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Richard N. Haass
En Foreign Affairs Latinoamrica, volumen 8, nmero 3
Resumen: El momento unipolar de Estados Unidos ha llegado a su fin. En el siglo XXI, las
relaciones internacionales estarn definidas por la no polaridad. El poder ser difuso en
lugar de estar concentrado, y la influencia de los Estados-nacin ir en declive en tanto que
la de los actores no estatales aumentar. Sin embargo, no todas son malas noticias para
Estados Unidos; Washington an puede dirigir la transicin y hacer que el mundo sea un
lugar ms seguro.
El siglo xx inici como una era marcadamente multipolar. Pero despus de casi 50 aos,
dos guerras mundiales y muchos conflictos menores, surgi un sistema bipolar.
Posteriormente, con el fin de la Guerra Fra y el colapso de la Unin Sovitica, la
bipolaridad dio paso a la unipolaridad un sistema internacional dominado por una
potencia, en este caso, Estados Unidos. Pero, actualmente, el poder es difuso, y el inicio
de la no polaridad plantea varias preguntas importantes. En qu difiere la no polaridad de
las otras formas de orden internacional? Cmo y por qu se materializa? Cules son las
posibles consecuencias? Y, finalmente, cmo debera responder Estados Unidos?
En un sistema multipolar no domina ninguna potencia, puesto que en ese caso el sistema se
volvera unipolar. Las concentraciones de poder tampoco giran alrededor de dos polos, pues
entonces el sistema se volvera bipolar. Los sistemas multipolares pueden ser cooperativos,
e incluso asumir la forma de un concierto de potencias, en el que unas cuantas potencias
importantes colaboran para establecer las reglas del juego y para disciplinar a los que las
infringen. Tambin pueden ser ms competitivos, girando alrededor de un equilibrio de
poder, o conflictivos, cuando el equilibrio se rompe.
A primera vista, el mundo actual podra parecer multipolar. Las principales potencias
China, Estados Unidos, India, Japn, Rusia y la Unin Europea (UE) cuentan con poco
ms de la mitad de la poblacin mundial y representan el 75% del PIB mundial y el 80%
del gasto global en defensa.
Sin embargo, las apariencias pueden ser engaosas. El mundo actual difiere de manera
fundamental de uno de multipolaridad clsica: hay muchos ms centros de poder, y muchos
de estos polos no son Estados-nacin. De hecho, una de las caractersticas fundamentales
del sistema internacional contemporneo es que los Estados-nacin han perdido el
monopolio del poder y, en algunos casos, incluso su superioridad.
Los Estados estn siendo desafiados desde arriba, por organizaciones regionales y globales;
desde abajo, por milicias; y por los costados, por una diversidad de organizaciones no
gubernamentales (ONG) y corporaciones. El poder ahora se encuentra en muchas manos y
en muchos sitios.
Adems de las seis principales potencias mundiales, hay numerosas potencias regionales:
Brasil y, discutiblemente, Argentina, Chile, Mxico y Venezuela, en Amrica Latina;
Nigeria y Sudfrica, en frica; Arabia Saudita, Egipto, Irn e Israel, en el Medio Oriente;
Pakistn, en el sur de Asia; Australia, Corea del Sur e Indonesia, en el este de Asia y
Oceana.
Un gran nmero de organizaciones estaran en la lista de centros de poder, incluidas las que
son globales (el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, las Naciones Unidas),
las que son regionales (la Asociacin de Naciones del Sureste Asitico, la Asociacin
Surasitica de Cooperacin Regional, la Liga rabe, la Organizacin de Estados
Americanos, la Unin Africana, la UE) y las que son funcionales (la Agencia Internacional
de Energa, la Organizacin para la Cooperacin de Shanghi, la Organizacin Mundial de
la Salud, la OPEP).
