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Macroeconoma

y economa poltica
en dolarizacin
Alberto Acosta, Giuseppina Da Ros, Julio Echeverra,
Juan Falcon Morales, Ivn Fernndez Espinosa, Mara Beln Freire,
Patricio Len Camacho, Salvador Marconi R., Julio Oleas Montalvo,
Marco Romero Cevallos, Wilma Salgado T., Pablo Samaniego P.,
Walter Spurrier Baquerizo, Mauro Toscanini S.

Macroeconoma
y economa poltica
en dolarizacin

Salvador Marconi R.
(editor)

Coedicin

Abya-Yala/UPS - ILDIS - UASB


2001
Macroeconoma y economa poltica en dolarizacin

Alberto Acosta, Giuseppina Da Ros, Julio Echeverra,


Juan Falcon Morales, Ivn Fernndez Espinosa, Mara Beln Freire,
Patricio Len Camacho, Salvador Marconi R., Julio Oleas Montalvo,
Marco Romero Cevallos, Wilma Salgado T., Pablo Samaniego P.,
Walter Spurrier Baquerizo, Mauro Toscanini S.

Edicin y compilacin: Salvador Marconi R.

1. edicin: Ediciones ABYA-YALA


12 de octubre 14-30 y Wilson
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Impresin: Docutech-UPS
Quito - Ecuador

Diseo de la portada: Ral Ypez

ISBN: 9978-04-684-4

Impreso en Quito-Ecuador
abril de 2001
Indice

Presentacin ....................................................................................... 9

1. A modo de introduccin
Salvador Marconi R.................................................................... 11

2. Dolarizacin e institucionalidad poltica


Julio Echeverra .......................................................................... 17

3. Los efectos sociales de la dolarizacin


Ivn Fernndez Espinosa ........................................................... 25

4. La cuestin regional, las autonomas y la


dolarizacin en Ecuador
Patricio Len Camacho ............................................................. 33

5. Los errores iniciales de la dolarizacin


Walter Spurrier Baquerizo ........................................................ 51

6. Del libertinaje financiero a la prdida del


signo monetario: una visin macroeconmica
Julio Oleas Montalvo ................................................................. 61

7. Dolarizacin y globalizacin: lecciones de la


experiencia ecuatoriana
Wilma Salgado T. ...................................................................... 83

8. Integracin andina y dolarizacin en Ecuador


Marco Romero Cevallos .............................................................101

9. Competitividad externa y dolarizacin:


viejos problemas, nuevas ideas?
Juan Falcon Morales .................................................................113
6 / Indice

10. Dolarizacin y endeudamiento externo:


un matrimonio por inters?
Alberto Acosta ............................................................................129

11. Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la


dolarizacin?
Mara Beln Freire .....................................................................161

12. Polticas monetarias virtuales? no, gracias!


Salvador Marconi R. ..................................................................191

13. La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin


Pablo Samaniego P. ....................................................................207

14. El mercado del trabajo ecuatoriano antes y despus


de la dolarizacin
Giuseppina Da Ros ....................................................................227

15. Flexibilizacin laboral y remuneraciones en el proceso


de dolarizacin
Mauro Toscanini S. ....................................................................253

Anexo inconcluso
Los nombres de la crisis y de la dolarizacin ........................259
Coautores*

Alberto Acosta Economista y profesor universitario.


Consultor del ILDIS y otros organismos
internacionales
Giuseppina Da Ros Economista, investigadora de la Pontificia
Universidad Catlica del Ecuador
Julio Echeverra Socilogo, profesor de las Universidades
Central, Catlica y Andina Simn Bolvar
Juan Falcon Morales Doctorado en Economa por la Universi-
dad de Pars, Sorbona; Consultor en
temas de Macroeconoma y Comercio
Internacional; profesor de la Universidad
Andina Simn Bolvar
Ivn Fernndez Espinosa Master en Sociologa, profesor de las Uni-
versidades Central y Catlica del Ecuador
Mara Beln Freire PhD en Economa, UCLA, California
Patricio Len Camacho Economista, consultor y profesor de Ma-
croeconoma
Salvador Marconi R. Economista, profesor de Macroeconoma
Julio Oleas Montalvo Economista, profesor de Macroeconoma
en la Escuela Politcnica Nacional
Marco Romero Cevallos Economista, profesor de la Universidad
Andina Simn Bolvar y de la Pontificia
Universidad Catlica del Ecuador

* La opinin de los autores no compromete a las instituciones en las que laboran


Wilma Salgado T. Doctorado en Economa, profesora de la
Universidad Andina Simn Bolvar
Pablo Samaniego P. Maestra en Economa, Consultor de
Multienlace
Walter Spurrier Baquerizo Analista econmico, Editor de la publica-
cin Anlisis Semanal, Consultor de va-
rios organismos internacionales
Mauro Toscanini S. Economista, profesor y actual Decano de
la Facultad de Ciencias Econmicas de
la Universidad Catlica Santiago de Gua-
yaquil
Presentacin

La editorial Abya Yala, el Instituto Latinoamericano de Investi-


gaciones Sociales (ILDIS) y la Universidad Andina Simn Bolvar
(UASB), presentan este conjunto de trabajos agrupados bajo el ttulo
Macroeconoma y economa poltica en dolarizacin, que recoge diver-
sos estudios sobre la economa y la sociedad ecuatorianas y que inten-
ta evaluar, desde diferentes perspectivas, el impacto que ha tenido al ca-
bo de su primer ao de aplicacin, el modelo de dolarizacin adopta-
do en el Ecuador.

La dolarizacin es sin duda el hecho ms destacado de la ltima


parte del siglo pasado y quiz el reto ms difcil del milenio que co-
mienza. Fue la culminacin de una serie de eventos polticos y econ-
micos que llevaron al pas a abandonar su soberana monetaria, cam-
biaria y tambin cultural, para muchos sin el rigor de la planificacin y
respondiendo a los intereses de ciertos grupos de poder. Para otros, co-
mo la ltima posibilidad de ordenamiento de una sociedad en la que
precipitar consensos para viabilizar el modelo tradicional era casi im-
posible, por lo que se impona un cambio radical.

Ha transcurrido un ao de su vigencia formal. Los resultados del


proceso son contradictorios y an los agentes econmicos y sociales no
alcanzan a proyectar con optimismo el futuro nacional a mediano pla-
zo. Hay grupos que son beneficiarios directos de la crisis bancos, gran-
des deudores, entre otros y de su pretendida solucin. Otros sectores
pobres, trabajadores, clase media han visto deteriorarse su posicin
relativa y los riesgos de conflictividad social parecen aumentar da a
da, en medio de un escenario internacional muy complejo.

Considerando oportuno intentar una evaluacin global del pro-


ceso y contribuir as al debate y a la reflexin nacional sobre el tema, se
invit a especialistas en distintas ramas a formular sus criterios para es-
ta obra colectiva, editada y compilada por Salvador Marconi R., econo-
mista y catedrtico universitario. Las organizaciones auspiciantes de
10 / Presentacin

esta publicacin esperan que Macroeconoma y economa poltica en


dolarizacin contribuya efectivamente al proceso de definicin de
orientaciones que permitan identificar opciones vlidas para el desa-
rrollo del Ecuador, en un marco de equidad y justicia.

La editorial Abya Yala, el Instituto Latinoamericano de Investiga-


ciones Sociales y la Universidad Andina Simn Bolvar, agradecen a los
coautores de la publicacin y ratifican su compromiso con los intereses
ms nobles del pas.

Jos Juncosa E. Hans-Ulrich Bnger Enrique Ayala M.


Director de Abya Yala Representante de la Rector de la UASB
Fundacin Friedrich Ebert
Director del ILDIS
A modo de introduccin
Salvador Marconi R.

Aserrn, aserrn
los maderos de San Juan,
piden queso,... les dan hueso
piden pan,... no les dan.

Al ao de la adopcin formal del esquema de dolarizacin en


Ecuador, una vez expedida el 13 de marzo de 2000 la Ley para la Trans-
formacin Econmica (conocida como Trole I), parece necesario eva-
luar los efectos generados por ese nuevo esquema de gestin macroe-
conmica.
Sin embargo, son muchas las dificultades que se presentan para
llevar a cabo esa tarea, pues los problemas econmicos y sociales no tie-
nen partida de nacimiento, en estricto sentido, aunque si poseen c-
dula de identidad, pues se generan bajo una configuracin estructural
caracterizada por la concentracin del ingreso y de la riqueza en gru-
pos rentistas protegidos por el poder poltico.
La dolarizacin no es un simple modelo alternativo de gestin que
puede ser estudiado con herramientas convencionales desde el punto
de vista de la teora de la poltica econmica; debe ser interpretado
principalmente a partir de la economa poltica, pues su concepcin, su
modalidad de aplicacin y las personas escogidas para instrumentarla
responden claramente a intereses de conocidos grupos econmicos,
con fuertes vnculos en los mbitos polticos y sociales y en los medios
de comunicacin.
Varias son las hiptesis de trabajo que pueden formularse para en-
tender las causas de su adopcin, los mecanismos de instrumentacin
y los efectos ocasionados. La primera hiptesis interpretativa es preci-
samente aquella segn la cual ms que un esquema de poltica econ-
mica, la dolarizacin es un grand affaire que debe, por tanto, ser anali-
zado en el contexto de la economa poltica.
12 / Salvador Marconi R.

Varios analistas han sugerido que ese esquema de desregulacin


macroeconmica constituye una suerte de camisa de fuerza que habra
permitido ordenar la economa ecuatoriana. Es la receta hobbesiana
que refleja la caracterstica profundamente antidemocrtica de las li-
tes de poder en Ecuador. Se comprende aunque no se justifica esa
posicin; en un pas sin vivencia democrtica, donde la prctica y la
cultura de la exclusin se ejercen con violencia, el resultado no puede
ser otro que la marginacin econmica, social, tnica y poltica de
grandes sectores poblacionales, sumidos en la pobreza y en la miseria.
Las diferencias culturales y tnicas siguen siendo concebidas por
los grupos de poder como rupturas; la confrontacin racial, cultural,
regional, social y obviamente econmica han prevalecido por encima
de los puntos de encuentro, negando cualquier posibilidad de fortale-
cer la diversidad en un marco de unidad y de rescate de los intereses ge-
nerales de la nacin ecuatoriana.
En ese contexto, la teora de la camisa de fuerza fue aceptada por
varios segmentos de opinin; no obstante, la democracia es palabra f-
cil de pronunciar, pero implica una compleja y difcil vivencia. Los pri-
vilegios concedidos por el poder poltico a sus mecenas no son compa-
tibles con la rigidez que introduce la dolarizacin. La voracidad de los
grupos de inters supera lo burdo, como en el caso de las fallidas con-
donaciones de deudas privadas, la oposicin de los dirigentes gremia-
les a instrumentar una reforma tributaria que modernice el sistema im-
positivo, la reaccin contraria a que las aduanas fuente de corrupcin
persistente sean administradas profesional y honestamente, etc.
Este sistema dolarizante y esta es otra hiptesis que complemen-
ta la anterior implic una suerte de desinstitucionalizacin de la pol-
tica y de la sociedad ecuatoriana. Eliminara en principio la capaci-
dad discrecional de las lites gobernantes en la gestin de la poltica
monetaria y cambiaria, reduciendo a la mnima expresin las funcio-
nes de algunas entidades tradicionalmente slidas y eficientes en la ges-
tin macroeconmica, como era el caso del Banco Central del Ecuador.
Otras instituciones, como las propias Fuerza Armadas, han sido seria-
mente puestas a prueba desde el 9 de enero de 2000, cuando el gobier-
no anunci oficialmente su voluntad de enajenar el pas.
En los orgenes de la debacle econmica y financiera del Ecuador
se puede encontrar adems de colusin entre poder poltico, banque-
ros corruptos y funcionarios cmplices la norma constitucional que
otorgaba una supuesta independencia al Banco Central del Ecuador,
Introduccin / 13

novelera que condujo a la desaparicin de una de las pocas instancias


de concertacin y mediacin de los intereses econmicos de los grupos
de poder, como fue la Junta Monetaria.
Como lo ha evidenciado la experiencia reciente, desde agosto de
1998 el Banco Central del Ecuador perdi su autonoma y respetabili-
dad; la complicidad de sus autoridades con alguna excepcin ha si-
do una de las causas para que el Instituto Emisor, guiado otrora por fi-
guras de la talla humana, moral y profesional de los doctores Guiller-
mo Prez Chiriboga y Germnico Salgado Peaherrera, se haya conver-
tido en un simple instituto canjeador.
La presencia de filsofos, ingenieros qumicos, abogados de los
tribunales, contadores y ex administradores de bancos quebrados, co-
locados por el ministerio de la ley al frente de entidades que deben for-
mular e instrumentar la poltica econmica, no ha generado la confian-
za que requiere el pas para superar una coyuntura como la actual.
Ineptitud y desconocimiento de elementales instrumentos de la ma-
croeconoma, improvisacin y sumisin han sido las caractersticas de
la desregulacin econmica durante el primer ao de vigencia de la do-
larizacin, ms all de las clsicas maniobras gestadas por los cultores
de la viveza criolla para distraer la atencin de los temas fundamen-
tales: la intervencin de la Superintendencia de Bancos en el Banco
Central del Ecuador es una prueba fehaciente.
La reciente historia de la crisis econmica y su intento de superar-
la va dolarizacin no es sino la historia de una pugna distributiva en
la que algunos repetidos personajes ocupan un papel protagnico en
la lucha por el poder y los cargos burocrticos; estos han llegado inclu-
so a monitorear el avance del proceso, a control remoto, desde las ofi-
cinas de los organismos internacionales y han continuado ejerciendo,
desde el exterior, influencia directa sobre los responsables de varias
instituciones estatales. La desinstitucionalizacin del pas y la aplica-
cin de una poltica econmica que favoreci siempre a los ms fuer-
tes, caracteriz la gestin de no pocos tecncratas corruptos1. Para
obrar ticamente es necesario pensar que somos libres; de lo contrario,
estaremos habilitados para obrar de cualquier modo, sealaba Borges.

1 Escriba Flaubert [Leducation sentimentale] a propsito, que... Il y a des hommes


nayant pour mission parmi les autres que de servir dintermdiaires; on les franchit
comme des ponts, et lon va plus loin.
14 / Salvador Marconi R.

Otro aspecto que se debe destacar es que la mayora de la pobla-


cin desconoce el significado, las implicaciones y los riesgos de la dola-
rizacin, as como los sectores sociales que resultan favorecidos y aque-
llos a los que se perjudica. En efecto, se confunde el significado y el fun-
cionamiento de un sistema de tipo de cambio fijo con el esquema de
dolarizacin adoptado. En la coyuntura econmica por la que atrave-
saba el pas a finales de diciembre de 1999 e inicios de 2000, era nece-
sario y as lo propusieron instancias tcnicas del Banco Central del
Ecuador fijar el tipo de cambio (y, obviamente, adoptar rigurosos me-
canismos de control en el mercado de divisas), eliminando la especula-
cin ejercida principalmente desde la banca quebrada y anclando defi-
nitivamente las expectativas de los agentes econmicos. En esa perspec-
tiva, y sin una supervisin bancaria adecuada y oportuna, la dolariza-
cin aparece simplemente como la cortina de humo para la gestin in-
moral del dinero de los depositantes.
Inicialmente, la medida adoptada benefici a los sectores de la
produccin: el overshooting cambiario y la fijacin de la paridad otor-
garon un amplio margen de rentabilidad a las exportaciones ecuatoria-
nas. No obstante, como lo evidencia la evolucin del tipo de cambio
real durante el ao 2000, el esquema implic mas temprano que tar-
de una considerable prdida de competitividad-precio para los pro-
ductos ecuatorianos, por la incapacidad de frenar el proceso inflacio-
nario.
En ausencia de mecanismos de estabilizacin automtica (sistema
de estabilizacin petrolera, fondo de liquidez bancaria, fondo laboral,
fondo de exportaciones, etc.) que posibilitaran modular y paliar los
efectos negativos de eventuales shocks reales o monetarios, y frente a la
escasa productividad y competitividad-calidad y volumen del aparato
productivo, el nico factor que posibilit sortear las dificultades de la
instrumentacin del nuevo esquema fue el incremento del precio inter-
nacional del petrleo ecuatoriano.
La dolarizacin, finalmente, puede ser concebida como un com-
promiso de las lites gobernantes con el pas. Si es as, debe ser condu-
cida de manera participativa y difanamente, sin engaos que pueden
precipitar su colapso a corto plazo. La coyuntura pone a prueba la ex-
tremada rigidez del esquema dolarizador; la experiencia argentina es, al
respecto, aleccionadora.
Introduccin / 15

Algunos coautores de este libro guardan esperanzas de que los


errores iniciales del esquema sean superados y que el modelo resista
a los embates internos e internacionales; otros, en cambio, consideran
pertinente y oportuno disear los mecanismos que posibiliten una sa-
lida ordenada de esa irresponsable aventura.
Macroeconoma y economa poltica en dolarizacin pretende
aportar al debate desde la academia, a partir de distintas disciplinas y
enfoques tericos. Los coautores de este trabajo comparten el ideal de
un pas ms justo, solidario y viable y, por supuesto, la necesidad de
conferir, en la medida de lo posible, alguna racionalidad al esquema de
dolarizacin: la apuesta es muy grande, pues est en juego el destino de
doce millones de ecuatorianos.
Dolarizacin e
institucionalidad poltica

Julio Echeverra

1. Introduccin

La dolarizacin de la economa ecuatoriana acontece en el contex-


to de una profunda crisis econmica y poltica y se da en el marco de
un cambio sustancial en la estructura general de la sociedad ecuatoria-
na. Si bien la dolarizacin altera irreversiblemente aspectos fundamen-
tales de la gestin estatal de la poltica econmica, difcilmente puede
ser concebida solo como un modelo econmico en s, o como una ra-
dical operacin monetaria cuya implementacin conduzca necesaria-
mente a un cambio en las modalidades del desarrollo econmico; sin
embargo, sus efectos pueden significar la conformacin de una real pla-
taforma para la superacin del viejo modelo rentista de intermediacin
del Estado con los actores econmicos, o en su defecto, las inercias de
ese modelo tradicional de intermediacin poltica pueden servirse de la
dolarizacin o adaptarse a ella para resistir a la necesaria transforma-
cin que las circunstancias de la competencia internacional exigiran
para la economa nacional. En trminos polticos puntuales, la dolari-
zacin se presenta como la renuncia del Estado a un instrumento de in-
tervencin y regulacin de la economa nacional, seguramente uno de
sus instrumentos ms importantes en lo que fue la poltica econmica
republicana durante el siglo pasado. En la actualidad es imprescindible
la generacin de una nueva institucionalidad que sustituya las funcio-
nes de correccin y estabilizacin econmica, en un contexto de abier-
ta exposicin de la economa nacional a las condiciones de mercados
externos rpidamente cambiantes y dinmicos.

2. El contexto internacional
Como las dems economas regionales, la economa ecuatoriana
ha debido enfrentar el reto de una insercin ms dinmica en una l-
18 / Julio Echeverra

gica global de acumulacin. Impulsada por una incesante y acelerada


revolucin tecnolgica, sta nueva lgica acorta las distancias entre los
distintos procesos que componen el ciclo econmico. La tecnologa de
la informacin se inserta en los esquemas organizacionales de los pro-
cesos econmicos y productivos, exigiendo una ms dctil y flexible in-
teraccin entre cada una de sus partes, lo cual supone una radical re-
mocin de los vnculos institucionales que antes protegan a las econo-
mas cerradas. La transicin tecnolgica a la que se asiste a nivel global
supone un colosal proceso de destruccin de capital y de reinversin
productiva, en el que la intermediacin financiera tiende a condicionar
a todos los elementos del ciclo econmico y, en particular, a las estruc-
turas productivas1.
La apertura que caracteriza a las interacciones entre economas y
entre procesos econmicos, exige reformas radicales en la instituciona-
lidad poltica y en la cultura de los actores, que los torne capaces de in-
crementar valor y capacidad competitiva a sus productos y a sus siste-
mas. Pases y economas como las latinoamericanas, acostumbradas a
sobrevivir en la competencia econmica internacional sobre la base de
la sobreexplotacin de ventajas comparativas espurias (explotacin de
los recursos naturales y de la mano de obra) se encuentran en este nue-
vo contexto frente a retos altamente exigentes.
El Ecuador se conduce en estas aguas agitadas desde hace por lo
menos dos dcadas, sin lograr definir una poltica econmica coheren-
te que apunte a una transformacin de esos rasgos estructurales de cor-
te rentista que han caracterizado a la intermediacin entre el Estado y
los actores econmicos2. La crisis que se desata durante el bienio 98-99
expresa de manera concentrada y visible aquello que antes fue un
esquema normal de intermediacin; las exigencias de articulacin de la
economa global presionaron a tal punto al desempeo de la economa
nacional, que est explot enredada en complicados nexos que iban
desde el ms ingenuo comportamiento rentista, a la ms abyecta co-
rrupcin en la utilizacin de los recursos pblicos. La crisis financiera
y el salvataje bancario al que acude el gobierno de Mahuad no es sino
la expresin concentrada de una lgica que habra podido conducir al
pas de manera irresistible a un escenario de hiperinflacin3.
Es en este contexto que se instaura la dolarizacin oficial de la
economa ecuatoriana.
Dolarizacin e institucionalidad poltica / 19

3. Cmo se lleg a la dolarizacin de la economa


ecuatoriana?

La poltica monetaria constituy en el Ecuador, desde principios


de siglo, una importante herramienta estatal para el control de la eco-
noma. El monopolio de la emisin de moneda en el Estado (1927) sur-
gi como una necesidad de autonomizacin del sistema poltico frente
a los intereses de los exportadores de la Costa, dueos de bancos y emi-
sores directos de papel moneda. Durante algunas dcadas, la poltica
monetaria actu sin sobresaltos, sirviendo bsicamente como mecanis-
mo amortiguador frente a los shocks externos que perjudicaban a algn
sector exportador.
Esta dinmica se altera completamente a partir de la dcada de los
80, cuando la crisis del endeudamiento externo y la baja de los precios
del petrleo desencadenan un perodo de deterioro de la economa que
llega a su punto ms lgido en el bienio 98-994. La poltica monetaria
durante este perodo fue utilizada como un importante instrumento de
proteccin de la economa nacional en sus relaciones con el mercado
mundial; sin embargo, al funcionar vinculada a una lgica productiva
de corte fundamentalmente primario exportador, reducir su interven-
cin al mantenimiento de estructuras econmicas excluyentes, de limi-
tada capacidad productiva y competitiva. Entre las funciones centrales
de la poltica monetaria y cambiaria se cuentan:
administrar el tipo de cambio para otorgar ventajas a los acto-
res locales (exportadores) en su lgica de competencia en el mer-
cado internacional. Las polticas de devaluacin (tanto las macro
como las mini devaluaciones, instrumentos largamente utilizados
durante las ltimas dos dcadas para impulsar las polticas de
ajuste de la economa), tendan a garantizar la rentabilidad de los
exportadores. La utilizacin de la devaluacin como instrumento
de poltica socializ los costos y privatiz los beneficios de la eco-
noma de exportacin;
apuntalar al sistema financiero. En una lgica similar a la anterior,
el gobierno se convierte en prestamista de ltima instancia para
otorgar liquidez a la banca y garantizar la disponibilidad de los
depsitos. Tambin en este caso, se privatizan los beneficios y se
socializan los riesgos del sector financiero.
20 / Julio Echeverra

financiar el dficit pblico, al mejorar por la va cambiaria la


disponibilidad de sucres para atender el gasto pblico, pero fun-
damentalmente mediante la emisin monetaria inorgnica; tam-
bin en este caso las consecuencias inflacionarias se presentan co-
mo efectos no deseados del modelo.
Este tipo de operacin instaur una lgica perversa de devalua-
cin e inflacin, que permiti trasladar costos y extraer recursos de la
poblacin para favorecer a sectores econmicos especficos, y por esa
va equilibrar las cuentas fiscales.
El congelamiento y posterior salvataje de la banca nacional pone
en evidencia de manera dramtica esta lgica; la transferencia de dine-
ro de los pequeos ahorristas al sistema financiero les signific una
prdida de ms del 200% de sus recursos5. Este tipo de gestin econ-
mica estuvo en la base de la dolarizacin espontnea de la economa. La
dolarizacin oficial de la economa ecuatoriana, que se decreta en ene-
ro del 2000, se realiza cuando la economa se haba ya conducido de
manera vertiginosa hacia el dlar (la depreciacin cambiaria fue del or-
den del 180,4% para 1999).
La dolarizacin informal de la economa, proceso que antecedi a
su conversin oficial, aliment el circuito de inestabilidad econmica y
deslegitimacin poltica. Las herramientas de poltica econmica del
Estado se demostraron extremadamente dbiles frente a una economa
altamente dolarizada. La incapacidad de controlar el deterioro de la
condicin de vida de la poblacin, rest credibilidad y legitimidad no
solo al gobierno, sino al Estado y al rgimen democrtico. El rgimen
de Mahuad sufri una vertiginosa prdida de legitimidad durante el
bienio 98-99, que lo condujo a su sustitucin en el medio de un cuasi
quiebre de la institucionalidad democrtica.
La dolarizacin oficial se convirti en una alternativa desesperada
para evitar la hiperinflacin; esta operacin revel la impotencia de las
lites gobernantes en impulsar una poltica monetaria coherente con la
necesidad de estabilizar y reactivar la economa en un contexto alta-
mente competitivo como es el que se instaura de manera decidida en
las ltimas dcadas. Dos dcadas de ajuste tortuoso e incoherente, con
un alto costo social que duplic el ndice de pobreza en menos de tres
aos (95-98), e increment la inequidad en la distribucin del ingreso.
En ese contexto, el Estado ecuatoriano debi acudir a un expedien-
Dolarizacin e institucionalidad poltica / 21

te drstico, el de la eliminacin de uno de sus principales instrumen-


tos de regulacin y de conduccin econmica, como es la poltica mo-
netaria.
La dolarizacin se presenta como un mecanismo rgido de estabi-
lizacin macroeconmica. Retira de las lites gobernantes la discrecio-
nalidad en la gestin de la poltica monetaria y elimina de raz las ex-
pectativas inflacionarias que puedan derivarse de la devaluacin mone-
taria; de esta manera, cierra un ciclo de la poltica econmica en su ver-
sin restrictiva como pura estabilizacin de las variables macroecon-
micas (inflacin, devaluacin, dficit publico); y abre un nuevo ciclo,
en el cual la poltica econmica puede perfeccionarse como instrumen-
tal para potenciar y orientar el desarrollo econmico.

4. Dolarizacin y transformacin del Estado

La dolarizacin de la economa ecuatoriana presenta retos cuyo


enfrentamiento puede significar un viraje radical en las modalidades
del desarrollo econmico vigentes hasta ahora. La dolarizacin deter-
mina una modificacin radical del papel del Estado en dos campos
fundamentales, el de la gestin de la poltica econmica y el de la pol-
tica internacional, en particular en lo que atae a su insercin en los
mercados internacionales. En el primer caso, el reto tiene vinculacin
con la superacin de las vulnerabilidades de una economa con escasa
autonoma en sus fuentes de financiamiento real; el reto implica la mo-
dificacin del perfil productivo del pas hacia la conformacin de una
canasta exportable de mayor valor agregado, aspecto que hace referen-
cia a la introduccin de modificaciones de calidad en los procesos pro-
ductivos.
Esto supone una no irrelevante transformacin de la cultura em-
presarial, en especial, en su composicin rentista y parasitaria respecto
del Estado. Por parte de ste, se vuelve imprescindible el impulso de
una poltica de equidad distributiva que fomente el desarrollo del capi-
tal humano mediante una consistente poltica de inversin social en sa-
lud, educacin y generacin de empleo, para la poblacin que actual-
mente se encuentra en condiciones de pobreza e indigencia. Incremen-
tar productividad y mejorar la competitividad deber suponer la re-
duccin de las actuales inequidades distributivas, ampliar la base social
de la economa y fomentar el desarrollo humano, o sea, modificar la ac-
22 / Julio Echeverra

tual dependencia de las llamadas ventajas comparativas, que se redu-


can a la sobreexplotacin de los recursos naturales y de la mano de
obra. La dolarizacin pone el piso de estabilidad para posibilitar una
vinculacin virtuosa entre ahorro e inversin productiva, pero su con-
secucin exige de una madurez institucional inusual en el contexto po-
ltico.
Si sta es la perspectiva de mediano y largo plazos, en la coyuntu-
ra se impone una consistente estrategia de reforma institucional, que
perfeccione nuevos mecanismos de proteccin para la economa de ex-
portacin, que substituya la utilizacin de polticas monetarias deva-
luatorias. La conformacin de un sistema de estabilizacin macroecon-
mica que se transforme en una proyeccin ms amplia y que constitu-
ya lo que sera un sistema integral de estabilizacin y desarrollo, parece-
ra ser una estrategia coherente que vuelve ms compleja y articulada la
capacidad de gobierno y de proyeccin estratgica de la economa en su
conjunto6. Resta por analizar la capacidad de ese sistema para neutra-
lizar las prcticas rentistas y corporativas que han caracterizado a la in-
termediacin entre el Estado y los actores econmicos. El debilitamien-
to institucional que se ha venido produciendo a lo largo de estas dos
dcadas de inconsistente ajuste econmico y las consecuencias nefastas
que se desataron por la crisis del sistema financiero, han erosionado la
legitimidad de las instituciones polticas que son aquellas que deberan
liderar el proceso de reforma institucional.
La dolarizacin puede convertirse en una oportunidad para supe-
rar las condiciones estructurales que estn en la base de la crisis econ-
mica, en la medida en que pueda ser complementada con una nueva
institucionalidad dotada de transparencia, visin estratgica e impar-
cialidad, que revierta definitivamente las practicas rentistas, corporati-
vas y clientelares que han caracterizado hasta hoy a la relacin entre
economa y poltica. El escenario opuesto bien podra ser la instrumen-
tacin de estos mecanismos pero, una vez ms, en beneficio de la mis-
ma lgica rentista y corporativa que se pretende superar. La actual im-
plementacin de una parte de este sistema, el fondo de estabilizacin
petrolera, parecera confirmar esta ltima direccin, al recurrir a la tra-
dicional lgica de preasignaciones, forma paradigmtica del viejo mo-
delo de intermediacin.
Por ltimo, la dolarizacin introduce nuevas tensiones en los vn-
culos del Estado ecuatoriano con la comunidad internacional. El Ecua-
Dolarizacin e institucionalidad poltica / 23

dor entra en el esquema de dolarizacin en un momento en el cual se


discute a nivel mundial la creacin y consolidacin de monedas regio-
nales. Si bien la adopcin de la moneda norteamericana puede ser per-
cibida como la renuncia a la soberana nacional, esta imagen es discu-
tible, pues en el contexto de la globalizacin, el margen de maniobra de
los estados nacionales se reduce necesariamente. Los procesos de inte-
gracin de bloques econmicos en los cuales la generalidad de pases
estn involucrados supone un margen de reduccin y de transforma-
cin de las soberanas nacionales.
El fenmeno tambin puede apreciarse desde una ptica distinta;
la integracin regional puede verse favorecida por el proceso de dolari-
zacin ecuatoriano, a condicin de que se ample a otros pases que la
adopten; similares condiciones de estabilidad macroeconmica pueden
favorecer la ampliacin de vinculaciones productivas que puedan en-
frentar con mayor consistencia las condiciones adversas de la compe-
tencia internacional. Si la dolarizacin se generaliza al resto de la re-
gin, puede servir como un mecanismo que elimine los obstculos de
la integracin regional, perseguida infructuosamente por tanto tiempo.
En la coyuntura, ese instrumento puede ser el dlar norteamericano,
pero bien podra implementarse una unin monetaria regional me-
diante el uso de otra moneda.
De alguna forma, el proceso de dolarizacin ecuatoriano se pone
a prueba internacionalmente; el xito del mismo podra significar su
proyeccin supranacional, en cuyo caso se podra hablar de transfor-
macin y potenciacin de su soberana, al promover una mayor acu-
mulacin de poder regional como base para competir en mercados glo-
bales ms amplios y ms complejos, posibilidad que bien vale la pena
ensayarla.

Notas

1 Uno de los rasgos ms caracterizantes de las crisis econmicas que se desatan en


estas ltimas dos dcadas tiene que ver con el comportamiento del sistema finan-
ciero internacional, desde la crisis mexicana de la deuda de 1982 a la crisis asi-
tica de 1997. Para las economas nacionales esto supuso adoptar una lgica de
ajustes macroeconmicos que garanticen niveles aceptables de estabilidad y ren-
tabilidad para la inversin financiera. Se asume a sta como la variable determi-
nante del desarrollo y del crecimiento econmico.
24 / Julio Echeverra

2 El carcter rentista del Estado ecuatoriano se ve reforzado a partir del descubri-


miento y explotacin petrolera en la primera mitad de la dcada de los 70; des-
de entonces se convirti en dispensador de rentas a los actores econmicos ins-
taurando y reforzando una lgica corporativa de intermediacin. En lugar de
una funcin racionalizadora y reguladora del mercado, a travs del estableci-
miento de parmetros imparciales de regulacin y estabilizacin, intervino di-
rectamente tratando de inducir, generar y mantener actividades econmicas y
productivas, lo cual incidi y reforz el comportamiento rentista de los actores y
desincentiv conductas y comportamientos volcados a la productividad y com-
petitividad.
3 Para el ao de 1999, el PIB registr una tasa de decrecimiento de 7,3%; la crisis
financiera signific un costo para la caja fiscal de alrededor de USD 1.500 millo-
nes; la tasa de inflacin fue de 60,7% a diciembre con tendencia al alza; la depre-
ciacin cambiaria del orden del 180,4%, con un baja de las reservas internacio-
nales en USD 423 millones; cf. Plan de Gobierno 2000-2003, Vicepresidencia de
la Repblica, Odeplan, agosto, 2000.
4 A la crisis de la deuda y al debilitamiento de los trminos del intercambio comer-
cial, se aaden algunos elementos que incidirn negativamente durante los aos
90; la guerra con el Per y el fenmeno de El Nio, aspectos que en conjuncin
con la inestabilidad poltica, incidirn poderosamente en la reduccin de la ofer-
ta productiva y en la aceleracin de la inflacin.
5 El congelamiento de depsitos, produjo la descapitalizacin de alrededor del
65% de los hogares y empresas, lo que en trminos globales represent una des-
truccin patrimonial de al menos USD 700 millones Durante 1999, dieciocho
entidades pasaron al control de la AGD (Agencia de Garanta de Depsitos), re-
presentando para el fisco un costo aproximado, hasta el mes de diciembre de
USD 1.500 millones. (Odeplan, ibid, p. 22).
6 Sistema que estara conformado por 6 fondos: de estabilizacin petrolera, mone-
taria, de reconversin productiva, de desarrollo regional, de combate a la pobre-
za y de fomento a la produccin marginal. Entre las funciones que desarrollara
este sistema se cuentan: la estabilizacin de los ingresos pblicos y privados; la
minimizacin de los impactos de la volatilidad de los precios de exportacin del
petrleo y de otros bienes primarios tradicionales y no tradicionales; la asigna-
cin eficiente de los recursos superavitarios... entre otros; cf. Sistema Integral de
Estabilizacin y Desarrollo; Apuntes de Economa n.13 BCE, Quito, diciembre,
2000.
Efectos sociales
de la dolarizacin

Ivn Fernndez Espinosa

El cambio de la unidad monetaria en el Ecuador ha generado di-


versos efectos en las condiciones de vida de los distintos grupos y cla-
ses sociales que conforman la estructura social nacional. Desde reaccio-
nes de carcter psicolgico, unas catastrofistas y otras de altas expecta-
tivas, hasta efectos directos en los ingresos, el empleo, en la inversin
social, la concentracin de la riqueza, las migraciones, el incremento de
las patologas sociales y las agendas de los movimientos sociales.
No se puede separar la dolarizacin de la economa ecuatoriana
de la devaluacin monetaria del orden del 260 por ciento, decidida
cuando se adopt oficialmente la medida. En este sentido, gran parte de
los efectos econmicos y sociales no son slo producto de haber asumi-
do el dlar como moneda nacional, sino, principalmente, de la nueva
paridad monetaria (25.000 sucres por dlar). Por tanto, en este anlisis
del primer ao de la dolarizacin en el Ecuador, es muy difcil separar
cunto del impacto social le corresponde a la dolarizacin en s mismo
y cunto es producto de la devaluacin monetaria que acompa a la
medida. Bien se puede afirmar que el ao 2000 fue de transicin hacia
la dolarizacin plena de la economa que ser el 2001.
Tambin es necesario aclarar que la grave situacin social que vi-
ve el pas no es de ahora; el impacto social de la crisis y del ajuste eco-
nmico, durante las dos ltimas dcadas, ha sido extremadamente du-
ro. La mayora de los indicadores sobre las condiciones sociales de vida
de la poblacin ecuatoriana muestran decrecimientos y, al iniciarse el
proceso de dolarizacin de la economa, el Ecuador presentaba un de-
terioro general de la calidad de vida de la poblacin y un alto grado de
pobreza estructural, situacin que se ver agravada con la devaluacin-
dolarizacin adoptada a principios del ao 2000.
26 / Ivn Fernndez Espinosa

El primer efecto de la devaluacin-dolarizacin fue una subida


general de los precios de todos los bienes y servicios, es decir un proce-
so de inflacin que borde el 100 por ciento durante el ao 2000. Ello
determin una violenta cada del ingreso real de los hogares, cuyo po-
der adquisitivo fue disminuido en la mitad, lo que se reflej en un de-
terioro de la calidad de vida, pues disminuy el consumo, tanto en el
monto como en calidad, de los productos de la canasta bsica.
A esto se debe agregar dos problemas que trajo el cambio de mo-
neda y que incrementaron an ms los precios de los bienes y servicios:
la especulacin y el redondeo de los precios en centavos de dlar,
aparte de la viveza criolla propia de algunos comerciantes que no
pierden oportunidad para lograr pinges ganancias, pero que, en todo
caso, impactaron en los precios de los artculos de consumo popular.
A pesar de que los ingresos, en trminos de salario mnimo, pasa-
ron de US$ 45,76 dlares a US$ 96,64, entre diciembre de 1999 y di-
ciembre del 2000, y a US$ 117,50 dlares en enero del 2001, el precio
de la canasta bsica, segn datos del INEC, se ubic sobre los US$ 260
dlares. Es decir, la capacidad de consumo de las familias se vio dismi-
nuida, afectando particularmente a los nios/as de los hogares pobres,
al incrementarse el porcentaje de desercin escolar (22,7%) y el traba-
jo infantil.
Otro efecto de la devaluacin-dolarizacin ser el incremento del
desempleo y del subempleo. La contraccin de la demanda de bienes y
el encarecimiento de insumos importados, sean bienes de capital o ma-
terias primas, impact en las unidades productivas, en especial de la in-
dustria y pequea industria, que se vieron obligados a reducir personal
y la capacidad de produccin para enfrentar la crisis. Si a esto se agre-
ga la cada de la inversin productiva, por el congelamiento bancario y
la ausencia de crdito, el impacto sobre el empleo fue directo. El desem-
pleo abierto se ubic en el orden del 15%; el crecimiento del subempleo
urbano, el trabajo familiar por cuenta propia y la emigracin masiva al
exterior de la fuerza de trabajo, de manera legal o ilegal, han constitui-
do algunas de las estrategias de sobrevivencia y reproduccin social de
las familias ecuatorianas.
Una de las caractersticas del estilo de desarrollo del Ecuador es la
alta concentracin de ingresos y la desigualdad social; al finalizar el
ao 2000, los ricos son ms ricos y los pobres cada vez ms pobres. La
pobreza (medida por consumo) se ha incrementado en 32 puntos por-
Efectos sociales de la dolarizacin / 27

centuales entre 1995 y 1999, al pasar del 34 al 66 por ciento el nmero


de pobres y, de estos, el 19% vive en la indigencia. Los cuadros anexos
demuestran el incremento de la pobreza medida por ingresos. Dadas
las crticas condiciones socioeconmicas del ao 2000, bien se pue-
de afirmar que dichas tendencias se agravaron an ms.
La poblacin pobre es ms propensa a tener un nmero mayor de
hijos; en su mayora es indgena y vive en zonas rurales. Adicionalmen-
te, la poblacin pobre presenta bajos niveles de educacin, precarias con-
diciones sanitarias y altos niveles de desnutricin e ndices de contagio
de enfermedades, incluyendo la malaria1.

Dado el incremento de la pobreza, en especial en las reas rurales,


la presencia de grupos vulnerables (madres, nios y tercera edad), obli-
ga al diseo de polticas sociales especiales para atender a estos grupos.
El gobierno trat de enfrentar este problema durante el ao 2000 me-
diante un Plan Social de Emergencia, en el que se destacan los proble-
mas de beca escolar, mochilas escolares, textos, redes amigas, medica-
mentos genricos, plan de inmunizacin, control epidemiolgico,
PANN 2000, comedores infantiles, almuerzo escolar, colacin escolar,
bono de vivienda y bono solidario. Este ltimo es el que mayor deman-
da ha tenido y consiste en la entrega de un aporte de US$ 11 dlares
mensuales a 1130.000 madres, minusvlidos y poblacin de la tercera
edad en situacin de pobreza o indigencia.
A pesar del esfuerzo realizado, su efecto ha sido relativo y es nece-
sario pasar al diseo y ejecucin de polticas sociales integrales que
consideren la diversidad socio-cultural y un mayor impacto en la pro-
teccin del capital humano, en particular de los pueblos indgenas,
pues su movilizacin reciente es una evidencia de que a ellos no les lle-
ga de manera sustantiva los beneficios de la inversin social.
Una situacin particular constituye el efecto de la dolarizacin en
las zonas rurales, en especial en aquellas con mayora de poblacin in-
dgena, en las cuales, por las condiciones de exclusin social, el cambio
de moneda constituy una modificacin radical de sus dbiles formas
de integracin al mercado, por lo que, en una especie de resistencia pa-
siva, transcurrido un ao de la medida, todava contina vigente el su-
cre como medio de pago.
En las capas medias de la sociedad, el impacto de la devaluacin-
dolarizacin tambin ha sido negativo ya que, siendo en su mayora
28 / Ivn Fernndez Espinosa

empleados fijos, han sufrido un proceso de pauperizacin en su nivel


de vida, ingresando al grupo de poblacin en condiciones de vulnera-
bilidad, es decir prximos a la lnea de pobreza.
Los profesionales libreso por cuenta propia tambin vieron dis-
minuidos su ingreso por la recesin, por formas alternativas de consu-
mo, de curacin, o porque determinadas demandas de servicios son
pospuestas ante otras necesidades apremiantes.
La disminucin del empleo pblico ha generado un sector de de-
sempleados, muchos de los cuales se han unido al flujo migratorio in-
ternacional en busca de mejores oportunidades de trabajo. Un caso
grave es el de los jubilados, cuyos ingresos ya de por s extremadamen-
te bajos por la crisis financiera del IESS, se vieron deteriorados an ms
por la devaluacin y la inflacin dolarizada.
Un efecto, no directo de la dolarizacin, pero agravado por el in-
cremento de la pobreza, es el crecimiento de las patologas sociales: de-
lincuencia, prostitucin, trfico y uso de drogas y violencia domstica.
Los sntomas de descomposicin social son evidentes y, los indicadores
del incremento de la violencia en los principales centros urbanos son
alarmantes, destacndose el robo de vehculos, asaltos a bancos, asalto
a mano armada robos a domicilios y narcotrfico.
En las condiciones de crisis fiscal en que se inici la gestin del go-
bierno del Presidente Gustavo Noboa, era evidente que se iba a produ-
cir una reduccin del gasto pblico y, en particular, de la inversin so-
cial en programas masivos de educacin, salud y bienestar social, como
en efecto sucedi en el ao 2000, lo que ha causado un impacto nega-
tivo en la proteccin del capital humano, dada la reduccin en los ni-
veles de calidad y cobertura que se ha producido en la oferta de servi-
cios pblicos bsicos.
Ninguno de los ltimos gobiernos ha tenido una poltica para
proteger los gastos globales del sector social durante la crisis. En gene-
ral, en los ltimos cinco aos, el presupuesto social ha sido reducido,
siendo su nivel ms bajo el del ao 2000; en el 2001 se recupera al nivel
del ao 1996, como se puede observar en el siguiente cuadro:
Efectos sociales de la dolarizacin / 29

Cuadro 1 Gasto social

Millones de
AOS
USD
1995 894
1996 969
1997 883
1998 894
1999 629
2000 605
2001 992

Fuente: Secretara Tcnica del Frente Social

El Estado ha abandonado su papel redistributivo y, durante las


dos ultimas dcadas, la poltica social fue concebida principalmente co-
mo un mecanismo de compensacin de los costos sociales del ajuste
econmico. Si bien se ha propuesto un cambio en el modelo de la ges-
tin de la poltica social, disminuyendo la intervencin directa del go-
bierno central y trasladando la ejecucin de los programas a entidades
seccionales o a entidades privadas con participacin popular, este es-
fuerzo ha sido relativo y el resultado es que el Estado ha perdido capa-
cidad de respuesta para contrarrestar la pobreza y promover el desarro-
llo social. El sector privado y las ONGs no han demostrado la eficien-
cia esperada y la participacin popular, con pocas excepciones, sigue
siendo una mera declaracin.
El efecto psicolgico de la dolarizacin en la poblacin es un as-
pecto importante que se debe mencionar pues, en su gran mayora, si
bien al inicio tuvo una situacin de expectativa, cuando se sinti el im-
pacto de la devaluacin en el incremento de los precios o la inflacin
dolarizada, experiment una actitud de desesperanza, de desconfianza
y de pesimismo. La poblacin que tena depsitos en el sistema finan-
ciero, en sucres, sufri un impacto directo al ver disminuidos sus mon-
tos a ms de la mitad en dlares, a ms de los efectos por el congela-
miento bancario, incrementndose el clima de desconfianza.
Los exportadores continuaron recibiendo las divisas de sus ventas
al exterior en dlares pero perdieron el acostumbrado mecanismo de
30 / Ivn Fernndez Espinosa

devaluar la moneda para supuestamente volver competitivas las expor-


taciones en momentos de dificultades en el mercado internacional, me-
canismo que incrementaba los costos al conjunto de la sociedad y que
no impulsaba el mejoramiento de la competitividad y de la productivi-
dad que ahora deben hacerlo necesariamente, ms an en mercados
globalizados.
Los importadores, si bien trasladan los costos al consumidor final
y el impacto inicial por la devaluacin fue negativo, ahora tienen un es-
cenario ms claro de los precios en dlares, pues las devaluaciones no
son posibles.
Para los sectores industriales, la situacin ha sido crtica y de
grandes retos para el futuro, pues no solo que vieron incrementados los
precios de insumos y bienes de capital importados, sino que estn obli-
gados a mejorar radicalmente sus niveles de productividad y competi-
tividad, para enfrentar a los productos de origen externo que han co-
menzado a inundar el mercado nacional.
En sntesis, los efectos sociales de la devaluacin-dolarizacin en
trminos generales han sido negativos, pues las condiciones de vida de
la poblacin se han visto deterioradas. A pesar de los leves sntomas de
reactivacin de la economa, los beneficios sociales todava tardarn en
llegar, pues clculos conservadores de la CEPAL plantean que es nece-
sario crecer a tasas anuales promedio del 6 por ciento, controlar la in-
flacin, incrementar el empleo y aplicar polticas de distribucin del in-
greso, para incrementar la inversin social y, solo entonces habrn con-
diciones para revertir las crticas condiciones sociales actuales. Es de es-
perar que el ao 2001 sea el inicio de una verdadera recuperacin so-
cial, cuyos efectos en la calidad de vida solo se podrn medir en el me-
diano plazo.
Efectos sociales de la dolarizacin / 31

Cuadro 2 Coeficiente de Gini del


ingreso per cpita urbano

1988 0,445
1989 0,432
1990 0,456
1991 0,488
1992 0,479
1993 0,506
1994 0,506
1995 0,495
1996 0,472
1997 0,484
1998 0,496
1999 0,542

Fuente: INEC, SIISE

Grfico 1 Coeficiente de Gini del ingreso per cpita urbano

0.60

0.55

0.50

0.45

0.40

0.35

0.30
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Nota
1 Banco Mundial; Crisis, Pobreza y Servicios Sociales en el Ecuador, Mimeo,
Quito, 1999.
La cuestin regional,
las autonomas y la
dolarizacin en Ecuador

Patricio Len Camacho

El futuro est abierto. No existe ninguna ley


histrica de progreso. No sabemos lo
que ser maana, en lo que todo puede suceder.
Karl Popper

1. Lo social, siempre lo social...

La estructuracin del espacio productivo y social en Ecuador se


explica, como parece obvio, por las diferentes fases histricas ligadas a
los distintos sistemas de produccin que han prevalecido a lo largo de
la poca colonial y republicana; lo particular de ese largo trnsito his-
trico radica en que prcticamente las mismas familias se han ubicado
en la atalaya de vigilancia de los procesos sociales: estuvieron en los
obrajes, las encomiendas y las mitas; se sintieron orgullosos de la ha-
cienda colonial; lucraron del trabajo precario y el camari; de la inser-
cin al mercado mundial bajo el modelo primario-exportador, para lo
que introdujeron oportuna y selectivamente relaciones capitalistas y,
con el suficiente tiempo para alienarse, residieron en su faro cultural,
la Florida, cuando no en Embajadas de la soada Europa, capitales
mentales de varios de sus representantes.
Ambas formas de vida modelaran la cosmovisin extranjerizan-
te que las lites tendrn de la sociedad ecuatoriana, sobre todo en su
evidente dificultad para aceptar que pueda haber en el pas culturas
distintas a las de su referencia; el resultado, una sociedad excluyente, re-
flejada entre otras manifestaciones espaciales en una urbanizacin
selectiva con grandes mansiones y grandes extensiones de urbanismo
descapitalizado, basado en un empleo ampliamente estratificado, con
34 / Patricio Len Camacho

salarios pauprrimos para la gran mayora de los pocos elegidos con


una plaza de trabajo. En definitiva, se construy una sociedad franca-
mente injusta en lo social y desestructurada en lo espacial.
En Ecuador se advierte que los suelos urbanos especialmente en
Guayaquil y Quito son los principales generadores de ingresos: aun-
que, vista la dotacin de recursos de la economa nacional y las moda-
lidades de crecimiento urbano, la renta generada as como los estratos
de los que surge no proviene en su mayor proporcin de dichos cen-
tros: hay, en efecto, una transferencia de renta del sector agrcola a los
centros medios de la periferia y de stos a los polos de acumulacin in-
terna, de los que un porcentaje fuga hacia el exterior.
Por ello es posible afirmar que el pas acusa un urbanismo desca-
pitalizado por lo que resultan prematuros e inequitativos los argumen-
tos de a cada regin lo que genera pues existen circuitos escondidos
campo - ciudad - ciudad - polos de acumulacin - resto del mundo,
que determinan que la riqueza producida en las ciudades menores se
exporte a los polos de acumulacin, e incluso, dada la modalidad exclu-
yente de urbanizacin adoptada en los aos recientes (valorizacin de
los suburbios por parte de las lites), el ingreso nacional fluye hacia la
periferia de dichos polos; es decir, a las ciudadelas exclusivas, hecho que
adems ha contribudo al deterioro de las condiciones de vida en el
centro de las ciudades, donde la escasa capacidad de demanda y la
marginacin de las poblaciones que lo habitan implica el desgaste pro-
gresivo de los servicios pblicos, de la seguridad y, en consecuencia, es-
casa capacidad de movilizacin de sus pobladores.
Esta urbanizacin descapitalizada determina que los proyectos de
descentralizacin o de autonomas, que necesariamente debern lle-
varse a cabo deban incluir un importante componente de solidaridad
interespacial, lo que no necesariamente constituir una transferencia
(trapaso de fondos sin contrapartida), sino una respuesta poltica a
un proceso de acumulacin atvicamente injusto que ha beneficiado a
los polos centrales: Quito y Guayaquil.
En efecto, es preciso superar el esquema de urbanizacin adopta-
do segn el cual, en la periferia del pas e incluso en los polos de acu-
mulacin, en los sectores ocupados por poblaciones de ingresos bajos,
se genera un fenmeno de elevado riesgo frente a catstrofes naturales
y mayor desgaste ambiental, el que adems es progresivo pues incluye
un consumo importante de recursos (espacio, aire, agua, tierras pro-
La cuestin regional, las autonomas y la dolarizacin en el Ecuador / 35

ductivas, materias primas, etc.), sin que, por otro lado, se logre un pro-
ceso pleno de urbanizacin aceptable nivel de calidad de vida y recu-
peracin del agua, del aire y de gran cantidad de residuos de diversa n-
dole puesto que, como se postul, los bienes generados y la renta se
dirigen a los centros de acumulacin, a precios subsidiados: el precio
pagado al productor por tales bienes y servicios incluye el denominado
dumping social (salarios ms bajos que los practicados en los centros de
acumulacin) y no considera obras de salud pblica o mitigacin am-
biental.
De modo que un atento estudio de la economa del espacio per-
mite detectar la exclusin de hecho que sufre un elevado porcentaje de
miembros de la sociedad perifrica, ms acentuado en el rea rural por
dos razones, la modalidad de la acumulacin y un etnocentrismo mar-
cado. De hecho, esta realidad se torn evidente de manera difana en
los aos noventa, lo que produjo una violenta reaccin de los movi-
mientos indgenas.
Frente a tal descubrimiento, las lites reconocern su incapacidad
para entender la vigencia de dichos grupos y, en consecuencia, acepta-
rn su limitacin para realizar acercamientos culturales con esos
otros. Paradjicamente, en el mismo contexto, un segmento apelar a
la diversidad para defender con inusitada celeridad y fuerza la idea de
un proyecto de autonomas (sin que nadie exponga claramente la idea y
peor el proyecto) que, como en el caso de la dolarizacin, surgi de
pronto, con el auspicio de foros desechables.
Cabe reflexionar, al respecto, cmo la ausencia de un proyecto na-
cional con objetivos claros y precisos, junto a la inoperencia de un Es-
tado que debera formular los grandes lineamientos en los que se po-
dra enmarcar el desarrollo del pas, permite que decisiones de altsima
trascendencia histrica se adopten en conversaciones de cocktail.
Se debe precisar que un eventual estatuto de autonomas a la es-
paola tan reiteradamente evocado debera tambin considerar el
hecho diferenciador, que permita establecer si efectivamente hay razo-
nes culturales y sociales de fondo que justifiquen la autonoma: es de
temer que como probablemente no exista tal hecho diferenciador la
divisin, aunque con ceguera de corto plazo, se la establezca mediante
movilizaciones y campaas que logren una fugaz mayora electoral.
En el plano tnico (aparte de comunidades precisamente ubica-
das), no puede haber tal hecho diferenciador, pues finalmente la na-
36 / Patricio Len Camacho

cin ecuatoriana mestiza tiene los mismos orgenes; recurdese que


hasta la segunda mitad del siglo XIX, y muy probablemente antes de
la conquista espaola, el desequilibrio demogrfico entre las cuencas
andinas la Sierra en general y los llanos y colinas de la Costa del Pa-
cfico fue especialmente importante; los contingentes ms fuertes de
poblacin ... pertenecan a las tierras altas en una proporcin del orden
del 85% al 90%1. De modo que las races, para un mayoritario porcen-
taje de poblacin ecuatoriana, son prcticamente las mismas, fenme-
no que se consolidar con la masiva inmigracin hacia la Costa, en los
albores del boom bananero, hecho que, por otro lado, equilibra el peso
poblacional de las dos regiones y debera haber consolidado la forma-
cin de una cultura de cobertura nacional, al menos en sus manifesta-
ciones de fondo. De hecho, sta est presente y se evidencia con inusi-
tado vigor en coyunturas extremas, como en el conflicto del Cenepa e
incluso en determinadas competencias deportivas; sin embargo, ha de
entenderse que el clima y la diferente forma de vinculacin al sistema
de produccin (basado entonces en el mercado internacional) prevale-
ciente en la Costa, de hecho configuraron rasgos especficos en cada
segmento de poblacin que han sido hbil y, en ocasiones, perversa-
mente aprovechados por sectores interesados, para inventar un genoma
que alimente el regionalismo, a travs de un mecanismo de negacin-
desvalorizacin del otro, proceso que en determinados casos individua-
les ha llegado, en ambos polos regionales, a la paranoia.
De todos modos, pese al origen comn, habr un lapso histrico
el fin de la Colonia, la Gran Colombia y varios aos de la Repblica
en el que los departamentos de Cuenca, Guayaquil y Quito por razones
geogrficas, privilegiarn su comercio con otras regiones, como Lima,
el norte del Per, etc., sin que esto implique rupturas culturales, pues
incluso esos socios comerciales tenan rasgos culturales muy similares;
es pertinente sealar este hecho, pues algunos sostendran que este pe-
queo lapso histrico constituye una muestra de la inexistencia de una
nacin ecuatoriana perfectamente consolidada.
En todo caso, a las lites siempre les fue difcil entender lo nacio-
nal, lo que les impidi desarrollar una conciencia unitaria de clase; sin
embargo, inmersas en conflictos internos, se dieron tiempo para re-
presentar a la nacin ecuatoriana, visto que al frente no pudo surgir un
grupo articulado que plantee y discuta el diseo de un proyecto-pas.
De su lado, el sectarismo ideolgico y el elitismo sindical, cuando no
La cuestin regional, las autonomas y la dolarizacin en el Ecuador / 37

la corrupcin o las trincas dirigenciales, neutralizaron cualquier avan-


ce de los grupos que intentaban representar autnticamente a los tra-
bajadores. De su lado, el caudillismo partidista y el uso recurrente de
gastadas estrategias y discursos, cre una profunda desconfianza social
en la forma de practicar la poltica que anul la confianza y credibili-
dad en el sistema de representacin, lo que contribuy tambin al re-
troceso econmico y social que acusa Ecuador.
En gran parte, esta situacin obedece al modelo de Estado centra-
lizado adoptado por el pas, el que se ha revelado incapaz para asumir
eficazmente todas las funciones que abarc. Si bien el modelo siempre
fue cuestionado, en varios sectores quiteos se asumi su cuestiona-
miento como una negacin de la importancia de la capital, reaccin
que siempre distorsion la discusin del problema.
Ecuador, pas pionero en Amrica en la instauracin del voto fe-
menino, el divorcio, la definicin de las relaciones con la Iglesia, la le-
gislacin laboral, etc., entr en metstasis social, la que en sus primeros
sntomas, all por los aos sesenta, se trataba de evitar elevando y elec-
trificando el muro de la cerca de las viviendas ubicadas en los barrios
exclusivos; posteriormente, debido a la lgica del proceso de urbaniza-
cin, diseando ciudadelas cerradas, como en Miami, y, a fines del si-
glo XX, recurriendo otra vez a soluciones individuales, acompaadas
de millares de guardias armados 2.
En lo poltico, la receta propuesta esta vez sera aplicar un rgimen
estatal basado en las autonomas. En dicho planteamiento subyace la
lgica del chacun pour soi, en una peligrosa repeticin del juego del te-
rritorio, que serva para inaugurar las primeras navajas, regalo del
abuelo.
La solucin propuesta las autonomas aunque ni siquiera ha si-
do diseada formalmente, ha tenido un importante eco social, visto
que como se seal el Estado fall en la asignacin de recursos: re-
parti de manera clientelar y gener polos lo suficientemente fuertes,
en dos casos, para golpear la mesa al sostener un argumento y, polos
suficientemente dbiles para mirar con justificado recelo un plantea-
miento de ese tipo. Desde luego, en algunos de esos polos de pobreza,
visto que los mejores probablemente emigraron, tambin hay caciques
que suean con la presidencia de un gobierno autonmico, el carro es-
colta y la primera dama...
38 / Patricio Len Camacho

De todos modos, es lugar comn que nunca, en la sociedad ecua-


toriana, surgi una conciencia respecto de la necesidad de una poltica
social que permita movilidad y ascenso. La nocin de equidad se que-
d en los confesionarios, particularmente en la Sierra (lo que incentiv
la emigracin a la Costa), donde las relaciones salariales se universali-
zan a finales de los sesenta.
En la Sierra, con la introduccin de productos exticos destina-
dos a los mercados externos, contina desde los primeros noventa
un proceso inacabado de asalarizacin, hecho forzado puesto que los
sectores indgenas3 rechazan el modelo tradicional pues las continuas
crisis y la forma de abordarlas determinan que el equilibrio social co-
lapse en dichos aos, lo que permite redescubir la fuerza de esos movi-
mientos que se constituyen en actores preponderantes en el dialogo so-
cial, aunque la sociedad poltica todava no entienda el proceso hist-
rico que los coloc all y tampoco comprenda la forma de abordar el
dialogo.
De todas maneras, en lo social, la nueva correlacin de fuerzas de-
bera incluirse como un elemento adicional en el planteamiento de la
instauracin de autonomas, aunque un etnocentrismo ingenuo quie-
ra verlo como un problema serrano pues en la Costa no hay indios.
Cabe nuevamente revisar la historia y establecer cmo se produjo el
equilibrio demogrfico entre las dos regiones.

2. La economa petrolera: el espejismo fugaz

La hegemona de los grupos dominantes tradicionales, pese a la


emergencia de una clase media modernizante y a pesar del poder logra-
do por el Estado (nacionalista y planificador, en las dictaduras de los
aos sesenta y setenta), se mantuvo en la fase petrolera, 1971-1987, me-
diante el impulso de la demanda interna, a travs del modelo ISI dise-
ado en la dcada anterior al petrleo, y basado en las teoras disea-
das por Ral Prebisch, director de la CEPAL, que tenan como princi-
pal argumento el de la industria naciente y que argumentaban que me-
diante el otorgamiento de beneficios fiscales y parafiscales de diverso
orden, era posible el crecimiento de la base productiva de un pas a tra-
vs de la secuencia: instalacin de establecimientos productivos asa-
larizacin crecimiento de la demanda interna sustitucin de im-
La cuestin regional, las autonomas y la dolarizacin en el Ecuador / 39

portaciones incremento del stock de capital ampliacin de la


frontera de produccin crecimiento del empleo 4.
El modelo ISI permiti de todos modos algn crecimiento en el
sector manufacturero las principales industrias actuales tienen ese
origen pero, sobre todo, funcionaliz un capitalismo sui generis que
posibilit el proceso de acumulacin de los mismos grupos de poder,
aunque el petrleo dio paso a algunos infiltrados, en la mayora de ca-
sos va corrupcin, la que empez a ser el primer valor nacional.
De cualquier manera, pese a tmidos esfuerzos fiscales5 para indu-
cir a la descentralizacin econmica, el modelo de sustitucin de im-
portaciones prcticamente slo oper en Guayaquil y Quito. El petr-
leo, actividad con muy pocos encadenamientos productivos tuvo co-
mo principal impacto el crecimiento del sector financiero en las dos
ciudades. A nivel social y regional, la fase petrolera contribuy a acre-
centar las distancias entre los polos de riqueza-pobreza.
El capitalismo nacional, por otro lado, conform un sector for-
mal y otro informal, el que se dice sera abastecido por misteriosos
containers de consumo popular, propiciados desde el mismo sector
formal y realizados en el mercado, sin vnculos laborales, mediante
agrupaciones que tendran su propia dinamia.
Este capitalismo inacabado fue, por construccin, inequitativo en
lo social y, como se afirm, sui generis en lo econmico: por reflejo de
supervivencia, la poblacin se vio (ve) forzada a realizar un continuo
trade off sector informal sector formal, que ha operado en funcin de
la coyuntura, aunque debido a lo prolongado de la crisis, va integrn-
dose funcionalmente a la estructura socioeconmica.
De su lado, las distintas depresiones han determinado oleajes de
inmigracin interna y externa que han ido modificando la geografa
demogrfica y econmica de Ecuador: el crecimiento de Santo Domin-
go de los Colorados, Quevedo, Machala, el surgimiento de poblaciones
como Nuevo Zapotal, Nueva Loja, etc., la existencia de mltiples agru-
paciones que evocan la patria chica6, no son sino signos indirectos que
permitirn definir un da la verdadera antropologa de la angustia a la
que se ha visto sujeta la sociedad ecuatoriana que, en general, ha vivi-
do en el marco de la indigencia y slo debido a intermitentes y fugaces
mini booms que han filtrado migajas y a una exagerada y profunda
resignacin han detenido estallidos sociales, cuyas primeras manifes-
taciones, adems, han sido oportunamente neutralizadas.
40 / Patricio Len Camacho

La estructura del poder poltico, si bien se ha caracterizado por su


inestabilidad, siempre fue cobijada por fuerzas econmicas que en mo-
mentos decisivos superaron contradicciones internas y posibilitaron
mantener el status quo; sin embargo, el proceso de urbanizacin y el sis-
tema de produccin rural han carecido de elementos integradores y su
desarrollo, incluso en los sectores ms modernos, se ha realizado al
margen de cualquier esquema de planificacin, pese al aparente papel
hegemnico que le habra sido asignado al Estado a partir de la era pe-
trolera. La poltica representativa tambin ha estado polarizada desde
la ptica regional, lo que ha dificultado las negociaciones.
En ese contexto, las lites han visto siempre en el fomento del re-
gionalismo la herramienta que oriente segn sus intereses las deci-
siones polticas; esta modalidad de maniobra poltica continua siendo
utilizada con frecuencia. El regionalismo fue y es, si se quiere, un mons-
truo bicfalo; Quito vs. Guayaquil; Guayaquil vs. Quito, han constitui-
do el clsico nacional. El resto del pas ha sido espectador pasivo a me-
nos que conspiraciones del destino lo hayan hecho emigrar hacia uno
de los polos en disputa, lo que implicaba supervivencia exige plegar
a la madre adoptiva. Recurdese, sin embargo, que una gran mayora
de ciudadanos de los polos en discordia, son migrantes o nativos de
primera generacin, que todava mantienen profundos lazos con su
cultura regional y frecuentan crculos que provienen de sta o la reme-
moran.
Como se afirm, la era petrolera 1970-1987, contribuy a deses-
tructurar las redes econmico-sociales y cambi los hbitos de consu-
mo y de vida de una gran mayora de ciudadanos que modificaron el
mapa nacional con importantes fluctuaciones demogrficas. El post
petrleo, 1988-2000, que coincide con la necrosis interna y externa de
los partidos, tambin induce cambios demogrficos: esta vez obliga
literalmente a evacuar el pas vista la escalada de pobreza generada
por una gavilla de auto proclamados banqueros, que se apropian de los
ltimos cntimos de millones de personas y generan la ms grande cri-
sis econmica de la historia reciente. No debe, sin embargo, dejar de
mencionarse la co-responsabilidad de las autoridades econmicas y de
control que desde al menos 1992 conocan la situacin de la banca y
disponan de un sustancioso prstamo (sectorial financiero) que su-
puestamente deba servir para organizar un sistema de supervisin efi-
ciente 7.
La cuestin regional, las autonomas y la dolarizacin en el Ecuador / 41

En ese marco de metstasis econmica, social y moral, cabe pre-


guntarse qu respuesta espacial tendra un modelo basado en los ejes
dolarizacin-autonomas.

