UNIDAD 4

Poderes de las provincias

La estructura constitucional de nuestra federacin presenta los rasgos

fundamentales de todos los estados federales, a saber, las tres relaciones
vertebrales: a) de subordinacin; b) de participacin, colaboracin o
inordinacin; c) de coordinacin.

Relaciones de supra y subordinacin

Toda federacin importa, para su consolidacin, que el ordenamiento

jurdico y el gobierno federal sean supremos respecto de los estados
miembros.

No se trata de una supremaca impuesta a favor del orden nacional y en

deterioro de las autonomas provinciales, sino que por el contrario, el
carcter de suprema de la Constitucin emana espontneamente del acto
de conformacin del estado y garantiza la condicin jurdica de los estados
miembros, y es fuente de competencias de los distintos rdenes.

Podemos distinguir disposiciones que subordinan a las provincias al

ordenamiento jurdico nacional, as como tambin disposiciones que sirven
para establecer una preponderancia poltica.

Esta diferenciacin entre subordinacin jurdica y poltica se realiza

fundamentalmente con fines didcticos, pues siempre es necesario recordar
que el estado es uno y es nica su estructura jurdico poltica.

a) Subordinacin jurdica: Esta subordinacin se perfila desde el comienzo

de nuestra constitucin cuando se establece en el Art. 5 los condicionantes
al ejercicio del poder constituyente provincial.

Con la reforma de 1994 esta subordinacin se ve reforzada pues, a travs

del art. 123 se agrega un nuevo condicionamiento al poder constituyente
provincial, cual es, el reconocimiento de la autonoma municipal.

Tambin cabe referirse al art. 31, el que marca la supremaca del

ordenamiento jurdico federal respecto de los ordenamientos provinciales.
Es de destacar que no se trata aqu de la subordinacin de los gobernadores
provinciales a los gobiernos federales, sino del acatamiento a las normas
jurdicas que por su valor se reputan supremas.

Este esquema de subordinacin se completa con los arts. 28 y 27 de la CN

que se refieren a las leyes y los tratados respectivos.

Despus de la reforma de 1994 se ampla el esquema de subordinacin con

los Tratados sobre Derechos Humanos con jerarqua constitucional (art. 75
inc. 22) y los tratados de integracin y la normativa emanada como
consecuencia de los mismos (art. 75 inc. 24)

En nuestro ordenamiento federal existe un segundo nivel de subordinacin

jurdica de las provincias, nos referimos a la sujecin al derecho comn, que
conforme a lo dispuesto por el art. 75 inc 12, corresponde dictar el congreso
de la nacin. Esto significa unidad de legislacin en materia Civil, Comercial,
Penal, de Minera, del Trabajo y de la Seguridad Social.

Sin duda esta facultad en manos de un rgano del gobierno nacional,

implica una fuerte sujecin jurdica de los ordenamientos locales al nacional.
Cabe recordar que se trata de una facultad prohibida a las provincias una
vez ejercida por el congreso, toda vez que expresamente ha sido delegada
al gobierno nacional (Arts. 121 y 126).

Finalmente, redondea el esquema, el control de constitucionalidad ejercido

por la Suprema Corte de Justicia, conforme a los arts. 116 y 117, y el hecho
de que los diferendos provinciales son dirimidos por este mismo rgano
judicial nacional (art. 127).

b) Subordinacin Poltica: Siguiendo con este tratamiento diferenciado que

hemos escogido con fines didcticos, es de destacar una herramienta en
poder del gobierno nacional que pone en evidencia su supremaca respecto
de los provinciales: nos referimos a la intervencin federal prevista en el
art. 6 de la Constitucin Nacional.

Al respecto se destaca que el uso y abuso que se ha hecho de esta

institucin habla por s, de la sujecin en que se encuentran los gobiernos
de provincia. Esto es as por cuanto habindose previsto este remedio como
garanta del funcionamiento del rgimen poltico, termin siendo en
reiteradas ocasiones, una verdadera sancin o castigo impuesta a las
provincias.

El otro resorte en manos del gobierno central y que puede vulnerar las
autonomas provinciales, es el estado se sitio, que declarado por conmocin
interior, sus efectos pueden llegar a suspender el estado de derecho en el
orden provincial (art. 23).

Tambin el manejo impositivo por parte del gobierno central,produce

distorsiones en la distribucin de los recursos provinciales y, que a la hora
de sentarse en una mesa de negociaciones, las provincias se hallen en
desigualdad de condiciones respecto de la nacin. Debe recordarse que
hasta el momento, aun no se dicta la ley convenio de reparto de las
contribuciones que refiere el inc. 2 del art. 75.

Relaciones de inordinacin y participacin

La relacin de participacin implica reconocer en alguna medida la

colaboracin de las provincias en la formacin de decisiones del gobierno
federal. Nuestra constitucin la institucionaliza componiendo dentro del
gobierno federal al rgano congreso con una cmara de senadores, cuyos
miembros representan a las provincias. Nuestro bicmarismo responde,
pues, a la forma federal del estado.

Relaciones de coordinacin

La relacin de coordinacin delimita las competencias propias del estado

federal y de las provincias. Se trata de distribuir o repartir las competencias
que caen en el rea del gobierno federal y de los gobiernos locales. Esta
delimitacin es una garanta para la existencia de los estados miembros,
pero lo ser slo en la medida que sea lo suficientemente flexible para
adecuarse a las situaciones cambiantes que se presentan en el devenir
comunitario.

Resulta de utilidad que esta coordinacin de competencias asignadas, vaya

presidida por una clusula que establezca que, en el caso de competencias
de ejercicio concurrente, priman ya sea las disposiciones del gobierno
central o de los estados miembro. Caso contrario este tipo de competencias
ser siempre causa de conflictos de difcil solucin que, movlizar al Poder
Judicial, el que concluir generalmente con una decisin a favor del primero
(gobierno central).

Nuestra constitucin ha escogido el primer sistema. As lo estipula el art.

121: "las provincias conservan todo el poder no delegado por esta
constitucin al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado
por pactos especiales al tiempo de su incorporacin.

Donde leemos "poder no delegado por esta constitucin" debemos

interpretar que la delegacin es hecha por las provincias "'a travs" de la
constitucin como instrumento originario de formacin y estructura de la
federacin. Son las provincias" las que "mediante" la "constitucin" han
hecho la delegacin al gobierno federal.

En el reparto de competencias, suele hacerse distincin entre: a)

competencias exclusivas del estado federal; b) competencias exclusivas de
las provincias; c) competencias concurrentes; d)
competencias excepcionales del estado federal y de las provincias e)
competencias compartidas por el estado federal y las provincias'.

Conservados por las provincias

En lo que se refiere a los poderes inherentes a las provincias, dado que en

principio, el art. 121 establece la regla que lo delegado es Nacional y lo
reservado de las provincias, estos ltimos poderes no estn enumerados en
forma detalla en la constitucin.

Son los que hacen a su autonoma en su doble dimensin econmica y

poltica. As, les es propio a los entes autnomos el darse sus leyes
fundamentales, sus instituciones y regirse por ellas, dictar sus leyes
procesales, asegurar su rgimen municipal, la educacin primaria, la
organizacin y funcionamiento de la justicia ordinaria,(arts. 5 y 123),
establecer sistemas electorales y elegir a sus autoridades (art. 122).

Tienen adems el derecho a ser respetadas en su integridad territorial (arts.

3, 6, 13, 75 inc. 15); a promover su desarrollo econmico (art. 125), a
solicitar subsidios del tesoro nacional (art. 75 inc. 9); a establecer
impuestos directos

Tambin tienen derecho a un trato igualitario, no correspondiendo

reconocer privilegios a favor de una provincia y en detrimento de otra (arts.
7 y 8), y en ese orden, sus diferencias deben ser dirimidas por la Corte
Suprema de justicia nacional (art. 127).

De los poderes provinciales que estn contemplados en la Constitucin

Nacional debemos asignarle significativa relevancia a la participacin que les
cabe en la conduccin nacional (arts. 54, 59, 60, 61, 99 inc. 4). Sin
embargo, esta participacin en los hechos es tan escasa, frente al
acrecentamiento del poder central, que hace que nuestro federalismo sea
una frustracin histrica.

Con la reforma de 1994 se ensancha esta rbita de poderes y se incluyen la

creacin de regiones (art. 124), la celebracin de convenios internacionales
bajo ciertas condiciones (art. 124), el ejercicio de todas aquellas potestades
que estn implicadas en el concepto de dominio originario provincial de los
recursos existentes en su territorio (art. 124); como asimismo del poder de
polica e imposicin sobre establecimientos de utilidad nacional, en el
territorio de la Republica (Art. 75, inc. 30)

Cabe destacar que las competencias exclusivas de las provincias se

desdoblan en: 1) las no delegadas al gobierno federal (como dijimos
anteriormente) y 2) las expresamente reservadas por pactos especiales.

Como principio, las competencias exclusivas de las provincias se reputan

prohibidas al estado federal.

Delegados al gobierno federal

Se le conceden al gobierno federal las potestades para poner en ejercicio

facultades que no podran desarrollar las provincias, sino con perjuicio para
alguna de ellas o de la federacin toda.

As, es materia que naturalmente pertenece a la rbita nacional lo referido a

gobierno interior, gobierno exterior, hacienda, guerra y marina y justicia.

En lo que se refiere al gobierno interior cabe destacar que el gobierno

nacional tiene las siguientes facultades que surgen de la letra de la
Constitucin: sostener el culto catlico, art 2; declarar la intervencin
federal, arts. 6 y 75 inc. 31 y el estado de sitio, arts. 23, 75 inc. 29 y 99
inc. 16; obligar a los ciudadanos a armarse en defensa de la patria, art. 21;
fomentar la inmigracin europea, art. 25; reglamentar la libre navegacin
para todas las banderas de los ros interiores, arts. 26 y 75 inc. 10;
promover y realizar la reforma de la constitucin, art. 30; controlar su
supremaca, arts. 31 y 116; ejercer el poder legislativo, art. 44; el poder
ejecutivo, art. 87 y el poder judicial, art. 108; y a travs de este poder,
dirimir los conflictos interprovinciales, art. 127; etc.

Cabe tambin en materia de gobierno interior las facultades que tiene el

Congreso, por ejemplo, de hacer efectiva la responsabilidad de algunos
funcionarios, arts. 53, 59 y 60; establecer la unidad de la legislacin civil,
comercial, penal, de minera, de trabajo y de la seguridad social; dictar
leyes sobre ciudadana, nacionalizacin, bancarrota, falsificacin de
monedas y todas las dems facultades consagradas en el art. 75.
Siempre siguiendo con la clasificacin de Alberdi y refirindonos a la materia
de poltica interior con posterioridad a la reforma de 1994, resulta de
incumbencia exclusiva del gobierno nacional, por ejemplo: Establecer y
modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo
determinado y por ley especial, conforme al Art. 75 inc. 3; aprobar o
desechar nuevos tratados sobre derechos humanos, tratados de integracin
y tomar conocimiento de los tratados celebrados por las provincias, art. 75
incs. 22 y 24, art. 124, etc.