Adems, estn las grandes compaas globales, incluidas aquellas que dominan los
campos de la energa, las finanzas y la manufactura. Otras entidades que merecen ser
incluidas seran los medios globales de comunicacin (al Jazeera, BBC, CNN), las milicias
(Hams, Hezbol, el Ejrcito del Mahdi, los talibn), los partidos polticos, las instituciones
y los movimientos religiosos, las organizaciones terroristas (al Qaeda), los crteles de
narcotraficantes y las ONG de tipo ms benigno (la Fundacin Bill y Melinda Gates,
Greenpeace, Mdicos sin Fronteras). En el mundo actual, el poder, en lugar de estar
concentrado, est cada vez ms distribuido.
En este mundo, Estados Unidos es y seguir siendo durante largo tiempo el pas con la
mayor concentracin de poder. Anualmente, gasta ms de 500 000 millones de dlares en
sus fuerzas armadas ms de 700 000 millones, si se incluyen las operaciones en
Afganistn e Iraq y cuenta con fuerzas terrestres, areas y navales que presumen ser las
mejores del mundo. Su economa, con un PIB de alrededor de 14 billones de dlares, es la
ms grande del mundo. Estados Unidos es tambin una importante fuente de cultura (a
travs de sus pelculas y televisin), de informacin y de innovacin. Pero la realidad del
podero estadounidense no debe enmascarar el relativo deterioro de la posicin de Estados
Unidos en el mundo; al mismo tiempo, este relativo declive de su poder se acompaa de un
deterioro absoluto de su influencia e independencia. La participacin de Estados Unidos en
las importaciones globales ya ha bajado al 15%. Aunque el PIB de Estados Unidos
representa ms del 25% del total mundial, este porcentaje seguramente bajar con el
tiempo, dado el diferencial real y estimado entre la tasa de crecimiento de Estados Unidos,
y las de los gigantes asiticos y de muchos otros pases; muchos de ellos tienen tasas de
crecimiento que duplican o triplican la de Estados Unidos.
El aumento del PIB es apenas un indicio del fin del dominio econmico estadounidense. El
surgimiento de fondos soberanos o fondos de inversin estatales (sovereign wealth funds)
en pases como Arabia Saudita, China, Emiratos rabes Unidos, Kuwait y Rusia es
otro. Estos fondos controlados por el gobierno, generalmente producto de las exportaciones
de gas y petrleo, ahora suman alrededor de 3 billones de dlares. Estn creciendo a una
tasa estimada de 1 billn de dlares al ao y son, cada vez ms, una importante fuente de
liquidez para las empresas estadounidenses. Los altos precios de la energa, incentivados
principalmente por el violento aumento de la demanda en China y la India, continuarn
durante algn tiempo, lo que significa que el tamao y la importancia de estos fondos
seguirn creciendo. Estn surgiendo bolsas de valores alternas que alejan a las compaas
de las bolsas estadounidenses e, incluso, estn lanzando ofertas pblicas iniciales (OPI).
Londres, en particular, est compitiendo con Nueva York por ser el centro financiero del
mundo y, de hecho, ya lo super en cuanto al nmero de OPI que alberga. El dlar se ha
debilitado frente al euro y a la libra britnica, y es probable que su valor relativo frente a las
divisas asiticas tambin baje. La mayora de las reservas en los bancos centrales del
mundo est ahora en divisas distintas al dlar, y es posible que cambie la denominacin del
petrleo a euros o a una canasta de divisas; sin duda, este paso dejara a la economa
estadounidense ms vulnerable a la inflacin y a las crisis cambiarias.
El poder y la influencia estn cada vez menos relacionados en una era de no polaridad. Los
llamados de Estados Unidos para que los dems se reformen tendern a caer en odos
sordos, sus programas de ayuda tendrn menor poder adquisitivo y las sanciones
encabezadas por los estadounidenses lograrn menos. Despus de todo, China demostr ser
el pas con mayor capacidad para influir sobre el programa nuclear de Corea del Norte. La
capacidad de Washington para presionar a Tehern se ha fortalecido con la participacin de
varios pases de Europa Occidental y se ha debilitado por la renuencia de China y de Rusia
para sancionar a Irn. Tanto Beijing como Mosc han diluido los esfuerzos internacionales
para presionar al gobierno de Sudn para que finalice su guerra en Darfur. Pakistn,
mientras tanto, ha demostrado repetidamente tener una capacidad para resistirse a las
peticiones de Estados Unidos, al igual que Corea del Norte, Irn, Venezuela y Zimbabue.
