MODELO FEDERATIVO BRASILEIRO E SUAS IMPLICAES NO CAMPO

DAS POLTICAS EDUCACIONAIS

Cacilda Rodrigues Cavalcanti
Universidade Federal de Minas Gerais
cacildarc@hotmail.com

RESUMO: O presente trabalho um esforo terico na direo

de apreender a dinmica federativa no campo das polticas de
educao bsica, considerando, principalmente, as mudanas
introduzidas pela Constituio Federal de 1988. Para tanto,
parte-se de algumas consideraes sobre o modelo federativo
presente na Constituio, com nfase para o debate sobre a
repartio de competncias entre os entes federados, com base
nos estudos de autores como Abrucio (2005, 2010), Souza
(2005), Rezende (2010), entre outros. Em seguida, discorre-se
sobre as principais implicaes do desenho federativo,
particularmente da repartio de competncias entre os entes da
federao, no campo das polticas de educao bsica.
PALAVRAS-CHAVE: Federalismo. Constituio de 1988.
Polticas educacionais

1. Introduo

cada vez mais presente no campo da poltica educacional a convico de que

a compreenso de tais polticas exige coloc-las no terreno do federalismo, tendo em
vista as implicaes das relaes que os entes federados estabelecem entre si na
repartio de competncias, na coordenao e no financiamento das polticas pblicas
de educao. Abrucio (2010, p.37) defende a ideia de que muito difcil entender o
atual modelo educacional e buscar seu aperfeioamento sem compreender a dinmica
federativa, tanto a mais geral como a que atua especificamente no setor. Essa noo
compartilhada tambm por Cury (2010, p.151), ao argumentar que [...] ao se abstrair
ou se esquecer do federalismo como forma de organizao do Estado brasileiro, que
assim o desde 1889, pode-se incorrer em uma perda de substncia na caracterizao da
anlise das polticas educacionais.
Diversos estudos tem focado essa dimenso no estudo das polticas
educacionais. Entre eles podemos destacar os estudos de Barreto, Castro e Corbucci
(2000), Werle (2006), Gonalves (2006), Cury (2007, 2008), Camini (2009), Cruz
(2009). Destacam-se ainda duas importantes obras publicadas recentemente pela Unesco
(Oliveira e Santana, 2010) e pelo IPEA (Gouveia, Pinto e Corbucci, 2011), que
reuniram textos de diversos estudiosos do assunto. Tais estudos tm problematizado
importantes questes que envolvem o debate das relaes federativas no campo
educacional, como sistemas de educao, polticas descentralizadas, regime de
colaborao, transferncias voluntrias, programas federais de assistncia tcnica e
financeira s instncias subnacionais, entre outros.
A partir da Constituio Federal de 1988 novos arranjos poltico-
administrativos se fizeram necessrios no campo das polticas pblicas. Questes como
descentralizao, autonomia, coordenao, regulao passaram a permear a elaborao,
implementao e avaliao das polticas pblicas. Novos arranjos poltico-
administrativos exigiram (e continuam a exigir) novos arranjos na gesto e no
financiamento das polticas sociais, principalmente considerando a entrada do municpio
como ente federado. No campo educacional, esses arranjos envolvem a definio de
competncias entre os entes federados na oferta da educao pblica; a vinculao e
subvinculao de recursos financeiros; definio de prioridades de atendimento; a
redistribuio de recursos, entre outros mecanismos.
O objetivo deste artigo proceder a uma anlise, apoiada em pesquisa
bibliogrfica e documental, das implicaes do modelo federativo estruturado pela
Constituio de 1988 no campo da formulao e implementao das polticas de
educao bsica, com foco para as competncias dos entes federados em matria de
Educao.

