Trejo y Ley, Violencia y Conflcto Interpartidista

Federalismo, drogas y violencia
Por qu el conflicto partidista intergubernamental

estimul la violencia del narcotrfico en Mxico*
Guillermo Trejo y Sandra Ley**
Resumen: La visin dominante del dramtico aumento de la violencia criminal en Mxico

tras la intervencin federal en la guerra contra las drogas en 2007 sostiene que la violencia
del narcotrfico se intensific en regiones donde el presidente no pudo coordinar las ac-
ciones del gobierno federal con las autoridades locales de oposicin, pero fue significativa-
mente menor en zonas donde se coordin con sus correligionarios. En este artculo desa-
fiamos el argumento de la coordinacin y afirmamos que en contextos de aguda
polarizacin poltica como el que priv en Mxico antes de la guerra contra las drogas
el conflicto partidista puede motivar al gobierno federal a desarrollar intervenciones mili-
tares y policiales cooperativas en regiones donde gobierna el partido del presidente y a
negar asistencia efectiva en regiones gobernadas por sus enemigos polticos, para despus
culparlos de la violencia criminal. A partir de una nueva base de datos sobre la violencia
del narcotrfico en Mxico (2006-2012), mostramos que aunque la violencia criminal fue
ms intensa en los municipios de los estados gobernados por la oposicin, fue cinco veces
mayor en ciudades gobernadas por la izquierda la nmesis poltica del presidente.
A travs de estudios de caso, mostramos cmo el gobierno federal utiliz estrategias dife-
*Traduccin del ingls por Ana Ins Fernndez Ayala.

**Guillermo Trejo es profesor de Ciencia Poltica en la Universidad de Notre Dame. Kellogg
Institute for International Studies, 312 Hesburgh Center, Notre Dame, IN 46556. Tel: +1 574
631 9303. Correo-e: gtrejo@nd.edu. Sandra Ley es profesora visitante en la Divisin de Estudios
Polticos del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Carretera Mxico-Toluca
3655, 01210, Mxico, D.F. Tel: +52 (55) 57 27 98 00. Correo-e: sandra.ley@cide.edu
Presentamos versiones preliminares de este artculo en la conferencia anual del Midwest
Political Science Association (2014) y del American Political Science Association (2014). Agrade-
cemos la valiosa retroalimentacin de Regina Bateson, Matthew Kocher, Fausto Hernndez,
Mario Chacn y tres dictaminadores annimos. Sebastin Garrido nos brind apoyo estadstico.
El financiamiento del Kellogg Institute for International Studies (University of Notre Dame) y
del Trent Foundation (Duke University) hizo posible nuestra recoleccin de datos. Mario More-
no y Valeria Ramrez fueron excepcionales asistentes de investigacin y el equipo de Parametra
nos brind apoyo de enorme vala. Nos beneficiamos enormemente de la asistencia editorial de
Caroline Domingo y del liderazgo de los editores de este nmero especial. Somos responsables
de errores y omisiones en el texto.
Artculo recibido el 15 de enero de 2015 y aceptado para su publicacin el 14 de julio de 2015.
VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 PP. 11-56 Poltica y gobierno 11

Guillermo Trejo y Sandra Ley
renciadas ante la violencia del narcotrfico: coadyuv y protegi a sus correligionarios

(PAN), cooper parcialmente con la oposicin de centro (PRI), pero confront y desprotegi
a la oposicin de izquierda (PRD). Nuestros hallazgos son consistentes con estudios que
muestran que los agentes del Estado no siempre buscan el monopolio de la violencia y
que incluso a veces toleran la violencia para castigar a sus enemigos polticos.
Palabras clave: federalismo, conflicto intergubernamental, partidismo, violencia crimi-
nal, Mxico.
Federalism, Drugs, and Violence: Why Intergovernmental Partisan Conflict

Stimulated Inter-cartel Violence in Mexico
Abstract: The dominant view of the dramatic increase of criminal violence in Mexico fol-
lowing the 2007 federal intervention in the War on Drugs suggests that inter-cartel vio-
lence became particularly intense in subnational regions where the president could not
coordinate the federal governments actions with subnational opposition rulers but came
under control where the president worked with his co-partisans. In this article we chal-
lenge the coordination argument and claim that in contexts of acute political polariza-
tion between Left and Right like the one Mexico experienced before the War on
Drugs partisan conflict can motivate federal authorities to develop cooperative military
and policing interventions in regions where the presidents co-partisans rule, but to delib-
erately neglect effective assistance to the presidents main political rivals and then blame
the violence on them. Based on an original dataset of inter-cartel violence in Mexico
(2006-2012), we show that while criminal violence was more intense in municipalities
from states ruled by opposition parties, it was five times greater in cities ruled by the Left the
presidents political nemesis. We use case studies to show how Mexicos conservative
federal government followed differentiated strategies to deal with spirals of drug vio-
lence: it worked together and protected subnational co-partisans (PAN), partially cooper-
ated with centrist opposition authorities (PRI), but confronted leftist governors and mayors
(PRD) and left them at the mercy of drug cartels. Our results are consistent with findings in
conflict studies showing that state agents do not always seek the monopoly on violence
and sometimes tolerate violence to punish their political enemies.
Keywords: federalism, intergovernmental conflict, partisanship, inter-cartel violence,
Mexico.
U no de los supuestos ms aceptados en el estudio de la gobernanza y la

violencia poltica es que los Estados siempre buscarn mantener el mo-
nopolio de la violencia dentro de un territorio determinado (Weber, 1946).
Este presupuesto weberiano ha llevado a los cientficos sociales a esperar
que cuando un Estado confronta grandes olas de violencia por parte de ac-
tores armados no estatales e. g. grupos rebeldes, organizaciones terroris-
tas, mafias y grupos del crimen organizado usar su poder militar y
policial para reprimir los ataques violentos y reinsertar en la ley a quienes
amenacen al Estado o acten ilegalmente.
12 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

Una serie de trabajos importantes sobre gobernanza en pases de ingre-

so medio ha cuestionado recientemente el clsico supuesto weberiano y
demostrado que los funcionarios gubernamentales a menudo hacen uso
estratgico de la aplicacin de la ley y estimulan, toleran o simplemente
administran la violencia, en lugar de reprimirla. Staniland capta la esen-
cia de esta crtica al observar que los intereses de un gobierno no siempre
son sinnimo del monopolio de la violencia (Staniland, 2012). Un nmero
creciente de investigaciones en economa, sociologa, y ciencia poltica
(Acemoglu, Robinson y Santos, 2013; Auyero, 2006; Wilkinson, 2005; Sta-
niland, 2012) ha mostrado en una amplia variedad de escenarios y regiones
del mundo donde los funcionarios gubernamentales buscarn monopolizar
la violencia y castigar a quienes la ejerzan slo en la medida en que eso arro-
je beneficios electorales.
Este artculo se enfoca en los incentivos electorales para ejercer y aplicar
la ley en pases federales que enfrentan grandes olas de violencia. Eva-
luamos una intervencin gubernamental de gran envergadura en Mxico
entre 2007 y 2012, en la que el gobierno federal lanz una importante cam-
paa militar y policial para poner fin a doce aos de guerras entre crte-
les por el control de las rutas del trfico de droga hacia Estados Unidos. En
vez de reducir la violencia, la intervencin deriv en niveles de violencia
seis veces mayor al inicial, y en la expansin de los crteles y sus socios cri-
minales hacia nuevos mercados, incluyendo la extorsin, el secuestro, el
trfico de personas y el saqueo de recursos naturales. Sin embargo, la vio-
lencia y la criminalidad no se esparcieron equitativamente, sino que la si-
tuacin se volvi particularmente intensa en ciertas regiones del pas.
Acadmicos y funcionarios del gobierno mexicano han afirmado insis-
tentemente que las diferentes trayectorias de violencia fueron en parte el
resultado de problemas de coordinacin entre el gobierno federal y las au-
toridades subnacionales de oposicin.1 Segn esta visin, los funcionarios
pblicos en los tres niveles de gobierno nacional, estatal y municipal
compartan el objetivo de terminar la guerra y la violencia entre crteles,
pero no lograron coordinarse porque tenan distintas concepciones de la
poltica de seguridad y porque el presidente no fue capaz de disciplinar a
los funcionarios subnacionales de oposicin para que trabajaran con l, de-
jando de lado sus diferencias polticas.
1
Para argumentos acadmicos, vanse Urrusti (2012) y Ros (2015). Para la postura del go-
bierno, vase Caldern (2014).
VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 13

A partir de un enfoque estratgico sobre la gobernanza, en este artculo

cuestionamos el argumento de la coordinacin y sugerimos una explicacin
alternativa: ms que la descoordinacin entre autoridades, el conflicto parti-
dista intergubernamental explica la variacin geogrfica en los niveles de
violencia entre crteles. En un contexto de polarizacin poltica sin prece-
dentes, tras la disputada eleccin presidencial de 2006, en la que el candi-
dato conservador venci al de izquierda, pero el partido perdedor se neg a
conceder el triunfo y cuestion el resultado en las cortes y en las calles, el
conflicto partidista condicion la intervencin federal.
Distinguimos cuatro dimensiones de la intervencin federal: 1) el des-
pliegue de las fuerzas militares y policiales por el territorio mexicano y su
grado de cooperacin con las policas locales; 2) la investigacin judicial y el
enjuiciamiento de autoridades subnacionales bajo sospecha de colusin
con el crimen organizado; 3) la estrategia de comunicacin para exponer y
denunciar la corrupcin y colusin de autoridades subnacionales con el cri-
men organizado, y 4) el manejo de la crisis para ayudar a las autoridades lo-
cales a enfrentar los contraataques criminales en respuesta a la intervencin
federal.
Nuestro principal argumento es que las autoridades federales en Mxico
desarrollaron intervenciones coordinadas en regiones bajo el control del par-
tido del presidente, pero adoptaron estrategias de confrontacin en estados
gobernados por la izquierda la fuerza poltica que neg persistentemente
la legitimidad del presidente como autoridad legalmente constituida, se
opuso a su programa legislativo de reformas econmicas, y se haba conver-
tido en la principal amenaza electoral para el presidente y su partido.
Si bien es cierto que el ejrcito y la polica federal se desplegaron inicial-
mente en las regiones ms conflictivas del pas sin importar afiliaciones
partidistas, nuestro argumento es que las autoridades federales adoptaron
estrategias radicalmente diferentes para confrontar el contragolpe del nar-
cotrfico y el aumento sin precedentes de la violencia que se suscitaron tras
la intervencin. Las afiliaciones partidistas, ms que criterios de eficiencia,
se convirtieron en un factor esencial para confrontar la escalada de violencia
criminal.
Sugerimos que en regiones subnacionales gobernadas por el partido del
presidente, el gobierno federal apoy a sus copartidarios en los gobiernos
estatales y municipales en el manejo de las grandes espirales de violencia
criminal y se apropi del crdito que se deriv de la respuesta coordinada.
En estados de derecha, las autoridades federales protegieron a los alcaldes de

ataques criminales y los ayudaron a purgar sus fuerzas policiales; coordina-

ron operaciones entre el ejrcito y la polica federal con los funcionarios y
las policas locales, y compartieron informacin de inteligencia; removieron
de sus puestos a copartidarios corruptos pero no los enjuiciaron ni los expu-
sieron pblicamente, y trabajaron junto con los alcaldes para brindar bienes
y servicios pblicos en municipios donde los crteles reclutaban jvenes
pandilleros. Estas acciones debilitaron a los crteles y contribuyeron a dete-
ner la epidemia de violencia.
En regiones subnacionales de izquierda, en cambio, el gobierno federal
no cooper con las autoridades locales y busc castigarlas dejando que go-
bernadores y alcaldes enfrentaran solos la escalada de violencia, para luego
culparlos de la intensificacin del conflicto. En estados de izquierda, las
autoridades federales disearon unilateralmente intervenciones militares y
policiales sin compartir informacin con los gobernadores y alcaldes; enjui-
ciaron a funcionarios locales y los expusieron en medios nacionales como
corruptos e ineptos, incluso sin tener pruebas concluyentes y sin haber un
juicio de por medio; se negaron a brindar proteccin a alcaldes izquierdistas
y a su personal que enfrentaban amenazas criminales; y optaron por no pro-
mover ninguna intervencin de poltica social significativa. Estas estra-
tegias confrontativas debilitaron a los gobiernos locales de izquierda y
permitieron que los crteles y las organizaciones criminales capturaran los
municipios y a su poblacin mediante la extorsin y el secuestro.
En resumen, el artculo argumenta que la expansin desigual de la vio-
lencia criminal tras la intervencin federal no fue resultado de problemas
de coordinacin en los que el gobierno nacional y los lderes de oposicin
subnacionales compartan el objetivo de frenar las guerras entre crteles,
pero diferan en cmo hacerlo; sugerimos, ms bien, que la intensificacin
de la violencia criminal en las regiones de izquierda fue producto de un
profundo conflicto partidista entre dos fuerzas polticas antitticas, en el
que las autoridades federales usaron la guerra contra las drogas para minar
las bases electorales de la fuerza poltica que se convirti en la nmesis po-
ltica del presidente: la izquierda.
Probar el argumento de la coordinacin contra la hiptesis del conflicto
partidista es un ejercicio sencillo. Si el argumento de la coordinacin es co-
rrecto, tras el despliegue del ejrcito y la polica federal se deberan obser-
var los niveles ms altos de violencia criminal en las regiones gobernadas
por partidos de oposicin, sin importar si son de izquierda (Partido de la
Revolucin Democrtica, PRD) o de centro (Partido Revolucionario Institu-