3. El entorno econmico vigente ... otro frente a estabilizar

Una primera hiptesis de trabajo8 obvia es que la dolarizacin


no soluciona per se el problema central de un pas que ha adoptado un
modelo de economa abierta: el de la competitividad, la que ms tem-
prano que tarde mas aun si subsisten tensiones inflacionarias genera
presiones de todo orden. En todo caso, se plantea como hiptesis cen-
tral que los agentes productivos aun no internalizan el modelo y que las
funciones de produccin, y en consecuencia los precios relativos, se ex-
presaran an en sucres, lo que implica sostener que todava no se esta-
ra aprovechando en el mercado internacional las ventajas de haber
adoptado al dlar como moneda, pues se tendra un sistema de tipo de
cambio fijo (hard peg), acompaado de inflacin y de muy escasos ins-
trumentos de poltica monetaria.
En ese entorno, se debe cuestionar si se puede lograr productivi-
dad positiva de los factores, si las presiones del denominado sincera-
miento de precios incentivan la especulacin en un pas regido por
una lgica rentista y por prcticas de indizacin de costos y traslado a
los precios finales. La respuesta parece evidente: es deseable y necesario
hacerlo, lo que requiere mejorar la organizacin y la gestin de las em-
presas, su tecnologa, la capacitacin del personal, etc.; pero tales es-
fuerzos, en el mejor de los casos no lograran recuperar el poder de
compra de las exportaciones, pese al overshooting o sobre devaluacin
ocurrida en enero de 2000. En definitiva, en las condiciones actuales, es
poco probable incrementar la productividad en niveles similares a las
tensiones inflacionarias, lo que implica definitivamente prdida de
competitividad-precio.
As, continuar con precios administrados, en especial de los prin-
cipales factores de produccin el trabajo y el capital constituye un
grave defecto del modelo en curso9. En efecto, por razones no explica-
das, los organismos multilaterales como el FMI sugieren mantener ta-
sas de inters altas, levemente menores a las que segn las normas de
Basilea deben ser objeto de provisiones, debido a que su elevado nivel
implica un alto riesgo de no pago.
42 / Patricio Len Camacho

Por su parte, si los salarios son incrementados con criterios de in-


dizacin y no precisamente, de productividad cmo, entonces, fi-
nanciar y movilizar la produccin exportable? Dejar al libre juego del
mercado el precio del trabajo, sera suicida en un pas cargado de falen-
cias en lo social; pero ms all de esa constatacin de equidad, subsiste
el dilema: no cabe duda de que al profundizarse la prdida de compe-
titividad, el nico desenlace posible es el propuesto en la solucin del
modelo terico: disminuir los salarios nominales que no solamente
se produce en el sector de los bienes transables y, en consecuencia, es
fuente de enfrentamientos sociales pues adems induce choques en el
sector real.
De su lado, el capital privado limita su capacidad exportadora de-
bido a costos crecientes que determinan precios externos no competi-
tivos. Varias opiniones poco fundamentadas sostienen todava que al
empresario exportador le interesa la devaluacin. Aparentemente, esta-
ba suficientemente aclarada la histrica confusin entre dinero y crdi-
to y entre devaluacin y competitividad. Como se sabe, esa confusin
determinaba que ciertos gremios productivos pugnen por representa-
ciones en la Junta Monetaria pues crean obtener crdito y competiti-
vidad, cuando en realidad obtenan dinero (inflacin) y devaluacin
(inflacin represada). Adems, desde fines de los aos ochenta las em-
presas obtuvieron prioritariamente crditos en dlares.
El hecho de que la posicin neta en divisas de las empresas sea ne-
gativa, y por tanto, la devaluacin afecte su patrimonio, fue ratificado
por el ente contralor de las compaas, cuya mxima autoridad, vista la
magnitud de la devaluacin, debi emitir (en 1999) una Resolucin
que haca posible la amortizacin en cinco aos del diferencial cambia-
rio generado, pues contabilizar la devaluacin en ingresos habra im-
plicado la quiebra de la mayora de empresas exportadoras. De modo
que es mucho ms importante para los empresarios la estabilidad de los
agregados fundamentales de la economa, que garantice el manteni-
miento de su capacidad de compra y la competitividad.
Vista la prdida de ingresos, se debe recordar que el esquema
vigente impide las correcciones a lo Mundell, que implican modifi-
caciones cambiarias cuando se presentan desbalances comerciales. Al
no ser posible seguir ese esquema, la nica posibilidad de cerrar la bre-
cha sera el endeudamiento externo, opcin difcil de instrumentar ad
infinitun.
La cuestin regional, las autonomas y la dolarizacin en el Ecuador / 43

De su lado, la fragilidad del sistema bancario constituy (y conti-


nua sindolo) una importante debilidad al inicio del proceso, con el in-
conveniente de que en este caso es difcil hacer camino al andar: es
decir, sanear el sistema, preparndolo para su reprivatizacin y reacti-
var el aparato productivo. Tales opciones son sencillamente exclu-
yentes.
Sobre el tema, el FMI sugiere iniciar la consolidacin del modelo
por el saneamiento de las IFIS. Los tcnicos del organismo multilateral
partiran del supuesto, cierto en varios casos, de que el crdito a la pro-
duccin tuvo un desvo importante, va banca off shore y, por tanto, al
iniciar en ese sentido la secuencia de solucin, se obligara al retorno de
capitales. El argumento es aparentemente vlido, pero hay al menos tres
acotaciones a tener en cuenta: los capitales no retornan porque dice el
Fondo; retornan a economas slidas y rentables; en segundo lugar, el
desvo principal y la fuga de capitales (capitalista incluido!) se produ-
jo sustancialmente en empresas vinculadas a los banqueros corruptos o
a megagrupos; de su lado, las empresas grandes o medianas vincula-
das slo a la produccin, se vieron afectadas por los comportamientos
del grupo de ex banqueros corruptos, y requieren apoyo financiero
pues, adems, la crisis generalizada disminuy su capacidad de pago. La
nica forma de retorno que se ha producido tmidamente ante la recu-
peracin de la economa es mediante operaciones back to back, es decir,
utilizando avales de los fondos fugados.
Si se inicia la consolidacin del modelo exclusivamente va sanea-
miento de la banca, como lo propone el Fondo, se corre el riesgo de que
una vez finalizada esta fase, sobrevivan muy pocas empresas. De modo
que visto que el Estado es el agente econmico ms importante en la
presente coyuntura, se debe optar por un proceso simultneo de reac-
tivacin de empresas con medidas de acompaamiento obligatorio en
lo social: incremento del empleo, capacitacin in situ y remunerada a
los trabajadores nuevos, estrictos controles en el cumplimiento de pa-
gos obligatorios de las empresas: impuestos, Seguridad Social, tasas y
otros; y, reestructuracin de pasivos en condiciones acordes a la situa-
cin financiera.
Se asume que esta secuencia permitira dinamizar la demanda y,
luego, con un pequeo desfase, recuperar el sistema bancario. El esque-
ma es inverso al propuesto por el FMI e implica diferir la reprivatiza-
cin de la banca, lo que a su vez conlleva a que la transferencia de acti-
44 / Patricio Len Camacho

vos de la banca estatal se realice va sectores productivos especficos y


no a travs de mecanismos de mercado (subastas, etc.), no necesaria-
mente equitativos.
De adoptar esta secuencia, se estara apoyando a los sectores tran-
sables, los de mayor incremento de productividad en las economas
modernas. Las medidas de acompaamiento deberan estimular la
reinversin de utilidades, crendose un crculo virtuoso de crecimien-
to econmico, sin endeudamiento externo.
Ya que por inconvenientes socioeconmicos no es posible iniciar
la reforma del sistema bancario y se carece de varios instrumentos de
poltica econmica, se precisa fortalecer la poltica fiscal, como el ele-
mento ms dinmico en poder de la autoridad econmica. El mejora-
miento de lo fiscal permitira lograr ingresos sostenibles en el tiempo,
despetrolizar la economa tornando operativos los fondos de estabi-
lizacin y emitir papeles, Bonos de Tesorera por ejemplo, que le per-
mitan recuperar algunos grados de libertad en el control de la oferta
monetaria. Por otro lado, el Estado debe fortalecer su capacidad de ac-
cin a travs de otros mecanismos: no se puede conciliar laissez passer
laisser faire y dolarizacin, cuando se ha cedido la poltica econmi-
ca y la capacidad de emisin. El esquema requiere un Estado fuerte, pe-
queo y ampliamente descentralizado.
El modelo vigente conspirara contra el crecimiento de las regio-
nes ms prsperas del pas, las orientadas al mercado externo, general-
mente rurales, lo que fragilizara aun ms un sistema de organizacin
autonmico.

4. Del partidismo necrtico a la desintegracin nacional

Desde el punto de vista espacial el pas dej de ser hace mucho


tiempo un conjunto econmicamente dinmico con actividades inte-
rrelacionadas. En el pasado, el ferrocarril fue un elemento integrador
del espacio; la era petrolera dej quiz como nica herencia, una red
vial de buena calidad y aceptable cobertura. Aunque, como desde siem-
pre, no fue posible concluir la panamericana sur, la marginal de la Cos-
ta especialmente en la zona norte ni las vas de integracin al espa-
cio econmico nacional de la Amazonia; es decir, el beneficiario fue el
eje Guayaquil-Quito, Quito-Guayaquil. Guayaquil pona el mercado
interno y el puerto (no convenan buenas vas a Manab, Esmeraldas y
La cuestin regional, las autonomas y la dolarizacin en el Ecuador / 45

Machala pues tambin tenan puerto) y Quito contribua con mltiples


white collar que vivan (ven) en misiones de control en todo el pas, com-
probando que las cosas sean hechas en funcin de los mandatos del in-
teligente de turno: los lunes, muy temprano, desde hace al menos cien
aos, caravanas de empleados pblicos salan (len) por aire, mar y tie-
rra en comisin de servicio, que culmina el viernes temprano con un
pequeo informe y un saldo monetario resultado de la denominada ac-
cin de viaticar.
Los funcionarios estatales de turno en la capital, asuman (men) la
tarea de atender a la serie de peregrinos que deban (ben) hacer un lar-
go viaje y una larga espera para un corto e intil trmite administrati-
vo, sobre el que nadie averigu su validez o plante su descentraliza-
cin hacia el lugar de residencia de los afectados... el resto del pas, los
supervisados, con insuficiente capacidad de compra, se han visto pri-
vados del orgullo de acoger en su seno malls construidos por una cade-
na de supermercados... cuyos ejecutivos comprendieron mejor, y opor-
tunamente, la viabilidad o no de las regiones y ciudades ecuatorianas:
a una empresa privada le es imposible por obvias razones practicar
el principio de la solidaridad interespacial.
Por otra parte, el fenmeno de El Nio se encarg, en dos ocasio-
nes, de destruir lo poco que se hizo con el petrleo; como consecuen-
cia, la periferia dispone desde hace al menos veinte aos de varios
puentes provisionales diseados para uso militar, lo que significa que
la mayora de las diecinueve provincias perifricas carecen de infraes-
tructura fsica que posibilite su eficaz integracin al espacio econmi-
co central y, peor, al intercambio intraperifrico.
El ferrocarril, elemento integrador por excelencia, muri pese a
innumerables anuncios de rehabilitacin; la crisis ha inducido a dismi-
nuir las frecuencias de autobuses interprovinciales: no existe un sistema
de transporte colectivo urbano o rural digno de ese nombre10; la in-
tegracin espacial es muy precaria sin que se adviertan actividades com-
plementarias interregionales o interperifricas. El espacio econmico de
Ecuador, pese a 170 aos de vida republicana, est por construirse.
Una concepcin precaria de la poltica determin que las diferen-
tes alianzas a nivel nacional se realicen al precio de satisfacer pequeas
aspiraciones localistas que, finalmente, terminaron atomizando el pas.
En efecto, en 1970 haba en el pas 112 cantones; en el 2000 tal cifra su-
be a 195, es decir 83 cantones adicionales.
46 / Patricio Len Camacho

Cuadro 1 Ecuador: divisin poltico-administrativa, 1970 2000

Provincias 1970 2000 Var


1 Azuay 6 14 8
2 Archipielago de Coln 1 1 0
3 Bolivar 4 7 3
4 Caar 3 7 4
5 Carchi 3 6 3
6 Chimborazo 6 10 4
7 Cotopaxi 5 7 2
8 El Oro 6 14 8
9 Esmeraldas 4 7 3
10 Guayas 11 14 3
11 Imbabura 4 6 2
12 Loja 9 16 7
13 Los Rios 7 12 5
14 Manab 13 21 8
15 Morona Santiago 6 11 5
16 Zamora Chinchipe 6 10 4
17 Napo 6 5 -1
18 Pastaza 2 5 3
19 Pichincha 6 9 3
20 Tungurahua 4 9 5
21 Orellana 4 4
Total 112 195 83

5. Un sueo posible

Un Ecuador moderno, unitario, descentralizado, con un Puerto de


Guayaquil pujante, jugando su papel de puerta continental a la cuenca
del Pacfico y tendiendo un vnculo estratgico hacia la Amazonia y el
Atlntico puede ser posible si se supera la concepcin primaria de ha-
cer poltica y, sobre todo, la irresponsable forma de asumir el liderazgo
social.
La cuestin regional, las autonomas y la dolarizacin en el Ecuador / 47

Dirigentes mediocres que repiten lugares comunes como la pol-


tica es el arte de lo posible, deben desaparecer del escenario. La polti-
ca es la sacrificada opcin de renunciar a lo individual para trabajar por
la sociedad; si as se concibiese lo poltico en Ecuador, en primer lugar,
deberan definirse opciones polticas que integren el espacio11, armo-
nicen las cadencias locales y creen el equipamiento adecuado (escue-
las, vas, laboratorios, etc.) en el sitio adecuado, ms all de la concep-
cin parroquiana de inaugurar un grifo por recinto electoral para in-
tentar una nueva representacin popular.
Una regin Metroplitana de Quito, que coadyuve a la vinculacin
del puerto con la regin amaznica y permita capitalizar la ruta de
Orellana y, a la vez ample el mercado interno para la industria y el co-
mercio nacionales. La existencia en Ecuador de una agricultura tropi-
cal y de altura dotadas de aguas de riego, obras de control de inunda-
ciones y control de flujos de agua, asistencia tcnica y mecanismos de
regulacin de precios, etc. son utopas?
Que la organizacin debe ser autonmica?: de acuerdo si as lo
determina una profunda y detenida reflexin colectiva. No debera
nunca mas repetirse la triste experiencia de adoptar, en forma tan lige-
ra, una decisin crucial como sucedi en el caso de la dolarizacin. Las
autonomas, eventualmente, caben en la organizacin poltico admi-
nistrativa de Ecuador; eso lo decidirn los ecuatorianos, luego de una
campaa de aprendizaje y difusin. En todo caso, no debera ser el Fo-
ro de la Soberbia o la Asociacin de Inteligentes, generosamente apoya-
dos por los medios, quienes den tomando una decisin trascenden-
tal. En cualquier caso, es indudable que se requiere de forma emergen-
te acciones que descentralicen el Estado y que permitan el impulso del
hecho diferencial de cada regin y zona geogrfica. Paralelamente, a
ms de un profundo proceso de descentralizacin (con cualquier esta-
tuto poltico: autonomas, provincias, etc.), es preciso impulsar la prc-
tica de la solidaridad espacial, a fin de que las zonas ms deprimidas
no colapsen y sea posible, progresivamente, lograr un desarrollo arm-
nico nacional.
El logro de un desarrollo armnico requiere, en efecto, de solida-
ridad regional, pues el espacio econmico supera la simple yuxtaposi-
cin de unidades productivas dispersas; es un complejo tejido de inte-
racciones estructurantes y, a la vez, ampliamente diversificadas y con la
suficiente dotacin tecnolgica que permita la instalacin de sectores
48 / Patricio Len Camacho

de punta diseados a escala nacional. La descentralizacin no planifi-


cada puede conducir a la situacin actual en la que para evitar la acu-
sacin de regionalismo se crean rplicas de las organizaciones en las
dos ciudades-centro.
Al contrario, el sueo posible de un Ecuador desarrollado, con al-
ternativas claras para las especificidades regionales y slidamente uni-
tario, implica claras opciones polticas de corto, pero sobre todo, de lar-
go plazo adoptadas con una modalidad ascendente: definidas por los
poderes locales, deben llegar al Estado central que tendr bajo su res-
ponsabilidad la planificacin que postule una divisin del trabajo en-
tre las regiones evitando, por ejemplo, duplicaciones o tendencias a la
autarqua. Opciones posibles en un pas atomizado por mini estructu-
ras administrativas, en la mayora de casos, repartidoras de pobreza y
voraces en fiscalidad local para sostener una administracin zonal au-
tnoma, y a lo mejor, corrupta.
El desarrollo sustentable de las regiones depender en primer lu-
gar de una organizacin espacial eficiente, con un incremento de su au-
tonoma financiera logrado a travs de la corresponsabilidad fiscal y de
una solidaridad interespacial garantizada mediante mecanismos trans-
parentes.
El principio de solidaridad exige garantizar el cumplimiento de
estndares preestablecidos para los diferentes mbitos objeto de des-
centralizacin, que ha de entenderse como el reordeanamiento polti-
co, administrativo y financiero del sector pblico entre los diferentes
niveles de poder: nacional, provincial y cantonal. Los niveles inferio-
res asumen nuevas responsabilidades que cumplen ms eficientemen-
te pues, se supone, estn ms cerca de los ciudadanos. Este proceso de-
mocratizador implica mayor participacin ciudadana y en consecuen-
cia ayuda a reafirmar la identidad sociocultural de los diferentes esta-
mentos que conforman la nacin.

Notas

1 Deller, J. P.; cf Len Camacho, Patricio, La economa de la posguerra, Banco Cen-


tral del Ecuador, Quito, 1989.
2 Seguramente la nica actividad que ha incrementado el reclutamiento de mano
de obra.
3 Se deber trabajar ardua y sistemticamente para definir el significado de ind-
gena a nivel individual, en un pas en el que la diferenciacin es muy sutil....
La cuestin regional, las autonomas y la dolarizacin en el Ecuador / 49

4 Se ha constituido en deporte de la derecha poltica satanizar a la CEPAL de


aquella poca. Ms all del anlisis de la pertinencia de tales tesis, que deberan
analizarse en el contexto en el que se plantearon, debe precisarse que Prebisch,
ese gran argentino latinoamericano, no recibi el Premio Nobel de Economa
por el pecado de definir una estratega que desarrollara de forma autnoma la
Regin, luchando as contra la dependencia perifera-centro, fenmeno que fue-
ra definido con mucho xito poltico y editorial, por el actual presidente brasile-
o. En efecto, el libro La teora de la dependencia de Cardoso y Faleto, se cons-
tituira en un clsico del anlisis socioeconmico de los aos sesenta.
5 A travs de subsidios adicionales cuando las plantas se instalaban en ciudades di-
ferentes a Guayaquil y Quito.
6 La Asociacin de Ambateos residentes en Guayaquil, el Club Gladiador de Nue-
va York, la Asociacin Rumiahui de emigrantes en Murcia, y centenas de otros
ejemplos.
7 Se conoce incluso algunos pormenores sobre el pillaje del ahorro financiero; sin
embargo, dnde estn los recursos y por qu no se organiz una adecuada su-
pervisin bancaria? La respuesta la tendrn destacados tcnicos que milagrosa-
mente siempre tienen reservada una posicin en los organismos internaciona-
les y visitan espordicamente el pas, ocupan elevadas posiciones pblicas, des-
trozan la economa, y fugan (antes de) con la primera orden de detencin, per-
tinente o no.
8 Este acpite hace parte del artculo Dolarizacin y exportaciones: algunas asi-
metras, publicado por el autor en la revista La flor del Ecuador, rgano oficial
de Expoflores, en febrero de 2001.
9 El capital, ahora bsicamente estatal, con tasas altas nominales de inters, sera
el ganador de un complicado esquema de eventos, que habran desembocado en
una apropiacin indebida de la propiedad colectiva y una transferencia inequi-
tativa mediante crditos vinculados y otras modalidades plenamente conoci-
das de recursos a los denominados banqueros. De todas maneras, el nuevo
propietario, el Estado, se benefici sin desearlo del efecto riqueza (a la inversa)
generado por la combinacin devaluacin inflacin, especialmente en los pa-
sivos denominados en sucres. Si a esto se aade la situacin del mercado inter-
nacional del petrleo, se ha retornado a la situacin de los aos setenta, cuando
el Estado era el agente con mayor riqueza e ingresos, aunque en la primera dca-
da de este siglo no se estara generando un proceso de acumulacin del tipo ca-
pitalismo de Estado, sino ms bien una transferencia de recursos intrasector pri-
vado, mediatizada por el Estado.
10 Recurdese que los accidentes de trnsito son la primera causa de muerte en la
poblacin adulta.
11 Es inconcebible que el mapa del pas todava contemple zonas en discusin en-
tre las provincias.
Los errores iniciales
de la dolarizacin

Walter Spurrier Baquerizo

1. Antecedentes

En el Ecuador, segn anota el FMI en el World Economic Outlook


puesto en circulacin en Praga durante el ltimo cuatrimestre de 2000,
con ocasin de la Asamblea conjunta con el Banco Mundial, ... el giro
de la dolarizacin parece estar teniendo xito, aunque se requerirn
sustanciales reformas estructurales para mantenerla (pg. 27).
Esta fue una apreciacin correcta de la situacin. El andamiaje ex-
terno de la dolarizacin se arm relativamente en poco tiempo y ms
bien con pocas dificultades.
Un error muy grave fue dejar fuera del marco legal de la dolariza-
cin la creacin del nuevo sucre, equivalente a 25.000 de los antiguos,
para que haya una unidad de cuenta nacional por un valor de 1 USD,
como el Balboa en Panam. Eso hubiera permitido estampar a los bille-
tes ecuatorianos con su nuevo valor (por ejemplo: S/20.000 =
USD 80) y as no habra habido la urgencia de retirar el papel mone-
da de circulacin.
Oficialmente, el sucre no circula desde el 9 de septiembre de 2000,
si bien se han dispuesto prrrogas para su canje total. Para septiembre
30, el monto de los sucres an no retirados del mercado libre era mni-
mo: apenas USD 17 millones: se haba retirado el 96%.

2. Poco diestra sustitucin

El apresuramiento result contraproducente. Acostumbrados a


tratar con macroeconomistas, altos funcionarios pblicos y banqueros,
los directivos del Banco Central del Ecuador fracasaron en traer al pas
a tiempo billetes de baja denominacin y monedas, hacer una distribu-
52 / Walter Spurrier Baquerizo

cin eficiente, y conducir una campaa publicitaria encaminada al p-


blico en general.
Al respecto, el Presidente de la Repblica, Gustavo Noboa, refi-
rindose al Directorio del BCE, expreso que ... yo no creo que han co-
laborado con la debida diligencia. El proceso de comunicacin de la
dolarizacin no ha ido como yo hubiera querido (El Telgrafo, mayo
12 de 2000).
Adems, el diseo que las autoridades del BCE escogieron para las
monedas ecuatorianas fue mal recibido por la opinin pblica. Como
reconoci el entonces Gerente General del Banco Central del Ecuador,
Miguel Dvila, ...es evidente que ha habido una oposicin fuerte al di-
seo de las bondades que aprob el Directorio del Central el 14 de
abril, por lo que se decidi el cambio para evitar controversias (El Uni-
verso, mayo 10 de 2000).
Un impaciente Presidente de la Repblica observ que haba dis-
puesto ....hace ms de 15 o 20 das que cambien los pajaritos por pa-
triotas y que recin se cambiaba el diseo (Expreso, mayo 12 de 2000).
Para entonces, el Superintendente de Bancos, Juan Falcon Puig,
intervino el Banco Central del Ecuador, y hubo una sustitucin de di-
rectores. Sixto Cuesta, uno de los nuevos integrantes del Directorio
reconoci que la campaa no ha sido tan efectiva, aadiendo que
... creo que se pudo haber trabajado con moneda fraccionaria de los
EE.UU. para evitarnos todos los problemas que estamos viviendo, pero
ya que se decidi acuar monedas en sucres, los contratos deben fir-
marse de inmediato (El Universo, mayo 30 de 2000).
Las monedas llegaron mucho ms tarde. La distribucin de las
monedas acuadas en Canad y Mxico debi iniciarse el 11 de sep-
tiembre, dos das antes del da sealado en los anuncios realizados por
las autoridades del Banco Central de Ecuador como el ltimo da para
la circulacin del sucre. A ltima hora, los personeros del BCE se per-
cataron que legalmente el sucre deba reemplazarse el 9, y no el 13, por
lo que sacaron las monedas a circulacin el 6 de septiembre (El Univer-
so, septiembre 7), mientras que un pblico en pnico haca largas colas
en los puntos de canje.
Las flamantes monedas tienen precios expresados en centavos,
que no son de dlar pues Ecuador no puede acuar dlares ni de su-
cre, dado el valor que el BCE reconoce para estas monedas. Son, en rea-
Los errores iniciales de la dolarizacin / 53

lidad, monedas de un nuevo sucre con un valor idntico al dlar de los


EE.UU., aunque ese nuevo sucre no existe.
Es recin desde noviembre de 2000 que hay un nmero apropia-
do de monedas en circulacin, por un monto superior a los USD 20
millones en monedas.
La falta de monedas en circulacin y la escasa familiaridad de la
poblacin con las mismas, llev a los minoristas a redondear los pre-
cios al dlar ms alto, lo que tuvo una incidencia en el alza de los pre-
cios en los primeros meses de la dolarizacin.
Si bien el sucre deba dejar de circular el 9 de septiembre, el Ban-
co Central del Ecuador tena que aceptarlo y canjearlo por dlares has-
ta el 9 de marzo, por lo que en la prctica el sucre sigui siendo la mo-
neda en circulacin, sobre todo en zonas rurales. Por ello, el Directorio
del BCE extendi el plazo hasta el 8 de junio de 2001 para el canje de
sucres por dlares en las ventanillas del Central o en sus bancos corres-
ponsales (Reg. 076-2001 de marzo 8).

3. Falsas expectativas de baja inflacin

La dolarizacin se anunci, en enero de 2000, como medida para


frenar la hiperinflacin que se vena. Las autoridades de entonces bus-
caron contrarrestar las expectativas inflacionarias.
En relacin al incremento de los precios al consumidor, el enton-
ces Ministro de Finanzas, Alfredo Arzaga, manifest que ...no creo que
se materialice el incremento porque los consumidores, si estn bien
orientados, no van a aceptar el alza. En segundo lugar, los intereses eran
un elemento fortsimo en la estructura de costos de los productores: si
bajan los intereses, deben bajar los costos (El Universo, enero 11).
El Ministro de la Produccin del gobierno del ex Presidente Ma-
huad, Juan Falcon Puig, por su parte, prevea que ...para fines de este
ao [2000] en el Ecuador se llegara al 5% (Hoy, enero 12).
Eso era imposible, dada la altsima depreciacin de la moneda
durante los doce meses anteriores, en el contexto en que el congela-
miento de depsitos de marzo de 1999 que impidi que los mayores
costos realizados por el incremento de precios de los insumos y pro-
ductos importados, sea trasladado al consumidor, por su escaso poder
adquisitivo.
54 / Walter Spurrier Baquerizo

La reduccin de la inflacin slo sera posible cuando ese costo


adicional fuese trasladado al consumidor. Como observ el entonces
Jefe de la Comisin Negociadora de la Deuda, para la fecha en que se
oficializ la dolarizacin, ... hoy vemos que hay todava una sobrede-
preciacin del 130%. Es decir, que todava el tipo de cambio real tiene
un colchn para los exportadores sobre el dlar; por tanto, todava la
inflacin ecuatoriana, que es ms alta que la americana, se ir comien-
do ese colchn hasta que en un momento determinado, cuando las in-
flaciones se equiparen, el tipo de cambio en algn momento llegar a
ser 100 (El Telgrafo, septiembre 10).
Otro factor que incide en la inflacin es la eliminacin de los sub-
sidios a los bienes y servicios proporcionados por el Estado. Para bajar
rpidamente la inflacin, hubiese sido necesario que estos ajustes se
completen en un lapso muy corto; pero no ha sido as. Hasta la presen-
te [marzo de 2001], todava no termina el alza en la tarifa de los com-
bustibles, que permita implantar un sistema de mercado, mantenin-
dose un alza de 4,0% mensual en las tarifas elctricas, faltando todava
un ao para que se logre alcanzar tarifas que se estima permitan renta-
bilidad a las empresas distribuidoras, mientras que el ajuste en el pre-
cio del gas an no empieza.
Ya hacia fines del ao pasado, las autoridades reconocan la mag-
nitud del problema. As, Jorge Gallardo, manifestaba que .... la decisin
de dolarizar fue para evitar hiperinflacin. Una ventaja de esto es la im-
portacin de la estabilidad de precios desde EE.UU., proceso que va a
tomar al menos dos aos y medio. Cuando eso suceda, esos ajustes trau-
mticos por alza de gasolinas, gas, luz, van a cesar. La inflacin ser de 4
a 5% anual. (El Comercio, noviembre 26, 2000). Aunque, aada, espe-
rar a ... que el prximo ao [2001] sea estabilizacin y crecimiento con
una inflacin no mayor a 15% (El Comercio, noviembre 24).
Como se conoce, recientemente las autoridades han fijado la me-
ta de inflacin para el ao 2001 en 25%.
Como deba esperarse, los precios de los bienes importados ya se
han ajustado a la depreciacin del sucre. El precio de la mayor parte de
los bienes transables productos exportables y productos de consumo
interno con insumos importados sustanciales tambin ha subido de
manera significativa. Algunos precios han aumentado considerable-
mente y, desde septiembre, otros precios que se haban incrementado
fuertemente han experimentado ligeras reducciones.
Los errores iniciales de la dolarizacin / 55

Por otra parte, los precios y tarifas para los no transables produc-
tos no susceptibles de exportar, y servicios, en ambos casos dependien-
tes del mercado interno permanecen deprimidos, medidos en dlares.
En la medida en que la economa se recupere, es de esperar que estos
precios aumenten, por lo que la inflacin ser mayor en los prximos
doce meses. Algunos ya han comenzado a subir, como es el caso de los
alimentos preparados y frutas.
Subirn tambin los precios polticos que el gobierno considera se
encuentran rezagados. Estos incluyen las tarifas elctricas y el gas de
uso domstico, aunque al presente sean ms caros que hace dos aos.

4. Las tasas de inters se mantienen altas

Como en el caso de la inflacin, las autoridades del gobierno de


Mahuad que anunciaron la dolarizacin, alentaron expectativas de una
alza de la tasa.
Uno de los argumentos esgrimidos favorables a la dolarizacin era
que ...las tasas de mercado se acercaran a niveles internacionales,
cuando entre en plena vigencia la dolarizacin, como expres el enton-
ces Superintendente de Bancos, Jorge Guzmn (El Universo, enero 12
de 2000).
Esto, sin embargo, es slo parcialmente correcto. Las tasas de in-
ters en operaciones en sucres reflejaban el costo del dinero, el riesgo
pas y la percepcin de futura devaluacin. En el nuevo esquema, por
su parte, no hay devaluacin, por lo que las tasas de inters reflejan el
costo del dinero ms el riesgo pas. Y eso es lo que ya se reflejaba antes
en las tasas para crditos en dlares. De ah que las tasas de inters pa-
ra prstamos permanecen en los niveles que tenan los prstamos en
dlares antes de la dolarizacin.
Como observan A. Berg y E. Borensztein en la publicacin de FMI
Finanzas y Desarrollo, ... con la dolarizacin, desapareceran las primas
de inters relacionadas con el riesgo de devaluacin pero no desapare-
cera el riesgo soberano.... La dolarizacin puede reducir las primas de
riesgo pero slo hasta cierto punto.
El principal motivo por el que las tasas de inters podran bajar, es
que se reduzca la percepcin del riesgo pas. Y existe tal percepcin. En
su informe de septiembre 22, Lehman Brothers opina que en una
visita reciente al Ecuador hemos llegado al convencimiento que el pas
56 / Walter Spurrier Baquerizo

muestra ciertos signos vitales. Son dbiles, por cierto, y en gran medi-
da reflejan un ambiente externo favorable, pero son, sin embargo, sig-
nos vitales.... Se progresa en limpiar la confusin creada por una serie
de moratorias en la deuda interna y externa.
Pero como observa Lehman, las seales son dbiles. Se requiere
que las autoridades adopten todos los pasos necesarios para que la do-
larizacin sea un xito. Hasta que el mercado no considere que la ges-
tin econmica va por buen camino, las tasas de inters permanecern
considerablemente por encima de aquellas registradas en las economas
ms estables.
El actual Ministro de Economa y Finanzas, Jorge Gallardo, consi-
dera que las tasas de inters disminuirn. Para cuando entr en vigen-
cia la dolarizacin, l declar a la prensa que para el prximo ao
[2001] seran, a su criterio, del 11% y 12% para la entrega de crditos...
Con una inflacin en el primer semestre [del 2001] que vaya conver-
giendo con la inflacin americana, los intereses caern igual (El Uni-
verso, septiembre 24). Lo que hubiese significado una auspiciable re-
duccin de ms de 5 puntos en relacin a la tasa vigente en aquel en-
tonces.
Pero las tasas de inters se han mantenido en alrededor de 16%,
con una tendencia al alza. Esta ltima tendencia se explicara para las
autoridades del BCE, pues se estara incrementando el crdito al con-
sumidor, que es una tasa superior al crdito corporativo.

5. Falta de reservas

Al dolarizar, el pas renuncia a la posibilidad de ajustar su econo-


ma y sus equilibrios externos va devaluacin. Por ello es apremiante
an en circunstancias normales que se constituya un fondo de esta-
bilizacin, al que puedan recurrir las autoridades para apoyar al sector
fiscal o a la banca, en caso de desequilibrios externos.
Lo que Toms Balio y sus coautores destacan en relacin a las
economas en convertibilidad, se aplica con ms razn a los pases que
dolarizan. En efecto, ...las economas con convertibilidad deben tener
suficientes reservas externas para asegurar la convertibilidad y sus obli-
gaciones monetarias.... La vulnerabilidad del sistema bancario a corri-
das incipientes, cuando suceden, pueden incrementarse si las econo-
mas con convertibilidad no son prestamistas de ltima instancia. Estos
Los errores iniciales de la dolarizacin / 57

riesgos son particularmente importantes en pases donde hay alta mo-


vilidad de capitales pero los bancos tienen acceso limitado a fondos ex-
ternos o en pases con dbiles sistemas bancarios.
En manera anloga se pronuncian Berg y Borensztein, para quie-
nes, ... en una economa dolarizada, al igual que en el caso de una caja
de conversin, las autoridades tienen la opcin de recurrir a lneas de
crdito externo para hacer frente a las crisis. Sin embargo, la experien-
cia indica que dejan de ser de utilidad precisamente cuando se necesi-
tan, porque los bancos extranjeros tienen a su disposicin muchas for-
mas de reducir el riesgo que han asumido en pases que experimentan
crisis graves. Asimismo, si la poltica fiscal les otorga un margen sufi-
ciente, las autoridades pueden constituir un fondo de reservas con in-
gresos tributarios para hacer frente a eventuales emergencias en el sec-
tor financiero.
Para el Ecuador, era (es) necesario conformar un fondo de estabi-
lizacin con los ingresos petroleros que resulten de un precio del petr-
leo superior al presupuestado. De esa manera, se podra recurrir a esos
excedentes en el momento en que el precio del petrleo cayese por de-
bajo de lo presupuestado.
Y as se plante, crendose un fondo de estabilizacin petrolera
mediante reforma a la Ley de Finanzas Pblicas. Pero en lugar de asig-
narse el 100% de los ingresos por encima del precio del petrleo en ba-
se al cual se elabora el presupuesto, slo el 45% se destinar para un
Fondo de Estabilizacin, el mismo que podr destinarse a la adminis-
tracin de pasivos. El resto se destina a pavimentar la amazona, pro-
yectos de desarrollo de las provincias fronterizas, y equipamiento de
la Polica. Como observ el representante residente del FMI en Quito,
... Ecuador no tiene un fondo de estabilizacin petrolero sino de repar-
ticin.... Ese es un grave problema. Lo que debe hacer en el futuro es
pensar realmente en crearlo [al fondo de estabilizacin] (El Universo,
setiembre 20).

6. No hay estrategia productiva

Un efecto inmediato de la dolarizacin ha sido facilitar el desen-


volvimiento del sector comercio. Se ha eliminado el peligro de devalua-
cin, lo que torna ms fcil la tarea de establecer precios de los produc-
58 / Walter Spurrier Baquerizo

tos transables. Asimismo, la industria de insumos importados se bene-


ficia al vender en la misma moneda en la cual realiza sus compras.
Tambin se ven estimuladas las empresas promotoras de viviendas
para los asalariados, ya que stos podrn endeudarse en dlares, por ser
la misma moneda en que ganan, y debido a la menor tasa nominal de
los prstamos en dlares de lo que eran los crditos en sucres en un r-
gimen de alta inflacin, como el que se experiment en la segunda mi-
tad de los aos 90. Existe un mayor nmero de familias que estn en ca-
pacidad de endeudarse para poder adquirir una vivienda.
Sin embargo, al haberse abandonado la vlvula de escape que es
la devaluacin, se torna ms riesgoso invertir en una actividad expor-
tadora que en una dirigida al mercado interno, sobre todo, en una ac-
tividad relativamente protegida de la competencia externa, como las
denominadas actividades no transables.
Para la economa ecuatoriana, tanto por nivel de empleos como
por generacin de divisas, la agricultura incluida la del camarn y
otras especies bioacuticas es una de sus piedras angulares. Y como in-
dicaba el actual Ministro de la Economa cuando se adopt oficialmen-
te la dolarizacin, ste es un sector vulnerable. En efecto, sealaba que
... Ecuador, a nivel de actividades productivas, igualar el modelo pa-
nameo, que tiene altas barreras arancelarias para defender su produc-
cin agrcola. Pero, una vez que ese pas ingres a la OMC, se lo obliga
a bajar los aranceles; por ello, si no sube la productividad de su sector
agrcola, va a ser barrido por la apertura (El Telgrafo, septiembre 10
de 2000).
Ni el sector oficial ni el sector productivo parecen tener plena con-
ciencia del efecto que tendr la dolarizacin sobre la organizacin de la
economa ecuatoriana. La dolarizacin, por el cambio de reglas que sig-
nifica en la poltica monetaria en toda su extensin, representa un de-
safo que puede servir de acicate para que la economa ecuatoriana se
despierte y se vuelva dinmica. Pero al habrsela adoptado de manera
improvisada, y sin que las autoridades, legisladores y agentes econmi-
cos tengan plena conciencia de las consecuencias, puede generar serios
problemas en la economa, que lleven en un plazo no muy lejano a
replantear la posibilidad de abandonarla.
Los errores iniciales de la dolarizacin / 59

Bibliografa

BALIO, Toms, y co-autores:


1997 FMI, Currency Board Arrangements Issues and Experiences, Occa-
sional Paper, Washington. D.C., August.
BERG y E. Borensztein:
Internet, ttp://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/fandd/
spa/2000/03/index.htm)
FMI:
World Economic Outlook, Praga, pg. 27, en Internet,
http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2000/02/
index.htm.
LEHMAN Brothers:
The Sovereign Strategist, setiembre 22 de 2000.
Del libertinaje financiero a
la prdida del signo monetario:
una visin macroeconmica

Julio Oleas Montalvo 1

Al finalizar el siglo XX Ecuador enfrent (no termina de hacerlo)


la peor crisis econmica de su historia. El PIB ha descendido a niveles
similares a los de 1993; el sistema financiero se mantiene en pie artifi-
cialmente; todas las exportaciones tradicionales pierden espacio en los
mercados internacionales; las actividades relacionadas con la produc-
cin y circulacin de bienes no transables se encuentran gravemente
deprimidas; y, se especula que cerca de medio milln de personas en
edad de trabajar habra emigrado, escapando de una sociedad cuya ca-
racterstica saliente es una inicua distribucin del ingreso.
Si para el resto de Amrica Latina la dcada de los aos ochenta
fue calificada como la dcada perdida, para el Ecuador ese lapso se ha
duplicado, culminando en la crisis que finalmente liquid el signo mo-
netario nacional.
Este ensayo tiene por objeto destacar los principales hechos ins-
titucionales, en lo monetario y financiero, en el transcurso hacia la
prdida de la relativa autonoma monetaria que ejerca el pas desde
agosto de 1927. Con este propsito se revisa el malogrado proceso de
liberalizacin financiera iniciado en 1992 con la Ley de Rgimen Mo-
netario y Banco del Estado y seguido con la Ley General de Institucio-
nes del Sistema Financiero de 1994; las principales caractersticas del
salvataje de la industria bancaria iniciado en 1995, que todava no ter-
mina; la conducta de la autoridad monetaria y la prdida de su princi-
pal objetivo institucional; y, muy brevemente, la declaracin de dola-
rizacin.
62 / Julio Oleas Montalvo

1. La liberalizacin financiera, o la antesala de la destruccin


del sistema monetario

Al inicio de la dcada pasada, los vientos de reforma econmica


casi no influyeron en las instituciones ecuatorianas. Nada se hizo por
alentar la competitividad empresarial; no se flexibiliz el mercado la-
boral; la seguridad social mantuvo sus estructuras y los recursos natu-
rales siguieron siendo un botn para quienes captaran el aparato pbli-
co. El sistema tributario haba sido modificado parcialmente: se redu-
jeron los aranceles (salvo algunas excepciones), pero las aduanas conti-
nuaron siendo una suerte de recompensa de favores polticos. En fin, la
modernizacin del Estado se confunda con la reduccin del aparato
pblico y con el debilitamiento de su funcin reguladora, mientras los
proyectos de privatizacin seguan concibindose como la sustitucin
del monopolio pblico por el privado.
Las excepciones habran sido la Ley de Rgimen Monetario y Ban-
co del Estado que otorgaba un nuevo papel al Banco Central del Ecua-
dor en el ordenamiento monetario del pas y la Ley General de Insti-
tuciones del Sistema Financiero (LGISF), aprobada por el Congreso en
mayo de 1994. Esta ltima persegua (i) desarrollar un mercado finan-
ciero competitivo y transparente; (ii) generar un moderno marco regu-
lador; (iii) alentar la apertura e integracin con el sistema financiero
internacional, y (iv) promocionar un sistema amparado en un contex-
to de libertad de mercado y amplia competencia2.
La fijacin de las polticas fundamentales y la resolucin de las pe-
ticiones y recursos interpuestos por los agentes financieros se entreg a
una Junta Bancaria, originalmente conformada por el Superintendente
de Bancos (como su presidente), por el Gerente General del Banco
Central del Ecuador (BCE), por dos miembros designados por la Junta
Monetaria de fuera de su seno, y por un quinto miembro, designado
por los cuatro anteriores. Adems de otras atribuciones menores, la
Junta Bancaria deba viabilizar los nuevos objetivos intermedios del sis-
tema: las esperadas fusiones, la apertura de sucursales y agencias fuera
del pas, la captacin de los recursos en el extranjero de depositantes
nacionales intermediados por instituciones financieras del exterior, el
control de los montos mnimos de capital suscrito y pagado con el que
deban operar las entidades, el seguimiento del patrimonio tcnico; en
fin, el conocimiento y resolucin de los casos no contemplados en la
Ley y los recursos de revisin de orden administrativo3.
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 63

Grfico 1
Activos de los 10 bancos ms grandes del pas (marzo de 1994)
como porcentaje del total de activos de los diez

20.0%

18.0%

16.0%

14.0%

12.0%

10.0%

8.0%

6.0%

4.0%

2.0%

0.0%
Pacfico

Filanbanco

Pichincha

Guayaquil
Popular

Andes

Produccin

Prstamos
Progreso
Pacfico

Filanbanco

Pichincha

Progreso

Popular

Continental
Continental

Guayaquil

los Andes

Produccin

Prstamos
Los

Cuando entr en vigencia la LGISF, la industria bancaria ecuato-


riana tena dos caractersticas fundamentales. La primera, una estruc-
tura heterognea, en la que convivan entidades gigantescas para el
medio, como Pacfico y Filanbanco, junto a oficinas casi cantonales, de
propiedad familiar, como el Banco Comercial de Manab. Incluso entre
los diez bancos ms importantes considerados en funcin de sus acti-
vos la dispersin era la norma: mientras los dos ms grandes dispo-
nan de casi el 40 por ciento de los activos, el ms pequeo de los diez
solo dispona del 4,5 por ciento de ellos (Grfico 1). En este escenario,
luego de la Ley de Bancos, el gerente de investigaciones econmicas de
Filanbanco auguraba que, sueltas en un ambiente competitivo, y libe-
radas de la serie de leyes que anteriormente entorpecan las activida-
des del sistema financiero4, algunas entidades deban fusionarse. En
otras palabras, lo que no haba logrado el intervencionismo estatal,
lo lograra el mercado, espontneamente.
La segunda caracterstica de la industria bancaria ecuatoriana era
una marcada ineficiencia, pues se haba detectado la presencia de ren-
64 / Julio Oleas Montalvo

dimientos decrecientes a escala, es decir, que un aumento de 100 en los


insumos utilizados por la industria se traduca en incrementos de ape-
nas 47 a 65 en su producto5. Esta conclusin confirmaba un hecho
preocupante: si se consideraba el nmero de oficinas, empleados y ac-
tivos fijos, el sistema bancario estaba sobredimensionado. Es ms, un
crecimiento del 130 por ciento de su planta fsica, entre 1980 y 1983, no
se compadeca ni con la tendencia ni con el nivel del producto nacional
bruto en igual perodo. Cuando la nueva ley bancaria estableci como
monto mnimo de capital suscrito y pagado de los bancos un milln de
unidades de valor constante6, se consagr legalmente esta deficiencia
estructural que tendra consecuencias negativas en la determinacin de
las tasas de inters activas y pasivas y en los mrgenes de intermedia-
cin, perjudicando las condiciones de financiamiento del resto de acti-
vidades productivas7.
Al poco tiempo fueron intervenidas dos de las ms grandes enti-
dades bancarias. Una de ellas recibi crditos del BCE, luego de la es-
peculacin cambiaria desatada tras el ltimo conato blico con el Per,
un agresivo traslado de pasivos nacionales a su oficina off shore y, en ge-
neral, decisiones administrativas contrarias al inters de sus depositan-
tes. La discusin sobre la pertinencia coyuntural de esta medida puede
ser interminable; sin embargo, queda fuera de duda que, al proceder
como lo hicieron, las autoridades econmicas sentaron un precedente
negativo en las formas de resolucin de las crisis, tanto porque estuvo
claro que las transgresiones financieras podan quedar impunes, cuan-
to porque el resto de agentes percibieron que las condiciones de riesgo
moral estaban definidas: si el Continental fue rescatado, cualquiera
otra entidad podra recibir rescate, dadas ciertas conexiones polticas.
Luego del derrocamiento del lder del PRE (febrero de 1997) se
precipitaron los acontecimientos que desembocaran en la crisis. El
anuncio de la convertibilidad proyecto asesorado por Domingo Cava-
llo, artfice de la caja de conversin argentina no habra sido del agra-
do de gerentes y presidentes de directorio de las instituciones financie-
ras, pues vean en ella el fin de las funciones de prestamista de ltima
instancia ejercidas tan generosamente por la autoridad monetaria en
beneficio del Continental.
Salvado este escollo, la Constitucin Poltica de 1998 complet el
rompecabezas que liquidara la limitada autonoma monetaria ecuato-
riana. La Constitucin de 1979 fijaba la responsabilidad de la conduc-
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 65

cin de la poltica monetaria en una Junta Monetaria y dispona que su


ejecucin est a cargo del BCE (artculo 54); tambin estableca el sis-
tema monetario y responsabilizaba por la fijacin de la relacin de
cambio internacional al presidente de la Repblica (artculo 55). Sobre
esta base, los complejos pormenores de la gestin monetaria estaban
regulados por la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado, ltima
versin de la antigua Ley de Rgimen Monetario (originalmente pro-
puesta por James Triffin luego de que el Ecuador firmara los convenios
de Bretton Woods) y, sobre todo, por la potestad discrecional del BCE,
ejercida mediante resoluciones de carcter general.
Este esquema institucional haba dado excelentes resultados entre
su instauracin (1948) y los aos finales de la dcada de 1970, perodo
en el que se mantuvieron tasas de inflacin anuales de un dgito y tasas
de crecimiento del producto interno bruto de 5 por ciento anual o ma-
yores8. Sin embargo, el desorden causado por el petrleo, la crisis de la
deuda y un nuevo entorno global, haban persuadido a la mayora de
expertos a lanzar la reforma que, de otro lado, complementara la mo-
dernizacin iniciada con la LGISF.
El nuevo esquema legal (1998) tena dos ejes: la autonoma de la
conduccin monetaria y el nivel constitucional como sustento jurdico
de los principios fundamentales del rgimen monetario. La Junta Mo-
netaria fue reemplazada por un Directorio integrado por cinco miem-
bros cuyos nombres son propuestos por el presidente de la Repblica y
designados por mayora en el Congreso Nacional. Estos no pueden rea-
lizar ms actividad que la docencia universitaria ni mantener relacin
laboral o societaria con instituciones pblicas o privadas del sistema fi-
nanciero (artculo 262 de la Constitucin Poltica de 1998)9. Supuesta-
mente, al no disponer de representatividad expresa (no pertenecan al
menos en forma explcita a ningn sector productivo) y luego del ta-
miz legislativo, los vocales del Directorio se convertiran en rbitros
ubicuos y suprasociales, garantizando as la autonoma de las decisiones
monetarias. Se acataba de esta manera uno de los dogmas del pensa-
miento neoliberal, no sujeto a cuestionamiento: la autonoma del ban-
co central es condicin suficiente para lograr la estabilidad de precios10.
Si este arbitrio pretenda otorgar autonoma a las decisiones de
poltica monetaria, la promocin de su ejecutor (el BCE) a entidad de
rango constitucional pareci la mejor opcin para tambin consagrar
su autonoma institucional, con el objetivo prioritario de velar por la
66 / Julio Oleas Montalvo

estabilidad de la moneda (artculo 261 de la Constitucin Poltica de


1998). Al mismo tiempo, la emisin monetaria quedaba como una fun-
cin privativa del BCE, constitucionalmente autorizado tambin a fijar
la relacin de cambio con otras monedas (artculo 264). Para reforzar
el compromiso institucional con la estabilidad de la moneda, el artcu-
lo 265 prohibi expresamente la concesin de crditos al gobierno o la
adquisicin de instrumentos financieros de cualquier tipo emitidos por
el fisco, salvo declaratoria de emergencia por conflicto blico o desastre
natural. Tampoco poda otorgar garantas ni crditos al sistema finan-
ciero, excepto de corto plazo, para superar situaciones transitorias de
iliquidez (artculo 265).
En resumen, una ley de instituciones financieras moderna, abier-
ta y enfocada a la competencia de mercado; una constitucin poltica
que consagra la prioridad de la estabilidad monetaria y otorga al BCE
las condiciones de autonoma para lograr su objetivo institucional; ms
todava, dado que en lo fundamental la Ley de Rgimen Monetario es
jurdicamente incompatible con la Constitucin Poltica de 1998, la
transitoria constitucional cuadragsima dispuso que en un plazo de
seis meses (se cumpli en febrero de 1999) el Congreso dicte las refor-
mas legales necesarias para la aplicacin de las disposiciones constitu-
cionales. Puesto que el rgimen monetario se estableca a nivel consti-
tucional, pareca claro que la ley obsoleta deba ser reemplazada por
una nueva, pero ya no de rgimen, sino orgnica, para un banco cen-
tral de rango constitucional.
Sin embargo, luego de estas sabias decisiones constitucionales,
los asambleistas dejaron deslizar la transitoria cuadragsima segun-
da, que permita al BCE, hasta por un plazo de dos aos (se cumplie-
ron en septiembre de 2000), .... otorgar crditos de estabilidad y de sol-
vencia a las instituciones financieras, as como crditos para atender el
derecho de preferencia de las personas naturales depositantes en las
instituciones que entren en proceso de liquidacin. Con lo que en
Ecuador, el riesgo moral se consagr a nivel constitucional, aunque sea
transitoriamente!11.

2. La peor forma de enfrentar una crisis financiera

En abril de 1998 Solbanco cerr sus oficinas; seis meses ms tarde


las reabri, luego de que sus depositantes capitalizaran sus acreencias.
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 67

En agosto de 1998, el Banco de Prstamos clausur sus operaciones,


presa de una increble confusin de sus intereses financieros con los de
las empresas petroleras tambin de propiedad de sus principales accio-
nistas.
En noviembre de 1998 ya no se poda ocultar la crisis financiera.
El mayor banco del pas, Filanbanco, estaba en bancarrota. La respues-
ta poltica fue la ms irresponsable que sea posible imaginar: la pro-
mulgacin de la Ley de reordenamiento en materia econmica, en el
rea tributario-financiera12. Este extrao hbrido jurdico contiene
implcitos dos atentados contra el mercado financiero.
En su primera parte, considerando la necesidad de ampliar la ba-
se de contribuyentes del pas para contar con los recursos necesarios
para enfrentar la crisis financiera, dispuso la creacin de un impuesto
a la circulacin de capitales (i.c.c.), del uno por ciento sobre el valor
de todas las operaciones y transacciones monetarias que se realicen a
travs de las instituciones que integran el sistema financiero nacional
(off shore incluidas), sean estas en moneda nacional, unidades de valor
constante o monedas extranjeras...
La respuesta inmediata fue un drstico descenso de la intermedia-
cin financiera que, medida a travs de los depsitos monetarios en el
sistema, deflactados por el IPCU, baj un 42 por ciento entre diciem-
bre de 1998 y marzo de 1999 (Grfico 2). La esperada respuesta de los
depositantes fue una marcada preferencia por liquidez y su inmediata
sustitucin por moneda dura, entre la puesta en vigencia del i.c.c. (di-
ciembre de 1998) y el congelamiento de recursos en el sistema banca-
rio (marzo de 1999).
El dao fue irreparable. Cuando el sistema bancario necesitaba de
las mejores condiciones de liquidez que la esculida economa pudiera
ofrecer, el Partido Social Cristiano propuso la menos apropiada de las
medidas de rescate y el Congreso la aprob. El i.c.c. ahuyent ms to-
dava a los nerviosos depositantes, agravando las condiciones de iliqui-
dez y propiciando la justificacin para la actuacin de la entidad que se
creara para garantizar a los depositantes, pero que terminara por des-
quiciar el sistema.
68 / Julio Oleas Montalvo

Grfico 2
Depsitos monetarios: ene. 1997 - nov. 1999
(saldos en millones de sucres, deflactados por el IPCU)

21000

19000

17000

15000

13000

11000

9000

7000

5000
Jul-97

Jul-98

Jul-99
Jan-97

Jan-98

Jan-99
Sep-97

Sep-98

Sep-99
Mar-97

Nov-97

Mar-98

Nov-98

Mar-99

Nov-99
May-97

May-98

May-99
Ene-97

Mar-97

May-97

Jul-97

Sep-97

Nov-97

Ene-98

Mar-98

May-98

Jul-98

Sep-98

Nov-98

Ene-99

Mar-99

May-99

Jul-99

Sep-99

Nov-99

Pero, adems del i.c.c., la Ley de reordenamiento introduca


otro elemento distorsionante: la letra a) del artculo 29, al determinar
los recursos con los que contara la Agencia de Garanta de Depsitos,
inclua La aportacin del seis punto cinco (6,5) por mil anual calcula-
da sobre el promedio de saldos de los depsitos de todas las IFIs,13 a
partir del uno de enero de 1999. Los pagos se efectuarn mensual-
mente.
En conjunto, la informacin recibida por los depositantes era am-
bigua y atemorizante: deban pagar 1 por ciento en cada transaccin fi-
nanciera para cubrir el dficit fiscal; y 0,65 por ciento sobre el prome-
dio de saldos de depsitos para proveer de recursos a una nueva enti-
dad pblica. Para el usuario tipo del sistema financiero el ao 1999 se
presentaba incierto y, cuando en agosto el Ejecutivo decidi impruden-
temente suspender el pago de intereses de la deuda externa, obstruyen-
do cualquier financiamiento forneo alternativo, era evidente que la
banca en quiebra haba alcanzado el lugar ms importante entre los
acreedores del Estado ecuatoriano.
En la segunda parte de la ley de 1 de diciembre de 1998 se cre la
Agencia de Garanta de Depsitos (AGD), como entidad de derecho
pblico, autnoma, dotada de personalidad jurdica propia, gobernada
por un Directorio... (artculo 22). La ley exige de ese Directorio pro-
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 69

mover un equitativo equilibrio con sentido nacional14 y evitar ten-


dencias monoplicas en el sector financiero15. Al mismo tiempo, sus
decisiones seran tomadas por mayora absoluta de votos, con el voto
favorable del Superintendente de Bancos16.
Cules fueron las implicaciones institucionales, financieras y, so-
bre todo, econmicas, de la creacin de la AGD? La respuesta requiere
aclarar varios puntos preliminares: su mbito de accin, su conforma-
cin administrativa y los recursos econmicos que se le confirieron.
El artculo 21 estableci la garanta ilimitada de depsitos y, para
administrarla, se cre la AGD17, as como para conducir los procedi-
mientos de saneamiento (artculo 24), con los cuales se iniciaba el tr-
mite de liquidacin forzosa de una entidad financiera incursa en las in-
fracciones previstas en los artculos 148, 150 y 151 de la LGISF18. Una
vez presentados los estados financieros fidedignos19, la AGD asuma
todas las atribuciones de la Junta General de Accionistas del banco in-
tervenido y el Gerente de la AGD se converta en su representante legal,
judicial y extrajudicial. Luego de designar un administrador temporal,
que tendra un plazo mximo de 60 das calendario para presentar el
informe econmicofinanciero, se deba abrir una cuenta de ejecu-
cin en el BCE, integrada con los recursos de la AGD. En funcin del
informe, el capital social deba corregirse y, luego de quince das, el Ge-
rente General de la AGD presentara, para la aprobacin del Directorio,
un informe con las recomendaciones ms adecuadas, en cada caso, pa-
ra honrar la garanta de depsitos. Sin perjuicio de la posibilidad de
contratar una auditoria externa en cada procedimiento de saneamien-
to, ste terminara en tres eventos: por haberse logrado el saneamiento;
por restitucin de los niveles patrimoniales mnimos realizada por los
accionistas; y por liquidacin20.
La ley de 1 de diciembre de 1998 tambin estableci programas
de reestructuracin, para regularizar el patrimonio tcnico de entida-
des bancarias deficientes (artculo 23). Pero al radicarse la competencia
para su ejecucin en la Junta Bancaria y en la Superintendencia de Ban-
cos, lgicamente la AGD solo se ocupara de los casos de sanea-
miento21.
La Junta General de Accionistas de una entidad sujeta a sanea-
miento es reemplazada por el Directorio de la AGD. ste estaba presi-
dido por el Superintendente de Bancos, y constituido adems por el
Ministro de Finanzas y Crdito Pblico, por un representante de la ciu-
70 / Julio Oleas Montalvo

dadana designado por el Ejecutivo y por un miembro del Directorio


del BCE. De sus cuatro miembros cabe suponer que, en el mejor de los
casos, solo a uno de ellos le poda interesar la preservacin de la estabi-
lidad monetaria. Los otros tres tenan el propsito ltimo de garanti-
zar los depsitos aunque, como el tiempo lo probara, los arbitrios
empleados pulverizaran la moneda nacional22.
En cuanto a recursos, la AGD recibi cinco asignaciones: el im-
puesto del 0,65 por ciento sobre saldos promedio de depsitos; los de-
psitos a la vista y a plazo inmovilizados por ms de diez aos en las
IFIs; el producto de la venta de activos que la AGD est autorizada a
efectuar; los bonos del Estado que la AGD reciba del Ministerio de Fi-
nanzas y Crdito Pblico; y los dems previstos en esta Ley. En reali-
dad, la Agencia oper en base a la emisin de bonos del Estado que de-
bi financiar el BCE, mediante una gran expansin de la oferta mone-
taria23.
La ley autoriz a la AGD a intervenir en las operaciones de mer-
cado abierto del BCE en las condiciones que establezca el Directorio
de este ltimo (se refiere a la AGD), otorgando como garanta los Bo-
nos del Estado... Las emisiones de dichos bonos ...se realizarn en las
monedas, plazos, tasas de inters y dems condiciones que el Directo-
rio de la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD) solicite al Ministerio
de Finanzas y Crdito Pblico y no requerirn de ninguna otra autori-
zacin o requisito adicional... ni siquiera los previstos en la Ley Org-
nica de Administracin Financiera y Control. As, el Directorio de la
AGD fue autorizado para endeudar al Estado ecuatoriano con el fin de
garantizar los depsitos en el sistema bancario, con lo que las acciones
civiles y penales en contra de dueos y administradores de bancos en
quiebra, principales responsables de la crisis, pasaron a ser un poster-
gable requerimiento formal, ms que la obligacin de la potestad p-
blica24.
Este mecanismo deba, sin embargo, sortear algunas dificultades
de forma. La principal tena rango constitucional y, por el momento,
era digna de tomar en cuenta. En efecto, el artculo 265 de la Constitu-
cin Poltica dispone: El Banco Central no conceder crditos a las
instituciones del Estado ni adquirir bonos u otros instrumentos finan-
cieros emitidos por ellas, salvo que se haya declarado estado de emer-
gencia por conflicto blico o desastre natural. Sin declarar la emergen-
cia, el arbitrio empleado para burlar la norma constitucional fue asen-
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 71

tar esos bonos en el balance del Banco Central del Ecuador como
Otros activos netos no clasificados, para no tener que incluirlos como
lo que realmente eran: crdito al sector pblico no financiero, otorga-
do en base a bonos emitidos por el Ministerio de Finanzas, operacin
expresamente prohibida por la Constitucin. De esta manera, a partir
de la creacin de la AGD, la cuenta Otros activos netos no clasificados
del balance del BCE pas de una cifra negativa de 7,2 millones de mi-
llones de sucres en noviembre de 1998 a otra positiva de 13,8 millones
de millones de sucres en diciembre de 1999 (Grfico 3). En trece meses
de operacin de la AGD, esa cuenta presenta un crecimiento cercano a
los 21 millones de millones de sucres.

