OPES DE POLTICA PARA O DESENVOLVIMENTO DA
CABOTAGEM BRASILEIRA
Resumo
Este trabalho contm um conjunto de polticas que
visa a retomada do desenvolvimento da cabotagem
brasileira, com nfase no segmento de carga geral.
Essas opes de poltica so o resultado de um es-
tudo detalhado, recentemente concludo, sobre o
passado, presente e o futuro da cabotagem brasilei-
ra.
Duas pesquisas deram suporte ao estudo. A primei-
ra, a "Pesquisa de Previso Delphi", contou com a
participao de especialistas do setor de transpor-
tes, e a segunda, a "Pesquisa da Preferencia do
Usurio de Transportes", contou com a participa-
o de um grupo de usurios do sistema de trans-
portes que so alguns dos representantes do Setor
Industrial Manufatureiro do pais. Realizou-se uma
anlise minuciosa do declnio, do transporte mar-
timo de cabotagem de carga geral, no Brasil desde
1956. Investigou-se as principais causas desse de-
clnio, procurando explicar porque a cabotagem de
carga geral, no pais, perdeu competitividade em
relao a outros modais.
Quanto ao futuro da cabotagem de carga geral, e
para que haja mudana em seu cenrio atual, o es-
tudo procurou identificar os principais objetivos
desse sistema - como um importante redireciona-
mento da cabotagem brasileira de carga geral. Uma
forma de orientar a conquista e a preservao des-
ses objetivos se d atravs da implementao de contriburam para a baixa produtividade e os elevados
polticas adequadas. Espera-se que as opes de
polticas sugeridas pelo estudo, se implementadas,
venham contribuir para que os objetivos do sistema
sejam alcanados.
1. Introduo
Caso o transporte martimo de cabotagem de carga
geral (TMCCG), na costa brasileira, apresente para
os prximos anos uma tendncia positiva de
crescimento a partir de 1995, quando foram
transportadas 82 mil toneladas (vide Figura 1),
poder-se- afirmar que esse segmento ter finalmente
iniciado a retomada de seu desenvolvimento. De
acordo com os especialistas[1,2] de transportes que
participaram da Pesquisa de Previso Delphi[3], em
1992 e 1993, esperado que o declnio da cabotagem
de carga geral (pallets, contineres e veculos
principalmente), no Brasil, possa ser revertido no
perodo 1995-1999.
Eliane Aras Fadda*
Carga Geral
5
4
milhes ton
3
2
1
0
1956
1965
1975
1985
1994
1996
Figura 1 A Evoluo do TMCCG no Brasil
Segundo esses especialistas, as principais causas do
declnio foram: (i) a ineficincia e a obsolescncia do
sistema porturio brasileiro, (ii) os elevados custos
das operaes porturias, (iii) o anacronismo da
legislao trabalhista porturia, (iv) a renovao da
frota mercante sem considerar o avano tecnolgico *
de manuseio de cargas - a conteinerizao, (v) a
excessiva interveno governamental na indstria do
transporte martimo como um todo por meio de
controle de fretes, forte regulamentao e protecionis-
mo, (vi) a concentrao dos investimentos em infra-
estrutura rodoviria, e finalmente (vii) as elevadas
taxas de inflao. Todos esses fatores conjugados
custos dos servios de transporte martimo de
cabotagem de carga geral na costa brasileira, o que fez
com que a cabotagem de carga geral declinasse de 4,5
milhes de toneladas em 1956 para 302 mil toneladas
em 1996. Portanto, a inexistncia de uma mentalidade
competitiva tanto na cabotagem quanto nos portos,
contribuiu muito para que no houvesse nenhuma
razo para que a indstria do transporte martimo
demandasse uma melhor performance do sistema
porturio brasileiro. Esse pode ter sido, na realidade,
um motivo porque os portos brasileiros
permaneceram to ineficientes. Conseqentemente, os
usurios passaram a dar maior importncia ao modal
rodovirio que estava no s isento do controle de
fretes, mas tambm da forte regulamentao sobre a
operao dos servios ofertados, alm do diesel ter
sido altamente subsidiado.
*
Eliane Aras Fadda, PhD em Transportes pela
Universidade de Wales; DMM/MT.
1
Entretanto, outros fatores foram tambm
determinantes para que os usurios no utilizassem a
cabotagem no transporte de seus produtos.
