Haroldo Ramanzini Jnior

Luis Fernando Ayerbe

(Orgs.)
 POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA, COOPERAO
SUL-SUL E NEGOCIAES
INTERNACIONAIS
Haroldo Ramanzini Jnior
Luis Fernando Ayerbe
(Orgs.)
 Organizadores
Haroldo Ramanzini Jnior
Luis Fernando Ayerbe

Capa e Diagramao
Gianfrancesco Afonso Cervelin

Reviso
Adalton Oliveira

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

P829

Poltica externa brasileira, cooperao sul-sul e negociaes

internacionais / organizao Haroldo Ramanzini Jnior , Luis Fernando
Ayerbe. - 1. ed. - So Paulo : Cultura Acadmica, 2015.
178 p. ; 23 cm.

ISBN 978-85-7983-642-8

1. Relaes internacionais 2. Poltica internacional 3. Brasil - Relaes

exteriores. I. Ramanzini Jnior, Haroldo. II. Ayerbe, Luis Fernando.

15-23218 CDD: 327.81

CDU: 327(81)

28/05/2015 05/06/2015
 SUMRIO
APRESENTAO
Haroldo Ramanzini Jnior e Luis Fernando Ayerbe.............................7

As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa

brasileira
Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano e Rafael Augusto
Ribeiro de Almeida 15

Cooperao para o desenvolvimento e cooperao Sul-Sul: a

perspectiva do Brasil
Carlos R. S. Milani e Rubens de S. Duarte53

A cooperao brasileira para o desenvolvimento com Angola e

Moambique: uma viso comparada
Adriana Erthal Abdenur e Joo Marcos Rampini83

Poltica externa brasileira e a coalizo IBAS: comrcio e insero

internacional
Adriana Schor e Janina Onuki 115

Brasil, China e a cooperao Sul-Sul

Marcos Cordeiro Pires, Lus Antonio Paulino e
Aline Tedeschi da Cunha 141

O Brasil, a Turquia e o Ir: dimenses de cooperao estratgica

Cristina Soreanu Pecequilo 181

O Brasil, a Amrica do Sul e a cooperao Sul-Sul

Walter Antonio Desider Neto 213

5
 AS DIFERENTES DIMENSES
DA COOPERAO SUL-SUL NA
POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
Haroldo Ramanzini Jnior*
Marcelo Passini Mariano**
Rafael Augusto Ribeiro de Almeida***

Introduo

O objetivo deste captulo compreender a cooperao Sul-Sul

na poltica externa brasileira a partir dos anos 2000, tendo em con-
ta a nova dimenso que o fenmeno assumiu em razo das novas
condies do sistema internacional e das modificaes polticas
internas. Para isso, sero tambm considerados os antecedentes his-
tricos, desde os anos 1960 at o final de 1990, de modo a edifi-
car e melhor identificar o sentido de transformao ocorrido nos
tempos atuais. O argumento central deste captulo que com a
mudana na composio das elites polticas no ncleo do poder

* Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP) e

Professor da Universidade Federal de Uberlndia (UFU). Membro do Programa
de Negociaes Internacionais (Pronint) do Instituto de Estudos Econmicos e
Internacionais da Unesp (IEEI-Unesp).
** Professor da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e Coordenador do
Laboratrio de Novas Tecnologias de Pesquisa em Relaes Internacionais
(Lantri FCHS / Unesp).
*** Bacharel em Relaes Internacionais pela Unesp e Mestrando do Programa
de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (Unesp/
Unicamp/PUC-SP).

