Desarrollo Sostenible en Bolivia Informe

DESARROLLO SOSTENIBLE EN BOLIVIA INFORME
1. 1. Dialogo OCDE/CAD entre Donantes y Pases en Va de Desarrollo sobre

Estrategias de Desarrollo Sostenible Revisin de Situacin de las Estrategias de
Desarrollo Sostenible en Bolivia *Informe de Bolivia al Taller Internacional de la
CAD/OECD, Santa Cruz de la Sierra, 12-16 Febrero 2001 Coordinacin Ends/CAD-
OCDE con la asistencia de equipo de consultores1 1. Antecedentes El problema
confrontado por las sociedades industrializadas al final de la dcada de los setenta no
fue simplemente el resultado de una poltica equivocada, es decir, del fracaso del
keynesianismo; el problema era de naturaleza estructural. Desde 1974, el mundo
industrializado haba intentado ajustarse al hecho de que los 20 aos de crecimiento
sin precedentes luego de la Segunda Guerra Mundial, correctamente denominados la
Epoca Dorada, haban terminado2. El impacto petrolero de 1972, conjuntamente con
la recesin global ms profunda desde la Gran Depresin, hizo destacar la urgencia de
embarcarse en reformas estructurales de gran envergadura. Los ajustes deban
efectuarse en las relaciones entre los poderes industriales en s mismos. Uno de tales
ajustes era la adopcin de tasas flotantes de cambio para reflejar el fracaso de
Estados Unidos en controlar la inflacin y su declinante poder econmico, en contraste
con la creciente influencia de Japn y de la Comunidad Europea. Apoyndose en el
financiamiento externo, muchos pases continuaron viviendo ms all de sus
posibilidades, creando as condiciones econmicas insostenibles que requeriran de
futuros ajustes econmicos y sociales de mucha mayor magnitud que los
experimentados en las sociedades industriales. El primer gran problema consisti en
que, a pesar de que el acceso a los prstamos comerciales contribuy a detener un
agudo deterioro de los estndares de vida en el corto plazo, los gobiernos que se
endeudaron alcanzaron niveles de deuda bajo trminos desfavorables tan altos que
inmediatamente se vieron incapacitados para cumplir con sus obligaciones financieras.
El segundo gran problema consisti en la persistencia del deterioro en los trminos
comerciales, particularmente para los productos primarios. como indica un reciente
estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI), los trminos de negociacin para las
exportaciones no petroleras han declinado en un 4 5% desde 1986 3. En el plano
nacional, la revolucin de Abril de 1952, signific un cambio de rumbo en la Visin
como pas, por lo que histricamente Bolivia pas de ser un pas oligrquico, a tener
una visin democrtica y moderna4. Sin embargo, Bolivia transita hacia la modernidad
en un periodo bastante crtico entre 1950-1982, donde comienza la crisis de la deuda
externa en Latinoamrica y donde Bolivia pasa por su peor crisis econmica de su
historia con la mayor inflacin del hemisferio en el perodo 1982-1985. Las estrategias
econmicas diseadas por la CEPAL en la dcada del 50, empiezan a fallar y
Latinoamrica al igual que Bolivia asumen ajustes de tipo estructural que conducen al
pas a la dcada del 90 donde se efectan las reformas descentralizadoras. 1 Miembro
del equipo, Ing. Daniel lvarez y consultas externas a Lic. Bernardo Valdivia, experto
en Planificacin Estratgica 2 Marglin et al 3 Botrenstein 4 Bolivia en el Siglo XXI, ver
el prrafo /2/.
2. 2. Bolivia: Revisin de Situacin de las Estrategias de Desarrollo Sostenible
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA Tomamos para referencia el anlisis
que hace Sachs, sobre las perspectivas de Latinoamrica para el Siglo XXI5:
Podemos estar seguros que las reformas realizadas hasta hoy, durante los aos
ochenta y noventa, no son todava suficientes para crear economas dinmicas y en
crecimiento en el futuro. Los soportes cientficos y tecnolgicos de las economas
siguen siendo muy poco profundos. La calidad de la educacin es todava muy pobre y
est an distribuida de manera poco equitativa. A estos factores aadimos el
problema cada vez ms complejo de la corrupcin, aspecto que indudablemente
retrasa a Bolivia como pas que necesita urgentemente de un despegue hacia la
modernidad. El proceso de planificacin estratgica en Bolivia tiene como
antecedentes la Estrategia decenal de 1960, La Estrategia del Desarrollo Econmico y
Social de 1970, las polticas de ajuste estructural de mediados de los 80s y el nuevo
proceso de Participacin Popular y Descentralizacin administrativa a partir de 1994,
que contribuye al desarrollo de un nuevo sistema de Planificacin descentralizada y
participativa.6 Posteriormente entre 1997 al 2000 se han desarrollo procesos de
Dilogos Nacionales I y II, un nuevo marco de relacionamiento de la cooperacin
internacional, el PGDES 1997-2002 fue sustituido por el Plan Operativo de Accin
1997-2002 y como resultado del 2 Dilogo Nacional y otros procesos de consulta
ciudadana se disea la Estrategia de Reduccin de Pobreza (EBRP). 2. El proceso del
Desarrollo Sostenible Existe un creciente volumen de literatura acerca del desarrollo
sostenible. Los reportes sobre el tema ms conocidos a nivel internacional, son
aquellos de la Comisin Mundial para el Desarrollo y el Medio Ambiente ( la Comisin
Brundtland) (WCED, 1987) y de la Agenda 21 (UNCED, 1992). Cada ao, numerosas
instituciones publican documentos acadmicos, reportes, libros y revisiones analticas
que tratan los aspectos del desarrollo sostenible en gran detalle. Estas publicaciones
reflejan los intereses de diferentes sectores de la sociedad civil, as como de los
pases en relacin al tema, por lo que es de esperarse que difieran considerablemente.
Muchas de las ideas que ahora alimentan el concepto del Desarrollo Sostenible, han
sido desarrolladas hace mucho tiempo atrs, tan lejanas como el trabajo realizado por
Malthus sobre el crecimiento poblacional en 1700-; sin embargo el concepto apareci
en los primeros debates sobre el tema a principios de 1970, en documentos que
hacan ver la degradacin ambiental que se empezaba a notar en el planeta, y a
analizar los inexplicables nexos existentes entre medio ambiente y desarrollo. El
primer intento de definir el desarrollo sostenible ,se lleva a cabo a travs de la
Estrategia para la Conservacin Mundial (UICN/WWF/UNEP, 1980) la cual formula la
siguiente definicin: Para que el desarrollo sea sostenible, deben ser tomados en
cuenta los factores sociales, los ecolgicos as como los econmicos, sobre la base de
los recursos vivos y no-vivos, y tomando en cuenta las ventajas y desventajas de las
acciones alternativas en el largo y corto plazo. Esta definicin fue frecuentemente
criticada por estar comprometida conceptualmente con la sostenibilidad ecolgica ms
que con el desarrollo sostenible per se. La definicin mayormente aceptada es aquella
producida en 1987 por la Comisin Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo (WCED),
conocida tambin como la Comisin Brundtland: Desarrollo Econmico y social, que
satisface las necesidades de las generaciones presentes, sin comprometer las
necesidades de las generaciones futuras. 5 Sachs D. Sachs; Latinoamrica y el
Desarrollo Econmico Global, en Bolivia en el Siglo XXI, Harvard Club Bolivia, La Paz
Noviembre (1999) 6 Viceministro de Coordinacin Gubernamental, Anbal Aguilar,
Presidencia de la Repblica Bolivia 2
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA En general, como se ha podido ver
todas las definiciones propuestas hasta el presente confluyen en dos componentes
principales: el significado del desarrollo (cuales son los objetivos generales del
desarrollo: crecimiento econmico, necesidades bsicas, derechos, etc.) las
condiciones necesarias para la sostenibilidad. En este contexto, la definicin de
Desarrollo Sostenible (DS), consensuada entre el Gobierno y la Sociedad Civil y el
sector privado, es mejor vista como una meta de la siguiente manera: Mas que
concentrarse en el crecimiento econmico, como un factor aislado, el Desarrollo
Sostenible, requiere de la integracin de las dimensiones sociales, econmicas y
medioambientales y de la toma de decisiones corporativas y pblicas; dentro de un
marco de trabajo gubernamental que asegure la participacin y garantice la
transparencia de los procesos Es entonces ampliamente consensuado que existen en
la actualidad tres pilares fundamentales para el Desarrollo Sostenible: Economa: La
creacin de riqueza y condiciones adecuadas de vida Sociedad: La eliminacin de la
pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida. Medio ambiente: La preservacin
de los recursos naturales para las generaciones futuras. La experiencia boliviana
incorpora el concepto de la dimensin poltica7 del DS. que implica la gobernabilidad,
institucionalidad, participacin popular, que apuntan a la legitimidad de los procesos
2.1. Definiendo una estrategia nacional para el desarrollo sostenible Est claro que el
desarrollo sostenible demanda una concepcin de largo plazo, aplicada a temas tales
como la desigualdad econmica y la pobreza, la inestabilidad social y la degradacin
medioambiental. Significa dar la oportunidad a toda la sociedad (incluyendo a los
pobres y a los marginados) de participar en las decisiones que afectan sus vidas,
generando los instrumentos necesarios para lograr esta participacin activa. Es por
esta razn que una ENDS deviene en un proceso como tal y no es un documento o
estrategia ms, sino que la ENDS trata de integrar todas estas iniciativas para
proyectarlas a la Visin de pas que queremos. Una definicin de la ENDS sera: Es
un proceso estratgico y participativo de anlisis, de debate, de fortalecimiento de
capacidades, de planificacin y de accin enfocado hacia el desarrollo sostenible Esta
definicin implica que la ends puede ser vista como un proceso o instrumento que
puede: Lograr mejor comunicacin y debates informativos entre los participantes
Buscar lograr consensos sobre objetivos medioambientales, sociales y econmicos (y
permitir la negociacin donde el consenso no sea posible) Mejorar procesos de
planificacin estratgica existentes 7 PGDES 1994-1997 Bolivia 3
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA Facilitar la coherencia e integracin
entre procesos y proveer todos los elementos faltantes. Facilitar mejores mtodos de
trabajo. En un mundo ideal una ends, pueda ser vista como un paraguas para toda la
Planificacin Estratgica. Provee por tanto una visin global de los objetivos del
desarrollo y visiones particulares para el pas en un determinado tiempo hacia el
futuro. De igual manera la formulacin de una estrategia en ends, no necesariamente
es una planificacin nueva, ms por el contrario muchos pases han avanzado
significativamente en recomendaciones de la Cumbre de Rio, as como en el tema de
la Agenda 21, aspecto ste que tiene que ser necesariamente integrado. Pese a las
dificultades anotadas anteriormente, los procesos de ajuste estructural han
experimentado avances durante los ltimos quince aos, habiendo evolucionado de un
paquete de reformas econmicas implantadas a nivel nacional hasta convertirse en un
instrumento de poltica econmica global8. Dos acontecimientos internacionales han
marcado la evolucin del desarrollo sostenible durante las dcadas pasadas. Estos
son: La Conferencia de Estocolmo de 1972 y la Conferencia de Ro de 1992. 3. El
contexto boliviano Bolivia desde la implementacin del proceso de ajuste estructural
en Agosto de 1985, ha tenido un avance sustancial en lo que se refiere al control de la
inflacin y al manejo de los instrumentos macroeconmicos, consolidando la
estabilidad econmica. La puesta en prctica de las estrategias diseadas hacia el
desarrollo sostenible, ha tenido avances en los procesos participativos locales y
municipales; aunque lentos y dbiles a nivel central y departamental, en razn a
problemas de gobernabilidad y creciente burocratizacin del aparato del estado, as
como la apertura a procesos de consulta y dilogo con la ciudadana que se han
expresado en los resultados de las estrategias de biodiversidad, cambio climtico y de
participacin popular, y reduccin de pobreza9. A pesar de los esfuerzos de ajuste
estructural y de las estrategias elaboradas, la pobreza continua siendo el principal
problema del pas. A lo cual se asocia los procesos de creciente contaminacin de los
suelos y el agua fruto de la actividad econmica. 3.2 Poblacin, Cultura, Lengua y
Organizacin 3.2.1 Poblacin y Superficie Bolivia cuenta con una superficie de
1.098.581 kilmetros cuadrados y una poblacin de 8,4 millones de habitantes. Es un
pas de grandes contrastes geogrficos y ecolgicos y uno de los ms variados y
complicados en clima, topografa, vegetacin natural y suelos10.El 41% del territorio
boliviano se encuentra en la zona andina constituida por los departamentos de La Paz,
Cochabamba, Oruro, Potos, Chuquisaca y parte de los departamentos de Tarija y
Santa Cruz, en esta zona andina habitan el 73% de la poblacin boliviana, el restante
27% habita las tierras bajas de las provincias amaznico-chaqueas de Bolivia11 Es
posible distinguir tres grandes ecosistemas en la regin andina: puna-altiplano, valles y
8 Reed David; Un desarrollo Sostenible; Ajuste estructural, ambiente y Desarrollo
Sostenible, CENDES, (1997) 9 Debate sobre descentralizacin Aguilar y Valdivia
enero 2001 10 Estrategia Concertada 11 Censo Nacional de Poblacin y Vivienda,
1972 Bolivia 4
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA yungas, la mayor concentracin de
poblacin se observa en la puna altiplnica y la menor concentracin en los yungas.