Representantes dos diversos setores da indstria
manufatureira, no Brasil, participaram da Pesquisa da
Preferncia do Usurio de Transportes[4] em 1993 e,
segundo eles, foram quatro os fatores determinantes:
(i) fator nvel de servio, (ii) fator custo, (iii) fator
geogrfico, e (iv) fator mercado. O primeiro refere-se
qualidade dos servios ofertados pelos sistemas da
cabotagem e porturio. Os participantes
evidenciaram no que diz respeito cabotagem a falta
de pontualidade na entrega de seus produtos, a falta
de regularidade e rapidez, alm do baixo ndice de
freqncia e longo tempo das viagens, pouca
flexibilidade de transporte, excessivas escalas e
pouca publicidade dos servios martimos; e quanto
aos portos nacionais, ressaltaram os saques e danos
causados s cargas, e a falta de confiana nas
operaes porturias.
O segundo fator refere-se ao elevado custo total de
transporte da origem ao destino final. Na realidade, a
combinao de qualquer modal com o transporte
martimo de cabotagem, tanto na origem quanto no
destino, vinha apresentando um custo total de
transporte muito prximo daquele custo efetuado
apenas por rodovia em todo percurso. A vantagem da
ltima modalidade sobre a primeira estava
demonstrada pela oferta de transporte rpido com alta
freqncia e servio porta-a-porta.
O terceiro fator determinante refere-se localizao
das plantas produtivas geralmente dispersas pelo
Brasil, porm concentradas principalmente ao longo
de grandes eixos virios, principalmente de rodovias.
Uma evidncia dessa disperso est na tendncia de
desconcentrao geogrfica da atividade econmica
desde a dcada de 70. Conforme destaca Castro[5], a
regio Sudeste perdeu aproximadamente nove pontos
percentuais de participao no PIB entre 1970 e
1990, enquanto as regies Norte, Nordeste e Centro-
Oeste aumentaram suas participaes na produo
nacional, no mesmo perodo. A regio Sul,
entretanto, manteve-se estvel. Uma recente
pesquisa[6] mostra que a desconcentrao econmica
prossegue, embora em ritmo mais lento. Porm, as
hipteses centrais do estudo apontam para mudanas
significativas nos anos que se seguem. As intenes
de investimentos reafirmam a tendncia para a
desconcentrao e, consequentemente para uma
melhoria nos desequilbrios regionais. O estudo
aponta o deslocamento da indstria, principalmente,
para as cidades de porte mdio que tenham infra-
estrutura, e fiquem perto da malha de transportes e
distante dos problemas crnicos das grandes
metrpoles. Para o Nordeste, no s esto se
deslocando indstrias intensivas em mo-de-obra
como tambm surgindo indstrias novas. Essa regio
concentra os investimentos em calados, vesturios e
txtil, e em material eltrico, mveis, papel e celulose,
instrumentos hospitalares e material plstico. As
regies Sul e Sudeste detm as atenes nos
segmentos mais importantes da metal-mecnica,
como mquinas e equipamentos, autopeas e veculos
automotivos. As cidades de So Paulo e Manaus
ficam com a parte de eletrnica e material de
comunicao, enquanto o estado de So Paulo divide
com Esprito Santo a indstria de informtica. Os
investimentos direcionados indstria qumica se
distribuem em funo dos plos j existentes no
Sudeste, Nordeste (Bahia) e Sul.
Por fim, o quarto fator determinante diz respeito ao
tamanho dos mercados, normalmente fragmentados,
requerendo baixos volumes de transaes. Na
realidade, o transporte de pequenos lotes de carga
fracionados com freqncia elevada, por rodovia, foi
considerado mais atrativo pelos participantes da
pesquisa, devido a ambincia econmica da poca.
Os elevados custos financeiros e inflacionrios
desestimulavam a formao de estoques de produtos,
principalmente daqueles de alto valor agregado,
levando-os rpida comercializao. E, neste caso, o
meio de transporte mais atrativo foi o rodovirio pelas
vantagens j mencionadas. Porm, numa economia
com estabilidade de preos, aumenta-se o poder de
competio do modal mais lento - o aquavirio.
importante ressaltar aqui que o grande eixo
longitudinal de transportes do pas, que abrange as
regies Sul, Sudeste e Nordeste, apresentou, em 1992
- perodo de forte recesso e elevada inflao[7], o
movimento total de comrcio interestadual da ordem
de 166 milhes de toneladas, correspondendo a 82%
das cargas movimentadas no comrcio interestadual
global do pas. Porm, entre essas trs macroregies
foram transportadas cerca de 77 milhes de toneladas,
gerando um momento de transporte de quase 120
bilhes de toneladas-quilmetro, cerca da metade do
comrcio interestadual global do Brasil. A distncia
mdia de transporte inter-regional no eixo Sul-
Sudeste-Nordeste foi de 1.558 km[8]. Diante da
densidade de fluxo de cargas e das longas distncias
mdias de transporte nesse eixo, verifica-se a
existncia de um mercado de transporte potencial para
a cabotagem.