Respecto a este ltimo, advirtase que estamos incluyendo la celebracin

de tratados en materias de poltica interior, esto es as, por la repercusin
de los mismos en la legislacin interna (Art. 75 incs. 22 y 24 y Art. 124)

Existe adems, un largo listado de nuevas facultades para ser ejercidas por
el Congreso Nacional. Sin embargo, en el mismo no siempre encontramos
facultades exclusivas de la Nacin. As el inc. 19 del art. 75 establece que
corresponde al Congreso proveer al crecimiento armnico de la Nacin y al
poblamiento de su territorio y promover polticas diferenciadas que tiendan
a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones; as
como sancionar leyes de organizacin y de base de la educacin que
consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y
locales, son el ejemplo de facultades que la Nacin no puede ejercer con
exclusin de las provincias. Caso contrario podran ignorarse los intereses
provinciales.

Con respecto al gobierno exterior, encontramos las siguientes facultades:

dictar la ley de ciudadana, reconocer los derechos a los extranjeros, arts.
20 y 75 inc. 12, declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior, arts.
23 y 99 inc. 16; afianzar las relaciones de paz y de comercio con potencias
extranjeras, art. 27, por medio de tratados, art. 75 incs. 22 y 24.

En materia de hacienda, el gobierno nacional provee a los gastos de la

Nacin con los fondos del tesoro nacional, art. 4; legisla sobre los derechos
de exportacin e importacin, art. 75 inc. 1; contrae emprstitos, art. 75
inc. 4; establece un banco federal art. 75 inc. 6; arregla el pago de la deuda
interior y exterior, art. 75 inc. 7; fija su presupuesto, art. 75 inc. 8; otorga
subsidios a las provincias, art. 75 inc. 9; hacer sellar y fijar el valor de la
moneda, art. 75 inc. 11.

Dentro de este punto cabe tratar uno de fundamental importancia para

nuestro federalismo, cual es la coparticipacin de impuestos.

En 1973 se dict la ley 20.221, que estableci dos sistemas de distribucin:

1) primaria, segn la cual se distribuye un porcentaje del total recaudado
entre la Nacin y las provincias y 2) secundaria, que opera entre las
provincias mismas. Es aqu en donde la ley resulta novedosa ya que este
reparto se opera combinndose tres ndices o criterios: a) directamente
proporcional a la poblacin; b) en proporcin per cpita a la brecha de
desarrollo existente en cada provincia y el rea ms desarrollada del pas y;
c) la escasa densidad de poblacin.
La reforma de 1994, consagro un sistema de distribucin de los recursos,
entre la nacin y las provincias, que ha de concretarse mediante una ley
convenio (Art. 75 inc. 2).

La disposicin constitucional (art. 75 inc. 2) prev una serie de recaudos

formales que tienden a asegurar los fondos y la continuidad del sistema:

Se dictara una ley convenio sobre la base de acuerdos previos realizados

entre la Nacin y las Provincias.

El Senado ser cmara de origen para el tratamiento de esta ley

Deber sancionarse con la mayora absoluta de la totalidad de los

miembros de cada cmara

Requiere una posterior aprobacin provincial.

No puede ser modificada unilateralmente, ni tampoco reglamentada.

Finalmente cabe mencionar que tambin existen recaudos de tipo material

para tener en cuenta en el dictado de esta ley. As, cabe hablar de los
criterios de reparto.

En tal sentido la norma establece que la distribucin ente la Nacin y las

provincias y la ciudad de Buenos Aires se har en relacin directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, teniendo en
cuenta criterios objetivos de reparto. Dentro de estos criterios entran
ponderadores de tamao, solidaridad, eficiencia y eficacia y descarta, por el
contrario, el sistema de porcentajes fijos.

Finalmente, el gobierno nacional tiene facultades inherentes en materia de

justicia, en concordancia con lo expresado en el Prembulo, con el objeto de
afianzar la justicia organiza un Poder Judicial Nacional (arts. 108 al 119) y
obliga a las provincias a organizar los suyos (arts. 5 y 75 inc. 12)

Con la reforma de 1994 se introduce el consejo de la magistratura (art.

114) y el Jurado de enjuiciamiento (art. 115), es decir que se trata de las
mismas facultades pero se han implementado con el auxilio de rganos
nuevos.

Implcitas

Las implcitas son aquellas que no estn enunciadas en la Constitucin, pero

que resultan medios convenientes para que un rgano gubernamental,
tanto en el orden federal como en el provincial, pueda concretar el ejercicio
de sus facultades constitucionales. A estas potestades implcitas, aunque
con referencia al Congreso federal, alude el art. 75, inc, 32 de la Ley
Fundamental, cuando le reconoce la facultad de hacer todas las leyes y
reglamentos que lean convenientes para el ejercicio de las potestades que
le confiere ese artculo y las restantes disposiciones de la Constitucin.

Las potestades implcitas solamente le son reconocidas al Congreso federal,

pero no a los restantes rganos del gobierno.
Consideramos que no existen reparos para extender los poderes implcitos
en beneficio de los rganos ejecutivo y judicial. Como los poderes implcitos
no son fines sino medios para tornar posible el ejercicio de los poderes
explcitos, en rigor no configuran potestades diferentes a las que define la
Constitucin. No hay razn para negar facultades implcitas a los rganos
ejecutivo y judicial en la medida que sean necesarias o convenientes para
que puedan cumplir con su rol constitucional.

Claro est que en este caso, el ejercicio de las potestades implcitas no

puede desvirtuar el principio de la divisin de los poderes ni configurar una
intromisin en reas asignadas a los restantes rganos del gobierno, tanto
nacional como provincial. Por ms amplios que sean tales medios implcitos,
en modo alguno pueden superar los lmites que establece la Constitucin.

Concurrentes, compartidas y prohibidos

En el texto constitucional hay una evidente existencia de ciertas materas

respecto de las cuales se autoriza la congestin de la Nacin y de las
provincias, como son los recursos naturales, la salud, la educacin, etc. Por
tal motivo son conocidas como facultades concurrentes, cuyo contenido
linda con el desarrollo econmico social.

Concurrentes significa que ambas entidades estatales (Nacin y Provincias)

reglamentan en su orden respectivo actividades referidas por la
Constitucin, pero no que una provincia pueda reglamentar lo que es de la
Nacin o que la Nacin pueda reglamentar lo que es de la provincia.

Pero ese orden local o nacional no implica rdenes cerrados, sino muy por
el contrario son rdenes que confluyen dirigidos por un fin de bien superior
y es aqu donde cobra toda su dimensin el aspecto dinmico del
federalismo: la relacin que habr de contactar a los mltiples intrpretes
buscando evitar la fuga de energa en estriles estructuras que se reiteran
en los distintos rdenes.

De esta forma, encontramos que el art. 125 en su segunda parte, reedita el

art. 75 inc. 18 y establece atribuciones para las provincias que hacen a su
desarrollo: promover su industria, la inmigracin, la construccin de
ferrocarriles y canales navegables, la colonizacin de tierras de propiedad
provincial, la introduccin y establecimiento de nuevas industrias, la
importacin de capitales extranjeros y la exploracin de sus ros por leyes
protectoras a estos fines y con sus recursos propios. La clusula que es
enunciativa contempla medios diversos para el logro del bienestar general
enunciado en el prembulo.

Los instrumentos idneos los da la propia constitucin en el mismo art. 125

que en su primera parte establece que las provincias pueden celebrar
tratados parciales para fines de administracin de justicia, de intereses
econmicos y trabajos de utilidad comn.

Ahora bien, esta facultad de promocin tambin la tiene el congreso (Art.

75 inc. 18), quien no solamente la puede hacer efectiva en la Capital
Federal o territorios nacionales sino tambin en las provincias, teniendo
stas a su vez, este mismo derecho en sus jurisdicciones. Aparece
inevitablemente una convergencia legislativa en torno a estas materias.

Con la reforma de 1994 surge una nueva dimensin que hemos denominado
del desarrollo, contenida actualmente en el art. 75 inc. 19. Sobre este
inciso, se advierte que son de ejercicio concurrente, aunque no exista una
identidad absoluta con el art. 125, los cometidos de promover la
productividad de la economa nacional, la formacin profesional de los
trabajadores, la defensa del valor de la moneda, ya que esta interpretacin
se ajusta a la realidad federal, pues no podran lograrse sin el esfuerzo
provincial.

Sin embargo, el resto del inc. 19, por la materia y la forma en que
expresamente se menciona como facultad nacional no son de ejercicio
concurrente.

Otra novedad en cuanto a este tipo de facultades aparece en el inc. 2 del

art. 75 referido a las contribuciones indirectas, que vino a legalizar un
reiterado despojo provincial.

La reforma introduce adems una nueva forma de concurrencia por

complementariedad o por participacin provincial en el desenvolvimiento de
una facultad nacional. Tal es el caso del art. 41 que se refiere a la
proteccin del medio ambiente y del patrimonio natural y cultural, donde a
la Nacin le corresponde dictar los presupuestos mnimos de proteccin y a
las provincias, dictar las normas complementarias.

Otro supuesto es el que se presenta con respecto a la proteccin y defensa

de usuarios y consumidores (Art. 42). En este caso, la Nacin deber
mediante la legislacin establecer procedimientos eficaces para la
prevencin y solucin de conflictos y los marcos regulatorios de los servicios
pblicos de competencia nacional, previendo la necesaria participacin de
las asociaciones de consumidores y de usuarios y de las provincias
interesadas, en los organismos de control (art. 42). Es decir, que esta
facultad nacional se vuelve de ejercicio concurrente por voluntad de las
provincias, toda vez que stas podrn participar de los organismos de
control, siempre que estn interesadas.

Tambin son concurrentes las atribuciones legislativas relativas a la

identidad y derechos de los pueblos indgenas (art. 75 inc. 17).

Por ltimo, son concurrentes el establecimiento de impuestos indirectos

internos y los que surgen del art. 107, concordando con el inc. 16 del art.
67. Se podra decir tambin que tanto los poderes del gobierno federal
como el de las provincias son concurrentes en la realizacin de los fines o
propsitos declarados en el prembulo de la constitucin nacional.

