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Key Words: Collective bargaining; freedom of Palabras clave: Negociacin colectiva; liber-
association; arbitral independence; limitation tad sindical; independencia arbitral; limitacin
of rights; Public Labor Law. de derechos; Derecho Laboral pblico.
*
Abogado. Magister en Derecho, con mencin en Derecho Constitucional, por la Pontificia Universidad
Catlica del Per (PUCP). Profesor de la Facultad de Derecho de la PUCP y de la Academia de la Magistra-
tura. Ex Decano de la Facultad de Derecho de la PUCP. Miembro de la Sociedad Peruana del Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social. Ex Ministro de Trabajo y Promocin del Empleo. Miembro de la Orden de
Trabajo en el grado de Gran Oficial. Fundador del Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (DESCO).
Nota del Editor: El presente artculo fue recibido por el Consejo Editorial el da 21 de abril y aceptado por el
mismo el 30 de abril de 2014.
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LMITES AL CONTENIDO DE LA NEGOCIACIN COLECTIVA IMPUESTOS POR EL ESTADO A SUS TRABAJADORES
I. LA LIBERTAD SINDICAL Y LA NEGOCIA- 154, ms preciso, alude a: (i) Fijar las con-
THEMIS 65 | Revista de Derecho
1
Artculo 2 del Convenio Internacional del Trabajo 154 sobre la negociacin colectiva.
2
Fundamento 17 de la sentencia recada en el Expediente 008-2005-AI/TC.
II
CIT 87 sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin.
III
CIT 98 relativo a la aplicacin de los principios del derecho de sindicacin y negociacin colectiva. CIT 151
sobre la proteccin del derecho de sindicacin y los procedimientos para determinar las condiciones de em-
pleo en la Administracin pblica.
IV
CIT 88 sobre la organizacin del servicio del empleo. CIT 91 sobre las vacaciones pagadas de la gente del mar.
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plano la posibilidad de mejorar las condicio- que consagran un amplio contenido negocial.
III. LOS LMITES AL CONTENIDO NEGOCIAL Ha habido varias normas de este tipo en las l-
EN EL ORDENAMIENTO NACIONAL timas dcadas, las cuales han sido condenadas
por el Tribunal Constitucional o su antecesor
En el mbito nacional debemos referirnos, pri- y la Corte Suprema de Justicia. Las reglas de la
mero, a la Constitucin, y luego, a la legisla- Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo se apli-
cin. En su artculo 28, la Constitucin recono- caban, hasta la entrada en vigencia de la Ley del
ce y garantiza la libertad sindical y sus dos vas Servicio Civil, a los trabajadores del Estado su-
principales de accin: La negociacin colectiva jetos al rgimen privado, aunque ya su artcu-
y la huelga. En lo que respecta, especficamen- lo 1 prevea una excepcin en cuanto [] no
te, a la negociacin colectiva, en el numeral 2 se opongan a normas especficas que limiten
se manda al Estado que la fomente. Esto es, no los beneficios en l previstos. La intencin de
basta con garantizarla sino que, adems, debe remitirse a la prohibicin contenida en el De-
promoverla. Este es el marco desde el cual te- creto Legislativo 276 que veremos enseguida
nemos que abordar el tema. quedaba al descubierto. Este es el nico caso
de aplicacin del principio de norma menos
En cuanto a la legislacin, tenemos que distin- favorable del que tenemos conocimiento.
guir entre la actividad privada y el sector pblico.
Ahora vamos a analizar las limitaciones im-
A. Sector privado puestas en el sector pblico.
el cual prefiere el inters individual, al garanti- bajo o beneficios que impliquen incrementos
zar la intangibilidad del contrato. remunerativos o que modifiquen el Sistema
nico de Remuneraciones. Recordemos que
Nos parece claro que si colisionara el conve- para entonces ya se haba ratificado el CIT 151,
nio colectivo con la ley cuando esta realiza el cual regula los procedimientos para deter-
exclusiones totales o parciales de mximos minar las condiciones de empleo en la Admi-
al contenido negocial, esta debera prevale- nistracin Pblica.
cer. Pero la verdadera cuestin est en si, al
efectuar dichas exclusiones, la ley entra en Poco antes de la dacin del Decreto Legislativo
conflicto con la Constitucin y los instrumen- 276, se haban expedido los Decretos Supre-
tos internacionales sobre Derechos Humanos mos 003-82-PCM y 026-82-JUS. En ellos, se
3
Dcimo considerando de la sentencia recada en la Apelacin 2491-2011.