No entanto, a matriz de transporte de carga apresentou
para os modais rodovirio, ferrovirio e aquavirio
(inclui-se a navegao interior) a seguinte composio
percentual: em 1992, obteve-se respectivamente
58,7%, 20,6% e 17,2%[9] e, atualmente, tem-se uma
ligeira alterao nesta composio, ou seja passou
respectivamente para 57,6%, 21,2% e 17,4%[10].
Trata-se, portanto, da baixa participao do modal
aquavirio na movimentao total de cargas no pas.
No que diz respeito carga geral, a ferrovia e a
cabotagem detm juntas apenas cerca de 7% do
mercado total de transporte de carga geral[11]. Nota-
2
se, portanto, a ausncia quase absoluta do modal
aquavirio nos fluxos de carga geral de longa
distncia. Isto pode ser tambm ilustrado, atravs da
insignificante participao de 0,5% da movimentao
de carga geral no total de cargas transportadas pela
cabotagem em 1996. J os granis lquidos e granis
slidos participaram respectivamente com 79,7% e
19,8%.
Para os representantes da indstria manufatureira, a
forma de tornar a cabotagem de carga geral eficiente
e atrativa, compreende a execuo das seguintes
medidas:
(i) rpida implementao da Lei de Modernizao
do Portos (Lei n 8630/93).
(ii) estabelecimento de uma poltica de transportes
que promova o uso dos servios de transporte
martimo de cabotagem.
(iii) criao do Operador de Transporte
Multimodal - OTM, e remoo das
dificuldades inerentes s operaes
multimodais, no que tange integrao fsica e
operacional nos corredores de transportes.
(iv) estabelecimento de condies para a
modernizao e ampliao da frota de navios
especializados para o transporte de carga
unitizada na pequena e grande cabotagem.
importante assinalar que o presente texto est
sendo desenvolvido aps quase cinco anos de
vigncia da chamada Lei dos Portos, e da realizao
da Pesquisa da Preferncia do Usurio de
Transportes pela autora. Desde ento, o governo vem
transferindo para o setor privado a prestao de
servios porturios e arrendando reas e instalaes,
associados meta de reduo de custos e melhoria de
qualidade dos servios para o usurio, estimulando a
concorrncia entre e intra portos. Com respeito
carga geral, os terminais de contineres j arrendados
(RS: Tecont; RJ: Tecon 1 e 2; SP: Tecon 1 - o maior
da Amrica do Sul e Terminal 37, o primeiro
privatizado) vem apresentando redues nos custos
de operao. Por exemplo: em Santos, o THC
(Terminal Handling Charge) por continer era da
ordem de US$ 500, hoje US$ 350, com previso de
US$ 150 em 1999[12]; no Rio de Janeiro, o
THC/continer custava US$ 268, hoje no Tecon 1
custa US$ 75 e no Tecon 2 US$ 60.
Comparativamente, em Buenos Aires esse servio
custa US$ 155, em Miami US$ 142, em Hamburgo
US$ 130 e em Rotterdam US$ 95[13]. Para o
segundo semestre de 1998, esto sendo previstas
novas licitaes para arrendamento dos terminais de
contineres em Santos (Tecon 2) e Sepetiba (Tecon).
Entretanto, tem-se observado e a experincia
demonstrado que no basta privatizar as operaes
porturias e as instalaes, e equipar os portos com
equipamentos modernos para a movimentao de
contineres, se a implementao das disposies da
lei dos portos no que se refere s particularidades das
complexas relaes trabalhistas vigentes na atividade
porturia vem ocorrendo de forma muito lenta.
Apesar da existncia em todos os estados do rgo
Gestor de Mo-de-Obra (OGMO), do Operador
Porturio (categoria empresarial para cuidar dos
servios do cais), e do Conselho de Autoridade
Porturia (CAP), este ltimo no tem conseguido
exercer sua atribuio de estabelecer normas para o
aumento da produtividade e a reduo dos custos das
operaes porturias, especificamente de contineres
e do sistema roll-on roll-off, porque, na realidade, os
servios de estiva e de capatazia ainda vem sendo
realizados separadamente com os respectivos
sindicatos controlando as "fainas" (mtodos ou
processos de manuseio) e os "ternos"(quantidade de
trabalhadores requeridos por cada faina).
