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PROGRESAR EN LIBERTAD
PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
4 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO) 5
PROGRESAR EN LIBERTAD
PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
6 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Etchebarne, Agustn
Progresar en libertad : propuestas para salir de la decadencia . -
1a ed. - Ciudad de Buenos Aires : el autor, 2014.
352 p. : il. ; 15x22 cm.
ISBN 978-987-33-4265-3
COLABORADORES
Aldo Abram, Delfina Agostino, Pablo Ricardo lvarez, Jorge vila, Luis
Bameule, Santiago Bergad, Ivn Cachanosky, Mariano Carbajales, Francisco
Crrega, Ivn Carrino, Adolfo Casabal Ela, Candelaria de Elizalde, Roberto
Durrieu, Leonel Di Camillo, Agustn Etchebarne, Rafael Gmez Diez, Marcos
Hilding Ohlsson, Axel Jorgensen, Tamara Kievsky, Jorge N. Labanca, Martn
Lagos, Pablo Leclercq, Ezequiel Luppi, Ricardo Lpez Murphy, Hctor Mairal,
Mercedes Manfroni, Constanza Mazzina, Claudia Mnaco, Juan Navarlatz,
Hctor Mario Rodrguez, Manuel Solanet, Guillermo Strauss, Juan Pablo Tagle,
Mara Tettamanti, Fundacin Friedrich Naumann, Fundacin Atlas.
Primera edicin.
NDICE
INTRODUCCIN ............................................................................................ 9
INTRODUCCIN
LIBERTADES EN RETROCESO
DETERIORO DE LAS LIBERTADES ECONMICAS EN LA ARGENTINA Y
PROPUESTAS PARA SU RECOMPOSICIN
12 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
LIBERTADES EN RETROCESO 13
INTRODUCCIN
1
Puede verse la versin completa en http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/
Content/research-news/research/publications/economic-freedom-of-the-world-2013.pdf
14 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
2010 110 67 105 115 90 102
2011 112 79 105 98 100 99
1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
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El aumento del gasto del gobierno nacional alcanz a 11,0% del PIB; el
de los gobiernos provinciales, 4,0% del PIB y el de los gobiernos municipales,
1,5%. As se compone el aumento de 16,5% del PIB del gasto pblico consoli-
dado. El cuadro que sigue a continuacin expone las causas de los aumentos
del gasto en cada jurisdiccin.
dad laboral, etc. Los costos de atender estas exigencias en la Argentina son muy
altos.
4 Corrupcin.
La corrupcin en las obras pblicas y en los servicios y compras del esta-
do, determina siempre un gasto ms elevado que el que hubiera ocurrido sin
corrupcin. Los precios cotizados encubren los retornos y coimas que se de-
ben o esperan tener que pagarse. En muchos casos los precios de las licitacio-
nes resultan de concertaciones entre los oferentes o proveedores. Teniendo en
cuenta que el proveedor o contratista se beneficia an pagando el sobreprecio,
el incremento del costo para el estado y los contribuyentes debe ser mayor que
el dinero entregado a manos de los funcionarios.
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1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
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LA INDEPENDENCIA JUDICIAL
independencia fue objeto de importantes ataques tanto de parte del Poder Eje-
cutivo como del Legislativo.
Este ltimo modific en 2006 la composicin inicial del Consejo de la Ma-
gistratura, rgano creado por la reforma constitucional de 1994 para interve-
nir en la seleccin y remocin de los jueces, modificando su composicin para
elevar la proporcin de sus miembros que responden a los poderes polticos
de turno, pese a que la Constitucin exige un equilibrio entre dichos miem-
bros y los elegidos por los jueces y los abogados. En 2013 el Congreso intent
una nueva reforma que hubiera aumentado an ms la preponderancia de los
sectores polticos mayoritarios, pero la ley respectiva fue declarada rpidamente
inconstitucional por los tribunales.
Por su parte, el Poder Ejecutivo ha designado jueces sin respetar el orden
de mrito de los concursos y mantiene numerosos cargos judiciales sin cubrir,
obligando as a que sean ocupados por jueces interinos que no tienen la estabi-
lidad que la Constitucin prev. En las poqusimas ocasiones en que un tribu-
nal ha resuelto en contra del Gobierno un caso en el cual ste haba manifesta-
do un importante inters, se ha desatado una ola de crticas de altos funcionarios
y de legisladores hacia los jueces que as han decidido. Se conocen casos de
jueces federales que han sido hostigados desde el Gobierno por haber dictado
resoluciones contrarias a los deseos oficiales. Muchos de los jueces reciente-
mente designados demuestran con sus decisiones un acompaamiento a las
medidas oficiales, mientras que los jueces con mayor antigedad estn atemo-
rizados y no ejercen un control eficaz. Existen numerosos casos en los cuales
se han planteado ante los tribunales cuestiones jurdicas de alta importancia,
como la creacin de tributos sin ley, que esperan resolucin desde hace aos.
El problema es an ms agudo entre los jueces federales del fuero penal, que
son quienes deben juzgar a los funcionarios pblicos. Pese a las innumerables
denuncias de corrupcin, no ha habido condenas ejemplificadoras. Pruebas que
en otros pases hubieran servido para sancionar severamente a los acusados se
descartan por errores de procedimiento perfectamente evitables. La mayora de
los juicios demoran ms de diez aos y muchos terminan por prescripcin.
No es de extraar entonces que en una encuesta entre abogados realizada
en 2005 casi el 90% de los encuestados haya opinado que la independencia
judicial no existe hoy da en la Argentina.
Esta opinin debe limitarse a las controversias en las que participa el Es-
tado. En las que se suscitan entre los particulares, los tribunales excepto en
algunas provincias de menor desarrollo relativo actan, por lo general, con
imparcialidad.
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1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
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CAUSAS DE LA INFLACIN
nero fiduciario de curso legal o forzoso2, una prerrogativa de los estados na-
cionales travs de sus bancos centrales.
Una verdadera situacin de dominancia fiscal sobre la poltica moneta-
ria se traduce en la persistente sobre-emisin de dinero casi siempre destinada
a financiar desequilibrios fiscales. Quienes objetan la financiacin de dficits
fiscales como causa principal de la inflacin endmica, citan muchas veces
desequilibrios o situaciones oligoplicas en mercados sectoriales (exportado-
res de petrleo; presiones sindicales por aumentos nominales de salarios, es-
caseces varias, etc.) como los factores del fenmeno monetario. Es indudable
que la existencia de oligopolios y/o sindicatos monoplicos pueden crear con-
textos en los que los aumentos de precios adquieran cierta dinmica o inercia
propia, pero la inflacin sistemtica solo puede perpetuarse si existe el corres-
pondiente acompaamiento por la creacin de dinero. En ausencia de expan-
sin monetaria, los mencionados desequilibrios o presiones oligoplicas solo
causaran cambios en la estructura de precios relativos, pero no inflacin en-
dmica.
LA INFLACIN EN LA ARGENTINA:
MAGNITUD Y ALGUNOS DE SUS EFECTOS HISTRICOS
En los aos que mediaron entre las dos guerras mundiales del siglo XX
culmin el proceso de abandono de la disciplina monetaria impuesta por la obli-
gacin que tenan los bancos emisores de convertir a pedido sus emisiones en
oro o plata. A partir de entonces la cantidad de dinero fue manejada a discre-
cin por los bancos centrales de cada estado soberano. Las razones esgrimidas
para tal cambio fueron los ciclos de abundancia y escasez de metales y los al-
tibajos que tales ciclos provocaban en las economas nacionales, el empleo y
el comercio mundial. Pronto se vio que solo los bancos centrales de un peque-
o grupo de pases desarrollados se tomaron las cosas lo suficientemente en
serio como para combatir los ciclos recesivos de sus economas, sin deteriorar
o desvalorizar groseramente sus monedas. Son los emisores de las monedas
que gozaron o gozan de amplia aceptacin internacional, como el dlar de los
EE.UU., la libra britnica, el euro (sucesor del DM o marco alemn), el franco
suizo y el yen. En la mayora de los pases de menor desarrollo el abandono de
los patrones metlicos deriv en importantes inflaciones, siendo la Argentina,
2
Es dinero de curso legal aquel cuya entrega cancela definitivamente una obligacin. La
expresin curso forzoso implica, adems, la prohibicin de usar otras formas de dinero.
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a partir del fin de la segunda guerra mundial, uno de los pases con peor track
record. El siguiente cuadro brinda una idea de este tema.
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Ratio entre los ndices de precios al consumidor correspondientes al ltimo y primer mes del
perodo indicado.
4
El ao 1970 atestigu la primera eliminacin de ceros de la moneda histrica de la Argentina,
el peso moneda nacional. En esa oportunidad se le quitaron dos dgitos. Otros cuatro ceros
fueron eliminados en 1983, tres ms en 1985 y los ltimos cuatro en enero de 1992. Como
resultado, el cuarto signo monetario creado en los veintids aos que van desde 1970 hasta
1992 era equivalente a diez millones de millones de la moneda que haba prevalecido en la
Argentina desde 1881 hasta 1970.
LIBERTADES EN RETROCESO 33
tratos a largo plazo fueron incluyendo clusulas dlar para proteger los de-
rechos de las partes acreedoras de pagos en moneda. Como medio de pago la
moneda nacional mantuvo su vigencia para las transacciones de bajo valor, pero
el billete de 100 dlares de los EE.UU. se hizo presente en muchos pagos de
alto valor y omnipresente en las transacciones inmobiliarias.
No fue este un proceso pacfico y sin sobresaltos. Durante las largas dca-
das de alta, mega e hiperinflacin tanto como en los ltimos tiempos las
autoridades trataron de desalentar (a travs de prohibiciones y controles) la com-
pra-venta y el atesoramiento de monedas extranjeras, su utilizacin como me-
dio de pago y/o su empleo como denominador de activos, pasivos y contratos.
Pero la dura realidad fue forzando a los sucesivos gobiernos a legalizar gra-
dualmente o al menos tolerar tales prcticas. As, el fenmeno de la dolari-
zacin fue una mezcla de realidades de facto y una legislacin cambiante y
adaptativa.
Desde abril de 1991 hasta diciembre de 2001 la Argentina intent recupe-
rar su estabilidad monetaria a travs de un rgimen en el que la moneda nacio-
nal era plenamente convertible a dlares a un tipo de cambio fijo, permitiendo
a su vez a personas y empresas operar cuentas bancarias y pactar contratos en
dicha moneda. Si bien los resultados en materia de inflacin mejoraron espec-
tacularmente y el Banco Central y los bancos comerciales mantuvieron eleva-
das reservas en dlares, los diez aos de estabilidad no lograron erradicar la
cultura de dolarizacin. Cuando a mediados de 2001 se desat una crisis al
ponerse en duda la solvencia fiscal, crisis resultante una vez ms de la acu-
mulacin imprudente de deuda pblica, el sistema bancario sufri un retiro de
dlares que oblig a abandonar el rgimen de cambio fijo de la manera ms
traumtica que puede imaginarse.
Adems de la dolarizacin, otra secuela de la larga historia de altas infla-
ciones es el raquitismo financiero y crediticio. La intermediacin financiera
en el sistema bancario tiene una de las escalas ms bajas del mundo. An en el
apogeo del rgimen de convertibilidad el crdito bancario al sector privado
nunca super el 24% del PIB, una cifra que en economas estables es como
mnimo el doble o triple. Tras la traumtica ruptura del rgimen de convertibi-
lidad, familias y empresas emplean a los bancos de manera casi exclusiva para
cursar sus pagos, lo que se logra con una masa de dinero circulante y depsi-
tos a la vista (agregado usualmente llamado M1) cuyo valor no llega al 10%
del PIB. Como existe adems un impuesto del 0,6% sobre cada crdito y dbi-
to en cuentas bancarias, la fraccin de M1 que se mantiene en dinero circulan-
te fuera de lo bancos es inusualmente alta. Con los escasos recursos prestables
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resultantes de este fondeo y los pocos depsitos a plazo que existen, el crdito
bancario al sector privado en la actualidad no llega al 14% del PIB.
La inflacin, y muy especialmente la alta inflacin o megainflacin, es una
de las variables que aparece ms estrechamente asociada al retraso de la Ar-
gentina. Esto puede apreciarse con claridad en el grfico que muestra el re-
traso del PIB per capita argentino vs. el obtenido por los diecisis pases ms
desarrollados de occidente. La Argentina no se retras o lo hizo muy lentamente
con la estabilidad de precios vigente hasta los aos treinta; se retras gradual,
pero persistentemente durante los treinta aos de alta inflacin (1945-1974), y
decay abruptamente durante las etapas de megainflacin (ms del 100 % anual,
1975-1989) e hiperinflacin (ms del 50 % mensual, 1989-1990).
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Inflacin (% anual, eje izq.) PIB Arg/PIB pases avanzados (eje der.)
Lo que est ocurriendo desde mediados de la dcada del 2000, con infla-
cin creciente y recuperacin relativa del PIB per cpita, pone de manifiesto
que a corto plazo no hay una relacin lineal entre inflacin y retraso. Como
aconteci tambin del siglo XX, puede ocurrir que en sus etapas iniciales la
inflacin tenga un efecto de reactivacin de la economa, ya que el fenmeno
desalienta el ahorro y alienta el consumo. La experiencia histrica muestra, sin
embargo, que, si la inflacin persiste y no es adecuadamente tratada, tendr
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QU HACER
1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
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EL PROTECCIONISMO EN LA ARGENTINA
Como en muchos otros pases, la Aduana fue la principal fuente de recur-
sos fiscales hasta bien entrado el siglo XX. Hasta 1929 aproximadamente un
tercio de las importaciones ingresaban libres de derechos, en tanto que el resto
y la mayora de las exportaciones tributaban tasas inferiores al 20%.
La crisis mundial de 1930 provoc un colapso de los precios de los com-
modities agropecuarios que la Argentina exportaba. Ante la cada de 40% en
sus ventas externas, el pas se uni a la oleada mundial de proteccionismo: Se
estableci un estricto control de cambios y racionamiento de las divisas y una
sobretasa de 10 puntos porcentuales sobre todas las importaciones. La caren-
cia de divisas y el aumento del arancel crearon condiciones para la produccin
domstica en pequea escala de muchos bienes que antes de la crisis se im-
portaban, pero en cambio, al frustrar la depreciacin de la moneda no hubo
incentivos para el surgimiento de nuevas exportaciones. As, en poco tiempo
la magnitud del comercio exterior (exportaciones ms importaciones) se con-
trajo desde el 25% al 15% del PIB.
Si lo que se hizo en la dcada de 1930 fue ms o menos en lnea con lo que
hicieron las principales economas del mundo (proteccionismo, bilateralismo
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Comercio Exterior/PIB (% eje izq.) PIB Arg/PIB pases avanzados (eje der.)
QU HACER
5. REGULACIN (REGULATION)
1980 84 38 52 102 55 91
1985 103 63 62 106 88 95
1990 95 41 37 108 73 105
1995 33 7 73 63 21 44
2000 34 17 71 5 51 52
2005 100 31 104 114 86 63
2010 110 67 105 115 90 102
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medios y los extendidos plazos, grandes montos y bajos costos que pueden ob-
tener los demandantes de financiacin, constituyen uno de los aspectos que ms
claramente distinguen las economas desarrolladas de aquellas que no lo son,
o que lo son en una medida menor. En sentido contrario, la escasez (o caren-
cia) de canales, mercados, instrumentos, el relativamente pequeo volumen de
recursos canalizados y la escasez de financiamiento accesible a largo plazo,
no solo caracterizan al subdesarrollo sino que son una de sus causas y facto-
res. En efecto, estos rasgos (que configuran cuadros de raquitismo financie-
ro) impiden el acceso fluido y la rpida acumulacin de capital fsico y hu-
mano por parte de las personas fsicas y de las empresas, que es lo mismo que
decir que retardan el crecimiento individual y del conjunto.
En pases de muy bajos ingresos, el raquitismo financiero puede deberse
al menos en parte a las escasas posibilidades de ahorrar que tienen sus ha-
bitantes. Pero en la Argentina (como en otros pases de ingresos medios en los
que la escasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienen
constituyendo desde hace dcadas un serio obstculo para el crecimiento), la
evidencia es incontrastable: Con un volumen de ahorro domstico agregado
ms que suficiente para financiar una razonable acumulacin de capital, la causa
ltima o primer motor del raquitismo financiero y consecuentemente del
subdesarrollo de su economa, es la inestabilidad jurdica, fiscal y monetaria.
Entre los principales factores de inestabilidad y raquitismo financiero no
se halla la regulacin prudencial de la banca y de los mercados de capitales, la
que no se diferencia en mucho de las vigentes en el mundo desarrollado. Cabe
en cambio mencionar:
- La persistencia de prcticas tributarias, polticas de gasto y endeu-
damiento pblico que terminan distorsionando la tasa de inters real,
los precios relativos y en ltima instancia la competitividad de las
empresas privadas.
- La ausencia de una moneda nacional que sirva de unidad o medida
de denominacin y valor para derechos y obligaciones y el conse-
cuente y riesgoso uso de la moneda extranjera a dichos efectos.
- La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la eco-
noma, incluyendo particularmente la inseguridad jurdica resultan-
te de casos frecuentes de violaciones contractuales originadas en
decisiones del sector pblico.
- Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligaciones
y garantas, resultado de la vigencia de leyes y prcticas jurdicas
excesivamente favorables a los deudores, y
44 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
EVOLUCIN RECIENTE
Las mayores carencias de flexibilidad para los empleadores se encuentran
en las normas que regulan el empleo temporario y el costo del despido. Un es-
tudio acerca de la proteccin relativa al despido en Argentina realizado por FIEL
(Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas) sobre la base
46 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
QU HACER
La Argentina se debe una profundsima reforma de su legislacin sindical
y laboral. La misma debe apuntar a descentralizar la negociacin entre emplea-
dos y empleadores, reducir de manera considerable los impuestos al trabajo,
recrear un sistema de pensiones basado en la capitalizacin del ahorro, abrir
de manera significativa las posibilidades de empleo temporario y sustituir la
indemnizacin por despido por un sistema de seguro de desempleo. Solo as
la creacin de empleos formales tendr el dinamismo del que hoy carece.
48 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
CONCLUSIN
tasas de inters prcticamente nulas en los pases avanzados y las masivas in-
versiones concretadas en la dcada de los 90.
Con este conflictivo trasfondo, la Argentina tiene por delante el desafo
de reconstruir sus libertades econmicas, comenzando por una correcta lectu-
ra de sus frustraciones histricas y estudiando con inteligencia los aciertos y
errores de otras naciones, cercanas o lejanas, que progresan a pasos agiganta-
dos armonizando el indispensable rol regulador del estado con la libertad y po-
tencialidad del genio individual.
50 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
UN PROGRAMA ECONMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 51
UN PROGRAMA ECONMICO
NECESARIO PARA LA ARGENTINA
52 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
UN PROGRAMA ECONMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA 53
QU DEBE HACERSE?
MEDIDAS DE EFICIENCIA
modalidades del sector privado y aplicar mayor flexibilidad laboral. Los con-
tratos laborales alcanzarn todos los funcionarios con responsabilidad de uni-
dades administrativas o con personal a cargo. El concepto de carrera adminis-
trativa se preserva para aquellas reas de gobierno que requieren
especializacin. Son: fuerzas armadas; cuerpo diplomtico; cuerpo judicial; y
fuerzas de seguridad. En estas reas se sostiene tambin la existencia de es-
cuelas y centros de instruccin especficos tales como las escuelas militares o
el Instituto del Servicio Exterior.
Del rgimen del SINAPA (Sistema Nacional de la Profesin Administra-
tiva) establecido por los decretos 993 y 994 de 1991, debe destacarse la relati-
vizacin del principio constitucional de estabilidad del empleado pblico. El
SINAPA establece una evaluacin anual del personal de manera que una cali-
ficacin inferior a Bueno significa la prdida de la estabilidad. Esta es una
cuestin fundamental ya que necesariamente una reforma requerir una racio-
nalizacin del personal. Otro aspecto importante del rgimen del SINAPA es
la introduccin de mecanismos de eficiencia en la seleccin y promocin del
personal. Si bien en ese rgimen se mantuvo el concepto de carrera adminis-
trativa, se limit sujetando la promocin o renovacin peridica de cargos eje-
cutivos, a un proceso de concurso abierto.
La estabilidad en el empleo pblico constituye necesariamente un concepto
relativo. No puede anteponerse al objetivo de bien pblico en el caso de una
reforma del Estado que se hace necesaria para mejorar los servicios a la socie-
dad o para evitar un colapso por una situacin fiscal desbordada. Se entiende
que la preocupacin de los constituyentes debe quedar respondida con la in-
corporacin de indemnizaciones adecuadas y justas y que adems la prescin-
dibilidad de empleados pblicos debe ser resultado de la reestructuracin y la
desaparicin del cargo. En el mbito internacional se ha extendido este con-
cepto, llegndose en algunos casos como el de Nueva Zelanda a un alto grado
de flexibilizacin.
En esta propuesta se postula que los cargos de Director Nacional, Direc-
tor General, presidentes de organismos descentralizados y todo cargo que ten-
ga responsabilidad de conduccin de unidades administrativas, sean cubiertos
por concurso y mediante contratos con una duracin de cinco aos. Los con-
cursos debern ser abiertos a postulantes no pertenecientes a la administracin
pblica y se valorar el desempeo en el cargo concursado en caso que el fun-
cionario saliente se postule para la continuacin.
Las condiciones de los concursos as como el contenido de los contratos
debern ser definidos por cada ministro y debern respetar las pautas estable-
LA REFORMA DEL ESTADO 65
por resultados en las reas que disean, supervisan y revisan polticas pblicas
(policymakers), incluida la funcin de legislar. Esto comprende la cpula del
poder ejecutivo (el Presidente, los ministros, secretarios y subsecretarios) y sus
asesores, los legisladores y sus asesores, y una cantidad importante de direccio-
nes sustantivas dentro de los ministerios. La medicin de resultados para aplicar
premios o incentivos, no es prcticamente posible en los policymakers. Esto no
quiere decir que stos no logren resultados y que inclusive puedan juzgarse como
buenos o malos. Pero este juicio es cualitativo, o bien resulta de muchas circuns-
tancias superpuestas que no pueden independizarse y medirse, para aplicar pre-
mios que puedan inducir ms eficiencia.
