Introduccin

El presente informe contiene los resultados del estudio sobre los Recursos Humanos en Salud
en el Per (RHUS) que, conforme a los trminos de referencia, se enmarca en el proceso
preparatorio de la fase II de PARSALUD. El objetivo general del estudio fue obtener la
informacin sobre la disponibilidad y competencias de los RHUS (formacin, distribucin,
gestin, regmenes y condiciones laborales) necesaria para formular polticas dirigidas a
mejorar su asignacin, gestin y desempeo.

El estudio se abord en tres niveles de anlisis: nacional, regional y micro-regional. El objetivo

del primero fue generar un inventario de RHUS, tanto por el lado de la oferta como de la
demanda. En base a fuentes secundarias, se estim el volumen anual para las ocupaciones
especficas y se hicieron proyecciones para los prximos cinco aos. 1 El estudio regional en
dos DIRESA seleccionadas (Cusco y Bagua) estim la demanda actual de RHUS sobre la base
de fuentes locales contrastadas con las fuentes que maneja el MINSA de manera centralizada,
y realiz proyecciones de la demanda (o requerimientos de personal) para los prximos cinco
aos sobre la base de encuestas de hogares. Se analiz la brecha entre los requerimientos y
la disponibilidad actual. El estudio a nivel micro-regional examin la disponibilidad efectiva de
los RHUS que se desempean en un grupo determinado de establecimientos FONB y FONE
de Cusco y Bagua. As mismo, se evalu la autopercepcin de competencias del personal y se
examin la pericia clnica de los mismos a travs de una revisin de historias clnicas. Se hizo
adems un anlisis de factores asociados a la disponibilidad efectiva y competencias
necesarias para la atencin de la salud materna y neonatal y las necesarias para la atencin
de la salud del menor de cinco aos. Estos estudios de campo fueron complementados con un
estudio cualitativo de las percepciones de los RHUS sobre temas relacionados a la carrera en
el Sector, el servicio en zonas apartadas y sus percepciones sobre el proceso de
descentralizacin y otras posibles reformas. Finalmente, se realiz un anlisis institucional, que
sistematiza el marco normativo que regula la formacin de RHUS y la carrera en el Sector Salud
y examina cmo se implementa en la prctica.
El documento se organiza en ocho captulos, adems de esta Introduccin. Primero se expone
de manera muy breve los aspectos conceptuales tomados en consideracin para el diseo y
ejecucin de la investigacin. Luego, en el Captulo 3 se presenta el anlisis normativo
institucional sobre la formacin de RHUS y la carrera de servidores en el sector. Siguen tres
captulos dedicados, respectivamente, al Inventario Nacional, que contiene la proyeccin del
crecimiento de las ocupaciones especficas del sector salud, al Anlisis Regional en donde se
examina la demanda actual y proyecciones de las DIRESA de Bagua y de Cusco y al Anlisis
Micro regional de disponibilidad y competencias en Bagua y Cusco. Luego en el Captulo 7 se
presenta el Anlisis Cualitativo. El Captulo 8 presenta las Conclusiones: el estudio aporta
nueva evidencia a la vez que confirma algunas percepciones sobre la problemtica de los
recursos humanos en el Sector Salud. Por ello, el documento finaliza con una seccin, Captulo
9, que propone una serie de recomendaciones y medidas de reforma a considerar en la
perspectiva de asegurar calidad, competencia y disponibilidad en los recursos humanos para
la atencin de la salud materno-infantil.
 2. Aspectos conceptuales
Segn los reportes del Ministerio de Salud, la situacin socio - sanitaria peruana ha ido
progresivamente mejorando en los ltimos aos producto de las inversiones en la
infraestructura, en el saneamiento bsico, la introduccin de subsidios a la demanda, la
dotacin del personal de salud y la organizacin de los servicios de naturaleza individual y de
salud pblica. Muestra de ello son la evolucin favorable de los indicadores sanitarios.
Sin embargo, existen evidencias preocupantes en las an persistentes elevadas razones de
mortalidad materna y las tasas de mortalidad infantil a pesar de todos los avances realizados.
Segn la Oficina General de Epidemiologa, durante el 2002, en el pas, se tena una razn de
mortalidad materna de 163.9 muertes maternas por 100,000 nacidos vivos. La probabilidad de
morir por causa materna durante la vida frtil, para el ao en referencia es 4.92 por mil MEF,
es decir hay un riesgo de muerte materna de 1 por cada 203 mujeres en edad frtil. Para ese
ao, 15 regiones del pas tenan una razn de mortalidad materna mayor al promedio nacional
(163.9 por 100,000 nacidos vivos), todas las de la Sierra y Selva a excepcin de Ucayali, San
Martn y dos de la Costa; las razones mas altas corresponden a Puno (323.1), Ayacucho
(304.7), Hunuco (284.3) y Cajamarca (281.8).
