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ESCUELA DE POSGRADO
AUTOR
Sandra Roxana Torrejn Salmn
ASESOR
Nicols Zevallos Trigoso
LIMA PER
Abril, 2017
1
RESUMEN
a partir de la Ley del Derecho a la Consulta Previa que sera clave en la definicin
aos 2011 y 2015. Para ello, este documento describe la cronologa del proceso
explica los factores que influyeron en la forma en que se public la referida base
de datos. Los resultados dan cuenta de un Estado que, pese a haber promulgado
la ley que crea la base de datos en mencin, tiene como conjunto una posicin
de captura del Estado por parte de actores no estatales con poder econmico.
Sus hallazgos ponen de relieve la cooptacin del Estado por parte de una
sector empresarial.
2
1. INTRODUCCIN
2011 y 2015. Desde una mirada a las capacidades estatales, se dirige a entender
Ley de Consulta Previa), promulgada por Ollanta Humala a apenas dos meses
de asumir la presidencia del Per en 2011. Dado que su principal objetivo era
identificar cules eran los pueblos indgenas u originarios del Per y qu zonas
de Humala.
3
relacin a los pueblos indgenas que viven en su territorio (Abanto, 2011; Alza &
originarios del pas. En esta lnea de ideas, el presente estudio busca explorar
pblica sobre la cual el Estado como conjunto tiene una posicin fragmentada y,
de Pueblos Indgenas u Originarios, entre los aos 2011 y 2015. Para responder
a este objetivo, este trabajo se propone tres objetivos especficos: (1) Describir
que influyeron en la forma en que se public la referida base de datos. Para tal
desarroll dicho proceso. Este proceso estuvo influenciado por dos posiciones
Tercero, se plantea una discusin sobre las tensiones que se evidencian en este
posible identificar tres grandes temas desde los que se plantea el tema. Un
agendas muy diversas (Abanto, 2011; Alza & Zambrano, 2015; Diez, 2014;
lugar de por las propias bases indgenas. Este hecho es importante en tanto se
acuerdo con la autora, fortalece una arena hostil para los movimientos indgenas.
7
sealado que existe una importante influencia de los grupos empresariales sobre
desde la reglamentacin de la ley (Diez, 2014; Glvez & Sosa, 2013; Rousseau,
& Sosa, 2013; Sanborn et al., 2016; Sosa et al., 2012; Zavaleta, en prensa).
general, en esta prctica. Este trabajo es un esfuerzo por generar evidencia que
de los anlisis sobre la consulta previa. Esto supone, adems, una mirada
Dargent & Urteaga, 2016; Mujica, 2011; Sosa et al., 2016; Zevallos, 2016). Esta
manera efectiva y sin influencia externa indebida (Dargent, 2012; Soifer & Vom
(Soifer, 2012; Soifer & Vom Haum, 2008). En general, la literatura plantea la
efectiva (Dargent, 2012; Soifer, 2012; Soifer & Vom Haum, 2008). Mientras la
2001; Dargent & Urteaga, 2016; Durand, 2005; Levitsky & Murillo, 2013). En tal
por los grupos de actores sociales y econmicos (no estatales) para influir en el
particular influencia y el poder que han tenido los grupos empresariales en los
2016).
requieren para llevar a cabo sus funciones y cumplir con los objetivos que se
estrategias y recursos que emplean con este propsito. Estos autores han
literatura revisada contiene evidencia de la manera en que los grupos con poder
estatales como actores con poder econmico que, en la literatura revisada, son
gestin liderado por una determinada agencia estatal con menor influencia en la
2.2. Metodologa
Indgenas u Originarios. Los datos que sostienen este trabajo fueron recogidos
1 Cabe sealar que trabaj como servidora pblica en el Viceministerio de Interculturalidad del
Ministerio de Cultura entre septiembre de 2013 y abril de 2016. Mi experiencia en el VMI me ha
permitido, a priori, contar con informacin sobre la cronologa del proceso y sobre aspectos tcnicos
del trabajo vinculado con la BDPI. No obstante, los hallazgos de investigacin tienen base en
informacin recolectaba bajo criterios ticos y metodolgicos, empleando diversos tipos de fuentes
as como informacin pblica oficial.
