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POLITICA CRIMINAL-Concepto
POLITICA PUBLICA-Concepto
POLITICA PUBLICA-Etapas
POLITICA PUBLICA-Diseo
Si los criterios materiales son los que priman, el trmite legislativo a seguir
ser el que corresponda a cada materia, independientemente de su inclusin
dentro de una ley cuyo nombre pareciera exigir otro procedimiento. Lo que la
Constitucin requiere es que los asuntos sealados en el artculo 152,
delimitados segn criterios materiales claros, sigan el trmite previsto en el
artculo 153, pero no ordena que siempre que algn aspecto de tales asuntos
sea regulado dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir
el trmite estatutario. De conformidad con los criterios materiales citados, la
inclusin de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley
ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo
procedimiento excepcional. En este caso, slo aquellos asuntos que afecten el
ncleo esencial de derechos fundamentales, bien sea porque restringen o
limitan su ejercicio o su garanta, deben ser tramitados como ley estatutaria,
pero los dems asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir
el trmite de una ley ordinaria
Es posible que una ley que haya sido denominada cdigo, tenga las
caractersticas de ste y sea tramitada como ley ordinaria, pero contenga
simultneamente materias de ley ordinaria y materias de ley estatutaria, sin
que ello implique la inexequibilidad de la totalidad de la ley. Slo las materias
de reserva de ley estatutaria contenidas en una ley ordinaria deben seguir el
trmite especial.
CODIGO DE PROCEDIMIENTO-Regulacin
Temas:
Poltica criminal
Polticas pblicas diseo
Iniciativa legislativa del Fiscal General
Cdigos de procedimiento y leyes estatutarias
prevalencia de criterios materiales
Magistrado ponente:
Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
I. ANTECEDENTES
III. LA DEMANDA
El demandante considera que las leyes demandadas vulneran los artculos 152,
153, 154, 156, 251-3 y 257-4 de la Constitucin Poltica.
Asegura que los proyectos radicados el da 4 de agosto de 1998, con los nmeros
40 y 42, que se convirtieron en la Ley 599 de 2000 por la cual se expide el
Cdigo Penal y la Ley 600 de 2000 por la cual se expide el Cdigo de
Procedimiento Penal, respectivamente, fueron presentados por el Fiscal
General de la Nacin. En consecuencia, en su concepto, las leyes demandadas
adolecen de un vicio insubsanable puesto que el jefe de la Fiscala General de
la Nacin no se encontraba facultado para presentar los referidos proyectos de
ley, de conformidad con los artculos 154 y 156 de la Carta Poltica. Sostiene
que si bien el numeral 3 del artculo 251 de la Constitucin seala entre las
funciones especiales del Fiscal General de la Nacin la de participar en el
diseo de la poltica del Estado en materia criminal y presentar proyectos de ley
al respecto, por ello no puede considerarse que tuviera la atribucin de
presentar estos proyectos de ley, pues la poltica criminal se refiere a normas
generales de objetivos a corto, mediano y largo plazo, de deteccin, prevencin,
superacin y erradicacin de las causas sociolgicas, culturales, econmicas y
polticas de las conductas que se consideran antijurdicas y no solamente a la
sancin de los infractores de tales conductas como es la materia de un cdigo
penal. Adems, considera que la tarea del Fiscal General de la Nacin es de
colaboracin en la formulacin de una poltica estatal, materia que por su
generalidad escapa a los lmites de una obra sustantiva o procesal penal, as la
proponga ante el Congreso.
Afirma que, como lo indica el demandante, las Leyes 599 y 600 de 2000
debieron haberse tramitado como leyes estatutarias pues los cdigos estn
llamados dentro del orden jurdico, a cumplir funciones protectoras y
promocionales de una manera estable, duradera de tal manera que no siembre
incertidumbre su fugacidad, ni su proliferacin por la inestabilidad misma del
sistema normativo. Agrega que si el orden jurdico en materia de derechos
fundamentales y de su proteccin penal, como de la administracin de justicia
que los haga operante, est al vaivn del legislador veleidoso, susceptible a lo
coyuntural, no se espera de l que genere ninguna clase de seguridad jurdica
para los asociados que vern en el sistema, ms una trampa que un sistema fiable
de proteccin jurdica.
Para el interviniente, (...) (e)l problema mismo que entraa la reforma penal
se plantea ahora desde las directrices de la poltica criminal por lo que existe
un planteamiento nuevo: primero la poltica criminal y, luego, la reforma del
derecho penal.
En primer lugar, considera que la poltica penal hace parte de la criminal, pues
sta ltima debe contener unos principios de prevencin y otros de sancin,
() que hacen referencia a las normas sancionadoras de las conductas
reprochadas, como lo son los cdigos penales y sus procedimientos. En este
sentido, indica que el Fiscal General de la Nacin como actor del sistema, se
encuentra facultado constitucionalmente para presentar los cuestionados
proyectos de ley, de conformidad con el artculo 251-3 de la Carta que le otorga
la funcin de participar en el diseo de la poltica criminal (art. 251-3). Agrega
que la atribucin de presentar proyectos de ley otorgada constitucionalmente al
Fiscal General de la Nacin, es reiterada por la Ley 5 de 1992, en su artculo
140.