Por lo contrario, la gestin por resultados es perfectamente aplicable a las
reas que administran regulaciones y a las que prestan servicios. Entran en esta
categora, por ejemplo, todos los entes reguladores de servicios pblicos, los
registros ( de la Propiedad Inmueble, automotor, propiedad industrial, etc.), la
Comisin Nacional de Valores, el Banco Central (superintendencia bancaria),
las escuelas, institutos y universidades, los hospitales, asilos, museos, biblio-
tecas, el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas, la Polica, la Administracin de
Finanzas Pblicas (recaudacin de impuestos y aduana), la ANSeS, las direc-
ciones de apoyo de la propia administracin (asuntos legales, personal, despa-
cho, sistemas, prensa, protocolo, etc.), las obras sociales, el PAMI, Vialidad,
Parques Nacionales, y muchos otros. Estas reas son justamente las que de-
mandan mayor cantidad de empleo pblico.
GOBIERNO ELECTRNICO
Consideramos esencial un mayor y pleno desarrollo de la tecnologa in-
formtica en la administracin del gobierno.
Con ella se buscar eficacia, eficiencia, transparencia de la accin de go-
bierno y participacin ciudadana. Nuestras iniciativas para integrar al Estado
nacional con provincias y municipios son:
9 Centros de Atencin del Ciudadano: servicios del Poder Ejecutivo por
Internet, telfono y fax
9 Integracin de la informacin de los organismos pblicos para volver
objetiva y previsible la accin estatal
9 Adopcin de polticas de compra y de gestin de la tecnologa deri-
vadas de las mejores prcticas en el sector pblico y privado
9 Gestin del conocimiento estatal
LA REFORMA DEL ESTADO 67
LA BRECHA DIGITAL
Uno de los objetivos principales de nuestra poltica de gobierno electr-
nico ser la reduccin de la brecha digital. La idea de brecha digital debe to-
marse desde dos perspectivas. Por un lado, facilitar el acceso equitativo de los
ciudadanos a toda la informacin y los servicios del gobierno, ms all de su
localizacin geogrfica y su nivel socio econmico y educativo. Por el otro,
brindar a la poblacin conocimientos mnimos sobre el uso de tecnologa para
su desarrollo cultural y su insercin en la nueva economa.
El Estado Nacional es responsable directo en la primera cuestin, por to-
dos los servicios que brinda, e indirecto en los temas educativos y laborales
que ejecutan las provincias.
PASOS A DAR
En primer lugar, se convocar a las provincias y los municipios para el de-
sarrollo conjunto de los Centros de Atencin al Ciudadano.
Simultneamente se propondr una ley marco que unifique las reas re-
gulatorias de telecomunicaciones y medios. Tres aspectos clave de ese proyecto
sern: respeto a la propiedad, polticas regulatorias transparentes, y organis-
mos de control independientes y creados por ley.
REESTRUCTURACIN DE LA ORGANIZACIN
f) Asesores
Los asesores no estn formalmente en las lneas de decisin. Asisten con
sus conocimientos al funcionario asesorado. Puede existir conflicto entre las
opiniones de un asesor y la de un funcionario de lnea ubicado por debajo del
asesorado. Este conflicto es tanto ms delicado cuanto mayor es el nivel y la
representatividad de ese funcionario inferior. Por este motivo, en esta propuesta
no se incorporan asesores en la Presidencia de la Nacin. Los asesores del Pre-
sidente son sus ministros.
Se propone que los ministros dispongan cada uno de cuatro cargos de ase-
sores, fuera de lnea, en asistencia a su gestin. Para cada viceministro se pro-
pone dos cargos de asesores.
g) Organismos descentralizados
Los organismos descentralizados son unidades administrativas con auto-
noma administrativa. En general tienen por funcin prestar servicios o con-
trolar regulaciones.
Los organismos descentralizados deben contar con su propia estructura ad-
ministrativa, aunque dependern de un viceministro. Es sin duda conveniente
que sean conducidos unipersonalmente y no por rganos colegiados. La estruc-
tura de estos organismos seguir pautas propias en cada caso, adoptando crite-
rios propios de la actividad privada.
Debe aceptarse que un gobierno cubra los cargos de confianza del ms alto
nivel con funcionarios que respondan a las ideas propuestas o que tengan lealta-
des con el partido en el poder. Sin embargo debe limitarse la penetracin de este
tipo de designaciones en la estructura administrativa a fin de darle una continui-
dad y profesionalidad mnimas que hacen a la esencia de un buen gobierno.
En esta propuesta se recomienda definir como cargos polticos a los de los
Ministros y Viceministros. El caso de los Directores Nacionales y de los presi-
dentes o administradores de organismos descentralizados debe encuadrar pre-
feriblemente en mecanismos de contratacin, por concurso. Debe reconocer-
se sin embargo que ciertas direcciones nacionales u organismos cumplen
funciones que por su importancia y alcance poltico deberan reservarse a de-
signaciones polticas. Los dems cargos se cubrirn por seleccin profesional
y bajo reglas que se proponen en este trabajo.
Presidente 1/
"
Vicepresidente 1/
Viceministros 2/
Coordinador General
Con Rango de Viceministro 2/
Directores Nacionales1/
1/
Electivo 2/
Poltico 3/
Seleccin por concurso
A - Jefatura de Gabinete:
- Vicejefe de Gabinete de Ministros: Direccin Nacional Legal y Tcnica,
Direccin Nacional de la Funcin Pblica, Direccin Nacional de
Informtica. Organismo: Sindicatura General de la Nacin, que tendr
dependencia funcional de la Jefatura de Gabinete, aunque contar con su
propia estructura de apoyo administrativo y legal.
- Unidad Ejecutora de la Reforma del Estado: Su duracin estar limitada a
la duracin del proceso de reforma, estimndose en un ao.
7
Ver Anexo I: Proyecto de Ley de Reforma y Modernizacin de la Administracin Nacional
LA REFORMA DEL ESTADO 75
G Ministerio de Defensa:
- Viceministro de Defensa: Direccin Nacional de Planeamiento para la
Defensa; Organismos: Consejo Supremo de las FF.AA., Tribunal Superior
de Honor, Consejo de Guerra Permanente, Instituto Geogrfico Militar,
Registro Nacional de Armas, Auditora General de las FF.AA., Obispado
Castrense, Subdireccin Nacional del Antrtico.
- Estado Mayor conjunto: Estado Mayor General de Ejrcito, Estado Ma-
yor General de la Armada, Estado Mayor General de la Fuerza Area.
k - Unidades de apoyo
Las tareas de apoyo administrativo a la estructura de la administracin cen-
tralizada en cada ministerio, estarn a cargo de las Direcciones Generales de-
pendientes del Coordinador General con rango de Viceministro, que depende-
r directamente del Ministro. Las Direcciones Generales son:
- Direccin General de Administracin.
- Direccin General de Asuntos Legales.
- Direccin General de Prensa y Protocolo.
- Direccin General de Secretara y Despacho.
- Direccin General de Informtica.
Las Direcciones Generales del Ministerio del Interior y Justicia prestarn
asimismo el servicio a la Presidencia de la Nacin y a la Jefatura de Gabinete.
78 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Se propone que los acuerdos que el Gobierno Nacional lleve a cabo con
gobiernos provinciales, debern condicionarse a que se realicen reformas en
la administracin provincial respectiva, del mismo carcter que la dispuesta
en esta propuesta. Esta es una cuestin de fundamental importancia si se tiene
en cuenta que el gasto primario del conjunto de las provincias supera al de la
8
Artculo 11 de la Ley N 25.164.
80 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Antecedentes
En 1934, la ley 12.139 unific los impuestos internos y estableci a su res-
pecto un rgimen de coparticipacin, buscando superar los problemas de su-
perposicin tributaria. Otros impuestos fueron luego sometidos a sistemas an-
logos. En 1973, la ley 20.221 unific en un solo rgimen a la generalidad de
los impuestos coparticipados, manteniendo su vigencia mediante sucesivas pr-
rrogas hasta el 31-12-1984. Luego, an sin ley, dichos impuestos siguieron
coparticipndose por acuerdo tcito hasta que en 1988 fue sancionada la ley
23.548, vigente hasta hoy.
En 1994, la Constitucin Nacional incorpor la coparticipacin a su texto
como mtodo o instrumento para distribuir contribuciones de concurrencia pro-
vincial y nacional, pero recaudadas exclusivamente por la Nacin, fijando las
pautas al respecto. La clusula constitucional transitoria sexta dispuso que Un
rgimen de coparticipacin conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la
reglamentacin del organismo fiscal, sern establecidos antes de la finaliza-
cin del ao 1996. Este mandato constitucional permanece incumplido.
Juzgada por sus efectos, suele afirmarse que la coparticipacin ha daado
nuestro federalismo. Se sostiene que ha creado un Estado ms unitario que el
anterior, pues la Constitucin de 1853-60 proporcionaba recursos financieros
a las provincias que les permitan gran autonoma en su desarrollo. Mediante
la coparticipacin se instaur un rgimen ms centralizado que debilit eco-
nmica y financieramente an a las provincias ms ricas. Las coloc en un es-
tado de verdadera y lamentable dependencia. (Prez Guilhou: Derecho Cons-
titucional de la Reforma de 1994, Depalma, 1995, p. 49); Las provincias se
encuentran cautivas de un rgimen que acusa notorios desvos que desnatura-
lizan la esencia del federalismo.... (Spisso, Derecho Constitucional Tribu-
tario, Depalma, 2000, 26, 215).
A estas crticas se suman otras relativas a falta de equidad, favoritismo,
conflicto de intereses, politizacin, presiones e ilegalidades en la instrumen-
tacin y aplicacin del sistema.
La necesidad de revertir la situacin nos lleva a proponer la descentrali-
zacin de potestades tributarias hacia las provincias, la sustitucin del rgimen
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 89
a) El texto de la Constitucin:
Segn Dalla Va (Derecho Constitucional Econmico, Abeledo-Perrot,
1999, p. 590) La Constitucin no establece que los recursos del art. 75 inc. 2
se deban coparticipar sino que, por el contrario, afirma que los mismos pue-
den coparticiparse tal como lo sostiene un sector de la doctrina.
Son coparticipables significa son susceptibles de coparticipacin, es de-
cir que las contribuciones pueden o no, coparticiparse. Son palabras claras que
no establecen una regla imperativa, sino la existencia de dos posibilidades.
No se trata de semntica, sino de asumir el sentido de la Constitucin se-
gn sus propios trminos. Esta es la primera regla de interpretacin. Las pa-
labras de la Constitucin estn all, (en su texto), legibles y accesibles a cual-
quiera y esto es lo primero que hacen los jueces al indagar el sentido de una
norma, de la cual no pueden apartarse sino en caso de oscuridad. (Sages La
interpretacin judicial de la Constitucin, Depalma, 1998, p. 65 y s.s.).
Tambin se ha dicho: Las palabras que emplea la Constitucin deben ser
entendidas en su sentido general y comn. En ningn caso ha de suponerse que
un trmino constitucional es superfluo o est dems, sino que su utilizacin
obedeci a un designio preconcebido de los autores. (Linares Quintana, Re-
glas para la interpretacin constitucional, Plus Ultra, 1988, p. 65).
En consecuencia, segn el texto de la Constitucin, los impuestos del art.
75 inc. 2 C.N. no son de coparticipacin obligada sino potestativa del Congre-
so Nacional.
El Dr. Bulit Goi ha sostenido lo contrario, (La Ley, 1995-D-983). Para
l, en primera impresin (...) las palabras son coparticipables indicaran que
90 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
3. El resultado de la interpretacin
Para Dalla Va el sistema federal fiscal no se agota en la Ley de Coparti-
cipacin. Aade este autor un argumento de finalidad o resultado sealando
que es necesario atender a las necesidades de un federalismo real. Fortale-
cer a las provincias puede requerir, en diversa medida, que ellas recuperen el
ejercicio de sus propios poderes de imposicin y recaudacin. Observa tam-
bin dicho autor que, an fuera de los inc. 2 y 3, la Constitucin autoriza al
Congreso (art. 75 inc. 9) para acordar subsidios del Tesoro Nacional a las pro-
vincias.... Seala que se trata de otra excepcin a la coparticipacin fiscal.
La coparticipacin es un mtodo, un instrumento y no una sustancia ni un
fin en s mismo. En su momento fue adoptada por razones de conveniencia y
no para convertirse sesenta aos despus en una forma rgida, sin alternativas,
mientras que la evolucin material y de las ideas aconsejan el empleo de nue-
vos y mejores instrumentos. La Nacin y las provincias pueden coparticipar
todos, parte o ninguna de las contribuciones indicadas, si sus legtimos repre-
sentantes polticos as lo resuelven, no existiendo obstculo en el texto de la
Constitucin que lo impida.
Es necesario optimizar el desempeo de nuestras instituciones financie-
ras y fiscales adecundolas en base a la experiencia de la crtica situacin ac-
tual.
La interpretacin que hemos procurado desarrollar no es la nica. Suele
afirmarse sin mayor anlisis que la coparticipacin es obligada y que la C.N.
viene de consagrar el derecho de las provincias a participar de todos los im-
puestos nacionales. Por ejemplo, sostiene Spisso que la reforma constitucional
92 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Prez Hualde, sostiene que tal aprobacin-adhesin debe ser de todas las
provincias. Sin este concurso, agrega, la ley convenio carece por completo
de validez. Segn este autor as surge del texto constitucional (porque) la
ley convenio tiene naturaleza de tratado interprovincial y (porque) la coparti-
cipacin no solo consiste en una distribucin de recursos, sino que implica ne-
cesariamente una transferencia de recursos de una provincia a otras. (Prez
Hualde, op. cit., p. 70-71).
Esta opinin merece graves reparos: La necesidad de la aprobacin-adhe-
sin unnime de las provincias no surge del texto constitucional. Expresamos
ya que el Congreso sanciona sus leyes por mayora, pero que ninguna ley, des-
de luego, requiere la unanimidad de los votos de todos los diputados ni de to-
dos los senadores. Supeditar la eficacia de una ley sancionada por el Congreso
nacional a la aprobacin unnime de las provincias contradice nuestra Consti-
tucin, se aparta del federalismo consagrado por ella. Se trata, s, de la apro-
bacin-adhesin por cada provincia que decide incorporarse al rgimen, cuando
este se utiliza. De otro modo se desconoceran los principios bsicos de nues-
tro sistema federal. Nos remitimos aqu a lo ya expresado sobre el tema.
Si la Constitucin exigiera que la aprobacin de las provincias fuese un-
nime hubiera podido decir, por ejemplo: la sancin de una ley convenio re-
quiere que el Senado se expida por unanimidad. Slo de una manera clara y
expresa podra incorporarse a la Constitucin una excepcin de tal magnitud a
nuestro rgimen federal.
Desde luego, las provincias y el estado nacional debern procurar que la
adhesin de las provincias a las leyes convenio tenga lugar en condiciones sa-
tisfactorias para todas las partes.
REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL 95
RELACIONES LABORALES
POLTICAS EN MATERIA LABORAL
98 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
RELACIONES LABORALES 99
EMPLEABILIDAD Y FORMACIN
FLEXIBILIZACIN INTERNA
MODELO DE CONTRATACIN
El contrato laboral en s mismo debe estar precedido por los puentes que
unen a una persona que busca empleo con el mercado de trabajo. Son temas
centrales los jvenes sin experiencia, las mujeres en general, los hombres de
ms de cuarenta aos, y los que carecen de la capacitacin y entrenamiento.
La empleabilidad es la palabra utilizada para definir las habilidades y conoci-
102 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
La indemnizacin por despido como existe hoy (art. 245 LCT y Ley
25.013) seran reemplazadas por un fondo de capitalizacin individual, que
se financiara con aportes del trabajador (ahorro) y contribuciones del em-
pleador (capitalizacin).
El desocupado bajo estas condiciones deber ser convocado a tareas de
apoyo, comunitarias o asistenciales, deber tomar un empleo conveniente dis-
ponible que se le ofrezca, y deber cumplir con los controles y planes de re-
conversin que impongan el sistema.
El empleador debera aportar un monto adicional al fondo en caso de des-
pido sin causa. El preaviso ser uniforme en todos los casos, por un plazo de
un mes, contado a partir de la fecha de notificacin, y sustituible por un aporte
equivalente.
Con el sistema expuesto se genera un rgimen que asegura el pago del be-
neficio a los eventuales despedidos, brinda cobertura de desempleo y evita los
fraudes.
A la vez, se cumple con los requisitos constitucionales y legales, en cuan-
to que brinda cobertura por despido arbitrario,
Todas las dems frmulas de extincin deberan adecuarse con un meca-
nismo compatible. Por ejemplo, si el trabajador hace abandono de trabajo o
renuncia, no accedera a la utilizacin del fondo. Si se pasa de la actividad de-
pendiente a la autnoma, los fondos acumulados deberan reintegrarse pasado
un cierto plazo. Al momento de la jubilacin el fondo no utilizado puede trans-
formarse en una renta vitalicia que se suma al haber jubilatorio. Si el trabaja-
dor muere, deberan cobrar los beneficios la esposa, por ella y por sus hijos
menores, y una lista de causahabientes.
MODELO SINDICAL
VALORES CRITERIO
Debera revisarse su funcionamiento, ya que la mayora de los valores es-
tn fijados por informacin y presin de las cmaras representativas de los pro-
ductos involucrados.
MERCOSUR
La transformacin eventual hacia una zona de libre comercio, en el caso
de no lograrse una revisin de los aranceles externos comunes, no deber in-
terpretarse como un debilitamiento del Mercosur ni como un apartamiento de
nuestro carcter de socio comercial del Brasil. Por el contrario, el cambio im-
plicara darle una flexibilidad a la integracin que los dos pases requieren. Una
zona de libre comercio constituira igualmente una herramienta poderosa de
integracin y generacin de comercio.
Teniendo en cuenta la trascendencia del comercio de la Argentina con Bra-
sil, convendr implementar mecanismos que amortigen variaciones abruptas
en los niveles de tipo de cambio real relativo en cualquiera de los pases inte-
grantes del Mercosur. El instrumento ms apropiado sera el de la fijacin tran-
sitoria y con pautas temporales de disminucin a cero - de niveles arancela-
rios Intra-Zona, que naturalmente no superaran los de Extra-Zona.
POLTICA COMERCIAL EXTERNA 113
MERCOSUR-UE
La propuesta que en su momento el Mercosur hizo llegar a la Unin Eu-
ropea, en el sentido de llegar a un objetivo que tienda a la desaparicin de
cargas arancelarias de cualquier orden sobre el total del universo de posicio-
nes arancelarias, no ha tenido, ni es probable que tenga, una respuesta en igual
sentido.
La UE, esencialmente, slo se dispondra a reducir exclusivamente los
aranceles ad-valorem para un conjunto de productos y no sobre el total de los
mismos. Se debe tener en cuenta que la implementacin de la proteccin de la
UE a los productos comprendidos dentro de la Poltica Agrcola Comn (PAC)
se basa en formas distintas o complementarias a los aranceles ad-valorem, por
ejemplo, por medio barreras para-arancelarias (cupos, requisitos fitosanitarios,
etctera), subsidios a sus productores y otros mecanismos.
La UE sostiene que la apertura de sus mercados agroalimentarios habr
de darse en el contexto de las negociaciones multilaterales de la OMC. Los
avances son lentos.
De esta manera, en una muy apretada sntesis, el Mercosur se encuentra
ante una contraoferta comercial limitada y desventajosa que implicara la aper-
tura de nuestros mercados de productos manufacturados (con alta proteccin
actual) sin ninguna contrapartida clara, ya que los aranceles de estos produc-
tos actualmente son muy bajos en la UE. El grueso de nuestras posibilidades
de exportacin, basadas en los productos agro-alimentarios, no tendra asegu-
rado un acceso mejorado. Ante esta alternativa, slo habr que evaluar si esta
apertura desequilibrada estara compensada por el marco zona econmica
ampliada resultante y las decisiones de inversin que dicha situacin podra
traer aparejada.
Un acuerdo del Mercosur con la UE deber contemplar nuestros princi-
pales intereses comerciales.
114 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ARGENTINA-OMC
CONVENIOS BILATERALES
POLTICA DE EXPORTACIONES
DEFENSA DE LA COMPETENCIA
120 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
DEFENSA DE LA COMPETENCIA 121
DEFENSA DE LA COMPETENCIA
La defensa institucional de la competencia en la Argentina ha tenido pe-
rodos de fuerte contraste. Ha pasado por cuatro periodos:
1) las leyes 11.210 y 12.906 de enfoque solamente penal;
2) la ley 22.262 que segua los lineamientos de la legislacin europea;
3) ley 25.156, que entre 1999 y 2004 se aplic con mayor nfasis en el an-
lisis de las concentraciones econmicas, con un criterio tcnico razonable;
4) esa misma ley que a partir del 2004 fue sujeta en forma creciente a una
politizacin de las decisiones.
La ley 25.156 de Defensa de la Competencia y sus disposiciones, resolu-
ciones y decretos reglamentarios, legisla sobre actos o conductas que restrin-
gen la competencia o que constituyen un abuso de posicin dominante y por
lo tanto son contrarios al inters de los consumidores.9
El art. 6 incorpora la figura de Fusiones y Adquisiciones.10 Por el art. 13,
el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia puede: a) autorizar; b)
denegar; c) subordinar una fusin o adquisicin a condiciones que el mismo
Tribunal establece.
9
Para la ley, inters econmico general puede interpretarse como sinnimo de la sumatoria del
Excedente del Consumidor y el Excedente del Productor; en la aplicacin de la ley, y
coincidiendo con una tendencia bastante generalizada internacionalmente, sin embargo, existe
una prioridad por el Excedente del Consumidor.
10
Esta incorporacin es la modificacin ms trascendente por sobre su antecesora la 22.262.
DEFENSA DE LA COMPETENCIA 123
11
En la anterior ley 22.262, en cambio, se penalizaban las conductas que pudieran generar estos
efectos, pero sin hacer mencin a la intencionalidad de quien las aplica.
