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(DOI): 10.5902/1981369419970
MARIELE TROIANO
MARIELE TROIANO
Bacharel em Cincias Sociais, Mestre e Doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade Federal de So Carlos,
Estgio docncia na University of Hull (Inglaterra) e Bolsista Fapesp.
troianomariele@gmail.com
RESUMO ABSTRACT
A literatura sobre a Constituio da Repblica The literature on the Constitution of the Federative
Federativa do Brasil de 1988 ampla e rica, porm, Republic of Brazil, 1988 is wide and rich, but with
ainda com algumas lacunas quando referente ao some remaining gaps when referring to the
processo constituinte. O objetivo deste artigo constitutional process, including interests from actors
apresentar uma abordagem institucional, como uma and institutions. The aim of this paper is to present an
ferramenta apropriada para o exame do processo institutional approach as an appropriate tool for
constituinte, por envolver interesses dos atores e das examining the constitutional process. Therefore, the
instituies. Para tanto, foram mapeadas as principais main discussions on the institutional arrangements of
discusses sobre os mecanismos institucionais da the National Constituent Assembly were mapped
Assembleia Nacional Constituinte (ANC), com enfoque (ANC), focusing Afonso Arinos Provisional Committee
para o Anteprojeto Afonso Arinos e para a and decentralized work of the committees. To
descentralizao dos trabalhos em comisses. Concluo conclude, I present the regimental procedures made in
que os trmites regimentais assumidos no processo the constitutional process of 1987-88 were important
constituinte de 1987-88 foram importantes para a to build new consensus and the sovereignty of the
construo de um novo consenso e para a manuteno ANC.
da soberania da ANC.
SUMRIO
INTRODUAO; 1 ANTECEDENTES DO PROCESSO CONSTITUINTE; 1.1 O ANTEPROJETO AFONSO ARINOS; 2
A DESCENTRALIZAO DOS TRABALHOS; 2.1 A COMISSO DE SISTEMATIZAO; 3 ENTRE O PASSADO
E O FUTURO: A MUDANA INSTITUCIONAL; CONCLUSO; REFERNCIAS.
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INTRODUO
1
LEVI, Margareth. Uma Lgica da Mudana Institucional. Rio de Janeiro. Dados, v.1, n.34, p.79-99, 1991.
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preferncias dos atores neles envolvidos, criam e recriam coalizes de vetos, aliados e
adversrios. Com isso, o processo constituinte mudava o pas pela vontade dos constituintes,
enquanto os atores mudavam suas preferncias pela prpria existncia da Constituinte2.
objetivo desse artigo demonstrar a importncia do processo constituinte e distanciar de
explicaes que o reduzem uma mera ilustrao do perodo de transio democrtica. Para
isso, ele est organizado em trs partes. Na primeira seo, h uma apresentao breve dos
antecedentes histricos do processo constituinte considerados influentes ao formato
institucional assumido a posteriori. Nesse item, retoma-se o Anteprojeto Afonso Arinos que
muitas vezes resumido na literatura como um trabalho arquivado. Entretanto, nessa presente
pesquisa, o Anteprojeto apresentado como um reforo ideia de que a soberania da ANC
prevaleceu aos interesses particulares, antes mesmo do trabalho da Assembleia Constituinte ser
instalado. A segunda seo desse artigo finalmente apresenta a descentralizao dos trabalhos
como um dos principais mecanismos institucionais que assegurou a dinamicidade do jogo
poltico, justamente por promover a permeabilidade e a interseco dos atores externos e
internos ao parlamento. Para contrapor essa ideia, tambm apresentada a Comisso de
Sistematizao. A terceira seo prope sustentar a interpretao de que o projeto democrtico
futuro, assumido como agenda aos trabalhos do processo constituinte, favoreceu a
completude da ruptura institucional desse perodo. Por fim, as consideraes finais so
apresentadas.
2
NORONHA, Eduardo Garuti. Mudana institucional e a Constituinte de 1988: temas e preferncias de
empresrios e sindicalistas. ENCONTRO DA ASSOCIAO BRASILEIRA DE CINCIA POLTICA (ABCP), 7., 2010,
Recife.Anais...Disponvel em:
<http://cienciapolitica.servicos.ws/abcp2010/trabalhosite/visualiza_popup1.asp?IdAtividade=1104>.
Acesso em: 2 jan. 2012. p.6
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3
Aconteceram muitos movimentos em prol da redemocratizao organizados por sindicalistas (Central
nica dos Trabalhadores - CUT), membros da igreja catlica (Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil -
CNBB) e advogados (OAB).
