Libro PNUDPuentesPoliticosRAP

Puentes Polticos
Aportes al debate sobre Federalismo y Partidos Polticos

Puentes Polticos. : aportes al debate sobre federalismo y partidos
polticos / coordinado por Magdalena Alemn. - 1a ed. - Buenos
Aires : Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD, 2010.
392 p. ; 23x15 cm.
ISBN 978-987-1560-14-1
1. Federalismo. 2. Partidos Polticos. I. Alemn, Magdalena, coord.

CDD 324.2
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Argentina

Fundacin Red de Accin Poltica
Coordinacin
Magdalena Alemn
Edicin y diseo
Tercero en discordia
www.terceroendiscordia.com.ar
Correccin
Francisco Godinez Galay
Foto de tapa
iStockphoto.com/Alex Slobodkin
Fecha de catalogacin: 17/12/2009
El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesa-

riamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de
su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros. Esta publicacin fue realizada por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Argentina y es el resultado del
trabajo de un equipo tcnico de profesionales.
Todos los derechos estn reservados. Ni esta publicacin ni partes de ella pueden ser
reproducidas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por
cualquier medio, sea ste electrnico, mecnico, de fotocopiado, de grabado o de otro
tipo, sin el permiso escrito previo del editor.
ndice
Prlogo, por Paula Montoya............................................................................. 9
Prlogo, por Martn Santiago........................................................................... 13
Introduccin
Gobernabilidad democrtica en Argentina: desafos para el futuro,
por Julin Bertranou.......................................................................................... 15
PARTE I: FEDERALISMO.................................................................................... 25
Captulo I: Seminario - 22 de noviembre de 2007
El Federalismo desde el anlisis poltico-histrico, por Sergio Berensztein 27
El Federalismo en emergencia y su necesaria reconstruccin,

por Mara Anglica Gelli............................................................................. 38
Reconstruir el Estado reasignando recursos y clarificando responsabilidades,

por Osvaldo Giordano................................................................................ 50
Un enfoque integral del Federalismo fiscal en la Argentina,

por Miguel Braun....................................................................................... 61
Propuestas para mejorar la corresponsabilidad y reducir la discrecionali-

dad en la distribucin de recursos, por Oscar Cetrngolo......................... 70
La ficcin del Federalismo en la Argentina (1890-1972). El caso Tucumn,

por Rodolfo Ocaranza................................................................................. 80
Necesitamos un mayor compromiso poltico con el sistema Federal,

por Margarita Stolbizer.............................................................................. 87
Federalismo: cuatro aspectos del deterioro de la relacin Nacin-Provincias,

por Ernesto Sanz........................................................................................ 96
Reflexiones sobre un laberinto sin salida clara: el Federalismo Fiscal en

la Argentina, por Juan Jos Llach................................................................ 101
Captulo II: Seminario - 29 de abril de 2008
Contribucin al debate sobre el Federalismo argentino, por Liliana de Riz 105
Alternativas para una Argentina Federal ms equitativa y solidaria,

por Rogelio Frigerio.................................................................................... 110
El Federalismo argentino: una visin histrica, jurdica y poltica,

por Marta Velarde...................................................................................... 115
El Federalismo argentino: la teora y la realidad, por Carlos Raimundi...... 120

El Federalismo en Alemania, por Rolf Schumacher.................................... 125
Captulo III: Seminario - 24 de junio de 2008
El funcionamiento de las instituciones polticas y su impacto en las polticas

pblicas, por Mariano Tomassi.................................................................... 129
Rol e influencia de las provincias argentinas en la poltica nacional,

por Marcelo Leiras....................................................................................... 138
Reflexiones de la agenda pblica - perspectiva poltica,

por Mara Eugenia Estenssoro..................................................................... 144
Captulo IV: Encuentro anual - 17 y 18 de septiembre de 2008
Federalismo fiscal y la experiencia brasilea, por Jos Roberto Afonso...... 147
Propuestas para un nuevo Federalismo Fiscal, por Juan Jos Llach............ 156
Construiremos la Argentina desde la educacin, por Juan Manuel Urtubey 167
Variables para construir Federalismo, por Fabiana Ros............................. 172
Federalismo: la distribucin de recursos como construccin de ciudadana,

por Hermes Binner....................................................................................... 177
PARTE II: PARTIDOS POLTICOS......................................................................... 183

Captulo I: Seminario - 10 de abril de 2008
Mejores prcticas de Partidos Polticos, por Francisco Herrero.................. 185
Captulo II: Seminario - 27 de mayo de 2008
La relacin Partido-Gobierno y el fortalecimiento del vnculo representativo,

por Ana Mara Mustapic............................................................................. 205
Fortalecimiento e institucionalizacin de Partidos Polticos,

por Martn Bhmer...................................................................................... 212
Partidos Polticos: reflexiones de una militante, por Laura Sesma.............. 218
Reflexinsobreel aporte del panel al fortalecimiento de los Partidos Polticos,

por Alicia Mastandrea................................................................................. 223
Los partidos en el sistema poltico chileno, por Luis Maira......................... 227
Captulo III: Seminario - 26 de agosto de 2008
Partidos clientelares vs. Partidos programticos: un diagnstico sobre el

sistema de partidos argentino, por Carlos Gervasoni.................................. 239
Los Partidos Polticos y la democracia, por Rubn Giustiniani..................... 249

El rol de los Partidos Polticos en democracia,
por Juan Manuel Abal Medina.................................................................... 254
Partidos Polticos y democracia en Amrica Latina, por Ignacio Walker.... 261
Captulo IV: Encuentro anual - 17 y 18 de septiembre de 2008
Partidos Polticos, pactos y transacciones, por Rafael Estrella................... 267
Dinero y poltica en Amrica Latina, por Daniel Zovatto............................ 277
Anlisis histrico de la relacin Partido Poltico gobernante, Poder Ejecu-

tivo Nacional y gobiernos provinciales, por Luis Alberto Romero.............. 301
Captulo V: Seminario - 28 de octubre de 2008
Reflexiones acerca de la formacin de la dirigencia poltica,

por Liliana De Riz........................................................................................ 309
La evolucin del sistema de financiamiento de las campaas electorales

en Argentina, por Santiago H. Corcuera..................................................... 313
Reflexiones sobre diferentes roles que debieran asumir los Partidos Pol-
ticos, por Pablo Javkin................................................................................ 320
Anlisis pragmtico de los Partidos Polticos desde la experiencia en el

Partido Justicialista de Santa Fe, por Ricardo Spinozzi............................... 325
Algunos comentarios sobre accountability y democracia,

por Guillermo ODonnell............................................................................ 330
Captulo VI: Seminario - 4 de diciembre de 2008
Prcticas para desarrollo de fondos para Partidos Polticos y campaas,

por Javier Cuebas....................................................................................... 335
Currculum - expositores................................................................................... 381
Agradecimientos especiales.............................................................................. 391

Prlogo
Paula Montoya*
La presente publicacin es el producto de un ao de trabajo. Pero su ori-

gen podemos remitirlo al nacimiento de la Fundacin RAP, ya que adems de
impulsar la realizacin de todos estos seminarios, desde la Fundacin venimos
trabajando hace ya seis aos en la discusin y bsqueda de consensos en dis-
tintas temticas en pos del fortalecimiento de la dirigencia poltica del pas.
A raz de la crisis de 2001 y 2002 y motivados por discutir qu tipo de pas
le queremos dejar a nuestros hijos, empezamos a trabajar junto a un grupo de
gente interesada en el pas en la conformacin de una fundacin apartidaria
y con pluralismo ideolgico, que hemos llamado RAP (Red de Accin Polti-
ca), con el objetivo de hacer un aporte hacia la formacin y el fortalecimiento
de la dirigencia poltica.
RAP pretende generar un espacio de articulacin entre (i) hombres y
mujeres que desarrollan una vida poltica activa y que son invitados a inte-
grarse a la Fundacin (Polticos RAP hoy son ms de cien entre ellos cinco
Gobernadores,ocho Senadores Nacionales y trece Diputados Nacionales);
y (ii) ciudadanos e instituciones con vocacin de involucrarse en temas re-
lacionados con la cosa pblica y hacer un aporte al pas desde un mbito no
partidario.
Los tres principales objetivos son:
fortalecer el acercamiento, la creacin de vnculos y un espacio de

dilogo entre sociedad civil y dirigencia poltica,
propiciar el desarrollo de amistad cvica (puentes de confianza y
redes de afinidades) entre Polticos RAP de distintos partidos y espa-
cios ideolgicos, con el objetivo de fortalecer la capacidad de dilogo,
la bsqueda de consensos y el trabajo conjunto,
proveer contencin y apoyo a los Polticos RAP de forma de colaborar
en el desarrollo de su accin poltica y/o gestin pblica.
Desde RAP buscamos:
generar un espacio donde prime el respeto y la tolerancia a la diver-

sidad y al pluralismo, convencidos que ello enriquece el proceso.Un
entorno en el que los polticos se den cuenta de que si bien tienen di-
ferencias tambin tienen coincidencias; alguien que piensa distinto
a m no es un enemigo, simplemente es alguien que piensa distinto
y esto no es trasladable a todos los temas: puedo pensar distinto en
algunos temas y coincidir en otros,
* Directora Ejecutiva de RAP
9
Paula Montoya
ayudar a que aprendan a mirar la realidad a travs de los cristales de

otros; a entender de dnde vienen las percepciones diferentes; a ser
concientes de que las verdades casi nunca son absolutas y que de las
diversas relatividades se puede sumar valor,
concientizar acerca de que no todos sabemos de todo; que es impor-
tante escuchar a especialistas sobre los temas de polticas pblicas
en los que les toca actuar; a escuchar diferentes visiones ideolgicas,
propuestas diversas sobre un mismo tema.Todo esto buscando me-
jorar los procesos de toma de decisiones,
acercar casos de mejores prcticas tanto en temas de accin poltica
como de gestin pblica -locales e internacionales-; a mostrar la im-
portancia de aprender de quienes hacen las cosas bien; darnos cuen-
ta de que en la mayora de los casos no hay que reinventar la rueda,
fomentar la vocacin de aprender y capacitarnos continuamente; en
la aldea global es cada vez ms importante que la formacin sea con-
tinua, y que conozcamos cmo se mueve el mundo y los cambios que
se van generando,
darnos cuenta de que no todo es coyuntura, que es importante pen-
sar en el mediano y en el largo plazo,
concientizar acerca de que las Naciones que han sido capaces de de-
sarrollarse -en trminos sociales, econmicos e institucionales- es
porque lograron aunar esfuerzos colectivos atrs de un norte comn
que fue construido a travs del dilogo y el trabajo conjunto; y que el
desarrollo social no es un evento sino un proceso.Los casos de Chile,
Espaa, Irlanda, Australia, Nueva Zelanda, etc., nos muestran que en
veinticinco aos se puede revertir el destino de una Nacin.
RAP invita ao tras ao entre veinte y veinticinco hombres y mujeres que

desarrollan una vida poltica activa a integrarse a la Fundacin en carcter
de Polticos RAP. Hoy sumamos ms de ciento diez polticos en estas con-
diciones, quienes luego participan de las diversas actividades que desarro-
llamos buscando cumplir los objetivos previamente mencionados. Desde la
Fundacin desarrollamos distintos tipos de actividades para Polticos RAP
que buscan cumplir los objetivos arriba mencionados. Entre ellas se encuen-
tran ciclos de talleres de capacitacin; ciclos de seminarios de debates de po-
lticas pblicas; encuentros con personalidades destacadas del mbito local
e internacional; el otorgamiento de becas acadmicas; etc.
Desde el ao 2005 venimos realizando cada ao el Encuentro Anual de
Polticos RAP, que es una reunin cerrada, exclusiva para los polticos miem-
bros de nuestra organizacin, que est diseado para propiciar, a lo largo
de dos das de intensa convivencia, una serie de dilogos, debates y trabajos
conjuntos sobre temas relevantes para el desarrollo poltico e institucional
del pas, y fomentar simultneamente la generacin de amistad cvica entre
los polticos miembros de nuestra fundacin. En el Primer Encuentro Anual
(2005), el tema planteado fue el anlisis de los procesos polticos / de conso-
10
Prlogo
lidacin democrtica e institucional de Espaa y Chile. En el ao 2006 lle-

vamos adelante el Segundo Encuentro Anual bajo el tema paraguas Mejores
Partidos para una Mejor Democracia: Fortalecimiento e Institucionalizacin
de Partidos Polticos. Al ao siguiente la temtica propuesta fue Hacia una
Visin Pas Compartida Argentina 2016 y el objetivo fue comenzar a deba-
tir sobre la importancia que tiene para un pas el tener una visin de mediano
plazo compartida.
Como consecuencia de los debates y dilogos que se dieron entre los Po-
lticos RAP participantes del Encuentro Anual de 2007, quedaron definidos
dos ejes temticos para trabajar durante el siguiente ao: (i) la importancia
de tener partidos polticos fuertes e institucionalizados como anclajes para
mejorar la calidad de la democracia y vehculos para generar acuerdos y con-
sensos bsicos de mediano y largo plazo y (ii) la importancia de comenzar a
hablar sobre qu tipo de federalismo nos gustara pensar para la Argentina
del bicentenario (2016).
Los resultados de los seminarios realizados para la discusin de estos dos
temas desde fines de 2007 y durante todo 2008 se presentan en esta publica-
cin. Los mismos tuvieron distinta duracin (media jornada, jornada com-
pleta y dos das y medio en el Encuentro Anual). En todos los casos hubo ex-
posiciones acadmicas, panel de Polticos RAP y tiempo para el intercambio
de ideas. El objetivo de este formato fue provocar debate y discusin desde
distintas pticas y visiones, lo que genera un enriquecimiento en el trata-
miento de los temas y mayor contacto entre el mundo acadmico y poltico.
El libro respeta el orden cronolgico de los seminarios ordenados en funcin
de los dos grandes temas: Federalismo y Partidos Polticos.
Creemos que el Ciclo de Seminarios plasmado en esta publicacin cons-
tituye un aporte significativo a la discusin de estos temas. Los mismos no
podran haberse realizado sin el invalorable aporte y colaboracin del Pro-
grama de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el de los expositores,
cuyas ponencias iluminaron el proceso de reflexin y debate.
Estamos convencidos de que la Argentina de 2016 no se construir en
2016; la Argentina de 2016 se construye a partir de hoy.Podemos decidir lle-
gar a 2016 de forma espasmdica, o podemos tratar de ayudar a generar un
proceso donde un anclaje central sea la generacin de una visin compartida
-un norte que nos movilice hacia algo superador-. Esperamos que disfruten
de estos interesantes aportes tanto como nosotros.
Fundacin Red de Accin Poltica (RAP)

Tel.: 5411-4322-0773 - Sarmiento 539, 7 Piso, Capital Federal(C1041AAK)
rap@movimientorap.org
www.movimientorap.org
11
Prlogo
Martn Santiago*
Este libro encierra una multiplicidad de aspectos que reflejan el sentido

del trabajo que nos hemos propuesto en el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD), para servir de manera cada vez ms efectiva a la
sociedad argentina y sus instituciones pblicas y privadas.
Por un lado, este libro muestra la vocacin de muchos actores polticos
de distinto signo partidario y de distintas regiones del pas, reunidos por la
Fundacin Red de Accin Poltica (RAP), de dialogar y debatir acerca de te-
mas que son centrales en el quehacer del pas. Nuestro trabajo como PNUD
tiene que ver con este desafo de promover que los actores se encuentren
y discutan democrticamente acerca de los destinos de esta Nacin, y que
en esta constructiva interaccin, descubran los puntos que los unen como
colectivo, para poder proyectar dichos consensos en polticas de Estado de
largo alcance.
En segundo lugar, los temas abordados por el libro son medulares en la
construccin de una gobernabilidad democrtica que garantice crecientes
niveles de desarrollo humano para toda la poblacin del pas. Los partidos
polticos son uno de los principales instrumentos de mediacin entre los
ciudadanos y los decisores polticos y, en esa funcin, promueven procesos
dialgicos de toma de decisiones y una mayor representacin de intereses u
opiniones generalmente poco abordados. Partidos polticos fuertes, demo-
crticos y representativos favorecen el debate pblico y la inclusin de de-
mandas de sectores menos favorecidos, mejorando la calidad de las polticas.
La estructura federal del pas, ofrece una oportunidad para la creatividad
en materia de polticas y para la adaptacin de los instrumentos a realida-
des locales pero, asimismo, requiere de adecuados enfoques de coordinacin
interjurisdiccional y de estndares compartidos para garantizar a todos los
ciudadanos los mismos derechos, en las mismas condiciones. Un mejor fun-
cionamiento de la dinmica federal permitir procesos de convergencia entre
provincias tendientes a reducir las disparidades regionales.
En tercer lugar, abordar temas estratgicos y promover el debate entre
actores, requiere de la constitucin de alianzas entre distintas instituciones
consubstanciadas con la construccin de un mundo mejor. El trabajo reali-
* Coordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas y Representante Residente del
PNUD en Argentina
13
Martn Santiago
zado con la Fundacin RAP en la organizacin de los Seminarios que dan pie
a este libro ha sido abierto y generoso, y ha permitido desarrollar una alianza
institucional que esperamos pueda seguir dando frutos como ste.
Esperamos que la lectura de los aportes que se expresan en este libro,
alimente futuros debates estratgicos, tan necesarios como imprescindibles,
en un pas que tiene todas las posibilidades para adentrarse en el Siglo XXI
con paso firme hacia objetivos de progreso, desarrollo y equidad.
Quiero finalmente destacar y reconocer la generosa y eficaz tarea que
lider desde el PNUD mi antecesor Carlos Felipe Martnez, para poder facili-
tar la realizacin de estos seminarios cuyos contenidos bsicos pueden darse
a conocer a travs del libro que ahora se presenta.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Tel.: 5411-4320-8700 Esmeralda 130, 13 Piso, Capital Federal (C1035ABD)
registry.ar@undp.org
www.pnud.org.ar
14
Introduccin
Gobernabilidad democrtica en Argentina:

desafos para el futuro
Julin Bertranou*
Reflexionar sobre gobernabilidad nunca es tarea sencilla. La diversidad

de definiciones y perspectivas conceptuales, muestra frecuentemente que
los analistas o polticos hablan de fenmenos muy distintos. Es difcil encon-
trar nexos analticos entre las diferentes concepciones, con el propsito de
aportar a una teora ms amplia del funcionamiento de nuestras sociedades
y sus gobiernos.
Complejo es tambin reflexionar acerca de los condicionantes de la go-
bernabilidad democrtica y acerca de los vnculos de sta con el desarrollo
humano. En esta breve introduccin, se abordarn esquemticamente estas
dimensiones.
1. Gobernabilidad democrtica y desarrollo humano
Gobernabilidad es uno de los conceptos ms difundidos en la actualidad

y que al mismo tiempo ms sufren de ambigedad en su definicin.1 En lo
que respecta a esta reflexin, la gobernabilidad se refiere a la forma a travs
de la cual una sociedad determinada se da una direccionalidad y un
sentido, y a la capacidad que la misma tiene de alcanzar los objetivos
formulados. Se trata de la forma en la que se toman decisiones colectivas y
que afectan a todos, y de la forma en la que se coordinan las acciones de todos
los ciudadanos, organizaciones, empresas y gobiernos.2
Los primeros enfoques sobre gobernabilidad entendieron al Estado o al
gobierno como la nica fuente de coordinacin y direccin en una socie-
dad. Sin embargo, a la luz de los nuevos procesos que han incrementado
la complejidad social, las nuevas perspectivas sobre el tema reconocen que
las fuentes de coordinacin y direccin en una sociedad son diversas, y no
*
Coordinador del rea de gobernabilidad democrtica del PNUD en Argentina. Las opinio-
nes expresadas por el autor no necesariamente reflejan las de la institucin a la que perte-
nece.
1
En ingls se utiliza governability y governance, luego traducidos al castellano como gober-
nabilidad (aunque en nuestra lengua crece el uso del trmino gobernanza). Gobernabilidad
ser utilizado en el sentido de governance en ingls.
2
Para un repaso amplio acerca de la bibliografa sobre gobernabilidad, ver Pierre (2000) y
Pierre y Peters (2007).
15
Julin Bertranou
slo gubernamentales. Nuestras sociedades se han vuelto ms complejas,

interdependientes y con componentes imbricados entre s, y son diversos
los mecanismos y arreglos institucionales que dan coordinacin global. Es-
tos mecanismos involucran tambin complejas relaciones pblico/privadas,
y privadas/privadas, adems de las tradicionales formas de gobernabilidad
pblica.
Dos reflexiones resultan imprescindibles en este punto. Por un lado, si
bien la gobernabilidad es un fenmeno de coordinacin y direccin social
que va ms all del papel que ejerce el gobierno, organizaciones como las
Naciones Unidas entienden que hay un rol indelegable e imprescindible que
debe cumplir el Estado: no hay gobernabilidad sin una pertinente pre-
sencia del Estado (PNUD, 2004). Los sistemas de gobernabilidad que han
puesto ms nfasis de lo adecuado en los mecanismos de autocoordinacin
provenientes del mercado, por ejemplo, han tenido resultados muy negati-
vos, en especial en nuestra regin.
Por otro lado, y profundizando desde el punto de vista normativo esta
reflexin sobre la gobernabilidad, no todos los sistemas sociales gobernables
funcionan sobre la base de la democracia, ni tampoco, promueven objetivos
globales como el desarrollo humano. El PNUD, entre otros organismos
multilaterales, desarrolla sus acciones sobre la base de un compromi-
so con el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en todo el
mundo (PNUD, 2002, 2004).
El Informe de Desarrollo Humano 2002 (PNUD, 2002) elabora en for-
ma ms explcita un concepto de gobernabilidad democrtica. Entiende a la
misma como aquella gobernabilidad que promueve el desarrollo huma-
no. Por un lado, la gobernabilidad democrtica es un marco dentro del cual
pueden disearse instituciones eficientes y establecer un entorno macroeco-
nmico y poltico predecible como condicin necesaria para el crecimiento y
un mejor funcionamiento de los servicios pblicos. Pero por otro lado, hace
especial hincapi en la profundizacin de la libertad poltica y los derechos
humanos, y la desaparicin de cualquier forma de discriminacin. La exis-
tencia de una gobernabilidad democrtica significa que:
las libertades fundamentales y los Derechos Humanos de las perso-

nas son respetados, permitindoles vivir con dignidad,
las personas tienen la oportunidad de intervenir en las decisiones
que afectan su vida,
la ciudadana puede hacer a sus funcionarios responsables de sus ac-
tos,
las interacciones sociales estn gobernadas por reglas, instituciones
y prcticas justas.
Las mujeres son iguales a los hombres en las esferas pblica y priva-
da,
la ciudadana no se ve afectada por ningn tipo de discriminacin.
16
Introduccin
las necesidades de las futuras generaciones estn actualmente sien-

do atendidas,
las polticas econmicas y sociales responden a las necesidades de
las personas,
las polticas econmicas y sociales se dirigen a erradicar la pobre-
za y a expandir las opciones que la gente tiene para decidir su vida
(PNUD, 2002).
Pero, cul es el vnculo entre gobernabilidad y desarrollo?

Las Naciones Unidas han propuesto analizar la evolucin de las nacio-
nes, los pueblos y las personas a partir del concepto y la prctica del desarro-
llo humano, paradigma alternativo superador al del crecimiento econmico
(Informes de Desarrollo Humano). Deudor del concepto de desarrollo de
Amartya Sen (2000), en donde el mismo implica el aumento de las capacida-
des del ser humano para decidir libremente acerca de su vida y su futuro, el
desarrollo humano y el ndice que se utiliza para acercarse al mismo, involu-
cran cualidades de evolucin del ser humano, ms all de las estrictamente
econmicas (Caldern, 2007).
Los avances en el desarrollo humano y el logro de los Objetivos de De-
sarrollo del Milenio (ODM)3 dependen de muchos factores. Dicho de otra
manera, son diversas las dimensiones que afectan el desarrollo humano:
la globalizacin y el papel de las fuerzas supra, inter y transnaciona-

les.
la disponibilidad de recursos (naturales, financieros, tecnolgicos,
humanos),
las condiciones de la estructura productiva: concentracin empresa-
rial y regional, etc.,
las condiciones de igualdad/desigualdad social,
las condiciones de gobernabilidad (de carcter esencialmente interno).
Este mapa de factores muestra que la gobernabilidad afecta el desarrollo,

pero que lo hace en combinacin con otros factores.
Dos reflexiones aclaratorias con necesarias en este punto. Como con-
dicin necesaria, la gobernabilidad de nuestros pases debe estructurarse
a favor del logro de estas metas de desarrollo humano y sobre una base de-
mocrtica. Como condicin necesaria pero no suficiente, esa goberna-
bilidad debe estar acompaada de un contexto internacional favorable en
los flujos financieros y de tecnologa, y de condiciones nacionales de mayor
igualdad social y productiva.
3
Los ODM fueron aprobados en la Cumbre del Milenio por la totalidad de los pases inte-
grantes de la ONU como una agenda mnima de desarrollo a cumplir para el ao 2015. Se
trata de objetivos relacionados con el hambre y la pobreza, la salud materno infantil, la
equidad de gnero, la educacin bsica y el medio ambiente, que pueden ser adaptados a
cada pas segn las condiciones propias de este.
17
Julin Bertranou
Por otro lado, la democracia y una gobernabilidad basada en ella son al

mismo tiempo un medio para el logro de objetivos de desarrollo hu-
mano, como un fin en s mismo de desarrollo, dados sus contenidos de
participacin social y Derechos Humanos.
2. Condiciones que afectan la gobernabilidad democrtica
Las condiciones de gobernabilidad en una sociedad determinada estn

afectadas por una diversidad de dimensiones. La interdependencia de stas
nos lleva a retomar los vnculos que inicialmente fueron establecidos en re-
lacin con el desarrollo humano. En efecto, las dimensiones se influencian
mutuamente, y por ende, encontramos en este caso algunas ya mencionadas,
aunque en una relacin distinta. A continuacin se mencionan estas dimen-
siones, para luego hacer hincapi en la ltima.
la globalizacin y los factores trans e internacionales,

las condiciones sociales (ej. grado de desigualdad),
la cultura (como marco de referencia para las prcticas cotidianas),
el modelo de acumulacin productiva,
las condiciones ms directas de produccin de decisiones y logro de
objetivos.
Las cinco dimensiones o factores que afectan la gobernabilidad tienen

vnculos entre s y al mismo tiempo son afectados por la gobernabilidad (sal-
vo probablemente la globalizacin, que se constituye como el nico factor
externo difcil de modificar).
En relacin con la ltima dimensin, la cual ser abordada en esta re-
flexin, las condiciones incluyen a todas aquellas que afectan los proce-
sos directos de toma de decisiones en el Estado y en la articulacin del
mismo con organizaciones del sector privado y la sociedad civil. Estas
condiciones incluyen aspectos como:
las formas de produccin de poder poltico,

las formas de articulacin entre el Estado, la sociedad y el mercado
en la produccin de decisiones colectivas o colectivizadas,
la capacidad institucional del gobierno,
la cultura poltica,
la reglas de juego que rigen el acceso y ejercicio del poder estatal,
las configuraciones estatales territoriales y su impacto en la toma de
decisiones,
la incidencia de los ciudadanos y sus organizaciones en los asuntos
pblicos y las reglas que rigen este involucramiento.
Es posible integrar estas condiciones en tres:
18
Introduccin
a. Las reglas y el funcionamiento de las instituciones polticas y de

toma de decisiones de poltica pblica
La actividad poltica democrtica se desenvuelve en el marco de un siste-

ma de reglas de juego definidas por la Constitucin y el rgimen legal vigen-
te. Estas reglas, entre otras cuestiones, definen los contornos de las configu-
raciones estatales, definen las condiciones de acceso y ejercicio del gobierno
(legislacin electoral), establecen los mecanismos de representacin, regu-
lan la actividad de los partidos polticos, establecen los instrumentos de con-
trol del gobierno y definen las condiciones de articulacin entre el gobierno y
las organizaciones empresarias y sociales. Este sistema de reglas se constitu-
ye como un marco de referencia dentro del cual los actores polticos definen
sus estrategias. Este marco institucional incide en el desempeo del sistema
poltico favorable o desfavorablemente.
b. Las manifestaciones de la cultura poltica
La dimensin cultural no debe tratarse en forma aislada de las dimensio-

nes institucionales.4 Si bien analticamente es posible discernir algunos ras-
gos de esta cultura, ninguna conclusin debe extraerse sin reconocer que las
expresiones culturales se insertan en contextos institucionales determinados
y refuerzan estos contextos, as como las instituciones se van construyendo a
partir de prcticas renovadas que se inspiran en marcos culturales.
La cultura poltica puede definirse como el conjunto de supuestos sobre
y actitudes hacia la poltica, el sistema poltico y el Estado, que guan el com-
portamiento individual o colectivo. Puede representarse como un reservorio
de imgenes, ideas y conductas, al que se apela en orden a dar sentido a las
acciones en el campo poltico (sea como ciudadano, elector, poltico o fun-
cionario).
Analizar la cultura poltica en un pas o sociedad determinada es pri-
mordial para comprender los resultados obtenidos. La cultura poltica repre-
senta ms especficamente el conjunto de opciones de accin que un actor
determinado tiene en el campo poltico (sea gobernante o bien ciudadano o
elector) y que es adquirido a travs de un proceso de socializacin. Los ac-
tores pueden actuar en diversas circunstancias, racionalmente (es decir, con
arreglo a fines), pero las opciones de accin que cotejan estn construidas
culturalmente. Si bien estas orientaciones de accin a las que apela el actor
en una circunstancia especfica no son determinaciones, s se constituyen en
condicionantes de los comportamientos esperados.
c. La capacidad institucional del Estado y del Gobierno
El Estado puede ser analizado desde distintas perspectivas pero no resul-
4
Depende tambin con qu nocin de institucin se trabaje. Ver Bertranou (1995).
19
Julin Bertranou
ta efectivo comenzar reificando su existencia. En efecto, es sugerente anali-

zarlo desde su condicin de modalidad de organizacin de los seres huma-
nos o como relacin social. Los seres humanos dan identidad a su colectivo
y buscan generar los bienes y servicios necesarios para la consecucin de su
vida de distintas maneras o a travs de distintas formas de organizacin de
sus relaciones. Hay al menos tres formas de organizacin de estas relaciones:
las que establecen mecanismos imperativos y jerrquicos de provisin de
bienes y servicios, y en donde se verifican relaciones de mando y obediencia
(formas de organizacin poltica o estatal); las que habilitan la provisin des-
centralizada de servicios en situaciones de interdependencia (una de cuyas
manifestaciones ms complejas y sofisticadas es el mercado capitalista); y
las relaciones de solidaridad enmarcadas en el afecto y la familiaridad, en un
contexto de mayor proximidad. Por supuesto, estas formas habilitan expre-
siones mixtas e intermedias.5
La preponderancia que tenga alguna de estas formas (o sus expresiones
intermedias) en la provisin de bienes y servicios, es el resultado de un pro-
ceso histrico y de decisiones en el debate poltico. Pero entonces, antes que
nada, el Estado implica una relacin social e implica una nocin de orden
pblico (de aplicacin de un marco regulatorio pblico, sin escapatorias).6
El auge contemporneo de las consideraciones acerca de la bondad del
Estado deberan considerar primeramente estos aspectos: su condicin de
modalidad de organizacin de las relaciones sociales, su carcter de imperio
de un orden pblico, y adicionalmente en nuestro caso, democrtico. Esto
implica distinguir cuestiones que en el discurso poltico aparecen confun-
didas. No se trata slo de argumentar que ms relaciones sociales tienen o
deben tener un eje articulador estatal, sino de argumentar en qu medida
esa regulacin tiene carcter pblico y es efectiva. Por ejemplo, el que ciertas
relaciones sociales vinculadas con la produccin de servicios pblicos esen-
ciales y la fijacin de sus precios se haya estatizado, es decir, que prime un
tipo de regulacin imperativa, puede convertirse en un instrumento de do-
minacin privada en la medida en que estos precios y las condiciones de su
produccin han sido fijadas por actores privados previa obstaculizacin de la
intervencin democrtica y previa colonizacin del Estado.7
Esto nos lleva al punto ms especfico de este apartado. El fortalecimiento
del Estado para los ciudadanos necesita del fortalecimiento de la democracia
y del fortalecimiento y publificacin de las organizaciones burocrticas a
5
Ver en este punto Lechner (1997). Otro texto fundamental para analizar las distintas formas
de organizacin social para la produccin de bienes y servicios es Kaufman, Majone y Os-
trom (1986).
6
Ver ODonnell (1993, 2003). Ver tambin Iazzetta (2005).
7
ste aspecto ha sido destacado por diversos exponentes de la literatura poltica, y con dis-
tintos fines, tambin por los autores del Public Choice: Buchanan, Tullock, Downs, Moe,
Krueger, entre otros. La teora de los buscadores de renta (rent-seeking) tiene puntos im-
portantes de contacto con la argumentacin esgrimida, aunque la fuente principal debe en-
contrarse en los trabajos de ODonnell citados anteriormente y en el trabajo extraordinario
de Michael Mann (1991).
20
Introduccin
travs de las cuales se toman las decisiones estatales.8 Este aspecto es el que
se encuentra ms estrechamente relacionado con el concepto de capacidad
institucional del Estado. La capacidad institucional es la habilidad de las or-
ganizaciones pblicas para poder desarrollar sus tareas de manera eficiente,
efectiva y sostenible. Entre las condiciones que afectan esta capacidad estn
los marcos polticos e institucionales globales, las relaciones interorganiza-
cionales, el funcionamiento organizacional y las habilidades personales.9
3. Estrategia del PNUD en Argentina en el abordaje de estas condiciones
El PNUD en Argentina interviene en procesos de fortalecimiento de la

gobernabilidad democrtica de acuerdo a las orientaciones establecidas en
su Programa de Pas, documento que se firma junto al Gobierno argentino.
Con el objeto de otorgarle mayor capacidad de incidencia a sus participa-
ciones, la Oficina est concentrando sus intervenciones en cuatro objetivos
estratgicos y sus acciones resultantes, que pueden incluir ms de una de las
dimensiones anteriores que afecta la gobernabilidad democrtica.
A continuacin se especifican los cuatro objetivos estratgicos.
a. Fortalecer la institucionalidad y la cultura democrtica
El PNUD apoya el despliegue, consolidacin y calidad de la democracia

en todos los mbitos pblicos, no slo como fin en s mismo, sino como me-
dio para garantizar la ampliacin de las opciones ciudadanas y el desarrollo
humano. Los objetos de trabajo son las instituciones pblicas (tres Poderes,
sistemas electorales y de partidos, organismos de control, instancias de par-
ticipacin de la sociedad civil) y la cultura democrtica como conjunto de
prcticas y actitudes que afianzan la convivencia ciudadana, la tolerancia y
la igualdad.
Ejemplos del trabajo en este campo son el apoyo a la Oficina Anticorrup-
cin; el proyecto de Auditoras Ciudadanas de las prcticas democrticas en
el nivel local ejecutado con el Gobierno Nacional; el anlisis del impacto de
la ley de cupo femenino sobre las prcticas polticas en el nivel nacional; el
apoyo a la conformacin de una plataforma para el dilogo en materia de
minera y ambiente; y la realizacin de los Foros del Bicentenario junto a la
Secretara de Cultura de la Nacin, entre otras iniciativas.
b. Mejorar la capacidad y calidad de la gestin pblica
El Estado y el Gobierno son espacios institucionales y organizacionales

que tienen como finalidad el asegurar la provisin de bienes y servicios ne-
cesarios para avanzar hacia el desarrollo humano, y paralelamente, hacer
8
Para el trmino publificacin ver Cunill Grau (1997).
9
Ver Bertranou (2001).
21
Julin Bertranou
viable la convivencia democrtica. Trabajar sobre las bases polticas, organi-

zacionales, humanas y tecnolgicas del Estado puede permitir construir una
organizacin pblica que garantice los Derechos Humanos, la convivencia
democrtica y la gobernabilidad.
Algunas de las principales iniciativas en este campo han sido el anlisis
de los sistemas de compras y contrataciones en el nivel nacional y en las pro-
vincias de Santa Fe y Tucumn; la puesta de marcha de sistema de informa-
cin estratgica en Ministerios y Provincias; el apoyo a proyectos de Registro
Civil y a proyectos de informatizacin de funciones en el sector pblico na-
cional; y el apoyo a proyectos de fortalecimiento de agencias de recaudacin
tributaria.
c. Promover la proteccin y promocin de los Derechos Humanos
Este objetivo est estrechamente vinculado a los anteriores. La concep-

cin de democracia que hoy utiliza el PNUD se constituye entre otros, a par-
tir del paradigma de los derechos. Pero desde el nacimiento de las Naciones
Unidas, la defensa de los Derechos Humanos ha sido una de las tres finali-
dades centrales de la organizacin. El PNUD est trabajando en el sentido
de garantizar los derechos humanos a todos los ciudadanos y de aplicar los
enfoques de derechos y de gnero para la instrumentacin de las polticas
pblicas.
En este campo el PNUD ha apoyado la puesta en marcha de Observato-
rios de Derechos Humanos; ha contribuido con la visibilizacin del problema
de la violencia domstica y en especial, contra la mujer; apoy la formulacin
del Plan Nacional contra la Discriminacin, as como apoya actualmente la
formulacin del Plan Nacional de Derechos Humanos; y trabaja en activida-
des de proteccin y promocin de los derechos de jvenes vulnerables y de
pueblos originarios.
d. Promover la seguridad ciudadana
El PNUD apoya iniciativas que favorezcan la convivencia ciudadana y la

seguridad humana en trminos del Informe de Desarrollo Humano de 1994.
Este abordaje incluye intervenciones en el campo institucional (polica, jus-
ticia, organismos de control), y en el campo de la cultura ciudadana y de la
convivencia social.
En este campo se apoy el desarrollo de pautas comunes de formacin
policial y de presupuestacin en materia de seguridad para ser compartidas
por las Provincias y la Nacin en el mbito del Consejo Federal de Seguridad
Interior, y actualmente, se est llevando a cabo una experiencia de plani-
ficacin de polticas de seguridad a nivel de ciudades intermedias con un
enfoque multiagencial.
22
Introduccin
4. La importancia de abordar la dinmica federal y el sistema de partidos

polticos
En lo que se refiere al fortalecimiento de la estructura de gobernabilidad

democrtica, en su capacidad para producir y sostener decisiones compati-
bles con mejoras significativas en el desarrollo humano en la Argentina, el
abordaje de la dinmica federal y del funcionamiento del sistema de partidos
polticos es una estrategia clave. En este sentido, los aportes que en este texto
se presentan por parte de polticos y acadmicos, constituye un invalorable
acervo de conocimientos y opiniones que est en condiciones de ponerse a
disposicin de los decisores polticos en un momento en donde se discute la
necesidad de introducir reformas institucionales.
La configuracin federal le otorga al pas grandes oportunidades y desa-
fos. La posibilidad de contar con gobiernos electos y autnomos en el nivel
subnacional, con amplias competencias, tiene la potencialidad de promover
un activo involucramiento ciudadano frente a gobernantes responsables elec-
toralmente, de promover la creatividad en el desarrollo de polticas pblicas
y de definir las adaptaciones territoriales que requiere cualquier iniciativa
nacional. Un desafo muy importante es el de la coordinacin y el del esta-
blecimiento de base comunes en todo el pas. En este sentido, debe avanzarse
hacia el desarrollo e instancias institucionales integradas por la Nacin, las
Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que establezcan meca-
nismos claros de coordinacin de acciones y de identificacin y aplicacin de
estndares de gestin homogneos en todo el pas, para evitar desigualdades
regionales. La Nacin debe velar por un adecuado financiamiento de todos
los servicios pblicos bsicos en el territorio nacional y por el establecimien-
to de estrategias de convergencia entre las distintas Provincias para evitar la
profundizacin de la desigualdad regional.
En cuanto a los partidos polticos, existe un desafo pendiente dirigido
a fortalecer su dinmica interna, habilitando la inclusin y participacin de
nuevos ciudadanos, y a fortalecer la capacidad de los mismos para desarro-
llar sntesis entre los diversos intereses que se expresan en la comunidad.
Los partidos son uno de los principales instrumentos de mediacin entre los
ciudadanos y los decisores polticos, y en esa funcin, promueven procesos
dialgicos de toma de decisiones y una mayor representacin de intereses u
opiniones generalmente excluidos.
La serie de seminarios organizados por RAP con apoyo del PNUD han
representado un hito significativo en la discusin sobre las reformas institu-
cionales que apuntalarn un mejor funcionamiento democrtico. Esperamos
que las reflexiones que se encuentran en las ponencias que a continuacin
se exponen, ofrezcan ideas, evidencias, opiniones y propuestas que animen
un debate franco y sincero sobre el futuro de nuestra institucionalidad de-
mocrtica.
23
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Sen, Amartya (2000), Desarrollo como Libertad, Madrid, Editorial Planeta.
24
PARTE I
Federalismo
Captulo I
Seminario - 22 de noviembre de 2007
El Federalismo desde el anlisis poltico-histrico

Sergio Berensztein
Primero: tenemos un problema. En general, muchas veces pensamos

al federalismo como fin, pensando que es de esperar que el pas tenga un
funcionamiento ms armnico entre los Estados Provinciales y la Nacin, y
muchas veces los pensamos como medio para lograr un estado de funciona-
miento distinto. Quizs, en la poltica, son dos cosas distintas, y yo prefiero
pensar al federalismo como un medio y no como un fin; es decir, como un
instrumento o mecanismo que pueda servir para lograr algo y que ese algo
tenga que ser un objetivo de sociedad que nos proponemos. El federalismo
puede tener instrumentos orientados a diferentes cosas, por ejemplo: lograr
igualdad de oportunidades, lograr un piso de ciudadana mnimo o lograr
mejores umbrales de transparencia. Como voy a mostrar enseguida, en el
caso de la Argentina -y sobre todo desde la segunda mitad del siglo XX-, la
cuestin del federalismo estuvo desplazada por una intencin de fortalecer
la soberana en el contexto de la Guerra Fra. El territorio fue visto, entonces,
como un objetivo a fortalecer, tanto por lderes militares, como por lderes
civiles, y de all que el desarrollo de las provincias -sobre todo en el sur y en la
Mesopotamia- se dio bsicamente en funcin de hiptesis de conflicto mili-
tares. Ese fue el approach, as que la visin que tengamos de que eso se da, es
fundamental, en buena medida, para determinar los instrumentos.
Segundo: hablar de provincias como unidad de anlisis es difcil, porque
nuestra sociedad est muy caracterizada por la fragmentacin y la diversidad
de todo tipo, y muchas veces hay realidades muy distintas. Ejemplo tpico: la
provincia de Buenos Aires, el conurbano o Trenque Lauquen. Esas diferen-
cias se multiplican a medida que uno pone la lupa, ni hablar del microscopio,
en la mayora de las 24 unidades que forman la Repblica, as que, hay que
tener cuidado con las generalizaciones. Yo voy a hacer miles de generaliza-
27
Sergio Berensztein
ciones, pero porque no tengo otra opcin por cuestiones de tiempo; por ello
quiero advertirlo, como una cuestin a tener en cuenta. Creo que cuando mi-
ramos los Estados Provinciales desde mltiples pticas, yo tengo un desvo
hacia una situacin que me parece central y es que hoy los Estados Provin-
ciales vendran a ser responsables de dar la mayora de los bienes pblicos y
elementales a los ciudadanos y no lo hacen, ninguno lo hace. Entonces tene-
mos una situacin de ciudadanas formales, no reales, en la medida en que,
efectivamente, fallan los Estados. No son Estados fracasados, son Estados
que fracasan, y la diferencia no es menor. Digamos, no tenemos ningn Hai-
t, o ningn Irak en trminos de funcionamiento; obviamente hay niveles,
cada uno de los cuales marca enormes diferencias entre provincia y provin-
cia, pero s hay causas fundamentales en algunos bienes pblicos esenciales
-y yo sugiero poner nfasis en esto- que es un elemento central, en la medida
en que justamente, la incapacidad para brindar bienes pblicos en parte se
explica por la mala distribucin de los recursos. A veces son muchos recursos
mal distribuidos, a veces no alcanzan, ah hay de todo.
Otra cuestin a tener en cuenta tiene que ver con los desequilibrios de-
mogrficos. En Argentina hay corrientes demogrficas que estructuralmente
estn definidas hace mucho tiempo y, como ustedes saben, hay un recorrido
dramtico entre sectores muy pobres, que expulsan gente, y sectores no me-
nos pobres que los reciben, pero donde hay una oferta, supuesta digamos,
de infraestructura y niveles inciertos de ingreso potencial ms alto, que son
los factores de la dispersin. No hay poltica demogrfica en Argentina y la
cuestin federal requiere pensar tambin -volviendo un poco a Alberdi-, que
gobernar es poblar. Esa poltica demogrfica est ausente en los debates en
Argentina; eso es muy grave.
Otro punto conceptual a prestar atencin es un debate que es muy ac-
tivo en la Academia. Justamente, yo hice una revisin hace medio ao para
una fundacin, que estaba definiendo criterios de refinanciamiento de tesis
doctorales. En la actualidad, en Ciencias Polticas, Sociologa, Antropologa,
etc., de las principales universidades en Estados Unidos, hay casi un 30%
de tesis de investigaciones orientadas a la cuestin del patrimonialismo, el
clientelismo, las redes locales, el autoritarismo a nivel local, etc. Impresio-
nante. El volumen de conocimiento que hay es notable. En la Argentina es
una discusin que est ausente de la poltica: qu es el patrimonialismo. Algo
muy sencillo que ustedes conocen: es la ausencia de separacin efectiva entre
la hacienda pblica y la hacienda privada, es decir, entre el dinero del que
gobierna y el dinero del contribuyente. Esto se traduce en, obviamente, un
grado de opacidad o falta de transparencia muy importante, que favorece el
financiamiento, la articulacin de redes clientelares, donde se utiliza el gasto
pblico como una manera de financiar mecanismos de movilizacin coactiva
de la gente. Esto limita la autonoma ciudadana, y en la prctica, constituye
una violacin de derechos individuales. Cun extendido es este problema?
En el fondo, no sabemos, no hay un mapa; hay mapa de la pobreza, hay mapa
del crimen, pero no hay mapa del patrimonialismo todava. Hay que hacerlo,
28
porque esto est en la prctica plena, o es uno de los fines de la democracia.

Por qu lo traigo a colacin ac: porque, efectivamente, esto est relaciona-
do con el nivel de ingreso, y tambin con la existencia o la inexistencia de
mecanismos de modernizacin, vinculado a la economa de mercado; dicho
de manera sencilla, en la medida en que existen bolsones importantes del
territorio nacional donde la inversin es muy poca, o est muy vinculada a
actividades muy tradicionales, que no generan una demanda importante de
fuerza de trabajo. Quiero focalizar sobre todo en las redes clientelares y en el
patrimonialismo ms tradicional.
Finalmente, este ltimo punto me dispara a la preocupacin de siempre,
que ya hemos discutido varias veces, y es la interrelacin compleja entre ins-
tituciones y desarrollo econmico; es decir, en la medida en que existan estos
desequilibrios espectaculares entre provincias en materia de inversin, desa-
rrollo de infraestructura, etc., no vamos a solucionar la cuestin federal. Este
es un pas que est muy desconectado. Entonces, en la medida en que existan
estos desequilibrios, evidentemente estamos poniendo freno a la existencia
de un federalismo real.
Dicho esto, voy muy rpidamente a contarles algunas ideas respecto de
por qu se formaron las provincias como se formaron, y cmo deriv eso
en el modelo de organizacin nacional que tuvimos. Ustedes saben que la
colonia estaba definida en funcin de ncleos importantes que estaban vin-
culados a la economa minera, es decir, lo que hoy en la Argentina es un rea
totalmente marginal para los centros importantes demogrficos, polticos,
econmicos, militares, de la organizacin colonial, que eran, obviamente,
Mxico y Per, en algn sentido, o Nueva Granada, cerca de la actual Colom-
bia. Esos eran los centros, porque la funcin principal de Espaa en Amrica
era extraer mineral. Entonces, qu poda dar lo que hoy es la Argentina a esa
industria que era, realmente, espectacularmente productiva, porque estaba
basada, como ustedes saben, en el esclavismo de los indios. Bueno, poda
darle poco porque, entre otras cosas, estaba muy lejos de los centros. Daba
bsicamente mulas. Sobre todo el noroeste, y en parte Crdoba, eran zonas
productoras de mulas; era bastante marginal para una industria que, como
ustedes se imaginarn movilizaba una enorme cantidad de recursos. Al final
del siglo XVIII empezamos a ser un lugar de transporte de otros productos,
en particular yerba mate. Los indios tenan que maximizar la cantidad del
espacio que tenan para llevar comida, entonces bsicamente tomaban hojas
de coca y mate, y de hecho, por supuesto, derivaba en que moran a los 30
aos. Pero trabajaban muchas horas por das. Entonces qu hacamos no-
sotros: transportbamos el mate, de Paraguay pasaba por el ro a Santa Fe,
y segua para el Alto Per. Exista Buenos Aires pero era totalmente margi-
nal, un lugar de contrabando, un centro geogrfico; la Argentina cuando se
rompe el ciclo minero como consecuencia del colapso de la economa, queda
a la deriva, y no haba una autoridad poltica para movilizar a los indios.
Econmicamente esta era una zona muy pobre, muy despoblada, que no te-
na ninguna importancia. Entonces, cuando cae toda esta economa, lo que
29
Sergio Berensztein
surgen son ncleos en las ciudades que estaban en esta ruta, que de algn
modo empezaban a desempear alguna influencia a nivel territorial. Estas
ciudades son Salta, Tucumn, Crdoba, Santa Fe, La Rioja, ciudades muy
chiquitas. Como desapareci esa demanda de bienes y servicios vinculada
a la economa mineral, surgi de a poquito otra demanda, bsicamente de
insumos agropecuarios, y de a poco -sobre todo la produccin de tasajo y el
cuero-, empez a reemplazar muy rpidamente lo que antes era la demanda
de mulas y de otros productos hacia el Alto Per.
Lo interesante es que esto coincide con una gran guerra. Primero, la Gue-
rra por la Independencia, y segundo, la Guerra Civil. Fueron mltiples, es
decir, la presin de la guerra, que es enorme en trminos econmicos, hizo
que esta zona todava estuviera ms condicionada en su desarrollo. Quienes
predominaban en este contexto eran los comerciantes o hacendados locales,
que tenan algo que faltaba y era capacidad de dar rdenes, porque moviliza-
ban sus propias tropas -como hizo Rosas-. En 1820, en funcin de la desapa-
ricin del Estado -el Estado colonial desaparece-, automticamente hay un
vaco de poder enorme, y ah aparecen poderes locales, los caudillos. Iban a
las ciudades dominando pequeos territorios cada vez ms grandes, y apare-
cen unidades polticas que no son tales; son jvenes polticos muy inestables,
protagonizando la vida de lo que todava no es una Nacin, sino una especie
de cosa intermedia. Por eso fracasan todos los intentos de orden poltico: los
unitarios, los federales, fracasan confederaciones. Se acuerdan de los Pactos
Preexistentes que estn en la Constitucin? Fracasan todos, porque no haba
manera de ponerle orden a eso que era, efectivamente, un juego imposible.
Qu cambia: fundamentalmente el mercado externo, porque a partir de
mediados del siglo XIX, comienza una situacin indita, y es que la Revo-
lucin Industrial empieza a demandar -algo parecido a lo que pasa ahora-
una cantidad impresionante de bienes primarios. Las elites hasta hace un
momento estaban en actividades muy beneficiosas, por ejemplo, el cuero
para hacer monturas que se exportaba para la guerra. Cuando se acaba la
guerra o se minimizan los conflictos internacionales, hay menos demanda
de cuero, y hay que hacer otra cosa. Hay demanda de otros bienes y servicios,
por ejemplo, de comida. Ah empieza el mundo a cambiar y Argentina se
integra enseguida, bsicamente como productor de alimentos. Para hacer
eso haba que tener infraestructura. Para sacar la produccin, gente que pro-
dujera en el desierto en Argentina, haca falta orden, hacan falta las bases
institucionales para el progreso, que fue precisamente lo que pas. Es decir,
haba un liderazgo, por supuesto. Haba oportunidades que hacan que ese
liderazgo floreciera; buenos lderes sin oportunidades. Lderes con visin y
oportunidades de cambiar este juego hacen la diferencia: es todo lo que pas,
bsicamente, a partir de la segunda mitad del siglo XIX, cuando se empe-
z a armar el juego poltico, la Constitucin Nacional, todos los Cdigos, el
ejrcito moderno. Lo cierto es que, como dice la bandera de Brasil, esto fue
un juego de orden y progreso. El orden trajo el progreso, el progreso trajo
orden. Imagnense que para controlar una revuelta en una provincia como
30
Tucumn, antes se tardaban cuatro o cinco das en llegar. Ahora se toma el

tren y se llega enseguida. El tren no solo signific la oportunidad de sacar la
produccin, sino de imponer el orden en las provincias. La expansin, por
ejemplo, del correo, signific la presencia del Estado Nacional; fue la primera
institucin nacional que lleg a las provincias. Como tal, todo este proceso
de construccin de capital institucional, fue muy difcil, fue conflictivo. Ter-
min afirmndose con Roca. El trade off fue muy sencillo: los gobernadores
le dieron poder al Estado Nacional, a un Presidente muy fuerte, con dos con-
diciones: una, formar parte de la rueda de la felicidad, siempre con posibili-
dad de competir por llegar al poder, por eso no haba reeleccin, -eran 6 aos
y a la casa-. Segundo, haba una contraparte fiscal, y era el financiamiento
mediante los recursos de la Aduana del trabajo provincial. Es decir, la Na-
cin siempre financi a las provincias, nunca hubo independencia fiscal en
la constitucin de este juego. Esto es muy importante, porque haba una de-
pendencia poltica, entre lo poltico y lo econmico, en la conformacin del
juego poltico nacional. En la Constitucin, las provincias ceden muchas fa-
cultades a la Nacin, no solamente en materia tributaria, sino tambin en la
definicin de muchos derechos, mucho ms de las que cedieron los Estados
norteamericanos a su Nacin, a su gobierno federal. Esa es una de las cosas
que uno podra volver a pensar si tienen que mantenerse o no.
Lo cierto es que este era un sistema basado en ideas muy liberales, donde
las prcticas se traducan en mecanismos muy conservadores y a veces muy
oligrquicos y prebendarios. Haba un sufragio muy reducido, mucho ms del
que haba, por ejemplo, en pases europeos, supuestamente civilizados. Por
qu hubo tensiones: porque fue muy exitoso el modelo. En qu sentido exito-
so: hubo un crecimiento extraordinario de la clase media urbana que, como
siempre, demanda libertad. Y cuando la libertad formal que estaba metida
en el sistema comienza a generar, por ejemplo, pedidos de voto universal, el
sistema quiebra. Con la famosa Ley Senz Pea, el juego se abre y empieza a
ser competitivo en serio. Pasa a ser un acuerdo de elites, entre elites provin-
ciales con el gobierno nacional, haciendo el juego ms democrtico; no hay
posibilidad de sostener esta especie de ficcin de republicanismo controlado
desde arriba y esto entonces genera la apertura del sistema poltico que fue
muy temprano para lo que hizo el mundo. Entonces Argentina se convirti
en un pas realmente democrtico, mucho ms que Uruguay en ese momen-
to, que fue una transicin mucho ms lenta. As llegamos a la experiencia del
radicalismo, que es muy interesante, porque el principal reclamo de la causa
contra el rgimen era que era un sistema oligrquico no competitivo. Enton-
ces, sobre todo Yrigoyen, desplaz a quienes sostenan este rgimen, pero lo
hizo con las mismas armas. Es decir, no se genera un juego competitivo entre
estos partidos, sino por el contrario, hubo un intento de desplazamiento de
todas las elites, sobre todo a las provincias que tenan ms recursos, inclu-
yendo a la provincia de Buenos Aires. Entonces con un instrumento federal
como son las intervenciones, lo que hizo Yrigoyen fue descabezar a las elites
polticas vinculadas al antiguo rgimen, pero gener un juego no solamente
31
Sergio Berensztein
no competitivo, sino de no cooperacin. Desde el punto de vista de la lucha

poltica, tena lgica desplazar a la oposicin, pero fue una prctica perversa
desde la perspectiva de la constitucin del rgimen competitivo. El problema
de la Argentina del siglo XX es que los sectores ms profesionales terminaron
apoyando a los golpes militares.
Ahora, lo que es interesante es que en el radicalismo hay un reconoci-
miento de la identidades provinciales Fue un primer intento de construccin
de un partido atrapa-todo. Era una formacin muy de base, elites provincia-
les que tenan muy poco que ver con las elites urbanas, sobre todo de la pro-
vincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires. El radicalismo contuvo
eso y fue una organizacin -todava lo es hoy- que capt efectivamente una
masa muy diversa de liderazgos. En este sentido, es el primer partido moder-
no de poder en Argentina y esto yo lo quiero marcar, porque el peronismo es
el segundo, y no tenemos otro. Ustedes tienen uno de los grandes desafos,
que es efectivamente construir causas federales, cosa que hasta ahora no he-
mos logrado, y los terceros partidos que han surgido en Argentina, que son
muchos, han fracasado. Hay partidos regionales, provinciales, con su expan-
sin bastante limitada, pero no de alcance nacional. Un dato para tener en
cuenta tambin de la historia en este momento, en la dcada del 30, es el
proceso de modernizacin que presenta la Argentina, que es espectacular, es
segmentado. Siempre la modernizacin es segmentada. Ustedes, si tienen
oportunidad de viajar a un zona particularmente pobre de Estados Unidos,
que es el Estado de Louissiana, la verdad es que es impresionante la diferen-
cia que existe entre el este o el oeste, lo mismo que entre el sur de Italia -antes
de la Unin Europea- y el norte. Estas diversidades ponen de manifiesto que
la modernizacin segmentada afecta a una zona ms que otra, en particular,
porque tambin es parte de esta estructura y de proyectos, efectivamente in-
clusivos, que tienen una perspectiva de inclusin territorial. Esto pas tam-
bin en este momento y fue uno de los lmites a la expansin; en trminos
de ciudadana, an en la poca del mejor sistema educativo, haba grandes
diferencias, es decir, este es un pas que fracas en la poca de oro en generar
juicios de igualdad.
A partir de la dcada del 30, Argentina cambia absolutamente. Como
ustedes saben, se conforma un Estado cada vez ms grande. Ustedes re-
cuerdan la cancin Rutas argentinas de Spinetta? Un tipo que iba a dedo a
recorrer el pas, fin de la dcada del 60. Cuntos pases en Amrica Latina
tenan una red nacional de carreteras como la Argentina? Ninguno. Quin
fue que invirti en carreteras y por qu? El Estado Nacional, con un objeti-
vo muy sencillo: se vena la Segunda Guerra Mundial. Iba a haber, segura-
mente, ataques al territorio nacional. Haba que poder trasladar las tropas
a todas las fronteras. Ah se hacen las rutas. Esa expansin, esa dimensin
territorial, es una dimensin de la Argentina que, hasta ahora, nicamente
la tienen las Fuerzas Armadas -o la tenan-, pero las elites polticas civiles
todava no han asumido la responsabilidad de mirar al pas desde el punto de
vista territorial. Es muy grave. Y por eso enfatizo tanto esto: porque uno ve la
32
importancia que tuvieron las nuevas vas de comunicacin en la integracin,

en la manera en la cual se arm la Argentina en la segunda parte del siglo
XX. Al respecto, cuando aparece el peronismo, surgen dos elementos tam-
bin interesantsimos: uno, hay una reintegracin de elites provinciales que
estaban fuera del foco. Esto porque es el segundo partido atrapa-todo y es un
partido que llega a los territorios nacionales y los convierte en provincias. Yo
tuve oportunidad de hacer una investigacin sobre estos polticos peronistas
de los nuevos territorios, y le hice una entrevista a Deolindo Felipe Bittel y
le pregunto: por qu se hizo peronista? Y l me dice: yo no saba qu era el
peronismo, me vinieron a buscar, y en la Junta del lugar era el nico que saba
escribir, entonces, como haba que transmitir los documentos que llegaban
del 43 en adelante, el cura no entenda nada de leyes, yo ms o menos, era ac-
tuario. Entonces l empieza a formar en su lugar el peronismo desde saberes
muy, muy bsicos. Por qu cuento esto: porque fjense el reconocimiento de
saberes tan elementales como la escritura, convirti a gente que eran lderes
locales, porque tenan un desempeo profesional, en lderes peronistas y ah
surgieron estos nuevos Estados.
Hay un reconocimiento de estas desigualdades y de estos desniveles en el
desarrollo poltico. Esta es otra de las grandes virtudes que tuvo el peronismo
en la integracin de territorios, porque se tuvo la mentalidad de un militar.
Pern estaba buscando fortalecer Estados en esas provincias que estaban tan
rezagadas. As que yo dira, desde esta perspectiva, que una cosa que no se
le reconoce al peronismo, es la revalorizacin de la cuestin territorial y la
soberana, desde una perspectiva ms civil, pero siempre vinculado a esta
visin geopoltica que tena Pern. Sin embargo, todo el esfuerzo de sustitu-
cin de importaciones, vinculado tambin a esta idea de la Segunda Guerra
Mundial y lo que se vena con el mundo, donde era importante que el Estado
se fortaleciera en reas estratgicas, el protodesarrollismo tpico que se viene
en todo el mundo, un Estado que inverta en energa, en telecomunicacio-
nes, etc., etc., termin, en la prctica, rezagando al interior y fomentando las
migraciones del campo a la ciudad. En parte puede haber sido eso; en parte
por la poltica de la movilizacin de masas, que necesitaba, obviamente, mu-
cho nmero para demostrar fortaleza, as que esto fue un fenmeno que se
potenci con el peronismo, sobre todo en el incremento de los trabajadores
urbanos en ciudades como Rosario y Capital Federal. Dicho esto, hubo un
enorme cambio en los ndices de los trabajadores rurales. Esto aument la
competitividad del campo y fue otro de los motivos por los cuales las elites
ms tradicionales apoyaron los golpes de Estado en las provincias, generan-
do entonces un clivaje nuevo en la relacin tambin entre centro y periferia.
Y finalmente, las provincias se integraron durante el peronismo como
consecuencia del uso de la radio. Pern fue un tipo muy inteligente en el ma-
nejo de los medios de comunicacin, en el manejo de cosas como el deporte.
Utilizaba la radio como manera para llegar a todo el pas. Ah hubo una cosa
de integracin muy interesante de vincular a los medios, cosa que me parece
33
Sergio Berensztein
que, excepto Canal 7, est bastante dejada de lado. Los medios en el interior
reproducen, bsicamente, los canales de Capital Federal.
Lo que vimos hasta ahora son conceptos vinculados al desarrollo hist-
rico, y ahora llegamos, creo yo, al momento ms interesante, y es el siguien-
te: a partir de la cada del peronismo, Argentina y el mundo, entran en una
dcada muy difcil, que fue la dcada de la Guerra Fra, que lleg a Amrica
Latina con la crisis de los misiles en Cuba, y cambi completamente la po-
ltica, lamentablemente por mucho tiempo, con consecuencias realmente
dramticas en todo el territorio. Esto implicaba, entre otras cosas, un nuevo
esfuerzo por fortalecer el territorio, y ah empiezan por ejemplo las grandes
inversiones del Estado, en infraestructura, el tnel subfluvial, o la conexin
de la Mesopotamia, que estaba fuera de Argentina, la inversin en Neuqun
en ese momento, porque se vea una invasin de Chile otra vez. Ah hay nue-
vamente una mirada militar al territorio, y un enorme desplazamiento de re-
cursos, justamente, en ese sentido; es decir que la Patagonia, en particular, el
desarrollo industrial, ALUAR1, el desarrollo energtico, todos esos proyec-
tos tienen que ver con esa visin territorial, as que las provincias pasa-
ron a ser vistas simplemente como unidades dentro de un ajedrez militar.
Esto es importante para nosotros, como ustedes se darn cuenta, porque
nunca Argentina se propuso tener provincias vinculadas al sistema de-
mocrtico, que tengan Estados orientados hacia eso, con elites polticas
y democrticas especializadas. Esto fue fruto de todas estas coyunturas
internacionales y nacionales que le fueron dando visiones muy parcia-
les y muy de corto plazo, pero con consecuencias muy estructurales. Si
ustedes miran el crecimiento de Neuqun entre los aos 1964 y 2005, es
un estudio que hizo Federico Sturzenegger, creci igual que China; o sea,
la provincia de Neuqun tuvo un crecimiento realmente extraordinario,
porque fue fruto de la inversin del Estado que tena la necesidad de te-
ner un mejor desarrollo en ese lugar, por la hiptesis de conflicto de la
guerra con Chile.
Entonces, desde ese punto de vista me parece que hay una necesidad de
repensar la relacin provincias-Estado de otra forma. Ya no estamos en ese
mundo, estamos en un mundo en el cual lo ms importante es fortalecer la
ciudadana, los bienes pblicos, los elementos centrales para que haya auto-
noma y efectivamente funcione mejor la democracia. Eso no lo hemos hecho;
peor an, cuando entramos en democracia, hay una crisis del Estado extraor-
dinaria, desde el punto de vista fiscal, y con un proceso de centralizacin, de
responsabilidad que tena el Estado Nacional a las provincias, simplemente
porque no haba posibilidades de un Estado que estaba colapsado, desde el
punto de vista administrativo y poltico, que pudiera, efectivamente, brindar
esos bienes pblicos. Ese proceso es el que se acelera en los 90, donde le tira
el Estado Nacional a las provincias an muchas ms responsabilidades, mu-
1
ALUAR- Aluminio Argentino
34
chas veces sin los recursos fiscales correspondientes. As que toda la poltica
de centralizacin fortalece en muchos casos la incapacidad que tienen los
Estados y ah empiezan a profundizarse las desigualdades que obviamente
ya estaban desde antes, pero que, en algn sentido, tienen mayor gravedad
justamente a partir del momento en el cual, paradjicamente la Argentina se
democratiza, porque es justamente la crisis del Estado, Malvinas, el desastre,
el colapso econmico 81 82, lo que dispara la transicin. Es decir, cuando
viene la democracia no hay recursos: es una de las caractersticas del proceso
democrtico hasta ahora.
Ahora surge otra realidad: aparece democracia con recursos; es la pri-
mera vez en 24 aos que pasa esto. Hay recursos fiscales en serio como para
poder orientarlos bien y dar los bienes pblicos que los Estados no estn
brindando. Dicho esto, hay algunos casos que vale mencionar. Ustedes saben
que desde 1970 hasta ahora casi no ha crecido el ingreso per capita; medi-
do en trminos reales, hay un deterioro de todas las economas regionales,
pero hay dos que llaman mucho la atencin, que son el Chaco y el Alto Va-
lle, que venan ms o menos bien y de pronto entraron en una decadencia
espectacular. Es interesantsimo ver cmo esas reas que antes eran fuente
de desarrollo regional se convirtieron en fuentes de expulsin de fuerza de
trabajo, y al mismo tiempo se dan otros casos: provincias pobres que, con
criterios bastante sencillos de manejo de recursos fiscales y buena gestin
lograron diferenciarse del conjunto, como San Luis. Desde el comienzo, en
el momento en que fiscalmente Argentina era un desastre, San Luis sostuvo
el supervit fiscal en forma consistente. Hoy es un caso bastante atpico, jus-
tamente por eso.
En estos 24 aos, hubo una cantidad enorme de reformas constitucio-
nales en las provincias, en general orientadas a fortalecer a las oligarquas
todava libres, locales, con reelecciones y con mecanismos que, en realidad,
debilitaron la supervivencia poltica. An en Crdoba, despus de la reforma
de Angeloz. O sea, no es nicamente un fenmeno de provincias perifricas;
es un fenmeno de consolidacin de elites que no queran repetir. En este
sentido, hay un fortalecimiento de la territorializacin de la poltica, en la
medida en que estas elites se integran a la competencia interna, los partidos
empezaron a esquematizarse, no solamente porque las elites, desde arriba,
impedan la competencia. En las provincias dejaban consolidar su hegemo-
na, impidiendo entonces una vida poltica ms intensa. Entonces, llegamos
a la expresin ms contempornea, donde uno lo que ve es, naturalmente,
a las provincias como protagonistas centrales del gran derrumbe por pro-
blemas de deuda. Hubo necesidades constantes de salvataje del Estado Na-
cional a las provincias. En el momento en el cual las provincias entran en
este desbarajuste, aparecan, claramente, casos atpicos, islas donde haba
diferencias fundamentales: Rafaela una, Mendoza con la industria vitivin-
cola sin duda era otra, la industria, la minera que explot en la dcada del
90 y ahora estamos viendo lo que causa en el largo plazo, la revolucin de
la siembra directa, la innovacin. Esto de alguna manera preanunciaba que
35
Sergio Berensztein
luego de la crisis, la resurreccin, las nuevas ideas, un poco la vitalidad, iba

a venir del interior.
Hay una paradoja: esta revitalizacin de las provincias coincide con una
retraccin del poder de los Gobernadores. La manera de entender esto es
muy sencilla: hay un juego suma cero entre Nacin y provincias, vinculada a
la estructura presidencial actual, y esto, por supuesto, es un punto de vista,
as que no voy a hablar. Lo que si, observen la ltima eleccin crticamente
y lo que van a ver all es algo muy sencillo: el voto urbano, por lo general es
un voto identificado con una ciudad ms grande, ms educada, de mayores
ingresos. Est cortando hacia otros valores y otras demandas que el voto rural
de las zonas ms pobres; algunos centros urbanos, estn cortndose para
mecanismos de control o de movilizacin ms selectivos. Esta dicotoma es
muy compleja, en la medida en que, otra vez, el sistema favorece la construc-
cin de partidos atrapa-todo, as que ah hay algo importante para tener en
cuenta.
Hay cuestiones histricas que estn definidas y que son muy difciles de
cortar; entre ellas, el hecho de que el desarrollo implica muchsimos recursos
que, en muchos casos, no estn. Primero, yo dira que no puede haber zonas
inviables. Uno no puede dejar un pedazo de territorio afuera, porque es un
pas y tiene entonces la obligacin de pensar qu cosas puede hacer para
integrar a la gente que queda afuera, pero la definicin de zona inviable, es
una definicin, me parece a m, errnea e inconstitucional, porque est en la
Constitucin que todos los Estados son los dueos de la Nacin.
Segundo elemento: teniendo en cuenta qu queremos lograr, si quere-
mos lograr una Nacin ms integrada, ms justa, con igualdad de oportu-
nidades, que creo que es en lo que todos coincidimos, me parece que tienen
que pensarse cosas a nivel macro. Empiezo por lo ms chico porque creo que
hay una cantidad enorme de cosas que, independientemente de las restric-
ciones externas, independientemente de todo lo que ya existe, lo tengo que
hacer; o sea, no es argumento no hacer nada porque lo que est no sirve.
Ejemplo: uno puede fomentar inversiones, buscar mecanismos de negocia-
cin, invertir, obviamente, en desarrollo humano, invertir en sociedad civil,
digamos, hay muchsimas cosas, y son las que hacen la diferencia. Hay un
montn de Cartas Orgnicas, por ejemplo, de Municipalidades, que son ma-
ravillosas, y que de alguna manera estn dando un dinamismo distinto a una
discusin que todava no trasciende a nivel nacional, pero va a llegar, y el
nfasis en la modernizacin, en los mecanismos de mejora a nivel local, son
muy importantes.
Adems, se puede hacer mucho cambiando muy poco a nivel macro,
entre las provincias. Qu sentido puede tener que haya 24 Secretaras de
Turismo? El que va al noroeste, va al noroeste. Para qu voy a tener en Tu-
cumn, Salta y Jujuy, una Secretara de Turismo en cada provincia? Hay mu-
chos tems de infraestructura que deben ser compartidos. Hay un montn de
cosas que se pueden hacer cooperando. Estoy diciendo cosas muy prcticas,
que se pueden lograr. No hay ninguna necesidad de cambiar nada macro para
36
mantener constantes los niveles bastante escasos de capacidad estatal que

tienen la mayora de las provincias. Hay provincias que son un colapso ad-
ministrativo. La provincia de Buenos Aires, por ejemplo, donde no sabemos
cuntos empleados pblicos hay. A nivel macro se pueden hacer cosas, por
supuesto, y si en algn momento llegamos a discutir esto, yo creo que habra
que generar un nuevo equilibrio entre la Nacin y las provincias, pensando
en el Estado de Derecho, en nociones que tienen que ver con la ciudadana.
Tal vez se pueda hacer poltica exterior. An hoy, de hecho, algunos la hacen.
Hay obras que estn orientadas a diferentes zonas y, evidentemente, hay mu-
cho para coordinar en este sentido. Experiencias como la de Catalua, que
fue muy interesante para tener en cuenta por la definicin que tienen las re-
giones en el mundo, que tiene que ver con identidad y, obviamente, tambin
con negocios. As que podemos pensar una cantidad de reformas, pero en la
prctica recuerden: el federalismo es un medio para lograr una posibilidad
ms democrtica, ms integrada, ms justa. Es una manera tambin de mi-
rar al mundo reconociendo las diversidades. Argentina es un pas bastante
homogneo, pero tiene una cantidad de identidades culturales, regionales
y locales extraordinaria. Es una fuente de diversidad, que si no la recupera-
mos, es una pena porque ah debe estar buena parte de la riqueza que tiene
culturalmente el pas.
37
El Federalismo en emergencia
y su necesaria reconstruccin
Mara Anglica Gelli
Agradezco la oportunidad de compartir con ustedes estas reflexiones

acerca del federalismo en Argentina, o lo que queda de l, pese al sistema
constitucional que lo establece y estructura.
El sistema federal, en la Repblica Argentina, constituye una verdadera
inconsistencia social. En nuestro pas se han librado batallas por defender
el federalismo desde los orgenes mismos de la construccin del Estado Na-
cional, hasta que se impuso finalmente en la Constitucin histrica de 1853
y creci con las enmiendas propuestas por la provincia de Buenos Aires, al
integrase sta a la entonces denominada Confederacin, en 1860.2 Dos cons-
tituciones anteriores a la de 1853 las sancionadas en 1819 y en 1826- fue-
ron rechazadas por las provincias por unitarias y centralistas, y sellaron la
suerte adversa del sistema unitario en la Ley Suprema.3 A partir de enton-
ces, las sucesivas reformas que se le hicieron a la Constitucin Nacional,
respetaron formalmente el federalismo.
Todava ms, la ley declarativa de la necesidad de reforma constitucional
de 1994, dispuso, como uno de los temas habilitados de esas enmiendas, el
fortalecimiento del federalismo.4 En esa direccin, se propuso a la Conven-
cin Constituyente el debate de cuatro cuestiones sustantivas: 1) la distribu-
2
Con la cada del Gobernador de la provincia de Buenos Aires Juan Manuel de Rosas- de-
rrotado por la coalicin encabezada por el caudillo entrerriano Justo Jos de Urquiza, el
Congreso Constituyente reunido en la provincia de Santa Fe sancion la Constitucin de
1853. Pero Buenos Aires no sell ese acuerdo y se mantuvo separada hasta que vencida en
la batalla de Cepeda, en 1859, se integr al Estado Federal. A pesar de la derrota, Buenos
Aires logr revisar la Constitucin de 1853 e imponer reformas que incrementaron las no-
tas federales del sistema y, a su vez, protegieron sus propios intereses frente a los poderes
nacionales.
3
La Constitucin de 1819 no defini la forma de gobierno pero los rasgos del Senado y del
Poder Ejecutivo, en especial, indicaban de modo claro su sesgo unitario; guard por otro
lado, significativo y absoluto silencio acerca de las provincias y sus atribuciones, aunque
el Congreso poda someter a los Gobernadores a juicio poltico. La Constitucin de 1826
adopt para el gobierno de la Nacin argentina la forma representativa republicana, con-
solidada en unidad de rgimen. El rechazo de estas Constituciones por las provincias
dilat la organizacin nacional, aument los enconos entre ellas y el que se consideraba
centralismo de Buenos Aires.
4
Art. 3. A. Ley 24.309. (B.O. 31/12/1993)
38
El Federalismo en emergencia y su necesaria reconstruccin
cin entre la Nacin y las provincias de competencias sobre prestacin de

servicios, gastos y recursos. Como corolario de ello, el establecimiento de
un nuevo rgimen de coparticipacin federal de impuestos; 2) la creacin de
regiones para el desarrollo econmico social; 3) la jurisdiccin provincial en
los establecimientos de utilidad nacional ubicados en territorio de las pro-
vincias; y 4) la habilitacin a las provincias para efectuar gestiones inter-
nacionales en tanto stas no afectaran las atribuciones que en tal sentido
correspondieran al gobierno nacional, ni su poltica exterior, ni implicaran
la celebracin de tratados de aquel carcter. Las cuatro cuestiones fueron de-
batidas en 1994 y reguladas con suerte diversa en la Constitucin Nacional.
De entre ellas, dos denotan las dificultades y entorpecimientos que padece
el federalismo argentino. En primer lugar, debe sealarse que a quince aos
de reformada la Constitucin, no le ha sido posible al Congreso dictar una
nueva Ley de Coparticipacin de Impuestos, pese a los reclamos de algunas
provincias y de los Senadores que las representan. En segundo lugar, la po-
sibilidad de realizar gestiones internacionales traducida en la competencia
de las provincias para celebrar convenciones con otros Estados o con orga-
nismos multilaterales de crdito- han encontrado, por parte del gobierno na-
cional, un decidido bloqueo a esa atribucin conferida tambin a la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires.5
Hasta aqu, en prieta sntesis, la historia jurdica del federalismo argen-
tino. Pero para examinar la emergencia en la que ha cado el federalismo, se
requiere algo ms que el examen de las normas. Y, evaluando en los hechos
el comportamiento del federalismo argentino, se advierte la inconsistencia
social a la que haca referencia, porque al mismo tiempo que se consagra en
las normas ese sistema, se lucha en diferentes mbitos para mantenerlo en
las disposiciones constitucionales, y de continuo salvo contadas excepcio-
nes- se hace profesin de fe federal, se lo minimiza en las relaciones reales
de poder y las mismas autoridades provinciales aceptan, en los hechos, el
centralismo nacional.
En cuanto a la realidad de la Repblica Argentina y el anlisis de la es-
tructura jurdica del federalismo, considero que el Derecho es algo ms que
un conjunto de normas, sistemticas y ordenadas. Desde una perspectiva
trialista puede afirmarse que el Derecho es un fenmeno complejo integra-
do por normas, por hechos sociales lo que los operadores, gobernantes y
ciudadanos hacen de las normas- y valores o disvalores- que ingresan en
las normas en el momento en que se sancionan y en el momento en que son
aplicadas por sus destinatarios.
Si tenemos en cuenta el panorama de nuestra historia, nuestros orgenes,
tan modestos y tan desafiantes, ciertamente en el espacio geogrfico de lo
que es hoy la Repblica Argentina, construimos un pas6. Con muy poco, con
5
Cfr. Art. 75, inc. 2 y 30; y Art. 124 de la Constitucin Nacional.
6
Empleo el trmino construimos porque se trata de nuestra historia, nuestro pasa-
do comn del que debemos, segn lo entiendo, hacernos cargo.
39
Mara Anglica Gelli
escasos recursos y muchas necesidades se levant una Nacin que fue capaz
de idear un proyecto de realizacin. Y ese proyecto se plasm en una norma,
el comn pacto de unin, la Constitucin Nacional, ofrecida en un ofreci-
miento indito, desconocido en el Derecho comparado de entonces- a todos
los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino.7
Partir, entonces, de esa afirmacin que hizo Sergio: el federalismo visto
como un medio para lograr un objetivo. No obstante, quisiera referirme, pre-
viamente, a tres caractersticas del federalismo, de todo sistema federal.
En primer lugar y desde la perspectiva de una realidad geogrfica -esta
es una de las riquezas del federalismo-, el sistema crea una divisin de poder
territorial.8 Por cierto, ese es el perfil general del sistema, porque hay tan-
tos federalismos como Estados federales en el diseo normativo que adopte
cada pas, en el desarrollo histrico y en la experiencia concreta.9 Aunque
los Estados locales o provincias puedan preexistir al Estado Federal desde la
perspectiva histrica y poltica, desde el punto de vista jurdico, nacen como
Estados locales en el momento de constituirse la Federacin, como parte in-
tegrante de sta. En ese acto constitutivo, renuncian al derecho de secesin
y se obligan a respetar las atribuciones que delegan en el gobierno central;
se obligan a no ejercerlas por s mismos. Al mismo tiempo se reservan com-
petencias que no delegan y, adems, comparten con el Estado Federal las
competencias concurrentes.
En suma, todo sistema federal supone la existencia de dos rdenes de po-
der territorial entre quienes se distribuyen atribuciones: los Estados federa-
dos y el Estado central. En ese sentido, el Art. 121 de la Constitucin argentina
enuncia un principio propio de aquel sistema en virtud del cual los poderes
delegados por los entes locales en el gobierno federal, estn taxativamente
enunciados. En consecuencia, esas atribuciones delegadas constituyen com-
petencias de excepcin, amplias pero no por eso menos excepcionales. Es el
principio de limitacin federal.
7
Esa invitacin a todos los hombres del mundo est inscripta en el Prembulo de la
Constitucin sancionada en 1853 y ha permanecido inalterada hasta hoy. Aunque
una de las fuentes de la Constitucin Nacional fue la Constitucin de los Estados
Unidos de Norteamrica, incluido su prembulo, segn este ltimo lo expresa, la
Constitucin fue sancionada con el fin de asegurar las bendiciones de la libertad
para nosotros y para nuestra posteridad. Las bastardillas me pertenecen.
8
A la divisin tripartita y clsica del poder entre los rganos Legislativo, Ejecutivo y
Judicial, se aaden la divisin entre el poder constituyente y los poderes constitui-
dos, y la divisin federal de base territorial ente el gobierno central y los gobiernos
locales, estaduales o provinciales, como se los denomina en Argentina.
9
Canad ha constituido un sistema federal en el que las tensiones en la forma de
Estado se mantienen latentes. Es conocido el reclamo del Estado de Qubec en pos
de la secesin y los plebiscitos que se han convocado al efecto, hasta ahora falli-
dos para esa pretensin, pero que abren interrogantes acerca de qu ocurrir en el
futuro. Se suele sealar como un signo del empeo de los ciudadanos de Qubec
por su independencia la leyenda que llevan en las patentes de los automviles:
yo recuerdo, como un modo de hacer manifiesta la voluntad de no olvidar lo que
algunos consideran una expresin de los orgenes de la dominacin que padecen.
40
Las federaciones nacen, sin duda, con un objetivo. Quizs podramos

adjudicar a algunos federalismos, o a varios Estados Federales, lo que escri-
bi Borges a propsito de la Ciudad de Buenos Aires: no nos une el amor,
sino el espanto.10 Dicho en trminos menos poticos, lo que en ocasiones
une a Estados diversos, asimtricos, en una unin federal, es la necesidad
de complementarse, de ayudarse entre s o defenderse de contingencias -no
slo militares-. Ello, aunque tambin exista entre los Estados federados una
historia comn, una identidad que se quiere preservar y un futuro que se pro-
yecta para todos. As, se entretejen empatas e intereses de los cuales nace la
necesidad de crear la Unin Federal, pero conservando las provincias todo el
poder no delegado a la Nacin.11 Este es el punto crucial del federalismo: que
ms all de cunto poder se delega, la delegacin siempre es considerada una
excepcin. Por ello, lo que no est expresamente delegado, se lo reservan las
provincias, ms all de que en algunas normas, expresamente, se establezcan
competencias reservadas u otras no delegadas en el Estado Federal. Estas
disposiciones constitucionales son importantes a la hora de interpretar la
dinmica del sistema y las relaciones que se crean entre el Estado Federal, y
las provincias.
En segundo lugar, el federalismo implica un reforzamiento del sistema
democrtico. Karl Loewenstein, el notable terico de la Constitucin, descri-
be al federalismo como un sistema de control del poder, un sistema vertical
de distribucin del poder y, por ende, incompatible con la autocracia que
encarna la concentracin del poder12, que limita y detiene los eventuales
abusos del poder central sobre los ciudadanos de la Federacin. En esta l-
nea, la Repblica Argentina, en la norma constitucional de 1994 avanz ms
an, consagrando la autonoma municipal en el orden institucional, poltico,
administrativo, econmico y financiero.13 De ese modo, los municipios estn
atribuidos para dictarse sus propias Constituciones o, al menos, contar con
leyes orgnicas que los estructuren; para elegir a sus propias autoridades sin
intervencin de los Estados provinciales; para organizar su administracin y
su rgimen econmico y financiero. Como se advierte, de tan amplias atribu-
ciones reconocidas a los municipios, emergen lmites al gobierno provincial,
e indirectamente, al gobierno federal.
El sistema federal y el rgimen municipal autonmico cuando son ge-
nuinos- cuentan con una ventaja comparativa, facilitan la divisin del poder,
bloquean las tentaciones autocrticas y fortalecen el ejercicio democrtico.
Porque al mismo tiempo que se requiere la realizacin de elecciones nacio-
nales, provinciales y municipales, se crea una red de controles en resguardo
10
Borges escribi estos versos en uno de sus poemas Buenos Aires. Obras Completas. El
otro, el mismo. Emec. Buenos Aires, 1974. Pg. 947.
11
Cfr. Art. 121 de la Constitucin argentina.
12
Cfr. Loewenstein, Kart, Teora de la Constitucin. Coleccin Demos. Ariel. Barcelona, Es-
paa, 1976. Pgs. 353 y ss., en especial, pg. 384.
13
41
Mara Anglica Gelli
de los derechos fundamentales de las personas. Adems, el gobierno muni-

cipal autnomo acerca a los gobernantes y a los gobernados y, stos, tienen
vas ms directas de participacin en la resolucin de los conflictos de las
ciudades o partidos y pueden pedir cuentas con mayor facilidad, ante los
desvos de las autoridades.
En tercer trmino, el federalismo constituye pese a las notables venta-
jas reseadas- una forma de Estado compleja, difcil, conflictiva. Quizs por
ello existan tan pocos Estados Federales. El sistema es complejo porque al
existir muchos centros de decisin poltica de base territorial y uno de orden
central, se multiplican las controversias de competencias, sobre todo en el
orden tributario. El sistema, bascula, en consecuencia, entre dos tensiones:
la tendencia hacia el unitarismo o hacia la secesin. Aunque las relaciones
de poder entre los rganos de decisin estadual y los de decisin nacional
estn estructuradas en una norma de base, que es la Constitucin Nacional,
esas relaciones son tributarias de los condicionamientos polticos y sociales,
y en ocasiones de las necesidades de la poltica agonal para obtener el po-
der poltico o para conservarlo. Resulta mucho ms sencillo estructurar en
las normas constitucionales el sistema federal y las autonomas municipales
que resolver los mltiples problemas de distribucin de competencias que
se suscitan.
El federalismo en Argentina, desde la perspectiva jurdica, ha atravesado
diversas etapas. Desde la sancin de la Constitucin histrica, prevaleci el
criterio territorial de ocupar e integrar un espacio que se conceba desierto.
Ms all de la injusticia que esa visin podra significar para los habitantes
originarios, lo cierto es que en una extensin enorme de territorio, se proyec-
t la ocupacin fsica y el fomento de la inmigracin, favoreciendo el ingreso,
con exenciones impositivas, de los extranjeros que trajeran por objeto labrar
la tierra, mejorar las industrias, e introducir y ensear las ciencias y las ar-
tes.14
Lo cierto es que en los comienzos de nuestra historia hubo, por lo menos
en quienes estructuraron el sistema institucional, al menos en germen, po-
lticas de inmigracin con un criterio territorial. Debe sealarse y efectuarse
el homenaje a quienes sancionaron las primeras leyes de inmigracin. Esas
normas y sus inspiradores, tenan muy en claro la direccin que se trazaba.
Conocan la necesidad de poblar y lo hicieron. Todos recordamos esa realidad
extraordinaria que construyeron los gauchos judos establecidos en el Litoral
argentino; eran inmigrantes que llegaban con su capacidad de trabajo, algu-
Cfr. Art. 25 de la Constitucin argentina. La norma est inspirada en el ideario de Alber-

14
di. Recibi y recibe- muchas crticas de quienes sealan la discriminacin implcita que
contiene hacia otras regiones del planeta. Considero, no obstante, que la disposicin debe,
por un lado, ponerse en el contexto de la poca y repararse que el Art. 25 estable que el go-
bierno federal fomentar, es decir, preferir sin por ello impedir otros ingresos al pas. Por
otro lado, el Art. 25 debe interpretarse armnicamente con el Prembulo de la Constitucin
y su invitacin a todos los hombres del mundo. No obstante, tambin estimo que en una
eventual enmienda constitucional ese artculo debera reformarse.
42
nos sin recursos materiales, pero con una cultura del trabajo excepcional.
El pas abierto los reciba como recibi sucesivas oleadas inmigratorias de
diferentes pases- y los impulsaba a ir a zonas que se conceban ricas, con una
definicin muy precisa de las necesidades integrales del pas. Esa inmigra-
cin de los inicios de nuestra organizacin nacional, favorecida para poblar y
desarrollar, produjo un fenmeno de integracin fuera de lo comn y del que
podemos sentirnos satisfechos. A las puertas del bicentenario, ese es un xito
tangible que ayud a construir la escuela sarmientina, pblica, igualitaria,
inclusiva de los inmigrantes a travs de las escolarizacin de los hijos.
La primera etapa del federalismo argentino a partir de 1853, reconoci
dos fuerzas en tensin: el establecimiento de la autonoma de las provincias
como una realidad a la que se le daba forma jurdica en el marco de un Poder
Ejecutivo poderoso idea de Alberdi- para evitar la anarqua en un pas ex-
tenso. Aquella primera Constitucin dispuso el control poltico de las cons-
tituciones provinciales por parte del Congreso Nacional. No se trataba de un
control jurisdiccional sino de la revisin poltica no partidaria del texto de las
Constituciones locales.15
Esa limitacin al federalismo desapareci en 1860. Con la incorporacin
de Buenos Aires a la Federacin, comenz otra etapa: la Constitucin argen-
tina fue, desde entonces, ms federal. Sin embargo se temi que el poder se
transformara en la hegemona de la provincia de Buenos Aires sobre el resto
del pas.
Entre otras reformas que impuso Buenos Aires, resulta curioso el inters
de esa provincia por asegurar la libertad de imprenta, contra los eventuales
entrometimientos de la legislacin y de la jurisdiccin federal.16 La prohibi-
cin constitucional estamos en 1860, un pas con poco ms de un milln
de habitantes- exhibi la preocupacin por resguardar la libertad expresi-
va, un rasgo de modernidad y de control poltico ejercido por la sociedad.
Podramos preguntarnos para cuntas personas pensaron en las garantas
de la libertad expresiva frente al poder estatal, cuntos habitantes del pas
tenan clara conciencia de que se estaba protegiendo un instrumento de la
democracia incipiente y el sistema federal, porque los lmites se le imponan
al gobierno central.
En esta segunda etapa tambin se incluy una importante modificacin
tributaria, referida a uno de los grandes problemas del federalismo: la distri-
bucin de poderes tributarios. En 1860 se estableci un lmite temporal a las
atribuciones del gobierno central para atender a los gastos de la Nacin con
los derechos de importacin y exportacin, fijndolo hasta 1866. Sin embar-
go, en ese ao volvi a modificarse la Constitucin con el nico objetivo de
15
En los anales de legislacin argentina, pueden verse varias leyes del Congreso Nacional
que, luego de examinar la compatibilidad de la constitucin provincial de que se trataba
con la nacional, la aprobaba o, en su defecto, la observaba.
16
Cfr. Art. 32 de la Constitucin argentina. La norma prohbe expresamente al Congreso fede-
ral dictar normas que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdic-
cin federal.
43
Mara Anglica Gelli
eliminar ese lmite temporal. A partir de entonces, esos tributos se mantu-

vieron como atribucin del Estado Federal, generando, en ocasiones, graves
conflictos por el monto porcentual de los derechos de importacin y expor-
tacin, y por la instrumentacin de esos impuestos como poltica econmica
al margen y en perjuicio de los intereses provinciales.17
En 1949 se abri una tercera etapa. En el apogeo del primer peronismo
se produjeron transformaciones muy interesantes y muy cuestionables, por
cierto, acerca del federalismo y el presidencialismo. La reforma constitucio-
nal de ese ao mostr de qu modo una repblica presidencialista, fuerte-
mente presidencialista y concentrada, puede afectar, comprimindolos, al
sistema federal y a las autonomas provinciales. En ese ao se dispuso en la
Constitucin Nacional la estatizacin de las fuentes de energa. En el debate
que se desat a propsito de esas reformas, las opciones se redujeron a de-
fender la propiedad estatal o privada de aquellos recursos, sin examinar si la
opcin estatal implicaba el dominio por parte del Estado Nacional o de las
provincias, segn dnde estuvieran ubicados los yacimientos. La mentada
reforma estableci la intervencin del Estado Nacional en la distribucin y
la utilizacin del campo; se habilit al Estado para intervenir en la economa
y monopolizar determinada actividad, se garantiz la libre iniciativa privada,
excepto en materia de exportacin e importacin, que estaban a cargo del
Estado Nacional y, como se adelant, se declar la propiedad imprescriptible
e inalienable de la Nacin sobre las fuentes de energa.18 Huelga sealar que
cuando la reforma de 1949 fue dejada sin efecto -por uno de los seis gobiernos
de facto que quebraron la institucionalidad constitucional en el siglo pasa-
do- los criterios de estatizacin sobre las fuentes de energa permanecieron.
Aunque resulta obvio, conviene recordar que durante los gobiernos milita-
res, el eclipse del federalismo fue total, en primer lugar porque las autorida-
des provinciales eran designadas por los detentadores del poder de entonces
y respondan a sus instrucciones.19
Finalmente, en 1994 se produjo la mayor reforma federal en la Consti-
tucin argentina. El Senado pas de tener dos representantes por provincia
y dos por la Capital Federal, a tener tres, elegidos por el cuerpo electoral
de cada ente local, dos por la mayora y uno por la minora. Dicho en otros
trminos, el Senado mantuvo la representacin provincial igualitaria, pero a
17
Cfr. Art. 4 de la Constitucin argentina. Uno de los conflictos ms intensos y prolongados,
se desat por el aumento de los derechos de exportacin agraria -las llamadas retenciones-
en marzo de 2008. dado que este impuesto no es coparticipable, su incremento perjudicaba
directamente a las provincias agroexportadoras. Al momento de corregir y ampliar mi ex-
posicin -marzo de 2009- el conflicto no ha sido resuelto, por las necesidades fiscales que
atenazan al gobierno nacional.
18
Cfr., en especial, Arts. 38, 39 y 40 de la Constitucin Nacional de 1949.
19
En el siglo XX se quebrant la continuidad institucional, en un verdadero proceso de des-
constitucionalizacin, en 1930; 1943; 1955; 1962; 1966 y 1976, ocasin, esta ltima en la
que se derroc a la primera Presidenta de la Nacin que tuvo la Repblica Argentina, Mara
Estela Martnez de Pern. En los otros golpes de Estado se destituyen a los Presidentes Yri-
goyen; Castillo; Pern; Frondizi; e Illia, respectivamente.
44
ella se agreg la poltico-partidaria y, ms tarde, la representacin femenina.

De su lado, la representacin de Buenos Aires, dej de ser la de la Capital de
la Repblica para otorgarse a la Ciudad Autnoma.20
La reforma de 1994 modific el principio del federalismo fiscal en virtud
del cual gasta quien recauda, en pos de la constitucionalizacin del sistema
de coparticipacin ya existente, y de los criterios de solidaridad y desarrollo
igualitario entre las regiones del pas que debe respetar la Ley de Copartici-
pacin Federal de Impuestos a dictarse.21
La exigencia constitucional de sancionar una nueva Ley de Coparticipa-
cin Federal de Impuestos y la posibilidad de las provincias de crear regio-
nes, favorecen la estructuracin de un federalismo competitivo, de acuerdos,
de deberes y de conciliacin. Pero ello requiere que la accin de los gobiernos
provinciales y del nacional se defina ms que en torno a la poltica agonal, a
la poltica arquitectnica. Pero, ya se sabe, ello necesita de ciudadanos com-
prometidos, dispuestos a ejercer el derecho constitucional de controlar con-
troles a los gobernantes.
Como se seal antes, el sistema federal es complejo por las distintas
atribuciones que corresponden a cada rea territorial. En la Repblica Ar-
gentina cada provincia debe dictar su propia Constitucin bajo el sistema
representativo y republicano, asegurando la educacin primaria, el rgimen
municipal a partir de 1994, autonmico- y la administracin de justicia.
Competencias muy concretas para las que se requieren recursos y eficacia
en la administracin de los medios, que resultan siempre escasos. Los con-
flictos educativos no bien comienzan las clases luego de las vacaciones y los
requerimientos a la justicia, generalizados en todo el pas, constituyen sen-
dos ejemplos que ponen en evidencia que el federalismo exige ajustes en la
distribucin y en la asignacin del gasto, para ser competitivo y atender al
bienestar de los ciudadanos.
Por otro lado, desde 1994 los tratados de Derechos Humanos tienen jerar-
qua constitucional, los dems tratados tiene jerarqua superior a las leyes y,
todos, en el bloque de constitucionalidad, se encuentran por sobre el derecho
provincial. Ello significa que las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires deben obediencia a aquellos tratados y a los tratados regionales, como
20
La representacin de las minoras polticas en el Senado ya se haba experimentado por
iniciativa de un gobierno de facto, en 1972. Esta reforma qued sin efecto al restaurase las
instituciones democrticas. Pese a ello, exista consenso poltico acerca de la conveniencia
de tal reforma, que se concret en 1994.

La Capital Federal perdi la representacin en el Senado de la Nacin. Por ello, en caso de
traslado de la Capital a otro lugar del territorio argentino, la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires mantendra su representacin en la Cmara de Senadores.
21
Cfr. Art. 75, inc. 2 de la Constitucin argentina. El sistema de coparticipacin federal ya
exista, establecido mediante una Ley-convenio, al margen de la Constitucin. Durante
la administracin del Presidente Menem -tambin una presidencia fuerte-, el sistema se
pareca ms a un federalismo de deberes que de atribuciones por parte de las provincias,
porque detrs de la Ley-convenio que dictaba el Congreso y ratificaban las provincias, se
perciba la presin que estas reciban para obtener la redistribucin de los recursos.
45
Mara Anglica Gelli
el Tratado de Asuncin que cre el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR).

Al mismo tiempo, y en materia de Derechos Humanos, el Estado Federal
ha asumido responsabilidad internacional por la eventual violacin de los
derechos fundamentales que puedan ocurrir en las provincias. Ello, tanto si
se restringen intolerablemente derechos personales como derechos econ-
micos y sociales.22 Estos compromisos internacionales generan una serie de
problemas nuevos que requieren la mxima coordinacin y armonizacin
de polticas pblicas del Estado Nacional y de los Estados locales, a travs
de leyes-convenio o de regionalizacin, a fin de maximizar los beneficios de
aquellas polticas.
Otro de los problemas complejos de resolver para el federalismo se refiere
al ejercicio del denominado poder de polica, por parte del Estado Nacional
y por parte de los Estados locales. Segn jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin, en doctrina que ha mantenido hasta el presente, el
poder de polica en sentido amplio, que incluye la realizacin de los objetivos
de bienestar general, corresponde al Estado Nacional; el poder de polica en
sentido estricto, en materia de salubridad, moralidad y orden, es competen-
cia de las provincias.23
Al Congreso federal se le atribuyeron en la muy liberal Constitucin
histrica- competencias en orden al desarrollo, al crecimiento, a la creacin
de canales navegables, a la construccin de ferrocarriles, al establecimiento
de industrias por concesiones temporales de privilegios y recompensas de
estmulo, todo sin desmedro de lo derechos a comerciar, a navegar y a ejercer
industrias lcitas, garantizando la propiedad.24 En 1994 se ampli la clusula
para el progreso y se atribuy al Congreso competencias para proveer lo con-
ducente al desarrollo humano y al progreso econmico con justicia social, a
la productividad de la economa nacional, a la generacin de empleo, a la for-
macin profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda
y un punto clave, crucial: proveer al crecimiento armnico de la Nacin, y al
poblamiento de su territorio, promover polticas diferenciadas que tiendan a
equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y regiones.25
Como se advierte, ese conjunto de objetivos que debe instrumentar el
Congreso de la Nacin pueden y deben afianzar las relaciones federales, so-
bre todo desplegando un sentido de equilibrio en el establecimiento de las
poblaciones en todo el pas, por cierto respetando las libertades personales.
De lo que se trata, es de sancionar una poltica de Estado, favoreciendo la
ocupacin y el desarrollo de las regiones. Berenztein lo sealaba: esas polti-
cas son una necesidad imperiosa.
22
Cfr. Art. 28 de la Convencin Americana de Derechos Humanos Pacto.
23
La Corte Suprema efectu la delimitacin entre el poder de polica amplio y el estricto en
dos precedentes de mediados del siglo XIX. Cfr. Varios puesteros prximos al Mercado
Central c/ Empresario del mismo Mercado, Fallos 3. 468 (1866) y Empresa Plaza de To-
ros c/ Provincia de Buenos Aires, Fallos 7:150 (1869).
24
Cfr. Art. 75, inc. 18 de la Constitucin argentina.
25
Cfr. Art. 75, inc. 19 de la Constitucin argentina.
46
Segn lo entiendo, el mandato de los convencionales constituyentes de

1994 fue claro: siguiendo la direccin trazada en 1853 y ms all de las difi-
cultades que han impedido la sancin de una nueva Ley de Coparticipacin
Federal de Impuestos, pueden volver a concretarse polticas que en el pasado
fueron exitosas favoreciendo, entonces, la inmigracin-, incentivando hoy
la ocupacin de los espacios vacos para desarrollarlos y asegurar el progreso
de los habitantes del pas.
La constituyente se 1994 habilit un instrumento ms a fin de desplegar
las potencialidades de las provincias, afianzando el federalismo. Se trata de la
competencia de los Estados locales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Ai-
res para celebrar convenios internacionales, de orden econmico, financiero,
cultural, de radicacin de pobladores. Se requiere, para ello, de la generosi-
dad institucional del Estado Nacional que, en ocasiones deber firmar los
avales para que esos convenios se formalicen y, siempre, evitar la tentacin
de entorpecer esas negociaciones segn sea el color partidario de las autori-
dades locales empeadas en esos acuerdos.26
A ms de ello y despus de un insistente reclamo por parte de los Esta-
dos locales, se dispuso en la Constitucin Nacional que corresponde a las
provincias el dominio originario que los recursos naturales existentes en su
territorio.27 El territorio provincial comprende tierra, mar, aire y subsuelo.
Ese dominio habilita a las provincias a percibir tributos sobre la explotacin
de los recursos y a disponer del aprovechamiento de stos por s mismas o
en polticas concertadas con la Nacin. En este punto y como se ha dicho,
la propiedad y administracin de los recursos naturales garantiza un presu-
puesto vital del federalismo.28
No obstante, el Estado Federal conserva la atribucin para dictar los C-
digos de Comercio y de Minera,29 rasgo fuertemente centralizador del siste-
ma argentino, porque atribuye al Congreso Nacional, en exclusiva, la compe-
tencia para reglamentar esas actividades.30 Este doble orden de competencias
-de las provincias sobre sus recursos y de la Nacin sobre la reglamentacin
del comercio y la minera-, es complejo de armonizar. Requiere compatibili-
zar intereses que son cuantiosos, que hacen al desarrollo e implican, adems,
criterios de tributacin.
La necesaria recreacin del federalismo, como un instrumento de desa-
rrollo y progreso debe de atender a estas cuestiones y estos problemas deben
de examinarse a la luz pblica, comprometiendo a los habitantes del pas en
26
La generosidad institucional es lo contrario al clientelismo federal que ata las decisiones
en pos del desarrollo y el progreso de las provincias y regiones, a las necesidades electo-
rales y partidarias del gobierno central y de los locales.
27
28
Cfr. Hernndez, Antonio Mara (h), Federalismo, autonoma municipal y Ciudad Autno-
ma de Buenos Aires. Depalma. Buenos Aires, 1997. Pg. 114.
29
Cfr. Art. 75, inc. 12.
30
Cfr. Toranzo, Alejo, Apuntes sobre el federalismo en la ley 24.922 (con especial referencia
a las relaciones entre el CFP y las provincias con litoral martimo). Indito.
47
Mara Anglica Gelli
las soluciones que son complejas y difciles de instrumentar. El anlisis de

costos y beneficios situado, es un instrumento disponible que si atiende, al
mismo tiempo, las necesidades impostergables y mnimas de todos, puede
alcanzar el objetivo del bienestar general, presente en el Prembulo y en el
articulado de la Constitucin Nacional.
Por otro lado, las autonomas municipales entraan un problema adicio-
nal para las provincias, cuando la Nacin pasa por sobre ellas en sus relacio-
nes con los municipios. He aqu una cuestin a resolver, porque venimos de
la historia de la que venimos. La hemos odo describir aqu, pero tambin en
esa realidad estaban insertos los Cabildos, el germen de nuestra democracia,
de los que surgimos a la vida independiente, casi doscientos aos atrs.
S, la democracia argentina fue oscurecida por los intereses, por el cau-
dillismo. Pero all estaban esas instituciones municipales, las ciudades, en
torno a las cuales se formaron las provincias. Y esas instituciones pueden dar
de s, siempre que los habitantes se conviertan en ciudadanos, rechacen el
clientelismo y se comprometan con sus propios deberes constitucionales.
La Ciudad Autnoma de Buenos Aires puede proporcionar una experien-
cia interesante, por el tipo de autonoma que se le reconoci en la Constitu-
cin Nacional de 1994 y por el ensayo de cohabitacin poltica que se dio en
ms de una oportunidad, entre el gobierno de la Nacin y el de la Ciudad.31
Desde el punto de vista jurdico, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
naci autnoma en 1994. Del mismo modo en que las provincias nacieron
como Estados locales de la Federacin, en 1853, al sancionarse la Constitu-
cin Nacional. Desde luego, las provincias como realidades polticas e hist-
ricas, preexistieron al Estado Nacional.32
En la Constitucin de 1994, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires ad-
quiri una peculiar autonoma que la hizo -en palabras de la Corte Suprema
de Justicia de la Nacin, que comparto plenamente- ms que un municipio
pero menos que una provincia.33 En efecto, la Ciudad tiene representacin
igualitaria en el Senado; tiene atribuciones de legislacin y jurisdiccin,
aunque esta ltima todava ejercida en forma limitada;34 forma parte del
31
Extremando el significado, uso la frase cohabitacin poltica para referirme a las tensiones
adicionales que genera en el desarrollo de la autonoma y por ende del federalismo y la
democracia- el hecho de que las autoridades nacionales y las de la Ciudad provengan de
diferentes partidos polticos. Por cierto, tensin, no significa necesariamente bloqueo o
impedimento.
32
En la pequea casa de San Nicols, donde se celebr el Acuerdo que lleva ese nombre, las
provincias decidieron aceptar la Constitucin que dictaran sus representantes. Represen-
tantes que exhiban, algunos de ellos, cierta precariedad en la representacin: eran los
alquilones, que ni siquiera provenan de las provincias que representaban. No obstante
all se dio el primer paso exitoso en la direccin de la organizacin nacional.
33
Cfr. Gauna, Juan O., Fallos 320:875 (1997). La Ley, 1997-C, 517.
34
La Ciudad Autnoma de Buenos Aires cuenta con justicia propia en materia de cuestiones
contencioso- administrativa, tributaria y contravencional. El traspaso pleno de las com-
petencias en materia de aplicacin de los Cdigos de fondo no se ha concretado, en parte
por la resistencia de los magistrados de esos fueros. Como un paso en la direccin correcta
debe sealarse la sancin de la Ley 25.752 (B.O. 28/7/2003) de aprobacin del Convenio de
48
sistema de coparticipacin federal y cuenta con la posibilidad de recibir

los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). El reconocimiento formal de esta
atribucin parti de una resolucin de la Comisin Federal de Impuestos
(CFI) del ao 2006, emitida en virtud de una consulta del Ministro del
Interior. Se le requera a la CFI que se expidiese acerca de si a la Ciudad
le corresponda ser beneficiaria de los Aportes del Tesoro Nacional. La
Comisin no slo respondi afirmativamente a la cuestin planteada.
En los considerandos de la resolucin se transcribieron las afirmacio-
nes del Ministerio del Interior de la Nacin consultante, en el sentido
de que queda clara la inclusin de la Ciudad [de Buenos Aires] en el
nuevo rgimen delineado en la Constitucin y que: en definitiva, no
puede desconocerse que el texto constitucional incorpora expresamente a
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires como un partcipe ms del rgimen
de coparticipacin federal de impuestos.35 Aunque esta manifestacin y
la resolucin citada fueron emitidas cuando los gobiernos de la Nacin
y de la Ciudad compartan un mismo proyecto poltico, tienen valor ins-
titucional ms all de esa circunstancia, por la continuidad del Estado
de los Estados- independientemente de los gobernantes que ocupen las
funciones respectivas, en cada perodo electoral.
El federalismo normativo que surge de las reformas de 1994 proporciona
instrumentos idneos para recrear, en los hechos, el federalismo daado por
las rupturas institucionales y los hbitos centralistas de la dirigencia y de
la sociedad en la Repblica Argentina. Una de las ventajas comparativas de
la democracia es que hace visibles los problemas y las grietas en el sistema
institucional. Tomar conciencia de esos problemas es un primer paso salu-
dable en un proceso que ser necesariamente largo. La Repblica Argentina
retorn a la democracia hace veinticinco aos pero an debe an se debe-
solidificar sus instituciones. Si se mira lo ya logrado en todos estos aos, y
aunque haya dificultades, no es imposible.
transferencia progresiva de competencias penales de la Justicia Nacional a la Justicia de la

Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
35
Cfr. consid. 2 y 4 de la Resolucin CFI 34/2006 (General Interpretativa) del 30 de mayo de
2006. (B.O. 18-7-2006). nfasis agregado.
49
Reconstruir el Estado reasignando recursos
y clarificando responsabilidades
Osvaldo Giordano
Mis reflexiones pretenden estar respaldadas por fundamentos tcnicos.

Pero reconozco que no estn exentas de las pasiones que genera vivir en el
interior del pas. Padeciendo de manera directa las consecuencias del injusto
e irracional esquema de organizacin fiscal, resulta ms fcil percibir que
buena parte de la explicacin de por qu nos va tan mal en reas muy estra-
tgicas de polticas pblicas, radica en la mala organizacin de las relaciones
entre jurisdicciones. Estoy convencido de que constituye un grave error de
diagnstico tratar de explicar los fracasos en reas tan importantes como
educacin, salud y asistencia social sin tomar como eje central la forma en
que se distribuyen recursos, funciones e incentivos entre el gobierno nacio-
nal y las provincias.
Ya se habl bastante de que vivimos en un pas de profundas fragmen-
taciones. No me parece una exageracin afirmar que mantiene plena actua-
lidad la visin de civilizacin y barbarie que describi Sarmiento. Alcanza
con comparar los estndares de vida prevalecientes en la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires y algunas ciudades del sur -con estndares de vida parecidos
a los de un pas desarrollado- con las del norte -con estndares de vida en
lnea con los prevalecientes en Latinoamrica-, para respaldar la idea de que
en un mismo pas convive la civilizacin con la barbarie.
Sarmiento sealaba que uno de los principales factores que contribua
en ese momento al aislamiento, la fragmentacin y el subdesarrollo del
interior del pas, era la desactivacin del correo. En su diagnstico, Rosas
usa la desactivacin del correo como una herramienta para promover la
subordinacin y el aislamiento. En su argumentacin, este aislamiento
constituye un factor de promocin de la barbarie. En esto tambin es fcil
trazar similitudes con la actualidad. En lugar del correo, hay que observar la
situacin de los sistemas de transporte areo y terrestre. Es evidente que no
podemos pretender un pas con desarrollo y con cierto nivel de integracin y
de armona geogrfica, con el actual sistema de transporte. No estoy hablando
de hechos puntuales y transitorios sino de condiciones estructurales que
hacen muy difcil en muchos casos, imposible- producir y desarrollarse en
el interior del pas.
50
Reconstruir el Estado reasignando recursos y clarificando responsabilidades
Les traje algunos nmeros para respaldar mis afirmaciones. En base a

datos de la Encuesta Permanente de Hogares hemos calculado el ingreso
per capita en cada una de las ciudades que releva al INDEC (ver grfico 1).
Se trata de una cobertura amplia y representativa porque incluye, prctica-
mente, a todos los aglomerados de tamao importante. El grfico ilustra de
manera contundente el nivel extremo de la fragmentacin. Por un lado, la
civilizacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y situaciones pun-
tuales en el sur. Por el otro, la barbarie del interior. Se integra la regin
central muy cerca del promedio del pas y el norte con ingresos que son, en
promedio, un tercio de los de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Es de-
cir, conviven estndares de vida que, en algunos casos, se parecen bastante a
pases desarrollados, con otros que se parecen a los de los pases ms pobres
de Latinoamrica.
Grfico 1
En la Universidad Catlica Argentina hemos preparado un Informe don-

de se desmenuza un poco ms esta informacin. All mostramos que las re-
giones menos desarrolladas, adems de tener un ingreso promedio mucho
ms bajo, en general tienen una distribucin ms regresiva. Es decir, se pre-
senta la peor de las combinaciones: la torta es ms chica y peor distribuida.
En trminos simplificados, la diferencia de ingreso promedio es 1 a 3. Es de-
cir, en las regiones pobres tenemos estndares de vida que son, en promedio,
un tercio de las regiones ms ricas. Pero, en trminos de pobreza, la relacin
es an peor, de 1 a 4. La incidencia de la pobreza en las partes ms prsperas
del pas llega al 10%, mientras que en el norte se supera el 40%.
51
Osvaldo Giordano
Frente a las evidencias de que vivimos en un pas profundamente frag-

mentado, podemos plantear dos hiptesis extremas. Una alternativa se basa
en la argumentacin de que es la consecuencia de asimetras en la distribu-
cin geogrfica de riquezas naturales y de la capacidad, vocacin, esfuerzo
e idoneidad de la gente que habita cada regin. La otra es poner nfasis en
que las brechas de desarrollo son la consecuencia de reglas de juego discri-
minatorias. En un caso, el subdesarrollo sera un derivado de la organizacin
del sector pblico y ms especficamente del manejo de la cuestin fiscal. La
visin alternativa consiste en considerar que estamos fragmentados porque
somos muy diferentes. Aunque vivimos dentro de un mismo pas, no somos
iguales y por eso tenemos standards de vida diferente.
Con matices y combinaciones, ambas hiptesis tienen adeptos. Aunque
seguramente son muchos los factores que explican la fragmentacin, voy a
destinar el resto de mi exposicin a presentar evidencias que muestran cmo
las actuales reglas de juego estn condenando al interior del pas al subdesa-
rrollo, ms all de los muchos o pocos recursos naturales y humanos con los
que se disponga.
La primera evidencia es la centralizacin extrema de los recursos pbli-
cos, cuando constitucionalmente la mayor parte de la responsabilidad de
producir bienes pblicos est descentralizada en las provincias y municipios.
Los rdenes de magnitud sobre cmo se generan y asignan los fondos pbli-
cos, resultan muy ilustrativos (ver grfico 2). All presentamos el promedio
de los aos 1993 a 2000 como representativo de la situacin antes de la crisis
de 2001/2002. La presin fiscal -es decir, qu proporcin del total de ingresos
generados es absorbida por el sector pblico-, se ubicaba levemente por de-
bajo del 21%. Este porcentaje representa la masa de recursos que el sector p-
blico extraa a travs de impuestos a la familia y a las empresas para su finan-
ciamiento. De ese total, slo 3,7% es recaudacin propia de las provincias. El
resto, es decir la mayor parte de los impuestos, los recauda el gobierno nacio-
nal. Una parte -5,5% del PBI- la Nacin los distribuy de manera automtica
y otra parte -0,4% del PBI- fueron transferencias discrecionales. En el primer
caso, la AFIP recauda y automticamente distribuye a las provincias, a travs
de una regla preestablecida. Una de estas reglas es el rgimen de coparticipa-
cin federal de impuestos, pero no es la nica. En realidad, se aplican varias
reglas que componen un esquema extremadamente complejo. En el segundo
caso, la plata tambin llega a las provincias pero est supeditada a la decisin
de un funcionario nacional. Finalmente, el grfico muestra que la Nacin en
promedio se apropiaba de aproximadamente 11,2% del PBI.
52
Grfico 2
No es necesario entrar en los detalles para percibir que esta distribucin,

vigente antes de la crisis, tiene fuertes inconsistencias con la distribucin de
funciones entre jurisdicciones. La Constitucin Nacional establece una orga-
nizacin federal, es decir que las funciones estn fuertemente concentradas
en los gobiernos locales. Entre las ms demandantes de recursos se destaca
la educacin, la salud pblica, la seguridad y la mayor parte de la justicia.
Por lo tanto, es clara la incoherencia entre la distribucin de funciones y de
recursos. Esto lleva a que, ms all de los ciclos y de las situaciones particu-
lares, estructuralmente las provincias estn desfinanciadas. La contrapartida
es una abundancia relativa de recursos en el nivel federal.
Pero an ms notable que la foto, es la pelcula. La presin impositiva ha
crecido de manera intensa en los ltimos aos, al punto de alcanzar un nivel
rcord. Dicho de otra manera, nunca los argentinos pagaron tantos impues-
tos como en la actualidad. Este crecimiento de la recaudacin, lejos de haber
facilitado una distribucin ms racional entre jurisdicciones, ha servido para
profundizar las distorsiones. La dinmica est caracterizada por una muy
clara tendencia centralizadora. Si bien todas las fuentes de financiamiento
del Estado aumentan, lo hacen a ritmo totalmente distinto. Lo que menos
aumenta es la presin impositiva provincial. Lo que ms aumenta es la re-
caudacin nacional destinada a su propio financiamiento y a transferencias
discrecionales a las provincias.
Creo que estamos en presencia de un fenmeno muy trascendente que
ha profundizado al extremo un problema fundacional y de larga data. Las
dinmicas fiscales muestran que cada vez el sector pblico absorbe ms re-
53
Osvaldo Giordano
cursos, pero esos recursos van mayoritariamente a la jurisdiccin que no tie-

ne la responsabilidad de administrar los servicios que ms enfticamente
reclama la poblacin. De un aumento en la presin impositiva equivalente
a 6,6 puntos porcentuales del PBI, casi el 79% fue apropiado por la Nacin y
apenas el 21% de ese incremento fue asignado a las provincias, ya sea porque
las provincias lo recaudan directamente o porque la Nacin se los transfiere
de una manera automtica (ver grfico 3).
Grfico 3
Esta fenomenal concentracin de recursos tiene importantes implican-

cias. Por un lado, el sistema impositivo se va conformando en funcin de la
puja entre jurisdicciones. Las vctimas de esa puja son los contribuyentes.
Las tres jurisdicciones tienden a cobran similares impuestos, por los mismos
hechos disponibles a los mismos contribuyentes. Por ejemplo, un inmueble
genera la obligacin de pagar impuestos al municipio, a la provincia y, supe-
rado cierto monto, a la Nacin en concepto de Impuestos a los Bienes Perso-
nales. Algo parecido ocurre con la titularidad de un auto o con un pequeo
comercio que tiene que pagar, por el mismo hecho imponible (la venta al
consumidor) una tasa al gobierno municipal, ingresos brutos a la provincia
e IVA a la AFIP.
Incluso las superposiciones se dan con impuestos de reciente creacin.
La Nacin cre el denominado impuesto al cheque que originalmente fue
concebido como un pago a cuenta de otros impuestos. Rpidamente, las
provincias han creado un mecanismo muy parecido de percepcin sobre las
54
transacciones bancarias que opera como pago a cuenta del Impuesto sobre
los Ingresos Brutos. Es decir que quienes tenemos cuentas bancarias en el
interior del pas pagamos el impuesto al cheque de la AFIP y tambin la
percepcin a cargo de Rentas de la provincia.
Grfico 4
Las superposiciones
Tipo Nacin Provincias Municipios
Sobre la Bienes Personales Inmuebles Inmuebles

Propiedad Bienes Personales Automotores Automotores
Sobre los Ganancias Lotera
Ingresos Cargas Sociales
Sobre las Iva Ingresos Brutos Contribucin

Ventas Internos sobre comercio,
Combustibles industria y
actividades
Cigarrillos lucrativas.
Radiodifusin
Otros Crditos y Dbitos Percepcin IIB

Comercio Exterior Sellos
Posicionmonos como una pequea empresa o una familia y evaluemos

qu consecuencias tiene el hecho de que un mismo contribuyente tenga
que pagar por mecanismos superpuestos similares impuestos por el mismo
hecho imponible. Ms all del monto del impuesto, esta modalidad tiene
un gran impacto burocratizante. Dicho en otros trminos, el costo adminis-
trativo tanto de los contribuyentes como del Estado- fatalmente termina
siendo exageradamente alto. Esta es una de las razones de por qu resulta
muy costoso cumplir con el sistema impositivo. No es casualidad que cuando
se evala la competitividad de la Argentina, una de las reas donde aparece
muy desfavorecida respecto de otros pases es en la burocracia que genera
el sistema tributario. No me refiero a las alcuotas de los impuestos sino al
esfuerzo que implica pagar el mismo impuesto a tres administraciones tribu-
tarias diferentes. Aunque no sea el nico factor, obviamente su contribucin
a favor de la evasin es relevante.
Una cuestin adicional, que potencia el efecto discriminador, es que
quien vive o produce en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, tiene doble
55
Osvaldo Giordano
imposicin mientras que ms all de la General Paz rige triple imposicin.