Las causas de muerte directas de mayor frecuencia son originadas por hemorragias del
embarazo y del parto (58%), superando largamente al resto de causas. La toxemia sigue en
orden de importancia con 17%, la infeccin 13% y el aborto con 7%. Dentro del grupo de
muertes originadas por hemorragia, la retencin de placenta causa ms de la mitad de los
decesos (53%), le siguen: la atona uterina (21%), desprendimiento prematuro de placenta
(7%), placenta previa (6%), otras causas como desgarro, embarazo ectpico roto, ruptura del
tero tienen frecuencias alrededor del 3%. En cuanto a las toxemias el 62% de las muertes
maternas se deben a preeclampsia severa, mientras que las complicaciones por eclampsia
producen el total de muertes maternas. Las muertes maternas estn relacionadas
generalmente a las deficiencias en la calidad de atencin del parto, las cuales podran
controlarse, incrementando las coberturas de atencin, el equipamiento adecuado y la
capacitacin del personal, entre las estrategias ms importantes. 2
En estas afirmaciones se encuentra uno de los factores crticos para el sistema de salud
peruano: el recurso humano en salud (RHUS). De sus adecuadas competencias, motivacin,
distribucin, produccin, productividad y calidad expresadas en un desempeo ptimo en el
tiempo y lugar correctos depender que los servicios de salud puedan ser eficientes y eficaces
en la satisfaccin de la demanda en condiciones de accesibilidad, calidad tcnica y humana.
El RHUS no es un mero factor de produccin, sino es una persona que tiene un potencial que
debe ser desarrollado en su mxima expresin y poder brindar los servicios en las mejores
condiciones, en cualquier punto del pas a travs de servicios de salud pblicos o privados, con
los enfoques de derechos humanos en salud, interculturalidad, gnero y desarrollo humano
estipulados por las instituciones del Sistema de Salud. El RHUS es tambin un campo de
confluencia de las entidades formadoras (universidades e institutos superiores tecnolgicos),
de los servicios de salud pblicos y privados, de los colegios profesionales y gremios, de los
sindicatos, de los medios de comunicacin y la poblacin.
El RHUS tiene una evolucin en este campo (o espacio). Por un lado, se tiene a la poblacin
que demanda servicios educativos superiores universitarios y no universitarios (postulantes e
ingresantes a estudios profesionales de ciencias de la salud y otras vinculadas) atrados por
las posibles ventajas inherentes de ser un profesional de la salud. El ingresante recibir una
formacin acorde a un perfil profesional que, en teora, responde a las necesidades y demandas
sanitarias para luego certificarse como un profesional universitario o tcnico donde los colegios
profesionales o el Ministerio de Educacin (en el caso de los egresados de un Instituto Superior
Tecnolgico) tendrn injerencia en la habilitacin para la prctica profesional. A partir de all el
profesional deber enfrentarse a la disyuntiva de buscar una opcin laboral inicindose
principalmente con el Servicio Rural Urbano Marginal en Salud en establecimientos del primer
nivel de atencin. En este punto existe la primera confrontacin entre el perfil profesional con
el que se form y la realidad de laborar en los servicios de salud que, muchas veces, exige un
perfil ocupacional (laboral) diferente. Entonces, las instituciones a cargo de los servicios de
salud debern capacitar y, muchas veces, formar a este personal aunque no exista una garanta
de que permanecern por mucho tiempo en los establecimientos de salud. Luego los
profesionales buscarn una especializacin (en particular los mdicos) a travs del
entrenamiento en servicio (como los programas de residentado) para, posteriormente, ubicarse
en un hospital pblico y complementar su labor en el sector privado y la docencia hasta su
cesanta. Esta trayectoria profesional no es estable u homognea, estando llena de
incertidumbres por lo que debera existir mecanismos reguladores y de gestin desde la
formacin, el trabajo y los servicios. El Diagrama 2.1 esquematiza lo aqu sealado.
Por lo expresado previamente, la gestin de los RHUS se caracteriza por estar enmarcada en
un contexto cambiante y conflictivo donde influyen tres procesos sociales sustantivos: la
formacin de los recursos humanos, el trabajo en salud y la provisin de los servicios
personales y no personales. El supuesto esencial es que la gestin de los recursos humanos
debe conciliar las necesidades y demandas de la poblacin, los requerimientos de los servicios
de salud y las necesidades y demandas del personal de salud. Por su naturaleza, la gestin del
RHUS es una funcin de la direccin estratgica a travs de un ciclo de integrado de
planificacin y polticas, organizacin, aprovisionamiento, retribucin, retencin y control. 3,4,5