13
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
decisrio brasileiro, a partir de 2003, inicia-se um processo de rede-
finio da concepo de cooperao Sul-Sul, sustentada por novas
prticas polticas, que tem por finalidade redefinir as linhas gerais de
conduo da poltica externa e justificar as decises tomadas.
O fortalecimento poltico e econmico dos pases em desenvol-
vimento nos anos 2000 traz substratos mais slidos para ampliao
das iniciativas de cooperao Sul-Sul1. Para o Brasil, contar com
apoio de outros pases e criar mecanismos de dilogo e cooperao
so questes relevantes para melhorar sua projeo relativa no siste-
ma internacional. Os esforos para compatibilizar os interesses do
pas no mundo com as necessidades de desenvolvimento nacional
passam a ter na relao Sul-Sul um eixo de articulao central. Por
isso, uma das questes que buscaremos abordar se, a partir do in-
cio do governo de Lula da Silva, em 2003, a cooperao Sul-Sul se
torna um elemento estruturante da poltica externa brasileira con-
tempornea. Nesse perodo, o Brasil se colocou como ator capaz de
contribuir para o desenvolvimento dos pases do Sul e como pas
interessado em influenciar a dinmica do sistema internacional. A
insero do pas na agenda de cooperao para o desenvolvimento
internacional sintomtica desse processo. Ainda que se possa deba-
ter a questo da escala e do resultado das aes empreendidas, em
termos de projeo internacional um aspecto inovador, ao menos
na dimenso adquirida (Menezes; Ribeiro, 2011; Inoue; Vaz, 2012).
O fortalecimento da insero no eixo da cooperao Sul-Sul
um elemento argumentativo importante na definio das prefern-
cias nacionais e de reafirmao da identidade brasileira no mun-
do, tornando a ideia de Sul um fator central para a formulao da
poltica exterior do Brasil. Alm dos elementos discursivos h, tam-
bm, uma dimenso importante de pragmatismo na forma como o
Brasil visualiza a relao Sul-Sul, fruto de determinadas fragilidades
estruturais do pas. Como h interesse em aumentar a capacida-
de de influncia e diminuir a vulnerabilidade no mbito externo,
1
Como afirmam Najam e Thrasher (2012, p.3) os acontecimentos recentes e
tendncias globais comearam a mudar a forma como os pases vem o papel
do Sul em seu prprio desenvolvimento.
14
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
importante ter o apoio de outros pases para que esses objetivos
sejam alcanados. A participao e a construo de mecanismos de
dilogo e colaborao buscam criar ou fortalecer laos de solidarie-
dade entre os pases. Como consequncia h um maior incentivo
para aprofundar as relaes de interdependncia entre as partes.
Ao mesmo tempo, esses espaos de interao mais intensa podem
criar incentivos sociais que alimentem a cooperao e influenciem
os padres de comportamento dos parceiros. Trata-se, portanto, de
uma perspectiva de fortalecimento nacional, de suas empresas, de
aumento do papel do Brasil no mundo, que busca benefcios gerais
para os pases em desenvolvimento, mas, tambm fortalece a sua
prpria posio, a fim de melhorar sua capacidade de negociao
com os pases desenvolvidos, qualificar-se como um exportador de
capital, tecnologia, servios, prticas de polticas pblicas, alm de
importante exportador de commodities agrcolas e minerais.
Do ponto de vista da sua construo, a cooperao Sul-Sul se
processa a partir das condies objetivas da economia e da pol-
tica internacional, alm de uma intensa atividade discursiva. Sua
realizao se d por meio do estmulo a novas prticas polti-
cas em torno de ideias, arranjos institucionais, normas, regras e
estabelecimento de padres de comportamento. Seu significado
socialmente construdo e produto da experimentao de aes
especficas dos Estados e de outros atores internacionais em inte-
rao. A cooperao Sul-Sul, enquanto ideia que orienta a inser-
o internacional do Brasil busca reforar elementos formadores
de uma identidade coletiva que possam: a) promover valores,
como o direito ao desenvolvimento com justia social ou a neces-
sidade de resistir s presses dos pases desenvolvidos; b) resgatar
o passado de dificuldades impostas pelo sistema internacional aos
Estados menos desenvolvidos e as consequentes limitaes para
diminuio da pobreza e melhoria da qualidade de vida de suas
populaes; c) influenciar na definio de normas internacionais
que indiquem melhores condies para participao dos Estados
menos poderosos; d) aumentar a capacidade de negociao e pro-
moo dos interesses dos pases do Sul em relao aos do Norte
por intermdio de estratgias variadas de cooperao. Est nessa
15
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
concepo a tentativa de construo de expectativas coletivas de
comportamento que possam levar, no curto prazo, ao atendimen-
to de interesses de setores domsticos importantes e, no mdio e
longo prazo, possam ampliar a capacidade do Estado brasileiro de
influenciar o funcionamento do sistema internacional.
A noo de cooperao Sul-Sul
O significado da cooperao Sul-Sul controverso, tanto do
ponto de vista poltico, quanto do ponto de vista acadmico. O seu
objetivo, a periodizao histrica do seu surgimento, a sua funcio-
nalidade e os atores constitutivos so questes que se apresentam
no debate. Mesmo assim razoavelmente consensual a percepo
que a noo de Sul no se restringe a uma posio geogrfica ou
hemisfrica. O termo envolve a caracterizao, a cooperao ou a
relao entre pases que tm desafios sociais, polticos e econmicos
mais ou menos similares, alm de trajetrias histricas de passados
coloniais e de explorao. A noo utilizada de modo relacional,
a fim de diferenciar os pases em desenvolvimento, do Sul, dos pa-
ses desenvolvidos do Norte. Funciona para os pases em desenvol-
vimento como smbolo de mobilizao e expresso ideolgica do
leque de desafios comuns relacionados ao desenvolvimento (Alden;
Morphet; Vieira, 2010).
Alden, Morphet e Vieira (2010) sumarizam seis aspectos que
formariam a identidade do Sul. O primeiro se refere dimenso
relacional, j que a existncia de um Sul presume a existncia de
um Norte, em relao ao qual o Sul tem uma relao de dependn-
cia. O segundo elemento que essa identidade constantemente
reafirmada mediante a realizao de encontros regulares ou forma-
o de coalizes e agrupamentos polticos entre os pases do Sul,
como, por exemplo, o Movimento dos No Alinhados, o G-77,
entre outros. O terceiro, que essa identidade tem na sua matriz
a experincia compartilhada do colonialismo e do imperialismo
entre os pases do Sul. O quarto que essa identidade envolve dile-
mas em torno da questo da soberania. O quinto so os dilemas do
desenvolvimento econmico. Por fim, o sexto aspecto, envolve o
16
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
fato de a noo de Sul servir como uma estratgia de mobilizao
baseada na crtica ao sistema internacional contemporneo. Com
isso, a noo de Sul informa tanto uma crtica ordem interna-
cional vigente, s desigualdades, forma como foram desenhados,
aos objetivos e prioridades dos regimes internacionais, quanto um
ponto de encontro para o ativismo e certa solidariedade entre os
pases em desenvolvimento.
O Sul uma categoria que tem certa capacidade de atrao
entre os pases em desenvolvimento, sem que implique necessaria-
mente uma unidade absoluta entre eles. Alguns esforos de coo-
perao, de construo de confiana e de criao de instituies
servem de base para formas de interao que visam contornar
determinadas presses estruturais dos pases desenvolvidos, alm
de espelhar novas dinmicas de cooperao na perspectiva de pa-
ses que tm importantes desafios domsticos de reduo da pobre-
za e incluso social a serem superados. Fenmenos e instituies
distintas como as formas de cooperao para o desenvolvimento
Sul-Sul, a cooperao no mbito da sade infantil representada
pelo programa brasileiro de Bancos de Leite Materno, o Fundo
para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), o Fundo de
Desenvolvimento China-frica, a atuao da Petrocaribe, a forma-
o do Banco de Desenvolvimento dos BRICS e a constituio do
Arranjo Contingente de Reservas podem ser pensados nessa pers-
pectiva. So aes que tendem a ter como uma de suas consequ-
ncias o fortalecimento de normas internacionais associadas ao
desenvolvimento e s questes sociais. Trazem tambm novos desa-
fios, normativos e empricos, no apenas quanto s possibilidades
de adensar relaes entre naes geograficamente distantes e por
vezes com vises de mundo atreladas a universos histrico-culturais
distintos, mas tambm de estruturar modalidades de interao que
no reproduzam assimetrias de poder.
A noo de cooperao Sul-Sul apresenta relao com a dimen-
so da ao estatal. Assim, os Estados so agentes importantes para
impulsionar e manter as instituies criadas para esse dilogo.
Apesar disso, h hoje anlises que, a partir da ideia de Sul Global
redefinem o foco do mbito interestatal para o transnacional. Com
17
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
isso, ganha destaque a ao de movimentos sociais transnacionais,
de grupos da sociedade civil e de redes de ativistas. A relao que
Hardt (2002) estabelece entre o Frum Social Mundial, cuja pri-
meira reunio ocorreu em Porto Alegre, em 2001, e a Conferncia
de Bandung de 1955, capta essa mudana de perspectiva presente
em algumas anlises sobre o Sul: enquanto Bandung foi condu-
zida por um pequeno grupo de lderes polticos nacionais, Porto
Alegre foi povoada por uma multido e uma rede de movimen-
tos. Essa multiplicidade de protagonistas a grande novidade do
Frum Social Mundial e a esperana para o futuro. O horizon-
te transformador do Sul continua presente, mesmo na dimenso
representada pela noo de Sul Global. A ampliao dos atores movimentos do perodo ganharam fora na agenda coletiva dos
constitutivos do Sul modificou-se em funo das transformaes
produtivas, tecnolgicas, ambientais, sociais, demogrficas, alm
das mudanas nas capacidades polticas e econmicas dos princi-
pais Estados em ascenso.
No entanto, o ncleo da cooperao Sul-Sul permanece o
mesmo, ou seja, a permanncia da necessidade de se alcanar o
desenvolvimento em um mundo organizado de forma a privilegiar
a manuteno do padro de vida dos pases que j so desenvol-
vidos. Como afirma Hurrell (2013, p.217) especialmente aps a
crise financeira (de 2008) e a criao do G-20 Financeiro, estamos
vendo uma srie de dinmicas e negociaes entre o Norte e o Sul
sobre a natureza e a agenda da governana global. possvel afir-