Grfico 3
Crdito del BCE al sistema financiero
(enero 1997 - diciembre 1999)

millonesde
sucres
15000000

Otrosactivosnetos
no
clasificados
10000000

5000000
Crditonetoalsistema
financiero

-5000000

-10000000
Jul-97

Jul-98

Jul-99
Jan-97

Jan-98

Jan-99
Sep-97

Sep-98

Sep-99
Mar-97

Nov-97

Mar-98

Nov-98

Mar-99

Nov-99
May-97

May-98

May-99
Ene-97

Mar-97

May-97

Jul-97

Sep-97

Nov-97

Ene-98

Mar-98

May-98

Jul-98

Sep-98

Nov-98

Ene-99

Mar-99

May-99

Jul-99

Sep-99

Nov-99

Pero hay ms. Durante 1999, la crisis no se limit a los bancos fi-
nalmente colocados en procedimiento de saneamiento. El caso de Fi-
lanbanco fue seguido por los del Azuay, del Tungurahua, Financorp y
Bancomex. Luego de las auditoras internacionales, los bancos con pa-
trimonio neto negativo fueron puestos bajo control de la AGD y cuatro
72 / Julio Oleas Montalvo

bancos con capital insuficiente (Popular, Pacfico, Previsora y Cofiec)


fueron recapitalizados mediante prstamos subordinados. Entre las 14
entidades financieras intervenidas por la AGD, Filanbanco y el Banco
del Progreso sumaban el 65 por ciento de los activos internos del siste-
ma. La crisis bancaria devino, finalmente, en sistmica. Salvo poqusi-
mas excepciones, los bancos que todava se encontraban operando re-
quirieron de ingentes crditos de liquidez, lo que provoc que la cuen-
ta Crdito neto al sistema financiero en el balance del BCE pase de
una cifra negativa de 26 mil millones de sucres en septiembre de 1998
a otra positiva, de 533 mil millones de sucres en agosto de 1999 (Gr-
fico 3). En febrero de 1999 (en vsperas del feriado bancario) el cr-
dito neto al sistema financiero lleg a la increble cifra de 4,57 millones
de millones de sucres.
Tras el ominoso feriado bancario, el especial inters por salvar
de lo inevitable a ciertos bancos arrastr al 70 por ciento del sistema.
Entre junio y diciembre de 1999 la tasa de variacin de la cuenta Otros
activos netos no clasificados tuvo un incremento mensual promedio
de 46,4 por ciento. Pese al feriado, el 22 de marzo de 1999 el banco
del Progreso cerr sus puertas, provocando una chocante manifesta-
cin regionalista. Luego fracasara la promocionada capitalizacin de
esa entidad mediante aportes de depositantes u otros acreedores, al
tiempo que se filtraba la informacin de la auditora externa Deloitte &
Touche: los crditos vinculados ascendan a unos 550 millones de d-
lares, lo que determinaba un requerimiento de provisiones de unos 868
millones de dlares; buena parte de dichos crditos se haban concedi-
do a unas 280 empresas fantasmas vinculadas a la alta administracin
de esa entidad.
En el clmax de la sevicia, la administracin del Progreso presen-
t un plan de capitalizacin sin aportes frescos de los accionistas. Sin
otra alternativa, finalmente la Superintendencia bancaria determin el
12 de julio de 1999 lo que era evidente al menos desde septiembre de
1998: ese banco estaba incurso en las causales de saneamiento.

3. Estabilizacin de precios, prestamista de ltima instancia o


caja chica de la quiebra?

La teora monetaria asigna al banco central como objetivo estabi-


lizar la economa y fundamentalmente los precios. Esta idea fue re-
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 73

cogida ambiguamente por la Constitucin de 1998, al contraponer a las


prudentes prescripciones de los artculos 261 y 265 la transitoria cua-
dragsima segunda que constituira, implcitamente, el fundamento ju-
rdico de la ley de 1 de diciembre de 1998.
El mecanismo establecido en esa ley y su ejecutora, financiados
por un banco central cuyos directivos extraviaron el objetivo institu-
cional, terminaron con el sistema monetario ecuatoriano. La flamante
autonoma del BCE dur alrededor de dos meses, hasta que el Filan-
banco requiri un gigantesco prstamo (equivalente casi a la mitad de
la reserva monetaria internacional) para mantener abiertas sus ofici-
nas25. Poco tiempo ms tarde, cuando la AGD inici su nociva opera-
cin, la emisin y financiamiento de bonos fiscales hara el resto.

Grfico 4
Dinero de alto poder del BCE (enero 1997 - diciembre 1999)
millones de millones de sucres
14.0

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0.0
Jul-97

Jul-98

Jul-99
Jan-97

Jan-98

Jan-99
Sep-97

Sep-98

Sep-99
Mar-97

Nov-97

Mar-98

Nov-98

Mar-99

Nov-99
May-97

May-98

May-99
Ene-97

Mar-97

May-97

Jul-97

Sep-97

Nov-97

Ene-98

Mar-98

May-98

Jul-98

Sep-98

Nov-98

Ene-99

Mar-99

May-99

Jul-99

Sep-99

Nov-99

El Grfico 4 muestra una clara diferencia en la poltica monetaria


del BCE antes y despus de agosto de 1998. Paradjicamente, con la au-
tonoma conferida por la Constitucin de 1998, la pendiente de la cur-
va que representa el dinero de alto poder (base monetaria) crece signi-
ficativamente a partir de esa fecha.
En 1997, con una inflacin anual del 30,7 por ciento, la Junta Mo-
netaria fue responsable de una variacin promedio de la base moneta-
ria del 3,3 por ciento mensual. El incremento anual de dicha base as-
cendi al 73,6 por ciento, lo que anticipaba mayores presiones inflacio-
narias en 1998. Entre enero y julio de 1998 la inercia de los precios tra-
74 / Julio Oleas Montalvo

t de ser contrarrestada mediante una cautelosa expansin de la base


monetaria a un promedio del 0,2 por ciento mensual. Sin embargo, la
cautela solo pudo sostenerse hasta la posesin del nuevo gobierno, con
lo que la inflacin anual cerr en diciembre con un preocupante 43,4
por ciento.
Entre enero de 1997 y julio de 1998 la tasa de variacin promedio
de la base monetaria fue del 3,2 por ciento mensual, con una variacin
acumulada del 42,6 por ciento; entre agosto de 1998 y diciembre de
1999 el mismo indicador subi al 7,9 por ciento, con una variacin
acumulada del 238 por ciento, mientras la tasa de inters era usada pa-
ra disuadir el natural deseo de los agentes econmicos de defender el
valor de sus activos cambindolos a dlares y otras monedas duras.
Qu circunstancias polticas y econmicas determinaron este viraje
en la poltica monetaria instrumentada por el BCE? Fue obligado a
proceder contra su objetivo constitucional? Acaso no eran evidentes
las consecuencias que tendra una expansin monetaria tan irrespon-
sable?
El soporte econmico de la campaa electoral del ltimo presi-
dente defenestrado se encontrara en poderosos grupos financieros. Es-
to habra tornado imposible para la dbil institucionalidad ecuatoriana
reaccionar con independencia. En una sociedad en la que los derechos
de propiedad de los depositantes tuvieren el mismo resguardo que los
derechos de propiedad de sus mandatarios (los banqueros), la va de
solucin de la crisis habra sido completamente diferente. En el caso
ecuatoriano, por el contrario, los financistas de la campaa electoral se
apoderaron por el ministerio de la ley del organismo de control ban-
cario, mientras la autoridad monetaria era entregada a un conjunto de
seudo tcnicos sin la fuerza moral ni las convicciones ticas necesarias
para enfrentar las presiones polticas y mantener su cometido institu-
cional, es decir, la estabilidad de precios26. El Congreso Nacional lejos
de solucionar el problema lo agrav creando la AGD para difuminar las
responsabilidades civiles, penales y financieras de los dueos y admi-
nistradores de bancos, al tiempo que un problema financiero se conver-
ta en fiscal, gracias a la irresponsable garanta ilimitada de depsitos
respaldada por la emisin de bonos.
La Constitucin de 1998 es clara al asignar al BCE el objetivo de
velar por la estabilidad monetaria. Igual claridad mantiene cuando
prohbe la concesin de prstamos al fisco y a las entidades del sistema
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 75

financiero (salvo los casos de declaratoria de emergencia nacional y de


situaciones de iliquidez temporales). Menos clara es la transitoria cua-
dragsima segunda, que contradice el contenido de los artculos 261 y
265, al establecer la posibilidad de otorgar crditos de estabilidad y de
solvencia a las instituciones financieras, as como crditos para atender
el derecho de preferencia de las personas naturales depositantes en las
instituciones que entren en proceso de liquidacin. Estaba obligado el
BCE a conceder crditos, y luego a negociar los bonos emitidos por el
Estado para financiar a la AGD (artculo 31 de la Ley de reordenamien-
to en materia econmica, en el rea tributario-financiera)? La respues-
ta no es unvoca; los asamblestas emplearon una construccin idiom-
tica ambigua: podr otorgar, suficiente para justificar una expansin
monetaria de 12 por ciento mensual en octubre de 199827. Sin embar-
go, una entidad menos hurfana que autnoma se habra opuesto a los
avasalladores requerimientos iniciados en ese mes y luego instituciona-
lizados por el Ministerio de Finanzas para saciar al garante ilimitado de
los depsitos del sistema financiero.
En 1999 la satisfaccin de la AGD produjo la duplicacin del di-
nero de alto poder, que pas de 5,6 millones de millones de sucres en
diciembre de 1998 a 9,7 millones de millones en diciembre de 1999. La
inflacin solo haba alcanzado el 60 por ciento anual, reprimida por
el congelamiento de depsitos, mientras la sustitucin monetaria hizo
que la cotizacin del dlar se dispare de 6.825 sucres al comenzar 1999
a 20.243 el 30 de diciembre de ese ao. Al mismo tiempo, una inusual
licuefaccin tomaba forma: la prdida de valor de los pasivos (depsi-
tos) y de los activos (cartera de crdito) de los bancos, con un inmoral
beneficio para los deudores de la banca cerrada, los mismos que luego
seran los principales impulsores de la dolarizacin.
Este escenario era el ms propicio para venderle al pas la desca-
bellada idea de que la dolarizacin era la nica salida, mientras el BCE
pregonaba que su poltica institucional era el inflation targeting, cuan-
do el crecimiento mensual de la base monetaria haba llegado al 18,4
por ciento en marzo, 11,9 por ciento en julio, 9 por ciento en agosto, 17
por ciento en septiembre, 11 por ciento en octubre y 39 por ciento en
diciembre de 1999!28.
La orfandad del BCE es solo parte de la explicacin. Otra es la in-
sensata actitud de los directivos de una institucin que, en medio de
una atmsfera descompuesta, colocaron a un lado su propsito funda-
76 / Julio Oleas Montalvo

mental para convertirse en la caja chica de un sistema financiero en


quiebra, a instancias de un Ejecutivo comprometido con intereses par-
ticulares, a los que finalmente supeditara su responsabilidad histrica.
Entregadas a la concupiscencia de la trada Superintendente de
Bancos - Ministro de Finanzas - Ejecutivo, las autoridades del BCE ol-
vidaron por completo el grave dao que su poltica (mejor, ausencia de
poltica) infringa al sector productivo. Pareca no importar que la tasa
bsica referencial de corto plazo haya escalado al 200 por ciento a me-
diados de diciembre de 1999. El resultado de esta irresponsable actitud
fue un descenso del PIB cercano al 30 por ciento anual (medido en d-
lares).

4. Eplogo: el salto al vaco

Luego de siete aos de promulgada la LGISF, de los diez bancos


ms grandes registrados en marzo de 1994 solo tres sobreviven bajo los
mismos o parecidos propietarios: Pichincha y Produbanco en Quito
y de Guayaquil en el puerto principal. El resto ha sido o est siendo
liquidado (como el Banco de Los Andes, el Popular y el de Prstamos)
o sometido al rescate de la AGD (Pacfico, Filanbanco, Progreso) y del
BCE (Continental).
Cuando el grueso del salvataje estuvo cumplido, el Ejecutivo
emergi de su secular dolor de cabeza y decidi dar el salto al vaco
la noche del domingo 9 de enero de 2000, contra la opinin de los tc-
nicos del Banco Central del Ecuador y del parecer del FMI y tras casi 73
aos de relativa autonoma monetaria29. El BCE se dej intervenir en
un flagrante delito constitucional; el obsecuente residuo del Directorio
del BCE resolvi ...determinar una nueva poltica de participacin en
el mercado cambiario, fijando la cotizacin del dlar de los Estados
Unidos de Amrica en un valor de S/.25.000 por cada dlar, precio al
cual el Banco Central del Ecuador canjear los sucres emitidos en mo-
nedas y billetes30, luego de una pattica discusin sobre el nivel del ti-
po de cambio que servira de referencia.
De hecho, ese Directorio no determinaba nada. Das ms tarde, el
Congreso, a instancias del sucesor del responsable del salto al vaco,
sancionara la Ley para la Transformacin Econmica del Ecuador, que
mutila la Ley de Rgimen Monetario y Banco del Estado, establece el
desagio, modifica la LGISF y la Ley de reordenamiento en materia eco-
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 77

nmica, en el rea tributario-financiera (especialmente en lo relativo a


los recursos de la AGD, que no podan ser los originales, una vez que el
BCE carece de medios para financiar los bonos del Ministerio de Fi-
nanzas), adems de muchas otras leyes, desde la de Presupuestos hasta
el Cdigo del Trabajo, pasando por las de comunicacin, comercio, hi-
drocarburos... No es posible tapar el sol con un dedo: un acto inconsti-
tucional solo puede apoyarse en otro acto inconstitucional. Lo contra-
rio, rebasa la lgica, aunque no resulte repugnante para los grupos do-
minantes fautores de la dolarizacin, para la conveniencia poltica y
para el clculo jurdico.
En medio de la incertidumbre de inicios de 2000, la entidad de
control del sistema financiero tom a su cargo la poltica monetaria y
cambiaria, mientras el BCE guardaba silencio. En efecto, el Superin-
tendente de Bancos, ex-empleado del Banco del Pacfico, uno de los
rescatados por la AGD, pregonaba por medio de un boletn de prensa
los beneficios de la dolarizacin: (i) Una rpida reduccin de la infla-
cin domstica. Se espera que en el corto o mediano plazo la inflacin
se site en niveles de un dgito, para posteriormente converger a nive-
les similares a la de los Estados Unidos (sic!). (ii) Una reduccin de la
tasa de inters. Durante los prximos meses la tasa de inters converge-
ra a niveles similares a la de los Estados Unidos, ms un spread que re-
flejara el riesgo pas. (iii) La eliminacin del riesgo de devaluacin in-
centivar el ahorro a largo plazo, lo que a su vez permitir contar con
financiamiento a largo plazo. A manera de ejemplo, Panam, que es
una economa dolarizada, es el nico pas de la regin, donde se puede
obtener un prstamo hipotecario a 30 aos. (iv) Aumento de la pro-
ductividad de las empresas nacionales debido a una reduccin de sus
costos, como por ejemplo, aranceles, tasas de inters. (v) Se favorece-
ra la inversin de largo plazo al desaparecer la incertidumbre, lo que
reactivara el sector productivo. Queda para el lector comprobar si al-
guno de estos beneficios le ha llegado al pas, luego de un ao de dola-
rizacin.
La teora monetaria ortodoxa no define la moneda; se limita a
enumerar sus funciones: unidad de cuenta, medio de pago y reserva de
valor. La segunda y tercera estn plenamente dolarizadas; sin embar-
go, obstinadamente, el pueblo ecuatoriano se niega a dolarizar la pri-
mera. El sucre sigue siendo su unidad de cuenta... quin sabe por cuan-
to tiempo. Tal vez el cura Matovelle estaba pensando en algo ms que
78 / Julio Oleas Montalvo

las funciones del dinero cuando propuso en el Congreso de 1884 que la


unidad monetaria ecuatoriana lleve el nombre de Antonio Jos de Su-
cre, el Mariscal de Ayacucho, del Pichincha y de Tarqui.

Notas

1 Los comentarios de Pablo Samaniego y Salvador Marconi al borrador de este tra-


bajo contribuyeron a mejorarlo. En todo caso, las ideas expuestas son de exclu-
siva responsabilidad del autor.
2 Estos eran los objetivos que atribua a la nueva ley el entonces gerente de inves-
tigaciones econmicas de Filanbanco, Olmedo Farfn. Vase Gestin, Economa
y Sociedad N. 1, junio de 1994, pp. 18-20.
3 Cuando la Junta Bancaria inici sus operaciones, las entidades autorizadas para
ofrecer el servicio de cuentas corrientes sumaban 28: Amazonas, Andes, Austro.,
Azuay, Bolivariano, Caja de Crdito, Citibank, Comercial de Manab, Continen-
tal, de Cooperativas, de Crdito, Filanbanco, de Guayaquil, Holands, Interna-
cional, del Litoral, Lloyds, Pacfico, Pichincha, Popular, de Prstamos, Previsora,
Produccin (ahora Produbanco), del Progreso, Rumiahui, Sociedad General de
Crdito, Territorial y Tungurahua.
4 Farfn, op. cit., p. 19.
5 Fidel Jaramillo, et al. (1994), Eficiencia y escala en el sistema bancario ecuatoria-
no, Multiplica, Quito. Como suele suceder en el pas, las importantes conclusio-
nes de este trabajo fueron discutidas en los reducidos espacios de la Academia.
6 Equivalentes a unos 6.400.880 dlares, dado el nivel de las u.v.c. y el tipo de cam-
bio del dlar de los EE.UU. al 31 de diciembre de 1994. Ver www.bce.fin.ec.
7 Lograr cambios radicales en la estructura de la industria bancaria es un objetivo
improbable, dada la debilidad de las instituciones pblicas. En 1995, las autori-
dades monetarias se negaron a escuchar recomendaciones tcnicas (aplicando
metodologas del Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, CEMLA)
segn las cuales, dada la dimensin de la industria bancaria ecuatoriana, habra
sido suficiente unas 10 a 12 firmas de igual tamao para propiciar escenarios au-
tnticamente competitivos.
8 Direccin General de Estudios (1997), Setenta aos de informacin estadstica,
1927 1997, Banco Central del Ecuador, Quito.
9 El artculo 78 de la Ley de Rgimen Monetario integraba la Junta Monetaria con
un vocal nombrado por el Presidente de la Repblica, quien la presida; el Minis-
tro de Finanzas y Crdito Pblico; dos vocales (y sus suplentes) designados por
el presidente de la Repblica; un vocal (y su suplente) elegido por las cmaras de
agricultura, comercio, industrias, pequea industria, construccin y minera de
la Costa y las Galpagos, otro (y su suplente) elegido por las cmaras de la Sierra
y la Amazonia; y un vocal (y su suplente) elegido por los bancos privados nacio-
nales. Coexistan cuatro vocales del presidente de la Repblica junto a tres del
sector empresarial privado. Esta distribucin de fuerzas habra sido considerada
por los reformadores como una clara falta de autonoma aunque, dada la tradi-
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 79

cin poltica ecuatoriana, este esquema aseguraba que si la inflacin escapaba de


control, las responsabilidades quedaban explcitas.
10 Dogma que no resiste el anlisis emprico: el dependiente Banco Central del
Japn ha logrado mantener tasas de inflacin inferiores a las alcanzadas por el
independiente Sistema de la Reserva Federal norteamericano. Vase Thomas
Carguil (1996), La asociacin estadstica entre inflacin e independencia del
Banco Central, en Cuadernos de Economa, n. 24, Universidad Nacional de Co-
lombia. Menos todava en el caso ecuatoriano, si se recuerda quin fue el funcio-
nario que propuso los primeros cinco nombre y quin fue el ente nominador.
Por otra parte, es ingenuo creer que esta autonoma formal del banco central era
suficiente para estabilizar la economa, pues no se consideran los canales de re-
presentacin social. Era necesaria una evaluacin, desde la economa poltica y
por qu no, desde la ciencia poltica de la conveniencia de instaurar un directo-
rio integrado por personas aparentemente independientes.
11 La discusin sobre la obligatoriedad de esta disposicin transitoria no ha termi-
nado. La norma establece, textualmente, que ...el Banco Central del Ecuador po-
dr otorgar crditos de estabilidad y de solvencia.... En buen romance, el BCE
habra podido no autoliquidarse (otra habra sido la situacin, si en lugar de
podr constaba un otorgar), lo que incrementa la responsabilidad imputa-
ble a la autoridad monetaria en el proceso de destruccin del sucre.
12 Registro Oficial n. 78, 1 de diciembre de 1998.
13 Instituciones financieras.
14 Cul habr sido el espritu del legislador cuando esta frase fue aprobada?
Acaso el pas se encontraba, sin saberlo, en presencia de algn tipo de lucha fi-
nanciero-regional? Solo una minuciosa investigacin histrica podr dilucidar,
se espera en algn da no lejano, las motivaciones de acciones y decisiones clara-
mente inconvenientes para el bienestar nacional.
15 De hecho, esta disposicin no ha sido observada. Tiempo ms tarde se decidi la
absorcin de un banco saneado (el Continental, en poder del BCE) por otro en
quiebra (el Banco del Pacfico, en poder de la AGD); y la fusin de otros dos ban-
cos, con la ms grande capacidad instalada, tambin en manos de la AGD (Filan-
banco y Banco La Previsora). Las condiciones de competencia perfecta en el
mercado bancario son peculiares; sin embargo, las decisiones de absorcin y fu-
sin debieron ser explicadas al pas, al menos para que los depositantes conoz-
can el parecer de las autoridades econmicas en relacin a la atmsfera de mer-
cado en la que se espera que acten las entidades bancarias supervivientes.
16 La Ley para la Promocin de la Inversin y de la Participacin Ciudadana (Re-
gistro Oficial N. 144, de 18 de agosto de 2000) modific la estructura del Direc-
torio de la AGD, transfiriendo la concentracin de poder que haba tenido du-
rante ms de ao y medio el Superintendente de Bancos a manos del Ministro de
Economa y Finanzas (artculo 137). Era demasiado tarde, pues para esa fecha ya
todo se haba consumado.
17 ...el Estado ecuatoriano garantiza el pago de la totalidad de los saldos de dep-
sitos y otras captaciones, vigentes y por contratarse, con los correspondientes in-
tereses, calculados hasta el da anterior al inicio del Procedimiento de Sanea-
80 / Julio Oleas Montalvo

miento, de personas naturales y jurdicas domiciliadas en el pas y en el extran-


jero debidamente registradas en las IFIs y de las otras entidades integrantes del
mismo grupo financiero, incluyendo las off-shore de las instituciones financie-
ras nacionales, siempre que stas estn autorizadas a captar depsitos del pbli-
co en el pas por la Superintendencia de Bancos. Se incluye adems en esta ga-
ranta los crditos concedidos por entidades extranjeras no vinculadas con la IFI,
para financiar comercio exterior, que estn debidamente instrumentados y regis-
trados en dichos balances y cuyo buen fin sea comprobado por la Agencia de Ga-
ranta de Depsitos.
18 Las disposiciones contenidas en el Ttulo XI de la original LGISF sobre regulari-
zacin y liquidacin de instituciones financieras contrastan por su claridad con
el enredado Procedimiento de Saneamiento ideado en la ley de 1 de diciembre
de 1998.
19 Acaso hay otros estados financieros que no son fidedignos?
20 Queda para los estudiosos de la historia econmica reciente investigar si la AGD
pudo cumplir su cometido en algn procedimiento de saneamiento iniciado al
amparo de esta Ley. En cambio, es sorprendente su inters en temas como la con-
donacin de activos de entidades sujetas a saneamiento, contraviniendo los li-
neamientos que debera seguir al establecer las Tcnicas de solucin [letra e)
del artculo 24 de la Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea
Tributario-Financiera], a saber: la menor utilizacin neta de los recursos de la
cuenta de ejecucin, la menor interrupcin del servicio a los depositantes y la
preservacin del valor de los activos de la IFI en saneamiento (las cursivas son del
autor).
21 Al comenzar la crisis, el mercado monetario y financiero estaba regulado, bsi-
camente, por la Constitucin de la Republica, por la LGISF y por la Ley de Rgi-
men Monetario y Banco del Estado (con todas sus incongruencias constitucio-
nales). Todas stas son normas de carcter general y de cobertura suficiente pa-
ra enfrentar cualquier evento de mercado, incluido el riesgo sistmico. La AGD
desquici una institucin que deba fortalecerse en torno a estos tres instrumen-
tos jurdicos. De hecho, hasta la fecha no se han aclarado las relaciones entre la
Superintendencia de Bancos, el Banco Central y el Ministerio de Finanzas (aho-
ra de Economa y Finanzas), con la AGD. La ley de 1 de diciembre de 1998 tiene
cinco referencias expresas a la LGISF: artculo 19, relativa al refinanciamiento de
deudas; artculo 23, que establece los programas de reestructuracin; artculo 24,
que establece el procedimiento de saneamiento; artculo 32, sobre sigilo banca-
rio; y la derogatoria c), que elimina el lmite de garanta de depsitos contenida
en el Captulo III del Ttulo XI. Se deduce, entonces, que el legislador omiti uno
de los preceptos fundamentales de su tarea, creando una entidad con un prop-
sito especfico y con dedicatoria, dirigida con claro sesgo regional, y superpues-
ta en sus funciones al organismo de control del sistema.
22 El primer Presidente de la AGD fue tambin el primer Superintendente de Ban-
cos nombrado por ministerio de la ley, pese a las acusaciones de vinculacin con
el Banco del Progreso. Una vez posesionado como Superintendente, una de sus
primeras disposiciones fue dejar sin efecto el trmite del conjunto de cauciones
Del libertinaje financiero a la prdida del signo monetario / 81

que la Superintendencia bancaria vena exigiendo al Banco del Progreso para


proteger sus crditos vinculados.
23 La AGD nunca ha informado a la ciudadana sobre su situacin financiera gene-
ral. Cabe recordar, para tener una idea de sus procedimientos, que solo al final
de 2000 se publicitaron varios remates, de vehculos y blindados, que apenas re-
presentaron varios millones de dlares. Mientras que el salvataje asciende a va-
rios miles de millones de dlares.
24 Baste recordar la diligencia que en estos asuntos ha mostrado la Fiscala General
del Estado.
25 En el Directorio del BCE la concesin de este prstamo fue debatida arduamen-
te durante dos das y sus noches, hasta que las dubitaciones de la autoridad mo-
netaria fueron clausuradas por el ultimtum de la Ministra de Gobierno. Eso
marc el inicio del descontrol de la emisin monetaria as como la constante in-
tervencin de Carondelet en la poltica monetaria y crediticia, que terminara el
9 de enero de 2000, en un flagrante acto inconstitucional.
26 El gerente del BCE comentara que ese organismo no haba ganado autonoma,
sino que haba sido dejado hurfano, una vez que el Directorio reemplaz a la
Junta Monetaria.
27 Poder es un verbo auxiliar que expresa la ausencia de obstculos o inconve-
nientes para que se realice lo enunciado por un verbo principal en infinitivo cu-
yo sujeto es el mismo que el de poder; tambin indica tener capacidad para lo
que se expresa; frecuentemente expresa la existencia para el sujeto de cierta po-
sibilidad, entre varias [Mara Moliner (1975), Diccionario de uso del espaol,
Editorial Gredos, Madrid, tomo 2, p. 788]. Qu deba hacer el BCE?
28 Visto en perspectiva parece increble que la gerencia del BCE haya convencido a
su Directorio que la opcin de poltica monetaria era el objetivo inflacin, te-
ma escasamente discutido como alternativa estabilizadora en presencia de crisis
financieras, en la antesala de la hiperinflacin y con las expectativas de todos los
agentes basadas en la cotizacin del dlar norteamericano, sea cual fuese el nivel
disuasivo de las tasas de inters.
29 En un reciente trabajo, Rob Vos, del Instituto de Estudios Sociales de Holanda, y
consultor del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), ha
calificado como la va Nike a la dolarizacin ecuatoriana, pues se habra proce-
dido como reza la propaganda de esa transnacional de artculos deportivos; just
do it. Vase Rob Vos (2000), Development and the Colour of Money: Should
developing countries have their own currency? Institute of Social Studies, The
Hague.
30 Resolucin DBCE-049-D de 10 de enero de 2000, firmada por el Presidente su-
brogante del Directorio, quien pocas horas antes se ufanaba de su oposicin a la
medida.
Dolarizacin y globalizacin:
lecciones de la experiencia ecuatoriana

Wilma Salgado T.

El proceso de dolarizacin fue adoptado en Ecuador en el marco


de la crisis ms profunda de la posguerra y en un momento en que la
misma desbord el control de las autoridades econmicas, al registrar-
se una devaluacin incontenible de la moneda nacional del 25,7% en
una semana, entre el 30 de diciembre de 1999 y el 6 de enero del ao
2000, despus de haber experimentado una depreciacin del 198% en
el transcurso del ao 1999, arrastrando consigo la popularidad del r-
gimen del entonces Presidente Jamil Mahuad, quien el 9 de enero del
ao 2000 anunci la adopcin del dlar norteamericano como la nue-
va moneda del Ecuador, dando inicio al proceso de dolarizacin formal
de la economa ecuatoriana1.
El argumento fundamental con el que se sustituy el sucre por el
dlar norteamericano, fue que el Ecuador contara con una moneda es-
table, lo que permitira acabar con las devaluaciones, reducir la infla-
cin a los niveles norteamericanos, bajar las tasas de inters a niveles
internacionales y, en consecuencia, lograr el tan largamente perseguido
objetivo de contar con una economa estable, que atraera inversiones,
aumentando la produccin y el empleo.
La dolarizacin, en consecuencia, se plante como una medida
extrema para lograr la estabilizacin de la economa ecuatoriana, obje-
tivo que se vena tratando de lograr con los sucesivos paquetes de ajus-
te aplicados casi en forma ininterrumpida desde los primeros aos
ochenta. Se supona que una moneda estable estabilizara finalmente la
economa.

1. La misma moneda con distinto poder adquisitivo

Despus de un ao de adoptada la medida, los ecuatorianos


aprendieron que no es el papel moneda, cualquiera que sea su nom-
84 / Wilma Salgado T.

bre, lo que puede estabilizar a la economa, sino que son sus con-
diciones las que permiten a la moneda de papel, mantenerse o no es-
table.
En el caso del Ecuador, el dlar norteamericano ha perdido poder
adquisitivo en el mercado interno como lo muestra la tasa de inflacin
del 91% registrada en el 2000, sobre la base de precios expresados en
dlares, mientras la misma moneda de papel ha conservado su poder
adquisitivo en el mercado internacional, con un efecto similar sobre la
competitividad de los productos locales, al de una apreciacin real de
la moneda nacional. En efecto, los productos extranjeros se han abara-
tado en el ao 2000 frente a los productos locales que se han encareci-
do, debido a la mayor tasa de inflacin interna, frente a la tasa de infla-
cin registrada en Estados Unidos, a pesar de utilizar la misma unidad
de medida del valor en los dos pases, el dlar norteamericano.
En la misma moneda de papel el dlar norteamericano se fun-
dieron, en consecuencia, dos efectos distintos en funcin de la econo-
ma en la que circul. A nivel nacional, se registr el efecto inflaciona-
rio que se crea sera desterrado con la eliminacin del sucre; y, en el
mercado internacional, el dlar norteamericano continu siendo una
moneda estable, dado el bajo nivel de inflacin de la economa nortea-
mericana. El poder adquisitivo de la moneda de papel que circula ofi-
cialmente en el Ecuador a partir del 10 de enero de 2000, puede en con-
secuencia continuar teniendo un comportamiento completamente dis-
tinto del que tenga la misma moneda en su pas de origen, depen-
diendo de las condiciones en que se desenvuelva la economa en la que
circula.
No se puede importar la estabilidad de una moneda ni de la eco-
noma en su conjunto. Esta es una primera leccin que se extrae del
anlisis del caso ecuatoriano.

2. Globalizacin y crisis

La dolarizacin en el Ecuador se adopt en el contexto de la crisis


econmica cuya profundidad se explica precisamente por los resulta-
dos de las reformas estructurales aplicadas, en el marco de los acuerdos
con el Fondo Monetario Internacional, y que pretenden adaptar la eco-
noma nacional al proceso de globalizacin.
Dolarizacin y globalizacin: lecciones de la experiencia ecuatoriana / 85

Las reformas estructurales acentuaron la vulnerabilidad de las


economas en desarrollo frente al ingreso de capitales, como lo han
analizado varios investigadores2, al mismo tiempo que le impusieron
severas limitaciones a la capacidad de intervencin del Estado en la
economa, encontrndose frente a la crisis en un callejn sin salida; y,
en el caso particular del Ecuador, abandonado a las fuerzas del merca-
do, sin ningn tipo de apoyo por parte de la comunidad financiera in-
ternacional 3.
Las principales reformas estructurales que, al igual que en los de-
ms pases de Amrica Latina, se aplicaron en el Ecuador desde media-
dos de los ochenta, pero que se perfeccionaron en el primer quinque-
nio de los aos noventa, fueron las siguientes:
la apertura comercial, que facilit el ingreso de productos impor-
tados, al eliminar las barreras existentes,
la reforma financiera, que tuvo dos componentes bsicos:
la desregulacin local del crdito, permitiendo a los interme-
diarios financieros canalizar a su criterio la asignacin del cr-
dito, fijar libremente las tasas de inters, plazos, etc. sin la in-
tervencin reguladora del Estado,
la liberalizacin de la cuenta de capitales, eliminando el con-
trol de cambios, trasladando las operaciones de compra y ven-
ta de divisas al mercado libre, y permitiendo el libre flujo de
capital a nivel internacional; y,
la reforma del Estado, que tuvo entre sus componentes:
la disminucin de su injerencia reguladora, como la mencio-
nada sobre el sistema financiero,
el achicamiento del aparato del Estado, mediante la elimina-
cin de algunas instituciones, la reduccin del nmero de em-
pleados pblicos y la privatizacin de empresas pblicas. En
este ltimo aspecto, el Ecuador no habra avanzado lo sufi-
ciente segn los promotores de estas reformas estructurales; y,
la reforma de la seguridad social, para trasladar la gestin de las
contribuciones de los afiliados al sistema bancario privado, aspec-
to en el que el Ecuador se encontrara tambin atrasado frente a
los dems pases de la regin.
86 / Wilma Salgado T.

3. Influencia de las reformas estructurales

La apertura de los mercados, la liberalizacin y la desregulacin


financieras, la privatizacin y la redefinicin del papel del Estado en la
economa, no condujeron a los pases que introdujeron estas reformas
por un sendero de desarrollo sostenido, estabilidad y crecimiento eco-
nmico como lo anunciaban sus propulsores, sino que favorecieron las
exportaciones de los pases industrializados, las inversiones especulati-
vas y la adquisicin de empresas pblicas por parte de capitales extran-
jeros, acentundose la inestabilidad de la economa, sobre todo frente a
cambios de direccin de las corrientes financieras internacionales; y,
aumentando el riesgo de crisis financieras y econmicas que ahora
son mucho ms profundas que en el pasado. La reforma del Estado
merm su capacidad de regulacin y control, sobre todo, en las etapas
de crisis.
En efecto, la reforma comercial dio lugar a un ingreso masivo de
productos importados, creciendo mucho ms las importaciones que las
exportaciones, ms an dado el carcter unilateral de la apertura co-
mercial de los pases en desarrollo. Mientras los pases en desarrollo li-
beralizaron las importaciones hacia sus mercados, los pases industria-
lizados tendieron a crear barreras comerciales no arancelarias para im-
pedir el ingreso de productos en los que iban perdiendo competitivi-
dad frente a los pases en desarrollo. Los pases industrializados conti-
nan aplicando barreras comerciales a las importaciones, sobre todo a
las procedentes de los pases en desarrollo, como lo afirma el propio
Banco Mundial en su informe de diciembre del ao 20004.
El aumento de las importaciones en mayor proporcin que las ex-
portaciones, dio lugar a un creciente dficit comercial, que se sum al
crnico saldo negativo de la balanza de servicios (resultante del enor-
me peso de los intereses de la deuda externa), arrojando un abultado
dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.
El financiamiento de ese dficit en cuenta corriente requiri de un
igualmente creciente ingreso de divisas. En el primer quinquenio de los
aos noventa, la poltica monetaria expansiva aplicada en Estados Uni-
dos, con el objeto de estimular la reactivacin de la economa que ini-
ci la dcada con una recesin, facilit el acceso de los pases en desa-
rrollo a los mercados financieros internacionales, como en toda poca
de abundancia de liquidez internacional5. El endurecimiento de la po-
Dolarizacin y globalizacin: lecciones de la experiencia ecuatoriana / 87

ltica monetaria norteamericana, que se registr ms tarde desde los


primeros meses de 1994 elevando las tasas de inters locales, modific
esa situacin, contribuyendo al desencadenamiento de la crisis mexica-
na, calificada por el propio Director del FMI de entonces, como la pri-
mera crisis del siglo XXI, la primera de la era de la globalizacin, la
apertura y la liberalizacin6.
A la crisis en Mxico, le siguieron ms tarde, en determinadas
condiciones internas e internacionales, la crisis asitica, la rusa, la de
Brasil y de los pases de Amrica Latina en diferentes magnitudes, en-
tre las que se incluye la crisis en el Ecuador.
En lugar de la etapa de crecimiento sin inflacin en la que, segn
las afirmaciones del FMI7 haba entrado la economa mundial, a su jui-
cio, debido a que en la mayor parte de pases del mundo, las reformas
estructurales estaban impulsando las fuerzas del mercado y en conse-
cuencia, sentando las bases para un crecimiento sostenido y robusto,
en el segundo quinquenio de los noventa, aument la inestabilidad de
la economa mundial, con crisis econmicas particularmente profun-
das en los pases en desarrollo.

4. Crisis y dolarizacin

Durante las crisis, las monedas nacionales sufrieron violentos


procesos de devaluacin no decididos por los gobiernos, sino desenca-
denados por la magnitud del desequilibrio entre los dficit comerciales
y la capacidad de acceso de dichos pases a los mercados internaciona-
les de capitales para financiarlos, que tiende a reducirse en los momen-
tos de crisis, profundizndolas.
Dichas devaluaciones frenaron las importaciones al encarecerlas,
y estimularon las exportaciones al abaratarlas, mostrando que el tipo
de cambio actuaba como la ltima barrera involuntaria para frenar las
importaciones que les restaba a los pases en desarrollo, despus de la
apertura a las importaciones promovida por el Consenso de Washing-
ton, para impulsar el proceso de globalizacin.
La devaluacin monetaria les permiti a los pases vctimas de
una crisis, aumentar sus exportaciones y frenar las importaciones, co-
rrigiendo temporalmente su balanza comercial, y reduciendo su nece-
sidad de financiamiento externo.
88 / Wilma Salgado T.

Los paquetes de rescate armados por el FMI con la participacin


de gobiernos y de organismos multilaterales, contribuyeron a frenar la
devaluacin de la moneda del pas al que se concedan, en algn mo-
mento de la crisis, poniendo un lmite a la misma y facilitando la recu-
peracin de su economa.
Los paquetes de rescate se concedieron a pases en los que los in-
versionistas extranjeros haban colocado sus capitales, por lo general,
como inversiones financieras en los mercados de valores. Las prdidas
de dichos inversionistas en los momentos de crisis, tienden a incremen-
tarse a medida que la devaluacin es ms elevada. Los paquetes de res-
cate, al inyectar divisas en el pas al que se dirigen, impiden una mayor
devaluacin y, en consecuencia, disminuyen las posibles prdidas de los
inversionistas financieros en dichos pases. El rescate beneficia a los in-
versionistas que pueden retirar sus inversiones a una tasa de cambio
ms favorable, pero representan un costo para la poblacin de los pa-
ses que reciben dicha ayuda, en la medida en que es concedida en ca-
lidad de prstamo al gobierno que, en ltima instancia, es pagado por
la poblacin.
Este mecanismo financiero perverso por el cual se transfiere ri-
queza desde las poblaciones pobres de los pases en desarrollo hacia los
inversionistas de los pases industrializados, ha sido denunciado como
un riesgo moral, por el cual los inversionistas tienden a tomar elevados
riesgos en los mercados financieros, con el convencimiento de que, du-
rante las crisis, los organismos multilaterales y el Estado de sus pases
de origen, proporcionarn recursos para facilitar su retirada.
Los productores norteamericanos se percataron, luego de la crisis
mexicana, de que bastaba una devaluacin involuntaria del peso mexi-
cano para que los productos norteamericanos se encarecieran frente a
los mexicanos, en mayor proporcin a lo que haban ganado con la eli-
minacin de las barreras arancelarias mexicanas, despus de varios
aos de difciles y largas negociaciones comerciales. Surgi entonces la
idea entre los productores norteamericanos de ponerles a competir a
los pases en desarrollo, en la misma moneda, esto es, dolarizarlos. En
ese sentido, la dolarizacin es una medida adicional a favor de los pro-
ductores norteamericanos, en su lucha por la conquista de mercados.
A los productores norteamericanos les interesa por supuesto la
dolarizacin de los grandes mercados latinoamericanos, como Mxico,
Dolarizacin y globalizacin: lecciones de la experiencia ecuatoriana / 89

Brasil o Argentina. Pero an un pez chico, como Ecuador, puede ser un


buen comienzo.
A continuacin se muestra el callejn sin salida en el que se en-
contraron las autoridades econmicas locales, para controlar la crisis,
en ausencia de un paquete de rescate internacional, y con las reformas
estructurales aplicadas para impulsar el proceso de globalizacin.

5. La crisis y la dolarizacin en el contexto de la globalizacin

La dolarizacin se adopt en un momento de agotamiento de los


instrumentos a los que podan recurrir las autoridades monetarias pa-
ra tratar de controlar el tipo de cambio, manteniendo inalteradas las re-
formas estructurales aplicadas en el marco del proceso de globaliza-
cin, y sin un paquete de rescate internacional que ponga lmite a la de-
valuacin de la moneda nacional.
En efecto, el cierre de las lneas de crdito y la cada de los ingre-
sos por exportaciones registradas desde 1998, se intensificaron en 1999,
dando lugar a una disminucin de los ingresos de divisas, en condicio-
nes en que la demanda interna de dlares era muy intensa, dado el ele-
vado nivel de endeudamiento de los agentes econmicos, denominado
en moneda extranjera. Frente al riesgo de devaluacin por el menor in-
greso de divisas, la demanda interna se exasper, estimulada adems
por la fuga de capitales que provoc el impuesto a la circulacin de ca-
pitales que entr en vigencia desde enero de 1999. La fuga de capitales
dio lugar a retiros masivos de ahorros del sistema bancario; frente a di-
cha presin, los bancos solicitaron en forma masiva crditos al Banco
Central.
El Banco Central del Ecuador entregaba sucres al sistema banca-
rio. La mayor parte de dichos recursos se canalizaban a la compra de
dlares, en forma directa por los bancos para cancelar sus deudas con
los bancos extranjeros, por sus empresas vinculadas, o por los clientes
que retiraban sus depsitos y los colocaban fuera del pas, para cance-
lar deudas, evadir el pago del impuesto del 1% a la circulacin de capi-
tales o simplemente en busca de mayor seguridad.
El Banco Central, con el argumento de impedir la quiebra de los
bancos, inyect en forma masiva sucres a la circulacin, en condiciones
en que no haba un ingreso equivalente de divisas al mercado, y no se
mencionaba la conformacin de un paquete de rescate internacional,
90 / Wilma Salgado T.

que inyecte divisas a la economa ecuatoriana, como fue el caso de las


dems crisis financieras registradas en los aos noventa. La emisin
monetaria a favor del sistema bancario, aceler en consecuencia la de-
valuacin, como se ilustra a continuacin.

Emisin monetaria y cotizacin del dlar en sucres

30000 14000000

25000 12000000
millones de sucres
sucres por dlar

10000000
20000
8000000
15000
6000000
10000
4000000

5000 2000000

0 0
agos-98 Noviembre Febrero Mayo Agosto Noviembre

emisinmonetaria cotizacin
del
dlar

La poltica denominada de salvataje bancario y la ausencia de un


paquete de rescate internacional, explican la profundizacin de la crisis
en el Ecuador, al ser aplicada en las condiciones de libre circulacin de
capitales vigente desde las reformas financieras adoptadas en el trans-
curso de los aos noventa, pero perfeccionadas en 1994; y, en las con-
diciones de dbil capacidad de supervisin por parte de las autoridades
bancarias, resultantes de las mismas reformas estructurales introduci-
das con el propsito de adaptar la economa nacional al proceso de glo-
balizacin.
Las reformas a la Ley de Rgimen Monetario y a la Ley de Institu-
ciones Financieras crearon el marco legal que posibilit la concentra-
cin del crdito en empresas vinculadas a los accionistas bancarios, la
colocacin de recursos financieros fuera del pas en la banca off-shore,
y en los momentos de crisis, el recurso masivo por parte del sistema
bancario al crdito del Banco Central. La incapacidad de control y su-
pervisin por parte de la Superintendencia de Bancos, en condiciones
de la libre circulacin de capitales a nivel internacional vigente, posibi-
lit que los bancos utilicen el crdito del Banco Central no solamente
Dolarizacin y globalizacin: lecciones de la experiencia ecuatoriana / 91

para comprar dlares y exportar capitales, en forma directa, o por


parte de sus clientes, sino adems para capitalizar bancos en el exterior
y aumentar su capacidad de acceso a los recursos financieros del Ban-
co Central, entre otras operaciones fraudulentas.
La reduccin del tamao del Estado y la disminucin de su capa-
cidad reguladora, limitaron su accin de supervisin y control. La in-
fluencia del poder econmico sobre el poder poltico, respondiendo a
compromisos asumidos en la campaa electoral, a cambio del financia-
miento de la misma con dinero de los depositantes, explican la magni-
tud de los recursos comprometidos en el denominado salvataje banca-
rio, que finalmente no sirvi para evitar la quiebra de los bancos, pero
si para transferir cifras sin precedentes histricos desde el conjunto de
la poblacin, hacia unos pocos accionistas bancarios.

6. Salvataje bancario y crisis

La poltica de salvataje bancario se cristaliz mediante las siguien-


tes medidas:
en un primer momento, desde agosto de 1998 hasta marzo de
1999, por la concesin de abundantes crditos directamente des-
de el Banco Central a los bancos privados, con el argumento de
evitar su quiebra (saldo del crdito neto del Banco Central a
marzo de 1999, de US$ 900 millones de dlares); y,
en un segundo momento, a partir de marzo de 1999, por:
el congelamiento8 de los depsitos del pblico en el sistema
bancario, sin ningn control del Estado, sobre el destino de
esos recursos por parte de la banca (recursos congelados para
los ahorristas, pero no para los banqueros); y,
por el canje de bonos entregados por el Estado a la Agencia de
Garanta de Depsitos, con dinero del Banco Central, para fi-
nanciar la capitalizacin de bancos o concederles crditos de
liquidez (capitalizacin del Filanbanco9, y entrega de crditos
de liquidez a los bancos Popular, Pacfico y Previsora10); y, en
parte para financiar la devolucin de depsitos de los bancos
quebrados, bajo control de la Agencia de Garanta de Depsi-
tos. Por este mecanismo, el Banco Central emiti sucres por el
equivalente a 1.300 millones de dlares entre marzo de 1999 y
enero del 2000.
92 / Wilma Salgado T.

La poltica monetaria expansiva aplicada por el Banco Central,


canalizando financiamiento al sistema bancario mediante la emisin
monetaria, posibilit el aumento de la demanda de divisas, en condi-
ciones en que su oferta se comprima por las restricciones que enfren-
taba el pas en el acceso al financiamiento externo en los mercados fi-
nancieros internacionales y por el estancamiento de los ingresos por
exportaciones.
La caracterstica especfica del caso ecuatoriano, como se seal,
frente a los otros pases que cayeron en crisis financieras en los aos no-
venta, es que el Ecuador no cont con un paquete financiero de resca-
te internacional, que contrarreste la fuga de capitales y frene la devalua-
cin monetaria. El sucre y la economa ecuatoriana estuvieron en ca-
da libre. Y el salvataje bancario se financi con recursos locales, trasla-
dndose directamente las prdidas y los costos a la poblacin, sin los
plazos que permiten los paquetes de rescate internacional.

7. El callejn sin salida y la dolarizacin

El Banco Central, tratando de retirar el exceso de liquidez deri-


vado del financiamiento a las operaciones de la AGD, colocaba papeles
a plazos cada vez ms cortos (bonos de estabilizacin monetaria
BEMS, MINIBEMS), y a tasas de inters cada vez ms altas, hasta que
a inicios de enero, la tasa efectiva que pagaba el Banco Central por es-
tos instrumentos borde el 600% anual11. En esas condiciones, el Ban-
co Central lleg al punto en que inyectaba ms liquidez por el servicio
de los bonos anteriormente emitidos, de la que estaba en capacidad de
retirar con la colocacin de nuevos bonos. La poltica monetaria se
qued entonces sin instrumentos para controlar la masa monetaria, y
en las condiciones de libre circulacin de capitales a nivel internacio-
nal, la fuga de capitales y la devaluacin se aceleraron. En ese momen-
to se anunci la dolarizacin.
Frenar la fuga de capitales habra requerido la aplicacin de un
control de cambios y la intervencin sobre el sistema bancario, por par-
te del Estado, para frenar los excesos que los banqueros cometieron con
los recursos del pblico, del Banco Central y del Ministerio de Finan-
zas va AGD, excesos que se han ido descubriendo paulatinamente y
que no han sido juzgados ni sancionados hasta ahora.
Dolarizacin y globalizacin: lecciones de la experiencia ecuatoriana / 93

Pero el control de cambios, la intervencin del Estado sobre la


banca y sus empresas vinculadas, as como la administracin de las di-
visas escasas en los momentos de crisis en funcin de prioridades na-
cionales, son medidas contrarias a la libre circulacin de mercancas y
capitales y a la operacin de las libres fuerzas del mercado, esto es, son
contrarias a las reformas estructurales aplicadas en el marco del proce-
so de globalizacin. Las autoridades monetarias locales se encontraban
en consecuencia en un callejn sin salida, pues la libre circulacin de
capitales posibilitaba que cada sucre que fuera inyectado en el merca-
do, con el argumento de evitar la quiebra de los bancos, fuera transfor-
mado en dlares y colocado fuera del pas.
A pesar de ello, muchos pases han aplicado medidas consideradas
por el FMI contrarias al proceso de globalizacin, buscando limitar la
magnitud de las crisis. Tal fue el caso de Malasia que introdujo el con-
trol de cambios para limitar la fuga de capitales en 1998. Al principio,
el FMI no apoy la introduccin de esa medida, advirtiendo sobre to-
dos los males que a su juicio se precipitaran sobre Malasia, que por
cierto no se registraron. Posteriormente, el xito de Malasia llev al
FMI a aceptar la posibilidad de que los pases inmersos en fugas de ca-
pitales, recurran al control de cambios, siempre que lo hagan de mane-
ra temporal.
La prdida de capacidad de control del Estado sobre la economa,
resultante de las reformas estructurales realizadas, fue mucho ms evi-
dente en los momentos de crisis; las reformas estructurales han sido
orientadas hacia la organizacin de un esquema en el que el sector fi-
nanciero privado exige la mxima libertad para privatizar las ganan-
cias, en los momentos de auge de la economa, pero exige tambin la
mxima intervencin del Estado, en los momentos de crisis, para limi-
tar la magnitud de sus prdidas e incluso para sacar provecho de la cri-
sis, trasladando sus costos al conjunto de la poblacin, esto es, sociali-
zando las prdidas, como se ha hecho hasta ahora en el caso ecuato-
riano.

8. Salvataje bancario, concentracin del ingreso y dolarizacin

El salvataje bancario, en ausencia de un paquete de rescate inter-


nacional, explica en consecuencia la magnitud de la devaluacin mone-
taria registrada a partir de la posesin del ex presidente Mahuad; de
94 / Wilma Salgado T.

5.400 sucres por dlar en agosto de 1998, se pas a 25.000 sucres por
dlar en enero del 2000, devalundose el sucre en 363%, en apenas un
ao cinco meses. La devaluacin promedio de las monedas en Amri-
ca Latina en 1999 fue del 3,5%.
El congelamiento de los depsitos del pblico en los bancos, por
su parte, al privar de capital de trabajo a las empresas y de los medios
de pago a las familias, afect la produccin y el consumo internos, pro-
fundizando la recesin econmica. La inflacin, devaluacin, congela-
miento de depsitos y recesin impactaron de manera automtica so-
bre la situacin de las familias ecuatorianas empobrecindolas y, sobre
la situacin de las finanzas pblicas, deteriorndolas.
El poder adquisitivo de los salarios se desplom. As, mientras en
agosto de 1998, el salario bsico ms los beneficios de ley equivala a
USD 143,27 dlares 12, en diciembre de 1999, haba descendido a USD
60,15 dlares (cada del 58%); y, en enero del ao 2.000, descendi a
44,37 dlares (cada del 69%).
El desempleo y el subempleo se incrementaron hasta abarcar al
71,4% de la poblacin econmicamente activa en noviembre de 1999,
frente al 57,3% un ao antes, afectando en mayor proporcin al quin-
til ms pobre de la poblacin.
Como consecuencia del desempleo, de la prdida de poder adqui-
sitivo de los salarios y de la reduccin del gasto social, la pobreza y la
indigencia se incrementaron en forma dramtica en 1999. La pobreza
afectaba al 69% de la poblacin a nivel nacional en 1999, superior al
45% registrado en 1998. El aumento de la indigencia fue todava ma-
yor, duplicndose a nivel nacional, pasando del 17% de la poblacin en
1998, al 34% en 1999.
La dolarizacin se adopt en un momento de profunda polariza-
cin en la distribucin del ingreso entre:
los hogares que perdieron poder adquisitivo por el aumento del
desempleo y la contraccin de los salarios reales, y las empresas
productivas, sobre todo aquellas cuya produccin se orienta al
mercado interno, que perdieron ingresos por la contraccin del
mercado interno y el aumento del peso de sus deudas denomina-
das en dlares; y,
el sector bancario financiero que se benefici con el congelamien-
to de depsitos, los masivos crditos del Banco Central va AGD,
Dolarizacin y globalizacin: lecciones de la experiencia ecuatoriana / 95

pero sobre todo con el traslado de los pasivos al Estado, al trans-


ferirle la obligacin de devolver los depsitos a los clientes de los
bancos quebrados, mientras mantienen en su propiedad las em-
presas vinculadas, y se niegan a pagar las deudas pendientes de di-
chas empresas con los bancos quebrados.

9. Conclusiones

1. La dolarizacin es una medida extrema adoptada en la bsqueda


de la estabilidad de la economa. El Estado de un pas que adopta
esta medida, pierde la potestad en la gestin de la poltica mone-
taria, cambiaria y crediticia, las cuales en adelante se sometern,
de una manera ms directa, a las disposiciones del Sistema de la
Reserva Federal, esto es, el Banco Central de Estados Unidos. El
Estado nacional cede, en consecuencia, soberana monetaria al
pas de origen de la moneda adoptada en reemplazo de la mone-
da nacional.
2. La disponibilidad de circulante a nivel nacional, a partir de la do-
larizacin, est directamente vinculada a los movimientos de la
balanza de pagos, requirindose un ingreso neto de divisas cada
ao para alimentar el circulante. Un ingreso masivo de divisas,
podra estimular presiones inflacionarias, equivaliendo a una po-
ltica monetaria laxa, mientras que una salida neta de divisas, so-
metera a la economa a presiones deflacionistas: iliquidez, rece-
sin y desempleo.
3. La poltica monetaria de la Reserva Federal se conduce en funcin
de las necesidades del ciclo de la economa en Estados Unidos, el
cual no coincide con el ciclo de la economa en el Ecuador. Los
riesgos de inflacin en Estados Unidos, por ejemplo, suelen ir
acompaados de la elevacin de las tasas de inters, que pueden
estimular la fuga de capitales desde el Ecuador, profundizando
tendencias recesivas, actuando de manera procclica y contribu-
yendo a agravar la situacin del pas. La dolarizacin, al eliminar
la moneda nacional, elimina la vlvula de tensiones que era el ti-
po de cambio, trasladndose los efectos directamente sobre el apa-
rato productivo.
4. Al depender la disponibilidad local de divisas de una balanza de
pagos favorable, el Estado ecuatoriano, en condiciones de dolari-
96 / Wilma Salgado T.

zacin, pierde la posibilidad de utilizar la poltica monetaria y cre-


diticia como herramienta de estmulo a la reactivacin econmi-
ca. En esas condiciones, cobra mucho ms importancia que en el
pasado la capacidad del sistema bancario local de movilizar recur-
sos internacionales para estimular el crdito interno. Pero el capi-
tal privado tiene, en general, un comportamiento procclico, esto
es tiende a retirarse de los pases en crisis, profundizndolas.
5. La economa dolarizada, en las condiciones de libre circulacin de
capitales, est altamente expuesta al riesgo de fuga de capitales,
dada la volatilidad que caracteriza en particular al capital finan-
ciero de corto plazo. La libre circulacin de capitales, ms an en
condiciones de dolarizacin, para ser sostenible en el mediano y
largo plazo y menos riesgosa para los pases que la adoptan, re-
querira de un convenio internacional, de asistencia financiera au-
tomtica por parte de algn organismo multilateral o de entida-
des privadas, capaces de contrarrestar la presin de los especula-
dores en los momentos de fuga de capitales. En ausencia de dicho
convenio, la libre circulacin de capitales podra conducir a crisis
financieras sucesivas, del estilo de la profunda crisis que an no ha
logrado superar el Ecuador: fuga de capitales, quiebras bancarias,
polticas de salvataje bancario, quiebras empresariales, aumento
de la migracin de ecuatorianos hacia otros pases y mayor empo-
brecimiento de la poblacin.
6. Al eliminar la devaluacin monetaria, la dolarizacin obliga a los
productores de la economa dolarizada a competir con sus simila-
res del resto del mundo en trminos de productividad, con el ries-
go de que una devaluacin de un pas no dolarizado, d lugar a la
prdida automtica de competitividad-precio frente a ese pas. Es-
te riego es mucho ms grave, considerando la baja productividad
que caracteriza a la economa ecuatoriana combinada con costos
de produccin ms altos, en los que influyen en diferente propor-
cin los siguientes elementos:
baja productividad por inferior nivel tecnolgico y bajo nivel de
capacitacin de la mano de obra,
mayores costos de produccin, entre otras por las siguientes razo-
nes:
Dolarizacin y globalizacin: lecciones de la experiencia ecuatoriana / 97

tasas de inters relativamente ms altas que en el exterior, ms


an considerando el riesgo pas,
deficiencias de infraestructura bsica que aumentan el costo
de las externalidades,
elevado componente de materias primas importadas,
diferencias en el apoyo estatal. Los productores en los pases
industrializados disfrutan de una gama de apoyos del Estado,
no existentes en Ecuador, tales como: la disponibilidad de fi-
nanciamiento a plazos y tasas convenientes, para algunas acti-
vidades que esos pases quieren estimular; inversin del Esta-
do en investigacin y desarrollo; promocin en terceros mer-
cados y proteccionismo frente a productos similares proce-
dentes de otros pases.
7. La dolarizacin es una medida adicional importante para reforzar
los efectos de las reformas estructurales aplicadas para impulsar el
proceso de globalizacin: apertura de mercados, liberalizacin y
desregulacin financieras; y, redefinicin del papel del Estado en
la economa.
La dolarizacin afecta a los productores locales, al eliminarse
la posibilidad de una devaluacin monetaria para limitar las
importaciones y/o favorecer las exportaciones, obligndoles a
competir por productividad. En ese sentido, fortalece el efec-
to favorable para los productores de los pases industrializa-
dos que ha tenido la apertura de mercados introducida con las
reformas estructurales: favorece las importaciones y limita las
exportaciones del pas dolarizado.
La dolarizacin limita mucho ms la capacidad reguladora del
Estado nacional en la economa, sobre todo en relacin a la li-
bre circulacin de capitales a nivel internacional. Al eliminar-
se la moneda nacional, se elimina la posibilidad de establecer
un control temporal de cambios, para frenar una fuga de ca-
pitales, por ejemplo.
8. Enfrentar la globalizacin, de tal manera que el Ecuador pueda
obtener beneficios en trminos de generacin de nuevas fuentes
de empleo y con mejores niveles de ingreso, para la mayora de
ecuatorianos sometidos actualmente al desempleo y al subempleo
(ms del 70% de la poblacin econmicamente activa), es el prin-
cipal reto que se presenta en la coyuntura. Este reto requiere de
98 / Wilma Salgado T.

una comprensin cabal de lo que significa el fenmeno de la glo-


balizacin y las modalidades de insercin del Ecuador, discusin
a la que este artculo pretende contribuir.
9. El tema de la productividad y de la competitividad de los produc-
tores locales de bienes y servicios, aparece como un tema funda-
mental, en un contexto de dolarizacin en la globalizacin. La
productividad tiene que ver, entre otros elementos, con la dispo-
nibilidad de infraestructura bsica, de tecnologa, de crdito a ta-
sas de inters similares a las internacionales pero, sobre todo, con
la disponibilidad de recursos humanos bien alimentados, salu-
dables y capacitados. En la era del conocimiento, no cabe duda
de que el capital humano constituye el principal recurso de una
nacin.

