Completo RT 4 PDF

Recomendaes Tcnicas
Volume
Urbanizao de favelas:
procedimentos de gesto
Alex Abiko
Leandro de Oliveira Coelho
Programa de Tecnologia de Habitao HABITARE

Disseminao do Conhecimento
O Programa de Tecnologia de Habitao (Programa

Habitare) foi implantado pela FINEP com o desafio
de gerar conhecimento e de colaborar com a
reduo do dficit habitacional, sem deixar de ter
como foco a qualidade da moradia de interesse
social. desenvolvido a partir de uma srie de
parcerias, que envolvem universidades de todo o
pas.
Resultados dessas pesquisas so relatados na forma

de artigos, na Coletnea Habitare, e na forma de
livros temticos, na Coleo Habitare. A srie
Recomendaes Tcnicas busca colaborar ainda
mais para a disseminao do conhecimento e para
a transferncia de tecnologias para profissionais
que atuam na cadeia produtiva da construo. Os
volumes so encaminhados a bibliotecas brasileiras
e disponibilizados para download gratuito no Portal
Habitare: www.habitare.org.br.
Grupo Coordenador do Programa de Tecnologia de

Habitao - Habitare
Recomendaes Tcnicas HABITARE
Volume 4
Urbanizao de favelas:
procedimentos de gesto
Alex Abiko
Porto Alegre
2009
2009, Recomendaes Tcnicas HABITARE Editores das Recomendaes Tcnicas HABITARE
Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Roberto Lambert UFSC
Construdo ANTAC Carlos Sartor FINEP
Av. Osvaldo Aranha, 99 3 andar Centro
CEP 90035-190 Porto Alegre - RS Equipe Programa HABITARE
Telefone (51) 3308-4084 Fax (51) 3308-4054 Ana Maria de Souza
Angela Mazzini Silva
Financiadora de Estudos e Projetos FINEP
Presidente Autores das Recomendaes Tcnicas volume 4
Luis Manuel Rebelo Fernandes Alex Abiko
Diretoria de Inovao Leandro de Oliveira Coelho
Eduardo Moreira da Costa Equipe do Projeto Refavela (em ordem alfabtica)
Diretoria de Administrao e Finanas Adriana Almeida de Castro, Alex Abiko, Ana
Fernando de Nielander Ribeiro Paula Ribeiro de Arajo, Angela Maria Gabriella
Diretoria de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Rossi, Clarissa Pontes Melo, Ednilson Luiz Santana
Eugenius Kaszkurewicz Menezes, Fernanda Duarte Oliveira Barreto e Souza,
rea de Tecnologias para o Desenvolvimento Social Izabela Naves Coelho Teobaldo, Jorge Pauli Niub,
ATDS Leandro de Oliveira Coelho, Marco Antonio Penido
Marco Augusto Salles Teles de Resende, Marcos Jorge Almeida Santana, Odilon
Grupo Coordenador Programa HABITARE de Paiva Leite, Rodrigo Oliveira Bastos e Suzana de
Financiadora de Estudos e Projetos FINEP Oliveira Silva
Caixa Econmica Federal CAIXA Texto da capa
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Arley Reis
Tecnolgico CNPq
Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT Reviso
Ministrio das Cidades Giovanni Secco
Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Isabel Maria Barreiros Luclktenberg
Construdo ANTAC
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Projeto grfico
Empresas SEBRAE Regina lvares
Comit Brasileiro da Construo Civil da Associao Editorao eletrnica
Brasileira de Normas Tcnicas COBRACON/ABNT Amanda Vivan
Cmara Brasileira da Indstria da Construo CBIC
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Imagens da capa
Planejamento Urbano e Regional ANPUR Alex Abiko Urbanizao da Favela Paraispolis em
So Paulo (1 e 3) e iStockphoto #81531 (2)
Apoio financeiro
Financiadora de Estudos e Projetos FINEP Imagens do sumrio
Caixa Econmica Federal CAIXA Konstantinos Kokkinis (1), Luis Brito (2),
iStockphoto #81531 (3) e Pawe Windys (4)
Apoio institucional
Universidade de So Paulo USP Fotolitos, impresso e distribuio
Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ COAN Indstria Grfica
Universidade Federal de Minas Gerais UFMG www.coan.com
Universidade Catlica de Salvador UCSAL
Catalogao na Publicao (CIP).

Associao Nacional de Tecnologia do Ambiente Construdo (ANTAC).
A149u
Urbanizao de favelas: procedimentos de gesto / Alex Abiko; Leandro

de Oliveira Coelho
Porto Alegre : ANTAC, 2009. (Recomendaes Tcnicas, 4)

88 p.
ISBN 978-85-89478-33-5
1. Urbanizao 2. Favela. I. Coelho, Leandro de Oliveira III. Srie.

CDU: 69.658
ESTE LIVRO DE DISTRIBUIO GRATUITA

Sumrio
1 A pesquisa REFAVELA_____________________________________________________ 6
2 Introduo_____________________________________________________________ 14
2.1 A favela____________________________________________________________________ 15
2.2 Processos de interveno_____________________________________________________ 22
3 Diretrizes para qualificao de assentamentos degradados_ _________________ 28

3.1 Planejamento geral do programa______________________________________________ 29
3.2 Escolha das favelas para interveno___________________________________________ 30
3.3 Levantamento de dados______________________________________________________ 33
3.3.1 Levantamento fsico_________________________________________________________ 34
3.3.2 Levantamento jurdico-legal__________________________________________________ 36
3.3.3 Levantamento socioeconmico_ ______________________________________________ 37
3.4 Projetos____________________________________________________________________ 40
3.4.1 Participao________________________________________________________________ 43
3.4.2 Grau de detalhamento______________________________________________________ 44
3.4.3 Diretrizes gerais_____________________________________________________________ 47
3.5 Licenciamento e regularizao_ _______________________________________________ 53
3.6 Financiamento______________________________________________________________ 58
3.6.1 Recursos para o empreendimento_____________________________________________ 58
3.6.2 Itens a serem financiados____________________________________________________ 61
3.6.3 Retorno financeiro__________________________________________________________ 63
3.6.4 Apropriao de custos e benefcios alcanados_________________________________ 64
3.7 Execuo e fiscalizao de obras_ _____________________________________________ 65
3.7.1 Plano inicial de ataque_______________________________________________________ 65
3.7.2 Parmetros bsicos de qualidade_ ____________________________________________ 66
3.7.3 Agentes e atribuies________________________________________________________ 68
3.7.4 Documentao do processo_ ____________________________________________________ 71
3.8 Trabalho social______________________________________________________________ 71
3.9 Ps-interveno_____________________________________________________________ 76
4 Consideraes finais_____________________________________________________ 80
Referncias bibliogrficas__________________________________________________ 85
1. A pesquisa REFAVELA
2. Introduo
3. Diretrizes
4. Consideraes finais
6
A pesquisa Refavela
E
ste texto resultado do projeto de pesquisa Manual de qua-
lificao de assentamentos urbanos degradados, sob a sigla
REFAVELA, financiado pela Financiadora de Estudos e Proje-
tos (FINEP), por meio do convnio 01.04.0479.00, e pela Caixa Econmica
Federal (CAIXA), no mbito do Programa HABITARE, Programa de Tec-
nologia da Habitao. O trabalho objetivou a realizao de estudos voltados
para a identificao, o registro, a avaliao e a integrao de experincias de
intervenes de recuperao de assentamentos urbanos degradados no pas,
especificamente a urbanizao de favelas.
A construo metodolgica, a coleta de dados e sua anlise foram de-
senvolvidas entre os anos de 2005 e 2007, bem como a elaborao de uma
verso preliminar de um manual. Todos os trabalhos de pesquisa ocorre-
ram em forma de rede, envolvendo equipes de pesquisadores e estagirios
atuando nos estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia,
por intermdio das seguintes instituies de ensino e pesquisa de cada um
desses estados:
7
a) Escola Politcnica da Universidade de So Paulo;
b) Escola Politcnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro;
c) Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais; e
d) Universidade Catlica de Salvador.
A proposta inicial de mtodo investigativo foi feita pela equipe de So

Paulo, tendo, a partir desse momento, todos os outros profissionais, pro-
fessores, pesquisadores e estagirios envolvidos contribudo com as demais
etapas do processo de pesquisa. O manual tambm teve sua estrutura inicial
sugerida pela equipe de So Paulo, sendo discutido e aperfeioado com a
participao dos demais envolvidos.
O formato utilizado para a redao deste documento o mesmo que

embasou a coleta e a anlise de dados da pesquisa, ou seja, segue as etapas
do processo de proviso, envolvendo desde o planejamento inicial at a
ps-interveno, focando programas e empreendimentos de melhoria de
assentamentos degradados ou urbanizao de favelas. A forma de aborda-
gem do assunto foi baseada em diversas publicaes (ABIKO; COELHO,
2006; WERNA et al., 2001), parte delas originadas de estudos j desen-
volvidos com a participao da Escola Politcnica da USP e com o apoio
da FINEP. Para a anlise comparativa, tambm foram utilizados como
referncia os Indicadores de Salubridade Ambiental de Favelas (ISA/F)
(ALMEIDA; ABIKO, 1999) e um sistema de anlise de custos (ABIKO et
al., 2003), alm de outros itens de bibliografia relacionados nos relatrios
da referida pesquisa.
8
Urbanizao de Favelas: Procedimentos de Gesto
Dessa forma, o amparo terico das propostas aqui apresentadas pro-
vm do estudo das informaes obtidas pelo projeto REFAVELA, tanto
daquelas coletadas nos trs estudos de caso abordados em cada um dos
quatro estados participantes, conforme se pode ver na Tabela 1, como da
leitura de outros documentos e tambm da experincia profissional de pes-
quisadores envolvidos.
Dignas de registro so tambm trs publicaes que contriburam

para este trabalho. A primeira a Urban Projects Manual (DAVIDSON;
PAYNE, 1983), um guia para a preparao de novos projetos e de melhorias
voltado para a populao de baixa renda, baseado nos enfoques utilizados
em Ismailia, no Egito.
A segunda a Melhorias urbanas em vilas e favelas (MINAS GE-

RAIS, 1992), publicada pela Secretaria de Estado do Trabalho e Ao Social
de Minas Gerais, com orientaes tcnicas e padres construtivos adequados
realidade de vilas e favelas.
A publicao mais recente um CD-ROM sob o ttulo Upgrading

Urban Communities (WORLD BANK, 2001), preparado pelo Thematic
Group on Services to the Urban Poor do Banco Mundial, pela Cities Allian-
ce e pelo Special Interest Group on Urban Settlements do Massachusetts
Institute of Technology (SIGUS-MIT). Esse CD-ROM se constitui em um
guia para a urbanizao de favelas.
A pesquisa procurou destacar as solues de melhor desempenho nos

estudos de caso levantados, a partir de indicadores predefinidos, apontando
9
para a continuao no tempo dos efeitos benficos trazidos pela urbanizao,
caracterizando, ento, a sustentabilidade do processo.
Tabela 1 Estudos de caso nos estados
ESTADO PROGRAMA / INSTITUIO ESTUDO DE CASO

Comunidade Sete de Setembro
Saneamento Ambiental da Bacia do
Guarapiranga Prefeitura de So Paulo Comunidade Parque Amlia
SP
Sta. Margarida
Urbanizao Integral Prefeitura de Santo Andr Ncleo Habitacional Parque Capuava
Morro da Providncia
RJ Favela-Bairro Prefeitura do Rio de Janeiro Vila Mangueiral
Pq. Prol. Vigrio Geral
Plano Global Especfico Prefeitura de Vila Senhor dos Passos

MG Belo Horizonte Vila Nossa Senhora do Rosrio
Sem programa definido Prefeitura de Sabar Bairro Crrego da Ilha
Grupo I *
BA Ribeira Azul Governo do Estado da Bahia Grupo II **
Grupo III ***
* Grupo I Boiadeiro, Joanes Centro Oeste, Alagados I e Alagados II, Atlntico

** Grupo II Alagados IV e V
*** Grupo III Nova Primavera, Joanes Azul, Aras I
A etapa seguinte de aperfeioamento do manual foi a apresentao

da verso preliminar em quatro oficinas especficas, uma em cada estado do
pas no qual se baseou a pesquisa, para mais de 60 profissionais e pesquisa-
dores oriundos de vrias reas do conhecimento (engenharia, arquitetura,
urbanismo, direito, cincias sociais e assistncia social) que atuam nesse tipo
de interveno. Nesses eventos, que foram precedidos do envio de convites
e do texto-base por meio eletrnico, discutiram-se e acataram-se inmeras
sugestes referentes aos variados aspectos que envolvem o processo de
urbanizao de favelas no Brasil.
10
A oportunidade de debate e de troca de experincias possibilitou um
aprimoramento na percepo dos conceitos que cercam o assunto, o que
determinou inclusive, para este texto, a substituio do termo Manual por
Recomendaes Tcnicas. Essa ltima expresso se mostrou menos incisiva
e compatvel com o ttulo desta srie de publicaes do Programa HABITARE.
Alm disso, as oficinas, juntamente com as entrevistas que j haviam sido
realizadas com os profissionais, trouxeram a concluso mais importante do
trabalho, ou seja, de que a maior gama de conhecimentos sobre o tema deve
ser obtida pela troca de informaes oriundas das experincias das pessoas
que atuam no cotidiano do processo de urbanizao de favelas.
Cabe tambm registrar o agradecimento e a colaborao dos tcnicos e

consultores da FINEP e de seu Programa HABITARE que acompanharam
o desenvolvimento da pesquisa e que analisaram seus resultados e sua meto-
dologia. Eles foram grandes incentivadores da elaborao desta publicao,
que contou com seu apoio e com o da Associao Nacional de Tecnologia
do Ambiente Construdo (ANTAC).
Esta publicao tem a pretenso de trazer relevantes subsdios para

orientar os formuladores de polticas e programas relacionados gesto
habitacional e, particularmente, urbanizao de favelas, bem como plane-
jadores, projetistas e executores de empreendimentos dessa natureza. Dessa
forma, tais atores poderiam incorporar aos seus ofcios, de acordo com seus
critrios e autonomia com relao ao processo a que esto vinculados, pro-
postas que foram fruto de pesquisa e do testemunho daqueles que tiveram
11
um vasto contato com o assunto. Nos prprios programas j institudos e
em funcionamento possvel incorporar melhorias e refinamentos, a partir
de situaes detectadas ao longo do tempo, alm de flexibilidades em muitos
procedimentos de implementao para que os tcnicos de campo possam
escolher as alternativas mais apropriadas.
Considerando que nenhuma publicao do tipo recomendaes

completa e definitiva, tampouco vislumbra ser a plena expresso da verdade,
objetiva-se tambm que este documento possa envolver os profissionais e
estudiosos da rea, receber crticas e contribuies, alm de promover refle-
xes e discusses que resultem em novas iniciativas relacionadas ao tema.
Docentes, pesquisadores e estagirios envolvidos no projeto

