Pedro Prez, 1994, Buenos Aires Metropolitana.

Poltica y Gestin de la ciudad, Centro Editor de

Amrica Latina, Buenos Aires.

CAPITULO II. GOBIERNO Y GESTION DE LA CIUDAD

1. La produccin de la ciudad como "bien pblico"

Para continuar con la orientacin que marca la hiptesis que hemos presentado comenzaremos
revisando cmo es gobernada la ciudad de Buenos Aires. Ello requiere, ante todo, aclarar, aunque
sea de manera breve, qu es ese objeto que debe ser gobernado y gestionado. Es decir, qu es una
ciudad metropolitana?

La ciudad de Buenos Aires se form histricamente como resultado de un conjunto muy diverso de
procesos (econmicos, polticos, sociales) que fueron conducidos por actores tambin muy
diferentes. Movimientos de la poblacin en el territorio que termin afincndose en algunos de los
municipios que integran la ciudad, inicio de actividades econmicas (industrias, comercios, bancos),
simultneamente produccin de infraestructuras y prestacin de servicios, intentos (con diverso
resultado) de regulacin de los asentamientos, la construccin de viviendas y otros edificios, etc.,
etc.

En ese conglomerado podemos distinguir tres lgicas diferentes y, en consecuencia, tres tipos de
actores y de procesos. Encontramos procesos comandados por actores econmicos en bsqueda de
ganancia que, operando en el mercado1, producen la ciudad de dos maneras: desarrollando
actividades que tienen a la ciudad como soporte material (industrias, comercios, servicios), o bien
produciendo esos soportes o componentes de la ciudad (edificios, infraestructura y servicios). Los
primeros incluyen a quienes (individuos o empresas) realizan actividades econmicas en la ciudad,
desde el almacenero o el vendedor ambulante hasta la industria ms avanzada, los bancos o los
supermercados. Entre los segundos estn los propietarios de la tierra en tanto que sta es un objeto
de negocio; los intermediarios inmobiliarios; los empresarios de la construccin, de viviendas o de
infraestructura y sus organizaciones; quienes financian la produccin de bienes urbanos; las
empresas privadas de servicios urbanos pblicos. Ese conjunto de actores que producen
mercantilmente la ciudad es, como puede verse, una unidad socialmente heterognea, con intereses
distintos y a veces contradictorios.

Junto a los anteriores, vemos actores que, en su intento de reproducirse como poblacin, se orientan
hacia el consumo, buscando bienes y servicios necesarios para ello (vivienda, equipamientos,
1
Forman parte de un sistema de relaciones de competencia para lograr una ganancia no inferior a la media, por medio,
normalmente, de una organizacin racional de la actividad.

1
servicios). Esta participacin se da por la decisin de localizarse en la ciudad (migraciones), por el
consumo propiamente tal y, an, por la produccin fuera del mercado (es decir para su consumo) de
bienes (vivienda o infraestructura) y servicios. Los componentes de este grupo son individuos y,
particularmente, familias que conforman una unidad socialmente heterognea. Los productores
mercantiles de la ciudad son tambin consumidores y, en tal papel, se diferencian del rol de
productores, como cuando alquilan algn inmueble para vivir en l o utilizan algn servicio como
educacin o salud, etc. Sin embargo, estos consumidores-productores se distinguen de quienes no se
vinculan mercantilmente con la ciudad. Si bien esta distincin reduce la cobertura social de esta
categora, todava implica una importante diversidad que puede ser resumida en quienes consumen
la ciudad mercantil y quienes, estando excluidos de los mercados, consumen la ciudad producida no
mercantilmente (autoproduccin de vivienda o infraestructura) o por medio de la poltica social.

En tercer trmino encontramos actores estatales que, operando desde fuera del mercado2, participan
de manera indirecta estableciendo los parmetros de las acciones de los dems actores (regulaciones
y controles) y en forma directa en la produccin de los bienes urbanos (viviendas, infraestructuras y
servicios) que normalmente no son ofrecidos por los actores econmicos. Son agencias
gubernamentales que forman parte de alguno de los niveles de la organizacin estatal (nacional,
provincial o municipal) y que pueden integrar las administraciones centrales (como el Ministerio de
Salud y Accin Social o la Secretara de Transporte a nivel nacional, secretaras de obras pblicas
provinciales o municipales y direcciones de obras sanitarias, energa o vivienda tambin provinciales
o municipales) o ser descentralizadas (como las empresas de servicios de agua, electricidad u otras).

De las acciones y relaciones de esos actores resultan las orientaciones que va tomando la ciudad.
Esas orientaciones pueden presentarse, sintticamente, en torno a dos oposiciones: el bien comn o
el inters privado; la redistribucin o concentracin de sus bienes y servicios. Tales oposiciones
constituyen el desarrollo de una fundamental: las ciudades pueden favorecer predominantemente la
reproduccin de la poblacin (ofreciendo bienes y servicios) o la reproduccin del capital (en tanto
sus bienes y servicios se orientan a la acumulacin econmica). Ambos tipos de necesidades se
satisfacen con la oferta de bienes y servicios que, como norma general, son producidos en
actividades mercantiles orientadas por la obtencin de ganancia. En ese nivel suele aparecer una
nueva contradiccin. El inters privado, por lo general, tiende a subordinar la satisfaccin de la
necesidad a la obtencin de ganancia. El inters pblico, por el contrario, subordinar la ganancia al
logro de la satisfaccin3.

