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1. Introduo
1.2 Descentralizao
que visavam atingir a libertao nacional, a justia social, o acesso por parte
das massas terra, gua, educao e sade; a igualdade poltica e social entre
os homens e mulheres, a populao rural e urbana, sem discriminao tnica,
religiosa e racial, isto , num estado laico secular. Nas palavras de um dos seus
membros fundadores e principal autor das duas constituies moambicanas,
scar Monteiro (2002), isto visava representar, no contexto pan-africano, uma
abordagem de vanguarda socialista inovadora para a libertao, nacionalismo,
direitos humanos, solidariedade internacional e internacionalismo. Enquanto
estas misses histricas continuam a ser reiteradas por uma faco ideolgica
mais velha da coligao do partido no poder, um compromisso do partido para
com os princpios fundamentais bsicos, por exemplo, com a justia social e a
solidariedade, est cada vez mais a ser questionado no seio do prprio partido por
faces da coligao, bem como por observadores internacionais, uma vez fiis ao
partido e sua causa (Saul, 2010; Hanlon & Smart, 2008).
A batalha de libertao da Frelimo e as suas estratgias perante o Leviat
do estado colonial, isto , o seu projecto do Estado e criao da nao ao longo
das linhas nacionalistas, usando a retrica socialista at meados da dcada de 80,
foram bem documentadas (Newitt, 1995; Hall & Young, 1997; Monteiro, s/d).
Classificado, aps a transio do estado de partido nico (1975-1994)14 para
uma democracia multipartidria formal (de 1994 at hoje), como um partido de
estado dominante (Dinerman, 2007: 6) ou um partido no poder num sistema de
partido dominante (Salih et al., 2006), isto constitui a base e a pedra angular da
vida poltica e econmica em Moambique. Assim, o presente sistema poltico
de Moambique poderia ser adequadamente um estado de facto, e no de jure, de
partido nico.
As tentativas contnuas da Frelimo de assegurar o poder sobre as populaes,
o territrio, a economia e as instituies do Estado, bem como a sua capacidade
de moldar a poltica e o seu poder discursivo, tanto ao nvel nacional como
internacionalmente tm sido decisivas para que ela permanea no poder por mais
de 30 anos, enfrentando mltiplas crises existenciais econmicas, causadas pela
guerra civil ou por escrutnios eleitorais. Apesar de certas clivagens internas e da
diversidade de interesses, ideologias, bem como das origens tnicas e religiosas dos
membros da coligao governamental e das massas que eles mobilizam, a Frelimo
tem sido e tem-se projectado como sendo um partido altamente unificado, em
que interesses comuns e corporativos da coligao governamental e dos seus
diferentes grupos de elite tm tido maior peso do que a diversidade de opinio.
At aqui, as foras centrpetas que mantm o partido unido tm sido mais fortes
do que as foras centrfugas, e importante sublinhar que nem o partido se dividiu,
nem nos tempos recentes expulsou quaisquer membros seniores ou foi por estes
40 Moambique: Descentralizar o Centralismo
Frelimo Pres Frelimo Leg Renamo Pres Renamo Leg MDM Pres
90
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% Votes & Turnout
70
60
50
40
30
20
10 8.59
0 3.93
1994 1999 2004 2009
Ano Eleitoral
Chissano venceu novamente a presidncia, mas com uma margem ainda mais
estreita de 4% sobre o candidato da coligao Renamo-Unio Eleitoral, Afonso
Dhlakama 52% e 48%, respectivamente. Tanto a oposio como os observadores
subsequentemente citaram falhas no processo de contagem e parece existir alguma
dvida de que os resultados das eleies presidenciais e parlamentares tenham sido
manipulados. De facto, existem indicaes fortes de que a Frelimo ter perdido a
eleio presidencial, mas ter manipulado a contagem para emergir, estreitamente,
como vencedora, aps um atraso de trs dias no anncio da vitria. Parte da
liderana da Frelimo tida como tendo deixado a capital, Maputo, na altura da
contagem, reunindo-se em Malehice, o local de nascimento do ex-Presidente
Chissano, na Provncia de Gaza, alegadamente para discutir os passos necessrios
para lidar com esta situao poltica imprevista17. Tanto as eleies presidenciais
como as parlamentares tinham sido muito contestadas, com nveis de participao
do eleitorado considerados como elevados.
Aps o que poderia ser chamado de um choque eleitoral para a Frelimo nas
eleies gerais de 1994 e nas eleies presidenciais de 1999, em que a Renamo
desafiou o partido no poder, a Frelimo conseguiu consolidar as suas vitrias
nas eleies de 2004 e 2009, atingindo quase uma maioria absoluta nas eleies
de 2009, com base numa participao muito baixa dos eleitores. importante
observar que as eleies gerais parecem ter criado padres para o sucesso eleitoral:
com uma participao muito baixa do eleitorado em geral, mas com uma
participao elevada dos eleitores-membros do Partido Frelimo, a Frelimo dever
continuar a vencer com margens cada vez maiores.