Seala que segn el artculo 251 C.P., el Fiscal General de la Nacin tiene la
potestad de proponer proyectos de ley relativos a la poltica criminal del Estado
y, por ende, s estaba facultado para presentar los proyectos de ley de Cdigo
Penal y Cdigo de Procedimiento Penal. Sobre este aspecto, explica que:
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo
con lo estipulado en el artculo 241, numeral 4, de la Constitucin Poltica.
1Corte Constitucional, Sentencia C-1506-00, MP: Carlos Gaviria, en la cual se reiter la competencia
exclusiva del Fiscal General de la Nacin en materia de investigacin criminal.
2
Esta propuesta la hizo el constituyente Carlos Daniel Abello Roca
en la Comisin Cuarta de la Asamblea Constituyente, en la sesin del
15 de mayo de 1991. Gaceta Constitucional No. 81, pgina 13.
a informacin privilegiada sobre las dificultades y posibilidades de aplicacin
de ciertas instituciones penales, tiene una visin de conjunto sobre el fenmeno
criminal y est en contacto directo con la realidad del crimen, es interlocutor
permanente de la polica judicial, los jueces y otros operadores de la justicia
penal, experimenta cotidianamente las bondades y deficiencias de la
normatividad vigente y puede identificar prioridades inatendidas y necesidades
desapercibidas del sistema penal.
3
En la Sentencia C-037/96, MP: Vladimiro Naranjo se sostuvo esa
tesis como uno de los fundamentos para declarar inexequible el
artculo 123 de la Ley Estatutaria de la Administracin de Justicia,
que defina la integracin del Consejo Nacional de Poltica Criminal,
pues se consider en ese entonces que la formulacin de la poltica
criminal estaba atada al manejo del orden pblico: Como la misma
norma lo prev, la formulacin de la poltica criminal dentro del
Estado es asunto del resorte exclusivo del seor presidente de la
Repblica (Art. 189-4 C.P.), claro est con la colaboracin armnica
de las dems ramas y rganos del poder pblico. En ese orden de
ideas, aparece evidente que la creacin de un Consejo Superior de
la Poltica Criminal y la asignacin de sus respectivas funciones, es
un asunto que resulta de competencia propia del Jefe de Estado. Por
ende, la norma bajo examen no guarda relacin con las materias de
las que se debe ocupar una ley estatutaria de administracin de
justicia, segn ha sido explicado en esta providencia.
La definicin de los elementos de poltica criminal, su orientacin e
instrumentos son el resultado de un proceso colectivo como quiera que se trata
de una poltica estatal y participativo tal como surge del texto del artculo 251,
numeral 3. As, en el marco constitucional, el Fiscal General de la Nacin, el
Consejo Superior de la Judicatura, el Procurador General de la Nacin, la Corte
Suprema de Justicia (art. 156), el Defensor del Pueblo (art.282) y tambin los
ciudadanos (art. 40), pueden concurrir con el Congreso y con el Gobierno (art.
154) al impulso de polticas legislativas, inclusive en el mbito criminal.
4Segn el Decreto 2062 de 1995, la poltica criminal es considerada como un elemento fundamental
para la proteccin de la sociedad, la prevencin y represin del delito, la resocializacin del
delincuente y, en general, la evaluacin de conflictos del sistema jurdico penal."
5
Concurren el Ministro de Justicia y del Derecho, quien lo preside, el
Fiscal General de la Nacin; el Procurador General de la Nacin; el
Defensor del Pueblo; el Presidente de la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia; el Director del DAS; el Director del INPEC; el
Director de la Polica Nacional; un Senador de la Comisin Primera
Constitucional del Senado de la Repblica, designado por ella; un
Representante de la Comisin Primera Constitucional de la Cmara
de Representantes, designado por ella; el Director del Programa
Presidencial para la Lucha contra el Delito de Secuestro; el Presidente
el Consejo Superior de la Judicatura
Y es precisamente en el Congreso donde se garantiza el proceso participativo
de que habla la Constitucin para la adopcin de una poltica estatal en materia
criminal. La naturaleza del debate legislativo permite que todos los rganos
estatales con competencia en la materia tengan la oportunidad de controvertir
los instrumentos propuestos para el desarrollo y la ejecucin de esa poltica, sin
que sea necesario que todos y cada uno de ellos hayan efectivamente empleado
este espacio de representacin popular.
6
Corte Constitucional, Sentencia C-559/99, MP: Alejandro Martnez
Caballero, sentencia en la cual se declararon inexequibles los incisos
1 y 5 del artculo 68 de la Ley 488 de 1998, debido a la ambigedad
de la descripcin penal contenida en ellos.
En el caso de los Cdigos Penal y de Procedimiento Penal, presentados por el
Fiscal General de la Nacin ante el Congreso7, en la exposicin de motivos se
describe el proceso de participacin que antecedi su diseo.
7 Proyecto de ley N 40 de 1998 del Senado por la cual se expide el Cdigo Penal, publicada en la
Gaceta del Congreso N 139 del 6 de agosto de 1998.
8 Proyecto de ley N 40 de 1998 del Senado por la cual se expide el Cdigo Penal, publicada en
Queda por analizar si es posible afirmar que el diseo de la poltica criminal del
Estado comprende la presentacin de proyectos de cdigo que reforman el
rgimen penal tanto en sus aspectos sustanciales como en los procedimentales?
O en otras palabras, si las normas sustanciales y procesales penales son parte
de la poltica criminal?