12
Hasta el mes de marzo del 2001, las fusiones deban contar con la aprobacin del TNDC
cuando el volumen del negocio conjunto de las empresas (interpretable como ventas
agregadas) fuese superior a $200 millones y el volumen mundial del negocio fuese mayor
a $2.500 millones. La experiencia de la CNDC durante el ao 2000, en el cual se vio desbordada
por la nueva tarea emergente, confirm este riesgo. La reforma de la ley por medio del decreto
396/91 del 1 de abril del 2001, resolvi este problema al definir que la notificacin de una
124 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
montos por sobre los cuales una operacin de compra o fusin debe someterse
al proceso a fin de eliminar los casos irrelevantes. De todas maneras la apro-
bacin formal o automtica de una fusin, no implica que la empresa luego
tenga va libre para abusar de su eventual posicin de mercado. El Tribunal
retiene la facultad de actuar frente a todo tipo de abuso de posicin dominan-
te. Esto reduce el riesgo de cometer el error de aprobar fusiones que debieron
haberse rechazado y debiera flexibilizar y agilizar el procedimiento de apro-
bacin previa.13 Creemos que no debiera requerirse la actuacin del tribunal
en las fusiones y adquisiciones de bancos y compaas de seguros, para los que
rige la exigencia de aprobacin por parte del Banco Central o la Superinten-
dencia de Seguros. De hecho, la Comisin de Defensa de la Competencia ha
aprobado las operaciones cuando la autoridad regulatoria lo ha hecho.
La ley vigente permite extender el mbito de atribuciones del Tribunal a
los servicios pblicos. Consideramos que esto es positivo.
Desde 1999 han pasado ocho presidentes y once aos de vigencia de la
ley 25.156. Nunca se estableci el Tribunal Nacional de Defensa de la Com-
petencia. Solo se llam a concurso una vez, pero luego se dejo sin efecto. La
experiencia es que la dependencia del Poder Ejecutivo ha derivado en una fuerte
influencia poltica en el tratamiento de los casos. Esta experiencia puede re-
petirse en el futuro cualquiera sea el gobierno de que se trate.
En este contexto, y considerando que la prioridad es la independencia y
autoridad de esta herramienta esencial para asegurar un funcionamiento ade-
cuado de los mercados la propuesta es transferir el Tribunal de Defensa de la
Competencia al Poder Judicial de la Nacin. La alzada (apelaciones) y superin-
tendencia debern estar a cargo de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Ci-
vil y Comercial Federal. Ha acumulado experiencia en estos aos y constituye
un tribunal respetado. El personal que se desempea hoy en la Comisin ten-
LINEAMIENTOS GENERALES
PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA
128 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 129
Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre los
profesionales del derecho ms capacitados del pas, y que a la vez ten-
gan una vocacin de servicio manifiesta y destacable, con un gran sen-
tido de pertenencia hacia el Poder Judicial.
Lograr que el Poder Judicial acte con el mximo posible de indepen-
dencia respecto de los Poderes Polticos y sectores econmicos y cor-
porativos.
Lograr que el Poder Judicial preste a los argentinos un servicio su-
mamente eficiente, eficaz y gil, para la preservacin y respeto gene-
ralizado de sus libertades y derechos y para la sancin de la violacin
de los mismos.
Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos los
rincones del pas que requieran de la misma y sea una garanta del es-
tado de derecho.
Para obtener esos objetivos de mxima es menester que la poltica que se
elabore disponga de un plan integral de reforma del Poder Judicial.
A continuacin se expondrn algunos conceptos cuyo anlisis consideramos
necesario para la adopcin de las definiciones centrales al respecto, principal-
mente en lo relacionado a la eleccin de los magistrados del Poder Judicial.
Una vez que exista acuerdo y consenso respecto de tales definiciones, se po-
dra avanzar tilmente en la elaboracin de las propuestas y proyectos puntuales
para mejorar sensiblemente los procedimientos que conducirn a la consecucin
de los objetivos esenciales de la poltica de Justicia que debiera adoptar el pas.
15
Alexander Hamilton, El Federalista, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994.
16
Gil Lavedra, Ricardo, Independencia Judicial. Una cuestin prioritaria, Sup. Realidad
Judicia 25.8.06.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 133
17
Alexander Hamilton, El Federalista, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, Cap.
DXXXIX.
18
Thury, Valentn, La independencia judicial en el contexto de la sociedad de medios; desafos
y estrategias.
19
Bielsa, Rafael, La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales, L.L.
1992-D, 929.
20
Andruet (h), Armando S., Independencia judicial. Relacin con la tica judicial y la
capacitacin de los jueces, Sup. Act., 12.9.06.
134 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Debe buscarse independencia del juez frente a los otros poderes del Esta-
do, y frente a otros jueces de la propia organizacin judicial, pero no al mar-
gen de las orientaciones que por diversas vas imparta la sociedad civil, ni de
la acentuacin de los controles democrticos21.
La dependencia o independencia judicial depende en gran medida de la
definicin del perfil de Juez por parte del propio Estado y de los procedimien-
tos de designacin, remocin y promocin de magistrados, funcionarios y em-
pleados del Poder Judicial. Cuando en esos procedimientos interviene activa-
mente el Poder Poltico, sin reglas claras y transparentes, el riesgo de prdida
de independencia judicial o de seria afectacin de la misma, es incremental22.
Por tal razn es fundamental examinar el modo en que los magistrados son
designados y los mecanismos vigentes para su remocin. El primer aspecto
alude a liberarlos de la presin que pudiera ejercer sobre ellos el gobierno que
los design, o en su caso sectores corporativos o econmicos que pudieran in-
miscuirse indebidamente en la funcin judicial; y el segundo concierne a la
posibilidad de un uso desviado de las facultades sancionatorias que constria
la independencia de un magistrado si no se disciplinan ante quienes tienen di-
chas facultades23.
Nuestro pas necesita entonces, para cumplir con la Constitucin Nacio-
nal y los fines propios del Estado Argentino, de un procedimiento de designa-
cin, promocin y remocin de magistrados, funcionarios y empleados del
Poder Judicial, que prescinda y aleje toda manipulacin o intento de injeren-
cia del poder poltico y de intereses sectoriales y econmicos.
En esa situacin, se hace necesaria una revisin profunda del Consejo de
la Magistratura de la Nacin, tanto en su estructura como en la conducta de
sus funcionarios y magistrados.
La institucionalizacin de este organismo ha permitido lograr avances sig-
nificativos en los mecanismos de seleccin y remocin de los magistrados. Pero
su desempeo ha generado numerosas dudas y generalizadas polmicas, cuando
ello no debera ser as por la delicada funcin que le asigna la Constitucin
Nacional24.
21
Bielsa, Rafael, La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales, L.L.
1992-D, 929.
22
Sanguinetti, Miguel E., La independencia del Poder Judicial y la designacin de los jueces,
LL, 2003-A, 1322.
23
Stubrin, Marcelo, La independencia del Poder Judicial, Sup. Realidad Judicial 1.2.07.
24
Stubrin, Marcelo, La independencia del Poder Judicial, Sup. Realidad Judicial 1.2.07
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 135
25
Vase la pgina de internet siguiente: htp://www.elpais.com/articulo/espana/Medio/millar/
jueces/reclaman/independencia/Poder/Judicial/elpepuesp/20100128elpepunac_11/Tes.
26
http://www.mundo.com/ultimas-noticias/la-onu-advierte-de-carencias-en-independencia-
judicial-en-mexico-17118.
27
Popkin, Margaret, Fortalecer la independencia judicial, Artculo publicado en Luis Psara,
ed., La experiencia latinoamericana en reforma de la justicia, Mxico, Instituto de
Investigaciones Jurcias, UNAM.
28
Berizonce Roberto Omar, Recientes tendencias en la posicin del juez, Revista de Estudos
Constitucionais, Hermenutica e Teoria do Directo, diciembre 2009.
136 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
29
Gil Lavedra, Ricardo, Independencia Judicial. Una cuestin prioritaria, Sup. Realidad
Judicia 25.8.06.
30
Del Carril, Enrique V., Etica judicial, Sup. Realidad Judicial 20.9.04.
31
Kiper, Claudio M., Pautas para las futuras designaciones de jueces, L.L.1996-D, 1357.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 137
32
Ronsini, Alejandra Silivia, Cuadernos de Derecho Judicial, El consenso social por la
reforma judicial: Necesidad de liderar el proceso de cambio.
138 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
33
Carril, Enrique V., Etica judicial, Sup. Realidad Judicial 20.9.04.
34
Kennedy, Anthony, La tica judicial y el imperio del Derecho, Temas de la democracia,
Vol. 4, Septiembre 1999, sobre El funcionamiento de los tribunales estadounidenses.
35
Kiper, Claudio M., Pautas para las futuras designaciones de jueces, L.L.1996-D, 1357
36
Kmelmajer de Carlucci A., El Poder Judicial en la reforma constitucional, Separata de la
obra Derecho Constitucional de la reforma de 1994, Mendoza, 1995, pags. 37/8.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 139
37
Andruet (h), Armando S., Independencia judicial. Relacin con la tica judicial y la
capacitacin de los jueces, Sup. Act., 12.9.06.
38
Berizonce Roberto Omar, Recientes tendencias en la posicin del juez, Revista de Estudos
Constitucionais, Hermenutica e Teoria do Directo, diciembre 2009.
39
Opinion n 3 (2002) of de Consultative Council of European Judges for the Attention of
de Comit of Ministres of the Council of Europe on te Principles and Rules Governing Judges,
Profesional conduct, in particular Ethics, incompatible behaviour an impartiality
140 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
trados que trabajan muchsimo, que trabajan durante las ferias judiciales, que
padecen presiones inaceptables estoicamente; son los hombres de bien que
hacen que el Poder Judicial an funcione.
Nuestros lderes polticos, de una vez por todas, deben adoptar las deci-
siones correctas e implementarlas. Y para ello debe establecerse el norte, en el
marco de una poltica en materia de Justicia sujeta estrictamente a los manda-
tos constitucionales; y luego disearse el plan ms adecuado para su imple-
mentacin.
El punto de partida habr de ser, precisamente, la definicin del perfil de
juez que el pas necesita y busca.
En nuestra opinin, debe promoverse la designacin de jueces que tengan
las cualidades referidas o la mayor parte de ellas.
pases- por Estados Unidos y Chile40); y (ii) otorgar esas facultades a un rga-
no colegiado, plural y autnomo comnmente denominado Consejo de la Ma-
gistratura o de la Judicatura41.
Asimismo, adems de las funciones administrativas judiciales, el Conse-
jo de la Magistratura se perfil en la mayora de los pases que lo adoptaron
como rgano de seleccin, proposicin y, en alguno de algunos ellos, de de-
signacin de magistrados con el objeto de limitar la injerencia de los poderes
polticos en ese proceso de reclutamiento de la judicatura y afianzar, de ese
modo, la independencia de los jueces42.
La institucin del Consejo de la Magistratura reconoce sus orgenes en
constituciones europeas de tinte parlamentario.
Su antecedente ms notorio se ubica en la Constitucin francesa de 1946
que instituy el Consejo Superior de la Magistratura. Fue precedente del Con-
sejo Superior de la Magistratura italiano (1947) y ms tarde del Consejo Ge-
neral del Poder Judicial de Espaa (1978).
Esos modelos fueron posteriormente adoptados por gran nmero de pa-
ses latinoamericanos43.
40
La administracin del sistema judicial federal de los Estados Unidos tiene tres oficinas
tcnicas dependientes de la Corte Suprema: (i) Conferencia Judicial (Judicial Conference)
dedicado a disear polticas judiciales ; (ii) Centro Federal Judicial (Federal Judicial Center)
unidad acadmica encargada fundamentalmente de la capacitacin del personal y magistrados;
y (iii) Oficina Administrativa de las Cortes (Administrative Office of US Courts)
principalmente a cargo elaborar y administrar el presupuesto judicial, estadsticas y
nombramiento de empleados (Conf.: Cafferata, Fernando J., El Consejo de la Magistratura
y la necesaria renovacin del Poder Judicial, La Ley, 1997-B, 1097).
En Chile, la Corporacin Administrativa del Poder Judicial, creado en 1990 y dependiente de
la Corte Suprema, tiene entre otras funciones la elaboracin del presupuesto del Poder Judicial
y el control de su ejecucin, el asesoramiento de tribunales en materia de informtica,
capacitacin del personal judicial y la adquisicin, administracin y mantenimiento de los
bienes muebles e inmuebles pertenecientes a la justicia (Conf.: Arcani, Mara Rosa Bielsa,
Rafael, El Consejo de la Magistratura en el Derecho Comparado, La Ley 1996-D, 1735).
41
Ver: Arcani, Mara Rosa Bielsa, Rafael, Opinin citada.
42
En Espaa por ejemplo, su Tribunal Constitucional se expidi, en su sentencia 3 de 1982,
afirmando que la finalidad del Consejo es privar al gobierno de influir sobre los tribunales
mediante el favorecimiento de algunos jueces a travs de nombramientos y ascensos. La
manera de evitar esa situacin es transfiriendo a un rgano autnomo la facultad de nombrar
o promover a los magistrados (Ver cita en Lo, Flix, Consejo de la Magistratura. Finalidad
y Perspectiva, La Ley 2002-F, 1341)
43
Es de sealar que no existe (en el derecho comparado) un tipo nico claramente
identificable, ni un esquema bsico de su misin y funciones que se repita con suficiente
frecuencia como para permitir la construccin de una teora ms o menos cannica de esta
institucin (Arcani, Mara Rosa Bielsa, Rafael, Opinin citada)
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 143
44
Es de sealar que las Provincias precedieron a la Nacin en la incorporacin de este instituto.
La provincia del Chaco fue precursora en ese proceso incorporando al Consejo de la
Magistratura en su constitucin en el ao 1957.
45
Conf: Sabsay, Daniel Alberto Sabsay, Kevin, Sobre el Consejo de la Magistratura de la
Nacin y su reforma, La Ley 2009-F, 896
46
Ver versin taquigrfica de la 18 Reunin de la Convencin Nacional Constituyente, 3ra
Sesin Ordinaria, 27/07/94, pginas 2219 y siguientes.
47
A ese respecto se dijo que en el momento en que se reforma la Constitucin Nacional en
1994, exista un fuerte reclamo para que se modificara el mtodo imperante entonces que
otorgaba al estamento poltico una intervencin exclusiva en las designaciones (el Presidente
propona al candidato y el Senado le prestaba o rechazaba- el acuerdo)ello generalmente
se traduca en negociaciones polticas entre las bancadas mayoritarias sin ponerse el debido
cuidado en la idoneidad moral y profesional de los propuestos para esa funcin (Lo, Flix,
opinin citada).
144 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
a) Composicin:
En su composicin inicial el Consejo de la Magistratura estuvo integrado
por 20 miembros: 5 miembros del estamento judicial (el Presidente de la Cor-
te Suprema de Justicia -a quien a su vez se le asign la presidencia del Conse-
jo- y 4 jueces inferiores), 9 miembros del estamento poltico (8 legisladores -4
legisladores de cada Cmara correspondiendo 2 a la mayora, 1 a la primera
minora y 1 de la segunda minora- y 1 representante del Poder Ejecutivo), 4
abogados en ejercicio de la profesin, 1 acadmico y 1 catedrtico de derecho.
Evidentemente la representacin equilibrada52 -esto es la no superiori-
dad de un estamento sobre otro- que orden la Constitucin no fue respetada
49
Gran parte de la demora en la sancin de la ley pertinente se debi a concilibulos que
insumi definir en la norma la composicin del mismo (Lo, Flix, opinin citada).
50
La semana siguiente a su sancin, se aprob la Ley 24.939 que enmend el artculo 1 de la
Ley 24.937.
51
Se encuentra an pendiente en la Corte Suprema de Justicia la resolucin del planteo de
inconstitucionalidad de la Ley 26.080 que present la Asociacin de Abogados de Buenos Aires
(AABA).
52
Segn el diccionario de la Real Academia Espaola por equilibrio debe entenderse peso
que es igual a otro y lo contrarresta. Tambin contrapeso, contrarresto, armona entre cosas
diversas.
146 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
por el legislador. Obsrvese que los poderes polticos adquirieron una repre-
sentacin del 45%, superando holgadamente a la de los jueces (25%) y por ms
del doble a la de los abogados en ejercicio de la profesin (20%).
De modo pues que el Consejo de la Magistratura inici su funcionamien-
to con un vicio de origen en su conformacin; vicio no menor si se tiene en
cuenta -como se dijo- que uno de los objetivos primordiales tenidos en cuenta
por el constituyente al incorporar este instituto fue precisamente el de preser-
var la independencia del Poder Judicial del poder poltico53.
Lamentablemente en reforma instrumentada por la ley 26.080 -sumida en
un gran debate y controversia pblica- la preponderancia poltica, con el con-
siguiente desequilibrio en la composicin del rgano, se agrav notoriamente.
El nmero de miembros se redujo de 20 a 13 consejeros.
Pero esa reduccin no fue proporcional entre los estamentos que lo compo-
nen. La representacin poltica se increment al 53,8% (6 legisladores -3 por cada
Cmara correspondiendo 2 a la mayora y 1 a la primera minora54- y 1 represen-
tante del Poder Ejecutivo), la representacin de los jueces se redujo al 23% (3
miembros) y la de los abogados tambin disminuy al 15,3% (2 miembros). Se
complet la integracin con 1 representante del mbito acadmico55.
53
Al respecto se ha dicho que una preeminencia de los rganos polticos como efectivamente
sucedi- sin duda amenaza seriamente la independencia del Poder Judicial de la Nacin como
uno de los tres poderes del Estado, y lo lleva a una indeseada politizacin (Kiper, Claudio
M., Reforma del Consejo de la Magistratura, La Ley on line.
En ese mismo sentido que Cuando el artculo 114 exige que se procure el equilibrio entre
los representantes de los distintos sectores que menciona, pretende que se establezca una
relacin entre ellos en la cual ninguno pueda adoptar o bloquear decisiones por s solo, sino
que deba contar con el respaldo de alguno de los otros sectores (Ramrez Calvo, Ricardo,
La inconstitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura, Publicado en la
Revista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, Diciembre 2006.
Y tambin que la mencin de equilibrio entre tales representaciones es muy importante porque
por ejemplo- quedara roto si por la cantidad de miembros de los rganos polticos de origen
popular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representacin de
los jueces y de los abogados que, de algn modo, son pares del candidato por la ndole de
sus funciones profesionales (Bidart Campos, Germn, Tratado de Derecho Constitucional
Argentino, Editorial Ediar, Buenos Aires, Tomo VI, pgina 493.
54
Se elimin la representacin de la segunda minora, lo cual indudablemente afect la
pluralidad que debe tener el Consejo de la Magistratura entre los rganos polticos resultantes
de la eleccin popular.
55
Es de destacar que la representacin de un solo miembro del mbito acadmico y cientfico
no responde a la representacin plural de ese estamento que ordena el artculo 114 en tanto
dispone que el Consejo ser integrado por otras personas (trmino en plural) del mbito
acadmico y cientfico.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 147
56
Modelos Europeos
Espaa: El Consejo de General del Poder Judicial no tiene representacin directa de los poderes
polticos. Sus 20 miembros (12 jueces y 8 juristas) son elegidos por el Rey a propuesta del
Parlamento. Los 12 miembros judiciales son elegidos en base a una terna de 36 candidatos
propuestos por asociaciones judiciales.
Francia: El Consejo Superior de la Magistratura tiene una representacin poltica del 41,6%.
De sus 12 miembros, 5 responden a ese estamento (3 son designados por el Presidente de la
Repblica, el Presidente de la Asamblea Nacional y el Presidente del Senado; integran adems
ese cuerpo el Presidente de la Repblica y el Ministro de Justicia.
Italia: La representacin del estamento poltico en el Consejo de la Magistratura es del 33,3%.
De sus 27 miembros, 8 son elegidos por el Parlamento (entre catedrticos de materias jurdicas
y abogados con 15 aos de profesin) y lo compone tambin el Presidente de la Repblica.
Modelos Latinoamericanos
Paraguay: La participacin poltica en el Consejo de la Magistratura es del 37,5%. De sus 8
miembros, 3 son polticos (1 representante del Poder Ejecutivo, 1 Senador Nacional y 1
Diputado Nacional).
Per: No hay representantes polticos en el Consejo Nacional de la Magistratura. Est integrado
por 7 miembros (4 miembros de la sociedad civil, 2 jueces y 1 jurista).
Colombia: Est integrado exclusivamente por magistrados.
Mxico: La representacin poltica en el Consejo de la Judicatura es del 42,8%. De sus 7
miembros, 2 son designados por el Senado Nacional y 1 por el Presidente de la Repblica.
Venezuela: Conformado por 5 magistrados (3 designados por la Corte Suprema, 1 por el
Ejecutivo y el restante por el Congreso).
Bolivia: El Consejo de la Judicatura tiene una representacin poltica del 80%. De sus 5
miembros, 4 son elegidos por el Congreso Nacional.
57
El presidente del Consejo de la Magistratura -entre otras facultades- tiene la potestad de
proponer al Administrador General del Poder Judicial y su voto, en caso de empate, vale doble.
58
Compartimos la opinin de la mayoritaria vertida en la Cmara de Senadores de la Nacin
por el representante de la bancada justicialista -Senador Yoma- en oportunidad de debatirse la
148 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Con esta nueva estructura, los cinco representantes del oficialismo (cuatro
legisladores ms el representante del Poder Ejecutivo) pueden bloquear las de-
cisiones que requieran mayora agravada de dos tercios (entre otras, para la con-
formacin de ternas, imponer sanciones y formular acusacin de magistrados).
Adems, los siete representantes del poder poltico en su conjunto pueden
conformar qurum propio en el plenario (no necesitan la presencia de jueces,
abogados o acadmicos para sesionar), tienen mayora absoluta (mitad ms uno
de la totalidad de los miembros) para tomar decisiones que no requieran ma-
yora agravada y adems posee capacidad para bloquear todas las decisiones
que quiera adoptar el cuerpo59.