La otra categora de facultades que surge del Art. 121 es la denominada

compartidas, terminologa que viene del hecho de que se necesita la
presencia de los dos centros de poder para concretar el ejercicio de la
atribucin de que se trate.
Por ejemplo, la facultad contemplada en el art. 3 destinada a establecer el
procedimiento para fijar la capital de la repblica, y la del art. 13 que se
refiere a la creacin de nuevas provincias. En ambos casos se requiere el
consentimiento de las legislaturas provinciales y del congreso.

Cabe tambin incluir entre este tipo de facultades la establecida en el art.

75 inc. 15 referida a la fijacin de lmites interprovinciales, ya que es
inaceptable pensar que el principio de indestructibilidad de las provincias
establecido en los arts. 3 y 13, sea desconocido para la fijacin de lmites
interprovinciales.

La reforma de 1994 ha aumentado la intervencin directa de las provincias

en materia econmica, configurndose as nuevas facultades compartidas.
Tambin hay dos supuestos nuevos de intervencin del senado como
cmara de origen (Art. 75 inc. 2 ley convenio- e inc. 19 crecimiento
armnico de la nacin-) lo cual si bien no constituye una facultad
compartida, tiene importancia al momento de valorar la participacin
provincial.

En cuanto a las nuevas facultades compartidas encontramos: el

establecimiento del rgimen de coparticipacin de las contribuciones, que se
realizar por medio de una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la
Nacin y las provincias (art. 75 inc. 2)

Luego en el mismo inciso se establece otra facultad de ejercicio compartido

cuando establece que no habr transferencia, servicios o funciones sin la
respectiva reasignacin de recursos, aprobada por la ley del congreso
cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos
Aires en su caso.

Finalmente, el control y la fiscalizacin de la ejecucin de la coparticipacin

y de la posible transferencia de servicios, estar a cargo de un organismo
fiscal federal, con representacin de todas las provincias y de la Ciudad de
Buenos Aires, con lo que dicha funcin se ejercer en forma compartida
(art. 75 inc. 2 in fine).

Si sobreviene un conflicto por coincidir ambas jurisdicciones sobre una

materia dada, debe prevalecer la regla del art. 31, que establece la
supremaca de la constitucin nacional y de las leyes de la Nacin que en su
consecuencia dicte el congreso, por lo tanto, debemos entender que no
cualquier ley de la nacin ser prioritaria, sino aquella que sea sancionada
dentro de la competencia que la Constitucin ha otorgado al gobierno
federal, de lo contrario, no prevalecer.

Las facultades prohibidas para las provincias se encuentran en el art. 127

de la CON donde se enumera taxativamente los poderes tienen vedados.
Esa enumeracin es necesaria, porque se podra entender que la delegacin
de un poder cualquiera al gobierno federal no significa la prohibicin
correlativa de su ejercicio a las provincias, so pretexto de que stas se
hubiesen reservado una accin concurrente para el caso. La constitucin ha
querido imposibilitar tales dudas respecto de los poderes delegados, y en el
citado artculo especficamente los prohbe.

Tambin la ley fundamental incluye poderes prohibidos tanto al gobierno

federal como al provincial, y ambos a la vez. As tendramos: 1) poderes
prohibidos al estado federal (arts. 12; 13 a contrario sensu-; 20 -2da
parte-; 21 -2da parte-; 25 -2da parte-; 29; 32 y 109); 2) poderes
prohibidos en las provincias (arts. 7 y 8 a contrario sensu-; 29; 126 y
127); 3) poderes prohibidos a ambos (arts. 10; 11; 12; 15; 16; 17; 18; 19;
28; 33 y sus concs 14 y 20-.

Regla terica de asignacin de competencias

Entre las facultades de las provincias, se comprenden todas aquellas

requeridas para la debida satisfaccin de las necesidades exigidas por el
gobierno civil de cada localidad, teniendo como limites, las atribuciones
inherentes al gobierno central, en orden a la direccin de las relaciones
exteriores, y a satisfacer las exigencias generales de la nacin. Las
facultades del estado, segn el estatuto fundamental de la Repblica
Argentina, han sido repartidas entre la Nacin y las provincias, pero las
facultades que corresponden al gobierno nacional estn categricamente
definidas en la constitucin.

Todas las atribuciones pertenecientes o que puedan pertenecer al gobierno,

que no estn definidas en la constitucin, todas aquellas cuyo ejercicio ha
menester en cualquier ocasin, en virtud de ulteriores necesidades sociales
no previstas por el pueblo y sus representantes, al tiempo de sancionar la
ley fundamental de la Repblica, pertenecen a las provincias, siempre que
de ello no se siga perjuicio ni a la unidad nacional ni a la supremaca de la
constitucin y leyes nacionales dictadas en su consecuencia.

El poder general es limitado, y se compone, en cierto modo, de

excepciones. Solo es de su incumbencia lo que est escrito en la
Constitucin; todo lo dems, es de las provincias.

En resumen, segn la estructura constitucional, las provincias pueden hacer

todo lo relativo al inters local. En principio, les asiste una presuncin iuris
tantum de que tal o cual poder les pertenece, y es necesario dar razones
para probar que no les compete, porque excede el inters local para
comprometer igual inters de otras provincias, que son en definitiva el de la
nacin toda. Por lo tanto, habr que repasar en la Constitucin Nacional los
poderes delegados al gobierno federal (los expresos e implcitos),
enumerados en los arts. 75,99, 116 y 117, para solo entonces hacer
funcionar la prohibicin del art. 126. No estando comprendido en esas
normas, habr que concluir que el tema es de incumbencia de la provincia
o, por lo menos, concurrente con el gobierno federal.
UNIDAD 5
Consideraciones generales

El dominio del estado

Si partimos de la definicin que nos brinda el art. 1941 del CCyC, segn el
cual el dominio perfecto es el derecho real que otorga todas las facultades
de usar, gozar y disponer material y jurdicamente de una cosa, dentro de
los lmites previstos por la ley. El dominio se presume perfecto hasta que se
pruebe lo contrario, lo primero que debemos tener en cuenta es que el
estado, en su condicin de persona jurdica, puede ser titular del derecho de
dominio sobre determinados bienes, de manera tal que encontraremos que
hay bienes cuyos dueo es el estado, entendido en sentido amplio, esto es
comprensivo del estado propiamente dicho y otras personas jurdicas
estatales (entidades autrquicas, empresas del estado, etc.) y hay otros
cuyos dueos son personas fsicas o jurdicas privadas.

Ahora bien, en ejercicio de la atribucin que le confiri el art. 75 inc. 12 de

la CN, al encomendarle el dictado del Cdigo Civil, el congreso de la nacin
ha establecido un rgimen especial para el dominio que ejerce el estado
sobre determinados bienes que se encuentran librados al uso pblico, que
se denomina dominio pblico, diferenciado del que se ejerce sobre la
generalidad de los bienes que integran su patrimonio, que se denomina
dominio privado. Es decir, en general el derecho de dominio es idntico en
su contenido, sea su titular el estado o un particular, pero cuando el bien
sobre el cual el estado ejerce el dominio se encuentra librado al uso pblico
(un rio, un lago, una calle, una plaza, etc), decimos que ste integra el
dominio pblico del estado y, por lo tanto, se encuentra sometido a un
rgimen especial que se caracteriza porque dicho bien queda fuera del
comercio y es, en consecuencia, inalienable, inembargable e
imprescriptible; es decir que mientras conserve su condicin de bien librado
al uso pblico, no puede ser transferido a terceros, ni stos pueden
embargarlo y ejecutarlo para hacer efectivos sus crditos, ni pueden
adquirir su dominio ni otro derecho real sobre l por la prescripcin
adquisitiva.

La incorporacin de un bien al rgimen del dominio pblico del estado

requiere de una decisin de parte de ste de librarlo al uso pblico, decisin
est que recibe el nombre de afectacin al dominio pblico.

Para algunos bienes, el acto de afectacin est en la misma ley de fondo y,

por lo tanto, no pueden ser desafectados de ese rgimen sino por otra ley
del Congreso Nacional. As ocurre en el art. 235 del CCyC que afecta a este
rgimen a:

El mar territorial, los mares interiores y las playas martimas

Los ros y sus cauces y riberas, los lagos y sus lechos y toda otra agua
que tenga o adquiera aptitud de satisfacer usos de inters general.

Las islas cuando no pertenezcan a particulares

 Las ruinas y yacimientos arqueolgicos y paleontolgicos

Los documentos oficiales del estado

En otros casos, como los previstos en el inc. F del art. 235 del CCyC, que se
refiere a las calles, plazas, caminos, canales, puentes y otras obras pblicas
de utilidad o comodidad comn, su afectacin depende de un acto
administrativo posterior que le asigne a un determinado inmueble el
carcter de tal. Es decir, el terreno donde hay una plaza, una calle o un
parque no es pblico por su naturaleza, sino por el destino de plaza, calle o
parque que la autoridad legtima ha decidido darle en determinado
momento. Pero as como el estado le puede dar ese destino, luego se lo
puede quitar, por ejemplo porque el camino ya no es necesario porque se
ha construido otro ms corto o ms seguro. En estos casos se produce la
desafectacin del bien del rgimen del dominio pblico y, por lo tanto,
ste podr ser enajenado, embargado por los acreedores del estado o ser
objeto de prescripcin adquisitiva por parte de un particular.

La jurisdiccin

Cuando hablamos de jurisdiccin, por el contrario, no estamos haciendo

referencia a un derecho real del estado sobre una cosa determinada, sino al
ejercicio de todas las atribuciones que son inherentes al poder pblico en
relacin con las personas y las cosas que se encuentran dentro de su
territorio, con independencia de quien sea su dueo. Es decir, por ejemplo,
el sometimiento de ellas a las leyes del estado, a sus tribunales y a su
poder de polica. As, el estado puede o no ser dueo de un determinado
inmueble, pero en cualquier cosa estar facultado, entre otras cosas, para
imponer restricciones al ejercicio del derecho de dominio sobre l, regular
los usos que se le pueden dar, fijar requisitos para la edificacin y juzgar los
conflictos que se susciten en relacin con ese bien.

El dominio se ejerce sobre las cosas; la jurisdiccin sobre las relaciones.

El dominio del estado supone un ttulo en virtud del cual ste, como persona
jurdica, ha incorporado un bien a su patrimonio y, por lo tanto, goza de los
derechos de usarlo, apropiarse de sus frutos y disponer de l. La
jurisdiccin, por el contrario, nace de la asignacin de atribuciones que la
constitucin hace al estado, en sus distintos niveles, para regular las
relaciones jurdicas que nacen en relacin con el bien.