Lidiar con dos administraciones, en lugar de tres, es una ventaja relevante
que finalmente impacta sobre las potencialidades de desarrollo. Por eso, un
principio bsico que facilitara enormemente la administracin tributaria es
eliminar superposiciones. Esto implica que un mismo hecho imponible est
sometido a un nico tributo. Obviamente que una transformacin de esta
naturaleza slo es posible plantearla en el marco ms general de un replanteo
de relaciones fiscales entre jurisdicciones.
Pero an ms negativa es la incidencia de la concentracin de recursos
en la calidad de la gestin del sector pblico. Extremando la simplificacin,
en el sector pblico quien tiene la plata no es responsable de gestionar los
servicios. Esto lleva a diluir responsabilidades, a que se multipliquen las
superposiciones y, como un derivado de ambos, a que se generen muchas
ineficiencias. Se podran ocupar varios seminarios analizando el tema y pre-
sentando ejemplos y testimonios de las perversas derivaciones que produce
la concentracin de recursos. Voy a limitarme a algunos ejemplos que me
parecen muy centrales por la importancia estratgica que tiene una buena
gestin del Estado.
Que hace un Ministerio de Educacin nacional que no tiene a su car-
go la gestin directa de las escuelas? Me atrevo a una respuesta contunden-
te: interferir y perturbar la gestin de las escuelas que est a cargo de las
provincias. Simplificando la descripcin: tenemos, por un lado, provincias
desfinanciadas que son legalmente responsables de suministrar el servicio
de educacin bsica. Por el otro, un Ministerio nacional, con relativa abun-
dancia de recursos, sin responsabilidades directas relevantes. La consecuen-
cia previsible es que la gestin educativa se desarrolla bajo un contexto de
permanentes interferencias y con responsabilidades diluidas. Por ejemplo,
si bien los docentes son empleados de las provincias, la Nacin se considera
facultada para fijarles y pagarles parte del salario. Aunque la gestin de las
escuelas es responsabilidad de los Estados provinciales, la Nacin se con-
sidera habilitada para distribuir libros, becas, planificar y construir nuevos
edificios. Un esquema conducido por un Ministro con plata pero sin res-
ponsabilidades directas y un Ministro sin plata con responsabilidad direc-
ta, fatalmente genera conflictos e ineficiencias. Sobre todo cuando se trata
de administrar un sistema que involucra 42.000 escuelas distribuidas en un
territorio amplio y heterogneo.
Los programas federales son presentados bajo el marketing de que la
Nacin ayuda a las provincias. Pero la realidad es que esta intervencin se
sostiene con recursos que podran y deberan haber sido asignados de mane-
ra directa a las provincias y que en la mayora de los casos no son una ayuda
sino un factor adicional de perturbacin. Es decir, la supuesta ayuda termi-
na complicndole an ms la vida a quienes son responsables de administrar
las escuelas en el marco de la precariedad de recursos.
El esquema promueve una estructura de incentivos muy perversa. Quie-
nes son los responsables de administrar el sistema, es decir, las autoridades
56
provinciales, son inducidos a destinar ms esfuerzo a congraciarse con su par

nacional a los fines de beneficiarse con el manejo discrecional de los recursos
que a trabajar al interior del sistema para mejorar su desenvolvimiento. En
paralelo, cuando llega la instancia de rendir cuentas por los resultados al-
canzados, ambos Ministros tienen buenos argumentos para no considerarse
responsables.
Esto ayuda a entender un hecho curioso. La Argentina muestra, en las
mediciones internacionales de calidad educativa, rcords en retrocesos. Sin
embargo, no hay responsables polticos por semejantes resultados. Las au-
toridades provinciales tienen a mano el argumento de que no se dispone de
los recursos para lograr mejores resultados. El Ministro nacional cuenta con
el argumento de que no soy el responsable de administrar las escuelas.
La abundancia relativa de recursos desencadena una fuerte vocacin a
interferir en la gestin provincial. Esto no slo perturba la administracin
del sistema. Adems, contribuye a que la Nacin no cumpla con sus respon-
sabilidades directas. Por ejemplo, tal como lo fijan las normas vigentes, ad-
ministrar un sistema de informacin y monitoreo de la calidad educativa. Si
la Nacin cumpliera con esta responsabilidad, en las provincias se contara
con elementos de juicio objetivos que permitiran la evaluacin de cada go-
bierno local. Se trata de un insumo clave para que la poblacin juegue un rol
activo presionando, controlando y proponiendo cambios en la gestin de las
escuelas.
Otro ejemplo son las responsabilidades del Ministerio nacional respecto
de la administracin de las universidades. Aunque ms de la mitad del presu-
puesto educativo nacional est asignado a las universidades, las autoridades
parecieran destinar ms esfuerzos a interferir en responsabilidades de otras
jurisdicciones que en rendir cuentas por los resultados que tienen institucio-
nes que estn bajo su dependencia.
Pasamos a otra rea y planteamos la misma pregunta. Qu hace un Mi-
nistro de Salud nacional que tiene plata y no tiene hospitales a su cargo? La
respuesta es la misma que para su par de Educacin: interfiere en la gestin
de los hospitales provinciales. Solo de esta manera se puede explicar irracio-
nalidades como que en un mismo establecimiento trabajen mdicos contra-
tados por la Nacin, la provincia y municipios. O que el Ministerio nacional
construya hospitales que luego tiene que financiar y administrar la provincia.
O que se compren centralizadamente medicamentos para luego distribuirlos
en miles de establecimientos sanitarios distribuidos en todo el pas.
Mientras el Ministerio nacional desarrolla, al amparo de la abundancia
relativa de recursos, esta multiplicidad de interferencia sobre funciones de
las provincias, se desentiende de sus propias responsabilidades. Por ejemplo,
fijar reglas y controlarlas para que el PAMI (Programa de Atencin Mdica
Integral), las obras sociales y los seguros privados cumplan con la cobertura
mdica de sus afiliados. Como esto no ocurre, la tpica argumentacin de las
autoridades provinciales es que los hospitales estn desbordados por pacien-
tes que tienen cobertura.
57
Osvaldo Giordano
Nuevamente, aparece un perverso esquema de incentivos. La Nacin no

se hace cargo de su responsabilidad primaria, que es velar por un adecuado
funcionamiento de los seguros de salud. Esto genera una distorsiva presin
sobre los hospitales pblicos, que en teora son destinados a gente sin se-
guro de salud (es decir, la gente que por su condicin socio-laboral tiene
como nica alternativa la atencin en el hospital pblico). La explicacin
ms a mano que tiene un administrador de un hospital es que tiene una de-
manda que excede sus posibilidades de atencin. Ante esta situacin, muy
negativa desde el punto de vista de la atencin sanitaria de la poblacin ms
vulnerable, el gobierno nacional se siente legitimado a desplegar programas
nacionales que se superponen con las funciones provinciales; por ejemplo
construyendo hospitales, contratando mdicos o comprando medicamen-
tos e insumos. As, las autoridades provinciales y sobre todo las nacionales
diluyen responsabilidades. Especialmente, se pierde de vista que un factor
clave en la explicacin del mal funcionamiento de todo el sistema de salud
es que el gobierno nacional no garantiza que los afiliados del PAMI, de las
obras sociales y de las prepagas reciban los servicios que legalmente les co-
rresponden.
Permtanme una ltima pregunta, Cules son las principales funciones
de un Ministro de Desarrollo Social nacional? La respuesta es la misma: in-
terferir en la gestin de la poltica asistencial a cargo de las provincias. La
Nacin administra aproximadamente la mitad del presupuesto consolida-
do en asistencia social. Pero la realidad es que no hay pobres nacionales y
pobres provinciales. El resultado ms importante de esta particular forma
de organizacin es que en la prctica, los mismos hogares reciben similares
tipos de asistencia por mecanismos superpuestos. La misma familia est en
condiciones de recibir un bolsn de alimento, una prestacin monetaria o un
micro crdito por vas superpuestas.
Esto tiene consecuencias muy perversas desde el punto de vista de la ges-
tin. El hogar tiene que hacer mltiples gestiones para recibir la asistencia
del Estado. Por ejemplo, seguramente tendr que completar varias veces la
misma ficha a los fines de inscribirse y explicitar su situacin de vulnerabili-
dad. Varias agencias pblicas tienen que administrar esas fichas, incluyendo
la contratacin de asistentes sociales para constatar la veracidad de los datos
aportados. Tambin se duplican los esfuerzos para montar la logstica que
permita llegar a suministrar la asistencia. Con superposiciones, los gastos
administrativos se multiplican y la calidad de la gestin disminuye. Obvia-
mente que esto genera condiciones ptimas para desplegar prcticas cliente-
lsticas. Cuando la gestin del gasto asistencial se realiza a travs de una mul-
tiplicidad de programas administrados desde los tres niveles de gobierno,
fatalmente aparece casi como una necesidad impuesta por la realidad- la
mediacin del puntero poltico. Es tan complejo y burocrtico el esquema,
que necesita para su operacin la presencia de un mediador entre las familias
pobres y el Estado.
58
Permtanme algunas reflexiones finales en mi exposicin. No hay que

subestimar la complejidad del tema. Esto es an ms complicado que po-
nernos de acuerdo en un punto ms o un punto menos en la participacin
de cada provincia en la coparticipacin (que adems, insisto, no es el nico
mecanismo de distribucin automtica de recursos). A mi juicio, destinar
esfuerzos en destrabar una puja de porcentajes es la mejor manera de seguir
en el inmovilismo (que lleva ms de una dcada violentando un mandato
Constitucional).
El acto fundacional para montar un esquema fiscal ms racional y equi-
tativo es asumir que es necesario repensar la organizacin del sector pblico
desde la ptica de un rgimen federal. Esto involucra cuestiones relaciona-
das tanto con los ingresos pblicos como con el gasto pblico.
En materia tributaria, la regla bsica debera ser asumir que un mismo
contribuyente debera pagar un solo impuesto por el mismo hecho impo-
nible. Esto hace al sentido comn y es muy simple de presentar y entender.
Pero resulta de muy compleja instrumentacin ya que implica especializar
las funciones tributarias de cada jurisdiccin y montar mecanismos de trans-
ferencia automtica de recursos para compensar las consecuencias de la es-
pecializacin.
Por el lado de las erogaciones, tambin es fundamental eliminar super-
posiciones y clarificar las responsabilidades por los resultados. Una condi-
cin previa es que se necesita un esquema de distribucin de recursos que
permita superar la situacin actual en la que quien es responsable de la ges-
tin no tiene los recursos, y al que no administra le sobran. Para producir una
reasignacin tan radical de recursos es necesario desarticular estructuras del
gobierno nacional que no tienen sentido bajo un rgimen federal. Mientras
estas estructuras estn activas, siempre estar latente la presin para absor-
ber recursos (postergando las aspiraciones de las provincias) y la tentacin
de interferir en las funciones de las provincias.
Soy consiente de que es una de las recomendaciones ms polticamente
incorrecta que se pueda imaginar. Pero me atrevo a afirmar que si verdade-
ramente queremos una poltica de Estado a favor de la educacin, un primer
paso es replantear la organizacin del Estado Nacional. Slo de esta manera
se podrn liberar recursos para que las provincias dispongan de lo que de-
manda el sistema educativo. Si la educacin bsica es responsabilidad de las
provincias, los recursos tienen que ser administrados por ellas. Me parece
un acto de arrogancia y pedantera subestimar la capacidad de gestin de las
provincias y sobreestimar la de la Nacin. La va ms eficaz a travs de la cual
el gobierno nacional puede contribuir a favor de la educacin es dejar de ab-
sorber recursos y montar un sistema de monitoreo y evaluacin de la calidad.
En un ambiente democrtico, la manera de inducir la participacin activa de
los ciudadanos en temas estratgicos es contando con datos objetivos que
permitan el control e induzcan la incorporacin de mejoras de gestin. As se
van a construir las condiciones para que se internalice la percepcin de que
las soluciones a los problemas no vienen de perfeccionar la capacidad para
59
Osvaldo Giordano
mendigar recursos en el gobierno nacional, sino en base al esfuerzo y la

participacin democrtica.
En igual sentido, si las provincias son responsables de administrar el sis-
tema de salud pblica, ellas deben contar con los recursos y ser responsables
de contratar a los mdicos, comprar los insumos y medicamentos, y planifi-
car las inversiones. Como ocurre con la educacin, la principal contribucin
del gobierno nacional en favor de la salud pblica es dejar de apropiarse de
los recursos que deberan ir a financiar los presupuestos provinciales. Si bien
esto es una apuesta de confianza en las capacidades locales, es fundamental
apoyar su desarrollo a travs del montaje de un sistema de monitoreo y con-
trol sanitario. En un contexto democrtico, esta es la manera de contribuir al
control y al desarrollo de capital social.
60
Un enfoque integral del Federalismo fiscal
en la Argentina
Miguel Braun
En pos de complementar los enfoques anteriores, esta exposicin pondr

nfasis en lo macroeconmico. Primero cabe hacer una muy breve definicin
de qu es el sistema de coparticipacin, dentro del concepto ms amplio de
federalismo fiscal. Porque en general se habla mucho de coparticipacin y
no se tiene en cuenta que es solamente una de las maneras en que se trans-
fieren recursos entre los niveles de gobierno. En segundo lugar, se apuntar a
un tema central en esta discusin: por qu la Argentina necesita un sistema
de transferencias entre los distintos niveles de gobierno. En tercer lugar, se
intentar responder por qu es deseable la reforma al sistema actual. Por l-
timo, se describir qu elementos debera tener una reforma.
Segn nuestra Constitucin Nacional, la Ley de Coparticipacin debera
ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territo-
rio nacional y la distribucin de recursos entre la Nacin y las provincias
(incluida la Ciudad Autnoma de Buenos Aires) debera efectuarse en rela-
cin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas.
Concretamente, una interpretacin bastante literal implicara que cada ciu-
dadano, de cualquier provincia, debera recibir igualdad de oportunidades,
en trminos de los bienes pblicos: salud, educacin, seguridad, seguro de
desempleo y niveles de ingreso, entre otras variables. Visto desde el punto de
vista del ciudadano, quien paga impuestos al municipio, a la provincia y a la
Nacin, por otra parte recibe bienes pblicos que le provee la provincia, por
ejemplo salud y educacin, entre otros, y los beneficios del gasto que efecta
el gobierno nacional en las provincias, tales como el gasto en defensa nacio-
nal (que no se pueden asignar geogrficamente), o en obras de infraestructu-
ra (que tienen una asignacin geogrfica ms clara). Esto se puede observar
en el siguiente grfico.
61
Miguel Braun
Grfico 1: El ciudadano dentro del esquema fiscal federal.
Fuente: CIPPEC Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento.
La coparticipacin es solamente una parte de todo este esquema (las fle-

chas naranjas). Ella representa solamente la parte de los impuestos nacio-
nales que pagan los ciudadanos, que el gobierno nacional les transfiere a
las provincias. Por lo cual, cuando se acusa al sistema de coparticipacin de
ciertos problemas, habra que tener en cuenta cmo es el rgimen de trans-
ferencias federales ms global.
El sistema de coparticipacin es la respuesta de poltica natural ante la
importante centralizacin de la recaudacin a nivel nacional junto a la des-
centralizacin del gasto (en educacin, salud, seguridad, justicia) en los go-
biernos provinciales, tal como se muestra en el grfico 2. Ello hace necesario
un sistema de transferencias.
Hay otro motivo por el cual un sistema de transferencias resulta nece-
sario: las enormes desigualdades regionales. Otras federaciones muestran
menor desigualdad entre Estados subnacionales, tal como se observa en el
grfico. La diferencia entre la provincia ms rica y la ms pobre en Argentina
es mucho mayor que en otras federaciones, tales como Estados Unidos, Ca-
nad o Australia, pases decididamente desarrollados.
62
Un enfoque integral del Federalismo fiscal en la Argentina
Grfico 2: Gasto e Ingresos Nacionales y Provinciales en millones de pesos.
Fuente: Abuelafia, Emmanuel; Braun, Miguel y Daz Frers, Luciana: Coparticipacin Federal:
una mirada ms all del debate de corto plazo, Documentos de Polticas Pblicas, CIPPEC,
Buenos Aires, diciembre 2004.
Grfico 3: Desigualdades entre Estados subnacionales, una comparacin internacional.
Fuente: Lousteau, M. (2003), Hacia un federalismo solidario.
63
Miguel Braun
En un contexto de tanta desigualdad, es evidente la necesidad de un sis-

tema de transferencias que lleve recursos desde las provincias ms ricas a las
ms pobres. Ese debera ser uno de los objetivos del sistema de coparticipa-
cin.
Cmo es el sistema de coparticipacin y cules son sus principales pro-
blemas? El conocido laberinto elaborado en la Comisin Federal de Impues-
tos muestra su complejidad en el siguiente grfico.
Grfico 4: El laberinto de la coparticipacin
Fuente: Comisin Federal de Impuestos
64
La complejidad en s misma no es un problema. Una frase famosa dice

que para todo problema complejo hay una solucin fcil, y es en general
equivocada. Lo verdaderamente preocupante no es la complejidad sino que
los ciudadanos no pueden saber a quin estn pagando sus impuestos, ni de
quin reciben los bienes pblicos, debilitando la democracia y la exigencia al
gobierno de rendicin de cuentas en el uso de los fondos pblicos.
Pero como se mencionaba anteriormente, no slo hay que tener en cuen-
ta las transferencias por coparticipacin sino el beneficio fiscal neto, es decir,
cunto aporta un ciudadano y cunto recibe de todos los niveles de gobierno.
Hace algunos aos, CIPPEC hizo una estimacin, teniendo en cuenta ciertos
supuestos. El clculo no es sencillo ya que implica una estimacin de cunto
se recauda en cada provincia de impuestos nacionales. En el caso del im-
puesto a las Ganancias, dado que la AFIP presenta valores segn domicilio
legal, ello implicara que un gran supermercado asigna su impuesto a la Ciu-
dad Autnoma de Buenos Aires a pesar de operar en todo el pas. Con el tema
de las retenciones, suponemos que son proporcionales a las exportaciones de
cada provincia. El clculo tambin implica asignar territorialmente el gasto
que hace el gobierno federal, utilizando datos del Ministerio de Economa;
pero ello tambin tiene algunas complicaciones, tal como todo el gasto en
Administracin Nacional, localizado en la ciudad capital, pero asignable a
todo el pas. El resultado de esta estimacin se grafica a continuacin, clasifi-
cando a las provincias en grupos segn su desarrollo econmico medido por
nivel de ingreso y su densidad poblacional
Grfico 5: Beneficio fiscal neto. Pesos per capita, ao 2002

1.182
1.063
792
563
494
484
378
2.336
3.470
3.177
1.478
1.444
1.176
1.148
1.500
809
534
721
149
Fuente: Abuelafia, Emmanuel; Braun, Miguel y Daz Frers, Luciana: Coparticipacin Federal:
una mirada ms all del debate de corto plazo, Documentos de Polticas Pblicas, CIPPEC,
Buenos Aires, diciembre 2004.
65
Miguel Braun
Segn clculos de Martn Lousteau, publicados en su libro Hacia un fede-

ralismo solidario, las transferencias que hace el gobierno nacional por fuera
del sistema de coparticipacin tienden a reducir levemente las desigualda-
des generadas por el primero. No obstante, si bien en promedio el sistema
transfiere de provincias ricas a provincias pobres, segn el grfico preceden-
te resulta claro que provincias similares reciben tratos muy diferentes. Por
ejemplo, un ciudadano de La Rioja recibe casi el doble que uno de Santiago
del Estero. Los ciudadanos de Santa Fe, Crdoba y provincia de Buenos Ai-
res, son aportantes netos al sistema. Un caso sobresale de la comparacin: el
del gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Si bien es atendible
la queja de que reciben poco en trminos de coparticipacin, el gasto del
gobierno nacional en la ciudad, por ejemplo mediante el pago de sueldos
en ministerios y otras dependencias de la Administracin Nacional pone a
la CABA en una situacin de receptor neto. Ello contrasta con la posicin de
aportante neto de la provincia de Buenos Aires, la cual exhibe indicadores
sociales de desigualdad mucho peores que la ciudad.
Otro problema clave del diseo del sistema de coparticipacin es su pro-
ciclicalidad, la cual impacta muy negativamente sobre la posibilidad de lle-
var a cabo una poltica social efectiva. Un elemento clave en cualquier polti-
ca social para un pas que quiere proteger a sus ciudadanos en los momentos
ms difciles es que el Estado transfiera ms cuando la economa se achica. Es
decir, cuando ocurre una recesin, deberan dispararse mecanismos autom-
ticos, como por ejemplo un seguro de desempleo, o mediante transferencias
como pueden ser, en un caso de emergencia, un Plan Jefas y Jefes de Hogar.
En cambio, en la fase expansiva del ciclo, cuando la economa crece a buen
ritmo, inmediatamente se gastara menos en seguro de desempleo porque
ms gente accede a un puesto de trabajo. Este tipo de mecanismos reduciran
la volatilidad econmica, y ms importante an, achicaran la variabilidad
e incertidumbre en los ingresos de las personas de menores ingresos y ms
afectadas por las crisis. El rol del Estado es fundamental para sostener cier-
tos niveles de ingreso en los momentos ms complicados. El actual sistema
de coparticipacin favorece que se gaste ms cuando hay ms recursos, ya
que se transfiere automticamente una porcin de la recaudacin nacional.
Concretamente, cuando el Estado Nacional recauda ms, transfiere ms en
forma automtica a los gobiernos provinciales. En algunos casos, algunas
provincias han pedido limitar el gasto en estos momentos de auge pero ello
no ha resultado fcil polticamente. La correlacin entre los ciclos de PBI,
transferencias por coparticipacin a las provincias y gasto provincial puede
observarse en el grfico que sigue. La tendencia del gasto social sigue el mis-
mo patrn.
66
Grfico 6. La prociclicalidad de las transferencias por coparticipacin
Fuente: CIPPEC
Cuando se analiza la perspectiva fiscal federal, no puede soslayarse el

tema de la disciplina fiscal debido a los efectos nocivos de contagio entre
distritos y entre distintos niveles de gobierno. Hubiese sido deseable tener
una Ley de Responsabilidad Fiscal como la de Brasil. All, luego de una crisis
de financiamiento de los Estados subnacionales, el gobierno nacional apro-
vech la coyuntura para negociar aquel pacto. El gobierno nacional ofreci el
salvataje, saldando el problema fiscal, pero a cambio firm un compromiso
para cuidar el nivel de dficit, de gastos, especialmente el gasto corriente, en
personal y el gasto en aos de elecciones, as como el endeudamiento de la
Federacin. Otro ejemplo nos ha brindado Chile, pas en el cual en realidad
primero se generaron los incentivos y la experiencia en el comportamiento
fiscal responsable, y luego se elabor la regla. Esta busca lograr un super-
vit estructural del 1%. Concretamente, cuando la economa crece, tiene que
apuntar a tener un supervit fiscal ms alto que 1%, y cuando la economa
entra en recesin, puede tener un dficit pero, en promedio, tiene que tener
supervit.
En la Argentina venimos practicando con distintas leyes de responsabili-
dad fiscal. La primera fue en 1996. Aquella Ley 24.629 impona restricciones
al incremento de gastos sin financiamiento expreso e implicaba penalidades
por incumplimiento con efectos concretos sobre los responsables. En 1998
firmamos la Ley 25.152 conocida como Ley de Convertibilidad Fiscal, la cual
estableca un cronograma de reduccin gradual del dficit desde 1999, para
llegar al equilibrio fiscal en el ao 2003, as como la obligacin de constituir
un fondo anticclico. Habiendo entrado en recesin, los lmites al dficit fue-
67
Miguel Braun
ron modificados en su primer ao de vigencia, y luego incumplidos. En 2001

se firm la Ley de Dficit Cero la cual reform a la Ley 24.156 de Adminis-
tracin Financiera y no permita gastar ms de lo que pudiera financiarse con
los recursos corrientes. Fue claramente un manotazo de ahogado para dar un
shock de credibilidad que reabriera las lneas de crdito al pas. Pero la crisis
fue inevitable y la regla result impracticable.
Por ltimo, en 2004 se aprob tras un breve paso por el Congreso la Ley
25.917 o Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal. Fue ms realista que las
reglas anteriores en tanto impuso lmites muy difusos, difcilmente entendi-
bles. Contiene adems definiciones que se pueden interpretar con amplitud,
por lo cual, detectar el incumplimiento de la ley es prcticamente imposible.
En los primeros aos tampoco se cumpli. En sntesis, ni siquiera una ley
blanda se adapta al comportamiento fiscal. Es decir que hoy an es una tarea
pendiente generar mecanismos que ms all de la coyuntura favorable, ase-
guren la disciplina fiscal tanto a nivel nacional como provincial.
Ahora profundizaremos sobre algunas de las propuestas de reforma a
este sistema de coparticipacin. Si bien la complejidad no es un problema
en s mismo, simplificar el sistema propiciara una mayor transparencia y por
ende, fortalecera el ejercicio de la democracia. Los histricos dficits del Sis-
tema de Seguridad Social han implicado detracciones del IVA, del impuesto
a las Ganancias y de la masa coparticipable para cubrir ese desequilibrio. Esa
maraa de complicaciones podra eliminarse, y an as replicar el mismo re-
sultado con un esquema mucho ms simple.
En segundo lugar, habra que repartir mejor. Para ello, habra que poner-
se de acuerdo en un piso de bienes pblicos. El grfico 7 muestra el ejemplo
de Canad. All se estima la capacidad fiscal, es decir, la capacidad de recau-
dacin de cada provincia. No es lo que recaudan realmente, sino el potencial
de lo que podran recaudar dada su situacin econmica, su dotacin de re-
cursos naturales, entre otras variables, para evitar el incentivo a minimizar
los esfuerzos. Las transferencias federales cubren el bache entre el potencial
de recaudacin y el costo de un piso de bienes pblicos deseable para cual-
quier ciudadano. La experiencia canadiense brinda un ejemplo muy valioso
para la Argentina.
Grfico 7. El sistema de coparticipacin de Canad
68
Otra recomendacin muy debatida es la de provincializar impuestos. Si

bien ello puede ser factible para algunos impuestos, este proceso se debe
hacer con mucha precaucin. Aumentar la correspondencia fiscal mediante
la descentralizacin de impuestos en manos de las provincias es una estrate-
gia inviable y hasta indeseable, porque se profundizaran las desigualdades
entre las provincias, ya que cada una dependera ms de su riqueza y su ca-
pacidad de gestin. No obstante, algunos impuestos tales como el impuesto
a los Bienes Personales, el cual se superpone con la base imponible de los
impuestos a la propiedad, podra tener cierto potencial a la mejora si se tras-
lada su recaudacin al nivel provincial.
Por ltimo, cabe hacer una breve reflexin acerca de la viabilidad pol-
tica de una reforma. Hoy se ve como una posibilidad demasiado lejana. La
Constitucin de 1994 les otorga poder de veto a las provincias, al exigir que la
nueva Ley de Coparticipacin se haga mediante una ley-convenio. Por ello,
parecen ms factibles reformas marginales al sistema sin una modificacin a
la Ley de Coparticipacin en s misma.
Adicionalmente, el Poder Ejecutivo Nacional tampoco tiene incentivos
para reformarla. Cualquier Presidente que llegue al poder y se encuentre con
este injusto sistema de coparticipacin, deber tejer sus alianzas y manejar
las coaliciones con recursos pblicos. Salvo que tenga una fuerte vocacin de
sacrificio poltico, no tendr motivos para ceder ese poder. En perspectiva, el
ao 2003 era el momento econmico ideal para hacer una reforma, porque
crecieron muchsimo los recursos nacionales, lo cual habra permitido un
cambio en la distribucin primaria, es decir, entre la Nacin y las provincias,
sin que las provincias perdieran; incluso podran haber ganado un poco. Pero
la necesidad del gobierno nacional pasaba por consolidar el poder poltico,
tan desbaratado tras la crisis de 2001-2002.
A la complejidad institucional de reformar el federalismo fiscal se agrega
el problema de que la coparticipacin federal no es un tema de preocupacin
para la gente. La mayora ignora las consecuencias de este sistema sobre sus
vidas. Es decir que tampoco hay una demanda social en favor de la reforma.
Los escenarios posibles, entonces, giran en torno a reformas marginales
al sistema actual, por ejemplo, lo que pueda ocurrir en sistema educativo o el
de salud. Otros cambios pueden provenir de fuera del sistema: mirando con
optimismo, se puede apostar al crecimiento, al resurgimiento de las econo-
mas provinciales, mediante turismo u otros sectores con alto potencial de
desarrollo. Ello podra facilitar cierta convergencia en el nivel de ingreso, y
que ello redunde en una reduccin de las desigualdades regionales. En defi-
nitiva, existen reformas deseables, pero el actual equilibrio poltico no pare-
ce trazar un camino para poder implementarlas en el corto plazo.
69
Propuestas para mejorar la corresponsabilidad y reducir la
discrecionalidad en la distribucin de recursos
Oscar Cetrngolo
Primero que nada, considero que el problema del federalismo es bsi-

camente de tipo poltico institucional. Nosotros como economistas damos
algunas ideas de cmo hacer que ese federalismo sea un poco ms til, ms
eficiente, cmo la organizacin econmica y la poltica fiscal ayudan a lidiar
con todos esos problemas. Si ustedes leen los buenos manuales y libros de
federalismo fiscal, hechos por buenos economistas, van a encontrar siempre
que el primer prrafo advierte acerca de que no es un problema de economis-
tas. Uno no puede desde la economa decir que el federalismo argentino es
malo porque le da a cada una de las provincias tres Senadores, y eso desequi-
libra las decisiones econmicas. La verdad es que en la regin est teniendo
mucho impacto: pases como la Argentina, en comparacin con Canad o
con Estados Unidos, son pases con mucho desequilibrio regional. Ese es
uno de los problemas bsicos del federalismo, no slo en Argentina, sino
en Amrica Latina en general. El indicador que usamos nosotros es este: el
producto por habitante de la regin ms rica de Canad contra la ms pobre,
es 1,7 veces; en la Argentina, es 8,7. Entonces es muy lindo el esquema de
divagacin, pero si yo la brecha que tengo que cubrir es de 7 a 1 y le digo al
tipo que est 8,7 veces ms rico, que ponga dinero para subsidiar a todos los
tipos que estn 8,7 ms bajo, entonces la respuesta cul es: es la respuesta
de Arequipa, de Santa Cruz en Bolivia, de Guayaquil: No, por qu tengo que
estar poniendo ac, denme la plata y yo me arreglo solo.
Muchas veces los procesos de centralizacin, que son vendidos o promo-
cionados como procesos que ayudan al desarrollo igualitario, en realidad son
banderas que a quienes ms seducen es a las zonas ricas de los pases fuerte-
mente desequilibrados, porque es la forma de llevarse a su casa las colabora-
ciones. Nosotros queremos un pas en el que se atienda a todas las regiones
por igual; dar igualdad de oportunidades. Igualdad de oportunidades no im-
plica darles a todos. Igualdad de oportunidades implica darle mucho ms al
que est peor. No me alcanza con que el ingreso por habitante que reciba un
formoseo, sea igual al que recibe el de Capital Federal. Yo tengo que hacer
algo para que el de Formosa salga de ese 8,7 que est ah abajo, y que, aunque
no va a llegar nunca a 1, tienda a ello.
El camino de la poltica fiscal es, en trminos territoriales, tratar de igua-
lar. Y ah tenemos un lo, que es la estructura del producto de Argentina por
regiones. Nosotros dividimos el producto bruto por regiones, y lo interesante
que ustedes ven ah es que, fjense, esa media torta que est ah son las cuatro
70
Propuestas para mejorar la corresponsabilidad y reducir la discrecionalidad en la distribucin de recursos
jurisdicciones grandes, Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba y Mendoza, y este

cuarto es Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
Distribucin territorial del producto bruto geogrfico 2005
Nosotros tenemos un pas en donde tres cuartas partes del producto son
generadas por solamente cinco provincias, y las cinco provincias ms pobres
generan solamente el 4%.
Producto bruto geogrfico por habitante 2005
71
Oscar Cetrngolo
En el grfico podemos ver claramente que las provincias que tienen ma-
yor puntaje por habitantes, son una mezcla de las provincias grandes con las
patagnicas; y hay un tema adicional: si uno mira el producto por habitante,
compara el de los diez aos que tuvimos informacin, de 2003 para el 93, y
la variacin en un grfico de cuatro cuadrantes, se ubican casi todas las pro-
vincias en el noroeste y en el sudoeste. Significa que las provincias ms ricas
son las que crecieron ms, las ms pobres las que crecieron menos. Esto es un
problema dinmico; el problema no est en vas de solucin, est en vas de
agravamiento. No es solamente el problema esttico el que nos preocupa.
Creciente disparidad de PBG por habitante (1993-2003)
Sobre ese problema, que es la disparidad regional, nos viene esta cues-
tin del proceso de descentralizacin.
72
Descentralizacin y federalismo: estructura % de recursos y erogaciones por nivel de gobierno
La descentralizacin en Argentina ha sido un proceso muy fuerte, en especial desde

los 70, desde el ao 78 cuando fue la descentralizacin de educacin primaria y hospita-
les a las provincias. Este grfico tiene del lado izquierdo recursos en la estructura, el color
gris es Nacin, el color negro , provincias y el blanco es municipios.
Potestades funcionales de los niveles de gobierno. Aos 1980 y 2000
73
Oscar Cetrngolo
Potestades funcionales de los niveles de gobierno. Aos 1980, 2000 y 2003
Hay una explicacin de por qu el conflicto Nacin-provincia es cada vez

ms fuerte: parados en el ao 61, que es el primer ao del que tengo informa-
cin, hay algo interesante, porque la Nacin recaudaba el 70% de los recursos
y gastaba el 70% del gasto. Era una cuestin que, ms all de las cuestiones
territoriales, medida en trminos de Nacin-provincias-municipios era una
situacin media rentable. La Nacin recaudaba y gastaba ms o menos una
parte proporcional de los recursos. Desde el 61 en adelante, lo que va pasan-
do es que se van concentrando los recursos en manos de la Nacin, y el gasto
se va concentrando en manos de las provincias, porque aparecen los procesos
de descentralizacin a la educacin, salud, etc.
Potestades funcionales de los niveles de gobierno

Niveles de Gobierno con Potestades Funcionales
Funciones
Nacional Provincial Municipal
Defensa x
Relaciones Exteriores x
Regulacin del Comercio Exterior, Correo, Teleco-
x
municaciones y Servicios Pblicos
Justicia Federal x
Rutas Nacionales x
Educacin Bsica x x x
Contina en la prxima pgina
74
Viene de la pgina anterior
Niveles de Gobierno con Potestades Funcionales

Funciones
Nacional Provincial Municipal
Educacin Polimodal x x x
Educacin Superior no Universitaria (Tcnica y For-
x x x
macin Docente)
Educacin Superior Universitaria x
Previsin Social x x x
Salud x x x
Infraestructura Regional y Desarrollo Econmico x x
Vivienda x x
Rutas Provinciales x x
Justicia Civil y Comercial x x
Proteccin Social x x x
Saneamiento x x
Defensa Civil x x
Vialidad Urbana x
Aseo Urbano x
Alumbrado Pblico x
Drenajes x
reas Verdes x
Ordenamiento Urbano x
Ahora veamos un poco por qu pasa esto. Primero, esto no son solamente
las retenciones, ac hay una tendencia al largo plazo. Antes no haba IVA,
el impuesto a la renta no era tan importante. El IVA es un impuesto mucho
mejor que el impuesto a las rentas, que no se recauda en las provincias. Si
queremos gravar IVA, lo tenemos que recaudar centralizadamente. Recaudar
descentralizadamente tiene sus problemas, como Brasil nos podra contar.
Entonces, los recursos se van concentrando en la Nacin porque es lo ms
eficiente, y los gastos los fuimos descentralizando. Esta decisin hay que re-
visarla: por qu el gasto que nosotros descentralizamos, fue el gasto social,
el gasto que afecta la equidad, y as como les deca antes que los mejores
manuales de finanzas pblicas dicen que el problema del federalismo es un
problema poltico, esos mismos manuales dicen que cuando uno est con
problemas de equidad, el encargado de eso es la Nacin, y no las provincias.
Esto por una razn muy simple: porque si las provincias se encargan de la
equidad, lo que hago es reforzar las inequidades existentes. Entonces ac
75
Oscar Cetrngolo
difiere un poco con algunas cosas que dijeron antes, bsicamente porque el
problema de las provincias no es solamente que tienen pocos recursos, sino
que los pocos recursos financieros estn asociados tambin con baja capaci-
dad de gerenciar. Seguramente Formosa, por ms que tenga el mismo presu-
puesto que el municipio de San Isidro, por comparar, no va a poder gestionar
sus hospitales igual que el hospital de San Isidro. Lamentablemente es as.
Ojal que podamos tender a eso. Hay que trabajarlo, y la forma de trabajarlo
es con polticas nacionales, no mandando solamente los recursos; entonces
ah hay una discusin que me parece que es importante que tengamos, y que
tengan ustedes en adelante.
Respecto de las retenciones: primero, se tienen que cobrar las retencio-
nes. Ac hay varios problemas asociados. Hay un problema de precio inter-
nacional, pero hay un problema de tipo de cambio, y si hay un problema de
tipo de cambio est bsicamente asociado a un problema macroeconmico,
y en realidad, tambin vinculado al default. Este gobierno ha decidido tener
un tipo de cambio alto. Si este gobierno decide tener un tipo de cambio alto,
en realidad, el problema del precio internacional desaparece. El problema es
el tipo de cambio alto: si yo no controlara el tipo de cambio y lo dejo libre,
con precio internacional alto, lo que hago es que el productor gane rentabili-
dad por el precio, pero a la vez pierda rentabilidad por el tipo de cambio; yo
le mantengo la rentabilidad con el tipo de cambio, que es una rentabilidad
proveniente de una poltica macroeconmica, y se la ha puesto la Nacin,
que es la encargada de marcar la poltica macroeconmica. Punto en defensa
de la poltica oficial, de alguien que no se cree oficialista. Me parece que es
un punto muy fuerte, y que tiene reflejos en la historia argentina en muchos
perodos. La Argentina, en muchos perodos manej tipo de cambio mlti-
ple. Hoy se da un control de una manera mucho ms genuina y lcita, a travs
de la AFIP y se la entrega a la Nacin. Contraargumento: cuidado, una parte
sigue siendo el precio internacional, y si hay precio internacional, la discu-
sin es si ese precio internacional es permanente o transitorio. Si una parte
es transitoria, ah se impone un fondo anticclico. Esto para el cobre en Chile
o los pases petroleros; eso es una cosa que no tenemos que olvidar.
Yo creo que la salida, mirada desde la coparticipacin, no tiene solucin.
La coparticipacin no es la solucin, ni es la pregunta. La coparticipacin, es
una ley en donde se decide el destino de los fondos, a partir de un momen-
to determinado, en que cada uno recibe una porcin, y en donde la nueva
ley tiene que estar votada y consensuada por las 25 partes. Qu posibilidad
existe de que alguien vote que va a perder un punto porcentual de la coparti-
cipacin? Ninguna. Entonces eso no se discute; de ah no se va a pasar. Para
el que no conozca la historia, o no se la acuerde, sepan que leyes de coparti-
cipacin -globales, no de impuesto por impuesto-, en la historia argentina,
votadas por el Congreso de la Nacin, y permanentes, no transitorias por dos
aos, no hubo ninguna en nuestra historia. La Ley de Coparticipacin que
nosotros tenemos como modelo, es la ley que rige desde diciembre del 73 al
85, que fue sancionada por el gobierno militar de Lanusse, la cual es una ley
76
(nmero 20.222) que se sancion de emergencia. Para resolver el problema

de la transicin de Alfonsn a Menem iba a durar dos aos su vigencia. Sin
embargo an contina, entre comillas porque tiene tantos parches, tantos
pactos, que no tiene nada que ver.
Los pactos tienen mucho que ver con actos del Poder Ejecutivo, y este es
otro punto que me gustara abordar, en la discusin interdisciplinaria, que
no es un tema de economistas. Cuando se rene cualquier tipo de asamblea,
sea Congreso, o Asamblea Constituyente, lo que sea, las provincias le ganan a
la Nacin. Siempre cuando hay una asamblea, las provincias toman posicin
en contra del Poder Ejecutivo, y el Poder Ejecutivo, como tiene el poder fuera
de esas asambleas, en el da a da, desde la Secretara de Hacienda se toma
revancha, y toma una parte de la tajada mucho mayor a la que le pudiera
haber sacado. Entonces, el hecho, el disparate, que uno puede entender, que
fue el artculo de la Constitucin que dice que tiene que estar sancionada
antes de tal fecha, debe ser entendida como una demostracin de poder de
las provincias frente a la Nacin, no como una fecha tope en la cual tiene que
estar sancionada la ley. Entonces, uno no tiene que discutir cunta plata le
toca a cada uno. Lo que tiene que discutir es cmo se organizan las normas de
salud, cmo se organiza el tema de la educacin, cmo se organiza la mejora
del sistema de pensiones, y el rgimen de transferencias vendr atrs. Enton-
ces yo vuelvo a dos o tres ejemplos de cosas que creo que estn bien, y cosas
que creo que estn mal. Uno, llamado de atencin: es la primera vez que es-
toy en una discusin de federalismo y, despus de varias horas, no apareci la
palabra de sistema previsional. El problema es el sistema de pensiones, no es
otro. Si nosotros no tuviramos crisis previsional, no estaramos discutien-
do nada de todo esto. Se viene generando dficit desde hace mucho tiempo
en este sentido: desde los 90, y mucho ms fuerte desde la reforma del 93,
94. Se est generando un desequilibrio espectacular, y est financiado por
recursos coparticipables. El rgimen de pensiones, se fue financiando con
eso que es violeta, lo violeta son impuestos coparticipables, son 3 puntos del
producto. (Ver grfico de la pgina siguiente).
Qu pas luego de la crisis: esos 3 puntos se transformaron en 1 y algo,
porque crecieron los recursos, creci la economa formal, pero tambin por-
que cay el nivel de haberes, se gan un punto de producto. Gan la Nacin,
perdieron los privados. Qu se hizo: buena parte de este lo, es porque en-
traron, durante los ltimos 30 aos, muchos beneficiarios que nunca haban
aportado; entraron con beneficios en igualdad de condiciones que gente que
haba aportado -la famosa moratoria de la poca de Manrique-. Entonces
hicieron caer la tasa de sostenimiento de niveles razonables, hasta niveles
pauprrimos de 1,3 o 1,4.
Lo que se hizo ahora: como la reforma tena requisitos mucho ms fuer-
tes, pero consistentes para jubilarse, mucha gente qued fuera del sistema.
La cobertura haba cado mucho. Entonces la solucin que dio este gobierno
fue que todo aquel que tenga 60 aos, aunque no haya aportado, entra en el
sistema, y tiene los mismos beneficios que si hubiera aportado, eso ustedes
77
Oscar Cetrngolo
lo saben. Y quiero ver quin financia eso y cmo se financi sobre el pasado,
con derechos coparticipados, que le sacan financiamiento a la educacin y a
la salud.
Uno no puede tener una ley que diga el gasto provincial no puede au-
mentar el porcentaje del producto y otra ley que diga el gasto de salud au-
menta el porcentaje del producto. Entonces, todos los que hayan votado esa
ley, sepan que estn destruyendo el sistema de salud. No es solamente un
problema del Poder Ejecutivo; hay que ser consistente en las normas. No
es solamente que las normas sean buenas, sino que sean consistentes sobre
el modelo general. Me parece que de las cosas que se hicieron dentro del
federalismo, la propuesta menos ambiciosa en el tema de salud es hacer un
programa para que la Nacin incentive que las provincias ms pobres den
atencin materno-infantil. Yo entiendo que es una actitud muy paternalista,
pero me parece que dada la diversidad de ingresos en las distintas jurisdic-
ciones, yo creo que el paternalismo tiene mucho margen todava.
Esto es la estructura de gasto en salud de la Argentina, el gasto que maneja:
Gasto en salud en Argentina. 2000 (como % del PIB)
Pblico 2.01
Nacin 0.29
Provincias 1.40
78
Municipios 0.33
Seguridad social 2.94
Obras Soc. Nac. 1.36
INSSJP 0.81
Obras Soc. Prov. 0.77
Subtotal Pblico y Seg. Soc. 4.96
Privado 4.24
TOTAL 9.20
Fuente: Ministerio de Salud y Ministerio de Economa (2001).
Yo no s qu imagen se estar haciendo Graciela Ocaa sobre lo que va a

manejar. Graciela Ocaa sali de manejar 0,8 puntos del producto, y ahora
va a manejar un presupuesto, que tiene que darse en todo el pas, que es de
0,29. El Ministerio de Salud de la Argentina no existe, en trminos presu-
puestarios, y bsicamente porque el sistema est totalmente desarticulado,
son parcelas que nadie maneja. Muchas gracias.
79
La ficcin del Federalismo en la Argentina (1890-1972)
El caso Tucumn
Rodolfo Ocaranza
Cuando me plantearon el tema de esta exposicin -el federalismo-, desde

mi perspectiva de hombre del interior, record el libro Historia de la destruc-
cin de una provincia, de reciente edicin, de Roberto Pucci, un historiador
tucumano. Fundamentalmente, cuenta la historia de Tucumn desde la his-
toria del azcar, que ocupa todos los procesos econmico-sociales del siglo
XX, hasta prcticamente el ao 1973. Y es a partir de esta historia de Tucu-
mn y del azcar que espero poder transmitirles la visin de un poltico del
interior y demostrarles que el federalismo no existi en nuestro pas, hubiera
gobiernos civiles, militares, radicales, peronistas.
La historia del azcar en Tucumn arranca en el siglo XIX, en 1840
aproximadamente, con el Obispo Colombres, que siembra las primeras ce-
pas de caa de azcar; se fabrican los primeros trapiches manuales tirados
a mula, en una poca en la que Argentina consuma azcar de Cuba y Brasil.
As lleg la industria de la caa de azcar a ser la primera gran industria de
nuestro pas, que a finales del siglo XIX ya estaba absolutamente consolidada
y le permita autoabastecerse. En esa poca, Tucumn tena una importancia
econmica destacada en el concierto nacional. Recordemos que Tucumn
dio a la Argentina dos Presidentes: Avellaneda y Roca. Volvamos al azcar.
A pesar de su importancia, esta industria nunca tuvo proteccin, ni polti-
cas arancelarias que tendieran a favorecerla, sino ms bien -y lo veremos en
el desarrollo de este esbozo histrico-, todo lo contrario. Muchas veces, los
propios tucumanos, en el inconsciente, tenamos la idea de que vivamos en
una provincia subsidiada, cuando fue absolutamente al revs.
La poltica arancelaria tenda a la prohibicin de la exportacin del az-
car; todas las medidas tendan a deprimir el precio para el consumo interno,
y cada vez que ste tenda a subir, se abra la importacin. Esto generaba
pugnas permanentes. A finales de 1890 haba encendidos debates en el Con-
greso de la Nacin, en la Cmara de Diputados, y segn se cuenta en uno de
sus relatos, las consignas que se gritaban eran Muera Roca, muera Tornquist
y muera el azcar. En 1898 se sanciona en el Congreso de la Nacin una
primera ley que tenda a imponer una prima para la exportacin de azcar.
Dur lo que un suspiro -aproximadamente dos meses-, ya que fue derogada,
80
La ficcin del Federalismo en la Argentina (1890-1972). El caso Tucumn
y en 1912 se sanciona una nueva ley, la Ley Saavedra Lamas, en la cual se fija
un precio mximo a los azcares. A partir del gobierno de Hiplito Yrigo-
yen, nuevamente se prohbe la exportacin del azcar, de los azcares de los
ingenios tucumanos y del resto del pas. Incluso ms: se llega a avanzar en
proyectos de expropiacin de los azcares para distribuirlos en los centros de
comercializacin. Como les deca, el azcar nunca tuvo precios mnimos o
sostn; al contrario, siempre tuvo precios topes, o mximos internos. Nunca
tuvo una proteccin real. Incluso la proteccin contra el dumping, en una ley
de 1931, se hizo artificiosamente, puesto que se protega solamente a aque-
llos que venan del mercado llamado mercado libre. El mercado del azcar
era un mercado complejo, donde negociaban prcticamente los Estados con
los Estados. Este mercado conformaba un 70% del comercio mundial del
azcar; el 30% restante, era el mercado libre. Era un azcar de muchsimo
menos valor: por lo general, excedentes exportables de los grandes pases
azucareros, como Sudfrica, Brasil o Cuba. La Ley Saavedra Lamas, en 1912
fij el tope de 41 centavos el kilogramo de azcar. Este precio se mantuvo in-
variable hasta finalizada la Segunda Guerra Mundial. En ese lapso, el precio
de la carne, por ejemplo, subi de 32 a 85 centavos, casi triplicado. El precio
del azcar continu siendo fijado por el gobierno nacional. Todos los gobier-
nos nacionales, hasta el ao 73, siempre dictaron precios mximos, y esto
era una constante: cada vez que haba excedentes de azcar, se ponan topes
a la exportacin; si el precio suba, porque haba una escasez de la oferta, au-
tomticamente se abra la importacin, en un juego perverso que trataba de
tener siempre controlado el precio de un elemento que era, y es, muy utiliza-
do en los hogares de la Argentina. As fue que el precio del azcar, tomando
otras medidas como unidad de cambio y comparndola con la evolucin de
ndice de precios de los distintos productos, perdi 9 centavos por ao, con
relacin a los otros productos, al cabo de 22 aos. Es decir, siempre fue cas-
tigada. Qu trae aparejado esto?: enormes asimetras en el tratamiento de
algunos productos en la Argentina.
En la dcada del 30, se crean dos instituciones que fueron durante mu-
chsimos aos rectoras del comercio nacional y exterior de nuestro pas: la
Junta Nacional de Granos y la Junta Nacional de Carnes. La Junta Nacional de
Granos operaba fijando precios sostn para sus productos. Es ms, llegados
los casos donde los precios internacionales de los cereales, por aquellos en-
tonces an no llamados commodities, estaban deprimidos o no eran conve-
nientes, la Junta compraba la produccin al productor y garantizaba precios
mnimos. A su vez, les entregaba semillas, les daba cursos de capacitacin,
haca tareas de investigacin y desarrollo. El Estado argentino era un verda-
dero empresario en materia de granos, y tena silos, como los de la Ciudad de
Buenos Aires, de Baha Blanca, de Santa Fe, de Villa Constitucin. En el ao
1966, por ejemplo, mientras en Tucumn se ordenaba el desmantelamiento
de 11 ingenios, en Baha Blanca se estaban construyendo 16 silos nuevos, a
travs de la Secretara de Obras Pblicas de la Nacin, en el complejo de
Ingeniero White.
81
Rodolfo Ocaranza
La Junta Nacional de Carnes impona vedas de consumo, tratando de po-

der cumplir con las cuotas de exportacin de la carne, e hizo una enorme
inversin en publicidad de la carne argentina, y en campaas agresivas de de-
sarrollo de exportacin de producto, hasta llegar el punto mximo de inter-
vencin del Estado cuando se crea, en 1941, la CAP, la Corporacin Argentina
de Productores, un gigante estatal industrial, con 3 frigorficos al comienzo
y con 14 en 1960. Cabra preguntarnos entonces qu institucin regulaba el
azcar en Argentina. La primera, la Junta Nacional del Azcar, aparece en
1945, creada como una dependencia del Banco Central; dura muy poquito. Ya
que en el ao 1949 es reemplazada por la Direccin Nacional del Azcar, que
dependa del Ministerio de Industria y Comercio. Veamos ac diferencias
muy importantes: la Junta Nacional de Granos y la Junta Nacional de Carnes,
creadas por ley del Congreso, tenan absoluta autonoma. La Junta Nacional
de la Carne, por ejemplo, estaba conformada por dos miembros de la Socie-
dad Rural de Buenos Aires, dos miembros de Sociedades Rurales del interior,
un representante de los frigorficos, tres representantes de la industria, el
comercio y los fletes martimos, mientras que los Directores nacionales de
Azcar, casi la mitad, en toda su historia, fueron militares. Adems el ente
no tena ningn tipo de autonoma. Por supuesto, la Direccin Nacional del
Azcar estaba asentada en Buenos Aires, con una delegacin local en cada
una de las provincias azucareras.
Hacia 19581959, por primera vez en 25 aos, se logra un rcord de pro-
duccin, con importantes excedentes exportables. Pero a travs del Decreto
8.747, del entonces Ministro Alsogaray, se prohbe la exportacin, se obliga
a dejar en pie el 25% de la caa que haba plantada en Tucumn, mientras
que se permite total molienda en las provincias de Salta y Jujuy y, si bien es
cierto que se eliminan los precios mximos, se dejan fijados precios estima-
tivos. Qu eran estos precios estimativos?: los precios que se supone que se
estimaba o se sugera, pero se prohiba introducir modificaciones o reajustes
por alzas de combustible, mano de obra u otros insumos, que como todos
sabemos crecan fuertemente. Adems de prohibir la exportacin, ese ao de
excedentes para la Argentina, se abri la importacin de azcar en frontera.
Otra vez, entre 1956 y 1966, la carne triplic su precio, mientras que el del
azcar se mantuvo absolutamente deprimido. El ao ms trgico de la his-
toria tucumana es, probablemente, en 1966 con la dictadura de Ongana, la
ms perniciosa para la historia provincial, mucho ms que lo ocurrido desde
el 76 en adelante.
La querida Tucumn, en 1966, viva en un continuo peregrinaje de Go-
bernadores, Ministros, Legisladores, hacia Buenos Aires, ya que en esa Ca-
pital Federal es donde deban resolverse los problemas. Aunque estas medi-
das nacionales fueran repudiadas por la Legislatura tucumana y declaradas
inconstitucionales, por supuesto, no sirvi para absolutamente nada. El 21 de
agosto de 1966, a los poquitos das de la Revolucin Argentina de Ongana,
Salimei, el flamante Ministro, dict el Decreto 16.926, al que llamaron ley
aunque no hubiera Congreso, donde se dispona la inmediata intervencin,
82
cierre y desmantelamiento de siete ingenios. A las 3.30 de la madrugada del

da siguiente, entraron tropas de Gendarmera Nacional y la Polica Federal,
a las casas de los administradores, los sacaron de sus camas, y los llevaron
al ingenio. Quedaron a cargo en cada uno del los siete ingenios un Coman-
dante Principal de Gendarmera, encabezado por el entonces Comandante
Ocampo, que instal su cuartel general en la delegacin local de la Direccin
Nacional de Azcar. En total se cerraron, en esa poca, 11 ingenios, esto es el
40% del parque industrial de Tucumn, y se perdieron 130.000 hectreas de
caa de azcar de las 250.000 que haba. Los cupos de los ingenios tucuma-
nos cerrados fueron adquiridos por el Poder Ejecutivo Nacional, pero gracio-
samente fueron tomados como un anticipo de coparticipacin y cargados a
las cuentas del presupuesto provincial. Estos cupos de produccin, a su vez,
fueron reasignados al ingenio Ledesma, con lo cual haba una clara muestra
de las intenciones de perjudicar a una provincia y favorecer a otra, o por lo
menos a un determinado grupo econmico.
El Poder Ejecutivo Nacional fij cupos de produccin para zonas terri-
toriales. Una zona era Tucumn; la otra, Salta y Jujuy; la otra, el Litoral. A la
primera, a Tucumn, se le redujo un 30% de su cupo; a la segunda, un 17%; y a
la tercera zona no se la toc para nada. En 1965, Tucumn aportaba el 62% de
la produccin total del azcar, y se redujo, en 1971, al 50%. Trabajaba al 80%
de su capacidad, aun despus del cierre de los ingenios. Otro tema a tener en
cuenta era el referido a los fletes ferroviarios: costaba 150% ms traer produc-
tos tucumanos hacia la Capital, que enviar mercaderas en direccin inversa.
Por eso creo que las economas regionales son una especie de capitalis-
mo local, de pequeos mercados donde los hombres del interior vemos un
intercambio de bienes y servicios que no tiene que pasar necesariamente por
Buenos Aires. Las economas regionales son las que nos permiten desarrollar
mercado sin la necesidad de ningn puente adicional.
Qu consecuencias trajo aparejadas estas medidas del gobierno de
Ongana? Segn el censo que realiz el INTA en esos aos, previos al cierre
del ingenio, haba 26.780 productores caeros en la provincia de Tucumn.
Cmo se distribua esa riqueza interna? 10.800 de estos productores eran
propietarios de hasta 3 hectreas, 12.400 tenan entre 3 y 10 hectreas, 3.360
tenan entre 10 y 100 hectreas, y slo 96 tenan ms de 100 hectreas. Re-
presentaban el 81% de la caa molida en Tucumn, y de este grupo, el prime-
ro, aquellos productores pequeos de minifundios de hasta 3 hectreas, los
10.878, fueron eliminados por decreto. En esa poca, el Gobernador-inter-
ventor de Tucumn, el General Aliaga Garca, form un gabinete sin tucuma-
nos en sus Ministerios y Secretaras. A Ongana le gustaba llamar gobierno
federal a su gobierno, y cre la delegacin regional del NOA, y nombr a
un Delegado Regional, con rango de Subsecretario de Estado. El gobierno
federal, lo nico que haca era llevar su gabinete a las distintas provincias
de la Argentina, donde se reuna con los interventores por l puestos, con
los empresarios y con los sindicatos, que ellos mismos haban permitido que
siguieran funcionando.
83
Rodolfo Ocaranza
A fin de tener una cabal idea de la vergonzosa inequidad de nuestro pas,

resulta de mucha utilidad considerar las siguientes realidades. En Estados
Unidos a finales del siglo XIX los ingresos por habitante de la regin ms
avanzada de este pas equivala a cuatro veces la de la regin ms atrasada.
En 1950 esa relacin se estableca en trminos de dos a uno y en la actualidad
tiende a ser menor. Esa misma relacin en la Argentina de 1968 se correspon-
da con la de Estados Unidos de 1890.
La concentracin del poder central en la burocracia de Buenos Aires fue
brutalmente agudizada en poca de Ongana a la vez que se transferan ser-
vicios nacionales, sin la consiguiente asignacin de sus recursos. Se impuso
la intervencin del CFI (Consejo Federal de Inversiones). El CFI haba sido
creado en 1959, y en los considerandos del decreto de intervencin se habla
de descentralizarlo para lograr mayor federalismo; se reemplaz a su Junta
y a sus representantes de las provincias con un miembro que era el jefe del
CONADE, para despus reemplazarlo por el Secretario de Planeamiento del
Poder Ejecutivo Nacional; se apropiaron de los fondos de las provincias para
trazar planes federales, que ellos desconocan, las provincias desconocan,
las provincias no lo solicitaban, y en cuya formulacin no participaban en
absoluto. Adems centraliza el cobro de impuestos indirectos, como vimos,
rditos, rentas y tributos internos.
Vamos ahora a la demografa.
Qu consecuencias trajo a Tucumn este cmulo de desacertadas medi-
das a lo largo del siglo XX? El censo de 1968 determin que haba, aproxima-
damente, 758.000 habitantes en Tucumn; en 1960 haba 772.000 habitan-
tes; en 1970, 765.000. nico caso de crecimiento inverso, de tasa negativa de
crecimiento demogrfico para esa poca en el pas. Se estima que 230.000 tu-
cumanos se fueron de Tucumn en esa dcada, o en esos cinco aos. De ellos,
en 1970, 272.000 vivan fuera de Tucumn; de esos 272.000, 200.000 vivan en
la Capital Federal y el Gran Buenos Aires. Obviamente que quienes se fueron
eran la fuerza productiva; los que se quedaron fueron los ancianos, los nios,
absolutamente discapacitados para realizar su tarea. Los que se fueron eran
los que tenan las condiciones para llevar adelante un oficio, una tarea. Los
que se fueron sufrieron un nuevo golpe, un nuevo desarraigo, puesto que
se instalaban, por lo general, en villas de Retiro o en Villa Lugano, donde
tambin eran apaleados y corridos por la polica, como documenta el film de
Alberto Marquand Yo, Sor Lucy, que cuenta la vida de las monjas francesas
secuestradas en 1977, que hacan tareas sociales en estas villas desde 1967.
Aclaremos que no slo perdieron el trabajo los obreros tucumanos, sino
perdieron su bienestar; bienestar que era humilde, por supuesto, pero que les
brindaba mucho mayor bienestar que el que conseguan en las villas miserias
del conurbano bonaerense, o de las numerosas villas miserias que poblaron
la ciudad de Tucumn. Ac tenan hospitales, clubes, bibliotecas, dispen-
sario, escuela, todo generado alrededor del ingenio. Un bienestar humilde,
pero bienestar al fin y al cabo. Un bienestar digno.
84
En Tucumn haba 27 ingenios funcionando antes de 1966; en la actua-

lidad quedan 15. La tasa de desempleo, obviamente, creci enormemente:
en 1965 Tucumn tena una tasa de 5,5; en 1969 subi al 12%; y en 1972, al
14% -esto sin contar que ya se haban ido 200.000 tucumanos de Tucumn-.
Pero como haba que darle una mano a Tucumn, se cre el Comit Ope-
rativo Tucumn, del gobierno de Ongana, y aqu s vamos a ver que haba
una autntica poltica demogrfica, es de las pocas veces en la historia de
nuestra Argentina que el gobierno tiene un plan de desarrollo basado entre
otras cosas en cuestiones demogrficas. Paralelo al Operativo Tucumn, se
gener el Operativo Ro Negro, tambin llamado Operativo Cervantes, que
inclua a las provincias de Ro Negro y Neuqun, que consista en trasladar
10.000 desocupados tucumanos a la provincia de Ro Negro y a la provincia
de Neuqun. Se logr hacer un primer viaje en avin de la Fuerza Area,
donde viajaron 110 obreros tucumanos. En muy poco tiempo, estos fueron
rechazados por el Gobernador, porque no esperaba que tuvieran los niveles
de sindicalizacin y preparacin que tanto miedo les causaba.
Este Operativo Tucumn, por supuesto, tena su sede central en la Ca-
pital Federal. Sus miembros eran el General Imaz, Ministro del Interior en
su momento, cuya primera medida fue enviar en una carga ferroviaria, una
cantidad aproximada de 10.000 palas y picos, que estaban destinados, a pedi-
do del gobierno federal, a que estos obreros que haban dejado de trabajar en
los ingenios, se dediquen a reparar las rutas provinciales tucumanas. Lo que
no saban estos seores era que se acababa de terminar la construccin del
dique El Cadillal, y Tucumn tena en ese ao la flota vial ms importante de
la Argentina. En ocasin del lanzamiento del operativo se cre el COT (Co-
mit Operativo Tucumn) y se anunci que el mismo sera financiado con
fondos federales. Pero esto result un nuevo engao, ya que a poco de iniciar
sus tareas se inform que el mismo se abastecera de dineros provenientes
del Fondo Azucarero, es decir, del impuesto sobre el azcar, lo que implicaba
que no eran ms que anticipos a cuenta de aportes que pertenecan a Tucu-
mn. Lo nico bueno que dej el Operativo Tucumn, es que se encararon
muchas empresas, pero slo 4 o 5 fueron verdaderas inversiones. Alpargatas,
Scania, la Robert Bosch y Atanor, son las nicas empresas serias que existie-
ron. El resto de las empresas, generaron lo que todos conocen, los regmenes
de promocin, galpones donde prcticamente se etiquetaban los productos,
quebraban al poco tiempo y se iban.
Para ver una vez ms cmo el federalismo es mucho ms que el reparto
de la coparticipacin, en ese mismo ao, en 1967, Krieger Vasena sanciona
la ley que se conoci como Siam Di Tella, que era una ley de rehabilitacin
industrial, de la que se excluy a los ingenios tucumanos, que estaba clara-
mente dirigida a sanear las finanzas de este grupo industrial. La Ley Di Tella
financiaba las deudas a 15 aos, con una tasa del 6%, mientras que la misma
ley dispona que para los ingenios azucareros de Tucumn, el financiamiento
era slo a 4 aos y una tasa del 15%, y por supuesto, estaban excluidos de la
financiacin las deudas provisionales.
85
Rodolfo Ocaranza
Eso ocurri en mi provincia en la dcada ms nefasta en la que se pro-

duca un genocidio peor que el del 73 en adelante. Esto llev a escribir al
historiador tucumano, Roberto Pucci, autor del libro que les coment al co-
mienzo de esta exposicin, que ...el golpe fatal dado a la economa provin-
cial tucumana slo se explica por la particular naturaleza del Estado y del
poder central argentino, cuya burocracia, poseyendo mayores facultades que
todos los poderes federales reunidos, converta a Tucumn en una especie de
provincia-rehn.
Brevemente quiero contarles que el presupuesto de mi provincia, afortu-
nadamente, creci mucho. El 74% de los fondos que lo integran son fondos
provenientes de la Nacin. El presupuesto 2006 es de $5.000.000.000, pero
de esos $5.000.000.000, $1.500.000.000 no son fondos de la coparticipacin,
sino fondos de manejo ms discrecional por parte del Estado Federal. Para
graficar mejor el federalismo de nuestro pas, vale mostrar estos datos que
son contundentes: Tucumn tuvo 42 intervenciones federales, y 42 interven-
tores desde 1916 hasta 1973; en 57 aos hubo 37 interventores, que goberna-
ron durante 28 aos, o sea, ms de un 30% de la historia tucumana no fue
escrita por tucumanos.
En definitiva, los argentinos del interior tenemos un dicho, una metfora
que grafica cruelmente nuestra realidad de pas federal: Dios est en todas
partes pero atiende en Buenos Aires. Pero de esto somos responsables todos,
sino veamos en nuestra historia cuantos Presidentes de la Nacin son oriun-
dos del interior de la Argentina.
86
Necesitamos un mayor compromiso poltico
con el sistema Federal
Margarita Stolbizer
Es importante tratar el federalismo y los partidos polticos. Es imposible

deslindar ambas cuestiones y ambos debates, porque el federalismo, como
se plante, no tiene que ver, solamente, con un problema de administracin
o reparto de recursos. Tiene que ver, tal vez principalmente con ese tema,
pero no exclusivamente con l. La discusin del federalismo vinculada con
la coparticipacin es uno de los temas estructurales y estratgicos hoy en
la Argentina, pero no se puede avanzar sobre l sin hablar de otras cuestio-
nes tambin estratgicas y estructurales, como es una reforma tributaria, o
como se plante hoy, la cuestin del sistema previsional, y como es tambin
la discusin de cmo reconstituir el sistema poltico y el sistema de partidos.
Y el gran problema hoy es que no tenemos partidos polticos nacionales que
reflejen, desde los propios partidos, organizaciones de tipo federal. Entonces
es bastante difcil que planteemos nuestra posicin respecto de un federalis-
mo de recursos, cuando no tenemos un federalismo incorporado en el fun-
cionamiento de nuestras organizaciones partidarias.
Empiezo entonces con algo de lo que podramos llamar una especie de
definiciones. Todos sabemos que la democracia tiene, como caracterstica,
como condicin y como valor tambin, que el poder democrtico es limita-
do, siempre limitado. Eso es lo bueno que tiene, y por lo tanto, esto tiene que
ser tambin una condicin para cualquier anlisis posterior respecto del sis-
tema, y lo que la Constitucin establece, sabiamente, es cmo funciona esa
limitacin del poder, y cmo se equilibran los Poderes, justamente, para que
haya efectivamente una democracia real y consistente. Esos equilibrios estn
establecidos por la Constitucin cuando define cul es la forma de gobierno.
La Constitucin dice que nuestra forma de gobierno es representativa, repu-
blicana y federal, y cada una de estas tres definiciones es una expresin del
equilibrio que debe tener para que, armoniosamente, funcionen los Poderes.
En el mbito representativo, la incorporacin de las minoras en la represen-
tacin es la primera forma de limitar y de equilibrar el ejercicio del poder;
la segunda forma, o lmite, o equilibrio, es la republicana, cuando establece
una divisin entre tres Poderes que actan independientemente, pero que al
mismo tiempo estn interconectados, y si algo tienen entre s, es la obliga-
87
Margarita Stolbizer
cin de control recproco. Y finalmente, la otra forma de equilibrio armnico

del poder democrtico, es el sistema federal. La Constitucin establece la
vigencia de un Estado Federal, y establece entonces, tres niveles de gobierno:
la Nacin, las provincias y los municipios.
Ahora, la primera reflexin es si esto que yo planteo es el resultado de los
sabios equilibrios establecidos por la Constitucin, si es algo ms que la letra
de la Constitucin, si estamos simplemente ante una demostracin terica
de lo que queremos ser, o si efectivamente tenemos hoy un Estado Federal.
Empiezo adelantando lo que va a ser, por supuesto, la conclusin de mi pre-
sentacin. Yo siento que nosotros estamos frente a un federalismo de escri-
tura; un federalismo de la letra de la Constitucin. Pero si hay una crisis que
hoy tiene la Argentina, es la crisis, justamente, de su sistema federal. Para
que exista federalismo, lo que debe haber, por supuesto, es instituciones de-
mocrticas que funcionen como tales; eso es lo que define el funcionamiento
de un Estado Federal, en el que una parte del poder del Estado corresponde
a rganos de gobierno comn, general, nacional, y sus decisiones se aplican
en todo el territorio. La otra parte corresponde a porciones del territorio. Si
algo caracteriza al Estado Federal es la descentralizacin de tipo poltica, que
de acuerdo a la Constitucin es la que hace a la autonoma de las provincias.
Es un presupuesto del Estado Federal la existencia de provincias autnomas,
que son las que dictan sus normas, deciden sus instituciones, eligen sus au-
toridades, se reservan poderes, mantienen unidad y cohesin con el gobier-
no central.
La Constitucin establece, entonces, en su artculo 1, esta suerte de los
equilibrios o lmites al ejercicio del poder, a travs del establecimiento en
su forma de gobierno. Sus artculos 2, 3 y 4 tambin se refieren al gobierno
federal, y el artculo 5 es el que establece que cada provincia dicte para s una
Constitucin bajo el sistema representativo, republicano, de acuerdo con
principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional, y asegure
su administracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria.
En relacin a esto, cuando hoy hablaba Mara Anglica Gelli, yo reflexionaba
que la Constitucin exige tambin, como parte de lo que son las condicio-
nes para tener Estados provinciales autnomos, que estos tienen que tener
Constituciones que aseguren la vigencia de la justicia, de la educacin y del
rgimen municipal, y me preguntaba si las Constituciones deben, tambin,
incorporar en sus textos, la institucionalizacin de las autonomas de los mu-
nicipios. Esta pregunta, sobre todo, porque la Constitucin de la provincia de
Buenos Aires, reformada tambin en el 94, no contempla la autonoma de
los municipios; y adems porque parte de la experiencia es cuando existe una
demanda o una defensa de un Estado Federal en las autonomas provinciales,
que en realidad existen hacia adentro de las provincias; se repiten los viejos
sistemas, que terminan siendo ms unitarios que federales al momento, jus-
tamente, de la distribucin de los recursos.
El Estado Federal reconoce dos rdenes polticos: el general y el local,
respecto de los cuales la Constitucin establece una garanta, la garanta fe-
88
Necesitamos un mayor compromiso poltico con el sistema Federal
deral, que es la que le da el Estado Federal a las provincias, como es en cuanto

a la defensa que se va a hacer de su integridad territorial, su autonoma, y a
la posibilidad de ejercer su propio gobierno. El resto de la Constitucin es-
tablece tambin la intervencin federal en casos de excepcin, y avanza en
los artculos 7 y 8 respecto del federalismo cooperativo o de concertacin,
cuando dice que los actos y procedimientos de una provincia, tienen entera
fe en la otra, y que los derechos de los ciudadanos en una provincia, son
exactamente los ismos que en otra.
El federalismo est, en definitiva, vinculado con distintos conceptos, y
me parece que esto es lo importante de la visin que por lo menos yo quiero
aportar dentro del federalismo. Una es la relacin ntima, profunda, con el
desarrollo humano, o la capacidad de alcanzar un nivel digno de calidad de
vida. No sirve la discusin del federalismo simplemente para ver si a travs
de este sistema limitamos los poderes, distribuimos competencias o distri-
buimos recursos, si cada una de estas cosas no est destinada a garantizar,
a travs de la vigencia del sistema, las posibilidades equitativas, igualitarias
-me animara a decir, en cuanto a las posibilidades de desarrollo humano-,
para quienes viven en las distintas regiones. Esto est, a su vez, vinculado con
la posibilidad de que esas provincias o esas regiones cuenten con los recursos
suficientes y necesarios para poder alcanzar esos niveles de desarrollo. Est
vinculado, sin duda, con el poder y con la descentralizacin del poder. El po-
der pensado no como un fin en s mismo, sino como un instrumento central
de transformacin a travs de la incidencia que el poder da para transformar
la realidad. Y por supuesto, est vinculado a la distribucin de las competen-
cias territoriales y de los recursos fiscales.
El federalismo es, en definitiva, la organizacin de las competencias gu-
bernamentales de los distintos niveles, ms un orden tributario; o sea que es
lo que cada Estado Provincial puede y debe hacer, ms los recursos suficien-
tes para llevarlo adelante.
La Constitucin establece que las provincias delegan en el Estado Federal
la recaudacin de los recursos que les pertenecen, porque son efectivamente
las provincias las titulares de esos recursos. Lo que tiene el Estado Federal, es
un poder por delegacin de esas provincias.
Otra cuestin que es importante en la consideracin del federalismo, es
que el federalismo implica preservar la unidad y la cohesin de la Nacin, y
que eso se hace a travs de un sentido de pertenencia, que tiene que ver con
integracin, con identidad; y sobre todo es importante plantear la idea de un
Estado Federal que conlleve tambin la unidad nacional, a travs de integra-
cin geogrfica. Estamos entonces con un sistema que funciona con compe-
tencias delegadas, distribucin de poder, cooperacin y responsabilidad.
Voy a pasar al artculo 121, que es el que establece, justamente, que las
provincias conservan todo el poder no delegado, la distribucin de las com-
petencias que hace la Constitucin. Vamos a cules son los distintos tipos
de poderes que la Constitucin establece: tenemos los poderes delegados,
que son las competencias propias del gobierno federal, como las relaciones
89
Margarita Stolbizer
internacionales o el rgimen bancario; los poderes reservados, o sea aque-

llos que las provincias mantienen, los que no delegan, como dictar su propia
Constitucin, reglamentar su comercio interno; y los poderes concurrentes,
que son los que corresponden simultneamente al gobierno federal y a los
provinciales, que tiene que ver, sobre todo, con la bsqueda del progreso,
como un objetivo comn, y tambin respecto de la aplicacin de algunos
impuestos. El artculo 75, en su inciso 2, establece qu es lo que corresponde
al Congreso. Establece la imposicin de las contribuciones indirectas, justa-
mente, como facultad concurrente de las provincias y es la base, justamente,
a partir de la cual se establecen los mecanismos de recaudacin y de distri-
bucin de los recursos. De ah, de este artculo 75, inciso 2, voy a la clusula
transitoria 6, que es la que ya nos incorpora al rgimen de coparticipacin,
y es la que impone, a partir del ao 94, hacia el ao 96, la sancin de una
nueva Ley de Coparticipacin.
La Constitucin establece y define, adems, criterios objetivos para el
reparto; este es uno de los datos centrales, porque esta va a ser una de las
principales crticas que tenemos respecto del sistema federal, en cuanto a la
distribucin de los recursos, que es la falta de cumplimiento de esos criterios
objetivos y equitativos, por supuesto, para el reparto.
Yo comparto tambin algo que plantearon hoy en un panel, respecto de
por qu no se ha llegado a sancionar esta Ley de Coparticipacin, y comparto
adems la visin absolutamente negativa de que esto sea posible. Solamente
la imposicin del requisito, de que esto deba ser aprobado por la unanimi-
dad de todas las legislaturas provinciales, est hablando claramente, y hoy
se dijo tambin, de que ninguna provincia va a aceptar tener que ceder ni un
solo punto de lo que recibe, a favor de ninguna otra; pero tambin coincido
-esto va a ser parte de las propuestas finales-, con que hay otros caminos so-
bre los cuales deberamos estar trabajando, sin perjuicio del terrible dficit
institucional que significa tener que reconocer hoy, despus de tantos aos,
que es casi imposible que podamos cumplir con lo que la Constitucin dijo,
reformada, casi, por nosotros mismos.
Paso ahora s a tratar lo que yo ya veo como una cuestin crtica: estamos
frente a un sistema constitucional, yo deca, sabio, porque nosotros tenemos
una Constitucin sabia, fundamentalmente en el establecimiento de estos
lmites y equilibrios. Sin embargo, qu es lo que pone en riesgo ese equili-
brio?, qu es lo que pone en juego el funcionamiento armnico del sistema
institucional, del sistema democrtico y del federalismo? Creo que este plan-
teo es fundamental porque considero que si no hay federalismo, no hay de-
mocracia. Ciertamente, lo que pone en crisis el federalismo, la anttesis del
federalismo, es la concentracin. Lo que pone en riesgo este funcionamien-
to de un sistema armnico de equilibrio de poderes es la concentracin del
poder. Cuando estamos frente a una concepcin autocrtica, hegemnica,
prcticamente ilimitada y sin controles, eso es lo que nos est poniendo hoy
en crisis el sistema federal que establece la Constitucin.
Y qu es la concentracin de poder? Bueno, aqu es donde nosotros,
90
quienes tenemos una visin realmente crtica del funcionamiento de las ins-
tituciones hoy en la Argentina, receptamos como parte de esa situaciones,
el abuso de las mayoras parlamentarias, el abuso en la utilizacin de los
decretos de necesidad y urgencia, la delegacin de atribuciones y los super-
poderes, que significan que desde el Poder Ejecutivo se han quitado compe-
tencias propias al Parlamento, que es, por supuesto, la caja de resonancia, y
el ejercicio prctico de la causa federal. A esto agrego la concentracin, por
un lado, en el ejercicio del poder, y por otro lado, en cuanto a la distribucin
de los recursos; una concentracin sobre la que nosotros advertimos. Ar-
bitrariedad y discrecionalidad en la distribucin de los recursos. Esto tiene
que ver con que se utilizan los recursos, y se maneja de determinada forma
la distribucin de ellos, con la intencin de que esto sea funcional al poder
poltico. El poder poltico se asienta, en gran parte tambin, en el manejo de
los recursos. Esto creo que hasta dara para hacer un ejercicio filosfico, en
torno al enorme poder que el dinero comienza a tener hoy en la determina-
cin de las relaciones sociales, y en el funcionamiento de las instituciones,
la enorme capacidad disciplinadora que el dinero ha llegado a tener, y que es
lo que se advierte claramente cuando este manejo concentrado, discrecional
y arbitrario de los recursos termina sirviendo al fortalecimiento de un deter-
minado proyecto poltico.
Agrego aqu que el manejo del Presupuesto Nacional es la asignacin de
los recursos, pero es la asignacin de recursos al servicio de la determina-
cin y de la definicin de las polticas del gobierno y de los lineamientos del
gobierno. Incluyo tambin la subestimacin, respecto de la recaudacin, de
los recursos con que se cuenta en el presupuesto, porque esto es una enorme
masa de dinero, de miles de millones de pesos, que se sustraen de la discu-
sin parlamentaria, o sea, de la asignacin de los recursos que hace el Par-
lamento, y por lo tanto, se sustrae del mbito en donde los representantes
de las provincias deciden adnde van a parar esos recursos, y esto afecta se-
riamente el federalismo: cuando los representantes de las provincias en el
Parlamento, no pueden discutir, justamente, adnde va ese dinero. Estamos
hablando de una suma, el ao pasado, de ms de $13.000.000.000. Por lo
tanto, es bastante. El manejo de las obras pblicas, la sola utilizacin de los
fondos fiduciarios, estos fondos que tambin constituyen hoy una enorme
masa de recursos, que se sustrae de la coparticipacin, se sustrae de la dis-
cusin del Parlamento, y se sustrae de los controles; y la enorme masa de
dinero que se maneja de manera centralizada del Poder Ejecutivo, sobre la
que, trgicamente, no existen hoy controles. Esto es lo que afecta seriamen-
te, y lo que pone en crisis el federalismo, adems del incumplimiento de los
criterios objetivos de reparto: la equidad, la solidaridad y las prioridades, que
es lo que establece la Constitucin; la falta de recursos para cumplir con las
competencias y obligaciones propias de cada jurisdiccin territorial.
Hay dos cuestiones que profundizan las distorsiones geogrficas que la
Argentina tiene: una es la desigualdad que existe entre las distintas provin-
cias, no slo en cuanto a los problemas y dificultades que tienen que afrontar,
91
Margarita Stolbizer
sino sobre todo, en cuanto a riquezas diferentes por las diversas realidades
regionales, los recursos naturales con que cuentan, las distancias, las difi-
cultades de acceso, comunicacin y transporte. Quienes recorremos la Ar-
gentina podemos ver que aun las provincias ms pobres tienen capacidad de
generacin de riqueza, pero en condiciones y con resultados muy desiguales.
Lo cierto es que estamos en una Argentina con distorsiones muy graves, en
cuanto a la capacidad o a la riqueza que cada territorio tiene, pero si a eso
agregamos la falta de recursos como para poder cumplir con las obligaciones
mnimas, esto efectivamente distorsiona al sistema federal, y adems, la ac-
tual distribucin de los recursos termina profundizando esas distorsiones.
Todo esto es lo que quiebra el sistema federal y nos pone frente a la exis-
tencia de un Estado unitario, en cuanto a la distribucin de los recursos; y
lo que hace el Estado unitario, lisa y llanamente, es limitar y violentar las
autonomas provinciales, en las capacidades de desarrollo de las economas
regionales, y sobre todo afecta y violenta los derechos de los ciudadanos, de
las personas que viven en esos lugares.
Cules son las consecuencias de la crisis del federalismo? Por supuesto,
el deterioro de la calidad institucional, aunque en esto podramos hablar y
terminar reconociendo que no se sabe si es el huevo o la gallina, si la crisis del
federalismo se debe a la cada de la calidad institucional, o a su vez la crisis
del federalismo es la que genera este deterioro de la calidad institucional. La
consecuencia, por supuesto, ms directa, como deca antes, es el deterioro de
los niveles de vida, acentuando desigualdades, en cuanto a las posibilidades
de desarrollo humano de quienes viven en esas provincias; un proceso de
desintegracin territorial, la prdida de la cohesin.
El federalismo no debe perder el sentido de la unidad nacional sin em-
bargo, cuando tenemos hoy un problema de desintegracin geogrfica tan
grande, fundamentalmente por falta de comunicacin. La coparticipacin
es el instrumento central del federalismo. Por eso es imposible hablar del
federalismo sin hablar del tema de la coparticipacin. Es el eje del funcio-
namiento del sistema entre el Estado Federal y las provincias que establece
nuestro sistema constitucional, al reconocer que las provincias son las gene-
radoras, las dueas de los recursos, y por lo tanto deben ser copartcipes en
la distribucin de esos recursos.
En la situacin actual, lo que se advierte es una distorsin de la distribu-
cin primaria. Venimos de un sistema de coparticipacin en el cual la Nacin
se quedaba, aproximadamente, con el 40% de los recursos, y reparta a la
totalidad de las provincias, el 60% de los recursos. Hoy, ese mecanismo o ese
porcentaje de distribucin primaria, no solamente se ha revertido, sino que
se ha agravado mucho ms, porque la Nacin se queda con el 70% de los re-
cursos. Aproximadamente, distribuye a la totalidad de las provincias, menos
del 30%, con el agravante de que durante todo este camino, la Nacin se des-
prendi de muchas funciones y servicios; en particular, transfiri escuelas y
hospitales, y por lo tanto se queda con ese alto porcentaje de los recursos fe-
derales, sin prestar servicios, ni de educacin, ni de salud, ni de seguridad.
92
Se advierte entonces, arbitrariedad y discrecionalidad en el reparto, y

esto es lo que genera una nueva forma de clientelismo. No solamente esta-
mos frente a lo que es el clientelismo de los pobres, del sometimiento de los
sectores ms pobres, a los que se busca compensar por su acompaamiento
a un proyecto poltico, a travs de la entrega, de la ddiva, sino que estamos
-tambin- frente a un mecanismo de clientelismo institucional, que tambin
es el sometimiento de aquellos que tienen que pasar por el besamanos, para
terminar siendo los beneficiarios del reparto.
Algunos datos (del ao pasado) nos servirn para ilustrar estas ideas.
Dentro de lo que son las transferencias de recursos de la Nacin a las pro-
vincias, y lo que ellas reciben per capita, Tierra del Fuego recibi $13.484;
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, $12.426; Santa Cruz, $9.618 y Buenos
Aires, $2.341. Dentro de las transferencias per capita del presupuesto del Mi-
nisterio de Infraestructura, Santa Cruz recibi $2.066, la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires, $1.401, y Buenos Aires, $120. Esto reconociendo, adems,
que la provincia de Buenos Aires es la provincia en la que vive el 38% de
la poblacin, y en la que tambin se registran los indicadores sociales ms
altos, de pobreza, de indigencia, dficit de vivienda, y por lo tanto es, sin
ninguna duda hoy, la provincia que aparece como ms discriminada dentro
del reparto.
Otros datos: en qu situacin estamos? La recaudacin de los impues-
tos federales ha aumentado (y de hecho, esta es una de las banderas princi-
pales del oficialismo). Estamos en un momento en que la Argentina crece de
manera sostenida, tiene supervit, y sin embargo, terminamos teniendo, no
solamente bolsones de pobreza extrema, sino poblaciones realmente exclui-
das de las posibilidades de acceder, mnimamente, a una atencin en materia
de salud, de vivienda o de educacin. Por qu razn? Porque las provincias
siguen estando relegadas al momento del reparto, an cuando el Estado Fe-
deral ingresa ms cantidad de recursos.
El IVA constituye el 30% de la recaudacin. Sin embargo, de ese impuesto
slo se reparte el 89%. El impuesto a las Ganancias constituye el 22% de la
recaudacin, y de eso slo se reparte el 64%. Los derechos de exportacin e
importacin, todos sabemos, ms o menos, cunto significa hoy eso dentro
del presupuesto, de eso no se reparte absolutamente nada. Los ingresos
por el impuesto al cheque se quedan para la Nacin y slo el 30% es para las
provincias. El impuesto al gasoil tiene una lgica propia, no va al reparto,
sino a fondos especiales, y Moyano tiene ms derecho que una provincia a
participar en el reparto. La temida conclusin que tenemos respecto de esta
cuestin, es que la gestin de los recursos del Estado Nacional hoy es in-
justa, inequitativa, arbitraria, discrecional y es poco o nada transparente, y
lo increble y ms grave, es que los gobernadores no reclaman frente a esta
situacin, y por eso es que me va a seguir pareciendo importante que esto
se discuta tambin, conjuntamente, con una reforma del sistema poltico:
cmo debe funcionar tambin el sistema poltico para respaldar el funciona-
miento del sistema federal. A veces se discute mucho sin que eso implique
93
Margarita Stolbizer
compromisos reales de cambio. He escuchado a muchos candidatos en cam-

paa que prometan, livianamente, la sancin de una nueva Ley de Coparti-
cipacin. La verdad, me pareca realmente escandaloso, que alguno se parara
y dijera nosotros vamos a sancionar una nueva ley, cuando todos sabemos
las dificultades que existen, pero adems, creo que eso encubre tambin la
renuncia a reclamar que se cumplan las cosas que hay que cumplir, porque lo
cierto es que la actual Ley de Coparticipacin tiene, en su artculo 7, un piso
de garanta, en la distribucin de los recursos federales, y que actualmente
no se cumple. Entonces, lo primero, antes de introducir ninguna otra modi-
ficacin que habra que hacer, es exigir que se cumpla con el artculo 7, que
establece que el monto a distribuir en las provincias no puede ser inferior al
34% de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la adminis-
tracin central, tengan o no el carcter de distribuibles por esta ley. Qu es
lo que est diciendo? Que el 34% se debe calcular incluyendo los impuestos
al comercio exterior, las retenciones. Ese 34% debera incluir esa cantidad de
recursos de la recaudacin de la administracin central, para calcular lo que
se le distribuye a las provincias; teniendo en cuenta la recaudacin acumula-
da al 30 de abril de 2007, que fue de $55.114.000.000, se debera haber transfe-
rido a las provincias $18.739.000.000 y se enviaron $14.000.000.000. El saldo
pendiente es entonces, a abril de 2007, de ms de $4.000.000.000. En el caso
de la provincia de Buenos Aires (sin necesidad de modificar ni un solo punto
de la coparticipacin que la provincia recibe, que es slo del 21%), hubiera
recibido en esos cuatro primeros meses, $893.000.000 ms. Si calculamos lo
que la Nacin le debe la provincia de Buenos Aires, a diciembre de 2006, por
falta de cumplimiento del artculo 7, estamos hablando de $3.500.000.000.
En el caso de la provincia de Buenos Aires, eso servira para resolver el pro-
blema del dficit grave que la provincia tiene; no habra habido necesidad
de inventar impuestos, de emitir bonos, y por supuesto se hubieran podido
atender de otra manera las demandas que tiene la poblacin.
Para ir cerrando quiero plantear cules son las cosas que debemos hacer.
Lo primero, fortalecer las instituciones, el rol del Estado, la democracia, la
repblica y el sistema federal, reconstituir el sistema poltico y los partidos
polticos, con proyectos nacionales, organizaciones federales y mecanismos
de funcionamiento democrtico y transparente.
Debemos entrelazar esta discusin con la reconstruccin del sistema po-
ltico, el rol de los partidos polticos y el sistema electoral. Tenemos un rgi-
men constitucional que establece un sistema de partidos, y una democracia
que reconoce como herramientas principales a los partidos polticos; por lo
tanto, lo que necesitamos es que los partidos funcionen como tales, para
salir de la democracia de candidatura que tenemos. Para eso, los partidos
polticos deben tener un funcionamiento acorde con un sistema que exige
que sean algo ms que una herramienta electoral para impulsar candidatos
cuando hay elecciones. Los partidos polticos tienen roles que cumplir, tal
vez ms trascendentes y ms importantes en la oposicin que en el que go-
bierna: el primero es prepararse para gobernar. Es controlar, por supuesto,
94
pero tambin es formar cuadros polticos, algo que los partidos han abando-
nado como una tarea central, y destaco, por supuesto, la tarea que RAP hace
en este sentido. Necesitamos un debate democrtico, amplio, plural, diverso
por supuesto, respetando las opiniones diferentes, planteado en trminos
institucionales, no solamente para tratar la posibilidad de sancin de una
nueva Ley de Coparticipacin, sino para comenzar con algunas de las otras
discusiones que creo que hay, y que son centrales: avanzar hacia un federa-
lismo solidario y cooperativo (ste es un planteo que ha levantado Martn
Losteau en su libro). Hay un trabajo de PNUD (Programa Naciones Unidas
para el Desarrollo), tambin sobre el federalismo cooperativo. En definitiva,
es avanzar en el sentido de que las provincias ricas ayuden a las provincias
pobres, que las provincias ms pobladas ayuden a las provincias menos po-
bladas.
Finalmente es necesario repensar un sistema federal que contemple las
inequidades y que, por supuesto, deposite el mayor esfuerzo en aquellos que
se encuentran en mejores condiciones, sin ingresar en una disputa entre pro-
vincias. El problema es instalar la discusin del sistema federal y de la copar-
ticipacin, a partir de un tironeo entre provincias por la puja de los puntos,
lo que constituye una discusin ficticia, que nos impide avanzar, justamente,
sobre lo que debe ser un federalismo solidario y cooperativo, que es mucho
ms que esa discusin. Exigir el cumplimiento de la legislacin vigente, por
lo que deca del artculo 7, descentralizar y transparentar el manejo de todos
los recursos pblicos, y asegurar el acceso a la informacin pblica, como un
derecho humano fundamental, de inclusin y control ciudadano. Necesita-
mos, tal cual lo ha planteado RAP, trabajar para consensuar una agendapas
compartida, que contemple las urgencias y los medianos plazos, y establezca
como prioridad, claras condiciones para el desarrollo humano, equitativo y
sustentable de todas las ciudades de la Argentina.
95
Federalismo: cuatro aspectos del deterioro
de la relacin Nacin-Provincias
Ernesto Sanz
Voy a plantear mi intervencin desde la visin que tenemos, junto a Mar-

garita Stolbizer, sobre estos temas, donde el federalismo lo intentamos ex-
plicar desde una mirada poltica. Por este motivo, intento despertar el debate
desde esta situacin. Siempre hemos visto que el enemigo tradicional del
federalismo es el unitarismo, la concepcin centralista. La historia Argentina
nos ensea que ese es el enemigo del federalismo, pero la verdad que el ene-
migo moderno del federalismo, a mi juicio, es la concepcin hegemnica del
poder, que es distinta de la visin unitaria. Y en realidad, el enemigo (y desde
luego que todo lo que uno dice desde la poltica es absolutamente subjetivo y
opinable), hoy en la Argentina, tiene dos armas muy potentes, muy podero-
sas: el supervit fiscal y los superpoderes.
Es la primera vez en muchos aos que el tema del federalismo en la Argen-
tina debe verse a la luz del supervit, o del excedente de dinero. Hablar de estas
cuestiones en la Argentina de aos atrs, donde no haba excedente fiscal, era
una cosa, pero verlo ahora, con el supervit fiscal, o con el excedente, es otra.
Por otro lado, la otra arma potentsima son los superpoderes; la Jefatura
de Gabinete es una de las cosas que hay que corregir. En realidad, superpo-
deres abarca, como nombre, como gnero, a muchas herramientas que hoy
se tienen y que tienen que ver con la discrecionalidad. Esta es una primera
reflexin.
Siempre hubo concepciones hegemnicas del poder. La verdad es que
este gobierno no es el primero en la Argentina con esta concepcin. De he-
cho, yo pertenezco a un partido donde, en el ao 1983, hubo un Presidente
que, de alguna manera, tena una concepcin hegemnica, es decir: una vi-
sin de construccin de poder que, a veces, no es tan pluralista. Sin embargo,
nunca hubo dos armas, dos herramientas -con la escala que tienen hoy- como
la plata y la discrecionalidad; plata ms discrecionalidad en la Argentina. Re-
visando la historia, muy difcilmente nos encontremos un momento donde
existan estas dos herramientas. Por eso, como primera reflexin, el problema
hoy est en las herramientas. Uno puede vivir con una concepcin hegem-
nica, pero, si a eso se le agregan estas herramientas, estamos en problemas.
Comentando algunos nmeros, el promedio del ingreso tributario de la
Nacin del perodo 93-96, al perodo 04-07 aument 368% y la trans-
ferencia a las provincias, slo el 318%. Aqu ya hay una prdida y este mon-
to de la prdida que en 2006 han tenido las provincias argentinas, fue de
$8.000.000.000. Que les correspondan, y que se gast la Nacin. La Nacin
no cumple con el mnimo de transferencia a las provincias que es del 34%,
96
Federalismo: cuatro aspectos del deterioro de la relacin Nacin-Provincias
incluyendo transferencias automticas, coparticipacin y las transferencias

discrecionales bajo el ttulo Deterioro de las relaciones institucionales.
Lo que yo quiero sealar son cuatro aspectos de deterioro en la relacin
Nacinprovincia: un aspecto de diseo institucional, que es el rgimen de
coparticipaciones, la imposibilidad de tener una Ley de Coparticipacin,
dado que se ha desnaturalizado absolutamente la filosofa de la copartici-
pacin, que es la de compartir. Esto es un derecho concurrente que tienen la
Nacin y las provincias, por transformarse esto en un rgimen de federalismo
de concertacin; en este caso, hoy estamos viviendo un federalismo de coop-
tacin, como vamos a ver ms adelante.
El aspecto estratgico: existe una relacin federal que en vez de ser soli-
daria, en vez de ser de concertacin, es una relacin de cooptacin o de con-
frontacin. Las provincias hoy estn en una puja permanente, para ver cmo
logran obtener fondos de la Nacin; y la Nacin, en vez de ser un elemento de
concertacin, muchas veces las ve como un enemigo. Con respecto a esta fra-
se de la coparticipacin inversa, es porque nosotros la estamos desarrollan-
do para discutirlo en el Congreso, y que esto, obviamente, sea discutido en
muchas provincias argentinas. En nuestra Mendoza, ms de una vez hemos
discutido el tema de avanzar en la discusin federal sobre la coparticipacin
inversa, la cobranza de impuestos en las provincias, y la coparticipacin de
abajo hacia arriba.
Tercer aspecto del tema del deterioro de relaciones institucionales: noso-
tros nos detenemos siempre en la copa, como si fuera la columna vertebral
de la relacin fiscal con las provincias. Y existen un montn de cuestiones
cotidianas, por decir as, que tienen que ver con la relacin fiscal Nacin-pro-
vincia, que no son coparticipacin, y que suponen una inmensa ilegalidad.
Por ejemplo, el impuesto al cheque, tiene una asignacin especfica al Tesoro
Nacional, que es algo inconstitucional. En todo caso debera asignarse a un
rea del presupuesto, a un rea de la administracin, pero no al Tesoro. Esto
supone, al no coparticiparse, un monto de $5.000.000.000 anuales menos
para las provincias; el fondo de ATN, que es el 1% de la coparticipacin, que
lo cedieron las provincias para que la Nacin hiciera frente a situaciones de
emergencia. Ese fondo de ATN36 hoy tiene la cifra exacta de $4.875.000.000
acumulado que no se reparte, y cuando se reparte, se hace discrecionalmen-
te. Ese dinero debera ponerse a disposicin de las provincias, o devolverse,
porque ese es dinero de las provincias. En el caso de Mendoza, seran alre-
dedor de $250 / $300.000.000 la pre-coparticipacin del ANSES. Este es un
tema central, es un tema muy importante, desde el ao 93 que se resolvi
atender el dficit del ANSES por lo que se vena, que era la Ley de Jubilacin
Privada y dems. Las provincias cedieron, en concepto de pre-copa el 15%.
En realidad, esto tuvo su sentido hasta ahora, en donde ya no hay ms dficit
del ANSES, sino que hay supervit, y ese supervit hoy es de $11.000.000.000
anuales. No se justifica que contine el 15% de pre-copa.
Asignaciones del Tesoro Nacional

36
97
Ernesto Sanz
Cuando estuvo Sergio Massa en el Congreso, discutiendo el fortaleci-

miento del sistema de reparto, reconoci pblicamente que sera una buena
medida, en pos del federalismo real, que la Nacin empezara a devolverle,
no el total del 15% a las provincias, pero s, gradualmente. Porque fjense
qu paradoja, con ese supervit fiscal, el ANSES le presta dinero al Tesoro
Nacional a un 4 o un 5% anual, que luego, el mismo Tesoro Nacional, se lo
re-presta a las provincias con los PFO (Programas de Financiamiento Orde-
nado) al 7 o al 8% anuales. Es decir que con la misma plata de las provincias,
la Nacin est haciendo un negocio financiero, entonces, creo que esa pre-
coparticipacin del ANSES, que hoy ya se ha transformado en una comisin
del 1,9%, (yo lo pongo dentro de las ilegalidades), es una inmensa injusticia
de la AFIP (Administracin Federal de Ingresos Pblicos).
La AFIP se nutre, en su presupuesto, del 1,9% de los impuestos. Se calcula
sobre todos los impuestos, sobre los no coparticipables; pero con una reso-
lucin interna de la AFIP, se deduce del IVA, que es el ms coparticipable de
los impuestos. Conclusin: $350.000.000 anuales menos que reciben las pro-
vincias de los pagos a cuenta, la baja del impuesto al cheque, el pago a cuenta
de Ganancias, que la AFIP los coparticipa por el impuesto al recaudador y no
por el recaudante. Ah se est quedando con $700.000.000 anuales que son
de las provincias.
El cuarto elemento del deterioro es el aumento de la discrecionalidad
-acurdense, plata ms discrecionalidad-, bajo el ttulo de superpoderes.
Hace una semana discutimos en el Congreso el ltimo de los DNU (Decreto
de Necesidad y Urgencia) importante, que fue la modificacin del Presu-
puesto en $14.700.000.000. Lo discutimos como DNU. El trmite en la Comi-
sin Bicameral no s si dur 17 minutos, y no s si algn da esto va a llegar a
la discusin en el Plenario, pero por obra y gracia de la ley que reglamenta los
DNU, esto es ley. Esto es una ley que reemplaz $14.700.000.000 que debie-
ran haberse discutido en el Congreso de la Nacin. Su destino, fue un DNU.
Se han utilizado numerosos DNU para modificar el Presupuesto. Esto es un
tema muy grave, porque se habla de DNU famosos: como el del pago de los
U$S 10.000.000.000 al Fondo Monetario, pero la verdad es que hay DNU que
no son tan famosos, pero que son ms potentes en cuanto a su capacidad de
violacin de las normas, que son los que modifican el Presupuesto.
A partir de la Ley de Superpoderes, el Jefe de Gabinete puede modificar el
presupuesto, y en ocasiones avanza ms all de lo que esa ley permite, hasta
aumentar el monto total de gastos y endeudamiento. Cuando se modific la
Ley de Administracin Financiera, se estableci como lmite, que los DNU,
o las decisiones administrativas del Jefe de Gabinete, no podan modificar el
gasto total, el monto total del presupuesto, y de endeudamiento. Pero por
va de DNU esto se est haciendo bajo una inmensa ilegalidad: discreciona-
lidad en las transferencias. Cuando hablo de transferencias automticas, me
refiero a las que estn regidas dentro del presupuesto, es decir, las que estn,
por lo menos, insertadas dentro de ste. Transferencias automticas es lo que
le corresponde por planes sociales a las provincias, por los planes de vivien-
98
Federalismo: cuatro aspectos del deterioro de la relacin Nacin-Provincias
da, etc., etc. Estas transferencias automticas se han reducido, en promedio

de los que fueron del 93 al de 2005-2006, y han aumentado las transferen-
cias discrecionales que, si bien es poco el porcentaje, es mucho en cuanto
al monto ($14.000.000.000). Es all donde est patentizada la violacin al
artculo 7, del mnimo de 34%; esto es reparto de transferencias automticas.
Las provincias, en su totalidad, perciben un 33%, cuando el mnimo que la
Constitucin establece es el 34%. Partiendo desde 1993 hasta la fecha, es muy
marcada la baja de la transferencia automtica sobre recursos tributarios de
la Nacin: desde el 39% de aquellos aos, el 34% de hoy; desde luego, hubo
aos peores. En 2002, en medio de la crisis, cae hasta representar apenas un
29,4% para las provincias. La Nacin se apropi, por la emergencia, de mu-
chos recursos de las provincias.
Tambin se percibe la suba, a la inversa, de las transferencias discrecio-
nales de Nacin a las provincias, que en el ao 93 fueron de $3.700.000.000, y
en 2005-2006 de $14.720.000.000. Estas son las transferencias discrecionales.
En 2002 tambin crecieron las transferencias discrecionales de la Nacin a
las provincias, por la emergencia econmica, pero en 2003 crece al 49% y en
2005 (ao electoral) crecen hasta llegar al 79% en el rubro obras pblicas.
En 2007 esto va a tener nmeros mucho ms groseros, porque fue un ao
eleccionario y hubo una concentracin de transferencias discrecionales muy
significativo en el rubro obras pblicas.
Estos datos nos muestran poltica pura. Hay un gran deterioro de las re-
laciones institucionales y cuando no hay relaciones institucionales, las rela-
ciones Nacinprovincias pasan a ser ms relaciones personales, incestuosas,
peligrosas. Estas relaciones personales donde rige este concepto que tambin
es muy actual, de amigo-enemigo, donde el amigo recibe y el enemigo ni jus-
ticia. Al decir de Fayad, a puro pasto y avena a alguna gente. Este tipo de rela-
ciones debilita la independencia poltica y el pluralismo, y fortalece la depen-
dencia y el clientelismo, como consecuencia de la dependencia econmica.
El pluralismo, la oposicin se debilitan, y se fortalece la concepcin he-
gemnica oficialista. Esto creo que est claro en los nmeros de composicin
de las Legislaturas, los Concejos, el Congreso: se debilitan las organizaciones
polticas. Esto es una consecuencia y es muy bueno que el ao que viene dis-
cutamos sobre federalismo y partidos polticos juntos, porque se fortalecen
las individualidades. Es decir, el espacio que pierden las organizaciones, lo
empiezan a ocupar los individuos, se debilitan las pertenencias e identida-
des, que son una parte integrante de las organizaciones polticas, y se forta-
lecen entonces los travestismos, figura tambin de los ltimos aos.
Se debilitan dos Poderes en desmedro de otro: se debilitan el Legislativo
y el Judicial, y se fortalece el Poder Ejecutivo. El Legislativo se debilita y no
hace falta explicarlo. Ahora piensen por qu se debilita el Judicial. Yo soy
miembro del Consejo de la Magistratura. La verdad es que es difcil de expli-
car que el Presidente de la Corte, para poder funcionar, necesite ir a pedirle
recursos al Jefe de Gabinete. Esto pasa en este pas hoy. Por eso se debilita el
Poder Judicial. El Poder Legislativo sanciona una ley como la del Consejo de
99
Ernesto Sanz
la Magistratura, una ley muy mala a mi juicio, y se fortalece el Poder Ejecuti-

vo, todos los Poderes Ejecutivos. Esta es una poca de Intendentes, Goberna-
dores y Presidentes, esto est claro. Quienes no pertenecemos a los Poderes
Ejecutivos sabemos lo que significa no ser parte de stos. Es ms, no tengo los
nmeros, pero seguramente, despus del resultado electoral prximo, se va
a ver con mucha potencia cmo la inmensa mayora de los Ejecutivos, Inten-
dentes, Gobernadores, no digo el caso del Presidente, pero ms o menos es la
misma situacin, que fueron por las reelecciones, casi todos ganaron, porque
todos estn fortalecidos, ya que se han fortalecido los Ejecutivos.
Conclusiones: Este es un gran tema de debate, que lo ha planteado un
hombre cercano a RAP, en muchas de sus notas -por lo menos las que yo he
ledo en La Nacin-, Natalio Botana. Es el fortalecimiento de la democracia
electoral en detrimento de la democracia republicana; un gran tema de dis-
cusin hoy en la Argentina.
Cmo se sale de esto? Estableciendo reglas distintas, recuperando el rol
central del presupuesto en la Argentina. Estamos ahora en un momento de
discusin en el Congreso que nos duele, porque la verdad es que discusiones
estriles y de bajo contenido como en esta etapa, yo no s si se han vivido en
el Parlamento argentino. Y a quien forma parte de ese Parlamento le duele,
no porque los que estn sentados no sean capaces, porque la verdad es que
qu vamos a discutir de un presupuesto que luego puede ser modificado en
el curso del ao, qu vamos a discutir de un presupuesto que se ha transfor-
mado en una mera herramienta virtual.
La derogacin de los superpoderes es central en este tema y nosotros no
nos vamos a salir de este reclamo permanente, porque los superpoderes son
algo ms que una herramienta: es todo un smbolo de deterioro institucional.
En el tema de la coparticipacin, yo tambin considero que este no
es el camino estratgicamente posible, como deca en el libro Hacia un
federalismo solidario, y todo lo que se ha escrito de esto. Es ms, se forma-
ron aparte las Comisiones de Coparticipacin en el Congreso, y la verdad, es
que es muy difcil avanzar con la coparticipacin. Pero no hay que resignarse
porque hay otras cosas que s pueden reformarse de los $22.000.000.000 que
forman parte de leyes, como el impuesto al cheque, AFIP, ANSES, lo de los
ATN y dems, que podran ayudar hoy en el esquema vertical de la relacin
Nacinprovincia.
El tema retenciones, deben ser establecidas por el Congreso, no por el
Ministro; est claro que no son coparticipables. Tambin est claro legal-
mente, pero la verdad es que hoy, en este esquema de apropiacin de recur-
sos de la Nacin, debe discutirse cmo compensar esa fuente impresionante
de recursos fiscales, porque son el 15% de los recursos tributarios de la Na-
cin, y que reducen la capacidad contributiva compartida con las provincias.
Creo que nunca nos hemos planteado la discusin porque, en realidad, las
retenciones siempre se nos plantearon como una cuestin de emergencia,
pero, como todo lo que pasa en la Argentina es de emergencia, ya est todo
tornndose habitual, y es necesario discutirlo.
100
Reflexiones sobre un laberinto sin salida clara:
el Federalismo Fiscal en la Argentina
Juan Jos Llach
El objetivo sera ver si podemos delinear un poquito la agenda de lo que

se va a trabajar durante el ao que viene. Me parece que se est formando
un consenso en cuanto al ser, al diagnstico, por lo cual me parece que la
mirada quizs habra que concentrarla en el deber ser, a qu deberamos
llegar, pensar la Argentina de 2016, por ejemplo. Me gustan mucho las fechas,
y bueno, 2016 son 200 aos del Congreso de Tucumn, Congreso que se hizo
en el interior y que fue donde las provincias declaran la Independencia. Sera
interesante pensar a qu Argentina nos gustara llegar en materia de rgimen
federal, de vigencia efectiva de rgimen federal, hacia el ao 2016, y qu pa-
sos podran darse. Me parece que tal vez es ms fcil acordar en algo donde,
como dijo Margarita Stolbizer, hay consenso pero tambin hay disensos. Ob-
viamente, quizs hablando sobre el futuro sea un poco ms fcil construir
consenso; despus cuando viene el cmo, ah puede venir el disenso.
De las cosas que he escuchado, una primera que me pareci interesante
es la cuestin de coparticipacin versus otros caminos, dado que hay bastan-
te consenso en que la coparticipacin parece un camino casi utpico, y ac
no solamente se habl de la posibilidad de explorar otros caminos, sino que
se mencionaron algunos. Nosotros hicimos un libro con el apoyo del BID37,
porque ac tenemos un Programa que se llama para el Desarrollo de Lderes
de Comunidades Locales, o sea que venimos trabajando en el tema del fede-
ralismo y hacemos, con la Universidad Nacional de La Plata, con el CIPPEC38,
un seminario sobre Federalismo Fiscal, que es en el Senado de la Nacin.
Ya por tercera vez que se hace en el Senado, en su 6 7 edicin, es decir que
venimos trabajando mucho en este tema del federalismo, y no es tan claro
decir, y por eso lo quiero subrayar, la posibilidad de buscar un camino alter-
nativo al de la coparticipacin. Porque si me agarro de la coparticipacin, voy
a estar siempre contra la pared, por ms que lo diga la Constitucin, por ms
que hayamos superado el dcimo aniversario de cumplimiento de la Consti-
37
Banco Internacional de Desarrollo
38
Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento
101
Juan Jos Llach
tucin, el 2016 sera el vigsimo aniversario del incumplimiento de la Ley de

Coparticipacin. Por eso, la idea de los otros caminos, es un hallazgo.
Segundo: federalismo centralismo es una discusin que, tericamente,
sera la que despierta ms consenso, o sea, todo el mundo levantara la mano
por el federalismo, pero bueno, hay variantes que, si bien son federales de
forma, pueden no serlo en el fondo, en la ejecucin. Entonces, me parece que
sigue siendo un punto de la agenda, es decir, formas de ejercitar el poder y
manejar las finanzas pblicas, que si bien forman parte formalmente de un
rgimen federal, en la prctica pueden no serlo.
Lo tercero que se ha mencionado tambin referido a los impuestos, es la
separacin versus la concurrencia de fuentes. Alguien mencion la superpo-
sicin, alguno marginalmente mencion la idea de la separacin, que es un
tema que habra que explorar. No digo pacfico, pero no precisamente tan
conflictivo; me explico: en el sentido de que no se pueden buscar caminos
para que las provincias y los municipios tengan ms potestades tributarias,
o sea, esto son las propiedades tributarias. La Argentina tuvo ms bien el
principio de separacin de fuentes, hasta que vino la famosa discusin de
impuestos internos por la crisis de 1890, justamente, y ah es como que la
jurisprudencia vir hacia reconocer la concurrencia.
El cuarto punto, en el que creo que existe el consenso, es el tema de fe-
deralismo solidario. Se ha citado el libro de Martn Lousteau, versus federa-
lismo que no s cmo llamarlo, liberista -no quisiera decir liberal, porque
liberal es una palabra que puede tener muchos sentidos-. Liberista, que
extremara la libertad de cada jurisdiccin para manejarse con sus propios
recursos, o autonomista. Yo creo que el consenso respecto del federalismo
solidario es muy grande, aunque, en cuanto al cmo concretar el federalismo
solidario puede haber disensos. Yo creo que cuanto ms separadas estuvieran
las fuentes, mejor, y entonces alguno dir que quiero separar las fuentes, en-
tonces quiero hacer un federalismo no solidario. Nunca van a estar totalmen-
te separadas porque es imposible, y sin embrago sigue plenamente vigente
un rgimen coparticipado federal; claro que ni siquiera los pases ms avan-
zados de la Tierra, que tienen a su vez un rgimen federal, como Alemania,
Suiza o Canad, tienen un frreo, y cada vez ms acentuado sistema. Canad
es el ms famoso que busca una coparticipacin niveladora de la cantidad de
recursos fiscales, una coparticipacin que lleve a las personas que estn en
una situacin de mayor pobreza o desigualdad, a irlas nivelando.
Estados Unidos es un federalismo que yo creo que se aproximara, en
cambio, ms bien a este sistema. Existen las dos realidades: hay una cantidad
de transacciones entre el gobierno federal y los Estados, pero no hay ningn
esquema formal de reparto. Lo que pasa es que Estados Unidos tiene un poco
ms separadas las fuentes que otros pases federales. Despus, el tema de la
primaria y la secundaria, que es muy obvio, pero yo lo vinculara un poco
con esto: porque a mi me parece que, cuando te dicen que la coparticipacin
es una pared con la cual te vas a estrellar, si se refiere a la coparticipacin
secundaria, es imposible pensar que alguien va a ceder 0,01 de lo que le toca,
102
Reflexiones sobre un laberinto sin salida clara: el Federalismo Fiscal en la Argentina
es muy difcil. Pero en la primaria, estaba la discusin de si sera suicida, si

no sera suicida; realmente yo creo que puede haber circunstancias, como es
esta, justamente, y slo si dura en el tiempo -yo creo que es bastante lo que
pueda durar, ms all de volatilidades que siempre habr, la cuestin de la
bonanza y de los precios de Argentina, segn las circunstancias-, el problema
se hace crnico. O sea que esta gran concentracin de recursos no se copar-
ticipan, y entonces me parece que plantear ms frreamente la distribucin
primaria, podra tener mayor viabilidad poltica, aunque no la tenga la otra,
y entonces se ir modificando despus, por distintas cosas.
En cuanto al nivel de gasto, yo dira que la frontera entre la Nacin y las
provincias, tericamente es una frontera bastante pacfica, digamos as, en
el sentido de que no hay, como en otra poca, grandes discusiones sobre si
tal funcin se debe pasar de un lado al otro; es como que la descentraliza-
cin llega un punto en que ya est agotada. Ahora, es cierto que si bien esta
frontera es una frontera relativamente pacfica, no siempre es eficiente. O
sea, hay una serie de superposiciones y cosas. Yo creo que una frontera muy
caliente es esta, entre provincias y municipios. En este curso que nosotros
hacemos ac, tenemos mucho contacto con Intendentes, y nosotros vemos
cmo -cada vez ms- la gente va y plantea los problemas en los municipios.
Entonces tenemos municipios que, de facto, estn teniendo cada vez ms
funciones en polticas sociales, en educacin, en seguridad, en una cantidad
de funciones que, de acuerdo a las Constituciones provinciales, en realidad
son de las provincias. Yo la veo a esta como una frontera en evolucin perma-
nente, pero de facto, en los hechos, no en lo legal, ni tampoco en la cantidad
de recursos.
Despus, me parece interesante traer al debate la cuestin de las econo-
mas regionales. Pero el hecho de que el reparto de las rentas y la porcin de
la equidad entre las regiones, no es solamente algo vinculado a los recursos
fiscales, sino tambin a los regmenes productivos, es obvio: hay regmenes
productivos que favorecen ms a unas regiones que a otras. El agro, la indus-
tria, el proteccionismo, retenciones a las exportaciones, no retenciones, y
ah es un punto que yo creo que la Argentina tambin, declarativamente, ha
avanzado, porque hoy casi nadie dice en la Argentina el agro o la industria,
la mayora dice el agro y la industria. Por lo menos en el nivel del discurso
ya hay un progreso. Ahora bien, de nuevo, en base al cmo: cmo se hace
esa integracin, es un tema puramente de la organizacin de la economa
poltica.
Por ltimo, problemas que estn ah, debajo de todo esto, y que son
aquellos cuya permanente postergacin, en el sentido de no solucionarlo,
dificultan el avance de los otros, que es la cuestin del Gran Buenos Aires,
bsicamente, por la gran concentracin de pobres que tienen muchos par-
tidos del Gran Buenos Aires; la cuestin de la seguridad social, que estuvo
planteada por varios, como otro tema que se mezcla mucho con este. La no
solucin permanente de la cuestin de la seguridad social est vinculada con
coparticipacin.
103
Juan Jos Llach
Creo que es interesante mostrar desigualdades regionales sobre el finan-

ciamiento del sistema. Creo que es una cuestin en la cual hay un poco ms
de consenso que antes en la Argentina, por lo menos en el sentido declarati-
vo, de que hay que reducir las desigualdades regionales.
Una ltima pregunta que yo hago, que est implcita en muchas de las
quejas que se hicieron ac, est en la idea del reparto. Ahora, mi pregunta
es: si furamos a construir un federalismo maduro, si no sera ms lgico
que quien gasta, recaude. Como que hay un gran desequilibrio. De todos los
pases federales, el que tiene ms desequilibrio en cuanto a las responsabili-
dades de gasto, y la responsabilidad de recaudacin, es la Argentina; respon-
sabilidad de gasto muy centralizada, responsabilidad de recaudacin muy
centralizada. A veces la sensacin es que por ah, en muchas provincias, o en
muchos municipios, en el fondo se prefiere que recaude otro, porque claro,
el oficio de recaudador, desde la Biblia en adelante, no es un oficio bien visto,
pero me parece que tambin es un tema que debera discutirse.
Quise plantear algunas de las cosas que se discutieron para ir ayudando
a quienes coordinan RAP, a armar la agenda de los encuentros del ao que
viene, en esta materia especfica del federalismo.
104
Captulo II
Seminario - 29 de abril de 2008
Contribucin al debate sobre el Federalismo argentino