mar que o argumento que sustenta a necessidade de cooperao
entre os pases do Sul a possibilidade de estabelecer um sistema
internacional que seja menos excludente, no qual a melhoria das
condies de vida de um grupo de pases no implique necessa-
riamente no agravamento dos indicadores econmicos e sociais de
outros. Portanto, a relao de causalidade do argumento de que o
sistema internacional historicamente se organiza de forma a manter
a desigualdade entre os Estados em favor dos mais ricos e podero-
sos e a limitar as condies materiais de grande parte da populao
mundial. Desta forma, a cooperao entre os pases do Sul surge
como um importante vetor para o encaminhamento desse dilema.
18
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
Antecedentes histricos da cooperao Sul-Sul
A partir da Guerra Fria (1945-1989) observamos a emergncia
de formas mais articuladas e de espaos institucionais para a coo-
perao Sul-Sul. O movimento de descolonizao asitico e afri-
cano, o intervencionismo das grandes potncias do perodo, a dis-
puta ideolgica entre Estados Unidos e Unio Sovitica e a forma
de organizao dos regimes internacionais estabeleciam o ambiente
normativo no qual se formaram boa parte dos movimentos e orga-
nizaes de cooperao Sul-Sul. Por isso, o peso de temas como
o anticolonialismo, o no alinhamento e o anti-imperialismo nos
pases, apesar das suas diferenas. A Conferncia Afro-Asitica de
Bandung2 (1955) considerada um marco do ponto de vista da
organizao da cooperao Sul-Sul. Um dos objetivos era constituir
um novo eixo estratgico no ambiente internacional, Norte-Sul,
para alm do eixo ideolgico Leste-Oeste e encorajar maior coope-
rao entre os pases da frica e da sia.
De acordo com Leite (2011, p.57) a Conferncia de Bandung
foi responsvel pela formao de uma primeira identidade pr-
pria dos povos do Terceiro Mundo, que no se confundia com
a plataforma ideolgica quer do bloco capitalista quer do blo-
co socialista. Assim, marca o incio da aproximao poltica dos
pases do Sul, que teve como importantes referncias institucio-
nais, nas dcadas seguintes, a criao do Movimento dos No-
Alinhados, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio
e Desenvolvimento (Unctad), a formao do Grupo dos 77, a
proposta de estabelecimento de uma Nova Ordem Econmica
Internacional, entre outras. Essas instituies tiveram papel de
reforo do ponto de vista da afirmao de uma agenda e identidade
coletiva entre os pases em desenvolvimento. Particularmente nas
2
Participaram da Conferncia, 29 pases africanos e asiticos: Afeganisto,
Arbia Saudita, Mianmar, Camboja, Ceilo (futuro Sri Lanka), China, Costa de
Ouro (futura Gana), Egito, Etipia, Filipinas, ndia, Indonsia, Iraque, Ir, Japo,
Jordnia, Laos, Lbano, Libria, Lbia, Nepal, Paquisto, Sria, Sudo, Tailndia,
Turquia, Vietn do Norte, Vietn do Sul, Imen.
19
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
reunies da Unctad, do GATT, e do G-77, houve esforo signifi-
cativo no sentido de demonstrar que a questo do desenvolvimen-
to constitua problema internacional vinculado com os padres
de relacionamento Norte-Sul. A discusso em torno de uma Nova
Ordem Econmica Internacional, puxada pelos pases do Sul e par-
cialmente incorporada pelas Naes Unidas por meio de resolues
especficas nos anos 1970, operou em perspectiva similar. Embora
esse movimento tenha arrefecido nas dcadas seguintes, tinha uma
dimenso reformista e contribuiu para o surgimento do Sistema
Geral de Preferncias e para a possibilidade de tratamento especial
e diferenciado para os pases em desenvolvimento nas negociaes
econmicas com pases desenvolvidos.
interessante observar a relao paradoxal do Brasil com esses
movimentos e instituies do Sul. Afinal, o pas est englobado
nesse conceito, porm no deixa de reafirmar constantemente em
sua ao externa o vnculo que possui com o Ocidente. O pr-
prio fato de estar no continente americano, sob o guarda-chuva
institucional de instituies como a Organizao dos Estados
Americanos (OEA) e o Tratado Interamericano de Assistncia
Recproca (Tiar), lideradas pelos Estados Unidos, evidenciam esse
elemento de ambigidade. Apesar disso, o Brasil se identifica for-
temente com o Sul, por causa de sua determinao de alcanar
o desenvolvimento nacional e de adquirir maior autonomia em
relao aos pases centrais. Alm disso, seus elementos norteado-
res, tais como, autodeterminao, no interveno (remodelado
para no indiferena nos anos 2000), pacifismo e multilateralis-
mo, so funcionais para uma aproximao com o Sul.
A descolonizao da sia e da frica foi fundamental para
impulsionar esse tipo de cooperao, pois houve um grande aumen-
to do nmero de pases enquadrados no conceito de Sul. Ademais,
o ocidentalismo, apontado acima, que caracteriza no s o Brasil,
mas tambm os demais pases latino-americanos, e as contingncias
internas e externas advindas da Guerra Fria contriburam para que
a Amrica Latina tivesse uma participao inicial muito tmida nes-
ses concertos do Sul, sobretudo, naqueles com conotao poltica
mais expressiva, como o caso do Movimento dos No Alinhados.
20
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
a partir da formao da Conferncia das Naes Unidas para o
Desenvolvimento e Comrcio (Unctad), em 1964, que a Amrica
Latina inicia uma participao mais efetiva nesse tipo de dilogo.
Na I Unctad temos a formao do chamado G-77 focado na pro-
moo e cooperao Sul-Sul. A criao da Organizao das Naes
Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido), em 1966,
tambm contribuiu para impulsionar esse relacionamento (Leite,
2011). Ou seja, o foco maior do Brasil e da maior parte dos pa-
ses da Amrica Latina nesse perodo concentrava-se na questo da
industrializao e do comrcio internacional.
Dos esforos de cooperao iniciados nos anos 1950 houve
a revitalizao da ideia de autonomia no sistema internacional,
intensificada nos anos seguintes em funo do processo de des-
colonizao em curso na sia e na frica. A autonomia relacio-
nava-se com a ideia de independncia nacional e de no enqua-
dramento s diretrizes ideolgicas da Guerra Fria. Permanece at
hoje como elemento formador da identidade de poltica externa
e princpio regulador da cooperao Sul-Sul, ainda que, como
vimos anteriormente, a posio do Brasil e dos pases da Amrica
Latina, em relao s diretrizes ideolgicas da Guerra Fria e da
descolonizao ambgua durante parte do perodo, fruto da
diferente modalidade de descolonizao se comparada com a
maior parte dos pases da frica e da sia. Por isso, do ponto de
vista da ao concreta dos pases no havia e no h convergn-
cia absoluta do ponto de vista operacional da autonomia. Alguns
pases tendem a operacionaliz-la a partir da diversificao de
parceiros internacionais, de balanceamento ou at de alinhamen-
to aos pases desenvolvidos. Isso tambm ocorre em relao
cooperao Sul-Sul. De todo modo, para os pases em desenvolvi-
mento, a autonomia na ao internacional algo a ser reafirmado
constantemente tanto no discurso quanto na prtica. Isso dife-
re da situao dos pases desenvolvidos, onde o peso econmico,
poltico ou militar j garante, por si, elevado grau de autonomia.
A partir dos anos 1980, se intensifica o processo, que se estende
at a atualidade, de diferenciao entre os pases do Sul. Ao mes-
mo tempo em que alguns pases passam por melhoras significati-
21
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
vas do ponto de vista do crescimento econmico e da industriali-
zao, outros continuam a enfrentar quadro de pobreza extrema e
instabilidade poltica. As crises de dvida externa em muitos pases
em desenvolvimento nos anos 1980 e 1990 e situaes de insta-
bilidade financeira e cambial geraram em muitos pases a neces-
sidade de condicionar a poltica externa a partir de questes ou
necessidades econmicas de curto prazo. Nisso, foi priorizada a
relao com os pases desenvolvidos e com instituies financeiras
internacionais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI). A
emergncia dos chamados Tigres Asiticos nos anos 1980, com
aparentes ganhos relacionados com polticas de abertura de mer-
cados e liberalizao comercial, contribuiu para a adoo de pol-
ticas neoliberais em outros pases em desenvolvimento que se
intensificou nos anos 1990, ainda que de forma desigual, j que
a intensidade da adoo de polticas neoliberais variou de modo
significativo (Velasco e Cruz, 2007). Mesmo assim, nesse contex-
to, a coordenao poltica entre esses pases perdeu centralidade,
devido importncia atribuda s agendas econmicas e de esta-
bilidade domstica, inclusive, institucional, j que muitos passa-
vam tambm por processos de redemocratizao. Esse tambm
um perodo de transformaes no sistema internacional acarreta-
das pelo fim da Guerra Fria. A cooperao Sul-Sul perdeu densi-
dade, muito em funo de contextos internacionais e domsticos
limitadores do ponto de vista normativo e material, situao que
permaneceu at o incio dos anos 2000.
O sentido da cooperao Sul-Sul na Poltica Externa
Brasileira
De Jnio Quadros a Jos Sarney (1960-1990)
O sentido da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
no pode ser entendido sem levar em considerao a situao do
Brasil no mundo e sua condio de pas em desenvolvimento, ten-
do relao com a noo de desenvolvimento nacional predominan-
te em determinado perodo histrico ou governo e com o objetivo
22
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
de afirmao de sua autonomia. Para o Brasil, a lgica da coo-
perao Sul-Sul est presente em dois sentidos principais: 1) do
fortalecimento do poder de barganha e da projeo internacio-
nal do pas, 2) da reafirmao da sua identidade e da identidade
coletiva do Sul. No perodo de 1960 a 1990, em determinados
momentos ou situaes, h predominncia de um dos aspectos.
Isso ajuda a entender as razes de o Brasil nunca ter aderido ao
Movimento dos Pases No Alinhados (MNA), apesar das suas
posies assertivas no G-77, nas reunies da Unctad e do GATT
que envolviam questes relativas cooperao Sul-Sul ou a cr-
tica ao ordenamento do sistema internacional. Nos anos 2000,
os dois sentidos parecem se conectar gerando nova forma de
insero internacional, a partir do eixo Sul-Sul, incentivada por
mudanas no equilbrio do poder poltico e econmico interna-
cional e por mudanas na poltica domstica do pas.
A temtica da cooperao Sul-Sul surge de modo mais evi-
dente na poltica externa brasileira a partir dos anos 1960, com a
Poltica Externa Independente dos governos de Jnio Quadros e