ADIS A LA UNIPOLARIDAD
CHARLES KRAUTHAMMER fue ms acertado de lo que pensaba cuando escribi en las
pginas de Foreign Affairs, hace casi dos dcadas, sobre lo que l denomin el momento
unipolar. En ese entonces, el dominio de Estados Unidos era real; pero dur solamente 15
20 aos. En trminos histricos, fue apenas un instante. La teora realista tradicional
habra predicho el final de la unipolaridad y el surgimiento de un mundo multipolar.
Siguiendo esta lnea de razonamiento, las grandes potencias, cuando actan como
acostumbran hacerlo las grandes potencias, estimulan la competencia de otros que les
temen o que les tienen resentimiento. Krauthammer, adhirindose slo a esta teora,
escribi: Sin duda, la multipolaridad llegar con el tiempo. Quiz en aproximadamente
una generacin ms, tambin habr nuevas potencias que se equipararn con Estados
Unidos, y el mundo se parecer, en su estructura, a la era previa a la Primera Guerra
Mundial.
Con el tiempo, pases como China podran llegar a tener un PIB comparable con el de
Estados Unidos. Sin embargo, en el caso de China, gran parte de esa riqueza ser utilizada
forzosamente para cubrir las necesidades de su enorme poblacin (mucha de la cual sigue
siendo pobre) y no estar disponible para financiar el desarrollo militar o para empresas
externas. Mantener la estabilidad poltica durante un perodo de crecimiento tan dinmico,
pero desigual, no ser una hazaa sencilla. India se enfrenta a muchos de los mismos
desafos demogrficos y a los obstculos adicionales de un exceso de burocracia y de una
infraestructura insuficiente. El PIB de la UE es ahora mayor que el de Estados Unidos, pero
la UE no acta de una manera unitaria, como lo hara un Estado-nacin, y no es capaz ni
tiene la inclinacin de actuar de manera enrgica, como actan las grandes potencias
histricas. Japn, por su parte, cuenta con una poblacin menguante y envejecida y no tiene
la cultura poltica para desempear el papel de una gran potencia. Rusia puede estar ms
dispuesta, pero an cuenta con una economa agrcola comercial y est agobiada por una
poblacin decreciente y por los desafos internos a su cohesin nacional.
El hecho de que no haya surgido una rivalidad clsica entre grandes potencias y que sea
poco probable que surja en el futuro cercano tambin es resultado, en parte, del
comportamiento de Estados Unidos, que no ha estimulado dicha respuesta. Esto no quiere
decir que bajo el liderazgo de George W. Bush Estados Unidos no haya alejado a otros
pases; sin duda lo ha hecho. Pero, en general, no ha actuado de una forma tal que lleve a
otros pases a concluir que Estados Unidos constituye una amenaza para sus intereses
nacionales vitales. Las dudas sobre la sabidura y la legitimidad de la poltica exterior de
Estados Unidos se han extendido, pero esto ha tendido a provocar ms denuncias (y una
falta de cooperacin) ms que una resistencia categrica.
Una segunda causa es la poltica estadounidense. Parafraseando a Pogo, el hroe de las tiras
cmicas de Walt Kelly de los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, hemos
encontrado la explicacin: la causa somos nosotros. Tanto por lo que ha hecho como por lo
que ha dejado de hacer, Estados Unidos ha acelerado el surgimiento de centros de poder
alternativos en el mundo y ha debilitado su propia posicin con respecto a ellos.