De all que los mecanismos reguladores como la certificacin y recertificacin de profesionales

de la salud y la acreditacin de las instituciones formadoras de RHUS sean procesos
fundamentales e insustituibles.
Ante un determinado conjunto de necesidades y demandas de salud, el Estado promueve,
organiza y conduce un sistema de salud, el cual requiere de diversos recursos tangibles e
intangibles. El RHUS es el ms importante reiterando que debe estar bien motivado, ser
competente, y estar racional y equitativamente distribuido en el espacio y el tiempo. Del
concurso decidido del personal de salud dependern los resultados de los procesos de atencin
de salud, siendo intermediarios entre la poblacin y los servicios de salud 6.
En tal sentido, la provisin de servicios de salud es una actividad intensiva en personal de salud
con diferentes niveles y tipos de calificacin. De cmo se usen estos recursos humanos y cmo
se combinan con otros insumos depender el volumen de servicios de salud que se ofrecen.
Por otro lado, la demanda de mano de obra es una demanda derivada. Se demandan recursos
humanos para salud, pues primero la poblacin demanda por los servicios de salud. De acuerdo
a las caractersticas de los servicios que se demanden determinarn el tipo de recursos
humanos que requiere un sistema de salud. En el mercado privado y pblico, dado cierto estado
de la tecnologa, as como los precios relativos de diferentes tipos de recursos humanos y de
otros insumos y bienes de capital, hay un nivel ptimo de recursos humanos de diferentes
caractersticas que se asignan a la produccin de servicios de salud. De tal forma que la
poblacin que requiere un servicio de salud, demanda una atencin en un establecimiento de
salud. Por ello deber pagar un monto como justa compensacin por los servicios prestados
en forma directa o a travs de los subsidios o esquemas de aseguramiento.
La teora haca suponer que el mercado puede auto-regularse dejando cada vez menos espacio
al Estado para establecer mecanismos regulatorios a fin de garantizar la equidad e igualdad de
oportunidades de recibir una atencin de salud para todos los peruanos. Sin embargo, la
prctica ha demostrado que existen diversas asimetras generadoras de imperfecciones e
inequidades que el mercado, per se, no puede resolver, siendo indispensable el papel del
Estado en la tarea de asegurar acceso a servicios bsicos de salud para todos los ciudadanos.

La regulacin en salud establece reglas de juego esenciales para que las instituciones y los
actores comprometidos en la formacin, la prctica profesional y los mercados laborales
puedan funcionar adecuadamente, garantizando as que los habitantes recibirn una atencin
de salud efectiva, eficiente y de calidad. Para establecer una regulacin adecuada es necesario
obtener informacin sobre la situacin de la oferta de los recursos humanos, su disponibilidad
y competencias, la demanda de los mismos generada por los servicios, as como una
planificacin de recursos humanos consistente para un adecuado balance entre la oferta y
demanda.
Es indispensable remarcar que la gestin de los RHUS en salud (y, por ende, la planificacin)
se desarrolla en un contexto cambiante de reformas tanto del estado como de los sectores
sociales. De tal manera la descentralizacin y la modernizacin de estado son procesos que la
influyen fuertemente. Bajo este marco, es necesario mirar simultneamente los problemas
persistentes y emergentes en la gestin de los recursos humanos para un adecuado
entendimiento de lo que se propone (Brito, 1999).

En cuanto a la planificacin, polticas y regulacin de los RHUS, los mercados pblicos de

recursos humanos en salud observan ciertas particularidades. As, existen normas legales que
regulan la contratacin, promocin y la terminacin de las relaciones laborales; los salarios se
establecen por decisin poltica o va negociacin colectiva; entre otros. Por otro lado, en Per,
como en otros pases, el Estado es el principal proveedor de servicios de salud para la mayora
de la poblacin. Datos recientes indican que tan slo 1.5% de la poblacin tiene algn seguro
de salud privado, 42% tiene algn seguro pblico (16% Essalud, 24% SIS y el resto Fuerzas
Armadas), mientras que el resto de la poblacin no cuenta con un seguro de salud (ENAHO
2003). As, la atencin de salud de la poblacin est concentrada en el sector pblico.

