El siguiente material se reproduce con fines estrictamente acadmicos y es

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la facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad ICESI, de
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Es permitido utilizar obras literarias o artsticas o parte de ellas, a ttulo de

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emisiones o radiodifusiones o grabaciones sonoras o visuales, dentro de los
lmites justificados por el fin propuesto o comunicar con propsito de
enseanza la obra radiodifundida para fines escolares educativos,
universitarios y de formacin personal sin fines de lucro, con la obligacin de
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Artculo 22 de la Decisin 351 de la Comisin del Acuerdo Cartagena.

ARTCULO 22:

Sin prejuicio de lo dispuesto en el Captulo V y en el Artculo anterior, ser

lcito realizar, sin la autorizacin del autor y sin el pago de remuneracin
alguna, los siguientes actos:

b) Reproducir por medio reprogrficos para la enseanza o para la

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por el fin que se persiga, artculos lcitamente publicados en peridicos o
colecciones peridicas, o breves extractos de obras lcitamente publicadas, a
condicin que tal utilizacin se haga conforme a los usos honrados y que la
misma no sea objeto de venta o transaccin a ttulo oneroso, ni tenga directa
o indirectamente fines de lucro;....
JAIME ORLANDO

SANTOFIMIO GAMBOA

TKA-*TADO
DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
ACTO ADMINISTRATIVO
PROCEDIMIENTO, EFICIACIA Y VALIDEZ

4." rorcrN

UNIVERSIDADEXTERNADODE COLOMBIA
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por escrito del Departamentode Publicacionesde la Universidad Externado de Colombia.

rsBN(tomo n) 958-616-7o5-4
rsaN(obra completa)958-6rG593-o

@ etur oRLANDosANToFIMIocAMBoA,t986, 1994, 1998,zoo3

@ uNrvnnsnADExrf,RNADo DEcoLoMBlA,1986, 1994, 1998,zoo3
Derechosexclusivosde publicacin y distribucin de la obra
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www.uexternado.edu. co

Primera edicin: 1986

Segundaedicin: iulio de 1994
Reimpresin:marzo de 1996
Tercera edicin: septiembrede 1998
Cuarta edicin: abril de zoo3

Diseo de portada:Departamentode Publicaciones,(JniversidadExternadode Colombia

Composicin:Marta RamrezAlarcn
Fotomecnic,impresin y encuadernacin:Sigma Editores Ltda.
con u.ntirafe de z.ooo eiemplares

Impreso en Colombia
 CAPTULO CUARTO

El pro ced,imientoadministratiao de
publicidad de las decisionesad,ministratiuas
 INTRODUCCIN.
LA GARANTf A DE LA PUBLICIDAD
DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVASI

El acto administrativo expedido y no publicitado se torn en un simple fenme-

no interno de la administracin, intrascendentepara el mundo exterior y carente
de fuerza iurdica para producir efectosfrente a terceros.En estascondiciones el
acto administrativo no vincula jurdicamente. Corresponde a la administracin,
por lo tanto, iniciar los procedimientos administrativos indispensablesparudar t
conocer sus decisiones:fenmeno conocido como de la publicidad de los actos.
La publicidad es uno de los principios que el constituyente establecicomo
rector de la funcin administrativa del Estado.El artculo 2og constitucional, en
concordanciacon el artculo 3.'del cca, incorpora leptrblicidad al ordenamiento
como el conductor bsicode la actividad de las autoridades,lo que evita leccin
oscura de los servidores pblkme,y aoff6lidl,l*:trtnsprerrcia oorno pnincipio
rector dc rrostroEctrdodo dsrodro2. Como principio se encuentra en estrecha
relcin con los derechosfundamentalesa la informcin, peticin y accesoa los
documentos pblicos. Desde estepunto de vista, constituye piedra angular de la
democracia y del respeto a los derechos de los asociados,destacndosecomo
prenda de garantapara el control de las actuacionesy decisionesque afecten al
conglomerado en general o de manera particular a los asociados3.
Precisamenteel artculo r.o de la Ley 57 de rg85 se pronuncia en torno a la
finalidad especficade la publicidad, indicando que la misma resulta inevitable

Awouz. "El derechode peticin", cit., pp. ro7 y ss; Brewr,n-CanAs. "Ley orgnica",cit., pp. r7g y ss;
ErrN Cttsr. Curso,cit.,pp.5+5a 552;Escnrt. Tiatado,olt;Fxiiot. Derecho administratiao, cit.; GoN-
zirzRooricr,nz,Derecocontenciosoadminisfiatioo,cit,pp.ta 43;to.Derechoproccsaladministratizso,cit.;
MoIs Cor,sr. "Introduccin", cit., pp. 16 y ss.;M, r'n'Er-JrssNrz Frtm. La notifcacintb losactos
adminktratipos enelprocedimientocomn,Mrdrid, 1989;Vmnr Prnooruo."Principios", cit., p ro3.
Corte Constitucional.SentenciaC-o38de 1996,M. P.:Eounoo CrnuENrsMuoz: "Si el desempeo
del poder,en los distintosmbitosdel Estado,fueraclandestinoy secreto,no seraposibleque el ciuda-
danopudiera'participaren la conformagin,eiercicioy control del poder poltico'(art. 4o C. P.).La
publicidadde lasfuncionespblicas(art. zogC. P.)esla condicinesencialdel funcionamientodecuado
de la democraciay del Estadode derecho;sin ella, sus institucionesmutan de naturalezay defande
existircomotales".
CorteConstitucional.SentenciaC-646del 3r de mayode zooo,M. P: Farto MorN Diz: "La democra-
cia, ha dicho la Corte Constitucional,'presuponela existenciade una opininpblicalibre e informada',
unaopinin conformadapor suietosautnomoglibres,dotadosderazny comoales dtularesdel derecho-
deberde participacin,que los habilia y obligaa eiercerlasfuncionesde control poltico a lasque serefiere
paragarantizarel equilibriq la iuridicidad y la pertinencide lasactua-
el artculo 4o de la C. P.,necesarias
cionesque emnande las autoridadesde las diferentesramasdel poder pblico. La publicidad es una
condicinde legitimidad, que activael principio de oblig:atoriedad de la norma iurdica, pues'... crprinci-
pio generalde derechoque nediepuedeserobgedoa cumplir hs normrs que no conoce..."'.

265
266 Tratad.o de d.erecho administratioo

Debemosaclararqu
para que la opinin conozca y se informe "... sobre el maneio de los asuntos
explicarconiugato
pblicos y paru ejercer eficazcontrol sobre la conducta de las autoridades...",
procesode la public
ademsde los otros efectosque segn la ley implica que las decisionesde las
paraquesecumpla
autoridades trasciendan a la luz pblica+.
p
Las caracteristica
La publicidadse traduce, desde el punto de vista de los procedimientos ad-
jurisprudencialme
ministrativos, en la necesidadde dar a conocer las decisionesmediante comni=
cecionq notificaciones o publiccciones o a travs de los dems medios que los
procedimientos especialesconsideren aptos para estos propsitos. La eficacia
jurdica de los actosadministrativos depende directamente de los efectivos y v-
lidos procesosde publicidad que desarrollenlas autoridades.
El problema de la publicidad, sin embargq ha dado lugar a tesis enfrentadas
Los actosadminit
denffo de la teora del acto administrativo. Como lo observamosen el captulo se-
mentede lautorid
gundo de estaobra, el nacimiento de los actos administrativos es discutido por la
lm particulare*coe
doctrina, tomando como punto de partida la publicidad de su existencia.Expona-
o en el diarie,gsa
mos en aquella oportunidad dos interesantestesis sobre este problema: una, del
tinadospul elcfr
elementoesencial,que consideraque los procedimientosque estudiaremosa con-
a prtirdelincisor.
tinuacin hacen parte integrante de la legalidad del actq considerandoen conse-
trativosde carcte
cuencia que mientras el acto no se publicite no existe; otra, la tesis o teora de la
no hayansidopubli
eficaciau oponibilidad, que considerala publicidad un mero senderopara la ejecu-
dadesdestinena es
cin del acto y su acatamientopor parte del suieto pasivq existiendoen consecuen-
la Ley 57de 1985. I
cia el acto administrativo independientementede l misma para la validez. Dentro
rggSvuelvesobreel
de estecontexto debemosaproximarnosentoncesa los diferentes procedimientos
la publicacinquec
que el legisladorha establecidopara que el acto surta efectosjurdicos.
diariooficial,secun
y oponibilidad"s.
El Consejode I
I. punlIcIDAD DE Los Acros cENERALES
planteamiento doct
administrativqpero
La publicidad de los actosde carctergeneralse encuentrareguladaen el artculo
cado.En sentencia c
43 del Decretoor de rg84 en concordancicon lasleyes57 de 1985y 489 de 1998.
"... sobrelaexigibi
leshandispuesto qu
generalo ctosregla
4 En diferentesprovidencias, entrelasquepodemosdestcarlassiguientes:sentencias C-o84de 1999y C-
16r de rg99,M. P.:CanrosGvtm,tDiaz; C-3ode rgg,M. P: Eou,rno CtrurNus Muoz;C-544de
rgg4, M. P.:JoncrAuNco Me.a,la Corte Constitucionlseha pronunciadosobrel publicidadindi-
candoque "... slocon la publicidadoficial de las normasse iustifica la ficcin de que sas ha sido
5 CorteConstituciona
conocidaspor los asociados, paraluegoexigir su cumplimiento.Le publicacinde la ley,aunquepresu-
administrativoqueno
ponesuexistencia, estrascendenaldesdeel punto de vist de su eficcia.De todasformas,setratade un
' efectos,lo que no quie
requisito que no seintegra en el ter formativo de la ley. fr publicec en estricto rigor, constituyeuna
desdeque seexpide,p
oporrcirin.rdnrinisutiv mterial, reglada,que correspondeeiecutaral Gobierno y que sedesarrollade
cumplen los requisito
conformidadcon lo que estblezc la ley, la cual ha dispuestoque se realicepor escritoy en el Diario
abstrctoo deactosde
Olicial'.

I
 El procedimiento administratiao de publicitlad de las dccisionesadministratiz;as

Debemos aclrrque el procedimiento legal de publicacin que a continuacin se

explicarconiuga todas estasdisposiciones,buscaante todo estructurar el debido
procesode la publicacin de los actosadministrativos generales,y es el adecuado
para que se cumpla cabalmentecon los postuladosy finalidadesde la publicidad.
I-as caracteristicasprocesalesde la publicacin y sus efectos son definidos legal y
iurisprudencialmente de la manera que se describea continuacin.

A . o e L r c A T o R r E D A DD E L A p u B L r c A c r N n E
L O S A C T O SA D M I N I S T R A T I V O D
SE CARCTER
c E N E R A L p A R A e u E S U R T A NE F E c r o s u n f n t c o s

Los actos administrtivos que tengan el carcter de generaleq independiente-

mente de la autoridad que los hubiere proferidq tan lo scn obligatorios para
lm particulares en el mornento m quc heyrn sido puHicedos en el.f)iario oficial
o en el dia, grcetr o bohtn que leadministrecion y sus entiddes tengnn des=
tinados paro tahr 6n9s. Esta tesis es incorporada en la legislacin dministrativa
a partir del inciso r." del artculo 43 del ccn al disponer que "los actos adminis-
trativos de carcter general no sern obligatorios para los particulares mientras
no hayansido publicados en el Diario Oficial,o en diario o boletn que las autori-
dadesdestinena eseobjeto", similar frmula es introducida en el artculo 8.ode
la Ley 57 de 1985.Posteriormenteel pargrafodel artculo r rg de la Ley 489 de
1998vuelve sobreel tema selandode manera perentoria que "nicamente con
la publicacin que de los actos administrativos de carcter general se haga en el
diario oficial, secumple con el requisito de publicidad para efectosde su vigencia
y oponibilidad"s.
El Conseio de Estado en reiteradas oportunidades ha recogido el anterior
planteamiento doctrinal. La corporacin acepta la tesis de la existenciadel acto
administrativo, pero de la ausenciade eficacia,cuando el mismo no ha sido publi-
cado.En sentenciade 1985se pronunci en este sentido al sostenerlo siguiente:
"... sobrela exigibilidad de los actosadministrativos, antiguasdisposicioneslega-
les han dispuesto que ella no opera sino cuando son publicados, si son de carcter
generalo actosregla [...] [D]e igual manera, la publicacin de las leyesha sido un

5 Corte Cnstitucional. Sentenci C-46 del 3r de mayo de zooo, M. P.: Fanro MonN Dnz: "... el acto
administrativo que no haya sido publicado o notificado ser un acto ineficaz, esto es que no producir
efectos, lo que no quiere decir, desde luegq que sea nulo o inexistente El cto administrativo es vlido
desde que se expide, pero su contenido nicamente vincula y se impone desde el momento en que se
cumplen los requisitos de publicacin o notificacin, segn se trate de ctos de contenido general y
abstracto o de ctos de contenido particular y concretq respectivamente...".
Tratado de derechoadministratiz;o

requisito impuesto por la norma legal, para hacerlas exigibles, puesto que de establecido.Sin em
ellas,como de los actos administrativos generales,no puede pedirse su cumpli- das en el sentidode
miento a los administrados, y hacerseefectiva la presuncin de su conocimientq cuando su vigencia
sino cuando se les ha dado a la publicidad [...] lP]erq adems,es claro que no muchasagenciasde
bastala expedicin del acto administrativo para hacer exigible su cumplimientq ritualidades que con
pues si bien pudo haber adquirido validez, solamenteadquiere eficaciacuando se constituya delitq p<
exterioriza la manifestacin de voluntad administrativa mediante la realizacin defectosanotados.L
de los llamadosctosde integracin, consistentesen su divulgacin por medio ta la demandasobre
de la publicacin...", es suficiente parair
Bajo este presupuesto la administracin no puede hacer eficaz un acto de decidido adicionary
carcter general sin su debida publicacin. Esto es, le est vedada la posibilidad la demandadebese
de hacer que el mismo surta efectosa partir de la fecha de su expedicin. Con la Posteriorespror
expedicin, el acto nace a la vida jurdica; con la publicacin el mismo se hace gencia de publicaci
eftcazyoponible a los asociados.En fallo de 1988indic la corporacin sobre este mientos se sustenta
problema: "Pero no es menos verdadero que cuando tal acto administrativo se de eficaciadel actoa
produce ostenta carctergeneraly, por ende, su obligatoriedad est supeditadaa pecto lo siguienteso
que sepublicado en un medio de comunicacin legalmente idneo, como los dmisin de deman
indicados en el primer inciso del artculo 43 del ccn. Ciertamente un acto de tal cacin seanecesario
naturalezano puede regir a partir de la fecha de su expedicin, salvo en el caso bre la no exigibilida
eventualde que stacoincidacon la fechade su publicacin..."2. oportunidad, que sc
Desde el punto de vist del control jurisdiccional de los actos administrati- dispuesto en la Ley
vos caticter generalno publicados,por su importancia consideramospruden-
de publicados para entr
te presentarlas diferentesinterpretacionesque la jurisdiccin le ha dado al asunto: para los funcionario
inicialmente, en algunos pronunciamientos del Consejo de Estado se consider En providencia
que los actosgeneralesno publicados no podan ser obieto de control jurisdiccio- Administrativo del (
nal. Esta tesis reiteraba la trdicional concepcin de la corporacin en cuanto a la ral no publicadq argu
improcedencia de demandascontr actos de carcter general no publicados. De a la legislacinvigen
manera excepcional,en alguna oportunidad la corporacin expuso tesis favora- constituye en nuestn
ble al control, que, debemosadvertir, fue posteriormente revaluadadurante lar- sustancialsobreel dr
go tiempo por la misma corporacin;al respectoindic: "El solo hecho de que el La tesisjurispru
acto no ha sido promulgado permitira concluir que no est vigente y por tanto tivo general, indepe
no puede ser materia de juicio, tl como recientes doctrinas del Consejo lo han puesta en el captulc

ConselodeEstadqSda
Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Cuarte. Auto del 9 de fulio de rg85.
1969.
PuedeconsultarseNzRulz. Lanotifieacin,cit.,pp.z5yss.,dondesedestacaquelanotificacines
Consejode Esadq Sa
un concepto propio de la teora general del derecho aplicable a todos los sectoresdel mismo, con el fin de
r99o.En igualsentido
dar a conocer las decisiones propias de cada uno de ellos.
la providenciadelz3 de
Conseio de Esadq Sal de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuara. Auto del r.' de octubre de
ConseiodeEsadq Salr
r 988, exp. 2288, C. P.:Jos lcNaoo N.rnvz Gnc.
de r99o,exp.ro5r,C. F

I
L
 El proeedimiento administratizto d.epublieid.ad de las deisioesadministratizsas 269

establecido.Sin embargq tales doctrinas han sido adicionadasy complementa-

das en el sentido de que son admisibles las demandasde actos no promulgados
cuando su vigencia depende de tal requisitq porque la experiencia enseaque
muchasagenciasde la administracin son poco celosasen el cumplimiento de las
ritualiddes que constituyen garantaspara los gobernadosy que, aunque ello no
constituya delitq ponen en vigencia y exigen el cumplimiento de actos con los
defectosanotados.La sola declaracin que hagael Consejo en auto que no admi-
ta la demanda sobre inexistencia del acto acusadopor falta de promulgacin no
es suficiente para impedir que las autoridades le den aplicacin, y por eso ha
decidido adicionar y complementar la doctrina en el sentido de que en tales casos
la demandadebe ser admitida..."8.
Posteriores pronunciamientos retomaron la doctrina tradicional de la exi-
gencia de publicacin para admitir las demandasrespectivas.Estos pronuncia-
mientos se sustentan en la teora, ya analizadaen el captulo segundq de la falta
de eficaciadel acto administrativo no publicitado. La corporacin sostuvo al res-
pecto lo siguiente sobre el problema: "La Sala se ha pronunciado en contra de la
admisin de demandassobre actosno publicados cuando el requisito de la publi-
cacin seanecesarioparl entrar a regir. Igualmente ha expresadosu criterio so-
bre Ia no exigibilidad del actq antes de su publicacin, lo cual se reitera en esta
oportunidad, que se deriva de lo preceptuado por el artculo 43 del ccn y lo
dispuesto en la Ley 57 de 1985, en el sentido de que los actos que requieran ser
publicados para entrar en vigencia no son exigibles ni para los particulares, ni
para los funcionarios,mientras tal requisito no se lleve a cabo..."e.
En providencia de rg9o, la SeccinPrimera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado admiti la demndacontra un acto gene-
ral no publicadq argumentandoque para efectosdel control furisdiccional y frente
a Ia legislacin vigente no era necesariaIa publicacin del acto. Esta providencia
constituye en nuestra opinin el meior ejemplo del reconocimiento del derecho
sustancialsobreel derechomermenteadjetivo'o.
La tesis jurisprudencial en cuestin aceptala existenciadel acto administra-
tivo general, independientemente de su publicitacin, confirmando la tesis ex-
puesta en el captulo segundo de esta obra sobre la oponibilidad del mismo, y

Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Cuarta. Auto del r r de septiembre de
r969.
Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Cuarta. Auto del z de marzo de
r99o. En igual sentido puede consultarse la providencia del 3o de mayo de 1988 de la Seccin Cuarta, y
la providencia del z3 de octubre de r99r de la Seccin Segunda.
IO Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primer. Sentencia del r r de octubre
de r99o, exp. r05r, C. P.: LtatnooRorncuEz.
270 Tratado d drechoadministratnso

admitiendo la posibilidad de que seaimpugnado por cualquier ciudadano a tr- administrativo hay
vs de la accin de nulidad. El origen de esta teora se encuentra en la sentencia publicadq y aun dr
del rr de octubre de r9go, de la SeccinPrimera de la Sala de lo Contencioso sea,porque no exis
Administrativq con ponencia del LInnno Roocunz. la vigenciadel orde
Tiene fundamento la apreciacindel ponente en la redccinde algunos tex- seapublicado o ejec
tos de carcterpositivq los cualesadmiten la poeibilidrddccceder ante le iuris- el punto de vista dt
diccin contenciose no slo cuendo el acto se ha publicado, sino tembin cuando los rganosjurisdir
se hs eiecutado independientemente de su publiciacin; De manera especfica acercarsea la posit
los artculos 136y I39 del cca indican respectivamenteque no hay necesidadde ilegal, susefectospr
acreditar la publicacin del acto para efectos de la caducidad de las accionesy do y se disminuyan
que "... a la demandadeberacompaarel actor una copia del cto acusadocon de la aplicacinde
las constanciasde su publicacin,notificacin o eiecucin,si son del caso...". anterior no excluye
El pronunciamiento tuvo como basealgunaselaboracionesprevias de la Sec- rrespondientede pr
cin Primera de la Salade lo ContenciosoAdministrativq especficamenteel auto de ejecutarlosmien
del 4 de mayode r99o, con ponenciadel consejeroRoocu,2, en el cual se aparta- con las normasvigr
ba de la tesis dominante expuestaen algunasprovidencias,entre ellas las del 6 de de publicarlos y la
nulidad puedainici
iunio de 1986 y z5 de septiembre de 1987, de las que fue ponente Gunrrnuo
BeNavnEsMEro, quien haba consideradoque exista falta de jurisdiccin para Pesea lasanteri
conocer de las demandasde nulidad de actos administrativos generalesque no del artculo 44 de la
haban sido publicados.No obstante,frente a la nueva redaccin de los artculos n que, por ejemplc
la expedicin del a<
46y 4gdel cc esfactible intentar una accinde nulidad contra un ctoadminis-
trativo no publicitdo: "... la accinde nulidad puede ejerciArsg en cualquier tiempq que "La accinde
a partir de la expedicindel acto.Por lo mismq la Salaconsideraque el artculo r39 expedicin del acto
del ccn puede ser interpretado vlidamente en el sentido de que, en relacin con pertir de lr publiq
los actos administrativos generales,el requisito que [...] es del caso puede ser la produceconhexp
constanciade su eiecucincuando el acto no ha sido publicadq con mayor razn si cial transcrita, y qu
setiene en cuentaque el inciso 4.odel mismo artculq prev que [...] cuandoel acto car el ctoadminisn
no ha sido publicado [...] se expresaras en la demanda bajo juramento que se
I. ACTOS ADMI
considerarprestadopor la presentacinde la misma.'.".
NACIONALES PU
La anterior tesis, si bien es cierto sirvi para llegar a la conclusin de que es
posible la accin de nulidad contra actos generalesno publicados, sirvi as mis- El texto originalde
mo de basepara la providencia del r r de octubre de r99o, en el sentido de que taxativaun listador
para el ejerciciode la accinde nulidad contra un acto de carctergeneralno es mentehacael plan
indispensablesu publicacin,ni mucho menos acreditarsu ejecucin.
La nuevatesistiene por sustentolas siguientesapreciaciones:"... en efectq
como ya se expres, de acuerdo con el texto actual del artculo 136 del cCA, la
accin de nulidad podr ejercitarseen cualquier tiempo a partir de la expedicin rr ConseiodeEstadqS
de r99o,exp.ro5r,C.
del acto [...] Esta contundenteafirmcinde la ley permite concluir, por s mis- entre otrasprovidenci
ma, que el ejercicio de la ccin pblica slo est condicionado a que el acto P.:Mrcurr GoNzrn
 El proced.imiento ad.ministratiao de publieidad de las dcisionesadministratioas 27r

administrativo haya sido expedidq independientemente de que haya sido o no

publicadq y aun de que haya sido o no ejecutado.Est bien, y es lgico que as
sea,porque no existe raznvilida para que el ciudadano interesadoen mantener
la vigencia del orden jurdico tenga que esperara que el acto que considera ilegal
seapublicado o eiecutadopara poder impugnarlo. Por el contrariq es sanodesde
el punto de vista del control de la legalidad que los ciudadanos puedan acudir a
los rganos iurisdiccionales tan pronto el acto sea expedidq pues ello permite
acercarsea la posibilidad ideal de que, en caso de ser el acto manifiestamente
ilegal, sus efectospuedan ser suspendidosaun antesde que empiece a ser aplica-
do y se disminuyan as, al mximq los perjuicios socialesque puedan derivarse
de la aplicacinde eseacto ilegal [...] [L]gicamente debe hacersenotar que lo
nterior no excluye de ninguna manera la obligacin a cargo de la autoridad co-
rrespondiente de publicar los actosadministrativos generales,y la imposibilidad
de ejecutarlos mientras dicha obligacin no se haya cumplido, de conformidad
con las normas vigentessobrepublicidad. Lo que sucedees que estaobligacin
de publicarlos y la prohibicin de eiecutarlos no obstan para que la accin de
nulidad puedainiciarseindependientementede ellas..."".
Pesea las anteriores discusionesiurisprudenciales y doctrinales, el numeral r
del artculo 44delaLey 446de rg98 al modificar el artculo 136del cc determi-
n que, por ejemplo para el eiercicio de la accin de nulidad, tan slo se requiere
la expedicin del acto administrativo y no su publicacin. Indica la disposicin
que "La accin de nulidad podr ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la
expedicin del acto". Esto es, que le eccin de nrlidd podroiorcihrsq no,yr s
prtir de le publicsciim del acto, siqo, de su *implo,cristmebo rigpngi*, qug s
produce con le expedicin dpl misnp. Significa que seacogela tesis jurispruden-
cial transcrita, y que por otra parte la administracin no queda exentade publi-
car el acto administrativo para efectosdel conocimiento general de la poblacin.

I. ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES DE AUTORIDADES

NACIONALES PUBLICABLES EN EL DIARIO OFICIAL

El texto original del artculo + del ccA no determinaba de manera precisa o

taxativa un listado de actos objeto de publicacin en el Diario Oficial; sencilla-
mente hacael planteamiento genrico de que para su eficacialos actos de conte-

I r Conseiode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativq SeccinPrimera.Sentenciadel r r de octubre

de r99o, exp.ro5r, C. P.:LIsAnooRoonicunz.Estatesisno h sido uniforme; veaseposicincontrlria,
entreotrasprovidenciasposterioresde la mismaseccin,en autodel r r de octubrede r99r, exp.r 84r, C.
P.:Mrcr,nl Gorzlr,z Ronncuez.
Tratado d.ederechoadministratapo

tencideu,d.isbb
nido general debn ser objeto de publicacin. La I*y Sl de 1985 ambi esta
nauuasdebsr*fc
metodologa y aopto,el eriterio,de h detcrrninccin erpecfict de actos ptrblie-
mental y la mesadirt
bhsen este sentido dispuso que doberkn sor @icrdos en el f)erio Ofciollas
del personala suserv
actos&que'htoe feferenCieel ertcrlo a,ede h tey Ide t985; esto es, en cuanto gobernador u otro fu:
a las autoridades administrativas los siguientes::Los decretos del Gobierno; b
la seqrt*deldorpr
Las resolucionesejecutivas;G.rl-osactosdel Gobiernq los ministerios, los depar-
centr.lizrds,que cre
tamentosadministrativos, las superintendenciasy las juntas directivas o gerentes
alcanceo intersgen
de las entidades descentralzadasque creen situaciones jurdicas impersonales;
anterior que expidan
d..d-osactos de nafiraleza similar a la sealadaen el literl anterior que expidan
recibido o por autori
otras autoridades por delegacinque hayan recibido o por autorizacin legal; e.*
o a las ordenanzasde
Los actos que lleven la firma o contengan la aprobacin del Presidente de l
cin segnla perent
Repblica(inc. 2." art. 3."). Los asuntossealadosen los literalesa, b, c, e y f del
inciso anterior,segnel artculo 8.'de la Ley 57 de Ig85, slo regirn despusde
3 . A C T O SA D M I N
la fecha de su publicacin.
AUTORIDADES MI
Con estemismo criterio, el Doereto'*,CytI 50 dOt995 se pronunci sobre el
EN EL DIARIO O
tema sealandocomo actospublicableslos siguientes:"... c. Los decretosy reso-
luciones ejecutivasexpedidospor el Gobierno Nacional, cuya vigencia se deter-
Los srunicipio&$h
minar en el mismo acto de su expedicin, y los dm"etosrdrninistrtivos de
efecto de puHicit*-,
cer*ffigpncfd Cxpedidospor las entidades u rganos del orden nacional, cua-
1986).De todasman
lesquieraque seanlas ramasu organizacionesa las que pertenezcan;d. Los actos
oficial de publicidad
de disposicin, enajenacin,uso o concesin de bienes nacionales;'.*d-a parte
distribucin de volu
resolutiva de los actos administrativos que afecten de forma directa o inmediata,
vascomo solucinin
a terceros que no hayan intervenido en una actuacin administrativa, a menos
recursoso de medio
que se disponga su publicacin en otro medio oficial destinado para estosefectos
los actosmunicipale
o en un peridico de amplia circulacin en el territorio donde sea competente
ceros, con posterior
quien expidi las decisiones".
danciacon art. 5z C.
La Ley 489 d rgg&retoma el tema y en el literal cdel artculo l*grdetermina
Ley. 13 de..qg4am
como publicables "Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones
en su artculo8r, con
ejecutivasexpedidaspor el Gobierno Nacional y los demsactosdministrtivqs
la publicitacin a w
de csrcter genera\ expedidospor todos los rganos,dependencias,entidades u
manera, le otorgaa l,
organismosdel orden nacional de las distintas ramas del poder pblico y de los
cumplimiento del t
demsrganosde carcternacionalque integran la estructura del Estado".
contrariq seraante

2. ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES

4. PUBLTCIDAD I
DE AUTORIDADES DEPARTAMENTALES PUBLICABLES
DERECHOS DE PE
EN EL DIARIO O PERIDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD

En esteaspectocons
Respectode los departamentos,el articulo 5.'de lel.ey 57 de 1985,en concordan-
cual "Las decisione
cia con el artculo 33o del Decreto tzzz de 1986,esnUooe h'necesided & le exis-

i
 El procedimientoadministratiao de publicitlad de las decisionesadministratizsas 273

tencbd uB dhrb boletno.aoefl oficbl" en la crl cdobonilpgHfur$lasorde,

rurursde lc esomHeedepartmental los actosque expidanla asambleadeparta-
mentaly la mesadirectivade staparala ejecucinde su presupuesto y el manejo
del personala su servicio;loedocetoedelgob,ernador; lasrmfrmimm,que firme el
gobernadoru otro funcionariopor delegacinsuya;loe'aeedabgnhomdn', de
la secetaredel desp*&'y de lasjrnoeffi* y gtr6*dchacnti&dsr.de;
centrdizrdasquecreensituaciones impersonales
iurdicas u objetivaso quetengan
alcance o intersgenerales; losactosde naturalezasimilara la sealada enel literl
anteriorqueexpidanotrasautoridades departamentalespor delegacin quehayan
recibidoo por autorizacin legalu ordenanza; todoslosactosqueconformea la ley
o lasordenanzas debanpublicarse. Los cualessoloregirna partir de su publica-
cinsegnla perentoriaexigenciadel artculo5."de la Ley Sl de rg85.

3. ACTOS ADMTNTSTRATTVOS GENERALES DE

AUTORIDADES MUNICIPALES PUBLICABLES
EN EL DIARIO O PERINICO OFICIAL DE LA ENTIDAD

Lor municipic ambin debern editar el dierb, goeta,o.boletn oficial; pora

efeeto de publiciter sus atos (arts. ro.o Ley fi de rg85 y 379 Dcto. 1333 de
1986).De todasmaneras,en aquellosmunicipios donde no existiereestergano
oficil de publicidad se podrn divulgar los mismos mediante fijacin de avisos,
distribucin de volantes,insercin en otros medios, o por bando: estasalternati-
vascomo solucin inmediata a las deficienciasque puedan existir en cuestin de
recursoso de mediosen los alejadosmunicipios colombianos.De todasmaneras,
los actos municipales slo entrarn a regir, es decir, sern oponibles frente a ter-
ceros,con posterioridada su publicacin (art. 43 Dcto. or de rg84, en concor-
dancia con art. 5z C. de Rgimen Poltico Municipal). No obsrantelo anterior, la
I-ey. 13 de..rgg4ampla Ios mecanismosde publicdad municipal, al establecer
en su artculo 8r, como rudio vflic paralteficacia de los acuerdosmunicipales,
la publicitacin a trares&emiaorl (televisivao radial) locd o regisal. De igual
manera, le otorga a las administraciones locales ro das para estosefectos.El no
cumplimiento del trmino de ro das no es causal de nulidad del acto; todo lo
contrariq sera ante todo cusalde mala conduct del respectivo alcalde.

4. PUBLTCIDAD A LAS RESPUESTAS A LOS

DERECHOS DE PETICIN EN INTER,S CNNTN,II

En esteaspectoconsideramosvigente el inciso final del artculo +Sdel cc"r segnel

cual "Las decisionesque pongan trmino a una actuacindministrativa iniciada
Tratado de d.erecho administratiao

con una peticin de inters generalse comunicarnpor cualquier medio hbil"; lo tringido en el tiemp
anterior exceptosi la respuestaconstituye una verdaderadecisinde carcterindi- derecho...ttt4.
vidual, creadorde situacin individual, lo cual es perfectamenteposible,casoen el Ahora bien, des
cual el nico medio apto para su publicidad serael de la notificcin personal. Si administrativo no nt
dd derecha.& pctieionen.interes generd surge una ver&&ra daisn de conte- perjuicios o daosq
nido pnerel,opoiible l h goneralidcd de los atociedog el nrcrnisrno apto pxr su propia para examin
publicidad sera el explicado en los numerahs anteriores cin de reparcin
Losrnecemim
II. punlrcrDAD DE Los Acros INDIvIDUALES mientos especiales e
del Decretoor de r(
La forrna de publicidad d los ectos individuales es la noti6ceciq": mecanismo - Las persona
de relcin directa y carcterespecficoentre la administracin y la persona res- cin de notificacinI
pecto de la cual el acto debe producir efectosiurdicos, refleja la proteccin que concreto que ponga
los asociadosdeben tener del Estado en cuanto a la contradiccin de las decisio- podr realizarseper
nes administrativasy el derecho de defensa'3.Sobre esteaspecto,finalstico, de la derado (iae'.4,r*i
notificacin el Conseio de Estado manifiest:"La notificacin de los actos admi- - Cuando el pet
nistrativos que crean, extinguen o modifican un derecho particular y concreto es fuere el titular del in
la forma por excelenciacomo se materializa el derecho de defensa,toda vez que la autoridad compe
por medio de ella se colocaal administrado en situacin de conocer la definicin sentidq y la decisi
gubernativa para consentir en ella o impugnarla, segn el caso.Tambin es im- quienes Lparezcanc
portante la notificacin para determinar el surgimiento o la extincin de otros parte durante la va
derechosdiferentes al directamente relacionado con la decisin gubernamental, - Iebmilin*a
como son precisamente los derechos de accin, cuyo ejercicio puede estar res- eficaz para informar
que se le estentreg
hacer real y efectivot
lo anterior, esto es, !
f2 Conseio de Estadq Sal de lo Contencioso Administrativq Seccin Primera. Sentencia del zz de lunio deber procedera cit
de rgTz: "Es una garantia que tienen los administrados que les permite conocer las obligaciones que las en cualquier momen
autoriddes pretenden hacerles efectivas o las determinaciones tomedes respecto a sus peticiones para
que informados deduzcn si el acto ha sido realizado por la autoridad competente, de acuerdo con las
constrneia del envrl
formalidades legales,por los motivos que fijen las leyes,con el contenido que stassealen y prosiguien- enviadadentrode los
do el fin que las mismas indiquen. Y como consecuencia, si alguno de estos presupuestos falta, propon-
gan los medios de defensa que crean tener a su favor nte la rama ejecutiva solicitando la reposicin ante
el mismo funcionario que pronunci la providencia para que se aclare, modifique o revoque, o interpo-
niendo apelacin ante el inmediato superior con el mismo objeto. Y luegq agotada la va gubernativa, si
sta le es desfavorable,acudiendo a la iurisdiccin de lo contencioso administrativo mediante la corres- ConsejodeEstadqSal
pondiente accin y con el lleno de los requisitos fiiados por la ley". exp.2286,C. P.:GuIrrr
r3 Corte Constitucional. SentenciaT:3r de 1993, M.P.: Eounnoo Grurvrs Muoz: "Los ctos de co- del z3 de septiembredr
municacin procesal, entre ellos ls notificaciones, son manifestaciones concrets del principio de publi- dad garantizarel conoc
cidad que orienta el sistema procesal. En virtud de este principiq las decisiones del iuez o del servidor de mneraque segrr
pblico que eierce funciones administrativas o iudiciales deben ser comunicadas a las partes y conocidas prevengade quealguie
por stas,de modo que puedan defender sus derechos e intereses medinte la utilizacin oportuna de los r 5 Conseiode EstadqSa
recursos legales correspondientes". rggr,exp.66oz,C.P
 El procedimiento administratioo de publicidad d.elas decisionesadministratioas

tringido en el tiempq y de hecho lo est en las accionesde restablecimiento del

derecho...ttt4.
Ahora bien, desde el punto de vista de la oponibilidad forzosa de un acto
administrativo no notificado la jurisprudencia ha sido explcita en indicar que los
periuicios o daos que se ocasionenpodrn ser controlados a travs de la accin
propia para examinar las operacionesadministrativas, esto es, a travs de la ac-
cin de reparacindirecta's.
Los rnecanisIodo procodimientoq de notificacin varan segn los procedi-
mientos especialesestablecidoslegalmente; de todas maneras,la norma general
del Decreto or de 1984 establecelas siguientes cret#isrs
- Las personas interesadasdebern ser convocadaspara realizar la opera-
cin de notificacin personal de los actosadministrativos de carcterindividual y
concreto que pongan trmino una actuacin administrativa, actuacin esta que
podr realizarsepersonalmente con el interesadq o con su representanteo apo-
derado (ift.-.q ert ++).
- Cuando el peticionario que haya provocado la actuacin administrativa no
fuere el titular del inters legtimo necesariopara obtener lo solicitado o pedidq
la autoridd competente negar la peticin al peticionario, notificndolo en este
sentido, y la decisin que corresponda sustancialmentea lo pedido la notificar a
quienes aparezcancomotitulares del derecho invocado,para que puedan hacerse
parte durante la va gubernativa, si la hubiere (ire g.8*,,35!
- L cireln4tart realizar la notificacin personal se ,ht pl.wuo ms
eficu para informar al interesadode lo resuelto por la autoridad, lo cual significa
que se Ie estentregandoa las autoridadesuna facultad discrecionalcon el fin de
hacerreal y efectivoel llamamiento al suieto objeto de la diligencia. En subsidio de
lo anterior, esto es, si la administracin no encuentra un medio ms apropiado
deberproceder acitar alinteresadoa la direccin que aqul hayainformado tener
en cualquier momento de la actuacin administrativa o posteriormente a sta; la*
constanciadel envede h citcion se,nexr d expedicnte..Estacitacin deber ser
enviadadentro de los cinco dassiguientesa la expedicindel acto (ine g.. ert. 44I

r+ Conseiode Esadq Salade lo ContenciosoAdministrativo, SeccinCuara. Auto del4 de mayode r99o,

exp.2286,C. P.:Guu-len-uro CnnHiNLIzcnNo.En igual sentidq Corte Constitucional.SentenciaT:4r9
del4 de septiembrede rg94, M. P.:Eounro GpurNrEs Muoz: "... la notificcintienecomofrnali-
dad garantizarel conocimientode la existenciade un pr(rcesoo actuacindministrativay su desarrollq
de mneraque se garanticenlos principios de publicidad,de contradicciny, en especial,de que se
prevengade que alguienpuedasercondenadosin serodo...".
r 5 Conseiode Estado,Sla de lo ContenciosoAdministrativq SeccinTercera.Auto del r7 de abril de
rggr, exp.66o2,C. P.:Jurro CsanUnrn Acosrn.
276 Tratad,o d.ederecho administra tioo

- Los actos de inscripcin que realicen las autoridades de registros pblicos mediospmibk pca
se entendern notificados el da en que se efecte la correspondiente anotacin forma,si resultaren
i
(inc. 4.' art. 44). Se trata de una notificacin especial, excepcional, que rompe personalyhan,enl
con el criterio de la convocatoria previa que exige la norma general del artculo
rio competentenoti6
fijaren lugarpbli
44. Por esta razn, desde el punto de vista prctico, implica un traslado de la
responsabilidad de la notificacin a la persona interesada. No obstante, en su insercinsiemprede
aplicacin,la iurisprudenciaha sido flexible, porque si bien es cierto que el des- actoadministretirs(
conocimiento de la ley no es excusable,la proteccin y la defensade los derechos
la interposicin
dere
ciudadanos s debe ser una constnte de las norms procedimentales. En este
sentido el Consejode Estado ha indicado: "Para la Sala si bien es cierto que el
inciso 4." del artculo 44delccR, estableceque los actosde inscripcin realizados
por las entidadesencargadasde llevar los registros pblicos se entienden notifi- En relacin con acto
cadosel da en que se efectela correspondienteanotacin[...] [e]n el presente lsdecisionesquepo
casoel trmino de caducidad debe contarse desdeel momento en que el deman- ta e inmediatamente
rn puHier,hipr*
dante tuvo conocimiento de la conducta omisiva de la Oficina de Registro' que
tena a su cargo la funcin registral, pues el administrado no tiene por qu veri- medio que destine *
ficar si l administrcin cumpli cabalmente con su funcin o nq cuando de amplia circulaciner
buena fe tiene basespara pensar que s lo hizq a pesar de que realmente no siones.Se trata de ur
hubierasido as..."'. ceso y el derechoa
*6i el interesado comparecierea la notificacin firmar el acta correspon- decisin de carcter
diente y en el acto se.b*mtqpophgrrrib y autntica del acto y'rclc hr h El ConsejodeEs
dvertencb sohrc loe reenlrsD qu legnknente ,focdrl coat+r el rnbmo., los artdos3g,hsi
- En la misma diligencia o dentro de los cinco das siguientes el interesado lidad ms de las noti
podr interponer los recursos que procedan en va gubernativa. tenido oportunidad <
- Si la actuacin se inici por peticin verbal, la notificacin personal podr de una convocatoria
realizarsede la misma manera. De todas formas, en el texto de la notificacin o to identificado porlar
en la diligencia de notificacin verbal se deberindicar al interesado los recursos nas que por los docun
que legalmente procedan contr las decisiones de que se trate, las autoridades pero que al no tenerI
ante quienesdeben interponerse y los plazos para hacerlo (inc. z.o art. 44). de la certezade la no'
protagsnbasdohl
A. NotlnIcACIN poR EDICTo berntivr y a,eiertc*
alegar un inters ex
Se trata de un meanismode excepcinque en el texto del Decreto or de rg84 slo ilegal de sus derechr
procedeante la imposibilidad de realizarl notificcin personal.Las autoridades les confiere la legitin
solamentepueden acudir a este mecanismo cuando hubieren agotado todos los nentes...ttt7.

17 ConseiodeEstedqS
16 Conseio de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercer. Sentencia del 7 de mayo de
r9go,C. P: PanroJ.G
rggo, C. P: Gusrvo rr Gretpp Rnsrr.,po.
'
 El procedhniento administratioo de publicidad de las decisionesadminitratioas

mediosposiblcspcra la mtificrcion de q.re tra6 el rtculo 44 del ccA. De esta

forma,si resultareninfnctuosaslasmedidastomadaspafarealizarla notificacin
personaly haneansaurridocincodashbilesdel envode h ciaci@ el*funciona-
rio competente notificrel actoadministrativoindividual,medianteedictoquese
fijaren lugar pblicodel respectivodespachqpor el trmino de diu,deq con
insercinsiempredelo quesepretendenotificaqesdecir,dela prctermhrtivodel
actodminisctivo(art. 45) A partir de su desfijacincorrernlos trminospara
la interposicinde recursos.

B. NorrrlcncrN A T E R c E R o sT N T E R E S A D o S

En relacin con actos de efece.indlsidsd.s, si las utoriddesencuentran que

las decisionesque ponen trmino a una actuacin administrativa fmwn direc-
ta e inmediatamente a temeFffi{ue no hayan intervenido en la actuacin,ordena-
rn puHioer la portc rcsolutiva, por un vez, w el Deio oficial o en cualquier
medio que destine la edministrecin el efectg por ltimo, en un peridico de
amplia circulacin en el territorio donde seacompetente quien expidi Ias deci-
siones.Se trata de una medida que procura garantizaral mximo el debido pro-
ceso y el derecho a la controversiade quien pueda resultar afectadocon una
decisinde carcterindividual.
El Consejo de Estado ha identificado el alcncede estmedida establecidaen
los artculos 35 inciso ." y+ del cc4, argumentando que se trata de una moda-
lidad ms de las notificaciones mandadspor la ley en favor de quienes no han
tenido oportunidad de participar en la actuacin previa a la decisin: no se trata
de una convocatoriaal pblico en general sino a quienestengan un inters direc-
to identificado por las autoridadesal adoptar la decisin. "En realidad son perso-
nasque por los documentosde la actuacinresultanconocidaspara lasautoridades,
pero que al no tener protagonismo alguno dentro de la actuacin no sebenefician
de la certezade la notificacin personal [...] [Llo*tcreeree,tiemn"Hntgwlo los
proagonises de b rcnrcin, el deree{ro *inuponer.lo* reqursos,,de,bv gr-
bernativa y a eiercer les acciones contelciosas que cstrbbs,l* ley Ellos pueden
alegar un inters expresado en el desconocimiento o en la reduccin injusta e
ilegal de sus derechosy situacionesjurdicas particulares.Ese inters es el que
les confiere la legitimidad para formular sus recursos e incoar las accionesperti-
nentes...ttt7.

r 7 Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. Sentencia del z de abril de
r99o, C. P.: PanroJ. Ccenns Connr-s.
 II
I
I
278 Tratado d dereehoadministratnto II
II
C. NorlrIcAcIN PoR coNDUcrA CoNcLUYENTE derechosdelosgobe
lo ordenala ley y no
Mientras no se cumplan los requisitos anteriormente enunciados,los actos ad- sino esencial,por cu
ministrativos no podrn producir efecto alguno. Sin embargo, la regla admite que debecumpliryl
una excepcin,la cual es regulada en el artculoa8 del CCA'y se estructura por la conocerenabsoluto
accin de le persoue interecde l rclizr deterrnindas.accionesde carcter po* gantey vinculantesi
sitivo que permiten concluir que conoce la decisin,.tdes Omo la presentacin Por otra parte,en
de recurso, la presentacin de demandas,el otorgamiento de poderes,etc. Para dcl cca,deberindic
que proceda estetipo de notificacin ficta o presunta se requiere la presenciadc ceden.lasautoridad
los siguienteselementm: que la parte interesadase d por suficientementeente- La no observacin dr
I
rada de la respectivadecisin administrativa; que convengaen tal decisin; que si cin estperturband
no conviene en la decisin utilice en el tiempo establecidolos recursos legaleso vos y de las accione
las accionescontenciosaspertinentes'8. Debe entenderseen esteltimo casoque configurara lo dispu
el uso en tiempo depender de la fecha y circunstancia que la parte interesada cacionesintroducida
alegue como determinantes del conocimiento de la existencia del acto adminis- esffihdrdogonrr
trativo. a*biurtsrliefthq

D . r n n s c u L A R I D A D E sD E L A s N o r I F I c A c I o N E s III. pusLI(

Las publicaciones y notificaciones no constituyen de por s acto administrativo Por su mismas carac
diferente al acto que complementan; son, en estricto sentidO' parte de una actua- los efectosgenerales
cin, para el casq administrativa. Adems son el medio legal suficiente para ha- dos debe ser objeto t
cer conocer a los asociadosy a las partes o interesadoslas determinacionesque se cin, en cuantoa susI
tomen en la actuacin administrativa; no se les puede considerar como actuacio- no podra producir I
nes finales del procedimiento administrativo de formacin del acto administrati- nistracin pretendei
vo, por cuanto ste finaliza mediante la adopcin de un acto administrativo. Las parmetros legalese
notificacionesno son actosadministrativos, son simplemente parte de un proce- estaraactuandode n
so administrativo posterior, tendiende a darle eficaciaa un acto administrativo dimientos administr
Le frh1& publicacin o notificacin de un acto administrativo o h.dcfichn*
cia en las rnisms implicar qrrc no se tengl por hecha h put*iccci& o notifica
cin y, en consccenci, no producirle efectos leg:alesel acto adminisnativo en
creStin's;hrazlnes evidente y lgica si se piensa que todo acto que afectelos noticcino la notific
mismos[...] [E]n otros
iurdic,la cualno sufr
leg:almenteo se hayap
sanearporqug con po
validezporquesedeie<
18 Conseiode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativq SeccinPrimera,SlaUnitaria.Auto del z zo Conseiode EstadqSal
de enerode rg9o,exp.r r43, C. P.:Gutllnn-uo BrNvIls MrLo. de 1968,,tct,t. Lxxv,n
19 Consejode Esiadq Sal de lo ContenciosoAdministrativq SeccinPrimera.Auto del 3o de agostode zr Conseiode Esadq Sal
rg77,AcE,t. xcrr n.o.445 y 446,rg77,p. 257;sala de lo contenciosoAdministrativo,SeccinTercera. C. P.: Cnros Br:Nct:
Senienciadel z deseptiembrede 1996,exp.243r, C. P.:Juar n Dtos MoNms HEnNNorz: "La fltade trminosla tesisquehe
 El procedimiento administratiao de publicidad de las decisioncsadministrathns 279

derechosde los gobernadosdebe ser promulgado y/o notificado del modo como
lo ordena la ley y no puede regir sin esterequisitq que no essimplemente formal
sino esencial,por cuanto a nadie puede exigrselecuenta por sus actos si las leyes
que debe cumplir y a las cualesdebe sujetar su conducta no se le han dado a
conocer en absoluto; ninguna manifestacin de la administracin puede ser obli-
gante y vinculante sin su promulgacin o notificacin (art. 48)'o.
Por otra parte, enel.ffito de toda notificecin, como lo estableceel artculo 47
del ccardeber indicarse a la personainteresadalos recursosque legalmenteprG-
ceden,las autoridadesante las cualesdebeninterponerse y los plazospara hacerlo.
La no observacinde este precepto implicara eventualmenteque la administra-
cin estperturbando o impidiendo el normal ejercicio de los controles gubernati-
vos y de las accionescontenciosasadministrativas.Desde este punto de vista se
configurara lo dispuestoen el incieofiml dol *cde 135&l ccA,,conlas modifi-
cacionesintroducidas por el artculo zz del Decreto z3o4 de r98g. Esto es, no s
estardando oportunidd de defcnse adecu*da" raz6n por l* anal se puede acudir
ante l iurisdiccin contenciosa adrninitratir de marrcra direct2'.

III. puerrcrDAD DE Los Acros ADMrNrsrRATrvosMrxros

Por su mismas caractersticas,para que un acto de naturaleza mixta surt tanto

los efectosgeneralesesperados,como los individuales o concretosen l estableci-
dos debe ser objeto tanto de publicacin, por su generalidad, como de notifica-
cin, en cuanto a suscomponentesde carcterindividual serefiere; de lo contrario
no podra producir plenamente los efectos jurdicos en l previstos. Si la admi-
nistracin pretende imponerlo con la sola publicacin estaradesconociendolos
parmetros legales explicados a propsito de la indebida notificacin, es decir
estaraactuando de manera antijurdica, generandoefectos,sin gotarlos proce-
dimientos administrativos pertinentes. Igual sucederasi tan solo notifica y no

notificacin o la notifrcacin irregular de los actos administrativos [...] no es cusal de nulidad de los
mismos t...] [E]n otros trminos, la notificcin del acto administrativo no dice relacin con su validez
juridica, la cual no sufre variacin por el hecho de que se haya cumplido con la obligacin de notificarlo
legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto administrativo que naci viciado no se
sanearporque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revs, el acto que nace vlido no pierde
validez porque se deje de notifcar o porque la notificacin sea irregular...".
Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta. Sentencia del 3 de octubre
de 1968,,tce,t. Lxxv, n.6 4rg y 4zo, 1968, p. r8.
2l Consejo de Estadq Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de septiembre de 1988,
C. P.: Cnros BnraNcunJanar,urro. En esta providencia, el Consejo de Estado expone en los mismos
trminos la tesis que hemos sustentado.
28o Trat ado d.ederecho administratioo

publica, cuando el acto est llmdo tambin a producir efectosgenerales.En

estahiptesissencillamenteel acto no podra ser oponible de manera generall
conglomerado.