4
Artculo 42 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo.
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LMITES AL CONTENIDO DE LA NEGOCIACIN COLECTIVA IMPUESTOS POR EL ESTADO A SUS TRABAJADORES
to de consulta para la fijacin de las remune- rias y Finales, no slo para los trabajadores del
raciones (artculos 22 y 13, respectivamente). Estado sujetos al rgimen pblico, sino tam-
Tras estas primeras normas ha habido, re- bin al privado. En resumen, los trabajadores
cientemente, dos canales para vetar la nego- del Estado, estuvieran regidos por la legisla-
ciacin colectiva sobre remuneraciones en el cin de la actividad privada o la del sector p-
sector pblico: (i) Las Leyes de Presupuesto de blico y, por supuesto, por el nuevo rgimen del
2013 y 2014 (con precedentes muchos aos servicio civil, sufren una severa restriccin al
atrs); y, (ii) la Ley 30057, Ley del Servicio Civil. contenido esencial de su derecho fundamen-
tal a la negociacin colectiva, al impedrseles
La Ley de Presupuesto de 2013 contena una tratar las remuneraciones.
severa restriccin en dos preceptos. En el ar-
tculo 6 estableca: Prohbase el reajuste o in- IV. LA LGICA DE LAS RESTRICCIONES IM-
cremento de remuneraciones, bonificaciones, PUESTAS POR LAS LEYES DE PRESU-
dietas, asignaciones, retribuciones, estmulos, PUESTO Y DEL SERVICIO CIVIL
incentivos y beneficios de toda ndole, cual-
quiera sea su forma, modalidad, periodicidad, De un lado, el Estado tiene el deber de mane-
mecanismo y fuente de financiamiento. jar un presupuesto equilibrado. Conforme al
artculo 77 de la Constitucin: El presupuesto
Asimismo, estableca que queda prohibida la asigna equitativamente los recursos pblicos,
aprobacin de nuevas asignaciones, bonifica- su programacin y ejecucin responden a los
ciones, incentivos, estmulos, retribuciones, criterios de eficiencia, de necesidades sociales
dietas y beneficios de toda ndole con las mis- bsicas y de descentralizacin. Del otro, se
mas caractersticas sealadas anteriormente. busca promover la meritocracia en la Admi-
Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a nistracin Pblica: La finalidad de la presente
las limitaciones legales establecidas por la pre- Ley es que las entidades pblicas del Estado
sente norma y disposiciones legales vigentes. alcancen mayores niveles de eficacia y efi-
Luego, en la Quincuagsima Octava Disposicin ciencia7. A partir de estos criterios y desde
Complementaria y Final, reiteraba la interdic- la ptica del Estado no puede permitirse la
cin: [] Los procedimientos de negociacin negociacin colectiva sobre remuneraciones
o arbitraje laboral slo podrn contener condi- porque destruye un sistema salarial y premia
ciones de trabajo. Aada que [] son nulos a todos indistintamente.
