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LC/W. 6
9 de agosto de 2004
ORIGINAL: ESPAOL
(versin preliminar)1
1
El presente documento tiene como objeto difundir una versin preliminar de la traduccin realizada en CEPAL de la ltima revisin
del Handbook of Statistical Organization: The Operation and Organization of Statistical Agency publicado con la sigla
ST/ESA/STAT/SER.F/88 en 2003 por la Divisin Estadstica del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de la ONU.
La publicacin de la versin definitiva y oficial de la traduccin est en proceso; sin embargo considerando su gran utilidad, no
solamente en la organizacin de una oficina de estadstica, sino tambin por las orientaciones muy relevantes que ofrece para el
diseo de una estrategia nacional de construccin y fortalecimiento de un verdadero sistema nacional de estadsticas, se ha decidido
esta difusin preliminar.
Esta versin restringida no ha sido sometida a una revisin editorial formal.
04-8-619
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
NOTA
Prlogo
numerosas mejoras. Las sugerencias de Jason Brody permitieron hacer ms accesible el texto
a los lectores. Varios funcionarios de la Divisin de Estadstica hicieron contribuciones al
borrador final, pero tres de ellos merecen una mencin especial: Angela Me, que organiz la
produccin de los borradores iniciales y aport asimismo muchas sugerencias valiosas en lo
sustantivo en todas las etapas del proceso; y Sabine Warschburger e Isabela Heng, que
organizaron y compusieron el borrador final. El captulo VII, Gestin de la tecnologa de la
informacin, se debe principalmente a Jack Arthur. Sin embargo, la responsabilidad de la
versin final del presente manual, y de todos los errores u omisiones, es de Hermann
Habermann y Willem de Vries, que tomaron las decisiones finales sobre su contenido y
estructura.
Nitin Desai
Secretario General Adjunto
Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
NDICE
Prlogo.............................................................................................................................................. i
Introduccin..................................................................................................................................... 1
I. FUNDAMENTOS DE UN ORGANISMO DE ESTADSTICA................................................ 5
A. INDEPENDENCIA .......................................................................................................... 5
B. RELEVANCIA .............................................................................................................. 7
C. CREDIBILIDAD ............................................................................................................ 9
D. POLTICAS CON RESPECTO A LOS INFORMANTES ....................................................... 10
II. EL SISTEMA ESTADSTICO ................................................................................................ 13
A. ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE ESTADSTICA ............................................................ 13
1. Instituciones nicas ............................................................................................... 13
2. Ms de una institucin ......................................................................................... 16
3. Importancia del reconocimiento institucional ...................................................... 18
B. INSTRUMENTOS DE COORDINACIN .......................................................................... 18
1. Incentivos ............................................................................................................. 19
2. Algunos mecanismos tiles .................................................................................. 21
3. Consejo nacional de estadstica........................................................................... 22
4. Coordinacin de presupuestos y normas ............................................................. 22
5. Asignacin del personal ....................................................................................... 23
6. Instrumentos de coordinacin para los organismos descentralizados ................ 23
7. El papel del banco central ................................................................................... 25
C. EL JEFE DE ESTADSTICA ........................................................................................... 26
1. Los superiores del jefe de estadstica................................................................... 27
2. Los colegas del jefe de estadstica ....................................................................... 28
3. Requisitos del jefe de estadstica.......................................................................... 29
4. Duracin del mandato del jefe de estadstica ...................................................... 30
5. Pedidos de renuncia y amenazas de renuncia ..................................................... 31
6. Facultades del jefe de estadstica......................................................................... 32
7. Competencia del jefe de estadstica ..................................................................... 33
D. EL CONSEJO NACIONAL DE ESTADSTICAS................................................................. 34
1. Supervisin o asesoramiento................................................................................ 34
2. Composicin......................................................................................................... 37
3. Presidencia........................................................................................................... 38
4. Secretara ............................................................................................................. 38
5. Programa de trabajo............................................................................................ 39
6. Frecuencia de las reuniones ................................................................................ 40
7. Comits asesores .................................................................................................. 40
8. rganos especiales .............................................................................................. 41
E. LEGISLACIN ............................................................................................................ 41
1. Actores principales............................................................................................... 42
2. Extensin de la ley................................................................................................ 43
3. La ley: disuasin y cumplimiento........................................................................ 43
4. El acceso a la informacin protegida por otras leyes ......................................... 44
5. Asesoramiento jurdico ........................................................................................ 44
iii
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Introduccin
La tercera edicin del Manual est dividida en las reas siguientes: principios
generales de un organismo y un sistema de estadstica; recoleccin de datos y polticas
relativas a los encuestados; necesidades de los usuarios; principios y ejemplos de
organizacin y gestin; y directrices para la difusin.
2
Documentos Oficiales del Consejo Econmico y Social, 1994, suplemento N 9 (E/1994/29), cap. V.
1
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
de los factores que pueden ayudar al personal de un organismo a decidirse por una u otra
aplicacin; y, por ltimo, una advertencia de que, a pesar de que determinadas soluciones
puedan ser preferibles, ninguna es universal. En particular, es preciso entender que si
bien el Manual proporciona orientaciones claras y firmes en estas reas, la situacin de
cada pas es nica y solo quienes trabajan en l pueden determinar la utilidad de las
orientaciones que aqu se ofrecen. Por este motivo, esta obra no puede ser normativa en
un sentido genrico. No obstante, puede resultar ilustrativa por los ejemplos que contiene
y las sugerencias sobre las formas de aprender de ellos, y puede establecer un conjunto
reducido de principios generales que parecen haber superado los retos temporales y
geogrficos, las tradiciones y los contextos jurdicos, las polticas y el desarrollo
econmico, las necesidades y las expectativas. Si el Manual logra servir para todo eso,
sus objetivos se habrn cumplido.
Pese a su flexibilidad, la tercera edicin del Manual, al igual que las obras que le
precedieron,3 es inflexible en determinados aspectos. Exhorta al jefe de estadstica y al
personal a rechazar toda interferencia de partes interesadas sobre la forma en que se
recopilan y combinan los hechos para generar las estadsticas o sobre los mtodos y la
oportunidad en que se hacen pblicos. Asimismo, se subraya reiteradamente el
requerimiento de que la informacin reunida por los organismos de estadstica sea
siempre confidencial e inviolable. Si los datos individuales no se manejan
confidencialmente, el funcionamiento del organismo de estadstica dejar de ser eficiente.
Una nueva generacin, con capacidades y recursos hasta ahora inigualados, debe
hacer frente a la responsabilidad de dirigir los organismos de estadstica de hoy. Los
registros de las prcticas aplicadas con anterioridad, sobre todo las que resultaron
fructferas, pueden servirles para llevar a cabo esta tarea. Sin embargo, el entorno en que
se crean y difunden las estadsticas oficiales se ha modificado, y sigue cambiando tan
profundamente que las experiencias del pasado solo pueden aplicarse parcialmente.
Algunos de estos cambios se deben a los avances tecnolgicos y evolucionan a una
velocidad increble. Otros son consecuencia de las innovaciones sociales, jurdicas e
institucionales. Otras ms son el fruto de un aumento de la riqueza, de las mejoras en
materia de educacin y de un empleo ms refinado que nunca de los conocimientos.
Jams se ha esperado tanto de las estadsticas; jams han tenido los estadsticos
tantos medios a su disposicin; y jams ha existido tal predisposicin a aprender de los
otros y a normalizar internacionalmente los resultados de ese aprendizaje. Ello no implica
que estos avances se hayan distribuido de un modo uniforme u ptimo, ni sugiere que no
haya tensiones o incluso crisis. Indudablemente, hay dificultades. En algunos casos, el
slido vnculo que conectaba a los gobiernos con los organismos de estadsticas se ha
visto cuestionado y es ms frgil hoy que en el pasado. Es posible que algunos
organismos analicen retrospectivamente su desempeo y no vean reflejados en l los
cambios tecnolgicos y econmicos mencionados ms arriba.
3
Manual de organizacin estadstica, serie Estudios de mtodos, F, N 6 (publicacin de las Naciones
Unidas, nmero de venta 54.XVII.7), y Manual de organizacin estadstica: Estudio sobre la organizacin
de servicios nacionales de estadstica y cuestiones conexas de administracin, Estudios de mtodos, F, N
28 (publicacin de las Naciones Unidas, nmero de venta S.79.XVII.7). En adelante, el Manual de 1954
y el Manual de 1980, respectivamente.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Los rasgos expuestos, impulsados mayormente por circunstancias que estn fuera
del alcance de los estadsticos, han hecho necesaria la actualizacin de las antiguas
normas, prestando atencin al mismo tiempo a la experiencia acumulada por las oficinas
de estadsticas. Ciertamente, entre las mltiples dificultades que deben tener en cuenta
los estadsticos, quizs la ms notable es la de administrar una organizacin que prospera
con la continuidad pero debe desarrollarse en un entorno caracterizado por el cambio
permanente.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
3. Para que los ciudadanos confen en las estadsticas oficiales, los organismos
estadsticos deben contar con un conjunto de valores y principios fundamentales que sean
respetados por el pblico. Entre ellos estn la independencia, la pertinencia y la
credibilidad, as como el respeto a los derechos de los informantes.
A. INDEPENDENCIA5
4
Documentos Oficiales del Consejo Econmico y Social, 1994, suplemento N 9 (E/1994/29), cap. V. Para
ms informacin vase el apndice II o consltese el sitio web <http://unstats.un.org
/unsd/statcom/doc94/s1994.htm>.
5
Los prrafos 5 al 8 estn basados en Martin, Margaret E, Miron L. Straf y Constance F. Citro (eds.),
Principles and Practices for a Federal Statistical Agency: Second Edition (Washington, D. C., National
Academy Press, 2001).
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
B. RELEVANCIA
6
Vase un anlisis ms detallado sobre las leyes de estadstica en la seccin E del captulo II.
7
Gobierno de Canad, Ley de Estadstica de 1918. La frmula actual es la misma. En el Reino Unido de
Gran Bretaa e Irlanda del Norte, las funciones de la oficina, tal y como se definen en el Framework
Document: Office for National Statistics (Londres, 1996), se limitan a la obtencin de estadsticas
econmicas y sociales. En varios pases (entre ellos Australia, Israel, Nueva Zelandia, Pakistn y
Sudfrica) la formulacin del mbito de actuacin de la oficina tiene una extensin similar.
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Algunos autores consideran que el trmino relevancia no viene al caso porque es obvio. Preferiran que
el tema de la relevancia se analizara en el marco de las prioridades.
7
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
aos noventa en la prensa y en la literatura popular. En dos o tres aos, este asunto se ha
convertido en una prioridad poltica en varios pases avanzados y, a la larga, ha puesto en
duda si los estadsticos haban medido correctamente el PIB de sus respectivos pases. Si
este tema hubiera justificado la creacin de un nuevo programa de investigacin que
llevara al eventual reemplazo del sistema actual de cuentas econmicas y de los datos
bsicos que lo apoyan, se hubieran tardado aos, o incluso dcadas, en lograr que un
programa de este tipo generase mediciones tiles.
12. Otro ejemplo se refiere al sector de los servicios. Aunque la cuestin del sector
de los servicios (su configuracin, la productividad y la calidad de los empleos que
ofreca) solo tard dos o tres aos en convertirse en un tema de gran inters poltico, llev
ms de una dcada formular, aceptar, e instituir las clasificaciones internacionales bsicas
necesarias para recopilar datos del sector. En realidad, an a fines de los aos noventa la
mayora de los organismos de estadstica seguan experimentando con los marcos
operacionales que les permitiran tratar en forma significativa los temas relativos al sector
de los servicios.
13. De los dos ejemplos citados, se deduce que se tarda mucho menos en detectar un
problema que en desplegar los medios necesarios para medir su magnitud y lograr que la
medicin sea comparable en el plano internacional. Dada esta disparidad, en un mundo
cuyas prioridades se modifican con rapidez, un organismo de estadstica que intente ser
relevante en forma instantnea podra resultar permanentemente irrelevante.
Crear una reserva y desarrollar un estado de preparacin que permita abordar las
situaciones imprevistas sin afectar el normal funcionamiento del organismo de
estadstica;9
9
La experiencia ms reciente de varios organismos de estadstica fue ayudar a determinar el estado de
preparacin del sector empresarial para enfrentar el efecto 2000 en los sistemas de computacin. La
Oficina de Estadsticas de Canad mantuvo en estado de alerta a un grupo de encuestadores preparados
para abordar un tema relativamente complejo en un perodo de noventa das, de principio a fin, siempre y
cuando el nmero de empresas que compusieran la muestra no fuese superior a unas dos mil.
8
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
18. Sin embargo, no basta con la labor del director del organismo. La problemtica
debe estar presente en todo el organismo; por ese motivo, en la tercera edicin del
Manual se dedica un espacio considerable a este tema, especialmente en el captulo III.
C. CREDIBILIDAD
19. Las estadsticas tienen una caracterstica especial: los resultados de las
actividades de un organismo de estadstica deben ser reproducibles para ser crebles, pero
no es realista suponer que el usuario pueda reproducirlos. Este es el motivo de que los
organismos de estadstica deban esforzarse en fortalecer su credibilidad, y de que exista
una extremada susceptibilidad ante cualquier ataque a su credibilidad, o a la posibilidad
de que el pblico pierda la fe en la confiabilidad de su produccin.
20. Los organismos de estadstica deben ser sumamente rigurosos con respecto a las
normas que deben satisfacer la obtencin de datos, los mtodos de procesamiento y la
derivacin de los resultados. Adems, deben infundir al personal un espritu de calidad
acorde con el alto nivel de exigencia de las normas. De este modo se refuerza
permanentemente la sensacin de que lo que se produce es el resultado de la calidad de
los insumos y de los mtodos de produccin y control.10
10
Algunos organismos de estadstica (como por ejemplo los de Australia, Canad y Nueva Zelandia)
incluso publican sus normas de calidad en su sitio web o en su Intranet.
9
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
materia organizativa. Por ejemplo, los usuarios se sienten ms seguros si, peridicamente,
los mtodos utilizados por el organismo de estadstica son evaluados por un ente externo
y las conclusiones se debaten en pblico. No obstante, independientemente de la calidad
con que se realice la compilacin de las cuentas nacionales, es inevitable que haya que
recurrir en parte a las estimaciones basadas en premisas verosmiles, pero que no estn
respaldadas necesariamente con evidencias concretas. Transmitir este hecho puro y
simple al pblico puede sugerir una impresin de arbitrariedad, lo que podra afectar la
reputacin del resto de la estructura. Cualquier analista avispado sabra cules son los
lmites de los efectos de estas premisas a la luz del sistema de identidades impuestas por
el marco contable. La forma en que esto se trasmite al pblico en general, de un modo
que no afecte la credibilidad del organismo, es un asunto que merece un cuidadoso
anlisis, especialmente en un medio en que se promueven activamente los mtodos de
inspeccin abiertos.
23. La credibilidad mejora cuando la interaccin de los estadsticos garantiza que los
informantes darn las mejores respuestas posibles a las preguntas que les formulan los
organismos de estadstica. Por mejores respuestas posibles se entiende que la
informacin solicitada llegar al organismo de estadstica oficial sin distorsiones debidas
al temor de los informantes sobre su uso posterior, o a su incapacidad para comprender
las preguntas de la encuesta, y sin la renuencia derivada de la percepcin de que el
organismo no muestra el debido respeto por el tiempo y la intimidad del encuestado.
24. Resulta ms fcil enumerar los objetivos implcitos en el prrafo anterior que
lograrlos, y para ello no se puede emplear un mtodo nico. Todos los que se han
intentado hasta ahora son una combinacin de cuatro elementos bsicos: utilizar
instrumentos jurdicos para lograr el acatamiento o evitar la desobediencia; apelar al
sentido tico de los encuestados a fin de alentar a la cooperacin; asegurar que la
informacin no se utilizar indebidamente, y recurrir a los incentivos, prctica cada vez
ms frecuente en algunos pases.
10
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
sociedad estn dispuestos a cooperar. Las oficinas que han realizado los mayores
esfuerzos para convencer a los encuestados de que la informacin que proporcionan es
valiosa y que el tiempo que han dedicado a brindar esa informacin es reconocido y
valorado suelen ser las que obtienen las mayores tasas de respuestas. Es preciso tener
clara conciencia de que, en el trabajo estadstico, una baja tasa de respuestas es una falla
tan importante como la falta de cuidado en la depuracin y la difusin de las cifras.
27. Persuadir a los encuestados de que deben brindar informacin es una tarea difcil
(en el captulo XII se realiza un anlisis exhaustivo de este tema). Por otra parte, los
esfuerzos que se realicen en este sentido redundarn, seguramente, en un aumento de
calidad de los resultados. En este sentido, la oficina nacional de estadstica debe tener
presente la relacin entre el mnimo gasto adicional que supone mejorar la cooperacin
de los encuestados y su impacto en la calidad general de las estadsticas obtenidas. Sin
embargo, tambin es preciso tener en cuenta otros factores. Por ejemplo, la tasa de
rentabilidad de los gastos adicionales incurridos en mejorar la depuracin de los datos
puede ser mayor que la obtenida como resultado de un incremento de las tasas de
respuestas.11
28. Todas las oficinas deben tener una dependencia o unidad dedicada a las relaciones
con los informantes. Esa dependencia puede ser parte de la organizacin de la oficina
sobre el terreno, o bien puede otorgrsele la importancia suficiente como para justificar la
existencia de una dependencia ms visible, que se dedique exclusivamente a las polticas
sobre informantes. El objetivo de una dependencia de este tipo es contribuir a mejorar las
tasas de respuestas y asegurar la buena disposicin de los encuestados a brindar la
informacin solicitada. El personal de esta dependencia debe estar capacitado para
responder a preguntas sobre el uso que se da a los datos, el cuidado con que se manejan y
la poltica general del organismo. En sus respuestas, deben evitar el uso de citas jurdicas
literales, que trasmiten una sensacin de hostigamiento y severidad, y deben tratar con
equidad y coherencia tanto a las empresas como a los hogares. Si se observan
dificultades en las relaciones con los encuestados, es aconsejable que el jefe de estadstica
tome cartas en el asunto y delegue la solucin del problema en una persona de su
confianza, que rinda cuentas al mayor nivel posible dentro del organismo. Hacer que
dependa directamente del jefe de estadstica puede ser una buena manera de demostrar a
los encuestados renuentes que el organismo otorga la mxima importancia a este tema.
11
Vase Fellegi, I. P. y A. B. Sunter (1973), Balance Between Different Sources of Survey Errors,
Bulletin of International Statistical Institute, 39 perodo de sesiones del Instituto Internacional de
Estadstica, Viena.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Conclusiones
Para que la organizacin de estadstica pueda contar con la credibilidad de los usuarios y crear una
relacin de respeto y confianza mutuos, es fundamental que tenga una slida posicin de
independencia. Las actividades de recopilacin, anlisis y difusin de informacin estadstica siempre
debern estar diferenciadas de las actividades de formulacin de las polticas. El jefe de estadstica
deber ser totalmente imparcial con respecto a la recopilacin y publicacin de la informacin.
la descripcin de los mecanismos y de los procedimientos debe estar abierta a inspeccin y los
resultados de esta sujetos al debate pblico;
tanto los procedimientos como los mecanismos deben poder crecer y adaptarse a nuevas
circunstancias y a nuevos entornos.
A menos que un organismo de estadstica pueda garantizar que la informacin suministrada por los
informantes es estrictamente confidencial, no podr confiar en la calidad de la informacin que rene y
se pondr en riesgo su credibilidad.
12
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
30. Para que el servicio nacional de estadsticas sea eficiente y eficaz hay que
organizarlo adecuadamente, pero su desempeo tambin depende de otros factores. Con
frecuencia se cree que los problemas de las polticas estadsticas pueden resolverse por
medio de reestructuraciones organizativas cuando en realidad hay que recurrir a otros
medios, como un liderazgo capaz y estimulante, personal capacitado, mtodos y tcnicas
apropiadas, sentido comn y mucho trabajo. Ser preciso identificar y satisfacer las
necesidades de reorganizacin, pero no es conveniente sobrestimar el impacto que esta
reorganizacin pueda tener en el mejoramiento de la calidad de las estadsticas.
31. En ningn pas del mundo se ha asignado a una nica institucin la funcin de
compilar todas las estadsticas oficiales. En realidad, los sistemas de estadstica abarcan
toda una gama. En un extremo de la gama estn los pases en que una sola institucin es
responsable de la mayora de las estadsticas oficiales. Entre ellos cabe mencionar
Australia, Canad y Mxico. Sin embargo, aun en este extremo, determinadas
estadsticas oficiales estn a cargo de otras instituciones. Tal es el caso de las estadsticas
agrcolas, laborales o ambientales o la informacin basada en impuestos o el registro civil
y las estadsticas vitales. Es probable que el pas ms representativo del otro extremo de
la gama sean los Estados Unidos, que poseen varios organismos estadsticos dedicados en
su mayora a temas especficos. Cuando se menciona un sistema centralizado o
descentralizado se est haciendo referencia, de forma general, a un sistema prximo a
uno de los dos extremos de la gama.
32. En la seccin siguiente se analizan con detalle los tipos de sistemas estadsticos.
Est dirigida a quienes todava estn tratando de resolver problemas relacionados con la
situacin jurdica, la organizacin y la relacin del organismo con el resto de la estructura
del gobierno.
1. Instituciones nicas
13
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
34. Las ventajas que atribuye el Manual de 1954 a esta forma de organizacin son las
siguientes:
36. Adems de las ventajas mencionadas, en el Manual de 1980 se subraya que a los
usuarios les resulta cmodo y eficaz obtener materiales estadsticos en varias esferas de
una sola fuente, y que a los informantes de censos y encuestas les resulta ms cmodo
contar con una sola oficina, especialmente si sospechan que existen duplicaciones. A
continuacin se sostiene que un mecanismo de organizacin centralizado facilita la
creacin de tabulaciones especficas y ordenaciones horizontales, que a veces son
necesarias segn las necesidades de los usuarios. Se agrega, luego, que la proteccin de
la confidencialidad de los datos que ingresan y que egresan es ms fcil y creble si est a
cargo de un nico organismo y no de varios. Finalmente, se afirma que para una oficina
de este tipo debera ser ms sencillo mantener el equilibrio de prioridades de cada campo
estadstico, es decir, coordinar todo el servicio. En el anlisis posterior se hace hincapi
en la necesidad de un sistema integrado de estadsticas sociales y econmicas;
suponiendo que ambos sistemas cuenten con un financiamiento suficiente y un liderazgo
capaz, esto puede resultar ms fcil si los problemas de coordinacin son internos y no
externos.
12
Hoy habramos agregado y ambientales, para poner al da la descripcin.
13
Manual de organizacin estadstica, Estudios de Mtodos, F, N 6, Naciones Unidas, Nueva York
(nmero de venta 54.XVII.7), pg. 12.
14
Manual de organizacin estadstica. Estudio sobre la organizacin de servicios nacionales de
estadstica y cuestiones conexas de administracin, Serie Estudios de mtodos, F, N 28, Naciones Unidas,
Nueva York (nmero de venta S.79.XVII.17), pgs. 17 y ss.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
37. Es evidente que las circunstancias actuales no son las mismas que cuando se
redact el Manual de 1980. Algunos de los cambios ocurridos desde entonces tienen
relacin con:
El aumento de las presiones sobre los recursos del sector pblico, pese al
abaratamiento progresivo en trminos relativos de los sistemas de
computacin y almacenamiento de datos;
38. Pese a estos cambios, la mayor parte de las ventajas de la centralizacin sealadas
en el Manual de 1980 siguen siendo vlidas.
15
Se conocen ejemplos relativos a la impresin y la difusin; al almacenamiento y recuperacin de
documentos; al ingreso de datos; al anlisis de sistemas, y a la recopilacin de precios al consumidor.
15
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
... las enmiendas en la amplitud y el alcance de las actividades de cada organismo dentro del
servicio estadstico nacional requieren decisiones concretas en materia de poltica de alto nivel por
parte de la administracin central, que incluso pueden implicar una legislacin especial. Es
probable que esa decisin no est influenciada enteramente por los resultados de un anlisis
objetivo de las diversas posibilidades. Inevitablemente intervienen las prcticas anteriores, las
rivalidades interdepartamentales, la estructura y el tamao del gobierno, el efecto de la tradicin y
de las personalidades, etc. Adems cuando se estudia la posibilidad de modificar la organizacin
de un servicio nacional de estadstica deben sopesarse los trastornos que pueden introducir esas
modificaciones a corto plazo en el servicio frente a los beneficios a largo plazo.
2. Ms de una institucin
40. Por lo general se considera que los sistemas descentralizados tienen dos ventajas.
La primera es que el organismo de estadstica est prximo, tanto fsica como
intelectualmente, a la entidad poltica correspondiente. En este caso es ms probable que
el organismo de estadstica tenga una mayor capacidad de respuesta a las necesidades en
materia de poltica y est ms al corriente de los requisitos futuros. La segunda tiene que
ver con el jefe de estadstica. Como se seala en este Manual, el jefe de estadstica
desempea un papel fundamental en la definicin de la filosofa de gestin de la
institucin y en el liderazgo intelectual y tico. En un sistema descentralizado, una
eleccin desafortunada del director de un organismo o institucin determinados no
afectar directamente la filosofa de gestin de otros organismos.
41. En la primera edicin del Manual16 se considera que existen tres tipos de sistemas
descentralizados:
42. El primer tipo debe evitarse siempre que sea posible. Suele ser producto de un error
histrico y de un aumento acelerado y desordenado de la demanda de informacin
cuantitativa por parte de un puado de ministerios y otros organismos del Estado.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
44. Hasta aqu, las formas de descentralizacin analizadas tenan que ver con las
instituciones ajenas al organismo central de estadstica que se ocupan de determinados
temas. Una modalidad totalmente distinta es la descentralizacin regional, que puede
adoptar distintas formas. Este tipo de descentralizacin tambin puede traer aparejados
algunos problemas de coordinacin. En definitiva, el que esta resulte eficaz y eficiente
depende en gran medida de las caractersticas del pas. Muchas veces es funcin del
tamao o la estructura del Estado, como sucede, por ejemplo, en sistemas federales.
45. Este tipo de descentralizacin puede adoptar dos formas bsicas, pero en muchos
pases se da una combinacin de ambas. La primera est constituida por oficinas de
estadstica regionales, a veces en dos niveles jerrquicos (por ejemplo, regionales y de
distrito), pero controladas totalmente por la oficina central de estadstica. A veces estos
sistemas se denominan verticales. En esta estructura, el papel de las oficinas regionales
suele limitarse a reunir datos conforme a lo establecido por la oficina central. En muchos
casos, el tamao del pas y el nivel de desarrollo de sus sistemas de comunicacin son un
factor relevante en la creacin de estos sistemas. Su coordinacin debera desarrollarse
con normalidad, siempre y cuando la oficina central tenga recursos suficientes para la
capacitacin del personal regional.
17
Otra posibilidad es que el banco central coordine las estadsticas econmicas, ya que esta institucin
compila las cuentas nacionales y proporciona los medios para las actividades estadsticas ms innovadoras.
Sin embargo, como el banco central no tiene la legitimidad de un organismo estadstico central a la hora de
definir normas estadsticas, aprobar cuestionarios y nomenclaturas y debatir con sus otras instituciones
17
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
... Debe establecerse una distincin entre la categora jurdica y la categora en el sentido de la
posicin profesional y administrativa que ocupa una oficina a juicio de otros organismos oficiales
y del pblico. De hecho, es la categora en este ltimo sentido lo que ms importa para la
capacidad externa de un organismo o un servicio de estadstica.18
49. Para que un organismo sea reconocible dentro de la estructura del gobierno es
preciso que cuente con un reconocimiento presupuestario.19 Esto significa que en las
cuentas del gobierno habr un rubro en el que se mencione al Instituto y se indique la
asignacin correspondiente. En casi todos los pases donde el sistema estadstico tiene
cierta importancia y existe un organismo predominante, este es autnomo, se llame o no
instituto. Sin embargo, en los pases ms pequeos sobre todo durante el perodo
anterior a la segunda guerra mundial se observan numerosos ejemplos de direcciones o
direcciones generales integradas en un ministerio.
El reconocimiento de la calidad de las estadsticas y el hecho de que se empleen con confianza estn
vinculados estrechamente con el reconocimiento del organismo que las ha compilado. Cuanto ms amplio
sea ese reconocimiento, tanto mayor ser la aceptacin de la informacin gracias a que existe un elemento
de confianza. Sin embargo, para obtener el reconocimiento ms amplio posible, el organismo debe ser
visible y su visibilidad aumentar si goza de autonoma dentro de la estructura del gobierno central.
B. INSTRUMENTOS DE COORDINACIN
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
1. Incentivos
52. Si los diversos organismos que componen el sistema estn convencidos de que les
resulta ms conveniente no formar parte de un sistema coordinado, es poco probable que
la coordinacin tenga xito, por buena que sea la legislacin. Los gobiernos son reacios a
aplicar sanciones severas para hacer efectiva la coordinacin y, en ausencia de estas, cabe
suponer que solo funcionarn los incentivos. Con respecto a las actividades de
recopilacin de datos, existen ciertamente motivos objetivos por los cuales un ministerio
puede decidirse a seguir utilizando su propia dependencia de estadstica en lugar de
encargar al organismo central de estadstica el trabajo que ha realizado hasta ese
momento. Entre ellos cabe mencionar:
La idea de que las demandas de los usuarios solo pueden satisfacerse con
precisin y puntualidad si la labor se realiza en el ministerio;
20
Esto ocurre con frecuencia en los ministerios de agricultura, porque manejan temas muy especializados y
pueden emplear una red de agentes de extensin con la capacitacin necesaria para el trabajo estadstico
sobre el terreno.
19
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
54. Evidentemente, el peso relativo de cualquiera de estos incentivos puede variar con
el tiempo y depender de la posicin del organismo respecto de los posibles beneficios de
la coordinacin, habida cuenta de sus programas, usuarios y presupuesto. Es probable
que no se sienta atrado por abstracciones tales como las ventajas de un sistema integrado
de estadsticas sociales y econmicas. Es posible, incluso, que tampoco le interese el
argumento de que mejorar su credibilidad ante los usuarios y la receptividad de los
informantes una vez que tomen conciencia de los esfuerzos realizados para evitar las
duplicaciones y simplificar los pedidos. En la mayora de los casos, estas ventajas no
sern evidentes en forma inmediata. Sin embargo, una demostracin patente de que los
usuarios de estadsticas ministeriales estarn ms satisfechos si reciben una gama de
datos ms amplia puede ser un factor decisivo.
20
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
los usuarios a poner en duda su coherencia y, a la larga, ser necesario dar respuestas
coordinadas.
59. Para que la labor de estas comisiones sea fructfera, deben tener la facultad de
aprobar formularios que certifiquen el empleo de determinadas nomenclaturas utilizadas
con fines estadsticos, y contar con el apoyo de los niveles ms elevados de la jerarqua
poltica; adems, los funcionarios de todos los ministerios u organismos relacionados con
el sistema estadstico deben demostrar que consideran su participacin en las iniciativas
conjuntas como una tarea necesaria.
60. El organismo central de estadstica debera recordar que sus propios problemas
pocas veces sern considerados los ms prioritarios por los dems departamentos y
organismos. En consecuencia, deber soportar la carga de mantener la coordinacin.
Siempre que persevere seria y responsablemente en esta tarea y cumpla su funcin de
coordinacin, el organismo central de estadstica puede dar cohesin al sistema. Si, por
21
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
el contrario, demostrara cierta impaciencia o falta de inters, por mnimas que estas
fueran, los dems participantes lo tomaran como un signo de que las medidas de
coordinacin les afectarn muy poco.
63. Puede ocurrir que en algn momento un legislador formule la pregunta siguiente:
cunto cuesta la produccin de estadsticas oficiales en mi pas? Este asunto puede
resultar ominoso para los estadsticos. Si la respuesta no est a la vista, un gobierno
empeado en realizar recortes presupuestarios importantes puede asignar al organismo
central de estadstica una proporcin excesiva del recorte, sin tener en cuenta que esta
institucin slo lleva a cabo una pequea parte de la actividad estadstica total.
22
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
65. Entre los instrumentos de coordinacin mencionados hasta ahora se han excluido la
asignacin y el intercambio de personal. En muy pocos pases se concede importancia al
manejo de los estadsticos del Estado. Fundamentalmente, se trata de otorgar a una
persona de capacidad reconocida, siendo el jefe de estadstica la seleccin obvia, la
facultad de certificar que alguien puede trabajar en el sector pblico como estadstico. El
sistema puede tener otros atributos. Por ejemplo, la escuela o instituto donde se capacitan
los estadgrafos puede depender del organismo estadstico. Si este adquiere cierto
prestigio, puede terminar satisfaciendo no solo las necesidades del sector pblico sino
tambin las del sector privado. En esas circunstancias, el director del organismo de
estadstica se convierte no solo en el jefe efectivo de las dependencias del sector pblico
que realizan actividades estadsticas, sino tambin en el jefe de la profesin de
estadgrafo, independientemente de donde ejerzan sus capacidades los miembros de aquella.
66. Cuando la coordinacin est a cargo de funcionarios que tienen el mismo tipo de
capacitacin y de liderazgo profesional, muchos de los instrumentos de coordinacin
mencionados pueden ser innecesarios. Si se llegara a plantear la necesidad de este tipo de
dispositivos, se crearn ms o menos espontneamente, sin mayores formalidades.
67. Una prctica empleada por varios organismos es el intercambio peridico del
personal, como forma de que los funcionarios tomen contacto con una gama ms amplia
de conceptos y prcticas. Si el organismo central es el interlocutor de los organismos de
otros pases, se reforzarn su prestigio y su posicin, lo que contribuir a fortalecer su
capacidad de coordinacin. Aunque esto se lleve a cabo en pequea escala, y solamente
en unos pocos pases, la idea es digna de encomio, ya que se fortalece un sentido de
comunidad internacional. Un organismo central de estadstica tambin puede utilizarlo
como incentivo, especialmente en los pases en desarrollo, si el intercambio se realiza
entre el organismo y sus pares en el exterior.
68. En los prrafos precedentes se han analizado los distintos tipos de instrumentos de
coordinacin que podran emplearse cuando el sistema estadstico es ms bien
centralizado. Ciertamente, cuanto ms descentralizado sea el sistema mayor importancia
adquirir la coordinacin. Muchos de los instrumentos mencionados tambin son vlidos
para los sistemas descentralizados. Sin embargo, la experiencia demuestra que los
instrumentos ms importantes que se deben tener en cuenta son los siguientes:
23
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Cuanto mayor sea la capacidad de coordinacin en el centro del sistema, tanto mayores sern las
posibilidades de integrar las estadsticas en forma eficaz;
Si la oficina que se encarga de la coordinacin est respaldada por los datos, por la facultad
jurdica para aplicar los instrumentos de coordinacin y por un presupuesto adecuado, su
capacidad de coordinacin es correlativamente mayor que la de una oficina que carezca de estos
atributos (vase la seccin B.6 del captulo II, ms arriba);
En un sistema que carece de los instrumentos analizados en la seccin B del captulo II, es
fundamental que el director de coordinacin tenga una categora adecuada, los contactos
necesarios con instancias superiores y la capacidad para ofrecer perspectivas de ascenso a los
funcionarios inteligentes, competentes y motivados;
La proximidad fsica con los analistas polticos puede ser importante para los estadsticos que
deban determinar las necesidades en materia de polticas. Sin embargo, existen ejemplos de
sistemas centralizados en los que se ha logrado dar respuesta a las necesidades de los funcionarios
encargados de la formulacin de polticas;
En los sistemas centralizados, las posibilidades concretas de ascenso son tanto mayores cuanto
ms grande sea la organizacin. Los institutos de estadstica pequeos, con un nmero reducido
24
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
de puestos profesionales, dan la sensacin de que las posibilidades de ascenso son limitadas;
Las economas de escala permiten al jefe de estadstica administrar el presupuesto de que dispone
con mayor flexibilidad;
Cualesquiera sean los mecanismos institucionales, los analistas de polticas y los encargados de la
adopcin de decisiones en las actividades ms especializadas deben tener la certeza de que pueden
hacer participar a los estadsticos en forma directa en la bsqueda de informacin cuantitativa ms
pertinente y confiable;
Pese a estos argumentos, en el Manual de 1980 se reconoce que es preciso dar respuesta al grado de
centralizacin, sobre el cual se afirma:
Parece existir consenso en el sentido de que una de las oficinas estadsticas de entre todas las
responsables de la recopilacin y difusin de estadsticas debera ...estar encargada de los censos de
poblacin, encuestas por hogares, estadsticas demogrficas y una amplia gama de estadsticas
econmicas que incluyen censos y encuestas de establecimientos y empresas, as como precios,
comercio internacional, cuentas nacionales y otras actividades generales. Parece haber menos consenso
con respecto [...]a la esfera social educacin, sanidad, delincuencia, etc. en la cual las estadsticas
se basan en considerable medida en registros administrativos reunidos por otros departamentos
oficiales.a
a
Manual de organizacin estadstica. Estudio sobre la organizacin de servicios nacionales de
estadstica y cuestiones conexas de administracin, Serie Estudios de mtodos, F, No. 28, Naciones
Unidas, Nueva York (No. de venta S.79.XVII.7), pg. 17.