Podra argumentarse que resulta equivocado considerar al estamento po-
ltico como un solo bloque de decisin en tanto estara conformado tanto por
representes legisladores de la mayora -generalmente oficialista- como de la
primera minora -habitualmente opositora- al gobierno de turno. Sin embargo,
no puede desconocerse que de todas maneras ello importara el riesgo de re-
trotraer en la prctica al sistema anterior a la reforma constitucional de 1994
en el cual la designacin de magistrados se realizaba mediante negociaciones
polticas entre el Poder Ejecutivo y las bancas mayoritarias del Congreso. Ade-
ms, es de destacar que experiencias observadas en algunas provincias -poten-
cialmente replicables en el orden nacional- revelan que no siempre la primera
minora legislativa es opositora al poder gobernante. En la provincia de Salta,
por ejemplo, los dos partidos mayoritarios forman parte de una misma coali-
cin de gobierno y no obstante ello -al tener bloques separados en la legislatu-
ra- acapararon todas las representaciones polticas del Consejo de la Magis-
tratura y organismos de control60.
b) Organizacin y Funcionamiento:
El Consejo de la Magistratura acta en sesiones plenarias, por la activi-
dad de sus comisiones y por medio de una Secretara del Consejo, una Oficina
de Administracin Financiera y otros organismos auxiliares.
no que los representantes afines al gobierno no tengan mayora en el Consejo. Por ende, resulta
irrelevante si esos representantes afines al gobierno tienen o no mayora para imponer sus
decisiones, que el equilibrio que debe procurarse se encuentra violado con la diferencia de
representacin entre los tres estamentos (Ramrez Calvo, Ricardo, opinin citada).
61
En su composicin originaria, establecida por la ley 24.937, el Jurado de Enjuiciamiento
estaba integrado por 9 miembros: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados.
62
Conf.: Vanossi, Jorge Reinaldo, Un enfoque no aritmtico del Consejo de la Magistratura,
La Ley on line.
63
Artculo 111 de la Constitucin Nacional establece que los miembros de la Corte Suprema
debern ser abogados, con ocho aos de ejercicio, y tener las calidades requeridas para ser
senador (tener la edad de treinta aos y haber sido seis aos ciudadano de la Nacin).
150 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
64
De modo pues que en la eleccin del presidente, los miembros de estamento poltico (7) tienen
nmero suficiente para imponer su candidato.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 151
65
En ese sentido crtico se dijo que: Aunque en general se lo recibi, por desconocimiento o
irreflexin, como una positiva institucin, algunos advertimos lo absurdo de que, con la excusa
de mejorar la independencia de la Justicia, se pretendiera injertarle dentro de su estructura
un organismo integrado por representantes de otros poderes, y por ello, lo calificamos como
Caballo de Troya. El organismo quedaba servido en bandeja para quien se le ocurriera
coparlo, como ahora (2006) ha ocurrido. Es increblemente absurdo esta va para mejorar
la independencia del Poder Judicial (Lynch, Horacio M., Las Reformas al Consejo de la
Magistratura y al Jurado de Enjuiciamiento de la Argentina, Revista del Colegio de Abogados
de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, N 1, Julio de 2006). En la misma postura, Fores
Foro de Estudios sobre la Administracin de Justicia- manifest que se opuso a la creacin
del CM con el carcter que se le dio (copiando modelos europeos en vez de seguir nuestros
ejemplos provinciales) porque lo entenda contradictorio con el pregonado objetivo de mejorar
la independencia del Poder Judicial (PJ): nada poda mejorarse ingresando cuerpos extraos
en el seno del PJ (ver opinin en trabajo titulado Opinin de FORES sobre el proyecto de
ley de reformas al Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento de la Nacin que
cuenta con media sancin del Senado publicado en la pgina web www.foresjusticia.org.ar.
66
Fundamentalmente como mtodo de seleccin que si bien no garantiza el acceso a la
magistratura de los mejores, por lo menos excluye con certeza a los peores (Conf.: Zaffaroni,
Eugenio Rul, Dimensin Poltica de un Poder Judicial Democrtico, El Derecho, 149-857).
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 153
67
Se puede acceder a copia del mismo en la pgina web http://www.diputados.gov.ar/
68
Vale aclarar que algunas de ellas -aunque no todas- han sido oportunamente expresadas en
distintos mbitos de opinin de modo que en este trabajo referenciaremos nuestra adhesin a
las mismas.
154 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Como bien se dijo, ante la amplitud de las facultades del Consejo, ma-
yor es el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas al
determinar su integracin69.
b) Restablecer la representacin de la segunda minora legislativa en el
cuerpo (suprimida mediante la reforma de la Ley 26.080) de modo que los tres
bloques legislativos mayoritarios tengan representatividad en el Consejo ase-
gurando de ese modo la pluralidad de su integracin con distintos sectores po-
lticos70.
c) Equilibrar asimismo la integracin de las comisiones del Consejo de la
Magistratura entre los estamentos representativos de los rganos polticos, jue-
ces y abogados.
En esa lnea, incorporar la participacin de los abogados (actualmente ex-
cluidos) en la Comisin de Seleccin y Escuela Judicial.
d) Restituir la participacin de la Corte Suprema de Justicia en la integra-
cin del Consejo (suprimida mediante la ley 26.080), cumpliendo de ese modo
con el artculo 114 de la Constitucin que ordena la participacin de represen-
tantes judiciales de todas las instancias71.
e) Instituir la dedicacin exclusiva funcional -con la salvedad de activida-
des acadmicas que no perturben la prestacin del servicio- de todos los miem-
bros consejeros, debiendo suspender durante su mandato el ejercicio de cual-
quier otra funcin pblica o privada72.
69
Jeanneret de Prez Cortz, Mara, El Consejo de la Magistratura, la independencia del
Poder Judicial y la prestacin del servicio de justicia, La Ley 1995-E, 817.
70
En lnea concordante con el proyecto aprobado por la Cmara de Diputados el 30/06/2010
(artculo 2, inc. 3).
71
En coincidencia con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artculo 1, inc. 1).
72
Sin duda la ausencia del requisito de dedicacin exclusiva afecta la funcionalidad y operatoria
del cuerpo. A ese respecto, se inform que entre los meses de diciembre de 2010 y abril de 2011
la actividad del cuerpo fue mnimaDesde principios de diciembre hasta ahora, celebr slo
dos reuniones plenarias y redujo a la mitad los encuentros de las comisiones. Antes eran una
vez por semana, pero este ao los consejeros acordaron hacerlo todos cada 15 das, algo que
tampoco se cumpleEn materia de disciplina y acusacin, no se cit a declarar a ningn juez
en lo que va del ao. Slo se acord cerrar seis denuncias. Mientras tanto siguen abiertos 223
expedientes contra magistradosEn cuanto a la seleccin, la otra funcin medular del
Consejo, hubo slo tres llamados a concursos y no se remiti ninguna terna al Poder
EjecutivoTodos los consejeros consultados coincidieron en que las elecciones complicarn
el funcionamiento del cuerpo. Vario de sus miembros jugarn fuerte en los comicios de este
ao. El diputado radical Oscar Aguad, por ejemplo, es candidato a gobernador de Crdoba,
y la diputada Stella Maris Martnez probablemente lo sea de Tucumn (Mnima Actividad
en el Consejo de la Magistratura, publicado en el diario La Nacin el 24/04/2011).
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 155
73
Coincide en este punto el proyecto de diputados aprobado el 30/06/2010 (artculo 22).
74
Ver: Crdenas, Emilio Chayer, Hctor, Opinin citada.
156 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
79
Sin duda un tema crtico y que amerita debates. Al respecto se dijo que en un concurso para
cubrir una vacante de juez de cmara competirn, seguramente, destacados juristas con libros
y artculos de doctrina publicados, con jueces de primera instancia sobresalientes y que han
desempeado silenciosa pero eficazmente su tarea y que ste sea su nico y principal
antecedente computable (Lugones, Alberto, El Consejo de la Magistratura Aportes para
el procedimiento de seleccin de los candidatos, La Ley 1997-A, 692)
80
En esa lnea de opinin: Kiper, Claudio M., Pautas para la futura designacin de los
jueces, La Ley 1996-D, 1357
158 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
81
En la misma lnea de opinin ver Independencia para una Justicia Democrtica publicado
por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en su pgina web www.cels.org.ar
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 159
82
Actualmente, conforme el artculo 1 del Reglamento de Concursos Pblicos del Consejo de
la Magistratura, para ser jurado es necesario ser juez o profesor universitario de derecho y
cumplir con los requisitos para ser miembro del Consejo.
160 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
83
En similar sentido ver proyecto de ley aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artculo 7,
inc. 14).
84
En concordancia con el proyecto de ley sancionado por Diputados el 30/06/2010 (artculo
7, inc. 6). En el mismo sentido: Propuesta de Modificacin de la Ley 26.080 Reforma del
Consejo de la Magistratura, publicado el 23/03/2006 por la Asociacin de Abogados de
Buenos Aires. www.aaba.org.ar
85
Conf.: Cafferata, Fernando J., Opinin citada.
86
En sentido coincidente con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 161
87
Ver a ese respecto opinin en: Kiper, Claudio, Acerca de la necesidad de establecer un plazo
de caducidad para las denuncias contra los magistrados, Revista de la Asociacin de
Magistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, nmero 37, pgina 23.
88
Estn contempladas en el proyecto de diputados del 30/06/2010 (artculo 14, inc. e) algunas
medidas protectorias tales como la solicitud de traslado a otra dependencia judicial,
debindose respetar la misma jerarqua y responsabilidades.
89
Opinin coincidente con Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), publicacin citada.
90
Norma que consagra la atribucin del Poder Ejecutivo de nombrar, con acuerdo del Senado,
a los jueces inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de la
Magistratura.
162 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
91
Ver procedimiento contenido en el Decreto Nacional 588/03.
92
Fundamenta esta propuesta las demoras evidenciadas por el Poder Ejecutivo en remitir las
propuestas de designacin de jueces al Senado para su acuerdo. Al respecto, se inform el
pasado 5 de julio de 2011 que el gobierno nacional tiene para resolver 146 ternas de jueces
y hace ms de ocho meses que no firma ninguna designacinMs del 20% de los juzgados
nacionales y federales no tienen juezcon tribunales acfalos, las causas judiciales, de por
s lentas, se atrasan an ms y se debe recurrir a soluciones de emergencia: jueces vecinos
que quedan a cargo de ms de un juzgado o subrogantes, suplentes de dudosa
constitucionalidad, sin garantas de inmovilidad que prev la Constitucin para asegurar su
independenciaUna justicia llena de vacantes tiene menos fuerza para controlar al poder
(Diario La Nacin, 5/07/2011).
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 163
casos hoy, pero mejorndolas y completndolas. Los jueces deben hablar a tra-
vs de sus sentencias.
Cualquier manifestacin que se realice frente a un tribunal debe hacerse
conforme a la ley y en orden. Ningn magistrado debe sentirse afectado en su
independencia por manifestaciones organizadas polticamente; y en su caso de-
ben establecerse mecanismos razonables y giles para canalizar las denuncias
que resulten pertinentes.
Las intromisiones de los poderes polticos en el Poder Judicial suelen ca-
nalizarse a travs de llamados telefnicos, reuniones privadas, maniobras de
prensa, amenazas, etc.
Por eso es necesario introducir medidas concretas que fortalezcan la in-
dependencia de los magistrados sobre el particular.
Los recursos humanos del Poder Judicial son imprescindibles para la ade-
cuada prestacin del servicio de Justicia.
Por ello, deben ser seleccionados en funcin de su vocacin de servicio,
compromiso con la tarea desarrollada, sentido de pertenencia, honestidad, ido-
neidad, contraccin al trabajo y capacitacin tcnica.
Todos los cargos deben ser por concurso de oposicin y antecedentes. Pro-
ponemos la elaboracin de listados para todas las categoras, como existen en
la fecha, pero elaborados con exmenes mucho ms profundos.
La capacitacin constante debe ser ponderada muy especialmente. Las eva-
luaciones deben ser trescientos sesenta grados y confidenciales, segn las prc-
ticas ms modernas en cuanto a la evaluacin de los recursos humanos.
Se debe instaurar un sistema de premios y castigos que no slo se apoye
en la eventual promocin, sino en la asignacin de bonus, becas de estudio,
condecoraciones, etc.
Asimismo, es fundamental que el Poder Judicial disponga de auxiliares tc-
nicos confiables, en el marco de un sistema que a la vez tienda a suprimir los
casos de corrupcin relativos al trabajo actual de tales auxiliares. Por tal razn,
dentro de las propias dependencias del Poder Judicial deben existir cuerpos es-
pecializados mejorados de especialistas (ingenieros, economistas, actuarios, con-
tadores pblicos, mdicos, expertos en administracin, martilleros, entre otros).
Luego, los magistrados de todos los fueros podran recurrir a esos cuerpos para
la elaboracin de pericias, para el desempeo de sindicaturas concursales, para
la intervencin de empresas, para los remates pblicos y licitaciones, etc.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLTICA DE JUSTICIA 165
LOS ABOGADOS
CONCLUSIONES
SEGURIDAD CIUDADANA
POLTICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD
170 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
SEGURIDAD CIUDADANA 171
El hombre debe ser entendido como un ser que se distingue por su mente
y su voluntad, que le otorgan la capacidad de elegir entre diferentes opciones.
Esto es el libre albedro. El hombre es libre, sin importar su formacin o situa-
cin social, y por lo tanto responsable de sus actos.
Si bien es cierto que la seguridad y la libertad son fuerzas que pueden apa-
recer como opuestas, creemos que son fuerzas confluentes por cuanto ambas
contribuyen a que se den las condiciones necesarias para garantizar el derecho
a la vida, el ejercicio de la libertad y la proteccin de los derechos de propie-
dad.
As, las sociedades modernas han resignado el ejercicio de la violencia in-
dividual como medio de resolucin de sus conflictos delegando al Estado el
monopolio del uso legtimo de la fuerza. La provisin de seguridad es un ser-
vicio pblico para el establecimiento de la ley y la administracin de la justi-
cia. El Estado aparece como una institucin que debe defender, y al mismo tiem-
po permitir, el desarrollo de una sociedad libre y tiene dos modos de ejercer
sus funciones en este punto. Una faz activa que es la de defender los derechos
de los ciudadanos respecto de los delitos de otros ciudadanos, y una faz pasiva
que consiste en abstenerse de avanzar sobre cuestiones que deben quedar re-
servadas a la libre voluntad de las personas.
Son fundamentales las garantas establecidas en la Constitucin Nacional
respecto de la vida, la libertad, la propiedad y la bsqueda de la felicidad. En
este proceso debe aplicar no solo la fuerza de la ley, sino toda la inteligencia
de una moderna gestin de prevencin de los delitos, tomando ejemplo de las
acciones desarrolladas por otras sociedades que han vencido a la inseguridad.
El desafo de garantizar la seguridad pblica no admite demoras. Los efec-
tos nocivos de la inseguridad se trasladan a toda la sociedad an cuando mu-
chos ciudadanos no sean vctimas directas de un delito. La inseguridad deriva
en costos que afectan no slo la vida diaria de las personas, sino tambin la
actividad econmica y con ello a las oportunidades de desarrollo y crecimien-
to de la Nacin.
En las ltimas dcadas se ha producido un creciente desbalance y error en
la propia idea de la seguridad. Muchos afirman que aquellos individuos que
172 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
nicacin de los detenidos; dispsose mediante la llamada ley dos por uno que
un da de prisin preventiva vala como dos de condenado; dictronse innu-
merable cantidad de indultos y conmutaciones entre los aos 1990 y 1993 por
los cuales se dejaron en libertad a muchos delincuentes comunes acusados de
gravsimos delitos. El rgimen procesal dispuesto para el juzgamiento de deli-
tos con pena hasta tres aos de prisin, prcticamente se destruy pues se le
dio competencia a los jueces en tal medida, que hoy deben juzgar entre cuatro
o cinco mil causas cada magistrado, lo cual es lo mismo que la paralizacin de
muchsimos procesos (Roberto Durrieu, Apuntes sobre Valores y Libertad en
el Derecho Penal).
As, poco a poco, se han ido aflojando los resortes del sistema penal: la
prevencin policial -deficiente en calidad, medios y nmero- a la que se con-
funde en su accionar por calificrselo peyorativamente como represivo; y la
que, como anticipamos, deberan concretar los jueces pero que se desdibuja
con el establecimiento de institutos mal regulados y mal aplicados como la sus-
pensin del juicio a prueba (probation); la ampliacin del margen de otorga-
miento de la condena condicional (de dos aos de prisin a tres); el juicio abre-
viado; la mediacin; excarcelaciones y exenciones de prisin, como solturas
temporarias bajo controles que no son tales, realmente muy laxas y que no miran
la peligrosidad del imputado ni su reiteracin delictiva sino la simple posibili-
dad de fuga y el eventual entorpecimiento del procedimiento judicial.
Quienes abogaron por esta corriente de reformas apelaron a las reaccio-
nes que generan en la sociedad el uso ocasional y a veces frecuente de mto-
dos abusivos por parte de la polica. No debe desconocerse adems el campo
poltico y comunicacional propicio que gener la dureza y los excesos repre-
sivos de la lucha antisubversiva de los aos setenta.
Pareciera que el Gobierno procede a conciencia de una manera que alien-
ta la comisin de determinados hechos ilcitos.- Un ejemplo claro es lo que
ocurre con los piquetes, donde las autoridades sostienen que, no hay que cri-
minalizar la protesta social y proceden de hecho a desincriminar la protesta
delictiva.
En los prrafos anteriores hablamos de causas principales, las que comn-
mente se escuchan en los medios y las que son ms relevantes. Pero por su-
puesto, hay otras causas son variadas y diversas: culturales, sociales, econ-
micas y polticas. As, podemos referirnos al incremento incesante del consumo
y trfico de droga, factor ste que hace, en especial, al notorio crecimiento de
la violencia fsica. Asimismo, el debilitamiento progresivo que padece la so-
ciedad en sus principios y valores morales lleva, entre otros males, a la osten-
176 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
PROPUESTAS
En el sistema penitenciario
El sistema penitenciario debe ser reformulado, dando prioridad a la cons-
truccin y/o habilitacin de nuevas crceles. Se deben lograr establecimientos
que, de manera realmente efectiva, readapten socialmente a quienes han co-
metido delitos.
Como est ocurriendo exitosamente en otros pases, es necesario contem-
plar la alternativa de privatizacin parcial y en forma gradual, de esta funcin,
procurando un grado de eficacia y eficiencia que estn muy alejados de la rea-
lidad de nuestro pas.
RESUMEN
El presente trabajo da cuenta de la problemtica de la educacin en la Ar-
gentina. En este sentido, se presenta un diagnstico que es una fotografa de
dicho estado de cosas, poniendo de manifiesto que la tarea pendiente es cmo
mejorar la calidad educativa. Para ello se ofrecen una serie de propuestas y fi-
nalmente un ltimo apartado sobre cmo llevar adelante las reformas necesa-
rias que permitan mejorar la calidad en un marco de respeto a la libertad en el
que propendemos a formar ciudadanos cultos.
INTRODUCCIN
EDUCACIN: LIBERTAD PARA ELEGIR
ters por todo cuanto sea eficiencia, juicios de valor de los usuarios y cos-
tos. La experiencia histrica de los ltimos ciento cincuenta aos en los pa-
ses europeos y americanos demuestra acabadamente la razn de la tesis de
Gelinier, con el agravante, para los segundos, de factores de inmoralidad o
incapacidad de los cuadros de la administracin aunque con diferencias gran-
des, por supuesto, entre unos y otros pases y sin querer significar que esos
dos elementos inmoralidad o incapacidad estn totalmente ausentes de los
pases europeos. Las causas determinantes de este fenmeno son sencillas:
la eficiencia es el factor clave en la empresa privada o sea las estructuras
competitivas para obtener el favor del pblico consumidor o recipiendario
del servicio de que se trate y para alcanzar costos mediante los cuales la ga-
nancia, o el lucro, sea posible. Los servicios prestados por el Estado mediante
disposiciones legales de monopolio absoluto correos, registro civil, alum-
brado, seguridad y muchos otros en pases donde ha crecido notablemente
la tendencia a esa modalidad, y entre los cuales suelen contarse la salud o
los servicios sanitarios, telfonos, transportes, etc., no necesitan preocupar-
se ni por los costos ni consecuentemente por las ganancias pues todo su per-
sonal tiene aseguradas de cualquier modo sus fuentes de ingreso, ni por la
eficiencia, pues sea cual fuere el juicio del pblico que recibe el servicio no
existe posibilidad de que ese pblico pueda acudir a otro lado a obtenerlo, y
en la mayor parte de los casos los mecanismos presuntamente puestos a dis-
posicin para manifestar sus quejas o desagrados son lentos e inocuos. La
tesis de Gelinier tiene gran importancia en el plano educativo. Las institu-
ciones educativas el conjunto del sistema educativo formal han termina-
do por constituir, en pases como el nuestro, herederos de la tradicin del
estado cuya organizacin es fruto borbnico-napolenico, una estructura de
monopolio absoluto y han terminado por asumir las caractersticas antes se-
aladas: despreocupacin por la eficiencia, desinters por el juicio del usua-
rio alumnos o padres / tutores y desprecio por los costos. La existencia de
establecimientos privados de enseanza no altera, en este caso aunque a
primera vista parezca extrao la afirmacin anterior.93
De la libertad de eleccin del modelo educativo surgira otro beneficio: se
generara un clima de competencia entre las distintas instituciones y modelos
educativos, las que se esforzaran por obtener mayores logros acadmicos, lo
que resultara beneficioso para todo el sistema. Coincidimos en la necesidad
93
Luis Jorge Zanotti, El sistema educativo debe probar su eficiencia, en Su Obra
Fundamental. Instituto de Investigaciones Educativas, Buenos Aires, 1993.
190 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
CAPTULO I
LA SITUACIN ACTUAL DE LA EDUCACIN EN LA ARGENTINA
EN BUSCA DE UN DIAGNSTICO
94
Las TICs refieren al estudio, diseo, desarrollo, fomento, mantenimiento y administracin
de la informacin por medio de sistemas informticos, lo que incluye computadoras, telfonos
celulares, la televisin, la radio, los peridicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a la
segunda generacin en la historia del desarrollo de tecnologa Web basada en la colaboracin
y el intercambio gil de informacin entre los usuarios de una comunidad o red social.
