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Material exclusivo para estudio y anlisis de los alumnos del Curso de Derecho
Publico Provincial y Municipal UNLAR Prohibida su reproduccin
SUMARIO
En funcin de este objetivo, han adquirido en los ltimos aos un gran desarrollo los
anlisis vinculados a los procesos de transferencia y descentralizacin de competencias
y atribuciones, desde los organismos centralizados - principalmente el Estado nacional -
hacia las entidades polticas menores, fundamentalmente, provincias y municipios.
En todos los casos, los predominios valorativos tienden a orientarse hacia la efectiva
prestacin de los servicios estatales, buscando aproximar las soluciones a los problemas
sociales.
Entendemos, no obstante, que un breve repaso del tema desde el punto de vista de la
doctrina nacional y del derecho pblico provincial comparado, ms una resea de la
jurisprudencia de la Corte nacional, nos permitirn inducir un camino para el
fortalecimiento de uno de los pilares del sistema republicano - la articulacin de una
justicia independiente - en el mbito local.
No slo la reflexin jurdica est en juego en esta materia. Por el contrario, entendemos
que es necesario encarar enfoques que superen lo estrictamente normativo, en el
abordaje de cuestiones vinculadas a la satisfaccin de necesidades sociales.
La cuestin en la doctrina
1
Alberdi, Juan Bautista; ANTEPROYECTO DE CONSTITUCIN PARA MENDOZA; 1854; Art.
54.
82
2
Sages , afirma la constitucionalidad de una justicia municipal, sobre la base de tres
elementos inobjetables:
Pero lo que es a nuestro jucio an ms relevante, es que tanto Sagues, como Losa 3, han
acreditado que la declinacin de la idea de justicia municipal, no es histricamente
atribuible a cuestiones jurdicas, sino eminentemente polticas, relacionadas con el
vaciamiento del poder de los municipios, que se verific en el pas a lo largo de muchos
aos, y que ha sido brevemente reseado en los captulos anteriores.
Este proceso, se vio acompaado asimismo por una invariable jurisprudencia de la Corte
nacional, en torno a la naturaleza administrativa y autrquica de los municipios, que
recin se revertira en 1989, con los fallos ya conocidos.
Para esta corriente, la justicia municipal, est naturalmente sujeta a una revisin judicial
posterior, que ha de corresponder a rganos del Poder Judicial provincial o - en el caso
de la Capital Federal - nacional.
Para la otra corriente doctrinaria, impulsada histricamente en nuestro pas por Adolfo
Korn Villafae, Zuccherino y ms recientemente por Losa 5, la justicia municipal rene per
2
Sages, Nstor; ENCUADRE CONSTITUCIONAL DE LA JUSTICIA MUNICIPAL DE FALTAS;
ED-1986-II-867.
3
Losa, Nstor; JUSTICIA MUNICIPAL Y AUTONOMA COMUNAL; Ed. Ad-Hoc, Bs. As.; 1991.
4
Hernndez, Antonio; JUSTICIA MUNICIPAL DE FALTAS; AAEM - AMJMF, Bs. As., 1993.
Tambin se refleja esta posicin de Hernndez en su proyecto para la Capital Federal (Cmara de
Diputados de la Nacin, Hernndez, A.M.; Rgimen Orgnico de la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires; 2.046-D-92).
5
Korn Villafae, Adolfo; LA REPBLICA REPRESENTATIVA MUNICIPAL, La Plata, 1944;
83
se las condiciones propias y necesarias para ser considerada una justicia
independiente, no administrativa sino judicial, construida sobre un ilcito especfico - la
falta o contravencin local - y desarrollada como consecuencia del ejercicio de
potestades originarias del municipio, en razn de su naturaleza autonmica.
No obstante ello, Buenos Aires cre la justicia municipal de faltas a travs del decreto -
ley 8751, del ao 1977, presentando en la actualidad la institucin un interesante nivel
de desarrollo. En Entre Ros se hizo por ordenanza, en algunas ciudades, como por
ejemplo Paran, por Ordenanza 5421.
Zuccherino, Ricardo; Teora y prctica del Derecho Municipal; Depalma, Bs. As., 1986; Losa,
Nstor; op. cit.