2. Modelo Federativo na Constituio Federal de 1988: breves consideraes

Segundo Abrucio (2010, p.40), o federalismo decorre de duas condies

interdependentes: a existncia de uma heterogeneidade que divide uma nao
(territorial, tnica, lingustica, socioeconmica) e a necessidade de uma ideologia
nacional que garanta uma unidade de nao. O federalismo, portanto, o regime
poltico que visa equilibrar unidade e diversidade; autonomia e interdependncia.
No caso brasileiro essas condies so bem expressivas e foram, ao longo de
sua histria republicana, engendradas e administradas pelas elites nacionais e locais,
conforme interesses particulares, aumentando a desigualdade territorial e
complexificando ainda mais a estrutura federativa frente s polticas pblicas.
A Primeira Repblica construiu um federalismo baseado num autonomismo
estadual oligrquico, s custas do enfraquecimento das municipalidades, das
prticas republicanas e do governo federal. O modelo acabou por aumentar a
desigualdade territorial no Brasil, uma das caractersticas mais importantes da
federao brasileira. Ademais, a autonomia dos estados sem um projeto
nacional levou a duas consequncias: atrasou a adoo de aes nacionais de
bem-estar social e produziu uma enorme heterogeneidade de polticas
pblicas pelo pas na verdade, poucos governos estaduais expandiram as
polticas sociais, como revela bem a rea educacional. (ABRUCIO, 2010,
p.44)

Os ventos redemocratizantes que tomaram conta do cenrio poltico brasileiro

nos anos de 1980 impulsionaram um amplo movimento em torno da nova Constituio,
resultando em um modelo decisrio que inclua, paritariamente, todos os parlamentares
na elaborao do texto constitucional. Tal processo foi potencializado pela intensa
presena de inmeros grupos e segmentos organizados da sociedade que estabeleceram
contato com os constituintes durante os trabalhos constitucionais. Assim, no de se
estranhar que a nova Constituio brasileira resguarde uma combinao das tradies
polticas existentes com o direito constitucional geral; de foras conservadoras e foras
reformadoras. (SOUZA, 2003)
Se por um lado, a Constituio de 1988 inovou em aspectos tais como: maior
proviso de recursos para as esferas subnacionais, maior controle institucional e social
sobre os trs nveis de governo e ampliao dos direitos sociais fundamentais como a
sade e a educao; por outro, conservou certas caractersticas das constituies
anteriores, tais como:
(a) a tendncia constitucionalizao de muitas questes, mantida nas
emendas constitucionais aprovadas posteriormente; (b) o fortalecimento dos
governos locais vis--vis os estados; (c) a tendncia adoo de regras
uniformes para as esferas subnacionais, em especial as instncias estaduais,
dificultando a adoo de polticas prximas de suas prioridades, e (d) a
impossibilidade de avanar em polticas voltadas para a diminuio dos
desequilbrios regionais, apesar da existncia de mecanismos constitucionais
que ou no foram operacionalizados ou so insuficientes para uma efetiva
poltica de equalizao fiscal. (SOUZA, 2005, p.110)

A Constituio Federal de 1988 tem como uma de suas mais importantes

caractersticas a combinao de federalismo, descentralizao e participao. Essa
combinao resultou em um federalismo de trs nveis, com a insero do municpio
como ente federado. O desenho da Constituio aponta para um federalismo
cooperativo, no qual todos os entes so dotados de autonomia, mas com repartio de
competncias entre si, tanto nos aspectos legislativos quanto nos aspectos
administrativos. No entanto, a cooperao tem constitudo mais um princpio
constitucional do que um arranjo institucional que garanta sua efetividade, considerando
as fortes desigualdades sociais e regionais que constituem marca histrica do
federalismo brasileiro. Na viso de Souza (2005), o Brasil adotou um modelo de
federalismo simtrico em uma federao assimtrica. Para a autora, dois fatores
fortalecem ainda mais esse modelo simtrico:
O primeiro que as regras sobre as competncias, recursos e polticas
pblicas das entidades subnacionais so captulos detalhados da Constituio,
deixando pouca margem de manobra para iniciativas especficas. O segundo
que o Supremo Tribunal Federal (STF) vem decidindo sistematicamente
que as constituies e as leis estaduais reflitam os dispositivos federais ou so
monoplios federais, o que impe uma hierarquia das normas constitucionais
e legais, apesar da Constituio no explicitar tal princpio. (p.111)