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 193
1) INVERSIN EDUCATIVA
co comparado con otros pases el mundo (cuadros 2 y 3), la evolucin del gasto
por alumno en dlares en los ltimos aos tambin en clave comparada con otros
pases, tanto en la educacin primaria como en la secundaria (cuadro 4).
14%
12,61% 12,60% 12,87%
12%
11,22%
10%
9,56%
8,53% 8,36%
8%
6%
5,56%
4% 4,25% 4,03%
3,64%
2,48% 2,50% 2,90%
2%
0%
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009
2) CALIDAD EDUCATIVA
Nos preguntamos, hay una relacin entre gasto educativo y calidad edu-
cativa? Suponemos que s, pero la realidad nos muestra que no; sto no ocurre
necesariamente. Gastar ms no genera automticamente mejores resultados ni
eleva la calidad de la educacin de un pas y as lo demuestra la experiencia.
En los ltimos aos se han levantado muchas voces reclamando por la nece-
sidad de mejorar la calidad de la educacin argentina. Ciertamente, son 7 de cada
10 argentinos los que opinan que la calidad de la educacin es regular o mala95. En
el Informe de seguimiento de la Educacin para Todos en el mundo (UNESCO
2007), se afirma que el acceso es el primer paso en el derecho a la educacin,
pero su pleno ejercicio exige que sta sea de calidad, promoviendo el pleno desa-
rrollo de las mltiples potencialidades de cada persona, a travs de aprendizajes
socialmente relevantes y experiencias educativas pertinentes a las necesidades y
caractersticas de los individuos y en los contextos en los que se desenvuelven. Es
decir, el derecho a la educacin es el derecho a aprender a lo largo de la vida.
En este apartado presentamos algunos datos para reflexionar sobre esta si-
tuacin.
Nuestra propuesta es mostrar que el problema ya no es presupuestario, dado
el aumento sistemtico del presupuesto educativo96, sino del mismo sistema
educativo. Para ello proponemos primero, revisar los resultados del Operativo
Nacional de Evaluacin, desarrollado por el Ministerio de Educacin de la
Nacin. Es interesante en este punto revisar qu se evala y los resultados ex-
presados por el mismo Operativo en clave a la comprensin cabal de la baja
calidad educativa que hoy tenemos. A continuacin, presentaremos los resul-
tados de nuestro pas en las pruebas internacionales en las que ha participado.
Finalmente, ofrecemos otros datos para reflexionar.
NIVEL DE DESEMPEO
En este punto el informe nos brinda informacin sobre los resultados por
provincia y por sector de gestin, que no difieren sustancialmente de los que
ya hemos presentado. A nivel estatal encontramos que un 93% de los alumnos
de 5/6 ao tienen un desempeo bajo o medio en ciencias sociales y un 70%
de los que asisten a escuelas privadas tiene un desempeo medio o alto.
Nivel de desempeo
Bajo Medio Alto
TOTAL PAS 42,2 47,0 10,8
Estatal 50,1 43,0 6,9
Privado 29,6 53,4 17,0
Esto significa que el 88% de los alumnos de 2/3 ao del pas tienen un
nivel medio o bajo de desempeo en Ciencias Naturales. En sntesis, alrede-
dor del 90% de los alumnos de 14/15 aos, tienen nivel medio o bajo en las
distintas materias.
97
http://diniece.me.gov.ar/index.php?option=com_content&task=category§ionid =3&id=
14&Itemid=27
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 205
En este caso encontramos que lo que constituye una prueba de nivel alto
fue respondida correctamente solamente por el 25% de los alumnos. El infor-
me nos ofrece la siguiente reflexin:
mbito de sector
Bajo Medio Alto Medio y Alto
de gestin
Por otro lado, el ONE 2007 evalu a los estudiantes de 2/3 ao en mate-
mtica. El 10,3% de los estudiantes evaluados se ubican en el nivel Alto alcan-
zando un nivel destacado. Un 24,7% de los estudiantes se ubica en un nivel Me-
dio de desempeo y un 65% se ubica en el nivel Bajo. Estos estudiantes alcanzan
elementales niveles de desempeo en la Resolucin de Problemas con Nmeros
y Operaciones, Funciones, Geometra, Medicin y Estadstica y Probabilidad.
Veamos algn ejercicio planteado por la Evaluacin, en este caso de Nivel Alto:
210 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Es interesante resaltar que menos del 30% de los alumnos evaluados res-
pondieron bien la consigna, ms del 60% respondi incorrectamente. Pero ms
interesante an es comparar este ejercicio, para alumnos de 2/3 ao de secun-
dario, con los realizados por PISA, tambin para alumnos de 15 aos, y es inte-
resante por la complejidad intrnseca que muestran los ejercicios de ambas eva-
luaciones, lo cual de alguna manera explicara los malos resultados de nuestro
pas en PISA. Algunos ejemplos al respecto se encuentran en el Anexo II.
2.2 PISA
En este apartado consideraremos como indicador de la comparacin in-
ternacional de la calidad educativa a los resultados de los exmenes PISA.
PISA (Programme for International Student Asessment) es un proyecto de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) cuyo
objetivo es evaluar la formacin de alumnos a los 15 aos de edad. La evalua-
cin cubre las reas de lectura, matemticas y competencia cientfica. Mide
las habilidades, la pericia, y las aptitudes de los estudiantes para analizar y re-
solver problemas, para manejar informacin y para enfrentar situaciones que
se les presentarn en la vida adulta y que requerirn de tales habilidades. Esta
evaluacin se realiza cada tres aos. Cada ao de su realizacin se ha concen-
trado en alguna de las tres reas evaluadas: en la evaluacin del 2000 se dio
especial atencin a la competencia en lectura, en el 2003 a la competencia en
matemticas y en el 2006 a la competencia en el rea de ciencias. Esto quiere
decir que la parte ms extensa del examen se refiere al rea de concentracin
correspondiente a ese ao (los porcentajes son aproximadamente 66 % para el
rea de concentracin y 17 % para cada una de las restantes reas).
Presentamos los resultados de la Argentina en las pruebas PISA correspon-
dientes a los aos 2000, 2006 y 2009. En 2003 la Argentina no particip.98
98
Examen PISA 2000. http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/29/34/33683365.pdf -
Examen Pisa 2003, Argentina no particip
Examen Pisa 2006, http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/37/42/45753892.pdf
Examen Pisa 2009, http://www.oecd.org/dataoecd/11/40/44455820.pdf
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 211
1 Chile 33 9 42
2 Corea 31 1 32
3 Polonia 29 1 30
4 Liechtenstein 28 1 29
5 Indonesia 22 -7 15
6 Latvia 21 2 23
7 Alemania 11 5 16
8 Hong-Kong-China 11 4 15
9 Suiza 5 3 8
10 Hungra 2 3 5
11 Portugal 2 21 23
12 Finlandia 0 -9 -9
13 Austria -2 -15 -17
14 Dinamarca -2 -2 -4
15 Brasil -3 17 14
16 Blgica -6 -1 -7
17 Canad -7 -3 -10
18 Nueva Zelanda -8 0 -8
19 Repblica Checa -9 -12 -21
20 Suecia -9 -9 -18
21 Irlanda -9 -12 -21
22 Mxico -11 11 0
23 Israel -14 14 0
24 Tailandia -14 3 -11
25 Grecia -14 9 -5
26 Australia -15 -1 -16
27 Francia -17 4 -13
28 Italia -19 17 -2
29 Noruega -21 13 -8
30 Rusia -22 3 -19
31 Islandia -22 7 -15
212 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
600
500
400
Argentina
300 Brasil
Chile
PromedioOECD
200
100
0
2000 2006 2009
PISA 200999: Puntajes Promedio obtenidos por alumno en las tres reas
evaluadas (Lectura, Matemtica y Ciencias)
Pas/Ao Lectura Matemtica Ciencias Promedio
Argentina 398 388 401 396
Brasil 412 386 405 401
Chile 449 421 447 439
Colombia 413 381 402 399
Mxico 425 419 416 420
Uruguay 426 427 427 427
Australia 515 515 527 519
Singapur 524 527 529 527
Hong Kong 533 555 549 546
Corea 539 546 538 541
EE. UU. 500 487 502 496
Nueva Zelanda 521 519 532 524
El siguiente cuadro nos muestra que la Argentina obtuvo el peor puntaje res-
pecto a sus pares latinoamericanos en la evaluacin de PISA 2009:
Pas/Ao Lectura Matemtica Ciencias Promedio
Argentina 398 388 401 396
Colombia 413 381 402 399
Brasil 412 386 405 401
Mxico 425 419 416 420
Uruguay 426 427 427 427
Chile 449 421 447 439
Fuente: elaboracin propia a partir de los resultados de PISA
Ahora bien, si comparamos a la Argentina con otros pases (no ya con sus
pares latinoamericanos), por ejemplo, los que presentamos en el cuadro del su-
deste asitico, la brecha es mucho ms amplia y significativa. Estos resultados
significan, por ejemplo, que la mitad de los chicos argentinos de 15 aos no
comprende lo que lee100.
99
En el Anexo III se encuentra el resultado de todos los pases que participaron en la prueba
PISA 2009, que son 65 en total.
100
http://www.infobae.com/notas/582688-La-mitad-de-los-adolescentes-de-15-anos-no-
comprende-lo-que-lee.html
214 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
101
Vase por ejemplo: http://www.lanacion.com.ar/1332246-la-prueba-pisa-2009-dispara-la-
polemica y http://www.lanacion.com.ar/1331752-preocupante-retroceso-dela-argentina-en-
educacion
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 215
102
Jason Beech para La Nacin, Resultados que ayudan a tomar conciencia, 8 de diciembre
de 2010.
103
Al respecto puede verse: http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/
Inclusive_Education/Reports/buenosaires_07/argentina_inclusion_07.pdf. tambin se puede
acceder a la informacin correspondiente en la pgina de la Direccin Nacional de Informacin
y Evaluacin de la Calidad Educativa DINIECE- http://diniece.me.gov.ar/
index.php?option=com_content&task=category§ionid=2&id=8&Itemid=19 all se
encuentran los datos sobre el incremento de matrcula interanual 2005-2010.
216 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
PERCE 1997
Pases Mediana
Cuba 349
Argentina 266
Chile 263
Brasil 262
Colombia 250
Mxico 242
Paraguay 240
Bolivia 238
Venezuela 234
R. Dominicana 228
Honduras 226
SERCE 2006105
El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) es la
evaluacin del desempeo de los estudiantes ms importante y ambiciosa de
las desarrolladas en Amrica Latina y el Caribe. Es organizado y coordinado
por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educa-
cin (LLECE) y se enmarca dentro de las acciones globales de la Oficina Re-
gional de Educacin de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (ORE-
ALC/UNESCO Santiago) tendientes a asegurar el derecho de todos los
estudiantes latinoamericanos y caribeos a recibir una educacin de calidad.
Su objetivo es la generacin de conocimiento acerca de los aprendizajes de
104
SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (2006), organizado por el
Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (LLECE),
OREALC-UNESCO. Se trata de un estudio internacional sobre Ciencias, Matemtica, Lengua
y Factores Asociados, aplicado a alumnos de 3 y 6 ao de la Educacin Primaria de 17 pases
de la regin.
105
El estudio se encuentra disponible en: http://diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/
evaluacion_educativa/internacionales/SERCE%202006.%20Los%20aprendizajes
%20de%20los%20estudiantes%20de%20America%20Latina%20y%20 el%20Caribe.pdf. En
el 2010 se realiz un estudio de SERCE sobre Escritura, el mismo se encuentra en: http://
diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/evaluacion_educativa/internacionales/
escritura_serce_llece.pdf
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 217
Pases Media
Cuba 627
Costa Rica 553
Chile 539
Uruguay 538
Mxico 534
Argentina 509
Brasil 507
Colombia 504
El Salvador 484
Per 479
Paraguay 470
Nicaragua 468
Panam 463
Ecuador 458
Guatemala 453
R. Dominicana 407
Fuente: CIPPEC. La informacin de SERCE est disponible en
http://unesdoc.unesco.org/images/0016/001606/160659s.pdf
3) ALUMNOS Y DOCENTES
Este apartado nos brinda informacin sobre gasto por jurisdiccin, canti-
dad de alumnos y docentes. Esto nos permite estimar la cantidad de alumnos
por docente (siempre de acuerdo a datos oficiales) por jurisdiccin.
106
Argentina, Italy, and Indonesia were unable to complete the steps necessary for their data
to appear in TIMSS 1995 report (Peak, 1996). En http://nces.ed.gov/surveys/international/
tables/B_1_26b.asp
218 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
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Primaria Secundaria
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Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa del ao 2009
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 219
107
http://www.lanacion.com.ar/1243183-falta-a-clase-hasta-el-40-de-los-docentes
220 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
25.000
20.000
$/ao
15.000
10.000
5.000
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Fuente: elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa del ao 2009
PROVINCIAS $/ao
T. DEL FUEGO 19.670
SANTA CRUZ 18.293
NEUQUEN 13.785
G.C.B.A. 11.135
CHUBUT 10.466
LA PAMPA 9.259
CATAMARCA 8.732
LA RIOJA 8.323
RIO NEGRO 8.186
SANTA FE 7.516
ENTRE RIOS 7.192
FORMOSA 7.036
CHACO 6.956
JUJUY 6.951
BUENOS AIRES 6.799
SAN JUAN 6.394
MENDOZA 6.294
CORDOBA 6.171
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 221
CONCLUSIONES
En estas pginas hemos querido mostrar al lector algunos datos que le per-
mitan reflexionar sobre el estado de la educacin en nuestro pas.
CAPTULO II
PROPUESTAS
Una vez que hemos esbozado un diagnstico, sobre la base de los datos
obtenidos, respecto del estado de la educacin en nuestro pas, dedicaremos el
presente apartado a proponer soluciones. Surgen de reflexionar acerca de los
problemas que generan la baja calidad educativa en nuestro pas. Como el pro-
blema no es uno, la solucin tampoco es nica y sencilla. Esto significa que
presentamos un conjunto de medidas que responden a una multiplicidad de pro-
blemas. Las mismas pueden ser adoptadas en su conjunto o en forma separa-
da: no son incompatibles unas con otras y persiguen todas los mismos objeti-
vos generales. Estos son los principios que guan nuestras propuestas:
jornada y del ciclo lectivo, el rol de los directivos, el cuerpo docente, la escue-
la misma.
Este tema no es privativo de nuestro pas, son muchos los que se estn pre-
guntando y cuestionando por los resultados educativos que logran (o no logran)
y pensando cmo reformar sistemas arcaicos fuertemente enraizados en la so-
ciedad. Algunas experiencias las ha recogido un reciente artculo de The Eco-
nomist109, el cual seala como reformas centrales, para mejorar la calidad edu-
cativa que hoy se estn desarrollando en pases tan diversos como Polonia,
Canad o Alemania, las siguientes:110
1- Descentralizacin (devolver el control a las escuelas).
2- Enfocarse en los alumnos que no alcanzan niveles bsicos de aprendizaje.
3- Eleccin de distintos tipos de escuelas.
4- Alta calidad para los maestros.
Mc Kinsey, una consultora internacional, realiz un estudio para verificar
cules reformas educativas fueron las ms exitosas en el pasado reciente e iden-
tific tres en particular: la provincia de Ontario (Canad), la regin de Sajonia
(en Alemania) y Polonia111.
En estas reformas, por ejemplo:
los directores o responsables de las escuelas tienen libertad para con-
tratar maestros
hay exmenes nacionales cada ao para los alumnos de 12-13, 15-16
y 18-19 aos de edad.
109
Edicin del 17 de septiembre de 2011
110
-1- Decentralization (handing power back to schools);
2- A focus on underachieving pupils;
3- A choice of different sorts of schools;
4- And high standards for teachers.
These themes can all be traced in three places that did well in McKinseys league: Ontario,
Poland and Saxony. Heads have freedom to hire teachers and can choose which curriculum
to use from a list of private providers. National exams at 12-13, 15-16 and 18-19, and
supplementary tests each year, allow local authorities to monitor carefully how the schools are
doing. The lessons of PISA 2009 as greater autonomy for schools; sharper accountability;
raising the prestige of the profession and having greater control over discipline. In pursuit of
a more diverse supply of schools, the government is expanding the number of independent
academies (Tony Blairs innovation) to replace local authority-run comprehensives, and has
allowed Free Schools, which are run by parents, charities and local groups.
111
Puede verse el informe en http://mckinseyonsociety.com/how-the-worlds-most-improved-
school-systems-keep-getting-better/
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 227
a) Sobre la cantidad
Si verdaderamente queremos que exista libertad para elegir la educacin
que los padres/tutores o las familias consideren mejor para sus hijos ser una
contradiccin que los contenidos obligatorios establecidos desde la poltica p-
blica ocupen mucho tiempo del dictado de clases. De esa forma, la libertad sera
un cnico ejercicio restringido a un mnimo de la formacin acadmica del
alumno.
Como parmetro sencillo, equilibrado y objetivo, proponemos que lo obli-
gatorio, regulado, estatizado, nunca exceda el 50% de ocupacin del tiempo
de dictado de clases.
Materias bien dictadas, con tcnicas de aprendizaje eficaces y eficientes
en el uso del tiempo, los 90112 das hbiles de clase mximos por ao, debern
ser suficientes para entrenar a los alumnos en esos conocimientos imprescin-
dibles para todo argentino mayor de edad, segn el criterio de las autoridades
educativas.
El tiempo remanente, como mnimo otros 90 das hbiles anuales, habili-
tarn una nutrida agenda de disciplinas que irn desde lo especficamente tc-
nico hasta lo humanstico y espiritual pasando por las disciplinas artsticas y
deportivas.
La combinacin de un eficaz dictado de la parte obligatoria con una atrac-
tiva propuesta en la parte libre de la enseanza, generar modelos de estable-
cimientos educativos que compitan brindando lo que las diferentes familias
pueden necesitar y acomodado a distintos presupuestos familiares.
b) Sobre la calidad
Para fundamentar por qu pensamos que el conjunto de asignaturas obli-
gatorias tiene que ser bien restringido, debemos hacernos algunas preguntas:
por qu los funcionarios de turno son los ms capacitados para ele-
gir y decidir lo que todos debemos ensear y aprender?
No sern los propios padres quienes saben qu es mejor para su hijo?
En todo caso, no lo debera decidir cada uno de acuerdo a sus nece-
sidades, intereses, potencialidades, gustos?
112
Sobre la base de calendario educativo de 180 das de clase efectiva, considerando un mnimo
de 800 horas de clase reales en total.
228 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
2. DIRECTIVOS Y DOCENTES
113
En tanto los docentes hoy en ejercicio son graduados terciarios, se incentivar a los mismos
para que se graden en la universidad, siendo esto ltimo un requisito para los nuevos docentes.
Este punto supone una transicin entre el sistema actual de carrera docente y una futura carrera
docente de nivel universitario.
230 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
3. EVALUAR EL APRENDIZAJE
a) Escuelas auto-gestionadas
El Estado debera no solamente subsidiar la oferta educativa a travs de la
provisin directa (escuelas pblicas), sino que podra dar el financiamiento para
el funcionamiento de escuelas charter. Las escuelas charter son escuelas auto-
gestionadas, creadas por miembros de la sociedad civil. El Estado deja de ser
el nico oferente de escuelas pblicas, y del monopolio se pasa a la competen-
cia en la oferta de escuelas gratuitas, financiadas con fondos pblicos. Las es-
cuelas auto-gestionadas son escuelas con financiamiento pblico no adminis-
trados por el Estado.
Lo distinto de esta modalidad es que estas escuelas son responsables de
sus propios resultados: cada escuela negocia un contrato (charter)114 que suele
durar entre tres y cinco aos, especificando las reas en las que los estudiantes
ms aprendern y cmo ese aprendizaje ser medido.
Las escuelas auto-gestionadas son gratuitas, y su financiamiento es realizado
por el Estado a partir de la cantidad de alumnos que deciden concurrir a la escuela:
la principal fuente de ingreso de estas escuelas proviene de los subsidios que otor-
gan los distritos sobre la base de la cantidad de alumnos de cada establecimiento.
Tambin tienen ingresos a travs de donaciones de particulares o de organizacio-
nes y corporaciones, as como de los rendimientos financieros de inversiones
114
El contrato se establece entre quienes gestionarn y sern responsables de la escuela (docentes,
directivos, asociacin de padres u organizacin de la sociedad civil) y aqul o aquellos que
aportarn para su sostenimiento, en este caso, el Estado (nacional, provincial o municipal)
232 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
propias. Lo que no pueden hacer es, bajo ningn concepto, cobrar los servicios
educativos que ofrecen a los padres de los alumnos que asisten a ellas.
Las escuelas auto-gestionadas estn ms atentas a responder a las necesi-
dades e inquietudes de la comunidad a la que atienden, a moldearse conforme
sus intereses, y a ofrecer servicios educativos que se correspondan con los
deseos de los alumnos y familias, dado que, en ltima instancia, si no cumplen
con las expectativas de los clientes vern disminuida la concurrencia y por
lo tanto su viabilidad como escuela. Si no prestan atencin a la voluntad de las
familias, las escuelas charter desaparecen.
Conociendo esta posibilidad, proponemos que el presupuesto que hoy se
destina a la escuela pblica, sin tocar las subvenciones a los privados, y sin
tocar el sistema de las Escuelas Rurales, (las que deberamos definir como
aquellas que carecen de escala econmica para funcionar porque reciben po-
cos alumnos a causa del lugar geogrfico donde se encuentran ubicadas) de-
bera dividirse por alumno y entregarse a cada escuela pblica (exclusivamente
a las escuelas pblicas) por los mismos medios que se realiza actualmente y
en proporcin a los alumnos atendidos.
Si permitimos que los alumnos se trasladen de una escuela a otra, el pre-
supuesto variara conforme esa migracin de alumnos. Este sera un primer paso
hacia una mayor libertad de eleccin, el segundo sera que las subvenciones a
los privados tambin se comiencen a distribuir de la misma forma, pero tam-
bin exclusivamente entre los privados. En principio no compiten escuela p-
blica y privada por los subsidios.