A Figura 1 tambm mostra que a extenso de partidos nascidos por divises
na oposio, como o MDM, um partido resultante da fragmentao da Renamo
e criado pelo Presidente do Municpio da Beira, Deviz Simango, dificilmente
joga um papel na poltica dos partidos moambicanos. Nem a Frelimo nem a
Renamo tm interesse no surgimento de terceiras forcas polticas. Parece existir,
algumas vezes, uma forma informal de arranjo poltico entre a Frelimo e a Renamo
em certas questes polticas, o que resulta no enfraquecimento de novas foras
polticas, tais como o MDM. A Renamo, o partido da oposio mais forte e
considerado uma histria de sucesso da transformao de um movimento rebelde
armado num partido poltico em consonncia com os seus sucessos eleitorais
(Manning, 2004; Birkelund, 2005), sofre de falta de qualidade de liderana, de
consolidao institucional interna, de recursos, e de um apoio institucional externo
cada vez menor, que tende a mudar em direco ao apoio ao MDM.18 A estratgia
da Frelimo de receptividade e represso (Birkelund, 2005) vis--vis Renamo e
a excluso sistemtica do acesso aos benefcios e rendas clientelistas constituem
impedimentos estruturais para a consolidao da Renamo.
44 Moambique: Descentralizar o Centralismo
2.2 O Estado
A coisa poltica que a Frelimo enxertou sobre a estrutura base do estado colonial
em Moambique no foi apenas um outro estado soberano comum com um
territrio, pessoas, uma economia e um sistema administrativo, bem como um
monoplio de poder coercivo. Ela visava ser muito mais do que isso: uma entidade
colectiva sui generis, uma entidade chamada Estado (Estado, com a letra maiscula),
em oposio a um arranjo contratual social entre os cidados com direitos polticos
individuais e colectivos e deveres confiados ao Estado como uma expresso
colectiva dos interesses e direitos dos cidados (Newitt, 1995: 445). Este Estado
representava um poder supremo, inquestionvel, um poder discursivo e coercivo
de ordenar as pessoas, coisas e ideias (Dillon, 1995: 323), com uma reivindicao
monopolstica sobre os recursos, a administrao, a justia, a violncia, credo e
mesmo cdigos de vesturio: um ser colectivo conferido com a sua prpria razo,
a Razo do Estado.
A relao entre o Estado e o partido era, como tal, simples e complexa. Por um
lado, o partido lidera e d direco a todas as actividades do Estado, onde este era
percebido como sendo um servente com vontade e sempre pronto a executar os
programas polticos e ideolgicos do partido. Por outro lado, o partido de vanguarda
e a sua liderana poltica muitas vezes no confiavam no pessoal ou nos burocratas
do Estado, em parte porque muitos daqueles que se tinham tornado funcionrios
do Estado vinham dos sectores mais educados da populao, emergindo aps os
anos 60, quando o regime Portugus comeou a usar mais recursos na formao
e recrutamento de Africanos numa tentativa de criar uma burguesia africana,
notavelmente em postos de funcionrios pblicos, sade, educao, caminhos-de-
ferro, transporte e funcionrios porturios e bancos, em contraste com os escales
superiores do Estado e do domnio econmico dominados por indivduos de
origem Asitica, Goesa ou Portuguesa.
A relao conflituosa entre o Estado e o partido seria um trao constante
relativo forma como o poder seria organizado em Moambique ao longo do
tempo. Apesar das mltiplas reformas iniciadas a partir de meados dos anos
80 com vista reestruturao do Estado, dissociando o Estado e o partido, a
produo da democracia multipartidria governada pela adeso aos princpios da
boa governao e por a em diante, o tipo de relao tem sido uma dominao do
partido e dependncia contnua sobre o Estado para a realizao das polticas do
Partido Frelimo. Assim, o controlo sobre o Estado e os seus burocratas tem sido
46 Moambique: Descentralizar o Centralismo
... ele [Guebuza] demonstra uma abordagem cada vez mais centralizada para
o partido e o governo e com a implicao de que as decises do partido sejam
tambm decises do governo. Ambas precisam de ser respeitadas, afirma ele.