6
Decia, Guillermo; JUSTICIA MUNICIPAL DE FALTAS. SU "STATUS" EN EL ORDENAMIENTO
JURDICO; ED-124-971.
7
Para el caso de Mendoza puede verse Hernndez, Antonio; TEMAS DE DERECHO
84
Chubut, 1957, art. 210, sin mencionar a la Justicia de Faltas, dispone expresamente que
corresponde a los municipios "imponer sanciones compatibles con la naturaleza de sus
poderes".
Las constituciones de Jujuy, (190, inc. 14); Catamarca, (252, inc. 13); Crdoba, (187);
Tierra del Fuego, (174, inc. 4); San Juan, (251, inc. 5); San Luis, (144, inc. 13) y Salta,
(171, inc. 18) incorporan expresamente la atribucin de crear tribunales municipales de
faltas.
Sin embargo, desde el punto de vista jurdico nos parece cuestionable, y entendemos
que no hay obstculos insalvables para revisarla, sobre todo a la luz de un derecho que
aspira a modernizarse en funcin de ms democracia, ms control y ms
descentralizacin del poder.
Es que si era natural o admisible que los Cabildos reunieran en s, distintos tipos de
funciones en la poca de la Colonia, no puede sostenerse vlidamente semejante
principio, por lo menos a partir de la sancin de la Constitucin de 1853, cuyo art. 1
dispone expresamente la recepcin del principio republicano, complementado en el art. 5,
para las provincias y los municipios. Tambin podramos agregar a estas
argumentaciones, la fulminante disposicin del art. 95, sobre la asuncin, por parte del
Poder Ejecutivo, de atribuciones jurisdiccionales (20).
Consideramos de todos modos, que, ms all del nomen iuris con el cual se la pueda
denominar, existen diversas pautas concretas para determinar en qu casos nos
hallamos frente a una justicia local de tipo administrativo y en cuales, en cambio, nos
aproximamos a una instancia de carcter judicial. Dichas pautas, son a nuestro juicio,
entre otras:
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1.- La posicin del juzgador. Segn que la propia administracin sea "juez" y "parte"
en el conflicto, o que la corporacin local y el particular afectado se encuentren en
condiciones de igualdad ante un juzgador imparcial (es decir, no dependiente del
Intendente municipal).
2.- Las condiciones de ejercicio del cargo. En la cual buscamos determinar la mayor o
menor independencia del juzgador en el ejercicio de su funcin. As, se podr distinguir
segn que el juzgador sea un cargo de carcter poltico, dependiente de la designacin y
remocin por el Intendente municipal, sin requisitos especiales para acceder al mismo, o,
incluso, que se trate de funcionarios menores que operan por delegacin de la atribucin
jurisdiccional que les hace el propio Intendente, o, en cambio, que nos encontremos ante
un cargo de "juzgador" con caractersticas tales como idoneidad profesional y tcnica,
inamovilidad mientras dure la buena conducta, acuerdo de los Concejos Deliberantes
para la designacin, procesos especiales de remocin, intangibilidad salarial,
incompatibilidad funcional; etc.
c) apelacin a una Cmara especfica: es, lgicamente el ideal jurdico que mejor se
corresponde con el doble objetivo de respetar la naturaleza autnoma del municipio
-buscando que la justicia se realice plenamente en el mbito local - y el de lograr una
instancia judicial verdaderamente idnea en derecho e independiente del poder poltico.
As, por ejemplo, ni la actual Constitucin de Crdoba (art. 187), ni la vigente ley de
municipalidades 8102, de 1991, mencionan una justicia municipal "administrativa" (arts.
30 incs. 2 y 8, 49 inc. 19, 59 inc. 4). Sin embargo, la ordenanza 7008, y sus posteriores
modificaciones refieren a la "Justicia administrativa municipal de faltas", siendo probable
que esta denominacin se haya mantenido, debido a la influencia de Antonio Hernndez.
Un caso similar es el de la provincia del Chaco, donde su Constitucin, nada dice sobre
el carcter de la justicia municipal y en cambio, la ordenanza 1130, de 1984, creadora en
la Municipalidad de Resistencia de la institucin se refiere a ella como "Tribunales
administrativos de faltas".