El tercer paso podra ser la creacin de la figura legal de la escuela pbli-
ca de gestin privada que sera aquella que tendra prohibido cobrar ms all
de lo que recibe del estado, pero que por lo dems podra comportarse como
una escuela privada. Este tipo de escuela sera el que comenzara a competir
por el presupuesto, hasta ese momento exclusivo, con la escuela pblica tradi-
cional. En el futuro ambos sistemas podran ir fundindose en uno solo.
casos el precio que paga el alumno por asistir a la escuela es cero, con lo
cual el subsidio es equivalente al 100 % del precio. En otros casos, cuantitati-
vamente de menor importancia, el subsidio se instrumenta dando fondos a es-
cuelas privadas de manera que esas escuelas puedan cobrar a los alumnos un
precio menor al que cobraran en ausencia del subsidio estatal. En ambos
casos, el subsidio se instrumenta a travs de fondos otorgados a los proveedo-
res del servicio; lo que se conoce como Subsidio a la Oferta.
Por motivos de justicia y equidad, proponemos cambiar la forma en que
se instrumentan estos subsidios: en lugar de financiar la oferta, por las razones
que se exponen a continuacin, es preferible financiar la Demanda.
Hemos llamado a esta propuesta DIPAL, como apcope de Dinero para el
Alumno. Porque de eso se trata: dinero que slo podr usar el alumno (sus pa-
dres/tutores) en condicin de tal. No servir para ningn otro fin.
Esta forma de instrumentacin permitira a todos los padres (an aquellos
que carecen de recursos) elegir el colegio al cual quieren enviar a sus hijos.
Hoy no tienen opcin. Si no tienen ingresos para pagar la educacin de sus hi-
jos tienen que necesariamente enviarlos a una escuela pblica. Por otro lado,
este mecanismo permite direccionar el subsidio con un mayor criterio de equi-
dad, es decir, determinando segn elementos ms objetivos (como por ejem-
plo: nivel de ingresos familiares y cantidad de miembros en la familia) a quie-
nes se les otorga el subsidio. Cuando se subsidia la oferta directamente, el
subsidio puede estar beneficiando tanto a familias de ingresos bajos como a
familias de clase media o alta.
Su implementacin, an en etapa de estudio, consiste en la acreditacin
mensual del dinero en una cuenta especial a nombre de la familia del alumno
y cuyo dbito exclusivo ser a favor del establecimiento educativo que la fa-
milia eligiere para la educacin de su hijo. El establecimiento podr ser de
gestin privada, estatal, mixta, auto-gestionada o cualquier otra forma de ad-
ministracin.
El monto mensual por alumno debe ser estudiado cuidadosamente ya que
este importe deber cumplir con dos objetivos simultneamente:
1) permitir que cualquier familia, an en mximo estado de indigencia,
enve a sus hijos a la escuela de su eleccin durante los ciclos pre-pri-
mario, primario y secundario, sin que sea una carga al presupuesto
familiar.
2) que el monto total del subsidio no exceda el porcentaje del Presupuesto
Pblico que hoy se destina al financiamiento directo a la oferta, salvo
que los legisladores jurisdiccionales votaren algo diferente.
234 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
5. AUTORIDAD EDUCATIVA
CAPTULO III
ACCIONES
ANEXO I
Ao Gasto educativo real Gasto educativo como Inversin por alumno en
(mill. de pesos de 2001) porcentaje del PBI educacin bsica real
(pesos de 2001)
1980 6.845 2,67% 990
1981 6.462 2,58% 889
1982 4.295 1,90% 567
1983 5.344 2,19% 699
1984 6.900 2,81% 877
1985 6.208 2,80% 747
1986 7.386 3,35% 858
1987 8.242 3,63% 906
1988 7.207 3,34% 762
1989 5.589 2,84% 600
1990 6.184 3,16% 660
1991 6.976 3,28% 745
1992 8.342 3,53% 875
1993 9.486 3,77% 983
1994 10.193 3,82% 1.020
1995 10.073 3,97% 977
1996 10.015 3,81% 918
1997 11.184 3,97% 1.017
1998 11.748 4,03% 1.036
1999 12.938 4,57% 1.140
2000 12.984 4,64% 1.114
2001 13.067 4,86% 1.112
2002 8.469 4,11% 718
2003 8.010 3,74% 674
2004 9.225 3,84% 790
2005 11.598 4,42% 999
2006 13.799 4,71% 1.169
2007 14.993 5,08% 1.260
Fuente: CIPPEC
240 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ANEXO II
REFORMA EDUCATIVA EN ACCIN 241
242 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ANEXO III
Resultados PISA 2009
36 Croatia 474
37 Israel 459
38 Luxembourg 482
39 Austria 487
40 Lithuania 479
41 Turkey 454
42 United Arab Emirates 459
43 Russian Federation 468
44 Chile 439
45 Serbia 442
46 Bulgaria 432
47 Uruguay 427
48 Mxico 420
49 Romania 426
50 Thailand 422
51 Trinidad y Tobago 413
52 Colombia 399
53 Brazil 401
54 Montenegro 404
55 Jordan 402
56 Tunisia 392
57 Indonesia 385
58 Argentina 396
59 Kazakhstan 398
60 Albania 384
61 Qatar 373
62 Panama 369
63 Per 368
64 Azerbaijan 389
65 Kyrgyzstan 325
Promedio 495
ESTADO DE LA EDUCACIN
UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL
SIGLO XXI
BUSCANDO UN DIAGNSTICO, COMPARANDO CON EXPERIENCIAS
INTERNACIONALES, ELABORANDO PROPUESTAS, PENSANDO LA
ARGENTINA DE HOY Y MAANA
246 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 247
PRESENTACIN
El Prembulo a la Declaracin Mundial sobre la Educacin Superior en
el siglo XXI: visin y accin sostiene que en los albores del nuevo siglo, se ob-
serva una demanda de educacin superior sin precedentes, acompaada de
una gran diversificacin de la misma, y una mayor toma de conciencia de
la importancia fundamental que este tipo de educacin reviste para el de-
sarrollo sociocultural y econmico y para la construccin del futuro, de cara
al cual las nuevas generaciones debern estar preparadas con nuevas compe-
tencias y nuevos conocimientos e ideales. En esta declaracin se establecan
las misiones y funciones de la educacin superior, a saber:
115
Las TICs refieren al estudio, diseo, desarrollo, fomento, mantenimiento y administracin
de la informacin por medio de sistemas informticos, lo que incluye computadoras, telfonos
celulares, la televisin, la radio, los peridicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a la
segunda generacin en la historia del desarrollo de tecnologa Web basada en la colaboracin
y el intercambio gil de informacin entre los usuarios de una comunidad o red social.
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 249
116
Ver apartado referido a los rankings universitarios
250 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
duado (estudiantes por graduado: 19,6). La literatura muestra, sin embargo, que
los argentinos recibimos poca informacin sobre el estado de nuestra educa-
cin universitaria: mientras Chile, Brasil, Mxico, Costa Rica, Colombia,
Ecuador, Per y Guatemala, as como en el resto del mundo,, se enfatiza la di-
fusin de la informacin acerca de la enseanza de cada establecimiento, aqu
se oculta por mandato nada menos que del Congreso Nacional. (Guadagni,
2011:111).
Por otro lado, es indispensable pensar si la educacin universitaria est pre-
parada y nos est preparando para enfrentar los desafos del siglo en curso. Un
dato que nos ayuda a reflexionar al respecto es que en el pas se gradan 1500
psiclogos por cada 500 ingenieros en la UBA por ao. Esto significa que en
la Argentina hay 145 psiclogas cada cien mil habitantes. De acuerdo a datos
de la UNESCO, los estudiantes universitarios que cursan carreras de ciencias,
ingeniera o manufacturas son el 40% en Corea, 31% en Mxico, 28% en Chi-
le y 19% en Argentina117.
Algunas prcticas podran explicar los resultados: la inexistencia de un exa-
men de ingreso, o un examen al finalizar la carrera, el no establecimiento de
cupos para las distintas carreras en funcin de la demanda laboral del futuro,
la ausencia de investigacin aplicada con financiamiento mixto. Pero tambin
otros factores: la politizacin, el estudiante eterno, el no arancelamiento (po-
lticamente llamado gratuidad), la ausencia de una cultura de mrito, la es-
tigmatizacin de temas de los cuales no se habla. Como sealaba una edito-
rial periodstica: el sndrome del alumno crnico es uno de los graves
problemas que afrontan especialmente las universidades pblicas. Esa situa-
cin resta las ms de las veces al estudiante la posibilidad de aggiornar las
capacidades que va adquiriendo en lapsos tan prolongados con la actualidad
en cada momento de su vida, una inadaptacin no exenta de peligros a la hora
de obtener el ttulo. Y a ello hay que agregar a los alumnos que politizan sus
carreras usando las facultades como centros de poder desde donde alcanzar
lugares de peso en la poltica extrauniversitaria.118
En este trabajo, queremos hablar de todo eso y ms: repensar el sis-
tema educativo universitario de cara a un futuro que ya nos est pisando los
talones y para el que no nos hemos preparado, pero queremos prepararnos?
Si nuestra respuesta es afirmativa, entonces aqu tenemos un comienzo, un
punto de partida, que nos permitir saber dnde estamos y pensar a dnde que-
117
Ver los datos respectivos en la seccin correspondiente.
118
La Nacin, 17 de mayo de 2012.
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 251
remos ir, sin prejuicios ni preconceptos que nos hagan tener soluciones antici-
padas o estructuradas. Tenemos que conocer para saber. Y necesitamos saber
para tomar las mejores decisiones. La educacin es el medio para la transfor-
macin social: para una Sociedad Abierta.
plementaran con evaluaciones externas que se harn como mnimo cada seis
(6) aos, en el marco de los objetivos definidos por cada institucin.
Abarcarn las funciones de docencia, investigacin y extensin, y en el caso de
las instituciones universitarias nacionales, tambin la gestin institucional. Las
evaluaciones externas estarn a cargo de la Comisin Nacional de Evaluacin y
Acreditacin Universitaria o de entidades privadas constituidas con ese fin, con-
forme se prev en el artculo 45, en ambos casos con la participacin de pares
acadmicos de reconocida competencia. Las recomendaciones para el mejora-
miento institucional que surjan de las evaluaciones tendrn carcter pblico.
DATOS
Los siguientes cuadros que presentamos nos dan cuenta de que: a) las cien-
cias sociales y humanas tienen un claro predominio en la eleccin de los estu-
diantes y b) el 42% de los egresados de la universidad pblica corresponde al
sector de las ciencias sociales (ms de 29.000 sobre un total de 69.000).
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 255
Relaciones
Institucionales y 1.832 443 2.275 0,59% 81% 19%
Humanas
Filosofa 1.858 127 1.985 0,51% 94% 6%
Ciencias del
Sueo 1.260 0 1.260 0,33% 100% 0%
Sanidad 822 0 822 0,21% 100% 0%
Fsica 792 0 792 0,20% 100% 0%
Otras Ciencias
478 112 590 0,15% 81% 19%
Aplicadas
Teologa 0 292 292 0,08% 0% 100%
Estadstica 121 0 121 0,03% 100% 0%
Arqueologa 100 0 100 0,03% 100% 0%
Astronoma 86 0 86 0,02% 100% 0%
Meteorologa 69 0 69 0,02% 100% 0%
Salud Publica 0 56 56 0,01% 0% 100%
Por otro lado nos preguntamos Cules son las universidades pblicas que
tienen mayor cantidad de estudiantes y egresados? Cunto invierten por es-
tudiante? Cul es el presupuesto que tiene la universidad pblica? Cmo se
reparte? Los cuadros que presentamos a continuacin nos brindan la informa-
cin necesaria para responder a estas preguntas.
El primer cuadro que presentamos nos muestra la relacin entre cantidad
de estudiantes como porcentaje del total de estudiantes por universidad pbli-
ca y, ms interesante an para nuestros lectores, es que nos muestra la relacin
260 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Egresados/
Estudiantes % s/total Egresados
Estudiantes
Total de las Universidades
Nacionales 1.267.517 100,00% 66.653 5,26%
Buenos Aires 294.837 23,26% 16.420 5,57%
Crdoba 103.616 8,17% 7.241 6,99%
La Plata 99.197 7,83% 4.734 4,77%
Tecnolgica Nacional 75.980 5,99% 4.171 5,49%
Rosario 71.847 5,67% 6.877 9,57%
Tucumn 60.648 4,78% 1.966 3,24%
Nordeste 50.890 4,01% 3.032 5,96%
Litoral 40.739 3,21% 1.596 3,92%
Lomas de Zamora 37.212 2,94% 2.329 6,26%
La Matanza 33.348 2,63% 801 2,40%
Cuyo 31.659 2,50% 2.223 7,02%
Comahue 26.647 2,10% 1.283 4,81%
La Rioja 25.494 2,01% 624 2,45%
Salta 23.269 1,84% 133 0,57%
Mar del Plata 21.118 1,67% 1.055 5,00%
Misiones 20.583 1,62% 697 3,39%
Sur 18.840 1,49% 1.000 5,31%
San Juan 17.822 1,41% 587 3,29%
Lujn 16.580 1,31% 860 5,19%
Ro Cuarto 16.138 1,27% 889 5,51%
Santiago del Estero 14.723 1,16% 802 5,45%
Patagonia S.J.Bosco 13.656 1,08% 517 3,79%
Jujuy 12.966 1,02% 272 2,10%
Quilmes 12.762 1,01% 718 5,63%
Centro de la PBA 12.672 1,00% 519 4,10%
Entre Ros 12.440 0,98% 1.126 9,05%
Catamarca 12.127 0,96% 316 2,61%
San Luis 11.974 0,94% 630 5,26%
Gral. San Martn 11.175 0,88% 805 7,20%
Formosa 10.956 0,86% 452 4,13%
Lans 10.209 0,81% 548 5,37%
Tres de Febrero 8.714 0,69% 268 3,08%
La Pampa 8.611 0,68% 513 5,96%
Patagonia Austral 6.392 0,50% 173 2,71%
Nordeste de la PBA 5.135 0,41% 31 0,60%
Gral. Sarmiento 4.874 0,38% 280 5,74%
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 261
Los cuadros que ofrecemos a continuacin nos brindan datos sobre el pre-
supuesto destinado a universidades nacionales como % del PBI. El primer cua-
dro nos muestra los datos sin considerar la variacin de precios, por lo tanto
hemos incluido un cuadro que nos brinde el dato exacto corregido por IPC. De
esta manera, el aumento registrado del 241,52% sin IPC, se convierte en el
76,46% considerando aqul. El ltimo cuadro en este apartado nos muestra que
mayoritariamente en presupuesto es destinado al rubro personal, abarcando
ms del 80% del total presupuestario.
Cuadro: gasto por alumno nivel terciario (como % del PBI per capita)
Pas 1999 20002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Argentina 17,69 17,72
16,10 13,06 10,35 11,77 14,21 15,59 16,53
Australia 26,58 25,65
25,69 22,60 22,75 23,28 21,50 20,57 20,22 19,85
Austria 51,81 43,92
41,24 46,30 45,91 49,01 49,98 48,02 47,09 43,54
Blgica 38,19 37,26 36,20 34,74 34,57 35,28 35,19 36,58
Bolivia 44,09 47,06 43,98 43,46 35,97
Brasil 57,22 55,57 47,46 44,61 32,61 34,98 29,60 27,64
Chile 19,37 17,96 15,00 15,41 11,64 11,76 11,48 12,08
China 90,00
Colombia 37,72 29,57 30,32 23,42 20,68 19,41 18,93 26,03
266 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Finlandia 40,49 38,42 37,06 37,01 36,82 36,04 34,37 33,36 31,65 32,46
Francia 30,66 30,22 29,73 30,05 35,03 35,18 34,48 34,61 36,07 37,00
India 94,97 68,43 61,08 56,18 53,40
Israel 30,93 29,19 28,75 25,39 27,80 23,63 22,58 22,80 22,74 21,28
Italia 27,56 26,62 24,98 26,35 23,45 22,67 22,20 23,34 22,13 24,96
Mxico 48,79 37,02 49,69 41,37 38,33 39,03 36,49 38,04 38,88
Nueva Zelanda 39,52 35,84 35,87 32,90 26,72 25,16 25,91 28,09 28,25
Noruega 45,83 39,32 43,63 47,99 49,25 51,45 49,10 44,85 47,25 46,80
Paraguay 58,87 48,72 30,31 31,63 24,55 25,96
Per 21,05 13,88 11,94 11,96 8,86 10,75
Suecia 51,71 49,80 49,13 48,60 44,99 42,22 40,06 38,86 38,29 41,34
Suiza 53,84 53,14 55,43 59,65 64,11 62,31 55,21 53,05 46,73 43,85
Reino Unido 25,61 22,95 22,69 28,16 27,25 26,73 31,62 28,76 24,33 22,20
Estados Unidos 26,77 30,95 25,29 26,23 23,10 23,07 24,96 21,72 21,15
ESTUDIANTES EN EL EXTERIOR
Las polticas de los gobiernos e instituciones acadmicas inciden de ma-
nera fundamental en la naturaleza de las oportunidades disponibles de estu-
dios en el exterior y en la configuracin de esas experiencias (Altbach, 265).
Este ha sido el caso de Chile. Durante la gestin de Michelle Bachelet, en el
ao 2008 se cre un fondo de seis mil millones de dlares para otorgar 6500
268 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
119
Universidades de La Matanza, Sarmiento, San Martn, Lans, Tres de Febrero, Villa Mara,
Quilmes, Patagonia Austral, La Rioja y Formosa.
270 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
culo 7 seala: Para ingresar como alumno de las instituciones de nivel supe-
rior, se debe haber aprobado el nivel medio o el ciclo polimodal de ensean-
za. Excepcionalmente, los mayores de 25 aos que no renan es condicin,
podrn ingresar siempre que demuestren, a travs de las evaluaciones que las
provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires o las universida-
des en su caso establezcan, que tienen preparacin y/o experiencia laboral
acorde con los estudios que se proponen iniciar, as como aptitudes y conoci-
mientos suficientes para cursaros satisfactoriamente. Y el Artculo 13: Los
estudiantes de las instituciones estatales de educacin superior tiene derecho
a: acceso al sistema sin discriminaciones de ninguna naturaleza.... Tambin
establece la ley en su artculo 50 que Cada institucin dictar normas sobre
regularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento acadmico mni-
mo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos dos
(2) materias por ao, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cua-
tro (4) asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una (1) como mni-
mo. En las universidades con ms de cincuenta mil (50.000) estudiantes, el
rgimen de admisin, permanencia y promocin de los estudiantes ser defi-
nido a nivel de cada facultad o unidad acadmica equivalente.
SUECIA
En Suecia los criterios de admisin se basan en dos pilares: (i) por un lado,
en la acreditacin de ciertos conocimientos previos de la etapa educativa an-
terior: un certificado de estudios de un instituto de enseanza secundaria, con
una cierta cantidad de crditos mnima (ii) el puntaje obtenido en una prueba
de acceso estandarizada, el SweSAT (Swedish Scholastic Aptitude Test).
Esta prueba es administrada centralmente por la Agencia Nacional de Educa-
cin Superior Sueca, tiene lugar dos veces al ao y se puede realizar cuantas
veces se quiera. El resultado de la prueba tiene una validez de cinco aos. En
caso de que una persona decida rendir la prueba ms de una vez, se tomar la
mejor calificacin en todas las pruebas rendidas.
En algunas carreras universitarias, para cuyo ejercicio se considera que es
necesario contar con ciertas competencias especiales, adems del SweSAT existen
vas complementarias de admisin que incluyen entrevistas y una serie de prue-
bas escritas. Tal es el caso de medicina, psicologa, trabajo social, profesores.
FINLANDIA
En Finlandia existe un sistema de seleccin gradual de los alumnos que
llegan a estudiar a la Universidad: Aqul alumno que en los aos 7 y 8 no ha
alcanzado un promedio de 7,5 puntos, no puede pasar al colegio secundario y
debe ir a una escuela vocacional (Estudian profesiones como plomera, tcni-
ca de belleza o mozo de restaurante). Para pasar de la escuela secundaria a la
Universidad el sistema es an ms competitivo.
ESPAA
En las ltimas dos dcadas el sistema universitario espaol se ha transfor-
mado radicalmente al ser garantizadas constitucionalmente la autonoma y la
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 273
FRANCIA
En Francia el sistema de admisin es descentralizado y se realiza a nivel
de cada Universidad. En primer lugar, como requisito bsico, un aspirante a
ingresar a cualquier universidad debe tener su ttulo de Bachillerato (Bacca-
laureat o bac) Los mejores alumnos en el Secundario, a los 15 16 aos,
van al liceo (lyce) para preparar el bachillerato o baccalaurat (bac). ste
consiste en realizar una investigacin en algn tema cientfico, literario o eco-
nmico. Luego el estudiante debe rendir un examen de lo escogido y someter-
se a una evaluacin frente a un jurado presidido por un profesor e investigador
universitario. El alumno en caso de aprobar recibe el diploma del liceo y con
ello tiene su entrada a la Universidad casi asegurada. Sin embargo, en ciertas
Universidades en las que la demanda de ingresos supera las vacantes disponi-
bles, la Universidad realiza una seleccin entre los aspirantes a ingresar, con-
siderando criterios diversos como la situacin social, las preferencias del can-
didato, domicilio.
ALEMANIA
En Alemania la admisin universitaria, fue tradicionalmente realizada en
forma centralizada por una institucin nacional, basada en pruebas estandari-
zadas (Abitur) y notas de educacin secundaria (Gymnasium). Sin embargo,
esto est cambiando en forma gradual desde el ao 2005, a partir de cuando
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 275
ISRAEL
En Israel el ingreso a la Universidad es muy riguroso y depende del pun-
taje obtenido en un examen que se toma a los egresados del colegio secunda-
rio (el Bagrut) cuyo puntaje mximo es de 120 puntos. Cada Universidad de-
cide el puntaje mnimo que exige para el ingreso, en funcin de su nivel de
excelencia. La universidad mas prestigiosa de Israel la Universidad de Tel
Avivexige para su ingreso un nivel igual o superior a 100 puntos.