Estudiosos da questo Abrucio (2005, 2010), Souza (2005), Oliveira (2010),

Rezende (2010), Cury (2008, 2010) concordam que no Brasil, o modelo federativo
tem como principal desafio compatibilizar autonomia, descentralizao e a diminuio
das profundas desigualdades territoriais e sociais.
A esse respeito, Rezende (2010) destaca que o equilbrio entre as
responsabilidades dos entes federados, a distribuio de recursos entre eles e eficincia
da gesto pblica exige solues to mais complexas quanto maiores forem as
desigualdades regionais e sociais.
Em qualquer pas marcado por fortes disparidades regionais e sociais, uma
preocupao importante, alm da correo dos desequilbrios fiscais, trata de
criar condies para que todos os cidados usufruam de iguais oportunidades
de ascenso social, independentemente do local em que vivem. [...] Nesse
caso, cabe ao sistema de transferncias desempenhar uma funo adicional de
promover a cooperao intergovernamental no financiamento e na gesto das
polticas que se voltam para tal objetivo. (REZENDE, 2010 p. 74,75)

No entanto, a busca desse equilbrio no foi levada em conta na Constituio

Federal de 1988, o que levou, nos ltimos anos, a uma srie de mudanas visando
equalizar a repartio de recursos e a dificuldades enfrentadas pelos governos
subnacionais na proviso das polticas sociais, a exemplo do setor educacional. Ainda
segundo o referido autor, em regimes federativos de pases com grandes desigualdades
regionais e sociais como o Brasil, o financiamento de polticas nacionais
descentralizadas deveria ser aplicado aps a realizao de ajustes verticais e a operao
de um regime de equalizao fiscal, o que no aconteceu no caso brasileiro.
(REZENDE, 2010, p.85)
Para Abrucio (2010), a complexidade da questo deve-se, em parte, ao fato de
que a autonomia dos entes federados est estreitamente ligada ao grau de dependncia
financeira, s formas das relaes de poder local, ao grau de democratizao da gesto
pblica e capacidade poltico-administrativa que os entes desenvolvem. No Brasil,
historicamente, esses aspectos apresentaram relaes assimtricas. A condio de ente
federado dos municpios, a partir da Constituio de 1988, de acordo com Abrucio
(2010, p.45), pode exemplificar bem essa relao.
A conquista da posio de ente federativo, na verdade, foi pouco absorvida
pela maioria das municipalidades, uma vez que elas tm uma forte
dependncia em relao aos outros nveis de governo. Existe um paradoxo
federativo na situao: quando tais cidades recebem auxlio e no
desenvolvem capacidades poltico-administrativas podem perder parte da
autonomia; mas, caso fiquem sem ajuda ou no queiram t-la, podem se
tornar incapazes de realizar a contento as polticas pblicas.

O federalismo cooperativo sinalizado na Constituio Federal de 1988 tem

encontrado muitas barreiras para ser alcanado, tanto na sua dimenso legal quanto
institucional. Para Souza (2005, p.112) tal problemtica ocorre por duas razes
principais: as diferentes capacidades dos governos subnacionais de implementarem
polticas pblicas, dadas as enormes desigualdades financeiras, tcnicas e de gesto
existentes; e a ausncia de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem
a cooperao, tornando o sistema altamente competitivo. Alm disso, h uma falta de
sintonia entre a descentralizao tributria, a ampliao das transferncias de recursos e
o novo regime de garantias financeiras para atender aos direitos sociais inseridos na
Constituio Federal de 1988, conforme destaca Rezende (2010, p.72).
O desenho federativo da nova constituio brasileira, visando equilibrar
autonomia, descentralizao e a grande diversidade da nao, introduziu um complexo
sistema de repartio de competncias entre os entes federados, tendo como principais
caractersticas: a) a incluso das polticas sociais como sendo competncia comum e
concorrente dos trs entes federados1; b) a exclusividade da Unio em definir as
Diretrizes que devem nortear polticas pblicas; c) concentrao do maior nmero de
competncias exclusivas na mo da Unio; d) indicao de regime de cooperao entre
1
As polticas sociais aparecem na CF/1988 como competncia comum (art. 23) no que se refere sua
proviso e concorrente no que se refere ao ato de legislar sobre elas (art. 24)
os entes da federao sem dispositivos constitucionais ou canais institucionais de
intermediao de interesses e de negociao de conflitos; e) concentrao da maior parte
dos impostos na Unio.
O resultado desse desenho no campo das polticas pblicas tem sido, segundo
Souza (2005, p.111), um federalismo marcado por polticas pblicas federais impostas
s instncias subnacionais; pouca capacidade dos Municpios de legislar sobre polticas
prprias e; considervel autonomia administrativa dos estados e municpios,
acompanhada de maior responsabilizao na implementao das polticas federais,
principalmente no que se refere a este ltimo, uma vez que a partir dos anos de 1990, os
governos municipais passaram a ser os principais responsveis por polticas pblicas
fundamentais, como a sade e o ensino fundamental. No entanto, isso se fez por
processo de induo e regulao a partir de regras emanadas da esfera federal.

