~ SUNAT

Material de Estudio
Mdulo: Administracin del Cumplimiento
Captulo l. Sistema Tributario

Actividad asociada: Evaluacin de Control 1

- -
Texto elaborado sobre la base del ''Manual de Admiristracin
Referencia Bibliogrfica:
Tributaran del CIAT de MatthijsAlink y Vctor Von Kommer
1 -

Edicin de circulacin restringida sustentada en la
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Indirectamente flnes de lucro."(inclso a del ar1.lwlo43 de la Ley 30276)

IAT
l!ll&ut,uto Aduarw,ro, y Tributario
Contenido
1. SISTEMA TRIBUTARI0 ....................................................................................................................3
1.1 Poltica Tributaria ................................................................................................................ 3

1.1.1 Introduccin ................................................................................................................. 3

1.1.2 El Impuesto econmico de la tributacin .................................................................... 5

1.1.3 Instrumentos tributarios .............................................................................................. 6

1.1.4 Tendencias adicionales en el uso instrumental de la tributacin ................................ 9

1.1.5 Requerimientos para una estructura tributaria apropiada ........................................ 10

1.1.6 Caractersticas de los sistemas tributarios y los instrumentos .................................. 12

1.1. 7 Regmenes tributarios especiales y simplificados ...................................................... 14

1.1.8 La medicin de la efectividad de la tributacin y el uso de incentivos tributarios .... 15

1.1.9 Poltica tributaria internacional. ................................................................................. 23

1.2 Derecho Tributario ............................................................................................................ 26

1.3 Administracin Tributaria ................................................................................................. 32

1.3.1 Introduccin ............................................................................................................... 32

1.3.2 Legitimidad de la administracin tributaria - Modelo de Weber para la burocracia 34

1.3.3 Poltica tributaria e implementacin .......................................................................... 36

1.3.4 Conclusin .................................................................................................................. 37

Pag - 2
1. SISTEMA TRIBUTARIO

1.1 Poltica Tributaria

1.1.1 Introduccin
Los elementos claves de la poltica tributaria incluyen el monto total de los ingresos tributarios
a recaudarse y la distribucin de la carga impositiva entre los contribuyentes. Los sistemas
tributarios se construyen para generar flujos estables de ingresos tributarios. Esto requiere
una combinacin apropiada de diferentes impuestos con bases tributarias bien definidas y
tasas impositivas bien seleccionadas. Un sistema tributario justo requiere un tratamiento
similar para los contribuyentes colocados de manera similar (equidad horizontal) y el logro de
una asignacin deseada de la carga impositiva sobre los contribuyentes (equidad vertical). 1
Los impuestos afectan las decisiones de ahorro de los hogares, suministran mano de obra e
invierten en capital humano y las decisiones de las empresas y los inversionistas de invertir,
producir y crear puestos de trabajo.

Los sistemas tributarios eficientes y competitivos, por lo tanto requieren un mnimo de

distorsiones que afecten el trabajo, los ahorros y las inversiones. Los sistemas tributarios
efectivos tambin requieren un equilibrio apropiado de las bases tributarias y las tasa
impositivas. Generalmente, los impuestos con una base tributaria amplia y tasa impositivas
bajas son mejores que los impuestos con bases pequeas y tasas altas. El uso de incentivos
tributarios para influenciar el comportamiento de los contribuyentes para ciertos propsitos
puede ser inevitable por motivos polticos; sin embargo, estos tipos de incentivos no siempre
son efectivos, podran aumentar la sensibilidad del sistema tributario para el uso indebido y
fraude y por lo tanto deben limitarse a un mnimo absoluto.

Las comparaciones internacionales de los sistemas tributarios tienden a centrarse en las

diferencias de las principales tasas impositivas. Sin embargo, las principales tasas impositivas
estatutarias no siempre dicen toda la historia. Las principales tasas impositivas efectivamente
pagadas pueden diferir considerablemente de las principales tasas estatutarias. Esto se aplica
en particular a tasa impositivas sobre los ingresos (salario) donde los sistemas tributarios
incluyen todo tipo de exenciones diferentes y normas especiales, incluyendo subsidios
personales o estndar, crditos tributarios bsicos, crditos tributarios para ingresos bajos,
personas solteras, matrimonios con nios, padres solteros con nios, trabajadores, divisin de
sistemas para parejas (casadas), las deducciones por contribuciones de seguro social, ahorro
de pensiones y los pagos de hipoteca. Tambin existen diferencias significativas en el nmero y
la extensin de los tramos de impuestos, la amplitud del sistema tributario, la existencia de
recargos e impuestos locales, regionales, provinciales y estatales adicionales. Los

1
Smith, A., Una investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones (originalmente en ingls "An
lnquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations"), 1776.

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contribuyentes que realmente quieren saber cuntos impuestos estn obligados a pagar,
deben tomar en cuenta todos estos elementos. 2

La insercin de estos tipos de regmenes, excepciones y reglas especiales se debe a la

percepcin de los polticos y legisladores de que son capaces de disear sistemas tributarios
que distribuyan la carga impositiva de acuerdo con sus preferencias polticas. Sin embargo,
uno de los aspectos ms complicados de la poltica tributaria es la distribucin de la carga
impositiva. Al final de cuentas Quin paga la factura? En ltima instancia quien tiene la carga
de un impuesto? La incidencia tributaria? La literatura econmica proporciona la nocin muy
bsica pero esencial que la persona que tiene la obligacin legal de pagar un impuesto en
muchos casos no es la misma persona que lleva al final la carga impositiva. La carga econmica
impositiva difiere de la incidencia legal debido a los cambios de comportamiento y cambios en
los precios de equilibrio como resultado de estos cambios en el comportamiento. Los
investigadores de incidencia tributaria han clasificado los efectos distributivos de los
impuestos en grupos. Atkinson y Stiglitz3 distinguen cinco mtodos diferentes para dividir los
contribuyentes en grupos en donde pueden ocurrir cambios de incidencia tributaria. Estos
grupos incluyen los consumidores versus los productores, trabajo versus capital, agrupar por
ingresos anuales o toda la vida, agrupacin por diferencias regionales o internacionales y, por
ltimo, investigar efectos intergeneracionales.

Los cambios de incidencia tributaria de un contribuyente a otro y de grupos de contribuyentes

a otro prohbe en gran medida el logro de los objetivos precisos de distribucin. Se sabe muy
poco acerca de la incidencia efectiva de la mayora de los impuestos. 4 Por lo tanto, muchos
consejeros de poltica siguen basndose en hiptesis ingenuas de incidencia que ignoran
probables cambios indeseables de incidencias tributarias de los contribuyentes que estaban
destinados a soportar la carga a los contribuyentes que no estaban destinados a soportar la
carga.

Los impuestos son nacionales, los impuestos no son internacionales; no hay ninguna ley de
impuesto global supranacional y no hay ninguna ley separada de impuesto global para regular
las inversiones y las transacciones transfronterizas. Como consecuencia, tampoco hay una
administracin tributaria internacional o un Tribunal Tributario Internacional. Todos los
impuestos se gravan en su legislacin tributaria nacional. 5

Las estructuras bsicas de la legislacin tributaria en muchos pases fueron diseadas para
economas con limitadas dimensiones internacionales. Sin embargo, la globalizacin y la
integracin de los mercados internacionales requiere de un cambio en el diseo de la poltica

2
Brys, B. y Mannisto, M., "The income taxes you still pay" (Los impuestos que usted an paga), OECD Observer
(Observador de la OCDE) 280, julio 2010
3
Atkinson, A. B. and Stiglitz, J. E., Lectures on Public Economics (Presentaciones sobre Economa Pblica), 1980.
Vase tambin Fullerton, D. y Metcalf, G. E., Tax lncidence: Manual de Economa Pblica (Incidencia tibutaria:
Manual de Economa Pblica), 2002
4 Boadway, R. y Keen, M., "Redistribution" (Redistribucin), en A. B. Atkinson y F. Bourguignon, eds., Handbook of

lncome Distribution (Manual sobre la distribucin del ingreso), 2000

5
Arnold, B. y Mclntyre, M., Manual de Fiscalidad Internacional (version en idioma ingls), 2002; Mclure, C.,
"Globalization, Tax Rules and National Sovereignty" (Globalizacin, reglas fiscales y soberana nacional), 55 Boletn
para la Documentacin Fiscal Internacional 8 (agosto 2001).

Pag-4
tributaria y toda la atencin en los aspectos internacionales de la poltica tributaria. Esto se
aplica especficamente a las economas abiertas (pequeas). La naturaleza de una poltica
tributaria ptima depende crticamente en que si la economa es abierta o cerrada. 6 Nunca se
han aplicado propuestas para introducir impuestos globales, como el denominado "impuesto
Tobin" 7 sobre todo en el comercio de divisas a travs de las fronteras, administrado por la
ONU o cualquier otro organismo multilateral. La idea del impuesto Tobin fue resucitada
despus de la reciente crisis financiera y econmica. Los polticos europeos, como Gordon
Brown antiguo Primer Ministro del Reino Unido, y el Presidente de Francia Nicolas Sarkozy,
han declarado que estaban tratando de conseguir apoyo internacional para la introduccin del
impuesto Tobin para reducir el comportamiento de riesgo por parte de los bancos.

Otra propuesta de un impuesto mundial sobre los bancos fue presentada recientemente por el
Presidente Obama de los Estados Unidos. El propsito de este impuesto sera crear un fondo
para ayudar a los bancos en crisis futuras. Un informe del FMI sobre impuestos bancarios
preparado para el G-20 propone a los pases introducir dos nuevos impuestos en el sector
financiero: uno basado en el riesgo sistmico del banco y el otro en las ganancias y la
remuneracin de un banco, para impedir riesgos excesivos por parte de los bancos y cubrir los
costos de futuras crisis financieras. Sin embargo, si se aplicaran cualquiera de estos impuestos,
muy probablemente seran a nivel nacional.

1.1.2 El Impuesto econmico de la tributacin

El diseo y la aplicacin de impuestos tienen un Impacto en la evolucin econmica y el

crecimiento. Las decisiones de los hogares de ahorrar, gastar, suministrar mano de obra, crear
familias, criar a hijos e invertir en la educacin se ven afectadas por los impuestos as como
tambin se ven afectadas las decisiones tomadas por los empresarios e inversionistas para
establecer negocios, producir, prestar servicios, crear empleos, invertir, investigar, innovar y
utilizar servicios financieros. El impacto de los impuestos a veces puede ser inesperado; sin
embargo, generalmente, el impacto es intencional y est previsto.

En trminos amplios, los cuatro propsitos de la tributacin incluyen:

1. La recaudacin de fondos para la provisin de bienes 1

pblicos (sociales): no se
proporcionarn determinadas mercancas en un mercado libre de estereotipos debido a
una falta de coincidencia entre los intereses pblicos y privados. La nica forma para que
estos denominados bienes pblicos sean proporcionados es a travs de o por el Gobierno.
2. El ajuste de la djstrjbucjn de los i[)l[esos Y la rjayeza: por la imposicin de ciertos
impuestos el Gobierno puede afectar directamente la distribucin de ingresos y la

6 Gordon, R. H. y Hines, J. R., "lnternational taxation" (Tributacin Internacional), en el Manual de Economa Pblica,
2002; vea tambin Auerbach, A. J. y Hines, J. R., "Taxation and economic efficiency" (Tributacin y eficiencia
econmica), Manual de Economa Pblica, 2002
7
El Tobin tax (impuesto de Tobin) lleva el nombre de James Tobin, economista estadounidense, quien propuso en
1972 gravar las transacciones del mercado de divisas. De acuerdo con Tobin, el principal propsito de este impuesto
seria reducir la tasa de volatilidad de la tasa de cambio.

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 riqueza. Esto es especialmente cierto para los impuestos a la renta. Impuestos a la renta
(incluso en formas no progresivas) requieren por lo general que los contribuyentes ricos
contribuyan ms que las personas pobres. Incluso sin gastos especficos para apoyar a los
pobres, el resultado de la introduccin de un impuesto a la renta por s solo ya ser una
redistribucin de los ingresos.
3 . .La estabilizacin del proceso econmico: en la mayora de los casos los presupuestos de
los gobiernos funcionan como un estabilizador automtico en caso de fluctuaciones
econmicas. En perodos de menor crecimiento econmico y mayores tasas de
desempleo, los gastos de Gobierno tendern a aumentar automticamente (por ejemplo:
la cantidad de asistencia por desempleo aumenta), mientras que los ingresos (impuestos)
tienden a bajar, a veces incluso ms que proporcionalmente (por ejemplo: en el caso de
un impuesto progresivo a la renta).
4. lnflujr en eJ comportamjento: los impuestos tambin pueden utilizarse para dirigir el
comportamiento de las personas. En los pases desarrollados, a menudo se utilizan
impuestos especficos para estimular el consumo de bienes con externalidades positivas y
reducir el consumo de bienes con externalidades negativas. Las externalidades son
efectos secundarios que estn conectados al consumo de bienes que no se tienen en
cuenta en las decisiones privadas acerca del consumo de un bien. Tambin se pueden
utilizar impuestos para estimular ciertos tipos de actividades econmicas que se
consideran beneficiosas para la sociedad en su conjunto (por ejemplo: la investigacin y el
desarrollo, el desarrollo de energa limpia).

1.1.3 Instrumentos tributarios

Para muchos Administradores Tributarios el mundo de la poltica tributaria 8 es una atmsfera
escondida de formuladores de poltica, legisladores, cabilderos y polticos. Sin embargo, desde
el punto de vista administrativo es crucial para las autoridades tributarias estar involucradas,
desde el inicio, en todas las discusiones relacionadas con la poltica tributaria, debido a que
son plenamente responsables de la implementacin de cualquier ley tributaria.

Para los polticos, todas las decisiones sobre tributacin les obliga a elegir entre equidad y
otras consideraciones instrumentales de distribucin o ms generales, por un lado
(generalmente resultando en una legislacin ms compleja junto con costos administrativos y
de cumplimiento ms altos) y por otro lado, procedimientos o procesos de simplificacin,
resultando en costos ms bajos, sino que tambin estn en conflicto con los principios de
equidad y justicia.

Desde finales del siglo XIX, los polticos son conscientes de que la poltica tributaria no es
slo la voluntad poltica de imponer y aumentar los impuestos, sino que tambin proporciona
una herramienta importante en la distribucin de ingresos y riqueza. La llegada del sufragio

8 La presente subseccin se basa principalmente en las teoras de Musgrave, R. A., y Musgrave, P. B., Public
Finance in Theory and Practice (Finanzas pblicas en la teora y la prctica), 1989, y varias presentaciones dada por
B. Volkerink, quien realiz una presentacin en la Universidad de Utrecht (Programa de Gobierno Fiscal, periodo
2007-2009, "Economic lmpact of Tax Policy", en ingls y El Impacto Econmico de la Poltica Tributaria, en espaol).

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universal que fue aceptado en los pases occidentales despus de la Primera Guerra Mundial,
hizo evidente la influencia de la fuerza de trabajo y sus representantes en el Parlamento y los
sindicatos. La equidad tributaria y en particular una distribucin justa de la carga tributaria, se
convirti en una cuestin poltica.

La introduccin de los impuestos al salario como un impuesto de retencin tambin allan el

camino para utilizar la legislacin tributaria para cumplir con otras promesas polticas. El
dominio de los sistemas tributarios de ingresos personales para personas fsicas privadas y los
sistemas tributarios de retenciones salariales estrechamente relacionados, en la mayora de los
pases se han convertido en un campo de batalla de las listas de compras de competencia
poltica. Para citar algunos ejemplos:

La emancipacin de los traba iadores: deducciones para la educacin y las contribuciones

a sindicatos y partidos polticos;
Tratamiento social: deducciones para la atencin de la salud y los costos de salud
extraordinaria;
Distribucin de ingresos y riqueza: tipos progresivos;
Planificacin familiar: deducciones para los nios;
Estabilidad de ingresos: correcciones de inflacin y deduccin para los sistemas de
pensiones;
Fomento de las inversiones: deducciones para los pequeos empresarios y puesta en
marcha;
Conside.raciones reli giosas: deducciones por contribuciones a iglesias y organizaciones
caritativas;
Eomento del ahouoJDrivado y cam al: deduccin de inters sobre las hipotecas; y
Cue.stjone.s ambientales: los sistemas tributarios son y es muy probable que sean cada vez
ms utilizados para proteger el medioambiente y fomentar las inversiones "verdes", as
como para colocar la carga impositiva sobre aquellos que son responsables de la
contaminacin.

A menudo se utilizan tres bases tributarias distintas para un sistema tributario de base amplia:
ingresos, consumo y la riqueza (neta). Las bases de impuestos a la renta y el consumo
generalmente son muy amplias debido a que se basan en flujos de ingresos y consumo,
considerando que la riqueza (neta) se basa en activos como propiedad, acciones, inversiones,
etc. Los ingresos y el consumo son ms similares en sus bases tributarias de lo que uno podra
esperar. Esto puede entenderse fcilmente al darse cuenta que una vida de ingresos de la
mayora de los individuos sera casi igual a su consumo de por vida, de modo que el gravar a
cualquiera de ellos equivaldra a esencialmente lo mismo.

La principal diferencia entre las bases de los dos impuestos radica en dos aspectos. En primer
lugar, el consumo a menudo se grava sobre una base de bienes y servicios, mientras que los
ingresos generalmente se gravan a ttulo personal. Los sistemas tributarios de ingresos son
sistemas mucho ms adecuados por tener en cuenta las circunstancias personales de los
contribuyentes individuales, que es mucho ms difcil de obtener con un impuesto basado en
bienes y servicios.

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En segundo lygar; en contraste con los impuestos al consumo, los impuestos a la renta por lo
general gravan dos veces al ahorro, lo cual claramente es una fuente de distorsiones
econmicas. Los impuestos sobre la renta y los impuestos al consumo garantizaran que los
ahorros sean gravados: para el consumo, al momento de consumir el ahorro y para los
impuestos a la renta, sobre al ahorro que se pueda realizar despus de que el impuesto sea
pagado. Adicionalmente, sobre los ahorros (sin deducciones) existe un segundo gravamen
sobre los rendimientos del ahorro.

La principal ventaja del consumo como una base tributaria es que los ahorros no son gravados
dos veces. En otras palabras, no se distorsiona la ruta de consumo inter-temporal ptima de
un individuo. La principal desventaja del consumo como la base tributaria es que las formas
ms comunes de los impuestos de consumo son los impuestos reales. Esto tiende a descartar
el consumo como la nica fuente de ingresos tributarios, debido a consideraciones de equidad.

La forma ms comn de un impuesto al consumo de base amplia es el impuesto de valor

agregado (IVA). 9 En los pases europeos miembros de la OCDE, el IVA representa
aproximadamente 20% del total ingresos tributarios. Hay muchas razones para que un pas
tenga una serie de impuestos sobre el consumo, con un gran papel para el IVA.

Los impuestos se gravan en muchos pases en un nmero seleccionado de mercancas,

generalmente en combustible, tabaco y bebidas alcohlicas. La mayor parte de estos bienes,
altos impuestos especficos se introdujeron inicialmente (en el siglo XIX) como estos bienes (y
otros bienes que se gravaron en ese momento, como la sal) fueron fciles de gravar. Poco a
poco, el nfasis cambi a un impuesto ms general al consumo, con tasas ms bajas. No
obstante, los impuestos al consumo especfico siguen siendo un instrumento tributario
importante para muchos gobiernos en la direccin del comportamiento. Hoy da, impuestos al
consumo se utilizan principalmente como una fuente estable de los ingresos procedentes de
actividades adictivas. En los pases europeos miembros de la OCDE, los ingresos de impuestos
al consumo constituyen alrededor del 11% del total de los ingresos tributarios.

En comparacin con los impuestos al consumo, los ingresos como base tributaria tienen la
caracterstica atractiva que puede, (y) toma en cuenta las circunstancias personales de los
contribuyentes. Las dos principales desventajas de los impuestos a la renta incluyen la doble
tributacin de ahorros y a menudo altos costos administrativos y de cumplimiento.

Las fuentes de ingresos gravados por un impuesto sobre la renta incluyen ingresos del (auto)
empleo, ingresos de capital (ahorro, participaciones en acciones), ingresos por alquileres o
posesin y la ocupacin de casas e ingresos corporativos. La segunda fuente de ingresos a
menudo ya se grava en la fuente. La variedad de estas diferentes fuentes de ingresos
contribuye significativamente a la complejidad de los sistemas de impuesto a la renta. En los
pases europeos miembros de la OCDE se recauda alrededor del 35% del total de ingresos
tributarios de impuestos a la renta personal y corporativa.

9
Los Estados Unidos es uno de los pocos pases sin un IVA; no obstante, el consumo es gravado con un impuesto a
la venta

Pag - 8
Impuestos al patrimonio pueden percibirse en bienes muebles e inmuebles. La principal
desventaja de la base imponible es que es bastante pequea. En otras palabras, es difcil
obtener ingresos importantes con estos impuestos. Los inmuebles constituyen una base
tributaria fcil de gravar. Bienes muebles son mucho ms difciles de gravar debido a que, por
ejemplo, los activos financieros son por naturaleza lquidos y por lo tanto, fciles de mover. No
obstante, un gran nmero de pases utiliza estos impuestos, en su mayora para complementar
otros impuestos. Un frecuente raciocinio es que se hace para satisfacer la demanda pblica de
equidad vertical.

1.1.4 Tendencias adicionales en el uso instrumental de la tributacin

Los sistemas tributarios siguen las tendencias de la sociedad. Las bases impositivas clsicas
estn siendo continuamente modificadas y adaptadas para resolver nuevos retos en la
sociedad. Actualmente, el medio ambiente es un tema candente en la agenda internacional;
en consecuencia, existe un creciente inters en los impuestos ambientales. Los pases
europeos han estado aplicando impuestos ambientales por muchos aos. Los impuestos
ambientales pueden aumentar los incentivos para que la industria adopte mtodos de
produccin ms limpios y haya mayor eficiencia ecolgica. El uso de los recursos seran
optimizados y se reducira la contaminacin mientras se crea empleo al disminuir la carga
impositiva sobre el trabajo y aumentar los impuestos al uso de energa y materiales.

La OCDE ha identificado tres formas posibles de impuestos ambientales:

impuestos de emisiones en los niveles de emisin medibles (al aire, agua y tierra) o la
generacin de ruido;
impuestos al consumo o producto sobre los productos que estn daando el
medioambiente; y
la diferenciacin existente entre los impuestos indirectos, como impuestos al
consumo, impuestos a la venta o IVA.

Las objeciones a los impuestos medioambientales se relacionan con las dificultades en su

aplicacin:

es difcil de medir el costo ambiental real de la actividad econmica a fin de establecer

una tasa impositiva precisa;
no hay beneficio ambiental cuando la carga impositiva se transfiere al consumidor final
debido a precios inflexibles;
los efectos de los impuestos que representan slo una pequea parte de los costos
totales de un producto podran ser limitados en el comportamiento;
los impuestos podran legitimar los daos al medioambiente por parte de personas que
estn dispuestas y pueden pagar el precio; y
los contribuyentes podrn considerar impuestos ambientales como impuestos ordinarios
que se dirigen principalmente a elevar los ingresos tributarios para el gasto
gubernamental en vez de herramientas para mejorar el medioambiente.

Pag - 9
La aplicacin exitosa de los impuestos medioambientales depender de la capacidad del
Gobierno para redistribuir los ingresos de los impuestos ambientales mediante la reduccin de
los impuestos sobre la mano de obra y el capital o invertir los ingresos tributarios adicionales
para mejorar el medioambiente.

Los impuestos relacionados con el medioambiente pueden tener un impacto negativo sobre la
competitividad de algunos sectores, como las industrias intensivas en energa o aquellas
orientadas hacia la exportacin. Los gobiernos tienden a conceder exenciones, pero ello
reduce la eficacia medioambiental y tambin la eficiencia de los impuestos.

Los impuestos relacionados con el medioambiente, sobre todo los de energla, pueden tener un
impacto directo regresivo en la distribucin de los ingresos de los hogares. Un hogar menos
rico gasta una mayor proporcin de sus ingresos en petrleo, gas y electricidad que sus vecinos
mejor parados; de modo que un impuesto que aumenta el precio de la energa domstica
golpeara ms duramente a las familias ms pobres. Los gobiernos desean mitigar o eliminar
este efecto mediante la introduccin de exenciones o menores tasas impositivas para hogares
de bajos ingresos. Sin embargo, sera ms eficaz dar compensacin directa a los hogares de
bajos ingresos, por ejemplo, mediante el uso de la seguridad social o de los sistemas
tributarios. Esto tendra la ventaja de mantener el incentivo tributario negativo que influye en
el comportamiento de los ciudadanos.

Los 'I mpuestos relacionados con el medioambiente pueden generar ingresos tributarios
adicionales (aunque la mayora de estos tipos de impuestos genera muy pocos ingresos) o,
alternativamente, puede cambiar el comportamiento de los pueblos y conllevar a la retencin
de determinados tipos de actividades y abandonar ciertos tipos de consumo. Aunque no hay
evidencia palpable para ello, existe la percepcin de que los impuestos relacionados con el
medioambiente pueden proporcionar incentivos para la innovacin, estimulando a las
empresas y a los consumidores a invertir en investigacin y desarrollo para desarrollar
tecnologas que proporcionan soluciones ms limpias. 10

1.1.5 Requerimientos para una estructura tributaria apropiada

Se han determinado seis requerimientos para una buena estructura tributaria:

1) la distribucin de la carga impositiva debe ser equitativa. Todo el mundo debe pagar
su "justa participacin";
2) los impuestos deben elegirse para reducir la interferencia con las decisiones
econmicas en los mercados que de otro modo son eficientes. Tales interferencias
imponen una "carga excesiva" que debe reducirse;
3) al utilizar la poltica tributaria para lograr otros objetivos, como la concesin de
incentivos a las inversiones, esto debe hacerse para reducir la interferencia con la
equidad del sistema;

10
OECD, Taxation, lnnovation and the Environment (Tributacin, Innovacin y el Medio ambiente), OCDE, Paris,
2010.

Pag - 10
 4) la estructura tributaria debe facilitar el uso de la poltica tributaria para objetivos de
estabilizacin y crecimiento;
5) el sistema tributario debe permitir una administracin justa y no arbitraria y debe ser
comprensible para el contribuyente; y
6) el costo de la administracin y el cumplimiento debe ser tan bajo y compatible con
otros objetivos.

Estos seis requerimientos no slo guan el diseo del sistema tributario, pero tambin tienen
sus repercusiones en las operaciones diarias de una Administracin Tributaria y el tratamiento
de los contribuyentes por parte de las autoridades tributarias. Cada requerimiento por s
mismo requiere que los directores de la autoridad tributaria participen en el proceso de
poltica tributaria. Sin embargo, los requerimientos pueden fcilmente estar en conflicto con
otros. En la mayora de los casos, el principio de la equidad requiere legislacin ms detallada,
que crear ms complejidad en operaciones administrativas diarias las cuales pueden socavar
el principio para reducir la interferencia con las decisiones econmicas y siempre aumentarn
los costos administrativos y de cumplimiento (socavando el requisito 6 anterior).

En relacin con el requisito 1 anterior (todo el mundo debe pagar su justa participacin)
debemos tener en cuenta el principio del beneficio. Segn este principio, un sistema tributario
equitativo es un sistema que requiere que cada contribuyente contribuya en lnea con los
beneficios que recibe de los servicios pblicos. Sin embargo, este principio, puede estar en
conflicto con el principio de la capacidad de pagar. Un debate en este sentido puede verse en
muchos debates de poltica tributaria. El principio de beneficio es en realidad una cuestin de
gasto fiscal que probablemente en la prctica tendr un impacto menor en la administracin
tributaria.

Esto podra diferir del requerimiento para el sistema tributario de gravar a los contribuyentes
de acuerdo con la capacidad de pago. Las caractersticas de diseo que abordan el requisito de
gravar al contribuyente de acuerdo con su capacidad de pago de impuestos por lo general
crearn un sistema tributario ms complejo para que lo gestione la Administracin Tributaria.
Es muy importante que las autoridades tributarias de antemano evalen las consecuencias de
la aplicacin de diferentes metodologas posibles para abordar el principio de habilidad de
pago. Estos mtodos pueden incluir el uso de tasas impositivas progresivas, umbrales, gastos
deducibles como contribuciones a la seguridad social y la aplicacin de crditos que deben
llevar las Administraciones Tributarias.

Al participar en los debates de poltica tributaria, los gerentes de una administracin tributaria
tendrn que defender los siguientes requisitos: los impuestos deben elegirse para reducir la
interferencia con las decisiones econmicas en los mercados que de otro modo seran
eficientes (requisito 2 anterior) y los costos de administracin y cumplimiento deben ser lo
ms bajos posible, junto con otros objetivos (requisito 6 anterior).

Pag - 11
1.1.6 Caractersticas de los sistemas tributarios y los instrumentos
La literatura de la economa pblica ha propuesto una serie de caractersticas deseables para
una estructura tributaria. Como estas caractersticas suelen ser mutuamente excluyentes, a
menudo se utiliza una combinacin de impuestos para encontrar un buen equilibrio entre
estos objetivos para todo el sistema tributario:

Neutralidad / eficiencia: los impuestos deben distorsionar el comportamiento lo menos

posible. Son bastante comunes los siguientes tres tipos de distorsiones:

(1) Distorsin de la decisin de trabajo-ocio: el impuesto sobre la renta y el impuesto

sobre el consumo reducen el precio del ocio, en la medida en que el trabajo se hace
menos atractivo. Esto desalienta las actividades econmicas.

(2) Distorsin de la decisin de consumo inter-temporal: en la ausencia de los

impuestos, los individuos eligen un patrn de consumo inter-temporal ptimo.
Algunos impuestos (principalmente impuestos sobre la renta) tienen la consecuencia
lamentable que distorsionan los precios relativos de consumo ahora y en el futuro.
Esto influye en el comportamiento de las personas.

(3) Distorsin de los precios relativos: si se distorsionan los precios relativos (de la
manera descrita arriba o de los bienes de consumo), el comportamiento est
distorsionado. Esto resulta en ineficiencias.

Normas sobre costos bajos de administracin y de cumplimiento: los costos de

administracin son los que estn asociados con los gastos en que incurre la administracin
tributaria en la recaudacin de impuestos. Los costos de cumplimiento son en los que
incurre el contribuyente para cumplir con la carga impositiva. Estos incluyen los gastos
administrativos de los contribuyentes. Ambos tipos de costos normalmente son
considerables. En particular, el costo de administracin y cumplimiento para los impuestos
a la renta y el patrimonio (excepto los sistemas que utilizan la retencin de impuestos)
pueden ser muy altos y estar en el orden del 10% de los ingresos tributarios. Los costos de
cumplimiento solan ser ms altos que los costos de administracin.
Flexibilidad: Los impuestos y los sistemas tributarios requieren de cierta flexibilidad en el
sentido de que los impuestos deben ser fcilmente adaptables a los cambios si las
circunstancias internas o externas (por ejemplo: un nuevo Gobierno) requieren tales
cambios.
Responsabilidad poltica (transparencia): Debe ser claro desde el principio cual debe ser el
objeto de los impuestos (lo que va a ser gravado), cual debe ser el objeto de la tributacin
(quien va a pagar el impuesto) y quien va a recibir los ingresos. Esto requiere de un sistema
tributario transparente.
Simplicidad: Una (estructura) tributaria debe ser fcil de entender por parte de los
contribuyentes. Debe evitarse la introduccin de complicaciones innecesarias. Las
definiciones deben ser simples, claras y comprensibles.

Pag - 12
 Equidad (o capital): La equidad incluye dos dimensiones: horizontales y verticales. La
equidad horizontal implica que el sistema tributario no debe discriminar entre los
contribuyentes que estn en una situacin similar. Se puede argumentar que esto requiere
de un sistema global o integral de impuesto a la renta, en lugar de basado en un sistema de
origen o programador del impuesto a la renta. La equidad vertical indica que los casos que
no son similares no deben ser tratados de la misma manera, por ejemplo, al usar un
sistema de tasa impositiva progresiva.
Incidencia final: tambin se debe tener en cuenta el punto final del impacto de un
impuesto. En ltima instancia quin tiene la carga del impuesto? Por ejemplo, se considera
un impuesto a empresas, pero de hecho la carga del impuesto estar, tpicamente en los
accionistas, empleados y clientes. Pueden hacerse observaciones similares en otros
impuestos. Por ejemplo: un impuesto sobre las ganancias de capital. Si disminuye el retorno
de la inversin, a menudo se perjudicar el empleo. Del mismo modo, si los empleados
extranjeros de una empresa nacional pagan impuestos, querrn ser indemnizados en la
forma de pagos brutos superiores. Si no es as, podran considerar irse del pas. En trminos
generales, los contribuyentes con una posicin econmica fuerte usualmente podran
trasladar la carga del impuesto a partes econmicas ms dbiles. Esta realidad suele ser
descuidada por los polticos porque el mensaje de que la carga impositiva final ser
diferente de la carga impositiva inicial de destino, usualmente frustra las aspiraciones
polticas de los legisladores de poltica tributaria.
Factibilidad: Un impuesto debera ser factible; uno puede pensar en todo tipo de impuestos
que tienen caractersticas atractivas, pero son difciles de aplicar, caractersticas con costos
excesivamente altos y las consecuencias indeseables de equidad, etc.
Estabilidad macroeconmica: Idealmente un sistema tributario debe desempear un papel
en la estabilizacin de la economa en el caso de condiciones econmicas adversas o
boyantes. Los impuestos corporativos tienden a bajar ms que proporcionalmente durante
las recesiones econmicas; esto limita los efectos de la disminucin de los ingresos brutos
en la economa.
Principio de beneficio: este principio se refiere a pagar por el costo de los servicios
proporcionados por el Gobierno.
La estabilidad de los ingresos: los ingresos de un impuesto sobre la renta son a menudo
bastante impredecibles porque, por ejemplo, las rentas del capital y los ingresos tributarios
provenientes de los impuestos corporativos fluctan enormemente entre las condiciones
econmicas favorables y menos favorables.
Compatibilidad internacional: la creciente globalizacin econmica significa que ms y ms
personas y recursos cruzan las fronteras. En la medida en que varios pases quieran gravar
los recursos, deben existir definiciones de recursos tributarios claros as como tambin
reglas claras de atribucin. Adems, las claras definiciones (que son internacionalmente
reconocidas) pueden ayudar a no disuadir a los inversionistas.
Principio de no discriminacin: este principio implica que no deben haber diferencias en
los impuestos para los contribuyentes extranjeros o nacionales.
Capacidad de pago: puede clasificarse bajo la equidad vertical tambin. Indica que los
individuos deben contribuir de acuerdo a su capacidad para pagar por los servicios
proporcionados por el Gobierno.

Pag - 13
 Momento conveniente: el momento de la obligacin de pagar impuestos debe ser cmoda
para el contribuyente al realizarse en el momento en que el contribuyente recibe los
ingresos o utilizar sistemas de retencin dedicados.
Momento [oportuno]: Tiempo de preparacin para la aplicacin de escenarios (nuevos) de
impuestos deberan ser suficientes para los contribuyentes y las Administraciones
Tributarias.

No hay ningn escenario de impuesto nico que puede juzgarse positivamente en todos estos
criterios. La aplicacin de estos criterios sobre un impuesto nico requerira concesiones. Las
caractersticas de muchos de estos criterios son mutuamente excluyentes; por lo tanto, en la
prctica a menudo se utiliza una combinacin de impuestos para establecer el equilibrio
adecuado entre los distintos objetivos del sistema tributario en su conjunto.

La OCDE indica que un aumento en la toma de conciencia del impacto de la tributacin sobre
las decisiones econmicas de individuos y negocios y las probables consecuencias de este
comportamiento econmico de crecimiento econmico y el nivel de vida general, ha alentado
a los pases a emprender reformas estructurales de sus sistemas tributarios para crear un
entorno tributario que promueve el ahorro, la inversin y la actividad empresarial y
proporciona un aumento en los incentivos laborales para personas, mejora la competencia y
evita distorsiones inducidas por el impuesto, para una empresa. Una caracterstica comn de
estas reformas tributarias es la combinacin del corte de la tasa impositiva y la ampliacin de
las bases tributarias para mejorar la eficiencia, mientras que a la vez se mantiene el total de
ingresos tributarios. 11

1.1. 7 Regmenes tributarios especiales y simplificados

Un desafo importante para todas las autoridades tributarias es la existencia de un sector

informal relacionado con la economa de efectivo en sus pases. Este es un fenmeno
particularmente importante en los pases en desarrollo. La tributacin no es la nica causa de
la informalidad. Varios otros factores, como el mercado laboral y las regulaciones del mercado
del producto, tambin pueden desempear un papel decisivo para que las empresas sigan
operando informalmente. El componente tributario incluye la carga impositiva como aquella
compuesta por las tasas de impuestos y de seguridad social, tambin y a menudo ms
importante: la carga de cumplimiento administrativo, incluyendo el registro con la
administracin tributaria y la configuracin de un negocio formal.

La cuestin de la informalidad en muchos pases es abordada por medio de la introduccin de

exenciones tributarias para grandes grupos de contribuyentes de la pequea empresa. Sin
embargo, un enfoque ms efectivo es la aplicacin de los regmenes tributarios simplificados
que tienen la ventaja de llevar las pequeas empresas a la formalidad, lo cual es beneficioso
para las autoridades tributarias y el Gobierno en general y tambin para las empresas, donde

11
OECD, Tax and Economic Growth (El impuesto y el crecimiento econmico), Pars, 2008.

Pag - 14
los requisitos administrativos de mantenimiento de registros contables pueden mejorar la
gestin y las operaciones de los negocios y donde la insercin en los sistemas de seguridad
social proporcionan la cobertura y la proteccin de un seguro. Los impuestos presuntivos son
las formas ms fciles de los impuestos en un rgimen simplificado, especialmente desde un
punto de vista administrativo, tanto para los contribuyentes y la Administracin Tributaria, lo
cual permite la insercin de las pequeas empresas en el impuesto neto sin poner cargas
pesadas de cumplimiento en estos contribuyentes.

Sin embargo, los regmenes especiales crean nuevos problemas. Mientras ms beneficios
ofrezcan los regmenes especiales, ser ms atractivo para las empresas permanecer bajo el
rgimen simplificado. Los regmenes beneficiosos ofrecen ventajas significativas que podran
disuadir a las empresas a crecer para evitar entrar en el rgimen general y pueden crear un
incentivo para la elusin y la manipulacin abusiva en forma de informacin incompleta todo
con el fin de permanecer en el rgimen simplificado o dividir las actividades en entidades ms
pequeas para beneficiarse de las ventajas ofrecidas por el rgimen especial.

1.1.8 La medicin de la efectividad de la tributacin y el uso de incentivos

tributarios

A pesar de la creciente conciencia de que los sistemas tributarios eficaces y eficientes exigen
una base tributaria amplia con tasas impositivas modestas, se utilizan ampliamente los
incentivos tributarios. La eficacia de la utilizacin de incentivos tributarios para alcanzar los
objetivos econmicos o sociales a gran escala puede cuestionarse. Surrey12 considera un
incentivo tributario general inferior a una subvencin directa, como un instrumento para
alcanzar objetivos polticos. Generalmente los incentivos son menos equitativos, ya que
benefician a ms personas entre tramos de impuesto alto y los incentivos tambin son ms
difciles de desarrollar y administrar, ya que se manejan por comits de impuestos y
organismos administrativos que tienen poca experiencia en las polticas sociales no tributarias.
Surrey recomienda una fuerte reserva contra el uso de incentivos tributarios.

Los promotores de la utilizacin de incentivos tributarios argumentarn que los mismos

requieren menos interferencias en las decisiones corporativas y son de mayor valor para el
sector de negocio establecido y ms eficaz en el cumplimiento de las exigencias del negocio
que los subsidios directos. Los incentivos tributarios pueden introducirse y aplicarse rpida y
fcilmente y necesitan menos requisitos de procedimiento que los subsidios. Los incentivos
tributarios son ms objetivos y requieren toma de decisiones menos discrecionales y los
gobiernos no estarn tan estrechamente asociados con la fortuna de los beneficiarios de los
subsidios.

12
Surrey, S., "Tax incentives as a device for implementing government policy: A comparison with direct government
expenditures" (Los incentivos tributarios para la implementacin de la poltica gubernamental: una comparacin
con los gastos gubernamentales directos), Harvard Law Review (febrero 1970).

Pag - 15
En cuanto a los departamentos de gastos, un incentivo tributario es obviamente una forma
extremadamente barata de alcanzar sus objetivos polticos. Los costos del incentivo son
sufragados por el Tesoro en la forma de ingresos tributarios ms bajos, en vez de que el
departamento de gastos, que es responsable de cumplir el objetivo poltico, tenga la carga
financiera de un subsidio dado directamente por este departamento de su presupuesto. Este
efecto puede ser neutralizado al cortar el presupuesto del departamento de gasto involucrado,
que suma el monto total de la prdida de ingresos causada por la aplicacin de los incentivos
tributarios, creando mayor conciencia y un enfoque ms cuidadoso hacia la utilizacin de
incentivos tributarios.

Otra preocupacin se refiere al hecho de que el tratamiento preferencial en la legislacin

tributaria, incluyendo la diferenciacin de la tasa impositiva (en particular en cuanto al IVA
pero tambin en otros impuestos), sera muy difcil de dirigir hacia los contribuyentes que la
necesitan, por lo tanto carecen de eficiencia y eficacia, prdidas innecesarias de ingresos y
distorsin de las opciones del consumidor al imponer costos administrativos y de
cumplimiento adicionales innecesarios.

Otra desventaja del uso ilimitado de los incentivos tributarios es la complejidad que crea. Una
amplia gama de incentivos tributarios que sirven diferentes objetivos de polticas y estn
dirigidos a diferentes grupos de inters crean una situacin que sera muy difcil, si no
imposible, de medir adecuadamente en relacin a su eficacia.

Sin embargo, la preocupacin ms importante es que los incentivos tributarios para el sector
empresarial crean interferencia por parte del Gobierno en las decisiones empresariales. Desde
una perspectiva econmica, las inversiones deben basarse en el retorno de las inversiones,
empleo y un buen clima para la investigacin y el desarrollo y la rentabilidad. Las inversiones
no deben meramente basarse en la tributacin. El nivel de las tasas impositivas, los servicios
de inversin existentes y sobre todo el empuje de los contribuyentes en el sistema son
condiciones previas para un clima de negocios rentable; sin embargo, estas consideraciones
nunca deberan ser el factor determinante para las inversiones en s.

