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MDULO III
Marzo 2017
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del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
NDICE
Presentacin.............................................................................................................. 4
Objetivo general....................................................................................................... 5
Abreviaturas y acrnimos..................................................................................... 6
Introduccin .............................................................................................................. 9
Bibliografa General................................................................................................. 44
Mdulo III. Los ACR como herramienta para
acceder a mercados exteriores:
Temas Detrs de la frontera
PRESENTACIN
Como se ha observado en el mdulo anterior, los acuerdos
comerciales se han centrado tradicionalmente en la
reduccin de las medidas arancelarias y no arancelarias
en la frontera, es decir, en aquel instante en el que el
bien circula de un pas a otro. Dado que la produccin de
bienes es cada vez ms interdependiente, y el comercio
de bienes intermedios representa la mitad del comercio
mundial, ha surgido una nueva lgica de la integracin
internacional, en la que es fundamental que las empresas
accedan a las redes de produccin internacional y en la
que es necesario que los gobiernos asuman un papel de
facilitadores o generadores de entornos habilitantes para
que esto pueda suceder. Los acuerdos comerciales juegan
un papel clave para que las empresas participen en estas
redes de produccin.
4
OBJETIVO GENERAL
OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Comprender qu es una CGV, y su rol en el comercio internacional.
Comprender cmo cuestiones que tradicionalmente son de carcter
nacional afectan la operacin de las redes globales de produccin.
Analizar las disposiciones sobre asuntos de detrs de la frontera en los
ACR, incluyendo el comercio en servicios y las reglas de inversin entre
otras.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina 5
Mdulo III. Los ACR como herramienta para
acceder a mercados exteriores:
Temas Detrs de la frontera
ABREVIATURAS Y ACRNIMOS
6
OCDE Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmicos
UE Unin Europea
PREGUNTAS
ORIENTADORAS DE APRENDIZAJE
Qu significan las CVG y cul es su nexo con los ACR?
Qu tan importante es promover el comercio de servicios en Amrica
Latina y el Caribe (ALC)?
Cmo pueden acceder las pequeas y medianas empresas (PyME) a las
CGV?
Cules son los beneficios de incluir disposiciones sobre inversiones en los
ACR?
Por qu es importante incluir disposiciones laborales en los ACR?
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina 7
INTRODUCCIN
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina 9
III.1. LAS CADENAS GLOBALES DE
VALOR Y LA IMPORTANCIA DE LAS
POLTICAS NACIONALES
La distribucin de actividades que agregan valor, ne-
cesaria para producir un bien o suministrar un servi-
cio desde su concepcin, pasando por el proceso de
Las grandes produccin ubicado en distintos pases hasta su en-
corporaciones trega final al consumidor, se denomina cadena global
multinacionales de valor (CGV) (BID, 2014). Sin embargo, las cadenas
son las principales de valor no son, en sentido estricto, globales, ya que
impulsoras de las
se trata principalmente de centros de produccin re-
CGV.
gionales ubicados en el este asitico, Europa y Norte-
amrica. Como se explica en la publicacin del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) de 2014, Fbricas
10
sincronizadas: Amrica Latina y el Caribe en la era de las cadenas globales
de valor, esta tendencia hacia la fragmentacin de la produccin se explica
por diversos factores, entre los que destacan: la disminucin de las barreras
tradicionales al comercio, la reduccin de los costos de transporte, el auge de
las empresas de logstica, la revolucin de las Tecnologas de la Informacin y
Comunicacin (TIC) y los avances a nivel mundial, en relacin a la ejecucin de
contratos y la proteccin de los derechos de propiedad intelectual.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina 11
Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
Branding Mercadeo
Diseo Distribucin
Manufactura
Bajo
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El objetivo que perseguan las empresas con la des-
localizacin era ubicar la parte del proceso de menor El objetivo que se
valor agregado en lugares de menores costos; por persegua con la
ejemplo, en pases de bajos salarios, prximos a abun- deslocalizacin era ubicar
dantes suministros de piezas y componentes. De este la parte del proceso de
modo, China se convirti en la fbrica mundial que menor valor agregado
produca bienes finales en masa, cuyo destino eran los en lugares de menores
consumidores de los mercados exteriores. A su vez el costos.
sudeste asitico se convirti en el almacn de China.
Quienes ms se beneficiaron de esta fragmentacin
productiva fueron aquellos pases con bajos salarios (mano de obra que emi-
graba de las reas rurales), as como los consumidores de los mercados exter-
nos, que tuvieron a su alcance computadoras, ropa, automviles e informacin
de los centros de llamadas a un menor precio.