Por la diversidad de los Andes en Bolivia, los ecosistemas se distribuyen de manera
mltiple en los departamentos, provincias y municipios; es frecuente encontrar ms de
un ecosistema en un mismo municipio. (Se modificar de acuerdo a los datos que
proporcionar el VMARNDF) Organizacin La organizacin social de las comunidades
andinas est caracterizada por la coexistencia de formas muy arraigadas en la historia
y cultura regionales, las mismas que se constituyen en el sustrato poltico de la
comunidad. Estas son: la organizacin originaria o tradicional, expresada en el ayllu, y
la otra, la organizacin sindical expresada en el sindicato campesino agrario. El Ayllu,
es la organizacin originaria de los aymars, qechuas y chipayas. Es una institucin
precolonial estructurada a partir de grupos familiares y tnicos emparentados, que
segn sus afinidades histricas, necesidades polticas de articulacin socio econmica
y de control espacial, llegaron a formar grandes comunidades, grupos de comunidades
y hasta verdaderos reinos, cuyo centro poltico se situaba generalmente en la puna. El
sindicato campesino agrario que tiene a la asamblea comunal como paradigma para la
toma de decisiones, se consolida en el escenario andino, a partir de los procesos
histricos emergentes que conducen a la Revolucin de 1952 y la subsecuente
Reforma Agraria. Este tipo de organizacin fue inspirado en la estructura de los
sindicatos obrero - mineros y rpidamente se convirti en la forma organizacional que
hegemoniza los espacios de poder y toma de decisin en las comunidades andinas,
especialmente en aquellas que fueron afectadas por las haciendas y los latifundios
agrarios, cuyos propsitos eran: recuperar la tierra que se encontraba en manos de las
haciendas, cuyos propietarios formaban parte de la clase dominante y por otro lado
para reinvindicar los derechos sociales y civiles, seriamente vulnerados. Procesos
ends en Bolivia12 En 1992 la aprobacin de la Ley 1333 de Medio Ambiente y sus
reglamentos a partir del 1993- 1995, constituye un momento de avance significativo en
la transicin del concepto de recursos naturales en el sector agropecuario, hacia un
concepto integral de medio ambiente. En el Plan PGDES (1994-1997), desarrollado al
inicio de la administracin, se incorpora por primera vez el concepto del desarrollo
sostenible, ms all de ser una propuesta de concepto sobre el DS es un instrumento
de concertacin social que orienta y ordena los procesos de reformas emprendidas por
el Plan de Todos y representa un hito importante en el cambio de concepcin y
metodologa de planificacin. Complementariamente se desarrollan cambios
institucionales como la creacin del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio
Ambiente. La aprobacin de varios instrumentos como la Ley del Instituto Nacional de
Reforma Agraria (INRA), El sistema nacional de areas protegidas, la ley Forestal, la
reforma educativa, la reforma de salud y el proceso de capitalizacin, constituyen hitos
en el proceso de reformas, que contribuyen al desarrollo sostenible. La insercin del
tema ambiental en el Plan General de Desarrollo Econmico y Social PGDES (1997-
2002) y en el Plan Operativo de Accin (1997-2002) elaborado por la Vicepresidencia
de la Repblica, dentro del pilar oportunidad, como corolario del Ier Dilogo Nacional
efectuado en 1997. Posteriormente se desarrolla el 2 Dilogo Nacional cuyas
conclusiones servirn de base para la elaboracin de la Estrategia de reduccin de
Pobreza. 12 Elaborado en base a revisin Anbal Aguilar y Bernardo Valdivia 2000-
2001 Bolivia 5
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA 3.3 El concepto de desarrollo
sostenible del Gobierno Nacional El ajuste del concepto de desarrollo sostenible con
los aportes bolivianos, introduce avances en el proceso de aplicacin de las
estrategias nacionales. As, a partir de la definicin establecida en Ia Ley de Medio
Ambiente(LMA), que coincide plenamente con aquella de Ia Comisin Brundtland, se
avanz hacia una definicin ms operativa de desarrollo sostenible. Un primer intento
serio fue el de Ia definicin considerada en la Agenda 21, de 1996 (PEI,1999).
Posteriormente, el concepto fue modificado de acuerdo a la conceptualizacin
desarrollada en el PGDES13, como: Proceso integral sislmico y complejo que tiene
por objetivo mejorar Ia calidad de vida de toda Ia poblacin a travs del desarrollo
productivo integral, el desarrollo social con equidad y Ia participacin ciudadana plena,
bajo los preceptos de Ia conservacin de la base de recursos naturales y Ia
preservacin de la calidad ambiental. Como se puede observar, a las tres dimensiones
que tiene Ia posicin clsica del sistema de Naciones Unidas y la OECD, que son la
dimensin social, la dimensin econmica y la ambiental, el concepto boliviano le
agrega una cuarta dimensin. Esta es la dimensin poltica, que tiene que ver con la
participacin efectiva de la poblacin en los procesos de desarrollo y con la creacin
de un Estado que sea eficiente, y que represente genuinamente los intereses de los
grupos mayoritarios de la poblacin. 3.4 Poltica Econmica y ajuste estructural14 En
el ao 2000 Bolivia cumple quince aos realizando grandes reformas estructurales en
un ambiente democrtico. La primera generacin de reformas incluy la unificacin del
tipo de cambio, la eliminacin de las restricciones a las importaciones y al movimiento
de capitales, la promocin de la inversin extranjera, la simplificacin del sistema
tributario, la eliminacin de precios oficiales y la liberacin de las tasas de inters.
Todas estas medidas lograron restablecer la estabilidad econmica, estimular un
moderado crecimiento y reducir el dficit fiscal. Sobre esta base, Bolivia inici la
segunda generacin de reformas, entre las que se encuentran la Descentralizacin, la
privatizacin y capitalizacin de empresas pblicas, la Reforma Educativa y la
Reforma del Estado. La crisis internacional originada en el sudeste asitico en 1997 y
su posterior repercusin en la regin a travs de la crisis en el Brasil durante la gestin
de 1998, repercutieron en el comportamiento de la economa boliviana durante 1999.
Esta crisis tuvo un marcado rezago en el caso boliviano, ya que se explica por la
precariedad del sistema financiero local, poco desarrollado y poco articulado a los
mercados internacionales. A pesar del tiempo transcurrido y el esfuerzo realizado por
el pas, as como el fuerte apoyo de la Comunidad Internacional, los resultados en el
rea econmica y social no han sido los esperados. El crecimiento ha sido moderado y
si bien los indicadores sociales han mejorado, cerca del 63% de la poblacin an es
pobre y la mayora de los indicadores sociales muestran que el pas contina estando
entre los ms pobres de la regin. Esta situacin se explica, en primer lugar, porque
las condiciones iniciales a partir de las cuales se inici el ajuste se caracterizaron por
una brecha significativa en el desarrollo de los recursos 13 *Plan General de
Desarrollo Econmico y Social, PGDES, Presidencia de la Repblica, Ed. MDSP,
Programa 21, (1998) 14 Borrador de la Estrategia de Pobreza de Bolivia (EBRP)
Bolivia 6
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA humanos, una alta proporcin de
poblacin en el sector agrcola de subsistencia, una difcil situacin geogrfica y una
infraestructura poco desarrollada. En segundo lugar, no obstante los esfuerzos del
pas y la Cooperacin Internacional, los problemas de gobernabilidad y debilidad
institucional continan obstaculizando el desarrollo, las reformas tales como la del
Servicio Civil, del Sistema Judicial y la Descentralizacin son de importantes
experiencias. En tercer lugar, las reformas orientadas a promover el crecimiento
econmico (privatizacin y capitalizacin de empresas pblicas, Reforma Educativa,
Descentralizacin Administrativa, Reforma de Salud, Reforma de Pensiones), estn
generando procesos para desarrollar las capacidades y destrezas, queda como reto el
promover un cambio de estilo de la gestin pblica, que se exprese en cambio de
actitudes y comportamientos.15 . Crecimiento de la economa El crecimiento de la
economa, mostr el nivel ms bajo desde el ajuste llevado a cabo en Agosto de
198516A pesar del incremento del precio internacional del petrleo y su impacto
directo en los precios de los derivados de hidrocarburos y las tarifas del transporte, la
inflacin se mantuvo baja debido a la cada en los precios de los productos agrcolas,
a la escasa variabilidad de los precios de productos industriales y a la menor demanda
interna. La inflacin acumulada en 1999 fue 3.13%, menor a la registrada en 1998
(4.43%) e inferior al 5% establecido como meta en el programa econmico con el
Fondo Monetario Internacional (FMI); comparada con los niveles histricos fue la ms
baja registrada en los ltimos 30 aos. Sector Fiscal An cuando el Gobierno realiza
importantes esfuerzos por mantener la disciplina fiscal, el dficit se ha elevado como
consecuencia del costo de la Reforma de Pensiones y de la menor dinmica de la
economa, ocasionando menores recaudaciones tributarias, en particular, de
impuestos internos y aduaneros, ocasionando una disminucin de la presin tributaria
de 19.6% del PIB en 1998 a 18.0% del PIB en 1999.Similar situacin se verific en el
comportamiento de los gastos fiscales, los cuales disminuyeron de 31.0% del PIB en
1998 a 30.7% del PIB en 1999. Este desempeo se explica principalmente por la
reduccin en el gasto corriente (de 24.7% del PIB en 1998 a 23.4% del PIB en 1999),
especialmente por la cada en las transferencias corrientes y servicios personales. El
dficit fiscal fue financiado en mayor proporcin con recursos externos (2.3% del PIB),
coadyuvando a atenuar las presiones inflacionarias y sobre las tasas de inters
domsticas; el financiamiento interno (1.5% del PIB), se obtuvo a travs de la emisin
de Bonos a favor de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) por un
monto de Bs905.2 millones ($us.155 millones), en 1999. Sector Monetario Financiero
Una caracterstica importante de la presente situacin econmica es la reduccin de la
cartera de crdito al sector privado que contrasta con el fuerte crecimiento del crdito
bancario al sector privado en aos recientes. El crdito bancario creca a tasas
anuales reales de 20% en 1997- 1998 mientras que cay en casi 10% a fines de 1999.