La planificacin de los recursos humanos es particularmente crtica en esta rea debido a que
la produccin de personal calificado toma tiempo, particularmente la de mdicos y est a cargo
de un nmero cada vez ms creciente de instituciones formadoras. Por otro lado, los servicios
de salud deben responder a las crecientes, variadas y cambiantes demandas de la poblacin
peruana. As mismo, en el Per la produccin de profesionales de salud est en gran medida
en manos del sector pblico. La inversin de recursos en la formacin de nuevos profesionales
debera, por tanto, establecer un adecuado balance entre la oferta de profesionales de la salud
y las necesidades del pas en el campo de la salud.
Habiendo sealado la importancia de una buena planificacin de los RHUS en salud, se
propone un mtodo que combina los fundamentos de la salud pblica con el anlisis econmico.
Se parte de una tipificacin de las necesidades y demandas de la poblacin que generar una
capacidad de respuesta del sistema de salud a travs de sus redes de servicios. Existirn
entonces diferentes opciones tecnolgicas. La opcin preferida para afrontar el perfil sanitario,
depender de la disponibilidad y precio relativo de diferentes recursos humanos y otros
insumos. En el caso del sector pblico, la restriccin presupuestal juega un rol clave en cuanto
a esta eleccin. As, el problema consiste en determinar la manera socialmente ptima de
enfrentar los principales problemas de salud y establecer el tipo de recursos humanos que se
necesitan para esto en los diferentes niveles de atencin de manera equitativa. De tal forma
que a mayor necesidad y demanda se otorgar mayor oferta de servicios (y por ende de
recursos humanos).
La localizacin de los recursos humanos calificados en salud en el Per es sumamente
inequitativa, particularmente para las poblaciones rurales ms remotas y dispersas. El 63% del
personal est concentrado en el 6.5% de la red de servicios asistenciales. As, en la prctica se
prioriza el segundo y tercer nivel de atencin, cuando las necesidades estn mayormente en el
primer nivel. Al nivel de los recursos humanos esto se traduce en una tendencia a la sobre-
especializacin (Escalante 2001). Los esquemas de incentivos han tenido limitada efectividad
para corregir esto por la alta rotacin en este tipo de puestos (Banco Mundial 1999). Las
expectativas y posibilidades de desarrollo profesional, con sus demandas de especializacin, y
la demanda de ingresos juegan un rol clave en las decisiones de localizacin de los mdicos.
As mismo, la calidad de los servicios y la presencia de ammenities tambin tienen influencia.
Las dificultades y el costo de transporte, por otro lado, afectan el acceso a servicios de salud
especializados. As, las reas urbanas tienden a estar relativamente bien atendidas y las rurales
no. Histricamente la transicin de mdicos itinerantes a estables est asociada a la reduccin
de los costos de transporte (Starr 1982). Donde los costos de transporte son altos (localidades
aisladas y sin vas de comunicacin modernas) la poblacin tiene las mayores dificultades para
acceder a servicios de salud y mientras ms especializados los servicios mayores las
dificultades.
Las polticas para reducir las brechas de oferta y demanda deben orientarse a reformas en los
mercados laborales y de formacin. En esta direccin, es crtico establecer cmo la regulacin
del mercado de recursos humanos en salud genera incentivos para el comportamiento de los
diferentes agentes que, a su vez, se traducen en estas brechas. Ligado a esto est el tema de
las prcticas de gestin de los recursos humanos en el Sector Salud, que si bien estn
delimitadas por la normativa, al mismo tiempo pueden reforzar los incentivos as como tambin,
hasta cierto punto, reformularlos. En segundo lugar, es necesario entender cmo las seales
de este mercado alimentan el mercado de formacin de profesionales y tcnicos, por un lado,
y, por otro, cmo su propia regulacin moldea sus resultados.

El Diagrama 2.2 muestra la articulacin de los diferentes factores en el anlisis de los recursos
humanos en Salud y resume el marco conceptual para nuestro estudio. Se parte de una
poblacin que tiene un conjunto de necesidades de salud. Una parte de estas necesidades son
cubiertas por el sistema nacional de salud, sea por el sector privado o pblico (MINSA, Essalud
o Sanidad de las Fuerzas Armadas). Estas necesidades son aqullas para las cuales existe ya
una demanda efectiva de servicios, que a su vez depende del nivel socioeconmico de los
individuos. El sistema de salud produce atenciones para satisfacer esa demanda, lo que cierra
el crculo del mercado de servicios de salud. Para producir estas atenciones el sistema
demanda recursos humanos de diferente tipo. Que las demandas de RHUS sean satisfechas
depende de la oferta de RHUS, la que a su vez tiene su origen en el mercado de formacin, as
como en los flujos de salida o rotacin del sistema. A este nivel puede haber brechas originadas
en problemas de informacin o en las reglas institucionales del mercado pblico de servidores
de salud. En general, sin embargo, el grueso de la brecha no se genera a este nivel.
Las grandes brechas del sistema estn relacionadas a demandas potenciales o no atendidas. La
atencin aqu en el corto y mediano plazo depende fundamentalmente de la cobertura pblica.
Puesto de otra manera, las fallas de cobertura pblica generan necesidades no atendidas. Estas
fallas se relacionan a factores tales como: polticas inadecuadas, problemas con el marco
institucional, problemas en la organizacin de los servicios y en las polticas de RHUS. Comenzar
a reducir esa demanda no atendida implica contar con RHUS adecuados, disponibles y
competentes que pueden o no estar siendo producidos actualmente.
El estudio analiza la fuerza de asociacin de los diversos factores que estaran relacionados por
un lado con la disponibilidad de los RHUS; y por el otro, con las competencias de los mismos.

El estudio parte de dos premisas. La primera, graficada en el Diagrama 2.3, es que la

disponibilidad del RHUS depende de la capacidad de gestin del RHUS, de las condiciones
laborales y de vida del personal de salud, de la mezcla de personal y de la disponibilidad potencial
y efectiva que garantizan la permanencia del RHUS en establecimientos FOE y FOB, asumiendo
que han sido debidamente equipados, cuentan con una infraestructura y dotacin de insumos
necesarios para mantener sosteniblemente su capacidad resolutiva. La segunda es que las
competencias del RHUS dependen de la formacin previa, de la capacitacin y de la experiencia
en la prctica clnica principalmente como se expresa en el Diagrama 2.4

Tanto la disponibilidad y las competencias del RHUS tienen como contexto clave el marco
institucional que estable las polticas, las normas y los aspectos de la regulacin inherentes al
campo de los RHUS. En tal sentido, la siguiente seccin estar dedicada a este aspecto.