Liliana de Riz
Tanto en el primer Informe de Desarrollo Humano del PNUD que dirig

en el ao 2002 en medio de la crisis que atravesaba al pas, como en el Infor-
me que le sigui en 2005, el federalismo fue uno de los ejes principales de los
anlisis realizados. La idea de pas mal unido de Carlos Pellegrini, retoma-
da en los estudios, sigue vigente. El federalismo es una cuestin clave para
comprender los dilemas del funcionamiento del sistema poltico argentino.
Intentar fundamentar esta afirmacin en esta breve presentacin.
Nuestra organizacin federativa, como cualquier organizacin federati-
va, tiene que conciliar dos principios contradictorios que son, por un lado, la
unidad, y por otro, la autonoma. Todos somos concientes de que no han sido
conciliados a lo largo de la historia, sea por la invasin de las competencias de
la provincia por parte de la Nacin a travs del mecanismo de la intervencin
federal -que por suerte ha dejado de ser usual, y slo es extraordinario en la
democracia recuperada desde 1983-, sea por la influencia de las provincias en
la fijacin de las polticas nacionales. La delegacin legislativa en el Ejecutivo
en un sistema presidencialista que otorga muy importantes facultades al Eje-
cutivo y en el que el Presidente cuenta, adems, con facultades administrati-
vas que facilitan una gran arbitrariedad en la gestin de la riqueza de todos,
refuerza en la actualidad el patrn centralista de larga data.
Hacia fines del siglo XIX, cerrado provisoriamente el ciclo revolucionario
de 1890-1893, la crtica a nuestro federalismo ya era muy clara. Si uno lee,
por ejemplo, a Estanislao Cevallos, encuentra que para l, la Repblica Fede-
ral era una mascarada que ocultaba un sistema centralista predominante.
Tambin Rivarola y Matienzo denunciaron el unitarismo hace poco ms de
un siglo e hicieron el balance de la frustrada experiencia federal argentina,
como lo muestran en La Repblica Posible Natalio Botana y Ezequiel Gallo.
105
Liliana de Riz
La primera experiencia democrtica -entre 1916 y 1930- ech mano al me-

canismo de la intervencin federal. El centralismo se acentu bajo la expe-
riencia peronista, y los regmenes militares definitivamente avasallaron las
autonomas. La democracia que lleg en 1983 careci de una tradicin de
funcionamiento federal y a pesar de pactos preexistentes, y de intentos de
institucionalizar la arquitectura federal que la Constitucin dio como forma
de gobierno al Estado argentino, fueron experiencias fallidas de funciona-
miento institucional que desembocaron en el centralismo muy acentuado.
En realidad, a partir de la crisis de 1930, que fue una crisis de la democra-
cia y de toda la institucionalidad argentina, se modific el mecanismo de
distribucin de los impuestos indirectos, y la Nacin, a travs de la Ley de
Unificacin Impositiva, pas a ser la responsable de recaudarlos. Ese me-
canismo termin convertido en la coparticipacin federal y cre un conflic-
to Nacin-provincias en el campo fiscal que continua siendo un eje central
de los conflictos entre los dos niveles de gobierno. Se trata de un campo de
conflicto muy claro, en la medida en que las provincias resultan vulneradas
porque dependen fiscalmente del gobierno central y al mismo tiempo, estn
sometidas frente a la facultad del Ejecutivo de intervenirlas. Sin embargo, en
casos de crisis de la institucionalidad, que tuvimos muchas, la disolucin del
Poder Ejecutivo central, encarnado en el poder presidencial, dejaba en una
especie de liga de Gobernadores poderosos el poder centrifugado.
La coparticipacin de impuestos no est regulada desde la Constitucin
de 1994, excediendo largamente los plazos establecidos. Carecemos de un
rgimen fiscal que regule las relaciones intergubernamentales. ste es un as-
pecto crucial. El otro aspecto que cabe sealar es lo que puede denominarse
federalismo poltico, que de ningn modo es independiente del funciona-
miento del federalismo fiscal.
Para analizar el funcionamiento federal es preciso conocer la dinmica
del sistema de partidos hoy en crisis y preguntarse cmo ha funcionado el
sistema partidario en Argentina desde otro aspecto muy central, aunque a
veces subestimado en la discusin, que es el aspecto referido a cmo se dis-
tribuye el poder institucional, y que nos remite al sistema electoral en Ar-
gentina.
Nuestro federalismo poltico se refleja en una inmensa variedad de sis-
temas electorales provinciales -variedad que no encontramos en los pases
federales tan profundamente acentuada-, una tasa de cambio muy alta en los
sistema electorales subnacionales a partir de la recuperacin democrtica de
1983 y una constante, que es la tendencia a obturar la alternancia poltica,
y por lo tanto, la continuidad de los gobiernos en el cargo, independiente-
mente del color poltico que tengan esos gobiernos. Este es un dato que hay
que tener muy presente, porque la renovacin poltica se ve obturada si no
hay posibilidades de alternancia. Adems, el sistema electoral en el plano
nacional est compuesto, como todos sabemos, de pluralidad de circuns-
cripciones de tamao variable con predominio de las circunscripciones pe-
queas que eligen 5 bancas. Como hay renovacin parcial de los mandatos
106
en la Cmara de Diputados y de Senadores, las bancas, si pensamos en la

composicin de la Cmara Baja, van a oscilar entre 2 y 35 en cada eleccin
legislativa. Esto quiere decir que el predominio de las circunscripciones pe-
queas da un importante sesgo mayoritario al sistema electoral argentino, a
pesar de ser un sistema proporcional con barrera del 3%. Cuando digo sesgo
mayoritario, me refiero no slo a la dificultad de terceras fuerzas de com-
petir sino a que la posibilidad de alternancia de fuerzas polticas se cancela.
Este sistema electoral, adems, sobrerrepresenta a las provincias pequeas
que cuentan con 5 bancas con independencia del tamao de las poblaciones.
Este decreto que autoriza un mnimo de 5 bancas data de la gestin del Gene-
ral Lanusse y obedece a la intencin de liquidar al peronismo predominante
entonces en Buenos Aires y el Litoral. Obviamente, esa meta no fue lograda.
Sobrerrepresentadas las provincias pequeas y por lo tanto, subrepresenta-
das las grandes, que son las coincidentes con los centros de modernizacin
en donde tienen su territorio de caza las terceras fuerzas polticas, se termin
beneficiando al partido que tiene mayor peso en esas provincias pequeas,
es decir, al peronismo. La Argentina es un cementerio de terceras fuerzas
polticas y esto no es independiente de las reglas de distribucin del poder
institucional que fija el sistema electoral argentino. El sesgo mayoritario y
partidario del sistema electoral sostuvo un bipartidismo animado por los dos
grandes partidos nacionales.
En general, las provincias ms pobres tienen esa clase media ms activa
y ms vinculada a la poltica, que como dice Tulio Halpern, son aqullas
que eran almcigos de polticos. Los grandes centros urbanos no tenan esa
fertilidad poltica, pero producan nuevas ideas, o nuevas fuerzas que, preci-
samente con esas reglas de distribucin del poder institucional, no lograban
el acceso a los Poderes del Estado. La renovacin parcial de las bancas, en
general, tiende a favorecer en la opcin electoral, a las primeras y segundas
fuerzas, no a las terceras. La dinmica de un sistema electoral, con un sistema
partidario que tiene una legislacin tan permisiva, y que fue cada vez ms
permisiva arrojando como resultado la proliferacin de partidos, muchos
de los cuales son pequeos emprendimientos en la poltica para conseguir
sustento econmico, y que se han territorializado -se puede decir que son
partidos de comarcas-, da cuenta de las dificultades de orden institucional
para armar una agenda nacional. Del mismo modo, la ausencia de debate
sobre el funcionamiento del federalismo, una organizacin que implica la
coordinacin de la accin en los distintos niveles de gobierno a partir de una
orientacin consistente con las metas establecidas por una visin de futuro
compartida, obtura esa tarea.
Se puede analizar cmo lo hizo Mxico, cmo lo hicieron Brasil, Cana-
d y Alemania. Nosotros no tomamos ninguno de los caminos seguidos por
esos pases. En Argentina se descentralizaron competencias y funciones sin
los necesarios recursos para que stas pudieran ser ejercidas con una calidad
comparable en todo el pas. Un rgimen federal, en el aspecto unitario, en el
aspecto de unidad, tiene que asegurar una calidad homognea de servicios
107
Liliana de Riz
bsicos: educacin, salud, etc., en todo el territorio. Tampoco se fijaron las

metas compartidas ni los mecanismos para evaluar los resultados.
Las diferencias que arrojan los ndices de desarrollo humano entre las
provincias y regiones, son enormes, particularmente entre los registros en el
noroeste o en el nordeste, respecto de las provincias del centro o del sur. No
cabe duda que en un radio de 500 km. alrededor de la Capital est concen-
trada la riqueza y la poblacin de este pas. Ahora bien, sin calidad institu-
cional, sin recursos suficientes y sin evaluacin de resultados, y cuando los
ciudadanos no tienen un nexo fiscal con su propio gobierno provincial (esos
gobiernos sin base econmica propia son dependientes de la distribucin fis-
cal que hace la Nacin), el pas resulta ser muchos pases diferentes. Cuando
las crisis evaporan el Poder Ejecutivo Nacional, se centrifuga el poder pol-
tico. En un seminario que organic en el PNUD para estudiar experiencias
comparadas de federalismo, Tulio Halpern sealaba que en las situaciones
de vaciamiento del poder poltico como lo fue el perodo que precedi a la
organizacin nacional, la tarea de Rosas consisti en armar un Partido Fe-
deral para unificar las luchas polticas porque, como deca Rosas, estbamos
condenados a ser un pas federal, aunque a l le era muy antiptica la idea
federal, el partido funga de elemento unificador. De alguna manera, la tarea
de unificacin que hizo el radicalismo en 1916, o el peronismo a fines de los
aos 40, es central para comprender cmo est ligada la construccin pol-
tica a la construccin de la necesaria unidad que exige el federalismo como
condicin de la autonoma de las partes.
Esta descripcin muy rpida del sistema electoral, combinada con la
territorializacin de la poltica reforzada por el peso que otorga la Ley de
Financiamiento a las organizaciones partidarias locales sobre las centrales-
est en la raz de los obstculos enfrentados para elaborar una agenda na-
cional consensuada. Poco ayuda que el Senado, en lugar de ser una Cmara
territorial, sea una Cmara con las mismas competencias que la Cmara de
Diputados. El peso de los Gobernadores en la designacin de los legisladores
y la consiguiente capacidad que tienen para bloquear reformas son aspectos
de un mismo problema: el mal funcionamiento del federalismo.
Cuando lleg la democracia, sin duda los temas institucionales, frente
a la crisis econmica y la necesaria reconstruccin del proceso mismo de
acumulacin, no tenan la visibilidad que fueron adquiriendo a los largo de
los ya ms de 25 aos transcurridos desde entonces. Hoy es claro que, sin
una arquitectura institucional propicia para la coordinacin de una poltica
pblica, este pas no va a tener una estrategia de desarrollo regional federal;
y sin esa estrategia, el nivel de la federis, de la unin, no se podr concretar
en la realidad. Hoy tenemos un unitarismo muy fuerte, con un poder central
muy arbitrario, con un Congreso que ha delegado funciones en el Poder Eje-
cutivo. El federalismo es letra muerta en Argentina como lo ha sido en otras
pocas, pero me parece que el momento presente es grave, porque si el fede-
ralismo es letra muerta, la construccin de una agenda compartida a partir
de metas estratgicas comunes y planes de accin orientados en la direccin
108
de esas metas que coordinen niveles de gobierno, ser muy difcil de lograr.
Pero tal vez se est gestando un cambio que an no avizoramos y comiencen
a expresarse las tendencias capaces de reconstruir la unidad manteniendo las
autonomas. Para sintetizar, yo dira que el punto central que quiero enfati-
zar es: hay expertos en temas fiscales, hay expertos en temas polticos, pero
el federalismo argentino no puede ser tratado sin conciliar los dos enfoques,
sin relacionar el anlisis poltico con su fuente de conflicto fiscal. Es claro que
un federalismo sin base econmica se trasmuta en unitarismo.
Contamos con las instituciones bsicas para que el federalismo funcio-
ne, lo que pasa es que y esto es una constante en la poltica argentina- las
instituciones son manipuladas acorde con los intereses de los poderosos de
turno. Cmo explicar que an no se haya regulado la Ley de Coparticipacin
Fiscal? La autoridad poltica en la Argentina se concentra en la figura presi-
dencial. La recuperacin de la autoridad central tras la crisis de 2001 ha sido
una tarea necesaria y, por suerte, lograda. Pero, cmo armonizar la autono-
ma de las provincias con la unidad reflejada en el poder central? Por ltimo,
mientras no se regule la Ley de Coparticipacin y se reparta la riqueza de
todos sin los debidos controles sobre en qu y cmo se gasta, y sobre cmo
se reparte entre las provincias y municipios, persiste una fuente de opacidad
por la que se filtra la corrupcin.
Con partidos que an sufren el impacto de la crisis poltica de fines de
2001 y que se refleja, por una parte, en una oposicin desarticulada que tiene
que luchar contra la territorializacin de la poltica y armar una visin de fu-
turo compartida, y por otra, en un oficialismo renuente a dialogar y conven-
cido de que la democracia es el gobierno de la mayora, en el que las minoras
deben esperar su prximo turno electoral, no se construyen los mecanismos
de mediacin y de dilogo a travs de los cuales se pueda formar una visin
estratgica consensuada. Lo que se tiene es la furia en la calle, o la furia en
el gobierno. Es responsabilidad de la dirigencia poltica la organizacin de
partidos capaces de proponer una agenda nacional compartida, como tam-
bin achicar la brecha que hoy existe con la sociedad, porque de lo contrario,
no creo que podamos salir del atolladero que en 2002 nos arroj al borde del
abismo. No estamos ms, por suerte, en el abismo, pero seguimos en un labe-
rinto en el que todava no podamos ver claro cmo se podra salir sin debate
y sin las herramientas que ayuden a descubrir la salida. Y como lo sealara
con su habitual agudeza Albert Hirschman, cuando no se vislumbra la luz al
final del tnel, la democracia corre peligro.
109
Alternativas para una Argentina Federal
ms equitativa y solidaria
Rogelio Frigerio
Para los que nos ganamos la vida asesorando a empresas y gobiernos en

temas econmicos, estas ltimas tres semanas han sido muy intensas, as
que para m es un placer poder sentarme a hablar de visin estratgica y de
qu pas queremos para el futuro.
La Argentina es, yo siempre digo, el pas federal ms heterogneo y com-
plejo del mundo; y no hay un pas federal que con este nivel de complejidad
tenga una calidad institucional respecto del federalismo tan baja. Esta com-
binacin de factores hace que, entre otras cosas, vivamos los problemas que
estamos viviendo en la Argentina; problemas que se han intensificado con el
tiempo. Quizs hoy el federalismo est en un nivel de desarrollo an inferior
al que tenamos a principios del siglo pasado, porque a pesar de que se hi-
cieron algunos avances, la combinacin de mayores responsabilidades en las
instancias subnacionales de gobierno, con una participacin tan baja en el
manejo de los recursos, no la hemos visto -hasta ahora- nunca.
A partir de 2003, con la salida de la convertibilidad, y pasada la crisis, las
finanzas provinciales, que venan de tener dficit o muy bajo supervit en
las dcadas anteriores, empezaron a presentar un resultado fiscal primario
y financiero positivo, es decir, un resultado antes y uno despus del pago
de la deuda superavitario. De hecho, en 2004 tuvimos el record histrico de
ahorro provincial, con un supervit primario que representaba 1,5 puntos del
producto, que sumado a los 3,5 puntos de supervit primario del gobierno
nacional, alcanzaba un supervit consolidado Nacin y provincias de ms de
5%: un hecho indito para la historia fiscal de la Argentina. En ese contexto,
hubiramos tenido la oportunidad histrica de discutir, tambin, la posi-
bilidad de mejorar las instituciones del federalismo fiscal en la Argentina.
Sin embargo, sucedi lo que usualmente nos sucede a los argentinos: pasado
el ao 2004, cuando se empiezan a licuar para las provincias los beneficios
de la devaluacin desde el punto de vista fiscal, el frente fiscal subnacional
comienza a deteriorarse sistemticamente hasta llegar a una situacin de d-
ficit en 2008. Lo que se observa a partir de 2005, comparando la situacin fis-
cal y financiera entre los dos niveles de gobierno, la Nacin y las provincias,
es lo que yo llamo la paradoja del federalismo, porque tenemos un nivel de
110
Alternativas para una Argentina Federal ms equitativa y solidaria
gobierno, el nacional, al que le va bastante bien, sobre todo en trminos re-

lativos con lo que fue nuestra historia desde el punto de vista del comporta-
miento de las cuentas publicas, con el otro nivel de gobierno, las provincias, a
las que les va cada vez peor desde el punto de vista fiscal. Esta paradoja, a mi
juicio, es producto de que, as como sola decir Juan Manuel de Rosas, el pas
est condenado a ser un pas federal, y en esta estructura de federalismo, las
provincias estn condenadas por su parte al dficit fiscal.
Hay dos problemas: uno estructural, que es cmo est repartida la torta
de responsabilidades entre los dos niveles de gobierno y cmo est repartida
la torta de recursos entre Nacin y provincia; y otro ms coyuntural. En cuan-
to al primer problema, en el ao 91, es decir, en forma previa a la descentra-
lizacin de responsabilidades pblicas de comienzos de la dcada del 90
impulsada por Domingo Cavallo, las provincias eran responsables de un 38%
del total del gasto primario, y la Nacin, por su parte, responsable del 62%
restante. Despus del proceso de descentralizacin de responsabilidades ha-
cia los niveles subnacionales, las provincias hoy son responsables de prcti-
camente el 50% del gasto primario consolidado, y la Nacin es responsable,
obviamente, de la otra mitad. Sin embargo, as como en el 91 las provincias
participaban en un 46% del total de la torta de recursos, en promedio, hoy
participan en menos del 30%; es decir, entre el 50% de la responsabilidad
que tienen sobre el gasto primario consolidado hoy en da, y el 30% de par-
ticipacin sobre los recursos federales, hay veinte puntos de diferencia que
explican la condena que tienen las provincias a vivir, en este esquema, en
dficit fiscal. Por qu este deterioro de las finanzas pblicas provinciales?
Bueno, ya hablamos de la cuestin estructural, de la diferencia entre lo que
las distintas jurisdicciones participan en la torta de recursos y sus responsa-
bilidades sobre el total del gasto.
Como dije anteriormente tambin hay cuestiones coyunturales, o cues-
tiones que hacen al actual modelo econmico, en el cual, claramente, las
provincias tienen un problema por el lado de los gastos, y tienen tambin de-
ficiencias por el lado de los recursos, comparando todo esto con lo que ocurre
con el gobierno nacional. Por el lado de los gastos, tengamos en cuenta que
las provincias tienen entre el 50 y el 70% de su presupuesto destinado a gas-
tos en personal. Por qu? Porque las provincias son responsables de proveer
la mayor parte de los bienes pblicos a la sociedad, que son intensivos en
mano de obra; estamos hablando de la seguridad, de la salud y de la educa-
cin. Entonces, la licuacin de los beneficios de la devaluacin para el sector
pblico fue mucho ms importante para las provincias y los municipios que
para el gobierno central. Es decir, todos los aumentos de gasto en personal,
sobre todo desde 2005 a esta parte, tuvieron una repercusin mucho mayor
en el nivel subnacional que en el gobierno federal. En la rbita nacional, slo
el 10% de su presupuesto est destinado al pago de salarios, contra, como
dijimos, el 50 a 70% en las provincias. Esto es ms problemtico an si toma-
mos en cuenta que todas las decisiones de polticas salariales se hacen o se
111
Rogelio Frigerio
definen en forma unilateral en el gobierno central, lo cual habla tambin de

la debilidad institucional de nuestro federalismo.
En las provincias, el gasto en personal aument de 2004 a 2007 un 125%,
y, el supervit primario se deterior en ms de un 100%. Por su parte, a nivel
nacional el gasto en personal subi menos de un 100% y el supervit primario
tambin subi en un porcentaje similar. Por qu? Porque no solo el peso
salarial en el presupuesto del gobierno nacional es mucho menor, sino que
la Nacin cuenta con dos impuestos, que antes no existan, que son las re-
tenciones a las exportaciones y el impuesto al cheque, que prcticamente no
se coparticipan. Entre el impuesto al cheque y las retenciones a las exporta-
ciones, la Nacin explica ms del 100% de su supervit primario. Es decir, sin
estos dos impuestos, la Nacin tendra dficit primario. El impuesto al che-
que se coparticipa nicamente en un 30%, as que llega solamente el 15% -la
mitad de ese 30%- a las arcas provinciales y, as como hay alguna justificacin
desde el punto de vista constitucional o desde el punto de vista de la lgica
macroeconmica para que impuestos del comercio exterior estn nicamen-
te en la rbita del gobierno nacional, solamente la continuidad de la Ley de
Emergencia Econmica permite que las provincias dejen de percibir lo que
les corresponde por el impuesto al cheque, que no es poca cosa, porque si
se coparticipara en su totalidad, el consolidado provincial, hoy tendra su-
pervit primario tambin. Es decir, estamos hablando de muchos recursos,
mucho dinero que no se transfiere a las provincias porque se ha prorrogado
por un ao ms la Ley de Emergencia Econmica, y creo yo que el principal
motivo de la prrroga de esta ley ha sido, precisamente, no coparticipar el
impuesto al cheque.
Cul es el panorama a futuro? Yo creo que, como deca, nunca como hoy
en la historia del federalismo se ha dado la conjuncin de provincias con tan-
tas responsabilidades y con tan baja participacin en la torta de recursos tri-
butarios. La Ley de Coparticipacin habla claramente de que las provincias
no pueden recibir menos del 34% del total de la recaudacin tributaria fede-
ral. Sin embargo, desde 2002, en promedio, las provincias estn recibiendo
un 27,6% de la recaudacin -si se toma en cuenta tambin la recaudacin
del sistema provisional-. Si no se toma en cuenta la recaudacin del sistema
provisional, sube al 31 o 32%, pero siempre por debajo del 34% establecido en
la Ley 23.548, que es la ley que todava rige -con algunos parches- la distribu-
cin de recursos entre los distintos niveles de gobierno.
Uno se podra preguntar por qu no se modifica la Ley de Coparticipa-
cin. Ustedes lo saben perfectamente: es una ley muy complicada. Es una
ley que exige un acuerdo previo entre los gobernadores de las veinticuatro
jurisdicciones y el poder central. Es una ley que, despus de logrado este
acuerdo previo, tiene que ser aprobada por las dos Cmaras y, ms tarde,
por las Legislaturas provinciales. Y es una ley que por lo que implica, es muy
complicada, porque claramente ninguno de los integrantes, ninguno de los
responsables de llevar adelante cualquier tipo de reforma puede volver a su
provincia con menos recursos de los que tena.
112
Alternativas para una Argentina Federal ms equitativa y solidaria
Uno podra suponer que en este esquema en el cual, como vimos, la Na-
cin claramente es la ganadora, tambin hay una chance de avanzar, produc-
to de que contamos ahora con uno de los actores que tendra la posibilidad
de ceder recursos a favor de los otros niveles de gobierno. Esto obviamente
no ha ocurrido porque, precisamente, como vimos con el tema del impuesto
al cheque, y la prrroga de la Ley de Emergencia Econmica, hay claramen-
te una voluntad poltica de concentrar los recursos en el gobierno central.
Sin embargo, yo creo que hay una chance de avanzar en correcciones en los
mrgenes, es decir, no pretender una reforma del sistema fiscal federal inte-
gral, pero s creo que hay algn plafond para avanzar en algunas correcciones
de las grandes distorsiones que tiene el federalismo en la Argentina hoy. El
primero y, claro, el ms inexplicable: la no coparticipacin del impuesto a
los crditos y dbitos bancarios. Es ms, si uno piensa que el impuesto al
cheque -un impuesto claramente distorsivo- debera, a futuro, por lo menos
transformarse en un mecanismo de percepcin, es decir, un mecanismo para
percibir mejor otros impuestos, como por ejemplo, un pago a cuenta de Ga-
nancias. Si no se coparticipa previamente en su totalidad, no se puede avan-
zar hacia esa mejora en la poltica tributaria, porque las provincias estaran
perdiendo doblemente: estaran perdiendo porque no perciben el impuesto
al cheque y despus, si se usara como mecanismo de pago a cuenta, estaran
perdiendo lo que s les corresponde de la recaudacin de Ganancias, que es
uno de los principales impuestos coparticipables.
Lo mismo pasa con las retenciones: no estoy hablando de coparticipar-
las, porque ah estaramos cristalizando una clara desventaja de un sector
productivo, a partir de lo cual sera muy difcil corregirla. Pero claramente
en la discusin de las retenciones a las exportaciones falta analizar qu se
hace con esos recursos. Tengamos en cuenta que las provincias no slo ceden
no participar de esos recursos extraordinarios que, como dijimos, explican
gran parte del supervit primario nacional, sino que, a su vez, estn sien-
do perjudicadas por lo que se deja de pagar de Ganancias. Con el pago de
las retenciones a las exportaciones, y no estamos hablando de poca plata,
recalculamos unos $11.000.000.000, de acuerdo con nuestros clculos. Las
empresas presentan obviamente- una menor declaracin del impuesto a
las Ganancias, que s es coparticipable. As, las provincias estaran dejando
de percibir ms de $5.000.000.000 de la coparticipacin del impuesto a las
Ganancias. Si tomamos en cuenta que las provincias estn presentando un
dficit financiero de $3.000.000.000, con $5.000.000.000 otra sera la his-
toria. Igualmente, tambin es til para el debate, tomar en cuenta que una
hipottica coparticipacin de las retenciones a las exportaciones implicara
unos $19.000.000.000 extra para el sistema de coparticipacin y, por consi-
guiente, una mejora sustancial del frente fiscal provincial y municipal.
Otra de las propuestas de reforma parcial es la devolucin a las provin-
cias del supervit del ANSES39. Consideremos que todos los parches que se le
39
Administracin Nacional de la Seguridad Social
113
Rogelio Frigerio
hicieron a la Ley de Coparticipacin del 91 en adelante, tuvieron bsicamen-

te como objetivo hacer solidarias a las provincias en el financiamiento de la
reforma del sistema de seguridad social, un sistema que, en su momento, fue
claramente deficitario. Hoy, que el ANSES muestra orgulloso sus nmeros
superavitarios, uno podra pensar que ese supervit del sistema de seguridad
social, bien podra, nuevamente, volver a las provincias (estamos hablando
de $5.000.000.000).
La otra propuesta de estas reformas marginales, que yo llamo reformas al
margen de la ley, es decir, reformar sin tocar el tab que implica hoy plantear
una modificacin integral del sistema fiscal federal, es la actualizacin de las
sumas fijas. En este punto, claramente el beneficiario de esta reforma sera
la provincia de Bs. As. Tengamos en cuenta que la provincia de Bs. As. tiene
un componente dentro de sus transferencias que es una suma fija por el viejo
Fondo del Conurbano Bonaerense, que en su momento eran $650.000.000,
y que hoy, a pesar de toda la inflacin acumulada estos aos, siguen siendo
$650.000.000. Es decir, la provincia de Bs. As. pasara tambin a ser supera-
vitaria si se le actualizara esta suma fija y se la asociara a un porcentaje del
impuesto a las Ganancias.
Por otra parte, est la posibilidad de exigir tambin el cumplimiento de
la garanta del 34% que est en la Ley de Coparticipacin. De obtener estos
recursos, las provincias revertiran la situacin deficitaria actual y tendran
un esquema fiscal mucho ms sustentable.
La ltima propuesta es ir al cumplimiento de la Ley 23.548 original, sin
todos los parches que se hicieron con la excusa primordial de hacer solidarias
a las provincias en el financiamiento del dficit provisional. Si hoy no estn
dadas las condiciones que obligaron, supuestamente, a generar esos parches
en la Ley 23.548, se podra plantear la posibilidad de volver a esa ley original
como un medio ms factible de discutir de cero el sistema fiscal federal.
En definitiva, creo que el contexto econmico actual y las dificultades
que estn pasando muchas provincias hoy en da, amerita por lo menos que
estos puntos que estn planteados ac, o algunos otros, se pongan en la mesa
de debate porque esto tambin fortalecera claramente la posibilidad de te-
ner un pas federal mucho ms equitativo y solidario.
114
El Federalismo argentino: una visin histrica, jurdica y poltica
Marta Velarde
Ya se ha dicho que no es posible construir una democracia genuina sin

un federalismo maduro, capaz de garantizar la soberana de personas y
pueblos. Por eso, cuando de federalismo se trata, no podemos soslayar en
el anlisis tres cuestiones que entendemos fundamentales: una cuestin
histrica, una cuestin jurdica y una cuestin poltica. Digo histrica y me
refiero a la esencia del federalismo en su gnesis, qu es el federalismo en su
origen; digo jurdica y me refiero al plexo normativo que lo sustenta; y digo
poltica y me refiero a la aplicacin prctica de los principios del federalismo.
Acompenme a un breve repaso en estas tres cuestiones.
Cuestin histrica:
Cuando nosotros hablamos de la cuestin histrica, en primer lugar de-

bemos precisar algunos conceptos, que nos permitan desvirtuar preconcep-
tos y desmitificar otros. El federalismo argentino reconoce en su gnesis, en
su origen, una autoridad central. Esto lo diferencia de su modelo norteame-
ricano. La dispersin de las poblaciones del interior, la distancia entre ellas y
con Bs. As., la vida poltica en los cabildos de las ciudades que despus seran
capitales de provincia, estimul el espritu autonmico de las ciudades que
luego seran la Repblica Argentina. Sin embargo, haba una diferencia fun-
damental con la nica democracia de la poca, que tambin haba adoptado
el sistema federal, que era Estados Unidos. Las trece colonias que componan
originariamente Estados Unidos, tenan como autoridad un gobernador que
dependa directamente de Londres, pero no haba una autoridad central,
como s tenan las colonias de Espaa en Amrica, llmese Virrey, Capitn
general, Gobernador general. Vale decir, primer concepto a precisar: nuestro
pas reconoce y tiene una tradicin centralista.
En segundo lugar, no es posible oponer al binomio rgimen unitario-
rgimen federal la antinomia porteos vs. provincianos. Hubo muchos uni-
tarios en el interior, y muchos federales en Bs. As.
Tercer concepto: no es posible identificar el binomio rgimen unitario-
rgimen federal con la pertenencia a una clase social. Nunca se present el
unitarismo y el federalismo como una cuestin de clases; no es cierto que los
federales pertenecieran a la clase media y que los unitarios pertenecieran a
la clase alta. En realidad, los caudillos federales pertenecan a las familias
115
Marta Velarde
de vieja raigambre, eran descendientes de los conquistadores, de holgura

econmica y dedicados a la actividad rural. La clase media se identific con
el unitarismo de Bs. As., representado por los profesionales liberales. Re-
pasemos conceptos: tendencia centralista, porteos vs. provincianos, clase
media-clase alta, y avancemos en otro concepto histrico que nos interesa
precisar, porque despus va a tener su importancia en la aplicacin prctica.
No se puede identificar la prosperidad poltica y econmica de Bs. As. con su
condicin de capital del pas. Quienes as piensan se olvidan de dos cuestio-
nes geogrficas fundamentales: Bs. As. era el nico puerto que controlaba las
costas del Atlntico en un territorio que estaba dominado por los indios pam-
pas. Primera cuestin geogrfica: nico puerto. Segunda cuestin geogrfica:
Bs. As. era la capital natural de una de las llanuras ms frtiles del mundo en
un territorio como la Argentina, que tiene las 2/3 partes de su tierra rida o
semirida. Recin con los avances tecnolgicos se pudo extender la frontera
agropecuaria hacia el norte del pas, pero es cierto que a la prosperidad de Bs.
As. se la puede identificar a su capitalidad; en realidad, la federalizacin de
Bs. As. en 1880 fue fundamentalmente una cuestin poltica, fue un proble-
ma de concentracin de poder. La provincia de Bs. As., con la capital del pas,
era demasiada concentracin de poder. Por eso en definitiva, Roca, que cre
el Estado Argentino, dot al gobierno nacional de la Capital, dividindola de
la provincia de Bs. As. y asignndole el dominio de las tierras conquistadas
en el sur y en el noreste del pas. En 1840 Rosas, que fue un centralista vestido
de federal, impondra la hegemona de Bs. As. a sangre y fuego. Veinte aos
despus, Mitre, que fue la encarnacin del centralismo porteo, seguir la
misma tesitura. Y termino un solo concepto histrico que creo necesario dar
para poder avanzar en el otro aspecto, pero que nos va a servir, repito, para
la aplicacin prctica del federalismo. Hay quienes olvidan que las luchas
entre Bs. As. y el interior estuvieron a punto de hacernos desaparecer. Con
la disolucin nacional en 1820, Bs. As. comenz con algunos acuerdos con el
litoral. Esos acuerdos se tradujeron en el Tratado del Cuadriltero, el Tratado
de Benegas, el Pacto Federal de 1831; estoy nombrando los ms importantes,
que son los pactos preexistentes que menciona la Constitucin Nacional,
pero lo que pasa es que cuando uno repasa esos actos, advierte que fueron
firmados por los Gobernadores de Bs. As., Corrientes, Entre Ros y Santa Fe.
Y qu pasaba con Crdoba, el Norte, Cuyo? Fueron excluidos, lo cual motiv
el levantamiento. No olvidemos que en varias oportunidades dos ejrcitos
porteos partieron al Norte y partieron a Cuyo. La lucha entre Bs. As. y el
interior estuvo a punto de producir la disolucin nacional.
Cuestin jurdica:
Analizando estos conceptos desde la historia, avancemos a la estructura

jurdica, y luego hablamos de la aplicacin prctica, que son los conceptos pro-
piamente polticos del federalismo que queremos expresar desde el interior.
Cul es el plexo normativo, o la estructura jurdica sobre la que se asien-
116
ta el federalismo argentino? La Constitucin dice que la Nacin Argentina

adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal. En
definitiva, ese sistema federal estuvo consagrado en los pactos que mencio-
namos hace un momento: los pactos preexistentes a la Constitucin; y nues-
tra Constitucin -esto es muy importante destacarlo-, es el producto tran-
saccional de dos sistemas, de dos sistemas que se queran imponer en un pas
en el que las guerras civiles se haban cobrado diez veces ms muertos que las
guerras de la Independencia. Por un lado, el sistema del modelo norteame-
ricano, las autonomas federales; pero por otro lado, debido a la influencia
del pensamiento de Alberdi y su horror a la anarqua, el fuerte autoritarismo
que se advierte en la letra escrita de la ley, de tal manera que cuando Roca
termin su mandato, pudo expresar: Sin violar una tilde de la Constitucin,
he tenido ms poder que el zar de Rusia. Siempre me impresion esa frase. A
quienes no entiendan esa dualidad estructural que convive en nuestro siste-
ma jurdico, tal vez le resulte muy difcil comprenderlo desde la poltica y la
forma en que se aplica el federalismo.
La presencia de las provincias sabemos que en la Constitucin Nacional
est delimitada por la Cmara de Senadores, una Cmara en la que origina-
riamente, para darle un neto tinte conservador, estaban representadas las
provincias, con nueve aos de duracin de mandato, renovables por tercios
cada tres aos y elegidos por las legislaturas provinciales. Hubo otra fuente
de poder muy importante de las provincias -ya vamos a ver que se les perdi
con la reforma del 94, pero tambin quiero hacer una declaracin-, que fue-
ron los colegios electorales. En realidad, en el Colegio Electoral que elega
para la eleccin de Presidente y Vice, se lo haca a travs de electores, con el
doble de Diputados y Senadores por cada provincia. En realidad, se poda
mantener cierto equilibrio en la eleccin, en el valor prctico electoral de Bs.
As. y el interior. Con la reforma del 94, el poder de las provincias se vio men-
guado, fundamentalmente por la supresin del Colegio Electoral, aunque la
Constitucin del 94 estableci el dominio originario de las provincias res-
pecto de sus recursos naturales. Quiero decirles que la Constitucin del 94
-yo he sido Convencional Nacional Constituyente- sienta este principio que,
en el ao 1993, lo he defendido en mi tesis doctoral y, por una cuestin de
decoro -lo pueden revisar en los diarios de sesiones de la Convencin Cons-
tituyente-, en oportunidad de debatirse esto, me he mantenido sin tener una
participacin debido a que precisamente era el tema de mi tesis doctoral, y
en donde yo dejaba sentado ese principio. As que la Constitucin del 94, si
bien es cierto, atena el poder poltico de las provincias con la supresin del
Colegio Electoral. Desde el punto de vista del dominio originario de sus re-
cursos naturales, podemos decir que acenta un derecho de las provincias.
Y termino con dos cuestiones ms desde lo jurdico: la Constitucin des-
lind impuestos y tasas provinciales y reserv para la Nacin los recursos
aduaneros, suprimiendo las aduanas provinciales y pagando a Bs. As. una
compensacin por la nacionalizacin de su aduana. Ahora, cmo se aplican
desde la poltica; qu aplicacin prctica tiene esta estructura Nacin-pro-
117
Marta Velarde
vincias. Yo voy a plantear algo que no figura ni en la letra de la ley ni tampoco

en los libros de historia, pero s en la vivencia diaria de los argentinos, y sobre
todo de los que venimos del interior profundo: yo creo que el rgimen ac-
tual significa para las provincias el pago de muchos otros impuestos, pero en
realidad tres impuestos son fundamentales: el impuesto a la distancia, el im-
puesto a la marginalidad, el impuesto a la corrupcin. Sumados los tres dan
como ecuacin el retraso de las provincias frente al progreso de la Capital.
Digo el impuesto a la distancia porque no es lo mismo producir a 100,
200 o 300 km. de grandes centros de consumo y puertos de embarque, que
producir a 1.000 km., como Santiago del Estero, 1.500 como San Salvador de
Jujuy. No es lo mismo por el costo de los fletes. Evidentemente, el interior del
pas paga el impuesto a la distancia. Nosotros creemos que medidas como,
por ejemplo, los subsidios a los fletes de pequeos y medianos productores,
son medidas muy importantes como paliativos. Avanzamos desde el interior
del pas con cuestiones estructurales. Necesitamos obras de infraestructura
que beneficien el inters general, no solamente el inters de productores,
que lo entendemos vlido porque son nuestros, sino fundamentalmente,
obras que queden en el lugar y que beneficien al inters general. Este es el
primer impuesto que pagamos en el interior, y advirtase, inclusive, que en-
tre las provincias, eso nos muestra la gran diferencia que hay entre una y otra
regin del pas. Fjense que las provincias del noroeste del pas pagan, in-
clusive, un mayor impuesto a la distancia que las del noreste, porque las del
noreste tienen todava ros cercanos y pueden utilizar el transporte fluvial,
cosa que nosotros no tenemos. Una empresa agroindustrial muy importante
del norte argentino seal estas cifras, y con esto paso al prximo impuesto.
Gasta $30.000.000 anuales en fletes. Entonces qu dicen sus ejecutivos: si
tuviramos una autopista, el costo se nos reducira a $20.000.000 anuales,
y si tuviramos un ferrocarril, el costo se nos ira a $10.000.000 anuales. La
verdad que no es fcil hablar desde 1.000 o 1.200 km. de la Capital. Hay que
vivirlo a diario. Y en realidad, mi compromiso en esta tarde era hablar del
federalismo desde el interior del pas, cmo lo estamos viendo aquellos que
estamos lejos.
Digo tambin el impuesto a la marginalidad, y as como cuando hablo
del impuesto a la distancia estamos hablando de la produccin, cuando ha-
blamos del impuesto a la marginalidad, estamos hablando del impuesto a
los servicios: a la educacin, a la salud, al agua, a la energa elctrica. No es
lo mismo la educacin en Catamarca, en Santiago del Estero, en Jujuy, en el
interior, que en Bs. As. Y adems, hay una diferencia fundamental, inclusive,
entre la educacin del interior de la provincia y de la Capital; no es lo mismo
el acceso a la salud en el interior del pas que en la Capital. Lo estamos vivien-
do diariamente. Todo lo que sean estudios de alta complejidad, es muy com-
plicado hacerlos en el interior. La gente del interior tiene que trasladarse a la
Capital, y viene a engrosar las listas de espera de los superpoblados hospita-
les de la Capital y de Bs. As. Entonces estamos pagando otro impuesto que
tampoco figura en los textos, pero s en la realidad de los hechos, que es el
118
impuesto a la marginalidad. Distancia-produccin, marginalidad-servicios,

y con esto termino, el impuesto a la corrupcin.
Cuando uno habla de corrupcin, habla de los casos patticos de corrup-
cin, pero en realidad, tambin en esto tenemos que hablar de que hubo
regmenes especiales en el pas que han dado lugar a la corrupcin. En d-
cadas anteriores se ha buscado evitar la emigracin del interior a la Capital
con regmenes de promocin industrial, o bien, regmenes de diferimiento
impositivo. Los que vivimos en el interior advertimos que esto ha permitido,
en muchas ocasiones, simplemente desgravar impuestos para grupos econ-
micos porteos. Pero de ninguna manera en las provincias supuestamente
beneficiadas con estos regmenes de promocin industrial o de diferimiento
impositivo, ha significado crear un empresariado local dispuesto a quedarse
en el lugar, o mejor dicho, quedarse econmica y financieramente en el lugar,
produciendo el bienestar.
Cuestin poltica:
La verdad que la relacin Nacin-provincia es mucho ms importante

que una cuestin de participacin en las cuestiones fiscales. Significa nada
ms ni nada menos que sentarnos a debatir un modelo de desarrollo sus-
tentable, sustentable en el tiempo, que permita una mejor distribucin de
la riqueza y una igualdad de oportunidades cierta que exceda los discursos
de campaa poltica. Eso, en definitiva, creo que es el gran tema de debate
nacional, que nos debe convocar a una mesa amplia, abierta, participativa,
inclusiva, que nos comprometa. Lo dems es simplemente sealar desde el
agravio, desde la descalificacin en algunos casos, desde la indiferencia en
otros, desde la teora de la culpa ajena, de la Argentina que no pudo ser.
Nosotros estamos en realidad, camino al bicentenario, comprometidos en
la construccin de otra Argentina, de la Argentina que s puede ser, de la Ar-
gentina grande que solamente puede ser construida por grandes argentinos.
La relacin Nacin-provincia nunca puede ser planteada como una anttesis
hegeliana, s como una sntesis de intereses diversos; interior-Bs. As., com-
prometidos en la construccin de una Argentina ms justa, ms solidaria y
mucho ms comprometida con nosotros mismos, con los argentinos. En eso
estamos y por eso estamos aqu. Ojal que pueda abrirse el debate, en cami-
no precisamente, a esa Argentina del bicentenario, para que no pueda volver
a escucharse aquella frase que me parece impecable de la prosa borgiana: ...y
cmo nos bamos a entender, si a ti te toc gobernar en una Nacin que mira
a Europa, y a mi guerrear entre las soledades del desierto... cmo nos bamos
a entender....
119
El Federalismo argentino: la teora y la realidad
Carlos Raimundi
Para empezar quisiera comentarles desde dnde hablo, y es desde la con-

viccin y la esperanza de un pas donde el federalismo sea una realidad, con
alta calidad institucional, con el funcionamiento de una relacin fluida entre
Nacin y provincias, as que creo que eso es, seguramente, lo que nos debe
reunir a todos nosotros. Ahora, al mismo tiempo, quiero decirles que yo no
soy de los que creen que a ese pas se llega exclusivamente con un planteo
fiscal del federalismo, ni procesal de la calidad de las instituciones. Es de-
cir, sueo con un pas y me parece que los pases serios demuestran que se
requieren de varias cosas para llegar a serlo. Los ms desarrollados respetan
su ordenamiento jurdico, tienen control parlamentario de las oposiciones,
etc., pero me parece que el problema es mucho ms amplio y mucho ms
profundo, y voy a tratar de explicar por qu.
Primero, hay una configuracin histrica del federalismo en la Argenti-
na, desde una determinada concepcin del poder y desde una determinada
matriz cultural, porque hay provincias que preceden, que son preexisten-
tes a la Nacin, que estn guiadas por algunos institutos que configuran la
matriz cultural de la Argentina. Es decir, la relacin Nacin-provincias no
est escindida, por ejemplo, de una matriz econmica de origen extractivo,
a diferencia de una matriz econmica de origen productivo, que fue la que
gobern, por ejemplo, el desarrollo, el implante de la modernidad en los Es-
tados Unidos. Cuando se analiza uno de los grandes institutos de la moder-
nidad en la etapa de la formacin de la Argentina y se compara con cmo se
desarroll ese mismo instituto de la modernidad en los Estados Unidos -me
refiero al tendido de la red ferroviaria, por ejemplo-, ah uno se da cuenta de
cmo est pensado un pas y cmo est pensado otro. En uno hay una matriz
de telaraa o de red, y en el otro es la figura del embudo que estaba planteado
para consolidar una matriz colonial que era: por el puerto de Buenos Aires
van a salir las fuentes de produccin, que originalmente eran los metales
preciosos, cuando todava no estaba el ferrocarril. No se puede escindir la
conformacin de la Argentina y la estructura federal de la Argentina, de
una cultura rentstica de los grupos de poder que est vinculada, entre otras
cosas, con un sistema de propiedad de la tierra. En 1860, cuando Lincoln
dicta el Homestead Act dice: A cada persona el Estado le va a dar 16 acres
por cuatro aos; si tiene alguna catstrofe, tendr un ao de gracia, y esa per-
sona tiene que demostrar que lleg a los parmetros productivos que estn
fijados socialmente, y si no lo hace, se lo saco a esa persona y se lo doy a otra.
Y el ejrcito custodiaba esa matriz productiva configurada por la burguesa
120
nacional, lo que lleva tambin a una alianza histrica de clase. Cuando all el
ejrcito se ali con la burguesa, ac se ali con la oligarqua, que era lo que
en ese mismo ao, en esa misma dcada, 1860, distribua entre 600 familias
12.000.000 de hectreas productivas de la provincia de Buenos Aires, sin cri-
terio productivo, sino rentstico. As, los propietarios de la fuente de produc-
cin estaban en la Capital, y estaban mucho ms vinculados con los resulta-
dos financieros de la produccin que con el trabajo mismo de la tierra.
Otra de las cuestiones que configura la argentinidad es un modo de resol-
ver los conflictos, y ya esto no lo comparo solamente con los Estados Unidos,
sino con -sin ir ms lejos- Brasil. Este pas tiene una conformacin de su nacio-
nalidad con origen fuertemente regional y federal, y sin embargo, buena parte
del siglo XIX vivi bajo la forma de un imperio. Despus de esto, el Barn de
Rio Branco disea estratgicamente un pas, lo unifica nacionalmente y tiene
un Estado Federal muy poderoso, pero con Estados Provinciales, realidades,
poderes estaduales, tambin muy poderosos. Ustedes no se olviden de que la
devaluacin de Brasil tan crtica del ao 99, surge de un incumplimiento fis-
cal del Gobernador Itamar Franco, que haba sido Presidente anteriormente,
respecto del gobierno de Cardozo. Quiere decir que hay un federalismo con
un poder muy importante, un poder poltico y jurdico muy importante, pero
con un pas que resuelve los conflictos de una manera mucho ms negociada,
y desde esa sntesis, no desde la eliminacin de lo opuesto, como se resuelven
los conflictos en Argentina desde Moreno y Saavedra en adelante. Eso es lo
que hoy le permite a Brasil, que en 1970 tena un PBI per capita que era el
50% menos que el de la Argentina, haber tenido una dictadura de carcter
desarrollista, de donde sale buena parte del proceso de industrializacin de
las ltimas dcadas, y donde sale el proceso de sindicalizacin y de trabajo
formal que le dio el ltimo Presidente, que es Lula; y una dictadura que, en
su segunda fase, cre partidos polticos, permiti el funcionamiento de parti-
dos polticos y permiti el funcionamiento del Parlamento. Entonces, uno se
pregunta por qu si en 1970 hubiera tenido que discutir qu pas de la regin
ocupaba el silln ante una eventual reforma del Concejo de Seguridad de Na-
ciones Unidas, lo hubiera ocupado la Argentina, hoy no hay absolutamente
ninguna discusin de que lo tiene que hacer Brasil.
Lo que pasa es que cuando en la Argentina nosotros tuvimos primero la
consigna de que daba lo mismo producir acero que caramelos, que haba
que tener un dlar recontra alto despus y que la mayor poltica industrial
es la que no se tiene, Brasil segua un proceso de continuidad en el desarro-
llo industrial. Ms all de las distintas formas de gobierno, vemos cmo la
manera de resolver los conflictos va dando toda una configuracin cultural a
una Nacin, que me parece que es lo que le da el alma, y ahora voy a tratar de
explicar por qu estoy diciendo esto.
Yo estoy de acuerdo con Marta Velarde cuando deca no hay una antte-
sis real, profunda, entre Capital provincias, entre interior y Buenos Aires.
Por qu? Porque me parece que la matriz cultural de la Argentina, que se
reproduce tambin en las provincias, es ms bien la relacin centro-periferia
121
Carlos Raimundi
y la relacin centro-periferia existe: desde los centros industriales hacia el

subdesarrollo, desde Buenos Aires hacia las provincias, pero tambin existe
desde la capital de las provincias hacia el interior de las provincias. Y tam-
bin existe y lo estamos viendo en los planes de vivienda hoy, que an cons-
truyendo vivienda social, le quitan derecho a la centralidad a la gente man-
dndola a vivir a un barrio a 15 km. de la ciudad donde se hace. Entonces ah
hay tambin una configuracin de relacin centro-periferia de la que uno no
puede sustraerse cuando hace el planteo del federalismo, creyendo que el
federalismo se resuelve en la Argentina con una Ley de Coparticipacin.
Me parece que eso es republicanismo retrico, absolutamente, e intere-
sado y oportunista, y voy a decir por qu. Los datos que mencion anterior-
mente Rogelio Frigerio son incontrastables: si en 2008 la Nacin se queda
con el 72% ms o menos, las provincias con el 28% -coparticipacin pri-
maria-, en 1991 esa proporcin se inverta a 46 % - 54 %. Si la consolidacin
de una Argentina federal tuviera directamente que ver con la cantidad de
recursos que maneja la Nacin y la cantidad de recursos que manejan las
provincias, en 1991 hubiramos estado mucho mejor en calidad de vida de
lo que estamos hoy. Pero hay otro elemento en nuestra cultura profunda de
la cual no se puede escindir la lgica del federalismo y la construccin del
federalismo real en la Argentina, y es el comportamiento de los actores. En
1991, por ejemplo, en la provincia de Santa Fe, ya tenamos dos gobernadores
depuestos por corrupcin, en Jujuy tuvimos algo parecido, o cmo podemos
creer que Santiago del Estero va a ser una mejor provincia si yo le doy un
mejor porcentaje de los recursos de la coparticipacin a Jurez. Y en 1991, en
pleno proceso del juicio de Mara Soledad, empieza la cada del clan Saadi en
Catamarca. Esos eran los actores, la Argentina no estaba mejor.
Cuando la Argentina tena ese sistema de coparticipacin primaria dis-
tinto -reitero, por eso lo dije al principio de todo, que quiero que haya una si-
tuacin ms equilibrada desde el punto de vista de la coparticipacin prima-
ria-, lo que digo es que no creamos que el da que lleguemos a esa situacin
equilibrada vamos a tener un federalismo de mejor calidad solamente por
eso. Otra de las cosas de las que no se puede escindir la concepcin del fede-
ralismo es de la estructura tributaria, porque si yo lo que voy a distribuir es la
masa de impuestos coparticipables, y la masa de impuestos coparticipables
en su estructura es regresiva, lo que estaramos distribuyendo es regresin,
es decir, estoy distribuyendo el 60% de la recaudacin impositiva total, que
es del IVA, el impuesto que ms toca el bolsillo de la pobreza. Entonces, a lo
que quiero llegar como conclusin de este planteo es que la redistribucin
geogrfica no implica por s misma redistribucin social de los recursos. Al
contrario, puede profundizar la inequidad social de la estructura tributaria.
Es decir, yo creo que podra ser un paso ese ltimo cuadro de Frigerio
cuando propone hacer coparticipable el impuesto a los crditos y dbitos.
Pero tiene que quedar abierto que una economa que se quiere formalizar no
debera tener impuestos al dbito y al crdito bancario. Yo lo que quiero es
hacer que la economa regular se regularice. Tengo que fomentar la actividad
122
bancaria. Por lo tanto, una de las discusiones es no si tiene que ser copartici-
pable ese impuesto, sino si tiene que existir en un pas en donde no existen
impuestos a los activos financieros y a la renta financiera.
Cuando me refera a los actores, no estoy hablando solamente de los
Gobernadores, es decir, que un federalismo con malos Gobernadores es lo
que hace es profundizar la crisis. Ahora, el otro actor poltico central, el otro
protagonista poltico central del federalismo es el Senador. El Senador es la
institucin federal fundamental, y todo este proceso que surge como modelo
ya en la dictadura, y que se profundiza en los 90, cont con la aprobacin
tcita o implcita de los Senadores, y si quisiera ser ms polmico todava,
podra perfectamente referirme a la provincia de Buenos Aires, donde tene-
mos un problema de coparticipacin muy profundo, que entre otras cosas,
debera ser reclamado por los Senadores. Por qu? Porque la provincia de
Buenos Aires pierde puntos de coparticipacin en la segunda mitad de los
aos 80, en beneficio de la masa coparticipable del resto del pas. Ahora,
resulta que la provincia de Buenos Aires elige, en el ao 2005, a Senadora por
la provincia a una mujer que hoy es Presidenta de la Repblica, que dejaba de
ser Senadora por otra provincia, y ah hay un problema de consistencia muy
fuerte en torno de qu papel van a jugar los Senadores que representan el
federalismo en una institucin federal como el Parlamento. Cmo fue el rol
del Senado durante todo este proceso si los Senadores, por ejemplo, estaban
ms preocupados por discutir beneficios fiscales para sus provincias, desde
el punto de vista de un gran proyecto de pas y de un federalismo racional,
o estaban discutiendo determinados beneficios para sus provincias, ms co-
yunturales que estructurales. Por ejemplo, cuando se discuti la cuestin de
las zonas francas, cmo se logr que las dos Cmaras aprobaran el rgimen
de zona franca, que es una institucin de excepcionalidad econmica, que
puede brindar sus beneficios en lugares estratgicos, y se permiti una zona
franca en cada una de las provincias, perdiendo absolutamente el sentido
estratgico? Eso no es federalismo sino nacionalismo provincial. Los Sena-
dores hacan estas cosas y al mismo tiempo estaban pensando mucho ms en
los beneficios que iban a tener formando parte de la Comisin de Acuerdos,
para poder establecer los ascensos militares, los nombramientos judiciales
o diplomticos, porque eso inmediatamente despus redundaba en algn
beneficio personal. Obviamente no generalizo, estoy hablando de una insti-
tucin, no de cada persona en particular; a cada uno le cabr o no el sayo.
Un punto ms: el federalismo y la mala asignacin del gasto. Hay es-
tructuras de mala asignacin del gasto, o de los recursos, depende de donde
lo quieran mirar, que no tienen que ver con el federalismo, y en eso mi pro-
vincia, la provincia de Buenos Aires es arquetpica. Nosotros nos quejamos
de que en la provincia de Buenos Aires tenemos esta poblacin, este PBI,
y sin embargo, recibimos esto de coparticipacin; en los 80 perdimos esos
puntos. Ese discurso ya lo conocemos de memoria. Ahora, la provincia de
Buenos Aires, en la dcada del 90, durante ocho aos tuvo los Fondos del
Conurbano que sin control, pero de alguna manera, en trminos cuantitati-
123
Carlos Raimundi
vos suplieron la prdida de recursos por el pacto fiscal anterior. Eso era el 10%
del impuesto a las Ganancias, ms o menos unos 650 / 700.000.000 de pe-
sos dlar por ao, por ocho aos: U$S 5.600.000.000 durante ocho aos de
gobierno. Quiere decir que no era un problema cuantitativo. Yo me pregunto
qu cambio estructural tuvo el sistema sanitario, el sistema hospitalario, el
sistema educativo, el sistema de infraestructura en la provincia de Buenos
Aires. Por ejemplo, el Plan Remediar no fue un plan malo, no era un plan
mal pensado en trminos de emergencia social para atender la marginalidad.
Ahora, ustedes saben que el Plan Remediar, que era que la Nacin le provea
los recursos a cada centro perifrico, a algunos llegaran mejor, a otros peor,
lo estoy planteando conceptualmente. El problema del Plan Remediar es que
llegaba la cajita de medicamentos con el mismo envoltorio, con las mismas
unidades y con el mismo fraccionamiento que se vende en la farmacia. Aho-
ra, ustedes se preguntan cunto se hubiera ahorrado la provincia de Buenos
Aires si el Plan Remediar hubiera utilizado para la distribucin su capacidad
de produccin central de medicamentos, que tiene, entre provincia y muni-
cipios, 44 centros productivos de medicamentos.
Entonces uno dice, si yo a esta provincia, con esta estructura del gasto, le
doy ms coparticipacin, lo que estoy haciendo es poner ms lquido en un
recipiente lleno de orificios, para que sea ms lo que se escapa que lo que se
utilice eficientemente. Yo creo que la provincia de Buenos Aires tiene proble-
mas estructurales de ineficiencia. Una provincia que tiene 134 distritos, y por
lo tanto tiene 134 Secretaras de Medio Ambiente, 134 Secretaras de Turismo,
134 Secretaras de Alumbrado, Barrido y Limpieza, de Riego, de Iluminacin
y dems, uno dice ms plata le voy a dar, ms plata van a malgastar. Yo no
estoy diciendo con esto que no hay que darle plata, lo que estoy diciendo es
no creamos que volver al 45% 55% entre Nacin y provincias va a resolver el
problema de la ineficiencia del gasto, y las consecuencias sociales que tiene
la ineficiencia del gasto.
El sbado que pas estuve en La Matanza, porque resulta que estn ce-
rrando un plan de Nacin que tiene muchos centros sanitarios abiertos, y en-
tonces el intendente no firma el convenio, la Nacin provee los mdicos y le
paga el salario, y la Municipalidad tiene que pagar las cargas, los viticos, los
aportes sociales y dems. La Municipalidad dice yo no pago ms, entonces no
me manden ms los mdicos. Y qu hacemos con la gente? dame la plata,
le dice la Municipalidad a la Nacin y yo digo qu garanta tengo de que el
intendente de La Matanza con esa plata va a dar mejor provisin de salud al sis-
tema? Entonces, termino diciendo que sueo con un pas federal, pero no cai-
gamos en la superficialidad de que, con control parlamentario de la oposicin,
con menos decretos de necesidad y urgencia y volviendo a cuando la Argentina
no tena ese 72% 28% que tiene hoy, vamos a estar mejor. Simplemente, lo
que planteo es tratar de abordar este problema desde una profundidad mucho
mayor de la que est siendo abordado, desde una lgica que supere esa retrica
federalista, formal, y vayamos al alma porque si no, vamos a pretender mejorar
algunas funcionalidades del cuerpo, sin tocar el alma de la cuestin.
124
El Federalismo en Alemania
Rolf Schumacher
Para m es muy interesante escucharlos a ustedes en su debate poltico y

me preguntaba si tal debate tambin podra tener lugar en Alemania. Yo dira
que s, pero con algunos matices diferentes.
Ustedes representan a muchos partidos polticos importantes. En las
provincias y en los municipios ustedes ejercen la responsabilidad no slo
poltica sino concreta y prctica, que garantiza que en este pas exista la es-
tructura necesaria que requiere para su funcionamiento la comunidad pbli-
ca. En su calidad de polticos ustedes saben mejor que yo que en este pas la
poltica se formula y se implementa no slo en Buenos Aires, sino tambin en
las capitales provinciales y en los municipios. Si bien la Argentina contina
siendo un pas con ciertas tendencias de concentracin en Buenos Aires, no
escapa a la atencin el papel de las provincias y de los municipios. La Argen-
tina sigue siendo un Estado Federal.
La Repblica Federal de Alemania tambin es un Estado de organizacin
federativa. Esto significa, en primer trmino, que no slo el Estado Federal,
sino los Estados federados poseen calidad de Estado. El Estado Federal ale-
mn es un tejido complejo: est compuesto por
el Estado central, la Federacin

y los 16 Estados federados.
Cada uno de ellos posee su propia Constitucin, Parlamento y Gobierno.

La Federacin ostenta el poder supremo del Estado. La Constitucin, la
llamada Ley Fundamental, fija en detalle las competencias y las materias
que corresponden a la Federacin y, respectivamente, a los Estados federa-
dos. Por lo tanto, el sistema federal alemn es similar al de otros Estados
Federales.
La vida pblica se basa, fundamentalmente, en las leyes federales; pero
en conformidad con el principio de subsidiariedad, los ciudadanos prctica-
mente slo entran en contacto con autoridades de los Estados federados o
de administraciones locales que actan por delegacin de los Estados fede-
rados. La subsidiariedad es una de las ideas rectoras del federalismo alemn.
La responsabilidad y las decisiones deben corresponder a la unidad social
mnima capaz de gestionar un asunto dado desde el individuo, las familias,
125
Rolf Schumacher
las asociaciones, los municipios, los Estados federados y el Estado central,

hasta la Unin Europea y las Naciones Unidas. Detrs de todo ello est la
voluntad de la Ley Fundamental de conjugar las ventajas del Estado unitario
con las del Estado Federal. La Ley Fundamental rige la equiparabilidad de las
condiciones de vida en el conjunto del pas. Las condiciones de vida son de-
terminadas esencialmente por la poltica econmica y social. Por esta razn,
dicho mbito de materias est regulado, primordialmente mediante leyes
federales. En este sentido, el Estado Federal se asemeja a un Estado Unitario.
Sin embargo, los Estados federados controlan gran parte de la capacidad ad-
ministrativa del Estado como un todo.
En la administracin alemana prevalecen pues los elementos federalis-
tas. Las administraciones de los Estados federados, por una parte, ejecutan
las respectivas leyes propias. A su vez, al mismo tiempo ejecutan la mayor
parte de las leyes federales, lo que marca una clara diferencia con otros sis-
temas federales. Por eso, el modelo federal alemn se define como Estado
Federal Unitario.
Los Estados federados tienen competencia exclusiva en tres materias de
alcance federal, a saber:
primero: la educacin escolar, y en gran parte tambin, la superior,

segundo: la seguridad interna, incluidas las funciones de polica,
y tercero: el autogobierno municipal.
Los Estados federados encuentran participacin a travs de los amplios

derechos de la Cmara de los Estados federados, comparable en cierto modo
con el Senado en la Argentina. Esa es una compensacin frente a la primaca
de la Federacin en trminos de legislacin. En trminos de derecho estatal,
las casi 13.000 comunas alemanas son parte de los Estados federados, las cua-
les a diferencia de los Estados federados no tienen facultad para dictar leyes
en forma autnoma o de participar en los procesos legislativos a nivel de los
Estados federados o del Estado Federal. Precisamente por ese motivo, las
comunas son ms dbiles que los Estados federados, ya que las normas sobre
procedimientos y decisiones a nivel comunal, son establecidas por el Estado
Federal, o bien por el respectivo Estado federado.
La Ley Fundamental prev que la Constitucin de cada Estado federado
defina en particular el margen de accin de las comunas. A veces este mar-
co presenta grandes diferencias entre los respectivos Estados federados, de
modo que el panorama en su conjunto es bastante complicado. La jerarqua
entre Estados federados y Estado Federal por un lado, y las comunas por el
otro, permite trasladar a las comunas funciones adicionales sin dotarlas, al
mismo tiempo, con los correspondientes recursos financieros. Por ejemplo,
en 1996, el Estado Federal, con aprobacin de los Estados federados, resolvi
introducir una garanta de vacantes en jardines de infantes. Esta tarea fue
adjudicada a las comunas, sin que por ello se les asignaran mayores recursos
financieros. Cabe agregar que la Unin Europea tambin puede incidir so-
126
El Federalismo en Alemania
bre la asignacin de competencias de los Estados miembros, de los Estados

federados y de las comunas, al establecer, por ejemplo, que a partir de deter-
minado volumen los contratos pblicos se liciten en toda la Unin Europea.
Una decisin, por supuesto, con consecuencias financieras.
La Cmara Alta interviene en la aprobacin de las leyes federales, pero
esta tarea se distingue de Cmaras equivalentes de otros Estados Federales.
La Ley Fundamental establece dos modos de participacin en el proceso le-
gislativo:
Las leyes federales que ocasionan a los Estados federados costos ad-
ministrativos adicionales, o sustituyen leyes propias de los mismos,
requieren la aprobacin de la Cmara Alta, que tiene que aprobar la
ley acordada por la Cmara Baja para que esta pueda entrar en vigor.
En este caso, la posicin de la Cmara Baja como cuerpo colegisla-
dor, es equivalente a la de la Cmara Alta. En la actualidad, ms del
50% de las leyes son leyes de aprobacin, es decir, con veto absoluto
de la Cmara Alta. Como por norma las leyes federales son ejecuta-
das por las administraciones de los Estados federados, las leyes ms
importantes y con mayor repercusin financiera, ponen en juego la
soberana administrativa de los Estados federados.
Distinto es el caso de las denominadas leyes de oposicin; si la Cma-
ra Alta se opone a una ley de ese tipo, la Cmara Baja puede invalidar
el veto de la Cmara Alta por mayora.
En lo que se refiere a los impuestos propios, es necesario sealar que

existe en Alemania un estatuto que regula la distribucin de la recaudacin
fiscal entre los ms diversos modelos del Estado. Las asignaciones financie-
ras del Estado Federal, de los Estados federados y de los municipios pueden
ser de diversa naturaleza. Consecuencia: las asignaciones se distribuyen en el
marco de la coparticipacin, cuyo objetivo es equilibrar las diferencias entre
Estados federados y municipios pobres y ricos, y la meta es, como dije, lograr
equiparabilidad en todo el pas. El mayor o menor bienestar de un Estado
federado o de una comuna, en comparacin con otros, depende en Alema-
nia, especialmente de sus ingresos fiscales y de su patrimonio. A su vez, la
recaudacin fiscal se define mayormente por el potencial econmico de las
empresas locales. De este modo, las relaciones entre los Estados federados y
las comunas alemanas se caracterizan por una marcada competencia local,
pero tambin por la necesidad de cooperacin para defender sus intereses
frente al Estado Federal.
Para finalizar quiero agradecerles por su paciencia, porque el federalismo
es una materia bastante rida cuando se lo trata solamente en teora. Cuando
se trata con temas concretos, se vuelve muy fascinante.
Para algunos de ustedes esta charla tal vez fue el primer contacto con
el federalismo alemn y sus instituciones. Las relaciones bilaterales entre
nuestros pases son muy buenas y no existen problemas entre Alemania y
127
Rolf Schumacher
Argentina. En 2007 festejamos los 150 aos de las relaciones argentino-ale-

manas. Sera para m una alegra si en el nuevo ao, en la historia de nuestras
relaciones, ustedes colaboraran para estrechar an ms el vnculo con Ale-
mania. Las relaciones se nutren del contacto entre la poblacin y la coope-
racin en todos los niveles, ya sea en el plano poltico, econmico, cultural
o en el mbito de la educacin, a travs de cooperaciones entre institutos y
universidades. O bien tambin a travs de la cooperacin y el intercambio de
experiencias en otras reas.
128
Captulo III
Seminario - 24 de junio de 2008
El funcionamiento de las instituciones polticas

y su impacto en las polticas pblicas
Mariano Tomassi
Como todo acadmico, soy una especie de nio autista y cuando me dan
un micrfono, hablo de mi ltimo trabajo, aunque no tenga nada que ver.
Voy a hacer eso, voy a hablar de mi ltimo trabajo40, pero yo creo que tiene
bastante que ver con el tema que los convoca a ustedes, en general, y con
el tema de esta reunin en particular.
El argumento es el siguiente, y la primera parte ustedes la conocen bien:
la Argentina es un pas cuya performance econmica y social, durante mu-
chsimas dcadas, y ciertamente incluyendo las ltimas que nos han tocado
vivir a todos, ha estado muy por debajo de su potencial, por lo menos, de
lo que todos esperamos, y de lo que otros indicadores de la caracterstica
estructural del pas, tanto en materia econmica como social, sugerira. Esto
tiene mltiples motivos. Obviamente no existe la respuesta exacta a una pre-
gunta tan compleja, pero muchos creemos que esto tiene que ver, entre otras
cosas, con polticas pblicas que no ayudan a resolver los problemas econ-
micos y sociales del pas. Las polticas pblicas de baja calidad -y ahora voy a
explicar a qu me refiero con eso- que tiene la Argentina, se deben al proceso
poltico mediante el cual se construyen, se deciden y se implementan. En pri-
mer lugar, para entender eso, tenemos que retrotraernos a pensar el funcio-
namiento de las instituciones polticas. Yo que soy un economista, y empec
estudiando este tema de arriba, veinte aos despus de dar vueltas, he ter-
minando aprendiendo de los cientistas polticos, como los que tenemos hoy
sentados en la mesa, as que esto es lo que con mi incompleto entendimiento
de estos temas he podido armar estos ltimos tiempos.
En lo que resta de la presentacin voy a tratar de hablar brevemente de
El trabajo al que hace mencin es su ltimo libro: The Institucional Foundations of Politc
40
Policy in Argentina.
129
Mariano Tomassi
estas tres cosas: en primer lugar, intentar darles alguna evidencia de por qu
considero que las polticas pblicas son malas, en comparacin internacio-
nal. En segundo lugar, voy a listar las caractersticas del proceso de construc-
cin de polticas pblicas que llevan a que las polticas pblicas tengan estas
caractersticas. Finalmente, muy brevemente, voy a mencionar algunos as-
pectos del funcionamiento de las instituciones polticas argentinas que estn
detrs de este proceso que genera malas polticas. Dentro de ese listado, dado
el tema de la reunin de hoy, voy a enfatizar en mi anlisis el rol que juega el
sistema de partidos polticos y el funcionamiento del federalismo en general.
Debido a que mi colega de la Universidad de San Andrs, Marcelo Leiras,
es an ms especialista que yo en estos temas, algunos de los temas ms
espinosos los voy a ceder, esperando que l pueda dar una mejor respuesta a
los mismos. Entonces, lo que argumentamos en el libro es que las polticas
argentinas son muy deficientes.
En cuanto al primer tem, respecto de por qu considero que las polticas
pblicas son malas, comparativamente a nivel internacional, una forma de
sintetizar lo que ustedes habrn ledo y dicho (porque est muy en el tapete
en los ltimos aos) es que la Argentina, a diferencia de otros pases y en par-
ticular a diferencia de pases latinoamericanos como Chile, Colombia, Brasil,
Mxico, etc., no tiene polticas de Estado. Esto se refleja, entre otras cosas,
por una ausencia bsica de consenso de la sociedad argentina. A pesar de es-
pacios como ste, los espacios institucionales tradicionalmente estructura-
dos con la construccin de consenso, como lo son las instituciones polticas,
en Argentina no funcionan para el logro de consensos. Vuelvo a remarcar que
en el libro, as como en otros trabajos, nosotros construimos alguna eviden-
cia de esta afirmacin basndonos en comparaciones internacionales.
Como podemos observar en el grfico (pgina siguiente), aunque est
poco claro, aqu hay un ndice de calidad de las polticas pblicas que cons-
truimos con un grupo de trabajo en el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). Para generar este ndice utilizamos (imperfectos) indicadores dispo-
nibles a nivel internacional, donde se miden (o mejor dicho, se tratan de
medir) cosas tales como la estabilidad de las polticas pblicas, hasta qu
punto son predecibles, si dan las seales correctas a los actores sociales y
econmicos para ajustar sus comportamientos a las mismas, la coherencia
con la que se implementan las distintas polticas que operan sobre una mis-
ma realidad y la calidad de la implementacin de las polticas. Teniendo en
cuenta que ms alto significa mejor y ms bajo significa peor, la Argentina
rankea bastante bajo en ese listado. Lo que significa que a partir de este indi-
cador y comparativamente, el ndice de Calidad de Polticas para Argentina
nos da una muestra ms objetiva acerca de nuestra sensacin de magros
resultados en esta rea.
Respecto del segundo punto que dije que desarrollara, las caractersticas
de la construccin de polticas pblicas en Argentina, djenme que les d un
ejemplo, y es de uno de los mltiples estudios de casos que hemos hecho.
Este es un trabajo del colega de la Universidad de San Andrs Roberto Bouzas
130
El funcionamiento de las instituciones polticas y su impacto en las polticas pblicas
131
Mariano Tomassi
y el estudiante Emiliano Pagnotta. En el trabajo se analizan los dilemas de

la poltica comercial externa argentina. El mismo es sustantivo ya que habla
de las necesidades de poltica que tiene la Argentina en este tema tan crucial
para un pas en nuestra estructura econmica, en nuestra necesidad de in-
sercin internacional. Adems de ser un trabajo sustantivo, tambin es un
consistente anlisis concreto de las polticas y tiene algunos tramos donde
hace referencia a aspectos del proceso de construccin de polticas pblicas.
En pocas palabras, lo que argumentan ellos es que en el proceso de nego-
ciaciones comerciales externas, del mismo modo que nosotros encontramos
en varias otras polticas que analizamos, es el siguiente: existe coordinacin
deficiente y competencias superpuestas entre diversas oficinas pblicas, la
asignacin de responsabilidades es difusa, lo que genera un impacto nega-
tivo sobre la eficiencia y efectividad de las polticas. Del mismo modo, no
existe un proceso formal deliberativo para la creacin de consenso, o para la
definicin de la direccin general de la poltica; no existen mecanismos de
coordinacin formales; la intervencin del Congreso es espordica y reactiva;
suelen existir pugnas interburocrticas entre distintas agencias (por lo gene-
ral del Ejecutivo) a cargo de estos temas. Estas mismas estructuras burocrti-
cas son inestables; hay un alto ndice de rotacin de los funcionarios pblicos
que conlleva a un bajo nivel de aprendizaje institucional en un rea donde el
conocimiento es clave; hay una elevada cantidad de proporcin de personal
contratado (lo cual conspira contra la acumulacin de este conocimiento); y
finalmente, un poco ms directamente ligado al tema de hoy, falta una coor-
dinacin afectiva entre las unidades dentro de la estructura federal del pas.
Lo que acabo de leerles para la poltica comercial externa nos sirve para
describir nuestro anlisis de las polticas sociales y las polticas regulatorias.
Los mismos rasgos se repiten; bsicamente, estamos cambiando a cada rato,
los actores son distintos, los espacios de negociacin no son constantes, es
difcil construir consenso sobre todo cuando sorprendemos a la gente con
cosas que inventamos el da anterior.
Tomando este diagnstico que, como todo trabajo acadmico, es tenta-
tivo, en el resto del trabajo tratamos de explicar por qu nosotros argumen-
tamos que este es el resultado de un proceso de construccin de polticas
que no facilita los acuerdos intertemporales, ni la construccin de buenas
polticas de largo plazo, que no facilita el tipo de cosas que se estn tratando
de hacer hoy en este espacio. Es fcil darse cuenta de que en consecuencia
hay una gran volatilidad de polticas, lo que lleva a falta de coordinacin,
falta de inversin en capacidad. El argumento ms sencillo es la idea de que
como yo no s qu va a pasar maana, para qu me voy a esforzar, si maana
todo va a cambiar.
Una consecuencia directa de la alta volatilidad es que, para evitar los
problemas derivados, la Argentina se tiene que atar las manos con compro-
misos excesivamente rgidos, que despus son tremendamente costosos. El
ms famoso de la historia reciente fue la convertibilidad, pero varios aspectos
del federalismo fiscal tienen exactamente las mismas caractersticas. Bsica-
132
mente, como no son crebles las relaciones entre el gobierno nacional y los
gobiernos provinciales, nos atamos las manos, nos prometemos piso, techo,
nmero mximo, nmero mnimo (que, obviamente, cuando podemos vio-
lamos) y que generan problemas graves como los que tuvimos en la crisis de
2001. Algunas de las cosas parecidas que estn empezando a reaparecer en las
polticas pblicas argentinas son las tendencias al cortoplacismo o la miopa
(que son aquellas cosas que se hacen que tienen buen resultado solo a corto
plazo). En consecuencia, lo que requiere inversin, sacrificio hoy para tener
los beneficios maana, no parece estar en el horizonte del sistema poltico
argentino para construir polticas pblicas.
Un tema que caracteriza a la Argentina, an en la comparacin con otros
pases latinoamericanos, es que el Congreso no es una arena clave impor-
tante en la definicin de las polticas pblicas. Nosotros tenemos muchos
ejemplos en el libro, del caso argentino y otros comparados, pero creo que
basta ver los episodios recientes en nuestro pas para darse cuenta de que
llegamos a los tumbos despus de una hecatombe infernal a decir y por qu
no lo discutimos en el Congreso. El problema en Argentina fue tan grande,
que ahora nos dimos cuenta y volvimos al Congreso, pero en general en la
mayora de los pases, el Congreso es el espacio donde se llevan a cabo las
discusiones de poltica pblica, donde se llega a consensos y se encuentran
formas menos costosas de trabajar las disidencias y los conflictos de intereses
que hay detrs de toda poltica pblica. Por varios motivos prcticos, este
trabajo comienza su anlisis desde 1983 a esta parte; por supuesto, pareciera
que el pasado es muchsimo peor. Si analizamos estos 25 aos de poltica
pblica en Argentina, encontramos que, simplificando un poco, hay dos Es-
tados distintos: el Ejecutivo hace lo que quiere o el Ejecutivo no puede hacer
nada, y esto depende de una configuracin de factores polticos, fiscales, de
federalismo fiscal. Estos factores, que a veces permiten paso todo lo que se
me ocurre (con algunas transacciones, por supuesto), o estoy totalmente
obstaculizado. Sin embargo, a pesar de ser dos casos distintos, ambos son
la mejor receta para no tener polticas de Estado, no tener polticas de largo
plazo, no tener polticas consensuadas.
Mi tercer punto, los aspectos del funcionamiento de las instituciones
polticas argentinas que estn detrs de este proceso que genera malas
prcticas, quisiera ilustrarlo con un ejemplo: supongamos que somos un
famoso profesor americano, como Ed Gibson, y llegamos a la Argentina sin
saber demasiado del federalismo ni de las provincias. Obviamente no es el
caso de l, que es un experto en dicha materia. Supongamos que simplemente
vemos las polticas pblicas grandes, gruesas, nacionales. Con esto nos alcanza
para percibir muchas peculiaridades y una vez que empezamos a inspeccionar
qu hay detrs rpidamente encontramos, como de hecho le pas a l, que es
uno de los lderes en este campo de anlisis, que hay un tema tremendo de
desarticulacin federal. Los Gobernadores de provincia aparecen sentados a
la hora de la foto en primera pgina en polticas que, en principio, no le son
del todo beneficiosas. Se produce una especie de simbiosis media rara. Es
133
Mariano Tomassi
como que el Estado Nacional, el Ejecutivo Nacional, est inmiscuyndose

en miles de cosas que, en el fondo, las provincias deberan hacer tranquilas
e independientemente del Estado Nacional, con fondos preestablecidos. Sin
embargo, en la realidad encontramos que el Estado Nacional est que te
doy, que no te doy, que te ayudo, que te perjudico. En consecuencia aparece
el Presidente metido en un montn de cosas que deberan ser mucho ms
locales, y viceversa. Detrs de bambalinas, aparecen actores provinciales
discutiendo ejes provinciales, o de federalismo fiscal, sobre polticas que
no necesariamente debera ser ese el corte o la articulacin ms natural de
los intereses para ese tema. Entre ellas, el federalismo fiscal, claramente un
monstruo cuya cabeza aparece por todos lados, tanto para lo nacional como
para lo subnacional.
Por una cuestin de tiempo y nfasis en esta presentacin, en este libro
hablamos de la conexin de abajo hacia arriba, de cmo lo provincial est
continuamente metido en la discusin nacional, pero claramente la misma
discusin se puede y debe tener en la otra direccin. Ac anticipo unos t-
tulos de cosas que mucha gente ha venido trabajando, y de nuevo Edward
Gibson es uno de los fundadores de esta literatura. Volvamos nuevamente al
experimento: estamos viendo cosas que pasan en la esfera nacional y nos da-
mos cuenta de que lo que pasa en la esfera nacional tiene una pata provincial
sorprendente, y esto a la vez, se relaciona con caractersticas del funciona-
miento institucional de las provincias, cosas que quizs en otros pases fede-
rales no es tan relevante. Por ejemplo, cmo funciona el Estado de Arkansas
y, a lo mejor me equivoco, parecieran no ser tan importantes para explicar la
poltica del gobierno federal de los Estados Unidos. En contraposicin, en
Argentina es casi imposible entender lo que pasa en cualquier poltica pbli-
ca nacional, sin entender ciertas caractersticas de la poltica subnacional.
En trminos de indicadores internacionales, las provincias argentinas
tambin aparecen bastante mal rankeadas, especialmente en trminos de
ciertas caractersticas del funcionamiento de su democracia. Uno puede en-
contrar fuertes heterogeneidades en algunos de estos indicadores de calidad
institucional entre las provincias argentinas, e incluso hay ms heterogenei-
dad que en otras federaciones. Adems si uno hace algunas correlaciones
entre algunas caractersticas de escasa divisin de Poderes, tendencia a cierto
abuso del poder por el Ejecutivo, etc., esto est en correlacin con otra ca-
racterstica de las provincias, una de las cuales (ciertamente no la nica) es
tambin importante, que es la sobre-representacin en el Congreso Nacio-
nal. Sobre-representacin que implica que hay proporcionalmente un poco
ms de poder poltico en el Congreso Nacional de aquellos sectores de la
geografa y la democracia argentina que, en sus prcticas internas, son quizs
un poquito menos democrticos. Es algo complicado decir esto, bsicamente
porque suena demasiado fuerte decirlo de esa manera. Del mismo modo,
este problema tambin se relaciona con otros temas que tambin yo veo que
estn en la agenda RAP y, creo que muy acertadamente, es que el sistema
poltico argentino tiene altsimos niveles de clientelismo que atentan contra
134
una poltica pblica programtica de largo plazo. De alguna forma me da ver-

genza decir esto con politlogos famosos en la mesa, pero aunque parezca
una verdad de Perogrullo, an el mejor sistema poltico que haya existido en
la humanidad tiene niveles considerables de clientelismo e intercambio de
favores. Sin embargo, hay grados y niveles de influencia, que resultan perju-
diciales y conspiran en contra de una discusin ms programtica de la po-
ltica pblica. Segn los indicadores internacionales, la Argentina es un pas
donde la poltica es demasiado clientelista y bastante poco programtica, y
esto se relaciona con todos los otros temas que mencionbamos antes.
Por una cuestin de tiempo, solo voy a mencionar los ttulos de las cinco
categoras restantes de la exposicin, dado que quiero colocar el nfasis del
ratito que queda de mi presentacin en otra cuestin. En primer lugar, Ar-
gentina tambin es un pas que invierte poco en capacidades de hacer polti-
ca pblica y, de hecho, ha desinvertido mucho a travs de su historia. Parece
contradictorio pero a pesar de que tiene un capital humano bastante alto,
la administracin pblica es muy pobre. Un ejemplo de esto resulta de ana-
lizar el Poder Judicial, en especial a nivel subnacional. Esta es una tesis de
una alumna de Marcelo Leiras. En pocas palabras, a nivel nacional el Poder
Judicial suele ser relativamente amigable al Ejecutivo de turno en la historia
argentina, por miles de motivos. Y esto acarrea consecuencia.
Si bien hasta aqu el nfasis est puesto en lo institucional, podramos
poner el mismo en la sociedad argentina, por ejemplo, sobre los actores cor-
porativos. Un ejemplo son los empresarios en Argentina. Sus organizaciones
no estn articuladas de una manera que favorezca la cooperacin y la cons-
truccin de acuerdos de largo plazo. Lo mismo podra ser dicho para otros
actores sociales, y por eso iniciativas como RAP son una contribucin muy
valiosa. Sin embargo, iniciativas de este tipo suelen ser escasas por lo que la
calidad del espacio pblico y la construccin de polticas pblicas a partir del
mismo son pobres. Esto tiene como correlato que la articulacin del expertise
tcnico est mucho menos institucionalizado que en otros pases latinoame-
ricanos, por ejemplo en comparacin con Chile, con Brasil, con Mxico, con
Colombia. En todos los pases que mencion hay lugares donde se acumula
conocimiento y se discute, como la propuesta en este encuentro, un poquito
ms desapasionada en lo poltico y ms centrada en lo tcnico. Para alguno
de los casos esto ocurre en la burocracia; en algunos casos pasa en los centros
de pensamiento ligados a los partidos polticos (que a su vez tienen debate
interpartidario y puntos de articulacin); o bien pasa en la administracin
pblica; o pasa en espacios de asesoramiento al Poder Legislativo. En con-
traste, en la Argentina pasa mucho menos, la discusin est muchsimo ms
fragmentada. Me gustara aclarar que esto no se debe a falta de capacidades,
sino porque falta la articulacin institucional y poltica.
El Congreso Nacional, como les deca, no suele ser el lugar donde se ana-
lizan y se debaten las principales polticas pblicas. Comparado con otros
pases, incluso pases latinoamericanos, no es un lugar caracterizado por
grandes capacidades tcnicas. Del mismo modo tampoco es un mbito valo-
135
Mariano Tomassi
rado por la opinin pblica, e incluso no es el eje principal de las carreras po-
lticas. Recordemos que segn las investigaciones previas en la materia, las
carreras polticas en Argentina estn mucho ms construidas en la provincia,
que en el Congreso Nacional. A pesar de que hay muchsima heterogeneidad
entre las carreras, con los indicadores que construimos para realizar el traba-
jo del Banco Interamericano de Desarrollo, que tienen que ver con algunas
posibles formas de leer la capacidad de hacer poltica pblica que poseen las
legislaturas latinoamericanas, encontramos que curiosamente la Argenti-
na es uno de los pases de ms alto capital humano en la regin, y a pesar de
ello tiene capacidades de poltica pblica relativamente bajas, an en la com-
paracin latinoamericana. No me quiero meter mucho ms con la conexin
provincial. Sin embargo, lo que s me gustara decir es que parece haber una
especie de elemento de seleccin negativa en la poltica argentina, que cuan-
to ms poder se concentra en provincias menos democrticas, esto las lleva a
ser una actor ms relevante en la discusin poltica nacional.
En muchos pases de democratizacin reciente -obviamente todos los
pases de Amrica Latina (y de muchas otras regiones del mundo)-, han
avanzado muchsimo en sus procesos de democratizacin en los ltimos
25, 30 aos. Sin embargo, este avance se da frente a una enorme heteroge-
neidad regional. Como dice en ocasiones Guillermo ODonnell, cuestiones
tales como el rule of law, la divisin de Poderes, son muchas veces muy flo-
jas a nivel subnacional. Si uno hace un ejercicio un poquito mecnico de
implementar lo que sugiri ODonnell, de pintar el mapa de la Argentina, y
encuentra que estas zonas, donde las prcticas polticas y civiles son menos
institucionales, y en algunas dimensiones, menos democrticas, suelen ser
zonas que despus generan mucha importancia poltica a nivel nacional. De
cierta forma, este efecto de la estructura poltica federal argentina impacta
en el hacer general de las polticas pblicas y de la poltica argentina, sin de-
jar de lado que hay toda una gigantesca maraa entre lo que es la discusin
de poltica pblica a nivel provincial y la discusin de poltica pblica a nivel
nacional, y que el federalismo fiscal genera distorsiones en las tres direccio-
nes, por as decirlo.
Quisiera compartirles una ancdota: yo hace ms o menos 15 aos que
trabajo en este tema, hace 15 aos que vengo a reuniones donde discutimos
temas de federalismo fiscal argentino, he estado en salones como este sen-
tado, por ejemplo, con Juan Llach, y es como vuelta y vuelta de la misma
pelcula. A nivel tcnico se han hecho 8.000 millones de diagnsticos, 8.000
millones de recetas. Podemos discutir detalles: si el impuesto se cobra de
un modo o de otro, si es mochila, si es el IVA destino, si es el IVA origen. Me
animara a decir que son pavadas de segundo orden, y que todo se puede im-
plementar tcnicamente. El hecho de que el federalismo fiscal argentino siga
siendo tan defectuoso, el hecho de que no hayamos cumplido con el manda-
to de la Constitucin (que deca que para el ao 96 tenamos que tener un
nuevo rgimen fiscal federal) se debe a un problema poltico. Y como todos
en esta mesa saben, los problemas polticos son mucho ms complejos que
136
los problemas tcnicos, bsicamente porque son ms difciles las transaccio-

nes necesarias para que los 25 actores de este juego reciban un tratamiento
justo en la transicin hacia un rgimen ms eficiente. An ms difcil se tor-
na por el hecho de que algunos actores polticos clave, quizs se benefician
de un sistema tan ineficiente. A lo mejor, la solucin sea con propuestas ms
alocadas. Quizs porque a lo mejor esa es la forma de quebrar la lgica de
la discusin tcnica. Creo que debemos dejar de decir pavadas; ac hay algo
ms estructural, ms duro, absolutamente ms poltico, que impide los cam-
bios. Y ciertamente parte de lo que estamos viendo hoy, una avivada del go-
bierno nacional que es un lindo impuesto (porque en principio se lo guarda
el gobierno nacional y despus lo reparte como quiere, en vez de que vaya
automticamente a las provincias) no lo invent este gobierno. Tampoco es
la primera vez; de hecho lo hizo todo el mundo. El nombre del impuesto
cambia segn el ciclo econmico, ciertos precios relativos, cierta situacin
fiscal, pero estamos continuamente haciendo el mismo juego, que es costoso
y problemtico.
Volviendo al argumento central general del trabajo, les puedo contar que
miramos un poco otros espacios institucionales adems del Congreso y el
arreglo fiscal federal, por ejemplo, instituciones como el Poder Judicial o la
Administracin Pblica Nacional. Para hacerla corta, lo nico que decimos
es que la calidad de las polticas pblicas depende mucho de la calidad y la
independencia de la justicia. La independencia de la justicia depende mucho
de cosas tales como la duracin de los jueces. En Argentina, lamentable-
mente, la historia se repite y cada gobierno que asumi puso jueces amigos.
Como consecuencia, los promedios de duracin de los jueces de la Supre-
ma Corte estn cercanos a pases como Sudn, Lesotho, Botswana y Ruanda.
Ciertamente no es el tipo de pas con el que nos gusta compararnos en otras
dimensiones.
Finalmente, voy a dedicar los ltimos segundos de la presentacin a las
caractersticas de la burocracia de la administracin pblica argentina. Si
medimos las capacidades de la administracin pblica en un sentido we-
beriano y las ponemos en relacin con indicadores de desarrollo humano,
Argentina es un outlier, es decir, es un punto que est fuera de lnea, ya que
es un pas con bastante desarrollo humano, con bastante capital humano,
pero tiene una administracin pblica ms parecida a Botswana y Ruanda
que a Chile o a Suecia. Finalizo la presentacin ac, porque la verdad que
hay mucho para decir, pero posiblemente lo podamos aprovechar ms en la
discusin.
137
Rol e influencia de las provincias argentinas
en la poltica nacional
Marcelo Leiras
Voy a exponer la sntesis de un trabajo que estamos llevando adelante con

Mariano Tommasi y Martn Ardanaz. Esta sntesis tiene cinco elementos. En
primer lugar, voy a subrayar algunos aspectos del federalismo argentino. Tie-
nen que ver con los elementos constitucionales y electorales que hacen que
las provincias sean influyentes en la poltica nacional y tambin con las asi-
metras interprovinciales. En segundo lugar, voy a describir algunos meca-
nismos a travs de los cuales opera esta influencia provincial sobre la poltica
nacional. Algunos de ellos son electorales, otros tienen que ver con cmo se
elaboran leyes y cmo se elaboran polticas. Hay tambin una conexin fis-
cal, que fue abundantemente detallada y en la cual no voy a entrar. Luego de
eso voy a describir cmo son los ambientes polticos provinciales. Se observa
una tendencia a la limitacin en la competencia poltica y un predominio
de los gobernadores sobre la poltica provincial. Son tendencias, no ocurre
as en todos lados. Como vamos a ver, hay bastante variacin. Todo esto es
importante porque hay un efecto de retroalimentacin: el hecho de que las
provincias sean influyentes en el nivel nacional les permite adquirir dominio
provincial y el dominio provincial hace a los actores polticos provinciales
influyentes en la escala poltica nacional. Hacia el final de la exposicin dir
por qu todo esto importa.
Antes de empezar, destaco dos cosas: buena parte del argumento bsico
de esta presentacin puede ser ledo por alguno de ustedes como trivial. En
realidad, las federaciones estn hechas para que las provincias influyan sobre
la poltica nacional. Para muchos analistas del tema, esta influencia es carac-
terstica de las federaciones y es lo que distingue a los pases federales de los
pases que no son federales. Lo que quiero destacar es que la magnitud de
esta influencia y los mecanismos a travs de los cuales esta influencia opera
en la Argentina, son singulares y tienen consecuencias singulares. Tambin
quisiera destacar que muchas de las instituciones de las que yo voy a hablar
han sido escritas, han sido inventadas por alguien, han sido acordadas por
alguien, estn hechas a propsito. Si el federalismo argentino funciona tan
desequilibradamente como lo hemos descripto, tenemos que pensar cules
son las fuerzas que producen ese desequilibrio. No podemos pensarlo sim-
plemente como un equvoco o un problema de diseo, sino como un resulta-
138
Rol e influencia de las provincias argentinas en la poltica nacional
do que obedece a una dinmica poltica que voy a tratar de describir, espero,
sintticamente.
Analicemos, entonces, las fuentes constitucionales de la influencia pro-
vincial. Las provincias son unidades polticas autnomas. Esto es obvio pero
es importante destacarlo: dictan sus propias Constituciones, dictan sus pro-
pias leyes electorales y preexisten y constituyen el gobierno federal. Antes de
que hubiera Repblica Argentina, hubo provincias. Al menos as est escrito
en la Constitucin de la Repblica Argentina. Las provincias son, adems,
unidades administrativas. Tienen autoridad, exclusiva o compartida, sobre
distintos aspectos de la poltica pblica y tambin facultades para imple-
mentar otras polticas pblicas. Algunas de ellas son propias y otras dele-
gadas. Cualquier facultad que no est explcitamente delegada al gobierno
federal en la Constitucin, se supone que es competencia de la jurisdiccin
provincial. Las provincias son, adems, instituciones muy viejas. Hubo pro-
vincias antes de que hubiera Nacin. Las provincias son instituciones del
orden colonial. Cuando desapareci el gobierno colonial, durante la guerra
de la Independencia y antes de la Constitucin, los poderes pblicos se orga-
nizaron alrededor de espacios provinciales. Cuando hubo que crear nuevas
formas de controlar polticamente territorios que se fueron incorporando a
la Nacin, se hicieron con el formato provincial. La provincia es, digamos
as, una estructura elemental de la poltica argentina, una unidad bsica de
organizacin territorial del poder poltico en nuestro pas.
Las reglas electorales refuerzan la influencia provincial sobre la poltica
nacional. Esto ocurre, primero, porque las provincias son distritos electorales
para elegir todos los legisladores nacionales. Es obvio que tienen que serlo
para elegir los Senadores, que son representantes de las provincias; pero no
es evidente que tengan que serlo para elegir a los Diputados, y sin embargo lo
son. Adems, hasta 2001, los Senadores nacionales no eran elegidos por los
electorados sino por las legislaturas de las provincias. Esto les daba a los acto-
res polticos provinciales una influencia mucho ms directa sobre la poltica
nacional. Hasta 1989 las provincias fueron, adems, distritos electorales para
la eleccin de Presidentes. Considerar a las provincias como distritos para la
eleccin de todos los cargos nacionales importantes ocurre solamente en tres
de las diecisiete federaciones para las que hemos obtenido datos. El hecho
de que todos los cargos se elijan en espacios provinciales hace que la provin-
cia sea una arena poltica muy relevante a la que todos los actores polticos,
independientemente de dnde estn compitiendo (en la escala provincial o
en la escala nacional) tienen que prestarle atencin. Tambin las provincias
establecen los calendarios electorales para elegir los cargos provinciales. Esto
es obvio y natural. No es obvio ni natural que tambin determinen la fecha
en la que se eligen legisladores nacionales. Desde principios de los 90 y hasta
2003 los calendarios electorales se hicieron muy desordenados. Las eleccio-
nes a Diputados nacionales ocurran, bsicamente, cuando le resultaba ms
conveniente a cada Gobernador. Por otro lado, y como se ha dicho abundan-
temente, las provincias pequeas estn sobrerrepresentadas, y las grandes,
139
Marcelo Leiras
subrepresentadas en el Congreso Nacional. La magnitud de la sobrerrepre-

sentacin en la Cmara de Diputados es de 14% y en el Senado, de 49%. La
sobrerrepresentacin fue aumentando a lo largo del tiempo. El agregado de
nuevas provincias con poca poblacin reforz la sobrerrepresentacin en el
Senado. La adopcin de un nmero mnimo de Diputados por provincia la
reforz en la Cmara de Diputados.
La distribucin territorial del peso poltico que resulta de las reglas des-
criptas anteriormente, no coincide con al distribucin territorial de la po-
blacin y la riqueza. Las provincias ms pobladas, ms productivas y con
mayor ingreso per capita tienden a estar subrepresentadas en el Congreso.
Las provincias ms pequeas, menos productivas y menos ricas, estn sobre-
rrepresentadas. Hay una incongruencia entre la distribucin de poblacin
y riqueza, y la distribucin de representacin poltica. El problema es un
poquito ms complejo, porque hay provincias que son ricas y poco pobladas
y estn sobrerrepresentadas, pero sta es la tendencia general. Esta incon-
gruencia es relevante porque la influencia provincial en la poltica nacional
que las instituciones polticas facilitan tiende a reflejar las demandas y los
intereses de quienes representan a estas provincias ms pequeas y menos
productivas. Esas demandas e intereses muchas veces contrastan con los de
quienes habitan y representan a los distritos ms grandes y prsperos.
Como hemos visto, las provincias son influyentes en la poltica nacional
en mucha mayor magnitud y de un modo mucho ms persistente que en
otras federaciones. Quines son las personas y cules las organizaciones que
ejercen ese poder provincial en la poltica nacional? En general, son personas
y partidos que tienen un control muy frreo sobre sus espacios provinciales.
Los oficialismos provinciales rara vez pierden elecciones. Entre 1983 y 2003,
en seis provincias hubo tres recambios de partidos; en seis provincias hubo
dos recambios de partidos; en seis provincias hubo un recambio de partidos
(una de ellas es Buenos Aires); y en nueve provincias no hubo ningn recam-
bio en todo el perodo. En ese mismo lapso, 32 Gobernadores compitieron
por la reeleccin. La obtuvieron 27. En sntesis: si agarrs la gobernacin,
difcil que te vaya mal.
Ese predominio es explotado fundamentalmente por los grandes parti-
dos mayoritarios, que ejercieron el gobierno provincial en la amplia mayora
de las provincias la mayor parte del tiempo. El PJ ha tenido un promedio de
aproximadamente un 60% de las gobernaciones desde el 83 hasta ahora, la
participacin de la UCR es cercana al 20% y los partidos provinciales, muy
fuertes al principio, se debilitaron a partir del ao 99.
Elaboramos un ndice de competencia poltica que combina varios atri-
butos. Puede interpretarse como una estimacin de cun fcil o difcil es
que un oficialismo pierda una eleccin provincial. Ordenamos a las provin-
cias de acuerdo con ese ndice. Observamos bastantes diferencias entre las
provincias. En algunas de ellas el oficialismo tiene que trabajar mucho para
ganar. Pero en una proporcin muy alta el oficialismo se impone con relativa
facilidad. Ganar elecciones en esas provincias implica tambin tener slido
140
apoyo en la Legislatura, lo cual compromete, por ejemplo, la independencia

judicial, la que hemos medido en trminos de la cantidad de aos que los
jueces de las Cortes Supremas provinciales pasan en sus cargos. Esto tiene
una asociacin muy fuerte con las facultades legislativas que las constitucio-
nes les asignan a los Gobernadores. En general, los Gobernadores estn en
condiciones de ejercer fuerte influencia sobre la composicin de las Cortes
Supremas provinciales. Pueden nombrar y reemplazar jueces, pero tambin
con cambiar el nmero de miembros y otra serie de modificaciones. Todo
ello, debilita la divisin de Poderes y hace a las arenas polticas provincia-
les menos competitivas. Insisto, esto es una tendencia general. No todas las
provincias son as. Pero, en general, quienes ejercen influencia en la escala
poltica nacional, representan a espacios polticos donde estn, por decir as,
ms o menos cmodos.
Esta ventaja oficialista tiende a reforzarse a lo largo del tiempo y a travs
de distintos mecanismos. Registramos, por ejemplo, una asociacin entre el
gasto en empleo pblico, como porcentaje del producto bruto geogrfico y
la proporcin de votos que obtiene el Gobernador. Controlando el sistema
poltico provincial, los Gobernadores pueden hacer inversiones polticas que
refuercen su poder en el futuro. El empleo pblico no es perfectamente els-
tico: los Gobernadores no pueden nombrar gente a voluntad. No obstante, la
asociacin entre la incidencia del empleo pblico y la cosecha electoral de los
Gobernadores indica que cuando uno tiene control frreo sobre el espacio
poltico, puede orientar la inversin pblica con menos restricciones y esa
orientacin le permite reproducir su poder.
Ahora, estas dos cosas -que las provincias son influyentes en la escala
nacional y que tienden a ser espacios poco competitivos- se refuerzan mutua-
mente. Esto es lo que mis coautores y yo estamos tratando de pensar y mos-
trar. Expongo aqu algunos motivos por los cuales creemos que esto es as.
El control provincial aumenta la influencia de la poltica nacional, bsi-
camente por dos motivos. Primero porque implica apoyo legislativo confia-
ble y eficiente. Hay una ancdota elocuente que Eduardo Amadeo cuenta en
su libro sobre la gestin financiera en la crisis de 2002. Sostiene Amadeo que
al gobierno le faltaba un voto en la Cmara de Senadores para anular la Ley
de Subversin Econmica, uno de los cambios que se demandaba al gobierno
para recibir asistencia financiera externa. Sin esa anulacin, el gobierno hu-
biera entrado en una situacin crtica y difcilmente sostenible. Amadeo dice
que l y otro funcionario, observando el debate por televisin, se dan cuenta
de que estn en una situacin desesperada. Uno de ellos dice: llammoslo a
Verani, el ex Gobernador de Ro Negro. Llamaron a Verani y le pidieron que
solicitara el voto favorable a la propuesta del gobierno de alguno de los Sena-
dores rionegrinos. Verani respondi: dejame ver qu puedo hacer. Al cabo
de quince minutos, Amadeo y el funcionario que lo acompaaba observaron
que una de las Senadoras de Ro Negro se levant de su asiento, con lo que
la cantidad de votos de los que dispona el gobierno formaba una mayora de
los Senadores presentes e implicaba la derogacin de la Ley de Subversin
141
Marcelo Leiras
Econmica que el gobierno necesitaba. Cuando se le pregunt por el motivo

de su decisin, la Senadora respondi que le deba su carrera poltica a Verani
y que no poda rechazar un pedido de su parte. Ese tipo de confianza legis-
lativa y apoyo poltico confiable es el que puede ofrecer un lder que tiene un
control frreo sobre la provincia. Este control es un recurso poltico valioso;
por eso los Presidentes lo recompensan. Porque la movilizacin electoral
est a cargo de las mquinas provinciales.
Para el armado de una coalicin electoral que respalde una candidatura
presidencial o las listas oficialistas en una eleccin de renovacin legislati-
va, el apoyo de los lderes provinciales es indispensable. Ese apoyo est muy
firmemente asociado con el control que los Gobernadores ejercen sobre las
provincias. Las provincias poco competitivas, son provincias que contribu-
yen a la cosecha de los partidos mayoritarios de modo muy confiable. Por
ejemplo, La Rioja, Santiago del Estero y varias provincias que son tradicio-
nalmente peronistas, aportan a la cosecha peronista nacional mucho ms
que lo que uno esperara, dado el tamao que tienen estas provincias. Esa
contribucin se recompensa polticamente, y esa recompensa permite, a su
vez, reforzar el control poltico sobre las provincias.
El hecho de que los lderes polticos provinciales sean actores relevantes
en la arena nacional, el hecho de que ofrezcan recursos que los actores nacio-
nales valoran, permite que esos lderes puedan solicitar cosas a cambio. Las
cosas que solicitan son, por ejemplo, transferencias, inversin pblica nacio-
nal orientada a la provincia y otras formas de apoyo financiero y poltico. Esto
permite alimentar lo que yo llamara polticas particularistas (que incluyen
al clientelismo, pero van ms all del clientelismo) y disuade a las amenazas
competitivas externas. La persona que cuando viaja desde una provincia a
Buenos Aires y, luego de una recorrida por los ministerios nacionales, regresa
a la provincia con recompensas polticas valiosas, es una persona con la que
es muy difcil competir. El control de los canales de comunicacin con el
gobierno nacional tambin tiende a sesgar la competencia a favor de los ofi-
cialismos y tiende, entonces, a reproducir el patrn de espacios provinciales
poco competitivos que hemos expuesto.
Ahora, por qu todo esto importa? Como sostiene Lucas Llach en su
trabajo histrico con Pablo Gerchunoff, como lo muestra el trabajo de otros
autores, la Argentina ha crecido muchas veces a pesar de todo esto. Fue fe-
deral, desordenada y asimtrica siempre. A pesar de eso, tuvo momentos de
crecimiento. A pesar de eso, por ejemplo, algunas provincias pueden inser-
tarse eficazmente en el mundo. Sin embargo, en el largo plazo, esta estruc-
tura genera un modo muy poco eficiente de manejar las cosas. Este modo
es tambin injusto. Todo esto importa por los motivos que expuso Mariano
Tommasi en su presentacin: porque afecta la capacidad de las polticas de
adaptarse a cambios en las circunstancias externas, hace a las polticas ms
voltiles y a los cambios de poltica mucho ms pronunciados. Afecta tam-
bin la credibilidad de las polticas, la capacidad de adoptar compromisos
de largo plazo y la coordinacin de las polticas. Importa tambin porque
142
aumenta los costos de formar coaliciones legislativas, tanto las oficialistas

como las opositoras. Cuando los bloques legislativos tienen un vnculo con
la poltica provincial tan fuerte, armar coaliciones oficialistas es ms difcil,
porque hay ms cosas que hay que tratar de compatibilizar. Y armar coalicio-
nes opositoras en circunstancias como la actual, mucho ms difcil todava,
porque todo esto, adems, ha tendido a desnacionalizar el sistema de parti-
dos, que es otro aspecto del problema, que podramos discutir aparte. Esta
estructura ofrece, adems, una garanta de gobierno dividido, en particular
cuando no gobierna el PJ. Cuando no gobierna un partido que tiene un arrai-
go provincial muy fuerte, esta estructura hace muy probable que encuentre
un bloqueo en el Senado y en la gestin de la poltica fiscal. Las dos crisis fi-
nancieras argentinas recientes coinciden con presidencias radicales, gobier-
nos provinciales peronistas y manejos fiscales provinciales desordenados.
Ese desorden fue de distinta naturaleza en cada crisis, pero la distribucin de
fuerzas partidarias y los actores vigentes a fines de los 80 son muy parecidos
a los vigentes a fines de los 90. Por todo esto, entonces, me parece que vale
la pena pensar sobre estas cosas y encontrarnos ac a discutir.
143
Reflexiones de la agenda pblica - perspectiva poltica
Mara Eugenia Estenssoro
Yo quisiera resaltar que en este encuentro hay representantes del Frente

para la Victoria o el Justicialismo, del Radicalismo, de PRO41, ARI42-Coalicin
Cvica, Partido Demcrata, partidos vecinales de Santiago del Estero, Re-
crear43, es decir, bastante diversidad. Hoy se vio de modo claro la dificultad
de llegar a procesos de toma de decisiones que, por ejemplo, utilicen como
insumo lo que la academia o los centros de investigacin dicen sobre estos
temas, esta especie de improvisacin sobre la marcha. No hay una visin que
est priorizando el mediano y largo plazo. Podemos nosotros influir en cada
uno de nuestros partidos o mbitos de influencia para que se cambie ese com-
portamiento, que es ms de campaa electoral que de creacin de polticas
pblicas? Yo personalmente no s si se puede influir tanto, y eso me lleva a la
primera reflexin sobre lo paradjico de que RAP, que es la Red de Accin Po-
ltica, si bien se propone que estemos nucleados en una red, tenga un impacto
en nuestro accionar, y haya puesto el acento en nuestra formacin, en nuestra
capacitacin, en reflexionar. Me pareci valioso porque yo siento que a veces
es lo que falta en quienes estamos en la actividad poltica. Nos falta tiempo
de reflexin profunda, de intercambio de ideas, de debate al interior de los
partidos, y tambin de debate de los temas cuando estamos en los Poderes
Legislativos, y me imagino que la urgencia de la gestin en el Poder Ejecutivo,
muchas veces, debe llevar ms a tener que tomar decisiones sin realmente
tener en cuenta todos los elementos, y sin tampoco evaluar por qu ciertas
polticas fracasaron. As que me parece importante esta contribucin de RAP,
y este espacio que compartimos, que realmente yo espero que despus sirva
para que en nuestro accionar poltico, tanto en cada uno de nuestros espacios,
como en conjunto, podamos aportar esto que me parece que est faltando.
Estamos hablando de que la Argentina tiene una performance econmi-
ca y social muy por debajo de su potencial. Eso es lo que nos preocupa. Me
pareci interesante tambin un tema comn, que es el proceso de toma de
decisiones y de definicin de polticas pblicas, que es tan improvisado, y no
es sorprendente que los resultados no sean buenos. Estamos hablando de fe-
deralismo, un concepto bastante abstracto, pero que es algo que la sociedad
ha estado reclamando en los ltimos cien das al menos. La palabra federalis-
mo, la distribucin del poder y de la riqueza entre las provincias y la Nacin.
Hoy la Argentina, la sociedad, est hablando de federalismo, est hablando
de distribucin de la riqueza, no solamente entre pobres y ricos, sino entre
41
Propuesta Republicana
42
Argentinos por una Republica de Iguales
43
Movimiento Federal para Recrear el Crecimiento
144
Reflexiones de la agenda pblica - perspectiva poltica
las provincias y la Nacin, y est hablando tambin de institucionalidad, que

tambin es otra palabra difcil y tan abstracta, y de pronto lo escuchaba a
De Angelis, con su acento entrerriano, decir queremos institucionalidad, y
este pedido de que se tomen las decisiones y se discutan en el Congreso, as
que todo esto me parece muy auspicioso. Si bien estamos en una crisis, por
suerte no es como la de 2001, y estamos discutiendo de vuelta institucionali-
dad, funcionamiento, procedimientos y poltica, en un momento en que no
estamos en una crisis econmica grave, sino donde hay dinero. Hasta ahora
siempre decamos que cuando tenemos plata, no hablamos de las cosas im-
portantes, y por suerte, tal vez, en este momento estamos hablando de cosas
muy importantes, de cosas polticas que, finalmente, tienen un impacto en
economa en un momento en que la plata est; y estamos discutiendo cmo
usar ese dinero, y cmo gestionar mejor la poltica.
Tal vez hay un reclamo incipiente de que empecemos a pensar en poder
formular entre todos y el Congreso de la Nacin, una visin y una agenda de
pas compartida, que nos d un horizonte de mediano y largo plazo previ-
sible. Y cuando hablamos de federalismo, es que las provincias y la Nacin
puedan discutir una manera ms sensata, no solamente sobre la caja, sino
de un proyecto compartido. Que las provincias tengan mayor injerencia, que
haya un equilibrio de poderes, que no lo hay en la Argentina, que haya un
menor autoritarismo, que tal vez esto de que es ms cmodo tener un Presi-
dente o una Presidenta fuerte, y despus echarle todas las culpas, es bueno
para los Gobernadores para desresponsabilizarse: como no tienen la plata,
siempre es culpa de la Nacin.
Sabemos que muchas crisis -y la de 2001 no es una excepcin-, fueron
generadas por una irresponsabilidad fiscal y poltica de las provincias. En-
tonces creo que lo que nos est pasando es positivo si podemos nosotros
-que creo que somos una generacin nueva de polticos- influir para que haya
un cambio. Alguien dijo que crea que el federalismo no est en la agenda
pblica en este momento, y yo pens: qu est en la agenda pblica de la Ar-
gentina? Est en la agenda pblica crear una visin de pas compartido, un
plan de desarrollo, que es ms que un plan de crecimiento econmico? Y me
parece que no, que en la agenda poltica, o pblica de Argentina, la nica es la
agenda de la construccin y la acumulacin de poder, y todos los otros temas
siempre estn para despus, tanto del Gobernador que llega a su provincia,
que si bien tiene mucho poder, muchos de esos votos se los debe al candidato
presidencial que le asegur la reeleccin. As, muchas de las bancas de los
Senadores no son del Gobernador, sino del Presidente que le dio el poder.
Entonces hay una cadena de entrecruzamientos que hace que los Senadores
realmente no representen a sus provincias, y haya un entrecruzamiento de
intereses y favores que hacen que esas responsabilidades y representaciones
no sean tan claras.
Me parece que nos hemos pasado, en los ltimos 25 aos, pensando en
que lo ms importante es acumular poder, y no en que tenemos que tener un
proyecto de Nacin compartido, porque de nada sirve que sea de un grupo
145
para que, cuando despus deja el poder, otro lo cambie radicalmente. Bueno,
ese federalismo tal vez no est en las mentes de muchos dirigentes polti-
cos que son los que hoy conducen la Argentina. No me refiero solamente
al oficialismo, sino tambin en la oposicin. Siempre est ms esta avidez
de poder, de un poder que, finalmente, ha empobrecido a la Argentina y a
la sociedad, a sus propias provincias, a los Gobernadores y a la Nacin, los
Presidentes que hemos tenido, y creo que lo que estamos discutiendo ahora
en el Congreso -y ahora s voy a hablar de poltica-, tiene que ver con cam-
biar eso. Por ejemplo, si logrramos pensar que la Argentina tiene una gran
oportunidad, que por fin el mundo paga bien lo que nosotros podemos pro-
ducir con eficiencia, si nos pusiramos de acuerdo para ver cul es el marco
impositivo para que podamos multiplicar nuestra produccin, sobre cmo
redistribuir esa riqueza entre la Nacin y las provincias; despus tendramos
que pasar a hablar de los otros temas que no hemos consensuado y que van a
ser el prximo atolladero: el dficit de energa, la pobreza. Podramos hacer
un ejercicio diferente en el Congreso de la Nacin: no discutir solamente
poder, sino discutir federalismo, discutir una distribucin de la riqueza real,
discutir desarrollo, polticas de desarrollo.
Para terminar les doy un pequeo ejemplo: el tema de las retenciones.
Si se hubiera discutido evaluando del siguiente modo: las retenciones sir-
vieron en los ltimos aos para mejorar la distribucin de la riqueza? Han
servido para bajar la inflacin en el tema de los alimentos? Creo que con an-
lisis claros de un lado y del otro, podramos haber decidido si convena o no
aumentar las retenciones. Las retenciones van a servir para alentar al campo
a multiplicar o duplicar su produccin en los prximos cuatro aos. Bueno,
con informacin concreta podramos discutir, adems de poder, polticas p-
blicas. Creo que ese es el ejercicio que tendramos que tratar de hacer en el
Congreso. El proceso de toma de decisiones que hacemos -al menos lo que
yo he visto en el Senado en estos seis meses-, no tiene que ver con tomar este
tipo de experiencia y realmente decidir cmo asignamos los recursos que se
generan, no en el gobierno nacional, en la Casa Rosada, sino que se generan
con mucho esfuerzo en todo el pas. Y yendo al tema de los municipios, me
acuerdo de un Intendente que gan en diciembre la eleccin, un recambio de
esos Intendentes que no eran muy presentables y ahora hay uno mucho me-
jor, de un municipio de 600.000 habitantes en el conurbano, y que cuando le
pregunt cul era su presupuesto anual, me dijo $150.000.000, y yo le dije que
en la Legislatura de Buenos Aires, el presupuesto nuestro, en ese momento,
era de $120.000.000 para 60 legisladores, contra 600.000 habitantes. Y en el
Senado de la Nacin tenemos un presupuesto de $300.000.000 para 72 Se-
nadores, contra 600.000 habitantes que tiene un Intendente. Entonces hay
una asignacin de recursos que tal vez no ha sido meditada en un proceso de
toma de decisiones que tenga ms racionalidad, y que creo que es de eso que
tenemos que empezar a hablar, y no tanto de discusiones ideolgicas, que
son valiossimas, pero son ms bien discusiones de construccin de poder,
pero no de una Nacin y de un pas compartido.
146
Captulo IV
Encuentro anual - 17 y 18 de septiembre de 2008
Federalismo fiscal y la experiencia brasilea

Jos Roberto Afonso
Traje una presentacin con algunos nmeros, y el principal objetivo es

intentar que ustedes no se queden dormidos, porque despus del almuerzo,
y sin siesta, no es muy simple.
Voy a comentar rpidamente sobre la arquitectura del federalismo fiscal
y desde un breve recorrido histrico voy a abarcar toda la experiencia brasi-
lea, la estructura poltica administrativa y algunos aspectos de la estructura
impositiva. Les confieso que la arquitectura del federalismo es un tema en
el que siento cierta dificultad en hablar, porque no hace falta literatura, hay
mucha teora, hay muchas recomendaciones, pero, en concreto, cada caso es
nico. Cada pas debe encontrar las soluciones, el punto propio de equilibrio.
En cuanto a los objetivos del federalismo, he elegido algunos de un trabajo
recientemente publicado por el LITMAN, pero es mucho ms amplio: cen-
tenas de pginas sobre cul es la prctica, las influencias, las asimetras en
los contratos, cmo desarrollar, pasar de la teora a la prctica, cmo prestar
los servicios, con mucho cuidado y eficiencia, y, sobre todo, cmo del dibujar
todo el tema fiscal para hacer realmente un competente sistema de gastos y
de impuestos dentro de la gobernacin.
En las relaciones intergubernamentales, el punto decisivo -tanto en eco-
nomas emergentes, como en las economas ricas-, est ligado al diseo de
las transferencias entre gobiernos, y de esa manera, tens un abanico de ins-
trumentos y posibilidades. Pueden ser transferencias que son repasadas para
una libre aplicacin, o transferencias con ciertos condicionamientos, algunos
condicionamientos generales y aplicados en educacin; otras, como el caso
brasileo, por ejemplo, en el que los gobiernos provinciales deben aplicar el
25% de su ingreso tributario en la educacin. Otras transferencias son espe-
cficas y muy puntuales. Aparte de la comida en las escuelas o el transporte
147
Jos Roberto Afonso
en las escuelas, existen otros tipos de transferencias abiertas. En la prctica,

lo que verificamos en el mundo, y en mi opinin, es que todos usamos cada
una de esas transferencias, y segn la situacin, buscamos el mejor arreglo.
Ese mejor arreglo repite otra vez las preocupaciones de todo ese dibujo del
federalismo, y la consistencia, como un todo. La fortaleza de ese diseo est
en la simpleza: cuanto ms simple, mejor ser el sistema. Crear incentivos
para poder brindar buenos servicios, y tambin para poder cobrar los im-
puestos -un gobierno receptor-, que pase a vivir de las transferencias, y que
no haya preocupacin con la recaudacin. Previsibilidad como una cuestin
fundamental: saber qu da va a entrar esa transferencia, tener posibilidad
de planificacin y proyecto financiero y una serie de detalles que involucran
mucho las metas que uno quiere lograr.
Las transferencias estn presentes en todas las Federaciones, es segn el

dibujo. El modelo de la Federacin va a depender de cmo hacer; y hablando
de pases ricos, vemos que es distinto, vemos que en Espaa, Australia, el
porcentaje es muy importante en el gasto, y dependen de las transferencias.
En otros casos -ac estamos viendo promedios, ustedes pueden verificar en
el grfico-, hay menos de 10%, pero cuando hablamos de promedio, vemos
que en la propia Canad, estn tambin las provincias del norte, que seran
el equivalente en Argentina a Tierra del Fuego, que dependen, bsicamente,
de las transferencias gubernamentales, porque no tienen una actividad que
genere potencial de recaudacin propia. Llegamos as al punto esencial, y es
que no existe, en mi opinin personal, un modelo ideal. Federacin de dere-
cho: pocos pases del mundo son federativos, en Amrica Latina -Brasil y Ar-
gentina-. Es verdad que algunos pases unitarios poseen estructuras descen-
148
tralizadas, como por ejemplo, en Amrica Latina, Colombia. Tenemos pases

federativos con gran peso del gobierno federal, como es el caso de Mxico. No
hay cmo decir que existe la divisin ideal de todos los impuestos, o cul es
y cul sera el diseo gubernamental a ser adoptado en cada uno de los pa-
ses. Dira que hay ms posibilidades de evitar la inestabilidad en las reglas,
intentar evitar la ineficiencia en la aplicacin de los servicios pblicos, y ver
bien cmo quedara la balanza entre la disponibilidad y lo que ingresa, un
manual de cuidados. Insisto en que en cada caso hay que ver una manera;
lo que digo ahora es vlido para Brasil y Argentina, y la Federacin est para
unir las diversas ventajas resultantes de la grandeza o de la pequeez de las
naciones, unir los desiguales. Este es el espritu federativo.
El caso brasileo tiene muchos puntos especiales, y es lo que voy a tra-
tar de abarcar luego de presentar algunas ideas y sugerencias a ustedes, que
podrn ser adaptadas, o ideas que podrn ser evitadas por ustedes, segn un
anlisis propio. Brasil es una Federacin de hecho y de derecho, que tiene
fortsima descentralizacin a favor de las provincias, y cada vez ms, de los
municipios y de los gobiernos locales. Vamos a hablar mucho sobre eso, y
esto promedia la poltica social en particular, la prestacin de servicio en
educacin y salud muy descentralizada. No es tanta novedad en relacin a
otros pases, pero lo que tenemos en Brasil es una descentralizacin en la
parte impositiva: muchos de los recursos son recolectados directamente por
los municipios, hay mucha descentralizacin.
Brasil es una Federacin que nace de arriba hacia abajo, no es un standard
norteamericano clsico. En Brasil los Estados fueron unidos, en gran parte,
bajo fuerza, por la colonia que tena desde un principio Portugal, que organiz
Brasil con capitanas hereditarias, ya dando cierto standard de organizacin
federativa. Estas capitanas presentaban una curiosidad muy importante: se
relacionaban ms con Portugal, con el centro, que entre s mismas. Eso fue
creciendo de manera que la colonia pas a ser ms importante que Portugal,
empez una economa ms importante. No solamente por la economa, sino
tambin por el problema en Francia, la Corte portuguesa se fue a vivir a Bra-
sil. Despus de un tiempo vuelve a Portugal, y se declara la Independencia, y
si uno no tuvo guerra antes de llegar a la Independencia, como fue el caso en
otros pases de ac, donde hubo una sucesin de guerras, digamos ac cerca,
en la provincia cisplatina y toda la regin de abajo, para mantener un Estado
unitario. A propsito, muchas de estas guerras muy sangrientas, todos los
movimientos separatistas o estas capitanas, no tenan mucha relacin entre
s. Algunos historiadores dicen que Brasil se podr ver como realmente una
Nacin unificada cuando entre en guerra con Paraguay, como si fuera en el
ftbol, que nos juntamos para pelear. Nos juntamos Brasil, Argentina, Para-
guay (sic), y vamos a ver cmo hacemos para destruir a los paraguayos en el
ftbol. Pero incluso, en la guerra de Paraguay tenamos muchos movimientos
separatistas adentro de Brasil, y que fueron, de alguna manera, aplastados,
sofocados, de una manera muy sangrienta. Al final de ese proceso, que invo-
lucra al Imperio, tenemos una formacin en la constitucin de la declaracin
149
Jos Roberto Afonso
de la Repblica, y esa Repblica ya nace como una Federacin. Y lo ms im-

portante: desde el inicio de la proclamacin de la Repblica, la Federacin
surge, en gran parte, motivada por las provincias ms desarrolladas y que
pensaban ya en ser Nacin, e intentaban organizarse; tenan la conciencia de
la unidad. Hablamos por ejemplo de San Pablo, y el centro y sur de Brasil, que
ya estaba en auge, con el gran momento del caf; el nordeste, en cambio, no
tena nada que ver con el caf y era extremadamente pobre.
La Federacin es la forma como se encuentra la posibilidad de unificacin
de los desiguales, y surgen bastantes hechos especiales: cuando se declara la
Federacin, las provincias brasileas se financiaban gracias a los impuestos
que llegaban de afuera, y hasta hoy, nada que ver con la tierra. Hasta hoy no
tenemos impuestos sobre la tierra -38% del PBI-, y el impuesto Territorial,
que sera el Inmobiliario ac, no recauda tanto sobre los inmuebles. El im-
puesto Inmobiliario recauda mucho ms que el Territorial. Tenemos una con-
centracin de la riqueza en la regin sudeste, y desde un principio decamos,
bueno, los americanos, que hacen impuestos en la tierra, pero no ponen im-
puesto en lo inmobiliario, vamos a ver cmo exportamos. La gente que vende
el caf, que lleva el caf es la que nos va a pagar, no vamos a poner impuestos
sobre la tierra y s sobre los inmuebles. Esta Federacin de la que yo hablo,
fue hecha realidad a partir de 1891, marcada por gran diversidad econmica
y social, sin divergencias religiosas ni lingsticas. Pero entre las propias re-
giones, y entre familias, haba un distanciamiento muy grande, en particular
de Federacin; y el sistema impositivo, tiene un papel importantsimo para
poder unificar a los desiguales, de las grandes federaciones del mundo, en
trminos continentales. Hoy Brasil es de los pocos pases que no enfrenta
problemas separatistas, hubo algunos que ya fueron superados. Cmo logra-
mos hoy, frente a tanta desigualdad, estar unidos, en mi opinin tiene mucho
que ver con todo el sistema impositivo, que voy a tratar de describirles.
Son sistemas que tuvieron gran variacin. Algunos aos atrs hubo mu-
cho cambio, mucha diferencia de centralizaciones y descentralizaciones en
momentos distintos. En el ciclo del caf, hace dos siglos, los puertos, las fe-
rrovas, la parte bancaria, todo, perteneca al gobierno de San Pablo, un go-
bierno provincial, para que ustedes tengan una idea de lo importante que fue
ese gobierno intermediario hace dos siglos. Despus hubo una descentrali-
zacin, otra descentralizacin, el ltimo movimiento; la dictadura centrali-
za, y despus descentraliza en el ltimo. La Constitucin que va a cumplir 20
aos, marc la redemocratizacin de Brasil, y desde el punto de vista fiscal,
la idea fue debilitar al gobierno federal, votar en la idea clara y poltica de una
nueva dictadura. La dictadura hace parte de un gobierno centralizado; en la
dictadura pensaron en debilitar el gobierno estadual. La descentralizacin
de los ingresos no descentraliza los gastos. Esto no trajo ningn pacto, por el
contrario, siguiendo un patrn, fue de arriba hacia abajo. La Asamblea Cons-
tituyente, que haca la Constitucin, no tena que ir a ascensin presidencial;
los propios constituyentes decidan sacar los impuestos del gobierno central,
y sacar tambin la parte de los ingresos y pasarla a los municipios. No hubo
150
debates en la Constitucin de lo que sera el gasto pblico. Hasta hoy se deci-

de el ingreso, cmo vamos a dividir el ingreso. Estbamos hace ms o menos
15 aos discutiendo una reforma impositiva, y nunca logramos concluir una
reforma, y siempre se pone la excusa de que no se puede cuestionar la cues-
tin federativa, no puede ser cuestionable la Federacin. No es solamente la
relacin entre contribuyente y los ingresos, y vamos a ver cmo es el tamao
de esa Federacin, la estructura poltica.
El gobierno central est integrado por 27 provincias, contando con el
Distrito Federal, y 5.600 municipios. Fsicamente es una Federacin que ha
sido concluida en poco tiempo. No est totalmente bien concluida. En la
dcada de los 70 hubo cinco territorios que pasaron a ser provincias, y ms
de 1.500 municipios fueron creados despus de esa Constituyente. Muchos
municipios se dividieron, y de alguna manera, incrementaron sus transfe-
rencias, y el aspecto poltico que est por detrs de esa descentralizacin; o
cuando hablamos de descentralizar, estamos hablando de transferencia de
poderes polticos. En este sentido, podemos hacer la mejor ecuacin num-
rica, traer las mejores teoras, pero en el fondo, la discusin y la decisin
es poltica. Es muy difcil tener un gobierno central y querer perder poder
poltico. En el caso brasileo, todo fue mandado o estipulado, a travs de la
Constituyente, y hubo unas reacciones del gobierno federal. Hubo una cierta
descentralizacin.
Otra cuestin, para cerrar la parte poltica e ir a la fiscal tributaria, es la
representacin parlamentaria, que es expresada en el Congreso, y la idea es:
el Senado es un patrn americano, un standard americano: tres Senadores
por provincia. Entonces, cinco de las regiones menos desarrolladas, que tie-
nen el 43% de la poblacin, obtienen hoy en el Senado el 73% de los votos; o
sea, hay un poder decisivo muy importante y que puede estar ms o menos
igualado con los Estados ms ricos. En la Cmara de Diputados el nmero es
proporcional a la poblacin, pero hay un piso y un techo. Hay 70 Diputados
por San Pablo, y si vemos la poblacin tendra que tener mucho ms y tiene
nada ms que 70. Tenemos un Congreso que aparte de la preocupacin de
descentralizar, tiene la preocupacin de desconcentrar regionalmente. Eso
ser decisivo para varios aspectos impositivos y fiscales. Hablando de los tri-
butos, Brasil recauda muchsimo. Muchos de nuestros problemas se resuel-
ven incrementando la recaudacin. En tiempos de paz en Occidente, yo creo
que en ningn lado han hecho lo que hizo Brasil en los ltimos aos, que
pudo incrementar del 22 al 38% del PBI. Mucho de eso se hizo a travs del
gobierno federal, con reacciones, y creando contribuciones sociales. O sea, la
descentralizacin brasilea marc dos cosas muy importantes: el respaldo a
favor de los municipios, ya que quienes ganan en esa reforma impositiva, son
los municipios, no las provincias, no es muy claro eso dentro de Brasil, pero
hay resultados que podemos ver; y horizontalmente, las regiones ms pobres
hoy presentan un presupuesto que, en relacin a la poblacin, son mayores
o ms importantes que en las ms ricas. Para ilustrar, espero que ustedes se
fijen en estas tablas. Pueden mirar la parte de carga tributaria impositiva de
151
Jos Roberto Afonso
1965, el ao de la ltima reforma militar, ustedes ven que aument, incre-

ment de 19 a 36 el ao pasado.
Distribucin Federal de los Ingresos Tributarios disponibles

Carga Distribucin Federal - % Totales
% del PIB Unin Estados Municipios Total
1965 19,71 54,79 35,11 10,11 100,00
1988 22,43 60,09 26,61 13,30 100,00
1991 25,24 54,70 29,60 15,70 100,00
2007 36,42 58,00 24,70 17,30 100,00
Elaboracin propia, a partir de STN/ SRF/ CONFAZ/ MPAS/ CEF.

Ingresos disponibles contemplan la recaudacin directa mas/menos transferencias constitucionales.
Metodologa de la cuentas nacionales, incluyendo las contribuciones, deuda activa y royalties.
Preliminar estimado 2007.
Unin sera el gobierno nacional. Haba incrementado 55 en la Constitu-

cin del 88, con 60% de toda esa torta, y cay para 54 en 91; y ya se recuper
en 58, porque volvi a cobrar las retribuciones. En algunas provincias, 40
aos atrs, 35% de toda la recaudacin del pas, llega en la Constitucin a 26.
Ganan en un principio y despus vuelven a perder, de una manera significa-
tiva. Hoy el peso de las provincias en la Federacin es menor que en aquella
poca. Perdimos algunos porcentuales si consideramos el 65, y los que ganan
son los municipios. Ms que descentralizarse, se hizo una municipalizacin,
que es lo que realmente ocurri en Brasil. Ac hay otro factor grave, que las
provincias en actividad tienen que empezar a pagar sus deudas; pesan, pero
no tienen el peso que tenan en pocas pasadas. El gobierno federal, o sea la
Nacin, o el gobierno nacional, depende de las contribuciones sociales, de
los aportes sociales.
Gobierno / Ingresos % del PBI % Nacional

GOBIERNO CENTRAL
+ Recaudacin directa 25,20 69,2
- Transferencias intergubernamentales 4,09 11,2
para Estados 2,18 6,0
para Municipios 1,91 5,2
= Ingresos disponibles 21,11 58,0
Seguridad social 13,19 36,2
Fiscal 5,70 15,6
Sector privado 2,22 6,1
152
GOBIERNOS ESTADUALES
- Transferencias intergubernamentales -0,23 -0,6
+ lo recibido del gobierno central 2,18 6,0
- lo concedido a los gobiernos locales 2,41 6,6
- Ingresos disponibles 9,01 24,7
GOBIERNOS LOCALES
+ lo recibido del gobierno central 1,91 5,2
+ lo que recibe de los gobiernos estaduales 2,41 6,6
= Ingresos disponibles 6,29 17,3
TOTAL 36,42 100,0
Tenemos impuestos y tasas, como todos ustedes, pero esos aportes no

solamente inciden en la parte de los salarios, sino tambin sobre toda la
facturacin, sobre las ganancias, tambin las transacciones financieras. No
tenemos aportes sobre el patrimonio. Eso no pasa en Brasil; esa estructura
puede dar cuenta de lo que el gobierno recauda, y la diferencia que queda
como transferencia obligatoria 13 corresponde a la seguridad social, que sera
la asistencia social. Lo otro va a involucrar las Fuerzas Armadas, las rutas,
y es bastante menor. Las provincias pasan para los municipios ms de lo
que realmente recaudan, y a esas transferencias intergubernamentales, que
involucran 6,5%, del total del PBI. Las transferencias voluntarias no estn
ac, estn nicamente las obligatorias, que fue lo que ustedes comentaron.
Las transferencias voluntarias equivalen a 0,3% del valor del PBI; hay trans-
ferencias reguladas, obligatorias, y otras voluntarias, que son de 0,3, que son
irrelevantes. El Congreso est constantemente lanzando algunos decretos y
enmiendas, pero en la prctica, y de concreto, hay muy poca liberacin en
lo que se plantea. No es tan complejo como el de ustedes, pero hay criterios
predefinidos, y una ley complementaria, en que el Presidente no puede hacer
ningn cambio por decreto. Estos repases se hacen cada diez das, o sema-
nalmente. En el caso de la autoridad del ministerio, el Secretario del Tesoro
Nacional que no pasa ese recurso al municipio entre el da 10 o 20, va preso;
est previsto en ley, el recurso en la Constitucin: la transferencia est pues-
ta como pertenencia, no es una entrega. Ese recurso es el que el gobierno
federal recauda, y que la provincia recauda, pero pertenece a otra esfera de
gobierno. Hay un intermediario provisorio, hay una serie de reglamentos y
153
Jos Roberto Afonso
un seguimiento frecuente a la regularidad. Tiene que haber regularidad en

los repases, y eso beneficia a las regiones menos desarrolladas.
Me gustara nombrar dos transferencias que involucran la educacin b-
sica: una transferencia de transferencia, un cambio de criterio. Se han forma-
do fondos, y las formas de redistribucin son distintas en toda la red escolar,
y eso induce a cierta competencia entre provincias y municipios, y quines
son los que van a recibir ms: en salud, el gobierno nacional paga toda la
parte ambulatoria y de mdicos. Pero hay un punto importante por detrs
de todo eso, que yo me olvid de comentar: que el gobierno nacional se rela-
ciona directamente con el gobierno municipal. Hay una relacin directa, es
lo que no pasa ac, me parece. En Canad me decan no puede ser que pase
eso, cmo lo hacen.... Un municipio es una creacin de la propia provincia,
pero nosotros en Brasil tenemos las provincias adentro de la Federacin, que
contrata y repasa, y ltimamente hay una relacin directa con el gobierno
nacional, incluso en reas no tan conocidas, toda la parte de transferencias
de ingresos, y quin identifica la familia de ese programa: el propio gobierno
municipal. El gobierno provincial no opera en esa transferencia, y lo que yo
digo es que en Brasil hay, aparte de todo eso, un vaciamiento financiero y
poltico de los gobiernos provinciales. Son importantes, y tienen un peso po-
ltico muy relevante, pero no la dimensin del pasado. Todo lo que es local,
tpicamente local, como la educacin y la salud, y el insumo bsico, se ha
mejorado mucho. Lo que es funcin tpica del gobierno provincial, una sola
funcin del gobierno provincial, que es la seguridad pblica, eso es un pro-
blema de todo el pas, y la Constitucin es muy curiosa, porque describe las
competencias, la responsabilidad, en toda la parte de gastos, y en los Estados
y los municipios. Lo que el Estado y el municipio no ha hecho, entonces ah
el Estado Nacional hace, y eso es residual, no era as en el pasado. Toda esa
autonoma de los municipios fue a partir de 1988. Me gustara dar nfasis a
que, en trminos econmicos en Brasil, el gobierno nacional, es importante
ms que nada en lo que est a la derecha, para pagar o transferir ingresos, pa-
gar a los jubilados, la seguridad de desempleo, los beneficios sociales. Aho-
ra, todo lo que sea los servidores pblicos, por ejemplo, en las provincias y
municipios, son mayoritarios. Las inversiones pblicas son realizadas por las
provincias, aunque la dimensin sea muy inferior.
Lo que quera hablar sobre la deuda pblica, quera saltar directamen-
te para la responsabilidad fiscal. En Brasil, la deuda pblica de provincias y
municipios ha desaparecido, prcticamente, en los ltimos aos, despus de
que el gobierno nacional ha comprado toda la deuda provincial y municipal;
es algo como U$S 100.000.000.000.
En Brasil tenemos un pasado -ustedes tambin, ac en Argentina- bas-
tante pesado, bastante negro, de que las provincias asumen deudas y no pa-
gan, y de un gobernante pasa para el otro, y de eso va surgiendo un monto tan
alto que el gobierno nacional dice no, en este momento compro todo y paso
a deber yo, Estado Nacional, a sus deudores. Y cmo evitar que eso no vuelva
a negociar esas deudas, y viene esta legislacin de responsabilidad fiscal, y la
154
idea de hacer un corte en relacin al pasado. Ac vamos a hacer otra cosa, de

ac en ms vamos a hacer otra cosa. No hay Dios de Brasilia, o sea, del gobier-
no nacional, para venir a salvar las provincias. La ley de responsabilidad fis-
cal es una ley complementaria, tenemos esa figura jurdica en Brasil, que creo
que ac no existe, una ley que existe, un qurum especial para ser aprobada
en Congreso, y el Presidente no puede modificarla, ni cambiarla por ningn
decreto. Depende exclusivamente del Congreso. Hay dos reglas bsicas, con
ms de 100 artculos en la ley, que podemos resumir en: 1) tiene que estar en
el tiempo de su propio mandato; ha terminado el mandato, ahora a final de
ao, de la parte de los alcaldes. Si dejs cuentas pendientes, tens que dejar
caja disponible. Si no dejs caja disponible, pods estar sujeto a una serie de
sanciones, incluso penales, aparte de la prdida de derechos polticos. Pods
dejar una deuda bancaria, que est sujeta a un cierto lmite, pero no pods
dejar cuentas a pagar en descubierto; y 2) cada gobierno debe entrar en su
propio territorio, estar adentro. Es ms responsable por su propia rea. Si va
a endeudarse, tiene que pagar su deuda con sus propios ingresos, su propio
montante de ingresos, el valor de lo que vos cobrs de sus habitantes, de la
gente que vive ah; tiene que hacerse cargo y pagar. El gobierno nacional no
va a asumir deudas de los otros gobiernos provinciales. Puede llegar a avalar
algo, pero no asumirlo.
Eso se ha hecho en Brasil, y voy ac a cerrar mi charla. Se pudo combi-
nar, o entrar en un arreglo en dos cosas: una austeridad en el tratamiento
de la regla por resultado, porque hay una amplia autonoma por el lado de
los ingresos. No pude pasar muy detalladamente, pero el impuesto sobre el
Valor Agregado, el IVA, nosotros tenemos otro, el IMSS. El principal valor
es cobrado por las provincias. El IMSS es sobre la circulacin de mercadera.
Eso significa que las provincias tienen un poder, porque es el ms importan-
te, y eso significa que las provincias tienen un potencial muy grande a ser
explorado, y con eso, las provincias ms pobres reciben mucho menos, tie-
nen menor ingreso; o sea, el ingreso de las provincias ms pobres ha subido
bastante, incluso, porque en pequeos municipios del interior tambin, y
voy a explicar. Tanto los Gobernadores, cuanto los Alcaldes, se dieron cuenta
de que no tenan acceso a crdito. Las transferencias que venan de Brasilia,
que no son las regulares, un ao vienen, otro ao no. Si yo quiero llegar a ha-
cer una diferencia, o quiero hacer inversiones, ampliar alguna accin social
o de educacin y salud, lo tengo que hacer con recursos propios, y eso trajo
una cantidad de inversiones propias muy importantes. Los impuestos sobre
servicios estn con municipios, las mercaderas con la provincia, y lo otro
con los municipios. Lo que s explor, se pudo traer la ley y decir bueno, vos
tens que hacerte cargo. Es el mayor responsable, igual que decimos a los
jvenes cuando salen de la casa, son mayores y responsables. Lgico que des-
pus de todo eso haya muchos problemas, pero logramos muchos avances.
155
Propuestas para un nuevo Federalismo Fiscal
Juan Jos Llach
El sentido general de la presentacin es, por un lado, presentar un diag-

nstico de cmo veo hoy la cuestin del sistema impositivo y de la copartici-
pacin federal en la Argentina, y por otro lado, desarrollar lo que podran ser
bases para una propuesta, centrada en muy pocas ideas-fuerza, que son: en
primer lugar, una redistribucin de las potestades fiscales entre la Nacin,
las provincias y los municipios. Una redistribucin de las potestades fis-
cales, tema que todos sabemos es mucho ms fcil de decir que de hacer, y
una redistribucin que, si es posible, tienda a separar esas potestades, de tal
manera que a los ciudadanos les quede mucho ms claro a dnde van a parar
la mayor parte de los impuestos que pagan, y esto ya no es una cuestin neta-
mente econmica, sino es una cuestin social y, fundamentalmente, poltica,
porque hace al funcionamiento ms adecuado de lo que es una democracia
representativa, donde el hecho fiscal tiene un lugar absolutamente central,
y donde, en la medida en que nosotros recreemos una mayor correspon-
dencia fiscal, tenemos ms chances de que esa democracia representativa
funcione mejor.
Correspondencia fiscal quiere decir que los ciudadanos sientan cada vez
ms que son contribuyentes; que por el hecho de ser contribuyentes, adquie-
ren ciertos derechos frente al Estado, y que a su vez, sean los beneficiarios de
ese gasto. Que ellos tengan alguna percepcin mayor de la que existe en la
Argentina de hoy, acerca de cmo se da todo ese proceso que, desde mi punto
de vista, es muy opaco.
Entonces, hay una cuestin que tiene que ver con el federalismo propia-
mente dicho, que es la redistribucin de las potestades fiscales. Y, desde
mi punto de vista, hay una cuestin que tiene que ver con la democracia
representativa, que es recrear un sistema fiscal mucho ms transparente, y
que permita identificar ms que ahora cul es el circuito de los recursos y de
los gastos pblicos. Hay tambin un tercer aspecto, que es un aspecto ms
econmico directamente, en el sentido en que, por algunas cosas que yo voy
a mencionar, me parece a m que el sistema impositivo que tiene hoy la
Argentina tiene falencias, desde el punto de vista econmico. Y todo esto, en
definitiva, va a redundar en lo fundamental, que es buscar una mayor equi-
dad, entre regiones, entre localizaciones, en la forma como est distribuida
156
la poblacin geogrficamente, y tambin una mayor equidad social. En re-

sumen, yo creo que los frentes que deben ser atendidos por una discusin
acerca del contrato fiscal federal argentino o de la coparticipacin federal,
tienen estas cuatro dimensiones: no solamente la federal, sino tambin la
poltica, la econmica y la social.
Estamos viviendo nuevos contextos que sugieren nuevas claves. Por un
lado, uno se podra preguntar si lo que vamos a discutir ahora no es un ana-
cronismo, en el sentido de que tenemos esta crisis financiera internacional
que unida a la nueva etapa que tiene la economa argentina, yo creo que va
a ser un contexto de escasez relativa de recursos fiscales. Por eso mismo,
a veces tengo un poco de temor de si al hacerse evidente una mayor esca-
sez de recursos fiscales, el clima va a ser menos propicio para discutir estas
cuestiones. Porque lgicamente son cuestiones ms fciles de discutir en la
abundancia, que en la escasez. Contra eso, yo creo que hay amplias posibili-
dades tcnicas para que un cambio de esta naturaleza se haga gradual; eso s,
requiere un criterio de poltica de Estado, que es muy difcil en la Argentina,
porque requiere pactar algo que se va desarrollando en el tiempo, y que no
tiene que romperse por la mitad, sino que tiene que cumplirse. Un ejercicio
poltico muy difcil.
Tambin hay una cuestin econmica relevante, que hace que vaya a vol-
verse actual esta cuestin, y es la siguiente: es muy difcil que, de aqu en
adelante, Argentina tenga unos mrgenes empresarios dados por un tipo de
cambio muy alto que hagan tan fcil mantener el mismo sistema impositivo
que tena hasta ahora; y entonces, para que la economa crezca y dems, va a
haber que empezar a ajustar una cantidad de detalles; esto le da actualidad al
tema, aunque el contexto va a ser ms problemtico por la escasez aunque
no ser dramtica- de los recursos fiscales. Yo creo que en el escenario de me-
diano plazo para la Argentina, ese punto de vista puede ser moderadamente
optimista.
Otra cuestin surgi con el conflicto del campo, por as llamarlo, que qui-
zs yo creo que ha sido un conflicto de naturaleza distributiva, en el sentido
ms amplio. Por un lado, en cuanto a la distribucin de la renta fiscal, entre
la Nacin, las provincias y los municipios, porque claramente el protagonis-
mo que adquirieron los Intendentes en este conflicto, ha sido mayor que en
cualquier otro momento de la historia argentina, por lo menos de manera
tan masiva y general; y en un segundo aspecto, que ha sido por la distribu-
cin social del ingreso. Yo ac quiero pasar un aviso, sobre todo estando en
presencia de polticos tan relevantes de la Argentina: es pattica la carencia
de estadsticas que Argentina tienen en materia de cul es el impacto de la
accin del gobierno sobre la distribucin del ingreso. No sabemos absolu-
tamente nada. La ltima estadstica que hay, por ejemplo, que me diga a m
qu sectores sociales originan los impuestos, por un lado, y a qu sectores
sociales va destinado el gasto pblico, tiene 10, 15, 20 aos de antigedad. O
sea que estamos haciendo una discusin tan relevante para el pas, en gran
medida en el aire, porque no sabemos realmente, a ciencia cierta, algo tan
157
Juan Jos Llach
importante como esto. Entonces yo creo que habra que generar, por ejemplo
en el Congreso, como es la Oficina del Presupuesto en Estados Unidos, una
oficina que elabore de manera sistemtica esta informacin, porque es abso-
lutamente fundamental a la hora de votar presupuestos, discutir impuestos
o coparticipaciones.
Bueno, y ese contexto, del conflicto del campo, que por un lado ha co-
locado como un tema de gran actualidad la cuestin de la coparticipacin,
enfrenta, por otro lado, una realidad: los ciclos que tiene la Argentina donde
por lo menos en los ltimos treinta y tantos aos, hay colapsos, despus pe-
rodos ms bien de naturaleza hegemnica con auges econmicos, luego un
nuevo colapso, demandante de una nueva hegemona, todo lo cual parece
poco propenso a estar proponiendo o razonando sobre un sistema impositivo
de distribucin del poder. Es decir, pareciera que hay una especie de conflicto
intrnseco en la Argentina en el sentido de, por un lado, desear un sistema
de distribucin del poder federal basado en un criterio distinto de reparto
de la renta fiscal, y esta especie de naturaleza cclica de la Argentina, que
lleva a situaciones tan dramticas cada 5, 6 o 7 aos, que requieren un poder
tan fuerte que arrasa con cualquier posibilidad de autonoma. Frente a esto,
vienen las preguntas de qu pasara si probamos caminos laterales, es decir,
si tratamos de empezar, por lo menos, a discutir caminos distintos a los que
hemos intentado en el pasado. Y una pregunta mucho ms difcil que esa es
si son polticamente posibles.
El sistema impositivo de la Argentina hoy es muy distinto en compara-
cin, tanto con los pases desarrollados como con Brasil, Chile, Mxico, y
realmente tiene una naturaleza muy atpica. Es decir, creo que debemos to-
mar conciencia de que tenemos un sistema muy atpico, que tal vez obedezca
a algunas particularidades de la Argentina, pero yo dira que es extremada-
mente atpico. Entonces, tenemos un sistema impositivo alejado del mundo
donde la gravitacin de los tradicionalmente llamados impuestos directos
-bsicamente impuestos a las rentas y a la propiedad-, tiene una proporcin
bastante menor que en la mayora de los pases, ya sean desarrollados o lati-
noamericanos; y por otro lado tenemos una altsima incidencia de impuestos
que gravitan directamente sobre la produccin y sobre la asignacin de los
recursos entre sectores. Como mnimo tendramos que preguntarnos si se
justifica que el sistema sea tan distinto. Tenemos una evasin muy alta. Esto
creo que s lo compartimos con buena parte de nuestros hermanos latinoa-
mericanos; no tanto con Chile: Chile ha hecho grandes avances en materia
de lucha contra la evasin, pero todava hay una frontera a avanzar en esta
materia.
158
Un sistema impositivo anormal

Estructura porcentual de la recaudacin tributaria del Gobierno general
Promedio Promedio Argentina Argentina
Argentina pases desa- Brasil, Chile y Pases desa- Brasil, Chile y
rrollados Mxico rrollados Mxico
1. Rentas 19,5 40,2 22,5 (20,7) (3,0)
1. Seg. social 11,4 28,3 19,8 (16,9) (8,4)
3=1+2 30,9 68,5 42,3 (37,6) (11,4)
4. Propiedad 6,0 7,2 4,4 (1,2) 1,6
5. Bienes y ser. 33,8 17,3 40,4 16,5 (6,6)
6. Especficos 13,7 6,3 7,6 7,4 6,1
7. Comercio ex. 12,6 0,7 3,0 11,9 9,6
8. Otros 3,0 0,0 1,4 3,0 1,6
9. TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Notas. 1. (*) Ao 2004. 2. Argentina 2007. Rentas 18.4. SS 15.2. 1+2: 33.6.
Propiedad 3.4. Bienes y servicios 36.8. Especficos 13.2. Comercio ext. 11.5. Otros 1.5
Hasta hace 15 o 20 aos tenamos un sistema inequitativo, y eso lo de-

muestran diferentes estadsticas. Hoy no lo sabemos. Intuitivamente uno di-
ra que s, y sin la menor duda, pero no podemos mostrar un nmero de esto.
Hay una segunda inequidad, que es un sistema que de alcuotas ms bien
altas, como el caso del IVA, y una base relativamente estrecha; y hay, a mi jui-
cio, una tercera inequidad: como dije, los impuestos distorsionan demasiado
la asignacin de recursos; creo que tambin es un mal sistema para un pas
federal, porque genera pocos incentivos a recaudar por parte de los gobiernos
subnacionales, provincias y municipios, y por lo tanto, tampoco incentiva
en demasa la responsabilidad fiscal, y tiene sesgos contrarios al desarrollo
de las cadenas de valor, sesgos contrarios a las PYMES, sesgos contrarios a la
exportacin. Es decir, para el desarrollo local, para el desarrollo regional del
pas, este sistema impositivo tiene aspectos que lo perjudican.
Recaudacin de impuestos nacionales, provinciales y municipales.

Nacin. Aos 1997, 2000, 2005 y 2007. En M$
1997 2000 2005 2007
Nacin (bruto) 50.161 50.796 122.861 204.134
Nacin (neto) 49.507 50.214 120.976 202.221
Provincias 10.897 10.847 20.994 34.489
159
Juan Jos Llach
1997 2000 2005 2007
Municipios 1.026 1.057 2.035(*) 3.341(*)
Total (bruto) 62.084 62.700 145.710 241.964
Total (neto) 61.431 62.118 144.005 240.051
Principales impuestos provinciales y municipales vigentes, su aporte a la

recaudacin total y recaudacin total del pas.
Aos 1997, 2000 y 2006. En M$
CONCEPTO 1997 2000 2006
II. Impuestos provinciales
Sobre la propiedad 3.681 3.445 6.657
Impuesto inmobiliario 1.812 1.810 2.862
Impuestos a los sellos 925 804 2.205
Otros impuestos sobre la propiedad 943 831 1.591
Internos sobre bienes y servicios (ingresos brutos) 6.011 6.113 18.371
Otros 1.206 1.290 1.958
RECAUDACIN IMPUESTOS PROVINCIALES 10.897 10.847 26.986
III. Impuestos municipales 2.004
Sobre la propiedad 186 177 193
Impuesto inmobiliario urbano 41 33 36
Impuesto a los automotores 144 143 157
Internos sobre bienes y servicios 840 880 1.558
Impuesto sobre los ingresos brutos 22 15 17
Tasa de seguridad e higiene (**) 819 865 1.542
RECAUDACIN IMPUESTOS MUNICIPALES 1.026 1.057 2.616
RECAUDACIN BRUTA TOTAL 62.084 62.700 183.822
RECAUDACIN NETA TOTAL 61.431 62.118 181.857
Vamos a ir saltando para llegar rpidamente adonde quiero llegar ahora,

que sern los lineamientos generales de lo que a m me parece que podra
ser un sistema alternativo, o por lo menos, elementos como para pensar en
un sistema alternativo. Bueno, ac muestro un aspecto que s es importante,
porque dentro de lo poco que sabemos de la incidencia fiscal, social, del Es-
160
tado, es decir, de cmo afecta la distribucin del ingreso, uno lo que observa
en Argentina es que entre exenciones impositivas y subsidios, los sectores
de ingresos medios y altos, llamemos el 20 o el 40% de la poblacin, recibe
subsidios o tiene exenciones impositivas por magnitudes muy importantes,
algo que realmente es muy difcil de explicar. Yo haba hecho un clculo ms
detallado para el ao 2004, y despus he hecho una estimacin para el ao
2008, pero reconozco que es precaria. Me dara, aproximadamente, que si to-
mamos el 20% de mayores ingresos, estara recibiendo subsidios del 2,2% del
producto, $22.000.000.000, y el 40% de mayores ingresos estara recibiendo
subsidios de 3,2% del producto, o sea, $32.000.000.000. Son cifras realmente
muy importantes, que sirven por lo menos para ilustrar, aunque sea muy al
pasar, lo que yo estoy diciendo respecto de la inequidad del sistema. Y esto es
lo que uno debera tratar de lograr, que es esta mucha mayor coincidencia que
hay entre hogares que sean y se perciban a s mismos como siendo contribu-
yentes, ciudadanos que eligen a sus representantes, y beneficiarios del gasto;
Este tringulo hoy est muy fisurado en la Argentina, muy confuso. En

realidad, es muy difcil que la mayora de la sociedad tenga nocin de esto,
y yo creo que eso es negativo. Me parece a m que deteriora la imagen que
los ciudadanos se forman respecto del sistema poltico. Finalmente muchos
terminan teniendo la idea de que son todos corruptos, sin saber a dnde va la
plata, quin se la guarda, etc., etc.
Frente a esto, nosotros lo que tenemos es esto, que es el laberinto de la
coparticipacin (ver pgina 68), que es un sistema que realmente me parece
a m, tiene una excesiva complejidad, donde el tringulo de la felicidad que
mostr antes no se puede cumplir nunca en un pas federal, porque el gasto,
por ejemplo, a nivel local, siempre va a estar cofinanciado por impuestos lo-
cales, por impuestos provinciales y por impuestos nacionales, pero estamos
como en el otro extremo entre el tringulo y esto.
Yo creo que estamos en un extremo de una confusin excesiva e innece-
saria del sistema tributario. Y despus ocurre en el caso de la Argentina lo
161
Juan Jos Llach
que se llama el desbalance fiscal vertical. Cunto participan los gobiernos

subnacionales, o sea, provincias y municipios, en la recaudacin? El 24%.
Cunto participan en los gastos? Casi el 50%. O sea que hay una diferencia
de 26 puntos que, comparado con los otros pases federales que aparecen
ah, es la mxima. Es decir, el grado de divorcio entre la proporcin de lo que
recaudan y gastan los gobiernos subnacionales en la Argentina, est en un
extremo, que eso es lo que yo quera decir. Podramos, sin llegar al tringulo
de la felicidad, estar por lo menos un poco ms cerca de Brasil, sin ir ms
lejos, donde hay una mayor participacin de los Estados y los municipios en
la recaudacin.
Ahora les voy a dar lineamientos muy generales, que no tienen la im-
portancia de tomar esto, sino ms bien de poner a discusin criterios, sim-
plemente elementos que puedan servir para generar una discusin un poco
diferente de este tema.
Hay alternativas de mnima, como la que ha hecho, por ejemplo, la pro-
vincia de Buenos Aires, que yo creo que son pasos adelante, en el sentido
de centralizar total o parcialmente la recaudacin de algunos impuestos ha-
cia los municipios. Esto me parece que son pasos positivos porque van en
una direccin adecuada. Con todo, creo que son insuficientes. La reforma
se plantea reemplazar los impuestos distorsivos por otros impuestos, con al-
gunas excepciones que voy a mencionar. Esto tiene que ver con lo que yo les
dije antes de la poca del tipo de cambio alto. Lo ms probable es que sea
muy difcil que Argentina vuelva a tener tipos de cambio tan alto como los
que tuvo en los aos 2002, 2003 o 2004, porque est en la naturaleza de las
cosas que sea as. Entonces vamos a tener que hacer un esfuerzo por ajustar
aquellos aspectos del sistema tributario que me puedan alentar la produc-
cin, para compensar las ventajas relativas, los problemas de competitividad,
inclusive, que va a tener por la nueva situacin cambiaria. La lgica sera de-
jar en manos de la Nacin todos aquellos impuestos que inciden de manera
directa en la actividad econmica, de tal manera de no generar guerras fisca-
les entre provincias, como las hubo en Brasil en algn momento. Entonces,
dejan aquellos impuestos que puedan incidir directamente en la actividad
econmica, ms bien en la esfera nacional; ac lo que nosotros proponamos
es bajar la alcuota del IVA al 10%, para permitir la creacin de un impuesto
a las Ventas, que recauden las provincias, y que sera como la otra mitad de
este impuesto, el impuesto a las Ganancias de las empresas, quedara a nivel
nacional; el comercio exterior, que est en la Constitucin, dicho sea de paso,
los aportes y contribuciones sociales, eventualmente los impuestos internos,
aunque eso, hasta uno podra pensar en provincializarlos, y bsicamente
ningn otro impuesto, salvo el impuesto a las Transferencias Financieras,
que podra dejarse, por ejemplo, como un impuesto recaudador. Es decir,
que despus se pueden imputar, como ahora se lo puede hacer parcialmente,
al impuesto a las Ganancias, pero que me sirve para recaudar porque es muy
difcil de evadir.
162
El tema de las retenciones, no puedo dejar de decirlo, por lo menos para

poner un poquito de pimienta ac, a mi la impresin que me da, desde el
punto de vista de economa poltica, es que va a ser muy difcil, pensando,
sobre todo si es cierto, que Argentina puede tener un escenario de precios
relativamente favorables por bastante tiempo; creo que va a ser inestable
cualquier sistema maximalista, o sea, que busque un extremo o el otro, o sea,
unas retenciones muy altas o eliminacin de las retenciones.
Me parece que Argentina tendra que buscar alguna solucin de compro-
miso. La solucin de compromiso tiene dos sentidos econmicos, y los quie-
ro decir porque es interesante, ya que creo que puede ser el futuro: el primer
sentido econmico que tiene es que yo creo que Argentina tiene que aspirar
a agregar ms valor a su produccin primaria, y moderados impuestos dife-
renciales a la exportacin, ayudan a agregar valor. Por ejemplo, si yo al maz
le dejo una determinada retencin, digamos 10%, tengo ms chance de ex-
portar ms pollo y menos maz, o ms cerdo y menos maz. Entonces, el com-
promiso de buscar soluciones intermedias tiene, por un lado, este beneficio
econmico, que yo creo que no es menor, y por otro lado, es que en principio
es cierto, si todo lo dems yo lo dejo igual -digamos, sin retenciones-, que la
tendencia de la apreciacin del peso puede ser mayor que con algn nivel de
retenciones, pero estos son temas que Argentina, digamos, me parece que
tendra que discutir, por su gran relevancia, y sobre todo pensando en que lo
ms probable es que haya que llegar a algn compromiso.
Respecto de los impuestos provinciales, la idea de esta propuesta es que
las provincias deberan poder cobrar un impuesto a las Ventas Finales, de tal
manera de no incidir en la actividad econmica; seran las de consumo final,
donde deberan integrar, lgicamente, Ingresos Brutos. Hoy que vemos la
escasez de los recursos fiscales, vemos que muchas provincias, como doce
entre ellas Crdoba y Buenos Aires- estn reintroduciendo el impuesto a
los Ingresos Brutos en las etapas intermedias, lo cual todos sabemos que
es quitar competitividad a la produccin, en momentos en que la realidad
demandara lo contrario, porque las provincias estn acogotadas en materia
de recursos fiscales.
Otra cosa importante que uno podra pensar es por qu no hacerles tras-
ladar el impuesto a las Ganancias de las personas a las provincias. Yo creo
que las provincias estaran en mejores condiciones, inclusive, que la Nacin,
dado que hay mayor conocimiento de qu es lo que ocurre en el nivel de cada
provincia para cobrar este impuesto, lo mismo que el de los Bienes Persona-
les. El Inmobiliario y el Automotor podran ir a los municipios.
Yo creo que Argentina debera eliminar los impuestos disfrazados de ta-
sas, que hoy son una regla general. Me parece que es una anomala a la que
debera buscarse una etapa superadora, y en ese sentido, por eso la idea de la
transferencia total o parcial del impuesto Inmobiliario y el Automotor a los
municipios, e inclusive, ese impuesto a las Ventas Finales. Yo digo, por ejem-
plo pensando en los bares, en las lavanderas, en todo esto, quin mejor
que los municipios para cobrar ese impuesto? Entonces podra establecerse
163
Juan Jos Llach
un lmite de ventas anuales, debajo del cual ese impuesto lo cobraran los
municipios, es decir, que hay muchas formas. Lo que yo quiero ejemplificar
es que hay muchas formas de reparar las potestades fiscales, de distribuir, de
repartir las potestades fiscales entre la Nacin, las provincias y los munici-
pios. En su momento, nosotros en este trabajo hicimos las cuentas. O sea,
el argumento no es que no cierran las cuentas. Las cuentas pueden cerrar,
evidentemente, pero bueno, todo depender exactamente del momento en
que se tome esa decisin, porque los nmeros van variando, y despus uno
de los argumentos que se dan en contra de esto es que las provincias no tie-
nen capacidad para cobrar impuestos. En cuanto a las Ventas Finales, yo creo
que ese argumento no se sostiene, porque de hecho hace muchsimos aos
que las provincias cobran el impuesto a los Ingresos Brutos, y no hay grandes
diferencias; y en cuanto al impuesto a las Ganancias de las personas, que a
m me parecera fundamental que las provincias pudieran cobrarlo. Si fuera
necesario, las provincias que quisieran podran decirle a la AFIP, mir, por
dos aos, como mximo cuatro, la AFIP lo cobra por cuenta y orden de la
provincia. Se pueden hacer esquemas donde esto no sea un salto al vaco ni
nada que se le parezca, sino una transicin.
En fin, ah estn analizados los efectos. Cmo una reforma de este tipo
nos acercara mucho ms al mundo, es decir, nos permitira tener una es-
tructura impositiva mucho ms parecida a la que tiene el mundo, y por lo
tanto, competir mejor en el mundo, en cuanto a los efectos. Ya dije lo de
la reconstruccin de la correspondencia fiscal, o por lo menos, una mayor
correspondencia fiscal, mayor transparencia que ayudara a relegitimar el
sistema poltico, desde el punto de vista de la sociedad y la equidad. Llamo
la atencin sobre lo siguiente, y por eso ac se hablaba de un post 2010, de
un Fondo para el Desarrollo Humano. En el 2010 se va a vencer, por lo menos
en los trminos en que est formulada, la Ley de Financiamiento Educativo.
Al respecto yo tengo mis serias dudas de que en los prximos aos se pueda
cumplir con todos los mandatos de esta ley, lo cual me tiene preocupado. Por
ejemplo, lo del 30% de la doble jornada, va a ser poco menos que imposible
que se cumpla; la universalizacin de la sala de 4 aos, difcil que se cumpla,
etc., entonces es un tema en el cual deberamos estar pensando, a la hora de
hablar de estos temas, qu va a seguir a eso, y si no se podra pensar un Fondo
para el Desarrollo Humano con afectacin especfica de recursos. Porque to-
dos sabemos que estas cuestiones que tienen que ver con el desarrollo huma-
no, tienen una debilidad, muchas veces institucional, en el sentido de que,
por ah, en los momentos de urgencia, se consigan recursos, pero despus
pierden posiciones respecto de otras cuestiones.
164
Ms cerca del mundo

Antes y despus de la reforma. Argentina y los pases desarrollados
Argentina pases Argentina pases

Argentina post- Pases desarroll.
desarrollados desarrollados
reforma 2003
Antes Despus
1. Rentas 26,9 40,2 (20,7) (13,6)
2.Seg.social 12,9 28,3 (16,9) (15,4)
3=1+2 39,8 68,5 (39,2) (28,7)
4.Propiedad 5,0 7,2 (1,2) (2,2)
5. Bs. y serv. 38,8 17,3 16,5 21,5
6.Especficos 9,9 6,3 7,4 3,6
7. Com. ext. 4,3 0,7 11,9 3,6
8. Otros 2,2 0,0 3,0 2,2
Antes y despus de la reforma. Argentina, Brasil y Mxico

Argentina- Brasil y Argentina- Brasil y
Argentina post- Brasil y Mxico
Mxico Mxico
reforma 2003
Antes Despus
1. Rentas 26,9 23,4 (3,9) 3,5
2.Seg.social 12,9 21,6 (10,2) (8,7)
3=1+2 39,8 45,0 (15,7) (5,2)
4.Propiedad 5,0 2,6 3,4 2,4
5. Bs. y serv. 38,8 40,4 (6,6) (1,6)
6.Especficos 9,9 7,6 6,1 2,3
7. Com. ext. 4,3 3,0 9,6 1,3
8. Otros 2,2 1,4 1,6 0,8
Antes y despus de la reforma. Argentina y Chile

Argentina post- Chile Argentina- Chile Argentina- Chile
reforma 2004 Antes Despus
1. Rentas 26,9 20,7 0,4 6,2
2.Seg.social 12,9 16,1 (4,8) (3,2)
3=1+2 39,8 36,8 (6,0) 3,0
4.Propiedad 5,0 8,0 (2,3) (3,0)
165
Juan Jos Llach
Argentina post- Chile Argentina- Chile Argentina- Chile

reforma 2004 Antes Despus
5. Bs. y serv. 38,8 42,6 (6,6) (3,8)
6.Especficos 9,9 8,7 3,9 1,2
7. Com. ext. 4,3 2,8 8,5 1,5
8. Otros 2,2 1,1 0,9 1,1
Bueno, y desde el punto de vista de la economa, una propuesta as, lgi-

camente, es una gran transferencia de recursos, en mucha medida, potencial
hacia las provincias y municipios. O sea que es una distribucin. Me acuer-
do cuando hace ocho aos Sergio Berensztein fue el primero que me llam
la atencin, porque esa era la poca en que se tenda a echar toda la culpa
de lo que ocurra a las provincias, y siempre se pensaba que ante cualquier
cambio en la coparticipacin federal, las primeras que iban a reaccionar en
contra iban a ser las provincias, y me dijo mir, una propuesta como la tuya,
jams va a ser propuesta por ningn poder nacional. Porque en el fondo, si
efectivamente esta propuesta implica un cambio muy significativo en la dis-
tribucin geogrfica del poder, y da posibilidades muy grandes a lo que es el
desarrollo regional, a lo que es el desarrollo local, da muchas posibilidades a
los buenos administradores, porque fjense: impuesto a las Ganancias de las
personas, o impuestos a las Ventas Finales, hoy en da, sobre todo el primero
de ellos, tiene una evasin muy grande, de tal manera que si la Nacin le
transfiere una recaudacin X de impuestos a las Ganancias de las personas a
una provincia, en realidad esa vale mucho ms, porque si bien se la transfiere
por el valor de hoy, que es 30, el valor potencial es 100, y una provincia que se
esmerara podra pasar, por lo menos, de 30 a 60. Entonces ah est el incenti-
vo muy fuerte como para que una coalicin de provincias pudiera interesarse
en una propuesta de esta naturaleza; entonces yo creo que hay alguna posi-
bilidad en que esto atraiga a la formacin de alguna coalicin de provincias.
Insisto, a quienes encaren las cosas con un criterio de buena administracin
del recurso, a mi me parece que le ofrece una posibilidad muy grande de au-
mentar realmente la recaudacin.
166
Construiremos la Argentina desde la educacin
Juan Manuel Urtubey
Debo advertir que es mucho ms importante para la Argentina de lo que

todos los miembros RAP creen, la posibilidad de que nosotros podamos estar
ac juntos, en una Argentina tan vida de dilogo, en una Argentina tan vida
de que nos escuchemos, de que podamos, realmente, interactuar, y poder
enriquecer cada uno de nosotros nuestras experiencias, tener la oportunidad
de hacerlo, es algo que realmente a m me da un enorme placer, una gran ale-
gra. Creo que nosotros, en la Argentina, todava tenemos muchsimo para
hacer. Tengo la percepcin de que en nuestro pas fuimos primero un Estado,
y todava no somos una Nacin. Creo que nosotros estamos construyendo
esa nacionalidad, y la forma de hacerlo es ir a buscar a nuestro origen. Cada
vez que nosotros, en nuestro pas, quisimos construir un proyecto nacional,
un concepto de Nacin abarcativo, muchsimas veces lo que tratamos de
imponer fue un concepto de Nacin desde un lugar, hacia otros lugares de
la Argentina. Creo que hoy eso no slo no es correcto, sino que, en alguna
medida, va a contrapelo de lo que hoy los argentinos, y los habitantes de
todos los pueblos del mundo, en definitiva, estn verificando. Nosotros nos
formamos desde una lgica de razonamiento que siempre fue ms deductiva
que inductiva; una lgica de razonamiento que parti de la nocin general,
y de ah baj a los conceptos particulares. La modificacin de ese paradigma
es lo que ha transformado muchos lugares del mundo. Es esencial la partici-
pacin en nuestra democracia, porque a partir de all podremos modelar este
proyecto de Nacin.
Cada vez que nosotros nos sentamos a discutir a ver cmo vamos a cons-
truir un mejor federalismo, la primera discusin que sale, en esta cosa de
simplificar todo, es discutir la coparticipacin, a ver cuntos pesos ms o
cuntos pesos menos van a tener cada una de las provincias, o cada una de
las regiones de la Argentina. Lo que nosotros primero tenemos que hacer
es mirarnos desde dnde venimos, y cada uno de acuerdo a la impronta que
su realidad le genera, ver cmo generamos un modelo educativo para la Ar-
gentina que queremos vivir, ya no, lamentablemente, en 2016, sino en la Ar-
gentina de 2050, y esa la tenemos que empezar a hacer hoy., Lo primero que
nosotros tenemos que plantearnos es qu modelo de sociedad queremos,
qu argentinidad pretendemos nosotros, y de ah, empezar a construir y a
167
Juan Manuel Urtubey
modelar lo que debe ser nuestro sistema educativo, que permita una Argenti-
na con inclusin, con progreso social; y lo primero que tenemos que hacer es
empezar a mirarlo desde nuestra realidad. Es importante que nosotros haya-
mos avanzado, y hemos tenido la oportunidad en el Congreso de avanzar so-
bre normas federales, vinculadas a distintos parmetros, en lo que tiene que
ver con el sistema educativo, pero uno de los errores conceptuales severos
que nosotros cometemos es no entender que nosotros somos una Argentina
plural, diversa y fundamentalmente con idiosincrasias fuertemente diferen-
ciadas, y eso que en alguna medida se trata de disciplinar desde la lgica
fiscal, desde la lgica del poder central, mientras que creo que justamente
esa enorme diversidad es nuestra principal riqueza; ese origen tan diverso
que tenemos cada uno de aquellos que venimos del Virreinato del Alto Per,
otros que vienen de la Capitana de Chile, otros que fueron del Virreinato del
Ro de la Plata, otros que en alguna medida, fueron la frontera del Imperio
Lusitano. Con ello lo que debemos hacer es generar la enorme riqueza que
debe tener nuestro pas.
Lo que creo que s es interesante que nosotros podamos discutir a nivel
federal tiene que ver con parmetros en trminos cuantitativos, vinculados
a lo que es la Ley de Financiamiento Educativo, para lo cual creo lo primero
que nosotros tenemos que plantearnos es si queremos una Argentina federal
de verdad, y si es as, empezar a modelarlo desde nuestro sistema educativo,
como en muchos otros rdenes. Por ejemplo, si lo que queremos es discutir
cul es el modelo productivo de Argentina, tambin tenemos que empezar
por ah, porque ah tenemos que empezar a compensar las notorias diferen-
cias de desarrollo que tiene nuestro pas. Cuando nosotros queremos discu-
tir motores de desarrollo lo primero que tenemos que hacer es pararnos en
donde estamos. En ese marco, al margen de cmo est diseado constitu-
cionalmente en nuestro pas, tendramos la posibilidad de una discusin en
serio de una Ley de Coparticipacin, cuanto menos, una utopa; nosotros,
si tenemos que plantear cules son los modelos desde los cuales vamos a
garantizar crecimiento sostenido y fundamentalmente armnico de las dis-
tintas regiones de la Argentina, porque es diferente la Argentina que le toca
gobernar a nuestra amiga de Tierra del Fuego, de la que me toca gobernar a
m, de la que le toca gobernar a Hermes Binner. En ese marco es donde noso-
tros tenemos que empezar a plantear que nuestro modelo fiscal, que hemos
elegido constitucionalmente, debemos profundizarlo; esto es, cmo garan-
tizamos un sistema equitativo en lo que tiene que ver con la presin fiscal en
nuestro pas. Cada vez que se quiso hacer esto, en definitiva, hubo algunos
ensayos en alguna otra poca de la Argentina, y terminaron siendo imposta-
das realidades que no tenan nada que ver, como por ejemplo, los regmenes
de diferimiento impositivo y dems. Lo que no se entendi es que seguamos
sobre la lgica de una matriz nica de Argentina.
El concepto de la economa central en las economas regionales, es uno
de los conceptos ms perniciosos que nos toca vivir como pas. La posibilidad
de que nosotros podamos componer el desarrollo econmico de la Argentina
168
desde la sumatoria de las realidades que a cada una de las regiones de la Ar-
gentina nos toca vivir, nos dara la posibilidad de tener una Argentina much-
simo ms rica, en todos los rdenes. Fundamentalmente, en el principal or-
den en que nosotros debemos tener, es cmo nosotros devolvemos a nuestra
Argentina, a la poltica, a la accin de gobierno, en particular, al hombre, en
el lugar central de la creatividad de los gobiernos. El trabajo de descentrali-
zacin desde las provincias hacia los municipios, es un trabajo que nosotros
tambin, a nivel de la provincia, respecto de la Nacin, tenemos que empezar
a discutir: cmo generamos la infraestructura social y productiva para lograr
el crecimiento de cada una de nuestras regiones. Debe surgir, inexorable-
mente, en donde las posiciones de poder relativo de aquellos que tenemos
responsabilidad, o no, en cada una de las regiones de la Argentina, podamos
plantearlo.
Es muy difcil plantear hoy un modelo de crecimiento armnico de la
Argentina con un formato institucional como el que hoy tiene nuestra Rep-
blica, independientemente de quin gobierne, del partido poltico, el humor,
la gestualidad, y lo que sea, de los que les toca gobernar. Lo importante es
cmo se puede generar equilibrio de poderes, de manera tal que se pueda te-
ner un crecimiento sostenido, y para m, lo que hay que discutir en Argentina
no es cmo se distribuyen los impuestos, sino cmo se cobran los impuestos,
y cmo nosotros partimos sobre la base de lograr que la comparacin de las
distintas regiones las podamos cubrir con polticas impositivas diferencia-
das. A nosotros nos ha tocado en la provincia vivir hoy, afortunadamente, el
piso ms bajo de desempleo en los ltimos 17 aos, obviamente producto de
una realidad que excede a la geografa provincial. Pero fundamentalmente
encuentra en nuestra provincia una poltica de eliminar toda carga impositi-
va a toda inversin, a dar vuelta el subsidio de la demanda del trabajo, por el
subsidio a la oferta del trabajo, en cabeza del empleador y no del empleado,
y algunas de esas polticas nos han dado buenos resultados. Pero saliendo de
ese ejemplo, eso es muy poco, porque cuando nos sentamos nosotros a ver la
ventaja competitiva que hay en cada una de las regiones, de acuerdo a las l-
gicas fiscales locales, se pueden ver una cara ms o menos amigable que tiene
el Estado en cada una de las provincias, pero la cuestin sustantiva y que
tenemos que discutir en un mbito federal es entender nuestra diversidad,
nuestra cultura y a partir de all creo que vamos a poder alcanzar parmetros
de federalismo. Para ello considero que debemos apelar a nuestro sistema
educativo.
Junto con ello, entiendo que es vital la posibilidad de que nosotros poda-
mos rediscutir cul es la poltica de ingresos, ms que cul es la poltica de
gastos. Es obvio que, a mayor distancia entre recaudacin y gasto, mayores
posibilidades de tener problemas. Nuestra historia as nos lo ha indicado.
En los ltimos aos la Argentina tiene muchos problemas, pero hemos ido
resolviendo problemas endmicos, que tienen que ver con nuestra falta de
solidez fiscal, con nuestra vulnerabilidad de nuestra poltica monetaria y hay
algunas otras variables. Lo importante es que ahora no nos quedemos en eso,
169
Juan Manuel Urtubey
que vayamos por ms dnde hay que ir por ms y entender esta Argentina
diferente, entender esta Argentina en donde cada uno de nosotros puede
aportar lo suyo. Aportar lo nuestro, en definitiva, es empezar a discutir cmo
es el proceso en la toma de decisiones.
Qu curioso. Mientras el sistema de razonamiento del ciudadano medio
de cualquier ciudad del mundo lo ha sacado de partir de la nocin general,
esto es, de la lgica de la deduccin hacia la abstraccin, hoy el ciudada-
no toma lo que est ms cercano, por eso los partidos nacionales de dis-
trito, por ejemplo, como el mo, viven procesos de crisis: porque hay cada
vez menos cosas generales que nos unan, porque en definitiva, el proceso
de razonamiento, el proceso de relacionamiento del ciudadano hoy es mu-
cho ms cercano, es con lo que est ms cerca, una de las vacunas que nos
autoimpusimos como sociedad, en el marco de un mundo globalizado. En
ese marco, cuando el patrn referencial de nuestras relaciones es lo ms cer-
cano, es absurdo que nosotros pretendamos resolver la institucionalidad de
la Argentina y el diseo de un nuevo pas yendo a lo ms abstracto a lo que
est ms lejos. Es tcnicamente imposible que nosotros podamos conformar
vigor y sentido de representatividad en una democracia, en la medida en que
nosotros alejemos los parmetros, o los patrones referenciales.
Somos todos parte de lo que yo creo que seguimos pensando y soando
que es una Nacin. Pero la forma de convertir eso en efectivamente un proyec-
to de Nacin, no es desde la lgica de la imposicin de un proyecto nacional,
sino de la sumatoria de realidades que a nosotros nos toca vivir. Obviamente
que es mucho ms trabajoso, mucho ms difcil, pero estoy convencido de
que es la nica manera de que nosotros podamos hacer algo ms sustentable
porque, en definitiva, el desafo que tenemos todos los que estamos aqu, to-
dos aquellos que elegimos con profunda vocacin de servicio esta actividad,
lo hemos hecho, justamente, porque a lo que nosotros tenemos que volver,
es al parmetro donde podamos ser responsables en la construccin, no de
la Argentina que resuelva los problemas del pasado, eso es una coyuntura,
si tenemos que hacer por la construccin de la Argentina de nuestros hi-
jos. Ese es el imperativo moral que nosotros tenemos a la hora de construir
cada una de nuestras realidades y la nica forma de hacerlo es entendiendo
primero cules son nuestras realidades. Por eso es que en la Argentina nos
toca ir viviendo debates y discusiones impostadas, muchsimas veces, desde
realidades que no nos son propias. El otro da caminaba por una comunidad
de pueblos originarios, cerca de la ciudad de Tartagal, y tenan prendido un
televisor, en una especie de saln comunitario donde se reunan, y estaba
TN y haba justo una nota sobre un problema de inseguridad en un lugar
del conurbano y un hermano aborigen le dice a otro qu problema que es la
seguridad. Ah no hay puertas, ah no hay ventanas, ah no hay llaves, ah no
hay nada, es ms, ah no hay propiedad privada. Entonces, cuando nosotros
vamos impostando una realidad, en trminos de construccin de Nacin va-
mos, en alguna medida, alejndonos de la verdadera y efectiva construccin
de ese proyecto nacional. Cada una de nuestras realidades es muy diversa.
170
Cada una de nuestras realidades genera la obligacin, el imperativo de ir ha-

cia las cuestiones que le tocan vivir a nuestros ciudadanos.
A partir de all una de las diferencias sustantivas es que uno empieza mu-
cho ms a vivir en el ser, obviamente, y a soar en el deber ser, con mucha
ms frecuencia que la que hace desde una tarea legislativa. Yo soy brutal-
mente optimista en la Argentina. Yo creo que nosotros vamos definitivamen-
te para adelante. Cada vez la toma de conciencia ciudadana respecto de las
responsabilidades indelegables de cada uno de los ciudadanos argentinos es
mayor. Y esto lo hemos visto en la forma en la cual, durante el transcurso de
este ao, uno de los conflictos ms rutilantes que hemos tenido se ha resuel-
to desde la lgica de la institucionalidad, es un pasito adelante; es esa clsica
cosa argentina que del gran problema sale la posibilidad de ir construyendo
cada vez un paso para adelante. Pero en definitiva yo creo que todos estos
datos van generando la necesidad de una construccin de una Argentina di-
ferente. Creo que no es un dato menor.
En la Argentina la avidez por la generacin de un cambio, por la expecta-
tiva por cambiar, por ir para adelante, es cada vez ms grande en cada una de
nuestras realidades. A algunos nos toc poder ser emergentes de estos proce-
sos. Lo importante es que una vez alcanzada una posicin relativa de poder
no nos gane la inercia, sino que podamos, efectivamente, ser agentes de la
transformacin. Este es el principal desafo que creo que tenemos aquellos
que en alguna medida hemos emergido como demanda de cambio, en cada
una de nuestras realidades, en cada uno de los municipios. Creo que lo que
nos estn pidiendo hoy los argentinos es que nos animemos a cambiar, y los
primeros que tenemos que cambiar somos nosotros mismos.
171
Variables para construir Federalismo
Fabiana Ros
La cuestin federal, desde algn lugar, puede pensarse como un sistema

de libertad responsable porque ofrece autonoma, pero tambin condiciona
responsabilidades compartidas entre un nivel y otro. No son muchos los pases
que tienen sistemas federales. No son ms de 26, y ninguno es idntico a otro.
Quizs este tipo de encuentros nos ayude a todos nosotros a, por lo me-
nos, ponernos de acuerdo en algn concepto sobre federalismo, porque por
otro lado, dependiendo de quin esgrima el trmino, estar refirindose a
una cosa u otra. Si quienes hablamos de la cuestin federal somos los Gober-
nadores, de lo que estamos hablando es de ese espacio de autonoma y de res-
ponsabilidad pblica provincial; y si quien habla es el gobierno nacional, est
hablando de las atribuciones que de hecho tiene como gobierno federal.
En nuestra tradicin histrica, el trmino federalismo estaba vinculado a
las provincias, a la periferia, a lo que era ajeno a la Capital y cuando nosotros
hablamos de respeto a la cuestin federal hablamos de esto, de las provin-
cias, de qu es lo que pasa all.
As que poder ir pensando y construyendo un concepto de federalismo
que supere las modas acadmicas, supere lo polticamente correcto, creo que
va a ser muy rico para todos.
Cuando describo esta diversidad semntica -segn quin sea el portador
de la palabra- no lo estoy valorando, sino que slo estoy describiendo una
historia de ideas y prcticas basadas en el desacuerdo, en el desencuentro, o
en lo que es peor an, en el acuerdo forzado. La historia de las pujas entre los
distintos niveles geogrficos de gobierno es parte central de nuestra identi-
dad como pas, y constitutivamente histrica. Ahora bien, si la consigna que
nos trae aqu es pensar el federalismo, y cmo lo construimos a 2016, pues
estamos ajustados de tiempo. Tenemos ocho aos para construir, en este bi-
centenario de la Independencia, un concepto y un objetivo de construccin
de federalismo que nos permita a todos, responsablemente, ir dando esos
pasos a ese pas soado. No un modelo de pas impuesto, sino un modelo de
pas construido desde la diversidad, pero tambin desde la construccin de
un piso de ciudadana.
Indudablemente, una Nacin que contiene indicadores de desarrollo hu-
mano con enormes diferencias segn las distintas zonas geogrficas, debe
poder repensar esas relaciones y establecer claramente los criterios con que
se plantear esta nueva discusin. Por un vicio profesional voy a tomar sola-
mente tres temas: en Argentina, la posibilidad de morir por causas evitables
172
de un nio antes del primer ao de vida, son sustancialmente diferentes en

el norte, en el noroeste, en la Capital Federal o en la provincia de Tierra del
Fuego; la posibilidad de contraer una enfermedad relacionada con la activi-
dad sexual es diferente en el noreste, en el noroeste, en Cuyo o en la Patago-
nia; no tenemos las mismas garantas en el uso de los medicamentos en el
este, en el oeste, en el norte o en el sur. Esto es porque en algunos lugares se
venden en los quioscos, porque en otros slo se venden en farmacias, por-
que en otros la distribucin puede ser por distribuidoras que tienen que ver
con alimentos, ni siquiera necesitamos profesionales y en otras ni siquiera
los tenemos. Los centros de atencin primaria de salud, una herramienta
como parte de una estrategia inteligente, ptima, desde la perspectiva de la
Organizacin Mundial de la Salud, tienen una lgica de distribucin que va
desde un centro de salud cada 500 habitantes, o uno cada 45.000 habitantes,
o uno cada 500.000 habitantes. Cul es la razn para que para una persona
que vive en el conurbano, su acceso a un centro de salud sea de este grado
de diversidad, respecto del que vive en Formosa, en La Rioja o en Tierra del
Fuego? Cul es este piso de ciudadana que en la diversidad nos damos los
argentinos? Y slo tom este ejemplo porque estamos hablando de una cosa
que nos une a todos: la posibilidad de estar sanos.
Cul es ese piso de ciudadana que nos tiene que unir en la diversidad a to-
dos los argentinos? Este debate en torno a las relaciones interjurisdiccionales
no es ni ms ni menos que discutir la organizacin misma de nuestro sistema
federal; esta forma de poder descentralizado para algunas cuestiones, vigente
ms en el papel de la Constitucin que en los hechos concretos, obliga a definir
nuevas relaciones polticas, financieras, econmicas y sociales entre los tres
niveles jurisdiccionales del Estado: lo nacional, lo provincial y lo municipal.
Porque de la dicotoma semntica de la que habl, acerca del concepto de fe-
deralismo, segn quin lo esgrima, creo que rpidamente podremos lograr un
ncleo comn de significacin. El federalismo debe ser la arquitectura institu-
cional que construyamos y que tienda a eliminar estos enormes desequilibrios
territoriales, econmicos, sociales y polticos. Para hacer realidad un rgimen
federal as, para tener en 2016 un pas territorial y socialmente equilibrado,
debemos ser capaces de, al menos, institucionalizar competencias y funcio-
nes de una manera ms ordenada. En este sentido, es necesario replantear
un esquema federal de construccin presupuestaria interrelacionada, donde
haya transparencia del gasto, monitoreo de eficacia y eficiencia; es decir, que
el control sea recproco entre las jurisdicciones y los niveles de gobierno. Esta
meta debe presuponer un sistema de gobierno con descentralizacin de com-
petencias hacia cada uno de los niveles de gobierno considerados.
Necesariamente cada uno de los niveles de gobierno tiene que tener cla-
ramente asignadas sus responsabilidades de gastos, potestades tributarias y
transparencias interjurisdiccionales. Queda claro que si la idea propuesta es
tender hacia la homogeneizacin de estndares de dignidad en todo el terri-
torio, necesitamos trocar drsticamente la idea existente de federalismo de
quinta, y trabajar en un federalismo cooperativo, que trate de garantizar
173
Fabiana Ros
la calidad de los bienes pblicos en todo el territorio, como ya lo ha logrado

Canad, y sostenidamente viene trabajndolo Brasil, por nombrar slo dos
pases con rgimen federal de nuestro continente. Entonces, este replanteo
del sistema federal requiere tambin de un consecuente replanteo de diver-
sas temticas, que hacen a la existencia misma de la identidad y constitucin
como Nacin. Voy a mencionar dos: uno, el federalismo fiscal, la coparti-
cipacin federal, y el federalismo poltico.
Al federalismo fiscal lo entendemos como las relaciones financieras entre
la Nacin y las jurisdicciones subnacionales y los municipios, con la Nacin y
entre s; y en esto tambin hay tremendas diferencias.
En el caso de Tierra del Fuego, nuestro esquema de relacin con la Na-
cin es, evidentemente, idntico al que tienen los gobernadores de Salta y
Santa Fe, con acuerdos fiscales que fueron modificando una ley que desde la
Constitucin del 94 an nos debemos, pero la estructura hacia abajo de la
relacin econmico-financiera de la provincia con los municipios, es insoste-
nible en trminos polticos, de un grado de irracionalidad maysculo, donde
conviven una provincia pobre con municipios ricos. El esquema de coparti-
cipacin a los municipios es del 30% del total de los ingresos de la provincia,
por goteo diario, sin salud, sin seguridad, sin obra pblica propia, sin nada
de nada, sin educacin a su cargo, sin deporte a su cargo, sin desarrollo so-
cial a su cargo, con municipios que tienen 75.000 habitantes y presupuesto
por $360.000.000. Este es el esquema distributivo con un 32% de gasto en
personal y sin prestacin de servicios. No hay posibilidad alguna de modi-
ficarlo. Esto forma parte del statu quo, y no slo que la Legislatura no est
dispuesta, sino que en una provincia en donde los municipios son slo dos y
una comuna, modificar este esquema de distribucin es extraordinariamen-
te complejo. En paralelo contamos con una coparticipacin nacional que va
decreciendo de manera sistemtica, junto a otros ingresos que son la mayor
parte de nuestros ingresos provinciales, pero quera decirlo porque s que
en otras provincias este esquema de coparticipacin hacia los municipios
no existe, y adems los municipios mantienen para s el cobro del impuesto
Inmobiliario y el cobro de Patente Automotor. Por otro lado, la nica insti-
tucin que realiza viviendas sociales, que es la nica manera de resolver el
dficit habitacional en la provincia, es el Instituto Provincial de la Vivienda,
que hace las viviendas en los hbitats urbanos. Nosotros hacemos las vivien-
das y los impuestos los cobra el municipio. Tenemos el Instituto, el personal,
los recursos, y despus las viviendas pagan impuestos en los municipios, as
que es una maravilla: hay que candidatearse a Intendente. Bueno, esto en
relacin al federalismo fiscal, que est claro que nos hace falta y mucho.
En cuanto a la distribucin de responsabilidades o competencias
el mbito del gasto, la asignacin de potestades tributarias, el mbito de
los recursos y la forma de superacin de los desequilibrios originados por
los gastos y los ingresos de los gobiernos subnacionales y subprovinciales,
quiero detenerme en este tem y dentro de l en las formas de superacin
de los desequilibrios, quiero puntualizar la coparticipacin de impuestos.
174
La reforma constitucional del 94 consagra la coparticipacin de impuestos

como forma de distribucin de recursos pblicos entre los diferentes niveles
de gobierno, e introduce en su artculo 75, inciso 2, una serie de pautas para
orientar el nuevo rgimen que deba dictarse en 1996. Sin embargo, lo dije
recin, an nos regimos por una ley sancionada en 1987 como rgimen tran-
sitorio, y modificada desde el mismo a travs de pactos fiscales y ms de 30
leyes o decretos.
No es menor replantearnos que para 2016 deberamos intentar cumplir
con la Constitucin, de lo que ella precepta. Dira que mucho solucionara
su efectiva operatividad si transferimos competencias de servicios o funcio-
nes, slo si son asignados con los recursos necesarios para realizarlos, con
consentimiento de la provincia afectada y aprobacin legislativa; con la con-
formacin de la masa coparticipable con todos los tributos, menos los de
comercio exterior porque estn constitucionalmente excluidos; procediendo
a la distribucin secundaria con indicadores y criterios objetivos de asigna-
cin; buscando la equidad, la solidaridad y la equiparacin de los niveles de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional; dotando al organismo fiscal federal de toda la potencialidad e in-
dependencia que le permita regular el sistema de coparticipacin, e incorpo-
re celeridad y transparencia en las relaciones fiscales entre todos los niveles
de gobierno, a lo que yo agregara previsibilidad en el envo de recursos.
Discutir la coparticipacin, tambin es discutir federalismo. No pode-
mos simplificar la discusin de federalismo en la discusin de coparticipa-
cin, pero s la discusin de federalismo claramente lo incluye como una de
las variables fundamentales a la hora de discutirlo polticamente. El sistema
de coordinacin de transferencias financieras interjurisdiccionales y fiscal,
debera ser establecido de manera concertada en general, deliberada y cons-
cientemente, en funcin de un modelo de desarrollo de mediano y largo pla-
zo. Debe ser mucho ms que un reparto de recursos dinerarios, pudiendo
convertirse en un instrumento que oriente la trayectoria del pas hacia deter-
minados objetivos econmicos y sociales a nivel nacional y regional y hacerlo
con un horizonte que es pasar, realmente, de las coordenadas ideolgicas
de los 90, a un modelo de desarrollo con equidad, lo que significa un nuevo
sistema tributario progresivo, simplificado; un fortalecimiento institucional
que anule la evasin impositiva, y especialmente una nueva Ley de Coparti-
cipacin, que considere la armonizacin y/o diferenciacin consciente de los
tributos entre todos los niveles jurisdiccionales.
El otro aspecto que quera abordar es el del federalismo poltico. Una
cuestin es respetar que cada provincia tenga su estructuracin poltica de
acuerdo a sus caractersticas, y otra muy distinta es que no existan mecanis-
mos rectores comunes a todo el pas que garanticen la soberana popular en
cada jurisdiccin, el deber constitucional de toda provincia de asegurar su
rgimen representativo y republicano, en lugar de lo que a veces ms se ha
pensado: asegurar la permanencia en el poder de quien gobierna. Porque en
esta compleja relacin de centralismo y autonoma, quiero decir claramente,
175
Fabiana Ros
que federalismo no es feudalismo, y creo que tambin la construccin de un

federalismo democrtico pasa por resolver los problemas de democratiza-
cin interna en las provincias, por lo cual, sin dudas, es necesario pensar, de
cara al segundo centenario de nuestra Independencia, la enorme variedad de
sistemas electorales subnacionales, ms la mayor cantidad an de tipologas
de organismos de control electoral.
La Argentina es el pas que tiene, probablemente, la mayor cantidad de
regmenes y sistemas electorales: cada una de las provincias tiene un sistema
electoral diferente y adems ha sido numerosa la cantidad de cambios de
esos sistemas en los ltimos aos. Sin embargo, todos esos cambios legisla-
tivos en materia electoral, no significaron una sociedad ms desprovista de
clientelismo, o ms democrtica. Desde el punto de vista de la administra-
cin electoral, adems, en nuestro pas hay un sistema dual, esto es, dos au-
toridades electorales, una judicial, de carcter federal, y otra administrativo-
judicial, de carcter provincial. Quiero insistir en que se trata, nada ms y
nada menos, de cmo se estimula y respeta o no la decisin de la ciudadana
para su autogobierno. Est claro que los procesos de homogeneizacin de los
procesos electorales provinciales, deben ir profundamente acompaados de
un profundo cambio cultural. Porque si de verdad creemos que los sistemas
de reingeniera electoral modifican las prcticas polticas cometeremos un
nuevo error y tambin nos llevaremos una nueva frustracin, porque si estos
cambios de ingeniera electoral no van acompaados del cambio en la prc-
tica poltica, lo que hacen los partidos y los sistemas provinciales, o subpro-
vinciales, es ir desarrollando anticuerpos frente a lo que visualizan como un
virus que viene a atacar la permanencia, en un modo de construir poder, y en
un modo de sostenerse en el poder. Es necesario pensar mecanismos eficien-
tes, profesionales e independientes, que garanticen la transparencia de las
diversas instancias de eleccin de representantes nacionales y provinciales,
desde la mirada, entonces del poder federal. Ahora me refiero al poder nacio-
nal: es necesario que la territorializacin de la poltica enriquezca, pero no
frustre, la posibilidad de armar una agenda pblica nacional, porque como
as para la cuestin fiscal, reclamamos un proyecto comn de pas, que desa-
rrolle las regiones e incluya a las provincias, del mismo modo las provincias
debemos contribuir a una estrategia territorial federal que garantice los ma-
yores niveles de participacin y representatividad de la ciudadana.
El federalismo es, a mi juicio, esencialmente flexible, pero ello no signifi-
ca ausencia de reglas, al contrario. La existencia de reglas que se impongan a
los distintos niveles de gobierno, es un principio fundamental del federalis-
mo, determinando una visin estratgica del pas, a mediano y largo plazo,
en anlisis de contexto general y especfico, y consensuando entre la Nacin,
las provincias y los municipios un marco de la organizacin institucional
econmica y social, sin duda haremos posible un camino hacia un desarrollo
perdurable, con inclusin territorial y social. Ojal lo podamos transitar. Por
lo menos tenemos que empezar a ver este camino institucional de discutir un
pas federal, con justicia y con pisos de ciudadana.
176
Federalismo: la distribucin de recursos
como construccin de ciudadana
Hermes Binner
El tema que nos convoca creo que nos remonta a nuestros propios orge-
nes como Nacin, porque nosotros decimos que ya estamos en vsperas del
bicentenario, 1810-1816, 2010-2016, y lo hacemos realmente con una visin
histrica muy compleja, que parti de la Revolucin de Mayo, donde se go-
bernaba en nombre de un rey que estaba preso por las tropas napolenicas.
Luego se lleg recin a 1816, con mucho trabajo e incertidumbre, con esas
palabras tan seeras de San Martn, de decirles que si tenamos bandera, es-
cudo, habamos acuado monedas, qu esperbamos para declarar la Inde-
pendencia. Y despus de ella, muchos aos de mucho trabajo, de encuentro,
de desencuentros, de guerras entre unitarios y federales, momentos difciles
del pas, ms de 40 aos de guerras, realmente un tiempo muy duro en los
comienzos, y en los inicios de nuestra Nacin Argentina, y tenemos que re-
cordar que una de las generaciones ms importantes desde el pensamiento,
que fue la generacin del 37, con Esteban Echeverra, con Sarmiento, con Al-
berdi, en donde los dos pilares imprescindibles para entender los comienzos
de nuestra Nacin estn dados, precisamente, por el Facundo y por Las
Bases, y ambos libros son escritos en el exilio. Esto nos est demostrando lo
dificultoso que fue para los argentinos poder comenzar a construir la Nacin
Argentina, y fue indudablemente, Caseros, en 1852, que dio el origen a la
Constitucin de 1853; nuestra Constitucin, que fue precisamente sancio-
nada en la ciudad de Santa Fe, en el mismo lugar donde hoy est la Casa de
Gobierno, en el viejo Cabildo, donde empezamos all, sin Buenos Aires, in-
clusive, a pergear esta Nacin, que como Nacin que nace federal, reconoce
la preexistencia de las provincias. Y este es un eje que me parece trascendente
para entender todo lo que ocurri despus, pero que indudablemente nos
hablan de la necesidad de reflejarnos en esta Nacin, para entender a las
provincias, y reflejarnos tambin en cada una de las provincias para entender
la Nacin.
Estos son los hechos fundamentales que hablan de nuestra historia y que
indudablemente fuimos perdiendo, a tal punto que los aos 90 fueron prc-
ticamente uno de los momentos ms difciles en la prdida de este federalis-
mo, y hoy estamos en una de las situaciones ms complejas, porque todos los
servicios sociales se han federalizado, y los recursos econmicos se han uni-
177
Hermes Binner
tarizado (para darle un nombre), pero quiero decirles que para las provincias
esta es una de las peores situaciones, porque cada vez que surge una nueva
ley, por ejemplo, la nueva Ley de Educacin, que pretende corregir la vieja
Ley Federal de Educacin, lo que se hace es decirles: se le transfiere a las
provincias la necesidad y la potestad de generar nuevamente el secundario,
y vemos que es imposible comenzar el ao que viene con esa obligatoriedad
que le da la Nacin, por esta ley, a las provincias.
A su vez, las provincias son absolutamente diferentes unas de otras en
cuanto a sus capacidades y por lo tanto tenemos hoy una realidad que es
definitivamente muy compleja, porque la educacin no es lo mismo en una
parte que en otra. Por el sueldo de los docentes, porque el valor del edificio
no es lo mismo en una parte que en otra, porque en definitiva, la educa-
cin est absolutamente descentralizada, y verdaderamente est a merced
del mejor entender y proceder, y de las mejores posibilidades que tiene cada
una de nuestras provincias. Podemos sumar a estro la salud, podemos sumar
a esto los planes sociales, podemos sumar a esto lo que significa el trabajo,
en fin, todo aquello que condiciona socialmente la vida de las personas, de
las familias, de la gente. Por eso, cuando nosotros hablamos de desarrollo,
tenemos que ser tambin explcitos, y creer obviamente en el desarrollo eco-
nmico, pero tambin en el desarrollo social. Aunque quede implcito en
la palabra desarrollo, a nuestro modo de ver, tenemos que realmente plan-
tearlo en trminos de buscar la equidad, y en muchos temas, como el tema
de la educacin y de la salud, la igualdad entre todos los habitantes de la
Argentina, y esto depende, indudablemente, de polticas nacionales. Esto
depende indudablemente, de la posibilidad que tengamos todos de cons-
truir una Nacin a partir de polticas nacionales que entiendan que la base
no es el puerto de Buenos Aires; que entiendan que la base de la economa y
de la sociedad, est en ese interior que produce y que trabaja; que entienda
que las cuestiones educativas, productivas, sociales, y a todos los procesos
econmicos y sociales vinculados, tienen que ver, fundamentalmente, con
cmo nos relacionamos los hombres y mujeres del interior, de las provincias,
con la economa; cmo nos relacionamos con lo social; cmo generamos, de
abajo hacia arriba, la pirmide. Porque la pirmide se sostiene si la base est
en su superficie. No se sostiene de punta. Pensar que la pirmide se sostiene
de punta es pensar que el puerto de Buenos Aires es la punta sobre la cual
hay que asentar el pas, y este no es un problema, porque realmente ocurre
con mucha frecuencia, que es muy difcil verlo desde Buenos Aires y es muy
rpido convencerse, cuando uno llega a Buenos Aires, de que esta realidad
debe ser as, y lamentablemente, la realidad no es as, y nosotros lo vemos.
Por eso nosotros, desde Santa Fe, nos hemos propuesto el cambio, y ese
cambio implica no ser buenos administradores del viejo Estado. Nos hemos
propuesto reformar el Estado, y reformar el Estado en la provincia de Santa Fe
significa descentralizar el poder, significa transformar una provincia que hoy
est absolutamente fragmentada. Para que ustedes tengan una idea, no hay
ningn medio, ni oral, ni escrito, ni televisivo, que llegue a toda la provincia
178
Federalismo: la distribucin de recursos como construccin de ciudadana
de Santa Fe. No hay ningn medio que pueda integrar a toda la provincia;
es ms, entre las dos ciudades importantes, o ms grandes genricamente,
como son Santa Fe capital y Rosario, es muy poco el vnculo que existe, y muy
poco lo que interesa a una ciudad de la otra. Ustedes imagnense entonces
qu es lo que pasa con Reconquista, qu es lo que pasa con Venado Tuerto,
qu es lo que pasa con Rufino, qu es lo que pasa con Florencia, qu es lo que
pasa con Rafaela, en fin, son situaciones de una gran fragmentacin y que es
necesario unir. Esto se logra a travs de la descentralizacin.
Estamos generando realmente una poltica de regionalizacin que ha
identificado a cinco nodos: Reconquista, Rafaela, Venado Tuerto, Rosario,
Santa Fe, que tienen a su vez, cinco regiones identificadas por procesos eco-
nmicos y sociales, por corrientes colonizadoras, por culturas que verdade-
ramente han identificado y han dado procesos productivos singulares en
cada una de ellas. A partir de esta situacin, hemos generado tres unidades
temticas que se estn desarrollando: lo fsico-ambiental, que finalmente
termin con una asamblea ciudadana en cada uno de los cinco nodos, lo
econmico-productivo, que termin precisamente este martes, este nuevo
ciclo en la ciudad de Venado Tuerto, y lo socio-cultural, que comienza la
semana que viene, que tambin va a ser un ciclo con asambleas ciudadanas
en cada uno de estos nodos. Nosotros luego generamos una reunin de todos
los equipos de gobierno -330 personas-, que verdaderamente nos vinculamos
para hacer una anlisis de lo que ocurri en la ronda, y para programar la
actividad en la futura ronda, y la verdad que la participacin ciudadana nos
da muchas satisfacciones, genera mucho entusiasmo en todos los equipos, y
verdaderamente nos estn dando una pauta de lo que se puede hacer en una
provincia como Santa Fe, a partir de la reforma poltica, y nosotros estamos
convencidos de que en este camino, a fin de ao, vamos a tener el Plan Es-
tratgico de la provincia de Santa Fe, con los planos estratgicos de cada una
de las regiones, con sus lgicas productivas vinculadas a la cuenca caera, a
la cuenca algodonera, a la cuenca lechera, o a la ganadera extensiva, o a la
agricultura extensiva, y podremos realmente incorporar en esos planes estra-
tgicos, el Plan Estratgico de la provincia de Santa Fe.
Tambin nos hemos fijado el cambio en la Justicia, para lo cual hemos
generado tambin un proceso de reforma del Cdigo Procesal Penal, que es
un Cdigo muy antiguo, inquisidor, donde el que acusa, juzga, y donde el
caso Fraticelli puso de manifiesto la barbaridad de este sistema, que est con-
denado por San Jos de Costa Rica, que est condenado por la propia Consti-
tucin del ao 94, y que todava gozaba de buena salud en nuestra provincia
de Santa Fe, y estamos realmente avanzando en este Cdigo Procesal, en este
cambio que permite, realmente, tener una Justicia gil, incorporar la Justi-
cia oral, incorporar las pautas modernas de eleccin de los jueces, donde se
autolimit el Ejecutivo provincial en la eleccin de los miembros de la Corte
Suprema, y donde se autolimit, tambin, en la conformacin de los Conse-
jos de la Magistratura, para que verdaderamente all sean las Universidades,
los Colegios Profesionales, y las asambleas con los ciudadanos, los que vayan,
179
Hermes Binner
finalmente, a elegir los integrantes de nuestra sociedad, mujeres y hombres,

que sean los mejores representantes para llevar adelante el proceso penal, el
proceso judicial en la provincia de Santa Fe.
Cambiando un poco el eje, vamos entonces al tema de la coparticipacin
federal: creo que es un tema muy dificultoso, con pautas que tienen muy
poco que ver con la realidad econmica de Santa Fe. Fjense, por ejemplo,
que la provincia de Santa Fe, en materia de retenciones, ha aportado en este
tiempo el equivalente para construir 20 autopistas Rosario-Crdoba, y toda-
va no se ha podido construir una. Santa Fe no es una provincia que tenga oro,
que tenga petrleo, que tenga plata, que tenga brillantes, que tenga alguna
riqueza natural. Santa Fe es una provincia de la colonizacin, una provincia
del trabajo, una provincia de la produccin, una provincia que sin trabajo, es
un pramo, y sin embargo, es altamente productiva, pero esas retenciones
no son coparticipables, y sin embargo, esas retenciones son verdaderamente
confiscatorias a la hora de poder, desde el gobierno provincial, establecer las
reformas que permitan mejorar la recaudacin del propio fisco provincial.
Entonces hoy estamos tambin en una reforma del sistema de recauda-
cin fiscal en la provincia de Santa Fe, que es una reforma que permite, real-
mente, dar un cambio importantsimo, donde pretendemos que la gente que
ms paga, y que menos gana, sea al revs, es decir que la que ms paga sea la
que ms gana. Y creo que este es uno de los ejes fundamentales que estamos
en debate hoy en la Legislatura provincial, y que indudablemente, tendre-
mos que ver que esto no significa determinar de qu manera repartimos la
coparticipacin provincia o municipios. Porque tambin este es el esquema
que se pondra a repartir a nivel de Nacin, provincia y Nacin, sino que tiene
que ver con de qu manera nosotros, con estos recursos, o con los recursos
necesarios, en provincia, en municipios, en pueblos, en comunas, le damos a
la gente, a la poblacin, la categora de ciudadanos; esta idea de transformar
habitantes en ciudadanos. Creo que realmente la ciudadana la da la posibili-
dad de acceso a los derechos, a los derechos a la educacin, a los derechos a la
salud, a los derechos a la vivienda, a los derechos al trabajo. Por eso nosotros
estamos convencidos de que es necesario establecer claramente competencia
y financiacin. Nosotros estamos convencidos de que, en la medida en que
transferimos competencia, tiene que haber una transferencia de recursos.
Esa ley tiene que tener tambin la partida presupuestaria para poder concre-
tarlo. De lo contrario, pasa lo que pasa hoy con la educacin en nuestro pas,
donde no hay un cdigo, donde no hay una forma de trabajo comn; para que
ser argentino signifique igualdad de educacin en cualquier lugar en donde
nosotros nos encontremos, y esto nos pasa en la provincia de Santa Fe, donde
hay una educacin diferente en el norte y en el sur.
Das pasados hicimos una experiencia muy interesante en una localidad
que se llama Golondrina. Se llama Golondrina porque era el lugar del pen
golondrina, estos peones que van de un lugar a otro en la cosecha del maz,
en la cosecha del algodn, en la cosecha de la caa de azcar, en la cosecha
del girasol, etc. Golondrina, donde nosotros fuimos y pusimos una pantallita
180
Federalismo: la distribucin de recursos como construccin de ciudadana
para captar una comunicacin con el resto del mundo, tienen Internet, y
tienen la posibilidad de tener telfono y comunicarse. Hicimos una comuni-
cacin con una escuela de Rosario, la escuela Juan Arzeno, que es una escuela
tambin pblica, de los nios de un lado y de los nios del otro. La verdad
que fue un momento muy difcil, entender la diferencia cultural que se da
entre un lugar y otro, porque cuando preguntaban las propias Directoras de
las escuelas, bueno, ustedes conocen Internet?, s, claro, hace 10 aos que
tenemos Internet y hace 25 aos que tenemos computacin, ah, qu bien,
bueno, nosotros recin hoy tenemos Internet. Estamos hablando de la pro-
pia provincia de Santa Fe, y donde los chicos despus hablan: los chicos de
Rosario les dicen bueno, nosotros vamos al parque los domingos, y vamos y
jugamos, y vamos al club, y ustedes qu hacen?, le preguntan en este cha-
teo, y los chicos de Golondrina les dicen los domingos vamos a matar paja-
ritos. Entonces, creo que realmente, este es el choque que nosotros tenemos
que evitar, si nosotros queremos una Argentina, y queremos una Nacin,
tenemos que ver que esta situacin la tenemos que corregir, porque de lo
contrario, ese chico, ese nio, seguramente con sus padres, ese padre puede
ser que se mude a un lugar en bsqueda de alimento, o en bsqueda de tra-
bajo, y le costar mucho ingresar a una ciudad, le costar mucho conseguir
trabajo, porque tienen oficios que no tienen salida laboral en una ciudad, y
estamos segregando a nuestra propia poblacin.
Entonces esta es la inequidad que nosotros tenemos que resistir, y tene-
mos que tener planteos polticos y sociales que permitan incluir. Hoy, tener
Internet en cualquier pueblo del pas, no debe ser un lujo. Tiene que ser un
derecho estar comunicados con el mundo. Creo que realmente esto debe ser
una de las cuestiones importantes para tener en cuenta, para ser nios con
igualdad de posibilidades. Despus vendr el desarrollo de cada uno. Habr
quienes tendrn ms aptitudes, otros menos; esto pasa en todas las socieda-
des y en todas las civilizaciones, pero nosotros lo que tenemos que ver, que
en esos primeros momentos de la formacin, estos nios tengan realmente la
posibilidad de un desarrollo integral. Por eso me parece interesante recordar
esa carta que Keynes escribi a un nieto que nunca tuvo, pero en definitiva,
se lo escribi a un nieto pensando en el futuro, en la que dijo que dificultades
hubo siempre, que hay que ver cmo hacemos para solucionarlas, y que esta
solucin tiene que ver con nuestra asociacin, con la bsqueda de intereses
comunes, con el encuentro entre la gente que quiere que las cosas persistan,
y creo que realmente, eso es lo que tenemos que hacer hoy.
Hoy, despus de 25 aos de democracia, hemos tenido varias experien-
cias, de las cuales debemos, necesariamente, sacar conclusiones. Y estamos
tambin en vsperas del bicentenario, donde con dolor vemos que cuando
se celebr el centenario, Argentina haca grandes edificios, grandes escuelas
que hoy todava estn de pie, grandes hospitales, y que hoy, despus de otros
100 aos, nos cuesta trabajo mantenerlos. Entonces creo que realmente ese
es el tema fundamental que hace a nuestro desarrollo como sociedad: ver
de qu manera utilizamos el dilogo y la concertacin para poder construir
181
Hermes Binner
ese maana mejor. Y recordamos, como siempre, esas palabras del maestro
de Bolvar, Simn Rodrguez, que hace ms de 200 aos lanz un apotegma
que an tiene vigencia: o creamos, o erramos. Y si RAP est en este camino,
indudablemente que crearemos, entre inquietos de muchos partidos y de
muchas vertientes, una propuesta comn que permita que Argentina sea una
Nacin con igualdad de oportunidades para todos los argentinos.
182
PARTE II
Partidos Polticos
Captulo I
Seminario - 10 de abril de 2008
Mejores prcticas de Partidos Polticos

Francisco Herrero
Les comento brevemente qu es el Instituto Nacional Demcrata. Fun-

dado en 1983, el Instituto Nacional Demcrata para Asuntos Internaciona-
les (NDI) es una organizacin internacional sin fines de lucro con sede en
Washington D.C. y oficinas en cerca de 50 pases, cuya misin es contribuir a
promover y fortalecer la democracia. El NDI trabaja con demcratas de cada
regin del mundo para fortalecer organizaciones polticas y civiles, monito-
rear elecciones, promover la participacin ciudadana, y asegurar la rendicin
de cuentas y transparencia en el gobierno.
La presencia de NDI a lo largo y ancho del mundo nos ha permitido re-
copilar una importante cantidad de informacin sobre el desarrollo de la de-
mocracia y sus actores en diferentes pases del mundo: qu estn haciendo
los partidos? Con qu problemas se estn enfrentando? Qu tipos de acti-
vidades desarrollan? Dnde estn sus xitos? Y tambin qu los ha llevado
al fracaso. Inclusive, en algunos casos, hasta desaparecer completamente,
siendo algunos de ellos partidos histricos. Este conocimiento y esta expe-
riencia fueron sistematizados, ordenados y convertidos en un inventario de
lecciones aprendidas y buenas prcticas desarrolladas por los partidos efec-
tivos y que denominamos el Tringulo de Mejores Prcticas para los Partidos
Efectivos. Esa es la experiencia que queremos compartir con ustedes.
Fjense que bsicamente en todas las encuestas, en todos los estudios
que se hacen en la regin sobre el apoyo de los ciudadanos, el nivel de la
confianza de los ciudadanos hacia los partidos polticos es bastante reduci-
do en trminos generales. Los partidos polticos son las organizaciones que
reciben el menor nivel de confianza de parte de los ciudadanos. La cifra co-
rrespondiente a Latinobarmetro de 2007, nos dice que en la regin solo el
Francisco Herrero
20% de los ciudadanos tiene confianza en sus partidos polticos; y en el caso

de Argentina, ese mismo estudio nos muestra que el nivel de confianza es del
14%, es decir, que est por debajo de la media latinoamericana.
En general, en todo el mundo los partidos tienen bajsimos niveles de con-
fianza. En nuestra regin, en Amrica Latina, la desconfianza est un poquito
por arriba en relacin a algunos pases de Europa. Sin embargo, en su mayora
no excede el 30% de confianza. En pases con sistemas parlamentarios, por
ejemplo, suelen tener niveles de confianza ligeramente mayores en sus parti-
dos polticos. El debate parlamentario en estos pases es ms ordenado y un
grupo moderado de partidos pueden exponer con mayor claridad y diferen-
ciacin sus programas; esto hace que se refuerce la imagen de los mismos. En
Amrica Latina tenemos, bsicamente, sistemas presidencialistas muy fuer-
tes; por lo tanto, el rol del partido dentro del ejercicio del gobierno suele ser
menor en relacin con la imagen fuerte que puede tener el Presidente de la
Repblica. Quizs eso tambin pueda explicar un poco por qu a la gente le
parece que los partidos no son tan necesarios, porque lo que sienten es que
debe haber una persona que sea la que gerencie el gobierno, y dependiendo
de si esa persona es buena o es mala, le va bien o le va mal al pas.
Muchas otras investigaciones sobre este tema -del nivel de confianza con
que cuentan las organizaciones en la sociedad, incluidos en ellas los parti-
dos polticos-, consistentemente reflejan nmeros similares y creo que este
tiene que ser el primer elemento de reflexin, porque siendo los partidos
polticos los encargados de intermediar entre los ciudadanos y el Estado, si
el intermediario tiene apenas un 20% de confianza de aquellos que deben
sentirse representados por ellos, estamos entonces en una situacin bastante
compleja, en una situacin difcil. Cmo yo ciudadano, le voy a dar la posi-
bilidad a alguien para que me represente, si no confo en lo que esa persona
pueda hacer cuando me est representando? Este es un punto que nos tie-
ne que llevar a pensar hacia dnde podemos realmente nosotros impulsar a
estas organizaciones que llamamos partidos polticos para que, definitiva-
mente, puedan ejercer esa representacin de forma adecuada. Basados en
estos nmeros, algunos analistas y lderes polticos han optado por proponer
una solucin drstica: si la gente no quiere a los partidos, eliminmolos, y
en muchos de nuestros pases hemos visto la tendencia de satanizar a estas
organizaciones y abrir de forma desorganizada el sistema de partidos, lo cual
ha resultado en una atomizacin tal de la oferta poltica que en la prctica
resulta en imposibilidad que los ciudadanos tomen una decisin informada
sobre cul es la ideologa, cul es el pensamiento, cul es el programa, y las
soluciones presentadas.
En Colombia hace apenas algunos aos, haba 76 partidos polticos con
registro oficial. Imagnense qu posibilidad real tena un ciudadano comn
y corriente para tomar una decisin informada. La ampliacin excesiva de la
oferta electoral conlleva ms que a la solucin del problema, a la creacin de
otros nuevos y a la difuminacin de la responsabilidad y coherencia poltica.
Otro elemento que consideramos muy importante, es lo referente al apo-
186
yo que los ciudadanos dicen dar a la democracia, y fjense que tambin todos
los estudios nos indican que es un apoyo condicionado. Los ciudadanos en
ms de un 50%, apoyan mayoritariamente a la democracia como sistema de
gobierno, pero con una pequea condicin: siempre que el ejercicio de la
democracia resuelva mis problemas, sobre todo los econmicos: Si no tengo
solucin a mis problemas y si no logro tener el estmago lleno, podra pensar
en una salida autocrtica si esta s me da los resultados que yo estoy esperan-
do. Este es un segundo punto de reflexin que quisiera considerar porque
no es que la ciudadana est totalmente convencida de que en medio de la
discusin de las ideas y en medio de la confrontacin entre organizaciones
polticas tenga garantizados los resultados a sus necesidades bsicas; por lo
tanto, los partidos tienen que reflexionar profundamente sobre que desde
luego la promocin y difusin de valores democrticos es esencial, pero en-
marcados dentro de un ejercicio que permita responder eficiente y efectiva-
mente a las necesidades de la ciudadana. Que pueda darle resultados. Para
NDI el tema se ha convertido en leit motiv de nuestro trabajo. Ayudando a
la democracia a dar resultados, es decir, apoyar y fortalecer procesos demo-
crticos que puedan demostrarles a los ciudadanos que los resultados son
posibles dentro del ejercicio de una democracia plena, que no hay contradic-
cin entre democracia y resultado, y que no hay que minimizar la esfera de la
democracia para poder darle resultados a la ciudadana.
Es imperioso convencernos de que es estrictamente necesario enfrentar
reformas. Cmo hacerlas? Ese es el gran debate, y justamente ah es donde
el Instituto ha venido trabajando. En la regin an estn vigentes algunos
partidos histricos, por ejemplo en el caso colombiano, los partidos Liberal y
Conservador, que tienen una larga existencia de ms de siglo y medio. Cmo
reformar organizaciones con una cultura y prcticas polticas arraigadas
por dcadas? Cmo se hace para reformar estas estructuras? Cmo hace-
mos para cambiar lo que sabemos que est ah adentro? Por dnde comen-
zamos?
Otra pregunta, que no es menor, es: para qu queremos cambiarlo, es
decir, hacia dnde queremos impulsar a estos partidos; porque reforma por
reforma tampoco tiene mayor sentido. Hay casos donde la voluntad de refor-
ma est clara, mas no as el objetivo de la misma. Posiblemente la respuesta
ms comn sea queremos ser ms eficientes y ms efectivos electoralmente.
Para nosotros la discusin va ms all de si somos eficientes y efectivos en lo
electoral; debe considerar sin lugar a dudas el objetivo de prepararnos para
alcanzar el poder, pero tambin para desarrollar capacidades que le permitan
al partido y a sus lderes representar y ejecutar polticas que puedan mejo-
rar las condiciones de vida de los ciudadanos y de las ciudadanas. Entonces,
fjense que por aqu es que viene el problema: qu reformaramos?, cmo
reformaramos?, dnde reformaramos?, a quines reformaramos?, para
qu reformaramos?, y justamente producto de este tipo de debates, es que
surgi la idea de desarrollar el tringulo de mejores prcticas para los parti-
dos polticos, que les mostrar apenas en unos segundos.
187
Francisco Herrero
Me gustara colocar algunos otros elementos que considero significati-

vos. Si ya decidimos que queremos reformarnos, renovarnos, modernizar-
nos, queremos que el partido sea diferente, en lo que tenga que ser diferente,
debemos reconocer que existen condiciones especficas en las cuales se va a
dar esa reforma, y aqu podramos enumerar muchsimas. Veamos solo algu-
nas de de ellas:
cambio permanente,
velocidad del cambio,
nuevos espacios de participacin,
nuevas formas de relacionarse,
inmediatez.
En cuanto al cambio permanente y la velocidad del cambio: quizs como

pocas veces en la historia, estamos sometidos a cambios constantes, perma-
nentes y profundos. Por lo tanto, todos esos cambios van a afectar, sin lugar
a dudas, la posibilidad de tomar la decisin real de reformarse y de moder-
nizarse, porque lo que hoy est en la cresta de la ola (muchas veces colocado
ah por el impacto de los medios de comunicacin masiva), quizs ya maa-
na no est, fue simplemente algo efmero, y el partido se encuentra ante la
disyuntiva de decir esto que ya pas, ser que yo lo debo abordar a pesar de
que ya pas, mientras los medios estn colocando otro elemento como el ms
importante que debe ser considerado y desarrollado por el partido?. Esa es
una gran discusin interna a la que generalmente se ven enfrentadas las orga-
nizaciones. Tenemos que seguir la agenda impuesta desde afuera, continua,
rpida, permanente, y darle respuesta a todo, o ser que nos tenemos que
detener un momento y ver dnde si realmente tenemos que abordar el tema,
y trabajar sobre ese, aunque sepamos que no vamos a, quizs, poder dar res-
puestas tan rpidas como el propio cambio que se produce en la sociedad?
El otro elemento es que en la sociedad actual existen nuevos espacios de
participacin. Ya los partidos polticos no son el nico espacio de participa-
cin que tienen los ciudadanos, como poda ser hace 30 o ms aos, donde
aquel que tuviera vocacin social, aquel que quisiera aportar a la sociedad, se
inscriba en un partido poltico y trataba de canalizar todas esas inquietudes
dentro del mismo. Hoy en da los ciudadanos tenemos cientos de posibilida-
des de participar en ONGs, fundaciones, organizaciones de todo tipo, clases
y colores, que nos permiten a los ciudadanos incidir en lo pblico sin nece-
sidad de hacerlo en un partido poltico, de registrarse en un partido poltico
de militar en un partido poltico, y los partidos tienen que asumir que eso es
as y entonces ver qu tipo de oferta pueden hacerle a la ciudadana para que
realmente opte, si as lo desea, por activar polticamente.
Qu diferencia existe entre militar en un partido poltico y pertenecer
a una ONG que tenga incidencia sobre medio ambiente, sobre poltica so-
cial, sobre cualquier otro tema? Hay una competencia en el escenario de la
participacin ciudadana. Ya los partidos polticos no son los nicos actores,
188
existen nuevas formas de relacionarse. La tecnologa nos est ofreciendo he-

rramientas diferentes para el intercambio. La comunicacin interpersonal
directa ya no es la nica va de comunicacin entre los ciudadanos. El im-
pacto de las redes sociales, por ejemplo, tipo Facebook, Hi5 o muchas otras,
est cambiando la forma en que los ciudadanos, los hombres y las mujeres,
nos estamos relacionando. Si ustedes ingresan en Facebook, podrn ver a
una gran cantidad de jvenes (no exclusivamente) que pueden tener 500
o 600 amig@s a los que muchas veces nunca ha conocido personalmente,
rompiendo inclusive barreras espacio-temporales. Hoy los partidos polticos
tienen que adaptarse a cambios de ese tipo.
El ltimo elemento que me gustara incorporar -y que est altamente re-
lacionado con el anterior-, corresponde a la inmediatez. Hace algunos aos
cuando ramos ms jvenes, si uno quera estudiar o conocer sobre algn
tema especfico tena que ir a la biblioteca, buscar la ficha bibliogrfica en
los casilleros, buscar el libro, retirarlo, leer, tomar fotocopias, llevarlo para la
casa, en fin. Hoy en da a 30 milsimas de segundo se encuentra la respuesta
a casi el 99,9% de las preguntas que un ser humano promedio se puede ha-
cer en su vida. Por lo tanto, sobre todo los jvenes se han acostumbrado a la
inmediatez. Esto coloca a los partidos en la inminente necesidad de enfren-
tarse a procesos que les permitan responder oportunamente. Imagnense a
un chico que visita a la sede de un partido y pregunta: podra obtener los
estatutos del partido?, y le responden: s, mire, espere porque voy a pedirle
al Secretario de Formacin que vaya donde la Secretara de Asuntos Institu-
cionales, y le diga a su secretaria que le pida a su asistente que busque unos
estatutos que yo creo que tenemos. Muy posiblemente ese joven no vuelva
ms por el partido.
Les voy a pedir que hagamos un rpido ejercicio. Para ello, abusando de
su confianza, necesito que las personas ubicadas a mi derecha (no tiene im-
plicaciones ideolgicas) cierren los ojos unos segundos simplemente. Yo les
dir cundo los abren. Y los de este lado (izquierda), que puedan ver lo que
tenemos aqu proyectado:
189
Francisco Herrero
Ahora, la izquierda cierra los ojos, y los abre la derecha.
Cuntenme qu vieron, cualquiera de los dos:
una rana (respondieron del lado izquierdo),

un caballo (respondieron del lado derecho).
Este ejercicio corresponde a una ilusin ptica, a un ejercicio de percep-

cin. Hice que cada grupo viera una figura determinada: una correspondiente
a un sapo y otra a un caballo (aun cuando, si observan, las dos se encuentran
en la misma imagen) Por qu les muestro esto? Porque cuando uno habla
de reformas, dentro de los partidos, estamos hablando de lo mismo, pero
muchas veces con percepciones diferentes. Es muy difcil ordenar una dis-
cusin sobre reforma partidaria basndonos en abstracciones, generalidades
o buenas intenciones. Si nos quedamos en ese nivel, va a ser muy difcil que
realmente se den los procesos.
Cuando realizbamos eventos con los partidos, vivamos esta situacin.
Cada miembro del partido tena una percepcin diferente de lo que crea
deba ser la reforma. Esta, sin lugar a dudas, signada por un imaginario pro-
ducto de sus propias experiencias y realidades.
Qu fue lo que hizo NDI? El Instituto se enfoc en desarrollar una he-
rramienta que denominamos tringulo de mejores prcticas. Luego les cuen-
to por qu le pusimos ese nombre. Lo primero que me gustara mencionar
es que el tringulo es una herramienta, no es nada ms que una herramienta
que ayuda a ordenar el debate sobre la reforma partidaria, es lo nico que
pretende el tringulo. En segundo lugar, este no es la respuesta; es simple-
mente una opcin, que est basada en la experiencia de ms de veinte aos
de trabajo con los partidos en 50 pases del mundo, y lo ms importante, no
hace ninguna consideracin de tipo ideolgico, es decir, es un aporte tcnico.
Dependiendo de cada partido, este le podr colocar en su corazn (al trin-
gulo), los valores y principios que defiendan cada una de las organizaciones,
pero los aspectos que en l se discuten son de tipo tcnico. Esto para nosotros
190
es muy importante ya que NDI posee una caracterstica muy particular y di-
ferenciadora de otras organizaciones similares: esto es, que para garantizar
nuestra independencia ideolgica somos miembros de las tres internaciona-
les polticas ms importantes del mundo, a saber: la Internacional Socialista,
la Internacional Demcrata Cristiana y de Partidos Populares y de la Inter-
nacional Liberal.
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a
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oc
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m
De
tor
Transparencia e
s
Ahora s, esta es la imagen del famoso tringulo. Ah pueden ver las tres
grandes reas temticas que aborda el tringulo:
1) Dentro de la reforma, deben ponerse en prctica acciones que vayan

destinadas a fortalecer la democracia interna del partido. Todos coincidi-
mos en la necesidad de jugar reglas de juego democrtico hacia fuera del
partido; defendemos con muchsima intensidad el juego democrtico afue-
ra, las elecciones para nombrar Intendentes, Diputados, Presidentes, etc.,
etc. Pero cuando tenemos que trasladar eso a la vida interna de nuestros par-
tidos, a muchos les parece que es un esfuerzo innecesario tener que elegir
autoridades, as que mejor dejamos a los que estn, porque para qu vamos
a hacer toda una inversin para renovar autoridades, hacerlo de forma de-
mocrtica, etc. Pero para nosotros es claro que democracia es mucho ms
que elecciones. Por lo tanto, cuando hablemos de democracia interna, no
estamos hablando nica y exclusivamente de que podamos elegir a las auto-
ridades internas de nuestros partidos, sino muchas ms cosas que vamos a
ver ms adelante.
2) El segundo grupo de prcticas contempladas en la herramienta es la

transparencia. Necesitamos que los procesos de reforma se enfoquen en
lograr que los partidos sean organizaciones transparentes, que puedan real-
mente ser vistos por los ciudadanos hacia adentro, que no sean cuerpos opa-
cos en los cuales nadie sabe qu es lo que sucede en su interior. Muchos
ciudadanos, con razn, tienen la conviccin de que en los partidos no se
191
Francisco Herrero
hace nada. Si yo salgo a la calle y le pregunto a alguien cree usted que en

este momento 20 polticos argentinos estn reunidos trabajando en temas
de renovacin y modernizacin partidaria?, tengo una certeza razonable de
que el 90% de los entrevistados responder que no. Y esto sin lugar a dudas
es producto de la opacidad que mencion previamente.
3) Cerrando el tercer lado encontramos lo que identificamos como al-

cance a nuevos sectores, o inclusin. Entonces -y muy concretamente-
los partidos efectivos son aquellos con prcticas democrticas, transparentes
e incluyentes.
Dentro del tringulo, podemos profundizar en cada una de las reas te-
mticas que acabo de presentarles, analizando una serie de prcticas:
1) Democracia interna:
el partido capacita a sus lderes y miembros sobre las reglas, los pro-
cedimientos y valores del partido,
el partido opera en distintas unidades geogrficas y funcionales,
los miembros y lderes trabajan juntos para desarrollar y mejorar la
plataforma y polticas del partido,
los lderes y candidatos son elegidos de manera libre, justa y de acuer-
do con las reglas del partido,
el partido usa de manera efectiva la comunicacin abierta vertical y
horizontal.
2) Transparencia:
el partido reporta las contribuciones financieras, gastos, activos y

fuentes de financiamiento a los miembros y al pblico,
el partido desarrolla e implementa estrategias de monitoreo a fin de
permitir una rendicin de cuentas ante los miembros, los electores
y la sociedad,
comits disciplinarios independientes conducen investigaciones,
sancionan a aquellos miembros que no cumplen con las reglas, pro-
cedimientos y valores del partido.
3) Alcance a nuevos sectores:
el partido recluta a sus miembros con base a una slida investiga-

cin,
el partido desarrolla mensajes dirigidos y los comunica a todos los
sectores del partido,
el partido desarrolla estrategias de comunicacin, especificando las
tareas y responsabilidades para el personal y los voluntarios,
192
el partido usa una metodologa interactiva para capacitar a los miem-

bros sobre cmo reclutar nuevos sectores,
el partido reporta las contribuciones financieras, gastos, activos y
fuentes de financiamiento a los miembros y al pblico.
Al momento de analizar estas prcticas en cada uno de los partidos pol-

ticos, debemos no solo describir si cumplimos con las 12 prcticas, sino tam-
bin si lo estamos haciendo bien. Ese es el otro factor a considerar. Puede ser
que yo diga bueno, es que el partido present todas las cuentas, o bueno,
present todas las cuentas pero fueron devueltas, pues no estaban bien pre-
sentadas. Es tan importante el cumplir con las prcticas, as como con la
calidad con la que estamos desarrollndolas.
La utilidad del tringulo en esta primera fase es orientar la discusin sobre
la reforma, lo que yo les deca acerca de qu vamos a reformar, cmo vamos
a reformar, quines van a reformar. Este es un instrumento que coadyuva
en ese esfuerzo. Podemos identificar tres grandes reas que son susceptibles
de ser reformadas, con acciones concretas que el Partido puede adelantar,
de acuerdo a lo que haya evaluado que es su rea ms crtica. Por ejemplo, si
aqu coincidimos en que el partido X tiene debilidades en la aplicacin de
sanciones a aquellos que violan las normas establecidas, entonces podramos
trabajar en una reforma enfocada en la prctica correspondiente a la existen-
cia de comits disciplinarios independientes. Un ejemplo de avance en este
sentido podra ser desarrollar un proyecto de elaboracin de Cdigo de tica
para lo cual podemos asignar responsabilidades concretas. Si avanzamos de
esta forma, la prxima vez que realicemos el test podremos ver que nuestra
puntuacin en rea de transparencia ha mejorado.
Nuestras sociedades son un tanto anmicas. El respeto por la norma no
es necesariamente nuestra principal virtud. Respetamos las normas y las re-
glas, siempre y cuando me favorezcan. Pero cuando yo soy vctima de una
de esas reglas, entonces digo no, la norma es mala, no sirve, y tengo que re-
belarme contra ella. Es bastante compleja esa dinmica que vivimos. Sin em-
bargo, este es uno de los puntos clave en el tringulo. Por eso se menciona en
algunas prcticas de acuerdo a las reglas. Las reglas nos dan puntos de co-
munin, es decir, establecen patrones mnimos que todos y todas acordamos
cumplir para convivir en espacios de madurez poltica. En este sentido, la ca-
pacitacin y formacin poltica juegan un papel central, no solamente sobre
la ideologa (que es algo que uno escucha en todas partes): necesitamos que
nuestros dirigentes, militantes y simpatizantes conozcan las reglas y normas
que rigen al partido. Esta es la nica forma de que todos y todas podamos
tener clara su existencia y podamos competir en igualdad de condiciones.
Es importante asumir el compromiso dentro del partido como punto
inicial y abanderar reformas dentro del partido para poder, de algn modo,
pasar luego al siguiente nivel, que es, evidentemente, un nivel importantsi-
mo, y es avanzar en la legislacin que permita tener un sistema de partidos
polticos con tendencia a la transparencia. Creemos que el camino debe ser
193
Francisco Herrero
de adentro hacia fuera, ya que tenemos muchas veces excelentes leyes, pero
no pensamos si es que los partidos tienen la capacidad real de cumplir con lo
que est establecido en la legislacin. Escenarios como estos que facilita Fun-
dacin RAP, son muy propicios para estas reflexiones. Si hay, por ejemplo,
como en este tema, un consenso sobre la necesidad de avanzar sobre el tema
transparencia, e identificamos qu se puede hacer a lo interno de los parti-
dos. Este puede ser el inicio de un proceso que permita promover en el blo-
que legislativo de cada uno de los partidos que estn aqu representados, la
posibilidad de avanzar en legislacin que regule este tema. Es ms fcil partir
de la voluntad poltica y luego legislar. Es importante apuntar a la generacin
de una cultura poltica transparente. Aunque la norma no me obligue, yo
lo voy a hacer, porque creo que eso es lo adecuado, porque creo que eso es
lo conveniente. Es una cuestin de voluntad propia del partido, e inclusive
puede ser que la ley no me lo exija, pero la cultura poltica de este partido me
lleva a ser transparente. Y si la ley me lo exige, maravilloso, yo ya lo soy.
Yendo ahora hacia el tema de la democracia interna quisiera resaltar algo:
en la competencia interna de los partidos muchos piensan, haciendo una
lectura rpida, que aquellos partidos que realizan procesos abiertos, donde
todos los ciudadanos eligen al candidato, a la candidata, al Presidente del
partido o a otras autoridades son ms democrticos. El tringulo no esta-
blece preferencias en este sentido. Sin embargo, en lo que s insiste es en la
necesidad de que el procedimiento est apegado a las reglas y sea realizado
de una forma libre y justa. Si un partido decide hacerlo, est muy bien, si sus
reglas dicen que ese es el mecanismo. Pero sera igualmente democrtico un
Congreso partidario, donde se elijan a las autoridades, con representantes de
los militantes del partido, siempre que se cumpla con todos los procedimien-
tos establecidos para esa eleccin, y todas las garantas le sean dadas a todo
aquel que quiera aspirar.
En cuanto a transparencia, el tema del reporte de las contribuciones fi-
nancieras, ingresos-gastos, es esencial, si bien sabemos de las dificultades
que esto acarrea, pero que puede ser una apuesta positiva dentro de las li-
mitaciones que todos entendemos. Si uno puede dejar claro que Pedro nos
dio $100, lograremos minimizar las dudas que la ciudadana tendra sobre las
motivaciones que l tuvo para darnos el aporte. Siempre la apertura de la in-
formacin financiera nos lleva a un anlisis que debe ser integral, incluyendo
el contexto, las garantas polticas, la legislacin e inclusive elementos co-
rrespondientes a la seguridad de los donantes. En Bolivia, por ejemplo, hace
algn tiempo la Corte Nacional Electoral trabaj con los partidos polticos
para presentar su rendicin de cuentas a travs de la pgina Web de la insti-
tucin, pero tuvo serios problemas en su implementacin, entre otras cosas
por la aplicacin de recursos legales como el habeas data.
Les voy a pedir que hagamos un ejercicio muy rpido: imagnense la si-
tuacin. Ustedes van caminando por la calle que ms les guste de la ciudad,
y van caminando, caminando, caminando, y al frente de una tienda se en-
cuentran un billete de $100. Opcin 1: se quedan con el billete; opcin 2: van
194
donde la persona que est dentro de la tienda y le dicen mire, me encontr

este billete que estaba aqu y se lo voy a dar por si viene el dueo del billete
a recogerlo; opcin 3: llamas a la polica que est en la esquina. Qu hace-
mos? Rpidamente elijan 1, 2 o 3, no lo piensen mucho, esto es velocidad.
Bien, el segundo caso es que ustedes van por la misma calle, en la misma
tienda, el mismo billete, pero cuando estn agachados recogiendo el billete,
ven que hay una cmara de seguridad en aquella esquina. Qu hacemos?
Voten nuevamente 1, 2 o 3. Ahora bien, el mismo caso exactamente igual,
pero ustedes leyendo la prensa se enteraron que pasando por esa calle, en
esa misma tienda, haba un billete de $100, haba una cmara, pero adicio-
nalmente, el dueo de la tienda llam a la polica, vieron en la cmara quin
recogi el billete y lo metieron preso. Qu hacemos? 1, 2 o 3.
He realizado este ejercicio en varias oportunidades y sucede ms o me-
nos lo siguiente: en el primer caso, cuando nosotros sentimos que nadie nos
ve, y no hay ninguna regla clara que seguir, el 60% de las personas eligen la
primera opcin (no est ni bien ni mal, es simplemente una situacin): to-
man el billete y se quedan con l. El 30% de las personas, a pesar de que no
saben si el billete es del seor de la tienda o de quien iba por la calle, tienen
todava confianza en su prjimo, y le dan al seor de la tienda el billete, sin
tener garantas de que este se quede con l. Y el 10% que confa muchsimo
en la autoridad se lo dan a ella, y piensan que es ella la que est encargada
realmente de resolver el conflicto.
Cuando decimos que hay una cmara, y la cmara nos est viendo, suce-
de algo interesante: del 60% de las personas que se haban llevado el billete,
el 10% dice oh, pensndolo mejor, en vez de llevrmelo se lo doy al dueo
de la tienda, entonces pasamos del 30% al 40% y los de la tercera opcin
normalmente se mantienen e insisten fielmente en entregarlo a la polica.
Quedan as los porcentajes: 50% para la primera opcin, 40% para la segun-
da y 10% para la tercera.
En el tercer caso, cmaras y penalidad (ya sabemos que alguien fue cas-
tigado por ese mismo hecho), del 50% que en la opcin anterior opt por
llevarse el billete, nuevamente un 10% reconsidera su opcin, a favor de en-
tregarlo al dueo de la tienda. Con lo cual los porcentajes se reacomodan de
la siguiente manera: 40% para la primera opcin, 50% para la segunda y 10%
para la tercera.
Cul es la moraleja? La funcin que cumple la cmara en este ejemplo
es la de transparentar la situacin. La cmara no la estamos viendo como el
gendarme necesario que debemos tener para vigilar todos nuestros actos,
sino que, cuando nosotros sentimos que es visible lo que hacemos, muchas
veces reconsideramos nuestras propias acciones, y ese es el impacto de la
transparencia, el que todo sea visible. Acta de alguna forma como un con-
tenedor de nuestras propias acciones, nos autolimita en algunas oportunida-
des. Si le sumamos a esto el elemento del castigo por el incumplimiento de la
ley, todava el resultado es mejor, porque ms personas, adicionalmente de
sentir el temor de ser sometido al escarnio pblico porque estn viendo lo
195
Francisco Herrero
que estoy haciendo, saben que adems van a ser castigados por haber hecho
las cosas que no deban.
Justamente, ah estn los dos elementos que conforman las tres mejores
prcticas del lado de transparencia: las dos primeras, en cuanto a mostrar
claramente cules son nuestros ingresos-gastos, pero adems, sacar de un
cajn cerrado al partido y meterlo dentro de una caja de cristal, de una caja
de vidrio para que los ciudadanos vean qu sucede a su interior. Y el otro es
el del castigo, que exista un comit disciplinario, que exista un cdigo de
tica, un tribunal que tenga las condiciones para aplicar sanciones, que sea
adems independiente, que no sea el compadre, la madrina, el hermano,
el to, el sobrino del jefe del partido, para que ante cualquier irregularidad
se pueda exculpar a quien haya que exculpar. Solo as estaremos colocando
algunas condiciones para minimizar (ni con todo esto podremos eliminar el
flagelo de la corrupcin), los desvos de comportamiento. Este ejercicio lo
hemos realizado en diferentes pases el resultado es prcticamente el mismo.
No se trata de un ejercicio de moral, solo una muestra de que cuanto ms
transparentes son los procesos, menos cantidad de violaciones hay; cuanto
ms normas claras existan para sancionar a los que incumplan las normas
del partido, mucho ms efectivo va a ser el procedimiento. El debate est
planteado en trminos de transparencia, no de corrupcin.
Por ltimo, respecto de la transparencia quisiera compartirles que se ha-
bla de varios tipos de corrupcin, no que una sea mejor y otra sea peor, sino
que de algn modo podemos presenciar corrupcin en funcin de accin o
de omisin; es decir, los funcionarios pblicos que hacen cosas que les co-
rresponde hacer, que est dentro de sus funciones, pero que piden o reciben
algo para cumplir con su obligacin, y por otro lado, aquellos funcionarios
que, no pudiendo hacer algo, solicitan algn tipo de remuneracin para ha-
cer lo que no le est permitido hacer. Esas son las dos vas que se tratan de
ejemplificar dentro del texto.
Respecto del tercer lado del tringulo, es decir el alcance a nuevos sec-
tores: podemos tener partidos democrticos internamente y con prcticas
transparentes, pero si estos no son incluyentes, se generan serias dificulta-
des. Imagnense que contramos con una cmara fotogrfica que nos permi-
tiera tomar una foto de la sociedad en su conjunto, y por otro lado hacemos
lo mismo con la direccin nacional de cada uno de nuestros partidos. Seguro
encontraremos grandes diferencias. Nuestra regin es quizs de las ms di-
versas del mundo; nuestros orgenes as lo han determinado. Sin embargo,
esa diversidad no se ve reflejada en los dirigentes de los partidos polticos. El
nombre que le hemos dado a este tercer lado del tringulo est enfocado en
sensibilizar a las organizaciones polticas acerca de que no se pueden cerrar
en su poblacin electoral cautiva y tratar de sobrevivir trabajando con ese
grupo nica y exclusivamente. El reconocimiento de la diversidad cada da se
hace ms evidente, y los partidos deben entonces desarrollar mensajes dife-
renciados dentro de una unidad y coherencia en cuanto a lo programtico-
ideolgico. El partido debe estar abierto a interpretar las necesidades dife-
196
renciadas de todos lo que conforman la sociedad, como por ejemplo aquellos

que han estado subrepresentados o no representados polticamente: jvenes,
mujeres, indgenas, afros, minoras sexuales, etc.
Al comienzo de mi intervencin les comentaba sobre la variedad de espa-
cios de participacin que existen en nuestras sociedades. Si el partido no es
capaz de ser atractivo para diferentes sectores, como los ambientalistas por
ejemplo, abrindoles un espacio de participacin poltica real, pues simple-
mente irn a participar en ONGs que promuevan la defensa de los derechos
del medio ambiente, etc. Si no lo hacemos con el tema de gnero o juventud
suceder lo mismo. Esto dejara a los partidos desconectados de la realidad
y con una dirigencia obsoleta y alejada de los intereses y necesidades de so-
ciedades diversas y complejas. Es por eso que el instrumento que les estoy
presentado contempla este lado correspondiente a la inclusin.
Es importante entonces avanzar hacia un partido que, sin desprenderse
de los valores y principios que defiende, pueda realmente entender cmo
est funcionando la sociedad. Quizs sera difcil un Partido Comunista que
albergue una coordinacin de empresarios, o un partido con fuertes valo-
res religiosos que incluya dentro de su estructura una unidad de diversidad
sexual (aunque existen casos). Sin embargo, lo que no se debera dejar de
hacer es tener contacto con estos sectores a fin de buscar mecanismos de di-
logo. Y si no me siento cmodo representando a estos, por lo menos puedo
comunicarme con ellos y ampliar mis plataformas de forma informada y no
basada en prejuicios.
Habitualmente, nosotros en la regin, tenemos una gran tradicin de
partidos de masas. De los grandes partidos de masas que han existido en el
mundo, la gran mayora de ellos han nacido y se han desarrollado en nuestro
continente. Casos como los de Argentina, Colombia, Venezuela, Per, Rep-
blica Dominicana y Mxico son bien conocidos. Todos ellos agruparon a am-
plsimos sectores de la poblacin en sus filas, mas hoy en da con la aparicin
del voto de opinin (entre otros factores) ha cambiado de forma relevante la
conformacin de los mismos. Ya la afiliacin masiva del pasado no es viable
en el presente.
Los partidos requieren identificar con ms precisin las caractersticas de
la militancia y voluntariado que requiere para competir. La fuerza del partido
no radica exclusivamente en la cantidad de militantes que aparezcan en su
padrn electoral. Esta explicacin intenta introducir la primera buena prc-
tica de este lado del tringulo: el partido recluta a los miembros de nuevos
sectores en base a una slida investigacin. No solo buscamos cantidades,
sino calidades que permitan el cumplimiento de los planes de accin a corto,
mediano y largo plazo. El partido tiene que hacer una bsqueda de talentos.
Recuerden que una de las funciones de los partidos polticos es generar lide-
razgos y prepararlos para el ejercicio del gobierno. En fin, necesitamos definir
qu tipo de partido queremos construir y por ende qu tipo de militancia y
de dirigencia requiere ese partido. Un ejemplo de esto corresponde al Partido
Accin Nacional de Mxico. Hace alguno aos, a comienzos del gobierno del
197
Francisco Herrero
Presidente Fox, un grupo de jvenes del PAN comenz a hacer una investiga-
cin sobre en qu rea de gobierno exista dficit de personal calificado y qu
tipo de habilidades deberan tener las personas que pretendieran ingresar al
ejercicio del gobierno (por primera vez en setenta aos se produca alterna-
bilidad en el gobierno federal). El objetivo fue identificar claramente cmo
los jvenes podan contribuir en estas tareas y qu deban hacer como sector
juvenil para dotar a sus miembros con las habilidades y destrezas necesarias
para tal fin. Esto les permiti disear un plan de capacitacin y formacin
profesional de los jvenes del partido para que estos, en un plazo de tres o
cuatro aos pudieran asumir funciones en el gobierno. Esto se concret a
travs de un proyecto llamado Linceo que permiti obtener a travs de fi-
nanciamiento privado y del partido, una lnea de becas nacionales para los
jvenes del partido.
Siempre que hablamos de investigacin surge el tema de las encuestas, y
una de las razones que se argumentan para justificar su uso casi totalmente
restringido a lo electoral, es el costo. Estoy seguro de que un buen plan de vo-
luntariado y un inventario de las capacidades que tienen nuestros militantes
y dirigentes, podra satisfacer en buena parte estas necesidades. El voluntario
requiere poner en prctica y aportar en aquellas reas que le son propias, en
las que se sienta cmodo y que puedan satisfacer sus expectativas.
Que el partido desarrolle mensajes dirigidos y que pueda comunicarlos
a todos los sectores, es un elemento clave. Si bien es cierto que el partido
debe tener una propuesta poltica paraguas, no es lo mismo dirigirnos a las
mujeres, que a los sindicalistas, a los jvenes, etc. El mensajes tiene que ser
coherente, pero cada uno de estos grupos tiene caractersticas particulares;
por lo tanto debemos sectorizar el mensaje del partido de forma tal que po-
damos realmente dar en el blanco. Quisiera detenerme aqu un momento.
Muchas veces se puede malinterpretar esto. Lo que planteo no es dgale a la
gente lo que quiere escuchar. Lo que estoy planteando es que hay que adap-
tar el discurso, no la propuesta, para que pueda ser decodificado de forma
ms simple de acuerdo al receptor, lo cual no es malo. Lo que s sera grave
es que adaptemos la propuesta de acuerdo a los intereses de nuestros inter-
locutores. De los tres niveles estratgicos -propuesta, discurso e imagen-,
hay que mantener slida a la propuesta. Por ejemplo, est bien hablar de un
mensaje para las mujeres; sin embargo, este puede ser demasiado general si
no segmentamos. No todas las mujeres piensan igual, no todas las mujeres
tienen exactamente los mismos intereses; hay grupos dentro de las mujeres
que pueden ser identificados. No puedo aproximarme con el mismo discur-
so, porque hay necesidades e intereses diferentes.
El partido desarrolla estrategias de comunicacin con responsabilidades
para el personal propio del partido y para los voluntarios. Aqu, bsicamente,
lo que tratamos de recuperar es la importancia del voluntariado en la polti-
ca. Por eso -aunque en otras oportunidades lo he mencionado- en este caso
aparece especficamente. Los partidos, en muchos casos han optado por la
va ms cmoda: contratar personal. Cuando preguntamos por qu, las res-
198
puestas se centran en que dentro de una relacin laboral la gente hace lo que
uno le dice que tiene que hacer, porque cumple un horario, etc. Desde luego
que si requerimos un aporte de tiempo completo, esta es la alternativa y hay
tareas del partido que requieren de esta relacin. Sin embargo, muchas otras
podran ser apoyadas o realizadas por voluntarios. Aquellos que aportan con
media hora, una hora, dos horas a la semana, al mes, quincenalmente, todos
los das, para apoyar una idea en la que creen. El xito de un equipo de vo-
luntarios depende de nuestra capacidad para identificar sus motivaciones y
tareas especficas que se le puedan asignar de acuerdo a su nivel, intereses y
habilidades.
La cuarta y ltima buena prctica introduce el concepto de metodologa
interactiva. Necesitamos utilizar los nuevos conceptos de andragoga para
capacitar a los miembros del partido y voluntarios en tareas que permitan
aproximar a ms ciudadanos y ciudadanas al partido, sobre todo aquellos
identificados como sectores prioritarios.
Una actividad tan comn como una visita casa por casa puede ser muy
exitosa o un rotundo fracaso si el equipo no fue debidamente preparado.
Veamos, por ejemplo, un ejercicio puerta a puerta para transmitir un men-
saje del partido X sobre un tema en particular, sobre el conflicto del campo,
por ejemplo. Qu es lo que sucede habitualmente: una opcin es buscar un
grupo de jvenes y pagarles algo para que repartan volantes colocndolos
debajo de las puertas. Qu sucede si un ciudadano cualquiera abre la puerta:
nuestro representante en ese instante es alguien que no tiene la preparacin
adecuada para enfrentar la situacin, pero como solemos ser muy osados y
no nos quedamos callados ante una pregunta, seguro responder como ex-
perto en el tema. Esto sucedera igual si se tratara de voluntarios o miembros
del partido que no hayan recibido entrenamiento previo. Esto puede romper
la transmisin del mensaje y por supuesto su coherencia, minimizando su
impacto.
Un ejercicio muy til respecto de este tema es uno de ellos que corres-
ponde con una figura similar a un tiro al blanco, una diana. En este ejer-
cicio se pretende sectorizar al electorado, bien sea del municipio, de la
provincia, del pas, de acuerdo con sus grados de afinidad con el partido.
Habitualmente es una de las cosas que se le hace ms difcil a los participan-
tes. Les cuesta mucho, sobre todo porque nos detenemos poco a pensar en
el tema. Qu es lo que debemos hacer? Imaginarnos un mapa electoral de
acuerdo a la clasificacin de cun cercanos o lejanos estn los ciudadanos/
electores del partido. Por ejemplo, en el centro de la diana debemos colo-
car aquellos que nosotros entendemos que son los sectores o los grupos que
habitualmente estn ms cercanos del partido, es decir, la militancia o voto
duro del partido, su dirigencia, sus liderazgos. Hagamos un ejercicio rpido,
una lluvia de ideas. En el caso de ustedes, qu sector poblacional creen que
es el centro bsico, duro del partido? Si uno ve cul es la conformacin de
la dirigencia partidaria, ms o menos en su mayora es esta: en el ncleo, el
voto duro, aquellos que son bsicamente miembros del partido; en segun-
199
Francisco Herrero
do lugar, simpatizantes, que es gente que le parece interesante el partido,

los que bsicamente votan opinin, tambin, pero que mantienen una lnea
bastante cercana, consecutiva de votar a ese partido, aun cuando no tiene un
compromiso formal con l. Luego vern que hay votos complementarios o
votos que se dividen entre unos y otros. Una vez que sabemos quines son los
simpatizantes, vamos a otro nivel, son los llamados independientes, es decir,
aquellos que, si bien es cierto que tienen inters en poltica, leen poltica,
les interesa el pas y quieren saber cmo van las cosas, toman su decisin
de voto totalmente independiente de ningn partido, es decir, es el que hoy
tranquilamente vota a Justicialista, y maana vota por el PRO y pasado ma-
ana por el ARI. Pareciera que no hay una lgica en su votacin, pero l vota
por opinin. Es el tpico votante de opinin que uno puede conseguir, pero
que s le interesa la poltica. Normalmente las grandes ciudades, los centros
urbanos sufren de ese mal. Por ltimo podemos buscar a nuestros adversa-
rios, o a la oposicin, quienes nunca votaran por nosotros. Si ustedes logran
hacer un cuadro, un mapa de este tipo, seguro podrn obtener informacin
interesante, sobre todo si hemos sido suficientemente especficos. Para eso
necesitamos partir de una slida investigacin.
Imagnense un caso en el que por ejemplo las mujeres jvenes universita-
rias, estn con un partido, pero las mujeres madres de familia de barrios po-
pulares, estn con otro. Esto me indica que debo segmentar. Fjense ahora en
la contienda interna del Partido Demcrata, por ejemplo. La sectorizacin
es bastante precisa. Logramos ver bloques claramente identificados, mayo-
ritariamente los latinos con Hillary Clinton, afroamericanos con Obama, j-
venes con Obama, gente mayor de 50 aos con Hillary, etc. Debemos hacer
un poco ms de investigacin, utilizar los estudios de opinin no solo para
conocer la intencin de voto que tiene nuestro partido o candidatos. Ms all
de eso, las encuestas o grupos focales nos dicen un milln de cosas intere-
santes y ni siquiera las leemos, porque sentimos que lo nico importante es
saber cunta gente dice que nos quiere y cunta que no nos quiere.
Otra reflexin que debemos hacer corresponde con el esfuerzo que mu-
chas veces realizamos para lograr que nuestros adversarios se conviertan en
aliados. Rara vez eso funciona, y cuando funciona, algo extrao est suce-
diendo. Muy difcilmente la conversin es de tal tamao que los que hoy son
mis adversarios, se conviertan en miembros de mi partido de la noche a la
maana. Lo que s es posible es trazar una estrategia que me permita incidir
en los adversarios para que se puedan trasladar al sector de los independien-
tes, que cuando est al frente de la boleta, lo piense dos veces antes de votar
por otro partido, y que estos que estn en esta situacin, realmente decidan
incorporarse a la fuerza electoral del partido y aporten su tiempo, y aporten
recursos, y se conviertan en un miembro. Esto es una estrategia, justamente,
de trabajo, de alcance, que s me puede dar resultado, pero es una tarea de
mediano y largo plazo; por eso debe ejecutarse en tiempos no electorales.
Es en ese instante cuando puedo lograr cambios actitudinales de parte de la
gente. En la poca electoral es simplemente emocional lo que yo logro. En
200
poca electoral convocamos a 20.000 personas y el partido est a casa llena

todo el da, perdimos las elecciones y al da siguiente no hay uno, porque
ya la emocin pas. Si trabajamos sistemticamente y a diario, podemos ir
logrando estos cambios actitudinales en la gente. Para hacer esto tengo que
identificar a los diferentes sectores de acuerdo a lo que le haga falta al partido
segn la investigacin que habamos visto antes, bien sea para consolidarse
como fuerza electoral, o para tener capacidad real de hacer trabajo poltico.
Esta, entonces, es una de las tareas ms interesantes que nosotros les pro-
ponemos que pueden hacer, pero para esto tenemos que perfeccionarnos en
la actividad poltica, tenemos que ser ms profesionales, profesionalizar el
ejercicio de la poltica, que no es lo mismo que elitizarla.
Lo otro que s me gustara compartir con ustedes en diez minutos y para
concluir, es un material que considero que es una herramienta muy valiosa.
Se trata de la caja de mensajes o Caja de Tully. Cuando hablamos de comuni-
cacin y de desarrollo de estrategias de comunicacin, puede ser realmente
muy til. Una vez que nosotros tenemos clasificado nuestro electorado, po-
demos sectorizar entonces las estrategias de comunicacin. La caja nos per-
mite mantenernos en nuestro discurso y hacerlo de forma coherente, fieles
a la estrategia de comunicacin que diseamos. Cmo funciona? Debemos
centrarnos en dos o tres temas bsicos, aquellos que durante un perodo de
tiempo el partido quiera manejar. Ms all de la coyuntura y la respuesta a
la misma, el partido necesita tener lineamientos estratgicos, generar agen-
da. Lamentablemente, creo que ese es una falla de los partidos polticos, no
construir la agenda de lo pblico. Los medios de comunicacin han sido los
que colocan la agenda de lo pblico, y sobre esa agenda es que entonces los
partidos reaccionan. Aqu tenemos un problema y hay que trabajar para re-
vertir esa situacin.
Volvamos a la caja. Con ella buscamos centrarnos en tres temas. Podran
ser seis, pero por razones de captacin de mensaje y retencin del mismo no
debemos superar los tres. El objetivo es disear unas fichas para la construc-
cin de nuestro mensaje, en relacin a cuatro cosas: 1) qu decimos nosotros,
nuestro partido, sobre nosotros mismos. Cul es la postura del partido sobre
un tema determinado. Conflicto del campo, qu dice nuestro partido sobre
el conflicto del campo, buscar la postura. Cmo la conseguimos? A travs de
los mecanismos que el partido establece para tal fin: puede ser va direccin
nacional, procesos de consulta, Congreso de partido. Eso lo colocamos en el
primer cuadrante de la matriz, ah donde ustedes ven nosotros de nosotros.
2) La segunda cosa que tienen que buscar es qu dicen ellos de nosotros. 3)
Qu decimos nosotros de ellos. Y en ltima instancia 4) qu proponen ellos.
Una vez llena la matriz es fcil entregarle una ficha a todo aquel que tiene al-
gn tipo de exposicin a los medios de comunicacin, a todos los voceros del
partido. Cuando estos son invitados a un programa de radio, a la televisin,
fcilmente en treinta segundos antes de entrar al programa puede actuali-
zarse con su ficha. Nosotros proponemos esto. Puedo construir discurso muy
fcilmente, y si todos los voceros de mi partido tienen la misma informacin,
201
Francisco Herrero
que hoy en da esto se puede hacer muy fcilmente va Internet, Intranet

o correo electrnico, podemos lograr coherencia de mensaje generando un
efecto de caja de resonancia sobre lo que quiero decir. Si tengo un grupo de
fichas para mis principales contradictores y sobre los temas ms importan-
tes, entonces logro tener un discurso diferenciado en cuanto a nuestras po-
siciones contrapuesta a las de los otros actores polticos. Inclusive lo puedo
hacer con actores sociales. Recuerden que existen grupos sociales que tienen
un peso especfico muy importante, que se convierten en aliados o en crticos
muy fuertes de las propuestas del partido. En todo caso las palabras clave son
disciplina, coherencia e insistencia.
En conclusin y para finalizar, el tringulo nos permite separar entre lo
deseable y lo posible. Si hay doce buenas prcticas que hemos visto, posi-
blemente el tema de comunicacin es muy importante, pero hay una cir-
cunstancia en particular en el partido que no lo hace posible, pero s estn
las condiciones para mejorar el cdigo de tica, bueno, entonces si sabemos
que eso es as ahora, no nos empeemos inicialmente en comunicacin, bus-
quemos apoyos para promover una de estas cosas, que se vea el resultado,
y despus intentemos colocar el otro tema cuando sea viable. No se puede
trabajar en los doce frentes simultneamente; es imposible. Difcilmente al-
guien les va a comprar la idea de una renovacin partidaria que incluya todos
los elementos que, por lo menos, estn identificados en el tringulo. Es me-
jor identificar cambios parciales que una terapia de shock. El objetivo debe
ser la promocin de cambios, cambios, cambios y cambios. Que el partido se
involucre en una dinmica donde el cambio sea natural, y donde podamos ir
reformando continuamente. Tenemos que generar la cultura del cambio. Es
fundamental dentro de los partidos eliminar la tradicin de lo permanente y
alimentar la cultura del cambio. Hay un libro muy interesante que considero
que refleja mucho la realidad de nuestros tiempos: el titulo es El fin del riesgo
0, y realmente estamos viviendo momentos histricos en los que no tenemos
garantas prcticamente de nada; es decir, todo lo que hagamos implica un
riesgo per se, porque el nivel de incertidumbre es mucho ms alto que el de
la certidumbre. Por eso vale la pena estar siempre dispuesto al cambio, siem-
pre dispuesto a construir y adaptarnos para lograr mantener organizaciones
vivas, que eso es lo fundamental en el caso de los partidos.
El tiempo siempre es poco, como siempre que intentamos abordar y re-
flexionar sobre todos estos temas, porque el espacio se enriquece mucho es-
cuchando todos los comentarios, los aportes que cada uno de ustedes hace.
Nos encantara realmente que pudieran hacer muchsimo ms ya que eso es
lo que potencia el trabajo con el tringulo, que el mayor aporte no lo hace el
facilitador sino los propios participantes. Seguro que a travs de la Fundacin
RAP habr muchas otras oportunidades de que puedan seguir trabajando en
todos estos temas y que se le pueda hacer seguimiento.
De verdad les agradezco muchsimo por haberme permitido este espacio
de contacto con ustedes. Para NDI es muy importante contribuir en estos
espacios que se nos presentan en Argentina y mantenernos al margen sera
202
abandonar una importante parte de Latinoamrica. No lo queremos hacer,

no lo vamos a hacer.
Anexo: Algunas reflexiones, preguntas y respuestas compartidas durante la

exposicin de Francisco Herrero:
Poltico:
- En nuestro pas la disciplina partidaria tiene muy mala prensa, muy mala
opinin; hay una consigna muy conocida que es el legislador debe votar de
acuerdo a su conciencia y no a su conducta o disciplina partidaria. Entonces
la sociedad no se alcanza a dar cuenta de que la mayor garanta, el mayor
reaseguro que tiene es que en realidad los legisladores voten de acuerdo a la
disciplina de un partido que se present frente a la sociedad con una deter-
minada plataforma. El problema del partido es la falta de reglas.
Francisco Herrero:
- S, a mi me parece que es terrible eso del congresista slo con su conciencia,
absurdo, porque cuando se present como candidato, no habl en nombre de
su conciencia, si eso fuera as, y el partido no tiene arte ni parte en la toma de
decisiones, entonces mejor eliminemos los partidos, y presentmonos como
ciudadanos individuales cada quien a los cargos de eleccin popular, y as soy
yo con mi conciencia porque no me responsabilizo sino por lo que yo dije y
por lo que yo hago. Es necesario tener organizaciones slidas para presentar-
nos, ya no a ttulo individual, sino en una construccin colectiva, y la polti-
ca es construccin colectiva. Un planteamiento individualista deteriora, sin
lugar a dudas, la relacin de los polticos y de la poltica con el ciudadano.
Para los ciudadanos y ciudadanas sera mucho ms fcil tener cierto nivel de
confianza en que los lderes de un partido se manejen en un marco de lneas
y parmetros de accin. Si alguno se sale de ste, s que fue esa persona, esa
oveja se sali del redil. Cuando individualizamos la poltica, el ciudadano
simplemente se convierte en un elector desinformado, y su criterio de afini-
dad estar basado en si el seor o la seora le cae bien, si es simptico, si no
es simptico, si habl bonito, si no habl bonito, mientras que lo profundo
de la discusin poltica pasa a un segundo o a un tercer plano.
2) Poltico:
- Creo que eso que planteaban est a la prdida absoluta de identidad inte-
lectual de los partidos polticos, en funcin de transformarse en mquinas
electorales.
Francisco Herrero:
- S. Hay tericos, por ejemplo, que achacan esa situacin al emerger del
marketing poltico, o digamos, del traslado de la arena poltica de la plaza
pblica a los grandes medios de comunicacin. Antes tena que contactar
uno a uno a los ciudadanos, venderle una idea, sentarme con ellos. Ahora
203
Francisco Herrero
en treinta segundos lo puedo hacer a travs de imgenes. De alguna forma

esto ha hecho que los partidos, poco a poco, hayan ido perdiendo parte de
su esencia. Si puedo invertir $100.000 para hacer un spot publicitario, y lle-
garle a 20.000.000 de personas, entonces para qu me voy a dar la molestia
de visitar casero por casero, o barrio por barrio, que es la labor real, y el
mecanismo para que el partido tenga vida todos los das. El camino pasa por
utilizar ambas vas. Como decimos en campaas electorales, trabajemos en
aire, pero trabajemos en tierra tambin. Las dos vas simultneas son las que
nos permitiran tener a un partido que est en contacto con el ciudadano.
Quien est ahora en contacto con el ciudadano es el aparato de televisin que
tenemos al frente en nuestra casa, porque difcilmente el poltico va a llegar
a nuestras vidas, si no es casi por coincidencia y en poca electoral. En poca
no electoral, difcilmente un dirigente poltico, hoy en da, hace contacto con
su gente, la visita, le habla, le dice, ve qu le preocupa, qu no le preocupa,
entonces creo que ese es uno de los problemas a resolver: cmo logramos
utilizar la tecnologa como mecanismo de acceso a millones de personas,
pero sin perder la esencia bsica de la poltica, que es el contacto cara a cara,
que es el contacto personal. Y para eso necesitamos organizacin, para eso
necesitamos unidades funcionales, unidades geogrficas. El partido del que
hablamos, es un partido que est al servicio de la gente, que est en contacto
permanente con la gente, en contacto entre seres humanos.
204
Captulo II
Seminario - 27 de mayo de 2008
La relacin Partido-Gobierno y el fortalecimiento

del vnculo representativo
Ana Mara Mustapic
Voy a hablar sobre algunos factores que inciden sobre la debilidad de

los partidos y otros que podran fortalecerlos. Creo que mi presentacin va
a tener algunas secciones un poco heterodoxas porque se apartan del saber
convencional. En particular, presentar una visin crtica de ciertas propues-
tas de reforma poltica muy populares en el pasado, cuyos resultados, sin
embargo, no han sido los esperados. Decid, pues, armar la presentacin en
esos trminos con la idea de despertar un poco la discusin y el intercambio
de ideas. En la primera parte har un diagnstico de los partidos polticos y la
crisis de representacin en la Argentina. Una segunda parte estar destinada
a ver cmo se respondi a esos problemas en el contexto latinoamericano
en general. Finalmente, a partir de las observaciones y las lecciones que nos
proporciona el contexto latinoamericano, reflexionar acerca de qu se po-
dra hacer con los partidos polticos y la organizacin de los partidos en la
Argentina para fortalecerlos.
Ciertamente, es un lugar comn sostener que los partidos polticos son
poco apreciados por la opinin pblica. Si se mira la ltima encuesta de La-
tinobarmetro del ao 2007, se ver que los partidos estn en el escaln ms
bajo en la estima de los entrevistados. Argentina no escapa a ese patrn. El
nivel de confianza en los partidos polticos es aqu sumamente bajo: sola-
mente el 14% de los entrevistados confa en ellos. Pero, adems, se encuentra
por debajo del promedio de Amrica Latina que es del 20%. Agreguemos que
si ampliamos la mirada al caso europeo, veremos que tampoco all les va muy
bien, aunque s algo mejor que a nosotros. La baja estima que se tiene a los
partidos no es un fenmeno particularmente latinoamericano, sino que se
trata de un fenmeno ms extendido.
205
Ana Mara Mustapic
Si se considera otra de las preguntas formuladas en esta encuesta (la con-

fianza en los gobernantes), a la Argentina tampoco le va demasiado bien. En
cambio, en donde s le va bien es en la confianza en la democracia. Tenemos,
pues, que los argentinos no estn contentos con los partidos polticos, no
estn contentos con los gobernantes, pero no ponen en discusin a la de-
mocracia como mejor sistema poltico. Cuando se formula la pregunta An
reconociendo las dificultades que tiene la democracia, los problemas que
presenta, cree que es el mejor gobierno?, la Argentina est entre los pases
con respuesta positiva ms alta: el 83% responde afirmativamente, lo mismo
que Venezuela. El pas que est en el tope es Uruguay. Puesto en otros tr-
minos, se podra decir: en la Argentina, todo bien con la democracia, ah
no tenemos problemas, no hay un cuestionamiento al sistema democrtico;
pero de regular para abajo con el tema del desempeo de los gobernantes y
los partidos polticos.
Colocados en la perspectiva histrica de los 25 aos de democracia que
estamos por celebrar, por cierto, este slido respaldo a la democracia es su-
mamente positivo y bienvenido. Sin embargo, mirado por el lado de los par-
tidos polticos y recordando el clima del ao 1983, es algo preocupante. En el
ao 1983, todo el mundo se afiliaba a los partidos polticos, la gran mayora
confiaba en ellos. Pero esto se fue deteriorando a lo largo de los aos. Quizs
el peor momento fue la crisis del ao 2001. Vale la pena recalcar que el des-
contento con los partidos y los polticos est relacionado con su desempeo.
La insatisfaccin es respecto del modo en que los gobernantes responden a
los problemas de la sociedad. Los polticos y los partidos suelen ser vistos
como muy autocentrados, replegados sobre s mismos, con demasiado in-
ternismo. Las preguntas que surgen son: por qu sucede eso?, qu factores
contribuyen a ese tipo de comportamiento?
La primera cuestin a la que quiero referirme se relaciona con los fac-
tores que inciden sobre la fragmentacin del sistema de partidos. Con ese
objetivo, quisiera detenerme en algunas reglas y prcticas, e inclusive juris-
prudencia, que afectan el funcionamiento y la organizacin de los partidos
polticos. Empiezo con la Ley Orgnica de los partidos polticos. Lo que me
interesa subrayar es que esta ley prev la existencia de dos tipos de partidos:
los partidos distritales y los partidos nacionales. Esta dualidad favorece, des-
de mi punto de vista, la fragmentacin y la territorializacin de la poltica de
partidos. Estos dos tipos de partidos no existen en otros regmenes federales
como, por ejemplo, Brasil y Mxico. All la legislacin nacional reconoce slo
partidos nacionales. Naturalmente, hay requisitos que los partidos deben sa-
tisfacer en cada uno de estos pases. Por ejemplo, para formar un partido na-
cional se necesita contar con apoyos en los Estados o en las provincias. Pero
solamente hay un tipo de partido poltico que cuenta con reconocimiento
y este es el partido nacional. En cambio, en la Argentina, como lo acabo de
sealar, la Ley de Partidos introduce un componente que tiende a favorecer
la presencia de un mayor nmero de partidos polticos.
206
La relacin Partido-Gobierno y el fortalecimiento del vnculo representativo
Otro factor a tener en cuenta es la jurisprudencia. Esta reafirma la pre-

eminencia de la organizacin distrital por sobre la organizacin nacional y
esto puede verse tanto en fallos de la Corte Suprema como de la Cmara
Nacional Electoral. Y luego est, naturalmente, el sistema electoral federal.
Inevitablemente, dado el sistema electoral, los partidos replican en su or-
ganizacin interna las divisiones electorales existentes en el pas. Entonces,
poseen una organizacin en el nivel nacional, otra en el nivel provincial y
luego en el nivel local. Lo que tenemos son distintos tipos de autoridades
en distintos niveles. Esas subunidades, surgidas bajo el estmulo del siste-
ma electoral federal y la Ley de Partidos, ven reforzada su autonoma por
otras disposiciones como, por ejemplo, las vinculadas con el financiamiento
de los partidos polticos. La Ley Orgnica de los partidos polticos establece
que el 80% del financiamiento pblico debe ir a los partidos distritales, y un
20% corresponde a la organizacin nacional del partido. Tambin las Car-
tas Orgnicas de los partidos polticos establecen que son las organizaciones
distritales las que tienen que contribuir con el financiamiento del partido
a nivel nacional. Vemos, pues, cmo se van sumando factores que otorgan
autonoma a las subunidades organizativas del partido.
Tambin se pueden mencionar, como uno de los factores que favorece la
territorializacin de la poltica de partidos, las reglas de competencia inter-
na. Estas hacen tambin a la organizacin del partido. Me refiero a las reglas
para ocupar cargos, ya sean electivos o partidarios. Tienden a predominar los
mecanismos de eleccin directa, contrapuestos a mecanismos de eleccin
indirecta, que son utilizados por gran parte de los partidos europeos. En la
Argentina se utilizaron en el pasado; por ejemplo, por el Partido Justicialista.
Aqu la cuestin relevante es que esas reglas tienden a dispersar el poder de
decisin. Cada distrito se ocupa de su interna y puede tener formatos y carac-
tersticas distintas uno de otro, aun perteneciendo al mismo partido.
Otro aspecto que se puede mencionar relativo a las reglas internas de los
partidos es que son bastante generosas en cuanto a las condiciones para la
presentacin de candidatos. Conozco algo de las reglas de la Unin Cvica
Radical y el Partido Justicialista. En ambos partidos, para ser candidato bas-
ta contar con unos pocos avales. Esto facilita la presentacin de un mayor
nmero de candidatos en la competencia interna, favoreciendo as al inter-
nismo y tambin al clientelismo. Esto ltimo ocurre porque hay que estar
movilizando a los afiliados y, en algunos casos, a los no afiliados tambin- a
la competencia interna.
Es posible mencionar ms reglas que van en la direccin de la mayor frag-
mentacin que estoy subrayando. Por ejemplo, algo que ha sido muy notorio
en las elecciones de 2007: la posibilidad de formar listas espejo. Este com-
portamiento se ve favorecido porque la Ley Orgnica es generosa en cuanto
a las condiciones que hay que llenar para formar partidos polticos. No se
explica, de otro modo, la existencia de alrededor de 305 etiquetas partidarias
en 2005 de acuerdo con los datos proporcionados por la Cmara Nacional
207
Ana Mara Mustapic
Electoral (esta informacin est desagregada en la pgina Web de la Cma-

ra1). La ley es, entonces, generosa en cuanto a requisitos para la formacin de
partidos polticos, y los partidos tienen un incentivo en las reglas electorales
para seguir compitiendo. Uno de ellos, como deca, es la lista espejo. Se
trata de la posibilidad de que distintos partidos presenten una misma lista,
sin formar una alianza. Esta posibilidad, que no estaba prevista en la ley, es
producto de la jurisprudencia de la Corte. En el ao 1989, cuando el con-
flicto se plante ante la justicia a propsito de las elecciones presidenciales
en Crdoba y la presencia de dos listas distintas que respaldaban al mismo
candidato, la Corte aval que se sumaran los votos de las dos listas. Al avalar
esa prctica, la Corte no slo innov en materia de legislacin electoral sino
que facilit la subsistencia de los partidos pequeos. Partidos que, adems,
pueden colgarse a las candidaturas de los partidos ms grandes para poder
subsistir.
En sntesis, hice mencin a un conjunto de factores: nuestro sistema fe-
deral, las reglas que regulan los partidos polticos, algunas reglas vinculadas
con el sistema electoral, el modo en que los partidos se organizan interna-
mente, y la jurisprudencia, que afecta a los partidos. De qu modo lo hace?
Generando un sistema de poder fragmentado en el interior de los partidos,
alentando la dispersin de los recursos, la presencia de liderazgos nacionales
que tienden a ser dbiles, la existencia de alianzas intrapartidarias de carc-
ter contingente y cambiante. De este modo, las energas de los partidos se
vuelcan, bsicamente, al proceso electoral, a lo que llamamos internismo.
Ahora bien, qu tipo de respuesta se ha dado a este problema, qu se ha
hecho sobre este tema? Para responder a esta pregunta me interesa mencio-
nar el caso de Amrica Latina porque, de hecho, en la Argentina se ha hecho
poco. En los pases latinoamericanos el malestar con la representacin ge-
ner fenmenos extendidos de desafeccin poltica, colocando, a su turno,
a importantes sectores de la poblacin en una situacin de disponibilidad
para convocatorias antipartido. Esta insatisfaccin con los partidos polticos
cre ese sentimiento anti poltica que nosotros tambin, en su momento,
hemos conocido. Una de las cosas que se ha hecho en los pases latinoame-
ricanos fue introducir una serie de reformas. Muchas de esas reformas vinie-
ron tambin junto con el paquete de las reformas estructurales en los aos
90, orientadas, bsicamente, a tratar de corregir este modo ms perverso en
que se consideraba que estaban actuando los partidos polticos; en particu-
lar, lo que uno podra llamar la partidocracia. Esto se convirti en el blanco
del reformismo institucional de los aos 90. Bsicamente la propuesta fue:
reconstruir el vnculo representativo y reestablecer los lazos entre la socie-
dad civil y los partidos. La consigna que predomin fue, pues, muy sencilla
y persuasiva: acercar el representante al representado. Con ese objetivo, se
dispuso una batera de medidas, en particular la descentralizacin poltica,
la personalizacin del voto y la democratizacin de los partidos, para que se
1
www.pjn.gov.ar
208
tendieran puentes entre una clase poltica que se consideraba volcada sobre
s misma, y una sociedad que estaba necesitada de respuestas.
Creo que el eje de estas propuestas es claramente tributario de una visin
del vnculo de representacin que puso ms el nfasis en la relacin partidos
ciudadanos, que en la relacin partido gobierno. As, la reforma poltica
en Amrica Latina alent esos procesos buscando la multiplicacin de las
alternativas y niveles representables, en la confianza, justamente, de reesta-
blecer la deteriorada relacin de los partidos con los ciudadanos.
Ahora bien, puestas en marcha estas reformas, desde el punto de vista
del funcionamiento de las instituciones democrticas, creo que el balance es
ambiguo. Si bien es cierto que en casos como, por ejemplo, Bolivia y Ecuador,
sectores antes no representados encontraron su voz -y esto, por cierto, es
sumamente positivo-, las fracturas ms pronunciadas de la estructura social,
se refractaron en muchos pases sobre las organizaciones partidarias, redu-
ciendo sus capacidades de coordinacin poltica y de gestin de gobierno.
En un repaso rpido se puede observar que las reformas abrieron las puertas
a autoritarismos electivos, dieron expresin a clivajes societales profundos,
contribuyeron a alimentar la inestabilidad de los gobiernos, algunos de los
cuales, a duras penas, se pudieron sostener. Entonces, si por un lado se mira
la descentralizacin del poder electivo y sus impactos en casos como el de
Per y Venezuela, lo que gener fue ms espacios para la representacin, ms
espacios para el poder poltico electivo, contribuyendo al colapso del sistema
de partidos tradicional y a la emergencia de outsiders. En Bolivia gener ms
polarizacin poltica y territorial, y en Ecuador, la fragmentacin del sistema
de partidos. Cuando sucede esto ltimo, resulta difcil sostener que la multi-
plicidad de partidos y listas faciliten al ciudadano la tarea de evaluar cul es
la oferta ms conveniente o ms cercana a sus preferencias. De hecho, la so-
breoferta tiende a introducir la confusin. Esto es lo que pasa con cualquier
sistema de partidos fragmentado.
Otras propuestas de reforma estuvieron vinculadas con los procesos de
personalizacin del voto. En muchos de estos pases se combinaron varios
instrumentos. La personalizacin del voto implic, en algunos casos, intro-
ducir mecanismos mixtos de representacin, aquellos que conjugan sistemas
de representacin uninominal con sistemas de representacin proporcional,
y tambin, en algunos casos, se introdujeron mecanismos de democracia di-
recta dentro de los partidos; por ejemplo, elecciones primarias.
Los resultados de estas reformas, expresados as, en forma por cierto bre-
ve, no han sido los esperados. En vista de ellos, qu es lo que se puede pro-
poner como alternativa? Ciertamente, el objetivo es el fortalecimiento de los
partidos. Pero de qu se trata exactamente fortalecer los partidos? En este
punto quiero hacer referencia al tema de la representacin en las dos vertien-
tes en que se puede analizar: la relacin partidos - ciudadanos y la relacin
partido - gobierno.
Seal que las medidas mencionadas colocaron el acento en la vincu-
lacin del partido con los ciudadanos, pero, desde mi punto de vista, no lo
209
Ana Mara Mustapic
colocaron suficientemente en la relacin partido - gobierno, es decir, los par-

tidos con la gestin de gobierno. Al respecto, creo que es importante tener
en cuenta lo siguiente. Parte de las dificultades de los partidos en su rela-
cin con los ciudadanos es que los partidos han ido perdiendo funciones
representativas frente a otras organizaciones. Por ejemplo. Si se piensa en la
representacin de intereses, los partidos compiten con organizaciones muy
especializadas como los sindicatos, ONGs y medios de comunicacin. En-
tonces, toda una serie de funciones que los partidos desempean, las com-
parten tambin con otros actores, algunos de los cuales corren con ventaja en
cuanto a que representan a sectores muy especficos. Sin embargo, adonde
es ms difcil que los partidos vean amenazada su competencia es en un rea
que les es propia: la gestin de gobierno. Precisamente, la funcin principal
que le queda al partido es seleccionar al elenco dirigente que se va a hacer
cargo del gobierno y que va a formular las polticas pblicas. En consecuen-
cia, esta tarea de seleccionar a la clase dirigente, a los gobernantes y la tarea
de produccin de polticas pblicas es a la que debera apuntarse a la hora de
reformar. No se trata, entonces, slo de acercar el gobernante al ciudadano,
sino de fortalecer la capacidad del gobernante de decidir polticas.
En este respecto, se puede pensar en distintos mecanismos que se po-
dran llegar a introducir para vincular a los partidos con la tarea de gobierno.
Por empezar, para poder gobernar es importante que los partidos polticos
sean partidos cohesionados. En consecuencia, un posible mecanismo para
lograr mayor cohesin es hacer compatibles los cargos directivos del partido
con los cargos electivos. En algunas organizaciones, en el pasado, estas eran
funciones que no podan estar juntas y esto gener problemas de cohesin
por la coexistencia de dos estructuras de autoridad: una en el gobierno y una
fuera del gobierno. Tambin pueden pensarse formas de organizacin inter-
na ms centralizadas, que no alienten la excesiva fragmentacin del partido y
darle ms fuerza a la organizacin nacional. Asimismo, se pueden introducir
herramientas que ayuden a mejorar la capacidad de elaboracin de polti-
cas pblicas por parte de los partidos a travs de una mayor participacin,
estableciendo distintos foros, con los grupos tcnicos, con los grupos espe-
cializados, con las bases de los partidos polticos. Por otro lado, para que los
partidos polticos puedan desarrollar mejor su tarea, el nmero de partidos
importa. Tener la cantidad de partidos que tenemos en la Argentina, aun
cuando la gran mayora no llega a ocupar cargo alguno porque, en definitiva,
no son representativos, enturbian el panorama y hacen ms difcil para el
votante elegir de manera ms o menos informada. Basta recordar las ltimas
elecciones y la gran cantidad de boletas con las que se encontraban los ciu-
dadanos en el cuarto oscuro. Este cuadro es una invitacin a pensar en algu-
nos requisitos un poco ms severos para el mantenimiento de la personera
poltica.
Para ir concluyendo, desde mi punto de vista, la propuesta de generar
vnculos ms estrechos entre partidos y ciudadanos es una meta limitada.
Los resultados de algunas de las reformas que -en esa direccin- fueron im-
210
plementadas en los pases latinoamericanos, lo ponen de manifiesto. En

cambio, s creo que la relacin partido gobierno configura un locus estrat-
gico para la bsqueda de apoyo y relegitimacin de las organizaciones parti-
darias. Como tal, constituye una alternativa ms promisoria para encarar el
malestar de la representacin.
En resumen, lo que he tratado de sugerir es la conveniencia de encarar
los problemas de la representacin, jerarquizando la dimensin partido
gobierno. La justificacin de esta alternativa descansa, bsicamente, en tres
elementos: el primero de ellos se desprende de la teora democrtica. Dado
que la contraparte de la autorizacin a gobernar de parte de los ciudadanos
es la obligacin de los gobernantes de rendir cuentas, se sigue que el ejercicio
del poder forma parte del vnculo representativo. El segundo lo ofrece la so-
ciologa poltica. Al cabo de su trayectoria histrica, los partidos han perdido
muchas de las funciones originales, pero todava retienen una que es capital
en la vida de la democracia: seleccionar a quines van a ejercer el poder pol-
tico en nombre de los ciudadanos y formar gobierno. El ltimo elemento de
la justificacin de esta propuesta es fruto de la observacin emprica: cuando
se examina de cerca la insatisfaccin de los ciudadanos se constata que esta
se nutre, sobre todo, de la queja contra el desempeo de los gobernantes.
Entonces, al colocar como centro de los problemas la representacin la rela-
cin partido gobierno, se abre un interrogante: cmo generar la cohesin
entre sus componentes, esto es, una relacin fluida y solidaria entre quienes
ocupan los cargos electivos y los cuadros del partido? En este punto men-
cion anteriormente la compatibilidad de los cargos partidarios y electivos,
y un estilo de gestin que involucre la discusin de polticas pblicas tanto
a quienes estn adentro como a quienes estn fuera del gobierno. Creo que
la combinacin de estos factores -naturalmente, no seran los nicos a tener
en cuenta- puede contribuir a que se produzca la cohesin necesaria para
fortalecer el desempeo de los gobernantes. Lo que se est buscando con
esto, en definitiva, son gobernantes en condiciones de adoptar polticas que
den satisfaccin a las demandas de los ciudadanos. Slo entonces estos go-
bernantes podrn ser, tambin, unos gobernantes ms cerca de remover de la
agenda pblica los problemas ms acuciantes de la representacin.
211
Fortalecimiento e institucionalizacin de Partidos Polticos
Martn Bhmer
Voy a comentar alguna cuestin sobre la relacin entre los intelectuales y

los polticos. Yo no s si soy un intelectual, pero por lo menos me pagan para
dar clase y no s muy bien qu querr decir eso, pero ustedes s son polticos
y la relacin entre ustedes y los intelectuales es sobre lo cual va a tratar mi
exposicin de hoy.
Respecto del rol de los intelectuales en los partidos polticos, la pregunta
ms obvia que surge es para qu les servimos nosotros a ustedes? Se darn
cuenta de la valenta que requiere hacer esa pregunta, porque parece una
pregunta retrica. En principio, no parece que les sirvamos para mucho, y
me da la sensacin de que esto es ms grave todava, porque creo que la rela-
cin entre los polticos y los intelectuales en la Argentina, cualquier cosa que
esas dos palabras designen, es de admiracin pblica, pero de desprecio pri-
vado. Creo que hay un desprecio mutuo, privado, y una admiracin, mutua,
pblica. Lo que est bien, porque como se est diciendo mucho ltimamen-
te, la hipocresa es un valor, en el sentido en que la hipocresa es el precio que
le paga el vicio a la virtud. Lo que es mucho mejor que decirse las cosas en la
cara y producir problemas -algo de eso voy a comentar luego-.
Bien, pensando sobre estas cosas, yo quiero proponer dos formas de pen-
sar esta relacin, idealmente, y despus dedicarme a la Argentina, que en
general no es una situacin ideal sobre la que discutir, pero por lo menos,
desde el punto de vista de un par de ideas muy esquemticas, podramos ver
dos ejemplos posibles de relacin entre los intelectuales y los polticos, o el
rol de los intelectuales en la poltica, y/o en los partidos polticos. Mi pro-
puesta es que esto depende del tipo de poltica que nosotros pensemos que
los partidos polticos tienen que asumir. Y esa es una decisin poltica, moral
y cultural, en el sentido que supone una decisin respecto de la naturaleza de
la poltica o la naturaleza del conflicto poltico.
Una visin cree que la poltica es una forma de solucionar conflictos y por
lo tanto cree que es posible hacerlo. Muchas veces se conjuga con la idea de
la poltica de medios y fines: yo me propongo un determinado fin como por
ejemplo llegar a determinado objetivo social, y tengo que conocer cules son
los medios ms eficaces, ms eficientes, de llegar a esos fines; y lo que hace
la poltica es solucionar los conflictos que me permiten llegar ms eficaz y
212
eficientemente al fin propuesto. El fin puede ser la felicidad, el desarrollo, la

igualdad.
Esta visin de la poltica como una visin de racionalidad medio fin,
supone entender que las decisiones polticas son decisiones que se toman en
situaciones de conmensurabilidad: que yo puedo medir decisiones y tomar
la mejor. Decir, por ejemplo: esta decisin tiene determinado costo pero
me acerca tanto a la meta, esta otra tiene tantos costos y me acerca tanto a
la meta, y tengo que tomar la mejor. En general esas decisiones son deci-
siones tremendamente complejas, que requieren una enorme cantidad de
informacin, pero el ethos, el carcter de ese posicionamiento respecto de la
poltica, creo que es entendible, y la idea de la poltica es una idea de gestin
instrumental, porque una vez ya decidido el fin, uno lo que tiene que hacer
es una buena gestin instrumental, para llegar a ese fin; y los fines, una vez
que estn claros, son accesibles a travs de ciertas tecnologas. Esta visin de
la poltica y de las herramientas de la poltica est por supuesto plagada de
certezas: hay cosas que son correctas, cosas que son incorrectas; hay ciertos
costos, hay ciertos beneficios. No siempre, pero muchas veces, esta visin de
la poltica como una visin de medios y fines, tiene un ethos en virtud del
cual le resulta difcil entender que otros piensen diferente y en general al otro
que piensa diferente se lo concibe como un dato, como un obstculo para
llegar a los fines que uno se propone. Si el otro piensa diferente, en el mejor
de los casos lo tolero, en el sentido dbil de tolerancia, es decir: permito que
subsista en el mismo territorio que yo. As, la poltica est pensada como una
arena en donde se hacen las cosas que haya que hacer para avanzar hacia la
visin sustantiva que uno tiene respecto de qu es lo que est bien, qu es lo
que est mal, hacia dnde tiene que ir el pas y cul tiene que ser el rol del
Estado.
En esa visin de la poltica, los intelectuales tienen asignado un rol de
tcnicos. Tienen que conocer las formas de medir costos y beneficios, infor-
mar de los peligros de una poltica pblica o de otra, generar los argumentos
que sean ganadores en la arena poltica para ganar en las discusiones pbli-
cas. Deben ser tcnicos en opinin pblica, tcnicos en economa, tcnicos
en sociologa, tcnicos en ciencias polticas, tcnicos en derecho, gente que
pueda venir y decirnos la verdad que consiste en darnos el mejor instrumen-
tal para llegar a nuestro fin.
Una visin diferente de la poltica es la que ve la situacin de los conflictos
con un poco ms de pesimismo respecto de la posibilidad de solucionarlos.
Esta visin de la poltica cree que en sociedades pluralistas como la nuestra,
las situaciones ms graves de conflicto no se articulan como un mero conflic-
to entre visiones conmensurables. Por ejemplo, un conflicto entre quienes
creen en algo que va a traer 10 de felicidad a la Nacin, y otros creen que, si lo
miran bien, va a traer 8 de felicidad a la Nacin. En esta otra visin de conflic-
to, los conflictos se presentan en forma de tragedia, en el sentido de que las
visiones son inconmensurables, que lo que est en juego no es un problema
de qu visin tiene que ganar para que haya ms de algo, sino que, si gana
213
Martn Bhmer
una visin o si gana la otra, lo que est en juego es la identidad poltica de

la polis: qu cosa somos. Y en esos casos el conflicto es de suma cero: si uno
gana, el otro pierde, y estn en juego cosas muy importantes, dado que si uno
gana y el otro pierde, se pone en juego tambin el entramado social. Y no hay
nada que me pueda decir cul de las dos opciones es mejor o es peor. Es como
cuando uno tiene que elegir la carrera, y tiene 15 aos y cree que le gusta ser
astronauta pero tambin le gusta ser jugador de ftbol, y la verdad que no
hay nada que me pueda decir qu es mejor. No tiene sentido que alguien me
diga mir, vas a ganar ms siendo X... o vas a hacer ms feliz a tu familia
si sos Y. No pasa por ah. No hay tcnico que se pueda contratar para tomar
esa decisin.
Sin embargo, hay mucha gente que crey que la poltica tena mucho de
esto -desde hace muchos aos, empezando por Aristteles-, y que crey que
haba una forma de hacer poltica en estas situaciones de tragedia, que son
las situaciones de la poltica, las ms divertidas e importantes situaciones de
la poltica. Y la forma de actuar en este contexto, que no es el contexto de la
lgica, ni es el contexto de la fsica, ni es el contexto de la matemtica, es el
contexto de la poltica, la forma de actuar es lo que Aristteles llamaba sabi-
dura prctica y la idea era que el poltico tena que desarrollar esa destreza.
Esa visin de la poltica estuvo dormida durante mucho tiempo, pero ltima-
mente volvi con la discusin sobre republicanismo y la recuperacin de la
idea de fraternidad. Algunos autores empezaron a pensar qu significaba la
posibilidad de deliberar en contextos trgicos y la primera cuestin a tener
en cuenta es que este tipo de conflictos no son solucionables, en el sentido de
que no se terminan. Estos conflictos slo pueden ser administrados. Es ms,
esta visin de la poltica le da la bienvenida a estos conflictos. Estos conflictos
son el pan de cada da de la poltica. Quienes hacen poltica en este contexto,
aman estos conflictos, porque son los que le dan vida a la sociedad, los que
nos ponen ante la alternativa de qu ser cuando seamos grandes, qu ser
como sociedad.
Ahora, el problema es cmo se decide en ese contexto. La cuestin es
larga, pero un par de ideas podra acercar los que dicen que, a pesar de que
estos conflictos son inconmensurables, nosotros, sin embargo, podemos to-
mar mejores o peores decisiones. Piensan que hay dos herramientas que un
poltico tiene que tener en estos casos, que son la capacidad para la empata
y la capacidad para la distancia. Primero, por qu empata. Bueno, porque
en estos conflictos, si uno no puede ponerse en el lugar del otro y tener la
imaginacin suficiente para entender por qu el otro dice estas pavadas
que dice, estas cosas que a uno lo irritan tanto, que uno no puede entender
cmo a alguien se le ocurre pensar semejante cosa. Si uno no puede ponerse
en el lugar del otro, no puede dialogar. En efecto, con el aliengena no hay
dilogo posible; con alguien que habla un lenguaje totalmente diferente al
mo no hay dilogo posible. El esfuerzo por ponerse en el lugar de gente que
uno nunca sera es el primer rasgo de quien debe poder asumir estos desafos.
Hablo de conflictos serios, conflictos en donde est en juego la identidad na-
214
cional, la identidad de una persona, la identidad de una ciudad, la identidad

de un hospital, la identidad de un estudio jurdico, la identidad de cualquier
organizacin. Entonces, empata para ponerse en el lugar del otro, incluso
de esos que uno odia, pero odia visceralmente, estoy hablando de gente para
quien el aborto est bien, respecto de gente para quien el aborto est mal;
palestinos, israeles; estoy hablando de ese nivel de conflicto. Tener la ima-
ginacin moral como para ponerse en el lugar del otro es algo que uno tiene
que desarrollar.
Lo segundo es distanciarse, salirse, no enamorarse ni de uno ni del otro,
porque uno queda pegado y no puede tener actitud crtica; la destreza socr-
tica de la distancia, porque ser capaz de entrar y salir en esa deliberacin es
fundamental. Para qu es fundamental? Para entender y tomar una decisin
informada. Y en este caso, una decisin informada requiere saber qu cosas
estn en juego para todos los actores en cuestin. Un juez norteamericano,
en la dcada de los 40, que se llamaba Learned Hand, en un discurso muy
famoso que se llama El espritu de la libertad, que es un discurso muy corto
que dio al tomarle el juramento de ciudadana a unas 200.000 personas en
el Central Park, en plena Guerra Mundial, defini el espritu de la libertad
como aquel que no est demasiado seguro de estar en lo correcto. Si uno
tiene las certezas del tecncrata, no puede trabajar en una situacin de tra-
gedia. Con las certezas lo nico que se hace es aumentar la seguridad de que
uno siempre est en lo correcto. Esta definicin del espritu de la libertad
subraya la idea de que vivir en una sociedad libre supone no la certeza, sino
la duda respecto de si uno est en lo correcto. La duda no es la jactancia de los
intelectuales sino es una destreza fundamental de la democracia.
Cmo hace uno para desarrollar empata y distancia? Lo primero que
hace es rodearse de gente que piense diferente de uno, o lee cosas que lo
sacan de uno mismo, por ejemplo, lee literatura, lee novelas; y uno lee una
novela y, de repente, se convierte en una seora que tiene problemas con su
femineidad en la Rusia del siglo XIX. Y qu hace eso? Hace que yo me ponga
en el lugar de una persona que nunca voy a ser. Dicen que Lincoln tena un
gabinete armado con gente que pensaba diferente de l. Es una buena ma-
nera de empezar la maana, no? En vez de tener un gabinete en el cual a
uno le dicen que es un genio y que todo est bien, tener cinco personas que
le dicen que uno est equivocado todo el tiempo. Era un Presidente raro, y
eso que Lincoln vivi en una situacin de tragedia nacional. Lincoln llev a
Estados Unidos a una Guerra Civil y hacia la unidad nuevamente, pero una
unidad no boba, una unidad que se form sobre cientos de miles de muertos
del otro bando. Lincoln no dijo ah, qu lindo lo que piensan las otras per-
sonas, la verdad que tienen razn y me voy a quedar cruzado de brazos: la
deliberacin no es eso, no termina en la nada, termina en una toma de deci-
sin, pero en una toma de decisin informada de los costos que eso requiere.
Entonces, la cuestin es que en este contexto lo que hace el intelectual que
anda dando vueltas por ah no es demasiado diferente de lo que hace un in-
telectual o un tcnico en el otro contexto, pero el tono es diferente. El tono es
215
Martn Bhmer
de provisionalidad: a mi me parece... en este contexto, si hiciramos esto

que pasara tal cosa.... Son propuestas que asumen diferentes puntos de vista
y esperanzadas de que la cosa funcione y a veces funciona y a veces no. Pero
el tono es diferente y para esta visin de la poltica, el tono es gran parte de
toda la cuestin.
Hay otro concepto que es interesante, que es el de generosidad herme-
nutica. La idea de que uno tiene que ser generoso en la interpretacin. A mi
me sirve para no divorciarme, pero sirve tambin para muchas otras cosas.
Siempre ser generoso, siempre pensar, en principio, que el otro dice algo que
tiene sentido: el ethos de esto es ah, qu interesante!, la muletilla esa, que
a uno lo saca de quicio de los gringos, no?, how interesting!, y uno sabe
que es verso total, pero el punto es que el ethos de eso es siempre la derecha,
siempre ah, qu interesante: en Abu Dhabi las mujeres van con velo y cami-
nan atrs de su marido, y lo primero que nos provoca, obviamente, es que
esa costumbre es un horror, pero podramos reaccionar diciendo ah, qu
interesante. Miren la diferencia, qu interesante, a mi me parece que est
mal, en principio. Otra cosa es qu bestias, cmo discriminan a la mujer, hay
un tratado internacional que estn violndolo, bombardemoslos; es otro
ethos, es un ethos diferente. A lo mejor, la del bombardeo en algn momento
llega. De hecho Lincoln destroz al sur, pero es otro el ethos, no?
Hay intelectuales tcnicos, que van con determinado tipo de forma de
hacer poltica, e intelectuales que yo llamara retricos, que hacen otro tipo
de poltica, pero eso depende de los polticos. El rol de los intelectuales en los
partidos polticos, depende de los partidos polticos, no de los intelectuales.
Bien, finalmente, dnde se forman los intelectuales para los partidos po-
lticos? Bueno, tradicionalmente en algunos pases de occidente se sabe dn-
de se forman. En Francia en la ENA, en la cole Nationale dAdministration,
en Inglaterra en Oxford y en Cambridge, en Estados Unidos se forman en
Yale, Harvard, Stanford, etc. En estos pases se sabe dnde se forman. No s
si est bien o est mal. El punto es que nosotros no tenemos ni siquiera el
lugar curricular para formar a nuestros intelectuales. A nosotros, como todos
sabemos, el pas nos pide que a los 17 aos definamos qu vamos a hacer con
nuestra vida. A los 17 aos! Entonces, por ejemplo, en la Argentina la gente
decide que va a ser mdico a los 17 aos. Explquenme cmo alguien sabe, a
los 17 aos, que va a ser mdico o abogado, o politlogo, o filsofo, o psic-
logo. As que tenemos un problema respecto del momento de formacin:
en qu formamos, cundo formamos, etc. Bueno, en el mejor de los casos,
formamos a la gente para que se conviertan en tcnicos, los formamos en
la persecucin de la verdad en economa, o en sociologa, o en fsica. En la
persecucin de la verdad cada vez ms dentro del paradigma de las ciencias
naturales. Incluso en nuestras ciencias sociales, el paradigma de las ciencias
naturales avanza. As, la economa es la nia bonita de las ciencias sociales
porque se est convirtiendo en una ciencia formal o de contenidos formali-
zables. Las humanidades, en cambio, la discusin compleja sobre qu hacer
en situaciones trgicas, est ausente en nuestras tradiciones.
216
Todo esto tiene sentido de ser tenido en cuenta en la medida en que los
polticos necesiten conocimiento para hacer cosas, y la pregunta, entonces,
es qu cosas necesitan hacer. En la Argentina, como ustedes saben, las cosas
que los polticos necesitan hacer, o las ms importantes, tienen algn nivel
de complejidad tcnica, y por eso el avance de los economistas en la poltica.
Pero ustedes sabrn mejor que yo que el tipo de poltica que hacemos en la
Argentina, no requiere de conocimientos demasiados complejos. Hoy por
hoy los polticos ms exitosos saben que la poltica en la Argentina tiende a
ser, como dice, creo que Auyero, una forma de resolver problemas de la gen-
te. Y para resolver el tipo de problema que tenemos que resolver de la gente
-dicen algunos-, lo que hay que hacer es resolver los problemas. Si los chicos
tienen que entrar al colegio, hay que conseguirles un lugar; si necesitan una
cama en el hospital, hay que conseguir llegar al hospital y darles una cama.
Esos son los problemas que tiene la gente y esa es la forma de hacer poltica.
Si esa es la forma de hacer poltica, la verdad que no nos necesitan demasia-
do. Y si lo que necesitan es armar un contrato con el PNUD, o con el Banco
Mundial, o subir o bajar retenciones, o escribir un decreto, no necesitan el
desafo de alguien para deliberar en un contexto trgico: lo que necesitan es
un tcnico, y para eso siempre hay gente disponible.
217
Partidos Polticos: reflexiones de una militante
Laura Sesma
Me han pedido que participe en esta importante jornada sobre un tema

trascendente: el fortalecimiento de los partidos polticos, y la verdad es que,
cuando se me plante el hecho de participar como panelista, me preguntaba
qu decir. Por un lado, porque no tiene mucho sentido hacer un anlisis tc-
nico del tema de los partidos polticos o del punto de vista de la legislacin,
ya que hay gente que conoce mucho ms acabadamente ese tema. Tampoco
aporta demasiado abordar la perspectiva histrica de los partidos polticos.
Finalmente, decid compartir con ustedes algunas reflexiones e interrogan-
tes que surgen despus de casi ms de 30 aos de militancia en el Partido
Socialista.
Tomando las palabras de Martn Bhmer, respecto de que el espritu de la
libertad -y creo yo que del progresismo en el mundo-, es de aquel que parte
de que tiene dudas ms que certezas, y que entiende que la verdad absoluta
no est en uno, sino que generalmente es la sntesis de muchas miradas y de
muchos aspectos de la realidad, es que quiero aportar a este panel la expe-
riencia de vida, como militante de un partido poltico como el Partido Socia-
lista -un partido particular dentro de lo que es la realidad poltica argentina-,
y la experiencia hoy como dirigente poltica.
Por un lado, el primer aspecto sobre el que reflexionar es cmo ha cam-
biado la realidad desde que uno empez a militar. Quizs algunos de ustedes
tambin han vivido esa experiencia, en el sentido de que por los aos 73, 74
cuando, en el caso mo, ingres al Partido Socialista, el militar en poltica era
algo bien visto por la sociedad, ms all de los temores de una poca difcil,
que despus se fue agudizando y termin con la tragedia del golpe de Estado
del 76. Militar en poltica por aquel entonces no era sinnimo de corrupcin
ni de sospecha. Por el contrario, en ltima instancia decan qu audaz, mi-
litar en un partido, y ms como el Partido Socialista. La sociedad tena una
mirada positiva, a grandes rasgos, respecto de lo que era la militancia polti-
ca. Digo esto porque es importante saber el marco en que nos tenemos que
mover. Es mucho ms fcil desarrollar una actividad cuando hay, en general,
un aval social, una comprensin de la sociedad de lo que se hace. Y es mucho
ms difcil desarrollarla cuando hay prejuicios marcados, o cuando existe un
gran descrdito en la sociedad respecto de la poltica. La militancia de la po-
218
ltica a partir del ao 76, en general, no estaba sospechada de obedecer a la

bsqueda de una ventaja personal o una salida individual; en realidad, quien
militaba en ese momento prcticamente se estaba jugando la vida.
A partir del 83, con la recuperacin de la democracia, evidentemente
tambin hubo un auge de lo que fue la participacin en poltica, una necesi-
dad de la sociedad de comprometerse y participar. Y en esos momentos era
mucho ms sencillo desarrollar esa actividad: la sociedad en general acom-
paaba a los partidos, crea en la poltica.
Y en estos ltimos aos, uno puede percibir el retroceso respecto de la
credibilidad en las instituciones, del funcionamiento mismo de los partidos
polticos, y de la confianza de la sociedad en los partidos polticos y la diri-
gencia poltica.
Ese es el principal desafo. Ms all de las diferencias polticas o ideolgi-
cas, todos ac coincidimos en que los partidos polticos son imprescindibles
para el sistema democrtico. De alguna manera, en todos estos encuentros
de RAP -en particular el ltimo encuentro anual en Mar del Plata-, referen-
tes intelectuales como Botana, Mora y Araujo y otros han profundizado esta
cuestin de que los partidos polticos son esenciales a la democracia, y que
son esenciales como mediadores entre la sociedad y el gobierno, y que es
muy difcil hablar de polticas de Estado si no hay partidos polticos, porque
los acuerdos importantes y trascendentes no se hacen entre personas. Lo
concretan a lo mejor personas, pero en representacin de un colectivo.
Entonces, la primera cuestin es definir si estamos en retroceso y necesi-
tamos revertirlo y fortalecer a los partidos polticos, o siguiendo otra mirada,
si vamos a afirmar que no tienen ms sentido los partidos polticos, ni que se
presenten los candidatos a travs de los partidos polticos. Por qu no pre-
guntarse si este sistema sigue teniendo validez o no? Tras muchas reflexiones
personales, dudas y hasta la contradiccin en algunos momentos de decidir
si seguir desarrollando esta actividad o no, creo firmemente que los partidos
polticos son necesarios y que vale la pena dar la batalla por achicar la enor-
me brecha existente entre partidos polticos y sociedad.
Sabemos que este sistema no es perfecto, pero tambin que otros sis-
temas, por caso aquellos en los que los candidatos pueden presentarse por
fuera de los partidos, no han sido superiores ni han demostrado una mejor
relacin con la sociedad. Digamos que soy escptica cuando analizo racio-
nalmente a nuestro sistema de partidos pero que, por otro lado, tengo cierto
optimismo porque percibo algunos cambios.
Considero que los partidos estn en crisis por varias razones: primero,
porque su democracia interna est en crisis y no hay alternancia; y segundo,
porque -y esta es la otra cara de la misma moneda- no hay disciplina interna,
es decir, los miembros de los partidos ms a menudo que nunca hacen caso
omiso a las reglas de juego, no respetan las decisiones del colectivo partida-
rio, no estn sometidos al premio castigo en el buen sentido de la palabra.
Sin dudas, sin respeto por las reglas de juego dentro de la organizacin, los
partidos polticos no podrn revertir su deteriorada relacin con la sociedad.
219
Laura Sesma
Al respecto creo que cabe preguntarse: es posible un partido poltico con

una aceitada democracia interna y reglas de juego y, a su vez, con una acti-
tud como organizacin de amplitud para llegar a la sociedad o para sumar
nuevos sectores? No solo creo que es posible, si no que hay experiencias en
Amrica Latina de partidos polticos que empezaron siendo un movimien-
to y que avanzaron en su estructura como partido poltico. Para poner un
ejemplo, el PT en Brasil, con caractersticas muy particulares en su base de
sustentacin y organizacin, y que desarroll en muy corto tiempo una es-
tructura partidaria.
Otra de las razones por las que considero que los partidos polticos estn
en crisis es por una cuestin relacionada con las carencias en lo colectivo, con
el no funcionamiento pleno de sus rganos y reglas de juego. Es la gravitacin
que tienen los liderazgos absolutamente personalizados, y las construccio-
nes a travs de los medios de comunicacin, sin que exista una organizacin
que se inserte y que se relacione con la sociedad; una particularidad muy
marcada de nuestro pas, no slo en comparacin con Europa, sino incluso
con otros pases de Amrica Latina.
Por ltimo otra de las causas de la crisis es la ruptura de ese difcil equi-
librio entre un extremo de pragmatismo de los partidos polticos y otro do-
minado por el dogmatismo. Por un lado tenemos el pragmatismo, que lleva a
que el fin justifique los medios, y a que la plataforma de un partido sea defi-
nida en una consultora y no en el debate ideolgico. Por otro, y en lo cual sigo
creyendo, existen las ideas, las ideologas, y que cuando un partido poltico
en el momento electoral se prepara para decir lo que la gente quiere escuchar
y no lo que ese partido cree, empieza a expresarse la crisis ms profunda.
Indudablemente, muchas veces se genera una ruptura entre lo que uno
promete, como dirigente y como partido, y lo que despus cumple. No digo
que no sea importante el papel de los tcnicos, de los asesores en comuni-
cacin o en campaa electoral, pero una cosa es tener claro como partido
poltico qu se quiere para la sociedad o para el pas, y asesorarse, trabajar,
rodearse de intelectuales y de tcnicos que puedan decir cmo comunicar
estas propuestas, y otra cosa es vaciarse de contenido para vender el produc-
to poltico como si se tratara de un shampoo o un electrodomstico. Cuan-
do esto sucede, conviven polticos dirigentes con propuestas y con modelos
econmicos y polticos absolutamente contradictorios en un mismo partido
poltico, lo que genera, al menos en lo que hace a Argentina, un problema
muy grande de referencia de la sociedad: quin es quin y qu representa
cada partido poltico? De alguna manera, un partido poltico, ms all de las
particularidades de sus miembros y de la diversidad interna, debe represen-
tar, globalmente a un conjunto de ideas, desde el punto de vista econmico,
social y tambin cultural.
El otro extremo, tambin negativo, y que quizs es el que ms me toca,
por provenir de un partido de izquierda, es el dogmatismo: el ver la realidad
de una forma muy cerrada, atarse a utopas e ideas estancas sin entender que
la realidad es cambiante, y que requiere de nosotros como dirigentes polti-
220
cos y de los partidos polticos, un estudio permanente de la realidad, y una

respuesta concreta.
Mora y Araujo en el encuentro de RAP el ao pasado, en Mar del Plata, se
refera a ello cuando hablaba de esa actitud de ideologizar todo al extremo,
lo que dificulta la posibilidad de alcanzar acuerdos positivos para la sociedad,
y que tienen que ver con el avance de la sociedad. Los dogmas, esos rtulos
de todo: si es de izquierda, de derecha, si es blanco, negro, son negativos,
tanto como el pragmatismo. Partidos con estas caractersticas difcilmente
resulten atractivos para la sociedad. Tampoco atraen a intelectuales capaces
de colaborar y comprometerse en la bsqueda de las grandes soluciones que
requieren nuestros graves problemas. Pareciera que en Argentina los parti-
dos quieren expulsar a los intelectuales, no sumarlos.
Cuando se ejerce el gobierno, que en ltima instancia es para lo que uno
se prepara en un partido poltico, cada decisin de gestin se toma en base a
tres patas: el proyecto poltico, la parte tcnica o decisin informada, y la per-
cepcin que tiene la sociedad de esa decisin. Y para eso es preciso ampliar
la mirada, no slo incorporando en el equipo de gobierno a intelectuales o
tcnicos de la sociedad, si no fundamentalmente mediante una sistemtica y
jerarquizada capacitacin dentro del partido.
Finalmente, no quiero dejar de referirme al debate respecto de la can-
tidad de partidos polticos. Tengo una gran duda. La experiencia argentina
es bastante particular: la proliferacin de partidos o, mejor dicho, de sellos
partidarios, ha sido producto ms que de la legislacin o de que se puedan
constituir partidos municipales o distritales, de un mal uso de las listas espe-
jo, o la sumatoria de votos y los negocios electorales. Los nuevos partidos en
muchos casos han sido promovidos y utilizados por los partidos que tienen
ms chances de disputar el poder.
Sin olvidar que, dadas las condiciones que exhiben las estructuras parti-
darias, a menudo algunos dirigentes cuentan con ms relacin con la reali-
dad y referencia con la ciudadana que el partido mismo; o ms proyeccin
hacia fuera del partido que dentro del mismo. El dato de la realidad es que,
muchas veces frente a perder una interna, ese dirigente decide formar otro
partido. Este es otro claro ejemplo de cmo juegan estas variables que sea-
laba anteriormente de la democracia interna, de las reglas de juego y de la
apertura hacia la sociedad.
Por otro lado, la existencia de partidos polticos que reflejen ideas dis-
tintas es un derecho constitucional, mxime cuando en Argentina, la nica
posibilidad de presentar candidatos es a travs de partidos polticos. De all
que limitar, a travs de determinados mecanismos, la constitucin de nuevos
partidos o la permanencia de los menores ya constituidos sera, al menos en
esta etapa de la vida institucional de nuestro pas, muy lesivo para la ciuda-
dana. A partir de la crisis de 2001, es cierto que proliferaron muchos partidos
polticos, pero tambin es cierto que hay experiencias positivas de partidos
municipales.
221
Laura Sesma
En general, deca que estas son las razones de la profunda crisis de los
partidos y, a su vez, de las dificultades para mejorar la calidad institucional
de un pas. Nuestro desafo es s o s, trabajar para fortalecer nuestro propio
partido; no es fcil en los partidos polticos -como en casi ningn mbito- ir
contra lo que piensa la mayora; pero hay una cuestin cultural, que cada uno
de nosotros, en su espacio, debe plantearse y es que si los partidos pierden
dentro de su dirigencia y militantes, el espritu crtico, la posibilidad de de-
batir, la posibilidad de disentir, de confrontar ideas, se pierde en consecuen-
cia la riqueza y la esencia de los partidos polticos.
Entre el pesimismo de observar estas cuestiones y a veces no encontrar
el camino para revertirlas, y la percepcin de que existe una bsqueda de la
sociedad y de los ciudadanos por recuperar la poltica, sigue pesando ms el
optimismo. As como en 2001 no se poda decir que uno perteneca a algn
partido poltico, y menos que eras Diputado, porque hasta caba la posibili-
dad de que te agredieran, hoy creo que lentamente- vamos aprendiendo co-
lectivamente, como sociedad, que no hay otra alternativa que la democracia.
Afortunadamente, cada vez con ms frecuencia omos de la gente comenta-
rios como todo est mal, todo merece mi crtica, pero si yo no participo, o
si no hay un nivel de participacin y de compromiso, tampoco las cosas van
a cambiar.
Frente a ello es clave el comportamiento que nosotros tengamos, como
miembros y dirigentes de partidos polticos frente a esa iniciativa. Si tenemos
la capacidad de tomar esa actitud de la gente positivamente, o si, nuevamen-
te, vamos a contribuir a una nueva frustracin. Ojal seamos capaces de algo
distinto y de generar esperanza, confianza en los partidos polticos, ganas de
militar en su seno, en particular de parte de la juventud, cuestin fundamen-
tal si queremos pensar en un futuro distinto para nuestro pas.
222
Reflexinsobreel aporte del panel
al fortalecimiento de los Partidos Polticos
Alicia Mastandrea
La eleccin de los tres panelistas de hoy no pudo ser ms acertada2. Con

orgenes y visiones muy diferentes, han enriquecido con su experiencia y co-
nocimiento la reflexin propuesta sobre la importancia en el fortalecimiento
e institucionalizacin de los partidos polticos. Ana Mara Mustapic nos re-
cord que los partidos polticos tienen muy baja valoracin por parte de la
poblacin. El nivel de confianza de la sociedad en Argentina, de solo el 14%,
es menor al ya bajo nivel que se presenta en Latinoamrica. Laura Sesma
confirma esta apreciacin con respecto a la militancia poltica y a los pol-
ticos. Mientras que en los 70 y 80 militar en poltica era apreciado social-
mente, hoy nos encontramos que tenemos que defendernos ante las crticas
generalizadas de la sociedad a los polticos y a la poltica. Significa esto el
caldo para alimentar formas autoritarias o gobiernos de facto, como los que
hemos vivido? Ana Mara Mustapic nos tranquiliza cuando afirma que los
argentinos s confan en la democracia. Y los polticos y los partidos polticos
son las instituciones de representacin ciudadana por excelencia en esa de-
mocracia. Como bien dijo Laura Sesma, los partidos polticos son necesarios
y vale la pena dar la batalla por achicar la enorme brecha existente entre ellos
y la sociedad.
Por ello, tratar hoy en esta agenda hacia una Argentina 2016 superadora,
cmo reconstituir este entramado entre las expectativas sociales y la oferta
de los partidos polticos aparece como absolutamente prioritario. Mustapic
demuestra lo difcil que es esto en las distintas reformas al sistema electoral y
de partidos polticos en Latinoamrica. La libertad en la creacin de partidos
ayuda a mejorar la representacin y la participacin de grupos minoritarios,
pero puede generar fragmentacin y fragilidad en la representacin. Un pas
con 740 partidos polticos inscriptos, como menciona que sucede en Argen-
tina, suena a dislate.
Entre las situaciones que Mustapic menciona y comparto, ms impor-
tante a resolver es la relacin partido-gobierno, o dicindolo en sus palabras,
los partidos se definen por la funcin a la que estn llamados: gobernar. Y
aqu me permito agregar que gobernar exige que se hagan efectivas dos di-
mensiones: gobernabilidad y gobernanza. La gobernabilidad se resuelve a
2
Hace referencia a las exposiciones de: Ana Mara Mustapic, Martn Bhmer y Laura Sesma.
223
Alicia Mastandrea
travs de la poltica en su ms puro sentido: acordar o manejar los conflictos

de mltiples intereses. Situacin en extremo difcil para un pas donde los
acuerdos con los gremios, los empresarios, la Iglesia y an los medios, puede
ser muy difcil, especialmente para un partido que no es de origen justicia-
lista. El otro, al que hace alusin Mustapic, es la gobernanza: la capacidad
de administrar la cosa pblica, de proveer servicios vitales a la sociedad y
resolver sus problemas. Ello, me permito agregar, con la visin de llevar al
pas a la modernidad. Por lo dicho en esta mesa, podramos afirmar que la so-
ciedad tiene bajo nivel de confianza en los polticos en ambas dimensiones:
desconfa de los polticos por las formas de resolver la gobernabilidad y no le
tiene confianza en la capacidad del Estado de brindar los servicios bsicos a
la poblacin y de hacer y aplicar polticas pblicas para el bien comn.
Dice Ana Mara Mustapic que la funcin principal que le queda al parti-
do es la de estar seleccionando el elenco dirigente que se va a estar haciendo
cargo del gobierno, y formular las polticas pblicas para tratar de dar res-
puestas a los problemas de la sociedad y por ello identifica la seleccin de la
clase dirigente, los gobernantes y la formulacin de polticas pblicas como
ejes para fortalecer los partidos polticos y mejorar su capacidad de respuesta
a las necesidades de la sociedad. Creo que todos los que estamos aqu y com-
partimos el espacio RAP estamos de acuerdo con la necesidad de contar con
la informacin y anlisis que nos permitan una decisin ms informada, para
mejorar la gobernabilidad. Los estudios sobre sistemas electorales, financia-
miento de partidos polticos, estructuras democrticas en los gremios, as
como los aportes de ONGs como Poder Ciudadano deberan ser de consumo
y utilizacin de los partidos en sus propuestas de gobierno y en sus propues-
tas en el gobierno. Aunque creo que en este nivel an hay mucho para avan-
zar desde la academia, no se puede decir lo mismo con respecto al aporte que
se puede hacer para la gobernanza: desde sistemas administrativos menos
burocrticos, llegada a la sociedad con las nuevas tecnologas, avances en la
provisin de salud y educacin, etc., se tiene un amplio repertorio desde el
mundo del conocimiento que no se utiliza. Pero en este caso, al que debemos
fortalecer es al Estado ms que a los partidos polticos. Debemos mejorar al
Estado en su capacidad de respuesta a la sociedad. Por supuesto que se deben
tener polticos y gobernantes que tengan total conciencia de que el Estado
est al servicio de los ciudadanos, y no del partido o del funcionario de turno.
Pero mi experiencia en el Senado de la Nacin y ahora en la Legislatura de
Chaco es la total falta de apoyo de un cuerpo tcnico al servicio del legislador
para la toma de decisiones. Es imposible que un legislador sepa todo, co-
nozca todo. Se debe tener acceso rpido y de bajo costo a la informacin que
se requiere para analizar una ley o conocer las alternativas en polticas. Lo
mismo para los partidos polticos y funcionarios. El Estado hoy por hoy no
lo provee. Salvo excepciones, los cuerpos tcnicos no existen. Y ms all de
la siempre necesaria y siempre pospuesta reforma del Estado en este sentido,
las Universidades, ONGs y Think Tanks cumplen una funcin importante
proveyendo el anlisis requerido.
224
Reflexin sobre el aporte del panel al fortalecimiento de los Partidos Polticos
Por ello, esta propuesta se entrelaza perfectamente con el tema de Martn

Bhmer, de la relacin entre los intelectuales y los polticos. Bhmer deca
que los intelectuales, tienen asignado un rol de tcnicos, que los intelectua-
les, en esa visin de la poltica, lo que tienen es que conocer las formas de
medir costos y beneficios, informar de los peligros de una poltica pblica o
de otra, generar los argumentos que sean ganadores en la arena poltica para
ganar en las discusiones pblicas. Tcnicos en opinin pblica, en econo-
ma, en sociologa, en ciencias polticas, en derecho, gente que pueda venir
y decirnos la verdad, y el mejor instrumental para llegar a nuestro fin. Los
intelectuales tienen que alumbrar con el conocimiento la discusin de los
grandes temas, y aun plantear la agenda de aquellos que no aparecen como
obvios. Y los intelectuales deben ayudar a generar dirigencias, liderazgos, y
aun funcionarios formados e informados.
Y aqu tomo un factor que no se mencion y que considero central a la
cuestin de las democracias internas de los partidos y su capacidad de gene-
rar dirigentes formados y polticas pblicas de calidad: el financiamiento de
las estructuras polticas y el financiamiento de las campaas polticas. Hoy
por hoy, los partidos no tienen fondos para financiar cuerpos tcnicos de ca-
lidad. No tienen fondos para hacer un desarrollo sistemtico de lderes. Mu-
chas de las cosas que se hacen son con apoyo de fundaciones internacionales
o espacios como los que brinda RAP. Por ello, impulsar escuelas de gobierno
como propone Martn Bhmer puede ser una forma de mejorar la oferta en
propuestas de polticas. Pero debemos generar la conciencia en todos los po-
lticos y funcionarios de la necesidad de hacer uso del conocimiento en la
toma de decisiones.
Laura Sesma nos alerta en este sentido: que los partidos han hecho un
uso desmedido de consultoras de comunicacin y de encuestas de opinin,
generando que la plataforma de un partido sea definida en una consultora y
no en el debate de ideas. Coincido con que es el debate lo que enriquece las
propuestas, y que, como dijo Sesma, si un partido poltico en el momento
electoral se prepara para decir lo que la gente quiere escuchar y no lo que
ese partido cree, empieza a expresarse la crisis ms profunda y esto lleva a
la ruptura entre lo que uno promete como dirigente y como partido, y lo
que despus cumple. Por ello, rescato su aporte cuando dice que se requiere
la formacin de los dirigentes para ese debate teniendo ms o menos claro
como partido poltico qu se quiere para la sociedad o para el pas, asesorar-
se, trabajar, y rodearse de intelectuales y de tcnicos que puedan decir cmo
comunicar estas propuestas. De lo contrario, se produce un vaciamiento de
contenido para vender el producto poltico.
Queda expuesto que fortalecer los partidos polticos es mejorar la repre-
sentatividad, la capacidad de formacin de dirigentes, la capacidad de diseo
e implementacin de polticas pblicas de calidad. Para ello, se debe actuar
en mecanismos que favorezcan la democracia interna, el financiamiento de
los partidos y de la campaa y genere los incentivos para la formacin conti-
nua de los dirigentes. Y algo que no se mencion, pero est en el imaginario
225
Alicia Mastandrea
social: necesitamos fortalecer los valores e ideales como base fundacional del
partido. No nos podemos olvidar, ni permitir que se olvide, de la Repblica
y de la tica.
Sin dudas, el fortalecimiento de los partidos polticos en estas dimen-
siones, ayudarn a reconstruir el vnculo representativo que permitan res-
tablecer los lazos entre la sociedad civil y los partidos. Los partidos deben
ser el mbito para generar dirigentes que respondan a las necesidades de la
poblacin, que puedan manejar el conflicto y que tengan las herramientas
apropiadas para lograr gobernabilidad y gobernanza, pero adems, que ins-
piren e inviten a la sociedad a construir un pas para un mundo mejor.
226
Los partidos en el sistema poltico chileno
Luis Maira
Tengo la suerte de conocer bien Amrica Latina -he vivido en cuatro de

sus pases y he recorrido la totalidad de las veinte naciones latinoamericanas
trabajando en actividades acadmicas-. Por eso les puedo asegurar que no es
muy usual, y habla bien de las posibilidades de cambio poltico en la Argen-
tina, que un grupo de anlisis que incluye personas que estn en la actividad
poltica cotidiana, a una Gobernadora, muchos Intendentes, parlamentarios
y lderes de las provincias argentinas, puedan mantener un dilogo vivo con
pluralismo y diversidad como yo he visto esta noche.
Creo que podra partir diciendo que en Amrica Latina sabemos mucho
menos de lo que creemos de la historia propia de los otros pases de la regin.
La experiencia muestra que nuestro conocimiento incluye interesantes ge-
neralizaciones, polticas y culturales, sobre las muchas e importantes cosas
que compartimos -un piso cultural, una misma historia, la lengua, un cierto
imaginario en el campo de la cultura - pero eso mismo nos aparta de percibir
que cada historia nacional es diferente, y a veces, pases que son muy cer-
canos, tienen historias muy distintas. Esta es una primera advertencia para
poder hablar del proceso poltico chileno, de los partidos y de los consensos
y cambios de los partidos en Chile. Si yo tuviera que caracterizar la historia
chilena contempornea, dira que es el pas que ha experimentado los cam-
bios ms profundos y mltiples que uno puede encontrar en Amrica. As
como Mxico, en los aos del Partido Revolucionario Institucional, era un
modelo de continuidad histrica, Chile fue en lo concreto, en su historia del
siglo XX, un modelo de cambios drsticos y bruscos. Digo esto en un sentido
muy profundo: una persona que hoy tenga ms de 50 aos, ha vivido en tres
pases distintos; no estoy hablando de cosas imaginarias, o simblicas, estoy
hablando de que ha vivido en pases que tienen una estructura productiva
diferente, con un sentido diferente de la cultura, con regmenes polticos que
han variado drsticamente y que han experimentado formas de insercin in-
ternacional completamente antagnicas unas de otras.
En el ao 98 yo estaba en Mxico, y me pidieron que publicara un libro,
que pusiera al da algunos escritos, y termin escribiendo uno, que llam Los
tres Chile de la segunda mitad del siglo XX, y esos tres Chile como pases dis-
tintos eran: un Chile republicano, que muri con el golpe de Estado de sep-
tiembre del 73; un Chile autoritario, la dictadura del general Pinochet, de
227
Luis Maira
diecisiete aos, entre 1973 y 1990; y un Chile de la transicin a la democracia,

que se inici en marzo de 1990 y que, en mi opinin, ha concluido en 2006
con el final del mandato del Presidente Lagos. Con todo, no ha habido en
la historia chilena, y esto es parte de nuestras configuraciones actuales, una
clara percepcin de la necesidad de iniciar un programa post transicin, que
tendremos que abordar, con certeza y nitidez, en la eleccin presidencial de
2009. Lo que yo quiero contarles es cmo, en ese pas tan cambiante, que ha
tenido tres expresiones tan encontradas, y hasta contradictorias, se va dando
un proceso poltico, y cmo funciona el disenso y el consenso en los partidos.
El sistema poltico chileno es un sistema mutante, capaz de transformar-
se y modificarse en corto tiempo, en funcin de poderosos impulsos endge-
nos, hasta llegar a ser un sistema poltico distinto al que previamente estaba
instalado. En este proceso de grandes transformaciones poltico-culturales,
el papel y la significacin de los partidos polticos ha sido decisivo pues pocos
actores han cambiado ms a lo largo de este ciclo, y muy pocos cambios ex-
plican mejor las transformaciones producidas, que aquel que se ha registra-
do en el interior de los partidos polticos chilenos, donde han modificado su
influencia en la sociedad, su estructura interna, su legitimidad y, por cierto,
sus estilos de hacer poltica.
Para ordenar mejor mi reflexin, quisiera volver a los tres pases de los
cuales habl, y caracterizar el Chile republicano como un pas que tuvo sus
races en el siglo XIX. Chile fue tempranamente un Estado en forma, logr
establecer una Constitucin ordenadora en 1833, pero cuando hablamos de
un Chile republicano, hablamos de los cuarenta aos de continuidad que si-
guieron a la crisis poltica de 1931 / 1932, y hasta septiembre de 1973. Sera til,
quizs, recordar que tras ganar la Guerra del Pacfico frente a Per y Bolivia
(1884), vinieron treinta y cinco aos que son el smbolo de la grandeza -1885-
1920-. Pero esos tambin fueron aos en que Chile cerr un ciclo positivo de
crecimiento y de buena insercin internacional, e inici un momento de in-
volucin y de crisis poltica y econmica. El mayor trabajo de historia econ-
mica del siglo XX en Chile, lo escribi un notable economista, Anbal Pinto,
y lo titul Chile, un caso de desarrollo frustrado, lectura obligatoria en todos
los cursos de historia de Amrica Latina hace veinte aos. Lo que l quera
decir era que el pas pudo haber logrado, como tambin Argentina pudo ha-
cerlo unas dcadas despus, integrarse en el pequeo crculo de los pases de-
sarrollados. Sin embargo, dej escapar esta oportunidad histrica y despus
de la Guerra del Pacfico, entreg el control de salitre y el cobre. Las nuevas
riquezas del pas no beneficiaron a las arcas fiscales y en lo poltico-econ-
mico se vivi una larga declinacin. La historia de Chile, del inicio del siglo
XX, est marcada por esa frustracin de un desarrollo no conseguido; posible
pero frustrado. Eso abri la bsqueda angustiosa de un nuevo comienzo para
hacer las transformaciones necesarias, que permitieran encontrar un cauce
distinto para la inclusin del pas en el esquivo mundo desarrollado.
La poltica, a partir de ese tiempo, tuvo rasgos que es importante rescatar.
Chile fue un pas altamente ideologizado, centrado siempre en la formula-
228
Los partidos en el sistema politico chileno
cin de grandes proyectos, pero que prescindi de la construccin de las ma-

yoras necesarias para ejecutar esos proyectos. Fue el pas de la alternancia
por antonomasia: despus de la Segunda Guerra Mundial, ningn gobierno
dej sucesin, cada uno le entreg el poder al que fue su ms enconado ad-
versario. El pas se dividi conforme a la geografa poltica de los tres tercios,
que correspondan a las grandes corrientes de la poltica en el mundo. Un
tercio de derecha, heredero de la vieja tradicin del mundo colonial, de la
primaca de la hacienda y del poder de los grandes agricultores en todo el
pas, con dos grandes partidos: el Liberal y el Conservador, muy parecidos a
los de otras historias de pases latinoamericanos, como Colombia, Mxico o
Nicaragua. A partir de 1932, en ese Chile no haba la posibilidad de construir
proyectos, ni de establecer consensos, porque tampoco se buscaba asegurar
mayoras. Haba una perseverancia en la bsqueda del camino propio, y los
partidos se resignaban a ejercer el poder en el cuadro de ser el tercio ms
crecido, de los tres espacios. Los partidos polticos en el Chile republica-
no fueron siempre ms de uno por sector, liberales y conservadores en la
derecha; un centro mesocrtico donde encontramos al Partido Radical y la
Democracia Cristiana, uno laico y el otro asociado a la doctrina social de la
Iglesia Catlica, y luego dos partidos marxistas de izquierda muy poderosos,
Socialista y Comunista, marcados por la diferencia esencial de su rivalidad
o cercana, con la idea de un centro unificado de decisiones del movimiento
obrero internacional. Los comunistas adheran claramente a las orientacio-
nes y lineamientos que venan de Mosc, mientras los socialistas proclama-
ban con alguna arrogancia nuestro Vaticano est aqu. Pero en definitiva
tuvieron que hacer acuerdos difciles, al interior de su sector, aunque nunca
pudieron tampoco construir mayoras que excedieran ese tercio del electo-
rado, con el cual se ganaba el poder y se lo perda seis aos ms tarde, por
el rpido entendimiento de los otros dos grupos, para hacer una oposicin
sumamente eficaz.
En ese pas de los tres tercios, en el que nadie tuvo mayora en el Parla-
mento, y ningn gobierno tuvo continuidad, la actividad poltica disfrutaba
de su mxima legitimidad, era la pasin nacional, las familias se reunan
los domingos para hablar de poltica, y muchas de ellas estaban asociadas a
una cierta tradicin. Haba familias radicales, familias comunistas, familias
liberales, otras tenan pluralidad, pero en todas se discuta sobre el acontecer
poltico del pas, sobre la prxima eleccin y las perspectivas de los candi-
datos que venan. Fue en nuestras casas, que los jvenes de los aos 50 y
60 nos educamos guardando silencio, porque nuestros padres escuchaban
durante el almuerzo al principal analista poltico en la radio, entonces nadie
tena derecho a abrir la boca hasta que el programa terminara. Esa pasin
y esa proximidad con el quehacer poltico llevaron a una hipertrofia de los
partidos polticos, y a una generalizacin de la militancia.
Chile era un pas que los socilogos definan como mesocrtico y so-
ciocntrico. Con mesocrtico queran decir que las capas medias, laicas en
el Partido Radical y catlicas en la Democracia Cristiana, se haban extendi-
229
Luis Maira
do considerablemente en torno a las profesiones liberales y a la buena edu-

cacin pblica. Con sociocntrico queran decir que Chile tambin era un
pas donde los movimientos sociales principales, el movimiento obrero, los
campesinos y las organizaciones de estudiantes universitarios, ocupaban un
papel cada vez ms protagnico en la vida nacional del pas. Esto significa
que era fuerte el polo dominante de la sociedad civil con las organizaciones
de empresarios, como grupos que conducan la agenda nacional y que eran
portadores de grandes intereses. Pero tambin eran poderosos los distintos
movimientos sociales, que intentaban expresar los intereses y visiones de las
clases subalternas. En ese cuadro, la militancia de los jvenes era casi un
dato inexorable; en la universidad se viva en torno a la Federacin y a los
centros de estudiantes. Todos hacamos una opcin ideolgica muy pronto,
y asumamos ah responsabilidades. Los ms respetados dirigentes polti-
cos chilenos se formaron en la actividad estudiantil: Ricardo Lagos era el
Presidente del Centro de Estudiantes de Derecho en el ao que yo entr a
la Universidad, y luego fue un dirigente de la Federacin de Estudiantes de
Chile; Jos Miguel Insulza, a quien yo tuve la suerte de ingresar en la poltica,
porque era ms joven que yo, fue tambin Presidente del Centro de Derecho,
y luego Presidente de una Unin de Federaciones Universitarias en Chile.
Si yo tuviera que contar de mi experiencia cul es el rasgo que ms me
marca, dira que haber sido Presidente de la Federacin de Estudiantes de
Chile en 1963/64. Despus, tres meses ms tarde fui Diputado y eso era na-
tural, porque en 1965 hubo 15 Diputados menores de 30 aos, casi todos pro-
venientes de las federaciones de estudiantes universitarios a lo largo del pas.
Entonces, en el Chile Republicano, la militancia tena un rasgo especial. Se
haca en la mayora de los casos desde la universidad. Originaba compromi-
sos polticos y carreras acadmicas, que no eran incompatibles, que tenan
puentes perfectamente establecidos con la actividad pblica, y los jvenes
tenan la posibilidad de una participacin temprana en la vida poltica del
pas. Yo creo que eso fue una diferencia de Chile con muchos otros pases de
Amrica Latina, que tienen intelectuales y acadmicos ms sobresalientes,
pero que no tienen lderes polticos con esa formacin ms temprana y com-
pleta que tienen los nuestros.
Este Chile que alcanz su momento ms conflictivo entre 1970 y 1973,
con estos partidos protagnicos y con esta pasin poltica, desapareci junto
con el golpe de Estado, casi como si hubiera sido cortado con un hachazo. La
crisis que lleg al final del gobierno del Presidente Salvador Allende era una
crisis muy profunda, con un sistema poltico que vena funcionando mal, y
que ante la magnitud de los cambios radicales que impuls la va chilena
al socialismo, simplemente hizo implosin. El pas lleg a una apasionada
confrontacin, que pudo haber sido la base de un conflicto civil, que con-
virti a los viejos adversarios del sistema poltico republicano, virtualmente
en enemigos. Ya no fueron capaces de convivir, ni en el Congreso, ni en los
movimientos sociales, ni en la vida pblica de los peridicos y se fueron en-
venenando las discusiones entre los partidarios de Allende y sus opositores.
230
Entonces pasamos de la noche a la maana, con la dictadura militar, de

una variedad plural de partidos y de una slida historia de participacin y
compromiso poltico, de un gusto de los chilenos por la actividad pblica, a
una sola visin, monoltica, fundamentalista, que impuso las visiones pro-
pias de la Guerra Fra, de la Doctrina de Seguridad Nacional, directamente
acogida, casi en su integridad, en la dictadura del general Pinochet: por casi
17 aos una sola visin, la neoconservadora, tuvo todo el espacio para imple-
mentar y realizar, sin obstculos ni oposicin, sus propios proyectos. En esos
aos vivimos la proscripcin de los partidos polticos, de todos, incluidos los
que haban apoyado el golpe de Estado, y la implementacin de una revolu-
cin conservadora que, paradjicamente, le dio una enorme importancia a la
construccin institucional.
La dictadura de Pinochet: cuando uno ve la historia de la segunda mi-
tad del siglo XX en Amrica Latina, result ser la ms poderosa y la ms
emblemtica de todos los regmenes autoritarios de Seguridad Nacional. La
chilena no fue la ms represiva ni la ms violenta. Argentina y Guatemala
tienen nmeros mucho ms amplios en materia de desaparecidos de los que
tiene el proceso chileno, pero lo que dio rasgo y caracterstica a la dictadura
de Pinochet fue el intento por refundar la sociedad, por reestructurar todo, la
economa, la cultura, las acciones internacionales, la vida de las regiones, el
quehacer global de la sociedad de acuerdo a una sola y monoltica mirada del
mundo. Segundo, Pinochet fue poderoso porque mantuvo el mando militar
efectivo, que los conductores de otras dictaduras delegaron. As, pudo con-
centrarse l mismo a la cabeza de este proceso, durante el largo tiempo que
dur. Y tercero, porque Pinochet es el nico dictador con Constitucin, que
yo conozca. Un mes despus del golpe de Estado, donde se haba anunciado
esa noche que los cuatro comandantes de las ramas de las Fuerzas Armadas
y la Polica ejerceran rotativamente la presidencia de la Junta de Gobierno,
Pinochet realiz una ceremonia en que estableci un podio que lo coloc
a l un metro ms arriba de sus antiguos pares, y procedi a designar una
Comisin Constituyente, para preparar la nueva Carta Fundamental que en
su opinin el pas necesitaba. Los expertos de Pinochet no trabajaron poco
tiempo, realizaron 520 sesiones, en casi siete aos, y Pinochet varias veces les
mand un memorandum con el contenido exacto de lo que quera tener como
texto de esa nueva Constitucin. Esta fue como traje sobre medida, para tra-
tar de mantener los valores propios de las visiones autoritarias y el clima de
terrorismo de Estado, ms las concepciones econmicas neoconservadoras
importadas de sectores de la extrema derecha americana e inglesa. Con eso
se hizo una Constitucin que buscaba darle al rgimen una larga sobrevida,
y que ha hecho de la transicin chilena algo mucho ms complejo.
En ese cuadro, result mucho ms difcil terminar en Chile con la dicta-
dura, y diversos intentos sociales, como las protestas nacionales, iniciadas
en mayo de 1983, que movilizaron activamente a segmentos amplios del pas,
o la Asamblea de la Civilidad, que en 1986 coordin a 600 lderes sociales,
fracasaron en la tarea del desalojo de Pinochet del poder. Todos los intentos
231
Luis Maira
de presin social fallaron y, al final, hubo que entrar en el cauce del diseo
institucional previsto por la Constitucin de Pinochet, un plebiscito unino-
minal en torno a un candidato designado por los Comandantes en Jefe, en
octubre de 1988.
Pero antes de ese tiempo, los antiguos enemigos polticos del campo de-
mocrtico haban aprendido esa vieja leccin, que alguna vez o a un cientis-
ta poltico brasilero, que dijo: nosotros desprecibamos mucho la democra-
cia formal, pero en la tercera sesin de tortura, uno aprende que el habeas
corpus es un componente civilizatorio del que no puede prescindir ninguna
sociedad. Nosotros llevbamos en el camino 3.000 muertos, la mayora de
ellos desaparecidos, lderes sociales de los partidos y de las organizaciones,
130.000 exiliados, 160.000 personas torturadas, segn las rigurosas estads-
ticas posteriores de las Comisiones de Investigacin que hemos creado. Era
un pas dividido por el terrorismo de Estado, entre amigos y enemigos. Una
Nacin de enemigos, haba titulado Arturo Valenzuela, politlogo de origen
chileno, pero tambin ciudadano norteamericano, que fuera en tiempos del
Presidente Clinton Encargado para Asuntos Latinoamericanos del Conse-
jo de Seguridad Nacional, un libro que describa del rgimen de Pinochet.
Frente a esa Nacin de enemigos, la vieja fragmentacin de los tres tercios
no serva, y en medio de la dictadura, con dificultades y problemas se fue
amalgamando una coalicin capaz de sumar lo principal del centro y de la
izquierda, para construir una mayora nacional activa que pudiera recuperar
la viabilidad y el destino nacional para Chile.
La clave para hacer posible este ejercicio fue definida en 1984. En medio
de las protestas nacionales, hicimos un seminario que llamamos El lmite
de las diferencias. All nos persuadimos todos de que para poder ponerle
trmino a una dictadura tan poderosa en lo material, y en lo represivo como
la de Pinochet, era indispensable contar con el nico elemento que nos daba
ventaja, una mayora social estable, con una propuesta democrtica seria, en
condiciones de plantear en el campo de la confrontacin ciudadana cuando
llegara el momento, la continuidad o la salida de Pinochet. El resultado fue
primero el llamado Acuerdo Nacional de 1985 donde con la participacin,
incluso de disidentes del rgimen militar, definimos la base de un Programa
de Gobierno para la transicin. Luego, en febrero de 1998 organizamos la
Coalicin por el NO y el original Comando por el NO en cuyo Comit Direc-
tivo Nacional tuve la suerte de trabajar.
All construimos, por un lado, las bases de lo que fue la Propuesta Pro-
gramtica de la eleccin de 1989, y por otra, la extensa coalicin poltica, ini-
cialmente formada por 13 partidos polticos distintos, que luego de ganar el
plebiscito de octubre de ese ao se convirti en la Concertacin de Partidos
por la Democracia. Luego fuimos capaces de simplificar ese mundo fragmen-
tado de partidos pequeos, y acabar en cuatro partidos bastante ms slidos:
la Democracia Cristiana, la mayor fuerza poltico individual de Chile hasta
1973; el Partido Socialista, el partido de Salvador Allende; el Partido por la
Democracia, un partido instrumental que fundaron los socialistas cuando
232
an no podan legalizar su partido, y que se qued como un partido per-

manente en la vida de Chile; y como cuarto componente, el Partido Radical
Socialdemcrata, fundado en el siglo XIX, heredero de viejas luchas laicas,
de inspiracin evolucionista, inspirado en el pensamiento de pensadores tan
conocidos como Comte o Spencer. Estos cuatro partidos configuraron la fu-
sin de una parte principal, de dos de los antiguos tercios, el del centro y el de
la izquierda, y pudieron ganar con un 54% el plebiscito, negar la continuidad
de Pinochet en el poder el 5 de octubre de 1988, y luego triunfar en la eleccin
presidencial abierta del 14 de diciembre de 1989 con Patricio Aylwin. Y ms
tarde vencer tambin en las tres elecciones posteriores, con Eduardo Frei
Ruiz Tagle (1993), Ricardo Lagos (1999) y Michele Bachelet (2005).
Estos partidos han creado una coalicin inusual en Chile, porque en el
pas de la alternancia perpetua, han generado un ciclo pacfico que comple-
tar 20 aos cuando termine el mandato de Michele Bachelet, en que ha go-
bernado el mismo elenco de partidos polticos, y una misma elite dirigente,
formada bsicamente, en los aos de la dictadura. En estos 20 aos Chile
se ha convertido de acuerdo a los indicadores econmicos y sociales- en el
primer pas de Amrica Latina.
En este cuadro es interesante organizar algunas reflexiones e informa-
cin en torno a lo que ha pasado en la transicin, en estos aos que partieron
en marzo de 1990 y que nos han llevado a un pas tan distinto al que haba
con Pinochet y con anterioridad. La primera cosa que hay que sealar es que,
constituida esta mayora de centro e izquierda, que fue la Concertacin, que-
daba todava examinar si su tarea iba a ser de corto plazo, una transicin fcil,
de cuatro aos. Para ello incluso cambiamos el mandato presidencial de la
Constitucin de Pinochet, en el primer gobierno de Aylwin de ocho a cuatro
aos, para tener el tiempo exacto para hacer nuestra tarea. Pero no result
as y fue necesario adaptar la coalicin para desempearse por un tiempo
mucho ms largo, por las propias dificultades del proceso de transicin y
por la fortaleza del imaginario autoritario e individualista instalado en la
sociedad, que los sectores partidarios de Pinochet nos haban dejado. Rpi-
damente nos dimos cuenta de que necesitbamos dar a la Concertacin una
dimensin estratgica y esta se ha quedado como una coalicin estable, de
un alcance innovador en la vida poltica chilena.
La tarea ha sido muy difcil, porque Pinochet hizo un verdadero mina-
do del terreno poltico a travs de lo que en Chile llamamos el proceso de
amarre. En los artculos transitorios de su Constitucin se dispuso que si l
perda el referendum de 1988 tendra un ao adicional de mandato. El pro-
psito de esta extensin del plazo era dar sobrevida al proyecto autoritario
plasmado en la Constitucin aprobada en 1980 cuya concepcin general de la
vida, del hombre, del Estado, de la economa, de los entes sociales, responda
ntegramente a sus visiones. Para ello se sancion un conjunto de Leyes Or-
gnicas Constitucionales, una de ellas sobre partidos polticos, otra sobre las
Fuerzas Armadas, otra sobre el funcionamiento del Congreso Nacional, con
lo cual complement un universo de normas de derecho pblico enteramen-
233
Luis Maira
te incompatibles en su esencia con la lgica de una democracia plena. Lo que

se estaba tratando de instalar era un rgimen semidemocrtico, o semiauto-
ritario, como ustedes prefieran, un modelo poltico a mitad de camino entre
la dictadura desnuda y la democracia abierta.
En ese contexto institucional tan difcil tuvimos que trabajar, y abrir un
camino social exitoso y gradual para consolidar el fin del rgimen militar. El
punto bsico de argumentacin con el que las fuerzas de derecha intentaron
desbaratar nuestro proyecto, era apostar a nuestra eventual incapacidad para
manejar racionalmente la economa y asegurar la continuidad de un ciclo
de crecimiento que se haba iniciado en Chile en 1985 luego de la crisis de
1982-83 en que el pas tuvo una cada acumulada de 18 puntos del PIB y una
desocupacin abierta de casi el 30% con la quiebra del sistema bancario y
de muchas fuentes productivas. A partir de all se haba logrado una reac-
tivacin que haba llevado a que los cinco aos finales del rgimen militar,
tuvieran una tasa promedio anual de crecimiento de PIB de 6.4%.
Pero esa no es la historia econmica del gobierno militar. Ricardo French
Davis, uno de nuestros mejores economistas, ha estudiado el conjunto del
perodo, y para este la tasa de crecimiento del PIB es solo de 2.9%. Porque
hubo dos momentos brutales de cada, de retroceso en el Producto Interno
Bruto, de 14% en 1975 y de 15% en 1982. Con todo, luego vino un perodo
final de recuperacin, con indicadores positivos y claro, los publicistas del
rgimen que estaban instalados cuando Pinochet enfrent el plebiscito, y
tuvimos la eleccin abierta de diciembre de 1989, lo que decan era ser im-
posible que un grupo de personas que han sido adversarios durante un largo
perodo de la historia, y que tienen concepciones tan antagnicas sobre la
economa y su manejo, puedan proseguir este ciclo virtuoso de crecimiento.
Se van a dividir, y van a llevar a la economa de nuevo a su ruina.
Entonces el gran test fue planteado en torno a nuestra capacidad de
gestin econmica. Ese reto lo tomamos en las manos, y dijimos: tenemos
que hacer un manejo de la economa que sea superior en la forma y en el
rendimiento al que tuvo la dictadura en sus aos finales, pero tenemos que
agregarle el componente social y de distribucin del ingreso para pagar la
deuda social que dej un gobierno ultraliberal, que en su visin privatista
haba amputado la mayora del gasto pblico y de los proyectos sociales, en la
salud, la educacin, la vivienda o la previsin social. En semejante contexto
fuimos moderados por obligacin, porque la nica forma que tenamos de
mantener en pie el curso progresivo de la economa era respetar escrupu-
losamente los equilibrios macroeconmicos y cancelar, en ese momento, el
umbral de muchas transformaciones sociales deseables para los militantes
de la Concertacin, pero que podan ser fatales para la gobernabilidad del
pas y para la continuidad de la experiencia de reconstruccin democrtica.
Yo creo que esa moderacin en la gestin de la poltica econmica y social
fue un factor clave que nos permiti el dilogo con una parte de la oposicin,
que tambin necesitaba, despus de haber sido parte de la base de apoyo de
Pinochet, recuperar legitimidad en un rgimen abierto como es la demo-
234
cracia. As, se produjeron las condiciones apropiadas para acordar con un

sector de la oposicin de derecha distintos componentes para hacer estables
el contenido y la orientacin de las polticas pblicas, que fueron configu-
rando elementos de polticas de Estado, que han sido duraderos en diversos
terrenos. Esto abarca desde luego, el funcionamiento bsico de la economa,
pero tambin la organizacin del gasto social y de las polticas sociales, y los
fundamentos de la insercin internacional del pas. De esta forma se confi-
gur el calendario para la apertura institucional que nos permitiera pasar en
la transicin, despus de varios aos de este rgimen semidemocrtico here-
dado, a una democracia de verdad. En Chile llamamos a ese proceso la de-
mocracia de los acuerdos, y esto fue posible por el apoyo de la gran mayora
de los componentes de la Concertacin y por la existencia de un ncleo en el
interior de uno de los dos partidos herederos del pinochetismo, Renovacin
Nacional, de un grupo de parlamentarios jvenes, ms abiertos ante el siste-
ma democrtico histrico del pas, y dispuestos a posibilitar, con sus votos,
los acuerdos necesarios para permitir la eficaz progresin de esta transfor-
macin que se inici en marzo de 1990. En ese grupo de Renovacin Nacional
estuvo Andrs Allamand, quien ha sacado un libro que se llama El desalojo,
que contiene propuestas muy distintas a las que tuvo en los aos iniciales de
la transicin a la democracia. Tambin form parte de este ncleo Sebastin
Piera, que ha sido el candidato presidencial de Renovacin Nacional en la
ltima eleccin y, probablemente, lo sea de nuevo en 2009.
Pero con ese grupo importante de Senadores y Diputados jvenes de Re-
novacin Nacional hicimos los entendimientos bsicos para poder ponerle
un piso ms firme a la difcil transicin democrtica chilena. Pero simult-
neamente Pinochet sigui siendo el Comandante en Jefe del Ejrcito hasta
marzo de 1998, y cada una de sus incursiones en el Palacio de la Moneda pro-
vocaban el estrs y la angustia que ustedes pueden imaginarse, desde el Pre-
sidente de la Repblica a los Ministros que estaban ah. En los aos iniciales,
tras la recuperacin democrtica Chile vivi un poder dual como es propio
de toda transicin. Este contexto, afortunadamente en nuestro caso, como
en todas las buenas transiciones, se resolvi con la instalacin en plenitud,
en el escenario poltico de los actores democrticos, y en los repliegues orde-
nados, pero definitivos y claros, de los actores autoritarios que an conserva-
ban importantes cuotas de poder en marzo de 1990. No hay nada de mgico
ni ninguna virtud extraordinaria en quienes tuvimos la ocasin de conducir
ese proceso. Lo esencial fue la capacidad para entender y enfrentar los pe-
ligros derivados del condicionamiento de las leyes de amarre. Y all influy
mucho la presencia de Pinochet como un factor que, estando en posicin de
mando del Ejrcito, unificaba de modo extraordinario a los cuatro partidos
de la Concertacin. Por eso el retiro de Pinochet del escenario poltico y su
muerte despus, nos ha privado de esta argamasa esencial para nuestro en-
tendimiento, y nos ha mostrado bien algo que tambin saba el Presidente
George Bush hijo, al inicio de su gestin, lo difcil que es hacer poltica sin la
amenaza ntida de un enemigo.
235
Luis Maira
Al final, desde 1990, y con esto quisiera ir concluyendo, pudimos cosechar

los frutos de estos acuerdos iniciales. En Chile no hubo un equivalente del
acuerdo de La Moncloa, en el sentido formal e institucional de encuentros
que concluyen en un pacto y en un documento de acuerdo. Lo que hubo fue
un conjunto de proyectos e iniciativas legislativas importantes para darle via-
bilidad al primer gobierno, y a su coalicin de respaldo. El ms importante
de ellos fue la Reforma Tributaria, que nos permiti recaudar un 2% ms del
impuesto al valor agregado, y estableci un aumento al impuesto del ingreso
de las personas, con lo que logramos establecer un fondo, hacia 1990, de unos
650 millones de dlares, que nos permiti financiar un programa nacional de
superacin de la pobreza. De ese modo se logr hacer descender la pobreza de
un 45%, as la haba medido en gobierno de Pinochet en 1987, en la primera
encuesta CASEN, una encuesta de alta credibilidad, que parti incluyendo
25.000 hogares, y hoy da se hace en 75.000. De este 45% de pobres, casi 18%
corresponda a hogares en extrema pobreza o indigencia. Hoy da tenemos de
acuerdo a una ltima CASEN, menos de un 13% de pobreza, y poco ms del
4% de indigencia, y estamos muy cerca, en trminos estadsticos, de poder
erradicar del todo la pobreza extrema, de nuestro panorama poltico y social.
Hemos generado un sistema poltico plenamente democrtico, pieza por
pieza. Nada ha sido fcil ni rpido; la chilena fue una transicin llena de
turbulencia, que incluy manifestaciones militares. Nosotros tuvimos dos
ejercicios del Ejrcito con inquietante movilizacin, con todo el cuerpo de
generales vestidos en uniforme de guerra para mandar recados a los dirigen-
tes civiles. Pero hemos terminado, finalmente, como les deca, elevando los
niveles de ocupacin, llevando el Producto Interno Bruto per capita al pri-
mer lugar en Amrica Latina, permitiendo una insercin internacional que
nos ha dado capacidad de aplicar una poltica de apertura, que hemos pro-
fundizado, con tratados de libre comercio con 54 pases. Hemos logrado un
respeto por los Derechos Humanos que se va haciendo cada vez ms slido,
que se percibe en Chile como un dato que fue difcil de instalar, pero que no
se ha detenido. Ayer ustedes leyeron que la Corte de Apelaciones de Santiago
proces a 98 oficiales del Ejrcito y la Polica por su participacin en la DINA,
el cuerpo represivo, que invent en 1975 la muerte en un enfrentamiento en
Salta de 119 dirigentes chilenos, contando despus con la connivencia y com-
plicidad de la dictadura de Jorge Rafael Videla.
En sntesis: los partidos polticos han sido en Chile protagonistas princi-
pales de este proceso, aunque, por cierto, han sido afectados tambin por un
fenmeno que es mucho ms amplio, que es mundial, de descrdito y cada
de prestigio de estas organizaciones. Los partidos en estos aos, hay que re-
conocerlo, han perdido centralidad, han perdido influencia, han visto dismi-
nuida su convocatoria en los aos recientes. Despus de cuatro gobiernos, la
coalicin ha perdido su dimensin pica. Ya no es lo que fue. Tiene muchos
ms problemas que antes en la relacin interna, y de algn modo, el imagi-
nario que acompa a la gesta del plebiscito de 1988, y al primer gobierno de
Patricio Aylwin, desde marzo de 1990, ha perdido vigencia por su realizacin,
236
porque se han ido cumpliendo la mayora de las metas y objetivos colocados

en su programa. As, la Concertacin se ha quedado con un bagaje progra-
mtico pobre, insuficiente.
El gran reto del pas hoy es asumir que la transicin termin, es formali-
zar el inicio de una etapa post transicin, y dotarse de un nuevo proyecto na-
cional y de una estrategia de desarrollo concordante con este nuevo cuadro,
donde encaremos con eficacia temas como el de la desigualdad, que persiste
como una grave situacin en la sociedad chilena. En Chile hemos superado
la extrema pobreza pero la desigualdad se mantiene intacta. Aumentar la
calidad de la educacin y reducir las brechas de oportunidades es una fuerte
demanda de la sociedad. Es crucial el mejoramiento de los servicios y bienes
pblicos y la instalacin de un sistema de seguridad social, en que la Presi-
denta Bachelet ha trabajado, que asegure condiciones bsicas de vida digna
a todas las personas. Especialmente a las que no han tenido cotizaciones
provisionales completas, o ninguna cotizacin, y tendrn una pensin por
el slo hecho de haber nacido en Chile y ser ciudadanos chilenos, para que
puedan vivir con decoro en los tiempos de la tercera edad. Ese es otro reto.
Tenemos que superar la escasa participacin ciudadana que no se ha pro-
ducido en estos aos. Hay ms de 3 millones de personas no inscriptas en los
registros electorales, algo que es voluntario en la actual legislacin chilena
-de ellos 2 millones y medio prcticamente son jvenes- lo cual empobrece la
participacin ciudadana y la vida poltica del pas y coloca una grave hipoteca
sobre las dcadas que vienen. Porque, uno se pregunta con inquietud: en 15 o
20 aos ms, quin va a dirigir los destinos del pas, si los que tendran que
tomar el relevo, ni siquiera participan en los procesos electorales? Es tiempo
por lo tanto, tambin, y hay que decirlo as, de la remodelacin de los parti-
dos polticos y Chile no est afuera de esta agenda generalizada y urgente en
muchos lugares.
Hemos visto las cifras de Latinobarmetro: nosotros tenemos solo un
20% de la gente que cree en la utilidad y legitimidad de los partidos pol-
ticos, y en toda Amrica Latina no hay ningn pas que tenga ms de 26%,
siendo Venezuela, paradjicamente, el que esta ms arriba. Argentina, con
un 14% est an detrs nuestro. Entre un 10 y un 25% est la mayora de los
pases de la regin, y esto es un cuadro muy amenazante para los tiempos
futuros. Necesitamos nuevas propuestas en los asuntos prioritarios del pas,
y una remodelacin audaz de los partidos polticos y de sus mtodos, porque
toda democracia necesita partidos vivos, creativos y abiertos. Chile los tuvo,
aunque los resultados que produjeron con su falta de consenso, dilapida-
ron una oportunidad histrica hace cuatro dcadas. Hoy los necesitamos,
manteniendo la enseanza de los aos de la dictadura de que hay que hacer
prevalecer la lgica de la cooperacin, por sobre la lgica del conflicto; la
poltica de adversarios, por encima de la poltica de enemigos. Y este es un
desafo que la riqueza de nuestra experiencia reciente debiera ayudarnos a
resolver.
237
Captulo III
Seminario - 26 de agosto de 2008
Partidos clientelares vs. Partidos programticos:

un diagnstico sobre el sistema de partidos argentino
Carlos Gervasoni
Soy un politlogo que vengo estudiando cuestiones relativas a las poltica

argentina y latinoamericana desde hace tiempo, y el motivo en particular
por el cual me han contactado fue un artculo que escrib recientemente con
una profesora estadounidense sobre el pasaje de los partidos polticos bra-
sileos -no argentinos- de un sistema de partidos clientelar y personalista a
un sistema de partidos ms programtico. Efectivamente, estamos viendo
que en muchos pases de Amrica Latina tenemos cambios importantes en
la calidad y la institucionalizacin del sistema de partidos polticos. En algu-
nos pases en los que clsicamente tenan un sistema de partidos muy fuerte,
actualmente se estn deteriorando. Venezuela sera el caso ms claro, donde
los partidos polticos entraron en crisis en la dcada del 90. En otros pases
como Brasil, que era el caso tpico que los politlogos citbamos cada vez que
queramos hablar de un pas con partidos polticos dbiles y poco institucio-
nalizados, hay motivos para creer que esto est cambiando bastante. Voy a
tratar de bajar algunas ideas de la teora de los partidos polticos, de la cien-
cia poltica, del trabajo de investigacin que yo realizo, a la Argentina, para
tratar de explicar un poco la realidad de nuestros partidos polticos. Quizs
sea un objetivo presuntuoso, dado que no estoy adentro de ningn partido
y todos ustedes s. Seguramente ustedes, como polticos, tendrn visiones e
insights que a uno le cuesta tener. Pero vistos desde afuera y vistos desde la
experiencia comparada, me parece que se puede arrojar una luz acadmica
til sobre los partidos polticos argentinos, insisto, vistos desde afuera.
El gran eje es el problema de la institucionalizacin de los partidos pol-
ticos. El tema del que yo voy a hablar, que tiene que ver con partidos progra-
mticos versus clientelistas, se inscribe en este tema ms grande que es: por
239
Carlos Gervasoni
qu algunas democracias del mundo tienen sistemas de partidos polticos

institucionalizados y otras no? Pensemos en Europa: la mayora de los pases
de Europa Occidental tienen eso, Chile tiene eso; mientras que otros pases,
como Guatemala o Ecuador, tienen partidos polticos y sistemas de partidos
muy dbiles y muy poco institucionalizados. Argentina tradicionalmente
tena un sistema de partidos polticos bastante institucionalizado, y lti-
mamente se ha venido debilitando. El modelo de un partido programtico
versus un partido clientelar es, desde ya, un poco forzado, porque todos los
partidos tienen algo de programa y, dira yo, casi todos los partidos del mun-
do tienen algo de clientelar, en un sentido amplio de la palabra clientelar, si
hablamos de entrega de ciertos beneficios particulares, que pueden ir desde
cargos en el gobierno, que recompensan la militancia, hasta el clientelismo
entendido en la forma ms estereotpica, de intercambiar un voto por un col-
chn o por una bolsa de comida. Los conceptos de clientelismo y patronazgo
son amplios y difusos, y no todo el mundo los define de la misma forma, pero
vamos a hablar aqu en sentido amplio.
En realidad hay mucho ms que eso. Los partidos cuando hacen sus
appeals, cuando hacen sus convocatorias a los ciudadanos a apoyarlos, evi-
dentemente utilizan a menudo argumentos programticos, pero tambin
utilizan muchas cosas, como la provisin de bienes pblicos. Los partidos,
cuando estn en el gobierno y proveen seguridad o estabilidad macroeco-
nmica, o educacin, o algo de buena calidad, que es un bien pblico, un
servicio pblico, hacen referencia a que estn proveyendo esto e intentan
conseguir votos por ese lado. Los partidos, especialmente los que estn en el
gobierno, tambin entregan bienes y servicios privados, que son a los que ha-
cen referencia los conceptos de clientelismo o patronazgo; es decir, entregan
a algunas personas, a algunas empresas, a algunos grupos, ciertas cosas que
estos quieren, y que intercambian por votos u otro tipo de apoyo poltico. La
poltica es muy personalista tambin, en todas partes del mundo. Y cada vez
es ms personalista; con esto me refiero a que los partidos polticos tambin
utilizan como argumento de venta, si me permiten hablar en esos trminos,
de venta electoral, de marketing de campaa, personalidades atractivas. Y
en todas partes del mundo tambin ocurre que los polticos que son particu-
larmente carismticos son un buen argumento de venta. Acabamos de ver,
creo yo, una revolucin en Estados Unidos con el ascenso de Barak Obama
a la candidatura a la presidencia sobre bases fuertemente personalistas. Hay
no menos de 50 polticos demcratas que tienen ms credenciales y ttulos y
trayectoria que l para ser candidatos a Presidente, pero no tienen algo que l
tiene, en trminos de carisma. Tampoco es nico de Argentina que los pases
a veces recurren a candidatos de afuera de la poltica, o de afuera del partido
porque traen prestigio, traen legitimidad, desde militares a deportistas, ar-
tistas o intelectuales. La poltica es entonces cada vez ms personalista por
motivos que no son desconocidos y que tienen que ver con la sociedad me-
ditica: en la medida que las sociedades se han hecho fuertemente mediti-
240
Partidos clientelares vs. Partidos programticos: un diagnstico sobre el sistema de partidos argentino
cas en los ltimos 30 o 40 aos, el impacto de la personalidad del poltico es

mucho ms importante.
La identidad partidaria ha sido, tradicionalmente, tambin un argumen-
to de venta. Esta pertenencia afectiva, identitaria, a cierta subcultura polti-
ca, est muy bien representada en nuestro pas por las subculturas peronista
y radical. En Amrica Latina hay muchos partidos que tienen un componen-
te de identificacin partidaria muy importante en la sociedad. En Estados
Unidos, los dos principales partidos lo tienen, en muchos pases de Europa,
esto tambin es as, y esto le otorga cierta estabilidad al sistema poltico:
hay gente que est dispuesta a apoyar al partido tambin en las malas. En-
tonces, an en un momento donde un partido tiene una mala performance,
hay ciudadanos que lo van a seguir votando porque le tienen confianza, le
tienen afecto. Esto, obviamente, no lo tienen todos los partidos, pero s los
principales. Finalmente, a veces hay argumentos de venta que tienen que ver
con la identificacin con grupos, o con clivajes socioeconmicos, tnicos,
religiosos, etc., temas que no nos afectan tanto a los argentinos, pero que son
centrales en muchos pases del mundo, desde Canad hasta frica, y desde
Espaa hasta Blgica, donde muchos partidos forman su base de argumen-
tacin poltica sobre la idea de identificarse con un grupo, que pueden ser
los vascos, puede ser un grupo tnico determinado en frica, pueden ser los
indgenas en Bolivia, o pueden ser los valones en Blgica.
Lo que quiero decir con todos estos ejemplos es que los argumentos de
venta son muchos. Me voy a concentrar hoy en esta especie de polaridad un
poquito artificial entre programa y clientela. No es una polaridad perfecta.
No son los dos nicos elementos que hay, y no quiere decir que si uno tiene
uno, no tiene el otro, pero es cierto que es bastante fcil identificar partidos
y sistemas de partidos ms basados en una cosa que en la otra, y tambin es
cierto que, en aquellos sistemas ms dbiles y menos institucionalizados, el
clientelismo tiende a ser ms prevalente y ms profundo que en los pases
ms programticos. El voto programtico, que en la ciencia poltica ha sido
medido con nuestros imperfectos mtodos, es mucho ms fuerte en algunos
pases que en otros. Hay un artculo de un profesor mo en los Estados Uni-
dos, Scott Mainwaring, donde l y su coautor estimaron va encuestas en qu
medida el voto es ideolgico en ms de cincuenta pases. Los pases en donde
ellos encontraron ms voto ideolgico son Italia, Suecia, Holanda, y pases
similares, mientras que los pases donde la ideologa es menos explicativa de
la opcin electoral incluyen a India, Rumania, Per, Rusia, Brasil y Venezue-
la, pases de menos desarrollo y tambin pases con menos experiencia de-
mocrtica. Inversamente, el voto clientelar es ms comn en estos segundos
pases, y menos comn en los primeros. La pregunta es: por qu a algunos
pases los afecta ms el clientelismo? Voy a concentrarme en Argentina. Mu-
chos de los argumentos que voy a mencionar, son argumentos generales, que
vienen de otros pases, que aplican a muchos pases. Voy a bajar algunos de
estos argumentos tericos a la Argentina, y a enunciar un par de argumentos
adicionales que creo que son ms especficos de nuestro caso.
241
Carlos Gervasoni
El ms obvio, y creo que no vamos a tener demasiada dificultad en estar

de acuerdo con esto, tiene que ver con el factor estructural econmico, con la
desestructuracin econmica en la Argentina. Si tuviramos que hablar en
una perspectiva histrica amplia, ha tenido lugar un proceso de desestruc-
turacin socioeconmica desde mediados de los 70 para ac. Desde el ao
1974 que la Argentina no crece sostenidamente en el tiempo. Desde entonces
tenemos un estancamiento (que en trminos relativos al resto del mundo
significa una gran decadencia), subas y bajas, grandes crecimientos, grandes
crisis, etc., un patrn de inestabilidad muy marcado. Resumiendo en pala-
bras muy, muy rpidas: el Rodrigazo, la desindustrializacin de los 70, la
crisis de la deuda, la dcada perdida de los 80, la hiperinflacin, el proceso
de cambio estructural de los 90, y la crisis brutal de 2001 y 2002, cada una de
estas cosas le peg un golpe a esa sociedad ms estructurada que la Argentina
tena en los 60, una sociedad de mayor empleo, de mayor igualdad, de mayor
proteccin de los sectores sociales por la va de algn Estado de Bienestar
que la Argentina tena en esa poca, y de los sindicatos. Cualquier indicador
que ustedes tomen de desempleo, de precariedad laboral, de desigualdad, de
pobreza, etc., la Argentina es otro pas. El contraste con Chile es muy ilus-
trativo, las curvas de pobreza se cruzan: Chile viene arriba, Argentina viene
abajo. Hoy Chile debe estar en un 15% de pobreza, o menos; la Argentina,
hasta hace tres o cuatro aos, tena ms del 40% de pobreza. Hoy estamos en
algn lado entre el 20 y el 30%, depende de las cifras que uno crea, y esto en
un momento de auge, en el pico del ciclo, despus de 5 aos de crecimiento
tenemos entre 20 y 30% de pobreza. Obviamente esto es caldo de cultivo para
el clientelismo, que se basa en relaciones asimtricas, donde hay gente que
necesita algo que alguien le puede dar.
Los politlogos que ms se han especializado en estudiar el sistema de
partidos argentinos y el clientelismo, y en particular el peronismo, como par-
tido ms importante, central, en el sistema poltico argentino, han visto una
transformacin muy clara del peronismo desde un partido laborista (uno
podra interpretar al peronismo como un partido laborista, en el sentido de
estar basado en sindicatos, y en votos de sectores trabajadores sindicaliza-
dos) hacia un partido clientelar. Este es el ttulo de un trabajo muy influyente
de un colega de Harvard, Steve Levitsky, De un partido laborista a un partido
clientelar. Y esto tiene que ver con acompaar transformaciones sociales. Si
mi electorado se transforma, si hay menos gente sindicalizada, menos po-
der de los sindicatos. El peronismo se ha desindicalizado a todo nivel. Hay
estadsticas muy claras de cmo en el 83 el peronismo era un partido muy
dominado a nivel dirigencia, a nivel votos tambin, por los sindicatos, y eso
se va deteriorando con el tiempo, y hoy es un partido mucho menos sindical
a nivel dirigencia, y con votos mucho ms de sectores excluidos de la protec-
cin del sindicalismo: informales, desempleados, trabajadores en negro.
La segunda causa que quiero destacar la voy a llamar gentica, en el sen-
tido de gnesis. La idea viene de un italiano, Panebianco, que tiene la idea
de que los partidos, y en general todas las organizaciones, quedan marcados
242
por su origen, y la forma en que fueron creados influye 20, 30, 50 y 100 aos
ms tarde tambin. Obviamente, no es que el partido no pueda cambiar,
pero la forma en que un partido fue creado le imprime un carcter que es di-
fcil de modificar. Si ustedes piensan en los partidos principales del sistema
poltico argentino -el peronismo y el radicalismo-, nacen como partidos con
una fuerte impronta personalista, con un lder carismtico muy importante
-quizs ms claramente marcado en el caso del peronismo, pero en el caso
del radicalismo tambin est-, y con ideologas no tan claramente definidas.
Si uno se pusiera a pensar cul es la ideologa del radicalismo a principios
del siglo XX, cul era la ideologa del peronismo hacia mediados del siglo XX
sera difcil precisarlas: uno sabe que eran amplios, que eran generales, que
no eran partidos con una definicin ideolgica demasiado estrecha. El pero-
nismo, en particular, es famoso en Argentina y en el mundo por ser un par-
tido que ha incluido casi todas las corrientes ideolgicas que existen, y esto
quizs tiene algo que ver con el hecho de que nuestros partidos sean poco
programticos, por lo menos nuestros partidos principales. No digo que esto
sea malo. Hay algo de bueno, me parece a m, en que los partidos contengan
ms de una expresin ideolgica, que tengan cierta capacidad de adaptarse
a los cambios. Si ustedes se fijan, algunos de los principales partidos lati-
noamericanos han hecho cambios muy marcados. Uno de los ms impre-
sionantes es el cambio del Partido Socialista chileno, de Salvador Allende a
la Concertacin y a la presidenta Bachelet. Evidentemente no es el mismo
partido ideolgicamente. El PT de Lula en campaa en 2002 y el PT de Lula
que gobierna ahora, obviamente no son el mismo partido. Para tomar un
ejemplo de la derecha, el ARENA salvadoreo casi fascista de la dcada del
80 no es lo mismo que el ARENA que gobierna, desde hace mucho tiempo,
como una fuerza conservadora moderada. Entonces, los partidos cambian y
en alguna medida es bueno que cambien, pero el otro lado de la moneda es
que el aspecto programtico del partido puede debilitarse y el aspecto perso-
nalista fortalecerse.
Un tercer elemento aparte de la desestructuracin social y el origen his-
trico de los partidos, tiene que ver con la secuencia histrica en la que los
partidos son creados: no cmo son creados, sino en qu momento son crea-
dos. Me estoy yendo maana al Congreso Estadounidense de Ciencia Polti-
ca, que se hace todos los aos -este ao en Boston-, en donde voy a presentar
un paper en coautora justamente con Scott Mainwaring, sobre los determi-
nantes de la volatilidad electoral.
La volatilidad electoral es, bsicamente, una medida de cunto cambia la
gente su voto de una eleccin a la otra. En pases como Estados Unidos, por
ejemplo, la volatilidad es del 3% en promedio. En pases como Ucrania o Bie-
lorrusia es, en cifras redondas, del 38%. Esto quiere decir que por lo menos
el 38% de la gente, en promedio, cambia de partido de eleccin a eleccin en
algunos pases del ex bloque comunista. Cifras no muy diferentes se dan en
algunos pases de Amrica Latina. Las democracias ms maduras de Europa
o del norte de Amrica estn ms cerca del 3, 5 u 8%.
243
Carlos Gervasoni
Tratando de explicar la volatilidad electoral, en este paper hacemos un

anlisis cuantitativo de sus determinantes, y una de las variables ms expli-
cativas, es el ao en que la democracia de ese pas fue fundada, desde cundo
ese pas es democrtico. Se ve con mucha claridad que las viejas democracias
-especialmente las viejas democracias que han persistido como democra-
cia, que han sido democracias durante muchos aos- tienen una volatilidad
electoral mucho ms baja, lo cual indicara que los partidos tienen races
ms profundas en la sociedad, ms voto identitario, ms legitimidad social.
Por supuesto, otras cosas que estos pases tienden a tener son menos deba-
cles polticas y econmicas. Son pases ms estables en lo econmico y en lo
poltico, y esto tambin contribuye a que los cambios electorales sean ms
graduales.
Pero parece haber una causa estructural tambin, que es la que mencio-
n antes, relativa a los medios. Uno debera preguntarse por qu hoy nadie
puede volver a fundar un partido como el peronismo. Estoy seguro de que
mucha gente quisiera poder fundar un nuevo partido con la legitimidad, las
races sociales y la persistencia histrica del peronismo, del radicalismo, del
Partido Demcrata estadounidense o del Partido Colorado uruguayo, pero
casi nadie logra hacer esto hoy en da. La pregunta es por qu, si con menos
medios econmicos y tecnolgicos se podan fundar partidos de masas que
persistan en el tiempo en el siglo XIX o principios del siglo XX, hoy es mu-
cho ms difcil hacerlo. Hay una serie de respuestas a esa pregunta pero una
claramente es el tema de los medios. La poltica hoy es mucho ms mediti-
ca. Los partidos eran ms necesarios en algunas funciones clave cuando no
haba medios. Cmo haca uno campaa cuando no haba medios masivos?
Necesitaba una organizacin en todo el pas, no haba otra forma. Necesitaba
alguna forma de difundir el mensaje; necesitaba crear su propio medio, crear
un diario del partido. Los partidos entonces eran organizaciones mucho ms
necesarias en las cuales los polticos y los militantes invertan mucho ms
tiempo y esfuerzo en crear y fortalecer. La poltica desde la dcada del 60
para ac ha sido mucho ms meditica. La necesidad de crear un partido es
menos importante en trminos electorales. Uno puede ganar una eleccin
sin partido. Que despus pueda gobernar es otro problema. No es Argentina
el nico pas donde un poltico ha ganado una eleccin sin partido y con mu-
cha presencia meditica. Entonces el hecho de que existe esa va alternativa
para conseguir votos hace que frente a recursos de tiempo, dinero y talento
escasos, las lites polticas tiendan a invertir ms en la comunicacin me-
ditica que en la estructuracin de un partido poltico bien organizado. No
creo que ste sea el nico motivo, hay muchos otros, pero ste me parece uno
importante. Hay una cita famosa del Presidente Fernando Henrique Cardo-
so en Brasil, que dice que para un poltico brasileo en la dcada del 90 era
mucho ms importante tener un canal de televisin, como efectivamente
muchos de ellos tenan, que tener un partido poltico. Y esto lo deca alguien
que, tanto desde el punto de vista acadmico, como del punto de vista prc-
tico, conoce la poltica brasilea muy bien.
244
Un cuarto factor que lleva a que tengamos partidos con un perfil ms

clientelar que programtico, es la debilidad institucional de los partidos, la
debilidad burocrtica y organizativa de los partidos argentinos. No tengo res-
puestas muy claras a por qu los partidos argentinos son as, pero est claro
que, en perspectiva comparada, la vida organizativa interna de los partidos
argentinos, con algunas excepciones, es bastante ms dbil que la de otros
pases con sistemas de partidos ms fuertes. Con el trmino vida organiza-
tiva interna me refiero a cosas como campaas de afiliacin, internas para
elegir autoridades partidarias y candidatos, formacin de dirigentes, la exis-
tencia de una carrera poltica dentro del partido, no solamente en el Estado,
no solamente en el Ejecutivo y en el Legislativo, la posibilidad de que un
dirigente pueda tener un cargo y una estabilidad dentro de un partido sin ne-
cesidad de tener un cargo pblico, y que por lo tanto, no tenga que depender
de un correligionario que en ese momento tiene un cargo en el Estado. Todo
esto en general est ausente en nuestros principales partidos, especialmente
el peronismo, que para ser uno de los partidos ms importantes del mundo,
por fortaleza electoral y por la cantidad de afiliados que tiene, es un partido
que es notablemente dbil en lo burocrtico. La estructura organizativa del
peronismo est muy por debajo de su importancia electoral. Me parece que
el radicalismo, hasta donde yo conozco su organizacin interna, no es tan
as. Pero tampoco tiene la vida interna tan organizada, burocratizada (en el
buen sentido de la palabra) y profesionalizada que tienen algunos partidos,
por ejemplo en Chile o en Uruguay, para no hablar del mundo desarrollado.
Esto viene vinculado a un quinto factor, que es el tema de la falta de ins-
titucionalidad de la Argentina, ms en general, ms all del sistema de par-
tidos polticos. Parece que uno cae en un lugar comn cuando dice que a la
Argentina le falta institucionalidad, pero quiero ser muy claro en esto: en
la mayora de las democracias desarrolladas del mundo la mayora de las
decisiones polticas se toman de acuerdo a reglas que son bastante claras,
conocidas y relativamente estables. Lo opuesto de esto es la discrecionalidad,
y el sistema poltico argentino es extremadamente discrecional. Esto quiere
decir que el que tiene poder, tiene posibilidad de hacer muchas cosas, de
cambiar reglas, de crear reglas o de actuar fuera de las reglas, sin hacer refe-
rencia a este gobierno ni a ningn gobierno en particular. Se trata de un pas
en el cual es muy fcil aprobar leyes por decreto, un pas donde las fechas
de las elecciones y el sistema electoral y la cantidad de candidatos que un
partido puede presentar a Presidente, se decide en cada eleccin y se cambia
en cada eleccin, un pas donde los fondos de pensin que guardan la plata
de los futuros jubilados pueden ser modificados por resolucin ministerial,
obligados a ser invertidos en ttulos de la deuda. Estoy haciendo referencia a
cosas que han pasado en Argentina en los ltimos diez aos, y que son muy
graves aunque nos hayamos acostumbrado. Pero cuando el poder poltico
tiene la posibilidad de tomar tantas decisiones contra las reglas, o creando
y cambiando reglas continuamente, se hace muy difcil tener partidos po-
lticos programticos y elites polticas fieles a sus ideales programticos y
245
Carlos Gervasoni
que no cedan a la tentacin de quedar bien con esta persona que tiene tanto
poder, con este poltico, Gobernador, Presidente. La tentacin de dejar de
lado los principios programticos ideolgicos y seguir al que en ese momen-
to tiene el poder y la capacidad de cambiar las reglas, es mucho ms fuerte
que en otros pases.
El ltimo elemento que quiero destacar es fiscal. Me refiero a la situacin
fiscal subnacional. La Argentina tiene una organizacin fiscal federal muy
particular. Tiene lo que se llama un desequilibrio vertical muy fuerte, lo cual
quiere decir que la mayora de los recursos del sector pblico argentino los
recauda el Estado Nacional mientras que buena parte de estos recursos los
gastan los Estados subnacionales, las provincias y los municipios, con lo cual
tiene que haber necesariamente, para que la ecuacin cierre, transferencias
del Estado Nacional a las provincias.
Esto ocurre en la Argentina por lo que los especialistas han llamado el
laberinto del federalismo fiscal (ver pg. 33) una maraa de coparticipa-
cin federal y muchos otros regmenes que regulan en forma compleja y poco
transparente las relaciones fiscales entre el Estado Nacional y las provincias.
Una consecuencia de nuestro federalismo fiscal es que algunas provincias
estn claramente sobrefinanciadas y otras subfinanciadas.
Sobrefinanciadas suena a una exageracin. Digo, a nadie le sobra la plata
en este pas, pero comparativamente en trminos per capita hay provincias
que reciben del Estado 8, 9, 10 veces ms que otras. Los extremos son la pro-
vincia de Buenos Aires, por un lado, que es la que menos recibe, si dejamos
de lado la Capital Federal, que es un caso muy particular, y las provincias de
Formosa o Santa Cruz, que reciben per capita ms o menos 10 veces ms del
Estado Nacional que lo que recibe la provincia de Buenos Aires. Tomo esos
dos ejemplos porque Formosa y Santa Cruz coinciden en muchas cosas. Son
provincias pequeas, remotas, pero la provincia de Formosa es la ms pobre
del pas, o una de las ms pobres, y la provincia de Santa Cruz es la segunda
ms rica de todo el pas. Entonces, el sistema de federalismo fiscal ni siquie-
ra discrimina eso, subsidia fuertemente a las provincias ms chicas, o enva
muchos ms recursos a las provincias ms chicas, independientemente de si
son muy pobres como Formosa, o provincias donde cualquier indicador que
ustedes tomen de bienestar social es muy satisfactorio, como en la provincia
de Santa Cruz.
Lo que quiero decir con esto es que hay en la Argentina aproximadamente
ocho provincias que un colega, Horacio Cao ha llamado provincias fiscales,
provincias donde la gran mayora de la actividad econmica, es producida
por el Estado. Esto es fcil de verificar por el censo: la mitad o ms de la po-
blacin econmicamente activa de algunas de estas provincias estn emplea-
das por el Estado. Adems, los contratos empresariales ms tentadores pro-
vienen del Estado. Por lo tanto, en estas condiciones, especialmente cuando
estamos en algunos casos en provincias donde la sociedad es relativamente
pobre, el Estado subnacional que recibe recursos relativamente generosos
del Estado Nacional tiene la capacidad de generar redes clientelares. Des-
246
pus depende, por supuesto, del agente poltico, aprovechar esas condicio-
nes o no, pero las condiciones estn. Y en ese sentido, a pesar de que a veces
asociamos al clientelismo con los partidos del Gran Buenos Aires (donde,
desde ya, hay mucho de eso), buena parte del clientelismo polticamente
ms relevante, est en provincias pequeas y ms vale pobres, en buena me-
dida en el norte de la Argentina. Estas provincias tienen algunos rasgos que
no son novedosos para ninguno de nosotros: no tienen alternancia poltica,
es muy difcil que el que est en el gobierno pierda una eleccin, y adems,
estn sobre-representadas, como ustedes saben, en las dos Cmaras de la
Argentina: en el Senado, por diseo constitucional (el Senado est diseado
para sobre-representar a las provincias ms chicas), y en la Cmara de Dipu-
tados por una ley del gobierno militar, que otorga un piso de cinco Diputados
a cada provincia, lo cual hace que las provincias ms chicas tengan ms Di-
putados que los que deberan tener en relacin a su poblacin.
Hay slo dos pases del mundo que hacen eso, que sobre-representan en
ambas Cmaras: Brasil y Argentina. Todos los pases que tienen Senado, ex-
cepto Brasil y Argentina, son proporcionales en la Cmara de Diputados. Es
decir, respetan all el principio de un/a hombre/mujer, un voto. Entonces,
estas provincias que tienen mayor nivel de clientelismo, tambin tienen un
nivel de influencia poltica en el Parlamento muy superior al que tendran
proporcionalmente a su poblacin, lo cual hace que se cree un incentivo ten-
tador para el Ejecutivo Nacional en hacer clientelismo en esas provincias.
Edward Gibson escribi un artculo, que es clsico entre los que estudiamos
estos temas, con Ernesto Calvo, un argentino que ensea tambin all, en
Estados Unidos, donde hablaban de este tema: de cmo, para formar una
coalicin de gobierno, al Ejecutivo en Buenos Aires le resulta ms barato sub-
sidiar provincias sobre-representadas en el Congreso, porque son chiquitas y
relativamente baratas, que comprar los votos ms caros y subrepresentados
de la provincia de Buenos Aires o la provincia de Crdoba.
Bueno, hasta aqu list seis motivos que me parecen a m que crean al-
gunas condiciones para que el clientelismo sea una tentacin en los partidos
argentinos. Quera decir unas breves palabras sobre qu hacer al respecto. Lo
que acabo de hacer es un diagnstico, que es lo que tpicamente hacemos los
acadmicos. No quiero dejar un mensaje demasiado pesimista, en el sentido
de que algunos de los elementos que mencion no son fciles de cambiar.
Obviamente, no es fcil de cambiar el hecho de que la Argentina sea un pas
desigual, y que tenga mucha pobreza. Gracias a Dios, algunas de estas cosas
han venido mejorando en estos ltimos aos. Pero la Argentina va a seguir
siendo un pas con bolsones de pobreza y marginalidad por algunos aos
ms y, por lo tanto, con un caldo de cultivo para la mantencin de redes
clientelares. Pero s quiero decir que, en otros de los factores que mencion,
hay ms lugar para la accin poltica, por ejemplo, a nivel organizacional.
Creo que va a haber un revival, una recreacin de la fortaleza interna de
los partidos polticos cuando Argentina deje de vivir de crisis en crisis. Me
parece que tarde o temprano los polticos se van a dar cuenta de que es en su
247
Carlos Gervasoni
mejor inters crear partidos profesionalizados, burocratizados, capacitados

con profesionales de las polticas pblicas, profesionales de la comunicacin,
expertos en organizacin poltica, etc., para que estas mquinas ayuden, pri-
mero, a ganar elecciones, y segundo, a gobernar. Esto en contra el modelo de
que cada poltico crea su propia organizacin, su propia fundacin, su lnea
interna, su partido subnacional, y llega con un equipo propio pero necesa-
riamente menos fuerte de lo que sera el equipo de un partido nacional que
viene trabajando hace muchos aos en formar cuadros profesionales y en
disear polticas pblicas. Tambin, por supuesto, se puede actuar sobre el
marco poltico-institucional macro, creando instituciones ms previsibles,
ms estables. Escuchaba decir a un Premio Nobel de Economa hace unos
aos que la obsesin de los economistas haba estado durante mucho tiem-
po en encontrar las polticas pblicas que generaran ms crecimiento, ms
prosperidad y ms igualdad, pero que a veces se perda de vista el hecho de
que la estabilidad de las polticas y de las instituciones es, a veces, tan impor-
tante, o ms importante que la calidad de las polticas. Si uno tiene buenas
polticas que cambian cada tres aos, ninguna va a generar resultados. Si uno
en cambio tiene una poltica quizs un poquito ms mediocre, pero la deja
funcionar 10, 15 o 20 aos, si la poltica tiene algunos mritos, va a terminar
generando resultados. La idea es que las reglas tienen que ser estables por
muchos motivos, pero entre otras cosas, porque solamente las reglas estables
tienen algn efecto positivo.
248
Los Partidos Polticos y la democracia
Rubn Giustiniani
Quisiera aprovechar mi exposicin para dar una visin a la que no pue-

do escapar en funcin de la representacin que hoy tengo como Presiden-
te de un partido nacional en la Repblica Argentina, el Partido Socialista.
Y quisiera enmarcar mis consideraciones en una visin histrica de cmo
ha sido la evolucin de los partidos, en una anlisis de la realidad presente,
en particular de la funcin y de la situacin actual de los partidos polticos,
complementando todo esto con una visin de la regin y el mundo, porque
entiendo que hay fenmenos relativos a la relacin entre los partidos polti-
cos y la sociedad que son de naturaleza similar en la regin y en otros sitios
del mundo.
En cuanto al anlisis histrico, los socialistas venimos de un partido fun-
dado a fines del siglo XIX, concretamente en 1896, y que fue junto a la Unin
Cvica Radical, el primer partido moderno en la Repblica Argentina, un
partido que naci representando a la nueva clase social que surga en mo-
mentos en que la Argentina se insertaba en el sistema capitalista mundial,
que era la clase trabajadora. El Partido Socialista se crea fundamentalmente
en la Ciudad de Buenos Aires y otros grandes centros urbanos por los obreros
inmigrantes que haban llegado a la Repblica Argentina, mientras que el
radicalismo surge como expresin de los sectores medios. A ellos se sumar,
tiempo despus, la tercera corriente poltica relevante en orden de aparicin,
que es el peronismo, que en los 40 expresa tambin un nuevo fenmeno de
desarrollo urbano producto de las migraciones de los sectores trabajadores
que venan del interior del pas, y que expresa una gran fuerza social, en ese
sentido, a travs de un partido poltico. Y digo todo esto porque esta historia
se asemeja mucho a la del nacimiento de los partidos europeos, en donde
claramente el movimiento social iba a constituir el partido poltico.
As, a fines del siglo XIX, y en el transcurso de gran parte del siglo XX,
fueron constituyndose en los pases europeos, sistemas de partidos con una
clara diferenciacin ideolgica entre izquierda y derecha; es decir, organiza-
ciones partidarias que representaban claramente una identificacin progra-
mtica y poltica, y que expresaban una determinada representacin social,
que tenan un claro destinatario. Andando el siglo XXI, evidentemente la si-
249
Rubn Giustiniani
tuacin ha cambiado, en tanto han cambiado las claves de entender la socie-

dad en un mundo de una revolucin cientfico-tecnolgica sin precedentes,
fundamentalmente en el plano de las comunicaciones. Pero como siempre
ha pasado a lo largo de la historia, las instituciones han tenido mucha ms
lentitud en ir acompaando el cambio de las sociedades. Y en este sentido,
los partidos polticos no son la excepcin: han cambiado muy poco en sus
mtodos y en su funcionamiento en tanto organizaciones.
Hay muchas claves para entender el funcionamiento de los partidos. B-
sicamente quera abordar tres: las relaciones entre partido y sistema poltico,
entre partido y sistema electoral, y entre partido y Estado. Voy a empezar
entonces por la relacin entre partido y sistema poltico, porque me ayuda a
hacer una reflexin que quera dejar planteada en este seminario de reflexin
poltica. Desde mi punto de vista, la crisis de representacin, la crisis de cre-
dibilidad y la crisis de legitimidad, son los tres aspectos que caracterizan a la
realidad partidaria hoy. No hace falta hacer encuestas, ni en Argentina, ni en
la regin, ni en el mundo, para saber lo lejos que est, en general, la sociedad
de los partidos polticos. Y este escaso nivel de participacin se expresa en
lo que algunos socilogos han denominado el malestar con la democracia.
Malestar que se expresa en la falta de motivaciones, sobre todo a nivel de la
juventud, para participar en las organizaciones polticas. Esto es un dato de
la realidad. No solamente el distanciamiento de los de los partidos respecto
de la sociedad, sino adems el descrdito, la baja consideracin que tiene
la ciudadana de las organizaciones polticas. Esta situacin a uno le puede
doler, pero si no se parte de un diagnstico de la realidad certero, me parece
que poco podemos encontrar en cuanto a caminos de mejoramiento del sis-
tema poltico.
En Argentina vivimos una situacin un tanto paradjica. En 1994 los par-
tidos polticos, como instituciones representativas de la sociedad, adquieren
rango constitucional; las organizaciones partidarias, y el Parlamento como
la arena de competencia poltica por excelencia, un profundo descrdito. Y
no debemos olvidar que esta crisis de representacin existe en gran medida
porque los gobiernos que se fueron sucediendo en el tiempo no pudieron, no
quisieron o no supieron mejorar las condiciones de vida de la sociedad. De
ah se deriva el principal fundamento de esa distancia entre la sociedad y los
partidos, y sociedad y dirigencia poltica en general.
En relacin al tema del sistema poltico, sobre todo para nuestra regin,
hay un debate pendiente respecto de si no es momento de plantearnos la
superacin del presidencialismo, tal cual lo imagin Alberdi en las Bases, y
que se plasmara finalmente en la Constitucin histrica de 1853. En este sen-
tido, sera interesante preguntarnos si no debemos ir a un sistema parlamen-
tario, o a un sistema semiparlamentario. Si nosotros miramos la experiencia
europea, vamos a observar una situacin en donde si bien est claro que la
cuestin del alejamiento de los jvenes con la poltica, no lo soluciona el sis-
tema poltico de tipo parlamentario, ste s genera un mejor ordenamiento de
la poltica en cuanto a la relacin partido poltico-sistema electoral, partido
250
poltico-sistema poltico, y partido poltico-Estado. Y esto sucede fundamen-

talmente porque en el funcionamiento del sistema parlamentario, existe una
indisoluble comunicacin entre partido, bloques parlamentarios y gobierno.
As, los bloques polticos parlamentarios tienen una directa relacin con los
partidos, y stos con el gobierno, sean del oficialismo o de la oposicin. Es
decir que existe un ordenamiento bastante directo entre sistema poltico y
partido, lo que ayuda a responsabilizar a los partidos polticos tanto en el
gobierno como en la oposicin- por la gestin de gobierno.
Otra de las cuestiones que me parece fundamental analizar en el marco
de este debate presidencialismo-parlamentarismo, es la cuestin del lide-
razgo poltico. Uno de los principios fundamentales de los liderazgos demo-
crticos es la alternancia: no existe democracia sin alternancia poltica. En
este sentido, uno ve cmo en Europa, por ejemplo, los liderazgos se ordenan
en el sistema parlamentario de una manera muy natural, donde stos cam-
bian cuando surgen nuevos gobiernos. Es decir, hay una manera natural de
oxigenacin del sistema democrtico, donde coalicin, partido y liderazgos
democrticos se expresan en una renovacin y en una alternancia que per-
miten que la estabilidad o la gobernabilidad no queden atadas a un liderazgo
influyente. Y este ha sido un tema importante en la regin, sobre todo en los
90, cuando se entenda que la clave de la gobernabilidad resida en el hi-
perpresidencialismo. Este es entonces el primer interrogante que yo quera
dejar planteado para la reflexin, en cuanto a si no lleg la hora de abrir un
debate acerca de la posibilidad de parlamentarismo en la regin.
El otro aspecto que quera plantear, pasando ya a la relacin entre partido
poltico y sistema electoral, es la cuestin del financiamiento de la poltica.
El financiamiento de la poltica es un punto clave, por muchos aspectos. En
primer lugar, por el aspecto de las campaas electorales, pero tambin por
otra cuestin que es el de la clase poltica. Respecto de este ltimo tema,
debe sealarse que desde la teora se tom hace un siglo y medio como un
efecto positivo el de la constitucin de una elite, en tanto clase poltica para
gobernar una sociedad. Pero las sociedades han cambiado y, evidentemente
hoy, desde mi punto de vista personal, no creo en esa construccin de elite
y sociedad, de que tenga que existir necesariamente una clase poltica que
sea la que gobierne. Creo por el contrario, que tiene que haber una partici-
pacin social de abajo hacia arriba, que tiene que haber una permeabilidad
constante, que tiene que haber una circulacin permanente en todo lo que
respecta al funcionamiento de los partidos, surgimiento de nuevos dirigen-
tes y nuevos lderes, y no la estratificacin de una determinada clase.
Y estas cuestiones del financiamiento de la poltica, y de la necesaria
superacin de la nocin de clase poltica, nos lleva tambin a la cuestin
de la necesaria profesionalizacin de la actividad poltica. Max Weber nos
introduca un elemento fundamental en este sentido, cuando diferenciaba
el vivir de la poltica o vivir para la poltica. En sistemas polticos de pases
desarrollados, existe un consenso respecto de que la poltica es una actividad
de dedicacin full time, y a nadie se le ocurrira cuestionar que el salario del
251
Rubn Giustiniani
poltico tiene que estar acorde con el nivel de responsabilidad que desarrolla
en su tarea. Este es un debate que obviamente en el contexto de crisis de
representacin y descrdito en la poltica, no se da desde el punto de vista
que se debera dar. El tema del financiamiento de la poltica, tanto en lo que
hace a lo que tenga que percibir un funcionario poltico, como lo que hace
al financiamiento de un partido poltico, tiene que plantearse en un debate
abierto y transparente, que hoy no existe.
A propsito de esta cuestin, cmo se financia un partido poltico en
la Repblica Argentina? En realidad vemos que no existe un financiamien-
to adecuado. Entonces debemos plantearnos: debe existir financiamiento?,
de qu manera?, qu nivel de financiamiento?, con qu controles? Existe
en este sentido un financiamiento que no es nuevo, que podramos definir
como absolutamente formal, y que en funcin de su insuficiencia para hacer
frente a las exigencias que plantean muchas veces las campaas en medios de
comunicacin, terminan incentivando a que muchas organizaciones adop-
ten prcticas de financiamiento ilegales. Me introduzco as en otro tema
complicado, el de las campaas electorales. No hay que ser un experto para
darse cuenta de que los ingresos de los partidos no tienen nada que ver con
lo que se tiene que gastar en una campaa electoral competitiva, y no tiene
nada que ver lo que se dice que se gast en una campaa electoral. Basta
preguntarle a un canal de televisin cunto cobra el segundo y sacar cuentas,
para darse cuenta que lo que se dice que se gast en la campaa electoral no
se condice con la realidad. Entonces estamos en un problema, porque estas
prcticas a la larga terminan mal.
Entonces el tema de las campaas electorales en la Repblica Argentina
es otro de los temas que a mi juicio son claves, y en los que tenemos que ir
avanzando aunque ms no sea en cuestiones muy elementales. En este senti-
do, podemos aprender del caso chileno, donde durante las campaas electo-
rales prcticamente no se hace televisin, que es el mayor costo que tenemos
hoy los partidos en una contienda electoral, ya que la televisin tiene unos
minutos que cede de forma gratuita y en condiciones de igualdad de acceso
a las distintas fuerzas polticas. Por el contrario, en Argentina vemos en cada
eleccin una carrera cada vez es ms cara, con costos inaccesibles e imposi-
bles para muchas fuerzas polticas, que no pueden transmitir las ideas y el
programa a la sociedad en un plano de igualdad con otras organizaciones.
El otro tema que quera manifestarles en relacin al mejoramiento de la
poltica en el plano del sistema electoral, es el de una cuestin tan elemental
y simple como es la boleta nica. Somos en este sentido el nico pas en la re-
gin en donde votamos con el sistema de boletas partidarias, donde no slo
cada partido tiene que imprimirse las boletas, sino que tiene que cuidarlas
en el cuarto oscuro. Entendemos que es responsabilidad del Estado garanti-
zar que las opciones electorales estn en el cuarto oscuro. No puede ser que
porque un partido no tenga fiscales, se quede sin boletas. Eso no tiene fun-
damentacin democrtica. Y es una cuestin muy simple de solucionar. Yo la
he visto en Chile, en Mxico y en distintos pases a los que hemos ido como
252
veedores electorales, en donde a travs de una boleta nica muy sencilla,

cada elector manifiesta su preferencia mediante una cruz en el candidato al
que quiere votar. De esta forma se terminara el grave problema que tenemos
cada eleccin con la desaparicin de boletas, lo que adems se transforma,
tambin, en un problema econmico. Y lo digo con conocimiento de los pro-
blemas prcticos que esto implica, ya que conocemos las dificultades y costos
de imprimir por ejemplo en una provincia como Santa Fe, tres padrones de
boletas, que es lo que todo el mundo imprime, para ir reponiendo las boletas
en el cuarto oscuro durante toda la jornada electoral.
Para ir cerrando, quiero decir que vivimos un momento positivo en la
regin, desde el punto de vista de que tenemos, como nunca antes en nuestra
historia, una democracia continuada, que es el principal valor que podemos
rescatar de varios aos, y en donde vemos elementos de participacin de la
sociedad que van adquiriendo un protagonismo cada da mayor. Lo sucedido
recientemente en Paraguay, por ejemplo, es un signo altamente positivo, ya
que despus de dcadas de feudalismo, de existencia de un nico partido
en el poder, que estaba en dictadura y continuaba en democracia, que haya
asumido un Presidente como Fernando Lugo, determina un signo de avance
de la regin, como tambin los han sido con sus luces y sombras todas y cada
una de las elecciones que se han dado en la regin en los ltimos aos. Me
parece que esto permite un punto de partida distinto.
Hoy se habl de la crisis de 2001, que fue la eclosin de estos tres as-
pectos de la crisis que antes mencionaba: legitimidad, representacin y cre-
dibilidad, en donde en ese que se vayan todos la sociedad impugn a la
dirigencia poltica. Habiendo superado el punto ms alto de la crisis de 2001,
estos tres aspectos no se han terminado. La crisis de legitimidad, de repre-
sentacin y de credibilidad de la sociedad hacia la dirigencia poltica, estn
totalmente presentes, pero estamos en un estado de funcionamiento de la
democracia que a mi me da muchas esperanzas de que una sociedad muy ac-
tiva, vigilante y participativa, evidentemente, va a mejorar el funcionamiento
de la poltica.
253
El rol de los Partidos Polticos en democracia
Juan Manuel Abal Medina
Como se lo comentaba en alguna reunin, estos espacios que nos permi-

tan discutir ms all son, lamentablemente, poco habituales en la poltica
argentina. Para quienes venimos de tiempo en la academia, de discusiones,
de distintos debates, esto nos permite aprovechar los escasos minutos que
tengo para hacer algunas reflexiones sobre el tema de los partidos polticos,
que es mi tema de investigacin, el tema que adoro, el tema que sigo traba-
jando, y que me permite, de alguna manera, combinar la teora y la prctica.
Obviamente esto tiene sus dificultades, dado que cuando son ms las res-
ponsabilidades que uno tiene en estos planos, se tiene menos espacio que el
necesario para la reflexin o para el anlisis.
En primer lugar, planteo un par de cuestiones puntuales que son intere-
santes de pensar. Coincido centralmente con todo lo que planteaba Rubn
(Giustiniani) en trminos de las cuestiones que estn pendientes y que hacen
a la mejora del funcionamiento de la poltica3. Lo que s creo yo que hay que
entender es que muchas de estas cuestiones son bastante ms proble-
mticas, y son bastante ms complicadas de lo que a todos nos gustara
que fueran. Qu quiero decir con esto? Que en general, tanto del lugar
del acadmico, como del poltico que propone cuestiones, hay muchos
temas que parecen de fcil solucin, pero cuando uno entra un poquito
a analizar y a comparar se encuentra con que esto, lamentablemente, no
es tan as. Por qu? Porque hay muchas cuestiones que a uno le pueden
parecer muy buenas en principio pero que tienen grandes problemas de
implementacin, o que tampoco aseguran lo que uno busca resolver.
Considero que el debate presidencialismo-parlamentarismo es central e
histrico en nuestra disciplina, pero si bien el parlamentarismo es un buen
ambiente para los partidos, tambin los parlamentarismos generan muchos
problemas, que a veces no los tenemos tan en claro. Si uno compara dnde
hay presidencialismos, presidencialismos hay en Amrica Latina; dnde hay
parlamentarismos, en Europa Occidental. Entonces compara cmo funcio-
na la poltica en Europa Occidental, cmo funciona la poltica en Amrica
Hace referencia a la ponencia de Rubn Giustiniani que lo antecedi, con el ttulo: Los
3
partidos polticos y la democracia.
254
Latina, y se acab la discusin. Pero qu pasa con Estados Unidos? Bueno,

decamos los politlogos, es un caso desviado, lo pusimos afuera. Pero en
cierto momento, algunos politlogos un poco ms trabajadores incluyeron
a frica, incluyeron a Asia, y se encontraron con una serie de parlamenta-
rismos que funcionan parecido a nosotros, para ser suave en el uso de las
palabras. Quiere decir que esta comparacin no tiene sentido? No, claro que
tiene un sentido, pero tampoco hay que cosificarla pensando que uno, cam-
biando el sistema o el diseo institucional, va a generar automticamente
mejores prcticas. Las mejores reglas, o las mejores instituciones, no gene-
ran automticamente mejores prcticas. Ese tambin es un vicio muy propio
de los latinoamericanos, en general, y de los argentinos, en particular. Hay
un problema y pensamos aprobar una ley, y creemos que con aprobar una ley
ya est el problema resuelto. En general, tenemos una ley ms, que termina,
muchas veces, siendo ms problemtica que lo que haba antes.
Otra cuestin similar es el tema de la boleta nica, que no es tan lineal
como a veces se lo plantea. Hay muchos pases en el mundo que funcionan
con boleta partidaria (Espaa, Francia, Israel, Suecia, Noruega, Uruguay) y
ah nadie duda de la legitimidad de las elecciones. En Argentina, adems,
est descontrolado el nmero de partidos, lo cual hace an ms difcil pensar
en una boleta nica. Si tenemos 724 partidos polticos en Argentina, es muy
difcil poner 724 partidos, multiplicado por el nmero de candidatos, en una
sola boleta. Es verdad que en una eleccin promedio se presentan 30 o 40
listas partidarias, pero an as sera prcticamente imposible meter todas
juntas en la misma boleta: tenemos que tener una boleta gigantesca para
poder llevarlo a cabo.
Esto lleva a plantear si crear un partido tiene que ser algo tan simple como
es ahora, que cualquiera se junta, se presenta a elecciones, pone candidatos.
Hoy a los partidos polticos les costara alcanzar los requisitos exigidos en la
mayora de los pases del mundo, donde para armar un partido se necesita
un determinado nmero de afiliaciones, determinado apoyo de firmas, etc.,
etc., y ese sentido comn de exigir estas cuestiones podra ser visto como un
intento de limitar la representacin del ciudadano, la representacin inde-
pendiente. Con esto no digo que necesariamente no habra que hacer esto.
Digo que hay que hacer debates, aunque lamentablemente suelan ser bas-
tante ms complejos de lo que parecen ser a simple vista.
Volviendo de lo puntual a lo general, cul es el tema central cuando uno
se pregunta por los partidos polticos? Bsicamente, nosotros, y cuando digo
nosotros digo los acadmicos que nos dedicamos a esto, creo que estuvi-
mos la mayor parte del tiempo buscando entender los partidos a partir de
una sola de sus dimensiones, que es la dimensin electoral. Esto incluye a los
autores ms conocidos como Duverger, Sartori, todos los popes histricos
de nuestra disciplina. Y por qu hacamos esto? Porque era lo ms cmodo:
teniendo el nmero de votos, los podemos sumar, dividir, hacemos ndices
que nos ponen contentos, etc. La disciplina ha hecho un gran avance en esos
trminos, y ha construido modelos bastante explicativos, modelos como los
255
que vos mencionabas de Panebianco, la idea de partido profesional-electo-

ral, partido de masas, pero me parece que hasta pocas muy recientes nos
hemos olvidado de la relacin de los partidos y el Estado.
Creo que el anlisis emprico, y tambin el desarrollo conceptual, de la
relacin de los partidos y el Estado ha ocupado muy poco lugar en la disci-
plina. Y no estoy hablando de la disciplina en nuestro pas, sino la disciplina
a nivel mundial, que ha estudiado muy poco una dimensin que, paradji-
camente, debera ser la central, porque si uno vota, si uno elige, lo hace para
que haya alguien que gobierne. Es decir, cmo esa persona o ese partido efec-
tivamente gobierna, debera ocupar un lugar mucho ms central en nuestras
discusiones acadmicas que lo que hoy actualmente ocupa.
Con esto quiero sealar que los partidos polticos, ms all de las trans-
formaciones que se van dando en los ltimos 200 aos de vida, han cargado
en su propio origen, permanentemente, una percepcin negativa. Es decir,
esto de cmo son considerados hoy los partidos, no es un patrimonio argen-
tino, ni es un patrimonio de este momento. Los partidos, desde su origen en
el ao 1830, que empezaron a aparecer como hoy los entendemos, han sido
vistos como algo negativo por la opinin pblica en general. Hubo distintos
perodos pero, en general, ha habido siempre una fuerte visualizacin nega-
tiva, bastante homognea en trminos geogrficos.
Mientras que todas las dems instituciones polticas o sociales (los sindi-
catos, la Iglesia, las Fuerzas Armadas, la Polica, el Congreso) son percibidas
de distintas maneras de acuerdo con los contextos nacionales; lo que perma-
nece invariable es que los partidos polticos se ubican, en todos los pases,
en el ltimo o anteltimo lugar de la confianza popular. Si uno observa una
encuesta de popularidad de las instituciones polticas en Gran Bretaa se
encuentra con la polica muy arriba, pero tambin con los sindicatos muy
arriba, y los partidos estn ltimos. Uno hace lo mismo en Estados Unidos,
y encuentra a la Justicia arriba, pero a los partidos ltimos. Vamos a Italia,
y todo lo dems cambia; lo que no cambia son los partidos, que son vistos
como negativos.
Esto ayuda a entender y a entrar en las causas, en la naturaleza de los pro-
blemas que afrontamos en este momento en Argentina. No es que me quiero
ir a la historia para hacerlo, pero la existencia de partidos hace referencia a
dos grandes faltas que tienen nuestros ordenamientos polticos contempor-
neos: uno primero, y casi automtico, es que si hay partidos, yo no gobierno.
Si hay partidos, el pueblo no gobierna. Es decir que la idea de democracia
como autogobierno del pueblo, el demos gobernando, no existe como tal,
porque al menos yo tengo que elegir a otro que va a gobernar en mi lugar, y
como todos bien sabemos, si yo elijo otro que gobierne, no estoy gobernando
yo; con lo cual, la sola existencia del partido poltico ya muestra que nuestros
ordenamientos constitucionales tienen poco que ver con ese ideal regulativo
de la democracia, en el sentido clsico, fuerte, literal del trmino. Y hay una
segunda cuestin que tiene que ver con que la existencia de partidos polti-
cos, y ac el nombre es una clave muy evidente. Nos habla de que en poltica,
256
y en las sociedades contemporneas, lo que existen son partes, con lo cual

esa idea automtica de la voluntad general, del bien comn, no es tan simple
como parecera. Si hay partidos es porque hay diferencias de partes que tie-
nen intereses distintos, y que no son intereses que conspiran contra un todo,
sino que cada uno de esos intereses es legtimo por s mismo, son intereses
legtimos. Por algo hay diferentes partidos.
Estos dos elementos conspiran fuertemente contra el sentido comn. A
todos nos ha pasado, cuando uno est discutiendo, o uno ve un programa
de televisin donde hay dos polticos que estn discutiendo, que hay cierto
sentido comn de la gente, que dice yo no s porque los polticos no se dejan
de pelear entre s, se ponen todos de acuerdo y llevan el pas hacia adelante,
como si hubiera un adelante, que fuera automtico, que a todos nos convi-
niese por igual. Bueno, justamente, la existencia de partidos demuestra que
ese adelante no est tan claro, que al menos tiene que ser producto de una
discusin, una construccin y un consenso democrtico.
Entonces, en base a esas dos cuestiones que presentan los partidos desde
su origen, el tema central radica en por qu hay partidos, cul es la necesidad,
o por qu, hoy por hoy, todos -y ac vamos a estar todos de acuerdo- podemos
decir que no hay democracia donde no hay partidos polticos. Por qu, si fue-
ron un concepto, una institucin que fue demonizada por la teora poltica
desde su origen, que fue demonizada por los mismos que terminaron cons-
tituyendo partidos (Madison termin armando un partido poltico), por qu
surgieron partidos. Creo yo, y esta es la clave, por lo menos de mi explicacin,
que tiene que ver con que la existencia de partidos polticos es, en relacin al
juego democrtico -y en nuestras actuales formas de gobierno- lo nico que
acerca a nuestras instituciones de gobierno actuales a la idea de democracia.
Si uno analiza nuestro ordenamiento institucional, y me refiero al del
conjunto del mundo democrtico, y le quita a los partidos polticos, se en-
cuentra con un gobierno electoral que es muy difcil de catalogar como de-
mocrtico. Si yo simplemente elijo personas que me van a gobernar, eso tiene
muy poco que ver con la democracia. Porque la democracia presupone algo
ms. Presupone que yo, votando a una persona o a un partido, estoy dicien-
do, en buena medida, cmo quiero ser gobernado. No estoy buscando sim-
plemente a tal, porque me parece ms lindo, ms confiable, ms simptico
o ms capaz. La democracia supone un plus, y ese plus es que yo lo voto a tal
porque tal va a gobernar de cierta manera. O que si no me gusta esa manera,
lo voto a otro porque va a gobernar de otra manera.
Con lo cual, la existencia de partidos se convierte en un requisito sine qua
non para la existencia del juego democrtico, porque son los partidos los que
van construyendo, a travs de su propia historia institucional, una determi-
nada visin del mundo, que podemos llamar ideolgica, una visin progra-
mtica del mundo, una visin de cmo deberan ser las cosas, que la gente
con su voto, pueda avalar o no avalar. A su vez, porque de alguna manera, si la
principal herramienta que tienen los ciudadanos en el conjunto del mundo
democrtico, es el poder del voto, para sancionar a aquellos que hagan las co-
257
sas mal, o premiar a aquellos que hagan las cosas bien, si no existiesen parti-
dos, o existiesen solamente individuos que se presentan a elecciones, podra
ganar uno, hacer todo mal, despus otro, volver a hacer todo mal, y as ad
infinitum, como ocurre en muchas democracias de Amrica Latina y frica
donde, justamente, no hay o no haba partidos. Y por ende no haba ningn
control ciudadano sobre candidatos que se presentan, llegan al gobierno, ha-
cen todo mal, y despus uno tiene que elegir a otro y a otro. Son los partidos
los que al atar a ese conjunto de individuos, le dan un sentido al voto.
Entonces lo central a la hora de recuperar la legitimidad de los partidos,
para entrar en la discusin del momento actual, tiene que ver con recuperar
la idea de partidos polticos que expresen, en algn grado mayor o menor, una
determinada visin, una determinada ideologa, un determinado sistema de
valores. Y que sean capaces de traducir eso que expresan, eficazmente en el
gobierno, a travs de la gestin de polticas pblicas concretas, porque eso es
lo que, finalmente, la ciudadana recibe. Y si un conjunto de gobiernos, por-
que no quisieron, no pudieron, o no supieron hacer lo que dijeron que iban a
hacer, no lo hacen, eso hace que la democracia, obviamente, funcione mal.
Y por lo tanto, ese grito al que tambin haca referencia Rubn Giusti-
niani, del que se vayan todos, ms all de ser inocente, naif, poco cientfico,
expresaba una verdad incontrastable en la Argentina. Si en casi 20 aos de
gobierno democrtico, del ao 83 al ao 2001, los argentinos vivamos ms
pobres, ms inseguros, ms desiguales que al principio, eso implicaba que
el conjunto de la poltica haba fracasado. Y esto no es casual; tiene que ver,
bsicamente, con un conjunto de actores polticos, que venan llamndose
partidos polticos, pero que iban perdiendo su propia condicin de tales, y
que en el transcurso de esos aos, buscndolo o no buscndolo, fueron no
pudiendo, o no queriendo, adoptar desde el Estado polticas pblicas ade-
cuadas, que es lo que finalmente la gente recibe, y es en base a lo cual evala
el funcionamiento de la poltica.
El gran fracaso, creo yo, de la poltica argentina, tuvo que ver central-
mente con eso. Porque justamente si la poltica no sirve para transformar la
realidad, si la poltica no sirve para hacer que la gente viva mejor, para qu
sirve? Entonces s, obviamente, la gente piensa: no slo no le voy a pagar el
sueldo al Senador, al contrario, le voy a cobrar para que sea Senador, porque
realmente no hacen nada y hacen que la gente est peor y peor. Ese gran
fracaso de la poltica argentina tuvo que ver, centralmente, con esta incapa-
cidad colectiva que tuvimos los actores polticos de construir herramientas
e instituciones partidarias fuertes y slidas, que estuvieran a la altura de los
desafos que la sociedad le demandaba.
Rubn Giustiniani recin hablaba del ejemplo austraco. Justamente
este Primer Ministro haba tenido un problema cuando asumi, porque en
la campaa electoral haba dicho que -no me acuerdo exacto las cifras- el
dficit presupuestario del gobierno de Austria era del 2,7%, y poco despus
se descubri que era el 2,9%. La gente se indign: nos minti, nos enga,
no puede ser. Hubo movilizaciones, tuvo enormes problemas, porque haba
258
mentido explcitamente al electorado, pero eran dos decimales. En Argenti-

na tuvimos un Presidente que nos dijo a todos si yo hubiese dicho lo que iba
a hacer, no me votaban, o sea, nos dijo los enga a todos. Qu hicimos
los argentinos? Lo votamos de nuevo. As no puede funcionar nunca la de-
mocracia, porque justamente est conspirando contra las propias claves de
legitimidad de lo que tiene que ser un partido poltico.
Obviamente, esto puede sonar, en buena medida, idealista. Pero cuando
uno compara cmo ocurre en los dems pases del mundo, ve que eso no
sucede. En general, aun con programas muy laxos (por las limitaciones de la
globalizacin y el rol de los medios masivos), uno sabe que si vota a Obama
no va a ser igual al gobierno de McCain, van a ser distintos. Indudablemente
que no estamos hablando de un mundo ideolgico o de identidades fuertes,
como en el manual nuestro de la politologa de Lipset y Rokkan de los aos
70, pero uno sabe, si vota a Zapatero en vez de a Rajoy, que difcilmente Za-
patero vaya a prohibir el aborto. Bueno, en Argentina pasan esas cosas, y nos
pasaron todo el tiempo, con lo cual, si sumamos programas absolutamente
laxos, cambiantes y que se iban contradiciendo con lo que luego se haca,
junto a una absoluta incapacidad en traducir efectivamente, incluso, esas
no-polticas en polticas pblicas eficientes, bueno, el resultado es el resul-
tado que obtuvimos.
Entonces me parece que esta recuperacin de la capacidad estatal de ac-
cin, de gestin, es lo que explica que hoy la poltica no est tan mal. Eso no
significa que est muy bien, porque hasta ahora se ha recuperado la legitimi-
dad desde espacios estatal-ejecutivos, desarrollando determinadas polticas
pblicas. Pero desde hace tiempo, en Argentina, y hoy lo seguimos pagando,
lo que ha perdido sentido es la palabra poltica, el discurso poltico, porque
hoy, cuando un poltico habla, cuando hablamos, todo el mundo tiene el
derecho a no creernos. Por qu nos va a creer, si dijimos todo lo contrario a
lo que bamos a hacer durante 20 aos?
Y es difcil reconstruir partidos como los que yo estoy hablando simple-
mente desde espacios de poder estatal-ejecutivos. Porque los espacios de
poder estatal-ejecutivos tienen una caracterstica muy propia, que es que
personalizan enormemente el poder, porque entonces el que lo hace es tal
dirigente municipal, tal dirigente provincial, tal dirigente nacional, pero no
tal partido. O sea, aunque formalmente haya un partido, en la percepcin
ciudadana eso se pierde, se personaliza, y esa personalizacin tambin cons-
pira contra la idea de los partidos.
Entonces, el momento que estamos viviendo ahora tiene que ver con una
etapa, obviamente muy positiva para Amrica Latina, en la que se ha recupe-
rado esta idea de que la poltica tiene que transformar la realidad, que tiene
que transformar lo existente. Esto se puede ver en un conjunto de intentos,
de muy distinta ndole, de muy distinto sesgo ideolgico, pero que estn,
en una va similar. Si bien es muy positivo en estos trminos, tambin falta
lograr institucionalizar este nuevo salto que ha dado la poltica. Hace falta
que esto que se logra con personas, con individuos, se logre con partidos.
259
En Argentina, lamentablemente, cuando hablamos de partidos polticos no

hablamos en verdad tanto de los partidos, si no ms bien de individuos: ha-
blamos de Kirchner, de Binner, de Carri, de Sabatella.
Para lograr ese salto, hace falta recuperar la idea de instituciones polti-
cas. Y para hacerlo, y contradiciendo todo lo que dije cuando empec la char-
la, hacen falta muchas cosas que pueden ser muy difciles, muy complicadas,
pero que son reformas que va a haber que hacer, que van a tener que reali-
zarse y que van a requerir esfuerzo, trabajo, dedicacin, porque la construc-
cin partidaria es una construccin muy difcil. El desafo es la posibilidad de
legitimar la poltica, ya no simplemente en clave de ciertos individuos, sino
en clave institucional y en clave partidaria. Creo que ese es el camino que
estamos -con muchas complejidades- transitando en este momento, y es el
camino que explica el xito que tienen estas convocatorias que estn hacien-
do para discutir estas cuestiones, las cuales creo que muestran todo lo que
hemos avanzado, pero tambin muestran todo lo que nos hace falta.
260
Partidos Polticos y democracia en Amrica Latina
Ignacio Walker
Yo quiero hablar de un solo tema, una palabra casi, y profundizar un po-

quito en eso, para tal vez complementar lo que ya se ha dicho, porque creo
que hay un denominador comn que es una palabra, y una palabra que re-
sume todo y que es la esencia del tema de la democracia, de los partidos en
Amrica Latina, que es la palabra institucionalizacin. Yo creo que esa fue
la palabra ms nombrada en todas las exposiciones sobre el sistema de par-
tidos: la oposicin entre institucionalizar y clientelismo, discrecionalidad,
personalismo, etc., etc. La idea que yo quiero compartir con ustedes es invi-
tarlos, justamente, a ver a la democracia como un sistema de institucin, una
democracia de institucin. La definicin no es ma, es de Adam Przeworski,
un gran cientista poltico estadounidense, que define la democracia como
un sistema de instituciones, y con Patricio Navia, un cientista poltico chi-
leno, escribimos un paper, que est en www.cieplan.cl, que justamente de-
fine este concepto de democracia de institucin como el tema ms central
de nuestra regin hoy da.
Esto que estoy haciendo, que no tiene nada original, en el fondo es una de-
fensa de la democracia representativa. Yo hoy quiero asumir, modestamente,
la defensa de la democracia representativa, entendida como la democracia
de institucin. Ese es el tema de fondo, yo creo, para cualquier democracia,
pero especialmente, en Amrica Latina. Y esto se relaciona con los partidos,
porque una democracia representativa es, por definicin, como dice el pro-
pio Przeworski, una democracia de partidos: no hay democracia sin partidos;
los partidos son la institucin de intermediacin poltica, de representacin
poltica fundamental de la democracia representativa, y el Parlamento, por
supuesto. Porque en eso consiste, justamente, la democracia representativa:
en elegir representantes para que nos representen bien, y dotar al sistema de
legitimidad, de eficacia y de eficiencia.
Ahora, por qu esto es importante: porque hoy enfrentamos una doble
realidad en Amrica Latina que es muy preocupante. Hay una crisis de la
poltica. No es que haya crisis poltica, no hay crisis poltica en Argentina,
no hay crisis poltica en Chile, no hay crisis poltica en Amrica Latina. Hay
bastante estabilidad poltica, pero hay crisis de la poltica, y esa crisis es fun-
damentalmente de representacin; tambin de credibilidad, de legitimidad;
261
Ignacio Walker
y les recomiendo un libro que hay de Mainwaring y otros, que se llama Crisis
de representacin en los Andes, que es sobre los pases de los Andes, pero yo
creo que eso abarca casi todos nuestros pases. Entonces, esto es muy grave,
porque si bien no hay crisis poltica, hay crisis de la poltica, y si esta es una
crisis de representacin, esto incide en las dos grandes instituciones de la
democracia representativa: los partidos y los Parlamentos, que son las insti-
tuciones por excelencia de representacin de la democracia representativa.
Y se levanta como alternativa la posibilidad de una democracia directa o par-
ticipativa. Pero digo que cuidado con eso: no hay sustituto a la democracia
representativa y sus instituciones, y por lo tanto, yo tambin voy a desarrollar
una crtica a los que hablan a favor de una democracia directa o participa-
tiva, como una forma superior de democracia, y mi crtica, en el fondo va
a ser porque lo que eso termina siendo, es bypassear las instituciones de la
democracia representativa, o anularlas, o neutralizarlas. A los partidos, los
Parlamentos, las instituciones de intermediacin y representacin poltica
tradicionales y propias de la democracia representativa.
Vamos a desarrollar un poco esta idea: qu es lo que tenemos hoy da
en Amrica Latina? Lo que tenemos es una democracia electoral, entendida
como la realizacin de elecciones regulares, libres, transparentes y competi-
tivas. En los ltimos tres aos hemos tenido quince elecciones presidenciales
en toda la regin, y las ltimas tres fueron en Argentina, Paraguay, Repblica
Dominicana. Eso es una revolucin democrtica: fjense ustedes que a fines
de los aos 70 haba tres pases de Amrica Latina que tenan elecciones
libres, transparentes y competitivas: Colombia, Venezuela y Costa Rica; y en
estos tres aos hemos completado quince: toda Amrica Latina, Mxico, la
ltima transicin a la democracia en el ao 2000. Nos acostumbramos a las
elecciones, pero eso es verdaderamente notable, y eso es la consolidacin
democrtica. Uno de los mejores cientistas polticos el mundo, Guillermo
ODonnell, define la consolidacin democrtica como la institucionali-
zacin de elecciones libres, porque l dice que consolidacin democrtica
nunca hay en un sentido pleno. l propone un concepto ms manejable que
es que consolidar la democracia es institucionalizar la realizacin de eleccio-
nes libres, competitivas, regulares y transparentes.
Entonces, hay democracia electoral; eso es un tremendo logro. Esta es
una ola post autoritaria, y lo que hay en el fondo sustantivo de este tremendo
logro, que es votar en forma libre, es una revalorizacin de la democracia
poltica, como un valor en s mismo, y no meramente instrumental. Durante
mucho tiempo, especialmente desde algunos sectores de la izquierda, des-
pus de la influencia de la revolucin cubana, en los aos 60, 70, se criti-
c fuertemente a la democracia formal o burguesa. La democracia era una
mascarada, una apariencia, sin elecciones, con una estructura econmica
y social. Eso se est acabando, entre otras cosas porque en Amrica Latina
hay una profunda renovacin de sectores importantes de la izquierda, en el
centro de la cual est la revalorizacin de la democracia como un valor en s
mismo, no solamente en trminos instrumentales. Pienso en la izquierda de
262
Chile, que es la que ms conozco, en Brasil, en Uruguay, en Repblica Domi-

nicana, etc. Hay una revalorizacin de la democracia.
Entonces la democracia es el espacio y el lmite de la accin poltica.
Segunda idea: quince elecciones en los ltimos tres aos, hay democracia
electoral. Cul es el problema en la regin? Que hay trece gobiernos en los
ltimos veinticinco aos que no han concluido su perodo constitucional.
Desde Carlos Andrs Prez, en Venezuela, Abdal Bukaram en Ecuador, Siles
Suazo en Bolivia, hasta los ltimos, Fujimori, De la Ra, Meza; o sea, no es
el problema que no haya democracia electoral. Hay democracia electoral, y
un problema de gobernabilidad: hay un dficit de gobernabilidad. Esto es
una luz amarilla, hay un dficit democrtico. Esto lo resumi muy bien una
revista por ah, que en el titular deca Amrica Latina, democrtica e in-
gobernable. Democrtica e ingobernable: hay democracia, hay elecciones,
pero hay problemas de gobernabilidad, y este yo creo que es el problema que
tenemos en nuestra regin.
Ahora cmo se explican estos problemas de gobernabilidad democrti-
ca? Hay varias teoras: 1- hablan de la debilidad de las instituciones; 2- hablan
de la debilidad de los Estados, hay Estados dbiles, hay instituciones dbiles;
3- el presidencialismo, este juego de suma cero, el que gana lo gana todo;
el que pierde, lo pierde todo; 4- problemas de desempeo, de resultado, el
delivery que se llama, la incapacidad de las democracias de responder a las
demandas y exigencias desde el punto de vista econmico-social. En fin, hay
muchas formas de explicarlo, pero lo cierto es que si bien podemos aplaudir
esta institucionalizacin de elecciones libres, hay que estar muy alertas con
estos problemas de gobernabilidad democrtica, porque obviamente hay un
problema, hay un desencanto, hay un dficit.
Tercera idea que quiero compartir con ustedes: cul es el desafo, enton-
ces, en Amrica Latina? A mi juicio, el desafo en Amrica Latina es pasar de
la democracia electoral a una autntica democracia representativa, y entre
una y otra, hay un abismo. La democracia electoral es solo un componente
de la democracia representativa; la democracia representativa es mucho ms
rica que eso, es Estado de Derecho. El mismo ODonnell escribe, por ah, un
libro que se llama The unrule of law in Latin America. En castellano no suena
muy bien la traduccin, pero sera algo as como No hay Estado de Derecho
en America Latina, y si es as, por tanto no hay igualdad ante la ley, no hay
supremaca constitucional, y hay serios problemas no es cierto? Creo que s
es as, desde el punto de vista del Estado de Derecho, de la igualdad ante la
ley, separacin efectiva de poderes pblicos, accountability, etc., etc., etc.
Frente a la realidad que tenemos, es una verdadera utopa aspirar a una
democracia autnticamente representativa o -como dice por ah un informe
del PNUD de 2004-, pasar de una democracia electoral a una democracia de
ciudadanos. El concepto de ciudadana es mucho ms rico que simplemente
votar: derechos civiles, polticos, sociales, etc. Yo prefiero hablar de demo-
cracia representativa como democracia de instituciones, democracia enten-
dida como sistema de instituciones, y esta es la columna vertebral de todo el
263
Ignacio Walker
sistema interamericano. Los 34 Estados de las Amricas desde Canad hasta

Argentina y Chile, durante cincuenta aos han abogado, desde la carta de la
OEA del ao 48, hasta la Carta Democrtica Interamericana del 11 de sep-
tiembre de 2001, firmada en Lima, Per por una autntica democracia repre-
sentativa, y estamos a aos luz de avanzar hacia una democracia representa-
tiva. Entonces, qu hay en este concepto de democracia representativa?
A veces, en esta globalizacin de los mercados creemos que las fuerzas
econmicas son autnomas. Yo creo que no hay tal: lo que hay son institucio-
nes. El primero que entendi esto fue Adam Smith, a fines del siglo XVIII, que
hablaba de instituciones de mercado; los mercados no son solamente la ofer-
ta y la demanda: son instituciones, derecho de propiedad, etc., para empezar
a hablar, y esta revalorizacin de las instituciones hoy da, en nuestra historia
contempornea, viene desde la economa. Douglas North, Premio Nobel del
ao 90, escribe sobre la importancia de las instituciones; Moiss Nam, en el
ao 94 publica un artculo: que no basta con los mercados, que necesitamos
Estados fuertes, Estado de Derecho, etc. En las Ciencias Sociales, la escuela
que predomina los ltimos veinte aos se llama neoinstitucionalismo; es la
importancia de las instituciones en la economa, en la ciencia poltica, en la
sociologa, en la psicologa. Entonces, lo que hay en esta afirmacin aparen-
temente ingenua sobre la defensa de la democracia representativa, entendi-
da como democracia de las instituciones. Es la valorizacin de la poltica y
de las instituciones; las fuerzas econmicas no actan en un vaco poltico.
Eduardo Engel, un gran economista, escriba en Chile una entrevista en la
que deca la economa est bien, la poltica est mal. La economa funciona,
pero la poltica est mal: hay crisis de la poltica, hay crisis de representacin,
hay baja legitimidad de los partidos, de los parlamentarios, etc., y esto se
vino a reforzar despus de las famosas reformas econmicas neoliberales del
Consenso de Washington.
Si ustedes ven la lista de John Williamson del ao 90, son diez medidas
econmicas, entre ellas bajar la inflacin, controlar el gasto fiscal, liberalizar
el comercio, etc. Y qu nos demostr el llamado Consenso de Washington,
sobre el cual hay todo tipo de mito: que no basta con medidas econmicas;
se requiere de instituciones. El propio John Williamson escribe un libro en
2003, con Pedro Pablo Kuczynski, ex Primer Ministro de Per, donde dice en
realidad, no fuimos conscientes de las reformas sociales e institucionales; no
basta con las reformas econmicas.
Se requiere de sistemas de partidos, de Parlamentos, de Estados de De-
recho, de Poderes Judiciales autnomos, independientes, transparentes. En
el centro de esta defensa que estoy tratando de hacer apasionadamente, est
reivindicar las instituciones de la democracia representativa, la separacin
de poderes, los checks and balances, el accountability. O sea, no es slo de-
mocracia electoral, que es lo que tenemos, y en buena hora: necesitamos
democracia representativa y sus instituciones.
Por otra parte, como hay una crisis de la poltica, que es una crisis de
representacin, y por lo tanto, una crisis de las instituciones tradicionales
264
de la poltica, de las elites tradicionales, de los partidos, de los Parlamentos,

entonces, hay una lectura en algunos pases de la regin, como Venezuela,
Ecuador y Bolivia, en la que el problema est en la democracia representa-
tiva, que se entiende como: una mala solucin; lo que necesitamos es una
democracia directa y participativa, que es una forma superior de democracia.
Y cul es el problema de esta apelacin aparentemente bien encaminada,
el de la democracia directa. El problema es que si uno mira la realidad de
estos pases, detrs de esa apelacin a la democracia directa o participativa
hay una democracia que tiene cuatro caractersticas: 1- personalista, al-
tamente personalista, es el valor del caudillo, del lder; 2: plebiscitaria, se
basa en la apelacin directa a las masas, asambleas constituyentes, gobierno
por decreto presidencial; 3- populista, neopopulista, en fin; al final apela
a qu: a las superiores cualidades del lder, el rgimen de Chvez, por decir
algo; y 4 delegativa, como dice el propio O Donnell, este gran cientista
poltico argentino: una democracia que uno delega en lo Ejecutivo, los elige y
delega, -hagan lo que quieran-, y eso va en desmedro de los partidos, de los
Parlamentos, de los Poderes Judiciales, de los Tribunales Constitucionales,
del Estado de Derecho, de los checks and balances, etc., etc. Entonces cui-
dado con el apelativo, aparentemente, atractivo, de esta idea de democracia
participativa o directa, que al final termina bypasseando, neutralizando, las
instituciones de la democracia representativa.
Yo lo que quiero decir es que la democracia representativa no es un se-
cond-best, sino que es un first-best: no hay una forma ms legtima, ms
eficiente de la democracia contempornea en la sociedad de masas que la de-
mocracia representativa. Por supuesto es importante la democracia directa,
participativa sobre todo en temas de gobierno local, que lo podemos observar
por ejemplo en la implementacin de presupuestos participativos. Atenas es
donde parte este concepto de democracia directa, eran 30.000 personas, una
ciudad-Estado con 30.000 ciudadanos, pero en la sociedad de masas, lo que
hay es democracia representativa, y lo que hay en Amrica Latina no es de-
mocracia representativa, sino democracia electoral, que es slo un aspecto
de la democracia representativa o democracia de las instituciones.
Entonces termino con dos ideas muy breves. Primero, hay democracia
electoral. Hay serios problemas e insuficiencias desde el punto de vista de la
democracia representativa o de instituciones, pero ms all de esto, cul es el
desafo: el desafo es de gobernabilidad democrtica. La gente exige a los go-
biernos democrticamente electos, que produzcan resultados, que respon-
dan a los temas econmicos sociales, el delivery, desempeo, no es un pro-
blema slo de la poltica, sino de cmo logramos transformar la legitimidad
de la democracia, que nadie la duda, y ah estn los Tribunales Electorales, la
Justicia Electoral, y los votos que no son robados, sino que, realmente, estos
gobiernos, democrticamente electos, y los representantes del pueblo, en el
Parlamento, en los partidos, tienen que ser capaces de producir resultados, y
eso es la pobreza, la desigualdad, la delincuencia, la seguridad ciudadana.
Y lo ltimo: todo este concepto de la democracia representativa, que es
265
Ignacio Walker
menos pica que la revolucin, en una poca post revolucionaria, post auto-
ritaria, post Guerra Fra, tiene un mtodo, que es el gradualismo, el cambio
incremental. No la revolucin, que es el paradigma que tuvimos en el pasado.
Hoy, en una poca post revolucionaria, democrtica, hay que avenirse con un
mtodo, menos espectacular, pero, para que perdure, para que sea perdura-
ble el cambio en democracia, tiene que ser un cambio gradual, consensuado,
buscando acuerdo, buscando lo que Albert Hirschmann, un gran cientista
social contemporneo, llama la economa poltica de lo posible. Hay un
libro de Javier Santiso que les recomiendo, que se llama La economa pol-
tica de lo posible en Amrica Latina, que contrapone a la economa poltica
de lo imposible, que es el paradigma revolucionario, de las grandes utopas,
de las cuales venimos de vuelta, y que se contrapone tambin a la economa
poltica de la impaciencia, que es el populismo, o el neopopulismo, que es la
promesa de satisfaccin inmediata de las demandas sociales, overnight, y eso
no existe, eso es un engao.
Entonces, esto que yo he venido a presentarles es poco tico, pero as
funcionan las democracias. Slo sirve el cambio incremental, gradual, el de
la reforma, no el de la revolucin; los grandes acuerdos, no de las mayoras
circunstanciales, como aqu se deca, especialmente los grandes temas: aqu
se mencionaba la educacin, gran ejemplo, y yo creo que ese es el desafo que
tenemos hoy da en Amrica Latina. O sea, lo nico que yo he hecho es foot-
notes, notas de pie de pgina, a lo que aqu se dijo, en este panel muy notable,
que fue la idea de institucionalizar, democracia de instituciones, democracia
como un sistema de instituciones, no al personalismo, no al clientelismo,
no al patrimonialismo, no a todo aquello que significa favores a cambio de
lealtades, etc., a lo cual somos tan dados en Amrica Latina, porque eso es
un engao al final. Si queremos tener democracias sustentables, tiene que
ser sobre la base de instituciones. Y las instituciones por excelencia de la
democracia representativa, son los partidos, son los Parlamentos, porque la
democracia es una democracia de partidos. Sin partidos no hay democracia y
yo creo que ese es el desafo que tenemos hoy da en Amrica Latina.
266
Captulo IV
Encuentro anual - 17 y 18 de septiembre de 2008
Partidos Polticos, pactos y transacciones

Rafael Estrella
Probablemente, si en mi vida parlamentaria hubiera existido en Espaa

una organizacin de las caractersticas, de la naturaleza, de los objetivos de
RAP, yo hubiera sido carne de RAP, hubiera estado en algo similar a RAP en
Espaa.
Por eso, por mis convicciones, desde la Embajada de Espaa, desde el pri-
mer momento, tomamos la decisin de establecer una lnea de cooperacin
muy intensa y muy estrecha. Yo he tenido algunos encuentros con miembros
de RAP, entre otros, con el Fiscal General de Espaa. Tambin, en la reciente
visita a Buenos Aires, de la Directora de la Fundacin Pablo Iglesias, hemos
podido cerrar algo que habamos puesto en marcha con la Agencia Espaola
de Cooperacin: la visita de gobernadores RAP a Espaa, en el mes de no-
viembre, que van a ser recibidos en distintas Comunidades Autnomas, y la
visita, tambin, de doce polticos RAP, que ser dos semanas despus.
Para m, tan importante o ms que lo que van a hacer en Espaa, de los
encuentros que van a tener, la informacin que van a recibir, las experiencias
que van a vivir, es el hecho de que lo van a hacer juntos. Creo que eso es lo
ms relevante, y esto es slo el inicio de una cooperacin, sin duda muy fruc-
tfera, que merece todo el apoyo.
Quiero agradecer la posibilidad de compartir hoy algunas reflexiones so-
bre cuestiones que a ustedes les interesan, como actores polticos, y que a m
me interesan como observador privilegiado de la poltica, de la poltica y de
la vida argentina, y sobre todo como simple ciudadano. Por eso, me es ms
fcil hablar aqu, no en mi condicin de embajador, sino, si se me permite,
desde mi experiencia de un cuarto de siglo dedicado a la accin poltica, a la
actividad poltica, esencialmente a la poltica exterior, en el Parlamento.
Pero la condicin anterior me impone tambin ciertas obligaciones: por
ejemplo, no debo manifestar expresiones partidistas sobre la poltica espa-
267
Rafael Estrella
ola, no debo entrar en la vida poltica y parlamentaria argentina. A veces

todo esto es un poco difcil, pero en lo de no entrar en la vida parlamentaria
argentina, confieso que me lo han puesto fcil, porque yo llevo aqu un ao
y ocho meses, y puedo decir que no tengo elementos de juicio, porque sola-
mente desde hace tres meses estoy viendo funcionar el Parlamento, y eso me
exime de hacer valoraciones.
En todo caso, voy a hacer una declaracin, que es similar a la que apareca
en la cartula de un informe del servicio de estudios de una institucin espa-
ola, informe que en Espaa pas sin pena ni gloria, y aqu en Argentina ha
alcanzado una gran notoriedad. La cartula deca: la opinin expresada en
este informe refleja solamente la visin del autor o de los autores. El Banco
de Espaa no comparte necesariamente esa visin de los autores del infor-
me. Yo tambin hago una declaracin de esta naturaleza: la institucin que
represento no comparte necesariamente lo que yo vaya a decir.
Quisiera comenzar, y no lo hago por agradar a la audiencia, sino por con-
viccin, reivindicando la poltica, la poltica como una actividad humana su-
perior -no de lite-, desde la cual no slo se proclaman los derechos -eso lo
hace Naciones Unidas (quizs con excesiva frecuencia)-, sino que se impulsan
y se hacen realidad. Es una nocin de la poltica que yo entiendo va ms all de
los lmites de la democracia liberal, y que estara quizs ms prxima a lo que
se ha dado en llamar el republicanismo cvico, que, por supuesto, no es patri-
monio de un partido, de una fuerza poltica, ni de una corriente ideolgica.
En esa reivindicacin, quizs valga la pena evocar a Manuel Azaa, un
poltico espaol, Presidente de la Repblica, intelectual, que deca que la
poltica es a la vez conviccin, reflexin y pasin. Azaa escribi sobre el
Quijote, porque el Quijote reflejaba muy bien lo que l quera decir. En su
escrito Cervantes y la invencin del Quijote, l recordaba cmo en el Quijote
hay, a la vez, realismo y mitologa. Y eso implica, por ejemplo, en esa visin
que nos daba Azaa, que la crtica poltica es casi un deber patritico, y as
lo encontramos en la literatura espaola, en el pensamiento espaol, desde
Quevedo -con la crtica a travs de la stira- a Larra -con su crtica acerba des-
de el periodismo- o a Ortega, el Ortega de argentinos, a las cosas. Tambin
hemos tenido en el pensamiento espaol algunos referentes que han visto
la poltica desde una sola dimensin: para unos, la poltica era slo accin
reflexiva; para otros, la poltica sera slo pasin. Por ejemplo, Joaqun Costa,
uno de los intelectuales espaoles ms reputados, que era de los que pona
solamente la pasin, deca: hay que cambiar todas las cosas, hay que hacer
miles de escuelas, hay que hacer..., pero como no defina cmo se haca eso,
al final, lo que acababa diciendo es que se requera algo as como una especie
de cirujano de hierro, que se pusiera al frente para evitar que la ignorancia,
el desconocimiento de las masas populares, hiciera de freno a esos objetivos,
sin duda muy nobles, que l se propona.
La otra referencia, en el sentido contrario, est quizs en el propio Quijo-
te, cuando el bachiller Sansn Carrasco derrota a Don Quijote y, para acabar
de humillarlo le impone como pena que ha de volver a su casa, que tiene que
268
dejar la vida de caballera y los sueos, y dedicarse a hacer una vida comn en
su casa porque ya se acab el sueo. Yo creo que desde la poltica esta visin
debe ser tambin rechazada, porque equivale a cortarle las alas a una ciuda-
dana comprometida con los asuntos pblicos. La Unin Europea, y en su di-
mensin, MERCOSUR, no son otra cosa que locuras razonadas, son objetivos
aparentemente irrealizables, pero que nos los marcamos, los compartimos y
vamos avanzando gradualmente hacia ellos.
A todo esto me refiero cuando hablo de la poltica desde la visin de Aza-
a, con el equilibrio entre razn y locura, entre ambicin y prctica cotidia-
na, si se quiere, incluso, posibilista.
Si Ortega, que era un tanto elitista, apostaba por gobiernos de los ele-
gidos, Azaa, que no era otra cosa que un sectario, en el buen sentido de la
palabra, de la libertad, apuesta por el demos, por la ciudadana. En un libro
de memorias, de cuadernos que se perdieron, que acabaron en manos de la
familia de Franco, la cual tuvo finalmente el buen detalle de devolverlos a
la familia, Azaa cuenta cmo un da entraba a un acto oficial, y no haba
grandes masas, pero en la puerta haba 4 o 5 obreros y artesanos. Entre ellos,
haba un zapatero y tambin un curtidor con su delantal, el mandil de la cur-
tiembre, que mir a Azaa, sabiendo quin era, por supuesto, con un gesto
de absoluta condescendencia. La reflexin que hace Azaa de esa visin es:
ese seor piensa, y con razn, que yo soy uno de sus iguales.
Yo estoy convencido de que la Espaa de hoy, la Espaa que estamos
construyendo, avanzando hacia la igualdad, profundizando en las polticas
de igualdad, intensificando esos valores republicanos, se acerca bastante a
la Espaa que so Azaa, el mismo que afirm: las revoluciones no deben
de hacerse desde arriba; tampoco conviene que se hagan desde abajo; lo ms
adecuado sera que se hicieran desde el medio, desde las elecciones, desde la
prctica poltica.
Es Ortega, por su parte, quien fija otras ambiciones para Espaa, y quien
define algo que hemos hecho realidad muchos aos despus. Tras hacer un
anlisis muy negativo sobre la situacin de Espaa, Ortega afirma: pero si
Espaa es el problema, Europa es la solucin. Eso lo dice mucho antes de
que hablramos de la globalizacin y de sus retos.
Volviendo al momento presente, creo que la accin poltica est conde-
nada a fracasar si no tiene en cuenta la nueva realidad en la que acta. Una
realidad en la que la concertacin, como instrumento de la accin poltica, ya
no es slo un inters de las elites polticas, sino que implica a otros actores y
difcilmente puede realzarse sin contar tambin con la voluntad y la interac-
cin con esos actores. No es tarea fcil, porque aunque la globalizacin nos
trae elementos de uniformidad (las televisiones en el mundo compiten con
productos aparentemente similares), se produce a la vez una profunda frag-
mentacin, una diversidad que llega hasta lo local. Por ejemplo, en el mundo
de la comunicacin, Al-Jazhera supone una ruptura de la uniformidad de
la cultura anglosajona, al igual que ocurre con la india Star T.V. Esa misma
diversidad se expresa a travs de las televisiones o de las radios locales, y no
269
Rafael Estrella
digamos nada de lo que supone Internet, que convierte nuestro mundo en

un planeta relacional en el que -y esto es lo relevante para m- hay pocos o
ningn intermediario, donde las redes sociales son el vehculo de comuni-
cacin y, tambin, de accin poltica y de acceso a la informacin, lo que
supone igualmente acceso a la influencia sobre el poder.
Esa conectividad ha tenido expresiones de accin muy relevantes, que
sobrepasan la dimensin del mundo de la poltica, entendida como establis-
hment. Me refiero a los fenmenos que se conocen como el swarming, lo que
ocurri en Espaa entre el 11 y el 14 de marzo de 2004, lo que hemos visto en
Filipinas, en Georgia, en Ucrania, o incluso en Venezuela. La importancia
de estas acciones refleja cambios en las estructuras de poder y de influencia,
que implican tambin una cierta crisis del intelectual tradicional, que queda
opacado por un nuevo sujeto, un nuevo actor, que es el intelectual digital, el
que desde su espacio en la globosfera est emitiendo y creando opiniones.
Est interactuando y, en definitiva, est condicionando la accin del poltico,
de los responsables polticos, y de los grupos polticos. El fenmeno tambin
se manifiesta en la religin, con la eclosin de los tele-evangelistas, que en
una afortunada frase de la revista Time, hacen a Dios ms user friendly.
Existe tambin un riesgo: esa aparente red, no es una red que siempre
est construyendo, sino que a veces lo que hace es que segmenta, y que por
ejemplo, podemos ver una red que agrupa a los antiglobalizacin, y otra red,
separada, que agrupa a los pro-globalizacin, pero difcilmente encontramos
espacios, foros, mbitos, en la red, donde se pueda discutir sobre la globali-
zacin, e intentar buscar puntos de entendimiento, con datos, con informa-
ciones, que permitan construir visiones compartidas.
Con esos elementos, la poltica que demanda la globalizacin, requiere,
ante todo, un liderazgo que no es ya de uno, sino de muchos; una poltica for-
mada por redes. Se trata de un cambio sustancial, y si no lo comprendemos
as, no entenderamos la sociedad actual y cmo el accionar poltico tiene
que responder a su nueva complejidad. Las redes, adems, no son jerarquiza-
das, son redes entrelazadas, ya no existe una jerarquizacin en la estructura
de los procesos polticos, y eso, en algunos casos de formaciones polticas,
crea problemas. Un partido poltico que entiende este pensamiento, y que
trata en consecuencia de integrarse y de integrar a la sociedad, situndose en
pie de igualdad, y por lo tanto, rompiendo sus estructuras jerarquizadas en la
comunicacin con la sociedad, puede mantener, en otros mbitos visibles, y
muy evidentes de su accin poltica, estructuras plenamente jerarquizadas?
Es una contradiccin profunda que en algunos pases se est manifestando
ya, y en otros, estoy convencido que lo van a experimentar.
El bienestar de la sociedad no puede ya definirse solamente en trmi-
nos de acceso a bienes y servicios, porque si lo hiciramos as, estaramos
inhibiendo la responsabilidad cvica por la poltica. Hay que incorporar a
esas personas que estn ah, en el espacio poltico, y que quieren ocupar una
parte del espacio poltico, y si no lo tenemos en cuenta, estaramos, como
deca antes, convirtiendo los partidos en bunkers reticentes a la socializacin
270
poltica de los ciudadanos. Eso no siempre es fcil de aceptar por los partidos
polticos y, a veces, tampoco por los Estados en cuanto a su posicin en el
mundo globalizado. Habermas nos recordaba que el Estado soberano ya no
es indivisible, sino compartido con agencias y con actores internacionales, e
influenciado por el actuar del mundo econmico, las ONGs, etc. Cualquier
cosa que ocurra en nuestro entorno, no necesariamente decisiones de los
actores estatales, de los actores-instituciones, puede condicionar y puede
determinar nuestra poltica, y el alcance de esa poltica.
En Europa tenemos ejemplos bien ilustrativos: la decisin de eliminar
las fronteras interiores, uno de los elementos sacrosantos del Estado, con
libre circulacin de personas, capitales y servicios, o la decisin de romper
otra barrera ms, acordando que la Justicia y la seguridad sean materia de
polticas comunes, son procesos de avance hacia la integracin que, a ve-
ces, encuentran dificultades. Un ejemplo: la sanidad animal es competencia
de los municipios, y tiene lgica, porque ah estn las granjas de gallinas,
de chanchos, etc., pero cuando viene una pandemia, como las vacas locas,
nos damos cuenta de que, al haber libre circulacin de mercancas, existe un
riesgo de difusin de esas enfermedades y, por tanto, que necesitamos esta-
blecer tambin una poltica comn. Aunque ello suponga revertir procesos
de descentralizacin.
Todo ello exige que la poltica sea muy dinmica, y pueda adaptarse para
responder a retos, como este al que me acabo de referir. Al mismo tiempo, la
globalizacin nos plantea importantes transformaciones en nuestro mundo:
en primer lugar, que los intereses generales, nacionales, dependen tambin,
en parte, de la posicin que ocupemos, que ocupe nuestro pas, nuestros
pases, en un sistema internacional que es profundamente asimtrico. En
segundo lugar, el hecho de que han emergido bienes o intereses pblicos
que ya no son de nuestro espacio vital, sino que son globales, como la paz, la
seguridad, la gobernabilidad de las instituciones y de los mercados suprana-
cionales o las pandemias. Y dada esa complejidad, la realizacin de los inte-
reses generales ya no puede ser monopolio exclusivo de los poderes pblicos.
Hay un desborde del Estado-Nacin, con modelos mucho ms complejos.
Los poderes pblicos tienen la titularidad, porque la tienen, plenamente.
Tienen la legitimidad, pero tienen una legitimidad debilitada por limitada
capacidad de que sus decisiones produzcan los efectos correspondientes,
que sean eficaces. Todo ello condiciona tanto la eficacia como la legitimidad
a que los poderes pblicos sepan interactuar con sectores empresariales, con
las organizaciones de la sociedad civil, etc., y el saber cmo hacerlo y tener
la necesaria voluntad poltica- es, justamente, la clave del buen gobierno, de
la gobernanza.
Qu problemas plantea esto a los partidos polticos? Yo pienso que los
partidos son y van a seguir siendo instituciones esenciales de la vida demo-
crtica, pero, al mismo tiempo, son sistmicamente poco relevantes frente
a los desafos que plantea la gobernanza global, y desde luego, han perdido
el monopolio de la praxis poltica. Ese disminuir y tener que compartir es-
271
Rafael Estrella
pacios, por parte de los partidos polticos, es un hecho muy relevante. Los
partidos, en un entorno que cada vez controlan menos, necesitan adaptarse
a l, en sociedades que son menos jerrquicas, que son ms planas, y que
requieren y demandan poderes que sean mucho ms permeables. Hay en
nuestras sociedades -y este es un fenmeno que preocupa siempre a los que
estn en la responsabilidad poltica- un grado importante de desinters po-
ltico, incluso de desapego hacia la poltica en el sentido clsico de la accin
de las formaciones polticas, o de los representantes polticos. Pero es evi-
dente, y todos lo hemos podido constatar, que hay claros impulsos de accio-
nar cvico-polticos muy intensos, que no son otra cosa que expresiones de
libertad, que quieren ser parte, tambin, de las decisiones en cuestiones que
ataen a esferas de sus intereses, y en ese panorama, adems, hay que agregar
como opinadores y, por supuesto, como creadores de opinin, a los medios
de comunicacin.
En esa aparente crisis de los partidos a partir del proceso de socializacin
poltica, surge como problema la evidente inadecuacin de las instituciones
representativas a la nueva realidad. Los desajustes con la realidad econmi-
ca, socio-cultural y poltica no es tanto un problema interno de los partidos,
sino de cmo se relacionan con los entornos. Es algo ms complejo que la
tradicional tensin entre la democracia participativa y la democracia repre-
sentativa.
A veces, tendemos a entender la democracia como un proceso rgido, in-
mutable, irreversible. Pero la realidad es bien distinta: es un proceso din-
mico que requiere, por tanto, proximidad a los actores que nos han elegido,
y que no estn dispuestos a que nos desmandemos durante cuatro aos, a
que se desmanden ustedes, durante cuatro aos, que exigen cada vez mayor
transparencia en la toma de decisiones, y que exigen tambin accountability,
palabra que no tiene traduccin exacta al espaol. En definitiva, reclaman
un buen funcionamiento de las instituciones en el mbito de la democracia
representativa, lo que unido a la participacin, es la condicin tambin del
buen gobierno.
El xito de esa integracin, interaccin con los ciudadanos, sera lograr
la incorporacin, con cierto grado de corresponsabilidad, de los ciudadanos
en las decisiones polticas y en lo efectos que estas tienen. Ello requiere, por
supuesto, un liderazgo; no caudillos, sino estadistas que sean capaces de in-
teractuar, que es algo ms que ser dialoguista. Y eso me lleva al tema central
de la charla, que es el de la transaccin poltica.
En el ttulo que me han propuesto se ha evitado la palabra consenso, un
trmino que en Espaa tambin est muy gastado. Pienso que al hablar de
la transaccin poltica, por arrancar de lo ms primario, la primera visin
est vinculada al juego mayoras-minoras. Cuando uno piensa en trminos
de mayoras-minoras, piensa tambin si el sistema electoral permite o no
avanzar hacia sus objetivos polticos. Un sistema electoral mayoritario, como
el britnico, permite que haya mayoras que no necesiten ponerse de acuerdo
con otros. Hay unos datos que son muy interesantes: en 2005 hubo eleccio-
272
nes en el Reino Unido y en Alemania. En el Reino Unido los laboristas saca-

ron 35,3% y un 55,7% de escaos; en Alemania, la CDU sac un 35,2%, igual,
y un 36,7% de escaos; en su partido hubo voces que pidieron la dimisin de
Merkel. En cuanto a los segundos partidos, en el Reino Unido los conserva-
dores sacaron 32,3%, tres puntos menos que el Labour, y el SPD, 34,2%. El
resultado de Alemania lo conocen ustedes: hay un gobierno de coalicin,
tienen, por lo tanto, que entenderse. Pero es cierto que, cuando uno ve estas
cifras, es claro que hay un cierto temor a que se produzca una parlisis, un
bloqueo poltico.
Algunos de los presentes tienen responsabilidad de gestin en rganos
legislativos locales o provinciales que estn fraccionados y que exigen no slo
trabajar para tener un voto ms uno, sino para tener la suficiente masa crtica
como para que se consolide como una medida que no es cuestionada, y que
por lo tanto no genera reacciones polticas y sociales en contra de esa medi-
da. En Catalua, por ejemplo, donde hay un gobierno de tres minoras, con
un Parlamento muy parecido al de Alemania, la Legislatura pasada se consi-
gui formar un bloque de mayora muy amplio -135 Diputados- y con eso se
aprob, por ejemplo, el Estatuto de Catalua. Igual sucede en Holanda o Di-
namarca. Es deseable? No lo s, pero tampoco es intrnsecamente negativo.
Se puede funcionar y se puede establecer una cultura del acuerdo. Aunque
no siempre es as. Recuerdo cuando Fox se quejaba: slo tres partidos y no
me aprueban ni una sola ley. Haba solamente tres partidos en el Parlamen-
to, pero el Presidente no logr forjar mayoras legislativas.
En todo caso, es cierto que si hay muchos actores, los acuerdos requieren
mayor esfuerzo; es lo que podramos llamar los costes de la transaccin. La
formacin de mayoras no slo requiere mayor esfuerzo. Supone tambin
cierto (iba a decir renunciamiento, que es un argentinismo), cierta renuncia
a las posiciones, a los programas, a los objetivos de Legislatura, pero la rea-
lidad, yo lo creo as, es que al inters general y al bien comn le favorecen, y
por lo tanto, que junto con los costes de la transaccin, tenemos que hablar
tambin de los beneficios de la transaccin.
El consenso puede tener costos para los partidos polticos, pero tiene
enormes beneficios para la sociedad. Y adems, creo que todos somos cons-
cientes, lo hemos experimentado, de que, salvo que tengamos sociedades
muy tensionadas, muy crispadas, es la propia sociedad la que quiere que los
polticos se pongan de acuerdo, por supuesto, preservando cada uno su iden-
tidad. Porque no nos piden que renunciemos a nuestra identidad, al revs:
nos quieren ver diferentes, quieren ver que en el dilogo y en la controversia,
concluyamos despus acciones que tengan un impulso slido, y quieren sen-
tir que sus reclamos estn respaldados por el conjunto del cuerpo legislativo.
No olvidemos un paradigma de la sociologa electoral: quien ha votado al que
pierde las elecciones, tiende a identificarse, incluso en el recuerdo de voto,
con el vencedor; tambin, desean que se le facilite la gobernabilidad.
Desde que estoy en Argentina he escuchado, con frecuencia, hablar de
los Pactos de La Moncloa como modelo de consenso. Quisiera hacer un bre-
273
Rafael Estrella
ve comentario al respecto. Habiendo sido muy importantes para Espaa, en

aquel momento, hay que explicar que los Pactos de la Moncloa fueron una
virtud que surgi de la necesidad, de una necesidad extrema, de un pas que
estaba saliendo de la noche de la dictadura, y que se encontr, no saliendo a
la luz del da, sino al borde del abismo; con una inflacin que se haba dupli-
cado en slo un ao, y estaba cuatro veces ms que la inflacin media de los
pases de la OCDE; con una constante sangra en sus reservas y una fuga de
capitales difcilmente calculable. Los Pactos de La Moncloa fueron un acuer-
do entre partidos polticos -los sindicatos no participaron, aunque luego s
se sumaran- en que lo primero que se hace es afrontar esa situacin econ-
mica, y establecer una serie de medidas que, con ese peso poltico, avanzan
y desbrozan cualquier resistencia, en materia fiscal, de control monetario,
incluyendo una fuerte devaluacin, y sobre todo, de cara a la inflacin, apar-
te de otras medidas y otros sacrificios en otros sectores, y de impulsos que
se dan desde el gobierno, un acuerdo por el se indexan los salarios con la
inflacin prevista para el ao. En aquel momento, que estbamos en torno
al 40%, la inflacin que se previ para ese ao fue, creo, de 22%, y esa fue la
suba de salarios que se pact entre los partidos polticos, que los empresarios
hicieron suyo, y que al final, los sindicatos aceptaron.
Si se quiere buscar un referente que permita entender el significado de
los Pactos de La Moncloa como una construccin de discurso, podramos
establecer algn paralelismo con la Agenda del Milenio. Lo que se hizo fue
precisamente eso: fijarse unos objetivos, articularlos como un paquete, un
conjunto, generar ilusin, definirlos como viables y hacerlos avanzar, sabien-
do que probablemente no vamos a conseguir todo lo que queremos, pero
vamos a eliminar mucha resistencia, porque todos estamos comprometidos
y ninguno se desmarca fcilmente de esos objetivos.
Esa fue la principal virtud de los Pactos: la construccin, la ilusin y la
capacidad de movilizacin. Los Pactos de La Moncloa no eran precisos, por
ejemplo, para despenalizar la tortura, para eliminar la censura previa o para
despenalizar el adulterio o el amancebamiento. Se poda haber hecho por la
va legislativa normal, pero como parte de los Pactos las medidas contaron
con un fuerte impulso y soslayaron resistencias.
Hay otro aspecto relevante: los Pactos trataban de abordar los problemas
del presente, pero contenan una mirada y una vocacin de futuro. Haber-
mas deca que no hay nada ms peligroso que construir el futuro como res-
puesta a una apelacin casi mesinica al pasado (especialmente, cuando ese
pasado ha sido, en buena medida, inventado). Creo que fue Goethe el que
dijo: todos vivimos en el pasado y nos vamos a pique con l. Espaa decidi
ir hacia el futuro, sin olvidar el pasado, pero sin quedarse anclada en l.
As pues, y para entrar en la recta final de estas reflexiones, los pactos son
importantes, pero es mucho ms importante toda la construccin, y la movi-
lizacin, y la traslacin y el acercamiento de la sociedad hacia esos acuerdos.
Pero los pactos, el consenso, por utilizar la palabra ms habitual en Espaa,
no es un fin en s mismo.
274
Pese a su relevancia poltica, el consenso es tal vez la nica prctica parla-

mentaria que no est regulada y no figura en los grandes compendios de nor-
mas y reglamentos del derecho parlamentario. Basta ver dos obras clsicas: el
Erskine May britnico o, en Estados Unidos, la obra de Henry Robert. Ambas
recopilan de forma exhaustiva las normas de funcionamiento parlamentario,
incluso sealando el tratamiento que se debe dar en la respuesta al dirigirse
a la Presidencia. En estas obras se habla, y mucho, de derechos de la mayora
y derechos de las minoras, pero nada se dice de la transaccin poltica, ni
de cmo aglutinar voluntades de distintas fuerzas y acercar los diferentes
puntos de vista polticos.
Y es que la transaccin no pertenece al mbito de las normas, pero consti-
tuye una dimensin esencial de la cultura democrtica y es instrumental, a la
vez, para la consecucin de los objetivos polticos de los gobiernos y para las
aspiraciones de la oposicin de otro modo no funcionara la transaccin-.
Los consensos, que responden, en general, a expectativas de los ciudadanos,
que quieren ver a los polticos mostrando capacidad de dilogo, sirven para
hacer slidas y ms duraderas algunas medidas que los gobiernos quieren
impulsar y hacer duraderas. Sin duda, la transaccin y el acuerdo en torno a
una decisin poltica o un acto legislativo suponen un refuerzo de legitimi-
dad, ms all de la legitimidad de origen que tiene el poder poltico por haber
sido investido con esa autoridad.
Una transaccin, un consenso que surja de la necesidad en modelos de
Parlamentos muy fraccionados- requiere a veces un cambio cultural, porque
es un sistema complejo. Ahora bien, si el pacto es solamente la alternativa
para evitar la derrota, yo creo que no cabe hablar de consenso, sino de zafa-
mos de esta vez, algo que hemos vivido todos los presentes.
Para quien gobierna y para quien est en la oposicin, un objetivo esen-
cial de la convivencia poltica es consolidar reglas de juego que sean durade-
ras, no inamovibles, pero s duraderas. Tambin, abordar temas que de otro
modo dividiran, no solamente a las fuerzas polticas, sino a la ciudadana, y
cuya regulacin es considerada necesaria o es demandada desde la sociedad
En esa formacin de los consensos o de los pactos, el liderazgo y la ini-
ciativa deben corresponder, en general, a quien gobierna, a quien tiene la
mayora, pero eso no debe excluir la posibilidad de iniciativa -algunos casos
puntuales- de quien est en la minora. Ah estar la habilidad, la capacidad
de dilogo de quien gobierna, para hacer suya, generosamente, esa propues-
ta, por su propio valor intrnseco, no por otros mritos. Para la oposicin,
el pacto supone avanzar sus posiciones y acreditarse como alternativa. Pero
adems, por todo lo que he dicho anteriormente sobre los nuevos actores de
la poltica, el pacto no alcanza su plena eficacia, o su armazn, en los parti-
dos polticos, sino que abarca a la sociedad, a los grupos de inters, incluidos
los medios.
El reto es cmo manejar esa relacin con sociedades diversas y complejas
en que, a la vez que se socializa, se fortalece tambin la dimensin del ciu-
dadano individual. La respuesta, volviendo de nuevo a Goethe es la civili-
275
Rafael Estrella
zacin, y la civilizacin entendida como un ejercicio permanente de respeto

por lo divino, por la tierra, por los hombres y por nuestra propia dignidad.
Desde mi visin poltica y filosfica, hago ma esa concepcin y siento
una particular atraccin por esa idea de respeto, que me parece mucho ms
rica, y me gusta mucho ms que la de tolerancia, ya que implica reconocer
al otro, a los otros, y hablar con todos, aunque nos parezcan pocos. Puede
que alguien entienda que eso es hablar por hablar, pero me reconocern que
eso no es poco: es hablar sobre las diferencias, hablar desde las diferencias,
y hablar a pesar de las diferencias. No es tarea fcil, pero hay que intentarlo,
porque la cuestin, al final, es vivir juntos, ms que convencer, o menos an,
que convertir al otro. Y creo que esa prctica de vivir, de hablar, de discutir,
no para convencer, no para vencer, sino para convivir, es quizs lo que hace
grande tambin la labor y la accin de RAP. Por eso, agradezco de nuevo que
me hayan invitado a compartir estas reflexiones.
276
Dinero y poltica en Amrica Latina
Daniel Zovatto
La democracia no tiene precio pero s un costo de funcionamiento

que hay que solventar. Como sabemos, el funcionamiento de una demo-
cracia requiere partidos polticos y stos, a su vez, precisan recursos suficien-
tes y oportunos para existir y cumplir con sus funciones. Como cualquier otra
organizacin, los partidos necesitan generar ingresos para financiar su vida
permanente, costear sus operaciones y, muy particularmente, para ingresar y
competir en la contienda electoral. En palabras del Consejo de Presidentes y
Primeros Ministros de las Amricas, La poltica es importante para mejorar
la vida de todos nuestros ciudadanos. Los partidos polticos son un compo-
nente fundamental de nuestra poltica democrtica y necesitan dinero para
funcionar.
La historia y la experiencia comparada demuestran que la relacin entre
dinero y poltica ha sido, es y seguir siendo compleja, adems de constituir
una cuestin clave para la calidad y buen funcionamiento de la democracia.
Giovanni Sartori subraya al respecto que ms que ningn otro factor [] es
la competencia entre partidos con recursos equilibrados (polticos, huma-
nos, econmicos) lo que genera democracia. De ah la importancia de que
sea el sistema democrtico el que controle al dinero y no a la inversa.
Las primeras regulaciones dirigidas a limitar los gastos de las campaas,
as como a exigir una rendicin de cuentas a los partidos se remontan a la
Gran Bretaa de finales del siglo xix. A lo largo de la primera mitad del siglo
xx, la expansin de este tipo de regulaciones se realiz de manera gradual
concentrndose sobre todo en algunas de las democracias ms desarrolladas.
A partir de la Segunda Posguerra Mundial el tema cobr mayor relevancia,
y se produjo, asimismo, un cambio importante de nfasis al introducirse el
financiamiento pblico tanto a partidos como a candidatos. Pero ha sido en
las ltimas tres dcadas cuando se han registrado los cambios ms significa-
tivos en esta materia, como producto del impacto de la Tercera Ola, lo que ha
hecho ms visible la estrecha, compleja y problemtica relacin entre dinero,
poltica, elecciones y democracia.
Por todas estas razones, el tema del financiamiento poltico se ha conver-
tido en una cuestin estratgica de toda democracia. Pero, al mismo tiempo,
dada su complejidad y los desafos que presenta, tambin se ha vuelto un
277
Daniel Zovatto
problema, un verdadero dolor de cabeza. Como bien ha dicho Maurice Du-

verger, La democracia no est amenazada por el rgimen de partidos sino
por el financiamiento de estos.
Debido a su creciente importancia, este tema ha venido ubicndose pro-
gresivamente en el centro de la agenda poltica latinoamericana, como par-
te de las reformas electorales de segunda generacin. En efecto, despus de
estar prcticamente ausente en la agenda poltica regional, recibe cada vez
mayor atencin, no slo a nivel nacional, donde se registra un intenso proce-
so de reformas aunque con diferencias significativas entre los diversos pases,
sino tambin en el marco de conferencias especializadas de expertos en la
materia (Mxico 2001 y Atlanta 2003), as como de los Jefes de Estado del he-
misferio (Cumbre de Qubec y Carta Democrtica Interamericana, 2001), los
Jefes de Estado del Grupo de Ro (Reunin en Cuzco, Per, 2003), al igual que
de los partidos polticos en el marco de las reuniones del Foro Interamerica-
no sobre Partidos Polticos (fiapp) -Miami 2001, Vancouver 2002, Cartagena
de Indias 2003 y Brasilia 2004-. La importancia creciente del tema se ha visto
reflejada, asimismo, en la cantidad y calidad de investigaciones comparadas
y estudios nacionales que sobre esta materia vienen llevndose a cabo, sobre
todo durante la ltima dcada.
Financiamiento y corrupcin poltica
El tema del financiamiento de partidos y campaas ha adquirido una im-

portancia cada vez mayor porque, aparte de sus bondades, suele asocirselo
lamentablemente con escndalos de corrupcin poltica y trfico de influen-
cias. En efecto, en Amrica Latina la crisis de los partidos tiene, en buena
medida, vinculacin con los escndalos provocados por su financiacin ile-
gal. No debe sorprender entonces que la demonizacin de la poltica por cau-
sa del dinero est a la orden del da.
Si bien el financiamiento de los partidos y las campaas electorales no
es una actividad corrupta per se, la historia reciente de la poltica latinoa-
mericana evidencia que a este tema, como ya se ha dicho, se lo vincula fre-
cuentemente con la corrupcin poltica, entendida como el mal uso y abuso
de poder, de origen pblico o privado, para fines partidistas o personales a
travs de la violacin de normas de derecho.
La corrupcin poltica se manifiesta bajo diversas modalidades que van
desde la compra de votos y el uso de fondos ilegales, hasta la venta de nom-
bramientos y el abuso de los recursos estatales. De este modo, el financia-
miento de los partidos y las campaas, al verse asociado con la corrupcin,
lejos de contribuir a fortalecer la institucionalidad democrtica, termina
muchas veces produciendo el efecto contrario, es decir, agravando la crisis de
credibilidad y confianza en las instituciones polticas y poniendo a la poltica
misma bajo sospecha.
Cabe advertir, empero, que estos males no son exclusivos de nuestra re-
gin ni de los pases en vas de desarrollo, sino que forman parte de un per-
278
nicioso fenmeno de carcter global que ha llegado incluso a afectar a lderes

de democracias consolidadas como en Estados Unidos, algunos pases de
Europa Occidental y numerosos pases asiticos. Sin embargo, vale la pena
tener en cuenta que los escndalos de corrupcin no slo tienen una dimen-
sin negativa, sino que, si son debidamente aprovechados, pueden consti-
tuirse en la partera de las reformas, tal y como seala K. D. Ewing.
Lamentablemente, esta no es la prctica usual en Amrica Latina, dado
que lo ms grave en nuestros pases no son los escndalos en s mismos (de
por s graves), sino la impunidad que suele acompaarlos, lo que produce en
el ciudadano una sensacin de que todo vale, un mayor descreimiento en
el sistema judicial, un incentivo adicional para operar como free riders, y la
sensacin de que quien cumple con las leyes siempre pierde.
Por todo ello, adherimos a las recomendaciones formuladas por Transpa-
rencia Internacional en su informe global sobre corrupcin de 2004, dirigi-
das a combatir la corrupcin poltica, en particular a las siguientes:
1. los gobiernos deben mejorar la legislacin sobre el financiamiento

poltico y su divulgacin. Se debe dotar a las agencias encargadas de
su implementacin y a tribunales independientes de los recursos
adecuados, facultades y poder para revisar, investigar y controlar las
cuentas de los corruptos,
2. los gobiernos deben implementar una adecuada legislacin sobre el
conflicto de intereses, incluyendo leyes que regulen las circunstan-
cias bajo las cuales un funcionario electo puede ocupar una posicin
en el sector privado o en una compaa propiedad del Estado,
3. los candidatos y partidos deben tener acceso equitativo a los medios.
Se debe establecer, aplicar y mantener criterios para lograr un equili-
brio en la cobertura de stos,
4. los partidos, los candidatos y los polticos deben divulgar fondos,
ingresos y gastos a un organismo independiente. Esta informacin
debe presentarse de una manera regular, sobre una base anual, tanto
antes como despus de las elecciones,
5. las instituciones internacionales de financiamiento y los donantes
bilaterales deben tener en cuenta la corrupcin cuando decidan
prestar o entregar dinero a los gobiernos. Deben establecer criterios
adecuados para evaluar los niveles de corrupcin.
Sin embargo, la experiencia comparada ensea que la sola existencia de

una reglamentacin del financiamiento de la vida poltica o del financia-
miento pblico nunca ha protegido a los pases de los escndalos polticos
financieros. La razn de ello radica en la debilidad de los mecanismos de
control que las propias legislaciones sobre esta materia establecen. De ah,
como veremos ms adelante, la importancia de contar no nicamente con
marcos regulatorios adecuados, sino tambin con rganos de control y un
rgimen de sanciones eficaz.
279
Daniel Zovatto
Importancia de un marco jurdico eficaz
Lo hasta aqu analizado confirma la necesidad e importancia de que el fi-

nanciamiento de los partidos polticos y las campaas electorales cuenten con
un marco jurdico eficaz. Ello, al menos, por las siguientes cinco razones:
1. para evitar el abuso y la compra de influencias en los partidos pol-

ticos por parte de grupos de inters o individuos adinerados, con el
objetivo de restablecer la confianza de los ciudadanos en el proceso
poltico,
2. para establecer un campo de juego equilibrado (equitativo) para la
competencia entre los partidos,
3. para favorecer el empoderamiento de los votantes mediante normas
sobre divulgacin de informacin, dirigidas a que estos cuenten con
elementos de juicio adecuados para tomar una decisin informada el
da de las elecciones,
4. para propiciar el desarrollo y fortalecimiento de los partidos polti-
cos, de modo que se conviertan en actores responsables en apoyo a
una democracia sostenible y efectiva,
5. para asegurar un mnimo de razonabilidad en el uso de recursos
pblicos destinados a financiar actividades poltico-electorales.
Sin embargo, todo esfuerzo regulador del financiamiento poltico debe

tener en cuenta su carcter fluctuante y coyuntural, en el que la adopcin de
una solucin suele producir efectos no deseados, los cuales a su vez debern
ser corregidos mediante una nueva reforma legal. Por otra parte, cabe tener
presente que no existe un sistema de financiamiento nico, ideal o funcional
a todos los pases y situaciones. Por el contrario, cada pas necesita disear
y aplicar su propio sistema de acuerdo con sus valores polticos y su cultura,
su sistema poltico y electoral, su capacidad institucional y, en general, el
grado de desarrollo de su democracia. Pero este no es solamente un tema de
normas, sino tambin de conductas, y en consecuencia la contribucin posi-
tiva del legislador pasa por crear los incentivos adecuados para encauzar las
relaciones entre dinero y poltica.
De acuerdo con Karl-Heinz Nassmacher, existen tres problemas funda-
mentales que las regulaciones sobre financiamiento deben tratar: 1) la au-
tonoma de los partidos polticos; 2) la transparencia de todos los recursos
financieros de los partidos; y 3) la aplicacin de las normas correspondientes.
A partir de estos tres aspectos medulares, Nassmacher identifica en la prcti-
ca comparada mundial cuatro opciones para la regulacin del financiamien-
to de los partidos polticos. Tres de estas se concentran y tratan en particular
cada uno de los problemas, mientras que la cuarta opcin, ms amplia en su
alcance pero ms modesta en sus expectativas, combina y trata simultnea-
mente los tres problemas. Dichas opciones son, en breve:
280
1. la opcin de autonoma, que pone nfasis en la libertad y carcter

privado de los partidos y minimiza la necesidad de regulacin, con-
fiando en gran medida en los mecanismos de autorregulacin y auto
correccin de la competencia partidaria,
2. la opcin de transparencia, que enfatiza la importancia del acceso
pblico a la informacin relacionada con las finanzas partidarias, de
forma que los electores asuman sus responsabilidades y libertades, y
hagan una escogencia informada el da de las elecciones,
3. la opcin de vigilancia, que prev un conjunto de regulaciones deta-
lladas sobre la financiacin partidista, cuya verificacin e implemen-
tacin est a cargo de una institucin pblica independiente,
4. la opcin de regulacin diversificada, correspondiente al modelo
practicado en Canad, que combina la supervisin flexible, la regu-
lacin precisa, los incentivos pblicos y las sanciones ocasionales.
En el caso concreto de Amrica Latina, los sistemas de financiamiento

vigentes en la mayora de los pases no se corresponden con los cuatro mode-
los generales analizados en el punto anterior, sino que sus caractersticas ms
bien determinan un sistema que privilegia la regulacin abundante, bajos ni-
veles de transparencia, rganos de control dbiles, un rgimen de sanciones
bastante ineficaz y una cultura proclive al incumplimiento. Factores como el
rgimen de gobierno, el sistema de partidos y la cultura poltica pesan en la
determinacin de las caractersticas fundamentales y en el funcionamiento
de los sistemas nacionales de financiamiento.
Caractersticas formales y reales del financiamiento poltico
El mapeo de las principales caractersticas formales y reales de dichos

sistemas arroja el siguiente balance.
A. Las caractersticas formales

Entre las caractersticas formales ms relevantes encontramos:
i) en relacin con el tipo de sistema de financiamiento, predomina en

toda la regin (89% de los pases), con excepcin de Venezuela y ms
recientemente Bolivia4, el financiamiento mixto, en el que los partidos
polticos reciben tanto fondos pblicos como privados para financiar
sus campaas electorales y/o para sufragar sus gastos de funciona-
miento ordinario,
ii) la mayora de los pases (89%) cuenta dentro de su financiamiento
pblico con subvenciones directas (en dinero o bonos) o indirectas
4
El 21 de agosto de 2008, mediante Ley 3925, se elimin el financiamiento estatal para los
partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas, tanto en aos electorales
como no electorales. Publicada en Gaceta Oficial N 3120 del 11 de setiembre de 2008.
281
Daniel Zovatto
(servicios, beneficios tributarios, acceso a los medios de comunica-

cin, capacitacin, etc.),
iii) los mtodos de distribucin del financiamiento pblico directo en la
regin son de tres tipos fundamentalmente: proporcional a la fuerza
electoral (44%); un mtodo combinado en el que una parte se distri-
buye equitativamente entre todos los partidos y la otra de acuerdo
con la fuerza electoral (50%); y un tercer mtodo en el que una parte
se distribuye proporcional a la fuerza electoral y otra de acuerdo con
la representacin parlamentaria (6%),
iv) en la mayora de pases (75%) se prev algn tipo de barrera legal
para tener acceso al financiamiento pblico. Estas refieren, especfi-
camente, a que los elegibles para el subsidio mencionado obtengan
un porcentaje mnimo de votos o que cuenten con representacin
parlamentaria,
v) en cuanto al desembolso del financiamiento pblico si bien no existe
un patrn homogneo, prevalece el sistema que divide el desembolso
en un monto anterior y otro posterior a los comicios (56%), seguido
por el mecanismo de reembolso que se realiza despus de las eleccio-
nes (25%) y en tercer lugar por el que se entrega antes de las eleccio-
nes (6%),
vi) la mayor parte de pases establece restricciones en cuanto al origen de
las contribuciones privadas, predominando las prohibiciones de do-
naciones de gobiernos, instituciones o individuos extranjeros (72%),
de contratistas del Estado (50%) y de fuentes annimas (50%). Algu-
nos pases establecen asimismo, lmites al monto de las contribucio-
nes privadas,
vii) en la mayora de los pases (76%) se otorga a los partidos polticos
acceso gratuito a los medios de comunicacin estatales, privados o a
ambos, predominando el acceso gratuito a los medios de comunica-
cin del Estado, durante la vigencia de la campaa electoral,
viii) en casi todos los pases (94%) existe algn rgano encargado del
control y la fiscalizacin del financiamiento de los partidos, tarea que
ha sido asignada en la mayora de los casos a los organismos electora-
les. La excepcin es Uruguay,
ix) finalmente, la mayora de los pases prev un rgimen de sanciones
dirigido a castigar la inobservancia de la legislacin sobre el finan-
ciamiento de los partidos y las campaas electorales. Entre estas pre-
valecen, por un lado, las penas pecuniarias para los partidos (83%) y,
por el otro (aunque en menor medida) las sanciones administrativas
o de otra ndole (50%) que conllevan la eliminacin del registro par-
tidario o bien la reduccin o suspensin de los fondos estatales para
los partidos que han violado la ley.
B. Las caractersticas reales

Sin embargo, si deseamos tener una visin integral de los sistemas de
282
financiamiento a escala regional, no podemos limitarnos a elaborar nica-

mente el mapeo de sus rasgos formales, sino que este debe complementarse
con la caracterizacin de la estructura del financiamiento real, el cual pre-
sentamos a continuacin.
En primer lugar, y en relacin con los niveles de los gastos electorales de
los partidos y el destino de los mismos, debemos sealar que a pesar de no
disponer de datos cuantitativos globales definitivos al respecto, es posible
afirmar, con base en el criterio de la mayora de los expertos, que existe una
tendencia al aumento del gasto, debido entre otros factores:
a. al crecimiento de la sociedad y la necesidad de los partidos polticos

de llevar su mensaje a millones de votantes, lo que les obliga a invertir
grandes sumas de dinero en los medios de comunicacin electrni-
cos,
b. al aumento en la regin de la cantidad de televisores entre los habi-
tantes de cada pas. Este crecimiento ha convertido a la televisin en
el medio ideal para transmitir los mensajes polticos, sobre todo en las
campaas presidenciales,
c. al cambio en el modo de hacer campaa en la regin, que se asemeja
crecientemente al modelo norteamericano, donde la mercadotecnia
electoral, los sondeos, los asesores de imagen y especialistas en pro-
duccin se convierten en factores decisivos para llegar a los electores5.
En segundo lugar, en relacin con el origen de las contribuciones, los

partidos han sufrido una disminucin de las cuotas de los afiliados, mien-
tras que el mayor volumen de las contribuciones proviene, en la mayora de
los pases, de las grandes corporaciones. Paralelamente, el dinero proceden-
te del crimen organizado y de actividades ilcitas como el narcotrfico, se
presume que viene teniendo un mayor peso en el financiamiento poltico
en la regin. Si bien esta modalidad de financiamiento se caracteriza por la
dificultad para ser detectada debido a las hbiles y variadas formas que ella
asume, su influencia puede ser medida a partir de los escndalos producidos
con frecuencia en diferentes pases. Entre ellos podemos citar a Colombia,
Bolivia, Panam y Guatemala.
En tercer lugar, cabe sealar que la estructura del financiamiento real en
la regin dista significativamente del esquema normativo, especficamente
en lo que respecta a los mecanismos de control y a la aplicacin de las sancio-
nes debido a la debilidad de estos y a la propensin a la impunidad.
5
A manera de ilustracin, cabe indicar que en la eleccin presidencial de los Estados Uni-
dos en 2008, el candidato demcrata, Obama, ha gastado hasta la fecha (oct. 08) US $639,2
millones, mientras que McCain lo ha hecho por US $335,3. Segn el Center for Responsive
Politics, la eleccin de 2008 es la ms cara de la historia. Se proyecta que se van a gastar
US $2.4 billones, lo que sera el doble de los que cost la eleccin de 2004 y casi el triple
de la del ao 2000.
283
Daniel Zovatto
En cuarto lugar, factores como el sistema de gobierno, el sistema de par-

tidos, el sistema electoral y la cultura poltica influyen de manera importante
en relacin con la vigencia real del marco jurdico. Esta afirmacin se funda
en lo siguiente.
a) En relacin con el sistema de gobierno
Como plantea Xiomara Navas-Carb, el presidencialismo tiene una inci-

dencia directa sobre las finanzas partidarias. Los sistemas polticos de Am-
rica Latina se caracterizan por la combinacin de sistemas presidenciales,
con sistemas de representacin proporcional y multipartidismo, si bien con
diferencias importantes en cada uno de estos aspectos. De esta manera, son
las elecciones presidenciales y no las legislativas las que ponen en movimien-
to y determinan el destino de los grandes flujos de capital para las campaas
electorales (Navas, 1998: 274-275).
Lo anterior repercute en la estructura de ingresos de los partidos y can-
didatos, especficamente en relacin con el destino de las contribuciones de
origen privado, que son las que constituyen, por lo general, la mayor parte de
los fondos con que los partidos financian sus campaas.
En efecto, la primaca de los comicios presidenciales en estos sistemas
favorece que las contribuciones privadas, ante el inters de los donantes por
ganar mayor influencia sobre aquellos que compiten por el poder guberna-
mental, se conduzcan con frecuencia directamente hacia los candidatos pre-
sidenciales o a su crculo ms cercano, y no a la estructura partidaria formal.
b) En relacin con el sistema de partidos
Si bien no podemos hablar de un nico sistema de partidos en la regin,

ya que observamos una gran diversidad entre los sistemas de uno y otro pas,
existe un elemento comn a la mayora de ellos, que es el peso del persona-
lismo (poltica candidato-cntrica), que dificulta el desarrollo de partidos
organizativa, estructural y democrticamente estables.
Esta caracterstica no slo impacta en el funcionamiento del sistema par-
tidario, sino tambin en la forma en que se canalizan las contribuciones pri-
vadas, particularmente con fines electorales, las cuales muchas veces, como
acabamos de sealar, se hacen a travs del candidato y no del partido, gene-
rando serios obstculos para ejercer un debido control del financiamiento
poltico.
En este escenario, el control y la fiscalizacin se complican debido a que
en la mayor parte de los pases las sanciones estn contempladas fundamen-
talmente para los partidos (o en algunos casos para los encargados de las
finanzas partidarias) y, en menor medida, de manera individual para los can-
didatos o colaboradores ms cercanos que actan a ttulo personal.
Asimismo, la debilidad estructural y organizacional de muchos partidos
de la regin y su funcionamiento como meras maquinarias electorales, a la
284
vez que acenta el destino personal de las contribuciones, complica su se-

guimiento y control.
c) Con respecto al sistema electoral
El sistema electoral influye directamente en la estructura y funciona-

miento del sistema de partidos polticos, y por ende en la determinacin de
las caractersticas bsicas del sistema de financiamiento de las campaas
electorales. En este sentido, tanto el tipo de sistema electoral como la simul-
taneidad (o no) de los comicios legislativos y presidenciales, tienen efectos
en los requerimientos financieros de los partidos polticos.
En aos recientes, la tendencia de la reforma electoral en Amrica Latina
ha sido pasar de una frmula de mayora simple o relativa (que predomin
hasta fines de los 70) a un sistema de doble vuelta, con los consecuentes efec-
tos sobre el rgimen de financiamiento de los partidos y las campaas electo-
rales: dos rondas electorales y por consiguiente la necesidad de ms recursos.
Asimismo, el momento de la celebracin de las elecciones presidenciales
en relacin con las legislativas, es tambin un aspecto importante a tomar
en consideracin. Aunque en 12 de los 18 pases las elecciones legislativas y
presidenciales se celebran al mismo tiempo, en aquellos en los que no se ce-
lebran simultneamente, el requerimiento de recursos financieros se incre-
menta ante la necesidad de participar en una o ms elecciones adicionales.
Otros dos aspectos que demandan mayor cantidad de recursos son la utiliza-
cin del voto preferente y la celebracin de elecciones internas.
d) En lo que hace a la cultura poltica
El grado de profundizacin de los valores democrticos y un comportamien-

to acorde, tanto por parte de los lderes como de la ciudadana, resulta esencial
para la vigencia real de normas que regulan el financiamiento poltico.
La rendicin de cuentas por parte de los partidos y la vigilancia de parte
de la ciudadana constituyen hbitos poco arraigados en la cultura poltica
latinoamericana, si bien observamos un progresivo y alentador (aunque an
incipiente) papel de los medios de comunicacin y de la sociedad civil en el
seguimiento y fiscalizacin del origen y destino de los recursos manejados
por los partidos polticos.
Finalmente, a los factores arriba analizados hay que aadir otros tres as-
pectos que limitan la vigencia real de los marcos normativos, favorecen la
impunidad y traen consigo el riesgo de la captura de la agenda del Estado: i)
Estados de Derecho debilitados; ii) la informalidad presente no slo en el
mbito de la poltica sino tambin de la economa; y iii) la concentracin de
poder econmico, incluido el espinoso tema de la propiedad de los medios
de comunicacin.
285
Daniel Zovatto
Los sistemas de financiamiento: pblico, privado y mixto
El financiamiento pblico tiene una larga tradicin en Amrica Latina.

En forma similar a muchos regmenes polticos de Europa occidental, se opt
por este como una manera de evitar o disminuir la incidencia de intereses
particulares y poderes fcticos en el desempeo de las funciones partidarias.
Su objetivo es, por un lado, lograr condiciones ms equitativas entre los di-
versos actores polticos durante la competencia electoral y, por el otro, una
mayor transparencia en materia de financiacin, orientada a mitigar los altos
niveles de corrupcin poltica.6
En efecto, la idea que subyace al otorgamiento de financiamiento pblico
es que este garantiza un nivel adecuado de recursos para que la competencia
electoral sea precisamente eso: una competencia con opciones reales para
las partes contendientes por el acceso a posiciones de gobierno, o para ganar
espacios de representacin parlamentaria sobre la base de oportunidades
equitativas y no en funcin de mayores o menores caudales financieros, que
pudieran convertir los procesos electorales en meros ritos democrticos con
ganadores y perdedores predeterminados. La intencin es conjurar, hasta
donde sea posible, los riesgos palpables que entraan para la competencia
democrtica que los partidos puedan ser prisioneros de grandes agentes del
mercado, o incluso, de grupos de inters que operan al margen de la legali-
dad (Woldenberg, 2003, p. 20-21).
Un argumento adicional a favor del financiamiento pblico es que este se
otorga con la intencin de hacer que las operaciones financieras de los par-
tidos (sus ingresos y sus egresos) corran por vas transparentes, conocidas y
sujetas a los rganos de control y fiscalizacin del erario pblico. La idea es
que al tratarse de recursos de los contribuyentes, los principios de transpa-
rencia y de control puedan estar garantizados de mejor manera.
Otra razn importante para la introduccin del financiamiento pblico
en Amrica Latina ha sido la conviccin de que los partidos polticos juegan
un papel trascendental en los sistemas democrticos representativos, por lo
que el Estado debe asegurar que ellos dispongan del apoyo y los recursos
necesarios para su funcionamiento ordinario y/o electoral, y para su institu-
cionalizacin y fortalecimiento democrtico.
El reconocimiento anterior coincide, adems, con el status jurdico que
los partidos polticos tienen hoy en la mayora de las legislaciones de la re-
gin. En efecto, en Amrica Latina la doctrina mayoritaria se inclina en favor
de la tesis que ve a los partidos polticos como asociaciones privadas que
cumplen funciones pblicas o de inters general, debiendo por tanto ser su-
jetos de financiacin pblica.
6
Otro de los propsitos del financiamiento pblico, segn sus defensores, es liberar a las
fuerzas partidarias de la humillante tarea de pedir dinero, permitindoles concentrarse
en sus labores de tipo poltico. Ver Gidlund, G. (1991), p. 25.
286
Obviamente, el financiamiento pblico tambin genera polmica. As,

mltiples argumentos reiteran la importancia de tomar conciencia del ries-
go que se corre al sustentar el sistema de financiacin en grandes aportes
pblicos, como la estatizacin, burocratizacin y osificacin de los partidos
(es decir la dependencia econmica crnica de parte de estos de los recursos
estatales y la consiguiente prdida de contacto con la sociedad), lo cual reper-
cute en una merma de su libertad, en su acomodo al status quo y en su aleja-
miento de la cambiante realidad social (Del Castillo y Zovatto, 1998: 64-77).
Otro tipo de riesgos que podran ser generados por un financiamiento estatal
excesivo, es que la dependencia casi exclusiva de los fondos pblicos provo-
que el alejamiento del aparato central del partido de sus bases y reduzca su
necesidad de acrecentar el volumen de afiliacin partidaria (Gidlund, 1991).
Sin embargo, y sin desconocer algunos de los efectos negativos que podra
generar un sistema que pivotee fundamentalmente en fondos pblicos, es
preciso tener presente que uno basado exclusivamente en el financiamiento
privado tiene tambin sus riesgos, entre ellos, permitir la influencia desme-
surada de determinados individuos o corporaciones (legales o ilegales) sobre
los partidos y los poderes pblicos, frente a la necesidad de las agrupaciones
partidarias y los candidatos por la obtencin de recursos econmicos, sin im-
portar muchas veces la naturaleza de las fuentes; tendencia negativa que se
fortifica debido a que los aportes de los afiliados desempean un papel cada
vez menor en el financiamiento de los partidos polticos latinoamericanos.
De todas maneras, cabe apuntar en favor del financiamiento privado, que
al provenir los recursos en su mayora directamente de los ciudadanos debe-
ra ser visto, en principio, como una prueba del sano arraigo de los partidos
en la sociedad en la que estos operan, siempre y cuando existan limitaciones
respecto a su origen, topes en relacin con su monto, mecanismos de control
efectivos y otra serie de garantas dirigidas a evitar el abuso y la desigual-
dad. Adems, la necesidad de recolectar dinero puede tener efectos colate-
rales positivos, pues constituye un poderoso incentivo para reclutar nuevos
miembros. Asimismo, las actividades de bsqueda de fondos tienen el efecto
de crear redes de simpatizantes que, en tiempos de campaa, estarn mejor
preparados para cumplir tareas polticas.
En suma, la experiencia latinoamericana comparada evidencia las dificul-
tades financieras de los partidos para sostenerse y consolidarse, as como los
riesgos de que su financiamiento (tanto ordinario como electoral) sea exclusi-
vamente privado. Como bien ha dicho Jos Woldenberg, es improbable que los
sistemas pluralistas alcancen y mantengan un equilibrio razonablemente equi-
tativo y competitivo sin un financiamiento pblico (Carrillo, 2003: 23-24).
Por todo ello, y si bien somos de la opinin de que no existe un sistema
ideal de financiacin, nos pronunciamos a favor de un sistema mixto (la op-
cin dominante en Amrica Latina) debiendo cada pas, en funcin de su si-
tuacin particular y de los objetivos que se persiguen, determinar los porcen-
tajes de dinero pblico y privado. Creemos asimismo, que para compensar los
posibles riesgos burocratizantes del financiamiento pblico, valdra la pena
287
Daniel Zovatto
establecer un sistema de matching, en virtud del cual un porcentaje de la

ayuda pblica est condicionada a que los partidos recauden recursos por su
propio esfuerzo, prefiriendo aquellos fondos que provengan de numerosas y
pequeas contribuciones, en lugar de pocas y grandes sumas de dinero.
El financiamiento mixto
Un examen comparado de la legislacin electoral de los pases latinoa-

mericanos muestra que todos sus ordenamientos electorales regulan el tema
del financiamiento de los partidos, si bien en trminos, modalidades y gra-
dos de intensidad variados. As, mientras algunos ordenamientos cuentan
con normas detalladas en esta materia, otros pases, en cambio, se caracteri-
zan por contar con regulaciones generales y escasas.
En relacin con el tipo de financiamiento, predomina en toda la regin,
salvo en Venezuela y en Bolivia (reforma de agosto de 2008), el sistema mix-
to. Si bien en algunos casos, como el de Mxico, prevalecen los fondos pbli-
cos sobre los privados, en la mayora de los pases el financiamiento privado
es mayoritario.
La regulacin del componente pblico del financiamiento mixto:

principales rasgos y tendencias
Un anlisis de los principales rasgos y tendencias del financiamiento p-

blico en la regin muestra lo siguiente:
Con el establecimiento en 2003 del financiamiento pblico directo en

las legislaciones peruana y chilena, se consolid una tendencia ma-
yoritaria en la regin a instaurar el sistema de financiamiento estatal
compuesto: directo e indirecto. La nica excepcin en esta tendencia
hasta hace poco era Venezuela. Sin embargo, en agosto de 2008 Bo-
livia elimin el financiamiento pblico, el cual haba sido incorpo-
rado en su legislacin en 1997. El financiamiento estatal compuesto
combina los aportes de dinero, bonos o prstamos (financiamiento
directo), con el otorgamiento de facilidades en cuanto a servicios, in-
fraestructura, exoneraciones, acceso a los medios de comunicacin,
entre otros (financiamiento indirecto).
Los aportes del Estado se distribuyen principalmente con base en un
mtodo combinado en que una parte se distribuye equitativamente
entre todos los partidos y la otra de acuerdo con la fuerza electoral
(50%); y en segundo lugar, con base en la frmula de proporcionali-
dad en relacin con el nmero de votos obtenidos en las ltimas elec-
ciones (44%). Si bien este ltimo criterio es razonable, porque con-
sidera el grado de arraigo social de cada partido y su caudal electoral,
tambin es cierto que tiende a prolongar las desigualdades entre los
llamados partidos grandes y los pequeos, as como con los de re-
288
ciente incorporacin en la contienda poltica electoral. Ciertamente

los propulsores de la igualdad sealan que estos requisitos bloquean
el acceso de nuevas opciones, lo que puede crear una suerte de pug-
na entre insiders y outsiders de la arena electoral (Woldenberg, 200,
p. 22). Precisamente, estas razones han provocado que cada vez en
ms pases se busque una combinacin entre criterios de proporcio-
nalidad y de equidad. Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico,
Panam, Per y Repblica Dominicana han establecido frmulas h-
bridas en ese sentido. En el caso de Paraguay, el criterio de distribu-
cin es proporcionalidad y representacin parlamentaria.
Adems de estos criterios, otro elemento que incide en la equidad
de la contienda, se refiere al momento del desembolso del financia-
miento directo. Este es un elemento importante porque cuando no
se prev expresamente un sistema especial para incluir o dar facili-
dades a los nuevos o pequeos partidos, se corre el riesgo de poner
en situacin de desventaja a aquellas fuerzas polticas que participan
por primera vez.
En efecto, si la entrega del subsidio se realiza con posterioridad a las
elecciones, es dable pensar que se desfavorece a aquellos partidos de
reciente creacin, con menores recursos financieros o con menor ca-
pacidad crediticia. No obstante ello, el subsidio posterior, que adquiere
ms bien la calidad de reembolso, puede tener efectos positivos en lo
relativo al control de los gastos electorales. En cierta forma este ltimo
sistema contribuye a ejercer una mayor presin sobre las organizacio-
nes polticas para que registren y reporten, en forma detallada y trans-
parente, sus ingresos de origen privado y sus gastos reales. En este cam-
po especfico predomina en Amrica Latina la frmula que distribuye
una parte antes de las elecciones y otra despus (56% de los pases).
Una particularidad de las campaas polticas actuales, especialmen-
te de las presidenciales, basadas fundamentalmente en el manejo de
la imagen de los candidatos y en la difusin masiva de los mensajes
polticos, hace del tema del acceso a los medios una cuestin clave.
Destaca en esta rea la importancia, cada vez mayor, de la televisin
como factor determinante en la vinculacin y comunicacin de los
candidatos con el electorado. De este modo, el apoyo ms importan-
te a sealar dentro del financiamiento pblico indirecto en la regin
lo constituye el acceso gratuito de los partidos polticos a los medios
de comunicacin estatales o privados (76% de los pases).
Existe una tendencia en la regin a favor del financiamiento pblico
permanente para el fortalecimiento y desarrollo institucional de los
partidos, incluidas actividades tales como la investigacin, la forma-
cin y la capacitacin de cuadros partidarios. Tal es el caso de Argen-
tina, Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam y Per.
289
Daniel Zovatto
La regulacin del componente privado del financiamiento mixto:

principales rasgos y tendencias
Como se seal, no hay duda de que el financiamiento privado consti-

tuye un recurso legtimo y necesario para los partidos polticos, el cual tiene
virtudes y riesgos. Entre las primeras cabe destacar que ayuda a los partidos
polticos a afinar sus puentes de contacto con la sociedad, y que la necesidad
de las organizaciones partidarias de buscar recursos ms all de los que les
otorga el Estado hace que las mismas tiendan a mejorar la eficiencia en el
manejo de sus presupuestos. Por su parte, el trfico de influencias, la captura
de la agenda del Estado y los escndalos de corrupcin poltica, todos riesgos
asociados al financiamiento privado, han determinado que la mayora de los
pases (89%), hayan introducido prohibiciones en cuanto a su origen y algu-
nos hayan impuesto lmites en relacin con sus montos (61%). Solamente
El Salvador y Uruguay no establecen limitacin alguna en esta materia. En
general, a travs del establecimiento de estas barreras o restricciones a las
contribuciones privadas, se procura evitar grandes desequilibrios o asime-
tras en las arcas de los partidos; disminuir la magnitud de las contribuciones
plutocrticas y la consiguiente influencia indebida de los fat cats o de ins-
tituciones y grupos de inters sobre las instituciones y polticas pblicas; as
como impedir la vinculacin de las agrupaciones partidarias y candidatos con
dinero proveniente de actividades ilcitas, particularmente del narcotrfico.
Las principales modalidades en materia de prohibiciones y limitaciones son:
en la mayora de los pases se establecen prohibiciones en cuanto al

origen de las contribuciones privadas, destacando, en primer lugar,
aquellas provenientes de gobiernos, instituciones o individuos ex-
tranjeros (72%); en segundo lugar las contribuciones de contratistas
del Estado (50%); y en tercer lugar, las donaciones annimas (50%);
adems de las prohibiciones por su origen, que son las ms comunes,
existen tambin limitaciones en cuanto al monto de las contribu-
ciones individuales, como en el caso de Argentina, Bolivia, Brasil,
Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Mxico, Paraguay
y Per.
Sin bien en principio estamos de acuerdo con la introduccin de prohibi-

ciones y lmites a las contribuciones privadas, la experiencia latinoamericana
demuestra que la facilidad de su regulacin contrasta con la dificultad de
asegurar su cumplimiento, ms aun cuando la legislacin no establece los
mecanismos y recursos necesarios para garantizar su eficacia o la sancin
en caso de trasgresin. De ah que compartimos la opinin de los expertos
que privilegian, como alternativa a las prohibiciones y limitaciones, utilizar
mecanismos de rendicin de cuentas y de divulgacin amplia dirigidos a au-
mentar la transparencia del financiamiento poltico.
290
Resumiendo, como bien expresa De la Calle (2004, p. 21-45), aunque el

financiamiento pblico en Amrica Latina ha cumplido en cierto grado sus
metas de fomentar la equidad, la autonoma y la transparencia, convive con
un alto nivel de financiamiento privado rodeado de incertidumbre y sospe-
chas. No debemos olvidar que estamos en una regin con tradiciones pol-
ticas y culturales que favorecen el clientelismo y la impunidad, y que prc-
ticas de subregistro, dobles contabilidades, estructuras paralelas, desvo de
donaciones, etc., no son fciles de erradicar de un da para otro. De ah que
la ley no sea el nico instrumento disponible. Mecanismos culturales y pe-
daggicos tambin deben ser utilizados en la formacin ciudadana para el
acatamiento de las reglas y la bsqueda de la transparencia. Y para fortalecer
la inversin democrtica.
Por todo ello, creemos que es urgente y fundamental instalar en las agen-
das polticas, tanto regional como nacionales, un debate profundo sobre el
tema del financiamiento poltico que trate minuciosamente sus caractersti-
cas, su impacto sobre las condiciones de equidad de la competencia electoral,
sobre la autonoma de los partidos frente a los grandes grupos econmicos,
sobre los niveles de transparencia en el origen y destino de los recursos, sobre
el fortalecimiento de los partidos y la institucionalizacin de los sistemas
partidarios, sobre la cultura poltica, as como su papel en el proceso de con-
solidacin de la democracia en Amrica Latina.
El acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin
En cuanto al acceso de los partidos polticos a los medios de comuni-

cacin social, cabe distinguirlo segn se trate de la televisin, la radio y la
prensa escrita. Sin embargo, como ya hemos mencionado, los mtodos de
hacer y participar en la poltica han cambiado sustancialmente en los lti-
mos aos. La poltica se expresa hoy, ms que nunca, a travs de los medios
de comunicacin social.
La relacin de los medios de comunicacin (en particular la televisin)
con el financiamiento de la poltica es una relacin de carcter complejo y
hasta contradictorio. Por un lado, los medios juegan un papel central en la
fiscalizacin de la conducta de los funcionarios pblicos y de los polticos,
pero por el otro, los medios electrnicos, en especial la televisin, son la cau-
sa principal en la poca actual de la videocracia y del homo videns7 por
la que los partidos necesitan grandes sumas de dinero para llevar a cabo sus
campaas electorales, especialmente las presidenciales.
El acceso que los partidos polticos tienen a los medios de comunicacin
electrnicos en Amrica Latina puede verse como un continuum compuesto
por diversas modalidades, que Rial resume de la siguiente forma (Rial, 2004,
p. 47-75):
7
Sartori, Giovanni (1999), p. 159.
291
Daniel Zovatto
1. Franja electoral gratuita y franja para expresin de pensamien-

to partidario en tiempo nter-electoral. nica forma de propa-
ganda permitida. Se prohbe el pago de espacios a fuerzas polticas.
Puede ser en la televisin y tambin en la radio, o nicamente en
alguno de esos medios. Esto solo se da en Brasil y Chile, y ms recien-
temente en Mxico, a partir de la reforma de 20078.
2. Combinacin entre uso de franjas reguladas pblicamente y li-

bertad de contratacin en un esquema de tres niveles:
una franja gratuita, ms espacios pagos con fondos pblicos,
ms espacios contratados privadamente,
franja electoral en medios estatales y privados, ms posibilidad
de contratar espacios privadamente. En algunos pases tam-
bin hay franjas fuera del perodo electoral,
franja en espacio estatal ms posibilidad de contratar espacios
privadamente. En todos los casos la franja estatal es prctica-
mente irrelevante y en algunos casos inexistente. La contrata-
cin de publicidad suele no tener lmites.
3. Libertad de contratacin de tiempo en radio y televisin.
A partir de las modalidades citadas, surgen dos tendencias relevantes en

la regulacin: en primera instancia, la mayora de los pases (76%) confiere a
los partidos espacios gratuitos en los medios de comunicacin electrnicos,
sobre todo en la televisin pblica. Por otro lado, se observa en la regin la
intencin de otorgar este tipo de financiamiento indirecto exclusivamente
para fines de propaganda electoral, siendo Brasil, Colombia, Mxico, Pana-
m y Per los nicos pases donde la legislacin electoral especifica que el
acceso de los partidos a los medios de comunicacin es de carcter perma-
nente. No obstante la existencia de beneficios estatales en este sentido, en
la mayora de los pases queda an mucho por avanzar en relacin con la
regulacin referida al acceso a los medios, particularmente en razn de que
los efectos alcanzados sobre la equidad en la contienda y sobre el control de
8
Brasil prohbe en la televisin la propaganda electoral comercial, garantizndoles a cambio
a los partidos una franja diaria de publicidad gratuita durante la campaa electoral. Chile,
por su parte, prohbe la contratacin en televisin abierta, en donde otorga la franja gratui-
ta, pero es posible contratar propaganda electoral en radioemisoras, televisin por cable y
prensa escrita. En el caso de Mxico, las caractersticas que tendr la comunicacin social
en la materia electoral son las siguientes.
Los partidos polticos podrn acceder a la radio y a la televisin slo a travs de los tiem-
pos pblicos (la suma de los tiempos del Estado y de los llamados tiempos fiscales).
El IFE ser la nica autoridad facultada para administrar esos tiempos; y si considera
que los mismos resultan insuficientes podr tomar las medidas necesarias para su am-
pliacin. De igual manera, el IFE ser competente para sancionar las violaciones a lo
establecido en relacin con el acceso a medios de comunicacin con fines electorales
pudiendo incluso ordenar la cancelacin inmediata de las transmisiones en radio y
televisin que transgredan la ley.
292
los gastos electorales no parecen haber sido significativos, como se expone

en el siguiente punto.
En cuanto al acceso de los partidos a la prensa escrita, en la mayora de
los pases este es amplio, si bien en algunos casos, tales como en Costa Rica,
Ecuador y Nicaragua, existen lmites.
La difcil tarea de garantizar el acceso equitativo a los medios de co-

municacin
El tema de los medios de comunicacin est ligado a dos principios de-

mocrtico-electorales bsicos como son la equidad y el derecho a la infor-
macin. Por una parte, todos los partidos deben tener la oportunidad de
presentar a los ciudadanos, a travs de los medios de comunicacin, a sus
candidatos, plataformas y programas electorales. Por otra, los electores de-
ben tener la posibilidad de informarse adecuadamente acerca de las opcio-
nes electorales y de sus propuestas, como una base mnima para realizar una
eleccin informada.9
No obstante, en los hechos el principio de equidad resulta difcil de ga-
rantizar. Son varias las causas que obstaculizan el acceso igualitario de las
agrupaciones partidarias y sus candidatos a los medios de comunicacin.
Por un lado, los dueos y administradores de los medios frecuentemente se
encuentran vinculados con poderosos grupos econmicos y polticos. An
en los medios de propiedad colectiva, es comn que los que controlan las ac-
ciones tengan intereses especficos que promover o defender, que los lleven a
privilegiar o brindar mayores espacios o tiempos a aquellos grupos polticos
que, manifiesta o veladamente, representen dichos intereses.
As, no obstante la existencia de iniciativas estatales en este campo, en la
mayora de los pases an existen profundas inequidades provocadas funda-
mentalmente por:
(i) el predominio en la regin de una frmula que combina el acceso

gratuito a los medios, especialmente a los estatales, con una alter-
nativa de contratacin de los medios privados poco regulada y por
lo general difcil de controlar. La contratacin privada produce fre-
cuentemente desequilibrios entre los diferentes partidos, en la me-
dida en que son estos y los candidatos que disponen de mayores re-
cursos los que tienen ms acceso a los espacios privados,
(ii) la baja audiencia que caracteriza, por lo general, a las televisoras y
frecuencias del Estado,
(iii) los efectos de la revolucin de las comunicaciones sobre el finan-
ciamiento de la poltica, deja desactualizadas determinadas dispo-
siciones jurdicas que regulan el acceso de los partidos a los medios
de comunicacin. Si con la televisin por cable se generaron vacos
9
Ver al respecto, Goodwin-Gill (1994), pp. X-XIV. Tambin Centro Carter (2003), p.40.
293
Daniel Zovatto
de regulacin y dificultades para el control, la televisin satelital y la

propaganda diseminada por Internet produce mayores complicacio-
nes. El hecho de que la televisin satelital se produzca y transmita
desde fuera de las fronteras nacionales, deja al Estado desprovisto de
mtodos de fiscalizacin, en la medida en que no tiene potestades
sobre el espacio en que operan dichas empresas. Dificultades simila-
res se enfrentan para regular el uso de Internet con estos fines. Estos
aspectos pueden incrementar la desigualdad, pues son los partidos
con mayores recursos y contactos internacionales los que estn en
capacidad de incursionar en esta nueva modalidad para transmitir
sus mensajes polticos10,
(iv) si bien en muchos pases se establecen espacios gratuitos para los
partidos, en pocos de ellos se contempla el apoyo para hacer frente
a la produccin de la propaganda, tarea para la cual se requiere de
altas sumas de dinero,
(v) el tratamiento de la noticia en programas polticos y en noticieros es,
en algunos casos, parcializado a favor o en contra de determinados
partidos o candidatos,
(vi) la ausencia de capacidad de los organismos electorales, en la mayo-
ra de los pases, para llevar a cabo un efectivo seguimiento y control
de la propaganda poltica y la comunicacin social.
Los medios: disparadores del gasto electoral
Actualmente, la mayora de los analistas en este tema concuerdan en que

los costos de las campaas han ido en aumento, y existe la percepcin gene-
ralizada de que uno de los rubros ms onerosos es el pago de la publicidad
poltica en la televisin.
No obstante, si bien existe acuerdo en el papel cada vez ms importante
que juegan los medios de comunicacin, en particular la televisin, en la
poltica en general y durante las campaas electorales en particular, no existe
consenso sobre cul debe ser el mejor camino a seguir. Para algunos, la regu-
lacin constituye una solucin, mientras que otros estiman que los espacios
gratuitos no resuelven el problema, en la medida en que los costos de pro-
duccin de la propaganda son cada vez mayores. De los estudios que se han
realizado hasta el presente, no puede decirse empero que el espacio gratuito
o la limitacin de tiempos posibles de uso de los medios de comunicacin,
especialmente la televisin, o la prohibicin de la publicidad pagada, tenga
una incidencia sustancial y que cambie el resultado electoral. Pero s parece
claro que estas medidas han favorecido la convivencia y la tolerancia dentro
del sistema poltico y que tienden a atenuar los niveles de corrupcin asocia-
dos a la actividad poltica y a mejorar la deteriorada imagen de los partidos.11
Rial, Juan (1999). Mimeo.

10
Foro Interamericano sobre Partidos Polticos de la OEA (2003), ibid.cit.

11
294
Pero con independencia de este debate, lo cierto es que la televisin se

ha vuelto inevitable debido a la manera en que se llevan a cabo las campaas
electorales, sobre todo las presidenciales. De ah que el desafo consista en
que su utilizacin por los partidos repercuta positivamente en favor de su
fortalecimiento y en el de la democracia.
En nuestra opinin, y dada la creciente importancia que han adquirido
los medios de comunicacin como disparadores del gasto electoral, especial-
mente en la televisin, durante las campaas presidenciales en varios pases
de la regin, es importante que los gobiernos adopten reformas dirigidas a:
i) reducir la duracin de las campaas12; ii) poner lmites a los gastos en me-
dios de comunicacin; iii) facilitar, va recursos pblicos, un acceso equi-
tativo de todos los partidos a los medios de comunicacin (tanto pblicos
como privados); iv) propiciar un manejo profesional, pluralista y objetivo en
el tratamiento de las noticias polticas y electorales; y v) tratar de impedir la
concentracin de la propiedad de los medios en pocas manos.13
Objetivos generales para una reforma
Los procesos de reforma en materia de financiamiento poltico deben

estar guiados por el objetivo bsico de fomentar una competencia poltica
abierta y libre, basada en condiciones de equidad y transparencia. El prop-
sito fundamental pasa por lograr que sea el sistema el que controla al dinero
y no el dinero al sistema. Por ello, toda reforma debe tener brjula, para no
perder su norte, y ser realista y precisa en cuanto a sus objetivos, evitando
buscar soluciones perfectas que suelen fracasar en la prctica.
De ah la importancia de que tanto sus objetivos generales como especfi-
cos, as como los medios para alcanzarlos, estn identificados adecuadamen-
te. La experiencia comparada demuestra que frecuentemente las reformas
privilegian los objetivos, pero ponen poco cuidado en el diseo del proceso,
los mecanismos y los rganos dirigidos a asegurar el cumplimiento de los
mismos.
La premisa de que en materia electoral no existen verdades absolutas o
soluciones ideales cobra an mayor fuerza en el mbito de la financiacin
poltica por dos razones principales: la estrecha vinculacin del tema, tanto
12
El objetivo de reduccin del tiempo de campaa tropieza, sin embargo, con mltiples di-
ficultades. Estn, por una parte, las resistencias que oponen candidatos interesados en
posicionar su imagen con suficiente antelacin como para lograr ventajas iniciales contra
sus adversarios e, incluso, presionar a sus propios partidos. Pero, adems, se hace cada vez
ms arduo diferenciar los perodos electorales de los no electorales debido a las mltiples
elecciones que el mismo desarrollo democrtico demanda y establece, y porque al perodo
electoral propiamente dicho hay que sumarle las campaas internas de las organizaciones
polticas, que de internas slo tienen el nombre pues se desarrollan con toda publicidad y
como un elemento ms de la campaa externa. Se requiere, por lo tanto, el desarrollo de
criterios claros en esta materia por parte de los organismos de control.
13
Del Castillo P. y Zovatto, Daniel (1998), p. 20.
295
Daniel Zovatto
con las caractersticas del sistema poltico en general, como con las del siste-
ma de partidos en particular, y la relacin indisoluble que el tema presenta
con los valores de la cultura poltica, lo que puede llevar a que una misma
solucin sea valorada de maneras contradictorias en contextos nacionales
diferentes.
Otras cuatro consideraciones son pertinentes en relacin con esta cues-
tin. La primera de ellas radica en destacar la importancia de examinar el
sistema de financiamiento no slo en funcin de los objetivos buscados por
la reforma y en relacin con los efectos deseados sobre el sistema poltico y
el de partidos, sino tambin respecto del grado de eficacia de las normas,
as como de los efectos no deseados o perversos, evitando en todo momen-
to caer en el error de llevar a cabo evaluaciones en abstracto y basadas en
modelos ideales. La segunda pasa por la necesidad de insistir en que toda
reforma al sistema de financiacin sea parte integral de la reforma poltico-
electoral en su conjunto, pues sus consecuencias afectan a aspectos de gran
importancia, como la contienda nter-partidista, las condiciones de la com-
petencia, el sistema de partidos y, consecuentemente, la propia credibilidad
y legitimidad de la democracia misma. La tercera consiste en comprender la
verdadera naturaleza de esta problemtica como la experiencia comparada
lo ensea: un tema condenado a la sucesin de distintas reformas legales. De
ah la importancia de tener en cuenta su carcter fluctuante y coyuntural,
pues la adopcin de una solucin, como ya dijimos, suele engendrar efectos
no buscados que deben ser nuevamente corregidos mediante otra reforma
legal. No en vano en Alemania, pas que viene prestando atencin destacada
a este tema en los ltimos 50 aos, se le denomina la legislacin intermina-
ble. Finalmente, la cuarta consideracin aconseja evitar la sobre regulacin,
legislando slo aquello que pueda hacerse cumplir y que se pueda controlar.
Experiencias, tanto de pases latinoamericanos como de Francia, Israel, Es-
paa y Estados Unidos, demuestran que la incapacidad de hacer cumplir las
normas destruye las buenas intenciones de los reformadores.
Dentro de esta lnea de pensamiento y en nuestra opinin, todo proceso
de reforma en materia de financiamiento poltico debera prestar atencin a
los siguientes objetivos generales:
1. Garantizar una efectiva competencia electoral y promover la equidad

poltica. Los partidos y candidatos deben competir en condiciones de
equidad. Una regulacin adecuada del financiamiento de los parti-
dos polticos y las campaas electorales es esencial para equilibrar las
condiciones de la competencia electoral reduciendo las diferencias,
en cuanto a recursos, que existen frecuentemente entre los llamados
partidos grandes y los pequeos; posibilitando adems el ingreso de
nuevas fuerzas polticas. El acceso de los partidos a los medios de co-
municacin (en particular la televisin) en condiciones de equidad
es fundamental.
2. Incrementar la transparencia mediante el fortalecimiento de los me-
296
canismos de rendicin de cuentas y de divulgacin. La transparencia

de las finanzas de los partidos no slo permite a los electores decidir
su voto con base en informacin adecuada y suficiente, sino que res-
guarda a los donantes de presiones polticas y, en sentido contrario,
protege a los polticos de las presiones de los intereses privados. Por
ello, es fundamental establecer mecanismos rigurosos de rendicin
de cuentas y divulgacin de los ingresos y egresos de los partidos po-
lticos, tanto en perodos electorales como entre elecciones.
3. Reducir la necesidad de dinero controlando los disparadores del gasto
electoral. Medidas importantes para el logro de este objetivo son, en-
tre otras: acortar la duracin de las campaas electorales, establecer
topes a los gastos de los partidos, prohibir o restringir la publicidad
poltica pagada y otorgar financiacin pblica.
4. Combatir frontalmente el trfico de influencias, la corrupcin poltica
y el ingreso de dinero ilcito en las finanzas partidarias.
5. Mejorar el uso de los fondos pblicos invirtiendo en el fortalecimien-
to de partidos democrticos. Los partidos y la competencia poltica
abierta y libre entre ellos son esenciales para la existencia, el funcio-
namiento y la sostenibilidad democrtica, lo cual demanda que estos
tengan acceso, en condiciones de equidad, a recursos adecuados para
financiar sus actividades ordinarias y electorales. Importa asimismo
que parte de los fondos pblicos, ms que en propaganda y campa-
as electorales, se inviertan en actividades de investigacin, forma-
cin y capacitacin, y en el fortalecimiento y la institucionalizacin
de partidos y sistemas partidarios democrticos.
6. Consolidar el Estado de Derecho y fortalecer la capacidad de hacer
cumplir las normas. El cumplimiento es esencial en cualquier sistema
regulatorio. Si no existe un mecanismo que obligue su observancia,
las leyes -independientemente de sus buenas intenciones- tendrn
poco valor. De ah la importancia, como hemos insistido a lo largo de
este trabajo, de contar con rganos de control fuertes y autnomos,
as como con un rgimen de sanciones eficaz, que combine adecua-
damente incentivos con castigos.
En sntesis, el establecimiento de un sistema de financiamiento equi-

tativo, transparente y sujeto a control, debe estar siempre determinado por
los objetivos generales y especficos que se persiguen, responder a las par-
ticularidades y necesidades propias de cada pas, y fundamentarse en una
estrategia holstica y bien articulada. Dicho sistema debe ser producto de
una combinacin de marcos legales efectivos y rganos de control eficaces,
apuntalado por la actitud vigilante de la sociedad civil y de los medios de
comunicacin.
Sin embargo, como ya se seal, en la mayora de los pases de Amrica
Latina existe un bajo nivel de cumplimiento de las leyes, un reducido nivel
de transparencia, rganos de control dbiles y un rgimen de sanciones poco
297
Daniel Zovatto
eficaz. De ah que no sea suficiente recorrer el camino de las reformas lega-

les. Es preciso ir ms all. Como bien seala Humberto De la Calle, en este
tema hay mucho de entorno cultural y de pedagoga pblica, por ello las re-
formas legales e institucionales sern poco efectivas si no son acompaadas
del cambio necesario en la manera de hacer poltica, es decir, en la actitud,
los valores y el comportamiento de los polticos.
Conclusin
Estamos, pues, ante un tema no slo tcnico sino tambin poltico, com-
plejo, controvertido, irresuelto, para el cual no existen panaceas ni frmulas
mgicas y cuyo perfeccionamiento se alcanza por aproximaciones sucesivas,
ms que por amplias y muy ambiciosas iniciativas de reforma.
Un buen sistema de financiamiento tiene que garantizar una competen-
cia poltica abierta, libre y equitativa, y contribuir a fortalecer la confianza
pblica en los partidos, la poltica y la democracia mediante el mejoramiento
de la transparencia. En este sentido, un sistema mixto (pblico y privado),
con divulgacin plena, y un rgano de control fuerte respaldado por un rgi-
men de sanciones eficaz, son requisitos esenciales para el xito de una refor-
ma en esta materia.
El financiamiento pblico que se brinde a los partidos debe guardar rela-
cin con los esfuerzos que estos hagan para conseguir sus propios recursos,
va complementacin de fondos (matching) o mediante reembolsos. Por su
parte, un porcentaje del financiamiento privado debera provenir de las ba-
ses (grassroots) sin pretender que esta sea la nica fuente de recursos. La di-
vulgacin requiere la presentacin de informes peridicos, auditora, acceso
pblico a la contabilidad y publicidad. El control demanda una autoridad
autnoma (poltica y financieramente) e investida con suficientes poderes
legales, para supervisar, verificar, investigar y, de ser necesario, instruir pro-
cesos. Cualquier cosa menos, como bien ha sealado K. Z. Paltiel, es una
frmula para el fracaso.
De ah la importancia de generar una voluntad poltica genuina y firme
a favor de reformas autnticas. En este sentido, es de capital importancia
la presin pblica permanente de la ciudadana, demandando una poltica
limpia y transparente y una competencia electoral efectiva.
El papel del sector privado, de los medios y de las organizaciones de la
sociedad civil es igualmente crtico. Debe generarse, asimismo, un cambio
positivo en la cultura poltica. Pero obviamente la responsabilidad principal
recae en los polticos, quienes deben demostrar preocupacin genuina por
mejorar sus estndares ticos y por llevar a cabo un cambio real en la ma-
nera de hacer poltica. Su reputacin y credibilidad como actores centrales
del juego democrtico depende de ello. Por lo tanto, adems del consenso
necesario que permita avanzar con las reformas, debe existir de parte de los
dirigentes partidarios un verdadero compromiso de respetar y cumplir las
298
normas sobre financiamiento poltico, sin el cual no ser posible pasar de la

retrica a las buenas prcticas.
En efecto, uno de los temas principales de la actual agenda poltica regio-
nal es el fortalecimiento de los partidos y el rescate de la tica poltica perdida.
La consolidacin de la democracia en Amrica Latina enfrenta hoy el desafo
de mejorar la calidad de la poltica, reconectarla con la tica y ponerla al ser-
vicio de los problemas reales de la gente. Pero el cumplimiento de estos obje-
tivos slo se lograr con partidos ms fuertes, ms democrticos, ms insti-
tucionalizados y firmemente comprometidos con estos propsitos. Y en todo
ello, la cuestin del financiamiento poltico juega un papel fundamental.
299
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300
Anlisis histrico de la relacin partido poltico gobernante,
Poder Ejecutivo Nacional y gobiernos provinciales
Luis Alberto Romero
Soy historiador, y voy a hablar de cosas del pasado que me parece que
encierran explicaciones, o al menos preguntas tiles para el presente. Me
voy a ocupar, de manera esquemtica, de la relacin que existe desde fines
del siglo XIX, entre el partido poltico gobernante, el Poder Ejecutivo Nacio-
nal y los gobiernos provinciales; una relacin que me parece que est en el
meollo de la cuestin del federalismo. Secundariamente, voy a hacer algunos
comentarios sobre las formas de negociacin entre el gobierno nacional y
las provincias en materia de reparto de los fondos pblicos. Me parece que
ambas cuestiones hoy tienen cierta actualidad.
1.
Comienzo con el perodo que va desde 1880 a 1916, es decir, entre la con-
solidacin del Estado Nacional en 1880, y el advenimiento del radicalismo
yrigoyenista. Hacia 1880 se termina de configurar el rgimen institucional
federal establecido en la Constitucin, precisamente en el momento en que
la relativa igualdad entre las provincias, que era la clave de este sistema, pier-
de toda verosimilitud. Una parte del pas crece espectacularmente, y otra se
queda y retrocede. Muchas provincias que tienen un peso poltico institu-
cional muy importante empiezan a ser financieramente poco viables, y slo
pueden subsistir con recursos de las ms ricas, que el gobierno central les
transfiere de distintas maneras.
Veamos primero cmo contribuyen las provincias al mantenimiento de
un rgimen poltico presidencialista. En esta poca, hay pocos ciudadanos
activos, poca participacin electoral y una fortsima incidencia en los resul-
tados electorales por parte de los Gobernadores. Cada Gobernador produce
la eleccin en su provincia, en el sentido de que tiene una incidencia grande
sobre el resultado. El Presidente articula a esos Gobernadores, los organiza
y disciplina, y obtiene el apoyo o el consenso, por ejemplo, para designar a
quien ser su sucesor. El instrumento poltico de esa articulacin es el Par-
tido Autonomista Nacional, el PAN, tambin conocido ms familiarmente
como la Liga de Gobernadores. Es un partido sin afiliados, ni programa, ni
convencin partidaria, pero sumamente eficaz, no para gestionar elecciones
301
Luis Alberto Romero
democrticas, sino para gestionar el orden institucional. El jefe del PAN es el

Presidente de la Nacin, y es por eso que se habla de unicato, o unificacin
de la conduccin del Estado y de la poltica. El Jefe del Estado utiliza un re-
curso institucional fuerte, la intervencin provincial, para zanjar en ltima
instancia los problemas en cada una de las provincias. Visto en el largo plazo,
y dejando de lado muchos episodios, las cosas funcionaron bastante eficien-
temente. Poco federalismo, quizs, pero bastante orden y administracin.
Quiero destacar dos caractersticas de este funcionamiento. La primera:
las candidaturas de las provincias se negocian entre el Presidente, el Gober-
nador y quizs los Senadores. La pregunta es entonces: a quin representan
los representantes? A las provincias, o al gobierno nacional? La segunda ca-
racterstica se refiere a la circulacin de los recursos. El apoyo poltico de las
situaciones provinciales se asegura mediante la redistribucin de ingresos,
realizada desde el Estado central de maneras diversas y con alcances diferen-
tes. Un caso extremo es el de la provincia de Tucumn, cuya industria azu-
carera fue financiada por el Estado, y luego por los consumidores de Buenos
Aires o Rosario, que pagaban caro lo que hubieran podido conseguir barato.
Otro caso de redistribucin se da entre aquellos dirigentes y los notables de
cada provincia, que hacen su carrera poltica en la Capital y, paralelamente,
construyen sus fortunas personales; por ejemplo, adquieren estancias en la
zona pampeana, como fue el caso de Ramn S. Castillo, o del mismo Roca,
que vena de una modesta familia tucumana. Finalmente, en provincias, el
presupuesto nacional costea muchos cargos, en la administracin pblica,
la administracin, la justicia; por ejemplo, las famosas maestras normales.
Estos sueldos, seguros y mejores que los locales, son la base de la pequea
fortuna de las modestas gentes decentes locales, convertidas, quizs, en tro-
pa electoral del gobierno nacional.
2.
Paso ahora al segundo punto. Desde 1916 tenemos democracia electoral

y grandes partidos democrticos y populares, como el radicalismo y luego
el peronismo. El radicalismo introdujo en el pas la nueva forma de orga-
nizacin de los partidos, consistente en afiliacin, organizaciones de base,
ideario, programa y rganos de gobierno elegidos democrticamente en el
nivel local, provincial y nacional. Es decir, todo lo que prevea la democra-
cia institucional y federal. Con algunas variantes de importancia, que dejo
de lado, tambin el peronismo tuvo, posteriormente, una organizacin de
ese tipo. Esto significa que, cuando el radicalismo y el peronismo goberna-
ron, la relacin entre el gobierno central y los provinciales se movi un poco
ms hacia el federalismo? No. Todo lo contrario. Ambos partidos fueron los
protagonistas de un proceso de incorporacin ciudadana que, ms all de
las formas, fijadas por sus estatutos partidarios, transcurri por la va del
plebiscito y el liderazgo carismtico, como era usual en su poca. Yrigoyen y
Pern establecieron una relacin ms directa con sus partidarios, que depen-
302
Anlisis histrico de la relacin partido poltico gobernante, Poder Ejecutivo Nacional y gobiernos provinciales
da poco de las maquinarias locales o provinciales. No hubo en las provincias

lderes similares a escala provincial. Pero si los hubo, lderes nacionales se
ocuparon de sacarlos a tiempo.
Por esa debilidad de los liderazgos locales, las secciones provinciales del
partido solan dividirse en facciones, que vivan en guerra encarnizada entre
s, y que afectaban el funcionamiento del gobierno. La intervencin nacio-
nal disciplinadora sigui funcionando con Yrigoyen y con Pern, y ms que
antes. Ms que antes. Para poner orden a la vez en la provincia y en el propio
partido. As, el presidencialismo se hizo ms fuerte. El unicato -es decir, la
coincidencia en una persona del jefe de partido y el jefe de gobierno- se po-
tenci con la legitimidad propia de un lder plebiscitario, que no dependi de
acuerdos o de componendas partidarias. Los Gobernadores se convirtieron
en parte de ese orden que arrancaba desde la cspide y bajaba hasta la base.
Para Pern, sobre todo para el Pern de la segunda parte de su presidencia,
los Gobernadores eran los delegados tcticos del comando estratgico, o sea,
l. En suma, los partidos populares y democrticos fortalecieron el poder
presidencial, y redujeron el espacio de los gobiernos provinciales.
3.
El tercer punto que quiero tratar es la cuestin del reparto de los recursos
fiscales. Recin miraba de manera conjunta la experiencia de gobierno del ra-
dicalismo y el peronismo, pues tienen muchas cosas en comn. Sin embargo,
entre ambos gobiernos, en los aos 30, sucede algo muy importante: el sur-
gimiento del Estado dirigista, diseado por Federico Pinedo y Ral Prebisch
para enfrentar la crisis de 1930. Un punto importante de sus reformas fue la
creacin del Impuesto a los Rditos, que acab con la dependencia de las im-
portaciones. Simultneamente se produjo el establecimiento de un rgimen
de coparticipacin federal, en 1934. De momento, este rgimen tuvo un cri-
terio devolutivo: devolver lo recaudado. Tanto aportan las provincias, tanto
reciben. Lo ms importante fue que las provincias iniciaron el camino del
abandono de la responsabilidad de la recaudacin fiscal, cediendo ese cam-
po al Estado central. Esto fue malo para el federalismo. Otros mecanismos de
intervencin estatal, ms conocidos, fueron el Control de Cambios, el Banco
Central, las Juntas Reguladoras. El peronismo avanz por ese camino, po-
tenci esos instrumentos, y termin de configurar lo que Marcelo Cavarozzi
ha llamado la matriz Estado cntrica. En la coparticipacin hubo un cierto
margen para la negociacin con los gobiernos provinciales, pero lo ms im-
portante, indudablemente, fue el aumento del gasto del gobierno central y
su manejo arbitrario -quiero decir, sin rendir cuentas-, que acompaaron la
evolucin del rgimen peronista. Un ejemplo extremo es la Fundacin Eva
Pern, en la cual nunca fue posible distinguir la parte pblica y la parte pri-
vada, y cuyo presupuesto y manejo contable, siguen siendo un enigma para
los que quieren estudiarlo.
303
Luis Alberto Romero
4.
Desde 1958, la poca de Frondizi, los recursos manejados desde el Esta-

do aumentaron notablemente, con los distintos regmenes de promocin,
como la promocin de las inversiones externas o promocin industrial regio-
nal. Entramos en la fase conocida como el Estado de franquicia, o tambin
el Estado prebendario. Se trata de un Estado muy grande, con una gran
capacidad para dirigir los recursos, y simultneamente, muy dbil: institu-
cionalmente dbil, polticamente dbil. Su existencia consisti en negociar
cotidianamente con aguerridas corporaciones de intereses, que se disputa-
ban la orientacin de esos recursos. Son siguen sindolo- corporaciones
frecuentemente enquistadas en las mismas agencias estatales.
La negociacin con las provincias me parece un caso dentro de este con-
junto de disputas corporativas alrededor de lo que el Estado poda dar. Quie-
ro mirar esta cuestin examinando sucesivamente a los distintos gobiernos
democrticos, desde fines de la dcada del 50 hasta ahora, para ver cmo
afrontaron esas negociaciones en torno a un Estado providente y prebenda-
rio. Dejo de lado a los gobiernos militares, que tienen una dinmica propia,
por cierto muy interesante y compleja.
Los gobiernos de Frondizi e Illia se caracterizaron por su debilidad, su in-
sanable debilidad, derivada de la ilegitimidad que gener la proscripcin del
peronismo. En esos aos el panorama poltico electoral fue muy complejo,
mucho ms complejo que en la etapa democrtica anterior. A diferencia de
aquella, no haba una fuerza poltica unificadora. Los partidos no peronistas
se fracturaron, y adems surgieron muchos partidos provinciales, algunos
de ellos neoperonistas, y otros conservadores. Uno de los aspectos de la puja
corporativa, caracterstica de estos aos, posibilitada por la debilidad pol-
tica de los gobiernos, fue el tironeo federal. El tironeo entre el Estado cen-
tral y las provincias, por el reparto de los recursos fiscales. Cmo funcion
ese tironeo? Frondizi tena amplia mayora en el Congreso, de modo que all
no debi negociar. A la vez, tampoco tuvo nunca la intencin de utilizar el
Congreso como espacio de negociacin. La negociacin deben de haberla
llevado a cabo los Gobernadores provinciales. De hecho, obtuvieron puntos
adicionales en el reparto de los fondos coparticipables. Quizs esto ocurri
en el Consejo Federal de Inversiones, que se fund en 1959, pero en verdad
no lo s bien. Por otra parte, es sabido que Frondizi utiliz recursos estatales
para ganar elecciones, sobre todo en provincias pobres. Le fue bien, pero no
le alcanz para derrotar al peronismo en las decisivas elecciones de 1962.
Es ms conocido lo que ocurri con Illia. Illia no tena mayora en el Con-
greso y debi convivir con partidos opositores y con partidos provinciales,
que le vendieron razonablemente caro su apoyo parlamentario. Las pro-
vincias obtuvieron mucho del gobierno central, pero sin reclamar o hacer-
se cargo de la responsabilidad de recaudar lo que estaban reclamando. Es
decir que en este juego de corporaciones frente al Estado, las provincias se
comportaron ms o menos como simultneamente se comportaban los sin-
304
dicalistas: presionando sin asumir responsabilidades. Esto no es bueno para

el federalismo. En la poca, este chalaneo parlamentario fue incorporado a
la desprestigiada imagen de las instituciones, e integr como un elemento
ms la crtica de la democracia parlamentaria que avanz demoledoramente
desde el momento mismo en que asumi Illia, y culmin con la glorificacin
de Ongana en 1966. A la distancia, sin embargo, me parece que el Congreso
era el mejor mbito para esas negociaciones, aunque haya habido un poco de
chalaneo. El mbito ms pblico y transparente posible por entonces.
5.
Salteo las dos dictaduras y el interludio del 73, y paso al ltimo cuarto de
siglo, para preguntarme qu ha pasado en esta materia durante los 25 aos
de democracia. No me voy a lo que muchos de nosotros esperamos en 1983,
las ilusiones de 1983. En buena medida esas ilusiones han quedado ya archi-
vadas, no son significativas para las nuevas generaciones. De modo que voy
a enfocar las cosas en lo que realmente pas, ms all de lo que queramos
que pasara.
Puntualizo algunas cuestiones bien conocidas. La primera es que la de-
mocracia que tenemos se ha desarrollado en el contexto de una profunda
crisis estatal. Me parece que este es el punto de partida para cualquier cosa
que se diga sobre la democracia en su historia reciente. No se trata de la de-
mocracia para un Estado que funciona, sino la democracia para un Estado
que se desmorona y que no empieza a reconstruirse. Estamos en el final de
esa historia de la matriz Estado-cntrica. Sus rasgos conocidos son la crisis
fiscal y la reduccin de los grandes programas nacionales de financiamiento,
todo esto que se organiz a partir del ao 58. No se trata de la desaparicin,
pero s de la focalizacin de los subsidios estatales, tanto los subsidios lla-
mados sociales, como los subsidios de viejo estilo, que llamaba prebenda-
rios. Agregara ahora un tercer gnero de subsidio, que llamara polticos.
En los tres casos, la caracterizacin que corresponde es, en mi opinin, arbi-
trariedad en el manejo. La crisis fiscal es ms aguda en las provincias por la
transferencia de servicios como la educacin, por ejemplo, y tambin porque
los gobiernos provinciales se han hecho cargo de absorber una parte de la
desocupacin provocada por la transformacin econmica. En suma, al cabo
de este pequeo panorama, subrayo dos puntos: discrecionalidad mayor y
mucho ms dficit.
Segunda cuestin: la democracia se ha construido con partidos polticos
que son muy diferentes, no slo de lo que imaginamos en 1983, sino tambin
de los partidos que tuvimos en la larga primera experiencia democrtica de
radicales y peronistas, hasta 1955. Pese a que los partidos tienen su historia y
su tradicin, en verdad son partidos con poca ideologa y escasa magia caris-
mtica. Conmueven mucho menos de lo que conmovan sus predecesores.
Hay en ellos mucho menos reclamo de esencia nacional -esto es bueno-, y
mucha menos hegemona, lo que tambin es bueno. Hay mucho ms plura-
305
Luis Alberto Romero
lismo, lo que es excelente. Pero por otro lado, con el ejercicio regular de las
elecciones, con la necesidad de producir regularmente resultados electo-
rales, aument notablemente el uso de recursos estatales para producirlos.
Gracias a esos recursos, en cada provincia el Gobernador puede establecer
un firme control de la situacin, al igual que lo hacen los Intendentes del
conurbano bonaerense.
La pregunta que sigue es: de dnde obtienen esos recursos estos go-
biernos provinciales, cuyo dficit financiero es mucho mayor que a escala
nacional? En cada provincia o en cada Intendencia -me parece que a esta
altura, las Intendencias son tan importantes como las provincias- los recur-
sos provenientes del gobierno central son decisivos para la produccin del
sufragio, y aun para la subsistencia fiscal de las provincias. Esto vale tanto
para las provincias poco viables en trminos fiscales como para las que son
viables, pero que tienen una larga historia de abandono de su independencia
fiscal. Lograr esos recursos del gobierno central es hoy la clave y la esencia
de la poltica.
En estos 25 aos las cosas fueron un poco distintas, segn se tratara de
gobiernos centrales dbiles o fuertes, lo que est en buena medida asociado,
pero no solamente, con que fueran o no fueran peronistas. El primer caso es
el gobierno de Alfonsn, que fue un poco dbil al principio, y mucho ms des-
pus de 1987. El Congreso fue el lugar de la negociacin, como en tiempos de
Illia. Lo que se negoci fue aquello que desde el poder central se poda hacer
por una provincia, como el reparto de los ingresos fiscales, la obra pblica u
otros beneficios indivisibles, que se otorgan globalmente.
El segundo caso es el gobierno de Menem. Su fuerza no provino de la
magia del liderazgo carismtico, sino del contexto de la crisis, del despresti-
gio de cualquier otra alternativa poltica y del impulso social a lo que hoy se
llama decisionismo de emergencia. Esto le dio a Menem un amplio margen.
Es sabido que ese poder fue usado para operar una drstica transformacin
y reduccin del Estado, pero curiosamente, en ese proceso el Estado central
concentr an ms el manejo de los ingresos fiscales a travs de los llamados
pactos fiscales. Pero sobre todo, su fuerza provino del hbil manejo de los
recursos para la formacin de clientelas entre los gobiernos provinciales e
Intendencias. Cuando comenz la recesin que acompa los ltimos aos
de su gobierno -y a la vez se evidenci que difcilmente sera reelegido-, el
poder de Menem amengu. Resurgi el Congreso como lugar de los reclamos
y como mbito de negociacin, y los Senadores fueron clave en esa historia.
Hay dudas sobre si lo que se negociaba eran beneficios generales indivisibles
-por ejemplo, puntos en la coparticipacin- o beneficios particulares, solo
divisibles entre los Senadores. No toda negociacin es necesariamente la que
a uno le gustara.
Estamos llegando al presente, y las cuestiones generales que plantea. Di-
cho de una manera muy esquemtica, el funcionamiento actual se parece,
sobre todo, al del Partido Autonomista Nacional roquista de principios del
siglo XX, inclusive con sus conflictos. El Partido Justicialista, con bastante
306
menos magia que la que tuvo en sus buenos tiempos, recuerda la Liga de
Gobernadores que organiz el PAN. Hay gobiernos electores, y produccin
del sufragio con el combustible de los recursos estatales, que vienen central-
mente del gobierno nacional. La negociacin por los recursos, ya sean subsi-
dios polticos, sociales o prebendarios, se realiza entre el gobierno nacional y
los Gobernadores, con intervencin variable, pero ms bien secundaria, del
Congreso. No obstante, esa intervencin del Congreso no es desdeable, y
por pocas es significativa. Hoy nos parece que quizs la mayor novedad de
estos meses sea que el Congreso aparece como un mbito alternativo, y cla-
ramente ms abierto y transparente para esa negociacin. Al menos, algunas
de las discusiones constan en las actas.
Si se considera cmo han sido designados los congresistas, es decir cmo
han sido incorporados a las listas, resulta que frecuentemente surgen del
acuerdo poltico entre el gobierno provincial y la jefatura nacional. La pre-
gunta es entonces: a quin representan los congresistas? A esa jefatura?
A las provincias? A ellos mismos, devenidos en corporacin? Como aspi-
racin, ciertamente lejana, suponemos que debera existir una preocupacin
compartida y un mbito adecuado para discutir el reparto de este tipo de
recursos, con criterios de equidad o de inters general. Es lo que decimos que
debera ocurrir. En verdad, no se vislumbra mucho de eso, salvo en mbitos
amables como ste, que aunque poblados por quienes han hecho de la pol-
tica su profesin- no parecen exactamente los mismos que los de la poltica.
307
Captulo V
Seminario - 28 de octubre de 2008
Reflexiones acerca de la formacin de la dirigencia poltica

Liliana De Riz
En estos aos de democracia me toc participar en diferentes experien-

cias e intentos de capacitacin de la dirigencia poltica, incluida la Escuela de
Formacin Poltica del INAP14. El esfuerzo ms reciente del que particip es
la iniciativa del Rectorado de la Universidad de Crdoba que aprob un curso
de formacin para dirigentes de las distintas fuerzas polticas. Particip en la
sesin inaugural -todava continan- y la impresin que tengo como resul-
tado de mi experiencia en estos cursos es que, en general, la formacin se ha
tendido a concentrar en la discusin de poltica pblica, en algunos cursos
ms tericos, de Sociologa o Ciencia Poltica, pero que carecieron en su ma-
yora de una orientacin estratgica que permitiera hacer un anlisis de la
poltica pblica desde una perspectiva diferente. Digo esto aqu, en RAP, que
en rigor asume un punto de vista que yo comparto, que es esta idea de formar
una dirigencia capaz de debatir ideas, y con esas ideas formular alternativas
o lo que ustedes llaman una visin de pas. Porque en general suele ocurrir
que la principal hoja de ruta que manejan los polticos son las encuestas.
La idea sera, precisamente, una formacin con orientacin estratgica que
permitiera pensar escenarios posibles y, sobre todo, que adelantara el futuro
y que no circunscribiera la discusin a las polticas acerca de cmo atacar las
consecuencias de algo, sino que privilegiara las polticas dirigidas al cmo
cambiar algo, esto es, cmo hacer reformas y cmo medir y evaluar las con-
secuencias a mediano y a largo plazo. Todos sabemos que el dficit mayor de
nuestros gobiernos, entre otros tantos, es esta capacidad de establecer pol-
ticas sustentables en el tiempo, en el mediano y en el largo plazo, y el rasgo
dominante es la improvisacin, con Estados muy desarticulados.
INAP: Instituto Nacional de Administracin Pblica.

14
309
Liliana De Riz
Hay dos dimensiones de anlisis que me parece importante distinguir

en esta presentacin: una que tiene ms que ver con la gestin de la poltica
pblica y otra, referida a la orientacin estratgica, es decir, al pensamiento
del largo plazo.
Cuando se reflexiona acerca de la formacin de cuadros polticos, se est
pensando tambin en la capacidad que los liderazgos tengan de conducir
y por lo tanto de convencer. Se puede afirmar, entonces, que hay capacida-
des, hay habilidades muy distintas que deberan permitir trazar diferentes
perfiles de dirigentes para orientar a la poblacin interesada en formarse y
para definir los contenidos mismos de la formacin. La experiencia permi-
te confirmar que cuando la formacin de la dirigencia es pluripartidaria y
se ejercita el dilogo, se propicia la habilidad para poder armar consensos,
el necesario pluralismo para elaborar una visin de pas que se concrete en
polticas de Estado, trmino con el que se quiere sealar la continuidad de
las polticas en el tiempo y, por ende, una visin de largo plazo. Se trata de
las polticas centrales que orienten hacia el futuro a un pas. Esta dimensin
de futuro es la que confiere una unidad dinmica a una fuerza poltica: cmo
adelantar el futuro, cmo imaginar escenarios posibles y cmo analizar expe-
riencias en relacin con esta orientacin estratgica. Me parece que la ausen-
cia de una orientacin estratgica es una carencia en la formacin que tiende
a confundir a veces la formacin de una dirigencia poltica con la formacin
acadmica. No cabe duda de que la relacin entre intelectuales, academia y
polticos tiene que ser muy fluida; no cabe duda de que es una discusin en la
que las ideas, el conocimiento en general, es clave en la formulacin de la po-
ltica en el mundo de hoy. La relacin de la dirigencia poltica con el mundo
de los especialistas es un insumo central para construir -de eso se trata- una
agenda de gobierno, establecer prioridades de poltica pblica e inscribir esa
agenda de gobierno en el marco de una orientacin estratgica que, a la vez,
encuentre un lugar en el mundo para el pas que se va a gobernar, o que se
quiere gobernar.
No slo el conocimiento y un diagnstico del pas en el que uno vive y de
la regin son suficientes, se necesita un slido conocimiento de las relaciones
internacionales en el mundo de hoy, caracterizado por la interdependencia,
para encontrar las oportunidades. Para cerrar estas reflexiones, yo dira que
construir una visin a largo plazo -imaginar el futuro- y asumir como misin
la de ser un servidor pblico son, en sntesis, dos principios articuladores de
la formacin de una dirigencia poltica preparada para enfrentar los desafos
en el mundo de hoy: tica pblica y transparencia en la gestin.
El trabajo de la poltica es el trabajo en el Poder Legislativo, de los Pode-
res Ejecutivos centrales, provinciales, municipales y de sus relaciones en un
pas federal. El ejercicio de la poltica requiere cada vez ms especializacin,
profesionalidad de los polticos, idoneidad que me parece a m que es inse-
parable de una orientacin estratgica multidisciplinaria, alimentada en el
intercambio de ideas y experiencias, en el dilogo, en el anlisis comparado.
La formacin de orientadores estratgicos, es una prioridad. Cuando se dice
310
Reflexiones acerca de la formacin de la dirigencia poltica
un poltico, se suele pensar en que l o ella tienen que tener a la vez, forma-
cin e intuicin, capacidadde conectarse con la sabidura comn de la gente
y poder comunicar bien, y convencer sobre lo que quiere hacer. En realidad,
tiene que generar expectativas, movilizar alrededor de un conjunto de ideas a
un conjunto de gente, y a la vez, tiene que negociar decisiones que va a tomar
y construir consensos en procesos de dilogo.
Hay un conjunto de capacidades analticas, de habilidades y de cualida-
des que la capacitacin tendra que tratar de fortalecer, porque si la poltica
es pasin, tiene que tener tambin mesura, distancia, capacidad analtica,
tolerancia; en fin, yo no tengo muy claro cul sera ese currculum. Hay un ci-
clo muy interesante que responde a algunos de los interrogantes planteados
por la formacin de la dirigencia poltica. Se trata del programa elaborado
en la Secretara Iberoamericana de Cooperacin Espaola, conducido por
Juan Enrique Vega, en el que participo con el dictado de uno de los mdulos.
Como es sabido que los polticos tienen poco tiempo para tomar largos cur-
sos, estos son muy breves -dos semanas presenciales y dos semanas virtua-
les- que renen a polticos de diferentes pases de la regin y se encuadran en
la orientacin que he tratado de esbozar en esta presentacin.
Hoy vivimos en un mundo en el que desconfiamos de la poltica y tambin
del mercado, pero finalmente nos damos cuenta de que la buena economa
depende de la buena poltica, y que all donde reina la antipoltica, lo nico
que impera es el cinismo o directamente, el robo. Por lo tanto, esta buena po-
ltica requiere polticos que estn preparados para llevarla a cabo, dirigentes
que tengan capacidad anticipatoria, de prevenir. Uno de los dficits mayores
de nuestros gobiernos es que, realmente, no tienen prcticamente capacidad
anticipatoria y estn siempre corriendo contra los efectos de lo que ocurri,
y que generalmente no fueron previstos. Entonces, los ejercicios de escena-
rios regionales o nacionales, me parece que es un elemento que hace mucha
falta, que abre el dilogo con los especialistas sobre distintos temas, que abre
cabezas a cmo es el mundo hoy, y que alrededor de esta orientacin estra-
tgica y de construccin de visiones regionales, de la globalizacin, es donde
realmente hay que trabajar.
Yo insisto en esta idea de cursos breves, y a veces presenciales, comple-
mentados con cursos virtuales, que tengan poca literatura, pero textos em-
blemticos para el tratamiento de los temas y mucho anlisis de experiencias
fallidas tanto como de buenas prcticas para el logro de metas. Son excepcio-
nales las experiencias con orientacin estratgica. Los cursos tienden a ser
cursos sobre el sistema poltico, la historia poltica, el mundo y las relaciones
internacionales - todos muy tiles- pero no articulados alrededor de la cons-
truccin de una visin de largo plazo. Yo pienso que cursos de formacin de
liderazgo tambin deben tener claramente identificado un conjunto variado
de metas. Hoy la poltica es meditica y debe haber ejercicios de construc-
cin de discurso y manejo ante los medios.
Las veces que he participado en cursos de formacin tengo entusiasmo
porque me parece que la capacidad de identificar objetivos, de definir po-
311
Liliana De Riz
lticas en funcin de un Estado que regule, que habilite y que, por lo tanto,
compense a aquellos que no pueden ser habilitados, o no lo han sido, es un
ejercicio que activa un conjunto de orientaciones de poltica y de experien-
cias que son un material central para la formacin de dirigentes, de polticos
modernos en el sentido en que estn capacitados para debatir e imaginar un
futuro, que tengan una orientacin estratgica.
Particularmente en el caso de Argentina, se tiende a elegir ciertos cursos
ilustrativos, cursos que siempre vienen bien porque el conocimiento es fun-
damental, pero que no dan, me parece a m, en la tecla. Yo no tengo mucho
ms que decir. Me gustara participar con ustedes en un intercambio de pun-
tos de vista sobre este tema, que tiene muchas aristas, y que lo ms difcil es
operacionalizarlo para mostrar cmo sera, realmente, un programa, alrede-
dor de qu objetivos, con qu instrumentos, con qu herramientas analticas,
conceptuales. Hay muchos puntos de vista, pero yo trato de centrarme en un
enfoque en el cual lo fundamental es la formacin de una dirigencia poltica
moderna. Gracias.
312
La evolucin del sistema de financiamiento de las
campaas electorales en Argentina
Santiago H. Corcuera
Voy a intentar presentar el rgimen actual en materia de financiamiento

de los partidos polticos -en particular, en lo referido a las campaas elec-
torales- desde una perspectiva jurdica, aun cuando no pierdo de vista que
para ser abordado de modo integral, se requerira tambin tener en cuenta
aspectos culturales, sociolgicos, econmicos y muchos otros.
Actualmente tenemos un rgimen que, en el orden nacional, est con-
centrado en una sola norma: la Ley 26.215, que vino a reemplazar una an-
terior dictada a mediados del ao 2002, en medio del debate vulgarmente
denominado que se vayan todos. Esta ltima, la Ley 25.600, reconoce como
antecedente una sentencia del Tribunal que integro -la Cmara Nacional
Electoral- en el que, a comienzos de ese ao, se puso de relieve la necesidad
de pasar a un sistema de control material, abandonando el viejo modelo pre-
visto por la Ley 23.298 de eminente carcter formal. Advirtiendo la imperfec-
cin de las disposiciones de esta norma, la Cmara vio que el control previsto
por la legislacin vigente no alcanzaba a hacer efectivas las exigencias que la
Constitucin Nacional establece en su artculo 38.
Habrn notado que esta discusin no fue, ni es, ajena a los dems pases
de Latinoamrica, pues este tema es y ha sido objeto recurrente de escnda-
los y regulaciones.
Volviendo al caso argentino, la Ley 26.215 prev -al igual que sus antece-
soras- un sistema de financiamiento mixto; es decir, que se financia a travs
de aportes pblicos y privados. Los pblicos se dividen en contribuciones
directas, destinadas a colaborar con el desenvolvimiento institucional de los
partidos -del monto asignado anualmente por este concepto, deben destinar
el 20 por ciento para capacitacin de sus dirigentes- y con su actividad es-
pecficamente electoral, y les otorga un aporte para la campaa, otro para la
impresin de boletas, y espacios en los medios de comunicacin para la difu-
sin de sus mensajes proselitistas. Como contribuciones indirectas podemos
citar el caso de las exenciones de todo impuesto, tasa o contribucin con
respecto a los bienes y actividades partidarias y la deduccin del impuesto a
las ganancias sobre las donaciones al Fondo Partidario Permanente.
313
La ley contiene tambin normas restrictivas que prohben determinados

aportes -annimas, de entidades estatales centralizadas o descentralizadas,
de concesionarias de servicios u obras pblicas, de personas que exploten
juegos de azar, de gobiernos o empresas extranjeras, de asociaciones sindica-
les o profesionales y aquellas impuestas por superiores jerrquicos o emplea-
dores- y otras que imponen limitaciones cuantitativas tanto a los gastos -de
acuerdo con la cantidad de electores del distrito-, como a las contribuciones
privadas -porcentaje calculado sobre los gastos permitidos-.
En este punto, considero importante resaltar cules son los principios
fundamentales del rgimen de financiamiento.
No caben dudas de que lo que la ley procura es resguardar la equidad en
la competencia electoral y promover la transparencia, a fin de evitar, como
seal la Suprema Corte de Estados Unidos en el clebre caso Buckey vs.
Valeo, la corrupcin y, esencialmente, la sospecha de corrupcin, pues esto
deslegitima el sistema democrtico.
En este sentido y casi a modo de digresin, vale destacar que nuestro r-
gimen se diferencia sustancialmente del modelo mexicano, que reviste una
complejidad tal que lo hace nico en Latinoamrica, sobre todo en materia de
fiscalizacin y sanciones, incluso con aristas de un sistema inquisitivo. La Ley
26.215, en cambio, busca promover la presentacin oportuna de las rendicio-
nes de cuentas para dar a conocimiento pblico y someter al contralor judicial
la situacin patrimonial de las agrupaciones polticas, de modo que el control
del financiamiento partidario cumple, en nuestro pas, un rol sistmico.
Ahora bien: los instrumentos conceptuales que prev la ley para asegu-
rar esa transparencia son, entre otros, la exigencia de una cuenta bancaria
nica y la obligacin de los partidos o alianzas de designar, al inicio de la
campaa, dos responsables -uno econmico-financiero y otro poltico- que
son solidariamente responsables, en general, de velar por el cumplimiento
de las disposiciones de la ley y, en particular, de presentar los informes de
campaa: uno previo (diez das antes de la eleccin y que tiene por finalidad
propender al voto informado del elector) y otro final (dentro de los 90 das
posteriores a su celebracin, para dar cuenta de los aportes recibidos y los
gastos de campaa efectuados).
Dados los recursos con los que cuenta la justicia nacional electoral, el
Tribunal que integro decidi -en una interpretacin que luego fue receptada
por la Ley 26.215- fomentar la participacin activa de la ciudadana, pues
entendi que no bastaba con el simple hecho de que la sociedad civil pudiese
tomar conocimiento sobre el origen y destino de los fondos partidarios, sino
que tambin deba permitrsele intervenir y coadyuvar en el proceso de con-
tralor. De este modo, dispuso la publicacin de los informes de campaa en
el sitio de Internet del Poder Judicial -para lo cual se implement un sistema
informtico uniforme denominado INFIPP-, previendo la posibilidad de
que terceros ajenos al proceso -que, por lo tanto, no revisten el carcter de
parte, con las consecuencias que de ello se derivan- formularan observa-
ciones sobre posibles anomalas que a su juicio presentase la informacin
314
La evolucin del sistema de financiamiento de las campaas electorales en Argentina
contable. De esa presentacin, se corre traslado al partido por cinco das,

para su posterior remisin al Cuerpo de Auditores Contadores de la Cmara
Nacional Electoral y, finalmente, al juez. Ese es, someramente, el esquema
de control.
Con respecto a las sanciones, no me voy a detener mucho. Menciono
nada ms que la ley prev medidas conminatorias, suspensin y prdida de
aportes y, en algunos casos, inhabilitacin para el ejercicio de derechos pol-
ticos con relacin a cargos electivos pero tambin internos partidarios.
Ms all de todo esto y para que tengan tambin una visin emprica de
la aplicacin de la Ley 26.215, les voy a exponer algunas cifras: para la elec-
cin presidencial del ao 2007, el lmite de gastos de campaa por partido
ascendi a $39.894.789 y el tope de aportes privados a $398.948, para el caso
de personas jurdicas, y a $797.896, para personas fsicas. La relacin entre
aportes pblicos y privados vari, en el ao 2003, del 44% al 36%, mientras
que en el segundo, en 2007, del 56% al 64%.
Asimismo, en lo que se refiere a los informes previos de campaa como

a los finales, el cumplimiento ascendi en ambos casos, teniendo como refe-
rencia la anterior eleccin presidencial, del ao 2003.
315
316
Finalmente, en lo que hace a niveles de cumplimiento, existen todava

numerosos partidos sancionados.
Es interesante ver tambin la eficiencia del gasto de cada frmula con

relacin a la obtencin de votos.
Relacin del gasto con los votos obtenidos
Posicin en Votos Ranking

Frmulas Egresos Relacin
el resultado obtenidos de gastos
Carri - Giustiniani 2 4.403.642 5 $ 3.750.224,10 $ 0,85
Lavagna - Morales 3 3.230.236 4 $ 5.604.463,29 $ 1,73
Cristina - Cobos 1 8.652.293 1 $ 17.225.537,58 $ 1,99
Solanas - Cadelli 5 301.543 10 $ 606.198,38 $ 2,01
R. Saa - Maya 4 1.459.171 3 $ 5.660.999,55 $ 3,87
Ripoll - Bidonde 8 142.528 8 $ 672.402,53 $ 4,71
Pitrola - Arroyo 9 116.689 9 $ 653.930,61 $ 5,59
Montes - Heberling 10 84.694 12 $ 559.421,73 $ 6,60
Lpez Murphy - Bullrich 6 273.406 6 $ 2.071.159,79 $ 7,57
Ammann - Deleonardi 11 69.790 13 $ 550.706,82 $ 7,89
Breide Obeid - Vergara 12 45.318 7 $ 708.899,83 $ 15,64
Sobisch - Asis 7 268.394 2 $ 5.803.647,75 $ 21,62
Mussa - Nespral 13 10.558 11 $ 566.705,81 $ 53,67

* No figura de la formula Castells-Pelozo porque no fue presentado el informe final del art. 58
de la Ley 26.215
317
Esto lo mostramos con un nimo ms que nada ldico, y para nosotros

es interesante porque vemos claramente los dos extremos. En este punto, lo
que nos parece realmente una derivacin de sistema es que hay partidos muy
chicos que tienen un aporte pblico muy alto y que despus tienen un nivel
de adhesin popular realmente insignificante. A partir de esos supuestos,
tenemos una lectura en el sentido de que creemos realmente que su princi-
pal objetivo es la obtencin del aporte pblico y no, en realidad, conseguir la
adhesin popular. Los datos que estoy mostrndoles estn todos en la pgina
de Internet de la Cmara. Son todos datos pblicos a los cuales se puede ac-
ceder y se pueden hacer las lecturas que quieran.
Quiero compartir algunos otros datos en relacin a la actividad del Cuer-
po de Auditores: el Cuerpo de Auditores de la Cmara es muy chico. Uste-
des los habrn visto hace poco tiempo llorar porque necesitbamos ms
tcnicos que auditaran, dado que la realidad es que con un sistema como el
nuestro, que tiene 800 partidos, se hace muy difcil auditar campaas elec-
torales y actividad permanente. Porque son 800 balances de campaa ms
800 balances de actividades habituales. La cantidad de contadores es chica,
ms all de que nosotros tampoco creemos realmente que tengamos que te-
ner un cuerpo que crezca geomtricamente con la cantidad de partidos, y
tambin podramos tener una discusin spera en torno de la cantidad de
partidos, pero la verdad es que as estn las cosas y esto es lo que tenemos que
auditar. En los hechos, ustedes recordarn que la explosin demogrfica de
partidos tuvo mucho que ver con las reformas legislativas posteriores al ao
2001 tambin, donde se facilitaron los trmites de reconocimiento de las
agrupaciones partidarias. Volviendo al tema del control, el sentido u objetivo
y los alcances no son persecutorios: el principio de la ley es que la activi-
dad que se registra es eminentemente la bancarizada, de modo que nosotros
asumimos claramente que hay un universo grande de financiamiento o de
actividad vinculada al financiamiento que nunca pasa por el sistema, y que
para nosotros es muy difcil cuantificar. Dicho de otro modo: es muy difcil
saber cunto pesa algo si uno, en realidad, ve el cuerpo sumergido. Y es exac-
tamente eso: uno no puede tener real dimensin de cul es el gasto, honesta-
mente valuado, si es consciente de que no captura absolutamente todo. Por
eso es que nuestra percepcin en este punto es eminentemente secuencial.
Nosotros creemos que slo nos podemos medir en relacin a nuestra propia
performance en episodios anteriores, no asumir que ha habido un cambio de
conducta sustancial entre los actores del sistema.
Creemos que nuestra principal fortaleza est en la poltica de transpa-
rencia, y tambin quiero insistir acerca de que este es un proceso de cambio
cultural muy, muy lento, del que nosotros, en realidad, somos un engranaje
de aplicacin, pero no somos los actores centrales. Entonces, hemos tratado
de trabajar mucho con los partidos a nivel distrital, para tratar de inducirlos
al cumplimiento de la norma; hemos hecho una cantidad importante de se-
minarios en el interior, para tratar de difundir las herramientas del aplicati-
vo. Debo decirles, por otra parte, que el aplicativo es bastante sencillo: nadie
318
que tenga la voluntad de completarlo se ve impedido de hacerlo. Creemos

que es un instrumento realmente muy accesible, muchsimo ms fcil que
los que se usan habitualmente para las declaraciones juradas de la DGI. Y por
otra parte, el hecho de que todo el sistema sea expuesto en Internet, nos da la
tranquilidad de su accesibilidad. Realmente es un punto central.
Con respecto al sistema de las medidas conminatorias: qu pasa si el
partido no presenta los balances? Hay sanciones que van desde la multa hasta
la suspensin, o la prdida del aporte pblico. Honestamente tenemos una
visin ms bien negativa de lo que son las sanciones individuales, por una
razn sencilla: vemos claramente que ha habido un cambio en la designacin
de las autoridades, de los responsables econmicos y financieros. Los que
originariamente eran figuras prominentes de los partidos pasaron a ser ahora
personas ms bien desconocidas, de modo que, realmente, es poco razonable
llevar adelante una persecucin individual. En algunos pases se vincula la
rendicin de gastos con la responsabilidad de los electos. En nuestro caso
argentino no ha sido la voluntad del legislador, de modo que nosotros no
seguimos esa va. Despus, lo que s tenemos que tener en claro es que tam-
poco es altamente eficiente la sancin al partido, que lo excluye del sistema
de financiamiento, porque en realidad nuestra experiencia nos indica que el
partido que queda fuera del rgimen de financiamiento, en general, lo que
termina haciendo, con una conducta bastante habitual en las fuerzas polti-
cas argentinas, es participar de alianzas o confederaciones para tratar de jus-
tificar su actividad posterior. Respecto de esto, un comentario: la ley prev la
existencia de un convenio de aportes para las alianzas y confederaciones pero,
en general, los partidos no se detienen realmente en las negociaciones que
llevan a las fusiones de partidos, las alianzas o las confederaciones, a la hora
de definir claramente cules son las responsabilidades de cada uno de ellos,
lo cual termina importando, despus de las elecciones, serios conflictos entre
los partidos que participaron de una alianza, a la hora de rendir las cuentas.
Esta fue una muy, muy rpida descripcin del sistema. Muchas gracias.
319
Reflexiones sobre diferentes roles que
debieran asumir los Partidos Polticos
Pablo Javkin
En relacin al tema de los partidos polticos mi intencin es, aunque sea en

forma fragmentada, elegir siete u ocho cuestiones ligadas al tema de los parti-
dos polticos -algunas de las cuales pueden tener una carga de provocacin den-
tro del carcter de amistad cvica de RAP-, y a partir de ellas generar un debate.
Lo primero que voy a decir, y como primera reflexin, es que hay, sin
lugar a dudas, un deterioro de los partidos polticos en lo que respecta a uno
de los roles fundamentales que deben cumplir: el de la fijacin de la agenda
pblica. Hoy hay toda una costumbre de fijar la agenda pblica sin previa
intervencin de los partidos polticos. Les doy un ejemplo referido al nivel
municipal: cuando nosotros tenemos que discutir un problema relativo al
transporte municipal, es probable que primero tengamos un reclamo de las
empresas de transporte; luego -y en el mejor de los casos- les damos una
participacin a los usuarios; y luego, en funcin del juego, de la posicin del
Estado Municipal, la posicin de las empresas y el aporte de los usuarios, los
legisladores de los partidos polticos tomamos una determinacin sobre el
tema, sin absolutamente ningn grado de intervencin previa. Este ejemplo
acotado al tema municipal alude a un punto central que es cmo hacer que
los partidos recuperen ese rol de fijacin de la agenda pblica.
Y en funcin de esto, tambin me gustara decir -y lo hago en mi posicin
de Legislador, fui Concejal y ahora soy Legislador provincial, y trato de ver
permanentemente cmo defendemos el rol de los Poderes Legislativos-, que
hoy si uno ve la experiencia norteamericana podra decir que sucede casi a
la inversa. Para ser candidato a Presidente norteamericano es mejor si uno
tiene varios mandatos en un Legislativo. De hecho, a uno de los candidatos
actuales se lo acusa de que lleva nada ms que un perodo en el Congreso.
En la Argentina, por el contrario, ocupar un cargo legislativo es sinnimo de
no tener capacidad de gestin, y yo creo que esto tiene mucho que ver con la
funcin de los partidos en relacin a la fijacin de la agenda pblica, y por lo
tanto, con el rol de las Legislaturas como mbito esencial de intercambio de
ideas entre los partidos polticos; mbitos parlamentarios permanentemente
desvalorizados, inclusive en la tarea esencial de los cuerpos legislativos, y de
los partidos tambin, que es la construccin de las normas.
320
Reflexiones sobre diferentes roles que debieran asumir los Partidos Polticos
Ac siempre se mide, por ejemplo, cunto tarda un debate de una norma

en el Congreso, pero pocas veces se mide cunto tarda la elaboracin de esa
norma dentro del seno del Poder Ejecutivo. Y se presume que hay un plus de
calidad en la elaboracin, por un supuesto componente tcnico de la norma,
cuando viene del Ejecutivo, y un demrito cuando proviene del Legislativo.
Atrs de eso, a mi entender, hay toda una descalificacin del rol de los par-
tidos polticos y de su mbito de representacin plural que por definicin
son los Poderes Legislativos, problema que merece ser discutido a la hora de
pensar el tema del fortalecimiento de los partidos polticos.
Un segundo problema ligado a lo anteriores que resulta muy difcil
pensar una construccin de consensos de Estado, o de polticas de Estado, sin
un sistema de partidos equilibrado. Y es muy difcil pensar la conformacin
de un sistema de partidos que no sea hegemnico como el actual, sin fortale-
cer a los propios partidos polticos. Creo que la Argentina paga un costo muy
alto por el desequilibrio de nuestro sistema de partidos polticos. Pero como
nosotros tenemos cada vez ms disociadas las expresiones electorales de los
partidos polticos, sucede que la posibilidad o no, por ejemplo, de generar un
contacto pblico oficialismo-oposicin, siempre va a estar ms influida por
el efecto que esto pueda tener sobre los liderazgos electorales, que por el rol
que los partidos polticos puedan jugar en la fijacin de la agenda.
Retomando el punto anterior, que es el demrito sobre el funcionamien-
to de los Poderes Legislativos, siempre hablamos del problema de la divisin
de Poderes pero pocas veces analizamos cmo uno de los problemas de la di-
visin de Poderes en Argentina es el lmite entre Ejecutivo y Legislativo. So-
bre esto pienso que no tenemos ninguna instancia que permita construir. No
hay ningn Concejo, ninguna instancia colectiva -tampoco el Parlamento,
atado solamente a la voluntad de la mayora del Poder Ejecutivo o, en algn
caso muy especial, en alguna fractura de esa mayora-, que permita abrir el
debate de algn tema.
Para desarrollar el tercer punto que deseo plantear, voy a usar un concep-
to de un politlogo rosarino -porque me corresponde y es de mi ciudad, pero
que es conocido fuera de Rosario, el Dr. Hugo Quiroga-, que trabaja mucho
la idea de expresiones electorales. En la Argentina vamos teniendo cada vez
ms expresiones electorales y menos peso de los partidos polticos, y esto
tiene implicancias cada vez mayores. Esas expresiones electorales, adems,
estn atadas a liderazgos con potencialidad electoral. Esos liderazgos con
potencialidad electoral siguen la lgica del fortalecimiento de ese liderazgo,
lo que significa que van a estar atravesados cada vez ms por la comunicacin
poltica, por el anlisis de las encuestas, por las posibilidades de acrecentar
el caudal electoral de ese liderazgo; y esto termina, probablemente -creo que
es una visin benvola-, en la construccin de coaliciones de agregacin, que
sostienen ese liderazgo electoral.
Atrs de ese liderazgo electoral, otros varios partidos polticos se agregan
en una coalicin, que en el mejor de los casos es una coalicin que surge como
resultado del proceso de fragmentacin de la sociedad. Ya no alcanza con un
321
Pablo Javkin
partido poltico. Creo que siendo realistas, y hablando entre nosotros que so-
mos actores de este proceso poltico, en general, ms que tener que ver con
esa coalicin de agregacin, tiene que ver con una herramienta que haga de
base a la potencialidad de ese liderazgo electoral. Y si uno ve la existencia y la
prolongacin en el tiempo de esas coaliciones electorales, encuentra que son
generalmente bastante efmeras, lo cual demuestra que estn lejos de ser ver-
daderas coaliciones de agregacin. Este es, a mi parecer, otro tema importante
a considerar a la hora de analizar cmo fortalecemos los partidos polticos.
El cuarto punto que quisiera exponer tiene que ver con la existencia de
un piso constitucional de derechos polticos. Hoy se estudia mucho sobre
los derechos colectivos, la forma de legitimacin para acceder a los dere-
chos colectivos, la posibilidad de garantizar esos derechos, la operatividad
de las clusulas constitucionales, la vigencia de los tratados internacionales,
el impacto de los tratados internacionales, etc., pero pocas veces se discuten
estos temas en relacin al derecho poltico ms bsico: elegir y ser elegido.
A m me parece que todo el debate de los partidos polticos se vincula con el
problema de si estamos constitucionalizados y tenemos el monopolio nada
menos que de la eleccin de los cargos pblicos, de cmo esa constituciona-
lizacin tambin nos obliga a garantizar el piso constitucional que merece
el derecho de elegir y ser elegido. Creo que ac hay, por un lado, una suerte
de anomia justificada en la real politik: quien hoy gobierna tiene prctica-
mente en cualquiera de los niveles, una suerte de monopolio de las reglas y
de gran parte del financiamiento poltico. El monopolio de las reglas: se da
cada vez menos participacin de las minoras, las reformas polticas provin-
ciales se han convertido en el cementerio de las terceras fuerzas polticas, y
sobre todo, un ndice que vemos siempre cuando hablamos de educacin,
pero poco cuando hablamos en materia de calidad de la democracia y de la
alternancia como valor, que es el de la repitencia electoral.
Es muy difcil ganarle al que gestiona, y generalmente los recambios con-
tra el que gestiona, se dan frente a algn hecho muy llamativo o muy escan-
daloso, o despus de procesos de 20, 25 aos. Cunto de este fenmeno de
la repitencia tiene que ver con el hecho de tener ese monopolio de las reglas
y del financiamiento? Porque cuando uno ve los informes, encontramos que
hay toda una serie de cuestiones que no pasan por los informes, no slo por-
que no estn bancarizados, sino porque tienen que ver con el beneficio del
ejercicio de los poderes pblicos. Entre varios ejemplos tenemos las cartele-
ras, el uso de los espacios pblicos, su distribucin: en una campaa; todo
ello es enormemente ventajoso para cualquiera que gobierne, lo sabemos
absolutamente todos, y muchas veces ni siquiera porque haya una interven-
cin, sino por el solo hecho de la disponibilidad, la ubicacin de los carteles.
Otro problema que debemos considerar es el de la publicidad institucional,
que es todo otro debate en materia de financiamiento, en el que hay una clara
ventaja a partir de la debilidad de las regulaciones en materia de publicidad
institucional, que no entran en la cuenta de los informes finales, pero que
tienen un impacto muy grande en las campaas electorales.
322
Reflexiones sobre diferentes roles que debieran asumir los Partidos Polticos
En definitiva, creo que nosotros tenemos que poder pensar que si que-
remos garantizar el derecho constitucional a elegir y ser elegido, tiene que
haber lmites y reglas, y esos lmites y reglas tienen que ir ms all de quin
est ubicado en la posicin de gobierno. Y eso nos va a tocar probablemente
a todos en algn momento. La lgica es que, cuando te toca a vos, no te con-
viene cambiarlo. Esa es una regla de oro de la poltica argentina, a veces hasta
valorada, en trminos de su efectividad, pero tremendamente negativa en
torno a algo que no es menor, que es precisamente un derecho constitucional
de los que se denominaban derechos de primera generacin, es decir, el pri-
mer derecho bsico en una democracia, que es poder elegir y ser elegido.
Hasta dnde en la Argentina hay garantas para el cumplimiento de ese
derecho? En este punto me voy a permitir contar un chiste: en algn momen-
to, en el ao 2003, integr el equipo de campaa, campaa que fue todava
ms difcil que la de 2007. Entonces tenamos un chiste que yo creo que es
muy significativo cuando uno est en una posicin desventajosa, es decir,
cuando uno no es partido de gobierno en ninguna de las instancias; es un
chiste relativo a un gladiador que lo mandan a pelear con los leones, y antes
de tirarlo a la arena dice quien lo lleva: No, ojo, porque este tipo tiene una
zurda tremenda, no vaya a ser que le larguemos el len, le tire una pia y lo
tumbe, entonces le atan las manos y cuando lo estn por tirar, No, porque
este tipo tiene una patada feroz, no vaya a ser que cuando le larguen el len,
lo patee. Adems de las manos, le atan las piernas, y lo tiran a la arena. Cuan-
do le largan el len, el tipo hbilmente se agacha y le muerde los genitales al
len. En ese momento toda la platea grita pele limpio, pele limpio. Esa es
a veces un poco la situacin cuando existe todo un esquema de financiamien-
to que elude, precisamente, las reglas de transparencia y se sirve del maneo
discrecional de los recursos del Estado a cualquier instancia de gobierno. Y
como la regla es que cuando te toca a vos tampoco la tens que cambiar, pa-
rece que seguimos agravndolo. En funcin de esto, me parece que el pele
limpio debera existir en serio.
Este fue un debate que nos dimos todos en el encuentro: tenemos que
poder plantear un sistema de reglas que generen un juego limpio de verdad,
un sistema de reglas que no permita 800 partidos polticos en la Argentina,
no slo porque es imposible de controlar, sino porque es una cifra ridcula en
relacin a los porcentajes. Tenemos que pensar en un sistema que tambin
genere reglas ms razonables a la hora de constituir un partido. Les doy un
ejemplo: a veces, constituir un partido poltico en una provincia puede impli-
car el hecho de tener que contar con 9.000 afiliaciones. Ese nmero de afilia-
ciones es una enormidad en una provincia. Es un requisito que no se adecua
a la realidad, porque si bien uno puede conseguir 9.000 afiliaciones, si nos
sinceramos vemos que son pocos los partidos polticos que en un modelo de
partido poltico moderno como al que decimos queremos ir, en serio puedan
tener una cifra de afiliaciones tan alta.
Lo mismo pienso en relacin a los mecanismos de voto. Este es un pas
donde la regla es que la culpa es tuya si vos no jugs, y esto ya lo hemos
323
Pablo Javkin
conversado durante el seminario: si vos no tens fiscales y te roban los votos

en el cuarto electoral, es tu culpa porque no tens fiscales; si no tens fiscales
y en la planilla del escrutinio provisorio no tuviste uno y aparecs con cero
votos, tambin es tu responsabilidad. Despus, en el escrutinio definitivo, si
tuviste suerte de tener un fiscal, pods aparecer con 70 u 80 votos. Lo triste
es que esto ocurre muy frecuentemente. Es habitual que uno pueda tener
diferencias de 40, 50 u 80 votos entre la planilla del provisorio y la planilla
del definitivo y paradjicamente- esto no escandaliza a nadie. Entonces,
estamos ante un sistema que castiga a los partidos ms chicos, un sistema
que no se hace cargo de garantizar el juego limpio, sino que responsabiliza
a los partidos de poca extensin, de deficiencias que deberan solucionarse
desde el Estado.
El ltimo punto que quera marcar se refiere a cmo pueden ser efectivos
los programas de gobierno que nuestros partidos polticos formulen, a cmo
reconstruimos las capacidades estatales en torno a la gestin pblica, y tam-
bin a cmo reconstruimos las capacidades estatales en materia de forma-
cin poltica, que es un tema que, en relacin a la formacin dirigencial, en
la Argentina es de noveno o dcimo orden. Hoy vemos cero capacidad estatal
a la hora de formar a quienes ms adelante van a tener que desarrollar las
polticas pblicas, y est claro que esta es una debilidad y una carencia que se
ata a todas las dems.
Para terminar, creo yo que hay un debate de fondo en este tema, que es un
debate de la relacin medios a fines en la poltica; pienso que todos los que
estamos ac lo asumimos, porque lo hemos ratificado. Yo creo que si no est
resuelta esa definicin de medios a fines, es muy difcil fortalecer un sistema
de partidos polticos, y fortalecer un sistema democrtico que funcione bien,
o por lo menos, que no genere la enorme deuda que todos sentimos que el
funcionamiento de nuestro sistema democrtico genera. En una frase mejor
formulada, Serrat deca pero si no est usted no habr milagro. Y yo creo
que, efectivamente, este milagro es difcil sin esa relacin.
Me gustara terminar con una frase de un escritor, Csar Pavese, que es-
criba en relacin a la literatura, y como la poltica es un arte, podemos hacer
un parangn. Pavese se preguntaba qu es detenerse ms de lo lcito en lite-
ratura, y deca es fingir que no sabemos lo que ya sabemos, y yo creo que eso
es muy aplicable tambin a la hora de discutir el estado actual de los partidos
polticos en la Argentina.
324
Anlisis pragmtico de los Partidos Polticos desde la
experiencia en el Partido Justicialista de Santa Fe
Ricardo Spinozzi
Desde una perspectiva que tiene que ver ms con lo pragmtico que con
lo terico, mi propuesta es analizar la crisis en la que se ven envueltos la
mayora de los partidos polticos, haciendo referencia a la situacin en la que
he hallado al Partido Justicialista en la provincia de Santa Fe, hace dos meses
y medio, cuando adquir el compromiso y la responsabilidad de su conduc-
cin. Aunque este anlisis se basar en un partido de carcter nacional, me
interesa enfocarlo desde la perspectiva de lo provincial. La situacin que no-
sotros encontramos en nuestro partido se repite indefectiblemente, tanto en
la situacin del resto de las provincias como en la vida interna del resto de los
partidos polticos.
Es relevante destacar que desde esta posicin de conduccin se puede
apreciar la situacin del partido de modo muy diferente del que imaginba-
mos cuando decidimos participar en el proyecto a travs de una contienda
electoral. Antes, haba participado activamente en instancias inferiores de la
estructura partidaria: a nivel local, a nivel departamental; y en dichos niveles
siempre se responsabiliza a la conduccin superior que nos toca en suerte de
las deficiencias o fallas en el funcionamiento del partido.
Tomando como uno de los ejes de anlisis la crisis en la que se ven in-
mersos actualmente los partidos polticos, y desde la posicin en la que me
encuentro ahora, resulta evidente que dicha crisis es mucho ms profunda
y ms grave de lo que cualquier observador externo al funcionamiento de la
estructura partidaria puede definir o imaginar.
Para ejemplificar concretamente, en el caso de la provincia de Santa Fe,
si se analizan las estadsticas, se podra pensar a priori que el Partido Jus-
ticialista ha sido exitoso, al menos desde el retorno de la democracia en el
83, ya que gan seis elecciones a Gobernador de manera consecutiva y, por
supuesto, como es de pblico conocimiento, perdi las ltimas elecciones
por una serie de motivos, que de alguna manera estn tambin relacionados
con el funcionamiento del justicialismo como partido poltico. Uno de los
posibles factores podra ser la superposicin que existi durante aos entre
cargos de distintas ndoles, es decir: durante estos 25 aos todas las decisio-
nes que fueron tomando los distintos Gobernadores en uno u otro sentido,
325
Ricardo Spinozzi
eran consideradas como decisiones propias del Partido Justicialista. Lo que

un Gobernador decida en cuanto a un determinado tema, era concebido por
todos como la decisin del justicialismo en esa materia. Concretamente, se
confundi partido con gobierno.
Una de las consecuencias ms notorias de esa confusin, que a su vez
tambin podemos considerarla como elemento corrosivo de la actividad par-
tidaria, es precisamente que el mbito natural de debate y discusin de las
polticas, de los temas, incluso de la seleccin de candidatos, poco a poco
se fue acotando y las decisiones partidarias fueron quedando en manos del
Gobernador, o del Gobernador y de un grupo, en representacin del partido
en su conjunto. Por lo tanto, este mbito que debera pensarse como parti-
cipativo, fue perdiendo justamente su cualidad ms importante que es la
representatividad; fue dejando progresivamente de generar actividades; fue
dejando de seleccionar a los candidatos que el partido iba a presentar en las
distintas elecciones, hasta quedar absolutamente paralizado.
En esa situacin se encontraba el partido cuando se modific el sistema
electoral: se pas del sistema de la Ley de Lemas a un sistema de elecciones
primarias, abiertas y obligatorias. Frente a esta modificacin, el partido, que
se hallaba sin actividad, no supo organizarse despus de 24 aos durante los
cuales se lo acus, entre otras cosas, de agotamiento institucional y donde
deba, adems, enfrentar en ese momento a todos los partidos de la oposi-
cin, que pasaron a conformar un frente a los efectos de esa eleccin, cuya
formacin suele ser utilizada como ejemplo de frentes a nivel nacional.
En ese marco de agotamiento partidario, culminaron su mandato las au-
toridades anteriores, que ejercan nominalmente el cargo, y despus de un
proceso cuya finalizacin coincidi con el conflicto o desencuentro entre el
campo y el gobierno, deban llevarse a cabo las elecciones internas en el Par-
tido Justicialista de la provincia de Santa Fe. Una circunstancia tal que nos
encontrbamos sin chance de prorrogar los mandatos, dado que vencan los
tiempos fijados por la ley para renovar las autoridades, corriendo el riesgo de
caer en alguna de las causales de intervencin. En este contexto de desen-
cuentros, era muy delicada la situacin como para difundir en los medios de
comunicacin de la provincia de Santa Fe el tema de la eleccin interna del
justicialismo. Debamos hacer un prlogo de diez minutos para explicarle a
la gente que no estbamos locos o viviendo en otro planeta. La resolucin a
esta encrucijada que se nos presentaba lleg de la mano del consenso entre
distintos sectores partidarios, que posibilit la conformacin de un Consejo
Ejecutivo mucho ms representativo e inclusivo que el que hubiese resultado
de una contienda electoral, dado que los cargos se distribuyeron de manera
equitativa. Todo ello trajo aparejada una normalizacin de la delicada situa-
cin institucional.
Otro de los factores que debemos tener en cuenta al analizar la situa-
cin actual de los partidos, quiz uno de los ms importantes, es el tema
del financiamiento. Generalmente se concibe el sistema de financiamiento
de un partido como una herramienta que posibilita a quienes lo integran, la
326
Anlisis pragmtico de los Partidos Polticos desde la experiencia en el partido justicialista de Santa Fe
participacin en una campaa electoral a nivel provincial o a nivel nacional.

Esta concepcin reduccionista no permite apreciar la verdadera naturaleza
y el real fin que tericamente tienen los fondos de un partido. Concebimos
que ellos deben utilizarse como una herramienta que conduce y facilita ni
ms ni menos que el fortalecimiento del partido poltico y este tendr como
funciones, justamente: capacitar a sus dirigentes, formar cuadros, detectar a
los individuos ms idneos para luego presentarlos como candidatos y llevar
adelante una cantidad de actividades que, como ocurre con RAP y con otras
tantas organizaciones y fundaciones, se desarrollan fuera de los mbitos par-
tidarios. Todo aquello que en definitiva debieran ser actividades naturales y
peridicas de cada uno de los partidos. Desde esta perspectiva, no es osado
plantear que los partidos polticos, por lo menos los tradicionales, se en-
cuentran en una tremenda y profunda crisis.
Desde nuestra experiencia camos en la cuenta de que cuando un partido
no forma parte del gobierno, sino que pertenece a la oposicin, los aportes
de sus compaeros se reducen. En el caso de Santa Fe, simplemente de al-
gunos Legisladores, y no como suceda anteriormente de Ministros, Secre-
tarios, Subsecretarios y todos aquellos que participando del Poder Ejecutivo
por Carta Orgnica tienen la obligacin de realizar un aporte para el funcio-
namiento del partido. Frente a esta situacin, buscamos informacin en la
legislacin, y encontramos que existe un fondo permanente para partidos,
con alguna reglamentacin, que tiene adems, como relacin, la cantidad de
votos que el partido saca en elecciones anteriores, y que determina cul va a
ser la utilizacin que el partido tiene que darles a esos fondos, fijando incluso
porcentajes para capacitacin y otra serie de actividades.
De todas maneras, en nuestro caso, tanto los fondos que recaudamos de
legisladores que hacen su aporte de un porcentaje de su dieta, como los fon-
dos que llegan en aos como este, que no hay elecciones, para el desenvolvi-
miento normal del partido, son absolutamente insuficientes, lo que ocasiona
un dficit en la estructura partidaria. No solamente impide llevar adelante
las actividades propias del partido, cuya importancia resaltamos anterior-
mente, sino que crea problemas vinculados, por ejemplo, con el personal o
con la estructura a la que hay que sostener mediante aportes y sueldos y cuya
funcin es extremadamente importante, por lo cual no se puede soslayar.
Desconozco la situacin en otras provincias, pero al menos en la provin-
cia de Santa Fe se gener la ley que anteriormente comentbamos, vincula-
da con campaas y con partidos polticos luego de 2001, que fija un fondo
para los partidos, aunque este slo existe en teora dado que nunca se puso
en marcha. Me parece conveniente rediscutir la problemtica de los fondos.
Creo que el Estado, ms all de lo que pensemos de los aportes de los priva-
dos, deber redoblar sus esfuerzos en este sentido.
Si proseguimos con el anlisis, vemos cmo los dos ejes o factores que men-
cionamos se entrelazan indefectiblemente: si la actividad del partido se halla
paralizada y el sistema de financiamiento se ve resquebrajado, es muy difcil
intentar una reconstruccin del mismo, de encontrar una solucin a la crisis.
327
Ricardo Spinozzi
Con esta problemtica en mente, cuando tomamos las riendas del parti-
do, acordamos hacer -y luego llevamos a cabo- un primer diagnstico certero
acerca de la situacin en la que se encontraba el partido en cuanto a su situa-
cin financiera y en cuanto a actividades programadas, para poder decidir
cules deberan ser los primeros pasos a seguir.
El Consejo Ejecutivo del Partido Justicialista, el ms importante de la
provincia de Santa Fe en cuanto al caudal de afiliados, se encuentra con un
diagnstico negativo y, en caso de proyectar un cronograma para desarrollar
actividades, se halla sin la posibilidad de tener el financiamiento adecuado
para cumplir, en definitiva, con sus obligaciones.
Ms all de esta situacin, comenzamos a realizar actividades absoluta-
mente normales, que resultaban inditas para los participantes, dado que en
general es mucho ms frecuente que los polticos se encuentren en charlas y
en debates provocados por organizaciones externas a las de los propios par-
tidos. Nos encontramos ante una tremenda necesidad de provocar encuen-
tros y una creciente demanda de debate y de discusin puertas adentro de
nuestro partido. Se realizaron as las primeras reuniones del partido con sus
Concejales. Luego, del partido con sus Intendentes y Presidentes comunales,
del partido con sus Legisladores: situaciones que deberan haber sido abso-
lutamente normales, si es que tenemos pretensiones de adelantarnos a fijar
temas en la agenda poltica. La verdad es que uno nota que, al fin y al cabo,
esto es una demanda de todos los niveles de gobierno, por lo menos de un
partido cuando se encuentra en la oposicin: los Concejales, los Legislado-
res, los Intendentes, quieren conocer cul es la posicin del partido frente a
diversos temas, y participar previamente del debate. Tuvimos una magnfica
experiencia: discutir en el seno del partido, con tcnicos, con asesores y con
datos, la situacin econmico-financiera de la provincia de Santa Fe, para
asumir una postura en una reforma tributaria que propona el gobierno. La
verdad es que esta situacin, que debera ser habitual en los temas vinculados
con otras reas como salud, educacin, obras pblicas, no lo es; y nos parece
absolutamente necesaria e imprescindible. Tal vez para esta actividad no se
necesitan recursos, pero s para que estas actividades se vean enriquecidas,
ya que previamente cada uno de los participantes podra acceder a la posibi-
lidad de tener encuentros con tcnicos o la posibilidad de, a partir de estos
debates, tener la cabeza abierta y la oportunidad de escuchar de la Academia,
o de distintos participantes de la poltica provincial y nacional, la opinin en
cada uno de estos temas.
Por lo tanto, si bien hoy escuchamos como noticia que se repite en estos
ltimos tiempos, el manejo y la necesidad de la transparencia respecto de
los fondos que se manejan en las campaas polticas, y por supuesto que es-
tamos absolutamente de acuerdo, en la medida en que no podamos generar
esa tranquilidad en la poblacin para poder ir a reclamar mayores recursos,
estamos complicados; es decir, que este es un crculo en el cual si no concien-
tizamos a todos y sobre todo les garantizamos que es una buena inversin
aportar fondos al fortalecimiento de los partidos polticos, y si no somos no-
328
Anlisis pragmtico de los Partidos Polticos desde la experiencia en el partido justicialista de Santa Fe
sotros los que salimos a plantear esta situacin, estamos frente a un dilema:
los que pertenecemos a partidos tradicionales estamos perdiendo mucho
tiempo pensando si, en definitiva, encontramos el camino o el camino lo van
a encontrar aquellos compaeros que se van de los partidos tradicionales en
bsqueda de otros mecanismos de participacin y de funcionamiento, que
les permitan mejorar la calidad en cuanto a la participacin partidaria.
Por ltimo, pero no por ello menos importante, me gustara manifestar
la relevancia del tema del financiamiento de los partidos polticos, o tomar
como un eje o un punto importante para la discusin el tema de la democracia
interna de los partidos: en mi caso ocurre una paradoja, dado que he llegado
a presidir el partido, sin haber tenido lo que cotidianamente mencionamos
como el caballo del comisario. Justamente ese era el planteo entre nuestros
compaeros. Los recursos pertenecan a otro sector, las posibilidades esta-
ban en otro lado y, generalmente, cuando se da esta situacin, quienes son
los que tienen todo a su favor para ganar una eleccin son los que cierran las
puertas para la prctica de la democracia interna en el partido, o la igualdad
de posibilidades entre todos.
A modo de conclusin me gustara hacer hincapi en el siguiente punto:
en partidos polticos que ltimamente tuvieron dificultades para financiar
la capacitacin de sus funcionarios, de sus cuadros polticos, que tuvieron
dificultades para el desarrollo institucional, para abrir la puerta de su sede
central y cumplir con sus obligaciones, debe ser necesario que garanticemos,
al menos, la posibilidad de que los militantes, afiliados o simpatizantes de las
distintas corrientes internas, tengan igualdad de condiciones a la hora de ir a
disputar la conduccin del partido. Esta situacin no ocurre. Los costos para
participar en una contienda electoral interna son altsimos, al menos en el
caso de la provincia de Santa Fe. Como ejemplo, el slo hecho de pensar que
un sector tiene que imprimirse los votos, lo excluye dado que son cifras muy
altas y que el partido, por esta situacin, no las puede proporcionar.
Se me ocurri que poda ser muy productivo analizar en conjunto la si-
tuacin ms terrenal, ms real y prctica, la situacin que vive un partido
importante de una provincia importante, que seguramente podr trasladar-
se a otros, y que indudablemente sern obstculos en el desarrollo de otros
partidos, que estn haciendo sus primeros pasos o que estn comenzando a
desarrollarse.
Espero tener la posibilidad de asistir a este evento dentro de tres aos,
cuando termine mi gestin, y poder contarles otra historia, que tenga ms
que ver con la capacitacin de nuestros cuadros, la formacin de nuestros
dirigentes, las posibilidades de haber detectado a nuestras compaeras y
nuestros compaeros ms idneos para presentarlos ante la sociedad, y para
que el partido, en este caso nuestro partido, sea el que recupere la chance de
cara a las elecciones del ao 2011, y no tengamos que apelar a las encuestas
ni a lderes carismticos como nicas herramientas o como nica esperanza,
donde depositamos, en definitiva, la suerte de cientos de miles de personas.
329
Algunos comentarios sobre accountability y democracia
Guillermo ODonnell
Se me ha pedido que hable de accountability. Como ustedes saben, es

una palabra que no tiene una traduccin literal al castellano; se traduce, en
general, como rendicin de cuentas, pero hay que agregar que tambin es
derecho a demandar cuentas, no slo de rendirlas; es demandarlas, es por
tanto una interaccin. La accountability es un producto de la desconfian-
za. En un mundo de ngeles no hara falta. Todos daran por supuesto que
nos portamos perfectamente, y en todo caso, habra una especie de auditora
que mirara benevolentemente a otra, aconsejndole cmo proceder mejor o
cmo coordinar mejor, pero no habra la desconfianza de mirar si ha habido
actos impropios o incorrectos. La accountability tampoco tendra sentido en
un mundo de demonios, donde todos tramperamos; tanto el auditor como
el auditado estaran trampeando. La accountability, entonces, tiene sentido
en el mundo real, en el cual la experiencia histrica milenaria nos dice que
hay que desconfiar del poder; nos dice que todo poder, salvo excepciones
notables pero con las cuales no se puede contar previamente, tiende a ocul-
tarse. Al poder no le gusta que lo miren. Todo poder est sujeto a la tentacin
de abusar, de extralimitarse.
Esta experiencia del peligro de un poder que se extiende y abusa, teje, por
ejemplo, ya la historia de Atenas. All haba un tipo de funcionario, que no
era designado diariamente o por sorteo, sino que duraba un ao en su man-
dato: manejaba las cuentas de la ciudad de Atenas. Esos funcionarios tenan
el conocimiento y experiencia que les permita manejar dichas cuentas. Des-
pus de terminado su ao de mandato, esa gente era sometida a un muy se-
vero examen de sus cuentas. Haba penas seversimas, a veces de muerte, si se
descubra que haban coimeado. Desde entonces, hay una gran desconfianza
hacia el poder, en dos sentidos: uno, el temor a su extralimitacin, cuando
los poderosos van ms all de los lmites de su autoridad legtimamente es-
tablecida, se exceden en su poder; y otro, el temor y experiencia permanente
de la tentacin de la corrupcin, es decir, de aprovecharse de esos poderes,
extralimitados o no, para beneficiarse privadamente.
En Atenas, Roma, y desde entonces, siempre ha habido intentos por par-
te de los arreglos institucionales para tratar de prevenir, y llegado el caso,
330
sancionar esto. Ha habido, sin embargo, una gran novedad, con el adveni-
miento de la democracia contempornea, con la cual no se trataba solamente
de evitar, y llegado el caso, sancionar, estas transgresiones, sino a partir de
que la democracia se convierte en el ejercicio de la ciudadana. Desde enton-
ces, el poder ejercido por las autoridades estatales es uno que, por primera
vez en la historia, el conjunto de los adultos nacionalizados o nacionales en
el territorio damos, conferimos prestado a Estado y gobierno.
Esto, claro, fue en parte cierto en Atenas, pero con una ciudadana muy
restringida, y despus dej de serlo por largo tiempo; slo en el mundo con-
temporneo ha quedado claro, constitucional y moralmente establecido, que
el poder que ejercen los gobiernos y los Estados se debe a nosotros, que su
autoridad es exclusivamente nuestra emanacin y autorizacin y que, por lo
tanto, el ejercicio de los poderes debe sujetarse a las condiciones de nues-
tro mandato de que acten reconociendo y respetndonos como fuente de
esos poderes. Este es por lo tanto, un mandato riguroso, que se hace con
particular cuidado y desconfianza, porque se refiere a una entidad tan peli-
grosa como es el Estado. En la empresa privada, por supuesto, hay sistemas
de auditora que expresan una buena dosis de desconfianza, pero en el caso
del Estado existe una preocupacin fundamental de entidad que es muy pe-
ligrosa porque tiene jurisdiccin sobre todos nosotros, y puede respaldarla
con el monopolio de la coaccin fsica. Esa entidad peligrosa requiere, en la
experiencia histrica, cuidadosos mecanismos para controlarla; de ah viene
la entronizacin constitucional de la divisin de Poderes, la idea del Judicial
y el Legislativo, contrapesando, controlando, interpenetrando el Ejecutivo.
Recordemos a Montesquieu, Madisson y otros, con ideas y propuestas que
estaban fundadas, precisamente, en la desconfianza de que el Ejecutivo o el
Legislativo se excedieran, se extralimitaran en el ejercicio de sus poderes.
Con el tiempo fue quedando claro que, adems de estas instituciones
muy agregadas, muy grandes, no especializadas en controlarse mutuamente,
para que funcionara realmente un sistema de accountability, haca falta la
emergencia y el funcionamiento de instituciones ms especializadas, ms
profesionales y permanentemente dedicadas a controlar diferentes aspectos
del ejercicio del poder de los Estados modernos. Entonces comenzaron a sur-
gir en el mundo las contaduras, Fiscalas, Ombudsman, diferentes formas
de control, que llamo en mis trabajos de accountability horizontal, es decir,
controles que se ejercen dentro del Estado respecto de otras entidades, tam-
bin del Estado, y que tratan de prevenir -y llegado el caso, sancionar- extra-
limitaciones de dichas entidades. Pero ellas tambin se ocupan -o deberan-
de las infralimitaciones, es decir, cuando funcionarios del Estado, o agencias
del mismo, dejan de cumplir importantes responsabilidades por omisin.
Todo ello es, por supuesto, un esquema muy general; la pregunta impor-
tante es cmo funciona. Para que lo haga, primero tiene que haber alguna
entidad estatal que quiera y pueda advertir las posibles transgresiones, al-
guna agencia de accountability que tenga los medios, la informacin y el
presupuesto para poder enterarse a tiempo de si tal otra entidad estatal se
331
Guillermo ODonnell
ha comportado de acuerdo con lo que establecen las normas que rigen su

actividad. Por supuesto, en esto en la Argentina tenemos gravsimas fallas;
en general las agencias de las auditoras, los Ombudsman, las Fiscalas, estn
muy poco dotadas para advertir, y advertir en tiempo y forma, transgresiones
de este tipo. Adems, no creo que sus carencias de dotacin se deban a una
casualidad; creo que se deben a la vocacin, en demasiados casos victoriosa,
de poderes estatales muy importantes, a los que no les gusta ser mirados.
Ellos prefieren la libertad, si no la impunidad que les da no ser mirados.
Para controlar esos poderes insisto en que, primero, hay que poder advertir;
segundo, querer advertir; y tercero, tener la voluntad institucional, jurdica
y poltica de actuar en consecuencia al advertir una transgresin. Ese querer
advertir tiene mucho que ver, por supuesto, con la capacidad institucional,
incluso la base presupuestaria de esas agencias, quin nombra a sus directi-
vos, de quin dependen ellos para esos cargos. Y aqu, nuevamente, en Ar-
gentina, estamos desde siempre en una mala situacin, que ltimamente ha
empeorado; las entidades de control dependen, cada vez ms, de la voluntad
del Ejecutivo en cuanto a su presupuesto y al nombramiento y estabilidad de
sus dirigentes.
En dos palabras, la capacidad no solamente de advertir, sino de querer
advertir, ha sido, y es, en Argentina, muy dbil. Adems, aparte de querer
advertir transgresiones, se trata de poder actuar. Como bien lo saben algunos
miembros de nuestro Poder Judicial, no basta una buena decisin, un buen
juez, un buen auditor, sino que lo que ellos deciden tiene que ser parte de una
red institucional formada por otras entidades estatales dispuestas a actuar en
consonancia con las decisiones que derivan de la constatacin de que ha ha-
bido tal o cual transgresin. En otras palabras, las entidades de accountability
no pueden actuar solas; ellas tienen que estar ligadas a redes institucionales,
que van desde la Polica hasta el Congreso y el Poder Judicial, que estn dis-
puestas a actuar en consonancia con la legalidad ejercida por esas entidades.
Estas redes en Argentina tambin son muy dbiles, muy fragmentadas.
Lamento contarles que un distinguido socilogo franco-espaol realiz
un estudio sobre datos que llegan hasta 2004 / 2005. Hizo una evaluacin de
la efectividad de las agencias de accountability en diez pases de Amrica del
Sur, y desgraciadamente, la Argentina sale ltima; el nuestro es el pas en el
cual los datos de efectividad de la accountability son los peores. El problema
es que la efectividad de la accountability es un atributo fundamental de la
democracia. El poder que nosotros damos a gobernantes y funcionarios es
un poder nuestro. Ellos tienen esos poderes porque vienen de nosotros y
nos lo deben a nosotros. Por eso, mucho ms que repblicas oligrquicas,
mucho ms que monarquas, en democracia, en democracias tomadas en
serio, los que ejercen poderes desde el Estado nos deben cuentas, cuentas de
lo nuestro. Y esto vale no slo en lo econmico, sino tambin en trminos de
las autorizaciones legales y constitucionales que permiten a los funcionarios,
precisamente, ejercer los cargos que tienen. La consiguiente rendicin de
cuentas en todos los terrenos es una demanda que constituye la esencia de
332
la democracia. Esta es una demanda que uno ve, a veces, demasiado ausente.
Coincido en este sentido con el comentario que en esta reunin hizo el Doctor
Corcuera de la falta de demanda de accountability en los temas en que ejerce
su jurisdiccin. Por ello insisto en que es muy importante que logremos un
tejido institucional en el que haya entidades que quieren y puedan advertir
transgresiones, y que adems quieran actuar en consecuencia, junto a otras
entidades, tambin estatales, agencias e instituciones que estn dispuestas
a actuar en consonancia con las consecuencias que resultan de hallazgos de
transgresiones de otra parte del sistema institucional del Estado.
Pero eso solo no alcanza: hacemos falta nosotros. Hay reiterada evidencia
comparativa de que para que esto funcione, adems hacen falta progresos en
la cultura cvica y legal de una sociedad, de una sociedad que no acepte tanto
las transgresiones de poderes estatales. Se trata de una cultura que no solo
se enoje sino que tambin quiera y sepa acudir a resortes institucionales para
impulsar que esas transgresiones se detecten, investiguen debidamente y lle-
gado el caso sancionen. Tambin hace falta, por supuesto, medios dispuestos
a hacer lugar a estas situaciones, seriamente y sin crear vctimas; pero pre-
fiero el ruido al silencio en este caso. Y adems tambin vendra muy bien,
tal como ha aparecido en los estudios comparativos, un sistema de partidos
polticos competitivo. Uno de los grandes motores de aumento histrico de
accountability han sido los partidos polticos competitivos; cuando es as una
oposicin que cree que puede ganar, tiene incentivos importantes para tratar
de asegurar inmediatos avances de accountability y, por otra parte, partidos
que temen perder pueden convencerse de que, para evitar futuras transgre-
siones en contra de ellos, les conviene tambin aceptar limitaciones en su
poder que rijan para el futuro.
Quiero terminar insistiendo en que es fundamental de la idea constitu-
cional y representativa de la democracia, acerca de que el Estado y los funcio-
narios tienen poder porque se lo prestamos, y que mandan porque nosotros
los autorizamos a hacerlo en beneficio del bien comn y del de ellos. Esto es
exactamente lo que no pocos gobernantes olvidan y nos incumbe a nosotros,
ciudadanas y ciudadanos, recordarles una y otra vez.
333
Captulo VI
Seminario - 4 de diciembre de 2008
Prcticas para desarrollo de fondos para

Partidos Polticos y campaas
Javier Cuebas
Nuestra preocupacin es cmo obtener los fondos necesarios para que

cada uno de ustedes o las personas que conozcan puedan llegar a ser electos.
Sobre eso quiero hacerles una salvedad: cada pas tiene una realidad diferen-
te, por tanto tienen que concentrarse en el marco jurdico, o en el Estado de
Derecho de su pas, porque la realidad de Estados Unidos no siempre es igual
a la realidad de Argentina, de Mxico, de Repblica Dominicana u otros. Por
ello les sugiero que consulten a un asesor legal que pueda decirles si algunas
de las cosas que aprendimos ac son realmente aplicables a su realidad.
Cul es el reto cuando estamos en una recaudacin de fondos? Es real-
mente obtener los fondos. La recaudacin es uno de los elementos ms im-
portantes de una campaa exitosa. Si los que estn aqu son candidatos, to-
dos lo han vivido. La recaudacin de fondos debe ser una parte integral de la
campaa. Uno de los grandes errores de candidatos que, lamentablemente,
son carismticos y tienen todo para ser un buen candidato, es que no inte-
gran la recaudacin de fondos a su programa de trabajo, y se concentran en
yo soy buena persona, me conoce todo el mundo, tengo el apadrinaje del
jefe o la jefa de mi partido, y a veces no integran estos detalles que son im-
portantes, y si no tiene fondos no va a poder comprar medios, si no compra
medios no puede llegar al pueblo, y entonces se le complica la vida por no ha-
ber integrado desde el principio la recaudacin de fondos en su programa de
campaa. Si se trata de una campaa de nivel medio, como por ejemplo la de
un Concejal municipal, quizs necesite slo una persona con algunos amigos
que colaboren; ahora, si ya se trata de campaas ms complejas, como para
ser congresista, es decir legislador nacional, lo conveniente sera que cuente
con un equipo de trabajo que incluya un Presidente de su Comit, que es un
335
Javier Cuebas
Director de la Campaa, tambin un Director de Medios y, por lo regular, un

Director de Recaudacin de Fondos. Lamentablemente en Amrica Latina,
ese tercero es el que muchas veces no est presente, y los otros tienen de-
masiadas ocupaciones para dedicarle la cantidad necesaria de tiempo para
hacerlo de forma exitosa.
El modelo estadounidense de recaudacin de fondos fomenta: una vi-
sin clara y definida entre las diferentes entidades o divisiones del Partido y
de la sociedad civil. Eso implica lo siguiente: el Partido recibe dinero, pero
tambin los individuos. El sistema estadounidense de candidaturas es indi-
vidualista. El Partido Demcrata Nacional en los Estados Unidos es una en-
tidad que recibe donaciones de fondos, pero tambin las reciben los candi-
datos. En algunos pases de Amrica Latina es comn que las campaas sean
prcticamente lo que ustedes reciban del fondo del Partido. En el caso de
Estados Unidos, hay un fondo electoral, pero tambin hay mucho dinero que
viene de entidades privadas, tanto de comits de accin poltica, como de in-
dividuos, y son diferentes formas de acceder a los fondos. Se hace diferencia
entre las entidades nacionales o centrales. A nivel nacional nos referimos
al Partido Nacional Demcrata o al Partido Nacional Republicano; a nivel,
por ejemplo, estatal, hay una subdivisin que le pertenece al Estado, pero es
afiliada al Partido, que a su vez ac sera, por ejemplo, ir de lo nacional a pro-
vincias, e igual se sigue rompiendo en bloques hasta que llega al individuo,
al candidato individual, a los diferentes niveles.
Otros grupos conocidos son los comits de accin poltica, formaciones
que se dedican especficamente a apoyar proyectos ideolgicos, ya sean de
candidatos o de los partidos, y entonces hay una separacin clara entre lo que
son los fondos pblicos y los fondos privados. Por ejemplo, cuando Barak
Obama y su equipo vieron que tenan una gran habilidad para recoger fon-
dos, como jams lo haba logrado ningn candidato demcrata, decidieron
no seguir la promesa que haban hecho al principio de su campaa, de que se
iban a adherir al Fondo Electoral, que en el caso de Estados Unidos establece
un pareo de fondos con las campaas, pero establece a su vez un tope en la
cantidad de fondos. Tan pronto el equipo de campaa se dio cuenta de que
ellos iban a sobrepasar la cantidad -y cuando les diga el nmero van a es-
tar bastante sorprendidos-, decidieron modificar la promesa y simplemente
decir que la realidad era diferente, y que iban a seguir con los fondos segn
llegaran. La decisin fue exitosa, luego les voy hablar del nmero, pero lo
que Barak Obama ha logrado, probablemente, es un nmero que en muchos
aos no va a volver a darse.
La regulacin y la transparencia tambin son puntos clave, tanto a ni-
vel privado como pblico, porque cada donacin es rastreada: cuando usted
hace una donacin, no tan slo deja claro cunto ha donado al tope electo-
ral, prcticamente como un sistema de contabilidad, sino tambin cul es
su nombre, quin es usted y para quin trabaja. Eso le permite identificar al
sistema si usted es por ejemplo un cabildero: cabildero en los Estados Uni-
dos, como es en otros lugares, es prcticamente aquel -y yo soy uno de ellos-,
336
Prcticas para desarrollo de fondos para Partidos Polticos y campaas
que vive de hacer negocios promoviendo polticas pblicas en el Congreso

o a nivel del Ejecutivo; entonces hay una regulacin y una transparencia al
respecto. Por ejemplo, Obama no tomaba fondos de los cabilderos, yo no le
tuve que donar ni un centavo a Barak Obama, lo que nos muestra cun de-
tallado es el seguimiento y el rastreo de los fondos. De igual forma, hay unos
topes electorales en las donaciones a diferentes niveles, y si usted se pas del
tope, puede ser multado como individuo, pero el candidato que recibi esas
donaciones en exceso tambin puede ser multado, y ese es el marco jurdico
al que nos estamos refiriendo.
Entonces: cules son las estrategias a seguir para solicitar y recaudar
fondos?, qu implica esto? Primero, no engaar a los donantes, o sea: no
haga promesas innecesarias o imposibles de cumplir, estamos desarrollando
una relacin que debe ser vista casi como una relacin de negocios, que a su
vez est atravesada por los principios bsicos de la comunicacin social, de
los cuales la confianza es uno de ellos. No debe aceptar donaciones ilegales
o que puedan provenir de fuentes dudosas. No toda donacin de fuente du-
dosa es ilegal; sin embargo, si usted tiene confianza en su equipo de trabajo,
tiene conciencia de que alguna persona que le va a hacer donaciones tiene
negocios cuestionables, hay rumores tras bastidores de que esa persona est
recibiendo fondos, o est conectado a la mafia, o est conectado a otros po-
lticos corruptos, tenga mucho cuidado con ese tipo de donacin, y trate de
evitar ese contacto. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, las donacio-
nes estn protegidas bajo la Constitucin; se entiende que una donacin es
una forma de expresin, y por consiguiente es parte de la Primera Enmienda
de la Constitucin de Estados Unidos, que es el derecho a la libre expresin,
lo cual complica si usted le devuelve un donativo a alguien. Sin embargo,
como candidato, el marco jurdico le permite devolver las donaciones de las
personas con quienes usted no se sienta cmodo, y por consiguiente, a veces
es mejor prevenir que tener que remediar cuando explota un escndalo, y
alguien que tal vez lo que le don fue el equivalente a unos U$S 50, termina
destruyndole la campaa, cuando en realidad usted ha trabajado fuerte-
mente para crear una candidatura y lograr un xito electoral.
Al momento de planificar la campaa es importante: por un lado, pro-
mover al candidato, las ideas y los programas de gobierno, dando la expe-
riencia, la reputacin, los medios, el carisma, imagen, o sea, todo lo positivo
que hay del candidato y, a la vez, maximizar las debilidades del oponente.
No estamos hablando de crear una campaa negativa: estamos hablando de
maximizar lo bueno suyo y lo malo del otro.
De igual forma, cul es el rol del recaudador de fondos? Y en este mo-
mento no se ponga su sombrero de candidato, pngase el sombrero como si
fuera personal de trabajo en una campaa ajena, que est buscando cmo re-
caudar fondos para un candidato. La responsabilidad es identificar, solicitar,
trabajar con, y obtener fondos de un pblico especfico; son prcticamente
principios bsicos de mercadeo: su pblico especfico son los donantes, por-
que su candidato es su producto. Quines son? Quienes con su decisiones
337
Javier Cuebas
pueden influir en el xito o fracaso de una campaa. Si sus donantes dejan de

donar porque no creen en su proyecto cuando usted est a cuatro semanas
de la eleccin, su campaa se acab, salvo raras excepciones; porque no va a
tener nuevamente los fondos para tener acceso a medios, para pagar la gaso-
lina de los voluntarios, u otros gastos que tenga pendientes de su campaa se
les van a hacer bien difciles de cumplir, y va a terminar como una empresa a
punto de quiebra, va a estar ms preocupado por las deudas que por lo que le
toca hacer para ganar la campaa; por lo tanto, es necesario poder identificar
y trabajar con la gente, y mantenerla informada.
Si usted est buscando identificar una persona apta para llevar a cabo
esta funcin, las destrezas requeridas son similares a las de un buen admi-
nistrador ser buena gente, buen amigo, buen vecino, o mi compadre, no es
la descripcin ms apta de la persona que debe estar a cargo de los fondos.
Esa persona le puede ayudar pero con otras tareas dentro de la campaa,
no como recaudador de fondos, ya que este sera casi un contable dentro
de su campaa, y por tanto necesita una persona bien organizada, que ten-
ga experiencia, que sea diplomtica (porque usted nunca quiere insultar a
una persona que le puede ayudar econmicamente en la campaa, aunque
la persona no tenga la razn); tiene que tener motivacin, energa, ser un
tipo de persona que cuando sale de una conversacin todo el mundo dice
Ah, qu buena persona, me cay bien, representa muy bien al candidato,
porque tambin es una extensin suya, es una extensin suya con un pblico
muy particular, el que est ayudndolo a conseguir los dineros para poder
ser electo o electa. Por eso es importante el carisma y buen humor; adems
es imprescindible que esta persona tenga conocimiento del mercado, que
conozca al candidato o candidata como la palma de su mano, casi tan bien
como a su esposo o esposa; tiene que tener un conocimiento total de los
asuntos importantes a nivel nacional, regional, etc., porque cuando usted no
est disponible, muchas veces el Recaudador de Fondos es la persona en el
telfono hablando en nombre suyo, y si no demuestra ser una persona cohe-
rente, o una persona con conocimientos, es como si usted fuera incoherente
y no tuviera el conocimiento, lo cual puede repercutir negativamente en la
campaa de recaudacin y su imagen.
De la misma manera debe tener conocimiento de los donantes, o de cmo
acceder a los donantes, y de esto vamos a hablar ms adelante; tiene que te-
ner un conocimiento del Estado de Derecho. Lo menos que usted quiere es
una persona que no se instruya sobre las realidades del Estado de Derecho y
en una conversacin diga algo incorrecto, o que tenga implicaciones nebulo-
sas o de carcter ilegtimo, y entonces se meta usted en un lo por no haber
trado a su equipo de trabajo a la persona correcta. Toda persona tiene un
rol en la campaa; es cuestin de identificar quin es mejor para cada cosa.
Aparte de eso, tiene que tener acceso al candidato; si usted trae a su equipo
de trabajo a una persona a recaudar fondos, a la cual usted no le va a dar
acceso, no le va a dar 15 o 20 minutos diarios, o no le va a dar el tiempo que
merece, realmente hay un problema serio, porque usted tiene que darles la
338
oportunidad de tener tiempo con usted a tres personas clave en la campaa:

a su Director de Campaa; su Director de Medios, que es la persona que con-
testa a la prensa; y a su Director de Recaudacin de Fondos, porque cuando
los donantes leen algo en la prensa, no llaman ni al Director de la Campaa
ni al de Prensa, llaman al Recaudador de Fondos para preguntarle qu pas
si no lo consiguen a usted en el telfono, as que es importante que esa per-
sona est bastante al da y tenga acceso a usted; o si no, por lo menos, acceso
directo a su Director de Campaa, a la segunda persona ms importante de la
campaa. Aparte esa es la habilidad de esta persona, lo hemos mencionado y
lo vamos a ir recalcando: mantenerse al tanto de todo lo que acontezca en la
campaa, positivo o negativo. Nuevamente, es una extensin suya, la gente
le hace preguntas, tiene que tener respuestas.
Principios bsicos de la recaudacin de fondos: la gente dona su di-
nero porque as lo desea, como cualquier otra donacin; pero, a diferencia de
la Iglesia, o de la Asociacin Americana del Cncer o el equivalente ac en
Argentina, usted no es una agencia de caridad, usted es un candidato, lo ms
cercano a lo que est haciendo usted es el rol de una empresa. Usted tiene que
tener la gente al da sobre su realidad y por qu es importante que hagan la
donacin. Lo tiene que ver transaccionalmente, pero no una transaccin de
ir a la heladera, comprar un helado y me voy a mi casa, sino una transaccin
completa; usted quiere que la gente siga volviendo hasta que logren el tope
de donaciones permitido por ley, y tambin se envuelvan ellos y envuelvan
a sus amistades; por tanto, una contribucin est basada en las necesidades
del donante. Un error clsico en los candidatos es que la contribucin est
basada en las necesidades de ellos. No, est basada en las necesidades del
donante. Es como cualquier negocio, sus clientes son los que lo mantienen a
usted; si usted es un negociante independiente, todo el mundo dice Ah, yo
no tengo jefe. No, usted s tiene jefe; cada cliente que entra por la puerta es
jefe suyo, porque el da que ellos no entren por la puerta, usted ya no tiene
negocio. Igual aplica en este marco. La gente dona porque el recaudador ha
identificado de forma efectiva sus necesidades, y los ha convencido de que
apoyar al candidato es de beneficio a sus intereses, pero hay diferentes inte-
reses: estn los ideolgicos, los empresariales, los cvicos, y a veces son ms
de uno de estos.
Definiendo una campaa de recaudacin de fondos exitosa: una
campaa exitosa est basada en el uso efectivo de las mejores prcticas y
tcnicas de mercadeo; si usted las integra desde el principio a la campaa,
aumentan las probabilidades de que usted tenga una campaa exitosa. Hay
que entender y conocer al candidato. Mucha gente durante la campaa no
llega a conocer al candidato, y a veces se sorprende con cosas que hace. Yo
estuve con la campaa de John Edwards, y nos sorprendimos mucho cuando
sali que tena una mujer embarazada, y por ah se destroz la campaa. Esa
es una realidad poltica que nos pasa mucho, es un ejemplo bien personal de
cmo nos integramos a veces, y a veces no conocemos lo suficiente; inclusive
su Director de Campaa, que es el ex congresista David Bonior, de Michigan,
339
Javier Cuebas
es una de las personas ms frustradas, porque le pregunt directamente al

candidato qu estaba pasando; es importante que haya una relacin donde
la gente conozca su realidad.
Usted no tiene que confesar todo lo personal, no est hablando con un
cura, est hablando con un compaero de trabajo, pero, en el mbito poltico,
lo que la gente no perdona muchas veces es la hipocresa, no es el acto en s.
Clinton tuvo el mismo problema en Estados Unidos: la gente no estaba tan
molesta con su relacin con la joven Monica Lewinsky, a pesar de que era un
acto negativo, sino que estaba mucho ms molesta con la negacin del acto
y las implicaciones que eso tuvo para el pas. Usted tiene que medir cun-
ta informacin le provee a su equipo de trabajo para que ellos sepan cmo
trabajar con crisis. En otras palabras, hay que entender el mensaje poltico y
el mensaje de recaudacin de fondos, que deben ir de la mano, pero no son
necesariamente el mismo. Entender y conocer el producto, ac van las for-
talezas y debilidades. La primera recomendacin: establecer una relacin de
trabajo con el candidato; no lo confunda con una amistad, cuando la relacin
es de amistad va a haber problemas, porque su recaudador de fondos no se va
a atrever a preguntarle ni cuestionarle ciertas cosas por respeto, por amistad,
porque nos llevamos bien; tiene que ser una relacin empresarial, tiene que
ser una relacin en la que usted pueda mantener ese vnculo donde la per-
sona le pregunta abiertamente ciertas situaciones, no para divulgacin, no
para hacerlas pblicas, sino para poder lidiar con cualquier efecto negativo
de algunas situaciones que hay. Coordine una entrevista con el candidato, o
en el caso de que ustedes sean los candidatos, permtanle a esa persona hacer
una entrevista, conocerlo a usted por las siguientes cosas: discutir las razo-
nes para lanzarse al ruedo poltico, la persona realmente necesita saber por
qu usted est en el ruedo poltico; discuta el trasfondo poltico y personal,
permtale a esta persona conocerlo, discuta los nombres de individuos, orga-
nizaciones, asociaciones y otros que puedan contribuir econmicamente a la
campaa, porque para identificar los mejores donantes para su campaa, la
persona tiene que conocer cmo conectarlo a usted personalmente con ese
otro individuo, porque recuerde: la donacin est basada en las necesidades
del donante, no en las del candidato.
Preparacin previa a la entrevista: se le pide a la persona que lea todo,
o la mayora de los artculos y reseas posibles sobre el candidato, es de-
cir, su ficha biogrfica. Es a veces vergonzoso que una persona vaya a una
reunin y no conozca la ficha biogrfica del candidato. Tiene que saber su
ficha biogrfica, su realidad, porque cada cosa en su ficha biogrfica la puedo
utilizar para conectar con ese donante particular. Lea todos los materiales de
la campaa; a veces la persona lee un material, una hoja que sale referente
a su programa de economa, va y pregunta sobre el programa de economa,
usted no sabe, eso lo hace ver mal; por lo menos, sepa las cosas bsicas de las
promesas de campaa del candidato. Si el candidato ha sido un oficial electo
previamente, obtenga una copia de su rcord de votacin, qu ha apoyado,
qu no ha apoyado, pro movimiento obrero, anti movimiento obrero, est
340
con el campo, con las ruralas, apoya al oficialismo, est en contra, o sea,
todo este tipo de realidades, para que la persona est familiarizada cuando
le hagan preguntas. Aparte de eso, clasifique la lista de donantes, porque si
ya usted corri para un puesto, alguien le tiene que haber ayudado econ-
micamente, ms all de su propio bolsillo; puede ser su familia, pueden ser
otras personas, pero es importante que tenga esa informacin lista; deter-
mine entonces quines han donado y quines no, y por qu. Es importante
saber quin le don, por qu le don, y quin no le don y por qu no le
don; hay gente que no le don porque no le caa bien, hay gente que no ha
donado porque en ese momento no poda econmicamente, algunos porque
no podan apoyarlo por alguna situacin poltica. Es bien importante poder
identificar todas esas causales para que luego las pueda usar a su favor. Hay
que coordinar una reunin con el Director de Campaa, identificar cmo la
campaa planifica ganar la eleccin, porque cada vez que su Recaudador de
Fondos vaya a la calle a hablar con gente tiene que explicar la pregunta ms
importante: cmo va a ganar usted.
Si usted est corriendo para un puesto, la meta es ganar y punto; cam-
biar el mundo, s, pero si no gana no puede cambiar el mundo; o sea, lo
importante es cmo explicar que usted va a ganar, eso es clave. Entonces los
tipos de pregunta que se dan en las conversaciones, para que tengan idea
es: quin conoce al candidato? O sea, quin es su crculo de amistades?,
quin es su red social?, quin lo apoya?, quin no lo apoya?; los asuntos
que ha liderado: ha sido ya lder en la industria, en el movimiento obrero,
en el movimiento agrcola, en las zonas rurales, en las reas urbanas?, o sea:
cul es su realidad, qu son las cosas que usted ha liderado, los asuntos en los
que ha trabajado, las alianzas polticas que tiene, si tiene un padrino poltico,
una madrina poltica, alianzas con algn sector particular de inters, etc., las
organizaciones, los lazos familiares que lo pueden ayudar, los lazos familia-
res que lo pueden afectar, hay algn familiar que tenga alguna situacin de
corrupcin, as sea un primo tercero, cuarto, quinto, que pueda surgir en la
campaa; tiene que ser una contestacin lista para cuando le pregunte, ya
sea la prensa o su crculo de simpatizantes o donantes, cmo piensa el can-
didato que va a ganar la eleccin?; muchas veces la forma en que el candidato
piensa que va a ganar la eleccin, tiende a ser distinta a cmo la piensa su
Director de Campaa. El Director de Campaa tiene un programa mucho
ms especfico a veces de lo que tiene el mismo candidato, y es bueno que la
persona que est haciendo su recaudacin de fondos conozca cmo piensan
l y el candidato. Entonces identifique cmo va a divulgar su informacin.
El impacto, influencia del puesto al que el candidato aspira y cmo
esto puede beneficiar los esfuerzos de recaudacin: tiene que identi-
ficar quin va a estar interesado en lo que usted est haciendo; a veces, por
ejemplo, usted puede candidatearse para Concejal municipal, pero puede
que su voto sea el decisivo si hay tal vez un empate, hay tres de un lado, tres
del otro, yo soy el sptimo, esto lo ayuda, porque tal vez si hubiera corrido
en un ambiente que era mayora absoluta no sera tan relevante, como puede
341
Javier Cuebas
ser, tal vez, si usted se convierte en el voto decisivo en la Asamblea Munici-

pal. Tiene que identificar todas esas realidades programticas, porque est
aspirando a qu ha de hacer cuando gane y cmo su triunfo va a beneficiar
a posibles donantes. Algunos donantes lo que quieren es beneficiarse con
contratos y obtener un quid pro quo, una realidad econmica; otros realmen-
te lo que quieren es un cambio, vamos a discutir sus tipos de cambio. Estos
son ejercicios que vamos a hacer ms adelante, no se preocupen ahora; la
idea es identificar los grupos, que ustedes se identifiquen, pero les quiero
mencionar algo ac, identificar y clasificar los donantes es importante. Us-
tedes tienen que tener una lista de donantes, pero tienen que saber quines
son, no meramente nombres con telfonos, eso no le va a resolver mucho a
la persona que le va a estar ayudando en la recaudacin. Hay que identificar
categoras. Las cuatro categoras ms importantes son la familia, su crculo
de familiares, amigos y colegas, por lo general son las primeras personas que
estn motivadas a ayudarle; el segundo grupo es el de inters, que son las
relaciones econmicas o las polticas, su padrino poltico, su madrina po-
ltica, su crculo poltico, su partido, las personas que estn interesadas en
recibir su apoyo dentro de las estructuras del partido; los negociantes que
estn interesados en recibir su apoyo (por ejemplo, la Cmara de Pequeas
Empresas, Medianas Empresas ac, o algn sector as, est molesta con el Al-
calde de la Municipalidad para la que usted est postulndose para Alcalde,
eso es una posibilidad; identificar la ideologa es clave); y los oponentes del
oponente: el enemigo de mi enemigo es mi amigo; a veces, funciona mucho
mejor que sus familiares, porque esa persona tiene una motivacin para no
permitir que la persona que est corriendo contra usted logre ser electo.
Les recomiendo que identifiquen a los posibles donantes, luego los cla-
sifiquen tomando las categoras mencionadas y a partir de all las dividan
en: primer nivel, el cual contenga a las personas que ms dinero tienen y
que pueden y es posible quieran dar una donacin, luego un segundo nivel
y un tercer nivel. Tercer nivel, por lo regular, lo conforman las personas que
le puede dar una donacin bsica para ayudarlo. Esto sirve para identificar
cunto tiempo usted le dedica a cada persona, a cada nivel.
Cmo se pueden obtener listas de donantes?, esto tiene importancia.
Los oficiales electos por lo regular tienen sus listas y las guardan como si
fueran oro, porque realmente son oro. La mejor forma es, si usted tiene un
padrino poltico, o unos compaeros que han sido mucho ms exitosos de lo
que ha sido usted dentro del Partido, estas son personas que, por lo regular,
van a tener acceso a una lista de donantes, y si usted tiene una forma de hacer
unas alianzas; se va a poder tener acceso a esas listas, porque para esa persona
va a ser conveniente que usted salga electo o se mantenga en el poder. El Par-
tido es el que a veces menos coopera con los candidatos, eso es universal; a
veces conseguir las listas del Partido es sumamente cuesta arriba. Sin embar-
go, el Partido siempre tiene las listas, o mejor dicho, individuos dentro del
Partido tienen acceso a esas listas que llevan aos y son las mejores listas que
hay. Si usted favorece los sindicatos, hay una verdadera probabilidad de que
342
los sindicatos tengan listas de sus miembros, as como listas de sus abogados,
listas de los empresarios que se benefician de relaciones, o lo que llaman
los contratistas, aquellas personas que mantienen algn tipo de contrato, se
benefician, etc. Esto aplica no tan slo a las uniones, sino otros grupos; los
grupos empresariales tienen muchas veces las mejores listas para los donan-
tes de primer nivel, son las personas que tienen acceso y son los que tienen
realmente la mayora de los recursos en muchas ocasiones, todo depende de,
ideolgicamente, si usted realmente se puede presentar ante esas listas o no;
y tambin las asociaciones, las asociaciones de mdicos, las asociaciones de
abogados, las asociaciones de ingenieros, muchas veces esos grupos tienen
acceso a donantes de primer y segundo nivel que, si usted tiene acceso a esos
nmeros de telfono, puede empezar a desarrollar relaciones trabajando con
el telfono, o haciendo eventos para que esas personas puedan conocerle.
Seleccin de la mejor herramienta o mtodo de recaudacin para
cada grupo: esto realmente depende de los fondos disponibles, de los fon-
dos que se esperan recibir de cada grupo. Usted no le va a dedicar diez horas
a un donante que le va a dar lo mnimo, o le va a dedicar solamente 30 segun-
dos a un donante que puede, literalmente, dar el mximo de contribucin;
usted busca identificar cunto tiempo le dedica a cada persona. El nivel de
atencin, que es realmente tiempo y recurso, debe depender de la cantidad
que se espera obtener. Si usted tiene un donante que va a maximizar, darle el
mximo, o va a conseguir, digamos, otras 30 o 40 personas que van a darle el
mximo, como fue el caso de George Soros en la campaa de Barak Obama,
un multimillonario que trajo a otros multimillonarios a la campaa, usted
le da mucho amor y cario, todo lo ms que pueda; son cosas importantes,
define cunto, porque tampoco quiere que se convierta en una relacin que
pueda ser vista como de influencia, pero tiene que definir cunto tiempo de
calidad le va a dar a esa relacin para cultivarla y desarrollarla, como cual-
quier relacin de negocio. Tiene que solicitar donaciones de aquellos do-
nantes previamente identificados, para que cuando sea usted ya no llama
a cualquiera, sino a personas preidentificadas, que usted tenga una idea de
que hay una buena posibilidad de que le d una donacin, y tener una idea
de cunto puede pedir, porque si usted le pide a una persona ms de lo que
puede dar, ya empez la relacin en una situacin difcil, porque la persona
le dice Bueno, no puedo; es cuestin de hacer todo el trabajo de antemano
que ya hemos hablado para cuando usted est en el telfono, o en persona,
con este individuo, usted pueda salir de ah con una promesa o, como llama-
mos en este argot, con un cheque en la mano.
Establezca una relacin con los prospectos y para esos intereses con
los eventos, por ejemplo, si usted va a develar su plataforma sobre eco-
noma, esa es una muy buena oportunidad para invitar a los empresa-
rios; si usted va a hablar del desarrollo econmico, inclusive ah usted
puede mezclar empresarios con movimiento obrero, porque ambos se
343
Javier Cuebas
benefician; ah tiene oportunidades de variar los eventos de acuerdo con

las distintas realidades a las que pretenda acceder.
Enve un mensaje individualizado que deje en claro cmo se bene-
ficiarn de la victoria de su candidato. Es importante que la gente en-
tienda qu beneficios va a haber, va a haber ms luces, va a haber ms
seguridad. Por ejemplo, uno de los candidatos con los que he trabajado:
su plataforma para Alcalde estaba basada en seguridad pblica; todo
mensaje estaba relacionado con cmo iba a haber ms vigilancia poli-
caca, cmo iba a haber ms alumbrado, cmo iba a haber ms protec-
cin, etc. Demuestre en todo momento que su candidata o candidato
puede y va a ganar, a la gente no le gusta donar a los que van a perder,
porque eso es como, realmente, regalar el dinero, y a la gente no le gusta
regalar dinero; volvemos, no es un movimiento religioso, no es la cura
del cncer, usted es un candidato y la gente quiere apoyar al que gana.
Acompae la informacin de notas de prensa positivas, encuestas, etc.,
o sea, valide lo que est diciendo; si a usted le sacaron un buen artculo,
una buena resea, un buen perfil sobre su candidatura, acompae ese
artculo con cualquier material que enve, ya sea escrito, o cuando tenga
eventos, tenga copias que pueda repartir, o enviar con un link o un esla-
bn electrnico cuando lo haga por correo electrnico. De igual forma,
solicite cantidades especficas, indique para cundo necesita la dona-
cin, dle fechas a la gente, porque a la gente le gusta decir que s, pero a
la hora de enviar el cheque, la gente se lo olvida, y hay que recordrselo
constantemente, por eso usted no puede dedicar todo su tiempo a re-
caudar fondos, necesita alguien que realmente lo ayude; mucha gente
es buena haciendo promesas, pero en el mundo de la poltica usted sabe
que no toda promesa va a terminar siendo cumplida, entonces deje saber
cmo su contribucin va a ser utilizada, o los efectos negativos de no
contribuir. Esto es para materiales escritos, ya sea por correo electrnico
o impresos; por ejemplo, su contribucin de x cantidad nos ayudar a
x cosa, que puede ser a llevar 100 voluntarios a tocar las puertas para
que conozcan el mensaje del candidato, a organizar una actividad en tal
lugar, etc.; la negativa, que sera qu va a pasar si usted no contribuye,
no nos ayuda, Fulano de Tal ha aprobado la eliminacin de millones de
dlares en fondos educativos los pasados aos, cuatro aos ms de x
persona seran nefastos para nuestros nios y nias.
Conecte a la persona a nivel personal con la donacin, dle una ra-
zn para donar, ya sea para donar porque usted va a ayudarlo, o porque la
otra persona es ms mala, Guatemala o Guatepeor, cualquiera es vlida
siempre y cuando logre el cheque. Otra recomendacin es que cuando
solicite una donacin en persona, y esto a veces es bien difcil para un
poltico, utilice la mayor parte del tiempo para escuchar: a los do-
nantes les encanta que los escuchen, porque la gente les est haciendo
un pedido, lo que estn comprando hasta cierto punto con su donacin
es su tiempo, porque usted es candidato, usted le va a resolver los pro-
344
blemas al mundo; o sea, la idea es que usted le dedique un poco de tiem-

po a esa persona y desarrolle una relacin ms personal. Una vez que
un prospecto haya contribuido, mantenga la comunicacin y cul-
tive la relacin, ya sea directamente o a travs de su equipo de trabajo,
porque usted quiere que esa persona llegue al mximo, llegue al tope, o
atraiga a otras personas que tambin puedan contribuir, y aumente la
red de contribuciones gracias a ese contacto. Si la persona se identifica
con usted y cree en los postulados, de verdad cree en usted como per-
sona, va a atraer a sus redes sociales, y eso es bien importante; una vez
recibida la donacin, enve una carta de agradecimiento, una carta
que muchas veces ni la va a firmar usted, ni la va a escribir usted, ni usted
va a saber de dnde sali la carta, simplemente es un formato prehecho,
que le significa a veces mucho a las personas. Yo trabajo en el Congreso
de Estados Unidos y por prctica envibamos cartas a quienes contribu-
yen, es impresionante ir a veces a hacer la campaa y ver esas cartas, que
la congresista ni idea tena de que haban salido de la oficina, puestas
en marcos en las puertas, porque eso era tan significativo, era que esa
persona recibi una respuesta de un poltico reconocido. Estas personas
valoran mucho ese contacto, sobre todo los donantes pequeos.
O sea, todos deben buscar que la donacin siga, no pierda la perspectiva,

tiene que calcular el tiempo, dinero y personal, equipo de trabajo a utilizar
para lograr la meta, y tenga algo en mente siempre, o sea, usted no puede
hacer eventos que le van a costar ms de lo que va a recaudar, eso no hace sen-
tido alguno; usted tiene que buscar siempre maximizar los recursos. Tiene
que identificar primero a los donantes, luego sus intereses, y despus
la forma de contactarlos; siga siempre ese orden, es lo que ms ayuda a ser
exitoso en la recaudacin de fondos. La clave es pedir: no tenga vergenza,
tiene que pedir, pedir y pedir. Como se dice en la Cruz Roja, que no importa
en qu parte del mundo, usted los ve con la campanita y pidiendo. Tiene que
pedir, como cualquier organizacin sin fines de lucro. Si le responden que
no, no se preocupe, no lo tome como algo personal, no amenace a la perso-
na; algunos candidatos cometen ese error, recuerde que si una persona no
dona hoy, puede donar maana, o puede referir a un amigo; a veces la gente
no dona porque no se atreve a decirle que est casi en quiebra. Sin embar-
go, pueden conseguir a alguien que pueda donar, o pueda donar cuando su
situacin mejore; tal vez ahora que usted est corriendo para Alcalde no le
pueda donar, pero dos aos despus usted est corriendo para Gobernador,
la persona est en una mejor situacin y se acuerda, Caramba, yo no pude
ayudarlo, djeme ayudarlo ahora, me cae bien, es buena persona, mira todo
lo que ha logrado; o sea, mantenga las relaciones dentro de las perspecti-
va positiva. Identifique y clasifique; lo hemos mencionado y lo seguiremos
mencionando. Solicite de mayor probabilidad a menor probabilidad; si usted
es la persona que va a estar en el telfono, solamente llame a las personas de
mayor probabilidad, porque su tiempo es sagrado como candidato, la mayor
345
Javier Cuebas
parte del tiempo lo tiene que pasar en la calle, o haciendo prensa, o tocan-
do puertas, o saludando, besando nios, etc.; es bien importante que usted
identifique quines son las personas con mayor probabilidad antes de aga-
rrar el telfono para llamar.
El xito atrae ms xito, y eso es clave: entre ms personas le donan, ms
personas van a donar; fue lo que pas con Obama. La meta original de Oba-
ma cuando empezaron la campaa, y estoy hablando en dlares porque es la
realidad americana, en los primeros tres meses de su campaa era recaudar
U$S 12.000.000; la Directora de Finanzas, que le pidieron escribir un memo
a ver cul era viable o no, con un candidato que apenas llevaba dos aos en el
Senado Federal, y que haba estado en el Senado Estatal de Illinois, con una
base de datos de apenas 20.000 personas, que para Illinois era extraordinario,
pero para una campaa nacional, con un pas de 300.000.000 de habitantes
era nada, le dijeron Bueno, 12 es casi imposible, 9 si lo hacemos bien puede
que sea. Obama va a terminar el ciclo recaudando U$S 1.000.000.000. Esa es
la realidad del nmero que les mencionaba antes, y se los voy a explicar lue-
go. Por eso, el xito atrae ms xito, y si no lo creen, pregntenle a Obama.
Las tcnicas de recaudacin son varias. Una es el contacto personal,

que eso no lo cambia nada, es el candidato o la candidata hablando con
personas; pero tambin, cuando usted no est, puede utilizar represen-
tantes alternos, que los debe escoger tan bien como su equipo de trabajo,
por ejemplo, sus familiares pueden ser representantes alternos, perso-
nas de alto nivel reconocidos en la poltica de su Partido, lderes cvicos
que estn dispuestos a apoyarlo: esas personas pueden ser sus alternos.
Alterno en la campaa de Obama, por ejemplo, fue el Gobernador Ri-
chardson de Nuevo Mxico, que ahora fue nominado, como Ministro
de Comercio; tambin tena empresarios como Warren Buffet, que es
un multimillonario sumamente reconocido, tena una serie de personas;
obviamente estamos hablando de nombres bastante reconocidos en Es-
tados Unidos pero, a nivel de cada barrio, hay equivalentes locales que
usted puede contactar, atraer a su campaa y convertirlos en subalternos
para que hablen de su plataforma. No todo el mundo tiene que hablar
de todo, su personal tiene que saber lo mximo posible sobre usted,
pero si usted tiene un empresario, que fue el Presidente de la Cmara de
Comercio local, esa persona puede hablar prcticamente de su progra-
ma empresarial, su programa de desarrollo econmico; usted tiene un
Doctor, que es el mdico de cabecera de la familia, que lo ha atendido
toda la vida y lo conoce desde que naci del vientre de su madre, esa
persona puede hablar de los programas de salud que usted est trayen-
do; entonces usted puede identificar diferentes personas que pueden ser
alternos suyos que tienen el conocimiento de los temas, pero tambin
conocimiento de su persona, que validan su persona, para que hablen
en nombre suyo y le dan validez, por consiguiente, a su candidatura y su
campaa. El Comit Financiero es clave: identifique tres o cuatro per-
346
sonas que puedan ser parte de un Comit Financiero, que no tengan el

tiempo que podra tener un Recaudador de Fondos, pero que tengan la
capacidad de desarrollar estas redes sociales con acceso a donantes de
primer y segundo nivel, que le puedan permitir entonces tener una base
slida de desarrollo econmico constante, ellos haciendo actividades,
haciendo llamadas en nombre suyo, o dicindole a quin llamar, Mira,
habl con Fulano, me dice que le gustara hablar contigo, te quiere cono-
cer, no te va a regalar el cheque, tienes que hablarle, pero es bueno que
ese trabajo se haga por una persona que cuando usted llegue, el trabajo
est prehecho, que usted prcticamente tenga que cerrar el trato.
Los eventos: son tambin claves. Por lo regular se hacen cocteles, se ha-
cen diferentes tipos de actividades; hay candidatos que son sumamente
creativos a la hora de hacer actividades y eventos, todo depende de la
realidad del marco jurdico, qu es permitido, qu no, se puede hacer la
actividad en la casa de alguien famoso, y esa persona famosa literalmen-
te slo pone la casa, no le da un centavo, nada ms, por el mero hecho
de que usted hizo la actividad all, ya crea una imagen de cunto acceso
tiene usted, y valida su candidatura; hay formas de hacerlo. Puede tam-
bin hacerlo ya sea en una asociacin, en un centro comercial, en sitios
pblicos, sitios privados, todo dependiendo de su realidad.
La comunicacin por correo: es una herramienta tradicional, suma-
mente usada en Estados Unidos; aunque ya la comunicacin por correo
electrnico, pues ms del 60% de la poblacin de Estados Unidos tiene
acceso a Internet, o lo usan regularmente; y ya en 2004 era el 63%, se
estima que ahora debe ser un 70 / 75%. Esto no explica que eso sea el
caso argentino, por consiguiente, tal vez una mezcla entre correo y co-
rreo electrnico sea lo ms conveniente en su caso. El banco de telfono
tiene que tener la capacidad, la red ciberntica, que es lo que hablamos,
tener una combinacin entre la capacidad de enviar correos electrnicos
a personas, pero tambin una pgina Web, porque cuando la persona
recibe un correo electrnico, qu es lo primero que quiere hacer?, hacer
clic en algn lugar para ver ms informacin sobre esta persona. Cuando
usted recibe una oferta de auto, cualquier cosa, despierta la curiosidad
y ya usted est enfrente del monitor, casi automticamente usted va a
buscar identificar mayor informacin.
Las notas de agradecimiento: nuevamente, importantsimo, asegre-
se de que las notas salgan a tiempo, no enve la nota de gracias tres me-
ses despus del evento porque nadie se va a acordar; trate de tener una
persona que se encargue de eso, usted no tiene tiempo para eso, usted
es el candidato, busque una persona, un voluntario, una persona de su
equipo de trabajo que lo haga.
El contacto personal como estudio de caso, positivo, es la tcnica
ms efectiva. Mantenga el positivo Vamos a ganar, vamos a cambiar
el mundo, estas son las promesas, cmo vamos a implantarlas, etc.; lo
negativo consume mucho tiempo y esfuerzo, y a veces usted puede ser
347
Javier Cuebas
percibido como el negativo en la campaa y no su oponente. Deje que lo

negativo lo diga otro, para eso tiene alternos. No es lo mismo que usted
diga algo negativo sobre el rcord de salud, en las reas de salud, de su
oponente, a que venga este doctor que lo conoce de toda la vida, que es
su alterno en el rea de salud, y lo diga l, sas son realidades distintas.
Por ejemplo, la candidata Hillary Clinton utiliz subalternos para hablar
negativamente de Obama, porque ella era una mujer anglosajona que no
poda necesariamente, hacia la opinin pblica, atacar a un candidato
afroamericano; sus alternos afroamericanos se encargaron de hacer ese
trabajo, no le funcion muy bien, pero fueron las personas que ella de-
sign porque eran las que ms le convenan para poder hacer este tipo de
trabajo, a ver si lograba reducir la ventaja que le llevaba Obama. Hay for-
mas de hacer las cosas: el negativismo que sea de otro, que no sea suyo.
El contacto con el candidato se reserva para los donantes ms genero-
sos y para los que no han llegado al tope de la ley. Cuando usted est en
una campaa para Alcalda y cosas as, esto no necesariamente aplica,
pero ya cuando usted est corriendo para Gobernador, para Senado Fe-
deral, cosas as, todo el mundo va a querer cinco minutos de su tiempo;
si usted le da cinco minutos a todo el mundo, llega el da de las eleccio-
nes y no ha hecho nada; tiene que saber cmo maximizar su tiempo,
y tambin que su equipo de trabajo desarrolle una base de datos que
rastree las donaciones que lleguen. Si usted tiene un donante que no ha
maximizado, usted le va a dar el tiempo, porque usted lo que va a buscar
es que la persona siga donando, llegue al mximo nuevamente y atraiga
a sus redes sociales.
Representantes alternos: se requieren para identificar a nuevos pros-
pectos, tienen que traer sus redes sociales, para dar seguimiento; una
llamada de seguimiento es una llamada por cobrar, es una llamada prc-
ticamente donde alguien le dice Mire, no paga el carro, y si no paga
antes de tal da se lo vamos a quitar, o sea, eso usted no quiere hacerlo,
porque eso es negativo, la persona se va a llevar mal sabor en la boca si
le recuerdan que no ha pagado. Busque un alterno que tenga, tal vez, la
estatura para poder llamar a un donante de primer nivel y decirle Mira,
Fulano, disculpa pero no ha llegado tu cheque, s que t lo enviaste,
pero no ha llegado, cmo hacemos si no llega, si se perdi en el correo;
hay formas de recordarle a la gente las cosas sin necesariamente ser ne-
gativo, pero busque que eso lo haga una persona que no sea usted, a me-
nos que ya sea una situacin desesperada y algo ms personal, pero evite
ser usted, busque una persona dentro de su equipo de trabajo que pueda
hacer ese tipo de labor. Tambin son buenos para demostrar el apoyo de
una persona: ya dimos unos ejemplos especficos, y tambin son bue-
nsimos para vender boletos para eventos; si usted tiene un coctel, los
alternos hacen las rifas. El alterno es el que le va a vender los boletos para
el evento y usted le dice T tienes 5, t tienes 10, t tienes 20, tienes ms
gente. A eso no necesariamente lo hace usted, pero si tiene equipo de
348
trabajo, viene su Recaudador de Fondos y hace las asignaciones, y usted

lo llama y le dice Mira, Fulano, tus 10 boletos para el coctel del viernes,
no te olvides, te faltan 3, ese tipo de cositas.
Implementacin: identifica aquellos prospectos que ameritan una lla-
mada del candidato. Ya esto lo hemos hablado: preparar una hoja de
vida, porque a lo mejor usted conoce a la persona, pero no la conoce tan
bien, la conoce de hola y adis, es bueno que usted sepa de ella, porque
por ejemplo la candidata o sus representantes pueden utilizar la infor-
macin para hacer la llamada, y aqu tenemos un ejemplo, doa Laura.
Usted la llama, le da las gracias por su tiempo, y conecta con algo per-
sonal antes de pedirle el dinero, o sea, es como meterle las manos en los
bolsillos a alguien mientras est hablando. O sea, dgale a la persona, co-
necte, Me enter de que tu hijo se gradu, me enter de que tu hija tuvo
gemelos, me enter de algo positivo, conecte con algo positivo, que
implica que usted conoce de la persona, que usted est al da de lo que
es la persona, dle ese contacto, esa alimentacin positiva; y entonces,
antes de que acabe la conversacin, usted tiene que pedirle dinero, tiene
que pedir una cantidad especfica, no le diga Necesito una donacin.
Tenga una idea de cunto puede donar la persona y, ms o menos, div-
dalo por la mitad y pida eso, y entonces sabe que para la prxima llamada
va a pedir un poquito ms, porque ya usted sabe lo que la persona puede
donar, y as usted identifica unas tcnicas de cmo lograr la donacin. La
meta de cada llamada del candidato es cerrar con un compromiso de un
cheque; esa es la meta, tiene que haber un compromiso, o que la persona
le diga No puedo, porque si le dice No puedo le tiene que explicar por
qu, y a veces las personas con tal de no explicar por qu le dicen Bueno,
te doy, pero te doy tanto. Lo importante es cerrar con una donacin de
algn tipo.
Las llamadas: esto a algunos no les va a caer bien: en Estados Unidos
se recomienda que el candidato dedique 15 horas semanales a llamadas,
eso es a llamar a donantes, no hacer poltica tradicional. En el Congreso,
el Partido Demcrata y el Partido Republicano tienen unos salones, por-
que no se pueden hacer llamadas desde las oficinas congresionales, viola
la ley; lo que se hace es que a una distancia de unos cinco minutos est el
edificio del Partido, entonces los congresistas caminan hasta el edificio
del Partido donde hay unos salones dedicados a llamadas, son los bancos
de llamada, para este caso. Usted quiere ver algn congresista en particu-
lar que no ha visto durante el da, que se le esconde en la oficina; usted se
sienta al frente de ese saln y lo va a ver, en algn momento de la semana
lo va a ver, tngalo por seguro, porque ese es el lugar donde la mayora de
ellos hacen las llamadas, algunos las hacen de sus propios comits, pero
la mayora utiliza las facilidades del Partido para hacer las llamadas.
Entonces, debido a las limitaciones de tiempo, como dije, el propsito

de la llamada no es saber que la hija de Pepe se casa el da tal. No: es lograr
349
Javier Cuebas
la donacin; nunca, nunca comience la llamada con una solicitud de dinero;

si usted est apurado y no puede dedicarle tiempo a la llamada, no llame,
llame otro da, llame despus, llame ms tarde, pero no empiece la llamada
con Oye, necesito dinero, no; empiece la llamada con lo positivo, con la co-
nexin familiar, con lo personal, y entonces entre; tampoco est dos horas en
el telfono con la persona, trate un tiempo mesurado basado en la realidad.
A los latinoamericanos nos gusta darnos calidad de tiempo, as que no es la
llamada tradicional de Estados Unidos, que dura como 45 segundos, un mi-
nuto; ac es una llamada un poco ms larga, le va a dar el mismo resultado.
Hable con el donante como si fuera un amigo o persona respetada, aunque
no lo conozca, aunque nunca lo haya visto en su vida, simplemente ya usted
tenga esa hoja de vida que d los datos bsicos de la persona, eso lo va a ayu-
dar a desarrollar un contacto personal y a lograr la meta, que es la donacin.
Utilice los protocolos de su pas, si se habla de usted, si se tutea, lo que sea
apropiado aqu en la Argentina, usted lo utiliza, y establezca intereses comu-
nes y entonces haga la solicitud, o sea, no vaya para la yugular si todava no
ha identificado intereses comunes; si, por ejemplo, sale en la conversacin
que son pacientes de cncer, que tiene una situacin personal, que usted
sabe de algo personal, mencione lo que usted pueda hacer tal vez. Si usted,
por ejemplo, est corriendo para la Asamblea Nacional, donde se trabajan
propuestas legislativas, y lo que a usted realmente lo que le interesa es salud,
esa persona va a estar muy receptiva a que usted le hable de programas de
salud, de cmo aumentar la capacidad de los hospitales, cmo hacer finan-
ciamiento, cmo lograr seguro de salud universal, y me perdonan si no doy
ejemplos ms especficos, porque no conozco la realidad argentina, pero esos
son ejemplos de cmo conectar a nivel personal.
El seguimiento: asigne una persona, o un ayudante, a darle seguimien-

to a la donacin; en la carta de agradecimiento incluya la cantidad; la
gente tiende a olvidarse de la cantidad y a veces le mandan el cheque por
menos, y no es que est haciendo pagos, usted necesita el dinero que
le prometieron, tiene que buscar todo medio de comunicacin, un re-
cordatorio, tiene que decir Gracias por tu promesa de tanto, es como
una transaccin, y un sobre predirigido con sello postal preferiblemen-
te. Por qu? Porque usted quiere hacerlo tan fcil como sea posible,
que no haya excusa para que ese cheque est en el correo, eso es bien
importante; si puede enviar a alguien a buscar el cheque, mejor; en otras
palabras, facilite el proceso, y asigne un representante alterno para lla-
mar, como ya habamos hablado, a los que se les ha olvidado enviar el
cheque. Recuerde que lo prometido es deuda.
El Comit de Financiamiento: un Comit de Financiamiento efecti-
vo puede abrir muchas puertas y asegurar una victoria. Usted tiene que
identificar y reclutar a los miembros de ese comit cuidadosamente; hay
gente que usted puede tener en su campaa, que a veces usted tiene du-
das sobre la persona, pero si no se le ha probado nada, usted no puede
350
botarlo tampoco, porque todo el mundo tiene derecho a la presuncin

de inocencia, pero no lo ponga en el Comit de Recaudacin de Fondos,
porque donde se mueve el dinero es donde se pueden formar fcilmente
las crisis ms grandes de credibilidad de una campaa. Toda persona
tiene un lugar de cmo ayudar, simplemente identifique dnde es mejor
ayuda o dnde no es ayuda. La riqueza personal no debe ser el nico
atributo, o sea, no es que va a poner a todos los cinco ricos del barrio a es-
tar en el comit, sino que compromtase a tener diversidad en el comit,
de diferentes reas, salud, vivienda, desarrollo, todo el mundo trae algo
que contribuye; identifique unas personas en eso. Busque personas que
tengan un compromiso personal con la candidata o candidato y el acceso
a donantes, o sea, que tengan redes sociales que le puedan beneficiar, o
redes probadas de donantes; la diversidad de gnero, profesional, ideo-
lgica, es clave, es bien importante que usted tenga un comit de diversi-
dad porque personas diferentes traen diferentes redes sociales a la mesa,
y la meta es aumentar, lograr el mximo nmero de donantes posibles.
Asigne cantidades, por ejemplo, si la persona, el Doctor Fulano de Tal

es sumamente reconocida, prestigiosa y usted le dice Cunto me puedes
ayudar?, Yo puedo ayudar con tanto, ya para su prxima ocasin usted
tiene ya cunto puede ayudar y ya lo asigna, dice Mira, t realmente me
puedes ayudar con 10.000, t me puedes ayudar con 100.000, t me puedes
ayudar con 500; o sea, dle cantidad, dle metas. Como todo, es el mismo
proceso que se utilizara en una ONG, en una fundacin benfica, en un ne-
gocio; dle metas, porque estas personas son cuasi empleados suyos, dles
metas. Provea todo el apoyo que sea necesario para que se sientan cmodos
y motivados. Qu implica eso?: dles tiempo, dles cario, dles amor. No
les d mucho amor, porque despus eso es todo un escndalo tambin, pero
dles entonces la oportunidad de compartir y conocerlo, dles la informa-
cin que necesitan, mantngalos al da por correo electrnico o personal,
haga reuniones regulares; si no las puede hacer usted, por ejemplo, si es una
carrera (postulacin) para la gobernacin o algo que sea la provincia entera,
por lo menos que haya gente de su equipo de trabajo, de los que son los nti-
mos y respetados dentro del equipo de trabajo, que los inviten a reuniones,
que la gente se sienta parte del proyecto, que se sienta que su candidatura es
lo ms cercano a ellos, eso es bien importante; honestidad, porque la con-
fianza inspira confianza, son principios bsicos, es sentido comn; a veces en
la poltica nos olvidamos del sentido comn, pero mantenga a los donantes
informados, no les esconda informacin. Si hay una encuesta negativa sobre
usted, no diga que la encuesta no existe, porque entonces al otro da sale en el
peridico en la primera plana, y ya tiene usted un problema de credibilidad;
simplemente busque una contestacin para la encuesta, ya sea la metodolo-
ga, ya sea: fjate, hemos tenido problemas en las ltimas semanas, estamos
haciendo unos cambios en el mensaje, nos hemos dado cuenta de x cosa.
No busque excusas innecesarias, simplemente dgales a las personas correc-
351
Javier Cuebas
tamente Estamos haciendo cambios para adecuarnos a tal cosa, no les es-
conda informacin; lo tradicional es que la informacin siempre va a surgir,
es raro que haya secretos eternos, lo importante es que usted sepa lidiar con
estas realidades para que no se conviertan en crisis.
Los eventos: son bien importantes para hacer las llamadas; pensaba
en los cocteles como un ejemplo clsico, pero hay muchos otros even-
tos: hay gente que hace conciertos, hay gente que hace todo; lo que le
permita la realidad jurdica de Argentina, usted lo puede hacer para su
campaa. En mi natal Puerto Rico, son bien normales las rifas, igual
que en las escuelas, y a cada empleado tiene una asignacin, cada cual
contribuye, todo el mundo; el evento es vender las rifas o vender el baile,
o la actividad particular. En este caso, los eventos son uno de los mejo-
res mecanismos para recaudar dinero, especialmente de los donantes de
segundo y tercer nivel. A la persona que es acaudalada, no le importa ir
a un evento para darle un cheque, se lo da literalmente cuando lo ve; lo
que esa persona necesita es confianza en usted, usted va a lograr lo que
esa persona quiere; el donante de segundo o tercer nivel, que tiene me-
nos recursos, est buscando algo, tal vez ir a un evento, tal vez ponerse
su traje de gala, compartir con un network de otras personas que se sien-
tan igual de poderosos, que se le suba la autoestima, cualquier cosa, y
los eventos le ayudan con todos esos detalles que parecen triviales, pero
que pueden ayudar a que usted tenga acceso a un cheque por parte de
esa persona. La mejor forma de contactar a estos donantes de segundo y
tercer nivel es a nivel de llamadas, cartas y reuniones privadas.
Las metas: maximizar los fondos minimizando los gastos. Si usted tie-
ne que escoger entre un sper local que le va a costar una millonada,
y la casa de alguien, que es gratis, yo le dira que el evento se hace en
la casa de alguien, gratis; porque usted tiene que minimizar los gastos
para lograr la mayor cantidad de beneficio econmico del evento. Maxi-
mizar y minimizar. Las metas, nuevamente, proveen tambin la mejor
ubicacin posible para el candidato; por ejemplo, si usted va a hablar de
economa esta semana, puede hacer un evento en una Cmara de Co-
mercio, o en un negocio local, como una heladera, si va a hablar de, por
ejemplo, cmo desarrollar prstamos para microempresas. Eso es parte
de su campaa: identifique un negocio pequeo, donde el comerciante
est apoyndolo, haga el evento ah, haga el evento en la casa de esa per-
sona, haga el evento donde esa persona pueda invitar a su crculo, a su
red social, para que usted conecte la localizacin del evento con el tema
de su campaa; eso es bien comn, se utiliza mucho, es muy efectivo, y
a la prensa le encanta. Entonces, ya se desarrolla una historia completa
alrededor de su evento, y no se hace un evento de recaudacin de fondos,
tambin se convierte en un evento meditico. Adems, demostrarles a
los donantes que su contribucin ha valido la pena, decirles los logros.
La gente por lo regular no quiere ver problemas -la gente trae proble-
352
mas-. Usted lo que quiere es darle entonces logros que ha tenido en la

campaa, porque esa persona va a seguir diseminando la informacin.
Motivarlos a seguir donando y referir a otro: es como la boda: el no-
vio y la novia no deberan estar preocupndose de si el pastel est listo,
o de si el cura lleg. Esos son detalles irrelevantes para usted; tiene un
comit y un equipo de trabajo. La preocupacin suya debera ser que,
cuando usted entre, haga una representacin digna de su candidatura y
que todo el mundo salga contento, no si la logstica est bien, que si hay
alguien en la puerta, que si el aire acondicionado. Entonces, la planifica-
cin y la ejecucin son clave.
El rol del Comit: el rol de estos Comits en un evento es vender los
boletos, lograr no tan slo que haya planificacin y que las cosas salgan
bien, sino tambin que el evento deje dinero. Para que deje dinero tie-
nen que venderse los boletos o lo que sea el propsito; por eso se le dan
encomiendas, o sea, metas. Tiene que monitorear y controlar los gastos.
La experiencia muchas veces es que se permite que un voluntario, un
tercero, haga un evento, y es un evento precioso, que cost ms de lo
que gener, y ya entonces usted tiene una prdida; entonces eso no es
ningn beneficio. Usted tiene que, en la recaudacin de fondos, prcti-
camente maximizarlo todo, entonces son clave las personas que usted
trae a ese Comit de Eventos. En Repblica Dominicana tienen una ex-
presin muy clara para este tipo de cosas: no traiga a la gente que hace el
figureo. Si usted va a traer gente muy bonita, con sus trajes de gala, que
hablan con todo el mundo, pero que, como decimos en mi tierra, no dan
un tajo, o sea, que no hacen absolutamente nada, ms all de ir a verse
bonitos al evento, esa gente puede tener un rol en la campaa, pero no el
de organizar el evento; usted de verdad necesita gente que sepa cmo or-
ganizarlo, cmo hacerlo exitoso. Tiene que, adems, establecer un costo
del boleto, que debe estar basado en el tope que le permite la ley por un
evento, y tiene que ser como cualquier tipo de transaccin, con una fr-
mula que deje saber que el evento cuesta x, y si yo vendo qu cantidad de
boletos, mi beneficio es tanto. Esa es la frmula, bien sencilla.
La meta de recaudacin debe ser establecida a travs de los prospectos

a invitarse. Si usted est invitando gente de primer nivel, es una meta ms
alta que si los est invitando de tercer nivel; hay que ser realista tambin, y
tiene que determinarse si el esfuerzo es meritorio. A veces tenemos grandes
ideas, y usted tiene esos voluntarios que son extraordinarios, pura energa,
pero tienen que tener unos anlisis de cun meritorio es un evento: tengo el
tiempo para un evento de esa magnitud?, realmente me va a generar dine-
ro?, mi candidatura est a ese nivel? O sea, yo voy a hacer un evento de gran
proporcin: mi candidatura para Alcalde amerita un evento as?, eso no
sera ms bien para alguien que est corriendo para Gobernador? Trate de ser
lo ms realista posible en el anlisis de los tipos de evento. Entonces coordine
las fechas con otros candidatos. Se da mucho el caso de que hay tres eventos
353
Javier Cuebas
buensimos en una ciudad pequea, y todos son el mismo da y a la misma

hora, porque nadie coordin; obviamente, usted no tiene que coordinar con
la oposicin, pero es bien importante que, por lo menos, coordine con aque-
llos candidatos que son afines con usted, que son de su equipo de trabajo, o
que responden al mismo padrino poltico, para que tengan una idea de cun-
do hacer los eventos convenientemente, y tal vez ellos un da le dicen Mira,
yo esta vez no lo voy a hacer, pero la semana prxima yo tengo, no hagas nada
ese da, y mantiene a su equipo de trabajo negociando para que su evento
pueda tener la mayor cantidad y participacin y apoyo posible, y aparte, no
deja ronchas con nadie al haberlo coordinado. Adems, no entregue los bole-
tos hasta que la persona haya pagado, porque despus de entregado el bole-
to, la gente dice Ah, pero yo te di el cheque, entonces usted dej a la persona
comer de gratis. Eso es muy bueno, pero hay una frase en Estados Unidos que
dice no ticket, no laundry, que es famosa en las tintoreras; o sea, si usted
no entrega el boleto en la tintorera, no le entregan el saco o la camisa. Es
bien importante que usted tenga esas pautas de los negocios. Aqu no se est
entregando nada de lo que llamamos en mi tierra fiado. En esta campaa, su
meta es recaudar los fondos porque el da de las elecciones es su fecha final
para todos. Ese da, si usted gana, el que le d, probablemente le va a pagar;
si usted pierde, esa persona probablemente no le va a hablar como en 4 o 5
aos, as que estas son realidades del sistema poltico.
Los pasos a seguir con los eventos: tiene que desarrollar un concep-
to. Qu es desarrollar un concepto? Tiene que tener una estrategia de
mercadeo, un anlisis de costos; tiene que tener invitaciones, porque si
no invita a la gente, no va a llegar; tiene que tener unas reuniones regu-
lares del comit, porque el comit no puede reunirse el da que pensaron
el evento y el da del evento; tienen que haber reuniones en el nterin;
tienen que identificarse los boletos; y tiene que monitorearse la venta
de los boletos, a cunto estamos de la meta, cuntos boletos faltan. Es
como cualquier tcnica de mercadeo: tiene que utilizar los recursos y
acomodarlos correctamente. Tiene que comenzar a mercadear el evento
con tiempo; no haga eventos a ltima hora. Las probabilidades de que
salgan mal en recaudacin son bien altas. Va a ser un evento a ltima
hora, que es un evento meditico; un evento meditico por lo regular
termina siendo a ltima hora por unas realidades, pero un evento de
recaudacin de fondos no, porque el propsito es sacar dinero, y no lo
puede dejar para ltima hora. La logstica es importante; el seguimien-
to; y volvemos al final: las cartas de agradecimiento; en el caso de la red
ciberntica, tiene que haber una pgina informativa e interactiva, tiene
que hablar en la pgina de sus eventos, tiene que ponerla al da lo mxi-
mo posible, y de ser posible, asigne una persona, un voluntario, que sea
de estos jvenes universitarios que les encanta hacer esto, que lo haga
de gratis y despus lo ponga en su curriculum vitae. Solicite, solicite,
solicite. O sea, utilice los recursos de la Web para solicitar dinero. Otras
354
herramientas aparte de la pgina Web y los correos electrnicos, son el

correo como tal, los bancos de telfonos y las cartas de agradecimiento,
que ya hemos mencionado.
Tablas de proyeccin: es como cualquier negocio. Establezco unas ta-
blas de proyeccin, es decir, por ejemplo decido que voy a hacer tres
eventos, entonces, cunto va a costar hacer el evento, cuntos boletos
tengo que tener para vender el evento, cules son las fechas donde ten-
go que saber si el evento va a funcionar o no, o si debo cancelar; o sea,
todo igual que si fuera un negocio: tiene que tener unas proyecciones de
cunto va a generar, y cuando termina el evento tiene que comparar la
proyeccin de lo que usted esperaba generar versus lo que gener, por-
que si va a tener prximos eventos parecidos, y usted tuvo prdida en el
primero, tiene dos opciones: o busca otras rutas, o hace modificaciones
para que el prximo sea efectivo. Tiene que tener siempre todas esas eva-
luaciones de dnde est.
Los recaudos: el anlisis de tiempo ya lo hemos mencionado: los recau-
dos que son proyecciones versus actual, es lo clave. Nosotros queremos
de meta U$S 100.000, recaudamos 75, es bueno, pero no es tan bueno;
nos quedamos cortos. Si nos fuimos por encima, bien; habr que ver qu
fue lo que se hizo correcto para seguir repitindolo. La lista de prospec-
tos es importantsima: son esas listas que le dicen a usted quines son
los donantes, quines son los mejores donantes, quines son los ms
efectivos, y entonces debe hacer una proyeccin. En algunos pases us-
ted tiene un tiempo bien corto para hacer su campaa; en otros, tiene
una vida. O sea, decida cunto tiempo tiene para hacer su candidatura,
qu le permite la ley, y establezca entonces un plan, literalmente, desde
el da uno hasta el da de las elecciones, y posterior a las elecciones usted
va a tener deudas que pagar, as que incluya eso en su plan de trabajo,
porque el da de las elecciones no acaba la campaa, lamentablemente.
Identifique, por ejemplo, los elementos, la candidata o el candidato, los

donantes confirmados. Candidata o candidato es cunto puede poner usted
de su bolsillo, qu trae usted a la mesa; yo tengo los recursos, yo tengo el
carisma, qu es lo que usted trae a la mesa: una combinacin de ambos. En
Orlando tuvimos un candidato, Alan Greysom, que es el Presidente de una
compaa internacional que muchos de ustedes probablemente la utiliza-
ban: fue el primer Presidente de IDE, famosa por las tarjetas prepagadas de
llamados. Alan, en los ltimos cuatro aos, decidi ser congresista y se ha
gastado U$S 4.000.000 de su bolsillo, sin pedirle un centavo a nadie. Eso no
lo puede hacer todo el mundo. Por consiguiente, usted tiene que decir qu
usted trae a la mesa: su carisma, su cara bonita, o tambin trae dinero, su fa-
milia, identifica sus recursos, identifica los donantes que usted sepa que son
confirmados, qu trae el comit de recaudacin a finanzas, en trminos de
qu cada uno de ellos pone en el inmediato, en el primer da; los eventos: va-
mos a hacer cuatro eventos, usted decide que va a hacer cuatro eventos, cul
355
Javier Cuebas
es la meta de esos cuatro eventos de recaudacin?, qu deben lograr?; la

comunicacin por correo: voy a mandar dos cartas de recaudacin de fondos,
me van a costar tanto entre timbrado, papelera, etc., cunto voy a sacar de
eso?; la contribucin promedio en los Estados Unidos cuando se enva correo
electrnico es de unos U$S 35. Eso no tiene que ser la realidad suya; puede ser
mucho menos y aun as ser efectivo.
Tiene que tener una meta: usted manda una carta, cunto recibe? Hay
gente que enva la carta y dice Bueno, vamos a ver cunto llega. No. Tiene
que tener unas metas; tiene que tener definidas unas metas y ver entonces
qu es realista, qu es no realista, para poder analizar qu funcion, pues
el mensaje estaba mal, o simplemente que las cartas no las debe mandar y
es una prdida de tiempo. Todo tiene que llevar un anlisis. Los comits de
accin poltica: si los comits de accin poltica son permitidos en Argenti-
na, cuntos me van a apoyar, con cunto me pueden apoyar. El total de los
ingresos, o sea, qu est en el banco, no las promesas -las promesas no son
dinero-, cunto tengo en el banco, cunto realistamente tengo en el banco y
para qu lo puedo utilizar, y cules son mis prioridades. Mi prioridad es pa-
gar la renta del comit de campaa, mi prioridad es pagar a los consultores,
mi prioridad son las promociones mediticas, comprar medios.
Los costos: hay costos directos, hay costos programticos, hay costos de
personal, es como cualquier negocio. Usted tiene que tomar todo eso en con-
sideracin cuando est haciendo sus proyecciones. Y los ingresos menos los
costos es igual a fondos disponibles. Es una frmula bien bsica, que todo
negocio la utiliza, y usted la debe utilizar, o su persona a cargo del financia-
miento debe utilizar las formas ms bsicas de cmo manejar una empresa.
Entonces, qu implica identificar las metas de los eventos? Pues qu
tipo de donante va a estar interesado en este evento: personas de primer ni-
vel no necesariamente van a estar identificadas a ir a un evento en el barrio;
igualmente, la gente en el barrio no se va a poner necesariamente chaqueta
y corbata para un nivel de alta sociedad con un boleto ms caro. Identifique
qu tipo de donante puede ir a qu tipo de evento, cantidad a recolectar,
propsito, mensaje. Identifique un anfitrin, no tan slo un comit, sino un
anfitrin; muchas veces es bueno tener artistas, personas de la farndula en
sus comits, ex funcionarios pblicos, siempre y cuando no sean acusados
de corrupcin o algo as por el estilo; si estn limpios, pueden ser parte del
comit, pueden ser anfitriones. Determinar el costo del boleto, lo hemos
mencionado. La lista de invitados, qu implica eso? Bueno, a quin se va a
invitar, quin es mi meta, quin es mi objetivo, quin es mi pblico. Identi-
ficar posibles patrocinadores, los vip, los famosos, personas importantes, los
oradores, quin va a hablar en el evento, voy a hacer un cctel, voy a hablar yo
como candidato, va a hablar mi padrino poltico, va a hablar mi Presidente
del Comit de Campaa, va a hablar mi Director de Campaa, va a hablar el
anfitrin, quines van a hablar y por cunto tiempo. A veces el cunto tiempo
es un poquito difcil, pero por lo menos el orden de la gente, eso lo puedo
identificar por protocolo.
356
Aparte de eso, los temas. A veces usted quiere que alguna de las personas
importantes hable de un tema particular. Es importante que esa persona sepa
de qu usted quiere hablar, y alguna informacin que usted le pueda proveer,
que conecte lo que va a hablar con su campaa, siempre es importante que
todo gire alrededor suyo, la estrella del show es el candidato o la candidata.
Diseo de invitacin, imprimir y enviar. La primera sesin de llamadas de
seguimiento, quin llama a quin. Al pblico en general lo llaman los vo-
luntarios, es simplemente un recordatorio, pero cuando estamos hablando
ya de las personas importantes, en algunos casos llama el candidato, llaman
los alternos, o llaman los Directores de Campaa, porque a la gente hay que
darle amor y cario a los niveles que se merezcan dentro de este marco de
recaudacin de fondos. Los arreglos de comida y refrigerio tambin se tienen
que tomar en consideracin, preferiblemente gratis, es la meta; si no es gra-
tis, al menor costo posible.
La segunda sesin de llamadas de seguimiento, tome todo esto en con-
sideracin, es mucho ms detallada que esto, para darle una idea. Tiene que
preparar una lista de quin ha reservado, tengo un evento en cuatro semanas,
cuntas personas; mi meta es 500 personas, cuntas han confirmado. En La-
tinoamrica es bien comn que no haya confirmado casi nadie, que la gente
simplemente llegue, eso hace a uno sudar hasta el da del evento. El evento
est citado para las 6, obviamente somos latinos, llegamos a las 8, y entonces
a las 9 de la noche yo todava no s si tengo un evento exitoso, pero a las 10
sal contento, bueno, todo depende, no?, pero es la realidad. Sin embar-
go, usted debe tratar de conseguir que le den un compromiso, porque, una
cosa bien curiosa -que es universal en los donantes de primer nivel-, es que
muchos donan y no van. El donante de primer nivel, la persona adinerada,
enva el cheque, hace el compromiso, y muchas veces ni se presenta; pero
simplemente el evento es la excusa para dar un cheque para algo, y a veces ni
va, y esos son los que por lo regular dicen Dame cinco taquillas, dame dos,
dame tres, o simplemente dicen Mira, yo no voy, pero voy a enviar a tal per-
sona. Esos tal vez sean los que usted pueda conseguir de antemano, que se
comprometan a apoyar el evento y le den por lo menos paz de espritu, que
el evento, por lo menos, se va a pagar solo, y el resto es ganancia. Lo otro im-
portante, aparte de preparar la lista de quines han pagado por adelantado,
es reclutar voluntarios para el evento. No busque reclutar personal, busque
usar voluntarios, y nuevamente, identifique qu voluntarios van.
Otro tema es la puerta: quin trabaja la puerta, pues la puerta no la pue-
de trabajar la persona, el que hace el figureo, porque ese va a dejar que veinte
entren gratis, y esto sigue siendo un evento para recaudacin de fondos, no
es un evento que usted est haciendo en la plaza pblica donde quiere que
vayan miles, sino que es un evento para sacar dinero para su campaa. Iden-
tifique quines trabajan en las diferentes reas. Y por lo regular, la persona
a cargo del financiamiento es el que debe ser responsable de poner a cada
persona donde mejor pueda servir. Comprar la decoracin, eso es parte de
logstica, y tiene que haber una sesin de logstica con el candidato y los
357
Javier Cuebas
voluntarios. Yo he tenido candidatos que llegan al evento y no tienen ni idea

de lo que est pasando en el evento, y dira, no s si ustedes han visto los can-
grejos, que siempre caminan para atrs. En Puerto Rico hay una frase que es
Est ms perdido que un juey bizco, o sea que encima de que camina para
atrs, tiene los ojos pegados, o sea, est completamente perdido. Eso es una
mala imagen del candidato. Usted necesita verse como que eso lo organiz
usted, que usted est en completo control, porque es su proyeccin como
candidato o candidata. Por lo tanto, una sesin -no tienen que ser dos horas
o una semana antes, puede ser literalmente cinco minutos antes de que usted
entre por la puerta-, para que usted sepa hacia dnde va, qu hace. Equipos
ms grandes de trabajo tienen lo que se llama las avanzadas, que son per-
sonas que se dedican a esto; aqu usted lo que necesita es simplemente que
cuando usted entra por la puerta empiece a saludar gente, en vez de entrar y
que termine en el bao, que le ha pasado a alguna gente; es importante que
usted tenga un conocimiento bsico del terreno.
Entonces seguimos adelante, y estas son las fuentes de informacin reco-
mendadas. Este es el brazo de campaa del Partido Demcrata. La Cmara
de Diputados en Estados Unidos tiene su propio brazo poltico, al igual el
Senado tiene su propio brazo poltico; de paso, el nuevo director en el Se-
nado, del brazo poltico del Senado del lado demcrata, es un compaero
de ascendencia cubana, que es el senador por Nueva Jersey, Bob Menndez;
previo a l, curiosamente del lado republicano, tambin estuvo otro cubano,
que es el senador Mel Martnez de la Florida; o sea, los hispanos hemos desa-
rrollado ya acceso a estos niveles ms altos de donacin en el Senado. Como
saben, hay solamente 100 senadores en un pas de 300.000.000 de habitantes,
y curiosamente ya dos hermanos hispanoparlantes han sido de los que han
dirigido los destinos republicanos, y ahora el lado demcrata en el Senado
Federal. Hay otras fuentes de informacin, que no son tan conocidas, pero ya
que hay una cantidad sustancial de fminas en la audiencia, es un comit de
accin poltica dedicado a apoyar candidatas mujeres a puestos electivos, as
que esa es una gran fuente de informacin. Si alguna de ustedes va a Estados
Unidos trate de ir a una reunin; ellas son muy agradables, tienen gente que
habla espaol, por lo menos la ltima vez que me comuniqu haba algunas
amigas hispanas, y estn en la mayor disposicin de ayudar tambin a candi-
datas internacionales.
Tambin, obviamente, a travs de la red podrn entonces ya haber de-
sarrollado un network sustancial de apoyo. Estas son cosas para tomar en
consideracin, y aclaro, hay mil fuentes adicionales, pero estas son las ms
relevantes, las que us para desarrollar esta presentacin particular.
Cuando usted va a pginas de Internet de polticos en Estados Unidos, la
regla bsica es que cuando usted ve el logo y la foto de la familia del candidato,
lo primero que le piden, antes de proseguir a la pgina como tal, al home page,
es su informacin; eso es capturar la informacin de la persona, ya sea para
ser voluntario, activista, donante, lo que sea, pero su pgina tiene que tener la
posibilidad de capturar informacin, si no es una pgina solo informativa.
358
Las empresas estn haciendo lo mismo, porque quieren poder mante-

nerlo a usted informado de cules son sus productos. Entonces le va a pedir, o
su tcnico se va a asegurar, de que la pgina pida el nombre de la persona, su
correo electrnico, y cualquier otro dato relacionado a la privacidad y seguri-
dad, va Internet, que la ley y el marco jurdico les requiera; pero lo principal
es el nombre de la persona y el correo electrnico inmediato; igual forma
puede darle a otras opciones que vamos a ver ms adelante para conseguir
ms informacin sobre esa persona que est visitando su pgina electrnica.
Debe aadir todos los correos electrnicos que consiga regularmente a la lis-
ta de prospectos. Si una persona prcticamente le entrega esa informacin,
le est dando permiso para que lo contacte; por consiguiente, lo primero que
debe hacer es contactarlo. Tan pronto la persona se inscribe, ya debemos en-
viarle un correo electrnico prehecho, que salga disparado, y en cuestin de
segundos la persona tenga una carta de usted, personalizada, que diga Gra-
cias, Fulano, por acceder a mi pgina electrnica, espero poder mantenerte
informado. Algo corto, preciso, al grano: Djame hablarte de tal evento,
djame decirte los logros de la campaa; algo corto pero que le demuestre a
la persona que su esfuerzo de poner informacin es el tiempo del donante o
del voluntario: est siendo monitoreado del otro lado, a la gente le gusta la
interactividad. De ah usted puede invitar gente a eventos, puede mantener
la pgina ciberntica lo ms al da posible. Solicitar, solicitar, solicitar; eso
lo seguimos mencionando. La idea es proveer un link para las donaciones.
Cuando usted enve correos electrnicos de cualquier tipo, siempre ha de ha-
ber algn tipo de eslabn o link que le permita a la gente ir directamente a la
pgina de donacin, porque su meta final es lograr donaciones. Disemina in-
formacin, pero tambin busca lograr donaciones. Debe proveerle opciones
a la gente. Entre ms opciones mejor; pero tampoco deben ser demasiadas.
Estamos hablando de que la gente puede donar al momento, pueda donar
por correo. D informacin, que donar sea lo ms fcil posible.
Donaciones recurrentes: qu implica eso? Son prcticamente como

las cuotas. Hay personas en Estados Unidos que no le pueden donar
U$S 200 o U$S 300 de un solo cantar, pero tienen seis meses durante
la campaa, y lo que hacen es poner donaciones mensuales, como lo
hacen algunos con las iglesias, y se ponen a donarle U$S 10 mensuales
a la campaa de Fulano. Esas opciones las puede hacer la persona que
est a cargo de su pgina, y darle esas opciones a la persona, que pueda
prcticamente ser un donante habitual de la campaa, y todos los me-
ses done alguna cantidad, que se le deduzca automticamente ya sea de
su cuenta de banco o su tarjeta de crdito. Entonces, incluya informa-
cin clara y basada en las leyes que aplica. Por ejemplo, deje claro en esa
pgina electrnica quin puede donar. En la mayora de los pases, los
extranjeros no pueden donar; en la mayora de los pases, por ejemplo,
las personas no pueden donar ms de cierta cantidad; ciertos grupos
polticos no pueden donar; en la campaa de Obama, los cabilderos no
359
Javier Cuebas
podan donar, eso estaba indicado, cosa de que no tuviera que pasarse
trabajo devolviendo unas donaciones porque la persona no cualificaba,
sino que ya haba una nota indicando Si usted es un cabildero inscripto
en el Congreso de Estados Unidos, usted no puede donar a esta campa-
a. Eso no es algo requerido por ley, era parte de la poltica pblica de
Barak Obama, estaba indicado, as se evitaba un problema. Entonces,
cunto puede donar? Es bien importante que la gente sepa cul es el
tope; usted no quiere que una persona le done un dlar o en el caso de
la moneda local, le done por encima del tope, porque entonces as sea
un dlar o mil dlares, va a haber problemas, porque tiene que hacer un
proceso complejo de devolver esa cantidad de dinero; puede estar sujeto
a malas interpretaciones. Una mancha negra en una sbana blanca es
mucho ms sujeta a cuestionamientos innecesarios.
Costos y diferencias versus otros mtodos de recaudacin: los cos-
tos de la recaudacin por Internet son mucho ms baratos que las pe-
ticiones va correo o telfono. Por ejemplo, de enviarlo por correo tiene
que haber un sello, tiene que pagar la impresin de la carta, tiene que
pagar la tinta que va en la impresora y tiene que pagar, probablemente,
a alguien, un voluntario o una persona que organice todas esas cartas
que tienen que salir, etc. Eso tiene un costo cuantificable. Por telfono,
de igual forma, tiene que hacer llamadas, tiene que haber telfono, tiene
que haber un lugar donde la gente se siente con el telfono, tienen que
preparase las listas de los telfonos, y eso toma tiempo, adems de que
necesita alguien que lo coordine; por la Internet, puede ser literalmente
una persona, hace clic, ya tiene las listas prehechas, sale el correo elec-
trnico, y todo est listo en cuestin de segundos.
La frmula que habamos hablado anteriormente, costo versus inver-

sin, es mucho mayor, por lo tanto es mucho ms positiva en Internet. Lo
que les mencion anteriormente era que la donacin promedio que regresa
por una peticin va correo es U$S 35, y la promedio por Internet es U$S 100,
muchsimo ms alta: estamos hablando de un 66% en trminos de efectivi-
dad; es mucho ms fcil de llevar a cabo, es mucho ms fcil de rastrear, y es
mucho ms fcil de repetir exitosamente. Qu implica rastrear este tipo de
donaciones? Usted puede identificar un donante, cunto ha donado, cun
regularmente ha donado a la campaa, cunto le falta para llegar al tope, y
usted puede enviarle informacin regularmente y saber cmo identificarlo.
Tambin si usted captura su informacin ms personalizada y le pregunta
cules son sus issues de inters, cules son los asuntos que ms le importan,
y por ejemplo, esa persona pone issues de salud, puede poner actividades re-
creacionales, ms seguridad pblica; usted hace una declaracin de seguri-
dad pblica, o hay una nota de prensa, un parte de prensa sobre lo que usted
ha dicho en el rea de seguridad pblica, usted puede mandarles ese esla-
bn, va correo electrnico, a todas aquellos que han dicho que la seguridad
pblica es una prioridad para ellos, y los mantiene informados en las reas
360
personalizadas que a esos individuos les interesan; por tanto, est teniendo
un contacto ms personal, y esa persona va a recibir uno, dos, tres, correos
electrnicos de todo lo que usted ha dicho de seguridad pblica, que es su
prioridad; otros lo pueden recibir en el rea de salud, otros lo pueden recibir
en mltiples issues, porque a veces la persona pone que le interesa todo, pero
por lo regular pone dos o tres cosas que son sus prioridades, y recibe correos
electrnicos con los que usted lo puede mantener informado de lo que est
haciendo, y sus logros en esa rea en particular. Permite adems, como lo he-
mos mencionado, compartir la informacin con las redes sociales, mantener
al donante informado sobre el progreso de la campaa en tiempo real. Eso es
bien importante; ese donante se identifica porque usted lo est manteniendo
al da de lo que est pasando; ese donante se siente parte de su equipo de tra-
bajo, aunque nunca haya pisado su centro de campaa, o nunca haya ido a un
evento. Obama nunca conoci a la mayora de los 10.000.000 de donantes,
pero sin embargo, eran personas que estaban motivadas a ayudarlo, porque
creyeron en su proyecto.
De igual forma, proveer para que los donantes nuevos se integren a la
campaa ms rpido y efectivamente, porque ya a travs de la pgina elec-
trnica usted ha capturado informacin que dice qu asuntos le interesan a
la persona; le puede preguntar si quiere ser voluntario, y para qu quiere ser
voluntario, si quiere ir a su centro de campaa a hacer llamadas telefnicas,
quiere ir a ayudar, a trabajar con el pblico, a hacer papeleo, a hacer cami-
nata, a hacer eventos proselitistas, y usted puede tener esa informacin ya
lista, y la persona no ha entrado por la puerta, usted jams lo ha conocido,
y ya sabe cmo lo va a ayudar: esa es una de las grandes ventajas. Un correo
electrnico bien diseado es casi tan personal como una llamada telefnica,
y volvemos a esta realidad de la red ciberntica, mientras usted est ah con
su monitor, y es algo bien personal; los correos electrnicos son hasta mejo-
res que una llamada, porque est hablando de cosas especficas que son del
inters de ese individuo particular.
Cmo mantener la efectividad: hay que mantener la lista de correos

electrnicos al da, eso es bien importante; las personas muchas veces
cambian los correos electrnicos, hay que estar seguro de que se proce-
san los nombres correctamente: muchas personas, cuando ven un correo
electrnico donde su nombre est mal escrito, ya con eso prcticamente
se acab la relacin; hay personas que lo toman muy personal, hay gente
que no. En la campaa hay que sumar, no restar, as que detalles tan sen-
cillos como ese son bien importantes a la hora de contactar electores; y
aparte habla de la calidad del trabajo de su equipo; o sea, tiene que tener
las cosas lo ms al da posible. Se pueden utilizar programas especiali-
zados, lo que se llama en ingls las crossover relationship tools, que le
permiten mantener la base de datos lo ms al da posible, para que la in-
formacin est al da, para que usted sepa la informacin de esa persona
y cmo manejarla para beneficio de su campaa.
361
Javier Cuebas
Aparte de eso, puede enviar, como habamos dicho, los mensajes a

subgrupos preidentificados; por ejemplo: va a hacer un evento con mujeres,
eso es un issue de gnero. Puede identificar todas las fminas dentro de la
base de datos y enviarles un correo electrnico especfico. En este caso, puede
utilizar un correo electrnico de alternos; aquellos que sean del oficialismo,
podran tomar en consideracin la posibilidad de tener el apoyo de alguien
como la presidenta, y respectivo de lo que piense cada cual sobre la gestin
gubernamental, pero eso es un ejemplo, o de alguna mujer de alto calibre
dentro de su partido; o si es candidata, puede entonces traer a un lder, que
no necesariamente tiene que ser una mujer, dentro de su partido, o dentro
de su red de apoyo poltico, a que escriba un correo electrnico invitando a
esa persona a ir al evento. Por ejemplo, en Colombia, es tener acceso a Ingrid
Betancourt: todo aquel que tiene acceso a Ingrid, es prcticamente una lnea
electoral. En este sentido, hay personas equivalentes a la seora Betancourt
en Argentina, que tal vez le apoyan su candidatura, o que se beneficiaran de
que usted lograra su candidatura, y podra tener la amabilidad de hacerlo;
igual cuando hablamos anteriormente de los artistas, de otras personas que
tienen relieve, renombre, respeto, reconocimiento, usted se puede beneficiar
de que estas personas escriban estos correos electrnicos invitando a eventos
o hablando de la plataforma: en vez de presentarla usted, la puede presentar
un lder ambientalista que apoya su plataforma.
Algo que hace Obama, y todos los candidatos, con sus esfuerzos en el rea
econmica es que hubo, por ejemplo, directores de Hollywood hablando de
que haba que apoyar a Obama; hubo ambientalistas reconocidos hablando
de que haba que apoyar a Hillary; hubo mujeres sumamente reconocidas
hablando de la gestin de John Edwards; cada cual utiliz alternos para pro-
mover, porque eventualmente la gente se aburre de ver los mismos nombres.
Y quin ms apoya a mi candidato? Ah tienen una oportunidad de utilizar
un medio que no es costoso, porque no es lo mismo tener una persona en
un evento, o llamando en el telfono a cien personas, y enviarles un e-mail
a mil, que es cuestin de un par de horas de trabajo. Entonces se crea un
grupo de respuestas rpidas; eso puede ser voluntario o puede ser pagado;
un grupo de respuestas rpidas, por lo regular, para campaas que no sean
a nivel ya de provincia, o nacionales; pueden ser voluntarios con experien-
cia en medios, esas personas que, por ejemplo, si hay una nota de prensa,
puedan preparar una respuesta, ya sea realzando cun positiva fue la nota
de prensa, o contestando lo negativo de la nota de prensa, y de inmediato la
envan a su universo de simpatizantes registrados en su pgina Web, y es in-
formacin que usted controla, es un mensaje completamente controlado por
el candidato y su equipo de trabajo. Les voy a dar un ejemplo clsico de cmo
utilizar esta herramienta particular: durante la campaa presidencial, una
congresista que es republicana, de Minessotta, sali a hacer declaraciones
en un programa. Aparte de eso, logr entonces sacar un e-mail con un link a
YouTube que tena acceso al video de la seora, diciendo prcticamente esta
seora est en el olvido, porque ya termin su perodo en el Congreso, y el 6
362
de enero juramenta su opositor, que era prcticamente un muerto poltico.

Eso es tiempo real; all podemos observar cmo trabajan las cosas en la In-
ternet hoy en da en Estados Unidos, y cmo va a ser en todos los pases del
mundo en los prximos aos.
Entonces, otra cosa importante que podemos hacer, es permitirle al do-
nante desarrollar su propia campaa, simplemente convirtiendo a las per-
sonas en parte de un crculo, y usted establece una categora basada en la
realidad. Vamos a ponerle, en el caso de las taquillas, los que hayan vendido
100 taquillas pueden ser un grupo, los que hayan vendido 200 otro grupo, 300
taquillas otro grupo. Usted lo puede aclimatar a su realidad, y no tiene que
pensar en nmeros tan extraordinarios.
Entonces, seguimos adelante. El marco jurdico, es bien importante;
asigne un voluntario o, preferentemente, contrate a un experto, mayormente
un abogado, y si no, alguien de su confianza que sepa lo que est haciendo.
Preste particular atencin a las leyes de privacidad y a las diferentes jurisdic-
ciones que pueden aplicarse. Muchos de los fallos con las pginas electrni-
cas son porque, como se ha visto con las tarjetas de crdito, pueden arruinar
no slo su campaa, sino su vida entera. Entonces para evitar eso busque
conocer el marco jurdico, para que usted est protegido, y para que las per-
sonas que tengan acceso a su pgina de Internet tambin estn protegidas en
las reas de privacidad y de seguridad.
Los correos electrnicos y la pgina Web: ambos son importantes,

pero si tiene que escoger, lo ms importante son los correos electrni-
cos, porque la pgina Web no se promueve sola; respecto de mantener
listados de direcciones de correo electrnico y hacer envos, a veces con-
tratamos o pedimos voluntarios para que pasen las listas de papel a la
base de datos, y cometen mil errores: usted pierde tiempo y tiene que
volver a buscar a alguien que revise las listas. Trate de conseguir y captu-
rar informacin correcta desde la primera vez; porque si usted conoce a
una persona que va a un evento, todo afiebrado, todo deseoso de seguir
ayudando, le apuntan mal el correo electrnico, esa persona no vuelve a
recibir informacin, no asume necesariamente tomar el prximo paso,
que es volver a contactar a la oficina, piensa que usted tiene un grupo
de irresponsables, que no les interesa, que no son serios, y simplemente
hace otra cosa con su vida, y usted realmente pierde un gran talento, que
puede ser un gran voluntario, un gran donante, o todas las anteriores.
Cmo coordinar los correos electrnicos y la pgina Web? Esa es una

pregunta bien comn, pero el mensaje, definitivamente, debe ser coordina-
do. Su Departamento de Medios, o su persona que lo ayude en medios, tiene
que coordinar con la persona que est a cargo de la pgina Web. En muchas
ocasiones, en campaas que tienen los recursos, el departamento que se en-
carga de la pgina Web es un departamento que est bajo la sombrilla de
Comunicaciones, porque el mensaje lo disea Comunicaciones, pero lo dise-
363
Javier Cuebas
mina la pgina Web; de igual forma, la gente que administra la pgina Web
tiene acceso a un caudal de informacin que puede ser sumamente benefi-
cioso para el Departamento de Comunicaciones. Si su pgina es interactiva,
y usted les permite a las personas dar opiniones sobre lo que usted hace, y
diez personas escriben casi lo mismo de algo negativo, el rol de su persona a
cargo de la pgina Web es informar de inmediato a la persona de Comunica-
ciones para que sepa que hay un problema. De igual forma con lo positivo,
porque lo positivo hay que maximizarlo; y de igual forma hay que detener o
minimizar cualquier cosa negativa, as que deben estar ambos en constante
comunicacin.
Las listas de correo electrnico: De dnde saco estos e-mails? No me
los puedo sacar de la manga, yo no tengo acceso. Hay gente que lo ha hecho
anteriormente. Esa gente tiene acceso a estas listas, como a las listas de los
donantes; hay gente que las tiene, que las comparta es otra cosa. Hay compa-
as que se dedican a vender estas listas para telemercadeo, y tienen listas ya
depuradas que le pueden literalmente decir Esta gente vive en esta regin,
donde usted est corriendo, usted tiene la opcin de comprar esta lista; pre-
feriblemente se evita utilizar ese tipo de listas porque algunas de estas compa-
as son lo que llaman spamers, que son personas que simplemente agarran
todos los e-mail que pueden, y no tienen permiso para accesar estos correos
electrnicos, y lamentablemente existen compaas que dan a entender que
s tienen los permisos, pero en realidad no los tienen, as que tiene que ser
bien cuidadoso con eso. Otra son los amigos de los simpatizantes; prcti-
camente la misma frmula que hablamos de cmo captar donantes, son las
mismas frmulas que puede utilizar para capturar los correos electrnicos de
posibles simpatizantes, y nuevamente tenga cuidado con los spamers.
Cmo maximizar la pgina Web: tiene que ser atractiva, interesante, tie-
ne que motivar a la persona a leerla, tiene que ser informativa, tiene que dar-
le informacin lo ms al da posible, y tiene que ser persuasiva. Esa palabra
es la que a veces la gente no entiende. La pgina Web tiene que motivar a
ese individuo a proveernos la informacin que se necesita de l, y a enviarle
una contribucin para su campaa. Tiene que ser persuasiva, tiene que tener
un mensaje. Hablamos anteriormente de que usted puede explicar de forma
positiva los beneficios de votar por usted, o usted puede explicar las implica-
ciones negativas de que la otra persona sea electa; ambas las puede combinar
dentro de la pgina Web, y persuadir a la persona que est visitando su pgi-
na a que le haga una donacin.
Tiene que ser interactiva; si no es interactiva va a ser aburrida; si es abu-
rrida, la gente la visita una vez y no lo vuelve a hacer. Tiene que proveer tam-
bin un sentido de pertenencia: la gente tiene que sentir que la pgina Web le
est proveyendo la informacin, pero tambin que la hace sentir parte de la
campaa, porque la pgina Web es una herramienta, no es un tabln de edic-
tos en la calle, que usted pasa una vez y ve el anuncio. No. Es algo interactivo;
tiene que ser atractivo. Puede tener la capacidad de asignar tareas. Por ejem-
plo, usted le puede decir a la gente Puede ser voluntario?, cuntas horas?.
364
Le puede hacer varias preguntas y despus, alguien de su equipo de trabajo,

con esa informacin, puede llamar a la persona, o enviarle un correo electr-
nico y decir Caramba, vamos a tener una caminata, o un evento proselitista
el martes por la noche, nos podra acompaar?. A la gente le encanta eso.
Algunos le van a decir que no, pero el contacto implica que alguien se tom el
tiempo del lado suyo, de darle importancia a lo que esa persona hizo del lado
de ellos. Aparte, pedir sugerencias, porque esas sugerencias las puede utilizar
para mejorar su campaa, ya sea evitando un problema, o exponiendo algo
positivo que est pasando en la campaa. Los detalles tcnicos: tiene que ser
fcil; esa es la nica palabra que realmente se debe usar. Tiene que ser fcil
de utilizar para los donantes. Contribuir tiene que ser cuestin de unos cin-
co minutos. Si va a tardar ms de cinco minutos debe ser porque la persona
tiene problemas con su computadora; si el problema est en el lado suyo,
tiene que cambiarlo; tiene que ser algo rpido y al grano. Y adems, para los
voluntarios asesores, tiene que ser fcil, para acercarlos rpidamente; yo no
s ustedes, pero la mayora de las personas que estamos en poltica, no ne-
cesariamente somos muy especialistas en matemtica, ni en computadoras,
ni en ciencias tcnicas; eso es una realidad para muchos. Por consiguiente,
su equipo de trabajo tampoco ser especialista en pginas Web. Busque algo
que sea fcil, que no sea complicado, que la mayor parte de su equipo de tra-
bajo pueda hacer los cambios pertinentes, porque muchos de los cambios de
la pgina Web tienen que darse a diario para que sea efectiva.
Seguridad y privacidad: tiene que garantizar la seguridad y la priva-

cidad en todo momento y, nuevamente, el equipo de trabajo tiene que
poder manejar la pgina Web. Si usted depende de un consultor que le
cobra una cantidad ridcula cada par de horas, ni siquiera haga el con-
trato. Tiene que ser una pgina que usted y su equipo de trabajo y sus
voluntarios, puedan controlar, y que sea, nuevamente, fcil.
Los principios bsicos: es como todo; todo es mercadeo. Los mensa-
jes: deben ser cortos, precisos e innovadores. Estamos hablando de que
utilice, por ejemplo, toda oportunidad de crear un mensaje innovador
en cuanto a cmo promover que la gente le done; una cosa que hicimos
en una campaa para presidente es que utilizamos unos smbolos de un
carro, de un automvil, y cada vez que llegbamos a una cierta meta, es-
tbamos llegando y le dbamos a la gente el millaje de por dnde bamos
en dlares. Otra gente utiliza el famoso termmetro: estamos llegando
a la meta y la gente ve cmo el termmetro va subiendo, y la gente en-
tonces puede seguir, va Internet, cmo va el progreso econmico de la
campaa. La otra, por ejemplo, es la forma en que usted puede decirle
a la gente a qu equivale a cada cosa. Por ejemplo, si me dona U$S 10,
implica que puedo llenarle el tanque a un auto para llevar a seis volun-
tarios a hacer tal trabajo; si me dona U$S 20, significa que puedo hacer
tal cosa; si me dona U$S 100 puedo comprar lpices, papel para hacer tal
otra. Dle a la gente una idea de cmo ese dinero con que va a contribuir
365
Javier Cuebas
a la campaa es cuantificable; es como cuando usted mismo hace una

donacin a un grupo, a una ONG o a algn grupo caritativo, y le gustara
saber cuntos enfermos se atendieron con su donacin, cmo ayud; los
donantes de poltica buscan lo mismo, son el mismo tipo de relacin, la
gente quiere esa retroalimentacin. Eso a su vez, obviamente, maximiza
las redes sociales, que ya lo hemos hablado; mencionamos un ejemplo
de los videos y de YouTube, que es el ejemplo clsico de cmo maxi-
mizar. Si usted tiene la capacidad de tener una persona que lo siga, de
Comunicaciones, y le grabe videos, ya sea profesionales, o simplemente
de los que se hacen ahora tan fciles con el telfono, hgalo. Porque cada
vez que usted hace una presentacin puede enviar un e-mail cada dos,
tres das, dicindole a la gente Mira, tuvimos esta actividad, o sea, en-
vele mensajes visuales a la gente, y envelos con estos links de YouTube
que son fciles, no cuestan nada y le facilitan la campaa.
Un ejemplo: en la campaa de gobernacin en Puerto Rico, el candidato

que gan utiliz a sus hijos y en el otro utiliz a su sobrino: los seguan con
cmara y posteaban todas las noches en YouTube el video del da, editado,
porque tenan acceso a una campaa de la gobernacin; pero una persona
local puede hacer algo ms pequeo, de dos o tres minutos. Usted hablan-
do con una persona local, con lderes, abrazando a una seora en la calle,
dndole un beso a un beb, visitando un hospital, o sea, se asegura, porque
a veces no puede poner el nombre de un hospital porque entonces estara
violando, tal vez, la privacidad. Lo importante es que usted pueda mantener
a la gente informada de lo que usted est haciendo a travs de YouTube. Esto
no slo beneficia a la persona normal; tambin los medios se benefician de
eso, porque pueden, literalmente, tomar y ver el video que usted poste en
YouTube, y hacer una resea de cmo usted usa la tecnologa para beneficio
de su campaa, o de lo que pas en ese evento particular, que est en ese link
que usted envi por correo. De igual forma, es la mejor manera de motivar a
donantes a identificarse con usted. Usted hace algo en un hospital, envelo
a toda la gente que marc salud; usted hace algo con la polica municipal,
local, estatal, algo en seguridad pblica, de igual manera, envelo a todos los
que mencionaron que seguridad pblica era una prioridad. Recuerde que si
usted tiene la frmula, ya que capt informacin personalizada de todas es-
tas personas, ya usted sabe cules son las reas neurlgicas de estas personas,
tanto de simpatizantes como donantes, y puede, entonces, enviarles correos
electrnicos a esas personas particulares utilizando a una o dos personas, no
a un ejrcito, y maximizando los recursos que tiene disponibles.
Nuevamente tenemos las fuentes recomendadas: en este caso un poco
ms extenso que el anterior, muchas son similares. Una fuente que definiti-
vamente recomiendo es un grupo que se llama MoveOn.ORG, que es bien fa-
moso en Estados Unidos. Empez durante la poca de Gore, especficamente
cuando, en 2000, las elecciones no estuvieron muy claras. Este grupo empez
prcticamente a movilizar va Internet a las masas, a partir de una base de
366
datos de millones de personas. En el caso de ellos, es una lnea ideolgica del

Partido sumamente de izquierda, pero, definitivamente son, por as decirlo,
maestros de la movilizacin electoral. Ellos hacen eventos que movilizan a
cientos de miles de personas; muchas de las ideas que Howard Dean y Barak
Obama terminaron implantando en 2004 uno, en 2008 otro, vienen de los
logros que empez a tener MoveOn.ORG en 2008, y como ven, literalmente
se llama MoveOn.ORG, que es un nombre de Internet, no es que la M signi-
fica una cosa, no es un acrnimo, es el nombre, es movindonos.ORG, el
nombre de la pgina. Y hay otro, el NDN.Org, que est justo abajo; es el New
Democrat Networh, ahora conocido como el NDN. Es otro grupo que habla
mucho sobre cmo utilizar las nuevas tecnologas en las campaas. Hacen
un trabajo excelente y, definitivamente, tengo que mencionar a los que son
las personas que nos contactaron, que son del Instituto Nacional Demcrata
de Estados Unidos, para ustedes que son oficiales electos, el NDI, como se le
conoce en ingls, que es uno de los mejores mecanismos y es fantstico saber
que estn trabajando con la red, porque el NDI hace un trabajo fabuloso. Es
el brazo poltico del Partido Demcrata para relaciones exteriores con todos
los pases del mundo. El Partido Republicano tambin tiene su versin, que
es el International Republicane Institute. Ambos reciben fondos de lo que
sera el Fideicomiso Nacional para la Democracia -fondos pblicos-, pero a
la vez son los brazos del Partido Demcrata y del Partido Republicano, pero
no pueden ser partidistas, curiosamente, porque est prohibido por ley tener
posturas partidistas, a pesar de que, obviamente, siguen las lneas ideolgi-
cas de sus respectivos partidos.
Cambiando el eje de esta exposicin, quisiera ahora pasar a hablar del

Efecto Obama:
quiero comentarles antes que nada un poco de lo que llamaramos meca-
nismos de rendicin de cuentas, en Estados Unidos hay una agencia del go-
bierno federal que regula, y agencias estatales, porque en Estados Unidos, los
condados -que son la unidad tal vez ms pequea- son los recipientes de la
estructura de votacin, por consiguiente, hay una cosa que se llama la Federal
Election Comission, que es la Comisin de Elecciones Federal, que regula to-
das las campaas, pero ms que nada, la parte federal. Los Estados tienen sus
equivalentes y, a su vez, los condados tienen tambin otras estructuras; bajo
la Oficina del Supervisor de Elecciones, cada condado en los Estados Unidos
-o si no est bajo condado, a veces est bajo ciudades independientes, segn
el Estado-, tienen una unidad mnima que regula, que se llama la Oficina
del Supervisor de Elecciones, por lo tanto, tienes tres organizaciones con las
cuales tienes que cumplir con los requisitos. Quien te regula, tiene que ver si
ests corriendo a nivel federal, a nivel estatal, o a nivel local.
En cuanto al perfil de Obama, l es una persona afroamericana, pero no
de una tradicin afroamericana como se conoce en Estados Unidos. Obama
no vena de una quinta generacin descendiente de esclavos. Obama vena
de un padre keniano, de una madre de Kansas, blanca, con familia relocali-
367
Javier Cuebas
zada en Hawai; nace en Hawai con una realidad y una diversidad tnica muy
particular, que incluye los elementos asiticos, y una realidad bien distinta
de la que han vivido muchos afroamericanos que se han criado con una per-
cepcin de vengo de la minora.
Obama no viene de familia rica, tampoco pobre, o sea, es un hombre que
ha vivido en el concepto multitnico. l entonces se desarroll all criado
por sus abuelos, algo bien caracterstico en esta generacin de 40 y pico, y de
mi generacin; muchos fueron criados por los abuelos, que se convirtieron
en padres por segunda vez, o sea, Obama representa el concepto de la mo-
dernidad en Estados Unidos. Obama se educ en mltiples universidades.
Empez su vida universitaria en California, no se senta cmodo, y se mud
a Nueva York, una ciudad completamente cosmopolita. Hizo sus estudios, y
decidi entonces irse a Chicago a trabajar. Luego decidi estudiar Derecho
en la Universidad de Harvard. De la Universidad de Harvard regres a Chi-
cago, y termin haciendo prcticamente un power couple -que es en lo que
los Clinton eran famosos, por ser una pareja de poder- con su esposa, Miche-
lle, una abogada que por mucho tiempo gan como cuatro o cinco veces el
sueldo de Obama. Ella es una abogada que en un momento dado se ganaba
unos U$S 350.000 anuales en sueldo por sus labores. Una mujer muy respe-
tada, educada en Princeton. Su hermano es famoso, ms que lo que eran los
Obama en un momento dado, porque el hermano de Michelle Obama era la
estrella del equipo de baloncesto de la Universidad de Princeton, tal vez por
eso es que son tan altos. Las experiencias de ambos se integran: l de un ba-
gaje multicultural, ella de un trasfondo mucho ms afianzado en la tradicin
afroamericana, pero, a la vez, de una familia sumamente educada, de perso-
nas muy exitosas. Eso es prcticamente lo que Obama trajo a la mesa.
Y qu sucede en Estados Unidos. Muchas personas de Amrica Latina es-
tn acostumbradas a los Estados Unidos que hemos vivido los ltimos aos,
que eran los Estados Unidos de Yo soy el que manda, las cosas se hacen a
mi manera, si no te gustan, no te apures que vas a pagar por eso. Ahora ha
habido unos cambios: la integracin cultural, la tolerancia, las visiones dife-
rentes. La gente de Obama tambin fue muy sabia en la forma en que manej
la primaria. La gente de los Clinton estaba confiada en que las primarias aca-
baban en febrero, y gastaron U$S 100.000.000 sin planificar a posteriori de
febrero. Dijeron Lo vamos a matar en el supermartes y despus, entonces,
apuntamos en la lista quin estaba en contra de nosotros y no van a reci-
bir absolutamente nada. Porque as trabaja el sistema que establecieron los
Clinton, gente muy buena, muy comprometida, pero de memorias muy lar-
gas. Entonces, en el caso de Obama en particular, l trajo toda su experiencia
y el efecto de la novedad.
Cosas clave en el desarrollo de Obama: el endoso de Oprah Winfield, en
la poltica en Estados Unidos. Tradicionalmente, los endosos de las estrellas
son ms bien para que salgas en televisin, no es para que nadie vote por
ti, pero Oprah Winfield no es cualquier cosa, Oprah es Oprah, y esa marca
que es Oprah por s misma, casi equivalente a Coca-Cola, le da un standy
368
a Obama extraordinario, donde logra una audiencia extraordinaria. Oprah

tambin lleva aos en Chicago, desde donde ha grabado su programa, donde
tiene su compaa, y le da una vida diferente, porque entonces la gente, las
amas de casa, que es el grueso de la poblacin electoral en los Estados Uni-
dos, empieza a ver en Obama una luz diferente. , Estadsticamente, la mayo-
ra de las personas que ven el show de Oprah Winfield son mujeres blancas,
no afroamericanas. No estara donde ella est si no fuera as. Son mujeres
anglosajonas, donde Oprah prcticamente les presenta a este joven, Barak
Obama, como el prximo candidato a presidente, como la persona que ella
apoya, como decir, Pues, mira, este es el jabn que yo uso, y de momento
todo el mundo empieza a usar. Saben que Oprah es muy famosa por su Club
del Libro: ella anuncia un libro y en un momento el tipo es multimillonario y
tiene un show. Lo hizo con una joven que hace comidas, que se llama Rachel
Reas: ya tiene tres shows, cuatro libros, una revista; el famoso Dr. Fields,
que es psiclogo, tambin. O sea, Oprah es prcticamente el Rey Midas de
la industria de las telecomunicaciones. Oprah trajo a Obama a la mesa y lo
valid. Aparte de eso, Obama fue muy astuto en la forma en que desarroll su
equipo de trabajo. Primero supo medir el momento en que se tiraba al ruedo
poltico, y tom un riesgo muy alto, porque con apenas dos aos en el Senado
Federal, no mucha gente lo conoca fuera de Chicago.
Su ascensin a la fama, antes de que Oprah y toda esta gente lo empeza-
ran a apoyar, fue cuando John Keady le permiti ser uno de los oradores en
lo que se llama el prime time, el horario estelar, de la Convencin Demcrata
en Los ngeles, en el ciclo de 2004. Ah dio un discurso fenomenal, y ah la
gente empez a decir Wow, quin es este tipo, porque no slo le dieron la
oportunidad, sino que la maximiz. De ah en adelante, tambin se empez
a ver que haba una preferencia de Keady, que de paso, eventualmente, fue
el que trajo a Kennedy a apoyar a Obama, y empez a haber una creciente
formacin de Obama como candidato, inclusive cuando hablaba con George
Bush. Siempre han dicho, y est en las memorias de Obama, que Bush y l
tuvieron una qumica muy especial la primera vez que se vieron, y Bush dio
a entender que l le vea gran potencial a Obama, desde que lo conoci en la
Casa Blanca, en una recepcin especial que se hace para los nuevos senado-
res federales.
Cul es realmente el nmero que nos vamos a acordar siempre del efecto
Obama, los U$S 1.000.000.000 que va recaudando. Como les dije, el ciclo
presidencial son 4 etapas: la primaria, la presidencial como tal, la transicin
y los eventos de la inauguracin. Eso probablemente no pase en 50 aos, es
simplemente el momento histrico. En trminos de esos nmeros y cmo los
comparamos con otros, djenme ensearles unos que tengo aqu. Tengo las
cifras de 1976 a 2008 para que tengan idea de qu se haba recaudado hasta
ese entonces. Los candidatos presidenciales en 1976, en total, y cuando digo
en total, es todo el mundo que se tir, as sea del Partido Libertario, el de
los Socialistas, todo el mundo junto, en 1976, recaudan 171.000.000; en el
80, 161,9; en el 84, 202; en el 88, 324; en el 92, 331; en el 96, 425; en 2000,
369
Javier Cuebas
el maestro republicano de recaudacin de fondos estaba incluido, 528; en

2004, el ao que rompi los rcords, 880.000.000; en 2008, en total, es U$S
1.633.800.000, porque esto no incluye ni transicin, ni lo otro, casi todo es
Obama. Es simple y sencillamente impresionante. Entonces, eso es para dar-
les una idea de cmo hubo una explosin, porque si se fijan, del ao 2004,
estamos hablando apenas de un ciclo electoral, de 880 millones se dobl la
cantidad en el ciclo de 2008. En el caso particular de Obama, para lograr esto
asegura un equipo de trabajo. Los esfuerzos los dirigi una mujer, as que
Obama est muy orgulloso de la representacin de la mujer en el campa-
mento Lo hago notar slo por la sociedad que tiene con su esposa, que no es
simplemente una relacin sentimental, es realmente una sociedad en todos
los sentidos, bien parecida a la relacin de los Clinton, con la diferencia de
que Michelle Obama es un poco ms reservada en el campo poltico, aunque
es muy astuta.
La persona que dirige sus esfuerzos, desde el principio de su campaa
presidencial, es Juliana Smuth, e inclusive, la persona que dirigi su campa-
a, su recaudacin de fondos cuando se tir al Senado, es Pia Baker, una joven
afroamericana que trabajaba conmigo en el Congreso, que tiene una prctica
privada dedicada a la recaudacin de fondos. En el caso de Juliana Smuth, su
puesto era Directora Nacional de Finanzas de la campaa de Obama. Es una
persona de Carolina del Norte, su pap es famoso porque es un golfista pro-
fesional, se educ en el Smith College, para que vean que est familiarizada
con la educacin en Estados Unidos, y se gradu en el 89. Estamos hablando
de una persona de unos 41 aos. Juliana haba sido en el 98 la Directora de
Finanzas de John Edwards, cuando John corri por primera vez para el Sena-
do; despus de eso fue la Directora de Finanzas de Tom Dashow, quien ahora
va a ser el Ministro de Salud y Servicios Sociales, y en un momento dado fue
lder del Senado, en el Senado Federal, un congresista de las Dakotas. Y la
experiencia ms reciente fue la de Directora de Finanzas del brazo poltico
de campaa del Senado, que es el Democratic Senatorial Campaign Commi-
tee, bajo la direccin de Chuck Summer. Chuk Schumer es el Senador senior
de Nueva York, el que lleva ms tiempo, porque fue electo el ciclo antes que
Hillary Clinton, y es de ascendencia juda. Los que estn familiarizados con
el sistema de trabajo en las comunidades judas en los Estados Unidos, sobre
todo en Argentina, donde la comunidad juda es muy activa, saben que es
un brazo bien poderoso de ambos partidos; la gente piensa que es solamente
el Partido Demcrata, pero es de ambos, y en el caso de Chuck Shumer, l
maximiz toda la comunidad juda de la Nacin para traer fondos para el
Partido. Juliana era una mujer con la capacidad de acceder a los donantes de
primer nivel que Obama necesitaba. A ella le pidieron dos de los asesores
principales de Obama, que se reuniera con ellos, que hablara y les preparase
un memo, y le dijeron: Si nos preparas un memo y nos gusta, te contratamos
para la presidencial. Ella, obviamente, tuvo que tomar la decisin, como hi-
cieron muchos, de decirle no a los Clinton, y haba dos formas de hacerlo:
una era que te invitaran a ser parte del nuevo equipo de trabajo y dijeras que
370
no, y otra era que no te invitaran, pero te fueras con el otro, que como quie-
ras, era como decirle no a ellos, y ella decidi preparar el memo, y les explic.
Ellos le dijeron Nuestra meta es 12.000.000. Ella hizo un anlisis, dijo No
es viable, este hombre lleva apenas dos aos en el Senado Federal, no lo co-
nocen, su base de datos no es muy grande, yo tendra que traer mucho a la
mesa, aunque es un innovador; lo ms realista es 9.000.000.
Esto para la primera etapa de la campaa, es decir la primaria. All em-
piezan la campaa. Estamos hablando de que esto fue simplemente creer en
el proyecto y tirarse. Por eso se habla de culto, y del proceso cuasi religioso;
o sea, la gente crey en Obama a unos niveles extraordinarios, dej sus tra-
bajos, sacrific horas, familia, para asegurarse de lo que termin siendo la
victoria. Eso no lo hace todo el mundo, ni lo logra emanar todo el mundo.
Bill Clinton, que era lo ms extraordinario que haba pasado por el Partido
Demcrata hasta ese momento, haba logrado devotos, pero lo de Obama es
algo sin precedentes.
Aparte de eso, el equipo de trabajo estableci una estructura principal, la
estructura de Obama for America. Cada campaa tiene su forma de llamarla;
Clinton, en su poca, tuvo Bill for America, en este caso, Obama tuvo el Oba-
ma for America. Crearon los logos, hicieron todo, y crearon luego un equipo,
un grupo, un Comit Nacional de Finanzas, y luego una estructura paralela
que se llam la Campaa para el Cambio, Campaign for Change. La crea-
ron en Denver, porque ya Obama haba recaudado tanto dinero, que haba
miedo de que hubiera un desgaste en la capacidad de los donantes de seguir
donando, porque las personas que donan poco no pueden seguir donando
poco todo el tiempo. Eventualmente tienen que parar, y muchos de los do-
nantes grandes ya haban dado su mximo. Entonces se cre esta campaa,
llamada Campaa para el Cambio y lograron darle ms vida a la campaa de
Obama. Entonces Obama utiliz sus alternos, y como mencionaba, todo el
mundo mandaba ah a nombre de ellos, de Payden, cuando fue candidato a
vicepresidente, de la misma Hillary, Carolina Kennedy, que se convirti en
una estrella, en trminos de su endoso, y la forma en que apoy a Obama,
etc., cantantes famosos, como el rockero Jon Bon Jovi, cantantes de msica
urbana, o hip hop, como por ejemplo Ludakris, que es muy famoso entre los
jvenes, es un afroamericano de Georgia, haca eventos; estamos hablando
de que todo el que poda poner un grano de arena tuvo una devolucin y se
le permiti ser parte de las estructuras. Prcticamente lo que Obama logr
fue crear una estructura donde todo el mundo se identificaba con l. Algo no
tradicional que integr Obama en su campaa es que usted poda establecer
su propia pgina de recaudacin de fondos, suya, conectada al website de
Obama y ellos crearon una forma en que usted iba, estableca sus propias
metas, enviaba su correo electrnico a sus amistades, y usted tena la pgi-
na de Alejandra, que era la que recaudaba fondos; haba categoras, o sea,
cualquier cosa que encontraron viable, la utilizaron. Se hacan eventos para
conseguir los donantes de bajos ingresos. En un momento dado, el 90% de
las donaciones de Obama fueron menores que U$S 500.
371
Javier Cuebas
Otra cuestin que hay que tomar en consideracin es que la prensa se

cas con Obama. Desde el principio, la prensa, literalmente, decidi que en
la primaria demcrata iban a correr una mujer contra un afroamericano, y
todo aquel que estuviera en el medio de ese espectculo de circo romano, no
iba a tener, realmente, muy buen acceso a la prensa. A pesar del escndalo
que termin teniendo John Edwards, muchas de las ideas que terminan en la
plataforma del Partido Demcrata, estaban en el programa de gobierno que
tenamos en la campaa de Edwards, y es interesante; donde muchas de las
veces que tenamos xito en trminos mediticos, era cuestin de horas, ni
siquiera durbamos un da en el ciclo, porque todo era esta emocin de tener
a una mujer -desde Geraldine Ferraro, no se daba un fenmeno de una mu-
jer que tuviera verdaderas oportunidades de ser candidata a Presidente-, y a
Obama, y eventualmente se empez a cerrar el crculo. Pero definitivamente,
lo que permiti validarse a Obama, -hablando ms de poltica, no - de recau-
dacin de fondos- fue su capacidad de ganar en Iowa. Iowa es 98% anglo-
sajn; o sea, eso ya les envi un mensaje a las comunidades minoritarias, de
que este caballero poda ser electo. Perdi en New Hampshire; lo que revita-
liz a Hillary, y entonces los Clinton se metieron en la campaa, y llegaron
hasta el ltimo Estado, fue impresionante. Yo ayud a organizar Puerto Rico
para Obama. All el le demostr al pueblo, a la comunidad hispana, su com-
promiso de inversin, del dinero que se utiliz: U$S 20.000.000 se utilizaron
especficamente en la comunidad hispano parlante. Ningn candidato haba
hecho un compromiso tan siquiera cercano a eso. En la primaria fue extraor-
dinario: en Puerto Rico se gast en medios, solamente, 1.5 milln de dlares,
en Texas se gastaron 2.5 millones de dlares, en medios de habla hispana, o
sea, solamente Univisin, Telemando, y los otros medios de radio y televisin
en espaol, o sea que haba una forma de demostrar a las personas en qu se
estaban utilizando los fondos, y se mantenan al tanto. Su Copresidente en
la campaa nacional era un hispano, era el seor Federico Pea que haba
sido Ministro de Transporte, y despus de Energa durante la presidencia de
Clinton, y quien se espera que sea una de las personas ms importantes en el
grupo cercano a Obama, o sea que l estuvo todo el tiempo vinculado ah.
En cuanto a las acusaciones que tuvo Obama giraron en torno a que de-
can que era elaborado. A Obama nunca se lo acus de que tena una aman-
te, que son cosas personales; tampoco se le acus de cargos de corrupcin
que fueran lo suficientemente serios para ameritar investigaciones; s se le
acus de relaciones con donantes con relaciones nebulosas en el rea de Chi-
cago, lo cual, en un momento dado, se pens que poda afectarle la campaa;
sin embargo, l logr tener unas respuestas realistas, l nunca luci primero
como que estaba evitando hablar del hecho, y segundo que estaba negando
el hecho, su equipo de trabajo de medios supo cmo tener listas unas res-
puestas para esta pregunta, porque saba que iba a surgir.
Uno de los problemas ms grandes que tuvo Obama fueron sus alianzas.
Obama ha sido muy efectivo en saber moverse, en trminos de con quin se
juntaba, por ejemplo, durante sus aos en Chicago. La poltica en Chicago
372
es bien pasional, y las comunidades afroamericanas en Chicago, al igual que

en muchas partes de Estados Unidos, tienen unas relaciones bien intrnse-
cas con las iglesias afroamericanas, las iglesias negras, las iglesias bautistas;
algunas, sobre todo, en lo que se llama el Medio Oeste, el Mid West, que es
el rea de Illinois, Indiana; estos Estados que estn cerca de los grandes la-
gos, pero hacia el oeste, tienen iglesias que tienden a ser muy izquierdistas,
sumamente liberales, ms que liberales, progresistas, que es el lado ms a
la izquierda, por lo menos, la forma en que se identifica en Estados Unidos,
el progresista est a la izquierda del liberal, para ponerlo en perspectiva; y
el reverendo Hill Wright haba sido una persona que por aos haba man-
tenido un discurso como si todava los black panters estuvieran vivos. Los
black panters es el grupo de militancia de las panteras negras, que surgi en
Auckland en los aos 60 y 70, afroamericanos, famosos por tener los afros
con las boinas encima y levantar el puo con los guantes negros, muy impor-
tantes en el movimiento izquierdista de Estados Unidos.
Personas como Wright y su iglesia incluan en el plpito un llamado de ac-
cin social para lograr equidad entre las personas de ascendencia anglosajo-
na y las personas de ascendencia africana. Fue el pastor que cas a Obama, si
no me falla la memoria; por ms de 20 aos, su familia estuvo visitando regu-
larmente la iglesia, Obama fue muy diplomtico en la forma como habl del
hecho. Primero tard tal vez un poco, o demasiado para el standard america-
no, en contestar las acusaciones, porque el reverendo Wright es sumamente
extremista, y en la derecha la gente estaba acostumbrada a ese extremismo,
y ya no era noticia, pero en la izquierda, y sobre todo cuando los candidatos
del Partido Demcrata tienden a salir del centro, o de la centroizquierda,
una persona como Wright, tan extremista, trataba de utilizar la derecha para
crear miedo, y sinsabores raciales, y conflictos tnicos. Sin embargo, Obama
dio un discurso, que yo creo que es uno de los mejores que jams ha ofrecido
en cuanto a lo que fue su mensaje sobre el reverendo Wright, que ya estaba
consultado con su abuela. El problema es que el reverendo Wright, como
muchas otras personas, no saba que haba una cosa que es callarse, pero
esto no fue as y Wright sigui dando el mismo discurso, y maximizando su
ascenso a los medios, probablemente para vender ms libros, o sacar alguna
biografa, o algo as por el estilo, y entonces, eventualmente, Obama tuvo
que separarse completamente de l, pero si tienen la oportunidad de ver el
discurso que Obama ofrece en contestacin a la realidad de Wright, es una
pieza clsica, y es prcticamente un discurso de caballeros en todo sentido.
Algunos de ustedes me planteaban que es casi que el marketing poltico
y todo no es tan importante cuando surge un lder de esa naturaleza, con ese
carisma y con esa capacidad de dar discursos, y aunque le ayud sin el podra
haber ganado igualmente. Yo creo que se trata ms bien de un balance y por
qu lo digo: hasta la crisis de Wall Street, y despus de la seleccin de Sarah
Peyling como su compaera de papeleta, McCain empat con Obama las en-
cuestas nacionales, y en algunas ya llevaba 1 y 2 puntos de ventaja. Yo estaba
en Mxico el 14 de septiembre, y literalmente una semana despus, llegu a
373
Javier Cuebas
otro pas, porque me fui en el mismo mes de la crisis, y me preguntaban en

Mxico si la crisis iba a tener efecto, y conociendo la cultura que vivimos en
Estados Unidos, mira, realmente, la crisis no va a tener un efecto extraordi-
nario, porque la gente va a tener la premisa, como les pas a ustedes, de eso
va a pasar, el gobierno no va a quebrar, a lo mejor cierran unos das, y siguen.
Sin embargo, los asesinos polticos de McCain fueron los republicanos del
Congreso. McCain estaba empatado en las encuestas, y ya Obama haba dado
indicios de que estaba cambiando su forma de activar a diferentes grupos,
como el grupo hispano, con quien empez a tener, literalmente, negociacio-
nes. Antes de que sus nmeros bajaran, l no haba tenido reuniones con Bob
Menndez, que es uno de los congresistas hispanos ms poderosos, senador
de Nueva Jersey; cuando sus nmeros empataron, vol a Nueva Jersey y se
sent con Bob Menndez y le dijo Qu quieres?. Eso es como tras bastido-
res, y en cuestin de horas, Bob sali hablando de qu maravilloso era Oba-
ma, que l haba estado con Hillary por la cuestin de los aos de amistad,
pero que Obama era lo mejor que haba pasado en el mundo despus de la
Coca-Cola. O sea, era obvio que haba habido una reunin de carcter pol-
tico, de necesidad de endoso. Cuando t ests bien adelante, no haces eso:
simplemente te concentras en mantener tus nmeros, y utilizas ese poder y
capital poltico para que entonces la gente negocie ante una posicin de altu-
ra. En un momento dado, Obama tuvo que negociar ojo a ojo.
Sin embargo, cuando McCain sali en Ohio a las 10 de la maana, un
martes me parece, diciendo que, gracias a l se haba concretado lo que sera
en una horas la aprobacin del paquete de rescate econmico, y luego, el
lder de la minora republicana sali diciendo yo no tengo los votos en mi
partido para aprobar esto, se desplom McCain, porque McCain puso todos
los huevos en una sola canasta. McCain dijo un jueves por la tarde, el da
previo al debate de Mississippi del viernes por la noche, vamos a suspender
el debate, vamos todos a dejar la campaa a un lado, volvamos a Washing-
ton. El equipo de trabajo de Obama fue muy listo en decir bueno, pero es
que t y yo somos dos senadores, no tenemos jurisdiccin porque no somos
miembros de los Comits de Presupuesto, no fuimos parte de las negociacio-
nes. McCain directamente le pidi a Obama que sacaran un parte de prensa
juntos, para darle apoyo a la medida. La gente de Obama dijo esprate, aqu
tenemos que ver el elemento poltico tambin, y decidieron aguantarse un
poco. McCain se desesper y su gente empez a hacer acusaciones de que
Obama estaba jugando a la poltica. McCain, entonces, decidi seguir ade-
lante con el debate, lo cual tambin tuvo consecuencias para McCain, por-
que Mississippi lo gan, pero no lo gan por los nmeros que pudo haberlo
ganado. En Mississippi son republicanos a ultranza. Parte de la Universidad
de Mississippi se haba gastado U$S 5.000.000 en preparacin para el debate,
imagnense. Entonces ya ah McCain empez a tambalear, en trminos de
sus decisiones. Luego se complic cuando reclam una victoria que no se
dio, y de ah para adelante, todo fue cuesta abajo para McCain, se desplom
completamente.
374
Sin embargo, lo que s hizo la gente de Obama es que, de los errores que
haban cometido, siguieron negociando ojo a ojo con la gente, y no volvieron
a tratar de negociar desde una posicin de altura, sino que empezaron a tra-
bajar con la gente ms directo. Eso le agrad mucho, sobre todo, a la gente
de los Clinton, que venan del campamento Clinton, que empezaron a darse
cuenta que no iban a ser despreciados, como ellos probablemente hubieran
hecho, en el campamento de Obama, y empezaron a sentirse aceptados, tal
es as que ms de la mitad de los nombramientos actuales del gabinete de
Obama vienen todos de los aos Clinton. El primer nombramiento, entre
muchos otros, es de Randy Melon, congresista de origen judo de Chicago.
Randy Melon es prcticamente uno de los congresistas ms poderosos. Dej
su puesto en el Congreso y el liderazgo congresional, para convertirse en el
Jefe de Personal de Casa Blanca para Obama. Con lo cual vuelvo a lo que
deca anteriormente: fue un balance, que incluy entre muchas cosas stas
negociaciones, nombramientos, etc.
En el caso de los nombramientos -o nominaciones, porque todava no
eran nombramientos- que hizo Obama, haba gente con experiencia de los
aos Clinton, y gente con conexiones con Chicago; la poltica en Chicago es
una poltica bien fuerte, mucho ms fuerte que la poltica de Nueva York, y
ese es el balance ideolgico que lograba: gente con experiencia, de los Clin-
ton, ms gente de Chicago. Algunas personas de la izquierda le estn ca-
yendo encima a Obama por los nombramientos que ha hecho, por ejemplo,
dej a Robert Gates, republicano, como Ministro de Defensa. Ha hecho va-
rios nombramientos adicionales: su equipo de trabajo en Seguridad es Kevin
Holden, que viene de los aos Clinton, aunque l parte de su Comit para
la bsqueda de un Vicepresidente, y de su Comit de Transicin; ese es su
Ministro de Justicia, el nmero en Justicia bajo Clinton, y podemos discu-
tir los nombramientos del Gabinete. Hay unas cuatro o cinco personas de
origen hispano adicionales que estn en consideracin: una es el Presidente
del condado del Bronx, Adolfo Carrin, para el Departamento de la Vivien-
da, otra es el congresista Ramn Trijalba, para el Departamento del Interior,
ese es el que est a cargo de los Parques Nacionales; Adolfo Carrin es el
Presidente de la Asociacin Nacional de Oficiales electos hispanos, que ya
son ms de 3.500, o sea que viene con un gran apoyo, es puertorriqueo,
pero muchos de los americanos, la mayora de los electores, lo apoyan. Se
habla de que, tal vez, consideren a la congresista Nidia Velsquez para algn
puesto. De origen puertorriqueo, es la Presidenta del Comit de Pequeas
Empresas en el Congreso. O sea, la gente de origen hispano tuvo una gran
participacin en la campaa de Obama, lo cual calma a mucha gente, por-
que en trminos de poltica exterior, una cosa a tomar en consideracin es el
hecho de que Obama nunca ha estado en Amrica Latina, y a mucha gente le
preocupaba que los asesores principales de Obama no eran las figuras tradi-
cionales conocidas; sus asesores en el rea de Amrica Latina eran personas
como Frank Sanchez, que haba estado trabajando para un puesto que cre
Clinton, el USA point to the Americas, para el ex Gobernador de la Florida, y
375
Javier Cuebas
su segundo al mando era Frank Snchez, quien termin teniendo una gran
relevancia en la campaa.
Tambin un muchacho muy joven, de apenas unos treinta y pico de aos,
de origen colombiano espaol, Dan Restrepo, del Centro para el Progreso
Americano, era uno de los think tanks del Partido Demcrata, Dan es su
asesor principal en asuntos de Poltica Exterior, pero es sumamente joven;
no tiene, por ejemplo, la relevancia de un Arturo Valenzuela, de los aos de
Clinton. Sin embargo, ya al nombrar a Clinton Ministra de Relaciones Exte-
riores, se espera que muchas de estas personas, ya reconocidas en Amrica
Latina, se integren con las de Obama para empezar desde el primer da a ha-
cer una poltica ms coherente hacia Amrica Latina, y bien diferente. Bro-
mebamos algunos amigos sobre que la diferencia entre Obama y McCain,
si ganaba, para Amrica Latina, era la cantidad de agentes de la CIA que iba
a haber en Amrica Latina, as que ya se espera que no sean tantos. Pero en
trminos prcticos, esas son algunas de las ideas.
La toma de decisiones de la campaa de Obama fue sencillamente bri-
llante, y de mucha altura. l nunca se enfrasc en un debate negativo, el
pueblo no lo quera, y todo esto parece un cambio que, aparentemente, va a
ir mucho ms all de Estados Unidos. En las elecciones a presidente de Vene-
zuela, la oposicin ya tiene 37%. Eso no es que uno est a favor de un lado o
del otro, pero resulta muy interesante que su discurso fue de cambio; a pesar
de que muchos de ellos tienen, en la oposicin, relaciones con el centro, con
la centroderecha, su discurso fue de cambio, parecido a Obama, y aparente-
mente, tal vez ese sea el discurso que pide no tan slo Estados Unidos, sino
el hemisferio completo.
Obama supo maximizar a sus alternos para contestar agravios, la mayora
de las veces que haba que contestar algo, usaba los alternos, y es algo en lo
que, a veces, en la poltica sudamericana, somos muy pasionales. En Esta-
dos Unidos se le llama el principal al candidato per se, y si, por ejemplo,
es un binomio, pues, los candidatos a Presidente y Vicepresidente son los
principales. En este caso, en Amrica Latina es muy comn que el princi-
pal d la cara y conteste, cuando en realidad, a veces es mucho ms efectivo
que conteste una persona a nombre suyo, que sea predeterminada, o que
sus alternos estn bien informados sobre lo que es la respuesta oficial de la
campaa, para que todo el mundo conteste lo mismo, o por lo menos, cosas
bien parecidas, porque a veces la gente, cuando tiene el micrfono al frente,
si acepta preguntas, se enreda. Si ests contestando algo negativo, y ests to-
dava muy emocionalmente herido por lo que se dijo, puedes decir algo que
no sea aceptable, y entonces la prensa tiene que vender peridicos as que
pueden tratar de seguir dndole vueltas al asunto, y terminan en una crisis
innecesaria y obviamente, todo esto de discurso y mensaje se conecta a la
recaudacin de fondos, porque todo, absolutamente todo, en la campaa de
Obama, se utiliz para motivar a los donantes a que siguieran donando, y a
que siguieran motivando a sus redes sociales a que donaran tambin.
Lo de Obama fue extraordinario. Haba ocasiones en donde haba tres,
376
cuatro, cinco, anuncios de Obama, haba Estados republicanos, tradiciona-

les republicanos, donde Obama estaba gastando U$S 3 por cada dlar que
gastaba McCain. Howard Been cre, o promovi, lo que se llama la estrate-
gia de los 50 Estados, para que hubiera una campaa electoral del Partido,
una estrategia del Partido en cada Estado, tuviramos oportunidad de ganar
o no. Obama obtuvo unos 375. 380 votos. Eso es algo extraordinario: l nece-
sitaba solamente 200 y pico para ganar. O sea, es algo sin precedentes. Yo hice
Florida en 2000 con Gore, y la broma es: en mi caso, yo les puedo decir que
yo estaba ya medio borracho, cuando estbamos celebrando, porque cuando
ganamos Florida, dijimos esto se acab, ganamos, demcratas, Gore va para
la Casa Blanca. En un momento nos cambiaron el color en la pantalla, esto
es la borrachera, pens, porque yo dije qu pas aqu? y despus el sen-
timiento de ganar en 2008 fue algo extraordinario, no haba forma de expli-
carlo. En Virginia, haca 40 aos que no ganaba un candidato demcrata a la
presidencia. En lugares como Indiana, que es donde se dio el renacimiento,
el resurgimiento en el siglo XX del Ku Kux Klan, gan Obama. O sea, esta-
mos hablando de lugares donde no se hubiera pensado doce meses atrs,
que no es mucho tiempo, tan siquiera la posibilidad. Lo de Obama fue algo
extraordinario, fue una combinacin de factores: un carisma extraordinario,
una familia preciossima, una historia con la cual se identifican muchas per-
sonas en Estados Unidos -ya que los matrimonios interraciales son mucho
ms comunes que lo que fueron anteriormente-, una realidad poltica que
ameritaba un cambio, un equipo de trabajo que supo leer bien al votante
promedio, y definitivamente, una autodestruccin del partido de gobierno,;
porque ellos, sin lugar a dudas, hicieron todo lo posible por perder, y tenan
un compromiso programtico con perder. As que fue una mezcla de facto-
res; fue lo que llaman en Estados Unidos la tormenta perfecta.
Obama logr presentarse frente a la comunidad anglosajona como un
candidato, como un ser humano, sin etiquetas de raza, porque tambin l
tiene un discurso no tradicional. Si usted compara a un Obama con lderes
20, 30 aos mayores que l, y lo compara con un reverendo Jessie Jackson
-persona muy elocuente-, lo compara con un Jeremiath Wright, el pastor, lo
compara con otros lderes de esta generacin, personas muy educadas, muy
elocuentes, es un discurso muy distinto. Primero, que no es un discurso de
tono elevado: l les habla a las personas en un tono muy pasivo, muy tranqui-
lo, mientras que muchas de las personas que se criaron en las iglesias afro-
americanas utilizaban algn discurso bien cercano al mismo discurso que el
pastor ofreca en el plpito, que era para avivar a la congregacin. Obama no
utilizaba ese discurso porque no es parte de su socializacin; o sea, Obama
vena de otra realidad completamente distinta, y lo que daba era un discurso,
ms bien de esperanza, para muchos un discurso hasta cierto punto intelec-
tual, ms acadmico, cuasi acadmico. Al principio le hizo unos cambios, y
dej de ser tan acadmico, y se convirti en un discurso bien personal. Al-
guna gente lo acusaba de que el discurso no tena sentido, pero era precioso,
y era cuestin tambin, de su capacidad, por su carisma, de poder llevar ese
377
Javier Cuebas
discurso, y lograr que la gente conectara con l. Fue algo que Obama hizo,
que fue extraordinario, la cantidad de republicanos que votaron por Obama,
o simplemente se sintieron lo suficientemente cmodos para quedarse en su
casa y no votar por su partido, tal vez por no votar en contra de la tradicin
de la familia, fue extraordinario.
Muchos de nosotros, incluyndome a mi, hace doce meses dijimos en
Florida no hay que hacer campaa, vamos a perder, el Gobernador Charlie
Priest es lo ms cercano a un demcrata. En Estados Unidos se habla de que
los demcratas de derecha son los demcratas de Texas, que es el suroeste,
donde los demcratas son ms conservadores, y entonces los republicanos li-
berales son los de la costa este, que es lo que llaman un republicano de Nue-
va Inglaterra, o un republicano de Connecticut. En el caso de Charlie Priest
en Florida, se dice que sus preferencias en muchas reas no son tradicionales
de un republicano, y la gente lo adoraba. La gente adora, todava, a Charlie
Priest; fue considerado por McCain para ser candidato, o su compaero de
papeleta para vicepresidente. Charlie Priest y Jeff Bush -que es el Goberna-
dor previo, el hermano del Presidente-, hicieron unos trabajos extraordina-
rios cada vez que ha habido un huracn en Florida; lamentablemente, en los
ltimos 10 aos, ha habido mltiples. En 2004 tuvimos cuatro huracanes que
afectaron la Florida, yo viv tres de esos. Son gente con popularidad, que supo
hacer las cosas bien. No tuvieron desastres tipo Katrina, eran personas que
tenan arraigo al Estado, para decir la gente no apoya a mi candidato. Hace
doce meses era imposible pensar que Florida fuera a votar por un candidato
demcrata. Obama gan por un nmero sin precedentes.
En Estados Unidos se permite la votacin temprana; algunos le llaman
voto ausente, otros votacin temprana, esto es: usted puede justificar que
va a estar fuera de la ciudad, o por razones de trabajo no puede acudir a su
centro de votacin asignado, entonces puede llenar un formulario y votar
desde su casa, despus de que certifique con su firma que usted es la persona
que est votando. Esos nmeros, en el centro de la Florida, eran 3 a 1 a favor
de Obama. Fue una cosa sin precedentes: las filas para votar eran de 2 y 3
horas, lo cual, en un sitio donde la gente no est acostumbrada a votar, es
algo extraordinario. Virginia, la misma realidad. Colorado, un Estado suma-
mente conservador - con la familia Kurtz, de la famosa cerveza Kurtz, de los
donantes ms grandes del Partido Republicano, son sumamente conocidos-,
es un Estado que ha vivido una transicin de ir de la derecha hacia el centro,
en las elecciones pasadas, de 2004, los demcratas ganaron todo, menos la
candidatura a presidencia, porque Keady era muy liberal. Obama es mucho
ms liberal que lo que jams Keady iba a ser, y gan de forma slida, por 7
puntos. En Georgia haba 500.000 electores afroamericanos que no se haban
inscripto; 400.000 se inscribieron, para estar listos para votar en las eleccio-
nes. No ganamos Georgia, pero el susto que les dimos a los republicanos los
oblig a gastar dinero en Georgia, que jams haban gastado, ni necesitado
gastar, porque en tu bastin no tienes que gastar, si acaso mandas un dine-
rito para que alguna de las agencias de publicidad, que son buenas para la
378
causa, estn contentas, pero gastas dinero donde puedes empatar o ganar. O
sea, el efecto Obama es sin precedentes; lo de Obama es simple y sencilla-
mente, extraordinario, y gracias a Dios lo hemos podido ver. Esperemos que
el efecto, ms all de la frontera, tambin sea positivo.
379
Currculum - expositores
Currculum - expositores
Seminarios Partidos Polticos y Federalismo
Magister y Doctor en Ciencia Poltica. Secretario de Gabinete y Gestin P-

blica de la Nacin. Investigador del CONICET y docente de grado y posgrado
en diversas Universidades. Ocup varios cargos en la administracin pbli-
ca, entre ellos el de Coordinador del Plan Estratgico de la Ciudad de Buenos
Aires. Ha escrito diversos libros y artculos para revistas especializadas.
Roberto Afonso
Magister y Doctor en Economa. Asesor Tcnico en el Senado Federal (Brasil)

e Investigador de la Universidad Pblica de Campinas. Se desempe como
economista del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES),
Director del Fondo de Pensiones (1994/96), Director del Asuntos Fiscales
y del rea del Empleo (1996-2002), Consultor en la Cmara de Diputados
(2002-06 y 1989-94), Consultor del BM, BID, FMI, CEPAL, entre otros.
Sergio Berensztein
Doctor en Ciencia Poltica. Profesor de la Escuela de Gobierno de la Universi-

dad Torcuato Di Tella, en la que dirige la Maestra en Poltica Pblica. Autor
de ms de 40 publicaciones sobre reforma poltica, desarrollo institucional,
economa poltica y reformas en Amrica Latina. Presidente de Poliarqua
Consultores. Se desempe como consultor de distintos organismos interna-
cionales, como Banco Mundial, BID y PNUD. Miembro del Consejo Asesor
de Fundacin RAP.
Hermes Binner
Mdico. Gobernador de la Provincia de Santa Fe, Partido Socialista, 2007-

2011. Fue Diputado de la Nacin (2005-2007), Intendente de la Ciudad de
Rosario por dos perodos (1995-2003), Presidente del Centro Iberoamericano
de Desarrollo Estratgico Urbano (CIDEU) y miembro del Comit de Autori-
dades Locales de la Internacional Socialista.
383
Martn Bhmer
Abogado y Master of Laws (LL.M.). Decano de la Facultad de Derecho, de la

Universidad de Palermo. Director del rea de Justicia de CIPPEC. Ashoka y
Fulbright Fellow. Ganador de la beca ASHOKA para coordinar el programa
de Clnicas Jurdicas (defensa de causas de inters pblico) de la Maestra de
Derecho de la Universidad de Palermo. Vicepresidente y socio fundador de
la Asociacin por los Derechos Civiles.
Miguel Braun
Magister y Doctor en Economa. Cofundador de CIPPEC (Centro de Imple-

mentacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento), en donde
se desempea como Director Ejecutivo. Profesor en la UBA, San Andrs y
Torcuato di Tella. Trabaj como consultor para el BID, BM, CEPAL y UNICEF
en diversos proyectos relacionados con cuestiones de poltica fiscal y desa-
rrollo econmico de Argentina y Amrica Latina.
Oscar Centrgolo
Licenciado en Economa, Master of Philosophy. Profesor en la UBA, FLACSO

y San Andrs. Experto en polticas pblicas de la Oficina de la CEPAL (Bs. As).
Anteriormente se desempe como Consultor de organismos internacionales
y ocup diversos cargos en el sector pblico argentino, entre ellos como
Subsecretario de Relaciones con las Provincias del Ministerio de Economa.
Santiago Corcuera
Abogado. Juez de la Cmara Nacional Electoral (desde 2001). Presidente del

Centro de Estudios Constitucionales y Polticos Dr. Hctor Masnatta. Di-
rector del Programa Ejecutivo en Administracin y Modernizacin Judicial,
dictado por la UBA en acuerdo con otras instituciones. Autor de numerosas
publicaciones. Anteriormente Secretario General del Consejo de la Magis-
tratura del Poder Judicial de la Nacin (1998- 2001).
Javier Cuebas
Licenciado en Ciencias Polticas. Consultor reconocido en temas de desarro-

llo institucional, recaudacin de fondos y responsabilidad social corporati-
va, y organizaciones de base. Capacitador del National Democratic Institute
(NDI). Fue ponente afiliado del Senador John Edwards desde la campaa
presidencial interna del Partido Demcrata,consultor principal del candi-
dato alCongreso Bill Winter, entre otros.
384
Liliana De Riz
Doctora en Sociologa. Investigadora del CONICET. Dirigi el Programa de

Formacin de Administradores Gubernamentales del Instituto Nacional
de Administracin Pblica. Autora principal de los Informes de Desarrollo
Humano del PNUD. Distinguida con el Premio otorgado por la Fundacin
Konex a su labor en la Ciencia Poltica (1996) y con la Rosa de Plata por el
Congreso de la Nacin (2006).
Licenciada en Literatura, Letras y Ciencias Polticas, y Master en Periodismo.

Senadora Nacional de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Coalicin C-
vica, 2007-2013. Presidente y cofundadora de la Fundacin Compaa Social
Equidad y del Foro Internacional de Mujeres, Miembro de Poder Ciudadano
y del Consejo de Administracin de la Fundacin Endeavor Argentina. Ante-
riormente miembro del directorio de Transparencia Internacional.
Rafael Estrella
Licenciado en Geografa e Historia. Embajador de Espaa en la Repblica

Argentina en el Consejo de Ministros, desde 2006. Anteriormente Presidente
de la Delegacin Espaola en la Asamblea Parlamentaria de la OTAN (2000-
2002); Senador (1979-1993), designado Diputado al Parlamento Europeo
(1986-1987). En el Congreso de los Diputados fue el de Portavoz Socialista en
la Comisin de Asuntos Exteriores.
Rogelio Frigerio
Licenciado en Economa y Especializacin en Planificacin y Desarrollo Eco-

nmico. Presidente de Fundacin para el Desarrollo Regional de Argentina
(FEDERAR). Con anterioridad se desempe como Secretario de Estado de
la Secretara de Programacin Econmica y Regional del Ministerio de Eco-
noma, Obras y Servicios Pblicos. Fue Gobernador alterno ante el Fondo
Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata, el BID, el BM y el FMI,
entre otros.
Mara Angelica Gelli
Abogada, con Especializacin en Sociologa Jurdica. Profesora en la UBA,

San Andrs, Universidad Austral, Instituto del Servicio Exterior de la Na-
cin. Autora de varios libros y publicaciones en revistas jurdicas del pas y el
exterior. rbitro de la Repblica Argentina del Tribunal Arbitral Ad Hoc del
MERCOSUR. Presidenta de Junta Directiva del Instituto de Estudios Legis-
385
lativo (IDEL) de la Federacin Argentina de Colegios de Abogados (FACA).
Miembro del Consejo Asesor de Fundacin RAP.
Carlos Gervasoni
Licenciado en Ciencias Polticas, Master in Political Science y en Latin Ame-

rican Studies. Presidente de Centro para la Apertura y el Desarrollo de Am-
rica Latina (CADAL). Profesor en diversas Universidades. Ha investigado
y publicado artculos sobre reformas econmicas y elecciones en Amrica
Latina y comportamiento electoral en Argentina. Analista de Eurasia Group
y miembro de la Comisin Directiva de la Sociedad Argentina de Anlisis
Poltico (SAAP).
Osvaldo Giordano
Licenciado en Economa. Presidente del Instituto para el Desarrollo Social

Argentino (IDESA) y Consultor del BID. Fue Secretario de Ingresos Pblicos
de la Provincia de Crdoba, Director General de la Direccin Nacional de
Recursos de la Seguridad Social, Superintendente de Riesgos del Trabajo,
Secretario de Empleo de la Nacin, entre otros.
Rubn Giustiniani
Ingeniero. Senador Nacional de la Provincia de Santa Fe, Partido Socialista,

2003-2009.Fue Diputado Nacional por dos perodos (1997-2005), Secretario
de Gobierno de la Municipalidad de Rosario, Director de Relaciones Inter-
nacionales de la Municipalidad de Rosario y Decano de la Facultad Ciencias
Exactas e Ingeniera de la Universidad Nacional de Rosario.
Francisco Herrero
Ingeniero. Director del NDI (Instituto Nacional Demcrata) en Bolivia. Ase-

sor de Fundacin Konrad Adenauer, CENDES, del Centro Norteamericano
de Ciencias Sociales y FLACSO, entre otras. Director de Estudios de Compor-
tamiento Electoral de Mailmerge Consultores CEA y Presidente de Asesoras
dedicadas a la consultora empresarial y poltica en reas de desarrollo.
Pablo Javkin
Abogado. Diputado Provincial de Santa Fe, ARI-Coalicin Cvica, 2007-2011

y miembro de la Mesa Ejecutiva Nacional de la Coalicin Cvica. Ha partici-
pado en la Coordinacin Programa Solidaridad, la Secretara de Educacin
Superior, el Ministerio de Educacin de la Nacin, la Secretara de Educacin
Superior, el Ministerio de Educacin de la Nacin y el Ministerio del Interior
de la Nacin.
386
Marcelo Leiras
Licenciado en Sociologa y Ph. D. in Political Science. Profesor del Departa-

mento de Humanidades y Director de las licenciaturas en Ciencia Poltica y
Relaciones Internacionales en la Universidad de San Andrs. Su actividad de
investigacin se concentra en el anlisis comparado de los partidos polticos,
los sistemas de partidos y las instituciones federales de gobierno. Autor de
varios libros.
Juan Jos Llach
Licenciado en Sociologa y en Economa. Director del Centro de Estudios de

Gobierno, Empresa, Sociedad y Economa (GESE) y del Programa de Gobier-
no para el Desarrollo de Lderes de Comunidades Locales, IAE-Universidad
Austral. Titular del estudio Economa y Sociedad (1996-1999). Miembro de
diversos consejos en organizaciones civiles, entre ellas de Fundacin RAP.
Anteriormente se desempe como Ministro de Educacin de la Nacin
(1999-2000) y Viceministro de Economa y Obras y Servicios Pblicos de la
Nacin (1996).
Luis Maira
Cientista poltico, experto en Relaciones Internacionales. Embajador de

Chile en la Repblica Argentina. Anteriormente Diputado en el Congreso
Nacional de Chile (1965-1973). Distinguido por el Crculo de Periodistas Po-
lticos de Chile como el Mejor Diputado en 1968. Fue Profesor en diversas
Universidades de prestigio de America Latina.
Alicia Mastandrea
Arquitecta. Diputada Provincial del Chaco, UCR, 2007-2011 y Presidente de

la Cmara de Diputados de la provincia. Fue Senadora Nacional (2003-2007),
integrante del Parlamento del MERCOSUR (2007), Subsecretaria de Coordi-
nacin Interinstitucional de la Secretara de Transporte, Obras y Servicios P-
blicos de la provincia, Subsecretaria de Planeamiento y Desarrollo Urbano Am-
biental y Subsecretaria de Obras Pblicas en la Municipalidad de Resistencia.
Ana Mara Mustapic
Licenciada en Ciencia Poltica, M. Phil. in Politics. Directora del Ciclo Inicial

de Estudios de la Universidad Torcuato Di Tella y Coordinadora del Progra-
ma de Estudios Electorales y Legislativos. Investigadora de CONICET. Se ha
desempeado como consultora de la OEA, el PNUD y el BID en el rea de
parlamento, partidos polticos y reforma poltica. Ha realizado diversas pu-
blicaciones a nivel nacional e internacional.
387
Rodolfo Ocaranza
Abogado y Magister en Administracin de Empresas. Asesor de la Presiden-

cia en la Legislatura de Tucumn. Fue Legislador de Tucumn (2003-2007),
donde se desempe como Presidente del Bloque Justicialista, tambin fue
Presidente del Bloque del FPV de Convencionales Constituyentes, Vice-pre-
sidente del IDeP (Instituto para el Desarrollo Productivo), Diputado en el
Parlamento del N.O.A, Subsecretario de Turismo de Tucumn y Profesor en
la Universidad del Norte Santo Toms de Aquino.
Guillermo ODonnell
Abogado y Doctor en Ciencias Polticas. Profesor de las Universidad de

Notre Dame, Sao Paulo y California. Director Ad Honores del Centro de
Investigaciones del Estado y la Democracia de la Universidad Nacional de
San Martn, Director del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES).
Ciudadano Ilustre de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Premio Konex en
Ciencia Poltica (1996). Doctor Honoris Causa de la Universidad de Buenos
Aires (1995). Presidente de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica
(1989-1991). Actual miembro del Consejo Asesor de Fundacin RAP.
Carlos Raimundi
Abogado. Diputado Nacional de la Provincia de Buenos Aires, ARI, 2005-

2009. Fue Presidente Provincial del ARI, Candidato a Gobernador de Buenos
Aires en 2003 y Diputado Nacional en tres perodos (1989-1993, 1995-1999 y
1999-2003). Adems fue miembro del Consejo Argentino para las Relaciones
Internacionales.
Fabiana Ros
Farmacutica. Gobernadora de la Provincia de Tierra del Fuego, ARI, 2007-

2011. Fue Diputada Nacional (2003-2007) y Diputada Provincial (1999-2003).
Adems se desempe como Auditora Farmacutica del Instituto de Servi-
cios Sociales de la Provincia de Tierra del Fuego (1997-1999).
Luis Alberto Romero
Profesor de Historia. Investigador principal del CONICET y profesor en di-

versas Universidades nacionales e internacionales. Dirige la coleccin Histo-
ria y Cultura, editada por la Editorial Sudamericana. Ha sido miembro de la
Comisin Asesora de Historia y Antropologa y de la Junta de Calificaciones
del CONICET y del Consejo Directivo de la Facultad de Filosofa y Letras.
388
Ernesto Sanz
Abogado. Senador Nacional de la Provincia de Mendoza, UCR, 2003-2009,

Presidente del Bloque UCR y Miembro del Consejo de la Magistratura. An-
teriormente Intendente del Departamento de San Rafael, Mendoza, (1999-
2003), Senador de la Provincia (1993-1999), Presidente del bloque UCR
(1995-1999) y asesor Ad-Honorem del Gobernador de la Provincia de Men-
doza Felipe Llaver (1983-1987).
Laura Sesma
Abogada. Diputada Nacional de la Provincia de Crdoba, Partido Socialista,

2005-2009. Fue Concejal de la Ciudad de Crdoba en dos perodos (1999
-2005), candidata a Intendente de la Ciudad de Crdoba en 2003, Convencio-
nal Constituyente Provincial en 2001, Directora de Cooperativas (1997-1998)
y Convencional Constituyente Municipal de la Ciudad de Crdoba (1995).
Ricardo Spinozzi
Senador reelecto por la Provincial de Santa Fe, Partido Justicialista, 2007-2011.

Presidente del Bloque del Partido Justicialista. Durante su primer perodo
(2003-2007) fue Vicepresidente de la Cmara de Senadores. Anteriormente
se desempe como Secretario de Estado General y Tcnico de la Gober-
nacin de Santa Fe (2002-2003), Subsecretario de Municipios (1999-2002) y
Concejal Municipal de la Ciudad de Venado Tuerto.
Margarita Stolbizer
Abogada. Presidente del Partido Generacin para un Encuentro Nacional

(GEN) y Diputada electa por la Provincia de Buenos Aires, 2009-2013. Ante-
riormente Diputada Nacional de Buenos Aires por dos periodos (1997-2005)
y en 2003 fue candidata a Gobernadora de la provincia. Tambin se desem-
pe Concejal del Partido de Morn (1985-1089).
Mariano Tommasi
PhD en Economa y Especialista en Polticas Econmicas. Profesor de San

Andrs y Director del Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional.
Public diversos libros y artculos. Ha sido Profesor Visitante en la Univer-
sidad de Yale, Robert F. Kennedy, Latin American Studies, Universidad de
Tel Aviv y la Escuela de Negocios de la Universidad de California. Presidente
(2004-2005) de la Latin American and Caribbean Economic Association y
asesor de gobiernos de Latinoamrica y de organismos internacionales.
389
Juan Manuel Urtubey
Abogado. Gobernador de la Provincia de Salta, Partido Justicialista, 2007-

2011. Fue Director de la Escuela de Administracin Pblica (1998-2008),
Diputado de la Nacin en dos perodos (1999-2007), Presidente del Bloque
Justicialista (2005), Convencional Constituyente Provincial (2003), Diputa-
do Provincial de la Provincia de Salta (1997-1999) y Secretario de Estado de
Gobierno de la Provincia de Salta (1995-1996).
Marta Velarde
Abogada y Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Diputada Nacional de la

Provincia de Santiago del Estero, Partido Justicialista, 2005-2009. Anterior-
mente fue Convencional Constituyente Nacional (1994) y Profesora regular
adjunta de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA (1984-1992).
Ignacio Walker
Abogado y Doctor en Ciencias Polticas. Profesor en la Universidad de Prin-

ceton. Director Ejecutivo del Centro de Investigaciones Econmicas para La-
tinoamrica (CIEPLAN). Fue Diputado de la Repblica de Chile por dos pe-
rodos (1993-2002) y Ministro de Relaciones Exteriores (2004-2006) durante
el Gobierno de Ricardo Lagos.
Daniel Zovatto
Licenciado en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales, Doctor en De-

recho, Master en Estudios Internacionales, en Derechos Humanos y Admi-
nistracin Pblica. Actualmente se desempea como Director Regional para
Amrica Latina del Instituto Internacional para la Democracia y la Asisten-
cia Electoral (IDEA). Miembro del Consejo Asesor Internacional de Latino-
barmetro y del Consejo Asesor de Fundacin RAP.
390
Fundacin RAP agradece especialmente a:
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID)
Aluar
Arcor
Banco Francs
Banco Hipotecario
Bodegas Escorihuela Gazcn
British Petroleum
Bunge
Cargill
Coca Cola
Dow Chemical
Fundacin Avina
Grupo Roggio
Instituto Nacional Demcrata (NDI)
Jos M. Alladio e Hijos
Laboratorios Andrmaco
LAN
Loma Negra
Manuel Tienda Len
Minera Alumbrera
Movistar
Nobleza Piccardo
Organizacin Techint
Porta
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Quickfood
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Tarjeta Naranja,
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Puentes Polticos

Aportes al debate sobre Federalismo y Partidos Polticos

1. Federalismo. 2. Partidos Polticos. I. Alemn, Magdalena, coord.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Argentina

Fecha de catalogacin: 17/12/2009

El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesa-

El Federalismo desde el anlisis poltico-histrico, por Sergio Berensztein 27

El Federalismo en emergencia y su necesaria reconstruccin,

Reconstruir el Estado reasignando recursos y clarificando responsabilidades,

Un enfoque integral del Federalismo fiscal en la Argentina,

Propuestas para mejorar la corresponsabilidad y reducir la discrecionali-

La ficcin del Federalismo en la Argentina (1890-1972). El caso Tucumn,

Necesitamos un mayor compromiso poltico con el sistema Federal,

Federalismo: cuatro aspectos del deterioro de la relacin Nacin-Provincias,

Reflexiones sobre un laberinto sin salida clara: el Federalismo Fiscal en

Captulo II: Seminario - 29 de abril de 2008

Contribucin al debate sobre el Federalismo argentino, por Liliana de Riz 105

Alternativas para una Argentina Federal ms equitativa y solidaria,

El Federalismo argentino: una visin histrica, jurdica y poltica,

El Federalismo argentino: la teora y la realidad, por Carlos Raimundi...... 120

Captulo III: Seminario - 24 de junio de 2008

El funcionamiento de las instituciones polticas y su impacto en las polticas

Rol e influencia de las provincias argentinas en la poltica nacional,

Reflexiones de la agenda pblica - perspectiva poltica,

Captulo IV: Encuentro anual - 17 y 18 de septiembre de 2008

Federalismo fiscal y la experiencia brasilea, por Jos Roberto Afonso...... 147

Construiremos la Argentina desde la educacin, por Juan Manuel Urtubey 167

Variables para construir Federalismo, por Fabiana Ros............................. 172

Federalismo: la distribucin de recursos como construccin de ciudadana,

PARTE II: PARTIDOS POLTICOS......................................................................... 183

Mejores prcticas de Partidos Polticos, por Francisco Herrero.................. 185

Captulo II: Seminario - 27 de mayo de 2008

La relacin Partido-Gobierno y el fortalecimiento del vnculo representativo,

Fortalecimiento e institucionalizacin de Partidos Polticos,

Partidos Polticos: reflexiones de una militante, por Laura Sesma.............. 218

Reflexinsobreel aporte del panel al fortalecimiento de los Partidos Polticos,

Los partidos en el sistema poltico chileno, por Luis Maira......................... 227

Captulo III: Seminario - 26 de agosto de 2008

Partidos clientelares vs. Partidos programticos: un diagnstico sobre el

Los Partidos Polticos y la democracia, por Rubn Giustiniani..................... 249

Partidos Polticos y democracia en Amrica Latina, por Ignacio Walker.... 261

Captulo IV: Encuentro anual - 17 y 18 de septiembre de 2008

Partidos Polticos, pactos y transacciones, por Rafael Estrella................... 267

Dinero y poltica en Amrica Latina, por Daniel Zovatto............................ 277

Anlisis histrico de la relacin Partido Poltico gobernante, Poder Ejecu-

Captulo V: Seminario - 28 de octubre de 2008

Reflexiones acerca de la formacin de la dirigencia poltica,

La evolucin del sistema de financiamiento de las campaas electorales

Anlisis pragmtico de los Partidos Polticos desde la experiencia en el

Algunos comentarios sobre accountability y democracia,

Captulo VI: Seminario - 4 de diciembre de 2008

Prcticas para desarrollo de fondos para Partidos Polticos y campaas,

Currculum - expositores................................................................................... 381

Agradecimientos especiales.............................................................................. 391

La presente publicacin es el producto de un ao de trabajo. Pero su ori-

fortalecer el acercamiento, la creacin de vnculos y un espacio de

Desde RAP buscamos:

generar un espacio donde prime el respeto y la tolerancia a la diver-

ayudar a que aprendan a mirar la realidad a travs de los cristales de

RAP invita ao tras ao entre veinte y veinticinco hombres y mujeres que

lidacin democrtica e institucional de Espaa y Chile. En el ao 2006 lle-

Fundacin Red de Accin Poltica (RAP)

Este libro encierra una multiplicidad de aspectos que reflejan el sentido

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)