cional, PRI). El argumento de la coordinacin se sostiene si no encontramos

diferencias significativas entre las regiones gobernadas por el PRI y aquellas
gobernadas por el PRD. En ambos casos, la violencia debera ser mayor com-
parada con las regiones gobernadas por el partido del presidente, el conser-
vador Partido Accin Nacional (PAN), pero no debera existir diferencia
entre PRD y PRI. Sin embargo, si el argumento del conflicto partidista es co-
rrecto, deberamos observar los mayores niveles de violencia criminal en las
regiones dirigidas por el PRD. El argumento del conflicto se sostiene si en-
contramos diferencias significativas entre las regiones del PRD y del PRI, esto
es, si la violencia criminal es mayor en las regiones de izquierda que en las
gobernadas por el PRI y el PAN.
A partir de una nueva base de datos sobre violencia criminal en Mxico,
construida mediante una revisin sistemtica del peridico Reforma, nues-
tros resultados estadsticos demuestran que, aunque los municipios en los
estados gobernados por cualquiera de los partidos de oposicin s experi-
mentaron mayores niveles de violencia que aquellos en estados dirigidos
por los copartidarios del presidente, los niveles ms intensos de violencia
criminal se dieron en ciudades ubicadas en estados gobernados por el PRD.
En comparacin con una situacin de gobernanza unificada, donde el par-
tido del presidente rega en todos los niveles de gobierno, nuestros resulta-
dos estadsticos muestran que los municipios de estados gobernados por la
izquierda experimentaron niveles de violencia criminal cinco veces mayor.
Controlando por factores econmicos, demogrficos, sociales, geogrficos y
espaciales, nuestros hallazgos estadsticos son robustos ante una amplia
gama de explicaciones alternativas.
Para entender cmo los sesgos partidistas moldearon la intervencin fe-
deral en la guerra contra las drogas y por qu las estrategias diferenciadas
redujeron o estimularon la violencia criminal, realizamos estudios de caso
en tres ciudades que compartan muchas caractersticas relevantes, excepto
la distribucin vertical del poder poltico: Tijuana, en el estado de Baja Ca-
lifornia (ambos gobernados por el partido del presidente), Apatzingn, en el
estado de Michoacn (ambos gobernados por la izquierda) y Ciudad Jurez,
en el estado de Chihuahua (ambos gobernados por el PRI).
El artculo est estructurado en cinco secciones. Primero discutimos dis-
tintos enfoques tericos sobre las motivaciones de la cooperacin intergu-
bernamental para regular la violencia en sistemas federales y presentamos
nuestras hiptesis sobre la politizacin de la aplicacin de la ley bajo condi-
ciones de polarizacin ideolgica. Enfocndonos en la controvertida elec-

cin presidencial de Mxico en 2006, en la segunda parte describimos el

contexto de la aguda polarizacin poltica entre derecha e izquierda que
sirvi de trasfondo a la intervencin federal. En la tercera seccin discuti-
mos los resultados de una amplia variedad de modelos estadsticos que po-
nen a prueba las hiptesis de la coordinacin y el conflicto partidista, y en la
cuarta parte presentamos los estudios de caso. El trabajo concluye con una
discusin sobre las implicaciones de nuestros hallazgos para el estudio del
Estado y de los incentivos electorales que condicionan la gobernanza y la
aplicacin de la ley en sistemas federales violentos.
La regulacin del crimen y la violencia en las federaciones:

Cules son los motores de la cooperacin intergubernamental?
El crimen organizado en el mundo actual se ha convertido en una industria
global en la que los grupos criminales operan dentro de una red transnacio-
nal que conecta a mltiples actores ilegales que llevan a cabo sus opera-
ciones en espacios locales. El trfico de drogas, por ejemplo, es una cadena
transnacional de operaciones locales, donde las organizaciones de narcotra-
ficantes operan a nivel global, nacional y local. Este rasgo multinacional y
multiespacial exige que cualquier intervencin gubernamental en contra
del narcotrfico involucre a mltiples autoridades que trabajan en diferentes
niveles geopolticos y espaciales. Aunque los acadmicos y los organismos
internacionales han puesto nfasis en la cooperacin entre la comunidad in-
ternacional y los gobiernos nacionales, las relaciones intergubernamentales
subnacionales es una variable que se ha omitido en el anlisis de la industria
de la droga y de las guerras entre crteles. Esta omisin es particularmente
relevante para el estudio de sistemas federales.
Uno de los rasgos que definen a las federaciones es que los gobiernos
nacionales y subnacionales tienen distintas jurisdicciones administrativas,
responsabilidades y capacidades institucionales. En la mayora de los pases
federales, las autoridades nacionales tienen jurisdiccin sobre asuntos de
seguridad nacional y crimen organizado, y las fuerzas policiales locales son
responsables de delitos del orden comn. Esta divisin de labores deriva en
diferentes capacidades en la aplicacin de la ley. Mientras que las autorida-
des nacionales tienen acceso a las fuerzas militares y policiales federales
que disponen del mejor armamento disponible las autoridades locales
cuentan con fuerzas policiales con entrenamiento y equipo menos sofistica-
dos. Estas diferencias implican que los alcaldes dependen de las autorida-

des federales cuando enfrentan situaciones particularmente violentas. En

esta relacin asimtrica, la cooperacin intergubernamental es esencial para
la paz y la supervivencia de las autoridades locales.
Qu factores guan la cooperacin intergubernamental en las federa-
ciones?
Un importante paradigma en el estudio econmico del derecho y la po-
ltica pblica sugiere que la cooperacin intergubernamental es cuestin de
eficiencia institucional (Oates, 1972). Cuando un pas asigna responsabili-
dades polticas de manera eficiente al nivel de gobierno ms adecuado (e. g.
la seguridad nacional al gobierno federal y la recoleccin de basura a los
gobiernos locales), las relaciones intergubernamentales se distinguen por la
cooperacin y no por el conflicto. En este enfoque, se asume que los fun-
cionarios de gobierno son planificadores benevolentes y que la cooperacin
intergubernamental es una cuestin tcnica de definir claramente los de-
rechos de propiedad sobre las polticas entre los diferentes niveles de go-
bierno.
Un influyente paradigma alternativo en ciencia poltica sugiere que la
poltica partidista es un factor decisivo de la cooperacin intergubernamen-
tal en sistemas federales. En su estudio clsico sobre federalismo, Riker
sugiere que los partidos y los sistemas de partido condicionan las acciones
de los funcionarios gubernamentales (Riker, 1964). Puesto que el federalis-
mo requiere la constante negociacin poltica entre distintos rdenes de
gobierno, la distribucin del poder poltico entre niveles de gobierno suele
ser determinante en las relaciones intergubernamentales. Cuando los lde-
res nacionales cuentan con copartidarios en gobiernos subnacionales, se
crea un sistema poltico vertical que impulsa a los lderes nacionales a disci-
plinar a los representantes locales, promoviendo la cooperacin interguber-
namental y la coherencia de las polticas (armona). En contraste, cuando
los lderes nacionales cuentan con pocos copartidarios subnacionales, la go-
bernanza verticalmente dividida puede llevar a relaciones no cooperativas
y a la incoherencia de las polticas (desarmona) (Riker y Schaps, 1957).
Siguiendo el enfoque partidista de Riker, estudiosos de la violencia del
narcotrfico en Mxico han sugerido que la guerra contra las drogas del
presidente Felipe Caldern y el despliegue del ejrcito para controlar la
violencia del narcotrfico result ms efectiva en condiciones de gobernan-
za unificada, donde los copartidarios del presidente panista gobernaban en
los niveles estatal y municipal, y menos efectiva en condiciones de plurali-
dad partidista vertical.

Segn el argumento de Urrusti, la alineacin partidista vertical permite

que las autoridades tengan un control territorial ms efectivo (Urrusti,
2012). Las agencias encargadas de hacer cumplir la ley en los niveles fede-
ral, estatal y municipal pueden coordinarse para asegurar los territorios sub-
nacionales, y su comunicacin fluida y el intercambio de informacin
facilita la implementacin de ataques efectivos contra los crteles. La vio-
lencia criminal es menos intensa en gobiernos integrados verticalmente
porque donde el poder poltico est coherentemente alineado los crteles
no se disputan las rutas de contrabando. En la interpretacin alternativa de
Ros, la alineacin partidista vertical impulsa al presidente a disciplinar a
sus copartidarios subnacionales, lo que produce polticas de seguridad co-
herentes y consistentes que disuaden a los crteles de competir por el con-
trol territorial (Ros, 2015).
Una limitacin importante del estudio de las relaciones interguberna-
mentales de Riker y de los estudios que aplican su enfoque es que no
considera la posibilidad de que en gobiernos verticalmente divididos las
autoridades de mayor nivel usen su poder para recompensar estratgica-
mente a sus copartidarios subnacionales y castigar a sus enemigos. Como
sugiri Weingast para el estudio de la descentralizacin fiscal, los gobernan-
tes nacionales en federaciones verticalmente divididas tienen incentivos
para obstruir la descentralizacin y minar la capacidad de [sus oponentes
polticos subnacionales] para conseguir sus objetivos programticos (Wein-
gast, 2014).2 Este comportamiento estratgico se ha analizado en estudios
clsicos de polticas redistributivas, en los que los autores afirman que los
gobiernos suelen usar las transferencias, subsidios y la proteccin arancela-
ria para premiar a sus simpatizantes o a votantes indecisos. En su influyente
modelo del votante duro (core-voter model), Cox y McCubbins sugieren que
los gobiernos suelen recompensar a sus simpatizantes y castigar a votantes
de partidos polticos rivales (Cox y McCubbins, 1986).3
A partir de estos modelos de poltica redistributiva, estudiosos de la vio-
lencia poltica han empezado a evaluar cmo los incentivos electorales pue-
den tambin moldear decisiones gubernamentales sobre la aplicacin de la
ley en sistemas federales. En vez de analizar la asignacin de recursos de la
federacin a las regiones como un problema tcnico, estos estudios analizan
2
Para una revisin crtica de Riker, vase Gibson (2004).
3
Para una prueba pionera del modelo del votante duro en la asignacin de recursos antipo-
breza en Mxico, vase Magaloni (2006).

el despliegue de fuerzas policiales para confrontar estallidos de violencia

subnacional como un problema estratgico en el que los funcionarios del
gobierno nacional pueden ordenar que las fuerzas de seguridad combatan
la violencia en algunas regiones, pero toleren o incluso instiguen la violen-
cia en otras, segn las condiciones electorales locales.
En su influyente estudio sobre revueltas religiosas en India, Wilkinson
muestra que en un contexto de aguda polarizacin entre hindes y musul-
manes, las autoridades estatales desplegaron ms activamente las fuerzas
policiales para detener los ataques hindes a barrios musulmanes en distri-
tos donde los votantes musulmanes se podan convertir en votantes bisagra
(pivotal voters) y decidir el resultado de la eleccin (Wilkinson, 2005). En
contraste, donde los votantes musulmanes no eran un grupo electoral de-
cisivo, las autoridades permitieron los ataques en contra de los barrios mu-
sulmanes.
En su revelador estudio sobre revueltas urbano-populares tras el gran
colapso macroeconmico de 2001 en Argentina, Auyero muestra que en un
contexto de polarizacin aguda de clases, las autoridades locales de oposi-
cin asociadas con el populista Partido Justicialista (PJ) enviaron a las fuer-
zas policiales locales a prevenir el saqueo en reas donde los negocios de
sus electores se vieran afectados, pero permitieron estratgicamente el sa-
queo donde los negocios estaban asociados con el partido de gobierno de
centroderecha (Auyero, 2006).
En su importante estudio sobre los vnculos entre autoridades pblicas
y fuerzas paramilitares en Colombia, Acemoglu, Robinson y Santos mues-
tran que las fuerzas paramilitares de derecha desempearon un papel clave
en la eleccin de los polticos conservadores en el Congreso colombiano, y
que esos representantes, a su vez, pasaron leyes favorables a los intereses
de los paramilitares (Acemoglu, Robinson y Santos, 2013). Como demues-
tra el trabajo de Steele, la proteccin de facto que los actores polticos nacio-
nales ofrecieron a los paramilitares en Colombia result ser muy efectiva
cuando estos especialistas en violencia usaron sus armas para forzar la reubi-
cacin geogrfica de votantes de izquierda hacia otros pueblos y distritos
electorales (Steele, 2011).
En contraposicin al supuesto weberiano clsico, el cual sugiere que los
Estados buscarn, por axioma, tener el monopolio de la violencia y reprimir
la violencia no estatal, estos tres estudios muestran que los gobernantes en
pases en vas de desarrollo pueden optar por tolerar o incluso estimular la
violencia para su propio beneficio electoral. Los tres casos tambin mues-