10
El gobierno ha creado varias instancias para la discusin y
formulacin de la poltica criminal del Estado; entre otras se destacan
las creadas mediante los siguientes decretos: Decreto nmero 2062 de
1995 (noviembre 29) por el cual se crea el Consejo Superior De
Poltica Criminal. Diario Oficial. Ao CXXXI. N. 42128. 29,
noviembre, 1995. Pg.1.; Decreto nmero 2223 de 1995 (diciembre
15) por el cual se modifica el decreto 2061 del 29 de noviembre de
1995. Diario Oficial. Ao CXXXI. N. 42150. 15, diciembre, 1995.
Asamblea Constituyente y a la propia jurisprudencia para identificar sus
elementos y su mbito.
Pg. 3; Decreto nmero 1892 de 1997 (julio 29) por el cual se crea
una Comisin Interinstitucional. Diario Oficial. Ao CXXXIII. N.
43098. 1, agosto, 1997. Pg. 1; Decreto nmero 3097 de 1997
(diciembre 26) por el cual se dictan disposiciones en relacin con la
Comisin Interinstitucional Para La Revisin Integral Del Sistema
Penal Colombiano. Diario Oficial. Ao CXXXIII. N. 43205. 31,
diciembre, 1997. Pg. 8; Decreto nmero 2348 de 1998 (noviembre
18) por el cual se modifica el Consejo Superior de Poltica Criminal,
creado en el decreto 2062 de 1995. Diario Oficial. Ao CXXXIV. N.
43435. 23, noviembre, 1998. Pg. 2
11
Langle, Emilio. Teora de la Poltica Criminal. Editorial Reus,
Madrid, 1927, pgina 27, atribuye a Kleinshrod en Alemania (1762 -
1824) la creacin del concepto. En cambio Delmas-Marty, Mireille.
Le Flou Du Droit. PUF, Pars, 1986, pg 30, atribuye a Feuerbach la
autora del trmino, tambin a principios del Siglo XIX.
se concreta dicha poltica12. En otra corriente, estn los autores que incluyen
como parte de la poltica criminal no slo los aspectos analticos y de decisin
poltica, sino tambin los medios jurdicos a travs de los cuales se ponen en
prctica las orientaciones fundamentales, lo cual comprende los instrumentos
penales, procesales y penitenciarios13. Esto no significa que desde sus orgenes
germanos se hubiera dejado de incluir dentro del concepto de "poltica
criminal" la respuesta estatal por medio de leyes, como queda claro de las
definiciones adelantadas por los doctrinantes a quienes se atribuye haber
acuado este trmino14.
12 Langle cita como representantes de esta perspectiva a Manzini, Mittermaier, Stoos y Von Lizst,
entre otros. Langle, Emilio. Teora de la Poltica Criminal. Editorial Reus, Madrid, 1927. Ver tambin,
Zipf, Heinz. Introduccin a la poltica criminal. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1979.
13 Ver entre otros autores: Roxin, Klaus, Poltica Criminal y Sistema de Derecho Penal, Editorial
poltica criminal, no obstante en esta seccin slo se citan los apartes pertinentes de los fallos en
los cuales hubo una referencia expresa a algn elemento de la poltica criminal.
- Definen los bienes jurdicos que se deben proteger a travs del orden
jurdico penal, mediante la tipificacin de las principales hiptesis de
comportamiento, que ameritan reproche y sancin punitiva sobre las
principales libertades del sujeto que incurre en ellas.19
19
Corte Constitucional, Sentencia No. C-599/92, MP: Fabio Morn
Daz, En esta sentencia la Corte declar que las partes acusadas de los
artculos 7, 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991 eran exequibles y que
los artculos 26 y 27 del Decreto 1746 de 1991 eran inexequibles, el
primero de ellos por contrariar el artculo 229 de la Constitucin
Poltica y el segundo por ser el resultado del ejercicio sucesivo y
posterior de las facultades extraordinarias conferidas mediante la Ley
9a. de 1991, desbordando as los lmites de la institucin de las
facultades extraordinarias. Ver tambin, Corte Constitucional,
Sentencia N C-364/96, M.P. Carlos Gaviria Daz, demanda de
inconstitucionalidad contra los artculos 10, 11 y 16 (parcial) de la Ley
228 de 1995. La Corte declar inconstitucional la facultad de los
inspectores de polica para conocer de contravenciones especiales que
implicaban pena de arresto.
20
Corte Constitucional, Sentencia C-198/97, MP: Fabio Morn Daz,
Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artculos 17
(parcial) y 19 de la ley 228 de 1995. La Corte analiza en este fallo el
debido proceso, la querella y la oficiosidad en el procedimiento
relativo a las contravenciones especiales en los casos de flagrancia.
- Sealan las competencias de los jueces y los procedimientos aplicables,
en materia de persecucin de los delitos. Esta es una atribucin del
legislador que debe ejercerse dentro del marco de la Constitucin. 21
21 Corte Constitucional, Sentencia No. C-093-93, MP: Fabio Morn Daz y Alejandro Martnez
Caballero. En este fallo fueron declarados exequibles los apartes demandados de los artculos 3, 4,
5, y 6 del Decreto 2271 de 1991, por el cual se adoptaron como legislacin permanente disposiciones
de los Decretos Legislativos 2790 de 1990, 099 de 1991, 390 de 1991 y 1676 de 1991, decretos que
regulaban aspectos del procedimiento penal que haban sido expedidas en ejercicio de las facultades
del Estado de Sitio.