Por outro lado, a implementao das disposies da
lei dos portos no que se refere normatizao e
fiscalizao das atividades porturias pela polcia e
fiscais da Receita Federal, atuando atravs das
alfndegas e servios aduaneiros vem mostrando
muita ineficcia. Segundo uma pesquisa de avaliao
do processo aduaneiro brasileiro[14], existe uma
ineficincia relacionada com o excesso de burocracia
e morosidade para a liberao de cargas e
documentao; a inexistncia de tecnologia adequada,
informatizao ou de equipamentos; a insuficincia de
funcionrios; e, tambm, com a corrupo verificada
na fiscalizao. Alm disso, observa-se ainda os altos
custos de armazenagem, as despesas com praticagem
para a cabotagem, o pouco rigor no cumprimento de
horrios, tanto por parte dos funcionrios da
fiscalizao quanto pelos do porto, elevado ndice de
ociosidade da mo-de-obra em um ritmo de trabalho
descontnuo no porto, e Receita Federal funcionando
somente durante as horas ordinrias de servios. Em
resumo, o aumento de produtividade nos portos est
fortemente relacionado com a quebra do monoplio
da mo-de-obra atravs da unificao dos trabalhos de
estiva e capatazia, sob o comando operacional nico,
e com portos e Receita Federal operando com regime
de 24 horas por dia. Estas foram as opinies obtidas
junto aos especialistas que participaram da Pesquisa
Delphi.
A segunda medida para tornar a cabotagem brasileira
de carga geral eficiente e atrativa est coerente com a
ambincia globalizante dos mercados, no qual se
observa mudanas radicais na reestruturao dos
processos industriais com a verticalizao das
estruturas produtivas atravessando fronteiras. Esse
fato, aliado estabilizao de preos na economia, ao
aumento da competio de mercado, e saturao e
os elevados custos do transporte rodovirio, esto
criando condies para que se promova o uso
adequado dos servios da cabotagem como uma das
alternativas mais econmicas para a movimentao da
carga unitizada. Neste caso, as vantagens residem
3
principalmente na garantia dos prazos programados
de entrega, na movimentao de grandes volumes em
longas distncias, e como sistema alimentador de
cargas do transporte martimo internacional, alm de
contribuir para a melhoria do trnsito nas rodovias e
diminuio dos ndices de poluio e rudo. aumento das relaes de trocas comerciais, baseia-se
Quanto terceira medida, finalmente entrou em
vigncia a Lei n 9611/98 que dispe sobre o
Transporte Multimodal de Cargas e cria o OTM, que
a "pessoa jurdica contratada como principal para a
realizao do Transporte Multimodal de Cargas da
origem at o destino, por meios prprios ou por
intermdio de terceiros". Entretanto, segundo o
governo, esta lei no ser implementada neste ano,
dependendo, em grande parte da reforma tributria.
Em 1994, aprovava-se o "Acordo sobre Transporte
Multimodal Internacional do MERCOSUL" que veio
a ser convalidado para sua aplicao no Brasil pelo
Decreto n 1563/95, criando a atividade ou categoria
econmica de OTM. Em 1996, tres empresas
brasileiras recebiam os primeiros Certificados de
Habilitao e Registro como OTM de cargas no
mbito do MERCOSUL[15]. Entretanto, o
Conhecimento de Transporte Multimodal (CTM) o
documento nico que de fato formaliza o contrato de
transporte multimodal e que rege toda a operao,
desde o recebimento da carga, sob custdia do OTM,
at sua entrega no destino mencionado no referido
CTM.
Entretanto, para que a multimodalidade se torne uma
realidade necessrio remover as dificuldades
inerentes s operaes multimodais no que diz
respeito integrao fsica - reforando a infra-
estrutura de transportes, e operacionais quanto ao
transporte martimo - facilitando os procedimentos
aduaneiros e de transbordo para as cargas feeder. A
lei que cria o transporte multimodal traz um conjunto
de medidas que tem por objetivo tornar mais barato e
eficiente o sistema de transportes no pas, atravs da
utilizao racional dos vrios modais. Espera-se que,
atravs dos corredores estratgicos de transportes,
ainda em desenvolvimento, haja uma maior
otimizao dos processos de distribuio fsica das
cargas e que esta incida diretamente na
competitividade dos produtos brasileiros nos
mercados internacionais. O multimodalismo pode vir
a ser uma excelente soluo para se reduzir os custos
de transportes no pas.
No que diz respeito quarta medida, novas
condies esto sendo estudadas para estimular e
viabilizar investimentos em embarcaes modernas,
desde que seja adotado um novo modelo de empresa
organizada. V-se como nica soluo para os
problemas do subsetor de transporte martimo, a
criao de uma "empresa nacional" suficientemente
forte para enfrentar a concorrncia internacional, pois
a Lei n 9432/97 abre a navegao de longo curso s
empresas de navegao e s embarcaes de todos os
pases, observados os acordos firmados pela Unio,
atendido o princpio de reciprocidade.
A intensificao do comrcio mundial, uma funo do
no s na eliminao ou atenuao das barreiras
comerciais, como tambm na profunda e dinmica
reestruturao nos processos produtivos. A integrao
econmica mundial sugere uma maior
internacionalizao da navegao, principalmente
aquela voltada para o mercado de cargas unitizadas
(contineres e veculos). Neste cenrio, exige-se a
presena de operadores globais provenientes ou no
de "global alliances" (isto , joint ventures de
empresas de navegao para a formao de um "super
consortia" que oferece seus servios mundialmente),
cuja razo principal ofertar servios competitivos
pelo menor custo. , portanto, neste cenrio altamente
competitivo, que dever se formar o novo modelo de
empresa nacional de navegao, com uma estrutura de
logstica que permita fazer parte da cadeia mundial de
distribuio.