3. Anlisis institucional: regulaciones laborales en el Sector Salud

Del anlisis de la normatividad vigente as como de las entrevistas a los actores claves en la
gestin del Recursos Humanos en Salud (RHUS), se concluye que el sector adolece an de
problemas de rectora y gestin, tanto en la etapa de formacin, como en el desarrollo de la
carrera. La normativa vigente no constituye un instrumento de gestin de los RHUS acorde con
polticas sectoriales definidas. Por ello debe ser reformada.
El marco normativo es un conjunto fragmentado y disperso de normas de diverso origen y
objetivos superpuestos que no fueron conciliados en un solo proceso. Por un lado, las presiones
gremiales y sindicales han logrado leyes y reglamentos que conceden beneficios y garantas sin
considerar o hacer explcitos los costos y su impacto en el servicio. A este grupo de normas
pertenecen las leyes especficas para cada profesin de la salud y las ltimas leyes que ordenan
el nombramiento de los contratados. Por otro lado, la necesidad del equilibrio fiscal ha dado lugar
a sucesivas normas de austeridad presupuestaria que, con prohibiciones, suspensiones y
recortes, modificaron sustancialmente estos regmenes laborales, pero de manera implcita y
poco transparente. Y el propsito de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de
salud sin afectar los beneficios y reglas existentes se tradujo en normas de excepcin para ciertas
reas o instituciones. A este enfoque promotor se debe, por ejemplo, la aplicacin del rgimen
laboral privado a los CLAS y la utilizacin de la figura de los contratos por servicios no personales.
Estas medidas tuvieron efectos positivos en el corto plazo pero no fueron sostenibles a largo
plazo.
Estos problemas se muestran en mayor o menor medida en todo el sector pblico, excepto en
instituciones relativamente pequeas y modernas dentro del Estado. Es por ello que la reforma
del empleo pblico en general se encuentra actualmente en discusin. A inicios del ao 2004 se
aprob la Ley Marco del Empleo Pblico7, que estableci los lineamientos y principios generales
para el desarrollo de un rgimen de carrera orientado a la profesionalizacin de los servidores y
funcionarios pblicos. Sin embargo, poco de esta ley tiene impacto concreto. La verdadera
reforma slo ser posible luego de la aprobacin de las leyes complementarias que esta norma
ha previsto, dentro de las cuales est la nueva ley de carrera del servidor pblico y la ley del
sistema de remuneraciones8. Despus de meses de discusin y cambios en comisiones del
Congreso, los proyectos presentados por el Ejecutivo fueron unificados en uno solo, que
aparentemente ser discutido y aprobado antes del final de la presente legislatura. A la fecha de
redaccin del presente informe, el Poder Ejecutivo y el Congreso estn intentando elaborar un
texto que permita su aprobacin sin observaciones del Ejecutivo. No se sabe an si esta nueva
ley ser de aplicacin al personal asistencial del sector salud9. En un inicio el proyecto del
Congreso exclua a todos los regmenes especiales de carrera pero declaraba que las nuevas
normas tendran aplicacin en todo lo que no se oponga a las especiales. En otro momento se
las excluy por completo. Cualquiera que sea el desenlace, la nueva norma debera ser tomada
en cuenta como una gua para la reforma completa de los regmenes laborales del sector salud.
Por su parte, el Sector Salud ha producido iniciativas orientadoras para una reforma en el rea
de RHUS. El documento del Minsa Lineamientos de Poltica Sectorial para el Periodo 2002-2012
10 se refera a la la ausencia de una poltica de desarrollo de recursos humanos como una de