Diferentemente do seu predecessor mais articulado e mais democraticamente
moderado como presidente, Guebuza parece ter a inteno de governar
autocraticamente, fazendo a micro gesto e controlando o patrocnio
directamente. (Rotberg, 2007: 34. Original em ingls)
O facto de a ajuda dos doadores ser substancial, com a renda da ajuda (aid rent)
subsidiando quase automaticamente o oramento anual em 50% das despesas,34
importante para compreender a capacidade da elite dominante assegurar o
apoio contnuo da burocracia do Estado. Esta importante por pelo menos duas
razes: primeiro, porque os funcionrios do sector pblico so relativamente bem-
organizados e geralmente mais numerosos do que as pessoas empregues em todo o
sector privado formal principalmente por causa da expanso dos sectores da sade
e da educao, que so intensivos em termos de mo-de-obra (ver Therkildsen &
Buur, 2010) e porque os servios de segurana tm uma importncia cada vez
maior em Moambique. Segundo, a burocracia do Estado moambicano cada
vez mais importante para que se venam eleies, como um crculo eleitoral no seu
prprio direito e como guardies do acesso aos recursos e documentao formal
nas preparaes eleitorais, campanhas, etc.. O acesso renda da ajuda , portanto,
crucial para a manuteno da coligao do partido no poder em Moambique.
Primeiro, porque isto permite que o partido estabelea relaes positivas com um
dos stakeholders e grupo de interesse mais poderosos (se no o mais poderoso), isto
a burocracia e, atravs desta relao, com as faces dominantes da coligao, que
garantem a perpetuao do poder. Segundo, o aid rent alivia, em grande medida, o
peso das despesas sociais no Oramento do Estado que, sem ajuda externa, teriam
que ser suportadas por receitas prprias. Assim, a ajuda externa oferece um flego
s finanas pblicas e elite que as controla.
A natureza particular do partido na relao da coligao no poder com a
burocracia do Estado no pode ser subestimada, porque os burocratas do sector
pblico usam, de acordo com um estudo recente, a sua forte posio para
negociar melhores condies de emprego [e para] desviar recursos para despesas
relacionadas com salrios, a partir de outras partes do oramento, onde os
auditores, revises de despesas, polticos ou doadores aparentemente no iro, ou
no podem, aplicar uma conformidade por parte dos burocratas, para prevenir
este desvio ou divergncia na execuo oramental do dia-a-dia (Therkildsen &
Buur, 2010, original em ingls). Em Moambique, os recursos econmicos e os
direitos que do acesso aos recursos so muitas vezes seriamente dependentes
da burocracia do Estado, apesar de uma forte dominao do executivo. De facto,
nos sectores estratgicos como a minerao e a extraco de recursos energticos,
distinguir entre os interesses do topo, isto , dos rgos decisores no executivo,
a burocracia e as empresas privadas um exerccio acadmico ftil, conforme
indica um estudo recente realizado pela CIP: os actores chave tm ou tm tido
participaes em todas as trs esferas (Machel, 2012). Igualmente importante o
56 Moambique: Descentralizar o Centralismo
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fonte: autores, com base em dados da Autoridade Tributria de Moambique.
50,000
10^6 MT
40,000
30,000
20,000
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0
2006 2007 2008 2009 2010
A distribuio do poder e dos benefcios nas pticas regional e local, bem como
entre as elites centrais e locais, tem sido uma questo importante para a forma
como o political settlement tem evoludo ao longo do tempo. J na altura da luta
de libertao e da natureza composta da Frelimo (surgindo dos trs diferentes
movimentos), os receios de fragmentao tnica e regional eram inibidores e
a necessidade de os prevenir estava no centro do processo de construo da
nao. Assim, evitar quaisquer concesses no sentido de acomodar interesses
particularsticos ou localizados era uma conditio sine qua non no processo de
construo do Estado. De facto, as fissuras centro/sul versus centro/norte
constituam uma das principais contradies na ideologia da Frelimo, na altura da
luta armada de libertao. Isto conduziu alienao de figuras chave da liderana
das regies norte e centro, eventualmente sendo designados reaccionrios,
sentenciados morte por decises polticas e executados45. Neste contexto e de
forma mais geral, o receio de empoderar as elites locais tem sido uma questo
politicamente sensvel, inibidora e controversa no processo da construo do
Estado e da nao, frequentemente escondida pelos apelos unidade nacional.
Aps a independncia, apesar da retrica sobre a unidade nacional, as fissuras
regionais versus Estado central/governo continuaram a ser uma questo delicada.