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los tratados comerciales en Amrica Latina 13
Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
Ante este nuevo escenario de redes globales de produccin, los ACR han
contribuido a reducir la brecha existente entre la regulacin tradicional y la
nueva realidad de los mercados. El auge de las cadenas de valor (globales y
regionales) ha propiciado la celebracin de ACR de mayor alcance. Como se
analiz en el mdulo anterior, mientras que los primeros acuerdos se centra-
ban principalmente en la eliminacin de las barreras arancelarias fronterizas
o en la frontera, los ACR ms modernos abarcan tambin otros mbitos
que van detrs de la frontera y que se estudiarn en este mdulo. Estos
temas son fundamentales para generar igualdad de condiciones para los di-
ferentes actores econmicos e incluyen: la liberalizacin del comercio de ser-
vicios, la liberalizacin de las inversiones, la proteccin y la promocin de la
competencia, la apertura de la contratacin pblica, el respeto a las normas
laborales y ambientales.
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El comercio de servicios: Las barreras comerciales a los servicios son toda-
va muy elevadas, especialmente en muchos pases en desarrollo. Los trans-
portes, las comunicaciones y la distribucin son servicios clave que estn
estrechamente ligados a los costos comerciales y son un factor determi-
nante de la estructura de las CGV. Por ejemplo, el inadecuado transporte
carretero y los deficientes servicios portuarios, martimos y de carga area,
con frecuencia debido a la ausencia de competencia o por falta de refor-
mas normativas, contribuyen a una integracin deficiente en las cadenas de
valor (BID, Banco Mundial y CEPAL, 2011). La liberalizacin de los servicios
de transporte para permitir la participacin de nuevos actores podra incre-
mentar significativamente el acceso de un notable nmero de empresas de
pases en desarrollo a las CGV. Es interesante destacar que muchos de los
ACR recientes, como es el caso de los negociados por la UE, han logrado un
mayor nivel de liberalizacin que el acordado en la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC) bajo el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
(AGCS o GATS, por sus siglas en ingls), que entr en vigor en 1995 y regula
el comercio de servicios a nivel multilateral. Todos los miembros de la OMC
son partes firmantes del GATS y han proporcionado listas que contienen los
compromisos en materia de servicios (OMC, s.f.a). Actualmente, un grupo de
Miembros de la OMC se encuentra negociando en Ginebra el Acuerdo so-
bre Comercio de Servicios (ACS o TiSA, por sus siglas en ingls) que busca
expandir el comercio de servicios2.
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los tratados comerciales en Amrica Latina 15
Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
En lo que resta de este mdulo se analizar con mayor detalle la inclusin de estas
reas en los ACR.
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III.2 EL COMERCIO DE SERVICIOS
200
150
Exportaciones de
servicios de ALC
100
Exportaciones
globales de servicios
50
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Fuente: Elaboracin propia con datos de Indicadores del
Desarrollo Mundial del Banco Mundial, basado en estadsticas del FMI sobre la balanza de pagos, (s.f.).
18
Modo 2: Consumo en el extranjero: por el consumidor de servicios en el
territorio de otro miembro. Por ejemplo, ciudadanos del Reino Unido que
se han desplazado a Brasil en calidad de turistas, estudiantes o pacientes,
para consumir o utilizar el correspondiente servicio.
Las Amricas ha resultado ser una regin clave en la liberalizacin del comer-
cio de servicios. Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (TLCAN o NAFTA) fue pionero en la regulacin del comercio de ser-
vicios, adoptando el denominado enfoque de lista negativa, en relacin a
las obligaciones. Con arreglo a dicho enfoque, todos los sectores de servicios
se liberalizan, a menos que se disponga lo contrario en las listas de reservas.
Este enfoque contrasta con el enfoque de lista positiva del GATS en el que
la liberalizacin se prev solo en los sectores especficos establecidos en las
obligaciones asumidas en el tratado. El TLCAN estableci tambin disposi-
ciones exigentes en materia de transparencia, inversin (modo 3) y, en rela-
cin al modo 4, a travs del Captulo sobre la Entrada Temporal de Personas
de Negocios y el Anexo de Servicios Personales, entre otros, que han servido
de modelo para la posterior y nueva generacin de ACR de amplio alcance,
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los tratados comerciales en Amrica Latina 19
Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
Estos ACR han ampliado el mbito de aplicacin del GATS, incorporando las
caractersticas fundamentales de este al comercio transfronterizo de servicios,
as como a las inversiones en servicios. Recientemente, la Alianza del Pacfico
ha adoptado un ambicioso enfoque para el comercio de servicios, ya que entre
sus objetivos se incluye la libre circulacin de servicios y ya ha obtenido resul-
tados en el transporte martimo y areo, as como en la prestacin de servicios
financieros y profesionales.