No obstante ello, existen en esta provincia, desde hace ya varios aos, diversos
proyectos encaminados a dotar a esta justicia de una mayor independencia funcional,
estableciendo el acuerdo del Concejo en la designacin de los jueces y la inamovilidad 8.
As, a los casos citados de la provincia de Salta, y por mencionar slo algunos otros,
receptan la Justicia municipal de Faltas las cartas orgnicas de la Ciudad de San Juan,
art. 14, incs. 7 y 8; Ciudad de San Luis, arts. 170 y ss., que tambin denomina a la
instancia como "justicia administrativa municipal de faltas"; Ciudad de Jujuy, arts. 61 y ss.,
tambin referidos a la "Justicia administrativa de Faltas"; San Carlos de Bariloche; art. 17,
inc. 10; General Roca, arts. 119 y ss.; etc.
8
Proyecto oficial de la Intendencia Municipal, Marzo de 1989; modif. al art. 301; Proyecto de ley
orgnica municipal de los Dres. Andorno, Carrillo Bascary, Cecconi y otros, Rosario, 1992; art. 105.
88
Otro elemento normativo, que a nuestro juicio resulta fundamental tener en cuenta, para
sustentar el posible desarrollo de una justicia municipal independiente, es la prescripcin
de varias de estas constituciones provinciales, respecto al establecimiento, en el mbito
municipal, de la forma republicana de gobierno.
9
Caso "Huser SA"; LL - 1980 - B - 678. Posteriormente, se dict el fallo en "Saigan SRL", de
diciembre 12 de 1979.
10
Caso "Derna, Graciela M."; LL - 1987 - A - 640.
11
Caso "Lococo SA"; LL 1988 D - 97; con nota de Spisso, Rodolfo; "De la llamada Justicia
Municipal de Faltas (La imperiosa necesidad de su reforma)
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En el primero de ellos, la Corte expres, entre otras breves consideraciones que "la
Cmara de Apelaciones de la Justicia Municipal de Faltas de la Capital Federal
constituye un rgano con funciones jurisdiccionales que se halla enmarcado en los
mbitos de las normas que regulan el funcionamiento de la administracin municipal (...),
circunstancia que excluye su insercin del Poder Judicial y priva a sus fallos del carcter
de sentencias".
Dos reflexiones principales nos merece la doctrina de la Corte. En primer lugar, debe
aclararse que la misma se refiere a la naturaleza de la justicia de faltas exclusivamente
en el mbito de la Capital Federal, cuyo particular status jurdico-institucional, la hace
diferente al resto del pas.
En segundo lugar, es necesario destacar que todos estos fallos, son anteriores al de la
causa "Rivademar", verdadera bisagra en la caracterizacin jurisprudencial de los
municipios argentinos a la luz del artculo 5 de la Constitucin Nacional.
Ms all de las crticas que han recibido estos fallos 12 y que en general compartimos, es
admisible sostener que el establecimiento de una justicia local independiente, "judicial",
es funcional con la autonoma municipal no slo reconocida por el art. 5 de la
Constitucin Nacional, sino prcticamente por todas las constituciones provinciales y que,
desde 1989, goza de reconocimiento jurisprudencial.
La autonoma municipal, sobre todo a partir de las ricas consideraciones vertidas por la
Corte en "Rivademar" y "Promenade", no se compadece sino con un poder pleno y
completo, es decir, desarrollado hacia las diversas funciones que comprometen la accin
estatal. En tal sentido, el desarrollo de una justicia independiente de los poderes polticos
aparece, con naturalidad, como un complemento esencial.
12
Entre otras, podemos mencionar: Spisso, Rodolfo; op. cit.; Decia, Guillermo; op. cit.; De Santis,
Gustavo; El acto jurisdiccional de la administracin y la Justicia Municipal de Faltas, DE 128 -
771; Lossa, Nstor; La justicia municipal de faltas de Buenos Aires: su problemtica. (Necesidad
de su consolidacin como justicia local), LL 1991 A 863.