Por exemplo, a nomeao de governadores para as provncias, com base na origem
tnica como parte da promoo da unidade nacional, no foi sempre bem recebida
por partes da elite do partido em Maputo. Em muitos casos, isto contrastou
com as aspiraes das elites provinciais do partido, que exigiram a nomeao
de governadores nascidos nas provncias. Na dcada de 90, sob a presidncia
de Chissano, o critrio de origem ou nascimento fez temporariamente parte
da poltica de nomeao de governadores. Contudo, a experincia fracassou,
considerando que o desempenho de muitos destes governadores naturais desses
locais constituiu uma decepo, aparentemente tambm devido sua base de
legitimidade fraca partindo das potenciais cises locais, que no so tomadas em
considerao no processo de nomeao. Por exemplo, na Provncia de Sofala, a
rivalidade entre os Sena e os Ndau tem sido um elemento determinante na arena
da poltica local. O mesmo padro repetido no Niassa entre os grupos tnicos
Nyanja e Ajaua. Em Nampula, mesmo no seio do nico grupo tnico Macua
as diferenas entre a populao Macua das regies costeiras (com uma influncia
Islmica historicamente forte) e a populao do interior esto claramente
reflectidas na poltica provincial, produziram fissuras polticas e tm influenciado
A Economia do Political Settlement em Moambique 67
Tanto nas eleies autrquicas de 2003 como nas de 2008, a Frelimo na Beira
perdeu, portanto, nas reas afluentes, onde supostamente o partido no poder
deveria ter maior apoio. Mais recentemente, a mesma situao ocorreu nas
eleies intercalares em Quelimane, a quarta maior cidade em Moambique. O
candidato da Frelimo (internamente) contestado, imposto pelos rgos centrais
do partido, tambm perdeu a eleio a favor do candidato da MDM, uma derrota
para a Frelimo que foi difcil de engolir e ainda , dois meses aps as eleies,
sujeito a debate interno51. Comentando, no contexto das eleies autrquicas em
Marromeu, em 2003, sobre a ambivalncia de ser nomeado candidato s eleies
locais e perd-las a favor da oposio, um organizador do partido sugeriu que
algum bem-sucedido quando vence [as eleies internas] mesmo quando perde
(entrevista em Marromeu, 2010).52
Estes exemplos do desempenho eleitoral sugerem uma forte tendncia por
parte da coligao poltica central para dominar a poltica local, com resultados
mistos. A simblica incluso no political settlement dos representantes histricos
(locais e regionais) do partido, por parte do centro do seu poder em Maputo, a
transferncia de recursos para as redes clientelistas locais (por exemplo, o fundo
distrital de sete milhes) e a delegao de alguma autoridade administrativa
atravs de novos regulamentos de desconcentrao, bem como a adopo de
procedimentos democrticos para a seleco (local) de candidatos para as eleies
autrquicas tm sido instrumentos necessrios, mas obviamente no suficientes
para a manuteno do poder ao nvel do governo local. Assim, argumentamos
que a marginalizao ou mesmo a excluso do interesse da elite local do political
settlement poder ser vista como um sinal da fraqueza da governao da Frelimo,
especialmente nos casos onde a oposio (local) forte.
Neste sentido, pode ser dito que a acomodao de interesses particulares
atravs da cooptao de alguns membros das elites locais e grupos, bem como
a representao simblica atravs de figuras histricas de perfil elevado com
credenciais locais tem sido uma estratgia minimalista imposta pelas limitaes
do passado em termos de rendas econmicas, por um lado, e por consideraes
histricas e ideolgicas sobre o Estado e a criao da nao, por outro lado,
que tm estado no centro da bagagem ideolgica da Frelimo. Neste sentido, o
movimento em direco descentralizao no mbito da coligao de Chissano
tem sido influenciado por preocupaes sobre a distribuio de um conjunto
mnimo de benefcios por actores locais ao nvel geograficamente mais vasto
possvel, sem renunciar completamente ao controlo central. Esta lgica est
reflectida na tendncia em direco desconcentrao, com progresso significativo
feito pelo Presidente Guebuza com a promulgao da lei sobre a desconcentrao
(8/2003) e o Oramento de Investimento de Iniciativa Local (OIIL) de 2006,
70 Moambique: Descentralizar o Centralismo
Figura 4: Transferncias do governo central para os municpios como % percentagem da receita total
1,6
1,4
1,2
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
2006 2007 2008 2009 2010
Guebuza eleito presidente Fadiga dos doadores; Coligao do partido Partindo de uma economia
(2005) Polticas agrcolas dominante forte, personalizada de ajuda dos doadores,
Reforma da Frelimo, inadequadas e mudana e centralizada com IDE dinmico no sector da
centralizao e frequente dos ministros na caractersticas autoritrias, energia, gs, leo, carvo,
monopolizao (2002 agricultura; que poderia estar a caminhar mineiros; em direco a
2009) Pobreza no reduzida em direco ao Clientelismo novos parceiros (China,
Expandindo a coligao substancialmente; Competitivo. Brasil ndia); doadores
aps tumultos em 2010 Oposio popular; comprometidos com a
Crtica interna na Frelimo mega- extraco; obteno de
e tendncias de excluso; crditos do estado e garantias;
Projecto de reforma rendas de comerciantes e
constitucional pouco claro. economia de drogas.