El dominio y la jurisdiccin de los estados federales

En un estado federal de base municipal como es el caso de la Repblica

Argentina (arts. 1, 5, 123, 129 y concs CN), la cuestin resulta algo ms
compleja, porque tanto el gobierno federal, como las provincias y los
municipios, y tambin la Ciudad de Buenos Aires, tienen reconocido el
carcter de personas jurdicas (Art. 145 y 146 CCyC) y pueden, por lo
tanto, ser titulares de dominio sobre bienes, tanto en el rgimen del
dominio privado como en el del dominio pblico (Arts. 235 y 236 CCyC). Es
ms, en los arts.235 y 236 que enumeran los bienes del dominio pblico y
del dominio privado, en el art. 237 del CCyC se hacer referencia a que esos
bienes pertenecen al gobierno federal, a los estados provinciales o
municipales segn lo establezca la Constitucin Nacional, las leyes federales
y el derecho pblico local.

Por otra parte, dado que el poder de imperium del estado se encuentra
repartido entre los distintos niveles de gobierno arriba mencionados, cada
uno de ellos ejerce su jurisdiccin sobre las relaciones jurdicas que se
refieren a materias respecto de las cuales la Constitucin Nacional le ha
asignado atribuciones (art. 121, 123, 129 y concs de la CN) y, en principio,
resulta indiferente quin es titular de dominio de los bienes involucrados en
tales relaciones jurdicas. De ah que es habitual que se presenten casos en
los que la titularidad del dominio sobre un bien pertenece a un nivel de
gobierno, pero la jurisdiccin sobre determinadas relaciones jurdicas que
nacen con relacin al mismo bien pertenecen a otro nivel de gobierno.

Es decir que, el gobierno federal puede ejercer jurisdiccin sobre bienes de

dominio provincial, en las materias en que la constitucin nacional le ha
delegado atribuciones y, a la vez, las provincias y aun los municipios
pueden ejercer su jurisdiccin sobre los bienes de dominio de la Nacin, en
las materias que forman parte de los poderes conservados (art. 121 CN).

Por eso la CSJN ha dicho que La jurisdiccin es distinta e independiente del

dominio, como as tambin que dominio y jurisdiccin no son conceptos
equivalentes ni correlativos, pues bien puede existir uno sin la otra y
viceversa.

La titularidad del dominio sobre un bien por parte de un nivel de gobierno

excluye por completo la posibilidad de que concurran sobre el mismo bien
derechos de igual o similar naturaleza de otro nivel de gobierno, porque el
dominio es exclusivo (art. 1943 CCyC); sin embargo, la jurisdiccin de un
nivel de gobierno sobre determinadas relaciones jurdicas vinculadas con un
bien, no excluyen la de otros niveles de gobierno sobre otras relaciones
jurdicas vinculadas al mismo bien.

La reforma de 1994

La reforma de 1994 introdujo dos modificaciones que sin lugar a duda

pusieron freno al progresivo vaciamiento del dominio provincial, Hernndez
afirm que estas disposiciones constituyen una contundente expresin del
fortalecimiento del federalismo argentino, que fue una de las grandes ideas
fuerza de la reforma.

Por un lado se trata del prrafo final agregado al art. 124 que reconoce a
las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en
su territorio.

Debemos admitir que puede generar dificultades determinar cul es el

contenido y alcance que la constitucin quiso darle al dominio originario
de las provincias sobre los recursos naturales que, siendo susceptibles de
propiedad privada, han sido adquiridos por particulares (bosques, tierras de
cultivo, ganados, etc.) pero, en lo que nos interesa en este punto, esto es
en cuanto a los bienes que pertenecen al estado por ser del dominio pblico
(art. 235 CCyC) o porque la ley los asigna al dominio privado del estado
(art. 236) o porque no han sido apropiados por particulares, est fuera de
toda duda que el titular del dominio es el estado provincial, es decir que
estos bienes integran el patrimonio de la provincia y, por lo tanto, se
encuentran amparados por la garanta de inviolabilidad del derecho de
propiedad (art. 17 CN) por lo que s ningn habitante de la nacin puede
ser privado de ella sino en virtud de sentencia fundada en ley, tampoco
puede serlo una provincia.

Por otra parte, el nuevo texto del inc. 30 del art. 75 que, asigna al congreso
nacional legislacin exclusiva sobre los establecimientos de utilidad nacional
en los territorios de la repblica, sin embargo dispone en forma expresa que
las autoridades provinciales y municipales conservan sus atribuciones en
esos establecimientos en tanto no interfieran en el cumplimiento de los
fines especficos de tales establecimientos.

Cuestiones controvertidas

Mar argentino

La ley 23.968 ha clasificado los espacios martimos partiendo de la

aprobacin de las llamadas lneas de base trazadas en cartas que se
incluyen como anexo de la ley, y as distingue entre:

Aguas interiores, que son las que se encuentran en el interior de las lneas
de base (Art. 2)

Mar territorial, que es el que se extiende hasta una distancia de doce

millas marinas a partir de las lneas de base y sobre el cual la Nacin ejerce
soberana plena, como as tambin sobre el espacio areo que lo cubre, el
lecho y el subsuelo de dicho mar (art. 3), sin perjuicio del derecho de paso
inocente de los buques de terceros estados.

Zona contigua, que se extiende a partir del lmite del mar territorial y
hasta una distancia de veinticuatro millas a contar desde las lneas de base.
En ella el estado argentino puede ejercer su poder jurisdiccional para
prevenir y sancionar infracciones en materia fiscal, sanitaria, aduanera y de
inmigracin (art. 4)

Zona econmica exclusiva, que se extiende desde el lmite exterior del

mar territorial y hasta una distancia de doscientas millas marinas a partir de
las lneas de base. Sobre ella la Nacin Argentina ejerce su soberana para
los fines de exploracin, explotacin, conservacin y administracin de los
recursos naturales, vivos o no vivos y respecto de otras actividades, para la
exploracin y explotacin econmicas, tales como la produccin de energa
derivada del agua, de las corrientes y de los vientos (art. 5).

Plataforma continental, que comprende el lecho y el subsuelo del mar que

se extiende ms all de su mar territorial y a todo lo largo de la
prolongacin natural de su territorio hasta el borde del margen continental,
o bien hasta una distancia de doscientas millas marinas a contar desde la
lnea de base.
Aun cuando la CN no contiene disposiciones expresas sobre el punto, el
derecho argentino, a partir del art. 235 del CCyC asumi siempre el criterio
de que esa porcin de mar y las playas pertenecen al dominio pblico del
estado.

Por otra parte, dado que el mar adyacente es accesorio del territorio
continental, la doctrina constitucional ms caracterizada, siempre entendi
que el titular del dominio era el estado provincial ribereo. As pronuncio
claramente Marienhoff, al decir que el dominio sobre el mar territorial
(lecho, aguas y espacio areo que las cubre) pertenecen a las provincias
ribereas y no a la Nacin.

Algunos autores consideran que el dominio sobre todo el mar adyacente, es

decir, en toda la extensin de las 200 millas, les corresponde a las
provincias (Bidart Campos), mientras que otros entienden que el excedente
sobre las tres millas originarias ha sido espacio incorporado al territorio
nacional por voluntad del estado federal, y que no habiendo sido asignado
por este a las provincias litoraleas, estas no podran argir que se les ha
quitado tal superficie martima.

Dicha argumentacin contradice el principio jurdico que indica que lo

accesorio sigue la suerte de lo principal.

La constitucin de Tierra del Fuego en su art. 2 define su territorio diciendo

que la provincia tiene los lmites territoriales y los espacios martimos y
areos que por derecho le corresponden, de conformidad con los lmites
internacionales de la Repblica Argentina, con lo que reivindica para s la
totalidad del mar adyacente y no slo una porcin de ste. La Constitucin
de Rio Negro, por su parte, incluye explcitamente dentro de su territorio al
subsuelo, el mar argentino adyacente y su lecho, y el espacio areo
correspondiente.

Esta postura es tambin la que tuvo en miras el constituyente de 1994

cuando incorpor el prrafo final del art. 124, que dispone que corresponde
a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en
su territorio. As se desprende de las palabras del convencional Hernndez
al sostener en el debate en particular de la citada norma, en nombre de la
comisin de redaccin, que cuando nos referimos al alcance de lo que
corresponde a las provincias en cuanto al dominio de los recursos naturales
existentes en su territorio, la comisin interpreta que el territorio
comprende tanto el suelo, como el subsuelo, el espacio areo y el litoral
martimo. Por supuesto, tambin son de dominio de las provincias los
recursos renovables o no.

Jurisdiccin nacional y provincial sobre el mar

El dominio que tienen las provincias sobre el mar adyacente no obsta al

ejercicio por el gobierno federal de la jurisdiccin que le compete en las
materias que le han delegado las provincias a travs de la Constitucin
Nacional; esto es, con carcter exclusivo en todo lo referente al comercio y
la navegacin internacional e interprovincial (art. 75 inc. 13 CN), a las
relaciones internacionales (art. 99 inc. 11 CN), a la defensa nacional (arts.
75 incs 25, 26, 27 y 28, y art. 99 incs. 12 a 15 CN), y el ejercicio de la
funcin judicial en las causas de almirantazgo y jurisdiccin martima es
decir, las referidas al derecho de la navegacin (art. 116 CN). El dominio
provincial sobre el mar tampoco obsta a la jurisdiccin federal concurrente
con la de las provincias en materia de proteccin ambiental y
aprovechamiento racional de los recursos naturales (art. 41 CN). La regla
del art. 121 CN, impone interpretar que, salvo las mencionadas excepciones
u otras que pudieran derivarse de poderes delegados expresamente, la
jurisdiccin la conservan las provincias.

Sobre el tema se pueden distinguir tres etapas en cuanto al dominio y

jurisdiccin sobre el mar argentino.

Primera etapa

Los titulares del derecho de dominio sobre el mar territorial hasta las
doscientas millas marinas son las distintas provincias linderas.

En cuanto a la jurisdiccin sobre el mar, esta tambin corresponde a las

provincias, perteneciendo a la Nacin slo en cuanto se refiera a la
navegacin interestatal e interprovincial

Segunda etapa

El Estado Nacional mediante la Ley 17.094/66, reivindica la soberana

argentinahasta una distancia de doscientas millas martimas, medidas
desde la lnea de las ms bajas mareas.

Se establece que la jurisdiccin es concurrente entre la Nacin y las

Provincias y la explotacin es exclusiva de naves con bandera nacional
hasta las tres millas marina.

La Ley 17.500/67 de Pesca: Entre las 3 y 12 millas la explotacin esta

reservada a las embarcaciones de bandera argentina; pero la jurisdiccin es
exclusiva del Estado Nacional. En lo que hace a los recursos vivos existentes
en las zonas martimas bajo soberana argentina, son de propiedad del
Estado Nacional, el que podr conceder su explotacin conforme a la
presente ley y su reglamentacin. Esta norma vaca de contenido el dominio
provincial.