El crecimiento del crdito al sector privado no es un comportamiento negativo, siempre
y cuando los crditos se encuentren respaldados por proyectos y actividades que
permitan el pago del crdito. En este sentido, con el propsito de asegurar la salud y
sostenibilidad del sistema financiero, la autoridad financiera determin a fines de 1998
la necesidad de que los bancos realicen una adecuada evaluacin de riesgo. Desde
inicios de 1999, la reglamentacin de la evaluacin y colocacin de cartera ha sido
modificada, 15 BV 2001 16 Ver Cuadro de comparacin sobre los parmetros
macroeconmicos en el Anexo Bolivia 7
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA resultando en una reduccin transitoria
del saldo de crdito al sector privado que tiene como contraparte la reduccin de los
depsitos del sistema financiero y el crecimiento bajo,y en algunos casos negativo- de
los agregados monetarios. As, durante 1999, la cartera bancaria decreci en 3.9%
alcanzando en diciembre $us.4,053 millones, reflejando la restriccin en la otorgacin
de nuevos crditos por factores como el mayor riesgo implcito en los mismos en un
contexto de desaceleracin econmica y los cambios del marco regulatorio del sistema
bancario que han implicado mayores niveles de aprovisionamiento y de requerimiento
de capital. En este contexto, el sistema financiero en conjunto obtuvo utilidades
cercanas a los $us.40 millones, aunque el coeficiente de retorno sobre activos (ROA)
fue tan slo de 0.7% a finales de 1999, un nivel histricamente bajo.En el primer
semestre de 2000, este comportamiento se ha mantenido: la cartera total ha
disminuido en 3.7%, alcanzando a junio $us.3,904.2 millones. (Falta el
comportamiento de la inversin Pblica y del grado de eficiencia presupuestaria.) 3.5
Estado de la poltica y gestin ambiental en Bolivia Bolivia se ver enfrentada en los
prximos aos a desafos ambientales significativos, sobre todo concentrados en las
tres principales ciudades del pas y sus respectivas reas metropolitanas, segn los
parmetros regionales, manejables en su mayora17. Por tanto el informe del Banco
Mundial incide en la solucin de dos problemas bsicos en la agenda ambiental del
pas: a) Control de la contaminacin: Bolivia sigue creciendo en su poblacin a tasas
por encima del promedio regional y se mantiene como uno de los pases ms pobres
de Amrica Latina, aspecto a tomar muy en cuenta para solucionar los graves
problemas de saneamiento bsico y salud. Estos factores asociados a la pobreza, son
exacerbados por problemas de contaminacin tanto en la actividad minera como la
industrial, focalizndose en las ciudades, as como en las reas rurales. b) Gestin de
Recursos Naturales: la explotacin econmica de la riqueza mineral y de los recursos
forestales, y la expansin de la produccin agrcola y ganadera, presentan serias
amenazas al medio ambiente. Esta dinmica de los procesos econmicos y
sociopolticos del pas, ha determinado que la insercin y acatamiento de los temas
ambientales, haya sido totalmente insuficiente para el logro del Desarrollo Sostenible.
Las principales causas han sido los vacos en la normativa, carencia y debilidad de la
estructura institucional y la escasez de recursos humanos y financieros asignados a
travs del MDSP4. As como la existencia un modelo lineal y centralista de la
planificacin que ha conducido a una dbil legitimidad y reconocimiento de otros
sectores y de los actores sociales del proceso de planificacin. 17 Banco Mundial;
Aspectos de la Gestin Ambiental: Consolidando Resultados pasados y garantizando
sus sostenibilidad en el futuro, Octubre 31, 1997 4 Sobre la situacin del MDSP y sus
Viceministerios ver en el Diagnstico del MSDP y la necesidad de su fortalecmiento en
asignacin de Recursos Humanos y asignacin de recursos econmicos. Bolivia 8
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA 3.5.1 Problemtica de la Tierra El
informe sobre las perspectivas del Medio Ambiente publicada por el PNUMA18,
manifiesta que la regin de Amrica Latina y el Caribe, posee las mayores reservas de
tierra cultivable del mundo, pero la degradacin de los suelos amenaza buena parte de
la tierra cultivada y provoca importantes prdidas de productividad. De igual forma la
prdida de la cobertura forestal se hace preocupante ante la intensificacin de la
actividad maderera, la minera y el chaqueo indiscriminado especialmente en las
regiones de Bolivia y Brasil. Las prdidas de la cobertura vegetal se vieron afectadas
igualmente por las severas sequas originadas en el fenmeno del Nio. Superficie
terrestre (miles de Has) Riego Pas Total Tierras arables Cultivos perm. Otros usos
(%) 1980 1998 1980 1998 1980 1998 1980 1998 1980 1998 Suramrica 101019
115841 84203 96123 16816 19718 1.650 M 1.635M 7.0 8.5 Argentina 27200 27200
25000 25000 2200 2200 246469 246.46 5.7 6.2 Bolivia 2062 2203 1875 1974 187 229
106376 106235 6.8 4.2 Paraguay 1735 2285 1620 2200 115 85 37995 37445 3.5 2.9
Chile 4050 2294 3836 1979 214 315 70830 72586 31.0 55.3 En el cuadro 3.2, se
presenta un Resumen de la superficie arable y los cultivos permanentes en el pas y
pases seleccionados de Latinoamrica en aos representativos (1980,1998). A travs
de la Ley 1715 de Octubre de 1996 y su Decreto Reglamentario 24784 de Julio de
1997, se cre el Servicio Nacional de Reforma Agraria, cuyo objetivo principal es el de
planificar y consolidar el proceso de la Reforma Agraria en el pas. Se perciben
divergencias entre las instituciones estatales y descentralizadas, por lo que se hace
necesario establecer una estrategia clara en el tema de la Tierra en Bolivia. Los
ltimos acontecimientos suscitados en septiembre del 2000, son una expresin de la
falta de solucin de la tenencia y uso del suelo en Bolivia. Bolivia es un pas que tiene
una alta dependencia de sus recursos naturales renovables para su desarrollo, y es
posible pensar, que al menos durante los prximos 50 aos, una buena parte de la
oferta nacional al mercado global, estar basada en sus recursos naturales renovales
(tierra, bosques, agua y biodiversidad), los mismos que encierran un significativo
potencial para el desarrollo de actividades econmicas, agropecuarias, forestales,
farmacolgicas, ecoturismo y prestacin de servicios ambientales19. Inequidad del
acceso a la tierra y falta de saneamiento El principal problema por el cual enfrenta
Bolivia en cuanto a la tierra, es fundamentalmente la inequidad en el acceso a la tierra
y la inseguridad jurdica. Este problema se arrastra desde la Reforma Agraria de
Agosto de 1953 hasta nuestros das. De acuerdo a los datos suministrados por la
Superintendencia Agraria desde el ao de 1953, hasta el ao de 1992, se han
distribuido alrededor de 44,2 millones de Has, de las cuales un 53% se haban
entregado a un 24% de los beneficiarios, mientras que solo el 47% de las tierras
entregadas fueron otorgadas al 76% de campesinos y colonizadores de quienes
recibieron tierras. Dato.- (Superintendencia Agraria) 3.5.2 Bosques 18 PNUMA, GEO,
Amrica Latina y el Caribe, Costa Rica (2000) 19 Agreda L.Carlios; Desarrollo
Sostenible, pobreza y tierra, Superintendente Agrario, la Paz, Septiembre (2000)
Bolivia 9
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA De igual manera Amrica Latina y el
Caribe contienen un 40% de las especies vegetales y animales del planeta y se la
considera poseedora de las ms alta diversidad florstica del planeta. En el caso
boliviano se cuenta con una apreciable cantidad de bosques, los mismos que debern
tener un tratamiento especial a travs de la Ley Forestal y una estrategia que apunte
bsicamente a la sostenibilidad de nuestros bosques y a la lucha contra la pobreza. En
el cuadro 3.3 se presenta una compilacin de pases seleccionados y Bolivia sobre los
bosques. Pas Superficie Forestal (Mhas) Nat. Plantado Indice de var.tot % Produccin
Total de madera 1990 1995 1995 1995 1990-1995 1980 1998 Suramrica 894466
870594 863315 7279 -0.5 244059 299061 Argentina 34389 33942 33395 547 -0.3
8166 11428 Bolivia 51217 48310 48282 28 -1.2 1344 1989 Paraguay 13160 11527
11518 9 -2.6 5814 8097 Bolivia no escapa a los altos ndices de deforestacin, ya que
cerca de 120.000 Has, se deforestan cada ao y se calcula que solamente en el
Departamento de Santa Cruz, entre 10 y 20 mil Has, se han convertido en arenales
(desiertos). Solo el incremento de la superficie cultivable de soya de 37.500 Has en
1980 a 300.000 Has en 1996, representa 28,8% de la superficie deforestada en ese
perodo (PNUD, 1998). (Completar con los datos de BOLFOR) Las divergencias
anotadas en el tema de la tierra se presentan en el caso de los bosques entre el
MDSP y la Superintendencia Forestal. El Ministerio de Desarrollo Sostenible y
Planificacin posee una ptica ms conservacionista frente a la Superintendencia que
antepone criterios eminentemente productivos. Es importante que a travs del
Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal se
establezca una estrategia clara a largo plazo y con sostenibilidad. Es evidente que en
el tema forestal existen serias contradicciones que debern ser enmendadas. El marco
legal que en sus inicios tuvo aciertos importantes como la Ley Forestal (1996), no han
sido debidamente complementados con las reglamentaciones pertinentes, y peor an
no se han establecido parmetros de gestin entre el MDSP y la propia
Superintendencia Forestal. Los decretos supremos 24895 y 25471, dan al
Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, la
funcin de establecer polticas para el manejo forestal sostenible y promover la
reduccin de impactos ambientales sobre los bosques, en el manejo de los recursos
forestales no maderables. La ley 1700, contiene una serie de contradicciones, las
mismas que debern ser enmendadas en funcin de la Reforma del Estado que se
implemento en Septiembre de 1997, a travs de la LOPE. Esta Ley, la 1700, por
ejemplo otorga al Ministerio de Desarrollo Econmico (MDE), la responsabilidad de
promover la comercializacin externa de productos forestales. Por otro lado, algunas
de las funciones otorgadas a la Superintendencia Forestal, dan lugar a
contradiccionbes y vacios, por ejemplo, el de otorgar permisos de desmonte en tierras
para diversos usos, aunque stos conlleven chaqueos o quemas de pastizales, donde
la Superintendencia Agraria, tambin tiene su propia normativa. 3.5.3 Biodiversidad En
el tema de la biodiversidad, podemos ver que las especies animales y vegetales tienen
una duracin finita y los cambios en la biodiversidad son por tanto inevitables20. El
nmero total de especies en el planeta es muy grande; se han descrito unos 1.7
millones pero se creen que existen muchas ms: las estimaciones van desde 5 a 100
millones, mientras que se ha 20 PNUMA, Perspectivas del Medio Ambiente en AL,
Mexico, 2000 Bolivia 10
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA propuesto la cifra de 12,5 millones. La
biodiversidad es mucho ms alta en los ecosistemas tropicales y de selva hmeda,
que aquellos de clima ms templado. La diversidad biolgica es un item valorable,
para las generaciones presentes y futuras, as como una importante base para la
construccin del Desarrollo Sostenible. La biodiversidad integra, la conservacin de
una variedad de diferentes especies, variabilidad gentica entre individuales entre las
distintas especies, y la existencia de una gran variedad de ecosistemas. Los mltiples
valores de la biodiversidad y sus implicaciones, conducen a constatar que la misma
contiene una multidimensionalidad, la misma que plantea muchos retos para aquellos
operadores pblicos y privados que formulan polticas en esta importante rea. En el
contexto nacional, el diseo de la Estrategia de Conservacin de la Biodiversidad
estuvo a cargo de la Direccin de Biodiversidad dependiente del VMARNDF del
MDSP. Esta estrategia con fines metodolgicos, incIuye dos ejes o pilares centrales,
intrnsecos a la conservacin; como son la preservacin o proteccin estricta de este
patrimonio y el desarrollo sostenible de productos y los servicios de Ia biodiversidad,
activando sus potenciales productivos y econmicos. La integracin y
complementacin de estos pilares constituye Ia base para lograr la conservacin y
aprovechamiento sostenible de la diversidad biolgica de Bolivia. La consolidacin del
proceso de la conservacin de la diversidad biolgica se basa en los siguientes
esfuerzos: (I) mitigacin de procesos destructivos y restauracin de biodiversidad
afectada mediante programa priorizado de investigacin cientfica y planes de manejo,
(2) rescate y documentacin del conocimiento tradicional sobre biodiversidad mediante
programas de investigacin y sistematizacin de la informacin y (3) fortalecimiento de
instituciones, capacitacin, coordinacin normativas para asegurar las capacidades
locales en la conservacin de la biodiversidad. No obstante la reconocida riqueza en
biodiversidad del pas, los recursos de la biodiversidad sobresalientes a nivel
internacional no son tan abundantes como se podra suponer. Los principales recursos
sobresalientes en calidad estaran localizados en las reas protegidas, tierras
comunitarias y lugares particulares. Por tanto, la estrategia debera promover la
capacitacin tcnica y administrativa de las instituciones involucradas, a poblaciones
locales y otros sectores para canalizar el marco del aprovechamiento sostenible. Ello
implica no solo facilitar la inversin en Tierras Comunitarias de Origen (TCO),
Municipios priorizados y el Sistema Nacional de reas Protegidas con calidad cantidad
sobresaliente de recursos de biodiversidad ajustando el Servicio Nacional de reas
Protegidas a la promocin internacional de inversiones en biodiversidad y dotarle de
competencias y una estructura para la administracin de contratos de inversin en
biodiversidad. Pas Km2 Areas Protegidas Especies Area Parque Nal. Area Km2 No
Monumento Natural Especies conocidas Especies Amenazadas No Km2 M A R P P M
A R P A Suramrica 1838826 107832 360 75 83 726 Argentina 91261 14215 43 5 205
320 897 220 410 9372 27 41 247 5 5 Bolivia 178185 1350 12 0 0 316 .... 208 389
17367 24 27 227 0 0 Paraguay Fuente: PNUMA, 2000 Fuente: PNUMA, 2000 M=
mamferos Bolivia 11
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA Medidas de incentivo Las polticas
ayudan a la conservacin y el uso sostenible de la biodiversidad, as como llevar
adelante la contabilidad sobre las mltiples causas de la prdida de la misma,
asegurando beneficios tanto pblicos como privados. Existen tres puntos de
importancia que aseguran la implementacin de medidas de incentivo en el tema.