Notas

1 A partir del 9 de enero, cuando se anunci el proceso de dolarizacin, se detuvo


la emisin inorgnica de sucres por parte del Banco Central, que vena alimen-
tando la devaluacin monetaria, razn por la cual, a partir de entonces, fue po-
sible mantener el tipo de cambio fijo en 25.000 sucres por dlar.
2 Schuldt Jrgen, Salgado Wilma, Puyana Jaime, Graa Alberto y Ramn Garca
Jos. La crisis asitica. Lecciones para Amrica Latina, Ed. Tramasocial, Quito,
agosto de 1998.
3 Mientras el FMI, el gobierno norteamericano, el Banco de Pagos Internacionales
y otros organismos multilaterales, constituyeron paquetes de rescate financiero
para frenar la cada de las monedas nacionales en los momentos de mayor pre-
sin sobre el tipo de cambio, para varios pases que han cado en crisis financie-
ras a partir de los aos noventa, como el caso Mxico en 1995, para los pases
asiticos en 1998, para Brasil en 1999, para Argentina en numerosas ocasiones,
etc, en el caso del Ecuador, dichos organismos no ofrecieron mecanismo alguno
de apoyo.
4 Ver Stern Nick. Perspectivas Econmicas Globales y los Pases en Desarrollo,
Banco Mundial, 2000.
5 Ver Salgado, Wilma. La crisis en el Ecuador, en el contexto de las reformas finan-
cieras. ECUADOR DEBATE, N- 51, Quito, diciembre 2000.
6 Ver: Salgado, Wilma. El escenario de la crisis del Siglo XXI en Mxico, CAAP,
ECUADOR DEBATE N- 34, abril de 1995.
7 Ver FMI. World Economic Outlook, Mai 1997, p. 1.
8 Decreto 685 de abril de 1999, por el cual se impidi a los depositantes retirar sus
depsitos del sistema financiero por saldos superiores a US$500.
Dolarizacin y globalizacin: lecciones de la experiencia ecuatoriana / 99

9 El Filanbanco, una vez capitalizado, concedi crditos a otros bancos. Las opera-
ciones de la banca en manos de la AGD requieren de una auditora especial, pa-
ra analizar el impacto de dichas operaciones sobre la profundizacin de la crisis.
10 Al 31 de octubre de 1999, el Banco Central haba otorgado crditos de liquidez a
los bancos Popular, Pacfico y Previsora por 837, 846 y 280 mil millones de su-
cres (equivalentes a 54, 54,5 y 18 millones de dlares, a la cotizacin de 15.530
sucres de entonces). Estos bancos pasaron tambin posteriormente a ser admi-
nistrados por la AGD.
11 El Banco Central capt recursos financieros en diciembre de 1999, a tasas supe-
riores al 250% en las subastas de BEMs, mientras colocaba al 170% en la mesa
de dinero.
12 Agosto de 1998, salario mnimo vital ms beneficios de ley, 782.257 sucres a co-
tizacin de 5.460 sucres por dlar; en diciembre de 1999, salario de 1.109.166 su-
cres a cotizacin de 18.438,13 sucres; y, en enero del ao 2.000, el salario de
1.109.166 sucres a cotizacin de 25 mil sucres. Fuente: Banco Central del Ecua-
dor, Informacin Estadstica Mensual n. 1.776, febrero 29 del 2000, Cuadro 5.1.3
Integracin andina y
dolarizacin en Ecuador

Marco Romero Cevallos

Pocos das despus de que el acorralado gobierno de Mahuad


decidiera adoptar la dolarizacin, estableciendo que la moneda nor-
teamericana desempeara en adelante todas las funciones del dine-
ro en el Ecuador, se realiz una reunin ordinaria de los ministros de
Comercio de los pases andinos, en la ciudad de Lima. Si bien, como
es costumbre en el funcionamiento de las instituciones de la Comuni-
dad Andina de Naciones (CAN), no se proporcion mayor informa-
cin al pblico, trascendi que la delegacin ecuatoriana estuvo dis-
puesta incluso a retirar al pas del proceso de integracin, en caso de
que la decisin adoptada no fuera bien acogida por el resto de pases
miembros.
Ciudadanos extranjeros y en particular europeos residentes en
el Ecuador en ese mismo perodo, estaban interesados en conocer si
el gobierno ecuatoriano haba consultado o al menos anticipado a
sus contrapartes en el esquema de integracin subregional, antes
de adoptar dicha decisin, calificada como un verdadero suicidio mo-
netario.
Obviamente, consideraban, desde la visin de un proceso serio y
consolidado como la Unin Europea, que una decisin que incidira
sobre la marcha y las perspectivas del proceso de integracin, deba ser
discutida con los dems miembros1.
Los dos elementos mencionados la disposicin para abandonar
el proceso y sus lmites, permiten introducir el anlisis sobre un tema
que ha recibido poca atencin: las implicaciones que tiene y tendr el
proceso de dolarizacin en el Ecuador sobre la integracin subregional
andina. En el presente artculo se plantean algunas reflexiones sobre
esa relacin, en primer lugar desde una perspectiva conceptual y poste-
riormente en trminos aplicados y especficos.
102 / Marco Romero Cevallos

1. Reflexiones de carcter conceptual e histrico

Como se conoce, la integracin regional en Amrica Latina y en


otras zonas en desarrollo, desde fines de la dcada de los ochenta, entr
en una nueva fase, denominada regionalismo abierto. Ese concepto,
acuado en el sudeste asitico, busca establecer analticamente las co-
nexiones entre la apertura unilateral y generalizada y los procesos de
integracin regional.
Desde su creacin y entrada en operacin en 1948, el Acuerdo Ge-
neral de Aranceles y Comercio (GATT), bajo los principios del libre co-
mercio, acept la posibilidad de establecer preferencias regionales entre
pases limtrofes, uniones aduaneras y zonas de libre comercio (artcu-
lo XXIV), como una excepcin al principio de la nacin mas favoreci-
da. Esto implicaba reconocer la realidad socio-poltica e histrica de la
existencia de tratos preferenciales entre las potencias imperiales y sus ex
colonias, principalmente en los casos de Gran Bretaa y Francia.
En las dcadas de los cincuenta y sesenta se gener un conjunto de
procesos de integracin regional, en Europa y Amrica Latina princi-
palmente, en un contexto econmico y poltico internacional muy di-
ferente del actual; cuando prevalecan concepciones tericas marcadas
por las tesis keynesianas en el pensamiento econmico, que asignaban
un papel muy importante a la poltica y a la accin del Estado. En con-
secuencia, esos procesos de integracin tenan entre sus objetivos cen-
trales el impulso a la industrializacin y otras polticas sectoriales en los
pases miembros, especialmente para agricultura, destinadas a aprove-
char las ventajas del espacio ampliado y de la coordinacin de polticas.
El nuevo regionalismo, que surge bsicamente en la ltima dca-
da del siglo XX, est presente en todas las regiones del mundo y tiene
caractersticas nuevas pues est acompaado por una profunda aper-
tura externa, muchas veces unilateral, expresada en la reduccin de los
niveles arancelarios, as como en un flujo internacional de capitales ca-
da vez ms libre. Los nuevos esquemas de integracin incorporan a
pases de un nivel de desarrollo muy diferenciado, asignan creciente
importancia a la coordinacin de polticas y contemplan temas muy di-
versos que van mucho mas all del comercio y de las normas aduane-
ras, incluyendo acuerdos en leyes laborales y normas ambientales, en-
tre otras2.
Integracin andina y dolarizacin en Ecuador / 103

Los principales factores que determinan esta oleada de nuevo re-


gionalismo en los aos noventa son las tendencias a la formacin de
grandes bloques comerciales que concentran la parte mas importante
de los flujos de bienes y servicios; los problemas generados por el neo-
proteccionismo y el comercio administrado; y, la convergencia de las
polticas econmicas en torno al Consenso de Washington3.
Se asiste, por lo tanto, a una articulacin compleja de procesos
multilaterales (en torno a la Organizacin Mundial de Comercio) y
regionales, con diversas dinmicas y objetivos, que marcan la evolucin
del comercio mundial; en Amrica Latina se aprecia claramente esa
situacin con la superposicin, a veces contradictoria, de la OMC, el
ALCA, la CAN y el MERCOSUR, entre los mas importantes.
Los objetivos, la consistencia poltica, el grado de avance y las po-
sibilidades de cada uno de esos esquemas es muy diferenciada, en fun-
cin de las caractersticas del proceso histrico de desarrollo de los pa-
ses miembros, su estructura productiva, las particularidades de su in-
sercin en la economa mundial, entre los principales elementos; igual-
mente, el peso de la interdependencia generada en cada regin, medi-
da por los intercambios de bienes, servicios e inversin intraregionales,
es muy diverso.
En cualquier caso, concentrando el anlisis en Amrica Latina y
dejando de lado los bloqueos que han surgido en el avance del proceso
multilateral en la OMC (como el serio revs sufrido en Seattle, que sig-
nific la postergacin de la Ronda del milenio), en la regin se sor-
tean diferentes alternativas con plazos, velocidades y alcances diferen-
ciados, cuyo anlisis amerita un estudio especfico; solamente es preci-
so destacar que las potencialidades y la justificacin de ALCA, ALCSA
y de la CAN, estn vinculadas a la profundizacin de los procesos que
se desarrollan en mbitos geogrficos ms amplios. En sntesis, ALCA
slo se justifica si es un esquema OMC plus y finalmente la CAN tiene
razn de ser nicamente en la medida en que signifique un nivel de in-
tegracin superior y ms estrecho que una eventual Zona de Libre Co-
mercio de Sudamrica (ALCSA)4.
Ese es el desafo que enfrenta hoy la Comunidad Andina y, en ge-
neral, la integracin en Amrica Latina y El Caribe, que lleva al Secre-
tario General del SELA a sealar: Integracin latinoamericana y cari-
bea: ahora o nunca5.
104 / Marco Romero Cevallos

Las preguntas que se plantean se refieren a cmo se inserta la do-


larizacin en el Ecuador, en estas tendencias? facilita o dificulta el
avance de la integracin andina y latinoamericana?
Para responder a esas preguntas, es preciso recordar previamente
tres aspectos de la teora de la integracin y dos consideraciones de ca-
rcter prctico.
En primer lugar, debe destacarse la denominada condicin autoin-
crementable de todo proceso de integracin6, segn la cual, luego de sur-
gir, est forzado a crecer; es decir, toda fase en esos procesos lleva im-
plcita la necesidad de avanzar en el desarrollo de los mecanismos co-
munitarios.
En segundo lugar, los argumentos y la evidencia de la experiencia
europea, respecto de la adopcin de una sola moneda (la unin mone-
taria), la sealan como un medio fundamental para reforzar la integra-
cin econmica y social; a medida que avanza un proceso de integra-
cin inevitablemente se plantean los temas de la coordinacin de pol-
ticas macroeconmicas y de la creacin de una moneda comn; por
ejemplo, en el MERCOSUR ya se ha comenzado a discutir esos temas,
si bien en forma fragmentaria y preliminar.
Por ltimo, el hecho de que casi todos los gobiernos de los pases
latinoamericanos hayan concentrado su atencin en procesos de aper-
tura unilateral y rebajen significativamente sus aranceles, apostando a
un libre comercio que slo existe en los manuales y que marca la ret-
rica de la globalizacin, plantea otros desafos a la integracin regio-
nal y demanda avanzar ms rpidamente en nuevos y ms exigentes
campos de interdependencia, so pena de vaciar de contenido a la inte-
gracin.
En la perspectiva de esos tres aspectos mencionados, la elimina-
cin de la moneda nacional decretada por el gobierno ecuatoriano
compromete definitivamente cualquier posibilidad, al menos en el me-
diano plazo, de iniciar un proceso hacia la unificacin monetaria, co-
mo un paso lgico y necesario en la marcha hacia una integracin ms
profunda de las economas y sociedades andinas. En todo caso, esta de-
cisin ecuatoriana plantea el tema monetario y cambiario en la integra-
cin, bajo una forma absolutamente diferente, en las antpodas de los
objetivos originales del proceso: la unin monetaria posible podra
darse en torno a la moneda de la potencia hegemnica en el hemisferio
Integracin andina y dolarizacin en Ecuador / 105

occidental. Esto significa minimizar los contenidos del proceso de inte-


gracin, limitndolo bsicamente al mbito comercial.
Algunos analistas han sealado que la dolarizacin no es en si
misma un obstculo para la integracin, de la misma forma en que la
convertibilidad en Argentina no ha impedido que siga funcionando el
MERCOSUR. Al respecto cabe destacar que, pese a su proximidad, la
caja de convertibilidad no es igual a la dolarizacin, puesto que la pri-
mera no supone la desaparicin de la moneda nacional sino, al contra-
rio, procura su fortalecimiento; esta rgida poltica cambiaria de Argen-
tina le ha ocasionado serios problemas de balanza comercial por la pr-
dida de competitividad de sus exportaciones, la migracin de una par-
te de su planta industrial a Brasil y niveles crecientes de desempleo. Sin
embargo, en los ltimos aos MERCOSUR ha comenzado a debatir el
tema de la coordinacin de polticas macroeconmicas y de la posibili-
dad de adoptar una moneda comn.
De hecho, las autoridades ecuatorianas reivindicaron que la deci-
sin de adoptar el dlar pona en evidencia una anticipacin visionaria
de lo que se consideraba como una tendencia del futuro: la drstica re-
duccin de las monedas en el mundo y la consolidacin de un puado
de monedas dominantes, entre las que estaran el dlar, el euro y el yen
japons. Este pronstico es absolutamente discutido, pues existen ml-
tiples argumentos histricos, econmicos y geopolticos que restringen
seriamente esta posibilidad, en las tres zonas involucradas. En todo ca-
so, es claro que la globalizacin parece llevar a un escenario de pocas
monedas regionales7, en un proceso largo y conflictivo; la consolida-
cin de un orden mundial multipolar aconsejara, sin embargo, mante-
ner abierta la posibilidad de un balance ms equilibrado frente a los
grandes poderes mundiales, precisamente en aras de desplegar la inter-
dependencia en todas las direcciones y fortalecer los mrgenes de liber-
tad de la regin, tanto econmicos como polticos. Sin embargo, no po-
dra descartarse un escenario en el cual la globalizacin entre crecien-
temente en cuestionamiento, se agudicen los conflictos comerciales y se
modifiquen significativamente las tendencias actuales.
En tal sentido, es claro que incorporarse a la dolarizacin implica-
ra acotar y reducir an ms las posibilidades reales de fortalecer y di-
versificar las relaciones con otros bloques, especialmente en Europa y
Asia; se reducira todava mas la limitada prioridad que representan la
Comunidad Andina y Amrica Latina para esos bloques; o, las relacio-
106 / Marco Romero Cevallos

nes se plantearan en un plano diferente, en el que se jugara un papel


similar al de neocolonias.
Sin embargo, en la propia regin andina, la opcin adoptada por
las autoridades ecuatorianas slo recibi la curiosidad de la opinin
pblica de los pases vecinos que, al igual que la gran mayora de los
ecuatorianos, no lograba discernir todas sus implicaciones. Salvo voces
aisladas de algunos sectores empresariales en Per y Colombia, que sa-
ludaban la dolarizacin y la consideraban como una medida apropiada
para sus respectivos pases, no existi un verdadero debate sobre esta
medida, que se consideraba no era vlida en todos los casos8.
A pesar de que otros pases andinos tenan ndices de dolarizacin
muy superiores que los del Ecuador por ejemplo, de los depsitos
bancarios y que la moneda norteamericana era masivamente utiliza-
da como medio de pago en mltiples tipos de transacciones (en parti-
cular, de bienes muebles de alto valor y de bienes inmuebles), ninguno
de ellos consider la posibilidad de seguir el ejemplo ecuatoriano.
Y es que la dolarizacin significa alienarse definitivamente los
mrgenes de accin que brinda la poltica monetaria y cambiaria; y
constituye el reconocimiento del fracaso y la incapacidad para admi-
nistrar seria y soberanamente la poltica econmica. Ninguno de los so-
cios andinos estaba dispuesto a dar ese paso.
En caso de concretarse la construccin del ALCA como zona de li-
bre comercio hemisfrica bajo la propuesta y modelo norteamericanos
y de profundizarse la aproximacin de Colombia hacia los Estados
Unidos, como resultado derivado del Plan Colombia, podra, sin em-
bargo, replantearse la posibilidad de adoptar un esquema de dolariza-
cin en ese pas y eventualmente en varios otros. No parece posible, al
menos en el mediano plazo, que se produzca una confluencia de los
pases andinos en torno al dlar; en todo caso, ello significara una in-
tegracin subordinada a la economa norteamericana, prolongando la
extraversin caracterstica de las economas latinoamericanas en la ma-
yor parte de su historia y acotando definitivamente su papel en la divi-
sin internacional del trabajo.
En consecuencia, esta anulacin o reformulacin de la integracin
monetaria en la regin andina, significa eliminar o limitar de hecho la
condicin autoincrementable del proceso de integracin, cuyo objetivo
tiene un alcance menor. Si a esto se aade el proceso de apertura uni-
lateral y la apuesta a la globalizacin, con gran dosis de ingenuidad, rea-
Integracin andina y dolarizacin en Ecuador / 107

lizada por los gobiernos de esos pases, se comprende porque se consi-


dera al mercado andino como una instancia temporal para el aprendi-
zaje, un escaln hacia el mercado mundial.
Esa fase intermedia se presenta como innecesaria y superable pa-
ra algunos sectores de los diferentes pases miembros de la CAN, que
plantean la salida del Ecuador del proceso andino, puesto que esas eco-
nomas estaran orientadas al mundo; estas voces encuentran ms reso-
nancia cuando se enfrentan dificultades con los socios, particularmen-
te en las fases de crisis, causadas muchas veces por factores exgenos.
Estas posiciones parten de un desconocimiento de los procesos
reales que operan en el comercio mundial, marcado por mltiples y
cambiantes formas de proteccin de los mercados; diversas modalida-
des de comercio administrado que prevalecen en el mundo, incluso
dentro de los acuerdos comerciales, como el TLC; la concentracin de
la dinmica del comercio mundial en un reducido nmero de pases y
sobre todo de empresas transnacionales que controlan la parte ms im-
portante de los flujos de bienes y servicios9.
Otra de las tesis que sustentan las posiciones que relativizan y re-
ducen la importancia de la integracin subregional, es aquella de que la
globalizacin y los avances tecnolgicos, han eliminado la importancia
de la geografa, puesto que las distancias se habran acortado en la al-
dea global; no obstante, los anlisis de los problemas energticos del
mundo y la importancia de los fletes para definir la orientacin de los
flujos comerciales refutan la tesis del fin de la geografa.
Por lo tanto, es evidente que la integracin con los vecinos ms
prximos sigue siendo indispensable, particularmente para las econo-
mas pequeas y abiertas como las andinas, no slo para aprovechar las
complementaridades que existen entre esas economas y sociedades, si-
no para generar sinergias entre ellas, explotar el espacio ampliado y,
fundamentalmente, para mejorar la capacidad de negociacin en un
mundo marcado por la asimetra en los procesos econmicos y la ex-
clusin de una gran parte de los pases en desarrollo. Vale recordar que
la participacin de toda Amrica Latina en el comercio mundial se re-
cort en un 50% en las ltimas dos dcadas.
Ms all de estos elementos conceptuales, se constata otra vez una
de las principales limitaciones estructurales de la integracin latinoa-
mericana, presente igualmente en la Comunidad Andina: el hecho de
que la idea de la integracin, sobre todo la concepcin original de la
108 / Marco Romero Cevallos

CEPAL nunca fue asumida por las lites gobernantes de Amrica Lati-
na10; esta verdad se muestra crudamente en la presente fase de libera-
lizacin generalizada del comercio, la produccin y los capitales. El in-
cumplimiento de los compromisos asumidos, que son reiterativos en el
seno de la la CAN, evidencian precisamente esa ausencia de voluntad
poltica.
La decisin de dolarizar la economa ecuatoriana, en un intento
de importar la estabilidad adoptando la moneda norteamericana11, va
precisamente en el sentido de profundizar ese proceso de apertura y
privatizacin, en uno de los pases que ha demostrado mayor resisten-
cia al ajuste. Esa tendencia implica reducir dramticamente las posibi-
lidades de la integracin regional.
En gran parte eso se explica por el predominio en la corriente
principal del anlisis econmico de una perspectiva terica en la cual la
integracin ha perdido todo sentido, si alguna vez lo tuvo, o en el me-
jor de los casos le asigna una prioridad absolutamente secundaria. En
el caso ecuatoriano existen adems elementos de lo que podra deno-
minarse como un neoliberalismo tropical, marcado por la inconsis-
tencia, el inmediatismo y una elevada dosis de corrupcin.

2. Algunas constataciones empricas

La dolarizacin en el Ecuador se adopt luego de una sobredeva-


luacin elevada, que pretenda dar un colchn suficientemente amplio
para que las exportaciones ecuatorianas sean competitivas y puedan
conservar su participacin en el mercado en las nuevas condiciones. A
pesar de ello, en el ao 2000, el valor de las exportaciones creci en
8,3%, fundamentalmente por el incremento de las exportaciones pe-
troleras en 65%, debido a la significativa elevacin del precio del crudo
que obedece a factores exgenos y coyunturales; las exportaciones no
petroleras (constituidas por banano, caf, cacao, camarn y productos
pesqueros) al contrario, decrecieron en 19,9% en ese ao y las ventas
externas de productos no tradicionales disminuyeron en 5%, con res-
pecto al ao previo.
Cabe sealar que adems de los problemas de la demanda en el
mercado mundial, existieron serias dificultades de oferta, debido a la
presencia de plagas que redujeron significativamente la produccin, so-
bre todo en los casos del camarn, el caf y el cacao y sus derivados, que
Integracin andina y dolarizacin en Ecuador / 109

explican esta importante reduccin de los ingresos de divisas por ex-


portaciones en el ao 2000.
Sin embargo, esa ventaja competitiva puntual generada por la ex-
cesiva devaluacin se va perdiendo rpidamente, en la medida en que
el Ecuador tiene un nivel de inflacin muy superior al de los dems
miembros de la CAN12; se calcula que dicha ventaja desaparecer en los
prximos meses; la velocidad de esa tendencia se aprecia considerando
que el ndice del tipo de cambio real, medido en base 1994 = 100, era
de 206,6 en enero de 2000 y a febrero de 2001 estaba en 112,3. En el fu-
turo, cualquier ganancia de competitividad deber ser el resultado de
un importante esfuerzo de inversin y del incremento en los niveles de
productividad.
Un resultado adicional de la dolarizacin ser el que la elevacin
de los costos que se est registrando en el Ecuador, haga perder atracti-
vo al pas para la localizacin de filiales de empresas transnacionales, las
cuales tendern a modificar sus instalaciones hacia empresas de distri-
bucin, como ocurri, por ejemplo, en el caso de los laboratorios far-
macuticos; en consecuencia, se reducir y cambiar el sentido de la
participacin del pas en los flujos de comercio intrafirma, orientndo-
los a la importacin de otros pases de la regin.
Como resultado de la crisis financiera internacional, el comercio
intraregional se redujo en forma significativa en el perodo 1998-1999
aunque se recuper en el 2000, con un incremento superior al 30%.
A pesar de la recuperacin del comercio intraregional en los lti-
mos aos, se han vuelto a presentar problemas debido al incumpli-
miento de las normativas y la multiplicacin de las demandas sobre va-
rios pases miembros. Se debate si ello se explica por una falta de vo-
luntad poltica o por la inadecuacin de las normativas.
En la medida en que la balanza comercial del Ecuador con la ma-
yora de los dems miembros de la CAN ha registrado dficit persisten-
tes en los ltimos aos y alegando el incumplimiento generalizado de
algunos socios o el uso de diferentes mecanismos para evadir los com-
promisos (en algunos temas como el del transporte y el de los licores,
existen contenciosos histricamente postergados), algunos sectores
empresariales, en particular de la industria manufacturera, han plan-
teado la conveniencia de que el pas se retire del sistema de integracin
andina. Los representantes del gobierno han sealado que esa posicin
surge de una evaluacin parcial del proceso integrador, sin tomar en
110 / Marco Romero Cevallos

cuenta sus beneficios y potencialidades, reiterando, al menos por el


momento, la decisin de permanecer en la CAN.
En suma, los resultados ms bien pobres de la integracin andina,
la persistencia de problemas no resueltos y las peridicas vacilaciones y
dudas de los pases miembros, que evidencian la continuidad de una
ambigua y dbil decisin poltica, no permiten observar optimistamen-
te el futuro de la Comunidad Andina.
Peor an, una futura consolidacin del ALCA podra dejar sin
sentido a los procesos regionales, vistos por muchos sectores, particu-
larmente de las lites polticas y empresariales, como una etapa inter-
media hacia la integracin hemisfrica y determinar la muerte natu-
ral13de la integracin andina y latinoamericana.
La decisin del gobierno ecuatoriano de dolarizar su economa
agrega mayores elementos de incertidumbre y no abona precisamente
en la direccin de una verdadera integracin, que sigue siendo la mejor
respuesta que puede dar la regin a un proceso de globalizacin pro-
fundamente desigual y excluyente. Slo una vigorosa apropiacin y de-
fensa de las ideas y objetivos originales de la integracin latinoamerica-
na, por parte de amplios sectores de su poblacin, probablemente in-
centivada por procesos econmicos y polticos externos a la regin (co-
mo en toda la historia de Amrica Latina), que evidencien nuevamen-
te su validez y pertinencia, podra dar un curso firme a la integracin
en la regin andina y en Amrica Latina.

Notas

1 Cabe sealar, sin embargo, que an en la Unin Europea se discute precisamen-


te la posibilidad de obligar a un pas miembro a reformar su plan de estabilidad,
lo que marcara una clara atribucin para su funcionamiento futuro; esto se pro-
duce por cuanto algunos miembros consideran muy expansionista y como un
mal ejemplo al programa planteado por Irlanda, que reduce impuestos e incre-
menta el gasto.
2 Amplios desarrollos sobre el tema se reporta en: Salgado Wilma, Integracin Co-
mercial y Globalizacin, CAAP, 1996; y en Salgado Germnico: El Grupo Andino
de Hoy, Universidad Andina Simn Bolvar, 1998.
3 Ver Sunkel Oswaldo: Desarrollo e Integracin regional: otra oportunidad para una
promesa incumplida?, Revista de la CEPAL, Nmero Extraordinario 1998; y, Ro-
mero Cevallos Marco: Integracin Andina y participacin de la sociedad civil,
ALOP, Quito, 1999.
Integracin andina y dolarizacin en Ecuador / 111

4 Ver por ejemplo: Fairlie Reinoso Alan: Regionalismo abierto del Per y de la Co-
munidad Andina, enero 2001, en la web de la Comunidad Andina.
5 Boye Otto: Integracin latinoamericana y caribea: ahora o nunca; discurso del
31de enero del 2001, en www.lanic.utexas.edu/project/sela/
6 Grien Ral: La integracin econmica como alternativa indita para Amrica La-
tina, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994.
7 Hausmann Ricardo: Should there be five currencies or one hundred and five?,
Foreign Policy, Fall 1999.
8 A fines del ao pasado y comienzos del 2001, El Salvador y Guatemala decidie-
ron adoptar un sistema similar de libre circulacin del dlar, pero sin eliminar
su moneda nacional, al menos en el corto plazo.
9 Los informes anuales de la UNCTAD sobre el comercio y el desarrollo traen am-
plia evidencia emprica sobre estas tendencias. Las disputas en el TLC, algunas de
las cuales han llegado incluso a la OMC, muestran esta realidad.
10 Tavares Mara da Conceicao: La CEPAL y la integracin econmica de Amrica
Latina; en Revista de la CEPAL, nmero extraordinario 1998.
11 Cabe sealar que al adoptar el dlar, el gobierno ecuatoriano quiere dar credibi-
lidad a su poltica econmica, convirtindose en un seguidor natural de la pol-
tica del emisor, cedindole las decisiones bsicas en materia monetaria; esta de-
cisin impone un cors orientado a eliminar la inconsistencia temporal de sus
polticas econmicas. Ver al respecto: Rodrguez Prada Gonzalo: Teora y Estra-
tegias de la Integracin Econmica y Monetaria, Universidad de Alcal, 1994.
Sin embargo, en el caso ecuatoriano no se toma en cuenta estas implicaciones,
como se evidencia en la discusin de la indispensable reforma fiscal.
12 A diciembre del 2000, la inflacin anual era de 91% en el Ecuador, frente a 13,4%
en Venezuela (Caracas), 8,8% en Colombia; 3,4% y 3,7% en Bolivia y Per (Li-
ma), respectivamente.
13 Expresin sugerida por una lectora de este artculo, que el autor agradece.
Competitividad externa
y dolarizacin:
viejos problemas, nuevas ideas?

Juan Falcon Morales

Lo mejor es no teorizar, porque


enseguida aparecen ejemplos ilustres
que lo contradicen a uno.
Jorge Luis Borges

1. Introduccin

Hace ms de un ao, en una decisin poco fundamentada desde


el punto de vista tcnico1 pero perfectamente lgica desde la perspec-
tiva de los intereses de ciertos grupos econmicos y financieros, el go-
bierno () de Mahuad dolariz formalmente la economa ecuatoriana.
Esta decisin fue fundamentada, de todos modos, arguyendo que el de-
sajuste cambiario hasta entonces observado generado por fuerzas de
mercado () conspiraba abiertamente contra la estabilidad general,
econmica, social y poltica, y que el anclaje definitivo del tipo de cam-
bio si cabe la expresin sera el punto de partida de expectativas co-
rregidas de los agentes econmicos, que sostendran una recuperacin
relativamente rpida de los fundamentales y del crecimiento econ-
mico.
Por supuesto, la primera accin de la autoridad monetaria de en-
tonces, independiente segn la letra constitucional, fue la aplicacin
de un overshooting cambiario que llevara la paridad a su posicin de
equilibrio y al mismo tiempo apoyara el desempeo del sector exter-
no, en particular de las exportaciones, toda vez que la cesin de la so-
berana cambiaria hara depender la tendencia del ciclo bsicamente
del saldo de la balanza de balanza de pagos (lase de las colocaciones
externas).
114 / Juan Falcon Morales

El clculo de ese tipo de cambio de equilibrio despert ms de


una duda, lo cual no fue obstculo para que la dolarizacin se pusiera
de todas formas en marcha. Por supuesto, el mejor argumento conti-
nu siendo el de la estabilidad cambiaria que seguira a la sustitucin
de la moneda, lo que asegurara un clima propicio para las inversiones
nacionales y extranjeras y la convergencia de las tasas de inflacin in-
terna e internacional, entre otras ventajas.
De otro lado, la dolarizacin inducira un cambio casi mgico de
la actitud empresarial, que en adelante se asociara ms al ideal walra-
siano, esquema bajo el cual se define la ptima funcin de produccin
y se combina los factores y los servicios productivos de la manera ms
racional y sin restricciones, en el abstracto mundo de la perfecta com-
petencia. El nuevo modelo esperaba asimismo inducir una vuelta al
empresario innovador y provocar un cambio de conductas hacia aque-
llas signadas por el ejemplo del homus oeconomicus, referencia de las
concepciones ms ortodoxas.
En suma, por una decisin casi administrativa, de un da al otro
se solucionaran las dificultades estructurales de la economa ecuato-
riana, su limitada capacidad interna de generacin de ahorro e inver-
sin, la falta de credibilidad en las polticas y en el quehacer pblico, la
ausencia de fundamentales en equilibrio, la carencia de objetivos de me-
diano y largo plazos y la inconsistencia en la aplicacin temporal de las
polticas econmicas. Se solucionara, sobre todo, la crisis bancaria
tambin habra una banca que se desempeara en un escenario de es-
tabilidad adquirida, y el sistema financiero pasara a convertirse, al
cabo de poco tiempo, en un apoyo concreto a la estabilizacin y parti-
cularmente al desempeo del sector externo, la prioridad bajo el nue-
vo esquema monetario y cambiario.

2. Una realidad ms complicada

Esta visin cargada de optimismo no daba cuenta de la realidad de


la economa ecuatoriana en el perodo ms reciente, reflejada en algu-
nas cifras bsicas.
Competitividad externa y dolarizacin: viejos problemas, nuevas ideas? / 115

Cuadro 1
Ecuador: principales indicadores de desempeo de la economa:
1995-2000
(en millones de dlares y % del PIB)

Dficit Cuenta Balanza Inflacin Grado de


PIB
Fiscal corriente comercial promedio apertura

1995 18.006 -1,1% -4,2% 1,8% 22,9% 58,3%


1996 19.157 -3,0% 0,4% 6,2% 24,4% 53,9%
1997 19.760 -2,6% -3,6% 3,0% 30,6% 59,0%
1998 19.710 -5,7% -11,0% -5,0% 36,1% 57,2%
1999 13.769 -4,7% -6,9% 12,1% 52,2% 62,9%
2000 13.921 0,0% 4,0% 13,0% 90,1% 70,9%

Fuente: Banco Central del Ecuador

En valor, el PIB muestra una contraccin muy fuerte desde 1998,


llegando a su punto crtico en 1999 (19.710 millones de USD en 1998,
13.769 millones en 1999). Para el ao 2000 se haba previsto un PIB de
slo 13.921 millones de dlares. La posicin fiscal revelaba, en el pero-
do, su fragilidad y la clsica tendencia estructural al dficit, neutraliza-
da hacia el ao 2000 gracias al inesperado aumento del precio del pe-
trleo y en ningn modo a cambios radicales de poltica y gestin de
las finanzas del Estado.
La inflacin, por su parte, registraba una tendencia creciente des-
de 1995, hasta ubicarse en ms del 50% promedio en 1999 (90,1% en
2000, la ms alta de Amrica Latina). Los resultados de las balanzas de
pagos y comercial concordaban con la crisis productiva y la desacelera-
cin general de la economa. Tambin el desempleo abierto haba au-
mentado a finales de 1999 (15,1% de la PEA en ese ao, frente a 11,8%
el ao previo). La tendencia al desajuste generalizado era marcada, en
medio de un esquema de saneamiento bancario que demandara toda-
va la canalizacin de una masa importante de recursos pblicos hacia
ese fin.
En otro frente, a pesar del overshooting cambiario de enero de
2000, la evolucin de la inflacin diluy rpidamente la competitividad
que otorg a las exportaciones la fijacin del tipo de cambio en 25.000
116 / Juan Falcon Morales

sucres por dlar. El tipo de cambio real revela en el perodo una ten-
dencia a su apreciacin; el ndice del tipo de cambio real pasa de 206,56
a 127,95 entre los meses de enero y diciembre del ao 2000 (base 1994
= 100,0) (cf. grficos siguientes).

Grficos Tipos de cambio real y bilaterales ms importantes


Tipo de cambio real efectivo
Base 1994 = 100
220.0
200.0
180.0
160.0
140.0
120.0
100.0
ener-00 marz-00 mayo-00 juli-00 sept-00 novi-00 ener-01

Tipo de cambio real bilateral con EE.UU.


Base 1994 = 100
220.0

200.0

180.0

160.0

140.0

120.0

100.0
ener-00
Jan-04 marz-00
Mar-04 mayo-00
May-04 juli-00
Jul-04 sept-00
Sep-04 novi-00
Nov-04 ener-01
Jan-05

Tipo de cambio real bilateral con Alemania


Base 1994 = 100

190.0
170.0
150.0
130.0
110.0
90.0
ener-00 marz-00 mayo-00 juli-00 sept-00 novi-00 ener-01
Competitividad externa y dolarizacin: viejos problemas, nuevas ideas? / 117

Tipo de cambio real bilateral con Japn


Base 1994 = 100
200.0

180.0
160.0

140.0
120.0

100.0
80.0
ener-00
ener-00 marz-00
marz-00 mayo-00
mayo-00 juli-00
juli-00 sept-00
sept-00 novi-00
novi-00 ener-01
ener-01

Tipo de cambio real bilateral con Colombia


Base 1994 = 100
220.0

200.0

180.0

160.0

140.0

120.0

100.0
ener-00
ener-00 marz-00
marz-00 mayo-00
mayo-00 juli-00
juli-00 sept-00
sept-00 novi-00
novi-00 ener-01
ener-01

Tipo de cambio real bilateral con Per


Base 1994 = 100
200.0

180.0

160.0

140.0

120.0

100.0
ener-00 marz-00 mayo-00 juli-00 sept-00 novi-00 ener-01

Tipo de cambio real bilateral con Italia


Base 1994 = 100
200.0
180.0
160.0
140.0
120.0
100.0
Jan-04
ener-00 Mar-04
marz-00 May-04
mayo-00 Jul-04
juli-00 Sep-04
sept-00 Nov-04
novi-00 Jan-05
ener-01
118 / Juan Falcon Morales

Las causas de ese comportamiento negativo de la economa ecua-


toriana en el perodo son mltiples; sin embargo, una vez ms, la crisis
bancaria y financiera y sobre todo las modalidades correctivas aplica-
das, son bsicamente las que determinaron el colapso generalizado del
aparato productivo, justamente antes de la puesta en prctica de la do-
larizacin, a comienzos de 2000.
En ausencia de un programa macroeconmico integrado entre
1995 y al menos hasta 1999, lo cual es responsabilidad directa de quie-
nes condujeron la economa ecuatoriana en todos los frentes en esos
aos, su capacidad de maniobra ante los shocks continu siendo limi-
tada, lo que en su momento estimul las tendencias recesivas. Esto se
registr en medio de una marcada inestabilidad poltica: entre 1995 y
el ao 2000, se sucedieron en el ejercicio gubernamental cinco adminis-
traciones del Estado.
En trminos de competitividad, un escenario como el descrito no
permite impulsar procesos de cambio estables. La estabilidad macroe-
conmica es una condicin de base para lograr, de modo sistmico, ga-
nancias de competitividad externa.

3. Gestin macroeconmica y competitividad: el sentido de la


causalidad 2

De un proceso de dolarizacin se esperan, en general, algunas


ventajas: la igualacin de las tasas de inflacin y la baja de las tasas de
inters; un conocimiento mayor del carcter de los shocks que enfrenta
la economa; una mayor integracin financiera; y, entre otros, el obje-
tivo estrella: una mayor disciplina fiscal. Frente a las desventajas pro-
bables: prdida del seoriaje, aumento de ciertos costos de transaccin
y limitaciones de competitividad de partida, se espera, al menos en teo-
ra, un saldo positivo favorable. Claro, esto est asociado al ejercicio de
una poltica macroeconmica consistente y coherente en el tiempo, que
lleve a la consecucin en mayor nivel y escala de los objetivos del pri-
mer bloque.
Lo sealado implica necesariamente menor discrecionalidad en el
ejercicio de las polticas pblicas y un apego absoluto a las normas del
mercado; una mayor integracin y apertura de la economa; un claro
mejoramiento de la supervisin bancaria y financiera; cuentas pblicas
saneadas y adecuada presin fiscal; y, por supuesto, la puesta en prc-
Competitividad externa y dolarizacin: viejos problemas, nuevas ideas? / 119

tica de acciones privadas que reconviertan las industrias nacionales


en plazos muy cortos, lo que supone la existencia de una base mnima
de posibilidades y de segmentos empresariales capacitados adecuada-
mente.
En un pas en el que el punto de partida es la presencia de serias
distorsiones, esto se dificulta, mxime cuando las propias lites no tie-
nen clara la causalidad de base para el xito de un proceso que exige el
cumplimiento simultneo de dos tareas que bajo el otro modelo y el
simplismo del anlisis no pudo conseguirse: racionalidad de la gestin
pblica y privada y orientacin de los mercados hacia producciones ba-
jo condiciones de competencia y competitividad adecuadas, en el mar-
co de un esquema de cuentas pblicas equilibradas lo que supone
agentes econmicos que pagan impuestos y de una programacin del
desarrollo establecida en funcin de las nuevas condiciones de la co-
yuntura internacional y de los procesos de integracin que se negocian
en la actualidad. En este mbito, la agenda pendiente es an bastante
extensa. En trminos de desempeo externo, hay serios riesgos de de-
sajustes en el corto plazo, ligados sobre todo al aplazamiento de refor-
mas bsicas, lo que afecta la formacin de expectativas de los agentes
econmicos.
Pero, cmo se plantea la relacin de causalidad? El punto de par-
tida puede tener como referencia la expresin de S. Rajapatirana:
Openness as a form of insurance becomes more relevant for countries
with a history of macroeconomic instability3, que da cuenta del reto que
se le presenta a Ecuador de forma inmediata, en trminos de la bsque-
da y consolidacin de un esquema vlido de competitividad que garan-
tice la optimalidad en la apertura.
Los esfuerzos de definicin de pautas sobre esta materia, que han
derivado en la precisin de esquemas sobre competitividad y acciones
recurrentes, siendo loables, son an insuficientes4.
En la coyuntura, el cambio de modelo monetario por sus impli-
caciones obliga a explorar nuevos espacios en los mercados interna-
cionales de bienes y servicios, si se aspira a lograr un nivel apropiado de
crecimiento econmico (que viabilice algn grado de equidad en la dis-
tribucin). Sin embargo, de lo que se ha comprobado en los ltimos
aos, los intentos de apertura fallan si se hacen bajo condiciones ma-
croeconmicas incorrectas o desequilibrios persistentes; correlativa-
mente, la aplicacin de restricciones al libre comercio o el incremento
120 / Juan Falcon Morales

de la proteccin han estado asociadas o son el resultado de una ma-


croeconoma deficiente.
La globalizacin es un proceso complejo que vara en el tiempo,
pues afecta indistintamente a los sectores productivos de los pases y
puede alterar los entornos nacionales bajo distintas formas. El trin-
gulo de la perfecta compatibilidad: tipos de cambio de cambio esta-
bles, flujos de capital normales y polticas monetarias autnomas ha si-
do una ficcin y la creciente competencia entre empresas y agentes eco-
nmicos es el denominador comn en la coyuntura internacional.
Los pases que registran tasas de crecimiento econmico ms al-
tas, fuertes ingresos de capitales, baja inflacin y fundamentales en
equilibrio, estn influenciados por fuertes incrementos de las exporta-
ciones, en todos los casos. Pero, el concepto de globalizacin, en el que
por lo general se inscribe el anlisis de las tendencias del comercio, de-
be ser precisado: frente a las simplificaciones que lo conciben como el
proceso de integracin de los sistemas productivos, comerciales, finan-
cieros y de informacin, hay que contraponer aquel que lo vincula a la
redefinicin, a escala internacional, de los lazos entre economa y poder
de otros estados y de las firmas multinacionales y el despliegue del sistema
internacional de relaciones productivas a travs de los flujos monetarios y
de inversiones, en espacios ampliados5.
Slo esta percepcin permitir planificar adecuadamente una es-
trategia nacional de reinsercin al contexto internacional; otros esfuer-
zos pueden resultar limitados.

4. Competitividad y dolarizacin

Una mayor apertura y liberalizacin de la economa parece ser la


obligada direccin del modelo de dolarizacin, lo que implica se rei-
tera un reordenamiento interno en la perspectiva de enfrentar con
mejores posibilidades la creciente competencia internacional.
Desde la perspectiva de la apertura inducida o de la apertura en-
dgena6, se debe tener presente que sta supone un rgimen de polti-
ca econmica que conduce los precios domsticos de los bienes transa-
bles a reflejar los precios externos; asimismo, en todas las economas
abiertas, las restricciones cuantitativas no existen o son muy pequeas.
Esta percepcin de apertura tiene, de hecho, varias consecuencias
prcticas para un pas pequeo y poco diversificado como Ecuador, lo
Competitividad externa y dolarizacin: viejos problemas, nuevas ideas? / 121

que le obliga a instrumentar, como se seal, una serie de acciones


emergentes para optimizar la mayor vinculacin al mercado externo7.
Visto que el nuevo modelo exige mayor eficiencia y productivi-
dad, cerrar la brecha productiva con los pases ms desarrollados re-
quiere no slo polticas macroeconmicas y de apertura adecuadas
(que provendran de la dolarizacin), sino tambin polticas de desa-
rrollo productivo que incluyan acciones horizontales o mesoeconmi-
cas (que apoyen la competitividad sistmica del entorno: infraestructu-
ra, mercados de factores, promocin, etc); y, polticas microeconmi-
cas (que modifiquen directamente las operaciones de las empresas, en
particular el uso de mejores tecnologas)8.
En la prctica, sin embargo, hay que considerar que los pases pe-
queos enfrentan de partida cambios fundamentales que abren inte-
rrogantes acerca de la eficiencia de la economa y de la poltica econ-
mica correcta: de un lado, el hecho de que la apertura har que las em-
presas soporten una mayor presin importadora; de otro, el que de to-
dos modos las oportunidades de exportacin aumentan y que en oca-
siones no hay posibilidades de aprovecharlas de modo oportuno al
existir problemas de calidad; y, finalmente, el que por la puja mundial
por la atraccin de inversiones, se reduce el espacio de maniobra de la
poltica econmica, pues le est vedado el recurrir a los instrumentos
del pasado, preferiblemente a los que se utilizaron bajo los criterios de
apoyo a las industrias nacientes9.
El abandono de la poltica cambiaria, ms all de experiencias
transitorias posiblemente asimilables como la relativa al perodo
1992-1996, cuando se ancl el tipo de cambio, puede complicar los afa-
nes aperturistas: en efecto, si una economa est sujeta a importantes
shocks de trminos de intercambio; si la disciplina fiscal no puede ser
consolidada; o, si los mercados del trabajo no son flexibles (hasta don-
de socialmente es posible?...), existe el peligro latente de que un shock
negativo conduzca al menos a una reformulacin de la apertura, ms
an si el ciclo tiende a deprimirse, como podra ser el caso bajo un es-
quema de dolarizacin o de cambios rgido10. Argentina ha resistido las
presiones, pero hace frente a un fuerte desempleo y a las presiones de
ciertos grupos para incrementar el nivel de proteccin, lo que tiene evi-
dentemente fuertes repercusiones sociales y econmicas.
Liberalizar la economa en condiciones de desequilibrio persisten-
te de los fundamentales, por ejemplo, podra arrojar resultados negati-
122 / Juan Falcon Morales

vos; esto, no obstante, no presupone que la apertura deba ser posterga-


da hasta corregir esos desajustes.
En efecto, hay dos razones que explicaran lo sealado: de un la-
do, el pas no podra quedar al margen de una corriente general en es-
tas materias, sino a riesgo de su aislamiento lo que tiene otras impli-
caciones y, de otro, porque el propio estmulo de la apertura podra
estar al origen de cambios estructurales que modernicen y transformen
la economa en plazos relativamente cortos.
Esta es una de las ventajas de la liberalizacin forzada, aunque es
claro que conlleva un mayor esfuerzo para el pas involucrado y de-
manda una coherencia mayor en la aplicacin de las polticas pblicas,
en particular de las orientadas hacia la competitividad y productividad
de las industrias nacionales.
Como fuere, lo cierto es que la experiencia ha mostrado que la
mayor insercin y apertura al entorno mundial es positiva para los pa-
ses, sobre todo porque permite aumentar la competitividad de las pro-
ducciones nacionales y asignar mejor los recursos, generando, como se
seal, presiones positivas sobre el crecimiento econmico, el empleo y
las inversiones.
Si bien las condiciones macroeconmicas determinan el destino
de la apertura comercial, las polticas de comercio ayudan a disciplinar
las polticas macroeconmicas, por la propia conveniencia de los agen-
tes involucrados. Pero, en este marco, al Estado le corresponde siempre
un papel: corregir las distorsiones del mercado, sin afectar por ello el
laissez-faire, al menos hasta donde socialmente es posible.
Si se acepta esta hiptesis de trabajo, el Ecuador tiene que definir
en el muy corto plazo una nueva estrategia de insercin al escenario in-
ternacional, teniendo en cuenta las rigideces que frente al modelo mo-
netario y cambiario tradicional supone la dolarizacin. En la medida
en que el pas ha asumido, en ltima instancia, un modelo de tipo de
cambio fijo, la variable cambiaria deja de ser una alternativa de compe-
titividad, como pudo haber sido en el pasado, aspecto que debe ser con-
siderado con cuidado.
En la prctica, las opciones para estimular las exportaciones y el
nivel de actividad, lo cual finalmente poda derivar de movimientos de
la paridad, dejan de ser viables sine die, lo que tiene que ser asumido
por lo privado y por la poltica econmica y de comercio exterior.
Competitividad externa y dolarizacin: viejos problemas, nuevas ideas? / 123

Esto proyecta el anlisis a otro campo muy delicado, todava pen-


diente: el relativo a la convergencia de la inflacin a niveles internaciona-
les, algo que an no se observa con el cambio de modelo y que ha de-
teriorado largamente la competitividad de las exportaciones, acelerada
luego del overshooting cambiario de enero de 2000.
La poltica macroeconmica de corto plazo debe privilegiar la ba-
ja de la inflacin y su convergencia a los niveles internacionales. Para un
pas como el Ecuador, que debe reconvertir su estructura productiva,
lograr equilibrios en las variables clave y dinamizar su relacin con el
exterior, sta pasa a ser una nueva restriccin, que debe enfrentarse en
plazos cortos si no se desea afectar an ms la competitividad de las ex-
portaciones.
El pas debe precisar las directrices que lo enrumben hacia un
cambio estructural profundo, bajo los nuevos parmetros el acentua-
miento de la regulacin por el mercado, a lo que se ha hecho referen-
cia, y teniendo en cuenta las rigideces que impone el sistema de cam-
bios fijos implementado desde comienzos del ao 2000.
Ese esfuerzo debe ser conjunto; involucra a las instancias privadas y
estatales. Implica, en suma, precisar la estrategia de desarrollo de corto
y mediano plazos e identificar los sectores que podran ser ganadores
netos y los que necesariamente pagarn el costo de la liberalizacin.
Pero, el problema es ms complejo: en efecto, se trata de encontrar
modalidades que permitan que los sectores desplazados se reubiquen
en aquellos que tienen potenciales posibilidades de salir adelante y por
esa va absorber los excedentes de mano de obra11.
Una vez ms, la coherencia temporal en la poltica macroecon-
mica es fundamental. Si el Ecuador no corrige de modo duradero su
macroeconoma y si no crea un ambiente propicio para las inversiones
nacionales y extranjeras, la apertura en condiciones de desequilibrio
slo le conducir a postergar, esta vez ms largamente, su opcin por el
futuro.
Bajo dolarizacin, se esperara que las ganancias de productividad
y competitividad que garanticen las colocaciones externas provengan
bsicamente de la reconversin productiva. En trminos de las negocia-
ciones comerciales futuras, el Ecuador debe explorar los sectores en los
que puede inducir ventajas comparativas o aprovechar ms eficiente-
mente las existentes, teniendo como referencia las perspectivas de evo-
lucin de demandas sectoriales en los potenciales socios comerciales.
124 / Juan Falcon Morales

Si esto no ocurre, difcilmente la transformacin y cambio de la


estructura productiva en perspectiva de una mayor competitividad po-
dr alcanzarse. El Ecuador continuara aplicando el modelo tradicio-
nal, complicado en la coyuntura por la crisis bancaria y financiera, que
no ha sido solucionada, y por la inconsistencia y riesgos de la macroe-
conoma general, que se han vuelto recurrentes al extremo y han preci-
pitado una importante prdida de credibilidad en la gestin pblica, al
punto de neutralizar la gestin de las polticas pblicas.
Aunque el grueso de las inversiones extranjeras se realiza entre
pases desarrollados, el peso de los mercados emergentes se ha vuelto
mayor. Pero, por qu las inversiones no fluyen hacia todos los pases?.
Si esa tendencia no se proyecta a ciertos pases en desarrollo es precisa-
mente por la falta de credibilidad en la consistencia y racionalidad pro-
yectada de sus polticas econmicas12, lo que afecta a los agentes pro-
ductivos de modo considerable.
Si no se define con claridad el papel que desempearn las in-
versiones en el proceso de crecimiento econmico, lo que a su vez im-
plica la precisin de los sectores en los que ha de fundamentarse el de-
sarrollo futuro (lo que implica, nuevamente, ubicar a los sectores gana-
dores y, eventualmente, a los perdedores del proceso...), el despegue
puede neutralizarse y con ello afectar una vez ms la (bsqueda de)
competitividad externa y las acciones que se apliquen con ese propsi-
to. En dolarizacin, cuando el nivel de actividad depender de la ma-
yor diversificacin exportable y de la posibilidad de crear excedentes
duraderos en el sector externo, esto equivaldra a acelerar el fracaso del
modelo.
Paradjicamente, ello depende an de las opciones de referencia
de los propios grupos de poder: si una de las condiciones de xito del
modelo es la necesidad de fundamentales en equilibrio, resulta incom-
prensible la radical oposicin a la puesta en prctica de una poltica tri-
butaria que asegure la sostenibilidad de las cuentas pblicas, incluso si
ello implica el aumento de tasas como la del Impuesto al Valor Agrega-
do. Habr de tenerse en cuenta que el modelo vigente desde enero de
2000, precisamente bajo el auspicio de los mismos grupos, exige, ms
que antes, un sector pblico en orden.
As, si uno razona bajo expectativas racionales (lo que podra asu-
mirse, en el caso de un empresario...), el aumento del IVA podra ga-
rantizar dicho equilibrio a corto plazo, lo que implicara que las ten-
Competitividad externa y dolarizacin: viejos problemas, nuevas ideas? / 125

dencias del consumo y de la inversin no deberan necesariamente mo-


dificarse y que bajo ese escenario, en principio, la vuelta a la normali-
dad estara asegurada.
Sin embargo, ello no ocurre: se arguye la prdida de credibilidad
en lo pblico como justificativo, mientras en la realidad la oposicin
deriva del hecho de que en ocasiones una poltica tributaria fuerte pue-
de obligar a los sectores acostumbrados a financiarse por la va de la
deuda del sector pblico, por ejemplo lo que les permite maximizar su
funcin de utilidad a emplear sus propios recursos, colocados por lo
general en parasos financieros del exterior.
Difcil reto, pues, el que enfrenta el Ecuador, en medio de un es-
cenario internacional que no admite postergaciones.

5. La competitividad... pasa por lo macroeconmico?

Ciertos grupos de poder econmico del Ecuador precipitaron al


pas al abandono de su soberana monetaria y cambiaria y a una dola-
rizacin muy sui generis. Tan sui generis que se modela sobre acciones
irresponsables de las cuales nunca se da cuenta. As, por ejemplo, las
autoridades econmicas actuales acusan al anterior ministro de finan-
zas, Jos Iturralde, precisamente de irresponsable, pues en la elabora-
cin de la Proforma Presupuestaria para el ao 2001, se inflaron los in-
gresos y no se hizo constar algunos gastos13. Una irresponsabilidad
que, simplemente () compromete el desempeo econmico de corto
plazo y puede acelerar los desajustes que el pas ha debido enfrentar en
los ltimos aos.
En Ecuador los riesgos de una nueva crisis siempre estn presen-
tes, en la medida en que la aparente estabilidad macroeconmica se
fundamenta todava en factores de coyuntura y no en cambios estruc-
turales profundos. Frente a una mayor interdependencia internacional
y, en lo domstico, dependiendo el pas de un modelo muy rgido, que
no da margen para la autonoma de gestin, el aumento de la compe-
titividad y la posibilidad derivada de captacin de ciertos espacios de
mercado, pasa definitivamente por la consolidacin de la estabilidad
macroeconmica y el equilibrio de los fundamentales, bajo una ptica
que al mismo tiempo estimule cambios en el patrn distributivo y
genere una conciencia nacional de apoyo a la modernizacin y la efi-
ciencia.
126 / Juan Falcon Morales

La estabilidad macroeconmica es el punto de partida de una mo-


dificacin del patrn de insercin a la economa internacional; una po-
sicin fiscal saneada y una inflacin baja, son al menos dos pre condi-
ciones del cambio. La mayor competitividad es la consecuencia lgica,
pues ese escenario puede inducir inversiones, cambio tecnolgico, em-
pleo, capacidad de gestin pblica. Pero esto demanda consistencia y
coherencia temporal. Hasta cuando los grupos de poder privilegien el
corto plazo y el inmediatismo econmico, el fracaso del modelo sigue
a las puertas. Mientras lo pblico se resuelva en base a la improvisacin
y a la mediocridad; y, lo privado, en trminos del inters muy particu-
lar, el gran objetivo ser postergado y, con ello, el Ecuador consolidar
la abolicin de su futuro.
Dolarizacin y competitividad: estamos a tiempo? Pregunta
complicada. Frente a un modelo rgido, se impondra una concertacin
acrecentada, que refleje metas y opciones definidas desde una perspec-
tiva nacional, a fin de relativizar de alguna manera las restricciones: au-
sencia de polticas monetaria y cambiaria, fuertes tensiones inflaciona-
rias, desajustes fiscales recurrentes, tecnologa atrasada del aparato pro-
ductivo, inequidad distributiva, entre otros. Sin embargo, ello no nece-
sariamente ocurre. Si la opcin de los agentes econmicos contina
siendo el corto plazo y el extremado privilegio de lo particular, la
macroeconoma desestabilizada slo har que se revelen los lmites
del modelo y se asuman, en su ms negativa perspectiva, los efectos de
la apertura: desindustrializacin, desempleo, recesin. Estamos a
tiempo?

Notas

1 Es claro que existan otras opciones, desarrolladas por el rea de Estudios del
Banco Central del Ecuador, suficientemente reflexionadas, pero que lamenta-
blemente, desde el punto de vista oficial de entonces- implicaban la afectacin de
los intereses de varios grupos econmicos y financieros, a los que el vinculado
gobierno de Mahuad jams habra indispuesto, lo que se probara ms adelante.
2 En esta seccin se ha tomado como referencia algunas secciones del borrador
preliminar, no oficial, de la nota Ecuador: un perfil de la evolucin del comercio
exterior 1995-2000 y perspectivas en el marco de las negociaciones comerciales
frente al ALCA, preparada por el autor, para la Unidad ALCA-Ecuador, MICIP,
enero de 2001.
Competitividad externa y dolarizacin: viejos problemas, nuevas ideas? / 127

3 Vase, al respecto, Sarath Rajapatirana, Macroeconomic Conditions for Optimal


Trade Opening: Issues for Latin America, Quito, BCE, 1997.
4 Los esfuerzos que en esa direccin ha desplegado el Ministerio de Comercio Ex-
terior del Ecuador (MICIP) podran verse afectados si la poltica macroecon-
mica no consolida el esquema de dolarizacin, precipitando los cambios estruc-
turales que todava son susceptibles de aplicacin, como recurso de ltima ins-
tancia, bajo la lgica que lo sustenta.
5 Philippe Hugon, Economie politique internationale et mondialization, Pars, Eco-
nomica, 1997.
6 Vase, al respecto, Sarath Rajapatirana, op. cit.
7 Ibidem.
8 CEPAL.
9 Tilman Altenburg, La globalizacin y los pases pequeos, estrategias para insertar-
se con xito, mimeo, s.f.
10 Sarath Rajapatirana, op. cit.
11 En el largo plazo, la teora muestra que la funcin de bienestar agregada tiende a
ser ptima.
12 La corrupcin es otro de los condicionantes del proceso de cambio. Hay que ubi-
car y sancionar a los responsables directos de la crisis y a quienes pretenden an,
bajo el estribillo de la reactivacin econmica, beneficiarse ms de la riqueza na-
cional. Resulta, por decir lo menos, ingenuo, suponer que quienes han conduci-
do la economa nacional desde 1994, cuando cae el banco Continental, no cono-
can la realidad del sistema financiero, por ejemplo. Dejad hacer, dejad pasar, fue
su consigna.
13 Vase El Comercio del 17 de marzo, 2001, seccin A, pgina 3.
Dolarizacin y endeudamiento externo:
un matrimonio por inters?

Alberto Acosta

Un gobierno de quinta categora acaba de anunciar la intencin,


de cometer suicidio monetario y dolarizar la economa del pas.
Incapaz de enfrentar una seria crisis econmica y amenazado de
destitucin, el presidente ecuatoriano, Jamil Mahuad, que visible-
mente no tiene capacidad ni siquiera para ser el sndico de un edi-
ficio o presidente de una asociacin de barrio, se desesper y opt
por humillar a su pas, desistiendo de uno de los elementos cen-
trales de soberana.
Paulo Nogueira Batista jr., Fohla de Sao Paulo, 13.1.2000

El gobierno present como un triunfo los resultados de las rene-


gociaciones de la deuda externa comercial y bilateral en el ao 2000. El
objetivo de dichas renegociaciones, reconocido expresamente por el r-
gimen, fue:
Aliviar las presiones sobre el flujo de caja del Estado por servicio
de la deuda con acreedores privados y con el Club de Pars.
Definir un perfil del servicio de deuda acorde con la capacidad del
Fisco ecuatoriano de cumplir con sus obligaciones.
Disminuir las presiones fiscales por concepto de servicio de deuda
sobre el presupuesto de gastos de la Nacin, liberando recursos
para otros programas prioritarios.
Reducir significativamente el monto nominal de la deuda externa
con tenedores de bonos privados.
Maximizar pagos por adelantado y flujo a los inversionistas du-
rante la vida de los bonos (Deuda amortizable).
Encaminar al Ecuador hacia la reapertura del acceso a los merca-
dos internacionales (mantenindose al da con el pago de obliga-
ciones internacionales)
Promover la disminucin de la prima de riesgo pas1.
130 / Alberto Acosta

Estos puntos fueron asumidos como requisitos para viabilizar el


esquema de dolarizacin, la misma que servira segn el discurso ofi-
cial para acelerar la estabilizacin macroeconmica, concluir el ajuste
estructural y asegurar la capacidad de pago del pas.
Adicionalmente, como otro de los subproductos de estas acciones
se quera alentar las inversiones extranjeras directas y, a su vez, posibi-
litar inversiones sociales utilizando los recursos que se liberaran del
menor servicio de la deuda y de su canje para inversiones sociales, que
sera aprobado en el marco de las negociaciones con el Club de Pars.
Desde esta perspectiva, el gobierno, en concreto, ofrece una estrategia
de la deuda enmarcado en la lgica del ajuste estructural, barnizndo-
lo con una suerte de preocupacin social para apuntalar la tarea aco-
metida.
Una vez ms, como afirmaba Simn Bolvar y tal como se demos-
trar ms adelante, al referirse a la deuda externa surgida por obra de
usureros y mercaderes, los prestamistas y sus intermediarios, sabios en
artes de alquimia, convierten cualquier guijarro en joya de oro. Ade-
ms, el tema de la deuda, no hay duda, abre horizontes y perspectivas,
que permiten estudiar la relacin entre polticas econmicas y uso del
crdito; corrupcin y contratos crediticios; crecimiento macroecon-
mico y ahorro externo; y, el imperialismo entendido como la interfe-
rencia externa sobre el acontecer de un Estado Nacin (Ugarteche
2000). En este trabajo, el anlisis se centra en las renegociaciones de la
deuda, el endeudamiento externo, la dolarizacin y el ajuste neoliberal.

1. El renacimiento de la deuda externa, parte de una crisis


interminable

Hasta hace poco, en muchos pases de Amrica Latina, se crea fir-


memente que el problema de la deuda haba sido resuelto. Si bien ste
no haba desaparecido, al menos haba pasado a un segundo plano. Y
dentro de este espritu optimista se habl incluso del fin de la crisis eco-
nmica, en la medida que la regin, entre 1990 a 1994, experiment
una ligera expansin de sus economas y una reduccin de la inflacin,
en medio de un significativo reflujo de capitales.
La regularizacin del servicio de la deuda en casi todos los pases
de Amrica Latina sirvi para ratificar esta apreciacin. A partir de
1992, la mayora de naciones en mora encontr formas para regulari-
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 131

zar el servicio de su deuda y con ello se revirti el proceso de acumula-


cin de atrasos. Esta situacin se consolid, en especial, desde inicio de
la dcada de los noventa con las renegociaciones logradas en el marco
del Plan Brady; en el cual el Ecuador fue acogido entre 1994 y 1995.
El mensaje resultante fue claro. La crisis de la deuda no sera irre-
soluble. Habra una solucin tcnica al problema, en especial con la uti-
lizacin de los mecanismos planteados por el Plan Brady u otras opcio-
nes complementarias. En estas condiciones, cuando se desactivaron al-
gunas manifestaciones extremas de la crisis (no la crisis misma), se
abrieron nuevas posibilidades de financiamiento externo con la emi-
sin de bonos soberanos, como los Eurobonos; colocados internacio-
nalmente por Ecuador en dos oportunidades durante 1997. Con esto
cobr ms fuerza la propaganda que viabiliza la efectividad de los ajus-
tes ortodoxos orientados a lograr la apertura y la liberalizacin a ul-
tranza.
Este entusiasmo sufri en 1995 un primer remezn con la crisis
mexicana y sus secuelas. Sin embargo, superado el susto del efecto Te-
quila, la normalidad retorn a la economa latinoamericana. Sin em-
bargo, la proporcin an elevada del propio servicio de la deuda, la
concentracin del reflujo de capitales en pocos pases, por no mencio-
nar las tasas de crecimiento econmico sumamente modestas que se
mantenan en la mayora de economas de la regin, debieron ser sufi-
cientes para no sacar conclusiones tan apresuradas sobre esta cuestin.
Dicha normalidad durara poco. Desde mediados de 1997, los
pases del sudeste asitico entraron en una franca descomposicin fi-
nanciera. El susto fue maysculo cuando Rusia cay en una acelerada
espiral recesiva y los temblores financieros empezaron a sacudir a eco-
nomas aparentemente slidas como la brasilea, argentina, peruana,
colombiana y chilena; el Ecuador se precipit en una de las peores cri-
sis de su historia, plagado por una serie de problemas internacionales
la cada de los precios del petrleo y la misma crisis asitica, proble-
mas naturales el fenmeno de El Nio, problemas polticos la ines-
tabilidad y la resistencia social, problemas econmicos el propio
ajuste neoliberal, y hasta problemas morales el salvataje bancario.
En este contexto no sorprende, entonces, que se haya agudizado el
problema de la deuda externa, otro de los detonantes de una crisis que
desemboc en la dolarizacin.
132 / Alberto Acosta

Inicialmente, en 1982, se consider que la crisis era un problema


coyuntural de iliquidez. Luego, en una forma cada vez ms acelerada y
compleja, se pas a una situacin ms difcil que exigi un tratamien-
to ms diversificado, en el cual las salidas aceptadas siempre estuvieron
inspiradas por los intereses de los acreedores (Desde entonces la insol-
vencia ronda la escena). El enfoque inicial de renegociacin de los tr-
minos de la deuda con miras a conseguir mejores condiciones de pago
para los compromisos adquiridos, aliviando el peso del servicio a los
pases deudores, se transform en el mecanismo permanente, al cual se
sum una serie de herramientas financieras aparentemente novedosas
(canje de deudas para inversiones sociales, por ejemplo). Simultnea-
mente, estas renegociaciones sirven de palanca para la aplicacin de los
programas de estabilizacin y de ajuste estructural. Y, salvo un par de
excepciones, en todo momento requieren el beneplcito del FMI y del
Banco Mundial
Frente a la gravedad de la crisis, el Ecuador una vez ms incurri
en moratoria durante 1999. Como reconoce el expresidente de de la
Repblica Oswaldo Hurtado Larrea, la decisin del gobierno ecuato-
riano se origin en una resolucin tomada por el Grupo de los Siete y
fue sugerida, inusitadamente, nada menos que por el FMI. (2000: 36).
La moratoria ha sido hasta ahora la nica opcin efectiva puesta
en marcha por accin de los deudores. En repetidas ocasiones, casi to-
dos los pases endeudados han recurrido a suspensiones temporales del
servicio de la deuda, casi siempre por incapacidad de pago antes que
como resultado de una estrategia alternativa, esto ha limitado el poten-
cial de las propias moratorias. Las varias propuestas de solucin con-
junta desde el punto de vista de los pase subdesarrollados, por diver-
sas razones y complicidades, as como por las presiones imperiales, no
han superado el nivel propositivo. En estas circunstancias, si se revisa la
experiencia histrica, se puede afirmar que la historia de las relaciones
de los pases latinoamericanos con los mercados financieros interna-
cionales es la historia de las moratorias.
Las cesaciones de los pagos, producto tambin del mal manejo de
la deuda, han durado aos o a veces dcadas. En un estudio que abar-
ca un horizonte de 200 aos, para 130 moratorias, en el que se enfoca
el caso de pases latinoamericanos, africanos, asiticos y an europeos,
Christian Suter (1994) demuestra que lo extraordinario han sido ms
bien los perodos en los cuales se han realizado normalmente los pagos
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 133

acordados. Igualmente hay casos de repudio de la deuda que nunca se


han resuelto, como el de los Estados Confederados de los Estados Uni-
dos que no pagan sus deudas desde mediados del siglo XIX, para citar
el caso ms notable y curioso. Hay otras moratorias importantes, en las
cuales el pago no se realiz o se lo hizo muchsimos aos ms tarde en
condiciones muy especiales, como en Mxico (1867), Cuba (1898),
Unin Sovitica (1918), esta ltima cesacin de pagos fue revertida en
los aos noventa.
En este punto se puede mencionar Alemania, pas que encontr
una salida ejemplar en el acuerdo de Londres de 1953, luego de haber
suspendido definitivamente en 1933 el pago de su deuda de reparacio-
nes de la Primera Guerra Mundial. Alemania consigui reducciones de
sus deudas entre el 50% y el 75%, una rebaja de los intereses al 5% y
an al 0%, una perodo de gracia apreciable para varios tramos de la
deuda y lo que es ms importante el compromiso de los pases acree-
dores para comprar productos alemanes, incluyendo clusulas de con-
tingencia para los casos en los que este pas no habra podido servir la
deuda, algo que no se dio porque la renegociacin busc con una cla-
ra decisin poltica resolver estructuralmente el problema. Alemania
nunca destino ms del 5% de sus exportaciones para dicho servicio, el
monto ms alto se registr en 1959: 4,2%. (Hersel 2000); Ecuador en el
ao 2001 dedicar un 38% de sus exportaciones para este fin.
Estas suspensiones de pago, obligadas por las circunstancias, por
lo dems, han sido asumidas por los gobernantes como una peste a ser
superada inmediatamente, aceptando muchas veces condiciones impo-
sibles de cumplir que casi siempre terminaran por hacer inviable el
propio acuerdo conseguido; tal como sucedi con los Bonos Brady en
el caso ecuatoriano.
As las cosas, luego de la moratoria en que incurri Ecuador en la
segunda mitad del ao 1999, con una nueva y hasta atropellada rene-
gociacin convencional, entre julio y septiembre del 2000, se canjearon
los Bonos Brady por Bonos Global, al tiempo que se plante una repro-
gramacin de parte de la deuda en el Club de Pars.
Antes de analizar los elementos ms destacados de dichas renego-
ciaciones conviene ver rpidamente la magnitud de la crisis de deuda que
atravesaba el pas. En el cuadro 1 se observa la gravedad de la situacin.
En 1999 el monto de la deuda superaba ampliamente el Producto Inter-
no Bruto; una situacin que se haba registrado antes de 1987 a 1992.
134 / Alberto Acosta

Cuadro 1 Deuda externa y PIB 1970 - 2000

PIB Total Deuda Deuda Externa


Ao millones de millones como % del PIB
de dlares de dlares
1970 1.629 242 15%
1971 1.602 261 16%
1972 1.874 344 18%
1973 2.489 380 15%
1974 3.711 410 11%
1975 4.310 513 12%
1976 5.317 693 13%
1977 6.655 1.264 19%
1978 7.654 2.314 30%
1979 9.353 3.554 38%
1980 11.733 4.601 39%
1981 13.946 5.868 42%
1982 13.354 6.633 50%
1983 11.114 7.381 66%
1984 11.510 7.596 66%
1985 11.890 8.111 68%
1986 10.515 9.063 86%
1987 9.450 10.336 109%
1988 9.129 10.669 117%
1989 9.714 11.533 119%
1990 10.569 12.222 116%
1991 11.525 12.802 111%
1992 12.430 12.795 103%
1993 14.540 13.631 94%
1994 16.880 14.589 86%
1995 18.006 13.934 77%
1996 19.157 14.586 76%
1997 20.007 15.099 75%
1998 19.710 16.400 83%
1999 13.769 16.282 118%
2000 11.571 13.589 117%

Fuente: Banco Central del Ecuador


Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 135

Los grficos siguientes ofrecen una visin de cmo ha evoluciona-


do la deuda externa pblica y la deuda externa privada en el perodo en
mencin. All se observa la ligera reduccin conseguida en trminos de
la deuda externa pblica con la renegociacin del ao 2000 y el acele-
rado crecimiento de la deuda externa privada luego de que se la redujo
sustantivamente con la sucretizacin. Desde 1998, sobre todo con el
cierre de las lneas de crdito a raz de la crisis asitica internacional y
tambin por efecto de los problemas internos el monto de la deuda pri-
vada experiment una cada2. Esta deuda, si se consolida la dolariza-
cin, podr experimentar un renovado auge; un asunto que merece un
especial cuidado.