71. Esta situacin no ha cambiado. De hecho, es muy posible que la disparidad entre
las condiciones de trabajo de los organismos de estadstica y los bancos centrales sea
cada vez mayor. El presente Manual no es el contexto indicado para promover el
mejoramiento de las condiciones de trabajo del personal de los organismos de estadstica.
Sin embargo, muchas de las observaciones sobre la organizacin incluidas en esta obra
pueden parecer superfluas mientras subsistan estos graves desequilibrios.
72. Los bancos centrales han asumido una gran variedad de actividades estadsticas,
fundamentales en los pases en que, pese a su larga tradicin en la produccin de
estadsticas, el presupuesto del gobierno central ya no se considera suficiente para
sustentarlas.
21
Documentos Oficiales del Consejo Econmico y Social, 62 perodo de sesiones, Suplemento N 2
(E/5910), pr. 138.
25
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
C. EL JEFE DE ESTADSTICA
... La capacidad externa [de un organismo de estadstica] tambin est muy influida por la
categora del jefe del servicio de estadstica en relacin con sus colegas en la jerarqua
gubernamental. No cabe duda de que el establecimiento de un servicio estadstico robusto
depende de que se le asigne personal de primera categora. Dada la gran importancia nacional de
muchas decisiones que pueden verse afectadas por las estadsticas, parecera ser de inters
nacional que el servicio estadstico pudiera competir en condiciones de igualdad con otros
departamentos gubernamentales para disponer de una personalidad destacada con capacidad
probada que actuara como administrador [...]. l o ella debera estar en condiciones de establecer
comunicaciones con asesores en materia normativa de otros departamentos gubernamentales y
negociar diversas propuestas sobre estadsticas con autoridad y discernimiento [...]. Su categora
debera ser equivalente a la del funcionario de carrera ms alto de un ministerio.22
22
Manual de 1980, pg. 23.
23
En realidad, aun en un sistema sea centralizado, puede ser difcil determinar quin debe ser el jefe de
estadstica por la existencia de las juntas de coordinacin.
26
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
79. Ms importante que el superior formal del jefe de estadstica es el funcionario con
quien este interacta cotidianamente o en situaciones importantes. Por ejemplo, algunos
organismos de estadstica estn ubicados en la oficina del primer ministro, pero esto no
significa que el jefe de estadstica tenga una relacin frecuente con l. De hecho, en razn
de las otras ocupaciones del primer ministro, es posible que el enlace habitual del jefe de
estadstica sea un funcionario de categora mucho menor que si el organismo de
estadstica estuviera bajo la supervisin de otro ministro.
80. Tambin es preciso determinar qu ministro debera estar a cargo del organismo de
estadstica (y con qu facultades). Es evidente que en esto hay una relacin de
compensacin. Cuanto ms fuerte sea la posicin del ministro en el gabinete, tanto ms
se reflejar ese estatus en el del jefe de estadstica. En igualdad de las dems condiciones,
el jefe de estadstica tendr un estatus mayor si depende directamente del ministro de
economa que si depende, por ejemplo, del ministro de comunicaciones.
82. Segn el grado de influencia (no en el plano personal sino en el formal) que posea
un ministro, se plantean distintas ventajas y desventajas en la relacin entre este y el jefe
de estadstica. Un ministro con mayor nivel de influencia tendr mayor capacidad para
incidir en las asignaciones presupuestarias. Sin embargo, podra darse el caso de que la
credibilidad quedara comprometida (cmo podr resistir un ministro importante, como
el de economa, la tentacin de presionar al jefe de estadstica para que los resultados
sean ms favorables para el gobierno o para su partido?), y las presiones a las que se ve
sometido el ministro podran modificar considerablemente su orden de prioridades, de
manera que su inters en el presupuesto de estadstica podra ser mnimo. Por el
contrario, un ministro con un nivel de influencia inferior, a cargo de un ministerio de ms
24
El trmino ministro se utiliza para referirse a una gran variedad de funcionarios del gabinete. En
algunos casos, la facultad de supervisar al organismo de estadstica recae en el jefe del gobierno. En
algunos pases de Amrica Latina, en el vicepresidente.
27
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
neutral y menos exigente, o incluso un ministro sin cartera del gabinete, podra mantener
la credibilidad y tener ms tiempo e inters, aunque menor influencia, en las asignaciones
presupuestarias.
83. En muchos pases en desarrollo se ha establecido una slida relacin entre el rgano
de planificacin y el organismo de estadstica. Esto se debe a que, por su naturaleza, los
intereses de la primera abarcaban prcticamente todos los productos del organismo de
estadstica y, por este motivo, estaba en condiciones de definir las prioridades en forma
equilibrada. Los ministerios de planificacin fueron modificando sus funciones,
desaparecieron o simplemente cambiaron de nombre, de forma que los vnculos
establecidos han ido transfirindose a las carteras de economa, que absorbieron las
funciones del organismo de planificacin.
85. En consecuencia, el jefe de estadstica debe tener fcil acceso a los funcionarios de
mayor categora el ministro o, en muchos casos, el funcionario que le sigue en
jerarqua en cada uno de los principales departamentos usuarios. Si este acceso es
frecuente y constante, el jefe de estadstica podr adoptar decisiones fundadas sobre las
prioridades y las asignaciones internas de los recursos. De lo contrario, el proceso de
adopcin de decisiones se llevara a cabo sin tomar en cuenta datos muy valiosos,
especialmente en los perodos en que las prioridades son muy cambiantes.
86. El jefe de estadstica debe mantener una delicada relacin no solo con los usuarios
potenciales, sino tambin con quienes proporcionan informacin procedente de los
registros administrativos, porque su receptividad tiene repercusiones importantes en el
xito de un programa de estadstica. Las interacciones con los funcionarios superiores
encargados de tareas tales como la tributacin, la administracin de aduanas y la
seguridad social son esencialmente distintas de la relacin con los usuarios potenciales.
El jefe de estadstica consulta a estos ltimos sobre los problemas, las prioridades y las
tendencias, con el objetivo bien definido de prestar un servicio. Con los proveedores de
informacin, el jefe de estadstica depende en grado sumo de la buena voluntad de sus
interlocutores, pero es poco lo que puede dar a cambio; de ah la importancia de otorgar
al jefe de estadstica una alta categora y un fuerte respaldo poltico.
28
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
88. En estados federales, para que el sistema de estadstica tenga un carcter realmente
nacional, el jefe de estadstica debe tener una acceso frecuente e irrestricto a las
autoridades pertinentes de las entidades federativas y ser reconocido como el jefe de
estadstica o, al menos, el de mayor jerarqua entre sus pares regionales.
89. Por ltimo, el jefe de estadstica tambin debe mantener una relacin con sus pares
del extranjero. Los jefes de los organismos de estadstica, sobre todo los ms pequeos,
que no pueden contar con un equipo de economistas, socilogos y demgrafos
experimentados, deberan consultar a sus pares con frecuencia e informalmente sobre los
problemas comunes y determinar si las soluciones ensayadas en el exterior son aplicables
a su pas. Una vez que se logre y se mantenga un clima fraterno, ser ms fcil realizar
este tipo de evaluaciones. Mantener relaciones de este tipo se ha hecho
incomparablemente ms sencillo con el abaratamiento comparativo de las
comunicaciones y, sobre todo, con el desarrollo de la Internet. Si los nuevos jefes de
estadstica no heredaran este recurso inestimable de sus predecesores, deberan
desarrollarlo de inmediato y fomentarlo.
90. Para analizar este tema es preciso tener en cuenta tres aspectos: Quin debera ser
el jefe de estadstica? Quin debera nombrarlo? Cmo debe realizarse el nombramiento?
91. El jefe de estadstica debe poseer varios atributos. En primer lugar, debe ser un
estadstico, una persona competente en estadstica o una persona con un conocimiento
exhaustivo de las estadsticas. En segundo lugar, el jefe de estadstica debe ser capaz de
dirigir una organizacin profesional de gran tamao. Por ltimo, el jefe de estadstica
debe comprender y percibir los deseos de los usuarios cuyas necesidades seguramente
tendrn una enorme influencia en las actividades del organismo que dirige.
92. Por lo general, es difcil que una misma persona tenga estos atributos igualmente
desarrollados. Algunos jefes de estadstica son distinguidos profesionales (estadsticos,
economistas cuantitativos, demgrafos y otros) que aportan a su cargo los conocimientos,
el prestigio y el buen criterio adquiridos a lo largo de su carrera. Otros han demostrado
un sentido de gestin excelente, ejerciendo una direccin eficaz en los programas
pblicos, los organismos o las instituciones privadas, de preferencia con una fuerte
inclinacin profesional. Otros ms traen consigo la experiencia y los contactos que
pueden lograrse a lo largo de muchos aos en la funcin pblica.
29
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
A medida que evolucionan las necesidades de la oficina de estadstica, el peso relativo de los
diversos atributos deseables en un jefe de estadstica puede modificarse. Evidentemente, en un organismo
en el que se han producido conflictos de personalidad o dificultades presupuestarias, que parece retrasarse
sistemticamente en la entrega de los productos, o que tiene un programa amorfo de actividades futuras, se
necesita un lder con excelentes capacidades de gestin. Un organismo que ha permitido que lo marginen de
la actividad del Estado o que sea insensible a las necesidades inmediatas de los encargados de adoptar las
decisiones puede necesitar un jefe que conozca los pormenores del funcionamiento del gobierno. Pero una
vez que la crisis se haya resuelto, los atributos pueden cambiar nuevamente.
94. Las autoridades que designan al jefe de estadstica aplicando un criterio adecuado,
exigirn que se trate de una persona sumamente independiente. Si se tiene la impresin
de que el jefe de estadstica se deja influir demasiado por una parte interesada del
gobierno, se pondr en riesgo la credibilidad de los indicadores econmicos
fundamentales y, en ltima instancia, la de todo el programa de estadstica.
96. La duracin del mandato del jefe de estadstica es tan fundamental como su
nombramiento. Existen tres situaciones habituales:
La duracin del mandato del jefe de estadstica es igual a la del jefe del poder
ejecutivo (as sucede en varios pases de Amrica Latina);
El mandato de jefe de estadstica puede ser renovado25 (tal es el caso del Jefe de
Estadstica de Nueva Zelandia; el Comisionado de la Oficina de Estadsticas
Laborales de los Estados Unidos; y el Director de la Oficina de Estadsticas
Nacionales del Reino Unido; esta parece ser la tendencia actual);
30
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
97. Las ventajas y desventajas de cada una de estas alternativas son bastante evidentes.
Un mandato demasiado breve interfiere con la continuidad; los programas de estadstica
suelen abarcar un perodo de tiempo considerable. Los sucesivos jefes de estadstica
podran diferir en cuanto a la visin de sus propias funciones y el grado de compromiso
con los programas y, en consecuencia, sera poco probable que aplicaran un enfoque
coherente en materia de polticas de estadstica o se adaptaran en forma predecible a las
nuevas circunstancias. Por el contrario, un mandato demasiado prolongado puede
provocar un estancamiento de los programas y una falta de energa y de innovacin. Si
bien un enfoque de este tipo permitira al organismo de estadstica evitar los conflictos
potenciales, tambin lo marginara y provocara una reduccin de su personal, con la
consecuente merma del apoyo presupuestario.
98. Estas situaciones representan los dos extremos. Al redactar leyes o normas
pertinentes y establecer las prcticas habituales, es preciso tener cuidado de no caer en
ninguno de ellos. Cabra esperar que en todos los casos, o al menos en casi todos, exista
una disposicin que autorice al funcionario poltico encargados del organismo de
estadstica26 a solicitar la renuncia de jefe de estadstica.
99. Es menos probable que surja la necesidad de pedir la renuncia del jefe de estadstica
si la duracin de su mandato es limitada en lugar de ilimitada.
100. La existencia de un consejo nacional de estadstica eficaz es til, sobre todo para
evitar nombramientos o destituciones arbitrarios.
101. Los ministros de quienes dependa el jefe de estadstica estarn poco dispuestos a
pedirle la renuncia, salvo que se produzca una situacin flagrante de incompetencia. Un
pedido de renuncia nunca puede estar fundamentado en la negativa a revelar informacin
confidencial o a disimular o postergar la presentacin de un resultado clave. La mayora
de los gobiernos comprendern que la credibilidad es un elemento fundamental de un
sistema oficial de estadstica operativo. Por ejemplo, si un gobierno es elegido sobre la
base de su compromiso de lograr el pleno empleo y las estadsticas demuestran que el
nmero de desempleados est disminuyendo considerablemente durante su mandato,
aquellas solo sern importantes si no existe duda alguna sobre la confiabilidad del
sistema de estadstica, e incluso del jefe de estadstica. Adems, la perspectiva de que un
jefe de estadstica renuncie pblicamente para que no se ponga en duda su integridad es
un factor de disuasin importante para evitar ese tipo de pedidos. La publicacin de
datos confidenciales y la modificacin de estos datos o de su presentacin son, como se
ha dicho, ejemplos de falta de integridad.
26
En algunos pases esta funcin correspondera al Parlamento. En otros, podra recaer en el primer
ministro, el ministro responsable o, incluso, el funcionario pblico de mayor categora en quien un cargo
superior haya delegado su autoridad.
31
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
103. Hasta aqu se ha examinado el entorno del jefe de estadstica: quin lo nombra, de
quin depende y con quines se vincula. A continuacin se analizarn las facultades del
jefe de estadstica.
104. Hay ciertos fallos operativos de los cuales pueden ser responsables los jefes de
estadstica y que la comunidad de usuarios no debera aceptar de ningn modo. Por
ejemplo, sera inaceptable que el ndice de precios al consumidor se publicara dos meses
despus del perodo de referencia o que se formularan observaciones prescriptivas sobre
la conveniencia de una determinada poltica del gobierno. En cambio, resulta aceptable
que el jefe de estadstica seale que el nivel de revisin del PIB trimestral o anual no
puede reducirse sustancialmente con el presupuesto existente. Del mismo modo, el jefe
de estadstica puede opinar que si los problemas relacionados con las cuestiones tnicas
han de ser objeto de una encuesta especial, es preciso aumentar el presupuesto. Si el
gobierno no tiene confianza en las evaluaciones profesionales del jefe de estadstica
debera pedirle su renuncia.
105. Suponiendo que el desempeo general del jefe de estadstica sea aceptable, el
gobierno no debera tener una participacin excesiva en los asuntos internos de la oficina
de estadstica. Por ejemplo, resultara inaceptable que el gobierno sugiriera al jefe de
estadstica que al presentar el PIB trimestral solo se publiquen las cifras
desestacionalizadas, o que los datos sobre la inflacin deberan excluir los alimentos
(esto es muy distinto a solicitar como subproducto un agregado del ndice de precios al
consumidor en el que no se incluya los alimentos; en el primer caso se estara
suprimiendo informacin mientras que en el segundo se tratara de una modificacin de
la presentacin habitual, para mayor comodidad del analista).
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
108. Por ltimo, en el jefe de estadstica debera ser el portavoz del pas en los temas que
requieran coordinacin e intercambios en el plano internacional,27 su representante en las
reuniones internacionales, y el encargado de determinar las normas siempre que sea
preciso examinarlas o actualizarlas.
109. Los conocimientos detallados necesarios para elegir entre los distintos sistemas
disponibles para realizar un censo de poblacin o una encuesta de empresas grandes y
complejas normalmente se atribuiran a un especialista y no a un funcionario ejecutivo
superior. Sin embargo, el jefe de un organismo de estadstica debera poseer ese tipo de
conocimientos. Adems, deber abordar temas relacionados con la salud, la educacin,
las cuestiones tnicas, los sesgos de agregacin, el tratamiento de los valores atpicos, los
adelantos y atrasos en el mercado de divisas y los activos en manos de residentes
privados no bancarios. Deber ser capaz de formular una opinin autorizada sobre cada
uno de estos temas. Cualquier falencia en los conocimientos del jefe de estadstica
empeorar la imagen de profesionalismo sobre la que sustenta su pretensin de
independencia.
110. Por todos estos motivos, el jefe de estadstica deber tener, por encima de todo, la
prudencia de rodearse de especialistas que puedan proponer alternativas comprensibles y
recomendar aquellas que se consideren coherentes con el marco general del cual es
responsable. Al recibir informacin sobre las distintas posibilidades, el jefe de estadstica
deber aunar una gran rapidez para comprender con mucha paciencia y demostrar
siempre una enorme capacidad para escuchar.
111. En los ltimos aos, se han realizado esfuerzos considerables para mejorar las
capacidades de los jefes de estadstica mediante diversas instancias de cooperacin
internacional. Pese a que no se han desarrollado mecanismos muy intensivos de
cooperacin, como los que existen en el marco de la Unin Europea, las conferencias
regionales de las Naciones Unidas parecen haber adquirido cada vez ms importancia y
se han realizado inversiones importantes en la organizacin de reuniones oficiosas sobre
temas especializados, si bien estas han sido a niveles inferiores al de los jefes de
estadstica. El objetivo primario de estas conferencias es facilitar el acceso y promover el
intercambio de opiniones sobre posibles soluciones a los problemas comunes.
27
Es preciso reconocer que pueden plantearse problemas si el jefe del departamento de investigaciones del
banco central es, a la vez, el principal contable econmico, encargado de las cuentas nacionales y del
gobierno, la balanza de pagos y la medicin de la posicin del pas en materia de inversiones
internacionales. La cooperacin internacional con otros jefes contables nacionales puede realizarse a travs
del Fondo Monetario Internacional, en la que podra ser necesaria la participacin de otros funcionarios.
Ser preciso aclarar cul es la situacin del jefe de estadstica en estos asuntos, en consonancia con la
importancia y la dignidad del cargo. Sera inaceptable la solucin de negociar con dos entidades
independientes.
33
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
1. Supervisin o asesoramiento
Cualquiera sea el grado de centralizacin del servicio nacional de estadstica, puede establecerse
un consejo o comisin nacional de estadstica, integrado por representantes del sector privado, las
universidades y el gobierno, sea en la cumbre de comits externos o con independencia de esta.
...un consejo coordinador de mximo nivel puede servir de mecanismo orientador y protector [...],
pero sobre todo por lo que respecta a la solucin de problemas de ndole general. El que los
beneficios obtenidos justifiquen los costos depender probablemente y en gran medida de las
circunstancias nacionales, comprendida la situacin poltica.28
112. Esta es la nica referencia que se hace en el Manual de 1980 a los consejos en
tanto organismos de asesoramiento o de direccin. Desde la fecha en que se escribieron
esas palabras, la importancia de este tipo de rganos ha crecido, y ha habido una
tendencia a incorporarlos a las esferas en las que todava no existan. Sus funciones son
variables29 pero es posible enunciar las siguientes, teniendo en cuenta su misin oficial y
las responsabilidades que han asumido a medida que se ha profundizado su relacin con
el organismo de estadstica y los funcionarios superiores de esta.
28
Manual de 1980, pg. 16.
29
Un ejemplo bastante tpico de la constitucin de una estructura de asesoramiento es la publicacin
Framework Document: Office for National Statistics (Londres, 1996), en cuyo prrafo 1.5 se lee: Un
Comit Asesor asesorar al Director sobre la labor estadstica de la Oficina, sobre las metas anuales de la
organizacin y sobre sus obligaciones como Jefe del Servicio de Estadsticas del Gobierno.
34
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Las actas del consejo constituiran el mbito adecuado para registrar las opiniones
sobre la produccin del organismo de estadstica.
113. Dado que estas tareas implican relaciones diferentes (del jefe de estadstica, del
ministro y del pblico), tambin es preciso examinar cmo puede o debe insertarse el
consejo en el circuito de comunicaciones de alto nivel. En el diagrama siguiente se
resumen algunas de las posibles relaciones bsicas entre un organismo de estadstica y lo
que en el Manual de 1980 se denomina, en forma genrica, consejo nacional de
estadstica.
35
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
consejo CNE
nacional de
estadstica JE JE
CNE
jefe de
estadstica
Nota explicativa
JE jefe de estadstica
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Caso 1
114. En este caso no existe contacto formal entre el jefe del organismo y el ministro
del cual depende. El jefe de estadstica es responsable ante el consejo y recibe
orientaciones generales de este, mientras que el ministro da instrucciones al consejo y
recibe de l asesora y confianza.
Caso 2
115. Si bien el jefe de estadstica recibe instrucciones del ministro,30 este ltimo se
comunica tanto con aquel como con el consejo. El ministro tambin se encarga de
nombrar a los miembros del consejo quienes, en ltima instancia, deben rendirle cuentas.
Caso 3
116. El jefe de estadstica designa al consejo. Sus miembros gozan de total libertad
para asesorar al ministro, pero solo el jefe de estadstica es responsable, en ltima
instancia, ante el ministro.
117. Los textos de las leyes de estadstica de muchos pases estn plagados de
referencias a un consejo o comisin de estadstica, con facultades reales o imaginarias.
Muchas veces se dice que el consejo nunca se ha reunido o solo ha celebrado su reunin
inaugural. Definir las funciones del consejo pero no lograr constituirlo y garantizar que
celebre reuniones documentadas, que generen un flujo de propuestas, es una prdida de
credibilidad. En consecuencia, al examinar este tema, el jefe de estadstica (o el ministro,
o ambos) debera:
2. Composicin
30
En la Ley de la Oficina de Estadstica de Australia (1975) se prev la existencia de un Consejo Asesor de
Estadstica de Australia. En ella se especifica que las funciones del Consejo son asesorar al Ministro y al
Jefe de Estadstica sobre: a) el perfeccionamiento, la ampliacin y la coordinacin de las series estadsticas
elaboradas con fines pblicos en Australia; y b) las prioridades y los programas de trabajo anuales y de
largo plazo que deberan adoptarse en relacin con los aspectos ms importantes de la provisin de estos
servicios de estadstica.
37
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
puntos de vista. Si el nmero de miembros es muy grande, las reuniones y debates sern
muy difciles de manejar, programar y resumir y, en trminos generales, demasiado
costosas. Evidentemente, el nmero depender de las variables habituales, como el
tamao del pas, el tamao de la oficina, el ingreso per cpita y el inters social en las
estadsticas.
119. Los miembros debern elegirse teniendo en cuenta que se desea contar con una
diversidad de opiniones y criterios pero que, en trminos generales, deben tener en
comn el conocimiento y el inters por el anlisis cuantitativo de la economa, la
sociedad y el medio ambiente. Por lo tanto, deberan estar representados el mundo
acadmico, el sector empresarial empresarios, la administracin pblica y los sindicatos.
Adems, es sumamente importante una participacin activa y permanente de los medios
de difusin, ya que estos son el instrumento de divulgacin de los datos al pblico en
general.
120. En los pases grandes, donde rigen constituciones federales, y en los pases donde
existen comunidades diferenciadas, el consejo debera ser el medio para garantizar que
todas las partes tengan voz. Aunque la idea de un consejo que represente a diversos
intereses y opiniones puede parecer contradictoria con la de un consejo de tamao
manejable, es preciso tener en cuenta ambos factores.
3. Presidencia
4. Secretara
122. Existen varias corrientes ideolgicas con respecto a la secretara. Segn una de
ellas, el jefe de estadstica tambin debe ser el secretario ex officio del consejo. Este
punto de vista es coherente con el caso 1. Si bien el jefe de estadstica convocara las
reuniones, propondra el programa de trabajo (con la orientacin del presidente) y
redactara las actas, estara en una situacin subordinada, dejando en manos del
presidente atribuciones que normalmente se vinculan a la funcin de un gerente general.
Este tipo de configuracin es la ms adecuada en las situaciones en que el presidente es
una persona de gran renombre y antigedad, dispuesto a mantener una relacin de alto
nivel con el organismo de estadstica, pero no a trabajar en l como funcionario de
plantilla. Pero estas son circunstancias excepcionales, que no constituyen una regla
general.
38
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
124. Otra forma de funcionamiento es que se designe para la secretara del consejo a
un funcionario del organismo central de estadstica que, en principio, se dedique a esta
tarea a tiempo parcial. En este tipo de estructura, es importante que se aclare de alguna
manera (por ejemplo, mediante la legislacin) si la secretara depende de la presidencia
del consejo o del jefe de estadstica.
125. An otra posibilidad es que el jefe de estadstica participe solo cuando se le invite,
y en ese caso solo para responder preguntas de los miembros del consejo. Esta alternativa
es la consecuencia evidente del caso 2, que a veces se estructura deliberadamente con el
fin de que un ministro que participa de forma activa pueda obtener dos opiniones distintas
sobre un tema determinado.
5. Programa de trabajo
39
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
130. Los informes deberan ser accesibles al pblico aun cuando los temas no sean
demasiado apasionantes. Gracias a la tecnologa, ahora es posible difundir estos informes
a muy bajo costo. Si se colocara en el sitio web del organismo un ejemplar del programa
de trabajo, un resumen de las decisiones adoptadas y una lista de los participantes, se
contribuir a clarificar la labor del organismo de estadstica y del consejo nacional de
estadstica.
7. Comits asesores31
31
El uso del trmino comit en este contexto no debe confundirse con la prevalencia del uso de la palabra
comit en los pases de la Comunidad de Estados Independientes para referirse a la oficina central de
estadstica.
32
A veces estos comits dependen de la oficina de estadstica y otras del consejo nacional de estadstica.
Por ejemplo, en los Pases Bajos, el Comit Central de Estadstica (equivalente a un consejo nacional
estadstico) tiene alrededor de 25 comits asesores permanentes que se ocupan de una amplia variedad de
temas.
40
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
132. Muchos pases tienen varios comits de este tipo. Su nmero depende en gran
medida de la capacidad del pas para mantenerlos, del tamao de la comunidad de
expertos con inters suficiente como para participar en este tipo de debates, y en la
capacidad del organismo para tener en cuenta las opiniones de los expertos y adoptar
recomendaciones cuando considera que estas son pertinentes. Una de las ventajas de
estos comits es que ayudan a estrechar la brecha entre los estadsticos acadmicos e
investigadores y los estadsticos del Estado, ya que muchos de los participantes de estos
comits provienen del mbito acadmico. El inters y la participacin de los acadmicos
en la solucin de problemas fundamentales de medicin reducen la brecha entre ambas
comunidades y mantienen a los estadsticos oficiales en estrecho contacto con los avances
intelectuales que pueden contribuir a sus diversas ramas de especializacin.
133. Los comits asesores tienen otras ventajas. Si entre sus miembros se cuentan
funcionarios pblicos, contribuyen a mejorar la impresin de relevancia poltica de las
estadsticas actuales. Si se critican los datos oficiales porque son inadecuados desde un
punto de vista conceptual o metodolgico, los comits asesores cumplen el papel de
fuente de asesora autorizada, as como de proteccin ante las crticas infundadas.
Adems, en su carcter de amigos del organismo de estadstica, contribuyen a su buena
reputacin y a su capacidad de alcance.
8. rganos especiales
134. La creacin de rganos especiales debera reservarse para las situaciones de crisis.
No tendra objeto instituir un rgano influyente, presidido por una persona de gran
prestigio, cuya opinin tendra que ser tomada en cuenta por el gobierno, si el problema
que deber examinar no tiene suficiente importancia. Si los usuarios expresaran su
preocupacin porque el clculo de las cuentas del PIB estuviera sesgado o sencillamente
fuese errneo, se vera afectada la propia esencia de la medicin econmica. Si este
problema no se aborda con presteza por un grupo de expertos objetivos del ms alto
nivel, estas dudas podran poner en peligro la credibilidad de todas las cifras econmicas
publicadas por el organismo de estadstica. Con respecto a estos rganos asesores
conviene sealar dos aspectos de carcter general:
E. LEGISLACIN
33
Manual de 1980, pg. 41.
41
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
136. El Manual de 1954 contiene una lista exhaustiva de temas que pueden incluirse en
la legislacin. Vale la pena consultar el Manual sobre esta cuestin, en parte por motivos
de inters histrico y en parte porque puede resultar til para algunos jefes de los
organismos de estadsticas como lista de comprobacin si entre sus perspectivas est la
modificacin de la legislacin vigente. En el apndice I se incluye un modelo de ley de
estadstica.
1. Actores principales
137. Por lo general, la ley establece quines son los actores principales y cules son sus
derechos y responsabilidades. En lo que se refiere a las disposiciones jurdicas que rigen
la actividad estadstica oficial, que aqu denominaremos ley de estadstica, los actores
son los siguientes:
El ministro;
El jefe de estadstica;
Los informantes.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
2. Extensin de la ley
141. Tanto las leyes someras como las detalladas tienen ventajas. En determinadas
circunstancias, las leyes formuladas en trminos muy generales y otorgaban un alto grado
de flexibilidad al organismo de estadstica han dado muy buen resultado. A la inversa, las
leyes extensas y concienzudas han brindado a los actores principales un alto grado de
proteccin. Evidentemente, ambos tipos de leyes tambin tienen sus desventajas. Lo que
se sugiere es que se alcance una solucin de compromiso viable entre estas dos
consideraciones, y que el xito del legislador depender de que esta solucin sea la adecuada.
142. La capacidad jurdica para exigir una respuesta, acompaada de una sancin legal
a quienes no responden, puede contribuir en gran medida a garantizar tasas elevadas de
respuesta que, a su vez, son fundamentales para la calidad de conjunto de las estadsticas.
Pero la cuestin no es tan sencilla. De hecho, la existencia de poderes jurdicos para
garantizar el cumplimiento funciona, intrnsecamente, como disuasin formal. En la
mayora de los pases en que estos poderes estn definidos adecuadamente en la ley, el
organismo de estadstica nunca los ha empleado o bien lo ha hecho en muy contadas
oportunidades.
43
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
143. Hoy da, lo habitual es emplear un sistema mixto, tcita o explcitamente. Hay
varias maneras de combinar las alternativas. Una de ellas es considerar que todas las
consultas a las empresas son obligatorias y la ley puede ser muy clara en tal sentido. Al
mismo tiempo, todas las encuestas a las personas o a los hogares se consideran
voluntarias. Que esto se afirme abiertamente o solo en caso de cuestionamiento depende
en gran medida del entorno poltico y jurdico y de la opinin de la gente sobre la
invasin de la intimidad. Si existe un protector oficial de la intimidad un defensor del
pueblo, por ejemplo, es probable que el jefe de estadstica no quiera arriesgar todas las
encuestas de hogares a costa de lograr una victoria prrica en alguno de ellos. No existe
manera conocida de contrarrestar por medios jurdicos una campaa de desobediencia
civil en materia de encuestas estadsticas.
145. Lo ideal es que la ley de estadstica cuente con una disposicin clara sobre el
derecho del organismo de estadstica a acceder a otros datos que posea el Estado. Esto
debera hacerse, en parte, con el objeto de racionalizar el funcionamiento del Estado pero
tambin, lo que es ms importante an, para evitar a los informantes un papeleo excesivo.
5. Asesoramiento jurdico
148. En los sistemas descentralizados, la ley de estadstica debe de aplicarse a todos los
miembros del sistema estadstico. Por ejemplo, si el banco central tiene una unidad de
44
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Todos los miembros de un sistema de estadstica deberan tener una base jurdica
para sus operaciones de recopilacin de datos;
Deberan existir disposiciones, para todos los miembros del sistema estadstico,
que definan su legitimidad, los mecanismos de rendicin de cuentas y la
obligacin de mantener en fideicomiso la informacin individual, as como las
sanciones que se aplicarn si no se respeta esa obligacin;
Todos los miembros deberan someterse a las mismas reglas y salvaguardias con
respecto al intercambio de la informacin individual con fines de integracin
estadstica y, en general, para lograr una labor analtica eficaz;
45
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
151. Un hito de la controversia entre estas dos perspectivas ha sido la publicacin del
Informe Rayner 34 en el Reino Unido, pero cabe sealar que el punto b) (que es el quid
del informe) ha cado en desgracia porque es incompatible con los principios de la
transparencia y la responsabilidad polticas. Sin embargo, varios elementos del informe
Rayner, como el establecimiento de pagos entre departamentos como medio para mejorar
la asignacin de recursos, han sido adoptados por algunas instituciones desde entonces.
Es preciso reconocer que estos asuntos son relevantes sobre todo para los pases en los
que el uso de las estadsticas es una tradicin fuertemente arraigada; donde la comunidad
de interesados en los anlisis cuantitativos, tanto dentro como fuera del gobierno, es
considerable; donde las decisiones polticas se adoptan fundamentalmente sobre la base
de la evidencia y las estadsticas son una parte integral de aquella, y donde la asignacin
de fondos y las transferencias entre las distintas partes de la comunidad es impulsada por
las mediciones estadsticas.
1. Fuentes de financiamiento
152. Ya en un plano ms prctico, es til, en primer lugar, analizar las dos fuentes
principales de financiamiento de las estadsticas oficiales: a) asignaciones del presupuesto
de la administracin pblica, tanto para el organismo central de estadstica (si lo hubiera)
como para las clulas estadsticas de los ministerios, y b) ingresos generados por los
organismos de estadstica mediante la venta de productos y servicios a precios de
mercado.
154. En la actualidad, las cuestiones de financiamiento que mayor inters suscita son:
34
Informe al Primer Ministro de Sir Derek Rayner, Londres, 1980. Vase tambin, Government Statistical
Sevices, Cmrd 8236, Her Majestys Stationery Office, Londres.
46
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
156. Aunque las tcnicas para obtener una cantidad suficiente de financiamiento
gubernamental para los organismos de estadstica pueden ser muy diferentes en cada pas,
los procedimientos aplicados en la prctica son muy similares. En primer lugar, es
importante que el financiamiento se base en programas de trabajo anuales y multianuales
perfectamente definidos, sistemticos y transparentes. En algunos pases, especialmente
los pases en desarrollo y los pases en transicin, tambin es importante que en los
mbitos del gobierno que corresponda se elabore y promulgue un plan maestro35 de
largo plazo. En segundo lugar es sin duda fundamental que el organismo (u organismos)
de estadstica movilice suficiente apoyo poltico de la comunidad de usuarios. Un consejo
de estadstica tambin puede ser un instrumento importante para lograr apoyo. En tercer
lugar, es muy til para asegurar el financiamiento que el organismo de estadstica tenga
una imagen de organizacin bien administrada, competente en materia de planificacin,
contabilidad basada en los costos y elaboracin de informes de gestin claros, en los que
se reflejen los progresos realizados, los ingresos y los gastos, si los gastos son superiores
o inferiores a los previstos, entre otras cosas.
Servicios son actividades realizadas por el organismo de estadstica para crear un producto de
informacin estadstica. Ejemplos de servicios seran la provisin de un algoritmo para seleccionar una
muestra de pequeas empresas en un registro compartido, la verificacin de un cuadro determinado para
comprobar si contiene informacin residual, o la revisin de una serie cronolgica para garantizar que
satisface un conjunto de condiciones necesarias para un reajuste estacional.
35
En los programas de cooperacin de la Unin Europea este tipo de planes maestros generalmente se
denomina Programa Plurianual Integrado de Estadstica.
47
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
158. En primer lugar, la venta de estos bienes y servicios ofrece ciertas garantas a toda
la comunidad de que no est financiando una mercanca especializada que solo interesa a
una poblacin selecta de usuarios. En segundo lugar, al permitir que los organismos de
estadstica conserven el producto de la venta de sus servicios, se les incentiva para que
aprovechen su capacidad ociosa. Esta flexibilidad evitara que la organizacin usuaria
desarrollara su propia capacidad para realizar encuestas, con la superposicin de
esfuerzos que ello significara. Por ltimo, esto podra fomentar el desarrollo de una
cultura orientada hacia el usuario en las organizaciones de estadstica.