Estos tres elementos son los siguientes: 1. Provisin de informacin 2. Construccin
de capacidades 3. La participacin de poblaciones locales La implementacin de
medidas de incentivo dinmicas, han sido estudiadas especialmente por Filion (1996),
cuya descripcin general est compilada en el diagrama adjunto. 1. Descripcin
general 2. Identificacin de las causas 3. Impactos en Y fuentes de presin los
ecosistemas 5.Implementacin de incentivos 4. Impactos sobre la medidas y contexto
economa y calidad de vida Fuente: Fillon (1996) 3.5.4 Agua Situacin a nivel Global
Bolivia 12
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA El consumo global de agua dulce
aument seis veces entre 1900 y 1995, duplicando la tasa de crecimiento demogrfico.
Alrededor de un tercio de la poblacin mundial vive en pases con problemas entre
moderados y altos de abastecimiento (UNEP,1999). La regin latinoamericana es
extremadamente rica en recursos hdricos. Los ros Amazonas, Orinoco, Sao
Francisco, Paran, Paraguay y Magdalena, transportan ms del 30% del agua
superficial continental del mundo. Con el 12% del rea terrestre total y el 6% de la
poblacin total, la regin recibe alrededor del 27% de la escorrenta total (Cunning y
Saigo,1999) La enorme tarea que encaran los pases del Tercer Mundo fue descrita de
manera grfica por Eckholm en 1982: Agua razonablemente limpia y abundante,
dispositivos higinicos para la eliminacin de excrementos y la practica de principios
sanitarios son, todos juntos, fundamentales para una mejor salud, no obstante, mas de
la mitad de la poblacin del Tercer Mundo (excluyendo a China) no tiene acceso
razonable a un suministro de agua saludable; tres de cada cuatro no cuentan con
dispositivos adecuados para la eliminacin de desperdicios; menos cuentan con una
letrina de cubo. Pas Recursos de agua Extraccin de agua anual Extraccin por
sector (%) % de poblacin con acceso salubridad Total (Km3) Percpta (m3) Ao Total
(Km3) Total percp Dom. Ind. Agri. Total 1995 Rural 1995 Urbana 1995 Suramrica
9526 982783 106.21 7916 .. .. .. .. .. .. Argentina 694 19212 76 27.60 1043 9 18 73 75
42 80 Bolivia 300 37703 87 1.24 201 10 5 85 62 39 72 Paraguay 94 18001 87 0.43 112
15 7 78 32 44 20 Chile 468 31570 75 16.80 1625 6 5 89 81 .. 95 Fuente: PNUMA,
2000 (Desertificacin, inundaciones y sequa) Situacin en Bolivia Bolivia cuenta con
considerables recursos hdricos, los mismos que se encuentran concentrados en la
cuenca amaznica del pas, pero que sin embargo tiene una gestin deficitaria de los
mismos La necesidad de Bolivia de contar con un norma jurdica que regule los
valiosos recursos hdricos que posee, hizo que desde hace varios aos se redacten
hasta 30 borradores de anteproyectos de Ley de Aguas, los que, sucesivamente
fueron observados tanto por las diferentes administraciones gubernamentales y sus
distintas pticas respecto al tema, como por miembros de la sociedad civil, que
encontraban en cada una de las versiones argumentos ideolgicos inaceptables o
elementos potencialmente conflictivos. Si bien la tuicin poltica del tema agua se
atribuye por ley al MDSP, el liderazgo prctico no fue ejercido ni oportunamente
defendido. En ese contexto surgi una propuesta en la Presidencia del Congreso
Nacional para que en vista de los problemas que hasta ese entonces estaban
surgiendo en el departamento de Cochabamba por el tema agua, se aprobara una Ley
de Agua Potable y Alcantarillado, la que en sentido estrictamente jurdico vulnera el
sentido prctico y la base estratgica para un eventual tratamiento de la Ley del
Recurso Agua. Como se podr inferir, los problemas del marco legal, de la gestin de
los recursos hdricos en Bolivia se han visto lamentablemente politizados por sectores
contrarios a una normativa en el tema y se han constituido en la punta de lanza de
reivindicaciones de atencin a los sectores rurales indgenas y sectores empobrecidos
de la ciudad del valle. La percepcin de que los recursos hdricos boliv
14.
13. Bolivia: Revisin de Situacin de las Estrategias de Desarrollo Sostenible
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA El consumo global de agua dulce
aument seis veces entre 1900 y 1995, duplicando la tasa de crecimiento demogrfico.
Alrededor de un tercio de la poblacin mundial vive en pases con problemas entre
moderados y altos de abastecimiento (UNEP,1999). La regin latinoamericana es
extremadamente rica en recursos hdricos. Los ros Amazonas, Orinoco, Sao
Francisco, Paran, Paraguay y Magdalena, transportan ms del 30% del agua
superficial continental del mundo. Con el 12% del rea terrestre total y el 6% de la
poblacin total, la regin recibe alrededor del 27% de la escorrenta total (Cunning y
Saigo,1999) La enorme tarea que encaran los pases del Tercer Mundo fue descrita de
manera grfica por Eckholm en 1982: Agua razonablemente limpia y abundante,
dispositivos higinicos para la eliminacin de excrementos y la practica de principios
sanitarios son, todos juntos, fundamentales para una mejor salud, no obstante, mas de
la mitad de la poblacin del Tercer Mundo (excluyendo a China) no tiene acceso
razonable a un suministro de agua saludable; tres de cada cuatro no cuentan con
dispositivos adecuados para la eliminacin de desperdicios; menos cuentan con una
letrina de cubo. Pas Recursos de agua Extraccin de agua anual Extraccin por
sector (%) % de poblacin con acceso salubridad Total (Km3) Percpta (m3) Ao Total
(Km3) Total percp Dom. Ind. Agri. Total 1995 Rural 1995 Urbana 1995 Suramrica
9526 982783 106.21 7916 .. .. .. .. .. .. Argentina 694 19212 76 27.60 1043 9 18 73 75
42 80 Bolivia 300 37703 87 1.24 201 10 5 85 62 39 72 Paraguay 94 18001 87 0.43 112
15 7 78 32 44 20 Chile 468 31570 75 16.80 1625 6 5 89 81 .. 95 Fuente: PNUMA,
2000 (Desertificacin, inundaciones y sequa) Situacin en Bolivia Bolivia cuenta con
considerables recursos hdricos, los mismos que se encuentran concentrados en la
cuenca amaznica del pas, pero que sin embargo tiene una gestin deficitaria de los
mismos La necesidad de Bolivia de contar con un norma jurdica que regule los
valiosos recursos hdricos que posee, hizo que desde hace varios aos se redacten
hasta 30 borradores de anteproyectos de Ley de Aguas, los que, sucesivamente
fueron observados tanto por las diferentes administraciones gubernamentales y sus
distintas pticas respecto al tema, como por miembros de la sociedad civil, que
encontraban en cada una de las versiones argumentos ideolgicos inaceptables o
elementos potencialmente conflictivos. Si bien la tuicin poltica del tema agua se
atribuye por ley al MDSP, el liderazgo prctico no fue ejercido ni oportunamente
defendido. En ese contexto surgi una propuesta en la Presidencia del Congreso
Nacional para que en vista de los problemas que hasta ese entonces estaban
surgiendo en el departamento de Cochabamba por el tema agua, se aprobara una Ley
de Agua Potable y Alcantarillado, la que en sentido estrictamente jurdico vulnera el
sentido prctico y la base estratgica para un eventual tratamiento de la Ley del
Recurso Agua. Como se podr inferir, los problemas del marco legal, de la gestin de
los recursos hdricos en Bolivia se han visto lamentablemente politizados por sectores
contrarios a una normativa en el tema y se han constituido en la punta de lanza de
reivindicaciones de atencin a los sectores rurales indgenas y sectores empobrecidos
de la ciudad del valle. La percepcin de que los recursos hdricos bolivianos son muy
vastos y prcticamente infinitos, debe ser reemplazada por una visin de previsin y
uso verdaderamente sostenible de stos Bolivia 13
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA acomodando todos los factores de la
sociedad en este cometido. Entre los aspectos que deben ser considerados estn:
Marco jurdico adecuado Marco Institucional apropiado Consenso en el uso
Carcter Sostenible Investigacin Cientfica 4. El Plan General de Desarrollo
Econmico y Social (PGDES) Existe una fuerte tradicin en los pases en desarrollo de
formular los planes nacionales de desarrollo, los mismos que en la mayora de los
casos cubren un perodo de cinco aos, bajo la tutela de un equipo de planificadores
adscritos a una Comisin Nacional de Planificacin, en el caso de Bolivia el Ministerio
de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente en 1994 y por el Ministerio de Desarrollo
Sostenible y Planificacin en 1997, en el mismo perodo la Vicepresidencia de La
Repblica elabor el Plan Operativo de Accin 97-2002 como resultado del Ier Dilogo
Nacional, mientras que en la actualidad se elabora la Estrategia Boliviana de
Reduccin de Pobreza (EBRP) sobre la base de las conclusiones del 2 Dilogo
Nacional. La Constitucin Boliviana establece en su ARTICULO 14421.- La
programacin del desarrollo econmico del pas se realizar en ejercicio y procura de
la soberana nacional. El Estado formular peridicamente el plan general de
desarrollo econmico y social de la Repblica, cuya ejecucin ser obligatoria. Este
planteamiento comprender los sectores estatal, mixto y privado de la economa
nacional. Estos planes tienden a sistematizar y compilar un abanico muy grande de
metas y objetivos y en algunos casos muchos de ellos incorporan proyectos
nacionales necesarios para el desarrollo del pas. En estos planes nacionales las
dimensiones prioritarias del Desarrollo Sostenible son la econmica y la social. Por
efecto de integrar las dimensiones del Desarrollo Sostenible, muchos de estos planes
estn incorporando la otra dimensin que es la ambiental y en los ltimos aos la
caracterstica del modelo boliviano es que estos planes se ha tornado cada vez ms
participativos. Lo que falta por desarrollar es la supervisin y monitoreo de estos
planes que no cuentan con mecanismos idneos para hacerlo22. PGDES 1994-
199723 El PGDES 1994, fue elaborado al inicio de la gestin incorporando el concepto
del Desarrollo Sostenible, un enfoque orientado al desarrollo econmico con nfasis