20
Figura 3.4. Cobertura de 29 disposiciones relativas a servicios en una
muestra de ACR
Chile-MERCOSUR
Australia-Singapur Bolivia-MERCOSUR
Nueva Zelanda-Singapur Comunidad Andina-MERCOSUR (ACE 59)
1
Japn-Singapur Chile-Per
Marruecos-UE 0,9 Chile-Ecuador
Sudfrica-UE 0,8 Canad-Costa Rica
0,7
China-Hong Kong China Costa Rica-Mxico
0,6
Australia-Tailandia 0,5 Mxico-Uruguay
0,4
Chile-China Amrica Central-Chile
0,3
Amrica Central-
Panam-Singapur 0,2
Repblica Dominicana
0,1
Brunei-Chile-Nueva
Chile-Mxico
Zelanda-Singapur
Mxico-Tringulo Norte
EFTA-Mxico
(de Amrica Central)
Chile-Corea Mxico-Nicaragua
Mxico-Japn Colombia-Mxico-Venezuela
UE-Mxico Bolivia-Mxico
Chile-UE NAFTA
EEUU-Jordania Canad-Chile
EEUU-Marruecos Chile-EEUU
Australia-EEUU CAFTA-DR
EEUU-Per
EEUU-Singapur Colombia-EEUU
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Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
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III.3 LAS NORMAS EN MATERIA
DE INVERSIN
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2,000,000
1,800,000
1,600,000
1,400,000
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
0
1990 1995 2000 2005 2010 2015 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Interior Exterior
El mismo informe seala que a finales del 2015, el nmero de Acuerdos Interna-
cionales sobre Inversin (IIA, por sus siglas en ingls), se elevaba a 3,304. Esta
figura se compone de Tratados Bilaterales de Inversin (TBI) as como los ACR
que incluyen un captulo sobre inversin. Los IIA recientes siguen diferentes
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modelos y con frecuencia los miembros de un ACR dejan los TBI vigentes entre
ellos, lo que aumenta la complejidad. En efecto, algunos ACR se remiten al TBI
suscrito por sus miembros como el tratado regulador de los flujos de IED en el
rea del ACR.
Sin embargo, muchos ACR han incorporado captulos de inversin que superan
la regulacin adoptada por los TBI, as como por el GATS y el Acuerdo sobre
las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio (MIC) de la
OMC, especialmente en relacin a la profundidad de la liberalizacin. El TLCAN
fue el primer ACR en incluir disposiciones exhaustivas en materia de inversin,
ofreciendo el mismo trato a los inversores canadienses y estadounidenses que
aquel ofrecido a los inversores mexicanos en Mxico, y varios otros ACR como
los entre Mxico y Japn, Colombia y el Tringulo Norte de Centroamrica (El
Salvador, Guatemala y Honduras) y los bilaterales entre los miembros de la
Alianza del Pacifico las incluyeron.
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Canad-Chile
Marruecos-UE Canad-Costa Rica
Sudfrica-UE 100 Costa Rica-Mxico
China-Hong Kong China 90 Mxico-Uruguay
Panam-Singapur 10 Chile-Mxico
Chile-China Chile-Per
Brunei-Chile-Nueva
NAFTA
Zelanda-Singapur
Japn- Mxico
Chile-EEUU
Mxico-UE
EEUU-Per
Chile-Corea Colombia-EEUU
Chile-UE CAFTA-DR
EEUU-Jordania EEUU-Singapur
EEUU-Marruecos Australia-EEUU
EEUU-Per
26
Figura 3.7. Cobertura de disposiciones seleccionadas sobre inversin
en los ACR de las Amricas (porcentaje de ACR que incluyen la dispo-
sicin)
Establecimiento
Adquisicin
Trato de NMF
Trato nacional
Nacionalidad de la direccin y
del Consejo de Administracin
Requerimiento de desempeo
Un estudio afirma que los IIA pueden generar un incremento de la IED entre
sus miembros; en especial, a travs de las garantas de acceso al mercado a
los inversores extranjeros como el trato nacional y del trato de NMF en la fase
previa al establecimiento (Berger, Busse, Nunnenkamp y Roy, 2013). Sin embar-
go, la apertura a la inversin es slo uno de los muchos factores considerados
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Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
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III.4 LA POLTICA DE COMPETENCIA
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Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
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ha desarrollado un corpus normativo europeo inspirndose en la legislacin de
los Estados miembros, adems de establecerse una divisin de competencias
entre la Comisin Europea y las autoridades nacionales de los estados miem-
bros. Gracias a ello, la UE ha logrado grandes avances en relacin a la creacin
del Mercado nico que en la actualidad comprende 28 pases.