IV. punllcIDAD DE Los Acros DE TRMITEo

( ( N O T I F f Q U E S EY" A C T O SD E
PREPARATORIOA SC. T O SD E
" c o t v l u N fq u E s E Y c M P L A s E " o D E s I M P L E " c M P L A s E "

Por regla general,la publicidad mediantela notificacinprocedecontra actosde

carcter sustancialque resuelven la actuacin administrativa; de aqu que siem-
pre en los mismos se utiliza la frmula ritual de "notifiquese", lo cual significa
adicionlmenteque la providencia administrativa es susceptiblede recursos,ex-
cepto tratndosede decisionesfinales incursas en los eventos de firmeza del ar-
ticulo 6z del ccn en donde la frmula de "notifiquese" no invita al ejercicio de
recursos,sino que constituye el simple cumplimiento de la obligacin de notifi-
car estasdecisionespara efectosde la publicidad necesariapara su impugnacin
por la va jurisdiccional,con la consecuenteincidenciaen la contabilizacinde
los trminos de caducidadsegnel artculo 136del ccn.
Las decisiones intermedirs, de trmite, preparatorias, los simples actos de
impulso procesal,los llamados de sustanciacin,e incluso determinados interlo-
cutorios que rloponpn triiliiftor,fo,getucin r&ninitrrtiva,yquc ternpoco la
resuelvcn d fondq no son suseeptides de notificcirr en cuanto contra ellos no
procedeningn tipo de recursq por lo menos en desarrollodel procedimiento
administrativo generalestablecidoen el Cdigo ContenciosoAdministrativo, se-
gun lo dispone el artculo 49 de este estatuto procesal. Estes pro'rridencissern
de "cornunquesey cmplaso" o desimple "Cmphee" segn la costumbre ad-
ministrativa o la importancia de la providencia. En algunos procedimientos ad-
ministrativos especiales,como el establecidoen la L"y 234 de zoor en materia
disciplinaria, algunasde estasprovidencias intermedis admiten recursos,luego
en ellasdeberincorporarsela frmula "notifiquese".

I
 cAPTULO QUTNTO
Proced,imientoadministratiztode
impugnacinde losactosadministratiaos
 INTRODUCCIN.
LA IMPUGNACIN POR VIA ADMTNISTRATIVAI

El procesode publicidadparalos actosindividualesestudiadoen el captuloan-

terior no significaen todoslos casosla terminacinde las actuaciones adminis-
trativas.En ejerciciodel principio de la contradiccin,los suietospasivosde las
decisiones administrativas puedenprorrogarlos senderosadministrativoscon el
exclusivopropsitode discutir antela mismaadministracinel respectivoactq
conel fin de que seaaclaradqmodificadoo revocado.En otrostrminos:si du-
rantela primeraparte de lasactuaciones administrativasseprocuraestructurr
unadecisinconel plenocumplimientodelospresupuestos legales,notificadala
mismsele posibilita al destinatariodel acto entrar en controversiadirecta con
lasautoridades, con el fin de discutir y controvertirlos trminosde la decisiny
obtenerde stasuna respuesta.Estefenmenoes conocidoen nuestroderecho
comoel de la v gubernativaque seestructuraa partir del uso de los recursos
ordinarios,establecidos en el ccRo en los procedimientosespeciales.
Ahora bien, si el afectadono deseacontrovertirlo dispuestopor la adminis-
tracin,el actosehaceefrcazy ejecutabledentro del trmino subsiguientea su
notificacin.Significaestoque en nuestromedioy frentea la eficaciadel actola
prrrogadela actuacinadministrativaa unasegundaetapa,o de la vaguberna-
tiva,dependeexclusivamente del suietopasivodel acto.No seinicia por impera-
tivo legal,sinopor decisinunilateraldel interesadoqueseconsideraafectadoen
susderechos,y comounamodalidadderesolucindirectade conflictosentrelas
mismaspartesinvolucradasen el actoadministrativo.
No obstanteel anteriorplanteamientqla ley procedimentaldministrativay
la contenciosaadministrativas exigencomopesupuestoindispensableparaacu-
dir antelos juecesadministrativosel haberagotadopreviamentela va guberna-
tiva en determinadoseventos.Esto, sin embargq no desvirtael carcterde
potestativade estaetapaprocedimentaladministrativa.

I. vf e cUBERNATTvA

Del anterior contexto doctrinal podemos concluir que la va gubernativa es la

etapadel procedimiento administrativq subsiguientea la notificacin y provoca-
da por el suieto pasivode la decisin o quien seconsiderelegitimado, mediante la
interposicin legal y oportuna de recursos con el fin de controvertir el acto no

r Comobibliografiaparaestecaptulopuedeconsultarsela indicdaparalos capitulosterceroy cuarto.

283
284 Tratado de drechoadministratioo

slo en su legalidad, sino tambin en cuanto a su conveniencia u oportunidad, camente a operac

ante la misma autoridad que lo adopt con el fin de que se pronuncie, si es el caso decisin final de I
del recurso de reposicin, o le d trmite ante el superior inmediato en tratndo- El legislador,r
sedel recurso de apelacin, con el fin de que staslo reconsideren, modificndo- cursoscontraacto
lq aclarndolo o revocndolo. actos de trmitg I
Se trata, entonces,de una controversia que desborda el exclusivo mbito de su ubiccin dent
la legalidadde la decisin, conforme lo estableceel artculo 59 del CCA'y que ceptibles de discu
eventualmentepuede considerar aspectosreferentes al mrito u oportunidad de propsito del con
la misma. cuando se trate fundamentalmente de decisionesdiscrecionalesde la una decisinquee
administracin. En cuanto se refiere a la controversi de legalidad, debe quedar final del artculo
muy en claro que staes presupuesto indispensablepara habilitar las decisiones actq objeto de la r
de va gubernativa frente al mbito de lo jurisdiccional. En consecuencia,las Segnestadis
causlesde reclamacincontra los actosadministrativos enunciadosen el artcu- la va gubernativ
lo 84 del cc deben constituir el punto de partida paralautilizacin de los recur- pone trmino al a
sosgubernativos,en cuanto serefierea la presentacinde argumentosde legalidad. Con este argume
En la prctica, se trata de hacer incursionar a la administracin en una revisin cin del acto.el m
de lo dispuesto respectodel suieto pasivo; raz6npor la cual sernlos argumentos sia gubernativasi
iurdicos de inconstitucionalidado ilegalidaden cualquierade sus modalidades procederseen este
los que deben servir de sustento a las reclamacionesde esta natlura,leza* les, y el afectadop
Como lo explica BTTnNCunJARAMILLO2, se trata de poner en juego el control administrativa.
de legalidad en sedeadministrativa. Razn elemental para advertir a l adminis-
tracin de los posiblesvicios que emanen de su decisin. B. le v

A. lcros oBJETo DE LA vf A GUBERNATIvA Luego de obserr

coniuncin con e
Lavagubernativa es un privilegio de las decisionesplenas y de los actos admi-
igualmente,como
nistrativos creadoresde situacionesindividuales o concretas;no procede contra
administracin: cc
actosde crricter general,frente a los cualeslo adecuadoesla impugnacin direc-
puesto en el artcu
ta ante la jurisdiccin contenciosaadministrativa; no es igualmente procedente
dencia de r99o el
su apertura para discutir meros actos de la administracin, es decir, aquellos que
tipos de controles
no contienenuna decisincreadorade efectoso situacionesjurdicas, como los
va gubernativa de
llamadosactosde trmite o preparatoriosque desdeel punto de vista sustancial
administracin, lo
estndirigidos tan slo a l impulsin del procedimiento respectivo por parte de
mente de manerai
la administracin. Son simples instancis dentro de una actuacin tendiente a
indic al respecto
producir una decisin final. Se incluyen por el legislador, como excepcionesa la
estatal garantizanlr
va gubernativa,de igual manera los actos de ejecucin, que corresponden tcni-
vo en un todo acc
controlesoperanfi
cos,negocioso hec
z BEraNcunJAMMILLo. Derechoprocesaladministrathso,cit.' p. r ro.
entonces.eliminar
 Procedimiento administratiao le inpxgnacin de los actos administratittos 28s

camente a operaciones administrativas de cumplimiento de lo dispuesto en la

decisin finl de la actuacin (art. 4$.
El legislador,sin embargq puede determinar casosen los cualesprocedanre-
cursoscontra actosintermedios. Por otra parte, si algunosde los clificadoscomo
actos de trmite, preparatorios o de ejecucin, contienen una decisin, a pesar de
su ubicacin dentro del trmite de formacin del actq en nuestr opinin son sus-
ceptibles de discusin por la va . En estos casos,como lo explicamos a
propsito del concepto de acto administrativq lo determinante es la existenciade
una decisinque estllamadaa producir efectosiurdicos. En estesentido el inciso
final del artculo 5o del ccA, se pronuncia sobre lo que sustancialmentesera un
acto,obieto de la va gubernativa.
Segn estadisposicin, lo importante parala procedenciade los recursos de
la va guberntiva es que el acto ostente la condicin de ser definitivq porque
pone trmino al asunto o porque lo resuelve de fondo adoptando una decisin.
Con este argumento podemos afirmar que si. independientemente de la ubica-
cin del actq el mismo contiene una decisin, ste debe ser obieto de controver-
sia gubernativa si el suieto pasivo se cree vulnerado en sus derechos. De no
procederseen estesentidoseestaraimpidiendo el ejerciciode los recursoslega-
les, y el afectadopodra demandar directamente ante la furisdiccin contenciosa
administrativa.

B. r-l vfr cusnRNATrvA coMo uN srsrEMA DE coNTRoL

Luego de observarestascaractersticasde la institucin, podemosafirmr que en

conjuncin con el principio de la contradiccin la va gubernativa se destaca,
igualmente, como uno de los principales mecanismosde control al interior de la
administracin: control de carcter jurdicq y eventualmente, conforme lo dis-
puesto en el artculo 59 del cca, de mrito u oportunidad, En interesanteprovi-
dencia de rggo el Consejo de Estadq despusde un detallado estudio sobre los
tipos de controles existentesen el ordenamiento jurdicq ubica precisamentea la
va gubernativa dentro de los controles verticales o jerrquicos al interior de la
administracin, lo cual permite a las entidadesy autoridadesdepurarse jurdica-
mente de manerinterna sin la intervencin de poderesexternos.La corporacin
indic al respecto: "De manera general los conffoles en la actividad del aparato
estatalgarantiz nla gestinde los funcionarios y la produccin del derechopositi-
vo en un todo acordescon el ordenamiento jurdico superior [...] otra clase de
controles operan frente a la produccin normativa, la expedicin de actos jurdi-
cos,negocioso hechosrealizadosa propsito de la gestinpblica. El control podr,
entonces,eliminar del orden jurdicq la norma o el contrato que contradiga el
Tratado de dereehoadtninistratioo

que indemnice a quien

orden superior y, si esel casq responsabilizaral Estadopara
resultrelesiondoinjusta o ilegalmentepor la accin oficial...".
o verticales: El surgimientodela
Los controles, agrega la piovidencia, pueden ser horizontales
por la intervencin recproca dentro de los poderes, del sujetopasivodeI
los primero, ,.
""r"","riran
,.... funcionan vertebrdos por el principio jerrquico segn el la interposicindert
y lo, ,"g.mdos
para revocarla, doctrinestosrecur
rrn" instancia superior puede revisar la actuacin del inferior
"u"l garantiza el examen por de reposicin,apela
modificarla o aclararl. El doble grado de iurisdiccin
todo el sunto tratado denciapor va adm
un funcionario de superiores competenciasy categora,de
en nues- mecanismoesteque
en el primer grado [...] uno de los controles verticales ms importantes
realmente un auto- una especialvaextr
tro derecho interno, es el llamado de la va gubernativa. Es
como el superior que lo flicto legalo deconv
control, puesto que tanto el inferior que produce el actq
po,. la via del recurso, hacen parte del mismo organismo o entidad.
No que estaafirmacin
"orrtrol" como en los controles horizontales, la accin de dos instancias inde- queconsuinterpos
existe alli,
en un siste- nistrativoextraordi
pendientesque operan graciasa la teora de los pesosy contrapesos
la va gubernativa nistrativo.sinotamb
-a de separacin de pderes. Realmente el autocontrol de
interesados,para
permite qu" l" prevea (sic)sus propios ctos' a iniciativa de los
o seala entidad
q.r" pu"a, revocarlos,modicarlos o clararlos.El suieto activq
interior aparecen
o organirmo donde se produio el actq es uno solo, en cuyo
"l El recursoderepos
dos instanciasde control ierrquico..."3'
jurdica de la va guberna- anteel funcionarioq
El anterior planteamiento respectoa la naturaleza
la institucin, as (expliqueo despeje
tiva lleva a h ctrporacin a sostener el carcter unitario de
que desdeel punto sustituyndolo enpa
existapluralidad de decisionesen su tramitacin: caracterstica
y sistemtica, en la plazindobo derog
de vista interpretativo nos llama a una concepcin global
sola entidad. tificacinpersonal.I
medida qr" la misma se desarrolla al interior de una
"r de los recursos de los cinco dassig
Formalmenter la va gubernativa seinicia con la interposicin
l actuacin gubernativa puede medianteedictq el t
de reposicin o de apelacin; sin embargq en
la etapa recur- guientesa su desfija
pr.."rr,"rr" el recurs de queja -+l cual no esapto para dar inicio a
estrictamente gprantizador de Si el funcionari
sivaque nos ocupa, po, tr","rr" de un mecanismo
en los eventos en procuradorregiona
la oportunidad de defensaconsagradaen nuesaconstitucin'
garantal no nariosordenensure
que los recurrentes consideren que se les est quebrantando dicha
la administracin el recurso de apelacin-. se trat de recursos de natu- tes.El recursode rt
"""p,"r por la mis- utilizacinesmeral
r{eztestrictamente administrativa por cuanto son asuntosresueltos
que le es uso no implicadefe
ma administracin pblica en eiercicio de la funcin administrativa
propia; la decisin iu" ,"ru"lna los recursos constituye un acto administrativo
in"rro del que se estimpugnando administrativamente4'

derechoquepermiteo
ministrativosy los rec
SeccinPrimera' sentenciadel 3 de mayode recursosadministrativ
3 conseiode Estadqsalade lo contenciosoAdministrativo, cutoria,entantoquelo
rg9o, exp.87g,C. P.:PanloJ. Ccnrs C-omI-ns'
pp. 37oy 37r: "En el sentidomsgeneral'un recursoesune va de
Yr,or;,,Derechoadministrottoo,cit.,
4
 Procedimiento administratioo de impugnacin de los actls administratiat s

II. ncunsos EN vfA GUBERNATTvA

El surgimiento de la va gubernativa es un fenmeno eminentemente voluntario

del sujeto pasivo de la decisin administrativa. Esta voluntariedad se traduce en
la interposicin de recursos ante las respectivasautoridades. De cuerdo con la
doctrina estosrecursos ordinrios de naturaleza procesaladministrativa son los
de reposicin, apelacin y queja. No obstante, algn sector identifica h proctr
dencia por via administrtiva de un recurso extraordinario: el de revomirfun
mecanismoeste que al ser ejercitado por el interesado configura, a todas luces,
una especialva extraordinaria para resolver en sede administrativa algn con-
flicto legal o de conveniencia en la estructuracin del acto administrativo. Aun-
que esta afirmacin no es unnime en la doctrina, consideramos viable aclarar
que con su interposicin de todas manerasseabre nuevamenteun perodo admi-
nistrativo extraordinario para la discusin no slo de la legalidad del acto admi-
nistrativo, sino tambin del mrito o conveniencia del mismo.

A. nrcunso DE REposrcIN

El recurso de reposicin esla via procesala travs de la cual sellega directamente

ante el funcionario que tom la decisin administrativa con el fin de que la aclare
(explique o despeje puntos dudosos), modifique (retome el contenido del acto
sustituyndolo en parte) o revoque (deje totalmente sin efectosla decisin reem-
plazndolao derogndola),a travs de escrito presentadoen Ia diligencia de no-
tificacin personal. De no hacerseen estaoportunidad deberpresentarlo dentro
de los cinco das siguientes a la misma. En caso de que la notificacin se haga
mediante edictq el escrito de reposicin se allegar dentro de los cinco das si-
guientes a su desfiiacin.
Si el funcionario competente se negare a recibirlo se podr presentar ante el
procurador regional o ante el personero municipal con el fin de que estosfuncio-
narios ordenen su recibo y tramitacin e impongan las sancionescorrespondien-
tes. El recurso de reposicin no es obligatorio (rts.
50 y 5r), significa que su
utilizacin es meramente discrecional por parte de la persona interesada.Su no
uso no implica defecto alguno en la va gubernativa; es ms, en estos casosno

derechoque permiteobteneruna decisinconforme derecho.Es necesariodistinguir los recursosd-

ministrativosy los recursoscontenciosos.
El criterio de distincinseencuentraerrel hechode que los
recursosadministrativosseplanteananteautoridadesadminisrativasy concluyencon una decisineie-
cutoria,en tantoquelosrecursoscontenciososseplanteanenteel juezy concluyencon unesentenci...".
288 Tratad,od,ederechoadministratiao

sera indispensable su interposicin para agotarla. Ahora bien, si se interpone des descentraliz
obligaal funcionario a resolverloy al sujetopasivoa lo resueltoa travsde 1.No personerajurdica
obstante lo anterior, si en norma especial el legislador lo hace obligatorio debe contra lasdecisio
entenderseque constituyeuna excepcina la regla antesindicada. dadessuperioresd
Desde un punto de vista tcnico-iurdicq debe existir congruenciaentre lo Denffo de un <
dispuesto en el acto administrativo y lo objetado por el recurrente. La pretensin cin, elaboradospr
del interesado debe corresponder materialmente a una controversia sobre lo de- En especiallo que
cidido. por tal la utilizacid
El de reposicin se ha considerado histricamente como recurso connatural apelante.El Conse
al Estado de derecho; en especial al derecho fundamental a la controversia de prohibicin debr
toda decisin administrativa. Se fund esta tesis en el criterio de que no existe en el procesoconte
acto administrativo sin control. Se trata, pues, del ms elemental de todos los del derechogaran
recursos para garantizar el principio de la contradiccin y el debido proceso. el juzgamientoobs
Salvo que el legislador hubiere dispuesto que contra un acto no procede recurso' Frente a la nue
como en el casodel ejerciciode la facultad de libre nombramiento y remocin, do procesoemana
debe entendersesiemprela existenciadel recurso de reposicin. lo expuestopor el
trarias por partedr
B. nrcunso DE APELACIN

El recurso de apelacines la va procesal que se interpone directamente o como El recursode que

subsidio del de reposicin, ante el funcionrio que profiri la decisin, para que ptica es facultatil
se surt ante su inmediato superior, con el fin de que ste la aclare,modifique o aquel funcionario
revoque. Es subsidirio de la reposicin cuando staes interpuesta. En l prcti- acto, medianteesc
ca estefenmeno significa interponer simultneamentelos dos recursos' esto por haya negadoel rec
simple interpretacinde las normas sobreoportunidad de los recursos.Se inter- le remita el exped
pondr por escrito en la diligencia de notificacin personal o dentro de los cinco quejano esun rec
dassiguientesa ella; asimismo,en los cinco das siguientesa la desfijacindel bre su inadmisin
edicto con que se surti la notificacin. Si el funcionario competente no quisiere recurso(arts.50 y
recibir el escrito contentivo del recursq se podr presentar ante el procurador
regional (departamental) o ante el personero municipal, para que ste ordene
recibirlo y tramitarlo e imponga las sancionescorrespondientes. El recurso de
Los artculos5r a
apelacines obligatorio para agotarla va gubernativa (arts. 5o y 5r).
recursosguberna
No procede cuando se trate de funcionarios respecto de los cualesno existe
presentanel sigui
superior jerrquicq csoen el cual no sera necesarioacudir altvit gubernativa
para entrar en la justicia administrativa, si tenemosen cuenta que el nico recur-
so que en estoseventosse podra intentar es el de reposicin, y, como veamos,el
mismo no es obligatorio. La ley recoge este enunciado en el numeral z inciso z.o
5 ConseiodeEstadq
artculo 5o, al indicar que contra las decisionesde los ministros, jefesde departa- de rg75,exp. zzt,C
mento administrativq superintendentes y representanteslegales de las entida- te rplicablea cualqu
 Procedimientood,ministratiztode impugnacinde losactosadministratiaos

des descentralizadaspor servicios o de las unidades administrativas que tengan

personeraiurdica no hay recurso de apelacin.Podramosagregarque tampoco
contra las decisiones,por ejemplo, de los alcaldes,gobernadoresy demsautori-
dadessuperioresde otras entidades territoriales o pblicas.
Dentro de un criterio sistemticq los conceptosbsicosdel recurso de apela-
cin, elaboradospara la va jurisdiccional, son de recibo en la va administrativa.
En especiallo que se refiere al fenmeno dela reforrnatioin pejus, entendindose
por tal la utilizacin del recurso de apelacintan solo en lo que desfavorezcaal
apelante.El Consefode Estado ha indicado al respecto:"La Salaconsideraque la
prohibicin delareformatio in pejusrige tanto en la actuacin administrativa como
en el procesocontenciosoadminisnativo [...] hastaconstituir un principio general
del derecho garantizadoen el artculo z6 de la Constitucin (r88), que prescribe
el iuzgamiento observandola plenitud de las formas propias de cadaiuicio..."s.
Frente a la nueva Constitucin la situacin es exctamentel misma. El debi-
do proceso emanado del artculo 29 constitucional, en nuestra opinin, sustenta
lo expuesto por el Conseio de Estado, evitndose situaciones anormales y arbi-
trarias por parte de la administracin al resblver un recurso administrativo.

C. nrcunso DE eUEJA

El recursode queja es procedentecuando se rechaceel de apelacin;desdeesta

ptica es facultativo y se interpone directamente ante el inmediato superior de
aquel funcionario que neg la apelacin,que debe ser el mismo que produio el
acto, mediante escrito al que deber anexarsecopia de la providenci a la que se
hayanegado el recurso. El superior ordenar, vnavez recibido el escritq que se
le remita el expediente,procediendoluego a decidir lo que corresponda.El de
queja no es un recurso obligatorio. Lo expuesto para los recursos anteriores so-
bre su inadmisin por el funcionario competente es plenamente vlido para este
recurso(arts.5o y 5r).

D . n n q u r s r r o s c E r y E n r , L EDs E L o s R E c u R s o s

Los artculos 5r a 55 del cc establecenalgunas disposiciones comunes a los

recursosgubernativosque revisten el carcter de generalesy que articuladas nos
presentanel siguiente esquemaprocedimental.

ConsejodeEstadqSaldelo ConienciosoAdministrativq SeccinPrimera.Sentenciadel z4 de octubre

de 1975,exp.zztr,C. P.:Hultnnrr Monr Oseo.Agregala corporacinqueesteprincipio esigualmen-
te aplicablea cualquierotro recurso,comoesel casodel recursode reposicin.
Tiatado de derechoadministrahao

- Los recursos administrativos, a diferencia de los jurisdiccionales, pueden nativa. s ha

interponerse directamente por la persona interesadao su representantesi se tra- efecto,la Sala
ta de persona iurdica, o de persona natural que acta mediante poder general, nativa, los requ
porque si se trta de apoderado especialconsideramos que se debe tratar de un un rigor y
profesional del derecho debidamente acreditado para el efecto o haber interveni- infranqueablepara
do como tal en el transcurso de la actuacin. Se concluye esto de lo expuesto en Estatesis
el inciso final artculo 5z del cc,t, cuando expresaque tan "... slo los abogados respecto,y que
en eierciciopodrn ser apoderados..."(num. r art. 5z). gubernativay los
- Los recursostambin podrn ser interpuestospor agentesoficiososde quien Corporacin
pueda resultar afectadocon los resultados de la decisin. En estos casos,por - Los recursos
expreso requerimiento legal, tambin se debe creditar la calidad de abogadoy dentrodeloscinco
ofrecer prestar la caucin que la administracin le seale,con la cual garantice cin cuando estesi
que la persona por quien obra ratificar su actuacin dentro del trmino de tres como en el casodel
meses.La caucin constituye una garanta a fvor de la administracin, de que das debe comenzax
quien se atrevea intervenir de estamanera no lo hace por entorpecer los norma- El trmino
les caucesprocesales.De no ser as la caucin se convierte en una sancin pecu- prcticas,en especi
naria en beneficiode l administracinque soportael actuarilegal del interviniente. los cualespuede
La no ratificacin del recursq dentro de este trminq ocasionarla perencin jurisdiccionales,
vi
del proceso dministrativq e implicar hacer efectiva la caucin, el archivo del del conceptode d
expedientey en consecuenciaque el acto administrativo quede en firme por la no conceptode horas
interposicin legal del recurso (inc. final art. 5z). del da. sino al de
- Los recursosdebern ser interpuestos por escrito. Encontramos lgico este providencia la Sala
perentorio mandato legal, si se tiene en cuenta que en nuestro medio es condi- ponenciadel
cin indispensablela sustentacinde las razonesjurdicas que el recurrente uti- tq que en nuestra
lice para impugnar el acto administrativo. El escrito debe contener expresoslos pleno del debido
motivos de inconformidad con la decisin(inc. r.o art. 5r y num. r art. 5z). Los y del derechode
recursosde la va gubernativa, por regla general, no implican una corresponden- fundamentalesdel
cia total en cuanto a los argumentos y razorresexpresadoscon los posteriormente ordenamiento
expuestosen la demanda ante la jurisdiccin contenciosa. Este fenmeno, que prasu
tiene que ver con la sustanciamisma de los recursos, incide directamente en el taurar una
llmado agotamiento de la va gubernativa; los argumentos de la va gubernativa efectuar talesactos
no necesarimentedeben ser los mismos que los empleadosen el ejercicio de la un lapsoo plazo
accincontenciosa.Al respectq el Conseiode Estadoha expresado:"... si bien es
cierto que, de acuerdo con el artculo 5z delcca, cuando seinterponen los recur-
sosel interesadotiene la obligacin de expresaren forma concreta los motivos de Consejo de Estadq
inconformidad, no es cierto que esos motivos deban coincidir necesariamente bre de r99o,exp.952,
con los conceptosde violacin planteadosen la demanda. Sobre el particular, la ConseiodeEsadq
de 1988,exp. 1754,C.
jurisprudencia de la corporacin, si bien ha expresadoque no sepueden plantear
tiva que seexigepor le
en la va jurisdiccional hechosnuevosrespectode los expresadosen la va guber- dad, masno ri