REFAVELA
Escola Politcnica da Universidade de So Paulo
Alex Abiko
Jorge Pauli Niub
Escola Politcnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro
Angela Maria Gabriella Rossi
Ana Paula Ribeiro de Arajo

12
Fernanda Duarte Oliveira Barreto e Souza
Rodrigo Oliveira Bastos
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal

de Minas Gerais
Marco Antonio Penido de Resende
Adriana Almeida de Castro
Izabela Naves Coelho Teobaldo
Clarissa Pontes Melo
Suzana de Oliveira Silva
Universidade Catlica de Salvador
Marcos Jorge Almeida Santana
Ednilson Luiz Santana Menezes
Odilon de Paiva Leite
13
2.1 - A favela
2.2 - Processos de interveno
14
Introduo
2.1 A favela
F
avela um termo, de certa forma genrico, comumente
utilizado para definir aglomeraes habitacionais de baixa
renda, em condio fundiria irregular, ocupao espon-
tnea da terra e com carncia de infraestrutura, mesmo que em alguns casos
parte dessas caractersticas possa no estar presente. muito comum que as
moradias de favelas sejam compostas de cmodos pequenos, midos, pouco
ventilados, mal iluminados, com problemas estruturais e de acessibilidade.
As principais razes para isso seriam o restrito espao de terreno, a carncia
de recursos financeiros, a falta de conhecimento tcnico para execuo e
o improviso das obras, que vo sendo continuamente ampliadas sem um
planejamento ou projeto prvio. Os terrenos utilizados em sua implantao
podem ser pblicos ou privados, sendo fruto ou no de processo prvio de
parcelamento oficial do solo. No raramente essas reas so ocupadas cole-
tivamente por meio de iniciativas organizadas e, com o decorrer do tempo,
passam a abrigar inclusive edificaes destinadas a comrcio, indstria e
servios, muitas vezes pblicos.
15
Uma marca nas favelas so as situaes de insalubridade, riscos estrutu-
rais, geolgicos e de inundao, alm de indicadores desfavorveis associados
vulnerabilidade social, cujos exemplos so sade, educao, violncia, tra-
balho e renda. Essas circunstncias de degradao aliadas imagem da favela,
da forma com que mostrada pela mdia, fazem com que exista certo mito,
apresentando-a como um lugar somente habitado por traficantes e outros mar-
ginais, mendigos e desocupados. Na grande parte das vezes essa situao no
corresponde realidade, visto que a maioria dos seus moradores se constitui
de trabalhadores tanto inseridos no mercado formal como no informal.
O processo rpido de urbanizao do Pas, com povoamento de metr-

poles desprovidas de suficiente infraestrutura, associado ao fato do aumento
da pobreza e do desemprego formal nas ltimas dcadas, pode explicar em
parte a expanso dessa forma de habitao. Essas tambm so algumas das
motivaes para o surgimento de outras modalidades de cidados urbanos
no enfocados especificamente neste documento, como os moradores de
rua, cortios e loteamentos irregulares.
Um aspecto tambm importante no contexto da formao de favelas

o mercado ilegal de terrenos irregulares no que se refere propriedade e ao
parcelamento. Tal circunstncia comumente ocorre pela venda massificada,
em curto espao de tempo e para ocupao imediata, de pequenos lotes
por pessoas que nem sequer so donas do imvel. Existem ainda inmeros
casos em que as ocupaes so fomentadas por motivaes polticas, seja
de carter ideolgico, com argumentos como o da universalizao do direi-
16
to de acesso terra urbana, seja por proveito meramente eleitoral, visando
promover polticos, candidatos e demais lideranas envolvidas.
Quando se analisa o perfil de permanncia nessas aglomeraes,

constata-se que, alm de ocupantes originais e de seus parentes e agrega-
dos que possam morar em locais cedidos ou emprestados por eles , uma
parcela considervel das unidades habitacionais ocupada por inquilinos
ou, ento, por novos proprietrios que tiveram acesso a esse terreno ou
unidade habitacional por meio de comercializao no formal com os ocu-
pantes originais.
Esses assentamentos urbanos precrios difundidos nas diversas regies

do Brasil normalmente diferenciam-se entre si por caractersticas como:
a) tamanho do assentamento e sua localizao com relao cidade;
b) aspectos regionais e de interao local que determinam sua tipologia,

podendo ser consideradas favelas propriamente ditas, invases,
palafitas ou outras;
c) grau de adensamento, ou seja, nmero de pessoas por hectare,

residncia ou cmodo;
d) grau de consolidao, ou seja, porcentagem de habitaes edificadas

com materiais permanentes e com acabamento;
e) nvel de precariedade no que se refere condio das edificaes,

dos riscos de desabamentos e inundaes, e da presena e qualidade
tanto da infraestrutura como dos servios urbanos;
17
f) percentual de ocupantes que so locatrios ou que vivem em casas
cedidas ou emprestadas; e
g) situao com relao aos aspectos econmicos e sociais das famlias
moradoras, bem como aos nveis de organizao comunitria.
Em geral, nos grandes centros onde a terra escassa e cara, verifica-se
uma maior incidncia de favelas mais adensadas e de famlias com rendimen-
tos mdios melhores do que aquelas das cidades menores. As construes
em alvenaria com melhores acabamentos so encontradas principalmente
nas ocupaes mais antigas, habitadas por populaes de melhor poder
aquisitivo. Alm disso, o grau de consolidao depende muito da segurana
que os ocupantes sentem com relao viabilidade de sua permanncia no
local, seja por meio de regularizao, seja por no acreditarem na efetivao
de um processo de remoo (reintegrao de posse) devido dificuldade
legal, poltica e financeira desse tipo de ao.
Tem-se observado, nos ltimos tempos, o fenmeno de substituio
de barracos provisrios montados com pedaos de madeira, lona e outros
elementos rudimentares por edificaes mais slidas e perenes. Alm da
segurana em relao s remoes, um dos ingredientes que colaboram
para isso a facilidade de crdito junto aos estabelecimentos comerciais,
que possibilitam a uma famlia adquirir componentes de construo para
pagar em vrias prestaes. Outro motivo tm sido a escassez e o enca-
recimento de alguns materiais outrora muito utilizados em construes

18
de barracos, como a madeira e o fibrocimento. Esses fatos caracterizam
a favela como uma ocorrncia habitacional permanente, e no mais pro-
visria e transitria.
Em todo caso, como trao comum dessas aglomeraes, verifica-se
a utilizao de materiais que tenham maior disponibilidade na regio e,
consequentemente, mais baratos e mais bem assimilados culturalmente pela
populao. A adaptao humana aos diferentes contextos faz, por exemplo,
com que, em locais de margem de rios, mangues ou mar, as famlias de baixa
renda tendam a construir suas residncias sob a forma de palafitas. Para
citar alguns dos diferentes tipos de aglomeraes de moradias precrias,
so mostradas algumas imagens a seguir.
Figura 1 Favela na regio da Brasilndia, em So Paulo/SP

Nota: A grande maioria das casas edificada com materiais permanentes, possuindo boa
parte delas antena parablica.
19
Figura 2 Favela em Caxias do Sul/RS
Nota: Construes tpicas da regio predominantemente em madeira, apresentando
adensamento no muito elevado e pouca taxa de impermeabilizao do solo.
Figura 3 Regio de Alagados, em Salvador/BA

Nota: Construes tpicas da regio com palafitas.
20
Nota: Palafitas (frente) associadas favela em terra firme (fundos).
Figura 5 Margem do Rio Negro, em Manaus/AM

Nota: Assentamento informal tpico da regio: as casas que esto mais abaixo sobre
pilotis de madeira se tornam palafitas quando ocorre a poca de cheia do rio.
Foto: Alexandre Marcolino Lemes
21
Apesar da importncia dos dados quantitativos para a definio e o
planejamento dos instrumentos de ao relacionados a esses bairros precrios,
esta Recomendao Tcnica no trar nmeros a respeito da populao ou
das famlias que vivem em favelas. Afinal, tais informaes variam ao longo
do tempo e podem ser obtidas a partir de levantamentos censitrios e de
demais pesquisas que tenham esse enfoque (MARQUES, 2007).
2.2 Processos de interveno
A prtica de atuar em melhorias habitacionais e urbansticas de as-

sentamentos degradados vem sendo, nos ltimos tempos, levada a cabo em
diversas cidades brasileiras. Seu objetivo, em geral, proporcionar nveis de
vida mais decentes populao-alvo e diminuir impactos ambientais nega-
tivos gerados por essas aglomeraes urbanas que apresentam insegurana
geolgica e precariedade nas condies de saneamento, conforto, acessos e
servios urbanos. H casos tambm em que urbanizaes de favelas visam
prioritariamente embelezar certas reas urbanas, eliminar situaes de
irregularidade fundiria e promover a valorizao imobiliria do entorno,
circunstncias essas j detectadas por alguns estudos econmicos.
A seguir so apresentadas algumas fotos com experincias de urbani-

zao de favelas no Pas.
22
Figura 6 Urbanizao da favela Tamarutaca, em Santo Andr/SP
Nota: Programa de Urbanizao Integral: demolio de barracos existentes para abertura
de ruas e reparcelamento de lotes.

Nota: Programa Ribeira Azul: construo de novas moradias como parte do processo de
urbanizao.
23
Figura 8 Ncleo Habitacional Parque Capuava, em Santo Andr/SP
Nota: Programa Urbanizao Integral: favela em adiantado processo de urbanizao.
Figura 9 Ncleo Habitacional Parque Capuava, em Santo Andr/SP

Nota: Programa Urbanizao Integral: favela em adiantado processo de urbanizao, com
sistema virio misto, escadarias e ruas convencionais, podendo-se observar a inexistncia
de caladas.
24
Figura 10 Parque Amlia, em Santa Margarida, So Paulo/SP
Nota: Programa Guarapiranga: vista da favela j urbanizada.
Fonte: Prefeitura de So Paulo
Figura 11 Paraispolis, em So Paulo/SP

Nota: Urbanizao da favela Paraispolis com a construo de escadaria e a renovao
das fachadas nas unidades habitacionais.
25
As alternativas de ao podem ser pontuais ou mais amplas, variando
desde a realizao de pequenas obras para sanar problemas especficos
e imediatos, at a promoo de uma retirada total das pessoas para pro-
duo de novas moradias no local ou em outra rea. Considera-se muito
importante que a urbanizao de favelas em determinado municpio ou
regio esteja vinculada a um processo mais amplo de planejamento para
que a ao dessa melhoria habitacional esteja integrada a uma ao mais
abrangente, de carter urbano.
A escolha da modalidade e do nvel de interveno vai depender de

diversos fatores, como as condies fsicas e legais da favela, os aspectos
sociais e econmicos da populao e o volume de recursos disponveis.
Em rigor, estima-se que um processo de urbanizao deva ser mais caro
e difcil quanto maiores forem o adensamento, a consolidao, a declivi-
dade ou a profundidade, no caso das palafitas, e o nvel de interveno
objetivado. O aprofundamento na anlise do referido tema, incluindo
suas diversas etapas e propostas de atuao, feito no transcorrer desta
Recomendao Tcnica.
A partir dos conhecimentos adquiridos nas diversas etapas do

projeto de pesquisa REFAVELA, relaciona-se uma gama de alternativas
e recomendaes que podem proporcionar maior qualidade e eficincia
em empreendimentos dessa natureza. No entanto, como na maioria das
prticas de polticas pblicas, preciso considerar que no existem recei-
tas prontas para esse tipo de ao. Tanto os formuladores do programa
26
como seus implementadores devem levar em conta que, embora existam
critrios gerais, as aes sero mais bem-sucedidas quando apropriadas a
cada contexto regional e mesmo a cada localidade-alvo.
Para que um programa ou empreendimento de interveno sociour-

bana tenha o sucesso almejado, seu foco de ao deve no s se voltar
aos procedimentos, recursos e aparatos legais adequados, mas tambm
garantir a qualidade e o perfil dos profissionais envolvidos. Portanto,
fundamental que os profissionais que participam de seu desenvolvimento
e implementao sejam polivalentes, tendo afinidade com esse tipo de
trabalho e competncia tcnica para interagir de maneira interdisciplinar.
Isso pressupe principalmente uma sensibilidade social, mesmo que se-
jam tcnicos de outras reas de especializao (engenheiros, arquitetos,
advogados, economistas, profissionais da sade). Para uma boa atuao
tcnica, necessrio um entendimento da populao-alvo, respeitando
suas aspiraes, potencialidades e limitaes, sem preconceitos ou prticas
de paternalismo.
A seguir so apresentadas, conforme detectado no desenvolvimento

da pesquisa, as diversas etapas que compem o processo de melhoria ha-
bitacional utilizado para interveno em reas de ocupaes degradadas.
Em virtude de serem etapas que podem ocorrer concomitantemente entre
si, a sequncia em que so mostradas no corresponde necessariamente
a uma ordem cronolgica de ocorrncia.
27
3.1 - Planejamento geral do programa
3.2 - Escolha das favelas para interveno
3.3 - Levantamento de dados
3.4 - Projetos
3.5 - Licenciamento e regularizao
3.6 - Financiamento
3.7 - Execuo e fiscalizao de obras
3.8 - Trabalho social
3.9 - Ps-interveno
28
Diretrizes para qualificao de
assentamentos degradados
3.1 Planejamento geral do programa
U
m programa de qualificao de assentamentos urbanos de-
gradados deveria ter, como uma de suas premissas de ao,
um sistema de planejamento. Esse ser calcado num levanta-
mento bsico de dados que possibilite ao planejador uma viso preliminar
sobre quantidade, tamanho, localizao e aspectos fsicos, sociais e legais
das favelas existentes em determinados mbitos geogrficos (bairro, ci-
dade, regio, Estado), dentro da jurisdio do ente estatal responsvel
pelo empreendimento. Durante a fase do planejamento, deve-se definir
e efetivar procedimentos de articulao com polticas e programas que
tenham outros enfoques, mas que sejam compatveis com os objetivos da
urbanizao, como sade, educao, transporte e emprego. Nesse caso, o
trabalho integrado poder ser feito com setores da administrao pbli-
ca ou de outro nvel de governo, alm de poder envolver outros atores
sociais, como organizaes no-governamentais (ONGs), setor privado,
empresas de consultoria e gerenciadoras ou organismos internacionais, e
estar articulado com o plano diretor.
29
A despeito de serem considerados meros entraves burocrticos, convm
estabelecer mecanismos de gesto do programa que sejam fundamentados em
dispositivos legais e co-geridos por conselhos que representem com pluralidade
o setor (poder pblico, iniciativa privada, ONGs, associaes de moradores e
entidades de classe). Esse um dos caminhos para que esse conjunto de aes
de melhorias nos assentamentos adquira um carter mais institucional e perma-
nente, com menor susceptibilidade a interrupes por mudanas polticas.
Para embasar esta etapa, importante que o gestor pblico conhea

todas as possveis fontes de financiamento disponveis e suas condicionantes,
a fim de compatibilizar os requisitos para a obteno de recursos com as
caractersticas de cada rea que demanda melhoria. Em virtude de existirem
diferentes programas de governos estaduais e federal, e at de fontes inter-
nacionais, os quais podem sofrer mudanas ou extino ao longo do tempo,
esta Recomendao no traz uma relao deles. Todavia, basta uma consulta
aos diversos organismos com o intuito de se conhecerem as alternativas em
vigor para pleitear financiamentos e, eventualmente, doaes. Um baliza-
mento precioso, tanto para solicitao de verbas como tambm de critrios e
documentao usualmente envolvidos, pode ser obtido por meio do Manual
para apresentao de propostas, do FHNIS Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social (MINISTRIO DAS CIDADES, 2006).
3.2 Escolha das favelas para interveno
Esta etapa preliminar consiste em classificar, hierarquizar e selecionar

quais os locais onde um programa de qualificao de assentamentos urbanos
30
degradados ser implantado. Pressupe o conhecimento, pelo agente inte-
ressado, das possveis reas a sofrerem interveno dentro de uma cidade
ou regio. Com isso e com informaes bsicas do ponto de vista espacial,
fsico, socioeconmico e legal sobre cada favela, ser possvel estabelecer
critrios de elegibilidades por prioridade e/ou viabilidade de atuao. Esses
critrios devero tambm levar em considerao os requisitos dos possveis
financiadores externos. Do ponto de vista do planejamento urbano, da justia
social, da eficincia financeira e da minimizao de danos, so os seguintes
aspectos a serem considerados:
a) insero na malha urbana e na infraestrutura local;
b) situao da favela quanto ao plano diretor e, particularmente, quanto

s Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS);
c) interferncia para a implantao de obras urbanas de maior porte;
d) situao ambiental e suas consequncias para o entorno;
e) risco eminente de acidentes geolgicos, estruturais e de inundao;
f) nvel de degradao da qualidade de vida da aglomerao humana