Joo Goulart. Desde o incio, a ideia de cooperao Sul-Sul est
relacionada com a inteno de melhorar a capacidade de influn-
cia do pas no sistema internacional e vincula-se com as noes de
universalismo e globalismo da poltica externa brasileira (Pinheiro,
2004). No incio dos anos 1960, com a tentativa de intensificao
da cooperao Sul-Sul, a questo da disputa Leste-Oeste cede lugar
ao conflito Norte-Sul como eixo condutor da poltica externa bra-
sileira. Vale lembrar que a Operao Panamericana (OPA), marco
da poltica externa do governo Kubitschek, ainda tinha nos Estados
Unidos o eixo central de gravitao da ao internacional do pas
e seus limitados resultados tiveram papel importante no sentido
de comprovar que os interesses da poltica externa dos Estados
Unidos no coincidiam com parte das expectativas do Brasil. Com
isso, fortaleceu-se a concepo, presente a partir da Poltica Externa
Independente, de que a diversificao da ao internacional do pas
mediante o eixo Sul-Sul aumentaria o poder de barganha do pas,
inclusive na relao com os Estados Unidos.
23
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
De acordo com Spektor (2014, p. 39), a partir de meados dos
anos 1960, o Brasil passou de uma postura distante em relao a
coalizes terceiro-mundistas como o Movimento dos Pases No
Alinhados em direo a uma postura mais assertiva com o G-77, o
Dilogo Norte-Sul, a Unctad e outras coalizes em foros multilate-
rais. De acordo com o autor a operao tinha o objetivo de criar
mecanismos para resistir ou ao menos mitigar a proliferao de
normas tipicamente liberais de comrcio, direitos humanos, meio-
-ambiente e no proliferao nuclear. A partir do governo Jnio
Quadros (1961), o Brasil viveu trs anos de mudanas significativas
nas prioridades, na efetivao e no quadro conceitual orientador
de suas relaes externas, que foram relativamente interrompidos a
partir do golpe militar de 1964, e posteriormente retomados, j no
fim dos anos 1960, e, principalmente, a partir dos anos 1970.
De 1960 at 1964, foi intensa, nos marcos da Poltica Externa
Independente, a participao brasileira em iniciativas internacio-
nais que tinham como tema a superao do subdesenvolvimento.
Fonseca Jr. (1998, p.363) considerou que:
o perodo de abertura universalista da poltica externa e de
coleo de um acervo de relaes bilaterais de amplo alcance
[...] so estabelecidos ou renovados vnculos com os pases afri-
canos, amplia-se a presena no Oriente Mdio e, mais impor-
tante, os laos com a Amrica Latina ganham nova densidade.
A matriz dessa poltica inclua uma crtica ao status quo interna-
cional e forma como o tema do desenvolvimento era tratado. Do
mesmo modo, enfatizava a relevncia da cooperao Sul-Sul, como
evidenciado nas posies do Brasil na Assembleia Geral das Naes
Unidas em 1961 e 1962.
Nos anos 1960 e parte dos anos 1970, o esforo de adensamen-
to do dilogo e da cooperao com os pases em desenvolvimento
encontrava limites no apoio que o Brasil dava a Portugal, no con-
denando a recusa portuguesa em acatar o direito independncia
de suas colnias. Nesse sentido, o Brasil votou contra a resoluo da
27 Assembleia Geral da ONU, em novembro de 1972, que pro-
clamou os movimentos de libertao de Angola, Guin-Bissau e
24
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
Moambique como representantes autnticos das populaes desses
territrios e, do mesmo modo, votou contra o apoio independn-
cia de Guin-Bissau na 28 Assembleia Geral, de novembro de 1973.
A aliana com Portugal era um passivo para a poltica do
Brasil em relao aos pases do Sul. Um exemplo concreto das
consequncias disso foi a disputa entre o Brasil e a Argentina,
levada s Naes Unidas, sobre o desenvolvimento da usina
hidreltrica de Itaipu (Oliveira, 2005). A tese argentina obteve
maioria dos votos, vencendo a brasileira. Mas o que chamou a
ateno nessa votao foi o fato de os pases africanos terem vota-
do desfavoravelmente ao Brasil em decorrncia da falta de apoio
explcito brasileiro independncia das colnias portuguesas na
frica. De acordo com Oliveira (2005, p.153) nessa votao, os
pases rabes tambm se posicionaram contrariamente ao Brasil
por suas posies dbias na questo palestina. E mais do que isso,
os rabes e os africanos estavam orquestrando impor um embargo
ao fornecimento de petrleo ao Brasil.
A partir de 1974, no mbito da poltica externa do governo
Geisel, intitulada de Pragmatismo Ecumnico e Responsvel, o
Brasil mudou sua posio sobre as colnias portuguesas na frica.
O pas reconheceu a independncia de Angola e o Movimento
Popular para a Libertao de Angola como o representante do povo
angolano, condenou Israel pela ocupao de territrios rabes por
intermdio do uso da fora e reconheceu a Organizao para a
Libertao da Palestina (OLP) como representante do povo palesti-
no. Alm disso, reconheceu a Repblica da Guin-Bissau, estabele-
ceu relaes com Angola e Moambique e firmou o reconhecimen-
to diplomtico com a Repblica Popular da China. Todos esses
movimentos, inclusive a aproximao com a China, eram funda-
mentais no sentido de imprimir credibilidade e conectar mais efeti-
vamente a atuao do pas com agendas dos principais movimentos
e instituies do Sul.
Nos marcos da Poltica Externa Independente, sobretudo na
viso de San Tiago Dantas e de Arajo Castro, havia um forte
componente terceiro-mundista e de crtica s polticas das potn-
cias dominantes, ao congelamento do poder mundial. O objetivo
25
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
principal era se posicionar de modo contrrio s exigncias de ali-
nhamento e atingir certo grau de autonomia frente aos dois polos
de poder da Guerra Fria, os Estados Unidos e a Unio Sovitica.
Buscava-se afirmar os interesses dos pases em desenvolvimento
como essencialmente diferentes daqueles das potncias, explorar
reas de convergncia com pases que partilhavam com o Brasil a
condio de subdesenvolvimento e intervir com posio prpria
no debate a respeito das grandes questes internacionais. Essa con-
cepo esteve presente na atuao do Brasil na 2 Conferncia da
Unctad, de 1968. Tambm na rejeio do argumento da irrespon-
sabilidade dos pases do Sul como razo para lhes negar acesso
tecnologia de ponta, levando a que o Brasil se recusasse, em 1968,
a assinar o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP) (Pinheiro,
2004). Nesse momento, o discurso terceiro-mundista da polti-
ca externa intenso, mas a capacidade de efetivao reduzida,
em parte, em funo da situao de instabilidade domstica.
Isso particularmente vlido para o perodo da Poltica Externa
Independente. Do ponto de vista do sistema internacional, havia
possibilidades de novas prticas, como representada pela Unctad e
pelo Movimento dos No Alinhados.
Desde o incio dos anos 1960, a preocupao com o Terceiro
Mundo na poltica externa brasileira era forte e o interesse pela
Amrica Latina derivou disso. Houve defesa do fortalecimento da
relao do Brasil com os pases subdesenvolvidos, principalmente
os africanos, apesar do passivo da posio em relao s colnias
portuguesas, e era forte o argumento de que a independncia e a
autodeterminao deveriam ser os princpios condutores do orde-
namento internacional e constantemente reafirmados na participa-
o do pas nas instituies de cooperao Sul-Sul. No documento
de instruo para a delegao do Brasil Conferncia das Naes Independente e pelo Pragmatismo Responsvel s relaes Sul-
Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento de 1964, afirma-se que
para que se garanta a coerncia com as atitudes anteriores do Brasil
e com os princpios que vem defendendo, a delegao:
dever levar sempre suas iniciativas considerao prvia do
Grupo Informal Latino-Americano e, subsequentemente, do
Grupo de pases em desenvolvimento. Por meio desse duplo
26
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
processo de decantao e confronto, estar a delegao melhor
capacitada para apresentar recomendaes e propostas consen-
tneas com a linha geral de pensamento dos pases subdesen-
volvidos, sem cujo apoio ou assentimento no teriam qualquer
condio de xito (Franco, 2008, p.301).
Nos anos 1970, a cooperao Sul-Sul adquire uma dimenso
mais pragmtica se comparada com os anos 1960, pois o forte cres-
cimento econmico brasileiro e a necessidade do regime poltico
ditatorial em manter o processo acelerado de industrializao esti-
mulavam a articulao da sua poltica exterior com o modelo de
desenvolvimento econmico que estava sendo colocado em prtica.
Assim, as aes externas brasileiras ganham maior funcionalidade
s demandas domsticas e a diversificao de parcerias surgia como
facilitao para atrao de recursos econmicos e financeiros, assim
como expanso de mercados para os produtos brasileiros.
De acordo com Souto Maior (1996, p.340), o Pragmatismo
Responsvel impunha uma necessidade e uma consequncia para
a poltica externa brasileira. Em primeiro lugar, a indispensabilida-
de de uma aproximao poltica com os demais pases em desen-
volvimento surgida no incio da dcada de 1960 com a Poltica
Externa Independente, mas desgastada aps 1964. Por outro lado,
o resultado seria a aceitao de um certo grau de frico com as
grandes potncias econmicas, principais beneficirias da ordem
internacional que se desejava modificar. A aproximao poltica
com os pases em desenvolvimento ganhava nova dimenso em
funo do Brasil no ter mais o passivo do apoio ao colonialismo
de Portugal no continente africano.
Estamos sublinhando o peso atribudo pela Poltica Externa
Sul. Mas, h diferenas importantes entre os dois projetos, princi-
palmente no que se refere relao com a Argentina e Amrica
Latina. No perodo 1974-1978 h um acirramento significativo
das divergncias entre Buenos Aires e Braslia, muito em funo
das ideias de Geisel e de Silveira e do peso dos geopolticos bra-
sileiros. J no perodo anterior, em torno do pensamento de San
27
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
Tiago Dantas e de Arajo Castro, o universalismo brasileiro no se
contrapunha busca por aproximao e cooperao com o entorno
geogrfico. Quando a aproximao no acontece, deve-se a razes
especficas, concretas, principalmente instabilidade interna dos
pases. A regio considerada parte dos pases subdesenvolvidos,
portanto daqueles com os quais haveria uma comunidade de des-
tino. O Pragmatismo Responsvel coincide com a Poltica Externa
Independente ao colocar o universalismo e o combate ao congela-
mento de poder no centro das preocupaes, visando a projeo