II
I
I
 Procedimiento ad,ministratioo de impugnacin d.ells act0s administratiztos

nativa, s ha aceptadoque se puedan presentar meiores argumentos iurdicos. Al

efecto,la Sala precisa que tampoco en relcin con los recursos de la va guber-
nativa, los requisitos previstos en el artculo 52 del ccA pueden interpretarse con
un rigor y formalismo tales,que dichos recursosse constituyan en obstculo casi
infranqueablepara el ejerciciode las accionesjurisdiccionales..."6.
Esta tesis rompe con los criterios formalistas que se venan exponiendo al
respecto,y que exigan una congruencia casi total, entre los argumentos de la va
gubernativay los de la va jurisdiccional que inclusq en la Seccin Cuarta de la
Corporacin donde hicieron trnsitq fueron tmbin obfeto de consideracinT.
- Los recursos deben interponerse en la diligencia de notificacin personal o
dentro de los cinco das siguientesa ella, o a la desfiiacin del edictq o de la publica-
cin cuando este sistema seel adecuadopara notificar actos de carcter particular
como en el casodel artculo 46 del ccA. En este ltimo casq el trmino de los cinco
dasdebe comenzra contarsea partir de Ia fecha de la respectivapublicacin.
El trmino para la interposicin de los recursos tiene algunas dificultades
prcticas,en especialen cuanto se refiere al concepto de los cinco das dentro de
los cualespuede hacerseuso del recurso. Los usos administrativos, e incluso los
jurisdiccionales, vinculan el trmino das a los das hbiles. No obstante, dentro
del concepto de da, en especial para el vencimiento del trmino, se trabaja el
concepto de horas hbiles,haciendo vencer de estaforma el trmino no al real fin
del da, sino al de la actividad laboral de la respectiva entidad. En interesante
providenciala SalaUnitaria de la SeccinSegundadel Consefode Estadq con
ponencia del consejeroOnJuu- GNcona, seexpuso la siguiente tesis al respec-
tq que en nuestra opinin haceprevalecerdentro del procedimiento el concepto
pleno del debido procesq en especialdel respeto al principio de la contradiccin
y del derecho de defensa.Indic al respecto: "Ciertamente entre los principios
fundamentalesdel procedimiento estel de preclusin, en desarrollo del cual el
ordenamiento establecelas diversas etapas que deben cumplirse en el proceso
para su desenvolvimientq y de igual manera se impone a quienes acuden ins-
taurar una demanda o interponer un recursq un trmino dentro del cual deben
efectuartalesactos[...] Del artculo r r8 del cpc, se desprendeque el trmino es
un lapso o plazo dentro del cual deben eiercerselos actos de las partes, perento-

Consejode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativo,SeccinPrimera.Sentenciadel 5 de diciem-

bre de r99o, exp.952,C. P.:LmnnooRoncurz.
Conseiode EstadqSalade lo Contencioso Administrativq SeccinCuarta.Sentenciadel 5 de diciembre
de r988,exp.r754,C. P.:Jalu As rI-r,{ZR{Tr:"La Salaconsideraqueel agotemientode la vaguberna-
tiva que seexigepor [a ley como u ndicin del procesocomprendelos hechoso motivos de inconformi-
j dad, masno rigurosamentelos fundamentosjurdicos, o los ergumentos...".
Tratado de derechoadministratiao

rio e improrrogable[...] sobreel particular,el artculo 5q del Cdigo de Rgimen recursos.Sin emba
Polticoy Municipal precepta:todos los plazosde das,meseso aos,de que se el artculo 56 del m
hagamencin legal, se entenderque terminan a la medinochedel ltimo da cin y de apelacin
del plazo. Por ao y por mes se entienden los del calendario comn y por da el ner esteltimo seh
espaciode veinticuatro horas [...] y el artculo 6o que ibidem'... cuando se dice ha de decidir el re
que un acto debe ejecutarseen o dentro de cierto pltzo, se entender que vale si observa,mientrase
se eiecutaantes de la medianocheen que termina el ltimo da del plazo'. Es recurso, incluso en
claro, conforme a lo anterior, que esepunto ltimo o lmite del trmino seextien- nin significa la pr
de hastala medianochedel da de su vencimiento..."8. artculo 56 selimita
Dentro del anterior contextq seran entonces admisibles los recursos desde sistemticadel ordr
el primer minuto del da en que empiezana contarselos cinco das,hastala me- considerarprueba
dianoche del quinto da, lo anterior alaluz de las normas jurdicas invocadasen se va a resolverco
la providencia anterior. tanscurridos los trminos sin que se hubieren inter- respetarel debido
puestolos recursosla decisinquedaren firme (inc. 4." art. 5r). contraria implicarz
- Los recursoscontra los actospresuntospodrn interponerseen cualquier apelacin lo que hr
tiempq cuandola personainteresadaresuelvainterponerlos.En casocontrariq acervoprobatorioa
conforme a lo dispuestoen el inciso z.o del artculo r35 del ccA se entender - Los recursosr
agotadt la va gubernativa y se podrn demandar directamente ante la jurisdic- de manera que per
cin contenciosadministrativa dentro del trmino de caducidad establecidoen del interesadopra
el artculo 136de la misma codificacin. - Los recursos
- Los recursos de reposicin y apelacin se presentarn ante el funcionario das, una vez desist
que dict la decisin; si senegarea recibirlos podrn presentarsente el procura- - Los recursos
dor regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo y tramita- - Los recursos
cin e imponga las sancionescorrespondientes. rechazados.En este
-Respecto de asuntosdonde sehubiere impuesto una cargaeconmicaal suje- escrito por parte de
to pasivq con el recurso se deberacreditar el pago o el cumplimiento de lo que el bre propio y no esf
recurrente reconocedeber,y garantizarel cumplimiento de la parte de la decisin profundos conocim
que recurre cuando staseaexigible conforme a la ley. Debemos advertir que no cursoscuandodela
obstantelo anterior, la Corte Constitucional ha consideradoconffarias a la Carta legalmenteexigido
Fundamental aquellasdisposicionesque eventualmentelimiten el pleno ejercicio le dara aplicacina
de los recursos administrativos. En la sentenciaTzTg del z7 de junio de 1995
recogiestadoctrina que sirve para interpretar el numeral z del artculo 5z del ccn.
- Con el recurso se debern, igualmente, relacionar las pruebas que se pre-
tende hacer valer. Esta disposicin es comn a todos los recursos, pues se en- Lo expresadoa prol
cuentraestablecidaen el artculo 5z del ccl que es norma generalpara todos los nistrativas,es de ap
legisladorha estb
de la siguientemane
8 Conseiode Estadq Slade lo ContenciosoAdministrativo,SeccinSegunde.Auto del r9 de febrerode
cadosy desarrollad
1993,exp.7or, C. P.:Cnros Anruno Onuei-aGNcon. mente de la prctica
1I

Procedimientoadministratiao de impugnaeinde los actosadministratiaos 293

recursos.Sin embargq se observuna aparentecontradiccin con lo sealadoen

el artculo 56 del mismo ordenamientoque establece:"... los recursosde reposi-
cin y de apelacin,siempre debernresolversede planq a no ser que al interpo-
ner esteltimo sehayasolicitado la prctica de pruebas,o que el funcionario que
ha de decidir el recurso considerenecesariodecretarlasde oficio...". Como se
observa,mientras en la disposicin general se abre la posibilidad de que en todo
recursq incluso en el de reposicin,se relacionenpruebas,que en nuestraopi-
nin significa la posibilidad de solicitar algunas que se deban practicar, en el
artculo 56 selimita estahiptesis tan solo al de apelacin.De una interpretacin
sistemticadel ordenamiento al respectq nuestropinin es Ia de que es factible
considerar pruebas en el recurso de reposicin, pues esto no slo garantiza que
se va a resolver con la totlidad de argumentos posibles, sino tambin que se
respetarel debido procesodesarrolladoen el numeral3 del artculo 52. La tesis
contraria implicara romper con el principio de la economay pasara resolver en
apelacinlo que hubiere podido ser resuelto en reposicin, si se considerael
acervoprobatorio aportado, o por practicar.
- Los recursosdebern contener la identificacin y domicilio del recurrente,
de manera que permita cumplir con los deberes de notificacin o convocatoria
del interesado para cualquier tipo de diligencia administrativa.
- Los recursos son desistibles, en consecuencialas providencias impugna-
das,una vez desistidode los recursos,quedarnen firme (art. 54).
- Los recursosse concedernen el efectosuspensivo(art.
55).
- Los recursos que no renen los requisitos formales expuestospodrn ser
rechazados.En estepunto vale la pena acudir al principio de la interpretacin del
escrito por parte del funcionario, sobre todo cuando el recurrente acta a nom-
bre propio y no es profesional del derecho, casoen el cual no se le pueden exigir
profundos conocimientosjurdicos. Este principio implica la aceptacinde re-
cursos cuando de la simple lectura sepueda desprenderla totalidad de elementos
legalmenteexigidos o por lo menos la intencin del recurrente; de estamanera se
le daraaplicacinal principio constitucionaldel debido proceso(art. 53).

E. prnfooo PRoBAToRTo

Lo expresadoa propsito del rgimen probatoriq dentro de las actuacionesadmi-

nistrativas,es de aplicacin para las pruebas en va gubernativa.Sin embargq el
legisladorha establecidoalgunasdisposicionesespecialesque podemos sintetizar
de la siguientemanera:seradmisiblesla totalidad de los medios probatoriosindi-
cadosy desarrolladosen el Cdigo de Procedimiento Civil; si se trata especfica-
mente de la prctica de una prueba, el funcionario competente sealarun perodo
)

II
T
29+ Tratado d.ederechoad.ministratiao

probatorio con un trmino no mayor de treinta das ni menor de diez; si seordena sancionadorcon
un peodo menor del mximo indicado y resultareinsuficiente para los fines pro- cin para
batoriospropuestos,a peticin de parte o de ocio podr prorrogarse por una sola esun pnnclpro
vez, sin que la prrroga excedael trmino de treinta das. El auto que decretala nuestro
prcticade pruebasdeberindicar con toda exactitud el da en que venceel trmi- ala en lo perti
no probatorio (arts. 57 y 58).Los gastosque ocasionela prctica de una prueba salvolas
sernde cargo de quien la pidi, y si son varios,o si sedecretande oficiq sedistri- impuesta cuando
buirn en cuotasigualesentre todos los interesados(inc. 2." art. 57). administrtiva,
sin
tran que la
F. pEnnNcrN Y DEsrsrrMIENTo
iurisdiccionaly no
asumidodiversas
En el desarrollo de la va gubernativa se pueden configurar dos fenmenosiur-
una concepcin
dicos conocidoscomo la perencin y el desistimientq los cuales,en mi concepto
a los
y utilizando la terminologa del Cdigo de Procedimiento Civil, constituyen ver-
relativoal debido
daderas terminaciones anormales de la actuacin gubernativa que le infunden
torna una figura
firmezaal acto dministrativo. En relacin con la perencin, staseestructura en
camente
los casosen que en el desarrollo del procedimiento gubernativo el recurrente
En reciente
obra como agenteoficioso, y a pesar de haber ofrecido la caucin que garantice
raclon aceptopara
que Ia persona por quien obra ratificar su actuacin, si ella, dentro del trmino
cialmente
de tres mesessiguientes,no ratifica lo actuado,se decretarconsecuencialmente
reformatioin pejus,
la perencin del proceso gubernativo por parte del funcionario competente, se
de la Corte S
har efectiva la caucin y se archivar el expediente.
de la legalidad de
Parel casode la estructuracin del desistimiento debe tenerseen cuenta que si
puedeadecuarla
seha presentadoun recurso de los que sepueden interponer en va gubernativa,y el
srn que esto slgm
funcionario encontraseque falan documentos o informaciones indispensablespara
nal de la reformatio
decidir, sele informa aI recurrentg quien tiene dos mesespara presentarlos.Tiem-
Penal de la Corte
po estedurante el cual se interrumpirn los terminos en va gubernativa. Si pasados
los dos mesesel interesadono ha aportado la documenacin necesariani ha informa-
do al funcionario del requisitoriq seentende que ha desistidq sedecrear el desis-
timientq se archivar el expediente y el acto administrativo quedar en firme tal y Conselode Estadq
como acontececon la perencin (arts. 13, 53 y 54). Desde este punto de visa el de 1987,C. P:
pio (reformatio in
desistimiento no es una figura autnoma, que dependa totalmente del querer o vo- tiv...".
luntad del sujeto pasivo;todo lo contrariq procedecomo sancinal recurrente moro- IO ConseiodeEstadq
so y no cumpdor de los requerimientos leg:ales.Esta interpreacin emana de la 2oor,exp.3z4or,C.
II Corte Supremade
remisin que el legislador hace para estosefectosal artculo r3 del ccn. P.:Rrc,lr.ooCrvnrE
penaimpuestalo
G. "REpoRMATIo IN PEJUs" cia o arbitrariedd
proteccin,puesla
El principio delareformatio in pejuses un principio ligado al concepto del debido costa de la violecin
respebruna
procesoen sentido material, por lo tanto aplicablea los procedimientosde carcter
de los suietos
Y

Procedimiento administatiao de impugnacin de los actos odministratiaos

sncionadorcon independenciade la norma procesalutilizada por la administra-

cin paraadelantarla correspondienteactuacinsancionatoria.En nuestraopinin
esun principio generaly por lo tanto de amplia comprensiny reconocimiento.En
nuestro ordenamiento emana del contenido del artculo 3r constitucional que se-
alaen lo pertinente que "Toda sentenciajudicial podr ser apeladao consultada,
salvo las excepcionesque consagrela ley. El superior no podr agrav la pena
impuesa cuando el condenadoseaapelantenico". El tema, frente a la actividad
administrtiva,sin embargo no es pacfico.Algunos sectoresdoctrinales encuen-
trn que la, reforrnatio in pejus tan solo es aplicable a los procesos de naturaleza
jurisdiccional y no administrativa. El Consejo de Estadq en diferentes pocas,ha
asumidodiversasposicionessobreel temae.En los ltimos aosseha inclinado por
una concepcinrestrictiva, descartandoque pueda de maneradirecta ser aplicado
a los procedimientos de carcter administrativq en cuanto no es un mecanismo
relativoal debido proceso.Todo lo contrariq desdela perspectivaconstitucional se
torna una figura autnoma aplicable tan solo a los procesosiurisdiccionales, prcti-
camentecircunscrit a lo penal'o.
En reciente providencia, de manera indirecta la SeccinPrimera de la corpo-
racin acept para determinados procesosadministrativos sancionatorios,espe-
cialmente aquellos que se remiten a las normas penales,la aplicacin de la
reformatioin pejus,bajo un criterio amplio similar al adoptado por la SlaPenal
de la Corte Suprema deJusticia, esto es, circunscribiendo el principio al respeto
de la legalidad de la pena regulada por el legislador; es decir que el superior
puede adecuar la sancin administrativa a los marcos regulados por el legislador
sin que esto signifique incursionar en el desconocimientoa la norma constitucio-
nl de la reformatioin pejus."Coincide la Sala con el criterio adoptado por la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia" sobre el alcancedel principio de la pro-

Consefo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdminisnativq Seccin Segunda. Sentenci del 19 de marzo

de 1987, C. P.:JoaquiNVNN Tr,u-o: "Esta sala ha sostenido integralmente la aplicacin de este princi-
pio (reformatio in pejus) no solo en el proceso administrtivo, sino en el procedimiento de la via guberna-
tiva...".
IO Conseio de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Primera. Sentencia del de iulio de
2oor, exp. 3z4ot, C. P.: Olc INs Nvnre Bnnno Gasntr.
II Corte Suprema deJusticia, Sla de Csacin Penal. Providencia del 3r de agosto de rgg5, exp. 886, M.
P.: fucr.oo C.lr-ve.rERNcei-: "... la prohibicin de agravar la sancin parte de la consideracin de que la
pena impuesta,lo haya sido respetando el mnimo y el mximo previsto en la ley, y no de que por ignoran-
cia o arbitrariedad iudicial desconoce esosparmetros, ya que en esascondiciones no podria ser obieto de
proteccin, pues la garanta constitucional no puede ser entendid de manera absolua, esto es, en a
costa de l violacin de la propia Constitucin. Tampoco puede entenderse que la posibilidad de hacer
respetar una garanta fundamental, como lo es el principio de legalidad, queda exclusivamente en manos
de los sujetos procesales,obligando al juez que conoce de una apelacin a confirmar una sentenci in-
296 Tratad.o d.ederechoad.ministatiao

hibicin delareforrnotioin pejus,y en aplicacindel mismo consideraque sloen estamosfrente a una

la medida en que el superior modifique en aumento la pena impuesta por el infe- de las producidsdu
rior, que se aiust a la legalidad, se estar violando tal prohibicin, pues de lo legisladorexijalosm
contrario se esten presenciade la observanciadel principio de legalidad, prote- el acto final, estoes,
gido por el artculo zg del.aCarta Poltica"". todas las cuestion
La Corte Constitucional de tiempo atrs sostienela tesis de la aplicacin am- recurso, aunque no I
plia y sin distincin del principio a todos los procedimientosde carctersanciona- acto final de la ctua
dor, seanjurisdiccionaleso administrativos,en cuanto el artculo 3r de la Carta no dicos (arts. 5, 59 y
puede ser entendido por fuera de los marcos del concepto del debido proceso'Al establecidoparalasd
respectosostuvola corporacin en reciente providencia reiterativa del tema lo si- c en el captuloseg
guiente: "... la prohibicin dela reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en
materias administrativas, tanto en el agotamiento de la va gubernativa como en el A. tt'puc
desarrollodel procedimiento ante la jurisdiccin de lo contenciosoadministrativq DE

circunstanciaque seorigina en la interpretacin armnica y sistemticade los rt-

culos z9 y 3r de la Constitucin Poltica, logrando de estamanerahacerefectivo el Desde el punto de v
derechoal debido procesoy por ende los demsprincipios y derechosconstitucio- tricto orden paracon
nalesque guardancorrespondenciacon dicha institucin jurdica..."'3. tiva, se nos presenta
administrativos.El p
III. nrctsloNEs EN vf A GUBERNATIvA nes pertinentes?Si I
rante la etapade la v
Concluida la prctica de pruebas y sin necesidadde auto que as lo declare, se adicionalesal princi
proferir decisindefinitiva; si no hubiere perodo probatoriq el funcionario deci- que decide el recurs
dir de plano los recursosinterpuestos.La decisin que pone fin a la va guberna- del impugnante, de
tiva debersermotivadatanto en susaspectosde hechocomo de derechq lo mismo producidos durante
que en los de convenienciasi son del caso.Lo anterior sereafirma enrazn de que solo contra las segu
En estesentidoel arl
z3o4de 1989,indica
constitucional, so pretexto de que no puede agravar la pena al condenado cuando es apelante nicq como
de las pretensiones:'
si este principio fuera superior al inicialmente mencionadq y como si no existiera el mandato de que los nativa, tambin debe
iuecesen sus providencias slo estn sometidos al imperio de la ley". Corte Suprema deJusticia, Sala de men; pero si fue rev
CasacinPenal. Providenci del z5 de iunio de 1998, exp. g$zz,M. P.: FrnNnmooAnnor-ro RrtoLL: "L
Slaha venido considerando que dada la constitucionalizcin del principio de legalidad y habida cuenta
misma regla deber
del mandato que sobre el carcter normativo de la Crta contiene la propia Constitucin, no es posible provisional de los ac
sostener la prelalencia de la prohibicin de refoma en peor de las sentencias (art. 3 r) para aplicar sta
ltima disposicin en periuicio de aquI. La garanta fundmental que implica el principio de legalidad
(art. zg C. P.) no se puede agotar en la recortada perspectiva de la proteccin del procesado en un evento
determinado, sino que ella trasciende en general a todos los destintarios de la ley penal a hn de que el
Estado (a trays de los funcionrios que aplican la ley, esto es, los jueces) no pueda sustrerse de los
marcos bsicos(mnimo y mximo) de la pena declarada por el legislador para cada tipo penal o para cada
hecho punible...." El eierciciodelosre
rz Conseio de Estadq Sala de lo C,ontenciosoAdministrativq Seccin Primera. Sentenci del 14 de rnrrzo mentepor lasautor
de zooz, exp. 583, C. P.: GsnrcL Eounoo MENooz Mtrrr-o.
cuenteconfiguraci
13 Corte Constitucional. SentenciaT-o33 del z3 de enero de zooz, M. P.: Roonlco Escost Gtr.
 Proced.imiento administratiaa dc impugnocin d los aetosadministratit;os

estamosfrente a una nueva decisin administrativa, que no se aparta formalmente

de las producidas durante la etapa de la actuacin administrativa. De aqu que el
legisladorexija los mismos requisitos que para la expedicin del primer actq para
el acto final, estoes,para el que resuelvela va gubernativa;en estesentidq aborda-
tods las cuestiones que se hayn planteado y las que aparezc:trrcon motivo del
recursq aunque no lo hubieren sido antes.El acto se notificar, lo mismo que el
acto final de la actuacinadministrativa; de lo contrario no producir efectosjur-
dicos (arts. 56, 59 y 6r Dcto. or de 1984), a diferencia de lo que el legislador ha
establecidopara las decisionesdisciplinariasde la Ley zoode 1995,segnseexpli-
c en el captulo segundode estaobra (inc. 2." at. g8).

A . r u p u c N e c r N J U R r s D r c c r o N A L D E L A I L U R A L T D A DD E
D E c r s I o N E s p R o D U c I D A SE N L A v f A G U B E R N A T T v A

Desde el punto de vista del control jurisdiccional, que es el que seguira en es-
tricto orden para controvertir las decisionesadoptadasdurante la va administra-
tiva, se nos presenta el interesante fenmeno de la aparicin de hasta tres actos
administrativos. El problema es: frentea cul de ellos sehan de eiercer las accio-
nes pertinentes? Si las segundasprovidencias (hablamos en plural, porque du-
rante la etapade la va gubernativa podemos lleg"ra tener dos actosadministrativos
adicionalesal principal: unq el que resuelva el recurso de reposicin, y otrq el
que decide el recurso de apelacin) simplemente no accedena las pretensiones
del impugnante, debern demandarse tanto el acto principal como los actos
producidos durante la va gubernativa. Ahora bien, si le inconformidad es tan
solo contra las segundasprovidencis ser procedente demndrslo la ltima.
En estesentido el artculo r38 del cca, modificado por el artculo z4 del Decreto
z3o4de 1989,indica precisamentelo siguiente trtndosede l individualizacin
de las pretensiones:"Si el acto definitivo fue obieto de recursos en la va guber-
nativa, tambin debern demandarselas decisionesque lo modifiquen o confir-
men; pero si fue revocadq slo procede demandar la ltima decisin...". Esta
misma regla deber ser aplicada en los casosen que se pretend la suspensin
provisional de los actos administrativos.

B. srr-nNcro ADMrNrsrRATrvo. Acro

FIcro o pREsuNTo EN vfA GUBERNATIvA

El ejercicio de los recursos administrativos, cuando no son resueltos oportuna-

mente por las autoridades,puede generar silencio administrativo con la conse-
cuente configuracin de actos fictos o presuntos, con las mismas caractersticas
 z98 Tratado de derechoadministratioo

enunciadasa propsito del silencio administrativo frente al derecho de peticin, vedada cualquier de
esto es, en v administrativa conforme al artculo 4o del ccA. El plar;o pata la haciaautoridad disti
configuracin del silenciq por lo tanto del surgimiento del acto fictq vara res- poda actuarpartien
pecto de lo expresadoa propsito del silencio para las actuacionesadministrati- decisinnegatoria.
vas; el artculo 6o del CcA determina que trnscurrido un plazo de dos meses, Los demsprob
contado a partir de la interposicin de los recursos de reposicin o apelacinsin generadasa partir d(
que se haya notificado decisin expresasobre ellos, se entender que la decisin sos, ya se analizaron
esnegativa.Lo expresadoa propsito del silencio administrativo para el ejercicio cual nos remitimos
del derecho de peticin no tiene mayores modificaciones tratndose de este si-
lencio administrativo en la va gubernativa. Ambas decisionespor regla general
son negativas,y se configuran no por la ausenciade expedicin de un acto, sino
por la no notificacin oportuna de la decisin. El agotamientode l:
El plazo de los dos meses tiene por expreso mandato legal un perodo de procesal-contencio
interrupcin, dirigido a proteger a la administracin y permitir que el debate indispensablepara e
probatorio que se genere durante la va gubernativa se tramite sin presiones en administrativa.No s
rxzn del elemento temporal. Indic el inciso z.o del ertcrl'o 6o del ccr, que el acto adminisativo.
plazode los dosmesesseinterrumpirmientrasdure la prcticade pruebas.
l siderado requisitoin
'',,I
r I i e"- k No obstantela ocurrenciadel silencioadministrativoen la va gubernativa,la bilidad.
\" ,', ,). administracinno pierde la competenciapara decidir en cualquiermomentq Comofenmeno
- --"""'"'
que v rle
v notifique vel
cauto admisorio de l demand. "Si la persona redaccindel artcul
i'..., q'' ,' r ! , ^ "]\h.go antes
4 re Ysv se
vLuYuv srv _
\..,,.4,
" vt1)-
. acude ante la jurisdiccin contenciosa
;-:-::'^: :-,
administratrva, en
--
nuestra opi- ramente la naturale
t t \" ,' interesada
nin no podra vlidamente la administracin pronunciarse resolviendo de fon- para que se declare
do el asuntoplanteadopor la va de interposicinde recursos,despusde estar procesoadministrat
\,
mente la va guberna
-. , . , pondiente.Estaposicinescoherentecon lo expuestopor el Conseiode Estadq trativo. El silencione
' ' va gubernativa...".
. \-'l frentea un actofictq las
paraquien,anteel ejerciciodelasaccionescontenciosas
autoridadesdebern abstenersede resolver el asuntq porqr n teroero impar- La via gubernat
-, )
cial es el llundo en virtud. de h inieitiva de le persone interesed a resolver el, senderosde la discus
\ . .-.
conflicto gnneredo con el surgimientodcl,ecno fieto. Es decir, el asunto ya no est te, el legisladoresta
para resolversede maner directa sino a travs de jueces, raz6n por la cual el sin necesidadde es
legislador ha previsto que el funcionario administrativo pierda su competencia. agotamientoseprod
El Consejode Estado sostieneuna prdida de competenciade la autoridad admi- culo 6z del mismo o
nistrtiva al ponerseen movimiento el control jurisdiccional por parte del suieto curso alguno; y cua
pasivo.En providenciade r99o se afirm: "... si la personaafectadacon un acto igualmente una terc
administrativo que no le fue resuelto,una vez vencido el trmino que la ley sea- firme por no hsb6,
b paru que se configurara el fenmeno del silenciq acudi ante la Jurisdiccin
Contenciosa, es claro que por imperativo de la le que entre otras cosasest
interesada en la celeridad de los procedimientos, y la certezade ls situaciones r4 ConseiodeEsadq Sal
iurdicas, la administracin perdi su competenciapara pronunciarse y le qued de rg9o,exp.z95,C. I

I
 Procedimiento administratizso de impugnatin d.e losactos administratitsos

vedada cualquier decisin ulterior, en rLzna que la competencia se desplaz

haciaautoridad distinta, esto es,a la iurisdiccin contenciosaadministrativa, que
poda actuar partiendo de la presuncin de agotamiento de la va gubernativapor
decisinnegatoria..."14.
Los demsproblemas, en especiallo referente a la caducidad de las acciones
generadasa partir del silencio administrativo en razn del ejercicio de los recur-
sos,ya se analizaron a propsito del silencio en va administrativa, razn por la
cual nos remitimos al captulo anterior.