La poltica energtica de Estados Unidos (o la falta de ella) es una fuerza que impulsa el fin
de la unipolaridad. Desde las primeras crisis petroleras de la dcada de los setenta, el
consumo de petrleo en Estados Unidos ha aumentado en, aproximadamente, 20%, y, lo
que es ms importante, las importaciones de productos petroleros han aumentado su
volumen en ms del doble y casi se han duplicado como porcentaje del consumo. Este
aumento de la demanda de petrleo del exterior ha ayudado a incrementar el precio mundial
del petrleo de poco ms de 20 dlares por barril a ms de 100 dlares por barril en menos
de una dcada. El resultado de ello es una enorme transferencia de riqueza y poder a los
Estados que cuentan con reservas energticas. En resumen, la poltica energtica
estadounidense ha ayudado al surgimiento de los productores de gas y petrleo como
centros de poder importantes.
Esto impone una presin a la baja sobre el dlar, estimula la inflacin y contribuye a la
acumulacin de riqueza y poder en otras partes del mundo. La deficiente regulacin del
mercado hipotecario estadounidense y la crisis crediticia que ha producido han exacerbado
estos problemas.
Primero, muchos flujos transfronterizos tienen lugar fuera del control de los gobiernos e
incluso sin su conocimiento. En consecuencia, la globalizacin diluye la influencia de las
principales potencias.
Segundo, estos mismos flujos fortalecen, con frecuencia, las capacidades de los actores no
estatales, como los exportadores de energa (que estn experimentando un dramtico
aumento en su riqueza debido a las transferencias de los importadores), los terroristas (que
usan Internet para reclutar y entrenar; el sistema bancario internacional, para transferir
recursos; y el sistema de transporte global, para trasladar personas), los Estados dscolos o
rogue states (que pueden explotar el mercado negro y el gris) y las empresas de la lista
Fortune 500 (que mueven rpidamente personal e inversiones).
Cada vez es ms evidente que ser el Estado ms fuerte ya no significa tener un cuasi-
monopolio del poder. Hoy en da, es incluso ms fcil que antes que los individuos y los
grupos acumulen y proyecten un poder considerable.
EL DESORDEN NO POLAR
ESTE MUNDO CADA VEZ MS NO POLAR tendr consecuencias especialmente
negativas para Estados Unidos, e igualmente para gran parte del resto del mundo.
Ser ms difcil para Washington liderar en los momentos en los que desee promover
respuestas colectivas a desafos regionales y globales. Una de estas razones tiene que ver
con la aritmtica bsica. Debido a que un mayor nmero de actores posee un poder
significativo y trata de hacer valer su influencia, ser ms difcil obtener respuestas
colectivas y hacer que las instituciones funcionen. Arrear a muchos es ms difcil que arrear
a unos cuantos. La incapacidad de llegar a un acuerdo en la Ronda Doha de negociaciones
comerciales globales es un ejemplo revelador.
Irn es un buen ejemplo. Sus esfuerzos por convertirse en una potencia nuclear son el
resultado de la no polaridad. Debido principalmente al aumento de los precios del petrleo,
se ha convertido en otra concentracin significativa de poder, una que puede influir sobre
Iraq, Lbano, Siria, los territorios palestinos y dems, as como sobre la OPEP. Tiene
muchas fuentes de financiamiento y tecnologa, as como numerosos mercados para sus
exportaciones de energticos. Adems, debido a la no polaridad, Estados Unidos ya no
puede manejar a Irn por s solo; antes bien, Washington depende de otros para respaldar
sus sanciones polticas y econmicas o para bloquear el acceso de Tehern a la tecnologa y
a los materiales nucleares. La no polaridad genera no polaridad.
Estados Unidos puede y debe tomar medidas para reducir las posibilidades de que un
mundo no polar se convierta en un caldero de inestabilidad. ste no es un llamado al
unilateralismo; es un llamado para que Estados Unidos ponga en orden su casa. La
unipolaridad es cosa del pasado, pero Estados Unidos an tiene ms capacidad que
cualquier otro actor para mejorar la calidad del sistema internacional. La pregunta es si
continuar teniendo esta capacidad.