(renda, sade, educao, violncia);
g) possibilidade de sinergias com outros programas ou aes;
h) tempo de ocupao e histrico com relao ao recebimento de outros

benefcios sob a forma de investimentos pblicos;
i) adeso e mobilizao da populao local;
j) demanda de movimentos sociais;

31
k) custo estimado e complexidade tcnica da interveno;
l) condio fsica e legal do terreno;
m) possibilidade de regularizao fundiria;
n) estimativa sobre a relao custo/benefcio da interveno e potencial

retorno econmico;
o) impacto na infraestrutura da cidade; e
p) recursos disponveis.
Convm destacar que os itens sugeridos acima no esto apresentados

em ordem de importncia. Os possveis pesos a serem dados a cada critrio
dependero do marco legal ou da deciso do grupo gestor do programa, ga-
rantindo sempre a existncia de canais que proporcionem ampla participao
dos atores envolvidos e da cidade. Para facilitar o trabalho de ponderao
e deciso que deve contemplar tantas informaes, principalmente quando
esto envolvidas muitas favelas, pode-se pensar na elaborao de um sistema
matricial no qual se possam determinar valores, graus de importncia e cir-
cunstncias eliminatrias para eleger as reas prioritrias para interveno.
Outrossim, para atuao em determinada cidade, recomendvel que

o planejador esteja munido de critrios legais, claros e explcitos e utilize-os
para que no seja acusado de beneficiar uma favela em detrimento de outra.
Alm disso, precisaria ter em mos um levantamento da situao de todos
os ncleos habitacionais precrios para que suas decises pudessem ser
tecnicamente embasadas. Por ocasio do planejamento, no se deve ignorar
32
que as vrias aes necessrias recuperao de um assentamento degradado
atuam de forma integrada, uma vez que so interdependentes.
3.3 Levantamento de dados
Com base na quantidade de critrios necessrios para subsidiar o

planejamento das intervenes, conforme mostrado anteriormente, pode-
se avaliar o nvel de importncia e objetividade do levantamento de dados
para o bom andamento de um programa que envolva urbanizao de favelas.
Tambm prudente se diferenciar o nvel de aprofundamento e preciso
desses dados de acordo com a fase em que eles sero utilizados, sempre se
tentando atingir a consistncia e a utilidade das informaes, sem que ocorram
desperdcios de recursos financeiros e tempo em sua obteno, ou seja, para
a etapa de planejamento do programa e de seleo de reas, so demandadas
informaes mais superficiais e genricas do que aquelas necessrias para a
elaborao de projetos bsicos e executivos.
Parte-se, ainda, do pressuposto de que essencial aos profissionais en-

volvidos dispor de inmeros dados para que qualquer ao de melhoria urbana
seja eficientemente levada a cabo. Isso vale no apenas para o planejamento
inicial, o estudo de viabilidade tcnica, a anlise econmica e os projetos, mas
tambm para as etapas seguintes, como a manuteno e o monitoramento.
importante a utilizao da maior quantidade de fontes possveis: censitrias,
amostrais, levantamento planialtimtrico e cartogrfico, cadastro, question-
rio/entrevistas, visitas no local e pesquisas em rgos que provavelmente j
possuam informaes a respeito da rea e de sua populao.
33
A tomada de conhecimento das caractersticas fsicas, jurdico-legais
e socioeconmicas de determinada favela poder ser realizada, concomi-
tantemente, pelos grupos de profissionais relacionados a cada respectiva
especialidade. Todavia, a compreenso desses aspectos deveria ser integrada
e realizada de maneira interdisciplinar pela equipe para que se pudesse com-
preender melhor o quadro e as necessidades especficas da comunidade, o
que contribuiria em muito para o sucesso do programa.
Basicamente, os dados que deveriam ser levantados podem ser discri-

minados conforme a relao a seguir.
3.3.1 Levantamento fsico
composto inicialmente das informaes planialtimtricas da rea e de

seu entorno. Inclui o cadastro da infraestrutura e dos equipamentos urbanos
do local e da regio de influncia, bem como o mapeamento de reas de risco,
podendo tambm conter estudos geolgicos, hidrolgicos e ambientais. Neste
aspecto, pertinente salientar a importncia de uma pesquisa sobre possveis
contaminaes do subsolo do local, visto que muitas reas urbanas vazias
possuem um histrico de uso como aterros clandestinos, com a deposio
de materiais de origem domstica e industrial. Tambm cabe investigar a
possibilidade de que a rea demande preservao por motivos ambientais,
histricos ou mesmo arqueolgicos.
Como as favelas muitas vezes se situam em encostas, as circunstn-

cias favorveis a deslizamentos, que so associados a terrenos instveis e a
eventos pluviomtricos intensos e prolongados, precisam ser especialmente
34
detectadas. Algumas das condies de agravamento da probabilidade desses
acidentes so a remoo da vegetao original, a presena de bananeiras que
provocam maior reteno de gua, a execuo de cortes e aterros instveis, a
deposio de lixo, a ausncia de sistemas de drenagem e esgotos e a fragilida-
de das moradias (CARVALHO; GALVO, 2006). Com relao tipologia
habitacional sob a forma de palafitas, so observados riscos particulares,
como o caso de inundaes, desabamento da moradia e dos dispositivos
de acesso, quedas de pessoas e contaminaes pela gua.
O conhecimento das caractersticas fsicas dever ser mais preciso

quanto maior for o grau de detalhamento da etapa de projeto que ele em-
basar. Quando da avaliao das edificaes e da infraestrutura existentes,
convm analisar seu estado de manuteno, alm de materiais e tcnicas
utilizadas, instalaes, patologias estruturais e de estanqueidade, grau de in-
salubridade dos ambientes e riscos de colapso e incndio. Isso visa verificar
o respeito legislao e s normas tcnicas, estimar o grau de consolidao e
a viabilidade de manter total ou parcialmente tais elementos dentro do plano
de interveno, assim como dimensionar os possveis servios de reformas
e reforos. O levantamento poder, se for o caso, subsidiar inclusive os
processos administrativos de indenizao referentes s edificaes demo-
lidas ou permutadas. possvel que o poder pblico e as concessionrias
ou as empresas executoras possuam e disponibilizem estudos ou projetos
de obras j executadas na favela, como redes e dispositivos de conteno, o
que facilitar sua anlise fsica, e tambm de outras obras e melhorias que j
teriam sua execuo prevista para o local e o entorno.
35
3.3.2 Levantamento jurdico-legal
Consiste em obter todas as informaes, relativas rea e a suas

adjacncias, com relao a sua propriedade, existncia ou no de parce-
lamento do solo, ao tempo de ocupao e ao histrico de aes judiciais
e de procedimentos como Termos de Ajustamento de Conduta (TACs).
Algumas caractersticas fsicas podem indicar previamente a condio da
rea como imvel pertencente Unio, conforme previsto no art. 20 da
Constituio Federal.1 Tambm se deve contemplar uma pesquisa sobre
a legislao que pode afetar seu uso e ocupao, como leis que envolvam
especificamente a rea em questo, o zoneamento determinado pelos planos
diretores municipais e eventualmente metropolitanos, incluindo diretrizes
relacionadas com as ZEIS, alm de critrios pertinentes estabelecidos pelas
Leis Federais n 4.771/65 (Cdigo florestal) e n 6.766/79 (Parcelamento
1
Dentre os bens da Unio citados no Art. 20 da Constituio Federal, destacam-se:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos;
II - as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias
federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado,
sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os
terrenos marginais e as praias fluviais;
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e
as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio
pblico e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
[...]
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;
[...]
X - as cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.
[...]
2 - A faixa de at cento e cinqenta quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como
faixa de fronteira, considerada fundamental para defesa do territrio nacional, e sua ocupao e utilizao sero
reguladas em lei.
36
do solo urbano) e suas atualizaes. No caso dos Estados e mesmo no m-
bito da Unio, ateno especial deve ser dada ao atendimento de requisitos
da legislao ambiental. Convm ainda investigar a existncia de outros
instrumentos como leis especficas para habitao de interesse social, que
podem determinar a forma de um projeto para urbanizao da favela e, em
alguns casos, proporcionar parmetros mais favorveis para a ao. Com
essas informaes, ser possvel embasar uma anlise prvia da viabilidade e
alternativas de regularizao, estudo esse necessrio j para a fase de escolha
das reas no municpio que sero objeto de interveno. Para tal, deve ser
dada nfase ainda aplicabilidade dos instrumentos previstos no Estatuto
da Cidade, Lei n 10.257/01, que estabelece diretrizes gerais da poltica de
desenvolvimento urbano, na Medida Provisria n 2.220/01, que permite
ao poder pblico regularizar reas pblicas, alm do Decreto n 271/67, que
institui a concesso de direito real de uso.
3.3.3 Levantamento socioeconmico
Este levantamento muitas vezes considerado apenas uma obteno

de dados sobre a populao a ser atendida, visando saber qual o nmero de
habitantes e famlias e sua possvel capacidade de endividamento. No en-
tanto, o levantamento socioeconmico um dos elementos cruciais para o
embasamento de um plano de qualificao urbana, orientando fatores como
o nmero de residncias a serem remanejadas e reassentadas, alm do grau
de interveno a ser adotado. Pode ser realizado de diferentes formas, como
consultas a bancos de dados oficiais, entrevistas generalizadas ou amostrais,
informaes indiretas etc. No entanto, sempre que possvel, dever ser dirigido
37
por tcnicos de reas do conhecimento compatveis com esse enfoque, ou seja,
socilogos, assistentes sociais, psiclogos sociais, educadores, economistas,
entre outros. Para facilitar a anlise dos dados e a interface com profissionais
de outras reas, interessante tentar situ-los nos mapas fsicos do local.
Quando desenvolvido a partir de visitas e entrevistas a todas as residn-

cias, o levantamento de informaes feito em paralelo com o cadastro dos
domiclios. Cabe ressaltar que esse trabalho tambm essencial para o caso
de se optar pelo congelamento ou pela selagem da rea, mecanismo utili-
zado para se controlar o nmero de famlias beneficiadas, tentando restringir
um aumento de adensamento da favela, o que provavelmente prejudicaria a
implementao de um projeto. A coleta de informaes poder ser mais pro-
veitosa para o processo de urbanizao quando conseguir caracterizar o grupo
populacional a partir do conhecimento de suas relaes sociais de amizade,
de parentesco e dos vnculos econmicos e profissionais. A identificao das
lideranas locais e de pessoas de referncia na comunidade uma oportunidade
de se conhecerem os potenciais representantes para participar de instncias
ou conselhos de planejamento do programa, e at mesmo para a interlocuo
durante o projeto e a execuo de um possvel empreendimento.
Alm disso, recomendvel ter cincia do histrico da aglomerao ur-

bana e pesquisar a presena e o papel de organizaes de carter social, poltico
e religioso para tentar detectar possveis aliados ou opositores a uma proposta
de melhoria. Entre as organizaes presentes nas reas de interveno tem-se
procurado identificar tambm as criminosas, pois essas reas inmeras vezes
tm interferido no andamento dos empreendimentos.
38
Para um prognstico mais contundente, crucial o conhecimento de
atividades geradoras de renda dentro e nas redondezas da rea de interveno.
Esse dado ir contribuir para o desenvolvimento de projetos de gerao de
emprego e renda, entre os quais se situam as propostas de Arranjos Produtivos
Locais (APL).
Numa perspectiva de efetivao das obras, faz-se tambm necessria

a identificao, pelo estudo socioeconmico, das famlias que demonstrem
interesse e tenham perfil familiar, etrio e econmico apropriado para se-
rem qualificadas para provveis relocaes.2 O planejador ter em mente
que tais remoes podem ser orientadas para dentro ou fora do ncleo de
interveno, contemplar o fornecimento de terreno ou unidade habitacional,
tanto embrio como completa, e ainda resultar ou no em necessidade de
pagamento por parte das famlias atendidas.
Esse tambm o momento para verificar efetivamente o grau de

aceitao das pessoas acerca do projeto de interveno, bem como reconhe-
cer, para possvel acolhimento, as propostas tcnicas advindas dos futuros
moradores do assentamento, quer sejam pertinentes s questes fsicas das
residncias e do bairro, quer sejam aquelas associadas operacionalizao
de todo o processo.
2
Conforme os Termos utilizados em operaes de desenvolvimento urbano, transcritos do glossrio do documento
da Caixa Econmica Federal (2006):
Reassentamento remoo definitiva de famlias para outras reas, preferencialmente, prximas s reas de interveno,
em funo de ocuparem reas de risco, de preservao permanente ou por necessidade de desadensamento.
Relocao ao de movimentar as pessoas em decorrncia das aes reassentamento ou remanejamento.
Remanejamento remoo temporria ou definitiva de famlias, com relocao na prpria rea, para permitir o desen-
volvimento do projeto de urbanizao.
39
3.4 Projetos
A partir da caracterizao da rea em todos os aspectos pertinentes,

conforme visto no item anterior, e do conhecimento das limitaes oramen-
trias e das diretrizes do programa de urbanizao, possvel se desenvolver
o formato do empreendimento, pensando-se paralelamente nas diversas fases
de sua implementao. Desse modo, j se podem agregar elementos como
um projeto urbanstico preliminar, com a definio dos espaos que tero
um carter privado, semiprivado e comum, bem como o plano de ao que
considerar tambm as situaes mais emergenciais.
Para fins ilustrativos, apresentada adiante a Figura 12, com o projeto de

implantao dos lotes, virio e reas coletivas da urbanizao da favela Capuava.
Figura 12 Projeto de implantao do ncleo habitacional Parque Capuava, em Santo Andr/SP

