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Sobre las vigencias futuras y sus efectos sobre las finanzas pblicas
1. Introduccin
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Verexposicindemotivosdelproyectodeleyporelcualsedictannormasorgnicasenmateriade
presupuesto,responsabilidadytransparenciafiscalparalasEntidadesTerritorialesradicadoenelCongreso
porelMinisteriodeHaciendael24deAgostodel2011.
poltica, el uso de vigencias futuras puede ser la base del fenmeno del (Ciclo
Poltico de Presupuesto. En el plano terico, este fenmeno ocurre cuando un
gobernante en el poder que enfrenta unas elecciones en el futuro cercano
aumenta el gasto pblico con el fin de mostrar a los votantes que es eficiente.
Llevando este fenmeno un paso ms all, un gobernante que no confa en el uso
que har su sucesor de los recursos pblicos (e.g., porque es de un partido con
ideologa diferente) puede usar la figura de vigencias futuras para atar el uso de
los recursos pblicos a sus polticas en los aos siguientes, y evitar que su
oponente, si gana las elecciones, cuente con recursos pblicos para ejecutar
polticas diferentes.
Un buen sistema presupuestal debe, en principio, cumplir con los tres pilares
siguientes: (i) disciplina fiscal, (ii) asignacin de acuerdo a prioridades, y (iii)
eficacia y eficiencia en la ejecucin de los recursos pblicos (Banco Mundial,
1998). El primer pilar se refiere a la estabilidad de las finanzas pblicas, en el
corto, mediano y largo plazo. EI segundo pilar se refiere a una planeacin
adecuada en el mediano plazo, basada en las prioridades de la sociedad
reflejadas en los gobernantes elegidos. Finalmente, el tercer pilar se refiere a la
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Institucionespresupuestalesserefierealconjuntodereglas,procedimientosyprcticas,formalese
informales,queregulanlaelaboracin,discusin,aprobacinyejecucindelpresupuestopblico(Alesinay
Perotti,1995)
necesidad de cumplir lo planeado (eficiencia) usando de manera ptima los
recursos (eficacia).
En suma, una buena presupuestacin debe cumplir, en principio, con tres pilares
de manera conjunta (i.e., disciplina fiscal, asignacin de acuerdo a prioridades, y
eficiencia y eficacia en el gasto). Sin embargo, el cumplimiento de esos pilares no
se da de manera espontnea La institucionalidad presupuestal es la que debe
encargarse del cumplimiento de estos tres pilares, balanceando cada uno de ellos
y contando con las herramientas adecuadas para esto.
Un buen manejo de la figura de vigencias futuras debe cumplir con los tres pilares.
Esta figura es una herramienta esencial para la asignacin de recursos en el
mediano plazo en un sistema de presupuestacin anual, y, en este sentido ayuda
a la asignacin de recursos plurianuales. Esta asignacin puede darse de acuerdo
a prioridades si los vigencias futuras estn atadas a objetivos de los planes de
desarrollo, nacional o departamentales. Por su parte, la ejecucin de estas
vigencias bajo criterios de eficiencia y eficacia depende en gran parte de la
formulacin de proyectos que garanticen los dos objetivos. Finalmente, para
garantizar la disciplina fiscal, es importante saber que tanta presin hacen las
vigencias futuras sobre el gasto de presupuestos futuros.
Durante las ltimas dos dcadas las instituciones presupuestales han cambiado
significativamente. Estos cambios se han dado en un contexto de cambios
econmicos y polticos importantes. 1 n primer lugar, Colombia vivi dos grandes
reformas a inicios de la dcada de los 90. La reforma constitucional de 1091
cambi la configuracin poltica del pas, y, entre otras cosas, consolid la
descentralizacin poltica, administrativa y fiscal. Adicionalmente, las reformas
econmicas pro-mercado abrieron la economa colombiana a la competencia
internacional y buscaron concentrar el papel del Estado en prioridades que no
hiciera el mercado. En segundo lugar, la fuerte crisis financiera y econmica de
1999, ao en el que la economa cay 5 puntos porcentuales en trminos reales,
abri las puertas para una nueva ola de ajustes y reformas a inicios del presente
siglo. En el frente de la poltica fiscal, fue necesario iniciar un ajuste importante
despus que la crisis que gener un fuerte aumento de la deuda Pblica del
gobierno central, llevndola a niveles de ms de 50% del PIB. El ajuste despus
de la crisis de 1999 ha ayudado a que en meses recientes dos de las tres
calificadoras ms importantes del mundo le dieron nuevamente el grado de
inversin a Colombia.
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VerGacetadelCongreso436del2011
En suma, a lo largo de las dos dcadas pasadas el sistema presupuestal
colombiano se ha modernizado buscando cumplir con los tres pilares de buen
desempeo presupuestal, e introduciendo herramientas plurianuales para este fin.