As empresas ou a empresa que operar na cabotagem
dever oferecer servios feeder ao transporte
martimo internacional, ligando os container hub
ports aos demais portos da regio. Essa foi apontada
como uma perspectiva de retomada de
desenvolvimento da cabotagem de carga geral pelos
especialistas que participaram da Pesquisa Delphi. Por
outro lado, a Pesquisa da Preferncia do Usurio de
Transportes concluu que a indstria manufatureira
seria usuria dos servios de TMCCG somente se,
futuramente, os portos nacionais apresentarem
servios e preos competitivos, e a cabotagem
tambm apresentar servios competitivos e fretes
reduzidos, desde que integrada cadeia de transporte
multimodal. Entretanto, enquanto os problemas
mencionados persistirem, os produtos industrializados
ou de grande valor agregado continuaro sendo
transportados por rodovias, chegando aos portos sem
condies de competir no mercado internacional. E a
meta de elevar as exportaes brasileiras para US$
100 bilhes em 2002 poder no ser alcanada.
2. Objetivos do Sistema
Para que haja mudana no cenrio atual do transporte
martimo de cabotagem de carga geral, objetivos de
longo prazo do sistema - aqueles que do um sentido
desejado - precisam ser alcanados. Esses foram
estabelecidos ao se interpretar os interesses e
aspiraes da cabotagem de carga geral. Uma forma
de orientar a conquista e a preservao desses
objetivos se d atravs da implementao de polticas
- orientaes preestabelecidas para a tomada de
decises no sentido dos objetivos, que so:
4
1- Prover um elevado nvel de qualidade de servio e
baixo preo para o TMCCG no Corredor Martimo
Costeiro.
2- Aumentar a eficincia e a competitividade para
minimizar custos e maximizar lucros.
3- Recuperar a confiana do usurio potencial da
cabotagem de carga geral.
4- Alcanar uma participao significativa na
distribuio interna de carga geral, tendo em vista a
elevada eficincia energtica do transporte martimo
e seu reduzido efeito poluidor ambiental.
5- Assistir o trfego internacional e interregional de
contineres na gerao e distribuio interna,
formando redes secundrias que sero servidas por
pequenas embarcaes feeder como extenso de
linhas de grandes operadoras (mega-carries).
6- Assumir um papel importante na cadeia de
transporte multimodal.
7- Desenvolver o sistema da cabotagem de carga
geral atravs da adoo de novas tecnologias,
moderno gerenciamento de empresas, e de efeitos
combinados de inovaes de produto (servio de
transporte) e processo (reorganizao da navegao).
3. Polticas para a Retomada do Desenvolvimento
A necessidade de planejar o futuro de um sistema
est fortemente relacionado com a necessidade de
implementar polticas adequadas para o seu
desenvolvimento. O maior impacto sobre a
ambincia da TMCCG no sentido de influenciar
atores para remover obstculos, alm de adaptar o
atual estgio do sistema da cabotagem a uma nova
situao com base nos objetivos traados. Um
conjunto de opes de polticas para a retomada do
desenvolvimento da cabotagem brasileira de carga
geral ser apresentado a seguir. O estudo dessas
polticas terminou em 1996, portanto, antes da
aprovao da Lei n 9432/97 que dispe sobre a
ordenao do transporte aquavirio, e antes do
Decreto n 2256/97 que regulamenta o Registro
Especial Brasileiro (REB) de que trata a referida lei.
As opes de poltica so adicionais e muitas podem
ser implementadas simultaneamente. Elas no so
alternativas, porm consistentes e do suporte umas
as outras.
Poltica 1 Dissociao da Poltica de
Navegao da Poltica de
Construo Naval atravs da
reforma da Poltica Nacional
de Marinha Mercante
(PNMM).
A PNMM foi desenvolvida numa ambincia
protecionista internacional assistida pela United
Nations Conference on Trade and Development
(UNCTAD)[16]. Reserva de carga e subsdio
(Adicional de Frete para Renovao da Marinha
Mercante - AFRMM) foram dois tipos de
protecionismo que formaram a base para a expanso
da frota mercante nacional, que atingiu o mximo de
9,9 milhes de tpb em 1986. A partir de ento, tem-se
incio um processo de reduo da frota mercante de
longo curso, que cai de 8,2 milhes de tpb em 1986
para 3,9 milhes de tpb em fevereiro de 1998. Neste
perodo, a frota mercante nacional chegou a 8,3
milhes de tpb, tamanho aproximado da frota de
longo curso em 1986. Quanto frota mercante de
cabotagem, os dados revelam crescimento devido
compra de novos navios pela Petrobrs.