22 Corte Constitucional, Sentencia No. C-127/93, MP: Alejandro Martnez Caballero. Con excepcin
expresiones empleadas en el Decreto Legislativo 445 del 8 de marzo de 1993, "por el cual se expiden
normas sobre concesin de beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones
subversivas", fueron declaradas inexequibles por la Corte por hacer referencia a una norma
constitucional declarada inexequible por una sentencia previa, la C-171/93.
24
Sentencia C-277/98, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. En esta
sentencia la Corte declar inexequible el numeral 5 del artculo 37B
del Cdigo de Procedimiento Penal, tal como fue modificado por el
artculo 12 de la ley 365 de 1997, por relevar al juez penal de la
obligacin de pronunciarse sobre la responsabilidad civil y crear as
una medida desproporcionada e irrazonable que sacrifica el inters
particular del afectado que tambin es objeto de proteccin
constitucional.
25 Corte Constitucional, Sentencia No. C-240/94, MP: Carlos Gaviria Daz. La Corte declara exequible
el numeral 2o. del artculo 38 del decreto 2550 de 1988, del Cdigo Penal Militar, por no encontrar
que, dentro de la poltica criminal del Estado y previa evaluacin en
torno a las necesidades de justicia imperantes en el seno de la sociedad,
merecen castigo segn el criterio de aquel.26
que la norma demandada estableciera una pena imprescriptible ni de carcter absoluto que no
admitiera rehabilitacin de las que prohbe la Constitucin, tal como alegaba el demandante.
26 Corte Constitucional, Sentencia No. C-626/96, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo, demanda
28 Corte Constitucional, Sentencia C-344-95, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo, demanda de
inconstitucionalidad contra los artculos 63 y 72 de la Ley 104 de 1993. La Corte analiza en este fallo
si las disposiciones de los artculos y 72 de la Ley 104 de 1993, mediante el cual se crea un
"Programa Especial" para la proteccin de vctimas, testigos, funcionarios e intervinientes en los
procesos penales, que incluye la celebracin de acuerdos de cooperacin internacional, restringe la
competencia del Presidente para dirigir las relaciones internacionales de Colombia. La Corte se
declara inhibida respecto de los cargos contra el artculo 63 por ineptitud de la demanda y declar
exequible el artculo 72 demandado.
29
Corte Constitucional, Sentencia C-327/97, MP: Fabio Morn Daz,
Accin pblica de inconstitucionalidad en contra de los artculos 388
(parcial) y 397 (parcial) del Decreto 2700 de 1991, "por el cual se
expiden las normas de procedimiento penal". La Corte estudia en este
fallo la compatibilidad del rgimen de la detencin preventiva
definido por el legislador colombiano, a la luz de lo que establecen el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos y el artculo 28 de la Carta, y
concluye que la libertad de que goza el legislador para determinar el
empleo de esa figura y declara la constitucionalidad de las normas
demandadas.
- Definen el papel y las funciones de los instrumentos del derecho
penitenciario y carcelario En la poltica criminal los centros de
reclusin juegan un papel de significativa trascendencia: no se trata de
meras edificaciones que empleando medidas de seguridad ms o menos
rigurosas, confinan en su interior a quienes han delinquido con el nico
inters de castigarlos privndolos de la libertad. No se trata simplemente
de una expiacin, sino de un proceso de reamoldamiento del recluso a
las condiciones de la vida social, esto es, a un ambiente en el que se
respeten los derechos de los dems y en el que se contribuya a la
comunidad en la medida de las inclinaciones, los gustos, las
oportunidades y los talentos de cada cual.30
30
Corte Constitucional, Sentencia C-184/98, MP: Carlos Gaviria
Daz, demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 20 parcial;
28, 31, 44, 46, 64, 85, 94 parciales; 95; 110, 121, 122, 123, 126, 127,
135, 137 y 165 parciales; 167; y 170 parcial de la ley 65 de 1993
Cdigo Penitenciario y Carcelario. La Corte analiza algunos
elementos del rgimen penitenciario y carcelario, tales como el
espacio penitenciario y carcelario, los deberes de los guardianes, la
responsabilidad de los guardianes, la coordinacin de los estudios
para la redencin de penas, las libertades de los internos, el
reglamento disciplinario para internos, el decomiso de sustancias y
elementos prohibidos en los centros de reclusin, las sanciones del
rgimen penitenciario y carcelario, la calificacin de las faltas
disciplinarias, los recursos procesales, la reincidencia, y la fijacin de
la poltica carcelaria y penitenciaria.
menos severo (pues el ms restrictivo dejara de ser necesario y til), en
aras de garantizar la dignidad del condenado.31
- Sealan los plazos para la prescripcin de la accin penal.32
31
Corte Constitucional, Sentencia C-679/98, MP: Carlos Gaviria
Daz, demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 522 (parcial)
del Decreto 2700 de 1991, Cdigo de Procedimiento Penal. En este
fallo la Corte analiza las facultades de los jueces de ejecucin de
penas para negar o revocar subrogados penales y declara la
constitucionalidad de la norma demandada.