IV. corAMrENTo DE LA vA GUBERNATTvA

El agotamiento de la va gubernativa es un problema de orden eminentemente

procesal-contenciosoadministrativo. Paraalgunosautoresconstituye presupuesto
indispensable para el ejercicio de las ccionesindividuales ante la iurisdiccin
administrativa. No setrata, pues, de un problema que ataea la teora generaldel
acto administrativo. Ei agotamiento desdeningn punto de vista puede ser con-
sideradorequisito indispensableo para el surgimiento del actq o para su oponi-
bilidd.
Como fenmeno de la accin contenciosael artculo r35 del cc,t, conforme la
redaccin del artculo zz del Decreto z3o4 de 1989,nos permite medir verdade-
ramente la naturaleza de esta institucin. Indica la disposicin: "La demanda
para que se declare la nulidad de un acto prticular, que ponga trmino a un
procesoadministrativq y se restablezcel derecho del actor, debe agotar previa-
mente la via gubernativa mediante acto expresoo presunto por silencio adminis-
trativo. El silencio negativq en relacin con la primera peticin, tambin agotala
va gubernativa...".
La via gubernativa implica, por lo tantq transitar obligatoriamente por los
senderosde la discusin directa de la decisin con la administracin. No obstan-
te, el legislador estableceotras hiptesis en las cualesse presume el agoamiento
sin necesidad de esta tramitacin previa. Indica el artculo 63 del cc,t que el
agotamiento se produce en los casosprevistos en los numerales r.o y 2." del arti-
culo 6z del mismo ordenamientq esto es, cuando contra el acto no procede re-
curso alguno; y cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. Agrega
igualmente una tercera hiptesis, que cuando el acto administrativo quede en
rme por no heber sido intorpuestos los rscursoo de-rcpocici*o dc queie qrp,

14 Consejode Esadq Salade lo ContenciosoAdministretivq SeccinCuara. Sentencidel rg de octubre

de r ggo, exp.2695,C. P.:JarnarAaEr-rZnrr.

,t
300 Tratad.ode d.erechoadministrattz.o

corno indicamos en'er oportr$liddr rlo sonobligtorios. En la primera y tercera a la primera hipte
hiptesis tcnicamentenunca se transit por la va gubernativa, es ms, la misma similar a los recur
nunca se gener, raz6n stapara que consideremosque son hiptesis en las cua- oportunidadesy pr
les se haceuna asimilacin al agotamiento por va legalr'paralos efectosprocesa- nes califican a esta
les enunciados. Donde verdadermente consideramos que existe en todos sus extraordinarioen'
extremos va gubernativa es en la segunda de las hiptesis, esto es, cuando los estcalificacinde
recursos interpuestos se hayan decidido. rggr, el Consejod
Si acudimos a los elementos tericos expresadossobre la va gubernativa, cera, con ponencia
encontramos precisamenteque la regla general establecidaen la doctrina es que revocatoriaesante
ella nace a partir de la interposicin de recursos, razn lgica pr sostenerque Con respectoa
se agotacuando esosrecursos han sido resueltos,o cuando frente a ellos se con- nismo unilateral d
figura el silencio administrativq tal y como lo expresael artculo r35 del cce. revisar sus propiu
Algunos problemas prcticos se presentan en cuanto al agotamiento de la va sacrdel trnsito j
gubernativa.Uno de ellos esentender,tratndosede la segundahiptesis de ago- necesariamentese
tamientq si la exigenciadel artculo r35 se configura con la sola interposicin del artculo 74 del cu
recursq as steseaimprocedente.Al respectq el Conseio de Estado ha manifes- administrcin y t
tado que "... dado que la reposicin de la referencia fue negadapor improceden- conveniencidel a
te, no puede aceptarsecomo vlida para interrumpir el trmino de caducidad ministrativas.
[...] al negarsepor improcedente, lo que se niega no es la pretensin aclaratoria, No obstante,er
modificatoria o revocatoriaque contenga el recurso, sino el recurso en s mismo, cia de un actoadm
de donde su interposicin resulta absolutamenteineficaz, ya que lo improceden- que lo profiri o su
te no tiene efectosen derechoni crea situacionesde validez iurdica..."ts. ley. Su fundmen
contine vigentey
V. nEvocecrN DrREcrA pblico o social,es
dad y convenienci
A. cnNn,nALrDADES en funcin de eses
De todasform:
La figura de la revocacindirecta de los actosadministrativos no tiene en el dere- que ella tan sloes
cho colombiano una naturaleza jurdica definida. Del anlisis de las disposicio- minados actosadn
nes del ordenamiento positivo que le dan entidad a la institucin se pueden de simple trmite,
concluir dos modalidades,con configuracin jurdica perfectamentediversa.Por nismos de nulidad
una parte, encontramosla revocacincomo mecanismode utilizacin directa por directa reguladaer
parte del suieto pasivo del acto frente a la autoridad que lo produjo o ante su Por otra parte
inmediato superior y, por otra, la revocacincomo medida unilateral de la admi- discusin.la de si
nistracin para deiar sin efectosdecisionesadoptadaspor ella misma. En cuanto igualmente conha

r 5 Consejo de Estadq Sal de lo Contencioso Administrativq Seccin Segunda. Auto del r 9 de diciembre r6 ConseiodeEstad
de 1988, exp. r4r7, C. P.: RvNrooAncINtEcsB,IDEcKER. Cru-osScrrc,t.,r
 Proced,imiento ad.minisnatioo de impugnaer, de los actos administrotioos 30r

a la primera hiptesis, no podemos dudar que se trata de un mecanismo procesal

similar a los recursos tpicos de las actuacionesadministrativas, pero con unas
oportunidadesy procedimientosdiversos,raznporbcual coincidimos con quie-
nes califican a estamodalidd de la revocacin como la de un verdadero recurso
extraordinario en va administrativa. Algn sector jurisprudencial no comparte
esta calificacin de recurso extraordinario. En sentenciadel r4 de noviembre de
r ggr , el Consejo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdministrativo, SeccinTer-
cera, con ponencia deJuuo CsnnUrusE,seapart de estatesisal sostenerque la
revocatoriaes ante todo "... una manifestcindel poder del Estado...".
Con respectoa la segundamodalidad, consideramosque setrata de un meca-
nismo unilateral de la administracin otorgado por el legislador, con el fin de
revisar sus propias actuacionesy, dentro del contexto de la actuacin oficiosa,
sacardel trnsito jurdico decisionespor ella misma adoptadas.En ambos casos
necesariamentese generan actuacionesadministrativas conforme lo dispone el
rtculo 74 del cc. As mismo en ambos se produce discusin directa entre la
administracin y el suieto pasivo en torno a la constitucionalidad, legalidad o
conveniencia del acto administrativq proferido por quien ejerce funciones ad-
ministrativas.
No obstante,en ambossecoincide en que la revocatoriaesla prdida de vigen-
cia de un acto administrativo enrazn de la declaratoriahecha por el funcionario
que lo profiri o su inmediato superior, con baseen precisascausalesfiiadasen la
ley. Su fundamento es-ha dicho el Consejo de Esado- el de no "... permitir que
contine vigente y produzcaefectosun acto contrario al orden iurdico o al inters
pblico o social,es decir, el imperio del principio de legalidad y el de la oportuni-
dad y convenienciade laAdministracin, entendida como servicio pblico y obrando
en funcin de eseservicio..."t6
De todas formas, cualquiera que seael origen de la institucin, no cabeduda
fr
que ella tan slo es aplicablea decisionesde la administracin, esto es,a los deno-
minados actos administrativos, ejecutorios o no, y no a decisionesintermedias o
!
1
j de simple trmite, frente a las cualesprocedera,si seencuentrnvicids,meca-
I
t
. nismos de nulidad o anulabilidad procesaly nq en estricto sentidq la revocatoria
rl directa regulada en el cc.
Por otra parte, la redaccin del artculo 69 del cca lleva a otra interesante
t
t
, discusin, la de si la revocatoria procede contra actos de contenido general e
lf igualmente contra los de carcterindividual. Si bien es cierto que la norma no

4'

r6 ConseiodeEstadq Salade Consultay ServicioCivil. Conceptodel 14de noviernbrede r975,C. P.:Lurs

Cuos Scrtc
A,ACE,t. Lxxxrx, n.os447 y 448,ry75,p. 79.
Trotado de derechoadministrattao

hace diferencia respectode los actos administrtivos frente a los cualesprocede, Por estasrazonc
en nuestra opinin lo tcnico seraeceptrsu procedenci frente los de conteni+ nuevassituacionesj
do individual, ya que lo lgico frente a los ctm genonles ser la derogetoria, vamentea partir dc
Ahora bien, si de manera poco tcnica se revocaun acto de contenido general, se colombiano,consid
estaraante una irregularidad meramente accidental no generadorade vicio al- principio de legalid
guno. Como lo indicamos, se trata de un simple problema de tcnica o precisin Es ms, con el
iurdica. efectos de la revoc
Para algn sector de la doctrina, el problema resulta tan insignificante que no debemosrecordarle
amerita un tratamiento especial,si se tiene en cuenta que los conceptosde revo- cin esen la redacc
ctoria directa y derogacin no son otra cosaque especiesdel concepto genrico si se haceun recuen
de revocacin, entendida est como facultad de las autoridades para deiar sin efectosde la nulida
vigencia sus decisioneso actosdentro de la dialcticapropia de ls instituciones. prudencia administ
La Corte Constitucional, mediante sentenciaTyl de rgg4, con ponencia de Luego estaramosp
ANroNro Bnnnnn CnnsoNEn, sostuvo la posibilidad de su procedencia frente a nulidad, hblandod
ctosgeneralese individuales.Al respectoindic: "... cuandosetrte de actosde Ahora bien, en I
contenido general es admisible su revocabilidad por la administracin, sin nin- tesis clsicade los e
guna limitacin mediante la invocacin de las aludidas causales...". expresaen aclararq
En providenciade 1996el Consejode Estado,Salade lo ContenciosoAdmi- que debe respetarli
nistrativo, Seccin Primera, con ponenecia de Juar.rArnEnto Poro FIcur,noR, durante la vigenciar
recogi igual concepto al sostener que respecto de los actos generaleso actos Sala de lo Contenc
reglas,siempre es posible la revocactn"... por razones de legitimidad o de m- del 3 de agostode
rito o conveniencia,en la medida que desaparezcuno cambien los presupuestos expuso lo siguiente
del acto jurdico original, o haya mutacin superviniente de las exigenciasdel extingue los efectos
inters pblico que deba satisfacersemediante la actividad administrativa...". ese acto antiactoter
No obstante lo anterior, consideramosque lo tcnico juridicamente, si la admi- tiempo produjo el n
nistracin pretende deiar sin efectos en cualquier tiempo un acto de contenido validez o legitimidar
general,por las razonesdel articulo 69 del ccR o cualquiera otra, es proceder a su obedecerlo.de acata
derogacin.
En cuanto a los efectos de la revocacin, la doctrina se ha debatido en dife-
II
rentes sentidos.Al respecto conviene, en razn de las especialescaracteristicas I
del rgimen jurdico aplicable a la institucin, hacer varias precisiones: en pri- El sistemacolombi
mer lugar, que la institucin no tiene una naturaleza definida en el ccn; en se- posde recursossus
gundo lugar, que la pretensin invocadao las causasmotoras de la administracin, vas,conel fin dequ
segn el caso,pueden estar dirigidas a dejar sin efectos total o parcialmente un con la puestaenvigr
acto administrativo; en tercer lugar, que al producir la revocatoria un nuevo acto losinteresados acud
administrativo modificatorio del ordenamiento jurdicq creando situacin jur- tiva. EstostiposdeI
dica, se debe reconocerque el revocadodurante su vigencia pudo producir efec- ordinariosy recurs
tos furdicos credoresa su vez de nuevassituacionesiurdicas. Los primeroslo
apelaciny queja.Q
I
I
I
II
 Procd.imientoadministratiao de impugnacin de los actos administratials

Por estasrazones,sele atribuye al acto revocatoriq naturalezaconstitutiva de

nuevassituacionesiurdicas, lo que implica que sus efectos se producen exclusi-
vamentea partir de su existencia y hacia el futurq esto es er nunc. En derecho
colombianq consideramosque esta debe ser la interpretacin coherente con el
principio de Iegalidad y Ia seguridad iurdica.
Es ms, con el exclusivo propsito de refutar a quienes sostienen que Ios
efectos de la revocatoria en el derecho nacional son los mismos de Ia nulidad,
debemosrecordarlesque estainstitucin en lo nico que seaproxima a la revoca-
cin es en la redaccin de la causalprimera del artculo 69 del cca. Sin embargq
si se hace un recuento de las tesis dominantes en el Consejo de Estado sobre los
efectosde la nulidad, se podr observar que se ha consolidado en nuestra iuris-
prudencia administrativa el criterio de susefectoshaciael futurq esto es,ex nunc.
Luego estaramospara Colombia, en cuanto a efectos de la revocatoria y de la
nulidad, hablndo de Ia misma cosa.
Ahora bien, en los pocos casosque la iurisprudencia nacional ha recogido la
tesis clsicade los efectos de la nulidad hacia el pasadq esto es, ex tunc, ha sido
expresaen aclarar que prcticamente la misma es nominal, si se tiene en cuenta
que debe respetar las situaciones iurdicas concretas o individuales producidas
durante la vigencia del acto declaradonulo. As lo entendi el Conseio de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Segunda, mediante sentencia
del 3 de agosto de 1988, exp. 16o9, cuando con ponencia de LcouprE LUNA
expuso lo siguiente sobre los efectos del fallo de revocacin: "... hacia el futuro,
extingue los efectosque produjo el acto [...] sin embargq resulta inadmisible que
eseacto antiacto tenga la virtualidad de borrar hacia atrs los efectos que en el
tiempo produio el revocadq pues, como estegoz de la presuncin de legalidad,
validezo legitimidad y, por ende, fue ejecutorio, el administrado tuvo el deber de
obedecerlqde acatarlq de cumplirlo...".

B. nnvocAcrN coMo REcuRso

El sistema colombiano de actuacin en va administrativa ha establecidodos ti-

pos de recursos susceptiblesde interponerse ante las autoridades administrati-
vas, con el fin de que puedan corregir los errores en que hayan podido incurrir
con la puestaen vigencia de un acto administrativq evitando de estamanera que
los interesadosacudan directamente ante la jurisdiccin contenciosaadministra-
tiva. Estos tipos de impugnacin son los denominados por la doctrina recursos
ordinarios y recursos extraordinarios o excepcionales.
Los primeros los clasificael Decreto or de 1984en recursosde reposicin,
apelaciny queia. Su interposicin implica el surgimiento de la llamada va gu-
304 Tratado de dereehoadministratiao

bernativa. Los segundosserenen en nuestro medio en uno solq el de la revoca- procesogubernativo

toria directa del acto administrativq cuando quien la solicita es el suieto pasivo. rio de revocacin,sa
Implica, por lo tantq la iniciativa de persona interesada.Este es el elemento que no contenidas entl.
permite identificarlo como un recurso extraordinario. Por otra parte, I
Por lo que hace al recurso extraordinario, su configuracin jurdica es de administrativo impli
carcter excepcionaly restricti'io, pues lo normal y general sera que las contro- de legalidad que cor
versiasque surgieran con la vigencia de un acto administrativo se definan direc- convenienciaque el
tamente por la va gubernativa. De esta forma, considerndolo como un medio 69 del ccR. En cons
supletivo a los recursos ordinarios, la revocatori slo puede ser interpuesta en manifestacin de vc
los eventosen que no se hubiere recurrido ordinariamente un acto administrati- inconstitucionalidac
vo, esdecir, en las oportunidades en que no sehubieren ejercitado contra eseacto conveniencia,lasmo
los recursosordinarios de reposicin o apelacin segn el cso(art.7o Dcto. or el restablecimiento<
de r984). en que hubiere podi
La revocatoriadirecta, como recurso, no es un procedimiento que se super- necesariamentetien
ponga al gubernativo ordinariq o que lo refuerce o que deba ser tramitado con l afectar exclusivame
o que seasubsiguientea eseprocedimiento porque sehayafracasadocon 1.En la resuelva el recursoe
revocatoriasu trmite es separadq aislado y ante la ausenciade aqul'2. purios de la volunta
Esta modalidad de revocatoria puede solicitarse y declararseen cualquier tiem- acordescon la legali
pq esdecir, no tiene lmites durante la vigencia del acto administrativo. No obstan- para que la decisin
te, el ejercicio del recurso de revocatoria tiene una clara limiacin que est dada Como lo ha reitr
por el ejercicio de los recursosde la va gubernativatal y como lo expresamos. cambio sustancilql
En cuanto a la posibilidad de generar una nuevactuacin administrativa con luntad...".
va gubernativa ordinria a partir de la interposicin del recurso extraordinario De todasmaner
de revocatoria, el rgimen positivo colombiano encuentra improcedente esta si- como instrumento d
tuacin. Al respecto,el Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil t9 previq siemprede
ha indicado: "Tampoco es desarrollo normal de este procedimiento extraordina- la totalidad de garan
rio que, decidido el recurso de revocatoria, la decisin genere nuevos recursos El artculo T4reitera
ante quien los decidi o ante su superior, pues ello equivaldra a revivir los trmi- cacin de actosde ca
nos y reabrir la oportunidad de la va gubernativa completa, oportunidad que nistrativa en la form
no es posible rehacer o reconstruir, ya no slo por razonesde economaprocesal La revocacinco
sino en guarda de la ejecutoriedad y eficacia que son la esenciade la actuacin cuando no se hubie
administrativ..."'8. hubiere dictadoauto
La administracin no puede caer consecuentementeen la inestabilidad, que estar fundada en algl
produce una ilimitada cadenade recursos. Resulta imposible entrar en todo un cca. Estascusales l
dad y causalesde co

r7 Idem. r9 Conseiode EstadqSal

r8 Idem. de rg8o,C. P.:Cnros
 Proced.imientoadministratizto de impugnacin d losactos ad.ministratiaos

procesogubernativo frente a lo resuelto ante el ejercicio del recurso extraordina-

rio de revocacin,salvo que la dministrcn hubiere abodado materiss nuevas
no contenidas en el acto obfeto del recursd
Por otra parte, la revocatoria puede ser total o parcial. Desatar un recurso
administrativo implica, ante todo, un estudio del respectivo acto frente al bloque
de legalidad que corresponda observar al funcionario e incluso a las razones de
convenienciaque el impugnante invoque conforme a lo dispuesto en el artculo
69 del cc. En consecuencia,es obligacin de las autoridades introducir a toda
manifestacin de voluntad administrativa que advierta viciada por razones de
inconstitucionalidad o ilegalidad, o contraria a claras razones de oportunidad y
conveniencia,lasmodificcionestotaleso parcialesque considere oportunas para
el restblecimientodel orden lurdicq o de los interesesdel recurrente. El vicio
en que hubiere podido incurrir la administracin en un acto administrativo no
necesariamentetiene que proyectarse sobre la totalidad de la decisin; puede
afectar exclusivamente una parte de sta, por lo que el pronunciamiento que
resuelvael recurso extraordinario slo tendr que modificar estos apartadoses-
purios de la voluntd administrativa, necesariamenteconfirmando los que estn
acordescon la legalidad e incluso dictando las providencias sustitutivas del casq
para que la decisin resulte congruente con lo que corresponda furdicamente.
Como lo ha reiterado el Consejo de Estado'e,"... la revocacinimplica un
cambio sustancialque puede ser total o parcial en el contenido mismo de la vo-
luntad...".
De todas maneras,respectode la revocacincomo recurso o de la revocacin
como instrumento de l administracin, e inclusqde la revoccinsin beneplci-
to previq siempre debergenerarseuna actuacinidministrativa, donde sebrinde
la totalidad de garantasestablecidasen el ccR, y en el artculo 29 constitucional.
El artculo T4reiteraeste principio al establecerque "... para proceder a la revo-
cacin de actosde carcter particular y concreto se adelantarla actuacin admi-
nistrativaen la forma previstaen el artculo z8 y concordantesde esteCdigo...".
La revocacincomo recurso podr solicitarseen cualquier tiempq siempre y
cuando no se hubiere acudido ante la iurisdiccin contenciosa y la misma ya
hubiere dictado auto admisorio de la demanda.La peticin de revocacindeber
estar fundada en alguna de las precisascausalesestablecidasen el artculo 69 del
ccA. Estascausaleslas podemos clasificar en dos modalidades:causalesde legali-
dad y causalesde conveniencia.La primera clasificacin recogeralos numerales

rg Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. Sentencia del 6 de febrero
de r98o, C. P.: C.qrlos G.qr-rxoo PINIU-.
 r

30 Tratado de derechoadministrathso

r. y 3 del artculo 69, es decir, cuando el acto est en manifiesta oposicin a la para el ejerciciode la
Constitucin Poltica o a la ley, y cuando se causa agravio injustificado a una norma estlimitand
persona. La segunda recogera el numeral z del artculo 69, esto es, cuando el do o legitimadoen el
acto no est conforme con el inters pblico o social o atenta contra 1.Esta acta oficiosamente
ltima es una causalen el estricto sentido de mrito o conveniencia,que le per- - El acto admin
mite a la administracin adoptar decisiones discrecionalesfundda en razones administracin no st
de convenienciarespecto de la vigencia del acto. Ahora bien, la Corte Suprema la persona afectada
deJusticia en alguna oportunidad se pronunci, encontrandq en las que ahora administracin la qt
son las causalesdel artculo 69 del ccA, naturalezas diferentes: a la primera le acudir ante la iurisd
asign naturaleza de simple legalidad; a la segunda,de mrito o conveniencia;y de revocacin afecta
a la tercera, de equidad. Mediante providencia de la Sala Plena del 5 de mayo de frente a actosque re
r98r, al referirse a la norma vigente en la poca,sostuvo estatriple naturalezade curso. si la administ
las causalesde revocacin,afirmando adicionalmente que la primera de ellas re- do. As lo ha indicado
coge una pretensin tpica de la nulidad enrazn de legalidad o constitucionali- Seccin Primera, er
dad; la segunda,pretensionesde convenienciaen donde la revocacin"... se poneneciadel Mtcui
vincula a la cuestinde mrito del acto...";y en la tercera,"... por lo que concier- cer, en casosexcepc
ne a la aniquilacin del acto cuando causagravio injustificado a una persona,la directa modifique to
legislacin colombiana introduce una novedosasolucin de equidad natural...". contravencin a la ft
pronunciamientq n<
C. nrvoccrN coMo MEcANIsMo DE LA ADMINIsrnlcIN tener que derechos
escaparandel contrc
En el numeral anterior estudiamosalgunos aspectosgeneralesdel fenmeno de - La revocacinr
la revocacindirecta de los actos administrativos. Sostenamosla tesis, por algu- to de una actuacin
nos refutada, de que en derecho colombiano el fenmeno de la revocacin tiene des establecidaspara
una doble naturaleza: la de recurso extraordinario cuando es ejercida por perso- del contenido de los
na interesadaante la administracin; y la de un mecanismodirecto de la adminis- que el debido proce
tracin para salvaguardarel ordenamiento iurdico, cuando es la misma eiercicio de los recur
administrcin la que acta de manera oficiosa. A esta conclusin llegbamos person afectadacor
despusde analizarla redaccirt del artculo 69 dl ccA que abre la posibilidad
para que la revocacinproceda de oficio o a solicitud de parte.
Podemos caracterizaresta modlidad de revocacin en los siguientes trmi-
nos.
- Procede de manera oficiosa por la administracin en cualquier momento El artculo73delcc
sin necesidadde solicitud de parte, cuando se observela configuracin de algu- ridad juridicay dee
nas de las causalesdel artculo 69 del cca. dividual, entroniza
- Procede,incluso, contra aquellosactosadministrativos regpectode los cua- general,estamodal
les el peticionario hayaejercitado los recursos de la va gubernativa. Considera- revocacin, dellega
mos que la limitante del artculo 7o del ccA seestructura exclusivamentefrente a lidez. En el incisor
la revocacincomo recurso extraordinariq pero no constituye talanqueraalguna administrativohayar
 Procedimientoad.ministratiaode impugnacind.elosactosadminis!ratizsos

para el ejercicio de la revocacinpor parte de la administracin. Obsrveseque la

norma estlimitando la revocacin para el peticionario, esto es, para el interesa-
do o legitimado en el recursoextraordinario,mas no para la admnistracincuando
acta oficiosamente.
- El acto administrativo que resuelva la revoccin como mecanismo de la
administracin no se encuentra sujeto a las restricciones del artculo 7z del cct;
Ia persona afectadapodr intentr los recursos de va gubernativa, porque es la
administracin la que est creando nuevassituaciones iurdicas e incluso podr
acudir ante la iurisdiccin contenciosaadministrativa si considera que esecto
de revocacinafectasus derechoso intereses;estatesis incluso podra sostenerse
frente a ctosque resuelvan la revocatoria tratndose de la revocacin como re-
curso, si la administracin va ms all del contenido material del acto impugna-
do.As lo ha indicado el Conseiode Estadq Salade lo ContenciosoAdministrativq
Seccin Primera, en auto del 3 de diciembre de 1993, exp. 264o, cuando con
poneneciadel Mlcuru expusolo siguiente:"... sin embargq bien puedeaconte-
cer, en casosexcepcionales,que el acto que resuelva la solicitud de revocatoria
directa modifique total o parcialmente el acto inicial y tal decisin se adopte en
contravencin la ley [...] ante estos eventos se est en presencia de un nuevo
pronunciamientq no contemplado en el acto revocado,y sera inconcebible sos-
tener que derechos reconocidos a travs de un recurso de revocatoria directa
escaparandel control contenciosoadministrativo...".
-La revocacincomo mecanismode la administracin implica el surgimien-
to de una actuacin administrativa con el pleno cumplimiento de las formalida-
desesablecidaspara todo tipo de actuacinen el ccn. Se desprendeestafirmacin
del contenido de los artculos 29 constitucional y 74 del cce. Implica Io anterior
que el debido proceso en estoseventosno se garantizaria exclusivamentecon el
ejercicio de los recursos gubernativos,sino tambin con la presenciaprevia de la
persona afectadacon la decisin de la administracin.