de poder, mas se diferencia exatamente na questo da relao com
os vizinhos. Silveira situa essas relaes como, ao menos em par-
te, contrapostas busca pelo universalismo (Vigevani; Ramanzini
Jnior, 2010). Contudo, do ponto de vista da cooperao Sul-Sul,
tanto nos anos 1960, quanto nos anos 1970, a Amrica Latina
estava alinhada aos Estados Unidos do ponto de vista ideolgico e
poltico. Todo o movimento em relao cooperao Sul-Sul est ateno despendida para as questes internas, diante do processo
focado na ao nacional desarticulada de compromissos ou acordos
regionais. A grande diferena que ocorre a partir de meados dos
anos 2000 que a regio passa a ser mobilizada nos esforos do
Brasil em relao cooperao Sul-Sul.
Na poltica externa brasileira, embora a cooperao Sul-Sul
tenha um elemento de crtica ordem internacional vigente, so
limitadas as aes de deslegitimao da ordem. O foco principal
nesse perodo ampliar o espao de manobra nacional, contribuir
para o processo de industrializao e para a o fortalecimento de
normas internacionais associadas ao desenvolvimento. De acor-
do com Saraiva Guerreiro (1981, p. 551), Ministro das Relaes
Exteriores do governo Joo Batista Figueiredo (1979-1985):
os pases do Sul tm o maior interesse em preservar a estabi-
lidade e credibilidade das instituies de Bretton Woods. O
que delas se deseja to somente maior sensibilidade s condi-
es e necessidades especficas do mundo em desenvolvimen-
to, objetivo que nos parece perfeitamente alcanvel em bases
consensuais e em termos realistas, e sem qualquer prejuzo
antes pelo contrrio para o bom e sadio funcionamento de
tais organizaes (Guerreiro, 1981, p. 551).
28
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
A cooperao Sul-Sul na dcada de 1980 sofre as influncias das
fortes transformaes polticas do momento. No mbito domsti-
co brasileiro, o perodo era de transio de um regime autoritrio
para um democrtico e, no mbito internacional, o mundo assistiu
o acirramento das tenses da Guerra Fria, passando pelas modifica-
es polticas do sistema sovitico e pela queda do muro de Berlim
em 1989, tendo incio um novo ordenamento mundial marcado
por fortes incertezas quanto ao seu futuro. Nesse sentido, o perodo
peculiar, tanto para entender as influncias do ambiente interno
quanto do externo sobre os elementos formadores das relaes entre
os pases do Sul e as reaes brasileiras diante de tantas mudanas.
Ainda sob o regime militar, durante o governo de Joo Batista
Figueiredo, as relaes Sul-Sul apresentavam-se como fundamen-
tais na orientao da sua insero internacional. A perda gradativa
da capacidade econmica, o forte endividamento externo e a maior
de abertura poltica, tinham impacto sobre a conduo da polti-
ca externa e, em relao aos pases do Sul, a conduo externa se
pautou em dar continuidade ao que j se havia alcanado durante
o governo anterior, como as negociaes com a China, iniciadas
em 1974 e a intensificao das relaes com os pases africanos e
do Oriente Mdio. Apesar das fortes restries domsticas, perma-
necia a tarefa de procurar manter as ligaes do setor externo s
necessidades econmicas nacionais, na tentativa de garantir mer-
cados para os produtos brasileiros advindos do intenso processo de
industrializao pelo qual o pas havia passado.
O ministro Saraiva Guerreiro (1979-1985) demonstra essas
intenes brasileiras e as limitaes nas quais o pas se encontrava
ao afirmar:
as formas de cooperao na linha Sul-Sul, de sua parte, tm
sido das mais profcuas para a expanso das exportaes bra-
sileiras, em particular para a colocao de manufaturados.
Apesar das dificuldades de hoje, no podemos perder o espao
conquistado nessa rea. H caminhos a explorar na armao
de esquemas multilaterais entre pases em desenvolvimento, na
29
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
formao de empresas conjuntas, frmulas de preferncia, coo-
perao na rea da tecnologia, modalidades de intercmbio de
produo, esquemas triangulares etc3.
Assim, na medida em que o regime militar vai chegando ao seu
final, a capacidade de atuao externa tambm diminui, ajustando-
-se ao processo de transformao poltica nacional na expectativa
das novas orientaes que viro.
A poltica externa durante o governo de Jos Sarney (1985-
1990) buscou retomar a ideia de cooperao Sul-Sul enquanto
elemento de orientao da ao externa do Brasil, principalmen-
te, em relao s aes que extrapolam sua vizinhana. A gesto
do Ministro de Relaes Exteriores Abreu Sodr (1986-1990) foi
importante nesse perodo, procurando recuperar os argumentos em
torno das relaes com os pases do Sul, a fim de tentar estabele-
cer melhores condies de insero internacional do pas, agravada
pela crise da dvida externa e pelo descontrole macroeconmico.
Se por um lado, os anos 1980 ficaram marcados pela diminui-
o da importncia internacional do Brasil, tendo em vista todos
os elementos domsticos de instabilidade j mencionados, por
outro lado, com a redemocratizao do pas, iniciou-se um per-
odo de redirecionamento de sua poltica externa, tanto para bus-
car apoio e legitimidade s mudanas polticas que estavam sendo
executadas, quanto para melhorar as bases de sua atuao exter-
na. A incorporao da integrao regional e a parceria estratgica
com a Argentina se firmavam como eixo central desse processo
e, em relao s negociaes extra-hemisfricas, a conduo dos
assuntos externos procurava maneiras de melhor resistir s pres-
ses externas, apesar da baixa capacidade de influncia no sistema
internacional nesse perodo.
Assim, intensifica-se a atividade discursiva em torno das rela-
es Sul-Sul diante de um sistema internacional que no dava ind-
3
Palestra do Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Ramiro Saraiva
Guerreiro, na Associao Comercial do Rio de Janeiro, em agosto de 1983, por
ocasio da reunio da Confederao das Associaes Comerciais. Resenha de
Poltica Exterior do Brasil. no. 38, jul-ago-set de 1983.
30
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
cios de fornecer condies apropriadas para o desenvolvimento
nacional e que se encontrava diante do esgotamento do modelo de
industrializao por substituio de importaes. Apesar da maior
liberdade para incorporar novos argumentos e explorar novas
ideias, tendo em vista a democratizao, havia uma situao de
baixo poder de barganha por parte do Brasil e, consequentemen-
te, sua capacidade de persuaso na cena internacional estava com-
prometida. A cooperao Sul-Sul assumia, portanto, papel impor-
tante para estabelecer uma estratgia de resistncia s dificuldades
da poca, apesar da crescente deteriorao das condies para sua
operacionalizao, tanto domsticas, quanto em virtude do enca-
minhamento do final da Guerra Fria e a emergncia do iderio
representado pelo Consenso de Washington.
Desde os anos 1960 at meados dos 1980 o sistema internacio-
nal esteve claramente dividido em dois polos opostos e suas regras
de funcionamento podiam ser vistas como muito rgidas e injustas
s necessidades de desenvolvimento dos pases mais pobres, o que
fortalecia o argumento de necessidade de unio desses pases. Essa
relao de oposio de interesses e vises de mundo com os pases
mais ricos facilitava o processo de autoidentificao dos pases do
Sul. No entanto, j a partir da segunda metade dos anos 1980, essa
situao comea a se inverter, dificultando a construo discursiva
em torno das relaes Sul-Sul, na medida em que as referncias de
oposio vo se transformando e a incerteza vai tomando conta do
funcionamento do sistema internacional.
Alguns dos temas sensveis para a atuao externa brasileira, como
a questo do endividamento externo, as negociaes comerciais mul-
tilaterais e o acesso s novas tecnologias, estimulavam reaes diplo-
mticas que se pautavam na construo discursiva da cooperao
Sul-Sul. O processo de diferenciao entre os pases desenvolvidos
e em desenvolvimento parecia entrar em uma fase crtica em virtude
de transformaes estruturais que o sistema mundial vinha passando,
principalmente, em relao mudana de paradigma tecnolgico
que se tornava cada vez mais evidente. Em consequncia, essa ques-
to se inclua no corolrio de medidas que deveriam pautar as rela-
es com os pases do Sul. O ento ministro de Relaes Exteriores
Abreu Sodr apresenta essa preocupao ao declarar que:
31
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
o mundo em desenvolvimento no pode ficar a margem da
revoluo tecnolgica, sob pena de ver consolidado, em defi-
nitivo, e ampliado, o j to largo fosso que o separa do mundo
desenvolvido. No nos resignaremos a ser espectadores passi-
vos de uma nova diviso internacional do trabalho, com base
na discriminao do acesso a tecnologia, e que cinda o mundo
em dois universos distintos o das sociedades ps-industriais e
o das sociedades atrasadas e caudatrias4.
Nesse sentido, os acordos de cooperao em cincia e tecnolo-
gia com a China, assinados no ano de 1988, abarcaram desde a
construo conjunta de dois satlites de identificao de recursos
naturais, passando por colaborao em pesquisas de desenvolvi-
mento tecnolgico nas reas de energia hidreltrica e transportes,
at a colaborao na produo de frmacos para controle de ende-
mias5. Cabe lembrar que nesse perodo o Brasil tambm alcanou
avanos em importantes tecnologias relacionadas ao enriquecimen-
to de urnio, fibra tica e semicondutores.
Assim, esses acordos podem ser vistos como um dos elementos
de maior continuidade da cooperao Sul-Sul na poltica externa
brasileira, perpassando diversos governos, desde Geisel at os dias
atuais. As negociaes com a China, ao longo dos anos, no se
limitaram s questes de trocas comerciais, mas tambm apresen-
taram um histrico de acordos envolvendo setores sensveis e cola-
borao em projetos que, em geral, demandam muito tempo para
apresentarem seus resultados, ligando um perodo governamental
a outro. Isso nos permite concluir que a cooperao Sul-Sul man-
tm-se enquanto elemento formador do comportamento externo
do Brasil na sua matriz universalista, mesmo nos anos 1990, com a
eleio de Collor de Mello para ocupar a presidncia da Repblica,
que d incio a uma dcada de baixa atividade discursiva no que se
refere s relaes com os pases do Sul.
4
Discurso pronunciado pelo Ministro Roberto de Abreu Sodr. no dia 10 de
junho de 1987. Resenha de Poltica Exterior do Brasil, no. 53, abr-mai-jun de
1987.
5
O Estado de So Paulo. Sarney assina oito acordos com a China. 7 de
julho de 1988.
32
