O DIREITO HUMANO SEGURANA PBLICA E A

RESPONSABILIDADE DO ESTADO

THE HUMAN RIGHT TO PUBLIC SECURITY AND THE RESPONSIBILITY OF

THE STATE

Marisa Helena DArbo Alves de Freitas

RESUMO

Os direitos humanos constituem direitos fundamentais de todos os seres humanos e a sua

afirmao est vinculada ao reconhecimento de que toda pessoa humana, em razo desta
condio, tem direitos e atributos autnomos que lhe so inerentes. No mbito jurdico, so
direitos subjetivos, prprios da personalidade da pessoa, indispensveis condio humana.
Como direito humano, a segurana direito fundamental dos indivduos, imprescindvel ao
natural desenvolvimento da personalidade humana e ao aperfeioamento da vida em
sociedade. Estendida ao mbito pblico, implica na ao preventiva e repressiva exercida por
rgos e agentes pblicos para a proteo dos direitos fundamentais das pessoas e pressupe a
garantia de um Estado antidelitual, de convivncia social pacfica, com preservao e
manuteno da ordem pblica e a incolumidade das pessoas e de seus patrimnios. O crime
fator de desestruturao social e empecilho para o desenvolvimento e progresso da sociedade.
Impe vtima danos de ordem fsica, material, moral, social e psquica. Ao Estado, cabe
responder patrimonialmente por esses danos, concorrentemente com o infrator quando, na
situao concreta, verifica-se que, sendo possvel a interveno estatal, esta no ocorreu,
ocorreu tardiamente ou de forma ineficiente. H, na hiptese, falha na proteo ao
administrado, constituindo esta, causa concorrente para o evento lesivo. A responsabilidade
do Estado tema de grande relevncia, envolvendo a relao jurdica entre o ente estatal e os
administrados, como forma de assegurar os direitos humanos fundamentais.

Palavras chave: direitos humanos; segurana pblica; responsabilidade do Estado.

Professora Doutora da Faculdade de Cincias Humanas e Sociais da Universidade Estadual Paulista, UNESP,
Campus de Franca e da Universidade Paulista, UNIP, Campus de Ribeiro Preto. Membro do Ncleo de Estudos
da Tutela Penal e Educao em Direitos Humanos NETPDH.
ABSTRACT

The human rights constitute fundamental rights of all human beings and this affirmative is
tied to the recognition that all human beings, due to this, have rights and autonomous
attributes that are inherent to him or her. In the juridical sphere these rights are subjective
rights, proper to the persons personality and indispensable to the human condition. Due to be
a human right, security is a fundamental right of the individuals, indispensable to the natural
development of the human personality and to the perfection of life in society. When it was
extended to the public sphere, it implies the preventive and repressive action exerted by the
public agencies and public agents in a way to protect the fundamental rights of people and
presupposes the warranty of a State against offense to law, favoring the pacific social living,
the prevention and maintenance of the public order and the safe and sound condition to people
and their patrimony. Crime is a factor of social lack of structure and an impediment to the
development and progress of the society. It brings to its victim the damages of physical,
material, moral, social and psychic order. The State is thus responsible to respond in a
patrimonial way to these damages, at the same time as the infringer when in a concrete
situation the action of the State occurred lately, or did not occurred or occurred in an
inefficient way. There is thus an imperfection in the protection of the administrated person,
constituting so the cause of an injurious event. The responsibility of the State is a theme of
high relevance comprehending the juridical relation between the State being and the
administrated ones, in a way to assure the fundamental human rights, exposed in the internal
juridical order and in the international documents.

Key-words: human rights; public security; State responsibility.

INTRODUO

A responsabilidade do Estado tema de grande relevncia, envolvendo a relao

jurdica entre o ente estatal e os administrados, como forma de assegurar os direitos humanos
fundamentais, positivados no ordenamento jurdico interno e em documentos internacionais.
Apresenta este instituto duplo carter, constituindo-se, ao mesmo tempo, em
instrumento garantidor dos direitos dos indivduos e limitador ou controlador da atuao
estatal.
 Na matria enfocada, verifica-se a responsabilidade do Estado na hiptese de falha na
prestao de segurana pblica aos administrados, favorecendo a ocorrncia de crimes. O
evento lesivo tem como concausa, concorrentemente conduta do infrator, a anormalidade do
servio pblico, voltado ao atendimento da necessidade humana de segurana.
Constitui a segurana direito fundamental dos indivduos, imprescindvel ao natural
desenvolvimento da personalidade humana e ao aperfeioamento da vida em sociedade. Por
meio dela, assegura-se proteo e amparo s pessoas, permitindo-lhes desfrutar dos demais
direitos. Seu reconhecimento est afirmado na ordem interna da grande maioria dos pases e
em inmeros documentos internacionais, desde a Declarao do Homem e do Cidado, de
1789. Estendida ao mbito pblico, implica na ao preventiva e repressiva exercida por
rgos e agentes pblicos para a proteo dos direitos fundamentais das pessoas e pressupe a
garantia de um Estado antidelitual, de convivncia social pacfica, com a preservao e a
manuteno da ordem pblica e a incolumidade das pessoas e de seus patrimnios.
O crime fator de desestruturao social e empecilho para o desenvolvimento e
progresso da sociedade. Traz danos para a vtima de ordem fsica, material, moral, social e
psquica. Cabe ao Estado, assim, responder patrimonialmente por esses danos,
concorrentemente com o infrator quando, na situao, verificar-se que, sendo possvel a
interveno estatal, esta no ocorreu, ocorreu tardiamente ou de forma ineficiente. H, na
hiptese, falha na proteo ao administrado, constituindo esta, causa concorrente ao evento
lesivo.
A responsabilidade do Estado tem sido entendida como sendo objetiva, fundada no
risco, configurando-se com o estabelecimento do vnculo etiolgico entre o comportamento
dos agentes da Administrao Pblica e o dano a que se sujeitou o particular. O fundamento
a igualdade de todos diante dos encargos pblicos. Exime-se o Estado de responder,
quebrando-se o vnculo causal, quando demonstrado que o comportamento da vtima deu
causa ao evento lesivo ou criou condies para que este ocorresse ou, ainda, quando, na
situao, no era possvel aos rgos estatais atuarem na proteo e garantia da segurana do
ofendido.
A proposta desse estudo a identificao dos fundamentos para a responsabilizao do
Estado na hiptese de falha da segurana pblica, favorecendo a ocorrncia de delito e
afrontando direito humano fundamental de segurana da vtima. Para tanto, procedeu-se
anlise daqueles temas relevantes para o seu desenvolvimento, tratando da teoria dos direitos
humanos, os seus fundamentos, gnese histrica, caractersticas e classificao. Na sequncia,
foi estudado o Estado, cuidando-se especialmente da ordem e da segurana pblicas, e, por
fim, o instituto da responsabilidade estatal, enfocando os conceitos necessrios para a
fundamentao da responsabilidade do Estado na matria enfocada.
O mtodo adotado foi o dogmtico-jurdico, utilizando-se da pesquisa bibliogrfica.
Adotou-se, ainda, como mtodo de abordagem o dedutivo, partindo das concepes gerais
para chegar-se temtica proposta.

1. DIREITOS HUMANOS

1.1. Noes conceituais

Os direitos humanos constituem direitos fundamentais de todos os seres humanos. Seu

conceito est vinculado ao reconhecimento de que toda pessoa humana, em razo desta
condio, tem direitos e atributos autnomos que lhe so inerentes. No mbito jurdico, so
direitos subjetivos, prprios da personalidade da pessoa, indispensveis condio humana.
So direitos bsicos, fundamentais, necessrios para assegurar ao ser humano uma vida
baseada na liberdade e na dignidade, sem os quais ele no conseguiria existir ou no seria
capaz de desenvolver-se e de participar plenamente da vida 1.
Segundo Alexandre de Moraes, direitos humanos fundamentais podem ser definidos
como sendo o conjunto institucionalizado de direitos e garantias do ser humano que tem por
finalidade bsica o respeito a sua dignidade, por meio de sua proteo contra o arbtrio do
poder estatal, e o estabelecimento de condies mnimas de vida e desenvolvimento da
personalidade humana2.
Destaca o constitucionalista brasileiro os dois sustentculos primordiais dos direitos
humanos: a dignidade da pessoa humana e o limite de atuao do Estado, relacionando-se
esses direitos diretamente com a garantia de no-ingerncia do Estado na esfera individual das
pessoas e a consagrao da dignidade humana.
Nesse sentido o conceito adotado pela Unesco, ao considerar direitos humanos como
uma proteo institucionalizada dos direitos da pessoa humana contra os excessos do poder