La relacin entre lo pblico y lo privado constituye un equilibrio inestable. El predominio de las

relaciones de mercado (basadas en los requerimientos de la ganancia) puede volverse contradictorio
con la satisfaccin de las necesidades siempre que una parte (que puede ser importante) de la

2
No estn sometidos a las rigideces del mercado, como por ejemplo operar con ganancia, aunque no estn excluidos de
tener que actuar de manera racional y eficiente.
3
No est dems decir que no existe necesariamente coincidencia entre lo que llamamos inters pblico y las acciones
concretas de los organismos del estado.

2
poblacin est impedida o dificultada para obtener los bienes necesarios para satisfacerlas. Tambin
sucede ello cuando el mercado dificulta el desarrollo de algunas actividades econmicas4. En estos
casos, la relacin entre lo pblico y lo privado no es solamente un equilibrio inestable sino una
contradiccin.

Si volvemos nuestra mirada sobre la ciudad, podemos percibir que el sentido de ese conjunto de
bienes materiales (viviendas, fbricas, vas de comunicacin y transporte, redes de agua, luz y otros,
etc.) y servicios (propiamente urbanos como transporte y sociales como educacin y salud) es la
satisfaccin de gran cantidad de necesidades. Una aglomeracin de satisfactores que, por eso mismo,
pueden atender de mejor manera ms necesidades.

La ciudad es, en consecuencia, una totalidad de productos diferentes destinados a satisfacer

necesidades colectivas e individuales y, en ese sentido, es un objeto pblico. Es producida
cotidianamente de manera colectiva, por una totalidad de actores necesarios -en diferente grado-
para lograr el resultado. Adems, para satisfacer las necesidades de manera adecuada debe operar
como totalidad. Esto significa que para que los trabajadores puedan ir a trabajar o los consumidores
a comprar, por ejemplo, la ciudad debe funcionar en su conjunto: debe haber vivienda en la cual
habiten esas personas, operar correctamente los servicios de transporte, siendo necesarias
infraestructura vial, redes de energa y agua potable que funcionen correctamente, condiciones de
limpieza y saneamiento, etc.

Al mismo tiempo, la ciudad es apropiada de manera privada, constituyendo un objeto de disputa

social. Esa disputa se concreta, particularmente, en un proceso de inclusin-exclusin social. Esa
lgica de inclusin-exclusin de la ciudad da lugar a la segregacin territorial que permite la
configuracin de mbitos socialmente homogneos dentro de ciudades heterogneas.

De lo anterior se sigue que la ciudad es una totalidad que requiere la explicitacin del inters
pblico, que necesita el desarrollo de una perspectiva pblica que articule cuatro dimensiones:

El papel de la ciudad en el desenvolvimiento de las actividades econmicas: la ciudad como

condicin de productividad de cada unidad econmica individual y de la economa en su conjunto.

El papel de la ciudad en la satisfaccin de necesidades de la poblacin de manera igualitaria, como

aglomeracin de "satisfactores". Es, as, condicin general, no slo para satisfacer muchas de las
necesidades de la poblacin en su conjunto, sino para que las familias realicen actividades orientadas
hacia esa satisfaccin (como el transporte a las fuentes de trabajo o a la sede de los servicios). Esta
segunda dimensin supone en la ciudad una funcin de redistribucin y, as, de lucha contra la
pobreza.

La ciudad como mbito de gestin de recursos -naturales y construidos- del cual dependen las
condiciones ambientales de la poblacin y de las actividades: desde la vida cotidiana (hbitat) hasta
4
Como en la produccin monoplica de algn servicio.

3
aspectos globales como calidad y disponibilidad de los recursos (naturales y construidos) tanto de
los pobladores actuales como de las generaciones que vendrn.

Por ltimo, la ciudad como mbito democrtico para decidir las condiciones de la vida cotidiana.
Esto es, como dimensin poltica, las decisiones sobre la orientacin de la ciudad (en el sentido de la
acumulacin o la distribucin, hacia qu actividades, con qu sesgos sociales o territoriales, etc.)
como totalidad. En tanto resultado, se trata de acciones pblicas (polticas, planes, proyectos) que
garanticen condiciones generales de construccin y funcionamiento urbano, aunque se muevan
contradictoriamente entre la calidad de vida de toda la poblacin o las posibilidades de negocios
particulares en ella.

En este contexto entendemos que la funcin pblica en la ciudad es ms amplia que la prestacin de
servicios, la codificacin urbanstica y el control. Se trata de la responsabilidad por la existencia y
mantenimiento de las condiciones para la vida urbana y, por ende, para el desarrollo de las
actividades econmicas, la reproduccin de la poblacin, la sustentabilidad ambiental y la toma
democrtica de decisiones. Es, en suma, la responsabilidad de la articulacin de los recursos que
intervienen en la produccin y funcionamiento de la ciudad introduciendo una perspectiva global
(pblica). Se trata de la orientacin de acciones, actores participantes, procesos y productos en la
produccin de la ciudad. A su vez ello es resultado de las relaciones entre los tres tipos de actores
que hemos mencionado y depende del predominio de las lgicas que desarrolla cada uno de ellos.