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La ciudad de San Juan dispone que el Juzgado Municipal de Faltas estar a cargo de
un juez designado por el Concejo Deliberante, de una terna propuesta por el
Departamento Ejecutivo. previo concurso de antecedentes. El juez de faltas goza de la
garanta de inamovilidad mientras dure su buena conducta y solo podr ser removido
por el Concejo Deliberante a travs del juicio poltico, siendo su competencia la de
juzgar las faltas o contravenciones a las disposiciones municipales y a las normas
provinciales cuya aplicacin compete a la municipalidad. En esta ciudad, los jueces de
faltas intervienen as mismo en el juzgamiento de los reclamos y recursos que
interpongan los contribuyentes con relacin a tributos, tasas, multas y otras sanciones.
San Ramn de la Nueva Orn, establece que el juez de faltas ser designado por el
intendente con el voto de las dos terceras partes de los miembros del Concejo
Deliberante. Duran cuatro aos en el cargo, pudiendo ser reelegidos en cuyo caso
adquieren inamovilidad. La competencia est establecida en similares trminos a las
ya mencionadas cartas. Cuando las necesidades municipales lo requieran, los
juzgados podrn convertirse en Tribunales Colegiados de tres jueces cada uno, o
podr optarse por crear juzgados unipersonales adicionales. (art. 94)
Tartagal dispone que la fiscala municipal est integrada por un nmero de miembros
que ser establecido por ordenanza. (art.55). La designacin est a cargo del
intendente con acuerdo de los dos tercios del Concejo. Duran cinco aos y pueden ser
reelectos adquiriendo inamovilidad (art. 54). Por ordenanza se regula su organizacin
y funcionamiento.
En Metn los jueces administrativos de faltas son designados por el Intendente con
acuerdo del Concejo Deliberante. La habilitacin inmediata del tribunal se har con un
juez, incrementndose en forma progresiva cuando circunstancia debidamente
justificadas as lo requieran (art. 79). Los jueces duran cuatro aos en su cargo
pudiendo ser reelegidos adquiriendo inamovilidad. La competencia se regula en forma
similar a la generalidad de las cartas orgnicas (art. 78).
En Santa Luca corresponde al Concejo Deliberante con el voto de los dos tercios de
la totalidad de sus miembros la creacin y organizacin de la Justicia Municipal con
plena autonoma institucional y administrativa (art. 73). El juez ser designado por el
Concejo Deliberante por una terna propuesta por el Intendente, previo concurso de
antecedentes (art. 77). Gozan de inamovilidad mientras dure su buena conducta,
procediendo su remocin por juicio poltico (77). Pueden presentar al Concejo
Deliberante proyectos de ordenanza relacionados con la organizacin y
funcionamiento del juzgado (art. 82). La competencia no introduce novedades
importantes (75).
La carta orgnica de Marcos Juarez dispone que los jueces de faltas sern designados
por intendente con acuerdo del Concejo Deliberante. Gozan de inamovilidad mientras
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dure su buena conducta y solo sern removidos por causales de juicio poltico. Su
competencias abarca juzgar las faltas o contravenciones a las disposiciones
municipales y a las normas provinciales cuya aplicacin compete a la municipalidad.
Una caracterstica especial establece la carta orgnica de Viedma, al disponer que las
resoluciones del juez de faltas son apelables ante el Concejo Municipal.
San Antonio Oeste: El juez de faltas es designado por el C.M previo concurso de
antecedentes y oposicin
Fray Luis Beltrn la creacin del juzgado de faltas debe realizarse por medio de
ordenanza, cuando por la complejidad y cantidad de infracciones las ocasin as lo
requiera mientras tanto, las infracciones sern juzgada por el intendente, con
apelacin ante el Concejo municipal quien las reglamentar (art. 111)
Ingeniero Jacobacci: Existe creada por Carta Orgnica una Justicia de Faltas de
amplia competencia que depende del Intendente segn un contrato celebrado por el
tiempo que estime necesario (art. 155) .Se ha dictado un cdigo municipal de faltas
por ordza 035/87 (*84)
Otras cartas orgnicas de Ro Negro como las de General Conesa, Lamarque (167),
Cipolletti o Choele Choel remiten a las disposiciones de la Constitucin provincial
hasta tanto se dicte el rgimen de los jueces de faltas.
El caso de Mendoza.
Sin embargo, la ley 3365 que estableci la Justicia de Faltas y el Cdigo de Faltas de
la provincia en el ao 1965 en reemplazo de disposiciones de carcter provincial
signific una importante superposicin de temas con los municipios.