D. nEvocAcrN oFrcrosA srN.

CONSENTIMIENTO ESCRITO Y EXPRESO

El artculo 7 deI ccA recoge para el derecho administrativo el prinipio de segu-

ridad jurdica y de estabilidad o permanencia de las decisionesde contenido in-
dividual, entronizando el postulado segn el cual, para estos efectos, por regla
general, estamodalidad de decisin de la administracin no podr ser objeto de
revocacin,de llegar a versecomprometida en una situacin de ilegalidad o inva-
lidez. En el inciso r.o del artculo en comento se sealaque "Cuando un acto
administrtivo hayacreadoo modificado una situacin iurdica de carcter parti-
 T

308 Tratado de dereehoadministrattl)o

Estadq no en casodt
cular y concreto o reconocido un derecho de igual categora,no podr ser revoca-
sumado en contra de
do sin el consentimiento expresoy escrito del respectivo titular". En tratndose
nifiestamenteilegde
por lo tanto del ejercicio oficioso de la revocatoria esto es, de la revocatoriacomo
acto ficto de efectosp
instrumento de la administracin,se tiene por principio una enorme limitante
cias sustancialesque
que evita que la administracin pueda sustituir irregularmente a la iurisdiccin
las causalesde revoc
contenciosaadministrativa en el juzgamiento o control a la legalidad de las deci-
situacionesexcepcio
sionesadministrativas.
tracin para actuars
De llegar a advertirse una irregularidad discutible en torno a la legalidad del
Esta posicionesq
acto administrativo se requiere del beneplcito del sujeto pasivo para dejarlo sin
te obra no es,sin em
vigencia a travs de revocacin.Si el prticular se niega a dr su consentimiento
prudencia constituci
expreso y escrito para la revocacin directa del actq la administracin puede
Tradicionalment
acudir, dentro del trmino de caducidad de la ccin de lesividad, esto es, dentro
del ccn l nica exc
de los dos aossiguientesa la vigencia del respectivoactq ante laJurisdiccin de
miento del titular de
lo ContenciosoAdministrativoen buscade la anulacinde suspropios actosque,
positivos. Esta postu
aunque violatorios del orden legal, hayanreconocido derechossubjetivos o crea-
cioso administrativo
do situacionesjurdicas del mismo carctefo.
Por su parte,lajurisp
No obstantelo anterior,la misma disposicincontemplalos casosde excepcin
diferentes aceptand
en que por razones de inters general la administracin puede unilateralmente
fuera fevocadosin co
dejar sin vigencia,por la va de la revocacin,actosadministrativospor la configu-
racin de situacionesabsolutamenteextraordinariascomo son la ocurrencia ilegal
y sin fundamento del silencio administrativo generadorde actosfictos de carcter
positivq o por la evidencia de existir un medio ilegal que sirvi de fundamento a la ConselodeEsado,Sala
bre de r99o,exp.2594
decisinde la administracin.Establecesobreesteaspectoel inciso z.odel artculo:
Conseiode Estado.Se
"pero habrlugar a la revocacinde esosactos,cuando resulten de la aplicacindel r998, exp.S-4o5,M. P:
silencioadministrativo positivq si sedan las causalesprevistasen el artculo 69, o si aclararquela posibilid
camentee los derivedo
fuere evidenteque el acto ocurri por medios ilegales". da la disposicinconte
Lo anterior permite concluir que en la redaccin del artculo 73 del Cdigo ibidem,solamente enlo
en comento seadmiten dos perfectassitucionesrespectode la revocacinoficio- nistracin equivalea de
incontrovertiblequesi
sade los actosadministrativos,laprimera configuradorade una clara reglagene- debesolicitare su resp
ral, que limita la aplicacin de la medida a la generalidad de las irregularidades autorizadaperarevoca
de los mismos, y la segundaque estableceuna inconfundible regla de excepcin sofiaqueoriena el artc
vigenciade los derecho
aplicablea dos hiptesisperfectamentedefinidasy delimitadas,respectode las 23 Corte C,onstitucion|.S
cuales las autoridades pueden unilateralmente extinguir los efectos de un acto perspectirael legislado
administrativo sin consentimiento del particular, cuando el acto fue evidente- administrativq cuando(
chosadquiridosAslo d
mente producido por medios ilegales, esto es, como lo admiti el Consejo de consentimientoexpres
cin de estosactos[...]
interpretarseenarmon
con arregloa laslelas'. J
zo Conseiode Estadq Slade Consultay ServicioCivil. Conceptodel r.o de iulio de 1975,C. P.:Jatul normascitadasy enh in
BrNcun Cu.qrras,lcE, t. Lxxxlx, n.os447 y 448,rg71,p. 45. bien escierto que lasm
 Procediniento ad.ministratioo dc impugnacin de losactos ad.ministratiaos

Estadq no en casode un simple error, "... sino ante la evidencia del fraude con-
sumado en contra de la administracin pblica por la utilizacin de medios ma-
nifiestamenteilegales..."",otatindose del silencioadministrativogeneradorde
acto ficto de efectospositivos que no ha sido configurado cumpliendo las exigen-
ciassustancialesque se requieran. Es decir que puede estar incurso en alguna de
las causalesde revocacinestablecidasen el artculo 69 del ccn. Se trata de dos
situacionesexcepcionalesy de aplicacin restrictiva, que habilitan a la adminis-
tracin para actuar sin el consentimientodel sujeto pasivode la revocacin.
Esta posicionesque hemosasumidodesdeedicionesanterioresde la presen-
te obra no es, sin embargo, pacifrcaen la doctrina, ni mucho menos en la juris-
prudenciaconstitucionaly administrativa.
tadicionalmente se venia entendiendoque en el inciso z.o del artculo 73
del cc la nica excepcin posible a la regla de la no revocacin sin consenti-
miento del titular del derecho era la que se refera a los actos fictos de efectos
positivos.Esta postura se retom por algunasseccionesde la salade lo conten-
ciosoadministrativodel Consejode Estado,e incluso por la misma salaplena".
Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional transitaba por caminos
diferentesaceptandola posibilidad de que los actosproducto de medios ilegales
fuera revocadosin consentimiento previo del titular del derecho mal adquirido'3;

zr Consejo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdministrativq Seccin Cuarta. Sentencia del zr de septiem-

bre de r9go, exp.2594,M. P.:JarnrAnlrn Znre.
Conse)ode Estado.SlaPlenade lo ContenciosoAdministrativo.Sentenciadel r." de septiembrede
1998,exp.S-4o5,M. P:Javnn Diez Br"'rNo,actor:Eusro GonorlroTonns. No obstante,esnecesario
aclararque la posibilidadque tienenlasautoridadesde revocarlos actosadministrativosesreferidani-
cmente los derivdosdel silenciodministrativopositivo;en talesexcepciones no sehallacomprendi-
da la disposicincontempladaen el inciso r.o del artculo 73. Se egregr que a le luz del artculo 4r
ibdem,solamenteen los casosexpresemente previstosen disposiciones especiales el silenciode la admi-
nistracinequivelea decisinpositiva.Hechslsanterioresprecisiones, sepuedeafirmarqueesverdad
incontrovertibleque si serenenlos presupuestos legalespara la revocacindel actola administracin
debesolicita su respectivotirulr el consentimientoexpresoy escrito;si no lo obtiene,no estando
eutorizdapararevocarlo,debedemandarsu anulacinantela autoridadjudicial competente.Es la filo-
sofiaqueorientael artculo73 del cca, un de lasnormasgarantesde la seguridadjurdica,del respetoy
vigenciade los derechosde los sociadosdentro del Estadosocielde derecho".
Corte Constitucional. SentenciaT:-436del zo de agostode rgg8, M. P: Fto Monn Dhz: "Con esa
perspectiveel legisladordispusoque la revocetoriedirecta,estoes,el retiro del mundo jurdico de un acto
adminiseativq cuandosteesde carcterparticulrir y concretq no puedehacersedesconociendolos dere-
chosadquiridos.As lo disponeclaramenteel artculo73del cca conformeal cualno sepodrhacer'sinel
consentimientoexpresoy escritodel respectivotitulr'. Sin embergoaade:'Pero hab lugar a la revoca-
cin de estosaaos [...] si fuere edente que el acto ocurri por medios ilegales'.Esta normatilr ha de
interpretarseenarmonieconlo dispuestopor el artculo58superiorquegarantiza'losderechosadquiridos
con arreglo a las leyes'.En tal virtud, en forma reiteradala jurisprudenci de estr Corte, con apoyoen las
normascitadasy en la interpretacindadapor el Conseiode Estadoa lasmisrnaqha dejadoen claro que,si
bien escierto que las msde las vecesha de mediar el consentimientodel particular fectdo en orden a
3ro Tratado de derechoad,ministratioo

lo anterior en cuanto se atentabaindudablemente contra el inters generl y la E. nnvocnc

confianza pblica2+.Estas tesis o criterios amplios en cuanto a la interpretacin
del inciso 2." del artculo 7 del ccA fueron posteriormente aceptadaspor la sala Disponeel inciso3.
plena del Conseio de Estadq habilitando a la administracin para revocar en carse parcialmente
situacionesexcepcionales2s. gir simpleserrores
decisin".
En estanorma
cialesparcialesque
proceder a revocar un cto por cuya virtud se he credo una situacin iudica de carcter particular y toria, las modi
concretq no es menos cierto que una de las dos hiptesis excepcionalesen que es viable ello es iustamente
cuando se trt de cnaciones ilegales y fraudulentas que han precipiado una decisin de la administrcin
momento la palabra
sin apoyo en un justo ttulo...". sividad;por el
CorteConstitucionat. Sentencia C-6TzdelzSdeiuniodezoor,M. P.: r-vnnoTnunG,lr-vrs: "Esdecir ala la norma es
que para esta corporacin, atendiendo el principio de buen fe y la presuncin de legalidad que ostentan
los actos de l administracin, amn de tener en cuent razones de seguridad jurdica y de respeto a las
para revocrresos
situaciones jurdicas subietivas que han quedado consolidadas en cbezade una persona mediante deci- que no impliquen
siones en firme, salvo una evidente violacin del ordenmiento iurdicq un acto de carcter particular y
tosal lmite
concreto solo podr ser revocado con el consentimiento expreso del particular. En una circunstancia de
manifiesa ilegalidad, sin embargo, la aplicacin del principio de buena fe deber operr es en beneficio contenido i
de la administracin para proteger el inters pblicq pues en este ceso l actuacin fraudulenta con la en cualquier tiem
que se dio origen o desarrollo a la actuacin de la administracin rompe la confianza legitima que susten-
Las alteraciones
ta la presuncin de legalidad del acto expedido baio tales circunstencies. El acto dministrativo que asi lo
declare deber en todo casohcer expresamencin de dicha circunsancia y de la totalidad de los elemen- vosa queserefiere
tos de juicio que llevaron al convencimiento de la administracin, lo cual implica necesariamentela apli- dicho el Consejo
cacin de un procedimiento que permita a la administracin reunir dichos elementos de iuicio. Al respecto
l Corte constata que de acuerdo con el Cdigo Contencioso Administrativq ye see que la revocatori
ellasprocedenen
proceda con o sin el consentimiento del particular, sta est sometida en todo caso al procedimiento
establecido en el artculo 74 del ccr...".
2 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 16 de iulio de zooz, exp.
lJ-ozg, C. P.: AN MncnIra Olaya Fonrno: "Los criterios iurisprudenciales anteriores son perfecta- Paraefectosdel
mente aplicables para interpretar el inciso z.o del artculo 73 del Cdigq 1a que se requiere que se den
de un rgimeni
unas condiciones especialsimaspara que la administracin enmiende la situacin aberrante y antilurdi-
ca que se presenta en su acto ilcito. Y en esta inteleccin dela norna es necesario hacer nfasis en el go Contencioso
hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probade. Es decir, se requiere que la r27 delaLeyT4de
actucin fraudulenta aparezcaostensiblemente, pues la revocacin por ese motivo no puede ser futo de
lan ampliamentela
una sospechade la administracin. Debe darse una evidencia de que el acto ilcito ha ocurrido por me-
dios ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrad tl situcin. Es por ello que debe seguir- rios. no slocomoi
se el procedimiento del artculo 74 del cca, el que a su vez remite a la actuacin del artculo z8 oficiosa, sino
(comunicacin a los interesados de la actuacin administrativa y citacin) con el fin de que el administra-
do haga uso del derecho de defensa y contradiccin [...] Y en este punto, debe ser enftica la Sala en
ciativa de la persona
sealar que es claro que no se traa de situaciones en ls cuales l autoridad pblica pueda intuir la
ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiera
que debe darse una evidencia de ello. En esa medida, en le motivacin del cto revocatorio la dministra-
cin est obligada e deiar constancia expresa acerca de los elementos de fuicio que la llevron a tal conclu- ilcita o fraudulenta.
sin, previq se repitg la comunicacin y citacin del particular afectadq con el 6n de que pueda defenderse ntecedentes.comoun
de tal decisin, como lo prev el artculo 74 del cca. Resula pertinente resaltar qug edems de la defensa por error, fuerzao
en sede gubernatiln, el administrado puede controvertir la decisin en sedecontenciosa, si considera que z6 Conseiode Estadq
la actuacin de la administracin lo ha lesionado en su derecho [...] Se requiere pues para revoqr el acto de rg8o,C. P.:Cru.os
administrativo de carcter particular, sin autorizacin escrite del administredq como ya lo ha sealado la 27 Art. nzLey 74de
Seccin Tercera de esta corporacin, 'que se trate de una abrupta, abiert e incontrovertible actuacin peticindel senci
l-

delosact|sadmi,tislntttT)os
udninistrutiaodeimpugnacin
Procedimicnto

E. NEVOCACIN PARA LA CORRECCIN DE SIMPLES ERRORES

Dispone el inciso 3." del artculo 73 del CCAque' "Adems, siempre podrn revo-
carseparcialmente los actos administrativos en cuanto seanecesariopara corre-
gir simples errores aritmticos, o de hecho que no incidan en el sentido de Ia
decisin".
En esta norma tan slo se indica que, ademsde las modificaciones sustan-
cialesparcialesque puede tener un acto administrativo en eiercicio de la revoca-
toria, las modificaciones formles igualmente podrn ser parciales. En ningn
momento la palabra "adems" empleadaen dicho artculo es sinnim de exclu-
sividad; por el contrario, implica la ide de "igualmente". En general lo que se-
ala la norma es que no existe limitacin alguna pot parte de la dministracin
par revocar esoserrores cotidianos, seanestosformales, ariunticos o de hecho,
qu. tto impliquen cambios sustanciales,por cuanto los sustancialess estnsuje-
tts al lmite establecido en el mismo artculo en cuanto a la revocacin de actos de
contenido individual. En consecuencia,las revocatorias formales pueden darse
en cualquier tiempo sin sujecinal artculo 6z del Decreto or de 1984.
Las alteracioneso modificaciones no sustancialesde los actos administrati-
vos a que se refiere el inciso 3.'del artculo 73 del Decreto or de 1984,segnha
dicho el Consejo de Estado, no estn sometidas a limites de esta disposicin y
ellas proceden en cualquier tiempo por la administrcin2'

F. nnvocAclN EN PRoccsos DISCIPLINARIoS

par efectos de la revocacin en materia disciplinaria, el legislador ha dispuesto

de un rgimen jurdico de naturaleza especial,diferente del regulado en el Cdi-
go ContenciosoAdministrativo. En el libro ff, ttulo v, captulo w, artculos rzz a
iz7 de la Ley n4dezooz, sehan incorporado disposicionesespecialesque regu-
lan ampliamenre la institucin de la revocacin directa de los fallos disciplina*
rios, no slo como instrumento de la administracin a travs de su aplicacin
oficiosa,sino tambin como recurso extrordinario en materia disciplinaria a ini-
ciativa de la personainteresada,o del procurador generalde la nacin (art' rzz)'7,

ilcit o fraudulenta,debidamenteprobada'.Entendidal actuacinilcita, como se difo en prrafos

antecedentes, comoun vicio en la formecinde l voluntadde le administracin,quebien puedeocurrir
por erfor,
-Conseio fuerz o dolo...".
z de Estadq Salade lo ContenciosoAdminisrativqSeccinPrimera.Sentenciadel 6 de febrero
de r98o, C. P.:Cmros G.rI-INooPINU-I-.
a
z7 frrt.- rzz Ley n4 de zorlz'."Proceilencia.Los fallos sancionatoriospodrn ser rwocdos de oficio o
peticindel sancionadqpor el ProcuredorGeneralde la Ncin o por quien los profiri"'
5t. Tratad,ode derechoad,ministratiuo

cuandoseamanifiestasu oposicina la Constitucin Polticao a la ley, o cuando zooz, ejerciendo

con las decisionesdisciplinarias se vulneren o amenacenmanifiestamentelos del artculo rz33o
derechosfundamentalesdel sancionado(art. lz4)'8, casoen el cual podr ser Por otra parte,
revocadototal o parcialmente de acuerdo con los componentesde la decisin que dencia de la
incursionenen las causalesde revocacin(art. rz5). tambin a los
En relacin con la revocacincomo recurso extraordinariq expresamenteel inci- clon, y conslsteen
so r.o del artculo r22s delCdigo nico Disciplinario establecesu improcedencia, que el fallo sanci
cuandoel sancionadohayaejercidocualquierade los recursosordinariosestablecidos cioso administrati
en la misma ley. Precisamentelo que hace extraordinario el recurso en materia de durante todo el tr
revocacines la no presenciade algun recurso ordinario con el cual se hubiere pre- decretar de oficio
tendido impugnar a travs de va gubernativa el fallo disciplinario sancionatorio. pugnado ante la j
En nuestra opinin, estlimitante no es de aplicacin a la revoccincomo En cuanto a la
instrumento oficioso de la administracin, o a iniciativa del procurador general lassolicitudesde
de la nacin, en los csosen que se adviertan por los rganos de control discipli- ria disciplinaria,el
nario situacionesde inconstitucionalidad, ilegalidad, vulneracin o amenaza funcionario del
manifiesta de los derehosfundamentales del sanciondo,eventos estos en los sido conocido por
que no encontramos objecin iurdica alguna para que se proceda a revocar en dad disciplinaria, e
beneficio del orden jurdico y de los interesesparticulares del afectadode mane- clusive dictando l
ra irregular con el fallo disciplinario. La improcedencia la ha establecidoexpre- fallo que en
samenteel legislador para las hiptesis en las cuales quien solicita la revocacin la mayor im
seala parte interesada,esto es,en situacionesen las cualesel sujeto sancionadq ban en el aire lssi
Tuvo la iniciativa para interponer cualquiera de los recursos ordinarios proce- catoria se produce
dentescontra los fallos disciplinarios. En nuestraopi
Es decir que si la parte interesadaha interpuesto el recurso de apelacin, naria de manera
estaralimitada para solicitar procedentementeuna revocatoria por va de recur- jos previosde las
soextraordinarioconforme lo estableceel inciso r.o del artculo tz5rpero el rga- mstltur este
no de control o el procurador general de la nacin s podran revocar dicha jurdica;por lo
providencia,no slo porque el inciso r." del artculo r25 no les es aplicable,sino casosde revocatoria
porque expresamenteel pargrafo del artculo n3 se lo permite expresamenteal deba adoptarla dec
procurador general, y para los demsrganos de control disciplinario en cuanto
quedanpor fuera de las exigenciasdel inciso r.o del artculo r2S de la Ley T4 de

Art. rz3 Ley 74de

rio que loshubiere
Art. n4Ley 734de zooz:"Causaldercoocacin fallossncionatorios
delosfollossaneionatorios.Los son "Pagrafo. El
revocables slocuandoinfrinian manifiestamente las normasconstitucionles,legaleso reglamentarias por cualquier
en que debenfundarse.Igualmentecuandocon ellossevulnereno amenacen manifiestamente los dere- revoctoria. cuando lo
chosfundamentales". 3r Inc. z.' art. n5Ley
Art. rz5LeyT34dezooz:"Reztocatoriaasolicituddelsancionado.Elsalrtcionadopodsoliciarlarevoca- cuando el sncionado
cin totel o parcialdel fallo sancionatoriqsiemprey cuandono hubiereinterpuestocontrael mismolos hubiereproferido
recursosordinariosprevistosen esteCdigo". sinpor causrdistinta
 Procedimientoadministratioo de impugnaeinde los actosad,ninistratiaos

2oo2, ejerciendosus competenciasdentro de los amplios marcos del inciso r."

del artculo rz33ode la ley que los habilita sin limitacin alguna para el efecto.
Por otra parte,el inciso 2." delartculo I253restableceotro casode improce-
dencia de la revocatoria directa que vincula no slo a la parte interesada sino
tambin a los rganos de control disciplinario y al procurador general de la na-
cin, y consiste en la imposibilidad de acudir a este mecanismo en los casosen
que el fallo sancionatorio hubiere sido impugnado ante la iurisdiccin conten-
cioso administrativa,y estuviereen firme sentenciaen dicho proceso.Esto es,
durante todo el trmite iurisdiccional se podra no solo solicitar, sino tambin
decretar de oficio una revocatoria del fallo sancionatario no obstante estar im-
pugnado ante la iurisdiccin contenciosaadministrativa.
En cuanto a la competencia del procurador general para resolver no slo de
las solicitudes de revocacin,sino tambin de ls revocacionesoficiosasen mate-
ria disciplinaria, el artculo tzz y el parigrafo del rz3 le permiten a este alto
funcionario del Estado que, respectode cualquier procesodisciplinario que haya
sido conocidopor la ProcuraduraGeneral de la Nacin o cualquier otra utori-
dad disciplinaria,el procurador generalpueda decidir lo que corresponda,in-
clusive dictando la providencia que deba reemplazar la revocada,profiriendo el
fallo que en derechopuedacorresponderfrente al casoconcreto,aspectoestede
la mayor importancia en cuanto impide las revocacionesincoherentes que deja-
ban en el aire las situacionesjurdicas.La sustitutorasolo seraposiblesi la revo-
catoriase produce dentro del trmino de la prescripcin.
En nuestraopinin el tema del fallo sustitorio no seincluy en la ley discipli-
naria de manera exclusivapara el procurador general de la nacin. De los traba-
jos previos de las comisionesredactorasse deduceque la idea y la intencin fue
instituir estemecanismoprocesalen beneficiode la legalidady de la seguridad
jurdica; por lo tanto, el fallo sustitorio emana en estricta lgica para todos los
casosde revocatoriadonde seaposible, independientemente del funcionario que
debaadoptar la decisin.

Los fallossancionatorios podrnserrevocados por el funciona-

3o Art. n3Ley 734de zooz:"Competenri.
rio que los hubiereproferidoo por su superiorfuncional'
,.Pagrafo.El ProcuradorGeneralde la Nacin podr revocarde oficio los fallossancionatoriosexpedidos
por cualquier funcionrio de la Procuraduria, o asumir directamenteel conocimientode la peticin de
revocatoria,cuandolo considerenecesariqcasoen el cual proferi el fllo sustitutivo correspondiente".
procedenteaun
3 Inc. 2." art. rz5 Ley n4 de zooz:"La solicitudde revocatoriadel actosancionatorioes
r
cuandoel sancionado hayaacudidoa la lurisdiccincontenciosoadministrativa,siemprey cuandono se
hubiereproferidosentenciadefinitiv.Si sehubiereproferidq podrsolicitarsela revocatoriade la deci-
sinpor causadistintaa la que dio origena la decisiniurisdiccional".
3I4 Tiatad,ode derechoad,ministratiao

En la nuevley disciplinaria se establecenprecisosrequisitos para la formu- casono se hayadictl

lacin de la revocacin3',al igual que un preciso trmino para resolverlas.En el de actos conffactual
inciso 3.'del artculo r25 se determina que la solicitud de revocacindeber antes de que quede
decidirla el funcionario competente dentro de los tres mesessiguientesa la fecha hubiere controverti(
de su recibo. De no hacerlq podr ser recusadq caso en el cual la actuacin se Se traa de un n
remitir inmediatamente al superior funcional o al funcionario competente para directa de ls contr,
ser investigarlo por la Procuradura General de la Nacin, si no tuviere superior mayoresdificulades
funcional, quien la resolveren el trmino improrrogable de un mes designando ocupa precisamente
a quien deba reempbzarlo. Cuando el recusado seael procurador general de la Ahora bien, par
nacin, resolverel viceprocurador. revocacin directa s
Ni la peticin de revoctoriade un fallo ni la decisin que la resuelverevivi- excepcionalde term
rn los trminos legalespara el eiercicio de las accionescontencioso administra- lo 77 de la Ley 8o d
tivas. tmpoco darn lugar a interponer recurso alguno ni a la aplicacin del finalidad y los prin<
silencio administrativo. actuacionesen la fu:
Sobraconcluir que,conforme a lo preceptuadoen el inciso 2." delartculo r.o tractuales...".
del cca, en lo no previsto en materia de revocacinde los fallos sanciontoriosde Por ltimq debt
laLey T4 de 2oo2 se aplicarn las normas de los artculos 6g a U del ccn que le dido durante la vige
seancompatibles. 8o de 1993,debeap
norma procesal,de
G. nnvoccN DE Acros coNTRAcruALEs constituye una actu
se origin el acto so
LaLey 8o de rg93 estableciotra norma especialque excepcionael rgimen ju-
dico generalde la revocacindirecta establecidoen el ccn. En el pargrafo de su
artculo 68 indica que "... los actosadministrativoscontractualespodrn ser rev(F
cadosen cualquier tiempo siempre que sobreellos no hayareacadosentenciaeje-
Otra interesantesitr
cutoriada...". En estricto sentidq ms que un novedosorgimen especialsobrela
plantea el artculo 7
materia,en la prcticala disposicincontiene una expresalimitante a la regla esta-
la Ley z3 de r99r in
blecidaen el artculo 7r del cca segnla cual "... la revocacinpodr cumplirse en
ta de los actosadmi
cualquier tiempo, inclusive en relacin con actos en firme o aun cuando se haya
trate de actosadmir
acudido a los tribunales contenciososadministrativos,siempre que en esteltimo
adopcin de un mec
rios de la administr
trativas que ocasion
aquellos acuerdosq'
3z Art.n6LeyT34dezooz:"Requisitosparasolicitarlareuocatoriad.elosfal/as.Lasolicitudderevocatoriase
formulr dentro de los cinco aossiguientesa la fechade eiecutoriadel fallq medianteescritoque debe de la conciliacin.
contener: . El nombre completo del investig:adoo de su defensor,con la indiccindel documentode La norma en co
identidad y la direccin,que para efectosde la acoacin setend como nica, salvoque oportunemente
sealenuna diferente.e. La identificcindel fallo cuyarevocatoriasesolicita.3. I-a sustentacinexpresade caricter particular, l
los motivos de inconformidadrelacionadoscon l cuslde revocatoriaen que sefundamentala solicitud. se da algunasde ls
La solicitud que no rena los anterioresrequisitos se inadmitid medinte decisinque se notifcar aprobadala concilia
personalmentel soliciante o a su defensor,quienestendrn un trmino de cinco dias para corregirla o
complementarla.Transcurrido stesin que el peticionarioefectuarela correccin,se rechazada". do logrado...".
 Pncedimientoadmtnistratit;o de impugnucinde losactosadministratiaos 3r-5

casono sehayadictado uto admisorio de la demnda...".Es decir que tratndose

de actos contractualesla revocatoriapuede hacerseen cualquier momento hsta
antes de que quede eiecutoriadala sentenciaproducida en el proceso donde se
hubiere controvertido la legalidadde la mencionadadecisin.
Se traa de un mecanismodiseadopor el legislador para faciliar la solucin
directa de las controversiascontractuales.A esta conclusin se puede llegar sin
mayoresdificultadessi setiene en cuentaque el artculo 68 de la mencionadaley se
ocupa precisamentede los conflictos y diferenciasderivadasdel contrato estatal.
Ahora bien, para todos los efectos las dems disposiciones del cc sobre la
revocacin directa se deben aplicar para los casosen que se acuda a esta forma
excepcionalde terminacin de los actosadministrativos. As lo dispone el artcu-
lo 77 de la Ley 8o de 1993,al indicar g, "... en cuanto sencompatiblescon la
finalidad y los principios de esta ley las normas que rigen los procedimientos y
actuacionesen l funcin administrativa sern aplicablesen las actuacionescon-
tractuales...".
Por ltimq debe entenderseque si la revocacinde un acto contractual expe-
dido durante la vigencia del Decreto zzz de 1983se solicit en vigencia de la Ley
8o de 1993,debeaplicarseestaltima en su artculo 68, en cuanto setrata de una
norma procesal, de orden pblico, de aplicacin inmediata, que por otra parte
constituye una actuacin autnoma e independiente del rgimen dentro del cual
se origin el acto sometido a revocatoria.