Es cuestionable cmo los incentivos tributarios importantes atraen inversiones extranjeras

directas o el aumento de determinadas actividades econmicas son en realidad incentivos
tributarios en el impuesto sobre sociedades que podran reducir los costos de las empresas y
conducir a precios ms bajos para los consumidores; sin embargo, para que los gobiernos
mantengan los niveles de ingresos tambin es probable que conduzcan a un cambio del
impuesto sobre sociedades a otros impuestos como el IVA o el impuesto sobre la renta de las
personas fsicas. Los regmenes del impuesto sobre sociedades con un nmero importante
de incentivos pueden generar tasa impositivas efectivas que son mucho menores que la tasa
nominal y puede incluso llegar a ser nulas o negativas. El gran nmero de incentivos genera
complejidad, alientan la bsqueda de lagunas y oportunidades de elusin y crea incertidumbre
para las empresas. Este no es el inters de los contribuyentes corporativos. Por lo tanto, es
ms importante mirar la calidad general de los sistemas tributarios subyacentes y la
estabilidad de la base tributaria que el nivel nominal de la tasa impositiva.

Pag - 16
Para hacerle frente a la recesin econmica causada por la reciente crisis financiera global,
muchos gobiernos han introducido una serie de estmulos tributarios. La extensin y el
carcter de estos paquetes de estmulo varan ampliamente entre los pases. Los Programas de
estmulo tributario son polmicos porque aumentan los dficits presupuestarios e
inevitablemente conducirn a la necesidad de recortar el gasto o aumentar los impuestos en
un futuro prximo. Este tampoco es el inters de los contribuyentes corporativos, que buscan
estabilidad a largo plazo y la certeza en lugar de los cambios en curso.

Algunos pases se vieron obligados a aumentar las tasas del IVA para compensar la prdida de
ingresos tributarios causados por la recesin econmica, mientras que otros gobiernos han
bajado las tasas de IVA en determinados servicios y/o productos (en Francia, el IVA en
restaurantes y hoteles se redujo considerablemente para estimular la economa y hacer que el
pas fuese ms atractivo para los visitantes extranjeros). En ltima instancia, la mayora de los
gobiernos probablemente se vern obligados a elevar los impuestos directos e indirectos para
financiar la enorme deuda pblica que evolucion debido a las operaciones de rescate
necesarias dirigidas al sector financiero.

Es dudosa la eficacia de reducir las tasas de IVA para ciertos sectores de la economa. Es poco
probable que realmente se reducirn los precios y que la inflacin (en la actualidad
extremadamente baja) no se calcular en los precios al consumidor. Lo ms probable es que la
reduccin de las tasas de IVA aumenten los ingresos de los empresarios ya que se beneficiarn
de los mrgenes de mayor precio. En teora, esto resultara en mayores beneficios para las
empresas involucradas y tambin en grandes cantidades de impuestos corporativos a ser
pagados. Esta es una operacin costosa para los gobiernos, mediante la cual la reduccin de
los ingresos del IVA ser slo parcialmente indemnizada por un aumento del impuesto
corporativo o el impuesto sobre la renta de las personas fsicas en el futuro.

En total, no hay muchos argumentos a favor de incluir la diferenciacin de tasa y otras formas
de trato preferencial en la legislacin del IVA.

Tambin, el FMI en muchos de sus informes toma una posicin fuerte contra la aplicacin de
incentivos tributarios en las regulaciones tributarias. Cuando un pas presenta un cierto tipo de
incentivo, existe un peligro real de que las economas vecinas tambin estn siendo obligadas
a introducir este tipo de incentivo, resultando en un estrechamiento de la base imponible y
una espiral negativa. En segundo lugar, la eficacia de la introduccin de incentivos con el fin de
atraer nuevos negocios o actividades puede ser muy limitada debido a que las actividades y las
empresas ya existentes tambin e igualmente se beneficiarn de incentivos tributarios
introducidos recientemente que estaban destinados a atraer nuevas inversiones. Adems,
tambin pueden crear vacos legales para ser explotados por empresas aventureras y sus
asesores tributarios interesados.

En los Estados Unidos, un nmero creciente de hogares termina debiendo nada en impuestos
federales importantes. Esta situacin no puede ser sostenible a largo plazo. En el ao 2009,
aproximadamente 47 por ciento de los hogares estadounidenses: que representan 71 millones
de familias, no deban impuestos federales, de acuerdo con las estimaciones del centro de
poltica tributaria bipartidista. Incluso, algunos hogares en ese grupo recibirn un reembolso.

Pag - 17
convertir en un problema para otras economas en los prximos decenios y probablemente no
se limitar a los pases en desarrollo.

Hogares en los Estados Unidos sin la obligacin del pago del impuesto sobre la renta en
2009

por debajo de 50,000 63,500,000 69.5

50,000- 75,000 4,000,000 22.0

75,000- 100,000 1,700,000 9.0

100,000- 500,000 736,000 3.2

500,000 - 1,000,000 17,000 2.0

sobre 1,000,000 6,000 1.5

TOTAL 71,000,000 47.0

Fuente: Centro de Poltica Tributaria.

Los legisladores tienen una amplia gama de instrumentos disponibles para subsidiar ciertas
prcticas favorables. Los subsidios tributarios aumentan rendimientos esperados reduciendo
los costos asociados con los impuestos. Se pueden considerar cuatro importantes
posibilidades: 13

(1) Crditos tributarios: una porcin de ciertos gastos podra deducirse de los impuestos
netos adeudados.

(2) La alteracin de la tasa impositiva: se permite a un tipo de entidad pagar un impuesto

ms bajo que los dems transfiriendo una ventaja financiera a la firma con la tasa
impositiva ms baja. Se utilizan tres enfoques para alcanzar este objetivo:

Actividades exoneradas de impuestos: ciertas actividades o productos pueden

estar exentos de impuestos (por ejemplo, exoneracin del alcohol combustible o
inters exonerado de impuesto en ciertos tipos de bonos), aunque las actividades
o productos similares o sustitutos tributan en su totalidad.
Entidades eximidas de impuestos: entidades completas, como ciertas entidades
estatales, podrn quedar exentos de impuestos, aunque pueden competir con
otros proveedores del mismo producto o servicio que si tributan.
Tasa impositiva baja: un tipo de actividad o empresa determinada paga un
impuesto con porcentaje ms bajo.

(3) La alteracin de la base imponible: aunque el porcentaje real de la tasa impositiva

puede permanecer constante, al alterar el tiempo o el tamao de las deducciones
tributarias, el Gobierno crea incentivos para participar en comportamientos particulares.

13
Vase tambin: Cleveland, C., ''Tax subsidies" (Subsidios tributarios) en la Enciclopedia de la
Tierra, 2008.

Pag - 18
 Estas polticas alientan a los contribuyentes a cambiar los gastos hacia las actividades
que les ayudarn a reducir su factura tributaria final.

Momento [oportuno]: las polticas pueden permitirle a una sociedad deducir

los costos de inversin o construccin a un ritmo mucho ms rpido que la tasa a
la cual de hecho se consumen (deprecian) los activos. Tal intervencin va en
contra de los mtodos tradicionales de contabilidad. El permitir deducciones
actuales transmite una subvencin mediante la reduccin de impuestos actuales
(lo que aumenta los beneficios actuales) en lugar de impuestos futuros.
Cantidad: Mediante la exclusin de ciertas partes de los ingresos provenientes de
la tributacin, el Gobierno transmite un beneficio sobre los mtodos que
producen ese tipo de ingresos. En algunas circunstancias, el Gobierno puede
permitir la deduccin de los elementos que realmente no se incurrieron como un
costo.

(4) La alteracin de la entidad gravable: al permitir que los contribuyentes consoliden sus
declaraciones de impuestos de maneras generalmente restringidas por la
Administracin Tributaria, el Gobierno puede facilitar el desplazamiento del ingreso
gravable a un rea con prdidas de otra rea. En algunos casos, los contribuyentes
pueden utilizar la consolidacin para ganar ms en impuestos reducidos que haban
puesto en la empresa que slo representa prdidas. La redefinicin de la entidad
grava ble da origen a por lo menos dos formas de subsidios tributarios.

Si un subsidio tributario est disponible para el productor o consumidor, los beneficios se

compartirn entre cuatro partes diferentes:

el productor (en la forma de mayores beneficios);

el consumidor (en la forma de precios ms bajos);
el propietario de los recursos (en la forma de mayores regai fas o alquileres); y
el trabajador (en la forma de salarios ms altos).

El aumento de los beneficios esperados a los productores o los propietarios de recursos

aumentar el suministro de un material que es trado al mercado. El aumento de las tasas
salariales atraer a ms y tal vez mejores trabajadores calificados. La reduccin de los precios
al consumidor aumentar la demanda de los bienes o servicios. En todos los cuatro casos se
transfiere dinero de los contribuyentes generales a la entidad especfica (a menudo un grupo
mucho ms pequeo de contribuyentes, siempre un grupo diferente del que toma las
decisiones de consumo).

Francia proporciona un ejemplo interesante de cmo un incentivo tributario puede dejar de

contribuir al logro de la meta prevista, pero en su lugar, crear una nueva realidad en "papel"
slo con el fin de aprovecharse de los incentivos creados. Se introdujeron exenciones
tributarias y a la seguridad social sobre las horas extraordinarias trabajadas por los asalariados
con el objetivo de aumentar la duracin del trabajo de los empleados. Esta reforma no tuvo

Pag - 19
ningn impacto significativo en las horas de trabajo. En cambio, tuvo un impacto positivo
sobre horas de sobretiempo declaradas por empleados bien educados, altamente calificados,
que pudieron eficazmente declarar horas extraordinarias porque su duracin laboral no puede
verificarse fcilmente. 14

El resultado de la ejecucin administrativa de la normativa tributaria proporciona la mejor

respuesta a la pregunta si los principios de diseo jurdico fueron eficaces. Se han realizado
muchos estudios sobre la eficacia de la tributacin. En este sentido uno de los conceptos
econmicos ms conocidos es la denominada "Curva de Laffer" que explica la relacin entre el
nivel de la tasa impositiva y los ingresos tributarios. El punto de partida terico es que un 0%
de los ingresos de la tasa impositiva y un 100% de la tasa impositiva no traer ningn ingreso
tributario.

0% Tasa tribu aa 100%

La teora en si es simple y ampliamente entendida. La sugerencia del modelo es que habr una
tasa impositiva ptima que genera los ingresos ms altos para un sistema tributario
determinado. La pregunta es cmo encontrar esta tributacin ptima. La respuesta
depende de muchas variables en la realidad econmica, tales como las acciones del sector
pblico y privado en la economa, la divisin entre trabajo y riqueza, los consumos de los
hogares y los ahorros y el tamao de las inversiones en la economa por parte de las empresas
y el Gobierno.

Laffer es considerado un partidario de los economistas del lado de la oferta, el grupo de

expertos que se torn un tanto dominante durante la poca de los Presidentes
estadounidenses Ronald Reagan y George Bush (padre e hijo). En trminos generales,
abogaron por considerables reducciones impositivas de la tasa de ingresos y la reduccin
significativa de los reglamentos. La idea era que los recortes de impuestos estimularan el
consumo por parte de las empresas y los consumidores y que el aumento del consumo traera

14
Cahuc, P. and Stphane C., "Tax exemptions on overtime hours: Lessons from France", Exenciones tributarias
sobre horas extras: Lecciones de Francia), papel presentado en el OECD ELSA Seminars Series, December 2010.
(Diciembre de 2010)

Pg. 20

Pag - 20
ms crecimiento econmico. Incluso un dficit en los ingresos podra compensarse a largo
plazo con la entrada de ms ingresos (incluso con tasas impositivas menores) debido al
crecimiento econmico generado. Hemos sido testigos de un crecimiento econmico
relativamente slido en los Estados Unidos desde hace dcadas, pero el inconveniente ha sido,
especialmente durante las administraciones de los presidentes republicanos, que la deuda
nacional tambin ha demostrado un tremendo crecimiento.

En general, el debate es entre economistas del lado de la oferta, que creen que ms oferta y
tasas impositivas marginales reducidas beneficiarn a todo el mundo y el crecimiento
econmico seguir casi de inmediato y, al otro lado del espectro, los seguidores de Keynes,
que creen que el Gobierno debe gastar ms para estimular el gasto pblico, especialmente
durante las recesiones, para compensar el menor gasto de los hogares y las empresas del
sector privado. El resultado ms probable ser (como ha ocurrido en la mayora de los casos)
que los impuestos se producirn despus de que la economa se ha recuperado. La reciente
crisis financiera ha obligado a muchos gobiernos a adoptar medidas que normalmente se
derivan de la teora econmica de Keynes.

En la dcada de 1980, los economistas del lado de la oferta y Laffer eran populares entre los
formuladores de polticas en la administracin Reagan y en el Reino Unido durante la
administracin de Margaret Thatcher. Tras el colapso de los sistemas socialistas en Europa
Central y Oriental, las teoras de las economas del lado de la oferta tambin fueron
exportadas a estas economas en transicin, que estaban dispuestas a aceptar cualquier teora
que apoyaba el lado del mercado y del consumidor y que estaban a favor de un Gobierno (de
gastos) pequeo. Guiados por las teoras de los economistas de la oferta, se introdujo una tasa
fija relativamente baja en estos pases (en Letonia, Estonia, Eslovaquia y Rusia, entre otros).
Estos pases han atravesado una recuperacin econmica con porcentajes excepcionalmente
altos de crecimiento econmico ante la recesin econmica. Sin embargo, el aspecto negativo
es que la mayora de estos pases con un rgimen de impuesto fijo se han visto sumamente
afectados por la reciente desaceleracin de sus economas, que carecen de los factores de
estabilizacin que si se incorporan en los sistemas tributarios de otros pases. Adems, estos
pases probablemente enfrentan el mismo desafo que se describi anteriormente para los
Estados Unidos: es decir, una poblacin reducida de contribuyentes. Si bien est ms all del
alcance de este Manual el examinar los mritos y desventajas de los sistemas tributarios de los
pases involucrados, la idea es que vale ms la pena plantear esta cuestin para ver la curva de
Laffer en una perspectiva ms amplia.

Latvia 10-11 -18 25 15

Estonia 9--10 -14 22 2'4

Lituania 8-9 -19 27 15

Repblica 8-9 - 5 19 19
Bulgaria 6 - 6.5 1'l'.l 10

Pag - 21
 Rumania 1 - 8.5 116 16

Repblica 6-7 - 4 23 21
Islandia 5-7 - 8.5 36 18
Rusia 6-8 - 7.5 13 2'4

Ucrania 5-7 -14 15 25

En 1993, el economista Kurt Hauser public un artculo en el Wall Street Journal en el cual
present los resultados de investigaciones que los ingresos tributarios federales en los Estados
Unidos siempre han sido igual a aproximadamente 19,5 por ciento del PIB,
independientemente de que la tasa marginal impositiva era alta en 91% (en los aos cincuenta
durante la administracin de Eisenhower) o baja en 28% (fin de la administracin Reagan). Las
conclusiones de Hauser estn claramente en lnea con la teora de Laffer ilustrada por la curva
de Laffer. Estas conclusiones de Hauser ilustran que ingresos tributarios aumentan en perodos
de crecimiento econmico y disminuyen en perodos de cada econmica. La Figura 6 muestra
que la participacin de los ingresos tributarios es estable a 19,5 por ciento del PIB durante un
largo perodo de tiempo a pesar de la amplia variedad de tasas marginales del impuesto a la
renta aplicadas en ese perodo, indicando que el rendimiento tributario es independiente de
las tasas marginales impositivas; pero esos ingresos tributarios son directamente
proporcionales al PIB. Hauser concluye que si queremos aumentar los ingresos tributarios,
deberamos aumentar el PIB. En cambio el elevar las tasas impositivas bajara el PIB y
definitivamente reducira los ingresos tributarios. La explicacin de Hauser para este
fenmeno es que los impuestos ms altos promueven la elusin y el abuso y reducen los
incentivos para trabajar, producir, invertir y ahorrar, conllevando a menos actividades
econmicas y menos empleo.

FiQ.6

tnQresos Tntvtario~ Federal~ y Tas.1~ l"IIPOS.illv.15 Mar111naJe5 1950 - 2007

90%
B(J

70
60
5-0
40
30 1 gresas tributaos
20
10
IJ
950 1955 960 1965 1970 1975 1960 1965 1990 1995 2000 2 05

Pag - 22
La simplificacin de los impuestos mediante la introduccin de un rgimen de tasa impositiva
fija en combinacin con la abolicin de las exenciones y deducciones no siempre se percibe
como un apoyo al principio de equidad del sistema tributario y esa combinacin de medidas
tampoco garantiza automticamente un aumento de ingresos tributarios, sobre todo si la
ampliacin de la base tributaria es limitada (un fenmeno que puede verse en muchos pases
en desarrollo y economas en transicin). La otra cara de la moneda, sin embargo, es que las
altas tasas impositivas marginales suelen ir de la mano con un amplio paquete de deducciones
y exenciones. La eficacia de la utilizacin de incentivos tributarios para alcanzar metas
econmicas o sociales es altamente cuestionable (como se indica al principio de esta seccin) y
los incentivos suelen perturbar la igualdad ya que favorecen a los contribuyentes que estn en
el tramo tributario ms alto. Por otra parte, los incentivos son generalmente difciles de
desarrollar y administrar debido a que a veces requieren habilidades y experiencia que no
estn en la Administracin Tributaria y que no estn automticamente disponibles en los
organismos tributarios y sus funcionarios.

1.1.9 Poltica tributaria internacional

Los impuestos no son internacionales. Todos los impuestos estn codificados en las leyes
nacionales. Sin embargo, la poltica tributaria no es un asunto puramente interno. La
globalizacin y la integracin econmica establecen lmites sobre la soberana poltica y sobre
el diseo de sistemas nacionales tributarios. La movilidad de la mano de obra y el capital
genera competencia tributaria entre los pases, con cada pas tratando de atraer una mayor
parte de la base tributaria global. Los inversionistas extranjeros, individuos acaudalados y
profesionales altamente calificados son cada vez ms geogrficamente flexibles y sensibles a
las diferencias en la carga impositiva. Los legisladores tributarios operan en un entorno
econmico global que fomenta la competencia tributaria con el riesgo de una carrera de
fondo. La competencia tributaria como tal no es necesariamente mala. Puede estimular a los
pases a disear sistemas tributarios eficientes y eficaces y promover una mayor eficiencia en
los programas de gastos del Gobierno. Sin embargo, la competencia tributaria tambin crea
incentivos para que los contribuyentes tomen sus decisiones sobre dnde vivir, trabajar e
invertir no slo por motivos personales y bases econmicas racionales, sino tambin desde la
perspectiva de las oportunidades de ahorro tributario. Esto podra tener un efecto
distorsionador en el contrato social entre el Gobierno y sus ciudadanos. La competencia
tributaria al menos debe ser justa y no debe ser nociva y crear oportunidades de evasin a
travs de parasos fiscales y regmenes preferencia les.

La globalizacin desafa a los gobiernos de los pases de altos ingresos a encontrar un equilibrio
adecuado entre la creciente demanda de gasto del Gobierno por un lado y costos ms pesados
de aumentar los ingresos tributarios por el otro. La investigacin indica que una mayor
movilidad internacional de la actividad econmica y la capacidad de respuesta asociada de la
base imponible a las tasas impositivas, aumentan las distorsiones econmicas creadas por la

Pag - 23
tributacin. 15 Las pequeas economas abiertas experimentarn la mayor influencia de la
globalizacin. Los pases pequeos con economas abiertas tienen bases tributarias ms
mviles que las economas ms grandes y en consecuencia, dependern mucho menos del
impuesto sobre la renta personal y del impuesto corporativo que los pases ms grandes. Los
pases pequeos dependen mucho ms de los impuestos tipo consumo que los pases ms
grandes. Sin embargo, como resultado del aumento de la globalizacin todos los pases se
estn convirtiendo en pequeas economas abiertas, de modo que probablemente aumentar
el uso de impuestos tipo consumo. Esto provocar problemas de distribucin. Cada vez ms se
deben buscar soluciones en un contexto internacional. Las inversiones transfronterizas
dependen en gran medida del clima de inversin internacional. La proteccin completa de los
contribuyentes contra la doble tributacin, por tanto, es un requisito importante de la
poltica tributaria.

La OCDE y la ONU han desarrollado Tratados Tributarios Modelo que constituyen el marco de
una amplia red mundial de tratados bilaterales de tributacin. Una cuestin de importancia en
la tributacin internacional son los precios de transferencia. Las Directrices de la OCDE sobre
precios de transferencia han definido los estndares en esta rea de trabajo, confirmando el
principio de igualdad de condiciones y al describir los diferentes mtodos por medio de los
cuales se puede aplicar ese principio.

La creciente globalizacin desafa a los gobiernos para un enfoque equilibrado entre la

creacin de un rgimen tributario atractivo para los inversores transfronterizos y la necesidad
de garantizar que dichos inversores paguen su participacin equitativa de los impuestos.

En 2001, la OCDE public una nota de la Serie de Orientacin Fiscal elaborada por el Foro
sobre Gestin Estratgica titulada los Principios de una Buena Administracin Tributaria.45
Sin embargo, el ttulo es algo confuso, porque esta nota de orientacin no abarca toda el
rea de Administracin Tributaria, sino que ms bien se centra en aspectos legislativos y
administrativos de la tributacin internacional. Sin embargo, la nota proporciona algunas
recomendaciones tiles en esta rea. La orientacin formulada en esta nota abarca cinco
categoras distintas, incluidas "Las relaciones con los contribuyentes", "Las relaciones con los
empleados", "Caractersticas legales", "Caractersticas administrativas" y "La administracin y
adaptacin a los cambios". A efectos de discutir los principios de la tributacin, las
recomendaciones ms pertinentes pueden encontrarse en los captulos sobre "Caractersticas
legales" y "Caractersticas administrativas".

En cuanto a las caractersticas jurdicas, se alienta a las Administraciones Tributarias a:

aplicar las disposiciones de los tratados tributarios de manera justa y consistente;

promover la participacin justa de gravar los derechos en tratados tributarios yel
desarrollo de las leyes nacionales;
no promover o facilitar la evasin tributaria o la elusin entre los residentes de otros
pases;

15
Hines, J. R. y Summers, L., "How Globalization Affects Tax Design" ("Cmo la globalizacin afecta el diseo
tributario"), Documento de trabajo 14664, Oficina Nacional de Investigacin Econmica, Cambridge, 2009.

Pag - 24
 mejorar el acceso a la informacin financiera y bancaria, para fines de intercambio de
informacin tributaria;
proporcionar el mismo trato y mecanismos de reparacin a todos los contribuyentes
que estn en la misma situacin, independientemente de su nacionalidad;
tratar la informacin obtenida de los socios del tratado de impuestos con la misma
o mayor proteccin de confidencialidad exigida en virtud de las leyes nacionales; y
formular recomendaciones y prestar asistencia a los legisladores para la renegociacin
de las reas de inters mutuo en tratados de tributacin vigentes.

Con relacin a las caractersticas administrativas, se alienta a las Administraciones Tributarias

a:

activamente facilitar el intercambio de informacin con los socios del Tratado de

manera oportuna y proporcionar informacin sobre los resultados;
proporcionar informacin pertinente obtenida durante las actividades de auditora
regulares a los socios del tratado de forma espontnea.
slo solicitar a los socios del tratado de tributacin informacin pertinente,
significativa, que puede obtener y utilizar;
informar a los contribuyentes sobre el procedimiento de acuerdo mutuo y los
resultados de las negociaciones bajo el procedimiento; y
apoyar el principio de igualdad de condiciones y las Directrices de la OCDE sobre
precios de transferencia.

El marco para la cooperacin internacional fue desarrollado en un periodo cuando las

transacciones transfronterizas y las inversiones eran todava limitadas. Es muy complejo
aplicar las reglas y los reglamentos disponibles para la cooperacin internacional y toma
mucho tiempo, tanto para las Administraciones Tributarias y los contribuyentes. La
planificacin tributaria agresiva y las cuestiones de precios de transferencia son difciles de
tratar.

La globalizacin ha dado lugar a un crecimiento exponencial de las transacciones

transfronterizas. Los individuos y las empresas operan en un mundo sin fronteras. Sin
embargo, las Administraciones Tributarias, todava funcionan como autoridades con un
alcance nacional y poderes de ejecucin limitados. Es cuestionable si el actual marco de
cooperacin internacional ser sostenible si las transacciones transfronterizas y las inversiones
siguen creciendo tan rpidamente como durante los ltimos aos.

Tradicionalmente, el trabajo en cooperacin internacional en el rea tributaria ha estado

firmemente enfocado en los impuestos directos y el impuesto sobre sociedades en particular y
menos en los impuestos indirectos. El programa de la UE, con su fuerte nfasis en el impuesto
de valor agregado, es una excepcin a esa prctica. Sin embargo, recientemente, la atencin
en los impuestos indirectos como el IVA y GST parece estar creciendo en el mbito

Pag - 25
internacional. 1646 La esperada cada de los ingresos generados por los impuestos directos en
general y por los impuestos corporativos en particular como consecuencia de la crisis
econmica y financiera, podra alentar a los gobiernos a buscar compensacin en un aumento
de los ingresos de los impuestos de consumo en general y en particular del impuesto "verde".

1.2 Derecho Tributario

La ley dicta las obligaciones contables, impositivas y de seguridad social que deben ser
cumplidas por los contribuyentes. La Administracin Tributaria como tal se ocupa de
determinar las disposiciones de implementacin a ser aplicadas en los departamentos.

Sin embargo, en la fase preliminar de la elaboracin de leyes, usualmente un departamento

especializado de la Administracin Tributaria es el que redacta la legislacin propuesta. El
departamento responsable de la legislacin tambin prepara los decretos que suplementan la
legislacin existente y que son decididos por el poder ejecutivo.

Una de las reas ms difciles de la funcin legislativa es lograr el equilibrio adecuado entre el
nivel de detalle de la legislacin y su campo de aplicacin por parte de los contribuyentes y de
los departamentos administrativos. La legislacin tributaria tambin debe ser lo
suficientemente constante en sus reglas generales para que las mismas sean familiares para
todos los contribuyentes que deben aplicarlas y, a la vez, ser capaces de evolucionar para
ajustarse a los cambiantes entornos econmicos. Adems, la legislacin tributaria debe ser a
prueba del uso indebido. Se necesita esto para hacer posible la implementacin eficiente y
efectiva de la legislacin y a la vez alienta un comportamiento de cumplimiento por parte de
los contribuyentes.

En resumidas cuentas, una buena legislacin es una legislacin que puede ser aplicada e
implementada. Para poder garantizar esto, la Administracin Tributaria debe estar involucrada
en el proceso de desarrollo de la legislacin. Al momento de probar la nueva legislacin, la
Administracin Tributaria puede hacer uso de una variedad de criterios para poner a prueba
las normas. En primer lugar, se pondran a prueba los aspectos de aplicabilidad de una ley. Se
pueden utilizar los siguientes criterios para este propsito.

(1) Aceptacin social

Mientras ms est de acuerdo la legislacin con las nociones generalmente aceptadas en una
sociedad (normas y valores), mayor es la probabilidad que la misma sea aceptada y cumplida.
Si la legislacin se contrapone a las nociones aceptadas de una sociedad, el resultado podra
ser que se vea en riesgo su aplicacin. Entre otras cosas, la aceptacin social depende de:

16
Vese, por ejemplo, el Comunicado conjunto OCDE/CE de la Conferencia del IVA en Lucerna, septiembre 2009.
http://www.oecd.org/department/0,3355

Pag - 26
 las acciones que debe llevar a cabo el contribuyente para tener derecho a un plan
(si estas acciones no son proporcionales con la meta, el plan es socialmente menos
aceptable);
los efectos sociales resultantes de la reglamentacin deben ser razonablemente
proporcionales al objetivo de la reglamentacin (si, por ejemplo, todo tipo de
contribuyente debe informar semanalmente a la Administracin Tributaria para
poder tener derecho a un plan, la aceptacin social ser baja);
la carga de la prueba del contribuyente (el imponer una carga innecesariamente
pesada y unilateral sobre los contribuyentes enfrentar un bajo grado de
aceptacin);
la medida en que el contribuyente considere que la reglamentacin est
justificada;
la proteccin legal brindada al contribuyente (una reglamentacin sin una
proteccin legal adecuada reduce las posibilidades de la aceptacin social);
la implementacin simultnea de una gran cantidad de reglamentaciones que
tienen un efecto sobre los mismos grupos objetivo (la implementacin
concurrente de reglamentaciones que resulte en un aumento drstico en la carga
(administrativa) sobre los contribuyentes puede particularmente degenerar en una
resistencia social);
el tiempo disponible para preparar la implementacin de una reglamentacin
(socialmente menos deseable es la implementacin de una legislacin compleja,
donde solo se pueden publicar todos sus aspectos en una etapa tarda, por
ejemplo, como resultado de una toma de decisiones al ltimo momento); y
el manejo de casos similares (se debe evitar que casos con jergas comunes
similares sean tratados en forma distinta eso ira en contra de los principios
generales de una buena gestin).

(2) Reconocimiento de la reglamentacin (simplicidad, claridad y comprensin)

Una reglamentacin que no se pueda reconocer claramente o que no se pueda hacer

claramente reconocible para el grupo objetivo no ser (no puede) ser cumplida. La medida en
que es reconocida puede aumentarse brindando informacin. Al igual que el reconocimiento,
el grado de simplicidad, claridad y comprensin son factores importantes para su aceptacin o
cumplimiento.

Los elementos concretos que pueden aumentar el reconodmiento, simplicidad y comprensin

de una reglamentacin incluyen:

grupos objetivo apropiados y bien definidos;

uso de conceptos y definiciones inequvocos y claros;
uso de criterios claros;
evitar "montos umbrales" innecesarios y difciles de implementar y fijar lmites y
limitaciones, o clculos complicados;
restringir al mnimo las excepciones a la regla general; y
evitar reglamentaciones que le brinden al contribuyente diferentes opciones.

Pag - 27
(3) mbito de accin de la legislacin

El mbito de accin significa los aspectos que rodean la entrada en vigencia de una legislacin.
Esto incluye la fecha de inicio, la ley transitoria y los posibles efectos retroactivos de una
reglamentacin. Tambin incluye factores relevantes en campos que no estn cubiertos por la
legislacin, tales como los efectos de precedencia en casos similares existentes.

(4) Sensibilidad al mal uso y al uso indebido

Toda propuesta legislativa debe someterse a la prueba de sensibilidad al mal uso y al uso
indebido. Los elementos que afectan la sensibilidad al mal uso son:

los esfuerzos que debe hacer un contribuyente para hacer mal uso de la legislacin
(una reglamentacin que haga posible el mal uso mediante la pasividad del
contribuyente es ms sensible al mal uso de aquella reglamentacin mal usada
mediante esfuerzos activos);
el volumen de la ventaja que se lograra con el mal uso (mientras mayor sea la
ventaja lograda, mayor ser la magnitud del mal uso);
la probabilidad asumida que el contribuyente sea detectado (si se considera que
las posibilidades de ser detectado son pequeas, aumentar la sensibilidad de la
reglamentacin al mal uso);
la posibilidad de lograr una ventaja mediante una accin personal (la tendencia a
hacer mal uso de la reglamentacin ser menor si las ventajas solamente se
pueden lograr mediante la confabulacin);
las consecuencias esperadas si se descubre mal uso o uso indebido (para evitar el
mal uso, la deteccin debe derivar en una sancin adecuada; en este contexto,
adecuada significa una sancin que, desde un punto de vista social, sea
proporcional con el mal uso o el uso indebido); y
la participacin en la carga de la prueba (mientras ms pesada sea la carga de la
prueba para el contribuyente, menos fcil le ser el hacer mal uso de la
reglamentacin).

(5) Posibilidades de inspeccin o verificacin

Una buena aplicabilidad requiere que la reglamentacin propuesta ofrezca suficientes

posibilidades de inspeccin o verificacin, tales como inspecciones administrativas de ante
mano o con posterioridad y monitoreo y auditora de los libros en el sitio. Tambin se debe
tomar en cuenta de las posibilidades futuras de inspeccin, por ejemplo como resultado de
nuevos desarrollos tecnolgicos.

Los puntos que pueden jugar un papel en la auditora de la legislacin incluyen:

posibilidades claras y simples de verificacin;

reconocimiento y definicin clara del grupo objetivo;
una adecuada carga de la prueba para el contribuyente;
registros de datos adicionales deseado, por parte del contribuyente mismo o por
parte de terceros (por ejemplo, el empleador);

Pag - 28
 recoleccin de la informacin deseada en los momentos deseados y en la forma y
frecuencia deseada;
deseo de otorgar poderes adicionales al ente o entes implementadores;
posibles relaciones de trabajo con otras organizaciones;
posibilidades de verificacin por parte de terceros (por ejemplo, contadores o
especialistas tcnicos); e
identificacin suficiente y clara de las tareas y responsabilidades de verificacin de
los diversos entes implementadores.

(6) Posibilidades de sanciones

La posibilidad de imponer una sancin por incumplimiento generalmente aumenta la

aplicabilidad de una ley.

Al evaluar una sancin o la escogencia de una sancin, los siguientes factores son importantes:

la naturaleza y tamao del grupo objetivo, la cantidad de sanciones esperadas a

ser aplicadas y la naturaleza de la ofensa;
la vinculacin con cualquier sancin existente;
la aceptacin social y poltica de la sancin;
el campo de aplicacin prctica y la capacidad de la sancin de ser implementada;
la sancin a ser aplicada debe ser razonablemente proporcional a la meta; y
no debe aplicarse una penalizacin ms pesada si basta con una ms liviana.

No solamente los aspectos de aplicacin deben ponerse a prueba, tambin deben ser puestos
a prueba los aspectos de implementacin. La prueba de los aspectos de implementacin
involucra las caractersticas de una reglamentacin ms relacionada con los procesos:

(1) Aspectos fiscales

La prueba de las consecuencias fiscales incluye una evaluacin de la consistencia y lgica de la

legislacin y el sistema legal o taxonoma. La prueba tambin consiste en una evaluacin de la
descripcin de los conceptos usados. Adems, la prueba debe brindar una perspectiva de los
cuellos de botella esperados con relacin a la jurisprudencia existente y otra legislacin.

Se desarrollaron sistemas de inteligencia artificial en los Pases Bajos para dar apoyo a las
pruebas de consistencia, traduciendo las leyes en sistemas computarizados. La Administracin
Tributaria y de Aduanas de Holanda (DTCA) llev a cabo un programa de investigacin, POWER
(Programa para un Ambiente de Trabajo Basado en la Ontologa para Modelacin y Uso de
Reglamentaciones y Legislacin), en el cual se desarrollaron mtodos para apoyar una
traduccin sistemtica de legislacin (nueva) en el proceso de la DTCA. Con este programa
POWER, el enfoque de capitalizacin de conocimientos/codificacin de conocimientos es
combinado con un enfoque de dinmica de la organizacin donde se alinean los procesos de
conocimientos de la DTCA. El resultado es que la DTCA es capaz de mejorar la calidad de la
aplicacin de la ley y una disminucin del tiempo necesario para la implementacin de
cambios en la legislacin y en las reglamentaciones. (Para mayores detalles del papel de la
DTCA en el proceso legislativo holands, ver "La experiencia holandesa" en 1.10.1.)

Pag - 29
(2) Fecha de inicio

Debe evaluarse si la reglamentacin puede ser implementada en una fecha de inicio fija. Esta
prueba no debe consistir solamente en la implementacin con referencia a la Administracin
Tributaria misma, sino que tambin el tiempo necesario de preparacin para los
contribuyentes y personas sujetos a deducciones de sus salarios.

(3) Consecuencias para la Administracin Tributaria

Debe evaluarse cules sern las consecuencias para la organizacin y los procesos de trabajo
de la Administracin Tributaria, incluyendo la capacidad de integrar cambios dentro de los
sistemas de automatizacin.

(4) Efectos sobre la comunidad empresarial y sobre los contribuyentes

Debe evaluarse cules sern los efectos de la nueva legislacin sobre la comunidad
empresarial y sobre los contribuyentes. A menudo, esto se relaciona con la carga
administrativa asociada con una propuesta e impuesta sobre la comunidad empresarial y sobre
los contribuyentes. Se da una descripcin de las actividades o procesos de trabajo que
enfrentar como resultado la comunidad empresarial y los contribuyentes, o los cambios que
deben ser introducidos. El punto de partida debe ser limitar la carga administrativa existente
para la comunidad empresarial y para restringir tanto como sea posible la carga resultante de
la nueva legislacin.

(5) Suministro de informacin

Se requerir una campaa de informacin para que los contribuyentes se familiaricen con la
nueva legislacin. Los puntos de atencin sern el grupo objetivo sobre el cual debe enfocarse
la campaa, cmo se puede llegar al objetivo, el momento en que se suministra la
informacin, etc.

(6) Costos operativos

Finalmente, deben computarse los costos de implementacin para cada cambio en la

legislacin tributaria, tanto los costos incidentales (por ejemplo, los costos de suministrar la
informacin) y los costos estructurales para la Administracin Tributaria causados por el
cambio de legislacin. Tambin deben medirse los costos administrativos esperados para los
contribuyentes (los costos de cumplimiento). El efecto total sobre los costos operativos es lo
que necesita ser estimado. Los costos operativos incluyen los costos totales de manejar un
sistema tributario o fiscal. Los costos operativos consisten en dos elementos, costos
administrativos y costos de cumplimiento tributario. Los costos administrativos son los costos
del sector pblico de manejar el sistema fiscal hecho por la Administracin Tributaria. Los
costos de cumplimiento tributario son los costos incurridos por los contribuyentes para
cumplir los requerimientos que les son impuestos por la ley tributaria y las autoridades
tributarias.

Para los individuos, estos costos incluyen los costos de adquirir suficientes conocimientos para
cumplir con sus obligaciones legales, el tiempo tomado para completar sus declaraciones de

Pag - 30
impuestos personales, y obtener, archivo y almacenamiento de los datos para permitirles
completar sus declaraciones. Otros costos posibles son los honorarios pagados a los asesores o
consultores tributarios, costos de viaje para visitar a las autoridades tributarias o a un asesor
tributario. La carga del costo de cumplimiento para las empresas generalmente atrae ms
atencin poltica que la carga del costo de cumplimiento para los individuos privados. Sin
embargo, tambin puede ser sustancial la carga de cumplimiento para los contribuyentes
individuales. Slemrod (1996) estim los costos de cumplimiento para los contribuyentes
individuales privados en los Estados Unidos relacionados con sus obligaciones de impuesto
sobre la renta en 10 centavos por Dlar de ingresos tributarios, lo cual es un porcentaje
bastante sustancial. 17

Para las empresas, los costos de cumplimiento incluyen los costos de cobrar, remitir y
contabilizar el impuesto sobre los productos y ganancias de las empresas y sobre los jornales y
salarios de sus empleados, al igual que los costos de adquirir y actualizar los conocimientos
que les permitan llevar a cabo este trabajo, y los costos de los honorarios pagados a auditores
y asesores tributarios.

Una categora separada de costo de cumplimiento en la forma son los costos de cobrar y
suministrar informacin de terceros por parte de empleadores, bancos y otros.

Los costos de cumplimiento tributario son significativos, y toman recursos sustanciales y tienen
efectos de distribucin indeseables. Caen con una severidad desproporcionada sobre las
pequeas empresas y ms fuertemente sobre los independientes que sobre los empleados.
Los costos de cumplimiento tributario generan resentimiento. Tienen una influencia negativa
sobre el cumplimiento voluntario.

El resumen de polticas de 2007 de la OCDE resalt la prioridad de eliminar la burocracia en la

agenda poltica. Las empresas dedican demasiado tiempo a actividades tales como el llenar
formularios, solicitar permisos y licencias, reportar informacin empresarial y notificar
cambios.

Por su naturaleza, los cambios en la legislacin causan burocracia adicional. Esto es

particularmente engorroso para las pequeas empresas e incluso pueden desalentar a la gente
que quiere iniciar una nueva empresa. El informe anual "Haciendo Negocios" del Banco
Mundial incluye las cargas administrativas como una variable clave en la competitividad.

A la vez, es importante entender cun efectivo y eficiente es el uso de mtodos e instrumentos

tales como la informacin de terceros y sistemas de retencin para el cobro de impuestos y
para mejorar el cumplimiento voluntario. Por lo tanto, los costos de cumplimiento del
contribuyente nunca deben verse en forma aislada. No todos los costos de cumplimiento son
cargas innecesarias sobre los contribuyentes. Por lo tanto, se requiere un enfoque equilibrado
que detecte las cargas de cumplimiento innecesarias sobre los contribuyentes.

17
Slemrod, J., "Which is the Simplest Tax System of Them AII?" (Cul es el sistema tributario ms simple de todos?)
en Aaron, H. J. y William G. Gale, W. G. (eds), The Economics of Fundamental Tax Reform, 1996

Pag - 31
1.3 Administracin Tributaria
1.3.1 Introduccin
La administracin tributaria es una tarea gubernamental clave que consiste en la
implementacin de leyes tributarias, incluyendo la gestin de las operaciones de los sistemas
tributarios. La meta general de la Administracin Tributaria es lograr un cumplimiento pleno
con todos los impuestos por parte de todos los contribuyentes, lo cual requiere que todos los
contribuyentes reporten todas sus actividades relacionadas y paguen los impuestos en forma
correcta, completa y oportuna. Al fin del da, todos los contribuyentes deben reportar y pagar
el monto exacto de los impuestos de acuerdo con la ley. Ni ms, ni menos. Por lo tanto, la
administracin tributaria incluye la gestin del comportamiento de cumplimiento de la ley por
parte tanto los contribuyentes como de la Administracin Tributaria. Se requiere que los
contribuyentes estn inscritos en la Administracin Tributaria, para presentar sus
declaraciones, aportar informacin sobre sus ingresos, transacciones y actividades relevantes,
y que paguen los impuestos adeudados de acuerdo con la ley. Se requiere que las
administraciones tributarias usen sus facultades que le han sido otorgadas por la ley de
acuerdo con la ley para el propsito dispuesto y para respetar los derechos de los
contribuyentes.

La Administracin Tributaria consiste en la gestin en general, incluyendo el desarrollo de la

visin de la administracin, planificacin estratgica estableciendo las metas estratgicas y
operativas, gestin de riesgos, gestin operativa y gestin de desempeo, y la gestin de una
cantidad de procesos mediante los cuales operan los sistemas tributarios en forma eficiente y
efectiva.

Se requiere que los contribuyentes cumplan con cuatro categoras diferentes de obligaciones
clave:

inscribirse en la autoridad tributaria;

presentar declaraciones y suministrar informacin;
reportar en forma correcta y completa; y
pagar el monto del impuesto adeudado a tiempo.

Administracin Tributaria implica el diseo, construccin y mantenimiento de una

infraestructura que le permita y facilite a los contribuyentes el cumplimiento de estas
obligaciones y les alienta a cumplir con sus obligaciones aclarando, facilitando, asistiendo y
finalmente, haciendo cumplir cuando sea necesario.

Las funciones esenciales de la Administracin Tributaria estn relacionadas con las

obligaciones de los contribuyentes mencionadas anteriormente. Estas incluyen:

un registro apropiado y completo de los contribuyentes, incluyendo la deteccin de la

falta de registro y registro falso;
procesamiento de las declaraciones de impuestos, retenciones e informacin por parte
de terceros (esto puede incluir evaluacin administrativa de las declaraciones bajo un
sistema de evaluacin administrativa);

Pag - 32
 verificacin o inspeccin de cuan correcta y completa es la informacin recibida
(incluyendo las actividades de auditora);
proceso del cobro coactivo de la deuda;
manejo de las apelaciones y quejas administrativas;
suministro de servicio a los contribuyentes. Un suministro efectivo de servicio a los
contribuyentes requiere del diseo e implementacin de todos los procesos operados
por la Administracin Tributaria para hacer que estos procesos sean de fcil acceso y
que los mismos operen a bajo costo para los contribuyentes. Aparte de eso, las
actividades de servicio al contribuyente tambin incluyen asistencia mediante
respuestas a preguntas sobre un amplio rango de asuntos usando una variedad de
canales de acuerdo con las necesidades de los contribuyentes;
un proceso separado regulado por diferentes reglas y procedimientos es la deteccin y
encausamiento del fraude tributario.

Una Administracin Tributaria efectiva requiere:

Un marco legal apropiado que suministre un equilibrio apropiado de los derechos y

obligaciones del contribuyente y un conjunto adecuado de poderes administrativos
de la Administracin Tributaria.
Un ambiente de integridad y buen gobierno basado en un conjunto de valores
fundamentales con respecto a la conducta requerida del personal, con disposiciones
adecuadas para asegurar la integridad de los sistemas, procesos y procedimientos y las
prcticas y comportamiento del personal.
Transparencia en la misin, visin, metas, y planes estratgicos y operativos, y
rendicin de cuentas en el uso de recursos, actividades y resultados tanto en trminos
de productos como de resultados.
Estructuras y gestin eficientes y efectivas, incluyendo una sede efectiva, cantidad y
tipo de niveles administrativos apropiados que aseguren un mbito efectivo de control
y una buena mezcla de mecanismos de coordinacin relacionada con funciones y
procesos, tipo de impuestos y tipo de contribuyentes.
Una estrategia de trato al contribuyente basada en tcnicas de gestin de riesgo de
cumplimiento dirigidas a la creacin de un ambiente de cumplimiento voluntario,
entendimiento del comportamiento de cumplimiento de los contribuyentes y al
desarrollo de estrategias de tratamiento para abordar en forma efectiva el
comportamiento de los contribuyentes mediante el suministro de un serv1c10 al
contribuyente focalizado, y actividades efectivas para asegurar el cumplimiento.
Procesos y procedimientos eficientes racionalizados reduciendo los costos operativos y
los costos de cumplimiento de los contribuyentes. Una Administracin Tributaria
eficiente requiere de una amplia cobertura de la informacin del contribuyente
mediante informacin de terceros, un uso apropiado de los sistemas de retencin
y un uso amplio de informtica para recolectar y procesar los formularios de
informacin al contribuyente, al igual que para y de terceros, a fin de facilitar la
evaluacin del riesgo y prcticas de auditora, y para suministrar informacin gerencial.

Pag - 33
 Polticas y prcticas modernas de administracin de recursos humanos que aporten
salarios y condiciones laborales apropiadas, que promuevan altos niveles de integridad
entre el personal y un comportamiento libre de corrupcin, y que brinde incentivos
para un alto desempeo y desarrolle las habilidades profesionales del personal. Las
decisiones sobre reclutamiento, promociones y sanciones del personal deben basarse
en razones profesionales con una mnima interferencia poltica.

1.3.2 Legitimidad de la administracin tributaria - Modelo de Weber para la

burocracia
La legitimidad de la tributacin incluye la legitimidad de la ejecucin de las leyes (tributarias).
La autoridad en este respecto sigue siendo Max Weber (1864-1920), el socilogo alemn que
fue uno de los arquitectos del concepto de administracin pblica. Hoy por hoy, la burocracia
tiene una connotacin negativa, pero en el inicio del siglo XX, sus ideas eran una revolucin en
una sociedad con democracia parlamentaria, una clase media emancipada y una nueva
tributacin en la forma de naciones moldeadas por el impuesto sobre la renta. Las ideas de
Weber estaban basadas en la suposicin que la administracin pblica tiene que ser neutral,
independiente, estable y confiable. Si vemos las declaraciones de misin de las
administraciones tributarias, todava vemos el uso actual de estos valores.

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El anlisis de Weber sobre preocupaciones de la burocracia:

las razones histricas y administrativas del proceso de burocratizacin;

el impacto del estado de derecho sobre el funcionamiento de organizaciones
burocrticas;
la tpica orientacin personal y posicin ocupacional de los funcionarios burocrticos
como un grupo de estatus; y
los atributos y consecuencias ms importantes de la burocracia en el mundo moderno.

De acuerdo con Weber una organizacin burocrtica es regida por los siguientes siete
principios:

Pag - 34
(1) los asuntos oficiales se llevan a cabo en forma continua;

(2) los asuntos oficiales se llevan a cabo estrictamente de acuerdo con las siguientes reglas:

el deber de cada funcionario de hacer ciertos tipos de trabajo est delimitado en

trminos de los criterios impersonales;
se le da al funcionario la autoridad necesaria para llevar a cabo sus funciones
asignadas; y
los medios de coercin se encuentran a su disposicin y estn estrictamente limitados
y las condiciones para su uso estn estrictamente definidas;

(3) las responsabilidades y autoridad de cada funcionario son parte de una jerarqua vertical
de autoridad, con los derechos respectivos de supervisin y apelacin;

(4) los funcionarios cuentan con los recursos necesarios para llevar a cabo las funciones
asignadas pero deben rendir cuentas por el uso de estos recursos;

(5) los funcionarios y las empresas privadas se encuentran estrictamente separados;

(6) los ocupantes no pueden tomar posesin de las oficinas (heredar, vender, etc.);

(7) los asuntos oficiales se llevan con base en documentos escritos.

Adicionalmente, un funcionario burocrtico tiene los siguientes atributos:

es personalmente libre y ha sido designado para ese puesto basado en su conducta;

ejerce la autoridad que le ha sido delegada de acuerdo con reglas impersonales y su
lealtad se designa de acuerdo con la fiel ejecucin de sus deberes oficiales;
la designacin y colocacin laboral dependen de sus calificaciones tcnicas;
el trabajo administrativo es una ocupacin de tiempo completo;
el trabajo es recompensado mediante un salario regular y posibilidades de avanzar en
una carrera para toda la vida; y
un funcionario debe ejercer su juicio y sus habilidades, pero su deber es servir a una
autoridad superior; al fin del da, solamente es responsable por la ejecucin imparcial
de tareas asignadas y debe sacrificar su juicio personal si va en contra de sus deberes
oficiales.

Las organizaciones burocrticas de Weber fueron criticadas en su momento, pero si miramos

los siete principios detenidamente, se debe admitir que siguen siendo elementales para una
Administracin Tributaria que opere bien y son fundamentales para mejorar la integridad.
Desafortunadamente, es muy probable que muchos de estos principios an disten mucho de
estar puestos en prctica en muchos pases en la actualidad.

La legitimidad de la tributacin requiere de la creencia por parte de la sociedad que, bajo el

sistema de tributacin y la forma en que es operado por el gobierno, la Administracin
Tributaria es justa. Una pregunta clave en este sentido es si los ciudadanos en una sociedad
creen que todos los distintos grupos sociales en la sociedad pagan su parte justa de los
impuestos. Si los grupos acaudalados y privilegiados en una sociedad estn asumiendo sus

Pag - 35
responsabilidades pagando su parte justa es un tema beligerante en muchos pases. 18 Los
medios pblicos de comunicacin social continuamente informan sobre el uso de esquemas de
planificacin tributaria altamente sofisticados por parte de grandes empresas multinacionales
e individuos con alto patrimonio que pueden de esta forma reducir dramticamente sus
contribuciones a los ingresos tributarios de sus gobiernos en formas y en una medida
totalmente fuera del alcance de la mayora de los contribuyentes comunes. Si se considera que
el sistema tributario est jugando el juego de la elite rica y acaudalada, donde el gobierno
omite el inicio de medidas adecuadas para contrarrestar este comportamiento para el
segmento superior de los contribuyentes, los ciudadanos comunes pueden perder confianza
en el sistema, llevando a la desilusin y prdida de compromiso hacia el sistema tributario.

1.3.3 Poltica tributaria e implementacin

La Administracin Tributaria en la mayora de los pases no es responsable de la poltica
tributaria y la legislacin tributaria. 19 La asesora sobre la poltica y el diseo de una nueva
legislacin tributaria ser la responsabilidad de una direccin separada en el Ministerio de
Finanzas o una responsabilidad de Hacienda. En trminos amplios, se podra decir que la
Administracin Tributaria se encarga del sistema tributario actual y Hacienda o la direccin
poltica y legislativa se encarga de las cosas futuras. Sin embargo, esta no es una separacin
estricta. Habr interaccin en ambas reas. Esta interaccin debe asegurar un balance justo
entre la legislacin y su posterior implementacin. Los formuladores de polticas y los
legisladores pueden perder contacto con la prctica diaria, lo que puede significar que sus
polticas y propuestas legislativas pueden no estar en lnea con las circunstancias diarias.
Para evitar estos riesgos, sigue siendo esencial una estrecha colaboracin, tanto estructural
como incidentalmente.

Los sistemas tributarios estn sujetos a tendencias y desarrollos. Por ejemplo, el

instrumentalismo tiene un impacto sobre la estructura de los sistemas tributarios. El
instrumentalismo es utilizado con el propsito de cumplir con las metas de las polticas con la
ayuda de la legislacin tributaria. Adems de su meta principal de generar ingresos para el
gobierno, se usan los impuestos para alentar o desalentar ciertas formas del comportamiento
del contribuyente. Aun cuando el uso de estos instrumentos tributarios atrae a los
polticos, una gran desventaja del instrumentalismo es que tiende a complicar la legislacin
tributaria. Las decisiones finales con respecto a en qu medida debe ser incluido el
instrumentalismo en el sistema tributario recaen sobre los polticos; sin embargo, los

18
Para investigacin llevada a cabo en Australia, ver, Braithwaite, V., "The Community Hopes, Fears y Actions
Survey: Goals and Measures" ("La encuesta de las esperanzas, temores y acciones de la comunidad: Metas y
medidas") (2001) y (por el mismo autor) Taxing Democracy: Understanding Tax Avoidance and Evasion, (Gravamen
de impuestos a la democracia: Entendiendo la elusin y la evasin) 2003.
19
La Unin de Tributacin y Aduanas de la Comisin Europea en sus Fiscal Blueprints (Planos fiscales) propone
hacer responsables a las Administraciones Tributarias por la formulacin de leyes referentes a la evaluacin, cobro y
aplicacin del cumplimiento con los impuestos mientras que deja la responsabilidad de las otras leyes fiscales al
Ministerio de Finanzas, pero le da a la Administracin Tributaria la capacidad de proponer modificaciones para
mejorar la calidad general de la legislacin y para especificar cmo debe aplicarse la ley.

Pag - 36
administradores tributarios tienen el claro papel de explicar a los legisladores tributarios los
riesgos de implementacin causados por el uso del instrumentalismo.

Mientras exista la tributacin, los administradores y acadmicos tributarios se quejarn sobre

la compleja poltica tributaria, las complejas leyes tributarias y la resultante complejidad e
inefectividad en la Administracin Tributaria. Sin embargo, los ministros de finanzas y
miembros del parlamento en general no son administradores tributarios de profesin, y
juzgarn el sistema tributario usando otros estndares. La simplicidad no es necesariamente,
ni probablemente uno de ellos. Dentro de la UE, los ministros difcilmente pueden
diferenciarse en el campo financiero por algo que no sea la poltica tributaria.

La complejidad no se sostiene por s sola. Es una funcin del nivel de interferencia

gubernamental y del servicio pblico que queremos. Los altos niveles de actividad
gubernamental y servicio pblico generan altas tasas impositivas, y las altas tasas impositivas
crean complejidad. El clamor de aquellos en tributacin a favor de la simplicidad no podr
20
romper esa lgica. (Van Lunteren).

1.3.4 Conclusin

El hacer que los impuestos sean fciles de entender, el hacer que los impuestos sean factibles
y aplicables, y hacer que los impuestos sean efectivos en trminos de costos son de inters
no solamente de la Administracin Tributaria, sino que tambin atae a los intereses de los
ciudadanos. Uno de los principales intereses de la Administracin Tributaria es que las leyes
tributarias que tiene que implementar puedan, de hecho, ser aplicadas apropiadamente. Esto
tambin es de importancia crucial para los contribuyentes y ciertamente alentar su
cumplimiento.

En realidad, el proceso legislativo se encuentra sujeto a muchos intereses y puntos de vista

diferentes. Los problemas presupuestarios y la distribucin de la carga impositiva sobre
diferentes (grupos de) contribuyentes a menudo son el tema dominante en discusiones
parlamentarias sobre las leyes tributarias. Otro motor importante lo compone el fuerte deseo
de los parlamentos de influenciar a la sociedad estimulando y desalentando ciertas actividades
de los ciudadanos. Por lo tanto, es de extrema importancia que la Administracin Tributaria
promueva su inters cuando se lleve a cabo el proceso de elaboracin de leyes.

El ex Comisionado del Servicio de Rentas Internas (IRS) de los Estados Unidos Rosotti 21
describe claramente lo que puede ocurrir si la Administracin Tributaria no se encuentra
informada sobre el proceso de toma de decisiones sobre la legislacin tributaria. Su punto de
vista es que los presidentes y el Congreso no les han estado dando a los norteamericanos lo
que se merecen. En vez de eso, los lderes electos consistentemente han tomado decisiones

20
Lunteren, van, J., "Comments on Jeffrey Owens and Stuart Hamilton: Experience and lnnovations in other
Countries" ("Comentarios sobre Jeffrey Owens y Stuart Hamilton: Experiencia e innovaciones en otros pases") en
Aaron H. J., y Slemrod, J., eds., The Crisis in Tax Administration, (La crisis en la administracin tributaria) 2004.
21
Rosotti, C. O., Many Unhappy Returns, 2005, p.270.

Pag - 37
polticamente viables que estn llevando a un deterioro constante del sistema, con un enorme
menoscabo de todos los contribuyentes honestos. Los polticos han estado promulgando ms
y ms leyes que aumentan las cargas sobre los contribuyentes honestos y el IRS, mientras que,
a la vez, han disminuido constantemente los recursos asignados al IRS. De acuerdo con Rosotti,
estas decisiones fuertemente contradictorias han dado como resultado una situacin donde
una enorme y creciente cantidad de impuestos que deben y pueden ser recaudados siguen
impagos. Esta enorme cantidad de impuestos sin pagar est aumentando cada ao. Rosotti
afirma que cada contribuyente honesto en cada tramo de ingresos est pagando, en efecto, un
impuesto adicional del 15 por ciento para pagar por estos oportunistas y que no hay razn
para esperar que estos contribuyentes continen cumpliendo y no sigan, en vez, los pasos de
aquellos que hacen trampa tanto como puedan y que se salen con la suya, si continan las
tendencias completamente contradictorias - es decir leyes tributarias cada vez ms complejas
y menos recursos para el IRS para administrarlos.

El FMI recomienda una solucin institucional para establecer y fortalecer el papel de la

Administracin Tributaria en el diseo e implementacin de la poltica tributaria creando
Unidades de Investigacin y Poltica (Research and Policy Units - RPU) dentro de las
Administraciones Tributarias. La definicin propuesta de un RPU propuesta por el FMI es "un
departamento o unidad responsable de ayudar a la Administracin Tributaria para llevar a
cabo anlisis econmicos de los ingresos y propuestas de reformas tributarias, al igual que
otros estudios y simulaciones que apoyaran la formulacin de polticas tributarias del pas.
Representa la voz de la Administracin Tributaria en el debate general de polticas y ayuda a
fortalecer el mecanismo de retroalimentacin entre la implementacin y el diseo de
polticas." Las tareas de un RPU incluiran entre otras cosas una cantidad de actividades:

monitoreo y anlisis de tendencias de ingresos;

pronstico de ingresos;
anlisis de los impactos de la poltica tributaria sobre las variables econmicas;
anlisis del desempeo del sistema tributario actual;
anlisis de propuestas de reforma tributaria;
cuantificacin de indicadores relacionados con impuestos tales como brecha
tributaria, carga impositiva y gastos fiscales;
seguimiento y retroalimentacin sobre problemas de implementacin tributaria; y
apoyo en la redaccin de leyes y reglamentaciones tributarias.

Estamos de acuerdo que es importante considerar cuidadosamente los aspectos

institucionales del papel de las Administraciones Tributarias en el proceso de diseo de la
poltica y legislacin tributaria, y tambin estamos de acuerdo que usualmente se requerir el
establecimiento de un directorio especializado o unidad separada o como parte de una funcin
de planificacin estratgica ms amplia. Sin embargo, es extremadamente importante
garantizar que esta unidad especialista no est aislada sino que opere en estrecha cooperacin
con la alta gerencia de la organizacin al nivel estratgico pero tambin al nivel operativo de la
organizacin, asegurando de esta forma la retroalimentacin sobre los aspectos
administrativos de las leyes y reglamentaciones tributarias desde los funcionarios de primera
lnea que estn trabajando con tales reglamentaciones diariamente.

Pag - 38
 ~ SUNAT
Material de Estudio
Complementario
Mdulo: Administracin del Cumplimiento
Captulo l. Sistema Tributario
-
Actividad asociada: Evaluacin de Control 1
Texto elaborado sobre la base del libro. ''SISTEMAS
TRIBUTARIOS DEAMRICA LA TINA, Situacin actual,
reformas y polticas para promover la cohesin soda/ de Daro
Referencia Bibliogrfica: Gonzlez, Caro/ Martinoli, Jos Luis Pee/raza, elaborado con la
nandacin de la Unin Europea y de la Agenda Espaola de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo {AECID}

!Respecto de as obras ya divulgadas.

le amente, es permitida .sin autorizacin del autor

LB ~ 6 1 1 por medio f<!PfllJQJMico, diij a 'U Q![l;) simil!!r PB!fil !a - ,s11~ o lle,
~dind'e JQimenBS, insli iallS ad~tiv$, $iem,p111;1 que lir;i ~aya lilie~ de 111cm,
y era le, mefN!a j)IJslil'icada por e ,oojetivtl perseg, ido, d& e1f:tJIDS, d iscursos, rras&s
ogi n .M , posmas unifane&, o d& bteV5 extrados de alltas o M1 ll'IIBgliO da Mlras
t1i ladas de canlic~r1piAsuoo , totQgr!io:i, Iicltalll!enlfl publicadas~ a condicion de que ta11
u llz.aclon se hllg conl'bm11 a ros uso han d'os (dta ,001lg tOIIIII Cll!I autor) y qu111 ,
1mlsma no sea ob to, de venta Olra ttamsaocln a irhJID onel'OllO, ni, tenga dll'ee1a o,
indirect.lrnen 1;1mea d&l11on;i,."{inciso de Bnbllr;i43d' la ley 30276)

AT
Pag - 39
SISTEMAS TRIBUTARIOS
~

DE AMERICA LATINA
Situacin actual, reformas y polticas
para promover la cohesin social

Pag - 40
SISTEMAS TRIBUTARIOS
~

DE AMERICA LATINA
Situacin actual, reformas y polticas
para promover la cohesin social

Dara Gonzlez
Caro/ Martinoli
Jos Luis Pedraza

Pag - 41
,
Indice
Pgi,nas

Captulo l. Situacin econmico social de Amrica Latina

1.1. Introduccin
1.2. Evolucin de la situacin econmica
1.2.1. Actividad econmica
1.2.2. PIB per cpita
1.2.3. Inflacin
1.2.4. l)esetnpleo
1.2.5. l)euda externa
1.2.6. Expectativas de crecimiento econtnico para Atnrica
Latina para 2009
1.3. Brecha y cohesin social
1.3 .1. Antecedentes sobre la tnedicin de la brecha y cohesin
social
1.3 .2. Medicin de la cohesin social en Atnrica Latina
1.3.3. Salario tnnitno real
1.3.4. l)istribucin del ingreso (curva de Lorente, coeficiente
de Gini y la distribucin del ingreso por Quintiles) .
1.3.5. l)istribucin del ingreso y la poltica fiscal vista desde
una perspectiva integral .
1.3.6. Indicadores de pobreza
1.3.7. Salud
1.3.8. Educacin
1.3.9. Gasto social
1.3.10. Cohesin social y los efectos de la crisis en la poblacin
de tnenores ingresos
1.4. Poltica fiscal
1.4.1. Cotnposicin de los sistetnas tributarios

Pag - 42
VI LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Pgi,nas

1.4.2. Comparacin internacional del nivel de la carga tributa-

ria total
1.4.3. Impuesto a los ingresos y ganancias
1.4.4. Impuestos generales al consumo
1.4.5. Ingresos tributarios y no tributarios
1.4.6. El equilibrio en las finanzas pblicas
1.4. 7. Crisis internacional, poltica fiscal y los ciclos econmi-
cos
1.5. Conclusiones
1.6. Bibliografia

Captulo 2. Sistemas tributarios de Amrica Latina

2.1. Introduccin
2.2. Impuestos ortodoxos
2.2.1. Imposicin directa
2.2.1.1. Imposicin sobre la renta
2.2.1.2. Imposicin Patrimonial
2.2.1.3. Conclusiones
2.2.2. Imposicin indirecta. Concepto y modalidades
2.2.2.1. Impuesto al Valor Agregado
2.2.2.2. Imposicin sobre los consumos especficos
(ICE)
2.2.2.3. Conclusiones
2.3. Impuestos heterodoxos
2.3.1. Impuestos presuntivos sobre la renta (IPSLR)
2.3 .1.1. Mtodos presuntivos
2.3.2. Impuesto mnimo a la renta (IMR)
2.3.2.1. Impuesto al Activo (IA)
2.3.2.2. Impuesto Empresarial a Tasa nica (IETU)
2.3.2.3. Impuesto a los Depsitos en Efectivo (IDE)
2.3.3. Impuesto a las transacciones fmancieras (ITF)
2.3.3.1. Alcuotas
2.3.4. Derecho de exportacin

Pag - 43
 ndice VII

Pgi,nas

2.3.4.1. El caso argentino

2.3.5. Regmenes especiales de tributacin para pequeos con-
tribuyentes (RS)
2.3 .5 .1. Rasgos caractersticos
2.3.5.2. Experiencia en los pases de Amrica Latina
2.3.6. Conclusiones
2.4. Bibliografia

Pag - 44
Captulo 1

Situacin econmico social de Amrica Latina

JOS LUJS PEDRAZA CERVANTES

Maestra Internacional en Administracin Tributaria y Hacienda Pblica
IEF, AEAT, UNED, CEDETT, CIAT

Las inequidades slo pueden ser transformadas

cuando se hacen visibles.
ROSES (2003)

SUMARIO:
1.1. INTRODUCCIN.
1.2. EVOLUCIN DE LA SITUACIN ECONMICA. 1.2.1. Actividad econmica. 1.2.2. PIB
per cpita. 1.2.3. Inflacin. 1.2.4. Desempleo. 1.2.5. Deuda externa. 1.2.6. Expectativas de crecimien-
to econmico y otras variables econmicas para Amrica Latina.
1.3. BRECHA Y COHESIN SOCIAL. 1.3.1. Antecedentes sobre la medicin de la brecha y la co-
hesin social. 1.3.2. Medicin de la cohesin social en Amrica Latina. 1.3.3. Salario mnimo real.
1.3.4. Distribucin del ingreso (curva de Lorenz, Coeficiente de Gini y la distribucin del ingreso por
quintiles). 1.3.5. Distribucin del ingreso y la poltica fiscal vista desde una perspectiva integral.
1.3.6. Indicadores de pobreza. 1.3.7. Salud. 1.3.8. Educacin. 1.3.9. Gasto social.
1.4. POLTICA FISCAL. 1.4.1. Composicin de los sistemas tributarios. 1.4.2. Comparacin interna-
cional del nivel de la carga tributaria total. 1.4.3. Impuestos generales al consumo. 1.4.4. Ingresos tri-
butarios y no tributarios. 1.4.5. El equilibrio en las finanzas pblicas. 1.4.6. Poltica fiscal y los ciclos
econmicos.
1.5. CONCLUSIONES.
1.6. BIBLIOGRAFA.

Pag - 45
2 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

1.1. INTRODUCCIN

Antes de analizar el desarrollo de la situacin econmica y social de los pases de

Amrica Latina, y teniendo en cuenta la importancia que reviste en este estudio el
concepto de cohesin social, es conveniente sealar en primera instancia qu debe
entenderse por cohesin social.
Como indica la CEPAL (2007) 1, si bien el concepto de cohesin social resiste
una definicin unvoca, podemos emplear un concepto amplio bajo la perspectiva
integral de los aspectos socio-econmicos o por el contrario, otras definiciones res-
tringidas que se limiten exclusivamente al aspecto sociolgico 2 o al econmico.
Dentro del primer concepto, para Femndez Prez y Daz Rivillas (2008)3, la
cohesin social es un atributo de las sociedades democrticas, que conlleva la for-
macin de un tejido social y la vertebracin de las distintas comunidades y grupos
de un pas que implica:
1. igualdad de oportunidades, sin discriminacin y con atencin en la diversidad,
2. la promocin del bienestar para el conjunto de la poblacin y
3. un sentimiento de pertenencia y la participacin activa de la ciudadana y la
solidaridad entre grupos, territorios y generaciones.
Por ello, es importante sealar que, para los efectos del presente estudio, se con-
sidera que la cohesin social es la existencia de niveles aceptables de desigualdad
en la distribucin del ingreso entre los integrantes de una sociedad, con un amplio
acceso de los mismos al empleo, la educacin y los servicios de salud.
Teniendo en cuenta que para fomentar la cohesin social es necesario promover
el acceso a mejores condiciones de vida a travs de una mejor distribucin del in-
greso, del acceso a la educacin, de generar mayores oportunidades de empleo, y de

' Cohesin Social, inclusin y sentido de permanencia en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL
(2007).
2
Desde el punto de vista sociolgico se considera cohesin social el grado de consenso de los
miembros de un grupo social sobre la percepcin de pertenencia a un proyecto o situacin comn.
3
La Promocin de la Cohesin Social en Amrica Latina. La experiencia del programa EURO-
sociAL Fiscalidad. ngeles Fernndez Prez y Borja Daz Rivillas. La Revista del Instituto, AFIP,
IR03, (marzo 2008). Buenos Aires.

Pag - 46
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 3

proveer servicios pblicos de salud, entre otros aspectos, en el presente documento

se analiza la evolucin de diversos indicadores relacionados con la actividad econ-
mica, la brecha social y la poltica fiscal para diversos pases de Amrica Latina.
En este sentido, a efectos de evaluar tanto la situacin econmica como social de
los pases de Amrica Latina, se desarrollarn y analizarn los siguientes indicadores:
el crecimiento econmico, el PIB per cpita, la inflacin, el desempleo, la distribucin
del ingreso, indicadores de pobreza e indigencia, gasto pblico, caractersticas de los
sistemas tributarios, as como la suficiencia o insuficiencia de ingresos pblicos para
financiar el gasto pblico, entre otros.
Como es sabido, Amrica Latina es una de las regiones ms inequitativas del
mundo. Si bien, los indicadores basados en promedios nos demostrarn las diferen-
cias generales que surgen de comparaciones entre pases, existen de forma concomi-
tante diferencias fundamentales que no estn registradas en dichos promedios. Como
mantiene Roses (2003), hay que distanciarse de la tirana de los promedios ya que,
a pesar de que puedan existir grandes logros en un determinado indicador, ste no
conlleva necesariamente una repercusin en la magnitud relativa de las brechas (dis-
tribuciones) entre los grupos de poblacin y dentro de ellos.
Con esta salvedad, los indicadores generales analizados en los pases de Amri-
ca Latina se relacionaron con los indicadores econmicos y sociales de los pases de
la OCDE para determinar los retos que se deben superar para mejorar las condicio-
nes de vida de la poblacin y avanzar as, en el impostergable combate a la pobreza.
Teniendo en cuenta la importancia que tiene la poltica tributaria como una he-
rramienta para mejorar la distribucin del ingreso y mejorar las condiciones de vida
de los sectores ms necesitados, se analizarn las caractersticas de los sistemas tri-
butarios en sus principales impuestos, as como tambin la presin fiscal existente,
con el fin de determinar las desigualdades en la distribucin del ingreso pre y
post aplicacin de los sistemas tributarios. A partir de este anlisis, se pretende
conocer si la actual configuracin de los sistemas tributarios de Amrica Latina,
tiende a disminuir o, por el contrario, a incrementar la significativa brecha social
existente.
Por ltimo, corresponde sealar que, en el presente Captulo, se pretende demos-
trar las claras diferencias econmicas y sociales entre los pases de Amrica Latina

Pag - 47
4 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

y de la OCDE, sealando los aspectos negativos sobre los cuales corresponde diri-
gir un conjunto de polticas pblicas tendientes a fomentar la inclusin y, por lo tan-
to, incrementar la cohesin social en los pases de la regin.

1.2. EVOLUCIN DE LA SITUACIN ECONMICA

En el presente apartado se har un 1.3.5. de la evolucin de la actividad econmica

en los pases de Amrica Latina, as como de las expectativas de crecimiento econ-
mico para 2009. Adems, se analizar el comportamiento de diversas variables que
influyen en el nivel de cohesin social en la regin, entre las que se encuentran des-
empleo, inflacin y deuda externa.

1.2.1. ACTIVIDAD ECONMICA

La CEPAL (2007), sostiene que un nivel adecuado de crecimiento econmico y

equidad es condicin indispensable para promover una mayor cohesin social en la
medida en que el crecimiento econmico permite generar los recursos necesarios
para promover un mayor bienestar social. Por ello, a continuacin se realiza un an-
lisis comparativo de la evolucin de la actividad econmica en los pases de Amri-
ca Latina y de la OCDE, para posteriormente hacer un anlisis de la distribucin del
ingreso.
En lo que respecta a la evolucin de la actividad econmica en los pases del
rea, se puede sealar que, a lo largo de los ltimos 20 aos, sta ha sufrido altiba-
jos, pasando de crecimientos marginales a recesin y finalmente a crecimientos mo-
derados, de tal forma que la inestabilidad en la actividad econmica ha impedido
ampliar el bienestar a toda la poblacin y reducir los niveles de pobreza existentes.
As, como se puede observar en la Tabla 1.1, en 1990 el crecimiento promedio
del PIB para los pases de Amrica Latina fue de un 2,4%, de tal forma que, mien-
tras que la actividad econmica de Venezuela, Mxico y Bolivia creci un 6,9%,
5,1 % y 4,6%, respectivamente, la actividad econmica de Per, Argentina y Nicara-
gua decreci un 3,7%, 1,1% y 0,1%, respectivamente.

Pag - 48
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 5

Tabla 1.1. Crecimiento del PIB para diversos pases de Amrica Latina 1990, 1999 y 2004

AOS
Pas
1990 1999 2004
Argentina -1, 1 -3,4 9,0
Bolivia 4,6 0,4 4,2
Brasil 0,4 0,3 5,7
Colombia 4,3 -4,2 4,9
Costa Rica 3,6 8,2 4,1
Chile 3,7 -0,8 6,0
Ecuador 3,0 -6,3 7,9
Guatemala 3,1 3,8 2,8
Mxico 5,1 3,8 4,2
Nicaragua -0,1 7,0 5,1
Paraguay 3,1 -1,5 4,1
Per -3,7 0,9 5,6
Uruguay 0,3 -2,9 11,8
Venezuela 6,9 -6,0 17,3
Promedio Amrica Latina 2,4 -0,04 6,6

Fuente: lnternational Financia! Statistics Yearbook, (2000) y (2007). lntematio-

nal Monetary Found.

Posteriormente, en 1999 se observ un completo estancamiento de las econo-

mas de Amrica Latina, ya que en promedio se report un decrecimiento del PIB
del orden de 0,04%. Destacan entre los pases con un decrecimiento de su economa,
Ecuador, Venezuela y Colombia, en que sus economas decrecieron en un 6,3%,
6,0% y 4,2%, respectivamente.
Por otra parte, en 2004 se observ una significativa recuperacin general en la
actividad econmica de los pases de Amrica Latina, ya que en promedio el creci-
miento del PIB fue 6,6%, destacando en este ao el crecimiento econmico de pa-
ses como Venezuela, Uruguay y Argentina, en que su crecimiento econmico fue
respectivamente del 17,3%, 11,8% y 9%.
En relacin con los ciclos de expansin y contraccin de la actividad econmi-
ca, la CEPAL (2007), seala que stos son cada vez ms breves y provocan un efec-
to destructivo sobre los activos de los pobres, pero tambin sobre los estratos me-
dios de salarios (por el desempleo y la distribucin del ingreso), por las restricciones
del acceso al financiamiento y la cada de la demanda interna, de tal forma que esto

Pag - 49
6 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

evidencia que las poblaciones con menores ingresos y con ingresos medios son las
ms afectadas por la inestabilidad econmica. Incluso, la CEPAL seala que los
efectos de los ciclos recesivos se ven acentuados en la medida que el gasto pblico,
incluido el del gasto destinado a los sectores sociales, han tendido a mostrar un com-
portamiento procclico en la mayora de los pases, lo que redobla los efectos regre-
sivos en los puntos bajos del ciclo econmico.
Respecto a la evolucin de la actividad econmica reciente para los pases de
Amrica Latina, Femndez Prez y Daz Rivillas (2008), sealan que los pases del
rea tienen una situacin paradjica, ya que si bien se experimenta una importante
mejora de sus magnitudes macroeconmicas, dicha bonanza econmica slo ha ser-
vido para avanzar de manera moderada en la reduccin de la pobreza.

Tabla 1.2. Crecimiento del PIB para diversos pases de la OCDE 1990, 1999 y 2004

A~ OS
Pas
1990 1999 2004
Alemania 5,7 2,0 1,3
Austria ,_ 4,6 3,3 2,4
-
Blgica ,_ 2,7 -
4,7 2,6
Dinamarca ,- 1,0 -
2,6 2,1
Espaa ,_ 3,7 7,6 3,2
Finlandia ,- -0,5 3,4 3,6
Francia ,_ 2,5 -
4,8 2,5
Holanda ,- 1,2 -
4,1 7,6
Irlanda ,_ 7,8 11,6 4,3
-
Italia ,~ 2,0 -
1,9 1,2
Luxemburgo ,_ 3,2 -3,3 3,6
-
Noruega ,_ 2,0 2,0 3,9
-
Reino Unido ,_ 0,6 -
3,0 3,3
Suecia ,- 1,4 -
4,5 4,1
Suiza 3,7 1,3 2,3
Promedio OC DE 2,8 3,6 3,2
Fuente: lnternational Financia! Statistics Yearbook, (2000) y (2007). lntema-
tional Monetary Found.

En cuanto al comportamiento analizado del PIB de los pases de la OCDE, para

el mismo perodo que para Amrica Latina, se puede observar en la Tabla 1.2, un com-

Pag - 50
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 7

portamiento relativamente ms estable y con un crecimiento moderado, ya que el cre-

cimiento promedio del PIB para los pases de la OCDE en los aos 1990, 1999 y
2004, fue del 2,8%, 3,6% y 3,2%, respectivamente. Si bien, aunque en el perodo de
referencia no se observ un crecimiento econmico promedio considerable en estos
pases, es de destacar que ste ha permitido conseguir mejores avances en materia de
cohesin social en la medida en que existe una mejor distribucin de la riqueza.

Si bien en trminos generales el PIB de los pases de la OCDE suele ser ms ele-
vado que el PIB de los pases de Amrica Latina, se puede observar en la Figura 1.1,
que para el ao de 2004 existen ciertos pases de Amrica Latina cuyo PIB es ms
grande que el de ciertos pases de la OCDE. Tal es el caso de Argentina, pas cuyo
PIB es superior al de Irlanda, o el caso de Mxico y Brasil, cuyo PIB es est por en-
cima del de pases como Dinamarca, Noruega, Austria, Suiza, Suecia, Blgica y Rei-
no Unido, entre otros.

3.000.000

2.500.000

o00
;:J
2.000.000
~
Ci
00
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~ 1.500.000
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1.000.000

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Fuente: lntemational Financia! Statistics Yearbook, 2000 y 2007. lntemational Monetary

Figura 1.1. Comparacin internacional del PIB en millones de USD de diversos pases
de Amrica Latina y de la OCDE

Pag - 51
8 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

1.2.2. PIB PER CPITA

Aunque se pudiera sostener que uno de los indicadores que permitira justificar las
grandes diferencias en el nivel de bienestar de una sociedad es el nivel de actividad
econmica de un pas, esto slo es parcialmente cierto, ya que podra darse el caso
que se observe un mayor crecimiento econmico, estabilidad econmica y mayor
productividad y, a pesar de todo ello, no se reduzcan los niveles de pobreza debido
a que no se alcance un bienestar generalizado en la poblacin, es decir, no se alcan-
ce un crecimiento econmico con equidad.
En este sentido, adems de realizar una comparacin internacional del tamao
de las economas es necesario en primer trmino realizar una comparacin del PIB
per cpita, al ser esta ltima variable una medida de bienestar generalizado.

Tabla 1.3. Producto interno bruto por habitante a precios constantes de mercado
(USD a precios constantes de 2000)

Afi.os Incrementos
Pases
1990 1998 2006 1990-2006
Chile 3.081 4.849 5.873 90,6
Per 1.649 2.057 2.556 55,0
- - - -
Costa Rica 3.123 3.863 4.792 53,4 -

Argentina -
5.833 -
8.239 -
8.733 -
49,7 -
Uruguay 4.802 -
6.389 -
6.770 -
41,0
Colombia 1.978 -
2.366 -
2.674 - -
35,2
Mxico 4.914 5.426 6.323 28,7
- - -- -
Nicaragua 681 - -
716 - -
863 --
26,6 -
Guatemala 1.290 1.492 1.611 24,9
-
Ecuador -
1.297 - -
1.385 - -
1.608 -
24,0
Bolivia - -
870 -
1.015 -
1.059 -
21,7 -
Brasil 3.348 3.632 4.021 20,1
- - -- -
Venezuela 4.828 5.136 5.430 12,5
- - -- -
Paraguay 1.400 1.453 1.396 -0,3
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Como se puede observar en la Tabla 1.3, los pases de Amrica Latina con un in-
cremento significativo del PIB per cpita, entre el perodo 1990 y 2006, son Chile,

Pag - 52
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 9

Per, Costa Rica y Argentina, con crecimientos respectivamente del 90,6%, 55,0%,
53,4% y 49,7%. Si bien en estos pases se ha observado un crecimiento significati-
vo del PIB per cpita, ste no ha sido suficiente para cerrar significativamente labre-
cha existente con el PIB per cpita reportado por pases desarrollados como los de
la OCDE. En contraste, los pases de Amrica Latina con un menor crecimiento del
PIB per cpita son Paraguay, Venezuela y Brasil con un crecimiento respectivamen-
te de -0,3%, 12,5% y 20,1%.
A continuacin, se analiza la relacin existente entre el tamao de la economa
y el PIB per cpita en un pas determinado, ya que existen ciertos pases en los que
si bien su economa no es muy grande, el PIB per cpita es mayor que el de econo-
mas con mayor potencial. Tal es el caso de Dinamarca, Noruega, Austria, Suecia,
Suiza y Blgica, cuyas economas reflejan un menor potencial que pases como M-
xico y Brasil, pero que, sin embargo, cuentan con un PIB per cpita superior que el
de estos dos ltimos pases.
En este sentido, en la Figura 1.2 se puede observar que para el ao de 2004 exis-
ten pases de la OCDE (ubicados en el cuadrante I), con economas de un tamao si-
milar a la de ciertos pases de Amrica Latina (ubicados en el cuadrante III), pero que,
sin embargo, su PIB per cpita es superior, tal como lo es el caso de Luxemburgo, Di-
namarca, Holanda, Finlandia y Reino Unido, entre otros.

En trminos generales, en los pases de Amrica Latina se observa que, tanto el

tamao de la economa como el PIB per cpita son reducidos si stos se comparan
con los reportados por los pases de la OCDE. En el caso de Mxico y Brasil, el ta-
mao de sus economas es mayor que la de varios pases de la OCDE, sin embargo
su PIB per cpita no supera el reportado por ninguno de los pases de la OCDE.
Entre los pases de la OCDE con menor PIB per cpita se encuentran Espaa e Ita-
lia, que se encuentran situados en los cuadrantes III y IV, sin embargo, su PIB per c-
pita es muy superior al reportado por pases como Argentina, Chile, Brasil y Mxico.
Si bien el PIB per cpita es una medida de bienestar generalizado, hay que con-
siderar este indicador con cautela, ya que al tratarse de un valor promedio no nece-
sariamente existe una distribucin equitativa de la riqueza. En este sentido, lo ideal
es que la riqueza que se genera con el desarrollo econmico de un pas se distribu-
ya de la forma ms equitativa posible, razn por la que posteriormente se analizarn

Pag - 53
10 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

las caractersticas de la distribucin del ingreso en Amrica Latina y su comparacin

con los pases de la OCDE.
60.000
i.tuxemburgo
Noruega
SCLOOO' SuiZa.

+Dinamarca 11 111
40000 Holanda

i~ i : .3QOOO
.
Suecia
Finlandia
-
D f'-'--
.
+
Reino Unido
.... Francia Al~ania

C.::),
Cll
a: + IEl.pafia
lta11a

20000
1111
lrV
1QOOO
'
+ Chile M~ico
+ Argen1ina
sonooo
Brasil

1.000.000 1.500.000 2.000.000

-
2.500.000 3..00!lOOO
PIB millones de USD

Fuente: Con informacin de lnternational Financia! Statistics, 2007. World Bank.

Figura 1.2. Relacin entre el PIB en millones de USD y PIB per cpita en USD
para pases de la OCDE y de Amrica Latina, 2004.

1.2.3. INFLACIN

El control de la inflacin es de suma importancia para reducir los niveles de pobre-

za en Amrica Latina, ya que elevados niveles de inflacin, como los observados du-
rante la crisis econmica de Argentina y de Mxico, han afectado en mayor medida
a las familias de menores ingresos, al convertirse la inflacin en un factor que redu-
ce directamente el poder adquisitivo de la poblacin. Por ello, a continuacin se ana-
liza la evolucin de la inflacin en los pases de Amrica Latina y de la OCDE.
Como se puede observar en las Tablas 1.4 y 1.5, en 1991 y 1998 la inflacin en
los pases de Amrica Latina es significativamente mayor respecto a la observada en
los pases de la OCDE, ya que sta fue en 1991 del 50,4% en promedio en Amrica
Latina, mientras que en los pases de la OCDE en promedio fue del 4,5%.

Pag - 54
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 11

Tabla. 1.4. Inflacin en diversos pases de Amrica Latina

Pas 1991 1998 2006

Venezuela 33,8 35,7 13,6
Costa Rica 28,9 11,7 11,4
Argentina 172,1 0,9 10,9
Paraguay 24,3 11,5 9,5
Guatemala 33,1 7,0 6,4
Uruguay 101,1 10,8 6,4
Bolivia 21,4 7,7 4,3
Brasil*/ 66,1 3,2 4,2
Colombia 30,4 18,7 4,2
Mxico 22,7 15,8 3,7
Chile 23,1 5,1 3,4
Ecuador 48,4 36,2 3,0
Promedio Amrica Latina 50,4 13,7 6,8
Fuente: lnternational Financia! Statistics Yearbook, 2000 y 2007. lntemational Monetary
Found.

Tabla 1.5. Inflacin en diversos pases de la OCDE

Pas 1991 1998 2006
Holanda 6,8 1,7 6,7
Irlanda 3,2 2,4 4,0
Espaa 6,0 1,8 3,5
Reino Unido 5,9 3,5 3,2
Luxemburgo 3,2 0,9 2,7
Noruega 3,5 2,3 2,3
Italia 6,3 1,9 2,1
Dinamarca 2,4 1,8 1,9
Blgica 3,3 0,9 1,8
Alemania 1,8 0,9 1,7
Francia 3,2 0,6 1,6
Finlandia 4,1 1,4 1,5
Austria 3,3 0,9 1,4
Suecia 8,5 -0,2 1,4
Suiza 5,8 0,0 1,1
Promedio OC DE 4,5 1,4 2,5

Fuente: lnternational Financia! Statistics Yearbook, 2000 y 2007. lntemational

Monetary Found.

Pag - 55
12 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Los pases de Amrica Latina que reportaron mayores niveles de inflacin en

1991 fueron Argentina, Uruguay y Brasil, con una inflacin del 172,1 %, 101,1 % y
66, 1%, respectivamente. Por su parte, los pases que menos inflacin reportaron en
1991 fueron Bolivia y Mxico, con una inflacin del 21,4% y 22,7%, respectiva-
mente, sin que ello significara que fueran niveles de inflacin aceptables o compa-
rables con los observados en pases desarrollados.

No obstante, es de destacar que la brecha existente entre los niveles de inflacin

en los pases de Amrica Latina y la de los pases de la OCDE se ha ido reduciendo
entre 1991 y 2006, hasta el punto que la inflacin promedio observada en el ao de
2006 en los pases de Amrica Latina fue del 6,8% en comparacin con la inflacin
existente promedio en los pases de la OCDE que fue del 2,5%.
Aun con la reduccin de la inflacin en los pases de la regin, los pases con
mayor inflacin en 2006 fueron Venezuela, Costa Rica y Argentina con una infla-
cin del orden del 13,6%, 11,4% y 10,9%, respectivamente. Por su parte, los pases
con menor inflacin el mismo ao son Ecuador, Chile y Mxico con un 3,0%, 3,4%
y 3,7%, respectivamente, valores muy cercanos al promedio de la OCDE (2,5%).
Por lo que respecta a los pases de la OCDE, los pases con mayor inflacin en
2006 son Holanda, Irlanda y Espaa, con una inflacin respectivamente del 6, 7%,
4,0% y 3,5%, mientras que los pases con menor inflacin son Suiza, Suecia y Aus-
tria con una inflacin del 1,1 %, 1,40% y 1,45%, respectivamente.
Si bien en los ltimos 20 aos se ha observado una reduccin significativa de la
inflacin en los pases de Amrica Latina, esta tendencia se ha visto amenazada por
el alza del precio de los alimentos y de los combustibles registrado en el ao 2008,
especialmente cuando ste tiene impacto en la canasta familiar por la incidencia que
tiene en los niveles de pobreza, lo que ha hecho retroceder alguno de los logros ob-
tenidos en los cinco aos anteriores de bonanza econmica.
En este sentido, se puede sealar que los recientes incrementos de los precios de
los alimentos y de los hidrocarburos tienen un impacto regresivo, en la medida que
el incremento en los precios de los alimentos castiga especialmente a las familias de
menores ingresos, ya que son justamente stas las que destinan una mayor propor-
cin de sus ingresos para adquirir dichos productos.

Pag - 56
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 13

Muestra de lo anterior es que la CEPAL (2008), estim que un incremento de un

15% en los precios de los alimentos elevara la incidencia de la pobreza en 2,8 pun-
tos, pasando del 35,1 % al 37 ,9%, lo que llevara a que el nmero de pobres en Am-
rica Latina se incrementara en 15 millones de personas, de tal forma que, en total
existiran 204,5 millones de pobres en la regin.

1.2.4. DESEMPLEO

En los pases de Amrica Latina no se ha observado un crecimiento econmico sos-

tenido que permita generar las oportunidades de trabajo que demanda la poblacin
y, con ello, reducir la tasa de desempleo.
Al respecto, considerando la importancia que tiene el crecimiento econmico
para reducir la pobreza, la CEPAL (2007)4, seala que deben destacarse dos aspec-
tos del vnculo entre el crecimiento econmico y la magnitud de la pobreza, ya que
la disminucin de la pobreza est estrechamente relacionada principalmente al rit-
mo del crecimiento econmico y a sus efectos en la creacin de puestos de trabajo
y a la elevacin del ingreso de los ocupados. Adems, se seala que la reduccin
de la pobreza se ha logrado slo en menor medida gracias a las transferencias de
fondos del Estado y sus programas destinados a mitigarla, destacando que estos
programas, junto con las polticas sectoriales, han contribuido a mejorar las condi-
ciones de vida de la poblacin beneficiada. A continuacin se analiza la evolucin
de las tasas de desempleo observadas en los pases de Amrica Latina y de la
OCDE.
Como se puede apreciar en la Tabla 1.6, la tasa de desempleo en los pases de
Amrica Latina es significativamente mayor a la observada en los pases de la
OCDE. A diferencia de otras variables en las que se han registrado avances en cier-
tos pases de la regin en las ltimas dos dcadas, como es la inflacin, en materia
de desempleo se ha observado una tendencia negativa, ya que en promedio la tasa
de desempleo se increment del 6,8% a 11,3% entre 1991 y 2003.

Cohesin Social: inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe, CEPAL,

(enero 2007). Santiago de Chile.

Pag - 57
14 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Entre los pases de Amrica Latina con mayor nivel de desempleo y que observa-
ron un incremento significativo en esta variable, se encuentran Argentina, Venezuela
y Uruguay, cuya tasa de desempleo entre 1991 y 2003, se increment en 10,5, 8,5 y
7,9 puntos porcentuales, respectivamente. En contraposicin, los pases que reporta-
ron un menor crecimiento en la tasa de desempleo fueron Mxico, Costa Rica y Chi-
le, cuya tasa de desempleo se increment en 0,2, 1,2 y 2,1 puntos porcentuales, res-
pectivamente. El nico pas de Amrica Latina que en el perodo 1991 a 2003 redujo
la tasa de desempleo fue Nicaragua, cuya tasa de desempleo se redujo en 2,3 puntos
porcentuales para el perodo de referencia para situarse en el 11,7%.

Tabla 1.6. Tasa de desempleo para diversos pases de Amrica Latina 1991 y 2003

Incremento en puntos
Pas 1991 2003 porcentuales de la
tasa de desem leo
Argentina 6,3 16,8 10,5
Venezuela 9,5 18,0 8,5
Uruguay 9,0 16,9 7,9
Paraguay 5,1 11,2 6,1
Brasil 3,7 9,7 6,0
Ecuador 5,8 11,5 5,7
Per 5,8 10,3 4,5
Colombia 9,8 14,2 4,4
Bolivia 5,9 9,7 3,8
Chile 5,3 7,4 2,1
Costa Rica 5,5 6,7 1,2
Mxico 2,2 2,4 0,2
Nicaragua 14,0 11,7 -2,3
Promedio Amrica Latina 6,8 11,3 4,5

Fuente: lnternational Financia! Statistics Yearbook, (2000) y (2007). lntemational Monetary Found.

Por lo que respecta a los pases de la OCDE, se puede observar en Tabla 1. 7 que
los pases que presentaron mayores tasas de desempleo en el ao de 2003 son Bl-
gica, Alemania y Francia, con un 12,3%, 11,7% y 11,7%, respectivamente. En con-
traste, los pases con menores tasas de desempleo fueron Reino Unido, Holanda y
Luxemburgo, con tasas respectivamente de 3,0%, 3,4% y 3,7%.

Pag - 58
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 15

Es de destacar la reduccin de la tasa de desempleo en Irlanda, en 14,3 puntos

porcentajes pasando del 19% a 4,7% entre 1991 y 2003. Otros pases de la OCDE
que han reducido su tasa de desempleo son Espaa, Reino Unido y Dinamarca, re-
duciendo dicha tasa en 7,6, 5,1 y 4,9 puntos porcentuales, respectivamente.
Por otra parte, los pases de la OCDE que incrementaron su tasa de desempleo
entre 1991 y 2003 fueron Suiza, Luxemburgo y Francia, cuyas tasas se incrementa-
ron en 2,7, 2,3 y 2,3 puntos porcentuales, para situarse en un 3,8%, 3,7% y 11,7%,
respectivamente.

Tabla 1.7. Tasa de desempleo para diversos pases de la OCDE 1991 y 2003
Variacin de la tasa
Pas 1991 2003 de desempleo
(en puntos porcentuales)
Suiza 1,1 3,8 2,7
Luxemburgo 1,4 3,7 2,3
Francia 9,4 11,7 2,3
Blgica 10,2 12,3 2,1
Holanda 1,5 3,4 1,9
Suecia 3,2 4,9 1,7
Alemania 10,0 11,7 1,7
Finlandia 7,5 9,0 1,5
Austria 5,8 4,2 -1,6
Noruega 5,5 3,9 -1,6
Italia 10,9 8,5 -2,4
Dinamarca 10,6 5,7 -4,9
Reino Unido 8,1 3,0 -5,1
Espaa 16,4 8,8 -7,6
Irlanda 19,0 4,7 -14,3
Promedio OC DE 804 6 62 -142

Fuente: lnternational Financia! Statistics Yearbook, (2000) y (2007). lntemational Monetary Found.

1.2.5. DEUDA EXTERNA

En el anlisis de la deuda externa cobra especial importancia el nivel de endeuda-

miento que un pas puede llegar a tener, ya que si bien la deuda externa puede favo-

Pag - 59
16 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

recer el crecimiento econmico 5, siempre que se utilice para financiar inversiones

productivas, un elevado nivel de deuda externa puede limitar el crecimiento econ-
mico, en especial la de los pases de bajos ingresos, en la medida que la deuda ex-
terna llegue a superar la capacidad de pago del pas. Adems, el anlisis de esta va-
riable cobra especial importancia en la medida en que el pago de los servicios de la
deuda obliga a los gobiernos a dejar de destinar importantes recursos a programas
de gasto pblico, entre los que destacan los programas de gasto social en educacin,
salud y vivienda, entre otros, que permiten reducir los mrgenes de pobreza.
Incluso, debe tenerse en cuenta que elevados niveles de deuda externa llegan a
provocar que los pases posterguen el pago del servicio de la deuda externa, con el
fin de contar con un mayor margen de maniobra e incluso flexibilicen el gasto p-
blico, con el fin de evitar presiones sobre las finanzas pblicas, sin embargo, este
tipo de medidas recae fundamentalmente en los sectores ms pobres de la sociedad
al afectar al gasto social, acentuando de esta forma los problemas de pobreza.
En este sentido, considerando que mantener elevados niveles de deuda externa,
dificulta el desarrollo econmico sostenido de un pas y, que esto a su vez, impide
alcanzar el objetivo de reducir los niveles de pobreza, en este apartado se analiza la
deuda externa en los pases de Amrica Latina.
Si bien, en los ltimos aos se ha observado en promedio una clara tendencia a
reducir el endeudamiento externo en los pases de Amrica Latina, an existen pa-
ses con una importante carga derivada de la deuda externa, tal como es el caso de
Argentina y Uruguay, pases que, no slo no redujeron sus niveles de deuda externa
entre 1990 y 2004, sino que la incrementaron significativamente al pasar respecti-
vamente del 46,1% a 117,4% del PIB y de 49,3% a 97,8% del PIB.
Por su parte, como se puede observar en la Tabla 1.8, los pases que han obser-
vado una mayor reduccin de su deuda externa entre los aos 1990 y 2004 son
Ecuador, Costa Rica, Venezuela, Mxico y Guatemala, al reducirla en un 55,7%,
53,9%, 53,3%, 49,3% y 46,4%, respectivamente. Por su parte, los pases que han
incrementado significativamente su deuda externa son Argentina y Uruguay, al in-
crementarla respectivamente en un 155,0% y un 98,1 %.
5
Los estudios tericos indican que el endeudamiento externo tiene un impacto positivo en el cre-
cimiento econmico hasta cierto umbral, a partir del cual, el impacto es negativo, lo que da lugar a una
relacin tipo curva de Laffer de la deuda externa entre la inversin y el crecimiento econmico.

Pag - 60
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 17

1.2.6. EXPECTATIVAS DE CRECIMIENTO ECONMICO PARAAMRICALATINA

PARA2009

La CEPAL (2008) 6, estima que las economas de Amrica Latina y el Caribe crecern
alrededor de un 4,6% en 2008 y 1,9% para 2009, crecimientos que representan una
disminucin respecto del 5,8% calculado para 2007. De acuerdo con estas estimacio-
nes, la CEPAL seala que la regin completar el sexto ao de crecimiento consecu-
tivo a una tasa media cercana al 5% y el quinto ao con una tasa de crecimiento del
PIB per cpita superior al 3% anual.

Tabla 1.8. Deuda externa en diversos pases de Amrica Latina (% del PIB)

Aos
Pas Variacin ( % )
1990 2004
Ecuador 132,4 58,6 -55,7
Costa Rica 68,8 31,7 -53,9
Venezuela 71,7 33,5 -53,3
Mxico 41,1 20,8 -49,3
Guatemala 38,0 20,4 -46,4
Per 78,6 48,0 -38,9
Chile 67,3 48,0 -28,7
Bolivia 92,4 72,7 -21,3
Colombia 45,1 40,3 -10,5
Paraguay 39,1 46,7 19,4
Brasil 26,7 38,0 42,3
Uruguay 49,3 97,8 98,1
Ar entina 46,1 117,4 155,0
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Como se puede observar en la Tabla 1.9, si bien se present un relativo creci-

miento econmico generalizado en los pases de Amrica Latina entre 2006 y 2008,
ste muestra una clara desaceleracin, ya que pasa de un crecimiento promedio del
5,8% en 2006 a un crecimiento del 4,6%, mientras que para 2009 se estima un cre-
cimiento del 1,9%. Por ello, la CEPAL seala que ante esta desaceleracin los go-
biernos de la regin debern desplegar todo el potencial con que cuenten, en trmi-
nos de polticas contra cclicas, con el fin de evitar un mayor deterioro.

Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, CEPAL, (2008).

Pag - 61
18 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Aun cuando la CEPAL reconoce que las mejores polticas macroeconmicas y

financieras han permitido enfrentar la crisis de manera totalmente diferente de lo
que era habitual en otras pocas, es de destacar que dicho organismo internacional
ha replanteado su estimacin de crecimiento econmico para 2009 emitida durante
el ltimo trimestre de 2008, pasando de un crecimiento econmico para Amrica La-
tina del 4,0% al 1,9%, sealando incluso que esta estimacin supone una evolucin
relativamente optimista de la crisis, dejando entrever que el crecimiento econmico
de la regin podra ser menor a la prevista, llegando a ser nula o incluso negativa 7

Tabla 1.9. Crecimiento del PIB para Amrica Latina 2004-2009

Pas 2006 2007 2008 2009*/ 2009**/

Argentina 8,5 8,7 6,8 2,6 5,0
Bolivia
- 4,8 4,6 5,8 3,0 4,5
Brasil -
4,0 5,7 5,9 2,1 4,0
Chile 4,3 5,1 3,8 2,0 5,0
Colombia -
6,8 7,7 3,0 2,0 4,5
Costa Rica - 8,8 7,3 3,3 1,0 4,0
Ecuador 3,9 2,5 6,5 2,0 3,0
-
Guatemala 5,3 5,7 3,3 2,0 4,0
Mxico 4,8 3,2 1,8 0,5 2,5
Nicaragua -
3,9 3,8 3,0 2,0 2,5
Paraguay 4,3 6,8 5,0 2,0 4,0
-
Per -
7,6 8,9 9,4 5,0 7,0
Uruguay 7,0 7,4 11,5 4,0 6,0
Venezuela 10,3 8,4 4,8 3,0 4,0
Amrica Latina 5,8 5,8 4,6 1,9 4,0
*/ Estimacin publicada en el Balance preliminar de las economas de Amrica La-
tina y el Caribe, CEPAL, (2008)
**/ Estimacin publicada en Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe, Po-
ltica Econmica y Volatilidad, CEPAL, (2007-2008).
Fuente: Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe, Poltica Econmica y Vo-
latilidad, CEPAL, (2007-2008) y Balance preliminar de las economas de Amrica
Latina y el Caribe, CEPAL, (2008).

7
Muestra de esta tendencia a la baja de las estimaciones de crecimiento econmico de diversos pa-
ses de Amrica Latina es el caso de Mxico, donde en los primeros das de febrero de 2009, las autorida-
des mexicanas anunciaron que se espera que la economia no crezca en 2009 estimando en los dos prime-
ros trimestres del ao un crecimiento negativo de la economia, no obstante a finales del mismo mes, las
autoridades mexicanas sealaron que para 2009 se espera una contraccin de la economia de entre 0.8 y
1.8%, cifra que contrasta con el crecimiento estimado por la CEPAL para el caso de Mxico de 0.5%.

Pag - 62
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 19

Entre los pases cuya economa presentar un mayor dinamismo para 2009 se
encuentra Per, Uruguay, Bolivia y Venezuela, ya que la CEPAL estima que estos
pases reportarn un crecimiento del orden del 5,0%, 4,0%, 3,0% y 3,0% del PIB,
respectivamente.
Por otra parte, entre los pases que se estima tendrn un menor dinamismo en sus
economas se encuentran Mxico y Costa Rica, ya que la CEPAL estima que el cre-
cimiento econmico para 2009 de estos pases, ser respectivamente del 0,5% y
1,0% delPIB.
Como seal la CEPAL 8, Amrica Latina y el Caribe han logrado en los ltimos
aos reducir su volatilidad a las fluctuaciones econmicas, entre otros factores gra-
cias al aumento de su solvencia fiscal, producto del incremento de los ingresos p-
blicos sobre el ritmo de los gastos, es decir, la existencia de finanzas pblicas equi-
libradas, permitiendo con esto destinar mayores recursos a la inversin pblica y al
gasto social, adems de posibilitar la acumulacin de recursos y disear instrumen-
tos que posibiliten una accin contra-cclica para hacer frente al impacto de un es-
cenario menos favorable.
Entre las caractersticas que han permitido lograr en los ltimos aos una fase
de relativo crecimiento en los pases de Amrica Latina se encuentran el supervit
de cuenta corriente de la balanza de pagos, una mejora en los trminos de intercam-
bio, la continuidad en el resultado primario positivo de las cuentas fiscales, el incre-
mento de las reservas internacionales, la reduccin de la deuda externa como por-
centaje del PIB, el dinamismo de la inversin y el crecimiento del consumo privado.
No obstante las anteriores caractersticas, la CEPAL seala que la grave crisis fi-
nanciera originada a partir de mediados de 2007 en el mercado de las hipotecas de alto
riesgo de los Estados Unidos, ha reducido sensiblemente el dinamismo de la deman-
da de un gran nmero de pases, lo cual ha afectado al nivel de las exportaciones de
los pases de la regin cuyo destino est altamente concentrado en dicho pas 9

' Estimacin publicada en Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe, Poltica Econmica y Volatili-
dad, CEPAL, (2007-2008).
Con los agudos problemas del banco de negocios Lehman Brothers en septiembre de 2008, la
crisis de los crditos hipotecarios de riesgo en Estados Unidos, se extendi a todo el sistema financie-
ro mundial. Los EE.UU. aprobaron una ayuda de USD 700.000 millones de dlares para socorrer a las
entidades con problemas, y la Unin Europea decida el 4 de octubre de 2008 que cada pas deba en-

Pag - 63
20 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

1.3. BRECHA Y COHESIN SOCIAL

Considerando que para fomentar la cohesin social es necesario promover el acce-

so a mejores condiciones de vida a travs de una mejor distribucin del ingreso, del
acceso a la educacin, de generar mayores oportunidades de empleo, y de proveer
servicios pblicos de salud, entre otros aspectos, en el presente documento se anali-
za la evolucin de diversos indicadores relacionados con el ingreso, el empleo, la sa-
lud y la educacin para diversos pases de Amrica Latina.

1.3.1. ANTECEDENTES SOBRE LA MEDICIN DE LA BRECHA Y COHESIN SOCIAL

En el libro Cohesin Social. Inclusin y sentido de permanencia en Amrica Lati-

na y el Caribe CEPAL, (2007), se seala que un antecedente de los indicadores de
cohesin social se encuentra en la Unin Europea, ya que con el fin de evaluar los
avances en materia de cohesin social, el Consejo Europeo adopt los indicadores
de Laeken, los cuales se encuentran organizados en cuatro reas, como se seala
en la Tabla 1.10, con los siguientes elementos:

Tabla 1.10. Indicadores de Laeken sobre la cohesin social en la Unin Europea

INGRESO
Tasa de renta baja despus de transferencias.
Tasa de renta baja despus de las transferencias, valores ilustrativos.
Distribucin de la renta (quintil 5/quintil 1).
Persistencia de renta baja (tomando como base el 60% de la renta mediana).
Brecha de la renta baja mediana (diferencia entre el ingreso mediano de los pobres y el
umbral del 60% de la renta mediana).
,~ Dispersin en torno al umbral de renta baja.
Tasa de renta baja en un momento determinado.
,! Tasa de renta baja antes de transferencias, por sexo.

(contina)

cargarse de proporcionar ayuda a las entidades en problemas. En Amrica Latina, Brasil fue el primer
pas donde el gobierno prest ayuda financiera a las principales entidades. Ante este contexto interna-
cional, todos los pases bajaron sus proyecciones de crecimiento para los aos 2008 y 2009. Este cam-
bio del panorama internacional, implic disminuciones en los precios internacionales del petrleo y los
granos, incidiendo significativamente en los ingresos de los pases exportadores de la regin.

Pag - 64
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 21

Tabla 1.10. Indicadores de Laeken sobre la cohesin social en la Unin Europea

(continuacin)

Coeficiente de Gini.
Persistencia la renta baja (tomando como base el 50% de la renta mediana) .
Trabajadores en riesgo de pobreza .
EMPLEO
Cohesin regional (dispersin de las tasas regionales de empleo) .
Tasa de desempleo de larga duracin (porcentaje dela poblacin activa que ha estado
desempleada por lo menos 12 meses).
Nios (O a 17 aos) que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de sus miembros .
Adultos ( 18 a 59 aos) que viven en hogares en los que no trabaja ninguno de sus miembros .
Proporcin de desempleo de larga duracin .
Tasa de desempleo de muy larga duracin (porcentaje de la poblacin activa que ha estado
desempleada por lo menos 24 meses).
EDUCACIN
Personas que abandonan prematuramente la enseanza y no siguen ningn tipo de educacin
o formacin.
Estudiantes de 15 aos con bajo rendimiento en las pruebas de lectura .
Personas con ba,.ios niveles educativos .
SALUD
Esperanza de vida al nacer.

Fuente: Cohesin social. Inclusin y sentido de permanencia en Amrica Latina y el Caribe. CEPAL, 2007.

1.3.2. MEDICIN DE LA COHESIN SOCIAL EN AMRICA LATINA

El organismo econmico de las Naciones Unidas para el rea, destaca que la me-
dicin de la cohesin social en Amrica Latina es una tarea pendiente, ya que has-
ta el momento slo es posible construir con dificultad ciertos indicadores que nos
permiten dar una idea de la posicin en la que se encuentran los pases de dicha
regin respecto de otros pases con mayor desarrollo en materia de ingreso, salud,
educacin y empleo, as como de los avances que se han observado a travs del
tiempo.
Con el fin de generar indicadores para Amrica Latina que nos permitan evaluar
la cohesin social, se generaron para efectos de este estudio las mismas cuatro reas
de indicadores existentes para la Unin Europea, aunque con diferentes componen-
tes en funcin de la informacin oficial disponible en los diferentes organismos in-
ternacionales (CEPAL, FMI y el Banco Mundial).

Pag - 65
22 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

A continuacin, se presentan en la Tabla 1.11 los indicadores sobre cohesin so-

cial para Amrica Latina analizados en el presente trabajo.

1.3.3. SALARIO MNIMO REAL

La recuperacin del salario mnimo o su deterioro tiene un importante efecto en el

poder adquisitivo de la poblacin, en especial de aquella de menores ingresos, ya
que justamente este sector de la poblacin es la que se sujeta a estos niveles salaria-
les. Por ello, a continuacin se analiza la evolucin de los salarios mnimos reales
para los pases de Amrica Latina entre 1990 y 2007.

Tabla 1.11. Indicadores de cohesin social para Amrica Latina

INGRESO
Salario mnimo real.
Curva de Lorenz .
Distribucin del ingreso por quintiles .
-
Distribucin del ingreso por quintiles ( quintil 5/quintil 1 ) .
Coeficiente de Gini .
Distribucin de ingresos despus de impuestos y transferencias .
Indicadores de pobreza e indigencia .
EMPLEO
Tasa de desempleo .
SALUD
Esperanza de v ida al nacer.
~
Nmero de menores de 1 ao fallecidos por cada 1.000 nacidos vivos .
Porcentaje del gasto en salud como % del PIB .
EDUCACIN
Gasto en educacin como% del PIB .
Porcentaje del gasto del gobierno en educacin .
Nios fuera de la escuela (miles) .
Porcenta ie de nios a ue concluyen la nrim aria.

Como se puede observar en la Tabla 1.12, la evolucin del salario mnimo real
ha mostrado resultados heterogneos, ya que existen pases con una importante re-
cuperacin del salario mnimo como sucede con Argentina y Bolivia, al incremen-
tarse los salarios mnimos reales entre 1990 y 2007 en un 676,9% y 170,1 %, respec-
tivamente; mientras que existen otros pases como Guatemala y Mxico cuyo poder
adquisitivo se deterior entre 1990 y 2007 en un 38,4% y 32,0%, respectivamente.

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 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 23

Tabla 1.12. Salario mnimo real 1990, 1998 y 2007 (ndice 2000=100)

Variacin Variacin
Pases 1990 1998 2007
1990-1998 1990-2007
Argentina 28,3 97,9 219,6 246,4 676,9
Bolivia 40,6 90,3 109,7 122,3 170,1
Brasil 73,8 96,6 154,8 30,8 109,7
-

Chile 57,7 85,7 118,5 48,5 ~

105,4
-

Ecuador 86,1 116,2 135,1 34,9 56,9

- - -
Per 73,3 93,2 111,7 27,2 - -
52,5 -
Nicaragua 93,9 103,6 131,6 10,3 40,1
-
Costa Rica 91,1 98,4 100,8 8,0 - -
10,6 -
Venezuela 103,4 94,3 114,4 -8,8 10,6
- - -
Colombia 100,4 95,6 108,6 -4,8 - -
8,2
Paraguay 108,2 100,0 103,9 -7,6 - -
-4,0 -
Uruguay 166,4 101,2 159,6 -39,2 -- -4,1
Mxico 144,5 102,9 98,3 -28,8 -32,0
Guatemala 191,1 92,3 117,7 -51,7 -38,4
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Asimismo, existen pases como Uruguay y Paraguay que prcticamente han man-
tenido el nivel salarial real entre 1990 y 2007, ya que su variacin, si bien ha sido ne-
gativa, dicha variacin ha sido marginal al ser del 4,1 % y 4,0%, respectivamente.
Sin duda estos resultados han influido en reducir o ampliar los niveles de pobre-
za en los pases del rea, razn por la que, si bien, es importante por una parte, con-
trolar los niveles de inflacin para mantener el poder adquisitivo de dichos salarios,
tambin es importante que los incrementos salariales superen la inflacin, ya que
ello permitir mejorar la distribucin del ingreso, reducir los problemas de pobreza
y avanzar en el objetivo de lograr una mayor cohesin social en la zona.

1.3.4. DISTRIBUCIN DEL INGRESO (CURVA DE LORENZ, COEFICIENTE DE GINI

Y LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO POR QUINTILES)

Como se seal con anterioridad, el crecimiento econmico y la equidad son una

condicin indispensable para promover una mayor cohesin social. En este sentido,

Pag - 67
24 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

si bien es importante lograr un mayor crecimiento econmico en los pases latinoa-

mericanos para reducir los niveles de pobreza y lograr una mayor cohesin social,
es igualmente importante que los beneficios derivados de ese mayor crecimiento
econmico sean distribuidos de forma ms equitativa.
As por ejemplo, Kliksberg (2007), seala que hay pobreza porque hay desigual-
dad y que sta es un factor clave para entender por qu un continente con una dota-
cin de recursos naturales privilegiada y amplias posibilidades en todos los campos
tiene tan importantes porcentajes de pobreza.
Por su parte, el Banco Mundial (2004), seala que Amrica Latina sufre de una
enorme desigualdad, que es un fenmeno invasor que caracteriza cada aspecto de la
vida, como el acceso a la educacin, a la salud y los servicios pblicos; el acceso a
la tierra y a otros activos; el financiamiento de los mercados de crdito y laborales
formales; y la participacin e influencias polticas.
Para analizar el problema de desigualdad en la distribucin del ingreso que tie-
nen los pases de Amrica Latina, en este estudio se utilizar una serie de indicado-
res, entre los cuales se encuentran: la curva de Lorenz, la distribucin del ingreso
por quintiles y el coeficiente de Gini.
La curva de Lorenz se utiliza frecuentemente para representar la distribucin
relativa de una variable determinada, de tal forma que, para el caso que nos ocu-
pa, se estara midiendo la distribucin del ingreso de las familias en una economa
determinada. En este sentido, la curva de Lorenz se representa considerando en el
eje horizontal el porcentaje acumulado de hogares por quintil de ingresos y en el
eje vertical el porcentaje acumulado de ingresos.
Cada punto de la curva de Lorenz se debe interpretar como el porcentaje acumu-
lado de los ingresos de los hogares por quintil de ingresos. La curva de Lorenz par-
te del origen (0,0) y termina en el punto (Quintil 5,100). Si el ingreso estuviera dis-
tribuido de manera perfectamente equitativa, la curva coincidira con la lnea de 45
que pasa por el origen. En este sentido a medida que la curva de Lorenz se acerca a
la lnea de 45, se podra afirmar que existe una mayor igualdad en la distribucin
del ingreso.
A continuacin, en la Figura 1.3, se presenta la curva de Lorenz de Nicaragua,
que es el pas que refleja una mejor distribucin del ingreso en Amrica Latina, la de

Pag - 68
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 25

Argentina, que refleja una distribucin del ingreso promedio y, finalmente, la de Bo-
livia, que refleja una mayor desigualdad del ingreso en los pases de Amrica Latina .

C\I C') .... ll)

~ ~ ~ ~
5 5 5 5
o o o o
QUINTILES
.......Argentina --D- Bolivia --- Nicaragua

Fuente: Construida con informacin de World Development lndicators 2007.

Figura 1.3. Curva de Lorenz para ciertos pases de Amrica Latina

Por otra parte, en la Figura 1.4 se presenta la curva de Lorenz para el caso de
Finlandia, que es el pas que refleja la mejor distribucin del ingreso dentro de la
muestra de pases de la OCDE y la del Reino Unido, que refleja una mayor desigual-
dad en la distribucin del ingreso en los pases de la OCDE.
En esta misma figura se presenta la curva de Lorenz para el caso de Nicaragua,
el cual si bien es el pas de Amrica Latina con mejor distribucin del ingreso, de
acuerdo con la informacin del World Development Indicators, se compara desfavo-
rablemente con la curva de Lorenz de los pases de la OCDE, ya que como se pue-
de observar, se encuentra ms alejada de la lnea de 45 que el resto de las curvas de
Lorenz de los pases de la OCDE, lo cual refleja los importantes problemas en la dis-
tribucin del ingreso y la pobreza que se presentan en Amrica Latina.

Pag - 69
26 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Como se seal anteriormente, otro de los indicadores de la distribucin del in-

greso es la relacin existente entre los ingresos del quintil 5 y los ingresos el quin-
til 1, es decir, los ingresos que posee el quintil 5, respecto de los ingresos que posee
el quintil 1. En la Tabla 1.13 se puede observar que para el caso de Nicaragua, el
quintil 5 posee entre 8,8 veces los ingresos que posee el quintil 1, mientras que en
el caso de Bolivia el quintil 5 posee 42 veces los recursos que posee el quintil 1. En
promedio en los pases de Amrica Latina el quintil 5 posee 19,8 veces los recursos
que posee el quintil 1, es decir, casi 4 veces los recursos que en promedio tiene el
quintil 5 respecto del quintil 1 para el caso de los pases de la OCDE.

Figura 1.4. Curva de Lorenz para ciertos pases de la OCDE y comparacin con Nicaragua

90
80

70

60

% 50
40

30
20

C\I C')
::; :.:; :.:; ::;
e: e: e: e:
"::i "::i "::i "::i
o O QUINTILES O o
"*"Nicaragua ..,._Finlandia .,.Reino Unido
Fuente: Construida con informacin de World Development lndicators 2007.

Por su parte, en los pases de la OCDE se puede observar que esta relacin es sig-
nificativamente menor respecto de la observada en los pases de Amrica Latina, ya
que por ejemplo en el Reino Unido, pas en el que se refleja un alta concentracin del
ingreso, el quintil 5 posee 7,2 veces los recursos que posee el quintil 1, mientras que

Pag - 70
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 27

en Finlandia, pas que refleja la menor distribucin del ingreso dentro de los pases
de la OCDE, el quintil 5 posee 3,8 veces los recursos que posee el quintil 1.
Como se puede observar en la Tabla 1.13, con este indicador se demuestra cla-
ramente la mayor desigualdad en la distribucin del ingreso existente en Amrica
Latina.

TABLA 1.13. Distribucin del ingreso por quintil de ingresos y relacin para diversos pases
de Amrica Latina y de la OCDE

Porcentaje de los ingresos Quintil 5 /

Pas Ao,
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Quintil 1
Bolivia 2002 1,5 5,9 10,9 18,7 63,0 42,0
Paraguay 2003 2,4 6,3 10,8 18,6 61,9 25,8
Colombia 2003 2,5 6,2 10,6 18,1 62,7 25,3
Brasil 2004 2,8 6,4 ,- 11,0 18,7 61,1 21,8
Guatemala 2002 2,9 7,0 11,6 19,0 59,5 20,5
Ecuador 1998 3,3 7,5 11,7 19,4 58,0 17,6
Chile 2003 3,8 7,3 11,1 17,8 60,0 15,8
Venezuela 2003 3,3 8,7 13,9 22,0 52,1 15,8
Costa Rica 2003 3,5 8,2 13,1 21,2 54,1 15,5
Per 2003 3,7 7,7 12,2 19,7 56,7 15,3
Mxico 2004 4,3 8,3 12,6 19,7 55,1 12,8
Nicaragua 2001 5,6 9,8 14,2 21,1 49,3 8,8
Reino Unido 1999 6,1 11,4 16,0 22,5 44,0 ,_ 7,2 -
Italia 2000 6,5 12,0 16,8 22,8 42,0 ,- 6,5 -
Espaa 2000 7,0 12,1 16,4 22,5 42,0 ,_ 6,0
-
Irlanda 2000 7,4 12,3 16,3 21,9 42,0 ,_ 5,7
Francia 1995 7,2 12,6 17,2 22,8 40,2 ,_ 5,6
Suiza 2000 7,6 12,2 16,3 22,6 41,3 ,- 5,4
Blgica 2000 8,5 13,0 16,3 20,8 41,4 ,_ 4,9
Austria 2000 8,6 13,3 17,4 22,9 37,8 ,_ 4,4
Alemania 2000 8,5 13,7 17,8 23,1 36,9 ,~ 4,3
Dinamarca 1997 8,3 14,7 18,2 22,9 35,8 4,3 -

Suecia 2000 9,1 14,0 17,6 22,7 36,6 ,_ 4,0 -

Noruega 2000 9,6 14,0 17,2 22,0 37,2 ,._ 3,9 -
Finlandia 2000 9,6 14,1 17,5 22,1 36,7 3,8

Fuente: World Development lndicators. World Bank, (2007).

Otro de los indicadores que permiten medir la concentracin del ingreso es el

coeficiente de Gini, el cual toma valores entre cero y uno. Cuando el valor se acer-

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28 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

ca a uno, indica que hay mayor concentracin del ingreso, en cambio cuando el va-
lor del coeficiente de Gini se acerca a cero, la concentracin del ingreso es menor 10
Como se puede inferir, el coeficiente de Gini, la relacin de recursos existente en-
tre el quintil 5 y el quintil 1, y la curva de Lorenz, estn estrechamente relacionadas,
de tal forma que cuando el coeficiente de Gini es cero, la curva de Lorenz es la lnea
de igualdad perfecta y la relacin entre los recursos del quintil 5 y quintil 1 es igual
a la unidad; mientras que cuando el coeficiente de Gini se acerca a uno, la curva de
Lorenz indica que el grupo de la poblacin de mayores ingresos concentra la totali-
dad del ingreso, por lo que se aleja completamente de la lnea de igualdad perfecta.
En la Tabla 1.14 se puede observar que el coeficiente de Gini para los diversos
pases de Amrica Latina aun se encuentra distante de ser un nmero cercano a cero,
razn por la que con este indicador se ratifica el grado de desigualdad en la distri-
bucin del ingreso respecto de los pases de la OCDE.

Como se puede apreciar en las Tablas 1.14 y 1.15, los pases de Amrica Latina
presentan coeficientes de Gini muy altos respecto de los observados en los pases de
la OCDE, lo cual refleja el grado de desigualdad en la distribucin del ingreso que
se presenta en los pases en vas de desarrollo.
Pero, lamentablemente, la aplicacin de estos coeficientes seala tambin des-
igualdades muy superiores entre esta regin y los pases del sudeste asitico. Como
lo resalta el comisario de la UE, Chris Patten (2004 ), si el ingreso de Amrica La-
tina se encontrare distribuido de la misma manera que en Asia del Este la pobreza
en la regin sera apenas un quinto de lo que es hoy en da ... . Destaca que ... esto
resulta importante no slo desde el punto de vista humanitario, sino tambin desde
una perspectiva prctica polticamente interesada, por cuanto si se redujera la pobre-
za a la mitad, se duplicara el tamao del mercado ... .

' El Coeficiente de Gini se calcula con la frmula de Brown, la cual se puede expresar de la siguien-
te manera:
a ~ 1- ~::-ex... -x.>cY... +Y.>
Donde:
G "" coeficiente de Gini
X= Proporcin acumulada de la variable poblacin
Y - Proporcin acumulada de la variable ingresos

Pag - 72
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 29

Tabla 1.14. Coeficiente de Gini para diversos pases de Amrica Latina

Ao base Ao ms reciente

Ao ndice Gini Ao ndice Gini

Pas
Bolivia 1990 0,420 2002 0,601
Brasil 1995 -
0,601 - -
2004 -
0,570 -
Colombia 1995 -
0,572 2003 0,586 -

Costa Rica -
1996 ~
0,470 2003 0,498
Chile 1994 0,565 2003 0,549
- - - - -
Ecuador 1994 -
0,466 - -
1998 -
0,536 -
Guatemala 1989 -
0,596 - -
2002 -
0,551 -
Mxico 1992 0,503 2004 0,461
- - ~
- ~

Nicaragua 1993 -
0,503 - -
2001 -
0,431 -
Paraguay 1995 0,591 - 2003 0,584
- - - -
Per 1994 0,449 2003 0,520
Venezuela 1995 0,468 2003 0,482

Fuente: World Development Report 1998-1999 y World Development lndicators 2007, World Bank.

Tabla 1.15. Coeficiente de Gini para diversos pases de la OCDE

Ao base Ao ms reciente
Pals Ao ndice Gini Ao ndice Gini
Alemania 1989 0,281 2000 0,283
Austria 1987 0,231 2000 0,291
Blgica
- 1992 0,250 2000 0,330
,_ - -- -
Dinamarca - ,- 1992 -
0,247 - -
1997 -
0,247 -
Espaa _ ,_ 1990 -
0,325 - -
2000 -
0,347 -

Finlandia ~ ,- 1991 ~
0,256 - -
2000 -
0,269 ~

Francia 1989 0,327 1995 0,327

- - -
Irlanda ,- 1987 - 0,359 - - 2000 - 0,343 -
Italia _ _ ,_ 1991 --
0,312 -
2000 0,360 -
Noruega 1991 0,252 2000 0,258
- ,- - - - - -
Reino Unido _ ,_ 1986 0,326 1999 0,360
- - - - -
Suecia 1992 0,250 2000 - 0,250
Suiza 1982 0,361 2000 0,337

Fuente: World Development Report 1998-1999 y World Development lndicators 2007, World Bank.

Pag - 73
30 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Como destaca Kliksberg (2007), la dimensin ms difundida de la desigualdad

latinoamericana es la que se da en la distribucin de los ingresos, pero no es la ni-
ca ni la ms grave, por cuanto la desigualdad se encuentra presente en todas las di-
mensiones centrales de la vida cotidiana de la regin.

1.3.5. DISTRIBUCIN DEL INGRESO Y LA POLTICA FISCAL VISTA DESDE

UNA PERSPECTIVA INTEGRAL

Si bien se ha analizado hasta el momento el grado de concentracin del ingreso a

travs del coeficiente de Gini, de la curva de Lorenz y de la relacin de recursos
existentes entre el quintil 5 y el quintil 1, es necesario determinar la distribucin del
ingreso despus del efecto que tiene en ste la poltica tributaria y la poltica de gas-
to pblico.
Como se ver ms adelante en el presente estudio, la estructura de los sistemas
tributarios en Amrica Latina influye negativamente en la distribucin del ingreso,
en la medida en que stos tienden a ser regresivos ya que la carga tributaria se sus-
tenta en gran medida en impuestos indirectos como los impuestos generales y espe-
cficos al consumo.
La magnitud y el sentido en que influyen los sistemas tributarios en la distribu-
cin del ingreso se pueden analizar a travs de la determinacin y comparacin del
coeficiente de Gini antes y despus de impuestos e incluso antes y despus de im-
puestos y transferencias 11 Para tales efectos se utilizarn los datos reportados por
Sabaini (2008) en el Seminario de Modelos de Proteccin Social y, para el caso
de Mxico, los datos reportados en el estudio denominado Distribucin del pago
de impuesto y recepcin del gasto pblico por deciles de hogares y personas ela-
borado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para el ao de 2006.
Como se puede observar en la Tabla 1.16, salvo ciertas excepciones, la compo-
sicin de los sistemas tributarios en Amrica Latina empeora la distribucin del in-
greso, ya que, por ejemplo, en Nicaragua, Honduras, Argentina y Panam, el coefi-
11
Debe recordarse que el coeficiente de Gini toma valores entre cero y uno, de tal forma que cuan-
do el valor se acerca a uno, indica que hay mayor concentracin del ingreso, en cambio cuando el va-
lor se acerca a cero, la concentracin del ingreso es menor.

Pag - 74
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 31

ciente de Gini se incrementa antes y despus de impuestos en un 35,7%, 5,3%, 3,5%

y 3,5%, respectivamente. En el caso de Costa Rica el incremento del coeficiente de
Gini antes y despus de impuestos es de 0,1 %, lo cual refleja una influencia margi-
nal de la composicin del sistema tributario en la distribucin del ingreso.
Por otra parte, existen pases en los que la composicin del sistema tributario in-
fluye positivamente en la distribucin del ingreso. Como se puede observar en la Ta-
bla 1.16, Brasil y Mxico son los pases en los que el coeficiente de Gini, antes y
despus de impuestos, se reduce respectivamente en un -0,3% y-0,7%.

Tabla 1.16. Efectos distributivos de la estructura tributaria de diversos pases

de Amrica Latina. Coeficiente de Gini antes y despus de impuestos

Coeficiente Coeficiente Impacto

Pats Ao Cobertura Gini antes de Gini despus distributivo
impuestos de impuestos (%)
Argentina 1997 IN, IP, IM, SS 0,548 0,567 3,5%
Brasil 000-01 IN, IP, IM, SS 0,581 - -
0,579 -
-0,3%
Chile 1996 IN 0,488 - -
0,496 -
1,6%
Costa Rica 2000 IN y SS 0,482 0,483 0,1%
Ecuador 998-99 IN 0,663 0,670 1,1%
- -
Honduras -
2000 IN eIM - ,- 0,543 - - 0,571 - 5,3%
Mxico*/ -
2006 IN y SS 0,449 - -
0,446 -
-0,7%
Nicaragua 2000 IN 0,510 0,692 35,7%
Panam 2003 IN,IMySS 0,564 0,583 3,5%

*/ Datos tomados del estudio Distribucin del pago de impuestos y recepcin del gasto pblico por deciles de
hogares y personas, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, (2006.)
IN: impuestos nacionales; IM: impuestos municipales; IP: impuestos provinciales o estaduales; SS: seguridad
social.
Fuente: Gmez Sabaini, Modelos de Proteccin Social, (Marzo 2008).

Realizando el mismo anlisis para el caso de los pases de la OCDE, pero en este
caso considerando adems el efecto que tienen las transferencias en la distribucin
del ingreso, se puede observar que en prcticamente todos los pases de la OCDE
mejora la distribucin del ingreso con la poltica fiscal (poltica tributaria y poltica
de gasto pblico), ya que el coeficiente de Gini, antes y despus de impuestos y
transferencias, se reduce significativamente, salvo en el caso de Mxico en el que la
reduccin de dicho coeficiente es menor al ser del 8,2%, en comparacin con las re-

Pag - 75
32 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

ducciones del coeficiente de Gini observadas en los casos de Suecia, Blgica, Dina-
marca y Finlandia, las cuales son del orden del 52,8%, 48,4%, 48,3%, y 41,1%, res-
pectivamente, vase Tabla 1.17.

Tabla 1.17. Efectos distributivos de la estructura tributaria de diversos pases

de la OCDE. Coeficiente de Gini antes y despus de impuestos

Coeficiente de Gini antes Coeficiente de Gini

Impacto distributivo
Pas de impuestos y despus de impuestos y
(%)
transferencias transferencias
Dinamarca 0,420 0,217 -48,3
Suecia 0,487 0,230 -52,8
Finlandia 0,392 0,231 -41,1
Holanda 0,421 0,253 -39,9
Blgica 0,527 0,272 -48,4
Alemania 0,436 0,282 -35,3
Australia 0,463 0,306 -33,9
Italia 0,510 0,345 -32,4
Mxico*/ 0,449 0,412 -8,2

*/ Datos tomados del estudio Distribucin del pago de impuesto y recepcin del gasto pblico por deciles de
hogares y personas, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, (2006).
Fuente: Gmez Sabaini, Modelos de Proteccin Social, (marzo 2008).

Un detalle a destacar es que en el caso de Mxico, la poltica tributaria tiene me-

nor incidencia en la distribucin del ingreso que la poltica de gasto pblico, ya que
mientras que la poltica tributaria permite reducir el coeficiente de Gini, antes y des-
pus de impuestos, un 0,7%, la poltica de gasto pblico (transferencias) permite re-
ducir el coeficiente de Gini, antes y despus de gasto pblico, un 7,62% 12
Conforme a lo anterior, se evidencia la importancia que juega la poltica de gas-
tos en la distribucin del ingreso y, por ende, en la reduccin de la pobreza. Por
ello, es necesario evaluar integralmente la forma en que la poltica fiscal influye en

12
Aislando el efecto que tiene la poltica tributaria se puede determinar el efecto que tiene la po-
ltica de gasto pblico en el coeficiente de Gini. As, la magnitud en que se reduce el coeficiente de
Gini por la poltica de gasto pblico se determina de la siguiente manera:

((
Coeficiente de Gini despus de impuestos y transferencias )- l
Coeficiente de Gini despus de impuestos
)* 100

Pag - 76
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 33

la distribucin del ingreso, es decir, considerar tanto la poltica tributaria como la

poltica de gasto pblico, en la medida en que esta ltima se orienta en mayor me-
dida a la poblacin de menores recursos a travs de los programas de gasto pbli-
co social.

1.3.6. INDICADORES DE POBREZA

Uno de los indicadores del grado de pobreza en un pas es el porcentaje de la pobla-

cin que vive con menos de 2 USD al da. De acuerdo con este indicador y como se
muestra en la Tabla 1.18, entre el ao 1990 y 2000, se observ que en pases como
Nicaragua, Bolivia, Venezuela, Per y Paraguay, una importante proporcin de su
poblacin vive con menos de 2 USD diarios, adems de que dicha proporcin se in-
crement en el perodo de referencia.

Tabla 1.18. Porcentaje de poblacin que vive con menos de 2 USD al da para diversos
pases de Amrica Latina

Pas Ao base Ao ms reciente Variacin%

Argentina a/ 5,77 17,41 201,7
Per b/ 10,35 30,63 195,9
Venezuela c/ 17,85 40,23 125,4
Uruguay d/ 4,55 9,17 101,5
Colombia e/ 11,5 19,42 68,9
Bolivia f/ 28,67 42,92 49,7
Paraguay g/ 26,27 29,81 13,5
Nicaragua h/ 77,92 81,64 4,8
Brasil i/ 32,3 19,77 -38,8
Costa Ricaj/ 16,13 9,57 -40,7
Mxico k/ 22,46 12,45 -44,6
Chile 1/ 14,12 5,63 -60,1

al Ao base 1992, ao ms reciente 2003; b/ Ao base 1990, ao ms reciente 2003; e/ Ao base 1993, ao
ms reciente 2003; di Ao base 1996, ao ms reciente 2004; e/ Ao base 1991, ao ms reciente 2003; f/ Ao
base 1990, ao ms reciente 2002; g/ Ao base 1990, ao ms reciente 2003; h/ Ao base 1993, ao ms re-
ciente 2001; i/ Ao base 1990, ao ms reciente 2004; j/ Ao base 1990, ao ms reciente 2003; k/ Ao base
1992, ao ms reciente 2004; 1/ Ao base 1990, ao ms reciente 2003.
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Pag - 77
34 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Los casos ms significativos en los que se increment este indicador en el pe-

rodo del anlisis fueron los de Argentina, Per, Venezuela y Uruguay, con un incre-
mento del 201,7%, 195,9%, 125,4% y 101,5%, respectivamente.
Por otra parte, entre los pases en los que se ha visto una reduccin en el porcen-
taje de la poblacin que vive con menos de 2 USD al da, se encuentran en Chile,
Mxico, Costa Rica y Brasil, ya que en estos pases el referido porcentaje se redujo
respectivamente en un 60,1 %, 44,6%, 40,7% y 38,8%.
Por lo que respecta a la proporcin de la poblacin que vive con menos de 2
USD al da, como se muestra en la Figura 1.5, llama la atencin especialmente el
caso de Nicaragua, ya que en este pas, aun cuando conforme al coeficiente de Gini
y la curva de Lorenz tiene una mejor distribucin del ingreso, respecto a los pases
de Amrica Latina, resulta que poco ms del 80% de su poblacin vive con menos
de 2 USD al da. Otros de los pases con un porcentaje elevado de la poblacin que
vive con menos de 2 USD al da son Bolivia, Venezuela, Per y Paraguay, cuyos
porcentajes son el 42,9%, 40,2%, 30,6% y 29,8%, respectivamente.

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Ailo base 1990, ano ms reciente 2003; el Ano base 1991 , silo ms reciente 2003; 11 Ano base 1992, ano ms reciente 2003; gl Mo
base 1992 , ano ms reciente 2004; hl Ailo base 1996 , ano ms reciente 2004; il Ailo base 1990, ano ms reciente 2004.

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.5. Poblacin que vive con menos de 2 USD al da para diversos pases
de Amrica Latina

Pag - 78
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 35

Por otra parte, el Banco Mundial cuenta con estadsticas sobre el porcentaje del
total de la poblacin que se ubica por debajo de la lnea de pobreza 13 , por lo que con-
forme a la informacin disponible se observa una mejora marginal. Sin embargo los
porcentajes de la poblacin total por debajo de la lnea de pobreza son elevados, des-
tacando entre los pases con mayor proporcin de su poblacin que se encuentra por
debajo de la lnea de pobreza Colombia, Bolivia, Guatemala y Nicaragua, con una
proporcin de la poblacin que se encuentra por debajo de dicha lnea del 64,0%,
62,7%, 56,2% y 47,9%, respectivamente. Por su parte, entre los pases con los por-
centajes ms bajos de poblacin por debajo de la lnea de pobreza se encuentran
Chile y Mxico con 17% y 17 ,6%, respectivamente, porcentajes que aun reflejan un
problema importante en los niveles de pobreza (Figura 1.6).
Como se coment anteriormente, en trminos generales en Amrica Latina se
observa una mejora marginal, sin embargo los pases que empeoraron su situacin
respecto a este indicador son Ecuador y Colombia, ya que Ecuador pas de tener el
34% de su poblacin por debajo de su lnea de pobreza en 1995, a tener el 46% en
1998, mientras que Colombia pas del 60% a 64% de 1995 a 1999, porcentajes que
an son elevados.
Como se puede observar en la Tabla 1.19 y en las Figuras 1.7 y 1.8, al diferen-
ciar el porcentaje de la poblacin que se encuentra por debajo de la lnea de pobre-
za en funcin del rea geogrfica (urbana o rural), se infiere que, en el mbito rural
se acentan los problemas de pobreza y que los pases con mayor contraste son Gua-
temala, Mxico, Brasil, Ecuador y Nicaragua, ya que el porcentaje de la poblacin
que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza en las zonas rurales es mayor
siendo los valores para estos pases respectivamente del 174,9%, 146,9%, 134,3%,
130,0% y 124,6%, en relacin con el porcentaje de la poblacin que se encuentra
por debajo de la lnea de pobreza en las zonas urbanas.
13
Conforme a los aspectos metodolgicos generales en materia de poblacin en situacin de po-
breza e indigencia publicados por la CEPAL, las estimaciones de magnitud de pobreza e indigencia se
realizan por medio del mtodo de costo de las necesidades bsicas. Este mtodo utiliza lneas de po-
breza e indigencia que dan cuenta del ingreso mnimo necesario para que los miembros de un hogar
puedan satisfacer sus necesidades. La linea de indigencia para cada pas y zona geogrfica se estima a
partir del costo en moneda local de una canasta bsica de alimentos que cubre las necesidades nutri-
cionales de la poblacin en trminos de requerimientos calricos y de proteinas, tomando en cuenta sus
hbitos de consumo, la disponibilidad efectiva de alimentos y sus precios relativos. Conforme a la in-
formacin de la CEPAL, el valor de la linea de pobreza se obtiene multiplicando el valor de la linea de
indigencia por un factor constante que da cuenta de los gastos bsicos no alimentarios.

Pag - 79
36 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

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reciente 1998, d/ Mo base 1995, ai'lo ms reciente 1998, e/ Mo base 1989, ai'lo ms reciente 2000, f/ Mo base
2000, ai'lo ms reciente 2004, g/ Mo base 1993, ai'lo ms reciente 1998, h/ Mo base 1998, ai'lo ms reciente 2002-03.
Fuente: World Development lndicators 2007.

Figura 1.6. Poblacin por debajo de la lnea de la pobreza respecto del total nacional
para diversos pases de Amrica Latina

Tabla 1.19. Porcentaje de poblacin que se encuentra por debajo de la lnea

de la pobreza respecto del total nacional en zonas rurales y urbanas

Ao ms reciente
Pas Variacin%
% Rural % Urbano
Bolivia 1/ 81,7 50,6 61,5 -
Colombia 1/ ,- 79,0 - ,- 55,0 - 43,6 -
Nicaragua 2/ ,_ 68,5 _ ,_ 30,5 -
124,6 -
Ecuador 3/ ,- 69,0 - ,- 30,0 - 130,0 -
Brasil 4/ ,_ 41,0 _ ,_ 17,5 -
134,3
Mxico 5/ ,_ 27,9 _ ,_ 11,3
- 146,9
-
Guatemala 6/ 74,5 27,1 174,9 -

Promedio Amrica Latina 63,09 31,71 98,92

11 Ao ms reciente 1999; 2/ Ao ms reciente 1998; 3/ Ao ms reciente 1998; 4/ Ao ms reciente 2002-03;
51 Ao ms reciente 2004; 6/ Ao ms reciente 2000.
Fuente: World Development Report. Knowledge for Development, World Bank, (1998/99).

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 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 37

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al 1997; bl 1995; el 1989; di 2000; el 1993 ti 1998
Fuente: World Development lndicators 2007.

Figura 1.7. Poblacin por debajo de la lnea de pobreza respecto del total nacional (ao base)
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% Rural 0 % Urbano
al 1999; bl 1998; el 2000; di 2004; al 200:1-2003
Fuente: World Development lndicators 2007.

Figura 1.8. Poblacin por debajo de la lnea de pobreza respecto del total nacional (ao
ms reciente)

Pag - 81
38 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Por su parte, en la base de datos de la CEPAL denominada CEPALSTAT se

presenta un indicador que mide el porcentaje de la poblacin que vive en situacin
de pobreza e indigencia, Figura 1.9, observndose que Nicaragua, Bolivia y Para-
guay son los pases con mayores niveles de indigencia al ubicarse en 42,4%, 34,7%
y 32,1 % de la poblacin total, respectivamente. En contraposicin, los pases con
menores niveles de indigencia son Chile, Costa Rica y Mxico, con porcentajes de
3,2%, 7,2% y 8,7% de la poblacin total. Como puede observarse, incluso los pa-
ses con menores niveles de indigencia tienen un problema fuerte que resolver, ya
que aun as los niveles de indigencia reportados son elevados.
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Pobreza ol ndigencia
a/2001, b/2004, c/2005, d/ 2002 e/2005
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.9. Poblacin en situacin de pobreza e indigencia para diversos pases

de Amrica Latina, 2006 (% del total de la poblacin)

La Figura 1.1 Omuestra como los problemas de indigencia se acentan en las zo-
nas rurales, al igual que sucede con la poblacin que se localiza por debajo de la l-
nea de pobreza, ya analizada con anterioridad. A este respecto, se puede observar
como nuevamente Nicaragua, Bolivia, Paraguay y Guatemala son los pases con ma-
yores niveles de pobreza en Amrica Latina.

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 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 39

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% Rural o % Urbano
al 2001, b/ 2004, e/ 2005, d/ 2002, e/ 2005
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.10. Poblacin en situacin de pobreza por rea geogrfica para diversos pases
de Amrica Latina, 2006 (% del total de la poblacin)

1.3.7. SALUD

Como seala Sen (2007), las libertades y posibilidades que somos capaces de ejer-
cer dependen de nuestros logros en salud. As, Kliksberg (2007), indica que la salud
aparece crecientemente como una regla esencial para saber si realmente hay progre-
so y, al mismo tiempo, como un medio decisivo para obtenerlo.
Para este autor, la salud pblica ha hecho grandes progresos en la regin. Los es-
fuerzos denodados realizados en este campo por los gobiernos democrticos, y nu-
merosos sectores de la sociedad, en los cuales entidades modelo como la Organiza-
cin Panamericana de la Salud (OPS), han tenido un rol pionero y un fuerte
liderazgo. Sin embargo, sostiene que la inequidad en salud sigue presentndose
como un problema de amplias proporciones y alta gravedad. Destaca que, con fre-
cuencia los anlisis slo enfatizan los avances en los promedios generales de salud

Pag - 83
40 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

de los pases. Ello permite establecer una dimensin de inequidad que es la que sur-
ge de comparaciones entre pases. Pero agrega que las inequidades fundamentales
son subterrneas a esos promedios.
Roses (2003), seala que aunque la reduccin de la magnitud general del riesgo
de morir en el primer ao de vida fue evidente y se observ constantemente en to-
dos los grupos de pases en los ltimos decenios, las desigualdades de la mortalidad
infantil no cambiaron mucho en el mismo perodo. Los resultados sealan que se
pueden alcanzar grandes logros con las medidas de tendencia central (medias y me-
dianas) de un determinado indicador de salud, sin que haya una repercusin corres-
pondiente en la magnitud relativa de las brechas (distribuciones) entre los grupos de
poblacin y dentro de ellos.
Marmot 14 (2008), sostiene que reducir las desigualdades en materia de salud es
un imperativo tico, por cuanto la injusticia social mata a la gente a gran escala. Por
su parte, la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) (2008), estableci que las
comparaciones entre los pases demuestran adems que la riqueza de cualquiera de
ellos no determina por si sola el estado de salud de una poblacin. De ah que la
OMS ha sostenido que Cuba y Costa Rica, han alcanzado niveles de salud satisfac-
torios pese a un ingreso nacional relativamente poco importante.
Entre los indicadores existentes para comparar los niveles de salud entre dife-
rentes pases se encuentran la esperanza de vida al nacer y la tasa de mortalidad in-
fantil 15 , razn por la que estos indicadores sern utilizados para dar una idea de los
avances en los pases de Amrica Latina en esta materia, as como para comparar-
los incluso con los pases de la OCDE.
Como se puede observar en las Figura 1.11, existe una importante diferencia de
la esperanza de vida entre los pases de Amrica Latina y de los de la OCDE, ya que
en 1990 el promedio de esperanza de vida en Amrica Latina era de 69 aos, mien-
tras que en la OCDE era de 76 aos. Si bien, la esperanza de vida en Amrica Lati-
na aument en 4 aos pasando de 69 a 73 aos entre 1990 y 2005, los pases de la
OCDE tambin observaron un increment de este indicador al pasar de 76 a 80 aos,
en el mismo perodo.
1
Presidente de la Comisin de la OMS sobre los determinantes sociales en materia de salud.
15
La tasa de mortalidad infantil est definida como el nmero de infantes muertos antes de cum-
plir un ao de edad por cada 1.000 nacidos vivos en un ao determinado.

Pag - 84
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 41

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o Promedio Amrica Latina o Promedio OCDE

Fuente: World Development lndicators 2007, World

Ftgura 1.11. Esperanza de vida promedio para los pases de Amrica Latina y de la OCDE

Como se puede observar en la Tabla 1.20, entre los pases con menor esperanza de
vida destacan Bolivia, Guatemala y Nicaragua, que reportaban una esperanza de
vida en 2005 de 65, 68 y 70 aos, respectivamente, lo cual nos da un indicio de la
correlacin que existe entre este indicador y los indicadores de pobreza e indigencia
analizados. Esto es debido a que, justamente, Bolivia, Guatemala y Nicaragua figu-
ran como los pases con mayor proporcin de poblacin que vive por debajo de la
lnea de pobreza o en situacin de indigencia.
Por el contrario, entre los pases con una mayor esperanza de vida se encuentran
Costa Rica y Chile, pases que reportaron una esperanza de vida en el ao de 2005
de 79 y 78 aos, respectivamente, esperanza de vida muy cercana a la observada
para los pases de la OCDE (80 aos).
En cuanto a los pases de la OCDE, se puede observar en la Tabla 1.20, que en-
tre los pases con una mayor esperanza de vida se encuentran Espaa, Suecia y Sui-
za, pues reportaron una esperanza de vida de 81 aos para 2005. Sin embargo, hay
que destacar que la diferencia entre los pases de menor y de mayor esperanza de
vida es significativamente menor a la observada en los pases de Amrica Latina, es

Pag - 85
42 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

decir, existe una mayor homogeneidad en la esperanza de vida en los pases de la

OCDE.

Tabla 1.20. Esperanza de vida para diversos pases de Amrica Latina y de la OCDE
1990 y 2005

Variacin Variacin
Pas 1990 2005 Pas 1990 2005
% %
Costa Rica 77 79 2,6 Espaa 77 81 5,2
-
Chile -
74 78 - 5,4 Suecia 78 81 - 3,8 -
Uruguay 73 76 4,1 Suiza 77 81 5,2 .-
Argentina 72 75 4,2 Francia ~
77 80 -
3,9 -
Ecuador 69 75 8,7 Italia 77 80 3,9
Mxico 71 75
- 5,6 Noruega 77 80 3,9
.-
- -
Venezuela 71 74 4,2 Alemania 75 79 -
5,3 -

Colombia 68 73 7,4 Austria 76 79 -

3,9 -
Paraguay 68 71 4,4 Blgica 76 79 -
3,9 -
Per 66 71 7,6 Finlandia 75 79 - 5,3 -
Brasil 66 71 -
7,6 Irlanda 75 79 -
5,3 -
Nicaragua 64 70 - 9,4 Reino Unido 76 79 - 3,9 -
Guatemala 62 68 9,7 Dinamarca 75 78 4,0
- -
Bolivia 59 65 10,2 Promedio OCDE 76 80 4,4
Promedio AL 69 73 6,4
Fuente: World Development lndicators, World Bank, (2007).

Entre los pases de Amrica Latina en los que se observaron mejores resultados
al aumentar la esperanza de vida de su poblacin se encuentran Bolivia, Guatema-
la, Nicaragua y Ecuador, al incrementar su esperanza de vida en un 10,2%, 9,7%,
9,4% y 8,7%, respectivamente. Aun, cuando en estos pases se observ un incremen-
to significativo de su esperanza de vida, existe todava una amplia diferencia respec-
to de la observada en pases desarrollados como los de la OCDE, por lo que los re-
tos en materia de salud aun son importantes. Incluso, si bien se han logrado avances
respecto al incremento de la esperanza de vida en los pases de Amrica Latina, debe
tenerse en cuenta que estos avances estn medidos como valores promedios. A este
respecto Kliksberg (2007), seala que la experiencia latinoamericana indica que
pueden lograrse mejoras importantes en los indicadores promedios y, al mismo
tiempo, estar ahondndose las distancias en el interior de los pases con fuertes efec-

Pag - 86
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 43

tos sobre amplios sectores, razn por la que incluso los datos de estos avances de-
ben tomarse con cautela.
Por lo que respecta a los pases de la OCDE, en los que se observaron mejores
resultados aumentando su esperanza de vida se encuentran Alemania, Espaa y Sui-
za, que incrementaron su esperanza de vida en 5,3%, 5,2% y 5,2%, respectivamen-
te. Cabe destacar que Espaa y Suiza son los pases que encabezan la lista de pases
con mayor esperanza de vida en la OCDE.
Tal como se seal con anterioridad, otro indicador que permite evaluar los nive-
les de salud en una sociedad, es la tasa de mortalidad i,ifantil. Como se puede obser-
var en la Tabla 1.21, la tasa de mortalidad infantil en los pases de Amrica Latina es
significativamente mayor a la observada en los pases de la OCDE. En promedio en
Amrica Latina en 2005 el nmero de infantes muertos antes de cumplir un ao de
edad por cada 1.000 nacidos vivos fue de 23, en comparacin con el nmero obser-
vado en los pases de la OCDE que oscilaba entre 3 y 5 infantes muertos antes de
cumplir un ao de edad por cada 1.000 nacidos vivos, excepto por el caso atpico de
Suecia que conforme a la publicacin del Banco Mundial, World Development Indi-
cators, (2007), es de 110 infantes muertos por cada 1.000 nacidos vivos.
Entre los pases de Amrica Latina con una mayor tasa de mortalidad infantil se
encuentran Bolivia, Guatemala, Brasil y Nicaragua, con una tasa de mortalidad en
2005 de 52, 32, 31 y 30 infantes muertos por cada 1.000 nacidos vivos, respectiva-
mente. Por el contrario, entre los pases en que se observa una menor tasa de mor-
talidad se encuentran Chile, Costa Rica y Uruguay, en los que la tasa de mortalidad
es de 8, 11 y 14 infantes muertos por cada 1.000 nacidos vivos, respectivamente.
Segn la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) (2008) las diferencias tam-
bin se aprecian claramente dentro de un mismo pas. As, en Bolivia la tasa de mor-
talidad infantil de los bebs de madres que no han cursado estudios supera los 100
por 1.000, mientras que la de los bebs de madres que tienen al menos educacin se-
cundaria es inferior a 40 por 1.000.
Analizando los avances en los pases de Amrica Latina para reducir la tasa de
mortalidad infantil, se observa que Per, Chile y Ecuador son los pases que han re-
ducido en mayor proporcin la tasa de mortalidad infantil entre los aos 1990 y
2005, de forma que sta se redujo en un 60,3%, 55,6% y 48,8%, respectivamente.

Pag - 87
44 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

No obstante, es de destacar que estos avances no han supuesto que la tasa de mor-
talidad en los referidos pases sea comparable con los observados en los pases de la
OCDE, salvo en el caso de Chile cuya tasa de mortalidad infantil es de 8 infantes
muertos por cada 1.000 nacidos vivos.
Por lo que respecta a los pases de la OCDE, aun, cuando la tasa de mortalidad
es reducida, se observan importantes avances en la reduccin de la tasa de mortali-
dad. Tal es el caso de Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Italia y Sui-
za, pases en los que la tasa de mortalidad se redujo en un 50% y el caso de Norue-
ga que se redujo en un 57 ,1 %.

Tabla 1.21. Tasa de mortalidad infantil por 1.000 nacidos vivos para diversos pases
de la OCDE y de Amrica Latina

Variacin Variacin
Pas 1990 2005 Pas 1990 2005
% %
Bolivia 89 52 -41,6 Suecia 78 110 41,0
Brasil 50 31 -38,0 Irlanda - 8 5 -37,5
Guatemala 60 32 -46,7 Reino Unido 8 5 -37,5
-
Nicaragua 52 30 -42,3 Alemania - 7 4 -42,9
Per 58 23 -60,3 Austria -
8 4 -50,0
Mxico 37 22 -40,5 Blgica - 8 4 -50,0
Ecuador 43 22 -48,8 Dinamarca 8 4 -50,0
Paraguay 33 20 -39,4 Espaa - 8 4 -50,0
Venezuela 27 18 -33,3 Francia 7 4 -42,9
Colombia 26 17 -34,6 Italia 8 4 -50,0
-
Argentina 26 15 -42,3 Finlandia -
6 3 -50,0
Uruguay 21 14 -33,3 Noruega 7 3 -57,1
Costa Rica 16 11 -31,3 Suiza 6 3 -50,0
Chile 18 8 -55,6 Promedio OCDE 13 12 -6,0
Promedio AL 40 23 -43,3
Fuente: World Development lndicators, World Bank (2007).

A continuacin, se analizan los niveles de gasto pblico en salud, tanto para

los pases de Amrica Latina como de la OCDE, de tal forma que, como se puede
observar en la Figura 1.12, el promedio de gasto pblico en salud para el ao de
2006, en los pases de Amrica Latina, es del orden de 3,2% del PIB, mientras que
los pases de la OCDE destinan el 9,2% del PIB, es decir, prcticamente 3 veces
ms.

Pag - 88
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 45

10,0

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1990 2006Amrica Latina
20040CDE

e Promedio AL Promedio
OCDE
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.12. Gasto pblico en salud promedio para los pases de Amrica Latina
y de la OCDE (% del PIB)

Los pases con menor gasto pblico en salud son Guatemala, Per, Bolivia y Ve-
nezuela, al destinar el 1,0%, 1, 1%, 1,6% y 1,6% del PIB, respectivamente. En con-
traste, los pases de Amrica Latina que destinan mayores recursos pblicos a la sa-
lud son Nicaragua y Costa Rica, que gastan respectivamente el 7 ,8 y 6,0% del PIB
(vase la Tabla 1.22).
Entre los pases en los que se ha observado un crecimiento significativo de su
gasto pblico en salud se encuentran Paraguay, Bolivia y Colombia, ya que reporta-
ron un crecimiento del orden del 900%, 295% y 261,5% en el perodo 1990 a 2006,
al pasar respectivamente del 0,3% al 3,0%, del 0,4% a 1,6% y del 1,3% a 4,7% del
PIB. Por el contrario, los pases que reportaron una reduccin del gasto pblico en
salud se encuentran Brasil y Costa Rica con una disminucin del 17 ,2% y 16,7% en-
tre 1990 y 2006.

Pag - 89
46 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Por lo que respecta a los pases de la OCDE, no se han reportado crecimientos

tan significativos como los observados en Amrica Latina, sin embargo se observa
una tendencia a incrementar el gasto pblico en salud. Entre los pases en que des-
taca un mayor incremento del gasto pblico en salud se encuentran Austria, Dina-
marca e Italia, con un crecimiento del orden de 74,6%, 62,3% y 61,1 % entre 1990 a
2006, para situarse en el 10,3%, 8,6% y 8,7% del PIB, respectivamente.

Tabla 1.22. Gasto pblico en salud para diversos pases de Amrica Latina
y de la OCDE (% del PIB)

Variacin Variacin
Pas 1990 2006 Pas 1990*/ 2004
% %
Nicaragua 5,1 7,8 52,9 Suiza 7,2 11,5 59,7
Costa Rica 7,2 6,0 -16,7 Alemania 8,2 10,6 29,3
Colombia 1,3 4,7 261,5 Francia 8,0 10,5 31,3
Argentina -
4,4 4,3 -1,4 Austria -
5,9 10,3 74,6
Uruguay -
3,1 3,8 22,6 Blgica -
7,0 9,7 38,6
Mxico -
2,9 3,0 3,4 Noruega ~
6,6 9,7 47,0
Paraguay 0,3 3,0 900,0 Suecia 6,0 9,1 51,7
Chile - 2,0 2,8 40,0 Italia - 5,4 8,7 61,1
Brasil -
2,9 2,4 -17,6 Dinamarca -
5,3 8,6 62,3
Ecuador 1,6 2,2 38,1 Espaa -
6,0 8,1 35,0
Venezuela 1,5 1,6 7,3 Reino Unido 5,8 8,1 39,7
-
Bolivia 0,4 1,6 295,0 Finlandia 5,7 7,4 29,8
Per 1,0 1,1 5,0 Irlanda 5,4 7;2 33,3
Guatemala 0,9 1,0 11,1 Promedio OC DE 6,3 9,2 44,8
Promedio AL 2,5 3,2 30,9

*/ Corresponde al promedio del perodo 1990-1995.

Fuente: World Development Report (1998/99) y World Development lndicators (2007). World Bank.

Como se puede observar, paradjicamente mientras Nicaragua es uno de los pa-

ses de Amrica Latina que mayores recursos destinan a la salud, es uno de los pa-
ses con menor esperanza de vida y con una tasa de mortalidad infantil por encima
del promedio respecto a los pases de la regin. Por ello, es conveniente analizar la
eficiencia con que se ejerce el gasto pblico, para lo cual es necesario comparar los
niveles de gasto pblico con los resultados obtenidos.
En las Figuras 1.13 y 1.14, se observa la relacin existente entre el gasto pbli-
co promedio en salud en el perodo 1990-2006 y los resultados alcanzados por di-
cho gasto en materia de aumento de esperanza de vida y de reduccin de la tasa de

Pag - 90
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 4 7

mortalidad infantil para el mismo perodo, relacin que nos da un indicio de la efec-
tividad del gasto pblico para mejorar la salud de la poblacin. Este breve anlisis,
aun cuando se hace exclusivamente para el rubro de salud, es especialmente intere-
sante debido a que muchos pases destinan importantes recursos pblicos a progra-
mas sociales, aunque, los resultados rara vez se corresponden con los elevados ni-
veles de gasto pblico, razn por la que se hace necesario el uso de informacin para
la toma de decisiones en reasignaciones presupuestarias o para exigir mejores resul-
tados en el uso de recursos pblicos.
En cuanto a los resultados en el incremento de la esperanza de vida en los pa-
ses de Amrica Latina, destacan Costa Rica, Chile, Uruguay y Argentina por ser los
pases con mayor esperanza de vida. No obstante, es de destacar que estos pases no
destinan la misma cantidad de recursos a la salud, ya que por ejemplo Chile destina
menos de la mitad de los recursos pblicos a la salud que Costa Rica o poco ms del
60% de los recursos que destina Argentina y, sin embargo, los resultados alcanzados
por Chile, tanto en aos de esperanza de vida, como en incremento porcentual de la
esperanza de vida, son semejantes e incluso, en algunos casos, superiores a las al-
canzados por los otros tres pases.
Lo mismo sucede con pases como Bolivia, Guatemala y Nicaragua, que son los
que tienen una menor esperanza de vida en Amrica Latina, sin embargo, los recur-
sos pblicos que destina Nicaragua a la salud son significativamente mayores a los
destinados por Bolivia y Guatemala. En este sentido, si bien Nicaragua destina ma-
yores recursos pblicos a la atencin de la salud, los resultados alcanzados por Gua-
temala son semejantes a los alcanzados por los otros dos pases, tanto en aos de es-
peranza de vida, como en aumento proporcional de los aos de esperanza de vida
entre 1990 y 2006.
En este sentido, se puede sealar que no es suficiente por si mismo destinar ma-
yores recursos pblicos para el logro de resultados, sino que adems es necesario
utilizarlos eficientemente. De igual forma, no es suficiente usar eficientemente los
recursos pblicos para el logro de resultados, sino que adems, es importante desti-
nar mayores recursos pblicos para la atencin de programas sociales. De ah la im-
portancia que tienen los sistemas tributarios para procurar los recursos pblicos su-
ficientes para financiar el gasto pblico, en especial del gasto destinado a programas
de gasto social.

Pag - 91
48 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

En este sentido, hay conciencia que se debe mejorar en Amrica Latina la cali-
dad de gestin, tanto a nivel gerencial para la consecucin de los objetivos estable-
cidos, como la post-gerencial, ya que como seala Sulbrandt (1998), en salud, la
verdadera poltica es la post-gerencial, la que resulta despus de que los diseos de
poltica han sido puestos en marcha por organizaciones concretas.

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0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0
Gasto pblico en salud % del PIB
promedio1990-2006
Fuente: Estadstica de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.13. Relacin entre el gasto pblico en salud y el incremento en la esperanza

de vida para diversos pases de Amrica Latina

En cuanto a los resultados en la reduccin de la mortalidad infantil en los pases

de Amrica Latina, destacan nuevamente Chile y Costa Rica por ser los pases con
menor tasa de mortalidad infantil, aunque corresponde destacar que Costa Rica des-
tina significativamente mayores recursos pblicos que Chile, mientras que este lti-
mo pas reporta mejores resultados, tanto en el nivel de tasa de mortalidad infantil
como en el porcentaje de reduccin de dicho indicador.
Por otra parte, Brasil y Guatemala tienen una tasa de mortalidad infantil muy se-
mejante y estn situadas entre las ms elevadas de Amrica Latina. Brasil destina 3

Pag - 92
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 49

veces ms recursos pblicos a la atencin de la salud que los que destina Guatema-
la, mientras este ltimo pas report mejores resultados en la reduccin de la tasa de
mortalidad infantil en el perodo 1990 y 2006 que el que report Brasil. Nuevamen-
te destaca el caso de Nicaragua por ser un pas que destina importantes recursos a la
atencin de la salud y que, sin embargo, los resultados en reduccin de la mortali-
dad infantil no corresponden con los niveles de recursos pblicos ejercidos.

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Gasto pblico en salud % del PIB
promedio 1990- 2006
Fuente: Estadstica de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.14. Relacin entre el gasto pblico en salud y la reduccin en la tasa

de mortalidad para diversos pases de Amrica Latina

En la Tabla 1.22 se observ que el gasto pblico promedio en salud para los pa-
ses de la OCDE en el ao de 2004 fue del 9,2% del PIB, mientras que para Amri-
ca Latina fue de 3,2% del PIB, es decir, prcticamente una tercera parte del gasto
destinado por los pases de mayor desarrollo econmico.
En las Figuras 1.15 y 1.16 se observa la relacin que existe entre el gasto pbli-
co promedio en salud en el perodo 1990 a 2004 y los resultados alcanzados por di-
cho gasto en materia de aumento de esperanza de vida y de reduccin de la tasa de
mortalidad infantil para los pases de la OCDE. En este caso, a diferencia de lo ob-

Pag - 93
50 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

servado para los pases de Amrica Latina, existe una menor dispersin, tanto por lo
que respecta a los niveles de gasto pblico en salud, como de los resultados alcan-
zados en materia de aumento de esperanza de vida y de reduccin de la tasa de mor-
talidad infantil.
En trminos generales en los pases de la OCDE destacan los casos de Irlanda,
Finlandia y Espaa, por ser pases que a pesar de destinar menores recursos pbli-
cos en salud que pases otros pases como Francia y Austria, alcanzan mejores re-
sultados en el aumento de la esperanza de vida que dichos pases. Por otra parte, se
encuentran los casos de Reino Unido, Dinamarca e Italia, pases que a pesar de des-
tinar significativamente menores recursos que Francia y Austria, alcanzan prctica-
mente los mismos resultados.

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Gasto pblico en salud% del PIB
promedio 1990-2004

Fuente: World Development Report 1998 /99 y World Development lndicators 2007. World Bank.

Figura 1.15. Relacin entre el gasto pblico en salud y el incremento en la esperanza

de vida para diversos pases de la OCDE.

En cuanto a la reduccin de la tasa de mortalidad en los pases de la OCDE,

destacan los casos de Finlandia, Espaa, Dinamarca e Italia por ser pases que a pe-
sar de destinar menores recursos pblicos en salud que pases como Francia y Ale-

Pag - 94
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 51

mania, alcanzan mejores resultados en la reduccin de la tasa de mortalidad que di-

chos pases.

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Gasto pblico en salud % del PIB
promedio1990-2004
Fuente: World Development Report 1998 /99 y World Development I ndicators 2007. World Bank.

Figura 1.16. Relacin entre el gasto pblico en salud y la reduccin en la tasa

de mortalidad para diversos pases de la OCDE.

Por ltimo, la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) (2008), ha expresado

que las desigualdades sociales matan a gran escala, por lo que preconiza la adop-
cin por los pases, de sistemas de salud financiados con dinero pblico a travs de
un impuesto general y/o por un seguro universal obligatorio.
Marmot (2008), manifest que mientras virtualmente todos los pases desa-
rrollados poseen un sistema as, no hay razones para que los pases pobres se vean
privados de este sistema, para lo cual aade que el objetivo es alcanzable con una
voluntad poltica y un sistema de salud financiado por un impuesto progresivo.

Pag - 95
52 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

1.3.8. EDUCACIN

Dado que el nivel de educacin juega un papel importante en el desarrollo eco-

nmico de un pas y por ende, en la distribucin de la riqueza y en la reduccin de
la pobreza, en la medida en que existan mayores niveles de educacin, se permitir
el acceso a mejores oportunidades de empleo y de desarrollo humano. A continua-
cin se realiza un anlisis de los principales indicadores en materia de educacin
para los pases de Amrica Latina y de la OCDE.
Con relacin a la tasa de conclusin de la educacin primaria en los pases de
Amrica Latina, se puede observar en la Tabla 1.23, que si bien esta tasa se ha in-
crementado entre el ao 1991 y 2005, al pasar en promedio de 75% a 94%, hay que
destacar que sta an es reducida si se compara con la observada en los pases de la
OCDE (99%).
Se observa que Nicaragua es el pas de Amrica Latina con un mayor rezago en
cuanto a la conclusin de la educacin primaria, situando esta tasa de conclusin en
un 76% en 2005. En contraposicin se encuentran Brasil, Ecuador y Mxico como
los pases con una mayor tasa de conclusin de educacin primaria, que es prctica-
mente del 100%.
Entre los pases de Amrica Latina en los que se observa un mayor avance en
cuanto a la tasa de conclusin de la educacin primaria se encuentra Venezuela y
Nicaragua, pases en los que dicha tasa se increment en un 114% y 72,7% res-
pectivamente, al pasar en el caso de Venezuela del 43% al 92% y en el caso de Ni-
caragua del 44% al 76%, aunque es de destacar que en este ltimo caso la tasa de
conclusin de la educacin primaria es la menor de la muestra de los pases de
Amrica Latina.
Por lo que corresponde a los pases de la OCDE, si bien se coment anterior-
mente que, en general, tienen elevadas tasas de conclusin de la educacin primaria
respecto a las observadas en Amrica Latina, destaca el caso de Suiza por ser el pas
con mayor atraso en esta materia en 1991, pero que sin embargo, observ un incre-
mento significativo de la tasa de conclusin de la educacin primaria del 83% para
colocarse en el ao 2005 en un 97%.

Pag - 96
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 53

TABLA 1.23. Tasa de conclusin de la primaria para diversos pases de Amrica Latina
yde laOCDE
Variacin
Pas 1991 2005
%
Brasil 93 108 16,1
Ecuador 91 101 11,0
Mxico 86 99 15,1
Colombia 70 98 40,0
Costa Rica 79 92 16,5
Venezuela 43 92 114,0
Paraguay 71 91 28,2
Uruguay 94 91 -3,2
Nicaragua 44 76 72,7
Promedio Amrica Latina 75 94 26,4
Alemania 100 96 -4,0
Suiza 53 97 83,0
Dinamarca 98 99 1,0
Finlandia 97 100 3,1
Italia 104 101 -2,9
Noruega 100 101 1,0
Promedio OCDE 92 99 7,6
Fuente: World Development lndicators, World Bank (2007)

Con relacin a los avances en los grados de educacin ms avanzados que im-
plican entre 10 y 12 aos de estudio y los que implican entre 13 y ms aos de es-
tudio, se puede observar en la Tabla 1.24 que en trminos generales existe resulta-
dos favorables, ya que se pas de existir en 1990 en los pases de Amrica Latina,
en promedio, una cobertura del 25,9% de la poblacin con estudios de entre 10 y 12
aos, al ao 2005 donde la cobertura fue de 27 ,8%. Mientras que la cobertura de la
poblacin con estudios de entre 13 y ms aos pas del 14,8% al 22,1 % en el pero-
do 1990 a 2005.
Uno de los pases en los que se observ un retroceso en esta materia es Argen-
tina, donde la cobertura de la poblacin con 10 y 12 aos de estudio pas del 69,6%
en 1990 al 34,5% en 2005, no obstante es de destacar que Argentina, junto con Chi-
le son los pases con mayor cobertura de la poblacin con estudios de entre 10 y 12
aos.

Pag - 97
54 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Por su parte, Guatemala y Brasil son los pases con una menor proporcin de po-
blacin entre 25 y 59 aos que cuentan con 13 aos o ms de estudios, ya que en
2005 el porcentaje ascenda al 9,2% y 13,4%, respectivamente. En este sentido, el
resultado para dichos pases es significativamente inferior si se compara con el ob-
servado en Argentina, Chile y Ecuador, ya que estos pases tienen unos porcentajes
del 28,6%, 27 ,9% y 27 ,8%, respectivamente.

Tabla 1.24. Aos de estudio alcanzados por la poblacin de 25 a 59 aos de edad(%)

Aos de Aos de
Pases estudio 1990 2000 2005 Pases estudio 1990 2000 2005
10 a 12 aos 69 6 30,6 34,5 10 a 12 aos 13 8 17 5 19 4
Argentina Guatemala
13 aos y ms 18 O 22,7 28,6 13 aos y ms 8,1 10 2 9,2
10 a 12 aos 16,8 21,8 28,5 10 a 12 aos 9,6 13,1 20,3
Brasil Mxico
13 aos y ms 10,7 11,3 13,4 13 aos ymlb 13,7 16,8 22,5

Chile
10 a 12 aos 34,5 40,6 42,0
Paraguay
10 a 12 aos 28,1 26,7 I 28,6
13 aos y ms 20,3 27,1 27,9 13 aos y ms 14,6 21,3 24,5
10 a 12 aos 23,1 27,6 27,6 10 a 12 aos 23 6 27 4 26 6
Colombia Uruguay
13 aos ~ ms 16,1 17,6 23,7 13 aos y_ ms 12,8 15,6 23,1
10 a 12 aos 21,9 27,1 27,5 10 a 12 aos 17,8 2(1 22,9
Ecuador Venezuela
13 aos y ms 19,0 24,2 27,8 13 aos y ms 14,5 16,3 I 19,9
Promedio 10 a 12 aos 25,9 25,2 27,8
113 aos v ms 14 8 18 3 22 1

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Si bien se han observado importantes resultados en materia de educacin es de

destacar que los escasos resultados en materia de crecimiento econmico no han
permitido generar los empleos suficientes y bien remunerados que se requieren para
reducir los niveles de pobreza, lo cual ha provocado que, ante el exceso de la ofer-
ta laboral, se incremente el desempleo y con ello la economa informal.
Muestra de lo anterior son los elevados porcentajes estimados de economa in-
formal existentes en los pases de Amrica Latina. A este respecto, la CEPAL
(2004) 16, estima que entre empleados en las microempresas, trabajadores por cuen-
ta propia y empleados domsticos, la economa informal en Amrica Latina, para los

16
Alejandro Portes y William Haller, La economa informal, CEPAL, (2004).

Pag - 98
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 55

aos ms recientes de que se dispone informacin, representa entre el 30,8% y

44, 1% de la poblacin econmicamente activa de edades comprendidas entre los 15
a 64 aos ( vase Tabla 1.25).

Tabla 1.25. Estimacin de la economa informal para algunas categoras de empleo*/

Pas Ao Porcentaje**/
1980 46,2
Argentina
1998 40,1
1980 37,5
Brasil
1997 44,1
1981 32,2
Costa Rica
1998 30,8
Mxico
1984 -
1998 39,5
1981 34,0
Uruguay
1998 37,7
1981 44,3
Venezuela
1994 40,6

*/ Incluye empleados en las microempresas (trabajadores remunerados

y familiares no remunerados en las empresas que emplean menos de 5
trabajadores), trabajadores por cuenta propia (no incluye profesionales y
tcnicos) y empleados domsticos.
**/ Como porcentaje de la poblacin econmicamente activa de 15 a 64
aos de edad.
Fuente: Alejandro Portes y William Haller, La economa informal, CE-
PAL, (2004 ).

Por otra parte, como se puede observar en la Tabla 1.26, entre los pases que des-
tinan mayores recursos a la educacin se encuentran Bolivia y Mxico, pases que
gastan un 6,6% y 5,9% del PIB, respectivamente, mientras que entre los pases que
destinan menos recursos pblicos a la educacin se encuentran Ecuador y Guatema-
la, con un 1,0% y un 1,7% del PIB, respectivamente.
Llama especialmente la atencin el caso de Ecuador debido a que, contrariamen-
te a lo observado en el resto de los pases de Amrica Latina, Ecuador redujo entre
1990 y 2005 los recursos pblicos destinados a educacin, pasando del 3,1 % a 1,0%
del PIB, lo cual supone que es uno de los pases que destina menores recursos a la
atencin de la educacin. No obstante el nivel de gasto pblico en educacin en

Pag - 99
56 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Ecuador, cobran especial inters los resultados alcanzados en el mismo perodo, ya

que los indicadores de la Tabla 1.26 son similares e incluso mejores a los observa-
dos en pases como Brasil, Mxico y Colombia, cuando estos ltimos pases desti-
nan significativamente mayores recursos a la educacin que Ecuador, esto propor-
ciona indicios de la eficiencia con que se ejerce el gasto en estos pases.

Como se puede observar en la Figura 1.17 en Amrica Latina se destinan meno-

res recursos a la educacin que los que se destinan en los pases de la OCDE, ya que
mientras que en Amrica Latina se destinan en promedio un 3,8% del PIB, en los
pases de la OCDE se destinan en promedio un 6,0% del PIB. Entre los pases de la
OCDE que menos recursos destinan a educacin se encuentran Espaa e Irlanda,
que destinan el 4,3% y 4,5% del PIB, respectivamente, mientras que pases como
Noruega y Dinamarca son los pases de la OCDE que mayores recursos destinan a
la educacin, con un 7,7% y 8,4% del PIB, respectivamente.

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1990 Amrica Latina
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2005 OCDE y Amrica Latina

19950CDE
o Promedio AL o Promedio OCDE
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.17. Gasto pblico promedio en educacin para pases de Amrica Latina
y de la OCDE.

Pag - 100
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 57

Como se puede observar en la Tabla 1.26, entre los pases de Amrica Latina que
ms han incrementado los recursos destinados a la educacin entre los aos 1990 y
2005 se encuentran Paraguay, Argentina, Bolivia y Brasil, con un incremento de
290,9%, 245,5%, 164,0% y 152,9%, respectivamente. En este sentido, Paraguay
pas de destinar el 1,1 % al 4,3% del PIB, Argentina pas del 1,1 % a 3,8% del PIB,
Bolivia del 2,5% al 6,6% y Brasil del 1,7% a 4,3% del PIB. En lado opuesto, como
ya se seal anteriormente, se encuentra Ecuador que es el pas que disminuy los
recursos pblicos destinados a la educacin al pasar del 3,1 % a 1,0% del PIB, lo que
supone una reduccin del 67,7% entre los aos 1990 y 2005.
En cuanto a los pases de la OCDE se observa que en el perodo que va desde
1995 a 2005, pases como Italia, Finlandia, Alemania, Dinamarca y Suecia, reduje-
ron los recursos destinados a educacin en un 28,6%, 14,5%, 14,0%, 7,2% y 6,3%,
respectivamente. Por su parte, entre los pases que ms incrementaron los recursos
destinados a educacin, se encuentran Suiza y Blgica, al reportar un incremento de
10,9% y 8,8%, respectivamente. El resto de los pases de la OCDE mantuvieron el
nivel de gasto pblico en educacin en el perodo analizado.

Tabla 1.26. Gasto pblico en educacin para diversos pases de Amrica

Latina y de la OCDE (% del PIB)

Variacin Variacin
Pas 1990 2005 Pas 1995 2005
(%) (%)
Ecuador 3,1 1 -67,7 Alemania 5 4,3 -14,0
Guatemala 1,4 1,7 21,4 Italia 6,3 4,5 -28,6
- 3,1 2,3 -25,8 Espaa 4,7 4,7 0,0
Uruguay -

Per - 2,3 2,6 13,0 Austria 4,9 4,9 0,0

Nicaragua 3,4 3,3 -2,9 Reino Unido 5,5 5,5 0,0
Argentina
- 1,1 3,8 245,5 Suiza 5,5 5,5 0,0
-
-
Chile -
2,7 3,8 40,7 Blgica 5,9 5,9 0,0
Paraguay 1,1 4,3 290,9 Francia 5,5 6,1 10,9
Brasil 1,7 4,3 152,9 Irlanda 5,7 6,2 8,8
Colombia 2,6 5 92,3 Finlandia 7,6 6,5 -14,5
Costa Rica 4,6 5,3 15,2 Suecia 8 7,5 -6,3
Mxico 3,7 5,9 59,5 Dinamarca 8,3 7,7 -7,2
Bolivia 2,5 6,6 164,0 Noruega 8,3 8,4 1,2
Promedio AL 2,6 3,8 49,8 Promedio OCDE 6,2 6,0 -4,3

Fuente: World Develpoment Report 1998/99 y World Development lndicators 2007. World Bank.

Pag - 101
58 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

1.3.9. GASTO SOCIAL

Una de las herramientas con que cuenta la poltica fiscal para lograr el objetivo de me-
jorar la distribucin del ingreso en un pas determinado es su poltica de gasto, en es-
pecial el gasto destinado a programas sociales en materia de educacin, salud, seguri-
dad social y vivienda. Derivado de lo anterior, en las Figuras 1.18 y 1.19, se analiza la
estructura del gasto pblico social existente entre los aos 1990 y 2001, as como el
porcentaje que representa el gasto pblico social respecto del gasto pblico total.
Como se puede apreciar en la Figura 1.18, los pases latinoamericanos destina-
ron el gasto pblico social en mayor proporcin a los conceptos de educacin y se-
guridad social. As, en materia de educacin destaca en al ao 2001 Paraguay, pas
que destin el 60,8% de su gasto pblico social a la educacin (lo que supone el
19,4% de su gasto pblico total).

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a EDUCACIN o SALUD
o SEGURIDAD o VIVIENDA
SOCIAL
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.18. Estructura del gasto pblico social de diversos pases de Amrica Latina,
respecto del gasto pblico total, 1990.

Pag - 102
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 59

Otras de las caractersticas de la estructura del gasto social en Amrica Latina es

que se le ha dado poco peso especfico al gasto social en vivienda, ya que en pro-
medio en 2001 se destin el 7,6% del gasto pblico social a la vivienda (lo que su-
pone el 3,43% del gasto pblico total). Destaca en este sentido Guatemala, pas que
destina el 23,9% del gasto pblico social a dicho concepto (el 11,7% de su gasto p-
blico total).
Ecuador tambin se destaca por el cambio en su estructura de gasto pblico so-
cial, especficamente en lo que corresponde al rubro de la vivienda, ya que pas de
destinar en el ao 1990 el 0,2% de su gasto pblico social a la vivienda (el O, 1% de
su gasto pblico total), a destinar en 2001 el 11 % del gasto pblico social a dicho
concepto (lo que supone el 2,5% del gasto pblico total).

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o EDUCACIN o SALUD o SEGURIDAD SOCIAL D VIVIENDA

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.19. Estructura del gasto pblico social de diversos pases

de Amrica Latina, 2001

Pag - 103
60 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

1.3.10. COHESIN SOCIAL Y LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA POBLACIN

DE MENORES INGRESOS

Considerando que para fomentar la cohesin social es necesario el acceso a mejores

condiciones de vida a travs de una mejor distribucin del ingreso, del acceso a la
educacin, de generar mejores oportunidades de empleo, as como de reducir los ni-
veles de pobreza e indigencia, entre otros aspectos, la actual crisis mundial amena-
za el logro de los objetivos anteriores e incluso podra implicar un retroceso respec-
to de los logros alcanzados en el transcurso de los ltimos aos al afectar en mayor
medida a la poblacin de menores recursos.
En este sentido, la CEPAL seala que el deterioro de los indicadores del merca-
do de trabajo y la cada de las remesas tendrn un impacto distributivo negativo, por
lo que en las circunstancias actuales, las polticas pblicas no solo enfrentan el reto
de estabilizar el crecimiento econmico con polticas anticclicas, sino tambin el de
desarrollar instrumentos para proteger a la poblacin ms vulnerable de los efectos
de la crisis, ya que la desaceleracin del crecimiento econmico no afecta a todos
los hogares por igual, sino que afecta en mayor medida a los hogares con menores
ingresos debido a las menores remesas, mayores precios internos y el desempleo.
El menor dinamismo del empleo en las economas desarrolladas incidir en las
remesas que envan los trabajadores emigrantes a sus familias a sus pases de ori-
gen, lo cual es sumamente importante si se considera que stas han contribuido a
elevar el bienestar de las familias con menores ingresos 17
En este sentido, la CEPAL seala que la tasa de crecimiento proyectada para la
regin permite prever un aumento de la tasa de desempleo regional, que pasara del
7,5% estimado para 2008, a un nivel de entre un 7,8% y un 8,1%, segn la evolu-
cin de la participacin laboral, en el contexto de un aumento de la informalidad.

17
De acuerdo a informacin de la CEPAL, en Nicaragua las remesas representan poco menos del
20% del PIB, en tanto que en Guatemala, representa poco menos del 15% del PIB. Destaca el caso de
Mxico, en el que, si bien las remesas representan un pequeo porcentaje del PIB, stas ascienden a
24.423 millones de dlares, frente a Nicaragua que representan poco menos de 4.000 millones de d-
lares. La participacin de las remesas como proporcin del PIB se acenta en pases caribeos como
Guyana y Hait en los que las remesas representan casi alrededor de 40% y del 25% del PIB, respecti-
vamente.

Pag - 104
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 61

Por su parte, si bien en los ltimos aos se observ un comportamiento favora-

ble de la inflacin en los pases de la regin, esta tendencia se ha visto amenazada
por el alza de los precios de los combustibles y de los alimentos, de tal forma que
los pases de Amrica Latina observan recientemente niveles de inflacin significa-
tivamente mayores a los de aos anteriores 18 Esto, sin duda afecta en mayor medi-
da a las familias de menores ingresos, en la medida en que la mayor parte de su in-
greso lo destinan a satisfacer las necesidades ms bsicas, como es la alimentacin.
Por ello, la CEPAL estima que se tendrn efectos negativos en la distribucin del
ingreso y en el consumo, dado el lugar preponderante que ocupan los alimentos en
el gasto de los hogares de menores ingresos. En este sentido, la CEPAL estim que
el precio de los alimentos durante la primera parte del ao 2008 subi un 15 % y que
ese hecho por si solo elevara la incidencia de la indigencia en casi tres puntos, pa-
sando sta del 12,7% al 15,6%, lo que llevara a que 15,7 millones ms de latinoa-
mericanos cayeran en la indigencia, para colocarse en 68,5 millones de personas,
mientras que elevara la incidencia de la pobreza en 2,8 puntos, pasando del 35,1 %
a 37,9%, lo que supondra que ms de 15 millones de personas caeran en la pobre-
za, para colocarse en 204,5 millones de personas.

1.4. POLTICA FISCAL

Considerando que la poltica fiscal juega un papel sumamente importante para

mejorar la distribucin del ingreso y avanzar en el objetivo de lograr una mayor
cohesin social, en el presente apartado se analizan las caractersticas de los sis-
temas tributarios de Amrica Latina en cuanto a sus principales impuestos, la pre-
sin fiscal existente, la importancia de mantener las finanzas pblicas en equili-
brio, as como la relevancia de usar una poltica de gasto pblico contracclica
en un entorno de crisis econmica como la que actualmente se vive en el mbito
internacional.
18
Por lo que respecta al indice general de precios, la CEPAL seala que en 2008, la inflacin en
Amrica Latina y el Caribe aument de forma significativa con relacin a los resultados registrados en
2007, estimndose una inflacin para 2008 del orden del 9% frente al 6,5% observado en 2007, pre-
viendo que en 2008 las tasas de inflacin ms elevadas sern las de Costa Rica (15,7%), Ecuador (9%),
Per (6,5%) y Venezuela (31 %).

Pag - 105
62 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

1.4.1. COMPOSICIN DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS 19

La tendencia internacional en los ltimos aos en materia tributaria ha evidenciado

el reforzamiento del peso de la imposicin indirecta, especficamente del impuesto
general al consumo (tipo valor agregado). Muestra de lo anterior, es la evolucin de
la estructura porcentual de la carga tributaria en los pases que se encuentran bajo
este anlisis.
As la composicin de los ingresos tributarios de los pases de Amrica Latina
en el ao 1985, era muy diferente de la composicin que se observa en el ao 2007,
debido a la tendencia de fortalecimiento de los impuestos indirectos, especialmente
los impuestos generales al consumo, lo cual ha dado lugar a sistemas tributarios re-
gresivos.
La afirmacin anterior se puede constatar en las Tablas 1.27 y 1.28, ya que la es-
tructura de los ingresos tributarios en los pases de Amrica Latina observ una re-
composicin entre 1985 y 2007. Por ejemplo, en Paraguay la participacin de los
impuestos generales al consumo, respecto de los ingresos tributarios, pas de repre-
sentar el 11,7% al 51,0%; en el caso de Per pas del 12,4% al 37,7%; Ecuador del
25,0% a 52,9%; en Bolivia del 5,7% a 54,0%; y en Mxico de 30,0% a 41,6%. En
el caso de Brasil se observa que los impuestos generales al consumo representan en
el perodo que va desde 1985 hasta 2007 poco ms del 50% de los ingresos tributa-
rios, proporcin que desde su origen es elevada.
Como se puede observar en la Tabla 1.28, para el ao 2007, en los pases del rea
los impuestos generales al consumo, son la principal fuente de los ingresos tributa-
rios, dejando en segundo lugar a los impuestos sobre ingresos y ganancias. En este
sentido, en Ecuador los impuestos generales al consumo representan el 52,9%,
mientras que los impuestos sobre ingresos y ganancias representan el 26,7%; en Pa-
raguay representan el 51,0% y 17 ,8% respectivamente; en Uruguay el 50,8% y
20,1% y en Bolivia el 54,0% y 19,1%.
19
Los datos de la carga tributaria corresponde a la del gobierno central, excepto para el caso de
Argentina y Brasil en los que la carga tributaria es la del gobierno general, ya que para estos dos pa-
ses la carga tributaria de los niveles subnacionales representa un porcentaje importante de la carga tri-
butaria total. En el caso de Brasil la carga tributaria de los niveles subnacionales es del orden del 36%.

Pag - 106
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 63

Tabla 1.27. Recaudacin por tipo de Impuesto en pases de Latinoamrica, 1985 (% del PIB)

Impuestos Impuestos
sobre el Impuestos sobre bienes y Impuestos al Impuestos
ingresos y generales al servicios comercio sobre la
Pases Total
~ -ganancias consumo especficos exterior propiedad
% del % del % del % del % del
PIB e. PIB 11:, PIB .... PIB 11:, PIB e.
Argentina 11,6 0,9 7,3 3,8 32,5 3,2 27,7 1,6 14,2 2,1 18,3
Bolivia 6,7 0,2 2,9 0,4 5,7 4,3 64,3 1,7 24,8 0,2 2,4
Brasil (1990) 18,9 4,7 24,6 10,0 53,0 2,2 11,6 0,4 1,9 1,7 8,8
Colombia 8,1 2,6 32,0 2,8 34,0 0,8 9,3 2,0 24,2 0,0 0,4
Costa Rica 13,3 2,4 18,0 3,3 24,4 2,9 22,0 4,7 35,0 0,1 0,6
Chile 17,3 3,1 18,2 8,4 48,9 3,2 18,5 2,4 13,7 0,1 0,7
Ecuador 6,5 0,9 13,9 1,6 25,0 0,7 11,1 3,0 45,8 0,3 4,2
Guatemala 5,5 1,0 18,0 1,9 34,9 1,1 19,5 1,3 24,2 0,2 3,4
Paraguay 5,6 1,2 21,8 0,7 11,7 1,7 30,7 1,1 19,6 0,9 16,2
Per - 11,7 2,7 23,1 1,4 12,4 4,3 37,2 2,6 22,3 0,6 4,9
Uruguay 17,2 2,0 11,8 6,3 36,6 4,4 25,5 3,4 19,6 1,1 6,5
Mxico 9,1 3,8 41,5 2,7 29,8 2,0 21,7 0,6 6,6 0,0 0,4

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Tabla 1.28. Recaudacin por tipo de Impuesto en pases de Latinoamrica, 2007 (% del PIB)

Impuestos Impuestos
sobre el Impuestos sobre bienes y Impuestos al Impuestos
ingresos y generales al servicios comercio sobre la
Pases Total
_ganancias consumo especficos exterior propiedad
% del % del % del % del % del

Argentina 24,3
PIB
5,5
41,.
22,5
PIB
10,4

43,0
PIB
1,7 "7,0
PIB
3,4

14,1
PIB
3,3
~
3,5
Bolivia 17,1 3,3 19,1 9,2 54,0 3,2 18,8 1,1 6,3 0,3 1,8
Brasil 25,9 7,7 29,7 13,2 50,9 1,7 6,4 0,5 1,9 2,9 1,2
Colombia 13,5 5,7 42,1 5,5 41,0 0,3 2,1 1,0 7,5 1,0 7,3
Costa Rica 14,9 3,9 26,3 5,9 39,5 3,3 22,1 1,2 8,1 0,6 4,0
Chile 18,2 8,4 46,2 7,9 43,5 1,5 8,4 0,4 1,9 0,0 0,0
Ecuador 10,7 2,9 26,7 5,6 52,9 0,5 4,6 1,5 14,3 0,2 1,5
Guatemala 11,0 2,6 23,4 6,0 54,6 1,3 11,7 1,1 10,2 0,0 0,1
Paraguay 11,5 2,0 17,8 5,9 51,0 2,2 19,0 1,4 12,1 0,0 0,0
Per 15,3 7,3 47,5 5,8 37,7 1,3 8,6 0,7 4,3 0,3 2,0
Uruguay 18,0 3,6 20,1 9,1 50,8 2,4 13,5 1,4 7,8 1,4 7,9
Mxico 10,0 4,9 49 O 4,2 41 6 0,4 4,0 04 3,5 02 1,9

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Pag - 107
64 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

No obstante lo anterior, en el caso de Colombia, Per y Mxico, los impuestos

sobre ingresos y ganancias representan la principal fuente de ingresos tributarios al
representar el 42,1%, 47,5% y 49,0% de los ingresos tributarios, mientras que los
impuestos generales al consumo representan 41,0%, 37,7% y 41,6% de los ingresos
tributarios, respectivamente. Debe destacarse que en el caso de Colombia, la dife-
rencia entre la participacin de los impuestos sobre ingresos y ganancias y los im-
puestos generales al consumo, respecto de los ingresos tributarios, es marginal.
Otro de los rasgos en el cambio de la composicin de los ingresos tributarios en
Amrica Latina entre 1985 y 2007, es el hecho de que los impuestos sobre ingresos
y ganancias aumentaron su participacin, sin embargo, ello no implic que este tipo
de impuestos pasara a ser la principal fuente de ingresos tributarios para los pases
de Amrica Latina.
Los resultados anteriores evidencian que entre las caractersticas que, en trmi-
nos generales, se observan en los pases de Amrica Latina destaca el hecho que s-
tos cuentan con sistemas tributarios regresivos en la medida en que los ingresos tri-
butarios descansan en mayor proporcin en la imposicin indirecta, salvo algunos
casos muy identificables o con diferencias mnimas respecto a la recaudacin que se
obtiene de la imposicin directa, como lo son los casos de Mxico, Colombia y Per.
Esto es especialmente importante en la medida en que los sistemas tributarios de
Amrica Latina al ser regresivos, por si mismos, no contribuyen a mejorar la distri-
bucin del ingreso y, por ende, tampoco contribuyen en el logro del objetivo de re-
ducir la pobreza en Amrica Latina, ya que, como seala Musgrave, desde el punto
de vista del diseo y aplicacin del instrumental fiscal, la forma ms directa y sim-
ple de propender a la distribucin sera a travs de la combinacin de una imposi-
cin progresiva 20 de las familias con ingresos superiores con una subvencin a las
familias con menores ingresos, lo cual en trminos generales no sucede en los pa-
ses de Amrica Latina ya que sus sistemas tributarios tienden a ser regresivos.
Por otra parte, se puede observar que otra de las tendencias en la composicin
de los ingresos tributarios es la prdida de peso de los impuestos al comercio exte-
rior, tendencia que no es exclusiva de los pases de Amrica Latina, sino que se tra-

20
La imposicin ser progresiva cuando la carga proveniente de los impuestos en su conjunto, au-
mente ms que proporcionalmente a medida que aumente el ingreso.

Pag - 108
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 65

ta de una tendencia internacional derivada de apertura comercial y la firma de trata-

dos de libre comercio a nivel mundial.
La prdida de peso de los impuestos al comercio exterior dentro de los ingresos
tributarios, oblig a los diversos pases a buscar otras fuentes de financiamiento, en-
tre las que destacan, una mayor participacin de los impuestos generales al consumo
mediante la bsqueda de otras fuentes de financiamiento, como han sido los llamados
impuestos heterodoxos 21 y el incremento de la tributacin de los recursos naturales 22.
Entre los pases en que se observa una mayor reduccin en la participacin de los
impuestos al comercio exterior respecto del total de los ingresos tributarios se encuen-
tra Ecuador, pas en que los impuestos al comercio exterior pasaron de representar el
45,8% al 14,3% del total de los ingresos tributarios. En este caso, aun se observa un
porcentaje elevado de participacin de los impuestos al comercio exterior dentro de
los ingresos tributarios en comparacin de pases como Brasil, Mxico y Per en los
que este tipo de impuestos representan respectivamente el 1,9%, el 3,5% y el 4,3% de
los ingresos tributarios. Otros pases con una mayor reduccin en la participacin de
los impuestos al comercio exterior respecto del total de los ingresos tributarios son
Costa Rica, Bolivia, Uruguay y Colombia, pases en los que el porcentaje pas del
35,0%, 24,8%, 19,6% y 24,2% al 8,1%, 6,3%, 7,8% y 7,5%, respectivamente.
Esta tendencia tuvo un mayor impacto en los pases de economas ms pequeas
de Amrica Central y el Caribe donde la participacin de los impuestos al comercio ex-
terior (importaciones) en la recaudacin era ms significativa. Como ejemplo puede ci-
tarse el fuerte impacto que tuvo en la Repblica Dominicana el desmantelamiento de
los aranceles por la entrada en vigencia de la zona de libre comercio CAFTA-RD.
(Para ms detalles vase el Captulo 3 donde se describe la reforma tributaria que tuvo
que realizar a efectos de compensar dicha prdida en la recaudacin).

21
Entre otros pueden destacarse el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), Impuesto al
Activo (IA), Impuesto Empresarial a Tasa nica (IETU), Impuesto a los Depsitos en Efectivo (IDE),
Impuestos Presuntivos a la Renta, etc. (Para un ms detalles vase Gonzlez (2008), La Poltica Tri-
butaria Heterodoxa en los Pases de Amrica Latina, CEPAL, Santiago de Chile).
22
A travs de las denominadas regalas, de los impuestos especficos (por ejemplo el Impuesto Es-
pecfico a la Renta Operacional Minera -Chile-, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos -Boli-
via-, etc.,) y del incremento de las alcuotas (por ejemplo en el Impuesto a la Renta -Venezuela y
Ecuador-, etc.)

Pag - 109
66 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Llama especialmente la atencin el caso de Argentina, ya que prcticamente en

este pas no se redujo la proporcin que representan los impuestos al comercio ex-
terior respecto de los ingresos tributarios, ya que mientras que en 1985 los impues-
tos al comercio exterior representaban el 14,2%, en 2007 representaron el 14,1 % de
los ingresos tributarios. Ello se debe fundamentalmente a que en Argentina se co-
bran derechos de exportacin, los cuales se denominan comnmente retenciones
y se aplican especialmente al sector agropecuario y de combustibles 23

Tabla 1.29. Recaudacin por tipo de Impuesto en pases de la OCDE, 1975 (% del PIB)

Impuestos Impuestos
sobre el Impuestos sobre bienes y Impuestos al Impuestos
ingresos y generales al servicios comercio sobre la
Pai$ T ot!II
11:anancias consumo esoecficos exterior orooiedad

Alemania 22,3
% del
PIB
11,8
.
52,9
% del
PIB
5,5
%,
24,7
% del
PIB
3,7
..
16,6
% del
PIB
0,0 "0,0
% del
PIB
1,3
.
5,8
Austria ~
24,4 9,6 39,4 8,6 35,1 4,1 17,0 1,0 3,9 1,1 4,5
Blgica 28,1 15,6 55,6 7,5 26,6 3,3 11,9 0,6 2,0 1,1 3,9
Dinamarca 38,5 22,6 58,7 7,8 20,2 5,4 14,1 0,4 1,0 2,3 6,0
Espaa 10,5 4,1 39,0 3,6 34,4 0,9 8,3 0,7 6,9 1,2 11,4
Finlandia 29,1 15,8 54,3 6,8 23,3 4,8 16,6 1,0 3,4 0,7 2,4
Francia 19,4 5,6 28,8 8,8 45,4 3,0 15,3 0,2 1,2 1,8 9,3
Holanda - 25,9 14,3 55,1 7,3 28,3 2,7 10,3 0,6 2,5 1,0 3,9
Irlanda -
25,6 8,6 33,5 5,7 22,4 7,7 29,8 0,8 3,3 2,8 10,9
Italia 13,7 5,4 39,5 4,0 29,0 3,4 25,2 0,1 0,4 0,8 5,9
Luxemburgo 22,6 14,1 62,4 4,2 18,6 2,6 11,5 0,0 0,0 1,7 7,5
Noruega 29,5 13,5 45,7 8,8 29,9 5,9 19,9 0,4 1,4 0,9 3,0
Reino Unido 29,6 15,8 53,4 4,1 13,9 4,7 15,8 0,5 1,7 4,5 15,2
Suecia 32,2 21,0 65,3 6,2 19,2 3,9 12,3 0,6 1,7 0,5 1,6
Suiza 19,9 11,7 58,9 3,0 15,1 2,5 12,6 0,7 3,4 2,0 10,1
Mxico (1985) 9,1 3,8 41,6 2,7 29,8 2,0 21,7 0,6 6,6 0,0 0,4

Con relacin a los pases de la OCDE, se puede observar en las Tablas 1.29 y
1.30, la composicin de los ingresos tributarios para los aos de 1975 y 2005 24. Para

2
' En septiembre de 2008 los derechos de exportacin equivalan en este pas al 17 % de la recau-

dacin total, mientras que el Impuesto a las Ganancias (Impuesto a la Renta) representaba el 18 % y el
Impuesto al Valor Agregado (IVA) el 30 %.
2
La comparacin que se realiza para los pases de Amrica Latina corresponde a un periodo dife-

rente al utilizado para los pases de la OCDE, ya que en varios de los pases de Amrica Latina la imple-

Pag - 110
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 67

el ao 1975, la composicin de los ingresos tributarios en los pases de la OCDE se

centraba principalmente en los impuestos sobre ingresos y ganancias, ya que los
porcentajes de participacin de estos impuestos oscilaban entre 65,3% para el caso
de Suecia y 33,5% para el caso de Irlanda, siendo en este ltimo caso los impuestos
generales al consumo la segunda fuente de ingresos tributarios, excepto para el caso
de Francia en que los impuestos generales al consumo representan la principal fuen-
te de ingresos tributarios. En los puntos intermedios se encuentran, por ejemplo,
Finlandia con el 54,3%, el Reino Unido con un 53,4% y Alemania con el 52,9%.

Tabla 1.30. Recaudacin por tipo de Impuesto en pases de la OCDE, 2005 (% del PIB)

Impuestos Impuestos
sobre el Impuestos sobre bienes y Impuestos al Impuestos
ingresos y generales al servicios comercio sobre la
Pas Total
ganancias consumo especficos exterior propiedad
% del % del % del % del % del
PIB 11, PIB 'I,, PIB ,t, PIB ,. PIB 11,
Alemania 20,8 9,8 47,0 6,6 31,9 3,5 16,6 0,0 0,2 0,9 4,3
Austria 24,6 12,0 48,8 8,7 35,4 3,3 13,4 0,0 0,0 0,6 2,4
Blgica 31,1 17,4 55,9 8,2 26,4 3,3 10,6 0,0 0,0 2,2 7,1
Dinamarca 48,8 30,7 62,9 10,8 22,1 5,4 11,1 0,0 0,0 1,9 3,9
Espaa 23,7 10,5 44,4 7,1 29,9 2,9 12,4 0,2 0,7 3,0 12,7
Finlandia 31,8 16,8 52,8 9,1 28,6 4,7 14,8 0,0 0,0 1,2 3,8
Francia 25,1 10,4 41,4 7,9 31,5 3,3 13,1 0,0 0,1 3,5 13,9
Holanda - 36,0 21,5 59,7 8,8 24,4 3,6 10,0 0,0 0,0 2,1 5,8
Irlanda 25,8 11,8 45,7 8,2 31,8 3,4 13,2 0,0 0,0 2,4 9,3
Italia 25,8 12,9 50,0 7,0 27,1 3,8 14,7 0,0 0,0 2,1 8,1
Luxemburgo 27,7 13,3 48,0 6,3 22,8 4,8 17,3 0,0 0,0 3,3 11,9
Noruega 35,9 21,5 59,9 8,7 24,2 3,5 9,8 0,1 0,2 2,1 5,9
Reino Unido 29,5 14,0 47,4 7,3 24,8 3,8 12,8 0,0 0,1 4,4 14,9
Suecia 34,5 19,8 57,4 9,8 28,4 3,4 9,9 0,0 0,0 1,5 4,3
Suiza -
22,8 13,2 57,9 4,9 21,5 2,1 9,1 0,2 0,9 2,4 10,5
Mxico 10,0 4,9 49,0 4,2 41,6 0,4 4,0 0,4 3,5 0,2 1,9

Como se seal anteriormente, la segunda fuente de ingresos tributarios para el

ao 1975 en los pases de la OCDE correspondan a los impuestos generales al con-
sumo, con porcentajes que oscilaban entre el 35,1% del total de los ingresos tribu-

mentacin del impuesto general al consumo, como es el impuesto al valor agregado se dio con posterio-
ridad al ao 1980, razn por la que el perodo analizado corresponde al comprendido entre 1985 y 2006.

Pag - 111
68 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

tarios para el caso de Austria y el 15,1 % del total de los ingresos tributarios para el
caso de Suiza. En los puntos intermedios se localizan: Blgica con el 26,6%, Ale-
mania con el 24,7% y Finlandia con el 23,3%. Es destacable que en los casos de Rei-
no Unido e Irlanda, los impuestos generales al consumo son la tercera fuente de in-
gresos tributarios, ya que los impuestos sobre bienes y servicios especficos
representan la segunda fuente de ingresos tributarios, aunque esta situacin se re-
vierte en el ao 2005, en el que se observa que para estos pases los impuestos ge-
nerales al consumo pasan a representar la segunda fuente de ingresos tributarios.
Despus de 30 aos, la estructura porcentual de los ingresos tributarios para los
pases de la OCDE sufri un cambio, ya que la participacin de los impuestos sobre
ingresos y ganancias observ una reduccin, mientras que por su parte los impues-
tos generales al consumo fortalecieron su participacin dentro de los ingresos tribu-
tarios. Si bien en este cambio de estructura se fortaleci la participacin de los im-
puestos generales al consumo respecto del resto de los impuestos, debe destacarse
que ello no signific que los impuestos sobre ingresos y ganancias dejaran de ser la
principal fuente de ingresos tributarios.
En este sentido, entre los pases en los que destaca el incremento de la partici-
pacin de los impuestos generales al consumo dentro de los ingresos tributarios se
encuentran: Mxico 25 en el que los impuestos generales al consumo pasaron de re-
presentar el 30,0% a 141,6%, el Reino Unido, que pas del 13,9% al 24,8%, Irlan-
da del 22,4% al 31,9%, Suecia del 19,2% a 28,4% y Alemania del 24,7% al 31,8%
del total de los ingresos tributarios.
A diferencia de lo que sucede en Amrica Latina, se podra considerar que los
sistemas tributarios de los pases de la OCDE tienden a ser progresivos en la medi-
da en que su carga tributaria descansa en mayor medida en la tributacin de los im-
puestos directos, como son los impuestos a los ingresos y ganancias.
Esta caracterstica de los sistemas tributarios de los pases de la OCDE ha influi-
do de manera positiva en contar con una mejor distribucin del ingreso, de forma
que, los pases de Amrica Latina deben considerar la conveniencia de incrementar
la carga tributaria de los impuestos a los ingresos y ganancias con el fin de que con-

25
Mxico es el nico pas de Amrica Latina que es miembro de la OCDE y por lo tanto, tiene en
el presente estudio una dualidad al formar parte tambin de los pases de nuestra regin.

Pag - 112
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 69

tar con sistemas tributarios progresivos, sin descuidar las reas de oportunidad exis-
tentes en la imposicin indirecta, especialmente por lo que respecta a los impuestos
generales al consumo.
Las actuales tendencias que se observan, implican en los prximos aos una leve
mayor incidencia de la imposicin directa en los pases de Amrica Latina, y en
cambio, de la imposicin indirecta en los pases OCDE.
Por otra parte, al igual que sucedi en los pases de Amrica Latina, los impues-
tos al comercio exterior en los pases de la OCDE perdieron participacin respecto
del total de los ingresos tributarios, prdida que fue ms acentuada en estos ltimos,
ya que prcticamente su participacin en los pases de la OCDE es nula, excepto
para el caso de Mxico en que dichos impuesto aun representan 3,5% de los ingre-
sos tributarios.

1.4.2. COMPARACIN INTERNACIONAL DEL NIVEL DE LA CARGA

TRIBUTARIA TOTAL

En trminos generales la carga tributaria de los pases de Amrica Latina es suma-

mente reducida si sta se compara con los pases desarrollados como son los pases
de la OCDE, ya que la carga tributaria promedio de Amrica Latina para el ao 2007
fue del orden de 15,9% del PIB, mientras que para los pases de la OCDE la carga
tributaria promedio fue del orden de 29,6% del PIB, sin incluir en el promedio a M-
xico. Sin lugar a dudas, los reducidos niveles de recaudacin observada en los pa-
ses de Amrica Latina limitan los reducidos niveles de gasto pblico social, ya que
los gobiernos no cuentan con los recursos suficientes para financiar el gasto pbli-
co requerido para atenuar los niveles de pobreza de la regin.
Analizando el comportamiento de la carga tributaria en Amrica Latina, se pue-
de observar en la Tabla 1.31, que la carga tributaria promedio en la regin del ao
de 1985 a 2007 se ha incrementado en un 4,9% del PIB, al pasar del 11,0% al 15,9%
del PIB, destacando el caso de Bolivia como el pas de Amrica Latina con un ma-
yor incremento en su carga tributara al pasar sta del 6,7% al 17,1 % del PIB. Entre
los pases con mayor incremento de su carga tributaria se encuentran Argentina y Pa-
raguay, cuya carga tributaria se increment en poco ms del 100% al pasar del
11,6% a 24,3% y del 5,6% al 11,5% del PIB. Por el contario, entre los pases con

Pag - 113
70 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

menor carga tributaria en 2007 destacan Mxico, Ecuador y Guatemala, con cargas
tributarias del orden del 10,0%, 10,7% y 11,0% del PIB, respectivamente.

Tabla 1.31. Carga tributaria total de los pases de Amrica Latina (%PIB) */

Variacin
Pas 1985 2007
%
Bolivia 6,7 17,1 156,5
Argentina 11,6 24,3 109,5
Paraguay 5,6 11,5 103,7
Guatemala 5,5 11,0 99,8 ~

Colombia 8,1 13,5 66,4

-
Ecuador 6,5 10,7 64,5 -
Brasil 18,9 25,9 36,6
Per 11,7 15,3 31,5 -
Costa Rica 13,3 14,9 12,0
-
Mxico 9,1 10,0 9,3 -

Chile -
17,3 18,2 5,5 -
Uruguay 17,2 18,0 4,6 -
Promedio Amrica Latina 11,0 15,9 44,7

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

*/ No incluye contribuciones de seguridad social.

Caso contrario sucede en los pases de la OCDE, ya que para el ao de 2005 la

carga tributaria promedio es del orden del 29,6% del PIB, es decir un 86% mayor a
la carga tributaria promedio observada en 2007 para los pases de Amrica Latina.
Entre los casos a destacar se encuentran Dinamarca, Holanda, Noruega y Sue-
cia, pases cuya carga tributaria para el ao de 2005 ascendi al 48,8%, 36,0%,
35,9% y 34,5% del PIB, respectivamente. Como se puede observar en la Figura
1.20, la carga tributaria promedio de Amrica Latina para los aos 1985, 1990 y
2007, es respectivamente del 11,0%, 9,9% y 15,9% del PIB, la cual es sumamente
reducida si se compara con la de los pases de la OCDE.
En este sentido, una de las conclusiones que se extrae de este estudio es que la
carga tributaria en Amrica Latina es muy inferior que la que se observa en los pa-
ses desarrollados, de tal forma que esto junto con la regresividad de los sistemas tri-

Pag - 114
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 71

butarios latinoamericanos y las crecientes necesidades de recursos pblicos para cu-

brir programas sociales, impiden avanzar hacia el objetivo de reduccin de la pobre-
za y, por ende, a la cohesin social en los pases de Amrica Latina.

35
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o 1985 0 1990 D2005

Carga tributaria total promedio AL 1985 -

Carga tributaria total promedio AL 1990 -
Carga tributaria total promedio AL2007 -
Fuente: Revenue Statistics, 1965-2006, Edicin 2007. OCDE.

Figura 1.20. Comparacin de la carga tributaria total promedio de los pases

de la OCDE y de Amrica Latina, (% del PIB)

Una vez presentada la evaluacin y el nivel de la carga tributaria total de los pa-
ses de Amrica Latina y de la OCDE, a continuacin, se presenta un anlisis del ni-
vel de la carga tributaria y de la evaluacin de los impuestos a los ingresos y ganan-
cias, as como de los impuestos generales al consumo por considerar que estos tipos
de impuestos son los de mayor representacin en los ingresos tributarios.

1.4.3. IMPUESTO A LOS INGRESOS Y GANANCIAS

Si bien es importante analizar el nivel de carga tributaria en un pas con el fin de de-
terminar la suficiencia o insuficiencia para cubrir las necesidades de gasto pblico y

Pag - 115
72 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

el impacto que tiene esta variable en la distribucin del ingreso, es igualmente im-
portante analizar la composicin de dicha carga para determinar si un sistema tribu-
tario es progresivo o regresivo y en que medida esto influye en lograr el objetivo de
mejorar la distribucin del ingreso y reducir los problemas de pobreza.
Considerando que en la medida en que un sistema tributario sea progresivo in-
fluye positivamente en la distribucin del ingreso, en la reduccin de la pobreza y
en la cohesin social, a continuacin se analizan las principales caractersticas de los
impuestos a los ingresos y ganancias.
Una de las principales conclusiones es que en trminos generales los pases de
la OCDE cuentan con sistemas tributarios progresivos en la medida en que su carga
fiscal descansa principalmente en los impuestos a los ingresos y ganancias, a dife-
rencia de lo que sucede en trminos generales en los pases de Amrica Latina en los
que su carga fiscal descansa fundamentalmente en los impuestos generales al con-
sumo.
As, si bien la carga tributaria de los impuestos a los ingresos y ganancias en
Amrica Latina, vase la Figura 1.21, se ha incrementado en los ltimos 20 aos,
habiendo pasado de un 2,1 % a un 4,8% del PIB, esta cifra es baja si se compara con
la que se observa en los pases de la OCDE, que supone el 15,7% del PIB.
Entre los pases de Amrica Latina con una mayor carga tributaria por impues-
tos sobre ingresos y ganancias en 2007 se encontraban Chile, Brasil y Per, los cua-
les reportaron una carga tributaria de 8,4%, 7,7% y 7,3% del PIB, respectivamente.
Por su parte, entre los pases que reportaron una menor carga en los impuestos
a los ingresos y ganancias se encuentran Paraguay, Guatemala y Ecuador, en que su
recaudacin es del orden del 2,0%, 2,6% y 2,9% del PIB, respectivamente.
Por su parte, entre los pases de la OCDE con mayor nivel de carga tributaria por
impuestos sobre ingresos y ganancias se encuentran Dinamarca, Holanda, Noruega
y Suecia, los cuales reportaron una carga tributaria del 30,7%, 21,5%, 21,5% y
19,8% del PIB, respectivamente.
En la Figura 1.21 y Tabla 1.32 se puede observar lo reducido de la carga tribu-
taria promedio de los pases de Amrica Latina por impuestos sobre ingresos y ga-
nancias respecto de la reportada por los pases de la OCDE.

Pag - 116
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 73

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1985 o2007

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.21. Carga tributaria de los impuestos a los ingresos y ganancias para diversos
pases de Amrica Latina (% del PIB)

La magnitud de la diferencia se observa, cuando se comparan las presiones fis-

cales de ambos sistemas. As, mientras la presin fiscal de los impuestos a las ga-
nancias e ingresos para los pases de Amrica Latina es del 4,8% del PIB, en los pa-
ses OCDE se sita en el 15,7% del PIB.
En los pases de la OCDE, a diferencia de lo observado en los pases de Amri-
ca Latina, la carga tributaria promedio de los impuestos sobre ingresos y ganancias,
no se ha incrementado significativamente, ya que en promedio la carga tributaria de
este tipo de impuestos se increment del 14,3% al 15,7% del PIB entre los aos
1985 y 2005.
Si bien, en promedio, en los pases de la OCDE no se observ un incremento
significativo de la carga tributaria de los impuestos sobre ingresos y ganancias, des-
taca el caso de Holanda y Noruega con un incremento de la carga tributaria de di-
chos impuestos del 92,0% y 27 ,2% respectivamente, lo cual llev a que la carga tri-

Pag - 117
74 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

butaria pasara en el caso de Holanda del 11,2% al 21,5% del PIB y en el de Norue-
ga del 16,9% al 21,5% del PIB.

Tabla 1.32. Carga tributaria de los impuestos sobre ingresos y ganancias para los pases
de laOCDE

Variacin
Pas 1985 2005
%
Holanda 11,2 21,5 92,0
Francia 6,8 10,4 52,9
Espaa 7,1 10,5 47,9
Mxico
- 3,8 4,9 28,7
Noruega 16,9 21,5 27,2
Dinamarca 26,6 30,7 15,4
Austria 10,8 12,0 11,1
Suiza 12,0 13,2 10,0
Italia 12,4 12,9 4,0
Finlandia 16,2 16,8 3,7
Irlanda 12,0 11,8 -1,7
Suecia 20,2 19,8 -2,0
Blgica 17,9 17,4 -2,8
Reino Unido 14,5 14,0 -3,4
Alemania 12,5 9,8 -21,6
Luxemburgo 17,0 13,3 -21,8
Promedio OCDE sin Mxico 14,3 15,7 10,0
Fuente: Revenue Statistics, 1995-2006, Edicin 2007, OCDE.

Por lo que respecta a la composicin de la carga fiscal de los impuestos a los in-
gresos y ganancias, se puede observar en las Figuras 1.22 y 1.23, que en los pases
de Amrica Latina la participacin de los recursos provenientes de las personas ju-
rdicas es mayor que la de las personas fisicas, a diferencia de lo que ocurre en los
pases de la OCDE en los que la participacin de las personas fisicas es mayor al de
las personas jurdicas.
En 1990 los pases de Amrica Latina con una mayor participacin en la recau-
dacin proveniente de las personas jurdicas en los impuestos a los ingresos y ganan-
cias son Paraguay, Uruguay, Per y Brasil, ya que los dos primeros recaudan a travs

Pag - 118
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 75

de las personas jurdicas el 100% de la recaudacin del impuesto a los ingresos y ga-
nancias 26 , mientras que Per y Brasil recaudan respectivamente el 91 % y 86%.

100%
90%
SO%
47%
70% 57%
72%
60%
86 % 91%
% 50% 1 00 % 100%
40% '1
30% - 1
5396
20% 1
43%
28%
10%
14% no,, 9% n lli.
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o ISIG personas fsicas o ISIG personas jurdicas

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.22. Estructura porcentual de la recaudacin del impuesto sobre ingresos

y ganancias en diversos pases de Amrica Latina, 1990

En cambio, entre los pases que tienen una mayor participacin de la recauda-
cin del impuesto a los ingresos y ganancias a travs de las personas fisicas en 1990,
se encontraban Bolivia y Mxico, ya que a travs de esta figura recaudaban el 53%
y el 43%, respectivamente.
La composicin de la recaudacin del impuesto a los ingresos y ganancias en
Amrica Latina cambi entre 1990 y 2007, de forma que la participacin de la recau-
dacin de las personas fisicas se increment en Argentina, Per y Mxico, al pasar
del 28% al 30%, del 9% al 19% y del 43% al 52%, respectivamente. Caso especial
es el de Uruguay, ya que pas de no reportarse en 1990 recaudacin del impuesto so-

2
En esa fecha tanto Paraguay como Uruguay, no tenan en su sistema tributario un Impuesto so-

bre la Renta de las Personas Fsicas.

Pag - 119
76 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

bre ingresos y ganancias de personas fisicas, a reportar en 2007 27 una recaudacin del
0,95% del PIB, la cual representa una participacin del 27% de la recaudacin del
impuesto sobre ingresos y ganancias.
En el caso de Paraguay, si bien, no se reporta recaudacin del impuesto sobre in-
gresos y ganancias de personas fisicas entre 1990 y 2007, debe tenerse en cuenta que
el 6 de junio de 2004 el Poder Ejecutivo de Paraguay promulg la Ley 2421 de Re-
ordenamiento Administrativo y Adecuacin Fiscal, la cual tiene entre sus principa-
les modificaciones la introduccin del impuesto sobre la renta de personas fisicas 28

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o ISIG personas fsicas o ISIG personas jurdicas
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.23. Estructura porcentual de la recaudacin del impuesto sobre ingresos

y ganancias en diversos pases de Amrica Latina, 2007

En este sentido, si bien se observa que en ciertos pases de Amrica Latina se refuer-
za la recaudacin proveniente del impuesto a los ingresos y ganancias de personas fisi-
cas, la proporcin de la recaudacin proveniente de personas jurdicas an es elevada
respecto a la observada en los pases de la OCDE, como se muestra en la Figura 1.24.
27
A partir del mes de julio de este ao comenz a regir la reforma tributaria a partir de la cual en-
tr en vigencia el Impuesto a la Renta de las Personas Fsicas (IRPF).
2
' La vigencia de este impuesto fue prorrogada, y actualmente esta programada su aplicacin a

partir de enero de 2009.

Pag - 120
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 77

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olSIG personas fsicas o ISIG personas jurdicas

Fuente: Revenue Statistics, 1965-2006. OCDE.
Figura 1.24. Estructura porcentual de la recaudacin del impuesto sobre ingresos
y ganancias en diversos pases de la OCDE, 1990

Como se puede observar en la Figura 1.25, en los pases de la OCDE, la com-

posicin de la recaudacin de los impuestos a los ingresos y ganancias se concentra
fundamentalmente en las personas fisicas, lo cual le permite dar mayor progresivi-
dad a los sistemas tributarios. Entre los pases de la OCDE con menor participacin
de la recaudacin en los impuestos y ganancias de las personas fisicas se encuentran
Espaa y Noruega, en que su participacin es de 62%, la cual, an en estos casos,
es superior a la observada en los pases de Amrica Latina.
Por lo que respecta a la tasa promedio del impuesto sobre la renta de personas
fisicas en Amrica Latina se observa una reduccin del 5% (vanse Tabla 1.33 y Fi-
gura 1.26), de tal forma que los pases que destacan por reducir dicha tasa en una
mayor proporcin son Chile, Per y Mxico, cuyas tasas se redujeron en un 20%,
19% y 17%, para ubicarse en 2007 en un 40%, un 30% y un 29%, respectivamente.
Por su parte, Bolivia, Argentina 29 y Brasil incrementaron la tasa del impuesto sobre
la renta de personas fisicas en un 30%, 17% y 10%, de tal forma que en 2007 dichas
tasas se situaron respectivamente en un 13%, un 35% y un 27,5%.
2
En Argentina actualmente hay un proyecto de reforma tributaria para llevar la actual alcuota

marginal mxima del Impuesto a las Ganancias de las personas fisicas del 35% al 37%.

Pag - 121
78 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

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Fuente: Revenue Statistics, 1965-200. OCDE.

Figura 1.25. Estructura porcentual de la recaudacin del impuesto sobre ingresos

y ganancias en diversos pases de la OCDE, 2005.

Tabla 1.33 Tasa del ISR de personas fisicas para diversos pases de Amrica Latina
Variacin
Pas 1992 2007
%
Argentina 30 35 17
Bolivia 10 13 30
Brasil 25 27,5 10
Chile 50 40 -20
Colombia 30 33 10
Costa Rica 25 25 o
Ecuador 25 25 o
Guatemala 34 31 -9
Nicaragua 35,5 30 -15
Per 37 30 -19
Venezuela 30 34 13
Mxico 35 29 -17
Promedio 305 294 -4

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Pag - 122
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 79

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Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.26. Comparacin internacional de la tasa mxima del ISR de las personas
fisicas para diversos pases de Amrica Latina

Destaca el caso de Bolivia por ser el pas de Amrica Latina con la menor tasa
del impuesto sobre la renta de las personas fisicas 30, ello aun cuando se observ un
incremento de dicha tasa del 30% entre 1992 y 2007, En contraposicin destaca el
caso de Chile, por ser el pas de Amrica Latina con la mayor tasa del impuesto so-
bre la renta de personas fisicas, situndose sta en el ao 2007 en un 40% 31
La tendencia en los ltimos decenios fue que las tasas marginales mximas del
impuesto sobre la renta de las personas fisicas en los pases de la regin han dismi-
nuido, conjuntamente con la tasa marginal mxima de dicho impuesto relativo a las
sociedades o empresas.
' El Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas en Bolivia es el Impuesto Complementario
al Impuesto al Valor Agregado (RC-IVA). Su finalidad no es recaudatoria, sino de controlar al IVA, por
lo que el impuesto soportado en las adquisiciones por las personas fisicas es deducible de este impues-
to. El ejercicio de profesiones liberales y oficios se grava con el Impuesto a las Utilidades a una tasa
efectiva del 12,5 %.
31
La tributacin sobre las rentas del sistema tributario chileno, se basa en bajas tasas a las perso-
nas juridicas (17%), conjuntamente con altas tasas a las personas fisicas (del 5% al 40 %).

Pag - 123
80 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

La regla general es la equiparacin de la tasa marginal mxima de las personas

fisicas con la tasa marginal mxima de las personas jurdicas o empresas, aunque
hay pases en que la tasa marginal mxima de las empresas es superior 32 , mientras
que en otros es superior la tasa de las personas fisicas 33 , en algunos todava hoy en
da no existe un impuesto sobre la renta de las personas fisicas 34 y en otros, este im-
puesto opera como un simple control del Impuesto al Valor Agregado (IVA).
En los pases latinoamericanos, donde existen una significativa erosin de las ba-
ses imponibles del impuesto sobre la renta de las personas naturales, conjuntamente
con un alto nivel de informalidad y evasin, resulta utpico aplicar tasas marginales
mximas altas, lo cual contribuye a aumentar el incentivo para el no cumplimiento,
y la inequidad al aumentar excesivamente la carga tributaria al sector asalariado for-
mal, que es, el que por estar retenido en la fuente, el principal sector cumplidor.
En el caso de la tasa del impuesto sobre la renta de personas jurdicas, Tabla 1.34
y Figura 1.27, destaca la reduccin de la tasa realizada por Brasil, Chile, Venezuela
y Ecuador, cuyas tasas se redujeron en un 63%, un 51%, un 50% y 44% para ubi-
carse respectivamente en el 15%, el 17%, el 34% y el 25%,, Por el contrario, Argen-
tina es el pas que increment en mayor proporcin su tasa del impuesto sobre la
renta de personas jurdicas, ya que sta pas del 20% al 35%, lo cual significa un in-
cremento del 75%.
Como fue comentado oportunamente, entre los pases de la regin con una me-
nor tasa del impuesto sobre la renta de las personas jurdicas en 2007, destacan Bra-
sil y Chile, donde la tasa para estos pases es del 15% y del 17%. En el caso contra-
rio destacan Argentina, Paraguay y Uruguay por tener la tasa ms elevada del
impuesto sobre la renta de las personas jurdicas.
Debe considerarse que de forma conjunta a un incremento en la recaudacin de
los impuestos sobre ingresos y ganancias, se observa que la tasa marginal mxima
del impuesto sobre la renta de las personas fisicas, ha mostrado una reduccin, ubi-
cndose en promedio en Amrica Latina en el 29,4% para el caso de personas fisi-
cas y en el 29,1 % para el caso de personas jurdicas.

32
Por ejemplo Bolivia.
33
Por ejemplo Chile.
34
Por ejemplo Paraguay. Su vigencia se ha prorrogado para el ejercicio fiscal 2009.

Pag - 124
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 81

Tabla 1.34. Tasas del ISR de personas jurdicas para diversos pases de Amrica Latina
Variacin
Pas 1992 2007
%
Argentina 20 35 75
Brasil 40 15 -63
Chile 35 17 -51
Colombia 30 33 10
Costa Rica 30 30 o
Ecuador 44,4 25 -44
Guatemala 34 31 .9
Nicaragua 35,5 30 -15
Paraguay 30 35 17
Per 30 30 o
Uruguay 30 35 17
Venezuela 67,7 34 -50
Mxico 35 28 -20
Promedio 35 5 291 -18
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.
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Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.27. Comparacin internacional de la tasa del ISR de las personas jurdicas para
diversos pases de Amrica Latina

Pag - 125
82 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Por lo que respecta a los pases de la OCDE, se puede observar en la Tabla 1.35
y Figura 1.28, que las tasas marginales mximas del impuesto sobre la renta de per-
sonas fisicas son mayores que las observadas para el caso de los pases de Amrica
Latina, ya que para el ao 2007 la tasa promedio fue del 47,2% para los pases de la
OCDE, mientras que la tasa promedio para los pases de Amrica Latina fue del
29,4%.
En promedio, se observa que la tasa marginal mxima del impuesto sobre la ren-
ta de personas fisicas para los pases de la OCDE se redujo en un 10%. No obstan-
te, aunque en promedio se observ una reduccin de dicha tasa, destacan los casos
de Suecia, Reino Unido y Austria, cuya tasa se mantuvo en el mismo nivel entre
1997 y 2007. En el caso contrario destaca la reduccin de la tasa marginal mxima
del impuesto sobre la renta de personas fisicas observada en Espaa y Luxemburgo,
se redujo en un 23% al pasar del 56% al 43% y en un 22% al pasar del 50% al 38,9%
respectivamente en el perodo 1997 a 2007.

Tabla 1.35. Tasa marginal del ISR de personas fisicas para los paises de la OCDE

Variacin
Pas 1997 2007
%
Espaa 56 43 -23
Luxemburgo 50 38,9 -22
Blgica 65 53,5 -18
Irlanda 48 41 -15
Holanda 60 52 -13
Finlandia 57,75 50,5 -13
Italia 51 44,9 -12
Francia 54 47,8 -11
Alemania 53 47,5 -10
Dinamarca 62,9 59,7 -5
Suiza 44,1 42,1 -5
Noruega 41,7 40 -4
Suecia 56,7 56,5 o
Reino Unido 40 40 o
Austria 50 50 o
Promedio OC DE 527 47 2 -10

Fuente: OCDE Data Base.

Pag - 126
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 83

Entre los pases de la OCDE con una mayor tasa marginal mxima del impues-
to sobre la renta de personas fisicas en el ao 2007, se encuentran Dinamarca, Sue-
cia, Blgica y Holanda, cuyas tasas se situaron en respectivamente en el 59,7%,
56,5%, 53,5% y 52%. En el caso opuesto, entre los pases de la OCDE con una me-
nor tasa marginal mxima del impuesto sobre la renta de personas fisicas, se encuen-
tran Luxemburgo, Noruega, Reino Unido e Irlanda cuyas tasas se situaron en el
38,9%, 40%, 40% y 41 %, respectivamente.
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Fuente: OECD Tax Database

Figura 1.28. Comparacin internacional de la tasa mxima del ISR de las personas
fisicas para diversos pases de la OCDE

Por lo que respecta a la tasa promedio del impuesto sobre la renta de las personas
jurdicas, Figura 1.29, sta se sita en el 25,9% para el caso de los pases de la OCDE
en comparacin de la tasa promedio de Amrica Latina que se ubica en el 29,1 %.
Una vez analizada la evolucin de la carga tributaria y de las tasas del impues-
to sobre la renta es necesario destacar la erosin de las bases imponibles en dicho
impuesto. La magnitud de los estmulos fiscales que se otorgan en los pases de

Pag 127
84 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Amrica Latina, es uno de los principales motivos de poltica tributaria que expli-
can los escasos resultados en el impuesto sobre la renta y que tienen como resulta-
do que, en trminos generales, los sistemas tributarios en Amrica Latina sean re-
gresivos al tener un mayor peso la imposicin indirecta. Los beneficios fiscales en
Amrica Latina van desde la exencin o la aplicacin de tasas reducidas a ciertos
sectores, hasta la aplicacin de incentivos fiscales que tienen la intencin de promo-
ver la inversin o la reinversin de utilidades.
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Fuente: OECD Tax Database

Figura 1.29. Comparacin internacional de la tasa del ISR de las personas jurdicas
para pases de la OCDE

Entre los mltiples incentivos fiscales utilizados pueden sealarse las condona-
ciones, exenciones, totales o parciales, reducciones, suspensiones, desgravaciones,
demoras de impuestos, regmenes especiales, crditos, depreciacin (inmediata, ace-
lerada o sobrevaluada), reduccin de tasas, deducciones especiales, etc.
En materia de impuesto sobre la renta se puede concluir que existe un patrn
tendiente a reducir los niveles de las tasas impositivas, as como un significativo de-

Pag - 128
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 85

terioro de la base gravable del impuesto sobre la renta en los pases de Amrica La-
tina, producto de incentivos a la inversin y del otorgamiento de tratamientos espe-
ciales a ciertos sectores.
Un instrumento que permite darnos una idea del deterioro de la base gravable de
los diferentes instrumentos tributarios son los gastos tributarios que pases como
Per, Guatemala, Chile, Mxico y Brasil han estimado. Las estimaciones de los gas-
tos tributarios son importantes en la medida en que la transferencia de recursos del
sector pblico al sector privado no slo se logra a travs del gasto pblico directo o
presupuestario, sino tambin es posible hacerlos a travs de medidas en materia tri-
butaria como son las exenciones, reducciones y desgravaciones. En este sentido,
debe tenerse en cuenta que la transferencia de recursos del sector pblico al sector
privado a travs de medidas en materia tributaria no necesariamente estn orienta-
das a beneficiar a la poblacin de menores recursos, razn por la que en ciertos ca-
sos dichas transferencias podran ser regresivas.
Por ello, a continuacin se describen algunos de los conceptos de los gastos fis-
cales en el impuesto sobre la renta reportados en los presupuestos de gastos tributa-
rios de Brasil, Chile, Guatemala, Mxico y Per.

Brasil
Reducciones impositivas para el desarrollo regional.
Reducciones impositivas por desarrollo de centros tursticos.
Deduccin derivada del programa alimentario para el trabajador.
Deducciones por apoyo a la cultura y actividades audiovisuales.
Tasa cero y tasa reducida para micro empresas o empresas de pequeo porte.
Deducciones especiales por el Programa de desarrollo tecnolgico industrial y
Programa de desarrollo tecnolgico agropecuario.
Deduccin de los gastos de asistencia mdica, odontolgica y farmacutica
destinados para los empleados.

Chile
Rentas empresariales retenidas para personas (demora para personas).

Pag - 129
86 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Retiros reinvertidos antes de 20 das (demora para empresas).

Otras diferencias temporarias como contabilidad financiera versus tributaria
(demora para empresas).
Depreciacin acelerada (demora para empresas).
Rentas de arrendamiento de vivienda (exencin para personas).
Cuotas de leasing (demora para empresas).

Guatemala
Rentas provenientes de actividades realizadas dentro de los regmenes espe-
ciales aplicables a las maquiladoras.
Rentas provenientes de actividades realizadas dentro de los regmenes espe-
ciales aplicables a las zonas francas.
Considerar al IVA como gasto personal para el caso de trabajadores en rela-
cin de dependencia.
Rentas que obtienen las universidades legalmente autorizadas para funcionar
en el pas y centros educativos.
Intereses y las comisiones de prstamos contratados en el exterior por los or-
ganismos del estado, las municipalidades y sus entidades.
Rentas de las cooperativas legalmente constituidas en el pas, provenientes de
las transacciones con sus asociados y con otras cooperativas, federaciones y
confederaciones de cooperativas.

Mxico
Rgimen de consolidacin fiscal.
Contribuyentes dedicados al autotransporte terrestre (deduccin inmediata de
inversiones de activo fijo, deduccin de inversiones en el rgimen interme-
dio).
Contribuyentes dedicados a la agricultura, ganadera, pesca o silvicultura (de-
duccin inmediata de inversiones de activo fijo, deduccin de inversiones en

Pag - 130
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 87

el rgimen intermedio, reduccin del 32,14% del impuesto sobre la renta,

exencin de 20 salarios mnimos por cada socio o integrante con un lmite de
200 veces el salario mnimo, deduccin anticipada de terrenos dedicados a ac-
tividades agropecuarias).
Rgimen de maquiladoras y exencin parcial del impuesto sobre la renta para
maquiladoras al estimar la utilidad fiscal como el 3% del valor total de los ac-
tivos o del monto total de los costos y gastos de operacin y reduccin de la
base al excluir los inventarios.
Deduccin por erogaciones con comprobantes sin requisitos fiscales (sector
de autotransporte terrestre de carga y de pasajeros, as como sector prima-
rio).
Exencin para asalariados por concepto de horas extras, prima dominical, ca-
jas de ahorro y fondos de ahorro, cuotas de seguridad social de los trabajado-
res pagadas por los patrones, gratificacin anual (aguinaldo), prima vacacional,
participacin de los trabajadores en las utilidades de las empresas, prestaciones
de previsin social, reembolso de gastos mdicos.

Per
Exoneracin del impuesto sobre la renta a los contribuyentes de la Amazona
que desarrollen principalmente actividades agrarias y/o de transformacin o
procesamiento de los productos calificados como cultivo nativo y/o alternati-
vo en dicho mbito.
Deduccin por reinversin de utilidades en el sector minera.
Conforme a los presupuestos de gastos tributarios reportados por Brasil, Chile,
Guatemala, Mxico 35 y Per, los gastos tributarios por concepto del impuesto sobre
la renta alcanzan cifras importantes, ya que representan respectivamente el 1,13%,
el 3,85%, el 5,3%, el 3,34% y el 2,22% del PIB.
Por su parte, en el caso de Colombia, en el Informe del Marco Fiscal de Media-
no Plazo, se seala que para el ejercicio 2007, el costo de los beneficios fiscales en

35
Para el caso de Mxico el gasto tributario reportado incluye el correspondiente al impuesto em-
presarial, a tasa nica, reportado en el Presupuesto de Gastos Fiscales 2008.

Pag - 131
88 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

el impuestos sobre la renta ascendi al 1% del PIB, ya que por ejemplo en este pas
se permite la recuperacin del 140% del costo de un activo. Para mas detalles va-
se Ayala Vela (2008), en Portafolio, Bogot.
Las estimaciones anteriores de los gastos tributarios cobran especial inters en
la medida en que existen importantes presiones presupuestarias en los pases de
Amrica Latina para operar con finanzas pblicas equilibradas y que es necesario
contar con mayores recursos para atender las crecientes necesidades de gasto pbli-
co, en especial en la atencin a programas de gasto social, que permitirn atenuar
los problemas de pobreza en la regin.

1.4.4. IMPUESTOS GENERALES AL CONSUMO

Por lo que respecta a los impuestos generales al consumo, entre 1985 y 2007,
Tabla 1.36, se observ en los pases de Amrica Latina un crecimiento significativo
de la carga tributaria, ya que sta pas, en promedio, del 3,6% al 7 ,4% del PIB. Los
incrementos ms significativos se presentaron en Bolivia, Argentina y Paraguay,
pases donde la carga tributaria pas del 0,4%, 3,8% y 0,7% del PIB respectivamen-
te, al 9,2%, 10,4% y 5,9%.
An con los incrementos de la carga tributaria de los impuestos generales al con-
sumo, la carga tributaria promedio para los pases de Amrica Latina, Figural .30, es
levemente menor, si sta se compara con la observada en los pases de la OCDE. El
promedio de la carga tributaria de los impuestos generales al consumo para los pa-
ses de Amrica Latina es del 7 ,4% del PIB, mientras que para los pases de la OCDE
es del 8% del PIB.
Entre los pases del rea con menor carga tributaria por impuestos generales al
consumo se encuentran Mxico y Colombia, pases cuya recaudacin por este tipo
de impuestos es del orden del 4,2% y del 5,5 % del PIB.
Entre los pases que destacan por tener una carga tributaria relativamente eleva-
da en materia de impuestos generales al consumo se encuentran Brasil, Argentina,
Bolivia, Uruguay y Chile, pases en que su recaudacin es del orden del 13,2%,
10,4%, 9,2%, 9,1% y 7,9% del PIB, respectivamente.

Pag - 132
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 89

Tabla 1.36. Recaudacin impuestos generales al consumo de diversos pases

de Amrica Latina (% del PIB)

Variacin
puntos
Pas 1985 2007
porcentuales del
PIB
Bolivia 0,4 9,2 8,9
Argentina 3,8 10,4 6,7
Paraguay 0,7 5,9 5,2
Per 1,4 5,8 4,3
Guatemala 1,9 6,0 4,1
Ecuador 1,6 5,6 4,0
Brasil 10,0 13,2 3,1
Uruguay 6,3 9,1 2,8
Colombia 2,8 5,5 2,8
Costa Rica 3,3 5,9 2,6
Mxico 2,7 4,2 1,4
Chile 8,4 7,9 -0,5
Promedio AL 3,6 7,4 38

Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Con relacin a los pases de la OCDE, si bien se observa un incremento en la

carga tributaria de los impuestos generales al consumo desde 1985 a 2005, (vanse
Tabla 1.37 y Figura 1.31), ste es menos marcado que el observado en los pases de
Amrica Latina, donde el incremento fue de 7 ,6%. Esto implic que la carga tribu-
taria por este tipo de impuestos pasara en promedio del 7,4% al 8,0% del PIB. Los
incrementos ms significativos se presentaron en Mxico, Espaa y Suiza, ya que en
estos pases la carga tributaria pas del 2,7%, 5,0% y 3,6% del PIB al 4,2%, 7 ,1 % y
4,9% del PIB, respectivamente. Destaca el caso de Francia, pas ste donde la carga
tributaria de los impuestos generales al consumo se redujo en el perodo 1985 a 2005
en un 13,7%, pasando la carga tributaria del 9,2% al 7,9% del PIB.
En cuanto a los pases de la OCDE, se observa que Dinamarca es el pas que pre-
senta la mayor carga tributaria de los impuestos generales al consumo, situndose en
el 10,8% del PIB. Por otra parte, entre los pases con la menor carga tributaria por
este tipo de impuesto se encuentra Mxico y Suiza, con el 4,2% y el 4,9% del PIB
respectivamente.

Pag - 133
90 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

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.1985 .2001
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.30. Carga tributaria de los impuestos generales al consumo para diversos
pases de Amrica Latina (% del PIB)

Tabla 1.37. Carga tributaria de los impuestos generales al consumo de diversos pases
de la OCDE (% del PIB)
Variacin
Pas 1985 1005
%
Mxico 2,7 4,2 52,6
Espaa 5 7,1 40,9
Suiza -
3,6 4,9 36,8
Italia 5,6 7 25,0
Suecia 7,9 9,8 24,4
Luxemburgo
- 5,2 6,3 21,2
Finlandia 7,9 9,1 15,5
Dinamarca 10,1 10,8 7,3
Holanda 8,3 8,8 5,6
Alemania
- 6,4 6,6 3,6
Reino Unido 7,1 7,3 3,2
Noruega 8,5 8,7 2,4
Irlanda 8,3 8,2 -1,4
Blgica 8,3 8,2 -1,5
Austria 9,7 8,7 -9,9
-
Francia 9,2 7,9 -13,7
Promedio OCDE (sin Mxico) 7,4 8,0 7,6
Fuente: Revenue Statistics, 1965-2006. Edicin 2007. OCDE.

Pag - 134
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 91

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1985 o2005
Fuente: Revenue Statistics, 1965-2006, Edicin 2007, OCDE.
Figura 1.31. Carga tributaria impuestos generales al consumo de diversos pases
de la OCDE (%del PIB)

En lo que respecta a las tasas del impuesto al valor agregado en los pases lati-
noamericanos, como se muestra en la Tabla 1.38 y en la Figura 1.32, se puede ob-
servar un incremento de estas tasas desde su introduccin hasta la actualidad, ya que
stas se han incrementado al pasar en promedio del 12,6% al 15,9%.

Entre los pases en los que se observ un mayor incremento en la tasa del im-
puesto al valor agregado se encuentran Nicaragua, Guatemala, Colombia y Mxico,
donde la tasa se increment en un 150%, un 71 %, un 60% y un 50%, respectivamen-
te. Por el contarlo, Paraguay redujo la tasa del impuesto al valor agregado en un
17%, pasando de un 12% a un 10%.

Los pases de Amrica Latina con mayores tasas del impuesto al valor agregado
son Uruguay, Argentina, Brasil, Chile y Per, donde las tasas de estos pases son res-
pectivamente del 23%, del 21 %, del 20,48%, del 19% y del 19%. En contraposicin,
entre los pases con menores tasas del impuesto al valor agregado destacan Paraguay
con una tasa del 10% y Guatemala y Ecuador con una tasa del 12%.

Pag - 135
92 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Tabla 1.38. Tasa del IVA introduccin y vigente para diversos pases de Amrica Latina

Tasa de Variacin
Pas Tasa vigente
introduccin %
Uruguay 21 23 10
Argentina 16 21 31
Brasil 15 20,48 37
Chile 20 19 -5
Per 20 19 -5
Colombia 10 16 60
Mxico 10 15 50
Nicaragua 6 15 150
Venezuela 10 14 40
Bolivia 10 13 30
Costa Rica 10 13 30
Ecuador 10 12 20
Guatemala 7 12 71
Paraguay 12 10 -17
Promedio Amrica Latina 12,6 15,9 26
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

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oTasa de introduccin o Tasa vigente
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.32. Tasa de introduccin y tasa vigente del IVA para diversos pases
de Amrica Latina.

Pag - 136
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 93

Por lo que respecta a la tasa del IVA para los pases de la OCDE, (vanse Ta-
bla 1.39 y Figura 1.33), desde su introduccin hasta la actualidad, tambin se obser-
va una tendencia al incremento, de tal forma que sta pas en promedio del 12,7%
al 19,3%, lo cual significa un incremento promedio del 52%.
Entre los pases de la OCDE que reportan un mayor incremento de la tasa del
impuesto al valor agregado se encuentran Dinamarca, Suecia y Reino Unido que in-
crementaron sus tasas del 10% al 25%, del 11, 1% al 25% y del 8% al 17 ,5%, lo que
significa un incremento de un 150%, un 125% y un 119%, respectivamente.

Tabla 1.39. Tasa del IVA introduccin y vigente para los pases de la OCDE

Tasa de Variacin
Pas Tasa vigente
introduccin %
Dinamarca 10 25 150
Suecia 11, 1 25 125
Reino Unido 8 17,5 119
Finlandia 11, 1 22 98
Luxemburgo 8 15 88
Italia 12 20 67
Alemania 10 16 60
Holanda 12 19 58
Espaa 12 16 33
Irlanda 16,4 21 28
Austria 16 20 25
Noruega 20 25 25
Blgica 18 21 17
Suiza 6,5 7,6 17
Francia 20 19,6 -2
Promedio OCDE 12 7 19 3 52
Fuente: Consumption Tax Trends, 2006. OCDE.

Entre los pases con una mayor tasa del impuesto al valor agregado, destacan Di-
namarca, Noruega y Suecia, pases que en la actualidad tienen una tasa de 25%. En
el lado opuesto, destaca el caso de Suiza por ser el pas con la menor tasa del im-
puesto al valor agregado al situarse sta en el 7 ,6%.
Entre las causas de poltica tributaria que limitan en los pases de Amrica La-
tina la capacidad recaudatoria del impuesto al valor agregado, se puede sealar las

Pag - 137
94 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

exenciones o la desgravacin de determinados bienes o prestaciones de servicios, la

multiplicidad de tasas, e incluso la aplicacin de la tasa 0% para operaciones del
mercado interno.
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oTasa de introduccin oTasa vigente e
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Fuente: Fuente: Consumption Tax Trends, 2006. OCDE.

Figura 1.33. Tasa de introduccin y tasa vigente del IVA de los paises de la OCDE

Por todo lo anteriormente expuesto, es necesario realizar una comparacin inter-

nacional de la base gravable del impuesto al valor agregado de los pases de Amri-
ca Latina y de la OCDE.
Como se puede observar en las Tablas 1.40 y 1.41, los pases de Amrica Lati-
na cuentan con un mayor nmero de operaciones sujetas a la tasa 0% o exentas, que
las aplicadas por los pases de la OCDE.
En este sentido, entre los pases de Amrica Latina que aplican un mayor nmero
de exenciones u operaciones sujetas a la tasa del 0%, se encuentran Colombia, Costa
Rica, Ecuador, Nicaragua, Venezuela y Mxico al aplicar un rgimen especial a los 12
de los 13 conceptos analizados. En cambio, los pases que aplican un rgimen espe-
cial a un menor nmero de conceptos son Bolivia, Chile y Paraguay, ya que estos pa-
ses aplican un rgimen especial a 4, 5 y 6 del total de los conceptos analizados.

Pag - 138
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 95

Tabla 1.40. Comparacin internacional de los bienes y servicios sujetos

a la tasa del 0% o exentos en pases de Amrica Latina

Argentina TRIE E E TR E E TG TR TR E E 0% 8
Bolivia TG TG TG TG E TG TG TG TG E E 0% 4
Colombia TR/E/0% E E E E E E E E E E 0% 12
Costa Rica E E E E E E E E E E E 0% 12
Chile TG TG TG TG E E TG TG TG E E 0% 5
Ecuador E E E E E E E E E E E 0% 12
Guatemala E/Tg E TG E TG E E TG Tg E E 0% 8
Nicaragua E E E E E E E E E E E 0% 12
Paraguay E TG E TG TG E TG TG TG E E 0% 6
Per E E E TG E E TG E TG E E 0% 9
Uruguay E/TR TR E TR E E E TR E E E 0% 9
Venezuela E E E E E E E E E E E 0% 12
Mxico 0% 0% 0% E E E 0% E 0% E E 0% 12

E ,., Exento (Sin derecho a realizar el crdito por el impuesto trasladado por la compra de insumos y materias pri-
mas).
0% ,., Gravado a la tasa del 0%, por lo que se tiene derecho al crdito del impuesto trasladado por la compra de in-
sumos y materias primas.
TR ' Gravado con una tasa reducida.
TG ' Gravado con la tasa general.
Fuente: Pginas web de los Ministerios de Hacienda, as como pginas web de empresas consultoras en ma-
teria fiscal.

Un indicador que nos permite comprobar lo erosionadas que se encuentra las ba-
ses gravables de los impuestos generales al consumo en los pases de Amrica Lati-
na son las cifras reportadas en los presupuestos de gastos tributarios. Por ejemplo,
para el caso de Guatemala los gastos tributarios en el impuesto al valor agregado as-
cienden al 2% del PIB, mientras que en el caso de Mxico ascienden al 2,01 % del
PIB. Incluso en el caso de Chile, pas en el que se dan los menores tratamientos es-
peciales en el impuesto al valor agregado, el gasto tributario por este impuesto as-
ciende al 0,76% del PIB.

Pag - 139
96 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

En cuanto a los pases de la OCDE se puede apreciar que el nmero de concep-

tos sobre los cuales se aplica un rgimen especial en el impuesto al valor agregado
es ms reducido. Los conceptos sobre los cuales se observan las principales diferen-
cias se encuentran en alimentos y medicinas, ya que en los pases de la OCDE es co-
mn establecer tasas reducidas, a diferencia de lo que ocurre en los pases de Am-
rica Latina en los que se aplica la exencin o la tasa del 0% en dichos bienes.

Tabla 1.41. Comparacin internacional de los bienes y servicios sujetos a la tasa del 0%
o exentos en pases de la OCDE

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Dinamarca TG TO 0% E E E TG E TG E E o~ 8
Espaa TR TR TR E E B TR TR TR E E 0% 7
Finlandia TR TR 0%/fR E E E TG TR TG E E 0% 7
Francia TG TR TR E E E TR TR TG E E o~ 6
Irlanda 0% o~ 0%/fR E E B E E 0% E E o~ 12
Italia TR TR TR E E E TG TR TG E E o~ 6
Luxemburgo TR TR TR E E B TR TR TG E E o~ 6
Noruega TR TG 0% E E R TG TR TG E E 0% 7
Holanda TR TR TR E E E TR TR TR E E o~ 6
Reino Unido 0% o~ 0% E E E 0% 0% TG E E O% 11
Suecia TR TO TR E E E TG TR TG E E o~ 6
Suiza TR TR TR E E B TR TG TR E E 0% 6
Mxico 0% 0% 0% E E E 0% E 0% E E 0% 12
E "' Exento (Sin derecho a realizar el crdito por el impuesto trasladado por la compra de insumos y materias pri-
mas).
0% " Gravado a la tasa del 0%, por lo que se tiene derecho al crdito del impuesto trasladado por la compra de in-
sumos y materias primas.
TR Gravado con una tasa reducida.
TG " Gravado con la tasa general.
Fuente: Pginas web de los Ministerios de Hacienda, as como pginas web de empresas consultoras en mate-
ria fiscal.

Pag - 140
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 97

No obstante, debe tenerse en cuenta que, si bien el impuesto al valor agrega-

do es un impuesto regresivo debido a que es el impuesto que paga la poblacin de
menores ingresos, representa una mayor proporcin respecto de sus ingresos. Hay
que considerar que la tasa del 0%, tasas reducidas y las exenciones, son mecanis-
mos ineficientes para apoyar a la poblacin de menores ingresos, ya que el subsi-
dio implcito que significa su aplicacin, se otorga en forma generalizada y bene-
ficia ms a la poblacin de mayores ingresos y, por lo tanto, de mayor nivel de
consumo.
Muestra de la anterior afirmacin son las estimaciones para el caso de Mxico,
las cuales se pueden realizar a travs de la informacin que proporcionan el Presu-
puesto de Gastos Fiscales del Impuesto al Valor Agregado y de la Encuesta Nacio-
nal de Ingresos y Gastos de los Hogares para 2006. En la Tabla 1.42, construida a
partir de la informacin reportada en la referida encuesta, y una vez agrupado el gas-
to corriente monetario de las familias en funcin de su rgimen fiscal en dicho im-
puesto, se determin que el gasto de las familias de aquellos conceptos sujetos a la
tasa 0% o exencin, se concentra fundamentalmente en los hogares de mayores in-
gresos.
De los resultados obtenidos para el caso de Mxico, se observa que del total del
gasto de los hogares por concepto de alimentos, medicinas y otros bienes y servi-
cios, sujetos a la tasa del 0% del Impuesto al Valor Agregado, el 63% se concentra
en los 5 deciles de mayores ingresos, mientras que los 5 deciles de menores ingre-
sos realizan slo el 37% del gasto total por estos conceptos.
En el caso de los bienes y servicios que se encuentran exentos del impuesto esta
situacin se acenta, ya que del total del gasto de los hogares destinado a bienes o
servicios que se encuentran exentos, el 79% lo realizan los hogares de los 5 deciles
de mayores ingresos, mientras que slo el 21 % del total del gasto lo realizan los ho-
gares de los 5 deciles de menores ingresos.
El hecho que en los bienes y servicios exentos se acente esta tendencia, se debe
fundamentalmente a que los hogares de mayores recursos acceden a los servicios de
enseanza y los servicios mdicos a travs del mercado privado, en tanto que los ho-
gares de menores ingresos acceden a estos servicios a travs de los servicios pbli-
cos que ofrecen el Gobierno Federal o los Gobiernos Locales.

Pag - 141
98 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Lo anterior implica que de mantener un rgimen especial en el impuesto al va-

lor agregado se est dejando de recaudar recursos importantes, por lo que se estn
asignando ineficientemente recursos pblicos a las familias de menores ingresos, ya
que para favorecer a estas familias es necesario asignar mayores recursos pblicos
a las familias de mayores recursos.
De todo lo expuesto anteriormente, se concluye que, la aplicacin de regmenes
especiales (exenciones o tasa 0%) en el impuesto al valor agregado es un mecanis-
mo ineficiente para mejorar la redistribucin del ingreso.

Tabla 1.42. Estructura porcentual del gasto corriente monetario trimestral segn deciles
de hogares de acuerdo a su ingreso corriente monetario, ordenado por concepto segn
su rgimen fiscal en el IVA

Decll de Ingresos Decll de Ingresos

Concepto 1-11 IX-X 1-V VI-X
Bienes y servicios sujetos ala tasad el 0% 11.19 29,97 36,84 63,16
Alimentos 11,47 28,84 37,83 62,17
Medicinas -
9,89 39,32 29,51 70,49
Otros bienes y servicios sujetos a la tasa del 0% - 8,76 37,63 29,75 70,25
Bienes y servicios exentos -
4,77 48,84 21,01 78,99
Servicios de enseanza 3,11 62,58 13,71 86,29
Servicios mdicos 6,44 48,05 21,55 78,45
Autotransporte de pasaje 7:Z,7 25,41 34,03 65,97
Vivienda y espectculos pblicos 4,42 47,64 20,55 79,45
Bienes y servicios sujetos a I a tasa gen eral 5;27 53,36 19,87 80,13
TOTAL 6,61 46,91 24,17 75,83

Fuente: Clculos propios con informacin de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2006,
INEGI. Mxico.

En Mxico, en lo que respecta a los gastos fiscales en el impuesto, se ha deter-

minado que el rgimen de tasa 0%, aplicable a los alimentos y medicinas, entre
otros, constituye un gasto fiscal considerable. La misma situacin ocurre con el tra-
tamiento especial a la regin fronteriza por la aplicacin de una tasa reducida y la
aplicacin de la exencin a bienes y servicios como educacin, consulta mdica, vi-
vienda, transporte de pasajeros, entre otros.
En este sentido y de acuerdo al Presupuesto de Gastos Fiscales para Mxico
(SHCP, 2008), el gasto fiscal en el Impuesto al Valor Agregado en Mxico asciende

Pag -142
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 99

a un total de 20.348 millones de USD 36 , de los cuales 14.673 millones de USD co-
rresponden a los bienes y servicios sujetos a la tasa del 0%, mientras que 4.213 mi-
llones de USD corresponden a bienes y servicios exentos.
Conforme a la estructura de gasto de las familias, construida a partir de la En-
cuesta Nacional de Ingresos y Gastos de las Familias para 2006 ya antes analizada,
se puede determinar que del beneficio que se deriva de los regmenes de tasa 0%,
equivalente a 14.673 millones de USD, slo 1.621 millones de USD lo obtienen el
20% de las familias ms pobres del pas; mientras que el 20% de las familias con
mayores ingresos percibe 4.500 millones de USD de dicho beneficio, es decir, casi
tres veces ms recursos de los asignados a las familias de menores ingresos.
En otras palabras, esto significa que para compensar fiscalmente a las familias
ms pobres a travs de estos esquemas, se requiere tambin realizar un sacrificio fis-
cal proporcionalmente mayor en las familias de mayores ingresos.
Por ello, se puede considerar que asignar recursos a las familias de menores in-
gresos a travs del sistema tributario y no hacerlo a travs de una asignacin direc-
ta de los recursos mediante la poltica de gasto pblico es un mecanismo ineficien-
te. En este sentido, es conveniente realizar reformas en los impuestos generales al
consumo de los pases de Amrica Latina en los que se aplican regmenes especia-
les a ciertos conceptos de gasto, siempre y cuando se asegure una transferencia de
recursos a la poblacin de menores ingresos a travs de programas sociales para
compensar la afectacin a la que estaran sujetos.
Si bien, una de las caractersticas de los sistemas tributarios en Amrica Latina
es que son regresivos y que esta caracterstica afecta negativamente a la distribucin
equitativa del ingreso, un primer camino adecuado en las reformas de los sistemas
tributarios, sera realizar las reformas pertinentes en los impuestos a los ingresos y
ganancias para potenciar su recaudacin y hacer ms progresivo el sistema tributa-
rio para, posteriormente en un segundo paso, realizar las reformas pertinentes para
ampliar la base de los impuestos generales al consumo, sin dejar de implementar
aquellas medidas que permitan compensar a las familias de menores ingresos por la
afectacin que seran objeto.
36
El monto reportado en el Presupuesto de Gastos Fiscales para 2008 por concepto del impuesto
al valor agregado es de 209.588,8 millones de pesos de 2008 (2,01 % del PIB), para realizar la conver-
sin se utiliz un tipo de cambio de 10,30 pesos por dlar estadounidense (USD).

Pag -143
100 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

A continuacin, se presentan los clculos que se realizaron para determinar la

distribucin del gasto fiscal en el Impuesto al Valor Agregado, de acuerdo a los di-
ferentes conceptos y regmenes existentes en dicho impuesto.
En la Tabla 1.43 se observa la distribucin del gasto fiscal en el Impuesto al Va-
lor Agregado (IVA) para Mxico, distribuido de acuerdo con la estructura porcen-
tual del gasto corriente monetario trimestral segn deciles de hogares de acuerdo a
su ingreso corriente monetario, ordenado por concepto segn su rgimen fiscal en el
Impuesto al Valor Agregado (IVA), medido en millones de dlares.
Hay que aclarar, que esta informacin se ha realizado con clculos propios en
base a los datos proporcionados por la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de
los Hogares 2006, del Instituto Nacional de Estadstica Geogrfica e Informtica y
del Presupuesto de Gastos Fiscales (2008), de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico de Mxico.

Tabla 1.43. Distribucin del gasto fiscal en el IVA para Mxico distribuido de acuerdo
a la estructura porcentual del gasto corriente monetario trimestral segn deciles de hogares
de acuerdo a su ingreso corriente monetario, ordenado por concepto segn su rgimen
fiscal en el IVA. (Millones de dlares)

Decil de
ingresos Decil de ingresos
Concepto 1-11 IX-X 1-V VI-X 1-X
Bienes y servicios sujetos a la tasa del 0% 1.621 4.500 5.320 9.353 14.673
Alimentos 1.360 3.421 4.487 7.376 11.863
Medicinas 128 507 381 910 1.290
Otros bienes y servicios sujetos a la tasa del 0% 133 572 452 1.067 1.519
Bienes y servicios exentos 199 2.035 891 3.323 4.213
Servicios de enseanza 54 1.079 236 1.488 1.725
Servicios mdicos 18 135 60 220 280
Autotransporte de pasaje 75 264 353 685 1.038
Vivienda y espectculos pblicos 52 557 240 929 1.170
Bienes y servicios sujetos a la tasa general 77 780 291 1.172 1.462
TOTAL 1.897 7.315 6.501 13.847 20.348
Fuente: Clculos propios con informacin de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2006,
INEGI. Mxico y del Presupuesto de Gastos Fiscales, 2008. SHCP-Mxico.

Por otra parte, un indicador que nos permitira comparar la amplitud de la base
gravable, es el coeficiente de eficiencia C del impuesto al valor agregado, ya que

Pag - 144
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 101

este indicador reconoce que varios pases aplican tasas reducidas o que establecen
regmenes de exencin, o tasa 0%, a un determinado nmero de bienes y servicios.
En este sentido, el coeficiente de eficiencia C del impuesto al valor agregado
nos permitira realizar una comparacin internacional respecto a un impuesto al va-
lor agregado en el que todo el consumo nacional estuviera gravado con la tasa ge-
neral.
En este sentido, podramos comparar el coeficiente de eficiencia C, el cual se
podra definir de la siguiente manera:

Recaudacin observada del IVA

Coeficiente de eficiencia C = x 100
Consumo nacional x Tasa general del IVA
o
. d fi . . C [RecaudacinobservadadelIVA/Consumonacional]xlOO
Coefi ciente e e 1cienc1a = x 100
Tasa general del IVA

En la medida que este coeficiente se aproxime al 100%, indicar que se trata de

un pas que grava la mayor parte de su consumo. Es decir, que no existen regmenes
preferenciales como son las exenciones y la tasa 0%, adems de que indicara que
el consumo se est gravando con una tasa general uniforme, es decir, que no hay ta-
sas reducidas para ciertos bienes y servicios.
En el caso contrario, en la medida que este coeficiente sea cercano al 0%, indi-
car que se trata de un pas en el que la base gravable del impuesto est sumamen-
te erosionada. Es decir, que existe una amplia gama de bienes y servicios sujetos a
la tasa del 0% o que se encuentran exentos, adems indicara que no se aplica una
tasa generalizada, es decir, que existe la posibilidad de que se apliquen tasas reduci-
das a una serie de bienes y servicios.
En las Tablas 1.44 y 1.45 se muestra una comparacin internacional de este co-
eficiente C del Impuesto al Valor Agregado para los pases de Amrica Latina y
de la OCDE. Para los pases de Amrica Latina se observan coeficientes sumamen-
te reducidos si stos se comparan con los observados en los pases de la OCDE, ya
que para el caso de Amrica Latina el valor promedio de este coeficiente es del
53,5%, mientras que para los pases de la OCDE el valor promedio es del 71,1 %.
Esto confirma el hecho que la base gravable del Impuesto al Valor Agregado de los

Pag -145
102 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

pases de Amrica Latina se encuentra sumamente erosionada respecto de la obser-

vada en los pases de la OCDE, debido fundamentalmente a la aplicacin de reg-
menes especiales (exenciones y tasa O%).

Los pases de Amrica Latina en los que se observan los coeficientes ms redu-
cidos son Argentina, Mxico y Guatemala, con unos valores del coeficiente del
25,2%, 41 % y 46,4%, respectivamente. Por el contrario, Ecuador y Chile son los
pases de Amrica Latina con el coeficiente ms elevado, siendo ste del 80,4% y
74,5%, respectivamente.

Tabla 1.44. Coeficiente de eficiencia del IVA para pases de Amrica latina, 2004.

Recaudacin Coeficiente
Consumo Tasa IVA Recaudacin
Consumo PIBv IVA de
PII Privado Vigente potencial
Privado v observada eficiencia
en %PIB (%) IVA %PIB
%PIB (%)
Argentina21 281.167 447.307 62,86 21 13,20 3,32 25,2
Bolivia - 47.458 69.152 68,63 13 8,92 5,06 56,7
Colombia 147.878 228.517 64,71 16 10,35 5,01 48,4
Costa Rica 5.371.385 8.126.742 66,10 13 8,59 4,89 56,9
Chile 33.447 57.906 57,76 19 10,97 8,18 74,5
Guatemala -
190.986 216.749 88,11 12 10,57 4,91 46,4
Nicaragua 63.277 71.661 88,30 15 13,25 6,30 47,6
-
Paraguay 34.045 38.806 87,73 10 8,77 4,67 53,2
Per 161.041 234.261 68,74 19 13,06 6,90 52,8
Uruguay 279.641 379.353 73,72 23 16,95 9,90 58,4
-
Ecuador 19.769 30.282 65,28 12 7,83 6,30 80,4
Mxico 5.271.575 7.713.796 68,34 15 10 25 4,20 41,0

Fuente: Clculos propios con informacin de Government Finance Statistic Year Book 2006, FMI.
1/ Millones de unidades monetarias de cada pas.
2/ Considera nicamente la recaudacin del gobierno central en el impuesto al valor agregado.

En cuanto a los pases de la OCDE, se observa que los coeficientes son signifi-
cativamente ms elevados que los calculados para Amrica Latina. Destacan los co-
eficientes calculados para Luxemburgo, Suiza y Dinamarca, por ser los ms altos
entre los pases de la OCDE, ya que stos son de 96,6%, 82,0% y 80,9%, respecti-
vamente. Por su parte, los pases con el menor coeficiente en los pases de la OCDE
son Mxico e Italia, ya que su coeficiente es de 41,0% y 50,3%, respectivamente.

Pag - 146
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 103

Tabla 1.45. Coeficiente de eficiencia del IVA para pases de la OCDE, 2004.

Recaudacin Coeficiente
Consumo Tasa IV A Recaudacin
Consumo IVA de
Pas PIB 1/ Privado Vigente potencial
Privado 11 observada eficiencia
en %PIB (%) IVA %PIB
%PIB (%)
Alemania 1.313 2.216 59,24 16 9,48 6,20 65,4
Austria - 133 236 56,40 20 11,28 7,90 70,0
Blgica 159 288 55,21 21 11,59 7,00 60,4
Dinamarca 711 1.467 48,43 25 12,11 9,80 80,9
Espaa -
483 837 57,71 16 9,23 6,10 66,1
Finlandia 78 150 51,89 22 11,42 8,60 75,3
-
Francia -
938 1.659 56,56 19,6 11,09 7,20 65,0
Holanda 239 489 48,96 19 9,30 7,30 78,5
-
Irlanda 66.439 148.556 44,72 21 9,39 7,30 77,7
-
Italia 814 1.389 58,64 20 11,73 5,90 50,3
Luxemburgo 11 27 40,96 15 6,14 5,90 96,0
Noruega 761 1.717 44,32 25 11,08 8,50 76,7
Reino Unido 761 1.177 64,72 17,5 11,33 7,00 61,8
Suiza 9.997 15.582 64,16 7,6 4,88 4,00 82,0
Suecia 270 446 60,44 25 15,11 9,10 60,2
Fuente: Clculos propios con informacin de Revenue Statistics 1965-2005. OCDE y Government Finance Sta-
tistic Year Book 2006, FMI.
1/ Millones de unidades monetarias de cada pas.

De todo lo expuesto, se concluye que es necesario implementar reformas en el

impuesto al valor agregado, tendientes a eliminar regmenes especiales como lo son
la tasa 0% y las exenciones.

1.4.5. INGRESOS TRIBUTARIOS Y NO TRIBUTARIOS

Resulta indispensable hacer un anlisis del peso relativo existente entre los ingresos
tributarios y no tributarios, en especial saber por qu en Amrica Latina existen va-
rios pases como Chile, Mxico, Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, en los
que las finanzas pblicas se sustentan en buena medida de los ingresos no tributa-
rios, representados fundamentalmente por ingresos provenientes de la explotacin
de recursos naturales como el petrleo, el cobre y el gas.

Pag - 147
104 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Como se puede observar en la Figura 1.35, en el ao 2006, pases como Vene-

zuela, Mxico, Ecuador y Chile, reportaron que sus ingresos no tributarios represen-
taron respectivamente el 47,3%, el 42,9%, el 38,4% y el 28,9% del total de sus in-
gresos. stos se sustentan prcticamente en la explotacin de recursos naturales
como el petrleo para el caso de Venezuela, Mxico y Ecuador, y el cobre para el
caso de Chile.
En el caso de Mxico y Venezuela destaca que los ingresos no tributarios incre-
mentaron su participacin dentro de los ingresos totales, ya que su participacin en-
tre 1990 y 2006 pas del 32,6% al 42,9% y del 23,8% al 47,3%, respectivamente,
tal como se puede observar en las Figuras 1.34 y 1.35.

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olngresos no tributarios
Fuente: Estadsticas de Amrica Latina y el Caribe, CEPALSTAT.

Figura 1.34. Estructura de los ingresos del gobierno central de diversos pases de Amrica
Latina, 1990

En este sentido, debe considerarse que uno de los problemas de sustentar las fi-
nanzas pblicas en una proporcin importante de los ingresos no tributarios, en es-
pecial de aquellos derivados de la explotacin de petrleo, es la incertidumbre en la

Pag -148
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 105

obtencin real de recursos por la exportacin de este tipo de recurso energtico, de-
bido a la alta volatilidad en los precios internacionales de referencia. Esto implica
realizar presupuestos poco previsibles, complicando de esta forma la poltica fiscal,
ya que se dificulta la planificacin de los niveles apropiados y el destino del gasto
pblico, llegando incluso al grado de que exista una ineficiencia en el gasto pblico
al no tener claro los programas a los que se destinaran los excedentes bajo escena-
rios como los actuales en el que los precios del petrleo son superiores a los presu-
puestados.
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o Ingresos tributarios
Fuente: Clculos propios con informacin de Estadsticas de Amrica Latina y el

Figura 1.35. Estructura de los ingresos del gobierno central de diversos pases de Amrica
Latina, 2006

Una muestra de lo anterior, es que si bien desde mediados de 2007 y hasta me-
diados de 2008 se observ un crecimiento del precio de productos bsicos, como
el petrleo, cobre y productos alimenticios como la soja, el maz y el trigo, entre
junio y agosto de 2008 se observ su mximo histrico. De tal forma que con pos-
terioridad a dicho perodo se observ una fuerte contraccin del precio de estos

Pag -149
106 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

productos alcanzado niveles del 2004 o 2005 para el caso del petrleo y el cobre,
respectivamente, lo cual afect significativamente los ingresos pblicos de diver-
sos pases de la regin como consecuencia de la alta dependencia de los ingresos
no tributarios.
As por ejemplo, la CEPAL seala que los presupuestos para el 2009 en los pa-
ses de la regin, se elaboraron durante los ltimos meses de 2008, perodo en el que
la crisis se acentu, razn por la que los ingresos se calcularon con estimaciones de
precios ms altas de los productos bsicos que las que actualmente se proyectan para
2009. Esto oblig a diversos pases a replantear sus presupuestos o a realizar accio-
nes para cubrirse del riesgo por menores precios a los presupuestados, tal como fue
el caso de Mxico, pas altamente dependiente de los ingresos petroleros, ya que este
pas realiz durante los ltimos meses de 2008 operaciones de cobertura contra el
riesgo de reducciones del precio del petrleo, protegiendo de esta forma el nivel de
ingresos petroleros del Gobierno Federal previstos en la Ley de Ingresos de la Fe-
deracin para 2009 37
Por otra parte , uno de los aspectos que han descuidado los pases ricos en recur-
sos naturales es el hecho de que se trata de la explotacin de recursos no renovables,
de tal forma que existen casos como el de Mxico en el que su yacimiento petrol-
fero ms importante, llamado Cantaren, ha mostrado una franca declinacin de la
extraccin de crudo, lo cual pone en riesgo la financiacin del gasto pblico en el
medio y en el largo plazo y ha propiciado la bsqueda por parte de las autoridades
econmicas de nuevas fuentes de financiacin como son los recientemente creados

37
Las operaciones de cobertura que se realizaron consistieron en la adquisicin de operaciones
put sobre el precio promedio de la mezcla mexicana de exportacin para el ejercicio fiscal de 2009,
operaciones que le otorgan al Gobierno Federal el derecho (ms no la obligacin) de vender petrleo
a un precio promedio de 70 dlares por barril. El costo de la cobertura fue de 1.500 millones de dla-
res y en noviembre de 2008 se estim que esta tiene un valor de 9.553 millones de dlares. Estas ope-
raciones put funcionan como un seguro en el que se paga una prima en el momento de su adquisicin
y en caso de que el precio promedio de la mezcla mexicana, observado durante el ao, se ubique por
debajo de los 70 dlares por barril, otorgar un pago al Gobierno Federal que compensar la disminu-
cin observada en los ingresos presupuestarios. De esta forma, la cobertura permitir al Gobierno Fe-
deral evitar que las disminuciones en el precio del petrleo afecten a la ejecucin de los programas con-
templados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin para 2009 y se preserva la capacidad de
implementar las polticas contracclicas para mitigar la recesin.

Pag - 150
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 107

impuestos heterodoxos 38, el Impuesto Empresarial a Tasa nica (IETU) y el Im-

puesto a los Depsitos en Efectivo (IDE), recientemente aprobados en dicho pas.
Incluso, los pases que apoyan sus finanzas pblicas en una proporcin impor-
tante de los ingresos petroleros deben tener en cuenta que, tecnolgicamente se es-
tn buscando nuevas fuentes de energa, como lo es el caso del etanol que se obtie-
ne del maz, otro recurso natural, razn por la que estos pases debern reforzar sus
sistemas tributarios y realizar las acciones necesarias para afectar lo menos posible
a la poblacin de menores ingresos.
El hecho de sustentar las finanzas pblicas en buena proporcin de los ingresos
provenientes de la explotacin de recursos naturales, ha permitido a las administra-
ciones tributarias de ciertos pases de Amrica Latina no tener presiones para refor-
mar sus sistemas tributarios para hacerlos ms eficientes, desaprovechando de esta
forma importantes recursos tributarios para ampliar los programas de gasto pblico
social y de inversin en infraestructura. Una muestra de lo anterior, es la existencia
de pases con importantes recursos naturales pero con sistemas tributarios con im-
puestos cuyas bases gravables se encuentran sumamente erosionadas.
Un ejemplo de la erosin de la base gravable de los impuestos en los pases de
Amrica Latina son los reducidos niveles de carga tributaria observados en la re-
gin, en especial cuando se comparan con los observados en los pases desarrolla-
dos como los de la OCDE. En este sentido, la erosin de la base gravable de los im-
puestos en Amrica Latina puede explicarse en parte, por los elevados niveles de
gastos fiscales, razn por la que se hace necesario realizar reformas estructurales en
los sistemas tributarios.

1.4.6. EL EQUILIBRIO EN LAS FINANZAS PBLICAS

Mantener las finanzas pblicas sanas, es decir, que exista un equilibrio entre el in-
greso y el gasto pblicos, debe ser un objetivo de la poltica fiscal, ya que de ello
depende que las diversas variables macroeconmicas cuenten con una relativa esta-

38
El Impuesto Empresarial a Tasa nica tuvo vigencia a partir del 1 de enero de 2008, mientras
que el Impuesto a los Depsitos en Efectivo (IDE) a partir del 1 de agosto del mismo ao.

Pag - 151
108 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

bilidad, adems de que mayores ingresos tributarios permiten destinar mayores re-
cursos al gasto de capital y al gasto social, lo cual sin duda tiene un efecto favora-
ble para las familias de menores ingresos. Por ello, a continuacin se realiza un an-
lisis de las finanzas pblicas de los pases de Amrica Latina y de la OCDE.
Como se puede observar en la Figura 1.36, mantener finanzas pblicas sanas ha
sido un problema constante en los pases de Amrica Latina en los ltimos 15 aos,
problema que ha influido para que las economas de la regin reporten ritmos len-
tos de crecimiento o incluso decrecimiento, inflacin y dificultad para financiar el
gasto pblico, en especial el gasto pblico social, situacin que ha afectado en ma-
yor medida a los sectores ms necesitados.
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*/ Datos correspondientes a los aos de 1998, 2002 y 2006, por no disponer de cifras para aos anteriores.
Fuente: lnternational Financia! Statistics Yearbook, 2000 y 2007. lnternational Monetary Found.

Figura 1.36. Dficit o supervit de las fmanzas pblicas para diversos pases de Amrica
Latina(% del PIB)

En este sentido, se observa que en el ao 1990, prcticamente todas las econo-

mas de Amrica Latina operaban con un dficit en sus finanzas pblicas, con ex-
cepcin de Chile, Ecuador, Paraguay y Venezuela, cuyas economas reportaron un

Pag - 152
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 109

supervit reducido o se encontraban prcticamente en equilibrio, como es el caso de

Venezuela. Destaca el caso de Nicaragua por ser el pas que en 1990 presentaba el
mayor problema en sus finanzas pblicas, ya que report un dficit del orden del
18,7% del PIB, seguido de Per con un dficit del 6,8% del PIB.

Entre los pases en los que se observa que sus problemas en las finanzas pblicas
se acentan, se encuentran Colombia, Costa Rica, Uruguay y Venezuela, en los que
el resultado de sus finanzas pblicas pasa del -0,8% al -3,7%, del -3,3% al -4,0%, del
0,4% al -1,8% y del 0,04% al -4,4 % del PIB, respectivamente.

Es de destacar el caso de Chile, como el nico pas de Amrica Latina que en el

perodo analizado reporta supervit en sus finanzas pblicas, aunque ste es margi-
nal para 2006 al ubicarse en el O, 1% del PIB. De igual forma, destacan los casos de
Per y Argentina, debido a que estos pases pasaron de reportan un dficit en 1990
a un supervit en 2006, pasando respectivamente del -6,8% al 1,4% y del -0,3% al
2, 1% del PIB. Es de reconocer que, si bien prcticamente en todos los pases exis-
ta un problema en sus finanzas pblicas, estos se han atenuado en el perodo de
1990 a 2006.

En lo que respecta a los pases de la OCDE, (vase Figura 1.37) es una caracte-
rstica de sus finanzas pblicas (2006) tener un dficit o supervit marginal, con ex-
cepcin de pases como Dinamarca, Holanda y Noruega que reportan un supervit
del orden del 16%, del 8% y del 2,7% del PIB, respectivamente.

En otros pases de la OCDE se observa entre los aos 1990 y 2006 un mejor ma-
nejo de sus finanzas pblicas, como es el caso de Blgica, Mxico y Espaa, pases
en los que se redujo significativamente el dficit en sus finanzas pblicas al pasar
del-5,5% al-1,3%, del -2,5% al -0,7% y del -2,5% al 0,7% del PIB, respectivamen-
te. Destacando el caso de Dinamarca, pas que en el ao 2006 report un supervit
del 16% del PIB, resultado que est estrechamente relacionado con el nivel de sus
ingresos tributarios, del orden de 48,8% del PIB.

Es de reconocer que este mejor manejo de las finanzas pblicas en los pases de
la OCDE ha permitido crear las condiciones para un mejor desempeo de sus eco-
nomas, reflejando los resultados en un mejor nivel de vida de su sociedad.

Pag - 153
110 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DELOS PASES DE AMRICA LATINA

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1990 o1998 o2006
Fuente: lntemational Financia! Statistics Yearbook, 2000 y 2007. lntemational.

Figura 1.37. Dficit o supervit de las finanzas pblicas para pases de la OCDE
(% del PIB)

1.4.7. CRISIS INTERNACIONAL, POLTICA FISCAL Y LOS CICLOS ECONMICOS

Como se ha sealado con anterioridad, a lo largo de los ltimos 20 aos se observan

claramente los ciclos econmicos, ya que la evolucin de la actividad econmica en
los pases de Amrica Latina ha presentado altibajos, pasando de crecimientos mar-
ginales a recesin y finalmente a crecimientos moderados. Incluso la tendencia de es-
tos ciclos econmicos se presentan en los ltimos aos, ya que si bien se ha observa-
do un relativo crecimiento econmico generalizado, la CEPAL ha estimado que dicho
crecimiento ser menor para los aos 2008 y 2009 39
Tal como lo seala la CEPAL (2008), desde el trabajo inicial de Gavin y Perot-
ti (1997) se reconoce que la poltica fiscal de las economas emergentes es proccli-

39
Esta situacin podra agravarse an ms de profundizarse la actual crisis financiera mundial que
tuvo su origen con el problema de las hipotecas de alto riesgo en los EE.UU. a mediados de 2007.

Pag - 154
 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 111

ca, caracterstica que no es deseable porque implica que durante las recesiones dis-
minuye el consumo del gobierno y aumenta la carga impositiva, todo lo cual contri-
buye a profundizar la contraccin del nivel de actividad.
Por su parte, en el estudio realizado por Bello y Jimnez (2008), se concluy que
en el perodo 1990-2006 la poltica fiscal en los pases de Amrica Latina presenta
un comportamiento diferenciado, de tal forma que, por ejemplo Argentina, Bolivia,
Colombia, Mxico, Per, Venezuela y Uruguay se caracterizaban por tener un pol-
tica fiscal procclica, es decir, que ante una mayor actividad econmica se presenta-
ba un mayor gasto pblico, mientras que ante una menor actividad o recesin ocu-
rra lo contrario. En cambio, en el citado estudio se concluye que la poltica fiscal
de Chile y Brasil es acclica, de tal forma que en ningn pas de Amrica Latina, de
los estudiados, se observa el patrn encontrado en los pases industrializados como
los de la OCDE, es decir, que la poltica fiscal sea contracclica.
Debe tenerse en cuenta que, para los pases de Amrica Latina, optar por una po-
ltica fiscal procclica o anticclica, cobra especial importancia en la medida en que
en estos pases existe una mayor volatilidad de los ciclos de negocios. Esto es debi-
do a que, si bien una poltica fiscal procclica ampla las fluctuaciones de las varia-
bles macroeconmicas como el PIB, el consumo, la inversin, una poltica fiscal an-
ticclica ayuda a estabilizar las fluctuaciones de dichas variables en un contexto de
volatilidad macroeconmica, tal como ocurre en los pases en desarrollo como los
de Amrica Latina.
Conforme a lo anterior, los resultados de los estudios antes citados llevan a la re-
comendacin de que los pases de la regin, para no caer en profundas recesiones,
es necesario que opten por aplicar una poltica fiscal contracclica, como sucede en
los pases desarrollados, es decir, que es recomendable incrementar el gasto pblico
en pocas de menor crecimiento econmico, de tal forma que una poltica de esta
naturaleza tendr un efecto favorable en la reduccin de la pobreza y, por ende, en
lograr el objetivo una mayor cohesin social en la regin.
De acuerdo con la CEPAL, los pases de la regin ante el agravamiento de la cri-
sis internacional implementaron medidas de diversa ndole, entre las que se encuen-
tran las de poltica fiscal, de tal forma que su implementacin dependi del margen
de maniobra de cada pas ya que implica comprometer el uso de recursos pblicos.

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112 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DE LOS PASES DE AMRICA LATINA

Entre los rasgos caractersticos de las medidas implementadas en materia de polti-

ca fiscal destaca el aumento y/o anticipacin del gasto en infraestructura y, en me-
nor medida, la disminucin de impuestos.
Entre los pases que realizaron una disminucin de impuestos o un aumento de
subsidios se encuentran Argentina, Brasil, Ecuador, Honduras y Nicaragua 40 Sin
embargo, estas medidas de poltica tributaria deben tomarse con cautela, ya que ante
un escenario de crisis y un sistema tributario con una carga fiscal reducida respecto
a la de pases desarrollados, en la que se opta por incrementar el gasto publico y re-
ducir impuestos, podra traer consigo un importante dficit fiscal.
Es de destacar que contar con finanzas pblicas sanas ha sido una condicin im-
portante para alcanzar en su momento una estabilidad de las diversas variables ma-
croeconmicas en los pases de Amrica Latina, lo cual ha permitido enfrentar la cri-
sis de manera totalmente diferente de lo que era habitual en otras pocas. De tal
forma que, reducir impuestos podra ser en un momento dado contraproducente, en
especial para la poblacin de menores ingresos, al crear una mayor inestabilidad en
las diversas variables econmicas.
Incluso debe tenerse en cuenta que, por ejemplo, el Reino Unido, que tiene una
carga fiscal del orden de 29% del PIB y que por lo tanto, tiene un mayor margen de
maniobra para la aplicacin de medidas de poltica fiscal contra-cclicas que el que
tienen los pases de Amrica Latina, no realiza de manera aislada la reduccin de la
tasa de su impuesto general al consumo del 17 ,5% al 15% para 2009, sino que ade-

Argentina: reduccin de las retenciones a la exportacin de trigo y maz al llevar la tasa del tri-
go del 28% al 23% y la del maz del 25% al 20% y la reduccin de un punto adicional por cada milln
de toneladas de incremento de la produccin, sobre el promedio de los ltimos aos. Brasil: Reduc-
cin de impuestos para los sectores ms afectados por la crisis, aceleracin de devolucin de crditos
fiscales y aplazamiento de los pagos a las micro y medianas empresas. Ecuador: Reduccin de la re-
tencin del impuesto a la renta sobre intereses pagados al exterior, 0% para el sector bancario y 5%
para los empresarios privados hasta diciembre de 2009 (excepto capitales provenientes de parasos fis-
cales); se reducen temporalmente los impuestos a la banca privada y se solicitar a las entidades a que
capitalicen utilidades, se permitir a la banca acceder a estmulos fiscales a cambio de colocacin de
crditos productivos, para incentivar el ahorro se fija un impuesto al acervo de activos externos de los
bancos y se aumenta del 0,5% al 1% el gravamen a las salidas de capitales, se permitir a los sectores
exportadores afectados por la crisis no pagar el anticipo del impuesto sobre la renta 2009. Honduras:
Subsidios a combustible y alimentos. Nicaragua: Se eliminaron aranceles a la importacin de produc-
tos alimenticios.

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 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 113

ms realiza otras medidas de poltica tributaria compensatorias como son: aumentar

el impuesto a los ingresos de las personas con ingresos superiores a 100.000 libras
a partir de abril de 2010, introduccin de un nuevo mximo de 45% en la tarifa del
impuesto a los ingresos para aquellas personas con ingresos superiores a 150.000 li-
bras a partir de 2011 e incrementa la carga fiscal sobre el alcohol y tabaco hasta di-
ciembre de 2009, entre otras medidas.
El reducido margen de maniobra para los pases de Amrica Latina se acenta
para aquellos pases altamente dependientes de los ingresos no tributarios, ya que tal
como lo seala la CEPAL, los recursos fiscales se vuelven muy inestables ante la
marcada volatilidad de los precios del petrleo, el gas, el cobre y los alimentos, de
tal forma que al realizar un ejercicio de simulacin de una muestra de ocho pases,
con el fin de estimar el impacto que tendra la fuerte retraccin de los precios inter-
nacionales de los bienes primarios en las finanzas pblicas de la regin, se estim
que la cada de los precios de dichos productos en 2009 redundara en una reduccin
media del 2,4% del PIB de los ingresos fiscales respecto de la recaudacin estima-
da para 2008.
En este sentido, es necesario resaltar que los pases latinoamericanos deben bus-
car financiar el gasto pblico a travs de fuentes ms estables, razn por la que se
debe buscar realizar importantes reformas tributarias para mejorar el sistema tribu-
tario y la administracin tributaria.

1.5. CONCLUSIONES

El comportamiento de la actividad econmica en los pases de Amrica Latina en los

ltimos 20 aos ha mostrado altibajos, pasando de crecimientos marginales a rece-
sin y finalmente a crecimientos moderados. As el comportamiento de la actividad
econmica de los ltimos 20 aos y las expectativas de crecimiento econmico para
el 2008 y 2009, dan muestra de que los pases de la regin han logrado reducir la
volatilidad de las fluctuaciones en la actividad econmica, sin embargo, debe tener-
se en cuenta que dicha volatilidad y la inequidad en la distribucin del ingreso re-
sultaron ser factores que han impedido reducir los niveles de pobreza y lograr una
mayor cohesin social.

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114 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DELOS PASES DE AMRICA LATINA

Si bien, se ha reducido la volatilidad en las fluctuaciones de la actividad econ-

mica, hay que considerar que el nivel de crecimiento econmico no ha sido suficien-
te para generar los empleos necesarios y bien remunerados que se requieren para
atenuar los problemas de pobreza.
En Amrica Latina los problemas de hiperinflacin, deuda externa inmanejable
e insuficiencia de recursos fiscales para financiar el gasto pblico, dificultaron cre-
ar las condiciones necesarias para fomentar un desarrollo econmico sostenido. No
obstante, en el transcurso de la ltima dcada los pases latinoamericanos implemen-
taron polticas que permitieron reducir significativamente la inflacin, as como
contar con deudas externas manejables y finanzas pblicas equilibradas, las cuales
resultaron fundamentales, al menos para no profundizar los problemas de pobreza
en la regin.
Por otra parte, los pases han implementado polticas que han permitido mejorar
los niveles de vida de la poblacin al aumentar la esperanza de vida, reduciendo las
tasas de mortalidad infantil, e incrementando la tasa de conclusin de la educacin
primaria.
En este sentido, si bien se observan factores que han permitido mejorar los ni-
veles de vida de la poblacin y se ha reducido significativamente los problemas de
inflacin, deudas externas inmanejables y dficit en las finanzas pblicas, es de des-
tacar que estos resultados no han sido suficientes para reducir los niveles de pobre-
za y lograr una mayor cohesin social, en la medida en que se mantienen elevados
niveles de concentracin de la riqueza y que el desarrollo econmico no ha sido su-
ficiente para generar polticas de inclusin social.
Si bien para reducir la pobreza se debe lograr un crecimiento econmico soste-
nido, as como un manejo adecuado de la inflacin, deuda externa y fianzas publi-
cas, entre otras variables, uno de los principales retos de la regin es implementar
polticas que permitan distribuir de forma ms equitativa la riqueza que se genera
con la actividad econmica, evitando su concentracin.
Una de las caractersticas de los sistemas tributarios en Amrica Latina, salvo
ciertas excepciones, es que stos son regresivos en la medida en que los impuestos
generales al consumo son la principal fuente de ingresos tributarios. Por ello, con el
fin de que la composicin de los sistemas tributarios influyan positivamente en la

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 Captulo 1: Situacin econmico social de Amrica Latina 115

distribucin del ingreso y, por ende, en la reduccin de la pobreza, es recomendable

que stos fortalezcan la imposicin de los ingresos y ganancias, ampliando la base
gravable y definiendo una tasa acorde al objetivo de darle una mayor progresividad
al sistema tributario.
En este sentido, si bien debe reforzarse la imposicin directa, en especial la de
los impuestos a los ingresos y ganancias para consolidar sistemas tributarios ms
progresivos, ello no resulta un obstculo para que algunos pases fortalezcan el im-
puesto general al consumo 41 (principio de suficiencia), debido a que de esta forma
se podrn detraer mayores recursos de la poblacin de mayores ingresos para
orientarlos a la poblacin de menores recursos a travs de programas de desarro-
llo social.
Para alcanzar el objetivo de reducir la pobreza y alcanzar una mayor cohesin
social, la poltica tributaria como de la poltica de gasto pblico, juegan un papel
muy importante en la medida en que por una parte, un sistema tributario progresivo
permite mejorar la distribucin del ingreso y, por otra, una poltica de gasto pblico
permite orientar, a travs de los programas de gasto social, mayores recursos a los
sectores de menores ingresos, adems que esta ltima en la medida en que sea con-
tracclica permite reducir las bruscas fluctuaciones de los ciclos econmicos que
afectan en mayor medida a la poblacin de menores ingresos.
Si bien la carga tributaria de los pases de Amrica Latina se ha recuperado a lo
largo de los ltimos 20 aos, su nivel es sumamente reducido si ste se compara con
el de pases desarrollados como los de la OCDE, ya que en el ao de 2007 la carga
tributaria promedio de Amrica Latina (15,9% del PIB), representa el 53,9% de la
carga tributaria promedio de los pases de la OCDE (29,5% del PIB).
Asimismo, si bien se ha observado que los pases de la regin en los ltimos 20
aos han dejado de tener fuertes dficit en sus finanzas pblicas y han pasado a te-
ner presupuestos equilibrados o con supervit, es de destacar que esto no es una con-
dicin suficiente para atenuar los problemas de pobreza, ya que en materia de pol-
tica tributaria los pases de Amrica Latina tienen dos importantes retos:

1
Especialmente de aquellos pases cuya productividad del impuesto es baja, no slo en compa-
racin con los pases de la OCDE, sino tambin con la media de carga fiscal de los pases latinoame-
ricanos.

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116 LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS DELOS PASES DE AMRICA LATINA

1) la suficiencia (lograr una mayor carga tributaria en la medida en que los in-
crementos en la recaudacin no han sido suficientes para impulsar un mayor
crecimiento econmico y han sido insuficientes para orientar mayores recur-
sos en programas de desarrollo de infraestructura y programas sociales) y,

2) la equidad (pasar de sistemas tributarios que tienen una alta participacin en

la recaudacin de los impuestos indirectos al consumo y potenciar la carga
fiscal de los impuestos directos).
Con el fin de procurar la suficiencia de recursos para financiar el gasto pblico,
los sistemas tributarios deben estar consolidados. Para ello, deberan reducir los re-
gmenes especiales y de excepcin en los diferentes impuestos que lo integran, y por
otra parte, dejar la dependencia de los ingresos no tributarios, es decir, dejar de de-
pender de aquellos ingresos provenientes de la explotacin de recursos naturales
como son el petrleo, cobre y gas, debido a la inestabilidad de este tipo de ingresos
y al hecho de que se trata de ingresos provenientes de recursos naturales no renova-
bles que en el mediano y largo plazo podran poner en riesgo el financiamiento de
gasto pblico.
No se debe olvidar que el modelo de bienestar europeo ha sido posible gracias
a polticas fiscales que han dado fortaleza al sector pblico y que han tenido efectos
redistributivos como la coordinacin de polticas de lucha contra la exclusin social
y la pobreza, los beneficios de la cooperacin a nivel europeo y los mtodos de su
poltica regional para la recuperacin econmica y social de algunas regiones de Eu-
ropa menos desarrolladas.
Sin duda, el modelo europeo constituye un marco referencial de suma importan-
cia para los pases de Amrica Latina a los efectos de adoptar polticas pblicas que
tengan como objetivo la inclusin social.

1.6. BIBLIOGRAFA

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