las debilidades del sector, y declar como punto de partida la promocin y profesionalizacin de
la gestin de los recursos humanos con la aplicacin de un sistema de mritos, el respeto a la
lnea de carrera, remuneraciones idneas y fomento de la solidaridad en el desempeo y en la
organizacin para brindar un servicio de calidad y respeto al usuario. Recientemente, en
consenso con prestadores, formadores, colegios profesionales, gremios y diversos actores en el
campo de la salud, el sector elabor los Lineamientos de la Poltica de Recursos Humanos, que
han sido aprobados recientemente por Resolucin Ministerial11. Los ocho lineamientos, que
responden a un diagnstico de la situacin de los Recursos Humanos en Salud se refieren a la
formacin, la planificacin estratgica, la gestin descentralizada, la gestin de procesos para el
desarrollo de capacidades del personal, la valoracin de los agentes comunitarios, el impulso de
un nuevo marco normativo laboral, el mejoramiento de condiciones de trabajo y la concertacin y
negociacin en las relaciones laborales.
Los Lineamientos, expuestos en trminos bastante generales, son una gua orientadora para la
adopcin de polticas y la formulacin de propuestas para una reforma legislativa que resulta
impostergable.
Este informe tiene dos secciones. La primera examina las normas que regulan la formacin de
RHUS, en el nivel tcnico y universitario, su aplicacin y las facultades del Estado para regular la
oferta y calidad de los servicios de formacin en relacin a las necesidades de la poltica nacional
de salud. La segunda presenta la normativa sobre los distintos regmenes laborales a los que se
encuentra sujeto el personal del sector salud y su vigencia en la realidad: el Rgimen de Carrera
regulado por el Decreto Legislativo 276 y leyes especiales; el Rgimen laboral del sector privado
(Decreto Legislativo 728) y los regmenes de contratos. En esta seccin se incorpora
consideraciones respecto de la organizacin y funcionamiento de las distintas instancias del
Estado en lo pertinente a la regulacin y gestin de los RHUS. Se analiza tambin las normas
sobre los recientes procesos de nombramiento de profesionales que se encontraban en la
condicin de contratados y bajo el rgimen del sector privado y las consecuencias de ello.

3.1. El marco legal e institucional para la formacin de Recursos Humanos en

Salud
Los recursos humanos en salud se forman en las universidades y en los institutos superiores
tcnicos. De acuerdo a lo dispuesto por la Ley de Carrera Administrativa, pueden ingresar al
Grupo Ocupacional de Profesionales12 quienes tienen ttulo profesional o grado acadmico
emitido por una institucin universitaria. Quienes han seguido estudios en los institutos tcnicos
pueden ingresar al Grupo Ocupacional de Tcnicos.
La regulacin del campo de la formacin de RHUS ha sido siempre un tema de preocupacin
para el Minsa. Los Lineamientos de poltica sectorial para la dcada 2002-2012 declararon que,
en relacin a los RHUS, el Minsa se orientara al crecimiento planificado de la formacin de
personal de salud y a la priorizacin de la formacin de mdicos generales integrales con
capacidad para desenvolverse con eficiencia en cualquier lugar del pas y principalmente en los
primeros niveles de atencin. Igualmente, los Lineamientos de Poltica Nacional para el
Desarrollo de Recursos Humanos en Salud aprobados en diciembre del 2005 identifican a la
formacin como un problema relacionado a las competencias de los Recursos Humanos. Se
precisa en el diagnstico la oferta masiva de formacin de pregrado en salud inducida por amplia
demanda, el aumento de la demanda por especializacin como mecanismo de insercin en
mejores condiciones en el mercado laboral, el aumento excesivo de oferta de formacin tcnica
en salud como negocio privado, la desregulacin de la formacin profesional y acreditacin
parcial y la desregulacin de la formacin tcnica en salud. Como poltica, los lineamientos
establecen los criterios en los que debe basarse la formacin de recursos humanos: el modelo
de atencin integral de salud, el perfil demogrfico, el sociocultural y epidemiolgico de la
poblacin, tomando en cuenta las particularidades regionales y locales.
Esta seccin presenta las normas que regulan los campos de formacin tcnica y profesional y
analiza las posibilidades del Estado para regular su oferta y calidad en cumplimiento de los
lineamientos de poltica expresados.

3.1.1 Los Institutos Superiores Tecnolgicos

Los institutos superiores tcnicos -pblicos y privados- (IST) son centros que imparten cursos de
una duracin de dos a cuatro aos. Estn regulados por el Decreto Supremo 014-2002-ED, una
normativa que busc ordenar y racionalizar estas actividades despus de la apertura de la dcada
de los noventa, que result en un crecimiento explosivo y desordenado de instituciones de
educacin superior no universitaria.
Un reciente estudio sobre la materia13 muestra que, de las 175 carreras tcnicas ofrecidas por los
IST, diez estn vinculadas a la salud: anestesiologa, optometra, prtesis dental, tcnica en
farmacia, enfermera tcnica, fisioterapia y rehabilitacin, laboratorio clnico, radiologa,
mantenimiento de establecimientos de salud y cosmetologa dermatolgica. Estas carreras son
ofrecidas por 372 de los 942 IST registrados (de los cuales slo funcionan regularmente 549). La
carrera tcnica ms ofrecida es la de enfermera tcnica (53% de la oferta).
La mayor parte de IST son privados. Sin embargo, los que ofrecen la carrera de enfermera tcnica
son mayoritariamente pblicos (44%), lo que demuestra que tambin el Estado contribuy en
buena medida a la explosin de oferta de este tipo de educacin, sin ninguna planificacin y
comprometiendo recursos pblicos. El siguiente cuadro muestra a modo de ejemplo estas
caractersticas en la Regin Amazonas: de los 10 IST registrados y en funcionamiento, nueve
ofrecen la carrera de enfermera tcnica, y ocho de ellos son pblicos.