4
Em 1981, a OAB realizou um congresso em Porto Alegre, que aprovou um texto sugestivo para a futura
Carta Constitucional (BARBOSA, 2009, p.140).
5
SKIDMORE, Thomas. Brasil: de Castelo a Tancredo. 8, ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1988, p. 394.
6
BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Mudana constitucional, autoritarismo e democracia no
Brasil ps-1964. 2009. 409 p. Tese (Doutorado em Direito) - Faculdade de Direito, Universidade de
Braslia (UnB), Braslia, p. 155.
7
BRASIL. Dirio do Congresso Nacional. Anteprojeto da Comisso de Estudos Constitucionais. (1986)
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/AfonsoArinos.pdf> Acesso em:
20 de julho de 2015.
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economistas, socilogos, escritores etc8. A lista continha inicialmente 14 nomes escolhidos pelo
prprio Tancredo e passou a ter 50 integrantes quando colocada em prtica por Jos Sarney9.
Assim, foi instituda a Comisso Provisria de Estudos Constitucionais composta por
10
aproximadamente 50 membros, os chamados de os notveis , com a tarefa de desenvolver
estudos e pesquisas de interesses gerais da Nao. Essa comisso tinha como presidente o jurista
Afonso Arinos de Melo Franco e permaneceu de julho de 1985 a setembro de 198611. O
depoimento de um de seus integrantes, o cientista poltico Bolvar Lamounier ilustra esse fato:
8
PEREIRA, Osny Duarte. Constituinte: anteprojeto da Comisso Afonso Arinos. Braslia: UnB, 1987.
9
LAMOUNIER, Bolvar. A Comisso Afonso Arinos e os debates constituintes. In DINIZ, S.; PRAA, S. (Org.).
Vinte anos de Constituio. So Paulo: Paulus, 2008. p. 19-28.
10
Segundo Bolvar Lamounier essa designao, comisso dos notveis, era pejorativa, utilizada por parte
dos adversrios e da imprensa (apud Diniz e Praa, 2008, p. 21).
11
BONAVIDES, Paulo. A evoluo constitucional do Brasil. Estudos Avanados, So Paulo, v.14, n.4, p.155-
176, 2000.
12
LAMOUNIER, Bolvar. A Comisso Afonso Arinos e os debates constituintes. In DINIZ, S.; PRAA, S. (Org.).
Vinte anos de Constituio. So Paulo: Paulus, 2008. p. 19-28, p. 22.
13
SOUZA, Celina de. Federalismo, descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio, conflitos
e alianas. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 44. n. 3, p. 513- 560, 2001, p.517.
14
BRASIL. Dirio do Congresso Nacional. Anteprojeto da Comisso de Estudos Constitucionais. (1986)
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/AfonsoArinos.pdf> Acesso em:
20 de julho de 2015.
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SALLUM JUNIOR, Braslio. Labirintos: dos generais a Nova Repblica. So Paulo: Hucitec, 1996.
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Arinos apareceu como um importante relatrio que era consultado toda vez que os constituintes
apresentavam dvidas sobre alguma discusso temtica.
guisa de exemplificao, conforme a 7 Reunio Ordinria, quando os constituintes
foram questionados se utilizariam o texto escrito pela Comisso dos Notveis, esse foi votado
e teve seu uso, quase que unanimemente negado. A maioria dos constituintes considerava o
anteprojeto prolixo e incompleto. Em contraponto, foram separados alguns pronunciamentos dos
constituintes sobre a utilizao do texto quando as atividades da ANC j tinham sido iniciadas.
Declaraes essas que poderiam ser interpretadas como o uso indireto e pontual do anteprojeto
Afonso Arinos para delimitao e ordem dos temas a ser abordados.
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essa discusso toda que est aqui. Acho que todos ns, segundo entendi,
estamos de acordo em que o Relator produza uma proposta bsica. Mas,
acredito que o Constituinte Roberto Campos acrescentou alguma coisa
importante, at o dia seis de maio todos ns vamos apresentar sugestes, e
qualquer sugesto, antes de seis de maio, do Sr. Relator ficaria muito
prejudicada. Suspeito que chegaremos a um acordo se firmarmos que haver
uma proposta bsica, produzida pelo nobre Relator, depois de todas as sugestes
terem sido apresentadas a partir de seis de maio [...]16.
O jurista Osny Pereira foi convidado pelos constituintes para uma das audincias pblicas
em plenrio e tambm apresentou um texto apontando o que deveria ser mudado no
anteprojeto da Comisso Afonso Arinos.