Conclusiones
Es indudable que la concentracin y la masa crtica proporcionan la posibilidad y los medios de accin
que impiden la dispersin y la fragmentacin. Aun as, los gastos y las dificultades jurdicas vinculados
con el proceso para diferenciarlo de la situacin de centralizacin pueden hacer que su viabilidad sea
limitada. En los casos en que el jefe del organismo central de estadstica se vea impedido de reducir la
fragmentacin del sistema pero desee sacar el mayor provecho a la coordinacin, hay varias herramientas
disponibles que pueden probarse en mayor o menor medida. Adems de movilizar el apoyo poltico, estas
medidas comprenden:
Un firme liderazgo es fundamental para lograr que un organismo de estadstica moderno tenga un
desempeo eficaz. Para atraer a una persona de esas caractersticas, el cargo debe tener el nivel jerrquico
adecuado, los jefes de estadstica deben demostrar su objetividad e imparcialidad, actuando con
independencia de las controversias polticas, pero al mismo tiempo mantener un contacto estrecho con sus
pares de otros ministerios. Los jefes de estadstica deben poseer una combinacin poco comn de talento
profesional y de gestin, aunque la proporcin de cada uno de estos atributos depender de la situacin
objetiva. Es importante que los gobiernos no den una imagen frvola o arbitraria al solicitar la renuncia del
jefe de estadstica cuando surja esta necesidad, pero tampoco deben permitir que se prolongue una situacin
en que las iniciativas y la inventiva se hayan agotado. Por ltimo, la capacidad de un jefe de estadstica
puede mejorarse por medio de estrechos contactos con sus pares de otros pases.
Asegurar un financiamiento estable (y creciente, en los pases en desarrollo) para las actividades
estadsticas es una funcin importante del jefe de estadstica. Para lograr apoyo poltico a un
financiamiento estable es til instituir instrumentos de planificacin racionales (como los programas de
trabajo anuales y de largo plazo) y promover la imagen de que el organismo de estadstica es una
institucin bien administrada.
48
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Necesitamos las estadsticas no solo para explicar las cosas sino tambin para saber con
exactitud qu cosas es preciso explicar.36
Las estadsticas son el campo de las ciencias polticas que tratan sobre la recopilacin, la
clasificacin y el anlisis de hechos (especialmente de su expresin numrica) relativos a la
situacin de un Estado o comunidad.37
160. Un organismo de estadstica debera organizarse de forma tal que pueda elaborar
el programa de estadsticas ms adecuado, teniendo en cuenta las limitaciones
presupuestarias, la capacidad del personal y las dificultades intrnsecas de los problemas
que tendr que abordar.
36
Schumpeter, J.A. (1955), History of Economic Analysis, Allen and Unwin, Londres.
37
The Oxford English Dictionary (1989), segunda edicin, volumen XVI, Oxford University Press, Nueva
York.
38
Evidentemente, el tiempo que tarde este proceso depender de la situacin de cada pas. Pero habida
cuenta de la velocidad con que se estn difundiendo las telecomunicaciones y la tecnologa informtica
modernas, aun los pases con un ingreso per cpita ms bajo podrn aplicarlas en sus operaciones sobre el
terreno en un futuro no muy lejano.
49
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
162. En otros aspectos, los cambios tecnolgicos pueden restringir a los organismos de
estadstica. La organizacin de las actividades empresariales se est ampliando
rpidamente del panorama nacional al panorama regional, e incluso al panorama global.
Las tecnologas de las comunicaciones y del transporte facilitan un control estricto y un
proceso fundado de adopcin de decisiones, que no dependen del mbito geogrfico en
que se desarrollan. No obstante, las bases jurdicas de los organismos de estadstica
todava estn muy limitadas por las fronteras polticas; estos organismos no pueden
actuar ms all de sus fronteras nacionales, independientemente de su grado de
legitimidad en el plano nacional o de la importancia que su informacin tenga para el
gobierno.
163. Los cambios de entorno, equipo y experiencia generan nuevas necesidades que
imponen cambios en los programas, las polticas y las estructuras organizativas de los
organismos de estadstica. En los prrafos siguientes se examinarn algunas de las
caractersticas tpicas de la demanda de productos estadsticos por parte de los diversos
sectores interesados.
164. Por sus mismas de caractersticas, las estadsticas revisten especial inters para los
gobiernos. Adems, los organismos oficiales de estadstica son financiados en gran parte
por el gobierno central, aunque hay excepciones. Por ejemplo, en algunos casos la
contribucin del Estado al presupuesto del organismo de estadstica se complementa con
el producto de la venta de bienes y servicios a todos los usuarios, con inclusin del sector
privado. Tambin hay casos en que las estadsticas compiladas por entidades de
investigacin del sector privado durante largo tiempo adquieren un carcter semioficial.
No obstante, en la mayora de los pases, la mayor proporcin del presupuesto proviene
de la Tesorera nacional, aunque a veces se complemente con las donaciones de los
organismos internacionales.
166. Las necesidades del gobierno, como las de la mayora de los usuarios potenciales,
no suelen expresarse en trminos que faciliten la recoleccin instantnea de datos.
Pueden dividirse en dos categoras: las que exigen observaciones peridicas de la misma
variable y las que requieren informacin recopilada atendiendo a las circunstancias
ad hoc. La observacin peridica se utiliza para determinar, por ejemplo, la variacin
semanal, mensual o trimestral de los precios promedio al consumidor, a fin de tener una
visin actualizada de las presiones inflacionarias; la relacin entre los ingresos y los
50
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
pagos de y a otros pases, para evitar que la Tesorera se quede sin activos externos; la
matrcula escolar anual esperada, desglosada por reas pequeas y en determinadas
regiones, con el objeto de asegurar que el nmero de aulas y docentes sean suficientes
para satisfacer la demanda. Estas necesidades son cubiertas por la publicacin peridica
de estadsticas cuyas propiedades son conocidas y descriptibles: el ndice de precios al
consumidor, la balanza comercial y la de bienes y servicios con el resto del mundo y las
proyecciones demogrficas, desglosadas por sexo, edad y zona geogrfica. En la mayora
de los pases existen intermediarios39 que interpretan las estadsticas del perodo en curso
a la luz de las compilaciones anteriores e informan a los encargados de la adopcin de
decisiones de ciertas variaciones a las que es necesario prestar atencin.
167. En ciertos casos, el gobierno necesita informacin estadstica ad hoc para explicar
el origen de un problema determinado. Esta situacin puede complicarse si no existen
convenciones de medicin adaptadas a las caractersticas del problema, o si no se
obtienen las respuestas esperadas. Algunos de estos problemas son determinar si la tasa
de evasin del impuesto sobre el valor agregado parece estar creciendo; si la economa
subterrnea est aumentando; si la actual poltica penitenciaria permite aprovechar al
mximo los recursos necesarios para lograr determinados objetivos preestablecidos, y si
las escalas salariales vigentes son discriminatorias para la mujer. En estos casos, la
naturaleza misma de la evidencia puede estar abierta a interpretaciones y debates. Es
indudable que transformar las necesidades de informacin de los usuarios en nuevos
procedimientos de recopilacin o reordenacin de datos es un proceso complejo.
169. Las necesidades de los ministerios de economa son de larga data, si bien la forma
en que deben presentarse los datos evolucionan al ritmo de los avances de la economa y
la contabilidad. Sus necesidades abarcan desde la medicin de la riqueza del pas hasta la
necesidad de cuadrar los libros contables del Estado y reservar recursos para las
generaciones futuras.
39
En el captulo X se argumenta dnde deberan ubicarse estos intermediarios (dentro o fuera de las
oficinas de estadstica).
51
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
170. Estos ministerios tratan de determinar si existen desequilibrios entre los usos y las
aplicaciones de los recursos, y qu efectos pueden tener. Interesan especialmente los
desequilibrios que afectan el mercado de trabajo, donde se plantean interrogantes sobre
los requisitos que debe cumplir la fuerza laboral para mantener los niveles de produccin
actual.
2. Otros ministerios
172. Se trata de los llamados ministerios verticales (los ejemplos ms comunes son los
de agricultura, minera, energa, transporte, y comunicaciones), y necesitan saber cul es
la extensin de su jurisdiccin. Adems de ciertos datos bsicos sobre la produccin y su
estructura, como el empleo y las tasas de rentabilidad del capital invertido, cada
ministerio tiene un conjunto especfico de temas de inters relativos al sector en el cual
acta. Por ejemplo, los ministerios de agricultura generalmente desean mejorar los
pronsticos sobre la produccin de los cultivos e informarse sobre los efectos ambientales
de los plaguicidas y los fungicidas; los ministerios de transporte se preocupan por la
seguridad en las carreteras, las condiciones en que se encuentra el parque de vehculos y
las condiciones de los aeropuertos, y as sucesivamente. A veces, los intereses especiales
de estos ministerios generan una regulacin minuciosa de sus sectores respectivos.40 Esto
es, sin duda, lo que ha ocurrido con el transporte areo y terrestre en varios pases,
aunque en los ltimos diez o veinte aos la consigna de algunos de estos ministerios ha
sido la desregulacin.41
173. En los ltimos aos, los ministerios de energa han adquirido enorme importancia
y existen tanto en los pases productores como en los pases usuarios, que dependen de
aquellos. En lo esencial, el organismo de estadstica logra satisfacer sus necesidades si
compila un balance actualizado de la oferta y la demanda de energa que permita detectar
40
En los sectores regulados, los formularios empleados para asegurar el cumplimiento muchas veces se
utilizan o pueden utilizarse con fines estadsticos.
41
La desregulacin puede haber sido positiva para la libre empresa pero plante un dilema a las oficinas de
estadstica. Algunos de ellos dependan de los requisitos de estos ministerios en materia de informacin y
encontraban toda la que necesitaban en los registros administrativos del ministerio pertinente. La
desregulacin no solo puso fin a esta situacin, sino que en muchos casos las autoridades del ministerio
hicieron aprobar nuevas leyes en las que se estableca que en adelante se reduciran drsticamente los
trmites obligatorios. Estas promesas complicaron an ms el problema creado por la falta de registros
administrativos. Unos pocos pases an no han encontrado la forma de corregir esta situacin.
52
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
las sustituciones, los dficit, las necesidades de importacin, entre otros. El ministerio
har lo posible por asegurar, por ejemplo, que los recursos del pas no se reduzcan
demasiado rpido, que la prospeccin y la perforacin se realicen en forma ordenada y
que la sustitucin de combustibles se realice a tasas de cambio adecuadas. Como en los
casos anteriores, estos ministerios no solo desean tener informacin actualizada sobre el
tamao y los recursos de los grupos que actan en esta rea, sino que tambin necesitan
informacin que solo poseen los expertos.
174. Los ministerios de trabajo pueden tener varias denominaciones (por ejemplo,
ministerio de empleo o ministerio de recursos humanos). Entre los temas de su inters
estn la situacin de la fuerza de trabajo; la facilidad con que esta puede participar en
ocupaciones remuneradas; la equidad de las remuneraciones; la seguridad en el lugar de
trabajo; la disponibilidad de una infraestructura adecuada para la capacitacin de los
empleados cuyas aptitudes ya no son necesarias, as como de y para aquellos cuyas
capacidades escasean frente a una demanda incipiente, y la deteccin de obstculos para
la movilidad geogrfica all donde los desequilibrios entre la demanda y la oferta son
geogrficos ms que de tipo general.
175. Hay ministerios cuyas funciones estn vinculadas entre s (o, en algunos casos,
partes de estos ministerios), como los de deportes, cultura y turismo. Su principal inters
es evaluar el sector de cuya promocin (o regulacin) son responsables y determinar sus
caractersticas especficas a fin de que puedan asignarse eficazmente los recursos.
176. Los ministerios de salud y educacin suelen ser los ministerios de servicios ms
grandes, y sus carteras abarcan tanto el sector pblico como el privado. La concesin de
licencias o la regulacin constituyen una parte importante de sus tareas, que requieren un
gran volumen de informacin cuantitativa detallada. Adems, la autoridad de estos
ministerios, que forma parte del gobierno central, suele articularse con la de las
autoridades gubernamentales de otros niveles.42 Como estos ministerios realizan
actividades regulatorias, se genera una gran cantidad de informacin como resultado del
proceso administrativo. En lo relativo a las necesidades de informacin, en estos
ministerios ha comenzado a predominar cada vez ms la idea de eficacia, lo que exige
medir los resultados de sus polticas y sus actividades. Los registros administrativos son
insuficientes para evaluar resultados. Por lo tanto, las cuestiones de eficacia han generado
la necesidad de complementar los registros con informacin estadstica generada en
forma independiente, en un marco analtico.
42
Autoridades municipales o, en pases federales, autoridades regionales, provinciales o estatales.
53
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Puede suponerse que esto seguir siendo as, teniendo en cuenta la edad de la fuerza de
trabajo y el crecimiento demogrfico? Los recursos dedicados a la capacitacin docente
son suficientes para asegurar que se mantendr la relacin docente-alumno existente?
180. Hay un ncleo de informacin bsica que reviste gran inters para todos los
ministerios sectoriales, independientemente de su tamao. En contraposicin, muchas
cuestiones especficas pueden resolverse mejor por medio de especialistas. Un organismo
de estadstica debera asegurarse de que se estn utilizando los mecanismos ms
eficientes para reunir la informacin bsica, y que los ministerios puedan recurrir a los
especialistas que participarn en el dilogo sobre los temas de inters especfico (vase el
diagrama 2).
54
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
43
La premisa subyacente es que las unidades estadsticas tienen un acceso ilimitado a las bases de datos
colectivas.
55
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
185. Los problemas vinculados con la interaccin de los organismos de estadstica con
las autoridades regionales son similares a los de la interaccin con los ministerios; en
estos ltimos tienen que ver con los temas de inters, y en los primeros con la geografa.
Esto es una simplificacin del problema que supone evaluar y satisfacer las necesidades
de informacin de otros niveles de la estructura del Estado. Si se examina la cuestin con
ms detalle, surgen interrogantes relativos a los problemas de acceso a los funcionarios
que trabajan en distintos niveles de la administracin pblica; cuestiones vinculadas con
los conflictos entre las polticas centrales y regionales; y los asuntos constitucionales que
pueden constituir barreras infranqueables para la comunicacin y el acceso.
186. Es frecuente que los responsables de los gobiernos regionales soliciten una
versin en pequea escala de lo que se hace para el pas en su conjunto. Si el organismo
nacional compila las cuentas nacionales, un ndice de precios al consumidor y otros
datos, es probable que tenga que hacer lo mismo, pero a escala regional, y en la forma
ms minuciosa posible, con el objeto de satisfacer a las autoridades regionales.
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188. En la mayora de los pases donde rige una constitucin federal, cada estado
(provincia o regin autnoma) tiene un gobierno con determinados intereses bien
definidos y tambin con un conjunto de preocupaciones residuales que, por consenso, se
dejan en manos de la administracin pblica federal: por ejemplo, el comercio y los
pagos al exterior solo pueden administrarse a nivel nacional.
191. Una parte del dilogo entre los organismos centrales de estadstica y los gobiernos
regionales y locales debe dedicarse a evaluar qu informacin estadstica til puede
extraerse de los registros administrativos existentes y persuadir a los encargados de
recopilar dichos registros de que tengan en cuenta las eventuales necesidades de cada
regin. Cuando es posible acceder a los registros regionales, su cobertura suele ser
44
Vase Oficina Federal de Estadstica de Suiza (2000), Regional statistics: proceedings of a meeting,
Neuchatel, marzo.
45
En este contexto, la palabra valor abarca tanto la minuciosidad como la confiabilidad de los detalles
correspondientes al plano local.
57
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adecuada para las reas pequeas. Si este intercambio es fructfero, el resultado es una
mezcla de estimaciones estadsticas nacionales y regionales e informacin de las reas
locales derivadas de los registros administrativos.
Apoyo a las oficinas regionales que desean complementar sus propias bases de
datos con recursos disponibles de mbito nacional;
194. El jefe de estadstica debera mantener canales abiertos de comunicacin con los
organismos locales y regionales en todo momento y delegar esta tarea en una persona de
total confianza. Pocas situaciones pueden agravarse con tanta rapidez como un
malentendido entre el centro y la periferia, con recriminaciones mutuas por la falta de una
comunicacin fluida.
46
Lo mejor es negociar estos atributos para que los interlocutores tomen conciencia de las dificultades que
conlleva la creacin de desgloses regionales. Las caractersticas de confiabilidad a las que se hace
referencia comprenden la puntualidad, la mejor determinacin posible de los errores y los detalles
complementarios.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
1. La comunidad en general
196. El pblico se mantiene atento a las estadsticas peridicas, como el IPC y la tasa
de desempleo, as como al desempeo de la economa en su conjunto. El organismo de
estadstica debera ser capaz de responder a este inters. Al mismo tiempo, debera
aprovechar esta situacin y asegurar que su nombre se vincule automticamente con la
publicacin de los datos que ms preocupan a la gente. Asimismo, tendra que hacer todo
lo posible por inspirar confianza en sus esfuerzos por optimizar la calidad de estas
mediciones fundamentales.
199. La denominacin de los cursos puede diferir de un pas a otro pero la temtica es
ms consistente de lo que se desprende de la terminologa. Varios organismos de
estadstica tienen programas especiales para apoyar las iniciativas del sistema educativo
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dirigidas a promover el uso de datos cuantitativos desde temprana edad.47 En las escuelas
de secundaria de Polonia hay un concurso que premia el mejor ensayo en el que se haga
uso extensivo de las estadsticas oficiales. En otros pases las escuelas tienen un acceso
preferente a las bases de datos nacionales del organismo de estadstica.
3. La prensa
201. Ningn organismo de estadstica tiene el poder necesario para garantizar, por
ejemplo, que todas las personas afectadas por una variacin del nivel medido de los
precios al consumidor se informen de ello consultando un boletn de estadstica. Aun en
los pases cuya poblacin es de varias decenas de millones, el nmero de ejemplares
impresos de los boletines de estadstica rara vez es superior a unos cuantos miles
(excepto, quizs, algunos nmeros especiales, cuya tirada puede ser el doble o el triple de lo
habitual).
202. Por ese motivo, el organismo depender de la prensa para asegurar que las
noticias de estadstica lleguen a todas las partes interesadas. Esto genera varios desafos
que debern enfrentarse mediante una organizacin de enlace:
Pasar revista peridicamente con la prensa a los mecanismos acordados para una
difusin adecuada;
Hacer todo lo posible para presentar la informacin estadstica para evitar al
mximo los errores de interpretacin y aumentar la claridad;
Organizar seminarios para los miembros de los medios de difusin en los que se
expliquen las tcnicas analticas sencillas de interpretacin y evaluacin de los
datos correspondientes al perodo.
47
Es fcil concebir cursos ms ambiciosos para preparar a los jvenes para la enseanza universitaria. Por
ejemplo, en un curso de introduccin a la macroeconoma para los alumnos de las escuelas secundarias,
pueden emplearse datos de las cuentas nacionales, y en los cursos de matemticas aplicadas se pueden
emplear series estadsticas reales para ilustrar las tcnicas de anlisis de series cronolgicas.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Con este ttulo no se pretende sugerir una conducta impropia. Asegurar la correcta interpretacin
de las noticias no significa manipular los puntos de vista subjetivos de la prensa. Ms bien, implica que
todos deben tener conciencia de las dificultades de interpretacin. Por ejemplo, si se registra un aumento
brusco de las importaciones de juguetes durante el mes de noviembre (en un pas donde una proporcin
importante de la poblacin celebra la Navidad), no se trata de un presagio de desastre para la balanza de
pagos nacional. Probablemente significa que los comercios de juguetes del pas se estn preparando para
esta festividad y la comparacin debera hacerse con el mismo mes del ao anterior y no con el mes
precedente. Lo mismo ocurre con los acontecimientos excepcionales (por ejemplo, el arriendo de tres
grandes aeronaves de pasajeros para la lnea area nacional, los efectos de una huelga o un desastre
natural) que pueden distorsionar las cifras esperadas e influir significativamente en su interpretacin.
Reconocimiento
Cuando se difunden noticias estadsticas en primera plana deber reconocerse que estas se
originan en el organismo de estadstica. Muchas veces los medios de difusin publican textos como el
siguiente: Funcionarios del Gobierno informan que la produccin de cemento de este mes fue muy
superior a lo esperado, lo que genera perspectivas optimistas en el sector de la construccin.... Es
fundamental tomar las medidas necesarias para rectificar el error de no haber atribuido la estimacin al
organismo de estadstica. Al acreditar que este organismo es la fuente de informacin no solo se
recuerda a la poblacin su existencia, sus funciones y responsabilidades, sino que se refuerza su facultad
de difundir las cifras ms importantes y transmite a los usuarios la idea de que estas son especialmente
confiables.
203. En la mayora de los pases y en buena parte de los sistemas polticos, los
gobiernos podrn ser elegidos, o su mandato ratificado, sobre la base de las promesas
formuladas al electorado. Estas ltimas pueden ser de carcter general (lograremos que
el pas sea seguro para nuestros nios) o muy concretas (mantendremos la tasa de
desempleo por debajo del 5%). En el segundo ejemplo, la responsabilidad poltica solo
puede determinarse con base en una medicin objetiva (estadsticas oficiales) que indique
a la opinin pblica si el gobierno ha cumplido su promesa. En una situacin como esta,
se pueden generar dos opiniones: el pblico puede decidir que el gobierno cumpli o
incumpli su plataforma electoral o que el patrn de medida la estadstica oficial no
es confiable y por lo tanto no tiene ningn peso en la opinin definitiva sobre el
desempeo del gobierno. La prensa puede tener un papel constructivo a la hora de
asegurar que la valoracin del desempeo no se entremezcle con la confiabilidad de las
estadsticas.
204. Varios organismos de estadstica han logrado inspirar confianza en la gente sobre
la informacin que publica y sobre su seriedad como institucin. Evidentemente, esta es
la situacin deseable para toda institucin de estadstica. Como la prensa puede ser un
aliado muy valioso en esta tarea, vale la pena realizar esfuerzos para fortalecer los
vnculos con los medios de difusin.
61
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
205. En ltima instancia, todas las empresas que utilizan informacin cuantitativa
comparten intereses similares. Para ellas, los interrogantes ms importantes son:
Cuntas empresas como la nuestra hay? Cmo son en comparacin con nosotros?
Cules son las perspectivas para nuestros negocios y para aquellos con atributos
similares? Los dems intereses no son ms que variaciones de estas preguntas
fundamentales.
206. Para dar sus respuestas, el organismo de estadstica debe definir, en primer lugar,
qu es nosotros. Desde el punto de vista del organismo de estadstica, la definicin
debera ser lo ms amplia posible, de modo que las tcnicas de muestreo puedan
emplearse eficazmente y puedan resolverse los problemas aparentemente insolubles de
una codificacin precisa. Desde el punto de vista de los usuarios potenciales, nosotros
debera definirse con la mayor precisin posible a fin de tener en cuenta el gran nmero
de idiosincrasias presentes en el grupo que se quiere comparar.
207. Una vez definido el alcance del concepto nosotros, el segundo paso es
seleccionar los atributos que deben compararse para satisfacer las necesidades de las
empresas. En principio, se pueden comparar todas las variables econmicas. Por
ejemplo, algunos atributos importantes son el nmero de empleados por unidad de
ingresos y por unidad de utilidades; la estructura de costos; la composicin del mercado
en funcin de los compradores internos y externos; la rentabilidad del capital invertido; la
tasa de innovacin de los productos; y los precios fijados.
208. De todas estas variables, y en la mayora de las actividades empresariales, los dos
atributos que parecen de mayor inters son la tasa a la cual se ajustan los precios a las
condiciones de la demanda global y la demanda especfica, y la tasa de influencia de las
innovaciones tcnicas y organizativas en los productos o servicios de una empresa.48
209. Hay cierto grado de similitud entre los intereses de las grandes empresas y los de
los ministerios de economa y los sectores especializados respectivos. Evidentemente, si
las empresas sirven a los mercados nacionales y poseen mltiples lneas de
especializacin, el nico punto de referencia til es el resto de la economa. Para ellas,
los interrogantes sern similares a los del ministerio de economa, sobre todo en lo
referente a la estructura de costos de las actividades de inters especial; la estructura de
costos de los competidores externos; la informacin sobre las barreras a sus actividades
en otros pases (tanto arancelarias como no arancelarias); y la informacin financiera
sobre las inversiones en el pas y en el extranjero.
48
La puntualidad con que deben publicarse estos datos no suele ser tan estricta como la que se requiere
para los datos de uso general, como el IPC o el PIB.
62
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
210. En muchos pases, las actividades de las grandes empresas representan una
proporcin sumamente elevada del PIB y por lo tanto no es posible hacer caso omiso de
sus necesidades de informacin ni de la precisin y puntualidad de sus respuestas. Por
este motivo, muchos organismos de estadstica han creado una dependencia especial,
cuya funcin exclusiva es administrar las relaciones con las grandes empresas. No puede
sorprender que los primeros organismos de estadstica en crear este tipo de dependencias
pertenecieran a los pases con mayor concentracin de empresas de gran tamao. Sin
embargo, los resultados han sido tan fructferos que otros pases han hecho lo mismo.
Hoy existen dependencias para las grandes empresas en organismos de estadstica
grandes y pequeos, tanto en los pases industrialmente avanzados como en aquellos
cuyo proceso de industrializacin es incipiente.
211. Las dependencias para grandes empresas tienen varios roles. En consecuencia,
constituyen una excepcin a las reglas ms sencillas de organizacin en el proceso de
produccin de estadsticas. Entre sus funciones cabe mencionar las siguientes:
Dar seguimiento a las prcticas contables de las empresas para distinguir entre la
fijacin de precios por transferencias internas y la fijacin de precios en condiciones de
libre mercado;
Asegurar que cada empresa slo tenga que responder a cada pregunta una sola vez y
que la respuesta se utilice en todas las bases de datos en las que la informacin es
necesaria;
Comunicarse con los departamentos de investigacin de las empresas para conocer sus
necesidades de informacin y el formato ms conveniente para suministrar los datos;
49
Existe por lo menos una publicacin sobre estadsticas de las grandes empresas. El Instituto Nacional
de Estadsticas y Censos (INDEC) de Argentina no solo cuenta con una dependencia a cargo de las grandes
empresas, sino que tambin emplea para ellas una encuesta distinta y publica un boletn de estadsticas en
el que se informa de los resultados obtenidos en las principales variables econmicas.
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2. Empresas pequeas
50
En Canad, segn el Business Register (Ottawa, Statistics Canada, actualizacin peridica), las pequeas
empresas (definidas con criterios moderados) representaban el 95% del total de empresas con uno o ms
empleados. Si se tenan en cuenta las empresas sin empleados, la proporcin aumentara a cerca del 98%.
En los pases de tamao y nivel de desarrollo similar, la proporcin es parecida.
51
En tal sentido, pueden emplearse enfoques imaginativos para establecer un dilogo con las empresas del
sector informal; por ejemplo, se les puede explicar gratuitamente y sin compromiso cmo analizar su
desempeo mediante cuadros estadsticos.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
En la mayora de los casos, la informacin relativa al impuesto sobre la renta de las sociedades es
demasiada agregada, lo que limita su utilidad para la elaboracin de estadsticas de las pequeas
empresas. Adems, la estructura necesaria para recaudar impuestos indirectos tiene un desarrollo muy
desigual, de modo que los registros de los impuestos sobre la renta no son de mucha ayuda en muchos de
los pases donde existe un inters especial en las actividades las pequeas empresas y sus relaciones con
el sector informal, aunque tales datos estn disponibles.
Por el contrario, la tributacin indirecta es una fuente prcticamente universal de informacin. En los
ltimos aos, los gobiernos de muchos pases se han esforzado por asegurar la recaudacin de este tipo de
impuestos, especialmente los impuestos sobre el valor agregado y que las empresas informen
puntualmente de ellos a la autoridad pertinente. Asimismo, han hecho todo lo posible para garantizar que
los registros de la seguridad social sean completos y accesibles. Si bien el acceso a estos registros y su
utilizacin solo sirve para medir y describir los sectores organizados de la economa, dejando a veces
prcticamente intacta una gran masa de actividades econmicas informales, la informacin que puede
obtenerse de los registros es ms valiosa que cualquier dato que pudiera recopilar el organismo de
estadstica por su cuenta. Si el organismo se vale de los registros de los impuestos indirectos, puede
concentrar sus esfuerzos en las actividades de los hogares y otras actividades conexas que, por algn
tiempo, pueden resistir los efectos de las reformas tributarias y de la seguridad social.
216. Las caractersticas demogrficas de los mercados tambin son materia de inters
para las empresas, cualquiera sea su tamao, especialmente aquellas cuyos actividades
estn dirigidas a los consumidores finales o a los trabajadores por cuenta propia que
trabajan en el hogar. Para ellos revisten especial importancia los atributos de edad,
gnero, familia e ingresos de la poblacin en las reas pequeas, pero pueden carecer de
los conocimientos o de la confianza necesaria para contactar con el organismo de
estadstica y solicitar tabulaciones cruzadas derivadas de los censos de poblacin. A fin
de satisfacer esas necesidades, es posible que los organismos de estadstica deban recurrir
a consultores especializados, que puedan estimar las ventas potenciales de una amplia
gama de artculos, mediante una combinacin de variables censales de reas pequeas y
los resultados de las encuestas ms recientes sobre los gastos de las familias.
217. De todos modos, puede ser til contar con una dependencia del organismo de
estadstica que se especialice en los problemas de las pequeas empresas. Entre sus
funciones, deberan incluirse las siguientes:
65
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Apoyar los pedidos de las pequeas empresas para reducir el papeleo generado
por el gobierno en general;
1. El mbito acadmico
219. Las necesidades del mbito acadmico no pueden resumirse con la misma
facilidad que las de otros sectores. Tericamente, abarcan todas las actividades del
organismo de estadstica. Todas las investigaciones en ciencias sociales52 realizadas en
una institucin acadmica, y que esta necesite poner a prueba, plantean demandas a los
organismos de estadstica. Sin embargo, las necesidades de este sector pueden diferir de
las de otros en al menos un aspecto fundamental. Todos los dems sectores necesitan de
las estadsticas para formular polticas, analizar alternativas y, en ltima instancia, tomar
decisiones. En consecuencia, suelen poner menos inters en la forma en que se generan
los datos. En la comunidad acadmica ocurre todo lo contrario. Por ejemplo, para
verificar un teorema econmico determinado puede ser fundamental distinguir entre los
datos, tal cual han sido observados, y los datos modificados mediante los procedimientos
de depuracin estndar. Adems, es mucho ms probable que los investigadores del
mbito acadmico hagan caso omiso de los anlisis de los organismos de estadstica en
favor de los propios. De ah que el organismo de estadstica deba establecer vnculos con
los investigadores acadmicos, aunque para ello no sea preciso crear una dependencia
especial.
220. Los organismos que poseen una dependencia especial de metodologa, encargada
del diseo y la estimacin de las encuestas, pueden verse tentados a asignar a esta unidad
la tarea de enlace con las universidades, al menos con los investigadores dedicados a la
sociologa aplicada, la demografa, la criminologa y la macroeconoma. Esto no
impedira que las otras dependencias pudieran vincularse tambin con estas instituciones.
52
Las actividades estadsticas abarcan en forma creciente la situacin del medio ambiente y las condiciones
de los recursos naturales del pas. Naturalmente, estos temas tambin interesan a los investigadores
acadmicos.
66
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
222. En muchos pases que poseen sistemas estadsticos avanzados, los requisitos
programticos de los organismos internacionales54 no son sino un agregado mnimo a los
programas nacionales de los organismos de estadstica y pueden considerarse como un
producto secundario de las actividades en curso, aunque no siempre es as. De hecho, en
algunos organismos de estadstica predominan los requisitos de las organizaciones
internacionales, salvo en lo que se refiere a las iniciativas especiales de gran escala, como
los censos de poblacin.
53
En varios artculos se aborda el tema de los estadsticos que realizan trabajo de campo y los
investigadores. Vase por ejemplo, Martin B. Wilk (1985), Blue and White Collar Statisticians, en
Proceedings of the Statistical Society of Canada.
54
Esto se refiere a los organismos internacionales solamente. Las exigencias impuestas por los organismos
supranacionales a los pases miembros son de naturaleza y magnitud distintas, y dependen de cun estrecha
sea la relacin entre ellos.
67
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Conclusiones
Los organismos de estadstica deberan desarrollar un programa lo ms verstil posible dirigido a prestar
servicios a un conjunto de usuarios que plantean una amplia gama de interrogantes y preocupaciones. En
los prrafos precedentes se ha hecho referencia a la diversidad de estas cuestiones. Sin embargo, un
organismo de estadstica no puede pronosticar con confianza la naturaleza de los problemas que pueden
plantearse en el futuro y el tipo de interrogantes que pueden responderse mediante el uso de las estadsticas
oficiales. En consecuencia, debe concentrar sus esfuerzos en el desarrollo de la capacidad para producir
tabulaciones verstiles de carcter general. Asimismo, el organismo puede y debe invertir esfuerzos en
asegurar que los usuarios puedan aprender tcnicas que posibiliten el reordenamiento de los datos bsicos
para adaptarlos mejor a objetivos especficos. No obstante, ello solo ser posible si se comprende
claramente la naturaleza de los interrogantes.
Cualquiera sea la organizacin del organismo, se deber prestar atencin a la asignacin de funciones
especializadas (creando o no una dependencia especfica) con el doble objetivo de:
Detectar, por medio de un contacto estrecho con todos los sectores, la aparicin de nuevos temas de
inters que puedan necesitar de apoyo estadstico;
Realizar un seguimiento, con los representantes de los diversos sectores, para determinar si los
servicios que presta el organismo de estadsticas son adecuados.
Para algunas funciones se podra aprovechar la cooperacin de expertos en los temas relevantes. En
algunos casos especiales, cabe la posibilidad de crear dependencias especializadas para abordar cada una de
estas funciones. Esto comprende las relaciones con las grandes empresas, las empresas pequeas y sus
asociaciones, y la prensa. En todos los casos, es fundamental que el producto del trabajo de estas
dependencias se incorpore a la formulacin de prioridades y al plan de accin correspondiente.
68
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Lo ideal sera que las prioridades se determinasen conforme al anlisis de costos y beneficios de las
distintas posibilidades de utilizar recursos que son escasos. [...] Aunque, con la excepcin ya
sealada, el costo de los proyectos, puede, en principio, determinarse y medirse, rara vez cabe decir
lo mismo de sus beneficios... [porque] las estadsticas son productos intermedios, no productos
finales. El beneficio de una serie de estadstica est en funcin de sus efectos sobre las decisiones
de poltica general y la importancia de estas. Por lo general es muy difcil expresarlos en trminos
concretos y asignarles un valor significativo. En segundo lugar, el proceso de determinacin de
beneficios es tanto ms difcil en la medida en que las series forman parte de un sistema cuyos
diversos elementos son interdependientes y el valor de cada uno de los cuales se ve realzado por la
disponibilidad de los otros... O sea, que no es posible calcular con precisin la fijacin de
prioridades y la asignacin de recursos entre posibilidades concurrentes en la esfera de las
estadsticas, sino que aqullas deben determinarse... conforme a juicios y percepciones basados en
experiencias anteriores... con objeto de hacer que las prioridades y las asignaciones conexas de
recursos sean los ms racionales y equilibradas posible.55
226. En el captulo precedente se hizo hincapi en el hecho de que para satisfacer las
demandas de algunos usuarios es necesario un conocimiento especializado de los sectores
correspondientes (por ejemplo, la salud y la educacin). Tambin se seal la necesidad
de mantener una relacin especial con las grandes empresas (multinacionales, con varios
emplazamientos y con actividades diversas) cuya participacin en el PIB del pas a veces
puede ser muy importante. Estas consideraciones tienen diversas implicaciones para el
organismo de estadstica. En el presente captulo se examinar de qu manera esta
variedad de requisitos da lugar a un plan de accin que asegure un equilibrio entre la
oferta y la demanda de informacin.
55
Manual de 1980, pg. 71.