La Ley 18.502 sobre jurisdiccin martima nacional: estipula la jurisdiccin

provincial martima hasta las tres millas medidas desde las lneas de base,
quedando el mar territorial restante bajo jurisdiccin exclusiva de la Nacin.
Entre las doce y las doscientas millas, las embarcaciones extranjeras deben
obtener autorizacin y la jurisdiccin sigue siendo exclusiva del Estado
Nacional.

Tercera etapa

* Se dictan tres importantes leyes que rigen la materia.

- La ley n 23.968, sobre lneas de base, recepta los contenidos esenciales
del derecho internacional en materia de jurisdiccin nacional sobre el mar,
explicitados en la Convencin de Montego Bay de 1982.

- La Convencin no atribuye al Estado ribereo soberana ni propiedad sobre

el mar y su lecho como lo hacen las leyes 17.094 y 20.136, sino derechos
soberanos que especficamente anuncia.

- La magnitud y calidad del derecho depende de la distancia de la costa:

- Sobre el mar territorial adyacente (hasta las 12 millas) ejerce la soberana

plena sobre el mar, el espacio areo, el lecho y el subsuelo (art. 3).

Sobre la zona contigua (12 millas adicionales) ejerce la polica fiscal,

aduanera, sanitaria y migratoria (art. 4).

- En la zona econmica exclusiva (200 millas desde las lneas de base)

ejerce derechos soberanos para los fines de la exploracin y explotacin,
conservacin y administracin de los recursos naturales, tanto vivos como
no vivos (art. 5).

* La ley n 24.543 de aprobacin de la Convencin del Derecho del Mar.

* La ley n 24.922/98 sobre Rgimen Federal de Pesca:

- En el Captulo I, artculo 2, de esta ley se establece que La pesca y el

procesamiento de los recursos vivos marinos constituyen una actividad
industrial y se regularan con sujecin al Rgimen Federal de Pesca Marina.

- El captulo II- establece el Dominio y Jurisdiccin de la Nacin y las

Provincias:

a) Provincias: El artculo 3 establece que las provincias con litoral martimo

tienen dominio y jurisdiccin para los fines de su explotacin, exploracin,
conservacin y administracin conforme a la presente ley, de los recursos
vivos que poblaren las aguas interiores y el mar territorial argentino
adyacente a sus costas, hasta las doce millas marinas medidas desde las
lneas de base.

b) Nacin: Son de dominio y jurisdiccin exclusiva de la Nacin, los recursos

vivos marinos existentes en las aguas de la Zona econmica exclusiva
argentina y en la plataforma continental argentina a partir de las 12 millas
indicadas (art. 4).

c) Creacin del Consejo Federal Pesquero, que establecer la poltica

pesquera nacional, fija las pautas de coparticipacin en el Fondo Nacional
Pesquero (PONAPE), dictando su propia reglamentacin de funcionamiento.

En conclusin los recursos naturales del mar adyacente, en toda su

extensin, pertenecen al dominio originario de las provincias costeras, y
ninguna ley nacional puede unilateralmente despojarlas de ellos en forma
vlida y legtima. Slo con la concurrencia de la voluntad de las provincias
podra establecerse un rgimen unificado o coordinado para su explotacin.
Ros interprovinciales

El artculo 235 inc. c del CCyC declara comprendidos entre los bienes
pblicos los ros, sus cauces y dems aguas que corren por cauces naturales
y que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de inters general,
comprendiendo las subterrneas.

Son los que nacen y mueren en distintas Provincias.

A) Conforme a ello, se pueden formular los siguientes principios:

i) Ros Navegables: el dominio y jurisdiccin es de la provincia que

atraviesan, pero la jurisdiccin es federal en lo que se refiere a la
navegacin y al comercio interprovincial e internacional:

-Art. 75 inc. 10, sobre reglamentacin de la libre navegacin de los ros;

- El art. 75 inc 13, sobre comercio interprovincial o internacional; el art. 126

sobre poderes prohibida a las provincias.

B) Ros no Navegables: el dominio y jurisdiccin es de las provincias que

atraviesan.

La controversia se da sobre la competencia del Congreso para regular aguas

no navegables o navegables en materia ajena a la navegacin y al
comercio interjurisdiccional.

C) Tesis Unitaria: Regulacin por el Congreso.

El aprovechamiento de los ros interprovinciales no navegables debe ser

regulado por una ley del Congreso. Esta tesis ha sido sostenida por
Guillermo Cano, Rodolfo Ballester y Jos Bengolea Zapata.

D) Tesis Mixta:

Esta tesis sostiene que el medio para el aprovechamiento de ros

interprovinciales son los tratados parciales, pero sujetos al conocimiento del
Congreso Nacional (art. 125 C.N.). Esta tesis es sostenida por Arturo Bas.

E) Tesis Federal:

Fras sostiene la tesis federal, diciendo que la regulacin para el

aprovechamiento de los ros interprovinciales es el acuerdo de las provincias
interesadas (sobre las que corre el cauce del ro), no importa si es
concertado o no por el Gobierno Federal.

Poltica Hdrica Argentina: La Ley 18.416 de 1969 crea la Secretara de

Recursos Hdricos para cumplir la idea de Guillermo Cano y dar una poltica
Nacional integrada.

El principio general es que el Dominio Nacional no abarca parte alguna del

territorio nacional.

En sntesis el principio es el Dominio Provincial y la Jurisdiccin Federal.

Navegacin de grandes ros (ej. Paran)

Grandes obras hidroelctricas (ej. Yaciret).

Poltica Fluvial y Lacustre internacional, como los ros limtrofes o los lagos
con Chile.

Establecimientos de utilidad nacional

As como la aplicacin del sistema de distribucin de poderes entre el

gobierno federal y provincias establecido por el art. 121 CN, impone que en
determinados casos el gobierno federal ejerza su jurisdiccin con relacin a
bienes del dominio provincial, aqul tambin lleva a que se d la situacin
inversa, esto es, que las provincias ejerzan sus poderes conservados sobre
bienes de propiedad del estado nacional e incluso que los ejerzan los
municipios, en tanto algunos de estos poderes conservados les
corresponden por su naturaleza local o por asignacin expresa de la
respectiva Constitucin Provincial.

Por una parte, es de toda evidencia que, como ya hemos sealado, las
provincias y municipios ejercen con plenitud sus atribuciones
constitucionales con relacin a los bienes que, perteneciendo al patrimonio
del estado nacional, no estn afectados al cumplimiento de una finalidad
federal especifica.

Necesariamente difiere la situacin de aquellos bienes que el estado

nacional tiene bajo su dominio dentro del territorio provincia, pero afectados
al cumplimiento de una finalidad federal especfica, porque en este caso el
gobierno central est ejerciendo su propiedad, no como podra hacerlo
cualquier persona, sino en su calidad de estado, y por lo tanto, entran en
juego su potestad de imperium y el principio de supremaca federal (art. 31
CN).

Es necesario aclarar, en primer lugar, qu debe entenderse por

establecimiento de utilidad nacional. Es claro que todo inmueble en el que
funciona un establecimiento militar nacional cae dentro de esta categora,
pero tambin todo aquel en el que funciona una dependencia de cualquiera
de los poderes del gobierno federal (edificio de tribunales federales, o
destinados al funcionamiento de otras reparticiones pblicas federales como
la ANSES o la AFIP, Aduana, Direccin de Migraciones, etc.) o los afectados
al desarrollo de una actividad propia del cumplimiento de una funcin
estatal federal o a la prestacin de un servicio pblico federal, como por
ejemplo los edificios de una universidad nacional, los puertos, las estaciones
de ferrocarril, las rutas nacionales o las tierras comprendidas dentro de un
parque nacional.

La cuestin radica en determinar si es posible, por ejemplo, que la provincia

o el municipio cobren impuestos a locales comerciales que funcionan en un
puerto, o en un parque nacional o en n aeropuerto ubicados dentro de su
territorio pero bajo jurisdiccin federal. O si, para construir edificios para
sus facultades dentro de una ciudad, una Universidad Nacional debe
ajustarse o no a las ordenanzas municipales de edificacin. O si son
aplicables al trnsito por una ruta nacional que atraviesa el territorio de la
provincia las normas de la ley de trnsito provincial y, en su caso, las de
una ordenanza municipal de trnsito en el tramo en que la ruta ingresa al
territorio del municipio.

El art. 75 inc 30 establece que el gobierno federal no requiere la cesin o el

consentimiento previo de la provincia para crear un establecimiento de
utilidad nacional en el territorio de sta, pero aunque la decisin haya sido
tomada en forma unilateral por el gobierno federal la jurisdiccin provincial
no queda desplazada in totum (totalmente), sino nicamente en la medida
en que ello resulte necesario para el cumplimiento de los fines federales
especficos del establecimiento, y es precisamente por esa razn que la
norma aclara que la provincia y los municipios conservan los poderes de
poltica y de imposicin en el establecimiento en tanto no interfieran en el
cumplimiento de aquellos fines.

Ello significa sencillamente que, siguiendo la lgica que impone el sistema

bsico de distribucin de competencias del art. 121 CN, la regla es que la
autoridad local goza en estos establecimientos de todas las atribuciones que
le corresponden conforme al reparto que de ellas hace la CN (poderes
conservados, concurrentes y compartidos); la excepcin es la restriccin de
las potestades locales fundadas en el inters federal del establecimiento.

En otras palabras, aun dentro de los establecimientos de utilidad nacional,

la regla es la competencia local (provincial o municipal, segn la materia).
Las facultades de la provincia y el municipio pueden ser desplazadas por la
ley del congreso, pero, como propona Fras aun antes de la reforma
constitucional, en algunos casos no ser imprescindible el desplazamiento
total de la autoridad local y el ejercicio de la jurisdiccin podr ser objeto de
coordinacin y concertacin entre la autoridad federal y las locales. Esa ley
federal puede ser una ley general, reglamentaria del inc.30 del art. 75,
como lo fue la vieja ley 18.310 o pueden ser leyes especiales relativas a
cada establecimiento o categora de establecimientos en particular, como
las modalidades especficas para cada uno de ellos.

De todos modos, queda tambin claro que la naturaleza del inters federal
al que est destinado el establecimiento va a determinar el alcance del
desplazamiento de la jurisdiccin provincial sobre l. Sin necesidad de
entrar en mayores detalles y precisiones, el sentido comn indica que si se
trata de un establecimiento cuya finalidad es la defensa nacional (guarnicin
militar, fbrica de armas, etc.) las atribuciones de los poderes locales van a
resultar excluidas en mucho mayor medida que si se trata de una
universidad nacional, o una ruta nacional, o un parque nacional.