SINGAPUR
Se toman tres exmenes por ao desde el primer grado de primaria. Al fi-
nalizar el nivel primario se realiza un promedio de todos los exmenes y en
base a la nota obtenida se puede o no ingresar al bachillerato, y, eventualmen-
te, a cual escuela secundaria en particular. Lo mismo vuelve a pasar al finali-
zar el secundario, momento en el cual los estudiantes deben rendir un examen
de Egreso de la Escuela Secundaria, cuyo resultado determina si el estudian-
tes puede ingresar a una Universidad, a una escuela politcnica o a una escue-
la vocacional para estudiar algn oficio.
276 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ESTADOS UNIDOS
En EEUU cada Universidad tiene autonoma para seleccionar los alum-
nos que ingresarn en ella. Generalmente el alumno realiza la seleccin con
varios meses de anticipacin, existen pruebas especficas para el ingreso y se
suele tambin considerar el expediente acadmico del alumno y requerir car-
tas de presentacin firmadas por sus profesores.
CHILE
Para ingresar a la educacin superior se requiere:
Haber obtenido licencia de enseanza media en Chile o en el extranje-
ro, la que deber ser reconocida por el Ministerio de Educacin.
Cumplir con los requisitos exigidos por las distintas instituciones de
educacin superior.
Dado que los procedimientos y requisitos de ingreso a la educacin su-
perior son definidos autnomamente por cada institucin, resulta necesario
consultar directamente en ellas.
Las universidades del Consejo de Rectores han definido un mecanismo
comn de seleccin de postulantes, que consiste en la Prueba de Seleccin
Universitaria (PSU), que es usado tambin como mecanismo de seleccin en
otras instituciones de educacin superior. El puntaje mnimo exigido para in-
gresar a las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores es haber ob-
tenido un promedio de 475 puntos en la PSU, mientras que en otras institucio-
nes slo se requiere haberla rendido.
LA ACREDITACIN UNIVERSITARIA
BRASIL
En Brasil, en los ltimos aos, debido a la internacionalizacin y el forta-
lecimiento de las relaciones entre naciones y bloques de pases, se comienza a
utilizar la palabra acreditacin.
El conjunto de procesos y actos consistentes en la autorizacin de funcio-
namiento, el reconocimiento de programas y la acreditacin de instituciones,
es llamado en Brasil regulacin; la palabra supervisin se refiere a la garanta
de conformidad de la oferta con la legislacin; la evaluacin es, a su vez, un
proceso de mejoramiento y base para la regulacin y la supervisin. La expre-
sin evaluacin de la educacin superior corrientemente se emplea para de-
signar el fenmeno que, en otros pases, corresponde tanto a las modalidades
de evaluacin para mejoramiento como a la acreditacin para garantizar la
calidad.
Entre 1993 y 2003, dos modelos evaluativos estuvieron en disputa. El Pro-
grama de Evaluacin Institucional de las Universidades Brasileas (PAIUB)
pona nfasis en la evaluacin institucional interna y externa con fines exclu-
sivamente de mejoramiento, sin preocuparse de la regulacin.
278 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
ARGENTINA
El principal organismo que acredita en Argentina es la Comisin Nacio-
nal de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (CONEAU). Creada en 1996,
funciona en jurisdiccin del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa.
Con apoyo de comisiones asesoras y comits de pares evaluadores, se encarga
de la acreditacin de carreras de grado de riesgo pblico y de posgrados, la eva-
luacin de proyectos institucionales y de instalaciones de sedes de universida-
des extranjeras, el seguimiento y reconocimiento de instituciones universita-
rias privadas, el anlisis de solicitudes de apertura de subsedes de instituciones
y la evaluacin institucional para el mejoramiento.
Las actividades de acreditacin promovidas y coordinadas por la CONEAU
se fundamentan en los procesos de evaluacin institucional llevados a cabo por
las instituciones interesadas. La evaluacin institucional tiene como objetivo
mejorar la calidad de una institucin a travs de interrogarse sobre los resul-
tados, y especialmente las acciones, identificando problemas y comprendin-
dolos en su contexto. Por tanto, ella debe servir para interpretar, cambiar y
mejorar y no para normatizar, prescribir y mucho menos como una actividad
punitiva. La evaluacin institucional es un proceso continuo y con carcter
constructivo, que considera tanto los aspectos cualitativos como los cuantita-
tivos y se realizar en forma permanente y participativa (CONEAU, 1997:
11) en dos fases: la autoevaluacin y la evaluacin externa.
Este doble proceso se realiza en siete etapas: acuerdo compromiso entre
la institucin y la CONEAU; proceso de autoevaluacin; preparacin de la eva-
luacin externa; desarrollo de las actividades del comit de pares evaluado-
res; redaccin por la CONEAU de la versin preliminar del informe final y su
presentacin al rector; comentarios del rector y su consideracin por la CO-
NEAU; aprobacin del informe final, su publicacin y difusin con los comen-
tarios del rector (CONEAU, 1997: 18 y 19).
El nfasis en la evaluacin para el mejoramiento est muy arraigado en
los lineamientos para la evaluacin institucional establecidos por la CONEAU.
En la prctica, hay una distincin importante entre evaluacin institucional y
acreditacin en Argentina. La evaluacin se propone mejorar la calidad, la acre-
ditacin busca asegurar niveles de calidad segn estndares predefinidos. Los
mayores desafos, tambin para otros pases, consisten en evitar las actitudes
excesivamente burocratizadas que inhiben la comprensin de procesos que
constituyen los compromisos ms profundos y pertinentes de las instituciones
ante la sociedad.
280 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
COLOMBIA
El organismo gubernamental responsable de la acreditacin en Colombia
es el Consejo Nacional de Acreditacin (CNA), creado en 1992. Sus funcio-
nes son similares a las de los organismos de acreditacin de otros pases: esti-
mular los procesos de autoevaluacin; explicitar y adoptar criterios de calidad,
instrumentos e indicadores de la evaluacin externa; constituir las comisiones
de pares acadmicos, y elaborar el documento final para la consideracin del
ministro de Educacin.
La acreditacin en Colombia es entendida como el acto por el cual el Es-
tado adopta y hace pblico el reconocimiento que los pares acadmicos hacen
de la comprobacin que efecta una institucin sobre la calidad de sus progra-
mas acadmicos, su organizacin y funcionamiento y el cumplimiento de su
funcin social (Decreto 2904, de 1994, art. 1). Para el CNA, la acreditacin
es un testimonio que da el Estado sobre la calidad de un programa o institu-
cin de educacin superior, con base en un proceso riguroso de evaluacin en
el cual intervienen la institucin, las comunidades acadmicas y el Consejo
Nacional de Acreditacin (CNA, 2001: 9).
El proceso sigue tres etapas: la autoevaluacin realizada voluntariamente
por cada institucin, la evaluacin externa por pares acadmicos, y la evalua-
cin final, hecha por el CNA, y que produce el documento que puede funda-
mentar el acto de acreditacin o conducir a recomendaciones de mejoramien-
to. Algunos aspectos destacan en este proceso: la participacin de la comunidad
interna y externa, el carcter voluntario y temporal, el ejercicio de la autono-
ma y la valoracin de las fortalezas y efectividades institucionales para supe-
rar las debilidades identificadas. Adems de ser un acto por medio del cual el
Estado da fe pblica de la calidad de una institucin y de sus programas, y brinda
informacin confiable a la sociedad, la acreditacin en Colombia quiere ser
tambin un proceso de construccin de una cultura de autoevaluacin y auto-
rregulacin.
La acreditacin colombiana no tiene carcter punitivo. No se limita a com-
probar si las instituciones y los programas estn cumpliendo con los estnda-
res bsicos, sino que hace referencia, en cada caso, a lo que falta para alcanzar
los estndares de excelencia. De esta manera, el sistema de acreditacin pre-
tende estimular y orientar los esfuerzos para una construccin creciente de la
calidad. Segn Varelo, los principales criterios adoptados por el CNA son: uni-
versalidad, integridad, equidad, idoneidad, responsabilidad, coherencia, trans-
parencia, pertinencia, eficacia y eficiencia. Los ejes que agrupan las distintas
caractersticas de la calidad son: el proyecto institucional; los estudiantes y
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 281
MXICO
La Comisin Nacional de Evaluacin (CONAEVA), creada en 1989, in-
augur un periodo que entenda la evaluacin como el principal eje de la re-
forma. El propsito, no logrado, era poner en marcha un proceso nacional que
involucrara el sistema en su conjunto.
El sistema terciario mexicano es crecientemente complejo: universidades,
institutos tecnolgicos y escuelas normales que ofrecen carreras de licenciatura
completa; la universidad tecnolgica, que ofrece carreras de dos aos. El nme-
ro de instituciones y matrculas privadas viene aumentando consistentemente.
En 1990, la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Edu-
cacin Superior (ANUIES) aprob una propuesta que contena lineamientos para
la evaluacin institucional, a cargo de CONAEVA, y procesos de evaluacin in-
terinstitucional de programas, a cargo de los Comits Interinstitucionales para
la Evaluacin de la Educacin Superior (CIEES), mediante visita de pares aca-
dmicos. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) comenz
en 1991 la evaluacin de programas de posgrado mediante el Padrn de Exce-
lencia. En 1993, se estableci el CENEVAL, organismo privado que aplica ex-
menes nacionales voluntarios a aspirantes al ingreso y a egresados. La Federa-
cin de Instituciones Mexicanas Particulares de Educacin Superior (FIMPES)
se encarg de la acreditacin de las instituciones privadas asociadas. As, duran-
te los aos noventa, distintos organismos efectuaron algunos tipos de evaluacin,
de modo fragmentado y sin llegar a cubrir el sistema pblico y privado.
En 2000, tras una proliferacin de organismos privados de acreditacin de
programas, se cre el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior
(COPAES), asociacin civil independiente del Gobierno, integrada por miem-
bros de las distintas instancias de evaluacin con la funcin de regular el siste-
ma mediante actos de reconocimiento formal a los organismos de acreditacin
282 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
FRANCIA
El proceso de habilitacin de la universidad est a cargo del Ministerio.
El proyecto es sometido a debate en el seno del comit de evolucin de los pro-
yectos pedaggicos de las instituciones. Se evala ex ante programas pedag-
gicos, equipos directivos, conformidad administrativa. Luego este comit pro-
pone al ministerio la autorizacin, o no, de la institucin para expedir diplomas
universitarios.
Las universidades definen su propio proyecto institucional para un perodo
de cuatro aos. Los ttulos y programas son evaluados por el ministerio. Las uni-
versidades otorgan ttulos habilitantes. Ntese que los que comprometen el inte-
rs pblico deben ajustarse a las directrices definidas por la Unin Europea en
lo referido a contenidos mnimos y formacin prctica (Corengia, 2009: 137).
ESTADOS UNIDOS
En este pas el sistema es tripartito:
1) paso legal: cada universidad debe obtener del Estado regional (es de-
cir, lo que sera la provincia en la Argentina) la licencia para otorgar
grados acadmicos
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 283
CHILE
Licenciamiento: todas las instituciones privadas creadas a partir de 1981
deben someterse a un proceso de licenciamiento a cargo del Consejo Superior
de Educacin. Esto otorga a las universidades el reconocimiento oficial pri-
mero y, luego de un perodo no menor de seis aos ni mayor de once, el reco-
nocimiento de su capacidad de funcionamiento autnomo. Esta autonoma sig-
nifica que la institucin puede otorgar toda clase de ttulos y grados.
La acreditacin de carreras es un proceso voluntario. Este proceso consta
de autoevaluacin y evaluacin externa. Los ttulos que comprometen el inte-
rs pblico habilitan para el ejercicio profesional. (Corengia, 2009: 139)
La Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado, en adelante CNAP,
fue creada en marzo de 1999, mediante D.S. N51 de 8 de febrero de 1999, en
el marco del desarrollo de las actividades del componente de aseguramiento
de la calidad del Programa MECESUP (Mejoramiento de la Calidad en la Edu-
cacin Superior) del Banco Mundial. La CNAP ha tenido por funciones el de-
sarrollo de procesos experimentales de evaluacin y acreditacin de carreras
tcnicas y profesionales pertenecientes a las instituciones de educacin supe-
rior autnomas del pas. La participacin en el proceso de acreditacin insti-
tucional es voluntaria. Para incorporarse al proceso, las instituciones que as
lo decidan deben solicitar su inscripcin, declarando que conocen los linea-
mientos generales del proceso, as como las normas y procedimientos que se
aplicarn durante el mismo, conforme se encuentran descritos en esta Gua.
Igualmente, se comprometen a asignar los recursos necesarios para el desarrollo
284 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
RANKINGS UNIVERSITARIOS
120
http://www.oei.es/homologaciones/chile.pdf
121
Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo I
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 285
SUECIA 5 32 6 43
SUIZA 7 15 6 18
TAIWAN 1 154 4 107
REINO UNIDO 31 4 28 2
ESTADOS UNIDOS 75 1 73 1
EGIPTO 0 0 1 147
TURQUIA 0 0 2 112
Ntese que en el ranking de The Times que publica las universidades TOP
400, la UBA no figura ni en el 2011 ni en el 2012. En el 2011 no figura ningu-
na de Amrica del Sur.
En el ranking 2010, la UBA figura entre las top 200 (entre los puestos 151 y
200) y los puntajes obtenidos en cada uno de los indicadores son los siguientes:
Ranking QS
Este ranking nos muestra las mejores universidades de America Latina.
Es un ranking que se comenz a elaborar recientemente123. A continuacin pre-
sentamos los datos para 2012.
122
Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo II
123
QS University Ranking for Latin America se public por primera vez en 2011.
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 287
PROPUESTAS
Hay una realidad que no ha sido abordada a lo largo de este trabajo pero
que es innegable para cualquier observador que tenga el gusto de adentrarse
por los pasillos y aulas de una universidad de gestin pblica: su altsimo gra-
do de politizacin. Con esto queremos que nuestros lectores tengan en mente
una fotografa: la de paredes, bancos, techos, pasillos, escaleras, pizarrones,
con slogans, carteles colgando, pintadas, de todos los colores polticos.
Quizs ningn otro factor haya tenido ms relevancia en la prdida de ca-
lidad del sistema universitario pblico que la adquisicin de un ethos anti-aca-
dmico.
Francisco Vocos (1981) sita en la Reforma Universitaria de 1918 la se-
milla que dio origen a este ethos. La Reforma se origin con el espritu de li-
288 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
124
Universidad: El numero y la razn, La Nacin 23/04/2004. Disponible en http://
www.lanacion.com.ar/594950-universidad-el-numero-y-la-razon
290 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
125
El ingreso a la universidad cuestionado por todos, Clarn, 20 de julio de 2005. http://
edant.clarin.com/diario/2005/07/20/sociedad/s-03215.htm
126
dem
127
dem
292 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
supuesto financiado por el gobierno, un 20% por venta de servicios de las uni-
versidades y el restante 40% por un sistema de crdito educativo, que los estu-
diantes toman al ingresar y empiezan a pagar cuando superan el mnimo im-
ponible del impuesto a las ganancias. En la transicin podra ayudar un impuesto
al graduado. Es absolutamente injusto que los ms pobres, que acceden a la
universidad en nfima proporcin, estn pagando la educacin de quienes tie-
nen recursos. Pero si no hay cofinanciamiento de los que pueden hacerlo, no
habr solucin128. Lo cierto es que el sistema actual es completamente inequi-
tativo, porque favorece al que puede pagarlo. Es decir, quien pueda pagar de-
bera pagar, hoy contamos con mucha mas informacin financiera que hace una
dcada, es decir, el que quiera una beca debera poder contar con ella por me-
dio de un sistema transparente y equitativo. Cada estudiante debera presentar
su declaracin jurada de impuestos y la de sus padres y as justificar si puede o
no hacer frente a un arancel. La restriccin slo debe ser acadmica. Un alum-
no nunca puede quedar fuera de la Universidad por una causa econmica, por
ejemplo. En ese caso, se le deben proporcionar los medios para que estudie,
indicaba Hctor Brotto, hacia el ao 2001. Lo cierto es que, en aquel momen-
to, un estudio mostraba que el 49% de los encuestados se manifestaba en con-
tra del ingreso irrestricto en la Universidad, el 37% se declaraba en favor y
un 14% no responda a la pregunta. El rechazo a la admisin masiva prevale-
ci entre los que tienen formacin universitaria (56% en contra del ingreso irres-
tricto y 41% a favor)129.
Un punto de importante definicin refiere a la acreditacin: quin debe
acreditar y cmo. Deberan existir un conjunto de requisitos sobre qu es la
universidad, cul es el mnimo por el cual una institucin puede ser universi-
dad. Pero quin debera poder decidir al respecto es algo distinto. El estado
podra hacerlo, como lo hace actualmente, pero tambin podran hacerlo ins-
tituciones privadas que acrediten determinados estndares. Sera como una
norma ISO para la acreditacin universitaria. Adems, si la norma es clara res-
pecto de la organizacin y funcionamiento universitarios, la justicia misma
puede intervenir ante su no cumplimiento.
Algunas profesiones deberan contar con ttulo habilitante para su ejerci-
cio, en particular aquellas relacionadas con la seguridad y la salud pblica. Se
128
dem
129
El 49% de la gente dice estar en contra el ingreso irrestricto, La Nacin, 23 de mayo de
2001. http://www.lanacion.com.ar/307151-el-49-de-la-gente-dice-estar-en-contra-del-ingreso-
irrestricto
ESTADO DE LA EDUCACIN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI 293
debera contar con un examen habilitante que podra ser realizado por el esta-
do, por los colegios profesionales u otros organismos que certifique la idonei-
dad del egresado para el ejercicio de la profesin. Esta certificacin debera
ser sistemtica y revisarse cada 5 aos por lo menos.
Finalmente, para solucionar la cuestin de los cupos, los mayores incenti-
vos deberan canalizarse hacia las ciencias duras: (ingeniera, fsica, matem-
tica) ofreciendo una mayor cantidad de becas y al mismo tiempo comunicar
las oportunidades laborales que tendrn. As el estudiante podra tomar una
decisin pensando en su futuro.
Lo cierto es que, como sociedad, deberamos pensar en nuestro futuro. Qu
universidad queremos? Cmo queremos que se formen nuestros jvenes y las
futuras generaciones? Qu oportunidades queremos tener y dar? Estas pre-
guntas merecen un debate profundo y respetuoso de todos los sectores de la
sociedad, sin colores polticos, pensando en un inters superior a los intereses
partidarios o particulares, pensando en el futuro de las prximas generaciones
de argentinos.
BIBLIOGRAFA
ANEXO I
El ranking de The Times elabora 13 indicadores diseados con el objeti-
vo de reflejar las actividades de docencia, investigacin y transferencia del co-
nocimiento, se agrupan en cinco categoras principales:
ANEXO II
El ranking universitario mundial de Shangai clasifica a las Universidades
utilizando una serie de indicadores que miden rendimiento acadmico o de in-
vestigacin, tanto de los antiguos alumnos como a docentes de las instituciones.
Para cada indicador, el puntaje ms alto es 100 s se le asigna a la institu-
cin que cuenta con la ms alta puntuacin. El puntaje de las otras institucio-
nes se calcula como un porcentaje de la puntuacin mxima.
Se muestra un cuadro resumen con los criterios de calificacin, el indica-
dor utilizado, el cdigo y el peso relativo que dicho indicador tiene en la pun-
tuacin total.
Definicin de Indicadores
Alumno: El nmero total de alumnos de una institucin (aquellos que han
obtenido en la misma una licenciatura, maestra o doctorado) que han ganado
Premios Nobel y Medallas Fields. A su vez, se da mayor ponderacin relativa
298 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
130
Tambin llamado dinero base o base monetaria, el dinero primario es aquello que a)
constituye la unidad de cuenta del valor de bienes y servicios, derechos y obligaciones, b) es
generalmente aceptable como medio de pago y c) que por dichos motivos (los sealados como
a y b) ya en su forma fsica, cartular (billetes en circulacin) como registral (saldos en cuentas),
constituye y provee la ltima certeza de liquidez y valor.
304 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
131
El tipo de cambio real es habitualmente medido a travs del cociente: Precios de los bienes
comerciables o transables / Precios de los bienes no comerciables o no transables. El
numerador alude a los precios de los bienes de produccin domstica relativamente ms
expuestos a la competencia con bienes producidos en otros pases y el denominador a los precios
de los bienes menos expuestos a tal competencia.
306 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
3. EL PROYECTO DE LEY
3.1. Distincin entre la actividad bancaria y otros intermediarios de ins-
trumentos financieros, lmites impuestos por la ley y rol del banco central
en la estructura de supervisin
El presente proyecto de ley de entidades financieras pretende basarse en
las consideraciones precedentes y contribuir a que los poderes pblicos pue-
dan responder satisfactoriamente a las exigencias arriba mencionadas y en par-
ticular impulsar:
- El conocimiento del sistema financiero por parte del pblico y la con-
fianza en el mismo,
- La proteccin de los usuarios,
- La competencia y la innovacin dentro del sistema,
- El buen gobierno de las instituciones participantes y la prevencin y
represin del delito dentro del sistema.
riesgos, apenas atenuados por unas reservas de liquidez y un capital propio que
son pequeas fracciones de sus obligaciones. La opacidad de los riesgos y
descalces propios de las firmas bancarias las exponen a un riesgo adicional:
El de sufrir corridas por contagio o mero rumor.
Como los pasivos u obligaciones de los bancos incluyen una parte impor-
tante del sistema de pagos (la que no es desempeada por el dinero circulante)
y el ahorro de las unidades ms pequeas, ha sido prctica casi universal que
cuenten con diversas garantas y/o privilegios tanto en casos de crisis de liqui-
dez como en casos de insolvencia. A fin de evitar demasiado riesgo moral132,
sin embargo, estos privilegios y garantas deben ir acompaados por una seve-
ra normativa prudencial. Esta normativa requiere a su vez el ejercicio de una
estricta supervisin sobre su cumplimiento y de la aplicacin de normas co-
rrectivas y/o penalidades en casos de incumplimiento. Ahora bien, habida cuen-
ta de la vulnerabilidad del esquema riesgos bancarios ! normas prudenciales
! supervisin repetidamente demostrada tanto en nuestro pas, como en el
extranjero y vistos los elevadsimos costos que generan las crisis bancarias,
es importante que la ley fije lmites precisos a la expansin de la firmas que
desempean la actividad propiamente bancaria.