32
Corte Constitucional, Sentencia C-345-95, MP Eduardo Cifuentes
Muoz, demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 82 del
Decreto 100 de 1980 -Cdigo Penal. La Corte analiz si el
establecimiento de trminos de prescripcin diferentes para delitos
cometidos por particulares y aquellos cometidos por empleados
oficiales y encontr que tal tratamiento no viola el derecho
constitucional de igualdad.
33
Corte Constitucional, Sentencia No. C-504/93, MP: Eduardo
Cifuentes Muoz y Carlos Gaviria Daz, Demanda de
inconstitucionalidad contra los artculos 1 a 110 del Decreto 100 de
1980 - Cdigo Penal. Analiz los lmites constitucionales de la
Si bien las leyes penales pueden ser la expresin de una poltica, estas por ser
normas jurdicas deben obviamente respetar la Constitucin. En materia penal
ello es todava ms claro que en otros mbitos de las polticas pblicas. Pero en
todos, cuando una poltica es formulada en un instrumento jurdico, se debe
respetar el ordenamiento superior. El margen del rgano que adopta la poltica
pblica es ms amplio o reducido segn sean mayores y ms detallados los
condicionamientos fijados en la Constitucin al respecto. Por eso, la Corte ha
reconocido que existe una estrecha relacin entre la Constitucin y la poltica
criminal, como quiera que ha habido una constitucionalizacin de aspectos
medulares del derecho penal tanto en materia sustantiva como procedimental.
35 Corte Constitucional, Sentencia No. C-504-93, MP: Eduardo Cifuentes Muoz y Carlos Gaviria
Daz. Demanda de inconstitucionalidad contra los artculos 1 a 110 del Decreto 100 de 1980 Cdigo
Penal.
36 Sentencia No. C-038/95, MP: Alejandro Martnez Caballero, Normas acusadas: Artculo 201
37
A manera de ejemplo se citan algunas sentencias en donde la Corte Suprema hace referencia a la poltica
criminal: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, Proceso No. 10.386 MP: Guillermo Gmez Gallego.
(...)ya que no obstante tratarse en este asunto de un delito culposo, no puede dejarse de lado su gravedad, en
tanto que signific la prdida de innumerables vidas humanas y la lesin de otro tanto, siendo por ende, razones
de poltica criminal las que exigen mayor drasticidad en la sancin de conductas negligentes frente a actividades
que como la de conducir vehculos de servicio publico son en esencia riesgosas (...) [drasticidad de la sancin
como elemento dela poltica criminal]. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, Proceso N 11565,
MP: Carlos Eduardo Meja Escobar. Las rebajas de pena que el legislador establece por razones de poltica
criminal no pueden discutirse por el intrprete. Para la ley, segn el defensor, primero debe determinarse
judicialmente la pena justa "...y sobre su monto restar la suma de las rebajas...", mientras que de acuerdo con el
Tribunal --que es la conclusin que cuestiona-- "...dicha pena justa es la que resulta despus de efectuar las
rebajas legales una a una, restando la segunda del resultado arrojado por la primera resta y as sucesivamente
[posibilidad de rebajar la pena como elemento de la poltica criminal]. Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casacin Penal, Proceso No. 10204, MP: Ricardo Calvete Rangel: La atenuacin de la pena como
contraprestacin a la restitucin del objeto materia del delito o su valor, y la indemnizacin, es una medida de
poltica criminal que busca favorecer a la vctima, en la medida en que invita al delincuente a cancelar los
daos causados a cambio de una rebaja punitiva, pero si el responsable decide no hacer uso de esa posibilidad
no se genera la invalidacin del proceso ni se afecta ninguna garanta.[la creacin de estmulos mediante
causales de atenuacin como elemento de la poltica criminal] Corte Suprema de Justicia, Proceso N 11656, MP:
Mario Mantilla Nougus, diciembre 10 de 1999. "El legislador, dentro de la poltica criminal, de la misma manera
que establece unos topes de pena de mayor a menor severidad y graduaciones segn la nocividad del delito, el bien
jurdico tutelado, las repercusiones sociales, familiares y personales del agravio, su modo de realizacin, la
magnitud del irrespeto a las normas de convivencia, el mal uso de la libertad, etc., puede seleccionar cules hechos
delictivos son susceptibles de que se postergue la ejecucin de la pena, para permitirle al Juez librar
condicionalmente de sus consecuencias a quienes no parezcan requerir tratamiento penitenciario, observada su
personalidad y, ya en el caso particularizado, la naturaleza y modalidades del hecho punible" [criterios de
definicin y graduacin de la pena, as como concesin de subrogados penales como elementos de la poltica
criminal].
conjunto de respuestas puede ser de la ms variada ndole. Puede ser social,
como cuando se promueve que los vecinos de un mismo barrio se hagan
responsables de alertar a las autoridades acerca de la presencia de sucesos
extraos que puedan estar asociados a la comisin de un delito. 38 Tambin
puede ser jurdica, como cuando se reforman las normas penales. Adems puede
ser econmica, como cuando se crean incentivos para estimular un determinado
comportamiento o desincentivos para incrementarles los costos a quienes
realicen conductas reprochables. Igualmente puede ser cultural, como cuando
se adoptan campaas publicitarias por los medios masivos de comunicacin
para generar conciencia sobre las bondades o consecuencias nocivas de un
determinado comportamiento que causa un grave perjuicio social.