Resistirse a que se sigan diseminando las armas nucleares y los materiales nucleares no
protegidos, debido a su potencial destructivo, podra ser tan importante como cualquier otra
accin. Al establecer bancos de uranio enriquecido administrados internacionalmente o de
combustibles nucleares usados que proporcionen a los pases acceso a materiales nucleares
restringidos, la comunidad internacional podra ayudar a los pases a usar la energa nuclear
para producir electricidad en lugar de bombas. Se pueden proporcionar garantas de
seguridad y sistemas de defensa a los Estados que, de otra forma, podran sentirse forzados
a desarrollar programas nucleares propios para contrarrestar los de sus vecinos. Asimismo,
se pueden aplicar fuertes sanciones ocasionalmente respaldadas por la fuerza armada
para influir sobre el comportamiento de posibles Estados nucleares.
Aun as, la cuestin de usar la fuerza militar para destruir las instalaciones de produccin de
armas nucleares o biolgicas permanece. Los ataques anticipatorios ataques que tienen la
intencin de detener una amenaza inminente son una forma ampliamente aceptada de
autodefensa. Los ataques preventivos ataques a instalaciones cuando no hay indicios de
uso inminente son otra cosa totalmente distinta. No deben descartarse por principio, pero
tampoco se debe depender de ellos. Ms all de las cuestiones de viabilidad, los ataques
preventivos corren el riesgo de hacer que un mundo no polar sea menos estable, tanto
porque, de hecho, podran alentar la proliferacin (los gobiernos podran considerar la
adquisicin o el desarrollo de armas nucleares como un elemento disuasivo) como porque
debilitaran la antigua norma contra el uso de la fuerza para propsitos distintos a la
autodefensa.
El comercio puede ser una poderosa herramienta de integracin; proporciona a los Estados
un inters por evitar conflictos, porque la inestabilidad interrumpe los acuerdos comerciales
beneficiosos que producen mayor riqueza y fortalecen las bases del orden poltico interno.
El comercio tambin hace posible el desarrollo, lo que, por ende, disminuye las
probabilidades de que el Estado falle y reduce la marginacin de los ciudadanos. El alcance
de la Organizacin Mundial del Comercio debe ampliarse mediante la negociacin de
acuerdos globales futuros que permitan reducir an ms los subsidios y las barreras
arancelarias y no arancelarias. Para aumentar el apoyo poltico interno a dichas
negociaciones en los pases desarrollados, probablemente ser necesario ampliar diferentes
redes de seguridad, incluidas las pensiones y la seguridad social porttiles, la ayuda
educativa y de capacitacin, y el seguro de desempleo. Estas reformas a las polticas
sociales son costosas y, en algunos casos, injustificadas (es mucho ms probable que la
causa de la prdida de empleos sea la innovacin tecnolgica y no la competencia del
extranjero), pero aun as vale la pena llevarlas a cabo, dado el valor poltico y econmico
general de ampliar el rgimen de comercio global.
Una OMI podra fomentar la transparencia por parte de los inversionistas, determinar
cundo la seguridad nacional es una razn legtima para prohibir o limitar la inversin
extranjera y establecer un mecanismo para resolver controversias.
Finalmente, Estados Unidos necesita mejorar su capacidad para prevenir el fracaso de los
Estados y lidiar con sus consecuencias. Para este fin, ser necesario construir y mantener un
ejrcito ms grande, que tenga mayor capacidad para lidiar con el tipo de amenazas como
las que se han enfrentado en Afganistn e Iraq. Asimismo, significar establecer una
contraparte civil de las fuerzas de reserva del ejrcito que proporcionara un grupo de
talento humano para auxiliar en las tareas bsicas de construccin nacional. La ayuda
econmica y militar continua ser vital para ayudar a los Estados dbiles a cumplir con las
responsabilidades que tienen con sus ciudadanos y vecinos.
Ser ms difcil clasificar a otros pases como aliados o adversarios, pues cooperarn en
algunos temas y disentirn en otros. Se dar importancia a la consulta y a la creacin de
coaliciones y a la diplomacia que fomente la cooperacin cuando sea posible y que proteja
a dicha cooperacin de los resultados de los inevitables desacuerdos. Estados Unidos ya no
se podr dar el lujo de sostener una poltica exterior de o estn con nosotros o contra
nosotros.