Grfico 1 Evolucin de la deuda externa pblica


cifras en millones de USD, 1970-2000

16000

14000

12000

10000

8000

6000

4000

2000

0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000

2. En la mira estaba el bolsillo de los acreedores, no el inters


del Ecuador

La rpida aceptacin de la propuesta ecuatoriana por parte de los


acreedores privados era obvia. Era una operacin asegurada de ante-
mano; contaba con la bendicin del FMI y con el respaldo de impor-
tantes firmas consultoras encargadas de auscultar los intereses de los
acreedores. No estaba en su agenda el inters nacional, ni siquiera se re-
flexion cunto poda pagar y menos an qu deudas deba pagar el
Ecuador3.
136 / Alberto Acosta

Grfico 2 Evolucin de la deuda externa privada


cifras en millones de USD, 1987-2000

4000

3000

2000

1000

0
1985 1990 1995 2000

En trminos de la mecnica financiera, el gobierno cambi los


Bonos Brady por los Bonos Global. La emisin de los Bonos Brady, que
sirvieron para canjearlos por la anterior deuda comercial, que tambin
estaba en moratoria desde enero del 1987 (antes del terremoto), data de
1995. Su vida, luego de que dicha negociacin fue sonoramente pro-
mocionada y anunciada como la solucin definitiva, fue muy corta,
menos de 5 aos para una duracin programada de 30 aos. Con esta
sustitucin de los Bonos Brady prematuramente envejecidos por los
Bonos Global se habra alcanzado una reduccin en el servicio de la
deuda de unos 1.500 millones en los primeros 5 aos: 300 millones de
dlares anuales, en promedio4. Adems, segn la Comisin Renegocia-
dora de la Deuda Externa, el xito de la gestin sera indiscutible, pues
gracias a ella se habra obtenido una significativa reduccin del monto
endeudado. Todo en menos de un mes desde que se formul pblica-
mente la propuesta, un tiempo rcord que sera otra demostracin del
logro gubernamental...
Tanta maravilla, sin embargo, no resiste un anlisis serio.
Segn documentos oficiales, se deban emitir Bonos Global A (a
30 aos) aproximadamente por 2.700 millones de dlares y Bonos
Global B (a 12 aos) por 1.250 millones de dlares5; la suma de estas
cifras da un valor total de 3.950 millones para los Bonos Global, lo cual
comparado con los 6.946 millones de dlares que representaban los
Bonos Brady6 y los Eurobonos7, significaba una rebaja de un 43%, des-
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 137

cuento que podra ser mayor por efecto de la recompra programada de


los nuevos bonos en el mercado secundario.
Si se aceptan las cifras oficiales mencionadas y la lgica de su
clculo, as como el hecho de que el Ecuador ya entreg los colaterales
para pagar el capital que corresponda a la negociacin de los Bonos
Brady (unos 750 millones de dlares), nos encontramos con que el des-
cuento no sera del 43%, sino inferior al 30%8.
An si la reduccin de la deuda externa comercial habra sido de
alrededor del 40% (equivalente a una rebaja del 16,5% de la deuda ex-
terna pblica total), el descuento conseguido resulta mnimo para los
intereses nacionales. Los mismos acreedores tal como se conoca p-
blicamente a travs varias notas de prensa esperaban que al menos se
solicite un 50% de rebaja real; descuento que tampoco habra estado
acorde con las valoraciones del mercado, si se considera que los pape-
les de la deuda externa ecuatoriana tenan una cotizacin inferior al 70
y an al 80% de su valor nominal. El propio ex-presidente de la Rep-
blica Oswaldo Hurtado Larrea, coideario del entonces presidente Jamil
Mahuad, afirma que algunos de los tenedores de los bonos Brady han
desarrollado acciones conducentes a incrementar sus ventajas, para lo
cual han acumulado paquetes de ttulos comprados a la baja, en menos
del 20% de su valor nominal, con el propsito de imponer condiciones
en la renegociacin desde una posicin de fuerza y obtener mayores ga-
nancias (2000: 36)9.
Por eso, a la postre, los acreedores, en especial quienes especula-
ron con la compra de papeles baratos de la deuda externa ecuatoriana,
sobre todo durante los casi 12 meses que dur la moratoria, hicieron
un negocio redondo10. El resultado del arreglo se vio inmediatamente
en la cotizacin de los papeles de deuda ecuatoriana, que experimenta-
ron un incremento notable, alcanzando un nivel muy superior a las co-
tizaciones previas a la moratoria11.
Los Bonos Global12, con vencimientos semestrales, ofrecen una
serie de ventajas y alicientes para sus tenedores (extranjeros y naciona-
les), como se ve a continuacin:
A los acreedores, tal como se seal, se les entreg antes de su ven-
cimiento los bonos cupn cero del Tesoro norteamericano, por un
valor aproximado de 750 millones de dlares, que deban recibir-
los recin en el ao 2025. As, los tenedores de papeles de la deu-
138 / Alberto Acosta

da ecuatoriana obtuvieron anticipadamente los bonos norteame-


ricanos que colateralizaban los Bonos Brady (par y discount); es-
to representa el pago de parte del capital.
El gobierno se autoimpuso sanciones para el caso de que no se
cumplan las obligaciones adquiridas13. As, si se produce un atra-
so en el servicio de los nuevos bonos en los primeros tres aos se
emitirn ms bonos por una cantidad igual a 1,3 veces su valor,
castigo 30%; a partir del cuarto ao el castigo baja al 20%, y, des-
de el sptimo ao es del 10%
La compra de papeles en el mercado secundario ser programada:
manejo activo de deuda, la llaman. Ecuador adquirir su deuda
a valores de mercado por lo menos en un equivalente al 3% anual
de la cifra original, desde el ao 13 de la emisin de los nuevos pa-
peles: Global A. Para los Global B la compra ser igualmente obli-
gatoria en un 10% a partir del sexto ao. Sin embargo, una vez
concluido el intercambio de bonos se puede recomprar papeles,
los mismos que sern compensados a futuro de acuerdo a lo que
dispone el manejo activo de la deuda. As, al desactivar la posibi-
lidad de incidir con creatividad en el mercado, se mantendr alta
la cotizacin de los Bonos Global para beneficio de sus tenedores.
En trminos oficiales, el manejo activo de deuda garantiza una
Demanda Constante en el Mercado Secundario por Bonos del
Gobierno Ecuatoriano: La presencia constante del Ecuador en los
mercados financieros garantiza una mayor profundidad y liquidez
en la compra-venta de los instrumentos en el mercado secun-
dario.
Los intereses de los bonos Global A pasarn del 4% al 10%, con
un ritmo anual de crecimiento del 1%. Los intereses de los Global
B son del 12%. Esto explica la creciente presin del servicio en los
prximos aos. Si calculamos el valor nominal del servicio pen-
diente, constatamos que el servicio de los Bonos Global compara-
do con el servicio de los Bonos Brady, luego de una reduccin en
el corto plazo, vuelve a crecer14. Y a la postre el servicio total de
los Global sera superior en 3.000 millones de dlares al de los
Brady, lo que representa, en la prctica, un nuevo endeudamien-
to. De hecho el propio gobierno entre las metas de la renegocia-
cin plante: Maximizar pagos por adelantado y flujo a los inver-
sionistas durante la vida de los bonos.
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 139

Los plazos para el servicio de los nuevos papeles son similares a


los del Plan Brady; no hay ningn perodo de gracia que habra
aliviado la crtica situacin de la economa nacional, ni tampoco
clusulas de contingencia.
Las obligaciones vencidas por aproximadamente 140 millones de
dlares fueron canceladas de inmediato.
As endulzados, los Bonos Global mantienen elevada su cotiza-
cin y, de paso, bajan el ndice de riesgo pas, fiel reflejo del grado de
sumisin y generosidad del gobierno ecuatoriano15. El objetivo final
asoma con claridad: el gobierno busca mejorar la imagen del pas en el
mercado financiero mundial, pues la posibilidad de acceder a crditos
internacionales con mayor agilidad que antes es uno de los requisitos
para que funcione una economa dolarizada.

3. En el Club de Pars, mucho ruido y muy pocas nueces

Como complemento de la renegociacin de la deuda comercial, el


equipo renegociador avanz a rengln seguido al Club de Pars16. All,
de acuerdo a los voceros oficiales y oficiosos, los resultados tambin ha-
bran sido muy buenos. Nuevamente un anlisis detenido demuestra
que lo conseguido en Pars, en septiembre del 2000, no fue novedoso,
ni suficiente. Para obtener el acuerdo dentro de los Trminos de Hous-
ton17, nada ms haba que colocarse en la fila...
Dicho cartel de acreedores, por sptima ocasin desde julio de
18
1983 , acept una reprogramacin convencional de sus acreencias con
el Ecuador. Los crditos concedidos en trminos comerciales se cance-
larn, con tasas de mercado, en 18 aos, con un perodo de gracia de 3
aos. Los crditos considerados de ayuda para el desarrollo (ODA) se
pagarn en 20 aos, con 10 de gracia, en trminos concesionales19. En
total, se habran conseguido un refinanciamiento de la deuda del Club
de Pars por 899 millones de dlares.
No hubo ninguna reduccin nominal de deuda, menos an del
valor presente neto en trminos de su servicio. Lo que se ofreci fue al-
gunos canjes a ser negociados bilateralmente, con la posibilidad de
conseguir una conversin del 100% en la deuda concesional (90 millo-
nes de dlares) y en la comercial, que es la ms costosa, hasta por un
20% (160 millones de dlares); la generosidad aflora en las deudas
140 / Alberto Acosta

concesionales, mas no en las comerciales que son las realmente impa-


gables. Al tenor del discurso oficial, en el marco de la renegociacin
dentro con el FMI20, el Ecuador volvera a conversar con los acreedo-
res en el Club de Pars21.
Los intereses no pagados durante el perodo de gracia, se capitali-
zarn. Entonces, cuando empiecen los pagos, el Ecuador enfrentar
cuotas mucho mayores. Es ms, el pas, que no estaba pagando una par-
te sustantiva de la deuda bilateral, sirvi en el 2000 unos 109 millones
de dlares de los 459 millones solicitados en mayo por el Club de Pars;
el saldo tambin se capitaliza. Eso son, en definitiva, los Trminos de
Houston.
Una posicin alternativa estaba de antemano descartada. El go-
bierno no busc, con creatividad, una condonacin de la deuda y tam-
poco le interesaba acogerse a los trminos del HIPC (siglas en ingls del
Programa para Pases Pobres Altamente Endeudados). Sus indicadores
de deuda le permitan calificar sobradamente para el HIPC, hasta su
producto interno per cpita se acerc a los lmites establecidos. Lo que
an le faltara es cumplir con las exigencias del ajuste neoliberal en el
campo de las privatizaciones.
Para algunos voceros oficiales era inconveniente asumir una posi-
cin de pordioseros, pues habra significado un alejamiento de las in-
versiones extranjeras aunque otros funcionarios oficiales, como el
ministro de Bienestar Social, dijeron que, al haber demostrado la situa-
cin de pobreza del pas, se pudo alcanzar los logros mencionados.

4. El canje para inversiones sociales, un Caballo de Troya del


ajuste neoliberal

La transformacin de canje de una fraccin de la deuda externa


bilateral en inversiones sociales es otro de los puntos ampliamente pro-
mocionados dentro del acuerdo conseguido en el Club de Pars, an
cuando ste recae en realidad en el mbito bilateral.
Al Club de Pars lleg el gobierno ecuatoriano con una propuesta
de canje suscrita tambin por dos organismos de Naciones Unidas:
UNICEF y PNUD, as como por Jubileo 2000 Red Guayaquil, una or-
ganizacin de la sociedad civil que lider la elaboracin de la propues-
ta en mencin, pero que no habra autorizado expresamente su uso por
parte del gobierno. Con esta accin, el equipo renegociador pretendi
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 141

dar la imagen ante los acreedores internacionales que el rgimen de


Gustavo Noboa contaba con el respaldo de actores importantes de la
sociedad civil22.
La posibilidad de canje para inversiones sociales estaba abierta
desde antes. No fue utilizada por las autoridades nacionales debido, so-
bre todo, a las dificultades internas para liberar los recursos requeridos.
Adems, en el marco de las deudas bilaterales, a principios de los aos
noventa los belgas ya condonaron toda la deuda al Ecuador sin mayo-
res condiciones, los suizos lo hicieron estableciendo un fondo de con-
travalor para inversiones sociales y los alemanes han borrado fraccio-
nes de una deuda que no se les paga. Igualmente hay una amplia expe-
riencia en la administracin del canje de deuda comercial, la cual no
signific ni un real alivio de la deuda, ni represent los recursos sufi-
cientes para revitalizar la inversin social23.
Los montos que se consigan por esta va para financiar proyectos
sociales siempre sern limitados y espaciados en el tiempo, por ms que
los infle la demagogia oficial. Como se puntualiz anteriormente, el
monto que podra ser sujeto de canje para inversiones sociales sera de
aproximadamente 250 millones de dlares, el ministro de Bienestar So-
cial habla de 400 millones... Adicionalmente, las cantidades canjeadas
no pueden ser asumidas como de aplicacin inmediata. Estos recursos,
que debern estar financiados en el Presupuesto del Estado, se libera-
ran poco a poco a travs de sendos fondos de contravalor, como el que
se instaur a raz de la condonacin de Suiza en 1993. Tan paulatino se-
ra su manejo que en el caso de Alemania, un fondo de esta naturaleza
debera ser administrado al menos por 40 aos (Pieske 2000).
Otro dato que no cabe en la propaganda oficial es el hecho de que
no todos los pases del Club de Pars estn dispuestos a ofrecer esta con-
versin de deuda. Japn e Israel no la aceptaran. Y los otros pases di-
fcilmente se van a motivar por una larga lista de proyectos sociales
sin conocer cul es la estrategia social del Gobierno. Aunque de esta si-
tuacin alguno de los pases del Club de Pars tambin querr sacar ta-
jada para financiar sus programas con los que dice ayudarnos a salir del
subdesarrollo24. Por otro lado, el propio gobierno no est dispuesto a
financiar la totalidad de las conversiones propuestas, como ha sucedi-
do con Italia que ofreci una conversin de 87 millones de dlares (con
un descuento de un 50%), que quedara en la mitad ante la negativa del
gobierno para liberar una mayor cantidad de recursos. Con la dolariza-
142 / Alberto Acosta

cin se limita grandemente el uso de este mecanismo, pues ya no hay la


posibilidad de financiar estas operaciones con moneda nacional.
Quienes ya se dividen el pastel en ciernes, deben recordar que los
pocos centavos que se obtengan darn la oportunidad al Gobierno pa-
ra que, con un masivo despliegue populista y con redobladas prcticas
clientelares, se asegure respaldos entre los grupos ms empobrecidos y
se intente dividir a los sectores organizados25, al tiempo que se cristali-
za la venta de las empresas y servicios pblicos, y se ahonda el ajuste
neoliberal: tanto entusiasmo, con el que se santifica el canje de la deu-
da externa para inversiones sociales, nos recuerda la funcin que cum-
pli el Caballo de Troya...

5. Renegociaciones de la deuda y dolarizacin, un matrimonio


por inters

A la dolarizacin26 se lleg, entre otras causas, como consecuen-


cia de la crisis de la deuda. La dolarizacin, por otro lado, sirvi como
garanta para sostener conversaciones con los acreedores. Y con la do-
larizacin, como palanca, se profundizan las reformas estructurales,
con las cuales tambin se quiere garantizar el servicio de la deuda. Do-
larizacin, deuda y ajuste estructural, una triloga que merece un an-
lisis conjunto.
Cabe recordar que todo este proceso de renegociaciones analiza-
do cont con el apoyo y la asesora del FMI: la urgencia de concretar
aceleradamente estas conversaciones con los acreedores ya estaba con-
templada en la Carta de Intencin suscrita el 4 de abril del 200027 y de
la cual se deriva la receta bsica para apurar el ajuste estructural y las
privatizaciones. As mismo, el acuerdo con el Club de Pars funcionara
nicamente si el FMI certifica que el pas contina aplicando su receta.
En suma, la dolarizacin, a la cual inicialmente se lleg presentndola
como la panacea para enfrentar la inflacin y desatar la reactivacin,
resulta que no es tan milagrosa como la vendieron inicialmente. Al ao
de su aplicacin est claro que primero habr que estabilizar la eco-
noma y completar las reformas estructurales para que ella pueda fun-
cionar...
Con la renegociacin de la deuda se quera eliminar, lo antes po-
sible, el mal ejemplo que representaba la moratoria ecuatoriana. Si el
FMI indujo al Ecuador a la moratoria, el mismo Fondo estaba empe-
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 143

ado en que este pas salga prontamente de dicha situacin. El Ecuador


dolarizado requiere recuperar su imagen internacional, sobre todo pa-
ra poder acceder nuevamente al mercado financiero internacional, en
especial despus de haber sacrificado al Banco Central, su prstamista
de ltima instancia. Para eso y para atraer inversionistas extranjeros,
inicialmente en el marco de las privatizaciones, sirven los xitos de
dichas renegociaciones.
A ms de las lgicas internas que precipitaron al Ecuador en la do-
larizacin, hay que comprender los intereses norteamericanos y, por
cierto, la estrategia de los organismos multilaterales. La dolarizacin,
por lo dems, no puede ser estudiada exclusivamente en el vaco de la
poltica econmica, sino que debe incorporar reflexiones propias de
economa poltica. Por eso, reconociendo que la dolarizacin est al
servicio de determinados intereses y alianzas hegemnicas dentro y
fuera del pas, y que su aplicacin responde a procesos avasalladores
propios de la mundializacin del capitalismo, conviene verla en estre-
cha vinculacin con la renegociacin de la deuda externa28.
En sntesis, an cuando la adopcin de la dolarizacin es produc-
to de la incapacidad de las elites gobernantes, esta medida fue promo-
cionada por las mismas elites como una innovacin29 y hasta como la
nica alternativa disponible para estabilizar la economa. La razn de
ser de la dolarizacin, desde una perspectiva tcnica, radica fundamen-
talmente en el ofrecimiento de la estabilidad macroeconmica, que se
conseguira al desaparecer la emisin monetaria30. Eliminada esta de-
bilidad estructural, provocada por la discrecionalidad de la poltica
monetaria y cambiaria, la recuperacin de la economa, luego de su es-
tabilizacin, estara asegurada, dicen.
A partir de este argumento de corte monetarista se espera garan-
tizar un manejo econmico sano, o sea acorde con la racionalidad fon-
domonetarista, y que se reflejara en la ansiada estabilidad de precios,
el equilibrio fiscal, la reduccin de las tasas de inters, la eliminacin de
la especulacin y el establecimiento de un esquema econmico que
aliente el desarrollo.
Sin negar la importancia que tiene la estabilidad cambiaria, con-
vendra conocer sus potencialidades y sus repercusiones, teniendo pre-
sente que la inversin no se mueve exclusivamente en funcin de las
perspectivas devaluatorias. A ms de la estabilidad de la moneda hay
otras condiciones importantes como la rentabilidad de los respectivos
144 / Alberto Acosta

negocios, la capacidad de pago del pas y an su crecimiento, sin ol-


vidar las condiciones de tranquilidad social y de institucionalidad ju-
rdica.
Por fin, como resultado de la nueva rigidez impuesta por la dola-
rizacin aumentarn las tendencias para profundizar la heterogeneidad
estructural del aparato productivo, pues las mejoras de productividad
de determinados segmentos de la economa, en su mayora considera-
dos como modernos, aumentarn con la intensiva importacin de mo-
dernas tecnologas, muchas de ellas ahorradoras de mano de obra, en
detrimento de los sectores productivos tradicionales con empleos pre-
carios, de baja calificacin y pobres ingresos. De hecho, esto ya sucede
con la introduccin del modelo neoliberal, que ha exacerbado an ms
las diferencias de productividades entre los segmentos moderno y tra-
dicional, un asunto que ahondar las races estructurales del subdesa-
rrollo. El complejo proceso de reacomodo de la economa que provoca
la dolarizacin ahonda las tendencias reprimarizadoras y las presiones
desindustrializadoras en el aparato productivo, vigentes desde hace lar-
go rato.
A contrapelo del discurso que favorece la dolarizacin, la simple
introduccin del dlar no garantiza mejores condiciones de crecimien-
to, de ahorro, de inversin y tampoco de fundamentos econmicos. La
dolarizacin, por ltimo, es una decisin artificial y autoritaria que re-
duce la capacidad de maniobra de un pas. Con ella se elimina la ges-
tin cambiaria y monetaria en contradiccin con lo que sera la fijacin
de este importante precio a travs del mercado. Se renuncia al control
monetario por parte de un Estado subdesarrollado para subordinarse
al control de un Estado ms grande.
Un pas dolarizado, con toda la carga de recortes en su soberana,
prevalecientes hoy da, tiene menos capacidad de reaccin y de gestin.
Se ha debilitado an ms su capacidad para fortalecer y proteger el
mercado interno, a la espera que los impulsos para su desarrollo pro-
vengan de afuera. Y aunque pueda resultar paradjico, con la dolariza-
cin disminuy tambin en forma ostensible el campo para el diseo y
aplicacin de una concepcin estratgica que permita participar en for-
ma activa en el mercado mundial.
La conflictividad social, al profundizarse las disputas distributivas
e incrementarse los reclamos de los grupos marginados y perjudicados,
encontrar nuevas expresiones cuando se configure con claridad la
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 145

alianza pro-dolarizacin y los grupos que se la oponen, cuyas compo-


siciones variarn en la medida que se agudicen las rigideces que pro-
voca este matrimonio por inters entre la dolarizacin y el neolibera-
lismo.
Lejos de ser la dolarizacin una pcima poderosa para todos los
problemas, como afirmaron sus promotores, con ella no desaparecern
los desequilibrios fiscales o externos. A un ao de la introduccin de la
dolarizacin en Ecuador sus resultados son ms que pobres31. Y lo que
es ms grave, en estas circunstancias los esfuerzos estn destinados a
viabilizar la dolarizacin, con lo cual se ha confundido la herramienta
con el fin.
Adicionalmente, en una economa dolarizada, el Presupuesto del
Estado consolida su posicin como el campo de confrontacin poltica
por excelencia, con lo cual las crecientes presiones polticas, sociales o
gremiales podrn reflejarse en nuevos desajustes. Y su financiamiento,
que ya no contar con la posibilidad de acceder al prestamista nacional
de ltima instancia el Banco Central, deber garantizarse con mayo-
res tributos y crecientes tarifas de los servicios pblicos; mientras que
por el lado del gasto aumentarn las presiones para eliminar los subsi-
dios y forzar el despido de funcionarios pblicos, as como para reasig-
nar los egresos en funcin del peso poltico que tengan los diversos gru-
pos en la sociedad.
Por otro lado, ante la prdida de competitividad, con este esque-
ma monetario de fomento de las importaciones, podran darse, en po-
co tiempo, nuevos estrangulamientos externos. Las exportaciones que
no tengan una clara ventaja competitiva fundada al menos inicial-
mente en la renta de la naturaleza y la sobreexplotacin de la mano de
obra sufrirn por la rigidez cambiaria, lo cual, a su vez repercutir en
la capacidad de pago del pas. As, no ser una sorpresa si el Ecuador
dolarizado, en un lapso no muy lejano, entra en un acelerado y conti-
nuado proceso de endeudamiento externo, gracias a la recuperada cre-
dibilidad internacional provocada por la propia dolarizacin y por la
renegociacin de la deuda. Esto es algo por dems previsible; con un es-
quema de tipo de cambio rgido o irrevocable, como lo es la dolariza-
cin, se produce una suerte de adiccin al endeudamiento externo. Es-
to se observa en aquellas economas que han optado por la dolarizacin
o la convertibilidad.
146 / Alberto Acosta

Argentina es un ejemplo digno de considerar en este punto. Este


pas, que con la convertibilidad super la hiperinflacin32, no resolvi
el tema del dficit fiscal; la herencia de Menem fue un dficit fiscal de 8
billones de dlares. Adems presenta un desequilibrio crnico de su ba-
lanza comercial; es ms, le es imposible crecer sin generar rpidamen-
te dicho dficit. Mientras que la desocupacin oscila entre el 15% en las
pocas de auge y el 20% en las de crisis (Calcagno y Calcagno 2001).
No sorprende, entonces, que luego de la reduccin de la deuda externa
argentina, conseguida con una renegociacin tipo Brady y con la re-
compra de deuda en el mercado secundario (financiada con las priva-
tizaciones), a poco de introducida la convertibilidad en 1991, la deuda
externa creci de una manera sostenida, incrementndose en ms de
tres veces sobre los valores previos a la reforma monetaria33.
Desde 1995, la convertibilidad se ha mantenido esencialmente
gracias a un endeudamiento pblico externo cada vez mayor. Y esta
dependencia de capitales externos relativamente fciles de conseguir
al menos en la primera mitad de los aos noventa se expresa en una
inestabilidad del crecimiento, que contrasta con la estabilidad de pre-
cios, el cual tampoco ha eliminado el riesgo-pas, ni ha permitido lle-
var las tasas de inters a los niveles internacionales. Este asunto resulta
crtico, pues se ha transformado en un problema intrnseco al rgimen
de convertibilidad, en el cual los perodos de auge se caracterizan por
un incremento del dficit comercial, compensado por el ingreso neto
de capitales, pero basta con una disminucin de esa entrada para que
la economa entre en recesin. Una situacin en la cual gravita tambin
el peso del servicio de la misma deuda externa, que a su vez presiona
sobre las cuentas fiscales (Calcagno y Manuelito 2001).
La economa de este pas del cono sur, que no supera las ten-
dencias recesivas y an depresivas desde hace tres aos, ha sido apun-
talada al finalizar el ao 2000 con un blindaje financiero de casi 40
mil millones de dlares, para dar confianza a sus acreedores. Lo cual,
como vemos en la actualidad, ha sido insuficiente. En estas circunstan-
cias es probable que Argentina busque pronto una reestructuracin de
su deuda externa, que an siendo enorme no tiene el mismo peso rela-
tivo que la deuda externa ecuatoriana, pues apenas equivale a un 50%
del PIB.
Panam, con sus 13 renegociaciones con el FMI, entidad que ha
asumido una funcin de prestamista de ltima instancia, es otra mues-
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 147

tra de adiccin al endeudamiento externo propio de este tipo de rigide-


ces cambiarias. Este pas, durante las ltimas dcadas, ha recurrido ms
veces al FMI que otras economas que han atravesado por severas cri-
sis como Hait, Jamaica, Argentina, Per y Ecuador. Aqu, adems, los
ndices de desempleo se mantienen en niveles comparables a los de Ar-
gentina.
Entonces, la misma dolarizacin a la postre depender del equi-
librio fiscal y del equilibrio externo, que no los produce mecni-
camente, y que, es ms, puede afectarlos como consecuencia de la mis-
ma rigidez cambiaria y de la propia apertura comercial y financiera. Y
sin dichos equilibrios, ms temprano que tarde, la dolarizacin no tie-
ne muchas posibilidades de sobrevivencia debido a que un dficit fis-
cal, no se diga un extrangulamiento externo, provocara distorsiones
en el sistema y la consiguiente prdida de credibilidad en el mismo, sal-
vo que se pueda recurrir continuadamente al endeudamiento en el ex-
terior.
Mas la posibilidad de recibir crditos externos no depende nica-
mente de la predisposicin de un pas deudor, cuanto de las condicio-
nes reinantes en el contexto internacional. Los ciclos de endeudamien-
to y de crisis, dentro de la lgica de los ciclos de Kontratieff, estn vin-
culados a la evolucin de las economas hegemnicas. El Capital se ex-
pande buscando mercados y sale en forma de crditos a los mercados
emergentes. Aparentemente cuando la tecnologa ofrecida se vuelve ob-
soleta, se saturan los mercados y se abre la necesidad de nuevas tecno-
logas en las economas lderes en simultneo. Esto presiona sobre la
demanda de crdito dentro de las economas lideres y expresa un des-
plazamiento en la demanda de materias primas observndose una baja
en sus cotizaciones y un alza en las tasas de inters en las economas l-
deres (Ugarteche 2000).
Si el servicio de la deuda sube excesivamente, en un futuro previ-
sible el pas se ver forzado nuevamente a posponer el problema a tra-
vs de nuevas y sucesivas refinanciaciones: abrir un hueco para tapar
otro; situacin que no excluye una nueva moratoria. Se seguir en la
cuerda floja, de la cual el pas puede caer ante cualquier turbulencia in-
ternacional o cualquier catstrofe natural.
Para aminorar el peso de la deuda renegociada y atender su servi-
cio el gobierno espera recomprar los Bonos Global en el mercado se-
cundario; recursos que podran provenir indirectamente de las privati-
148 / Alberto Acosta

zaciones o directamente de una facilidad petrolera o titularizacin de


las reservas petroleras. Esta podra ser la va para conseguir en el corto
plazo la sostenibilidad financiera de la deuda, algo que no se logr con
la renegociacin propiamente dicha.
Igualmente le resulta urgente al Ecuador asegurar una mayor vin-
culacin del sistema financiero nacional con el mercado mundial. De la
experiencia panamea se puede concluir, que la construccin de una
amplia integracin financiera asoma como un requisito indispensa-
ble para evitar sobresaltos macroeconmicos mayores, requisito que no
puede ser improvisado, menos an cuando la banca ecuatoriana est
severamente deteriorada. Dicha integracin implica que, muchas veces,
los ajustes se harn a travs del portafolio de la banca, como mecanis-
mo clave para el acceso al mercado de capitales externo, que servir co-
mo vlvula de escape en los casos en que falten o sobren recursos finan-
cieros (Moreno-Villalaz 2000). De suerte que el sistema financiero des-
nacionalizado e integrado an ms al exterior ser una banda de trans-
misin de recursos procclica, sobre la cual debera recaer gran parte de
los ajustes en una economa dolarizada. Por cierto que las consecuen-
cias de un choque externo dependern de varios factores: duracin de
la crisis, posibilidades de contratar nueva deuda externa, disponibili-
dad de reservas financieras fondos de estabilizacin para enfrentar
este tipo de eventualidades, capacidad de reaccin del aparato produc-
tivo, entre otros.
El servicio de la deuda atado a la contratacin de nuevos crditos,
mayor produccin de petrleo34 y privatizaciones son los fundamentos
del esquema monetario de dolarizacin oficial de la economa. Su sos-
tenibilidad econmica, basada en restaurar el acceso al crdito interna-
cional, tanto del Estado como de los agentes econmicos privados, es-
tar asegurada por el ingreso de recursos financieros externos, con los
cuales se garantizar el nivel de consumo de los sectores medios y altos
de la poblacin, sobre todo de bienes importados; as la deuda est en
la esencia de la estrategia dolarizadora. Un asunto poco alentador, pues
reconociendo que a partir de un determinado nivel la deuda externa
provoca ms endeudamiento, las perspectivas de una nueva crisis de
deuda, apenas se limite el financiamiento con ahorro externo, estaran
preanunciadas para el Ecuador.
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 149

6. A modo de conclusin

En este contexto hay que leer los alcances de la renegociacin de


la deuda comercial y tambin los arreglos alcanzados en el Club de Pa-
rs. Estos son, pues, un eslabn ms dentro de la larga cadena de la
deuda eterna35.
La renegociacin no demostr creatividad. No consider la capa-
cidad real de pago de la economa nacional. No hubo clusulas de con-
tingencia para prever una cada del PIB o el alza desmedida de la tasa
de inters en el mercado internacional o una reduccin del precio del
petrleo u otro fenmeno del Nio. No se pens en un perodo de gra-
cia hasta que se recupere la economa ecuatoriana, que experiment
una cada aparatosa el ao 1999; situacin recesiva que an no ha sido
superada. Tampoco incorpora otros temas como la legalidad de la deu-
da o el reclamo de la deuda ecolgica36. Al reducirse exclusivamente la
deuda en manos de los acreedores privados, su participacin declin en
el conjunto de la deuda externa ecuatoriana del 52% al 39%, mientras
que se increment relativamente la deuda multilateral del 30% al 37%,
con lo cual cobr mayor peso este tipo de deuda, caracterizada por su
mayor inflexibilidad; la deuda bilateral, que no experiment reduccin
alguna en el Club de Pars, creci del 18% al 22%.
En suma, apegndose a la lgica del mercado financiero interna-
cional, se quizo recuperar la imagen de credibilidad externa para volver
a tener acceso a dicho mercado.
Como en tantas otras ocasiones, se entreg amplios beneficios a
los acreedores. Y lo que es ms perverso, esta gestin, gracias al canje de
deuda y a la demagogia que se nutre de las posibles inversiones sociales
derivadas de dicho canje, sera hasta motivo de gratitud para con los
acreedores.
El pas, en suma, con la improvisada dolarizacin y la atolondra-
da negociacin de la deuda del ao 2000 perdi una gran oportunidad
para impulsar una respuesta diferente a las instrumentadas tradicional-
mente hasta ahora. Ecuador pudo ser el motor de un proceso sustenta-
do en la justicia y la transparencia, que poda desembocar en un arbi-
traje internacional ante el fracaso reiterado de los espacios tradiciona-
les de renegociacin, como ha sucedido ya siete veces con el mismo
Ecuador en el Club de Pars. Esta preocupacin crece a nivel interna-
cional. Ya ha sido analizada en diversos parlamentos del mundo. Sin
150 / Alberto Acosta

pretender erigir al arbitraje en la solucin del tema de deuda, s hay que


rescatar su potencial poltico para buscar nuevas opciones que permi-
tan una salida estructural del problema, reconociendo el fracaso de los
tradicionales mecanismos de renegociacin y desendeudamiento exis-
tentes, en los cuales los acreedores son jueces y parte, y en los cuales la
transparencia brilla por su ausencia37.
Desde esa perspectiva, con una verdadera poltica de Estado, el
pas incluso habra podido abordar con audacia el sobrepeso de las
deudas con los organismos multilaterales de crdito.
Para comprender mejor los alcances de esta relacin de deuda ex-
terna y dolarizacin hay que abordar las condicionalidades de poltica
econmica que se imponen en las renegociaciones. El inters ltimo de
los acreedores, sin dejar de exigir el pago, fue y sigue siendo promover
una reinsercin sumisa de las economas endeudadas en el mercado
mundial. Estas condicionalidades, como resultado del ajuste estructu-
ral instrumentado (de forma tortuosa) en el Ecuador desde la dcada
de los ochenta, se manifiestan en una mayor internacionalizacin del
mercado de capitales, una apertura comercial casi indiscriminada, una
exagerada liberalizacin financiera y una remozada forma de reprima-
rizacin de sus economas. En este contexto actan la dolarizacin y la
renegociacin de la deuda, presionando para que el pas complete un
mal llamado proceso de modernizacin del Estado, eufemismo detrs
del cual se esconden las privatizaciones y el sistemtico debilitamiento
del Estado nacional.
La deuda, vista as las cosas, no es slo un problema cuantitativo,
sino que tambin representa ante todo un problema cualitativo, un ver-
dadero reto poltico e ideolgico que exige respuestas estructurales y no
simplemente medidas aisladas propias de un pragmatismo cmplice.

Notas

1 Sobre este tema no se tratar en este artculo, aunque s se destaca que con la do-
larizacin no desaparece el riesgo pas, ni las incertidumbres devaluatorias fren-
te a terceros pases. Con la dolarizacin se renuncia a la poltica monetaria y
cambiaria, con los cual el pas experimentar directamente las variaciones que
tenga el dlar estadounidense. Tampoco es suficiente garanta la supuesta irre-
versibilidad de la medida, pues, dependiendo de las circunstancias econmicas y
en especial polticas, sin mayores problemas, el pas puede recuperar su moneda
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 151

nacional y con ella su poltica monetaria y cambiaria; lo cual no implica que ne-
cesariamente habr que volver a la catica situacin de inestabilidad previa a la
dolarizacin.
2 A febrero del 2001 la deuda externa global lleg a los US$ 13.679 millones, de los
cuales 2.357 millones correspondieron a la deuda externa privada.
3 En el Ecuador, como en casi todos los pases subdesarrollados, se debera anali-
zar la calidad de las deudas contratadas, pues muchas de ellas caen dentro de la
categora de deudas odiosas o fantasmas; deudas que por lo tanto no debe-
ran ser servidas.
4 En el ao 2000 la reduccin habra sido de 330 millones de dlares. Para el 2001
la rebaja obtenida sera de 110 millones, en el 2002: 505 millones, en el 2003: 300
millones, en el 2004: 300 millones.
5 Por cada 100 Bonos Global A, los acreedores optan hasta por 65 Bonos Global B.
6 PDI 2.877 millones, PAR 1.739 millones, IE 155 millones, Discount 1.597 millo-
nes.
7 Euro02 405 millones y Euro03 173 millones.
8 Segn el Decreto Presidencial N 618, publicado en el Registro Oficial N 147 del
22 de agosto, el gobierno se comprometi a emitir 1.250 millones de dlares en
Bonos Global B y 4.500 millones de dlares en Bonos Global A, destinados ex-
clusivamente para el canje con los Bonos Brady (par, discount, PDI e IE) y con
los Eurobonos. Esto nos dara un nuevo total en Bonos Global de 5.750 millones
de dlares y no de 3.950 millones de dlares, como sostena inicialmente el go-
bierno. Esta variacin explicable por la mecnica de la renegociacin segn
voceros gubernamentales implicara un descuento del 17%...
9 Hurtado menciona este dato en un folleto publicado sobre el tema, con el que,
de paso, intenta sin lograrlo disminuir el peso de su responsabilidad al haber
aprobado sin ninguna selectividad y con mucha generosidad durante su admi-
nistracin la sucretizacin de la deuda externa privada. La misma que experi-
ment una ampliacin de sus generosos trminos en el gobierno de Len Fbres-
Cordero (Acosta 1994a).
10 Para mencionar un caso, la Telefnica de Mxico (Telmex), que habra adquiri-
do 675 millones de Bonos Brady (11% de la deuda comercial del Ecuador) du-
rante el perodo de moratoria, con un descuento cercano al 70%, habra hecho
multimillonarias ganancias con el simple anuncio del acuerdo alcanzado que
elev las cotizaciones de los papeles ecuatorianos.
11 A modo de referencia, el precio de los bonos par (para los bonos discount los
valores estn entre parntesis) que haba alcanzado con 30,00 (32,90) el valor
ms bajo y que tuvieron un promedio de 33,10 (35,23) en los tres meses anterio-
res a la difusin de la propuesta de renegociacin, con el simple anuncio, pasa-
ron a 35,41 (37,50) el 24 de julio y a 38,44 (46,69) el 28 de julio del 2000. Los Eu-
robonos pasaron en tan pocos das de 36,00 a 50,00.
12 Hay que sealar que cerca de 98% de los tenedores de Bonos Brady aceptaron el
canje de su deuda vieja por deuda nueva. Las personas que an poseen Bonos
Brady, a quienes se les paga normalmente, no pueden declarar la aceleracin del
152 / Alberto Acosta

cobro o sea su pago inmediato, ni tampoco el embargo de los bienes del pas en
el exterior.
13 Quizs el deseo de estar preparados para posible atrasos (?) explique la mayor
emisin de Bonos Global A de lo que inicialmente se inform.
14 Los Bonos de Descuento se caracterizaban por tener tasas de inters de mercado.
Mientras que los Bonos a la Par arrancaba con 1% en el primer ao para llegar,
en forma paulatina, a 5% luego del dcimo ao.
15 La estructura de los Bonos Global por deudores es la siguiente (entre parntesis
est el valor de los bonos Brady), en millones de dlares: gobierno central 3.631,0
(5.604,0), Petroecuador 108,8 (186,5), Empresa Elctrica Quito 24,7 (42,1), Cor-
poracin Financiera Nacional 12,3 (21,3), Autoridad Portuaria Bolvar 11,1
(18,9), Municipios 9,3 (17,4), Emeloro 7,4 (10,3), TAME 4,9 (8,4), Autoridad
Portuaria Guayaquil 2,9 (5,0), Emelmanab 2,9 (4,1), DAC 1,4 (2,3).
16 Los acreedores de Ecuador son Alemania, Canad, EEUU, Espaa, Israel, Fran-
cia, Reino Unido, Italia, Japn, Noruega. Como observadores en la cita partici-
paron los gobiernos de Dinamarca, Blgica, Brasil y de la Federacin Rusa, as co-
mo representantes del FMI, del Banco Mundial, de la UNCTAD y de la OCDE.
17 Estos trminos para pases con ingresos medios bajos, como el Ecuador, fueron
adoptados en la reunin del G-7 en Londres, en 1990. Los Trminos de Toronto
(descuento de hasta el 35%) se incorporaron en el Club de Pars en 1988, los Tr-
minos de Londres (50%) en 1991, los Trminos de Npoles (65%) en 1994 y el
Programa para Pases Pobres Altamente Endeudados, ms conocido como HIPC
(Heavily Indebted Poor Countries, conocido tambin como Trminos de Lyon:
80% y en algunos casos ms) en 1996; este programa, ante sus limitaciones, fue
revisado y ampliado: HIPC 2, y an as no satisface las expectativas creadas. El
HIPC constituy una maniobra de los grandes acreedores para distraer la opi-
nin pblica mundial en el ao 2000, ao del Jubileo Sus resultados prcticos no
pasan de ser un engao para los 41 pases que fueron seleccionados, tal como se
lo ha demostrado en varios estudios, por ejemplo los aportes de la campaa ale-
mana por el Jubileo: Erlassjahr 2000 (Ver la pgina WEB: http://www.erlassjahr-
2000.doc).
18 El primer arreglo se logr el 28 de julio de 1983 (plazo de 8 aos con 3 de gra-
cia), el segundo el 24 de abril de 1985 (iguales condiciones que el primero), es-
tos dos acuerdos ya no operan. El tercer acuerdo se alcanz el 20 de enero de
1988 (plazo 10 aos con 5 de gracia), el cuarto el 24 de octubre de 1989 (iguales
condiciones que el tercero), el quinto el 20 de enero de 1992 (concesionales 20
aos con 10 de gracia; comerciales 10 aos con 8 de gracia), el sexto el 27 de ju-
nio de 1994 (iguales condiciones que en el quinto) y el sptimo el 15 de septiem-
bre del 2000 (concesionales 20 aos con 10 de gracia; comerciales 18 aos con 3
de gracia).
19 En el Club de Pars, la deuda oficial representa 1.339 millones de dlares, la co-
mercial 936 millones y los atrasos 849 millones: principal 532 millones e intere-
ses 317 millones.
20 Hay que anotar que el gobierno no logr en el plazo previsto un acuerdo para
suscribir un Programa de Facilidad Extendida con el FMI y que ha tenido que
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 153

conseguir una ampliacin de cuatro meses del acuerdo stand by suscrito en abril
del ao 2000.
21 El propio renegociador ecuatoriano, el ingeniero Jorge Gallardo reconoci en
Praga que lo obtenido en dicho Club fue profundamente convencional (Diario
Expreso, 27.9.2000).
22 Esta manipulacin gubernamental fue desvirtuada en Pars mismo, pues, mien-
tras la Comisin Renegociadora sesionaba con los acreedores, llego una delega-
da de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE) y
de otras muchas organizaciones populares y de la sociedad civil del Ecuador, a
entregar una propuesta a los pueblos y gobiernos que conforman el Club de Pa-
rs, en la cual se exige la inmediata y total cancelacin de la deuda, aplicando una
serie de condicionalidades positivas para el uso de los recursos que se puedan li-
berar. Igualmente, en este planteamiento se incorpora el pedido de un arbitraje
internacional, tal como se ha planteado por parte de organizaciones vinculadas
a la Campaa Jubileo 2000 en Europa, especialmente. Es interesante destacar que
la propuesta de la CONAIE ha recibido el respaldo de diversas organizaciones in-
ternacionales y an de un grupo de congresistas de los Estados Unidos, tal como
se lee en la carta que enviaron siete de ellos al presidente de la Repblica del
Ecuador el 8 de diciembre del 2000.
23 Mientras se proceda al canje de deuda comercial para inversiones sociales y am-
bientales, durante la administracin de Len Fbres Cordero, entre 1986 y 1988,
se autoriz la compra de cuentas especiales en divisas (swaps), que represent
un significativo regalo para el sistema financiero privado y un puado de empre-
sas privadas, por un monto cercano a los 480 millones de dlares (casi cinco ve-
ces lo entregado entre 1986 y 1992 para inversiones sociales). Sobre este tema se
puede consultar en Acosta (1994a).
24 Si se quisiera racionalizar posibles canjes, habra que ubicarlos en una estrategia
global que enfrente estructuralmente la deuda, permitiendo que las organizacio-
nes sociales administren directamente los recursos liberados sin injerencia gu-
bernamental, como sucede en Filipinas. Igualmente hay que anotar que estos
canjes no siempre vienen atados a negociaciones en el Club de Pars y por ende
no estn sujetos a las condicionalidades del FMI, como ha sucedido con Jorda-
nia, para citar una operacin de esta naturaleza desde un pas endeudado, y con
Suiza, desde la lgica de un acreedor. (Morazn 2000). En relacin a este tema es
importante tener presente que, como dijo monseor Luis Alberto Luna, cuando
hace aos se neg a ser cmplice de canjes similares, la deuda est confecciona-
da por mentiras bien vestidas (1990).
25 Por eso en las negociaciones entre las organizaciones indgenas, campesinas y so-
ciales con el gobierno, en febrero del 2001, anticipando los riesgos populistas de
este canje de deuda, ya se plante la necesidad de que los recursos que se obten-
gan por esta va sean destinados a un plan de desarrollo emergente de los 50 can-
tones y de las 200 parroquias ms pobres del pas.
26 La discusin sobre este tema es muy amplia dentro y fuera del pas, aqu se pro-
ponen algunos textos de tratadistas que han estado a favor y en contra, entre los
primeros mencionamos a Barro (1999), Calvo (1999), Dornbusch (2000), Haus-
154 / Alberto Acosta

mann (1999), Hausmann y Powell (1999), Joint Economic Committee Staff Re-
port (2000), Moreno-Villalaz (2000), Lpez Buenao (1999), Lucio Paredes, Pa-
blo (2000), Schuler (1999); y, entre los segundos a Calcagno y Calcagno (2000),
Gallardo Zavala (1999), Krugman (1999), Sachs y Larrain (2000), Schuldt (1999)
y (2001).
27 El Directorio del Fondo aprob el 20 de abril un prstamo contingente por 304
millones de dlares. En junio y octubre de dicho ao, as como en febrero del
2001 se han llevado a cabo las misiones de evaluacin del FMI.
28 Otras aproximaciones al tema realizadas por el autor se pueden ver en Acosta
(2000) y (2001).
29 Esta visin ha sido compartida por analistas polticos de renombre como Fer-
nando Bustamante, quien describi a la dolarizacin como una verdadera revo-
lucin poltica y econmica que requerir el desmontaje ms profundo del siste-
ma de relaciones imperantes entre Estado y sociedad, tal como se hallan consti-
tuidas, al menos desde la dcada de los aos setenta (?) (2000: 44). En realidad
la dolarizacin servira apenas como palanca para desentrabar los procesos de
privatizacin, as como para apurar la flexibilizacin laboral; y, hasta se espera
que ella acte como ancla para enraizar el modelo neoliberal, cuya continuidad
estara en cierta medida garantizada independientemente de quin gobierne: el
ansiado sueo neoliberal de despolitizar la economa. Con la dolarizacin no se
cambia el rumbo, a lo sumo, se anuncia el captulo final de la larga y tortuosa
marcha neoliberal. En palabras de Carlos Marx: Una misma base econmica
(que es una sola y la misma segn sus principales relaciones de produccin) pue-
de mostrar en su modo de manifestarse infinitas variaciones y graduaciones de-
bidas a infinitas e innumerables circunstancias empricas, condiciones naturales,
factores tnicos, influencias histricas que actan desde el exterior (Marx, 1965:
671). Y eso es lo que estamos viviendo con la dolarizacin, una nueva forma de
manifestarse el modelo neoliberal.
30 Si bien el Banco Central ya no emite moneda nacional -salvo moneda fracciona-
ria-, si puede controlar la liquidez en la economa. Realiza operaciones de repor-
to con ttulos valores emitidos o avalados por el Estado. Igualmente incide a tra-
vs del encaje bancario y de la fijacin de las tasas de inters.
31 La inflacin se dispar a niveles nunca antes registrados: 91% en diciembre, con
un promedio anual de 96,7%. El aparato productivo apenas se ha recuperado en
1,9%, luego de una cada de 7,3% en el ao 1999; recuperacin desequilibrada y
afortunada en extremo, explicable por los elevados precios del petrleo, las re-
mesas de los migrantes y los narcodlares. Situacin preocupante si se conside-
ra que la totalidad de exportaciones privadas en el ao 2000, a pesar de los efec-
tos benficos que stas experimentaron con la sobredevaluacin, cay en ms del
20%. Las remesas de los migrantes -por 1.200 millones de dlares- superaron a
las exportaciones conjuntas de banano, camarn, caf, cacao y atn.
32 A diferencia de lo que sucedi en Ecuador con la dolarizacin, la inflacin expe-
riment una cada casi inmediata, de 1344% en 1990 a 84% en 1991, 18% en
1992, 7,4% en 1993, y desde 1995 ha oscilado entre 1,6% y -1,8%, segn cifras de
la CEPAL.
Dolarizacin y endeudamiento externo: un matrimonio por inters? / 155

33 Entre 1991 y 1999, el endeudamiento externo creci a razn de un 11,74% anual


acumulativo (como resultado de un incremento del 24,47% anual de la deuda
privada y de un 6,27% de la deuda pblica), mientras el PIB lo hizo a un 4,87%
anual (Andrs Gaudn, Brecha, 8 de diciembre del 2000).
34 La construccin del Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) para transportar una
mayor cantidad de petrleo como garanta para el cumplimiento de los compro-
misos adquiridos con los acreedores de la deuda externa, aparece en alguna de
las propuestas de construccin del OCP.
35 Es importante resaltar que el tema de la deuda es recurrente. Hay al menos cua-
tro grandes crisis en los dos siglos anteriores, que empiezan en 1825, 1876, 1931
y 1982, con diversas manifestaciones en cada pas. La actual crisis es vista como
parte de la gran crisis de deuda de los aos 80 del siglo XX, la cual termin para
los acreedores, no as para los deudores. Sobre la evolucin de la deuda externa
en Amrica Latina se puede consultar en varios autores, en orden alfabtico:
Acosta (1994b), Calcagno (1988), Estay Reyno (1996), Garca Menndez (1989),
Hinkelammert (1988), Marichal (1988), Ocampo y Lora (1989), Roddick (1990),
SELA (1989), Toussaint (1998), Ugarteche (1986), Vitale (1986).
36 Esta deuda, que se origin con la expoliacin colonial -la tala masiva de los bos-
ques naturales, por ejemplo-, se proyecta tanto en el intercambio ecolgicamen-
te desigual, como en la ocupacin del espacio ambiental por parte del estilo de
vida depredador de los pases industrializados. Adems, hay que incorporar las
presiones provocadas sobre el medio ambiente a travs de las exportaciones de
recursos naturales -normalmente mal pagadas y que tampoco asumen la prdi-
da de la biodiversidad, para mencionar otro ejemplo- provenientes de los pases
subdesarrollados, exacerbadas ltimamente por los crecientes requerimientos
que se derivan del servicio de la deuda externa y de la propuesta aperturista a ul-
tranza. Propuesta que, al estimular al mximo las exportaciones, ha devenido en
promotora y aceleradora de los monocultivos, del uso incontrolado de agrotxi-
cos, de la deforestacin masiva, de la mayor e indiscriminada presin sobre los
recursos naturales. En esta deuda, como es obvio, los deudores son los pases ri-
cos y los acreedores los pobres.
37 Con el arbitraje se cuestiona la vigencia de esquemas como el Club de Pars y an
la prctica de los organismos como el FMI y el Banco Mundial carentes de trans-
parencia, en los cuales los acreedores imponen sus condiciones. Como punto de
partida se exige una auditoria sobre la legalidad y legitimidad de las deudas; pa-
ra luego establecer las condiciones del servicio de aquellas deudas que se deba
pagar, sin que ste afecte las inversiones sociales y las mismas inversiones pro-
ductivas. Aqu podemos mencionar sobre todo los aportes de Kunibert Raffer,
Profesor de la Universidad de Viena, o an la propuesta presentada en el Parla-
mento Alemn el 14 de marzo del 2001 por el autor de estas lneas (Acosta 2001).
156 / Alberto Acosta

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Supervisin bancaria.
Taln de Aquiles de la dolarizacin?

Mara Beln Freire

1. Introduccin

El Ecuador atraviesa, desde 1998, por una crisis bancaria de mag-


nitud sin precedentes, que ha producido secuelas econmicas y socia-
les nunca antes experimentadas en el pas. A pesar de que han transcu-
rrido alrededor de dos aos y medio desde que se desat la crisis, sta
no ha sido superada en su totalidad: el sistema financiero contina pre-
sentando seria debilidad y vulnerabilidad. En medio de la crisis agra-
vada por una acelerada depreciacin del sucre se tom una decisin
de poltica econmica que cambi dramticamente el patrn de fun-
cionamiento de la economa; el gobierno de Jamil Mahuad adopt la
dolarizacin de la economa en enero del ao 2000.
Debido a las consecuencias a nivel econmico y social de esta cri-
sis del sistema financiero, la problemtica relacionada con la supervi-
sin bancaria debera tener un papel preponderante en la discusin
econmica tanto a nivel acadmico como de quienes formulan e ins-
trumentan la poltica econmica. En esa perspectiva, cuestiones funda-
mentales como el papel que tuvo la supervisin bancaria en el desate de
la crisis bancaria, y ms an su papel en el esquema de dolarizacin,
son de grande importancia en la coyuntura, si se desea prevenir crisis
bancarias en el futuro. En este sentido, vale la pena analizar los escena-
rios que podra enfrentar la economa ecuatoriana en el futuro depen-
diendo de la labor que realice la autoridad supervisora del sistema fi-
nanciero.
Estas son las preguntas que plantea esta investigacin. Para ello,
en primer lugar se realiza un breve excursus de las crisis bancarias que
registra la historia del Ecuador en los ltimos aos, poniendo especial
nfasis en la actual y analizando el papel que la supervisin bancaria
tuvo en estos acontecimientos. Posteriormente se analiza desde el pun-
162 / Mara Beln Freire

to de vista de la teora econmica cuales podran ser los efectos de una


ineficiente supervisin bancaria sobre la economa sujeta al rgimen
de dolarizacin.

2. La supervisin bancaria en el Ecuador: un breve recuento


histrico

Histricamente, la supervisin bancaria en el Ecuador ha sido de-


ficiente. Varios hechos documentados en la historia econmica del pas
lo demuestran; la quiebra del Banco de Los Andes en 1994 y la del Ban-
co Continental en 1995-1996 fueron claros indicios (o por lo menos
debieron ser considerados as por las autoridades econmicas y por el
gobierno), de que la autoridad supervisora en el Ecuador no era capaz
de distinguir o detectar un problema de iliquidez de una institucin fi-
nanciera (derivado de su mala gestin) y prevenir oportunamente an-
tes de que el mismo se convierta en un problema de insolvencia1. Otra
posibilidad es que la autoridad supervisora, aunque capaz de detectar
problemas de gestin irregular en los bancos, no tena facultades lega-
les suficientes para forzar los cambios necesarios. Finalmente, otra in-
terpretacin es aquella segn la cual la autoridad supervisora fue capaz
de detectar un problema de fraude pero, aun teniendo la facultad legal
para intervenir, no actu efectivamente. En este ltimo caso, existira
un equilibrio no eficiente para toda la sociedad (por los costos econ-
micos y sociales de crisis bancarias recurrentes) y que tiene relacin
con un problema de economa poltica: los grupos financieros del pas
pueden sortear ser intervenidos o sancionados por la autoridad con-
troladora pues sta ltima cedera ante presiones polticas de dichos
grupos.
Estas crisis bancarias, por ende, debieron haber suscitado el inte-
rs gubernamental por realizar un anlisis profundo de la situacin de
la supervisin bancaria en el pas, a fin de adoptar los correctivos que
fuesen necesarios para que funcione de modo eficiente. A pesar de que
los costos econmicos de las crisis del Banco de Los Andes y Continen-
tal respectivamente fueron elevados2, esto no indujo decisiones enca-
minadas a fortalecer la supervisin bancaria a travs de cambios de le-
gislacin financiera3 y/o al fortalecimiento de la institucin encargada
de ejercer dicha supervisin. El fortalecimiento de la Superintendencia
de Bancos poda haberse realizado a travs de varios frentes, depen-
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 163

diendo del diagnstico sobre las causas de las deficiencias puestas en


evidencia en la supervisin y regulacin bancaria. Poda haber existido
una combinacin de factores como escaso capital humano en la enti-
dad supervisora, sistema judicial inadecuado a las necesidades de inter-
vencin y sancin de la Superintendencia de Bancos, problemas de eco-
noma poltica derivados de las distorsiones provocadas por la presin
de grupos de poder, etc. La historia de los programas de gobierno pos-
teriores a las crisis bancarias a las que se ha hecho referencia, no regis-
tra anlisis alguno ni propuestas globales encaminadas a buscar los
cambios legales e institucionales pertinentes, aparte de las tibias modi-
ficaciones sealadas.
Estas debilidades en el sistema de supervisin bancaria del pas ya
se haban evidenciado con fuerza a partir de 1993, ao en el que se dio
inicio al proceso de liberalizacin del sistema financiero por parte del
gobierno de Sixto Durn Balln. El hecho de que la fuerza y recurren-
cia de las crisis bancarias se haya agudizado a partir de ese ao no es
coincidencial, puesto que la literatura econmica ya adverta, antes de
1993, los peligros de liberalizar el sistema financiero sin acompaar di-
cho proceso de un fortalecimiento del sistema de supervisin y regula-
cin bancaria.
A inicios del ao 2000, como parte de la respuesta a la crisis ban-
caria generalizada que se inici en 1998 y en base a la necesidad de
cumplir con los requerimientos impuestos por los organismos interna-
cionales, el gobierno del Ecuador se compromete en la carta de inten-
cin suscrita con el FMI a adoptar una serie de medidas de reestructu-
racin del sistema financiero4, siendo esta la primera reforma, o inten-
to de reforma, de envergadura que se haya iniciado en el pas. Los efec-
tos macroeconmicos de este plan de reformas se analizan en detalle en
las siguientes secciones.
La Superintendencia de Bancos tuvo igualmente un papel funda-
mental en el advenimiento de la crisis bancaria que se manifest con vi-
rulencia en el ao 1998. A partir de ese ao empieza a evidenciarse que
el sistema financiero sufra de un problema de insolvencia generaliza-
da, con excepcin de un nmero reducido de bancos. La primera quie-
bra fue la de Solbanco, liquidado en abril de dicho ao; en agosto fue
liquidado el Banco de Prstamos y en diciembre la crisis tom una di-
mensin mucho mayor con la declaracin de insolvencia tcnica del Fi-
lanbanco, el ms grande del pas. De acuerdo a datos difundidos en va-
164 / Mara Beln Freire

rios medios de comunicacin, dicho banco haba recibido crditos de


liquidez del Banco Central desde septiembre de 1998; el costo del sal-
vataje de Filanbanco a diciembre de ese ao ascenda a 540 millones de
dlares, tomando en cuenta los distintos mecanismos que la autoridad
monetaria utiliz para entregar liquidez a esa institucin bancaria.
Oficialmente se conoce que la autoridad monetaria habra entre-
gado por lo menos 1200 millones de dlares hasta fines de 1999 al sis-
tema financiero, de los cuales, ms de la mitad se destinaron en el sal-
vataje de Filanbanco5. El elevado monto del bailout o salvataje del sis-
tema financiero otorgado por parte de las autoridades econmicas
(Ministerio de Finanzas, AGD y Banco Central del Ecuador) al Filan-
banco a fines de 1998, junto con la liquidez adicional que se entreg al
sistema financiero durante 1999 para solventar la devolucin de dep-
sitos o capitalizar a bancos abiertos, hizo que la base monetaria se in-
cremente desmesuradamente, provocando una crisis inflacionaria sin
precedentes en la historia del pas6, 7. A pesar de que al inicio de la cri-
sis bancaria la excesiva emisin monetaria se esteriliz en parte va pr-
dida de reservas internacionales y su efecto sobre la inflacin se redujo
mediante este proceso, despus de adoptarse la flotacin del tipo de
cambio en febrero de 1999, la misma provoc un efecto cada vez mayor
sobre la inflacin (grficos 1 y 2). El impacto de la emisin monetaria
excesiva per se sobre el tipo de cambio y la inflacin, pudo haber sido
tericamente mayor, por la poltica de tasas de inters altas adoptada pa-
ra enfrentar la crisis aunque no parece exagerado afirmar que la crisis
bancaria es el detonante de la inflacin de los ltimos tres aos.
Grfico 1 Inflacin, emisin y reserva monetaria
70 12,000

Emisin
60 S/. Mil. Mill 10,000
Inflacin
50
8,000

40
6,000
30
RMI 4,000
20 US$Mill.
2,000
10

0 0
Jan-98 Apr-98 Jul-98 Oct-98 Jan-99 Apr-99 Jul-99 Oct-99
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 165

Grfico 2 Crdito al sistema bancario


140

120

Crdito al Sistema Bancario


100
Base Monetaria

80

60

40

20

0
Jan-97 Apr-97 Jul-97 Oct-97 Jan-98 Apr-98 Jul-98 Oct-98 Jan-99 Apr-99 Jul-99 Oct-99

Durante 1999, 10 bancos pasaron a la AGD en procesos de sanea-


miento y liquidacin (7 de ellos fueron cerrados, 2 fusionados y 1 se
convirti en banco estatal abierto). El costo de la crisis bancaria ascien-
di a por lo menos 1200 millones de dlares8 a fines del ao 1999, lo
que representa el 8.7% del PIB del ao 1999. A esto habr que aadir la
cifra que de acuerdo a lo anunciado por las autoridades econmicas
habra sido entregado en el ao 2000 y 2001 a la banca estatal. La pre-
gunta que surge es qu papel jug la supervisin bancaria en esta lti-
ma crisis financiera. Las auditoras externas que contrat el gobierno
ecuatoriano y cuyos resultados fueron dados a conocer (de manera ge-
neral) en junio de 1999, revelaron que la causa fundamental de esa cri-
sis radic en la gestin microeconmica anti-tcnica y perversa de ban-
cos, amparada en una una ley demasiado laxa. El excesivo grado de
concentracin y vinculacin de los crditos otorgados por los bancos
apareci como una de las races fundamentales del problema, haciendo
evidente por tercera ocasin desde 1994, que el Ecuador adoleca de
una grave debilidad estructural: un ineficiente sistema de supervisin
bancaria que le impuso costos muy altos a la sociedad.
Queda as establecido que la supervisin bancaria fue ineficiente.
Las cifras mencionadas no dejan duda acerca del sacrificio social
que experiment la mayora de ecuatorianos al pagar el costo econmi-
co de la insolvencia del sistema financiero, que ha sido cobrado disfra-
166 / Mara Beln Freire

zadamente a travs de tasas de inflacin altas, incremento de impues-


tos, congelacin y confiscacin de ahorros en el sistema financiero y
mayor deuda externa e interna.