Es el congreso quien va a fijar el deslinde entre las facultades que loes

estados provinciales y municipios mantienen, aquellas en las que estos son
sustituidos por la autoridad federal y aquellas en las que se debera
concertar su ejercicio coordinado; la medida del desplazamiento de la
autoridad local est dada por la necesidad en orden al cumplimiento de la
finalidad federal especifica. Si la ley pretende limitar las facultades locales
sin que exista tal necesidad o posibilidad de interferencia con los fines del
establecimiento, la ley ser inconstitucional.

Por supuesto que cabe la posibilidad de que, mediante acuerdo entre el

gobierno federal y la provincia se transfiera ntegramente la jurisdiccin al
primero, y no nicamente con los alcances que tiene la jurisdiccin
adquirida por el solo imperio del art. 75 inc 30 CN. Muchas provincias han
contemplado esta hiptesis en sus constituciones denominndola abandono
de jurisdiccin y requiriendo mayoras agravadas y procedimientos
legislativos especiales.

La constitucin de Mendoza al respecto, en su art. 3 establece que Toda ley

que modifique la jurisdiccin pblica actual de la Provincia, sobre parte de
su territorio, ya sea por cesin, anexin o de cualquier otra manera, deber
ser sancionada por dos tercios de votos del nmero de miembros que
componen cada Cmara..

Dominio y jurisdiccin sobre las minas: Cdigo de minera; rgimen de

hidrocarburos; rgimen de minerales nucleares.

Los yacimientos de hidrocarburos, como parte del subsuelo del territorio

provincial, tambin pertenecen, sin lugar a dudas, segn los principios
constitucionales que venimos analizando, al dominio de las provincias den
cuyo territorio se encuentran. As lo establece la constitucin de Mendoza
cuando establece en el Art. 1 prr. 3 Sus yacimientos de hidrocarburos
lquidos y gaseosos, como as tambin toda otra fuente natural de energa
slida, lquida o gaseosa, situada en subsuelo y suelo, pertenecen al
patrimonio exclusivo, inalienable e imprescriptible del Estado Provincial. Su
explotacin debe ser preservada en beneficio de las generaciones actuales y
futuras..

La ley 26.197 sancionada el 6/12/2006 concret un significativo avance en

la adecuacin de la legislacin a la Constitucin Nacional de 1994 (ya que
anteriormente la legislacin nacional estableca el dominio de dichos
recursos en manos del gobierno federal), ya que esta ley en su art. 1
establece Los yacimientos de hidrocarburos lquidos y gaseosos situados en
el territorio de la Repblica Argentina y en su plataforma continental
pertenecen al patrimonio inalienable e imprescriptible del estado nacional o
de los estados provinciales, segn el mbito territorial en que se
encuentren, aunque excluye el dominio provincial a los que se encuentran
ubicados ms all de las doce millas a contar desde las lneas de base,
solucin que resulta cuestionable.

Debemos tener en cuenta que el dominio provincial no obsta a la

jurisdiccin del gobierno federal para fijar polticas en materia energtica
conforme a la previsin del art. 75 inc. 19 CN, como as tambin en materia
de proteccin ambiental (art. 41 CN), porque como sostiene Rosatti, al
referirse a los recursos naturales en general, el dominio es provincial, pero
ello no invalida la jurisdiccin nacional en la materia por razones de
planificacin y como garanta del uso racional de los recursos y de la
sustentabilidad ambiental.
Con respecto al dominio y jurisdiccin sobre las minas, el cdigo de minera
en su art. 7 Las minas son bienes privados de la Nacin o de las Provincias,
segn el territorio en que se encuentren" y en consonancia con la ltima
parte del art. 124 de la CN que establece "Corresponde a las provincias el
dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.". Es
completamente claro que respecto al dominio originario sobre las minas el
mismo ser provincial cuando las minas estn situadas en el territorio de
una provincia y nacional en aquellos territorios o lugares en que la Nacin
ejerce el dominio y jurisdiccin exclusivos. Entre estos ltimos deben
mencionarse todos los territorios que queden fuera de los lmites de las
provincias y los establecimientos de utilidad nacional del artculo 75, inciso
30 de la Constitucin. Respecto a los recursos mineros situados en los
espacios martimos, la distribucin del dominio y la jurisdiccin se rigen por
las disposiciones generales de la ley 23.968. Con respecto a la jurisdiccin
en principio pertenece a las provincias, pero nada obsta en que el gobierno
federal la ejerza en las materias que la constitucin lo habilita.

Con respecto a los minerales nucleares, su dominio claramente pertenece a

los estados provinciales, mientras que la regulacin de la explotacin de los
mismos es competencia del gobierno federal a travs de la Comisin
Nacional de Energa Atmica.

Unidad 10
El Poder Ejecutivo
El gobernador

Formas de eleccin

A. Se ha ido imponiendo la preocupacin de democratizar la relacin entre

gobernados y gobierno. Es as que se ha buscado la participacin ms
directa del pueblo y se ha prescindido de la eleccin previa de los notables,
quienes, en teora, con su calidad podan discernir mejor sobre los
candidatos a elegir. Por ello, el sistema de eleccin indirecta, prcticamente,
no cuenta con defensores y se ha arribado a la forma directa. En Crdoba,
en 187, la minora de la U.C.D sostuvo, sin xito, la eleccin indirecta.

B. En todas las que se establece la eleccin directa se dispone que es a

simple pluralidad de sufragios, a excepcin de Tierra del Fuego, Corrientes,
CABA y Chaco.

La observacin que se puede hacer a esta eleccin por simple mayora es

que en todos los casos no es congruente con el modo de determinar la
voluntad popular para integrar el rgano legislativo.

Si se atiene al principio de Rousseau de que la voluntad general est en la

mayora, est bien que el gobernador se elija por simple pluralidad, y
adems, que en la integracin del poder legislativo, el partido que triunfa en
las elecciones tenga la mayora asegurada aunque o haya obtenido la
mayora absoluta de los votos. Tales ejemplos son los casos de Crdoba,
Neuqun, Entre Ros, Chubut, Santa Fe y Santiago del Estero.
En cambio, si se piensa en el otro principio de Rousseau, que la voluntad
general surge de la expresin de todo el pueblo, el rgano legislativo debe
integrarse proporcionalmente para que dicho rgano no sea conducido por
minoras. Son por ejemplo, los casos de Corrientes, Jujuy, Catamarca y
Provincia de Bs As. Esta preocupacin entendemos, que no se condice con
la eleccin del gobernador por simple mayora. Por lo menos, debe
implantarse el sistema de doble vuelta, pero para que no queden dudas de
que el ejecutivo surge de la opinin de la mayor parte de la poblacin. En
este caso, la mayora absoluta.

C. No son coincidentes los textos en lo que se refiere al supuesto de un

empate de los candidatos. La mayor parte de ellos, dan facultad a la
asamblea legislativa para decidir. Varan los ndices de miembros que deben
votar y el porcentaje de votos a obtener. Tales son los casos de Neuqun,
Santa Fe, Prov. de Bs As, Salta, Tucumn, Crdoba, Ro Negro.

Chubut, Entre Ros, San Juan, Catamarca y Jujuy establecen que debe
llamarse a nueva eleccin en caso de empate. Este criterio nos parece el
ms congruente con el de la eleccin directa. De la otra manera, dndosele
las facultades a la asamblea legislativa, se elige un camino que tiene
reminiscencia de la votacin indirecta ya superada.

D. Es interesante que en la provincia de Tucumn existe prohibicin expresa

(art. 38 inc. 8 de su constitucin) de elegir gobernador por sistema de
lemas. Sin lugar a dudas, obedece a la preocupacin de que el elegido
exprese una mayora propia que le pueda dar fuerza a la legitimidad de su
ttulo.

Requisitos de elegibilidad

A. Todas las constituciones provinciales exigen tener 30 aos de edad, o sea

ms que los diputados, siguiendo la constitucin nacional en la exigencia
para ser Presidente, Vicepresidente y Senador. En rigor, responde a la vieja
concepcin de los clsicos que consideraban que el hombre lograba juicio
maduro y moderado despus de esa edad.

Adems, tiene que ser solamente nacido en territorio argentino, o argentino

nativo o hijo de nativo, o por opcin, segn los distintos textos. Solamente
Rio Negro Tucumn exigen ser argentino a secas, lo que ampla la
posibilidad a los que han adquirido nacionalidad por naturalizacin.

Formosa es la nica que establece que tiene que ser originario del territorio
argentino.

La exigencia de ejercicio de ciudadana y de residencia inmediata en la

provincia vara notablemente en los textos. En un extremo est Santiago
del Estero que exige diez aos de residencia inmediata, Rio Negro requiere
diez aos de residencia con cinco aos inmediatos anteriores a la eleccin.
En el otro extremo est Entre Ros que demanda dos aos inmediatos.

En Mendoza: Se requieren 30 aos de edad; Haber nacido en territorio

argentino o ser hijos de padres nativos, habiendo optado por la ciudadana
de sus padres si hubiera nacido en territorio extranjero; Haber residido en
la Provincia durante 5 aos con ejercicio de ciudadana no interrumpida, si
no hubiese nacido en ella (art. 113 Constitucin Mendoza)

Perodo

En todas las constituciones se ha fijado en cuatro aos la extensin del

periodo de gobierno. Pareciera que la experiencia indica que un plazo mayor
resultara demasiado largo. Ello, si se tiene en cuenta que puede resultar un
lapso extenso en los tiempos actuales atento a la facilidad del deterioro de
la imagen y prestigio del que gobierna, debido a la exagerada comunicacin
cotidiana con los gobernados por los modernos medios. Por otro lado, los
que defienden la necesidad de que se cumpla con un programa de gobierno
consideran que aquel puede ser breve. Lo que hace conveniente la
dimensin de tiempo elegida es el hecho de que se haya adoptado
unnimemente.

Reeleccin

A. Uno de los temas que ha provocado mayor polmica en torno de la figura

del ejecutivo es el de su posible reeleccin. En rigor, esta polmica es
reciente en el derecho pblico provincial.

B. En estos momentos el panorama se expresa as:

No puede ser reelecto inmediatamente sino con un periodo intermedio:

Corrientes, Entre Rios, Mendoza, Santa Fe y Misiones.

Pueden ser reelectos indefinidamente: La Rioja, Catamarca, San Luis y

Santa Cruz

Pueden ser reelectos inmediatamente por un solo perodo y luego en

perodos intermedios: Crdoba, Jujuy, Rio Negro, Buenos Aires, San Juan,
Santiago del Estero, La Pampa, Chubut, Chaco, Salta, Neuqun, Tucumn y
CABA.

Finalmente pensamos (Gilhou) que en los casos en que de alguna manera,

no hay reeleccin, aunque la constitucin no lo diga expresamente se
sobreentiende que este principio de la no reeleccin establece que el
gobernador no puede ser elegido vicegobernador o ste, gobernador en una
eleccin inmediata.