de pleno derecho los acuerdos, resoluciones o
los laudos arbitrales que se adopten en viola- No obstante, esta situacin conlleva un trato
cin de lo dispuesto por la presente disposicin desigual: (i) Entre los trabajadores con emplea-
[]. Contemplaba una sancin para los rbi- dor privado y los que laboran para el Estado,
tros infractores y le otorgaba vigencia inmedia- porque los primeros pueden negociar colecti-
ta y permanente a dicha disposicin. La Ley de vamente sus remuneraciones y los ltimos no;
Presupuesto de 2014 repite los trminos de su (ii) al interior del propio Estado, entre los tra-
antecesora en preceptos con el mismo nmero. bajadores sujetos al rgimen general pblico y
los sujetos a los regmenes especiales pblicos
La Ley del Servicio Civil efecta su exclusin en que s negocian colectivamente sus remunera-
los artculos 42 a 44. En ellos se limita el con- ciones, como es el caso de los trabajadores de
tenido negocial a la mejora de sus compensa- la salud y del magisterio, por ejemplo, ya que
ciones no econmicas, incluyendo el cambio no se les aplica supletoriamente el Captulo de
de condiciones de trabajo o condiciones de los Derechos Colectivos conforme lo establece
empleo5, las mismas que son definidas en el la primera de las Disposiciones Complementa-
inciso e) del artculo 43. Se sanciona con nu- rias y Finales; y, (iii) acarrea una igualacin hacia
lidad la propuesta o acuerdo sobre compen- abajo, igualmente al interior del Estado, entre
saciones econmicas6. Estas disposiciones tie- trabajadores sujetos al rgimen privado y al p-
nen aplicacin inmediata y no gradual, como blico, por la cual ahora ya ninguno de ellos podr
en buena parte de la ley segn el inciso a) de negociar colectivamente sus remuneraciones.
5
Artculo 42 de la Ley del Servicio Civil.
6
Artculo 44 de la Ley del Servicio Civil.
7
Artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley del Servicio Civil.
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Para mayor referencia, entre nosotros se ha ocupado de esta cuestin Edgardo Balbn. Ver: BALBN, Ed-
gardo. Unilateralismo y negociacin colectiva en la Administracin Pblica. Lima: Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Catlica del Per. 2005.
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LMITES AL CONTENIDO DE LA NEGOCIACIN COLECTIVA IMPUESTOS POR EL ESTADO A SUS TRABAJADORES
salvo acuerdo de las partes en sentido razonable entre, por una parte, la necesidad de
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diferente (Prrafos 1001, 1007 a 1011, preservar hasta donde sea posible la autono-
1033, 1034 y 1045); ma de las partes en la negociacin y, por otra,
el deber que incumbe a los gobiernos de adop-
b) En lo que se refiere a las futuras ne- tar las medidas necesarias para superar sus difi-
gociaciones colectivas, medidas de cultades presupuestarias10. Concluye diciendo
esta naturaleza no deben resultar de que el Comit subraya que la imposibilidad de
la imposicin por el Estado sino de la negociar aumentos salariales de manera per-
concertacin entre las partes y aquel manente es contraria al principio de negocia-
(Prrafo 999); y, cin libre y voluntaria consagrado en el CIT 98.
c) Las medidas restrictivas deben ser ex- En cuanto a la Ley del Servicio Civil, el go-
cepcionales, limitadas a lo necesario, bierno solicit la opinin de la Organizacin
no exceder de un perodo razonable e Internacional del Trabajo sobre el proyecto
ir acompaadas de garantas adecua- correspondiente, que la emiti a travs del
das para proteger el nivel de vida de Departamento de Gobernanza y Tripatismo.
los trabajadores (Prrafos 1007, 1024, Los comentarios de este sobre la negociacin
1029 y 1030). colectiva de los trabajadores pblicos se efec-
tuaron, bsicamente, mediante los pronuncia-
Estas, por cierto, no son las caractersticas que
mientos de los rganos de control que esta-
han acompaado la intervencin estatal sobre
mos recogiendo en este artculo.
la autonoma colectiva en la prctica peruana.
Por ello, han merecido la condena de los men-
Del anlisis de los Convenios Internacionales
cionados rganos de control de la Organiza-
del Trabajo y de la jurisprudencia emitida por
cin Internacional del Trabajo.
los rganos de control sobre ellos, nos surgen
VI. LA POSICIN DE LA ORGANIZACIN dos interrogantes: Es necesaria la negocia-
INTERNACIONAL DEL TRABAJO cin colectiva sobre remuneraciones para
cumplir el mandato del CIT 151, o basta la con-
En lo especficamente referido a los lmites fi- sulta a las organizaciones sindicales? El con-
jados a la negociacin colectiva por las leyes cepto de condiciones de empleo comprende
de presupuesto en el Per, el Comit de Liber- las remuneraciones?