69
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
230. Para dirigir este proceso, el jefe de estadstica necesita lo siguiente, en mayor o
menor medida:
Informacin fidedigna sobre lo que los diversos actores consideran deficiencias en
la gama de productos estadsticos y una comprensin clara de los motivos por los
cuales estas deficiencias afectan negativamente la formulacin de polticas;
70
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Informacin sobre los problemas incipientes que preocupan al pblico y sobre los
cuales es preciso recopilar informacin estadstica;
232. Para fijar las prioridades ser necesario hacerlo en un marco. En la actualidad, los
marcos se denominan panoramas estratgicos, marcos estratgicos o estrategias
institucionales. En la mayora de los casos, estas denominaciones se refieren a lo mismo:
un plan de mediano plazo que permita al organismo adquirir, mantener o modificar las
capacidades existentes y al mismo tiempo satisfacer nuevas necesidades.
1. Debe establecerse un equilibrio entre la prestacin de servicios a los usuarios que necesitan
datos detallados en esferas concretas y los que necesitan datos agregados globales para los anlisis
macroeconmicos y sociales;
2. Se requiere un equilibrio entre diferentes esferas de temas de estudio. Este equilibrio debe
asegurar que se asignen algunos recursos a a) proyectos que se hallan en sus fases iniciales de desarrollo;
b) reforzar las esferas dbiles, y c) a llevar a cabo, por lo menos, un mnimo de actividades de
investigacin y anlisis;
3. Dentro de cada rea de temas de estudio existe un equilibrio entre diferentes proyectos, tanto
en sentido general como en el cronolgico. Debe sopesarse la importancia de abarcar toda la esfera frente
a la necesidad de estadsticas detalladas en parte de ella;
5. Por ltimo, existe el equilibrio entre la necesidad de satisfacer las necesidades de los usuarios
y la de no imponer cargas excesivas a los proveedores de los datos primarios.
a
Manual de organizacin estadstica: Estudio sobre la organizacin de servicios nacionales de
estadstica y cuestiones conexas de administracin, Estudios de mtodos, F, N 28 (publicacin de las
Naciones Unidas, nmero de venta S.79.XVII.17), p. 61.
71
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
233. Las prioridades deben fijarse en este marco, no porque est de moda, sino porque
es la forma ms eficaz de asegurar que se formulen con claridad y se consideren como un
conjunto y no como partes separadas, lo que podra derivar en la realizacin de
actividades inconsistentes y superpuestas. La alternativa es formular descripciones ntidas
de actividades no relacionadas entre s.
234. Es un hecho generalmente aceptado que se pueden definir con precisin los costos
de las actividades estadsticas, pero no sus beneficios. No hay manera de determinar
cunta gente se beneficiar directa o indirectamente con la publicacin de una cifra
concreta y en qu medida. No obstante, las decisiones del jefe de estadstica con respecto
a la asignacin de recursos significan que la relacin entre los costos y los beneficios es
ms favorable en un sentido que en otro.
235. El problema consiste en evaluar las necesidades y las preocupaciones, con el fin
de saber cmo puede beneficiar una estadstica determinada a sus usuarios potenciales.
Como la utilidad no puede cuantificarse, al menos habra que tener una idea de cul
puede ser esa utilidad.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
242. Los planes operacionales deben ser anuales por varias razones. El plan sigue el
ciclo presupuestario normal, que es anual. Adems, al prepararlo anualmente se establece
una rutina que impide que el plan caiga en el olvido. Si se elaborara con ms frecuencia,
se consumira una cantidad exagerada de recursos y se dara una sensacin de
inestabilidad. Por ltimo, el plan anual debe ajustarse en un esquema de trabajo de largo
plazo para evitar que se formule una sucesin de planes anuales desarticulados entre s y
garantizar, manteniendo al mismo tiempo la flexibilidad necesaria, que el sistema
estadstico no tenga que enfrentarse a cambios de rumbo que no pueda absorber.57
244. Los planes plurianuales tienen varios propsitos, en los que inciden tanto las
percepciones como las cuestiones organizativas concretas:
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
3. Oficializacin
246. Por un lado, la expectativa de que es posible cumplir con total precisin los planes
detallados puede producir desencanto con el ejercicio de planificacin en su conjunto y
llevar a abandonarlo prematuramente. Por el otro, si el plan se introduce en forma
excesivamente laxa es posible que nunca se trate con la seriedad necesaria para que
funcione adecuadamente. Por ese motivo, en muchos organismos se ha dado a la
actividad anual de planificacin un carcter oficial y su anlisis y aprobacin reviste
cierta formalidad.
249. En el plan se designar a los funcionarios que debern dirigir las diversas
actividades. Se adjudicar a cada uno de ellos un presupuesto discrecional y la
responsabilidad de lograr un equilibrio entre los ingresos y los gastos. Adems, esta
forma de organizacin tiene la virtud de que cada funcionario tendr mayor conciencia de
los costos. Si el desempeo en cuanto al cumplimiento de los objetivos se evala en
funcin de la eficiencia, los funcionarios tendrn un incentivo para encontrar mtodos y
tcnicas que les permitan cumplir dichos objetivos con los recursos asignados (en lugar
de la situacin, en cierto modo perversa, registrada en algunos casos, en que los
encargados gastan todo lo posible para demostrar su autoridad). En lo esencial, la
58
En el Manual de 1980 se lee: Los principales objetivos de la planificacin son los siguientes: [...] hacer
que en la fijacin de prioridades y la funcin de integracin intervengan todos los funcionarios del
organismo estadstico que sea posible (pg. 82).
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Determinar el grado de error del proceso exgeno (fuera del control del
organismo) y endgeno (sujeto a control y a perfeccionamiento) y tratar de
explicar las causas;
252. Para que el proceso sea creble, la evaluacin y la planificacin debern asignarse
a instancias diferentes. En realidad, cuanto ms distantes sean desde el punto de vista
organizativo, tanto mejor. Tambin vale la pena considerar la posibilidad de utilizar la
evaluacin como una oportunidad de capacitacin. Por ejemplo, algunos funcionarios
recin contratados pueden desempearse como asistentes en una secretara de evaluacin
para interiorizar el ejercicio de planificacin. No es fundamental crear una secretara de
59
Aunque en las oficinas ms pequeas, la evaluacin podra ser informal, los esfuerzos necesarios para
preparar y difundir los resultados de un proceso formal podran ser tiles.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Conclusiones
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
254. Esto ltimo es vlido tambin para las organizaciones de estadstica. En teora,
existe al menos una docena de formas distintas y racionales de organizar una oficina de
estadstica. Llama la atencin, sin embargo, que pese a las enormes diferencias de
detalle, e incluso de filosofa de organizacin, hay una gran similitud en la estructura de
las oficinas de estadstica de todo el mundo. Por ejemplo, es probable que las funciones
del director de estadsticas econmicas del organismo de estadstica del pas A sean muy
similares a las de su contraparte en el pas B. Lo mismo puede decirse de los directores
de estadsticas sociales o de cuentas nacionales, o de los directores (o jefes de los
departamentos) de estadsticas de precios, del registro de comercio, de estadsticas
ambientales o de difusin. Es indudable que, cuando se trata de la organizacin de los
organismos de estadstica, siempre estn ah ciertos principios subyacentes comunes.
A. TEORAS Y TENDENCIAS
g) Por localizacin (las distintas zonas geogrficas a las que presta servicios la
organizacin).
60
Una distincin totalmente diferente, transversal a los principios mencionados, es la que puede
establecerse entre las organizaciones con estructuras jerrquicas y las organizaciones estructuradas en red.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
257. Desde los aos setenta, cuando se prepar la redaccin del Manual de 1980, han
surgido nuevas tendencias que han afectado a las organizaciones en general. Algunas de
ellas son ms vlidas que otras para los organismos de estadstica. Entre las tendencias
de tipo general, las ms importantes son las siguientes:
Necesidad de una mayor flexibilidad para dar respuestas distintas ante situaciones
distintas;
Mayor nfasis en los cambios frecuentes de las necesidades de los usuarios y, por
lo tanto, en la bsqueda de mtodos de divulgacin personalizados.
79
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
260. En las secciones pertinentes del Manual de 1980 se haca hincapi en dos formas
reconocidas de estructurar los organismos de estadstica: la organizacin por temas y la
organizacin por funciones. El trmino temas es ambiguo y puede tener varias
connotaciones. Puede referirse a la fuente institucional de la informacin bsica
recopilada. Por ejemplo, las estadsticas de educacin pueden clasificarse sobre la base
de su fuente de origen: todas las estadsticas recopiladas en las instituciones educativas,
incluida su informacin financiera, podran ser responsabilidad de la divisin de
educacin. La base de conocimientos de esa divisin estara constituida por la
informacin relativa al sistema educativo. Otra interpretacin del trmino temas es la
que se centra en las principales categoras de datos. Esta perspectiva conduce a
agrupamientos como el empleo y el desempleo, el sector financiero y las inversiones. Sin
embargo, la interpretacin habitual de temas y funciones lleva, en el primer caso, a la
creacin de divisiones de comercio, industria, salud, y educacin y, en el segundo, a
divisiones de diseo de encuestas muestrales, ingreso y depuracin de datos, operaciones
sobre el terreno, anlisis y difusin.
261. Por varios motivos, algunos de los cuales se detallan a continuacin, siempre ha
sido difcil realizar una eleccin bien definida entre temas y funciones. En
consecuencia, la estructura de la mayora de los organismos de estadstica es una
combinacin de ambas. Ciertas funciones son especialmente adecuadas para agruparlas
en dependencias funcionales nicas para todo el organismo, como el diseo de las
encuestas por muestreo y el trabajo sobre el terreno. Otras, como el contenido de los
cuestionarios y de las publicaciones y el anlisis o la interpretacin, generalmente exigen
la participacin directa de especialistas y, en consecuencia, se asignarn a dependencias
organizadas en funcin de temas determinados.
262. En los ltimos tiempos han pasado a primer plano dos requisitos adicionales:
263. Estos dos requisitos deberan generar dos tipos de estructuras organizativas en el
organismo: una para la recopilacin de los datos y otra para su difusin. A fin de
conectar estas dos estructuras, es preciso crear un mecanismo de enlace; podra ser una
unidad encargada de reclasificar los datos, una vez recopilados y depurados, en nuevos
agrupamientos ms adecuados a las actividades de anlisis y difusin. Este aspecto del
diseo organizativo es vlido para los organismos de estadstica, cualquiera sea su
tamao. Naturalmente, los organismos ms pequeos pueden adoptar soluciones ms
flexibles.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
264. En resumen:
C. ORGANIZACIN Y REORGANIZACIN
266. Hasta 1974, el cuadro organizativo del Instituto Nacional de Estadstica de los
Pases Bajos (CBS, segn sus siglas en neerlands) era sencillo: un director general, un
director adjunto, un director de coordinacin y unos 20 departamentos, la mayora de
ellos organizados por tema y algunos por funcin (incluido un gran departamento de
procesamiento electrnico de datos). Algunos departamentos estaban subdivididos en
divisiones. En el recuadro 9 se narra la historia de la reorganizacin del Instituto.
En 1973 el Gobierno anunci un plan cuyo objeto era trasladar el Instituto Nacional de Estadstica a
una ciudad (Heerlen) ubicada a 200 kilmetros de La Haya (centro administrativo de los Pases Bajos) con
el objeto de crear empleos en esa zona del pas. Esta decisin produjo cierto malestar, no solo en el
personal de CBS sino entre otros sectores interesados y en los crculos polticos. El director general
dimiti. Al cabo de un tiempo, se lleg a una solucin de compromiso, segn la cual solo se trasladara la
mitad del Instituto y, adems, se incrementaran significativamente sus recursos, en parte para compensar
ciertas deficiencias, en parte para abordar nuevas actividades estadsticas, y en parte para crear nuevos
empleos. Asimismo se elabor una nueva estructura organizativa.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Entre 1982 y 1992 se oblig a CBS (y a la mayora de los dems organismos de la administracin
pblica) a reducir el presupuesto y el tamao de la plantilla. Los recortes realizados a principios de los
aos noventa redujeron el personal a cerca de 2.500. En lneas generales, el Instituto logr mantener la
mayor parte de su produccin estadstica gracias a la aplicacin eficaz de los sistemas de computacin. A
principios de la dcada de 1990, tena una de las redes ms grandes y avanzadas de computacin del pas:
cerca de 2.500 computadoras personales, en redes de rea local, con conexiones de alta velocidad entre
Voorburg y Heerlen. Adems, se desarrollaron programas de computacin eficaces (incluido Blaise) para
la recopilacin, la depuracin y la difusin de datos.
Pese a los recortes presupuestarios, la demanda de estadsticas aument, impulsada en gran parte por
los requisitos de las Comunidades Europeas. En 1992 se lleg a una situacin en que las mejoras en
materia de eficiencia no alcanzaban a compensar las restricciones presupuestarias. Esto gener tensiones.
La Comisin Central de Estadstica, que adopta las decisiones sobre el programa de trabajo de CBS
comenz a enfrentar graves dificultades para fijar las prioridades. Algunos usuarios importantes (como los
ministerios) manifestaron su insatisfaccin.
Ante esta situacin, la direccin de CBS intent un ataque preventivo y puso en marcha la
denominada Operacin TEMPO. Esta sigla representaba los conceptos siguientes:
La operacin se orientaba al exterior: coordinacin de los insumos para la reducir al mnimo la carga
de los informantes y coordinacin de los productos para aumentar al mximo la satisfaccin de los
usuarios.
Un anlisis de la situacin hizo patente que los problemas eran los siguientes:
1. Entre los que se deban a factores externos, caba incluir: el aumento de la demanda de
estadsticas; los recortes presupuestarios; la necesidad concomitante de mejorar la eficiencia; la tensin
entre los requisitos de la Unin Europea y los del pas; las presiones para minimizar la labor de los
informantes; la necesidad de mejorar la presentacin y la imagen pblica; la necesidad de mejorar la
puntualidad;
2. Entre los problemas generados por factores internos, caba incluir: el exceso de
compartimentacin y especializacin; el exceso de subdivisiones jerrquicas y las deficiencias de
comunicacin interna; la falta de claridad en las responsabilidades; la complejidad de las normas y
procedimientos internos; la existencia de una filosofa excesivamente autrquica; la falta de autoestima; y
las actitudes burocrticas en materia de gestin.
Una vez que se identificaron estos problemas, se modific por completo la estructura organizativa.
La cpula directiva de CBS estara compuesta por el director general y dos directores de polticas (incluido
el director adjunto). Se crearan ocho direcciones: cuatro para la produccin estadstica y cuatro de apoyo.
La primera de estas direcciones de apoyo se ocupara de la coordinacin de los insumos, se ocupara de
actividades tales como el registro de empresas, la recopilacin de datos de los hogares y el desarrollo del
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Las cuatro direcciones de produccin estadstica estaban organizadas sobre la base de una
combinacin de principios, de los cuales los ms importantes eran la coherencia temtica y las relaciones
con los segmentos de mercado (tanto en lo que se refiere a los usuarios de la informacin como a los
proveedores de la informacin bsica). Las cuatro direcciones estaban a cargo de:
En 1999, el Gobierno anunci planes para cerrar la oficina de Heerlen y reducir otra vez
drsticamente el presupuesto y el nmero de funcionarios. A continuacin se produjo un nuevo perodo de
turbulencias. Nuevamente se lleg a una solucin de compromiso. La oficina de Heerlen se mantuvo, pero
se pidi a CBS que pusiera en prctica un plan para reducir an ms el nmero de empleados.
Esto significaba otra reorganizacin profunda, pero con una perspectiva totalmente distinta. Si bien
la Operacin TEMPO fue inducida por la necesidad de fortalecer la orientacin del Instituto hacia los
usuarios y los encuestados, el motor de esta nueva reorganizacin era la tarea de reducir an ms los costos
y mejorar la eficiencia. En consecuencia, esta vez corresponda hacer hincapi en la racionalizacin y
normalizacin de los procedimientos.
En este nuevo diseo ya no haba necesidad de contar con una direccin de insumos independiente, y
en cualquier caso las fuentes externas de datos para las personas y las empresas tienen pocos elementos en
comn. Por el contrario, la direccin de productos (estadsticas macroeconmicas y publicaciones) se
mantuvo e incluso se fortalecieron sus responsabilidades con respecto a la publicacin y la difusin: todos
los datos producidos por las divisiones de estadstica son publicados por la direccin de productos, en el
que tambin se encuentra el servicio central de informacin.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
La nueva estructura, orientada hacia los procesos, tiene un sustento importante en los instrumentos
avanzados de la tecnologa de la informacin. En la actualidad, la existencia de enormes bases de datos da
cuenta de una clara demarcacin entre las distintas etapas del proceso de estadstica:
Los departamentos de compilacin de datos y de anlisis de datos estn delimitados por una base de
datos que contienen datos originales coherentes de nivel micro; estos datos constituyen los insumos
para la depuracin y el anlisis estadsticos.
Los departamentos de anlisis, por un lado, y de publicaciones e integracin, por el otro, estn
delimitados por una base de datos que contiene datos estadsticos de niveles micro y agregado; estos
son los insumos para los procesos de integracin y tabulacin.
Por ltimo, habra que destacar que el proceso de integracin, adems de generar ms eficiencia,
representa un gran paso hacia la meta tan deseada de presentar una descripcin coherente de la sociedad
mediante cifras consistentes.
Eplogo
Resulta difcil evaluar la necesidad, e incluso los costos y beneficios, de los cambios organizativos
que ha sufrido el Instituto Nacional de Estadstica de los Pases Bajos en todos estos aos. Es evidente que
cualquier reorganizacin importante puede generar nuevas ideas y beneficios de eficiencia, as como una
orientacin ms clara hacia los objetivos estratgicos. Sin embargo, tambin es un esfuerzo agotador y
pone en peligro la continuidad. Muchos organismos de estadstica introducen innovaciones, mejoran su
eficiencia y examinan sus estrategias sin recurrir a grandes cambios organizativos.
Sin embargo, la ltima reorganizacin del Instituto Nacional de Estadstica de los Pases Bajos se
orient fundamentalmente a reestructurar el proceso primario y generar, de este modo, importantes mejoras
en materia de eficiencia y de integracin, eliminando los conductos existentes para las distintas estadsticas.
Resulta difcil imaginar cmo se podra haber logrado esto sin una reorganizacin profunda.
Evite hacer cambios cada vez que una idea innovadora le parezca valiosa; esto
genera confusin e incertidumbre;
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Las organizaciones no son fines en s mismas; sirven para facilitar una tarea y es
preciso tener cuenta las tradiciones y, sobre todo, personas con talento;61
269. Si bien estas consideraciones son vlidas para la mayora de las organizaciones,
tambin es necesario tener en cuenta ciertos aspectos especficos de los organismos de
estadstica:
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
segundo trimestre del ao, mientras que la depuracin de los datos se realiza en el
tercer trimestre y el envo de los cuestionarios para la encuesta siguiente se lleva a
cabo en el cuarto trimestre. Para homogeneizar el volumen de trabajo, una
solucin adecuada puede ser combinar este trabajo con tareas que tienen un patrn
estacional distinto, tales como la recopilacin de datos de corto plazo, con el fin
de formar una sola unidad organizativa. Por supuesto, desde una perspectiva ms
drstica se podra buscar una solucin que abarcara a todo el organismo;
62
La Oficina de Estadstica de Suecia, que subcontrata el mantenimiento peridico de las redes de
computacin, puede considerarse un ejemplo exitoso. En el captulo VII se examina con ms detalle la
subcontratacin de tecnologa de informacin.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
273. En el Manual de 1980 se considera que los aspectos siguientes son motivo
suficiente para la creacin de un comit:
63
Manual de 1980, pg. 14.
64
Ibdem, pg. 13.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
salud cuentan con los fondos necesarios para pagar el procesamiento informtico de sus
datos ms recientes. Todo los meses se plantea un conflicto sobre la prioridad de cada
departamento y el riesgo de que alguno de ellos no cumpla los plazos de publicacin
establecidos. Las reuniones entre ambos departamentos slo se realizan a nivel del
personal de direccin. Se hace necesario disear un sistema que permita reducir las
tensiones, adelantarse a los acontecimientos y normalizar la forma de resolver los
conflictos que puedan suscitarse en el futuro en este tipo de situaciones. En el Manual de
1980 se seala que se deben establecer mecanismos horizontales en cualquier
organizacin que tenga varias dependencias. Tales mecanismos se conocen como
comits horizontales. En algunos organismos de estadstica existe una red compleja de
comits, algunos de ellos permanentes y otros especiales, pero todos creados para
promover un objetivo general y reducir al mximo las tensiones inevitables.
277. Bsicamente, existen dos tipos de comits internos:65 los que se ocupan de las
cuestiones administrativas y los que tratan los problemas tcnicos. La existencia de
ciertos problemas estadsticos es inevitable, ms all de la buena voluntad de los
participantes, la solidez de los acuerdos alcanzados entre ellos y la calidad de las
estadsticas bsicas. Por ejemplo, en los pases en que se producen estimaciones
trimestrales de las cuentas nacionales, no pueden evitarse los problemas derivados de la
propia naturaleza de las estadsticas bsicas y de la falta de consistencia resultante cuando
se comienzan a compilar las cuentas nacionales. Cuando existe un registro central de
empresas, clasificadas por actividad econmica, los expertos deberan tratar el tema con
los dems especialistas del organismo para asegurarse de que en las distintas encuestas no
se produzca una superposicin de las poblaciones.
65
En el captulo II se describen los comits externos o asesores.
66
En la Oficina de Estadstica de Suiza organismo de tamao intermedio hay comits permanentes
sobre temas como el ndice de precios al consumidor, y tambin se constituyen comits especiales cuando
se plantean problemas especficos.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
del mismo modo que este necesita acceder directamente al director del organismo. El
carcter de los temas que debe abordar este comit depende en parte de qu aspectos se
manejan con los mismos criterios que el resto de la administracin pblica y cules se
dejan en manos de los organismos.
280. En el anlisis siguiente, se tratan los temas que requieren una atencin
permanente. Las cuestiones que despiertan un inters temporal justifican la creacin de
un grupo de tareas y no se consideran cruciales para la organizacin de la oficina. Sin
embargo, los elementos necesarios para que un grupo de este tipo d los resultados
esperados son muy similares a los que se requieren para el funcionamiento de un comit
permanente.
282. Las recomendaciones del comit deben quedar registradas. Estas decisiones,
junto con una breve fundamentacin, deberan ponerse a disposicin de todo el personal.
En las oficinas grandes, con un sistema de comunicacin interna integral, todos los
elementos del programa de trabajo, las deliberaciones y los registros de las decisiones del
comit deben colocarse en la intranet del organismo. Si bien las recomendaciones del
comit no se aprueban por consenso, debera ser norma de la organizacin el permitir que
el personal est informado de esas decisiones.
283. La participacin en los comits es una oportunidad para contribuir a las polticas
del organismo en su conjunto. Esta actividad tambin constituye un mbito de
capacitacin para quienes formarn parte del cuadro directivo en el futuro, ya que
proporciona a los miembros una visin ms amplia que la que adquieren en su trabajo
habitual y les hace tomar conciencia de la amplia gama de temas relevantes para el
organismo. El nmero de miembros de los comits no debe ser muy alto, pues de lo
contrario su funcionamiento se hara engorroso y hara imposible la conclusin de los
debates. Por lo general, las reuniones del comit que se prolongan ms de dos horas
suponen una carga excesiva de tiempo para sus miembros. A fin de optimizar los
beneficios en materia de capacitacin derivados de la participacin en estos comits, sera
conveniente adoptar un sistema de rotacin de sus miembros. Una posibilidad es que el
mandato obligatorio de los miembros sea de dos aos, ampliable a un ao ms, luego de
lo cual deban dejar su lugar a otros. Es inevitable que surja una clasificacin informal de
los comits, segn la influencia o el prestigio que adquieran. En la seleccin de los
miembros es preciso reconocer tal prestigio y asegurar que los supervisores ms
prometedores integren los comits encargados de los temas de mayor importancia.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Conclusiones
Desde un punto de vista organizativo, no existe un modelo ideal. En la prctica, la mayora de los
organismos de estadstica se han organizado por tema o por funcin, pero lo ms habitual ha sido una
combinacin de ambos. Adems, es posible organizarse de otras dos maneras: por insumo, segn las
fuentes de los datos recopilados, o por producto, segn las categoras de usuarios de los datos producidos.
Antes de proceder a una reorganizacin importante es aconsejable proceder con cautela. A continuacin se
enumeran algunas consideraciones generales que conviene tener en cuenta:
Evite hacer cambios cada vez que quiera adoptar una nueva idea que le parezca valiosa; esto
genera confusin e incertidumbre;
Las organizaciones no son fines en s mismas; sirven para facilitar una tarea y deben tener en
cuenta ciertas tradiciones y, lo que es ms importante, a las personas con talento;
Si bien la eficiencia es un tema importante, no siempre pueden evitarse por completo las
superposiciones e incluso cierta redundancia en las responsabilidades, sin correr el riesgo de
pasar por alto cuestiones importantes; evidentemente, las superposiciones debern reducirse al
mnimo.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
En el captulo VIII del Manual de 1980a se hacen las siguientes observaciones con respecto a la
competencia humana y la capacitacin: un factor decisivo de la capacidad interna de un organismo
estadstico es el calibre de su personal. Un organismo no puede funcionar bien ms que si se dispone de
gente competente para desempear sus funciones. Las disposiciones de organizacin pueden contribuir
a que las personas competentes rindan el mximo posible; pero es indispensable prestar la mayor
atencin para crear la plantilla idnea cuando se organiza y se dirige un organismo estadstico.
A fin de adquirir las competencias necesarias, un organismo estadstico debe disponer de una poltica
bien planeada y un programa activo de contratacin, perspectivas profesionales, educacin y
capacitacin.
Adems de la dependencia de personal, otras dependencias de la subdireccin administrativa deben
participar en la aplicacin de la poltica de personal. La adquisicin y el mantenimiento de un espacio
de oficinas y de equipo suficientes no solo contribuyen a la eficacia, sino tambin al bienestar y la
satisfaccin del personal. Adems, el disponer de locales adecuados, que facilita la comunicacin
rpida entre las personas que trabajan en esferas conexas, lleva a la integracin de las estadsticas,
porque, verdaderamente, para que el proceso de integracin pueda funcionar se requieren instrumentos
especficos.
Al cabo de un tiempo, cuando se haya adquirido un mnimo de experiencia, debe obligarse a todo
empleado a asistir a un cursillo de orientacin en que se den ms explicaciones.
Los cursillos de introduccin para los empleados de niveles inferiores deben dictarlos funcionarios de
la dependencia de personal [la direccin debe ensear a los profesionales]; el establecimiento de buenas
relaciones personales entre esta dependencia y los nuevos empleados es de la mayor importancia.
La educacin y la capacitacin en el empleo que se describen ms arriba no requieren solo enseanza,
sino tambin esfuerzos administrativos muy amplios. Por lo tanto, debera establecerse un mecanismo
permanente en forma de escuela de formacin en el empleo. En un organismo de tamao pequeo o
medio, se puede seleccionar a un director de la escuela a jornada parcial entre los profesionales ms
capacitados del organismo. Cuando el organismo es grande, es posible que haga falta un director a
jornada completa. Ese mecanismo es necesario para asegurar que el diseo de los cursos, la
contratacin de profesores, la seleccin de estudiantes, etc., sean correctos.
a
Manual de organizacin estadstica. Estudio sobre la organizacin de servicios nacionales de estadstica y
cuestiones conexas de administracin, Serie Estudios de mtodos, F, No. 29, Naciones Unidas, Nueva York (No. de
venta S.79.XVII.7).
91
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
A. COMPOSICIN DE LA PLANTILLA
286. Como porcentaje del conjunto del personal, la proporcin de los componentes
profesional y tcnico ha aumentado significativamente, aun cuando el nmero absoluto de
empleados haya disminuido y la dotacin relativa de recursos no haya evolucionado al
mismo ritmo que en otros sectores de la administracin publica. En algunos organismos de
estadstica al menos en los pases de la zona de la Organizacin de Cooperacin y
Desarrollo Econmicos (OCDE) los profesionales representan la mitad del total de la
plantilla. Las encuestas estadsticas se han vuelto ms complejas, al menos en lo que se
refiere a la planificacin, y las expectativas generales sobre la calidad de las estimaciones
producidas por los organismos de estadstica han aumentado. La revolucin informtica y
de las comunicaciones, y el incremento resultante de la productividad del trabajo, han
contribuido sin duda a esta tendencia. Uno de los numerosos resultados de estos cambios es
el impacto de las polticas de recursos humanos que han sido adoptadas (o impuestas) por
los organismos de estadstica. Hace veinte aos, estas polticas todava se encontraban en
su etapa de desarrollo, pero parecen haber evolucionado plenamente en muchos organismos
y, por lo tanto, deberan ser objeto de estudio de los organismos de estadstica que todava
estn en pleno cambio estructural.
289. Algunas de estas capacidades no son necesarias para las operaciones cotidianas de
estadstica67, pero son fundamentales cuando se planifican y ejecutan nuevas operaciones.
Naturalmente, hay cierto grado de aprendizaje y de transferencia de tecnologa que
incrementa la versatilidad del personal del organismo, pero en ltima instancia, los
organismos medianos y grandes comprobarn que hay un lmite a la incorporacin de
soluciones provenientes de otros pases y otras instituciones y, por lo tanto, optarn por
fortalecer sus propias capacidades.
67
Aun as, hay muchas operaciones estadsticas bien consolidadas que exigen la aplicacin cotidiana de
conocimientos muy especializados. No hay nada ms estable en la mayora de los organismos estadsticos
gubernamentales que l ndice de precios al consumidor. Sin embargo, para actualizar mensual o
trimestralmente las especificaciones detalladas de los precios de bienes y servicios, a la luz de los cambios
tcnicos e institucionales, hace falta aplicar tal diversidad de conocimientos que solo es posible conseguirlo
con el concurso de una amplia variedad de especialistas. Por ejemplo, las oficinas pueden necesitan con
frecuencia el asesoramiento de ingenieros civiles, especialistas en telecomunicaciones radio y televisin,
operadores de la banca y de las empresas de seguros.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
291. Si las aptitudes buscadas son de tipo muy general, tanto ms fcil ser
administrarlas y mantenerlas. Adems, las personas que cuentan con ese tipo de aptitudes
tienen una versatilidad que resulta muy atractiva para los organismos de estadstica,
especialmente para los ms pequeos y para aquellos que todava no han definido un
programa de mediano plazo. La capacitacin de tipo general puede proporcionarse
formalmente; constituye la base de una filosofa de trabajo compartida y de un
desempeo predecible; puede complementarse ms fcilmente mediante la capacitacin
especializada a medida que los funcionarios pasan de un puesto a otro.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
294. Una vez que se tome una decisin sobre las dimensiones y la composicin del
personal permanente y temporal, el jefe de estadstica evaluar oferta y demanda y tratar
de corregir cualquier desequilibrio mediante polticas de contratacin.68
La capacitacin inicial;
La capacitacin intermedia;
296. Estos elementos estn ordenados segn su manifestacin natural. Es evidente que
pueden agregarse otros, pero estos son suficientes para sustentar las polticas con
objetivos comunes. A continuacin se presenta un ejemplo de un grupo de objetivos
coherentes que podran lograrse con la ayuda de los elementos enumerados ms arriba:
68
Algunos organismos de estadstica de mayor tamao tienen un modelo explcito para pronosticar las
necesidades de personal, elaborado fundamentalmente con vistas a considerar el nivel jerrquico de los
candidatos y equipararlo a sus caractersticas demogrficas. El modelo se emplea para anticipar
desequilibrios no deseados en la estructura jerrquica (ms que la profesional).
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Asegurar que los cargos clave estn siempre ocupados y tener sucesores listos
para reemplazar a los titulares en caso de que sea necesario.
297. Para facilitar el debate sobre los mecanismos de administracin idneos de estas
directrices, es preciso analizar cuatro organismos internos:
El comit de personal;
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
C. CONTRATACIN
301. Es frecuente que ciertos ministerios, como los de planificacin, industria, trabajo,
agricultura y transporte, la tesorera y otros organismos como los bancos centrales, las
comisiones de operaciones de bolsa y las oficinas de contralora, busquen el mismo tipo
de profesionales que el organismo de estadstica. En la mayora de los pases, los salarios
iniciales y subsiguientes en este organismo son bajos en relacin con los de los bancos
centrales. Adems, en algunos pases en desarrollo, esta desigualdad tambin se observa
con respecto a otros organismos ministeriales. Por tal motivo, el organismo de estadstica
debera elaborar un plan de contratacin con ciertos elementos atractivos, como los
siguientes:
303. La gente joven que decide ingresar a la administracin pblica a menudo suele
sentirse atrada por las posibilidades de trabajar en el anlisis de polticas. La perspectiva
de trabajar con quienes consideran rectores del destino de la nacin es un atractivo
incomparable. Sin embargo, el trabajo diario en un organismo de estadstica no es tan
emocionante. Este hecho constituye un problema para los organismos de estadstica. No
solo hace ms difcil atraer a los mejores graduados, sino que aumenta las posibilidades
de que, si se los contrata y se les proporciona una capacitacin especializada, luego opten
por incorporarse a organismos de gobierno de mayor prestigio. Adems, una vez que los
economistas y los especialistas en ciencias sociales comienzan a trabajar en otros
organismos de gobierno, es poco probable que se pueda recuperar a los ms capaces para
el organismo de estadstica. Por este motivo, los organismos de estadstica deben aceptar
los costos y el riesgo de contratar a gente joven sin experiencia, elaborar polticas de
capacitacin adecuadas y cumplirlas a sabiendas de que las tasas de desercin sern
inevitablemente elevadas, especialmente si esas personas no son estadsticos.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
304. La gente joven con capacidad para el anlisis cuantitativo puede acceder a gran
nmero de carreras profesionales que ofrecen mayores ingresos y un acceso ms rpido a
remuneraciones superiores a las que el jefe de estadstica pueda ofrecerles jams. Para un
organismo de estadstica es muy difcil competir con el sector privado en materia de
salarios iniciales o futuros. Sin embargo, los organismos de estadstica debern buscar a
quienes tienen inters en algo ms que un salario. Las personas con mayores
posibilidades de xito en la administracin pblica en general, y en los organismos de
estadstica en particular, se incorporarn a la organizacin porque desean acceder a un
empleo que tenga un incentivo moral, como es el inters pblico. No obstante, y como se
ha sealado, para el organismo de estadstica ser muy difcil competir con otras
instituciones del Estado que busquen el mismo tipo de aptitudes. Esta situacin se ve
compensada, en parte, por el hecho de que los graduados en matemticas, con una
especializacin en estadstica, que no desean dedicarse a la enseanza o ser actuarios,
sino que se interesan en la aplicacin de las matemticas al muestreo, el diseo
estadstico de experimentos, la comprobacin de hiptesis y otras actividades similares,
pueden encontrar desafos ms interesantes en el sistema de estadstica. Para el
organismo de estadstica debe ser prioritaria encontrar trabajos interesantes para estos
funcionarios tan pronto como se incorporen al organismo. Adems, desde un punto de
vista prctico, probablemente sea ms fcil lograr que los jvenes estadsticos amplen
sus intereses hacia la economa y la organizacin social y se queden en el organismo de
estadstica, que esperar que los economistas y socilogos sigan trabajando en l por su
inters en los problemas relacionados con la teora de las mediciones.
D. EL PRIMER DA
305. En los textos oficiales sobre organizacin se dice poco o nada sobre el primer da
de un empleado en la oficina. Sin embargo, el primer da (o los primeros das de la
primera semana) puede tener un efecto significativo en el grado de adhesin, respeto y
dedicacin de la persona contratada. Si el organismo de estadstica no es ms que una de
tantas dependencias de la administracin pblica, no podr competir con reas ms
prestigiosas del gobierno. No tendr la fuerza de cohesin ni el carcter de minora
selecta que hermana a los funcionarios del servicio exterior, ni el relieve que caracteriza
la labor de los especialistas en el anlisis de las polticas macroeconmicas. La ventaja de
los organismos de estadstica es que permiten participar en proyectos de largo plazo, en
una atmsfera relativamente exenta de turbulencias polticas y, cabe esperar, inmune a las
presiones polticas. Estas ventajas pueden consolidarse en el nuevo funcionario durante
los primeros das y convertirse en lealtad a la organizacin.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
La gestin del primer da se ha vuelto muchsimo ms fcil con la implantacin de las intranet.