en el sector productivo, integrado con el desarrollo humano y teniendo como eje el
desarrollo sostenible. En 1993, la nueva administracin, lanza una nueva propuesta al
pas, llamada Plan de Todos, que plantea la dinamizacin del crecimiento, la
democratizacin del patrimonio de las empresas pblicas a travs de la capitalizacin,
un fuerte estmulo a la inversin privada, el apoyo a las exportaciones y otras medidas
como la participacin popular. En este primer ao de gobierno, las propuestas del Plan
de Todos fueron llevadas a la prctica en su fase inicial, constituyendo un proceso de
democratizacin que articula las siguientes reformas: 21 CPE 1967 REFORMADA 22
IIED, (2000) 23 PGDES 1994-1997 Bolivia 14
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA * La reforma de la Constitucin Poltica
del Estado, que moderniza la estructura institucional del pas, especialmente la del
sistema judicial, reconoce la diversidad socio cultural, y facilita la descentralizacin del
Estado fortaleciendo la administracin departamental y a los gobiernos municipales,
sin que la Repblica pierda su carcter unitario. * La reforma del Poder Ejecutivo, que
sistematiza la accin gubernamental en busca del crecimiento econmico, la equidad
social y el uso racional de los recursos naturales, como fines articulados entre s. * La
capitalizacin, que posibilita la participacin privada en los sectores productivos
estatales, con el propsito de generar inversin y transferencia de tecnologa, lo que
resultar en la elevacin de la tasa de crecimiento y en la mejora de las condiciones
de insercin laboral. * La reforma del sistema de pensiones, mediante la capitalizacin
individual y la distribucin de acciones provenientes del proceso de capitalizacin de
las empresas pblicas, para lograr una mayor cobertura, una mejor administracin,
fomentar el ahorro nacional y estimular la creacin de un mercado de capitales. * La
participacin popular, que constituye la ms importante redistribucin del poder poltico
y econmico desde 1952, pues reasigna recursos de la coparticipacin tributaria al
rea rural y a las provincias, donde se registra la mayor pobreza, y transfiere autoridad
y responsabilidad a los barrios y comunidades, para que sean stos lo que definan sus
prioridades y fiscalicen el correcto uso de sus recursos. * La reforma educativa, que
establece la enseanza bsica en la lengua materna, reconociendo el carcter
pluricultural y multitnico de la sociedad boliviana, y reorienta los recursos en favor de
la educacin primaria. Esta reforma adecuar la formacin de los recursos humanos a
las demandas culturales y a las necesidades productivas de la sociedad. La
superacin de la pobreza, el perfeccionamiento de la democracia, la equidad social y
el crecimiento econmico en un marco de uso adecuado de los recursos naturales,
son las tareas que se propona enfrentar El PGDES presenta las siguientes
caractersticas: * Una visin integral del pas y de la gestin pblica, basada en la
comprensin de los problemas y las potencialidades en su mutua interrelacin, y en la
articulacin de las distintas polticas sectoriales de modo que todas ellas confluyan
hacia el logro de los mismos objetivos. * Un nuevo estilo de planificacin de las
polticas pblicas, basado en la planificacin participativa, que partiendo de la lectura
de las necesidades y las propuestas de solucin que hagan las Organizaciones
Territoriales de Base (OTB's) y los municipios, oriente las inversiones de acuerdo con
la vocacin productiva de cada porcin del territorio. El nuevo estilo implica ejecutar el
PGDES cuidando su integralidad y complementariedad, y mantener un proceso de
retroalimentacin con las OTBs, los municipios, las regiones y los sectores. * Un
enfoque selectivo. La cantidad de desafos que enfrentamos en el presente contrasta
con la disponibilidad de recursos en lo inmediato, lo que hace imposible atender al
mismo tiempo todos los requerimientos del pas sino a costa de dispersar los escasos
recursos en mltiples acciones con insuficientes resultados. La gestin estatal deber
orientar la inversin pblica, en forma selectiva, hacia las actividades que ofrezcan
mejores oportunidades de inducir la inversin privada para impulsar el crecimiento
econmico y hacia la inversin social que mejore los ndices del desarrollo humano, e
impulse el desarrollo de las potencialidades del pas. Este enfoque selectivo en la
asignacin de la inversin pblica no significa que las polticas Bolivia 15
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA econmicas tengan un carcter
diferenciado; por el contrario, se desenvuelven en un contexto de neutralidad
macroeconmica y de vigencia de la economa de mercado. PGDES 1997-2002 El
Plan General de Desarrollo Econmico y Social, es un Plan que est inserto en la
reforma de la Constitucin boliviana de Agosto de 199424 . Este Plan con el ttulo de
Pas Socialmente Solidario, se establecen como ncleos estratgicos el Pilar
Oportunidad y Potenciamiento y Transformacin Productiva y a la geston ambiental
extensiva. En la Tabla siguiente se sistematizan los principales instrumentos para la
generacin de planes, programas, estrategias y polticas en el sector medio ambiente.
Subsector/Area Marco Legal/Estrategias Planes/Acciones/Polticas 1. Gestin de
Calidad Ambiental Fortalecer la capacidad del Estado en materia de planificacin,
gestin corriente y control de la calidad ambiental, capacitando a agentes polticos y
privados Se complementar el marco legal y normativo 2. Gestin de Recursos
Hdricos Ley de Aguas en proyecto25 Ley de Ordenamiento Territorial (LOT) en
proyecto. Las polticas estn definidas en el Captulo 18 de la Agenda 21 Global.
Los recursos hdricos constituyen un bien pblico, y deben servir bajo criterios de
sostenibilidad, tanto para los usos humanos, como a aquellos relativos al crecimiento
econmico. En la planificacin integrada de las cuencas y sistemas hidrogrficos, se
incorporarn los parmetros del ordenamiento territorial y las polticas de poblacin. 3.
Gestin de la Diversidad Biolgica Ley de Biodiversidad en proyecto Las polticas
instrumentales estn basadas en la Agenda 21. Se necesita que estas polticas se
incorporen en los PDMS y PDDEs. Se crearn espacios participativos entre el
gobierno, sociedad civil y empresa privada. Se fortalecera el Servicio Nacional de
Areas Protegidas (SERNAP) 4. Areas transversales Se formularn los criterios
integrales y especficos de sostenibilidad ambiental para el desarrollo de los sectores
econmicos y sociales. Se crearn instrumentos, para la introduccin de la poltica de
Educacin para el Desarrollo Sostenible (EPDS) en el proceso de la Reforma
Educativa. Se formular un sistema de capacitacin en la gestin ambiental. Se
desarrollarn capacidades cientficas en la gestin ambiental. Se dar especial
atencin al financiamiento de la gestin ambiental a travs de las Fundaciones26
Fuente: PGDES, 1997-2002 5. El proceso de descentralizacin La descentralizacin
en Bolivia tiene antecedentes histricos a lo largo de su vida republicana, donde
hubieron varios intentos de descentralizarla polticamente, sin embargo el modelo de
Estado Unitario define las caractersticas de la Repblica, por lo cual el proceso de
descentralizacin 27 adopta el modelo de descentralizacin administrativa va
prefecturas, y por 24 Reformas a la Constitucin (1994) 25 La ley de aguas ha sido
uno de los puntos firmados por el actual gobierno para que se deje sin efecto su
tratamiento por parte de la CSUTCB y su lder, Felipe Quispe. 26 Se tiene la creacin
de la Fundacin PUMA y el fortalecimiento de FONAMA y FONABOSQUE 27 Dilogos
para el anlisis del DS en Bolivia. A. Aguilar Ends/cad-OCDE Bolivia 16
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA va local mediante los Gobiernos
Locales. Descentralizacin poltica va la Ley 1544 creando 314 Gobiernos
Municipales con autonoma tcnica, administrativa y de gestin. La Constitucin
Poltica del Estado, la misma que define al pas como un Estado unitario, y cuyo
territorio se divide polticamente en Departamentos, Provincias, Secciones de
Provincias y cantones28(ver mapa en el anexo). La Ley de Participacin Popular,
continua y profundiza la reforma del rgimen municipal iniciada en 1985 con la Ley
Orgnica de Municipalidades29, la misma que posibilit la aplicacin del rgimen
municipal autnomo establecido en la Constitucin Poltica del Estado. El objetivo
general de la Ley de Participacin Popular, es el de promover y consolidar la
participacin ciudadana en la vida jurdica, poltica y econmica del pas, induciendo a
perfeccionar la democracia representativa, reduciendo la jurisdiccin de los gobiernos
municipales a las secciones de provincia. El proceso de la participacin popular,
contina profundizndose, requiere ampliar el proceso de descentralizacin: a travs
de las Prefecturas que sirva de enlace entre las polticas de gestin gubernamentales
y los 314 municipios creados con la participacin popular30, as como la articulacin
de mancomunidades de municipios, para desarrollar mayor capacidad de gestin y
negociacin31. Se plante el rol de la Prefectura, como una instancia articuladora
entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos locales, con el fin de restablecer la unidad
de la administracin poltica y econmica en los departamentos. Es por esta razn que
el 18 de Julio de 1995, el Congreso aprueba la Ley 1654 de Descentralizacin
Administrativa. El Prefecto cuenta con un Consejo Departamental que es fiscalizador y
est conformado por representantes de las provincias y cantones, Finalmente el 1997,
el Gobierno promulg la Ley de Organizacin del Poder Ejecutivo (LOPE), que
modifica las competencias establecidas en la Ley de Descentralizacin, trmites de
registro de comercio, derecho de autor, marcas y patentes que vuelven a
recentralizarse. En 1999 se promulga la nueva ley de municipalidades 2028, en es.