3. El riesgo moral del sistema financiero bajo un esquema de


dolarizacin

Como se seal, la supervisin bancaria en el Ecuador ha presen-


tado serias deficiencias, pues no ha sido capaz de detectar con la sufi-
ciente antelacin, los problemas de mal manejo de los fondos confia-
dos por los depositantes a los bancos10.
Pero, cules son los temas relacionados con la supervisin ban-
caria que deberan abordarse en un contexto de dolarizacin?. Prime-
ro, cabe sealar la necesidad de contar con una supervisin bancaria
eficiente dentro de cualquier rgimen monetario. Desde un punto de
vista terico, la necesidad de un ente que regule las actividades del sis-
tema financiero, dadas las externalidades que la quiebra de una o ms
instituciones del mismo provocan a toda la sociedad, han sido proba-
das suficientemente11. A nivel emprico, la correlacin existente entre
un dbil sistema de supervisin bancaria y la ocurrencia de crisis ban-
carias tambin es evidente12. Los esfuerzos que han realizado varios
pases en desarrollo por mejorar sus esquemas de supervisin y control
bancaria, lamentablemente despus de producidas las crisis en el siste-
ma financiero, han tenido resultados alentadores en trminos de redu-
cir sus impactos y recurrencia.
El esquema de dolarizacin elimin una de las fuentes de ingresos
del sistema bancario: las ganancias por especulacin en el mercado
cambiario. Esto obviamente implica que los bancos tuvieron que bus-
car inversiones alternativas para el monto de sus activos que previa-
mente se destinaba a especulacin cambiaria. Mucho se ha comentado
acerca del incremento en la eficiencia que esto determina en el compor-
tamiento bancario. Este no es un argumento tericamente comproba-
do puesto que es posible que esto solo implique una reasignacin de los
pasivos del banco hacia otro tipo de inversiones como bonos, acciones,
y crdito al sector pblico o privado.
La dolarizacin no significa necesariamente que dicha reasigna-
cin de recursos implique un mayor nivel de eficiencia y mejor mane-
jo de los recursos confiados a los bancos. El crdito, que es el activo
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 167

ms importante de los bancos y que ha sido asignado de manera exce-


sivamente riesgosa -incluso de manera ilegal, en el caso de los vincula-
dos- y que es la raz de la insolvencia del sistema financiero del pas,
puede seguir siendo administrado de forma antitica, con o sin dolari-
zacin. La gestin del crdito, tericamente, depende del nivel de ries-
go moral que enfrentan los administradores de los bancos, y que a su
vez depende de la eficiencia con la que funcione la supervisin y regu-
lacin bancarias, el nivel de salvataje o bailout esperado si se desata una
crisis13 y la eficiencia del sistema judicial que influye sobre el nivel de
recuperacin de los crditos y sobre el grado de aplicacin de la ley so-
bre sus infractores14.
Los incentivos perversos que permitieron que se administre el cr-
dito con un nivel de riesgo excesivo antes de la dolarizacin pueden se-
guir presentes, a menos que se adopten los correctivos necesarios. Uno
de ellos implica, como demuestra la historia de las crisis bancarias en el
Ecuador, una transformacin sustancial de la supervisin y regulacin
bancaria.
En ese sentido, cabe sealar que el nico aspecto que ha sufrido
un cambio fundamental en lo que se refiere al crdito bancario en el
Ecuador, es que en principio ahora no existira posibilidad de que se
desate un balance sheet effect de manera sbita a causa de una devalua-
cin o depreciacin nominal de la moneda domstica. En este sentido,
una crisis bancaria en el Ecuador como la anterior, que fue solventada
por medio de emisin monetaria y una depreciacin de la moneda do-
mstica, tendra un mecanismo menos de propagacin, pues no existe
posibilidad de una devaluacin nominal repentina que incrementa el
monto de cartera vencida cuando se han concedido prstamos en d-
lares al sector no transable de la economa15.
Sin embargo, los problemas que precisamente hacen que una eco-
noma se coloque en una condicin de vulnerabilidad ante una depre-
ciacin o devaluacin repentina y que se desate un balance sheet effect,
pueden seguir existiendo bajo dolarizacin: dbil supervisin y regula-
cin bancarias, expectativas de un bailout si surge una crisis y un dbil
sistema judicial, incentivan la toma de riesgos excesivos en la entrega de
crdito al sector privado, al igual que el desvo de fondos de los depo-
sitantes hacia otro tipo de inversiones demasiado riesgosas.
Se podra argumentar que la dolarizacin impone mayor discipli-
na en el sistema financiero por el hecho de que las instituciones finan-
168 / Mara Beln Freire

cieras no cuentan con la posibilidad de emisin inorgnica de dinero


con el fin de entregarles un salvataje en caso de presentarse problemas
de iliquidez o insolvencia. No obstante, en dolarizacin an subsisten
medios a travs de los cuales se podra seguir subsidiando a la banca.
Al respecto cabe sealar que la Ley de Rgimen Monetario y Ban-
co del Estado, en sus artculos 24, 25 y 26 reglamentaba las operaciones
de crdito que el Banco Central poda conceder a los bancos privados.
Los crditos autorizados en esas normas estaban destinados a solventar
problemas de iliquidez de los bancos, pudiendo derivarse de corridas
de depsitos u otras causas, como expresaba la Ley. Es decir, no se ha-
ca una separacin entre problemas de iliquidez temporal y de solven-
cia. En el artculo 26 se ofreca una operacin de salvataje a la banca
an ms explcita a la banca privada, al legalizar la entrega de crditos
especiales a un banco, sin limitar el monto de los mismos, y por un
plazo mucho mayor a los impuestos para los crditos de los artculos 24
y 25. El primero de diciembre de 1998 se derog el artculo 26 de esta
ley, pero a cambio se cre la AGD, que poda acceder (de acuerdo a las
condiciones establecidas por el Directorio del Banco Central) a dinero
del Banco Central para entregarlo a los bancos, a cambio de Bonos del
Estado, como lo expresa la Ley de Reordenamiento en Materia Econ-
mica expedida en dicha fecha.
Est claro que los bancos se desenvolvan por ende en un ambien-
te de riesgo moral elevado, pues las leyes existentes ofrecan una serie
de salvatajes explcitos a la banca.
Actualmente, bajo el esquema de dolarizacin, se cre un fondo
de liquidez nutrido con fondos estatales (provenientes de deuda exter-
na en su mayora) y en mucho menor grado de fondos privados de los
mismos bancos, que tiene como objetivo hacer prstamos a institucio-
nes que enfrenten problemas temporales de liquidez. El objetivo del
fondo es solventar problemas de iliquidez temporal y no de insolven-
cia; sin embargo, de no contar con el adecuado trabajo por parte de la
autoridad supervisora, podra tergiversarse este objetivo a travs de la
entrega de crditos a instituciones mal administradas. Es decir, la re-
glamentacin acerca del funcionamiento del fondo y las condiciones
para acceder a un crdito deben ser tales que minimicen el riesgo mo-
ral de los bancos y deben establecer mayores exigencias sobre la auto-
ridad supervisora, para que sta informe con exactitud si un banco de-
terminado est enfrentando un problema de iliquidez temporal o no,
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 169

antes de la entrega de dinero por parte del fondo. Si esto no sucede, una
vez ms se podra estar dando un mal uso al dinero de los ecuatorianos.
Por otro lado, la ley de la AGD no ha sido derogada o modificada, con
lo que podra continuarse la entrega de dinero a dicha institucin, por
ejemplo, con cargo a la reserva monetaria de libre disponibilidad del
Banco Central.
Adicionalmente, existe otro potencial mecanismo de transmisin
del costo de las crisis bancarias a toda la poblacin: la poltica fiscal. La
posibilidad de seguir apoyando a instituciones financieras insolventes
con recursos de la poblacin no ha desaparecido ya que al no haber le-
yes que lo impidan, la autoridad fiscal est en capacidad de canalizar re-
cursos hacia la banca. Es decir, si la supervisin bancaria en el Ecuador
contina como hasta ahora, y si existe la voluntad poltica de subsidiar
a instituciones financieras mal administradas, el drenaje de recursos
hacia la banca podr continuar an bajo un esquema de dolarizacin16.
As, a pesar de que no sera posible provocar una devaluacin o depre-
ciacin de la moneda por medio de proveer moneda local al sistema en
medio de un salvataje a la banca, si es posible desviar recursos del arca
fiscal hacia los mismos menesteres, lo cual tendr varias consecuencias
en la esfera econmica. Dependiendo de la magnitud de recursos que
se desven hacia el salvataje bancario en el futuro, la presin social so-
bre el gobierno podra llegar a lmites intolerables, poniendo incluso en
riesgo la estabilidad poltica del pas e incluso la viabilidad del esquema
de la dolarizacin.
En ese escenario, la inflexibilidad de la poltica fiscal en materia
de gastos corrientes como sueldos y salarios, probablemente inducira
a que en caso de que la autoridad fiscal decida entregar recursos a la
banca por problemas de insolvencia, se reduzcan gastos de inversin
tanto fsica como los gastos en educacin y salud que tambin pueden
catalogarse como inversin en capital humano. Es decir, las consecuen-
cias econmicas y sociales de mantener un esquema de supervisin
bancaria deficiente como el que se ha mantenido hasta ahora, y de se-
guir subsidiando un sistema financiero ineficiente y corrupto pueden
ser muy graves, y el estar en un esquema monetario rgido como la do-
larizacin, no elimina el problema, sino asigna los canales de transmi-
sin de una crisis bancaria casi por entero a la poltica fiscal, cuando
antes era la autoridad monetaria la que se encarg de financiar con
170 / Mara Beln Freire

emisin monetaria el costo de las crisis bancarias, con las consecuentes


secuelas sobre la depreciacin del tipo de cambio y la inflacin.
En resumen, las garantas explcitas o implcitas del Estado al sis-
tema financiero no desaparecen necesariamente con la dolarizacin. En
el caso de los bancos considerados grandes, el problema del riesgo
moral puede ser an ms grave, como lo seala la teora econmica, ya
que por razones polticas stos se consideran ms protegidos por el Es-
tado.
La literatura econmica es clara en mostrar los efectos de esta tri-
loga: dbil supervisin bancaria, garantas explcitas o implcitas de
salvataje al sistema financiero, e imperfecciones de mercado.
En el caso ecuatoriano existe no solo un esquema dbil de super-
visin bancaria, sino que adems garantas explcitas de salvataje al sis-
tema financiero, representadas por la garanta de depsitos (AGD)17
ofrecidas con los recursos del Ministerio de Finanzas y el Banco Cen-
tral. La garanta de depsitos ha sido del 100% por el lapso de un ao,
y si bien se reduce gradualmente a partir de marzo del ao 2001, con-
tina existiendo de modo permanente de acuerdo a la Ley Trole 1 ex-
pedida en marzo del ao 2000.
El riesgo moral que la garanta de depsitos introduce en el com-
portamiento de los banqueros y de los depositantes del sistema finan-
ciero, ha sido analizado extensamente por la teora econmica. Por el
lado de los banqueros, la literatura ha probado que un sistema de ga-
ranta de depsitos basado en un seguro en el que la prima est desli-
gada del riesgo del banco (flat rate deposit insurance pricing), conlleva a
que los bancos tengan un incentivo a tomar riesgos excesivos18.
En el caso ecuatoriano, la Ley Trole I establece que parte de la ga-
ranta de depsitos ser cubierta con aportes de los bancos igual a un
porcentaje de sus saldos promedio de depsitos, ms una prima por
riesgo. El haber introducido una prima por riesgo en la legislacin es
positivo, pues esto reducira el riesgo moral que la garanta de depsi-
tos produce en el comportamiento de los administradores de los ban-
cos. Sin embargo, a casi un ao de expedida esta ley, los bancos no han
aportado a la AGD de acuerdo a su calificacin de riesgo, ni se conoce
cuando esta Ley se pondr en prctica. Esto hace prioritario y urgente
que la Superintendencia de Bancos sea fortalecida, a fin de que ejerza
una efectiva regulacin y control sobre el sistema financiero, dadas las
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 171

condiciones de riesgo moral excesivo en las que se desenvuelve la ban-


ca actualmente.
Tambin es necesario reconsiderar a la luz de la teora econmica,
si es conveniente o no mantener un seguro de depsitos incluso co-
brando una prima por riesgo a los bancos que aportan a dicho seguro;
esto puede no ser deseable desde el punto de vista de la teora del bie-
nestar econmico como argumentan Freixas y Rochet (1995), o podra
disearse de otro modo, por ejemplo haciendo que la prima del seguro
que pagan los bancos dependa de su nivel de capitalizacin (Bond y
Crocker [1993]).
En resumen, si el Ecuador mantiene un sistema de garanta de de-
psitos se hace an ms urgente la necesidad de que la supervisin ban-
caria sea llevada a cabo de la mejor manera posible, a fin de contrarres-
tar las acciones de riesgo excesivo en las que tanto banqueros como de-
positantes pueden incurrir por contar con el subsidio explcito del Es-
tado. Este argumento terico indiscutible se ve reforzado por los resul-
tados de un estudio para el caso del Ecuador, en el que se encontr que
los depositantes no han ejercido histricamente un castigo sobre las
instituciones financieras de acuerdo a su nivel de riesgo19, lo que pone
an mayor responsabilidad sobre la autoridad controladora y supervi-
sora en el objetivo de monitorear la toma de riesgos por parte de las
instituciones financieras. Por supuesto, la autoridad supervisora puede
desarrollar un mayor monitoreo por parte del pblico a travs de la pu-
blicacin peridica de las calificaciones de riesgo de cada banco.

4. Alguna evidencia emprica sobre el comportamiento de la


banca

En lo que respecta a mejoras en la supervisin bancaria, cabe se-


alar que la crisis actual hizo que el Estado ecuatoriano se comprome-
ta con los organismos internacionales a cumplir con una matriz de re-
formas al sistema financiero, dados los requerimientos de dichos orga-
nismos. Algunos elementos de dicha matriz se han cumplido mientras
otros no y no se conoce pblicamente las fechas en las que se dar cum-
plimiento a todos los temas pendientes. Cabe resaltar que hay un cier-
to nivel de desconocimiento respecto a este tema, puesto que las auto-
ridades respectivas han enfrentado y siguen enfrentando la crisis ban-
caria con un gran nivel de confidencialidad, sin que el pblico conozca
172 / Mara Beln Freire

detalladamente lo que se est haciendo para fortalecer y/o hacer ms


eficiente al sistema financiero. Esto no se considera una poltica ade-
cuada en primer lugar por el derecho que tienen los ciudadanos de co-
nocer lo que las autoridades respectivas estn haciendo para defender
sus intereses econmicos frente a la posibilidad de quiebras bancarias,
y, segundo, porque si es que efectivamente se est realizando una tarea
importante por mejorar las condiciones del sistema financiero, el pas
saldra ganado con un mayor nivel de disponibilidad de informacin al
alcance de todos20.
Debe mencionarse que se han producido algunos cambios en la
legislacin, que modifican algunos de los incentivos perversos que
coadyuvaban a la toma de riesgos excesivos por parte de la banca ecua-
toriana. En el cuadro 1 se resumen algunas modificaciones legales que
se han introducido a partir del advenimiento de la crisis bancaria ac-
tual. El anlisis se basa principalmente en los cambios introducidos en
la Ley General de Instituciones Financieras y que son conocidos pbli-
camente.
Se observan algunas modificaciones positivas como la reduccin
en el porcentaje legal de concentracin de crditos, la eliminacin legal
de la facultad de conceder crditos vinculados, el endurecimiento de
sanciones a los bancos que violen ciertas disposiciones legales, etc. Sin
embargo, an existen algunos mecanismos para entregar recursos a los
bancos dentro de un esquema de dolarizacin (Fondo de Liquidez, por
ejemplo, adems de los mencionados en la seccin anterior) que si no
son adecuadamente administrados, podran incentivar la toma de ries-
gos excesivos en la banca como en el pasado.
En el cuadro 2 se resumen los principales cambios legales en
cuanto a mecanismos de crdito dirigidos explcitamente a la banca. Se
observa en esa tabla que describe el mecanismo de reciclaje de liquidez
del Banco Central, que se han endurecido los requerimientos de sol-
vencia para que un banco acceda al mismo. En el caso del recientemen-
te creado Fondo de Liquidez, la legislacin respectiva tambin recoge la
idea de que es para solucionar problemas temporales de liquidez y que
se requiere del informe favorable al respecto de la Superintendencia de
Bancos a fin de entregar un crdito con cargo a este Fondo a un banco
privado. Esto es positivo pero se debe recordar que esta legislacin ayu-
dar poco o nada si es que no se la cumple a cabalidad en primer lugar,
y, en segundo lugar, si la Superintendencia de Bancos no hace una ade-
Cuadro 1 Cambios a la ley general de instituciones financieras

Artculo Ley vigente desde julio de 1996 Ley vigente desde mayo de 1999

Art. 72 El lmite para conceder operaciones activas o con- Reduce lmites para la concesin de operaciones ac-
tingentes a una misma persona natural o jurdica es tivas y contingentes a la misma persona natural o ju-
de 15% del patrimonio tcnico de la institucin; s- rdica 10%, y a 20% en el caso de que se presenten
te se amplia a 30% (antes 40%) si es que existen las garantas adecuadas. Se eleva el valor de las ga-
garantas adecuadas que cubran al menos el rantas adecuadas a 140% de la obligacin garan-
120% del crdito. tizada.

Art. 73 Crditos vinculados podan representar hasta un Se prohibe la concesin de operaciones activas y
30% del patrimonio tcnico de la institucin finan- contingentes a personas naturales o jurdicas vincu-
ciera (antes 50%), y este lmite poda extenderse al ladas.
60% (antes 100%) si se presentaban garantas ade-
cuadas, que cubran por lo menos el 120% del cr-
dito.

Art. 137 Por contravenciones a los artculos 72 y 73, la IFI La IFI sera multada por un monto igual al 20% del
respectiva poda ser multada por la Superintenden- exceso respectivo y los administradores que autori-
cia de Bancos por un monto igual al 10% del exce- zaron dicha operacin seran removidos de sus car-
so. Esta disposicin ya estaba vigente antes de esta gos.
fecha.
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 173
Cuadro 2 Mecanismos de crdito disponibles a la banca

Ley vigente antes de la dolarizacin Ley vigente despus de la dolarizacin

Artculo 24 La Junta Monetaria poda autorizar al Banco Central LEY TROLE 1 de marzo del ao 2000:
la concesin de crditos a un plazo mximo de se-
senta das, plazo que poda ser renovado por una El Directorio de Banco Central del Ecuador, podr
sola vez a criterio de la Junta Monetaria, en caso de autorizar al Banco Central para que, con cargo a un

174 / Mara Beln Freire


que un banco enfrente falta de liquidez. segmento de las reservas de libre disponibilidad, y
El monto mximo del crdito era igual al monto del como un medio para recircular la liquidez del siste-
capital pagado, ms la reserva legal y ms otras re- ma financiero, realice operaciones de reporto en d-
servas del banco. lares con instituciones financieras exclusivamente
con ttulos valores emitidos o avalados por el Estado
Artculo 25 Ley de rgimen monetario y banco del Estado a travs del Ministerio de Finanzas y Crdito P-
blico.
En caso de que existan retiros de depsitos que afec- Estas operaciones sern exclusivamente de liquidez,
ten la estabilidad de uno o ms bancos la Junta Mo- por lo tanto solo tendran acceso los bancos que
netaria poda autorizar la concesin de prstamos tengan constituido al menos el mnimo Patrimonio
por un plazo de noventa das, prorrogable por una Tcnico requerido por la Ley, previa certificacin de
sola vez hasta por igual plazo, hasta por el monto la Superintendencia de Bancos. Las operaciones del
del patrimonio tcnico constituido. reporto no se podrn efectuar sino hasta el 80% del
Se requera el voto de seis de los miembros de Jun- valor del ttulo. Si alguna de las instituciones finan-
ta Monetaria para aprobar este tipo de prstamos al cieras privadas solicitase operaciones de reporto
igual que el informe favorable de la Superintenden- que excedan del 50% de los depsitos realizados
cia de Bancos. por esa institucin financiera en el Banco Central
En septiembre de 1998 se pas esta cifra a solo 4 de para cumplir con su encaje, el Banco Central debe-
sus miembros, lo cual haca ms fcil el acceso a es- r solicitar autorizacin previa al Superintendente
te tipo de crditos del Banco Central de Bancos.
Artculo 26 Ley de rgimen monetario y banco del Estado

A un banco cuya estabilidad estaba amenazada por


retiros de depsitos o cualquier otra causa, el Banco
Central poda concederle crditos especiales a un
plazo mximo de 180 das renovables por la mitad
del plazo original por una sola vez. Este banco de-
ba estar sometido a un programa de estabilizacin,
que consista en que cuando la Superintendencia de
Bancos comprobare que un banco tiene ndices fi-
nancieros que afecten su estabilidad, la Junta Mone-
taria exigira a este banco que se acoja a dicho pro-
grama. La Junta Monetaria hara esto previos los in-
formes favorables de la Superintendencia de Bancos
y del Banco Central y con ambos informes, poda
acordar crditos especiales bajo este artculo 26 de
la Ley.

Ley de Reordenamiento en Materia Econmica No se conoce de una modificacin a la ley de la


(1ero. de diciembre de 1998) AGD. Por ende, este organismo est facultado legal-
mente a solicitar al Ministerio de Finanzas bonos
Se derog este artculo el 1ro. de diciembre de emitidos por el mismo, con el fin de capitalizar o
1998. responder a los depositantes de una institucin fi-
Sin embargo, en la misma ley se crea el mecanismo nanciera. Tambin est legalmente facultada a cam-
por el cual el Banco Central poda entregar dinero a biar estos bonos por dinero efectivo en el Banco
los bancos a travs de la creacin de la Agencia de Central, pero de acuerdo a las condiciones que el
Garantas de Depsitos. Directorio del Banco Central establezca.
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 175
Dicha ley garantiza el total de los depsitos de los En la prctica, en la actualidad, el Banco Central so-
bancos privados a nivel local y offshore, (en caso de lo podra hacer este intercambio de dinero por bo-
la banca offshore siempre y cuando esta ltima ha- nos con cargo a la reserva monetaria de libre dispo-
ya estado autorizada a captar depsitos del pblico nibilidad ya que no puede imprimir dinero como
en el pas por la Superintendencia de Bancos). antes para ello, lo cual puede poner cierto lmite al
La AGD se financiara a travs de: uso de este mecanismo respecto a su utilizacin
a) Pagos mensuales de cada banco iguales al seis ms generalizada durante la crisis bancaria de 1998
punto cinco por mil anual del promedio de su y 1999.
saldo de depsitos

176 / Mara Beln Freire


b) Venta de activos que la AGD est autorizada a
efectuar
c) Depsitos inmovilizados por ms de diez aos
en los bancos
d) Bonos del Estado que la AGD reciba del Minis-
terio de Finanzas y Crdito Pblico
Los bonos a los que hace referencia el literal d) po-
dan hacerse efecto en el Banco Central del
Ecuador de acuerdo a la Ley de la AGD, como
lo expresa el artculo 29 de la Ley: La AGD po-
dra intervenir en las operaciones de mercado
abierto del Banco Central del Ecuador, en las
condiciones que establezca el Directorio de es-
te ltimo, otorgando como garanta los Bonos
del Estado referidos en la letra d) de este artcu-
lo (Artculo 29).
El literal d) fue el utilizado durante fines de 1998 y
1999 y para entregar dinero a los bancos privados
de acuerdo a los problemas de iliquidez y/o insol-
vencia tcnica que estos iban enfrentando.
Creacin del fondo de liquidez

En septiembre del ao 2000 se constituye legalmente el fondo de liquidez, formado con


aportes de los bancos privados abiertos, y el Estado.
Dicho Fondo podra efectuar operaciones de concesin de crditos a las instituciones fi-
nancieras aportantes, permuta financiera, y compraventa de cartera u otros ttulos a fin de
solucionar problemas temporales de liquidez, deficiencias de cmara de compensacin,
y requerimientos derivados de operaciones de comercio exterior supeditadas a convenios
de crdito recproco con el Banco Central del Ecuador. Para acceder a dichos crditos, un
banco entre otras cosas deber presentar un flujo de caja, no tener obligaciones vencidas
con el Banco Central o el Fondo de Liquidez, etc. La Superintendencia de Bancos deber
presentar un informe a la Junta Directiva del Fondo de Liquidez respecto a si el banco so-
licitante realmente enfrenta un problema de liquidez y que verifique la situacin de patri-
monio tcnico reportada.
Tambin incluir en el informe el pronunciamiento negativo o afirmativo respecto a la
factibilidad de concesin y monto mximo de recursos a ser entregados

Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 177


178 / Mara Beln Freire

cuada labor de seguimiento a los indicadores financieros de los bancos


y reporta fielmente dichos datos a los respectivos organismos que deci-
den acerca de la extensin de una lnea de crdito a un banco en parti-
cular.
Es decir, estos cambios pueden caer en letra muerta si el respecti-
vo anlisis de porque la Superintendencia de Bancos no pudo ejercer su
labor efectivamente en el pasado no se realiza, y dichos errores conti-
nan afectando el trabajo de este organismo en el futuro.
Al respecto, es interesante revisar algunos hechos estilizados de lo
que ha sucedido con la banca ecuatoriana antes y despus de aplicado
el esquema de dolarizacin. A pesar de que la serie es muy corta en lo
que respecta al perodo de la dolarizacin, es posible hacerse una idea
sobre un eventual cambio de ruta en el comportamiento de la banca.
El anlisis se ha realizado subdividiendo a los bancos abiertos en
estatales y privados, para el perodo enero de 1998 hasta diciembre del
ao 2000. En el grfico 3 se muestra, para el caso de los bancos estata-
les abiertos21, el monto de cartera vencida expresada como porcentaje
de la cartera total. Se observa que el porcentaje de cartera vencida de es-
tos bancos es bastante alto en todo el perodo analizado, y que ste se
incrementa desmesuradamente especialmente a partir del ao 1999 en
adelante. A la fecha, el 60.6% de la cartera de estos bancos est vencida.
En el caso de la cartera denominada en sucres y UVC, el comporta-
miento es completamente diferente, pues el porcentaje de cartera ven-
cida es mucho menor, y su tendencia es decreciente, hasta marzo del
ao 2000. A partir de esa fecha toda la cartera est denominada en d-
lares.
Solo un anlisis ms profundo podra revelar la causa de la ruptu-
ra en la serie (del porcentaje de cartera vencida total) a partir de 1999,
pero el hecho de que el porcentaje de cartera vencida de cartera deno-
minada en sucres y UVC tenga un comportamiento completamente di-
ferente, permite intuir que hubo un efecto-balance (balance sheet effect)
muy importante en el Ecuador; es decir, la parte de la cartera de los
bancos que se arruina corresponde a crditos denominados en mone-
da extranjera, dejando entrever que la depreciacin acelerada del sucre
a partir de 1999 perjudic dicha cartera porque los bancos haban he-
cho prstamos denominados en dlares al sector no transable de la eco-
noma.
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 179

Grfico 3 Bancos estatales abiertos: % cartera vencida

70

60

50

40

30

20

10

0
Jul-98

Jul-99

Jul-00
Jan-98

Mar-98

Jan-99

Mar-99

Jan-00

Mar-00
Sep-98

Sep-99

Sep-00
May-98

May-99

May-00
Ene-98

Mar-98

May-98

Jul-98

Sep-98

Nov-98

Ene-99

Mar-99

May-99

Jul-99

Sep-99

Nov-99

Ene-00

Mar-00

May-00

Jul-00

Sep-00

Nov-00
Nov-98

Nov-99

Nov-00

Totalcarteravencida Cartera vencida denominada en sucres o UVC's

Estos hechos son acordes con el modelo de Schneider y Tornell


mencionado, en el que se afirma que si el sistema financiero se desen-
vuelve bajo un alto nivel de riesgo moral, no hay incentivos para cu-
brirse del riesgo cambiario que acarrea esa poltica crediticia. Esto,
combinado con el fenmeno de crditos vinculados que ha prevaleci-
do en el sistema financiero ecuatoriano, conllevaron a que el nivel de
cartera vencida de los bancos estatales sea excesivamente alto durante
1999. Durante el ao 2000, no es sorprendente que la cartera vencida se
siga incrementando debido a la devaluacin a 25000 sucres por dlar
que tuvo lugar en enero de ese ao, lo cual ahond el efecto-balance se-
alado. Incluso se podra atribuir al efecto-balance el incremento del
porcentaje de cartera vencida de unos pocos meses despus de enero
debido a que la cartera contratada anteriormente poda vencerse en di-
chos meses. Sin embargo, el hecho de que la cartera vencida de los ban-
cos estatales contine su tendencia alcista an despus de marzo o abril
del ao 2000 es preocupante, pues no ha habido ms devaluaciones de
tipo nominal. Esto implicara que se sigue instrumentando una polti-
ca crediticia con excesivos niveles de riesgo.
En el caso de los bancos abiertos no estatales, como se observa en
el grfico 4, los porcentajes de cartera vencida son mucho menores du-
rante todo el perodo de anlisis, a pesar de que al igual que en el caso
de los bancos estatales dicha variable se incrementa significativamente
180 / Mara Beln Freire

a partir del ao 1999. Ese comportamiento, al igual que para el caso de


los bancos estatales, se debe a que la cartera denominada en dlares se
vuelve cartera vencida debido al efecto de balance desatado en el siste-
ma bancario cuando el sucre empieza a depreciarse durante 1999. A su
vez, el efecto de balance solo puede desatarse en una economa que se
ha situado en una posicin de extrema vulnerabilidad, al haber los ban-
cos otorgado crdito denominado en moneda extranjera, al sector no
transable. El hecho de que los crditos denominados en sucres y UVCs
no experimentan un deterioro similar al de los crditos denominados
en dlares, es un claro indicio de este hecho, como puede observarse en
el grfico 422.

Grfico 4 Bancos privados abiertos: % cartera vencida


30

25

20

15

10

0
Jul-98

Jul-99

Jul-00
Jan-98

Mar-98

Jan-99

Mar-99

Jan-00

Mar-00
Sep-98

Sep-99

Sep-00
May-98

May-99

May-00
Ene-98

Mar-98

May-98

Jul-98

Sep-98

Nov-98

Ene-99

Mar-99

May-99

Jul-99

Sep-99

Nov-99

Ene-00

Mar-00

May-00

Jul-00

Sep-00

Nov-00
Nov-98

Nov-99

Nov-00

Totalcarteravencida Cartera vencida denominada en sucres o UVC's

En los primeros meses del ao 2000 (especficamente hasta el mes


de abril), la tendencia que sigue la cartera vencida de estos bancos es
igual a la que se observ en el caso de los bancos estatales: es decir, el
porcentaje de cartera vencida sigue incrementndose. Esto, a pesar de
que el efecto-balance concluy en enero del ao 2000 cuando se adop-
t el rgimen de dolarizacin. Sin embargo, no debe olvidarse que este
incremento en el porcentaje de cartera vencida hasta el mes de abril po-
dra deberse tambin al efecto-balance ya que la cartera contratada po-
co antes de la aplicacin de la dolarizacin y que estaba denominada en
dlares, pudo haberse vencido recin en los meses de febrero a abril. A
partir de mayo del ao 2000, se observa la tendencia contraria: el por-
centaje de cartera vencida empieza a reducirse (aunque muy lentamen-
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 181

te) y llega a 15.1% en el mes de diciembre. Esto ltimo es positivo, y po-


dra deberse a uno o dos factores o a una combinacin de ellos: o a una
mejora de la calidad de los crditos nuevos que est otorgando la ban-
ca debido a que sta ltima tiene algn incentivo a reducir el nivel de
riesgo en sus nuevas operaciones de crdito, o a que la cartera vencida
de perodos anteriores se ha ido pagando, es decir, se han registrado
una mayor nivel de recuperacin de la cartera antigua.
Al respecto cabe sealar que en el mes de junio del ao 2000 se in-
crementaron los porcentajes de provisiones mnimas que de acuerdo a
la ley deben mantener los bancos a fin de cubrirse de eventuales pro-
blemas de cartera no recuperada. Esto incentiva la bsqueda de inver-
siones menos riesgosas por parte de los bancos ya que el porcentaje de
provisiones mnimas aumenta conforme aumenta el riesgo de los acti-
vos de un banco, lo cual podra explicar -al menos en parte- la cada en
la cartera vencida de los ltimos meses del ao 2000.
El mismo efecto de bsqueda de reduccin de riesgo crediticio en
los ltimos meses del ao 2000 no se observa en el caso de los bancos
estatales lo que sugiere que estas entidades no tienen los mismos incen-
tivos que los bancos privados a reducir el riesgo crediticio en las nue-
vas operaciones de crdito que otorgan. Esto puede deberse a un ma-
yor nivel de riesgo moral en estas instituciones estatales, lo que podra
deberse a varios factores, por ejemplo, al hecho de que se trata de ban-
cos grandes, lo cual incrementa su expectativa de un bailout en caso de
sufrir una crisis23, o el hecho de que las autoridades respectivas han
anunciado que en este ao se concretar la contratacin de administra-
dores internacionales para esos bancos, lo cual hace sospechar al menos
que la administracin estatal de estos bancos en los ltimos aos se
condujo bajo presiones de grupos de poder al momento de tomar de-
cisiones.
Estos indicadores de solvencia muestran un comportamiento
marcadamente diferente por parte de los bancos estatales en relacin a
los bancos no estatales. En el caso de los bancos abiertos no estatales se
observa una posicin mucho ms slida; por un lado, estos datos estn
reflejando el hecho de que varios bancos insolventes fueron cerrados
durante 1999 especialmente, y que de esta manera se limpi al siste-
ma financiero de las instituciones mal administradas. Por otro lado, se
puede observar que los niveles de cartera vencida siguen siendo muy
elevados especialmente en la banca estatal, y es claro que la dolariza-
182 / Mara Beln Freire

cin por si sola no resuelve el problema de una gestin microeconmi-


ca inadecuada del negocio financiero. Por supuesto, sera necesario
realizar un anlisis completo del riesgo de las instituciones bancarias,
que incluya el clculo de patrimonio tcnico, la suficiencia de provisio-
nes, el riesgo de otros activos bancarios, etc., para tener una perspecti-
va ms completa sobre la actual gestin de los bancos, aunque este sim-
ple indicador de porcentaje de cartera vencida permite detectar que
an hay problemas que se deben enfrentar y que la dolarizacin no
resuelve los problemas de riesgo moral aun presentes al menos en
algunos segmentos del sistema bancario ecuatoriano.

Grfico 5 Bancos privados abiertos: % fondos disponibles

26
24

22
20

18

16
14

12
10
Jul-98

Jul-99

Jul-00
Jan-98

Jan-99

Jan-00
Sep-98

Sep-99

Sep-00
Mar-98

Nov-98

Mar-99

Nov-99

Mar-00

Nov-00
May-98

May-99

May-00
Ene-98

Mar-98

May-98

Jul-98

Sep-98

Nov-98

Ene-99

Mar-99

May-99

Jul-99

Sep-99

Nov-99

Ene-00

Mar-00

May-00

Jul-00

Sep-00

Nov-00

Por otro lado, vale la pena destacar un cambio en la gestin de la


liquidez por parte de los bancos privados abiertos. Como se observa en
el grfico 5, el monto de fondos disponibles como porcentaje del acti-
vo total de estos bancos se ha incrementado notablemente en el ao
2000, respecto a los niveles que este indicador registr durante 1998 y
1999. Una hiptesis optimista es que los bancos abiertos privados en-
frentan ahora un menor nivel de riesgo moral debido a la dolarizacin
y a la eliminacin de algunos salvatajes explcitos como el artculo 26
de la Ley de Rgimen Monetario y Financiero, y los artculos 24 y 25 de
la misma ley que fueron modificados en la Ley Trole 1, en la que se es-
tablecen condiciones ms duras para que los bancos privados puedan
acceder al mecanismo de reciclaje de liquidez del Banco Central (ver
cuadro 2). Un efecto directo sera la bsqueda de inversiones menos
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 183

riesgosas que puede estarse reflejando en la mantencin de activos muy


lquidos como caja y encaje. Tambin los incrementos en los niveles de
provisiones sealados pueden provocar ese efecto de bsqueda de me-
nor riesgo. Al igual que en el caso del porcentaje de cartera vencida, no
se observa este incremento de la participacin de los fondos disponi-
bles en el caso de los bancos estatales, lo que refuerza la idea de que el
problema del riesgo moral es mucho ms evidente en este segmento de
la banca.
Estos hechos estilizados muestran que efectivamente el nivel de
riesgo moral en el que se ha desenvuelto la banca es muy alto, lo cual
ha conllevado a que sta asuma riesgos excesivos en su poltica crediti-
cia sin cubrirse adecuadamente24. Como se mencion en la seccin an-
terior, este comportamiento obedece a la debilidad del sistema de su-
pervisin y regulacin bancaria en el Ecuador. Varios modelos tericos
demuestran el nivel de riesgo excesivo que asumen los administradores
bancarios cuando existe un dbil esquema de supervisin y regulacin
bancaria. Adicionalmente, otros elementos relacionados con la super-
visin y regulacin bancaria incidieron o inciden en el nivel de riesgo
moral de los administradores bancarios en el Ecuador (seguro de dep-
sitos, ley de la AGD, leyes anteriores a la dolarizacin respecto a opera-
ciones de crdito del Banco Central a favor de bancos privados y la po-
ltica fiscal).
Si bien se han desplegado esfuerzos por reducir algunos incenti-
vos perversos en el comportamiento de la banca a partir de la crisis, se
puede afirmar que an en el esquema de dolarizacin el riesgo moral
sigue siendo un problema fundamental que debe ser enfrentado con
una ms eficiente supervisin y regulacin bancaria.

Notas

1 El Banco de Los Andes adoleca de una gran concentracin de crditos vincula-


dos y en general de una errnea poltica crediticia. En el caso del Banco Conti-
nental, la situacin era an ms grave, pues del anlisis realizado a la institucin
despus de su quiebra, se encontraron actos ilcitos y una gestin arbitraria de
los fondos de los depositantes: piramidacin de capitales, cancelacin de obliga-
ciones de empresas no financieras vinculadas al banco con acciones del mismo
grupo financiero, canje de cuentas por cobrar con activos inmobiliarios, maqui-
llajes contables, entre otros. En resumen, dicho banco haba realizado aumentos
184 / Mara Beln Freire

de capital falsos, as como una serie de transacciones que permitieron cancelar


las deudas del grupo de empresas vinculadas al banco, a expensas de su valor pa-
trimonial. Todo esto se realiz con el dinero de los depositantes del banco. El
Continental haba experimentado problemas de liquidez desde inicios de 1995,
y haba recibido prstamos de liquidez por parte del Banco Central del Ecuador
por un monto que ascenda a 480 mil millones de sucres hasta febrero de 1996.
En marzo de ese ao, el Banco Central le otorg un prstamo subordinado por
alrededor de 158 millones de dlares a fin de cubrir la deficiencia de patrimonio
tcnico. Como reporta un documento del Banco Central (Banco Central del
Ecuador, 1996), a esa ltima fecha no se conocan las irregularidades que haban
provocado que el Banco Continental registre un patrimonio negativo; en la prc-
tica, entonces, la autoridad monetaria haba estado entregando prstamos de li-
quidez a una institucin que no adoleca de un problema de iliquidez temporal
sino de iliquidez producto de un mal manejo financiero, que terminara convir-
tindose en un problema de insolvencia. El anlisis ex post de la propia Superin-
tendencia de Bancos y del Banco Central del Ecuador, que revel varios hechos
relacionados con la mala administracin del banco, as lo confirma. De acuerdo
al documento citado, la Superintendencia de Bancos se limit a constatar las ile-
galidades de manera ex post, a travs de la auditora que realiz al banco. El pa-
pel de la autoridad supervisora es, como se conoce, evitar que una institucin fi-
nanciera caiga en situacin de insolvencia originados en acciones ilegales y utili-
zacin fraudulenta del dinero de los depositantes; esa Institucin, por falta de
recursos legales o tcnicos o ausencia de voluntad poltica , no fue capaz de evi-
tar que el Banco Continental sea irregularmente manejado por sus administra-
dores, conducindolo a la quiebra.
2 En el caso del Banco Continental, la cifra ascendi a 316 millones de dlares: 158
millones del crdito subordinado ms 157 millones de crditos de liquidez otor-
gados por el Banco Central del Ecuador. En el caso del Banco de Los Andes, la ci-
fra fue de alrededor de 22 millones de dlares en crditos de emergencia a dicha
institucin.
3 El nico cambio fundamental fue el de reducir los lmites legales de concentra-
cin de crditos y crditos vinculados que poda mantener una institucin finan-
ciera, modificacin que tuvo lugar en julio de 1996. Sin embargo, como se deta-
lla en el cuadro 1, los porcentajes legales de crditos concentrados y vinculados
seguan siendo extremadamente altos en relacin al patrimonio tcnico de la ins-
titucin. Los casos del Banco de los Andes y del Banco Continental dejaron en
claro que parte del problema fue que las disposiciones legales existentes haban
sido violadas reiteradamente.
4 Los lineamientos generales de dicha matriz de reformas al sistema financiero se
hicieron pblicos a travs de la difusin, en Internet, de la carta de intencin (sin
sus respectivos anexos) firmada por el gobierno ecuatoriano con el FMI. Sin em-
bargo, los agentes econmicos desconocen varias acciones que el gobierno se
comprometi adoptar en esa ocasin, asi como el grado de cumplimiento de
esos compromisos. Por supuesto, parte de las reformas encaminadas a fortalecer
al sistema financiero implican cambios en la Ley General de Instituciones Finan-
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 185

cieras, informacin de libre acceso; no obstante, las autoridades correspondien-


tes deberan hacer un mayor esfuerzo por dar a conocer los cambios que se estn
haciendo y que faltan por hacer en ese mbito.
5 Este es tan solo el monto de bonos AGD que fueron redescontados en el Ban-
co Central del Ecuador, como se seala en la Carta de Intencin que firmara el
gobierno ecuatoriano con el FMI en el ao 2000. Adicionalmente, se entregaron
crditos de liquidez a los bancos antes de la ley de la AGD de diciembre de 1998,
por lo que la cifra es mucho mayor.
6 La inflacin anual pas de 30.7% en diciembre de 1997, a 43.4% en diciembre de
1998 y 60.7% en diciembre de 1999. En diciembre del ao 2000 la inflacin fue
de 91.0%, la tasa promedio anual ms alta registrada en la historia del pas.
7 Cabe resaltar el costo inflacionario del salvataje bancario, pues la inflacin trae
un sinnmero de efectos perversos a la economa, que son soportados mayor-
mente por los asalariados y los grupos ms pobres de la poblacin. Cabe insistir
sobre este aspecto, pues la inflacin ms alta en el ao 2000 con respecto al ao
1999 parecera sugerir (si no se analiza cuidadosamente el tema) que el salvataje
bancario no es el culpable del repunte de la inflacin; en esa perspectiva, vale re-
cordar que los saldos monetarios excesivos que reciben los agentes econmicos
en un perodo determinado no necesariamente se gastan de inmediato en el mis-
mo perodo. Por ello no es sorprendente el hecho de que la inflacin haya sido
alta durante el ao subsiguiente a estos acontecimientos, puesto que por un lado
se continu otorgando liquidez a los bancos durante 1999, y de esta manera, la
excesiva emisin monetaria de fines del ao 1998 y todo 1999, continuaron su
proceso gradual de trasladarse al nivel de precios y, por consiguiente, a la infla-
cin durante el ao 2000. La evidencia emprica de los pases en desarrollo mues-
tra que la existencia de saldos monetarios reales no deseados afecta rezagada-
mente a la tasa de inflacin debido a que el mercado monetario no est en equi-
librio en cada momento del tiempo. Para modelos tericos y empricos sobre es-
te tema, ver Kiguel y Leviatn y Freire (2000), entre otros. Adicionalmente, debe
tomarse en cuenta que an bajo el supuesto de que el dinero del salvataje banca-
rio haya salido del pas por medio de fuga de capitales privada 8o que los ban-
queros que han fugado del Ecuador se lo hayan llevado consigo), la emisin mo-
netaria producto del salvataje bancario sigue teniendo un efecto inflacionario,
puesto que la compra de divisas para exportar esos recursos presiona al alza al
tipo de cambio, y por ende el precio de los bienes transables, atizando la infla-
cin. Finalmente, no se debe olvidar que en los ltimos meses de 1999 (poco an-
tes de la dolarizacin) los agentes econmicos haban perdido confianza en el va-
lor del sucre, lo que provocaba una depreciacin acelerada del tipo de cambio.
En su intento por detener la depreciacin, el Banco Central del Ecuador mantu-
vo tasas de inters altas a fin de alentar la demanda de activos denominados en
moneda domstica: esta poltica de tasas de inters altas increment el dficit
cuasifiscal y por ende la emisin monetaria (actual o esperada), y bajo supuestos
razonables, habra alentado la demanda de divisas e incentivado la depreciacin
del sucre, contrariamente a lo que generalmente se considera como efecto de esa
poltica (ver Freire (2001) para un modelo terico). As, no solo que se incre-
186 / Mara Beln Freire

ment la emisin monetaria significativamente, sino tambin que la poltica de


tasas de inters elevadas alimentaba las expectativas de una inflacin ms alta en
el futuro, lo que haca que el alza del tipo de cambio sea un resultado de equili-
brio, completamente racional. La crisis bancaria fue el factor determinante en el
desmesurado incremento de la masa monetaria en circulacin y la poltica de ta-
sas de inters altas como respuesta a la crisis, simplemente aliment an ms las
expectativas de depreciacin e inflacin de los agentes econmicos. La inflacin
en el ao 2000 en gran parte respondera, por ende, al efecto que producen los
intentos de los agentes econmicos por corregir los desequilibrios en el mercado
de dinero suscitados por la excesiva emisin monetaria de los aos 1998 y 1999,
como por el hecho de que al momento de adopcin de la dolarizacin se regis-
tr una importante devaluacin de la moneda al haberse fijado un tipo de cam-
bio de 25000 sucres por dlar, pues esto tiene efectos sobre el precio de los bie-
nes transables. En definitiva, parece ingenuo pensar que el salvataje a la banca no
tiene nada que ver con la alta inflacin que ha experimentado el Ecuador.
8 Esta es una cifra que subestima en gran manera los costos econmicos de la cri-
sis, ya que corresponde tan solo a la liquidez entregada a los bancos por medio
de los bonos AGD descontados en el Banco Central. Es decir, no incluye otros
mecanismos que utiliz la autoridad monetaria para entregar liquidez al sistema
financiero, ni incluye los costos econmicos y sociales incurridos por los agentes
econmicos debido a la prdida del poder adquisitivo de su dinero producto de
la aceleracin de la inflacin y la congelacin de sus depsitos en el sistema fi-
nanciero. Los bienes o cartera que los bancos han entregado como dacin en pa-
go al Banco Central no disminuye los costos inflacionarios incurridos por los
agentes econmicos, tan solo (contablemente) anula la prdida financiera del
Banco Central al haber entregado liquidez a los bancos a cambio de dichos bie-
nes o cartera.
9 Esta es una cifra aproximada, calculada en base a dividir el PIB de 1999 por la co-
tizacin promedio del tipo de cambio durante ese ao. .
10 O si los ha detectado, no ha podido o no ha querido corregirlos.
11 Ver Fama (1985) o Jensen y Meckling (1976).
12 Ver el libro Causas y Consecuencias de las Crisis Bancarias, editado por el FMI,
o Crisis Bancarias: causas, costos, duracin, efectos y opciones de poltica, de
Juan Amieva Huerta y Bernardo Urriza Gonzlez, entre otros.
13 Corsetti, Pesenti y Roubini (1998), Krugman (1998), Mckinnon y Pill (1987),
Burnside, Eichenbaum y Rebelo (2000) y Schneider y Tornell (2000), todos en-
fatizan el rol que tienen las garantas de salvataje en explicar la concesin excesi-
va y riesgosa de crditos por parte del sistema financiero. El rol de las garantas
de salvataje tom especial atencin en la teora econmica a partir de la crisis fi-
nanciera de los pases asiticos.
14 Modelos tericos como el de Schneider y Tornell (2000) prueban que la conju-
gacin de tres elementos: la existencia de una dbil supervisin bancaria, la ex-
pectativa de un salvataje a la banca en caso de una crisis, y un dbil sistema judi-
cial provocan la toma de riesgos excesivos por parte de las instituciones financie-
ras en su poltica crediticia; especficamente, no se cubren del riesgo cambiario y
Supervisin bancaria. Taln de Aquiles de la dolarizacin? / 187

prestan en dlares al sector no transable de la economa. La dolarizacin per se


no resuelve estos problemas de riesgo moral.
15 La evidencia que se analiza ms adelante muestra que esto parece haber sucedi-
do en gran medida en el Ecuador.
16 El antecedente existe, pues se ha presupuestado en el ejercicio fiscal del ao 2001,
la entrega de recursos adicionales a la banca estatal, a financiarse por medio de
una emisin de bonos del gobierno nacional. Hay la fuerte presuncin de que la
banca estatal ha seguido mal administrada an despus de haber pasado a ma-
nos del Estado, por haber presunciones de vinculacin de los administradores
con los antiguos dueos del banco. Ver por ejemplo, el artculo sobre la crisis de
Filanbanco publicado en el diario El Comercio el da Jueves 15 de marzo de 2001.
17 La garanta de depsitos de acuerdo a la Ley Trole 1 expedida en marzo del ao
2000, cubre el 100% del saldo de los depsitos en el sistema financiero hasta
marzo del ao 2001. El porcentaje de cobertura se reduce en los siguientes aos
y ser igual al 50% entre marzo del ao 2001 y marzo del ao 2002 y al 25% en-
tre marzo del ao 2002 y marzo del ao 2003, pero nunca ser menor a 8000 d-
lares. Posteriormente y de forma permanente, la garanta cubrir el saldo del de-
psito no menor de ocho mil dlares.
18 Para un excelente resumen de la literatura relacionada con el tema de seguro de
depsitos, vase el libro Microeconomics of Banking, de Xavier Freixas y Jean-
Charles Rochet, pginas 266-272.
19 Ver Disciplina de Mercado en la Banca Ecuatoriana: Evidencia con Datos de Pa-
nel, por Marco A. Baquero Latorre, Nota Tcnica No. 62 del Banco Central del
Ecuador, Diciembre del ao 2000.
20 Existe un antecedente importante a esta poltica de transparencia, que fue la po-
ltica adoptada por los pases del sudeste asitico que enfrentaron una gravsima
crisis bancaria en el ao 1997. Las autoridades econmicas de estos gobiernos se
encargaron de diseminar con lujo de detalles toda la informacin acerca del de-
senvolvimiento posterior de las actividades gubernamentales encaminadas a for-
talecer a los bancos, as como los datos acerca del desenvolvimiento mismo de la
banca a fin de que los agentes econmicos conocieran que se estaban realizando
esfuerzos importantes por sacar al sistema financiero de su atolladero y fortale-
cerlo hacia el futuro.
21 Estos bancos representaban a diciembre del ao 2000, el 33.2% del total de acti-
vos de los bancos en el Ecuador.
22 Solo si existiese un shock negativo que afect a todos los deudores del sistema fi-
nanciero que se haban endeudado en dlares, y que a su vez no afect por algu-
na razn a los que se haban endeudado en sucres, podra argumentarse que es-
tos hechos estilizados no corresponden a un claro efecto de balance. Este hecho
es altamente improbable por no decir imposible; adicionalmente, hay los casos
anecdticos clarsimos que se vieron constantemente en la prensa escrita y tele-
visada durante la crisis bancaria, de actividades no transables que no pudieron
repagar sus deudas denominadas en dlares fruto de la devaluacin de la mone-
da (taxistas, transporte pblico, crdito para consumo, crdito para vivienda,
etc.).
188 / Mara Beln Freire

23 La doctrina de too big to fail que sostiene que el gobierno no puede aceptar el
cierre de bancos grandes se justifica sea en razones polticas o en el temor de
riesgo sistmico. Esta doctrina obviamente genera riesgo moral en los adminis-
tradores de los bancos grandes.
24 Creo que la tendencia de la cartera vencida denominada en dlares en relacin a
la denominada en sucres o uvcs es un claro indicio de aquello, junto con los
anecdticos hechos de taxistas, transportistas, y consumidores que no pudieron
pagar sus deudas en dlares. Adicionalmente, el resultado de las auditoras inter-
nacionales que enfatiz el gran nivel de crditos vinculados y concentrados solo
afirma este argumento.

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SUPERINTENDENCIA DE BANCOS DEL ECUADOR
Balances generales mensuales de bancos presentados a la Superin-
tendencia de Bancos del Ecuador. Varios meses.
Polticas monetarias virtuales?
no, gracias!

Salvador Marconi R.1

El ltimo gran paso para darle al dinero su personalidad autnoma


y caracterstica se dio cuando monarcas, prncipes y parlamentos
advirtieron que la creacin de dinero poda sustituir a la recaudacin
de impuestos, o servir de alternativa para la obtencin de prstamos
concedidos por financieros demasiado soberbios o reticentes.
John Kenneth Galbraith, Historia de la Economa,
Editorial Ariel, Barcelona, 1991, p. 158

1. El contexto institucional de la poltica monetaria

La moneda no es nicamente un medio de pago: tras el signo mo-


netario de un pas, existe una historia que vincula soberana, identidad
y autoestima de los pueblos.
La eliminacin del sucre adems de algunos problemas tcnicos
objeto del anlisis que se reporta a continuacin est generando una
suerte de vaco cultural. Una de las instituciones ms antiguas del pas
al menos, desde inicios del siglo XX fue seriamente cuestionada y eli-
minada por los mismos grupos de inters econmico que se beneficia-
ron de la crisis financiera iniciada en 1995.
No se trata ahora de reivindicar el papel del sucre en el devenir
monetario y cambiario del pas2; sin embargo, y para registro histrico
de los acontecimientos, es importante sealar que previo a la adopcin
precipitada de un esquema dolarizante a principios del ao 2000, an-
lisis realizados por economistas de la Direccin General de Estudios del
Banco Central del Ecuador apresuradamente retirados de circulacin
por disposicin de los directivos de esa institucin sugeran mantener
la autonoma monetaria y adoptar varias medidas alternativas que ha-
bran posibilitado frenar el embate especulativo como, por ejemplo,
192 / Salvador Marconi R.

instrumentar un rgimen de tipo de cambio fijo y mecanismos de con-


trol sobre el mercado monetario y cambiario, que abarcaran desde la
incautacin de divisas (el pas experiment ese sistema por ms de
cuarenta aos!3), hasta medidas de carcter administrativo tendientes a
regularizar la gestin de los administradores de los bancos comercia-
les de propiedad del Estado, quienes generaban fuertes presiones espe-
culativas sobre el tipo de cambio.
Ese conjunto de medidas habra significado la prdida del poder
econmico de ciertos grupos privilegiados, por lo que el gobierno pre-
firi renunciar a la gestin de la poltica monetaria, consignndola al
Presidente del Sistema de la Reserva Federal (FED) de los Estados Uni-
dos de Norteamrica.
El problema que presentaba (y presenta an) la adopcin de un
indito esquema de desregulacin macroeconmica, es la ausencia de
racionalidad, no solo desde el punto de vista epistemolgico y tcnico.
El reto no consiste en canjear unos billetes y monedas por otros me-
canismo que, por otra parte, puso en evidencia improvisacin e inca-
pacidad de los responsables de llevarlo a cabo sino en reformular la
propia institucionalidad del pas en el mbito econmico.
No solo fue eliminada la institucin monetaria denominada su-
cre 4; las disposiciones constitucionales sobre el papel del Banco Cen-
tral del Ecuador fueron violentadas con la expedicin de la Ley para la
Transformacin Econmica del Ecuador; especficamente, aquellos ar-
tculos relacionados con la autonoma tcnica y financiera de uno de
los organismos ms estructurados del pas.
La crisis bancaria y la coyuntura poltica precipitaron la adopcin
de un esquema contradictorio desde el punto de vista tcnico y socio-
econmico, pues el pas perdi tambin la gestin del tipo de cambio
que en determinadas ocasiones haba sido reorientado en funcin de
las ganancias de competitividad-precio que beneficiaron a otros grupos
hegemnicos.
Esa sui generis modalidad de solucin de la crisis fue autoritaria-
mente impuesta con el discutible argumento de que no exista confian-
za en la moneda nacional y que el pas estaba dolarizado de facto. Al res-
pecto, cabe sealar que si bien se haba venido a menos la funcin del
sucre como reserva de valor, su papel como unidad de cuenta y medio
de pago (con algunas contadas excepciones) segua vigente, aunque co-
Polticas monetarias virtuales? no, gracias! / 193

mo en cualquier otro pas, la presencia de dinero plstico iba reducien-


do su demanda para fines transaccionales.
Por otra parte, en un contexto de escaso desarrollo del mercado de
valores, la distincin entre activos monetarios y no monetarios y la te-
nencia de dlares en poder de la poblacin ecuatoriana, dificultaban el
anlisis y seguimiento de los agregados monetarios por parte de las au-
toridades econmicas5.
El reto de la teora econmica en este nuevo contexto consiste, en-
tonces, en responder si la poltica monetaria tiene aun derecho de ciu-
dadana y en el caso afirmativo si le compete establecer los objetivos
macroeconmicos y si dispone de los instrumentos necesarios para lo-
grarlos.

2. Poltica monetaria sin moneda: elementos para el debate

En la mayora de textos clsicos de macroeconoma de inspiracin


anglosajona6, la creacin monetaria es tratada de manera sencilla: se
supone que la oferta de dinero depende exclusivamente de la decisin
del banco central7. A su vez, el concepto de multiplicador de la base
monetaria permite introducir una relacin de proporcionalidad entre
la moneda creada por los bancos comerciales y la cantidad de moneda
emitida por el banco central que, en ltima instancia, es la institucin
que controla directa e indirectamente la oferta de dinero:
Ms = [(1 + e)/(e + )] * H (1)
donde Ms es la oferta de dinero; e es la relacin entre dinero en
efectivo y depsitos a la vista que desean disponer los agentes econmi-
cos; es la tasa de encaje bancario, es decir, la relacin entre las reser-
vas bancarias depositadas en la banca central y el monto de los depsi-
tos en cuenta corriente; y, H, la base monetaria.
En este modelo como se seal la cantidad de dinero es exge-
na, lo que implica que la banca central es autnoma e independiente y
que sus autoridades determinan el nivel de emisin (o de base) mone-
taria, en funcin de determinados objetivos macroeconmicos, funda-
mentalmente el crecimiento del producto y la inflacin.
La capacidad interpretativa del esquema y la pertinencia de utili-
zarlo en el anlisis de un sistema econmico depende de los objetivos
que se fijen las autoridades monetarias y del papel que juega la emisin
194 / Salvador Marconi R.

monetaria en el funcionamiento del sistema financiero. En ese sentido,


podra afirmarse que se trata de un modelo adecuado para analizar la
oferta monetaria en Estados Unidos (u otros pases) donde el FED
(bancos centrales) monitorea de cerca los agregados monetarios.
La estructura del balance del Banco Central del Ecuador durante
1998 y 1999, en cambio, reflej la escasa capacidad de los miembros de
su Directorio para impedir la injerencia gubernamental al endosarle el
costo del salvataje bancario, violando expresamente la autonoma mo-
netaria consignada en la Constitucin Poltica de 1998. En efecto, esa
composicin de las cuentas del balance haca imposible una gestin in-
dependiente de la poltica monetaria, por lo que el referido modelo
terico difcilmente puede contribuir a comprender el caso ecuatoria-
no; gran parte de la emisin se volvi endgena, respondiendo as a los
requerimientos de los grupos de presin financieros.
Por otra parte, y una vez adoptado el esquema dolarizante, el me-
canismo del multiplicador debe ser reinterpretado definitivamente,
pues la cantidad de moneda (ahora dlares) en circulacin depende ca-
si exclusivamente de la situacin del sector externo de la economa; sal-
vo modificaciones marginales del encaje, la oferta monetaria est en
funcin de los saldos de la balanza de pagos. Ms all de la existencia
de una relacin efectivo/depsitos y de una relacin reservas banca-
rias/depsitos, la base monetaria es completamente endgena, pues de-
pende de las fluctuaciones cclicas del sector externo.
Para comprender mejor la problemtica terica y tcnica que im-
pone la dolarizacin en la gestin de la poltica monetaria, parece per-
tinente recurrir al esquema IS-LM. En su versin ms simple, la inte-
gracin entre las esferas real y financiera se realiza a travs de la tasa de
inters; sta se establece en el mercado monetario y, a su vez, es uno de
los elementos que determina el nivel de inversin.
El equilibrio en el mercado de bienes (curva IS) puede formular-
se mediante la siguiente expresin:
Y = [1 / (1 - c)] * [A + I ( i )] (2)
donde Y representa el producto; c la propensin marginal al con-
sumo; A la demanda o gasto autnomo; I la inversin; i la tasa de inte-
rs [con I (i) < 0].
Polticas monetarias virtuales? no, gracias! / 195

El equilibrio monetario depende tambin del nivel de la tasa de


inters, va demanda de dinero con fines especulativos. As, la ecuacin
LM puede escribirse de la siguiente forma:
Y = [Ms - L2 ( i )] / (3)
en la que Ms representa la oferta monetaria, L2 la demanda de dinero
con fines especulativos [con L2 < 0] y el coeficiente que relaciona la
demanda de dinero para transaccin con el nivel de ingreso.

Grfico 1. Esquema IS-LM simplificado

i
LM 0
LM 1

E
ie E'
i '
IS

Ye Y' Y

El punto E del grfico 1 representa el equilibrio macroeconmico:


se registra simultneamente equilibrio en el mercado de bienes (IS) y
en el mercado financiero (LM) cuando se cruzan las curvas: la tasa de
inters es igual a ie y el nivel del producto es Ye. Un incremento de la
cantidad de dinero provoca un desplazamiento del equilibrio moneta-
rio (de LM0 a LM1), lo que genera una expansin de la actividad (Y au-
menta de Ye a Y) y una reduccin de la tasa de inters (de ie disminu-
ye a i).
Los partidarios de la dolarizacin en Ecuador habran puesto en
discusin aunque involuntariamente! la existencia misma de uno de
los paradigmas de la economa contempornea y derrumbado esa suer-
te de ttem de la macroeconoma representado en el grfico 1, pues el
esquema IS-LM8 es objeto de anlisis en varios captulos de los textos
de macroeconoma utilizados actualmente en las principales universi-
dades del mundo9. Su importancia fue puesta en relieve por Axel Lei-
196 / Salvador Marconi R.

jonhufvud10 quien a pesar de su irreverencia jams cuestion su va-


lidez.
La funcin LM, en la que la tasa de inters posibilita igualar una
demanda de dinero supuestamente estable y una oferta monetaria de-
terminada por el banco central, deja de ser un instrumento analtico
til para comprender el modelo dolarizante formalmente adoptado en
Ecuador a partir del 13 de marzo de 2000.
En efecto, el esquema LM poda (puede) ser interpretado de dos
maneras distintas, segn se considere a los agregados monetarios como
un objetivo intermedio o como un instrumento de poltica econmi-
ca11. En un sistema en el que existe moneda nacional, el banco central
no puede fijar simultneamente el tipo de inters y la cantidad de dine-
ro en los niveles que desea12.
En el primer caso, las autoridades monetarias utilizan la tasa de
inters como el instrumento adecuado para determinar la cantidad de
moneda en un cierto nivel objetivo Ms*. Por tanto, la curva LM descri-
bira un modelo dinmico:
i - i-1 = [Ms - Ms*] (4)
Ms = p + y - i-1 (5)
en el que se supone que el proceso de ajuste representado en (4) es su-
mamente rpido, por lo que el rezago puede ser ignorado.
Esa interpretacin de la funcin LM tiene varias consecuencias;
las autoridades monetarias pueden fijar Ms* sin restricciones de carc-
ter institucional vinculadas al funcionamiento del sistema bancario, in-
dependientemente de los niveles de tasas de inters requeridos para lo-
grar ese objetivo intermedio. Las contrapartidas del balance del banco
central (por ejemplo, el crdito neto al sector pblico o al sistema fi-
nanciero) no tienen influencia alguna sobre la tasa de inters; si el Mi-
nisterio de Finanzas requiere financiamiento, puede recurrir al sistema
bancario o colocar bonos.
En ese contexto, las tasas de inters establecidas por la autoridad
monetaria tampoco tienen influencia alguna sobre la oferta ni sobre la
demanda de dinero; simplemente, el mercado monetario tal como es
concebido por diferentes corrientes del pensamiento econmico deja
de funcionar. Adicionalmente, con la dolarizacin, adems de haberse
Polticas monetarias virtuales? no, gracias! / 197

eliminado el seoriaje, es el fisco quien en ltima instancia puede ha-


cer poltica monetaria!
En el segundo caso, Ms es el instrumento adoptado por las auto-
ridades monetarias. La ecuacin
Ms = p + y - i (6)
que representa el equilibrio del dinero primario, puede ser reformula-
da de la siguiente manera:
RILD + Rf + CNspnf = p + y - i (7)
donde, en el primer miembro, RILD representa las reservas inter-
nacionales, Rf el crdito neto al sistema financiero y CNspnf el crdito
neto del banco central al sector pblico no financiero, constituidos es-
tos dos ltimos por los crditos de liquidez netos de la reserva banca-
ria y los depsitos que aun mantiene el sector pblico no financiero en
el Banco Central13. Esa ecuacin sugiere la existencia de un mercado, al
menos si el banco central permite fluctuaciones de la tasa de inters, lo
que tericamente posibilita igualar la demanda de dinero a una oferta
preestablecida.
Si este fuese el caso, la hiptesis consiste en suponer que el banco
central tiene control sobre todos los activos y pasivos de su balance. En
realidad, las disposiciones de la Ley Trole I eliminaron cualquier po-
sibilidad de conceder recursos al sector pblico no financiero por par-
te del Banco Central del Ecuador y derogaron la funcin de prestamis-
ta de ltima instancia del sistema financiero14. Por otra parte, esa enti-
dad no tiene capacidad de controlar el monto de reservas internaciona-
les ni de emitir moneda (con excepcin de lo que sus actuales directi-
vos denominan moneda fraccionaria).
Como puede observarse, no solo han sido cuestionados instru-
mentos analticos como la curva LM y los tradicionales agregados mo-
netarios como el medio circulante (M1) y la liquidez bancaria (M2)15
a los que venan asociados los conceptos de multiplicadores sino tam-
bin, y eso es lo paradjico del esquema dolarizante, la representacin
e interpretacin del funcionamiento de un mercado monetario.
Finalmente, dadas las disposiciones legales que prohiben cual-
quier tipo de intervencin del Banco Central del Ecuador en el merca-
do financiero a travs de las operaciones de mercado abierto y la colo-
198 / Salvador Marconi R.

cacin de los bonos de estabilizacin monetaria (BEMs), no es posible


concebir y peor aun estimar alguna funcin de reaccin que permita
modelizar la gestin de los instrumentos monetarios. Al contrario, se
esperara una determinacin ad hoc de las tasas de inters mximas16,
eventualmente de carcter procclico, como evidencia la evolucin de
las tasas de inters durante el ao 2000, cuando registraron persisten-
temente valores reales negativos (cf. grfico 2)17.