tad Sindical ha sealado en el caso 2690 que:
Superintendencia Nacional de Aduanas y Ad- Debemos recordar que el Per ha ratificado
ministracin Tributaria [en adelante, Sunat] se el CIT 151 y no el CIT 154, aunque el Tribunal
niega a someter la controversia a un proceso Constitucional ha sostenido que este integra
arbitral, invocando la imposibilidad de nego- el bloque de constitucionalidad: Teniendo
ciar clusulas de carcter econmico toda vez presente que los Convenios 98, 151 y 154 [de
que las leyes presupuestales se lo prohben, y la Organizacin Internacional del Trabajo] de-
recuerda que dicho rgano es consciente de sarrollan y complementan el derecho de ne-
que la negociacin colectiva en el sector pbli- gociacin colectiva para que su ejercicio sea
co exige la verificacin de recursos disponibles real y efectivo, este Tribunal considera que
en los distintos organismos o empresas pbli- dichos convenios forman parte del bloque de
cas, de que tales recursos estn condicionados constitucionalidad del artculo 28 de la Cons-
por los presupuestos del Estado y de que el titucin, razn por la cual pueden ser enten-
perodo de vigencia de los contratos colectivos didos como normas interpuestas al momento
en el sector pblico no siempre coincide con la de evaluar los supuestos vicios de inconstitu-
vigencia de la Ley de Presupuestos del Estado, cionalidad de una ley sometida a control con-
lo cual puede plantear dificultades9. creto o abstracto11.
Centrando bien el problema, sostiene que de- Resulta, a nuestro juicio, discutible que un tra-
bera encontrarse un compromiso equitativo y tado de Derechos Humanos no ratificado por
9
Prrafo 944 de las leyes de presupuesto en el Per.
10
Prrafo 945 de las leyes de presupuesto en el Per.
11
Fundamento 18 de la sentencia recada en el Expediente 3561-2009-PA/TC. Argumento reiterado en el fun-
damento 8 de la sentencia recada en el Expediente 2566-2012-PA/TC.
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nuestro pas pueda integrar dicho bloque. El las condiciones de trabajo de los empleados
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Inciso d) del fundamento 3 de la sentencia 2/2003. Tambin se dice en la sentencia 169/2004.
13
Prrafos 886 y 887 de la Recopilacin de Decisiones y Principios de dicho rgano de control.
14
Prrafo 886 del Convenio Internacional de Trabajo.
15
Prrafo 324 del Convenio Internacional de Trabajo.
16
Estudio general relativo a las relaciones laborales y la negociacin colectiva en la Administracin Pblica.
17
Prrafo 324 del Convenio Internacional de Trabajo.
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LMITES AL CONTENIDO DE LA NEGOCIACIN COLECTIVA IMPUESTOS POR EL ESTADO A SUS TRABAJADORES
Servicio Civil, en ambos casos por violacin del complejidad el determinar que las remune-
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derecho fundamental a la negociacin colecti- raciones forman parte del contenido esencial
va, configurada al sustraerle de su contenido de la negociacin colectiva.
las remuneraciones. A la fecha de elaboracin
de este artculo no haban sido resueltas. Sin En los procesos por inconstitucionalidad en
embargo, tenemos importantes anteceden- curso, el Tribunal Constitucional debera apli-
tes, en un sentido y en otro, que podran ilus- car el test de razonabilidad (o proporcionali-
trarnos sobre la posicin del Tribunal Consti- dad), que comprende el anlisis de idoneidad,
tucional. El primero es el proceso de amparo necesidad y proporcionalidad21. Segn la ido-
seguido por el Sindicato Nacional de Unidad neidad toda injerencia en los derechos fun-
de Trabajadores de la Sunat y esta entidad (ex- damentales debe ser idnea para fomentar
pediente 2566-2012-PA/TC). un objetivo constitucionalmente legtimo. En
cuanto a la necesidad, para que una injeren-
La sentencia no lleg a generar un precedente cia en los derechos fundamentales sea nece-
vinculante, porque ese propsito slo lo sus- saria, no debe existir ningn otro medio al-
cribieron tres magistrados. Sostuvo el Tribu- ternativo que revista, por lo menos, la misma
nal Constitucional que en la tensin entre el idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto
derecho a la negociacin colectiva en el sector y que sea ms benigno con el derecho afecta-
pblico y el principio de legalidad presupues- do. Finalmente, conforme a la proporcionali-
taria [] corresponde asumir una decisin dad, para que una injerencia en los derechos
ponderada18, tras lo cual afirm, sorpren- fundamentales sea legtima, el grado de rea-
dentemente, que la mencionada previsin lizacin del objetivo de esta debe ser por lo
normativa traduce, en el mbito legal, el prin- menos equivalente o proporcional al grado de
cipio de equilibrio presupuestario [] en su afectacin al derecho fundamental.