Las oficinas de los nuevos empleados cuentan con una computadora personal y un mdem. Ah
encuentran un mensaje personal de bienvenida del jefe de estadstica; el texto de las normas que rigen el
funcionamiento de la oficina; la estructura completa de la organizacin, con los nombres y los nmeros de
telfono de las personas ms importantes; resmenes de las principales publicaciones; y muchas veces un
activo intercambio de mensajes entre los funcionarios, cuya temtica abarca desde la venta privada de
automviles o equipos de audio hasta una serie de anlisis en profundidad de los problemas
metodolgicos. Si el recin llegado no puede contar con una computadora personal y un mdem, sera
til entregarle una gua impresa con los materiales mencionados.
E. CAPACITACIN
Por lo general, la oferta de profesionales con la competencia que necesita un organismo estadstico
es escasa. [...] Muchas veces, los progresos que realizan los nuevos funcionarios son lentos porque
no conocen lo suficiente las caractersticas del organismo. [...] Al cabo de un tiempo, cuando se haya
adquirido un mnimo de experiencia, debe obligarse a todo el empleado a asistir a un cursillo de
orientacin en que se den ms explicaciones. [...] En muchos pases, los conocimientos adquiridos en
las universidades, tanto en las esferas de determinados temas de estudio como en estadstica, suelen
ser demasiado generales y abstractos para que se puedan adaptar bien inmediatamente a las
necesidades de las oficinas de estadstica. [...] Los pases en desarrollo tienen acceso a los institutos
regionales de estadstica patrocinados por varios pases [y los organismos de estadstica de estos
pases] deben aprovechar esas posibilidades.70
69
En algunos organismos hay dos personas que cumplen esta funcin: una de ellas es el supervisor directo,
responsable de orientar la labor cotidiana del empleado y evaluar su desempeo. La otra, que acta como
mentor, tiene a su cargo la adaptacin del nuevo funcionario al lugar de trabajo, la clarificacin de las
dudas de ms largo plazo y la consideracin de las aptitudes complementarias que este desee adquirir a fin
de mejorar sus perspectivas de carrera.
70
Manual de 1980, pgs. 48 y 49.
98
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
308. No puede ponerse en duda que, desde la aparicin del Manual de 1980, la
demanda de capacitacin ha aumentado. En trminos generales, el proceso de estadstica
se ha vuelto cada vez ms complejo. Si bien los mtodos tradicionales de capacitacin en
el empleo son indispensables, no son la manera ms eficaz de asegurar la versatilidad de
las aptitudes y la normalizacin de los mtodos. Adems, las instituciones de
capacitacin de los pases en desarrollo parecen haberse debilitado a causa de la
insuficiencia de los presupuestos y la falta de capacitadores. Adems, los organismos han
registrado un incremento de los requisitos de precisin y puntualidad de las estadsticas.
Ante esta situacin, la eleccin de mtodos de capacitacin, especialmente para los
estadsticos ms experimentados y especializados, se ha convertido en un tema
fundamental.
309. Si bien existen varias formas de proporcionar capacitacin durante toda la carrera,
uno de los mtodos que han dado buenos resultados en varios pases es el de considerar
que la capacitacin de propsitos mltiples consta de tres ciclos:
71
En la Oficina de Censos de los Estados Unidos, el personal recin contratado tena que asistir a un curso
de larga duracin, en el que deba realizar una encuesta en pequea escala despus de disearla partiendo
literalmente de cero. La encuesta estaba a cargo de un pequeo grupo de funcionarios nuevos, cada uno de
los cuales deba desempear una funcin especializada (anlisis informtico, diseo de cuestionarios,
estimacin de los errores del muestreo, etc.). El objetivo principal de este ejercicio era inculcar desde un
principio el hbito de trabajar en equipos multidisciplinarios. Esta idea fue adoptada por otros pases. En
algunos, los nuevos funcionarios deben realizar una serie de cursos obligatorios que duran entre dos y tres
meses, y a continuacin se les asignan funciones en varias dependencias del organismo durante dos aos
para lograr una perspectiva general del trabajo estadstico y la forma en que se maneja, al mismo tiempo
que contribuyen a este.
99
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
310. Adems, deberan incorporarse al presupuesto ordinario del organismo los costos
correspondientes y gestionar la capacitacin de todos los funcionarios que lo requieran
como una actividad ms. Como este tipo de capacitacin es de carcter general, resulta
insuficiente y deber complementarse con cursos ms especficos, que satisfagan
necesidades concretas de corto plazo. Muchas oficinas no estn en condiciones de
organizar ningn tipo de cursos y por ese motivo adquiere especial importancia la
bsqueda de alternativas y de mecanismos especiales. En general, la capacitacin puede
tener un carcter acadmico e impartirse en instituciones especiales con la participacin
de capacitadores especializados; puede durar varios meses, al final de los cuales los
funcionarios que aprueben el curso recibirn un diploma; o puede organizarse una serie
de sesiones de estudio informales con funcionarios superiores, con la posible inclusin
del director del organismo.
311. En organismos pequeos, recin constituidos, y en los que comienza a crearse una
tradicin, se puede aprovechar el material de que se disponga en otras oficinas de vecinos
mejor dotados; o bien en organismos de estadsticas ms avanzados, que cuenten con
mdulos de capacitacin peridicos para visitantes del extranjero. Esta prctica puede
tener muchas variantes, y la posibilidad de suministrar cursos adicionales depende en
gran medida del conjunto de recursos del organismo de estadstica, as como del tiempo y
el dinero que desee dedicar a la capacitacin inicial. En trminos generales, el tamao y
los recursos del organismo determinarn el grado de formalidad y especializacin de los
cursos que ofrezca.
312. La idea de contar con un instituto interno de capacitacin es casi tan antigua como
la de crear un organismo de estadstica independiente dedicado al mejoramiento de los
mtodos estadsticos y la compilacin y difusin de estadsticas sociales y econmicas.
Segn el captulo VIII, seccin F del Manual de 1980, la educacin y la capacitacin en
el empleo [...] no requieren solo enseanza, sino tambin esfuerzos administrativos muy
amplios. Por lo tanto, debera establecerse un mecanismo permanente en forma de
escuela de formacin en el empleo. En un organismo de tamao pequeo o medio, se
puede seleccionar a un director de la escuela a jornada parcial entre los profesionales ms
capacitados del organismo. Cuando el organismo es grande, es posible que haga falta un
director a jornada completa. Ese mecanismo es necesario para asegurar que el diseo de
los cursos, la contratacin de profesores, la seleccin de estudiantes, etc., sean correctos.
313. En algunos pases, los servicios de este tipo estn organizados en gran medida de
conformidad con estas recomendaciones. En otros pases existen diversos acuerdos con
las universidades locales, con las que comparten la carga de impartir al menos los
aspectos ms formales de la capacitacin. Aun otros, optan por soluciones adaptadas a
sus necesidades y aseguran que los funcionarios subalternos o de categora intermedia
reciban capacitacin en el extranjero, preferiblemente en un pas vecino o bien en una
institucin de capacitacin regional.
100
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
F. ROTACIN EN EL EMPLEO
317. Existe un punto intermedio de equilibrio que capitaliza las ventajas inherentes de
los dos extremos. Por ejemplo, una institucin puede prohibir que, a determinado nivel,
los funcionarios puedan ocupar el mismo puesto durante ms de cinco aos. De este
modo, si alguien quiere hacer el mismo trabajo durante un perodo de tiempo
indeterminado, ser a sabiendas de que las posibilidades de ascenso se reducirn
concomitantemente, por ms que el desempeo sea totalmente satisfactorio.
72
Manual de 1980, pg. 50.
101
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
319. Una manera de abordar el tema de la retencin del personal es aceptar que ningn
organismo de estadstica puede conservar eternamente a sus funcionarios ms capaces.
En consecuencia, lo mejor que puede hacer es asegurarse sus servicios por un perodo de
tiempo limitado. Lo ms conveniente es plantear de forma explcita la situacin para que
no haya sorpresas cuando finalice el perodo por el cual se han contratado esos servicios.
Una tctica consiste en convencer a los organismos del gobierno que atraen a la
profesionales capaces, especializados en el anlisis cuantitativo, de que les conviene
ubicar a esas personas en un organismo de estadstica durante un tiempo para que puedan
comprender las limitaciones de los datos y las posibilidades de la inferencia estadstica.
Adems, al compartir a estos profesionales permitir al organismo de estadstica a
ordenar sus prioridades, establecer vnculos con otros organismos y crear una base ms
slida para un dilogo permanente. Como estas caractersticas son siempre valiosas, la
asignacin inicial de los funcionarios al organismo de estadstica o la tcnica del
intercambio permanente podran convertirse en una prctica constante de los programas
de gestin de recursos humanos de la administracin pblica en su conjunto.
321. Otra alternativa es establecer una relacin contractual con los nuevos funcionarios
que los desaliente a abandonar el organismo de estadstica por motivos pueriles. Por
ejemplo, en las oficinas que cuenten con programas de capacitacin introductoria
estructurados, los funcionarios recin ingresados podran trabajar durante el primer ao
en una tarea determinada y luego participar en un programa de capacitacin, siempre y
cuando hayan firmado un contrato que los obligue a permanecer en el organismo durante
un mnimo de tres a cinco aos.
102
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
325. Ningn jefe de estadstica recin nombrado salvo, quizs, el de una oficina
nueva puede realizar cambios importantes en la plantilla. El personal contratado cada
ao representa solo una proporcin mnima del nmero total de empleados, y es poco
probable que pueda producir cambios significativos en el corto plazo. La mayora de los
jefes de estadstica heredarn un equipo completo; algunos se encontrarn con un equipo
preexistente cuya alta direccin ha sido eliminada, como cuando se produce un cambio de
gobierno.73 Aunque la plantilla existente no sea ideal, es prudente mantenerla tal cual
(adems, esta puede ser la nica posibilidad conforme a la legislacin vigente) y realizar
mejoras mediante la incorporacin gradual de nuevos funcionarios y el aprovechamiento
de los retiros voluntarios y las jubilaciones.74
103
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Invertir todo lo posible en la capacitacin inicial del recin llegado, dentro de los
mrgenes que permitan los recursos, y fortalecer la capacitacin de los funcionarios
ms prometedores, siempre que sea viable, con formacin en otras instituciones o
en el extranjero;
Llegar a un acuerdo con otros organismos del sector pblico para que los jvenes
ms capaces se queden en el instituto de estadstica durante un perodo de tiempo
razonable;
104
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Conclusiones
Condiciones de trabajo satisfactorias, diseadas para facilitar la comunicacin entre los funcionarios
nuevos y el resto de la organizacin;
Una poltica de recursos humanos que constituya un conjunto coherente. Es aconsejable que los
organismos pequeos y medianos elijan polticas que favorezcan la versatilidad y fomenten al
mximo la promocin de las perspectivas de carrera dentro de la organizacin.
105
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
329. En los veinte aos transcurridos desde que se analiz el tema de los activos de
capital en el Manual de 1980, se han producido muchos cambios. Cuatro aspectos
principales han ampliado en grado sumo la capacidad de los organismos de estadstica:
c) Las redes de computadoras han facilitado el acceso interno a los datos y los
metadatos mediante el establecimiento de entornos escalonados cliente-servidor;
330. Estos avances y otros cambios conexos han generado nuevos problemas de
gestin del entorno de la tecnologa de informacin. Con este trmino se hace referencia
al hardware, el software, los recursos de personal y los servicios comerciales.
Modelo I
106
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
333. Como el modelo I garantiza una infraestructura comn, este enfoque sirve para
mantener la cohesin y evitar la anarqua en materia de informacin. Asimismo, facilita
en gran medida la integracin de las diversas funciones del organismo, como los registros
y la investigacin cognoscitiva. Sin embargo, esto puede limitar la creatividad y hacer
que algunos sectores de la organizacin no tengan las herramientas necesarias para
desempear sus funciones adecuadamente. El xito de este modelo depende a todas luces
de la eficacia de las polticas y el personal de la divisin central de informtica.
Modelo II
335. En los dos modelos se refleja el hecho de que, en la actualidad, se reconoce que
las aplicaciones de software deben desarrollarse en estrecha relacin con el usuario
sustantivo. En el primer modelo, la definicin, provisin y mantenimiento de todos los
instrumentos de software estaran a cargo de la unidad central de informtica. En el
segundo, aunque los instrumentos bsicos y las normas aplicables seran dictados por la
unidad central, los usuarios finales tendran un mayor grado de libertad para ejecutar el
proyecto. Se ha demostrado que ambos modelos pueden dar buenos resultados. En
muchos casos, la eleccin se basa tanto en la filosofa de la organizacin como en
criterios tcnicos.
107
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
336. En los aos setenta y principios de los ochenta, cuando los organismos de
estadstica comenzaban a incorporar los grandes sistemas de computacin a sus
operaciones, los temas de inters eran muy distintos. Se establecieron una serie de
recomendaciones sobre la gestin del personal especializado en anlisis de sistemas, las
relaciones con las organizaciones de informtica de otros organismos del Gobierno y los
tipos de software que deberan instalarse o evitarse. Estas recomendaciones pueden
resumirse como sigue:
338. Si bien estas recomendaciones siguen siendo vlidas, se considera que varias de
las que figuran en el Manual de 1980 han sido superadas por la evolucin de las
tecnologas de la informacin:
108
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
339. Con respecto a las primeras dos recomendaciones, en lugar de interrogarse sobre
el modo en que el organismo de estadstica debe disear sus aplicaciones, la pregunta
correcta sera: Debera dedicarse el organismo de estadstica a desarrollar software
especializado, ya sea con su propio personal o subcontratado? La experiencia hasta la
fecha indica que el organismo de estadstica desarrolla su propio software a su propio
riesgo. El historial de los proyectos de software a medida est plagado de casos en que el
trabajo nunca se termin, o solo se termin en parte y se super el presupuesto
establecido. La amplia gama de productos de software que ofrece hoy el mercado
refuerza esta afirmacin. Algunos han aplicado la regla siguiente: si un producto que
funciona correctamente puede satisfacer entre el 70% y el 80% de las necesidades del
organismo, entonces debera considerarse la posibilidad de modificar o eliminar el 20%
restante de los requisitos. En lo que se refiere a la ltima recomendacin, cabe sealar
que las empresas subcontratan cada vez ms la operacin de la infraestructura de
hardware. La solucin de concentrarse en las funciones bsicas de la organizacin y
subcontratar las tareas que pueden llevar a cabo otras organizaciones especializadas es
una de las oportunidades, y de los desafos, ms importantes de los organismos de
estadstica en la esfera de la tecnologa de la informacin.
340. las organizaciones tienden a obtener mayores beneficios cuando los productos
comerciales que utilizan se pueden adaptar a los requisitos que impone su labor. Los
motivos ms comunes para recurrir a la contratacin externa son los siguientes:
Si las ventajas son suficientemente grandes, se pueden compartir los riesgos con
quienes comercializan el producto;
109
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
341. Los productos estndar de tecnologa de la informacin son aquellos que tienen
una gran penetracin en el mercado, como las computadoras personales, cuyas
caractersticas son estndar en esa rama de actividad, y pueden adquirirse como
mercancas por medios muy diversos. Esta categora comprende tambin algunos tipos
de software y de productos para servicios de redes, como los sistemas operativos para
computadoras, algunos paquetes de estadstica, los servicios de portales de redes y los
servidores de Internet. Son los que mejor se prestan a la externalizacin, no slo del
producto en s mismo, sino en muchos casos de su mantenimiento, actualizacin y
reemplazo.
110
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
favorable, reconociendo que el producto comercial puede ser nico o estar patentado.
Muchas veces, cuando el gobierno ha tratado de establecer determinadas especificaciones
de formato y normas para estos productos, el resultado ha sido un fracaso. Es preciso
evitar el desarrollo de una solucin inferior a la ptima para un problema si existe la
posibilidad de dejarlo a merced de la creatividad y la competencia del sector privado.
75
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (2001), United States, en Management of
Large Public Information Technology Projects: Case Studies, PUMA/SBO/RD [2001] 1, Pars.
111
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
349. Hoy da es habitual elaborar un plan detallado para los proyectos de tecnologa de
la informacin, a fin de lograr un nivel de disciplina que asegure la aplicacin de estas
prcticas. El plan del proyecto tiene por objeto analizar la rentabilidad de la inversin,
determinar los riesgos y definir las estrategias adecuadas para minimizarlos, asegurar un
desarrollo modular a fin de evitar los fracasos en gran escala y prever las medidas de
supervisin y examen en las etapas ms importantes. No debera iniciarse ningn
proyecto de tecnologa de informacin de cierta magnitud sin utilizar este procedimiento
de gestin. Por ejemplo, en los Estados Unidos, esta metodologa se detalla en las leyes
103-62, 104-13 y 104-106 del derecho civil, que regulan la presupuestacin y adquisicin
de tecnologas de la informacin. Adems, el memorndum M-97-02 de la Oficina de
Gestin y Presupuesto se describen las tres etapas ms importantes del proceso de
inversin y control de los proyectos de tecnologa de la informacin:
Control
Qu va a hacer para
asegurar que se logren
los beneficios previstos
en el proyecto?
Seleccin
Cmo sabe que ha
elegido los mejores
proyectos?
Evaluacin
La evaluacin indica
que el sistema dio los
resultados esperados?
Flujo de la informacin
112
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
350. A ttulo de ejemplo, cabe sealar que en los ltimos cinco aos esta disciplina de
gestin ha desempeado un papel fundamental en la mejora de los resultados de los
principales proyectos de tecnologa de la informacin desarrollados por el Gobierno de
los Estados Unidos. Si bien otros han comprobado que este enfoque es til, la nica
certeza del jefe de estadstica es que los cambios en el entorno de la tecnologa de la
informacin sern permanentes y se caracterizarn por:
Las aseveraciones de las empresas comerciales sobre los asombrosos resultados que
pueden lograrse empleando sus productos;
La presin permanente para reducir costos y mejorar los servicios que presta la
organizacin.
Evaluar los resultados obtenidos por otros que ya han utilizado el producto;
352. Es sumamente difcil evaluar las tecnologas nuevas o incipientes para determinar
si lograrn desarrollarse y convertirse en productos de uso generalizado, y cundo. En
los aos ochenta, pareca que la tecnologa de imgenes digitales en los procedimientos
de almacenamiento y recuperacin de documentos estaba lista para convertirse en una
nueva fuerza del mercado y varias empresas importantes de tecnologa de la informacin
hicieron fuertes inversiones. Cuando se demostr que esta tecnologa no daba los
resultados esperados, todas ellas perdieron, el mercado sigue luchando penosamente por
113
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
353. Otro recurso sumamente eficaz es aprender de la experiencia de otros que realizan
actividades similares. Puede resultar muy til visitar otros pases que han adaptado una
tecnologa a funciones parecidas y comparar los resultados. Sin embargo, muchas veces
resulta difcil explicar las diferencias en materia de aplicaciones y entornos operativos
entre una organizacin y otra. Es fundamental asegurarse de que una tecnologa que ha
dado buenos resultados en una organizacin pueda emplearse con similar eficacia en otra.
El anlisis exhaustivo de las adaptaciones necesarias para operar en un entorno distinto
es crucial para el xito de la implementacin.
354. Por ltimo, antes de adoptar una tecnologa nueva es esencial evaluar los riesgos y
realizar, con prudencia, una proyeccin del precio en relacin con el desempeo.
Recordando que el registro de este tipo de proyectos es notoriamente escaso, resulta
esencial que los supervisores estn convencidos de que el plan del proyecto tecnolgico
es completo, y que quede demostrada, sin lugar a dudas, la validez de la estrategia de
ejecucin.
Conclusiones
Evitar tecnologas nuevas que no se hayan probado; preferir los proyectos pequeos;
Adems, la mejor manera de definir la estrategia de largo plazo necesarias para cumplir los objetivos
del organismo de estadstica es elaborar una estrategia organizativa y un modelo de gestin explcitos en
los que se defina qu capacidades tcnicas debern desarrollarse en la organizacin y cules deben
adquirirse fuera de ella.
114
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
A. EL SELLO DE CALIDAD
B. LA FUERZA JURDICA
359. Para que un organismo de estadstica pueda funcionar es necesario que tenga una
imagen favorable, pero eso no es suficiente. Muchas veces, los organismos de estadstica
exigen a los encuestados que toleren intromisiones en su vida privada y satisfagan sus
pedidos de informacin, no solo una vez, sino peridicamente. Cuando los organismos
privados (por ejemplo, de estudios de mercado) necesitan de la cooperacin de los
encuestados, la obtienen a cambio de algn tipo de remuneracin, y en cualquier caso los
resultados suelen ser inferiores al nivel que los organismos de estadstica consideran
115
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
360. La legislacin debe definir inequvocamente los motivos por los cuales se necesita
cierto tipo de informacin, las garantas que ofrece el organismo de estadstica con
respecto a la proteccin de los registros individuales y las sanciones en que pueden
incurrir los encuestados que no proporcionen informacin veraz y oportuna (hay un
anlisis ms exhaustivo de los tipos de proteccin que se suele otorgar a los encuestados
en el captulo XII).
C. POLTICAS
363. Si bien estos interrogantes surgen con frecuencia, las respuestas no son siempre
las mismas, o bien su coherencia es ms una cuestin de hbito que el resultado de una
poltica concreta. En algunos casos, los hbitos y tradiciones se han codificado y reunido
en un manual. Generalmente, esto se hace con un doble objetivo: proporcionar normas
de conducta que mejoren la coherencia; y, en el proceso, examinar la sensatez y la
idoneidad de estas conductas.
364. La labor de mantener las polticas, lograr que el personal tome conciencia de su
existencia y asegurar su cumplimiento es un trabajo ingrato que suele reportar al
responsable (si es que lo hay) cierta frialdad en las relaciones con el resto de la
organizacin. Sin embargo, si no se imponen estas polticas, los organismos retomarn
sus viejos hbitos y debilitarn cualquier atisbo de continuidad y coherencia. El corolario
evidente que es que esta responsabilidad deber asignarse a un funcionario de confianza,
establezca dilogos peridicos sobre el asunto con los supervisores para mantenerlos al
tanto de lo que ocurre al respecto en el organismo, y garantice que las polticas se
examinen cuando sea necesario.
116
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
D. REGISTROS
366. El captulo XIII del Manual de 1980 contiene una seccin sobre los registros, y
en ella se hace hincapi en los registros de las empresas, pero la informacin relativa a la
ubicacin ms adecuada de estos registros en la estructura del organismo de estadstica es
muy sucinta.
117
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
organismos de estadstica descubrieron que las computadoras pueden utilizarse para otras
tareas de procesamiento en gran escala, adems de las estadsticas del comercio
internacional o los censos de poblacin.
369. Sobre esto hay varias opiniones. Una es que el registro de empresas debera estar
a cargo de la dependencia de estadsticas econmicas y el registro de las direcciones de
los hogares correspondera a la dependencia de estadsticas sociales. Segn esta
perspectiva, los registros especializados deberan ser administrados por quienes ms los
usan (es decir, el registro de establecimientos agrcolas con las estadsticas agrcolas, y el
de buques con las estadsticas de transporte martimo y de comercio exterior). La
segunda opinin adjudica los registros a una unidad central del organismo de estadsticas,
para demostrar que su mantenimiento es un servicio del organismo en su conjunto. Cada
mtodo tiene sus ventajas y desventajas, que deberan conocerse por anticipado.
Ninguna unidad usuaria tiene derecho a modificar por su cuenta el contenido del
registro;
371. Cuando los registros se consideran un activo de toda la institucin, lo mejor suele
ser que los custodios correspondientes dependan de una junta interna, y no
exclusivamente de sus superiores jerrquicos. La junta deber estar integrada por las
organizaciones que suministran informacin (por ejemplo, los responsables de la
adquisicin y la distribucin de la informacin tributaria y de la seguridad social) y las
organizaciones usuarias (aquellos cuyas encuestas se basan en los archivos de los
registros del organismo).
118
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
76
Manual de 1980, pgs. 79 y 80.
77
Comisin de las Comunidades Europeas, Fondo Monetario Internacional, Organizacin de Cooperacin
y Desarrollo Econmicos, Naciones Unidas y Banco Mundial (1993), Sistema de cuentas nacionales (N.
de venta de las Naciones Unidas: E.94.XVII.4).
78
Manual de 1980, pg. 78.
119
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
375. Estas palabras son tan vlidas hoy como lo fueron cuando se escribieron.
Adems, para facilitar la integracin, el organismo de estadstica debe asegurar que los
cuestionarios estn redactados de forma que resulten fciles de comprender para los
encuestados, y que por consiguiente se reduzcan al mnimo los errores en las respuestas.
En organismos de mayor tamao puede establecerse una dependencia de servicio, de
mbito institucional, dedicado a la investigacin cognoscitiva y al diseo de cuestionarios
eficientes. Adems, una unidad dedicada a estos asuntos es ideal para desarrollar
estudios para hacer ms equitativa la carga que representan las respuestas.
G. NOMENCLATURAS Y CLASIFICACIONES
Si los conceptos y las clasificaciones aplicables a diversas esferas de temas de estudio estadstico
no estn normalizados dentro de un sistema lgico coherente, no se pueden estructurar los datos
estadsticos para atender a las necesidades del usuario de datos agregados y de informacin
compatible procedente de diversas esferas. Hacen falta definiciones normalizadas respecto de varias
partidas, por ejemplo, poblacin urbana, analfabetismo, salarios cobrados, industrias, propiedades
agrcolas, etc. [...] La utilizacin general de definiciones normalizadas es indispensable para que los
diferentes datos relativos al mismo tema sean compatibles. [...] Las normas que han de gozar de
general aceptacin deben formularse en consulta con especialistas en las esferas respectivas. Para
esta tarea los instrumentos ms idneos son los comits tcnicos. [...] [Sin embargo,] La
responsabilidad por la ejecucin debe corresponder a los jefes de las divisiones de temas de estudio
[...]. [Una] dependencia central separada [...] debe supervisar la ejecucin. [...] ...la aplicacin
uniforme [...], as como el mantenimiento de la coherencia entre estas, requieren una atencin y una
negociacin constantes con los proveedores y los usuarios de datos. Esto tiene especial importancia
en los pases que pasan por un proceso de cambio rpido y se hallan en desarrollo econmico.79
79
Manual de 1980, pg. 79.
120
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
H. GESTIN FINANCIERA
379. Es evidente que una de las funciones del jefe de los servicios financieros es
formular recomendaciones con respecto a los gastos regulados por ley. Adems, deber
ser el asesor ms importante en materia de propuestas de gastos que, por ms razonables
que parezcan, que no cumplan todas las disposiciones jurdicas.
380. Es muy comn que, por falta de previsin financiera, los organismos de
estadstica se vean obligados a restringir los gastos abruptamente, sin tener en cuenta las
repercusiones que podra tener esta medida. En la mayora de los casos, esto ocurre
durante el perodo inmediato anterior a la finalizacin del ejercicio fiscal, cuando el jefe
de la unidad financiera se da cuenta de que no podr cumplir ciertas obligaciones si no se
realizan ciertos recortes inmediatamente.
381. Tambin suele ocurrir que, al finalizar el ejercicio econmico, los directores
financieros descubren que el organismo an no ha gastado una parte importante de los
recursos disponibles. En estos casos, se puede actuar impulsivamente y buscar la manera
de gastar el excedente para no despertar sospechas. Sin embargo, los gastos arbitrarios
puedan ser ms perniciosos que la reduccin acelerada del gasto, pues suponen la
adopcin de medidas administrativas poco acertadas y un desperdicio de los recursos del
erario pblico.
80
En varios pases no hay otra alternativa. La legislacin que rige el funcionamiento de la administracin
pblica dispone que debe existir una dependencia de este tipo, a la que asigna funciones financieras y
jurdicas especficas.
121
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Conclusiones
Los organismos de estadstica dependen de varios activos de capital, algunos de los cuales son
intangibles: las clasificaciones, las listas de nombres y direcciones; las metodologas; las polticas para
determinar los procedimientos adecuados. Algunos de estos activos, como las computadoras, tienen por
objeto mejorar la eficiencia de las operaciones del organismo, mientras que otros se crean para promover la
integracin de sus productos, como las cuentas nacionales y otras bases de datos. Sin embargo, el activo
ms importante de estas organizaciones es el personal y la base de conocimientos que representa.
Es importante mantener todos los activos del organismo en las mejores condiciones posibles. Por lo
tanto, una gestin de recursos humanos adecuada probablemente sea el factor clave del desempeo de
cualquier organismo de estadstica. Sin embargo, tambin es preciso un mantenimiento conceptual, tcnico
y operativo permanente de los otros activos, tangibles e intangibles y efectuar un reemplazo en el momento
adecuado. Para lograrlo, se requiere una buena administracin y una organizacin eficaz, as como las
precauciones necesarias, en los planos financiero e intelectual, para renovar los activos cuando las
condiciones lo exijan.
122
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
A. FUNCIONES ESENCIALES
385. Las funciones que suelen atribuirse a un organismo de estadstica son las
siguientes:
Planificacin;
Ejecucin y procesamiento;
Anlisis;
Difusin;
Coordinacin y normalizacin.
1. Planificacin
123
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
2. Ejecucin y procesamiento
3. Anlisis
389. El anlisis es una de las funciones que deben realizar tanto el organismo nacional
de estadstica como las instancias no gubernamentales. Para mantener la vitalidad
intelectual del organismo de estadstica, es importante que sus funcionarios debatan sobre
los procesos y modelos empleados para producir los datos y examinen sus virtudes y
falencias. Este es un factor relevante para el crecimiento personal de los funcionarios y
para los esfuerzos que realiza el organismo con el objeto de mejorar la calidad de los
datos. Sin embargo, tambin interesa que quienes no pertenecen al gobierno realicen su
propio anlisis. Su labor es esencial para lograr que la discusin de las polticas pblicas
se base en informacin precisa y para que el organismo de estadstica pueda aprovechar
las crticas a fin de mejorar su desempeo.
124
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
5. Difusin
390. Como ocurre con las dos funciones anteriores, en muchos pases el sector privado
ya participa en las actividades de difusin de los datos y la informacin estadsticos. En
algunos casos, los productos divulgados son informacin estadstica bsica, y en otros las
empresas contratadas ofrecen un servicio con valor agregado. Este servicio puede
consistir en un anlisis ms exhaustivo de los datos o su integracin con otro tipo de
informacin. Cabe preguntar, entonces, cul es el papel del organismo de estadstica. Si
bien es posible que el organismo no difunda toda la informacin estadstica (incluso
puede que no sea la fuente principal), tiene la obligacin de asegurar que la informacin
estadstica fundamental llegue a todos los segmentos de la sociedad en igualdad de
condiciones. Segn las prcticas de cada pas, el organismo de estadstica puede divulgar
la informacin por su cuenta o dar asistencia al sector privado para que ejecute la tarea.
Este principio es vlido pese a las diferencias de opinin (que se describen en el captulo
XI, seccin 3) sobre la conveniencia de proporcionar informacin estadstica al costo
marginal de la difusin, o la posibilidad de que algunos productos estadsticos se
distribuyan a precios de mercado. Aunque el sector privado puede utilizarse como
vehculo para la difusin de la informacin estadstica, el organismo nacional tiene la
obligacin de asegurar, ya sea directamente o mediante terceros, que esta se difunda.
5. Coordinacin y normalizacin
391. Con respecto a esta funcin, existe consenso en que debe ser privativa del
gobierno. Esto es vlido en lo referente tanto a la coordinacin con otros ministerios
como con otros organismos de estadstica descentralizados. Sera sencillamente imposible
que un organismo no gubernamental o el sector privado lograran este tipo de
coordinacin. Si se procediera as, se desdibujara irremisiblemente la lnea que separa la
actividad de gobierno y la de los organismos no gubernamentales y se modificara la
definicin misma de gobierno. Por motivos semejantes, ninguna institucin, excepto el
organismo nacional de estadstica, podra participar en el desarrollo de estndares
mundiales, en el marco del sistema estadstico internacional. Ninguna instancia ajena al
organismo de estadstica podra afirmar que su posicin es imparcial o que cuenta con la
misma credibilidad.
B. ENCUESTAS Y CENSOS
125
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
393. Si bien desde un punto de vista estadstico el censo no es una encuesta, sin duda
es el producto ms destacado de los organismos de estadstica en lo que se refiere a su
capacidad encuestadora: el censo es complejo, caro, visible, polticamente significativo
o sensible y debe terminarse en plazos muy estrictos. Por lo tanto, su correcta
administracin es de la mayor importancia.
394. Hay muchos documentos en los que se trata la gestin de los censos de poblacin,
incluidos los informes detallados sobre experiencias censales concretas.81
396. De los tres tipos de datos reunidos encuestas rutinarias de carcter permanente
y recurrente (como el ndice de precios al consumidor mensual y la encuesta mensual o
trimestral de la fuerza de trabajo); las nuevas encuestas especiales de cierto grado de
complejidad; y, por ltimo, aunque no por ello menos importante, los censos, las
encuestas especiales y los censos exigen mtodos de gestin particularmente estrictos.
La modalidad preferida actualmente es la denominada gestin de proyectos.
1. Gestin de proyectos
397. El concepto proviene en gran parte del sector de la construccin, donde se adopt
hace mucho tiempo el enfoque de gestin de proyectos para la realizacin de proyectos
complejos. Como ocurre con los proyectos de ingeniera civil o de construccin, una
encuesta de estadstica se desarrolla durante un perodo de tiempo prolongado y a lo largo
de todo el proceso requiere de la participacin activa de los representantes de diversas
disciplinas pertenecientes a la organizacin.
81
La Divisin de Estadstica de las Naciones Unidas ha elaborado una serie de manuales y guas para dar
asistencia a los pases durante la preparacin de la ronda de censos del 2000 y otros censos futuros. Entre
ellos cabe mencionar los Principios y recomendaciones para los censos de poblacin y habitacin, Rev.1
(publicacin de las Naciones Unidas, N de venta S.98.XVII.8); el Manual de gestin para los censos de
poblacin y vivienda (publicacin de las Naciones Unidas, N de venta S.00.XVII.15); un manual de
sistemas de informacin geogrfica y cartografa digital para los censos de poblacin y habitacin
(Handbook on geographic information systems and digital mapping) (publicacin de las Naciones Unidas,
N de venta E.00.XVII.13), y el informe tcnico sobre reunin de datos relativos a caractersticas
econmicas en los censos de poblacin (ST/ESA/STAT/119), de prxima aparicin.
126
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
400. Las capacidades para las encuestas abarcan varias unidades: una a cargo de la
relacin con los encuestados; otra que se ocupa de asuntos como el diseo de la encuesta,
las operaciones sobre el terreno, la estimacin y la evaluacin; y otra que es responsable,
en ltima instancia, de poner en marcha y llevar a cabo la encuesta una vez preparada.
401. Adems del sentido comn (elemento indispensable para cualquier modalidad de
gestin de proyectos), actualmente los directores de proyectos disponen de varias tcnicas
muy utilizadas, entre ellas el software de apoyo. Uno de ellos es el mtodo del camino
crtico, en el que se emplea el anlisis de redes para identificar las tareas que estn en el
camino crtico y que, en caso de que su ejecucin se demore, incrementarn la duracin
general del proyecto a menos que se tomen medidas. Hay un grado de tolerancia para
cada tarea que no est en el camino crtico (por ejemplo, si se adelanta o posterga la
puesta en marcha, se retrasa la finalizacin). El anlisis del camino crtico y los cuadros
de redes solan desarrollarse manualmente. Sin embargo, en la actualidad hay programas
de computacin en los que el usuario solo tiene que ingresar las tareas, la duracin de
cada una de ellas y las relaciones de dependencia con otras tareas; entonces, el cuadro de
redes y el camino crtico se construyen automticamente. Otra herramienta excelente para
adoptar decisiones de tipo financiero o basadas en determinadas cifras, y en las que es
preciso tener en cuenta gran cantidad de informacin compleja, es el rbol de decisiones.
Esta herramienta permite crear una estructura eficaz en la que se pueden identificar y
valorar decisiones alternativas y sus implicancias (en materia de calidad). Tambin
contribuye a dar una imagen precisa y equilibrada de los riesgos y ventajas que supone
una eleccin determinada.
127
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
403. La elaboracin y ejecucin de los proyectos implica cierta disciplina, y esto lleva
cierto tiempo. Hay una diferencia entre el funcionamiento cotidiano de una organizacin
y el desarrollo de sus funciones o actividades. En lo que respecta a los proyectos,
interesa esto ltimo.
405. El director del proyecto se designa por un perodo de tiempo finito y los objetivos
le son transmitidos por el jefe de estadstica (o un delegado), junto con las
especificaciones de las caractersticas del instrumental de medicin, un cronograma y un
presupuesto.