Adicionalmente pueden ser administrativas, como cuando se aumentan las
medidas de seguridad carcelaria. Inclusive pueden ser tecnolgicas, como
cuando se decide emplear de manera sistemtica un nuevo descubrimiento
cientfico para obtener la prueba de un hecho constitutivo de una conducta
tpica.
Entonces, a la luz del concepto de poltica criminal resulta claro que el Fiscal
General de la Nacin fue autorizado por la Constitucin para la presentacin de
proyectos de cdigo penal y de procedimiento penal, como herramientas para
articular los diferentes elementos penales que constituyen la respuesta estatal al
fenmeno criminal.
39 R. Goodin and H.-D Klingemann. A New Handbook of Political Science. Oxford University Press.,
Oxford 1998. Y Y. Papadopoulos. Complexit Sociale et Politiques Publiques. Montchrestien, Pars,
1995.
40 R. Neustadt y E May. Thinking in Time: The Uses of History for Decision Makers. Free Press, New
York, 1986. E Bardach. The Implementation Game. MIT Press, Cambridge, 1977.
41 "Las polticas incluyen tanto los fines como los medios para alcanzarlos", segn la clsica
ii) Cules son los criterios para determinar cundo un asunto relativo a
la administracin de justicia exige el trmite de ley estatutaria?
42Ver por ejemplo Corte Constitucional, Sentencia C-114/99, MP: Fabio Morn Daz, donde la Corte
analiz los cargos de inconstitucionalidad contra la Ley 446 de 1998, pues segn el actor las materias
sealadas en el artculo 152 de la Carta slo podan ser desarrolladas de manera exhaustiva y
excluyente mediante leyes estatutarias. En esta providencia la Corte seal que la misma Carta
autoriza al Congreso a expedir, por la va ordinaria, Cdigos en todos los ramos de la legislacin,
por lo cual, mal puede sostenerse que toda regulacin de los temas que han sido objeto de ley
estatutaria, haga forzoso el procedimiento restrictivo y ms exigente previsto por el Constituyente
para su formacin. Otro ejemplo de esta posicin es la C-662/00, MP: Fabio Morn Daz, donde la
Corte estudi si los aspectos procesales regulados por la Ley 527 de 1999, sobre acceso y uso de
los mensajes de datos y comercio electrnico, al guardar relacin con la administracin de justicia
A fin de armonizar las exigencias de la Carta en materia de leyes estatutarias y
no vaciar de contenido la competencia general asignada al legislador ordinario
por el artculo 150-2 de la Constitucin, segn el cual le corresponde al
Congreso expedir por medio de leyes ordinarias cdigos en todas las ramas de
la legislacin43, la Corte ha interpretado el mandato previsto en el artculo 152
de la Carta de manera sistemtica y restrictiva, teniendo en cuenta las dems
disposiciones constitucionales que tratan la materia y analizando en cada una
de las hiptesis previstas en ese precepto constitucional, los criterios
determinantes para la aplicacin de la reserva de ley estatutaria.
deban ser regulados mediante ley estatutaria. Luego de reiterar su jurisprudencia en esta materia,
la Corte seal que las dems y en particular los cdigos, deben seguir el trmite ordinario previsto
en la Carta Poltica, pues se tratan de leyes ordinarias dictadas por el Congreso de la Repblica en
virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artculo 150 Superior
43 Corte Constitucional, Sentencia C-313/94, MP: Carlos Gaviria Daz. En esta providencia la Corte
seal que aun cuando las normas penales suponan una restriccin a la libertad personal, tales
restricciones corresponden al necesario y razonable ejercicio de facultades constitucionales del
Estado y se dirigen a extender la proteccin necesaria a bienes y valores cuya salvaguarda la misma
Carta ordena, deben reputarse incidentales al desarrollo normal de dichas competencias (...) las
disposiciones que integran el cdigo penal (...), no estn sujetas al trmite especial de las leyes
estatutarias ni participan de la naturaleza jurdica propia de stas(...)La ley penal (...) asume ab initio
un tenor marcadamente prohibicionista que le permite delimitar genricamente la libertad, definiendo
el campo de lo ilcito y reprochable socialmente. Definitivamente, no hace parte del ncleo esencial
de ningn derecho fundamental delinquir; luego, sealar legislativamente los tipos penales y
establecer las condignas sanciones, en modo alguno equivale a "regular los derechos
fundamentales".
44 En cuanto a las diversas materias del artculo 152 sometidas a la reserva de ley estatutaria, la
Corte ha identificado los criterios que deben ser tenidos en cuenta. As por ejemplo, en cuanto al
Que se trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el
artculo 152 de la Carta. As por ejemplo, la Corte seal que en materia de
contratacin administrativa no proceda la reserva de ley estatutaria pues tal
asunto no haba sido incluido dentro de la lista taxativa del artculo 15245.
literal e) sobre estados de excepcin, esta Corporacin seal que el objeto de regulacin por va
estatutaria son las facultades del Gobierno durante la vigencia de los estados de excepcin, no as
todas las normas legales que tengan como finalidad otorgar carcter permanente a las medidas
adoptadas. (Corte Constitucional, Sentencia C-055/95, MP: Alejandro Martnez Caballero. En
materia de mecanismos de participacin (artculo 152, literal d)), la Corte seal que La
trascendencia que tiene la regulacin de los mecanismos de participacin en planos distintos del
poltico o electoral ha sido previa e inequvocamente decidida por el Constituyente. Este no restringi
en el artculo 152, literal d) de la Carta la reserva de ley estatutaria para los mecanismos polticos.