Hay una reducida cantidad de causas que llegan a los Jueces de Faltas provinciales, y la
an ms reducida cantidad que efectivamente se resuelve. La gran mayora,
sencillamente prescribe. A ello se suma el hecho de que los dos juzgados existentes en
la Primera Circunscripcin Judicial tienen asiento en la Ciudad Capital, lo que obliga a los
ciudadanos a tener que transitar grandes distancias, para ventilar cuestiones de menor
cuanta y relativa importancia.
Tambin esto signific la absorcin, por parte de la provincia, de recursos propios de los
municipios al destinar los ingresos provenientes de las multas a Rentas Generales de la
Provincia.
A cuarenta aos de escritas, las palabras de Greca tienen en nuestra provincia dolorosa
actualidad, ya que nuestros Intendentes siguen actuando como jueces y aplicando multas
y sanciones sin tener oportunidad efectiva de conocer y estudiar, las cientos de causas
que a diario se generan en nuestras ciudades. A ello, debemos agregar que el Intendente
es un funcionario de carcter poltico, no necesariamente versado en Derecho, con lo
cual carece, normalment, de la adecuada capacitacin profesional para impartir justicia y
resolver jurdicamente las mltiples controversias que se le presentan. Tampoco estn
nuestros municipios capacitados para abrir una autntica instancia de debate, en la cual
el administrado pueda ejercer su derecho de defensa, con lo cual, el mbito de juridicidad
de los ciudadanos, se encuentra notoriamente disminuido.
Las caractersticas que debe reunir el ejercicio de la funcin han sido suficientemente
sistematizadas - entre otros - por Cassagne 14 que al respecto seala:
"A su vez, en el plano de la realidad, tampoco es posible desconocer que las actuales
necesidades han llevado a la institucin de tribunales administrativos por va legislativa
(que desde un punto de vista material ejercen funciones de verdaderos jueces). Si se
parte entonces de este enfoque corresponde fijar los lmites que rigen la actividad
jurisdiccional de la Administracin Pblica y que en tal sentido ella debe condicionarse a
que:
13
Greca, Alcides; en Derecho y ciencia de la administracin municipal; citado por Hernndez,
Antonio M. en Temas de Derecho municipal mendocino; Municipalidad de Mendoza, 1988, pag.
48. En esta importante obra, Hernndez desarrolla la posibilidad de la creacin de una Justicia
Municipal de Faltas en la provincia de Mendoza.
14
Cassagne, Juan Carlos; Derecho Administrativo, Tomo I; pg. 70.
95
1) La atribucin de funciones jurisdiccionales a rganos administrativos provenga de
ley formal para no alterar a favor del Poder Ejecutivo el equilibrio en que reposa el
sistema constitucional.
2) Tanto la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas que se atribuyen
a la Administracin tienen que hallarse suficientemente justificadas, para tornar
razonable y excepcional el apartamiento del principio general de juzgamiento por el
Poder Judicial de la actividad administrativa.
4) El contralor que el Poder Ejecutivo puede realizar de los actos jurisdiccionales que
emitan rganos administrativos se limite a la legalidad y dentro de esta especie de
control, a casos de excepcin, por cuanto existe una relacin jerrquica atenuada a su
mnima expresin.
5) Los tribunales que integran el Poder Judicial deben conservar la atribucin final de
revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional."
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, a partir del leading case
"Fernndez Arias, Elena c. Poggio, Jos", del ao 1960, admiti la constitucionalidad de
estos tribunales, siempre que la ley que les otorgara las funciones jurisdiccionales prevea
una instancia judicial plena -luego caracterizada como "suficiente"- de revisin 17.
Bidart Campos, Germn; Derecho Constitucional del Poder; Tomo II, pgs. 312 y ss.
16
Vanossi, Jorge Reinaldo; Los llamados tribunales admnistrativos ante el Derecho Constitucional
Argentino, LL-103-841.
17
Vanossi, Jorge Reinaldo; ob. cit. Sobre el tema, y en oposicin a las consideraciones de la Corte
Nacional en "Fernndez Arias c. Poggio" y otros fallos, nos parecen insuperables las reflexiones de
Miguel Ekmedjian (vg. en Manual de la Constitucin Argentina; Depalma, Buenos Aires, 1991; pgs.