Veamos cual es el papel de los organismos estatales (gobierno y gestin de la ciudad).

2. El gobierno y la gestin de la ciudad

Cuando hablamos de gobierno de la ciudad nos referimos a un conjunto de componentes: desde las
relaciones estrictamente polticas entre los diferentes actores de la ciudad y sus representantes, uno
de cuyos resultados es la produccin de normas que regulan acciones y relaciones en la ciudad,
pasando por funciones econmicas, como promocin y orientacin de actividades, o sociales en la
reproduccin de la fuerza de trabajo. De manera sinttica, indica la orientacin que, desde el poder
estatal, se da a la sociedad local urbana.

Dentro de esa nocin general, debemos recortar el concepto de gestin de la ciudad, o gestin
urbana, con una significacin ms restringida. Es el conjunto de procesos dirigidos a articular
(utilizar, coordinar, organizar, asignar) recursos (humanos, financieros, tcnicos, organizacionales,
polticos, naturales) para generar las condiciones que permitan producir, hacer funcionar y mantener
la ciudad, brindando a las actividades econmicas y a la poblacin los satisfactores para sus
necesidades. La gestin es una actividad poltico-tcnica: es, explcitamente o no, parte de una
poltica de gobierno e implica una orientacin de procesos urbanos que supone decisiones sobre
intereses, a la vez que depende de un adecuado manejo instrumental (tcnico) para el logro de sus
objetivos.
4
Los procesos de gestin urbana dan lugar a distintos productos como son la elaboracin de polticas,
su concrecin en programas y la ejecucin en proyectos. Esos productos, en algunos casos, se
destinan al "consumo" inmediato de la ciudad, en otros, constituyen "productos intermedios", es
decir "insumos" para los primeros. Es gestin urbana, por ejemplo, la administracin de un
organismo de gobierno de la ciudad ("insumo") como lo es una poltica de vivienda ("producto").
Junto a ello, la resolucin de la administracin financiera ("insumo"), por ejemplo, no es ajena a los
problemas urbanos que deber enfrentar el gobierno, en tanto que ese enfrentamiento depender
tambin de aquella. En ese sentido, dentro de la gestin urbana es posible identificar dos
subprocesos: los que operan sobre el aparato pblico de gestin (que producen lo que llamamos
insumos) y los que lo hacen sobre la ciudad (que producen lo que hemos indicado como productos).

Cuando se menciona articulacin de recursos, ms an cuando expresamente se entiende que stos

son diversos y amplios, se piensa en un proceso global en el que intervienen diferentes organismos
(pblicos o privados), con procedimientos, relaciones y mtodos igualmente diversos.

Aceptando lo anterior, puede afirmarse que la gestin urbana no se resuelve por una lgica racional-
burocrtica, sino que supone eleccin de alternativas (decisiones) que ponen en juego intereses
diferentes, contradicciones y conflictos en la sociedad urbana. Es, entonces, un fenmeno poltico y,
como tal, es parte de los procesos sociales de configuracin de la ciudad.

La gestin de la ciudad puede estar diferentemente orientada. Recordemos que la ciudad se

conforma en relacin a dos tendencias: lograr el bien comn o el inters privado y redistribuir o
concentrar sus bienes y servicios.

El gobierno de la ciudad es lo que podemos llamar un gobierno parcial dentro de la sociedad

nacional. Parcial a nivel espacial ya que "cubre" un mbito determinado dentro del territorio
nacional. En segundo lugar, porque se trata del gobierno de un segmento, de una parte de la sociedad
nacional: una sociedad local. El gobierno de la ciudad es, en consecuencia, el gobierno de una
sociedad local urbana y, por ello mismo, es tambin un gobierno local. En consecuencia,
corresponde normalmente a la organizacin local del gobierno: el municipio. Sin embargo, no debe
confundirse gobierno de la ciudad con gobierno local de la ciudad, ya que en el primero puede
intervenir, adems de la organizacin local gubernamental, agencias que corresponden a niveles no
locales del estado (nacionales o provinciales).

Cuando se menciona el gobierno local o municipal se hace referencia a tres contenidos conceptuales:
a) un territorio, en el sentido de un segmento territorial dentro de otro mayor (territorio nacional), en
el que ejerce su competencia una municipalidad; es decir, b) un aparato gubernamental, el de mayor
descentralizacin territorial, en ntima relacin con una sociedad local (sociedad parcial dentro de la
sociedad nacional); y en ese sentido, c) un conjunto de actores sociales y sus relaciones5. Esos tres
5
Hilda Herzer y Pedro Prez, 1989, "Municipio y participacin popular en Amrica Latina" en Desarrollo Econmico,
No. 114, Buenos Aires.

5
ncleos conceptuales, que por su parte pueden dar lugar a tres significados diferentes del trmino
municipio, se integran en un hecho material y social: la existencia de una ciudad (aglomeracin de
poblacin, actividades y soportes materiales dentro de un territorio delimitado)6

El municipio es as, en tanto gobierno local, la unidad fundamental de la gestin urbana. De esa
forma la ciudad, unidad urbano-material, econmica y social, adquiere unidad poltico institucional.

