UNIDAD N 3

AUTOS: ZOFRACOR S.A. C/ ESTADO NACIONAL S/ AMPARO

AMPARO

FECHA: 20/09/02

ZONA FRANCA. INCONSTITUCIONALIDAD DTO 285/99. CONSTITUCIONALIDAD LEY 25.237

COMENTARIO:

La firma Zofracor S.A., concesionaria de la Zona Franca ubicada en la Provincia de Crdoba,

interpuso accin de amparo contra el Estado Nacional y solicit la declaracin de nulidad
absoluta e inconstitucionalidad del decreto 285/99 del P.E.N., de "necesidad y urgencia".
Result adjudicataria de la licitacin de esa rea franca y el 31 de julio de 1998 firm el
contrato de concesin, aprobado por el MEyOSP, autoridad de aplicacin de la ley 24.331.
Cuando se hallaba a punto de iniciar sus actividades y de concretar su plan de ventas se dict el
reglamento impugnado, por el cual se otorg un tratamiento especial a la Zona Franca La
Pampa, situacin que le causa dao y abre un interrogante sobre la concrecin de sus
perspectivas de ingresos y gastos y de recupero de lo invertido. El decreto impugnado concede
a la Zona Franca La Pampa prerrogativas ausentes en la legislacin aplicable a la materia o
prohibidas por ella, abarcando temas tributarios, aduaneros y de la seguridad. Adujo que este
reglamento era contrario a lo establecido en el art. 591 del Cdigo Aduanero, de la ley 24.331
de Zonas Francas y que, al versar sobre materia tributaria, el Poder Ejecutivo est impedido de
dictarlo por el inc. 3 del art. 99 de la C.N. Adems, expuso que resultaba lesivo de derechos
adquiridos por concesionarios de otras zonas francas del pas, del principio de igualdad ante la
ley, de la libertad de comercio y la libre concurrencia (arts. 14, 16, 18 y 43 de la Carta Magna).
Mencion que tena derecho adquirido al mantenimiento de las condiciones establecidas en la
ley convenio 24.331, lo cual le brinda el derecho a exigir que no se concedan a otras zonas
beneficios que ella no posea. Se present el fiscal de Estado de la Provincia de La Pampa y
requiri ser tenido por parte como tercero, en los trminos del art. 90, incs. 2 y concs. del
cdigo de rito, al aducir que aqulla se ver afectada por el resultado del fallo a dictarse en
autos. Rechaz el planteo de la actora e indic que la misma pretenda inmiscuirse
indebidamente en temas institucionales atinentes, con exclusividad, al gobierno nacional y a su
provincia. La actora denunci, como hecho nuevo, la ratificacin del decreto 285/99 por el art.
86 de la ley 25.237, de Presupuesto General para la Administracin Pblica Nacional para el
ao 2000, sin que fuera observada por el P.E.N. Sostuvo que esta ratificacin no ha podido
convalidar las graves violaciones constitucionales contenidas ex origine en el decreto
impugnado. Agreg que el instituto de la ratificacin no estaba previsto en la Constitucin y
que subsista la violacin de normas contenidas en el Cdigo Aduanero, en la Ley de Zonas
Francas y de los derechos adquiridos en virtud de dichas leyes. Expres que el decreto de
necesidad y urgencia no fue analizado por la Comisin Bicameral, ni objeto del debate
necesario que presupone el art. 99, inc. 3, de la Carta Magna y que, adems, es una norma
ajena a la materia presupuestaria que, conforme al art. 20 de la ley 24.156, no puede ser
contenida en la ley de presupuesto general. El MEyOSP contest el traslado del hecho nuevo y
solicit que se declare abstracta la cuestin, atento a la ratificacin legislativa del decreto
impugnado. El juez de primera instancia dicta la sentencia definitiva, en la que desestima el
requerimiento del Estado provincial y hace lugar a la demanda. A su turno, la Cmara Federal
de Apelaciones de Crdoba deja sin efecto ese pronunciamiento, admite la intervencin como
tercero de la Provincia de La Pampa, declara la incompetencia del juez de primera instancia y
ordena la remisin de los autos a la Corte. La Corte resuelve declarar la causa de su
competencia, admitiendo parcialmente la demanda en lo referente al decreto 285/99, y
rechazando el planteo de inconstitucionalidad referente al art. 86 de le Ley 25.237. Para as
resolver sostiene que la reforma constitucional del 94 fue fruto de una voluntad tendiente a
lograr la atenuacin del sistema presidencialista y el fortalecimiento del rol del Congreso,
segn lo establecido por el art. 99 inc 3 de la C.N. que contiene la regla general por la cual el