Esta ley tiene como particularidades un mayor fortalecimiento del control social a
travs de los Comits de Vigilancia y se introduce como sector el tema
medioambiental, as como se ajusta el concepto de la censura constructiva que afecta
la gobernabilidad de los Municipios. 5.1 El proceso de la Planificacin
Departamental32 En los ltimos diez aos han existido dos experiencias muy
importantes de procesos de planificacin departamental en primero en la elaboracin
del PDDES de 1994 y el segundo en 1999, dichos procesos responden a contextos y
coyunturas diferentes razn por la cual son experiencias homogneas
estratgicamente al priorizar como idea fuerza el desarrollo sostenible y heterogneas
en la definicin de la prioridad y jerarqua de la poltica pblica, pues la primera esta en
el marco de las reformas estructurales y la segunda en el marco de la lucha contra la
pobreza. Con relacin a la participacin social en trminos generales los dos procesos
reconocen su importancia en el proceso de elaboracin de los instrumentos tanto en la
organizacin, en el diseo y aprobacin de la propuesta conceptual y metodolgica, en
la elaboracin y validacin de la propuesta de desarrollo (PDDES). Sin embargo en
trminos especficos encontramos que 28 Ministerio de la Presidencia, Viceministerio
de Coordinacin Gubernamental;Sistema de Segumiento y Evaluacin del proceso de
Descentralizacin, Sector Medio Ambiente, La Paz, Agosto (2000) 29 Esta Ley fue
abrogada por la nueva LOM 20028 del 28 de Octubre de 1999. 30 Como quiera que la
CPE contiene el principio de autonoma, los gobiernos municipales no coordinaron
polticas y acciones con las Prefecturas y peor con el Gobierno Central. En la gestin
de 1993 los Departamentos plantearon la eleccin democrtica de los Prefectos. 31
Aguilar, Experiencia de Chuquisaca y Potos, Danida 32 Aporte de Bernardo Valdivia,
Experto en Gestin Pblica enero 2001 Bolivia 17
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA la participacin social en el PDDES 94
se expresa en todas las etapas del proceso tanto poltico como tcnico, a diferencia
del PDDES 99 solamente se expresa en la etapa de elaboracin y validacin de la
propuesta de desarrollo (PDDES) cumpliendo el rol de validacin tcnica y no de
carcter poltico institucional originando una dbil legitimidad y representatividad del
PDDES. Los procesos de planificacin son procesos tcnicos y polticos, el primero
responde a la coherencia y consistencia de la propuesta de desarrollo y la segunda al
grado de legitimidad, en el caso de la experiencia del PDDES 94 el proceso tcnico
muy coherente y consistente en razn que polticamente gozo de gran importancia por
parte del poder ejecutivo a los procesos de planificacin y los planes como
instrumentos que facilitan el desarrollo sostenible, en cambio en el proceso del PDDES
99 con menor coherencia y consistencia en razn que se concibe el proceso de
planificacin como un ejercicio marginal siendo importante el programa de inversin
pblica, programacin de operaciones y el presupuesto, donde se efecta realmente la
asignacin de los recursos econmicos Sin embargo ambos momentos de
planificacin departamental dbilmente construyeron instrumentos orientadores y
ordenadores del desarrollo al ser desvirtuados, al incorporar discrecionalmente en la
programacin de mediano y largo plazo, programas y proyectos inconsistente con la
visin estratgica del desarrollo, ni con los objetivos estratgicos y ni con las polticas
de desarrollo, sino cediendo a la presin con diferentes criterios e intereses de los
actores polticos e institucionales que metodolgicamente no fueron incorporados en el
proceso. Tambin es relevante subrayar la desarticulacin de la planificacin
departamental con la planificacin local y municipal agudizada por la fragmentacin de
la gestin pblica municipal, que desintegrada de su entorno, ha originado la ausencia
de inversin concurrente de carcter estratgico, salvo algunas experiencias de
concertacin a partir de la constitucin de mancomunidades de municipios. Se
evidencia que las experiencias antes mencionadas, la falta de complementacin
conceptual y metodolgica de los procesos de planificacin con la planificacin
territorial que ha llevado a concebir en trminos generales y con alto grado de
incertidumbre las potencialidades y limitaciones de recursos naturales, que conduce a
construir objetivos estratgicos y polticas de desarrollo inconsistentes e ideales por un
lado y por otro la falta de complementacin con la planificacin sectorial que ha
ocasionado la ausencia de una visin del desarrollo humano y productivo,
reducindose a repetir o replicar mecnicamente las polticas nacionales sectoriales
sin un profundo diagnostico y propuesta departamental. Estas experiencias ilustran la
necesidad tomar en cuenta como lecciones aprendidas la: Importancia del
reconocimiento del Estado y de la Sociedad Civil del proceso de planificacin como el
medio para alcanzar el desarrollo sostenible, ms all de la retrica sino con voluntad
y decisin. Importancia de sistematizar la participacin, el grado de participacin y el
rol que deben asumir en el proceso de planificacin, de tanto de los actores
institucionales pblicos, privados, de la sociedad civil y del sistema poltico en el
proceso de diseo e implantacin, que permitir mejorar el grado de representatividad
y legitimidad de la visin estratgica del desarrollo, de los objetivos estratgicos y
polticas de desarrollo, que debern concluir con acuerdos y convenios estableciendo
responsablemente, ampliando tambin el escenario de negociacin y concertacin
evitando los conflictos sociales y la fractura entre la planificacin del desarrollo y la
inversin pblica, la programacin de operaciones anual y el presupuesto.
Importancia que las instancias normativas de la planificacin desarrollen lineamientos
y directrices metodolgicas de planificacin y el nivel departamental desarrolle a
profundidad la metodologa de planificacin con mayor precisin de acuerdo a la
realidad regional, institucional y cultural, asumiendo su competencia operativa
profundizando el proceso de descentralizacin. Bolivia 18
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA Importancia de complementar la
planificacin con la planificacin territorial que permita precisar las potencialidades y
limitaciones al desarrollo por un lado y por otro la planificacin sectorial generando una
visin departamental del desarrollo humano y desarrollo productivo concretizando las
polticas pblicas nacionales a la realidad departamental. Importancia del anlisis
situacional para emprender el proceso de planificacin tomando en cuenta los factores
sociales, econmicos, polticos, ambientales y temporales (gestin de gobierno), que
permita viabilizar el proceso de planificacin y de ejecucin, condicionando las
prioridades de los objetivos estratgicos y polticas de desarrollo. 5.2 Bases
Conceptuales y Metodolgicas de la Planificacin Participativa Municipal El
Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular, a travs de la
Direccin de PP y la Unidad de Planificacin Participativa, han colaborado para el
diseo de los Planes de Desarrollo Municipales (PDMS), inscritos en los principios
generales del Desarrollo Sostenible, prestando apoyo tcnico, desarrollado
metodologas y normas, lo cual ha permitido fortalecer las dinmicas participativas. De
acuerdo al VPEPP, 33286 han formulado o estn en formulacin de sus PDMS, 188
PDMS concluidos y 98 estn en proceso. En la relacin POAS y PDMS, de acuerdo al
documento citado de 1999 la relacin entre POAS y PDMS es de 38% , en terminos de
capacitacin se han capacitado 1210 operadores de procesos de elaboracin de
PDMS hasta 1999, hasta 1999, se han constituido 15 Unidades de Planificacin
Municipal. El VPPP, apoyo un total de 706 perfiles de proyectos y 592 proyectos a
diseo final que forman de los PDMS, que implica una cartera de 94 millones de US$
en inversin para 128 municipios, con una preinversin de 4.4 millones de US$.34 La
GTZ, El PAP Holanda y el VPP apoyaron en la elaboracin de estrategias de
desarrollo econmico, y Cosude mediante PADER propuso la Estrategia de Municipios
Productivos. En este contexto la Planificacin es entendida como el proceso de
definiciones estratgicas y la misma se sustenta en la sostenibilidad del desarrollo. Se
mantiene en la conceptualizacin del Desarrollo Sostenible como: el proceso integral,
sistemtico y complejo, que tiene por objeto mejorar la calidad de vida de toda la
poblacin, a travs del desarrollo productivo integral, el desarrollo social con equidad,
la participacin ciudadana plena, bajo los preceptos de la conservacin de la base de
los recursos naturales y preservacin de la calidad medioambiental. Las dimensiones
del Desarrollo Sostenible, conceptualizadas en el PGDES, debern contener
caractersticas interdependientes e nter actuantes de modo que opere como un
sistema integrado regido por sus principios. El Desarrollo municipal sostenible se
sustenta en los siguientes cuatro pilares fundamentales35: 33 Estado actual del
proceso de planificacin participativa municipal, VPEPP octubre 1999 34 op citado 35
MDSP,VPEPP,DGPP,UPP, Gua de Planificacin Participativa en Areas Rurales,
Lineamientos y bases metodolgicas para la formulacin de Planes de Desarrollo
Municipales en municipios predominantemente rurales, La Paz,Bolivia, Agosto 2000
Bolivia 19
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA Crecimiento Econmico
Transformacin productiva que habilite al municipio para hacer frente a las exigencias
de la competitividad Fuente:/20/ Desarrollo Municipal Sostenible (DMS) Equidad Social
Reduccin de las desigualdades, la intergeneracionalidad, oportunidades, toma de
decisiones, y el reconocimiento de la diversidad cultural. Recursos Naturales
Conservacin de los RRNN renovables, sin afectar la capacidad de regeneracin y su
utilizacin integral, as como la preservacin del Medio Ambiente Gobernabilidad
Entendida como mejoramiento de la eficacia decisional y la legitimidad del municipio y
del sistema poltico frente a la sociedad 5.2.1 Concepto del modelo boliviano de
participacin popular La Planificacin Participativa Municipal (PPM), es un proceso,
donde se hace efectiva la participacin social en el desarrollo. Es la planificacin de
abajo hacia arriba, que involucra a las organizaciones de la sociedad civil en el diseo
de su propio destino y desarrollo. 5.2.2 Visin Estratgica de l planificacin
participativa municipal La Planificacin Participativa Municipal, busca articular y hacer
efectiva la relacin Sociedad Civil- Estado - Desarrollo Sostenible, para que los actores
sociales sean protagonistas de su propio destino, logrando una verdadera
democratizacin en la toma de decisiones para el desarrollo nacional. Los enfoques y
principios de la Planificacin Participativa Municipal, se enmarcan en la concepcin del
Desarrollo Sostenible. La Planificacin debe ser participativa, de tal forma que la
misma asegura que la inversin est dirigida a solucionar las aspiraciones prioritarias
de la poblacin. La organizacin debe facilitar la participacin desde el nivel comunal /
barrial, pasando por el distrito, hasta el nivel municipal. Principio Polticas / acciones 1.
Equidad La equidad se hace efectiva a travs de la igualdad de oportunidades, de
acceso, propiedad y disfrute de bienes tangibles e intangibles. 2. La Integralidad Uno
de los principios que caracteriza al PGDES, es la separacin de los enfoques
reduccionistas y sectorialistas del desarrollo, ya que la PPM debe encararse con una
lgica integral en el mbito territorial determinado. 3. Enfoque selectivo de la inversin
pblica La cantidad de desafos que tiene un municipio, contrata con la
disponibilidad de recursos, por lo que la gestin municipal a travs del PDM, deber
orientar la inversin pblica en forma selectiva hacia las actividades de transformacin
Bolivia 20
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA productiva, mejoramiento de los
ndices de desarrollo humano, movilizacin de energas y capacidades para la
inversin. 4. El carcter dinmico de la planificacin Independientemente del
desarrollo alcanzado por los municipios, es importante enfatizar que todos los
municipios se encuentran en un proceso de cambio y que la Planificacin Munipal
Participativa, debe expresar esa dinamicidad. 5. La planificacin participativa es
holstica La Planificacin Participativa Municipal, debe asumir una lectura de la
realidad desde lo general hacia lo particular y con el principio de abajo a arriba. 6. La
Planificacin participativa es sinrgica La PPM es un proceso, donde se plantean
anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA), en un
contexto estratgico donde debe alcanzarse una sinergia multivariable. Fuente: /20/
5.1.3 Polticas para la Planificacin Participativa Municipal Uno de los temas que
mayor nfasis deber tener el la PPM, se refiere a las polticas para la planificacin
participativa municipal. La planificacin del desarrollo y la administracin del Estado,
incluyendo los temas crticos de la concertacin del Desarrollo Sostenible con la
Sociedad Civil, se han caracterizado por una lgica sectorialista, la misma que
dificult, la relacin armnica entre la sociedad civil y los temas crticos que hacen a la
calidad ambiental. Este tipo de gestin, ha fortalecido el centralismo del Estado, el
mismo que concentraba recursos y asuma roles determinantes, en la produccin de
bienes y servicios, con un costo que incida en la no participacin de la ciudadana en
la toma de decisiones para mejorar la calidad medioambiental36. El Plan General de
Desarrollo Econmico y Social ,PGDES (1997-2002), define ncleos estratgicos, en
los cuales se presentan los lineamientos de poltica y las polticas instrumentales
prioritarias del Estado boliviano, organizados en torno a los pilares del Plan de
Gobierno "Compromiso por Bolivia". Poltica Proceso / accin 1. Generacin de
demanda social Este proceso busca rescatar, agregar y calificar progresivamente las
aspiraciones de los hombres y mujeres organizados en las OTBs, hasta llegar a la
demanda municipal traducida en ideas de proyectos priorizados. 2. Diversidad y
diferenciacin El proceso garantiza la participacin diferenciada de grupos y sectores
que expresen intereses propios, los mismos que deben articularse a travs del PDM 3.
Visin Estratgica La visin estratgica, expresa las prioridades del desarrollo
municipal a mediano y largo plazo, concertadas de manera participativa. 4. nico
proceso de planificacin territorial del desarrollo El municipio es la unidad territorial
bsica de la planificacin nacional, donde se realiza un nico proceso concertado de la
planificacin del desarrollo sostenible. 5. Distritacin y mancomunidad La Ley 1551 de
Participacin Popular, incluye al distrito como el instrumento para la organizacin
territorial y administrativa. La organizacin territorial administrativa es un proceso que
incluye varios mecanismos. 6. Zonificacin Con base a las comunidades que
presenten similares caractersticas, o vocaciones productivas, se establecen 36
Alvarez Gantier Daniel; Agenda Estratgica de Concertacin, Proyecto BID 929, Abril
2000 Bolivia 21
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA zonas agro econmicas, las que
precisarn mejor las potencialidades de cada municipio. 7.Interaccin de la
planificacin nacional, departamental y local El paso de las aspiraciones locales a la
categora de demandas efectivas de desarrollo, debe ser un ejercicio que profundice la
planificacin bottom up. 8 La planificacin es un proceso de concertacin La
Planificacin Participativa Municipal, debe permitir la concertacin de los intereses
generales con los particulares. Se establecen espacios de encuentro democrtico.