La ciudad suele ser gobernada y gestionada por actores estatales que exceden al gobierno local
(municipal). Esto significa que intervienen organizaciones de los otros niveles, como unidades
nacionales o provinciales de prestacin de servicios o de regulacin y control, por ejemplo.

En una ciudad de tamao medio, por lo general, ms all de la presencia estatal mltiple, la
municipalidad es la unidad de gobierno y de gestin urbana. Todo ello independientemente de que
las relaciones entre los diferentes niveles estatales y de su mayor o menor nivel de conflictividad7.

En una ciudad metropolitana la situacin es diferente.

3. Gobierno y gestin urbana en una ciudad metropolitana

a. La ciudad metropolitana

Las ciudades crecen de manera diferente, ampliando el tamao de su poblacin y el territorio

ocupado. Esas diferencias dan lugar a clasificaciones basadas en su tamao, tomando como
indicador fundamental la cantidad de habitantes. Sin entrar en este tema, que puede implicar
discusiones tericas e histricas (Por ejemplo, la especificidad de las ciudades de tamao medio o el
tamao ptimo de ciudad) lo tomaremos desde un punto de vista cualitativo que permitir establecer
la relacin entre la poblacin aglomerada y las diferencias poltico-institucionales del territorio
donde se asienta.

Las ciudades han sido identificadas, tambin, en funcin de su importancia en relacin a territorios
regionales, nacionales e internacionales. Tienden a concentrar los excedentes econmicos de las
regiones sobre las cuales tienen cierto predominio, aglomerando as la poblacin y las actividades.
En su expansin ocupan territorios significados (y recortados) poltico-institucionalmente. Uno de
ellos corresponde con la divisin espacial ms pequea de la organizacin estatal: el gobierno local
o municipal donde se toman las decisiones que hacen a la sociedad local.

6
Hilda Herzer y Pedro Prez, 1988a, "Gobierno local en Amrica Latina" en Varios, Repensando la ciudad
latinoamericana, Grupo Editor Latinoamericano/IIED-AL, Buenos Aires.
7
Cfr. Pedro Prez, 1991, Municipio, necesidades sociales y poltica local, Ed. Grupo Editor Latinoamericano/IIED-AL,
Buenos Aires. Prez, 1991.

6
Al crecer, las ciudades pueden superar los lmites del gobierno local donde nacieron o que fue
creado para hacerse cargo de ellas; pueden, al mismo tiempo, unir asentamientos que se iniciaron en
diferentes territorios municipales. Esos hechos introducen el tema de las ciudades metropolitanas.

Metropolitana, en su origen griego, significa ciudad madre. Es la ciudad principal o cabeza de un

territorio en la medida que tiene una funcin de predominio (econmico, social o poltico). En las
concepciones contemporneas, esa denominacin fue introducida para referirse a la relacin entre
asentamiento urbano y territorio, dando lugar a tres conceptos: rea, zona y regin metropolitana.

La Oficina del Censo de los Estados Unidos de Amrica, por ejemplo, defini en 1958 a una unidad
de informacin denominada "rea metropolitana estadstica estndar" (standar metropolitan
statistical area -SMSA-). Esa rea est compuesta por una ciudad central y un territorio suburbano.
La primera es una aglomeracin de cincuenta mil o ms habitantes o ciudades gemelas con esa
poblacin. El territorio suburbano se integra, como mnimo, con el condado donde se localiza la
ciudad central. Los condados contiguos son considerados parte de esa SMSA si estn integrados
social y econmicamente con el que contiene a la ciudad central. Integracin que se mide por lo
movimientos de trabajadores y de residentes con respecto a la ciudad central y, tambin, por otros
factores como llamadas telefnicas, circulacin de peridicos, cuentas en los negocios de la ciudad
central, distribucin de mercaderas, flujo de trnsito, servicios de trasporte pblico y cooperacin de
esfuerzos de planificacin8. Un rea metropolitana es, en suma, una ciudad central y un entorno
urbano conectado por flujos sociales y econmicos que permiten identificar una unidad de
funcionamiento.

La conceptualizacin de la ciudad metropolitana en Amrica Latina continu ese camino. En su

estudio de la urbanizacin en Mxico, Unikel, Garza y Ruiz9 distinguen rea y zona metropolitana.
De acuerdo a esos autores, rea metropolitana es la mancha urbana que cubre ms de una
circunscripcin poltico-administrativa. Es una unidad desde el punto de vista de los lmites fsicos,
basada en la continuidad de sus componentes materiales. En Argentina una mancha urbana que
cubra, total o parcialmente, el territorio de ms de una municipalidad es, de acuerdo a este concepto,
un rea metropolitana. Tal es el caso de la ciudad de Buenos Aires que ocupa el territorio de la
Capital Federal y varios municipios de la provincia de Buenos Aires que han quedado conurbados
con ella.

Cuando la mancha urbana ocupa en forma parcial un territorio municipal, existe all poblacin que
est fuera de la ciudad pero dentro de un municipio metropolitano. Esto lleva a introducir el
concepto de zona metropolitana que no se refiere a la mancha urbana sino a la totalidad de las
unidades poltico-administrativas ocupadas, total o parcialmente, por ella.