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Lasleyesorgnicasson,dentrodelajerarquajurdicadelaConstitucin,leyesquerigencmosehacen
otrasleyes(Restrepo,2004).LaLeyOrgnicadePresupuesto(oEstatutoOrgnicodePresupuestoEOP)
tieneunajerarquaespecialdentrodelesquemajurdicocolombiano(LeyNormativa)ylaLeyanualde
Presupuestodebeestarestrictamentedeacuerdoconlasdisposicionesallcontenidas.ElEOPregulael
procesopresupuestal,esdecir,laformulacin,aprobacin,ejecucin,evaluacinycontroldelpresupuesto.
Defineademslarestriccinpresupuestalylaformadeasignacindelosrecursospblicos.
En suma, la Ley 38 de 1989 busc equilibrar los tres pilares presupuestales -
disciplina fiscal, asignacin de acuerdo a prioridades, y eficacia y eficiencia- a
travs de un sistema con (i) mayor autonoma a los ejecutores del gasto y (ii)
control a la efectividad del gasto. Todo esto sin sacrificar la restriccin
presupuestal y la disciplina fiscal. Para lo primero reemplaz el mecanismo de
acuerdos por el Programa Anual de Caja (PAC), el cual designa un monto mximo
anual flexibilizando la capacidad de las agencias ejecutoras para programar su
gasto (Alarcn, 2004). Para lo segundo creo el Banco de Proyectos de Inversin -
BPIN y el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS5. El primero, en manos
del Departamento Nacional de Planeacin, busca que los recursos de inversin
pblica se asignen de acuerdo a prioridades, atando esta asignacin a las metas
del Plan Nacional de Desarrollo, y que los recursos se ejecuten de manera eficaz y
eficiente. Para esto, todas las entidades ejecutoras deben radicar en el BPIN los
proyectos de inversin formulados y evaluados bajo una metodologa de
evaluacin social econmica y ambiental ex-ante. Por su parte, para respetar la
restriccin presupuestal se cre el Plan Financiero, instrumento cuyo fin es
garantizar la compatibilidad del PAC con los recursos de crdito externo e interno,
y con las metas de la poltica monetaria y cambiada (Ayala y Perott, 2000).
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OriginalmenteelCONFISestuvoconstituidoporelMinistrodeHacienda,dosministrosdelreasocial,el
PresidentedelaRepblica,elSecretarioEconmicodelaPresidenciaydosasesoresdetiempocompleto.
ActualmentelocomponenelMinistrodeHacienda(quienlopreside),elDirectordelDNP,elConsejero
EconmicodelaPresidenciadelaRepblicaoquienhagasusveces,losviceministrosdeHacienda,los
DirectoresGeneralesdePresupuestoGeneral,CrditoPblico,ImpuestosyAduanas,ydelTesoro.
un mejor balance de responsabilidades entre el Ministerio de Hacienda, el DNP y
otras entidades (Alarcn, 2004).
Sin embargo, los resultados de la poltica fiscal muestran que los efectos de estas
reformas no fueron los esperados. El cumplimiento de la restriccin presupuestal
se debilit, y no se lograron los objetivos de eficiencia y eficacia del gasto pblico.
El desbalance de las finanzas pblicas, especialmente las del gobierno central,
aument, y, en general, los objetivos del gasto pblico en trminos de desarrollo
no se han cumplido plenamente. De todas maneras, estas reformas crearon
herramientas importantes para garantizar el cumplimiento de los tres pilares del
buen desempeo presupuestal, como el BPIN, el CONFIS, y el SIGOB.
Intereses de la deuda: Los pagados durante la vigencia + los causados que van a ser pagados
en el resto de la vigencia + los de los crditos de corto plazo + los de sobregiros + los de mora +
los del nuevo crdito que deban ser cancelados en la vigencia.
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Artculo1delaLey358del997.
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Artculo2delaLey358de1997.
una tasa superior a la variacin del ndice de precios al consumidor (IPC)
proyectado por el Banco de la Repblica para la vigencia.8
8
Artculo4delaLey358de1997.
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Artculo6delaLey358de1997.