16
BRASIL. Dirio da Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso de Princpios Gerais,
Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica. Braslia: Centro
Grfico do Senado Federal, 1987 -1988, p. 51.
17
BRASIL. Dirio da Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso de Princpios Gerais,
Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica. Braslia: Centro
Grfico do Senado Federal, 1987 -1988, p. 36.
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BRASIL. Dirio da Assembleia Nacional Constituinte. Atas da Subcomisso de Princpios Gerais,
Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica. Braslia: Centro
Grfico do Senado Federal, 1987 -1988.
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ANDRADE, Paes de; BONAVIDES, Paulo. Histria constitucional do Brasil. Braslia: OAB, 2006
20
Esse argumento tambm serve de justificativa para questes que envolvem a utilizao e reforma da
Constituio de 1946 ao invs da confeco de uma nova Constituio em 1988.
21
A discusso sobre uma ANC soberana abrange tambm anlises sobre os poderes derivados e originrios
de uma Constituio. Conforme o autor Saulo Ramos possvel delimitar dois tipos de Constituinte: uma
com poderes originrios e outra com poderes derivados. A primeira, diz respeito a um pas que no tem,
inicialmente, uma Constituio ou que no mais a possui, assim os novos governadores convocam nova
Assembleia fundando um Estado. Isso pode ocorrer por meio de revolues ou por meio de Golpes de
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A ANC foi instalada no dia 1 de fevereiro de 1987 pelo presidente do Supremo Tribunal
Federal, Jos Carlos Moreira Alves. Ulysses Guimares foi eleito presidente, acumulando os
cargos de presidente da Cmara dos Deputados e presidente nacional do PMDB. Ulysses tinha a
funo primordial de agir como um rbitro diante dos inmeros conflitos do seu partido, bem
como da ANC e da relao entre Congresso Nacional e Executivo Federal22. Conforme nomeao
de Ulysses Guimares, a relatoria do regimento interno ficou a cargo do Senador Fernando
Henrique Cardoso, publicado em maro de 1987. Uma das novidades do texto regimental interno
foi admitir propostas vindas de fora do Congresso. Entre os participantes estavam os Poderes
Legislativos Municipal e Estadual, o Judicirio e os cidados que poderiam enviar emendas
populares pelos Correios, desde que assinadas por no mnimo 30.000 eleitores e sob a
responsabilidade de trs entidades da sociedade civil23. Durante vinte meses24, Braslia e o
Congresso tornaram-se receptores no s de sugestes do povo, como tambm de grupos de
interesse e sindicatos, a presena de todo tipo de lobby, sindicatos e movimentos sociais, era a
rotina da ANC e durante vinte meses o Congresso e Braslia transformaram-se no centro da vida
dos brasileiros, um exerccio de democracia e participao25.
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Contudo, essa era uma caracterstica muito peculiar ao processo decisrio e provocava
certo surpresa a quem o presenciava, pois:
26
OLIVEIRA, 2005 apud BARBOSA, 2009, p. 209. Ver OLIVEIRA, Paulo Afonso Martins de. O Congresso em
meio sculo: depoimento a Tarcsio Holanda. Braslia: Cmara dos Deputados, 2005.
27
SOUZA, Celina de. Federalismo, descentralizao na Constituio de 1988: processo decisrio, conflitos
e alianas. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 44. n. 3, p. 513- 560, 2001. p. 515.
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GOMES, Sandra. O impacto das regras de organizao do processo legislativo no comportamento dos
parlamentares: um estudo de caso da Assembleia Nacional Constituinte (1987-1988). Dados, Rio de
Janeiro, v.49, n.1. p. 193-224, 2006.
32
JOBIM, Nelson. O desafio do Congresso Nacional: mudanas internas e consolidao institucional.
Cadernos de Pesquisa, n.3, pp. 37- 59. So Paulo: CEBRAP/ Fundao Mellon, 1994.
33
GOMES, Sandra. O impacto das regras de organizao do processo legislativo no comportamento dos
parlamentares: um estudo de caso da Assembleia Nacional Constituinte (1987-1988). Dados, Rio de
Janeiro, v.49, n.1. p. 193-224, 2006.