8
John Baker, John H., 1971, Urban Politics in America, Charles Scribner's Sons, New York.
9
Luis Unikel, Gustavo Garza y Crescencio Ruiz, 1987, El desarrollo urbano en Mxico, Ed. El Colegio de Mxico,
Mxico.

7
La distincin entre ciudad y jurisdicciones estatales ocupadas tiene consecuencias para la
investigacin y para la accin: la informacin, por ejemplo, suele estar ordenada de acuerdo a
criterios institucionales como son las unidades poltico-administrativas. Sin embargo, en la medida
que stas no estn totalmente cubiertas por aquella, una zona metropolitana es (territorial, econmica
y socialmente) un fenmeno mayor que un rea metropolitana. En el caso de la ciudad de Buenos
Aires, la Zona Metropolitana est integrada por las veinte unidades municipales (Mapa 1 y Cuadro
1).

El tercer concepto, regin metropolitana, se refiere a un mbito territorial mayor, incluye la mancha
urbana y centros de diferente tamao "ubicados dentro de una lnea imaginaria demarcada por los
niveles de interaccin (presente o potencial), as como reas de explotacin primaria y espacios
vacos"10. Es un mbito territorial definido con criterios diferentes de los anteriores, determinado
como unidad funcional. Esa unidad funcional genera una cobertura territorial de relaciones y flujos
(de fuerza de trabajo, de servicios educacionales, comerciales, de comunicaciones, etc.) que tienen
como eje un rea metropolitana. La regin metropolitana es el territorio ocupado por la unidad
metropolitana como sistema de relaciones con un mbito territorial inmediato, superior a la ciudad.
Para el caso de Buenos Aires, la Regin Metropolitana incluye, adems de los municipios de la zona
metropolitana, por lo menos a otros ocho ms (Cuadro 19).

Si cuando hablamos de Buenos Aires (metropolitana) pretendemos referirnos a una ciudad desde el
punto de vista material, econmico, social y poltico, no referimos solamente a la mancha urbana ni
a las unidades administrativas que la contienen sino a una realidad global ms compleja. En
consecuencia, diremos ciudad metropolitana para hacer mencin de esa unidad urbana global que se
asienta en ms de una circunscripcin poltico territorial.

Hasta ahora, no hemos encontrado grandes dificultades en la conceptualizacin. Sin embargo, y

como lo comprobaremos con el desarrollo de este libro, la realidad introduce problemas difciles de
resolver. En particular, observaremos que los dos temas que hemos presentado (la ciudad como bien
pblico y la ciudad metropolitana) son una fuente de contradicciones.

b. Gobierno y gestin a nivel metropolitano

La relacin entre gobierno de la ciudad y gobierno local es clara cuando coinciden ciudad y territorio
municipal. Sin embargo, no siempre existe tal correlacin. Pueden encontrarse tres situaciones: a)
Coinciden ciudad y territorio municipal cuando la primera est ntegramente dentro del segundo. En
este caso hay unidad urbana material, econmica, social, poltica e institucional. b) No coinciden
cuando la municipalidad incluye a ms de una unidad urbana (ciudad, o asentamiento humano
independiente) dentro de su territorio, en casos de ciudades de tamao medio y menores. Esa

10
Guillermo Geisse y Jos Luis Coraggio, 1972, "Areas metropolitanas y desarrollo regional" en Geisse, Guillermo y
Jorge Enrique Hardoy (Comp.), Polticas de desarrollo urbano y regional en Amrica Latina, SIAP, Buenos Aires, p.177-
178.

8
municipalidad es un mbito mayor que la ciudad, con reas rurales o ms de una ciudad a su cargo11.
c) Por ltimo, dentro del territorio municipal puede encontrarse "menos" de una ciudad, es decir,
una "parte" de una ciudad mayor. Aqu el municipio deja de ser el gobierno local de la ciudad para
convertirse en el gobierno local de una parte de ella.

El ltimo caso es el que se encuentra en una ciudad metropolitana. En ella la unidad poltico
institucional no coincide -por defecto- con la unidad urbana.

En una ciudad metropolitana se altera la nocin misma de gobierno local de la ciudad. Este, como
tal, supone la existencia de una nica instancia global (poltico-administrativa) que corresponde con
una totalidad urbana. Una ciudad metropolitana, por el contrario tiene "varios gobiernos" locales.
Cambia tambin la naturaleza de los procesos de la gestin urbana.

Para entender esto es conveniente percibir la diferencia que existe entre gestin urbana local en
ciudades metropolitanas y gestin metropolitana como tal. Esta se refiere a la totalidad urbana
metropolitana, es decir a la gestin de la unidad metropolitana global. En consecuencia debe
enfrentar problemas de tipo "global", que afectan a la totalidad en cuanto tal12. La gestin local en
reas metropolitanas, por el contrario, supone una atencin "parcial" de la ciudad, en tanto que se
hace cargo de realidades que corresponden con las diferentes unidades de gestin que existen dentro
de la totalidad metropolitana13.