H. nrvoccrN nurourrcA y susrrruroRrA

Otra interesante situacin o modificacin al rgimen general de la revocacinla

plantea el artculo 7r delaLey 446de r9g8 cuando al modificar el artculo 6z de
la Ley 4 de rygr instituye una modalidad de revocatoriaautomticao inmedia-
ta de los actos administrativos a partir de los acuerdos conciliatorios cuando se
trate de actos administrativos productores de efectoseconmicos.Se trata de la
adopcin de un mecanismofacilitador de las negociacionesy arreglos conciliato-
rios de la administracin, que busca bsicamentesustituir decisionesadminis-
trativas que ocasionenalgn tipo de discusin econmica con los asociados,por
aquellosacuerdosque haganviables los entendimientos que busca la institucin
de la conciliacin.
La norma en concreto indica que "... cuando medie acto administrativo de
carcter particular, podr conciliarse sobre los efectos econmicos del mismo si
se da algunas de las causalesdel artculo 69 del ccA, evento en el cual, una vez
aprobadala conciliacin, se entender revocadoel acto y sustituido por el acuer-
do logrado...".
 rI
I
3I Tratad,o de derechoadministrakao

I. nrvocACIN DE PENSIoNES
RECONOCIDAS IRREGULARMENTE

Conforme a lo establecidoen el artculo 19 de la Ley 797 del23 de enero de zoo3,

se incorpor en el ordenamiento iurdico una especialmodalidad de revocacin
de actos creadores de situaciones jurdicas individuales en materia pensional,
tendiente a deiar sin efecto jurdico aquellasdesicionesadministrativas producto
de la ilegalidad o de l utilizacin de medios probatorios falsospara la configura-
cin de los derechos.Esta revocacin est acompaadapara su eiercicio del de-
ber oficioso de verificacin por parte de las instituciones de seguridad socilo de
quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones
econmicas,de que las decisionesadoptadasen los correspondientesactosadmi-
nistrativos cumplen con los requisitos paralaadquisicin del derechq y por otra
parte, que los documentos aportados por los interesadosy que resultan funda-
mentales para soportar el reconocimiento al derecho, se adecuana la legalidad.
El legislador ha sujetado a criterios de discrecionalidad de los representantes
legalesde las instituciones de seguridad social, ste procedimiento de revisin
oficiosa previa, cuando crean suponer que existen reconocimientos indebidos de
una pensin o de una prestacin econmica.
Las consecuenciasde la verificacin oficiosa en materia pensional, pueden
ser dos: la confirmacin del derecho q si es el casq la expedicin de un acto
administrativo de revocacin, el cual debe estar sustentadoen dos precisascau-
sales:el incumplimiento de los requisitos legalespara la obtencin de la pensin
o de la prestacineconmica,y / ola demostracin plena de que el reconocimien-
to se hizo con baseen documentacin falsa.
La rqvocacinestablecidaen el artculo rg de la L"y TgT,constituyeuna clra
excepcinal postuladodel inciso r.o del artculo 73 del ccA, en el sentidoque, de
configurarse una de las causalesenunciadas,la administracin estarahabilitada
para revocar su derecho sin solicitar previamente consentimiento al beneficiario
del derecho indebidamente obtenido.
Es necesariodestacar,para el casode la primera causalde revocacin,estoes,
que no se cumpli con los requisitospara la obtencin del derechq que nos en-
contramosfrente a una causalde estrictalegalidad,por lo tanto, el conceptode
indebido utilizado por el legisladoren la norma en comentq debe entenderse
como concepto sinnimo de reconocimiento contrario a la ley; al fin y al cabo,el
problema de las pensiones o de las prestaciones econmicas,es un asunto de
legalidadestrictay no de mera discrecionalidadde la administracin.En los de-
ms aspectosprocesalesde esta modalidad, se deben aplicar las disposiciones
sobre revocacin oficiosa explicadosen el literal anterior.
 CAPf TULO SEXTO

Vicisitudes
Efi,caciade losactosadministratiaos.
 INTRODUCCTN. VALTDEZ y EFTCACTA,
DOS CONCEPTOS COMPLEMENTARIOSI

Luego de estudiar los elementosdel concepto iurdico de acto administrativo, y

en especialel referente a su necesariavinculacin y supeditacin al bloque de la
Iegalidad-lo que pudiramos denominar el aspectopositivo y del deber ser de la
institucin-, correspondea partir del presentecaptulo realizar un acercamiento
ante aquellascircunstanciasimpidientes de una normal proyeccin de las mni-
festacionesde voluntad de la administracin en el universo iurdico. Se trata,
fundamentalmente,de analizar de manera lgica y sistemticalos problemas que
con posterioridad a la expresin de voluntad alteran las proyecciones del acto
administrativo en el mundo jurdico. Para estos efectos se hace indispensable
iniciar el estudio decantandolos conceptos de validezy eficacia.
Lavidezes el resultado de la perfecta adecuacin,sumisin y cumplimien-
to en la elaboracin y expedicin del acto administrativo a los requisitos y exi-
genciasestablecidosen las normas superiores.En otras palabras,se dice que un
acto administrativo es vlido en la medida en que stese adecuaperfectamentea
las exigenciasdel ordenamiento iurdico. Esto es,el acto administrativo es vlido
cuando ha sido emitido de conformidad con las normas jurdicas, cuando su es-
tructura consta de todos los elementos que le son esenciales.Lavalidez supone
en el acto la concurrencia de las condiciones requeridas por el ordenamiento
iurdico'.
Lavalidez del acto administrativo resulta entonces,desde esta ptica, como
un fenmeno de contenidos y exigenciasdel derecho parulaestructuracin de la
decisin administrativa -deber ser-. Implica, por lo tantq el cumplimiento de la
norma para su formacin. En el caso del acto administrativq es sinnimo del
acatamientoal bloque de la legalidad por parte de la administracin, que es la
llamada a eiecutar los preceptos superiores. La norma se torna obligatoria; la
administracin debe cumplirla y materializarla, debiendo obtener como resulta-

Grci oE ENrnn y FEmNorz.Curso,cit., pp. 487 y ss.;KllseN. Teoragcneraldcl Estado,cit.,pp.

gS,rz3 y ss.;derogacin,p. 259;derechoy lgica,pp. 275y ss.;OlcuN Jun2.Extincindlosaetos
admhistratioos, cit., pp.zr a zg;F-tz. La autoridad.
dlderecho, cit., pp. r87 y ss.
HucoA. OrcuNJunrz.Extincind.elosactosadministratiz;os, cit., p. zr. En igual sentidoconsltesea
Nrcor- AnscNNo (DiceionariodzfilosoJia,Mxicq Fondo de Cultura Econmica,1985,pp. rrTz y
rr73), para quien una proposicinresula vlid"si seconformaa las reglasde la lgica,una ley,si se
conform lasreglasconstitucionales, unasentenciasi seconformaa lasleyes,o unaordensi esdadapor
la personaa la que correspondedarlay en la forma estblecida por lasreglas".

3r9
320 Tratado de d.erechoadministrattuo

do un acto administrativo perfectamente adecuadoa lo dispuesto en el ordena- manifestados,es su

miento jurdico positivo; en casocontrario el acto naceraa la vida jurdica pero efecto de derechoqr
viciado en su legalidad con problemas que la doctrina califica como invalidantes, En este orden d
pero que no obstn para que, por regla general, el acto surta sus efectos hasta mente vlidq engen
tanto no se produzca un pronunciamiento de la jurisdiccin contenciosaadmi- grar los fines que p
nistrativa3. viciado en su valide2
La eficacia,por su parte, no es ms que una consecuenciadel acto dminis- acto respectivq en la
trativo, que lo hace apto y caiprzde producir los efectos para los cuales se le dio cacin le impidan cc
va jurdica. La eficacia,a diferencia de la validez, se proyectaal exterior del acto de que "un acto qut
administrtivo en bsqueda de sus objetivos y logro de sus finalidades; de ah que los efectosprod
que instituciones tales como la operacin administrativa y la ejecucin del acto tura del acto invlid
seanfenmenospropios de estainstancia externa del acto administrativoa. puesto de que la inr
La doctrina. en general,estde acuerdoen aceptarel anterior alcancedel con- legalmente decretad
cepto de eficacia,es decir, orientado a comprenderlo como "la capacidaddel acto
para producir sus efectos,no desdeun punto de vista potencial, sino efectivo"s. I. r'rnunz
Como razndelo expuestq debemosanotar que los vicios que puedan entor-
pecer la legalidad de un actq es decir su validez, afectan de manera directa el Vistas las anteriores<
logro de los fines del actq esto es, la eficacia. Al respecto, seala Mann que mente los actosadm
precisamente"el supuesto de la eficacia de los actos de autoridad debidamente modificar o extinguit
para su legalidad.Est
tos esperadosde man
dad,la administraci
JuaN AI-noNso SNraltnn Pasrox. La nulidad.d.epleno dereehode losactosadministrutioos,Mtdrid,Ins- sostenerla tesisde la
tituto de Estudios Administrativos, rg75, pp. 47 y ss. Respecto de las consecuenciasdel desconocimiento
incurso en causalesd
de la validez del acto administrativo, el autor plantea la complejidad terminolgica para su identificacin.
Si bien es cierto que par nosostros se trat de un fenmeno de invalidez o de ilegalidad, para la doctrina o por la administrac
se pueden usar trminos como "... irregularidad, anomala, imperfeccin, ilegitimidad, ilicitud o ilegali- Hecha la anterio
dad...". Ahora bien, para identificr que el acto es opuesto a la norma que lo fundamenta, y que no
puede producir efectos, en algunos ordenamientosse habla de "... invalidez, ineficacia,ineficiencia,
lisis sobre Ia eficacia
inutilidad...". Entre nosotros, debemos recordar que, salvo norma expresa, el acto administrativo viciado requerimientos que.
en su legalidad puede producir los efectos esperados hsta tanto no exista un pronunciamiento de la acto administrativoI
jurisdiccin contenciosa administrativa, fenmeno conocido como presuncin de leglidad. Por otra par-
te, la irnprecisin terminolgica de la doctrina es de tal magnitud que el autor reconoce que desde el
al que sele conocecc
punto de vista procesal, como remedios frente al conflicto entre acto y norma, se plantean los siguientes: resulta indispensabl
"... nulidad, anulabilidad, ineficacia, anomala, invalidez, inutilidad, irrelevancia, irregularidad, inoponi- general y los de car
bilidad, ilegitimidad, nulidad ipsojure, de pleno derecho, absoluta o radical, inexistencia, nulidad relati-
va, anulabilidad absoluta; trminos estos que al ser enriquecidos y matizados con adietivizaciones
est dada por el plen
multiplican el problema hast lmites insospechados...". mos en el captulo rt
LuoaNo Pam.oAr-roNso. Ef.caciay ad.ministacin. Ties estadios,Madrid, Ministerio para ls Adminis-
traciones Pblicas y Boletn Oficial del Estadq rg95, pp. 89 y ss. Se destaca en este trabaio el papel
dinmico de la eficacia dentro de las funciones administradvas, en procura de la satisfaccin de los come-
tidos esttles.Dentro del Estado regido por las finalidades socialeso Estado social de derechq la eficacia
adquiere connotaciones de cumplimiento "... de fines y obietivos, de produccin para el Estado de resul-
tados 5 por tantq de rendimiento de sus organizaciones, esencialmente les administrativas...". MvEn. Derechominit
OrcuiNJunr,z. Ertncin de los actosafuninistratiaos,cit., p. 23. 7 OrcuuJun2. Efiinet
 Efi.cacia de los actos administratiaos. Vicisttud.es 32r

manifestados,es su legalidad. El acto ilegal es invlidq y no debe producir el

efecto de derecho que persigue; debe ser ineficaz"6.
En este orden de ideas, un acto perfectq legalmente producido e integral-
mente vlidq engendra una eficacia perfecta e indiscutiblemente apta para lo-
grar los fines que persigue la expedicin del mismo. Por el contrario, un acto
viciado en su validez puede hacer ineficaz el cumplimiento de lo estipulado en el
acto respectivo,en la medida en que el pronuncimiento iurisdiccional o la revo-
cacinle impidan continuar surtiendo los efectosjurdicos; lo anterior en raz6n
de que "un acto que efectivamente produce efectos es eficaz, an en el caso en
que los efectosproducidosestncontaminadoscon el vicio que afectala estruc-
tura del acto invlido7. Partimos, para efectos jurdico administrativos, del su-
puesto de que la ineficaciapuede ser una de las consecuenciasde la invalidez
legalmentedecretada.

I . r r n u n z A y E J E c u T o R I E D A DD E L A c r o A D M I N I s T R A T I V o

Vistaslasanterioresconsideracionesno podemosms que concluir que sustancial-

mente los actosadministrativos se encuentrnen condiciones de entrar a alterar,
modificar o extinguir el mundo iurdico cuando renen plenamentelos requisitos
para su legalidad.Esto sin negarla posibilidad de que formalmente surtan los efec-
tos esperadosde maneraanormal, cuandq protegidos por su presuncinde legali-
dad,la administracin los haceejecutorios.Este ltimo planteamientonos lleva a
sostenerla tesis de la perfeccin y aplicacinformal del actq cuando se encuentra
incurso en causalesde nulidad que no hubieren sido declaradaspor la iurisdiccin
o por la administracin a travsde la va de la revocacin.
Hecha la anterior aclaracin,que consideramosnecesriapara cualquier an-
lisis sobre la eficacia de las providencias administrativas, conviene destacar los
requerimientos que la doctrina y la legislacin nacional han acogido para que el
cto administrativo hagatrnsito normal al mundo de la eficaci,puente jurdico
al que sele conocecomo el de la firmeza del acto administrativo. En esteaspectq
resulta indispensablehacer diferencia entre los actosadministrativos de carcter
generaly los de carcterindividual: para los primeros, tcnicamente1rfrrmeza
estdada por el pleno cumplimiento de los requisitos de publicidad que estudia-
mos en el captulo respectivo. Para los segundos,especficamentepara aquellos

6 Myn. Derechoadministatioo alemn, cit., p. 97.

7 OrcuiNJunrz. Ertincin de los actosadministratioos,cit., pp. zl y 23.
322 Tratado de d.erechoadministratito

que se encuentran suietos al principio de la contradiccin administrativa, como tar de inmediatolc

gar3ntiadediscusin en instancia guberntiva de las decisionesque afectan de actosesindispens
manera individual a los ciudadanos,el ordenamiento prev precisashiptesis en Ahorabien,la
las cualesel acto administrativo legalmente se encuentra en firme y puede hacer de la coccino ef
trnsito al mundo de la eficacia.
parasu aceptaci
El artculo 6z delcc estableceque el acto adminisativo se encuentra en fir- habilitandoa la ad
me en los siguienteseventos:cuando contra l no procedaningn recurso; cuando de lo dispuestoen
los recursos interpuestos se hayan decidido; cuando no se interpongan recursos;
cuandoserenuncieexpresamentea la utilizacin de recursospor parte de la perso-
na interesada;cuando haya lugar a la perencin o cuando se acepten sus desisti-
mientos. Como seobserva,se trata de hiptesis que tan solo involucran a los actos El mundo de la efic
de contenido individual. Configurada una cualquiera de las anterioressituaciones nistrativo frente l r
propuestos con su
fcticas,la administracin podr rerlizar la totalidad de actuaciones,procedimien-
tos u operacionesindispensables,para darle cabalcumplimiento a lo dispuestoen llamado a producir
el respectivoacto adminisffativo. ddesadministrativ
Desde estepunto de vista, bfirmezadel acto administrativo constituye el punto la gestin administ
lmite o de partida de la eficacia real del acto: nos permite visualizar el momento lidad de la eficacia
primario a partir del cual se presume la plena configuracin de la legalidad de la negtivq que pod
decisin de la administracin y emana la oblig:acinconstitucional y legal de hacer nocidos de manera
cumplir lo dispuesto en la providencia administrativa. A ningUna otra conclusin se za eiecutoria del ac
puede llegar, si entendemosen su contexto lo dispuesto en el artculo 6z del ccA en eficacia del acto tar
concordanciacon el artculo 64 del mismo ordenamientq que regUlapropiamente las eventualmente estr
actuacionesdministrativasposterioresal momento en que el acto sehaceoblig:atorio al ordenamiento ju:
definitivamente, actuacionesque podramosctalogprde ejecutoriedado eficacianor- admitidas iurisprur
mal del acto administrativo. de eventosde cony
Precisamenteen esta ltima disposicin se instituye en el ordenamiento co-
lombiano la figura de la eiecutoriedad del acto, baseindiscutible de los mecanis-
mos tpicos de la eficacia del acto tales como los procedimientos, actuacionesy
operacionesadministrativas. En nuestra opinin la teora de la operacin admi- 8 Sobrelaecaciaye
nistrativa expuestaen el captulo primero de estaobra encuentra su razn de ser forzrda,,al igual que
en el anlisisde los artculos64 y siguientesdel Decreto ol de 1984. otrag lrs siguienteso
cuccinforzadade lost
Conforme a estos presupuestosnormativos, el mundo de la ecaciaaparece Roocunz. El actocj
realmenteen una determinada situacin fictictcuando el acto reviste el carcter nos Aires, AbeledoPr
de eiecutivo, esto es, se encuentra en firme y en consecuenciaes ejecutorio o de acto administrtivo.e
la administracinpb
obligatorio cumplimiento, tanto paralaadministracin como para el administra- administracinqueI
do. Indica la disposicinprecisamentelo siguiente:"... salvonorma expresaen desaca Brraxcon, in
reforzrda por el princ
contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento adminis-
posibleque la admini
trativo, sernsuficientespor s mismos, para que la administracin pueda eiecu- como adoptaracuerd
la ejecucinde susde
 Eficacia de los aaos administratioos. I/icisiadcs 323

tar de inmediato los actos necesariospara su cumplimiento. La firmezade tales

actoses indispensablepra la ejecucin contra l voluntad de los interesados...".
Ahora bien, la eficaciadel acto administrtivo tambin puede darsepor la va
de la coaccin o eficacia forzada del mismq ante la oposicin del sujeto pasivo
para su aceptaciny cumplimiento. El artculo 5 del ccA recoge esta hiptesis,
habilitando a la administracin para la imposicin de multas o eiecucin directa
de lo dispuesto en el acto administrativo a costa del interesados.

II. vlclsrruDEs EN LA EFrcAcrADEL Acro

El mundo de la eficaciatal y como fue expuestoimplica la presenciadel acto admi-

nistrativo frente al universo jurdico en procura de lograr los objetivosy finalidades
propuestoscon su expedicin. Dentro de un mbito de normalidad, el acto est
llamdoa producir las transformacionesy modificacionesesperadaspor las autori-
dadesadministrativas. No obstante, la experiencia enseaque en la vida prctica de
la gestin administrativa son diversas las situaciones que pueden alterar la norma-
lidad de la eficacijurdica del acto administrativo. Estos fenmenosde carcter
negativq que podramos denominar de rompimiento a la eficacia del actq son c(>
nocidos de manera general en nuestra legislacin como eventos de perdida de fuer-
za eiecutoria del acto dministrtivo. En su versin positiva, las vicisitudes en la
eficaciadel acto tambin nos llevan al estudio de aquellos fenmenos que habilitan
eventualmenteestructuracionesdefectuosasdel actq en procura de darle ceteza
al ordenamiento jurdico; estasinstituciones de conservacinde la legalidad son
admitidas jurisprudencialmente en el derecho colombiano bajo la denominacin
de eventosde convalidacinde los actosadministrativos.

8 Sobre la eficacia y ejecucin de los actos administrativos seade manera normal o por la va de la eiecucin
forzadt, al igual que las razones doctrinales que sustentan esta institucin, pueden consultarsq entre
otrs' las siguientes obras: BrcLol Lrop. Ejecath:idad,cit.; MtnctoEs LrunNrE BNcms. La eje-
cuccinforzada de los actos administratiaos por la adminitraein pblica, Madrid, Ti:cnos, 1995; Brrancon
Rooncu2. El acto ejecutizto, cit.; JuaN Cruos CsscNr.. La ejecutoriedad dl actoadministratizto,Bue-
nos Aires, Abeledo Perrot, rg7r. En estos trabaios se destaca como consecuencia lgica e inmediaa del
acto administrativq en cunto fenmeno de poder pblicq el de ser eiecutorio de manera unilateral por
la administracin pbca, sin el beneplcito de sus destinatarios. Se pretende con esa pregorrativa de la
edministracin que las finalidades del Esado se materialicen verdaderamente. En cuanto a su origen,
destaca BtraNcon" invocando los trabaios de HRr,'nrou, que "... la nocin ideolgica de poder pblicq
refotztde- por el principio de la divisin de poderes y la ideologa de la administracin benefctor, hizo
posible que la administracin se revistiera de todos los poderes necesarios para alcanzar sus cometidos.
como adoptar acuerdos con incidencia inmediat sobre la esfera jurdica de los particulares y proceder a
la elecucinde sus decisiones..."(p. 3or).
324 Tratad.o d,ederechoadministratioo

Dentro de este mbitq abordaremoslas diversas dificultades que se puedan zado por la autorid
dar en el mundo dinmico de la eficaciadel acto. De manera especficacuando se nes suficientes,con
pretende hacerlo ejecutorio o reizar las operacionesadministrativas tendientes administrativo de r
al cumplimiento de lo dispuesto o decidido en estasmanifestacionesde voluntd el proceso contenc
de la administracin. No se trata de
medida cautelarco
A . p n o t n A D E F U E R z AE J E c U T o R I A denamiento iurdic
D E L O S A C T O SA D M I N I S T R A T I V O S denci administrat
El Conseiode
Bajo el nombre genrico de prdida de fuerza ejecutoria, el cca recoge lo que la caractersticsde er
doctrina administrativista denomina, en algunas oportunidades, como fenme- peticin accesoriar
nos de extincin de los efectos de los actos administrtivos. Eventos que no son medida accesorin
otra cosaque alteracionesa la normal eficaciadel acto administrativo. El ordena- puede otorgrselee
miento positivo reafirma precisamenteen el artculo 66 del ccA que la regla ge- de iunio de 1986,la
neral aplicable a todo acto dministrativo que se encuentre en firme es la de su del Consejode Est
trnsito ordinrio l mundo de la eficacia.Regla general que evenfualmentepue- de la eficaciadel act
de excepcionarse,limitndose en consecuencialos efectos jurdicos previstos en todo una excepcin
la norma administrativa. Estas limitaciones o rompimientos a la normalidad ad- el cual, estosse pre
ministrativa se pueden reunir en dos grandes grupos: el primero, conformado qua, mientras en p
por las causalesque se limitan a suspender los efectos iurdicos del cto en el dad con la ley a la
contexto de la eficacia;y el segUndq estructurado por las causalesque evidente- ejecutoriedady ejec
mente implican una prdida total de ltfuerzaeiecutoria del acto administrativo. so de revisin ante
sobre su conformid
B . c t u s n L E S D E L P R I M E RG R U P o nivel superior al qu
En posterior pr
Se caracteriz^esteprimer grupo porque en la prctica no existe una extincin de de estainstitucin.
los efectosdel acto administrativo sino un suspensoprovocado frente a los efec- sin.provisipnal o
tos del actq seapor va jurisdiccional, como es el casode la suspensinprovisio- dd del ctr,tdqi
nal de los ctosadministrativos, o por va administrativa en los casosde inercia, suspensin&losd
inejecucin, inactividad omisin de la administracin al no realizar las actua- haber contradiccir
ciones que le correspondan para eiecutar un acto administrativo. La primera de tencia que sepronuj
lashiptesisseencuentrareguladaen los artculos66 numeral ro y r5z a r59 del validez intrnsecad,
cce. La segunda,en el numeral3 del rtculo 66 del mismo ordenamiento. la norma de superi
- La suspensinprovisional del acto administrativo es una medida de estric- decidir sobre la suq
to orden jurisdiccional de carcter rogado y cautelar, que pretende la cesacin
temporal de los efectos del acto administrativo como medida previa dentro del
procesocontenciosoadministrativo, con el fin de que el acto impugnado no surta
efectos jurdicos mientras se resuelve sustancialmenteel litigio sobre su legali- 9 C,onsejode Esadq Sr
dad. A la suspensinse llega a travs de un juicio previq formal y sumariq reali- r98, C. P.:Guu-rruv
 Efeacia de los actos administratitsos. [/icisitudes

zadopor lt auroridad jurisdiccionar, que induce a la conclusin

de que hay razo_
nessuficientes'con fundamento en la aparentey manifiesa
infraccin porel acto
administrativo de normas superiores, para frenar sus efectos jurdicos
mientras
el procesocontencioso se tramita.
No se trata de un prejuzgamiento. Todo ro contrariq es
ra ms importante
medida cautelar con que cuenta la autoridad jurisdiccion parapreservar
al el or-
denamientoiurdico mientras resuelve de fondo sobre Ia t"gaa"a
de una provi_
denciaadministrativa.
El Consejode Estado en mltiples oportunidades ha
destacadolas anteriores
caractersticasde estainstitucin. Es decir: no se ata de
una accin, sino de un
peticin accesoriadentro de un proceso contencioso
administrativo; que como
medida accesoriareviste el carcter de transitor ia y a la que
de ninguna manera
puedeotorgrseleel carcterde sentenciadefinitiva.
Precisamenteen auto del zo
de junio de 1986,la SeccinPrimera de l Slade lo ContenciosoAdministrtivo
del Conseio de Estado deline la naturaleza jurdica de
estainstitucin limitante
de la eficaciadel acto. Indic la corporacin:
"... ra suspensinprovisional es ante
todo una excepcin al principio de legalidad de los
,d-irristrarivos, segn
el cual, estosse presumen ajustadosplenamente a las ""to,
normas de superior jerar_
qua, mientras en proceso compleio y completo no
se demuestre su inconformi-
dad con la ley a la cual han de estar sometidos. Esta
es ra razn, para que la
eiecutoriedady ejecucin de rosmismos, no seaposible mientras
,rrir
so de revisin ante la furisdiccin competente para pro4unciarse, "rr*.;-
en ltimas,
sobre su conformidad o inconformidad con el ordenamiento jurdico
situado en
nivel superior al que ocupa el acto simplemente administrativo...,,e.
En posterior providencia se ahonda mucho ms sobre
el carcter preventivo
de estainstitucin. Indic la corporacin: ,,El instituto preventivo
de la suspen_
sin provisional no tiene por objeto pronunciarniento sobre
la validez oilegali-
dad del acto administrativo de que se trte, sino que
se refiere a la simple
suspensinde los efectosdel mismq
[...] lo cual conduce a deducir que no p.r"d"
haber contradicciinlgicaentre ra providencia que resuelva
sobre ella y la sen_
tencia que sepronuncie como conclusin del pro""rq ya que
stas se refiere a la
videz intrnseca del acto acusadopara declaiar su lejaliiad
o contrariedad con
la norma de superior jerarqua. porque si bien es ciertq que
en er momento de
decidir sobre la suspensin,se h confrontado un texto con
el otro para saber si

consejo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdministrativo,

Seccinprimer.Auto del zo de junio de
1986,C. P.:Guuan,roBrnvroes MELo.