Por su parte, EEUU cuenta con una legislacin propia en materia de polticas
internacionales de competencia, en especial la denominada International Anti-
trust Enforcement Assistance Act (IAEAA) de 1994. Esta ley autoriza a las au-
toridades estadounidenses a celebrar acuerdos para intercambiar informacin
comercial, en el caso de investigaciones de transacciones transfronterizas.
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Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
Arbitraje
0 20 40 60 80 100
32
III.5 LA CONTRATACIN PBLICA
4 En la actualidad, no hay ningn pas de ALC adherido ni en proceso de adhesin a este Acuerdo de la OMC,
que actualmente cuenta con 19 Partes que abarcan a 47 miembros de la OMC (si se cuenta como una sola
parte a la UE y a sus 28 miembros, todos los cuales se han adherido al Acuerdo) (OMC, s.f.b).
34
EEUU ha incluido un captulo sobre contratacin pblica en cada uno de los
ACR que ha suscrito hasta la fecha para obtener as nuevas oportunidades de
acceso a los mercados para los bienes, servicios y proveedores estadouniden-
ses en los mercados de contratacin pblica de sus socios comerciales.
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los tratados comerciales en Amrica Latina 35
Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
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Los acuerdos comerciales generalmente liberalizan a los sectores menos pro-
ductivos, exponindolos a una mayor competencia exterior, a menos que esos
sectores estn especficamente excluidos del acuerdo, como por ejemplo el
caf en el TLC de Centroamrica-Mxico. Debido a que estos sectores son me-
nos eficientes, a menudo representan una cantidad significativa de empleo y
para un segmento vulnerable de la poblacin.
Aunque las prdidas generadas por la liberalizacin comercial puedan ser pe-
queas en trminos globales, el hecho de que haya quienes puedan perder sus
empleos tras la apertura del comercio ha generado que la poltica comercial
se encuentre en casi todos los pases extremadamente politizada y sea objeto
de encendidos debates. Estos debates han irrumpido con fuerza recientemen-
te en los pases desarrollados y han sido un factor determinante en el voto a
favor del Brexit en el Reino Unido para iniciar su retirada de la Unin Europea
y en el resultado electoral en EEUU, que desemboc en su retirada del TPP.
Sin embargo, un nmero considerable de sus signatarios parece que desea
mantenerlo, asunto que fue objeto de deliberacin en una reunin celebrada
en marzo de 2017 invitando incluso a otros pases que no formaban parte del
mismo. Una idea que se formul durante las negociaciones del TLCAN fue la de
incluir amplias disposiciones en materia de normas sobre los derechos de los
trabajadores, e incrementar los costos laborales en Mxico como una manera
de reducir el impacto de la competencia de la mano de obra mexicana de bajo
costo sobre los trabajadores estadounidenses.
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Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
Los detractores de las disposiciones sociales son empresas del sector pri-
vado o pases en desarrollo que argumentan que la inclusin en los ACR de
disposiciones sobre derechos de los trabajadores puede obstruir su capa-
cidad para aprovechar la ventaja comparativa natural con la que cuentan
los pases con una abundante y barata mano de obra para producir bienes
que requieren su uso intensivo y que, por ello, compiten con xito en el
mercado internacional. Muchos economistas tambin afirman que incluir
los derechos de los trabajadores en los ACR distorsiona las ventajas com-
parativas naturales con las que cuentan los pases y que la inclusin de
dichas disposiciones perjudicara a los consumidores, la mayora de ellos
de pases desarrollados, dado que no podran beneficiarse de unos bienes
y servicios de menor precio.
Sin embargo, existe nueva evidencia de que los TLC pueden mejorar el cum-
plimiento de las leyes laborales. Dewan y Ronconi (2014) compararon los re-
cursos y actividades de las inspecciones laborales en los pases de ALC que
firmaron un TLC con los EEUU y de aquellos que no lo hicieron y concluyeron
que el nmero de inspectores aument en promedio 20% y el nmero de ins-
pecciones en casi 60% para los pases que firmaron un TLC. No obstante, su
estudio revel que este resultado no era vlido para el TLCAN, que tena dispo-
siciones laborales menos rigurosas que los acuerdos subsiguientes entre ALC
y los EEUU.