1
RAMOS, Andr de Carvalho. Direitos Humanos em juzo. So Paulo: Max Limonad, 2001. p. 27.
2
MORAES, Alexandre de. Direitos Humanos Fundamentais. Coleo Temas Jurdicos. 6.ed. So Paulo: Atlas,
2005. p. 21.
cometido pelos rgos do Estado e, ainda, regras para se estabelecer condies humanas de
vida e desenvolvimento da personalidade humana3.
Esses direitos so indicados por intermdio de expresses como: liberdades
pblicas, direitos humanos, direitos fundamentais, direitos subjetivos pblicos,
direitos do homem, direitos naturais, valores superiores e direitos fundamentais. So
muitos os termos utilizados, anlogos e que comportam diversos sentidos, guardando
semelhanas entre si, mas cada um com um significado prprio.
Conforme destacam Paulo Hamilton Siqueira Jr. e Miguel Augusto Machado de
Oliveira4, direitos humanos so aquelas clusulas bsicas, superiores e supremas que todo
indivduo deve possuir em face da sociedade em que est inserido, originando-se das
reivindicaes morais e polticas que todo ser humano almeja perante a sociedade e o
governo. Sob essa tica, do ensejo aos chamados direitos subjetivos pblicos, conjunto de
direitos subjetivos que em cada momento histrico concretizam as exigncias de dignidade,
igualdade e liberdade humanas e que so reconhecidos positivamente pelos sistemas jurdicos
nos planos nacional e internacional.
Os direitos fundamentais so, por sua vez, os direitos humanos reconhecidos pelo
Estado, qualificados como tal pelo direito vigente, e que tm o intuito de limitar o poder
poltico estatal. Constituem-se na base do Estado Democrtico, sendo inerentes aos direitos e
liberdades individuais. So direitos que integram um rol bsico e so inseridos na norma
fundamental - a Constituio de determinado Estado. Enquanto os direitos humanos so
vlidos para todos os povos em todos os tempos, constituindo-se nas clusulas mnimas que o
homem deve possuir em face da sociedade em que est inserido, os direitos fundamentais, a
seu turno, seriam aqueles direitos jurdico-institucionalizados, reconhecidos e consagrados
pelo Estado na norma fundamental, garantidos e limitados no tempo e no espao, essenciais
para que o homem viva em sociedade.
Os direitos do homem seriam aqueles direitos inerentes ao homem enquanto tal o
prprio direito individual. J os direitos do cidado, na acepo tcnica do termo, so aqueles
que pertencem ao cidado enquanto membro do Estado o prprio direito poltico. Os
direitos civis, de outra face, so aqueles direitos inerentes ao homem em sua condio de ser
social, de indivduo vivendo em sociedade. So direitos reconhecidos a todos aqueles que
esto sob a proteo do Estado. J os direitos polticos so inerentes ao cidado que participa

3
UNESCO. Les dimensions internationales ds droits de lhomme, 1978. p. 11.
4
SIQUEIRA JUNIOR, Paulo Hamilton, OLIVEIRA, Miguel Augusto Machado de. Direitos Humanos e
cidadania. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 43- 50.
da vida poltica do Estado. Assim, os direitos humanos derivam da simples existncia do ser,
ao passo que os direitos civis e polticos esto vinculados condio do homem de ser
membro de uma sociedade ou de um Estado.
Os direitos naturais, afirmam os autores citados, so inerentes natureza humana,
independente da vida social do homem e anteriores ao direito positivado pelo Estado.
Referem-se ao indivduo sob o ponto de vista ontolgico, considerando a individualidade
prpria de cada homem.
Vinculado proteo dos indivduos, tem-se as liberdades pblicas, conjunto de
direitos que visam defender o indivduo da ao estatal, exigindo uma atividade negativa do
Estado status negativus da interveno estatal, com o intuito de defender a esfera
individual do cidado. Por outro lado, os direitos subjetivos pblicos so aqueles que se
exercem ou se operam em face do Estado, ou seja, designam a posio do cidado na relao
jurdica com o Estado.

1.2. Fundamentos e origem histrica dos direitos humanos

A ideia de direitos humanos tem origem no conceito filosfico de direitos naturais, um

rol bsico de direitos, atribudos por Deus, que requerem especial proteo.
Culturalmente, considera-se que os direitos humanos tiveram sua origem na cultura
ocidental moderna. H, contudo, ao menos, mais dois entendimentos importantes. O primeiro
deles, afirma que todas as culturas possuam vises de dignidade, forma de direitos humanos,
como se depreende da Carta de Mandn, Kouroukan Fouga, de 1222, a Constituio do
Imprio de Mali. O segundo entendimento relevante de que o Ocidente, ainda que tenha
encontrado uma maneira concreta de sistematizar os direitos humanos por meio de uma
discusso progressista e com base no projeto de uma filosofia dos direitos humanos, no criou
a ideia nem o conceito dos direitos humanos.
Historicamente, o reconhecimento da existncia, desde os primrdios da civilizao
humana, de uma gama de direitos essenciais ao homem, possibilitou que, na Idade Mdia, por
influncia do Cristianismo, em defesa da igualdade de todos os homens, fosse desenvolvida a
teoria do direito natural, considerando o indivduo como centro de uma ordem social e
jurdica justa. Nos sculos XVI e XVII, no contexto do Estado Moderno e da transio da
sociedade feudal para a sociedade burguesa, reformularam-se as teorias do direito natural, por
obra dos racionalistas, deixando este direito de estar submetido a uma ordem divina. Foi esta
corrente de pensamento que possibilitou a construo da doutrina dos direitos humanos, ao
considerar os valores fundamentais para o homem como expresso racional do ser humano.
Essas idias, desenvolvidas ao longo dos sculos, produziram frutos j no ano de 1215,
na Inglaterra, com a Magna Carta, imposta ao Rei Joo Sem Terra pelos bares ingleses,
estabelecendo limitaes ao poder real. Considerada como um marco na histria dos direitos
humanos, esta Carta influenciou a elaborao de diversos outros documentos ingleses como: a
Petiton of Rights, de 1628, o Habeas Corpus Act, promulgado em 1679; o Bill of Rights,
editado em 1689; e, o Act of Settlement, editado em 17015.
A ideia das liberdades fundamentais foi trazida para a Amrica pelos colonos ingleses
e resultaram na Declarao da Independncia dos Estados Unidos, de 4 de julho de 1776,
baseada na Declarao de Virgnia proclamada pouco tempo antes. Documento de inigualvel
valor histrico, produzido basicamente por Thomas Jefferson, trouxe os direitos naturais do
homem e o respeito a eles pelo poder poltico, com nfase preponderante na limitao do
poder estatal.
Seguiu-se a estes documentos, a Constituio dos Estados Unidos da Amrica, de
1787, que com suas dez primeiras emendas, aprovadas em 1789 e ratificadas em 1791,
estabeleceram a separao dos poderes do Estado, como limite ao poder estatal, e um rol de
direitos humanos fundamentais.
A consagrao normativa dos direitos humanos fundamentais coube, porm Frana,
com a promulgao, pela Assembleia Nacional em 1789, da Declarao do Homem e do
Cidado. Originria da Revoluo Francesa, esta Declarao de direitos proclamou como
direitos naturais e imprescritveis: a liberdade, a propriedade, a segurana e a resistncia
opresso. Por influncia, especialmente de Montesquieu, Voltaire e Rousseau, em seus
dezessete artigos buscou conciliar as reivindicaes dos sculos que a antecederam em prol
das liberdades, trazendo previses solenes de direitos naturais, inalienveis e sagrados do
homem, alargando o campo dos direitos humanos e incluindo os direitos econmicos e
sociais.
A Constituio francesa de 1791 que se seguiu, trouxe novas formas de controle do
poder estatal, cabendo, porm, Constituio francesa de 1793 uma melhor regulamentao
dos direitos humanos. Dentre outras previses, foram consagrados os direitos igualdade,
liberdade e segurana.