406. Tericamente, el director del proyecto puede ser un funcionario cuya jerarqua sea
inferior a la de otros integrantes del equipo. En la prctica esto no ocurre, sencillamente
porque se produce una disparidad que podra restringir la libertad de accin que el
director del proyecto necesita.
407. En sus actividades cotidianas, los dems miembros del proyecto trabajan fuera de
la estructura jerrquica habitual y reciben instrucciones y orientaciones del director del
proyecto. Si los superiores jerrquicos de los miembros del equipo desean intervenir, o
incluso hacer averiguaciones, debern comunicarse con el encargado del proyecto.
409. Los conocimientos especializados necesarios para el desarrollo del proyecto sern
aportados por los miembros del equipo. La tarea principal de su director es asegurar que
el plan elaborado para cumplir con los objetivos sea coherente; que se realicen ajustes
cuando sea necesario; que los gastos no sean superiores a lo previsto; que el intercambio
de informacin entre los miembros del equipo sea adecuado; que no haya superposicin
de esfuerzos; y que exista un mecanismo apropiado para resolver los conflictos y las
diferencias de opinin. Resulta til, aunque no imprescindible, que el director del equipo
82
Con excepcin de los censos, muy pocos proyectos disponen del tiempo necesario para documentar su
propio historial y las experiencias negativas. Sin embargo, si no se desarrolla el hbito de documentar las
experiencias, al disear un nuevo proyecto no podrn aprovecharse las enseanzas, positivas o negativas,
de proyectos anteriores. La tradicin oral suele ser til, pero tambin puede ser motivo de malentendidos
originados por los hechos anecdticos y las distorsiones de los recuerdos.
128
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
del proyecto sea un especialista en el tema. La persona ideal para dirigir un equipo de
proyecto debe ser competente en el tema, tener conocimientos de tcnicas de gestin tales
como presupuestacin y anlisis del camino crtico, ser un excelente comunicador y tener
la capacidad de delegar en otros miembros del equipo y generar confianza entre ellos. No
hay duda de que encontrar a alguien que posea todas estas capacidades y aptitudes es
virtualmente imposible. En consecuencia, y aun reconociendo que todas estas
condiciones son importantes, al elegir al director del proyecto la cuestin ser definir
cules son ms importantes que las otras. A menudo, la eleccin es una cuestin de
percepcin, pero quizs sea ms sensato, por ejemplo, designar a una persona con
mayores aptitudes de gestin que experiencia en el tema sustantivo y no a la inversa. El
director del equipo deber exhibir excelentes dotes de coordinacin, liderazgo y
diplomacia; ser metdico y bien organizado; y poseer un espritu creador, sin por ello ser
demasiado propenso a correr riesgos. Sin embargo, es importante evitar que carezca
totalmente de conocimientos sustantivos, pues de lo contrario puede convertirse en objeto
de burla por su patente desconocimiento del tema del proyecto.
83
El trmino estadstico especializado en encuestas se emplea como sinnimo de estadstico matemtico.
Comprende a los estadsticos que suelen encargarse de tareas tales como el diseo de una muestra, la
estimacin de los resultados y los errores de muestreo.
129
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
413. En tercer lugar est la organizacin sobre el terreno, la rama del organismo de
estadstica encargada de contactar con los encuestados y resolver con rapidez y cortesa
cualquier queja derivada de la falta de claridad o de una carga excesiva.
414. Evidentemente, estos tres grupos (en los casos ms sencillos podra tratarse de
tres personas) tendrn puntos de vista y prioridades distintos. Para los especialistas en las
cuestiones temticas, el principal inters ser la rapidez (puesto que son quienes se
ocupan del presupuesto) y la pertinencia de los resultados con el asunto que ha motivado
la realizacin de la encuesta. Los estadsticos especializados en encuestas, en su
condicin de conciencia del organismo, se preocuparn ms por la integridad de la
muestra elegida y por la coherencia con que se realicen las entrevistas. Por ltimo, la
organizacin sobre el terreno tratar de no abusar de la buena voluntad de los
encuestados, independientemente de la importancia de la encuesta de que se trate.
415. Por lo general, estas tres maneras de enfocar el tema generan debates muy
animados durante el desarrollo de cualquier proyecto y, a veces, producen tensiones que
deben ser resueltas. Hay unas pocas frmulas sobre lo que conviene hacer o no hacer
para que el proceso de gestin del proyecto avance en forma productiva y eficiente:
El director del proyecto fue elegido porque goza de la confianza de la direccin del
organismo y no es conveniente cuestionarlo a posteriori o invalidar sus decisiones.
Si su desempeo no inspira confianza, deber ser reemplazado;
Los miembros del equipo del proyecto no debern cabildear en sus propias
organizaciones para cuestionar las decisiones del director del proyecto. La
rendicin de cuentas y las facultades para adoptar decisiones deben estar en manos
de una nica entidad;
El hecho de otorgar al director del proyecto las facultades necesarias para adoptar
decisiones no significa que lo sepa todo o que sea infalible. Se deber alentar a
todos los miembros del proyecto a solicitar asistencia cuando el equilibrio entre las
distintas opiniones parezca muy frgil.
130
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Recuadro 13. Problemas habituales en los equipos de proyectos a raz de las diferencias de perspectiva
Perspectivas internas
A los fines de este ejemplo, se supone que el director de proyecto est a cargo de una iniciativa cuyo
objeto es medir el impacto ambiental del embalaje de los bienes de consumo (es decir, si se emplean
materiales reciclables; cmo eliminan los desechos de embalaje; los efectos de los dispositivos pblicos de
clasificacin de los desechos). La manera ms eficiente de utilizar la infraestructura del organismo de
estadstica es conseguir que esta nueva encuesta se realice simultneamente con la encuesta sobre empleo y
comenzar la entrevista con las preguntas sobre el impacto ambiental del embalaje de los bienes de
consumo. Este enfoque ser eficiente siempre y cuando la encuesta ambiental sea ms corta que la de
empleo. Sin embargo, la primera de estas encuestas exige al encuestado llevar un diario, y esto puede
afectar su disposicin a cooperar en la segunda. El director de actividades sobre el terreno sabe que la
evaluacin de su desempeo depender sobre todo de su capacidad para realizar la encuesta sobre empleo,
y que el xito de la otra es secundario. Por lo tanto, en esta situacin hipottica, sostendr que la mejor
solucin es hacer la nueva encuesta por separado y, si existen motivos fundados para no proceder de esta
manera, convertirla en un aadido que se presente una vez concluya la encuesta de empleo. Aunque la
organizacin de actividades sobre el terreno prefiera estas dos posibilidades, para el director del proyecto
ambas son ineficientes. La primera es demasiado cara y en la segunda se corre el grave riesgo de
incrementar la tasa de ausencia de respuestas por encima de los lmites impuestos. Es indudable que el
director del proyecto est a cargo de una iniciativa limitada. Sin embargo, la relacin con un proveedor de
servicios que aplica un criterio ms amplio producir inevitablemente un conflicto que har necesaria una
mediacin de ms alto nivel.
Perspectivas externas
En este ejemplo, un ministerio de turismo solicita a la oficina de estadstica que realice una
encuesta sobre la entrada y salida de turistas y los gastos realizados por estos durante su estada. El
ministerio de economa, responsable de las estadsticas de la balanza de pagos y consciente de la fragilidad
de la cuenta de viajes en la balanza de pagos y de su importancia para explicar las fluctuaciones actuales
del balance corriente, apoya la solicitud y se ofrece a participar en el financiamiento de la encuesta.
En esta situacin hipottica, el director del proyecto pasa varias noches en vela porque los dos
organismos patrocinadores no se ponen de acuerdo sobre las interpretaciones posibles de la lista de
prioridades que forma parte del contrato con el organismo de estadstica. Este organismo, que no quiere
perder una oportunidad tan importante, acept trminos que resultaron demasiado imprecisos y no incluan
un protocolo sobre la conducta de los patrocinadores durante la ejecucin del proyecto. El resultado fue
que si bien las estadsticas sobre turismo mejoraron, tanto el ministerio de turismo como el ministerio de
economa consideran que no se han cumplido sus objetivos; ninguno de los dos confa en la capacidad
tcnica de la oficina de estadstica, aunque ambos coinciden en que los resultados fueron tratados con
integridad moral; y ninguna de las partes tiene la energa o los recursos para hacer un nuevo intento, pese a
que el tamao y el alcance de la muestra empleada en la encuesta fue insuficiente.
Para evitar un conflicto de estas caractersticas, el organismo de estadstica debera: a) tratar de
especificar lo que no se puede aceptar, de conformidad con las enseanzas del primer ejercicio; b) exigir
una lista consensuada de objetivos, compatibles con el presupuesto; y c) sobre todo, insistir en una
definicin consensuada de los objetivos del proyecto.
416. Para que la tarea del director del proyecto sea viable debe existir un dilogo
permanente entre todos los miembros del equipo. Si el acuerdo entre los estadsticos
especializados en encuestas y el rgano temtico con el que interactan no es
suficientemente equilibrado, puede producirse un grave problema de gestin en el
proyecto que, en determinadas circunstancias, puede tener repercusiones ms amplias y
negativas.
131
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
417. Un aspecto importante de la capacidad para hacer encuestas es tener una relacin
estable con los encuestados, con mtodos para a) ubicarlos; b) explicarles por qu deben
responder con buena voluntad y disposicin; c) convencerlos de que cumplan con su
cometido, sin necesidad de amenazarlos con medidas judiciales; d) dar curso a las quejas
cuando las encuestas sean demasiado extensas, poco claras y excesivamente frecuentes.
Naturalmente, nada de esto es viable sin un organismo de estadstica que cuente con un
departamento de relaciones con los encuestados, cuyas funciones son las siguientes:
Desarrollar las relaciones pblicas necesarias para que los encuestados potenciales
comprendan por qu han sido seleccionados, qu se espera de ellos y qu beneficios
deparar su cooperacin a la comunidad;
Compartir la informacin con los encuestados para que sientan que han hecho una
contribucin a la comunidad, pero que tambin han sido beneficiados a nivel
personal;
418. Para llevar a cabo estas tareas, es preciso actuar con tacto y diplomacia, pero al
mismo tiempo con firmeza y decisin. Siempre habr gente, tanto en el sector de los
hogares como en el de las empresas, que se negar a ser encuestada por ms que se
empleen los argumentos ms convincentes en favor de la cooperacin. Esta situacin es
inevitable y el funcionario a cargo no tiene por qu hacerse responsable de que se
produzca un pequeo porcentaje de negativas. Sin embargo, si esta proporcin parece
aumentar, ser necesario analizar los procedimientos y mtodos, porque la tendencia
puede ser reflejo de una grave inconveniencia de esos mtodos.85
84
Deben establecerse directrices metodolgicas estrictas para asegurar que los reemplazantes no cuestionen
la idoneidad de la seleccin inicial.
85
Si no se logra hablar con los encuestados en su propio lenguaje o con el acento o la entonacin utilizados
en la regin o en la provincia, hasta las encuestas ms sencillas pueden fracasar. Lo mismo ocurrir si se
pone demasiado celo para convencer a los encuestados ms reacios en una comunidad pequea.
132
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Relacionar la informacin compilada con los temas que impulsan a los usuarios a
solicitar la informacin al organismo de estadstica;
421. Generalmente se afirma (y esta afirmacin tiene cierto grado de veracidad) que
los organismos de estadstica suelen reaccionar con lentitud a los pedidos de informacin
fundamental. En realidad, la tardanza en responder con informacin concreta, y sobre
todo con informacin que incluya una medida de una tasa de cambio, se ve agravada por
el hecho de que muchas veces la formulacin de los pedidos es muy vaga. Estas
iniciativas llevan bastante tiempo y si bien las tardanzas tienen una explicacin y parecen
naturales a los dems estadsticos, para los usuarios puede resultar difcil entender por
133
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
qu lleva tanto tiempo realizar una encuesta y difundir los resultados. Para este tipo de
situaciones especiales, es muy til que el organismo de estadstica cuente con una unidad
especializada capaz de organizar una encuesta rpida, ya sea como respuesta preliminar
de una iniciativa ms permanente, o como ejercicio que se realiza una sola vez.
422. Una manera de organizar estas unidades es asignarles la tarea de llevar a cabo
todas las pruebas de viabilidad del organismo de estadstica de modo que su personal se
acostumbre a hacer encuestas rpidas, destinadas a resolver cuestiones bsicas, que
precedan a lo que sera una encuesta ms completa. La funcin de esta unidad podra
consistir en encuestar a un nmero determinado de participantes (hogares, empresas o
funcionarios del gobierno o de las instituciones pblicas) en un perodo de tiempo
preestablecido (por ejemplo un mximo de 60 a 90 das). El desarrollo de esta capacidad
y la demostracin peridica de sus posibilidades y su mbito de actuacin podran
contribuir significativamente a mejorar la credibilidad del organismo y establecer
gradualmente su preeminencia en la esfera de las estadsticas.
6. Registros administrativos
423. Un organismo de estadstica no tiene por qu hacer una nueva encuesta para
responder a cualquier pedido de informacin. Ms bien, y de modo sistemtico, al recibir
nuevas solicitudes debera reaccionar estudiando las posibilidades de satisfacerlas a partir
de los datos que se recopilan habitualmente o, en su defecto, evaluar si los registros
administrativos que ya posee el gobierno pueden emplearse para ese fin, aunque sea
parcialmente. Es difcil determinar si estos registros pueden utilizarse para reemplazar o
complementar la informacin estadstica derivada de las encuestas o una parte de
ella; la respuesta depende en gran medida de la situacin concreta de cada pas. En
general, los estadsticos desconfan de la calidad de la informacin administrativa, tanto
en lo que se refiere a sus aspectos conceptuales como a su cobertura.
425. Del reconocimiento de estas ventajas se sigue que una de las dependencias del
organismo de estadstica preferiblemente un sector cercano a la organizacin de
actividades sobre el terreno debera contar con funcionarios encargados de lo siguiente:
134
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Conclusiones
Un sistema de estadstica debe tener la capacidad de ejecutar censos y encuestas. Esta capacidad se
basa simultneamente en la labor necesaria para hacer encuestas peridicas, y en la disponibilidad de
personal, tcnicas y organizacin que se requieren para elaborar nuevos instrumentos de encuesta y
emplearlos para obtener los resultados deseados. El jefe de estadstica tambin debe examinar
cuidadosamente si ciertas funciones bsicas pueden subcontratarse, y cules.
El director del proyecto debe relacionarse con los proveedores de servicios. A veces se presentarn
obstculos, en parte por las diferencias sobre la definicin de resultados, en parte por las opiniones sobre la
manera idnea de resolver un problema. Al disear el marco organizativo necesario para el desarrollo de
un proyecto, el jefe de estadstica debe tener en cuenta esos obstculos y establecer un mecanismo
preventivo de solucin de controversias.
Por lo general, el director del proyecto depender de un comit directivo, es decir una organizacin
especial creada para colaborar en la interpretacin y si fuera necesario, en la modificacin de los
objetivos del proyecto.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
429. Sin embargo, dos factores pueden alterar esta sencilla conclusin. Algunos pases
cuentan con un sistema estadstico geogrficamente descentralizado, no por preferencia
sino por imperativo constitucional. Si el papel del organismo central de estadstica se
limita a reunir los resultados compilados en otra parte, expedir directrices de
coordinacin, y tal vez encuestar su entorno inmediato, no cabe contemplar una
organizacin nacional sobre el terreno.86 Por otra parte, si los estados, provincias o
cantones que constituyen el sistema descentralizado llevan a cabo encuestas mltiples,
algunas de ellas de forma permanente, tendern a tener una capacidad sobre el terreno
organizada con arreglo a la funcin.
86
En varios pases sudamericanos, el mbito de numerosas estadsticas basadas en encuestas se limita a la
ciudad capital, por lo que la coordinacin est ms o menos garantizada mediante iniciativas de
cooperacin con otros niveles de gobierno. En algunos de estos pases, es costumbre que el administrador
de cada encuesta sea tambin el supervisor de su propio personal sobre el terreno.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
434. Las grandes organizaciones sobre el terreno tienden a dividirse en dos o tres
grupos. Uno se encarga de las entrevistas de hogares, y su experiencia se aprovecha al
mximo en encuestas permanentes de hogares (por ejemplo, la encuesta de la fuerza de
trabajo). Otro grupo hace entrevistas a las empresas, y entre sus miembros habr desde
tcnicos expertos o no en contabilidad hasta profesionales muy experimentados, que
sern responsables de la entrega y la recogida del papeleo. Un tercer grupo podra
encargarse de los precios de los bienes de consumo, y sus conocimientos abarcarn una
amplia variedad de productos tales como alimentos, vestuario, medicinas y
esparcimiento.
435. Los grupos podran tener una composicin en dos niveles. Estaran formados por
un grupo reducido de empleados permanentes que aportan liderazgo, organizacin y
continuidad, y un grupo ms amplio de empleados con contratos temporales renovables.
87
Independientemente del grado de unidad de la organizacin, las oficinas locales tendern a demostrar
mayor fidelidad a la parte local (es decir, a los encuestados), y a perder de vista el hecho de que tambin se
deben a los intereses de un organismo o sistema nacional.
88
Esto ya ha ocurrido en gran medida con la tabulacin y con una parte de la publicacin. El computador
personal y un conjunto de accesorios, junto con la difusin electrnica, han dejado obsoleta una buena parte
del proceso tradicional de imprenta, exceptuando las tareas bsicas de paginacin, encuadernado,
clasificacin y mensajera.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
436. Una organizacin sobre el terreno trata con varias clases de encuestados: hogares,
empresas, gobiernos, instituciones no comerciales, y a veces instituciones extranjeras.
Cada una posee atributos nicos y puede ser sensible, e incluso reacia, a ciertos tipos de
solicitudes. En esta seccin se describen algunos de estos asuntos y los mtodos que
puede emplear un organismo de estadstica para lograr la mayor participacin posible de
los encuestados.
1. Hogares
437. Las interacciones entre los hogares y el organismo de estadstica se refieren sobre
todo al censo de poblacin; encuestas de ingreso y gasto de los hogares; encuestas de la
fuerza laboral; y encuestas especiales que complementan las dos ltimas.89 Para gestionar
con xito una organizacin sobre el terreno encargada de los hogares, es necesario contar
con lo siguiente:
438. Los entrevistadores no deben comenzar a trabajar hasta que hayan entendido bien
la diferencia entre coaccin y cooperacin. Adems, algunas otras materias exigen
comprensin. Por ejemplo, los hogares rara vez tienen registros utilizables. Las preguntas
ms fciles son las basadas en el conocimiento de su estatus (demogrfico, participacin
en la fuerza laboral, etctera);. Las ms difciles son las que requieren un recuerdo
preciso o acceso a registros detallados (por ejemplo, cundo y a qu costo se adquiri un
artculo domstico determinado).
439. En los hogares puede haber malas reacciones ante ciertas preguntas por sus
caractersticas culturales y demogrficas. En algunos hogares, los encuestados prefieren
mantener oculta la naturaleza de sus gastos, y ciertos gastos se consideran moralmente
reprobables (por ejemplo, el alcohol y el tabaco). Los temas polmicos como el aborto
pueden despertar reacciones diversas, e incluso violentas.
89
En ocasiones, una encuesta muy especializada y de amplio espectro puede exigir la correcta
administracin de una organizacin especfica.
90
Estas listas pueden derivar del censo de poblacin, de encuestas de hogares anteriores que se actualicen
de forma peridica, o de una lista enumerada por la propia organizacin sobre el terreno.
138
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
En un pas, la poblacin se reparta casi por igual entre el litoral y la sierra. Aunque no haba ningn
conflicto entre las comunidades, distaban mucho todava de estar integradas y mostraban diferencias
acentuadas en sus actitudes frente a los asuntos financieros y familiares. Ciertos tipos de indagacin
estadstica eran ms fciles si el entrevistador perteneca a la otra comunidad, ya que esto se
consideraba menos indiscreto que compartir las respuestas con los pares. Para otros tipos de preguntas,
se verificaba lo contrario. La administracin exitosa de encuestas exige un conocimiento detallado de
tales actitudes.
442. Sea cual sea la base jurdica para ocuparse de los hogares (vase el captulo XII),
la organizacin sobre el terreno se esmerar en tratarlos con delicadeza. En algunos
pases, hay medidas jurdicas y polticas que protegen la intimidad de los encuestados.
Dado que las estadsticas no tienen una prioridad tan alta para el gobierno como otras
ms apremiantes, cuando surgen fricciones por la ndole de las encuestas de hogares el
gobierno tiende a ponerse del lado de los encuestados, sin darse el tiempo para apreciar
plenamente la prdida de informacin y sus consecuencias. La organizacin sobre el
terreno debe considerar esta posibilidad cuando se ocupe de los hogares y cerciorarse de
que los entrevistadores no traspasen sus lmites.
2. Empresas
443. El trato con las empresas es muy distinto del trato con los hogares. A las empresas
les resulta mucho ms fcil responder las preguntas sobre la base de registros que en
funcin de la memoria o de una opinin. Una razn obvia es que una vez tomada la
decisin de desprenderse de la informacin, puede autorizarse que un funcionario
subalterno suministre datos basados en registros; el mismo funcionario no estara
autorizado a expresar opiniones en nombre de la empresa o a dar datos de memoria. En
suma, las respuestas basadas en registros son las ms predecibles y eficientes en cuanto a
tiempo desde el punto de vista de la gestin empresarial.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
444. Ntese que la distincin descrita se aplica sobre todo a empresas bien organizadas
y constituidas (en general empresas de mediano y gran tamao). Las empresas ms
pequeas y/o informales responden mejor si se las trata como hogares, y el nfasis en los
registros es considerablemente menor, puesto que las respuestas no estaran basadas en
un sistema de contabilidad adecuado. Adems, la flexibilidad otorgada a los
entrevistadores en el proceso de la encuesta es muy diferente en cada caso. Si bien cabe
tener la certeza de que los entrevistadores (despus que hayan recibido una capacitacin
adecuada) seguirn los procedimientos para reemplazar un hogar o pequea empresa del
sector informal por otro, no ocurre lo mismo con las grandes empresas. Por esta razn,
uno de los mtodos para distribuir el personal sobre el terreno consiste en asignar a los
entrevistadores ms experimentados y atinados la tarea de ocuparse de los hogares, y de
situaciones en que el tacto y la persuasin tienen importancia primordial. Los
entrevistadores menos experimentados pueden encargarse de establecer contactos
regulares con las empresas consolidadas. Aunque el contacto inicial con una empresa
debe hacerse al ms alto nivel que pueda permitirse el organismo, el seguimiento debe
recaer en alguien cuyas funciones son principalmente las de un mensajero. Si la situacin
permite que este asunto se gestione por correo, telfono o correo electrnico, deben
preferirse estos medios. Cuando se elige el correo electrnico (o fax), la organizacin
sobre el terreno debe cerciorarse de proveer el apoyo tcnico adecuado.
445. El hecho de que la fuerza laboral encargada de recabar los precios todos los meses
sea parte integral de la organizacin sobre el terreno o dependa directamente del
departamento de IPC es cuestin de preferencia, eficiencia y relaciones pblicas. Desde
luego que el departamento responsable del IPC querr cerciorarse de que sus
instrucciones sobre todo respecto a la calidad y normas de sustitucin se cumplen
escrupulosamente, y vera con temor que la atencin fragmentada de la organizacin
sobre el terreno pueda diluir la seriedad de esas instrucciones. Es ms, el organismo
temera tambin una prdida de confianza si el pblico tuviera la impresin de que el
personal encargado de la recopilacin de datos de precios no tiene la capacitacin
suficiente. Dado que el IPC no coincide con los protocolos de entrevista de hogares ni
con el de empresas (el grueso de este consiste en pedir acceso a la informacin pblica
exhibida por los comerciantes detallistas, o, en ciertos casos, en anuncios o catlogos),
los entrevistadores del IPC requieren capacitacin especial. Estos argumentos propician
que el equipo sobre el terreno del IPC sea responsabilidad directa del departamento del
IPC, y no de la organizacin sobre el terreno. Por otra parte, en los pases en que el
tamao y la estructura geogrfica hacen necesaria la colaboracin de la administracin
local, una fuerza entrevistadora independiente del IPC tendera a ser ineficiente. En tales
casos, sera preferible usar las organizaciones locales sobre el terreno, bajo la supervisin
de entrevistadores experimentados del IPC.
140
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4. Gobierno
447. La primera situacin suele ocurrir con los ministerios de agricultura de pases en
que predomina esta actividad y es tradicional el uso intensivo de informacin cuantitativa
en el ministerio.91 En vez de debatir cuestiones de control, el organismo de estadstica
debe usar los resultados y la fuerza laboral disponibles, e involucrar al ministerio en
debates ms productivos, tales como si debe modificarse o no el acopio (como se
requerira para un marco integrador como las cuentas nacionales).
449. Las barreras principales para usar los datos recopilados por otros ministerios
(especialmente los organismos gubernamentales encargados de la recaudacin de
impuestos y administracin de la seguridad social) son jurdicas y regulatorias. Los
recaudadores de impuestos tienden, tanto como los estadsticos, a proteger los registros
individuales. La mera idea de que esa informacin sea compartida podra agraviar
profundamente a los contribuyentes y empaar la reputacin del ministerio, por muy
poderosa que sea su capacidad de deteccin y acopio. Adems, si la noticia de que el
organismo de estadstica recibe informacin de otros organismos gubernamentales crea la
percepcin (por mucho que carezca de fundamento) de que lo que proporciona es
informacin complementaria, la reputacin del organismo podra salir malparada. En la
seccin A.4 del captulo XII se procura demostrar que pese a estas dificultades, la
91
En varios pases, las estadsticas agrcolas figuraban entre las primeras que se desarrollaron, y antes de la
existencia de una oficina de estadstica, la fuerza laboral necesaria para recopilarlas era dirigida por el
Ministerio de Agricultura.
141
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451. Por ltimo, est la cuestin de imponer un estndar comn para la recopilacin de
datos estadsticos. Esto suele surgir en el contexto de compilaciones especializadas de
finanzas pblicas, sobre todo para las cuentas nacionales. La tarea de garantizar que los
ministerios usen la misma definicin de gasto corriente y de capital a nivel micro es
arduo y a veces ingrato, pero inevitable.
453. En estas situaciones, interesa impedir que varias organizaciones sobre el terreno
se superpongan y agoten la buena voluntad de los encuestados. Si se aplican mecanismos
jurdicos que permitan compartir informacin entre organismos de estadsticas, y si hay
acuerdos vigentes suficientemente firmes para sostener tales mecanismos, se puede lograr
un equilibrio.
142
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455. Las instituciones sin fines de lucro cobran una importancia creciente en casi todos
los pases del mundo. A modo de reconocimiento, se han elaborado directrices que
explican cmo dar cuenta del impacto econmico de estas instituciones.92 La mayora de
las organizaciones y rganos voluntarios sin fines de lucro que participan en
transacciones monetarias con el pblico llevan algn sistema de contabilidad
rudimentario, y las demandas que les imponen las encuestas suelen ser relativamente
limitadas. Empero, las instituciones de salud y educacin sin fines de lucro exigiran ms
atencin de la organizacin sobre el terreno.
456. Los casos de instituciones de salud y educacin sin fines de lucro constituyen un
tema aparte sobre todo porque su tamao relativo medido como proporcin del PIB y su
importancia social en el desarrollo de un pas demanda una consideracin especial.
Muchos pases cuentan con una tradicin de encuestas especializadas de salud y
educacin. Sin embargo, tambin hay una tendencia a romper con las encuestas
tradicionales de estos dos servicios y, adems de medir los insumos materiales y
humanos,93 tratar de medir tambin los resultados. Un marco que ha ganado cierta
aceptacin es el que desplaza el nfasis hacia las encuestas longitudinales (pelculas en
vez de fotos). Empero, la complejidad estadstica de tales esfuerzos sobrepasa el
mbito de las actividades que el personal administrativo de hospitales, clnicas, escuelas y
universidades sin fines de lucro puede hacer como subproducto de su trabajo cotidiano. Si
un sistema de estadstica contina llevando a cabo encuestas especializadas de salud y
educacin, la coordinacin entre proveedores de registros y recopiladores de datos ser
de capital importancia.
457. A manera de comentario final sobre este tema, el carcter especializado de estas
dos esferas salud y educacin es de tal ndole que en la mayora de los pases que
compilan estadsticas habituales de ellas, las unidades estadsticas y analticas encargadas
de este trabajo estn alojadas en el seno del ministerio responsable. Respecto a los
organismos de estadstica pequeos e incluso medianos que todava estn aclarando su
mandato sera prudente dejar las cosas como estn en vez de intentar una centralizacin
plena con pocas posibilidades de prosperar.
92
Vase Handbook on non-profit institutions in the System of National Accounts, Estudios de mtodos,
Serie F, N. 91, publicacin de las Naciones Unidas, en preparacin.
93
El patrn sola consistir en medir las camas de hospital y las tasas de ocupacin como indicador de salud
y los pupitres y tasas de matrcula como indicador de educacin. Ninguno de los indicadores prestaba
mucha atencin a los aspectos de calidad y efectividad.
143
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1. Perspectivas
2. Censos y encuestas
94
Esto no excluye en modo alguno la intervencin de la direccin del organismo de estadstica o de la
organizacin sobre el terreno si estiman que la decisin del jefe del proyecto vulnera la integridad del
programa del organismo.
144
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un acontecimiento nacional, mientras que las encuestas no, por su escala, repercusiones y
posible repeticin (aunque tal cosa debe evitarse).
3. Gestin de interacciones
465. Sean cuales fueren los arreglos, una organizacin sobre el terreno, como cualquier
otra organizacin funcional que forme parte de un organismo de estadstica, debe cultivar
con gran esmero sus contactos con el resto del organismo. Los puntos de tensin que
surgen de estas interacciones y que deben vigilarse son los siguientes:
Las ambigedades sobre el nivel de calidad que debe establecerse para una
encuesta. La organizacin sobre el terreno debe estar dispuesta a llegar a un
compromiso sensato entre sus estndares de calidad y el presupuesto de la
encuesta;
466. Adems la organizacin sobre el terreno debe estar atenta a los adelantos
tecnolgicos que puedan sobrepasarla antes de que su gerencia haya tenido la posibilidad
de adiestrar al personal. El hecho de contactar con las empresas (y dentro de algunos aos
esto puede extenderse a los hogares) a travs de la Internet va a poner indudablemente al
experto temtico en un contacto mucho ms estrecho con el encuestado. Las
organizaciones sobre el terreno deben hallar un nicho en el nuevo proceso donde puedan
desempear un rol necesario y efectivo en funcin de los costos.
145
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Acceso a los expertos de la oficina central en tiempo real para establecer normas
sobre la aplicacin de conceptos estndar.
Conclusiones
Hay un consenso general de que la organizacin sobre el terreno es un candidato ptimo para una
organizacin por funciones.
El alcance de sus conocimientos sobre estrategias exitosas y fallidas en las entrevistas de hogares;
Si la oficina sobre el terreno est repartida por todo el pas, entonces es esencial contar con una
funcin central encargada de la coordinacin y el enlace.
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Probablemente no sea exagerado decir que, en casi todos los pases, los usuarios no aprovechan
en absoluto y de forma total las estadsticas disponibles publicadas y en otras formas, debido en
parte a que no se conocen lo bastante bien las estadsticas [...]. El fomento de una explotacin ms
intensiva y extensiva de las estadsticas mediante una promocin activa basada en estudios de
usuarios, forma parte integrante de las actividades de difusin.95
468. En parte debido a la situacin descrita en la cita inicial de este captulo, hay una
clase de intermediarios en el proceso de difusin cuya tarea es buscar a los usuarios y
adaptar la informacin para que se ajuste a sus necesidades, y brindar a la vez una
interpretacin til de los datos.
Las palabras difusin y publicacin desempean roles cruciales y poseen definiciones amplias en el texto
que sigue. Se considera que la difusin significa poner a disposicin del pblico, sin restricciones y con
prescindencia de la manera en que se realiza la operacin. Por ende, la publicacin entraa la actividad de
hacer pblica la informacin estadstica, en forma impresa o por la Internet, y tambin en CD-ROM,
cintas magnticas, audiocasetes, radio y televisin, y cualquier otro medio de comunicacin que pueda
cumplir los mismos objetivos.
Al someter los datos a un anlisis cabal, aportan una crtica constructiva adicional
de la calidad y presentacin;
A veces, pueden malinterpretar los datos sin que los estadsticos tengan la
oportunidad de corregirlos;
95
Manual de 1980, pg. 25.
147
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
1. Suministro de informacin a los usuarios sobre las propiedades de los datos estadsticos
471. Muy pocos organismos han invertido los recursos necesarios para brindar esta
clase de informacin sobre todas las estadsticas que producen.96 No obstante, si estos
metadatos no acompaan la creacin de datos, su creacin a posteriori exigir una
inversin considerable. Para cumplir las normas de buena organizacin estadstica, la
documentacin de este tipo debera estar disponible en toda la gama de series
publicadas.97
472. Se puede reducir la carga asociada con los proyectos de metadatos si una unidad
especfica del organismo de estadstica se encarga de garantizar de que los metadatos se
produzcan, se cian a un formato estndar y se mantengan y actualicen adecuadamente.
Interesa tener presente, empero, que aunque la responsabilidad se otorgue a una unidad
especializada, el conocimiento emana casi exclusivamente de la parte sustantiva del
organismo de estadstica. Es importante distinguir entre la necesidad de producir
metadatos (con prescindencia del medio) para toda la gama de productos estadsticos y la
adopcin de un sistema y protocolo para registrar la informacin. Esto ltimo ya es
objeto de un animado debate internacional, pero lo primero no ha despertado todava
tanta atencin.
96
Un modelo destacado de documentacin de metadatos es el de la Oficina de Estadstica de Australia
(ABS, segn sus siglas en ingls). Su componente de gestin de datos est orientado a mejorar el servicio al
cliente por medio de datos, conceptos y procedimientos integrados mejor catalogados, ms visibles y ms
accesibles. Estas metas se enmarcan en el desarrollo, la carga y el uso de un almacn de informacin
empresarial que cuenta con medios para albergar, catalogar y hacer accesibles todos los datos finales
producidos por la Oficina junto con los metadatos que describen los conceptos y procedimientos
subyacentes.
97
Vanse las referencias pertinentes a los principios ptimos de ejecucin de encuestas en Statistics New
Zealand (s/f), Protocols for Official Statistics, Wellington, disponible en <http://www.stats.govt.nz>.
148
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
475. No obstante, hay que tomar medidas para incrementar la probabilidad de que un
nmero creciente de usuarios, provistos con mejores instrumentos de bsqueda y ms
exigentes en trminos de calidad, hallen lo que estn buscando. Aunque los metadatos
detallados no se utilicen, el mero hecho de que estn compilados y a disposicin del
pblico resultar tranquilizador para aquellos que estn a favor del mantenimiento de los
altos los estndares de credibilidad.
476. El equilibrio entre lo que tcnicamente se podra poner a disposicin del pblico y
lo que se debe dejar al libre acceso atendiendo al uso probable que se har de ello es un
tema al que la unidad encargada de la difusin debe prestar mucha atencin.
2. Poltica de difusin
477. Un organismo de estadstica que carezca de una poltica de difusin bien definida
correr el riesgo de perder su credibilidad como agente independiente. Los siguientes
elementos son esenciales para una poltica de difusin efectiva:
98
Segn las Normas Especiales para la Divulgacin de Datos (NEDD) del Fondo Monetario Internacional,
los elementos de control de las normas correspondientes al acceso, la integridad y la calidad [...] realzan la
transparencia en la compilacin y divulgacin de las estadsticas [...]. Para permitir un acceso inmediato y
equitativo, las normas prescriben: a) la divulgacin anticipada de los calendarios de publicacin y b) la
divulgacin simultnea de los datos a todas las partes interesadas. Disponible en
<http://dsbb.imf.org/Applications/web/overview/>.
149
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Normas claras que definan cul es la informacin que debe darse a conocer a la
prensa y qu datos detallados de apoyo pueden difundirse mediante boletines
estadsticos;
478. Los organismos de estadstica son cada vez ms concientes de los beneficios de
un calendario predefinido de comunicados estadsticos. Es mejor trabajar con arreglo a un
cronograma con plazos conservadores que trabajar demasiado rpido y ser considerado
impredecible. O bien, si las noticias se dan ms tarde que lo habitual y son ms
favorables de lo previsto, el organismo de estadstica podra dar la imagen de estar regido
por influencias polticas.