tran que, bajo condiciones de polarizacin social o poltica, las autoridades

gubernamentales pueden manipular estratgicamente la aplicacin de la
ley para recompensar a sus aliados y castigar a sus enemigos.
Para formular nuestras hiptesis sobre violencia en la guerra contra las
drogas en Mxico, usamos como punto de partida el enfoque partidista de
Riker. Ms all de Riker, sin embargo, siguiendo la literatura de estudios
estratgicos de poltica redistributiva y de violencia poltica, afirmamos que
bajo condiciones de polarizacin poltica, las autoridades federales tienen
incentivos para perseguir la violencia criminal y desplegar efectivamente a
las fuerzas de seguridad para proteger regiones gobernadas por sus copar-
tidarios, pero tolerar la violencia en reas dominadas por sus principales
rivales polticos. Sugerimos que el gobierno federal puede adoptar una es-
trategia punitiva en la que deliberadamente deja desprotegidos a sus riva-
les polticos subnacionales en regiones conflictivas, con el fin de socavar su
credibilidad y sus bases electorales. Como parte de esta estrategia, las auto-
ridades federales intentarn persuadir a los votantes locales de que atribu-
yan la responsabilidad de las espirales de violencia a sus rivales polticos
subnacionales.
Para propsitos evaluativos, consideramos dos argumentos alternativos:
las hiptesis de coordinacin y de conflicto partidista. A partir de Riker, el
argumento de la coordinacin sugerira que:
H1. La violencia entre crteles ser ms intensa en regiones donde el poder

est fragmentado verticalmente sin importar la ideologa de los partidos de opo-
sicin que en regiones donde el poder est unificado y las tres autoridades
ejecutivas pertenezcan al mismo partido.
Ms all de Riker, el argumento del conflicto partidista propone que en un

contexto de polarizacin poltica:
H2. La violencia entre crteles ser ms intensa en regiones gobernadas por

funcionarios pertenecientes al principal rival ideolgico del presidente que en re-
giones gobernadas ya sea por copartidarios del presidente o por partidos de
oposicin ideolgicamente ms cercanos al partido del presidente.
Ntese que mientras la violencia criminal en H1 resulta de la incapacidad

del gobierno federal y la oposicin subnacional de coordinar sus acciones
antidrogas, la violencia en H2 resulta de la decisin estratgica del presi-

dente de castigar a sus rivales polticos subnacionales al dejar sin proteccin

a los funcionarios pblicos locales frente a grandes amenazas criminales. La
accin coordinada contribuye a reprimir efectivamente las guerras crimina-
les en estados gobernados por el partido del presidente, pero el conflicto
intergubernamental estimula las guerras de los crteles por el control terri-
torial en estados gobernados por los enemigos polticos del presidente.
Usamos la intervencin federal mexicana en la guerra contra las drogas
para poner a prueba las hiptesis de la coordinacin y el conflicto partidista.
Ponemos a prueba H1 y H2 con informacin sobre la violencia del narcotr-
fico en 2 108 municipios mexicanos entre 2007 y 2012. Pero antes de reali-
zar nuestras pruebas estadsticas, es necesario establecer el grado y
naturaleza de la polarizacin poltica que llev a la politizacin de la guerra
contra las drogas.
Las guerras contra las drogas en Mxico y la polarizacin poltica
La eleccin presidencial de 2006

Tras siete dcadas de dominio ininterrumpido en el poder, la derrota del PRI
en 2000 abri una era de polarizacin poltica sin precedentes en Mxico,
entre el partido conservador, PAN, y el partido de izquierda, PRD. Durante el
largo dominio del PRI, a pesar de sus diferencias en materia de poltica eco-
nmica, el PAN y el PRD compartan una meta comn a favor de la democra-
tizacin y de elecciones libres y justas. El diagrama 1a ilustra la distribucin
espacial de los partidos durante la ltima dcada de gobierno del PRI en dos
dimensiones: econmica (izquierda y derecha) y poltica (autoritarismo y
democracia) (Klesner, 2005). Aunque el PAN y el PRD nunca crearon un fren-
te de oposicin unificado contra el dominio autoritario, y aunque la coali-
cin estratgica del PAN con el PRI para promulgar grandes reformas
econmicas aletarg el ritmo de la liberalizacin poltica, el deseo compar-
tido de la oposicin de tener elecciones libres y justas siempre dej un es-
pacio abierto para la cooperacin entre izquierda y derecha.
La victoria presidencial del PAN en 2000 y el triunfo del PRD en la Ciudad
de Mxico, sin embargo, llevaron al pas a una era de un profundo conflicto
interpartidista. A falta de un lder visible del PRI, el presidente Vicente Fox
y el jefe de gobierno de la Ciudad de Mxico Andrs Manuel Lpez Obra-
dor dos lderes carismticos pronto se convirtieron en las figuras polti-
cas ms destacadas y personificaron la polarizacin poltica del pas. Como

DIAGRAMA 1a. Posicin ideolgica de los partidos mexicanos bajo el dominio

autoritario, dcada de 1990
Autoritarismo
PRI
Izquierda Derecha
PRD PAN
Democracia
Fuente: Klesner (2005).
DIAGRAMA 1b. Posicin ideolgica de los partidos mexicanos en democracia,

dcada de 2000
Culturalmente
conservador
PAN
PRI
Izquierda Derecha
PRD
Culturalmente
liberal
Fuente: Moreno (2010).
muestra el diagrama 1b, en el periodo postautoritario las dimensiones eco-

nmica y sociocultural se convirtieron en el campo de batalla de la confron-
tacin entre izquierda y derecha (Moreno, 2010). En el frente econmico,
el presidente Fox y el PAN intentaron promulgar un ambicioso programa de
reformas de mercado, a las que Lpez Obrador y el PRD se opusieron tajan-

temente. En el frente sociocultural, el PRD en la Ciudad de Mxico enarbo-

l el aborto y los derechos para las parejas del mismo sexo, temas que Fox y
su partido condenaron inflexiblemente. En la geografa ideolgica del
Mxico postautoritario, PAN y PRD se volvieron fuerzas antitticas. Cuando
estas batallas ideolgicas pasaron a los medios de comunicacin, la rivalidad
entre el PAN y el PRD se volvi el titular de las noticias del pas.
La polarizacin poltica alcanz un punto lgido cuando el procurador
general acus a Lpez Obrador de violar una orden de la Corte para detener
la construccin del acceso a un hospital en propiedad privada. El caso esca-
l, el Congreso realiz un juicio poltico a Lpez Obrador y decidi quitarle
su inmunidad. Esto signific que el jefe de gobierno tena que ir a juicio y
no podra presentarse como candidato para la presidencia, a pesar de llevar
la delantera en las encuestas de intencin de voto.4 Pero una ola de protes-
tas a favor de Lpez Obrador y un giro en la opinin pblica contra el juicio
llevaron al presidente Fox a retirar los cargos, y as su rival pudo competir
por la presidencia en 2006.5
La campaa presidencial de 2006 se volvi una confrontacin directa
entre izquierda y derecha y la eleccin fue un plebiscito sobre Lpez Obra-
dor (Schedler, 2007; Langston, 2007). Mxico vivi meses de amargas cam-
paas negativas. La campaa del candidato panista, Felipe Caldern, se
centr en identificar a Lpez Obrador como el Hugo Chvez mexicano,
un populista autoritario que representaba una enorme amenaza para
Mxico. El presidente Fox dirigi su propia campaa pidindole a los
mexicanos que no tomaran la ruta populista de Lpez Obrador. Y la campa-
a de Lpez Obrador catalog a los empresarios aliados del PAN como cri-
minales de cuello blanco. Sin obedecer la orden del Instituto Federal
Electoral de retirar la publicidad negativa y de que el presidente dejara de
intervenir en la campaa, todos los partidos siguieron su dura confrontacin
meditica.
La victoria del candidato conservador por un estrechsimo margen de
0.6 por ciento llev la polarizacin de las lites a niveles sin precedentes.6
4
En mayo de 2005, Lpez Obrador tena 36 por ciento de la intencin de voto, Roberto Ma-
drazo (PRI) 25 por ciento y Santiago Creel (PAN) 24 por ciento. Vase Moreno y Gutirrez (2005).
5
Aproximadamente un milln de ciudadanos marcharon en el centro histrico de la Ciudad de
Mxico para protestar contra el desafuero de Lpez Obrador. Vase Reforma/redaccin (2006).
6
Con base en encuestas a las lites y a la poblacin en general, Bruhn y Greene (2007) mues-
tran que las lites polticas se polarizaron profundamente durante la eleccin de 2006, pero los
votantes no.

Lpez Obrador no acept la derrota, denunci un gran fraude electoral, e

impugn la eleccin en las cortes y en las calles. Despus de que el Tribu-
nal Federal Electoral revisara las quejas legales y confirmara la victoria del
candidato panista, a pesar de que la intervencin ilegal del presidente
puso en riesgo la validez de la eleccin, Lpez Obrador lanz una gran
campaa de resistencia no violenta y llam a la creacin de un gobierno
legtimo paralelo.7
Entre enormes manifestaciones, Caldern tom posesin del cargo en
una base militar. Con el respaldo de su partido y del PRI, al da siguiente el
presidente Caldern fue al Congreso a hacer oficial su posesin en el car-
go, pero una multitud de legisladores izquierdistas lo sac de la tribuna
violentamente. Al mismo tiempo, en una asamblea masiva en el centro de
la Ciudad de Mxico, Lpez Obrador jur como presidente legtimo de
Mxico.
Con una situacin de soberana dual en la Ciudad de Mxico, y ante una
escalada de violencia entre crteles en los estados del centro y del norte del
pas, el presidente Caldern inici su gobierno con el anuncio de un progra-
ma que pretendan superar la crisis poltica. Dirigindose al pas en televi-
sin nacional, el presidente convoc a todos los mexicanos a trascender
rivalidades polticas y enfocar sus energas en la lucha contra el verdadero
enemigo: el narcotrfico. Aunque las polticas antinarcticos apenas se ha-
ban mencionado durante la campaa, el presidente Caldern declar una
guerra contra las drogas y orden el despliegue del ejrcito por todo el
territorio nacional para acallar la creciente violencia entre crteles (Presi-
dencia de la Repblica, 2006).
Las guerras entre crteles y la evolucin de la violencia

En el transcurso de los siguientes seis aos, controlar la violencia del narco-
trfico se convirti en la preocupacin central del gobierno federal. Las
guerras entre crteles en Mxico se haban desatado a principios de la dca-
da de 1990, pero se convirtieron en un reto serio para el Estado entre 2004
y 2006, los aos previos a la eleccin de Caldern (Trejo y Ley, 2014). Ini-
cialmente las guerras involucraban a cuatro crteles: Tijuana, Jurez, Sina-
7
Aunque el presidente Fox y todos los partidos polticos violaron las leyes electorales duran-
te la campaa, no existen pruebas contundentes de fraude en el conteo de votos. Para un anlisis
riguroso de la calidad del conteo de la eleccin, vase Aparicio (2009).

loa y Golfo. Para principios de la dcada de 2000, apareci un nuevo crtel,

La Familia Michoacana, en el estado occidental de Michoacn.
Con informacin de la base de datos Violencia Criminal en Mxico
(VCM),8 el mapa 1a ilustra la geografa de la violencia entre crteles en 2000-
2006 e identifica tres grandes reas de conflicto: 1) noroeste, 2) noreste y
3) suroeste. Las guerras del narcotrfico entre 1990 y 2006 involucraron prin-
cipalmente conflictos bilaterales entre crteles y sus milicias privadas por el
control de las rutas de la droga.9 Desde 1989, cuando el PRI perdi el poder
en Baja California y el crtel de Tijuana se vio sin acceso inmediato a la pro-
teccin de la polica estatal, los crteles mexicanos empezaron a desarrollar
sus propias milicias privadas para salvaguardar sus rutas y renegociar la pro-
teccin policial con las nuevas autoridades de oposicin. La proliferacin de
milicias privadas tras cada nuevo ciclo de alternancia en los gobiernos de los
estados en las dcadas de 1990 y 2000 llev al estallido de mltiples guerras
entre crteles en el noroeste, noreste y suroeste (Trejo y Ley, 2014).
Aunque el presidente pens que la intervencin federal sera una victo-
ria militar relativamente sencilla que volvera a unir al pas y ayudara a su
gobierno a superar la gran crisis postelectoral, entre 2007 y 2012 la violencia
del narcotrfico se multiplic por seis. Para fines de la administracin de
Caldern, se haban perdido ms de 70 000 vidas (Reforma/redaccin,
2013); 22 000 personas haban desaparecido; ms de 300 autoridades loca-
les, candidatos y militantes de partidos haban sido vctimas de atentados o
haban sido asesinados (Trejo y Ley, 2014a); y los crteles se haban expan-
dido hacia nuevos mercados criminales, incluida la extorsin, el secuestro,
el trfico de personas y el saqueo de recursos naturales (Guerrero, 2011;
Grillo, 2012). Estas mltiples formas de violencia, sin embargo, no se espar-
cieron equitativamente a lo largo del territorio nacional; en algunas regiones
se intensificaron, pero en otras no.
El mapa 1b muestra la expansin de la violencia del narcotrfico de
2007 a 2012 e identifica tres nuevos puntos focales de violencia: 4) Golfo,
5) centro-norte y 6) centro. Para 2012, el panorama del narcotrfico en
8
La base de datos VCM contiene informacin sobre los sucesos violentos relacionados con las
drogas reportados en el diario mexicano Reforma. Con bases en la Ciudad de Mxico y Monterrey,
y con cobertura amplia en el centro y norte de Mxico, el Reforma es la fuente ms especializada
de informacin diaria sobre el narcotrfico en Mxico. Aunque la base de datos VCM no ofrece un
censo de la violencia relacionada con las drogas, la cobertura del Reforma se enfoca en las princi-
pales zonas de conflicto y nos permite minimizar las fuentes de sesgo geogrfico.
9
Para una evaluacin detallada de estos conflictos, vase Grillo (2012).