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
A Dcada de 1990
A cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira dos anos
1990 sofreu os impactos das fortes transformaes no plano
domstico e internacional. Foi um perodo marcado por sua qua-
se inexistncia enquanto elemento relevante na orientao das
aes externas do pas. Internamente, o Brasil iniciou a dcada
com a primeira eleio direta para presidente desde o fim do
perodo militar. O governo Collor de Mello inicia seu mandato
tendo como principais urgncias a necessidade de reorganizar e
estabilizar o sistema poltico, alm de propiciar condies para
o controle da inflao e enfrentar os problemas estruturais da
economia nacional. Em relao ao sistema internacional, o pas
apresentava-se em uma situao de crescente fragilidade diante de
um cenrio marcado por fortes transformaes e crescente expec-
tativa de um reordenamento internacional centrado no poderio
norte-americano.
A convergncia ideolgica do governo com o receiturio neo-
liberal orientou as escolhas em relao insero internacional
do pas, que se daria por meio da reviso do modelo de desenvol-
vimento brasileiro, pautando-se por menor influncia do Estado
nas relaes econmicas, privatizaes e abertura ao comrcio
mundial. A ideia geral nesse momento era de que o desenvolvi-
mento nacional passaria pela maior interligao com o processo
de globalizao que se acentuava e, dessa forma, a clivagem entre
Norte-Sul tornava-se cada vez menos importante. O trecho a
seguir, do ento Secretrio Geral de Poltica Exterior, Embaixador
Marcos Castrioto de Azambuja, em 1991, resume bem o entendi-
mento em relao cooperao Sul-Sul:
A crise do endividamento, a crise financeira do Estado bra-
sileiro e a estagnao na maioria dos pases em desenvolvi-
mento tomaram mais remota a cooperao Sul-Sul e a pos-
sibilidade de lanamento de novos projetos de acelerao do
crescimento baseados em um intercmbio crescente com os
pases em desenvolvimento. O investimento direto e o avan-
33
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
o tecnolgico concentrados nas economias industrializadas
passaram a ser os grandes determinantes do dinamismo do
comrcio internacional6.
O governo Collor de Mello partia do diagnstico de que as
escolhas eram limitadas e diante das mudanas mundiais o pas
deveria alinhar-se com o campo vitorioso da Guerra Fria, priori-
zando as relaes com os pases do chamado Primeiro Mundo em
detrimento dos pases no desenvolvidos. Inicialmente, a inteno
da ao presidencial era de aprofundar os acordos com os EUA,
no entanto esse projeto foi prejudicado tanto em razo de falta de
apoio interno no Itamaraty e de setores domsticos, assim como a
falta de condies polticas domsticas em razo do agravamento da
crise poltica e econmica que levou ao processo de Impeachment e
ao fim do seu governo (Oliveira, 2005).
Essa nova orientao fez com que o relacionamento com a
China, que vinha sendo um dos setores mais dinmicos no cam-
po da cooperao Sul-Sul da poltica exterior do Brasil, entrasse
em um perodo de paralisia, sendo retomado com muita intensi-
dade somente a partir de 1993, j durante a gesto do Presidente
Itamar Franco e tendo frente Celso Amorim, que assumia a pasta
do Ministrio das Relaes Exteriores em substituio a Fernando
Henrique Cardoso, que foi para o Ministrio da Fazenda. Com
isso, retomam-se os acordos nas reas espacial, de energia, de mine-
rao, cientfica e tecnolgica com a China.
Em alguns momentos desse breve perodo possvel verificar a
retomada de referncias explicitas cooperao Sul-Sul, principal-
mente em relao aos acordos com os chineses, mas de forma geral,
a dcada de 1990 foi marcada pela quase ausncia de manifestaes
oficiais no discurso brasileiro em relao ao tema. Enquanto ideia,
a cooperao entre os pases em desenvolvimento parecia esvaziar-
-se de sentido, perdendo a capacidade de orientar as escolhas dos
formuladores em relao ao processo de insero internacional. O
que resta neste momento so os resultados prticos dos relaciona-
O Novo Quadro da Economia Mundial. Palestra proferida no XI ENAEX. O
6 capaz de alterar equilbrios no sistema internacional e o questio-
Estado de So Paulo. 24 de dezembro de 1991.
34
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
mentos criados e efetivados nas dcadas anteriores. O momento
era favorvel ao estabelecimento de novas prticas polticas, mas
agora guiadas por um forte consenso em torno dos ideais defen-
didos pelos pases desenvolvidos, fazendo com que as expectativas
de grande parte da sociedade se voltassem para uma maior acei-
tao dos termos nos quais o sistema internacional estava sendo
reorganizado. As condies internacionais da poca acabavam por
desarticular um dos principais pilares da ideia de cooperao Sul-
Sul, que se fundamentava na necessidade de resistncia forma
como o mundo estava organizado. Pelo contrrio, as tendncias
eram de integrao aos fluxos globais, sejam estes econmicos ou
at mesmo culturais. Destacam-se como exemplos dessas dificul-
dades o encerramento da Rodada Uruguai e a criao da OMC, o
processo de negociao da rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca), as limitaes institucionais do Mercosul, as negociaes
com a Europa, entre outros.
A nova dimenso nos anos 2000
O novo milnio trouxe consigo a percepo em vrios pases
de que os resultados sociais das polticas econmicas ortodoxas
e liberalizantes foram negativos, com crescimento da desigualda-
de e dificuldades para a defesa dos interesses dos pases do Sul
em um mundo ordenado por regras que ainda privilegiavam assi-
metricamente os pases ricos. Diante disso, abre-se um cenrio
mais promissor para o resgate das principais noes que emba-
savam a ideia de cooperao Sul-Sul. As manifestaes de rua de
diversos setores da sociedade civil na cidade de Seattle, em 1999,
como reao ao encontro da Organizao Mundial do Comrcio,
e o agravamento da crise econmica na Argentina, entre os anos
de 1999 e 2002, e suas consequncias sociais, polticas e insti-
tucionais, podem ser vistos como exemplos de movimentos por
mudanas. Junte-se a isso a emergncia da China como um pas
namento da centralidade norte-americana.
35
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
Diante desse novo contexto, a poltica externa brasileira inicia
gradualmente o resgate de elementos do discurso da cooperao
Sul-Sul, mesmo evitando, nesse momento, o argumento que res-
saltaria as diferenas de interesses entre os pases do Norte e do Sul.
De qualquer forma, a simples referncia s relaes Sul-Sul vinha
sendo evitada durante grande parte dos dois governos de Fernando
Henrique Cardoso. O trecho a seguir, proferido pelo presidente
Fernando Henrique Cardoso, em dezembro de 2000, demonstra
esse incio de mudana no discurso oficial:
a semelhana de aspiraes torna Brasil e frica do Sul par-
ceiros naturais, dentro do esprito da cooperao Sul-Sul.
Coincidimos no esforo de integrao economia global, ao
procurarmos promover o aprimoramento do comrcio e dos
fluxos internacionais de capital7.
Com o incio da gesto de Celso Lafer, que substituiu o
Embaixador Luiz Felipe Lampreia frente do Ministrio de
Relaes Exteriores, juntamente com o Embaixador Luiz Felipe de
Seixas Corra na Secretaria-Geral do Itamaraty, ao final do segun-
do governo Cardoso, intensifica-se o movimento de aumento da
importncia das relaes Sul-Sul na formulao da poltica exterior
do pas. De acordo com Lafer8, os pases em desenvolvimento:
podem e precisam cooperar o mximo possvel. Alguns tm
feito isso, demonstrando que a cooperao Sul-Sul possvel e
promissora []. O Brasil se orgulha de seu desempenho, tan-
to como um pas ativamente engajado na cooperao Sul-Sul
quanto em iniciativas voltadas para a reduo da dvida.
7
Discurso do Senhor Presidente da Repblica no almoo em homenagem ao
presidente da frica do Sul Thabo Mbeki. Braslia, 13 de Dezembro de 2000.
Resenha de Poltica Exterior do Brasil, nmero 87, 2o. Semestre de 2000, ano
27. Braslia, 2000.
Pronunciamento do Professor Celso Lafer, Ministro de Estado das Relaes
8 9
Exteriores do Brasil, na III Conferncia das Naes Unidas sobre Pases Menos
Desenvolvidos. Bruxelas, 14 de maio de 2001. Resenha de Poltica Exterior,
No. 88, 1o. Semestre de 2001. Braslia, 2001.
36
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
Em discurso no encontro de Ministros de Relaes Exteriores
do G-15, em 20 de junho de 2000, o Embaixador Luiz Felipe de
Seixas Corra, afirmou que:
devemos prosseguir nos esforos de cooperao Sul-Sul. Nesse
campo poderemos encontrar melhores oportunidades de cres-
cimento das economias nacionais e dos fluxos de comrcio dos
pases do G-15 do que a continuada dependncia do mundo
desenvolvido, onde as taxas de crescimento tendem a estag-
nar ou a aumentar marginalmente. Fala-se muito do tema da
globalizao. Globalizao representa muitas coisas diferen-
tes, segundo o ponto de vista e os interesses de quem analisa
o fenmeno. Na realidade, nada mais do que o novo nome
pelo qual os pases que sempre dominaram o contedo e as
prioridades da agenda internacional continuam a fazer prevale-
cer as suas vises e os seus interesses9 [...].
Em 2001, a articulao do Brasil com a ndia e a frica do
Sul em torno do contencioso das patentes farmacuticas contra os
Estado Unidos na OMC foi um ensaio importante de aproximao
entre os trs pases que ganharia maior flego nos anos seguintes
com o Ibas e o G-20 comercial.
A partir de 2003 a cooperao Sul-Sul adquire novas dimen-
ses e funcionalidades para a poltica externa brasileira (Pecequilo,
2008). De certa forma, possvel considerar que a partir de ento,
torna-se possvel concretizar determinadas aes e objetivos que
antes estavam concentrados fundamentalmente no nvel do dis-
curso. Nesse perodo h possibilidade de novas prticas e experi-
ncias no mbito internacional, fruto de mudanas na distribuio
de poder, do questionamento de determinados consensos normati-
vos liberais e, tambm, da transformao na situao econmica e
social do pas. Nesse contexto, o discurso e a prtica da cooperao
Sul-Sul se tornam mais proativos e as aes mais amplas.
X Reunio de Ministros de Relaes Exteriores do G-15. Interveno do
Secretrio-Geral do Ministrio das Relaes Exteriores, Embaixador Luiz Felipe
de Seixas Corra. Cairo, 20 de junho de 2000. Resenha de Poltica Exterior do
Brasil. No. 86, 1o. Semestre de 2000, Ano 27. Braslia, 2000.
37
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
De acordo com Desider Neto (2014, p.111) a nova propos-