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- Informes de gestin
Ficha de registro de - Artculos de opinin
notas de prensa
Entrevistas Gua de entrevista Experiencia y conocimiento de:
semi-estructurada en - Funcionarios del Viceministerio de
profundidad Interculturalidad (11)
- Funcionaria de la Defensora del
Pueblo (1)
- Funcionarios del Ministerio de
Energa y Minas (2)
- Representantes de organizaciones
indgenas nacionales (2)
- Representante de organismo
internacional (1)
- Especialista en temas indgenas
vinculado con actividades
acadmicas (1)
Fuente: Elaboracin propia.
posible sobre los diferentes momentos y decisiones que dieron forma al proceso
se han utilizado herramientas analticas tales como la lnea de tiempo del periodo
INDGENAS U ORIGINARIOS
aprobacin de esta ley haba sido una de las promesas de campaa del Partido
2 Ley 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u originarios, reconocido
en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
3 El 5 de junio de 2009 se llev a cabo el Baguazo, un enfrentamiento entre las fuerzas del orden y
manifestantes indgenas en la ciudad de Bagua (Amazonas, Per), que tuvo como resultado el
fallecimiento de 33 ciudadanos peruanos. Dicho enfrentamiento tuvo su origen en una protesta
indgena en contra del conjunto de decretos legislativos que el gobierno de Alan Garca haba
aprobado, sobre tierras y recursos del bosque amaznico.
15
indgenas u originarios y que haba sido ratificada por el Estado peruano en 1995.
indgenas u originarios del Per. Si bien la ley estipulaba que la BDPI era de
instalacin de dicha Comisin haba sido presidida por el primer Viceministro del
la direccin del VMI una nueva gestin en octubre del mismo ao. El primer gran
reto para la nueva gestin era reglamentar la ley. El segundo, publicar la BDPI.
gegrafos estuvo dirigido por altos funcionarios del VMI y sus asesores,
De acuerdo con las entrevistas, la alta direccin del VMI se enfoc los primeros
analizar los tipos de informacin con los que se contaba y, a la luz de los criterios
estuvo lista en mayo de 2012. Esta consista en un mapa interactivo del Per
pueblos indgenas de los Andes el VMI haba decidido emplear una metodologa
distinta. En este caso, los cuatro pueblos andinos se vean representados por
VMI narra una parte de la reflexin que llev a establecer los criterios para la
BDPI.
sostuvieron los funcionarios del VMI con esta diversidad de actores marcaron un
11 Deacuerdo con las entrevistas, hubo una intensa discusin en torno al porcentaje que se definira.
Debido a la escasez de informacin adicional y de referencias metodolgicas, las propuestas de
porcentaje variaron constantemente. No obstante, un ex funcionario indic que se empez por
proponer que el porcentaje sea de 5.
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publicacin de la BDPI.
este sub sector y del MINEM, con la finalidad de abordar temas vinculados a la
participantes.
12 Ver: http://ojo-publico.com/46/como-decide-el-gobierno-quien-es-indigena-y-quien-no
21
las dudas que pudieran existir13. Como haba sucedido en ocasiones anteriores,
13 Ibid.
22
Popular15 que una comunidad campesina del distrito de Tinta en Cusco haba
14Cabe sealar que no se haba identificado estudios tcnicos que pudieran dar una respuesta
adecuada frente a la pregunta de qu porcentaje considerar. El equipo del VMI investig acerca de
experiencias en otros pases de la regin.
15 Se interpuso una demanda de Accin Popular por considerarse que la Directiva era
inconstitucional. Para mayor informacin sobre esta figura legal, revisar el artculo 75 del Cdigo
Procesal Constitucional (Ley 28237).
23
la BDPI, el equipo del VMI comenz a evaluar alternativas. Dado que, segn las
colectada, esta propuesta fue discutida por los altos funcionarios del VMI y sus
publicacin parcial tendra un alto costo poltico para la gestin y que sera injusto
16 Ver: La Mula Reportajes. El Presidente Humala habla sobre la Consulta Previa. En:
https://www.youtube.com/watch?v=pf2WeHWlYwM&t=5s
17 Ibid.
24
Derechos de los Pueblos Indgenas. En esta tercera gestin del VMI, el sub
para la que las entidades estatales lleven a cabo sus procesos de identificacin
informacin cultural y tnica relevante de cada pueblo indgena, que seran parte
del gobierno de aceptar la opinin tcnica emitida por el VMI respecto al Estudio
haba quedado a cargo del VMI tras la salida del ex Viceministro. De acuerdo
tanto, se encarg al equipo tcnico del VMI proponer una serie de metodologas
expectativa, las esperaban; con el paso de los meses, la atencin sobre estas
gestin haba sido publicar sin hacer mucho ruido. En otras palabras, deba
Aunque la tensin haba disminuido, ex funcionarios del VMI han sostenido que
junio de ese mismo ao, con informacin sobre la historia y la cultura de los
materna una lengua indgena andina. Si bien este modelo mostraba un mayor
anterior, la gestin del VMI argument que se trataba de un modelo con mayor
18 El GTPI, en el que participan siete organizaciones indgenas de alcance nacional, fue creado
mediante Resolucin Ministerial N 403-2014-MC con el fin de coordinar, proponer y dar
seguimiento a las polticas pblicas que involucran pueblos indgenas y/o requieren un enfoque de
interculturalidad.