En consecuencia, al referirse a la gestin urbana en una ciudad metropolitana, se enfrenta un

problema diferente del que plantea la gestin urbana local en ciudades con correspondencia entre
unidad urbano-material y unidad de gestin local. El problema propuesto resulta, empricamente, de
la existencia de un rea urbana metropolitana y, tericamente, de la articulacin conceptual entre
gestin local o gestin urbana local y rea metropolitana.

c. Gestin urbana en ciudades metropolitanas

La gestin urbana local es una totalidad conformada por las relaciones entre la ciudad (sociedad
local) y el mbito gubernamental correspondiente. Est orientada por los aparatos locales de
gobierno, quienes a su vez dependen de un contexto mayor dado por los niveles superiores del
Estado y por la dinmica de las relaciones econmicas locales insertas en los procesos nacionales e
internacionales.

En una ciudad de tamao medio, cuando coinciden las unidades urbana y de gestin, la relacin

11
Este es el caso de los municipios distrito o partido, como en la provincia de Buenos Aires.
12
Por ejemplo, problemas ambientales, como la contaminacin, son tpicamente globales.
13
Como, por ejemplo, las desigualdades territoriales en la provisin de servicios.

9
anterior es inmediata. En un ciudad metropolitana la totalidad urbana tiene un "referente" poltico-
institucional mltiple, complejo y heterogneo.

Esto ltimo pone en evidencia la existencia de una serie de "condicionantes metropolitanos" de la

gestin urbana que explican, o al menos justifican, la legitimidad de diferenciar la gestin
metropolitana dentro de ella.

Una ciudad metropolitana puede diferenciarse en dos niveles segn la "globalidad" o "parcialidad"
de los procesos que ocurren en su seno. Aceptar esa proposicin permite reconocer, tambin, dos
niveles de gestin y, por ende, la posibilidad de diferentes mbitos institucionales de gestin urbana
dentro de la realidad metropolitana. En concreto se trata, por una parte, de "mbitos metropolitanos"
de gestin urbana (correlativos a procesos metropolitanos globales) y de "mbitos parciales" (o
locales) de gestin urbana (correlativos a procesos metropolitanos parciales).

Pese a que la proposicin anterior parece legtima, dicha clasificacin corresponde ms que a
procesos concretos a la significacin que puede atribuirse, histricamente, a uno u otro nivel de
gestin urbana. Lo anterior puede ejemplificarse con la produccin del suelo urbano. Es evidente
que se trata de un proceso de significacin global: se determina por la oferta total de suelo y la
demanda de la poblacin y las actividades que se instalan o pretenden hacerlo. Puede suponerse que,
ms all de diferentes "factores de localizacin" propios de los distintos segmentos territoriales de
una ciudad metropolitana, existe un mercado metropolitano de tierra. Sin embargo, ese proceso
global, que difcilmente podr ser atendido si no se lo percibe como tal, presenta tambin
significaciones parciales (locales), por lo menos en tanto necesidad de determinar (concretar) las
especificaciones globales. Por ejemplo, a nivel local la determinacin de formas que adecuan los
aspectos generales (gestin) a las condiciones precisas de la oferta y demanda de tierras urbanas en
un lugar determinado (procesos).

Otro ejemplo puede aclarar los conceptos. La basura, entendida como la "produccin de residuos" en
uno o varios procesos econmicos, puede percibirse como un fenmeno global con particularidades
que dependen de su forma local. Por un lado, es una caracterstica de cierto tipo de actividades
independientemente de su localizacin. En segundo lugar, afecta no solamente el entorno fsico
inmediato sino la totalidad, o por lo menos una buena parte de la ciudad. En tercer lugar, tiene una
fuerte significacin parcial local que depende de la existencia de actividades que producen residuos
en cantidad y calidad diferentes y de su localizacin en distintos lugares de la ciudad.

La contaminacin del agua y del aire en una ciudad metropolitana es tambin un buen ejemplo, ms
evidente an, de la relacin entre lo global y lo parcial, en tanto que su produccin local la afecta
globalmente.

Por otra parte, la gestin local en una ciudad metropolitana puede darse con base en diferentes
combinaciones institucionales, que dependen de los niveles estatales comprometidos14.
14
En este apartado seguimos de cerca al texto de Hilda Herzer y Pedro Prez, 1988a, "Gobierno local en Amrica
Latina" en Varios, Repensando la ciudad latinoamericana, Grupo Editor Latinoamericano/IIED-AL, Buenos Aires.
10
Un rea metropolitana puede abarcar unidades poltico-administrativas correspondientes a uno o a
dos o ms niveles estatales. Ello depende, fundamentalmente, de la organizacin estatal respectiva15.
Por ejemplo, organizaciones federales como en Argentina, Brasil y Mxico reconocen tres niveles
estatales (federal, estadual o provincial y municipal), mientras que organizaciones unitarias
reconocen normalmente dos (central y municipal) a veces con organizaciones intermedias con cierta
autonoma (departamentales).

Es posible que una zona metropolitana abarque ms de un municipio dentro de un mismo estado o
provincia en un pas federal o departamento en un pas unitario. En este caso se encuentran en juego
dos niveles estatales: el municipal para todo lo que tiene "existencia" dentro de cada municipio, y el
intermedio para aquello que es "intermunicipal". Un ejemplo es el Area Metropolitana de la ciudad
de Resistencia en la provincia del Chaco. Los municipios que corresponden a diferentes niveles
intermedios sin autonoma poltica en estados unitarios, se encuentran en situacin anloga.