Esse o resultado do processo de desregulamentao
do setor de forma no planejada, atingindo as
empresas privadas que no foram preparadas para a
nova ambincia altamente competitiva e
desreguladora. Com (i) a liberao do trfego, (ii) a
existncia de poucas cargas prescritas, (iii) o fim da
preferncia de embarcaes nacionais, (iv) as
constantes mudanas na poltica do Fundo de Marinha
Mercante (FMM), e (v) os elevados preos das
embarcaes construdas em estaleiros brasileiros,
que no apresentam competitividade internacional, as
empresas privadas de navegao nacional deixaram
de investir em novas embarcaes, visto que os baixos
nveis de fretes praticados as impedem de obter
rentabilidade econmica e financeira. Na realidade, os
instrumentos de poltica protecionista, principalmente
o de reserva de carga, perderam o poder estimulador
de crescimento de frota numa ambincia altamente
competitiva e desreguladora. Por outro lado, a PNMM
tem se mostrado ineficaz para o aumento de eficincia
da navegao. No passado, as necessidades e
exigncias da indstria de construo naval
orientaram a poltica de navegao. Hoje, numa
economia globalizada, onde as foras de mercado
atuam fortemente, tanto a indstria de navegao -
uma indstria de servios - quanto a indstria de
construo naval - uma indstria de bens de capital -
devem definir independentemente suas prprias
estratgias de desenvolvimento, pois, embora sejam
indstrias complementares, possuem objetivos
distintos. Portanto, a dissociao das duas polticas
parece oportuna, pois dar condies a cada indstria
de indicar o seu prprio caminho. Quanto indstria
de navegao, e em particular , a de cabotagem de
carga geral, dois critrios precisam ser observados:
a) as medidas polticas devem levar em
considerao as diferentes naturezas de cargas
(granis lquidos, granis slidos, e carga geral).
b) a nova poltica deve conter um captulo
especfico para a carga geral, no qual a
cabotagem pode ser tambm entendida como um
5
 sistema feeder e um sistema integrado cadeia
de transporte multimodal.
Poltica 2 Abertura da Cabotagem
Brasileira de Carga Geral
para empresas estrangeiras
baseada no princpio de
reciprocidade.
A importncia dessa poltica gerar uma ambincia
competitiva entre os operadores nacionais e
estrangeiros, com o propsito de elevar a qualidade
de servio ofertado e reduzir seu preo, e
consequentemente restaurar a crena dos usurios de
transportes na cabotagem de carga geral no Brasil.
Considerando que com a modernizao do sistema
porturio brasileiro, os portos vo passar a operar
com maior eficincia e custos baixos, a referida
poltica contribuir para aumentar a competio entre
os transportes martimo e terrestre e, assim, elevar
significativamente a participao da cabotagem na
movimentao interna de carga geral no pas. Esta
poltica, leva em considerao tambm o processo de
integrao econmica na Amrica Latina e a
possibilidade de criao da rea de Livre Comrcio
das Amricas (Alca), onde certamente haver um
grande comrcio na costa dos pases envolvidos. A
Lei n 9432/97, em seu Captulo V - Dos Regimes da
Navegao, no pargrafo nico, do Art. 7, d
condies para abertura com reciprocidade, como
pode-se observar a seguir.
O governo brasileiro poder celebrar acordos
internacionais que permitam a participao de
embarcaes estrangeiras nas navegaes
referidas neste artigo, mesmo quando no
afretadas por empresas brasileiras de
navegao, desde que idntico privilgio seja
conferido bandeira brasileira nos outros
Estados contratantes.
Poltica 3 Criao do Registro Brasileiro
Internacional para estimular a
competio entre os
operadores brasileiros e
estrangeiros.
Diante da internacionalizao da navegao numa
ambincia competitiva e desreguladora, esta poltica
contribuiria para uma rpida reduo dos custos
operacionais (taxas, impostos, custo de tripulao,
encargos sociais, etc.) das empresas de navegao,
levando-as a se tornarem mais competitivas. A lei
citada anteriormente criou o Registro Especial
Brasileiro (REB), regulamentado pelo Decreto n
2256/97. No que diz respeito cabotagem, o REB
pouco contribui, pois no participa de vrias isenes
de que trata este decreto. Sabe-se que o governo vem
estudando a possibilidade de criao de um subsdio
operacional para os armadores brasileiros sobre o
custo de capital das embarcaes includas no REB, a
exemplo do que existe em muitos pases com tradio
martima. Espera-se ento, neste caso, que a
navegao de cabotagem seja tambm beneficiada.