MAPA 1a. Geografade la violencia entre crteles en Mxico (asesinatos/

ejecuciones), 2000-2006
+60
21-60
9-20
3-8
1-2
0
Fuente: Base de datos sobre Violencia Criminal en Mxico (Trejo y Ley).
MAPA 1b. Geografade la violencia entre crteles en Mxico (asesinatos/

ejecuciones), 2007-2012
+60
21-60
9-20
3-8
1-2
0
Fuente: Base de datos sobre Violencia Criminal en Mxico (Trejo y Ley).

Mxico se haba transformado de una industria dominada por cinco crteles

a una donde ms de 50 organizaciones estaban activamente involucradas en
el trfico de drogas y en actividades criminales relacionadas (Guerrero, 2011;
Ros, 2012). En el transcurso de seis aos de la guerra contra las drogas, la
violencia entre crteles haba evolucionado a conflictos que involucraban
a varias organizaciones criminales que luchaban por el control de las ciuda-
des, pueblos y barrios. stas ya no eran solamente guerras por el trasiego de
la droga, sino conflictos por el control de mltiples mercados criminales y
jurisdicciones territoriales, particularmente gobiernos municipales.
Con el teln de fondo de la aguda polarizacin poltica durante la elec-
cin presidencial de 2006 y la intensificacin de la violencia tras la interven-
cin federal, en la siguiente seccin procedemos a las pruebas estadsticas
de los argumentos de coordinacin y conflicto partidista.
El conflicto partidista y la violencia del narcotrfico:

Un anlisis estadstico
Para probar si el conflicto partidista entre distintos niveles de gobierno tuvo
algn impacto en la intensidad de la violencia entre crteles, usamos infor-
macin de VCM10 y analizamos la evolucin temporal y espacial de 30 000 ase-
sinatos y ejecuciones perpetrados por grupos criminales y de narcotraficantes
en 2 108 municipios mexicanos entre 2007 y 2012.11 Utilizamos un contador
de asesinatos en el municipio i y el ao t como indicador de nuestra variable
dependiente. Para verificar la validez de nuestros resultados, probamos to-
dos nuestros modelos con informacin de la base de datos del gobierno
mexicano sobre muertes atribuidas al crimen organizado entre 2007 y 2010
(no se muestra), y los principales resultados permanecieron inalterados.12
10
A diferencia de las estadsticas de homicidio oficiales, que no distinguen entre asesinatos
perpetrados por grupos criminales y asesinatos perpetrados por actores individuales, VCM slo
reporta asesinatos que pueden atribuirse a organizaciones criminales. Cuando el reporte periods-
tico no atribuye el asesinato explcitamente a una organizacin criminal, nos apoyamos en tres
indicadores para decidir si fue en realidad un caso del crimen organizado o no: 1) el uso de armas
de asalto, 2) marcas de tortura y violencia brutal (e. g. cuerpos envueltos en mantas o mutilados)
y 3) mensajes escritos en los cuerpos.
11
Excluimos 418 municipios de Oaxaca que eligen a sus autoridades mediante prcticas in-
dgenas de usos y costumbres y donde los partidos polticos no participan en las elecciones muni-
cipales.
12
Nos basamos en la VCM porque cubre todo el sexenio, mientras que la base de datos del
gobierno slo abarca los primeros cuatro aos de la administracin de Caldern (2007-2010).

Coordinacin contra el conflicto partidista
Para poner a prueba los argumentos de coordinacin (H1) y de conflicto

(H2), utilizamos informacin sobre la afiliacin partidista de los gobernado-
res y alcaldes a partir de reportes de los institutos electorales federales y
estatales mexicanos. Los tres partidos principales de Mxico (PAN, PRI y
PRD) compiten en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal).13
Durante el periodo 2007-2012, el PAN tuvo la presidencia, pero los gobier-
nos estatales y municipales quedaron dispersos entre los tres partidos. Por
ejemplo, el partido del presidente obtuvo 22.9 por ciento de las 31 guberna-
turas en Mxico, el PRI 59.4 por ciento, y el PRD 17.7 por ciento.14
Para probar el argumento de la coordinacin, siguiendo a Urrusti, crea-
mos cuatro variables de coordinacin: Coord1 identifica con una variable
dicotmica todos los casos de gobernanza unificada donde el partido del
presidente dirige los tres niveles de gobierno (PAN, PAN, PAN). Para fines de
notacin, el partido identificado en la primera fila de los parntesis es el
partido en el gobierno federal, el segundo pertenece al gobernador y el ter-
cero al municipio. Coord2 describe los casos donde el gobernador es la nica
fuerza de oposicin (PAN, oposicin, PAN), Coord3 identifica los casos en que
el alcalde es la nica fuerza de oposicin (PAN, PAN, oposicin) y Coord4 captu-
ra los casos en que tanto gobernador como alcalde son de oposicin (PAN,
oposicin, oposicin). Ntese que estas medidas no identifican la afiliacin
partidista de la oposicin; estas medidas simplemente identifican a partidos
en el poder distintos del partido en el gobierno federal. Cuando ponemos a
prueba Coord2- 4, usamos Coord1 como categora de referencia.
Para probar la hiptesis de conflicto, introdujimos la afiliacin partidista
y creamos tres conjuntos de variables que distinguen la orientacin ideol-
gica de los diferentes partidos de oposicin en el gobierno.
Primero, nos enfocamos en la afiliacin partidista del gobernador y crea-
mos medidas de conflicto intergubernamental sin importar quin gobierne a
nivel municipal. Confl1 identifica con una variable dicotmica todos los casos
en que el gobernador pertenezca al partido del presidente (PAN, PAN, cual-
13
Durante este periodo, cuatro partidos pequeos jugaron papeles polticos importantes.
Como todos excepto uno tuvieron candidatos en coalicin con los tres partidos grandes, inclui-
mos a los tres pequeos dentro de los tres grandes (e. g. el Partido Verde en el PRI, el Partido del
Trabajo en el PRD). En los pocos casos de coalicin PAN-PRD, rastreamos el partido del candidato y
se lo asignamos a la fuerza en cuestin.
14
El Distrito Federal, con estatus administrativo especial, no se incluye en el anlisis.

quiera), Confl2 son casos de gobernadores de oposicin de centro (PAN, PRI,

cualquiera) y Confl3 son casos de gobernadores de izquierda (PAN, PRD, cual-
quiera). Estos modelos asumen que los gobernadores son el nico actor
relevante para la cooperacin intergubernamental en la guerra contra las
drogas. Usamos Confl1 como categora de referencia.
En segundo lugar, creamos un conjunto de variables para identificar la
estratificacin o la distribucin vertical de los partidos en todos los niveles
de gobierno. El supuesto aqu es que los municipios juegan un papel im-
portante en la operacin de las organizaciones narcotraficantes (va redes de
proteccin) y en cualquier intento gubernamental por vencer al crimen or-
ganizado (mediante la informacin sobre las condiciones locales que pue-
den brindar los alcaldes y fuerzas policiales municipales no corruptos).
Como ilustra el cuadro 1, identificamos nueve combinaciones de frag-
mentacin partidista. Como se reporta en la columna a la derecha de la ta-
bla, el poder poltico en la federacin mexicana estaba muy fragmentado.15
Tras seis dcadas de gobernanza monoplica del PRI, la transicin federa-
lista a la democracia iniciada en la dcada de 1990 cuando el PRI empez
a perder en las ciudades, luego en los estados y finalmente a nivel nacio-
nal form un complejo mosaico de relaciones intergubernamentales plu-
rales que siguieron desarrollndose en la era postautoritaria con el PAN en la
presidencia.
Usamos la informacin del cuadro 1 para generar dos pruebas. Para la
primera, agrupamos las nueve combinaciones en una sola medida ordinal,
ndice de yuxtaposicin, que va de la gobernanza unificada (PAN-PAN-PAN) en el
nivel ms bajo, hasta la oposicin subnacional de izquierda (PAN-PRD-PRD)
en el nivel ms alto. Usamos la distancia ideolgica como gua para jerarqui-
zar las diferentes combinaciones, de derecha a centro a izquierda. El hecho
de que el conflicto PAN-PRD fue la principal fuente de polarizacin en la d-
cada de 2000 nos permite establecer con facilidad las jerarquas de yuxtapo-
sicin. Para la segunda prueba, usamos el efecto independiente de las
nueve categoras y tomamos el caso de gobernanza unificada (PAN-PAN-PAN)
como categora de referencia. Esta medida desagregada nos brinda la medi-
cin ms apropiada para probar las implicaciones de la hiptesis de coordi-
nacin y para probar ms directamente la hiptesis del conflicto.
15
Para el anlisis pionero sobre el poder verticalmente fragmentado en la federacin mexica-
na, vase Remes (1999).

CUADRO 1. Fragmentacin partidista en los tres rdenes de gobierno,

2007-2012
Etiquetas partidistas Proporcin
PAN-PAN-PAN 0.102
PAN-PAN-PRI 0.105
PAN-PAN-PRD 0.022
PAN-PRI-PAN 0.147
PAN-PRI-PRI 0.359
PAN-PRI-PRD 0.088
PAN-PRD-PAN 0.030
PAN-PRD-PRI 0.084
PAN-PRD-PRD 0.063
Fuente: Institutos Electorales Locales. Nota: PAN = gobierno en turno (conservador); PRI = oposicin (centro);
PRD = oposicin (izquierda). Cuando hubo coalicin entre partidos, reunimos informacin sobre los orgenes
partidistas del candidato y la fuerza del partido en la localidad de estudio.
Explicaciones alternativas y controles
Controlamos por una serie de variables polticas, policiales, judiciales, so-

ciodemogrficas y geogrficas que han resultado relevantes en estudios
sobre crimen y crimen organizado. Diversos estudios sobre violencia crimi-
nal en Mxico asocian el estallido y la intensificacin de la violencia con la
democratizacin subnacional y la competencia electoral. Se argumenta que
la expansin de la competencia electoral destruy las redes de proteccin
previamente desarrolladas bajo el PRI y abri una era de guerras entre crte-
les por el control territorial y la renegociacin de la proteccin. Por ello
controlamos por el efecto de la competencia electoral estatal y municipal y por
la alternancia de partidos polticos en los poderes estatales y municipales.16
Diversos estudios subrayan la importancia de la capacidad estatal para
hacer cumplir la ley como un factor que impacta la violencia criminal. En
concordancia con la literatura sobre violencia poltica (Fearon y Laitin,
2003), algunos acadmicos han afirmado que la capacidad judicial y policial
16
Villarreal (2002), Dube, Dube y Garca-Ponce (2013), Dell (2011) y Osorio (2013) analizan
el impacto de la competencia electoral a nivel municipal en la tasa de homicidios o en la violencia
del crimen organizado; Snyder y Durn-Martnez (2009) enfatizan el cambio en las jurisdicciones
territoriales de la procuradura general, y Trejo y Ley (2014a) se enfocan en la alternancia en los
gobiernos estatales. Nuestros datos electorales provienen de CIDAC y de informacin de los insti-
tutos estatales electorales.

del Estado est asociada con menores niveles de violencia criminal. Para
controlar por el impacto de la capacidad estatal, utilizamos el nmero de
ministerios pblicos por cada 10 000 habitantes.17 Uno de los argumentos ms
significativos sobre la intensificacin de la violencia en Mxico tras la inter-
vencin federal de 2007 sugiere que la poltica gubernamental de eliminar
a los grandes capos de los crteles aliment una escalada de la violencia
criminal. Segn el anlisis pionero de Guerrero, las decapitaciones del lide-
razgo llevaron a la fragmentacin de los crteles, al surgimiento de nuevos
lderes y grupos criminales, y a un escalamiento del conflicto por el control
de los corredores del trfico de drogas (Guerrero, 2011).18 Para controlar por
el impacto de la decapitacin del liderazgo criminal, utilizamos un contador de
los lderes criminales que murieron en operaciones gubernamentales o en
conflictos entre crteles, y asignamos el conteo a los municipios donde su-
cedi el evento.19
En consonancia con la literatura de la sociologa del crimen, controlamos
por algunas variables asociadas al contexto social y la estructura familiar que
han demostrado ser indicadores importantes de la violencia criminal
(Sampson, 1985; Villarreal, 2002): el ndice de pobreza (Conapo) (2006, 2011)
(el cual mide el acceso a bienes y servicios pblicos a nivel municipal), el
cociente de gnero municipal, la proporcin de hogares encabezados por mujeres,
la poblacin entre 15 y 35 aos y el tamao de la poblacin municipal, lnpob
(INEGI, 2000 y 2010).
Para controlar por caractersticas regionales no observadas en nuestras
variables de control, incluimos siete regiones geogrficas Norte, Centro-
norte, Centro, Pacfico, Golfo, Sur y Sureste, donde Sureste es la categora de
referencia. Por ltimo, incluimos un rezago de un ao de violencia en muni-
cipios vecinos para controlar por la dispersin espacial de la violencia.
17
Hacemos estos clculos con base en los Censos de Poblacin y Vivienda del INEGI en 2000
y 2010. Con base en los censos de Gobierno, Seguridad Pblica y Sistema Penitenciario del INEGI
entre 2009 y 2013, tambin corrimos modelos con el nmero de policas por cada 10 000 habitan-
tes y los resultados se mantienen inalterados. Usamos a los procuradores porque la informacin
sobre la polica est incompleta.
18
Vanse tambin Dickenson (2014) y Durn-Martnez (2015); Caldern et al. (2015). Para
miradas alternativas sobre el impacto de la aplicacin de la ley en las guerras criminales, vase
Lessing (2012) y Osorio (2013).
19
La informacin se basa en una bsqueda sistemtica de palabras clave en cuatro peridicos
mexicanos (Reforma, El Universal, El Financiero y Exclsior) y en 16 diarios locales disponibles en
la base de datos ISI Emerging Markets.