ta de insero internacional efetivada pelo Brasil a partir de 2003
se diferenciou das anteriores por se basear em uma estratgia de
cooperao Sul-Sul. A principal diferena em relao aos perodos outro lado, imprimiu maior funcionalidade s aes brasileiras na
anteriores reside no fato de que a cooperao Sul-Sul ganhou maio-
res condies de operacionalizao e se tornou o pano de fundo da
ao brasileira nas esferas das relaes bilaterais, inclusive com os
Estados Unidos, e tambm no mbito do regionalismo e do mul-
tilateralismo, assim como em aes especficas do Brasil na rea de
comrcio internacional, defesa, meio-ambiente entre outras.
A nova dimenso que a relao Sul-Sul assume na poltica
externa brasileira pode ser dividida em duas fases: uma de 2003 a
2008 e a outra de 2009 a 2014. Na primeira fase, h transforma-
es significativas na poltica domstica com a retomada do cresci-
mento econmico, controle do endividamento externo, ampliao
do mercado domstico, das reservas internacionais do pas e dos
fluxos comerciais. A valorizao das commodities agrcolas e mine-
rais no mercado internacional, muito em funo do aumenta da
demanda chinesa algo que contribui para a manuteno dessa
situao do ponto de vista econmico. Lima (2005, p. 5) considera
que padres de desenvolvimento criam novas idias, interesses e
instituies e uma vez iniciado um deles muito difcil mudar as
instituies e os interesses. Nessa primeira fase h redefinio das
alianas e dos objetivos nacionais na arena internacional. uma
fase concentrada na atividade discursiva, na resistncia s presses
internacionais e na negociao de novos acordos e coalizes inter-
nacionais a partir de uma perspectiva Sul-Sul. A formao do acor-
do Ibas, em junho de 2003, a contribuio decisiva do Brasil para a
formao e para a manuteno do G-20 agrcola na Rodada Doha
da OMC, da reunio Ministerial de Cancun de setembro de 2003
at a reunio ministerial de Genebra de julho de 2008, a resistncia
do Brasil s negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca), a reativao da Rodada Sul-Sul no mbito da Unctad em
2004 so, entre outros, episdios significativos dessa perspectiva.
Na segunda fase, de 2009 a 2014, observa-se a consolidao
da linha Sul-Sul da poltica externa, a partir da estrutura de aes
38
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
construdas anteriormente e dos efeitos da crise financeira interna-
cional. Esta, por um lado, dificultou o crescimento interno, pre-
judicando as aes voltadas para o desenvolvimento do pas. Por
esfera da poltica externa e abriu caminho para o fortalecimento de
alianas com os principais pases emergentes, onde a materialidade
assumida pelos Brics, a partir de 2008, um dos efeitos. A partir
da crise mundial de 2008, segundo informao do Ministrio das
Relaes Exteriores, o Brasil percebeu, durante a crise financeira,
o surgimento de uma oportunidade para a mudana na estrutura
do sistema financeiro e econmico internacional (MRE, 2010).
O contexto ps crise econmica mundial de 2008 colaborou para
a consolidao do Sul na agenda prioritria brasileira. Comunicado do
Itamaraty, de dezembro de 2010, sobre a concluso da Rodada So
Paulo10 (2004-2010) auxilia a entender melhor esse aspecto:
O acordo dever criar novas oportunidades de acesso a merca-
dos para ampla gama de produtos comercializados entre pases
da frica, sia e Amrica Latina. Em 2009, quando as expor-
taes totais brasileiras sofreram queda de quase 23% em rela-
o ao ano anterior, como reflexo da crise financeira interna-
cional, as exportaes brasileiras para esses pases (excluindo-se
o Mercosul) cresceram mais de 18%. As importaes totais
desses pases (tambm excludo o Mercosul) somaram, em
2009, quase US$ 1 trilho. O Acordo da Rodada So Paulo
potencializa as relaes econmicas Sul-Sul e reafirma o inte-
resse dos pases em desenvolvimento em buscar oportunidades
de liberalizao comercial, especialmente na conjuntura de vir-
tual paralisia da Rodada Doha na OMC em 2009 e 201011.
10
Enquanto a Rodada Doha ocorre na OMC e envolve tanto os pases em
desenvolvimento como os desenvolvidos; a Rodada So Paulo ocorreu na
Unctad e envolveu somente pases do Sul. Na Rodada da Unctad se buscou a
criao de um Sistema Geral de Preferncias Comerciais que facilitasse o fluxo
de mercadorias entre os pases em desenvolvimento. Os pases que concluram
essa Rodada Sul-Sul da Unctad foram: Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai,
Uruguai), Coreia do Sul, Cuba, Egito, ndia, Indonsia, Malsia e Marrocos.
Comunicado do Itamaraty sobre a Conferncia Ministerial da Rodada So
11
Paulo ocorrida em 13 de dezembro de 2010.
39
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
Mesmo sendo controversas a abrangncia e a ambio dessa
Rodada comercial Sul-Sul, que se iniciou em 2004 e foi concluda
em 2010, no deixa de ser uma negociao relevante se considerar-
mos que a liberalizao do comrcio Sul-Sul por meio do Sistema
Geral de Preferncias Comerciais, no mbito da Unctad, tem sido
discutida desde o final dos anos de 1980.
Essa segunda fase concentrada na tentativa de obter ganhos
concretos e de consolidao das preferncias nacionais articuladas
com a cooperao Sul-Sul. A consolidao do processo de inter-
nacionalizao das empresas brasileiras, principalmente na Amrica
do Sul e na frica, a participao ativa no G-20 financeiro (apesar
do discurso contrrio falta de transparncia de grupos informais
de governana global), a atuao no mbito dos Brics, o lanamen-
to da ideia de responsabilidade ao proteger, a defesa de refor-
mas institucionais e a crtica s polticas do FMI, a concluso da
Rodada Sul-Sul no mbito da Unctad, a eleio do embaixador
Roberto Azevedo para diretor-geral da OMC, a criao da Unasul
e dos seus Conselhos Setoriais, com destaque para o Conselho de
Defesa Sul-Americano, a atuao do Brasil na questo do programa
nuclear iraniano so elementos constitutivos dessa fase. Nesse per-
odo fortalece-se tambm a ideia, relativamente nova, de articular
a segurana nacional com a cooperao Sul-Sul, inclusive na rea
de defesa. De acordo com Abdenur e Souza Neto (2014, p.217) o
Ministrio da Defesa passa a adotar o discurso da cooperao Sul-
Sul, enfatizando os laos com outros pases em desenvolvimento.
O estreitamento de relaes com os pases do Atlntico Sul (prin-
cipalmente aps o anncio de descoberta de reservas no pr-sal em
2007) e reativao da Zopacas, alm da formao do Conselho
de Defesa Sul-Americano evidenciam modalidades de conexo da
cooperao Sul-Sul com a estratgia de defesa nacional.
A partir da nfase atribuda s relaes Sul-Sul e das novas con-
dies para a implementao da poltica externa, o Brasil passa
a intervir com posio mais consistente no debate a respeito das
grandes questes internacionais, inclusive, com aes no sentido de
deslegitimao de aspectos da ordem internacional vigente, visvel
nas crticas feitas ao G-8 e ao FMI no perodo ps-crise de 2008,
40
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
nas aes em prol da reforma no Conselho de Segurana da ONU
e no voto contrrio s sanes ao Ir no Conselho de Segurana.
Essa linha de atuao tambm est presente nas noes de respon-
sabilidade ao proteger, cooperao humanitria e no indife-
rena que inseriram o pas na agenda sobre os princpios normati-
vos da ordem internacional.
O Ex-Ministro de Relaes Exteriores do governo Lula
da Silva e Ex-Ministro da Defesa do governo Rousseff, Celso
Amorim, revela os principais elementos dos argumentos gover-
namentais em defesa do aprofundamento das relaes Sul-Sul.
Observe-se que no se trata de aes exclusivamente baseadas no
altrusmo: ningum ingnuo de achar que pode fazer polti-
ca externa s na base da solidariedade (...) ao aprofundarmos o
dilogo Sul-Sul, fizemos algo que no estava ocorrendo. Isso at
fortaleceu o nosso dilogo com o Norte12.
A partir do governo Lula da Silva a relao com o continen-
te africano assumiu centralidade na poltica externa brasileira.
Embora haja diferenas importantes em relao a pases especficos
do continente, de modo geral, possvel considerar que a polti-
ca externa brasileira para a frica se estrutura em torno de quatro
objetivos: apoio para suas iniciativas de poltica externa, interna-
cionalizao das empresas nacionais, mercados para a exportao e
cooperao tcnica. De acordo com White (2013, p.118):
alm do papel crescente do Brasil na frica, fica cada vez mais
evidente que o continente pode constituir parte crucial da pr-
xima fase do desenvolvimento industrial do pas, em setores
como minerao, energia e agricultura, e mais amplamente nas
suas aspiraes polticas e econmicas globais.
Segundo Celso Amorim:
h um elemento de solidariedade e tem que haver. Com
a frica tem que haver. Se no tivssemos nenhuma razo
comercial, mesmo assim devamos ir l. Mas temos razes
Entrevista concedida pelo Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador
12
Celso Amorim, ao jornal O Estado de So Paulo Braslia. 11/02/2007.
41
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
comerciais, e boas. Nossas exportaes para l esto crescen-
do e outro dia o presidente da Companhia Vale do Rio Doce,
Roger Agnelli, concordou em como era importante investir na
aproximao com a frica13 [...].
Mendona Jnior (2013, p.143) considera que no governo Lula
da Silva, ao lado da ativa diplomacia presidencial, responsvel pelo
expressivo nmero de 23 pases africanos visitados durante os oito
anos de governo, constatou-se tambm considervel nmero de
acordos de cooperao tcnica firmados, principalmente com pa-
ses sem vnculo tradicional com o Brasil. De acordo com estudo
do Ipea (Ipea, 2010, p.36) entre 2003 e 2009, o governo brasilei-
ro perdoou dvidas de Angola, Moambique e doou 300 milhes
de dlares em cooperao alimentar para Somlia, Sudo, frica
do Sul, Saara Ocidental e membros da Comunidade dos Pases
de Lngua Portuguesa (CPLP). Ainda de acordo com o estudo, a
frica Subsaariana, bem como a Amrica Latina e o Caribe, rece-
beram 62% do volume total de recursos federais destinados coo-
perao tcnica, cientfica e tecnolgica de 2005 a 2009, corres-
pondendo a R$ 154,9 milhes (Ipea, 2010, p.36).
O chamado perdo de dvidas um aspecto concreto que d
vazo ao discurso da cooperao Sul-Sul e est presente na ao
brasileira no continente africano. Segundo o embaixador do Brasil
no Gabo, Bruno Cobuccio, vrios pases srios j fizeram isso
para alavancar novos negcios: voc zera o passado para abrir novas
perspectivas. Se o Brasil no fizer isso, est dando um tiro no p,