C. En las convenciones constituyentes provinciales, el tema se expuso

extensamente. Los partidarios de la reeleccin invocan mltiples
argumentos.

En primer lugar, la reeleccin es la que guarda ms fidelidad al rgimen

democrtico como quiera que si la voluntad soberana del pueblo la quiere,
debe aceptrsela. En segundo lugar, la Argentina ha adquirido una
madurez poltica que impide que se pueda argir contra las decisiones de
su pueblo con los mismos argumentos que en otros pases
latinoamericanos. En tercer lugar, es sabido que muy pocas constituciones
del mundo prohben la reeleccin. Finalmente, el gobernante que vea que
tiene posibilidad de que sus funciones sean prolongadas, maor dedicacin
tendr y mejor dispuesto estar a correr ms riesgos en defensa de su
deber, y no ser as si tiene un ttulo temporal y precario.

D. Veamos los argumentos que tienen una posicin contraria a la

reeleccin.

Sin duda alguna la reelegibilidad est conforme con un principio

democrtico pero, si resulta gravitante en una provincia el poder
administrador en un resultado electoral, si el titular del ejecutivo que
gestiona reeleccin cuenta con medios de presin suficientes para volcar al
pueblo ciudadano e imponer un resultado. Si en un momento de crisis en
que la administracin se convierte en una agencia para compensar el
desempleo y se burocratiza enormemente, evidentemente que el titular del
poder ejecutivo, tiene una gravitacin decisiva en el pronunciamiento de
fuertes franjas del electorado lo que est en juego es impedir practicas
non santas, los tejes y manejes de los gobernadores, o la sentencia
palaciega que afectan la pureza del pronunciamiento popular.

Otros autores agregan que no es una cuestin de principios (refirindose a

la soberana del pueblo) sino de prudencia poltica y sta indica que por
encima de los intereses de tipo personalista que puedan poner en peligro el
libre juego del sistema se hace necesario privilegiar la periodicidad que
salvara este. Antes de los hombres estn las instituciones y es una suerte
de estabilidad poltica el consagrar la no reeleccin.

Otros consideran que es difcil en la Republica y en una provincia, ir a

elecciones cuando el candidato que se postula a la gobernacin ya detenta
el poder, pues se crea una situacin de desigualdad, porque los que estn
en el llano no tienen ms fuerzas que sus ideas y el que est en el poder
tiene las ideas y la riqueza que da el poder.

Incompatibilidades, inhabilidades y prohibiciones

A. La primera incompatibilidad es la que impone el art. 73 de la CN que dice

que no pueden ser miembros del congreso los gobernadores de provincia
por la de su mando.

B. En algunos textos se le prohbe ser gobernador al que tiene parentesco

con el gobernador saliente. As por ejemplo, no tener el candidato electo en
segundo grado de consanguinidad y/o afinidad con el gobernador saliente.
Tal es el caso de Mendoza. La de Ro Negro agrega el cnyuge.

La constitucin de San Luis exige cuarto grado de consanguinidad o

segundo de afinidad. La de Jujuy agrega el vnculo por adopcin.

Finalmente, la de La Rioja se refiere al cuarto grado tanto por

consanguinidad como por afinidad.

Es evidente el propsito de combatir el nepotismo.

C. Tambin, se inhabilita para ser candidatos segn ciertas funciones o

cargos desempeados anteriormente.
La constitucin de Neuqun prohbe haber sido ministro o jefe de polica dos
meses antes de la eleccin. Las de Corrientes, Chacho y Crdoba disponen
que la eleccin no puede recaer en el que ejerce el ejecutivo que convoca a
elecciones en caso de acefalia, ya sea interinamente.

D. La constitucin de Catamarca, continuando con su originalidad, consagra

una inhabilidad especial para los que han ejercido funciones de
gobernador, interventor federal, ministro del poder ejecutivo o juez de la
Corte de Justicia en gobiernos de facto.

El fundamento est en el propsito de afianzar la democracia y se pretende

as disuadir a los que tienen ambiciones polticas a participar en los
llamados gobiernos de facto.

E. Es importante destacar que algunas constituciones exigen que el

gobernador, al igual que otros funcionarios, antes de tomar posesin del
cargo y al dejarlo, deben haber una declaracin jurada de los bienes propios
y de los de sus padres, hijos y cnyuges. Todo ello, a fin de poderse
verificar, oportunamente la legitimidad de su posible enriquecimiento. Las
constituciones de Catamarca, Salta, La Rioja y San Juan, tratan el tema. La
dela primera es la ms exigente, inclusive da la facultad a cualquier
habitante de requerir judicialmente la verificacin del enriquecimiento
durante y despus del desempeo.

Juzgamiento de la eleccin

En cuanto a quin tiene competencia para juzgar la validez de las

elecciones, la gran mayora de las provincias han establecido que sean
Tribunales Electorales, o Juntas Electorales formadas casi todas por
personas ajenas al rgano legislativo.

Solamente, Buenos Aires y Crdoba dan esa facultad a la asamblea

legislativa. En la convencin constituyente cordobesa de 1987, el tema fue
objeto de intenso debate. La mayora sostuvo que la asamblea, como
representante del pueblo, era la que deba entender. Gentile, demcrata
cristiano, convencional por la oposicin, insiste en que es un reclamo la
creacin de la Justicia electoral para garantizar la seriedad del acto de
contralor.

Recepcin del cargo

En esta materia, algunas constituciones han establecido algunas

disposiciones. La provincia de Crdoba (art. 114) seala que el gobernador
o vicegobernador electos, estando dentro de la Repblica, debern recibir el
cargo el da designado para ello, considerndoseles dimitentes en el caso
contrario, y si estn fuera de la Repblica debern asumir sus funciones
dentro de los 3 meses contados desde el da en que debieron hacerlo. La
Constitucin de Entre Ros, con criterio similar, ampla el plazo a 6 meses
(art. 125). La de Buenos Aires, por su parte (art. 126), seala que los
ciudadanos que resulten electos gobernador y vicegobernador debern
comunicar al presidente de la Asamblea Legislativa y al gobernador de la
Provincia en ejercicio, la aceptacin del cargo, dentro de los 5 das
siguientes a aquel en que les fue comunicado su nombramiento; y la de
Corrientes (art. 123) expresa que el gobernador y vicegobernador de la
Provincia deben recibir sus cargos el 1 de mayo siguiente a la fecha en que
se llev a cabo la eleccin, considerndoselos dimitentes si as no lo
hicieran; en caso de estar fuera de la provincia o de mediar impedimento
legal debidamente justificado, podrn hacerlo hasta 60 das despus.

Juramento

El juramento es la solemne promesa que en virtud de sus convicciones ms

profundas realizan los funcionarios pblicos al asumir el cargo, de
desempear las funciones con dignidad y honestidad, y respetar la ley y
hacindola respetar a los ciudadanos. En este aspecto, las soluciones
adoptadas por las constituciones provinciales son diversas. Hay aquellas
que no establecen frmula alguna, limitndose a sealar que al asumir sus
cargos, el gobernador y vicegobernador prestarn juramento de
desempearlos conforme a la Constitucin y a las leyes que en su
consecuencia se dicten; ste es el criterio adoptado por el Chaco (art. 131),
Formosa (art. 95), La Pampa (art. 69), Misiones (art. 108), Ro Negro (art.
97), Santa Cruz (art. 115) y Santa Fe (art. 65).

La Constitucin de Santiago del Estero slo expresa que el gobernador

prestar juramento ante la Legislatura reunida en sesin especial, y si no
hubiera qurum, ante el Superior Tribunal (art. 79).

Las constituciones de Crdoba (art. 111), La Rioja (art. 69), Salta (art. 117)
y Tucumn (art. 88) han adoptado la frmula de juramento "Por Dios y los
Santos Evangelios", mientras que Buenos Aires (art. 119) y Chubut (art.
142), "Por Dios, la Patria y los Santos Evangelios".

Por su parte, Jujuy (art. 86), San Luis (art. 59), Mendoza (art. 119) y
Corrientes (art. 107) adoptan la frmula "Por Dios y la Patria", pero dan la
opcin de hacerlo por el Honor y la Patria. La Constitucin de San Juan, ms
amplia en ese sentido (art. 88,) seala que el juramento debe ser "por la
patria", en los trminos que le dicte su conciencia.

Mendoza art. 119: El gobernador y vicegobernador prestarn ante la

Asamblea Legislativa en el acto de tomar posesin de sus cargos, juramento
por Dios y por la Patria o por la Patria y por su honor, de desempearlos
fielmente. En caso de que la Asamblea no consiguiera qurum, el juramento
ser presentado ante la Suprema Corte de Justicia.

Sueldo

Siendo las funciones del gobernador y vicegobernador de tan elevada

jerarqua y dedicacin exclusiva, debe asegurarse una remuneracin acorde
con la importancia de la gestin; por ello, las provincias han establecido
algunas disposiciones vinculadas a ese aspecto. As, la de Mendoza (art.
114 prr. 2 y 3) establece que "el gobernador y vicegobernador gozarn,
del sueldo que la ley determine, el cual podr ser aumentado, durante el
perodo de su nombramiento, con el voto de los dos tercios de los miembros
de cada Cmara. No podrn ejercer otro empleo ni recibir otro emolumento
de la Nacin o de la Provincia". El sueldo del Ejecutivo es fijado por el
rgano legislativo, y debe guardar adecuada proporcin con relacin al de
los titulares de los otros rganos del poder poltico.

Inmunidades

Dada la jerarqua que significa la titularidad del rgano ejecutivo, es lgico

que las cartas constitucionales les hayan concedido prerrogativas para el
libre desempeo de tan destacadas funciones. En consecuencia, el
gobernador y el vicegobernador gozan de las mismas inmunidades y
privilegios de los miembros de las cmaras legislativas: no pueden ser
arrestados, ni querellados, ni procesados. Esta situacin se extiende ms
all de la jurisdiccin de su territorio; si un gobernador de una provincia se
halla en otra, o en un territorio dependiente de la Nacin, no podra ser
detenido por ninguna autoridad, mientras la Legislatura de su provincia no
lo suspendiera o destituyera: de lo contrario, se atentara contra la
autonoma provincial.

El vicegobernador

La doctrina y la jurisprudencia no se han dedicado especialmente al estudio

de esta institucin, que tiene caractersticas similares a nivel nacional y
provincial.

La institucin en s ha tenido defensores y detractores; entre los segundos

podemos citar a Alberdi, quien no lo previ ni en las Bases ni en el
anteproyecto para la Constitucin de la Provincia de Mendoza.