479. Para muchos usuarios, la frase que condensa todo el proceso de medicin (por
ejemplo, el mes pasado el IPC sigui aumentando a una tasa de 10% anual) es ms
importante que los factores que explican las noticias. Dado que son habitualmente los
medios de comunicacin los que ofrecen tales resmenes, es necesario ponerlos al
corriente de la significacin de los datos y metadatos relevantes. Desde el punto de vista
de otros agentes, entre ellos los intermediarios estadsticos, los factores explicativos y los
datos auxiliares desempean un papel importante en la labor de explicar las fuerzas
subyacentes que impulsan los cambios y prever tendencias futuras. Una vez ms, el
organismo de estadstica debe tener definir claramente la seleccin de los datos que
puede distribuirse a la prensa para consumo masivo y cul es el conjunto de datos que,
debido a su naturaleza detallada y al hecho de que derivan de una clasificacin cruzada
ms fina, aparecen un tiempo despus en un boletn estadstico (en forma electrnica o
convencional).
480. El crecimiento de la Internet ha desdibujado los lmites de unas normas que solan
carecer de ambigedad. En teora, no hay nada que pueda impedir que un organismo de
estadstica ponga toda la informacin disponible en su portal web y maneje el acceso
mediante la Internet en vez de utilizar mtodos ms tradicionales. Mediante un rbol de
directorios y archivos, los usuarios pueden llegar al detalle que consideren apropiado a
sus intereses, con la ventaja adicional de que la tecnologa les permite dejar un rastro en
los elementos que han consultado.
481. La unidad de difusin del organismo estadstica debe ser consciente de que la
tecnologa va liberando rpidamente las ataduras que constrean sus actividades. La
actualizacin tecnolgica ha pasado a ser casi tan importante como los estudios de
necesidades y satisfaccin de los usuarios.
99
Vase la seccin C del captulo XII.
150
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
1. Medios tradicionales
483. La organizacin de apoyo que requera esta forma de difusin de datos era
igualmente clara. Cada unidad sustantiva se ocupaba de la compilacin de una rama
especial de las estadsticas (por ejemplo, estadsticas de precios), que figurara en el
compendio y el anuario, respectivamente. Cada unidad era responsable de la
exactitud de sus datos y de la relevancia, consistencia y forma de las notas de pie de
pgina adjuntas. Asimismo, deba estar disponible para responder ante solicitudes
especficas que no pudieran administrar los editores de la publicacin.
485. Algunas oficinas de gran tamao tenan sus imprentas propias; en varios pases,
las instalaciones de que dispona el organismo de estadstica figuraban entre las ms
voluminosas y complejas del sector pblico. Esta forma de organizacin sigue siendo
viable, aunque las formas modernas de difusin, y en particular el uso de la Internet, han
abierto nuevas posibilidades.
2. Multimedia
486. Quiz el cambio ms importante que han trado los adelantos tecnolgicos es la
necesidad significativamente menor de controlar grandes instalaciones de imprenta. Los
organismos de estadstica tienen ahora los medios para diagramar sus propias
publicaciones y, para las tiradas menores, los instrumentos para imprimir todo in situ.
Adems, la tecnologa ha eliminado la necesidad de imprimir grandes volmenes de
tablas estadsticas (sobre todo las relacionadas con los censos de poblacin y las
estadsticas del comercio exterior) haciendo posible la distribucin de informacin por
otros medios.
151
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
487. Hace veinte aos, la alternativa a las publicaciones en papel era difundir la
informacin mediante cintas magnticas para computadores, pero esto solo estaba al
alcance del reducidsimo conjunto de usuarios que tena acceso a un computador central.
Durante las dos ltimas dcadas, el acceso se generaliz mucho ms con la proliferacin
de los computadores personales y los discos magnticos flexibles. En los cinco a diez
ltimos aos, se ha adoptado casi universalmente la prctica de distribuir grandes
volmenes de datos en CD-ROM. Los CD-ROM permiten transmitir la informacin de
manera ms imaginativa mezclada con sonido y acompaada de software de
procesamiento e invita de hecho a desplegar ms esfuerzos para analizar datos brutos
que cualquier medio de difusin anterior.
3. Internet
489. Las implicaciones organizacionales del uso intensivo de la Internet con fines de
difusin son sustanciales. Por ejemplo, puede modificarse el mencionado enfoque
tradicional con doble nivel jerrquico de las publicaciones. Cada unidad sustantiva
tendra los medios para instalar su propia pgina web en el portal del organismo y
administrar la vertiente interactiva de la difusin. Una unidad central se encargara de
comunicar la informacin a la prensa y tendra tambin la facultad y los conocimientos
necesarios para definir (previa aprobacin de una instancia superior) un cdigo de buena
conducta respecto a los contenidos y el aspecto del material anunciado en el portal web
del organismo. La unidad central se encargara tambin de convocar reuniones para
determinar como reaccionan los usuarios como comunidad a la gama de productos
producidos por el organismo.
152
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
497. La Internet ha brindado a los organismos de estadsticas un mtodo muy til para
poner a prueba diversas maneras de presentar las estadsticas o rastrear la popularidad de
sus comunicados, pedir comentarios y obtener retroalimentacin sobre la suficiencia de
sus datos y metadatos. En la etapa de desarrollo de una nueva base de datos para la
Internet, los usuarios pueden poner a prueba la interfaz de la base de datos del organismo
de estadstica y dar de inmediato su parecer a los diseadores sobre rubros tales como la
configuracin de la interfaz, su funcionalidad, el tiempo de respuesta de las conexiones
desde la Internet a la base de datos y la usabilidad general. Esto resulta muy til para el
organismo estadstica como prueba inicial del producto antes de su presentacin. Una
vez publicado el servicio, el organismo de estadstica tiene la oportunidad de mantenerse
153
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
en estrecho contacto con los usuarios mediante un correo electrnico de contacto sobre el
sitio web. Al aportar esta funcin, el organismo de estadstica puede obtener sugerencias
muy tiles para mejorar el servicio a sus clientes.
498. El organismo puede usar tambin la Internet para recoger estadsticas o metadatos
afines mediante formularios diseados en lenguaje de etiquetado hipertexto (HTML),
accesos directos a bases de datos a distancia, acceso a servidores a distancia mediante el
protocolo de transferencia de ficheros (FTP) o envos de correo electrnico. Estos
mtodos son ahora de uso corriente y la eleccin de uno de ellos depende de la
complejidad de la tarea, el nivel de seguridad que se requiera y la frecuencia de entrega,
entre otros requisitos. ltimamente, los organismos de estadsticas han estado
investigando el uso del lenguaje de etiquetado extensible (XML) para transferir
estadsticas y metadatos entre organismos de estadsticas y proveedores y usuarios de
datos. El XML ofrece ventajas potenciales sustanciales en materia de eficiencia para los
proveedores y usuarios de estadsticas, ya que permite transferir de forma estndar datos
y metadatos estructurados. Lo que interesa aqu no es promover el uso del XML de
hecho, para cuando el lector lea este libro el XML podra haber sido reemplazado sino
ms bien que los organismos tengan nuevos instrumentos a su disposicin para recopilar
y difundir datos y metadatos con ms facilidad.
154
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Dado que de todas maneras hay que producir informacin para atender las
necesidades del gobierno, el usuario solo debera pagar, como mximo, el costo
marginal de una informacin solicitada con una forma determinada y en un plazo
dado;
501. Estos asuntos han sido objeto de vivos debates durante algn tiempo, pero no ha
surgido ningn consenso internacional. Tal vez cabe decir a estas alturas que para los
organismos de pases en desarrollo cuyo principal desafo es conseguir que los
ciudadanos reconozcan la existencia y utilidad de la informacin estadstica, la cuestin
ms apremiante no consiste en obtener el mximo ingreso de las publicaciones
estadsticas. En los organismos de estadsticas ms avanzados, donde ciertos usuarios
plantean peticiones especializadas singulares (y costosas), hay una tendencia a favor de
cobrar determinados productos con precios superiores a sus costos nominales. La
implementacin de una poltica tarifaria difiere sobremanera de un organismo a otro.101
1. Polticas comerciales
502. En los organismos que se han embarcado en un programa de difusin con trasfondo
comercial en que predomina la venta de un servicio determinado o basado en el
conjunto completo de publicaciones se justifica la creacin de una unidad especial
encargada de la comercializacin y actividades afines. Sin embargo, en otros organismos
las investigaciones han demostrado que el potencial comercial de las publicaciones
101
Comisin Econmica para Europa (1997), Informe de la cuadragsima quinta sesin plenaria de la
Conferencia de Estadsticos Europeos, Ginebra, 10 al 12 de junio de 1997 (ECE/CES/52).
155
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
503. Una poltica comercial requiere varios elementos y, sobre todo, un historial de
costos que pueda justificar los precios asignados a cada publicacin en caso de que sean
objeto de escrutinio bajo la presuncin de conducta monoplica. Los elementos de esta
poltica son los siguientes:
505. En algunos pases, se ha contratado a terceros (en algunos casos empresas del
sector privado) para que se encarguen de comercializar todo o parte del programa de
difusin del organismo de estadstica. Esta medida persigue el objetivo de calibrar las
seales del mercado para las publicaciones del organismo, elimina la necesidad de dotar
de personal a una unidad de comercializacin, y libera al organismo de la obligacin de
102
Para ser justos con aquellos organismos que se han embarcado en un programa comercial, su objetivo no
es exclusivamente comercial. Por ejemplo, el cobro de precios de mercado por las publicaciones impresas y
electrnicas brinda una buena retroalimentacin de mercado al organismo estadstico.
156
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
506. Empero, antes de adoptar soluciones de este tipo, el personal directivo de los
organismos de estadsticas debe ser consciente de que ni la mejor de las publicaciones
estadsticas es capaz de generar una enorme demanda, y que muchos usuarios se
contentarn con compartir ejemplares o acceder a ellos mediante las bibliotecas u otras
colecciones pblicas. La experiencia sugiere que las escasas publicaciones estadsticas
ms atractivas son las de comercio exterior y las del censo de poblacin.
509. En los casos en que resulta obvio que los intermediarios tambin adquieren con
frecuencia compilaciones estadsticas para apoyar estudios y ejercicios analticos, no
bastara con la atribucin de autora y correspondera el pago de regalas.
103
Cuando se toleran o incluso se fomentan las alianzas con empresas del sector privado, debe existir un
procedimiento adecuado para que las empresas editoriales y distribuidoras participen en el proceso, y los
contratos a corto plazo deben ser la norma con el fin de que los acuerdos no queden obsoletos con el paso
del tiempo y la aparicin de nuevas tecnologas.
104
Una nota estndar a estos efectos reza as: Prohibida la reproduccin total o parcial de esta publicacin
por cualquier medio o procedimiento y con cualquier destino (Oficina de Estadstica de Canad).
157
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
recientemente y otro que se compil de forma independiente. Hasta cierto punto, hay una
convergencia de opinin en el mbito social y demogrfico, y varios organismos preparan
monografas sobre demografa y diversos asuntos sociales. Pero surgen dudas
considerables a la hora de hacer algo similar con las estadsticas econmicas. Se podra
argir que en demografa nada ocurre con mucha rapidez y, por lo tanto, los analistas no
tienen que preocuparse de que sus observaciones vayan a cambiar las tendencias
poblacionales. Sin embargo, en el caso de los datos econmicos, una expresin o una
frase mal escogida podra afectar el comportamiento en los mercados financieros,
plantear serios interrogantes sobre la poltica econmica adoptada por el gobierno y
provocar en suma lo que un organismo de estadstica siempre ha evitado hacer, es decir,
influir en el mundo real con sus opiniones pblicas y no con cifras estimadas
objetivamente.
2. Hechos e interpretacin
158
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
4. Examen de publicaciones
514. Pese a las precauciones y la formacin impartida a los portavoces oficiales, puede
haber errores en los anlisis. Para evitar situaciones embarazosas, el organismo de
estadstica debe tomar medidas adicionales de precaucin. En cuanto a los comunicados
cuya utilidad exige una publicacin rpida, debe establecerse un proceso de examen
colectivo que involucre a los funcionarios de ms alto nivel de la organizacin y fomente
la revisin y crtica temtica cruzada. Por ejemplo, un comunicado de estadsticas sobre
empleo y desempleo puede ser examinado con ms eficiencia por los responsables de las
estadsticas de industria y comercio o los de cuentas nacionales. Aunque se lleven a cabo
en forma habitual, los exmenes de este tipo no deben requerir demasiado tiempo por
parte de los lectores.
515. Otro proceso estara reservado para los esfuerzos de ms largo aliento, como
pueden ser los que tienen relacin con las series de anlisis generados por una nueva
encuesta de ingreso y gasto familiar, un nuevo censo econmico o un nuevo censo de
poblacin. Dadas las escalas de tiempo que se manejan en tales ejercicios, corresponde
instituir un proceso de examen formal. Si se logra persuadir a los miembros de la
profesin acadmica para que participen en el proceso, habr un beneficio adicional. La
misin exclusiva del proceso de examen sera juzgar si las afirmaciones que se presentan
estn plenamente avaladas por los hechos; si se tomaron en cuenta las inferencias ms
importantes fundadas en los nuevos datos disponibles; y si los mtodos empleados
pueden superar un examen minucioso, dados los conocimientos actuales. Sin embargo,
hay un componente de este examen que no debe pasarse por alto. Se trata de cerciorarse
de que no se diga nada indebido en el anlisis, dado el contexto poltico y jurdico del
organismo de estadstica. Este ltimo requisito es importante. Por ejemplo, algunos
organismos de estadstica se encargan del acopio de estadsticas y de los estudios
econmicos (o ejercicios analticos). Otros no tienen esta funcin aadida. Se concluye
que lo que constituira una intromisin administrativa en materia de funciones en un
pas, en otro se considerara una tarea programada de la organizacin. El juicio relativo a
lo que puede decirse depende por completo del jefe de estadstica o de alguien en quien l
delegue directamente.
159
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
E. EL ANUARIO ESTADSTICO
516. La entidad fsica llamada anuario puede convertirse en una reliquia del pasado,
obsoleta ante las posibilidades que presenta la moderna tecnologa computacional y de
telecomunicaciones. Sin embargo, durante muchas dcadas la imagen estadstica de un
pas ha estado disponible en su anuario, y la imagen correspondiente a los pases del
mundo ha estado disponible a travs del conjunto de anuarios de las Naciones Unidas.107
Si alguien desea conocer todos los datos relevantes de un pas en un sentido cuantitativo,
puede consultar estos anuarios, cuyo valor reside en la amplitud de la informacin y la
variedad de perspectivas que presentan. El punto de vista alterno es que la actividad de
un organismo de estadstica debera consistir en dar respuestas pertinentes a preguntas
especficas.
Revela las lagunas de la informacin disponible, sugiriendo con ello cules son
las nuevas iniciativas que deben adoptarse para completar la descripcin de la
estructura social y econmica del pas;
518. Se contraponen a estas consideraciones los temores de que el anuario pase a ser
un fin en s mismo, de poco valor para la clientela a que est destinado, y que sus
contenidos puedan ser excesivos para aquellos que tienen prisa e insuficientes para
aquellos que desean profundizar en su conocimiento de un tema determinado.
106
Harvey, Arthur (editor) (1867), Year-Book and Almanac of British North America for 1867, Montreal.
107
Por ejemplo, el Anuario Demogrfico, el Anuario de Estadsticas sobre Energa, el Anuario de
Estadsticas Industriales, el Anuario de Estadsticas del Comercio Internacional y el Anuario de Estadsticas
de Cuentas Nacionales.
160
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
521. Tal vez el reto ms difcil que encara la unidad coordinadora es asegurar que los
departamentos que contribuyen no desdeen el ejercicio por ser una tarea que
corresponde a otros y de la que no son responsables. Un sistema de enlaces operado a
travs del portal web del anuario podra proporcionar a los usuarios un contacto ms
directo con los contribuyentes y estimular su inters.
108
Por ejemplo, algunas ediciones del Oxford English Dictionary se publican en varios formatos: el
Concise (1 volumen), el New Shorter (2 volmenes) y la publicacin completa (actualmente, 20
volmenes). De hecho, algunos organismos estadsticos ya siguen este modelo y cuentan con un resumen,
una publicacin intermedia y una edicin de bolsillo.
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Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Conclusiones
Un organismo de estadstica tiene que encontrar el justo equilibrio entre dos asuntos relevantes
para su poltica de difusin: a) el nivel de interpretacin y anlisis que debe dejarse en manos de los
intermediarios, y b) el volumen de metadatos que merece publicarse. Empero, no debe ponerse en duda la
obligacin de tratar a todos los usuarios por igual dndoles un acceso simultneo a los datos. Un organismo
de estadstica fortalece considerablemente su control si emite un calendario de publicacin de comunicados
y se cie a l. Adems, una poltica de difusin debe definir el costo de acceder a informacin estadstica
detallada.
Un organismo de estadstica tiene que encontrar el justo equilibrio entre una poltica cada vez ms
general de parte del gobierno, que obliga a los usuarios a pagar ciertas clases de servicios, y su deber de
hacer que las estadsticas oficiales sean accesibles para la comunidad en la medida en que el presupuesto lo
permita. Es posible subcontratar algunas o muchas de las funciones vinculadas en la comercializacin, pero
esto deja pendiente la disyuntiva entre ventas y distribucin gratuita. No hay en consenso internacional en
cuanto al lmite entre ambas.
162
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
522. Al elaborar unas normas para el trato con los encuestados, uno de los asuntos ms
relevantes es el hecho de que un organismo de estadstica debe ganarse la confianza del
pblico tratando a los informadores con respeto, y no como meras herramientas para
alcanzar sus objetivos estadsticos. Cabe recordar que, aun cuando existen leyes que
obligan a responder a una o ms encuestas, la participacin del pblico en las actividades
de un organismo de estadstica es en gran medida un proceso voluntario. Cuando las
encuestas no son voluntarias, el organismo tambin tiene la obligacin de tratar a los
encuestados de manera tica, es decir, reducir en lo posible la duracin de la encuesta,
respetar su intimidad y mantener la confidencialidad que se les garantiz en el momento
de suministrar la informacin.
523. El respeto de la intimidad significa reconocer que los individuos son los
propietarios de la informacin que les atae. Segn el concepto de intimidad, el
individuo es quien decide la informacin que entregar, cundo debe difundirse y a quin
debe difundirse. Las leyes que exigen la entrega de esta informacin privada para fines
estadsticos solo son promulgadas cuando hay una necesidad pblica imperiosa de contar
con ella, y contienen disposiciones que impiden revelar la identificabilidad de los datos.
Este concepto se aplica tambin a entidades jurdicas como las empresas. Las empresas
pblicas aceptan, obviamente, la difusin pblica de datos tales como ventas y utilidades
a fin de participar en un mercado burstil regulado. A las empresas privadas o cerradas se
les exige mucha menos informacin.
163
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
a) La finalidad del acopio de datos debe ser clara y vlida para el encuestado
A menudo resulta difcil conseguir que los informadores entiendan los motivos
por los que se recopilan los datos, y la aplicacin de este elemento es particularmente
difcil en las pequeas empresas. El marco global en que se recogen los datos impide que
el organismo de estadstica levante censos frecuentes. De hecho, en aras de la eficiencia,
es mejor tomar muestras que no superen el tamao estrictamente necesario para obtener
totales agregados con rapidez y precisin. Sin embargo, las pequeas empresas suelen
estar interesadas en el escenario en que opera y en su tipo de actividad especfica,
ninguno de los cuales pueden estar correctamente representados en la mayora de las
labores estadsticas, a excepcin de un censo o una encuesta extensa de gran escala. Para
las dos clases de informadores, toda explicacin de la finalidad debe ser lo ms clara y
convincente posible.
Esta seguridad debe darse de forma que los encuestados sientan confianza.109 La
seguridad misma se compone de dos elementos: los encuestados deben estar enterados de
que la informacin que guarda el organismo de estadstica es inaccesible a personas que
tengan intenciones dolosas,110 y de que la ley reconoce que la informacin confidencial e
poder del organismo de estadstica no puede ser compartida con las autoridades polticas
del pas, los organismos fiscalizadores o la administracin pblica encargada de la
elaboracin de polticas. En varios pases, se hace una referencia concreta al hecho de que
la informacin entregada al organismo estadstico no puede ser objeto de citacin
judicial.
109
Se registran casos en los que las empresas declararon explcitamente que preferiran que el organismo de
estadstica recogiera incluso la informacin rutinaria, fundadas en que toda la informacin suministrada
estara a salvo de inspecciones no autorizadas.
110
Naturalmente, esta seguridad solo puede darse dentro de ciertos lmites, pero el pblico tiene que estar
seguro de que sera extraordinariamente difcil franquear las defensas levantadas por el organismo de
estadstica.
164
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
527. Adems hay dos principios que solo se aplican a la comunidad empresarial:
165
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Interesa distinguir entre la jerga que usan los estadsticos para comunicarse entre
s y el lenguaje necesario para comunicarse con los encuestados previstos. Expresiones
tales como unidad de clase de actividad y utilidades netas tienen poco significado
fuera del contexto de un organismo de estadstica. El lxico que debe usarse para obtener
informacin debe resultar familiar al encuestado, sea hogar o empresa.112
112
La Oficina de Estadstica de Australia se embarc en una amplia iniciativa con el fin de redisear sus
cuestionarios de encuesta para adaptarlo al lxico empresarial. Esto requiere una inversin considerable.
Sin embargo, aunque esto no genere un incremento perceptible de las tasas de respuesta, contribuira a
reducir el porcentaje de respuestas errneas.
113
Dos ejercicios efectuados en pocas diferentes en dos pases distintos de la OCDE revelaron que la
proporcin de la labor de papeleo que supona la obtencin de datos estadsticos con respecto al trabajo
administrativo total impuesto por el gobierno no constitua mucho ms de 5%.
166
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
3. Incentivos y seguridades
532. Un problema creciente de muchos pases son las bajas tasas de respuesta en las
recopilaciones de datos. Una de las soluciones potenciales ha consistido en ofrecer
incentivos a los encuestados. No obstante, los incentivos no siempre pueden resolver el
problema. En algunos pases el uso de incentivos financieros es ilegal. En otros casos, la
excesiva estrechez presupuestaria impide ofrecer incentivos sustanciales. Es ms, si por
ejemplo se ofrecen incentivos a los jefes de hogar, tiene que haber alguna relacin entre
el tiempo que se les ocupar y la naturaleza de la compensacin. Para algunas preguntas
la cuestin es trivial. Por ejemplo, en el caso de encuestas de actitudes o encuestas
continuas, el costo para el jefe de hogar es la intrusin peridica en los asuntos privados
del hogar. En otros casos, sobre todo las encuestas de ingreso y gasto del consumidor, el
hogar tiene que hacer un esfuerzo considerable.115 Por ltimo, el pago de incentivos
puede crear expectativas en los encuestados y dificultar la realizacin de encuestas sin
incentivos, o provocar un incremento sostenido de los incentivos. Hay que considerar los
aspectos siguientes:
El incentivo elegido debe ser significativo pero no excesivo, de modo que no sea
tratado con desdn por los encuestados ni considerado como un despilfarro por
quienes determinan el presupuesto del organismo de estadstica. La organizacin
sobre el terreno debe desempear un papel importante en la asesora sobre este
tema.
114
En general, las grandes empresas acatan las peticiones del gobierno y no piden explicaciones detalladas
de los motivos por los que se solicita cierto tipo de informacin financiera y econmica. Sin embargo, hay
ejemplos de empresas transnacionales que son renuentes a suministrar informacin fuera del pas donde
tienen su sede.
115
Hay muchos casos en que la encuesta de ingresos y gastos va combinada con una encuesta de activos
fijos y financieros, y los detalles que se piden a los hogares sobre sus balances y transacciones presentes y
pasadas son tales que no solo les exige mantener un diario detallado de sus transacciones, sino que adems
el entrevistador tiene que destinar mucho tiempo ayudando a completar los cuestionarios.
167
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Sea cual sea la opcin elegida, lo mejor es mantener informados a los jefes de
hogar encuestados sobre los motivos por los que se otorgan o no se otorgan
incentivos, sobre la imagen del organismo de estadstica, y naturalmente sobre el
deber cvico que supone la entrega de informacin para colaborar al debate de
asuntos de inters pblico.116
533. Aunque los incentivos suelen ofrecerse a los jefes de hogar, tambin pueden
servir en encuestas de pequeos agricultores e incluso de pequeas empresas informales.
Las mismas consideraciones no rigen necesariamente en las grandes empresas, para las
que la entrega misma de informacin relevante puede constituir un incentivo poderoso.
Por ejemplo, si la informacin comercial compilada en casos tpicos es lo suficientemente
exhaustiva como para usarla en un desglose regional, las empresas cuyas operaciones son
ms bien regionales que locales estarn interesadas en ver sus resultados regionales
comparados con los de sus competidores que operan en la misma escala. En
consecuencia, el incentivo que representa la obtencin de tablas especiales que
establezcan esas comparaciones siempre que los datos tengan el nivel de detalle
adecuado y estn razonablemente actualizados sera suficiente para conseguir una
cooperacin constructiva entre la comunidad empresarial y el organismo de estadstica.117
534. Sin embargo, en todos los casos el organismo de estadstica debe dar garantas
explcitas y no negociables de que la informacin suministrada no revelar la identidad
de los encuestados. Para las empresas de cualquier tamao, son suficientes las garantas
firmes sumadas al reconocimiento de que la informacin solicitada es necesaria para que
el pas se maneje de manera ordenada. En otras palabras, en el caso de las encuestas
comerciales, los incentivos son por lo general innecesarios (y, por razones
presupuestarias, no benefician al organismo de estadstica).
116
Cuando se invoca el deber cvico, la entrega de informacin privada es equivalente a la obligacin de
participar en un jurado.
117
En Francia, el Instituto Nacional de Estadstica y Estudios Econmicos (INSEE), ha seguido con xito
una poltica de motivacin a la empresa mediante el suministro de tabulaciones a medida en las que se
incluyen comparaciones concretas entre la empresa y sus pares.
168
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
537. Adems de los diversos avales que requieren los proveedores de informacin
administrativa y que pueden acordarse mediante un protocolo y garantas verbales, el
organismo de estadstica debe dar seales de que los lugares fsicos donde se guarda la
informacin sensible estn especialmente bien vigilados. En muchos organismos
estadsticos, donde el acceso a los recintos est controlado, es necesario contar una
autorizacin especial para entrar en los pisos donde se guardan los documentos
tributarios.
118
Una excepcin la constituiran los pases en los que solo una minora de la poblacin paga el impuesto
sobre la renta, por que no vale la pena considerarlos para fines estadsticos.
169
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
538. Hoy en da, los organismos estadsticos tienen dos permetros que proteger. El
primero es material: la ubicacin concreta de los documentos, registros computacionales,
microfichas, fotografas y otros. Al respecto, los organismos cuyos registros se
encuentran en ms de un edificio no solo encaran un mayor costo de proteccin sino
tambin en persuadir al publico de que lo que hacen es compatible con la seguridad de los
registros individuales. El segundo permetro es virtual: el permetro electrnico trazado
por el sistema interno de comunicaciones del organismo, que presumiblemente estar
conectado a sus almacenes de datos individuales.
540. El permetro electrnico debe defenderse tambin con acreditacin por contrasea
y otras medidas de seguridad, pero esto es ms difcil de lograr, en especial porque la
tecnologa sigue exigiendo defensas actualizadas. Los medios de comunicacin populares
han dado gran publicidad a las tentativas exitosas de piratas de penetrar en los sistemas
de comunicaciones ms seguros y acceder a la informacin ms sensible, en algunos
casos los archivos de la seguridad nacional. Dado que el pblico se muestra ms
aprensivo por la seguridad computacional que por la de los documentos convencionales,
y que esta tendencia ir en aumento, algunos organismos estadsticos han optado por
aislar completamente el sistema de comunicaciones internas del mundo exterior, incluso
de sus propias oficinas locales.
541. En estos organismos no hay un vnculo directo entre los almacenes de datos y las
comunicaciones con el mundo exterior. Adems, cualesquiera datos confidenciales que se
transmitan de las oficinas locales a la oficina central estn protegidos por el mejor
sistema de encriptacin disponible. No se puede predecir si esta solucin va a brindar o
no proteccin suficiente frente a tecnologas en rpida evolucin. Uno de los analistas de
sistemas del organismo debe ocuparse de forma permanente de la seguridad de los datos,
y responsabilizarse de cuestiones tales como la encriptacin, la eliminacin de atributos
de identificacin y la proteccin contra la alteracin dolosa de los archivos de datos.
Adems, alguien debe encargarse de la seguridad material de los recintos y los almacenes
de datos.
2. Sanciones
542. Debe haber un reglamento oficial en el que se esbocen las sanciones impuestas
por violaciones de la seguridad, tanto como disuasivo y como para demostrar al pblico
que los asuntos de confidencialidad e integridad de los almacenes de datos se toman en
170
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
serio. La manera ms natural de organizar esto es utilizar la propia ley. La situacin ideal
sera que en la legislacin se establecieran claramente los tipos de infraccin. A
continuacin se presentan ejemplos, en orden de gravedad creciente:
543. Naturalmente, estos ejemplos solo son ilustrativos; la ley puede ser ms
exhaustiva en la tipificacin de los delitos contra la seguridad. Sin embargo, los ejemplos
muestran la clase de infracciones que deberan estar en la lista y que deberan ser objeto
de sanciones crebles.
C. CONFIDENCIALIDAD Y DIVULGACIN
1. Principios
544. En la seccin precedente se han descrito las precauciones que deben tomarse con
la informacin entrante, los mtodos para impedir que caiga en malas manos, y las
medidas disciplinarias que deben aplicarse cuando hay una violacin de la seguridad. En
esta seccin se analiza el cumplimiento del contrato establecido con los encuestados. Se
estudian formas de evitar la publicacin de datos agregados que desvelen informacin
que, a su vez, revele la identidad de una persona, empresa o institucin.119 El riesgo de
que ello ocurra aumenta con el grado de detalle de la publicacin. Por ejemplo, se
acostumbra publicar los resultados de una encuesta de gasto familiar por regin,
caractersticas demogrficas de los encuestados e ingreso. Incluso en una encuesta que
incorpore decenas de miles de respuestas, las identidades de los encuestados cuyos datos
estadsticos caigan en los rangos extremos (por ejemplo, personas ricas y destacadas)
podran identificarse fcilmente.
119
Es interesante preguntarse si estas son las nicas categoras que deben protegerse. Si revelamos, por
ejemplo, el ingreso promedio de los cardilogos, o la tasa de delincuencia por etnia del perpetrador, se
violaran los trminos del contrato? La tarea de definir exactamente la informacin que debera protegerse
an no ha sido objeto de un examen acucioso.
171
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
545. La solucin estndar es efectuar una investigacin inicial que determine aquellas
celdas que permitirn identificar a los encuestados. En investigaciones ulteriores, se
decide el grado mnimo de agregacin necesario para suprimir120 la identidad de los
encuestados. Esta clase de investigacin suele darse en dos niveles. Primero, hay una
tentativa rudimentaria, puramente prctica de eliminar los casos causantes mediante
ensayo y error a un costo mnimo. Para aquellos organismos que pueden permitrselo, hay
tambin un enfoque ms terico para identificar las celdas causantes y demostrar que la
solucin propuesta es la menos costosa en trminos de la informacin suprimida. Dado
que pocos organismos estadsticos estn equipados para realizar tal investigacin, una
solucin alternativa es encargar a los acadmicos interesados que ideen modelos de
supresin de datos mnimos. Naturalmente, los resultados de la investigacin pueden
aplicarse en cualquier otro mbito, y se alienta a los organismos ms pequeos que
mantengan comunicacin con los grandes centros estadsticos, en particular sobre este
tema.
547. Para cada una de sus tabulaciones, el organismo de estadstica tiene que averiguar
cuntos encuestados estn incluidos en cada celda y cuntos de cada celda pueden
calcularse como residuales. Deben tomarse medidas para encubrir todas las que queden
por debajo del umbral (tres suele ser el lmite). En aquellas celdas con un nmero de
encuestados igual o mayor que el umbral, pero con uno o dos encuestados que
representen ms de 90% del valor de la variable exhibida, tambin habr que tomar
medidas para encubrir su actividad.
120
El trmino suprimir no se emplea para sugerir que deba excluirse la informacin bsica sino ms bien
que debe mantenerse annima. La solucin es combinar las celdas.
121
Supongamos que una oficina de estadstica presta servicios de tabulaciones a pedido, y su objetivo es
suministrar tablas formateadas de lectura electrnica derivadas de una encuesta compleja. Aqu rige el
principio de que cualquier cosa que pide un usuario est disponible para todos. Supongamos tambin que
hay n usuarios, y que cada uno desea tabulaciones cruzadas diferentes. Se deduce que una oficina de
estadstica tendra que rastrear los efectos de la ensima peticin sobre el nmero de revelaciones residuales
posibles, suponiendo que el ensimo usuario tena acceso a las n-1 peticiones previas.
172
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
549. Si bien una persona o un hogar puede ser muy parecido a otro, las grandes
empresas como Sony, el grupo Royal Dutch Shell, la International Business Machines
(IBM), el grupo De Beers, Gasprom o General Motors son muy diferentes a la pequea
empresa. Por esta razn, deben tenerse presentes varias diferencias entre las estadsticas
sociales y las econmicas. En las estadsticas sociales, la nocin de dominancia solo es
relevante en algunas encuestas de bienes, ingreso y gasto de los hogares. Asimismo, en el
mbito de las estadsticas econmicas toda muestra de una encuesta incluir
tradicionalmente una cierta clase de unidades porque constituyen una gran proporcin de
la variable, pero las en el caso de las familias y los individuos solo se necesita una
seleccin con probabilidad distinta de cero. Por ltimo, con la excepcin de encuestas
especiales (el balance financiero de los hogares, entre otras), pueden introducirse
perturbaciones aleatorias en los resultados de las encuestas de hogares para enmascarar
casos individuales sin influir en las estimaciones de ninguno de los momentos de
distribucin. Sin embargo, esto se da rara vez en las encuestas empresariales.
550. ltimamente, las encuestas longitudinales han planteado una serie de cuestiones
interesantes relacionadas con la investigacin de la confidencialidad. Estas encuestas, en
las que se da seguimiento a una unidad seleccionada (en general un individuo o una
familia,) durante un tiempo para observar los cambios de sus atributos, se estn
popularizando en algunos de los organismos estadsticos ms adelantados. El aspecto
temporal de este tipo de encuestas incrementa sobremanera la probabilidad de que la
muestra sea identificable. Sin embargo, la supresin mnima necesaria puede inutilizar el
delicado anlisis y la presentacin de los datos que exigen tales encuestas. Es obvio que
la investigacin de la confidencialidad de las estadsticas de los hogares es radicalmente
diferente de la investigacin del mbito comercial, y debe tratarse como rubro separado
en la agenda de investigacin.
122
Puede verse un sistema de rastreo y supresin en Gordon Sande, Automated Cell Suppression to
Preserve Confidentiality of Business Statistics, en Proceedings of the Second International Workshop on
Statistical Database Management, Los Altos, California, 27 al 29 de septiembre de 1983, Roy Hammond y
John L. McCarthy, editores (Lawrence Berkeley Laboratory, 1983).
123
Ese departamento se encargar normalmente, entre otras cosas, de la investigacin en materia de
codificacin.
173
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
buscar con ahnco las oportunidades de usar las facultades fiscalizadoras de terceros para
recoger informacin, en vez de duplicar las solicitudes de informacin administradas por
otras instancias de gobierno. Sin embargo, la eliminacin de la duplicacin puede
significar que la informacin debe compartirse, lo cual puede lograrse de dos maneras: o
bien el organismo de estadstica obtiene su informacin de los datos recopilados por el
organismo gubernamental, o viceversa. Si se les da a elegir, lo habitual es que los
encuestados prefieran informar al organismo estadstico por varias razones, y la ms
importante su reputacin de discrecin y atencin a los detalles. Si existe la posibilidad
de que la informacin sea compartida, los encuestados tendrn que dar su consentimiento
(preferiblemente por escrito) para que sus formularios sean examinados por un tercero, y
tendrn que entender el motivo de esa colaboracin. Asimismo, se les deber advertir que
si se negaran rotundamente a contestar, podra ocurrir que se les solicitara dos veces la
misma informacin.