porque outros pases vm e fazem negcios14. Observe-se que,
mesmo nesse caso, o elemento de pragmatismo da poltica exter-
na tambm est presente. O fato de as regras de financiamento do
BNDES impedirem emprstimos a pases que tm dvidas com o
Brasil impe a necessidade de lidar com a questo, de modo a via-
bilizar novos projetos.
Entrevista concedida pelo Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador
13
Celso Amorim, ao jornal O Estado de So Paulo Braslia. 11/02/2007.
Perdo a africanos impulsiona empresas. Folha de S. Paulo, 11 de agosto
14
de 2013, p. A22.
42
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
A experincia e conhecimento que o Brasil dispe no campo
da agricultura desenvolvida nos trpicos, em condies de clima e
de solo semelhantes s de outros pases do hemisfrio Sul um ati-
vo importante para os projetos de cooperao tcnica do pas. De
acordo com Vimlendran Sharan, representante indiano nas Naes
Unidas, em sua busca para acabar com a fome, a ndia tornou o
acesso alimentao um direito legal, e v o Brasil como um mode-
lo a ser seguido15. A internacionalizao de programas sociais dos
governos brasileiros e de modalidades de gesto pblica democrti-
ca originrias no pas, como o oramento participativo, so aspec-
tos simblicos e normativos que subsidiam o discurso da coope-
rao Sul-Sul. Apenas no ano de 2012, a Embrapa teria recebido
mais de 140 pedidos de financiamento de projetos para desenvol-
ver a agricultura no continente africano16. Esse tipo de cooperao
permite tambm a experimentao nas reas que se ligam direta-
mente s questes de comrcio internacional como a transferncia
de tecnologia na agricultura, sade e medicamentos, prticas que
reforam os argumentos trabalhados nas organizaes internacio-
nais como na OMC. Exemplo disso foi a cooperao do Brasil com
os pases africanos produtores de algodo do grupo denominado
Cotton-4: Benin, Burkina Faso, Chade e Mali e sua relao com
os argumentos mobilizados no contencioso do algodo contra os
Estados Unidos no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC.
A dimenso relativamente nova da cooperao descentralizada
Sul-Sul operacionalizada na poltica externa brasileira consideran-
do tambm o objetivo de articulao e apoio poltico nas instncias
de cooperao multilateral como a ONU e a OMC. Como afirma
Celso Amorim (2010, p.231): a cooperao Sul-Sul um instru-
mento diplomtico que surge de um desejo autntico por prestar
solidariedade aos pases mais pobres. Ao mesmo tempo, ela ajuda
a expandir a participao do Brasil nas relaes internacionais. O
India sees Brazil as a role model in beating hunger. Reuters 23/10/2014.
15
Disponvel em: http://in.reuters.com/article/2014/10/22/foundation-food-india-
brazil-idINKCN0IB2BR20141022. Acesso em: 23 out.2014.
16
http://www.jornal.ceiri.com.br/internacionalizacao-da-embrapa/
43
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
apoio decisivo dos pases africanos para a eleio de Jos Graziano
da Silva para a direo geral da FAO e de Roberto Azevedo para
a direo geral da OMC so expresses concretas da dimenso
de expandir a participao do Brasil nas relaes internacionais
orientadora da poltica brasileira em relao cooperao Sul-Sul.
As reunies de Cpula Amrica do Sul Pases rabes (Aspa),
Amrica do Sul frica (ASA), apesar das suas diferenas, demons-
tram esforo em conectar a Amrica do Sul com as agendas de
cooperao Sul-Sul, fato tambm observvel na reunio dos pases
dos Brics com os chefes de Estado da Amrica do Sul, em julho
de 2014. Desider Neto (2014) identificou coordenao de posi-
es sobre temas centrais da poltica internacional na ocasio das
cpulas semestrais do Mercosul, tambm nas reunies de Cpula
do Ibas, da ASA e da Aspa.
Em comparao com os perodos anteriores, atualmente h
maior envolvimento da sociedade civil, seja de atores ligados ao
agronegcio, ao setor de servios, movimentos sociais, diferentes
instncias governamentais que passam a visualizar a relao Sul-
Sul como uma instncia apta a promover interesses, ainda que por
motivos diferentes. O volume organizado por Pinheiro e Milani
(2012) que analisa a insero de temticas como educao, sade e
cultura na poltica externa brasileira evidencia que na cooperao
Sul-Sul que boa parte dessas agendas colocada em prtica. Pode-
se pensar tambm que a cooperao Sul-Sul e os acordos realizados
contribuem para a descentralizao da poltica externa brasileira
na medida em que a viabilizao dos acordos firmados pela chan-
celaria em determinados temas necessariamente leva a um maior
envolvimento dos atores domsticos setoriais.
Consideraes Finais
No mbito da poltica externa brasileira a cooperao Sul-Sul
passou por diferentes crises domsticas, mudanas de regime pol-
tico e transformaes do sistema internacional. Houve momentos
de maior importncia e reconhecimento, como nas gestes dos
Ministros das Relaes Exteriores Azeredo da Silveira (1974-1979)
44
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
e Celso Amorim (2003-2010), assim como de quase total irrelevn-
cia durante os anos 1990. Diante disso, este texto buscou compre-
ender melhor o seu significado e capacidade de orientar o compor-
tamento brasileiro no cenrio internacional, visto que permanece
forte debate a respeito da sua funcionalidade e alcance, sendo um
dos assuntos relacionados poltica externa mais discutidos no
mbito nacional, com vises muito variadas, havendo opinies que
vo em direo de um maior aprofundamento das relaes Sul-Sul
e outras que defendem a tese de que esse tipo de orientao poltica
equivocada e deve ter sua importncia reduzida.
Enquanto linha de atuao, a cooperao Sul-Sul busca res-
ponder a um conjunto de elementos que estruturam as relaes
internacionais do Brasil. Por um lado, a condio de pas ainda
no desenvolvido contrasta com as potencialidades representa-
das pelo seu territrio, populao, recursos naturais e posiciona-
mento espacial no globo e, portanto, a expectativa representada
pela superao dessa condio est na raiz dos argumentos que
buscam sustentar uma conduta externa orientada pela articula-
o poltica prioritria com os pases do Sul, pois o diagnstico
geral de que o sistema internacional est organizado de forma a
privilegiar as potncias j constitudas, diminuindo as chances de
uma insero internacional mais autnoma e com melhores opor-
tunidades para o desenvolvimento econmico nacional. Alm dos
aspectos estruturais, o papel que a cooperao Sul-Sul assume na
poltica exterior do Brasil ao longo do tempo depende do jogo
poltico domstico, que responde s presses polticas, econmi-
cas e sociais, e da interpretao governamental em relao s pos-
sibilidades presentes na arena internacional. As ideias em torno
da cooperao Sul-Sul, portanto, esto vinculadas s condies
objetivas nas quais as prticas polticas so processadas.
Diante desse quadro geral, foi possvel verificar que as polticas
voltadas para o incremento das relaes com os pases do Sul, fun-
damentam-se em argumentos que buscam sustentar uma perspecti-
va de mudana de longo prazo, pois envolvem objetivos voltados a
alcanar o desenvolvimento e tornar as regras de funcionamento do
sistema internacional mais justas. No entanto, para que essas pol-
ticas se realizem, necessrio lanar mo de argumentos e imple-
45
 Haroldo Ramanzini Jnior, Marcelo Passini Mariano
e Rafael Augusto Ribeiro de Almeida
mentar decises voltadas fundamentalmente para o curto prazo,
de modo a propiciar recompensas voltadas para atores domsticos
e, tambm, para os parceiros externos, principalmente os Estados
de menor desenvolvimento relativo. Assim, enquanto horizonte de
possibilidades, a ideia de cooperao Sul-Sul apresenta-se em uma
situao de grande complexidade, pois combina um discurso de
mudana futura, voltado a sustentar expectativas positivas sobre
a possibilidade de alteraes sistmicas a partir da unio de esfor-
os dos pases em desenvolvimento e, ao mesmo tempo, alimenta
um discurso de que essas mudanas j podem ser sentidas no curto
prazo, criando oportunidades de polticas de desenvolvimento eco-
nmico e social para os pases menos desenvolvidos beneficirios
de recursos governamentais brasileiros, assim como para os seto-
res domsticos nacionais interessados em expandir seus interesses
alm das fronteiras. Esse discurso e prtica de curto prazo acabam
por reavivar a dicotomia histrica entre pragmatismo e idealismo
presente no processo formulador da poltica externa brasileira, esti-
mulando o debate pblico a respeito da insero internacional do
pas, onde setores descontentes defendem a tese de que a coopera-
o Sul-Sul fundamentada em uma viso de mundo irreal, orien-
tada fundamentalmente por polticas de solidariedade e de pouco
retorno econmico em detrimento das relaes com os principais
pases desenvolvidos, enquanto setores simpatizantes ressaltam
que as relaes de aproximao com os pases em desenvolvimento
tambm apresentam resultados concretos, em virtude da expanso
e maior internacionalizao das empresas brasileiras.
Diante do exposto possvel verificar que a maior importn-
cia assumida pela cooperao Sul-Sul na poltica externa brasilei-
ra a partir dos anos 2000, contempla o resultado da mudana de
orientao poltica a partir da eleio de Lula da Silva na primei-
ra metade da dcada em um contexto internacional caracterizado
por transformaes na distribuio do poder. No entanto, tam-
bm contou com os frutos de experincias passadas de negocia-
es Sul-Sul, que permaneceram conectadas ao longo dos diversos
governos sobrevivendo inclusive aos anos 1990 em virtude de
modificaes organizacionais criadas em consequncia dos acor-
dos e aproximaes realizadas no passado, como pode ser visto
46
As diferentes dimenses da cooperao Sul-Sul na poltica externa brasileira
na histria da cooperao com a ndia e a China, os principais
parceiros Sul-Sul. Assim, as experincias envolvendo a coopera-
o Sul-Sul podem ser entendidas tambm como um importante
aprendizado da poltica exterior do Brasil, que teve maior inten-
sificao a partir do sculo XXI. Portanto, apresenta os principais
elementos relacionados ao aprendizado experimental em poltica
externa apresentados por Jack Levy (1994), como a ocorrncia de
mudanas organizacionais, a capacidade de produzir e acessar a
memria organizacional, mudanas nas regras do processo deci-
srio e aprimoramento do conhecimento especializado a fim lidar
com as novas temticas.
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