298 y ss; entre otras).
18
Bielsa, Rafael; Tratado de Derecho Administrativo; Tomo IV; pg. 85 y ss.
19
Zuccherino, Ricardo Miguel; Teora y prctica del Derecho Municipal; pg. 346.
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nos resultan atractivas y cuentan con nuestra adhesin ya que las mismas son
consecuentes con las tesis autonomistas ms avanzadas. Sin embargo, pensamos
tambin que el sensible retraso legislativo e institucional de la provincia nos aconseja un
avance prudente, cauto y claramente pautado. De lo contrario corremos el riesgo de
construir atractivos castillos en el aire y en materia institucional el realismo seala los
lmites hasta los cuales el legislador puede avanzar.
Por ello, es que tampoco se nos escapa la ardua tarea de integracin que vienen
desarrollando autores como Losa 20, en torno al carcter judicial y no administrativo de la
justicia municipal, pero entendemos que en la realidad -constitucional y sociolgica- de la
provincia de Mendoza, donde buscamos sustraer esa atribucin a los Intendentes, para
colocarla en manos de jueces municipales, la misma no puede tener un carcter que no
sea administrativo, an con las limitaciones que ello implica en materia de autonoma
local.
En tal sentido, una breve observacin del Libro Segundo del Cdigo de Faltas nos puede
permitir determinar estas superposiciones 21. Referiremos las mismas principalmente a
legislacin de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza, dada la imposibilidad material
de confrontar la totalidad de la legislacin municipal de la provincia.
20
Losa, Nstor; Justicia municipal y autonoma comunal; Ad-Hoc, Buenos Aires, 1991; pags. 153 y
ss.
21
Seguimos para nuestro anlisis la cuidada edicin de Aguero, Arstides y Azura, Emilio;
Ediciones Jurdicas Cuyo, Mendoza, 1991.
97
En el Ttulo III -Faltas contra la moralidad- existe superposicin respecto a: Ofensas a
la decencia y moralidad pblica (art. 51); Ofensas al pudor o decoro personal (art. 52) y
Espectculos pblicos prohibidos para menores (art. 53) sobre los cuales existe y se
aplica pacficamente legislacin municipal.
Los restantes se refieren a la prostitucin, materia que si bien est actualmente contenida
en la ley de municipalidades ha sido expropiada por la jurisdiccin nacional (ley 12.331).
En el Ttulo IV, sobre Faltas contra las buenas costumbres, observamos que los temas
tratados en sus primeros artculos - mendicidad, ebriedad - se encuentran contemplados
por la ley 1079, por el Digesto Municipal y por la Ordenanza municipal 25/71.
Tambin, prcticamente todos los artculos del Ttulo VI, de Faltas contra la seguridad
pblica, encuentran en la actualidad reglamentacin municipal aplicable. As, las referidas
a tenencia indebida y omisin de custodia de animales (art. 81); sealamiento de peligro
y alumbrado pblico (art. 83); arrojamiento o colocacin peligrosa de cosas, (art. 84);
ruinas de edificios o construcciones y construcciones ruinosas, (arts. 85 y 86); apertura
abusiva de lugares de espectculos o entretenimientos (art. 87) y fuego o explosiones
peligrosas (art. 88).En tal sentido podemos citar la ord. municipal 129/79; la ord.
municipal 2903/88; ord. municipal 2870/88; el Cdigo de Edificacin, etc.
En cuanto a las previsiones del Ttulo VIII - Faltas contra la propiedad - encontramos
igualmente legislacin municipal y nacional de aplicacin municipal, - como es el Cdigo
Alimentario Argentino - principalmente en lo que se refiere a pesas, medidas y controles
(art. 102).
Por otra parte, es innecesario sealar que los presupuestos anuales del Poder Judicial
soslayan sistemticamente la materia "Faltas" ya que las prioridades de la justicia
provincial estn lgicamente referidas a la justicia penal, civil y comercial en primer
trmino y laboral en menor grado y son estos fueros los que absorben los siempre
escasos recursos para el sector.
Es por ello que desde hace tiempo venimos sosteniendo que el establecimiento de una
justicia local importa las siguientes ventajas:
Normas procesales