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Na ausncia de um mnimo acordo comum entre os constituintes e na ausncia de maioria absoluta
favorvel uma determinada matria surgiu o vcuo constitucional, que poca os constituintes e a
imprensa denominaram de buraco negro. Neste ensejo deu o surgimento a formao do Colgio de
Lderes, ou seja, para evitar que a nova Constituio fosse omissa em pontos considerados essenciais, as
lideranas dos diversos partidos passaram a fazer reunies prvias s votaes para tentar acordos em
torno das diversas matrias colocadas na pauta de votao. Nessas reunies peridicas entre lideranas,
eram discutidos os acordos, promovidas as fuses de emendas e decidida a pauta de votaes. Nas
reunies de lideranas definiam-se consequentemente que votaes iriam ser decisivas. Algumas dessas
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votaes tinham resultado previsto, devido ao acordo prvio entre lideranas; outras seriam decididas
batendo chapa, que no jargo parlamentar quer dizer decidir no voto sem acordo prvio. Ver: COELHO,
Ricardo Corria. Partidos Polticos e Maiorias Parlamentares e Tomada de Deciso na Constituinte.
1999. 289p. Tese (Doutorado em Cincia Poltica) - Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas,
Universidade de So Paulo (USP), So Paulo.
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36
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37
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Consolidao da Democracia. MOISS, Jos lvaro.; ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon (orgs.) So
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38
ELSTER, John. Forces and Mechanisms in the Constitution-Making Process. Duke Law Journal, Durham,
v.45, n.2, p.364-396, 1995.
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De modo geral, em termos de crescimento econmico a dcada de 80 foi considerada uma dcada
perdida. Uma negatividade que se refletia na esfera social em seus mais amplas vertentes: sade,
educao, renda, nutrio, emprego e moradia.
40
Para consenso contingente refere-se a um consentimento dos cidados de mudana conduzida por suas
racionalidades. Percebe-se o consenso contingente como um condicionante para que ocorram
transformaes significativas no mbito institucional. Cf.: LEVI, Margareth. Uma Lgica da Mudana
Institucional. Rio de Janeiro. Dados, v.1, n.34, p.79-99, 1991
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Com isso, crticas ao tamanho da Constituio e sua comparao sucinta Carta norte-
americana, por exemplo, tornam-se crticas descontextualizadas de seus processos decisrios, do
pacto social e poltico a que elas corresponderam. Elas so marcadas por temporalidades
polticas diferentes. Alis, o caso americano est diretamente relacionado ao processo poltico
de independncia e do sistema federativo pelos quais estava envolvidos, enquanto o caso
brasileiro est relacionado criao de um federalismo para constituio de um Estado-nao
ainda inexistente4142. Da mesma maneira, comparada s Constituies que responderam a
41
HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O Federalista. So Paulo: Abril Cultural, 1973. (Os
Pensadores, XXIX).
42
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e alianas. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 44. n. 3, p. 513- 560, 2001.
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perodos mais atuais (perodo ps-guerra), a Constituio Brasileira torna-se menos discrepante
em seu tamanho, conforme nota-se no quadro abaixo43.
Constituies Artigos
43
Alm disso, pode-se entender a diferena entre os tamanhos da Constituio Brasileira e da Constituio
Norte-Americana pelo fato das Constituies Estaduais norte-americanas terem maior autonomia e
importncia que as brasileiras.
44
SARTORI, Giovanni. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and
Outcomes. London, Macmillan, 1994.
45
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46
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CONCLUSO
Conclui-se com esse artigo que necessrio interpretar o processo constituinte conforme
suas regras institucionais para compreender no s o procedimento de formulao do texto da
vigente Constituio da Repblica Federativa do Brasil, mas tambm para dar fundamento ao
que foi chamada de Constituio Cidad.
As regras institucionais alm de influenciarem o resultado final do processo constituinte,
permitiram que a soberania da ANC fosse mantida frente a agenda democrtica colocada em
pauta. Alm disso, os mecanismos regimentais foram mantidos em defesa de um novo pacto
social mediante a participao de atores da sociedade na confeco do texto constitucional.
Dessa forma, as preferncias individuais dos parlamentares precisaram ser negociadas
para serem levadas em considerao, ou seja, a soma de preferncias iguais no levou
necessariamente formao de uma preferncia coletiva. Assim, para serem atendidos os
interesses dos atores polticos foi preciso articular entre diversos grupos partidrios e utilizar
diversos meios de acessos, de modo que no bastava ser uma maioria quantitativa para garantir
as vitrias nas votaes.
Por fim, constata-se que a ANC garantiu a participao e representao de diversos
setores da sociedade, inclusive suas atuaes diretas, na formulao de um novo consenso
contingente de mudanas e respostas s demandas sociais. Logo, mais que enfatizar a
manuteno de elites durante esse ntido processo de ruptura institucional, ressalta-se a
reorganizao das antigas elites frente aos novos
REFERNCIAS
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Recebido em: 14.10.2015 / Revises requeridas em: 11.04.2016 / Aprovado em: 17.04.2016