Una zona metropolitana puede ser ms compleja, aunque tambin sean dos los niveles estatales
vinculados. Es el caso de municipios que forman parte de diferentes estados, provincias o
departamentos. Aqu, las organizaciones municipales pueden llegar a ser distintas, como en
Argentina cuando las municipalidades corresponden a diferentes provincias, adems, obviamente, de
diferencias polticas, sociales y econmicas. Un ejemplo es la zona metropolitana del Alto Valle del
Ro Negro en Argentina en torno a la ciudad de Neuqun, que incluye municipios de las provincias
de Ro Negro y Neuqun.

Un tercer caso se refiere a zonas metropolitanas en torno a las ciudades capitales de los pases
federales o de algunos pases unitarios como Colombia16. En el caso de Mxico, por ejemplo, la
zona metropolitana de la ciudad de Mxico se integra por un conjunto de municipalidades del estado
de Mxico y el Distrito Federal (jurisdiccin federal con autonoma limitada). Anlogo es el caso de
la ciudad metropolitana de Buenos Aires (entre la Capital Federal y algunos municipios de la
provincia de Buenos Aires).

En cada situacin el modelo institucional de gobierno de la ciudad metropolitana difiere. Las

experiencias desarrolladas en diversos pases muestran la variedad de posibles diseos
institucionales y la complejidad de factores que deben tenerse en cuenta.

Adems de las diferencias anteriores, la gestin en una ciudad metropolitana debe pensarse en
referencia a dos situaciones: cuando adems de los gobiernos locales existe alguna organizacin

15
Cfr. Pedro Prez, "El municipio y la organizacin del estado en Argentina", Medio Ambiente y Urbanizacin, No.28.
1989.
16
Pedro Santana, 1991, "Bogot hoy: La crisis poltica y administrativa de la ciudad" en Medio Ambiente y
Urbanizacin, No. 35, Buenos Aires.

11
metropolitana o cierto nivel global de gestin metropolitano (de uno a varios servicios o mbitos
territoriales) y cuando no existe ninguna organizacin en ese nivel. En este caso, adems, pueden o
no existir experiencias de coordinacin o compatibilizacin de polticas locales.

La institucionalizacin metropolitana puede darse, tericamente, en tres niveles de agregacin,

aunque sus formas concretas sean variaciones particulares de cada una ellas.

Gobierno metropolitano con atribuciones polticas (representacin y decisin metropolitanas) y

administrativas plenas, al que quedan subordinados los gobiernos parciales (municipios). El poder
poltico de decisin en este caso reside en el nivel metropolitano, aunque pueda surgir de los niveles
inferiores. Esto ltimo podra darse como una suerte de "federacin" de municipalidades
metropolitanas.

Gestin metropolitana global, cuando hay delegacin por parte de los gobiernos locales en un
organismo metropolitano de la gestin de algunos procesos globales metropolitanos. Esa
administracin puede ser mera coordinacin, con funciones limitadas a la planificacin y el contralor
de las acciones de los municipios (que deben respetar los planes globales en sus planes parciales), o
bien puede ser ejecucin.

Gestin metropolitana por procesos parciales, en cuyo caso la gestin metropolitana (global) puede
llegar a ser un resultado no previsto de intervenciones parciales. Si bien no existe ningn nivel
supramunicipal, encargado de ella, no significa que sea totalmente espontnea, ya que pueden existir
lineamientos jurdicos que la regulen e intervenciones particulares coordinadas sectorialmente (para
determinados servicios, infraestructuras, etc.) a travs de empresas pblicas, rganos nacionales,
acuerdos sectoriales, etc.

A esas formas debe agregarse una diferenciacin vinculada con la participacin de los gobiernos
locales. Abba, Gil y Poggiese proponen tres casos: Gestin metropolitana con prescindencia de los
municipios, con participacin exclusiva de los municipios, o un rgimen mixto que integra varios o
todos los niveles gubernamentales17.

Cuando se desarrolla un rgimen mixto, los distintos niveles de gobierno incluidos suelen no tener el
mismo grado de protagonismo. Un ejemplo de ello es la gestin en empresas pblicas de servicios,
dentro de las cuales aunque corresponda jurdicamente una representacin a los municipios servidos,
las polticas tienden a ser definidas a nivel nacional o, a lo sumo, provincial.

No existiendo un actor institucional metropolitano, la ciudad solamente es atendida de manera

segmentada, territorial o sectorialmente. Ms an, si solamente es atendida de manera parcial (local),
quiere decir que esa ciudad metropolitana no es reconocida como unidad urbana.

17
Artemino Abba, Arturo Gil y Hctor Poggiese, 1989, Gestin de Areas Metropolitanas: el caso Buenos Aires,
mimeo, Buenos Aires.

12
Esa falta de reconocimiento tiene una consecuencia importante: no siendo la ciudad metropolitana
objeto de atencin tampoco es objeto de informacin. Por lo que no existir ningn organismo que
produzca informacin metropolitana, salvo aquella informacin parcial dependiente de los
segmentos territoriales o sectoriales.