3 A dinmica federativa nas polticas de educao bsica ps-Constituio de 1988

O campo da educao um dos setores das polticas sociais que configuram na

Constituio de 1988 como competncia privativa (artigos 22 e 30), comum (artigo 23)
e concorrente (artigo24) dos entes federados. No entanto, conforme demonstra Cury
(2010, p.155), desde o Imprio, j se fazia uma espcie de federalismo educacional
uma forma de repartio de competncias entre governo central e governos locais,
bem como entre o poder pblico e o setor privado (famlias, igreja), ainda que sem uma
repartio definida dos recursos financeiros e sem autonomia das esferas subnacionais.
Em conformidade com a natureza federativa cooperativa do Estado brasileiro, a
Constituio de 1988 determina, em seu artigo 211, que A Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios organizaro em regime de colaborao seus sistemas
de ensino. Assim, definiu competncias colaborativas e prioritrias dos entes federados
quanto oferta, organizao e manuteno da educao pblica. De acordo com a
ltima redao dada pela Emenda Constitucional n 14, de 19962, compete,
prioritariamente, aos Municpios ofertar e manter a educao infantil e o ensino
fundamental; e aos Estados e Distrito Federal, o ensino fundamental e o ensino mdio

2
Modificou os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e deu nova redao ao art. 60 do Ato
das Disposies constitucionais Transitrias, por conta da implantao do Fundo de Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio.
prioridades estas reforadas pela Lei n 11.494/2007, que aprovou o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao - FUNDEB. No que se refere Unio, a Carta Magna no explcita em
prioridades. Define que

A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar

as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria
educacional, funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir
equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do
ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios; (BRASIL. Constituio de 1988, Art.211, 1)

A LDB n 9.394/96 reiterou essa forma de repartio da responsabilidade com

a oferta da educao pblica entre os entes federados e estabeleceu claramente no artigo
11, a competncia dos Municpios para constituir seus sistemas de ensino aspecto que
vinha sendo objeto de controvrsias, diante do fato de a Constituio Federal de 1988
no ter includo (no artigo 24, inciso IX) os Municpios na relao de entes federados
que podem, concorrentemente, legislar sobre educao, cultura, ensino e desporto.
Se, por um lado, a LDB estabelece autonomia aos Estados e aos Municpios
para a organizao de seus sistemas de ensino, por outro, ao definir as competncias da
Unio em matria de educao, atribui como uma de suas competncias privativas, a
funo de coordenao da poltica nacional de educao, articulando os diferentes
nveis e sistemas e exercendo funo normativa, redistributiva e supletiva em relao s
demais instncias educacionais. ( 1, art. 8). Tais funes so definidas, no mbito da
Lei (no artigo 8) em termos de: a) assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municpios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e
o atendimento escolaridade obrigatria; b) estabelecimento de diretrizes curriculares
para a educao bsica; c) coleta, anlise e disseminao de informaes sobre a
educao; d) avaliao do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e superior,
em colaborao com os sistemas de ensino, entre outras.
Dessa estrutura de repartio de competncias, resultou a organizao de trs
sistemas de ensino (federal, estadual/distrital e municipal), tendo cada ente federado
autonomia e interdependncia para a organizao de seus sistemas. Esse formato de
organizao da educao nacional foi, segundo Oliveira e Sousa (2010, p.21), uma
alternativa proposta de Sistema Nacional de Educao, uma vez que esta enfrenta
dificuldades polticas para ser viabilizado, pois sua adoo implicaria a imediata adeso
dos entes federados a diretrizes comuns, mas a federao uma clusula ptrea da
Constituio. Como impor, ento, aos entes federados a colaborao e o alinhamento a
diretrizes comuns? Assim, para o autor, o regime de colaborao parece como uma
estratgia de atenuar a ausncia de um Sistema Nacional de Educao, mas que na
prtica tambm encontra limites de sua operacionalizao, uma vez que expressa
apenas o desejo de colaborao entre os entes federados, mas que no encontra
mecanismo de induo ou de obrigatoriedade, posto que, em princpio, estes so
autnomos. (OLIVEIRA e SOUSA, 2010, p. 21,22)
Na contramo desse argumento, Saviani (2010 p.382) considera que
a construo de um Sistema Nacional de Educao nada tem de incompatvel
com o regime federativo. Ao contrrio, eu diria que a forma prpria de
responder adequadamente s necessidades educacionais de um pas
organizado sob o regime federativo exatamente por meio da organizao de
um Sistema Nacional de Educao. Com efeito, o que a federao seno a
unidade de vrios estados que, preservando suas respectivas identidades,
intencionalmente se articulam tendo em vista assegurar interesses e
necessidades comuns? E no exatamente por isso que o nvel articulador da
federao, a instncia que representa e administra o que h de comum entre
os vrios entes federativos se chama precisamente Unio?