Para las pruebas estadsticas utilizamos modelos de regresin con bino-

mial negativa, la tcnica ms adecuada para analizar datos de conteo (count
data) en los que las observaciones no son independientes y estn muy dis-
persas. Usamos modelos de efectos aleatorios (EA) en lugar de efectos fijos
(EF) porque nuestras variables independientes clave no varan durante al-
gunos aos consecutivos, lo que hace que los EF sean inapropiados. Trans-
formamos los coeficientes EA en cocientes de tasas de incidencia (CTI) para
facilitar la interpretacin.
Resultados
Los resultados, resumidos en el cuadro 2, muestran que, consistentemente
con la hiptesis del conflicto, la rivalidad partidista entre el presidente y los
gobiernos subnacionales de izquierda fue un predictor importante de la
intensidad de la violencia entre crteles de 2007 a 2012. Aunque nuestros
resultados sugieren que pudieron haber existido problemas de coordina-
cin administrativa o logstica entre el gobierno federal y las autoridades de
oposicin subnacionales, la evidencia muestra que el problema subyacente
fue el amargo conflicto partidista entre izquierda y derecha. Nuestros ha-
llazgos sugieren que al omitir el partidismo en el anlisis, el argumento de
la coordinacin arroja estimadores sesgados y subestima la variacin en la
violencia entre crteles.
Los modelos 1 y 2 ponen a prueba el argumento de la coordinacin. Los
resultados del modelo 1 muestran que la gobernanza unificada bajo el PAN
s ofreci una ventaja: en comparacin con el resto del pas, la violencia fue
17.5 por ciento ms baja en los municipios que formaban parte de un es-
quema de gobernanza unificado (Coord1, CTI = 0.825). El modelo 2 muestra
el otro lado de la moneda: en comparacin con el caso de la gobernanza
unificada del PAN, la violencia entre crteles fue 56.3 por ciento mayor en las
ciudades con gobernadores y alcaldes de oposicin (Coord4, CTI = 1.563).
Los modelos 3-5 revelan, sin embargo, que distinguir entre partidos de
oposicin mejora significativamente el poder explicativo del modelo y aa-
de informacin esencial sobre la variacin geogrfica de la violencia criminal.
En comparacin con municipios en estados gobernados por el partido del
presidente, los resultados del modelo 3 muestran que los municipios en esta-
dos con gobernadores pristas (Confl2) experimentaron 31.8 por ciento ms
violencia (CTI = 1.318), pero los municipios con gobernadores estatales perre-
distas (Confl3) experimentaron 162.4 por ciento ms violencia (CTI = 2.624).

CUADRO 2. Conflicto
intergubernamental y violencia entre crteles en
Mxico, 2007-2012 (Modelo binomial negativo con efectos aleatorios)
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5
Coef. CTI Coef. CTI Coef. CTI Coef. CTI Coef. CTI
Coordinacin
Coord1 (PAN-PAN- -0.192** 0.825**
PAN) [0.085]
Coord2 (PAN- -0.122 0.885
oposicin-PAN) [0.105]
Coord3 (PAN-PAN- 0.17 1.185
oposicin) [0.107]
Coord4 0.447*** 1.563***
(PAN-oposicin- [0.093]
oposicin)
Conflicto
Confl2 (PAN-PRI- 0.276*** 1.318***
cualquiera) [0.080]
Confl3 (PAN-PRI- 0.965*** 2.624***
cualquiera) [0.111]
Fragmentacin vertical del poder

ndice de 0.123*** 1.131***
yuxtaposicin [0.015]
PAN-PAN-PRI -0.143 0.866
[0.106]
PAN-PAN-PRD -0.167 0.846
[0.223]
PAN-PRI-PAN 0.038 1.039
[0.109]
PAN-PRI-PRI 0.204** 1.227**
[0.094]
PAN-PRI-PRD 0.189 1.208
[0.139]
PAN-PRD-PAN 0.276 1.318
[0.195]
PAN-PRD-PRI 1.028*** 2.796***
[0.132]
PAN-PRD-PRD 0.815*** 2.259***
[0.135]
Competencia electoral
Competencia 0.551*** 1.735*** 0.507*** 1.660*** 0.296*** 1.344*** 0.366*** 1.442*** 0.314*** 1.369***
electoral estatal [0.097] [0.097] [0.103] [0.101] [0.105]
Competencia -0.166*** 0.847*** -0.125*** 0.883*** -0.134*** 0.874*** -0.137*** 0.872*** -0.123*** 0.884***
electoral municipal [0.041] [0.041] [0.041] [0.041] [0.041]

CUADRO 2. Conflicto
intergubernamental y violencia entre crteles en
Mxico, 2007-2012 (Modelo binomial negativo con efectos aleatorios)
(continuacin)
Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5
Coef. CTI Coef. CTI Coef. CTI Coef. CTI Coef. CTI
Cumplimiento de la ley
Ministerios 0.135*** 1.145*** 0.130*** 1.139*** 0.125*** 1.133*** 0.125*** 1.133*** 0.127*** 1.135***
pblicos por [0.015] [0.015] [0.015] [0.015] [0.015]
cada 10 000 hab.
Decapitacin de 0.100*** 1.106*** 0.092*** 1.096*** 0.085*** 1.089*** 0.089*** 1.093*** 0.088*** 1.092***
lderazgo criminal [0.020] [0.020] [0.020] [0.020] [0.020]
Difusin espacial
Violencia en 0.006*** 1.006*** 0.006*** 1.006*** 0.006*** 1.006*** 0.006*** 1.006*** 0.006*** 1.006***
municipios [0.001] [0.001] [0.001] [0.001] [0.001]
vecinos (rezago
de 1 ao)
Controles S S S S S
geogrficos y
sociodemogrficos
Constante -20.017*** -21.045*** -20.178*** -20.896*** -19.985***
[0.991] [1.019] [1.023] [0.999] [1.023]
N 12 080 12 080 12 080 11 911 12 080

Logaritmo de -8 324.86 -8 299.19 -8 288.88 -8 209.04 -8 277.96
verosimilitud
BIC 16 837.7 16 805.16 16 775.15 16 605.79 16 809.71
Fuente: Elaboracin propia. Errores estndar entre corchetes. ***p<0.01, **p<0.05, *p<0.10. Ntese que el
partido de la primera columna es el del presidente; el segundo, el del gobernador, y el tercero, el del alcalde.
PAN-PAN-PAN es la categora de referencia. CTI = cocientes de tasas de incidencia.
Esta impresionante diferencia de cinco veces ms violencia en los estados del

PRD en comparacin con los del PRI sugiere que, contrario al argumento de
la coordinacin, algo inusual sucedi en las regiones gobernadas por la iz-
quierda.
Los resultados de los modelos 4 y 5 aportan evidencia adicional de enor-
me importancia sobre el impacto del conflicto interpartidista en la violencia
criminal.
Los resultados del modelo 4, donde probamos un ndice ordinal de yux-
taposicin, revelan que, manteniendo todo lo dems constante, conforme
un municipio se aleja de una situacin de gobernanza unificada (PAN-PAN-
PAN) en direccin de una gobernanza subnacional de izquierda (PAN-PRD-
PRD), la violencia crece 13.1 por ciento (CTI = 1.131). El efecto acumulativo

DIAGRAMA 2. Impacto de la fragmentacin vertical del poder en la violencia

entre crteles en Mxico, 2007-2012
PAN-PAN-PRI
PAN-PAN-PRD
PAN-PRI-PAN
PAN-PRI-PRI
PAN-PRI-PRD
PAN-PRD-PAN
PAN-PRD-PRI
PAN-PRD-PRD
-1 0 1 2 3
Cociente de tasa de incidencia (reajustado
Fuente: Elaboracin propia. Los CTI del modelo 5 se reajustaron con fines de interpretacin. A los CTI origina-
les se les rest una unidad para mostrar el impacto directo de la yuxtaposicin en la violencia. PAN = partido en
turno en el poder presidencial (conservador); PRI = oposicin (centro); PRD = oposicin (izquierda). Ntese
que el partido de la primera columna es el del presidente; el segundo el del gobernador y el tercero el del al-
calde. PAN-PAN-PAN es la categora de referencia.
significa que un municipio de izquierda en un estado de izquierda experi-

ment 104.8 por ciento (13.1 8 estratos) ms violencia que uno bajo gober-
nanza unificada del PAN.
Los resultados del modelo 5 introducen matices importantes sobre la
naturaleza de la cooperacin y el conflicto intergubernamental. Para facili-
tar la interpretacin de los resultados, el diagrama 2 brinda una representa-
cin ms intuitiva de los hallazgos principales del modelo. Vale la pena
resaltar cuatro resultados.
Primero, la significancia estadstica nula asociada con los casos PAN-PAN-
PRI Y PAN-PAN-PRD muestra que los estados dominados por el PAN experimen-
tan niveles menores de violencia que el resto del pas, sin importar el
partido al mando del municipio. Esto sugiere que la coordinacin entre el
presidente y los gobernadores panistas fue esencial para mantener la vio-
lencia bajo control, como muestra el caso de Baja California.

Segundo, en comparacin con los estados con gobernadores panistas, los

estados pristas no siempre experimentaron mayores niveles de violencia.
Slo en los casos con estructura PAN-PRI-PRI la violencia fue ligeramente
mayor. En comparacin con un caso de gobernanza unificada del PAN, los
municipios pristas en estados pristas experimentaron 22.7 por ciento ms
violencia del narcotrfico. Esto sugiere que el presidente Caldern fue ca-
paz de alcanzar cierto nivel de cooperacin contingente con gobernadores
pristas para luchar contra la violencia criminal, como muestra el caso de
Chihuahua.
Tercero, los resultados muestran, sin ambigedad, que los municipios
en estados gobernados por el PRD experimentaron niveles significativamen-
te mayores de violencia criminal. Los municipios del PRI y del PRD en esta-
dos izquierdistas (PAN-PRD-PRI y PAN-PRD-PRD) en promedio experimentaron,
respectivamente, 179.6 y 125.9 por ciento ms violencia que los municipios
bajo gobernanza unificada del PAN. Como muestra el diagrama 2, los muni-
cipios ms violentos fueron municipios de oposicin en estados de izquier-
da. Estos resultados sugieren que el presidente Caldern no alcanz
ningn nivel significativo de cooperacin con autoridades subnacionales de
izquierda y que su confrontacin con gobernadores y alcaldes y su decisin
de abandonarlos estratgicamente en la lucha contra los crteles deriv en
estallidos de violencia criminal, como muestra el caso de Michoacn.
Finalmente, los resultados del modelo 5 y del diagrama 2 brindan una
prueba ms directa sobre los argumentos de la coordinacin y el conflicto
partidista. Si el argumento de la coordinacin tuviera razn en afirmar que
la intensificacin de la violencia fue resultado de la fragmentacin partidis-
ta sin importar qu partido gobernaba a nivel subnacional deberamos
esperar que los dos casos en los que el poder estaba ms fragmentado verti-
calmente (PAN-PRI-PRD y PAN-PRD-PRI) experimentaran niveles anlogos de
violencia criminal. Sin embargo, no fue as: el caso PAN-PRD-PRI (CTI = 2.796),
con un gobernador de izquierda, arroja casi nueve veces ms violencia cri-
minal que el caso PAN-PRI-PRD (CTI = 1.208), con un gobernador del PRI.
Esta comparacin sugiere que, en la guerra contra las drogas, las relacio-
nes del presidente Caldern con los dos grandes partidos de oposicin difi-
rieron de forma significativa: mientras que el presidente logr cierto grado
de cooperacin con el PRI, el partido que no cuestion la victoria electoral
del presidente y que era un aliado legislativo probable para su agenda eco-
nmica, la relacin con la izquierda estuvo marcada por la confrontacin, el
conflicto y la falta de cooperacin intergubernamental.