5
QUEIROZ, Carlos Alberto Marchi. Resumo de Direitos Humanos e da cidadania. 2.ed. So Paulo:
Paulistanajur, 2004. p. 36.
 Em razo do constitucionalismo liberal do sculo XIX, a previso dos direitos
humanos fundamentais deu-se em inmeros documentos, como: a Constituio da Espanha
Constituio de Cdis - de 1812; a Constituio de Portugal de 1822; a Constituio Poltica
do Imprio do Brasil de 1824; a Constituio da Blgica de 1831; e, a Declarao de Direitos
da Constituio francesa de 1848, que trouxe uma ampliao do rol dos direitos humanos
fundamentais.
O sculo XX trouxe, tambm, constituies marcadas pela preocupao com direitos
humanos fundamentais e em especial os direitos sociais, como: a Constituio mexicana de
1917; a Constituio de Weimar de 1919; a Declarao Sovitica dos Direitos do Povo
Trabalhador e Explorado de 1918, seguida pela primeira Constituio Sovitica (Lei
Fundamental) de 1918; e, a Carta do Trabalho da Itlia fascista de 19276.
Contemporaneamente, contudo, o momento mais importante para a histria dos
direitos humanos ocorreu no perodo de 1945 a 1948, com o fim da Segunda Grande Mundial,
quando se tomou conscincia das tragdias e atrocidades da Guerra. Criou-se, em
conseqncia, a Organizao das Naes Unidas ONU-, organismo internacional que
simboliza a necessidade de tolerncia, de paz, de solidariedade entre as naes, possibilitando
o progresso social e econmico de todos os povos. Com ela deu-se a universalizao do
conceito de direitos humanos, alcanando uma grande importncia na cultura jurdica
internacional.
Em 1948, a Assembleia Geral das Naes Unidas, pela Resoluo n. 217 A (III),
proclamou a Declarao Universal dos Direitos Humanos, que se constitui na mais
importante conquista dos direitos humanos fundamentais em nvel internacional, servindo de
referncia, como paradigma tico, a todos os documentos editados posteriormente. Esta
Declarao firmou o reconhecimento da dignidade humana inerente a todos os membros da
famlia humana e de seus direitos iguais e inalienveis como fundamento da liberdade, da
justia e da paz no mundo.
Para obrigar juridicamente os Estados ao cumprimento de suas previses, editou-se,
em 1966 o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que juntos com a Declarao Universal dos
Direitos Humanos constituem a Carta Internacional dos Direitos do Homem.
Com o mesmo fim, a Organizao dos Estados Americanos, OEA, aprovou, no ano de
1948, a Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, que contm os mesmos

6
MORAES, op. cit., p. 11-12.
princpios da Declarao das Naes Unidas. Na Europa, em 1950, foi editada a Conveno
Europia para a Proteo dos Direitos Humanos.
Para o sistema interamericano, o instrumento de maior importncia a Conveno
Americana de Direitos Humanos, o Pacto de So Jos da Costa Rica, assinada em 1969 e que
entrou em vigor em 1978, que, substancialmente, reconhece e assegura um rol de direitos
civis e polticos, similar ao previsto nos demais documentos internacionais. Em 1988, a
Assembleia Geral da OEA adotou Protocolo Adicional Conveno (Protocolo de So
Salvador), sobre direitos sociais, econmicos e culturais, entrando em vigor em 1999.
No Continente Africano, a Organizao da Unidade Africana proclamou, em 1981, a
Carta Africana de Direitos Humanos e dos Povos, sendo criada concomitantemente a
Comisso Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, com a finalidade de promover,
proteger e interpretar as previses de direitos humanos consagradas na Carta Africana. Essa
Carta traz princpios tradicionalmente negados na frica, como o direito livre determinao
e o dever dos Estados de eliminar todas as formas de explorao econmica estrangeira 7.
Com as mesmas aspiraes, foram editadas, em 1990, a Declarao do Cairo e, em
1993, a Declarao de Bangkok.

1.3. Caractersticas e classificao dos direitos humanos

Os direitos humanos colocam-se em posio hermenutica elevada em relao aos

demais direitos previstos no ordenamento jurdico e apresentam algumas caractersticas que
lhes so peculiares: imprescritibilidade, no se perdendo pelo decurso do tempo;
inalienabilidade, no admitindo sua transferncia, a ttulo gratuito ou oneroso;
irrenunciabilidade, no se sujeitando renncia; inviolabilidade, no podendo ser
desrespeitados por determinaes infraconstitucionais ou por atos das autoridades pblicas e
seus agentes, sob pena de responsabilizao civil, administrativa e criminal; universalidade,
abrangendo todos os indivduos, independente de sua nacionalidade, sexo, raa, credo ou
convico poltico-filosfica; efetividade, devendo ser protegidos por mecanismos
coercitivos; interdependncia, havendo interseces entre as vrias garantias constitucionais

7
PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 2. ed. So Paulo: Max
Limonad, 2000. p. 121-122.
visando atingir suas finalidades; complementariedade, devendo ser interpretados de forma
conjunta visando a sua finalidade8.
Da mesma forma que se d com a denominao e a conceituao dos direitos
humanos, h uma grande variedade de classificaes adotadas, dependendo do referencial
considerado.
Na ordem internacional, a classificao adotada pelos Pactos sobre Direitos Humanos
das Naes Unidas, de 1966, tem sido bem acolhida em razo do consenso universal que
informa a elaborao desses documentos, contando com a participao de representantes das
mais variadas regies culturais do mundo, portadores de diferentes tendncias, alm de ser
abrangente, incluindo os cinco grandes campos de desenvolvimento da ao humana: o civil,
o poltico, o econmico, o social e o cultural. O mesmo critrio foi adotado pela OEA na
Conveno Americana de Direitos Humanos de 1969, desdobrando cada uma das cinco
categorias de direitos em tantas outras, necessrias para a proteo do homem.
Com base nos documentos internacionais, possvel indicar duas espcies de
classificao. So elas: 1. Classificao genrica, que abrange os direitos fundamentais,
oponveis tanto s pessoas de Direito Pblico, quanto de Direito Privado, e os direitos
acessrios ou derivados, que so os resultantes de leis, convenes ou contratos e que
obrigam apenas algumas pessoas ou categorias de pessoas. 2. Classificao especfica, que
abrange, propriamente, os direitos fundamentais e classificam-se em: a. direitos civis, que
dizem respeito ao ser humano como pessoa inserida numa sociedade juridicamente
organizada, incluindo, dentre outros, o direito vida, liberdade, igualdade, dignidade e
segurana pessoal; b. direitos polticos, referentes ao ser humano como cidado; c. direitos
econmicos e sociais, relativos s atividades de produo e consumo; d. direitos culturais,
referentes ao desenvolvimento e ao preparo do homem para viver em sociedade9.
A par das inmeras classificaes encontradas, a doutrina moderna tem apresentado
uma classificao baseada na ordem histrica cronolgica em que os direitos humanos
passaram a ser constitucionalmente reconhecidos: os direitos de primeira, segunda e terceira
geraes. A proposta desta classificao foi feita por Karel Vasak, agente da UNESCO, em
uma conferncia no Instituto Internacional de Direitos Humanos, em Estrasburgo, no ano
de1979, inspirado no lema da Revoluo Francesa: liberdade, igualdade e fraternidade 10.

8
MORAES, op. cit., p. 23.
9
OLIVEIRA, Almir. Curso de Direitos Humanos. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2000. p. 75-77.
10
GONZLEZ LVAREZ, Robert. Aproximaciones a los Derechos Humanos de Cuarta Generacin.
http://www.sopecj.org/rgaddhh.pdf. p. 2. Acesso em: 20/12/2011.
 Assim, os direitos de primeira gerao seriam os direitos de liberdade, compreendendo
os direitos e garantias individuais, os direitos civis, polticos e as liberdades clssicas,
originadas a partir da Carta Magna de Joo Sem Terra. Os de segunda gerao ou direitos de
igualdade constituiriam os direitos econmicos, sociais e culturais, surgidos no incio do
sculo XX. Por fim, os direitos de terceira gerao, chamados de direitos de fraternidade ou
solidariedade, prprios de grupos mais restritos de pessoas entre as quais no h vnculo
jurdico ou ftico precisos. Incluiriam o direito ao meio ambiente equilibrado, a uma saudvel
qualidade de vida, ao progresso, paz, autodeterminao dos povos e outros direitos
difusos.
Com o avano da tecnologia e com a Declarao dos Direitos Humanos e do Genoma
Humano da UNESCO, passou-se a falar em uma quarta gerao de direitos humanos,
considerados estes como os direitos tecnolgicos, tais como o direito de informao e o
biodireito. Tambm o avano da tecnologia determinou o estabelecimento de uma quinta
gerao de direitos humanos que seriam aqueles que envolvem a ciberntica e a informtica.
O constitucionalista Paulo Bonavides tem defendido que o direito paz se constituiria em
direito de quinta gerao, a merecer uma maior visibilidade 11.
Fala-se, ainda, em direitos humanos de sexta gerao, englobando aqueles direitos
decorrentes da globalizao, ou seja, o direito democracia, informao correta e ao
pluralismo12.
Observa-se, contudo, que Antnio Augusto Canado Trindade considera as geraes
de direitos uma fantasia, advertindo que a noo atomizada ou fragmentada das chamadas
geraes de direitos, histrica e juridicamente infundada, tem prestado um desservio ao
pensamento mais lcido sobre a evoluo do direito internacional dos direitos humanos.
Segundo o autor, os direitos humanos no se sucedem ou se substituem uns aos outros, mas
antes, se expandem, se acumulam e se fortalecem, interagindo os direitos individuais e
sociais. Conclui que o que se testemunha o fenmeno, no de uma sucesso, mas de
expanso, cumulao e fortalecimento dos direitos humanos consagrados, a revelar a sua
natureza de direito complementar. O Direito dos Direitos Humanos afirma a unidade