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Artculo4delaLey617de2000.Loslmitesdependendelacategoradeldepartamentodeacuerdoal
siguientecuadro:
Categora Lmite
Especial 50%
Primera 55%
Segunda 60%
Terceraycuarta 70%
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Artculo6delaLey617de2000.Loslmitesdependendelacategoradelmunicipiodeacuerdoal
siguientecuadro:
Categora Lmite
Especial 50%
Primera 65%
SegundayTercera 70%
Cuarta,quintaysexta 70%
Ley 819 de 2003), que introdujo el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP),
herramienta que incluye proyecciones de la contabilidad pblica para los diez aos
siguientes, proyecciones que se revisa cada ao, y el Decreto 4730, fruto de un
intento fallido de reforma al EOP, que incluye el Marco de Gasto de Mediano Plazo
(MGMP), herramienta cuyo objetivo es la priorizacin de acuerdo a prioridades y la
eficiencia en el gasto a mediano plazo, es decir, a cuatro aos, en cada uno de los
sectores pblicos (e.g., salud, educacin, defensa, etc). El MGMP recoge los
limites de gasto impuestos por el MFMP en los cuatro aos siguientes, y los
reparte sectorialmente, con el fin de que cada uno de los sectores priorice a
mediano plazo su gasto, sin que esto implique comprometer los recursos pblicos
desde el inicio.
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Verartculo1,GacetadelCongreso436(2011).
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VerArtculo4,GacetadelCongreso436(2011).
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VerLeyOrgnicadePlaneacin,oLey152de1994.
existe una nica Ley, corno lo era el Estatuto Orgnico de Presupuesto, sino que
se han sumado otras leyes sin estar completamente armonizadas.
Las vigencias futuras es una figura presupuestal que busca unir la anualidad con
la plurianualidad en la asignacin de los recursos. De acuerdo con el Ministerio de
Hacienda, la figura de vigencias futuras se define como una herramienta de
planificacin presupuestal y financiera que garantiza la incorporacin en los
presupuestos de vigencias posteriores a la de la asuncin del compromiso, de los
recursos necesarios para la ejecucin de proyectos plurianuales y otros gastos
especiales, que por su naturaleza requieren ejecutarse en ms de una vigencia
fiscal y dado que se consideran estratgicos y bsicos para el cumplimiento de los
objetivos y polticas de las entidades.15
Sobre la disciplina fiscal, las vigencias Futuras asignan gasto futuro. Este gasto
futuro puede financiarse de tres maneras: a travs de mayores impuestos, a travs
de sustitucin de otro tipo de gastes, o a travs de mayor deuda. Los dos primeros
mecanismos no afectan el balance, mientras que el tercero s lo hace. Sin
embargo, en cada uno de los casos es necesario contar con la informacin
suficiente. Si las vigencias futuras implican gasto adicional, es importante para el
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VerMinisteriodeHaciendayCrditoPblico(sinfecha),pgina19.
conjunto de la sociedad saber si este mayor gasto se financia con una reforma
tributaria en el futuro, o con mayor deuda en el futuro. Adicionalmente, es
necesario saber si esta mayor deuda sobrepasa los lmites establecidos para la
sostenibilidad fiscal.
Las vigencias futuras del orden territorial ascienden a cerca de $14 billones de
pesos corrientes, hasta el ao 2028, de acuerdo con cifras de la Auditora General
de la Nacin. De acuerdo con los documentos Conpes que definen las polticas de
los sistemas integrados de transporte masivo (SlTM) se han comprometido
vigencias futuras de cerca de dos billones de pesos constantes de 2008, hasta el
ao 2019, en diferentes ciudades (SlTMs del Valle de Aburr, de Bucaramanga,
de Popayn, De Bogot, de Cali, de Cartagena, de Pereira, de Barranquilla). De
estos, cerca de un tercio corresponden a vigencias futuras de estos municipios. En
suma, las vigencias futuras ascienden a montos importantes que afectan las
finanzas pblicas en el mediano plazo. Por esto, es necesario revisar el uso de
esta figura, y desarrollar las herramientas adecuadas para que esta figura no
afecte el buen desempeo presupuestal. De esta reflexin se derivan las
recomendaciones de poltica.
En este caso se tiene en cuenta la separacin de las vigencias futuras que afectan
el rubro de gasto por encima de la lnea, y de las operaciones de crdito, que
afectan en la contabilidad el rubro de cambio en la deuda por debajo de la lnea,
debido a que pueden tener plazos diferentes (i.e. un proyecto con vigencias
futuras que se ejecuta en 5 aos puede financiarse con una operacin de crdito a
10 aos)16. Sin embargo, el uso de estos indicadores asumiendo que todas las
vigencias futuras es indicativo de los riesgos que pueden tener las finanzas
pblicas en el mediano plazo.
16
VerCircularExternaNo.20delaDAFdel19dejuliode2010.
En suma, en el proceso presupuestal existen las herramientas adecuadas para
evitar que las vigencias futuras pongan en riesgo la disciplina fiscal. A travs del
uso del MFMP y de los indicadores de la Ley de Semforos se puede contar con la
informacin adecuada para monitorear y tomar decisiones sobre las vigencias
futuras.