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FACULDADE DE TECNOLOGIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL E AMBIENTAL
APROVADA POR:
_________________________________________________
Prof. Rosa Maria Sposto, D.Sc. (UnB)
(Orientador)
_________________________________________________
Prof. Marcos Juruena Vilella Souto, D.Sc. (UGF)
(Co-orientador)
_________________________________________________
Prof. Joo Carlos Teatini Clmaco, Ph.D. (UnB)
(Examinador Interno)
_________________________________________________
Osvaldo Gomes de Holanda Junior, D.Sc. (TCU)
(Examinador Externo)
ii
FICHA CATALOGRFICA
CAMPITELI, MARCUS VINICIUS
Medidas para evitar o superfaturamento decorrente dos jogos de planilha em obras
pblicas [Distrito Federal] 2006.
xiii, 109p., 297 mm (ENC/FT/UnB, Mestre, Estruturas e Construo Civil, 2006).
Dissertao de Mestrado Universidade de Braslia. Faculdade de
Tecnologia.
Departamento de Engenharia Civil e Ambiental.
1.Jogos de Planilha 2. Jogo de Preos
3.Planilha Oramentria 4. Obras Pblicas
5.Superfaturamento
I. ENC/FT/UnB II. Ttulo (srie)
REFERNCIA BIBLIOGRFICA
CESSO DE DIREITOS
iii
DEDICATRIA
iv
AGRADECIMENTOS
minha mulher, Liane Paola, sempre solidria, que me deu todo o apoio e incentivo
possveis. Ao meu filho, Gabriel, felicidade de nossas vidas, que me inspira na luta por um
mundo melhor.
Aos meus pais, Vicente e Heliana, professores, que sempre me incentivaram e me guiaram,
tornando possvel as barreiras ultrapassadas, aos quais sou sempre grato.
minha irm, Talita, minha tia, Heli, e aos meus avs, Jos e Lourdes, que sempre
foram exemplos de elevada moral e retido de atitudes, tambm responsveis pelo que sou
e pelo que consegui.
minha sogra, urea, e aos nossos familiares, que sempre me apoiaram com total
desprendimento.
Aos meus cunhados, Flvio Amaral Garcia e Aline Paola de Almeida, procuradores do
estado do Rio de Janeiro, que sempre me atenderam em todos os quesitos, em especial nos
conhecimentos jurdicos, num apoio contnuo, cujo principal ensinamento para este
trabalho foi o de que nunca podemos nos esquecer dos Princpios da Razoabilidade e da
Proporcionalidade ao interpretarmos a lei, sempre na busca do equilbrio.
v
RESUMO
vi
ABSTRACT
vii
SUMRIO
1 INTRODUO E OBJETIVOS..................................................................................1
1.1 INTRODUO...........................................................................................................1
1.2 OBETIVOS..................................................................................................................9
1.2.1 Objetivo geral............................................................................................................9
1.2.2 Objetivos especficos.................................................................................................9
1.3 METODOLOGIA......................................................................................................10
1.4 ESTRUTURA DA DISSERTAO........................................................................11
viii
2.4.1.4 A coleta dos dados ...............................................................................................33
2.4.1.5 - A concepo do preo e salrio coletado ............................................................34
2.4.1.6 Resultados ............................................................................................................34
2.4.2 Sistema de Custos Rodovirios - Sicro2 ...............................................................35
2.4.2.1 Sistema de pesquisa de preos. ...........................................................................36
2.4.2.2 Consideraes sobre o Sicro2 .............................................................................37
2.5 "JOGO DE PLANILHA".........................................................................................37
2.5.1 Efeito do "Jogo de Planilha" por meio de alteraes contratuais .....................39
2.5.2 - "Jogo de Planilha" na distribuio dos recursos ao longo do tempo .................42
ix
5.4 APLICAO DO MTODO DO BALANO.......................................................88
5.5 APLICAO DO MTODO DO DESCONTO ....................................................91
6 CONCLUSES.............................................................................................................94
6.1 ATENDIMENTO AOS OBJETIVOS PROPOSTOS ............................................94
6.2 PROPOSTA DE PESQUISAS FUTURAS..............................................................95
6.3 CONSIDERAES FINAIS....................................................................................96
ANEXO..............................................................................................................................105
x
LISTA DE TABELAS
xi
LISTA DE GRFICOS
xii
LISTA DE ABREVIAES, NOMENCLATURAS e SMBOLOGIAS
AC - Acrdo
ASBRACO - Associao Brasiliense de Construtores
BNH - Banco Nacional de Habitao
CEMPRE - Cadastro de Empresas do IBGE
COFINS - Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CPMF - Contribuio Provisria sobre a Movimentao Financeira
CSLL - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
CUB - Custo Unitrio Bsico
DNIT - Departamento Nacional de Infra-Estrutura Terrestre
DNOCS - Departamento Nacional de Obras contra as Secas
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IG-P - Irregularidade Grave com indicativo de Paralisao
IR - Imposto de Renda
ISS - Imposto sobre Servios
LDI - Lucro e Despesas Indiretas
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
P - Plenrio
PIS - Programa de Integrao Social
PV - Preo de Venda
R - Remunerao
Secob - Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio
Sicro2 - Sistema de Custos Rodovirios
Sinaop - Simpsio Nacional de Auditoria de Obras Pblicas
Sinapi - Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo
Civil
Sisorh - Sistema para elaborao de Oramento de obras civis de Usinas
Hidreltricas
TCPO - Tabelas de Composies de Preos para Oramentos
TCU - Tribunal de Contas da Unio
UGI - Unidades Geogrficas de Informao
xiii
1) INTRODUAO, OBJETIVOS E METODOLOGIA
1.1) INTRODUO
1
Dados obtidos no site www.tcu.gov.br. Acesso em 30/05/2006.
1
Ainda no item 37 do AC 1469/2005-P-TCU, confirma-se o que se demonstra na Tabela
1.1: A propsito desse rol, a Secob2 destaca em seu relatrio que o elevado custo das
obras pblicas continua sendo a principal vertente a ser enfrentada pelos rgos de
controle. As ocorrncias de sobrepreo e de superfaturamento respondem por 21% do total
de 228 irregularidades com IG-P identificadas nos diversos contratos integrantes dos
programas de trabalho fiscalizados.
2
Secob Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio, pertencente ao TCU.
3
Sobrepreo Preo acima do mercado.
4
Superfaturamento Sobrepreo pago.
2
valor efetivo do bem, visando no mais das vezes a um locupletamento de alguma das
partes por meio da apropriao dessa diferena.
ZYMLER apud ALTOUNIAN & MENDES (2000) assim se manifesta sobre o tema: A
sociedade brasileira tem exigido, de forma mais contundente, a melhoria da qualidade do
gasto pblico. Acontecimentos recentes que foram amplamente abordados pelos meios de
comunicao aguaram a percepo do homem comum para questes relacionadas com o
emprego dos recursos arrecadados pelo Estado. Tal sentimento revela amadurecimento da
populao, que passa a exigir aumento na efetividade das instituies responsveis pelo
controle da utilizao desses recursos.
A contratao com o Estado, por meio dos seus rgos, autarquias, fundaes, empresas
pblicas e de economia mista e suas controladas, no ocorre de maneira livre, mas por
meio de procedimento preliminar de seleo da proposta mais vantajosa, conforme
3
preconizado no inciso XXI do art. 37 da Constituio Federal e na Lei 8.666/93, que a
licitao. (SOUTO, 2005)
Segundo KUHN (2002), a legislao atual pode ser considerada falha por muitos, mas o
fato que o desconhecimento das leis e regulamentos , em grande parte, causa de
constantes erros de administradores pblicos e licitantes.
O desconhecimento da lei no pode ser utilizado como justificativa, conforme art. 3 da Lei
de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-lei n 4.657/1942), que prev: Ningum se escusa
de cumprir a lei, alegando que no a conhece.
Constata-se que a maior parte do desperdcio dos recursos pblicos destinados a obras
pblicas poderia ser evitada se fossem cumpridas as normas que regem o assunto.
Segundo MOREIRA NETO apud SOUTO (2005), a importncia econmica das licitaes
no decorre s das dilatadas somas de recursos pblicos despendidos no pagamento de
obras, mas tambm pelas deformadas peculiaridades que a contratao pblica apresenta
no nosso pas.
Para MOREIRA NETO apud SOUTO (2005), o Estado, mormente a Unio, ainda
representa um pondervel segmento da economia nacional, atraindo inmeras empresas
privadas prestadoras de servios e fornecedoras de bens. Muitas dessas empresas, porm,
4
em vez de aprimorarem-se tecnicamente para prestar servios melhores e fornecer bens de
qualidade superior, especializam-se e aprimoram-se na arte de se apresentarem s
licitaes pblicas com intenes de burlar a sadia competio.
5
Esse tipo de artifcio j foi apreciado pelo TCU por diversas vezes, tal como no Acrdo
1755/2004 Plenrio: A modificao das condies iniciais do contrato por meio de
termos aditivos pode representar prejuzo para a Administrao, uma vez que retira da
proposta da empresa contratada a vantagem comparativa que, poca da licitao,
garantiu-lhe a primeira colocao do certame.
Outra maneira de ocorrer o jogo de planilha quando o licitante atribui aos servios
iniciais do cronograma fsico da obra preos excessivos e aos finais, preos reduzidos em
relao aos de mercado. Com isso a empresa superfatura as medies iniciais e, ou
abandona o canteiro de obras aps receber os valores superfaturados, ou substitui os
servios finais com subpreo por novos servios com o preo de mercado ou at com
sobrepreo.
Com isso ficam prejudicados os concorrentes de boa f, que ficam sem obras para executar
e a Administrao, que paga mais caro do que deveria para a execuo de suas obras, em
evidente afronta ao Princpio da Economicidade, previsto no art. 70 da Constituio
Federal. Muitas das vezes, alm de pagar mais caro, a Administrao no consegue
terminar tais obras, tal como demonstrado no levantamento de obras inacabadas realizado
pelo Congresso Nacional, em que se apurou um investimento em torno de R$ 15 bilhes
sem retorno sociedade.
6
servios malfeitos e empregando material de qualidade inferior. Ou, j no dia seguinte
contratao, recorrem indstria dos aditivos na maioria das vezes em nome do
equilbrio econmico-financeiro -, para obterem um preo que lhes permita algum lucro.
Ou, o que pior, praticamente so abandonados, de parte a parte, os contratos no meio da
execuo, por simplesmente esgotarem-se os recursos financeiros para seu pagamento.
Porm, tais fatos no ocorrem somente pela ausncia de boa-f dos particulares, mas
tambm pela aplicao insuficiente da legislao existente.
Existem fornecedores e prestadores de servio que acreditam que basta vencer a licitao
para depois, mediante sucessivas alteraes contratuais, aumentar o lucro ou simplesmente
tornar o preo exeqvel.
Portanto, a execuo das licitaes com Projetos Bsicos de alta preciso, com a utilizao
do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, conjugado com o critrio de limitao do
preo global para o julgamento das propostas, e elaborao de um oramento-base
detalhado baseado em preos unitrios de mercado, entre outras medidas que garantissem a
ampla competitividade, dificultariam em muito a aplicao de muitos dos artifcios que
5
Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos:
(...)
IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preos correntes no mercado
ou fixados por rgo oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preos, os quais devero ser devidamente
registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificao das propostas desconformes ou incompatveis;
7
fazem com que a contratao de obras pblicas j comece viciada e onerosa. E todas essas
medidas esto amparadas pela lei.
Mas apesar da possibilidade legal de se evitar tantos prejuzos sociedade, muitos dos
gestores no buscam todos os meios ao seu alcance para evit-los, ou por m-f, ou por
desconhecimento da lei, ou por impercia tcnica, entre outros, o que no pode mais se
admitir, pois quem paga mais caro essa conta so os que mais necessitam desses recursos
desperdiados.
Mesmo que ocorra o jogo de planilha e que o Projeto Bsico apresente falhas, ou que o
oramento-base juntamente com a proposta vencedora estejam com sobrepreo, possvel
ao gestor pblico impedir os desperdcios inerentes aos contratos oriundos desses vcios,
aplicando as normas da Constituio Federal e da Lei 8.666/93, podendo evitar assim as
indesejveis rescises contratuais ou paralisaes de obras para saneamento dos vcios, o
que tambm traz prejuzos sociedade.