Poltica 4 Criao do Corredor Martimo
Costeiro para estabelecer rotas
potenciais de cabotagem de
carga geral para servios
feeder e servios integrados
cadeia de transporte
multimodal.
O principal propsito de criao de um corredor
martimo costeiro desenvolver a TMCCG no Brasil,
atravs de um sistema de transporte eficiente e de
baixo custo, que enfatize suas principais vantagens
competitivas em termos de: custo-eficcia, alta
eficincia energtica por ton/km transportada, menor
impacto ambiental, reduo do trfego de caminhes
pesados, e consequentemente reduo dos custos de
reparo e manuteno das rodovias. A implementao
dessa poltica requer algumas medidas importantes
como as sugeridas a seguir:
a) identificar os padres dos trades costeiros
potenciais, em princpio so eles:
- trade domstico costeiro para a cabotagem
como feeder service,
- trade domstico costeiro para a cabotagem de
longas distncias,
- trade domstico costeiro para servio porta-a-
porta com envolvimento de outros modais dentro
do conceito logstico just-in-time.
b) avaliar o mercado potencial dos modais
alternativos.
c) Implementar definitivamente a Lei dos Portos no
pas.
d) Estudar a potencialidade dos portos nacionais
quanto movimentao de cargas unitizadas,
segundo critrios pr-estabelecidos.
e) Estabelecer o EDI (Electronic Data Interchange)
um sistema de redes para gerar elevado nvel de
servio da TMCCG na cadeia de transporte
multimodal.
Poltica 5 Desenvolvimento do Transporte
Multimodal no Brasil.
A globalizao e o processo de internacionalizao da
economia requerem um crescimento rpido do trade
internacional para conectar todas as economias
nacionais num sistema econmico mundial. Isto
ocorre via rotas mundiais, nas quais poucos portos de
guas profundas (hurb ports) sero escalados. Diante
desse quadro, espera-se que a demanda pelos servios
alimentadores (feeder service) da TMCCG no Brasil
cresa significativamente ao longo da Costa Atlntica.
Entretanto, o transporte multimodal encontrar
dificuldades para se desenvolver, caso os portos
brasileiros permaneam ineficientes e negligenciados
pelas autoridades quanto a sua posio chave na
6
complexa rede de produo/transporte/distribuio e,
ainda se sua importante posio para o
desenvolvimento local, regional e nacional continuar
desconsiderada. Portanto, para se desenvolver o
transporte multimodal no Brasil, e para se fazer uso
do potencial da cabotagem de carga geral na cadeia
de transporte multimodal, algumas medidas
necessitam ser adotadas:
a) implementao da Lei 9611/98 que dispe
sobre o Transporte Multimodal de Cargas e cria
o OTM,
b) afiliao do Brasil na conveno internacional observadas pelos operadores do transporte rodovirio
de transporte multimodal,
c) investimento em novos tipos de embarcaes
apropriadas para o transporte multimodal,
d) desenvolvimento de potenciais terminais
multimodais, investindo em instalaes,
equipamentos modernos e simplificao e
rapidez nos sistemas alfandegados de
desembarao de cargas, e
e) desenvolvimento de um sistema EDI (Electronic
Data Interchange) de rede para portos e
operadores multimodais.
Poltica 6 Facilidades para a importao
temporria de embarcaes de
Segunda-mo modernas e acidentes nas estradas contribuem para aumentar o
especializadas.
Somente em caso de implantao rpida de linha
martimo, visto que existe uma demanda reprimida
pelos servios especficos de TMCCG. Identificando-
se novos padres potenciais de trade ao longo da
Costa Atlntica, como por exemplo: rotas para
embarcaes rpidas, rotas que justifiquem
embarcaes com carregamento automtico, ou
qualquer outra rota que requeira imediatamente
embarcaes com tecnologia avanada e
impossibilitadas de serem construdas em estaleiros
nacionais.
Poltica 7 Estmulo para modernizao dos
terminais porturios com vista
adaptao de exigncias para
operao de embarcaes
tecnolgicamente avanadas.
Esta poltica est diretamente relacionada com as
opes 4 e 5 mencionadas anteriormente. A criao
de um Corredor Martimo Costeiro e o
desenvolvimento do transporte multimodal depende
da modernizao dos portos brasileiros, no somente
para adaptao das exigncias de embarcaes
modernas, mas tambm para o desenvolvimento do
sistema da TMCCG com base no conceito estratgico
sistema complementar-cooperativo e, portanto
caracterizado pelos feeder service e servio martimo
integrados cadeia de transporte multimodal.
Poltica 8 Estmulo para uso adequado e
racional de rodovias por veculos
de carga.