En ningn campo, sea social, administrativo, econmico o cultural, tales mecanismos o instituciones
son del resorte de la ley ordinaria. Todos lo son de rango estatutario, de manera nica y exclusiva.
Por manera que su regulacin tampoco puede ser materia de delegacin en el Ejecutivo, por la va
de las facultades extraordinarias.(Corte Constitucional, Sentencia C-180/94, MP: Hernando Herrera
Vergara). En relacin con las funciones electorales de las que habla el literal c), la Corte tambin ha
identificado una pluralidad de criterios. Por ejemplo, cuando las normas dictadas para regular
funciones electorales afectan el ncleo esencial de derechos polticos o el funcionamiento adecuado
del procedimiento democrtico, esta Corporacin ha dicho que tal regulacin debe hacerse mediante
ley estatutaria. (Corte Constitucional, Sentencia C-145/94, MP: Alejandro Martnez Caballero).
45 Corte Constitucional, Sentencia C-633/96, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo. En este fallo,
la Corte rechaz los cargos de inconstitucionalidad contra el artculo 38 del Decreto Ley 2150 de
1995, pues debido a una confusin entre los vocablos estatuto y ley estatutaria que haca el actor,
para el demandante la contratacin administrativa era un asunto sometido a la reserva de ley
estatutaria que no poda haber sido objeto de facultades extraordinarias. La Corte rechaz los
cargos, estableci la diferencia entre los dos vocablos y concluy que la contratacin administrativa
al no estar incluida dentro de la lista taxativa del artculo 152, no estaba reservada por la Constitucin
para el trmite excepcional de las leyes estatutarias.
46 Corte Constitucional, Sentencia C-408/94, MP: Fabio Morn Daz. La Corte rechaz el cargo de
inconstitucionalidad propuesto por el actor contra la Ley 100 de 1993, para quien el derecho a la
seguridad social era un derecho fundamental y por lo tanto su regulacin estaba sometida a la
reserva de ley estatutaria. Para el actor, la seguridad social era un derecho fundamental debido al
Que desarrolle y complemente derechos fundamentales. Un ejemplo del
empleo de este criterio es la sentencia C-013/93, proferida con ocasin de
una demanda de inconstitucionalidad contra normas que regulaban materias
relacionadas con el derecho al trabajo. En dicha providencia la Corte dijo
que las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto
desarrollarlos y complementarlos.47.
carcter de Estado Social de Derecho, a la inclusin de este derecho dentro del Ttulo II de la Carta
y por la conexin de este derecho con los derechos a la vida, a la igualdad y proteccin por parte
de las autoridades, especialmente en favor de los grupos discriminados y marginados, y aquellas
personas que por su condicin econmica, fsica y mental, se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta; tambin, el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
47
Corte Constitucional. Sentencia C-013/93, MP: Eduardo Cifuentes
Muoz. En esa ocasin la Corte seal que en materia del derecho al
trabajo, una ley estatutaria debera ser el instrumento a travs del cual
se desarrollara el concepto del trabajo como obligacin social, lo
qu se entiende por "condiciones dignas y justas", la determinacin
de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial
proteccin del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este
derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y
convenios internacionales.
48
Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, MP: Jos Gregorio
Hernndez Galindo. En esta sentencia, la Corte rechaz los cargos de
inconstitucionalidad contra la Ley 144 de 1994, pues an cuando esta
ley ordinaria que regula el procedimiento de prdida de investidura
Que la regulacin que se haga de las materias sometidas a reserva de ley
estatutaria sea integral. Este criterio fue aplicado en la sentencia C-425/94,
donde la Corte seal que la Constitucin Poltica de 1991 introdujo la
modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de
las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos
normativos armnicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad
que la de las leyes ordinarias, por un nivel superior respecto de stas, por
una ms exigente tramitacin y por la certeza inicial y plena acerca de su
constitucionalidad49.
51
Corte Constitucional, Sentencia C-434/96, MP: Jos Gregorio
Hernndez Galindo. En este fallo la Corte estudi los derechos
procesales y sustanciales de los trabajadores al servicio de compaas
comerciales y encontr que la regulacin del derecho al trabajo que
haca la norma cuestionada no afectaba su ncleo esencial. En cuando
a la accin de reintegro, la Corte seal que aun cuando era un
instrumento judicial para proteger a los trabajadores de despidos
injustos, no tena la categora de garanta constitucional de derechos
fundamentales, cuya regulacin exige el trmite de las leyes
estatutarias.