Fonte: Prefeitura de Santo Andr
40
Conquanto ainda no haja um consenso entre os profissionais acerca
das definies relativas aos itens de projeto, este documento sugere, como
referncia e controle, algumas classificaes concernentes ao assunto, que
so mostradas na Tabela 2.
conveniente salientar que os itens relacionados na Tabela 2 no

ocorrem obrigatoriamente em todos os empreendimentos em questo e
que, na prtica, alguns graus de detalhamento, abrangncia e especialidade
acabam sendo acrescentados, suprimidos ou condensados, a critrio de seus
idealizadores ou financiadores.
As fases de elaborao deveriam ser marcadas no s pela qualidade

em si, mas pela sinergia ou compatibilizao entre seus diversos elementos
e com dados de outras reas tcnicas, como jurdica, social e econmica,
envolvendo seus respectivos profissionais. Como resultado do grande n-
mero de condicionantes que podero interferir no desenho da interveno,
muito provavelmente, em diversas ocasies sero exigidas da equipe de
projeto tomadas de deciso que privilegiem a ponderao alusiva a algumas
particularidades em detrimento de outras. Disso convm definir uma escala
de prioridades para subsidiar as deliberaes a esse respeito.
Da maneira com que trabalhado neste item do texto, o enfoque que

vem sendo dado ao projeto tcnico parece remeter apenas aos aspectos fsicos
da interveno. No entanto, no se pode se esquecer de que indispensvel
aliar a esse produto o desenvolvimento de um projeto econmico-social,
cujo contedo ser abordado adiante, no item relativo ao trabalho social,
41
Tabela 2 Classificaes sugeridas para os itens de projeto
Quanto ao objetivo e ao grau de detalhamento
Estudo preliminar esboo geral destinado a mostrar uma ideia inicial do empreendimento,
podendo incluir um estudo de massas e sua interao com a vizinhana. Realizado a partir de mapas,
fotos areas e levantamentos existentes ou a serem executados. Ressalta-se que no h necessidade
de levantamentos detalhados.
Estudo de viabilidade tcnica e econmica um estudo que contempla o urbanismo e uma

anlise do sistema virio e dos encaminhamentos das redes de infraestrutura, acessos e suas
declividades, alm da determinao mais precisa da quantidade de moradias afetadas, embasando
uma estimativa prvia de custos. Demanda um levantamento planialtimtrico mais rigoroso.
Projeto bsico apresenta, numa escala maior que os graus anteriores, as redes e os acessos j com
um pr-dimensionamento de dimetros, bitolas e espessuras, revelando e considerando as possveis
interferncias entre os elementos. Mostra as cotas de implantao das unidades e possibilita ao projetista
desenvolver um oramento com bom grau de preciso, bem como um cronograma inicial de obras.
Projeto executivo o estgio mais avanado no desenvolvimento do projeto, mostrando o

dimensionamento preciso dos diversos itens existentes e projetados, bem como os detalhes
de ligaes e elementos de interesse em escala ainda maior. Proporciona a determinao das
quantidades de materiais e servios com maior exatido.
As built descreve como realmente a obra foi realizada, incorporando possveis alteraes e ajustes.
Possibilita rever os custos reais envolvidos e facilitar os procedimentos de manuteno e novas
intervenes. Normalmente contempla um levantamento planialtimtrico final.
Quanto ao nvel de abrangncia
Projetos de edificao quando forem contempladas reformas ou novas moradias.
Projetos condominiais tanto para a rea de interveno (favela) ou de reassentamento

(novos conjuntos).
Projetos urbansticos da rea de interveno ou de reassentamento, podendo incluir o entorno.
Quanto especialidade tcnica a que se referem
Topografia ou agrimensura
Fundao, conteno e estabilizao de encostas (geologia e geotecnia) tambm se aplica s

palafitas, como o exemplo em Alagados, onde houve um processo de aterro sob as casas.
Geomtrico, Terraplenagem e Pavimentao
Urbanismo
Arquitetura
Estrutura
Paisagismo e equipamentos pblicos ou coletivos
Redes de infraestrutura e instalaes hidrulicas (abastecimento de gua, coleta de esgoto, gs,

drenagem, canalizao de cursos dgua, preveno e combate a incndios)
Redes e instalaes eltricas, de televiso e telefonia
Projetos legais, de reflorestamento e de meio ambiente
42
e um plano de obra ou plano de ataque, que apontar toda a sequncia de
aes das vrias frentes de servios e dos movimentos de famlias para que
no haja gargalos e nem colapsos no andamento do empreendimento.
Com relao aos atores sociais que desenvolvem os projetos, em alguns

casos o poder pblico Prefeituras, Estados, Governo Federal por meio da
administrao direta ou indireta que desenvolve os estudos preliminares
e de viabilidade para os empreendimentos. J os escritrios de projeto con-
tratados por esses entes pblicos, por rgos financiadores ou pelas prprias
empreiteiras das obras, por vezes, tambm fazem estudos preliminares e de
viabilidade, e, na quase totalidade dos casos, elaboram os projetos bsicos,
executivos e complementares. Quando do envolvimento desses escritrios,
cabe sempre aos agentes contratantes do empreendimento estabelecer as
diretrizes para os produtos a serem apresentados e as responsabilidades de
cada parte, bem como fiscalizar sua execuo no que se refere qualidade,
ao grau de detalhamento e ao cumprimento de prazos.
3.4.1 Participao
Recomenda-se, nesse tipo de obra, uma boa interao entre projetista

e usurio, fazendo com que decises que interfiram no ambiente fsico e
econmico do bairro sejam resultado de pactos entre as partes. O enge-
nheiro, arquiteto ou tcnico social envolvido nesta etapa lanar mo de sua
habilidade de comunicao e de ferramentas para elucidao da comunida-
de, como desenhos, maquetes e jogos, a fim de promover o entendimento
de todos sobre as peculiaridades da interveno, seus prs e contras, e
43
viabilizar o dilogo entre os tcnicos e a populao local. Acredita-se que
a ampla participao nas deliberaes possa promover um sentimento de
co-responsabilidade de todos, contribuindo para a melhoria da qualidade da
interveno e para uma maior eficincia no processo.
Por isso, o envolvimento comunitrio na escolha dos projetos urba-

nsticos e arquitetnicos bem como no estabelecimento do plano de obras
fundamental para o sucesso das intervenes e para o correto equacionamen-
to das propostas, a fim de satisfazer as reais demandas dos assentamentos.
Existem diferentes formas de participao da populao na elaborao dos
projetos, desde aquelas mais tmidas, como situaes em que os projetistas
apenas apresentam o projeto pronto para o referendo de todos, at casos
em que o envolvimento dos moradores relevante, visto que essas pessoas
sugerem, discutem e aprovam o projeto desde suas primeiras etapas. Um
fato verificado em levantamentos de dados de experincias em favelas foi
a melhoria na eficincia do processo de urbanizao nos casos em que as
decises sobre desenho e encadeamento de servios foram compartilhadas
com os futuros usurios (BUENO, 2000).
3.4.2 Grau de detalhamento
Os projetos podem ser desenvolvidos em grau de detalhamento bsico,

ou seja, com questes tcnicas especficas sendo decididas no ato de sua im-
plantao, realizando-se adaptaes s realidades de cada local da comunidade.
Tal prtica d maior liberdade aos profissionais que dirigem a execuo dos
trabalhos, agilizando a soluo de interferncias e a alterao de desenhos.
44
Todavia, exige desses profissionais um bom conhecimento sobre os critrios
e as normas de projeto a serem respeitados. Ademais, o fato de se licitar uma
obra a partir do projeto bsico acaba por proporcionar lacunas para que as
empreiteiras possam solicitar aditamentos de valor ou ento optem pela sim-
plificao dos servios, j que eles no estavam bem detalhados.
Outra possibilidade a apresentao e a aprovao de projetos execu-

tivos antes do incio das obras, a fim de que, entre outras coisas, exista uma
menor margem para a deteriorao da qualidade das obras ou descontroles
financeiros na fase de sua execuo. O rigor no detalhamento pode tam-
bm facilitar a atividade de fiscalizao dos servios. No entanto, de acordo
com muitos testemunhos de especialistas, existe grande probabilidade de
que o Projeto Executivo tenha que ser modificado no canteiro. Isso pode
acontecer seja por falhas no levantamento do local, seja pela alterao de
sua situao fsica por ocorrncia de danos ou novas obras, uma vez que o
tempo normalmente decorrido entre a elaborao da proposta tcnica e o
princpio dos trabalhos relativamente longo. Ainda podem ocorrer, durante
a execuo, circunstncias diversas que determinem mudanas de traado
de redes, virio e implantao de edificaes.
Como pode ser percebido, cada uma dessas duas modalidades, no que
tange ao momento de apresentao e ao grau de desenvolvimento de projetos,
possui vantagens e desvantagens. O tema polmico, visto que fomentou
muitas discusses durante as entrevistas e as reunies com especialistas da
rea. H argumentos bem embasados, seja para defender o incio das obras
com projeto bsico, seja para endossar uma exigncia de sua apresentao
45
em nvel executivo. Parece que o assunto no teve um fechamento, uma
concluso, o que indica que a questo no tem, em princpio, uma regra
nica. Com relao ao que pode ser extrado da exposio de profissionais
do setor, os elaboradores de programas de urbanizao de favelas podem
definir, a partir de sua experincia, qual o nvel de detalhamento adotado e
os procedimentos para dirimir possveis questes tcnicas durante o anda-
mento dos servios.
Uma ideia sob essa lgica seria aprofundar os detalhes de desenho,

de forma a possibilitar uma estimativa de custos e das interferncias com
outros elementos fsicos, porm sem barrar a possibilidade de realizao de
algumas adequaes. Tambm foi defendido que o grau de detalhamento
depende inclusive da rea e de condicionantes tcnicos do projeto, ou seja,
redes de infraestrutura e virios exigem menos informaes de pormenores
do que uma conteno na beira de um crrego, por exemplo. Para evitar
problemas de autoria e responsabilidade tcnica, no caso de ser permitido
proferir alteraes para adapt-las ao contexto de implantao, os projetistas
devero especificar as margens ou os limites de alterao dentro dos quais
os projetos no precisem ser reelaborados.
Outro fator que tem a ver com esse assunto e com a formulao do
programa a possibilidade de que a prpria empreiteira fique encarregada de
elaborar os projetos executivos. Nesse quadro, para que no haja elevao
de custos por aumento de servios no detalhamento, sugere-se que as regras
de projeto e da determinao de custos e seus limites sejam claramente es-
tabelecidas desde o incio do processo, podendo incluir bancos de solues,
46
com mtodos executivos, padres, tipologias, indicadores quantitativos e
oramentrios (FERREIRA, 2006).
De qualquer forma, existe a necessidade de que uma equipe capacitada

em projetos acompanhe o andamento das fases da obra tanto para detalhar
os projetos bsicos j elaborados como para revisar executivos, quando
houver necessidade. Nesse sentido, recomenda-se a constituio de escri-
trio de apoio tcnico no local da obra atuando como agentes facilitadores
entre a obra e as instituies envolvidas no financiamento, na execuo e
no licenciamento, podendo se estender ao atendimento populao no que
tange s questes tcnicas.
3.4.3 Diretrizes gerais
No existem regras rgidas para as caractersticas fsicas idealizadas

para as favelas urbanizadas, visto que h muita variao em suas condies
iniciais e tambm nos objetivos e nos custos de interveno. Todavia, diversas
diretrizes podem ser apresentadas como referncias bsicas para nortear os
planejadores e os projetistas.
Com o objetivo de reduzir contratempos tcnicos, financeiros e at

mesmo jurdicos, profcuo o estabelecimento prvio e de maneira formal,
pelas instituies envolvidas, de um manual de diretrizes de projeto. Esse
documento deve esclarecer quais projetos sero apresentados, o grau de
detalhamento, as responsabilidades pelo desenvolvimento e pela aprovao,
os prazos para elaborao, anlise e revises, e os procedimentos relativos
a possveis alteraes necessrias durante as obras.
47
Recomenda-se a um projeto destinado a esse tipo de interveno
que seja orientado de forma a reduzir ao mximo a interferncia com as
moradias existentes, excetuando-se apenas os casos em que a infraestru-
tura a ser construda assim exigir. Afinal, isso pode trazer dificuldades
para as famlias em razo do desconforto e dos gastos com reformas que
nem sempre podem ser assumidas pelos rgos financiadores. Tambm
importante tentar manter as redes e o virio j implantados. No entanto,
existem exemplos de qualificao de reas degradadas em que o processo
de urbanizao foi acompanhado de um reparcelamento geral do terreno,
adotando o critrio de lote com rea padro para todas as famlias, com
vistas a uniformizar a distribuio do adensado espao da favela. Vale a
pena verificar a necessidade de se limitar o nmero de reassentamentos
em cada contexto, uma vez que favelas que se localizam em encostas ou
reas inundveis, entre outros problemas, provavelmente necessitam de
maior nmero de remoes que outras com caractersticas fsicas diferentes.
Outro aspecto a ser considerado a possibilidade de se relocar a maior
parte da populao a ser removida de suas habitaes dentro da prpria
comunidade ou prximo a ela.
Os aspectos apresentados no pargrafo anterior compem o emba-

samento para a tomada de deciso sobre o grau de interveno urbanstica
e habitacional a ser adotado, ou seja, a rigor, a atuao de um programa
pode ter vrias formas e custos, desde a realizao de poucos servios de
melhoria at o desmonte total da favela e a proviso de novas moradias
com infraestrutura, seja na mesma ou em outra rea da implantao.
48
Um dos objetivos almejados para o projeto disponibilizar populao
servios e infraestrutura formais que estejam de acordo com as normas e
a legislao em vigor, mesmo que esta seja adaptada s condies locais. A
concepo das redes e dos dispositivos ter que ser conduzida enfocando a
melhor relao custo/benefcio e tambm o intuito de facilitar e baratear os
procedimentos de manuteno.
Para o barateamento de redes de gua e de esgoto, por exemplo, tem-se