Tabla 3.1 Institutos Superiores Tcnicos autorizados en la Regin Amazonas

Los IST se caracterizan por el bajo nivel de exigencia en la admisin (84% de los postulantes), lo
que es un indicador de la baja calidad de esta formacin. Escalante y Nez han encontrado que
existe un desfase entre el perfil de los egresados y las posibilidades insercin laboral,
especialmente en lo que se refiere a enfermera tcnica y laboratorio clnico: dado que el mercado
laboral tiene ahora muy pocos mecanismos para nuevos ingresos, la presin por contar con un
puesto laboral es muy alta (). El mercado laboral en salud est siendo ganado por profesiones
universitarias15. Por ello, estas carreras cortas ya no seran pertinentes para el sistema sanitario
peruano. A pesar de ello, la propaganda de muchos IST sugiere la perfecta equivalencia entre las
carreras profesionales no universitarias con las de rango universitario. El estudio tambin muestra
que no existen mecanismos para el reconocimiento o la revalidacin de los estudios tcnicos
estudios para optar por los estudios universitarios: una persona que invierta tres aos en estudiar
en un IST tendr que postular a una universidad iniciando desde cero si desea una profesin
universitaria.
Los IST se encuentran bajo la rectora del Ministerio de Educacin (Minedu), a travs de la Direccin
Nacional de Educacin Secundaria y Superior Tecnolgica (Dinesst). Es tarea de esta Direccin
Nacional regular, supervisar y evaluar las actividades desarrolladas por los centros de educacin
ocupacional y los institutos superiores tecnolgicos. Los nuevos IST, pblicos o privados deben ser
autorizados por resolucin ministerial16, previo proceso en el que se evala la pertinencia de las
carreras propuestas para las necesidades del entorno productivo y social as como la infraestructura
y equipamiento del centro. La Dinesst aprueba el perfil profesional y el plan curricular de las carreras
profesionales.

Con el apoyo de la cooperacin internacional, la Dinesst ha realizado esfuerzos por mejorar la

calidad de la educacin superior tcnica. Organiz un sistema de Normalizacin y Certificacin de
Competencias Laborales17 y estableci un sistema de Certificacin y Revalidacin de los ISTs
existentes, a fin de exigir su adecuacin a las regulaciones contenidas en el Decreto Supremo 014-
2002-ED. El ao 2003 se inici el proceso de revalidacin de IST, que busc la pertinencia de las
carreras y el cumplimiento de estndares esenciales en cuanto a infraestructura, equipamiento y
disponibilidad de docentes idneos. A la fecha, de los ms de 900 centros, slo han sido
revalidados 70. En la regin Amazonas, por ejemplo, puede apreciarse en el cuadro anterior que
slo uno de los diez IST fue revalidado. El marco normativo establece la cancelacin automtica
del registro de las carreras y centros no revalidados. Sin embargo, muy pocos han sido cancelados
(25) y slo porque no se encontraban en funcionamiento. A todos los dems se les ha concedido
un plazo de adecuacin. El cierre de institutos no revalidados encuentra oposicin en los
interesados y sectores de la opinin pblica, por lo que el Ministerio de Educacin no continu
avanzando en este proceso.
Adems, la Dinesst produce reglamentos que regulan la gestin de los ISTs pblicos y privados en
cuanto a procesos de admisin, matrcula, traslado, evaluacin, prcticas profesionales, titulacin
e informacin que deben brindar a los estudiantes, as como en cuanto a aspectos administrativos

Como lo sealan Escalante y Nez, en los procesos de elaboracin de normas y de fiscalizacin

no participa el MINSA, y es por ello que su investigacin reporta la ausencia de un marco
regulatorio armnico y concordado entre el Minsa y el Minedu18 y recomienda establecer un
espacio de articulacin entre el Minsa y el Minedu y las instituciones de salud, los institutos
tecnolgicos, los organismos pblicos y la comunidad
con el fin de desarrollar, regular y normar la formacin tecnolgica no universitaria; en este proceso,
el IDREH debe ser un protagonista fundamental19.
En consecuencia, el marco normativo para los ISTs es relativamente adecuado y la instancia
pblica encargada de la rectora tiene un plan consistente y realiza esfuerzos por ordenar y
racionalizar el sector y mejorar la calidad de este tipo de educacin. Lo que se requiere es
desarrollar una mayor capacidad institucional en los rganos encargados de la fiscalizacin. El
Minsa y el IDREH disponen de un mbito amplio de intervencin en las regulaciones de este sector
y, en coordinacin con la Dinesst, podra asumir un mayor control de los ISTs que ofrecen carreras
vinculadas a la salud.