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1.2) OBJETIVOS
Fornecer subsdios aos gestores, s comisses de licitao, aos responsveis pelo controle
dos gastos pblicos e populao em geral, para evitar a ocorrncia de superfaturamento
decorrente dos jogos de planilha.
Fornecer uma interpretao combinada dos conceitos tcnicos de engenharia de custos com
a legislao atual que possa servir de amparo tcnico e jurdico para a salvaguarda dos
recursos destinados s obras pblicas.
9
1.3) METODOLOGIA
Para que se possa formular um conjunto de procedimentos que impeam os efeitos dos
jogos de planilhas em contrataes de obras pblicas, primeiramente, necessrio o
completo entendimento desse artifcio. Para isso, deve-se saber como so formuladas as
planilhas oramentrias de obras pblicas.
Portanto, o primeiro passo a ser efetuado neste trabalho o estudo detalhado da estrutura
de uma planilha oramentria de obra pblica e de como so atribudos os seus preos, de
acordo com os conceitos da engenharia de custos encontradas na literatura e adotados por
instituies que trabalham com esse assunto.
Outro aspecto a ser estudado o preo de mercado, pois a partir da sua definio que se
estabelece o parmetro necessrio para a identificao do jogo de planilha e do
superfaturamento.
Por fim, feito um estudo de caso hipottico, simulando-se uma contratao de obra
pblica, onde a proposta oramentria selecionada est com jogo de planilha,
demonstrando-se o seu potencial oneroso. Aplica-se ento o conjunto de procedimentos
propostos, analisam-se os resultados e testa-se a sua eficcia quanto ao atendimento dos
objetivos pretendidos.
10
1.4) ESTRUTURA DA DISSERTAO
11
2) ORAMENTAO NA CONSTRUO CIVIL
2.1) INTRODUO
6
Parte das consideraes do item 2.2 foram tiradas do Manual de Custos Rodovirios (Sicro2) do Dnit,
obtido no sitio da Internet www.dnit.gov.br em 18/03/2006.
12
Na parte dos custos diretos, o custo unitrio total de cada servio funo dos coeficientes
de consumo dos insumos (materiais, mo-de-obra e equipamentos) que o compem
multiplicados pelos seus respectivos custos unitrios.
Cada custo unitrio composto pela parcela unitria da mo-de-obra e pela parcela unitria
do material, conforme o servio. Sobre a parcela unitria da mo-de-obra, incidem os
encargos sociais, que depende da legislao trabalhista em vigor.
J o BDI, representado por uma parcela percentual que incide sobre o custo direto,
composto pelos impostos, administrao central, lucro entre outros.
Porm, na prtica das contrataes de obras, convm que todos os itens para os quais so
requeridas cotaes especficas e cujo pagamento poder ser feito de acordo com alguma
forma de medio sejam considerados como custos diretos, e os demais itens, como
indiretos e, conseqentemente, rateados sobre os custos diretos. Portanto, o ideal que s
sejam includos no BDI os itens que no sejam relacionados diretamente ao servio que
est sendo executado.
Toda vez que a norma adotada para o pagamento de determinado item se desvincula da lei
de formao de seus custos, geram-se possibilidades de distores que podem conduzir a
valores finais, pagos por esse item, inteiramente inadequados, ou seja, inferiores ou
13
superiores ao que corresponderia sua justa remunerao. Assim, sempre que se adotam
formas de remunerao atreladas a quantidades de trabalho realizado para itens cujos
custos sejam fixos ou cresam com os prazos de execuo da obra, est-se criando a
possibilidade de uma inadequao no valor pago em relao a seu custo. o que ocorre,
por exemplo, quando se rateiam sobre os custos diretos pagos segundo quantidades
realizadas os custos de mobilizao e desmobilizao de equipamento ou de construo
de instalaes de canteiros de obra que so itens que tm custos fixos. O mesmo acontece
com os custos da administrao local do Executor, que so proporcionais ao tempo de
durao da obra. Se ocorrerem variaes, em relao ao inicialmente previsto, nos
quantitativos de servios arrolados como itens do custo direto, a remunerao dos itens
indiretos tambm variar, sem que necessariamente seus custos tenham se alterado nas
mesmas propores. (DNIT, 2003)
Tome-se o exemplo de uma obra em execuo na qual o item administrao local foi
includo no BDI. Suponha-se que, por uma mudana da especificao de algum material, o
custo dessa obra seja acrescido em 12%, e que tal alterao no tenha gerado qualquer
dificuldade da execuo (superviso tcnica diferenciada ou dilatao do prazo da obra).
Ora, se o BDI contempla, por exemplo, 10% a ttulo de administrao da obra, esse
percentual ir incidir sobre o custo adicional (12%) sem que tenha havido o correspondente
incremento de despesa para a construtora, ou seja, a obra ir custar, imotivadamente, 1,2%
mais caro para o contratante (MENDES & BASTOS, 2001).
A reduo desses tipos de incertezas ocorrer se os contratantes das obras buscarem retirar
do BDI ou LDI todos os servios passveis de serem encarados como custo direto, e de
formular critrios de medio para seu pagamento que sejam compatveis com suas
respectivas estruturas de custos.
Como no h norma que determine o que deve ou no ser includo como BDI, a utilizao
de um critrio contbil para classificar os gastos que podem ser considerados como
despesas indiretas uma forma de delimitar tecnicamente quais os itens que o iro compor.
(MENDES & BASTOS, 2001)
14
Desmobilizao e eventuais devem ser considerados como Custos Diretos por serem assim
classificados contabilmente e por ter amparo no inciso XIII do art.40 da Lei 8.666/937.
Para o levantamento dos custos diretos se faz necessrio que se utilizem composies de
custos unitrios com base em dados de apropriaes para cada servio constante do projeto
de construo civil, conforme exemplo da Tabela 2.1. Portanto, sero tantas composies
quantos servios constarem do oramento detalhado desse projeto.
O custo direto total resultado da soma de todos os custos diretos dos servios necessrios
para a construo da obra, obtidos pela aplicao dos consumos dos insumos (materiais,
mo-de-obra e equipamentos) sobre os custos unitrios diretos, multiplicados pelas
respectivas quantidades, acrescidos dos custos da infra-estrutura necessria para a
realizao da obra.
7
Art. 40 - O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio
interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser
regida por esta Lei, o local, dia e hora para o recebimento da documentao e proposta, bem como para incio
da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
XIII limites para pagamento de instalao e mobilizao para execuo de obras ou servios que sero
obrigatoriamente previstos em separado das demais parcelas, etapas ou tarefas;
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Na composio da Tabela 2.1, um pedreiro gasta 0,8 hora para a execuo de 1 (um) m2 de
alvenaria de tijolo cermico furado e = 10 cm. Como o custo unitrio do pedreiro de R$
6,16 / hora, o custo total de pedreiro para a execuo de uma unidade mtrica desse servio
de 0,8 h / m2 * R$ 6,16/h = R$ 4,93 / m2 referente ao servio de pedreiro.
Os consumos dos insumos so obtidos pela experincia de cada uma das empresas do ramo
da construo ou por meio das Tabelas de Composio de Custos de Oramentos, tais
como Sinapi, Sicro2, TCPO (Tabelas de Composies de Preos e Oramentos) da Editora
PINI, entre outras.
- Encargos complementares
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Os encargos sociais so representados por uma parcela percentual que pode variar de
acordo com a regio e com as peculiaridades da obra.
A metodologia de clculo dos encargos sociais pode ser encontrada no DNIT (2003) ou em
MENDES & BASTOS (2001), que se encontra na home page do TCU (www.tcu.gov.br)
no item Publicaes. Cabe ressaltar que ao utilizar as metodologias publicadas, deve-se
atualizar os ndices utilizados para o cmputo da taxa de encargos sociais de acordo com as
mudanas supervenientes da legislao e dos Acordos Sindicais.
Seu custo representado pelo somatrio dos salrios e encargos dos componentes da
respectiva equipe, que inclui pessoal de servios gerais e de apoio. Esto includos tambm
na administrao local, os mestres e encarregados gerais, visto que os nveis inferiores da
hierarquia esto includos diretamente nas composies dos servios. Este custo depende
da estrutura organizacional que a contratada vier a montar para a conduo de cada obra e
de sua respectiva lotao de pessoal. No existe modelo rgido para esta estrutura. As
peculiaridades inerentes a cada obra determinaro a estrutura organizacional necessria
para bem administr-la.
17
A montagem da estrutura administrativa local de cada obra passar a ser feita, ento, pelo
desdobramento de cada uma dessas atividades bsicas e, conseqentemente, nos cargos e
funes a serem preenchidos, a fim de que elas possam ser executadas. Nesse
desdobramento devem ser levados em considerao as caractersticas da obra, a estratgia
adotada para sua execuo, o cronograma, bem como a disperso geogrfica das frentes de
trabalho.
Dentre os diversos elementos que o compe, pode-se citar: preparao do terreno para
instalao do canteiro, cerca ou muro de proteo, guarita de controle de entrada do
canteiro, construo do escritrio tcnico e administrativo da obra, placas da obra, dentre
outros.
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cozinha e refeitrio, oficina de manuteno de veculos e equipamentos, alojamento para
os empregados etc.
No existem padres fixos para esse tipo de instalaes. Elas decorrem do porte e das
peculiaridades do empreendimento, das circunstncias locais em que ocorrer a construo
e das alternativas tecnolgicas e estratgicas para sua realizao.
Da mesma forma como no clculo da despesa de Administrao Local, dever constar num
item independente da composio de custos unitrios, lanados na planilha, compostos
analiticamente.
O BDI / LDI a soma dos custos indiretos e do lucro e incide sobre o custo direto total do
empreendimento. A sua formulao matemtica pode ser representada pela equao
abaixo:
VG
BDI = ( 1) (eq. 2.1)
CD
Onde:
BDI - parcela de bonificaes e despesas indiretas
VG - valor global que corresponde remunerao total da obra
19
IR), veculos de carga e de passeio, contas das concessionrias (energia, gua, correio,
telefone etc) e outros, que so normalmente considerados por ms.
Dentre os custos indiretos, existem alguns que tm valor percentual fixo e obrigatrio e
que so parte integrante da carga tributria que incide sobre o preo da obra, um segundo
grupo apresenta variaes percentuais que usualmente se limitam a uma faixa restrita e, um
terceiro, que pode apresentar variaes bastante significativas com o tipo de obra e as
circunstncias em que so realizadas.
Esse grupo todo constitudo por tributos, cuja aplicao estabelecida e regulamentada
por Lei. Inclui o PIS, a COFINS e a CPMF. Esta ltima, por ser uma contribuio
provisria, ser eliminada dos custos quando de sua revogao. A incidncia desses
tributos se d sobre o Preo de Venda (PV) ou Remunerao (R), de acordo com as
seguintes alquotas, conforme Tabela 2.2, a seguir:
um tributo municipal. Assim sendo, sua alquota no a mesma para todo o pas. Ela
varia, conforme o Municpio, desde aqueles que isentam a construo civil do tributo at os
que a taxam com percentuais que variam na faixa de 2,0% a 5,0% sobre o valor da obra.
Este item corresponde ao rateio dos custos da sede da empresa entre os seus
empreendimentos em andamento, tais como: honorrios de Diretoria, gerente de contrato,
20
despesas comerciais e de representao, administrao central de pessoal, administrao
do patrimnio, aluguel da sede, comunicaes, materiais de expediente, treinamento e
desenvolvimento tecnolgico, viagens do pessoal lotado na sede, consultor tcnico
especial, projetos detalhamento, laudos de auditoria especial etc. Essas despesas so
pagas por meio de rateio entre as obras da empresa.
Este item de difcil mensurao analtica, pois depende do porte da empresa, de sua
estrutura organizacional, de sua poltica de negcios, do volume de obras em andamento,
do seu faturamento etc..
Este item trata da cobertura, por meio de seguros, dos riscos de dano inerentes construo
civil devido a acidentes imprevisveis no cobertos pelos contratos administrativos.
Para tal cobertura, a ASBRACO estimou uma taxa em torno de 0,6% e a Secretaria de
Governo de Gesto Estratgica do Estado de So Paulo adota, para a contratao com
rgos da administrao pblica estadual, uma taxa de seguro de 0,5%. (MENDES &
BASTOS, 2001)
O custo financeiro pago para cobrir a perda monetria decorrente da defasagem entre a
data do efetivo desembolso e a data da receita correspondente.