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Incluir un captulo sobre el trabajo en el cuerpo principal del TLCAN, en vez de
en un acuerdo paralelo como en la actualidad, y fortalecer sus disposiciones
laborales para hacerlas ms consistentes con los otros TLC ms recientes de
EEUU es uno de los escenarios posibles en una renegociacin potencial del di-
cho acuerdo (Donnan, 2017; Wilson, 2017), aunque esto parece en la actualidad
prematuro porque la poltica comercial de EEUU America First est en sus ini-
cios y los socios comerciales no han iniciado rondas de negociacin formales.
Las normas laborales han proliferado en los ACR, y el nmero de acuerdos co-
merciales que contiene disposiciones laborales ha aumentado mundialmente,
pasando de 4 en 1995 a 58 en junio de 2013, segn un informe de la Organiza-
cin Internacional del Trabajo (OIT), titulado Social Dimensions of Free Trade
Agreements. Un 40% de los ACR con disposiciones laborales son por naturale-
za condicionales, en el sentido de que el cumplimiento de las normas laborales
est vinculado a sanciones o incentivos econmicos. El resto de los acuerdos
incluyen disposiciones de promocin que establecen el dilogo, la cooperacin
y/o mecanismos de seguimiento y predominan ms en los ACR Sur-Sur (OIT,
2015).
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Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
para acceder a mercados exteriores: Temas detrs de la frontera
Aquellos que critican el libre comercio, esgrimen, con frecuencia, que las in-
dustrias contaminantes se trasladarn a pases con legislaciones ambientales
ms laxas y abogan para que se prohban las importaciones procedentes de
las industrias extranjeras supuestamente contaminantes. Estos crticos argu-
mentan que los llamados refugios de contaminacin se encuentran principal-
mente en los pases en desarrollo y ello animar a las empresas a trasladarse a
dichos pases, en vez de cumplir con las normas ambientales de las economas
desarrolladas. En opinin de dichos crticos, estas empresas sencillamente pro-
ducirn en estos refugios de contaminacin y exportarn sus productos a las
economas desarrolladas.
40
Los sindicatos de trabajadores, preocupados por las potenciales prdidas de
empleo generadas por el establecimiento de estas empresas en los supuestos
refugios de contaminacin, as como los grupos de defensa del ambiente
preocupados por el eventual traslado de las empresas para beneficiarse de
normas ambientales ms laxas, presionarn a favor de la inclusin de disposi-
ciones ambientales en los ACR.
Durante las negociaciones del TLCAN, sus crticos expresaron inquietud sobre
la posibilidad de que las empresas se vieran tentadas a trasladarse a Mxico,
debido a que su legislacin ambiental era menos estricta que la de EEUU y
Canad, y esgriman que, adems, el tratado desanimara a Mxico a mejorar
sus normas en el futuro (Yang, Moreno, Rubin y Smith, 1999). Para defenderse
de esta crtica, el TLCAN incluy otro acuerdo paralelo, en este caso en ma-
teria ambiental: el Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte
(ACAAN o NAAEC, por sus siglas en ingls).
Los posteriores ACR negociados entre EEUU y los pases de ALC han incluido
en el acuerdo principal un captulo en materia ambiental, como parte inte-
grante del modelo estndar, que ahora incluye disposiciones sobre solucin de
diferencias y sobre la implementacin de los Acuerdos Multilaterales sobre el
Medio Ambiente (AMUMA o MEA, por sus siglas en ingls) (Lindsay, s.f.).
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Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
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En primer lugar, requiere que los miembros cumplan con las obligaciones de
ciertos AMUMA que han suscrito. Por ejemplo, todos los firmantes actuales de
TPP son parte de la Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES, por sus siglas en ingls) y del
Protocolo de Montreal, sobre la proteccin de la capa de ozono.
Sin embargo, el futuro del TPP es incierto con la retirada de EEUU y la invita-
cin a pases que no participaron de su negociacin como China, Colombia y
Corea, por ejemplo, este tipo de disposiciones tan avanzadas pueden servir
como modelo de partida para futuras negociaciones de ACR.
42
SNTESIS DEL MDULO
Las cuestiones nacionales o detrs de la frontera revisten cada vez mayor im-
portancia en el comercio internacional, debido a la creciente interdependencia
de los procesos de produccin entre los pases. Muchos de los ACR incorporan
disposiciones en materia de servicios, inversin, poltica de competencia, con-
tratacin pblica y normas laborales y ambientales. Aunque estas cuestiones
implican esencialmente legislacin de naturaleza nacional, se estn convirtien-
do en cada vez ms prominentes en los ACR de la regin.
Nuevas tendencias en
los tratados comerciales en Amrica Latina 43
Mdulo III. Los acuerdos comerciales regionales como herramienta
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