a utilizao do tipo condominial, que propicia uma implantao mais barata e
simples, com tubulaes e dispositivos podendo ficar posicionados tambm
dentro dos lotes. No entanto, muitos tcnicos da rea repudiam solues
desse tipo, argumentando que isso gera precarizao do bairro devido
dificuldade de gerenciamento da manuteno e das interferncias com as
edificaes, e defendem a utilizao de traado de padro urbano conven-
cional, cujas redes seriam mais facilmente incorporadas e administradas pela
Prefeitura ou pelas concessionrias desses servios.
Dada a configurao tpica da favela, associada presena de reas

vulnerveis a inundaes, deslizamentos e incndios, ser requerido dos pro-
fissionais conhecimento orientado a esse critrio, alm de trabalho conjunto
com a Defesa Civil no que se refere ao compartilhamento de informaes. No
aspecto de estabilidade geolgica, ser necessrio prever e especificar aes
e desenhos que restrinjam situaes de risco, como acmulo de lixo, entulho
e terra nas encostas, presena de elementos que provoquem a saturao do
solo, escavaes irregulares, falta de proteo de taludes, obstruo de redes
e edificaes com estruturas instveis (CARVALHO; GALVO, 2006).
49
Uma provvel flexibilidade nas exigncias urbansticas e de cdigo de
obras devido s caractersticas especiais conferidas habitao de interesse
social, desde que amparada legalmente, pode ser desfrutada pela equipe de
projeto se isso proporcionar uma condio mais satisfatria do ponto de
vista amplo, sem prejuzos ambientais, de conforto e de salubridade para os
moradores do local e para a sociedade.
Os requisitos de acessibilidade para idosos e pessoas portadoras de

deficincia tm que ser buscados em sua plenitude quando da concepo
urbanstica e de unidades adaptadas, conforme prev a NBR 9050. Alm
disso, existem outros critrios de atendimento habitacional determinados
por dispositivos legais, como a Lei no 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) e o
Decreto no 5.296/2004. No entanto, sabe-se que, em boa parte dos casos, os
relevos acidentados em que as favelas esto instaladas inviabilizam alternativas
de projeto que proporcionem o pleno deslocamento de todos.
Prope-se que o projeto d total preferncia adoo de desenhos, tra-

ados e dispositivos que possibilitem a medio individualizada por residncia
de servios como energia eltrica, gua potvel, esgoto e, quando for o caso,
de gs combustvel. As respectivas concessionrias precisam ser envolvidas
nessa discusso desde o incio. Essa alternativa de controle de consumo
pode demandar maiores investimentos iniciais. Todavia, conveniente no
s para viabilizar a recuperao de custos desses bens via tarifao, mas para
incentivar seu uso racional e propiciar populao um maior sentimento de
insero pela formalidade. Nesse sentido, importante estabelecer que esses
servios sejam pagos pelos usurios, mesmo que por meio de tarifa social,
50
visto que a maioria das favelas no urbanizadas possui ligaes clandestinas
no passveis de cobrana. Outrossim, principalmente nos casos em que um
empreendimento resultar em proviso de novas moradias, faz-se necessrio
analisar se a opo de uma configurao condominial para o conjunto ou
no vivel, a partir de estudos sociais e econmicos da populao, alm dos
condicionantes fsicos do stio.
Na concepo de empreendimentos de qualificao de reas precrias,

recomenda-se estabelecer qual ser a postura com relao possibilidade de
ps-adensamento por meio de ampliaes e verticalizaes das residncias.
Com esse requisito j definido, poder-se- orientar previamente os mora-
dores e direcionar o conceito do desenho de implantao e das unidades
de forma a permitir, restringir ou limitar tais obras, fornecendo, quando
for o caso, projetos de possveis ampliaes. Um mecanismo importante
nesse sentido instituir normas especiais de uso e ocupao do solo para o
local (INSTITUTO PLIS, 2002). Essas normas podem ser estabelecidas
nas diretrizes que constituem as ZEIS. Alm disso, o projeto urbanstico
deveria ser orientado visando dirimir a perspectiva de ocorrncia de novas
ocupaes, o que pode comprometer a qualidade do bairro e prejudicar seu
processo de regularizao.
Um dos problemas comuns a existncia de uma segregao social

sofrida pelos moradores da favela, mesmo depois de urbanizada, em relao
populao do entorno e da cidade em geral. H uma espcie de estigma
que, alm de gerar dificuldade de relacionamento com os bairros vizinhos
devido ao medo ou ao preconceito, acaba por abalar a autoestima da comu-
51
nidade. Uma das maneiras de lidar com essa questo a prpria qualidade do
projeto, tentando fazer com que o resultado da interveno seja um bairro
com qualidade urbanstica, dotado, dentro das possibilidades, de todos os
componentes formais da cidade, como redes e servios de saneamento, ener-
gia, comunicao e transporte. Alm disso, uma forma de integrao social
prever a existncia de espaos comerciais e institucionais e equipamentos
pblicos como escolas, postos de sade e policiais que atendam no s
populao local mas tambm ao entorno.
Um elemento importante ao processo a oferta de servios de asses-

soria tcnica para projetos e acompanhamento de reformas e/ou produo
de novas unidades habitacionais quando esses servios forem executados por
iniciativa dos moradores. Quando o poder pblico resolve atuar na melhoria
do bairro por meio de urbanizao, surge nas pessoas uma percepo de que
fazem parte da cidade formal com maior efetividade, o que normalmente gera
um surto de investimento e consolidao das residncias. Assim, uma orien-
tao profissional pode contribuir para uma melhor qualidade habitacional e
uma menor incidncia de problemas tcnicos. O instrumento jurdico criado
recentemente com a finalidade de promover um amplo acesso a esse tipo
de servio a Lei no 11.888, de 22 de dezembro de 2008, que Assegura s
famlias de baixa renda assistncia tcnica pblica e gratuita para o projeto
e a construo de habitao de interesse social, como parte integrante do
direito social moradia.
Convm tambm aos projetistas aproveitar o clima de aprendizado e

envolvimento social que o trabalho de qualificao da rea alavanca para,
52
com isso, adotar prticas ambientais e economicamente corretas, como
reciclagem e utilizao eficiente de materiais e energia, reso de gua, tan-
to durante as obras como no perodo de ps-ocupao. Pode-se avaliar
a cada contexto a viabilidade de utilizao de tcnicas de execuo que
demandem menos demolies de residncias, pavimentos e obras-de-arte
existentes, quando essas puderem ser aproveitadas na configurao pro-
posta. Outra questo de extrema relevncia a observao pelo projetista
das especificidades regionais, tanto no que se refere aos materiais adequa-
dos e disponveis quanto a aspectos culturais de cada grupo populacional,
particularmente s comunidades indgenas e quilombolas (MINISTRIO
DAS CIDADES, 2006).
3.5 Licenciamento e regularizao
As atividades que envolvem o licenciamento de obras, ou seja, a apro-

vao legal de projetos e a regularizao de reas degradadas que tenham sido
alvo de reabilitao urbana so normalmente as mais complexas e demoradas
dentro de um empreendimento. Isso decorre do fato de que, na maioria das
vezes, as aglomeraes urbanas desse tipo esto situadas em locais com con-
dio de parcelamento do solo e de propriedade que apresenta difcil soluo.
Tal circunstncia geralmente verificada inclusive nos aspectos ambientais,
hidrolgicos e geolgicos, fazendo com que a legalidade da interveno e
sua sustentabilidade possa ser contestada.
De qualquer modo, conveniente lembrar que as situaes de irregu-

laridade no se restringem aos assentamentos de famlias de classes menos
53
abastadas. Pelo contrrio, verifica-se tambm uma grande incidncia de
ilegalidade em construes utilizadas pelos estratos sociais de mdia e alta
renda, seja envolvendo sua residncia, lazer ou atividades econmicas.
No que concerne anlise e aprovao de projetos, uma condio

essencial para qualidade e rapidez se ter clareza e facilidade de acesso s
informaes sobre os requisitos para sua aceitao por meio de parmetros
legalmente institudos. Isso vale tanto para as situaes em que eles so
apresentados pelo proponente ao financiador que os avalia com vistas
concesso do pleito como quando so entregues contratante (Pre-
feitura, por exemplo), aos rgos de licenciamento ou s concessionrias
de servios pela empresa projetista contratada. Caberia aos formuladores
e aos operadores do programa de qualificao de assentamentos precrios
desenvolver um sistema que possibilite a otimizao da estrutura de anlise,
com a atuao paralela dos vrios organismos envolvidos, podendo-se lanar
mo at de convnios com agentes de outras esferas visando simplificar e
agilizar os trmites.
Os diversos procedimentos burocrticos particulares ao protocolo

usual de regularizao fundiria abrangem um embasamento tcnico, muitas
vezes dominado apenas por alguns profissionais do direito e por pessoas
de outras formaes que tenham experincia nessa especialidade. Suas
aes e estratgias exigem um slido conhecimento da legislao a respeito,
bem como das caractersticas do local que se pretende regularizar. Com
tais pressupostos, esta Recomendao no pretende tratar das nuances do
tema, e sim apresentar ao gestor pblico, planejador, projetista e tcnico de
54
campo instrues bsicas de ordem legal, alm de alguns condicionantes de
planejamento, projeto e execuo que possam ser importantes para a etapa
de regularizao.
Primeiramente, preciso pensar o contexto desse mecanismo em

duas fases e mbitos distintos: regularizao do terreno e regularizao da
edificao. De um modo geral, a legislao que trata da matria basicamente
a Lei Federal no 6.766/79 e suas atualizaes, o Decreto no 271/67, ou-
tros dispositivos aplicveis de ordem ambiental, alm de todo o regramento
desenvolvido pelo municpio para disciplinar o uso e a ocupao do solo.3
Ateno especial deve ser dada anlise do Estatuto das Cidades, Lei no
10.257/01, e Medida Provisria no 2.220/01, que regulamentam os artigos
182 e 183 da Constituio Federal e estabelecem normas de ordem pbli-
ca e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana [...]. Esses
documentos preveem inmeros instrumentos, entre dos quais alguns que
visam facilitar o processo de regularizao, como:
a) usucapio especial de imvel urbano, em terrenos particulares,

podendo ser individual, para uma famlia que possua uma rea ou
edificao urbana de at 250 m2, utilizada para moradia, por mais de
3
Alguns textos com esse enfoque, importantes para fundamentar os conhecimentos dos profissionais da rea, so dis-
ponibilizados pelo Ministrio das Cidades pelo endereo: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-
urbanos/biblioteca/regularizacao-fundiaria/publicacoes-institucionais-1/guias-cartilhas-e-manuais> (MINISTRIO DAS
CIDADES, 2006). Entre os quais se podem citar Regularizao da terra e da moradia: o que e como implementar
(INSTITUTO PLIS, 2002) e Regularizao fundiria de assentamentos informais urbanos (ROLNIK et al., 2006),
que abordam no s a legislao, mas orientam sobre procedimentos prticos e analisam o contexto social e histrico
que abrange a terra e a regularizao.
55
cinco anos, ininterruptamente e sem oposio; ou coletivo, quando
houver vrios possuidores em rea superior a 250 m2; e
b) concesso de uso especial, em terrenos pblicos urbanos, tambm

podendo ser individual ou coletivo, com regras equivalentes quelas
do usucapio especial de imvel urbano.
Quando o imvel for pertencente Unio, alguns instrumentos espe-

cficos podem envolver seu processo de regularizao, que deve contemplar,
como nos outros casos, tanto o aspecto jurdico como o urbanstico-ambiental
(SAULE JNIOR, 2006). Para tanto, essa bibliografia detalha, entre outras
coisas, certos mecanismos como a gesto compartilhada e a cooperao entre
diferentes nveis de governo.
Um dos caminhos para facilitar a regularizao a elaborao e a

adoo pelo municpio de legislao especfica para habitao de interesse
social que proporcione situaes de uso do solo mais favorveis para os pro-
cessos de parcelamento e de construo de edificaes, sem desconsiderar
a necessidade de atendimento a critrios mnimos nos mbitos ambiental,
urbanstico, habitacional e do direito. Isso se refere s chamadas ZEIS e a
outros dispositivos legais orientados a esse fim. Por esses meios, as favelas,
mesmo depois de um processo de interveno de melhoria, poderiam ter
parmetros diferenciados relacionados aos atributos edilcios e de infraestru-
tura em comparao aos bairros originalmente regulares. Afinal, constituem
uma condio de exceo na sociedade, e algumas aluses a isso seriam as
vias mais estreitas e com maior declividade, menor porcentagem de reas
comuns e de equipamentos pblicos, maiores taxas de ocupao e aprovei-
56
tamento, supresso de recuos, entre outras prerrogativas. No entanto, para
que se possa oferecer uma melhoria contnua tanto populao local quanto
prpria cidade, sugere-se a adoo de mecanismos que possam proporcio-
nar a incorporao de critrios urbansticos evolutivos no tempo, ou seja,
criar condies para que, em intervenes futuras, consiga-se, por exemplo,
desadensar mais o bairro, melhorar o virio e aumentar os espaos livres.
Caso isso no seja objetivado, seria interessante pelo menos a constituio
de regras para uso e ocupao do solo da favela no ps-interveno para
tornar efetiva a fiscalizao, com vistas a se garantirem a qualidade de vida
e a conservao dos critrios que embasaram a regularizao.
Outro aspecto importante na conduo das aes so as atividades de

documentao e registro de pactos que podem ocorrer durante o desenvol-
vimento dos trabalhos. Esses acordos que habitualmente acontecem entre a
equipe tcnica e as famlias ou entre as prprias famlias, relativos escolha
de lotes, mudana de divisas etc., deveriam ser formalizados pelos partici-
pantes e ser de conhecimento de todos com o propsito de documentar as
deliberaes de projeto e obra. Com isso, pode-se tentar restringir os ques-
tionamentos que usualmente prejudicam a etapa de regularizao da gleba,
bem como abreviar as provveis dvidas sobre a lisura das aes. Ademais,
prope-se a realizao de procedimentos para capacitao das pessoas com
vistas ao recebimento dos ttulos. Dessa forma, esclarecer-se-ia sobre os
benefcios, as implicaes, os valores e a legislao associados obteno
desse documento, incluindo as perspectivas futuras de comercializao e
realizao de ampliaes ou reformas das unidades habitacionais.
57
Percebe-se que a preocupao com o licenciamento e com a regulari-
zao um requisito bsico para a deciso sobre o futuro de um empreen-
dimento desse tipo. Em outras palavras, a viabilidade com relao a esses
aspectos uma das principais condicionantes para se prosseguir ou no com
uma proposta de urbanizao. Todavia, na maioria das situaes, essas etapas
que envolvem questes jurdicas parecem ser deixadas em segundo plano,
sendo concludas quando o so depois da finalizao dos demais traba-
lhos. Isso provavelmente se deve ao fato de que a obteno de regularidade
legal um processo inmeras vezes difcil e lento.
Ocorrem situaes em que h necessidade de se cumprirem algumas