3.1.2 Las Universidades

El marco legal sobre las universidades es antiguo y ha sido objeto de sucesivas reformas parciales
y puntuales. Desde la aprobacin de la Ley universitaria, en 1983 20, se ha modificado sus artculos
sobre los procesos de creacin de nuevas universidades, estudios y grados, rganos de gobierno,
docentes, estudiantes, rgimen econmico y otros. No obstante, se ha mantenido la ratificacin de
docentes, la representacin estudiantil, la libertad de ctedra y la gratuidad de las universidades
pblicas. Este marco normativo, resultado tanto de las presiones sociales como de los intereses
polticos y de las restricciones fiscales, ha permitido que existan actualmente 82 universidades, 35
pblicas y 47 privadas21. En 1980 existan slo 35 universidades, 25 pblicas y 10 privadas, con
una matrcula total de 257 mil alumnos. Hoy son ms de 504 mil matriculados 22. La expansin de
las universidades ha sido acompaada por la declinacin de la calidad docente y de la investigacin:
slo un 14% de docentes tiene el grado de doctor y aunque no existe informacin detallada sobre
la actividad de investigacin, en el Science citation Index del Institute for Scientific Information
aparece el Per con 228 publicaciones registradas en el 2000, en tanto que Colombia figura con
734, Chile con 2,282 y Brasil con 12,89523
Las universidades pblicas y privadas son autnomas en todo aspecto. Cada una aprueba su
propio estatuto y se gobierna de acuerdo a l, organiza su sistema acadmico, econmico y
administrativo; administra sus bienes y rentas, elabora su presupuesto y aplica sus fondos 24. Ni el
Ministerio de Educacin ni ninguna otra entidad pblica tiene competencias para disear polticas
y orientar la gestin de las universidades financiadas por el Estado. La Asamblea Nacional de
Rectores (ANR) es ms una instancia de coordinacin cuya presidencia la ejerce ahora el rector de
una universidad privada. Como resultado de la carencia de polticas sobre educacin superior, las
universidades son islas inconexas. Cada institucin decide por su cuenta qu carreras ofrecer y su
currculum.

Las universidades pblicas son autnomas pero dbiles. A medida que se creaban ms
universidades pblicas por razones polticas se diluan los recursos fiscales entre todas las
existentes. Las remuneraciones de los docentes cayeron y se redujeron los recursos para la
investigacin. Las universidades pblicas han tratado de resolver el problema a travs de los
recursos directamente recaudados, lo que no necesariamente es lo ms eficiente y lo mejor para
alumnos y docentes.
La declinacin de las universidades pblicas y la fuerte demanda de la poblacin por una oferta de
educacin superior de ms fcil acceso dio origen al crecimiento incontrolado de las universidades
privadas en la ltima dcada.

La siguiente cita extrada de un documento publicado por el Ministerio de Educacin 25, resume la
situacin general de las universidades del pas: Nuestras universidades difieren grandemente en
calidad acadmica, tamao, perfil estudiantil, perfil profesional e infraestructura, de tal manera que
la categora educacin superior peruana slo tiene sentido para referirse a una heterogeneidad
extrema. Un aspecto que reviste particular gravedad, pues implica un fracaso social y econmico
de gran magnitud, es la profunda brecha que se observa entre la cantidad y la calidad de los
egresados que las universidades lanzan al mercado de trabajo y la capacidad y necesidad de la
actual economa de absorberlos de alguna manera.

Las deficiencias anotadas sobre la generalidad de universidades no son ajenas a las carreras
vinculadas a la salud. Tambin se ha producido un incremento explosivo de facultades de medicina
(ahora son 28) y otras profesiones de la salud con la consecuente heterogeneidad, prdida de la
calidad y ausencia de polticas orientadoras.26
Desde hace unos aos, el Ministerio de Educacin, a travs de su Unidad de Coordinacin
Universitaria, est proponiendo una reforma integral orientada a elevar el nivel acadmico de las
universidades, hacerlas ms pertinentes a las necesidades del pas y elevar la produccin cientfica.
Se ha propuesto la creacin de un Consejo Nacional de la Educacin Superior como instancia de
definicin de polticas y seguimiento de su cumplimiento; la creacin de un sistema de evaluacin,
acreditacin y certificacin de la educacin superior; el rediseo de la carrera docente, entre otras
medidas. El proyecto de ley sobre la acreditacin sido discutido en el Congreso y est prxima su
aprobacin.
Sin embargo, estas medidas son o insuficientes o poco factibles. La acreditacin aprobada por la
ley 28740 es voluntaria y no se aprecian los incentivos que tendran las universidades para
someterse a ella, ms all del prestigio que pueden obtener27. La propuesta de creacin de una
instancia reguladora y supervisora para regular la oferta y asegurar una alta calidad acadmica es
poco viable, por lo menos en el corto plazo, debido a la previsible defensa de la autonoma
universitaria extrema que plantearn las instituciones afectadas.
Por ello, si el sector salud desea lograr resultados en cuanto al objetivo de la regulacin de la
formacin universitaria de las carreras de la salud, debe recurrir a otras instancias y canales. A
continuacin se discute cuatro instancias que podran ser mejor orientadas a estos objetivos y
reforzadas en su efectividad: la acreditacin de facultades de medicinas, el internado en Pre-grado
Salud, el Serums y la segunda especializacin.