11
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 1993. p. 102.
12
FURTADO, Emmanuel Tefilo, MENDES, Ana Stela Vieira. Os direitos humanos de quinta gerao
enquanto direito paz e seus reflexos no mundo do trabalho inrcias, avanos e retrocessos na Constituio
Federal e na legislao. p. 8-9. http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/brasilia/02_335.pdf. Acesso
em 20/12/2011.
fundamental da concepo, a indivisibilidade e a justicialidade de todos os direitos
humanos13.
Da anlise realizada extrai-se que os direitos humanos, como atributos inerentes e
inviolveis da pessoa humana, tm reconhecimento universal, sendo assegurados pela grande
maioria dos Estados, seja em nvel constitucional, infraconstitucional, seja em nvel de direito
consuetudinrio ou mesmo por tratados e convenes internacionais.
O Estado o garante desses direitos, cabendo a ele o dever de reconhecer, assegur-los
e proteg-los. O desrespeito aos direitos humanos constitui-se em um ilcito, pelo qual o
Estado deve ser responsabilizado, como exigncia lgica de um Estado democrtico de
direito, que se perfaz com o respeito dignidade da pessoa humana e dos direitos
fundamentais dela decorrentes.

2. O ESTADO E A SEGURANA PBLICA

2.1. O Estado, bem comum e ordem pblica

No estgio atual da organizao poltico-jurdica da sociedade, constitui-se o Estado

em um ente dotado de personalidade jurdica, sujeito de direitos e obrigaes, caracterizado
como prestador de servios essenciais, encarregado da tutela e proteo dos direitos
individuais e do atendimento dos interesses pblicos.
Esta noo resulta de um processo de evoluo que ocorreu ao longo da histria. A
prpria denominao Estado, com o significado que lhe atribudo hoje, relativamente
nova. Os gregos utilizaram a expresso polis e os romanos, civitas e respublicae. Alguns
autores atribuem a origem ao vocbulo latino status, cujo significado estar firme. Foi
Maquiavel, em sua obra O Prncipe, de 1513, quem utilizou a expresso pela primeira vez,
identificando o Estado como sociedade poltica dotada de certas caractersticas bem definidas.
Sua origem questo que comporta grande divergncia, havendo diferentes correntes
que buscam definir a poca e os motivos determinantes do seu surgimento 14. Independente de
qual seja o entendimento adotado, deve-se reconhecer que o Estado apresenta-se hoje como

13
TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Apresentao. PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito
Constitucional Internacional. 2. ed. So Paulo: Max Limonad, 2000. p. 21-22.
14
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 1985. p. 45.
uma sociedade poltica e juridicamente organizada, com unidade territorial, dotado de
soberania e formado por pessoas que se integram em funo de um fim comum.
O fim do Estado, de grande importncia na definio de sua atuao e do exerccio de
suas funes , tambm, questo conflituosa. Ainda que no haja consenso sobre a finalidade
ser ou no um elemento integrante do Estado, este ente, na condio de sociedade poltica,
deve criar condies para a consecuo dos fins particulares de seus membros, que
possibilitem o desenvolvimento integral da personalidade humana.
Como elementos formais do bem comum, podem ser apontadas a ordem e a justia. A
ordem, etimologicamente identificada como disciplina, organizao, simetria, equilbrio entre
as partes de um todo15, implica, nas sociedades, em um estado geral de segurana e
coexistncia indispensveis vida social. No mbito moral, refere-se ao conjunto de relaes
entre as pessoas sujeitas a certos princpios de perfeio moral.
Decorre a ordem da necessidade social de se estabelecer medidas e limites ao
comportamento dos indivduos, garantindo estabilidade social e servindo como uma espcie
de freio liberdade individual. A ao poltica do Estado, contudo, como destaca Francisco
Javier Bautista Lara16, deve ter por meta o alcance do mximo de ordem com o mximo de
liberdade.
A justia, por sua vez, consiste, na sua noo aristotlica, em atribuir a cada um o que
seu, com base nos critrios da necessidade e da equidade. Trata-se de condio essencial da
ordem que, sem ela, converter-se-ia em despotismo, condio contrria idia de bem
comum.
No mbito da ordem jurdica, identificam-se a ordem privada e a ordem pblica,
ambas regidas pelo direito positivo. A ordem privada corresponde s relaes entre os
indivduos, dominada pela vontade privada e envolvendo a liberdade individual. Ordem
pblica, identificada j no Direito Romano, constitui-se, em sua concepo atual, em
elemento indispensvel tranqilidade das pessoas e ao progresso e engrandecimento do
Estado. proteo ao livre exerccio dos direitos fundamentais. Visa conservao da vida e
s perfeitas condies de funcionamento da sociedade, identificando-se como um princpio
geral ou um conjunto de princpios considerados fundamentais de preservao de valores
jurdicos, morais e econmicos de determinada sociedade poltica.

15
GUIMARES, D. T. Dicionrio tcnico jurdico. So Paulo: Riddel, 1995. p. 425.
16
BAUTISTA LARA, Francisco Javier. Funcin policial y bien comn. Aula ministrada no XXIX Curso
Interdisciplinario em Derechos Humanos: Justicia y Seguridad Derechos de las vctimas y funcin policial.
Instituto Interamericano de Derechos Humanos. San Jos de Costa Rica. 17/08/2011.
 Em doutrina de Paul Bernard, a ordem pblica assenta-se em dois elementos
universalmente reconhecidos que so: a ausncia de perturbao e a disposio harmoniosa
das relaes sociais. A estes, devem ser acrescidos os elementos metajurdicos a moral e os
costumes, de tal forma que a noo de ordem pblica est no limite do legal e do moral17.
Para Hely Lopes Meirelles, ordem pblica a situao de tranqilidade e
normalidade que o Estado assegura, ou deve assegurar, s instituies e a todos os membros
da sociedade, consoante as normas jurdicas legalmente estabelecidas. Visa a garantir o
exerccio dos direitos individuais, manter a estabilidade das instituies e assegurar o regular
funcionamento dos servios pblicos, como tambm, impedir os danos sociais. Segundo o
autor, a ordem pblica vincula-se noo de interesse pblico e de proteo segurana,
propriedade, sade pblica, aos bons costumes, ao bem estar coletivo e individual, assim
como estabilidade das instituies em geral, concluindo que a proteo a esses bens ,
modernamente, confiada polcia de manuteno da ordem pblica, exercida, no Brasil,
precipuamente, pela Polcia Militar estadual18.
A ordem pblica garante das condies essenciais vida humana, como direitos
humanos, preservando e protegendo a segurana das pessoas e de seus patrimnios, a
salubridade e a tranquilidade na convivncia em sociedade. A ocorrncia de crimes
compromete est ordem, colocando em risco a paz social e ferindo direitos fundamentais das
pessoas. O Estado, responsvel pela garantia da ordem pblica, deve atuar preventiva e
repressivamente por meio dos agentes policiais, agentes da Administrao Pblica,
responsveis pela manuteno da ordem, evitando que ocorram o crime e a leso a direitos
das pessoas, e restaurando a ordem pblica, quando verificar-se o fenmeno delitivo.

2.2. A segurana pblica

No Estado democrtico de direito, a ordem pblica deve significar proteo

dignidade humana e aos direitos fundamentais das pessoas, derivando da a concepo de
segurana pblica como a ao exercida na proteo daqueles direitos que so essenciais
pessoa humana. H entre as duas, estreita relao, havendo entendimento de que a segurana

17
BERNARD, Paul. La notion dordre public em droit administratif. Paris: Librairie Gnrale de Droit et
Jurisprudence, 1962. p. 12 e 25. Apud. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito administrativo da
segurana pblica. In: Segurana e ordem pblica. So Paulo: Saraiva. P. 109-146, [s.d.]. p. 129/132.
18
MEIRELLES, Hely Lopes. Polcia de manuteno da ordem pblica e suas atribuies. In: Segurana e
ordem pblica. So Paulo: Saraiva, [s.d.]. p. 147-157. p. 156/157.
pblica, ao lado da tranqilidade ou boa ordem e da salubridade, elemento constitutivo da
ordem pblica19.
Para Moreira Neto, a relao entre ordem e segurana pblicas no do todo para a
parte, nem de continente para contedo, mas sim, de efeito e causa. Pondera o autor que, se
as garantias proporcionadas pela segurana pblica so eficientes e satisfatrias, tem-se
mantida a ordem pblica. Se, ao contrrio, so deficientes, insatisfatrias ou insuficientes,
tm-se abalada ou sacrificada esta ordem. A relao seria, portanto, causal, sendo a segurana
pblica garantia da ordem pblica20.
Aliada a outros fins, a segurana pblica integra o rol de elementos essenciais do bem
comum, fim maior do Estado, que justifica e orienta todas as funes e atividades exercidas
pelo ente estatal. Pressupe proteo, amparo, garantia, estabilidade e implica na manuteno
da ordem interna, significando situao de convivncia social pacifica, isenta de ameaa e de
violncia, propiciando condies s pessoas de uma coexistncia em sociedade protegidas
contra restries arbitrrias a sua vida, a sua liberdade, ao seu patrimnio e a outros direitos
essenciais. Em sua dinmica, uma atividade de vigilncia, preveno e represso de
condutas delituosas21.
Para Mrio Pessoa, a segurana pblica o estado antidelitual que resulta da
observncia dos preceitos tutelados pela legislao penal. As aes que promovem a
segurana pblica so aes policiais repressivas ou preventivas tpicas. As mais comuns so
as que reprimem os crimes contra a vida e a propriedade22.
Expresso de contedo amplo, na qual sobressai a obrigao do Estado de criar
condies propcias ao pleno desenvolvimento dos cidados, proporcionando garantias
pessoais e de existncia em sociedade, a segurana pblica insere-se no complexo de medidas
estatais tendentes ao fim comum do bem-estar do homem, caracterizando-se por medidas que
refletem os deveres da Administrao Pblica para com os cidados, exigindo uma constante
atividade de vigilncia.
Ressaltam os especialistas que a segurana dos indivduos e da sociedade elemento
fundamental na gnese do Estado, apontada como uma das causas justificadoras de sua
criao. Em relao aos indivduos, a segurana pessoal e de seus bens base necessria, fator

19
ROLLAND, Louis. Prcis de droit administratif. 9.ed. Paris:Daloz, 1947. p. 399. Apud. MOREIRA NETO,
Diogo de Figueiredo. Reviso doutrinria dos conceitos de ordem pblica e segurana pblica. Revista de
Informao Legislativa. Braslia. v. 97, p. 133-154, jan./mar., 1988. p. 149.
20
MOREIRA NETO, op. cit., p. 152.
21
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direitos constitucional positivo. 9. ed. So Paulo: Malheiros, 1992. p. 658.
22
PESSOA, Mrio. O direito da segurana nacional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1971. p. 7-20 e 76.
absolutamente indispensvel para o natural desenvolvimento da personalidade humana,
condio para a conservao e o aperfeioamento da vida em sociedade.
Cuida da segurana, a Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948, ao
estabelecer, em seu artigo 3, que todo indivduo tem direito segurana de sua pessoa, e
no artigo 7, que todos tm o direito a ser protegidos. Tambm a Conveno Europeia da
Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais de 1950, trata da
segurana ao declarar, em seu artigo 5, que toda pessoa tem direito liberdade e
segurana. A Conveno Americana sobre os Direitos Humanos, o Pacto de So Jos da
Costa Rica, de 1969, inclui o direito segurana pessoal no seu artigo 7, no elenco de
direitos e garantias fundamentais do homem.
Na Constituio da Repblica Federativa do Brasil, a segurana est prevista no caput
do art. 5, como um dos direitos individuais fundamentais, ao lado da vida, da liberdade, da
igualdade e da propriedade, sendo assegurada a inviolabilidade desses direitos.
Ao tratar da Segurana Pblica, no ttulo que cuida da Defesa do Estado e das
Instituies Democrticas, o seu art. 144 define que: A segurana pblica, dever do Estado,
direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da
incolumidade das pessoas [...].
Prescreveu o legislador constituinte que a segurana pblica, alm de dever do Estado,
tambm responsabilidade de todas as pessoas, individualmente consideradas, e da prpria
sociedade. Em um Estado democrtico, todos tm responsabilidades, e a segurana pblica
deve ser entendida e assumida como responsabilidade permanente de todos: Estado, sociedade
e populao. A inviolabilidade constitucionalmente assegurada impe deveres a todos.

3. RESPONSABILIDADE DO ESTADO

3.1. Noes conceituais

A responsabilidade do Estado constitui instituto restaurador da ordem jurdica e social,

que busca a tutela dos direitos e interesses dos administrados, recompondo o equilbrio
rompido pela inadequada atuao estatal, e que encontra fundamento maior em um princpio
de justia social e nos postulados do Estado de Direito.
 , tambm, instrumento de justia social, indo alm da sua condio de meio tcnico
jurdico de composio do conflito de interesses entre o ofendido e o ofensor, configurando
um meio de autolimitao jurdica do poder do Estado, conseqncia da progressiva
jurisdicizao da atividade estatal.
significativa a evoluo por que passou esse instituto ao longo da histria, tendo
superado a fase da completa irresponsabilidade, para chegar ao reconhecimento, quase total,
da responsabilizao desse ente pblico, nos nossos dias.
Durante esse perodo de evoluo, o Estado adquiriu um crescente poder, tornando
cada vez maior a sua ingerncia na vida das pessoas, submetendo-as ao seu controle, em suas
relaes pessoais e sociais. A par disto, a evoluo do prprio Estado e da sociedade
determinou o reconhecimento dos direitos e garantias fundamentais dos indivduos e dos
direitos humanos, evoluindo os ordenamentos jurdicos dos povos no sentido da sua tutela.
Concomitantemente, desenvolveu-se, por parte das pessoas, uma maior conscincia dos seus
direitos e obrigaes, surgindo, em conseqncia, a necessidade de uma proteo jurdica
mais eficaz. A evoluo da concepo de responsabilidade jurdica resulta, assim, da prpria
evoluo social.
Segundo Yussef Said Cahali, responsabilidade do Estado a obrigao legal que lhe
imposta de ressarcir os danos causados por suas atividades a terceiros 23. a obrigao
imposta ao Estado de responder pelas conseqncias da ao ou omisso dos agentes
pblicos, no exerccio das atividades que lhes so prprias e que causam danos e prejuzos s
pessoas, fsicas ou jurdicas. obrigao, dever de responder.
Correntemente, responsabilidade significa, latu sensu, uma obrigao. Em acepo
particular, indica uma obrigao decorrente de ato ilcito. Em sua origem, a responsabilidade
era conseqente apenas da violao de uma regra de direito escrito. Com o aperfeioamento
do direito, adotou-se, alm da ilicitude do ato, a culpa em sentido estrito, considerando-se
responsvel tambm aquele que age com imprudncia, impercia ou negligncia. Nesse
processo de aperfeioamento, a responsabilidade civil torna-se um instrumento tcnico
destinado a recompor o equilbrio rompido pelo dano causado a algum e que tem como causa
geradora, o interesse em restabelecer o equilbrio econmico-jurdico alterado pelo dano.
Pressupe a existncia de agente causador de dano com sua ao ou omisso, a pessoa que
sofre o dano ou prejuzo; o prejuzo; e, a sano consistente na obrigao de reparar o dano
para a recomposio do equilbrio violado.

23
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do estado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 1.
3. 2. Responsabilidade das pessoas de direito pblico

Na evoluo que se seguiu, deu-se o reconhecimento da capacidade, no s das

pessoas fsicas ou naturais, mas tambm das pessoas jurdicas, de tornarem-se responsveis
pela prtica de atos ilcitos.
Dentre as pessoas jurdicas de direito pblico, o Estado a mais destacada delas, com
capacidade reconhecida para o exerccio de direitos e o cumprimento de obrigaes, um
sujeito de direitos com personalidade autnoma, capaz de querer por si e no apenas produto
de uma fico jurdica. Da capacidade para figurar como sujeito das relaes jurdicas,
decorre a sua responsabilidade, como obrigao de responder pelos danos causados por sua
ao ou omisso lesiva.
Inicia-se a fase publicista da responsabilidade estatal com a teoria da culpa
administrativa ou culpa do servio, desvinculando a responsabilidade da idia de culpa do
funcionrio e centrando a obrigao estatal na culpa do servio ou faute du service, que se
verifica quando este u; devendo funcionar bem, funcionou mal; ou, devendo funcionar a
tempo, funcionou com retardo. Estabelece-se o binmio: falha do servio culpa da
Administrao. O fundamento passa a ser a anormalidade no funcionamento do servio,
verificada com base no princpio da perfeio e continuidade.
Dessa teoria, evoluiu-se para a teoria do risco administrativo ou teoria da
responsabilidade objetiva, passando a obrigao estatal a estar fundada no nexo de
causalidade entre a atividade administrativa e o prejuzo sofrido pelo administrado.
O interesse da relao jurdica obrigacional de direito pblico passa a estar centrada
numa relao objetiva, fora da culpa e da ilicitude do comportamento do agente causador do
prejuzo, ou da culpa do servio, focando o dano e a pessoa do administrado que o suportou,
sem obrigao jurdica prpria e vlida
Baseia-se esta teoria no risco que a atividade administrativa traz imanente a ela de
gerar danos aos administrados. Realizada esta atividade com o objetivo de atender ao
interesse coletivo, havendo danos, deve a coletividade indenizar, repartindo igualitariamente
os encargos sociais dos administrados. Risco e solidariedade so considerados os suportes
dessa teoria.
Responde o Estado como se fosse atuao sua, pela ao ou inao de seus agentes, de
qualquer nvel hierrquico, quando desempenham uma funo pblica, concepo que decorre
da teoria organicista do ente pblico, desenvolvida na Alemanha, por Otto Gierke. Segundo
esta teoria, haveria a fuso da pessoa jurdica o rgo, parte integrante do Estado -, e o seu
agente, pessoa fsica, passando a ser considerados como uma unidade. A relao entre o
Estado e os atos de seus agentes uma relao orgnica, de imputao direta 24.
Admite-se ao Estado desobrigar-se da responsabilidade de indenizar o dano quando a
sua causa revestir-se de caractersticas especiais que a tornem inidnea para o estabelecimento
da relao jurdica obrigacional, rompendo-se, assim o necessrio nexo causal entre o dano e
a atividade estatal. So apontadas como causas excludentes da responsabilidade estatal: a
fora maior, o caso fortuito, o estado de necessidade, a culpa da vtima e a culpa de terceiros.
H, ainda, causas que podem atenuar a responsabilidade estatal, na hiptese de a atividade do
Estado no ser a nica causa do evento lesivo, estando aliada a outras circunstncias
relevantes.
A culpa da vtima, de especial relevncia para esse estudo, pode excluir ou atenuar a
responsabilidade estatal, dependendo do grau de interveno desse sujeito na dinmica do
evento lesivo. O Estado exime-se da obrigao de responder quando o dano decorre
exclusivamente do comportamento da vtima, havendo, neste caso, a quebra do nexo de
causalidade entre ao estatal e o evento lesivo. Se, porm, a conduta da vtima, sem ser causa
determinante do evento lesivo, contribui para a sua ocorrncia, concorre ela com o Estado que
ter, ento, a sua responsabilidade atenuada. O ente estatal responde parcialmente, na
proporo da sua contribuio para a ocorrncia do evento lesivo.
A conduta culposa de terceiro, tambm pode elidir a responsabilidade do Estado.
Trata-se de hiptese de dano indireto, excludo do campo da responsabilidade pblica em
razo do dano ser causado, no pela atuao de agente pblico, mas pela interveno de
terceiro. Se, todavia, provier o dano simultaneamente de ato de particular e de agente pblico,
o Estado responder pela parte que lhe couber, de forma concorrente.
Questo complexa neste estudo consiste em conciliar a idia de culpa da vtima ou
mesmo de terceiro com a concepo da responsabilidade objetiva, fundada no risco e que
prescinde de culpa na sua configurao. Parece contraditrio poder o Estado alegar no ter
incorrido em culpa para eximir-se da obrigao de indenizar.

24
Observa-se que o agente pblico no se exime de sua responsabilidade pelo fato de sua atuao ser imputada
ao Estado. Ele poder responder, no mbito cvel, solidariamente com o Estado ou em ao regressiva, proposta
pelo ente estatal. Poder, ainda, responder disciplinarmente, se sua ao ou omisso tiver infringido normas
disciplinares administrativas, relativas ao exerccio de cargo ou funo pblica, e, ainda, penalmente, se a sua
atuao for qualificada como infrao penal.
 Nessa hiptese, contudo, o que se verifica o no estabelecimento do nexo causal
entre a atividade estatal e o dano. O Estado no tem que provar que no culpado; prova
apenas que o culpado a vtima ou o terceiro, invocando uma das excludentes de sua
responsabilidade a culpa da vtima ou do terceiro -, cujo exame envolve juzo de
culpabilidade25. O que exime o Poder Pblico de responder sempre a no-configurao do
nexo de causalidade entre a atuao do Estado e o dano ocorrido.

4. FUNDAMENTOS DA REAPONSABILIZAO DO ESTADO PELA FALHA NA

SEGURANA PBLICA

4.1. Noes gerais

Como direito fundamental, a segurana est firmada na ordem interna da grande

maioria dos pases e em inmeros documentos internacionais, desde a Declarao do Homem
e do Cidado, de 1789. No mbito pblico, implica na ao preventiva e repressiva exercida
por rgos e agentes pblicos para a proteo dos direitos fundamentais das pessoas e
pressupe a garantia de um estado antidelitual, de convivncia social pacfica, com a
preservao e a manuteno da ordem pblica e a incolumidade das pessoas e de seus
patrimnios.
Mesmo considerando o crime como fenmeno natural na sociedade que, segundo os
estudiosos da sociologia criminal, exerce funo positiva de reforo da coeso e solidariedade
sociais, de afirmao, manuteno e adaptao das normas e de legitimao da ordem 26, deve-
se ponderar que as elevadas taxas de criminalidade com que se convive em nossos dias,
reforam os seus efeitos negativos e perturbadores, causando aumento do medo e da
desconfiana, impedindo o exerccio dos direitos humanos fundamentais, inviabilizando a
interao e a convivncia social, colocando em risco valores essenciais sobre os quais se
assentam a ordem econmica e social.
A vtima de crime, cotidianamente, tem sido negligenciada, suportando ela prpria as
conseqncias dos delitos, de ordem fsica, econmica, moral, psquicas e sociais, alm da

25
BRUNINI, Weida Zancaner. Da responsabilidade extracontratual da administrao pblica. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1981. p. 71.
26
DIAS, Jorge de Figueiredo, ANDRADE, Manoel da Costa. Criminologia. O homem delinquente e a
sociedade crimingena. Coimbra: Coimbra, 1992. p. 259-268.
indiferena do sistema legal e da insensibilidade dos poderes pblicos e da comunidade. No
modelo tradicional de persecuo penal, est ela relegada a uma posio marginal, com papel
de mera declarante em um processo judicial que visa apurao da responsabilidade penal do
infrator para a sua punio, recompondo o interesse pblico lesado com a prtica do crime.
Em fins da dcada de quarenta do sculo passado, relacionado ao processo ps-guerra
de consolidao internacional dos direitos humanos, iniciou-se um movimento vitimolgico
de grande abrangncia, buscando modificar a situao de abandono em que se encontrava a
vtima, bem como o reconhecimento dos seus direitos.
No mbito internacional, foram criadas inmeras associaes de proteo s vtimas, e
a Assembleia Geral das Naes Unidas aprovou, em 1985, a Resoluo n. 40/34, que se
constitui na Declarao Universal dos Direitos da Vtima. Este documento prev, em linhas
gerais, a responsabilidade subsidiria do Estado nos casos de crimes dolosos violentos que
tenham por resultado a morte da vtima ou que afetem a sua incolumidade fsica e a sua sade,
quando a reparao no puder ser assegurada por outros meios, em razo da no identificao
do seu autor ou pela sua insolvncia.
Internamente, muitos pases passaram a adequar sua legislao para maior proteo
vtima, alm da criao de programas para o atendimento dos direitos desses sujeitos,
buscando minorar o sofrimento decorrente dos efeitos diretos e indiretos dos crimes.
No Brasil, a Constituio Federal de 1988, em seu art. 245, passou a prever
assistncia, a cargo do Poder Pblico, aos herdeiros e dependentes carentes de pessoas
vitimadas por crime doloso, sem prejuzo da responsabilidade civil do autor do ilcito, a ser
regulamentada em lei. Tambm a legislao ordinria tem sido gradativamente reformada
para adequar-se nova orientao protetiva.
Essas iniciativas, embora louvveis, no elidem a obrigao estatal de responder pela
ao ou inao de seus agentes no exerccio de funo que lhe prpria, quando causam
prejuzo aos administrados. A assistncia s vtimas, prevista em documentos internacionais
ou na legislao interna de alguns pases, no desobriga o Estado de responder pelos danos
originados de sua incria na realizao de servio pblico. Tambm no se libera da sua
prpria responsabilidade ao atribuir responsabilidade penal e civil ao infrator, em conflito que
no foi capaz de administrar. No Estado de Direito, submete-se, tambm ele, ao regramento
legal, visando segurana jurdica e ao respeito aos direitos dos administrados.

4.2. Pressupostos, fundamentos e natureza da responsabilidade estatal nos crimes

 A incluso do Estado na relao jurdica obrigacional que se estabelece com o evento
criminoso alvo de preocupao dos doutrinadores desde o final do sculo XIX. Nos
congressos penais realizados nesta poca, foram marcantes as intervenes do penalista
italiano Rafael Garofalo, na defesa da criao de uma caixa de peclio para assegurar a
reparao, ainda que parcial, das vtimas de crime, constituda das multas originadas de
condenaes dos acusados no processo penal. Alertava, contudo, que seria preciso vencer
fortes resistncias, j que esses valores eram utilizados nas despesas processuais, devendo os
legisladores ser persuadidos de que a reparao era questo de justia.27
A justificao doutrinria do regime de indenizao pblica s vtimas, a convenincia
e o alcance da sua adoo no encontrou, contudo, consenso entre os doutrinadores. Dentre as
concepes favorveis ao dever do Estado de indenizar, pode ser apontada a teoria da ruptura
do contrato, defendida por Margery Fry, baseada no fato histrico de que o Estado assumiu o
monoplio da luta contra a criminalidade, proibindo o exerccio da autotutela pelos cidados
e, assim, cada delito seria uma transgresso ao pacto, pelo Estado, gerando, em consequncia,
a obrigao de reparar quele que restou prejudicado. H, tambm, teorias que afirmam a
existncia de uma obrigao moral do Estado, seja como exigncia do Estado Social ou como
programa de proteo s pessoas mais necessitadas ou como imperativo tico, derivado da
tomada de conscincia sobre a corresponsabilidade da sociedade na etiologia da
criminalidade28.
Rodriguez Manzanera, manifestando-se favoravelmente admissibilidade dos
sistemas pblicos de reparao, afirma ter havido uma conscientizao de responsabilidade
social em relao s vtimas de crimes e da obrigao comum de reparar o dano sofrido, assim
como de auxiliar e assistir ao ofendido. Pondera o autor que o Estado, ao assumir para si a
responsabilidade da segurana dos cidados, assume tambm a obrigao de reparar suas
falhas, atendendo s vtimas da mesma forma que outros invlidos, dever que se fundamenta,
ainda, nos impostos que os cidados pagam ao Estado para serem protegidos 29.
Na anlise do tema, Scarance Fernandes relaciona fundamentos que so apontados
para justificar a adoo da reparao estatal. So eles: a. a indenizao pelo Estado deriva das
ideias atuais em torno do seguro estatal e das responsabilidades sociais do Estado moderno; b.
o Estado responsvel pelo bem-estar social, tendo os cidados direito paz, segurana,

27
GAROFALO, Rafael. La criminologie. 5. ed. Paris: Flix Alan diteur, 1905. p. 24.
28
TAMARIT SUMALLA, Josep M. La reparacin a la victima en el derecho penal. Barcelona: Fundaci
Jaume Callis, [s.d.]. p. 27-28.
29
RODRGUEZ MANZANERA, Luis. Victimologa. Estudio de la vctima. 2.ed. Mxico: Porra, 1989. p. 339.
preservao de sua vida, de sua honra, de seus bens, e atingida a vtima porque o Estado
falhou na execuo de seus servios, deve ser por ele indenizada; c. existe interesse pblico na
integral punio do autor do crime, abrangendo tambm a reparao dos danos causados
vtima do delito; d. no suficiente prever a reparao do dano porque muitas vezes o autor
do crime desconhecido ou insolvente; e. por fim, como exigncia dos postulados do Estado
social e democrtico de Direito.
Como argumento contrrio responsabilizao do Estado, Scarance Fernandes indica
a impossibilidade de um controle total sobre a atividade criminosa, no podendo o Estado ser
responsabilizado porque tambm a vtima deve prevenir-se, ocorrendo, em certos casos, o
prprio estmulo, por parte dela, para a prtica do crime. Alm disso, considera-se que o
sistema de indenizao seria altamente oneroso, o que o torna invivel, at mesmo em pases
mais desenvolvidos30.
Ainda que sejam significativas as opinies em contrrio, o sistema da indenizao por
fundos estatais implantou-se em vrios pases do mundo e aos poucos vai se expandindo.
O Estado, pessoa jurdica de direito pblico, com funes definidas e finalidades
prprias, possui direitos e sujeita-se obrigaes. No exerccio de suas atividades voltadas
para o atendimento das necessidades dos indivduos e da coletividade, visando ao bem
comum, submete-se s normas legais e tem responsabilidade, devendo responder pelas
conseqncias de sua ao ou omisso lesiva, recompondo os agravos materiais e morais dela
provenientes.
So apontadas como causas da aceitao da responsabilidade do Estado: o
reconhecimento da sua personalidade jurdica, transformando-o em sujeito de direitos e
obrigaes; a teoria organicista do ente pblico, estabelecendo uma relao de imputao
entre o Estado e as atividades desenvolvidas pelos seus rgos; e, a adoo do Princpio da
Legalidade, que submete o Estado ao imprio da lei, que ele prprio cria.
Em relao s perdas a que a vtima de crime se submete, responde o prprio infrator,
agente direto da conduta lesiva. Tambm responde o Estado quando, na ocorrncia do crime,
concorre, alm da conduta do infrator, o comportamento do agente pblico, comprometendo o
Estado e obrigando-o a responder pela parte que lhe cabe nessa relao.
A responsabilidade estatal que se manifesta nessa situao, no subsidiria, como
quer a maioria dos sistemas de reparao pblica. No responde o Estado em substituio ao
infrator porque este no foi identificado ou sendo identificado insolvente. O Estado

30
FERNANDES, Antonio Scarance. O papel da vtima no processo criminal. So Paulo: Malheiros, 1995. p.
181-182.
responde em razo da obrigao que o vincula ao sujeito lesado, quando o comportamento do
agente pblico contribui para o evento lesivo.
Constituindo a segurana pblica atividade essencial do Estado e tendo este ente
pblico assumido a funo, com exclusividade, de represso da criminalidade, deve ele atuar,
atravs de seus rgos e agentes, de maneira pronta e eficiente na proteo do administrado e
na preservao da ordem pblica. Sendo possvel a interveno estatal e omitindo-se, quando
chamado, ou atuando de forma inadequada ou tardiamente, deve o Estado ser
responsabilizado. Responde ele pratrimonialmente pelos danos a que se sujeitou a vtima,
concorrentemente com o infrator. H, na hiptese, falha na proteo ao administrado,
constituindo esta, causa concorrente do evento lesivo.
Trata-se de uma obrigao retributiva para com o cidado vitimizado, que vem a ser
aquele que, com seus impostos, mantm as instituies pblicas.
A responsabilidade objetiva, fundada no risco. O elemento configurador a
existncia de um prejuzo injusto que afeta o equilbrio social. Deve o dano, para ser
indenizvel, derivar tambm de comportamento dos agentes pblicos, comissivo ou omissivo,
imputvel ao ente estatal, pessoa jurdica a que se vinculam os rgos e agentes encarregados
da segurana pblica.
Ela no , contudo, absoluta, de forma a incidir sempre que ocorrer um delito. No
possvel a absoluta generalizao da responsabilidade estatal pelos crimes, adotando-se como
fundamento o fracasso preventivo do Estado no combate criminalidade. Sabe-se que o
crime, fenmeno inerente sociedade, apresenta mltiplas causas, no podendo, para efeito
de reconhecimento da responsabilidade estatal, reduzi-las somente negligncia dos rgos
pblicos no controle e preveno dos delitos.
Deve-se, contudo, reconhecer-se a responsabilidade estatal, como dever jurdico, nas
hipteses em que se configura, efetivamente, a negligncia dos rgos de segurana pblica
na represso do crime e na proteo dos indivduos, impedindo que se concretize o evento
lesivo.
Se o Estado tem a misso de garantir a ordem pblica e o dever de prestar segurana
aos administrados, no admissvel que os seus agentes possam omitir-se ou atuar de forma
negligente sem responder pela sua parcela de responsabilidade na ocorrncia do crime.
Na teoria geral do Direito Pblico, reconhece-se amplamente a responsabilidade
estatal pelos danos derivados das condutas comissivas dos agentes pblicos e tambm das
omissivas, quando eles deixam de realizar atividade que lhes competem por dever funcional.
Configura-se, no caso, a culpa in omittendo, verificvel quando do no funcionamento do
servio pblico ou de seu funcionamento com retardo ou ineficiente. Responde o Estado pelo
descumprimento do dever que tem de agir.
Nos crimes, a responsabilidade do Estado surge pela atuao do criminoso, terceiro
alheio Administrao Pblica, cujo comportamento no foi impedido pelos rgos e agentes
da segurana pblica, embora devesse faz-lo. A omisso no se constitui na causa primria
do dano a que se sujeita a vtima, mas integra a cadeia causal, como causa eficiente, em razo
do dever que tinha de agir, protegendo o administrado e impedindo o resultado lesivo.
Situao factvel de gerar a responsabilidade estatal seria o caso, por exemplo, de
assalto processado diante de policiais inertes e desidiosos. Outra hiptese seria quando, na
iminncia da ocorrncia de um delito, seja ele qual for, a Polcia chamada para dar proteo
e no comparece ou, comparecendo, o faz tardiamente ou atua de forma ineficiente,
possibilitando a consumao do delito.
A responsabilidade verifica-se com a anormalidade do servio pblico, estabelecendo
o vnculo causal entre o fato gerador do dano e o evento lesivo. Independe ela de culpa. O seu
fundamento a igualdade dos encargos pblicos, que assegura a equnime repartio do nus
proveniente das atividades pblicas realizadas no interesse de todos.
Isenta-se o Estado de responder ou ter a sua responsabilidade atenuada em razo do
comportamento da vtima. Poder o ente estatal desobrigar-se quando, na situao, restar
comprovado que ela no agiu com prudncia ou no adotou os cuidados necessrios para
evitar o sinistro, contribuindo, na verdade, para a sua ocorrncia.
No h, conforme destacam alguns doutrinadores, o risco de transformar-se o Estado
em segurador universal, que responde sempre por todos os danos a que se sujeitam os
administrados. O Estado obrigar-se-, logicamente, em razo da violao do seu dever
jurdico de agir ou de sua ineficincia ou incria na realizao das atividades que lhe so
prprias.
Sua responsabilidade, nos casos de crimes, ser concorrente com a do infrator, j que
para o evento gerador atua como causa tanto a ao do agente delinqente quanto a conduta
ativa ou omissiva dos agentes pblicos encarregados da segurana pblica, resultando
conjunta a obrigao de indenizar.
Observe-se que, recomendao inserida no Convnio Europeu n. 116 de 1983, prev
que o Estado deveria assumir a obrigao de indenizar os danos sofridos pela vtima de crime,
subrogando-se nos direitos da pessoa indenizada frente ao infrator, para reclamar dele a
obrigao que lhe corresponde.
 A responsabilidade do Estado instrumento restaurador do Direito, que busca a tutela
dos interesses dos administrados, juridicamente protegidos, recompondo o equilbrio rompido
pela inadequada atuao estatal e que tem por fundamento maior os postulados do Estado de
Direito.

CONSIDERAES FINAIS

Na busca de estabelecer fundamentos para a responsabilidade do Estado pela falha na

segurana pblica, deve-se considerar, inicialmente, que o Estado, ente dotado de
personalidade jurdica, sujeito de direitos e obrigaes, caracteriza-se como prestador de
servios, que visa proteo dos direitos individuais e ao desenvolvimento do interesse
pblico. Seu fim geral o bem comum, conjunto de todas as condies de vida social que
favoream ao desenvolvimento integral da personalidade humana.
Direito fundamental dos indivduos, a segurana integra o conjunto reconhecido de
direitos humanos, base das condies universais para o natural desenvolvimento da
personalidade humana e para a conservao e o aperfeioamento da vida social.
A segurana pblica, como atividade tpica do Estado, realizada visando
manuteno da ordem pblica e a proteo e segurana dos administrados, da sua
incolumidade fsica e de seus bens. Deve assegurar um estado antidelitual, de afastamento de
perigo e perturbaes, cabendo fora policial aes de preveno e represso, caracterizadas
por uma constante vigilncia.
A omisso no exerccio do dever funcional, o seu exerccio em desconformidade com
o que prescreve os seus princpios diretores e o abuso ou a arbitrariedade no uso
indiscriminado da fora constituem ilcitos, pelos quais o Estado deve responder quando
causarem danos aos administrados.
A responsabilidade estatal instituto de direito pblico, de natureza patrimonial,
garantidor dos direitos dos indivduos e limitador ou controlador da atuao estatal, destinado
a recompor o equilbrio rompido pelos danos causados aos administrados. Impe ao ente
pblico a obrigao legal de responder pelos danos derivados de suas atividades.
Em geral, o fundamento adotado para justificar a responsabilidade do Estado a
igualdade de todos diante dos encargos pblicos. Realizada a atividade pblica no interesse
geral, os danos da derivados devem ser repartidos equitativamente entre todos os
administrados, sob pena de romper-se o equilbrio necessrio na distribuio dos encargos
pblicos.
 Em relao aos crimes, a responsabilidade estatal ser admissvel nas hipteses em que
incide como causa do evento lesivo, concorrentemente a conduta do infrator, a anormalidade
do servio na proteo e segurana do administrado. Verifica-se quando, sendo possvel a
interveno estatal para impedir a ocorrncia da infrao penal, esta no se realiza, realiza
tardiamente ou de forma ineficiente.
Tem sido reconhecido o dever do Estado de assistir s vtimas necessitadas. Contudo,
alm da assistncia, deve o Estado reconhecer e assegurar o direito compensao dos danos
sofridos pelos ofendidos, garantindo o ressarcimento e a indenizao dos prejuzos materiais e
morais que decorrem da infrao penal, como postulado do Estado social democrtico de
Direito.
Os rgos pblicos tm o dever de atuar de maneira pronta e eficiente na proteo dos
administrados e na preservao da ordem pblica. Omitindo-se ou realizando
inadequadamente as suas atribuies, deve o Estado ser responsabilizado, respondendo
concorrentemente com o infrator pelos danos a que se sujeitaram, injustamente, a vtima e
seus dependentes.
A omisso ou falha na prestao de segurana e proteo dos administrados constitui
concausa do evento lesivo, atuando na cadeia causal como causa eficiente, juntamente com a
conduta de terceiro, o agente infrator. O nexo que se estabelece entre a no execuo pelo
omitente de uma atividade juridicamente exigvel, capaz de impedir o resultado e o evento
lesivo.
A responsabilidade estatal, tambm nos crimes, objetiva, incidindo com o
estabelecimento do nexo etiolgico entre o comportamento omissivo dos rgos pblicos e o
dano sofrido pelo administrado. O julgamento que se realiza o do servio pblico, no do
agente, tendo como parmetro o que era razovel exigir-se na situao, com base no princpio
da sua perfeio e continuidade.
Exclui-se a responsabilidade do Estado pela verificao da interveno de elementos
estranhos Administrao Pblica, na relao de causalidade, como a culpa da vtima.
O reconhecimento da responsabilidade do Estado pelos danos s vtimas de crimes no
pode estar condicionado razes de oportunidade, de escassez de recursos financeiros e
sensibilizao do poder pblico e da sociedade diante da vitimizao das pessoas. Quando o
Estado assume um servio e o oferece aos administrados, h repercusso jurdica, com a
imposio de obrigaes e o dever de respeito ao princpio da responsabilidade, prprio do
Estado de Direito.
 A proteo aos direitos humanos e a tutela dos interesses das vtimas de crimes uma
necessidade de justia social, como imperativo de uma sociedade mais justa e solidria,
guardi da dignidade da pessoa humana. Cabe ao Estado assumir a sua responsabilidade como
garantidor da segurana dos administrados, quando no realiza ou realiza de forma ineficiente
funo que justifica a sua existncia.

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