etapas de obra para que o prprio licenciamento seja possvel; por exemplo,
pode ser que se exija a eliminao de riscos geolgicos ou ambientais para
que se aprove definitivamente um projeto de parcelamento de solo. Tambm
h casos em que um processo de regularizao prvio antes do incio das
obras estreita a possibilidade de alteraes ou compatibilizaes posteriores,
com consequentes prejuzos ao bom andamento dos servios e qualidade
final do bairro. Isso mostra a complexidade dessa etapa, que deve ser con-
venientemente planejada e embasada dentro das fases de urbanizao.
3.6 Financiamento
3.6.1 Recursos para o empreendimento
A iniciativa de um municpio, Estado ou do Governo Federal em

realizar uma melhoria urbana numa aglomerao degradada requer uma
avaliao sobre as origens dos recursos financeiros envolvidos. A princpio,
58
os recursos podem ser prprios, ou seja, oriundos do oramento. No entan-
to, habitualmente so uma composio entre verbas prprias, e o restante
proveniente de uma ou vrias fontes, como de outros nveis de governo,
entidades nacionais ou internacionais, fundos para habitao, emprstimos
e contrapartidas dos beneficiados.4
Numa anlise de experincias de atuao em favelas, percebe-se, com

relao ao financiamento, uma clara diviso entre aes de urbanizao
que visam promover a infraestrutura e a definio dos terrenos e obras de
reformas ou construo de novas unidades habitacionais.
Com relao ao primeiro caso, comum a existncia de recursos pro-

venientes de diferentes nveis de governo ou de organismos internacionais.
importante estabelecer quais itens sero custeados pelo governo local
como contrapartida. Nesse mbito, considera-se positivo que as atividades
que antecedem o financiamento propriamente dito e que visam embasar a
proposta de ao sejam oferecidas como um investimento inicial pelo ente
estatal interessado. Entre tais atividades citam-se os levantamentos tcni-
co, legal e social, alm do projeto preliminar do empreendimento. Outros
elementos que podem ser assumidos pelo agente local, fundamentalmente
quando esse for o proponente da interveno, so os acompanhamentos
tcnico e social, dada a dificuldade de mensurao e avaliao de qualidade
4
Atualmente, a grande parte das aes em planejamento ou execuo, relativas a polticas e aes habitacionais orientadas
s favelas, possui a Caixa Econmica Federal e o Ministrio das Cidades como dois dos principais financiadores.
59
dessas atividades pelos financiadores, que normalmente no conseguem
fiscalizar convenientemente o dia-a-dia de tais servios em campo. J no
tocante mobilizao de recursos para aplicao em residncias existen-
tes ou construo de novas moradias para situaes em que haja real
necessidade e/ou viabilidade de realizar relocaes de famlias , no
existe um padro para a fonte de financiamento, o que deve ser tambm
embasado por um estudo socioeconmico e de aceitao por parte da
populao atingida.
As obras de melhoria urbana inevitavelmente interferem na vida dos

moradores do local, gerando transtornos, expectativas e outros desdobra-
mentos na comunidade. Assim, uma diretriz fundamental a ser seguida nessas
intervenes o estabelecimento de um compromisso entre financiadores
e gestores do processo que vise garantir que no haja atrasos e interrupes
no fluxo de recursos que prejudiquem a plena continuidade das aes de
acordo com o cronograma proposto. Afinal, circunstncias como essas po-
dem comprometer no s o andamento das frentes de obra, a qualidade e
os custos dos servios, mas tambm a manuteno do pacto de confiana
e cooperao entre os agentes participantes da urbanizao (financiadores,
executores e populao local). Um correto gerenciamento dessa situao
envolve, entre outras coisas, um bom planejamento da entrada de recursos,
a elaborao de oramentos com pouca margem de erro e o atendimento
s exigncias legais e contratuais no tocante sistemtica de contratao de
empresas e pessoas, de compras de materiais, bem como a realizao correta
dos procedimentos de prestao de contas das verbas utilizadas.
60
3.6.2 Itens a serem financiados
de praxe que todos os elementos de investimento que fujam do

mbito particular construo ou reforma da unidade habitacional sejam
assumidos pelo poder pblico e a fundo perdido, embora em algumas
situaes parte dos recursos possa ser retornvel. Tal postura observada
quanto grande parte dos itens relacionados ao processo de urbanizao,
como projeto e implantao de infraestrutura, acompanhamentos tcnico e
social, regularizao e atividades de ps-ocupao, deve-se, possivelmente,
a uma dificuldade em cobrar dos beneficiados, tanto devido natureza dos
servios quanto baixa renda dos residentes.
Quando so necessrios melhorias, reparos e/ou ampliaes nas

moradias existentes ou construo de unidades novas completas, os custos
incidentes podem ser arcados pelos prprios moradores, desde que eles te-
nham condies para tal e que o andamento da obra no seja prejudicado,
visto que aes empreendidas pelas famlias do local geralmente so lentas.
Uma alternativa seria a concesso de pequenos financiamentos diretos espe-
cificamente para reformas ou ento para as novas edificaes, a serem pagos
conforme a capacidade dos muturios. Cabe lembrar tambm a possibilidade
de se acionar o instrumento jurdico da Lei no 11.888, j mencionado.
Os elementos constituintes das moradias que sejam considerados

fundamentais no processo de melhoria dos assentamentos precrios devem
ser oferecidos e, se for o caso, implantados por profissionais a servio do
programa, mesmo que sejam cobrados posteriormente dos moradores. Essa
seria uma forma de garantir sua efetivao, sem que seja preciso depender
61
da disponibilidade de recursos pela famlia naquele determinado momento
ou da disposio delas em instal-los. Nesse sentido, podem-se citar como
exemplo as ligaes com as redes pblicas de energia eltrica, saneamento,
gs e seus respectivos medidores, alm do fornecimento de caixas de gordu-
ra, importantes para durabilidade e economia na manuteno do sistema de
esgoto. Convm ainda incluir nesses itens a serem oferecidos a assistncia
tcnica para servios nas edificaes e os cursos orientados para capacitao
profissional e educao sanitria e ambiental.
muito comum para quem investiga o assunto a tomada de conhe-

cimento sobre experincias do sistema que envolve o financiamento, visto
que tem caractersticas peculiares e, muitas vezes, coerentes com o ambiente
social e econmico local. Vale mencionar os casos em que o morador relocado
pode receber uma moradia ou parte do valor dela em troca da indenizao a
que teria direito por ter que abandonar sua casa original dentro da favela ou
mesmo receber o ressarcimento em materiais por demolio sofrida em sua
residncia. Tambm h casos em que as fundaes das novas residncias, por
serem mais caras e complexas que o habitual, so executadas pelos moradores
ou seus contratados, com a fiscalizao e o fornecimento do material sendo
feitos pelos entes financiadores. Em outras situaes, por motivos diversos,
estabelece-se que nenhum dos atingidos far jus a compensaes, seja qual
for a circunstncia. Esses diferentes exemplos mostram que importante
incentivar os formuladores e implementadores de aes sociourbanas a
buscar informaes de outras experincias, refletir e construir alternativas
que sejam eficientes e adequadas aos distintos contextos.
62
3.6.3 Retorno financeiro
Embora se saiba que, na maioria dos casos, esse modelo de interveno

traz mltiplos proveitos para a cidade, sempre importante efetuar, alm de
um clculo de custos, uma anlise financeira do empreendimento. Essa anlise
inclui uma estimativa de capacidade de investimento e endividamento do ente
pblico e da populao para saber se ser possvel contar com ressarcimen-
tos futuros do recurso alocado. Assim, poder-se- determinar os limites de
participao financeira, bem como a necessidade ou no de subsdios e da
criao de fundo de aval para abonar os pagamentos dos muturios diante
de outros credores, sempre se calcando nos requisitos dos financiadores e no
levantamento socioeconmico. A questo da transferncia de renda dentro
de um contexto social e geogrfico e os requisitos de igualdade e equidade
tambm embasaro a poltica de investimentos e recuperao de custos do
programa e contribuiro para fixar quais os itens que tero incidncia no
valor a ser pago pelos moradores.
Nesse sentido, os responsveis pela concepo do sistema de financia-

mento tero ainda a tarefa de prever um tempo de sustentabilidade, ou seja,
um prazo de carncia at que a populao inicie os pagamentos de possveis
prestaes e outros encargos, como gua, esgoto, energia, condomnio e
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU). Essa uma forma de tentar
compatibilizar a necessidade de cobrana de emprstimos, tarifas e tributos
com as limitaes econmicas das famlias para no fomentar sua expulso
da rea-alvo de melhoramentos e consequente substituio por grupos de
pessoas com renda mais elevada.
63
Vale dizer que muitos dos profissionais envolvidos com polticas pbli-
cas defendem que, no caso de concesso de subsdios, eles sejam explicitados
tanto para os beneficiados como para a sociedade.
3.6.4 Apropriao de custos e benefcios alcanados
Uma deficincia que geralmente verificada no processo de gesto de

programas habitacionais desse tipo o desconhecimento acerca de parte ou
da totalidade dos recursos investidos. Podem-se destacar, nesse contexto,
a falta de apropriao de custos indiretos para as diversas atividades e a
no-contabilizao dos gastos internos dos rgos envolvidos nas diversas
etapas do processo. Em muitos casos no feita a documentao dessas
informaes ou elas eventualmente no so disponibilizadas para consulta
por terceiros. Isso torna difcil a compreenso dos montantes despendidos
e dos reais subsdios existentes, prejudicando procedimentos de avaliao de
resultados e de estudos para melhoria nas polticas nesse sentido.
O quadro descrito no pargrafo anterior revela que indispensvel o

desenvolvimento, desde o momento da formulao do programa, de meca-
nismos de controle da utilizao direta e indireta dos recursos financeiros e
humanos, o que inclui a cincia sobre sua especfica destinao. Dessa forma,
tanto a sistemtica de acompanhamento oramentrio como os prprios cri-
trios para liberao de verbas podem ser revistos e aprimorados no decorrer
do tempo, a partir da reflexo acerca dos dados j obtidos.
Alm da elevao da qualidade de vida das pessoas, existem indicativos

de que as verbas investidas podem gerar benefcios mltiplos do ponto de
64
vista econmico. No que se refere a isso, vale citar a melhoria na escola-
ridade e na renda, o aquecimento do comrcio e de servios no local e no
entorno, e a diminuio de gastos com sade e dos prejuzos decorrentes
de ligaes clandestinas. Acrescenta-se, ainda, a valorizao imobiliria para
toda a regio, podendo gerar retornos conforme os previstos no Decreto-
lei no 195/67, que dispe sobre a cobrana da contribuio de melhoria ou
mesmo a possibilidade de que isso reflita em maior arrecadao de IPTU.
Dessa forma, estudos poderiam indicar meios para que tais ganhos finan-
ceiros pudessem ser apropriados pelos entes financiadores e, at mesmo,
reinvestidos em outras intervenes.
3.7 Execuo e fiscalizao de obras
3.7.1 Plano inicial de ataque
Depois de desenvolvido e aprovado o projeto do empreendimento e

constatada a inexistncia de impedimentos de ordem tcnica, legal e oramen-
tria, pode-se estabelecer o plano inicial de ataque, ou seja, a definio de uma
sequncia de aes que visem a uma maior eficincia na implementao das
obras aliada a resultados satisfatrios. O conveniente planejamento dessa fase
da interveno, que em geral j estaria basicamente definido desde a elaborao
do projeto, contribui para dirimir a ocorrncia de circunstncias negativas,
como gargalos nos servios, retrabalhos, descontroles oramentrios e des-
cumprimento do cronograma. Recomenda-se considerar estrategicamente, na
programao, alguns dos servios que poderiam ser julgados como secund-
rios, a exemplo da remoo de entulho gerado nas demolies e nas reformas
65
de casas e do traslado de mudanas. Situaes tidas como menos previsveis
precisam ser muito bem estudadas, como as dificuldades no manejo de mo-
radias provisrias, que, alm de criarem condies de maior precariedade que
a prpria favela, podem acabar se tornando moradias definitivas.
O bom andamento dos trabalhos demanda providncias como man-

ter a comunidade informada sobre as atividades, principalmente devido
existncia de crianas, idosos e pessoas com problemas de sade que podem
sofrer maiores inconvenientes com o eventual fechamento de acessos, a
interrupo dos servios e o cancelamento das redes clandestinas.
3.7.2 Parmetros bsicos de qualidade
A fim de obter mais eficincia nos servios de execuo de infraes-

trutura, aconselhvel estabelecer parcerias, sinergias ou mesmo realizar as
devidas consultas aos rgos pblicos e s concessionrias de servios rela-
cionados s obras. No apenas importante efetuar as devidas aprovaes
de projetos, mas tentar poupar investimentos diretos por meio da insero
das aes de realizao de obras prprias dessas instituies nos parmetros
e no cronograma da interveno de melhoria urbana. Caso isso no seja pos-
svel, cabe ao menos chamar as concessionrias para participar ou mesmo
fiscalizar a execuo dos servios inerentes a sua atribuio, diminuindo a
probabilidade de ocorrncia de problemas de conformidade tcnica e de
aceitao das obras.
Alguns requisitos para embasar a qualidade da execuo e da fiscaliza-

o e consequentemente dos produtos finais so relatados a seguir.
66
1. Atendimento s normas tcnicas brasileiras (NBRs) para especifi-
cao, aquisio e controle tecnolgico de materiais e componentes
de construo, assim como para execuo de servios. Quando no
houver uma prescrio brasileira, adotar normas internacionais ou
de outros pases.
2. Envolvimento de empresas construtoras ou mesmo profissionais

individuais que sejam certificados, o que pode ser tambm aplicado
para seleo de fornecedores de materiais, componentes e processos
construtivos. Recomenda-se a utilizao de sistemas de certificao
como o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do
Habitat (PBQP-H) (MINISTRIO DAS CIDADES, 2006).
3. Adoo de requisitos de sustentabilidade ambiental em materiais,

componentes e processos construtivos empregados nos empreen-
dimentos, tais como os recomendados pelo Conselho Brasileiro de
Construo Sustentvel (CBCS) (CONSELHO BRASILEIRO DE
CONSTRUO SUSTENTVEL, 2008).
Conforme abordado no item que trata de projetos, recomenda-se uma