condicin de lmite legtimo a la negociacin
colectiva (y al arbitraje potestativo), por lo Recordemos que la medida consiste en impe-
que resulta plenamente constitucional19. dir que la negociacin colectiva de los traba-
Es decir, se enfoca acertadamente el proble- jadores pblicos abarque las remuneraciones,
ma: Un conflicto por divergencia, que deba as como limitar la independencia arbitral,
ser resuelto con un balance entre los bienes. y que tiene como objetivo salvaguardar el
Empero, se le brinda una solucin equivo- equilibrio presupuestario y garantizar la me-
cada, como si se tratara de un conflicto por ritocracia. Es idnea? S: El objetivo es cons-
contradiccin, en el que un bien debe ceder titucionalmente legtimo. Es necesaria? No:
enteramente ante el otro. Hay otras opciones menos onerosas para el
derecho fundamental afectado, como la men-
El segundo antecedente se produjo en un cionada antes. Es proporcional? No: El de-
proceso por inconstitucionalidad en el que recho fundamental queda desnaturalizado al
el Tribunal Constitucional afirm que, con- privarlo de un aspecto central de su contenido
forme al criterio uniforme de este Colegiado, esencial, as como la independencia arbitral se
ningn derecho fundamental tiene la condi- ve severamente restringida. Por tanto, las limi-
cin de absoluto, pues podra restringirse: (i) taciones resultan inconstitucionales.
Cuando no se afecte su contenido esencial,
esto es, en la medida en que la limitacin no VIII. LA POSICIN DE LA DEFENSORA DEL
haga perder al derecho toda su funcionalidad PUEBLO
en el esquema de valores constitucionales;
y, (ii) cuando la limitacin del elemento no La Defensora del Pueblo se ha pronunciado
esencial del derecho fundamental tenga por sobre las limitaciones al contenido negocial
propsito la consecucin de un fin constitu- impuestas por las Leyes de Presupuesto de
cionalmente legtimo, sea idnea y necesaria 2013 y del Servicio Civil, mediante los Informes
para conseguir tal objetivo (principio de pro- de Adjunta 002-2013-DP/AAC y 001-2014-DP/
porcionalidad)20. No parece ofrecer mayor AAE, respectivamente.
18
Fundamento 25 del Expediente 2566-2012-PA/TC.
19
Fundamento 27 del Expediente 2566-2012-PA/TC.
20
Fundamento 7 de la sentencia recada en el Expediente 4-2004-PI/TC.
21
Fundamento 109 de la sentencia recada en el Expediente 050 y 051-2004-AI/TC, y 004, 007 y 009-2005-AI/TC.
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En el primer informe, se destaca que debe te- muneracin constituye el medio ms idneo y
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Artculo 6 y Quincuagsima Octava de las Disposiciones Complementarias y Finales de la Ley 30114, Ley de
Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2014.
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X. EL EJERCICIO DEL CONTORL DIFUSO hasta ahora entre uno y otro tipo de con-
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Fundamento 24 de la sentencia recada en el Expediente 00142-2011-PA/TC.
24
Fundamento 7 de la sentencia recada en el Expediente 3741-2004-PA/TC, sujeto a las condiciones que
precisa la Aclaracin.
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Fundamento 35 de la sentencia recada en el Expediente 0493-2012-PA/TC.
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