Para estipulao do valor a ser cobrado como despesa financeira, deve-se analisar qual o
custo de oportunidade do capital, ou seja, deve-se apurar qual seria o seu rendimento se o
capital de giro tivesse sido aplicado no mercado financeiro naquele perodo. (MENDES &
BASTOS, 2001)
DIAS (2003) sugere a adoo da seguinte frmula para o clculo das despesas financeiras
(DF):
n
t 30
DF = [(1 + ) 1] 100 (eq. 2.2)
100
21
Onde:
t - a taxa de juros de mercado ou de correo monetria, em porcentagem ao ms
n - o nmero de dias decorrido entre o centro de gravidade dos desembolsos e a
efetivao do recebimento contratual
Lucro ou margem uma parcela que incide sobre o custo orado, destinada a remunerar o
custo de oportunidade do capital aplicado, capacidade administrativa, gerencial e
tecnolgica adquirida ao longo de anos de experincia no ramo, responsabilidade pela
administrao do contrato e conduo da obra por estrutura organizacional da empresa e
investimentos na formao profissional do seu pessoal, a capacidade de reinvestir no
prprio negcio e o risco do negcio.
Segundo MENDES & BASTOS (2001), a frmula para o clculo da taxa de BDI :
(1 + X ) (1 + Y ) (1 + Z )
BDI = 1 (eq. 2.3)
(1 I )
22
Onde:
X - taxa do somatrio das despesas indiretas, exceto tributos e despesas financeiras
Y - taxa representativa das despesas financeiras
Z - taxa representativa do lucro
I - taxa representativa da incidncia de impostos
O 2 do Art. 40 da Lei 8.666/93 determina que deve fazer parte do edital, como anexo, o
oramento da estimado em planilhas de quantitativos e preos unitrios. Portanto, para a
contratao de obras pblicas, o oramento deve ser representado por meio de planilhas,
que costumam conter as seguintes informaes: nome da obra, nome do contratante, nome
da contratada, data-base do oramento, discriminao de todos os componentes do objeto
contratado com seus respectivos quantitativos e custos unitrios de material e mo-de-obra,
custo total de cada item, as bonificaes e despesas indiretas (BDI), custo total do objeto, e
o preo final da obra.
23
Tabela 2.3 Exemplo hipottico de parte de uma planilha oramentria de obra de
construo civil.
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
19 SERVIOS COMPLEMENTARES
19.01 QUADRO PARA CANETAS,CONFORME DETALHE 2,00 UN 334,74 669,48
19.02 EXAUSTOR AXIAL, D = 30 CM 1,00 UN 107,76 107,76
19.03 EXAUSTOR ELICO, CONFORME ESPECIFICAO 1,00 UN 301,98 301,98
19.04 SISTEMA ACOPLADO DE SEGURANA, CONFORME ESPECIFICAO 1,00 UN 1.135,73 1.135,73
19.06 ARMRIOS SOB BANCADAS,CONFORME DETALHE 12,00 M 71,73 860,76
19.07 MESA COM BANCOS EM CONCRETO APARENTE 5,00 UN 154,22 771,10
19.08 BANCADA COMPLETA 12,00 UN 698,57 8.382,87
19.09 GRAMA EM PLACAS 120,00 M 3,48 417,60
19.10 LIMPEZA GERAL DA OBRA 374,00 M 1,34 501,16
TOTAL ITEM 019 13.148,44
CUSTO TOTAL 195.535,09
BDI (30%) 58.660,53
TOTAL GERAL (REMUNERAO) 254.195,62
24
2.3) PREO DE MERCADO
Segundo NUNES (2004), o critrio adotado como parmetro para a formao de um juzo
acerca dos preos praticados pela Administrao Pblica o preo de mercado, como
afirmam em unssono os estudiosos do tema.
25
b) Os produtos so homogneos, isto , so substitutos perfeitos entre si; dessa forma no
pode haver preos diferentes no mercado. Os compradores so indiferentes em relao
s firmas (vendedores) no momento de adquirir o produto;
Onde:
IPCC ndice Preo Custo do Contrato: representa a relao entre o valor global
proposto, para a realizao da obra de engenharia, pela empresa vencedora do
certame licitatrio ou selecionada no processo de dispensa ou inexigibilidade, e o
custo da obra estimado com base nos preos unitrios dos servios obtidos das
tabelas de preos.
26
Grfico 2.1 Comportamento do IPCC em funo do nmero de participantes
classificados.
Esses resultados permitem inferir que quando h trs licitantes ocorrem os mximos preos
do grfico 1. Isso pode ser um indcio de conluio, pois, conforme 3 e 7 do art. 22 da
Lei 8.666/93, este o nmero mnimo necessrio de participantes para que se possa abrir
as propostas da licitao na modalidade Convite, sem necessidade de repetio do certame,
simulando-se um ambiente concorrencial de julgamento e seleo da proposta vencedora
dentre concorrentes convidados.
FERRAZ (1997) testou o modelo da distribuio normal (ou gaussiana) como modelo de
mercado para o clculo do valor mdio esperado de aquisio de insumos para n cotaes
de preos, com critrio de seleo do menor preo cotado, dadas a mdia de mercado
(preos referenciais) e sua correspondente varincia (funo dos demais preos coletados),
obtendo o grfico 2.2 a seguir:
27
0,8
0,7
um a cotao
0,6
duas cotaes
0,5 trs cotaes
quatro cotaes
0,4
cinco cotaes
0,3 seis cotaes
sete cotaes
0,2
oito cotaes
0,1 nove cotaes
dez cotaes
0
-5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5
-0,1
No Grfico 2.2, o eixo de simetria da curva mais aberta representa o custo mdio de
mercado, compatvel com a mediana dos custos unitrios dos sistemas referenciais. Quanto
mais esquerda se encontra a curva, maior o nmero de cotaes e menor o preo
obtido, dado pelo eixo de simetria das curvas de distribuio de probabilidades. Portanto,
esse estudo confirma a hiptese de que os preos referenciais divulgados pelos rgos
oficiais tendem a ser maiores que os reais custos auferidos pelas empresas que prestam
servio Administrao.
28
Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi), o Sistema de Custos Rodovirios (Sicro2),
os Boletins de preos dos Departamentos Estaduais de Estradas de Rodagem, as tabelas de
composies das entidades do setor eltrico (Sisorh), o boletim de preos do Dnocs etc.
Os preos desses sistemas referenciais so obtidos por meio de sistema de coleta junto aos
fornecedores de materiais, equipamentos e mo-de-obra nos locais representativos das
diversas regies brasileiras. Assim, torna-se possvel compor o preo mdio de mercado
das obras da construo civil de nosso pas.
Intuitivamente, os custos unitrios dos sistemas referenciais tendem a ser superiores aos
buscados pela Administrao nas suas contrataes, pois os custos unitrios praticados
pelas contratadas so obtidos por cotao dos menores preos no mercado enquanto os
custos referenciais representam uma mdia de preos coletados numa amostra limitada de
fornecedores.
JUSTEN FILHO apud NUNES (2004) ressalta que no se pode conceber que uma
licitao conduza contratao por preos superiores aos que poderiam ser obtidos se a
Administrao comparecesse diretamente ao mercado para contratar.
Logo, o valor global de uma obra de construo civil obtido a partir dos custos referenciais
pode ser considerado como mximo admitido numa contratao de obra pblica, salvo se
ocorrerem casos especiais de construo devidamente justificados por situaes peculiares.
8
A fonte de parte das informaes obtidas sobre o Sinapi foi o sitio da Internet www.ibge.gov.br, acessado
em 18/03/2006.
29
O IBGE, alm da coleta de preos, tem igualmente responsabilidade pela divulgao
oficial dos resultados do Sinapi, e a co-responsabilidade, juntamente com a CEF, da
manuteno, atualizao e aperfeioamento do cadastro de referncias tcnicas, dos
mtodos de clculo e do controle de qualidade dos produtos.
O Sinapi referncia para delimitao dos custos de execuo de obras segundo a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), aprovada pela Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, desde 2003.
Na LDO de 2005, que dispe sobre as diretrizes para a elaborao da Lei Oramentria
Anual de 2006, essa previso est contida no art. 112 e 1 a 3, conforme se segue:
Art.112. Os custos unitrios de materiais e servios de obras executadas com recursos dos
oramentos da Unio no podero ser superiores mediana daqueles constantes do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAPI, mantido pela
Caixa Econmica Federal, que dever disponibilizar tais informaes na Internet.
1 Somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico
circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, podero os respectivos custos
ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de
controle interno e externo.
2 A Caixa Econmica Federal promover, com base nas informaes prestadas pelos
rgos pblicos federais de cada setor, a ampliao dos tipos de empreendimentos
atualmente abrangidos pelo Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras
pblicas contratadas, em especial as obras rodovirias, ferrovirias, hidrovirias,
porturias, aeroporturias e de edificaes, saneamento, barragens, irrigao e linhas de
transmisso.
3 Nos casos ainda no abrangidos pelo Sistema, poder ser usado, em substituio ao
SINAPI, o custo unitrio bsico CUB.
30
2.4.1.1) Histrico
O Sinapi foi implantado em 1969, tendo como objetivo oferecer ao Setor da Construo
Civil e, poca, ao extinto Banco Nacional da Habitao (BNH), um conjunto de
informaes referentes aos custos da construo civil e ndices de evoluo de tais custos,
de forma sistemtica e de abrangncia nacional.
Atendendo esta resoluo, a CEF ampliou os objetivos do Sinapi e, alm do convnio para
a produo das estatsticas para a rea de edificaes, assinou outro convnio com o IBGE
para a implantao e realizao da coleta mensal de preos e salrios dos novos setores,
cujo incio se deu em julho de 1997.
Constituem as bases da coleta de dados dois cadastros, referentes aos locais e aos insumos.
31
O objetivo da coleta com base em amostra de locais retratar a dinmica de compra dos
materiais necessrios construo habitacional e do segmento saneamento bsico e infra-
estrutura exercida pelas empresas do ramo da construo.
O cadastro de insumos preparado pela CEF, sendo composto por materiais, equipamentos
(venda e locao), servios e categorias profissionais. Est organizado em grupamentos
segundo a similaridade e formas de comercializao, que so denominados "famlias
homogneas".
Quanto aos coeficientes, esses so calculados a partir de uma "coleta extensiva" na qual
so obtidos preos/salrios para todos os insumos do cadastro (representantes e
representados).
32
2.4.1.4) A coleta dos dados
Os preos coletados, alm de sofrerem crtica visual para deteco de erros grosseiros, tal
como unidade de medida diferente da especificada, passam tambm por uma crtica
computadorizada. Nesta segunda etapa, toma-se para cada insumo, a mediana do conjunto
de preos de cada UGI, a qual ser ento adotada como preo do insumo, caso a razo V
de variao desta em relao ao preo aceito no ms anterior esteja dentro dos limites de
1,6 a 0,625, e que no ultrapasse os limites da mdia das variaes no Pas mais ou menos
dois desvios-padro. Nos caso em que a razo V de variao ultrapasse os intervalos, o
preo do insumo ser ajustado, de modo a situar sua razo de variao em relao ao preo
aceito no ms anterior, naqueles limites definidos acima.
Alm dos preos e salrios so obtidas informaes necessrias para atualizao dos
cadastros de locais e de insumos.
33
2.4.1.5) A concepo do preo e salrio coletado
2.4.1.6) Resultados
Tabela Resultados
34
so as tabelas 34 e 2062, que contm os preos medianos dos principais insumos que
compem essas tipologias de obras.
A abrangncia nacional oferecida pelo Sinapi, a partir dos seus bancos de informaes de
engenharia e relativas ao mercado da construo civil nacional, ao seu comportamento e
tendncias, capacitam-no a exercer um papel bastante representativo e de altssima
responsabilidade, que o de dar suporte aos rgos governamentais que atuam na
aplicao e controle dos recursos pblicos da Unio. Um dos principais objetivos do Sinapi
garantir que os recursos financeiros destinados a obras voltadas para a melhoria das
condies de vida do cidado brasileiro sejam otimizados e aplicados de forma adequada e
apropriada, coibindo sobremaneira a ocorrncia de vcios de superfaturamento em
contrataes governamentais. (PINHEIRO JUNIOR & NEVES, 2002)
Servir como fonte de custos referenciais aos oramentos para licitaes de obras
rodovirias;
Servir de balizador dos preos apresentados pelos licitantes;
Servir de balizador de custos de grandes obras delegadas aos estados e municpios para
acautelar o DNIT de eventuais distores licitatrias.