P.E.N. no podr en ningn momento bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carcter legislativo, salvo en condiciones de rigurosa excepcionalidad y con
sujecin a exigencias materiales y formales, como la existencia de circunstancias que hicieran
imposible seguir los trmites ordinarios previstos por la Constitucin para la sancin de las
leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributario, electoral o el rgimen de
los partidos polticos. Concluye as que los beneficios que se establecieron en el decreto 285/99
comportaron el ejercicio de facultades de carcter tributario aduaneras, impositivas o
vinculadas con el Rgimen Nacional de la Seguridad Social, siendo estas de competencia
exclusiva del del Poder Legislativo de acuerdo a lo establecido en los s. 4, 17 y 75, incs. 1 y 2,
de la C.N., pues an cuando se hubieran dado las condiciones para el dictado de un decreto de
necesidad y urgencia el mismo esta vedado en atencin a la explcita exclusin de las materias
sobre las que versara el decreto cuestionado, por ende el mismo result insanablemente nulo
por oponerse al principio de legalidad que rige en materia tributaria y al claro precepto del art.
99, inc. 3, de la C.N., y privado de todo efecto jurdico. Con respecto al dictado de la ley
25.237, cuyo art. 86 dice: "Ratificase el decreto 285 de fecha 25 de mayo de 1999"sostuvo que
la misma no posee efectos retroactivos en virtud de su insanable inconstitucionalidad original.
Agrega que la misma posee efectos jurdicos con posterioridad a su publicacin dado que
revela la intencin de los legisladores de conferir rango legal a los contenidos plasmados en el
decreto independientemente de la imperfecta tcnica legislativa empleada. Efectu el control
de constitucionalidad respecto del procedimiento seguido y de los contenidos sustanciales
aprobados concluyendo que eran compatibles con los principios constitucionales, dado que si
bien las leyes presupuestarias no deberan contener normas sustantivas en atencin a una
prolija tcnica legislativa, en la constitucin nada permite inferir que la funcin legislativa en
materia presupuestaria deba limitarse a aprobar o a autorizar lo que propone el P.E.N.. El
Congreso recibe un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todo o en
parte, sin restriccin alguna. No se trata de un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto
administrativo: es accin legislativa normal y primordial aun cuando la iniciativa corresponda al
P.E.N., que es el responsable de la administracin general del pas. No hay obstculo
constitucional para que el Poder Legislativo establezca, suprima o modifique tributos (u otro
tipo de ingresos) en la ley de presupuesto. Las autolimitaciones que el Congreso ha emitido
pueden ser modificadas o dejadas sin efecto, incluso en forma implcita. La ley de presupuesto
es un acto de gran trascendencia poltica y la voluntad del Poder Legislativo no est limitada
por actos preexistentes de igual jerarqua normativa. El art. 20 de la ley 24.156 establece que:
"Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la presente ley que
regirn para cada ejercicio financiero. Contendr normas que se relacionen directa y
exclusivamente con la aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto del que forman
parte. En consecuencia, no podrn contener disposiciones de carcter permanente, no podrn
reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos". Si
bien esta limitacin fue aprobada por la doctrina administrativa no justifica
constitucionalmente la descalificacin de la expresin legislativa dirigida a modificar, derogar o
aprobar normas que, por lo dems, se relacionan de alguna manera con impuestos, tasas y
materias afines a las rentas pblicas. De acuerdo al criterio del ms alto tribunal las leyes de
presupuesto pueden vlidamente contener o introducir normas modificatorias del "derecho
objetivo", con el nico lmite del respeto debido a los derechos y garantas esenciales
asegurados por la Constitucin. La ley 24.156 no prevalece por su jerarqua normativa frente a
otras leyes que dicta el Congreso de la Nacin y, por tanto, cuanto all se dispone puede ser
derogado por otra ley posterior, en forma expresa o tcita. Agreg que el Poder Legislativo no
se halla vinculado indefectiblemente hacia el futuro por sus propias auto restricciones.