Los resultados de las variables de control muestran que otros factores ms

all del conflicto intergubernamental tambin influyeron. En concordancia
con los hallazgos de la sociologa del crimen, los resultados de los diferentes
modelos muestran que los municipios con mayor nmero de hombres jve-
nes y mayor porcentaje de hogares encabezados por mujeres donde los
grupos de narcotraficantes y de criminales reclutan jvenes pandilleros para
que peleen sus guerras experimentaron mayor violencia criminal. En con-
tra de la visin weberiana de que una mayor presencia estatal reduce la vio-
lencia, nuestros hallazgos muestran que los municipios con mayor presencia
judicial ms procuradores tienden a ser ms violentos. Esto podra ser
porque en estos lugares las autoridades judiciales estn coludidas con el
crimen organizado. Finalmente, en concordancia con los estudios sobre la
decapitacin de las organizaciones criminales, nuestros resultados mues-
tran que la muerte de los capos estimul la violencia entre crteles.
En resumen, tras controlar por una amplia variedad de factores polti-
cos, sociodemogrficos, judiciales y geogrficos, nuestros resultados mues-
tran consistentemente que la violencia criminal fue ms intensa en
municipios ubicados en estados gobernados por la izquierda. El hecho de
que nuestras medidas de fragmentacin partidista vertical sigan siendo
significativas en presencia de estos controles indica que la violencia crimi-
nal en zonas gobernadas por la izquierda no se puede reducir nicamente
a factores sociales o idiosincrticos sin tener en cuenta las relaciones pol-
ticas con la federacin.20 La pregunta entonces es por qu y cmo fue que
el conflicto entre izquierda y derecha aliment la violencia del narcotrfi-
co tras la intervencin federal.
Desentraar la intervencin federal: Por qu el conflicto partidista

intergubernamental estimul la violencia criminal?
Si bien nuestros hallazgos empricos muestran que la violencia entre crte-
les durante la guerra contra las drogas fue desproporcionadamente mayor
en ciudades dentro de estados gobernados por la izquierda, los modelos
estadsticos no explican por qu. Para explicar esta conexin necesitamos
entender la naturaleza de la intervencin federal, la manera como el con-
20
Es posible que la violencia entre crteles haya llevado a la fragmentacin partidista, y no al
revs? Un anlisis estadstico bivariado simple (no se muestra) no reporta una asociacin entre la
violencia entre crteles y la alternancia partidista en las elecciones municipales entre 2007 y 2012.

flicto partidista afect la guerra contra las drogas, y las respuestas violentas
de los crteles ante el conflicto intergubernamental.
La guerra contra las drogas y la intervencin federal

La guerra contra las drogas del presidente Caldern y la intervencin mili-
tar pueden dividirse en dos fases: el despliegue inicial del ejrcito y de la
polica federal hacia las regiones ms conflictivas del pas en 2006-2007, y el
desarrollo de una intervencin de seguridad ms integral para reaccionar
ante la virulenta respuesta de los crteles, desde 2008 hasta 2012.
El despliegue inicial de las fuerzas armadas en diciembre de 2006 respon-
di a una necesidad de gobernanza. Al declararle la guerra a los grandes crte-
les del pas, el presidente esperaba que la opinin pblica se olvidara de la
crisis de polarizacin postelectoral y volteara la mirada hacia la creciente crisis
de seguridad del pas. Unificar a la nacin en torno a las fuerzas armadas y a su
comandante en jefe para destruir a los poderosos crteles de las drogas pare-
ca ser un punto de acuerdo que le ayudara al presidente a superar la crisis
poltica. Por ello el despliegue inicial de las fuerzas armadas no discrimin
entre lneas partidistas. Empez en el estado izquierdista de Michoacn
estado natal del presidente y luego se esparci hacia el resto de las regio-
nes ms conflictivas del pas. El presidente Caldern crey que la guerra
contra las drogas sera una victoria militar relativamente sencilla que le per-
mitira trascender la gran crisis postelectoral (Aguilar y Castaeda, 2009).
Sin embargo, las intervenciones del ejrcito y la polica federal para recu-
perar el control territorial y minar a los crteles derivaron en un inesperado
contragolpe y una dramtica escalada de violencia (Merino, 2011; Espinosa
y Rubin, 2015). El xito del gobierno en la decapitacin del liderazgo de los
principales crteles produjo grandes espirales de violencia entre y dentro
de los crteles, y ataques contra funcionarios de seguridad y autoridades
locales. Como la violencia se dispar y varias ciudades y regiones experi-
mentaron un brote de epidemia de violencia, se volvi evidente que la
guerra contra las drogas no era un punto de acuerdo, sino de divisin.
Para fines de 2008, administrar la violencia se volvi el nuevo objetivo
del gobierno federal. El presidente Caldern y su equipo dejaron de ser
funcionarios de un Estado weberiano, el cual en principio intentara reesta-
blecer el monopolio de la violencia, y se convirtieron en polticos oportunis-
tas tratando de adoptar una nueva estrategia de control de daos: aceptar la
responsabilidad de la violencia en reas donde el presidente pudiera per-

suadir a sus copartidarios subnacionales de seguirlo en el enfrentamiento

contra los crteles y los grupos criminales, y culpar a sus rivales polticos por
la violencia en otros lados,21 particularmente a gobernadores y alcaldes de
izquierda.
La pregunta clave es si el giro partidista en la guerra contra las drogas
afect la intervencin federal y si el conflicto intergubernamental estimul
la violencia criminal. Para responder estas preguntas comparamos la inter-
vencin en tres estados, y nos enfocamos en tres ciudades: Tijuana, Baja
California; Apatzingn, Michoacn; y Ciudad Jurez, Chihuahua. Estos ca-
sos representan tres estructuras de integracin partidista vertical: PAN-PAN-
PAN, PAN-PRD-PRD y PAN-PRI-PRI. Estas ciudades son grandes centros urbanos
que funcionan como principales focos del narcotrfico y albergan a podero-
sos grupos criminales. En los tres casos, el gobierno federal lanz una inter-
vencin militar para calmar las guerras entre crteles.
A travs de estudios de caso, evaluamos cmo el partidismo molde la
intervencin federal en cuatro dimensiones: 1) la cooperacin militar-poli-
cial, 2) el proceso judicial de autoridades locales, 3) la estrategia de comuni-
cacin del gobierno federal de atribuir responsabilidades por la creciente
violencia criminal y 4) la asistencia federal para ayudar a las autoridades lo-
cales a lidiar con la multiplicacin de la violencia. Nuestro objetivo es eva-
luar si la variacin de estas cuatro dimensiones contribuy a calmar la
violencia criminal o si la estimul.
Baja California: Tijuana

La intervencin federal (PAN) en la ciudad de Tijuana (PAN) en el estado
noroccidental de Baja California (PAN) ilustra cmo la coordinacin intergu-
bernamental entre los copartidarios federales y subnacionales result en
acciones conjuntas que facilitaron el control de una espiral de violencia
criminal sin precedentes (Sabet, 2012; Durn-Martnez, 2015). La inter-
vencin en Baja California tambin muestra que la coordinacin intergu-
bernamental no es un proceso automtico, exento de problemas; revela, no
obstante, que los incentivos electorales compartidos pueden motivar a los
21
Ley (2014) seala que 45 por ciento del pblico culpaba al gobierno por la violencia en
curso, y 71 por ciento culpaba especficamente al presidente Caldern. En las contiendas subna-
cionales, los candidatos panistas se pusieron del lado del presidente y enfatizaron los beneficios
de largo plazo de sus polticas de seguridad, mientras que los candidatos de oposicin resaltaron
el fracaso de la estrategia militarizada del presidente.

copartidarios de diferentes niveles de gobierno a trabajar juntos y a recupe-

rar la autoridad en territorios bajo el control de los crteles.
Cuna del crtel de Tijuana, Baja California experiment el estallido de
la primera gran guerra entre crteles en Mxico tras la victoria del PAN en el
gobierno del estado en 1989.22 Desde entonces, el crtel de Sinaloa ha pe-
leado una prolongada guerra contra los lderes del crtel de Tijuana, los
hermanos Arellano Flix, por el control de la ciudad de Tijuana, la puerta
de entrada a California. La violencia creci nuevamente en 2007, tras el
despliegue del ejrcito por parte del gobierno federal para controlar la gue-
rra entre crteles y alcanz niveles nunca antes vistos tras el arresto de
Eduardo Arellano Flix, el jefe criminal de Tijuana, en 2008 (Guerrero,
2012). Adems del alza en las ejecuciones, el estado experiment una gran
ola de secuestros, robos de vehculos y asesinatos de autoridades locales,
estatales y de policas durante 2008.
Aunque el gobierno federal despleg miles de militares en Baja Califor-
nia en 2007, el gobernador entrante del PAN, Jos G. Milln (2007-2013) se
acerc directamente al general Sergio Aponte, comandante de la 2 Zona
Militar de Baja California, para solicitar asistencia adicional y hacer frente a
la nueva crisis de seguridad del estado. Aponte accedi y nombr miem-
bros de alto rango de su batalln para servir como jefes policiales a nivel
estatal y municipal. Tras unos meses en funciones, sin embargo, Aponte
public un manifiesto, en los principales peridicos del estado, en el que
denunciaba la extendida corrupcin y colusin con el crimen organizado en
la procuradura estatal, la polica judicial estatal y en la secretara de seguri-
dad pblica y las fuerzas policiales de Tijuana y otras ciudades importantes.
El manifiesto nombraba a ms de cincuenta funcionarios de alto y mediano
rango, principalmente de las administraciones panistas.23
Ante la amenaza de un gran escndalo poltico en un bastin del PAN, el
gobierno federal llev a cabo una intervencin integral en Baja California.
Para proteger a sus copartidarios, el presidente Caldern transfiri al gene-
ral Aponte a otro estado y design al general Alfonso Duarte como nuevo
comandante de la zona militar. El gobernador Milln, a su vez, design al
general Duarte como coordinador de todas las fuerzas policiales del estado
y, con el apoyo del gobierno federal, sac a los funcionarios corruptos del
estado sin proceso judicial de por medio, para prevenir cualquier escndalo
22
Entrevista con Ernesto Ruffo, gobernador de Baja California (1989-1995).
23
La carta se reprodujo en la prensa nacional y local. Vase Martnez (2008).

meditico. Jorge Ramos, el alcalde panista de Tijuana, y su secretario de

seguridad pblica, el coronel Julin Leyzaola, siguieron una estrategia si-
milar y purgaron la polica de la ciudad. La coordinacin en estos casos sig-
nific el manejo estratgico y selectivo de la corrupcin, y la remocin
silenciosa de los funcionarios corruptos vinculados con las administraciones
del PAN; el objetivo era evitar el castigo de los votantes y enviarle un mensa-
je claro a los crteles de Tijuana y Sinaloa de que las autoridades estaban
unidas en sus acciones.
Con apoyo federal, el general Duarte y el coronel Leyzaola adoptaron
una poltica coordinada de mano dura que involucraba 1) el arresto o eli-
minacin de los seores de las drogas y los lderes de sus milicias privadas,
2) decomisos importantes de cargamentos de drogas y 3) confiscacin de
armas. Sin embargo, como reportaron diferentes organizaciones de dere-
chos humanos y la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la
polica militarizada de Baja California llev a cabo muchas de sus acciones
mediante la tortura y viol el debido proceso (Sabet, 2012). A pesar de las
acusaciones de violacin sistemtica y generalizada de derechos humanos,
el gobierno federal apoy las acciones de Duarte y Leyzaola y brind asis-
tencia militar renovada cuando sus jefes civiles fueron blancos de ataques
criminales.
Con asistencia federal, incluyendo generosas transferencias econmi-
cas, el gobernador Milln y los sucesivos alcaldes de Tijuana del PAN y del
PRI lanzaron una serie de programas de inversin econmica y social enfoca-
dos a los jvenes. El objetivo era restaurar la actividad econmica en Tijua-
na, reconstruir la imagen pblica de la ciudad, abrir nuevas oportunidades
de negocio para los jvenes y prevenir que continuaran unindose a las
pandillas que terminaban por incorporarse a los crteles.
La intervencin federal en Baja California y Tijuana logr reducir una
gran espiral de violencia criminal hasta un nivel previo a la crisis porque las
autoridades federales, estatales y locales pudieron comprometerse y coor-
dinar sus acciones para implementar una amplia agenda de seguridad (Du-
rn-Martnez, 2015). La intervencin militar fue efectiva porque una
polica nueva y relativamente ms limpia en Tijuana brind informacin
esencial a los funcionarios del ejrcito y la polica federal, lo que facilit
mltiples arrestos y decomisos. La proteccin federal que recibi el alcal-
de de Tijuana cuando su administracin tuvo que enfrentarse a un duro
contragolpe criminal evit que los crteles capturaran el gobierno local e
impuls al alcalde a llevar a cabo ms purgas policiales. Finalmente, las

acciones coordinadas en poltica social brindaron oportunidades para la

movilidad econmica y social de los jvenes, cuya nica opcin atractiva
de movilidad econmica haba sido unirse a las milicias privadas de los
crteles.
Sin las redes informales de proteccin de la polica local, el crtel de Ti-
juana se debilit. Sin el acceso extendido a los jvenes y las pandillas, las
milicias privadas del crtel perdieron efectividad. La alineacin de las dife-
rentes autoridades panistas y su trabajo mancomunado alentaron a los cr-
teles rivales a dejar la ciudad y el estado, y as evitaron disputas territoriales
futuras. Aunque esta estrategia coordinada desactiv una epidemia de vio-
lencia, Tijuana sigui siendo una ciudad muy violenta porque el negocio de
contrabando de droga hacia Estados Unidos no dej de aportar ganancias,
las armas de asalto siguieron llegando a Mxico desde Estados Unidos
(Dube, Dube, Garca-Ponce, 2013) y el crtel de Tijuana sigui gozando de
cierto grado de proteccin a nivel estatal por parte de unidades que el go-
bierno federal y el gobernador dejaron sin purga con el fin de evitar un es-
cndalo poltico mayor.
Michoacn: Apatzingn
El caso de Michoacn en la costa Pacfico, y de la ciudad de Apatzingn
centro de la actividad econmica y poltica en la parte sur del estado
ilustran cmo el conflicto intergubernamental entre las autoridades federa-
les (conservadoras) y subnacionales (izquierdistas), y el uso partidista de la
aplicacin de la ley por parte del gobierno federal condujeron a espirales de
violencia criminal y facilitaron el crecimiento de Los Caballeros Templa-
rios un crtel surgido en 2010 como la autoridad de facto en Mi-
choacn.
Las guerras entre crteles en Michoacn empezaron tras la primera vic-
toria de la oposicin (de izquierda) en el estado, en 2002, cuando el crtel
del Golfo y su ejrcito privado, los Zetas, entraron a Michoacn para dispu-
tar el monopolio del narcotrfico a los hermanos Valencia24 y sus aliados,
los hermanos Arellano Flix cuya expansin se haba dado bajo la pro-
teccin de funcionarios de la administracin prista de Vctor Manuel Ti-
noco Rub (Maldonado, 2012). Cuando los Zetas y sus aliados locales, La
Familia Michoacana, vencieron a los hermanos Valencia y los expulsaron
24
Entrevista con Lzaro Crdenas Batel, gobernador de Michoacn (2002-2008).