9
A fonte de informaes sobre o Sicro2 foi o Manual de Custos Rodovirios obtido no sitio da Internet
www.dnit.gov.br em 18/03/2006.
35
2.4.2.1) Sistema de pesquisa de preos
O sistema busca coletar o maior nmero possvel de preos por insumo, com o mnimo de
trs preos para cada insumo. Na impossibilidade de se atingir esse ndice, o DNIT utiliza
preos colhidos por outras entidades, reconhecidas idneas.
36
equipamentos, a fim de refletir o esforo a que esto sujeitos em cada caso. So tambm
indicados os servios em que normal os equipamentos trabalharem fora das condies
mdias. Os responsveis pelos oramentos selecionam as condies de trabalho dos
equipamentos, de acordo com as caractersticas dos servios que estiverem compondo. As
composies de servios do Sicro2, entretanto, levam em conta os custos horrios dos
equipamentos trabalhando em condies mdias.
Os custos horrios dos veculos devem contemplar parcela para cobertura do IPVA e do
Seguro Obrigatrio.
Os percentuais utilizados pelo Sicro2 para estimar o valor residual dos equipamentos foram
aferidos atravs de pesquisa de mercado de mquinas usadas, realizada nas praas do Rio
de Janeiro e So Paulo, tendo sido utilizado o Critrio da Linha Reta.
O jogo de planilha, tambm conhecido por jogo de preos, um artifcio utilizado por
licitantes que a partir de projetos bsicos deficitrios e/ou por informaes privilegiadas,
conseguem saber antecipadamente quais os servios que tero o quantitativo aumentado,
diminudo ou suprimido ao longo da execuo da obra a ser licitada e manipulam os custos
37
unitrios de suas propostas, atribuindo custos unitrios elevados para os itens que tero o
seu quantitativo aumentado e custos unitrios diminutos nos servios cujo quantitativo ser
diminudo ou suprimido. Com isso, vencem a licitao por conseguirem um valor global
abaixo dos concorrentes, graas aos custos unitrios diminutos que no sero executados.
Assim, aps as alteraes contratuais j previstas pelo vencedor do certame no momento
da elaborao da proposta, o valor global do objeto contratual passa a encarecer em relao
ao seu valor de mercado, podendo tornar-se a proposta mais desvantajosa para a
Administrao entre as demais da licitao.
Em outras palavras, o jogo de planilha ocorre quando uma proposta oramentria contm
itens com valores acima e abaixo do preo de mercado simultaneamente, que no somatrio
da planilha se compensam, totalizando um valor global abaixo do valor de mercado,
atendendo momentaneamente ao interesse pblico. Porm, essa proposta pode se tornar
onerosa para o contratante caso ocorram modificaes contratuais de quantitativo que
aumentem os itens supervalorizados e diminuam os itens subvalorizados, fazendo com que
os itens com sobrepreo prevaleam em relao totalidade da proposta, desequilibrando
as suas condies originais, fazendo com que o valor global da obra contratada passe a
ficar com valor global acima do de mercado concorrencial, perdendo-se a vantagem
ofertada originalmente.
10
Art.40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da repartio interessada
e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que ser regida por esta
Lei, o local, dia e hora para o recebimento da documentao e proposta, bem como para incio da abertura
dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
X o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso, permitida a fixao de preos
mximos e vedados a fixao de preos mnimos, critrios estatsticos ou faixas de variao em relao a
preos de referncia, ressalvado o disposto nos pargrafos 1 e 2 do art.48; (Redao dada pela Lei n 9.648,
de 1998)
38
2.5.1) Efeito do Jogo de Planilha por meio de alteraes contratuais
Originalmente, o contrato apresenta o valor global de $ 19.000,00, que est abaixo do valor
global de mercado para os mesmos quantitativos, que de $ 19.500,00. Aps ocorrerem
alteraes contratuais, o valor global do contrato passa a ser de $ 27.000,00, ficando $
12.000,00 acima do valor global de mercado com os mesmos quantitativos alterados, que
de $ 15.000,00.
Essa tabela representa o efeito do jogo de planilha, onde nos itens 1 e 2, com sobrepreos
unitrios de $ 15,00 ($ 30,00 - $ 15,00) e $ 20,00 ($ 30,00 - $ 10,00), respectivamente,
tiveram os seus quantitativos acrescidos, aumentando o sobrepreo total de $ 1.500,00 ($
3.000,00 - $ 1.500,00) para $ 6.000,00 ($ 12.000,00 - $ 6.000,00) e de $ 4.000,00 ($
6.000,00 - $ 2.000,00) para $ 6.000,00 ($ 9.000,00 - $ 3.000,00), respectivamente.
39
o efeito dos sobrepreos prevalea, tornando a proposta, que era de $ 500,00 abaixo do
valor de mercado, com $ 12.000,00 acima do referencial. Ou seja, o contrato deixou de ser
vantajoso para a Administrao, que poderia pagar o valor de mercado se contratasse
diretamente sem licitao.
Outro fato que pode ocorrer decorrente do jogo de planilha quando se acrescentam
apenas os servios com sobrepreo, podendo tornar o valor global do contrato muito acima
do de mercado, o que, se pago, configura superfaturamento. Este o exato problema que
marca a licitao concebida unicamente sob o prisma do preo global. Enquanto os
quantitativos de servios se contm dentro dos limites programados, o preo global mais
vantajoso para a administrao, definido no certame licitatrio, se conserva durante a
execuo do contrato, mesmo havendo sobrepreos em determinados itens. Porm, se
ocorrem acrscimos de quantidades em itens com sobrepreo, o valor global deixa de
representar o equilbrio entre preos altos e baixos e passa a ser prejudicial, assim como
nos casos em que h reduo de itens barateados. Com as alteraes procedidas, o preo
global da contratada pode-se converter no mais alto entre os licitantes, o que a colocaria
em ltimo lugar na classificao. (AC 1755/04-P-TCU)
Fica claro que com o aumento de itens com sobrepreo, haver um aumento no sobrepreo
global automaticamente. Porm, ao haver somente supresses de itens com subpreo, a
onerosidade do contrato no fica muito clara de se ver, pois o valor global do contrato
diminui, porm, o seu valor de mercado diminui ainda mais, conforme a tabela 2.7 a
seguir:
40
Na Tabela 2.6 esto representadas as condies originais de um contrato e de um
oramento de mercado nas mesmas condies. Nas ltimas colunas, est representado o
mesmo contrato aps ter sofrido a supresso do item 4 de 400 para 0.
Inicialmente o contrato estava com valor global de $ 19.000,00, $ 6.000,00 abaixo do valor
global de mercado $ 25.000,00. Aps sofrer a supresso do item 4, com subpreo unitrio
de $ 15,00 ($ 25,00 - $ 10,00), o valor global do contrato passou a $ 15.000,00 e o valor de
mercado tambm passou ao valor global de $ 15.000,00. Porm, constata-se que enquanto
o valor global do contrato baixou $ 4.000,00, o valor de mercado baixou $ 10.000,00, ou
seja, os encargos do contratado diminuram $ 6.000,00 ($ 10.000,00 - $ 4.000,00) a mais
que o valor do contrato, o que significa dizer que o contratado receber,
proporcionalmente, um valor maior para executar os encargos remanescentes do que
receberia inicialmente para cumprir os encargos originais, o que indica um desequilbrio
econmico contratual em prejuzo da contratante.
Na tabela 2.6 est demonstrada a manobra de se mergulhar em alguns preos unitrios para
se vencer a licitao com um valor global inicialmente vantajoso. Porm, no decorrer da
execuo do contrato, por aditivo, apenas o item com subpreo foi suprimido, havendo um
desequilbrio econmico-financeiro significativo no contrato, pois a vantagem do preo
baixo desapareceu e a desvantagem dos altos permaneceu.
Nos casos em que a proposta inicial contm alguns itens com preos mergulhados, ao se
elimin-los ao longo do contrato, constata-se que os encargos da contratada podem
diminuir sensivelmente, enquanto o valor do contrato no diminui na mesma proporo,
concomitante com a incluso de outros itens, a preo de mercado, para substituir os
suprimidos. Mesmo se no houvesse substituio dos itens, no se pode olvidar que a
simples supresso dos itens com preos mergulhados equivale a uma desonerao
substancial dos encargos da contratada acompanhada de uma desonerao mnima da
retribuio a ser paga pela Administrao, pois se suprime um grande esforo laboral a um
pequeno preo. Em qualquer dos casos (com ou sem substituio dos itens de servio),
patente o desequilbrio econmico-financeiro do contrato.
41
que, justificados ou no, concretizam o superfaturamento, por se fazerem a preos acima
dos de mercado.
Outra forma de apresentar o jogo de planilha, por meio da distribuio dos recursos
financeiros ao longo da durao da obra, em que os sobrepreos so concentrados nas
etapas iniciais e os subpreos, nas finais.
16
percentual financeiro simples
12
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
tempo (meses)
42
16
percentual financeiro simples
12
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
tempo (meses)
Na anlise do grfico 2.4, que representa o desembolso financeiro de uma obra com jogo
de planilha, constata-se que o comportamento financeiro dos desembolsos est em
desacordo com a distribuio beta, o que indica que os servios iniciais podem estar
superfaturados e os finais, subfaturados.
43
Os grficos 2.5 e 2.6 a seguir, tambm apresentam hipoteticamente o comportamento de
desembolso financeiro de uma obra com jogo de planilha e de uma obra sem jogo de
planilha.
100
90
80
percentual financeiro acumulado
70
60
50
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
tempo (meses)
100
90
80
percentual financeiro acumulado
70
60
50
40
30
20
10
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
tempo (meses)
Grfico 2.6: Curva Percentual Acumulado x Tempo de Obra com jogo de planilha.
Essas curvas representadas nos grficos 2.5 e 2.6 permitem a visualizao do ritmo de
desembolso financeiro da obra. Quanto maior a inclinao da curva, mais acelerado est o
44
ritmo do desembolso da obra, o que deveria corresponder ao ritmo do seu real custo de
execuo.
No grfico 2.6, constata-se que se a execuo da obra estivesse coerente com os volumes
de desembolso financeiro, ela comearia num ritmo mais acelerado nos meses 2 e 3 e
desaceleraria nos demais meses, o que incoerente com o comportamento normal das
obras em geral, como apresentado por LIMMER (1997).
O alto risco para a Administrao desse tipo de contrato com jogo de planilha se justifica
tendo em vista que se a empresa contratada desistir da execuo da obra aps ter recebido
as medies iniciais superfaturadas, o valor remanescente pode no ser suficiente para a
finalizao da obra, que poder passar a ser mais uma obra a preencher o rol de obras
inacabadas de nosso pas.
45
3) CONTRATAO DE OBRAS PBLICAS NO BRASIL
3.1) INTRODUO
A contratao de obras pblicas no Brasil no ocorre de maneira livre, mas por meio de
procedimento formal, que a licitao, conforme previso contida no inciso XXI do art. 37
da Constituio Federal, que diz:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade
de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
46
Entende-se por Licitao ao procedimento administrativo (somatrio de vrios atos
administrativos vinculados no qual o antecedente informa e fundamenta o conseqente)
destinado a selecionar a melhor proposta de fornecimento, aquela que seja a mais vantajosa
para a administrao, e onde todos os ofertantes devem ser tratados com absoluto respeito
e igualdade, incluindo-se a o exame da situao tcnica e econmica dos interessados.
(Mukai, 1995, p.1 apud Kuhn)
As obras e os servios somente podero ser licitados quando houver projeto bsico,
oramento detalhado e previso de recursos oramentrios, conforme dispe o art. 7 da
Lei 8.666/93.
nessa fase que comeam a se formalizar os vcios que permitiro tornar o contrato
administrativo potencialmente oneroso para a Administrao.
47
3.2) PROJETO BSICO
O projeto bsico o elemento mais importante para a execuo de uma obra pblica.
(TCU, 2002).
Marcos Vinicios Vilaa, Ministro do TCU, no seu voto no Acrdo 767/2002 TCU,
acrescenta que entre os efeitos da falta de preciso dos projetos e dos procedimentos
licitatrios conjugada com as prticas de aditamento contratual em que os itens de menor
custo unitrio so substitudos por outros de maior custo, enseja uma distoro na
composio de custos original constante da proposta do licitante vencedor que, de
aparncia vantajosa, torna-se, na execuo, desvantajosa em relao s demais propostas,
sendo seu valor contratual executado significativamente superior ao previsto na licitao.