deliberao prvia no programa no que concerne s permisses para reali-
zao de mudanas de projetos, definindo para esse aspecto quais sero os
nveis de autonomia dos tcnicos de fiscalizao ou ainda prevendo a contra-
tao de servios como a implantao dos escritrios de apoio tcnico. Nas
situaes mais relevantes, convm envolver todos os agentes do processo,
incluindo os profissionais da rea social, para avaliao de possveis impactos
que possam ser gerados por alteraes de projetos.
67
Para no demonstrar insegurana do ponto de vista tcnico popu-
lao, quando da discusso e do esclarecimento de questes diversas, os
profissionais designados para tal devem ter um bom domnio dos critrios
tcnicos, legais e institucionais que envolvem a atuao na rea, alm de uma
unidade nas informaes e nos argumentos utilizados.
importante que as determinaes do processo de fiscalizao sejam

estabelecidas em contrato firmado entre as partes envolvidas: contratante
e contratados. Alm disso, as responsabilidades dos fiscais de obra devem
estar claramente descritas no Edital de Licitao de obras.
3.7.3 Agentes e atribuies
Na etapa de urbanizao infraestrutura e proviso de novas unida-

des, quando previstas , geralmente se observa nos empreendimentos que
a execuo de obras levada a cabo por empreiteiras contratadas por meio
de licitao, sendo ou no supervisionadas pelas respectivas concessionrias
de servios. Alis, a atuao simultnea de mais de uma empresa construtora
na mesma rea do canteiro de obras deve ser evitada, uma vez que pode ser
responsvel por conflitos de responsabilidades, atrasos e aumento de custos
das intervenes.
A participao de mo-de-obra voluntria por parte das famlias bene-

ficiadas para a produo de infraestrutura no recomendada, apesar de se
registrarem no Pas algumas experincias nesse sentido. Isso se justifica, pois
ocorrem atrasos e dificuldades na determinao da responsabilidade tcnica
pelos servios, devido ao carter de espontaneidade dos voluntrios. Uma
68
sugesto seria envolv-los em servios que exigem pouca especializao e
que no comprometam o trabalho ou o cronograma do empreendimento,
como, por exemplo, atividades de limpeza, pintura, jardinagem e instalao
de bancos.
H circunstncias em que a empreiteira optou por admitir trabalhadores

residentes no local com o objetivo de contribuir para a reduo do desempre-
go e para fomentar na populao o sentimento de envolvimento e satisfao
com o processo. No entanto, no se tem uma avaliao dos resultados dessa
prtica, embora paream positivos. Por isso, a participao da comunidade,
no que concerne oferta de mo-de-obra, deve ser bem fundamentada em
critrios sociais, alm de pressupor que o pessoal a ser recrutado possua
aptides e perspectivas compatveis com o desempenho da funo.
A fiscalizao dos servios empreitados comumente realizada pelo

poder pblico e pelas concessionrias de forma direta ou por meio de contra-
tao de empresas especializadas, as gerenciadoras. No entanto, para o caso de
terceirizao desse tipo de servio de fiscalizao, seria ideal que seus proce-
dimentos, atribuies e responsabilidades tcnicas fossem convenientemente
desenvolvidos e estabelecidos para evitar duplicidade e/ou sobreposio de
aes, com consequente desperdcio de verba e de tempo.
Com relao s unidades habitacionais afetadas pelas atividades de

urbanizao, a realizao de reparos pode se dar de vrias formas: por profis-
sionais ou empresas contratadas, e ainda pelo prprio morador, dependendo
de sua qualificao e da complexidade da obra. Tambm para a realizao de
servios de construo de novas residncias ou melhorias nas existentes, o
69
programa de interveno em reas degradadas pode prever que seja de inicia-
tiva da prpria famlia ou que seja executado por empreiteira. Em qualquer
situao aconselhvel o fornecimento ao morador, empreiteira ou ao
profissional de projeto e acompanhamento tcnico para se tentar garantir
o respeito a critrios relacionados regularidade legal e ambiental da edifica-
o, bem como a sua segurana estrutural e sanitria. Alguns programas de
urbanizao permitem a remunerao dos beneficiados, como uma poltica
de gerao de renda, para que atuem como mutirantes ou edificadores de
suas prprias unidades habitacionais.
Para orientar o ofcio dos autoconstrutores, uma possibilidade seria o

envolvimento de assessorias tcnicas, que teriam ainda um papel muito rele-
vante como um ente de carter pblico, fazendo in loco um gerenciamento do
trabalho de maneira pluralmente pactuada. Isso contemplaria a realizao da
articulao entre as aes da empreiteira e a logstica que abrange as famlias,
seja em relao s relocaes, seja envolvendo suas obras particulares.
As obras para qualificao de assentamentos precrios, desenvolvidas

em ambientes habitados, requerem tambm a atuao intensiva de tcnicos
sociais com o objetivo de contribuir para a diminuio de percalos que
possam prejudicar seu andamento e a segurana, ocasionando desconfortos,
descontentamentos, atrasos e aumento de custos.
Assim como na etapa de projeto, esses processos de execuo e fis-

calizao tero maior qualidade e eficcia quando puderem contar com o
envolvimento da comunidade, seja na troca de informaes entre os tcnicos
envolvidos e os moradores, seja no desenvolvimento de um planejamento
70
conjunto dos trabalhos. Isso promover uma maior co-responsabilidade
entre as partes e esclarecer a populao sobre o desenho do bairro, os de-
talhes e os procedimentos tcnicos a serem utilizados, alm de possibilitar a
previso e a preparao perante as fases subsequentes das obras. desejvel
tambm que os futuros usurios sejam incentivados a obter conhecimentos
e que tenham sua disposio meios e canais de comunicao que permi-
tam sua participao no acompanhamento dos servios. Outra vertente
de engajamento a possibilidade de atuao dos moradores fiscalizando a
manuteno do congelamento da rea, o que poderia evitar a ocorrncia
de novas ocupaes.
3.7.4 Documentao do processo
Todo o processo de fiscalizao deveria ser acompanhado de um

procedimento de documentao e preservao de todas as ocorrncias de
obras, como dias trabalhados, servios executados, alteraes de projetos,
problemas ocorridos, alm dos acordos e dos compromissos assumidos com
moradores, empreiteiras ou demais atores. Orienta-se que, paralelamente ao
desenvolvimento dos trabalhos, seja realizado o registro dos custos incidentes
nas diversas etapas de uma interveno para mero controle oramentrio ou
para possibilitar estudos para o melhoramento na gesto de futuras aes.
3.8 Trabalho social
As intervenes em reas urbanas degradadas so complexas no

apenas do ponto de vista fsico, mas principalmente nos aspectos relacio-
nados aos relacionamentos sociais. preciso compreender as expectativas
71
da populao envolvida, suas aptides e seus potenciais, sem se esquecer
de caracterizar o nvel e a forma de organizao comunitria local. Isso
imprescindvel para estabelecer meios de comunicao com a comunidade,
promover a educao, a formao, a capacitao profissional, a cultura e as
boas prticas de sade e ambientais, alm de proporcionar meios para autos-
sustentao econmica por meio da criao e da conquista de empregos e da
gerao de renda. Outro componente importante associado ao atendimento
habitacional a identificao das vulnerabilidades e das carncias coletivas e
individuais. Afinal, tais situaes podem estar caracterizadas pela necessidade
de bens materiais ou pela demanda de determinado servio, como tratamento
mdico, odontolgico ou psicolgico, acesso a algum curso ou treinamento,
assessoria jurdica para problemas particulares diversos, aconselhamento
social, entre outros.
Apesar de o trabalho social ter sido apresentado como um item deste

documento, ele no se reduz a um ofcio acessrio s iniciativas dos grupos
que atuam sob os enfoques fsico, jurdico e econmico. Consiste numa
atividade que funciona em paralelo e interage com as demais, sendo indis-
pensvel para que o sistema todo de melhoria urbana ocorra. Dessa forma,
permeia necessariamente todas as suas fases, alicerando desde a concepo
de um programa e empreendimento, a seleo de reas e o planejamento,
passando pelo projeto, pela execuo e chegando at a ps-interveno. Sua
operao no segue um movimento aleatrio, mas tende a ser apoiada numa
metodologia de atuao pensada a partir do estabelecimento dos objetivos
gerais e especficos, da definio da equipe de trabalho, do cronograma,
72
do levantamento de custos, alm do registro e da avaliao dos resultados
(CAIXA ECONMICA FEDERAL, 2006). No prprio decorrer do texto,
possvel se entender a dimenso das diversas aes com esse enfoque, que
ao longo do tempo veem sendo contempladas cada vez com maior porcen-
tagem dos recursos investidos, dado o reconhecimento de sua importncia
pelos rgos financiadores.
A dedicao e o talento de seus profissionais tm sido verificados no

s na interpretao e na apropriao de informaes coletadas, mas tambm
so orientados ao acompanhamento social e mobilizao para a obra, s
aes com diferentes grupos (removidos, alojados provisoriamente, membros
de condomnios) e educao ambiental. Uma abordagem complementar
envolve a vertente da sustentabilidade social, que visa incluso social e
econmica, educao formal, ao incentivo s habilidades individuais e
organizao comunitria. Um dos desafios nesse caminho fazer com que
o prprio processo sirva tambm de aprendizado, ou seja, que o exerccio
de atividades relativas ao envolvimento no programa faa com que os mo-
radores adquiram competncias tanto para evoluo profissional como para
atingir certo grau de articulao coletiva e de cidadania.
Na orientao do trabalho tcnico social nos programas operacionali-

zados pela Caixa (CAIXA ECONMICA FEDERAL, 2006), destacado
que o responsvel por esse ofcio precisa ter experincia comprovada e ser
graduado em servio social, sociologia, psicologia ou pedagogia. Essa refe-
rncia recomenda ainda que os pressupostos a serem considerados para as
intervenes sociais sejam:
73
Respeito ao conhecimento da comunidade sobre a realidade local, seus valores e cultura;
incluso social;
questes de gnero;
busca do resgate dos valores tnicos;
maximizao de recursos;
valorizao do potencial produtivo da comunidade beneficiria;
respeito ao meio ambiente;
busca de parcerias;
interdisciplinaridade;
integrao interinstitucional;
integrao das equipes tcnicas: social e engenharia.
Em virtude de as aes que envolvem traslado de famlias gerarem

muitos impactos para os atingidos e para o andamento da obra, faz-se im-
portante a elaborao de um plano de reassentamento e remanejamento.
Algumas diretrizes bsicas para isso seriam o estudo de todas as alternativas
que minimizem a necessidade dessas movimentaes, restringindo-as para as
circunstncias que caracterizem risco, insalubridade e imposies legais, fsicas,
urbansticas e ambientais. Recomenda-se que as reas receptoras se situem
prioritariamente prximas original, sejam dotadas de infraestrutura e equi-
pamentos comunitrios, e ofeream condies apropriadas de habitabilidade.
Medidas compensatrias sero previstas quando a mudana de lugar implicar,
por exemplo, perda de renda de subsistncia para determinadas pessoas. No
caso de alojamentos provisrios, existe a necessidade de regras de convivncia,
estabelecidas previamente e com o envolvimento da coletividade.
Uma das atribuies do trabalho social detectar a disposio e a via-

bilidade de envolvimento de membros da comunidade em aes de trabalho
em regime de mutiro para servios especficos e, nesse caso, criar meios
74
para sua realizao, sempre se amparando na vontade individual de parti-
cipao e em acordo com a legislao referente ao trabalho e segurana.
Um ofcio tambm importante o de se orientar e instigar a populao a
participar efetivamente das decises, propiciando canais de manifestao,
discusso e atendimento a suas propostas tanto em relao ao projeto como
ao processo. O funcionamento desses canais deveria gerar nos participantes
um sentimento real de que seu trabalho relevante e de que suas opinies
realmente esto sendo levadas em considerao. A interlocuo permitir
um aumento no nvel de aceitao pela populao e um maior dinamismo
durante a execuo das obras, devido facilidade na organizao das aes,
principalmente quando ocorrerem remoes e passagem de famlias por
alojamentos provisrios. Como parte desse esforo, importante que agen-
tes de participao comunitria sejam designados a permanecer presentes e
acessveis em locais internos ou vizinhos favela para atender populao
local em suas demandas por informaes, esclarecendo com relao s
modificaes e alertando sobre os cuidados a serem tomados para evitar
acidentes durante a obra.
Paralelamente aos canais de orientao e participao, fundamental

instituir meios para acolhimento de reclamaes e denncias vindas da popu-
lao. Afinal, a operao de um empreendimento sempre pode ser melhorada
ou corrigida quando seus gestores e o poder pblico tomam conhecimento de
provveis problemas, seja da ocorrncia de transtornos operacionais e de faltas
tcnicas, seja de favorecimentos e casos de desvios ou mau uso de recursos.
Nesse contexto, o papel dos tcnicos sociais crucial tanto para encorajar a
75
comunidade a levar adiante suas queixas e suspeitas quanto para auxiliar os
agentes do processo a acatar ou encaminhar as possveis questes. Para tanto,
cabe a criao de instncias de manifestao popular, como reunies, assem-
bleias, caixas de sugestes, atendimento especial por telefone e ouvidorias.
Outra prerrogativa de atuao dos tcnicos sociais a percepo da

necessidade de envolver, em determinadas situaes, profissionais que pos-
suam outras formaes e competncias, visando entender e suplantar dificul-
dades, transmitir conhecimentos, identificar talentos, efetuar atendimentos
a problemas de sade, entre outros. Outrossim, os tcnicos sociais tm o
papel de fornecer subsdios para que outras equipes, como as de engenharia,
arquitetura, direito e economia, possam melhorar sua atuao em diferentes
etapas do processo de urbanizao.
3.9 Ps-interveno
Esta a fase que se inicia quando as obras previstas j esto concludas

ou ainda quando faltam alguns servios cuja execuo no tem potencial para
gerar impacto significativo no cotidiano da comunidade. Comea, assim, o
perodo de adaptao das pessoas a sua nova realidade de vida, num bairro
com melhores situaes de moradia e urbanizao, e que demanda a gesto de
sua rede de infraestrutura, dos espaos e dos equipamentos de uso coletivo.
Praticamente todos os profissionais da rea afirmam que os empreen-

dimentos de urbanizao de favelas precisam garantir a implementao de
atividades complementares, que na maioria dos casos tiveram incio antes
ou no decorrer dos trabalhos. Alguns desses itens j foram mencionados no
76
decorrer deste texto, quando foram descritos os componentes das etapas
anteriores. Suas aes tm por objetivo criar condies para que, com o
passar do tempo, a comunidade possa desenvolver capacidades por meio
de prticas associadas a questes como sade, educao, sociabilidade e
renda, alm de visar manuteno de espaos, infraestrutura e equipamen-
tos pblicos, garantindo seu bom funcionamento. Tambm conveniente
estimular e capacitar as pessoas a buscar continuamente novas conquistas,
de modo a prescindirem cada vez mais de auxlio externo, transformando o
mero recebimento de recursos de forma assistencial em uma condio mais
altiva de sustentabilidade em seu carter mais amplo. Isso se daria a partir de
uma ao prpria da comunidade, de forma individual ou coletiva, e ainda
por meio de parcerias produtivas que pudessem ser celebradas com agentes
privados e pblicos e com o terceiro setor.
Convm ao poder pblico incorporar o fato de que todos os ambien-