del estado, La Familia y los Zetas entraron en conflicto por la hegemona

criminal del estado. Entre 2005 y 2006, la violencia escal, y Apatzingn y
sus alrededores la regin del Valle de Apatzingn y Tierra Caliente
se volvieron el epicentro de grandes guerras territoriales por el trasiego de
la droga.
La primera intervencin federal de la administracin del presidente
Caldern se dio por solicitud del gobernador izquierdista Lzaro Crdenas
Batel en diciembre de 2006. Esto muestra que, a pesar de las rivalidades
polticas, los funcionarios subnacionales del PRD no dudaron en pedir asis-
tencia federal cuando enfrentaron grandes amenazas criminales. De hecho,
la cooperacin entre el gobierno federal y el gobernador Crdenas facilit el
xito de la intervencin inicial. Este esfuerzo militar-policial conjunto de-
bilit a los Zetas cuyos miembros tuvieron que regresar al estado de Ta-
maulipas, al noreste, para defender su propio territorio de otra intervencin
militar (Guerrero, 2011) y socav a jugadores clave de las extensas redes
de produccin y distribucin de drogas de La Familia.
Tras el xito militar inicial, sin embargo, La Familia lanz un gran con-
traataque y en 2008 perpetr un ataque terrorista contra la poblacin civil
reunida en el centro de Morelia, capital del estado, durante las celebracio-
nes de la Independencia, y culp a los Zetas. Aunque el gobernador Go-
doy tuvo una buena relacin de trabajo con el presidente Caldern al inicio
de 2008, y aunque l y el ex gobernador Crdenas compartieron con el
presidente la sospecha de que 10 por ciento de las autoridades municipa-
les del estado estuvieran en la nmina de La Familia,25 la cooperacin in-
tergubernamental se colaps tras el ataque terrorista. El gobierno federal
dej de compartir informacin de seguridad con el gobierno del estado y el
ejrcito dej de coordinar acciones con las fuerzas policiales estatales y
municipales. Adems, el gobierno federal suspendi cualquier interven-
cin econmica y social conjunta con en el estado y redujo significativa-
mente el presupuesto estatal.26
El conflicto intergubernamental alcanz un punto lgido cuando el go-
bierno federal lanz unilateralmente un mega arresto de doce alcaldes mi-
choacanos de los tres partidos polticos principales la mayora de la
regin del Valle de Apatzingn y Tierra Caliente y de veintitrs funcio-
narios de alto y mediano rango del gabinete de seguridad de Godoy en
25
Entrevista con Leonel Godoy, gobernador de Michoacn (2008-2012).
26
Ibid.

mayo de 2009, 72 horas antes de que se iniciara la campaa para renoval el

Congreso federal. Se acus a estos funcionarios de proteger a La Familia y
el gobernador Godoy no se enter de la operacin hasta que las fuerzas
federales estaban irrumpiendo las sedes de los poderes estatales. Tras el
arresto, el gobierno federal lanz una campaa en los medios nacionales
para sealar al gobernador y a la izquierda como corruptos e ineptos. Sin
embargo, un ao despus salieron libres todos menos uno de los funciona-
rios acusados, y un reporte de la CNDH concluy que la mayora de los arres-
tos haban sido ilegales y que se haba violado el debido proceso (El
Economista, 2009).
En entrevistas, ex miembros de los aparatos de seguridad del presidente
Caldern aseguran que el gobierno federal no inform al gobernador por-
que saba que su medio hermano era parte de la nmina de La Familia y
que haba facilitado la infiltracin del crtel en el gobierno estatal.27 Duran-
te 2008, se hicieron investigaciones para llevar a cabo la intervencin, y para
enero de 2009 las autoridades federales ya estaban listas para dirigir el arres-
to, pero el presidente Caldern pidi que esperaran hasta estar seguros de
que los casos estuvieran judicialmente blindados. Las autoridades federa-
les afirman que, aunque cada caso estuvo respaldado por evidencia slida,
jueces corruptos en los estados dejaron libres a todos menos a uno de los
funcionarios inculpados.28
Tras el mega arresto, la cooperacin intergubernamental de las fuerzas
armadas y la polica federal con las autoridades estatales y locales se desmo-
ron, y el gobierno federal y las autoridades locales de Michoacn entraron
en una etapa de conflicto intenso. La intervencin federal en el Valle de
Apatzingn y Tierra Caliente ya no fue un esfuerzo conjunto. Segn fun-
cionarios federales, el gobierno decidi no cooperar con autoridades locales
corruptas.29 Segn el gobernador Godoy, tras el mega arresto, la relacin con
el gobierno federal qued marcada por la desconfianza, la hostilidad perso-
nal y la rivalidad poltica.30
Genaro Guzar, el alcalde izquierdista de Apatzingn uno de los doce
alcaldes arrestados en 2009 lament amargamente la falta de coope-
27
Entrevista annima con funcionario de seguridad federal.
28
Entrevista con Guillermo Valds, ex director del servicio secreto mexicano (Centro de In-
vestigacin y Seguridad Nacional, CISEN) durante la presidencia de Caldern.
29
Ibid.
30
Entrevista con Godoy.

racin intergubernamental tras su regreso de prisin: Cuando haba un

secuestro importante en la ciudad [el ejrcito y la polica federal] se encar-
gaban de la situacin y no se molestaban en informarme (Animal Poltico,
2011). Sus recuerdos de la ocupacin militar en Apatzingn en diciembre
de 2010, cuando supuestamente el gobierno federal mat a Nazario More-
no, lder mximo de La Familia, son muy crticos. Afirm que la polica
federal ha violado a muchachas y socavado los derechos humanos de los
habitantes (Ferrer y Martnez, 2010). Sin informacin local apropiada, el
gobierno federal crey y anunci en televisin nacional haber matado
a Nazario Moreno. Sin embargo, el capo sobrevivi al ataque, se escondi
y transform a La Familia en un nuevo grupo criminal: Los Caballeros
Templarios.
Tras el mega arresto, en medio de la creciente tensin entre las fuerzas
de seguridad federales y las autoridades subnacionales, Los Caballeros
Templarios aprovecharon la creciente vulnerabilidad de los alcaldes de la
regin del Valle de Apatzingn y Tierra Caliente para empezar a apoderarse
de los gobiernos locales, de sus finanzas y de los negocios locales (e. g. pro-
ductores de limn y aguacate), e intimidar a los ciudadanos mediante la
extorsin y el secuestro. A partir de 2009, el estado de Michoacn experi-
ment una ola de ataques criminales contra autoridades locales que alcanz
su punto ms alto durante las elecciones estatales de 2011.31
Durante las reidas elecciones estatales y municipales de 2011, en las
que Luisa Mara Caldern, hermana del presidente, contendi por la gu-
bernatura, la polarizacin entre el gobierno federal y el gobernador del PRD
se volvi particularmente aguda. Los Caballeros Templarios aprovecharon
este conflicto y, mediante la coercin y el asesinato de autoridades locales,
candidatos polticos y activistas partidistas, trataron de influir en las campa-
as y en los resultados electorales. Tras la eleccin, los Templarios tomaron
el control del gobierno estatal y de un buen nmero de municipios; saquea-
ron las arcas municipales, expandieron los impuestos criminales hacia ne-
gocios e individuos y exigieron obediencia ciudadana. Cuando los alcaldes
de izquierda que no queran entregar sus recursos a los Templarios y solici-
taron proteccin federal, las autoridades nacionales simplemente no res-
31
Trejo y Ley (2015) brindan evidencia de esta ola de ataques en Michoacn y el resto del
pas. Sus anlisis estadsticos muestran que los alcaldes en estados gobernados por la izquierda
fueron significativamente ms vulnerables ante ataques criminales que aquellos en estados pa-
nistas.

pondieron. Un caso paradigmtico es el de Ygnacio Lpez, un reconocido

doctor, activista social y alcalde izquierdista de Santa Ana Maya, quien fue
brutalmente asesinado tras hacer una huelga de hambre para protestar con-
tra la bancarrota de su municipio.32
La ruptura de la cooperacin intergubernamental signific que las auto-
ridades federales ya no tuvieron acceso a informacin local y que las autori-
dades locales ya no contaron con proteccin federal adecuada frente a los
ataques criminales. La Familia y Los Caballeros Templarios aprovecharon
estos conflictos para establecer una nueva gobernanza criminal en los mu-
nicipios. A diferencia de Baja California, donde la cooperacin interguber-
namental permiti que el gobierno federal recuperara parcialmente el
monopolio de la violencia y reestableciera el orden, en Michoacn la es-
trategia punitiva del gobierno federal contra el gobernador y los alcaldes
de izquierda le permiti a los Templarios convertirse en los gobernantes de
facto de Michoacn.
Pero el caso de Michoacn no es nico. La intervencin federal en el
estado izquierdista de Guerrero sigui una lgica similar de castigo contra
las autoridades subnacionales. Cuando el alcalde izquierdista de Acapulco,
Flix Salgado (2005-2008), solicit asistencia federal tras recibir amenazas
de muerte de organizaciones criminales, las autoridades federales lo acusa-
ron en televisin nacional de proteger al crimen organizado (Pacheco,
2007). Aunque se retractaron pblicamente dos semanas despus, Salgado
y sus sucesores se volvieron vulnerables ante ataques criminales. Frente a
los procesos judiciales selectivos del gobierno federal, y desprovistos de
proteccin federal adecuada, los alcaldes del PRI y PRD en Guerrero fueron
incapaces de defender sus municipios de la toma del poder local por parte
del crimen organizado (Trejo y Ley, 2015).
En el estado norteo de Zacatecas, el gobierno federal no asisti a la
gobernadora de izquierda, Amalia Garca, para evitar el dao colateral de
la violencia epidmica del vecino estado de Tamaulipas.33 A diferencia de
Aguascalientes y Guanajuato, donde las autoridades federales trabajaron
con los gobernadores panistas para evitar daos colaterales de la violencia
en estados colindantes, las autoridades federales acusaron a la gobernadora
de Zacatecas de corrupcin e ineptitud cuando los presos federales que
32
Entrevista annima con colaboradores cercanos de Ygnacio Lpez. Vase tambin Reforma
(2013)
33
Entrevista con Amalia Garca, gobernadora de Zacatecas (2004-2010).

haban sido reubicados en su estado se escaparon. Los Zetas cuya base

de operaciones estaba en Tamaulipas fcilmente tomaron el control de
partes importantes del estado.
Chihuahua: Ciudad Jurez

La intervencin federal en Ciudad Jurez (PRI) en el estado norteo de
Chihuahua (PRI), ilustra un caso de cooperacin contingente: uno en el que
circunstancias excepcionales llevaron al gobierno federal a colaborar con el
PRI, pero en el que el presidente Caldern no adopt una estrategia para
castigar a las autoridades subnacionales del PRI, como hizo contra la izquier-
da en Michoacn. El caso demuestra que la cooperacin intergubernamen-
tal circunstancial contribuy a disminuir la epidemia de violencia criminal
hasta niveles previos a la crisis en Jurez.
Tras ms de una dcada de disputas territoriales entre los crteles de
Jurez y de Sinaloa, la violencia criminal en Jurez alcanz su cima en 2008,
llevando al gobernador Jos Reyes Baeza y al alcalde de Jurez, Jos Reyes
Ferriz, a solicitar una intervencin federal (Zuba, 2008). Como en otras
partes del pas, la intervencin federal llev a un contragolpe criminal y a
una escalada sin precedentes de la violencia criminal, convirtiendo a Jurez
en la ciudad ms peligrosa del mundo. Las autoridades federales y subna-
cionales se culparon mutuamente por la escalada de violencia y la coopera-
cin inicial se rompi (Gonzlez, 2008).
Sin embargo, el mal manejo de una masacre contra civiles en el barrio
obrero de Villas de Salvrcar, cuando el presidente Caldern criminaliz
pblicamente a un grupo de 15 estudiantes que haban sido trgicamente
asesinados por sicarios de un crtel, quienes los haban confundido con una
banda rival, desat una ola de furia que oblig a Caldern a reformular la
intervencin federal (Aziz, 2012). Aunque de inicio el presidente se salt a
los gobiernos estatal y local en el desarrollo de las primeras fases del progra-
ma Todos somos Jurez una ambiciosa intervencin social que inclua
la expansin de la infraestructura pblica, transporte, guarderas y oportu-
nidades culturales para estudiantes jvenes la creciente presin de la
sociedad civil oblig al gobierno federal a cooperar con las autoridades sub-
nacionales del PRI en la implementacin del programa.34
34
Entrevistas annimas con dos activistas sociales en Jurez.