48
ocasiona a assinatura de termos aditivos referentes readequao de prazos e acrscimos
de valores contratuais. (ALTOUNIAN & MENDES, 2001)
E caso no seja seguida alguma das exigncias do art. 7, os atos e contratos decorrentes
desse processo incompleto sero declarados nulos, conforme 611 do mesmo artigo.
11
Art. 7o As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste
artigo e, em particular, seguinte seqncia:
(...)
6 A infringncia do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a
responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
49
b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a
minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do
projeto executivo e de realizao das obras e montagem;
c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar
obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o
empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes
provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo
para a sua execuo;
e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua
programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados
necessrios em cada caso;
f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
servios e fornecimentos propriamente avaliados;
X Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo
completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas ABNT.
50
- Condies contratuais claras, inclusive com critrios de medio, definio de
responsabilidades, definindo-se demais fatores que possam influenciar no custo total.
Apesar da Lei de Licitaes e Contratos permitir que se licite uma obra pblica imputando
como encargo do contratado a elaborao dos projetos executivos, conforme 2 do art.
912, tal procedimento pode apresentar inconsistncias, alm de divergir da TCPO,
publicao especializada e de renome na rea de oramentao da engenharia civil.
Para se elaborar um oramento detalhado da maior parte das obras, se faz necessrio que se
conheam as dimenses e a composio de cada elemento que ir fazer parte do
empreendimento alm de suas capacidades de suporte, entre outros, o que somente pode
ser obtido por meio dos projetos executivos. Portanto, para o caso concreto de obras de
construo civil, temerrio licit-las sem os projetos executivos.
12
Art. 9, 2 O disposto neste artigo no impede a licitao ou contratao de obra ou servio que inclua a
elaborao de projeto executivo como encargo do contratado ou pelo preo previamente fixado pela
Administrao.
13
Art. 7o As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste
artigo e, em particular, seguinte seqncia:
(...)
4 vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de materiais e servios sem previso
de quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s previses reais do projeto bsico ou executivo.
(...)
8 Qualquer cidado poder requerer Administrao Pblica os quantitativos das obras e preos unitrios
de determinada obra executada.
51
propostas de preos, contemplando valores em unidade denominada verba, por violar o
disposto no 2 do art. 7 da Lei n 8.666/1993.
Para se obter o oramento detalhado das instalaes hidrulicas e eltricas necessrio que
se tenha o projeto executivo dessas instalaes, pois o uso de indicadores genricos de
custos unitrios, tais como custo mdio (R$) por ponto de luz, ou por ponto de gua fria,
no leva em considerao as peculiaridades do novo projeto que est sendo orado, alm
de tambm no ser detalhado e no cumprir s exigncias legais.
52
diminuio significativa da possibilidade de se realizar alteraes contratuais por alegao
de surgimento de informaes desconhecidas na poca da licitao. No havendo
alteraes de quantitativos significativas torna-se praticamente incuo o efeito do jogo de
planilha.
do direito dos eventuais interessados que o projeto bsico descreva com clareza o objeto
que ser licitado. Primeiro, porque se o licitante conhece-o com preciso, ele ter melhores
condies para elaborar a sua proposta; segundo, porque a Administrao Pblica ter
condies de fiscalizar fielmente a execuo do contrato, uma vez que o seu objeto foi
definido com clareza e preciso; terceiro, porque se transforma em mecanismo inibidor
(preventivo) das fraudes licitao. (TAVARES DE JESUS, 2003)
fato que, ao gerar dvidas aos licitantes, o projeto bsico forar que os licitantes
estabeleam uma margem de segurana quando da apresentao de suas propostas. Essa
margem de segurana implica maiores custos para a Administrao. (GUSMO, 1999)
53
que se quer contratar poder o licitante estimar seus custos e ofertar a melhor proposta.
Inclusive, se porventura os dados a respeito do objeto da licitao forem do conhecimento
de um s licitante, e no dos demais, estaro desrespeitados, a um s tempo, os princpios
bsicos da isonomia e da publicidade (art. 37, CF). (GUSMO, 1999)
Projetos Bsicos deficientes permitem que licitantes, que elaboram um projeto mais
preciso da obra a ser licitada, identifiquem antecipadamente as necessidades de aumento de
previso de quantitativos de determinados itens e da no necessidade de execuo de
outros. Com isso, manipulam os custos unitrios desses servios, atribuindo custos
inexeqveis para os que no sero executados e custos superfaturados para os que iro
aumentar de quantidade, j prevendo a celebrao de aditivos aps a assinatura do
contrato, vencendo dessa maneira a competio ofertando o preo global mais vantajoso e
deixando de mant-lo assim que ocorrerem as alteraes contratuais necessrias ao
atendimento do interesse pblico.
O TCU tem comprovado a inexistncia de projetos adequados para a maioria das obras
pblicas no Brasil, no por incapacidade tcnica de nossa engenharia, mas to-somente,
por iniciativa de gestores despreparados, s vezes mal-intencionados com o fito de driblar a
54
Lei, em funo de presses polticas, ou ainda para desviar recursos do Errio, fatos que
no interessam sociedade e tampouco ao setor pblico, pois resultam em fraudes, desvios
e tantas outras irregularidades que maculam a administrao da coisa pblica. (PACHECO
FILHO, 2004)
Sobre esse assunto, o TCU, por meio da sua cartilha de obras pblicas, TCU (2002), assim
se pronuncia: O ideal que o projeto executivo seja elaborado pela Administrao, porm
se isso no for possvel, dever ser contratada empresa para esse fim antes da licitao da
obra, de modo a evitar futuras alteraes e, consequentemente, aditivos ao contrato. Projeto
executivo bem elaborado auxilia a Administrao no perfeito conhecimento da obra a ser
realizada e permite-lhe obter o valor do custo real do empreendimento com grande
preciso.
fundamental que se atente para o fato de ser o Projeto Bsico o principal indutor do
investimento do ponto de vista de obras pblicas. Ele o motor, a fora propulsora de uma
obra de engenharia. Sem projeto no h obra, embora existam administradores pblicos e
no so poucos que insistem em tentar provar o contrrio. (PACHECO FILHO, 2004)
3.3) ORAMENTO-BASE
A importncia dada ao oramento-base do Projeto Bsico pela Lei 8.666/93 clara, pois
alm de trazer a sua previso no inciso IX do art. 6, em que far parte do Projeto Bsico,
traz novamente a sua obrigatoriedade no art. 7, numa mesma hierarquia que do Projeto
Bsico.
55
O oramento-base deve representar a mdia de mercado e servir de referncia para o
julgamento das propostas oramentrias dos licitantes. Tais propostas devero representar
a retribuio pelos encargos assumidos pelo contratado num contrato administrativo e que
podem ser divididos em trs componentes:
a) a remunerao do contratado pelos custos diretos por ele suportados na execuo das
obras (mo-de-obra, material de construo, equipamentos etc.);
b) custos indiretos (escritrio central, departamento pessoal da empresa, almoxarifado
etc.); e
c) seu lucro.
O oramento-base deve refletir o valor de mercado do objeto licitado, e deve ser detalhado
e costuma vir em forma de planilhas oramentrias j padronizadas na maior parte dos
rgos que contratam obras pblicas.
PEREIRA JNIOR (2003) apud NUNES (2004) adverte que o sistema da Lei 8.666/93
deixa claro que o parmetro para a estimativa do valor do objeto a ser licitado o dos
preos correntes no mercado.
Pela Lei 8.666/93, trs so os tipos de licitao mais utilizados para o julgamento das
propostas: menor preo, melhor tcnica, e tcnica e preo.
Para a maior parte das obras licitadas, utiliza-se o tipo menor preo, a qual utiliza critrio
de julgamento que considera a proposta mais vantajosa para a Administrao a que
apresentar o menor preo global.
56
Os critrios de melhor tcnica e tcnica e preo so usados exclusivamente para servios
de natureza predominantemente intelectual, que no caso de obras, abrange a elaborao de
projetos, clculos, fiscalizao, superviso, gerenciamento, consultorias, entre outros.
Excepcionalmente, esses critrios podero ser adotados para execuo de obras de grande
vulto majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domnio
restrito, por autorizao expressa e mediante justificativa circunstanciada da maior
autoridade da Administrao promotora constante do ato convocatrio, atestado por
autoridades tcnicas de reconhecida qualificao, nos casos em que o objeto pretendido
admitir solues alternativas e variaes de execuo, com repercusses significativas
sobre sua qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade concretamente mensurveis,
e estas puderem ser adotadas livre escolha dos licitantes, na conformidade dos critrios
objetivamente fixados no ato convocatrio.
A mesma lei define que os critrios de anlise e julgamento das propostas oramentrias
devem estar previstos no edital, conforme a seguir:
Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes
procedimentos:
(...)
IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme
o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, (...)
V - julgamento e classificao das propostas de acordo com os critrios de avaliao
constantes do edital;
O edital dever conter tambm os critrios de aceitabilidade de preos das propostas como
requisito a ser atendido, conforme o inciso X do art. 40 da Lei de Licitaes e Contratos, a
seguir:
Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da
repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da
licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da
57
documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar,
obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
X - o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso, permitida a
fixao de preos mximos e vedados a fixao de preos mnimos, critrios estatsticos ou
faixas de variao em relao a preos de referncia, ressalvado o disposto nos pargrafos
1 e 2 do art. 48; (Redao dada pela Lei n 9.648, de 1998);
razovel adotar como limite mximo da remunerao da obra o seu valor de mercado, o
que deve ser verificado de acordo com o inciso IV do art. 43. Mas no basta que apenas o
valor global utilizado como parmetro seja de mercado, mas os custos unitrios que o
compem tambm devem ser de mercado, para que ele represente fielmente o real valor a
ser pago pela obra.
58
Na lio de Maral Justen Filho: A idia de fixao de preo mximo perfeitamente
adequada. Se a Administrao apenas pode realizar a licitao se houver previso de
recursos oramentrios, inevitvel a fixao de preos mximos. o nico meio de evitar
o risco de contrataes destitudas de cobertura oramentria. Ressalte-se que o preo
mximo fixado pode ser objeto de questionamento por parte dos licitantes, na medida em
que se caracterize como inexeqvel. Fixar preo mximo no a via para a Administrao
inviabilizar contratao por preo justo. Quando a Administrao apurar certo valor como
sendo o mximo admissvel e produzir reduo que tornar invivel a execuo,
caracterizar-se- desvio de poder (em Comentrios Lei de Licitaes e Contratos
Administrativos, 9 ed., So Paulo, Dialtica, 2002, p. 378).
A LDO/2006 (Lei 11.178 de 20 de setembro de 2005), que dispe sobre as diretrizes para a
elaborao da Lei Oramentria de 2006, refora a aplicao do critrio de aceitabilidade
de preos unitrios, utilizando como parmetro os custos unitrios mdios do Sinapi.
59
objeto, a permanncia do vnculo e as condies preestabelecidas assujeitam-se a
cambiveis imposies de interesse pblico, ressalvados os interesses patrimoniais do
contratante privado.
Nos contratos administrativos, a Administrao age como Poder Pblico, com todo o seu
poder de imprio sobre o particular, caracterizando-se a relao jurdica pelo trao de
verticalidade. (DI PIETRO, 2001)
Outra peculiaridade dos contratos pblicos a existncia das clusulas exorbitantes dos
contratos administrativos, que segundo MEIRELLES (2002), so, pois, as que excedem do
Direito Comum para consignar uma vantagem ou uma restrio Administrao ou ao
contratado. As clusulas exorbitantes no seriam lcitas num contrato privado, porque
desigualariam as partes na execuo do avenado; mas so absolutamente vlidas no
contrato administrativo, uma vez que decorrem da lei ou dos princpios que regem a
atividade administrativa e visam estabelecer prerrogativas em favor de uma das partes,
para perfeito atendimento do interesse pblico, que se sobrepe sempre aos interesses
particulares. (SANTOS, 2004)
60
O art.58, em seu inc. I, exalta os princpios da prevalncia do interesse pblico sobre o
privado, da finalidade e o da indisponibilidade, visto que ao administrador no dada a
faculdade de agir, mas o poder-dever de atuar consoante os interesses pblicos. Pelo poder-
dever de agir, imputado Administrao o dever de intervir no contrato para introduzir
as modificaes necessrias, sempre que ocorrer a incidncia de uma das hipteses legais
(ALBUQUERQUE, 1999).
Na concepo de Aristteles, quando ocorrer uma mudana, causada por um ato inter-
humano, na situao mtua de duas pessoas opostas, em proveito de uma e em detrimento
de outra, o justo corretivo tem que impor, pessoa que tem o ganho, que suprima a
mudana sobrevinda, restabelecendo a situao da pessoa lesada, tal como a situao
anterior. (BORGES, 2000)
claro e induvidoso o art. 37, inc. XXI, da Constituio Federal, ao assegurar, nos
contratos administrativos, o princpio da manuteno das condies efetivas da proposta,
vazado na melhor concepo da sabedoria aristotlica. Por outro lado, um dos reais e
evidentes mritos da Lei n 8.666/93 o de haver tratado da espcie com excepcional
cuidado, permeando, com tais princpios, dispositivos legais de cristalina inteleco,
dentre outros, os arts. 57, 1; 58, inc. I e 2; 65, inc. II, d, e 8, da Lei n 8.666/93.
(BORGES, 2000)
61
A Lei n 8.666/93 regulamenta a forma de se manter as condies efetivas da proposta no
inciso II do 2 do Art. 65, que diz:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
(...)
II por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os
encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra,
servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro
inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm de
conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou
ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea
econmica extraordinria e extracontratual.
62
2o Na hiptese do inciso I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras do contrato
devero ser revistas para que se mantenha o equilbrio contratual.
SUNDFELD (1994) afirma que a regra do 2 do art. 58 da Lei Federal das Licitaes e
Contratos que submete a Administrao Pblica contratante s clusulas econmico-
financeiras do ajuste, quando faculta modificaes visando melhor adequ-lo s finalidades
do interesse pblico, aplica-se a qualquer evento que afete a equao econmico-
financeira, no to-s a essa hiptese.
63
ele resulta em quebra da justa compensao, de modo que uma das partes sai beneficiada,
por dar menos em troca do que recebe (FERREIRA FILHO, 1995).
A recomposio de preos por fatos supervenientes, que antes s se fazia por via judicial,
, modernamente, admitida por aditamento, desde que a Administrao reconhea e
indique a justa causa ensejadora da reviso do ajuste inicial (MEIRELLES, 1982).
64
Havendo deflao ou reduo de custos, aplicar-se-o os mesmos princpios e postulados
em favor da Administrao. Dever promover-se a reduo dos preos para assegurar a
manuteno do equilbrio econmico-financeiro da contratao (JUSTEN FILHO, 2005).
65
quanto fazendo com que o impacto econmico destas alteraes seja o menor possvel
(MARQUES NETO, 2002).
Como princpio geral, no se admite que a modificao do contrato acarrete frustrao aos
princpios da obrigatoriedade da licitao e isonomia (JUSTEN FILHO, 2005).
66
O direito ao reequilbrio conferido, no mbito do direito pblico, no somente ao
administrado, mas tambm Administrao, que em nome do interesse pblico dever
exigi-lo. (VIEIRA, 2001)
No que diz respeito justa remunerao, que traz implcito o conceito de Justia, cumpre
esclarecer que no se trata da aplicao do princpio da equidade, que exige seja dado a
cada um o que seu, que exigiria maior esforo. Aplica-se aqui o conceito de justia, que
embora mais amplo, permite a cada um escolher o que entende justo, escolha essa feita no
momento da apresentao da proposta. Deste modo, se determinado licitante apresentou
proposta ofertando preo (K-1) por um servio que no mercado prestado por (K),
presume-se que entenda justo o preo e capaz de suport-lo durante todo o prazo de
vigncia do contrato, salvo nos casos em que o preo considerado manifestamente
inexeqvel nos termos do art. 48, da Lei n 8.666/93. (VIEIRA, 2001)
Como foi tratado, a manuteno da equao financeira do contrato muito importante pois
evita que uma das partes se onere excessivamente. Isto essencial pois o particular que
contrata com a Administrao objetiva, primeiramente, a obteno de lucro, enquanto que
o Poder Pblico visa melhor execuo e, via de regra, mais barata para os servios ou
obras realizados.(SANTOS, 2004)
67
4) MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DEVIDO
AOS "JOGOS DE PLANILHA
4.1) INTRODUO
O marco temporal que separa dois momentos distintos da contratao de obras pblicas o
da celebrao do contrato. Para evitar a ocorrncia dos jogos de planilhas, so necessrias
medidas prvias a esse momento. Caso elas no sejam adotadas, e o contrato seja celebrado
com jogo de planilha, h ainda como salvar a execuo da obra sem que haja o
superfaturamento, por meio da adoo de medidas saneadoras do contrato viciado,
tornando-o legtimo aps repactuado.
Para evitar-se a ocorrncia dos jogos de planilha, devem ser adotadas duas medidas
prvias contratao: definio precisa com nvel de detalhamento suficiente para se
executar o que se pretende e adoo do critrio de aceitabilidade de preos unitrios e
68
global no edital, tendo como referencial um oramento-base elaborado de acordo com os
preos correntes no mercado e o inciso II do 2o do art. 7o da Lei 8.666/93. A adoo
desses critrios nada mais do que a aplicao das normas existentes na Lei de Licitaes
e Contratos, mas que culturalmente no constam da maior parte das licitaes de nosso
pas.
Com essas medidas evita-se o superfaturamento devido ao jogo de planilha, mas ainda
h o desafio de se promover um ambiente concorrencial amplo para que se obtenha preos
abaixo do limite aceitvel, i.e., preos de mercado concorrenciais, fazendo com que o
processo licitatrio alcance o resultado esperado que justifica a sua realizao.
Esta medida a primeira a ser adotada e coaduna com a evoluo dos procedimentos do
mundo moderno, onde se constata que se deve investir mais no planejamento para evitar
maiores gastos ao longo da execuo do empreendimento e aps a sua entrega.
A primeira medida prvia diz respeito elaborao do Projeto Bsico, pea obrigatria da
licitao, que dever conter:
- um projeto completo com todos os detalhes a serem executados, que para o caso de obras
pblicas, satisfeito pelo projeto executivo de acordo com as normas da ABNT;
- oramento-base detalhado constitudo por todos os itens do projeto executivo com seus
respectivos quantitativos e cada qual com o seu custo unitrio baseado em composies
fidedignas da realidade da mdia do mercado local do empreendimento, baseadas nos
preos mdios de mercado dos insumos e em ndices mdios de produo da mo-de-obra
e equipamentos e de consumo dos materiais;
- especificaes tcnicas claras e objetivas de cada item previsto no projeto executivo e no
oramento-base, para que no haja dvidas do que est se querendo contratar de forma a
garantir a isonomia entre os licitantes.
Portanto, com a previso precisa do que vai ser executado fica mais difcil o tratamento
diferenciado entre os licitantes por meio de informaes privilegiadas que levem vitria
de uma proposta com jogo de planilha. Torna-se possvel garantir a isonomia entre os
concorrentes.
69
Afinal, o que possibilita e estimula o uso de artifcios em relao s propostas
oramentrias a falta de preciso dos projetos. As empresas especializadas nos tipos de
obras realizadas pelo Estado estudam com mais mincia o projeto impreciso elaborado
pela Administrao e conseguem prever quais so as suas falhas e em cima delas jogam
com os seus preos, concretizando o jogo de planilha, sem que o contratante perceba.
14
Art. 7 - As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto
neste artigo e, em particular, seguinte seqncia:
(...)
2o As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
(...)
II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios;
70
Em tese, a elaborao dos projetos executivos previamente licitao tende a ser mais
econmico, tendo em vista que em grande parte das contrataes, as empresas executoras
terceirizam a sua elaborao. Com isso, a Administrao paga, alm do BDI da contratada,
um custo adicional pela subcontratao, que poderia ter sido feita diretamente por ela,
mediante concurso, por exemplo. Tal procedimento tambm amplia a oportunidade de
participao das empresas projetistas existentes no mercado para prestar esse servio ao
Estado.
Constata-se na prtica das licitaes que, apesar do permissivo citado no pargrafo anterior
tratar-se de uma exceo, ele aplicado corriqueiramente por grande parte dos gestores
responsveis pelas contrataes de obras pblicas de nosso pas.
Portanto, a primeira medida prvia a ser adotada consiste na elaborao prvia do Projeto
Executivo para que sirva de base para a previso das quantidades e elaborao do
oramento-base de acordo com as exigncias da Lei de Licitaes e Contratos.
Apesar da Lei 8.666/93 trazer a previso legal desse critrio para a seleo da proposta
mais vantajosa para a Administrao, foi necessrio o Congresso Nacional incluir na Lei
de Diretrizes Oramentrias, a partir de 2003, normativo de mesma natureza, com a
inovao de fixar objetivamente qual o limite mximo a ser utilizado para os preos
unitrios a serem contratados pela Unio para as obras pblicas, que so os custos unitrios
do Sinapi.
71
edies posteriores, esse limite diminuiu para 0%, ou seja, a Unio no pode contratar com
preos unitrios acima da mediana do Sinapi, conforme art. 112 da LDO/2006.
Porm, verifica-se que mesmo para as tipologias de obras abrangidas pelo Sinapi
(edificaes, infra-estrutura urbana e saneamento), nem todos os insumos que compem os
servios necessrios para a sua execuo esto presentes. Mas o fato de se limitar
compulsoriamente uma parcela dos custos unitrios das propostas oramentrias j um
avano para o combate aos jogos de planilha.
J outras tipologias de obras pblicas, tais como: obras rodovirias, porturias, hdricas, do
sistema eltrico etc., que consomem grande parte dos recursos destinados a obras pblicas
no nosso pas, ainda no esto abrangidas por essa norma legal da LDO, apesar de muitas
delas possurem sistemas referenciais de preos unitrios de mercado, tais como o Sicro2.
Essa limitao legal poderia se estender tambm para os demais entes da federao
(Estados e Municpios), haja vista que os sistemas referenciais aqui mencionados so
regionalizados podendo ser utilizados pelos Estados e Municpios, com os devidos ajustes.
Apesar desse critrio especfico de limitao dos preos unitrios estar contido na LDO,
muitos contratantes de obras pblicas custeadas com recursos federais parecem
desconhecer essa norma, o que pode se comprovar pelos Acrdos proferidos pelo TCU,
em que se constatam diversas contrataes com preos unitrios bastante acima dos do
Sinapi.
Mesmo que a primeira medida prvia no seja adotada, e devido a isso o Projeto Bsico
possua falhas que estimulem a elaborao de propostas com jogo de planilha, a aplicao
dessa segunda medida prvia evita o superfaturamento, por impossibilitar a seleo de
proposta com sobrepreos unitrios. Mas por no garantir a fidedignidade dos
levantamentos de quantitativo, no suficiente para impedir a frustrao da competio
72
por meio de subpreos atribudos a itens que sero substitudos ou tero seus quantitativos
suprimidos aps o incio da contratao.
Em muitos Acrdos, o TCU tem adotado como soluo para os casos de contrataes
celebradas com proposta oramentria com jogo de planilha, a possibilidade de se sanear
tal vcio por meio de repactuao contratual, de forma a no ser necessria a resciso do
contrato tendo em vista a sua nulidade, de forma a evitar um mal maior, devido aos
prejuzos decorrentes de paralisao de uma obra pblica, tal como no AC 1844/2003-P-
TCU, no seguinte trecho: Trata-se, novamente no mbito do (...), de contrato com vcio na
origem, causado pela falta de critrios de aceitabilidade de preos unitrios no edital de
licitao. A fim de evitar os danos causados pela anulao do certame e aproveitar os
trabalhos realizados, o Tribunal tem condicionado a continuidade do contrato assinatura
de termo aditivo que garanta a adoo de preos de referncia (representativos dos preos
de mercado), mediante a utilizao de tabelas ou sistemas de preos existentes na
Administrao Pblica, a exemplo do Sicro, caso haja acrscimo, reduo, incluso ou
excluso de quantitativos de servios. Esse o entendimento desta Corte em casos
anlogos ao examinado nos autos, a exemplo das Decises 680/00, 1.054/01, 179/02 e
1.640/02 e do Acrdo n 312/03, todos do Plenrio.
Para essas repactuaes o TCU tem proposto dois mtodos, o Mtodo do Balano e o
Mtodo do Desconto, que se propem a sanar o jogo de planilha do contrato, assim como
quantificar os efeitos danosos j causados ao errio, de forma a serem compensados no
restante da execuo contratual, caso a contratada tenha interesse em continuar o contrato.
Caso a contratada opte por rescindir o contrato, por meio desses mtodos, possvel se
calcular o dano ao errio ocorrido devido aos jogos de planilha para que seja ressarcido
pelos beneficirios e pelos que deram causa aos ganhos indevidos.
O Mtodo do Balano foi utilizado pela primeira vez no Acrdo 583/2003 P - TCU e foi
proposto pelo Ministro Relator Marcos Vinicios Vilaa, cuja premissa a manuteno do
73
equilbrio das vantagens e desvantagens ofertadas na proposta original contratada ao longo
de toda vigncia contratual. Com isso, a proposta original, em que no houve critrio de
aceitabilidade de preos unitrios, e que foi selecionada pelo critrio do menor valor
global, encontra-se equilibrada, e o desequilbrio contratual pode ocorrer a partir das
alteraes quantitativas e/ou qualitativas efetuadas durante o perodo contratual.
O TCU j assinalou que, estando o preo global no limite aceitvel, dado pelo oramento
da licitao, os sobrepreos existentes, devido falta de critrios de aceitabilidade de
preos unitrios, apenas causam prejuzos quando se acrescentam quantitativos aos itens de
servio correspondentes, porque, at esse momento, como disse antes, o valor contratado
representava o equilbrio entre preos altos e baixos, apesar do vcio de origem. Na hora
em que acrescentam quantitativos em itens com sobrepreo, perde-se o equilbrio que o
preo global reproduzia. (Acrdo n 1.684/2003, rel. Min. Marcos Vilaa). Por isso, ser
obrigatrio subordinar os preos dos quantitativos agregados verificao de mercado.
Isso se traduz no dever de a Administrao realizar uma espcie de renegociao de preos
unitrios, sempre que houver necessidade de alterao contratual (JUSTEN FILHO, 2005).
A aplicao desse mtodo se torna necessria quando ocorrem alteraes quantitativas e/ou
qualitativas em contrato de obra pblica com jogo de planilha, devido ao processo de
contratao ter ocorrido sem a aplicao das medidas preventivas da sua ocorrncia, que
so: a utilizao do critrio de aceitabilidade de preos unitrios, adoo de um projeto
bsico com preciso de projeto executivo, adoo de um oramento-base composto pelos
preos mdios de mercado, e ao mesmo tempo, em que a adjudicao da empresa
vencedora ocorreu pelo critrio do menor valor global.
Esse mtodo utiliza como parmetro os preos unitrios mdios de mercado para a
mensurao das vantagens e desvantagens. Os servios contratados com preo unitrio
74
superior ao de mercado adotado (sobrepreo), so tidos como desvantajosos para o errio e
vantajosos para a contratada e os servios contratados com preo unitrio inferior ao de
mercado (subpreo), so tidos como vantajosos para a Administrao e desvantajosos para
a contratada, caso tenham seus quantitativos aumentados, conforme Tabela 4.1 a seguir.
onde:
VG Valor Global
75
e se:
ento:
onde:
Qi - variao de quantitativo do item i.
Da mesma forma que no Mtodo do Balano, a sua aplicao est restrita aos contratos
celebrados com propostas oramentrias com jogo de planilha, cuja adjudicao foi feita
76
pelo menor valor global. Portanto, esse mtodo apresenta-se como uma forma alternativa
de saneamento de uma contratao ilcita com jogo de planilha.
(1 DO )
PRi = PTi (equao 4.2)
(1 Df )
Onde:
PRi preo total reequilibrado do item i
PTi preo total contratual do item i aps alteraes quantitativas/qualitativas pelos
preos unitrios do contrato original
DO desconto original percentual entre o valor global da proposta original e o valor global
do oramento-base original
Df desconto percentual entre o valor global da proposta e o valor global do oramento-
base aps alteraes quantitativas e/ou qualitativas pelos preos unitrios do contrato
original.
77
Constata-se que o desconto percentual um indicador que representa a proporo entre o
valor global da proposta e o valor global referencial, que no caso o valor global do
oramento-base, caso ele esteja compatvel com o mercado.
Os encargos do contratado podem ser representados pelo valor global da sua proposta,
tendo em vista que ele resultante do somatrio de todos os encargos a serem assumidos
pelo contratado para a execuo do objeto contratual.
Tendo o Edital adotado como valor mximo admissvel o valor global do oramento-base,
e que esse represente a mdia do mercado, logicamente, a proposta vencedora ter um
valor global abaixo do admissvel e com isso, o desconto percentual passaria a representar,
a partir da homologao da proposta vencedora, a relao entre a proposta ofertada e a
proposta com o valor mximo admissvel para a justa remunerao da obra. Tal relao
pode ser representada pela equao a seguir:
78
VGcontrato(to ) VGcontrato(t )
=
VGmercado.admissvel(to ) VGmercado.admissvel(t )
Onde:
VG contrato (to) Valor Global do contrato original
VG mercado.admissvel (to) Valor Global de mercado admissvel do projeto original
VG contrato (t) Valor Global do contrato no momento t
VG mercado.admissvel (t) Valor Global de mercado admissvel do projeto no momento t
Tendo em vista que o valor global de mercado funo dos custos dos seus insumos no
mercado, pode-se consider-lo como um parmetro razovel para a manuteno do
equilbrio econmico-financeiro do contrato, que ser sempre em funo do
comportamento do mercado no momento da oferta da proposta vencedora.
79
5) APLICAO DAS MEDIDAS PREVENTIVAS OU SANEADORAS
Projeto Bsico: constitudo apenas pelas plantas de arquitetura, sem que sejam feitas
sondagens geotcnicas para previso da capacidade de suporte do subsolo.
Jogo de Planilha: uma das empresas licitantes j executara uma obra nas proximidades
do local onde ser construda a edificao trrea e de antemo tem conhecimento de que o
subsolo constitudo por argila deformvel. A partir dessa informao, a empresa elabora
a sua proposta atribuindo preos unitrios nfimos aos itens que compem a fundao do
oramento-base e preos unitrios cinco vezes maiores para os itens relacionados a
escavao, remoo do solo e aterro compactado, cujos quantitativos previstos esto
significativamente menores do que ser realmente necessrio devido s caractersticas do
solo, caracterizando assim o artifcio do jogo de planilha, conforme Tabela 5.1 a seguir:
80
Tabela 5.1 Jogo de Planilha elaborado pela licitante em funo de Projeto Bsico
deficiente.
Item Unid Quan Oramento-Base Contratada
tidad Preo Total Preo Total
e Unitrio Unitrio
Escavao m3 60 2,00 120,00 10,00 600,00
Remoo de solo m3 60 3,00 180,00 15,00 900,00
Aterro m3 20 7,00 140,00 35,00 700,00
Fundao em concreto m3 40 250,00 10.000,00 125,00 5.000,00
ciclpico
Superestrutura em m3 100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00
concreto armado
Alvenaria m2 500 25,00 12.500,00 25,00 12.500,00
Acabamentos m2 500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00
Telhado m2 300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00
Mobilirio unid 300 50,00 15.000,00 50,00 15.000,00
Total 101.940,00 96.200,00
Desconto Original (DO) 5,63%
81
Alteraes Contratuais: na elaborao do projeto executivo, constata-se a necessidade de
se alterar o projeto, por meio da supresso do item inicialmente previsto de fundao em
concreto ciclpico que estava com a metade do preo de mercado e da incluso de novo
item de fundao profunda, selecionado pela prpria empresa que, apesar de adquiri-la por
um preo mais barato que a mdia de mercado, a cobra pelo maior preo possvel admitido
pela contratante e tambm pelo acrscimo dos servios de escavao e remoo de solo e
aterro que estavam cotados com preos unitrios cinco vezes maiores que os do mercado.
Porm, tal aditivo acaba por superar os 25% admitidos pela Lei 8.666/93, conforme 1 do
art.6515. Com isso, a contratante, para ficar aparentemente dentro da lei, retira o item
mobilirio previsto na etapa final do cronograma fsico-financeiro de forma que o valor
global final fique dentro do limite legal (23,48% acima do valor global inicial), conforme
se demonstra na Tabela 5.2.
15
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos
seguintes casos:
(...)
1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que
se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do
contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinqenta por
cento) para os seus acrscimos.
82
Superestrutura em m3 100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00
concreto armado
Alvenaria m2 500 20,00 12.500,00 20,00 12.500,00
2
Acabamentos m 350 50,00 17.500,00 45,00 15.750,00
Telhado m2 300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00
Mobilirio unid 0 50,00 0,00 50,00 0,00
Total 99.190,00 118.200,00
Desconto ps-alteraes - 19,17%
Portanto, o valor global do contrato, que originalmente estava com um desconto relativo de
5,63% em relao ao valor global do oramento-base (representativo do valor mdio de
mercado), aps as alteraes contratuais devido a falhas do projeto, passou a ficar 19,17%
acima do valor mdio de mercado do objeto alterado, graas ao jogo de planilha.
83
5.3) ADOO DE CRITRIO DE ACEITABILIDADE DE PREOS
UNITRIOS NO EDITAL
Mesmo assim, devido ao projeto bsico falho, a empresa poderia montar a sua proposta
atribuindo preo unitrio a menor ao item relativo fundao (concreto ciclpico), tendo
em vista ela j possuir conhecimento de que tal soluo teria que ser alterada, considerando
que a incumbncia de executar o projeto executivo seria dela, aumentando assim as suas
chances de vencer o certame por abaixar o valor global de sua proposta artificialmente.
Portanto, constata-se pela Tabela 5.3 a seguir, que no seria possvel para a licitante
elaborar a proposta com jogo de planilha, por no ser possvel atribuir valores com
sobrepreo, porm, foi possvel que a proponente manipulasse a sua proposta,
mergulhando no preo unitrio do item fundao, pois detinha conhecimento prvio de que
esta soluo teria que ser substituda por outra. Com isso, ela ofertaria o menor preo
global, frustrando a competio, e ofertando preos prximos aos limites mximos
permitidos para os demais itens.
84
Fundao em concreto m3 40 250,00 10.000,00 125,00 5.000,00
ciclpico
Superestrutura em m3 100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00
concreto armado
Alvenaria m2 500 25,00 12.500,00 25,00 12.500,00
Acabamentos m2 500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00
Telhado m2 300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00
Mobilirio unid 300 50,00 15.000,00 50,00 15.000,00
Total 101.940,00 94.440,00
Desconto Original (DO) 7,36%
Da mesma forma que no caso anterior, devido deficincia do Projeto Bsico, e aps a
execuo dos furos de sondagem do subsolo, a empresa demonstrou contratante a
necessidade de se adotar como soluo tcnica a fundao profunda, porm, no solicitou a
substituio do solo, por no ter podido inflar os preos desse servio devido ao critrio
subsidirio de limitao dos preos unitrios.
Com isso, retirou-se da proposta o item de fundao em concreto ciclpico, que estava com
metade do preo mdio de mercado e incluiu-se o item de fundao profunda pelo preo
limite de mercado. Assim, a proposta alterada passa a ficar conforme Tabela 5.4 a seguir:
85
ciclpico
Estacas pr-moldadas m 500 50,00 25.000,00 50,00 25.000,00
Superestrutura em m3 100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00
concreto armado
Alvenaria m2 500 25,00 12.500,00 25,00 12.500,00
Acabamentos m2 500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00
Telhado m2 300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00
Mobilirio unid 300 50,00 15.000,00 50,00 15.000,00
Total 116.940,00 114.440,00
Desconto ps-alteraes 2,14%
Suponhamos que a segunda colocada tenha formulado sua proposta de boa-f e que seja
uma empresa que investe no aprimoramento de sua produtividade, por meio de
investimentos em processos de qualidade e de controle, de forma a resultar em custos mais
baixos de produo. Portanto, formulou sua proposta ofertando preos mais baixos para
todos os itens, porm, por no ter tido acesso informao privilegiada das caractersticas
do subsolo, devido deficincia do projeto, cotou o item fundao pelo seu custo real de
produo, e por isso, no conseguiu ofertar o menor preo global.
86
Estacas pr-moldadas m 500 50,00 25.000,00 50,00 25.000,00
Superestrutura em m3 100 300,00 30.000,00 290,00 29.000,00
concreto armado
Alvenaria m2 500 25,00 12.500,00 23,00 11.500,00
Acabamentos m2 500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00
Telhado m2 300 30,00 9.000,00 29,00 8.700,00
Mobilirio unid 300 50,00 15.000,00 47,00 14.100,00
Total 116.940,00 105.774,00
Desconto Original (DO) 7,57%
Portanto, constata-se que ela teria sido mais vantajosa para o errio caso a comisso de
licitao fosse capaz de perceber a real inteno da primeira colocada ao cotar um preo
nfimo para o item relativo fundao, porm, a tarefa de desclassific-la bastante
complexa, apesar do amparo legal no inciso II do art. 48 da Lei de Licitaes16. A
Comisso de Licitao, ao detectar que o preo unitrio da fundao em concreto ciclpico
um preo manifestamente inexeqvel deve exigir que a empresa comprove a
exeqibilidade desse item, sob pena de desclassificao do certame. Porm, a dificuldade
est na definio objetiva do que se considera como inexeqvel, haja vista que,
concomitantemente, o inciso X do art. 40 da referida lei veda a adoo de preos mnimos
como critrio de julgamento. Ademais, dificilmente os rgos contratantes dispem de
pessoal tcnico especializado capaz de detectar tais vcios oramentrios.
16
Art. 48. Sero desclassificadas:
(...)
II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preos manifestamente inexeqveis,
assim considerados aqueles que no venham a ter demonstrada sua viabilidade atravs de documentao que
comprove que os custos dos insumos so coerentes com os de mercado e que os coeficientes de
produtividade so compatveis com a execuo do objeto do contrato, condies estas necessariamente
especificadas no ato convocatrio da licitao. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
87
proposta selecionada no foi a mais vantajosa para a Administrao, fato que s se
confirmou aps a alterao contratual, mas cuja causa foi a deficincia no Projeto Bsico.
Verifica-se que mesmo tendo havido frustrao da competio, com a aplicao do critrio
de aceitabilidade de preos unitrios, no foi possvel a ocorrncia de superfaturamento
decorrente de jogo de planilha, graas impossibilidade de atribuio de preos unitrios
acima do mercado. Mesmo aps a alterao contratual, o valor global se manteve no limite
aceitvel do valor de mercado, apesar de ter sido retirada a vantagem obtida pela
Administrao devido ao certame, que foi a oferta de preo global com desconto original
de 7,36% que passou a um desconto final de 2,14% apenas. Mesmo assim, pode-se
considerar que houve dano, pois verificou-se que se a mesma alterao tivesse ocorrido na
proposta da segunda colocada, o seu valor final teria ficado com desconto de 7,57% em
relao mdia de mercado.
88
Onde os itens:
1- Escavao
2 - Remoo de solo
3 Reaterro
4A Fundao em concreto ciclpico
4B Estacas pr-moldadas
5 Superestrutura em concreto armado
6 Alvenaria
7 Acabamentos
8 Telhado
9 Mobilirio
Supondo que no seja vivel para a Administrao anular esse contrato, haja vista a
empresa j estar mobilizada no canteiro de obras e que no h mais tempo para a reabertura
de novo processo licitatrio, em casos concretos parecidos, o TCU tem adotado o Mtodo
do Balano como forma de sanear os efeitos do jogo de planilha, cuja aplicao nessa
contratao, se daria celebrando-se termo aditivo pelos custos unitrios de mercado,
conforme Tabela 5.7 a seguir:
89
Constata-se que a diferena entre o valor final de mercado ($ 99.190,00) e o valor final do
contrato aps a aplicao do Mtodo do Balano ($ 93.450,00) resulta em ($ 5.740,00),
que a mesma diferena original entre o valor global de mercado inicial ($ 101.940,00) e o
valor global do contrato original ($ 96.200,00).
E, portanto:
Onde:
90
VGCfinal Valor Global do Contrato final
VGAmercado Valor Global de Mercado do Aditivo
D Desconto Absoluto
Nos casos concretos em que o TCU aplicou esse mtodo, no momento do saneamento da
contratao, em parte deles a contratada j havia auferido ganhos indevidos em prejuzo da
Administrao. Nesses casos, aplicou-se o mtodo tambm para quantificar os ganhos
auferidos devido ao jogo de planilha, por meio da equao 4.1, conforme a Tabela 5.8,
para que fossem descontados ao longo do restante da contratao e foi acordado que os
demais aditivos seriam celebrados pelos preos unitrios de mercado.
Tabela 5.8 Quantificao de ganhos indevidos auferidos pela contratada devido ao jogo
de planilha, por meio do Mtodo do Balano.
Situao Inicial Situao aps alteraes Quantifica
iten Qtd Oramento de Qtd Oramento o pelo
s e Mercado Contrato e de Mercado Contrato Mtodo
do
$ unit $ total $ unit. $ total $ total $ total Balano
1 60 2,00 120,00 10,00 600,00 450 900,00 4.500,00 3.120,00
2 60 3,00 180,00 15,00 900,00 450 1.350,00 6.750,00 4.680,00
3 20 7,00 140,00 35,00 700,00 420 2.940,00 14.700,00 11.200,00
4A 40 250,00 10.000,00 125,00 5.000,00 0 0,00 0,00 5.000,00
4B - 50,00 - 50,00 - 500 25.000,00 25.000,00 0,00
5 100 300,00 30.000,00 300,00 30.000,00 100 30.000,00 30.000,00 0,00
6 500 25,00 12.500,00 25,00 12.500,00 500 12.500,00 12.500,00 0,00
7 500 50,00 25.000,00 45,00 22.500,00 350 17.500,00 15.750,00 750,00
8 300 30,00 9.000,00 30,00 9.000,00 300 9.000,00 9.000,00 0,00
9 300 50,00 15.000,00 50,00 15.000,00 0 0,00 0,00 0,00
Totais 101.940,00 96.200,00 99.190,00 115.700,00 24.750,00
Desconto em relao ao preo de mercado 5.740,00 -(19.010,00) 5.740,00
Desconto (%) 5,63% -19,17%
91
Pelo Mtodo do Desconto, aps cada alterao contratual quantitativa, o valor global
contratual dever manter o mesmo desconto percentual entre o valor global de mercado
inicial e o valor global do contrato original, com relao aos itens originalmente
contratados.
92
Em seguida, incluiu-se o item de estacas pr-moldadas, com valor negociado igual ao
mximo admitido de mercado, $ 50,00 / m, fazendo com que o desconto original do valor
global do contrato diminusse de 5,63% para 4,21%.
Ficou demonstrado que com a aplicao do Mtodo do Desconto, o valor global contratual
se mantm abaixo do valor global de mercado e, com isso, no h possibilidade de
ocorrncia de superfaturamento devido aos efeitos dos jogos de planilha.
93
6) CONCLUSES
Uma das licitantes que detinha conhecimento privilegiado formulou sua proposta com
jogo de planilha que lhe garantiu vitria na competio com um desconto relativo de
5,63% do seu valor global em relao ao valor global de mercado. Aps a concretizao
dos efeitos do jogo de planilha, por meio de alteraes quantitativas, o valor global do
contrato passou a um sobrepreo de 19,17% em relao ao valor global de mercado do
objeto alterado.
Com a adoo de projeto executivo prvio contratao como parte integrante do edital e
tendo servido de base para a elaborao do oramento-base, no haveriam as alteraes
quantitativas devido a fatos desconhecidos poca da licitao e com isso, no haveria
superfaturamento devido ao jogo de planilha.
94
Com a aplicao do Mtodo do Balano, manteve-se o desconto de $ 5.720,00, entre o
valor global de mercado original e o valor global contratado inicialmente, aps as
alteraes quantitativas ao contrato com jogo de planilha.
Por fim, ficou demonstrado, que com a adoo das medidas prvias no instrumento
convocatrio, os gestores e comisses de licitao estaro protegidos do superfaturamento
decorrente dos jogos de planilha, desde que o oramento-base, utilizado como
parmetro, esteja de acordo com os preos correntes no mercado.
95
6.3) CONSIDERAES FINAIS
Porm, tal artifcio surge por insuficincia de aplicao da legislao existente, contida em
uma s lei, que a Lei de Licitaes e Contratos, que regulamenta o inciso XXI do art. 37
da CF do Brasil.
Constata-se que as normas contidas na Lei 8.666/93 so suficientes para evitar os jogos de
planilha em obras pblicas, por meio de medidas prvias contratao, que so:
fornecimento dos projetos executivos para os licitantes elaborarem as suas propostas
oramentrias e adoo do critrio de aceitabilidade de preos unitrios subsidiariamente
ao critrio de menor preo global, conforme a previso contida no inciso X do art. 40 da lei
em apreo.
96
Contratos em que a planilha oramentria deve ser representada pela composio de todos
os seus custos unitrios e cujos quantitativos devem corresponder s previses reais do
projeto bsico ou executivo, cujo atendimento depende, para o caso de obras de construo
civil, de projetos elaborados de acordo com as normas tcnicas da ABNT. Ademais, o
fornecimento de projetos com o grau de detalhamento suficiente para o completo
entendimento da obra a ser contratada requisito bsico para a garantia da isonomia entre
os concorrentes.
Os preos unitrios utilizados como parmetro para os critrios de seleo devem ter como
limite mximo os preos mdios do mercado, haja vista, que em tese, os preos buscados
pela Administrao so os de mercado concorrencial resultantes de cotao e, portanto,
tendem a ser abaixo da mdia, do contrrio no h porque se realizar licitao.
97
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98
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TEIXEIRA, Jorge Willian. Custos de obras pblicas sistema de custo EMOP, 6 Edio.
Rio de Janeiro: EMOP, 1996.
104
ANEXO
Partindo de uma escala hierrquica das normas, parte-se da Lei Maior, que a Constituio
Federal de 1988, que traz, no inciso XXI do art. 37:
art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade
de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente
permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
105
c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a
incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados
para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos,
instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter
competitivo para a sua execuo;
e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a
sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados
necessrios em cada caso;
f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
servios e fornecimentos propriamente avaliados;
X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo
completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas - ABNT;
106
(...)
(...)
Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da
repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da
licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da
documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar,
obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
X - o critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global, conforme o caso, permitida
a fixao de preos mximos e vedados a fixao de preos mnimos, critrios estatsticos
ou faixas de variao em relao a preos de referncia, ressalvado o disposto nos
pargrafos 1 e 2 do art. 48;
Art. 43. A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes
procedimentos:
(...)
IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme
o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente,
107
ou ainda com os constantes do sistema de registro de preos, os quais devero ser
devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificao das
propostas desconformes ou incompatveis;
Art. 112. Os custos unitrios de materiais e servios de obras executadas com recursos
dos oramentos da Unio no podero ser superiores mediana daqueles constantes do
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAPI, mantido
pela Caixa Econmica Federal, que dever disponibilizar tais informaes na internet.
1o Somente em condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico
circunstanciado, aprovado pela autoridade competente, podero os respectivos custos
ultrapassar o limite fixado no caput deste artigo, sem prejuzo da avaliao dos rgos de
controle interno e externo.
2o A Caixa Econmica Federal promover, com base nas informaes prestadas pelos
rgos pblicos federais de cada setor, a ampliao dos tipos de empreendimentos
atualmente abrangidos pelo Sistema, de modo a contemplar os principais tipos de obras
pblicas contratadas, em especial as obras rodovirias, ferrovirias, hidrovirias,
porturias, aeroporturias e de edificaes, saneamento, barragens, irrigao e linhas de
transmisso.
3o Nos casos ainda no abrangidos pelo Sistema, poder ser usado, em substituio ao
SINAPI, o custo unitrio bsico CUB.
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei confere
Administrao, em relao a eles, a prerrogativa de:
I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse
pblico, respeitados os direitos do contratado;
(...)
2o Na hiptese do inciso I deste artigo, as clusulas econmico-financeiras do contrato
devero ser revistas para que se mantenha o equilbrio contratual.
108
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
(...)
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relao que as parte pactuaram inicialmente entre os encargos
do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra,
servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro
inicial do contrato, na hiptese de sobreviverem fatos imprevisveis, ou previsveis porm
de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou
ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea
econmica extraordinria e extracontratual.
(...)
6o Em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a
Administrao dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro
inicial.
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