Grfico 2 Tasas de inters reales

10.0

-10.0ener-99 marz-99 mayo-99 juli-99 sept-99 novi-99 ener-00 marz-00 mayo-00 juli-00 sept-00 novi-00

-30.0

-50.0

-70.0

-90.0

-110.0

Tasapasiva Tasaactiva

En sntesis, la ecuacin (7) pierde significado en el nuevo contex-


to dolarizante y, ms bien, el segundo trmino de la expresin (6) de-
bera igualarse con el saldo neto del sector externo, nica fuente de la
oferta monetaria. En tal situacin, la banca central no tiene opcin de
escoger agregado monetario alguno como objetivo intermedio, por
lo que debe fijar por mandato legal desconociendo la verdadera situa-
cin del mercado una tasa de inters mxima.

3. La poltica monetaria sin objetivos ni instrumentos en un


contexto inflacionario

Los aspectos que deben abordarse en el mbito de la teora mone-


taria bajo el nuevo esquema de desregulacin adoptado en Ecuador no
giran nicamente alrededor de la existencia y de las funciones de la mo-
neda; el debate debe abordar el papel de las autoridades econmicas en
Polticas monetarias virtuales? no, gracias! / 199

el proceso de determinacin de los objetivos macroeconmicos y la dis-


tribucin de funciones en ese nuevo ordenamiento (in)constitucional
de la poltica monetaria y cambiaria.
Que institucin establece los objetivos de crecimiento econmi-
co e inflacin en el nuevo rgimen de desregulacin? La pregunta no es
trivial, sobre todo si se recuerda que uno de los argumentos esgrimidos
por los partidarios de la dolarizacin fue que su adopcin habra defi-
nitivamente erradicado las presiones inflacionarias, eliminando el ori-
gen del problema: la capacidad del Banco Central del Ecuador para
emitir.
Al respecto, el drama y paradoja del nuevo modelo no consiste
nicamente en encontrar los mecanismos adecuados para determinar,
por ejemplo, la meta de inflacin, sino en dar respuestas crebles y con-
sistentes a la evolucin experimentada por los precios y su tendencia
fuertemente alcista durante su primer ao de aplicacin.
El propio sistema de formacin de precios y los mecanismos a tra-
vs de los cuales los agentes determinan sus niveles fueron seriamente
trastocados: el redondeo a unidades superiores; el supuesto desconoci-
miento del dlar por parte de la ciudadana; y, los problemas (disponi-
bilidad de fraccionario) de tipo mecnico que tampoco tuvieron
respuesta oportuna por parte de las autoridades econmicas no son
causas que explican exhaustivamente la inflacin registrada en Ecuador
durante el ao 2000. Probablemente, los agentes econmicos expresa-
ron la falta de credibilidad en ese esquema18, trasladando la incerti-
dumbre y desconfianza por la gestin de la poltica econmica y finan-
ciera al precio de los bienes y servicios ofertados.
La explicacin ms plausible es que la inflacin tiene origen en los
costos de produccin19. No cabe duda que el incremento de los precios
de los bienes y servicios pblicos (combustibles, principalmente) de-
cretados por el gobierno a finales del primer semestre del ao 2000,
contribuy al crecimiento de los precios de los bienes y servicios.
La dolarizacin puso en discusin algunas interpretaciones sobre
las causas del proceso inflacionario en Ecuador; es ms como se sea-
l el principal argumento esgrimido por sus partidarios fue que su
adopcin habra frenado la escalada de precios y la devaluacin cam-
biaria. Sobre esto ltimo, obviamente, la fijacin de la paridad cambia-
ria en 25.000 sucres por dlar, elimin por disposicin legal no solo
cualquier posibilidad de modificacin cambiaria, sino tambin la auto-
200 / Salvador Marconi R.

noma del Banco Central del Ecuador para determinar el valor externo
de la moneda. En lo que se refiere al proceso inflacionario y a la discu-
tida relacin emisin monetaria-inflacin, a pesar de haberse elimina-
do la capacidad del Banco Central del Ecuador de crear dinero prima-
rio, la inflacin se desencaden alcanzando tasas anuales que superaron
el 100% durante el primer ao de dolarizacin, como se observa en el
grfico 3.

Grfico 3 Tasas anuales de inflacin y devaluacin

120
300

100
250

80
200

150 60

100 40

50 20

0 0
Jan-1999 Apr-1999 Jul-1999 Oct-1999 Jan-2000 Apr-2000 Jul-2000 Oct-2000 Jan-2001

IPP Tipo de cambio IPC

La evolucin de las tasas de variacin del ndice de precios al pro-


ductor y de la tasa de depreciacin del sucre frente al dlar experimen-
tada a lo largo de 1999 hacan prever la posterior convergencia de los
precios al consumidor hacia niveles elevados, lo que efectivamente su-
cedi tambin por la expansin experimentada por la emisin mone-
taria, consecuencia del salvataje bancario. Sin embargo, se adujo que los
agentes econmicos, una vez adoptado el esquema dolarizante, habran
formado de manera no sesgada sus expectativas, por lo que la inflacin
debera haber registrado una considerable desaceleracin.
La evidencia emprica contradice esa afirmacin pues a pesar de
haberse cerrado la tijera entre los precios al productor y al consumi-
Polticas monetarias virtuales? no, gracias! / 201

dor, las tasas de inflacin mensuales continan siendo elevadas. Si bien


esa evolucin de los precios significa una recuperacin del margen de
ganancia de las empresas, principalmente si se tiene en cuenta que su
principal costo (materias primas importadas) fue prcticamente con-
gelado por efectos de la fijacin cambiaria, y que las tasas de inters
reales fueron negativas durante todo el ao 2000, no deja de alertar el
deterioro del tipo de cambio real que se traducir en una notoria pr-
dida de competitividad-precio de la economa ecuatoriana frente a sus
socios comerciales.
Se evidencia, entonces, con mayor nfasis que en el contexto pre-
vio, que la inflacin no es un problema monetario, y que en sus or-
genes y exacerbacin de las presiones alcistas existe un grave conflicto
de intereses generado en una sociedad donde la exclusin, la concen-
tracin del ingreso, de la riqueza y del poder poltico y las prcticas
corruptas de gestin poltica y econmica son sus caractersticas.
Sigue presente en los agentes econmicos y sociales la poca credi-
bilidad en la conduccin monetaria y fiscal del pas y, por consiguiente,
el problema incorpora aspectos que desbordan el mbito de la macroe-
conoma. Como se ha sealado, no se trata de una cuestin exclusiva de
poltica econmica sino de economa poltica, pues frente a una pugna
distributiva latente y exacerbada, no es dable resarcir mediante mecanis-
mos poco ortodoxos (la condonacin de deudas, por ejemplo) prdidas
registradas por el aparato productivo durante 1998 y 1999, consecuen-
cia de fenmenos naturales (El Nio), financieros (congelamiento de re-
cursos en la banca y de su gestin inmoral) y econmicos (fuerte cada
de la demanda de consumo e inversin privada, recesin productiva).
Tambin en este caso, la tmida recuperacin del aparato produc-
tivo experimentada en Ecuador durante el ao 2000 puso de manifies-
to una desacertada gestin econmica y la incapacidad para estimular
su expansin, instrumentando bajo el tradicional esquema de ajuste y
estabilizacin medidas de carcter proclico que frustaron un proceso
de reactivacin.

4. De una poltica monetaria virtual hacia una poltica con


objetivos e instrumentos

La clsica diferenciacin entre objetivos finales (produccin e in-


flacin), intermedios e instrumentos de la poltica monetaria no puede
202 / Salvador Marconi R.

perder vigencia o validez y ms bien debera recobrar jerarqua en el


debate, ms all de la importancia otorgada a las actividades mecnicas
relacionadas con el canje de los sucres y a la fijacin del encaje banca-
rio. Debe superarse la fase de dolarizacin primitiva y emprender el di-
fcil camino de la racionalidad que supone sustituir una poltica mone-
taria virtual por un esquema proactivo de polticas y que implique
inclusive la apertura de un amplio debate sobre los aspectos institu-
cionales y funcionales relacionados con la gestin de la macroeco-
noma.
En efecto, el problema de saber qu organismo fija los objetivos de
inflacin, los niveles de las tasas de inters y de endeudamiento del sec-
tor pblico, introduce necesariamente en el debate aspectos relaciona-
dos con la institucionalidad del pas. En la conduccin de la poltica
econmica no es indiferente al menos desde el punto de vista tcnico
la asignacin clara de competencias en la determinacin de objetivos e
instrumentos; la existencia de intereses contrapuestos an entre los
promotores de la dolarizacin puede implicar la hegemona o el pre-
dominio de una autoridad sobre otra en materia de gestin de la pol-
tica fiscal y monetaria, que se traduce inexorablemente en fuente de
conflicto e inestabilidad macroeconmica.
Como se ha reiterado en estas notas, en el contexto dolarizante, el
problema crucial es la manera en la que se determinan las tasas de in-
ters. Si la oferta monetaria se origina en el sector externo, es necesario
desplegar esfuerzos para disponer informacin completa y oportuna
en tiempo real sobre la balanza de pagos, lo que posibilitara estruc-
turar una batera de indicadores adelantados indispensables para mo-
nitorear el mercado monetario y estimar la pendiente y la posicin de
una curva LM. Si, como se supone, sta es vertical, la poltica fiscal di-
fcilmente podr ser eficiente para lograr los objetivos de una gestin
anticclica y estabilizadora de la macroeconoma.
Es conocido que variaciones de la tasa de inters tienen repercu-
siones en los niveles del ingreso; tericamente, si la primera aumenta,
cabra esperar una contraccin del producto. Si por desconocimiento
de la situacin del mercado monetario, las autoridades incrementan
an ms la tasa de inters, podran estar amplificando los efectos rece-
sivos; la disponibilidad de indicadores adelantados evitara este tipo de
comportamiento. El panorama podra agravarse si, frente a elevaciones
de las tasas de inters internas, el flujo de capital que ingresa al pas se
Polticas monetarias virtuales? no, gracias! / 203

incrementa, sobre todo si tiene carcter especulativo: su volatilidad ge-


nera obviamente serios problemas de gestin por lo que se torna nece-
sario crear nuevos instrumentos de poltica econmica (por ejemplo,
un sistema de fondos de estabilizacin que permita modular las rigide-
ces que impone la dolarizacin).
Es urgente replantear algunos aspectos que por la manera impro-
visada en la que fue adoptada la dolarizacin, podran agravar los pro-
blemas econmicos del pas; los esfuerzos desplegados por las instan-
cias tcnicas encaminados a establecer las funciones y los objetivos que
deberan perseguir las entidades, evitando potenciales conflictos y des-
coordinacin institucional, van en ese sentido y eso es conveniente
cualquiera que sea la modalidad de gestin macroeconmica. Es posi-
ble sentar las bases para construir a partir de la experiencia ecuatoria-
na una nueva teora de la poltica monetaria sin moneda?
La primera parte del mensaje va dirigido a las instituciones encar-
gadas de instrumentar la poltica econmica; la cuestin planteada en
el ltimo interrogante involucra, en cambio, a la academia.

Notas

1 Las observaciones y sugerencias de Pedro Pez, Pablo Samaniego y Julio Oleas


permitieron mejorar sustancialmente una versin preliminar del trabajo. Queda
todava mucha tela que cortar; sin embargo, ante la ausencia de debate sobre la
poltica monetaria, es quiz preferible difundir oportunamente estas notas a que
sean sometidas a la implacable crtica de los roedores. Solo el autor es responsa-
ble de las afirmaciones vertidas.
2 Sobre estos temas puede consultarse, entre otros, los trabajos de Carbo, L.A., His-
toria monetaria y cambiaria del Ecuador; Banco Central del Ecuador, Quito, 1978
y Morillo, J., Economa monetaria del Ecuador; Imprenta Mariscal, Quito, 1996.
3 Ese mecanismo fue tambin administrado, con xito, en la crisis malaya.
4 Se habra cometido una flagrante violacin constitucional pues el sucre todava
tiene curso legal forzoso y poder liberatorio ilimitado; no obstante, se impide su
circulacin.
5 Como se conoce, el Banco Central del Ecuador dej de calcular los tradicionales
agregados monetarios (M1 y M2); sus tcnicos han desplegado grandes esfuer-
zos por adecuar oportunamente las cuentas monetarias al nuevo esquema dola-
rizante. cf. Crdenas, E. et alt., Estadsticas monetarias y financieras del Ecuador:
notas metodolgicas y resultados, en Cuadernos de Trabajo n. 127 del Banco Cen-
tral del Ecuador, Quito, octubre 2000.
204 / Salvador Marconi R.

6 Vase, por ejemplo, Ackley, G., Teora macroeconmica, Unin Tipogrfica Edi-
torial Hispano-Americana, Mxico, 1970; Branson, W.H. Litvack, J.M., Macroe-
conoma, Harla, Mxico, 1976.
7 Lavigne, A. - Pollin, J. P., Les thories de la monnaie, Editions La Dcouverte, Pa-
rs, 1997, p. 62.
8 Originado en los trabajos de John Hicks y Alvin Hansen a finales de los aos
treinta y principios de los cuarenta en el marco de la denominada corriente de
sntesis neoclsica, el modelo describe de manera no dicotmica el funciona-
miento de los mercados de bienes y financieros y los canales de transmisin. Una
presentacin simple del modelo y su representacin grfica puede encontrarse
en Falconi, J. - Len, P. - Marconi, S., Keynes, cincuenta aos despus, Instituto de
Investigaciones Econmicas, PUCE, Quito, 1986.
9 Baste citar textos como los de Dornbusch, R.- Fischer, S., Macroeconoma, 6ta.
edicin, McGraw Hill, Espaa, 1994; Mankiw, N. G., Macroeconomics, 3rd Edi-
tion, Worth Publishers, New York, 1997; Barro, R.J., Macroconomie, Armand
Colin, Pars, 1987; Sachs, J.- Larran, F., Macroeconoma en la economa global,
Prentice Hall Hispanoamericana, Mxico, 1994; Blanchard, O. - Prez Enrri, D.,
Macroeconoma. Teora y poltica econmica con aplicaciones a Amrica Latina,
Prentice Hall Iberia, Buenos Aires, 2000.
10 Leijonhuvud, A., Life Among the Econ, Western Economic Journal, 1973, pp. 327-
337. En ese artculo, el autor narra la vida de un econologista, es decir, de un an-
troplogo que estudia la tribu de los econos, dividida en dos castas: los micro y
los macro, cada una con sus propios sacerdotes y ttems (las curvas de deman-
da y de oferta, y las curvas IS y LM, respectivamente); cf. Blanchard, O. - Prez
Enrri, D., op. cit., pp. 124-125.
11 Los siguientes acpites se inspiran en el artculo de Creel, J.- Sterdyniak, H., La
politique montaire sans monnaie, en Revue de lOFCE, Observations et diagnos-
tiques conomiques n. 70, Observatoire Franais des Conjunctures Economi-
ques, Pars, julio de 1999, pp. 111-153.
12 Un extenso anlisis sobre este dilema de poltica monetaria puede consultarse en
Dornbusch, R.- Fischer, S., op. cit., pp. 470 y ss.
13 Esquematizando in extremis, se trata del primero, segundo y tercer balances del
Banco Central del Ecuador elaborados a partir de la adopcin del esquema do-
larizante. El cuarto balance presenta fundamentalmente su situacin patrimo-
nial y los resultados.
14 Ese quiz sea el nico aspecto positivo de la Ley; la reciente experiencia ecuato-
riana puso en evidencia la incompatibilidad de una banca central autnoma e
independiente con la funcin de prestamista de ltima instancia.
15 Pues las autoridades monetarias no pueden, en el contexto de dolarizacin, me-
dir los agregados monetarios tradicionales. Otro reto en este marco de desregu-
lacin macroeconmica consiste en estimar permanentemente su monto y anti-
cipar su evolucin.
16 Tal situacin sugiere la exposicin de las autoridades a presiones de grupos de
inters para que se reduzcan las tasas con el propsito de facilitar el proceso de
licuefaccin de pasivos.
Polticas monetarias virtuales? no, gracias! / 205

17 Cabe recordar que la tasa de inters, como cualquier otro precio en el sistema
econmico, debera reflejar la situacin del mercado, en este caso, del mercado
monetario. No se trata, de modo alguno, de que ese precio clave sea determina-
do en base a usura. El propio Adam Smith, en su Investigacin de la naturaleza y
causa de la riqueza de las naciones (1776) hizo referencia a un control de la tasa
de inters; se opona, en efecto, a que el precio del dinero sea librado a las fuer-
zas del mercado. Es decir, privilegi el planteamiento de la economa como una
ciencia moral y poltica, ms all del paradigma de la mano invisible. cf. Blan-
chard, O. - Prez Enrri, D., op. cit., pp. 161-162
18 La imposicin autoritaria e improvisada de la dolarizacin y los errores iniciales
de la propia Ley de Transformacin Econmica (por ejemplo, en lo que se refie-
re a las modalidades de fijacin de las tasas de inters); la arbitraria intervencin
del Superintendente de Bancos en el Banco Central del Ecuador y la complicidad
de sus principales personeros; la renuncia del Ministro de Finanzas que lider
originalmente la adopcin de la dolarizacin y su reemplazo por un asesor tri-
butario; el desconocimiento de la macroeconoma bsica por parte de los res-
ponsables de la poltica monetaria y fiscal, fueron entre otros elementos que
sesgaron la formacin de las expectativas por parte de los sectores productivos.
19 Cabe, al respecto, analizar la evolucin de las tasas de devaluacin y de la varia-
cin anual de los ndices de precios al productor y consumidor.
La poltica fiscal en dolarizacin:
una reflexin

Pablo Samaniego P.1

Perder la moneda ha sido peor que perder la virginidad.


Frase pronunciada por una mujer de la tercera edad en la procesin
de despedida al sucre, organizada por artistas e intelectuales en Quito,
en septiembre de 2000

1. Una historia de desequilibrios

Un principio vlido para conseguir equilibrios macroeconmicos


dentro de cualquier esquema de poltica econmica consiste en que el
sector pblico mantenga sus cuentas balanceadas. Con un esquema
cambiario flexible, o con la extremadamente rgida dolarizacin, una
poltica fiscal que incurra en permanentes dficit primarios no es sos-
tenible en el largo plazo.
La historia del Ecuador en los ltimos treinta aos viola este prin-
cipio general. Esto ha conducido a que el sector pblico trate de suplir
la insuficiente recaudacin de ingresos mediante un constante endeu-
damiento interno y externo o, en su defecto, con el recorte del gasto p-
blico destinado a los sectores polticamente ms dbiles que, por prin-
cipio, deberan ser los beneficiarios de la atencin estatal. De esta for-
ma, parte de los principales desequilibrios, econmicos como sociales,
pueden ser atribuidos a este tipo de conduccin de las finanzas p-
blicas.
Pero, cules han sido las razones que explican que el pago de los
tributos no sea parte constitutiva de la cultura ciudadana? Una de ellas
es la marginalizacin y exclusin econmica, resultado de los sucesivos
planes de ajuste estructural aplicados desde principios de los ochenta;
otra es la estructura desigual de la distribucin del ingreso. Pero la ra-
zn ms importante radica en la concepcin del Estado de quienes de-
beran contribuir de acuerdo a su elevado nivel de ingreso.
208 / Pablo Samaniego P.

Cuadro 1 Principales cuentas del Gobierno Central


(Porcentaje del PIB)

1970- 1970- 1980- 1990- 1990- 1995-


99 79 89 99 94 99

Dficit (-) / Supervit (+) -1,0% -1,8% -1,5% 0,4% 1,7% -0,9%
Total de ingresos corrientes
y de capital 13,6% 11,1% 13,2% 16,7% 15,7% 17,6%
Total de gastos corrientes
y de capital (excluidas las
amortizaciones) 14,6% 12,9% 14,7% 16,3% 14,0% 18,5%

Financiamiento del dficit 1,0% 1,8% 1,5% -0,4% -1,7% 0,9%


Financiamiento externo neto -0,3% 0,1% 0,3% -1,4% -2,0% -0,7%
Financiamiento domstico neto 1,4% 1,7% 1,3% 1,1% 0,9% 1,3%

Fuente: Arteta G. y Samaniego P. (2001), Patrimonio del Gobierno y sustentabilidad fiscal


en el Ecuador, en prensa.

A partir de la bonanza que experimentaron las cuentas fiscales por


la exportacin de petrleo en la dcada de los 70, buena parte de los
agentes econmicos consideraron que la riqueza natural del pas era
tan grande, que la sola explotacin de dichos recursos era suficiente pa-
ra financiar el gasto pblico. Se form una suerte de enfermedad ho-
landesa2 en la relacin Estado-contribuyente, segn la cual no es ne-
cesario cumplir con las obligaciones con el fisco para conformar una
sociedad mnimamente organizada sino que, al contrario, el Gobierno
debe afrontar slo los problemas que se derivan de la eventual insufi-
ciencia de los ingresos petroleros, reservando sus actuaciones para
cuando ciertos segmentos del sector privado enfrentan problemas eco-
nmicos graves (la sucretizacin de la deuda durante la dcada de los
aos ochenta o los recursos destinados a los bancos privados entre 1995
y 2000, son ejemplos tpicos de esa relacin).
A la formacin de esta cultura anti-tributacin contribuy, en
buena medida, la ausencia de una concepcin econmica integral y de
largo plazo del gobierno militar del perodo 1972-79. En tanto los re-
cursos petroleros generados en esa dcada por el alto precio del crudo
eran suficientes para sufragar los elevados gastos necesarios para cons-
La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin / 209

truir la infraestructura que cambi la imagen del Ecuador3, no se ar-


ticul una poltica tributaria capaz de prevenir consecuencias adversas
que podran ocurrir en el futuro. Muy cerca en el tiempo, en 1982, lle-
g la poca de las vacas flacas; el elevado servicio por el pago de la deu-
da externa y la reduccin de los precios internacionales del petrleo,
perturbaron la parsimonia en las cuentas fiscales. Desde entonces, se
han aplicado sucesivamente medidas para reducir el gasto pblico, sin
considerar que los ingresos continuaban siendo insuficientes, por lo
que se recurri, sin considerar las consecuencias de largo plazo, al en-
deudamiento externo e interno.
A fin de evaluar con un ejemplo las implicaciones de la reduc-
cin del gasto pblico en el rea social, el incumplimiento de destinar
el 30% del Presupuesto del Estado a educacin ascendera a un va-
lor aproximado de 13 mil millones de dlares, pues en promedio el
gasto destinado a ese rubro ha representado apenas 15% del total de
egresos4.
De su lado, el valor actual de los flujos evadidos considerando
que la evasin llega al 60% en el IVA y al 75% en el Impuesto a la Ren-
ta suman 16 mil millones de dlares desde 1980, cifra ms que sufi-
ciente para financiar el mandato constitucional de gastar cada ao el
30% del presupuesto del Estado en educacin.
De esta manera, se puede afirmar que el sector pblico presenta
principalmente problemas por el lado de los ingresos pues, como
muestra la evidencia histrica, no se puede depender de los voltiles re-
cursos generados por las exportaciones de petrleo, como tampoco es
posible acumular deuda indefinidamente. El destino del gasto no ha si-
do sino una consecuencia de una ausencia de cultura de tributacin,
uno de cuyos elementos subyacentes es el compromiso global por la
distribucin del ingreso nacional.
Ahora bien, tambin es verdad que los recursos no siempre se uti-
lizan eficientemente; es decir, no se obtienen los resultados esperados.
Por ello, en lugar de ser un gasto productivo, se convierte en desperdi-
cio de fondos pblicos. Un ejemplo tpico es la educacin; segn eva-
luaciones realizadas por el propio Ministerio de Educacin y Cultura y
por organizaciones internacionales como UNICEF, existe una reduc-
cin notable en las destrezas de los estudiantes en los campos de mate-
mticas y lenguaje5. Lo propio se podra aplicar a otros campos como
210 / Pablo Samaniego P.

Cuadro 2 Composicin del Presupuesto del Gobierno Central:


egresos corrientes y de capital

Salud y Desarrollo Transportes Servicio de la


Servicios Educacin desarrollo agrope- y comu- Otros deuda (amor-
Generales y cultura comunal cuario nicaciones tizacin e
intereses)

1986 24,5 23,5 6,7 3,1 9,8 8,4 24,0


1987 18,2 19,1 7,0 2,5 7,6 11,1 34,5
1988 24,3 20,7 8,5 2,9 6,8 8,5 28,3
1989 23,2 18,0 7,0 2,9 5,8 9,2 33,9
1990 21,2 15,8 7,0 3,4 5,2 10,5 36,8
1991 22,2 18,3 5,6 3,9 4,8 12,5 32,7
1992 23,7 19,5 6,5 2,9 4,1 10,2 33,2
1993 26,4 17,2 4,7 3,4 7,6 16,1 24,7
1994 26,6 16,9 5,1 3,6 7,1 14,1 26,7
1995 21,5 13,7 4,7 5,7 6,9 5,6 41,9
1996 24,4 13,8 5,2 5,8 5,8 8,5 36,6
1997 24,1 13,0 3,6 5,5 3,1 5,4 45,2
1998 27,2 14,5 4,7 4,5 4,2 5,3 39,6
1999 24,0 12,8 4,2 4,0 3,7 4,7 46,8
2000 25,5 9,6 3,4 3,5 5,1 7,9 45,1
Promedio 23,8 16,4 5,6 3,8 5,8 9,2 35,3

Fuente: Banco Central del Ecuador, Informacin Estadstica Mensual.

el bienestar social o la salud, aunque en menor medida. De ah que los


escasos recursos que se destinan a estas tareas, no tengan efectos en la
acumulacin de capital humano de la sociedad.
Adems, en una lectura errnea del papel del Estado, se procedi
a la reduccin del aparato administrativo del Gobierno y al congela-
miento del gasto en varias de las entidades pblicas, restando las con-
diciones necesarias para que sean tcnicas y autnomas de los intereses
de grupos de presin; este debilitamiento se tradujo en menor regula-
cin a nombre de las fuerzas del mercado. La experiencia ecuatoriana
La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin / 211

dista mucho de ser parecida a cualquier experiencia exitosa, como la


chilena por ejemplo, pues la reduccin del tamao no vino acompaa-
da de mecanismos que aseguren el papel regulador que incrementa la
eficiencia6, pues mitiga la incertidumbre propia de cualquier organiza-
cin econmica. Ese debilitamiento se relaciona con los beneficios que
pueden obtener ciertos grupos por la ausencia o deficiencia de la accin
del Estado7.
Gaste o no eficientemente el sector pblico, el peso de su deuda ha
crecido notoriamente en los ltimos quince aos. La carga de la deuda
externa se ha constituido en el principal rubro de los gastos, en desme-
dro de la atencin de otros sectores. Este es el reflejo de la ausencia de
poltica fiscal, pues la deuda contratada en la dcada de los 70 debi ser
servida en los 80 a travs de ms deuda y as sucesivamente; este es un
claro ejemplo de la falta de responsabilidad con las futuras generacio-
nes que ha primado en la administracin de los fondos pblicos.
A principios de la dcada de los aos noventa se reestructuraron
las obligaciones con el exterior, pero con mecanismos que volvieron a
posponer el problema, suponiendo que en el futuro la situacin ira
mejor, que la economa crecera cerca del pleno empleo de los recursos
disponibles y que, por tanto, el peso de la deuda se aliviara. Sin embar-
go, una vez que los recursos externos dejaron de fluir con la presteza de
antes y el pas se enfrent a choques externos adversos, en un contexto
en el que las necesidades del sector pblico para cubrir el gasto fiscal es-
taban concentradas en el pago de la deuda externa, desde 1994 es noto-
ria una poltica agresiva de endeudamiento pblico interno. Este nove-
doso estilo de cerrar los dficit fiscales, con instrumentos modernos
eso s, introdujo nuevos elementos de perturbacin en la economa,
pues con la intervencin del sector pblico en las fuentes internas de fi-
nanciamiento se interfiri en el precio del dinero y en la capacidad de
financiamiento del sector privado8. Finalmente, en 1999 se declar la
moratoria en el pago del capital y los intereses de la deuda externa y en
el 2000 se consigui un nuevo arreglo con los acreedores que dio un ali-
vio a la caja fiscal, pues la deuda se redujo en 40% y, nuevamente, se
pospuso su pago para los aos venideros.
212 / Pablo Samaniego P.

Grfico 1 Deuda externa e interna del sector pblico


porcentaje del PIB

120.0

100.0

80.0

60.0

40.0

20.0

0.0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Externa Interna

Fuente: Banco Central del Ecuador, Informacin Estadstica Mensual

Estas deficiencias y crculos viciosos no tienen por qu cambiar


con la dolarizacin de la economa, pues mantener un precio fijo (la di-
visa) y perder la capacidad de hacer poltica monetaria, no eliminan de
por s esos obstculos y debilidades. Sin embargo, sin poltica moneta-
ria activa, caracterstica bsica de la dolarizacin, tanto los ingresos co-
mo los gastos del sector pblico se convierten en los nicos instrumen-
tos con los que cuenta la poltica econmica para contrarrestar o mo-
dular los ciclos de la economa compensar cuando son ciclos depresi-
vos y mantener aquellos expansivos y para actuar sobre la evolucin
de los precios.

2. Qu hacer con las empresas pblicas?

Este es tal vez uno de los temas que podran merecer ms discu-
sin, dado que las empresas pblicas ms importantes generan energa
y proveen comunicaciones. La administracin de estas compaas, que
La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin / 213

casi siempre ha estado en manos de gerentes provenientes del sector


privado, no ha sido ptima, pues por lo general han generado prdidas
que han debido ser cubiertas con los limitados ingresos fiscales. Esta si-
tuacin tiene importancia en los flujos que debe gestionar el sector p-
blico, pero no es relevante si se considera que dichas empresas consti-
tuyen la base de los activos del Gobierno.
Si los dficit que por lo general generan las empresas pblicas son
una carga para el Presupuesto, entonces es necesario realizar reformas.
Cuando los precios de los servicios que ofrecen dichas compaas no son
suficientes para cubrir los costos de produccin, la depreciacin de la
maquinaria y los planes de expansin, simplemente se est generando un
subsidio a los consumidores. Dicho subsidio, como han mostrado varios
estudios, son regresivos pues quienes ms aprovechan de ellos son los
sectores de altos ingresos. De ah que una poltica que acote los subsidios
a los sectores de bajos ingresos es preferible a la situacin actual.
Sin embargo, cuando se discute sobre el monto de los subsidios,
por lo general se recurre a comparar el precio de los principales bienes
ofertados por el sector pblico con los que se registran en otros pases,
cuando cada uno tiene costos distintos para la produccin de dichos
bienes. Como en cualquier empresa, lo importante es que el precio re-
fleje las necesidades para mantenimiento y expansin; por tanto, es ab-
surdo continuar proponiendo, a travs de la trillada frase de los precios
internacionales9, que los que determinen las empresas pblicas ecuato-
rianas deben llegar a dichos niveles.
Cul sera el efecto de incrementar los precios de las gasolinas,
gas, diesel y las tarifas de electricidad y de consumo telefnico a nive-
les internacionales? Obviamente, el inmediato incremento del nivel
general de precios con lo que la produccin nacional, que en muchos
segmentos es poco competitiva, se vera abocada a serios problemas de
mercado (tanto interno como en las ventas externas). No se puede des-
conocer que en la mayora de casos es necesario incrementar los pre-
cios10, pero dicha variacin se debe dar en el contexto de los costos in-
ternos de produccin, y no teniendo como referente el nivel de los pre-
cios de venta en otros pases. Caso contrario, sucedera lo que se est
describiendo, esto es, una merma en las posibilidades de competencia
de la produccin interna.
Aunque la correccin de los precios de los bienes producidos por
empresas pblicas es una exigencia permanente de los organismos
214 / Pablo Samaniego P.

multilaterales, no se puede olvidar que los pases desarrollados tienen


amplios segmentos, en especial en la agricultura, con precios subsidia-
dos. Con ello logran abaratar los salarios y mantener la inflacin y el ni-
vel de precios en un grado menor al que se observara en el caso con-
trario. El problema radica, entonces, en que la fijacin de los precios in-
ternos de los servicios y bienes ofertados por el sector pblico deben
merecer un anlisis microeconmico muy detenido que establezca un
equilibrio entre los efectos macroeconmicos mencionados, el acota-
miento de los subsidios (si es que deben existir) y la generacin de ex-
cedentes suficientes para que el desarrollo de esas empresas no impli-
que una carga a las finanzas pblicas.

3. Un esquema general de la poltica de ingresos y gastos


fiscales

Como se mencion, el fisco ha incurrido en permanentes dficit


debido principalmente a la ausencia de una cultura tributaria y a que el
Estado ha asumido las deudas de ciertos segmentos del sector privado.
Siempre existe la esperanza de que los ingresos generados por las ex-
portaciones de petrleo salven los muebles (tal como ocurri en el
ao 2000: sin los recursos excedentes, era poco probable que se extien-
da el pago del seguro de depsitos, o que el sector pblico pueda reali-
zar otro salvataje bancario con FILANBANCO). El tema de fondo es
que dichos recursos son extremadamente voltiles, pues dependen de
las decisiones que adoptan productores y consumidores en el mercado
mundial para determinar el precio del crudo. Si se revisa una serie his-
trica, el precio del hidrocarburo muestra una desviacin tpica de 4,1
dlares, valor alto comparado con la media de 15 dlares por barril;
ello se refleja en que desde 1987 los ingresos petroleros han contribui-
do con el 4,5% del PIB como mnimo (en 1998) y el 9,3% del PIB co-
mo mximo (en el 2000). Mientras ms alta es la volatilidad de una se-
rie, mayor el riesgo de apostar por ella, pues si las ganancias pueden ser
altas, las prdidas tambin11.
De ah que el trabajo que viene desempeando desde hace pocos
aos el Servicio de Rentas Internas (SRI) es digno de apoyo. Entre 1999
y 2000, para poner un ejemplo, aument la recaudacin del IVA en
2,3% del PIB, equivalente a 320 millones de dlares. Antes de que en-
tre a prestar su contingente esta entidad autnoma, en el pas se regis-
Cuadro 3 Ingresos del Presupuesto del Gobierno Central
porcentaje del PIB

No petroleros
TOTAL A los
INGRE- Petroleros Total A las impor- A la Al valor consumos Otros ICC
SOS taciones renta agregado especiales
1987 13,2 5,0 8,0 2,3 1,4 2,6 0,8 1,0 -
1988 13,8 5,5 8,0 2,2 1,2 2,7 0,5 1,6 -
1989 16,2 7,6 9,0 2,1 1,7 2,8 0,6 1,3 -
1990 16,5 8,4 8,0 2,0 1,2 2,9 0,8 1,2 -
1991 14,7 6,9 8,0 1,7 1,3 3,0 0,8 1,1 -
1992 16,1 7,9 8,0 1,4 1,3 3,2 0,7 1,6 -
1993 15,7 7,5 8,0 1,4 1,2 3,3 0,9 1,3 -
1994 15,5 6,4 9,0 1,7 1,4 3,4 0,7 1,9 -
1995 17,5 6,6 11,0 1,6 1,9 3,5 0,5 3,3 -
1996 17,6 8,3 9,0 1,3 1,8 3,3 0,5 2,4 -
1997 17,1 5,9 11,0 1,7 1,8 3,9 0,7 3,1 -
1998 16,4 4,5 12,0 3,0 1,7 4,3 0,6 2,2 -
1999 19,5 6,9 12,6 1,7 0,8 4,0 0,5 3,3 2,4
2000 23,0 9,3 13,7 1,5 2,1 6,3 0,6 1,9 1,2
Promedio 16,6 6,9 9,7 1,8 1,5 3,5 0,7 1,9 1,8

Fuente: Banco Central del Ecuador, Informacin Estadstica Mensual.


La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin / 215
216 / Pablo Samaniego P.

traba alrededor del 60% de evasin en este impuesto. Cuando cualquier


ciudadano compraba un artculo, pagaba al vendedor un valor adicio-
nal del 10% sobre el precio, pero nunca llegaba al Estado. Es decir, par-
te de los tributos estaban privatizados y servan para engrosar los ex-
cedentes de ciertos empresarios.
Pese a los continuos embates que ha enfrentado el SRI de los sec-
tores acostumbrados a no cumplir con su deber ciudadano de tributar,
los ha sorteado y ha presentado cada ao mejores niveles de recauda-
cin. Es necesario todava desplegar esfuerzos en lo que concierne al
impuesto a la renta, que muestra un monto reducido de recaudacin en
relacin con el resto de tributos. Adems, es de esperar que las aduanas
tambin pasen a depender del SRI, pues la privatizacin de ese servicio
no ha contribuido a incrementar los ingresos fiscales provenientes de
los derechos de importacin. Baste notar que en 1999 se recaud un
1,7% del PIB y que en el 2000 esa contribucin se redujo a 1,5% del
PIB, pese al crecimiento de las importaciones en relacin con 1999.
La recaudacin del impuesto a la renta se debe reforzar porque es
un tributo que no genera distorsiones, pues es progresivo con el ingre-
so de las personas, a diferencia del IVA que por lo general no cumple
con dicha caracterstica12. El rasgo general que debe guiar la poltica de
recaudacin de impuestos, es su contribucin a una distribucin del
ingreso ms equitativa.
Parecera que se est superando ese viejo problema de la evasin
de impuestos, lo que se ha logrado gracias a la imposicin de fuertes
sanciones y a la aplicacin de mejores controles, antes que por un cam-
bio en la actitud ciudadana. Con dolarizacin es determinante que es-
ta poltica tenga continuidad, pues la presencia de dficit fiscales tiene
consecuencias mayores que en otros esquemas econmicos13.
Aunque no existe evidencia emprica concluyente, la teora sugie-
re que cualquier dficit fiscal produce inflacin porque el faltante es fi-
nanciado con emisin de dinero14. Con la dolarizacin se cort de raz
la posibilidad de financiar el dficit fiscal va emisin y en el futuro no
existir este tipo de presiones que impulsen hacia el alza la trayectoria
de la inflacin. Sin embargo, el desequilibrio fiscal que antes se mani-
festaba como inflacin, ahora se expresar en trminos de cantidades,
es decir, con reducciones del empleo o del producto.
Como lo muestra el caso argentino, luego de que en ese pas se
vendieron todos los activos que posea el Estado (empresas pblicas) y
La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin / 217

esos recursos fueron rpidamente gastados, el problema permanente ha


sido cmo asegurar los ingresos requeridos para el funcionamiento de
la administracin pblica. Se ha intentado con una mejor recaudacin
y con aumentos significativos en las tasas impositivas (el IVA es supe-
rior al 20%), pese a lo cual no se ha logrado equilibrar el presupuesto
pblico. En estas circunstancias, el dficit se ha ajustado a travs de un
progresivo endeudamiento pblico, de alrededor de 10 mil millones de
dlares al ao que, acumulados durante el tiempo de vigencia de la
convertibilidad, suman cerca de 150 mil millones de dlares. Esto ha
provocado graves problemas de sostenibilidad fiscal y dficit en la ba-
lanza de pagos15. La conclusin de este ejemplo es que la poltica de in-
gresos tributarios debe ser una prioridad para que los desequilibrios
que provoca el dficit no se trasladen o no se cierren en otros sectores
de la economa.
Con respecto a los ingresos, el punto central en el caso del Ecua-
dor es que stos no queden cautivos debido a la cantidad de preasigna-
ciones existentes, pues esto impide flexibilidad en el gasto. Otro punto
crucial es que los niveles de los tributos y tasas deberan ser fijados por
el Ministerio de Economa y Finanzas, sin que se requiera la aprobacin
del Congreso Nacional.
La flexibilidad no implica desatencin a los requerimientos de al-
gunos sectores que actualmente reciben sus ingresos instantneamen-
te; por el contrario, implica que sern atendidos de acuerdo a las prio-
ridades fijadas por las necesidades del pas, determinadas a su vez por
las condiciones y desempeo de la economa. Sectores como educa-
cin, salud y salubridad, vivienda y servicios sociales merecen atencin
especial si es que se pretende tener una poblacin (con mejores condi-
ciones de vida) capaz de potenciar su trabajo.
Este tipo de gasto es parte de uno mayor, destinado a incrementar
las ventajas comparativas dinmicas de la economa. Es parte porque se
requiere de una profunda reforma de los rubros de egresos para desti-
nar ms recursos a investigacin y desarrollo, que ha permanecido des-
cuidado pese a que las universidades y escuelas politcnicas han dado
muestras de dedicacin con los escasos recursos disponibles. Adems,
es necesario dotar de una infraestructura mnima al aparato producti-
vo, para que las actividades se puedan desarrollar sin los cuellos de bo-
tella que hoy representa la falta de carreteras, telecomunicaciones,
puertos y aeropuertos.
218 / Pablo Samaniego P.

Todo esto apunta a una estrategia econmica basada en la expor-


tacin de productos con alto contenido de valor agregado, pues son los
que tienen mayores perspectivas en el mercado y sufren menos choques
de precio o de demanda. Con dolarizacin, cada unidad monetaria de
los Estados Unidos que ingrese a la economa es necesaria para el nor-
mal funcionamiento de las transacciones y es por ello que la inversin
pblica debe destinarse a diversificar las exportaciones, dando priori-
dad a aquellos sectores que tienen mejores condiciones en el mercado
mundial, a fin de que la oferta de dlares sea ms estable.
En paralelo, se deben utilizar estratgicamente los aranceles y las
salvaguardas. En vista de que las actividades productivas nacionales se
enfrentan en el comercio mundial y en la competencia interna con la
produccin originada en pases con tipos de cambio flexibles, la nica
manera de evitar la destruccin del stock de capital fijo (por la quiebra
de empresas) es utilizar la poltica arancelaria16 junto con mecanismos
para lograr el incremento de la productividad (lo que va ligado a la for-
macin de capital humano a travs de la educacin, salud y salubridad
y bienestar social).
Tanto los incrementos de la productividad como la elevacin de
los niveles de educacin y de las condiciones de vida disminuiran los
niveles de inequidad y elevaran los ingresos, por lo que se ampliara la
base de contribuyentes.
Si se considera que tanto los ingresos como el destino del gasto
deben ser flexibles, es necesario analizar con ms detenimiento los efec-
tos macroeconmicos que tendran esas acciones. Es indiferente que
en una etapa de recesin se reduzcan las tasas impositivas o se ample
el gasto? Al contrario, si el ingreso generado por la economa est muy
cerca de su potencial, tiene el mismo efecto un incremento de los im-
puestos que la reduccin del gasto para enfriar a la economa? Este es
el tipo de dilemas que deber resolver una poltica fiscal proactiva. En
general, la modificacin de las tasas impositivas provoca reacciones dis-
tintas que variaciones en el gasto, pues mientras que las tasas tienen
efectos globales, el destino del gasto pblico tiene una direccin con-
creta por lo que incide en determinados sectores.
Este conjunto de polticas requiere el fortalecimiento del Ministe-
rio de Economa y Finanzas, con el propsito de que disee y ejecute
las medidas adecuadas a la situacin del ciclo econmico. Para que sea
efectivo, dicho fortalecimiento tcnico, con capacidad de previsin eco-
La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin / 219

nmica y anlisis del ciclo, debe ir acompaado de la flexibilizacin de


ingresos y gastos, pues caso contrario el pas estara en el peor de los
mundos en materia de poltica econmica: ningn sistema econmi-
co podra conseguir el equilibrio con una poltica fiscal inflexible y sin
contar con la polticas monetaria y cambiaria (que de hecho no existen
en este momento).
Dos elementos, adems de los enunciados, pueden atentar contra
el nuevo estilo de poltica fiscal que requiere la dolarizacin: la abulta-
da deuda pblica y los costos asociados con el proyecto de autonomas.
Es necesario repensar una va para la reduccin de la deuda pbli-
ca a niveles menores de los que exhibe ahora. Su servicio es el principal
destino de los recursos fiscales lo que impide que el gasto se traslade a
la acumulacin de capital humano y fsico17. Por ello, una poltica de
largo plazo debe considerar mejoras en la recaudacin de impuestos
para incrementar la tributacin interna y, al mismo tiempo, la paulati-
na reduccin de la deuda externa a niveles aceptables o sostenibles.
Tambin merece atencin urgente la solucin de la crisis bancaria pues
en el 2000 se inyectaron ms recursos para sostener a los dos bancos
abiertos con administracin de la AGD, con lo que se est demostran-
do que no se cumpli a tiempo con la premisa de minimizar los costos
asociados con las crisis bancarias.
En cuanto a las autonomas, sin considerar la viabilidad y trascen-
dencia que podran tener, es el peor momento para aplicarlas. An no
se conoce con exactitud el funcionamiento de la economa con dolari-
zacin; tampoco existe un modelo terico que facilite su anlisis. Por el
momento, la poltica fiscal requiere, en primer lugar, levantar las trabas
e ineficiencias que ha mostrando (inflexibilidades, evasin, etc.) y su-
perarlas, para luego considerar la mejor va por la cual se puede dele-
gar funciones pblicas a los municipios y consejos provinciales.
Si no se da espacio a la consolidacin de una nueva poltica fiscal,
los costos y cambios administrativos que conlleva cualquier proyecto
de autonomas podra entorpecer gravemente la dolarizacin, con con-
secuencias para todo el sistema econmico18. Por tanto, se debe actuar
con base en estudios tcnicos minuciosos dentro de un plan de media-
no plazo (5 a 7 aos), a fin de realizar el monitoreo permanente de las
bondades de las autonomas y de los lmites del proyecto, evaluados en
el contexto de desequilibrios regionales y/o provinciales que podran
provocar la dolarizacin y el propio proyecto de las autonomas.
220 / Pablo Samaniego P.

4. Tambin son necesarios fondos de estabilizacin 19

A ms de los cambios sealados en la poltica fiscal para viabilizar


el nuevo modelo, cabe agregar la necesidad de crear fondos de contin-
gencia (o emergencia) que reduzcan las posibles consecuencias adver-
sas que podra tener la dolarizacin sobre ciertos estratos y sectores de
la poblacin.
El hecho es que los desequilibrios, sobre todo los del sector exter-
no de la economa, se trasladarn directamente al empleo. Puesto que
la cantidad de dinero de la economa depende del desempeo del sec-
tor externo, es decir, de los dlares que ingresan al pas por el saldo ne-
to de exportaciones (exportaciones menos importaciones), por la pres-
tacin de servicios en el exterior, por las transferencias de dinero de los
ecuatorianos residentes en el exterior, por inversin extranjera directa
o por endeudamiento adicional neto (nueva deuda menos los pagos
por compromisos anteriores), esos recursos son los que permiten el
funcionamiento de la economa20; si es que este sector enfrenta una co-
yuntura adversa, se contrae la cantidad de dinero de la economa, lo
que dificulta el crecimiento del producto por encima del lmite que
impone esa cantidad de dinero, por lo que se producen recesin y re-
duccin de la inflacin21. Esta ha sido la historia argentina en los lti-
mos aos, pues se ha reducido la inflacin, pero como contraparte ha
crecido el desempleo22.
De ah que un primer fondo necesario para la estabilidad del sis-
tema y para prevenir reacciones sociales de consecuencias imprevisi-
bles, sea un seguro de desempleo. Obviamente se puede argumentar
que un seguro de este tipo debi existir siempre en el Ecuador, al estilo
de lo que tienen los pases desarrollados. Sin embargo, con dolarizacin
los procesos pueden ser ms dramticos puesto que puede ocurrir el si-
guiente crculo vicioso: contraccin de la cantidad de dinero23 re-
duccin del crecimiento econmico aumento del desempleo re-
duccin de las exportaciones nueva contraccin de la cantidad de
dinero nueva cada del producto ms desempleo24. Este fondo
contingente podra formar parte de un reforzado y ampliado fondo de
solidaridad.
Otro hecho que resulta preocupante con la dolarizacin es el rela-
tivo al desarrollo desigual de ciertas regiones25 o provincias. En los
EE.UU. existen graves diferencias regionales, lo cual se puede compro-
La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin / 221

bar por los niveles de ingreso per capita de su poblacin. La diferencia


entre ese pas y el Ecuador es que tiene la capacidad de emitir moneda,
mientras que el Ecuador solo es un receptor, a travs de los flujos co-
merciales y de capitales con el exterior. Ciertas regiones poco integra-
das al mercado interno y externo, sufrirn las consecuencias de falta de
circulante, lo que las deprimir ms todava26.

5. A manera de conclusin

Las ideas expresadas en este ensayo tienen como propsito evitar


una salida al estilo Namibia, de la sustitucin completa de la mone-
da nacional por una moneda extranjera, operada con la decisin de do-
larizar la economa. Retornar mediante una va pacfica y democrtica
a un sistema econmico flexible es una quimera, por lo que es necesa-
rio discutir y debatir los mecanismos y polticas ptimos para evitar
que este nuevo modelo, que a primera vista aparece como mucho
ms excluyente, provoque ms desajustes sociales y econmicos de los
que ha soportado la mayora de la poblacin del Ecuador republicano.
De ah que una de las conclusiones que se puede extraer de lo ex-
puesto, radique en la necesidad de que la poltica fiscal sea proactiva.
Ello no implica solamente un diseo adecuado del destino del gasto
pblico en concordancia con la situacin general de la economa, sino
tambin la posibilidad de aumentar o disminuir las tasas de los princi-
pales tributos cuando sea necesario. Su viabilidad significa un cambio
radical que involucra al Ministerio de Economa y Finanzas, a la ciuda-
dana y, de manera general, a una propuesta de construccin de una so-
ciedad distinta en trminos de equidad y justicia.
Para que ello sea viable, una condicin necesaria es el fortaleci-
miento tcnico del Ministerio de Economa y Finanzas y, an ms, la
creacin de un Consejo Econmico que dicte las medidas de poltica
fiscal necesarias para cubrir los desbalances monetarios que puedan ge-
nerarse en el esquema de dolarizacin. En el mismo sentido deber ac-
tuar el Banco Central del Ecuador, que sera miembro de dicho Conse-
jo27, a fin de realizar labores de monitoreo del mercado monetario, con
el propsito de alertar sobre la posibilidad de situaciones adversas, y se-
ra la entidad encargada de la administracin de los fondos de contin-
gencia.
222 / Pablo Samaniego P.

An no se conoce cul ser el destino de los recursos que mantie-


ne el sector pblico no financiero en el Banco Central del Ecuador. En
esta entidad los depsitos estn considerados como parte constitutiva
de la Reserva Lquida de Libre Disponibilidad; en la prctica se ha con-
vertido en una especie de colchn que hace aparecer a las reservas in-
ternacionales mucho ms grandes de lo que en realidad son, creando la
ilusin de fortaleza de la dolarizacin. Es por ello que la administracin
de estos fondos deben merecer una adecuada planificacin y estrategia
para su utilizacin.
La camisa de fuerza que impone la dolarizacin en el mercado
monetario, debe ser relajada por accin de la poltica fiscal. Como se ha
hecho explcito a lo largo del artculo, se debe establecer un consenso
alrededor de la gestin de esta poltica a fin de que el sacrificio que im-
pone la dolarizacin no sea asumido, como siempre, con mayor margi-
nalizacin y pobreza. Si es que suceden de esa forma los hechos en el
futuro, se podr comprobar que quienes decidieron aplicar esa medida
extrema y quienes la apoyaron, lo hicieron considerando nicamente
intereses particulares de corto plazo, en lugar de una transformacin
estructural28 que modernice las relaciones del sistema29.
Por otra parte, es hora de redisear el esquema orgnico-funcio-
nal del rea econmica del Estado y las leyes y reglamentos que lo con-
forman, pues las normas e instituciones fueron creadas en el marco de
un sistema distinto. En este conjunto de reformas se debe incluir a la
Constitucin Poltica, pues en ella se consagra que la moneda de curso
legal y con poder liberatorio es el sucre.
Si no se definen claramente estos aspectos, pueden haber costos
muy grandes para la economa en el futuro. Sin embargo, cabe pregun-
tar estas indefiniciones son acaso puertas abiertas para que los gru-
pos de presin vuelvan a utilizar los fondos pblicos cuando la situa-
cin lo requiera?
Al contrario de los promotores de la dolarizacin que solamen-
te realizan propuestas para el corto plazo y para alcanzar beneficios sec-
toriales, quienes se opusieron a ella tienen ahora el deber de imprimir-
le algn grado de racionalidad. Este ensayo tiene ese propsito.
La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin / 223

Notas

1 Agradezco los comentarios de Julio Oleas a una versin anterior de este docu-
mento. Cualquier deficiencia que pueda presentar este ensayo y las opiniones
vertidas son de exclusiva responsabilidad del autor.
2 Se entiende por enfermedad holandesa a la situacin en la que un sistema eco-
nmico deja de ser eficiente por la presencia de una actividad productiva que, a
ms de funcionar como enclave, concentra una buena parte del producto, modi-
ficando las relaciones y proporciones previas de los sectores fiscal, privado y ex-
terno.
3 Dichos ingresos tambin permitan que el pas se endeude con cierta facilidad en
los mercados internacionales de capital. Coincidencia fatal, cuando el pas en-
contr un activo cuyo tamao es enorme (las reservas de petrleo), la liquidez
de la economa mundial hizo que exista una oferta inusual de recursos frescos.
En tanto el Estado ecuatoriano con esas reservas poda potencialmente pagar to-
das las deudas, los colocadores de recursos internacionales encontraron a un Go-
bierno cuya poltica tena como objetivo ampliar la capacidad de gasto. Esto ocu-
rri a partir de 1976, cuando la deuda externa creci a tasas muy grandes.
4 Arteta y Samaniego (2001). Si se entiende que el pacto social expresado en la
norma constitucional obliga a destinar el 30 por ciento de los ingresos del Esta-
do a educacin, cualquier cifra menor es un claro incumplimiento del mandato
soberano y, por tanto, constituye parte de la deuda social.
5 Estadsticas al respecto se pueden encontrar en SIISE versin 2000. Se podra
considerar que la mayor deficiencia de la educacin es un efecto combinado del
aumento de la pobreza y el deterioro de la calidad en la educacin. Sin embargo,
el aumento de la pobreza, con sus secuelas sobre la nutricin de la poblacin, no
exime de responsabilidades a los encargados de la enseanza, pues la reduccin
de los puntajes en las pruebas se observa incluso en escuelas privadas.
6 Para la economa institucional, la existencia de acuerdos formales y organizacio-
nes fuertes es un requisito de la eficiencia econmica. Caso contrario, como se
puede comprobar en el Ecuador, aumenta la inseguridad jurdica, campea la co-
rrupcin, no existen mediadores en el proceso de las transacciones econmicas
y, todo ello, redunda en el aumento de los costos privados y pblicos en el desa-
rrollo de cualquier actividad.
7 Al respecto, cabe revisar el artculo de Julio Oleas en este mismo volumen.
8 En 1999 esta deuda se transform en una suerte de impuesto, ya que el Gobier-
no decidi su reprogramacin en condiciones que no respetaban los acuerdos
iniciales. De esta manera, pasar algn tiempo para que el sector pblico pueda
volver a emitir papeles del Tesoro para financiar el gasto del sector pblico.
9 Cabe preguntar cul es el precio internacional de referencia para tal o cual pro-
ducto o servicio?
10 Adems de realizar reformas administrativas que sustenten su eficiencia.
11 Fue por ello que hace algunos aos se cre el Fondo de Estabilizacin Petrolera,
que en sus inicios contena importantes elementos para mitigar los efectos de las
fases desfavorables en el precio del petrleo. Es decir, todos los excedentes gene-
224 / Pablo Samaniego P.

rados cuando el precio del barril exceda al que establecido en la Proforma del
Presupuesto, se acumulaban en ese fondo que actuaba cuando dicho precio es-
taba por debajo. Era una forma de prevenir crisis de ingresos fiscales. Sin embar-
go, ese proyecto inicial fue contaminado por las pre-asignaciones, con lo que
en lugar de que los excedentes se destinen para contingencias, se reparten entre
unos pocos beneficiarios. Por tanto, nunca se logr organizar un esquema que
module las consecuencias negativas derivadas de reducciones inesperadas en el
precio del petrleo.
12 En el Ecuador, en la medida en que no estn gravados con el IVA los alimentos,
esa regresividad con relacin a los ingresos de las personas es menor, pues la ca-
nasta de consumo de los estratos de menos ingresos est concentrada en los ru-
bros exentos del pago de este tributo.
13 Resulta contradictorio que quienes propusieron la dolarizacin sean las prime-
ras voces en oponerse al pago de tributos. Un dirigente empresarial de la Costa
se ha manifestado en este sentido varias veces; inclusive se opone a la elevacin
del IVA al quince por ciento, no porque haya estimado el efecto que esa medida
podra tener sobre las ventas o porque considere que es regresivo con relacin a
la distribucin del ingreso, sino que al mejor estilo populista, se erige como vo-
cero del pueblo, olvidando su representacin empresarial.
14 La economa neoclsica postura que la inflacin es siempre, y en todo lugar, un
fenmeno monetario. Si en el Ecuador la emisin ces por completo en marzo
de 2000, esta hiptesis terica no se cumplira. Claro que se podra afirmar que
el problema eran los retardos con los que acta la poltica monetaria sobre la in-
flacin. Sin embargo, este es y ser un tema de permanente debate.
15 La situacin se torn dramtica a fines del ao pasado. El FMI a la cabeza de
otros organismos multilaterales intervinieron entregando cuantiosos prstamos
a la Argentina, medida calificada con el pomposo nombre de blindaje finan-
ciero.
16 Esa opcin, no obstante, sera grave para los propsitos de integracin en el mar-
co de la Comunidad Andina de Naciones y podra causar divergencias con la
OMC. Un tema de anlisis muy importante en el contexto de la dolarizacin, es
la vigencia de los acuerdos de integracin; esa medida extrema no slo que dej
al pas sin poltica monetaria autnoma, sino tambin con grandes inflexibilida-
des para lograr constituir una zona de integracin como la Andina, que preten-
de llegar al nivel alcanzado por la Comunidad Econmica Europea. En esta pers-
pectiva, la dolarizacin tambin asest un duro golpe al ideal bolivariano.
17 Adems que implica un constante flujo de dlares hacia el exterior, lo cual redu-
ce la cantidad de dinero disponible internamente.
18 Es preferible que en este campo se tomen las decisiones paso a paso, meditando
exhaustivamente las consecuencias de cada uno, para evitar precipitar al pas en
un irreversible proceso de disolucin.
19 Para un marco ms completo sobre los fondos de estabilizacin con los que de-
bera contar el Ecuador, consultar el trabajo de Pez (2000). Algunas de las ideas
expresadas en esta parte se suman a esa reflexin.
La poltica fiscal en dolarizacin: una reflexin / 225

20 Para cualquier sistema econmico, debe existir una cantidad de dinero suficien-
te para que la produccin se realice. Caso contrario, existe contraccin moneta-
ria o de la cantidad de dinero, lo que genera recesin y, por lo regular, reduccin
de la inflacin. El problema grave de la dolarizacin es que no se conoce la can-
tidad de dinero que existe en la economa y si es suficiente para que la produc-
cin se realice.
21 A diferencia de esquemas menos rgidos, con la dolarizacin la economa puede
estar en recesin y producirse un nuevo ajuste porque se dio una contraccin
monetaria, lo que ahonda el ciclo depresivo.
22 Los desequilibrios monetarios se manifiestan en el desempleo.
23 Debido, por ejemplo, a la conjuncin de factores exgenos como el derrumbe de
los precios del petrleo junto con alguna plaga (no improbable en cultivos ex-
tensivos), en cualquiera de los principales productos de exportacin.
24 Estas consecuencias pueden disminuir con un fondo de estabilizacin macroe-
conmica. Dicho fondo debera actuar, con base en indicadores adelantados que
midan la cantidad de dinero de la economa, a travs de la inyeccin de recursos
para inversin productiva (en bienes de capital e infraestructura), para apoyar
mejoras en la productividad y, en casos extremos, para subsidiar temporalmen-
te a algunos productos de exportacin. Un fondo que acte en este sentido de-
bera ser administrado por el Banco Central del Ecuador, entidad que se encar-
gara de prever situaciones adversas para inyectar recursos a la economa con
aquellos acumulados en el fondo.
25 No se emplea el trmino regin a la usanza tradicional, es decir: Amazonia,
Costa y Sierra. Se considera como regin a una zona que comparte similares es-
tructuras productivas.
26 En el Ecuador an se mantienen en circulacin cerca de 10 millones de dlares
en sucres. Con seguridad, quienes los utilizan, habitan en zonas rurales aparta-
das y poseen bajas dotaciones de dinero; con la inflacin de los ltimos dos aos
(60% en 1999 y 91% en 2000), se redujo significativamente el poder de compra
de quienes conservaban moneda nacional para llevar a cabo transacciones co-
merciales con el resto de la economa. Un escenario no improbable es que esos
sectores poblacionales profundicen o revivan prcticas de trueque o que la falta
de circulante los vuelva cada vez ms autrquicos, a menos que opere alguna me-
dida para transferir mayores cantidades de monedas y billetes hacia esas zonas.
27 El actual Directorio del Banco Central del Ecuador debera desaparecer por ca-
recer de funciones especficas. Esta sera una consecuencia lgica de la auto-am-
putacin de manos por parte de ese organismo colegiado cuando decidi apoyar
el proyecto de dolarizacin, a pesar de su autonoma legal reforzada por los es-
tudios y alternativas presentadas por los tcnicos del Banco Central del Ecuador.
28 Esa camisa de fuerza implica, entre otras cosas, que se abandonen las prcticas
de obtener rentas por medios no productivos, que en el Ecuador no se pueda
considerar ms la socializacin de las prdidas privadas como actos lcitos y
econmicamente necesarios, en fin, que los empresarios tengan caractersticas
schumpeterianas.
226 / Pablo Samaniego P.

29 Se emplea el trmino modernizacin en la misma acepcin de progreso, es decir,


considerando no solamente crecimiento econmico, sino tambin transforma-
cin tica en lo cultural y prctica democrtica en lo poltico.
El mercado de trabajo
ecuatoriano antes y despus
de la dolarizacin
Giuseppina Da Ros 1

En una sociedad que se define crecientemente como sociedad de


mercado, es decir que mercantiliza todas las relaciones y capaci-
dades, incluido el trabajo, es otro el aspecto en que hoy se centra
la cuestin social: la exclusin como productor. En el contexto de
la revolucin tecno-organizativa, el mercado deja de reconocer
como miembros plenos a una parte amplia de la poblacin, capa-
citada o no... Los as excluidos son arrojados a un mundo social-
mente anmico de necesidad, precariedad y lucha por la supervi-
vencia...
Jos Luis Coraggio2

1. Introduccin

Para analizar la evolucin del mercado laboral ecuatoriano du-


rante el primer ao de dolarizacin, es indispensable contrastar su re-
ciente dinmica con procesos y tendencias de aos anteriores. Por esa
razn, el anlisis de los principales indicadores del mercado de trabajo
cubre el perodo comprendido entre marzo de 1998 y diciembre del
2000 para el cual se dispone de datos mensuales obtenidos a partir de
las encuestas efectuadas mensualmente en las tres ciudades ms impor-
tantes del pas: Quito, Guayaquil y Cuenca, que cubren alrededor del
55% de la poblacin urbana del pas. El alcance interpretativo de estos
datos ser, por lo tanto, limitado por su caracterizacin geogrfica y las
conclusiones no necesariamente pueden ser generalizadas a todo el m-
bito nacional.
Puesto que no se han realizado recientemente anlisis sobre el
mercado del trabajo ecuatoriano, se ha considerado importante pre-
sentar inicialmente una descripcin grfica de las principales variables
laborales y de su concatenacin, para luego efectuar algunas reflexiones
sobre las tendencias observadas y algunas consideraciones finales.
228 / Giuseppina Da Ros

2. Oferta laboral y flujos migratorios

La dinmica de la oferta laboral est directamente relacionada con


modificaciones demogrficas, la participacin de la poblacin en edad
de trabajar (PET) en la fuerza de trabajo (PEA) y los flujos migratorios.
En el caso de las ciudades analizadas, se puede observar que la pobla-
cin econmicamente activa o PEA, despus de haber registrado una
tendencia ascendente a lo largo del perodo investigado, evidencia una
reversin entre octubre y diciembre del ao 2000 (disminuye de apro-
ximadamente 53.000 personas) lo que, en presencia de una poblacin
total y en edad de trabajar en aumento, podra explicarse principal-
mente en trminos de flujos migratorios hacia otras reas del pas y, so-
bre todo, hacia el exterior.
Grfico 1
PEA
nmeroPde
E Apersonas
1850000
- nmero de personas-

1800000

1750000

1700000

1650000

1600000
Mar-98
Mar-98 Jun-98
Jun-98 Sep-98 Dec-98
Sep-98 Dic-98 Mar-99
Mar-99 Jun-99
Jun-99 Sep-99
Sep-99 Dec-99
Dic-99 Mar-00
Mar-00 Jun-00
Jun-00 Sep-00
Sep-00 Dic-00
Dec-00

* En cada grfico, la lnea vertical marca el inicio formal de la dolarizacin.