A pesar de que el procurador federal haba reunido evidencias impor-

tantes de que el gobernador Reyes Baeza y el procurador estatal haban
protegido al crtel de Jurez (Lagunas, 2012), el gobierno federal estratgi-
camente decidi no enjuiciarlos ni filtrar informacin a los medios como
s lo hizo en Michoacn y ms bien decidi cooperar con el gobernador
estatal entrante del PRI. Bajo este nuevo esquema de cooperacin, las auto-
ridades federales consiguieron persuadir a Hctor Murgua, el nuevo alcal-
de de Jurez, de designar al coronel Julin Leyzaola ex jefe de la polica
de Tijuana como jefe de la polica de Jurez. Tras un duro comienzo en el
que Murgua, su equipo de seguridad y Leyzaola sobrevivieron a diferentes
ataques de fuerzas federales (Lujn, 2011) y en el que las transferencias
federales al municipio para la reforma del aparato de seguridad se suspen-
dieron, el gobierno federal termin por apoyar el intento de Leyzaola de
purgar a la polica local y acord con las autoridades de la ciudad para supe-
rar la epidemia del crimen con una combinacin de polticas de mano dura,
reformas policiales y una ambiciosa intervencin social.
Si bien la movilizacin de la sociedad civil desempe un papel impor-
tante al exigir la coordinacin intergubernamental, la cooperacin entre
autoridades federales y subnacionales se dio porque involucraba a gober-
nadores y alcaldes del PRI el partido que no cuestion la eleccin de
Caldern y que era un probable socio legislativo para su agenda de refor-
mas econmicas. Esta cooperacin contingente rindi frutos: la informa-
cin de inteligencia compartida entre las policas locales reformadas, por
un lado, y el ejrcito y la polica federal, por el otro, facilit tanto la decapi-
tacin de los crteles y de las milicias privadas como el decomiso de carga-
mentos de drogas y armas; adems, la adopcin de un programa extensivo
de distribucin de bienes pblicos contribuy a mermar a las milicias pri-
vadas de los crteles. Estas acciones debilitaron a los crteles de Jurez y de
Sinaloa y ayudaron a los gobiernos locales a resistir los intentos violentos de
captura del gobierno y de la sociedad civil. Aunque la cooperacin contin-
gente entre autoridades panistas y pristas le puso fin a la epidemia de
violencia en Jurez, la ciudad sigui siendo un lugar relativamente violento
por las mismas razones por las que Tijuana sigui siendo un centro urbano
conflictivo.
La cooperacin contingente entre las autoridades federales del PAN y los
funcionarios subnacionales del PRI que contribuy a terminar la epidemia
de violencia en Jurez tambin se dio en Monterrey, en el estado de Nuevo
Len, donde poderosas asociaciones empresariales y diferentes grupos de

la sociedad civil obligaron a las autoridades federales y subnacionales del

PRI a cooperar para controlar la violencia (Conger, 2014). Ntese que en
otros estados donde no hubo presin de la sociedad civil, las autoridades
federales del PAN no apoyaron a los gobernadores y alcaldes del PRI a con-
frontar las escaladas de violencia criminal, como muestra el caso emblem-
tico de Tamaulipas. Si bien no hubo cooperacin PAN-PRI, cabe resaltar que
el gobierno federal no castig a los funcionarios subnacionales del PRI me-
diante el proceso judicial selectivo o la exposicin en los medios nacionales,
a pesar de la existencia de mltiples evidencias que vinculaban a ex gober-
nadores y alcaldes pristas con el crtel del Golfo o con los Zetas.
Conclusiones
Hace poco ms de cincuenta aos, en su influyente estudio sobre federalis-
mo, William Riker introdujo la importancia de los partidos polticos para el
estudio de la cooperacin intergubernamental y sugiri que la alineacin
partidista vertical produca polticas ms coherentes y eficientes que la frag-
mentacin vertical. Con base en este argumento, estudiosos de la violencia
del narcotrfico en Mxico han afirmado que la incapacidad de los gobier-
nos federal y subnacionales de oposicin para coordinar logsticamente sus
acciones y luchar contra los crteles de la droga explica que la violencia se
haya multiplicado por seis desde la intervencin federal de 2007 en la gue-
rra contra las drogas.
En este artculo hemos cuestionado el argumento de la coordinacin y
sugerido que la distribucin desigual de la violencia criminal tras la interven-
cin federal no fue resultado de las diferencias logsticas entre gobiernos de
diferentes partidos. Hemos presentado vasta evidencia cuantitativa y cualita-
tiva que muestra que el conflicto partidista intergubernamental entre derecha
e izquierda llev a las autoridades federales del PAN a desarrollar intervencio-
nes militares y policiales efectivas en regiones donde gobernaban copartida-
rios del presidente, pero intervenciones parcializadas y confrontativas donde
gobernaban los enemigos polticos del presidente. Mediante estudios de
caso mostramos que el uso partidista del ejrcito y las fuerzas federales, y la
politizacin del aparato de seguridad y de justicia, no slo contribuyeron a
la intensificacin de la violencia criminal en las regiones de izquierda, sino
que tambin volvieron ms vulnerables a los alcaldes y a los municipios de
oposicin ante ataques criminales. Fue en estos espacios donde el narcotr-
fico captur gobiernos locales y a la sociedad mediante la violencia letal.

Nuestros hallazgos empricos tienen tres implicaciones tericas impor-

tantes para el estudio de la gobernanza y la violencia criminal en sistemas
federales.
Primero, al introducir el partidismo y el conflicto partidista en nuestra
concepcin de las relaciones intergubernamentales, mostramos que los in-
centivos electorales pueden definir los resultados de las polticas pblicas
en sistemas federales. Si bien los estudiosos de la poltica redistributiva re-
conocieron hace tiempo la importancia del papel de los incentivos electora-
les en la asignacin del gasto pblico, los expertos en temas de violencia y
seguridad apenas han empezado a reconocer el uso partidista de la aplica-
cin de la ley. En concordancia con las teoras redistributivas y con el impor-
tante hallazgo de Wilkinson sobre el uso partidista de las fuerzas policiales
para controlar la violencia entre grupos religiosos en India, en este artculo
hemos brindado vasta evidencia sobre el uso partidista de la aplicacin de la
ley en la guerra contra las drogas en Mxico. Hemos dado cuenta de los in-
centivos polticos que llevaron al presidente a desplegar fuerzas federales
para proteger a sus copartidarios subnacionales que enfrentaban grandes
olas de violencia criminal, pero a castigar y dejar desprotegidos a sus enemi-
gos que enfrentaban condiciones similares.
Segundo, nuestros hallazgos cuestionan el supuesto weberiano clsico
de que los funcionarios pblicos siempre querrn adoptar polticas que
maximicen el monopolio estatal de la violencia. En concordancia con los
hallazgos de Wilkinson y Staniland para el sur de Asia, y con los de Acemo-
glu, Robinson y Santos, y Auyero para Sudamrica, nuestros resultados
muestran que en condiciones de polarizacin poltica aguda entre derecha
e izquierda, las autoridades federales en Mxico buscaron administrar la
violencia criminal con fines electorales; idearon intencionalmente inter-
venciones militares y policiales, judiciales y de comunicacin para proteger
a los copartidarios del presidente, y coordinaron polticas de seguridad con
ellos, pero deliberadamente dejaron desprotegidos a los enemigos polticos
del presidente, se negaron a cooperar con ellos y luego los acusaron pbli-
camente de corrupcin e ineptitud. Este hallazgo sugiere que el supuesto
generalizado de que los agentes estatales siempre buscarn monopolizar la
violencia carece de fundamento: en condiciones de polarizacin poltica
aguda, los agentes estatales tienen incentivos para proteger a sus aliados,
pero tienden a tolerar la violencia para castigar a sus enemigos polticos.
Finalmente, ms all de la teora, nuestros hallazgos tienen implicacio-
nes polticas importantes para Mxico. En contra del argumento de la coor-

dinacin, que ha llevado a estudiosos y legisladores a dudar de la eficacia

del federalismo mexicano y a enfatizar un enfoque centralista de la aplica-
cin de la ley (law enforcement), nuestros hallazgos sealan la imperiosa ne-
cesidad de introducir contrapesos para restringir el uso poltico y faccioso
de las fuerzas militares y policiales y del poder judicial en Mxico. Aunque
la conviccin centralista ha llevado a funcionarios federales a sealar a au-
toridades municipales y policas locales como enemigos corruptos en la
guerra contra las drogas, nuestros hallazgos sugieren que un poder federal
sin contrapesos contribuy de forma importante a intensificar la violencia
entre crteles, a la rpida erosin institucional de los gobiernos municipales
y a la captura de las instituciones locales por parte de los narcotraficantes y
el crimen organizado. Imponer controles ms estrictos a las autoridades
federales mexicanas para evitar que un presidente vuelva a utilizar a la
polica federal, al ejrcito y a las procuraduras para castigar a sus rivales
polticos y asistir a sus copartidarios, sera una reforma institucional absolu-
tamente esencial para establecer el Estado de derecho y sentar las bases
institucionales para terminar con las olas de violencia criminal que tienen
postrado a Mxico. Pg
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Trejo y Ley, Violencia y Conflcto Interpartidista

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Federalismo, drogas y violencia

Por qu el conflicto partidista intergubernamental

Resumen: La visin dominante del dramtico aumento de la violencia criminal en Mxico

*Traduccin del ingls por Ana Ins Fernndez Ayala.

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 PP. 11-56 Poltica y gobierno 11

renciadas ante la violencia del narcotrfico: coadyuv y protegi a sus correligionarios

Federalism, Drugs, and Violence: Why Intergovernmental Partisan Conflict

U no de los supuestos ms aceptados en el estudio de la gobernanza y la

12 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

Una serie de trabajos importantes sobre gobernanza en pases de ingre-

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 13

A partir de un enfoque estratgico sobre la gobernanza, en este artculo

14 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

ataques criminales y los ayudaron a purgar sus fuerzas policiales; coordina-

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 15

cional, PRI). El argumento de la coordinacin se sostiene si no encontramos

16 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

cin presidencial de Mxico en 2006, en la segunda parte describimos el

La regulacin del crimen y la violencia en las federaciones:

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 17

des federales cuando enfrentan situaciones particularmente violentas. En

18 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

Segn el argumento de Urrusti, la alineacin partidista vertical permite

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 19

el despliegue de fuerzas policiales para confrontar estallidos de violencia

20 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

tran que, bajo condiciones de polarizacin social o poltica, las autoridades

H1. La violencia entre crteles ser ms intensa en regiones donde el poder

Ms all de Riker, el argumento del conflicto partidista propone que en un

H2. La violencia entre crteles ser ms intensa en regiones gobernadas por

Ntese que mientras la violencia criminal en H1 resulta de la incapacidad

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 21

dente de castigar a sus rivales polticos subnacionales al dejar sin proteccin

Las guerras contra las drogas en Mxico y la polarizacin poltica

La eleccin presidencial de 2006

22 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

DIAGRAMA 1a. Posicin ideolgica de los partidos mexicanos bajo el dominio

Fuente: Klesner (2005).

DIAGRAMA 1b. Posicin ideolgica de los partidos mexicanos en democracia,

muestra el diagrama 1b, en el periodo postautoritario las dimensiones eco-

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 23

temente. En el frente sociocultural, el PRD en la Ciudad de Mxico enarbo-

24 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

Lpez Obrador no acept la derrota, denunci un gran fraude electoral, e

Las guerras entre crteles y la evolucin de la violencia

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 25

loa y Golfo. Para principios de la dcada de 2000, apareci un nuevo crtel,

26 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

MAPA 1a. Geografade la violencia entre crteles en Mxico (asesinatos/

Fuente: Base de datos sobre Violencia Criminal en Mxico (Trejo y Ley).

MAPA 1b. Geografade la violencia entre crteles en Mxico (asesinatos/

Fuente: Base de datos sobre Violencia Criminal en Mxico (Trejo y Ley).

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 27

Mxico se haba transformado de una industria dominada por cinco crteles

El conflicto partidista y la violencia del narcotrfico:

28 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

Coordinacin contra el conflicto partidista

Para poner a prueba los argumentos de coordinacin (H1) y de conflicto

VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016 Poltica y gobierno 29

quiera), Confl2 son casos de gobernadores de oposicin de centro (PAN, PRI,

30 Poltica y gobierno VOLUMEN XXIII NMERO 1 I SEMESTRE DE 2016

CUADRO 1. Fragmentacin partidista en los tres rdenes de gobierno,

Explicaciones alternativas y controles

Controlamos por una serie de variables polticas, policiales, judiciales, so-