En lo que hace a las funciones normales y habituales de los bancos el pro-
yecto:
- Propende a que:
el sistema y los servicios de pagos sean de alcance amplio y fcil
accesibilidad133, y
- Define:
los diversos tipos de entidades que se autorizarn (pblicas, uni-
versales, especializadas, etc.),
las exigencias para la autorizacin, las estructuras de capital y de
gobernanza para cada clase de entidades.
los criterios prudenciales en materias de liquidez y capitales, ries-
gos credititos, descalces, riesgos de mercado, operacionales, le-
gales, etc.
los lmites particulares a las financiaciones otorgada al Sector P-
blico (agregado que nuclea al Estado Nacional, los estados pro-
132
Riesgo propio del negocio asegurador que puede introducirse en el negocio bancario por
las garantas y privilegios otorgados a los titulares de sus obligaciones.
133
Si bien la bancarizacin de los pagos es un objetivo deseable, en esta materia no puede
ignorarse la realidad de la enorme fraccin de la economa que opera en la informalidad y la
responsabilidad que en esta cuestin tienen otras polticas gubernamentales.
308 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Superintendencia Superintendencia de otros Superintendencia
de bancos intermediarios y mercados de Seguros
financieros (CNV)
135
Se entiende por arbitraje regulatorio la prctica de evadir regulaciones ms estrictas en un
mercado simulando actividades pertenecientes a otro mercado menos regulado.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 311
SECCIN PRIMERA
Artculo 1
Finalidades de la ley
(3) Promover la comprensin del pblico del funcionamiento del sistema fi-
nanciero, incluyendo, en particular la inteligencia de los beneficios o ries-
gos asociados con los diferentes tipos de inversin.
(4) Proteger a los consumidores de servicios bancarios en los trminos de la
Ley correspondiente.
(5) Prevenir y reprimir los delitos realizados con ocasin de operaciones fi-
nancieras, y de la administracin de instituciones que formen parte del sis-
tema financiero, y de cualquier actividad prevenida por las leyes de casti-
go y persecucin del lavado de activos.
(6) Garantizar un grado de competencia en el mercado tal que optimice la efi-
ciente prestacin de servicios financieros y el continuo proceso de mejo-
ras e innovaciones.
Artculo 2
rganos y agentes del sistema financiero y bancario
Artculo 3
Sobre el Consejo Nacional para la proteccin y defensa de la Estabilidad
del Sistema Financiero y Bancario Nacional (El Consejo)
(1) El Consejo estar constituido por los siguientes miembros y presidido por
el Ministro de Economa. Cada miembro tendr un voto. El Presidente ten-
dr el voto de desempate. Los miembros durarn seis aos en sus cargos.
Los miembros son:
1. El Ministro de Economa de la Nacin,
2. El Presidente del Banco Central,
3. El Presidente de la Comisin de Valores,
4. El Superintendente de Seguros de la Nacin,
5. El Superintendente de Entidades Financieras y Bancarias,
6. Dos (2) miembros de la Comisin Bicameral del Congreso de la Nacin.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 313
Artculo 4
Dependencia del Consejo y coordinacin entre s de los organismos y
agentes del sistema financiero
SECCIN SEGUNDA
Artculo 5
Administracin y facultades de la Superintendencia de bancos e institu-
ciones financieras
invertido sus fondos y sobre cualquier otro punto que considere pertinente co-
nocer.
Podr tambin impartirles instrucciones y adoptar las medidas que juzgue
convenientes para resguardar el inters de los depositantes u otros acreedores
y el inters pblico.
La Superintendencia podr ejercitar las facultades que esta Ley le otorga des-
de el nacimiento de una institucin fiscalizada hasta el fin de su liquidacin.
Artculo 5.10: Sin perjuicio de las normas que protegen el secreto banca-
rio, la Superintendencia dar a conocer al pblico, trimestralmente, informa-
cin relativa a las inversiones y dems activos de las instituciones fiscalizadas
y su clasificacin y evaluacin. Los informes debern comprender a todas las
entidades referidas. La Superintendencia podr mediante instrucciones gene-
rales imponer a las entidades fiscalizadas la obligacin de entregar al pblico
informacin sobre las mismas materias.
La Superintendencia podr facilitarles a firmas especializadas en la eva-
luacin de las instituciones financieras la nmina de los deudores de los ban-
cos, los saldos de sus obligaciones y las garantas que hayan constituido. Lo
anterior slo proceder cuando la Superintendencia haya aprobado su inscrip-
cin en un registro especial de evaluadores, y la informacin que obtengan de
este modo ser estrictamente confidencial.
Artculo 5.11: La Superintendencia fijar las normas generales para la pre-
sentacin de balances y otros estados financieros de las instituciones fiscali-
zadas.
Artculo 5.12: Poderes de la Superintendencia frente a instituciones en cri-
sis. Se presumir que una entidad financiera presenta inestabilidad financiera
o administracin deficiente si ocurriere cualquiera de los siguientes aconteci-
mientos o ambos simultneamente: (a) arroja prdidas que superen el 10% del
capital integrado y reservas iniciales durante tres o ms estados financieros
mensuales; (b) haya requerido asistencia financiera del Banco Central de la
Repblica Argentina en tres meses durante un ao; (c) haya pagado tasas de
inters que superen en un 30% la tasa promedio de las instituciones financie-
ras de su misma especie en el curso de tres meses durante un ao; (d) haya su-
frido, por parte de sus auditores externos, observaciones graves relacionadas
con los indicadores financieros o de gestin de la entidad.
Los directores, gerentes, administradores o apoderados que realicen algu-
na de las operaciones prohibidas por la Superintendencia sern pasibles de san-
ciones penales y debern responder con sus bienes por las prdidas que dichas
operaciones ocasionen a la empresa.
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 319
SECCIN TERCERA
Artculo 6
Definicin de bancos y actividades propias
6.1 Definicin de banco. A los fines de esta ley se entiende por banco las
personas jurdicas que, previa autorizacin de la Superintendencia de En-
tidades Financieras y de cualquier autoridad pblica competente, celebran
profesional y habitualmente, operaciones de banco o actividad de inter-
mediacin bancaria, tal como estas expresiones son definidas en esta ley
y en las reglamentaciones que en consecuencia se dicten.
6.2 Operaciones bancarias fundamentales. Las operaciones de banco son
aquellas en virtud de las cuales una persona jurdica
(i) recibe y/o solicita fondos o recursos del pblico quedando obligada a
su restitucin en un plazo determinado, o inmediatamente ante el re-
querimiento de devolucin efectuado por la persona que entreg los
fondos o recursos, o por el cesionario del derecho a reclamar la devo-
lucin, entrega o pago,
(ii) otorga prstamos o crditos bajo cualquier forma jurdica,
(iii) efecta, gestiona o interviene en el pago de obligaciones dinerarias
de terceros con terceros.
6.3 Fondos o recursos recibidos del pblico. Son las sumas de dinero o los
derechos a percibir sumas de dinero en cualquier moneda, que un banco
reciba de terceros, bajo la forma de depsitos, con derecho a disponer a su
320 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Artculo 7
Prohibiciones
7.1 Ninguna persona fsica o jurdica podr, sin autorizacin previa y explci-
ta de la Superintendencia de Entidades Financieras, realizar habitualmen-
te como actividad principal o exclusiva las actividades de captacin de
recursos o fondos y la prestacin de crditos, o cualesquiera una de estas
dos actividades.
7.2 Quedan excluidas de la disposicin del prrafo 7.1 anterior las empresas
aseguradoras o reaseguradoras y las entidades sin fines de lucro que con-
forme a sus estatutos y por motivos de orden social y bien comn acuer-
den prstamos en condiciones preferenciales a determinadas categoras de
personas o de empresas. Quedan igualmente excluidos los fondos comu-
nes de inversin, las empresas que otorguen prstamos de carcter excep-
cional a sus empleados o trabajadores, o adelantos con garanta de sus ha-
beres habituales y cualquier otra persona que otorgue prstamos o anticipos
como actividad auxiliar, secundaria o subordinada a su objeto principal.
7.3 Las prohibiciones establecidas en los artculos anteriores no impiden que
en el marco de su actividad profesional las empresas de bienes o servicios
convengan con sus contratantes postergaciones o avances de pagos, emi-
tir valores mobiliarios o ttulos de deuda en el marco de las reglamenta-
ciones que dicten los organismos competentes para regular el sector de
deuda de los mercados de capital, emitir bonos u otros ttulos de deuda
para la compra de un bien o de un servicio determinado producido u ofre-
cido por ella.
7.4 No podr ser miembro del directorio o del Consejo de Vigilancia o de la
Comisin Fiscalizadora de un banco, ni por s o por persona interpuesta,
ni administrar, dirigir o gerenciar por cualquier ttulo un banco o ser apo-
derado con facultades suficientes para comprometer por cualquier ttulo
al mencionado banco, quien:
7.4.1 haya sido objeto de una condena en sede penal,
322 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
Artculo 8
Sobre el inters pblico de la actividad bancaria, el servicio pblico y los
bancos oficiales nacionales o provinciales
8.1 Las personas y actividades que forman la esencia de esta ley son de inte-
rs pblico. Esta declaracin servir para interpretar las normas de esta
ley y los tribunales de la Nacin, o de las provincias, llamados a aplicar
las disposiciones aqu contenidas debern tener en cuenta el carcter al que
se hace referencia.
Los bancos pblicos u oficiales, cualquiera sea la persona jurdica de carc-
ter pblico que ejerce el control de su capital, estn sometidas a las normas
de esta ley y sus reglamentaciones sin excepcin de ninguna naturaleza. El
Estado Nacional promover por ante los tribunales competentes las accio-
nes pertinentes en caso que cualquier entidad que revista la condicin de
Banco Publico se niegue a acatar las disposiciones de la presente o resista
los actos de autoridades competentes dictados en ejercicio de las potestades
y facultades investidas en aqullas en funcin de la presente Ley
8.2 Los poderes pblicos nacionales, provinciales y municipales se abstendrn
de aplicar cargas, sanciones, obligaciones y/o servicios especiales a las
entidades contempladas por esta ley so pretexto de que las mismas desa-
rrollan una actividad clasificable como servicio pblico o cuya naturaleza
puede ser reconducida o considerada como actividad propia estatal. En
particular no exigirn a los bancos la prestacin de crditos a determina-
da categora de personas, en determinadas circunstancias, y bajo ciertas
condiciones econmicas. Tampoco autorizarn la devolucin de los aho-
REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO 323
Artculo 9
Autorizacin
9.1 Las entidades comprendidas en esta ley no podrn iniciar sus actividades
sin previa autorizacin de la Superintendencia de Bancos y Entidades Fi-
nancieras. Tambin se requerir dicha autorizacin para la fusin de enti-
dades o para la transmisin de todas sus carteras.
9.2 Para autorizar el funcionamiento de dichas entidades o para denegar la
autorizacin, la Superintendencia deber considerar los elementos tcni-
cos y financieros del proyecto as como los antecedentes y capacidades de
los solicitantes, y deber considerar el impacto general sobre el sistema
financiero. La Superintendencia podr limitar la autorizacin a solo algu-
nas de las operaciones proyectadas por el solicitante, y deber expedirse
dentro de los primeros 4 (cuatro) meses de recibida la solicitud.
9.3 La Superintendencia deber preparar y mantener actualizada una lista de
las entidades autorizadas, que ser publicada en el Boletn Oficial.
9.4 Las entidades debern contar con un monto de capital pagado y reservas se-
gn lo que establezca la Superintendencia de bancos y entidades financieras.
9.5 La Superintendencia podr revocar la autorizacin para funcionar de
una entidad financiera ya sea a pedido de esta o bien cuando dicha en-
tidad no cumpla con las exigencias que le son debidas, o como resul-
tado de una sancin disciplinaria. Tambin cuando no haya comenza-
do sus actividades pese a haber recibido la autorizacin en un plazo de
12 meses o cuando haya dejado de ejercer su actividad durante 6 me-
ses o ms.
SECCIN CUARTA
PROYECTO DE LEY
332 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 333
INTRODUCCIN
El Banco Central tiene, como rol primario, instrumentar la poltica mone-
taria y, para dirigir el rumbo de sta, su principal objetivo debe ser preservar la
utilidad de la moneda que emite, de tal forma que sirva de reserva de valor,
unidad de medida y medio de pago. En algunas naciones se establecen otros
objetivos para el Banco Central, lo cual no tiene en cuenta que, al contar sola-
mente con una sola herramienta, no es factible alcanzar una segunda meta sin
resignar en forma parcial o total la primera. Es como pretender matar dos leo-
nes con una sola bala; imposible. Por eso, lo ideal es que la poltica monetaria
tenga una nica razn -preservar la utilidad de la moneda- ya que de esta for-
ma se consigue la estabilidad necesaria para el mejor desarrollo de las activi-
dades econmicas de las personas y, adems, la instrumentacin de solucio-
nes para los problemas que existan en otras reas de la economa.
Cabe hacer una aclaracin adicional: la poltica cambiaria es la contraca-
ra de la poltica monetaria, por ello no hicimos una referencia expresa a la mis-
ma. Al establecerse como objetivo preservar el valor de la moneda local, auto-
mticamente queda determinada la estrategia cambiaria. Algunos prefieren
determinar el precio de la misma en trminos de una divisa extranjera, lo cual
implica que la oferta de pesos debera responder a la demanda que exista a ese
tipo de cambio fijo. Otros consideran que lo que hay que preservar es su valor
en trminos de poder adquisitivo respecto a los bienes y servicios. En este caso,
lo razonable es ir a un sistema de metas de inflacin, lo cual en el caso argen-
tino implicara cumplir con dos artculos constitucionales:
Art. 75.- Corresponde al Congreso:
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las
provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, propor-
cionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defen-
sa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones
previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan
asignacin especfica, son coparticipables ().
11. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptar
un sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nacin.
De esta forma, fijando las metas de inflacin, sern los legisladores los que
determinarn el porcentaje del impuesto inflacionario que pagaremos los ar-
334 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA
gentinos, tal como dice el inc. 2 del art.75. Adems, como se establece en el
inc. 11, son ellos los que tienen que fijar el valor de la moneda, que, como vi-
mos antes, es la inversa de su poder adquisitivo, cuya evolucin se puede aproxi-
mar con la inflacin.
Resulta evidente de que para que puedan existir metas de inflacin debe
haber un organismo confiable que brinde estadsticas que permitan controlar
su cumplimiento. Por eso, si se avanzara en este rumbo, sera fundamental re-
cuperar la credibilidad del INDEC, reestructurndolo, dndole autarqua y
hacindolo depender del poder legislativo.
Para que el Banco Central pueda cumplir los objetivos establecidos en su
Carta Orgnica, debe garantizarse a sus autoridades que tendrn una total in-
dependencia del Poder Ejecutivo; ya que de esa forma se evita que el mismo
tienda a utilizarlo como fuente de financiamiento. Cuando el legislativo es el
que determina el valor de la moneda, la independencia existe en cuanto a los
instrumentos que se pueden utilizar para lograr dicha meta. Luego, la legisla-
tura debera tener las herramientas para que los funcionarios se hagan respon-
sables y puedan ser sancionados si los objetivos fijados no se cumplieron.
En el caso de la presente propuesta de Carta Orgnica, se opt por mini-
mizar la injerencia de los rganos polticos mediante la eleccin de los direc-
tores en concursos pblicos definidos por una Comisin Asesora. Este mismo
organismo propone la terna para cargos de presidente o vicepresidente, de la
que elegir el Poder Ejecutivo Nacional. De esa forma, se trata de maximizar
las posibilidades de que los miembros del directorio del Banco Central lleguen
a sus cargos por sus mritos profesionales y personales y no por injerencia de
factores polticos.
La otra funcin que suelen tener los bancos centrales es la de regular el
sistema financiero. Un principio bsico que debe reconocerse es que el insu-
mo principal de la banca es el ahorro de las personas o empresas. Por lo tanto,
no es dinero de las entidades ni de los gobiernos. En este sentido, se deben ins-
trumentar normas de funcionamiento para que los recursos que les fueron con-
fiados sean administrados prudentemente. Por lo tanto, el Banco Central pue-
de regular el lmite de riesgo que se va a asumir con dichos recursos; pero nunca
determinar cmo se usa o a qu tasa se toma o se presta. Estas son decisiones
que han tomado los dueos de los ahorros al elegir la entidad a la que le con-
fiaron la administracin de sus fondos. El Banco Central slo debe velar por
la transparencia de la informacin que recibe el que toma la decisin de dep-
sito y controlar que se cumplan las condiciones acordadas y las prudenciales
que fij la institucin.
REFORMA DE LA CARTA ORGNICA DEL BANCO CENTRAL 335
Captulo I
Naturaleza y objeto
Captulo II
Capital
Captulo III
Composicin Del Directorio
Captulo IV
De la Comisin Asesora
b) Propone los nombres seleccionados para los dems miembros del Direc-
torio del Banco;
c) Anualmente recomienda al Directorio el nivel de las retribuciones de sus
miembros, del superintendente y vicesuperintendente; y
d) Acta como consejera del jurado en las causas de remocin de algn miem-
bro del Directorio.
Captulo V
Del presidente
nos una vez cada quince das. Cuatro miembros forman qurum y, salvo dis-
posicin en contrario, las resoluciones son adoptadas por simple mayora de
votos de los miembros presentes. En caso de empate el presidente tiene doble
voto. Por va de reglamentacin el Directorio puede establecer el requisito de
mayoras ms estrictas en asuntos de singular importancia.
Con frecuencia por lo menos bimestral, el Directorio dedica una reunin al
anlisis de la poltica monetaria: objetivos, instrumentos, evolucin, posibles
desvos y sus causas, correcciones, perspectivas y cursos de accin. Las actas
de tales sesiones, con las opiniones vertidas, las decisiones adoptadas y la for-
ma en que cada director emiti su voto, son publicadas por el Banco a los 30
das de tales sesiones.
Artculo 14 El vicepresidente ejerce las funciones del presidente en el caso
de ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, des-
empea las que el presidente - de entre las propias - le asigne o delegue.
El Directorio nombra un vicepresidente 2 entre sus miembros, quien sustitu-
ye al vicepresidente en caso de ausencia temporaria o cuando ejerza la presi-
dencia.
Si el presidente, vicepresidente o alguno de los directores falleciere, renuncia-
re o de alguna otra forma dejare vacante su cargo antes de terminar el perodo
para el que fue designado, se procede a nombrar a su reemplazante, para com-
pletar el perodo, en la forma establecida en el artculo 7.
Captulo VI
Funciones y Atribuciones del Directorio
e) Establecer las normas y pautas para las operaciones del Banco; tomar co-
nocimiento de las operaciones decididas con arreglo a dichas normas e
intervenir en la resolucin de los casos no previstos, segn la reglamenta-
cin que dicte;
f) Resolver sobre todos los asuntos que, no estando explcitamente reserva-
dos a otros rganos, el presidente del Banco someta a su consideracin;
g) Establecer las tasas de inters y dems condiciones generales de las ope-
raciones crediticias del Banco, las que deben ser uniformes y no pueden
implicar la concesin de algn tipo de subsidio explcito o implcito;
h) Establecer normas prudenciales relativas a la solvencia, riesgo y liquidez
de las entidades financieras;
i) Determinar las sumas que corresponde destinar a reservas de acuerdo con
lo dispuesto en el artculo 29;
j) Reglamentar la creacin y funcionamiento de cmaras compensadoras de
medios de pago y otros valores;
k) Establecer las denominaciones y caractersticas de los billetes y monedas;
l) Disponer la desmonetizacin de los billetes y monedas en circulacin y
fijar los plazos en que se produce su canje;
tos a los que debern ajustarse los concursos para el nombramiento y pro-
mocin de todo el personal del Banco;
b) Seleccionar mediante concurso pblico de antecedentes y designar al ge-
rente general y a los subgerentes generales;
c) Nombrar corresponsales;
d) Elaborar y remitir al PEN, antes del 30 de septiembre de cada ao, el pre-
supuesto anual de gastos y recursos;
e) Aprobar el balance general, la cuenta de resultados y la memoria anual;
f) Publicar informacin trimestral sobre las actividades del Banco en mate-
ria de poltica monetaria y en el desarrollo de sus otras funciones del art-
culo 4.
Captulo VII
De la gerencia general
Captulo VIII
Operaciones del Banco
Captulo IX
Rgimen de cambios
Captulo X
Emisin de moneda y reservas internacionales
Captulo XI
Cuentas, estados contables y fiscalizacin
Captulo XII
Utilidades
Captulo XIII
Auditora externa
Artculo 30 Los estados contables del Banco deben contar con la opinin de
auditores externos, seleccionados por concurso por el Directorio entre aque-
llos que se encuentren inscriptos en un registro especial, el cual ha de ser crea-
do y reglamentado por el Directorio. Las firmas que efecten las tareas de au-
ditoria no pueden prestar el servicio por ms de cuatro ejercicios consecutivos,
no pudiendo reanudar la prestacin del mismo hasta que hayan transcurrido
por los menos otros cuatro ejercicios.
Las informaciones que obtiene la auditora externa del Banco con respecto a
las entidades financieras en particular, tienen carcter secreto y no pueden darlas
a conocer sin autorizacin expresa del Banco.
El informe de los auditores externos debe ser elevado por el Directorio tanto
al PEN como al H. Congreso de la Nacin; en este ltimo caso, el envo se debe
concretar en ocasin de la remisin del informe anual que dispone el artculo
11, inciso g).
Captulo XIV
Del ente de control externo
Artculo 32 Las utilidades del Banco no estn sujetas al impuesto a las ga-
nancias. Los bienes y las operaciones del Banco reciben el mismo tratamiento
impositivo que los bienes y actos del gobierno nacional.
Captulo XV
Informacin econmica
Captulo XVI
De la Superintendencia
Captulo XVII
Jurisdiccin
Captulo XVIII
Disposiciones transitorias
AGRADECEMOS A:
Fernando Aranovich,
Alberto Benegas Lynch (h),
Julian de Diego,
Juan Dumas
y Alejandro Estrada.
352 PROGRESAR EN LIBERTAD PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA