DOCUMENTO DE TRABAJO

ua metodolgica
para la preparacin y
evaluacin de
proyectos

- versin preliminar -

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin

Econmica y Social - ILPES

Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

Santiago de Chile, octubre de 2003

"La elaboracin de la primera versin de este Manual estuvo a cargo de Juan
Francisco Pacheco y Edgar Ortegn, Experto y Director de la Direccin de
Proyectos y Programacin de Inversiones del ILPES respectivamente. Se
agradece el apoyo sustantivo recibido de Claudia Rodrguez y Ximena
Barrientos, Ingenieros Comerciales de la Universidad de las Amricas de Chile.
De igual manera, se reconocen las observaciones de Eduardo Aldunate, experto
de la Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones del ILPES. Gran
parte del material de este Manual constituye una ampliacin y actualizacin del
trabajo de Hctor Sann consignado en Gua Metodolgica General para la
Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Inversin Social publicada por el
ILPES.. El capitulo 3 de este Manual sobre Evaluacin de Alternativas, es una
adaptacin del contenido registrado en la Gua para la Identificacin y
Formulacin de Proyectos de Salud, elaborada por Pilar Contreras para el
ILPES. El anexo 4 corresponde al Capitulo IV sobre Capital Social publicado
en el Panorama Social de la CEPAL (2001-2002). El anexo 5 es reflejo de un
documento en elaboracin a cargo de Pablo Prato. Los comentarios y
sugerencias de los ex alumnos de los cursos sobre Proyectos del ILPES tambin
han sido recogidos y representan un valioso aporte a este trabajo.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a
revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de las autoras y pueden no
coincidir con las de la Organizacin.
ndice

Prlogo ...............................................................................3
Capitulo I. Identificacin del problema y alternativas de
solucin .......................................................................................5
1 Importancia de una buena identificacin del problema................5
A) Origen de las ideas de proyectos........................................6
B) Problema versus proyecto..................................................6
C) Buena evaluacin versus buen proyecto...........................7
2 Identificacin del problema a abordar.........................................7
3 El rbol de problemas, causas y efectos.......................................9
A) Definir el problema central................................................9
B) Grfica del rbol de efectos.............................................10
C) Grfica del rbol de causas..............................................11
D) Grfica del rbol del problema.........................................11
4 rbol de objetivos.....................................................................14
A) Definicin de objetivos....................................................14
B) El rbol de medios y fines................................................15
5 Identificacin de alternativas de solucin..................................17
A) Identificacin de acciones................................................17
B) Postulacin de alternativas...............................................18
Captulo II: Preparacin de proyectos ....................................23
1 Diagnstico de la situacin actual.............................................24
A) Definicin del rea de estudio.............................................24
B) Determinacin del rea de influencia...................................27
C) Anlisis y estimacin de la poblacin..................................29
D) Anlisis y determinacin de la demanda..............................34
E) Determinacin de la oferta...................................................40
F) Clculo y proyeccin del dficit..........................................41

3
 2Estudio tcnico del proyecto......................................................43
......................................................................................................
A) Situacin base optimizada.......................................................................................44
B) Tamao 44
C) Localizacin 46
D) Tecnologa 48
E) Participacin de la comunidad................................................................................49
F) Medio ambiente 50

Captulo III: Evaluacin de las alternativas................................................................... 51

1 Introduccin ................................................................................................51
2 Identificacin y valoracin de los beneficios de cada alternativa.........................................55
3 Identificacin y valoracin de los costos de cada alternativa...............................................55
A) Consideraciones generales......................................................................................55
B) Costos de inversin.................................................................................................57
C) Costos de operacin 60
D) Manutencin 63...................................................................................................
E) Costos para los usuarios.............................................................................................63
F) Transporte de pacientes y acompaantes....................................................................63
G) Costos de tiempo 64
4 Criterios para la seleccin de alternativas............................................................................65
A) Mtodos costo-beneficio...........................................................................................66
B) Mtodos costo-eficiencia..........................................................................................67
.......................................................................................................
.......................................................................................................
Anexos
Anexo I Identificacin de problemas..................................................................................71
Anexo 2: Anlisis de involucrados.......................................................................................91
Anexo 3: Anlisis de participacin ciudadana......................................................................96
Anexo 4: Capital social.......................................................................................................105
Anexo 5: La incorporacin de la variable gnero en el ciclo de los proyectos....................123
Anexo 6: Impacto Ambiental .............................................................................................125

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CEPAL/ILPES

Captulo I: Identificacin del

problema y alternativas de solucin

Uno de los factores esenciales para actuar en forma acertada

frente a un problema, tanto en el mbito privado como pblico, es
buscar diferentes alternativas de solucin y escoger la mejor de ellas.
Para lograrlo, no es posible guiarse slo por capacidades intuitivas o
simples experiencias, sino que debe haber un dominio en la
problemtica pertinente y apoyarse en una metodologa adecuada. Para
asegurar un buen anlisis es necesario, en primer lugar, conocer el
problema. Esto es, identificarlo plenamente para poder proponer
alternativas de solucin que respondan a ese problema. En segundo
lugar, para proponer soluciones hay que tener en cuenta la importancia
de una buena identificacin, conocer sus causas y efectos, fijar los
fines que se persigue con la solucin del problema y cuales sern los
medios a utilizar. As, podemos estructurar alternativas de solucin las
cuales deben ser estudiadas a cabalidad para seleccionar la que mejor
responda al problema planteado.

1. Importancia de una buena identificacin

del problema
Como se dijo anteriormente, el primer paso es la identificacin
del problema. Esto constituye, tal vez, el ejercicio ms complejo en la
preparacin de un estudio de preinversin, dada la cantidad de
variables interrelacionadas que afectan el contexto del mismo.

5
 La identificacin del proyecto se fundamenta en el reconocimiento del problema, la
explicacin de los aspectos principales de ste y el planteamiento de las posibles alternativas de
solucin, es decir, nace con la identificacin de un problema y termina con la identificacin de
alternativas de solucin.
Con frecuencia se cae en el error de expresar un problema en trminos de la falta de
determinados medios que podran servir para resolverlo tales como: falta de crdito, falta de
semilla, ausencia de regulaciones legales. Hay que examinar la cuestin con mucho cuidado ya que
a menudo las soluciones propuestas no resuelven el problema propiamente tal. Un crdito no
ayuda si la produccin que posibilita no puede colocarse en el mercado. Del mismo modo, un
problema, de residuos slidos domiciliarios, definido como la falta de un camin recolector,
puede inducir a la compra de este, dejando sin anlisis otras causas que motiven el problema como:
un mal diseo de rutas, problemas en la operacin, excesivos puntos de recoleccin, etc.. no
permitiendo de este modo el anlisis de alternativas ms eficientes y eficaces o simplemente
dejando sin solucin el problema. Estas prcticas tienden finalmente a no resolver las cuestiones de
fondo, son errneas e inducen a malas decisiones de inversin.
Hay que evitar confundir un problema existente con la falta de una solucin, ya que en
planificacin esto lleva a encarar prematuramente una opcin determinada sin examinar otras
alternativas.
Hacer una buena identificacin del problema es determinante para un buen resultado de un
proyecto, ya que a partir de esto se establece toda la estrategia que implica la preparacin del
proyecto. No se puede llegar a la solucin satisfactoria de un problema si no se hace primero el
esfuerzo por conocerlo razonablemente.
A) Origen de las ideas de proyectos
Las fuentes que originan ideas de proyectos son mltiples, estas pueden surgir de distintos
mbitos como: la aplicacin de una poltica de desarrollo (cuestin determinante en los fines que
persiga un proyecto), recuperacin de infraestructura, necesidades o carencias de grupos de
personas, bajos niveles de desarrollo detectado por planificadores, condiciones de vida deficitarias
detectadas en algn diagnstico en el mbito local, en acuerdos internacionales como la vialidad
necesaria para el intercambio comercial entre pases, etc.
Otro mbito de donde surgen ideas de proyectos es la percepcin que las personas tengan de
una situacin. Esto quiere decir que los problemas no existen independientemente de las personas
que los tienen. El que una o varias personas perciban algo como un problema y est motivada para
solucionarlo depender de la presin que el problema ejerza sobre ella o ellas. Si los grupos
destinatarios u otros involucrados no perciben como problema un problema objetivo, por ejemplo,
la falta de higiene del agua potable, no se van a movilizar por un proyecto de agua. En sentido
contrario, cuando la situacin es percibida como problema los afectados presionan por que ste se
resuelva.
De igual manera, frente a una oportunidad concreta, el aprovecharla puede requerir sortear
dificultades presentes, estas deben ser analizadas para, acto seguido, identificar las alternativas de
solucin que hagan posible superar esas dificultades.
B) Problema versus proyecto
La aparicin de un problema, el aprovechamiento de una oportunidad o la percepcin de un
problema social requieren solucin. As, el mejoramiento de un servicio, el desbordamiento del ro
que atraviesa la ciudad, el alto nivel de analfabetismo o la suciedad de las calles constituye
problemas que deben ser resueltos. Son seales que deben ser oportunas y adecuadamente atendidas
por la autoridad, esto es, analizadas en detalle y buscada las alternativas de solucin dentro de los
medios disponibles.

6
CEPAL/ILPES

En respuesta a lo anterior, los proyectos de inversin pblica son cursos de accin para
resolver problemas de comunidades en particular o de la sociedad en general, los que deben ser
identificados adecuadamente para una asignacin racional de los recursos. Por lo que el propsito
de todo proyecto de inversin es el de resolver un problema o necesidad, o aprovechar una
oportunidad cuyos efectos beneficiarn a un grupo de personas o a la comunidad en general.
Un problema en s, no es un proyecto. Un proyecto son cursos de accin que se originan a
partir de un problema y dan respuesta a ese problema en forma racional. Esto implica el uso
eficiente de los recursos disponible s.
C) Buena evaluacin versus buen proyecto
Una buena evaluacin de un proyecto no implica necesariamente que el proyecto una vez
implementado tenga buenos resultados. En un sentido limitado el concepto evaluacin est referido
slo a la etapa Ex -ante. En la situacin Ex -post deberamos decir que un buen proyecto es aquel
que cuyos resultados son bien evaluados.
Sin embargo, los buenos resultados que se obtengan en la implementacin del proyecto, no
slo dependen de la aplicacin de las herramientas de evaluacin (ex -ante) utilizadas en el anlisis
de alternativas de proyectos, sino que depende mayormente de la construccin o diseo de las
alternativas de proyectos.
La razn de esto es que los estudios de preinversin, implican dos tipos de anlisis: el
primero esta referido al diseo de la o las estrategias ( alternativas) a seguir en la solucin de un
problema, a lo que se llama preparacin del proyecto. Aqu, se identifican los elementos principales
que componen un proyecto que derivan en costos y beneficios relacionados con las acciones a
realizar para conseguir unos objetivos perseguidos. El segundo anlisis se refiere a la comparacin
o eleccin a priori entre alternativas, a partir de los resultados que se obtendran de la aplicacin de
cada una de las alternativas de proyecto identificadas. Este proceso se le llama evaluacin y consiste
en la utilizacin de algunos mtodos que estiman beneficios y costos de cada alternativa de
proyecto y permiten compararlas.
Un proyecto puede estar bien evaluado, en tanto los instrumentos de evaluacin sean los que
correspondan y estn bien aplicados, con esto podramos tener un proyecto con rentabilidad positiva
y decir que est bien evaluado. Sin embargo, esto no es suficiente para decir que el proyecto es
bueno, deberamos asegurarnos que tambin este bien formulado.
Por lo tanto un buen proyecto es tambin, en gran medida, aquel que ha sido bien formulado.

2. Identificacin del problema a abordar

El punto de partida para solucionar un problema es identificarlo de forma adecuada, para esto
existe una serie de enfoques e instrumentos en que apoyarse, algunos de los cuales se presentarn
en anexos y en particular, ms adelante, se describir el mtodo del rbol de problemas, mtodo que
ayuda a identificar las causas y los efectos de un problema.
En este sentido, la primera cuestin a resolver en el anlisis es la de identificar el problema
central, esto significa buscar la forma como se debe expresar comprensivamente la cuestin que
deseamos resolver.
Esto no es una tarea simple, debido que la mayora de las veces la informacin inicial que se
tiene respecto de un problema es informal y variada o son ideas no muy elaboradas presentadas por
autoridades o ciudadanos.
No es extrao que un problema sea presentado como falta una escuela o falta un
camin recolector expresiones que como ya dijimos no son un problema como tal. Lo que

7
corresponde frente a estas situaciones es preguntarse por qu hace falta la escuela o el camin
recolector. Del mismo modo, podemos encontrarnos con una variada gama de reclamos relacionados
con alguna situacin, tales como: padres reclamando por la distancia que sus pupilos deben recorrer para
llegar a la escuela o la escasez de movilizacin. De igual forma, podemos encontrar a profesores
preocupados por la desercin escolar, o a un alcalde preocupado por los bajos resultados que se obtienen
en una escuela determinada. Esto implica tener que ordenar y priorizar los problemas que se presentan,
para ello es necesario analizarlos en detalle, buscar cual es realmente el problema que vamos a abordar y
que elementos constituyen causas y cuales son los efectos.
Cuadro 1

Efectos

Problema central

Causas

Fuente: DPPI/ILPES
Esquemticamente esto se puede representar de la siguiente manera.
En este orden se presentan dos cosas: en primer lugar, detectar el problema y en segundo
lugar, analizar el problema.
Tal como se ha dicho, en el origen de las ideas de proyectos estn las principales fuentes
que nos permiten detectar un problema. El anlisis es otra cosa, esto implica un trabajo especulativo
e indagatorio de quienes estn encargados de la preparacin de proyectos, lo que es necesario
complementar con la visin de quienes estaran siendo los afectados por el proyecto.
Por otro lado, es necesario ante un sin nmero de problemas, que se presentan alrededor de
una situacin, definir la prioridad de cada uno de los problemas. Esto significa, indicar cual es la
importancia de un problema respecto de otro. Tambin es necesario descubrir y sealar las
relaciones entre problemas, algunos tendrn una relacin causal, o sea, un problema provoca otro y
habr otros que no estarn relacionados. De esta manera, tendremos un problema central (el de
mayor importancia prioridad) a abordar con las debidas relaciones causales y tambin podremos
discriminar sobre algunos problemas que no estn relacionados (criterio de selectividad) y que
pueden formar parte de otro anlisis.
Del mismo modo hay que conocer si los problemas que se presentan son reales (estn
ocurriendo en el momento) o son problemas potenciales (que pueden ocurrir en el futuro) que
pueden derivarse de una situacin existente y cuya manifestacin tiene un horizonte mayor en el
tiempo. Este conocimiento respecto de las caractersticas de los problemas nos permite tener
tambin una idea sobre la prioridad, respecto de cual es el problema a abordar. Los inminentes
(reales) los tendremos que hacer antes y programar adecuadamente la bsqueda de solucin de los
potenciales.
Para estos efectos se incluye el mtodo del rbol de Problemas que nos ayuda en el anlisis
de los problemas y en anexos elementos sobre como abordar la participacin.

8
CEPAL/ILPES

3 El rbol de problemas, causas y efectos

Segn Ivn Silva Lira1 el mtodo que se presentar es una alternativa entre varias posibles.
Sin embargo, por su gran sencillez, es el ms adecuado para iniciar el proceso analtico de
identificacin de un proyecto de inversin. Esto es organizar el anlisis a partir de una lluvia de
ideas en torno a una situacin problema y poder construir un rbol de problemas. El mtodo es
muy flexible, eficiente y efectivo, siempre y cuando los participantes que se renan para aplicarlo
tambin lo sean.
Se sugieren los siguientes pasos a seguir:
1) Dada la manifestacin de una situacin problema: hay que analizar e identificar lo que
se considere como problemas principales de la situacin analizada. Esto debido a, como
se ha explicado anteriormente, la normal existencia de mltiples causas que pueden
explicar el problema y los efectos que se derivan de ello.
2) En trminos de anlisis se recomienda que a partir de una primera lluvia de ideas
establecer cual es, a juicio del grupo de analistas, el problema central que afecta a la
comunidad analizada. En esto lo que se aplica son los criterios de prioridad y
selectividad.
3) Definir los efectos ms importantes del problema en cuestin, de esta forma se analiza
y verifica su importancia. Se trata, en otras palabras, de tener una idea del orden y
gravedad de las consecuencias que tiene el problema que se ha detectado lo cual hace
que se amerite la bsqueda de soluciones.
4) Anotar las causas del problema central detectado. Esto significa buscar que elementos
estn o podran estar provocando el problema.
5) Una vez que tanto el problema central, las causas y los efectos estn identificados se
construyen los Diagramas del rbol de efectos y causas asociados al problema.
6) Es necesario revisar la validez e integridad del rbol dibujado, todas las veces que sea
necesario. Esto es, asegurarse que las causas representen causas y los efectos
representen efectos, que el problema central este correctamente definido y que las
relaciones (causales) estn correctamente expresadas.
7) Para la elaboracin del rbol de causas y efectos se sugiere seguir las siguientes
recomendaciones:
A) Definir el problema central
Formular el problema central en estado negativo.
Centrar el anlisis de causas y efectos en torno a un solo problema
central. Lo que permite acotar el anlisis y ser ms efectivo en
recomendar soluciones.
No confundir el problema con la ausencia de una solucin. No es lo
mismo decir falta un hospital (falta de solucin), que decir que existen
Altas tasas de morbilidad en un rea especifica (problema).

1
Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Desarrollo Local , tercer Curso Internacional de Preparacin, Evaluacin y gestin
de Proyectos de Desarrollo Local . ILPES.

9
 o Cuadro 2
EJEMPLO DE AUSENCIA DE UNA SOLUCIN

No hay centro de salud Falta de una solucin

Altas tasas de morbilidad infantil en Problema

Macondo.

Fuente: Metodologa de Colombia

B) Grfica del rbol de efectos

Teniendo presentes estas indicaciones, se construye un diagrama que representa el problema
central con sus efectos, de forma tal que adems permita visualizar la importancia que tiene el
problema, esto como se indica en el siguiente cuadro.

Cuadro 3
RBOL DE EFECTOS

ANALISIS DEL PROBLEMA: ARBOL DE EFECTOS

EFECTO 3

EFECTO EFECTO
1.1 1.2

EFECTO 1 EFECTO 2

PROBLEMA CENTRAL

Fuente: IILPES/ DPPI

Como se puede observar, en el cuadro anterior, una vez identificado el problema central se
grafican los efectos hacia arriba, algunos de los cuales podrn estar encadenados y/o dar origen a
varios otros efectos, para ello hay que seguir un orden causal ascendente. Esto quiere decir que el
efecto 1, de primer nivel, provoca el efecto 1.1 y el efecto 1.2 de segundo nivel, esto es el
encadenamiento de los efectos. Si se determina que los efectos son importantes y se llega, por
tanto, a la conclusin que el problema amerita una solucin se procede al anlisis de las causas que
lo estn ocasionando.

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CEPAL/ILPES

C) Grfica del rbol de causas

A partir del problema central, hacia abajo, se identifican y se sigue la pista a todas las causas
que pueden originar el problema.
Es muy importante tratar de determinar el encadenamiento que tienen estas causas. En
particular, es muy importante tratar de llegar a las causales primarias e independientes entre s que
se piensa que estn originando el problema. Mientras ms races se puedan detectar en el rbol de
causas, ms cerca se estar de las posibles soluciones que se deben identificar para superar la
condicin restrictiva que se ha detectado. En el siguiente cuadro se muestra el rbol de causas:
Cuadro 4
RBOL DE CAUSAS

ANALISIS DEL PROBLEMA: ARBOL DE CAUSAS

PROBLEMA CENTRAL

CAUSA 1 CAUSA 2 CAUSA 3

CAUSA 2.1 CAUSA 2.2 CAUSA 3.1

CAUSA 3.1.1

Fuente: ILPESDPPI

En otras palabras, en la medida que se resuelvan las ltimas causales del encadenamiento
(causa 1, causa 2.1, causa 2.2 y causa 3.1.1), se puede decir que, analticamente, se est
contribuyendo a superar positivamente la condicin negativa planteada. As, por ejemplo, si la causa
nica 3.1.1 se supera implicar que, automticamente, se resuelven las causales 3.1 y 3. De un
modo similar, para superar la condicin 2 es preciso, levantar la s restricciones 2.1 y 2.2. Y, as,
sucesivamente.
D) Grfica del rbol del problema
Una vez que se han identificado las causas y efectos del problema central, el paso siguiente es
integrarlas en un slo cuadro (ver pgina siguiente), este cuadro representa el resumen de la
situacin del problema analizado. Es importante sealar que, en esta primera etapa de la preparacin
de un proyecto, todos los planteamientos, adems de contribuir a ordenar el camino a seguir en el
desarrollo de las alternativas de solucin que se pueda proponer, se hacen en trminos de hiptesis
de trabajo que se deben corroborar o rechazar en funcin de la profundizacin de los estudios que
necesariamente hay que hacer, incluido en esto la consulta a los afectados a travs de mtodos
participativos.

11
 Cuadro 5
RBOL DEL PROBLEMA ( INTEGRACIN ENTRE RBOL DE CAUSAS Y EFECTOS)

EFECTO 3

EFECTO1.1 EFECT
O 1.2

EFECTO 1 EFECTO 2

PROBLEMA CENTRAL

CAUSA 1 CAUSA 2 CAUSA 3

CAUSA 3.1
CAUSA 2.1 CAUSA 2.2

Fuente: ILPES/DPPI

A continuacin se mostrar un ejemplo que explica de mejor manera el rbol de causa

efectos:

12
CEPAL/ILPES

Cuadro 6
EJEMPLO RBOL DE CAUSA Y EFECTOS EN ATENCIN PRIMARIA URBANA Y RURAL EN
LOCALIDAD DE SANTA ANA.

DISMINUYE
SUSTENTABILIDAD
RED ASISTENCIAL
LOCAL

AUMENTO DISMINUYE PRDIDA

GASTOS CAPACIDAD DE CREDIBILIDAD EN
FAMILIARES Y COMPETITIVIDAD RED ASISTENCIAL
DE EMPRESAS LOCAL

DISMINUYE PRDIDA EN PRDIDA DE DISCONTINUIDAD

EXPECTATIVA PROCESOS TIEMPO PARA PROGRAMAS DE
DE VIDA DE CAPACITACIN Y SALUD
PRODUCCIN EDUCACIN

PRDIDA AUMENTO AUMENTO

AOS VIDA AUSENTISMO AUSENTISMO
SALUDABLE LABORAL EDUCATIVO

AUMENTO AUMENTO DISMINUCIN ADHESIN

MORTALIDAD MORBILIDAD PROGRAMAS DE SALUD

BAJA COBERTURA DE ATENCIN PRIMARIA URBANA Y

RURAL EN SANTA ANA

INADECUADA INADECUADOS DEFICIENTE GESTIN

INFRAESTRUCTURA RECURSOS MUNICIPAL Y
Y EQUIPAMIENTO HUMANOS SECTORIAL

INSUFICIENTE INSUFICIENTE E INADECUADA

INFRAESTRUCTURA INADECUADA PROGRAMACION
Y EQUIPAMIENTO ASIGNACIN PARA ATENCIN
PERSONAL PRIMARIA.
DEFICIENTE USO DE
LOS RECURSOS BAJOS SUELDOS
E INCENTIVOS

Fuente: ILPES/ DPPI

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4. rbol de objetivos (Medios y fines)
A) Definicin de objetivos
La manera ms sencilla de definir los objetivos es a travs de la identificacin de la situacin
deseada, es decir, de la situacin problema solucionada.
EJEMPLO PROYECTO DE RIEGO

Por ejemplo: en el caso de un proyecto de riego, cada uno de los dos objetivos
centrales del proyecto debe corresponder a situaciones problemticas (bajos
rendimientos de los cultivos e inutilizacin de tierras aptas para riego) por solucionar, es
decir, el logro de altos rendimientos de los cultivos de la zona y la habilitacin de tierras
eriazas.

Cuadro 7

Problema: Objetivo central:

Bajos rendimientos de los Mayores rendimientos de los
cultivos
cultivos

Problema: Objetivo central:

El 31% de la superficie Ampliacin de la frontera de
cultivable no es utilizada en produccin agrcola
actividades agrarias

Entonces:
Los objetivos son las guas del estudio y constituyen la proyeccin al futuro de una situacin
que los afectados consideran deseable. El Objetivo central es una hiptesis de trabajo que centra
el anlisis del proyecto.
Los objetivos deben ser:
Realistas, es decir, se deben poder alcanzar con los recursos disponibles dentro de
las condiciones generales dadas.
Eficaces, es decir, no slo deben responder a los problemas presentes, sino a
aquellos que existirn en el tiempo futuro en que se ubica el objetivo.
Coherentes, si el cumplimiento de un objetivo no imposibilita el cumplimiento de
otro.
Cuantificables, es decir, que puedan ser medibles en el tiempo.
A partir de la identificacin del problema es posible determinar el objetivo general, que
corresponde, frente al problema, en trminos de una accin positiva con el fin de contar con un
punto de referencia para la definicin de propsitos ms especficos y la bsqueda de posibles
alternativas de solucin.

14
CEPAL/ILPES

Tambin es necesario describir los objetivos especficos, estos son las soluciones concretas
que el proyecto debe alcanzar en un tiempo determinado. El objetivo especfico es el logro de una
situacin deseable.
B) El rbol de medios y fines
Para la elaboracin del tambin llamado rbol de objetivos 2 se sugiere seguir los siguientes
pasos:
i) Cambiar todas las condiciones negativas del rbol de problemas a condiciones positivas
que se estime que son deseadas y viables de ser alcanzadas. Al hacer esto, todas las que
eran causas en el rbol de problemas se transforman en medios en el rbol de objetivos,
los que eran efectos se transforman en fines y lo que era el problema central se convierte
en el objetivo central o propsito del proyecto. Haciendo el smil con el revelado de una
fotografa, el rbol de problemas es el negativo y el rbol de objetivos es el positivo que
se obtiene a partir de aquel. Como se puede comprender, si el segundo no es ms que
poner en blanco el primero, es muy importante haber confeccionado bien el rbol de
causas y efectos, para poder llegar a buenos fines y medios. La importancia, adems,
radica en que de este ltimo se deben deducir las alternativas de solucin para superar el
problema.
ii) Una vez que se ha construido el rbol de objetivos es necesario examinar las relaciones
de medios y fines que se han establecido para garantizar la validez e integridad del
esquema de anlisis. Si al revelar el rbol de causas y efectos se determinan
inconsistencias es necesario volver a revisarlo para detectar las fallas que se puedan
haber producido. Si se estima necesario, y siempre teniendo presente que el mtodo debe
ser todo lo flexible que sea necesario, se deben modificar las formulaciones que no se
consideren correctas, se deben agregar nuevos objetivos que se consideren relevantes y
no estaban incluidos y se deben eliminar aquellos que no eran efectivos.
De acuerdo a lo dicho para el rbol de problemas y lo mencionado en los puntos anteriores (a
y b):, lo que antes eran efectos ahora son fines y las que antes eran las causas que provocaban el
problema ahora son los medios para resolverlo, resulta tremendamente importante, por que si las
causas han sido bien identificadas, se est muy cerca de identificar correctamente los medios y
definir las alternativas, para la resolucin del problema y obtencin de los fines que persiga el
proyecto. De aqu, la importancia de que las causas se ramifiquen todo lo que sea posible para tener
mucho ms desagregadas las posibles vas de solucin al problema en estudio.

2
Vase en Documento Ivn Silva Lira, Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Desarrollo Local, ILPES.

15
 Cuadro 8
ESQUEMA DEL RBOL DE MEDIOS Y FINES

FIN 3

FIN 1.1 FIN 1.2

FIN 1 FIN 2

PROBLEMA CENTRAL

MEDIO 1 MEDIO 2 MEDIO 3

MEDIO 2.1 MEDIO 2.2 MEDIO 3.1

MEDIO 3.1.1

Fuente: ILPES/DPPI

A continuacin se muestra un ejemplo que explica el rbol de medios y fines, que se

confeccion a partir del ejemplo del rbol del problema:

16
CEPAL/ILPES

Cuadro 9
EJEMPLO DE RBOL DE MEDIOS Y FINES

AUMENTAR
SUSTENTABILIDAD
RED ASISTENCIAL
LOCAL

DISMINUIR AUMENTAR GANAR

GASTOS CAPACIDAD CREDIBILIDAD
FAMILIARES COMPETITIVA DE RED ASISTENCIAL
Y DE EMPRESAS LOCAL

AUMENTAR MENORES AUMENTAR CONTINUIDAD

EXPECTATIVA PRDIDAS TIEMPO PARA PROGRAMAS DE
DE VIDA EN PROCESOS CAPACITACIN SALUD ATENCIN
PRODUCCIN Y EDUCACIN PRIMARIA

MAS AOS MENOR MENOR

DE VIDA AUSENTISMO AUSENTISMO
SALUDABLE LABORAL EDUCATIVO

DISMINUIR
DISMINUIR MAYOR ADHESIN A
MORTALIDAD MORBILIDAD PROGRAMAS DE SALUD

ALTA COBERTURA DE ATENCIN PRIMARIA

URBANA Y RURAL EN SANTA ANA

ADECUADA ADECUADOS EFICIENTE GESTIN

INFRAESTRUCTURA RECURSOS MUNICIPAL Y
Y EQUIPAMIENTO HUMANOS SECTORAL

AMPLIAR SUFICIENTE Y ADECUADA

INFRAESTRUCTURA ADECUADA PROGRAMACIN
Y EQUIPAMIENTO ASIGNACIN PARA ATENCIN
PERSONAL PRIMARIA
NORMALIZAR
USO DE LOS
AUMENTAR
RECURSOS
SUELDOS E
INCENTIVOS

5) Identificacin de alternativas de solucin

En este punto se deben formular acciones para solucionar el problema planteado, para esto se
debe utilizar como herramienta el rbol de objetivos (medios) con el fin de buscar de manera
creativa, una accin que lo concrete efectivamente en la prctica.
A) Identificacin de acciones
La identificacin de acciones es un proceso analtico que permite operacionalizar los medios.
Es decir, en este proceso se definen acciones concretas tendientes a materializarlos. Por ejemplo, si
en el rbol de objetivos uno de los medios fuera el uso eficiente de la capacidad de las jornadas
escolares, una accin para operacionalizar este medio sera un aumento en las jornadas escolares.

17
 Los medios que deben operacionalizarse son los que estn en la parte inferior del rbol de
objetivos. Es decir, son aquellos que no tienen otro medio que los genere y estn en
correspondencia con las causas independientes que estn en la parte ms baja del rbol del
problema. Al mirar el rbol de medios y fines (rbol de objetivos), tanto el esquema como el
ejemplo, esto correspondera a los siguientes medios.
En el esquema: Medio 1,medio 2.1, medio 2.2 y medio 3.1.1. 3

En el ejemplo: Ampliar infraestructura 4

Para operacionalizar un medio pueden existir distintas formas de hacerlo, esto implica que
para cada medio existen diversas acciones posibles. La identificacin de stas depender de la
creatividad y experiencia de quienes analizan un problema. Es recomendable contar con un buen
nmero de acciones por cada medio.
Es importante verificar, tambin, la coherencia entre causa, medio y accin. Esto por que
existe una relacin lgica entre estos tres aspectos del anlisis. En este sentido la relacin se puede
expresar como sigue: la existencia de un problema se explica por la existencia de una causa que lo
provoca, para solucionarlo es necesario recurrir a unos medios que eliminen la causa, para hacer
efectivos este medio se debe identificar una accin que lo operacionalice. Si se esquematiza resulta
lo siguiente:
Cuadro 10

Accin Medio Causa Problema

Fuente: DPPI/ILPES

Si atendemos este esquema podramos decir, leyendo de izquierda a derecha, que la accin
que se propone permite obtener unos medios que eliminan la causa que genera el problema. Por lo
tanto, es necesario revisar que exista coherencia entre estos elementos para as no caer en
inconsistencias que afectaran el anlisis.
B) Postulacin de alternativas
Luego de formular las respectivas acciones para la solucin del problema, se deben
configurar alternativas viables y pertinentes.
Para ello es necesario el examen de las acciones propuestas en varios aspectos:
1 Lo primero es discriminar entre acciones, esto se hace clasificndolas en dos tipos:
Complementarias y Excluyentes.
2 Las Acciones Complementarias sern aquellas que son factibles en conjunto y que
van a complementar sus aportes a la solucin del problema, por lo tanto es posible
agruparlas en torno a la solucin.
3 Las acciones excluyentes, por el contrario, no es posible realizarlas en conjunto, estas
nos ayudan a decidir por una estrategia. Esto se puede expresar a modo de ejemplo
entre dos proposiciones, reparar un camino o reconstruir un camino, la decisin
entre hacer una o la otra accin las clasifica como excluyentes.

3
Ver Esquema del rbol de Medios y Fines, en pgina 16.
4
Ver Ejemplo del rbol de Medios y Fines, en pgina 17.

18
CEPAL/ILPES

4 Verificar el grado de interdependencia entre las acciones propuestas y agrupar las que
sean complementarias. Cada agrupacin de acciones complementarias podr configurar
una alternativa.
5 Analizar su nivel de incidencia en la solucin del problema. Dar prioridad a las de
mayor porcentaje de incidencia presumible.
6 Verificar la factibilidad (fsica, tcnica, presupuestaria, institucional, cultural) de las
alternativas
Ejemplo1: Tomando una situacin problema como una alta tasa de accidentes en una
interseccin de calles , podramos plantear el siguiente rbol de objetivos.
Cuadro 11

Menores costos de Menor inasistencia Menores costos

atencin de salud laboral reparaciones

Baja Menores Satisfaccin con la

Menor nmero de
mortalidad heridos daos a la autoridad comunal
propiedad

Baja tasa de accidentes en la interseccin

Adecuada Bajo nmero de

peatones cruzando Buena visibilidad Existe
velocidad de los
vehculos sealizacin

Menor distancia a Existe un puente Hay

semforos aguas arriba peatonal No hay vehculos Semforo
y abajo estacionados

Hay seal de
Prudencia de los Prudencia de los prioridad
conductores peatones

Fuente: DPPI/ILPES
A partir de este rbol, debemos analizar cuales seran las acciones posibles de llevar a cabo
para resolver el problema. Para ello procedemos a separar los medios que estn ms abajo del rbol.

1
Jornada de Clases de Eduardo Aldunate

19
 Cuadro 12

Menor distancia a
semforos aguas Existe un No hay Hay
arriba y abajo puente vehculos semforo
peatonal estacionados

Hay seal de
Prudencia de Prudencia de prioridad
los conductores los peatones

Fuente: DPPI/ILPES

Teniendo en cuenta este esquema, para cada base del rbol de objetivos se busca
creativamente acciones que concreten el medio, como por ejemplo, si se tiene una columna de
medios, podemos construir una columna de acciones de la manera siguiente:

Tabla 1
Medios y acciones
Medios Acciones
Menor distancia a semforos Instalar otros semforos
aguas arriba y abajo
Existe un puente peatonal Construir Pasarela
No hay vehculos Prohibir estacionamiento
Hay semforo Instalar semforo
Prudencia de los conductores Campaa de capacitacin
Hay seal de prioridad Instalar disco PARE
Prudencia de los peatones Campaa educacional

20
CEPAL/ILPES

Cuadro 13

Menor distancia a
semforos aguas Existe un puente No hay Hay
arriba y abajo peatonal vehculos semforo
estacionados

Prudencia de Prudencia de Hay seal

los los peatones de
conductores prioridad

Instalar otros Construir Prohibir Instalar

semforos Pasarela estacionamiento semforo
peatonal

Campaa Campaa Instalar

capacitacin educacional disco PARE

Fuente: DPPI/ILPES

Este resultado los podemos graficar de la siguiente manera;

A partir de las acciones descritas el trabajo, siguiente, consiste en agrupar las acciones en
complementarias y excluyentes.
Con estos resultados podemos proponer tres alternativas de solucin que podran ser las
siguientes:
Construir una pasarela peatonal y campaa educacional para los peatones.
Instalar disco PARE, ms Campaa educacional, ms Campaa de capacitacin y
Prohibir estacionamiento.
Instalar un semforo, ms Campaa educacional, ms Campaa de capacitacin y
Prohibir estacionamiento.
Veamos la primera alternativa de solucin: Construir una pasarela peatonal, campaa
educacional para los peatones y campaa de capacitacin, las acciones que la componen se
consideran complementarias. Por otro lado, esta alternativa considera las acciones: Instalar
semforo, Instalar disco PARE y Construir pasarela peatonal como excluyentes entre s.. Por lo
tanto, hago slo una de ellas (Construir pasarela peatonal). La accin Instalar otros semforos no
se incluye en las alternativas, ya que se consider que est fuera del mbito de accin de la
institucin que es responsable del proyecto. El consejo en estos casos es comunicar esa situacin a
quienes corresponda. En resumen, la alternativa queda conformada por las tres acciones que se han
considerado complementarias.

21
 Una segunda alternativa sera: Instalar disco PARE, ms Campaa educacional, ms
Campaa de capacitacin y Prohibir estacionamiento. Esta alternativa, considera que la
Instalacin del disco PARE, hace innecesaria la construccin de la pasarela y la instalacin de un
semforo. Considera tambin que las acciones que componen la alternativa son complementarias
entre si.
Una tercera alternativa sera la de; Instalar un semforo, ms Campaa educacional, ms
Campaa de capacitacin y Prohibir estacionamiento. Esta slo cambia, respecto de la segunda, en
la accin Instalar un semforo que reemplaza a la accin de Instalar disco PARE. Estas dos ltimas
acciones son excluyentes entre si, lo que obliga a hacer slo una de ellas. Sin embargo las acciones
restantes que componen ambas alternativas son, cada una de ellas, complementaria tanto a la
Instalacin del semforo, como a la Instalacin del disco PARE.
En el anlisis de las acciones y conformacin de alternativas, se recomienda poner atencin a
los siguientes aspectos:
1.Debe tenerse presente que este proceso de anlisis es iterativo y retroalimentado: nunca se
cierran las puertas, siempre debe ser posible incorporar nuevas alternativas o integrar
varias que todava se consideren como componentes complementarias de la solucin.
2.Las alternativas resultantes deben ser analizadas en relacin con el espacio geogrfico y
socioeconmico al cual estn referidas, con el fin de especificar mejor el problema y de
seguir verificando su factibilidad y pertinencia como soluciones adecuadas al problema.
Luego sern objeto de un desarrollo bsico y de una evaluacin correlativa para
seleccionar la que mejor resuelva el problema y garantice el uso ms eficiente de los
recursos que le sean asignados.
3.El resultado de esta etapa de identificacin es el conocimiento de un problema y la
postulacin de un conjunto de alternativas estimadas como factibles para la solucin del
problema planteado.
4.A partir de las alternativas identificadas se hace una caracterizacin de ellas hasta establecer
los costos y beneficios de cada una de ellas para as poder compararlas.
5.Por alternativa singular, usualmente se entiende a un curso de accin o acciones a realizar
para enfrentar un problema especfico. Tambin, dependiendo del problema, la alternativa
puede estar referida tanto a un programa coherente, como a un proyecto especfico.
6.En un sentido ms amplio, alternativa significa que existen adems diferentes opciones que
permiten solucionar un problema especfico. La opcin no hacer nada, desde esta
perspectiva no constituye alternativa de solucin a un problema. Esto por que no hacer
nada significa que el problema seguira inalterado o simplemente que el problema no
existe o no tiene importancia.

22
Captulo II: Preparacin de
Proyectos

La formulacin de proyectos parte con la identificacin de ideas,

contina con la definicin de objetivos para disear un perfil que luego
ser analizado y aprobado. Este proceso no es siempre lineal, la
experiencia demuestra que pueden surgir muchos imprevistos,
reacciones inesperadas o cambio de ultimo momento. Por tal razn, los
proyectos se conciben mejor si en la elaboracin se consideran las
interacciones entre las diferentes fases y con la participacin de todos
los involucrados.
La fase de diseo consiste en definir detalladamente las
caractersticas del proyecto y poner las piezas juntas. Deben
considerarse las dimensiones tcnica, institucional, financiera,
econmica del proyecto, entre otras. El diseo debe ser completo pero
flexible; es decir, capaz de absorber alteraciones y precisiones durante
la ejecucin, sin afectar la viabilidad global del proyecto; lo cual
garantiza el xito del proyecto. Tambin se debe realizar un
diagnstico de lo que sucede en la actualidad del proyecto, para un
mejor anlisis y comprensin de ste.
En la preparacin del proyecto analizaremos dos aspectos: a)
Diagnstico de la situacin actual y b) Estudio tcnico del proyecto.

23
CEPAL/ILPES

1. Diagnstico de la situacin actual

El objetivo de este captulo es entregar una herramienta que permita diagnosticar de la mejor
manera el problema ya identificado. Se entiende por diagnstico de la situacin actual, la
descripcin de lo que sucede al momento de iniciar el estudio en un rea determinada. Dicha
descripcin supone, en primer trmino, una presentacin clara y detallada del problema que origina
la inquietud de elaborar un proyecto.
La importancia del diagnstico es la corroboracin o no de la idea del problema identificado
a priori, y su resultado arrojar la cuantificacin y el dimensionamiento de dicho problema y a partir
de estos resultados, se generarn las caractersticas de cada una de las posibles alternativas de
solucin al problema detectado.
En general, el propsito de realizar un diagnstico de la situacin actual es validar la
ocurrencia del problema o carencia social que ha dado origen al estudio del programa, as como
dimensionar su gravedad. Este anlisis servir para dar forma definitiva al rbol del problema,
pudiendo suprimir o agregar nuevas ramas y/o races.
En este diagnstico se deben definir y calcular los indicadores que servirn para medir el
problema e identificar y caracterizar a las poblaciones directa e indirectamente afectadas y la
poblacin que ser objeto del programa. Se debe, adems, estudiar la oferta presente e histrica de
programas que tienen o han tenido por objetivo resolver problemas sociales similares.
Es fundamental que el diagnstico sea elaborado por un equipo multidisciplinario y con la
participacin de la entidad afectada directamente por el problema.
En trminos generales, la elaboracin del diagnstico comprende las siguientes etapas:
A) Definicin del rea de estudio
B) Determinacin del rea de influencia
C) Anlisis y estimacin de la poblacin
D) Determinacin de la demanda actual
E) Determinacin de la oferta actual
F) Clculo y proyeccin del dficit
A) Definicin del rea de estudio
Aqu se explica como definir las reas geogrficas que delimitarn el anlisis del problema
detectado.
La importancia de este anlisis radica en que permite identificar los lmites de referencia
donde el problema afecta directa o indirectamente. Es decir, el rea de estudio es aquella zona
geogrfica que sirve de referencia para contextualizar el problema, entrega los lmites para el
anlisis y facilita su ejecucin.
En este punto se entregan algunos elementos fundamentales en la definicin del rea de
estudio. En primer lugar, se analizan los factores a considerar en la definicin de sta y, en segundo
lugar, se dan las pautas a seguir para la construccin de un mapa de localizacin que permita
visualizar claramente el rea de estudio y sus principales caractersticas.
Definir claramente el rea de estudio facilita en gran medida la elaboracin de un buen
diagnstico. Esta rea es la que precisa, en primera instancia, los lmites geogrficos para
cuantificar y dimensionar el problema en estudio.

24
 Para proceder al anlisis de un problema, ste debe circunscribirse, previamente a un rea
geogrfica determinada. Para ello, se deben tener en cuenta algunas consideraciones:
Generalmente un problema se manifiesta en una comunidad determinada y responde a una
necesidad sentida de los habitantes de esa comunidad. La cual, en la mayora de los casos, solicita
ante los organismos competentes la ejecucin de acciones tendientes a la solucin del problema. En
este caso, cuando la deteccin del problema proviene de una comunidad organizada, puede
identificarse fcilmente el rea directamente afectada por el mismo, la cual puede corresponder a
una localidad, un barrio o sector, o a una agrupacin de barrios o sectores.
En otros casos, la delimitacin del rea afectada por el problema no es tan simple, ya que no
existen, por ejemplo, lmites claramente definidos entre localidades o sectores, o simplemente no se
tiene referencia del nivel espacial del alcance del problema o necesidad que manifiesta la
comunidad. En estos casos deben utilizarse criterios que permitan hacer una correcta delimitacin
del rea afectada por el problema.
Un rea funciona como una unidad urbana homognea cuando se dan una o varias de las
siguientes caractersticas:
Condiciones socioeconmicas de la poblacin y caractersticas fsico-espaciales homogneas.
La delimitacin del rea responde a un mbito de actuacin de una asociacin de vecinos.
(Criterio para aplicar en reas densamente pobladas).
Constituye un rea previamente planificada para el funcionamiento como unidad urbana
Constituye una localidad rural, Posee lmites naturales (cursos de agua, topografas, etc.) y/o
lmites fsico-espaciales (vas de jerarqua superior, grandes equipamientos urbanos tales como
parques, reas industriales, etc.)
- Corresponde a una zona aislada
- Cualquier otro tipo de criterio pertinente.
i) Definicin de lmites
Una vez que se ha identificado lo que conforma la red del rea de estudio, se deber fijar los
lmites relevantes que la enmarcan. La determinacin de los lmites relevantes puede estar dada por:
1. Lmites geogrficos. La existencia de accidentes geogrficos (lagos, ros, quebradas,
cadenas de cerros, etc.) en el rea de estudio puede hacer imposible (o demasiado
riesgoso) el acceso desde una zona a otra. As, estos accidentes geogrficos definirn en
tales casos uno o ms lmites del rea de estudio.
2. Lmites administrativos. Si la administracin del sistema es descentralizada, los lmites
comunales y/o regionales definirn, en buena medida, las posibilidades de las autoridades
del sector para buscar solucin a los problemas que se detecten. Tambin sern
importantes estos lmites cuando, por normas del ministerio, la poblacin deba acudir a
los establecimientos de su seccin administrativa. Sin embargo, en este ltimo caso una
alternativa de proyecto puede ser proponer modificaciones a las normas vigentes, de
modo de permitir un mejor aprovechamiento de la infraestructura o servicios existentes en
reas administrativas aledaas.
3. Otros lmites. Una carretera de mucho trfico, una lnea frrea, un canal, un aeropuerto,
una gran propiedad cercada, etc. pueden constituirse en lmites del rea de estudio cuando
hagan el paso muy difcil o peligroso. Sin embargo, en este caso, al igual que en el
anterior, una alternativa de proyecto podra ser construir un puente o pasarela que facilite
el acceso a establecimientos alternativos. En tal caso, el rea de estudio se extender mas
all del accidente geogrfico.

25
CEPAL/ILPES

ii) Condiciones de accesibilidad

Es necesario conocer las condiciones de acceso que presenta el rea de estudio en toda su
extensin, especialmente identificar donde se presentan dificultades. Esta accesibilidad est
condicionada por los medios de transporte existentes y la operacin del sistema de transporte en
general. Por lo regular, las condiciones de accesibilidad estn dadas por:
1. Existencia y estado de las vas de acceso. Este factor puede ser muy importante, sobre
todo en proyectos localizados en reas rurales, donde, an cuando las distancias fsicas no
sean muy grandes, pueden no existir vas de comunicacin o, de existir, pueden estar en
un estado que impidan el paso de vehculos.
2. Medios de transporte pblico. Tanto en proyectos urbanos como rurales, puede ocurrir
que el transporte pblico no disponga de capacidad suficiente, o tenga frecuencias muy
bajas, como para satisfacer los requerimientos de transporte que el proyecto necesite. Ello
puede definir lmites para la zona de estudio o llevar a considerar como alternativa de
proyecto el mejoramiento del servicio de transporte. En este ltimo caso, los lmites del
rea de estudio se extendern hasta donde sea razonable extenderse.
3. Tarifas de los medios de transporte pblico. En ciertos casos, an existiendo transporte
pblico con capacidad y frecuencias adecuadas, las tarifas cobradas pueden dejar a los
sectores de menores recursos sin acceso a estos medios. En tal caso, y de no existir la
alternativa de reducir el costo de transporte, el rea de estudio se circunscribir a aquella
en que el acceso sea factible por los medios utilizados por la poblacin objetivo (por
ejemplo, a pie, a caballo o en bicicleta).
4. Condiciones climticas. Al estudiar las condiciones de accesibilidad es importante
considerar el efecto del clima. Fro extremo, nieve, crecidas de ros, zonas de inundacin,
etc. pueden hacer variar significativamente las condiciones de accesibilidad de una
temporada a otra. Si problemas como los sealados son frecuentes y no existe posibilidad
de evitarlos o aminorarlos, ser necesario limitar el rea de estudio a aquella zona que
brinde condiciones adecuadas de accesibilidad durante todo el ao o durante el perodo
de ejecucin del proyecto cuando se trate de iniciativas puntuales.
5. Condiciones de seguridad ciudadana. Puede ocurrir que el acceso a una localidad
implique un alto riesgo por asaltos o inseguridad generalizada. En tal caso, y si no es una
alternativa viable el mejorar la condiciones de seguridad ciudadana, las reas
problemticas podrn influir en los lmites del rea de estudio.
iii) Caractersticas generales del rea de estudio
1. Para una buena definicin del rea de estudio es importante conocer las caractersticas de
la zona y de la poblacin. Algunas caractersticas que deben ser especificadas son:
2. Tipo de zona.Es necesario especificar si se trata de una zona urbana, rural o mixta.
Cualquiera sea el caso, es importante sealar, por sectores si es necesario, la densidad
poblacional en el rea.
3. Condiciones socioeconmicas de la poblacin. La especificacin de las condiciones
socioeconmicas de la poblacin en el rea en estudio debe abordar aspectos tales como
niveles de ingreso, condiciones de vivienda, niveles de escolaridad por grupos etarios,
composicin de las familias, etc. En general, todos aquellos aspectos que puedan influir
en, o determinar, la definicin del rea. Para ello, es til recurrir a datos provistos por
encuestas socioeconmicas o censos.
4. Localizacin de la poblacin segn estratos socioeconmicos. An cuando no existan
lmites geogrficos u obstculos fsicos que ayuden a definir un rea de estudio, sta
podr estar limitada por la localizacin de la poblacin cuyo problema se pretende

26
 solucionar. Es importante conocer la distribucin de la poblacin en el rea de estudio
segn estratos socioeconmicos y definir reas homogneas segn sta caracterstica de la
poblacin, indicando en cada caso el nmero de habitantes. En general, este factor debe
ser considerado en conjunto con las condiciones de accesibilidad ya que parte de la
poblacin carenciada puede ser excluida por imposibilidad de acceso.
5. Infraestructura de la zona. Tambin es conveniente identificar las condiciones de la zona
en cuanto a su infraestructura. Aspectos tales como la disponibilidad de sistemas de agua
potable o alcantarillado afectarn las condiciones de salubridad, mientras que la existencia
de iluminacin pblica y estaciones de polica y bomberos afectarn la seguridad
ciudadana. Todo ello condicionar el acceso al establecimiento y la calidad del servicio .
6. Aspectos culturales. Es importante analizar la existencia de costumbres u otros aspectos
culturales que puedan condicionar los lmites del rea analizada. El uso de vestimenta
tradicional, dialecto o idioma local, posibilidad de clases mixtas, relacin de padres y
alumnos con los maestros, etc. son aspectos que deben ser estudiados, sobre todo cuando
el problema detectado se localice en, o incluya reas con etnias distintas a la
predominante en el pas.
7. Caractersticas administrativas. Finalmente, es necesario conocer el tipo de
administracin que posee la red de establecimientos del rea (administracin pblica
nacional o descentralizada, corporaciones privadas, centros de padres, etc.). Adems, es
importante conocer el tipo de financiamiento que posee cada uno de los establecimientos.
Estos aspectos pueden condicionar significativamente la viabilidad de las alternativas de
solucin que se planteen para el problema detectado.
iv) Mapa del rea de estudio
1. Una vez que se han analizado los puntos mencionados anteriormente, se debe llevar toda
esta informacin a un mapa del rea de estudio. Este no requiere ser cartogrficamente
preciso. Basta con un buen bosquejo donde queden reflejados los siguientes datos:
2. Los lmites del rea de estudio. Indicar cada uno de los lmites identificados,
especificando de que tipo de lmite se trata (accidente geogrfico, lmite administrativo,
lmite urbano, etc.)
3. La ubicacin de establecimientos del proyecto. Sealar cada uno de los establecimientos
de la red identificada.Cuando sea posible, indicar adems las distancias entre
establecimientos en trminos de tiempo de recorrido.
4. La ubicacin de la poblacin. Sealar la ubicacin de los distintos grupos poblacionales
identificados, as como su clasificacin socioeconmica si es posible. Esto puede hacerse
a nivel de manzanas, unidades vecinales u otro tipo de zonas.
5. Las vas de acceso. Representar las principales vas de comunicacin que utilizan los
distintos grupos poblacionales afectados por el problema. Cuando corresponda, anotar su
estado y transitabilidad segn las condiciones climticas o poca del ao.
B) Determinacin del rea de influencia
El rea de influencia es ms especfica y generalmente es aquella rea donde el problema
afecta directamente a la poblacin y donde deber plantearse la alternativa de solucin. As, el rea
de influencia ser, por lo general, un subconjunto del rea de estudio, an cuando existen
situaciones donde estos niveles de anlisis son iguales; es decir, que el rea de estudio es igual al
rea de influencia.
Para la determinacin de los lmites de esta rea es necesario definir a priori, de acuerdo al
problema, algunas de las caractersticas ms relevantes del servicio a entregar. En este sentido, que

27
CEPAL/ILPES

los beneficiarios efectivamente tengan acceso significa que el rea determinada tenga las
condiciones mnimas para que la poblacin pueda obtener, sin mayores dificultades, los beneficios
que el proyecto pretende ofrecer de acuerdo a lo recomendado por las autoridades del sector y al
tipo de problema detectado. As, el rea de influencia puede ser igual al rea de estudio o puede ser
un subconjunto de ella, dependiendo de los lmites que se fijen para ambas.
Del mismo modo que para la definicin del rea de estudio, en este punto se entregan los
elementos que ayudan a la identificacin y definicin del rea de influencia. En primer lugar, se
entregan algunos factores que deben ser considerados para la definicin del rea de influencia y, en
segundo lugar, se indica como reflejar en el mapa de localizacin del rea de estudio, la
identificacin del rea de influencia.
La importancia de definir claramente el rea de influencia, radica en que sta marca los
lmites dentro de los cuales un proyecto podra constituir una solucin real para la poblacin
afectada por el problema. Para identificacin de sta rea, es recomendable considerar los siguientes
factores: Ubicacin de la poblacin afectada; Condiciones de accesibilidad; Condiciones
socioeconmicas; Caractersticas administrativas; Mapa del Area de influencia.
i) Ubicacin de la poblacin afectada
Es necesario tener conocimiento de la ubicacin geogrfica de la poblacin afectada por el
problema, tanto la que est siendo afectada directamente, como la que lo est siendo indirectamente.
Este aspecto, considerado en conjunto con las condiciones de accesibilidad, condicionarn de
alguna forma las alternativas de localizacin del proyecto.
ii) Condiciones de accesibilidad
El rea de influencia de un proyecto debera abarcar, dentro de lo posible, una zona
geogrfica homognea y que presente condiciones de acceso favorables en toda su extensin. De no
presentar estas condiciones, habr que analizar si existen los medios que permitan facilitar el
acceso, de tal forma que esta condicin no interfiera en el desarrollo del proyecto. Adems, el rea
de influencia debe contemplar lmites dentro de los cuales el acceso sea igualitario para toda la
poblacin del rea definida.
iii) Condiciones socioeconmicas de la poblacin afectada
El rea de influencia debe abarcar una zona en la cual las condiciones socioeconmicas de la
poblacin afectada sean homogneas. Es decir, donde los niveles de ingreso de la mayor parte de la
poblacin sean similares (dentro de un rango determinado). Ello con el objeto que la propuesta de
servicio a entregar se adecue a las condiciones que ese nivel de ingresos genera.
iv) Caractersticas administrativas
Cuando el rea de estudio no sea igual al rea de influencia y especialmente cuando esta
ltima tenga caractersticas administrativas diferentes, ser importante considerar el mbito de
accin administrativo para definir el rea de influencia del proyecto.
v) Mapa del rea de influencia
Para la identificacin del rea de influencia del proyecto dentro del mapa del rea de estudio
ya confeccionado, se requiere de lo siguiente:
Tal como se mencion anteriormente, es necesario definir a priori, de acuerdo al
problema detectado, algunas caractersticas del servicio a entregar con el proyecto.
Usualmente stas incluirn la definicin de la poblacin objetivo, edad de esa
poblacin, mtodo a emplear, etc.
Marcar en el mapa del rea de estudio, la zona geogrfica correspondiente al rea
de influencia que se pretende abarcar de acuerdo a lo determinado en el punto
anterior.

28
 Verificar que la zona definida en el punto b) presente, en lo posible, condiciones de
acceso favorables en toda su extensin, es decir que toda la poblacin objetivo
pueda acceder al servicio sin dificultades. De no ser as, identificar las condiciones
que habra que mejorar para que el acceso sea favorable y posible para la poblacin
objetivo.
Toda la informacin obtenida en los tres puntos anteriores tendra que quedar
reflejada en el mapa del rea de influencia, identificando claramente sus lmites
geogrficos, vas de acceso y la zona carente de ellos.
C) Anlisis y estimacin de la poblacin
Identificado un problema o percibida una necesidad social, es necesario ahondar en su
anlisis para conocer adecuadamente la poblacin asociada a dicha necesidad y determinar el tipo y
cantidad de producto (bienes o servicios) requerido para su satisfaccin. Para ello es necesario: a)
Anlisis de la poblacin y b) Estimacin de la poblacin.
i) Anlisis de la poblacin
Identificar, caracterizar y cuantificar la "poblacin carente" actual, delimitarla en una
referencia geogrfica, estimar su evolucin para los prximos aos y definir, en calidad y cantidad,
los bienes o servicios necesarios para atenderla. Es el primer paso que nos permite conocer la
demanda.
En el proceso del anlisis para la determinacin de la demanda social, podemos identificar, de
mayor a menor, tres tipos de poblaciones:
Poblacin de Referencia: Es una cifra de poblacin global, que tomamos como marco
de referencia para clculo, comparacin y anlisis de la demanda.
Poblacin Afectada: Es el segmento de la poblacin de referencia que requiere de los
servicios del proyecto para satisfacer la necesidad identificada. Tambin llamada
poblacin carente.
Poblacin Objetivo: Es aquella parte de la poblacin afectada a la que el proyecto, una
vez examinados los criterios y restricciones, est en condiciones reales de atender.

29
CEPAL/ILPES

Cuadro 14
DIFERENTES TIPOS DE POBLACIN

Poblacin
no Poblacin objetivo
atendida

Poblacin
no Poblacin carenciada
carenciada

Poblacin que
se atiende en el Poblacin asignada
sistema privado

Poblacin de referencia

Fuente: ILPES/DPPI
Naturalmente, el ideal es que la poblacin objetivo sea igual a la poblacin afectada. Es decir,
que el proyecto pueda atender efectivamente a la totalidad de la poblacin necesitada. No obstante,
restricciones de ndole tecnolgica, financiera, cultural, institucional, generalmente hacen que la
demanda supere la capacidad de atencin. Esto hace que en muchos casos ser necesario aplicar
criterios de factibilidad y definir prioridades para atender el porcentaje de poblacin carente que
permitan los recursos disponibles (por ejemplo, preguntarse por los estratos de la poblacin que
padecen con mayor nivel de rigor o de riesgo el problema). El porcentaje no atendido del proyecto
se constituir en una POBLACIN OBJETIVO POSTERGADA, frente a la cual las autoridades
pblicas debern estar atentas para cubrirla en planes posteriores, tan pronto se prevean nuevos
recursos, o mediante otro tipo de acciones. Lo importante es no dejarla en el olvido: mantenerla
bajo el foco de bsqueda de soluciones. La POBLACIN OBJETIVO es la META del proyecto y
constituir la base de su dimensionamiento.
Tabla 2
EJEMPLO RELACIN DE POBLACIONES
Poblacin carente del
CARENCIA DE AGUA Poblacin total del
servicio (25% del total 70% de la poblacin afectada
POTABLE Municipio
de la poblacin)
CONTAMINACIN Total de viviendas en el Nmero de viviendas sin Zona occidental de la ciudad
POR AGUAS casco urbano del red de desage (35% de 40% de las viviendas sin
SERVIDAS Municipio las viviendas) desage

Total de analfabetos de 6 a
Nmero de habitantes
Nmeros de habitantes 20 aos.
ANALFABETISMO analfabetos mayores de
mayores de 6 aos 50% de analfabetos mayores
6 aos de edad
de 20 aos.

Fuente: Infoproyect 1. ILPES/DPPI

30
 Se requiere conocer adecuadamente la poblacin afectada:
En sus diferentes caractersticas, especialmente las que sean relevantes para el tratamiento
del problema, como las socioeconmicas, culturales, edades, grado de avance del problema. 5
En su dimensin geogrfica: zona donde est ubicada y reas de influencia correlacionadas
con el problema;
En su dimensin temporal: volumen actual de la poblacin afectada, y estimacin del
crecimiento de dicha poblacin durante los prximos aos.
Informacin actualizada disponible:
Tal informacin se puede tomar directamente de estudios realizados durante el ltimo ao:
censos de poblacin o estudios especiales que hayan sido elaborados por entidades a las que
otorgamos confiabilidad. Pero esta es una situacin excepcional, ya que los censos de poblacin se
llevan a cabo entre perodos bastante prolongados (normalmente cada 10 aos) y, en ausencia de
censos, los estudios especficos realizados puntualmente en los municipios tambin son la
excepcin.6
Normalmente, los datos que se publican de los resultados censales contemplan datos
agregados: la poblacin total del municipio, descompuesta entre hombres y mujeres y entre rea
urbana y zona rural. Si se desea conocer la poblacin a un nivel menor (por ejemplo un conjunto de
barrios que pueden constituir una "comuna", "distrito", o "parroquia" segn la nomenclatura del
caso), se requiere extender la consulta especfica a las instituciones nacionales o estatales que
provean informacin estadstica, precisando cartogrficamente (sobre mapas) el contorno espacial.
ii) Cuantificacin de la poblacin
Para cuantificar la poblacin hay que tener en cuenta dos cosas: la primera los instrumentos
de clculo a utilizar y segundo, la proyeccin de esta durante la vida til del proyecto. Sin dejar de
lado los proyectos o actividad econmica que puedan inducir un aumento o disminucin de la
poblacin.
Para ello, se puede utilizar diferentes caminos. Uno de los cuales puede ser el uso de los
planes de ordenamiento urbano que muestren el probable crecimiento de la poblacin , la densidad
poblacional y en cuantos aos ocurrira esto. Estudios poblacionales especficos para la zona
anlizada , crecimiento de la poblacin a partir de datos censales.
Se revisarn algunos mtodos tiles y sencillos para la estimacin de la poblacin actual y la
proyeccin sobre su crecimiento en el futuro.
Estimacin de la poblacin utilizando datos de censos.
La utilizacin de datos censales puede llevarse a cabo de la manera como se muestra en el
ejemplo siguiente.
Ejemplo: Se requiere conocer la poblacin del Municipio para 2004. El ltimo censo,
realizado en 2000, arroj una poblacin de 69,275 habitantes. La tasa de crecimiento anual se
estima en 4%. Se asume que la poblacin tiene un crecimiento "geomtrico", dado por la siguiente
expresin:
Pt Po(1 r ) t

5
Ejemplos de estratificacin poblacional para el estudio de la demanda pueden ser: clasificacin
socioeconmica (para fijacin de precios); niveles educativos (para proyectos culturales); diferenciacin por sexo
(para proyectos de salud, de proteccin del hogar o de participacin de la mujer)
6
Es importante tener presente que para obtener datos desagregados a niveles territoriales muy pequeos el
CELADE desarroll el programa REDATAM plus (Recuperacin de Datos Censales para Areas Pequeas por
Computador). Se pueden desagregar la informacin censal hasta el nivel de manzana. En Venezuela se dispone
del programa, en la oficina Central de Estadstica e Informtica.

31
CEPAL/ILPES

Pt = Poblacin en el ao t, que vamos a estimar

Po = Poblacin en el ao base (conocida)
r = Tasa de crecimiento anual
t = Nmero de aos entre el ao base (ao cero) y el ao t

Para el ejemplo:
Po. = 69,275 (poblacin en 2000),
r = 4% = 0.04 = tasa asumida.
t = 4 aos (2004 - 1990 = 4)
Pt. = es la poblacin que averiguaremos para 2004.
Sustituyendo estos datos en la frmula:
Pt. = 69,275 x (1 + 0.04)4 = 69,275 x (1.04) 4
= 69,275 x (1.17) = 81,052
Pt. = 81,052 habitantes para 2004.
Normalmente se asume como tasa de crecimiento la ltima tasa intercensal. Es decir, la
calculada con base en el crecimiento que la poblacin objeto de estudio tuvo entre los dos ltimos
censos realizados.
Estimacin de la poblacin por medio de investigacin de campo:
Si bien el mtodo de clculo por tasa intercensal es de uso comn por su simplicidad y bajo
costo, hay casos en que su aplicacin se dificulta o lleva a resultados poco confiables, por varias
razones:
Que el ltimo censo de poblacin se haya efectuado hace ya bastantes aos y que se
posean indicios sobre cambios poblacionales recientes de tendencia (tasa de crecimiento)
distinta a la ltima intercensal.
Que haya serias dudas sobre la confiabilidad de el (los) ltimo(s) censo(s). (Hacer un
censo de poblacin es una faena compleja, difcil y no siempre, por distintos factores, se
cumple con xito el conteo de la poblacin).
Que se requiera medir la poblacin de un subconjunto pequeo (un barrio, un grupo de
barrios) sobreel cual no se posean datos desagregados o simplemente no se disponga de
ningn antecedente informativo.
En estos casos se puede acudir al mtodo de investigacin de campo con conteo de
viviendas y aplicacin muestral, el cual es de ejecucin sencilla, de bajo costo y arroja resultados de
buena confiabilidad.
Resumen de los pasos que se deben seguir:
Definicin del conjunto espacial sobre el que se har el estudio de poblacin (el rea
urbana completa o una zona determinada de la ciudad).
Recopilacin de cartografa disponible. Seleccin de la ms actualizada, de mejor calidad
y que tenga las escalas apropiadas.
Actualizacin cartogrfica. Verificacin sobre el terreno e inclusin de las novedades
observadas: nuevos desarrollos, cambios de nomenclatura, etc.

32
 Sectorizacin cartogrfica y definicin de reas de enumeracin. Divisin en grupos de
manzanas contiguas para programar el trabajo de campo.
Enumeracin. Conteo y listado para cada manzana del nmero de "estructuras" de uso
independiente: casas, apartamentos, locales comerciales, identificando ante todo- las de
uso residencial. Como resultado de la enumeracin se tendr un censo o "recuento" de
viviendas; es decir, se sabr cuntas viviendas hay en el rea investigada.
Diseo y seleccin de la muestra. El concepto de viviendas proporciona el universo o
marco muestral. Por algn mtodo estadstico (asesorarse de un tcnico muestrista si
fuere necesario) se define el tamao relativo de la muestra. Una muestra de 1/10 significa
que de cada 10 viviendas se escoger una. La seleccin debe hacerse por un mtodo
aleatorio (al azar, fortuito). Se identifican las viviendas a las que se aplicar el formulario
de la muestra.
Encuesta muestral. Visita a todas las viviendas seleccionadas en la muestra y entrevista
con aplicacin del formulario diseado para el efecto. Este debe ser sencillo y claro.
Puede bastar apenas preguntar el nmero de personas que habitualmente residen en la
vivienda. Tngase en cuenta que cada pregunta adicional dificulta la operacin. Por ello
debe incluirse slo las preguntas estrictamente necesarias para los objetivos
fundamentales de la investigacin.
Crtica estadstica y procesamiento. Verificacin, por diferentes medios, de que la
informacin obtenida es vlida, y realizacin de los clculos de poblacin, as:
P
PHP V
V m
PHP = Poblacin de Hogares Particulares.
V = Total de viviendas contadas.
P
V Promedio de personas por vivienda obtenido de la muestra
m

A la poblacin de Hogares Particulares se suma la Poblacin de Hogares Colectivos (PHC):

hospitales, asilos, conventos, crceles, hoteles, orfanatos, campamentos, etc. Los datos de la
poblacin que all reside regularmente se obtienen directamente, mediante entrevistas con los
directores de dichos establecimientos.
La suma de las dos poblaciones nos da la POBLACION TOTAL (PT):
PT PHP PHC
Ejemplo:
Para el Estudio de Poblacin de cierta localidad se recogieron las siguientes cifras:
La enumeracin de viviendas (paso 5) arroj un total de 4,850 viviendas particulares.
Se seleccion una muestra del 10% o sea 485 viviendas (paso 6)
La suma de las personas que vivan en esas 485 viviendas fue de 3,056 (paso 7).
En Hogares Colectivos se registr una poblacin de 268 personas.
Cul es la poblacin de dicha localidad?
La muestra ha arrojado una relacin de:

33
CEPAL/ILPES

P 3,056 personas
V 6.3 personas por vivienda
m
485 viviendas

La Poblacin en Hogares Particulares resulta:

personas
PHP 4,850 viviendas 6.3
viviendas
PHP = 30,555 personas
La Poblacin en Hogares Colectivos:
PHC = 268 personas
La Poblacin Total es, por lo tanto:
PT = 30,555 + 268 = 30,823 habitantes
Es importante sealar que los trabajos de campo deben efectuarse con personal
adecuadamente seleccionado, entrenado y supervisado, para evitar errores de recoleccin. El
trabajo con la propia comunidad, que la motive y la haga partcipe del proceso, facilita las labores
de enumeracin y entrevistas, y ayuda al logro de informacin confiable.
D) Anlisis y estimacin de la demanda
i) Anlisis de la demanda
El anlisis de la demanda tiene por objeto demostrar y cuantificar la existencia de individuos,
dentro de una unidad geogrfica, que consumen o tienen la necesidad de un bien o servicio.
La demanda es una funcin que relaciona los hbitos y costumbres, el ingreso de las personas
y los precios de los bienes y servicios.
Desde el punto de vista pblico se puede decir que existe una demanda total que se compone
de una demanda potencial y una atendida. Esta relacionada con la poblacin de referencia.
La demanda atendida estar constituida por la que es atendida por el mercado, en relacin al
precio y la capacidad de pago de los consumidores y se refleja en la solicitud de servicios. Est
relacionada con la poblacin no carente.
La demanda potencial del proyecto esta relacionada con las caractersticas de la poltica de
donde se deriva el proyecto, esto es la capacidad para llegar a la poblacin en la entrega de un bien
o servicio que tiene el proyecto. Esta relacionada con la poblacin carenciada y potencial.
La demanda del proyecto es la cantidad del bien o servicio que efectivamente entregar el
proyecto, est relacionada con la poblacin objetivo en los diferentes perodos durante su vida til.
La cobertura del proyecto tiene relacin con lo anterior ya que nos establece un indicador
entre demanda potencial y demanda del proyecto, esto implica que no siempre es posible atender
toda la demanda potencial con el proyecto.
Para la determinacin de la demanda de un proyecto obligadamente hay que identificar la
demanda actual y proyectada. La demanda actual es la cuanta de bien o servicio que la poblacin
consumira en el momento del anlisis. Esto es, la cantidad de personas por un factor de consumo.
La demanda proyectada es aquella cantidad de bien o servicio que la poblacin podra
consumir en el futuro. Para la determinacin habr que tener en cuenta los cambios poblacionales,
otros proyectos relacionados que puedan modificar los hbitos de consumo y los cambios en la
poblacin que se prevean adems de los crecimientos vegetativos de dicha poblacin. Proyectar la
demanda no es ms que estimar lo que suceder a futuro con la poblacin objetivo del proyecto. Por

34
lo general, los antecedentes utilizados para la proyeccin de la demanda contemplan un horizonte
de 10 aos, perodo para el cual se estima se puede proyectar con cierta confianza.
Para los efectos de proyectar la demanda, se entender por demanda actual a aquella existente
en el momento que se est desarrollando el estudio; y por demanda al ao 1 aquella que
tericamente se producira el primer ao de operacin del proyecto.
Para determinar el ao 1 es necesario considerar todas las etapas por las que deber pasar el
proyecto desde su formulacin hasta su puesta en marcha, estimando para cada una el tiempo a
emplear. Sumando estos tiempos a la fecha actual, se obtendr el ao estimado de puesta en marcha
del proyecto.
En algunos casos es importante conocer si la demanda del proyecto se inscribe dentro de la
siguiente tipologa de la demanda:
Demanda generada o derivada, se llama demanda generada de un producto o servicio a la
que se deriva de la demanda por los resultados de ese producto o servicio. Tambin como
resultado de las mejoras (calidad) en los bienes y servicios que se comportan como
vehculos para lograr estos resultados.
Por ejemplo, la demanda de un paciente por un medicamento no deriva, generalmente, del
medicamento como tal, sino de los beneficios esperados de ste. (Diccionario de Economa
de la Salud. Programa Flagship, 2001).
De la misma manera, la demanda por transporte se manifiesta como consecuencia de la
necesidad de desplazamiento entre dos localidades distintas. Esta se puede derivar de la
interaccin de mercados espacialmente separados y que estn directamente relacionados
con las exportaciones e importaciones de bienes o servicios entre ellos.
Demanda inducida, sucede cuando alguno de los factores que determinan la demanda,
cambia.
El precio por ejemplo, esto queda graficado en la tarificacin para el uso de algunas vas,
lo que induce a usar otras menos congestionadas.
Demanda transferida, sucede cuando aparecen alternativas para la entrega de un bien o
servicio.
En la construccin de un nuevo centro de salud puede ocurrir que parte o toda su demada
sea desviada hasta l desde uno o varios centros existentes.
Estos tres tipos deben ser tenidos en cuenta en el anlisis de la demanda. No slo en el
sentido de conocer el tipo de demanda resultante del anlisis, sino que tambin pueden constituir
una estrategia de anlisis que permite establecer la demanda del proyecto.
ii) Estimacin de la demanda
La estimacin de la demanda se hace teniendo en cuenta la cantidad de poblacin existente en
el rea por un factor de consumo, que no es otra cosa que la media de consumo de un bien o
servicio en una unidad de tiempo determinada. En algunos casos esto se puede hacer utilizando
series historicas. Ambos casos los veremos en seguida.

Estimacin de la demanda basada por el factor de consumo

El clculo a realizar es sumamente sencillo si se ha estimado la poblacin para los diferentes
aos del proyecto. La dificultad de este metdo est en encontrar el factor de consumo.
Como ya se dijo anteriormente, el factor de consumo a utilizar es la media de consumo de
bien o servicio por la poblacin. Este lo podemos obtener utilizando diferente informacin. Por

35
CEPAL/ILPES

ej:emplo, por analoga podramos comparar una poblacin de las mismas caracteristicas que la que
se est analizando y que ya tenga un servicio.
En el caso del agua, podemos obtener informacin del consumo de agua de una poblacin
similar ( estratificada socialmente) y asumir que ser aproximadamente el consumo de la poblacin
a la cual se dotar del nuevo servicio. Esta informacin la podremos cruzar con un levantamiento de
informacin respecto de las necesidades que la poblacin tenga y que no esten contempladas en la
situacin anloga.
Tambin ocurre que muchos pases tienen estandarizados los consumos a satisfacer por los
proyectos. Este caso se puede ver en las metodologas de salud 7 donde la tasa de atencin (es de
3.31 atenciones /persona /ao, para el programa de salud infantil) o de agua potable donde el
consumo percapita diario.
Ejemplo:
Se requiere saber cual es el nmero de atenciones 8 por ao para los programas de salud
primaria en una comunidad con la siguiente estructura de su poblacin.
Tabla 3
Edades Poblacin
Menores de 14 Aos 500
Mujeres entre 14 y 45 Aos 400
Mayores de catorce Aos 1000
Poblacin total 1500
Fuente: ILPES/DPPI

Teniendo en cuenta la distribucin anterior, se clcula el nmero de atencin de acuerdo a la

tasa de atencin que corresponda a cada grupo.
El programa de salud Infantil, menores de 14 aos, utiliza una tasa de 3.31 atenciones anuales
por nio.
El programa materno que incluye a mujeres de 14-45 aos, utiliza una tasa de 1.75 atenciones
anuales por cada mujer.
El programa adulto utiliza una tasa de 1.5 para las personas mayores de 14 y el de salud
bucal, para toda la poblacin, ser de 1.5.
El procedimiento de clculo del nmero de atenciones esperadas, consiste en mutiplicar la
poblacin correspondiente a cada programa (poblacin asignada) por cada una de las tasas (ver
tabla siguiente).

7
Ver Determinacin de la demanda por saludr ao. Pg. 56. En Metodologa Gua para la identificacin y formulacin de proyectos
de salud.LC/IP/L110. ILPES.
8
La demanda de salud se define por el nmero de consultas anuales que la poblacin debe recibir.

36
 Tabla 4
CLCULO DE NMERO DE ATENCIONES ESPERADAS (NAE).
Programa Poblacin Tasa de atencin anual NAE
Infantil 500 3.31 1655
Materno 400 1.75 700
Adulto 1000 2 2000
Salud Bucal 1500 1.5 2250
Nmero total de atenciones por ao 6605
Fuente: ILPES/DPPI
Este clculo nos indica cuanto demandara, en atenciones mdicas, una poblacin en forma
ptima para los programas de salud primaria.
Proyecciones basadas en registros histricos de consumo
Tambin, se pueden hacer proyecciones a partir de una serie histrica de datos, sin necesidad
de recurrir a la poblacin objetivo como base del clculo. 9
El mtodo consiste en identificar cul ha sido la tendencia del consumo de los aos anteriores
y proyectar el consumo esperado para los prximos aos manteniendo la tendencia observada. La
representacin grfica del consumo de los ltimos aos permite visualizar esa tendencia y suponer
el tipo de lnea que mejor interpreta el comportamiento de la variable analizada. Sobre la
continuacin grfica de esa lnea se ubicarn los consumos estimados para los aos futuros.

Tabla 5
EJEMPLO SERIE DE SACRIFICIO DE GANADO (*)
AO GANADO MAYOR GANADO MENOR
(vacuno) (porcino) (No. de cabezas)
No. de cabezas
1996 8,658 5,274
1997 9,492 5,686
1998 10,268 5,890
1999 10,974 5,996
2000 11,068 6,095
2001 11,670 6,389
1992 12,446 6,382
(*) Fuente: Empresas Pblicas Municipales de Medelln. Colombia
Las instalaciones actuales son obsoletas y el matadero deber ser reemplazado
completamente. Se desea explorar cul ser el comportamiento esperado del sacrificio de ganado
mayor para los prximos 10 aos.10
Un buen mtodo de estimacin es el ajuste lineal, mediante el cual buscamos la lnea recta
que mejor representa la tendencia de la serie.
El procedimiento para la proyeccin de la serie implica dos pasos:
- Primer paso: Encontrar la lnea recta que mejor se ajuste a la tendencia de los datos.
- Segundo paso: Ya encontrada la recta de ajuste, su prolongacin nos dar los valores
esperados para los prximos aos (proyeccin).
Solucin grfica de la serie y de la estimacin futura en el grfico adjunto.
La solucin mediante la aplicacin de un modelo estadstico se presenta en el apndice.

9
O utilizar ambos mtodos para chequear y validar la informacin
10
Para la vida til del nuevo matadero la proyeccin deber hacerse a un horizonte de 20 aos; pero para
efectos de simplificacin del ejemplo solo hemos considerado 10 aos. Se deja como ejercicio para el lector
efectuar la proyeccin de sacrificio de ganado menor.

37
CEPAL/ILPES

Es necesario aclarar que este mtodo de proyeccin de la demanda no es aplicable en

situaciones en las que el consumo ya se ha limitado precisamente porque la demanda ha superado la
capacidad instalada, y en tal caso las proyecciones sern incorrectas (subvaloradas), pues la
demanda total ser superior al consumo registrado.
Aplicacin del mtodo de regresin para ajuste y proyeccin de una
serie de consumo
Tabla 6
SERIE DE SACRIFICIO DE GANADO (*)
GANADO MAYOR GANADO MENOR
AO (vacuno) No. de cabezas (porcino) (No. de cabezas)
1996 8,658 5,274
1997 9,492 5,686
1998 10,268 5,890
1999 10,974 5,996
2000 11,068 6,095
2001 11,670 6,389
2002 12,446 6,382

(*) Fuente: Empresas Pblicas Municipales de Medeln. Colombia

Recordemos que una recta est dada por la expresin
Y a bX
donde:
Y= variable que estamos analizando (nmero de cabezas sacrificadas).
X= variable cronolgica (aos).
a y b son los "parmetros" que definen la recta.
Nuestro propsito es, pues, conocer a y b para determinar la recta.
El mtodo lineal de ajuste nos proporciona dos ecuaciones simultneas para encontrar los
valores de a y de b:

Y na b X (1)

XY a X b X 2 ( 2)

Recurdese que X es la variable cronolgica y que podemos hacer una reasignacin de

valores a los aos, de tal manera que su suma sea cero

X 0 .
Entonces, el proceso de clculo se simplifica, ya que en la ecuacin (1):

Si X 0, b X 0, y la ecuacin queda :

Y na a n Y
donde n= nmero de datos de la serie.
En la ecuacin (2):

Si X 0, a X , y la ecuacin queda :

38
 XY
XY b x 2 b
X2
Tomemos la variable sacrificio de ganado mayor (nmero de cabezas, en miles) y
construyamos el siguiente cuadro para la solucin del problema.
Las variables se pueden redondear, pues para nuestros propsitos basta obtener resultados
aproximados.
Tabla 7
SACRIFICIO DE GANADO MAYOR-TABLA DE DATOS (MILES DE CABEZAS)
Ao X Y XY X2
1996 -3 8.7 -26.1 9
1997 -2 9.5 -19.0 4
1998 -1 10.3 -10.3 1
1999 0 11.0 0 0
2000 1 11.1 11.1 1
2001 2 11.7 23.4 4
2002 3 12.4 37.2 9
Sumatoria 0 74.7 16.3 28

Fuente: ILPES/DPPI
Aplicando las frmulas para a y b:

a
Y 74.4 10.7
n 7
16.3
b 0.58
28
La recta del mejor ajuste para esta serie de datos ser:

Y 10.7 0.58 en miles de cabezas, o

Y 10.700 58 o x
Esto quiere decir que cada ao el volumen de sacrificio esperado se incrementar en 580
cabezas de ganado mayor. Para encontrar el valor estimado en cada ao, sustituimos X por el valor
correspondiente en la escala. As, para 2003 corresponde a X el valor de cuatro:
Y = 10.700 + 580x4 = 13.020
y para los aos siguientes sumamos sucesivamente 580.
Recordemos que el mtodo se basa en el supuesto de que la tendencia observada durante los
ltimos aos se mantendr para el prximo futuro.

Tabla 8
PROYECCIN DE SACRIFICIO DE GANADO MAYOR
Ao X Y

39
CEPAL/ILPES

2003 4 13.020
2004 5 13.600
2005 6 14.180
2006 7 14.760
2007 8 15.340
2008 9 15.920
2009 10 16.500
2010 11 17.080
2011 12 17.660
2012 13 18.240
Fuente: ILPES/DPPI
De esta manera obtenemos una demanda proyectada para n aos.
Necesidad de confrontacin de informacin
Se sugiere complementar los mtodos cuantitativos con otras fuentes de informacin e
instrumentos de anlisis. As, la confrontacin con censos existentes de poblacin estudiantil en la
localidad son, entre otros, datos referenciales que facilitan la verificacin de los resultados de
mtodos especficos y pueden ayudar a dimensionar una demanda ms confiable y a introducir los
ajustes que se estimen pertinentes. Obviamente, los mecanismos directos de consulta a los usuarios
actuales y potenciales constituyen una informacin necesaria.
E) Determinacin de la oferta
Se entender como oferta actual a la capacidad de entregar servicios que sern distintos para
cada proyecto, de acuerdo a las normas y estndares determinados por la autoridad que corresponda.
De ese modo, para un proyecto de salud, la oferta actual ser la capacidad de entrega de
servicios de salud de los establecimientos existentes, de acuerdo a las normas del Ministerio de
Salud o a la autoridad que corresponda. Por otra parte, la oferta puede estar limitada, esto quiere
decir, que, por ejemplo, para un proyecto de Educacin la oferta actual que corresponde al volumen
de servicio provisto ( matrculas , alumnos atendidos de acuerdo a un estandar de calidad ) al
momento en que se est desarrollando el estudio. Esto depender de la infraestructura existente, el
equipamiento , los recursos humanos y financieros disponibles. Entonces, la oferta se entiende
como el recurso humano, fsico y tambin financiero disponibles para otorgar atenciones de
diversos tipos, es decir, entregar diferentes servicios, de acuerdo a estndares de calidad, que la
comunidad requiere.
El la prctica, cuando se anliza la oferta de un servicio ya existente, se presentan variadas
situaciones, las cuales podemos generalizarlas en tres:
La primera de ellas es la determinacin de la cantidad de servicio prestado a la poblacin
(nmero de personas atendidas) a sta podemos llamarla oferta real, que corresponde a las
prestaciones de servicio o bien que se entrega, independiente de la calidad de la prestacin del bien
o las reales necesidades de la poblacin. Por lo general, sta informacin se puede encontrar en los
registros que disponen las instituciones que los prestan.
La segunda situacin se refiere a la determinacin de la capacidad existente, esto es la
cantidad de prestaciones o bienes que se puede entregar potencialmente, tomando en
cuenta los recursos fsicos y humanos con que se cuenta. Este anlisis tiene por objeto
determinar la plena capacidad de entregar un bien o prestar un servicio que tiene una
unidad (Escuela, Centro de Salud, Planta de Agua Potable, etc.). La utilidad que presta
este anlisis se cristaliza en la comparacin entre la oferta real y lo que se podra
denominar oferta potencial11 . A partir de esta comparacin se puede determinar si el
servicio es suboptimo (bajo nmero de atenciones por ejemplo) o no, lo que permite
11
Llamaremos oferta potencial a las prestaciones o bienes que puede entregar la unidad en anlisis a funcionando a plena capacidad.

40
 identificar, en caso necesario, algunas acciones correctivas para mejorar alguna situacin,
cuello de botella, que este afectando negativamente al servicio. Por otro lado, al
anlizar la capacidad existente ( de entregar un servicio o bien) de acuerdo con los
recursos disponibles, nos permite establecer las limitaciones presentes debido a la
dotacin de recursos con que se cuente. Esto quiere decir que la oferta puede estar
limitada ya sea por el recurso humano disponible ( bajo nmero de mdicos, en el caso de
salud) o por los recursos fisicos ya sea equipamiento ( nmero de ardenadores en las
oficinas) o tambin por la infraestructura ( cantidad de aulas en una escuela). La
identificacin y cuatificacin de la o las limitaciones existentes nos permite, a posteriori,
definir cual o cuales pueden ser los incrementos necesarios, en los recursos, para atender
la demanda existente.
Una tercera situacin se refiere a la calidad de los servicios . Por cuanto a pesar de que
sea un uso establecido entregarlos de cierta manera, las atenciones entregadas en
condiciones de mala calidad no constituyen oferta. Es evidente, para el caso, que si
existe un estandar de calidad predifinido para un servicio determinado, el servicio en
cuestin debe entregarse con ese estandar a toda la poblacin.
La cuarta situacin se refiere a la totalidad de la oferta existente, es decir, que no basta
con analizar la oferta de una unidad de servicio especfica (escuela o centro de salud ), es
necesario en muchos casos identificar el total de la oferta existente en el rea donde el
establecimiento foco-problema12 pueda tener alguna influencia. Este anlisis permite, ya
sea por razones de eficiencia o por problemas de saturacin o colapso del servicio 13 ,
tomar decisiones como transferir demanda a centros aledaos que tengan disponibilidad
de oferta. Del mismo modo, el anlisis de la red del servicio nos permite identificar
posibles soluciones ms aconsejables, como por ejemplo, decidir la construccin de un
nuevo establecimiento, en lugar de una solucin que implique la ampliacin, reparacin o
reposicin del establecimiento que originalmente se analiza.
En resmen, el anlisis de cada uno de estos aspectos nos permite establecer claramente la
oferta actual del servicio, la cantidad posible de personas a atender, la calidad con que se entregan
las prestaciones e identificar dificultades por las que atraviesa un servicio. Igualmente, permite
establecer una racionalidad que apunta hacia la calidad y eficiencia de la oferta futura del proyecto,.
F) Clculo y proyeccin del dficit
La necesidad asociada a una poblacin debe ser cubierta mediante la entrega de los bienes o
servicios. La cuantificacin de una necesidad no atendida corresponde a un DFICIT, el que esta
dado por la diferencia entre la OFERTA existente y la DEMANDA por el producto para satisfacer
dicha necesidad:
Dficit = Oferta Demanda
Por lo general los servicios a cargo del Estado no se realizan en competencia con otros
agentes institucionales; en estos casos de la empresa pblica. En el caso que existan servicios
pblicos de dotacin privada14 que complementen a las empresas pblicas, es necesario incluir la
oferta de estos, ya que puede ser una opcin inducir la demanda, de estos, a travs de incentivos.
Cuando la oferta es inexistente, el dficit corresponder a la totalidad de la demanda
estimada.

12
Denominamos foco-problema a la unidad de servicio donde se centra el anlisis. La explicacin de este fenmeno es que muchas
veces los problemas que deben abordase parten de esas unidades.
13
Servicio saturado o colapsado se utiliza para designar a una unidad o establecimiento que esta atendiendo una cantidad de personas
mayor que las que puede atender bajo condiciones de calidad de acuerdo a estndares establecidos.
14
Ver Musgrave y musgrave. Hacienda pblica terica y prctica.Captulo 12. Ed. Mc Graw-Hill. 2000

41
CEPAL/ILPES

Definido el tipo de producto (bien o servicio) para satisfacer a la poblacin objetivo, es

necesario estimar la cantidad que deber ser provista.
Examinaremos a continuacin dos de los mtodos ms utilizados para estimar y proyectar el
dficit (o demanda especfica) para el proyecto.
A partir de estndares de consumo
Muchos de los proyectos estn asociados a una poblacin objetivo identificable, por lo cual
es viable traducir la demanda a "unidades de consumo per cpita". Si conocemos el total de la
poblacin demandante (que ser atendida por el proyecto) y un coeficiente aceptable de consumo
por persona (o por familia), es fcil cuantificar el volumen global de producto demandado para el
proyecto. El dficit se determinar por la diferencia entre oferta y demanda.
Vease en el siguiente ejemplo
La poblacin urbana del municipio es de 35,000 habitantes en 1992. La capacidad instalada
tiene un promedio diario de 5,000 metros cbicos/da y ya es insuficiente para atender la poblacin
actual, lo que se puede constatar en las siguientes cifras. Se debe estimar la demanda insatisfecha
para los prximos 20 aos, tomando un estndar de consumo per cpita de 180 litros/da para los
primeros 10 aos, donde el consumo subir a 200 litros/da a partir del Ao 11hasta el ao 20. La
tasa de crecimiento aproximada de la poblacin es del 3.2% anual pero se estima que dentro de 10
aos bajar al 2.8%. Con la informacin disponible construimos en la siguiente tabla:

42
 Tabla 9
PROYECCIN DEL DFICIT DE AGUA POTABLE
POBLACIN DEMANDA OFERTA DEFICIT
AO
URBANA M3/DIA M3/DIA M3/DIA
(1) (2) (3) (4)= (2)-(3)
1992 35200 6336 5000 1336
1993 36326 6539 5000 1539
1994 37489 6748 5000 1748
1995 38688 6964 5000 1964
1996 39927 7187 5000 2187
1997 41204 7417 5000 2417
1998 42523 7654 5000 2654
1999 43883 7899 5000 2899
2000 45288 8152 5000 3152
2001 46737 8413 5000 3413
2002 48232 8682 5000 3682
2003 49583 9917 5000 4917
2004 50971 10194 5000 5194
2005 52399 10480 5000 5480
2006 53866 10773 5000 5773
2007 55374 11075 5000 6075
2008 56924 11385 5000 6385
2009 58518 11704 5000 6704
2010 60157 12031 5000 7031
2011 61841 12368 5000 7368
2012 63573 12715 5000 7715
Fuente: ILPES/DPPI

Nota:
(1) : La POBLACIN crece al 3.2% durante los primeros 10 aos y al 2.% en los ltimos 10
(2) = El factor de consumo hasta el ao 2202 es de (1)*(180 litros/da)/1000 m3
El factor de consumo desde el ao 2202 hasta el ao 2012 es de (1)*(200 litros/da)/1000 m3 .
(3) : OFERTA: Mientras no se ampli la capacidad, se mantendr en 5000 metros cbicos/da
(4) = DEMANDA menos OFERTA = (2)-(3)

2. Estudio tcnico del proyecto

A partir de la postulacin de alternativas y del mayor conocimiento sobre la poblacin
objetivo y el nivel del dficit que debe ser cubierto, es necesario avanzar en la concepcin y
desarrollo bsico de las alternativas propuestas. Ello implica el tratamiento general de los aspectos
fsico-tcnicos, los que comprenden fundamentalmente tres componentes interdependientes: el
tamao, la localizacin y la tecnologa. Sin embargo un buen anlisis de estas variables necesita un
previo estudio de optimizacin, ms aun cuando se trata de unidades productivas ya existentes, esto
tiene como objetivo no sobredimensionar las alternativas y tambin el no atribuir beneficios
inexistentes a los proyectos. Otros aspectos a tener en cuenta son la participacin y el anlisis
ambiental.
El orden de presentacin de estos tpicos es el siguiente.
A) Situacin base optimizada; B) Tamao., C) Localizacin; C) Tecnologa; D) Participacin
de la comunidad y F) Medio Ambiente.

43
CEPAL/ILPES

A) Situacin base optimizada

La optimizacin de la situacin base tiene como fin saber si el objeto de estudio sea cual
fuere, una escuela, un centro de salud, un sistema de captacin de agua o una situacin cualquiera
dentro del mbito de la preparacin de proyectos, puede tener alguna posible optimizacin, es decir
si es posible obtener mejoras sin necesidad de realizar un proyecto.
Este anlisis implica examinar, en lo posible, acciones que permitan resolver
significativamente el problema (o menguarlo) solamente con mejoras mnimas, sin tener que
incurrir en costos de inversin. Es decir, identificar medidas de tipo administrativo, procedimental,
o cambios de mtodos, que puedan lograr una solucin satisfactoria estable o que evite gasto de
recursos durante un tiempo determinado. A este tipo de solucin se le denomina "situacin base
optimizada" y su importancia radica en la generacin de beneficios arreglando un problema con
cambios marginales en la situacin actual -o postergando alternativas que pueden implicar
volmenes de inversin importantes.
Este anlisis evita sobre-estimar beneficios y/o sobredimensionar el proyecto, pues si una
baja oferta de un servicio es debido a los horarios de atencin o reparaciones menores, la mayor
oferta de atenciones que pueda entregar un proyecto no debe contemplar las atenciones no
realizadas por no tener horarios adecuados o no haber reparado equipos o infraestructura.. Esta
situacin es muy comn y puede llevar a tomar decisiones que impliquen mayores costos del
proyecto. Una buena optimizacin de la situacin base puede cambiar significativamente el
dimensionamiento y los beneficios del proyecto. Permitiendo hacer una buena evaluacin y
evitando gastos innecesarios.
La optimizacin puede contemplar diferentes acciones tales como:
Inversiones menores
Medidas de gestin
Reformas institucionales
Redistribucin de personal
Contratacin de personal adicional
Aumento de horarios de servicio
Reasignacin de poblacin
Cambios en el uso de la infraestructura
Readecuacin de recintos
Redistribucin de equipos
Reparaciones menores de infraestructura
Reparacin de equipos
Educacin a usuarios
Capacitacin de personal
Informatizacin
Cooperacin ciudadana o del sector privado
B) Tamao
i) Concepto y objetivos
Por tamao del proyecto entenderemos la capacidad de produccin en un perodo de
referencia. Tcnicamente, la capacidad es el mximo de unidades (bienes o servicios) que se puede
obtener de unas instalaciones productivas por unidad de tiempo. El anlisis del tamao de un

44
proyecto tiene por objeto dimensionar conjuntamente la capacidad efectiva de produccin y su nivel
de utilizacin, tanto para la puesta en marcha como en su evolucin durante la vida til del
proyecto.
ii) Dimensionamiento de la solucin
El tamao del proyecto debe indicarse en el tipo de unidades que mejor expresen su
capacidad de produccin. La cantidad de producto por unidad de tiempo es normalmente la medida
ms adecuada. Veamos algunos ejemplos:
Cuadro N 15
UNIDADES DE MEDIDA DEL TAMAO EN VARIOS PROYECTOS.
Proyecto Unidad de medida
Metros cbicos por ao, litros por segundo.
Acueducto, alcantarillado, riego. Kilovatios, kilovatios-hora.
Electricidad. N. de pasajeros por da o por ao.
Transporte pblico. N: de toneladas por da o por ao.
Aseo. N. de toneladas por da o por ao.
Mercado. Volumen anual de ventas.
Matadero. N. de cabezas por da o por ao.
Toneladas por da o por ao.
Fuente:Infoproyect1,CEPAL
iii) Factores incidentes
Son varios los factores que inciden en la decisin del tamao. En general, los ms
determinantes son los siguientes:
a) Poblacin afectada y demanda insatisfecha (dficit)
Es factor orientador ms importante y por ello, en su primera aproximacin, el anlisis
de tamao debe partir de la informacin de la demanda insatisfecha (dficit que debe
cubrir la solucin propuesta).
b) Financiamiento
Acta generalmente como el factor restrictivo ms importante. La exploracin del
volumen de recursos financieros posibles para el proyecto nos indica hasta dnde se
podr llegar en la bsqueda de alternativas de tamao (siempre y cuando la demanda no
sea inferior a este lmite).
c) Economas de escala
Este es un factor bien importante en proyectos donde se pueden obtener rendimientos
crecientes por concentracin de tamao, lo que se refleja en costos unitarios menores.
Mencionemos como ejemplo la concentracin escolar para atender a 200 alumnos con
6 profesoras, frente a la alternativa de 5 escuelas independientes cada una con 2
profesoras. O el relleno sanitario que pueden organizar en consorcio tres municipios
contiguos, ante la opcin de cada uno hacerlo por su cuenta, repitiendo algunos de los
costos comunes.
d) Tecnologa
La tecnologa disponible puede ser factor determinante del tamao en situaciones como
las siguientes:
Para ciertos tipos de procesos, los proveedores de tecnologa no producen soluciones
por debajo de una capacidad determinada.

45
CEPAL/ILPES

Inflexibilidad o discontinuidad en el dimensionamiento tecnolgico, de manera que las

configuraciones disponibles en el mercado presenten saltos importantes de capacidad,
lo cual lleva al proyecto a tomar una decisin inferior o superior a la requerida
(ejemplo, plantas de generacin termoelctrica).
e) Localizacin
Tamao y localizacin mutuamente se influyen. Ejemplo: Un mercado en el que se
pueden considerar diferentes alternativas o combinaciones de alternativas, desde una
sola ubicacin centralizada (que coincidir con el tamao global del proyecto) hasta
varias plazas distribuidas estratgicamente, de tamaos menores.
f) Disponibilidad de insumos
Pueden darse alternativas de solucin en que el tamao sea determinado,
limitativamente, por un volumen de insumos disponibles, inferior a los requerimientos
de la demanda o de las posibilidades de financiamiento. Ejemplos: proyectos de
extraccin y transformacin de materiales para construccin, limitados por el potencial
de las vetas de arenas, arcillas o piedras. Acueducto, limitado por insuficiencia de
fuentes de agua potable.
g) Estacionalidades y fluctuaciones
Algunos proyectos estn sometidos a variaciones estacionales en la provisin de
insumos o en el comportamiento de la demanda, que pueden implicar fluctuaciones
importantes en el transcurso del ao (cosechas, vacaciones, perodos de Iluvias,
periodos de sequa). En estos casos, no basta analizar el tamao en funcin de cifras
anuales o de promedios mensuales, pues se corre el riesgo de dejar desprotegidos los
meses de alta estacionalidad. Pero igualmente debe examinarse el costo de un
sobredimensionamiento con alto grado de capacidad ociosa durante buena parte del
ao.
h) Valoracin del riesgo
En toda decisin de inversin est implcito el concepto de riesgo. El binomio tamao-
tecnologa es determinante en el volumen de la inversin del proyecto, lo que exige un
alto cuidado en el anlisis previo a la decisin. Sin embargo, ciertos proyectos, por la
complejidad de su naturaleza, por la insuficiencia de antecedentes y de datos para el
estudio, o por el nivel de incertidumbre sobre su evolucin futura, pueden presentar un
margen de riesgo considerable, lo cual puede ser motivo suficiente para que la persona
o entidad a quien corresponda la decisin final, opte por escoger el menor tamao
dentro de un conjunto de alternativas.
C. Localizacin
i) Objetivo
El estudio de localizacin tiene como propsito seleccionar la ubicacin ms conveniente
para el proyecto, es decir, aquella que frente a otras alternativas posibles produzca el mayor nivel de
beneficio para los usuarios y para la comunidad, con el menor costo social, dentro de un marco de
factores determinantes o condicionantes.

46
 De la macrolocalizacin" a la microlocalizacin
En general, un proceso adecuado para el estudio de la localizacin consiste en abordar el
problema de lo macro a lo micro. Explorar primero, dentro de un conjunto de criterios y parmetros
relacionados con la naturaleza del proyecto, la regin o zona adecuada para la ubicacin del
proyecto: regin, municipio, zona rural, zona urbana, y dentro de stas las reas geogrficas o
subsectores ms propicios.
El examen de macrolocalizacin nos Ileva, pues, a la preseleccin de una o varias reas de
mayor conveniencia para despus proceder a la microlocalizacin, o sea a la definicin puntual del
sitio para el proyecto.
ii) Factores locacionales
Llamamos factores locacionales a los elementos que influyen en el anlisis de localizacin. Actan
como parmetros orientadores, determinantes o restrictivos de la decisin. La siguiente es una
relacin de los ms comunes:
Ubicacin de la poblacin objetivo.
Localizacin de materias primas e insumos.
Existencia de vas de comunicacin y de medios de transporte.
Facilidades de infraestructura y de servicios pblicos (energa, agua, alcantarillado,
telfono, etc.).
Condiciones topogrficas y calidad de suelos.
Condiciones climticas, ambientales y de salubridad.
Control ecolgico.
Planes reguladores municipales y de ordenamiento urbano.
Tendencias espaciales de desarrollo del municipio.
Precio de la tierra.
Sistema de circulacin y trnsito urbano.
Polticas, planes o necesidades de desconcentracin.
Polticas explcitas de desarrollo local.
Polticas sobre distribucin urbano-rural de la inversin pblica municipal.
Financiamiento.
Intereses y presiones poltico-comunales.
Proteccin y conservacin del patrimonio histrico cultural.
Tamao.
Tecnologa
No hay, en general, un factor que sea ms importante que otro. La importancia de cada uno
de los factores locacionales est asociada a la naturaleza especfica de cada proyecto y a las
circunstancias especiales que puedan rodear el problema.
iii) La microlocalizacin
Como ya dijimos, consiste en la seleccin puntual del sitio para la instalacin del proyecto,
una vez cumplido el anlisis de macrolocalizacin.
Para la decisin de microlocalizacin tienen especial importancia los siguientes factores:
Existencia de vas de comunicacin y medios de transporte
Servicios pblicos bsicos

47
CEPAL/ILPES

Topografa y estudios de suelos

Condiciones ambientales y de salubridad
Control ecolgico
Precio de la tierra
Sistema de circulacin y trnsito
Financiamiento
Tamao y tecnologa
Conservacin del patrimonio histrico-cultural
Disponibilidad de rea para los requerimientos actuales y futuras ampliaciones
Si se considera la alternativa de alquilar instalaciones en vez de construir, ser
necesario verificar la capacidad, las facilidades y los costos de readecuacin. Idem
para compra de edificaciones existentes.
D) Tecnologa bsica
i) Concepto y objetivo
Dos de los principales aspectos de los que se preocupa el anlisis tecnolgico son la
instalacin fsica y el sistema productivo del proyecto. En una conceptualizacin general, podemos
entender la tecnologa como la forma de hacer las cosas, es decir, el conjunto sistemtico de
conocimientos, mtodos, tcnicas, instrumentos y actividades cuya aplicacin permita la
transformacin de insumos en el producto deseado para el cumplimiento de un objetivo especifico.
Recordemos que en el Ciclo del Proyecto definamos a ste como un sistema que se expresa
tangiblemente en una "unidad productiva", que recibe insumos, los procesa y entrega un producto
(bienes o servicios) para solucionar un problema o satisfacer una necesidad social. La tecnologa
es, entonces, el componente del proyecto que se preocupa por el diseo, instalacin, puesta en
marcha y operacin del sistema productivo.
El proceso bsico es el punto crucial de la tecnologa. El proceso productivo est implcito
en todos los proyectos. En algunos la transformacin es ms tangible que en otros. Se da un
proceso de transformacin siempre que haya un cambio de un estado inicial a un estado final de
caractersticas diferentes (trnsito de insumo a producto), logrado deliberadamente como objetivo
de la funcin productiva. Esto es vlido para proyectos cuyo producto es tanto un bien como un
servicio.
Cuadro N16
EJEMPLOS DE ESTADOS INICIAL Y FINAL EN VARIOS TIPOS DE PROCESOS
Proyecto Estado Inicial (Insumo) Estado Final (Producto)
Acueducto Agua en fuente Agua potable en domicilio

Matadero Res en pie Res sacrificada y beneficiada

Pasajero en destino
Transporte Pasajero en origen
Nio con conocimientos y
Escuela Nio sin conocimientos ni formacin y habilidades
formacin
Persona tratada o curada
Salud Paciente (enfermo)
Basura en disposicin final
Aseo Basura en calles y domicilios
Fuente: Infoproyect1, CEPAL

48
 En la etapa de perfil basta con tratar los aspectos de tecnologa bsica, es decir, aproximarse a
la conceptualizacin fundamental del sistema tecnolgico (como operar cada alternativa), sin
necesariamente entrar todava a definiciones de detalle.
ii) Elementos de anlisis de la tecnologa
Los siguientes aspectos deben ser objeto de anlisis en la definicin de la tecnologa:
Examen de los objetivos especficos del proyecto
Definicin del producto
Diseo y descripcin del proceso productivo
Definicin y especificacin de insumos fsicos
Definicin de equipos
f)Requerimiento de mano de obra
Edificios, construcciones y su distribucin espacial
Infraestructura y obras complementarias
iii) Factores incidentes en la tecnologa
Los factores que condicionan la decisin tecnolgica son muchos, varios de los cuales ya han sido
explicados anteriormente. Mencionemos los siguientes:
a) Financiamiento (disponibilidad de recursos).
b) Localizacin.
c) Tamao y su evolucin futura.
d) Economas de escala (tambin asociado a su tamao).
e) Usos y costumbres de la regin o localidad y condiciones ambientales.
f) Caractersticas del producto definido para satisfacer adecuadamente la necesidad social
identificada.
g) Requerimiento y disponibilidad de insumos, o inters deliberado en aprovechar insumos
autctonos.
h) Facilidades del proveedor (precio, financiamiento, asistencia tcnica, garanta, servicio de
mantenimiento y repuestos).
i) Obsolescencia y expectativas de permanencia en el mercado de la tecnologa que se adopte.
j) Nivel de riesgos de dependencia del proveedor en situaciones monopolsticas de oferta.
k) Empleo (polticas de generacin de empleo versus alternativas no intensivas en uso de
mano de obra).
l) Polticas arancelarias (para importacin de equipos e insumos)
m) Polticas nacionales sobre adopcin de tecnologa
n) Propsitos deliberados de proteccin a la industria nacional, regional o local
o) Regmenes de licitaciones y contrataciones
p) Control ambiental
q) Seguridad industrial

E) Participacin de la comunidad
Es importante y necesario involucrar a la comunidad de manera activa y dinmica en el
proceso de anlisis de las alternativas. Esto es ms factible en los proyectos pequeos y desde aqu
se pueden derivar situaciones benficas para el proyecto:

49
CEPAL/ILPES

a) Diseo que responda a los valores, costumbres, usos y preferencias de los lugareos.
b) Diseo adecuado a las condiciones ambientales especficas (topografa, clima, intensidad
solar, etc.).
Posibilidades de aplicacin o adecuacin de tecnologa lugarea (inclusive tradicional), tanto
en formas de produccin", como en el aprovechamiento de materiales autctonos.
Posibilidades creativas en la bsqueda de soluciones. Cuando un problema se examina con
los que lo sufren, se mejoran las posibilidades de solucin, incluida la aparicin de formas
creadoras e innovadoras. En esto es importante verificar que tanto hombres como mujeres queden
representados.
F) Anlisis ambiental
Decidir sobre cual es la mejor combinacin de las factores que hemos enunciado, tamao,
tecnologa y localizacin, pasa por tener en cuenta los posibles efectos e impactos en el medio. Esto
es de vital importancia por dos cosas: la sostenibilidad ambiental y las normas respecto de ello que
puedan impedir o dificultar la implementacin del proyecto. La segunda cuestin es que un buen
anlisis ambiental puede evitar correcciones futuras, en la evaluacin del proyecto al tener que
incorporar costos por mitigacin o compensacin, que pudieran afectar negativamente los
resultados del proyecto. Por lo tanto es necesario tambin identificar cmo las alternativas de
proyecto se comportan en relacin a las condiciones ambientales y los efectos que estas pudieran
generar. De tal manera de poder elegir aquella que se adecue mejor al medio.
Finalmente, el desarrollo de las alternativas identificadas para la solucin del problema
permite, sobre supuestos concretos, el desarrollo conceptual y tcnico de las alternativas formuladas
en la etapa de identificacin. Esto a nivel de alternativas es necesario para los siguientes efectos:
1. El anlisis de factores condicionantes sobre localizacin, tamao y tecnologa bsica,
posibilita decisiones anticipadas sobre factibilidad de las alternativas. Ello le
introduce eficiencia, racionalidad y realismo al anlisis comparativo de las soluciones
propuestas, por cuanto desde ahora se pueden desechar las inviables, antes de entrar a
la elaboracin y valoracin de los flujos de costos y beneficios.
2. El acopio y apropiacin de informacin sobre los temas fsico-tcnicos permite
reciclar el proceso de anlisis, e incorporar posibles nuevas alternativas no
formuladas en un comienzo durante la identificacin. Debe tenerse siempre presente
que el proceso de elaboracin y anlisis del proyecto se efecta por aproximaciones
sucesivas de principio a fin (es decir, iterativo, con retroalimentacin sistemtica).
3. Permite ajustar las alternativas teniendo en cuenta el medio ambiente y la
participacin. Lo que hace explcito costos asociados a mitigacin de impactos o
compensaciones y permite generar apoyos de parte de la ciudadana al proyecto.
De esta manera es posible establecer las bases suficientes para la definicin de cronogramas
de instalacin, vida til de los componentes de inversin, horizonte tcnico-econmico de la
alternativa, todos ellos pre-requisitos para la elaboracin adecuada de los flujos de costos y
beneficios.

50
Captulo 3: Evaluacin de las
alternativas

El objetivo de este captulo es identificar y

cuantificar los beneficios y costos asociados a
cada alternativa de solucin propuesta. Asimismo
se sealan distintas formas de evaluacin de
stas, de modo de escoger la mejor, en trminos
del aporte del proyecto al crecimiento y desarrollo
del pas.

1 Introduccin
Los proyectos de inversin, dan origen a beneficios y a
costos. A partir de esto, se puede decir que la evaluacin de
proyectos consiste en analizar el balance entre beneficios y costos.
Del mismo modo, podremos visualizar dentro de un conjunto de
alternativas, de solucin a un problema, cual es la mejor o sea cual
es la que ms beneficios entrega, teniendo en cuenta los costos
que es necesario realizar para concretarla. Por otro lado, la
evaluacin nos permite comparar entre proyectos, lo que permite
jerarquizar, de modo que ante un presupuesto limitado se tiene una
ayuda a la toma de decisiones sobre cual proyecto hacer primero o
cual despus.

51
CEPAL/ILPES

En general, un proyecto ser conveniente para la sociedad o un para un privado, si los

beneficios que el proyecto va a generar son mayores que los costos en que se debe incurrir para
realizarlo. Sin embargo, muchas veces es difcil identificar todos los beneficios que un proyecto
generar y ms difcil an, es la valoracin de los beneficios en trminos monetarios.
Esto da origen a dos tipos de evaluacin: una denominada costo beneficio y otra costo
eficiencia. Esta tipologa nace de los pasos o acciones que es necesario seguir para llegar a
establecer los beneficios y costos de un proyecto, esto es: identificar, cuantificar y valorar
ambos elementos15.
Existen proyectos donde estos pasos (o acciones) permiten ser desarrollados
completamente, a estos proyectos se aplica una evaluacin del tipo Costo Beneficio. Sin
embargo, existen otros donde la cuantificacin de los beneficios es dificultosa y/o la expresin
monetaria de los beneficios es imposible debido a la caracterstica del beneficio identificado. A
este ltimo tipo de proyecto se aplica una evaluacin Costo Eficiencia.
Esquemticamente se presenta de la siguiente manera.
Cuadro 17
TIPOS DE EVALUACIN SEGN COSTOS Y BENEFICIOS

Evaluacin Accin Costos Beneficios

Identificar
Beneficio
Cuantificar
Costo
Valorar

Identificar
Costo Eficiencia Cuantificar ?
Valorar X

Por ejemplo , en la mayora de los proyectos del sector salud, la valoracin de los
beneficios suele ser de tal complejidad, que se adopta el enfoque de considerar a la salud como
una necesidad que debe ser provista por el estado. As, se procede a identificar y cuantificar los
beneficios (cuando esto ltimo es posible) y se asume que el valor asociado a dichos beneficios
es mayor que los costos en que se deber incurrir para alcanzarlos.
De esta manera, tanto los costos como los beneficios estarn asociados a cada alternativa
de proyecto. As, para seleccionar la mejor alternativa ser necesario estudiar los costos y
beneficios de cada una de ellas. Sin embargo, en algunos casos, es posible asumir que todas las
alternativas de proyecto generan los mismos beneficios, o que stos son al menos muy
similares. En tales casos, la seleccin de la mejor alternativa recaer en aquella de menor costo.

2 Identificacin y valoracin de los beneficios de cada

alternativa
15
La Identificacin es la expresin conceptual del beneficio o costo asociado al proyecto, la cuantificacin es la
expresin nmerica de estos y la valoracin es la expresin monetaria.

52
 Un aspecto que es importante tener siempre presente respecto de los beneficios de un
proyecto o programa es el objetivo que persigue con la prestacin de servicios, el cual es salvar
vidas (postergar la muerte), reducir las enfermedades o mejorar la educacin de las personas. La
accin contra las enfermedades o la formacin de capital humano, puede tener 2 fundamentos:
uno humanitario y otro econmico.
Los fundamentos humanitarios son obvios y por ende no se discuten aqu. Sin embargo,
desde el punto de vista econmico, se puede decir que la salud o la educacin son un bien de
consumo y de inversin. Son un bien de consumo en el sentido que el individuo se siente mejor
y son un bien de inversin en el sentido que permite una mayor produccin presente y futura.
Como bien de inversin, ambos, contribuyen a la formacin de capital humano en el sentido
que las personas, en su condicin de agentes productivos, son mejoradas y como resultado se
obtiene una mayor productividad en el futuro. Los servicios que prestan los establecimientos de
salud o educacin, se incorporan al individuo y tienen un valor para l y para la sociedad en su
conjunto. Una parte de ese valor se traduce en un incremento de productividad. Sin embargo, la
generacin de beneficios depender del uso que la persona haga de los servicios recibidos.
Ejemplo 2
Beneficios dependen del uso dado a la
mejor saludSuponga que dos personas que As no valora en trminos privados la nueva
se encuentran en un programa para oportunidad que representa contar con buena
rehabilitacin de drogadictos. Una de ellas salud y reinsertarse en la sociedad bajo las normas
una vez dada de alta logra reinsertarse en y cnones aceptados por ella. En consecuencia
la sociedad consigue empleo se transforma an cuando ambos individuos han sido atendidos
en una persona aceptada socialmente y de igual modo no se puede afirmar que los
forma una familia. Sin embargo la otra beneficios generados por el programa han sido
reincide en la droga y termina iguales.
transformndose en un delincuente

Por lo tanto, si se quiere medir los beneficios reales que gener un proyecto habr que
estudiar como cambiaron las condiciones de vida de las personas beneficiadas (por ejemplo,
comparando su situacin con la de un grupo similar que no las recibi). Adems, ser necesario
conocer en cuanto valoran las personas el hecho de haber mejorado su condicin antes del
proyecto. Es claro que stas no son tareas sencillas, y ms difcil an ser estimar los beneficios
para un proyecto en estado de preinversin. Es ms, muchas veces el costo y el esfuerzo
requeridos para obtener una buena estimacin de los beneficios de un proyecto, puede ser
superior al costo y esfuerzo necesarios para realizarlo.
Dada esta situacin, se suele adoptar para la evaluacin de los proyectos, donde los
beneficios tienen dificultad para ser expresados monetariamente, el enfoque de necesidades
bsicas propuesto por el profesor Arnold Harberger. Este asume que la sociedad asigna a los
beneficios de estos proyectos un valor mayor que el costo de los mismos. Sin embargo, ello es
as solo para determinados grupos y hasta un cierto lmite.

53
CEPAL/ILPES

NECESIDADES BSICAS Y TIPO DE PROYECTO
Considere un proyecto de construccin
destinado a atender alguna necesidad bsica
de una poblacin de una zona de extrema
pobreza, donde el establecimiento ms
cercano que otorga el mismo tipo de servicio,
se encuentra a 80 Km de distancia, con
caminos en mal estado.
Si Ud. es un ciudadano que paga impuestos:
Ejemplo 3
Estara de acuerdo conque stos se utilicen
para construir y operar un establecimiento
donde se atiendan necesidades bsicas de los
ms pobres?
En cambio, estara dispuesto a que sus
impuestos se utilicen en, la construccin y
equipamiento de un gimnasio aerbico en una
zona de ingresos altos; ya que el ejercicio es
bueno para la salud?

En consecuencia, an cuando no se pueda valorar los beneficios de algunos proyectos, es

importante identificarlos y sealar quines sern los beneficiarios. En general, los beneficios,
pueden ser clasificados desde el punto de vista de la productividad de la persona y beneficios
como bien de consumo.
Los beneficios desde el punto de vista de la productividad se pueden generar por:
- Reduccin del nmero muertes anticipadas
- Menor prdida de tiempo de trabajo y ocio
- Disminucin de debilidades, que se traducen en prdida de capacidad de trabajo.
- Mayor calificacin de la mano de obra, lo que se traduce en mayor productividad.
Es decir, se producen beneficios por una reduccin de los perjuicios (por mala salud) o
por la adquisicin de capacidades buena calificacin.
Por ejemplo, la parte de perjuicios de las enfermedades que podra ser evitada con cierto
proyecto constituye precisamente los beneficios de ese proyecto. Una parte de esos beneficios
es tericamente medible y est relacionada con el mayor tiempo disponible para trabajar que
una persona puede tener por el hecho de disminuir los efectos de las enfermedades, y con la
mayor productividad que la persona tiene al estar sana. Desde esta perspectiva habr que
realizar estimaciones bsicamente en dos reas:
Ganancias en tiempo de trabajo productivo debidas a un determinado proyecto.
Asignar un valor monetario al tiempo ahorrado por una postergacin de la muerte o por
una menor cantidad de das no trabajados por una enfermedad, o por la menor productividad en
el trabajo por la debilidad ocasionada por la enfermedad.
Sin embargo, para estimar estos valores monetarios existe una serie de problemas, entre
ellos:
- Cunto ganar una persona el resto de su vida? Depende de su edad, de la edad a su
muerte, de su experiencia, de s est o no trabajando; en definitiva, de su contribucin al
producto a cada edad.
- Cunto vale el tiempo de las personas que no trabajan o que trabajan pero no
perciben una remuneracin en dinero?
Como es evidente, resulta sumamente complejo asignar un valor monetario a los
beneficios que podran ser medibles en un proyecto de inversin.
Por otra parte, los beneficios de la salud como bien de consumo incluyen:
- Perjuicios de tipo afectivo en relacin a la familia

54
 - Incomodidad por el hecho mismo de estar enfermo
Es claro que este tipo de beneficios es an ms difcil de expresar en trminos monetarios.
As, dada la dificultad de valorar los beneficios de un proyecto de salud, es necesario utilizar otros
medios, por ejemplo indicadores, que, an cuando no son beneficios, s tienen una relacin con
stos. Es decir, dado que es difcil medir y valorar el beneficio propiamente tal, medimos una o
varias variables que se espera tengan una relacin directa con los reales beneficios del proyecto. Se
asume, an cuando no siempre ocurre, que si el proyecto afect dichas variables, los beneficios
esperados se materializarn.
A este efecto, se pueden utilizar los siguientes indicadores como variables "proxi" de los
beneficios
- Tasa de mortalidad infantil
- Tasa de desnutricin infantil
- Atencin profesional del parto.
- Tasa de desercin escolar.
- Tasa de analfabetismo
Desafortunadamente, por lo general es difcil estimar como un determinado proyecto
afectar estos indicadores. Por ello, es usual que los beneficios de un proyecto se "midan" en
trminos de los productos que este entregar, como ser:
- Atenciones entregadas (por programa)
- Vacunas colocadas
- Alimentos distribuidos
- Matriculas disponibles
- Cantidad de Residuos Slidos en Vertedero.
- No de conexiones de agua potable. etc.
Es importante recalcar que las variables anteriores no son beneficios del proyecto. Solo
miden el volumen de servicio producido. Asumimos que mientras mayor sea este mayor sern los
beneficios percibidos por la sociedad.

3 Identificacin y valoracin de los costos de cada

alternativa
Los costos de un proyecto de salud se pueden separar en cuatro categoras:
A) Costos de inversin
B) Costos de operacin
C) Costos de mantenimiento
D) Costos para los usuarios del servicio
A continuacin se presentan algunos conceptos generales aplicables a los todos los costos
de un proyecto, se discute cada una de estas categoras de costo y se seala como estimarlos.
A) Consideraciones generales
Esta seccin presenta brevemente aspectos generales relacionados con los costos del
proyecto y vlidos para todos ellos. Algunos de stos temas se abordan luego en detalle al tratar
cada tipo de costo.

55
CEPAL/ILPES

Los recursos que requiere el proyecto, sean estos de propiedad de la institucin

que lo llevar a cabo, donados o prestados sin costo, igual deben ser valorados a
los efectos de la evaluacin social. Ello debido a que para la sociedad, todo
recurso utilizado por el proyecto podr eventualmente, ser utilizado en otra
actividad (uso alternativo). Cuando un recurso se utiliza en una determinada
iniciativa de inversin, la sociedad deja de recibir los beneficios que le reportara
utilizar dicho recurso en otro proyecto o actividad.
Para la sociedad, los impuestos asociados a los insumos del proyecto no son un
costo. En efecto, an cuando deben ser pagados al realizar el proyecto o durante
su operacin, son utilizados en otras obras. Es decir, se supone que los recursos
sustrados al proyecto va impuestos son utilizados por el Gobierno (nacional,
regional o comunal) en otros proyectos de rentabilidad similar. Bajo este
supuesto, los impuestos sobre los recursos de un proyecto son para la sociedad,
el equivalente de sacar plata de un bolsillo para ponerla en otro.
As entonces, en el caso de los recursos que estn afectos a impuestos, es
necesario indicar el precio sin y con impuestos. El costo sin impuesto se utilizar
para la evaluacin y l con impuesto para elaborar el presupuesto del proyecto
que permitir determinar las necesidades de financiamiento.
Se debe calcular el precio social de los insumos requeridos por el proyecto,
cuando corresponda.
Al descontar los impuestos del precio de los insumos, lo que se persigue es
considerar, para efecto de la evaluacin del proyecto, el costo real para la
sociedad. Sin embargo, en muchos casos no es sta la nica correccin que es
necesario efectuar. Otras distorsiones de los mercados distintas de los impuestos,
hacen necesario el ajustar el precio privado de los insumos por un factor de
correccin, a fin de obtener su costo real para la sociedad. Estos factores de
correccin se conocen como precios sociales, siendo los de uso ms comn el
precio social de la mano de obra y el precio social de la divisa. Estos suelen ser
calculados anualmente por el organismo central de planificacin o de economa,
y distribuidos a las distintas entidades que evalan proyectos.
El procedimiento a emplear consiste en multiplicar el precio privado del insumo
por el factor de correccin (precio social), obteniendo as el costo real del
insumo para la sociedad.
Todas las cifras monetarias deben expresarse en moneda de un mismo momento
del tiempo (inclusive el tipo de cambio). Esto es especialmente importante
cuando en el pas existe inflacin por sobre un dgito. Para que tenga sentido
sumar el costo asignado a los distintos recursos ser necesario entonces que todas
las cifras monetarias estn expresadas en moneda de igual poder adquisitivo.
Para llevar todas las cifras a una misma fecha se puede proceder de la siguiente forma:
- Se elige un indicador que permita efectuar la correccin de los precios, usualmente
el ndice de precios al consumidor o el ndice de precios al por mayor.
Se buscan los valores del ndice correspondientes a las fechas de los
precios que conocemos para cada recurso.
Se elige una fecha en trminos de la cual se expresaran todos los costos
y se busca el valor correspondiente del ndice.

56
 Se calculan los precios o costos corregidos, es decir expresados en
moneda de la fecha deseada, empleando la siguiente frmula:

IndicePr ecioCorregido
Pr ecioCorreg ido Pr ecioConocido * (6)
IndicePr ecioConocido

Suponga que el Ministerio de Salud, realizar
por segundo ao, una campaa de prevencin
contra el SIDA. Para ello se repartirn folletos y
afiches y se desarrollar difusin radial y
televisiva.
Para los folletos y afiches, el Ministerio pidi
una cotizacin en el mes de enero de 1994,
cotizacin que result ser de $ 2.459.000.
Adems se sabe que la difusin radial y
televisiva efectuada en junio de 1993 cost $
3.6000.000.
La autoridad desea conocer el costo de la
publicidad de esta campaa, en moneda de
julio de 1994, fecha en que se estima se
iniciar sta.
Se decide utilizar el ndice de precios al
consumidor, publicado mensualmente por el
instituto de estadsticas del pas. Este tiene los
siguientes valores: ser 185,00.
Ejemplo 4
ACTUALIZACIN DE PRECIOS
Junio 1993: IPC = 115,34
Enero 1994: IPC = 157,25
Adems, el Ministerio de Hacienda ha comunicado
a todas las entidades una tabla con el IPC esperado
para el ao, la cual indica que a julio de 1994 el
valor del ndice Con estos datos, calculamos los
costos estimados en moneda de julio de 1994,
como sigue:
Folletos y afiches:
$ 2.459.000 * (185/157,25) = $ 2.892.941
Difusin radial y televisiva:
$ 3.600.999 * (185/115,34) = $ 5.774.233
As el costo total estimado de la publicidad
requerida ser de $ 8.667.174 (dado que es solo
una estimacin, convendra utilizar un valor de $
8.700.000).

B) Costos de inversin
Son costos de inversin, aquellos que se dan desde el inicio de la ejecucin del proyecto
hasta que ste se encuentra listo para entrar en operacin. Es decir, son costos de inversin
todos aquellos en que se incurre desde que se toma la decisin de ejecutar un proyecto, hasta
que ste queda en condiciones de prestar los servicios previstos.
Se incluirn aqu todos los gastos en que se deber incurrir hasta el momento en que una
infraestructura empiece a entregar beneficios o el proyecto-programa (proyectos que no
contemplan infraestructura) comience a desarrollarse.
Generalmente los costos de inversin incurridos en un proyecto de incluyen:
i) Terrenos
Corresponde al costo del espacio fsico requerido para ejecutar las obras. Para el
dimensionamiento del terreno se deber aplicar las normas arquitectnicas del pas para el tipo
de establecimientos de que se trate. Se recomienda tener en cuenta la superficie que requiere la
obra, los espacios abiertos, posibilidades de ampliacin, etc.
La valoracin del terreno corresponder al precio de mercado y deber hacerse en los
casos que ste sea adquirido, sea propiedad de la institucin, haya sido una donacin o est
cedido en como dato. Ello, dado que siempre existir la posibilidad de dedicar el terreno a otro
uso, por lo que su empleo para el establecimiento de salud implica un costo para la sociedad.
Sin embargo, este costo debe considerarse solo para los efectos de la evaluacin y no incluirse
en el presupuesto que se preparar para el financiamiento del proyecto, salvo en el caso que
efectivamente sea necesario adquirir el terreno.

57
CEPAL/ILPES

Cuando el terreno vaya a ser adquirido para el proyecto, deber considerarse el costo
total que dicha adquisicin implica, incluyendo el valor a pagar por el terreno y todos los gastos
que implique la transaccin (gastos notariales, de transferencia, etc.). En el caso que el terreno
est disponible o vaya a ser donado o cedido en comodato, el valor que se le imputar
corresponder al de mercado (valor en que podra ser vendido suponiendo que no hubiera
impedimento para ello).
Tambin se deber considerar todos los gastos necesarios para la preparacin del terreno,
tales como despeje, drenaje, nivelacin y cercado. Asimismo, si el terreno no tiene conexiones a
las redes de servicios bsicos (luz elctrica, agua potable, alcantarillado) se deber incorporar a
su valor el costo de estas conexiones, junto con el costo del estudio de factibilidad de conexin
cuando corresponda.
Cualquier costo que sea consecuencia de un impuesto (por ejemplo impuesto a la
transferencia de bienes) se considerar para efecto del presupuesto del proyecto, pero no se
incluir para efecto de la evaluacin.

Suponga que es necesario ampliar una Escuela
en 1.000 m2 y que aledaos a l existen 2
terrenos desocupados de igual superficie (550
m2). Uno de ellos es propiedad municipal y es
ofrecido en comodato por 100 aos a la
Direccin de Educacin del municipio. El
segundo es particular y puede ser adquirido a
un costo de $ 22.500.000. Adems deber
cancelarse un impuesto a la transferencia de un
5% del valor. En este caso para efecto de la
evaluacin del proyecto el costo de los terrenos
ser de $ 45.000.000. Ello ya que por el
terreno particular se deber pagar $ 22.500.000
y el terreno municipal
Ejemplo 5
VALORACIN DE LOS TERRENOS
An cuando es cedido gratuitamente debe ser
valorado a precio de mercado el cual est dado por
el valor de venta del otro terreno. El impuesto a la
transferencia no se considera en la evaluacin
social.
Sin embargo en el presupuesto que se preparar
par la ejecucin del proyecto solo aparecer un
costo de terreno de $ 23.625.000 correspondiente a
la adquisicin del terreno privado (M$ 22.500) e
impuesto a la transferencia (M$ 1.125)

Adems del costo de adquisicin de los terrenos debe considerarse en la evaluacin del
proyecto el valor residual de stos. Este corresponde al valor en que se estima se podran vender
los terrenos al trmino de la vida til del proyecto. Por lo general los terrenos no pierden valor
sino que ste se incrementa con el paso de los aos. As un supuesto conservador es que al
trmino de la vida til de la infraestructura los terrenos podrn venderse en el mismo monto en
que fueron adquiridos.
Ejemplo 6
VALOR RESIDUAL DE LOS TERRENOS
Continuando con el ejemplo anterior suponga devuelto al municipio por lo que no reportar
que la vida til estimada para la infraestructura ningn ingreso. En cambio el terreno adquirido
a construir es de 30 aos. podr ser vendido consignando por este
concepto un ingreso (en el ao 30) de $
Por lo tanto se asume que en el ao treinta la 22.500.000 (suponemos que el impuesto a la
ampliacin dejar de operar. El terreno en transferencia es pagado por el comprador).
comodato deber ser

ii) Construccin
El costo de construccin corresponde al valor de las edificaciones y otras obras fsicas
necesarias para materializar la alternativa de proyecto. Incluye los costos de adquisicin y
transporte de materiales, mano de obra, supervisin, asesora, y otros necesarios para la
construccin de la obra fsica.

58
 Es recomendable que la valoracin se realice en trminos de costo por m 2, diferenciado
ya sea si se trata de construccin, remodelacin, reparacin u otros. Se sugiere tomar como
referencia, el costo del m2 de construccin de las ltimas obras del tipo del proyecto realizadas
en la zona que se est analizando (este costo incluye por lo general, todos los gastos en que
incurre la empresa constructora para la ejecucin de la obra). Si no se han realizado proyectos
en la zona, puede tomarse como referencia los costos de construccin de otros inmuebles,
siempre y cuando sean de caractersticas similares al proyecto de salud propuesto. Si no se
dispone de ningn proyecto que pueda servir como referencia, ser necesario preparar un
presupuesto detallado de la obra. A este efecto, es conveniente contar con la asesora de un
profesional de la construccin conocedor de la zona.
Es importante destacar que en el caso que se trate de una ampliacin, se debe incluir slo
los m2 adicionales y no el Programa Arquitectnico (PA) completo.
Para la evaluacin social del proyecto, puede ser necesario corregir algunos de los precios
de los insumos a fin de llevarlos a precios sociales. Esta correccin incluir la eliminacin de los
impuestos y, eventualmente, una correccin por distorsiones de los mercados.
Asimismo, se deber considerar al final de la vida til del proyecto un valor residual de los
edificios. Este corresponder al valor en que se estime podran venderse los inmuebles a construir,
descontado el costo del terreno, pues ya fue considerado antes.
Por ltimo, y al igual que en el caso de los terrenos, tambin deben valorarse, a sus
respectivos precios de mercado, cualquier aporte de trabajo y/o insumos para la construccin del
proyecto. Estos se consideran para efecto de la evaluacin, pero no para el presupuesto de las obras.
iii) Equipamiento
Corresponde al valor de los bienes muebles y otros elementos necesarios para que el
proyecto quede funcionando. Por ejemplo: sillas, escritorios, equipo mdico, instrumental, etc. El
costo del equipamiento debe incluir el costo de instalacin, cuando corresponda.
Es importante recordar que en el caso de una ampliacin o reposicin de un establecimiento
se debe considerar slo el equipamiento faltante y no el listado completo que pudiera requerirse.
Los equipos se valorarn a su precio de mercado para efecto del presupuesto del proyecto,
pero se descontarn los impuestos para efecto de la evaluacin del mismo. Los equipos que sean
donados tambin se valoran a precio de mercado para la evaluacin del proyecto. Asimismo, en
algunos casos puede ser necesario corregir los precios de mercado de los equipos a fin de obtener
sus precios sociales. En particular, es frecuente la correccin del precio de los equipos importados
aplicando el precio social de la divisa.
Un costo que no debe olvidarse es el de reposicin del equipamiento. En efecto, la vida til
de los equipos suele ser menor que la vida til de la infraestructura. En consecuencia, durante el
perodo comprendido en el horizonte de evaluacin, ser necesario reponer cada cierto tiempo
parte del equipamiento. Dado que la vida til de los equipos es diferente segn su tipo, ser
necesario estimar para cada tipo de equipo cuando ser necesario proceder a su reposicin. Este
costo debe quedar registrado en el flujo de caja del proyecto en el ao en que se estima se
producir.
Por ltimo, algunos equipos pueden tener un valor residual al trmino de su vida til, el
cual deber ser considerado como un ingreso en el ao en que se efecte la reposicin.

59
CEPAL/ILPES

Considere un proyecto de construccin de un
hospital bsico cuyo equipamiento incluye entre
otros tem 30 catres clnicos de origen externo y
30 colchones de fabricacin nacional. Los costos
totales de estos son respectivamente US$ 30.000
y $ 6.000.000.
Se ha considerado un horizonte de evaluacin
de 20 aos y el precio social de la divisa es de
1.2. Se estima adems que los colchones
debern ser reemplazados cada dos aos y no
tendrn valor residual. En cambio se estima que
la vida til de los catres clnicos ser de 10 aos
y que tendrn un valor residual de $ 5.000.000.
Ejemplo 7
COSTO DE REPOSICIN DE EQUIPOS
As los costos del proyecto incluirn en los aos 2
46, 8, 10, 12, 14, 16 y 18 un costo de M$ 6.000 por
concepto de reposicin de colchones. Adems si la tasa
de cambio es de $ 500 por US$ deber presupuestarse
un costo neto de M$ 10.000 en el ao 10 para la
reposicin de los catres clnicos (US$ 30.000 * 500
$/US$ - $ 5.000.000).
Sin embargo para efectos de la evaluacin social
del proyecto ser necesario corregir este costo por el
precio social de la divisa. As se considerar un costo
de reposicin de los catres clnicos de $ 13.000.000
(US$ 30.000*1.2*500 $/US$ - $ 5.000.000).

iv) Otros costos de inversin

Cuando se trate de una accin especfica, por ejemplo un programa de prevencin del
clera, como costo de inversin deber considerarse la publicidad o difusin, de modo de
asegurar que las recomendaciones lleguen a la poblacin objetivo. Estos costos pueden incluir
impresin de volantes y afiches, campaas radiales y/o de televisin, etc. En el caso de un
programa, tambin se considerar como inversin al costo de adquisicin de insumos para su
desarrollo, cuando sta se realice por una sola vez al inicio del programa.
C) Costos de operacin
Los costos de operacin corresponden a todos aquellos gastos en los que debe incurrir la
institucin, para que las atenciones de salud se entreguen en forma regular. Su cuantificacin se
realiza, para un perodo anual.
Es importante destacar que los costos que deben ser considerados son los costos
adicionales a los actuales, que implique la implementacin de cada alternativa. Se recomienda
realizar la estimacin para el primer ao de operacin del proyecto (ao 1) y para el ltimo ao
del horizonte de proyeccin (ao x). Luego se calcula un promedio simple y se asigna ste valor
a cada ao. Sin embargo, si los costos de operacin varan significativamente de un ao a otro,
ser necesario estimarlos para cada ao por separado.
Los costos de operacin en los proyectos, incluyen generalmente los siguientes tems:
i) Remuneraciones
Corresponde al costo de los recursos humanos necesarios para que el servicio sea
entregado. En este tem se registran los costos por salario de los profesionales, tcnicos,
administrativos y otros no calificados, incluidos los costos por seguridad social, gratificaciones
y otros (salario bruto).
Para efectos de la identificacin de los costos asociados a este tem, se deber considerar
todo el personal que involucre desembolsos adicionales para la entidad que operar el proyecto.
Es decir, no debe considerarse el costo de personal existente que seguir en funciones
independientemente de la ejecucin del proyecto. En el caso de personal voluntario, y slo para
efecto de la evaluacin del proyecto, deber estimarse el costo que significara la contratacin
de personal que desempeara la misma labor de los voluntarios.
En el caso del personal adicional que requiere la iniciativa de inversin, se obtendr de la
diferencia entre el personal total requerido y el actualmente existente, tal como se resume en las
dos ltimas columnas de la Tabla XII, la Tabla XIII y la Tabla XIV, agregando el listado del
personal fijo adicional.

60
 Para la estimacin de los salarios y beneficios adicionales correspondientes a cada
estamento se darn dos situaciones:
Cuando exista una escala de salarios nica a nivel nacional, regional o comunal para las
remuneraciones del personal, se tomarn como referencia los salarios de dicho
escalafn que se estimen representativos para cada categora (profesionales,
tcnicos ,administrativos, etc.). Para ello, y dado que en este sistema el salario
depende, por lo general, de los aos de experiencia de la persona, ser necesario
estimar un nivel de experiencia promedio para cada estamento. Sin embargo, es
importante sealar que cuando esta escala de salarios difiera sustancialmente de las
remuneraciones de mercado para profesionales de igual calificacin, deber utilizarse
a efectos de la evaluacin social los valores de mercado. Los valores de la escala se
emplearn en ese caso solo para efectos de preparar el presupuesto de costos de
operacin.
Si las remuneraciones estn determinadas por el mercado, ser necesario investigar cual
es el nivel promedio de los salarios en la zona, segn nivel de calificacin. En el caso
del personal auxiliar y administrativo puede recurrirse a avisos aparecidos en la
prensa, agencias de empleo y otras entidades de la zona. Ello, dado que este personal
no suele tener una formacin que los haga especficos de un sector. Los profesionales
y tcnicos, en cambio, poseen una formacin especfica al sector. En consecuencia,
para estimar salarios representativos, ser necesario recurrir a otros establecimientos
de la zona o de zonas de caractersticas similares.
Cualquiera sea el caso, siempre ser necesario corregir, para la evaluacin social del
proyecto, el costo de remuneraciones por el precio social de la mano de obra. Para ello bastar
multiplicar el costo estimado, eventualmente separado por niveles de calificacin, por el
correspondiente factor de correccin entregado por la institucin responsable de su clculo
(usualmente el Ministerio de Planificacin o el de Economa).
ii) Insumos
Corresponde al valor de los elementos indispensables que permiten el buen
funcionamiento y entrega de los servicios.
Tal como en las categoras previas, slo debe considerarse el costo adicional atribuible a
la implementacin de la alternativa de proyecto. En aquellos casos en que la alternativa de
proyecto implique reemplazar algunos insumos actuales por otros nuevos, slo deber
considerarse el costo neto incremental. Es decir, se calcula el costo de los nuevos insumos y se
descuenta el costo de aquellos que son reemplazados.
As entonces, en un proyecto, el material y tiles adicionales que requiere la iniciativa de
inversin en un ao, se calcular de acuerdo a los antecedentes de consumo con que cuenta el
servicio.
El precio de los insumos requeridos por el proyecto puede estimarse en base a la experiencia
de otros establecimientos o proyectos desarrollados por el sector. Sin embargo, suelen obtenerse
precios ms exactos y actualizados si se prepara una lista de los insumos que se requerirn y se
cotizan en el mercado. Estos precios deben incluir los costos de transporte al lugar del proyecto.
Adems, debern indicarse, por separado, los impuestos a que estn afectos. Por ltimo, cuando los
insumos sean de origen importado, su precio deber ser corregido por el precio social de la divisa,
a efectos de la evaluacin social del proyecto.

61
CEPAL/ILPES

Suponga que como parte de un proyecto de
renovacin del equipamiento de un establecimiento
se contempla la compra de una mquina lava-
encera pisos. En este caso el costo de insumos
corresponder a la energa, detergente y cera
empleadas por la mquina.
Ejemplo 8
COSTO DE INSUMOS
Sin embargo no ser necesario seguir comprando
escobillones y limpiapisos manuales as como
detergentes tradicionales. Por lo tanto el costo neto
anual a considerar ser igual a la diferencia entre el
costo de insumos actuales y el costo de los insumos
que utilizar la mquina.

iii) Servicios bsicos

Corresponde al costo de los servicios necesarios. Estos servicios incluyen, por ejemplo,
agua, luz elctrica, telfono y, en algunos casos, combustible para calefaccin y/o aire
acondicionado. Es importante tener presente que, al igual que en el caso anterior, slo deben
considerarse los costos adicionales que implique la realizacin del proyecto.
Para determinar el precio a pagar por los servicios bsicos, ser suficiente, por lo general,
tomar contacto con las empresas proveedores de los servicios y consultar el costo de stos. Si
ello no es posible y alguno de los servicios debe ser generado por el propio proyecto (por
ejemplo un generador elctrico), ser necesario recurrir a entidades que se provean del servicio
por el mtodo propuesto en el proyecto y averiguar el costo que ello representa.
iv) Arriendos
Corresponde al pago de renta por edificaciones, terrenos, vehculos que se requieran para
la operacin del proyecto. Debe considerarse el costo total del arriendo, incluyendo comisiones,
pero excluyendo cualquier impuesto para efecto de la evaluacin. Si es necesario el pago de una
garanta, debe considerarse como un costo al momento de efectuar el pago y como un ingreso
cuando se estime ser recuperada.
Para la estimacin de estos costos, es conveniente basarse en el costo incurrido por el
mismo concepto en proyectos similares recientes o en cotizaciones solicitadas a posibles
proveedores. El canon de arriendo tambin puede estimarse como un porcentaje del valor del
objeto arrendado.
v) Otros costos de operacin
Dentro de este tem se pueden detallar todos los otros costos de operacin necesarios para
el funcionamiento del establecimiento de salud. Algunos de ellos son: comunicaciones,
impresos y publicaciones, seguros, gastos bancarios y financieros, etc. Slo se consideran los
costos adicionales debidos a la ejecucin del proyecto, y libres de impuestos para efecto de la
evaluacin social.
Los tems en que se agrupan los costos operacionales son los de uso habitual para el
servicio y sector. La valoracin de estos tems se hace considerando el precio actual tanto para
cada ao de operacin. En el caso de Salud se hace para el primer ao de operacin como para
el ao del horizonte de proyeccin (ao x) y luego se obtiene el promedio. En la Tabla XV se
detallan, a modo de ejemplo, algunos tem:

62
 Tabla 10
COSTOS ANUALES ADICIONALES DE OPERACIN
Nombre del establecimiento: Ao:
Alternativa:
ITEM Ao 1 Ao x Promedio

Remuneraciones
Materiales
Medicamentos
Utiles
Arriendos
Gastos generales
Otros
Total

D) Manutencin
Corresponde al gasto requerido para mantener la capacidad de generacin de beneficios
de los bienes muebles o inmuebles, evitando su deterioro o falla prematura. Es decir,
corresponde a gastos tales como pintura y reparaciones menores de los edificios, servicio de
mantencin peridica de vehculos y equipos, reparaciones y pintura de muebles, etc.
Se estima usualmente como un porcentaje del valor del inmueble, vehculo o equipo a
mantener. Al estimar este costo, tambin se debe considerar slo los costos adicionales que
generar el proyecto.
E) Costos para los usuarios
En muchos casos una alternativa de proyecto, implica que la poblacin debe trasladarse
hasta el establecimiento de salud o cambiar sus hbitos de viaje actuales. Tanto si la alternativa
de proyecto contempla entregar el servicio de traslado, como cuando los tiempos y distancias de
viaje se modifican por el proyecto, deben estimarse los costos de transporte o traslado.
Asimismo, suele ocurrir que en la situacin actual los usuarios enfrenten largas esperas al
solicitar atencin, tiempo que indudablemente representa un costo para ellos y para la sociedad
(en trminos de prdida de tiempo de ocio y de trabajo).
F) Transporte de pacientes y acompaantes
En este tem se incluye el costo de transporte hacia y desde la institucin donde se prestar el
servicio. En algunos casos el paciente se traslada solo y en otros puede ser necesario que vaya con
un acompaante (es el caso de menores, ancianos y de personas con ciertas enfermedades). En este
caso, los costos de traslado que se deben considerar es el de ambas personas.
Debe recordarse que debe imputarse al proyecto slo los costos adicionales que se
generen respecto de la situacin actual.
Para estimar este costo, se calcula la cantidad de personas que se trasladarn el ao 1 y el ao
x, y se obtiene un promedio simple entre ambos valores. Este nuevo valor se multiplica por el costo
del pasaje, ida y vuelta, considerando el medio de transporte ms probable de utilizar en el rea.
- Si el traslado se realiza a pie, a caballo o en bicicleta, no se debe considerar este costo.
- Si el traslado se realiza en transporte colectivo o contratado y el costo ser el del
pasaje ida y vuelta.

63
CEPAL/ILPES

- Si el traslado se realiza en otro medio de transporte, el costo ser el costo de viaje ida
y vuelta en ese medio.
Esta informacin puede registrarse en un cuadro como el presentado en la Tabla XVI:
Tabla 11
COSTOS TOTALES ADICIONALES POR TRANSPORTE DE PACIENTES Y ACOMPAANTES
Nombre del establecimiento: Ao:
Alternativa:
N personas N de Costo
Costo
adicionales a trasladar personas unitario de
total
Tipo de transporte adicionales a viaje
adicional
trasladar (pasaje) ida
Ao 1 Ao x por ao
(promedio anual) y vuelta
A pie, a caballo o en bicicleta

En bus

En taxi

En automvil

Otros
Total

G) Costo de tiempo
En este tem se debe estimar el costo por concepto del tiempo utilizado en el transporte y
el tiempo de espera y estada.
Para calcular este costo, se debe estimar la cantidad de horas que se requieren tanto para
el traslado como para el tiempo de espera y estada, para el ao 1 y el ao x, y obtener el
promedio entre esos valores. Este resultado se debe multiplicar por el valor de una hora, el que
se obtiene considerando el sueldo mnimo mensual dividido por el nmero de horas de trabajo
por mes.
Esta informacin puede registrarse en un cuadro como el presentado en la Tabla 12
Tabla 12
COSTOS TOTALES ADICIONALES POR TIEMPO
Nombre del establecimiento: Ao:
Alternativa
N de horas adicionales N de horas
requeridas Valor
adicionales Costo total
Tipo de tiempo unitario de
requeridas(prome adicional anual
Ao 1 Ao x la hora
dio anual)
Traslado
Espera
Estada
Total
El costo total adicional por ao para los usuarios del servicio de salud corresponder a la
suma de los dos tem anteriores. Esta informacin se puede resumir en un cuadro como el
presentado en la Tabla 12
Tabla 13
COSTOS TOTALES ADICIONALES PARA LOS USUARIOS
Nombre del establecimiento: Ao:

64
 Alternativa:
Tipo de Costo Costo Total Adicional
Transporte
Tiempo de viaje
Tiempo de espera
Total
Finalmente, es conveniente confeccionar un resumen (Tabla XIX) con los datos de costo
de cada alternativa, utilizando el promedio entre el ao 1 y el ao x, para operacin, mantencin
y costos para los usuarios.
Tabla 14
RESUMEN DE COSTOS POR ALTERNATIVA
Nombre del establecimiento: Ao:
Item Alternativa A Alternativa B Alternativa C

Terreno
Construccin
a) Inversin: Equipamiento
Otros
Remuneraciones
Insumos
B) Operacin:
Servicios
(promedio)
Otros
Arriendos
c) Mantencin (promedio)

Transporte
d) Costos a los usuarios:
Tiempo

TOTAL

4) Criterios para la seleccin de alternativas

Una vez que se han identificado y cuantificado los costos de cada alternativa de proyecto
y se han seleccionado y estimado las variables que se utilizarn como estimadores de los
beneficios, el siguiente paso consiste en evaluar cada alternativa.
La evaluacin consiste en comparar los costos de cada alternativa con sus beneficios,
aceptando aquellas en que los beneficios esperados son mayores que los costos estimados.
Sin embargo, ello no siempre es fcil o posible. Como ya fue sealado, en los proyectos
del sector salud, salvo excepciones, no es posible valorar los beneficios en trminos monetarios.
En consecuencia suele recurrirse a otras tcnicas. Como el objetivo de esta gua se centra en la
identificacin y formulacin de proyectos de salud, escapa al propsito de ella el describir en
forma extensiva cada mtodo. Por ello, a continuacin se describen brevemente solo algunas de
las tcnicas de evaluacin de alternativas de proyecto ms usuales.
Bsicamente, los mtodos de evaluacin que se aplican en el sector salud se dividen en
dos categoras:
- Mtodos costo-beneficio

65
CEPAL/ILPES

- Mtodos costo-eficiencia
A) Mtodos costo-beneficio
Los mtodos costo-beneficio se aplican en aquellos casos en que tanto los costos como
los beneficios pueden expresarse en trminos monetarios. Existen distintos indicadores que
pueden calcularse una vez conocidos y determinados los costos y los beneficios, entre ellos la
razn beneficio costo, el perodo de recuperacin del capital, el valor actual neto (VAN) y la
tasa interna de retorno (TIR). De stos, los ms recomendables son el VAN y la TIR.
iv) Valor actual neto
El valor actual neto (VAN), tambin conocido como valor presente neto, pretende
cuantificar en cuanto se enriquecer quien realiza un proyecto, medido en trminos de riqueza
actual. Para ello se aplica la siguiente frmula:
in
B C
VAN (1i r )ii (7)
i0

donde: Bi = Beneficios del proyecto en el ao i

Ci = Costos del proyecto en el ao i
r = Tasa de descuento
El VAN es uno de los indicadores ms tiles para conocer la bondad de un proyecto. Sin
embargo, su aplicacin en proyectos del sector salud se ve limitada por la dificultad para
estimar los beneficios en trminos monetarios. As, solo resulta aplicable en proyectos tales
como reposicin de equipos y prestacin de servicios que sern cobrados a los beneficiarios.
v) Tasa interna de retorno
La tasa interna de retorno (TIR) corresponde a aquella tasa que hace el VAN de un
proyecto igual a cero. Usando la misma frmula anterior, la TIR corresponder a aquella tasa r
tal que:
i n
B C
O (1i r )ii (8)
i0

Para la determinacin de esta tasa se sigue un proceso iterativo, probando con distintos
valores de "r" hasta encontrar el correspondiente a la TIR. Afortunadamente, todas las planillas
electrnicas y calculadoras financieras cuentan con funciones para calcular automticamente la
TIR de un flujo de fondos.

66
 Ejempo 9
CLCULO DEL VAN
Suponga que un servicio de salud especializado Con estos datos podemos construir la siguiente
en cardiologa, ha decidido ofrecer al resto de los tabla de flujos (valores en miles de $):
servicios de salud del pas un curso de
capacitacin en esta especialidad, como una Ao Beneficios Costos
forma de incrementar los ingresos propios de la 0 0 3.000
institucin. Le conviene al servicio realizar esta
actividad?, en otras palabras, le es rentable 1 450*15=6.750 5.000
este proyecto? La preparacin del curso 2 450*15=6.750 5.000
demora dos meses y el costo de prepararlo
(desarrollo de guas, materiales, etc.) es de $ 3 450*15=6.750 5.000
3.000.000, valor a pagar por adelantado. El curso
Calculamos luego cada uno de los trminos de
se repetir tres aos consecutivos, el primero a
la sumatoria (i = 0 a i=3).
los doce meses de iniciada la preparacin de los
cursos. i=0: (0-3000)/(1+0.12)0 = -3.000
El costo de operacin anual (profesores, salas y i=1: (6750-5000)/(1+0.12)1 = 1.563
materiales) es de $ 5.000.000, pagados al
principio de cada curso. La matrcula, que i=2: (6750-5000)/(1+0.12)2 = 1.395
tambin se paga al inicio del curso es de $ i=3: (6750-5000)/(1+0.12)3 = 1.246
450.000 por alumno. Se calcula que en cada
curso se matricularn 15 alumnos. Asuma, Y sumando obtenemos: VAN = M$ 1.204
adems, que la tasa de descuento relevante para Es decir, el Servicio ganar en trminos
el servicio es de un 12 %. actuales $ 1.204.000, entonces, le conviene
realizar el curso, pues ser M$ 1.204 ms rico
por hacer el proyecto en comparacin a que si
no lo hiciera.

Ejemplo 10
CLCULO DE LA TIR

Si se ingresan los datos del ejemplo anterior a repita el clculo anterior reemplazando r (0.12)
una planilla electrnica se obtiene una TIR igual a por 0.342 y ver que obtiene un VAN igual a cero.
34.2%. Para verificar este valor

B) Mtodos costo-eficiencia
En aquellos casos en que no es posible expresar los beneficios de un proyecto en
trminos monetarios, o bien el esfuerzo de hacerlo es demasiado grande como para justificarse,
se aplican los mtodos costo-eficiencia. El objetivo de stos es determinar qu alternativa de
proyecto logra los objetivos deseados al mnimo costo (es decir ms eficientemente).
i) Costo mnimo
El mtodo de costo mnimo se aplica para comparar alternativas de proyecto que generan
idnticos beneficios. As, si los beneficios son iguales, las alternativas se diferenciarn solo en
sus costos, por lo que podemos elegir la que nos permite alcanzar el objetivo deseado con el
menor gasto de recursos. Sin embargo, dado que los costos de las distintas alternativas pueden
ocurrir en distintos momentos del tiempo, la comparacin debe realizarse en valor actual, para
ello se aplica la frmula siguiente:

in
C
VAC (1 ir )i (9)
i0

67
CEPAL/ILPES

donde: VAC = Valor actual de los costos

Ci = Costos del proyecto en el ao i
r = Tasa de descuento
Este indicador es de uso bastante generalizado en el sector salud, ya que es muy til para
comparar alternativas de proyecto que generan idnticos beneficios, tales como reposicin de
un equipo por otro de iguales caractersticas, alternativas de localizacin de un establecimiento,
subcontratacin de servicios versus prestacin directa, etc.
ii) Costo por unidad
El mtodo de costo mnimo es aplicable slo en aquellos casos en que los beneficios de
las distintas alternativas de proyecto son iguales. Sin embargo, suele ocurrir que distintas
alternativas de proyecto generan beneficios desiguales. Cuando es ste el caso, pero las
alternativas difieren bsicamente en el "volumen de beneficio" que generan (medido ste a
travs de una variable "proxi " de los beneficios) es posible utilizar como criterio de seleccin
de alternativas el costo por beneficiario, por atencin o por egreso, o en trminos ms
genricos, el costo por "unidad de beneficio" producida. Para ello se calcular para cada
alternativa el VAC y se dividir por el "volumen de beneficios" a producir, medidos a travs de
una variable "proxi" de stos.
Ejemplo 11
COSTO MNIMO
Suponga que un hospital requiere un Dado que los beneficios de las dos alternativas
acelerador lineal para exmenes de alta son idnticos
complejidad. Una alternativa es comprarlo el
prximo ao, siendo su valor actual de Podemos aplicar el criterio de costo mnimo.
M$ 12.500, con una vida til de 12 aos. Adems
Despus del ao 12 es posible asumir que el los costos de manutencin y operacin son
equipo no tendr ningn valor (valor residual iguales para ambas alternativas
igual a cero).
por lo que podemos no considerarlos (solo para
La segunda alternativa consiste en un "leasing" efecto de comparar las alternativas).
a 12 aos en cuyo caso el costo anual
pagadero al inicio de cada ao ser de M$ As, aplicando la frmula anterior y asumiendo
1.500. Tambin en este caso se asume que el que el gobierno requiere que para evaluar los
valor del equipo al final del ao 12 ser nulo, proyectos del sector pblico se aplique una tasa
por lo que no se ejercer la opcin de compra. de descuento de 12 %, se tendr:
En ambos casos todos los costos de operacin
i=1
y manutencin sern de responsabilidad del 12.500
centro hospitalario y dado que se trata del VAC Alt.1 = i
= M$ 11.161
mismo equipo es posible asumir que stos i=1 1.12
sern idnticos para ambas alternativas.
Cualquiera sea la alternativa escogida sta se i=12
1.500
realizar en doce meses ms.
VAC Alt.2 = = M$ 9.292
i=1 1.12i

68
 Es decir:

VAC
C/U = (1)
N de unidades

donde C/U = Costo por unidad de la variable proxi de los beneficios

VAC = Valor actual de los costos (ver ecuacin 9)
N de unidades = Nmero total de atenciones a generar, servicios a entregar o poblacin
a atender durante el horizonte de evaluacin del proyecto.
Ejemplo 12
COSTO POR BENEFICIARIO
Considere el ejemplo anterior y suponga que el C/BAlt.1 = M$11.161/500.000=$ 22,32/hab.
hospital tiene asignada una poblacin de 500.000
personas. Con este dato es posible calcular el costo C/BAlt.2 = M$ 9.292/500.000 = $ 18,58/hab.
por beneficiario de cada alternativa:

iii) Costo anual equivalente

Otra forma de comparar alternativas que generan idnticos beneficios es mediante el
mtodo del costo anual equivalente. Este mtodo consiste en expresar todos los costos del
proyecto en trminos de una cuota anual, cuyo valor actualizado es igual al VAC de los costos
del proyecto.
Para su clculo se aplica la siguiente frmula:

CAE VACxFRC (13)

donde: CAE = costo anual equivalente
VAC = valor actual de los costos del proyecto
FRC = factor de recuperacin del capital, el cual se define como:
r (1 r )n
FRC (14)
(1 r )n 1

donde: r = tasa de descuento

n = nmero de aos
Recuerde el proyecto de compra del acelerador
lineal. Considere, adems, un perodo de doce
aos (n=12) y una tasa de descuento del 12 %.
Con estos datos se puede calcular (o
consultar en una tabla) el correspondiente FRC.
FRC=(0.12*(1+0.12)12)/((1+0.12)12-1)= 0.1614
Con este FRC se obtienen los siguientes CAE
para las alternativas descritas:
Ejemplo 13
CLCULO DEL CAE
CAEAlt.1 = 0.1614 * 11.161 = M$ 1.802
CAEAlt.2 = 0.1614 * 9.292 = M$ 1.500
Nota: no debe extraar que el CAE de la
segunda alternativa sea igual a la cuota del
leasing, ya que sta corresponde a una cuota
pareja sobre el mismo perodo. En la prctica,
solo se ha revertido el clculo anterior.

69
CEPAL/ILPES

iv) Costo anual equivalente por beneficiario o unidad

Al igual que en el caso del costo mnimo, tambin es posible expresar el costo anual
equivalente en trminos de costo por beneficiario unidad de la variable "proxi" de los
beneficios. Para ello bastar con dividir el costo anual equivalente por el nmero de
beneficiarios, atenciones o egresos de la alternativa de proyecto o, en trminos genricos, por el
nmero de unidades a producir de la variable elegida como "proxi" de los beneficios, es decir:

VAC * FRC
CAE / U (15)
NoUnidades
donde: CAE = costo anual equivalente por unidad de beneficio
VAC = valor actual de los costos del proyecto
FRC = factor de recuperacin del capital
N unidades =Nmero de atenciones a entregar o beneficiarios a atender por ao.
r (1 r )n
FRC (16)
(1 r )n 1

Ejemplo 14
COSTO ANUAL EQUIVALENTE POR EXAMEN
Continuando con el ejemplo del acelerador CAE/Ex.Alt.1 =M$ 1.802/1250 =$ 1.442 /Ex.
lineal, suponga que se estima que con el acelerador
lineal se realizarn 1.250 exmenes anualmente. CAE/Ex.Alt.2 =M$ 1.500/1250 =$ 1.200 /Ex.
Con este dato podemos calcular el costo anual
equivalente por examen prestado:

Cual de los mtodos antes expuestos es el ms indicado, depender de las caractersticas

de cada proyecto. Cuando sea posible, es recomendable calcular ms de un indicador, an
cuando la informacin que entreguen sea similar.

70
Anexo 1: Identificacin de
Problemas

Los problemas generalmente nacen de una realidad social y

pueden ser analizados desde un punto de vista metodolgico o
simplemente desde el sentido comn. En este caso se analizarn
dichos problemas, metodolgicamente, planteando una
problematizacin en trminos de racionalizarlos.
Para el anlisis y conocimiento del problema existen varios
enfoques e instrumentos, desde los ms especficos a los ms
generales. La lgica de anlisis est relacionada preferentemente a
los efectos y las causas que definen un problema, los enfoques e
instrumentos que se presentan pueden ser utilizados solos o en
combinacin dependiendo de las necesidades que presente una
situacin particular en relacin con la identificacin y
caracterizacin de ella.

1) Enfoques para la solucin de

problemas
Otro elemento que ayuda en la solucin de problemas es
tener un enfoque adecuado. En este sentido se puede decir que
hay muchos enfoques que se pueden utilizar, lo cual depende de
las caractersticas o del problema especfico de quien lo analiza. Es
as como, se puede encontrar equipos con personas muy creativas
capaces de salirse fcilmente de una norma de anlisis o
construir idealmente una solucin.

71
CEPAL/ILPES

Tambin se puede encontrar problemas con ciertas especificidades que permiten aplicar
un enfoque determinado. Como ejemplo se dir que existen situaciones que tienen referentes
conocidos en otras situaciones o mbitos que permiten una solucin por comparacin o de
traslado de acciones desde una situacin a la otra o que obliga por su complejidad a
desestructurar y reestructurar una situacin dada para obtener soluciones satisfactorias a un
problema. Con el fin de apoyar a quienes analizan problemas, de la variada gama de enfoques
que existen, se entregarn en trminos muy generales las caractersticas y el fondo en que se
apoyan algunos de ellos. Los enfoques que se revisarn son los siguientes:
Ampliacin de frontera
Solucin de problemas por analoga
Solucin de problemas por desestructuracin
Diseo localizado
Solucin de problemas por la caja negra
Solucin de problemas por reingeniera

1) Ampliacin de frontera
Lo que se busca con este enfoque es llevar el anlisis un poco ms all de la estrechez de
mrgenes que pueden presentarse en una situacin especfica. Lo que est implcito en esto es,
lo usual que resulta que tanto las normas, las referencias u otras caractersticas presentes en un
medio no sean suficientes para un buen anlisis y que en realidad la solucin de los problemas
no est en ese mbito conocido, lo que hace necesario buscar en un sentido exploratorio en
otros mbitos. Esto significa que es necesario salirse de la cerca que puede imponer el medio,
salirse del plano y cambiar de referencia, cambiar el lenguaje de referencia, o cambiar el
sentido normal de como se interpretan las cosas, esto permite ver el problema en horizontes
ms amplios y cambiar el paradigma.
Ejemplo 15

Salirse de la cerca, aplicaciones prcticas

Soluciones en un sector mediante soluciones en otro sector :
Trnsito al medio da
Atencin escolar mediante arreglo de camino
Alcalda exitosa de Rodrigo Escobar en Cali
Recurso: sentido amplio: Ms que el dinero
Presupuesto amplificado: ms all del libro de cuentas
Comits dueos de problemas
Mirarse en un nuevo espacio, ms amplio y relacionado:
El relleno sanitario compartido
El aeropuerto regional (Cartago)
La gestin de la cuenca Seattle

Con este enfoque, generalmente se logra:

Nuevas soluciones
Muchas soluciones

72
2) Solucin de Problemas por Analoga
La proposicin corresponde a que existen problemas que pueden solucionarse a manera
de comparacin de situaciones, trasladarlas de unas conocidas a otras existentes que se puedan
mejorar.
Hay dos formas de utilizar este enfoque:
Bsqueda de la solucin del problema hacia atrs, o sea, partir de un problema por
resolver e interrelacionarlo con situaciones conocidas.
Bsqueda de la solucin del problema hacia adelante, es decir, descubierto un hecho
interesante o casual, formularse esta pregunta: Este hecho o esta caracterstica a qu
situacin prctica puedo trasladarla para solucionar un problema existente?.
Ejemplo 16

Un ejemplo de esto es el mejoramiento de los servicios en gerencia

hospitalaria a partir de los desarrollo de la hotelera. Otro es el proyecto
Transmilenio de Bogot, que es una versin transformada del sistema Solo-
Bus de Curitiba.
Algunas proposiciones en trminos de facilitar el uso de este enfoque
pueden ser: confeccionar un catlogo de referencias para resolver problemas
por asociacin, Bancos de Experiencias Exitosas (Best practices), la
Evaluacin Ex-Post, Intercambios y pasantas y salir a mirar o buscar que
experiencias existen o que situaciones se pueden trasladar o asociar a una
situacin bajo anlisis.

Para que esto sirva realmente es necesario ejercitar la prctica creativa de manera tal que
s aumente la capacidad de solucin del problema.
En la medida en que se conozcan ms formas vigentes de antecedentes de solucin,
aunque no sean necesariamente para problemas, la creatividad por analoga lleva a la solucin,
siempre y cuando estemos atentos y apliquemos la creatividad.

3) Solucin de problemas por desestructuracin:

La cuestin en este enfoque es, SI NO EST ROTO, RMPALO, o dicho de otra
forma, para analizar un problema es necesario primero desectructurar y luego reestructurar.
El enfoque consiste en:
Visualizar categoras de anlisis, dividir en unas categoras y reestructurar bajo otras
categoras,
Desestructurar el sistema, identificar subsistemas o reestructurar elementos de forma que
se pueda idear o construir un nuevo sistema.
El mtodo se apoya en el pensamiento sistmico, esto es, por una parte analizar e
integrar sistemas, descomponer en subsistemas y reintegrar, de manera que un problema
complejo se analice por partes haciendo ms fcil el anlisis y de esta manera, encontradas las
soluciones se integren nuevamente.

73
CEPAL/ILPES

Figura 1
SOLUCIN DE PROBLEMAS POR DESESTRUCTURACIN

PROBLEMA Uno o varios

COMPLEJO Problemas
Simples o
elementales

Algunas de las Aplicaciones para este enfoque se pueden encontrar en:

Regionalizacin: aqu se verifica la divisin e integracin territorial o en plan de
ordenamiento territorial, (zonificacin municipal), donde podemos desagrupar unidades
territoriales por un criterio y las podemos reagrupar por otro. El mtodo le permite al
gobernante territorial visualizar sistemas y subsistemas espaciales, estructurar, planificar y
gestionar el desarrollo regional, otras aplicaciones las podemos encontrar en temas como:
Solucin de problemas comunitarios
Anlisis y reingeniera de procesos
Auditora de desechos
Soluciones organizacionales
Rediseo de sistemas tecnolgicos
Anlisis ambiental de proyectos
Ejemplo 17

Se mostrar cmo un problema complejo puede encontrar distintas soluciones a travs

de la descomposicin en varios problemas simples o elementales.
Problema Complejo:
Mala imagen de una empresa.
Problemas Simples o Elementales:
- Mala administracin de la alta gerencia.
- Mala gestin en departamento de ventas.
- No cumple con sus compromisos financieros.
- Productos que han bajado la calidad.
Para solucionar el problema complejo es necesario resolver los problemas elementales
atacando stos de manera radical.

74
4) Solucin de problemas por el diseo Idealizado
Ejemplo 18

El Diseo Idealizado *Russel Ackoff.

Hace 25 aos el profesor Ackoff elabor esta lista de las propiedades que, a su
juicio, debera tener el telfono ideal:
1. Que fuera posible utilizarlo sin ocupar las manos
2. Que se pudiera usar desde cualquier lugar donde uno est
3. Que pudiera reintentar llamar automticamente cuando se encuentre
ocupado
4. Que se pudiera saber quin llama antes de contestar
5. Que se pudiera colocar en espera una llamada mientras se habla
6. Que fuera posible entrar estando el otro telfono ocupado si el otro
quisiera
7. Que fuera posible dejar mensajes
8. Que se pudieran sostener conferencias telefnicas mltiples...
Era utopa? , Ese telfono hoy existe!.

La idea de este enfoque es mirar los problemas en forma proactiva. Ser realmente
proactivo significa buscar lo que se quiere y junto a ello eliminar lo que no es relevante o las
ideas errneas con respecto a la solucin del problema.
Muchos de nuestros problemas o el descontento con algo de la situacin actual, lleva a
desarrollar acciones que se dirigen a eliminar lo que no se desea. Sin embargo, el esfuerzo por
deshacerse de lo que incomoda es una resolucin reactiva de los problemas. Es una accin
orientada retrospectivamente. En contraposicin, el afn por obtener lo que se quiere, es
proactivo. Es una resolucin prospectiva de los problemas.
La solucin reactiva va hacia el futuro mirando el pasado: No se acerca a, sino que se
aleja de algo.
La solucin proactiva arranca de hoy mirando hacia el maana. Construye futuro. La
reactiva se concentra en deficiencias, la proactiva se concentra en ideales.

5) Solucin de problemas por la caja negra

El mtodo de la caja negra, comprende un sistema muy complejo en el que los procesos
son realizados de acuerdo con unas reglas determinadas. Al analista no le interesa conocer la
estructura interna del proceso propiamente dicho, sino sus resultados.
La teora de sistemas identifica la Caja Negra como una entidad reconocible a la cual
llegan diferentes entradas y de la cual salen una o varias salidas. El funcionamiento de sta
consiste en que la entrada que llega sea procesada dentro de la caja, y la salida que proporcione
sea la transformacin de dicha entrada.
Esto significa que no nos preocupamos por lo que sucede dentro del sistema, por la forma
en que operan los mecanismos y procesos internos del sistema mediante los cuales se producen
esas salidas, a menos que en un momento dado nos interese alguna de ellas. En este caso
procedemos a abrir la caja.

75
CEPAL/ILPES

Las ventajas de este mtodo son; que permite identificar claramente las entradas y salidas
y estudiar las relaciones que existen entre ellas, permitiendo as maximizar la eficiencia de los
sistemas sin tener que introducirnos en los procesos complejos que se encuentran en la Caja
Negra. Exceptuando cuando se presentan problemas es decir cuando hay anomalas en las
relaciones entre entrada y salida, entonces nos vemos obligados a destapar la Caja Negra y
estudiar ese subsistema en forma ms precisa. Las desventajas son que; a pesar que tiene su
razn de ser, pues, la mayora de las personas dan prioridad a los resultados, destruye la
saludable curiosidad de saber el funcionamiento y el por qu de las cosas.
Figura 2
CAJA NEGRA

Entrada Salida

Fuente: La caja negra* E. Krick

Ejemplo 19

En una lnea de produccin de sillas, existen 3 procesos

Proceso 1: Ensamble de las patas.
Proceso 2: Ensamble de las patas con la base.
Proceso 3: Ensamble del respaldo.
Insumos: 100 respaldos, 100 bases, 400 patas, 600 pernos, para la construccin de 100 sillas.
En el siguiente proceso productivo, entran los insumos anteriormente sealados, se realizan los
procesos respectivos y salen 80 sillas en perfectas condiciones.
La pregunta es Qu paso con las 20 restantes?

Es aqu donde se deben revisar los procesos de la llamada caja negra para ver que fue lo
que efectivamente ocurri en el interior de sta

76
 Figura 3
EJEMPLO CAJA NEGRA

ENTRADA

PROCESO 1

PROCESO 2
CAJA

NEGRA

PROCESO 3

SALIDA

Fuente: DPPI/ILPES

6) Solucin de problemas por reingeniera

Qu es Reingeniera de Procesos? Es la revisin fundamental y el rediseo radical de
procesos para alcanzar mejoras en medidas crticas y contemporneas de rendimiento, tales
como: costo, utilidad, servicio, y rapidez.
Una forma de entender lo que es reingeniera es a travs de 3 conceptos, ms conocidos
como las 3R, que significan: Rediseo, Radical, Rapidez.

77
CEPAL/ILPES

Ejemplo 20

Las empresas que han logrado cambios trascendentales:

No SE PREGUNTARON
Cmo podemos...
hacer ms rpido lo que hacemos?
hacer mejor lo que hacemos?
hacer a menor costo lo que hacemos?
S SE PREGUNTARON ...
Por qu estamos haciendo esto?
Y Luego:
Cmo podramos rehacerlo completamente?

REDISEO: Es cambiar todo lo antiguo. Es redisear los procesos hacer un cambio de

raz. Mtodo por el cual una organizacin puede lograr un cambio radical.
RADICAL: Significa llegar a la raz de las cosas, abandonando lo viejo e inventando
nuevas maneras de realizar el trabajo.
RAPIDEZ: El mundo es cambiante por lo tanto si este cambio radical no se hace rpido,
se va derecho al fracaso o no alcanza el mercado.
Principios de la reingeniera de procesos:
Analizar los procesos completos a lo largo de la organizacin:
Cliente externo
Cliente interno
Rediseo radical:
No haga remiendos: SI NO EST ROTO, RMPALO.
No automatice: PRIMERO PULVERICE
Ruptura de normas:
Reglas escritas
Supuestos y usos
Utilizacin de la tecnologa como generadora de posibilidades.

78
 Ejemplo 21

En un centro hospitalario existen tres procesos para la atencin mdica de pacientes.

En la ventanilla 1 se piden los cdigos de los bonos de atencin mdica.
En la ventanilla 2 se paga el respectivo bono.
En la ventanilla 3 se hace entrega del bono.
La solucin de problemas por reingeniera, en este caso, consiste en realizar un cambio radical,
reemplazando las ventanillas por una ventanilla nica, sin realizar una investigacin profunda acerca
de los problemas de stas, evitando as prdida de tiempo, burocracia, etc.

A) Mtodos para la solucin de problemas

Todos los instrumentos parten de la definicin del problema y el segundo paso es analizar
la causalidad y los factores presentes.
Los instrumentos que se presentan entre otros, son los siguientes:
Los 5 por qu.
Mtodo general de solucin de problemas
Siete pasos para resolver problemas
Mtodo Ishikawa
Anlisis FODA
rbol causa efecto

i) Los 5 por qu
Generalmente, cuando se presenta un problema, existe slo una visin de ste, no se
analizan mayormente los efectos ni las condiciones que existen detrs.
Caractersticas:
Es un instrumento bsico, que permite, en forma muy general, definir un problema. Este
instrumento puede ser acompaado de otros mtodos para una mejor comprensin y definicin
del problema a solucionar.
Es importante destacar, que si se aplica de manera adecuada se puede llegar a definir un
problema sin mayor complejidad.
Mtodo:
Despus de analizar muchos casos, generalmente es posible encontrar falta de anlisis en
el planteamiento de la solucin del problema. Esto lleva a un cuestionamiento que se origina
primordialmente por descubrir cules son las causas que generan el problema.
Este mtodo propone, que luego de preguntarse 5 veces por qu ocurren ciertos hechos,
se est en condiciones de descubrir la raz del problema.
Ventajas:
- Es de fcil aplicacin.
- Focaliza el problema
- Permite generar resultados en forma general.
- Puede ser utilizado por diversos tipos de personas, sin mayor complejidad.

79
CEPAL/ILPES

Desventajas:
- Al ser un mtodo general puede perder el horizonte de los objetivos
planteados.
- De lo anterior, no existe un desglose o especificaciones, punto importante
que debe ser considerado en la definicin del problema.
Ejemplo 22
Los 5 Por Qu
1) Por qu la parte comprada no se puede instalar?
Porque est fuera de tolerancia.
2) Por qu est fuera de tolerancia?
Porque las mquinas del proveedor no pueden entregar la tolerancia necesaria.
3) Por qu?
Porque los operadores de las mquinas no estn bien entrenados.
4) Por qu?
Porque los operadores renuncian para buscar otro trabajo.
5) Por qu?
Porque el trabajo es desagradable por el ruido, ser repetitivo y no representa un desafo al
trabajador.

Solucin:
Reducir el ruido, mejorar las condiciones de trabajo y desafiar a los operadores a que
mejoren continuamente el proceso.

Fuente: ILPES, CEPAL.

4) Mtodo general de solucin de problemas

A) Caractersticas:
Este es un instrumento bsico y general tratando algunos puntos, como la definicin del
problema, y tambin las posibles soluciones que de ste puedan surgir.
B) Mtodo:
Este mtodo consta de 5 pasos de anlisis y decisin ms 2 pasos de ejecucin.
Reunir informacin
i) Los antecedentes se clasifican en:
- Hechos.
- Presunciones.
- Criterios.
- Definiciones.
ii) Reconocer el problema:
Este se reconoce a travs de:
a) Deteccin:

80
 Todo problema a travs de los efectos que produce, utilizndose la experiencia
personal, control de actividades, empleo de mtodos de planificacin y control, escuchando al
personal, observando, preguntando, etc.
b) Anlisis y limitacin del problema:
- Determinar causas que originan el problema.
- Dividir cada uno de los antecedentes examinados en cuantas partes sea posible
partiendo por los efectos.
- Reconstituir la informacin ordenadamente.
- Hacer un recuento integral de lo que se examin.
c) Definicin del problema:
La definicin del problema parte con la causa y el efecto adverso que se desea
eliminar. Se debe enunciar el problema como una tarea (eliminacin de la causa) para cumplir
un propsito (evitar los efectos adversos).
iii) Plantear posibles soluciones:
Se debe ser creativo y plantear todas las soluciones posibles; estas soluciones deben
tener un requisito esencial: atacar a la causa.
Se debe hacer una lista de soluciones posibles, por lo menos 2 para cada causa del
problema. Estas soluciones deben constituir idealmente ideas independientes unas de otras, con
el fin de analizarlas en forma separada.
iv) Probar las posibles soluciones:
Se utiliza la prueba analtica que consiste en determinar 3 condiciones que debe
cumplir la solucin seleccionada:
- Conveniencia.
- Factibilidad.
- Aceptabilidad.
v) Seleccionar de la mejor solucin:
A esta etapa se debe llegar a las posibles soluciones; tomando en cuenta todo lo
anterior.
vi) Aplicacin de la solucin:
La seleccin de la solucin no ha resuelto el problema, es necesario aplicarla tal como
fuera analizada, para cumplir el propsito.
vii. Controlar la solucin:
Hay que controlar la aplicacin y resultado de la solucin para corregir desvos no
planificados o detectar nuevos problemas no identificados en el anlisis inicial.
El control permitir verificar hasta qu punto se ha solucionado el problema.
Ventajas:
Es un instrumento sencillo de utilizar.
La metodologa tiene un ordenamiento lgico, que permite obtener mejores
resultados.
Puede ser utilizado para definir cualquier tipo de problema.
Desventajas
- No tiene flexibilidad, ya que acota el problema en slo unos puntos.

81
CEPAL/ILPES

Ejemplo 23

1. Reunir la informacin:
Existen antecedentes y hechos histricos que confirman la ocurrencia de accidentes en
una cierta interseccin de la ciudad.
2. Reconocer el problema
a) Deteccin:
Los efectos que provoca este problema son:
Alta Mortalidad.
Gran nmero de heridos.
Grandes daos a la propiedad.
Descontento con la autoridad comunal.
b) Anlisis y limitaciones del problema: Las causas que originan el problema son:
Exceso de velocidad de los vehculos.
Gran nmero de peatones cruzando.
Falta de sealizacin.
c) Definicin del problema: Existe una alta tasa de accidentes
3 Plantear posibles soluciones:
Exceso de velocidad de los vehculos Campaa educacional
Prohibir estacionamientos

Gran nmero de peatones cruzando. Construir pasarelas

Falta de sealizacin. Instalar disco pare

Instalar un semforo
4) Probar las posibles soluciones:
Se debe llevar a estas alternativas a la prueba analtica anteriormente mencionada,
para poder encontrar las soluciones posibles.
5) Seleccionar la mejor solucin:
La mejor solucin para este problema es la existencia de un semforo en la respectiva
interseccin.
6) Aplicar la solucin:
Se aplica la solucin al problema planteado, para comprobar si cumple con
su propsito.
Controlar la solucin: Se debe controlar la aplicacin de la solucin para
comprobar la validez de sta.
Si el problema no se resuelve, se postularan otras alternativas de solucin
volviendo a realizar los pasos anteriormente sealados.

6) Los 7 pasos para resolver problemas (J.L. Adams):

A) Caractersticas:
Es un instrumento que busca adems de definir el problema, encontrar las respectivas
soluciones, ste debe realizarse considerando 7 pasos consecutivos que permitir obtener una
solucin deseada.
Una caracterstica de esta serie de pasos es, que presupone que hay dos
categoras:
La primera se refiere a los dos primeros pasos, que implican que quienes los desarrollan
son analistas cuya caracterstica tienen ms que ver con el desarrollo del ser experimental o

82
creatividad, los dos primeros pasos constituyen una frontera donde no hay respuestas hechas,
hay que construirlas, aqu estn los soadores, imaginativos, creativos, etc.
La Segunda va del tercer paso en adelante se considera que quienes los desarrollan tienen
caractersticas ms de orden lgico, ms estructurado, estn ms en lo que se denomina ser de
seguridad, sin embargo ambas caractersticas son necesarias para lograr el xito en la
resolucin de un problema.
B) Mtodo:
Para resolver problemas adems de considerar, la creatividad y la bsqueda de la mejor
solucin posible, es necesario adoptar un orden para concretar el esfuerzo analtico que se hace,
expresado en la ejecucin de cierta estrategia propuesta para solucionar un problema. Esto
presupone que existe un orden lgico de pasos sucesivos que nos permiten dar un orden a una
accin encaminada a la solucin de un problema, de acuerdo con J.L. Adams, los pasos seran siete:
1. Identificar el problema
2. Producir una idea-solucin
3. Evaluar
4. Tomar decisin
5. Especificar
6. Planificar
7. Ejecutar

Preguntarse:

Cuando se analiza un problema y se busca una solucin de manera creativa es bueno preguntarse
Cmo siente que se comportaron su ser experimental y su ser de seguridad en el proceso de
solucin del o los problemas?
Estas dualidad siempre est presente y es bueno identificarla , ya que nos ayuda a desarrollar la
creatividad.

C) Ventajas:
Es un mtodo ordenado, que sigue una secuencia, lo que impide desviarse del real
problema.
Es experimental y recurre a la creatividad, lo que permite crear y construir nuevas
soluciones.
D) Desventajas:
- Es necesario dedicarle una mayor cantidad de tiempo.

83
CEPAL/ILPES

Ejemplo 24

1. Identificar el problema:
Altas tasas de Analfabetismo en la localidad de Santa Ana.
2. Producir Idea - Solucin:
Aqu debe nacer la creatividad para las posibles soluciones:
- Construir ms centros de educacin para la educacin bsica y media.
- Crear ms horarios.
- Contratar ms personal acadmico
- Entre otros
2 Se evala cada alternativa con el sentido de encontrar la que solucione de manera ptima el
problema.
3 Tomar decisin: se deben tomar decisiones reales que permita al grupo evaluador tomar la
mejor alternativa.
4 Se deben realizar las especificaciones respectivas sobre la alternativa que se escogi Crear
ms centros de estudios, esto con el fin de tener todos los puntos relevantes bajo estudio.
5 Planificar: para la buena solucin del problema es necesario realizar una planificacin
rigurosa que permita obtener plazos, ya que si no se dan los plazos respectivos, el proyecto
puede fracasar y no solucionar el problema como se pretenda en un principio.
6 Ejecutar: Una vez teniendo los pasos anteriores realizados, se debe proceder a
crear estos centros de estudio.

7) Mtodo de Ishikawa
A) Caractersticas:
En honor a su inventor (1943), es una descripcin grfica de los factores que provocan un
efecto no deseado, una falla o un problema. Tambin conocido como espina de pescado
Definicin: Es la representacin grfica de las mltiples causas que determinaran un
problema o efecto.
B) Mtodo:
Objetivo: Explorar y mostrar las causas posibles de un problema. En esta diagrama el
problema se considera el efecto. Los tipos de causa ms comunes pueden ser: PERSONAS,
MAQUINARIAS, METODOS Y PROCEDIMIENTOS Y MATERIALES. Se pueden utilizar
cualquier categora que surja como importante, las nombradas son slo una sugerencia de lnea
de anlisis.

Estos factores pueden, siguiendo estrictamente el mtodo, ser uno o varios de los
siguientes:

84
 1) Personal: Dice relacin con los problemas derivados de la ejecucin de la tarea por
parte de las personas, as como tambin se refiere a que las causas del problema
radican en la Supervisin.
2) Instalaciones. : Se refiere a que la ocurrencia del problema es debido a causas que
involucran aquellos materiales que conforman el producto problemas, cmo el papel
deficiente en un cheque que impide el corte recto desde el talonario. En el caso del
servicio se puede tomar como la infraestructura, por ejemplo el grado de luminosidad.
3) Mquinas: Se refiere a aquellas causas que tienen que ver con las mquinas usadas
para fabricar el producto. En el caso de los servicios se suele asociar este punto a
Sistemas (controles automticos que no funcionan, lectores de cdigo de barra
defectuosas, etc.).
4) Mtodos: Aquellas causas del problema que radican en la manera como deben
hacerse las cosas. Es decir se hacen segn lo dice el manual, pero generan el
problema.
De igual forma se pueden considerar categoras distintas que permitan analizar el
problema.
Para la confeccin del diagrama se recomienda seguir los siguientes pasos:
1) Identificar claramente qu problema se desea eliminar y colocarlo al lado
derecho del grfico en el recuadro respectivo. Coloque la frase que describe el
problema en el cuadro de efecto.
2) Trazar una flecha de izquierda a derecha.
3) En su equipo de trabajo, mediante una lluvia de ideas, identifique las causas ms
importantes que estaran determinado el problema, haga una lista de todas las
posibles causas que puedan contribuir al efecto indeseado.
4) Clasificar esas causas segn los cuatro factores principales (materiales, mtodos,
personal) o agrupe las causas en categoras (grupo de causas del mismo origen),
o causa principales. Se debe proceder de acuerdo a las necesidades del anlisis.
5) Clasificar los factores segn su importancia relativa en el problema.
6) Escribir estas causas en los lugares correspondientes de la Espina de pescado.
Anote las categoras en rectngulos colocados paralelamente a la flecha central.
7) Trace flechas secundarias desde las categoras a la flecha central.
8) Deduzca como causas menores las respuestas que obtenga de preguntar por qu,
cada categora o causa influyen en que se origine el problema.
9) Anote y grafique como flechas menores estas respuestas, obteniendo as, cada
rama ms pequea. Causas Races.
10) Analizar nuevamente el diagrama con su equipo y someterlo a todos los cambios
que estimen convenientes. Llegue a un consenso del equipo sobre las causas que
dejarn en el diagrama. En esta forma se armar la red o espina de pescado.
11) Anotar en el diagrama la fecha de inicio y trmino, la identificacin del grupo y
el problema a solucionar.

Figura 4
MTODO DE ISHIKAWA

85
CEPAL/ILPES

Empleado Mtodos
s

Problema

Entorno Equipo

Fuente: Ishikawa
Ventajas:
i. Es un instrumento muy til para definir un problema, ya que busca de manera exhaustiva
las diversas causas que lo provocan.
ii. Utiliza un diagrama que facilita la comprensin de este instrumento.
Desventajas:
i. Requiere de mayor tiempo y anlisis.

86
 Ejemplo 25
EJEMPLO MTODO ISHIKAWA

Material
TRABAJAD de los
ORES conectores
Tamao

Contenido Inexperienci
a
Tuercas
Tamao

Cuerdas de
tornillo
Capacitaci
n
Manguer
a
Fatiga

Conocimient
o

Conexin
Floja

Medici
n
Experiencia

Juicio
s Usadas

Torqu
Inspector e

Mtodos
de juicio Ajuste

Capacitacin

INSPECCIN HERRAMIEN
TAS

Fuente: Administracin de la Produccin, Scroeder

87
CEPAL/ILPES

8) Anlisis FODA
A) Caractersticas:
Es un anlisis situacional que permite definir factores internos, tales como; Fortalezas y
Debilidades, y tambin factores externos como son; Oportunidades y Amenazas, con el fin de
realizar un diagnstico a una organizacin en particular.
B) Mtodo:
Factores Internos
- Fortalezas: Destacar aspectos positivos que permitan obtener ventajas sobre otras
organizaciones, procurando mantenerlos en el tiempo.
- Debilidades: Aspectos negativos que afectan internamente a la organizacin, estas
deben ser disminuidas, neutralizadas o en el mejor de los casos poder eliminarlas.
Factores externos
- Oportunidades: Es la posibilidad de encontrar una ventaja en el medio externo, que
permita incrementar las fortalezas o disminuir las debilidades de una organizacin.
- Amenazas: Aspectos negativos provenientes del medio externo, que en un
momento determinado seran perjudiciales para la organizacin, estimulando sus
debilidades o impidiendo el desarrollo de sus fortalezas.

88
 Figura 5
DIAGNOSTICO FODA

Diagnstico FODA
Positivo

Incrementar Aprovechar

Fortalezas Oportunidades
Ambiente Ambiente
Interno Externo
Debilidad Amenazas
es

Disminuir Neutraliza
r
Negativo
Fuente: CEPAL

C) Ventajas:
i) Analiza la situacin actual a la cual se enfrenta un proyecto particular.
ii) Al detectar las amenazas y debilidades en un momento oportuno, estas
podran ser disminuidas o neutralizadas.
D) Desventajas:
iii) Este instrumento es de poca ayuda si no se conoce a fondo el tema en
estudio.
iv) Se basa en opiniones.

89
CEPAL/ILPES

Ejemplo 26

En una empresa exportadora de muebles se puede observar el siguiente ejemplo.

Factores Internos
Fortalezas
Alta disponibilidad de materia prima, dada la existencia de grandes plantaciones de lenga y coigue (rboles), lo
que asegura un buen abastecimiento de insumos ante posibles incrementos de la demanda.
Bajo costo de la materia prima, dada la competitividad de los precios existentes en el mercado nacional y su
relacin con los precios en el exterior.
Bajo costo en la mano de obra en la fabricacin de los muebles.
La empresa cuenta con certificacin de calidad reconocida a nivel internacional.
Los proveedores asociados son aquellos que cuentan con la calidad y tecnologa de punta, lo que otorga
seguridad para responder con productos de alto nivel.
El transporte juega un papel fundamental en la cadena de valor de esta empresa, puesto que se ocupa al mximo
la capacidad de los containers.
Debilidades
Debido al tamao de esta empresa las negociaciones se efectuarn por medio de agentes comercializadores,
luego las ventas dependern de la calidad y nmero de contactos que stos tengan.
El diseo de los muebles est sujeto a los requerimientos de los compradores externos de muebles.
Los trabajadores contratados, no cuentan con estudios de especializacin en el rubro, ya que ms bien se logra
la especializacin por medio de la experiencia. Dado lo anterior la empresa capacitar al personal en nivel
tcnico envindolos a estudiar y participar seminarios. Con lo anterior se busca lograr un mayor nivel de
eficiencia y por lo tanto mayor productividad.
Mano de obra poco calificada.
Factores Externos
Oportunidades
Exitosas experiencias de numerosas empresas nacionales que han logrado una buena aceptacin, lo que se ha
traducido en una buena imagen de los muebles nacionales en el exterior.
Existen oportunidades de inversin utilizando las mismas mquinas.

La industria de muebles en Chile es altamente fragmentada, y aunque en los diferentes segmentos comprendidos
hay compaas importantes, ninguno de ellos captura una porcin importante del mercado.
Existen organismos que estn desarrollando apoyo tanto en investigacin y desarrollo a este tipo de empresa, de
esta forma es ms fcil poder entrar a competir tanto a nivel nacional como internacional.
Internacionalmente tiene una participacin en los mercados externos muy pequea lo que significa que
no se entrar a competir con otros pases elaboradores de muebles de madera sino que se
aumentar los volmenes de exportacin as como tambin la presencia de productos
nacionales en los distintos canales de comercializacin.
Amenazas
Pases como Taiwn que an sin tener los recursos naturales han desarrollado tecnologas que le permiten
obtener economas de escalas reduciendo su costo.
Los volmenes de produccin requeridos para ingresar en los mercados extranjeros son altos por eso se pueden
presentar dificultades al momento de enfrentar altas demandas de produccin. Lo que abre oportunidades a
empresas extranjeras con mayor capacidad de produccin.
Mala calidad de los caminos y ferroviaria, aumenta los costos de transporte.

90
 Anexo 2: Anlisis de involucrados

El anlisis de involucrados16, es un mbito dentro de la

preparacin y evaluacin de proyectos que nos permite conocer los
diferentes comportamientos que seguirn, en diferentes momentos
quienes estn relacionados con un proyecto.
Los beneficios de este anlisis son: fijar estrategias a seguir
de acuerdo con los resultados del anlisis con cada involucrado y
conocer cual alternativa es mejor recibida por ellos.
Es recomendable tener en cuenta este anlisis en cada etapa
del proyecto (pre- inversin, inversin y operacin). Cada etapa
puede presentar una dinmica diferente de los involucrados, por lo
que es importante conocer dichas dinmicas o reacciones a medida
que avanza el proyecto. En la etapa de planeacin de un proyecto
este anlisis puede jugar un rol importante en la comprensin de
estas dinmicas. El cuidado que se preste a esto puede significar
en parte el xito o fracaso del proyecto. Es en esta etapa donde se
debe detectar como se movilizarn los distintos actores segn sus
intereses y por lo tanto los enfoques participativos son
fundamentales para obtener mayor certidumbre.

16
Este anexo se construy principalmente a partir de las notas de clases de Hctor Sann.

91
CEPAL/ILPES

Muchas veces el paso de una posicin neutra a otra de compromiso ( movilizacin de los
actores) no se manifiestan hasta la ejecucin del proyecto. La dificultad de esto es que si hay
mucha resistencia de parte de los involucrados, puede obligar a cambios en el proyecto. Esto
significa introducir modificaciones a algo ya establecido y acordado, lo que puede tener
incidencias sobre los costos del proyecto o puede significar mermas en la satisfaccin que
pretende el proyecto.
Por lo tanto, avistar tempranamente las posicin que adoptara cada involucrado permite
que sea ms fcil la gestin futura de quin dirija el proyecto.
Para este tipo de anlisis se pueden seguir los pasos siguientes:
1. Identificar
2. Clasificar
3. Definir:
- Posicin
- Fuerza
- e Intensidad del involucrado.
4. Comparar alternativas.
5. Generar estrategias.

1) Descripcin de los pasos para el anlisis de involucrados.

i) Identificar los involucrados: Esto significa conocer que actor se movilizar en
relacin al proyecto, no slo debe tenerse en cuenta la posicin actual , sino que debe
tambin considerarse la futura. Es conveniente utilizar un listado de actores , el que
puede obtenerse a partir del conocimiento del grupo que est haciendo el proyecto o,
utilizando un anlisis de relaciones de acuerdo con el diseo del proyecto, generar
una lista de actores. Una vez hecho el listado es recomendable expresarlo en un
diagrama como el siguiente.

92
 Figura 6

Profesores
Padres de Administ
familia radores
docentes
Estudiantes

Entidade
s
financier
Cmara
as
del libro

Proyecto
Organis
mos
regulado
res

Proveedo
res
Ministeri
o
de
Facultad
educaci
es
n
de
Educaci
n Municipio

Este diagrama nos permite visualizar los distintos actores involucrados y cuales podran
ser las categoras de actores a utilizar dependiendo de las caractersticas comunes de cada
actor (por ejemplo. Instituciones pblicas como Municipio, Ministerio de educacin y
Organismos reguladores, podran quedar en esa categora).

ii) Clasificar los involucrados; significa agruparlos de acuerdo a ciertas caractersticas

como: si pertenecen a instituciones pblicas, privados , organizaciones o la relacin
que tengan con el proyecto si se refiere al entorno o si son internos al proyecto
(contratistas y empleados). Si estn cercanos o lejanos al proyecto y toda otra
caracterstica que pueda ser de utilidad. Es evidente que algunas categoras de
involucrados podran tener una relacin parecida en trminos de tratamiento. En el
ejemplo del punto uno, es posible pensar que las Instituciones pblicas respaldarn el
proyecto y su relacin con el proyecto esta enmarcada en un plano normativo de
responsabilidades que podra afectar positiva o negativamente al proyecto. Para esta
categora las estrategias estarn enmarcadas dentro de lo normativo institucional.
iii) Definir posicin ; esto indicar cual es el apoyo u oposicin al proyecto o alternativa
de proyecto por parte del involucrado, se utilizar signo positivo o negativo en la
comparacin de las alternativas.
iv) Definir fuerza; esto se hace de acuerdo al involucrado y su poder para afectar el
proyecto. Esto nos muestra la importancia que el involucrado tiene para el proyecto.

93
CEPAL/ILPES

v) Definir intensidad; indica el grado de involucramiento que se tenga con el proyecto,

es la importancia que el involucrado le da al proyecto.
vi) Comparacin de alternativas; para esto se construye un anlisis de Fuerza e
Intensidad para cada involucrado y cada alternativa, lo que permite tener una
aproximacin sobre la alternativa que tiene ms apoyo.
Tal como se expresa en el prrafo anterior para la comparacin entre alternativas
utilizaremos un cuadro de Fuerza e Intensidad.
Para indicar Fuerza, podemos utilizar nominalmente los conceptos de muy alta, alta,
media , baja y muy baja. Estos conceptos los podemos asociar a valores 5, 4, 3, 2, 1.
Por lo que para el actor (involucrado) que tenga una fuerza muy alta se utilizar la
nota 5 y para aquel que su fuerza sea muy baja se utilizar la nota 1.
Igual procedimiento se utilizar para la intensidad.
La posicin ser indicada por un signo positivo ( + ) cuando est en apoyo y negativo
( ) cuando el involucrado est en contra. Este signo se indicar en el producto de
FxI.
La idea es valorar estos tres aspectos y construir una nota para cada alternativa, lo que
permitir, finalmente, compararlas.
Ejemplo 15
Actor Fuerza Intensidad FxI
A A A A A A Alt1 Alt2 Alt3
lt1 lt2 lt3 lt1 lt2 lt3
Actor 1 F F F I I I FxI11 FxI 21 FxI 31
11 21 31 11 21 31

Actor 2 F F F I I I FxI 12 FxI 22 FxI 32

12 22 32 12 22 32

Actor 3 F F F I I I FxI 13 FxI 23 FxI 33

13 23 33 13 23 33

Resultados (FxI)3
(FxI)1 (FxI)2

Tomando en cuenta los resultados de la sumatorias de FxI por actor, se puede visualizar
cual de las alternativas sera la ms aceptada.
vii) Generar estrategias; significa que con la informacin que se obtiene de la
comparacin entre alternativas, dependiendo del inters de quin realice o
beneficie el proyecto, se deben disear acciones que permitan algn nivel de
convergencia , acuerdo o mayor aceptacin de una alternativa frente a otras.
Este anlisis no debe entenderse como esttico, debe considerar todas las fases del
ciclo del proyecto. Por otra parte, un buen anlisis permite los enfoques
participativos desde el inicio de la planeacin del proyecto.

94
 Tambin es til para mostrar cual es la relacin que los diferentes involucrados
tienen con el proyecto. Para ello, es muy ilustrativo la construccin de diagramas
que muestren el inters que los involucrados tienen en relacin con el proyecto. Esto
puede realizarse de la siguiente manera:
Figura 7

Area de Inters 1:
Profesores Incrementar la cobertura
Padres de -10
familia
+20

Profesores
12
Proyec
to
Padres de
familia
-16

Area de Inters j
Area de Inters 2:
Incrementar valor de las matrculas Otros Intereses

Nota: se ha puesto Area de inters j, para indicar que pueden existir otras reas de inters
adems de las dos sealadas con numerales 1 y 2 (Incrementar cobertura e Incrementar valor de
las matrculas).
El diagrama muestra tanto a los involucrados, como su agrupacin de acuerdo al inters y
el puntaje de aceptacin o rechazo al proyecto. Esto puede servir para representar en un slo
esquema todos los resultados del anlisis.
Por otra parte, con la informacin ordenada podemos facilitar el diseo de estrategias y
bsqueda de acuerdos.
Vale mencionar que existen otras formas e instrumentos para realizar este anlisis. Este
anexo slo quiere mostrar una posibilidad de hacerlo y algn instrumental disponible.

95
 Anexo 3: Anlisis de participacin
ciudadana

La participacin se define como el proceso voluntario

asumido conscientemente por un grupo de individuos que adquiere
un desarrollo sistemtico en el tiempo y el espacio con el fin de
alcanzar objetivos de inters colectivo y cuya estrategia debe tener
como instrumento fundamental a la organizacin (FAO, 1988).
Tambin se define como un proceso bidireccional y continuo
de comunicacin que implica:
Facilitar que los ciudadanos entiendan los procesos y
mecanismos a travs de los cuales el organismo responsable
investiga y resuelve problemas y necesidades de los mismos.
Mantener al pblico informado acerca del estado y programas
de estudio e implicaciones de la actividad de evaluacin y
formulacin de proyectos, planes, programas o polticas.
Pedir a la poblacin afectada que exprese su opinin y
percepciones acerca de los objetivos, necesidades y
preferencias acerca de la utilizacin de recursos, estrategias
de desarrollo o gestin alternativa y cualquier informacin
relativa o de decisin.

(Fuente: Bishop 1975))

Nota: A= Alta Eficacia; M= Eficacia Media; B= Baja Eficacia
Esto consiste en un feedback entre el estado (o el organismo responsable) y los ciudadanos,
en la medida que se informe y que los ciudadanos entreguen sus opiniones acerca de la toma de
decisiones en temas relacionados con los proyectos y las polticas pblicas.

96
1) Problemas relacionados con la Planificacin de Programas
de Participacin Pblica.
Delli Priscoli (1981) plantea 4 problemas que se asocian en la realizacin de programas de
participacin pblica:
i) Coordinacin:
Hoy en da uno de los grandes problemas que enfrentan los gobiernos es el nmero de
actores que intervienen en la participacin pblica y cmo estos se relacionan. De esta forma, las
polticas y planes de ciertas unidades y niveles gubernamentales son llevados a cabo por otros.
Como consecuencia de lo anterior, se mezclan los objetivos y los participantes afectando los
compromisos adquiridos y la participacin pblica.
Control:
Existen circunstancias en que el gobierno acta como un ente centralizador que a su vez
controla a travs de regulaciones, licencias etc, para asegurar el inters de la ciudadana. Esto a
veces se contrapone con la idea de participacin pblica, que es por definicin un concepto
descentralizador, luego existe tensin entre las necesidades centralistas del gobierno y los
intereses descentralizados de los ciudadanos.
ii) Representatividad:
Una de las crticas que se hacen a los programas de participacin pblica es que las
personas que llegan a participar, no representan a la mayora, sino que pertenecen a grupos que
poseen intereses definidos, lo que ocasiona problemas a la hora de desarrollar el consenso y el
apoyo a una poltica o programa.
Desacuerdo:
Uno de los problemas que se presenta es el conflicto entre los intereses polticos y tcnicos
en la toma de decisiones. La excesiva utilizacin de justificaciones tcnicas para racionalizar
discusiones polticas controvertidas es, sin duda, uno de los factores que ha ocasionado mayor
demanda de participacin pblica.

2) Resolucin de conflictos
Con respecto a la resolucin de conflictos, se puede notar que es un tema fundamental a la
hora de discutir los puntos en desacuerdo entre las partes.
Se ha utilizado gran cantidad de trminos para denominar dichas tcnicas: mediacin,
negociacin, gestin de conflicto, etc.
Pero para que la resolucin de problemas sea realmente efectiva, el planteamiento debe ser
voluntario, estimular la interaccin cara a cara de las partes implicadas en la disputa y buscar el
consenso entre dichas partes.
Algunas guas para alcanzar el consenso en un grupo, se detallan a continuacin:
Tomarse el tiempo para que los miembros del organismo responsable conozcan al grupo con
el que trabajarn, de esta forma se hace un mejor ambiente de trabajo y no se encuentran en
posiciones antagnicas.
Cada miembro debe escribir lo que espera de estas reuniones de trabajo y luego deben ser
compartidas con el fin de discutir estas expectativas.

97
 Cuando existan discrepancias o puntos de vista distintos, se debe tomar el tiempo necesario
para escuchar a cada participante sin condenar o juzgar la propuesta previamente.
El consenso no sobrevive si cualquier miembro del grupo trabaja para un objetivo oculto o
una estrategia de manipulacin.
A medida que aumenta el conocimiento y la experiencia en la utilizacin de tcnicas de
resolucin de conflictos se pueden establecer hiptesis que sern tiles. Segn Susskind y Mc
Mahon (1985) se destacan:
Los problemas tienen que ser enseguida evidentes y las partes deben estar listas para
abordarlos.
El xito depende de tener una gran variedad de asuntos u opciones tanto para compararlas
como para crear otras nuevas.
El acuerdo no es probable si las partes deben comprometer valores fundamentales.
Si el poder no est equilibrado las partes no negociarn.
Debe existir la presin de un plazo lmite.
Deben estar disponibles y aceptados por las partes algunos medios para cumplir el acuerdo
final.
Una negociacin con xito depende de la educacin mutua.
El conflicto puede ser positivo.

3) Evaluacin de proyectos y Participacin Pblica

En el proceso de evaluacin de proyectos pueden considerarse etapas relacionadas con la
participacin pblica en cada una de ellas.

i) Identificacin de factores
En esta etapa, se establece el marco de estudio del proyecto. Las actividades de
participacin pblica se basan en informar al pblico sobre el proyecto y sus objetivos para
conocer la opinin que la gente tiene al respecto.
ii) Realizacin de estudios preliminares
Los informes preliminares del estudio proporcionan informacin acerca del estado en que
se encuentra el rea de estudio. Aqu, se comunica a los ciudadanos qu y por qu se est
analizando. El feedback que se realiza sirve para identificar bases de datos existentes, luego la
respuesta del pblico puede disminuir el tiempo y el costo de este estudio preliminar. Es posible
saber que reas son de especial inters local.
iii) Prediccin y evaluacin
Esta etapa consiste en la previsin e interpretacin de alternativas que pueden resultar de la
realizacin de posibilidades en consideracin. El pblico puede ayudar de diversas formas en este
punto, como por ejemplo analizando alternativas viables, comentarios para establecer criterios de
proyectos especficos, entre otras, es por eso que es importante que exista siempre un feedback
para que el inters no decaiga.
iv) Realizacin de medidas correctoras

98
 Las medidas correctoras se planifican para reducir los efectos no deseados del proyecto.
Uno de los puntos importantes es asegurar que las medidas correctoras sean aceptadas por la
gente. Muchas veces por razones culturales, personales y de otra ndole esto podra ser un
problema. Luego es sustancial el anlisis del pblico para asegurar que todas las medidas
razonables se hayan considerado.
v) Comparacin de alternativas
Se realiza para poder identificar las actuaciones ms adecuadas. En esta etapa pueden
utilizarse valores locales para ver que grados de importancia se otorgan a los factores que
considera el proyecto. Es importante que la gente tenga en cuenta lo que han recomendado los
responsables a cargo, puesto que es en esta etapa donde se identifica la solucin adoptada y por
ende donde pudieran aparecer los conflictos. Si el programa de participacin pblica ha sido
efectivo en este punto, es posible resolver los problemas en un espritu de cooperacin.
vi) Seleccin de la solucin adoptada:
En la sexta etapa de estudio se encuentra la eleccin real de la solucin adoptada. Las
actividades de participacin pblica tienen 3 objetivos:
El pblico debe estar informado de cul es la decisin y por qu se ha tomado.
La solucin final de los conflictos, en este aspecto puede ser necesaria la
compensacin de cierta parte de la gente, para equilibrar la distribucin de los
beneficios.
Los responsables del proyecto debern solicitar feedback acerca de la decisin tomada.
Estudio de la documentacin para la preparacin de una evaluacin:
Finalmente, queda la preparacin del documento final, donde la participacin pblica
consiste en la revisin y comentarios de ste.
Si la participacin pblica debe ser efectiva en las etapas de la evaluacin de un proyecto,
el programa de participacin pblica debe ser cuidadosamente planificado. La planificacin de la
participacin pblica incorpora los siguientes elementos:

4) Definicin de los objetivos de la participacin pblica

Existen 2 razones para la identificacin y clasificacin de objetivos:
Los objetivos van cambiando en las distintas etapas del estudio.
Algunas tcnicas de participacin son mejores que otras en la consecucin de ciertos
objetivos.
Bishop (1975) defini 6 objetivos para la participacin pblica que pueden ser relacionados
con etapas de una evaluacin de proyectos.
i) Difundir, educar y coordinar la informacin.
ii) Identificar problemas, necesidades y valores ms importantes.
iii) Generar ideas y solucin de problemas.
iv) Responder al feedback ante las propuestas.
v) Valorar y comparar alternativas.
vi) Resolver conflictos por consenso.

99
 Para poder conseguir los objetivos del programa de participacin pblica es necesaria una
gran comunicacin, entre los actores del proyecto.
Bishop (1981) identific los siguientes modelos de proceso de comunicacin para lograr
los objetivos bsicos de la participacin pblica:
A) Difusin
En este proceso el gobierno enva un mensaje a diversos grupos objetivos por medio de
diversos medios y a su vez stos los transmiten a otros grupos. La importancia de esto es que el
gobierno alcanza un amplio grupo de personas y no slo a algunas. La difusin indica que la
comunicacin no es una actividad singular sino plural.
B) Recogida
Sirve para obtener un feedback, para recoger la informacin. Los mensajes pueden o no
regresar por los mismos conductos.
C) Interaccin
La interaccin describe la situacin en la que la comunicacin es un intercambio entre
varios grupos. El gobierno puede asumir un papel central de facilitador en el intercambio de
informacin o puede ser uno de los comunicadores. Esta interaccin implica reuniones,
comisiones, grupos de trabajo, etc.
D) Difusin Recogida:
Describe la situacin en la que la informacin se difunde con la intencin concreta de
obtener cierta informacin como respuesta. Generalmente, adems, el mecanismo o medio para
la respuesta ser especificado o proporcionado para facilitar la recogida de la informacin.

5. Identificacin del pblico que va a estar implicado

La identificacin del pblico es un elemento bsico en el desarrollo de un programa de
participacin pblica.
Pblico es cualquier persona o grupo de personas que tiene un inters especfico en un
asunto.
Schwertz, Jr. (1979) sugiri que el propsito de la identificacin del pblico tiene dos
vertientes:
1 Asegurar que ningn grupo de personas quede excluida de la participacin. El grupo
excluido intencionalmente o no, puede sentirse ofendido.
2 Tiene relacin con la tcnica de participacin pblica que va a ser utilizada, ya que
algunas tcnicas van a ser ms efectivas con ciertos grupos que con otros.
Existen numerosas formas para categorizar a diferentes tipos de pblico, un sistema
genrico es utilizar 4 categoras diferentes:

Personas que son afectadas de forma inmediata por el proyecto y que viven prximo al
mismo
Empresarios y comerciantes que se beneficiaran de la iniciacin de la actuacin propuesta.

100
 - La parte del pblico que comprende a aquellos que disfrutan de un alto nivel de vida y
que no estn dispuestos a sacrificar este nivel por el bienestar de todos.
- El organismo responsable del proyecto.
- Existe otro esquema de categorizacin que utiliza 4 tipo de participantes que implica la
toma de decisiones socialmente democrtica. Este ordenamiento corresponde a
Castensson, Falkenmark y Gustafsson (1990):
- El pblico: De acuerdo a la tradicin y doctrinas democrticas, el poder poltico
pertenece al pueblo; en general, el pblico tiene un conocimiento muy pequeo en
muchos temas que lo involucran directamente.
- Los polticos: Son los representantes del pueblo; en las elecciones democrticas reciben
el mandato poltico del pblico.
- Los profesionales: Juegan un papel fundamental en el proceso de comunicacin en la
intervencin que generar el proyecto a realizar.
- Los promotores: Pertenecen a una categora de personas con una gran variedad de
oficios. Generalmente un promotor est especializado en llevar a cabo las decisiones
polticas.

6) Seleccin de las tcnicas de participacin pblica ms

apropiadas para alcanzar los objetivos y comunicar al
pblico
A) Esquema de clasificacin del Depto. de transporte de los
EE.UU
Schwertz, Jr. (1979) recopil un esquema de clasificacin del Departamento de Transporte
de los Estados Unidos que agrup en 6 clases funcionales:
i) Difusin de la informacin: Estas tcnicas se utilizan para informar al pblico de las
actuaciones que se han llevado a cabo en el rea, la posibilidad que tiene el pblico
para realizar aportes dentro del proyecto y los planes que han sido propuestos.
ii) Recogida de informacin: Se utiliza para reunir tanto datos tcnicos como opiniones.
iii) Planificacin preliminar: Es donde se asignan las responsabilidades de generar
propuestas y planes a los representantes de los ciudadanos.
iv) Planificacin reactiva: Asignan las responsabilidades de generar propuestas y planes
de la planificacin local y los ciudadanos son invitados a reaccionar ante dichas
propuestas y planes.
v) Toma de decisiones: Representa el escaln ms alto en la escala de participacin
pblica de Arnstein (Ver cuadro N 26). Planificacin arbitraria y mediadora, donde
existe un comit ciudadano, que generalmente no logra efectivamente una toma de
decisiones.
vi) Apoyo al proceso de participacin: Son mecanismos para reforzar la eficacia de otras
tcnicas de participacin.

B) Esquema estructurado de Bishop

Bishop (1975) desarroll un esquema estructurado de clasificacin de 24 tcnicas de
participacin pblica, a continuacin se comentarn algunas:

101
 i) Audiencias pblicas: Tienden a ser formales y muy estructuradas. Se redactan actas e
informes.
ii) Sesiones pblicas: Son menos formales que las audiencias y no requieren de la
realizacin del acta, pero deben conservarse algunas notas.
iii) Reuniones informales de pequeos grupos: Pueden funcionar como sesiones pblicas
que permiten un contacto ms prximo con el pblico perteneciente a distintas reas
geogrficas o grupos de inters.
iv) Seminarios de informacin y coordinacin: No se utiliza para informar al pblico, sino
que para informar y coordinar grupos de inters especiales, individuos especficos y
grupos representantes de sectores pblicos.
v) Visitas de planificacin local: Estn orientadas a aumentar el entendimiento y la
coordinacin entre los actores del proyecto.
vi) Exhibiciones pblicas y demostraciones de modelo: Bajo condiciones apropiadas,
demostraciones y exhibiciones pueden proporcionar una visin general de un
proyecto, una valoracin rpida de alternativas, una descripcin de impactos del
proyecto e informacin acerca de asuntos relacionados con el mismo.
vii) Talleres de trabajo: El xito de stos depende del grado de preparacin preliminar, por
tanto deben ser tan amplios como sea posible. La preparacin preliminar de los
talleres de trabajo debera incluir la distribucin de diversos tipos de folletos, las
visitas planificadas, la cobertura a travs de los medios de comunicacin y los
contactos directos con las partes involucradas. Los talleres pueden ser de diferentes
tipos dependiendo de la actividad de planificacin y de la etapa de estudio, el tipo de
pblico y el tema objeto de discusin.

102
C) Otras tcnicas que seala Creighton (1981) son:
Entrevistas: sta se utiliza para evaluar con rapidez la opinin del pblico luego de
una serie de entrevistas con individuos claves que representa al pblico.
Telfono de informacin: Es un nmero de telfono, generalmente fcil de recordar,
que se publicita mediante folletos, informes, boletines, etc., como la fuente a la que
los ciudadanos pueden acudir para realizar preguntas o hacer comentarios acerca de
asuntos relacionados con el proyecto.
Encuestas: Herramientas para demostrar las actitudes, valores y percepciones del
pblico sobre diversos asuntos; la encuesta sigue una metodologa para asegurar que
los resultados de la misma realmente representan las opiniones de la comunidad
muestreada.
Juegos de simulacin: Existen muchos juegos de simulacin que han sido diseados
para permitir a las personas imaginar los efectos causados al realizar ciertas
elecciones y decisiones polticas, y en el proceso, aprender ms sobre los impactos
de dichas decisiones y sobre las interrelaciones que se plantean en un sistema
econmico o ambiental.

7) Desarrollo de un plan prctico para llevar a cabo el

programa de participacin pblica
La realizacin de un programa de participacin pblica implica una serie de consideraciones. A
continuacin se presentan algunas ideas y sugerencias prcticas que pueden ser tiles para el
desarrollo de un programa de participacin pblica.
Coordinar a diversos organismos que tengan intereses y responsabilidades en las
mismas reas geogrficas o tcnicas del estudio. Desarrollar acuerdos formales o
relaciones informales.
Reunir toda la informacin aparecida en peridicos acerca del proyecto y una
historia previa del proyecto.
Difundir la informacin sobre el estudio a travs de los medios de informacin
(peridicos, radio y televisin) y por medio de publicaciones regulares de boletines.
Recoger la informacin de las personas interesadas.
CEPAL (1989), ha elaborado una serie de criterios generales que pueden dar la pauta de
por dnde deben ir las formulaciones de proyectos de gestin local:
Criterios Econmicos: uso ptimo de recursos y capacidades locales; autosuficiencia
relativa con respecto a insumo y partes provenientes del exterior; encadenamiento con las
capacidades productivas locales; posibilidades de incorporacin de trabajo propio
(autoconstruccin) y trabajo colectivo (ayuda mutua); capacidad para iniciar procesos productivos
continuos y nuevas actividades econmicas; adaptacin a procesos graduales y acumulativos en el
aumento de los ingresos.
Criterios Sociales: Satisfaccin de necesidades bsicas; distribucin uniforme de los
beneficios sociales; reduccin de desigualdades entre grupos sociales; estmulo de participacin
colectiva; apropiacin colectiva de la plusvala generada por las inversiones pblicas; flexibilidad

103
de uso y posibilidades de mejoramiento progresivo; posibilidad de acceso al mayor nmero de
grupos sociales.
Criterios Culturales: Compatibilidad con usos y costumbres locales; Capacidad de
promocin de la identidad comunitaria; utilizacin de tcnicas endgenas apropiadas; capacidad
de evitar o por lo menos reducir la dependencia cultural; capacidad de estimular la participacin
creativa de las personas; capacidad de estimular la autodeterminacin y la confianza en las
capacidades locales; facilidad de comprensin de todos los grupos sociales.
A continuacin se muestra un ejemplo de diversos tipos de participantes con las
diversas tcnicas de participacin pblica:
En el Ejemplo 17 (siguiente) se evala el tipo de tcnica, de participacin, utilizada en
relacin con los diferentes actores. La calificacin esta establecida como de alta eficacia, media
eficacia y baja eficacia.
La idea es calificar los medios en relacin a la respuesta que se tiene por cada grupo de
individuos. Este tipo de anlisis cuando se realiza sobre un conjunto de proyectos ya realizados
puede entregarnos una gua de intervencin para proyectos futuros.
Para el caso presentado la alternativa que entrega mejores resultados es la de enviar correos
directos y emitir boletines.
Finalmente, la participacin pblica es compleja y las decisiones sobre instrumentos o
modalidades a utilizar dependern de cada realidad y del inters que exista, en quien o quienes
elaboran proyectos o polticas, para aplicar este tipo de tcnicas.

104
 Anexo IV: Capital social: sus
potencialidades y limitaciones para
la puesta en marcha de polticas y
programas sociales

Este Anexo corresponde a un extracto del Captulo IV sobre

Capital Social publicado en el Panorama Socialde la CEPAL
(2001 2002).

Capital Social

105
107
Anexo 5: La incorporacin del
enfoque de gnero en el ciclo de
los proyectos

La necesidad de desarrollo econmico y social ha ido

marcando, tras un proceso evolutivo muy interesante, diversos
desafos para quienes disean y ejecutan proyectos, relacionando
estos desafos con la conciencia y contenido de los derechos
humanos, que se han traducido en normativa de carcter general,
polticas y, poco a poco, en acciones concretas entre las que
destacan, sin duda, los proyectos de inversin.
En ese contexto, a la exigencia de un desarrollo econmico se
agrega el sentido de equidad, convirtindose ste en un criterio
orientador de la accin pblica y como consecuencia de ello, en
objetivos de su actuacin.
La equidad de gnero, as, se transforma en un objetivo
transversal en la institucionalidad internacional y al interior de los
estados en sus polticas y, como consecuencia de aquello, en objetivo
de la accin de los rganos del Estado.
El gnero, como criterio de anlisis, busca evidenciar las
diferencias y desigualdades en los roles de los hombres y mujeres,
ms all de las diferencias biolgicas, generados en el contexto
social, econmico, poltico, cultural, en las condiciones histricas y
religiosas existentes en el grupo social en el cual interactan
hombres y mujeres.

123
 As, el anlisis de las relaciones de gnero (enfoque o perspectiva de gnero), nos mostrar
o evidenciar la diversa situacin que enfrentan hombres y mujeres en un determinado grupo
social, producto de la atribucin social de roles, en razn del sexo. Frente a esta situacin, se
apreciarn las necesidades prcticas de aquellos grupos segregados o discriminados, as como
aquellas necesidades estratgicas que permitirn, en un mediano o largo plazo, un cambio
conductual en la sociedad que estimule relaciones de gnero equitativas.
El desafo consiste en incorporar en el ciclo de los proyectos el enfoque o perspectiva de
gnero de modo tal, que permita visualizar el aporte del proyecto al mejoramiento de la condicin
de las mujeres y situacin de stas, en orden a relaciones de gnero equitativas.
Como se trata de un tema de contenido relacional, requiere para su abordaje adecuado el
trabajo con ambas partes, esto es con hombres y mujeres, o nios y nias, ya que no es posible
pensar que trabajando con una de dos partes se logre un cambio en la relacin de stos.
Por otra parte, todas las relaciones entre personas estn marcadas por el gnero, todas las
personas poseemos una identidad de gnero que, de una u otra forma, marca nuestro quehacer
cotidiano. Es por esto que el desafo que plantea la equidad de gnero es de carcter transversal,
esto es, atraviesa todos los mbitos de la gestin del Estado. Toda la interaccin social es la que
marca y configura las relaciones de gnero, por lo que para promover un cambio conductual, que
promueva relaciones de gnero equitativas, lleva a un proceso de revisin de los diversos mbitos
de la vida social y a apreciar cmo en cada uno de ellos existen iniquidades y cmo puede
aportarse, desde ellos, a la equidad de gnero Esta representa no slo un acceso igualitario a
ciertos espacios u oportunidades, sino tambin una valorizacin o revalorizacin de ciertos
aportes, especialmente de las mujeres, al desarrollo social, como lo ha sido tradicionalmente el
cuidado de los hijos e hijas de las familias.
Una de las formas de discriminacin en razn de gnero, est marcada por la
invisibilizacin del aporte de las mujeres a los procesos de desarrollo social, especialmente por su
desvaloracin social y econmica (recordemos, a modo de ejemplo, que el cuidado infantil, por
parte de sus madres o abuelas, no forma parte del PIB).
En este sentido, se est desarrollando en la actualidad un trabajo que permitir incorporar
de modo sistemtico la perspectiva de gnero en los proyectos como categora analtica y la
equidad de gnero dentro de los objetivos de los proyectos y la formulacin de metas con relacin
a dicho objetivo.

124
 Anexo 6: Anlisis ambiental en
proyectos

El enfoque que se ha adoptado para desarrollar el anlisis

ambiental en proyectos es el siguiente; la bsqueda de la alternativa
de proyecto que mejor se adapte al medio. Esto quiere decir que
entre las alternativas que se han considerado como solucin a un
problema debera recomendarse aquella que menos dao provoque el
medio donde se inserta.
Este enfoque no corresponde a una Evaluacin de Impacto
Ambiental (EIA), ni tampoco a una Evaluacin Ambiental (EA) 17.
Lo que pretende es introducir la variable ambiente desde el
comienzo de la planificacin de un proyecto. Lo que hace una
diferencia respecto de las otras dos formas de ver el tema ambiental.
Mientras la EIA busca evaluar los impactos de cierto proyecto
y la EA pretende averiguar si hay impactos significativos que
obliguen a una EIA. El Anlisis Ambiental en proyectos pretende
averiguar sobre cual es la alternativa de proyecto que mejor se
adapta al ambiente.
La informacin que se obtiene con esto, tiene que ver con los
dos elementos principales de un proyecto, la formulacin y la
evaluacin.

17
Ver en Canter W., Larry. Manual de evaluacin de impacto ambiental. Pgs. 12-15.Ed. Mc Graw Hill.1999.

125
 En estos trminos, lo que debe realizarse es : primero simular cual ser el comportamiento
de cada alternativa frente al medio y despus prever y evaluar cuales sern los impactos de cada
una de ellas.
Los pasos, propuestos, a seguir son:
Establecer lnea base mnima del rea que ser intervenida.
Establecer efectos que se prevean.
Establecer rea de influencia segn cada alternativa ( esta puede ser diferente
dependiendo de la tecnologa, tipo de emisiones y condicin de mbito que se
interviene).
Verificar legislacin y restricciones normativas para cada alternativa.
Establecer situacin futura con y sin proyecto.
Prever y evaluar impactos.
Generar medidas de mitigacin y compensacin
Identificar costos asociados a medidas de mitigacin y compensacin.
Para esto puede utilizarse instrumental conocido y que fundamentalmente son propias de la
EIA. A continuacin se hace referencia a estos instrumentos.

1) El Screening y Scoping de proyectos

Screening y Scoping son trminos ingleses que se han acuado para ser utilizados en los
procesos de EIA que se llevan a cabo en muchos pases. Hay diferencias sutiles pero tambin
significativas en como se utiliza cada uno de ellos. De hecho, estos trminos son extensiones de
la idea que representa establecer lo significativo que es un impacto.
El Screening trata sobre si se necesita o no un estudio de impacto ambiental para esa
futura actuacin.
El Scoping se centra principalmente en determinar los temas e impactos especficos que
necesitan tratarse en el estudio integral de impacto ambiental. El Scoping se presenta
normalmente despus de que se ha tomado una decisin afirmativa sobre la necesidad de realizar
un estudio de impacto integral, aunque tambin puede formar parte de las consideraciones que se
hagan en el screening.
A) Screening
El Screening18 es el inicio mismo, la entrada al sistema de evaluacin de impacto
ambiental. Es una suerte de seleccin (de all lo de filtrado) de los proyectos para ayudar a
discernir cules deben ser materia de una EIA completa. En este caso nos ayudar para la
comparacin entre alternativas.
Existen parmetros a considerar en el screening ambiental tales como:
i) Caractersticas del proyecto
Tipo de actividad
Plantas, equipos, procesos, operaciones, etc.
Productos
Desechos y emisiones
Materias Primas consumidas
Requerimientos de energa
18
Documento de Jos Leal.

126
 Mano de obra
Tamao fsico
Disposicin de desechos y residuos
Entre otros
ii) Localizacin del proyecto
Restricciones de ordenamiento territorial (planes reguladores, reas protegidas, planes
de manejo, etc.)
Criterios geogrficos (planicie, costa, montaa, etc.)
Atributos del ecosistema (capacidad de absorcin, capacidad de dispersin de
contaminantes, etc.)
Conflictividad social del rea
Entre otros
iii) Etapas del proyecto
Planificacin e ingeniera
Preparacin de lugar
Construccin
Operacin
Mantenimiento
Modificacin
Desmantelamiento
Abandono
B) Mtodos utilizados para el Screenig ambiental
Existen 4 mtodos principales para apoyar la formulacin de un procedimiento de
screening ambiental, a ser aplicado a proyectos con potencial impacto ambiental. Estos mtodos,
resumidamente, son los siguientes:
1) Mtodo del mbito de los proyectos
Este se basa en el establecimiento de mbitos cuantitativos (valores crticos) para factores
claves, sea del proyecto, sea del medio ambiente que involucra. Si el mbito es excedido,
entonces se requiere una EIA.
2) Mtodo de la sensibilidad de reas
La sensibilidad del medio ambiente potencialmente sometido a amenazas por un proyecto,
es otro mtodo para determinar si se requiere o no de una EIA.
3) Mtodo de listado de proyectos
Se trata de confeccionar listados de proyectos donde se seale explcitamente cules de
ellos deben llevar o no una EIA.
4) Mtodo de las matrices
El uso de matrices para efectuar el screening ambiental de proyectos ha sido promovido en
ciertos pases con gestin ambiental avanzada, para superar las deficiencias de los enfoques
orientados exclusivamente sea a los proyectos y no sea al medio ambiente, como es el caso de los

127
mtodos sealados antes. El uso de matrices es recomendable para la comparacin entre
alternativas19.

B) Scoping Social
El Scoping20 Social o mbito de influencia social de proyecto es una tcnica de aplicacin
temprana (antes de la fase de diseo de un proyecto de inversin) para la identificacin de
impactos a partir de la percepcin de la comunidad afectada. De esta forma, permite elaborar
Trminos de Referencia de una EIA con mayor detalle. El conocimiento por parte de la
comunidad, del entorno que ser afectado, permite tener una primera aproximacin emprica con
informacin a bajo costo. Por ello la calidad de esta informacin puede mejorar
sustancialmente unos Trminos de Referencia sin tener que encargar estudios anexos de alto
costo. En el caso que nos ocupa permite conocer cual alternativa es la mejor aceptada por las
personas.
Las principales ventajas del Scoping Social son:
Identificar las preocupaciones de las personas afectadas.
Ganar tiempo y disminuir o evitar un conflicto con la comunidad afectada, lo que
puede llevar a retrasos en alguna o varias fases del proyecto de inversin.
Posibilitar la incorporacin de informacin relevante para el diseo del proyecto.
La magnitud e importancia de las variables a considerar en el diseo del Scoping Social es
una de las primeras dudas que surgen. Ahora bien, dos son las dimensiones para su anlisis:
1. Un rango de variables razonable de ser considerado, determinado tanto por su
cantidad, como por su tipo. Al menos al comienzo se debern analizar todas las
variables relevantes para detectar impactos que surjan de la comunidad afectada,
para luego proceder a ordenarlas por tipo y cantidad, de manera de ver el peso
relativo de los impactos identificados.
2. Una clara identificacin de las variables, lo que implica que las alternativas
seleccionadas sean excluyentes unas de otras, evitando as duplicaciones.
Como notas finales hay que decir que existen pocas tcnicas de uso fcil para la comunidad
afectada que permitan la identificacin de variables de impacto ambiental relacionadas con un
proyecto de inversin. Vale sealar que el Scoping Social no tiene metodologas propiamente
tales, sino que hace uso de prcticas de otras disciplinas tales como Overlays y Focus Groups. 21
Para profundizar estos elementos recomendamos revisar, adems de la literatura existente
en el mercado, las guas y estudios de cosos que el ILPES ha desarrollado. 22
Nota: Este anexo simplemente constituye un llamado de atencin a tener en cuenta, en
todas las fases y etapas del del ciclo del proyecto, las consideraciones y repercuciones de carcter
ambiental.

19
El mtodo de matrices para la comparacin de alternativas ha dado buenos resultados y puede encontrase ejemplos
de aplicacin en los siguientes documentos de trabajo: LC/IP/R.212(213,215,216).2000.DPPI/ILPES.
20
Ver en Leal, J. y Rodriguz, E. Guas para la evalaucin del impacto ambiental de proyectos de desarrollo
Local.LC/IP/L.148.1998. Pg. 277.ILPES
21
Ver Leal Jos y Rodriguz E.1998. Pg. 121.(LC/IP//L.148. ILPES.
22
Adems recomendamos ver Szanto, M. Gua para la preparacin , evaluacin y gestin de residuos slidos
urbanos.LC/IP/L.153. 1998.ILPES

128