O uso inadequado e pouco racional das rodovias
brasileiras vem afetando indiretamente o transporte
martimo costeiro de carga geral, principalmente
devido cobrana de fretes baixos em virtude do
excedente de carga transportada, e s vzes frete zero
para as cargas de retorno, transferindo a carga geral
deste para aquele setor. As normas no vem sendo
de cargas. Normalmente, os veculos de carga
excedem sua capacidade limite de transporte, e as
cargas so, de forma geral, mal distribudas em seus
compartimentos de cargas por falta de uma melhor
fiscalizao nas estradas. Esses fatos contribuem no
s para a deteriorao do veculo, como tambm para
a deteriorao das estradas, aumento significativo dos
custos com conservao e reparos, e aumento da falta
de segurana dos usurios nas estradas. Alm disso, a
falta de manuteno dos veculos de carga
(provocando um aumento do monxido de carbono na
atmosfera), as condies inadequadas de trabalho dos
motoristas (por exemplo: excesso de horas
trabalhadas) e, consequentemente elevadas taxas de
impacto causado pelo uso inadequado das estradas
pelos veculos de carga, elevando dessa maneira os
custos para a sociedade como um todo. A
implementao desta poltica consiste da execuo de
algumas medidas, tais como:
a) rever e aperfeioar a regulamentao do uso de
veculos de carga nas estradas do pas, levando
em considerao o padro do MERCOSUL,
b) fazer cumprir o mnimo de exigncias
necessrias para melhorar as condies de
trabalho do motorista rodovirio de cargas,
c) estabelecer uma infra-estrutura moderna de
pesagem de veculos de carga nas estradas de
forma a reduzir os efeitos de sobrecarga na
pavimentao. No Brasil, por exemplo, de
acordo com os dados de 1995 do IBGE, existem
73 balanas de pesagem, das quais apenas 27, ou
37% do total estariam em condies de
operao, e
d) rever os designs e projetos dos veculos de carga,
limitando sua capacidade mxima, melhorando a
distribuio de eixos, alm de elevar o nmero
deles.
Poltica 9 Desenvolvimento de um
planejamento de longo prazo para
o Setor de Transportes
A importncia do planejamento de longo prazo para
todo o Setor de Transportes prover os tomadores de
deciso de informaes bsicas de forma dinmica
para que eles possam decidir antecipadamente o que
ser feito, quando ser feito, como ser feito, e quem
7
far o que, de forma a influenciar o futuro dos
transportes no Brasil na direo de desenvolvimento
orientado. Numa ambincia onde as mudanas esto
acelerando em direo desregulamentao, [4]
privatizao e competio global, a funo do
planejamento de longo prazo encorajar a economia
de mercado no Setor de Transportes como um todo,
trazendo-lhe maior eficincia e eficcia ao sistema
integrado.
4. Concluso
As opes de poltica sugeridas no presente trabalho
tiveram o propsito de indicar as orientaes e
medidas que possam contribuir para a retomada do
desenvolvimento do transporte martimo de
cabotagem de carga geral no Brasil. Com a
implementao dessas polticas, espera-se que o
sistema da cabotagem de carga geral ter finalmente
alcanado os seus principais objetivos.
Observa-se que o ambiente em que a cabotagem de
carga geral est inserida hoje, favorvel ao seu
desenvolvimento. Assim, (i) a estabilidade
econmica com maior controle da inflao, (ii) o
processo de modernizao dos portos, (iii) os
elevados custos do transporte rodovirio, (iv) a
desconcentrao econmica e a melhoria nos
desequilbrios regionais, (v) a perspectiva da
economia brasileira voltar a crescer a taxas mais
elevadas, so as principais condies para a
implementao das polticas sugeridas neste
trabalho.
Embora algumas medidas j tenham sido tomadas,
tais como a aprovao das Leis dos Portos, da
Navegao, e do Transporte Multimodal,
necessrio que estas sejam de fato implantadas, para
juntamente com as polticas sugeridas aqui possam,
na realidade, mudar o rumo da cabotagem de carga
geral no Brasil.
5. Referncias Bibliogrficas
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Delphi Technique: A Long-Range Planning
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Reino Unido.
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[8] Castro, N. de (1995), op. cit.
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[10] Padilha, E. (1998), 'Transportes:
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Conferncia Intermodal South America 98,
14-16 de Abril, So Paulo.
[12] O' Mahony, H. (1998), 'Brazil grasps the
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[13] Klien, R. (1998), 'A Nova Logstica do
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[14] Global (1998), 'Pesquisa Mostra Insatisfao
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Exterior e Transporte, Ano 1, Nmero 7,
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[15] Campos, J.R. de S. (1998), 'A
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8
 de Fevereiro de 1998', palestra proferida
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Conferncia Intermodal South America 98,
14-16 de Abril, So Paulo.

[16] Goss, R.O. e Marlow, P.B. (1993),

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