552. Hay otras circunstancias en las que se podra pedir el consentimiento por escrito
para la divulgacin. En los pases altamente industrializados, las tablas analticas de la
industria (por ejemplo, las tablas insumo-producto) pueden perder su valor si las reglas de
divulgacin se interpretan literalmente. Antes de aceptar un sacrificio del valor analtico
de sus compilaciones, el organismo de estadstica podra pedir el consentimiento de las
empresas que corren el riesgo de ver sus operaciones divulgadas. Se les pedira a estas
empresas que aceptaran una forma de publicacin que otorga una proteccin imperfecta
contra la divulgacin. Naturalmente, si la medida es de cierta envergadura, podra poner
en entredicho la reputacin del organismo estadstico.
5. Divulgacin forzosa
553. En ciertos casos, no hay otra solucin que divulgar las actividades de una empresa
determinada. En la mayora de los casos esto ocurre con las empresas de servicios
pblicos, los monopolios estatales y las industrias que estn dominadas por una sola
empresa, como suele suceder en los pases pequeos. Cuando la situacin es bien
conocida y precede de hecho a la creacin del organismo de estadstica, se introduce en la
ley una clusula escrita especial que se ocupa de ello. En las estadsticas anuales esto
constituye un problema menor, porque las empresas estatales y los grandes monopolios
pblicos suelen declarar sus actividades y circunstancias financieras con gran detalle, y
estos informes se divulgan.
6. Confidencialidad pasiva
174
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
555. En ciertas condiciones, y por decreto propio, los organismos estadsticos pueden
ordenar la publicacin de nombres, direcciones, actividad industrial (expresada en forma
de cdigo industrial), y tamao (expresado por un cdigo que denote una categora
relativa al nmero de empleados o alguna otra variable convenida equivalente) de
empresas encuestadas seleccionadas. En general, esta excepcin se hace con fines de
investigacin.
556. Cada vez ms hay aplicaciones perfectamente legtimas cuyo xito depende no
solo del uso de agregados estadsticos, sino tambin de los datos individuales. Por
ejemplo, el estudio de interacciones complejas entre ingreso y gasto del consumidor,
ahorro de los hogares y tributacin mediante el examen de estadsticas publicadas tiende
a adolecer sobremanera del sesgo de agregacin. La verificacin de hiptesis formales
puede realizarse de forma ms expeditiva sobre la base de registros individuales
longitudinales. Hay pocas oficinas que estn equipadas para llevar a cabo esta clase de
investigacin por cuenta propia. Se desprende que, en esta situacin, se sirve mejor el
inters comn si el organismo de estadstica suministra a los investigadores la
informacin que necesitan y les permite formular hiptesis y realizar las tareas de
investigacin necesarias.
124
Este enfoque opera de manera asimtrica. En casi todos los pases hay muchos ms importadores que
exportadores. Estos ltimos pueden identificarse anticipadamente con ms facilidad, y se pueden tomar
medidas preventivas para suprimir informacin identificable. Sin embargo, toda empresa puede
considerarse importadora y, por ende, resulta ms difcil tomar decisiones a priori son ms difciles de
tomar.
175
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
558. Es difcil imaginar una base de datos accesible al pblico para la informacin
empresarial, porque en cada industria suele haber un establecimiento o una empresa con
la envergadura suficiente para dominar los resultados y ser reconocido por la medida en
que influye en los datos. Sin embargo, con la pequea empresa la situacin sera
diferente, y si hay preguntas relacionadas exclusivamente con ella, se justifica el diseo
de una base de datos accesible al pblico. Ntese que si bien existen numerosos ejemplos
de bases de datos exitosas de uso pblico en el mbito del hogar, se han creado pocas
para las empresas.
125
En la actualidad se investigan activamente los mtodos para suministrar datos que no sean identificables
pero que contengan la misma informacin que el conjunto original. Vase, entre otros, Multiple
imputation after 18+ years, en Journal of the American Statistical Association, vol. 91, pp. 473-489.
176
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
561. Antes de hacer una oferta de empleo, el organismo de estadstica debe cerciorarse
de que el investigador cumple las tres condiciones sealadas en el prrafo anterior, previa
consulta optativa con su asesor jurdico. Tambin es importante no emplear esta prctica
para soslayar las normas de confidencialidad. Es obvio que el uso excesivo o el uso para
proyectos que parezcan triviales podra comprometer la credibilidad del organismo. El
tema del control de la propiedad intelectual resultante de la labor del investigador, que
escapa al alcance de este manual.
562. Otro mtodo, puesto en prctica en la Oficina del Censo de los Estados Unidos,
consiste en crear una cmara estril donde puedan trabajar los investigadores. Aunque
no adquieren la condicin de empleados, los investigadores obran con pleno
conocimiento de las polticas de confidencialidad del organismo de estadstica y aceptan
las sanciones reglamentarias en caso de infringirlas.
Conclusiones
Los organismos estadsticos tienen un compromiso con la proteccin de la informacin que revele
de forma patente las operaciones, pertenencias, actitudes, o cualquier otra caracterstica de los encuestados
individuales. Los principios en que se inspira esta prctica estn bastante claros, pero las aplicaciones
concretas exigen una investigacin permanente para certificar que no haya violaciones de la
confidencialidad. La investigacin terica, si bien resulta inestimable por la posibilidad de divulgarla y
utilizarla reiteradamente, es costosa y solo se realiza en algunos organismos. Sin embargo, cuando no es
posible desarrollar esa investigacin, la labor ms prctica de suprimir la informacin reveladora sin
comprometer la integridad de los agregados estadsticos debe proseguir en todo momento. Estas actividades
tienen que realizarse abiertamente como medio de dar seguridad al pblico.
177
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
XIII. RECAPITULACIN
563. En los captulos precedentes se han examinado todas las funciones necesarias para
que un organismo de estadstica se desempee con eficiencia. No cabe duda de que uno
de los aspectos ms importantes es que la actividad de un organismo de estadstica sufre
constantes presiones encontradas. La prudencia y la experiencia sugieren que no hay
ninguna solucin ideal, pero en un modelo efectivo se busca minimizar los efectos de los
elementos negativos y no suponer que pueden eliminarse. Otro aspecto importante es que
casi todas las caractersticas abordadas hasta ahora se aplican a todos los organismos
estadsticos, sean estos centralizados, integrados en departamentos de investigacin de los
bancos centrales, o incorporados en ministerios que dependen en gran medida de datos
cuantitativos. En este captulo se resean en un marco esquemtico todos los elementos, y
se arroja ms luz sobre algunos de los argumentos ya examinados. Asimismo, en el
presente captulo se pretende fortalecer el entendimiento de que todas las partes de un
organismo de estadstica estn interrelacionadas, y que no es posible hacerlo funcionar
con eficacia sin un sentido de interdependencia entre todos los miembros de su personal.
178
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
A. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIN
567. En un sistema estadstico efectivo, donde todas las actividades estn integradas
satisfactoriamente, tiende a haber grupos que abogan por diferentes conjuntos de
prioridades. Por ejemplo, un grupo puede mantener el criterio de que la actividad clave es
asegurar que las necesidades de los usuarios se interpreten y atiendan correctamente. Otro
grupo puede afirmar que no es posible lograr un desempeo efectivo a menos que se
identifiquen los encuestados y se tenga el cuidado suficiente para cerciorarse de que
entiendan las preguntas y den las mejores respuestas posibles. Un tercer grupo puede
sostener que por muy exitosas que sean las actividades defendidas por los otros, sern
intiles a menos que las estimaciones sean precisas y se observen normas de agregacin
correctas. En un organismo verdaderamente exitoso, la atencin generada por estos tres
pareceres contrapuestos da origen a un sistema de contrapesos que asegura la produccin
de los mejores datos posibles.
570. Estas funciones deben complementarse con otras que aseguren la adaptabilidad y
uniformidad de los productos del proceso estadstico. Los estadsticos pueden usar estos
criterios para evaluar la solvencia de sus organizaciones.
179
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
572. El examen y la evaluacin son actividades cruciales de las que debe hacerse cargo
una parte especializada de la organizacin. La finalidad de estas actividades es aprender
de los errores cometidos; contribuir a purgar la organizacin de atributos que se han
tornado obsoletos o inconvenientes; y convencer a los usuarios de que el organismo no ha
sucumbido a la inercia.
574. No se dispone de ninguna frmula que indique cuntos niveles jerrquicos debera
haber en una determinada organizacin. Esto viene dado por quienes la disean y
depende de variables tales como la escala de operaciones, lo que se considera manejable,
y la especializacin del personal.
575. No hay sugerencias de estructuras jerrquicas en los diagramas del anexo III.
(Para un examen del modo en que los comits internos se ajustan a esta jerarqua, vase
el captulo V). Tampoco se sugiere que todas las instalaciones (departamentos sustantivos
y de servicios) mencionadas deban pertenecer a un solo organismo. Aunque esto es lo
deseable desde varios puntos de vista, en muchas situaciones el costo que conlleva no se
compadece con los beneficios resultantes para la comunidad de usuarios.
576. Este manual no menciona iniciativas que movilicen recursos para un perodo de
tiempo relativamente breve, y que cesen una vez alcanzados sus objetivos. Por lo tanto,
los comentarios sobre la organizacin de censos de poblacin se limitan al material
expuesto en el captulo IX.
180
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
B. FUNCIONES INTERNAS
577. La oficina del jefe de estadstica debe desarrollar dos tipos de actividades:
Gestionar las relaciones externas, de las cuales las ms importantes son las
relativas al ministerio encargado del organismo, los interlocutores
gubernamentales clave, las autoridades legislativas del pas, los medios de
comunicacin y los homlogos del jefe de estadstica en el extranjero.
579. A veces, las funciones que se suelen asociar al jefe de un organismo de estadstica
recaen en un asesor principal. En este caso, el asesor se encarga de todos los asuntos
relacionados con la gestin de personal (excepto los nombramientos al ms alto nivel) y
con la administracin financiera corriente del organismo, con lo que el jefe de estadstica
queda libre para atender otros temas, tales como las relaciones externas de la oficina. Sin
embargo, el jefe de estadstica sigue siendo el responsable.
580. La funcin de un asesor jurdico tiende a estar vinculada con el jefe de estadstica,
independientemente de cmo est organizada la oficina. Como es natural, el hecho de que
el asesor jurdico pertenezca al personal o sea consultado en forma peridica depende de
las preferencias y disponibilidades. Todos los casos que entraan asuntos de integridad
(por ejemplo, excepciones a las disposiciones de confidencialidad u otorgamiento de
acceso a datos antes de que sean publicados en circunstancias excepcionales) y en los que
la ley es ambigua exigen el dictamen del jefe de estadstica, respaldado por la asesora
ms fidedigna en materia de leyes. En el diagrama A.3 del anexo III se representa una
posible estructura de la oficina del jefe de estadstica.
2. Difusin
181
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
incluirse con los datos. Para ello, tiene que mantener relaciones con los principales
grupos de usuarios. Posteriormente se comunicarn las necesidades de los usuarios a los
departamentos productores para que puedan reunir los datos de forma que satisfagan las
necesidades de los usuarios. Tambin deben tomarse en cuenta los aspectos de
comercializacin, incluidos la determinacin del precio de las publicaciones, la bsqueda
de la mxima utilidad y de la mayor difusin posible. Adems, est la funcin de
mantener relaciones especiales con los medios de comunicacin, que son el instrumento
principal para difundir informacin estadstica al pblico general.
582. Hay muchas maneras de dividir las tareas del departamento encargado de la
difusin. En el diagrama A.4 del anexo III se sugiere un modelo.
583. La organizacin sobre el terreno se estructura mejor sobre una base funcional, y
debe servir a todos los departamentos temticos del organismo de estadstica. Es difcil
imaginar una alternativa lgica a esta forma de organizacin. Sin embargo, no es
infrecuente que la organizacin sobre el terreno tenga una estructura interna que gestione
por separado las encuestas de los hogares y de las empresas.
584. En los casos en que el organismo de estadstica depende en gran medida de los
datos administrativos, la organizacin sobre el terreno podra encargarse tambin de esos
registros, en aras de la eficiencia. Como es natural, en este caso los principios que
inspiran la organizacin funcional y la organizacin temtica plantean cierto grado de
conflicto. En el diagrama A.5 del anexo III se sugiere una estructura de la organizacin
sobre el terreno. En este ejemplo se incluyen las actividades de recopilacin basadas en
registros administrativos, pero las presenta como un departamento separado dentro de la
organizacin sobre el terreno.
182
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
de delegar ese trabajo. En todo caso, debe tenerse presente que mientras ms
cercano se est al encuestado, ms fcil ser corregir los errores.
4. Departamentos temticos
586. Los departamentos temticos desempean varias funciones singulares que son
difciles de delegar precisamente porque son especializadas, ataen a un conjunto bien
definido de usuarios, y a menudo a un conjunto bien definido de encuestados. En
trminos generales, las funciones de los departamentos temticos son las siguientes:
587. En la prctica, las relaciones con los usuarios clave del gobierno deben
considerarse una funcin distinta simplemente debido a la cantidad desproporcionada de
contacto que exige. A continuacin se presenta un resumen de las estructuras necesarias
para que el departamento temtico lleve a cabo sus funciones en varios mbitos
estadsticos diferentes (vase el diagrama A.6 del anexo III).
183
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
590. Hay otras opciones para dividir cada una de las subestructuras principales. Por
ejemplo, una manera de dividir las estadsticas econmicas bsica es por industrias (con
departamentos encargados de la silvicultura, agricultura, minera, manufacturas,
construccin, transporte, distribucin, comunicaciones, etc.). Aunque tal divisin resulta
atrayente, deja sin resolver algunos temas importantes. Por ejemplo, los precios al
consumidor, las exportaciones de bienes y servicios, la inversin en maquinaria y equipo,
el empleo industrial y comercial, y el gasto en investigacin y desarrollo son importantes
para explicar los cambios del PIB, pero abarcan todas las industrias.
591. La dificultad de usar un criterio nico para crear subestructuras tambin afecta a
las estadsticas sociales. Por ejemplo, cabra concebir una divisin basada en la fuente de
informacin (instituciones que se ocupan de la educacin, la salud y el bienestar). Sin
embargo, tal distincin no funcionara bien per se. Dentro de la categora de salud hay un
inters simultneo en la actividad y efectividad del proveedor de salud (hospitales y
clnicas), en los resultados de las actividades de salud (pacientes como parte de los
hogares), y las tecnologas empleadas (resultados del gasto en investigacin y desarrollo).
Es obvio que la manera ms efectiva de dividir el trabajo en el rea de las estadsticas
sociales es tomar varios criterios en consideracin.
593. En determinados tipos de estadsticas que abarcan todos los sectores e industrias
existe cierto margen de eleccin a la hora de organizarlas. Un ejemplo es la informacin
estadstica sobre la demanda de mano de obra y equipo fijo. Las estadsticas sobre la
184
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
594. Es difcil tomar partido en este asunto puesto que los argumentos son muy
complejos; en definitiva, las personalidades y el sentido de equilibrio interno desempean
papeles decisivos. Puede concebirse una organizacin en la que los jefes de cada unidad,
ilustrados en los diagramas A.5, A.6 y A.7 (vase el anexo III), estn al mismo nivel
jerrquico y bajo la supervisin del jefe de estadstica, as como otra en la que las
unidades pertenezcan a grupos diferentes, y solo el jefe de cada grupo sea responsable
ante la direccin superior.
595. El diagrama A.7 del anexo III ofrece una perspectiva ms detallada de lo que sera
una sugerencia de organizacin para el departamento de estadsticas econmicas bsicas.
Las distinciones establecidas se ofrecen meramente a ttulo de ejemplo. Las sugerencias
estn inspiradas en las consideraciones siguientes:
596. Los diagramas A.8 y A.9 del anexo III sugieren estructuras de las estadsticas
sociales y de los hogares, y del departamento laboral. Las consideraciones que inspiran
los modelos son similares a las ya enunciadas. En otras palabras, puede haber razones
estratgicas para consolidar todas las estadsticas laborales en una unidad organizacional,
no por la homogeneidad de mtodos o fuentes sino ms bien para interactuar con ms
eficacia con el ministerio del trabajo. Ideas similares dominaran la decisin de
consolidar la produccin de todas las estadsticas relacionadas con la salud y educacin a
fin de simplificar los contactos con ministerios poderosos que pueden tener sus propias
ramas estadsticas.
185
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
126
Comisin de las Comunidades Europeas, y otros (publicacin de las Naciones Unidas, nmero de venta
S.94.XVII.4).
186
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
600. Dado que hay muchos casos en que el organismo de estadstica no est encargado
de la compilacin de las cuentas nacionales, cabe mencionar las consecuencias de dividir
la responsabilidad de las estadsticas macroeconmicas. El productor de estadsticas
bsicas suele estar ms preocupado por las estimaciones del PIB que por la prdida de
calidad de las estadsticas econmicas. En consecuencia, los coordinadores de sistemas
en que las responsabilidades estn divididas deben ser especialmente conscientes de la
importancia de la evaluacin crtica permanente desde la perspectiva de aquellos que
compilan las cuentas nacionales.
602. En general, un sistema estadstico se beneficia mucho del estrecho contacto entre
productores de estadsticas bsicas y compiladores de las cuentas macroeconmicas.
Dicho contacto debe ser bidireccional. El sistema se beneficia si hay una entrega pronta
de resultados bsicos y un examen y una evaluacin crticos de la calidad de esos
resultados una vez que se incorporan a las tablas de contabilidad nacional.
603. En el diagrama A.6 del anexo III se presupone que la responsabilidad de todas las
cuentas macroeconmicas recae en un solo departamento.
187
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
606. Una solucin sera albergar los nuevos adelantos estadsticos en el departamento
de investigaciones del organismo de estadstica, si es que existe. Otra sera crear una
dependencia de investigacin dentro del departamento de contabilidad nacional. Est
claro que la solucin ms adecuada ser diferente en cada pas.
5. Infraestructura estadstica
188
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Todas las encuestas realizadas por el organismo de estadstica deben estar basadas
en diseos lgicos;
613. Mientras estos tres principios encabecen la agenda del organismo de estadstica,
ser menos relevante el hecho de que departamento encargado de los mtodos
estadsticos sea materialmente distinto de todos los dems, o de que el personal se reparta
entre los departamentos de usuarios en el seno del organismo, de adoptar soluciones
alternativas. El diseo de la infraestructura depender en gran medida de las
circunstancias especficas de cada pas.
614. En la prctica, hay que mantener el equilibrio entre las dos preocupaciones. Por
una parte, los estadsticos matemticos pueden contribuir sobremanera a que el
organismo de estadstica sea saludable si forman parte de equipos multidisciplinarios de
un proyecto, en los que defiendan la calidad, asesoren sobre mtodos cientficos y
trabajen en pro de una mayor eficiencia en la realizacin de proyectos. Por otra parte,
deben formar parte de una organizacin que apoye el desarrollo de sus conocimientos
tcnicos y ofrezca medios para mejorar sus perspectivas de carrera. El equilibrio puede
ser difcil de conseguir. En el diagrama A.11 del anexo III se presenta una sugerencia de
organizacin para esta rea.
6. Infraestructura tcnica
189
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Como consecuencia de estos cambios y otros afines, han surgido nuevos intereses
respecto a la gestin del entorno de la tecnologa de la informacin.
7. La funcin analtica
617. La funcin analtica debe generalizarse y darse en todas las reas del organismo
de estadstica. Sin embargo, un organismo soporta una dura carga operacional, de modo
que su personal no puede dedicar todo su tiempo al anlisis puro. Sin duda, el enfoque
analtico de los problemas es una necesidad y debe estar omnipresente, pero en este
contexto el concepto de anlisis tiene una connotacin diferente.
618. Cabe considerar dos actividades analticas principales. La primera, que puede
clasificarse como investigacin, se orienta a mejorar la eficiencia de las operaciones;
depura los conceptos que inspiran las actividades de medicin; e innova con mtodos que
minimizan el error. En la segunda actividad se trata de entender los resultados obtenidos,
situarlos en contextos sociales o econmicos coherentes, relacionarlos con otros eventos
y procesos, y en general hacerlos ms apreciables para los usuarios. Como es natural, la
retroalimentacin de cualquier incongruencia o ambigedad de los resultados numricos
es un subproducto de esta actividad analtica.
190
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
620. Cabra concebir un lmite conforme a las pautas siguientes. El material explicativo
que acompaa la publicacin de nuevos resultados (sobre todo de encuestas permanentes
o actividades estadsticas ms complejas) debera estar a cargo del departamento
temtico; el material analtico diseado de forma especfica (por ejemplo, un estudio de
demanda de servicios de salud a la luz de las ltimas proyecciones demogrficas, o la
relacin entre tasas de supervivencia de la pequea empresa y su propensin a innovar
mediante nuevos procesos de produccin) debera estar a cargo de un departamento
especializado capaz de efectuar anlisis econmicos, sociolgicos y demogrficos.
621. Una ubicacin posible para la unidad encargada del anlisis es en un rea temtica
como la de estadsticas macroeconmicas o la de estadsticas sociales, segn el nfasis
analtico que plantee el organismo. Otra posibilidad es situar esta funcin en la oficina
del jefe de estadstica.
8. Planificacin
624. Hay dos maneras de organizar la funcin de planificacin. Una tcnica consiste en
nombrar un oficial de planificacin o destinar una oficina de planificacin para que
realice esta tarea anualmente y se encargue de mantener el plan. La otra es comprometer
a la plana directiva del organismo de estadstica para que coopere en un esfuerzo
colectivo y construya un plan equilibrado. Una iniciativa que involucre a todas las partes
de un organismo recibir por cierto ms aceptacin, apoyo y compromiso que una
iniciativa especializada.
191
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
629. Un organismo de estadstica puede ser cuestionado en varios frentes por los
miembros de su variada clientela. Los usuarios pueden pedir explicaciones sobre el modo
de determinar las prioridades, sobre el nivel de calidad de los resultados (es decir, el uso
de mtodos objetivos y la ausencia de manipulacin poltica), o sobre las garantas de
confidencialidad de los registros individuales.
630. Puede resultar difcil responder a estas preguntas, sobre todo las relativas a la
calidad y jerarquizacin de las prioridades. La posicin del organismo se fortalece
enormemente si puede demostrar que un grupo externo bien elegido e informado examin
sus decisiones y acord o sugiri modificaciones que fueron tomadas en cuenta en la
determinacin final. Asimismo, la posicin del organismo respecto a la objetividad y
oportunidad de los mtodos elegidos puede verse fortalecida si puede corroborar que han
sido examinados y aprobados por los mejores expertos tcnicos disponibles.
631. Por estas razones, si bien un consejo o comisin superior acostumbra encargarse
de examinar peridicamente las polticas y prioridades estadsticas, algunos organismos
han construido una red de entidades asesoras complementarias. Sus informes se ponen a
disposicin del pblico y de las autoridades de gobierno encargadas del organismo.
192
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
632. Las medidas de apoyo permitirn que el organismo encare todos los desafos
emanados del ejercicio de su mandato. Sean cuales fueren los mecanismos que se
apliquen, los siguientes son decisivos:
633. En definitiva, el organismo debe demostrar que ha gestionado con prudencia sus
recursos, que ha mantenido informados al gobierno y al pblico, que ha brindado un
servicio a la comunidad estadstica internacional y que se ha comunicado informacin
importante de un modo imparcial y eficaz.
193
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Introduccin
1. Aspectos que se refieren a cuestiones de principio y que deben estar presentes en toda
ley de estadstica (destacados en negrita). Al respecto, se har tambin referencia a
los Principios fundamentales de las estadsticas oficiales, adoptados por la Comisin
de Estadstica de las Naciones Unidas en 1994. Estos aspectos suelen estar
directamente relacionados con lo expresado en los Principios, como se explicar en
las notas.
194
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
A. GENERALIDADES
1. Definiciones a
En la presente Ley:
Alternativa 1
Alternativa 2
Alternativa 3
Opcin
a
Vase tambin la seccin E.1 del captulo II del presente Manual.
195
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
El Jefe de Estadstica:
Nota: Las disposiciones de este artculo respaldan el papel coordinador del Jefe de
Estadstica (prrafo a]), su autonoma profesional (prrafo b]; vase tambin los
Principios fundamentales de las estadsticas oficiales, recogidos en el anexo II), as como
su rol internacional (vanse los artculos 9 y 10 de los Principios fundamentales de las
estadsticas oficiales en el anexo II).
196
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
b
O en su defecto, el Presidente, el Parlamento o un ministro que sea designado responsable poltico de las
estadsticas.
197
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Alternativas
Nota: esta parte de la ley aborda principalmente las disposiciones prcticas para el acopio
de datos, incluido el acceso a fuentes de datos gubernamentales que seran relevantes para
fines estadsticos. Las estadsticas deberan recogerse con la mxima eficacia sin
sobrecargar a los encuestados (vase el artculo 5 de los Principios fundamentales de las
estadsticas oficiales en el anexo II).
198
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
1. Personal estadstico
Opciones
Funcionarios pblicos
El Ministro puede usar, durante los perodos que determine, los servicios de
cualquier empleado de la administracin pblica de Numerlandia para ejercer o
desempear cualquier obligacin, facultad o funcin del Instituto de Estadstica de
Numerlandia en virtud de esta ley o de cualquiera otra, y toda persona que preste esos
servicios se considerar, para los fines de esta ley, una persona empleada en virtud de
esta ley.
Servicios contratados
Todas las personas contratadas para prestar servicios especiales para el Jefe de
Estadstica en virtud de esta Ley, y los empleados y agentes de aquellas personas se
considerarn, para los fines de esta Ley, personas empleadas en virtud de esta Ley
mientras presten esos servicios.
199
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
c) Toda tabulacin y anlisis que utilice como base las respuestas mencionadas en
a) o b).
Para los fines de esta seccin, un acuerdo con una regin del pas solo tendr
validez respecto de la oficina regional de estadstica que:
b) Tenga prohibido por ley divulgar informacin de tal ndole que su divulgacin
estara prohibida al Instituto de Estadstica de Numerlandia, sus funcionarios y
empleados, si la informacin fuera proporcionada al Instituto de Estadstica de
Numerlandia, y
200
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
del gobierno regional (el sistema horizontal). Tambin hay combinaciones de ambos
sistemas. Adems, hay otros modelos de relacin entre el gobierno central y los
regionales aplicables a los pases con estructura federal.
2. Intercambio de informacin
En el acuerdo se estipular:
Opcin
201
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Toda persona:
Nota: aunque el imperio de la ley no sea el medio ideal para obtener datos bsicos
(vase la seccin E.3 del captulo II), casi todas las leyes de estadstica contienen algunas
disposiciones que determinan la obligatoriedad del acopio de datos estadsticos.
Opciones
202
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Opciones adicionales:
Censo de poblacin
Censo agrcola
Nota: en algunos pases los reglamentos censales son parte de la ley general de
estadstica; en otros los censos estn regidos por una legislacin propia.
203
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
b) Ninguna persona que haya prestado juramento conforme a esta Ley podr
divulgar por medio alguno, ni deliberadamente provocar la divulgacin de
cualquier informacin obtenida conforme a esta Ley de manera que sea posible, a
partir de tal divulgacin, vincular los datos particulares obtenidos de un informe
individual con una persona, una empresa o una organizacin identificable.
204
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Opciones
b) Informacin relativa a una empresa cuya divulgacin sea aceptada por escrito
por el dueo vigente de la empresa;
d
Se refiere al contrato que regula las tareas contratadas.
e
Se considera servicio pblico a toda persona natural o jurdica que posea, opere o gestione una empresa
de suministro de productos petroleros por oleoductos; la transmisin o distribucin de gas, electricidad,
acero o agua; la recoleccin y eliminacin de residuos o aguas servidas; la transmisin, emisin, recepcin
o entrega de informacin por cualquier sistema de telecomunicaciones, o la provisin de servicios postales.
205
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
3. La informacin es secreta
Excepto para los fines de entablar una accin judicial con arreglo a esta Ley,
todos los informes presentados al Instituto de Estadstica de Numerlandia con
arreglo a esta Ley y todas las copias del informe que obren en poder del encuestado
son secretos y no se usarn como prueba en procesos de ninguna especie.
Ninguna persona que haya prestado juramento conforme a esta Ley podr
ser citada por orden de ningn juzgado, tribunal u rgano en procesos de ninguna
especie para dar testimonio oral o para presentar declaracin, documentos o
registros respecto de cualquier informacin obtenida en el curso de la aplicacin de
esta Ley.
ser culpable de un delito y estar sujeta, mediante condena sumaria, a una multa
mxima de..., o a pena de crcel por un mximo de..., o ambas.
Opciones
ii) Simule estar llevando a cabo una investigacin regulada por esta Ley sin ser un
funcionario, empleado o agente del Instituto de Estadstica de Numerlandia,
ser culpable de un delito y estar sujeta, mediante condena sumaria, a una multa mxima
de ..., o a pena de crcel por un mximo de seis meses, o ambas.
Aplicacin de multas
206
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Todas las multas impuestas con arreglo a esta Ley pertenecen al Gobierno de
Numerlandia y sern pagadas al Tesorero General.
207
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
La Comisin de Estadstica,
*
Documentos oficiales del Consejo Econmico y Social, 1994, Suplemento N 9 (E/1994/29), cap. V.
208
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
209
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
En el anexo III se presenta una seleccin de doce diagramas con los que se
pretende ilustrar las funciones ms importantes que lleva a cabo una oficina de estadstica
centralizada normal. Los diagramas no ilustran cuadros organizacionales. Las flechas
representan flujos de informacin y no relaciones jerrquicas. Se estima que estas ltimas
dependen demasiado de las circunstancias de cada oficina como para figurar en un
manual como este.
Se establece una distincin entre los diversos flujos de informacin que conectan
cada uno de los grupos de actividades. En algunos casos el flujo est compuesto por
disposiciones, polticas, metadatos y recomendaciones. Tales flujos se indican en general
mediante flechas de punta angosta con ejes anchos. Las flechas de punta ancha ilustran
normalmente flujos de datos brutos o procesados. Los flujos de retroalimentacin estn
ilustrados con flechas negras muy delgadas. El texto anexo al pie de cada diagrama debe
dejar claro qu es lo que fluye y de quin a quin. Aunque hay otros flujos, no se
representan en los diagramas para simplificar el material.
Los diagramas resaltan tres temas clave del Manual. Primero, todas las
organizaciones viables son sistemas articulados que procesan informacin. Segundo, toda
organizacin viable tiene bucles de retroalimentacin. Tercero, toda organizacin
estadstica debe tener una funcin analtica y de investigacin. Nada se dice acerca de los
tamaos relativos o de quines controlan cada parte. Cada gerente determinar cmo
implementar los diagramas de modo que se adapte a sus circunstancias.
210
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Provisin de estndares y
definicin y aplicacin de
mtodos
Logstica, provisin de
apoyo tcnico
211
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Estadsticas Clasificaciones,
Administracin de Estadsticas sociales,
Estadsticas estndares,
recursos institucionales y
humanos y macro- micro- mtodos
econmicas econmicas de los hogares estadsticos
financieros
Gestin de la
unidad
Organizacin sobre el terreno, acopio de datos y relaciones computacional
con los encuestados central, soporte
del hardware,
anlisis de
sistemas, gestin
de
comunicaciones
Oficina del Jefe de Estadstica
En este diagrama estilizado, la oficina del Jefe de Estadstica y las oficinas encargadas de la administracin de recursos
humanos y financieros suministran directrices normativas y marcos jurdicos a las reas temticas. Esto se denota con
flechas de base ancha. Dentro de las reas temticas, la organizacin sobre el terreno suministra datos brutos a los
principales departamentos temticos los que a su vez transmiten informacin agregada al rea encargada de las
estimaciones macroeconmicas. Todas las reas suministran informacin agregada a la difusin representada por flechas
anchas. La difusin, junto con las reas temticas, son los principales proveedores de retroalimentacin a la oficina del Jefe
de Estadstica.
212
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Administracin
Asesor jurdico financiera
Recursos humanos
Coordinador de
relaciones
internacionales
Directores de programas
sustantivos
Oficial de
enlace con el
Gobierno
La Oficina del Jefe de Estadstica recibe sugerencias y retroalimentacin (flecha delgada) de todas las organizaciones del
organismo y est en estrecho y directo contacto con el asesor jurdico, el oficial de enlace con la prensa, el coordinador
de relaciones internacionales y el oficial de enlace con el Gobierno. La oficina expide polticas y directivas a todas las
partes y el Jefe de Estadstica administra el organismo por medio de sus asesores en gestin de recursos humanos y
financieros.
213
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Diagrama A.4. Funciones de un departamento encargado de la difusin y el contacto con los usuarios
Enlace con
el rea
temtica
Hay una relacin iterativa entre el desarrollo de productos y el rea temtica descrita en parte por una flecha
de dos puntas. La fijacin de precios obtiene retroalimentacin (flecha negra delgada) de la distribucin de
publicaciones. Para el resto basta con directrices: son los clientes de operaciones y logstica los que
deciden qu hacer y cmo hacerlo.
214
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Encuestas de hogares,
incluidas las realizadas Edicin bsica
para el IPC (p. ej. valores de indagaciones
de alquileres) directas y de
mbito de los Organismo
encuestados registros estadstico:
(hogares, administrativos programas
empresas, Encuestas sustantivos
instituciones) comerciales, IPC (por
ejemplo, la porcin al
detalle del ndice)
Los encuestados suministran datos brutos a la organizacin sobre el terreno, los que posteriormente
son sometidos a edicin antes de ser entregados a las reas programticas. Se investigan los
mtodos y el nimo imperante de los encuestados y se comunican a las reas programticas para
modificar los marcos y detalles de las encuestas.
215
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Diagrama A.6. Funciones y temas del rea programtica de una oficina de estadstica
Estadsticas
Departamento de macroeconmicas,
investigacin cuentas sociales,
etc.
Difusin, asistencia
a los usuarios, etc.
Codo a codo con el departamento encargado de las cuentas macroeconmicas (y sociales) est el
que investiga y evala las estadsticas bsicas. Estas ltimas estn divididas en cuatro grupos
principales, principalmente en funcin de la fuente de datos brutos. La retroalimentacin se deriva
de contactos con los usuarios y, en lo relativo a los departamentos encargados de las estadsticas
bsicas, de las cuentas macroeconmicas.
216
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Diagrama A.7. Posible desglose por temas del rea programtica encargada
de las estadsticas econmicas
Agricultura Comercio
Transporte Construccin
217
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
En ausencia de un marco integrador comparable al de las cuentas nacionales, esta rea requiere una
capacidad de investigacin que acceda a las estadsticas bsicas acopiadas por los dos departamentos y les
aporte retroalimentacin derivada de sus anlisis.
218
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Diagrama A.9. Posible estructura analtica del departamento encargado del mercado laboral
Demanda de Oferta de
Investigacin de mano de
mano de obra: la relacin entre
encuesta de obra:
oferta y encuesta de
ocupaciones demanda; la
en todas las hogares
economa sobre
empresas e paralela; flujos
instituciones poblacin y
de entrada y fuerza laboral
salida del
mercado laboral
Encuestas
especiales, por
ejemplo,
ocupaciones
vacantes
219
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Diagrama A.10. Posible estructura del departamento encargado de las estadsticas macroeconmicas
Tabla de
insumo- Cuentas
nacionales Balanza de Flujo de
producto y
trimestrales pagos cuentas de
criterios
fondos
anuales de
referencia
220
Manual de organizacin estadstica, tercera edicin: El funcionamiento y organizacin de una oficina de estadstica
Investigacin y provisin
Elaboracin y provisin de mtodos estadsticos,
de estndares, muestras, estimacin de
clasificaciones y errores, anlisis de
nomenclaturas series cronolgicas, etc.
Custodia y
mantenimiento de
marcos muestrales de
empresas y hogares
Investigacin del
Investigacin de la diseo de
proteccin contra la cuestionarios, mtodos
divulgacin de entrevista, etc.
La provisin de la informacin necesaria para realizar una encuesta por muestreo exitosa emana
de todas las actividades listadas en este diagrama.
221
Diagrama A.12. Posibles funciones del encargado de la infraestructura
tcnica de un organismo de estadstica
Anlisis de
Gestin de la unidad sistemas;
central; seguridad; desarrollo del
gestin de archivos; software de
seguridad electrnica; aplicaciones,
custodia y gestin de administracin de
todos los equipos de redes locales;
comunicaciones y mantenimiento de
computacin sistemas