Na mesma direo, Cury (2010, p.150) argumenta que a ao coordenadora da

Unio deve ser analisada sob a tica da educao como um direito fundamental, do qual
a mesma asseguradora, tendo em vista as finalidades maiores da nao.

Desse modo, sendo a educao escolar um direito, ela tambm um bem

pblico e, quando ofertado pelo Estado, um servio pblico para todos. Faz
sentido, ento, em busca das finalidades maiores da nao, a Unio avocar
para si, em matria de educao, como competncia privativa sua, o legislar
sobre diretrizes e bases da educao nacional (BRASIL, 1988, par. 24 do
art. 22) e suas consequentes normas gerais e regras comuns. Tais normas so
comuns a todos os entes federativos, por terem um carter, ao mesmo tempo,
nacional e cidado.

No entanto, Cruz (2009) destaca que a ao coordenadora da Unio foi

acompanhada de uma concentrao da maior parte dos recursos financeiros e a
definio das polticas na Unio, comprometendo o efetivo compartilhamento de poder
e de autonomia dos demais entes federados. A autora ressalta ainda a relao
assimtrica entre os recursos concentrados pela Unio e a irrisria participao da Unio
no financiamento da Educao Bsica.
Diante de das dificuldades e controvrsias em torno do sistema nacional de
educao e do regime de colaborao, diversos arranjos, tanto normativos quanto
administrativos, vm sendo engendrados a fim de equilibrar a dinmica federativa e a
diminuio das desigualdades regionais em termos de oferta dos servios educacionais,
os quais acabaram por se constituir em mecanismos de induo a determinadas formas
de colaborao dos Estados e Municpios em relao Unio. Nesse processo, o
regime de colaborao parece ter se confundido, no decorrer das duas ltimas dcadas,
com a funo supletiva e redistributiva da Unio.
As duas ltimas dcadas foram marcadas por alteraes legais
constitucionais ou infraconstitucionais , pela criao de novos programas
direcionados ao nvel municipal (como ajuda s prefeituras e o de repasse de
poder e recursos comunidade local) e pela ativao de arenas
intergovernamentais, tendo como objetivo definir melhor o funcionamento da
educao em sua dinmica federativa. Em poucas palavras, buscava-se
garantir o sucesso da combinao da descentralizao com diretrizes
nacionais e cooperao intergovernamental maior. (ABRUCIO, 2010, p.38)

Nesse sentido, observa-se que a partir de meados dos anos de 1990, diversas
iniciativas foram tomadas visando descentralizao e cooperao
intergovernamental, a exemplo do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio - FUNDEF (Lei n 9424/1996); a mudana
nos procedimentos de transferncia do salrio-educao com repasse direto das quotas
municipais (Lei 10.832, de 30 dezembro de 2003); a aprovao do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da
Educao - FUNDEB (Lei 11.494/2007) e; a criao e reestruturao de um conjunto de
programas de assistncia tcnica e financeira da Unio aos Estados e Municpios
No entanto, tais aes de descentralizao so acompanhadas de mecanismos
que interferem e condicionam a autonomia dos Estados e, principalmente, dos
municpios, pela via das aes de assistncia tcnica e financeira da Unio que,
comumente associam os repasses das verbas determinada formas e sistemticas de
elaborao, implementao e avaliao dos programas.

A reforma jurdico-poltica, empreendida aps 1996, transfere claramente

responsabilidades para o nvel local de governo, mas omissa quanto
autonomia e autoridade poltica das esferas subnacionais. Esta lacuna tem
sido preenchida pela Unio por meio de intensa proposio de programas
associados ao repasse de recursos mediante convnios. Esta sistemtica tem
possibilitado homogeneizar a gesto educativa e administrativa dos mais
diferentes sistemas de ensino. (DUARTE, 2001, p.12).

Nas duas ltimas dcadas, o Ministrio da Educao vem diversificando e

aperfeioando os mecanismos de interferncia nos sistemas estadual e municipal de
ensino. Amparado legalmente por sua funo de coordenao da poltica nacional de
educao e de assistncia tcnica e financeira aos Estados e Municpios, o MEC, desde
1996, tem desempenhado importante papel como indutor de um modelo de gesto da
educao e, portanto, de uma determinada poltica educacional, em todo o territrio
nacional. Ressalta-se que esse processo vem sendo feito por meio de decretos,
resolues, pareceres e, principalmente, por um conjunto de programas destinados
assistncia tcnica e financeira do MEC aos Estados e Municpios, iniciados ainda no
governo FHC. A partir de 2007, esses programas foram reestruturados e novos foram
implantados, passando a compor o PDE - Plano de Desenvolvimento da Educao,
tendo como mecanismos bsicos: o IDEB ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica, o plano de metas Compromisso Todos pela Educao e o PAR Plano de
Aes Articuladas. Com a nova estrutura, o apoio tcnico e financeiro do Ministrio da
Educao aos entes federados ficou condicionado adeso dos mesmos ao plano de
metas Compromisso Todos pela Educao e elaborao do Plano de Aes
Articuladas (PAR) um modelo de planejamento da poltica de educao dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios para um perodo de quatro anos, previamente
estruturado com base em um roteiro de aes e indicadores definidos pelo MEC. Assim,
observa-se que a assistncia tcnica e financeira da Unio acompanhada, de forma
mais sistemtica, de um processo de induo das aes da poltica educacional,
instituindo uma espcie de descentralizao administrada por uma instncia central.

As aes de assistncia tcnica e financeira da Unio aos Estados e Municpios

foram objeto de investigao de Cruz (2009), que, em suas anlises, tambm ressalta o
carter indutor dessas polticas de transferncias, uma vez que o financiamento
condicionado pelas prioridades definidas pelo MEC, induzindo, portanto, estados e
municpios implementao de polticas compatveis com a concepo hegemnica nas
aes do governo federal do perodo. (p. 361). A autora cita como um exemplo dessa
induo, o condicionamento de financiamento das aes de formao de professores
vinculao das propostas implementao dos Parmetros Curriculares Nacionais.

Por outro lado, o estudo da referida autora mostra ainda que a ao supletiva e
redistributiva da Unio nem sempre se efetiva na direo de alcanar maior equidade,
tendo em vista as profundas e histricas desigualdades na oferta da educao entre as
diversas regies do pas. Com base em procedimento analtico que envolveu estudo dos
critrios utilizados pelos diversos programas de assistncia tcnica e financeira
administrados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e
clculo do valor/aluno dos recursos operados pelo FNDE (desconsiderando a cota
estadual do salrio-educao), a autora demonstra que

[...] de 2001 a 2006, entre as sete unidades da Federao mais beneficiadas

com o valor/aluno FNDE apenas trs estavam entre os piores indicadores:
Maranho, Piau e Alagoas, havendo diferenas considerveis no total
apropriado por cada um. Da mesma forma, verificou-se que o Distrito
Federal teve o maior valor/aluno FNDE, o que sugere uma inadmissvel
centralizao de recursos. Neste caso, uma ponderao se faz necessria:
corroborando com estudos de Zackseski e Rodriguez (2007), a forma de
organizao dos gastos do governo federal, que no desmembra os recursos
executados diretamente pela Unio, impede que, mesmo com um grande
esforo para a descentralizao, expressem-se de forma precisa os gastos do
Distrito Federal, dificultando a certeza em relao a quais despesas seriam
especficas desta unidade da Federao ou o que seria afeto s despesas
federais. (CRUZ, 2009, p. 365)

Assim, os resultados da investigao de Cruz (2009) indicam que, no processo

de anlise e deliberao das transferncias, outros critrios se sobrepem aos critrios
tcnicos, distorcendo os fins da ao supletiva e redistributiva da Unio a diminuio
das desigualdades entre as esferas subnacionais na oferta dos servios educacionais.
Portanto, a dinmica federativa no campo educacional determinada, por um
lado, por uma estrutura poltico-administrativa que envolve: a) um arcabouo jurdico-
normativo (CF/1988, LDB, Lei n 11.494/2007 - FUNDEB e Resolues e Pareceres do
CNE); b) uma estrutura de planejamento da educao nacional pela (PDE / PAR); c) um
sistema de avaliao de resultados (SAEB, ENEM, IDEB); e por outro, por um sistema
de interao social entre governos e sociedades, que envolve uma diversidade de atores
e instituies com capacidade poltica de influir nos processos decisrios e, portanto
tambm de alterar os desenhos das polticas formuladas nas instncias centrais.

4 Consideraes finais

A Constituio Federal de 1988 inaugurou um federalismo de trs nveis,

incluindo o Municpio como ente federado e uma estrutura de repartio de
competncias entre os entes, combinando competncias comuns, concorrentes e
privativas. Os principais desafios da matriz federativa para as polticas pblicas tm
menos a ver com o desenho federativo do que com a estrutura socioeconmica e poltica
da sociedade brasileira, marcada por fortes desigualdades regionais e sociais, diferentes
capacidades administrativas dos entes subnacionais para o exerccio da autonomia que
lhes foi concedida pela CF e ausncia de espaos e tradio de coordenao federativa
entre os entes.
A anlise empreendida mostrou que no campo educacional, o modelo
federativo tem sua principal marca na repartio de competncia entre os entes
federados, sob a articulao de um regime de colaborao que enfrenta dificuldade para
ser efetivado. Essa repartio de competncias no foi acompanhada de uma repartio
de recursos compatvel com tal estrutura, bem como no levou em conta as
desigualdades regionais e sociais tanto no que se refere aos dficits histricos de oferta e
qualidade da educao, quanto s capacidades administrativas dos entes subnacionais
para formular, implementar e avaliar as polticas educativas. Somente em meados dos
anos de 1990 algumas medidas foram tomadas nessa direo, a exemplo do FUNDEF.
Utilizando-nos do conceito de coordenao federativa desenvolvido por
Abrucio (2005)3, foi possvel identificar quatro importantes mecanismos de
coordenao da dinmica federativa no campo das polticas educacionais: a
regulamentao por meio de um conjunto de dispositivos legais; a induo de aes por
meio de polticas nacionais de assistncia tcnica e financeira da Unio; a redistribuio
de recursos entre as esferas governamentais; e o controle por meio de sistemas de
avaliao de resultados. A problemtica da coordenao federativa, com base nesses
quatro mecanismos, parece residir justamente nas grandes diferenas regionais e na
pouca capacidade poltico-administrativa de alguns entes federados em propor e
coordenar polticas, como o caso da maioria dos municpios brasileiros.
Os debates em torno da construo do novo Plano Nacional de Educao
(PNE) evidenciaram a necessidade de construo de um modelo de gesto da educao
nacional mais coerente matriz federativa brasileira. Resultou da a defesa do Sistema
Nacional de Educao, articulada defesa da regulamentao do Regime de
Colaborao, instituio do Frum Nacional de Educao e de um Conselho Nacional
de Educao, concebido como rgo do Estado e no de governo, revestido das
caractersticas de autonomia, representatividade e legitimidade (SAVIANI, 2010,
p.778). O enfrentamento de tais questes condio sine qua non para o alcance das
metas do novo PNE e a consolidao do pacto federativo, baseado em decises tomadas

3
O conceito de coordenao federativa utilizada por Abrucio como vetor analtico das formas de integrao,
compartilhamento e deciso conjunta entre os entes federados, possibilitando a superao da dicotomia entre
centralizao e descentralizao. (ABRUCIO, 2010)
compartilhadamente entre as esferas governamentais e a sociedade, diferente de
polticas desenhadas na Unio sem debate, sem espao/tempo de concertao social com
os demais entes federados e com a sociedade, tendo sempre o horizonte do atendimento
do direito educao em toda a nao.

5 REFERNCIAS

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