Le corresponde al vicegobernador como al vicepresidente en los sistemas

bicamerales, la actividad de presidir el Senado y reemplazar al gobernador
cuando ste faltare. Por ello, encontramos al vicegobernador presidiendo en
forma permanente el Senado, las asambleas legislativas, o la Cmara de
Representantes, o de Diputados, o Legislatura, de los sistemas
unicamerales. Por supuesto que reserva tambin esa funcin potencial, de
reemplazar al gobernador en su ausencia.

Las provincias de Ro Negro, San Luis, Santiago del Estero y Tucumn. son
las cuatro que no tienen vicegobernador; en las restantes, ste forma parte
del Senado o de la Cmara de Representantes. Una de las controversias que
se han suscitado, aun en pocas cercanas (provincia de Mendoza, ao
1983), es si el vicegobernador tiene facultades de votar. La mayora de las
constituciones provinciales prevn el voto del vicegobernador para el caso
de empate; as lo regulan Buenos Aires, Crdoba, Catamarca, Corrientes,
Entre Ros, Salta y Santa Fe. En las provincias de sistema unicameral, seis
de ellas disponen que adems de presidir la Cmara el vicegobernador debe
votar en caso de empate (Chubut, Jujuy, La Pampa, Neuqun, San Juan y
Santa Cruz).

Por su parte, las constituciones de La Rioja, Formosa y Mendoza no

contemplan expresamente esta facultad, aunque tampoco la niegan, pero
los reglamentos de las cmaras lo han previsto. Las provincias del Chaco y
Misiones le han otorgado la facultad de reemplazar al gobernador en caso
de ausencia, pero no la de presidir la Legislatura en forma eventual y
permanente. En ellas el vicegobernador es un consejero calificado del
Ejecutivo, debiendo tomar participacin y conocimiento de todas las
medidas trascendentes del gobierno, como un medio necesario para que el
eventual reemplazante titular del Ejecutivo, tenga un conocimiento acabado
de la problemtica de la provincia. As, el art. 127 de la Constitucin
chaquea le establece: ...la funcin de consejero del Poder Ejecutivo y en
ese carcter asistir a los acuerdos de los ministros'', y la de Misiones le
otorga la facultad de asistir a los acuerdos de los ministros, pudiendo
suscribir los decretos que ellos elaboren; agrega adems una funcin de
enlace con los dems poderes del Estado, a fin de establecer una armnica
coordinacin con ellos; y por ltimo, la de prestar especial atencin a los
problemas agrarios. Evidentemente, estas constituciones tienden a
jerarquizar y darle a la funcin un espacio propio, y no slo el de
reemplazante potencial del Ejecutivo.

Ausencia del gobernador

Es obligacin inherente a las funciones del gobernador y vicegobernador,

residir en la capital de la provincia, de la cual no pueden ausentarse sin
permiso de las cmaras. La constitucin de Mendoza establece en su art.
118 " El gobernador y vicegobernador en ejercicio de sus funciones,
residirn en la capital de la Provincia, y no podrn ausentarse de ella por
ms de 30 das sin permiso de las Cmaras y por ms de 10 das del
territorio de la Provincia, sin el mismo requisito". La Constitucin de
Crdoba (art. 97) aumenta la prohibicin hasta 3 meses despus de haber
cesado en su empleo. Como un resabio del "juicio de residencia" del
derecho indiano, que obligaba al funcionario a permanecer en la localidad
en donde ejerci sus funciones para responder las eventuales acusaciones
que se formulen con motivo de su gestin. La norma constitucional agrega:
"Si durante su perodo se ausentaran de la Provincia sin este permiso, se
reputarn vacantes los puestos efectivos"; y el art. 98: "En receso de las
cmaras slo podrn ausentarse cuando la conservacin del orden pblico lo
exija, por el tiempo indispensable y dando cuenta a aqullas
oportunamente". En otras constituciones con clusulas similares, el perodo
vara de 10, 15 o 30 das.

Acefala

Salvo escasas excepciones, las constituciones provinciales han legislado con

prolijidad el supuesto de la acefala, generando un orden sucesorio inspirado
en la vieja ley nacional 252.

Las provincias con sistema bicameral determinan como sucesor natural del
gobernador al vicegobernador, en su defecto al presidente provisorio del
Senado y luego al presidente de la Cmara de Diputados. Catamarca, Entre
Rios y Mendoza tambin admiten la posibilidad de que agotadas las
instancias ms arriba sealadas, pueda hacerse cargo el presidente del
Superior Tribunal de Justicia. En las de sistema unicameral el reemplazante
natural del gobernador y del vicegobernador es el presidente de la
Legislatura. Para el caso de que se produjera la acefala de los tres
funcionarios antes mencionados, las constituciones de Jujuy, La Rioja,
Misiones, San Luis y Santa Cruz admiten que se haga cargo el presidente
del Superior Tribunal de Justicia.

Por su parte, la Constitucin de Ro Negro seala (art. 104) que en caso de

inhabilidad fsica temporaria, suspensin o licencia del gobernador, el
despacho quedar a cargo de uno de los ministros en las formas que prevea
la ley respectiva.

Salta (art. 114) expresa que por separacin o impedimento simultneo del
gobernador y del vicegobernador, la primera magistratura de la provincia
ser ejercida por el presidente del Senado, a falta de ste por el presidente
de la Cmara de Diputados, en defecto de ambos por el ministro de
Gobierno, y a falta de ste por el ministro de Hacienda; y la de Catamarca
(art. 137) expresa que la Legislatura nombrar anualmente a la persona
que habr de desempear el cargo de gobernador en el caso de que el
gobernador titular, el vicegobernador, el presidente provisorio del Senado.
El presidente de la Cmara de Diputados y el de la Corte de Justicia, no
pudiesen desempear las funciones del Poder Ejecutivo. La designacin no
podr recaer en ninguno de los miembros de la Legislatura.

Unidad 11
El funcionamiento del Poder Ejecutivo

Relaciones del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo. Relaciones en

materia de formacin, sancin y promulgacin de las leyes

El proceso de formacin y sancin de leyes es un acto complejo que

involucra al poder legislativo y al poder ejecutivo.

La iniciativa legislativa es el momento en que un proyecto de ley adquiere

el carcter jurdico de tal, dejando de ser una mera formulacin de deseos o
un simple borrador.

Invariablemente, todas las constituciones provinciales receptan el principio

de que la iniciativa legislativa corresponde a los legisladores y al Poder
Ejecutivo.

En algunos casos la iniciativa corresponde con exclusividad al Poder

Ejecutivo, como es en materia de ley de ministerios. Tambien la generalidad
de las constituciones provinciales consagra la iniciativa exclusiva del Poder
Ejecutivo en materia de ley de presupuesto.

Adems existe otro tipo de vnculos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo,

como es el acuerdo que en los sistemas bicamerales otorga el Senado para
la designacin de magistrados y determinados funcionarios.

Adems, el Ejecutivo debe contestar los informes que le solicite el

Legislativo sobre el estado de la renta pblica. As como tambin sobre
cualquier otro punto que sea conducente al mejor desempeo de sus
funciones.
Tampoco podemos olvidar que dentro de las facultades de informacin e
investigacin que tienen las cmaras, el gobierno est obligado a concurrir
por intermedio de sus ministros, para dar las explicaciones e informes sobre
asuntos de su competencia. Tambin los ministros pueden concurrir a las
sesiones en representacin del Ejecutivo para defender un proyecto
emanado de ste.

Es obvio destacar que en esos casos los ministros pueden tener voz y
derecho a rplica, pero en ningn momento voto.

Trmites de urgente tratamiento

Los trmites de urgente y muy urgente tratamiento son tambin una

novedad introducida en nuestro Derecho Pblico Provincial a partir de las
reformas constitucionales provinciales operadas en los ltimos aos, e
implican una desviacin potencialmente muy peligrosa de los preceptos que
deben regular de manera normal la formacin y sancin de leyes.

La idea bsica que subyace a su incorporacin es que, en determinadas

situaciones que, como es obvio, no pueden ser definidas a priori y abren
por lo tanto un tentador abanico a la discrecionalidad- el poder ejecutivo
puede calificar a un proyecto como de urgente o muy urgente tratamiento,
lo cual transforma el proceso ordinario de formacin y sancin de la ley en
un proceso acelerado y expeditivo que puede coronar en una aprobacin
ficta o tacita.

La constitucin del Chaco, dispone que el Poder Ejecutivo podr enviar a la

Cmara proyectos con pedido de urgente tratamiento, los que debern ser
considerados dentro de los sesenta das corridos desde la recepcin o de la
fecha en que se reanuden las sesiones ordinarias o extraordinarias, en caso
de receso.

La calificacin de urgente tratamiento para un proyecto podr ser hecha

despus de la remisin y en cualquier etapa de su trmite. En estos casos,
el plazo empieza a correr desde la fecha de recepcin de la solicitud por el
cuerpo.

Con buen criterio, la constitucin del Chaco excluye de la posibilidad de

tratamiento bajo la forma de urgente tratamiento a determinadas materias
que, por su trascendencia institucional requieren efectivamente el debate y
el pronunciamiento concreto de la legislatura, tales como: Materia
tributaria; materia electoral; proyecto de presupuesto general;
reglamentacin de derechos y garantas constitucionales; proyectos
referidos a la reformas de la constitucin.

No podrn tramitarse en la legislatura ms de tres proyectos con dicha

calificacin, simultneamente. En todos los casos, los proyectos calificados
de urgente tratamiento, transcurrido el plazo de sesenta das y cuando no
hubieran sido expresamente desechados, se tendrn por aprobados y se
promulgaran y publicaran segn las formalidades previstas por esta
constitucin.
Esta calificacin y el trmite correspondiente se podrn dejar sin efecto si
as lo resolviera la mitad ms uno de los miembros presentes del cuerpo, en
cuyo caso se aplicar al proyecto, y a partir de ese momento el trmite
ordinario (art. 117 Constitucin de chaco).

El veto

El Veto, primer elemento de este instituto que proviene del latfn 'prohibir',
es una prerrogativa por parte de alguno de los poderes del Estado
(normalmente el Poder Ejecutivo, bien el presidente del gobierno, bien el de
la Repblica en los regmenes presidencialistas, pero tambin las Camaras
altas de algunos parlamentos y del gobernador).

En nuestro pas, la palabra "veto" no es usada ni por la Constituci6n

Nacional ni por la Constitucin de Mendoza, pera si es utilizada
habitualmente en el lenguaje constitucional. EI veto es la herramienta que
utiliza el Poder Ejecutivo para aprobar o desechar total o parcialmente un
proyecto de ley haciendo funcionar de esta manera la actividad colegislativa
que la Carta Magna le reconoce.

El veto parcial