La tasa global de participacin (TGP) uno de los indicadores


ms utilizados para analizar el comportamiento del mercado del traba-
jo, pues permite apreciar las variaciones de la oferta laboral midiendo
la proporcin de la poblacin en edad laboral (de diez aos y ms) que
se encuentra efectivamente ocupada o que desea participar activamen-
te en el mercado de trabajo confirma la tendencia sealada.
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 229

Grfico 2
Tasa
Tasa globalde
global departicipacin
participacin
% (PEA/PET)
(PEA/PET)
60

58

56

54

52
Mar-98 Jun-98
Jun-98 Sep-98
Sep-98 Dic-98
Dec-98 Mar-99
Mar-99 Jun-99
Jun-99 Sep-99 Dec-99
Sep-99 Dic-99 Mar-00 Jun-00
Mar-00 Jun-00 Sep-00
Sep-00 Dec-00
Dic-00

Este ratio, entre abril de 1998 y abril de 1999, es de alrededor del


55%; luego flucta entre el 56 y 58%, lo que se evidencia en un ligero
desplazamiento de la curva hacia arriba; cabe anotar una suerte de fa-
se cclica (tal vez estacional) al interior de cada ao. En el perodo de la
dolarizacin, que interesa particularmente en esta nota, se registra un
crecimiento de la poblacin en bsqueda de oportunidades de trabajo
o ocupada desde marzo del 2000 (al inicio del proceso de dolarizacin)
y con el mayor repunte en octubre; a partir de este mes la tendencia es
ms bien a la baja, pues como se seal, la PEA disminuye simultnea-
mente a un incremento de la PET. El supuesto que sean los flujos mi-
gratorios los que determinan esa tendencia cobra mayor fuerza.
En efecto, si se revisan las encuestas sobre poblacin migrante
realizadas en las ciudades analizadas durante los meses de octubre, no-
viembre y diciembre del ao 2000, habran salido del pas, desde hace
ms de cuatro aos, alrededor de cien mil personas, de las cuales 45,5%
en los recientes 12 meses. Los principales pases de destino fueron Es-
paa (35,5%) y Estados Unidos (35%). El mayor porcentaje de emi-
grantes (61%) correspondi al grupo de edad comprendida entre los
25 y 44 aos, es decir, se trat de mano de obra tanto femenina como
masculina en su etapa productiva ms importante. En lo que concier-
ne el nivel de instruccin de las personas que emigraron en los 7 meses
previos a la encuesta (es decir, en la etapa de dolarizacin), casi el 59%
posea ttulo de secundaria; 15% de primara y 25% superior. Estos da-
tos indican que no solamente salieron del pas personas de bajo nivel de
instruccin sino que emigr tambin mano de obra calificada (de am-
230 / Giuseppina Da Ros

bos sexos) que no encontr en el Ecuador un reconocimiento y valori-


zacin de sus esfuerzos y capacidades profesionales. En efecto, la prin-
cipal razn de salida fue la bsqueda de trabajo (78,2%), tanto de las
personas que antes de irse tenan trabajo (que representan el 62% de la
poblacin emigrante en ms de cuatro aos), como de los que se en-
contraban desempleados (31,2%).

3. Evolucin de la fuerza de trabajo

Para apreciar cmo ha variado la fuerza de trabajo o PEA en rela-


cin a la poblacin total es menester analizar la tasa bruta de participa-
cin (TBP). Este cociente ha fluctuado entre 44 y 45% desde mayo de
1998 a mayo de 1999; a partir de ese mes y hasta enero del ao 2000 se
incrementa a niveles ligeramente superiores al 46%, para luego, desde
octubre, bajar nuevamente al 45%. En este caso, tambin se evidencian
posibles tendencias cclicas y cabe recordar que la PEA disminuye en
presencia de una poblacin total en aumento; por lo tanto, se confir-
maran las consideraciones formuladas en prrafos precedentes con
respecto a los flujos migratorios.

Grfico 3
Tasa bruta de participacin
% Tasabrutadeparticipacin
(PEA/Pob.Tot.)
(PEA/Pob.Tot.)
47

46

45

44
Mar-98
Mar-98Jun-98
Jun-98Sep-98 Dic-98
Sep-98 Mar-99
Dec-98 Mar-99Jun-99
Jun-99Sep-99
Sep-99Dic-99
Dec-99Mar-00
Mar-00 Jun-00
Jun-00Sep-00
Sep-00Dic-00
Dec-00

Desglosando la PEA en sus dos componentes, ocupacin global y


desempleo total, se constata que antes de la adopcin del nuevo esque-
ma monetario y cambiario, la tasa de ocupacin global tena una ten-
dencia hacia la baja (pasando de un porcentaje de 90,8%, a principios
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 231

del perodo analizado, a 83% en febrero del 2000), como resultado de


la aguda contraccin de la demanda interna y de la cada de la activi-
dad productiva (consecuencia de la crisis bancaria, el congelamiento de
los depsitos en marzo de 1999 y la falta de credibilidad poltica). Con
la adopcin de la dolarizacin y sobre todo a partir del mes de julio del
2000 cuando el sistema productivo da signos de reactivacin pues la
estabilidad del tipo de cambio habra supuestamente garantizado a los
agentes econmicos costos de produccin invariados se registra una
recuperacin de dicha tasa que alcanza niveles similares a los de julio-
agosto de 1998 (89,7% al cierre del ao 2000).

Grfico 4

%
Tasas de ocupacin
Tasas de ocupacinglobal
global
92

90

88

86

84

82
Mar-98 Jun-98
Mar-98 Sep-98
Jun-98 Dic-98
Sep-98 Dec-98Mar-99
Mar-99Jun-99
Jun-99 Sep-99
Sep-99 Dic-99
Dec-99 Mar-00
Mar-00 Jun-00
Jun-00 Sep-00
Sep-00 Dic-00
Dec-00

La disminucin de la tasa de desempleo ha dado lugar a interpre-


taciones errneas, pues ha sido considerada un indicador favorable de
los efectos de la leve reactivacin econmica sobre el mercado del tra-
bajo; por el contrario, dicha disminucin es ms bien el resultado del
continuo desangre poblacional hacia otros pases.
Como se evidencia en el grfico 5, la desocupacin abierta es la
que marca la tendencia general de la curva.
Para un anlisis ms completo de los cambios en la ocupacin
global, es oportuno diferenciar los elementos que la integran: ocupa-
cin adecuada y subempleo.
232 / Giuseppina Da Ros

Grfico 5
% Tasas de
Tasas dedesempleo
desempleo
18

15

12

0
Mar-98 Jun-98
Mar-98 Jun-98 Sep-98
Sep-98 Dec-98
Dic-98 Mar-99
Mar-99 Jun-99
Jun-99 Sep-99
Sep-99 Dec-99
Dic-99 Mar-00
Mar-00 Jun-00
Jun-00 Sep-00 Dec-00
Sep-00 Dic-00

Tasas de Desempleo Total Abierta Oculta

La tasa de ocupacin adecuada tuvo, antes de la dolarizacin, una


tendencia decreciente hasta octubre de 1999; luego de una ligera recu-
peracin (hasta febrero del 2000), registr una brusca cada en mayo. La
poblacin que dej de ser adecuadamente remunerada y empleada, co-
mo consta en el grfico 6, pas a engrosar las filas de la subocupacin.

Grfico 6

Tasas de ocupacin adecuada y subempleo


% Tasas de ocupacin adecuada y subempleo
55 65
50 60
45
55
40
50
35
45
30
25 40

20 35
Mar-98
Mar-98 Jun-98 Dic-98 Mar-99
Sep-98 Dec-98
Jun-98 Sep-98 Sep-99 Dec-99
Jun-99 Sep-99
Mar-99 Jun-99 Mar-00 Jun-00
Dic-99 Mar-00 Jun-00Sep-00
Sep-00Dec-00
Dic-00
Ocupacin adecuada Subempleo Total

Despus de la contraccin econmica que experiment el sector pro-


ductivo durante casi todo 1998 y 1999, el leve repunte en el nivel de activi-
dad a partir de agosto del 2000 (como indica el IDEAC), se tradujo en una
moderada recuperacin del nivel de ocupacin adecuada, desde octubre.
Indice de actividad econmica coyuntural IDEAC*

Cuadro 1

1998 1999 2000 Grfico 7

Enero 196.3 177.3 180.0 200


Febrero 192.0 180.1 181.7
190
Marzo 189.6 182.8 182.5
180
Abril 189.9 185.0 181.5
Mayo 192.6 185.2 178.9 170

Junio 192.6 184.9 176.3 160


Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic
Julio 188.1 185.0 175.4
Agosto 182.3 183.6 176.3 1998 1999 2000

Septiembre 178.3 181.5 178.5


Octubre 175.7 179.5 182.0
Noviembre 173.8 178.6 185.5
Diciembre 174.4 178.9 188.0

(*) El IDEAC es un indicador mensual elaborado en base a ponderaciones sectoriales de diversas actividades de la esfera real. Mide la evolu-
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 233
cin econmica coyuntural del pas. Fuente: Banco Central del Ecuador.
Cuadro 2
Producto Interno Bruto por clase de actividad econmica
tasas de variacin anual

Agri- Servicios

234 / Giuseppina Da Ros


cultura, Petrleo Industria Electricidad Construc- Comercio Transporte Servicios guberna- Otros
Aos caza, y minas Manufac- gas y agua cin y hoteles y comuni- financieros mentales, elementos PIB
silvicultura turera caciones ya sociales y del PIB 2 Total
y pesca empresas 1 personales

1998 -1,4 -3,3 0,4 2,1 6 0,9 1,6 3,5 1,2 3,6 0,4
1999 -1,3 0,3 -7,2 4,7 -8 -12,1 -8,8 1,4 -15 -28,3 -7,3
2000 -0,7 6,8 2,6 0,8 4,2 2,3 1,3 1,9 -3,5 7,1 1,9

(1) Incluye servicios bancarios imputados.


(2) A partir de 1990, otros elementos del PIB incluye impuestos al valor agregado (IVA).
Fuente: Banco Central del Ecuador, Informacin Estadstica Mensual, boletn n. 1787, enero 2001.
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 235

3.1. Tendencias econmicas sectoriales, mercado del trabajo y


salarios reales

La tmida recuperacin de la actividad econmica, a los pocos me-


ses de adoptado el nuevo esquema monetario y cambiario, no consigui
la esperada mejora en el mercado laboral, pues la expansin se dio so-
bre todo en sectores de uso intensivo de capital, como petrleo y minas
y el manufacturero moderno. Se registr, adems, una evidente debili-
dad de los sectores intensivos en mano de obra que sufrieron el rezago
de la demanda interna, tpico fenmeno posterior a una crisis econmi-
ca; es este el caso de ciertos renglones de la construccin y de la peque-
a empresa. Esta ltima, no estando en capacidad de realizar inversio-
nes para mejorar su productividad o introducir innovaciones tecnol-
gicas, resisti la presin de condiciones competitivas adversas con recor-
tes de personal o flexibilizando las formas de contratacin.
Los nuevos puestos de trabajos se crearon principalmente en el
sector servicios y especficamente en la rama comercio al por mayor
y menor, reparacin de vehculos y se concentraron en sus renglones
informales (en diciembre del 2000 estos absorban ms del 70% de la
mano de obra ocupada en dicha rama). Al finalizar el ao, tambin las
ramas transporte y comunicaciones y administracin pblica, de-
fensa y otros servicios sociales dieron signos de recuperacin, aunque
moderada.

Grfico 8
Participacin porcentual
Participacin porcentualdede
lala
PEA
PEAocupada
ocupada
segn ramas de actividad econmica
segn ramas de actividad econmica
35

30

25

20

15

10

0
Mar-98
Mar-98 Jun-98
Jun-98 Sep-98
Sep-98 Dic-98
Dec-98 Mar-99 Jun-99 Sep-99
Mar-99 Jun-99 Sep-99 Dec-99
Dic-99 Mar-00
Mar-00 Jun-00
Jun-00 Sep-00
Sep-00 Dec-00
Dic-00

Industriamanufacturera
Comercio al por mayor y menor, reparacin de vehculos
Serv.deenseanza,sociales,saludyotrosserv.sociales
Construccin
Tasas de inflacin

Cuadro 3
Grfico 9
PERODO IPCU PERODO IPCU

236 / Giuseppina Da Ros


VARIACIN VARIACIN Indicedepreciosalconsumidordelreaurbana
ANUAL ANUAL variacinanual(%)

Enero 1999 42,3 Enero 2000 78,1 110


Febrero 39,7 Febrero 90,8
Marzo 54,3 Marzo 80,9
Abril 56,1 Abril 88,9
Mayo 54,7 Mayo 96,9 70
Junio 53,1 Junio 103,7
Julio 56,5 Julio 102,4
Agosto 55,3 Agosto 104.0
30
Septiembre 50,4 Septiembre 107,9 Jan- Mar- May- Jul- Sep- Nov- Jan- Mar- May- Jul- Sep- Nov-
Octubre 47,2 Octubre 104,9 99 99 99 99 99 99 00 00 00 00 00 00
Noviembre 53,4 Noviembre 96,8
Diciembre 60,7 Diciembre 91.0

Fuente: Banco Central del Ecuador, Informacin Estadstica Mensual, boletn n. 1787, enero 31 del 2001.
Cuadro 4 Grficos 10 Y 11
Salario
Salarioreal antes de
real antes dela
ladolarizacin
dolarizacin
PERODO NDICE (ndice)
(ndice)
CONSIDERADO SALARIO 110
REAL (*)
100
Enero 1999 105.7
Febrero 103.0 90
Marzo 90.7
80
Abril 86.7
Mayo 87.4
70
Junio 85.8
Julio 94.2
60
Agosto 93.7 Jan-99 Mar-99 May-99 Jan-00 Mar-00
Ene-99 Mar-99 May-99 Jul-99
Jul-99 Sep-99
Sep-99 Nov-99
Nov-99 Ene-00 Mar-00
Septiembre 92.0
Octubre 88.3
Noviembre 83.0 Salario real
Salario despus
real despusde
dela dolarizacin
ladolarizacin
Diciembre 78.6 (ndice)
(ndice)
Enero 2000 76.0 17
Febrero 69.1
15
Marzo 64.2 11.0
13
Abril 10,0
Mayo 9,5 11
Junio 13,0 9
Julio 12,7 7
Agosto 12,6 5
Septiembre 13,1
Mar-00
Mar-00 May-00
May-00 Juli-00Jul-00 Sep-00
Sep-00 Nov-00
Nov-00 Ene-01
Jan-01
Octubre 11,8
Noviembre 11,6
(*) Hasta el 12 de marzo del 2000 los ndices estn calculados sobre la base de valores en sucres y corresponden al salario mnimo vital y
Diciembre 15,4 remuneraciones complementarias del sector privado. A partir de esa fecha, hacen referencia al salario unificado y componentes salariales
Enero 2001 12,8 en proceso de unificacin del sector privado y estn calculados sobre la base de valores en dlares.
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 237
Fuente: Banco Central del Ecuador, Precios, salarios, empleo y mercado laboral, boletn de enero del 2001;
Informacin Estadstica Mensual, boletn n. 1787, enero 31 del 2001.
238 / Giuseppina Da Ros

En relacin con el escaso dinamismo en la generacin de empleo,


los salarios reales mostraron un fuerte deterioro. En efecto, en el pero-
do analizado, el salario mnimo vital ms remuneraciones complemen-
tarias cay en trminos reales, sobre todo a partir de septiembre de
1999, como consecuencia de la aceleracin del proceso inflacionario.
El aumento decretado a finales del primer semestre del 2000 de-
volvi parte del poder adquisitivo; sin embargo, el proceso de dolariza-
cin no logr frenar el aumento de los precios, que se mantuvo por en-
cima del 100% hasta octubre. Enero del 2001 se caracteriz por una
nueva y brusca cada del salario real.

3.2. PEA ocupada por segmentos del mercado laboral y


categora de ocupacin

Analizando la PEA ocupada por sectores del mercado laboral se


evidencia que el sector moderno, aunque siga siendo el que ms absor-
be mano de obra, ha experimentado una reduccin de su participacin,
pasando del 65% en marzo de 1998 al 57,8% en diciembre del 2000
(eje izquierdo del grfico12).

Grfico 12
Distribucin porcentual
Distribucin delalaPEA
porcentual de PEA ocupada
ocupada
por sectores
por sectoresdel
delmercado
mercado laboral
laboral
67 37
65 35
63
33
61
59 31
57 29
55 27
Mar-98 Jun-98 Sep-98
Mar-98Jun-98 Sep- Dic-98 Mar-99 Jun-99 Sep-
Dec- Mar-99Jun-99 Sep-99 Dec-
Dic-99Mar-00Jun-00
Mar-00 Jun-00 Sep-
Sep-00 Dec-
Dic-00

98 98 99 99 00 00
Sector moderno Sectorinformal

Desglosando por categoras de ocupacin, se constata que los asa-


lariados privados del sector moderno constituyen la categora de mayor
peso relativo. La tendencia, entre octubre de 1998 y enero del 2000, ha
sido a la baja, pasando de poco ms del 65% al 60,8% (eje derecho del
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 239

grfico 13). Con la adopcin del nuevo esquema monetario y cambia-


rio se presenta una recuperacin inicial, alcanzando nuevamente 65%
en abril del 2000, para luego descender a 61% en septiembre. A par-
tir de octubre, se registra un nuevo repunte (hasta el 64%), lo que
corresponde a la tmida recuperacin econmica experimentada por
ese sector.
La participacin de los asalariados pblicos, despus de mantener-
se en niveles casi constantes y cercanos al 18% hasta enero del 2000, con
el proceso de dolarizacin disminuye al 14,6% en junio; luego vuelve a
subir al 17% en diciembre (eje izquierdo del grfico 13).

Grfico 13

Participacin
Participacin de la
de la PEA PEA ocupada
ocupada en el sector
en el sector moderno
moderno
segn categora de ocupacin
segn categora de ocupacin
20 66

19 65
18
64
17
63
16
62
15

14 61

13 60
Mar-98
Mar-98 Jun-98
Jun-98 Sep-98
Sep-98 Dec-98
Dic-98 Mar-99Jun-99
Mar-99 Jun-99 Sep-99
Sep-99Dic-99
Dec-99 Mar-00
Mar-00 Jun-00
Jun-00 Sep-00
Sep-00 Dec-00
Dic-00

Asalariados
pblicos Asalariados
privados

Como se puede constatar, la disminucin de la PEA ocupada en el


sector moderno se debe tanto a una reduccin de los asalariados pbli-
cos, resultado de los procesos de privatizacin y de polticas fiscales res-
trictivas y, sobre todo, a una disminucin de los asalariados privados
por la grave crisis econmica de los ltimos dos aos que desemboc
en despidos masivos y cierre de empresas.

El sector informal, por el contrario, ha aumentado su participa-


cin relativa en el total de la PEA ocupada pasando del 28,3% en mar-
zo de 1998 al 36,2% en septiembre de 1999; a partir de esta fecha las
participaciones se han mantenido alrededor del 33%, cerrndose el si-
glo con un 33,7%. El mencionado crecimiento se debe a los trabajado-
res por cuenta propia, que representan el porcentaje mayor entre las di-
240 / Giuseppina Da Ros

ferentes categoras, y que sobre todo a partir de agosto del 1999 y has-
ta febrero del 2000 (eje izquierdo del grfico 14) conocieron un signi-
ficativo repunte. Con la adopcin del nuevo esquema cambiario, hay
una inicial inversin de tendencia de marzo a mayo y una nueva re-
cuperacin desde octubre.

Grfico 14

PEAPEA ocupada
ocupada enenelelsector
sector informal
informal
% segn
segn principales categoras
principales categoras dedeocupacin
ocupacin
60 28
58
56 26

54
24
52
50 22
48
46 20
Mar-98
Mar-98Jun-98 Sep-98 Dic-98 Mar-99
Jun-98Sep-98Dec-98 Jun-99 Sep-99 Dic-99 Mar-00 Jun-00 Sep-00Dec-00
Mar-99Jun-99Sep-99Dec-99Mar-00Jun-00 Sep-00 Dic-00

Cuentapropia Asalariadosprivados

El sector informal conserva y refuerza, por lo tanto, su caracters-


tica de rea de refugio para trabajadores desplazados del sector mo-
derno o sin posibilidades de encontrar empleo en otras actividades
productivas; la plena sustituibilidad de la mano de obras entre los dos
sectores se puede apreciar por las variaciones totalmente asimtricas de
las dos curvas (grfico n. 12).

3.3. PEA ocupada por condicin de actividad

Si se examina, al interior de cada sector, las condiciones de activi-


dad establecidas en funcin de las horas trabajadas se puede obser-
var de mejor manera las transformaciones que se han dado en las mo-
dalidades de empleo de la mano de obra en los ltimos aos y sobre to-
do con el proceso de dolarizacin.
En el sector moderno, el porcentaje de ocupados adecuadamente
(eje izquierdo del grfico 15) ha disminuido considerablemente, y casi
constantemente (con excepcin de unos pocos meses) a lo largo del pe-
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 241

rodo analizado, variando de 53,8% en marzo de 1998 hasta 34,9%


en octubre del 2000, mes a partir del cual se evidencia una cierta recu-
peracin (el ao se cerr con el 52,7%). El subempleo invisible (eje de-
recho) registra una evolucin asimtrica a la anterior (con valores pro-
medios del 30% antes del proceso de dolarizacin y, sucesivamente, de
hasta el 40%), lo que confirma la sustituibilidad entre las dos modali-
dades de trabajo y la precarizacin de las formas contractuales adopta-
das por los empresarios (salarios inferiores a los contemplados en la
ley). El subempleo visible (eje izquierdo), por el contrario, se ha mante-
nido con excepcin de algunos repuntes (de hasta el 20%), en niveles
cercanos al 10%. El total de los subocupados del sector moderno se
completa con los subocupados no clasificados, es decir con aquellos tra-
bajadores que no pueden ser catalogados como visibles o invisibles
por no disponer de informacin completa.

Grfico 15
PEA
PEA ocupada enelelsector
ocupada en sectormoderno
moderno
% segn
segn condicin
condicin dedeactividad
actividad
75 45

65 40
55
35
45
30
35
25
25

15 20

5 15
Mar-98 Jun-98
Mar-98 Jun-98 Sep-98
Sep-98 Dic-98
Dec-98 Mar-99
Mar-99 Jun-99 Sep-99
Sep-99 Dec-99
Dic-99 Mar-00
Mar-00 Jun-00
Jun-00 Sep-00
Sep-00Dec-00
Dic-00

Ocupados adecuadamente Subempleovisible Subempleoinvisible

En el sector informal prevalece el subempleo invisible (eje derecho


del grfico 16) que vara entre el 40% y 50% de la PEA ocupada en di-
cho sector; en octubre del 1999 y julio del 2000 se registran los mayo-
res repuntes (56,5% y 55,8%, respectivamente). En los primeros meses
de la dolarizacin la tendencia es entonces hacia la expansin de esta
modalidad de trabajo, pero a finales de ao el porcentaje vuelve a sus
niveles anteriores (46,5%). En el caso de los ocupados adecuadamente,
242 / Giuseppina Da Ros

la curva que los representa (eje izquierdo) tiene una tendencia asim-
trica con relacin a la anterior condicin de actividad, confirmndose
lo sealado, en el caso del sector moderno, con respecto a la sustituibi-
lidad de la mano de obra y a la precarizacin de las formas de contra-
tacin. El subempleo visible, cuyo aporte vara entre el 20 y 28%, tam-
bin contribuye a absorber la fuerza de trabajo que en los momentos de
mayor crisis deja de tener una ocupacin adecuada.

Grfico 16
PEA
PEAocupada
ocupadaen
enel
elsector informal
sector informal
segn condicin de actividad
%
segn condicin de actividad
45 60

40 50

35 40

30 30

25 20

20 10

15 0
Mar-98 Jun-98
Mar-98 Jun-98Sep-98
Sep-98 Dic-98
Dec-98 Mar-99
Mar-99 Jun-99
Jun-99 Sep-99 Dec-99 Mar-00
Sep-99 Dic-99 Mar-00 Jun-00
Jun-00 Sep-00
Sep-00 Dec-00
Dic-00

Ocupados adecuadamente Subempleovisible Subempleoinvisible

3.4. PEA ocupada por segmentos de mercado y sectores


econmicos

Al interior del mercado laboral moderno, el sector privado de ser-


vicios y el sector de la industria manufacturera y construccin son los
que ms captan mano de obra (37% y 33,2 %, respectivamente, a di-
ciembre del 2000). En la fase inicial del proceso de dolarizacin, el sec-
tor manufacturero mantiene casi inalterado su peso relativo, para lue-
go a partir de noviembre del 2000 registrar una leve disminucin.
Por el contrario, los servicios privados aumentan al principio su parti-
cipacin y posteriormente tienden a volver al nivel anterior una vez
adoptada la dolarizacin formal de la economa. Como se puede apre-
ciar del grfico 17, existe perfecta asimetra entre las curvas que repre-
sentan los servicios pblicos y privados, lo que permite deducir que los
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 243

desplazados del primer tipo de servicios buscan nuevas oportunidades


de empleo en el segundo.

Grfico 17
PEA
PEA ocupada
ocupada en mercado
en el el mercado laboral
laboral moderno
moderno
%
segn
segn sectores
sectores econmicos
econmicos
45

40

35

30

25

20
Mar-98
Mar-98 Jun-98
Jun-98 Sep-98
Sep-98 Dic-98
Dec-98 Mar-99
Mar-99 Jun-99
Jun-99 Sep-99
Sep-99 Dic-99
Dec-99 Mar-00
Mar-00 Jun-00
Jun-00 Sep-00
Sep-00 Dic-00
Dec-00

Industriamanufacturerayconstruccin Serviciosprivados Serviciospblicos

En el mercado laboral informal prevalece el sector econmico de


servicios privados con ms del 80%, en diciembre del 2000. El otro sec-
tor econmico de cierto peso es la industria manufacturera y construc-
cin con casi 13% (a la misma fecha). Aqu tambin se evidencia una
acentuada asimetra entre las dos curvas y, por lo tanto, valen las con-
sideraciones formuladas para el caso del mercado formal.

Grfico 18

PEA ocupada en el mercado laboral informal


PEA ocupada en el mercado laboral informal
% porprincipales
por principalessectores
sectoresecnmicos
econmicos
86 16

84
14
82
12
80

78 10

76 8
Mar-98 Sep-98 Dic-98
Jun-98 Sep-98
Mar-98 Jun-98 Mar-99 Jun-99
Dec-98 Mar-99 Jun-99 Sep-99
Sep-99 Dic-99 Mar-00Jun-00
Dec-99Mar-00 Jun-00Sep-00
Sep-00 Dic-00
Dec-00

Serviciosprivados Industriamanufacturerayconstruccin
244 / Giuseppina Da Ros

4. Algunas reflexiones sobre las tendencias observadas

Los actuales problemas del mercado de trabajo ecuatoriano no


son imputables nicamente al proceso de dolarizacin, pues son tam-
bin el reflejo de la situacin de inestabilidad poltica y deterioro eco-
nmico-financiero que ha vivido el pas en los ltimos aos y que han
tenido evidentes repercusiones en el aparato productivo nacional. A es-
to se aaden los procesos de modernizacin tecnolgica experimenta-
dos por las empresas productoras de bienes transables orientados a un
uso menos intensivo de mano de obra y las ltimas disposiciones gu-
bernamentales en materia de flexibilizacin de las relaciones laborales
(que en parte legalizan situaciones de facto ya existentes) y de unifica-
cin salarial.
Todos esos factores han generado una reestructuracin sectorial
del empleo en favor de las actividades tpicamente informales (sobre
todo del sector terciario de la economa), acentuando as la diferencia-
cin en las condiciones laborales existentes (remuneracin, tiempo de
desempeo, productividad) en los dos polos del mercado del trabajo
(formal-informal), y generando una mayor precarizacin del empleo
(recurdese que aument el subempleo invisible).

Grfico 19
Tasas desubempleo
Tasas de subempleo
%
70

60

50

40

30

20

10

0
Mar-98 Jun-98
Mar-98 Sep-98
Jun-98 Sep-98Dic-98
Dec-98 Mar-99
Mar-99 Jun-99
Jun-99 Sep-99
Sep-99 Dic-99
Dec-99 Mar-00
Mar-00 Jun-00 Sep-00 Dec-00
Sep-00 Dic-00

SubempleoTotal Visible Invisible


El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 245

Al analizar, especficamente, las principales tendencias del merca-


do laboral en el ao 2000, cuando se adopt el esquema de la dolariza-
cin, se evidencia lo siguiente:
a) la fuerza de trabajo o PEA registr una reduccin en su participa-
cin en la poblacin en edad de trabajar por los masivos flujos mi-
gratorios hacia el exterior, lo que se tradujo en una (mal interpre-
tada) disminucin de las tasas de desempleo;
b) existi cierta propensin a la reduccin de la ocupacin adecuada
en el sector moderno, aunque al finalizar el ao 2000 se recuperan
en parte los niveles anteriores; dicho descenso fue el resultado de
la grave crisis econmico-financiera y por ende productiva que se
desencaden en 1998-1999, y de la contraccin del empleo en los
servicios pblicos (por los procesos de privatizacin, restriccin
fiscal y la reduccin del gasto social3);
c) al reducirse el empleo en el sector moderno, se increment la par-
ticipacin del sector informal sobre todo en actividades de servi-
cio y comercio al por mayor y menor. Esa situacin fue el resulta-
do de las estrategias adoptadas por los sectores sociales desplaza-
dos y, por lo general, de escasos recursos frente a las reducidas po-
sibilidades de encontrar ocupacin en otros segmentos formales;
d) el empleo en algunas categoras (como el trabajo por cuenta pro-
pia en actividades informales), que se caracterizan por condicio-
nes de trabajo e ingresos desfavorables, aument ms que el asa-
lariado; asimismo, el nmero de los trabajadores familiares no re-
munerados se mantuvo en niveles apreciables (13,3% del total de
la PEA ocupada en el mercado laboral informal en diciembre del
2000);
e) continu la tendencia expansiva del empleo en el sector terciario
(donde se encuentran actividades con alto grado de heterogenei-
dad estructural), mientras que parece haber llegado a su fin aque-
lla en el sector secundario;
f) a una mayor polarizacin de los sectores formal-informal ha co-
rrespondido, al interior de cada uno y a nivel intersectorial, una
mayor movilidad y sustituibilidad de la mano de obra;
g) aument la flexibilizacin de las relaciones de trabajo, y por ende
su precarizacin, como resultado de las estrategias defensivas
adoptadas por la clase empresarial para reducir costos y mejorar
246 / Giuseppina Da Ros

su competitividad en presencia de tecnologas obsoletas, que para


ser mejoradas requieren de grandes inversiones en know-how.
Tambin se busc evitar la generacin de empleo directo median-
te la contratacin de trabajadores bajo el sistema de empresas in-
termediarias (tercerizadoras)4; finalmente,
h) en un contexto de apertura comercial e integracin a los merca-
dos internacionales, los sectores productivos nacionales ms mo-
dernos optaron por parmetros de competitividad basados en tec-
nologas ahorradoras de mano de obra, lo que dej disponible
crecientes cantidades de fuerza de trabajo con diferentes niveles
de calificacin, cuya nica opcin es la migracin.
En sntesis, en sociedades que se definen de mercado y que mer-
cantilizan todas las relaciones y habilidades, existe una amplia parte de
la poblacin, capacitada o no, que queda excluida del principal meca-
nismo de integracin social: no pudiendo participar en la divisin so-
cial del trabajo a travs del intercambio en el mercado de sus destrezas
o de los productos elaborados, pasa a vivir fuera o al margen de la so-
ciedad5. Esta oferta de mano de obra, no encontrando una demanda
correspondiente, se constituye en una reserva ms o menos perma-
nente que busca en la migracin o en comportamientos antisociales
su vlvula de escape.
Cabe, al respecto, hacer una comparacin con lo que acontece en
los pases industrializados donde las relaciones de tipo salarial preva-
lecen para la mayora de la poblacin econmicamente activa en caso
de cualquier perturbacin en la capacidad del sistema de absorber la
fuerza de trabajo disponible. En vista de que en ese tipo de sociedades
no existen refugios alternativos (pues las posibilidades de trabajo por
cuenta propia son reducidas, siendo muy contados los espacios que an
quedan para la iniciativa individual y ms difcil competir como traba-
jador independiente por cuanto se requieren inversiones cuantiosas), se
generan diferentes modalidades de seguro de desempleo que amorti-
guan los efectos de la prdida de un ingreso fijo y garantizan la repro-
duccin de la fuerza de trabajo.
En los pases perifricos, como los de Amrica Latina, la poblacin
econmicamente activa est compuesta por el contrario por altos
porcentajes de trabajadores no-asalariados y subempleados que tienen
un nivel de vida por debajo del nivel de subsistencia; esto les obliga a
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 247

buscar fuentes alternativas o complementarias de empleo, presionando


de este modo sobre el mercado del trabajo asalariado. Este proceso es-
t acompaado a menudo (como en el caso del Ecuador) por desplaza-
mientos geogrficos de la poblacin, al interior del pas o hacia otros
pases y continentes.
En los pases subdesarrollados, entonces, las crisis coyunturales o
sistmicas, que se traducen en la incapacidad parcial o total de absor-
cin de la poblacin econmicamente activa, adquieren un matiz dife-
rente que en los pases industrializados, pues en pocas de contraccin
econmica las tasas de desempleo tambin crecen aunque en presencia
de una sobrepoblacin permanente. Este hecho permite a las empresas
sustituir la mano de obra con facilidad y escogerla segn su convenien-
cia (edad, nivel de calificacin, sexo, etc.).
Es sobre todo el desplazamiento de fuerza de trabajo del campo
hacia las grandes ciudades lo que contribuye en forma significativa al
incremento de la oferta de mano de obra en las zonas urbanas, presio-
nando sobre el mercado laboral. Aunque se considera que los inmi-
grantes no logran insertarse en actividades asalariadas y tienden ms
bien a trabajar por cuenta propia en el sector informal, su presencia in-
fluye en la estabilidad laboral de los sectores asalariados por cuanto es-
tn dispuestos a aceptar trabajos en condiciones econmicas menos
ventajosas.
Cabe recalcar al respecto que, en Ecuador, la movilidad de la fuer-
za de trabajo ha sido el elemento clave para dinamizar las actividades
econmicas y garantizar la subsistencia de personas de escasos recur-
sos. Sin embargo, esa tendencia a la desintegracin y reconstitucin de
las relaciones socioeconmicas que aseguran la reproduccin de la
fuerza de trabajo ha generado inseguridad permanente para amplios
sectores de la poblacin y una presin crnica sobre el mercado del tra-
bajo. La poblacin sobrante, al aceptar condiciones de pago y de tra-
bajo inferiores a las legalmente establecidas, ha favorecido el desplaza-
miento de los trabajadores adecuadamente ocupados, sustituyndolos.
Esta posibilidad de sustitucin de la mano de obra ha generado inesta-
bilidad laboral e inseguridad econmica y social entre los estratos so-
ciales ms pobres, lo que ha tenido repercusiones en el mbito familiar,
involucrando a ambos sexos y hasta los nios, de diferentes manera
(muchos hogares ecuatorianos se han visto desarticulados por la emi-
gracin de uno o ms de sus miembros).
248 / Giuseppina Da Ros

5. Conclusiones y perspectivas

En el actual contexto en el cual los mercados de factores, bienes


y servicios estn cada vez ms integrados (...) pierde vigencia el supues-
to que los procesos de apertura necesariamente llevan a una expansin
del empleo determinada por las ventajas comparativas que supuesta-
mente tendra la regin [Amrica Latina] en actividades y tecnologas
intensivas en mano de obra6.
Efectivamente, y en contraste con las expectativas sobre genera-
cin de empleo en Amrica Latina, se observa en los ltimos aos una
concentracin en la creacin de puestos de trabajo en las actividades
terciarias. En el caso especifico del Ecuador, eso se explica por el hecho
que en las grandes empresas productoras de bienes transables se ha au-
mentado la productividad mediante incorporacin de nuevos adelan-
tos tecnolgicos y no capacitando o incorporando nueva mano de
obra, mientras que en la mayora de las medianas y pequeas empresas,
que no pueden competir adecuadamente porque disponen de tecnolo-
ga obsoleta, la nica alternativa factible ha sido reducir los costos la-
borales mediante despidos, flexibilizacin laboral o contrataciones pre-
carias.
A esto hay que aadir que el complejo proceso de dolarizacin
iniciado formalmente en marzo del ao 2000 no logr conseguir los
objetivos esperados. En efecto, la estabilidad cambiaria no pudo asegu-
rar un clima favorable para las inversiones nacionales y extranjeras, la
estabilizacin de los precios internos (la tasa de inflacin medida en
dlares alcanz, en diciembre del 2000 el 91%, la ms alta de Amrica
Latina) y la baja de las tasas de inters, pues la falta de credibilidad po-
ltica, los desaciertos en las polticas econmicas de corto plazo y, sobre
todo, las modalidades aplicadas para sanear a un sistema financiero co-
rrupto influyeron negativamente sobre los agentes econmicos y deter-
minaron la crisis generalizada del aparato productivo.
Las dificultades estructurales de la economa ecuatoriana en pre-
sencia de un modelo (apertura indiscriminada de los mercados) que
exige mayor eficiencia y productividad, la falta de sectores empresaria-
les suficientemente preparados para el uso de mejores tecnologas, la
escasa capacidad de generar ahorro para inversin productiva y, por
ende, la excesiva dependencia de un sistema financiero todava en cri-
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 249

sis, y finalmente costos productivos crecientes (insumos y mano de


obra) tuvieron consecuencias directas sobre el mercado del trabajo.
El leve repunte en el nivel de actividad econmica, a partir de
agosto del ao 2000, no favoreci un aumento significativo de la de-
manda laboral por parte de las empresas del sector formal mientras que
los salarios reales cayeron por la aceleracin inflacionaria. Estas ten-
dencias poco satisfactorias se debieron tambin a la incertidumbre le-
gal en lo laboral (controversias generadas por las leyes Trole), como
consecuencia de la aplicacin conjunta de reformas institucionales (la
aprobacin de la contratacin por horas, la unificacin salarial). A eso
se suman aspectos estructurales, tanto econmicos como tecnolgicos
y organizativos (subcontratacin de personas o servicios), que han fre-
nado la creacin directa de puestos de trabajos en las actividades com-
petitivas. En efecto, la mayor parte del empleo nuevo se ha concentra-
do en actividades informales; sin embargo, dentro de dicho sector exis-
te tambin una fuerte diferenciacin en las condiciones y modalidades
de empleo como manifestacin de estructuras econmicas heterog-
neas, algunas tpicamente de supervivencia (con condiciones contrac-
tuales precarias), otras ms desarrolladas y a veces relacionadas (en ca-
denas productivas) con empresas grandes y exitosas.
Estas tendencias, adems, han sido acompaadas de formas de
contratacin caracterizadas por el aumento de la precariedad (no for-
malizacin de las relaciones laborales mediante contratos, ausencia de
cobertura de seguridad social, marcadas diferencias salariales, etc.) y la
temporalidad (el trabajo asalariado tiende a ser sustituido por formas
flexibles de utilizacin de mano de obra7). Este fenmeno, probable-
mente, seguir expandindose si persiste un crecimiento econmico
lento e inestable8.
Para superar la crnica debilidad en la generacin de empleo es
necesario desarrollar estructuras productivas que permitan a los acto-
res menos favorecidos operar de manera directa en el mercado y en
condiciones adecuadas. Al respecto, sera oportuno promover formas
asociativas de produccin y comercializacin9, basadas en vnculos de
solidaridad interpersonal y social, que garanticen condiciones mnimas
de empleo (contratos formales, salarios legales, pago de prestaciones de
seguridad social, etc.) y aumenten la capacidad de negociacin de los
socios-trabajadores, disminuyendo su grado de subordinacin hacia el
mercado. Esto permitira limitar las migraciones hacia el exterior, cuya
250 / Giuseppina Da Ros

precariedad en las formas de desplazamiento, condiciones laborales y


de vida son conocidas.
Finalmente, cabra realizar una revisin del marco legal laboral,
en trminos ms favorables para la clase trabajadora (sobre todo en de-
fensa de los sectores ms perjudicados como las mujeres y los nios) y
considerar la posibilidad de crear un fondo de estabilizacin para el
empleo que permita introducir mecanismos de compensacin mone-
taria en casos de despido, por crisis coyunturales de las empresas, o
apoyar directamente la conformacin de empresas de trabajo asociado.

Notas

1 La autora agradece las sugerencias y aportes crticos de Carlos Criollo y Consue-


lo Aguinaga, consultores del Proyecto Indicadores de Coyuntura del Mercado
Laboral Ecuatoriano de la Universidad Catlica del Ecuador-PUCE, de la Uni-
versidad Catlica Santiago de Guayaquil-UCSG y de la Universidad del Azuay-
UDA. Un reconocimiento especial amerita Amparo Sanipatn Landeta, del equi-
po tcnico del mencionado proyecto, por la actualizacin de la informacin es-
tadstica requerida. Los criterios y opiniones que aqu se expresan son de exclu-
siva responsabilidad de la autora.
2 Jos Luis Coraggio, Poltica social y economa del trabajo. Alternativas a la polti-
ca neoliberal para la ciudad, serie Propuesta n.3, Coedicin Mio y Dvila Edito-
res, Instituto Fronesis, Ildis-Fes, Abya-Yala, Quito, 1999, p. 25.
3 En ao 2000 el peso relativo del Gasto Social en el Presupuesto General del Es-
tado disminuy, con respecto al ao previo, en 9,1%. Badillo Daniel, La profor-
ma presupuestaria 2000 como herramienta de ajuste social, serie Ajuste con rostro
humano n. 1, UNICEF, Quito, enero 2000, p.2.
4 Estas transformaciones en curso en los sistemas organizativos empresariales
vuelven extremadamente difcil el anlisis de las evoluciones sectoriales del em-
pleo por cuanto, como en el caso de la subcontratacin de personas o servicios,
trabajadores asalariados de grandes o medianas empresas se convierten en traba-
jadores por cuenta propia o de empresas de servicios (tercerizadoras).
5 Coraggio Jos Luis, op. cit., p.25.
6 Weller Jrgen, Los mercados laborales en Amrica Latina: su evolucin en el largo
plazo y sus tendencias recientes, serie Reformas Econmicas n.11, CEPAL, Santia-
go de Chile, diciembre de 1998, p. 48.
7 Esta mayor flexibilidad, en respuesta a la necesidad de los pases de participar
en condiciones competitivas en la economa mundial, se ha interpretado predo-
minantemente en el sentido de acentuar la desregulacin. De all que las inicia-
tivas en este campo, que en la mayora de los pases de la regin han dado origen
El mercado de trabajo ecuatoriano antes y despus de la dolarizacin / 251

a una nueva legislacin laboral, se hayan orientado principalmente a la reduc-


cin de los costos de la mano de obra, favoreciendo las contrataciones de corta
duracin (temporal, estacional o a tiempo parcial), la ampliacin de los causales
de trmino de contrato, la reduccin de las indemnizaciones por despido (...).
CEPAL, Panorama social de Amrica Latina 1999-2000, Santiago de Chile, agosto
2000, p. 97.
8 Segn estudios de la CEPAL, en las reas urbanas del Ecuador la proporcin de
empleos no permanentes fue del 45,1% en 1997. Ese fenmeno result ser ms
frecuente en las microempresas de hasta 5 personas ocupadas (69,5%); se obser-
v prcticamente en todas las ramas de actividad econmica aunque con mayor
intensidad en el sector de los servicios. Ibdem, pp. 98-99.
9 Ver, al respecto, Da Ros Giuseppina (editora), Realidad y desafos de la economa
solidaria. Iniciativas comunitarias y cooperativas en el Ecuador, Facultad de Eco-
noma de la PUCE - Ediciones Abya-Yala, Quito, febrero del 2001.
252 / Giuseppina Da Ros

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1. El proceso de unificacin salarial

La Ley para la Transformacin Econmica del Ecuador (Trole I),


publicada en el R.O.#34 del 13 de marzo del 2000, incorpora la remu-
neracin por hora y la unificacin salarial, as como algunas normas
que flexibilizan las regulaciones existentes en el mercado laboral. Ade-
ms, con la unificacin salarial se simplifica la estructura salarial y au-
mentan los aportes al IESS.

Remuneracin unificada

La remuneracin unificada es la suma de las remuneraciones sec-


toriales aplicables a partir del 1 de enero del 2000 para los distintos sec-
tores o actividades econmicas; incluye las remuneraciones superiores
a las sectoriales que perciban los trabajadores, ms los componentes sa-
lariales incorporados.
De esta forma se unificaron inicialmente el salario mnimo vital
(SMV), dcimo quinto y dcimo sexto; adems, los componentes sala-
riales denominados bonificacin complementaria y compensacin por
el incremento del costo de la vida, cuya suma era de 1000.000 de su-
cres (US$ 40,00), continu pagndose en el 2000 bajo la denominacin
de componentes salariales en proceso de incorporacin a las remune-
raciones. El proceso de incorporacin empez el 1 de enero del 2001,
con una duracin de 5 aos, es decir la quinta parte para cada ao
(200.000 sucres, que equivale US$ 8,00). Tambin se congelan los valo-
res correspondientes a los dos componentes antes mencionados. Pero
se mantiene el SMV de 100.000 sucres (US$4,00) para fines referencia-
les, para la aplicacin de sueldos indizados de los trabajadores pblicos
y privados mediante leyes especiales y convenios individuales y colecti-
254 / Mauro Toscanini S.

Salario mnimo vital (SMV) y


remuneraciones complementarias promedio*
percibidas por un trabajador del sector privado

SALARIO ANTES DE UNIFICACIN SALARIO CON UNIFICACIN


1999 2000
En sucres En dlares
SMV 100.000 Remuneracin Unificada 56,65
Dcimo tercero 8.333 Dcimo Tercero 2,91
Dcimo cuarto 16.667 Dcimo Cuarto 0,66
Dcimo quinto 4.167 Componentes salariales en 40,00
proceso de incorporacin
a las remuneraciones
Dcimo sexto 16.667
Costo de la vida 300.000
Bonificacin 506.533
complementaria
Bonificacin transporte 72.667

TOTAL 1025.033 TOTAL 100,22

* El dcimo tercer sueldo equivale a la doceava parte de las remuneraciones de un ao, es


decir que es un mes de sueldo ms y se lo cancela en el mes de diciembre, mientras que
el dcimo cuarto sueldo es igual a dos salarios mnimos vitales y se lo cancela en el mes
de septiembre. Para calcular el valor promedio mensual de esos dos sueldos es necesario
dividir para los 12 meses del ao.
Fuente: Boletines del Banco Central del Ecuador.

vos; sanciones o multas; impuestos y tasas, jubilacin patronal, y de


cualquier otra disposicin legal.

Contrato por hora

Se introduce el contrato por hora pagndose un valor mnimo de


US$ 0,50 (12.500 sucres), en el que incluyen todos los beneficios eco-
nmicos y legales que conforman el ingreso total del trabajador. Tam-
bin sern obligatoriamente afiliados al IESS, pero no se pagar fondos
Flexibilidad laboral y remuneraciones en el proceso de dolarizacin / 255

de reservas ni aportes sobre las remuneraciones a favor del SECAP y el


IECE.
Est prohibido mantener otros contratos por hora con el mismo
empleador, pero el trabajador puede tener otros trabajos con diferentes
empleadores.
Con estas reformas se inici el proceso de flexibilizacin del mer-
cado de trabajo en el Ecuador, que sirve de apoyo al proceso de dolari-
zacin adoptada. En efecto, frente a un shock externo negativo (uno de
los riesgos de este esquema) se generara una recesin econmica, ca-
yendo las ventas de las empresas, las cuales correran el riesgo de cerrar.
Con la contratacin por hora la empresa podr ajustar su dotacin de
mano de obra y podr enfrentar los efectos de los shocks.
Por otro lado, con la unificacin salarial se hace transparente y
menos complicado el sistema de remuneracin en el pas. Esta poltica
permite a los empresarios conocer efectivamente el costo de la mano de
obra y con la contratacin por hora se puede relacionar la remunera-
cin con la productividad, variable que se forma fundamentalmente
para la competitividad, que en un proceso de dolarizacin es funda-
mental para incentivar exportaciones, y para mantener y ganar merca-
dos externos.

2. La remuneracin de los trabajadores sujetos al mnimo vital

Como se conoce, denominador comn de la poltica fiscal de los


gobiernos que se han alternado en el poder durante las dos ltimas d-
cadas ha sido el ajuste de precios y tarifas de bienes y servicios pblicos
(incrementos de los precios de combustibles, de tarifas de energa elc-
trica, telfonos, etc.), as como el aumento de impuestos para reducir el
desequilibrio presupuestario. Mientras el gasto pblico ha continuado
incrementndose, no se han adoptado medidas tendientes a racionali-
zarlo y peor aun modernizar el Estado, tales como privatizaciones, con-
cesiones, etc., que permitan disminuir la presin del gasto sobre el pre-
supuesto fiscal.
Durante 1999, Ecuador atraves la ms grave y profunda crisis
econmica en toda su historia; el principal indicador del nivel de acti-
vidad econmica el Producto Interno Bruto (PIB) decreci en 7,3%,
lo que se reflej en el mercado laboral al registrarse una alta tasa de de-
sempleo (14,4%) y de subempleo (56,9% de la PEA).
256 / Mauro Toscanini S.

La recesin econmica estuvo acompaada por un sostenido pro-


ceso inflacionario que alcanz a 60,7% anual y una tasa de deprecia-
cin del sucre frente al dlar del 204%, lo cual deterior an ms el po-
der adquisitivo de los salarios de los trabajadores, amplindose enor-
memente la brecha entre ingreso y el costo de la canasta bsica familiar
de productos.
En ese ao, el salario mnimo vital mensual promedio (SMV) ms
las remuneraciones complementarias de un empleado del sector priva-
do era de USD 60,92 (1109.099 sucres), frente a un costo de la canasta
de productos de USD 218,19 (3990.099 sucres), lo que signific una
restriccin del consumo del 250%. Eso tambin se reflej en la cada del
ndice de salario real, que pas de 101,5 a 78,7.
El ao 2000 inici en un ambiente de desconfianza total en la ges-
tin del gobierno, trasladndose el nerviosismo al mercado cambiario
y financiero, por lo que el rgimen adopt la decisin de dolarizar la
economa.
El esquema adoptado posibilit frenar la especulacin y modular
la incertidumbre y el nerviosismo sobre el mercado cambiario, aunque
la elevada tasa de devaluacin (superior al 200%), no se traslad inme-
diatamente al resto de precios de la economa. El proceso de realinea-
cin se dio paulatinamente, a lo largo de todo el ao 2000, como lo evi-
dencia la evolucin del ndice de precios al consumidor.
Una de las primeras acciones econmicas del gobierno que asu-
mi el poder en enero de 2000 fue negociar un acuerdo con el Fondo
Monetario Internacional (FMI), comprometindose a adoptar medidas
econmicas (incremento de los precios de combustibles, de tarifas de
electricidad) que habran permitido reducir el dficit fiscal. No obstan-
te, el paquete de medidas incluy la concesin de algunas compensa-
ciones sociales (se increment el salario y el bono de solidaridad; se
comprometi a pagar las jubilaciones y el bono de vivienda; se empren-
di en programas de nutricin, colacin infantil; y, se cre un fondo in-
dgena) que permitiran mitigar el impacto del ajuste. Adems, no se
elev el precio del gas, ante el temor de reacciones sociales que habran
eventualmente cuestionado al gobierno, amenazando su estabilidad y
supervivencia.
La evolucin infra-anual de la tasa de inflacin fue completamen-
te errtica: mientras en enero del 2000 lleg a 14,3%, en abril fue del
10,2% para en los meses siguientes evidenciar una drstica reduccin
Flexibilidad laboral y remuneraciones en el proceso de dolarizacin / 257

de la tasa mensual (2,5%). El deslizamiento anual de la tasa de inflacin


fue de 91% en diciembre de 2000.
Sin embargo, la poltica salarial instrumentada no ha sido sufi-
cientemente activa como para reactivar el poder de compra de los tra-
bajadores. En ese ao se increment el salario en dos ocasiones:
en abril de 2000, el salario aument en USD 20, pasando de
USD 46,65 a USD 66,65; y,
en junio de 2000, se increment en USD 30, pasando de
USD 66,65 a USD 96,65.
Estos incrementos salariales solo permitieron hacer frente a la su-
bida de precios del primer semestre del 2000. As, el costo de la canas-
ta bsica de productos ha ido incrementndose hasta situarse en julio
en USD 280,32. Eso significa, frente al ingreso congelado de un traba-
jador, una restriccin al consumo del orden de 300%. Mientras que el
ingreso total de una familia de 4 miembros (antes 5) en la que 1,6 per-
sonas son perceptores de salarios, el ingreso ascendi a USD 163,57, lo
que implicara una restriccin para al consumo del 71,38%.
Al finalizar el ao 2000, cabe destacar que con la dolarizacin, la
baja de la tasa de inflacin mensual y los ajustes salariales, ha sido posi-
ble mantener el salario en USD 96,65 y aumentar el ndice de salario
real, pasando de 10,98 de marzo a 15,36 en diciembre (este ndice co-
rresponde al salario expresado en dlares). La reduccin de los miem-
bros de la familia para el clculo del consumo de la canasta de pro-
ductos que realiz el INEC, hizo que la restriccin al consumo sea de
54,63%.
La restriccin al consumo tambin est relacionado con el alto ni-
vel de desempleo que se registr en el 2000, de 9,1% de la PEA, a pesar
que la cifra es menor a la del ao pasado (14,4% de la PEA). Esta re-
duccin se debe fundamentalmente a que alrededor de 500.000 ecuato-
rianos emigraron al exterior en busca de nuevas oportunidades para
mejorar el bienestar de sus familias.
La falta de dinamismo en la creacin de empleo es consecuencia
de la baja tasa de crecimiento econmico (1,9%), del congelamiento de
ahorros y del deterioro del poder de compra de los salarios que carac-
terizaron la coyuntura econmica en el ao 2000.
258 / Mauro Toscanini S.

La disminucin del nivel de desempleo tambin se debe a que las


personas que perdieron su trabajo por el cierre de empresas o reduc-
cin de personal han pasado a engrosar las filas del empleo informal,
por lo que la tasa de subempleo aument de 56,9% de la PEA en 1999
a 65,4% de la PEA en el 2000.
El incremento acordado de USD 21 para los trabajadores del sec-
tor privado en enero del 2001 (el salario mensual pasar de USD 96,65
a USD 117,65) y de USD 30 en el bono de comisariato para los del sec-
tor pblico, solo servir para mantener el mismo nivel de consumo
de diciembre de 2000, pues previo al anuncio de las medidas econ-
micas adoptadas ya se haba generado presiones especulativas en los
precios de los artculos, tornndose inalcanzable el costo de la canasta
de productos. Es imprescindible alcanzar un acuerdo con los empre-
sarios para mantener los precios congelados por un tiempo, caso con-
trario, el incremento salarial ser rpidamente reabsorbido por la in-
flacin.
Para concluir, la poltica salarial del gobierno no ha sido suficien-
te proactiva para mantener y mucho menos para recuperar el nivel de
consumo de las familias, amplindose cada vez ms la brecha entre
consumo e ingreso, lo que se traduce en un deterioro del nivel de vida
de los habitantes. La dolarizacin podra permitir que al menos no se
reduzca el poder de compra de los salarios, una vez que se produzca el
proceso de desinflacin de la economa.
La dolarizacin no es la panacea; ms bien, puede ser un camino
que permita estabilizar la economa en el corto plazo, y sentar las bases,
junto con las reformas estructurales que requiere el pas, para alcanzar
el desarrollo y crecimiento econmico de la nacin, que conlleven un
aumento de la inversin para reactivar el aparato productivo, generan-
do mayores fuentes de trabajo e ingresos. Adems, es necesario fortale-
cer al sector financiero y emprender un serio combate de la corrupcin
en las esferas del sector pblico y privado.
El gobierno no cuenta con un plan definido de generacin masi-
vo de empleo; solo se tienen esperanzas en la construccin del Oleo-
ducto de Crudos Pesados (OCP) para crear fuentes de trabajo, dejando
a un lado otros sectores de la economa (agrcola, industrial, minero,
construccin, microempresarial, etc.) generadores de riqueza y plazas
de trabajo, por lo que es necesario esbozar, junto con los sectores invo-
lucrados, un amplio programa de generacin de empleo.
Anexo inconcluso. Los nombres de la crisis y de la dolarizacin

Presidente de Vicepresidente de Ministro de Economa


Perodo Perodo Perodo
la Repblica la Repblica y Finanzas

Sixto Durn Balln ago 92 - ago 96 Alberto Dahik Garzozi ago 92 - nov 95 Mario Ribadeneira Quevedo ago 92 - jun 93

A Csar Robalino Gonzaga jul 93 - sep 94


Modesto Correa San Andrs sep 94 - abr 95

Ren Snchez Garca abr 95 - abr 95


Mauricio Pinto Mancheno abr 95 - sep 95
Eduardo Pea Trivio dic 95 - ago 96 Ivn Andrade Apunte sep 95 - ago 96

Abdal Bucaram Ortiz ago 96 - feb 97 Rosala Arteaga Serrano ago 96 - Pablo Concha Ledergerger ago 96 - feb 97

Fabin Alarcn Rivera feb 97 - ago 98 Rosala Arteaga Serrano - mar 98 Carlos Dvalos Rodas feb 97 - ago 97
Pedro Aguayo Cubillo abr 98 - ago 98 Marco Flores Troncoso ago 97 - ago 98

Jamil Mahuad Witt ago 98 - ene 00 Gustavo Noboa Bejarano ago 98 - ene 00 Fidel Jaramillo Buenda ago 98 - feb 99
Ana Luca Armijos Hidalgo feb 99 - ago 99

D
Guillermo Lasso Mendoza ago 99 - sep 99
Alfredo Arzaga Gonzlez sep 99 - ene 00

Gustavo Noboa Bejarano ene 00 - Pedro Pinto Rubianes feb 00 - Alonso Prez Kakabadse ene 00 - feb 00
Jorge Guzmn Ortega feb 00 - may 00
Mauricio Dvalos Guevara may 00 - jun 00

E Luis Iturralde Mancero jun 00 - dic 00

Jorge Gallardo Zabala ene 01 -

Nota general: en ciertos casos, se trata de subrogaciones o encargos


Elaboracin: Salvador Marconi R., en base a las siguientes fuentes: Registros Oficiales, Memorias del Banco Central y de la Superintendencia
de Bancos; Registros Oficiales e informacin directa proporcionada por el Ministerio de Economa y Finanzas y la Agencia de Garantas de
Depsitos. Informacin actualizada hasta el 30 de marzo de 2001.
260 / Anexo inconcluso

Presidente de la Junta Miembros de la Junta


Superintendente Monetaria/Directorio Monetaria/Directorio
Perodo Perodo Perodo
de Bancos del Banco Central del Banco Central
del Ecuador del Ecuador

Nelson Armendriz Navarro ago 92 - nov 92 Roberto Baquerizo Valenzuela ago 92 - jul 93 Gonzalo Sevilla Naranjo ago 92 - jul 93
Rodolfo Baquerizo Alvarado ago 92 - jun 96
Alfonso Trujillo Bustamante ago 92 -
Diego Gndara Prez ago 92 - nov 94
Ral Guerrero Andrade ago 92 - sep 94
A Ricardo Muoz Chvez nov 92 - sep 95 Ana Luca Armijos Hidalgo jul 93 - ago 96 Mauricio Pinto Mancheno sep 93 - sep 94
Ral Gangotena Ribadeneira sep 94 - dic 95
Alfonso Trujllo Bustamante ago 94 -
Guillermo Lasso Mendoza sep 94 - nov 96
Jos Iturralde Arteaga sep 95 - oct 95 Benigno Sotomayor Jaime nov 94 -
Mauro Intriago Dunn oct 95 - ago 96 Marcela Proao de Cartagena ene 96 - ago 96

Carlos Alvear Guzmn ago 96 - ago 96 lvaro Noboa Pontn ago 96 - feb 97 Carlos Julio Emanuel Morn ago 96 - feb 97
John Dunn Barreiro ago 96 - feb 97 Vicente Muoz Scaldaferry ago 96 - feb 97
B Alfonso Trujillo Bustamante ago 96 -
Benigno Sotomayor Jaime - feb 97
Fernando Vivero Loza nov 96 -

Jos Morillo Batlle feb 97 - ago 98 Danilo Carrera Drouet feb 97 - mar 98 Pedro Aguayo Cubillo feb 97 - ene 98
Francisco Swett Morales mar 98 - ago 98 Armando Tomaselli Gallegos feb 97 - feb 98
Rodrigo lvarez Naranjo ene 98 - abr 98
C Oswaldo Torres Gonzlez mar 98 - jul 98
Roberto Baquerizo Valenzuela may 98 - jul 98
Alfonso Trujillo Bustamante - ago 98
Fernando Vivero Loza - ago 98
Alfredo Gallegos Banderas feb 97 - ago 98

Carlos Alvear Guzmn ago 98 - sep 98 Luis I. Jcome Hidalgo sep 98 - mar 99 Ana Luca Coronel Andrade sep 98 - abr 99
Jorge Egas Pea sep 98 - jun 99 Modesto Correa San Andrs sep 98 -
Jos Iturralde Arteaga jun 99 - jun 99 Patrick Barrera Sweeney sep 98 - abr 99
D Joseph Montgomery Aspiazu sep 98 - abr 99
Jorge Guzmn Ortega jun 99 - ene 00 Pablo Better Grunbaum jun 99 - ene 00 Modesto Correa San Andrs abr 99 -
Enrique Chvez Pino jun 99 -
Mauricio Pareja Canelos jun 99 -
Mario Prado Mora jun 99 - ene 00

Gustavo Muoz Gonzlez feb 00 - abr 00 Modesto Correa San Andrs ene 00 - may 00 Enrique Chvez Pino - jul 00
Mauricio Pareja Canelos - may 00
Juan Falcon Puig abr 00 - nov 00 Eduardo Cabezas Molina ene 00 -
Jos L. Ycaza Pazmio ene 00 -
E Alejandro Maldonado Garca nov 00 - Jos L. Ycaza Pazmio jun 00 - Eduardo Cabezas Molina may 00 -
Cornelio Malo Donoso may 00 -
Sixto Cuesta Compan may 00 -
Julin Garca Miranda jul 00 -
Los nombres de la crisis y de la dolarizacin / 261

Gerente General Subgerente General Gerente de la


Perodo Perodo Perodo
del Banco Central del Banco Central Agencia de Garanta
del Ecuador del Ecuador de Depsitos

Ana Luca Armijos Hidalgo ago 92 - ago 93 Franklin Proao Puente ago 92 - abr 95

A Augusto de la Torre Endara ago 93 - Constanza Caldern Acosta abr 95 - sep 96

Augusto de la Torre Endara - mar 97 Nury Daz Caldern sep 96 - mar 97

Fidel Jaramillo Buenda mar 97 - abr 98 Mauricio Ypez Najas mar 97 - abr 98
Csar Vega Vega abr 98 - sep 98 Ivn Ayala Reyes abr 98 - sep 98

Ivn Ayala Reyes sep 98 - oct 99 Miguel Dvila Castillo sep 98 - sep 99 James McPerson Febres Cordero dic 98 - jun 99

D
Virginia Fierro Renoy oct 99 - ene 00 Patricio Proao Salvador nov 99 - ene 00 Bruno Leone Pignataro jun 99 - dic 99
Walter Valarezo Andrade dic 99 - mar 00

Miguel Dvila Castillo ene 00 - jul 00 Fernando Guzmn Miranda ene 00 - jul 00 Luis Villacs Guilln mar 00 -

E
Fernando Guzmn Miranda jul 00 - ago 00

Leopoldo Bez Carrera ago 00 - Fernando Guzmn Miranda ago 00 -