tes urbanos so susceptveis a modificaes constantes. Transformaes
urbansticas deveriam ser acompanhadas por uma ao de contedo tcnico
e social por agentes que atendam favela. Esse papel poderia ser tambm
desempenhado aps as obras por um grupo de assessoria tcnica que atuaria,
durante um perodo coerente com a eficincia do trabalho, por meio de visitas
sistemticas ou permanncia no local, como o caso dos escritrios de apoio
tcnico.5 Uma sugesto tambm seria a implantao de um servio pblico
5
Um instrumento interessante verificado nas intervenes da cidade do Rio de Janeiro o POUSO Posto de Orientao
Urbanstica e Social, localizado no assentamento, onde a Prefeitura representada por um arquiteto ou engenheiro
e um assistente social, e conta com a colaborao de agentes comunitrios para ajudar os moradores nas possveis
intervenes no espao pblico e privado.
77
que funcionasse de maneira sistemtica, prestando assessoria nos aspectos
fsicos, sociais e jurdicos para vrias regies da cidade.
Alm da manuteno tcnica dos diversos elementos do ncleo habi-

tacional, fundamental se contemplarem rotinas de fiscalizao para coibir
situaes de degradao do ambiente urbanizado, como invases de espaos
comuns, mau uso e depredao da infraestrutura e de equipamentos. Nova-
mente vale destacar a necessidade de envolvimento comunitrio nessas aes
com o objetivo de haver maior respaldo da coletividade e, consequentemente,
legitimidade e eficcia.
Como contribuio suplementar a essa gama de propostas, no se

pode se esquecer de que o enfoque seminal de ao na ps-interveno
acaba sendo o de assegurar o bem-estar social. Para tanto, seria positivo
acompanhar o desenrolar dos acontecimentos com o intuito de se avaliar a
necessidade de empreender novas atividades ou modificar aquelas que esto
em andamento.
parte indissocivel de um programa de melhoria urbana a imple-

mentao de um processo sistemtico de coleta e anlise de informaes que
vise entender o impacto no meio fsico nas condies de vida das famlias
afetadas, sua percepo de mudana, e a evoluo dos resultados socioe-
conmicos. Afinal, esse seria um instrumento bsico de monitoramento e
anlise global e especfica que possibilitaria retroalimentar continuamente
os sistemas de desenvolvimento e refinamento de tais programas pblicos.
Um ferramental importante para auxiliar na agregao de conhecimento
78
a esse respeito est relacionado avaliao do produto habitacional e da
eficincia e eficcia de seu processo,6 o qual pode ser adaptado ao contexto
da urbanizao de favelas. Um cuidado importante nesse sentido o de
evitar que um bom resultado final nos aspectos fsico e social ofusque os
provveis fatores negativos e mesmo desmotive uma avaliao econmica
mais abrangente e racional da interveno, a ser realizada sob o enfoque dos
custos e dos benefcios para a sociedade.
6
Werna et al. (2001) apresentam uma srie de indicadores associados s vrias etapas de um modo de proviso habi-
tacional genrico. Abordam ainda procedimentos de anlise da qualidade do produto (da moradia), incluindo a APO
Avaliao Ps-Ocupao em trs nveis de abordagem: unidade residencial; conjunto; entorno e relao com a cidade.
O mtodo chega a anlises globais a partir dos resultados individuais para as diferentes etapas e atores envolvidos. Esse
tema foi aprimorado posteriormente para anlise particular do produto habitacional, conforme mostram os documentos
de Coelho (2000) e de Abiko e Coelho (2006).
79
80
. Consideraes finais
E
mbora boa parte das recomendaes destinadas urbanizao de
favelas tenha sido explanada no decorrer do texto, pautada pela
classificao de etapas proposta no trabalho, algumas questes
complementares so acrescentadas nestas consideraes finais. Alm disso,
convm enfatizar certas diretrizes j apresentadas devido a sua importncia
crucial para o bom resultado de intervenes em favelas.
Apesar de a caracterizao dos agentes promotores de iniciativas de

urbanizao de favelas no ter sido um dos focos da pesquisa, vale lembrar
que se observou, no geral, o envolvimento do poder pblico municipal em
parceria com o Governo Federal e, em alguns casos, com o nvel estadual.
Mesmo que esse tipo de poltica tenha um carter pblico, necessrio e pos-
svel se criarem meios para que o ente que prope o empreendimento possa
ser algum outro ator social, como a iniciativa privada, as ONGs e os grupos
comunitrios. J no que se refere implementao e operacionalizao de
aes, detectou-se que esses outros atores esto comumente presentes, seja
de maneira independente, seja envolvidos por meio de parcerias ou contra-
tados pelo poder pblico para a realizao de obras, projetos, assessorias
e consultorias.
81
Talvez a concluso mais importante do estudo que embasou esta
Recomendao Tcnica tenha sido a verificao da relevncia que o conhe-
cimento e a anlise de uma gama de experincias nessa rea proporcionam
ao profissional ou ao pesquisador. No h nada to rico como presenciar,
conversar com os participantes e entender como se deram os processos de
melhorias de assentamentos precrios em determinados locais e contextos.
Ademais, esse contato ratifica o fato de que esse tipo de trabalho tem que ser
realizado com competncia e racionalidade. Uma forma de se apropriarem,
conservarem, analisarem e divulgarem as muitas prticas a realizao de
estudos e pesquisas, bem como a implantao de um sistema permanente de
arquivamento de dados, de monitoramento e de avaliao das intervenes.
Desse modo, uma boa documentao um instrumento bsico de anlise de
eficcia e eficincia que possibilita nortear continuamente o desenvolvimento
de tais programas habitacionais.
Apresenta-se a condio tpica de muitos pequenos municpios que

no possuem recursos financeiros e nem pessoal capacitado para empreender
tais aes. Nesse caso, poderiam ser implementados programas especiais
de subsdios financeiros ou oferta de uma equipe de assessoria tcnica que
pudesse contribuir para a viabilizao de empreendimentos. Outra proposta
no menos valiosa seria a criao de uma central de referncia em urbanizao
de favelas, em mbito estadual ou nacional, que pudesse atender a todos os
atores sociais interessados em conhecer as fontes de financiamento dispo-
nveis para suas demandas, bem como receber informaes bsicas sobre
procedimentos para sua solicitao.
82
Alm disso, num mbito mais geral, verifica-se que alguns dos fatores
adversos implementao de maior quantidade de iniciativas de melho-
ramento de reas urbanas precrias so as dificuldades legais e gerenciais
de rgos pblicos, prefeituras, concessionrias e parceiros. Essa situao
decorre de vrios fatores, como da insuficiente formao especfica de boa
parte dos profissionais envolvidos com esse tipo de projeto. Para procurar
superar essa situao, recentemente foi criado um curso de especializao a
distncia em recuperao de assentamentos deteriorados.7
Cabe registrar que a urbanizao de favelas procura melhorar as condi-

es de moradia da populao que j ocupa as favelas e tem conseguido obter
diversos sucessos nessa direo. No entanto, seria necessrio que fossem
estabelecidas polticas pblicas que conseguissem ofertar habitaes dignas
e de qualidade para as camadas de menor renda da sociedade. Essa oferta
deveria acontecer antes que o solo urbano fosse ocupado pela populao,
de maneira informal e ilegal, constituindo as favelas e os loteamentos clan-
destinos. Esse o desafio que se levanta ao poder pblico para os prximos
anos no Pas. Caso contrrio, estaremos permanentemente correndo atrs
do prejuzo, procurando apenas consertar uma situao habitacional prec-
ria, as favelas, que tem criado graves problemas socioambientais s nossas
cidades e ao pas.
7
Este curso teve a participao de 280 profissionais do Nordeste do Pas. A coordenao do curso foi da Escola Politc-
nica da USP e contou com o apoio da FDTE Fundao para o Desenvolvimento Tecnolgico da Engenharia, da Cities
Alliance, do Ministrio das Cidades, da Caixa Econmica Federal e do World Bank Institute (SECRETARIA NACIONAL
DE HABITAO et al., 2008).
83
O incremento das iniciativas dirigidas s habitaes de interesse social
depende muito da utilizao de instrumentos que sejam indutores de maior
oferta de reas urbanas com baixo custo. O Estatuto da Cidade prev me-
canismos como parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, IPTU
progressivo no tempo, desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida
pblica e direito de preempo para coibir as prticas de especulao imo-
biliria que dificultam o acesso terra. Prope, ainda, o incentivo oferta
de terrenos e moradias para baixa renda por meio da isonomia de condies
para agentes pblicos e privados, outorga onerosa e transferncia do direito
de construir (OLIVEIRA, 2001).
Assim, com a legislao j existente, com a correta gesto das inter-

venes e com a adoo de um processo de planejamento urbano adequado,
dentro de um sistema eficiente de controle e monitoramento dos resultados,
acreditamos que seja possvel atuar de maneira eficaz tanto para o melhora-
mento dos bairros degradados como para minimizar sua proliferao, com
a oferta de habitaes e de solo urbano apropriados para as condies das
populaes de baixa renda no Pas.
84
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Acesso em: 20 dez. 2008.
88
Autores
Alex Abiko engenheiro civil, professor titular de

Gesto Habitacional e Urbana da Escola Politcnica da
Universidade de So Paulo. Coordena o Grupo de
Pesquisa em Engenharia e Planejamento Urbano do
Departamento de Engenharia de Construo Civil - USP.
E.mail: alex.abiko@poli.usp.br
Leandro de Oliveira Coelho engenheiro civil com

mestrado em planejamento urbano pela Escola
Politcnica da USP. Trabalha como consultor e assessor
tcnico em projetos de habitao, infraestrutura e
saneamento. Atualmente servidor do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
E.mail: leandro.coelho@poli.usp.br
Volumes anteriores
Volume 1: Revestimentos de argamassas: boas prticas em

projeto, execuo e avaliao de argamassas
Volume 2: Mutiro habitacional: procedimentos de gesto
Volume 3: Planejamento de canteiro de obras e

gesto de processos
E
sta edio resultado do projeto Manual de Qualificao
de Assentamentos Urbanos Degradados, apoiado pela
Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) por meio do
de
Programa de Tecnologia de Habitao (Programa Habitare). A
pesquisa permitiu a identificao, o registro e a avaliao de
experincias de recuperao de favelas em So Paulo, Rio de Janeiro,
Minas Gerais e Bahia. Os estudos foram realizados por pesquisadores
da Universidade de So Paulo (USP), Universidade Catlica de
Salvador (UCSAL), Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Com base nos conhecimentos adquiridos, so realizadas anlises e
recomendaes que buscam proporcionar maior qualidade e
eficincia em empreendimentos direcionados urbanizao de
assentamentos degradados. A meta oferecer subsdios a
formuladores de polticas, a planejadores, projetistas e executores de
programas de urbanizao de favelas. H tambm a expectativa de
que o documento chegue a profissionais e estudiosos da rea, receba
crticas e contribuies, alm de promover reflexes e discusses que
resultem em novas iniciativas relacionadas ao tema.
ISBN 858947832-7
9 7 8 8 5 8 9 4 7 8 3 2 8

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Programa de Tecnologia de Habitao HABITARE

O Programa de Tecnologia de Habitao (Programa

Resultados dessas pesquisas so relatados na forma

Grupo Coordenador do Programa de Tecnologia de

Catalogao na Publicao (CIP).

Urbanizao de favelas: procedimentos de gesto / Alex Abiko; Leandro

1. Urbanizao 2. Favela. I. Coelho, Leandro de Oliveira III. Srie.

ESTE LIVRO DE DISTRIBUIO GRATUITA

3 Diretrizes para qualificao de assentamentos degradados_ _________________ 28

lificao de assentamentos urbanos degradados, sob a sigla

REFAVELA, financiado pela Financiadora de Estudos e Proje-

tos (FINEP), por meio do convnio 01.04.0479.00, e pela Caixa Econmica

Federal (CAIXA), no mbito do Programa HABITARE, Programa de Tec-

nologia da Habitao. O trabalho objetivou a realizao de estudos voltados

para a identificao, o registro, a avaliao e a integrao de experincias de

intervenes de recuperao de assentamentos urbanos degradados no pas,

especificamente a urbanizao de favelas.

A construo metodolgica, a coleta de dados e sua anlise foram de-

senvolvidas entre os anos de 2005 e 2007, bem como a elaborao de uma

verso preliminar de um manual. Todos os trabalhos de pesquisa ocorre-

ram em forma de rede, envolvendo equipes de pesquisadores e estagirios

atuando nos estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Bahia,

por intermdio das seguintes instituies de ensino e pesquisa de cada um

b) Escola Politcnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro;

c) Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais; e

d) Universidade Catlica de Salvador.

A proposta inicial de mtodo investigativo foi feita pela equipe de So

O formato utilizado para a redao deste documento o mesmo que

Dignas de registro so tambm trs publicaes que contriburam

A segunda a Melhorias urbanas em vilas e favelas (MINAS GE-

A publicao mais recente um CD-ROM sob o ttulo Upgrading

A pesquisa procurou destacar as solues de melhor desempenho nos

Tabela 1 Estudos de caso nos estados

ESTADO PROGRAMA / INSTITUIO ESTUDO DE CASO

Plano Global Especfico Prefeitura de Vila Senhor dos Passos

* Grupo I Boiadeiro, Joanes Centro Oeste, Alagados I e Alagados II, Atlntico

A etapa seguinte de aperfeioamento do manual foi a apresentao

Cabe tambm registrar o agradecimento e a colaborao dos tcnicos e

Esta publicao tem a pretenso de trazer relevantes subsdios para

Considerando que nenhuma publicao do tipo recomendaes

Docentes, pesquisadores e estagirios envolvidos no projeto

Escola Politcnica da Universidade de So Paulo

Leandro de Oliveira Coelho

Jorge Pauli Niub

Escola Politcnica da Universidade Federal do Rio de Janeiro

Angela Maria Gabriella Rossi

Ana Paula Ribeiro de Arajo

Rodrigo Oliveira Bastos

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal

Marco Antonio Penido de Resende

Adriana Almeida de Castro

Izabela Naves Coelho Teobaldo

Clarissa Pontes Melo

Suzana de Oliveira Silva

Universidade Catlica de Salvador

Marcos Jorge Almeida Santana

Ednilson Luiz Santana Menezes

Odilon de Paiva Leite

2.2 - Processos de interveno

O processo rpido de urbanizao do Pas, com povoamento de metr-

Um aspecto tambm importante no contexto da formao de favelas

Quando se analisa o perfil de permanncia nessas aglomeraes,