Este criterio metodolgico apunta a que las polticas instrumentales identificadas,
definan el curso de accin sobre Ia base del cual se establezca Ia focalizaci6n de las
acciones e inversiones y Ia priorizacin de los programas y proyectos con mayores
impactos en los obje-tivos mencionados. En este sentido, es necesario coordinar y
compatibilizar los esfuerzos de los tres niveles del Estado en esta direccin, para
hacer posible una mejor intervencin publica orientada a reducir Ia pobreza y a
superar las discriminaciones de gnero, generacionales y etnias y a llevar la
conservacin de los Recursos Naturales y la preservacin de la calidad ambiental.
Consideramos de importancia, sobre todo para los municipios rurales del pas se tenga
que insertar la variable de gnero al igual que se est realizando esfuerzos para la
temtica del medio ambiente. Aunque los crticos afirman que este punto pudiera
parecer irrelevante, para algunos macroeconomistas, consideran que se lograr poco
progreso en el aumento de la productividad del sector agrcola a menos que cambie el
status socioeconmico de las mujeres. Un estudio de Naciones Unidas concluye que
"el problema bsico estriba en que las medidas macroeconmicas y sectoriales
tomadas hasta ahora en los paquetes de ajustes corrientes para la liberalizacin de
mercados y la eliminacin de distorsiones, nada hacen para mejorar la igualdad de los
sexos y disminuir los prejuicios de sexo en los mercados; e incluso pudieran
agravarlos". Estudios paralelos reflejan esta crtica: "El problema de las polticas de
ajustes estructurales no es que asumen que las mujeres estn fuera del desarrollo y
requieren ser incorporadas (...) sino que 'de hecho estn enraizadas en una ideologa
de los papeles de los sexos, la cual es profunda y fundamentalmente explotadora del
tiempo / trabajo y sexualidad de las mujeres' " (Antrobus, 1994) 5.2.4 Ajuste de los
Planes de Desarrollo Municipal Como quiera que la primera generacin de reformas,
no establecieron metodologas validas para encarar con xito la modernizacin de los
municipios predominantemente rurales, en la presente gestin se estn llevando los
ajustes a los PDMS de acuerdo a la siguiente estrategia: Bolivia 22
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA Estrategia Integral de Desarrollo
Estrategia de Desarrollo de Recursos Naturales Estrategia de Desarrollo Econmico
EDEM Estrategia de Desarrollo Econmico EDEM Estrategia de Desarrollo
Institucional Municipal EDIM Fuente: Gua Participativa Municipal 5.3 Proceso de
Planificacin Participativa Municipal El Proceso de la PPM, ya que es un proceso
esencialmente de concertacin tiene la siguientes fases: 1. Preparacin y organizacin
2. Diagnstico 3. Estrategia de Desarrollo Municipal 4. Programacin de Operaciones
anuales 5. Ejecucin y administracin De igual manera para apoyar al proceso de
planificacin, se han elaborado una serie de guas, las mismas que se enumeran a
continuacin: a) Preparacin y organizacin del proceso; b) capacitacin y
facilitadores; c) Formulacin del Plan de ajuste; d) Zonificacin del Diagnstico; e)
Realizacin del Diagnstico; f) Profundizacin del Diagnstico; g) Visin Estratgica
del Municipio; h) Demanda Municipal; i)Programacin Quincenal; j) Ejecucin del PDM;
j) Consolidacin y difusin del PDM. 5.4 Recomendaciones: Inventario de Polticas
Uno de los temas necesarios a recibir un fortalecimiento en el mecanismo desarrollado
para los distintos PDMS, es aquel relativo a la necesidad de formular polticas desde
una ptica multivariable; por ello es necesario recurrir al inventario, que es un
mecanismo matricial. El inventario de polticas, es un instrumento metodolgico que
est basado y organizado en torno a la taxonoma poltica. La taxonoma poltica (ver
Manual sobre Inventario de Polticas), es un listado de polticas ampliadas, que no
solamente abarcan la temtica ambiental, sino que Bolivia 23
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA incursionan en la conceptualizacin
del Desarrollo Sostenible. Por ejemplo, la influencia de las polticas econmicas de un
determinado pas, sobre las actividades forestales, por lo general tienen una influencia
igual o mayor, que la influencia de polticas especficas en el rea forestal. La
taxonoma fue desarrollada, para facilitar la comparacin y jerarquizacin de polticas
en el pas y entre pases. La taxonoma poltica es una clasificacin o sistematizacin
de los principales temas que se interrelacionan entre s para armar la matriz de un
determinado tema jerarquizado tal el caso de la calidad ambiental por ejemplo. 5.3.1
Metodologa La metodologa ms comprensiva y sencilla de desarrollar es el llamado
inventario de polticas. La primera etapa es el establecimiento de una agenda de
dilogo, reforma e investigacin. Es una tcnica de aproximacin para determinar
problemas crticos de recursos y medio ambiente. La segunda etapa involucra la
identificacin de polticas para su solucin. El proceso igualmente permite al usuario
del presente Manual a ganar puntos de vista en el tema de polticas medioambientales
y gana igualmente en el entendimiento ms profundo de la interrelacin existente entre
poltica y calidad ambiental. Un inventario de polticas tiene los siguientes pasos
primarios: Identificacin del Problema Identificacin de la poltica Identificacin de
la Institucin Fijacin de polticas Identificacin de alternativas polticas 5.3.2
Instrumentos Un inventario de polticas en el tema medioambiental, es un paso inicial
para establecer una verdadera poltica de consulta, dilogo y reforma a travs de una
agenda estratgica de concertacin. Es una tcnica rpida de aproximacin para
determinar problemas crticos de medio ambiente y las polticas vinculadas que
afectan a ste. El proceso permite efectuar un anlisis de las polticas de un pas en
vas de desarrollo como el nuestro y los impactos de los recursos que se utilizan en el
mismo. El proceso igualmente permite al usuario en ganar e enriquecer sus puntos de
vista en las polticas sobre el medio ambiente, y permite adquirir mayor conocimiento
en las relaciones existentes entre poltica y calidad ambiental. Un inventario de
polticas, es el primer paso en definir los problemas de los recursos naturales. Significa
desarrollar la plataforma para dilogos futuros, reforma medioambiental e
investigacin. El instrumento principal constituye la construccin de una matriz, donde
se i9ncorporan los principales problemas y temas que tienen que ver con el Desarrollo
Sostenible. En el cuadro adjunto se tiene una compilacin de la misma. Bolivia 24
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA Tabla 5.1 Matriz de polticas para la
construccin del Desarrollo Sostenible A. Suelo B. Agua C. Aire D. Forestal E. Pesca
F. Biodiversidad 1. Poblacin A-1 elo: Poblacin B-1 Agua: Poblacin C-1 Aire:
Poblacin D-1 restal: Poblacin E-1 esca: Poblacin F-1 iodivers: Poblacin 2.
Polticas Macroeconmicas A-2 B-2 C-2 D-2 E-2 F-2 3. Medio Ambiente A-3 B-3 C-3
D-3 E-3 F-3 4. Energa A-4 uelo: Energa B-4 C-4 Aire: Energa D-4 E-4 F-4
odiversidad: Energa 5. Agricultura y Ganadera A-5 elo:Agricultura B-5 gua:
Agricultura C-5 Aire: Agricultura D-5 restal:Agricultura E-5 esca: Agricultura F-5
diversidad:Agricultura 6. Forestal A-6 uelo: Forestal B-6 Agua: Forestal C-6 Aire:
Forestal D-6 E-6 F-6 diversidad Forestal . Tenencia tierra Colonizacin A-7
uelo:Colonizac. B-7 C-7 D-7 restal: Colonizac. E-7 F-7 8. Pueblos Indgenas A-8 B-8
C-8 D-8 restal: Indgenas E-8 sca: P.Indgenas F-8 odiversidad: Pueblos 9. Areas
Protegidas A-9 B-9 C-9 D-9 restal: A. Protegi. E-9 F-9 diversidad: A. Protegi. 10.
Recursos Hdricos A-10 B-10 C-10 D-10 E-10 F-10 Fuente: Elaboracin propia37 Las
polticas a ser tomadas se desarrollan a partir de la matriz, para luego ser priorizadas
en una determinada Agenda o Consulta pblica. A continuacin se plantean algunos
ejemplos de matrices de polticas donde se ejecutan tomando en cuenta metodologas
ya desarrolladas y probadas en pases como loa OCDE, las mismas que desarrollaron
metodologas de Anlisis de Riesgo Comparativo (ARC). (tiene que completarse con el
Libro Verde) 6. Implementacin del Marco de Desarrollo Comprensivo en Bolivia (CDF)
6.1 Antecedentes El 21 de Enero de 1999, James D. Wolfensohn envi un borrador
propuesta de un CDF, a raz de un memorando del Directorio del Banco Mundial38. El
documento en cuestin se titula: An internal Guidance Note Comprenhensive
Development Framework: Intenal Guidance Note (Discussion Draft, April 12, 1999. En
el caso boliviano, luego del anlisis llevado a cabo en 1998 y una discusin al respecto
se plante el documento: Country Assistance Strategy Memorandum of the President
of the International Development Association and the International Finance Corporation
of Bolivia (Report No 17890-Bo) de Mayo de 1998.El documento tiene un objetivo
general de reducir la pobreza a travs de un crecimiento sostenible. 6.2 Areas de
inters Del documento anteriormente mencionado del CAS, que data de 1998, se
pueden sistematizar los temas prioritarios tratados: En ambos casos, tanto en la Visin
del CDF, as como la visin del Gobierno de Bolivia, el 37 Alvarez Gantier D;Agenda
Estratgica de Concertacin, Proyecto BID 929, Documento sin publicar, La Paz, Abril
2000 38 Bolivia: Implementing the Comprehensive Development Framework (CDF), en
worldbang@org, (2000) Bolivia 25
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA objetivo fundamental fue el diseo de
la estrategia de desarrollo con el propsito fundamental de reducir la pobreza en todas
sus dimensiones. 6.3 Visin Estratgica Una Visin de largo plazo es imprescindible,
ya que la experiencia del pas, muestra que las transformaciones de las condiciones
humanas y sociales en Bolivia, llevar dcadas. La Visin desarrollada por el CDF en
Bolivia contiene los siguientes elementos: 1. El Plan de Accin Nacional (PAN), es la
visin de lo que Bolivia quiere para reducir la pobreza, y los retos del desarrollo que
tiene que superar para alcanzar esta meta. 2. Una visin general a largo plazo de lo
que tiene que ser Bolivia contiene; que tiene que ser ms rica, socialmente ms
integrada, que tenga instituciones nacionales ms robustas y efectivas. En este tema
existe un gran trabajo por realizar en trminos de llenar los objetivos de los cuatro
pilares descritos en el PGDES 1997-2002. 3. El segundo aspecto holstico del
tratamiento de la CDF, en Bolivia, tiene que ver con las interacciones entre los
sectores, aspecto que tiene que ver con la reorganizacin de las actividades
gubernamentales, as como las actividades de los donantes alrededor de los cuatro
pilares descritos en el PGDES 1997-2002. La versin boliviana de la matriz CDF (ver
en el anexo), ha sido usada como un instrumento de gestin, para proveer a los
actores de un marco de informacin de tal manera que se puedan coordinar los
esfuerzos. 7. La Estrategia Boliviana de la Reduccin de la Pobreza (EBRP) (Modificar
de acuerdo a la ltima versin de la EBRP) 7.1 Antecedentes Si bien la economa
boliviana ha crecido a una tasa promedio anual de 4% en la dcada de los noventa,
este incremento no ha sido suficiente para reducir la pobreza de manera significativa.