19 Para mayor detalle sobre la metodologa empleada, revisar el informe adjunto en la seccin de
tres ltimos aos20. En efecto, de acuerdo con las entrevistas, se trat de la base
de datos que haba sido preparada por el equipo del VMI durante la gestin
20 Ver: https://ojo-publico.com/77/los-secretos-detras-de-la-lista-de-comunidades-indigenas-del-
peru
29
entre los planes del VMI para el ao 2016 se inclua el anlisis de nueva
Energa y Minas empezaba, con una nueva Ministra a cargo de esta agencia.
21 Ver:
http://www.cultura.gob.pe/es/comunicacion/noticia/ministerio-de-cultura-concluye-
primera-etapa-de-difusion-de-la-base-de-datos
30
22 Estemomento refiere ms al momento en que se estableci que el Estado deba tener una base de
datos de pueblos indgenas que a una parte especfica de la cronologa del proceso de elaboracin y
publicacin de la BDPI.
31
el alcance que el VMI pretenda dar a la ley de consulta previa. De acuerdo con
gener un gran temor entre altos funcionarios de esta agencia, as como entre
minera. Sin embargo, no fue el sector empresarial el que tuvo una influencia
oposicin fue ejercida de manera directa por altos funcionarios de estas agencias
informacin colectada, este grupo de actores ejerci una mayor presin sobre el
23 Por un lado, el Estado no contaba con informacin sobre la etnicidad de las comunidades
campesinas y tampoco se tena claridad sobre los elementos para dar cuenta de presencia indgena
en este contexto. Por otro lado, el rea de una gran cantidad de proyectos mineros se superpona con
el rea de comunidades campesinas.
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con respecto a las comunidades campesinas y nativas, sostuvo que estas podan
tena como lengua materna una lengua indgena andina (quechua, aimara o
Al igual que con la Defensora del Pueblo, el VMI tuvo como aliadas en
24 Artculo
7 de la Ley N 29785. Las comunidades campesinas y nativas podrn ser identificadas
como pueblos indgenas u originarios, conforme a los criterios objetivos y el criterio subjetivo
sealado en el mismo artculo, para la identificacin de pueblos indgenas u originarios.
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esa misma fecha por el equipo del VMI. La segunda, la reunin que sostuvieron
los representantes del VMI fueron acusados de intentar detener el desarrollo del
que permitieran defender con solidez su metodologa-, el VMI realiz una serie
Ejecutivo a aceptar sus propuestas, el equipo del VMI se habra visto obligado a
la reunin mensual del GTPI y su finalidad fue informar a los dirigentes indgenas
BDPI. De acuerdo con la informacin colectada, esta nueva etapa del proceso
misma que durante la gestin anterior haba dependido casi nicamente del VMI.
Dicho gabinete aprob una nueva propuesta de publicacin del VMI que, al ser
paulatina, habra sido considerada por los dems actores estatales como una
Para los entrevistados, una estrategia de este tipo brindaba un mayor margen
Binderkrantz (2008) con las que los actores se proponen ejercer presin sobre
25 Ver: http://ojo-publico.com/75/ministra-ortiz-no-hubo-voluntad-politica-de-hacer-consulta-
previa
40
curso de una poltica pblica, supone tambin limitaciones en el anlisis del caso
permite sostener que los actores estatales (MINEM, PCM, MEF) defendieron los
previa (sobre todo en los Andes) representaba una amenaza para el desarrollo
de esta industria.
de captura del Estado por parte de actores no estatales con poder econmico,
Durand, 2016; Mujica, 2014). Sus hallazgos ponen de relieve la cooptacin del
contradicciones que esta dinmica deja ver: un gobierno aprueba una ley que
BDPI y las limitaciones del VMI para llevarlo a cabo se explican, en gran medida,
por la debilidad de una institucin como el MINCU, con pocos aos de creacin
y con una agenda entendida como subalterna a las agendas de otras agencias
de gestin cuya finalidad es definir quines son los pueblos indgenas en el Per.
negociacin entre el VMI y las agencias con mayor poder poltico y econmico
y como una seal negativa que dara prueba del sometimiento del VMI a los
de satisfacer al Ejecutivo.
43
5. CONCLUSIONES
con el fin de elaborar y publicar la BDPI, para luego, explicar los factores
como la disputa entre las agencias estatales sobre las comunidades que
estatales ejercieron una oposicin autnoma, sin una coaccin directa del
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