Tal parece ser el caso de la ciudad metropolitana de Buenos Aires. En ella no existe ningn
antecedente de gobierno metropolitano propiamente tal, solamente existen experiencias frustradas de
administracin metropolitana global y dos limitadas experiencias de gestin parcial (sectorial).

d. Las contradicciones de la gestin urbana local en ciudades metropolitanas

La realidad metropolitana altera el funcionamiento de la gestin urbana. Los procesos que se

determinan en el mbito metropolitano total ("procesos globales") deben encararse de manera
segmentada, parcial, en mbitos locales de gestin. Por esa razn, las unidades locales
(municipalidades) no estn en condiciones de cumplir plenamente sus funciones de gestin urbana.
Ello se suma a los problemas propios de todos los gobiernos municipales18. Simultneamente, como
contracara de lo anterior, la realidad metropolitana no es atendida como tal (salvo que exista algn
tipo de unidad metropolitana de gestin por encima de los gobiernos locales).

Se presenta, entonces, una contradiccin general entre la autonoma de la ciudad metropolitana y la

autonoma de la unidad de gestin local (municipalidad) que se expresa en:

a) La autonoma poltica de las municipalidades puede dar lugar a decisiones polticas locales que se
opongan a las necesidades globales de la gestin urbana metropolitana, o bien, a la inversa,
decisiones adoptadas desde una perspectiva metropolitana pueden pasar por encima de los
requerimientos locales. Es muy claro el caso de las diferentes gestiones en la red vial, que pueden
romper la continuidad de la comunicacin de la ciudad, o regulaciones del transporte a nivel global
que no tengan en cuenta las condiciones que cada municipalidad desea, por ejemplo, en trminos de
recorridos. Adems, las diferencias polticas que pueden existir entre un municipio y otros niveles de
gobierno, o entre distintos municipios, pueden dificultar la adecuacin entre lo local y lo
metropolitano o global. Esa contradiccin puede presentarse tambin en la gestin de los servicios,
cuando se realiza por unidades de nivel superior que no son controladas por los gobiernos locales;
como tambin en la planeacin de los usos del suelo19.
18
Ya hemos mencionado que los gobiernos locales que integran ciudades metropolitanas son realidades anlogas a los
de ciudades intermedias. Cfr. Pedro Prez 1991, Municipio, necesidades sociales y poltica local, Ed. Grupo Editor
Latinoamericano/IIED-AL, Buenos Aires.

19
Este caso es anlogo al de los gobiernos locales de ciudades intermedias cuando niveles superiores del Estado tienen
ingerencia en la ciudad. Cfr. Pedro Prez 1991, Municipio, necesidades sociales y poltica local, Ed. Grupo Editor
Latinoamericano/IIED-AL, Buenos Aires.

13
b) Pueden no coincidir territorialmente las necesidades y los recursos existentes para satisfacerlas.
Las primeras pueden concentrarse en algunas municipalidades caracterizadas, por ejemplo, como
"ciudades dormitorio" (como Moreno en la ciudad metropolitana de Buenos Aires, Alborada en la
ciudad metropolitana de Porto Alegre, Chimalhuacn en la ciudad metropolitana de la ciudad de
Mxico), y los recursos en otras con importantes actividades econmicas (como San Martn en
Buenos Aires, Canoas en Porto Alegre).

c) Pueden estar segmentados los vnculos entre los distintos gobiernos locales y la poblacin:
mientras en una localidad (municipalidad) se reside, se pagan las tasas y se goza de los servicios a
ellas asociados; en otra -de residencia anterior- se vota; en una tercera se trabaja, se cobra y se pagan
los impuestos a los ingresos (que pueden incidir en la coparticipacin fiscal) y, adems, se utilizan
servicios municipales sobre los cuales puede no pagarse la totalidad de las tasas (por ejemplo no se
pagan las tasas de mantenimiento de vas pblicas que estn asociadas a la propiedad inmueble pero
se utilizan esas calles para transitar con los vehculos).

d) Pueden presentarse mbitos poltico-territoriales que, adems de estar diferenciados por

necesidades, recursos y procesos metropolitanos, pertenezcan a distintas unidades estatales mayores.
Por ejemplo, en la ciudad metropolitana de Buenos Aires las unidades locales forman parte de la
provincia de Buenos Aires (los 19 municipios del Gran Buenos Aires) y del Gobierno Federal.
Similar es el caso de los componentes de la zona metropolitana de la ciudad de Mxico (municipios
del Estado de Mxico y el Distrito Federal).

Como vemos, la gestin de una ciudad metropolitana supone un conjunto de contradicciones

(poltico-representativas, financieras, de servicios, etc.) que introducen en la reflexin lo que
llamamos el problema particular de ese tipo de ciudades. Esto sugiere que puede no ser legtimo
pensar esa realidad urbana con componentes tan diferenciados como si fuese una unidad en las
diferentes dimensiones (urbano-material, econmica, social, poltica, etc.) que la integran. Mas an,
tal vez sea necesario dudar sobre el sentido que tiene referirse a sus dimensiones como unidades.
Dejemos pendiente el problema e introduzcmonos en el caso de la ciudad metropolitana de Buenos
Aires.

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