Bolivia mantiene niveles de pobreza que se encuentran entre los ms elevados del
continente, 63% con datos de 1999. La pobreza es severa y extendida. Existen 5,1
millones de bolivianos con ingresos insuficientes para cubrir sus necesidades bsicas.
Alrededor de un tercio de la poblacin vive en condiciones de pobreza extrema con
ingresos que no alcanzan para cubrir solamente el costo de una canasta bsica
alimentaria. En este contexto, es que Bolivia al suscribir el acuerdo del HIPCII, llev
adelante un evento participativo con todas las organizaciones de la Sociedad Civil
entre Junio y Agosto de 2000, cuya denominacin se dio como Dilogo Nacional 2000.
7.2 Dilogo Nacional 2000 El Dilogo tiene como antecedente el proceso realizado en
1997 que tuvo como principal resultado el Plan Operativo de Accin 1997 2002. El
Dilogo 2000 garantiz la amplia participacin de la sociedad en la definicin de las
polticas pblicas, particularmente aquellas orientadas a la reduccin de la pobreza,
contribuy al desarrollo de la democracia participativa y fortaleci la relacin entre la
sociedad civil y el sistema poltico. Este proceso se estructur en base a tres agendas:
Social, Econmica y Poltica. En la Agenda Social se organizaron Mesas Municipales
de carcter local y territorial y Mesas Departamentales de carcter regional y funcional.
La Agenda de Desarrollo Econmico comprendi dos grupos de trabajo: Talleres
Sectoriales y Cadenas Productivas. La Agenda Bolivia 26
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA Poltica se organiz en Talleres
Departamentales y Nacionales. Estas Agendas concurrieron a una Mesa Nacional,
aportando con los resultados obtenidos en cada proceso. En adicin, el Dilogo
Nacional 2000 se complement con otros procesos participativos tales como el Foro
Jubileo 2000, el Comit de Enlace de Productores, el Dilogo del Consejo de Pueblos
Originarios del Oriente, encuentros de las Instituciones Privadas de Desarrollo,
Consulta a Mujeres Campesinas de La Paz y Consejo Nacional de Ayllus y Marcas del
Qullasuyu. Estos procesos permitieron identificar demandas y efectuar propuestas
para reducir la pobreza con algunas particularidades que se exponen a continuacin.
Las tres agendas y los diferentes procesos participativos concurrieron a la Mesa
Nacional del Dilogo 2000 donde se lleg a acuerdos en los siguientes reas: (i)
infraestructura productiva; (ii) apoyo a la produccin; (iii) educacin; (iv) salud; (v)
saneamiento bsico; (vi) tierra y territorio; (vii) asignacin de recursos HIPC; (viii)
temas polticos e institucionales; y (ix) control social e institucionalizacin del Dilogo.
7.3 Objetivos de la EBRP Los objetivos de la ERP han sido definidos en funcin de los
resultados del Dilogo 2000 y se expresan de la siguiente manera: Incrementar y
mejorar la oportunidad para los pobres, ampliando las posibilidades de empleo,
ingresos y acceso a mercados de esta poblacin. Elevar las capacidades de los
pobres elevando la calidad y el acceso a los servicios de educacin y salud. Reducir
la vulnerabilidad de los pobres, contribuyendo a que esta poblacin tenga una mejor y
ms rpida recuperacin ante fluctuaciones econmicas, inseguridad jurdica y
desastres naturales. Elevar la participacin poltica y social de los pobres, definiendo
mecanismos que permitan mayor participacin poltica e integracin ciudadana de la
poblacin excluida. 7.4 EL Pilar Oportunidad39 El contexto macroeconmico en el que
se ha desenvuelto el Pilar Oportunidad en los dos ltimos aos no ha sido favorable,
puesto que la crisis internacional afect a la economa boliviana a travs de menores
precios de sus materias primas que exporta y menor demanda de sus productos en los
mercados internacionales, lo cual, junto a fenmenos naturales que afectaron a su
produccin agrcola y la decisin del Gobierno de seguir con la erradicacin de la hoja
de coca, dieron como resultado que el crecimiento econmico disminuya de un 5.5%
obtenido en 1998 a slo .61% en 1999. En los tres aos que han transcurrido desde el
inicio de la implementacin del Pilar Oportunidad se han registrado avances tanto en
su componente de Competitividad integrado por los subgrupos de Infraestructura,
Normatividad, Exportaciones e Inversiones como en el de Productividad y Empleo
integrado por los subgrupos de Microempresas y Microfinanzas, Turismo, Tenencia de
Tierra, y en el rea de Medio Ambiente. 39 El pilar oportunidad, se encuentra inserto
en el Plan General de Desarrollo Econmico y Social, 1997-2002, y es el primer plan
que introduce la dimensin ambiental. En los hechos el PGDES, se constituye en una
ENDS a mediano plazo que necesita se revisada y proyectada para una visin a mas
largo plazo. Bolivia 27
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA 7.5 La dimensin medioambiental
7.5.1 Visin Estratgica En el marco del paradigma del Desarrollo Sostenible, asumido
por el Estado Boliviano, la gestin ambiental se fundamenta en dos principios: i) la
preservacin (o, en su caso, el incremento) de la calidad ambiental; y ii) la
conservacin de la base energtica y material de los recursos naturales. Para alcanzar
estos principios, el Gobierno ha asumido el reto de transversalizar los criterios
ambientales, lo cual implica que este tema pasa a ser relevante en mltiples instancias
y mbitos sectoriales y territoriales. 7.5.2 Cumplimiento de objetivos y metas En el
tema de Medio Ambiente, al igual que en los otros subgrupos, se han logrado avances
importantes en aspectos normativos que rigen al sector. A su vez, algunas Unidades
Ambientales de las instancias sectoriales, prefecturales y locales han avanzado
rpidamente en la consolidacin de sus funciones, aunque otras todava requieren de
un fuerte apoyo adicional para asumir plenamente su papel en la gestin ambiental.
Lamentablemente, a pesar que han transcurrido ocho aos de la Ley del Medio
Ambiente, ms de seis aos de la existencia de un Ministerio de Desarrollo Sostenible
y la creacin de unidades ambientales en diferentes instancias del Estado (gobierno
central, descentralizado y local), el enfoque para tratar el tema an no supera su
carcter convencional, ya que se considera que el medio ambiente es una variable
adicional y no una base material transversal del desarrollo humano. Entre los
importantes avances logrados en el ltimo ao en el tema ambiental destaca, entre
otras cosas: i) la promulgacin de la Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitarioi; ii) la entrega del Proyecto de Ley de Aguas al Congreso Nacional para su
tratamiento; iii) la presentacin el Proyecto de Ley de Conservacin de la Diversidad
Biolgica a otras instancias del Poder Ejecutivo y la sociedad civil, para su
consideracin; iv) la consolidacin de SERNAP; y v) la constitucin del Consejo
Interinstitucional de Cambio Climtico y la estrategia nacional de implementacin de la
Convencin Marco de las NN.UU. sobre el cambio Climtico (ENI)40. 7.5.3 Asignacin
de recursos Los recursos comprometidos para el tema de Medio Ambiente alcanzan a
$us. 85.7 millones de los cuales $us. 29.1 millones (34%) se han desembolsado, y se
han ejecutado slo $us. 24.2 millones (31%), si bien este monto de ejecucin es bajo
respecto del total, para determinar la eficiencia del uso de los recursos es necesario
analizar la temporalidad de la inversin y vida de los proyectos, as como sus
indicadores.Algunas de las razones que habran llevado a esta situacin son las
siguientes: problemas administrativos, falta de coordinacin interinstitucional,
burocracia en las instancias nacionales, burocracia en la Cooperacin Internacional y
problemas coyunturales que eventualmente paralizaron la gestin de algunos
proyectos. Este resultado concuerda con lo analizado en la situacin 1 del documento
del Banco Mundial para los gastos proyectados en Programas de Gestin Ambiental,
donde los gastos para Medio 40 MDSP/VMARNDF, Estrategia ENI, Proyecto UNITAR,
PNUD, La Paz, Agosto 2000 Bolivia 28
Coordinacin Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA Ambiente permanecen estables en un
6.5% del Presupuesto Nacional (ver Presupuesto 2001). Esta situacin da como
resultado una disminucin general de los gastos per cpita en medio ambiente ( de
$us 8 a $7,63 por ao) y una reduccin de un 10% en lo que se refiere a proyectos
dirigidos a GRN, con respecto al patrn observado en el quinquenio 1990-1995.
(Complementar con los datos del PGN 2001). 8. Convergencias entre las estrategias
8.1 De las distintas estrategias analizadas en el presente documento y principalmente
aquellas referidas a las PRCPs y CDF, se comprueba que el objetivo fundamental de
ambas es el de encarar la extrema pobreza por la que atraviesa Bolivia. Sin embargo
el PGDES(1997-2002) se constituye en el paraguas con su Visin Estratgica, ya que
ambas estrategias apuntan fundamentalmente a formular los pilares de Oportunidad y
Equidad, donde han sido insertadas las cuatro dimensiones del Desarrollo Sostenible,
vale decir: econmica, social, medioambiental y poltica. 8.2 De lo afirmado en el punto
7.1, se infiere que la estrategia de reduccin de la Pobreza (ERP), es la que tiene
objetivos de ms corto plazo. En el caso boliviano inicialmente estuvo circunscrita a los
dineros condonados por el HIPC II y que aproximadamente ascienden a $us
86MM/ao. Recientemente el gobierno estudia la posibilidad de ampliar este monto de
financiamiento y est en los ajustes de los mecanismos de control social de estos
fondos. 8.3 En el caso del Marco Comprensivo de Desarrollo (CDF) del Banco
Mundial, se infiere que esta estrategia tiene una visin ms amplia de lo que se quiere
con el Desarrollo Sostenible. Es una estrategia a mediano plazo, que contiene
indicadores que incluyen factores para la planificacin del desarrollo, de orden
estructural, humano, fsico y reas especficas de desarrollo regional. La matriz
boliviana del CDF, confirma la inclusin en la misma, de la variable y/o dimensin de
los Recursos Naturales y Medio Ambiente. 8.4 La Estrategia Nacional de Desarrollo
Sostenible (ENDS), apoyada por la OECD/CAD, e inspirada en los acuerdos de la
Cumbre de Ro de Janeiro de 1992, y posteriormente trabajada a travs de la Agenda
21, es una estrategia de largo plazo con un marco paraguas que permite incorporar a
todas las dems estrategias de los pases en desarrollo. En el caso de Bolivia, luego
de los procesos participatorios realizados en el pas en la gestin 2000, se ha visto
que el Plan General de Desarrollo Econmico y Social, desde el punto de vista
conceptual, se constituye en la ENDS boliviana. ES obvio pensar que al ser
conceptualmente interesante, debe hacerse un ajuste sobre lo que se entiende por
Desarrollo Sostenible y se tiene que trabajar duro para formular una Visin de Bolivia
para el 2015 o el 2020. 8.5 Es importante destacar, que el proceso de
descentralizacin por el cual deviene actualmente el pas, necesita urgentemente
fortalecerse en torno a las 9 Prefecturas que tiene el pas. Las Prefecturas tienen que
constituirse en base al modelo de gestin descentralizada (ver anexo), donde las
mismas sean verdaderas articuladoras entre la administracin nacional y la
administracin local, a fin de evitar las actuales contradicciones y falta de coordinacin
existentes. 8.6 El marco normativo de la gestin ambiental en Bolivia, est
relativamente bien trabajado. Se cuenta con la Ley del Medio Ambiente y sus
Reglamentacin respectiva, documentos que definen una serie de responsabilidades
para los tres niveles de la administracin, sin embargo este marco legal que data del
ao 1992 debe ser actualizado en base a los cambios institucionales en materia de
descentralizacin, participacin popular, funciones de los gobiernos municipales en
base a la nueva Ley Orgnica de Municipalidades (LOM). Bolivia 29

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