52 Corte Constitucional, Sentencia C-037/96, MP: Vladimiro Naranjo Mesa. En esa ocasin la Corte
consider que una ley estatutaria que se ocupara de las materias previstas en el literal b) del artculo
152, deba ocuparse esencialmente de la estructura general de la administracin de justicia y sobre
los principios sustanciales y procesales que deben guiar a los jueces en su funcin de dirimir los
diferentes conflictos o asuntos que se someten a su conocimiento. Y teniendo en cuenta esta
definicin, la Corte procedi a declarar inexequibles aquellos apartes que no guardaban relacin con
la materia de la ley, tales como las materias propias de los cdigos de procedimiento, que deban
ser tramitadas como leyes ordinarias. Otra sentencia donde se emple el mismo criterio es la C-055
de 1995, MP: Vladimiro Naranjo Mesa, en el cual la Corte seal que en materia de administracin
Identificada esta pluralidad de criterios, la Corte pasa a estudiar la tercera de las
preguntas planteadas, relativa al peso de cada criterio. Tanto en materia de
derechos fundamentales como de administracin de justicia esta Corporacin
ha considerado determinantes aquellos criterios que recaen sobre aspectos
esenciales de la materia sometida a la reserva de ley estatutaria, como son la
afectacin del ncleo esencial de los derechos, la limitacin de las garantas
para su ejercicio o la regulacin de los aspectos esenciales de la administracin
de justicia.
de justicia deban tramitarse como ley estatutaria los asuntos relacionados con elementos
estructurales esenciales de la funcin pblica de justicia.
53 Entre muchas otras, ver por ejemplo la sentencia C-247/95, MP: Jos Gregorio Hernndez
(...)
55 Corte Constitucional, Sentencia C-247/95, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo, donde la Corte
rechaza que la regulacin de la prdida de la investidura que hace la Ley 144 de 1994, por estar
relacionada con el derecho fundamental a acceder a cargos pblicos, exigiera su trmite como ley
estatutaria.
estn sujetas a reserva de ley estatutaria, por lo menos, en lo que atae a la
fijacin de sus contornos esenciales56.
Si los criterios materiales son los que priman, el trmite legislativo a seguir ser
el que corresponda a cada materia, independientemente de su inclusin dentro
de una ley cuyo nombre pareciera exigir otro procedimiento. Lo que la
Constitucin requiere es que los asuntos sealados en el artculo 152,
delimitados segn criterios materiales claros, sigan el trmite previsto en el
artculo 153, pero no ordena que siempre que algn aspecto de tales asuntos sea
regulado dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo deba seguir el
trmite estatutario.
Sentadas las premisas para analizar el cargo formulado por el actor, procede la
Corte a estudiar si el nuevo Cdigo de Procedimiento Penal deba tramitarse
como ley estatutaria.
Segn el actor, la Ley 600 de 2000 contiene disposiciones que regulan, entre
otras materias, el debido proceso y el derecho de habeas corpus, pero fue
tramitada como ley ordinaria. Por ello, debe ser declarada inexequible pues
debi seguir el trmite de ley estatutaria. De conformidad con la doctrina
constitucional citada, la Corte no comparte esta conclusin. Es posible que una
ley que haya sido denominada cdigo, tenga las caractersticas de ste y sea
tramitada como ley ordinaria, pero contenga simultneamente materias de ley
ordinaria y materias de ley estatutaria, sin que ello implique la inexequibilidad
de la totalidad de la ley. Slo las materias de reserva de ley estatutaria
contenidas en una ley ordinaria deben seguir el trmite especial.
Ahora bien, en ese evento el demandante deber presentar cargos especficos
contra los artculos de la ley que a su juicio tienen un contenido propio de las
leyes estatutarias. En el presente proceso, el cargo presentado por el
demandante vers sobre la ley en su conjunto, en la medida en que su peticin
y sus argumentos apuntaban a que la Corte decidiera si todo el Cdigo de
Procedimiento Penal debera ser tramitado como una ley estatutaria.
60
La Corte ya ha estudiado numerosas demandas globales, entre otras
ver las sentencias C-145/94, MP: Alejandro Martnez Caballero, en la
que se analiz constitucionalidad de la totalidad de la Ley 84 de 1993
"por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral",
cuestionada, entre otras razones, por no haber sido tramitada como
ley estatutaria; C-055/95, MP: Alejandro Martnez Caballero, Ley
104 De 1993, cuestionada en su totalidad por vicios de trmite; C-
247/95, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo, donde se estudi la
demanda contra la Ley 144 de 1994, cuestionada en su totalidad por
cuanto segn el demandante, la materia de la ley - prdida de
investidura - haba debido ser tramitada como ley estatutaria; C-
374/97, MP: Jos Gregorio Hernndez Galindo, en la que se estudio
la constitucionalidad de la Ley 333 de 1996, "Por la cual se establecen
las normas de extincin de dominio sobre los bienes adquiridos en
forma ilcita", cuestionada por vicios de trmite.
sentencias, la ejecucin de las penas y medidas de seguridad y las relaciones
con autoridades extranjeras, entre muchos otros temas.
Tampoco deba el Cdigo ser tramitado como una especie de ley estatutaria de
la administracin de justicia. Por el contrario, los asuntos procedimentales en
el mbito de la justicia no son de reserva de ley estatutaria. Elevarlos al rango
estatutario violara la distribucin de competencias entre el legislador ordinario
y el estatutario. Para preservar dicha distribucin al revisar el proyecto de Ley
Estatutaria de la Administracin de Justicia la Corte Constitucional declar
inexequibles varios artculos que pertenecan al mbito del Cdigo de
Procedimiento Penal, como el artculo 24, sobre los casos de preclusin de las
investigaciones previas adelantadas por las Fiscala General, y el artculo 25,
sobre citacin al imputado para rendir indagatoria.62 Al respecto dijo la Corte:
VII. DECISION
Declarar EXEQUIBLES las leyes 599 y 600 de 2000 slo por los cargos
analizados en esta sentencia.