I
I
I

i
326 Tra t ado de derecho administrati'uo

el de inferior crtegoracontradice a primera vista al de superior rangq en ese tqciosa adminitr

momento es preciso hacer abstraccin de consideracionesque posteriormente, ds:ru,logdidad, y'e
durante el plenariq han de conducir a la declaratoria de legalidad o a la anulacin nnndo.fordioo. Es
de la normr atacadaporque su naturaleza contradice el ordenamiento supe- nulidad del acto es
rior...ttto. otros ordenamien
- La inercia, ineiecucin u omisin del cumplimiento de los procedimientos la legalidaddelacto
para la eficaciadel actq implican en la prctica jurdica una situacin de suspen- clasificacinan s
sin provisionl de los efectos del acto. Esta suspensinle es imputable nica y estatles,dondela
exclusivamentea la administracin, que es la instituida y obligada para eiecutar administrativosde
los actos que seanejecutables.El ertculo 6 del cc,r edmite la suspensinde los nunciamientos resp
efectospor las razonesque estudiamoshastapor cinco aos.Es decir, la adminis- de los actosdmin
trcin cuenta con cinco aos, contados a partir del momento en que los actos de simple nulidd,,
administrativos se encuentran en firme, para rer,liz.artods las operaciones ten- aielrnerede,alsls
dientes a su ejecucin. De no actuar dentro de este lapsq la suspensin de los que en derechocol
efectosdel acto que le es imputable a la misma administracin se transforma en dos desdela persp
una sancin para la administracin morosa, consistenteen que por una parte el iurisdiccinconten
acto pierde su fuerza eiecutoria y por la otra l administracin perdera en la efectosde la nulida
pricticala competenciapara hacerlo eiecutivo.A ninguna otra conclusin pode- dencia con la acci
mos lleg:arcuando la norma en esftdio establecelo siguiente: los actos adminis- accioneselectoral
trativos perdern su fuerza eiecutoria: "Artculo 66 t...1 3. Cuando al cabo de inclusode l mism
cinco aos de estar en firme, l administracin no ha realizdo los actos que le de estaobra.
correspondan para ejecutarlos". Es de advertir que en nuestra opinin esta cau- De acuerdocon
sal se refiere exclusivamentea actos administrativos de caracter individual. cumplimientode lo
Se concretestape
C . c l u s n L E s D E L S E G U N D oc R U P o la manifestacin de
mientoslegales.Re
Constituyen verdaderasprdidas dela fuerza eiecutoria del acto: la nulidad, el de admisibilidadiur
decaimiento o desaparicinde los fundamentos de hecho o de derecho del actq debeasmismoind
el cumplimiento de la condicin resolutori y la prdida de vigencia. no seandesconoc
trminos anteriorm
D. pnclnRAToRrA DE NULIDAD. EFEcros DE smcinlcgdd
LA NULIDAD Y DE LA TNCOSTITUCIONALIDAD leyesprocriben prr
pre"bolreis'dcu
Indica el artculo 66 del ccA que un de las razones para la prdida de fuerza dsterninado'sto,it
eiecutoria del acto administrativo es el pronunciamiento de la iurisdiccin con-

ro C.onsejode Estadq Salade lo ContenciosoAdminisnativq SeccinPrimer. Auto del r 5 de septiembre

de 1987,C. P.:Gr,ru-Enr,roBeNnvnrsMrlo. r r Ar-EsslNnrBrs. Z r
 Eficaciade losoctosodministratiz:os.
Vicisitufus 327 I

tncio$aadministrativa, declarando que el acto viola alguno de loo presupuestos

de su.legalidad, y en conse,cuencia,que no puede seguir surtiendo efectos en el
munrdoiurdico. Es de advertir que en el derecho colombiano la declaratoria de
nulidad del acto es de una sola clase: la de su simple nulidad. A diferencia de
otros ordenamientos donde los pronunciamientos de la furisdiccin respectode
la legalidad del acto pueden ser de nulidad absolutao nulidad relativa. Esta doble
clasificacintn slo se presenta respecto de los negocios jurdicos o contrtos
estatales,donde la Ley 8o de 1983 establecela posibilidad de que estos actos
administrativos de caricter bilateral o negocios del Estado sean obieto de pro-
nunciamientosrespectode nulidades absolutaso relativas.Para el casoespecfico
de los actos administrativos nuestro sistema tan solo permite pronunciamientos
de simple nulidad, que pueden ser de la toalidad del acto administrativo o par.
cialmentede algunasde sus disposicbns, Ahora bien, sedebe aclraras mismq
que en derecho colombiano los efectosde la nulidad tambin deben ser antliza-
dos desde la perspectiva de Ias diferentes acciones que sean intentadas ante l
jurisdiccin contenciosa.En el presentecaptulq tan slo nos ocuparemosde los
efectosde la nulidad en las accionespopulares de simple nulidad y su correspon-
dencia con la accin de inconstitucionalidad. Los efectos de la nulidad en las
accioneselectorales de nulidad y restablecimiento del derecho de lesividad, e
incluso de la misma contractual, son obieto de tratamiento en el captulo octavo
de esta obra.
De acuerdo con la doctrina, cabe sealar que la nulidad es la sancin al in*
cumplimiento de los requisitos sealadospara la perfeccin de un acto jurdico
Se concreta esta penalidad en el desconocimiento de cualquier efecto iurdico a
la manifestacin de voluntad expresadacon infraccin a los necesariosrequeri-
mientos legales.Resulta evidente que si el ordenamiento prescribe condiciones
de dmisibilidad furdica de una actucinque seproyectaal mundo del derechq
debe as mismo indicar los mecanismosde proteccin para que sus previsiones
no sean desconocidas.La doctrina identifica precisamente a la nulidad en los
trminos anteriormente expuestos.Para ArrssnNonr Br,sa, la nulidd $..... la
sancin legal esablecida para la ornisin de los requisitos y.form{idades que las
leyesprescriben para el valor de un actd[...] la ley por Io general, snciona siem-
pre la omisin de bo requisitosque ella consider indispcneosrs pln que un
determinado acto iurdico produzca todos los efectoe que le son,propios,.."".

r Alr,ssNontBs.La nulidad,cit., pp. 4 y 6.

I
I
i
328 Trat ado de d'erccho administratizto

De lo expuestose desprendeque la teora tradicional ha caracterizadola nu- sultecontrarioa le5

lidd como una natural privacin de los efectos jurdicos del acto; una sancin nmenojurdicode
nacida de la omisin o incumplimiento de los requisitos o elementosindispensa- Respectode ac
bles para brcalizaci1n del acto y un consecuenciaindubitable de estricto origen genciade unanorn
legal. De estos elementos identificadores podemos concluir que la nulidad se nes iurdicasconc
g*"r" u el funbito de la formcin del ectq cs decir, en enormlidxdes de los dependientes de la
elgmantos que deben concurrir pare le vlidez del cm edministretivo, pero quE iurdicasespecfic
tiene efectos indudables en el rnundo,de l eficcia del cto espocficarnente en sentenciacomenta
cunto a su eiecutoria' pugnableindepend
desprendi.
I. EFECTOS DE LA NULIDAD Sala delo Cont
tubrede 1969,C. P
problema interesante en el derecho nacional se presenta sobre los efectos de la civil la nulidadprot
declaratoriade nulidad de un cto administrativo. Sobre esteaspectovale la pena retroactivoy daala
indicar que la iurisprudencia nacional no ha sido unvoca. Dos tipos de efectosse hallaran,si no hut
le han oiorgado a la nulidad de los actos administrativos de manera indistinta trativq la sentenci
durante algUnaspocasdenuestre iurisprudencia. Una primera corriente sostie- La pretensint
ne que la declaratoriade nulidad del cto administrativo produce efectosretroae los de la llamadaac
tivos a partir del.momonto en qrrc ehetoawgie.b vide 'iurdica*Se trata de una soadministrativo. F
tesis que revive para el derecho pblico nacional los efectosde la teora clsicade la providenciacom
la nulidad, que ionsidera nulo el acto a.pcrtir de su nacimiento. Consecuencia tiene unos efectos
inevitable de estatesis es la de que la totalidad de situacionesiurdicas emanadas Estadoseareparad
del acto declaradonulo deiaran de existir. Una segundatesis,en nuestra opinin lar.En estesentido
aceptabley que propende por la proteccin del ordenamiento iurdico y las situa- estepunto devista
ciones individuales generadasa partir de un acto que h sido declarado nulq que sehan despre
sostieneque los efectosde la nulidad ten solo,puedenser hacia el futurq esto es' Sala d'elo Con
a partird;l momonto en que la pruvidencirrespectiva quede en firme'Conside- abril derg7j. "La r
,r-o, que esta es la opinin dominante en nuestra iurisprudencia. Se trata de nulidad.As lo han
una tesis deavtnzadajurdica, que no puede ser desconociday que eventualmen- clebreestudiocita
te protegera todos aquellosque de alguna manerobtuvieron derechoso situa- dora y el doctorM
ciones jurdicas concretas durante el tiempo en que estuvo vigente la norma dades,al expresar
declaradanula. suspensin, revoca
Veamoscmo histricamente la iurisprudenci de la corporacin ha preten- un rengln especi
dido encauzaren un buen nmero de sus providencias la anterior interpretacin. nifica tantocomon
Consejod,eEstad,o.Sentenciadel z7 d'emayo de tg4t. "La nulidad es
jurdica- ordenanza,por se
jerrquica- nulidaddel acto.
mente diferente de la situacin que se preserrtacuando disposiciones
mente inferiores vienen a quedar sin eficaciao aplicacin como consecuenciade "Si paraqueha
normas superioresdictadascon posterioridad. I-Jnacto vlido en el momento de ra, si paraqueuna
su expedicin, no est afectadodel vicio o sancin de nulidad aunque luego re-
 Eficacia de los actos administratioos. Vicisitudes 329

sulte contrario a leyesposteriores de superior obligatoriedad. Una cosaes el fe-

nmenoiurdico de la nulidad y otra la inaplicabilidadde un precepto...".
Respectode actos individuales, es decir, aquellos producidos durante la vi-
genciade una norma que le ha servido de fundamentq pero que crean situacio-
nes jurdicas concretas,se individualizan de tal manera que no permanecen
dependientesde la norm superior en la medida en que han creado situaciones
iurdicas especficas,en cbezade un sujeto determinado. En este sentidq la
sentenciacomentada consolida el fenmeno como de carcter autnomo, im-
pugnableindependientemente de los vicios que puedan afectar al acto del cual se
desprendi.
Sala d,elo Contencioso Administatiao, SeccinCuarta. Sentenciad,elr7 d,eoc-
tubre d,e1969, C. P.: HpnuNoo Gunz fu1ryi4 actor Cod,enalco.*En el campo
civil la nulidad pronunciada en sentenciacon fuerzade cosa juzgada,tiene efecto
retroactivo y daa las partes el derecho para ser restablecidasal estado en que se
hallaran, si no hubiese existido el acto o contrato nulo. En el campo adminis-
trativo, la sentenciacon efecto erga omnesslo opera hacia el futuro...".
La pretensin en el proceso civil de nulidad involucra derechos similares a
los de la llamada accin de restablecimiento del derecho en el procesocontencio-
so administrativo. Razn estaelemental para que los efectosseanlos indicados en
la providencia comentada. La nulidad en el proceso contencioso administrativo
tiene unos efectos totalmente diferentes; slo busca que el orden jurdico del
Estado seareparadq por lo tanto involucra una pretensin general y no particu-
lar. En estesentido la pretensin no favoreceaspiracin individual alguna. Desde
estepunto de vista, el efecto de la nulidad debe respetar sin duda las situaciones
que se han desprendido del acto nulq constituyendo decisin independiente.
Sola de lo ContenciosoAdtninistratioo, SeccinPrimera. Sentenciad,elz6 d.e
abril d'er97g. "La declaracin de inexequibilidad equivale a una declaracin de
nulidad. As lo han admitido juristas como el doctor FenNnNooGRnwrro, en su
clebreestudio citado por el seor fiscal y por el apoderadode la parte impugna-
dora y el doctor MrcuEr- MoneNoJaRAMrLLoquien no vacila, en su libro Socie-
d,ad'es, al expresar las diferencias que existen entre los conceptos de nulidad,
suspensin,revocacin,inaplicabilidad. En la columna precedentenos trazamos
un rengln especialpara la palabra inexequibilidad, porque en el fondo esta sig-
nifica tanto como nulidad. La sentenciade inexequibilidad de una ley, decreto
ordenanza, por ser contrarios a la Constitucin equivale a una declaracin de
nulidad del acto.
"si para que hayaderogacinse requiere otra ley eficazque extinga la prime-
ra, si para que una ley seainr:xequible se requiere una sentenciaque declare que
330 Tratado de derechoadministratioo

dad frente a actost

es contraria a la Constitucin, la derogacin y la inexequibilidad no pueden ser
nuncia respectode
conceptos jurdicos equivalentes, pues son actos que difieren por sus autores'
que se producen co
por sus motivos y por sus fines. En cambio, si tanto en derecho pblico como en
le debe su origen. I
derecho privado se dice que estanulado un acto cuando por sentenciadefinitiva
tos de la ley; resultz
se consider afectadode vicios que le impidieron producir efectos(MonrNoJa-
aquella deban tran
RAMTLLo), l declaracin de inexequibilidad s equivale a la declaracin de nuli-
ratoria de nulidad c
dad, pues no se hace cosadistinta que decir que la Ley estabaafectadadel vicio
individuales, tal y <
de inconstitucionalidad que le impidi producir efectos.Inexequible eslo que no
Sala d,eIo Cont
produce efectos,lo que no tiene vida, dice el doctor FnNRNoo GRnvlro en su
zo de 1989,elcp.I 12
mencionadoestudio,porque etimolgicamenteel vocabloexequiblequiere decir
A. "La Corte Supr
con efecto,con valor,que puedeejecutarseo cumplirse,qundeffrciPotestf...fPero
en torno a los efect
a pesar de la disparidad de criterios, coinciden las mismas providencias' en el
que sus efectossk
sealamientode los efectos de la sentencia de inexequibilidad: no tiene efecto
situaciones creada
retroactivo, todo lo contrario, sus efectosson hacia el futuro y, por consiguiente,
son vlidsen defe
se reconocen los actos y situaciones jurdicas nacidas durante la vigencia de la
Puededecirseque,
ley, antes del prbnunciamiento iurisdiccional. Esto por un razn elemental de
desde el principio
conveniencia: el mundo de las relaciones exige garanta de estabilidad para las
hacia el futurq pot
mismas,cuando no fueren concretadasbaio la forma que se presuma vlida. Esa
lioso instrumento t
certidumbre comunica seriedad y seguridad a los actos jurdicos, y tambin ge-
efectos fueran retr
nera armona social, porque evita distorsin en el tratamiento de los derechosya
derecho habra firr
individualizadosen raznde la ley jurdicamenteexistente...".
mayores cadadia.A
Se puede destacrde esta providencia, desde el punto de vista de su natura-
cual se emple el
leza, que tanto la inexequibilidad como la nulidad se asimilan. Por lo tanto' los
GltzVmizqvtz
efectosde la primera son perfectamente aplicablesa la segunda.Lo anterior nos
nal de la Corte, se
lleva a pensar,desdeestepunto de vista, que las situcionesjurdicas individua-
que los tribunales,
les, creadasa partir de un acto administrativo general que posteriormente es
tiones particulares
declradonulo, deben permnecer,produciendo efectos jurdicos por las razo-
Si bien es ciert
nes antes expuestasy hasta tanto una autoridad jurisdiccional no se pronuncie
inexequibilidad, so
sobresu validez en el ordenamientojurdico.
ba indicado que el
Sala de lo ContenciosoAdrninistratizso,SeccinPrimera. Auto del t8 de nooiem'
que naturalsticam
bre de rg88,ercp.qo, C. P: Stut Ronnicutz, actorJosMara d,elCastilloAbe-
rgano jurisdicciol
lla. "Teniendo efectoserg&urnnesla decisin de la Corte Suprema, que desatla
Sals de Consa
accin popular consagradaen el artculo zr4 de l Constitucin Nacional, la
Humnnnro Mon'q t
declaratoriade inexequibilidaddel artculo r4r, del Decreto 8o de r98o, deja sin
de 1989,cualquie
efectosel texto que lo pretendi reglamentar (aparte lit. a art. 7.oDcto. 2799),Y
Corte Supremade
le transmite a stelos mismos vicios de inconstitucionalidad...".
vigente el Decreto
A trvs de este pronunciamiento la mxima corporacin de lo contencioso
fundamento en la
Administrativo diferencia lo que son los efectos de la sentenciade inexequibili-
 Eficacia de los actos administratioos. I/icishudes J-t r

dad frente a actos administrativos generalesy particulares. Para el casq se pro-

nuncia respecto de los generales,los cualesindubitablemente en el momento en
que seproducen continan ligados al acto principal, para el casode la ley a la que
le debe su origen. El acto reglamentario es un acto general que desarrolla aspec-
tos de la ley; resulta entonceslgico y necesarioque por set una prolongacin de
aquella deban transmitirse de manera inmediat los vicios que lleven a la decla-
ratoria de nulidad del acto. Este planteamiento no es vlido en relacin con actos
individuales, tal y como se expresara continuacin.
Salo de lo Contencioso Ad,ministratiao,SeccinPrimera. Sentencia. delg de mor-
zo de tg8g, e)cp.r r2, C. P: Luts AwroMo Au,cnAoo,actor Eternit ColombianaS.
A. "LaCorte Suprema deJusticia, en algunasoportunidades se ha pronunciado
en torno a los efectos de su sentenciade inexequibilidad sealandoen todo caso
que sus efectos slo rigen hacia el futuro y con la obvia consecuenciade que las
situcionescreadasdurante la vigencia de la norma declaradainconstitucional,
son vlidas en defensade la seguridadiurdica y de la buena fe de los gobernados.
Puede decirse que en estespectode las accionesde inexequibilidad de las leyes,
desde el principio la Corte interpret los alcancesde los efectos de estos fallos
hacia el futurq porque como lo diio tiempo despusde haberseerigido este va-
lioso instrumento en defensade Ia constitucionalidadde las leyesen rgro, si sus
efectos fueran retroactivos y alcanzatana anular leyes desde su origen, ningn
derecho habra firme y la inseguridad social y la zozobra, seran permanentes y
mayorescadada.Asi sesostuvoinvariablela jurisprudenciahastargzg, ao en el
cual se emple el criterio anterior, que como lo anota el magistrado Gusrnvo
GnEzVnr Azqunz,en destacadoestudio, en el que discrepa de la tesis tradicio-
nal de la Corte, se permiti la nueva doctrina afectarasuntospasados,al indicar
que los tribunales, por los trmites comunes, seran los que decidieran las cues-
tiones particularesgeneradas,en la ley declaradainconstitucional...".
Si bien es cierto que el anterior planteamiento estreferido a la sentenciade
inexequibilidad, sobra decir que ya en fallos anteriores el Conseio de Estado h-
ba indicado que el fallo de nulidad se puede asimilar al de inexequibilidad por-
que naturalsticamente se trata del mismo fenmeno, la diferencia radica en el
rgano iurisdiccional que resuelvael conflicto.
Sala de Consuhay Seraicio Ciail. Conceptodel zt d,enooiembrede rg89, C. P:
Huunnnro Mon Osryo. "La declaratoria de inconstitucionalidad delaLey zi
de rg89, cualquieraque seael efectoque sele d a la mencionadasentenciade la
Corte Suprema deJusticia, etcnunt o ex tanc,en principiq no obsta para que est
vigente el Decreto 583 del zz demarzo de rg89, pues, aunque fue expedido con
fundamento en la Ley z.' de rg8g, es un acto independientede staque, por lo

l
332 Tra tado de drecho adninistratiao

mismo, subsistea pesarde habersido declaradainconstitucional[...] Sin embar- Reitera esta

go, la Sala observaque la declaratoria de inconstitucionalidad, de la Ley 2." de a la desaparicin
1989,que es la basedel Decreto 583 del 22 de marzo de 1989,serarelevantede la norma general,
la validez de steen el procesoque podra adelantarsepara que sedeclare incons- subsistente,a la
titucional...". cin, de mnerg
En este conceptq el Conseio de Estado va mucho ms all de las anteriores de legrlidad,y
expresiones.El principio de la seguridadiurdica de los asociadosse sobrepone
independientemente del efecto que se le otorgue a la sentencia.ttese de efec- 2. EFECTOS D
tos hacia el futurq o hacia el pasado,el acto individual debe prevalecer hasta
tanto no se le impugne individualmente. En materia de
Sala Plena d,elo ContenciosoAdministratiao. Sentenciad,elz8 de nooiembrede pectq vale la
rg8g, exp.A-o5r, C. P: Stuw Rooncupz Rooncunz, ector: CorporacinCo- dentro de un
lornbianade Ahorro y Viaiend,a-Dazsizsienda. "El artculo 3.'del Decreto z5z de mlento
rg8o fue declaradonulo por la corporacin el z3 de noviembre de rg84 y las de derechosque
decisionestomadas durante la vigencia del acto anulado son vlidas y obligato- garantiza a tod
rias como en el asodel acto acusado...". obligacinpor
Como lo indicbamosen el fallo anterior, la similitud entre los efectosde los decisionesque
fallos de inexequibilidad y de nulidad son obvias.La estabilidad jurdica del Es- lencia del
tado no puede ponerse en duda cuando se han creado situacionesiurdicas inde- Se trata de
pendientesdurante la existenciaplena de un acto que posteriormenteesdeclarado go permanente
nulo. En el procesodel cual hemos transcrito las nterioresnotas, se observacon tituciones.
claridad cmo la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporacin, que dicho ciudadenosy
seadebe prevalecersobre la de lds diferentes secciones,adopt la tesis de la so- flictos. venciendo
brevivencia de los actos individuales cuando la norma jurdica que Ie ha servido
de fundamento desaparecedel ordenamiento jurdico. La Corte
Salo d.elo ContenciosoAd.ministratiao,SeccinCuorta. Sentenciadel tz de oc- nal en cualquier
tubre de rggo, etcp.1846, C. P: Covsunto Stnnu Otcos, actor: Banco Central Constitucin
Hipotecario,BCH.'(Losefectoscumplidos con baseen actosadministrativos,en efectivo la
normas declaradasinexequibleso nulas, y que no se hallen suietosa controversi iuecesla
judicial, guardan su integridad, dado que la declaratoria de nulidad cuando el como en otras
fallo culmina en proceso,desatadoen ejercicio de una accin pblica de esetipo, material de
no tiene, en principiq efectos retroactivos, y eue la desaparicin del precepto proclamacin
obra ex nunco seahacia el futuro, por lo que en adelanteno puede tomarse deci- partir de su
sin fundamental en el mismq dada su inexistencia a partir de la fecha en que la Dentro de
sentenciaque lo declar injurdico, adquiera frrmeza [...] los actos administrati- efectiva
vos dictados con baseen el precepto previamente a su anulacin, conservan su juecesdelEstadq
presuncin de legalesy deben ser aplicados,salvo el derecho de quienes las ha-
yan impugnado debidamenteante estafurisdiccin...".
 Eficacia d.elos actos administratioos. licisiutles 333

Reiteraestaprovidenciala necesidad depreservarlosactosindividuales,frente

a la desaparicinconocasinde una declaratoriade inexequibiliddo nulidadde
la normageneral,que le sirvi de fundamento.Insisteen que el actoindividual
subsistente,a la declartoriade inexoquibilidad,puedeser obieto'de impugna-
cin, de mrnera independiente.De no ser impugnadq conservesu presuncip
de legalidad,y surte efectosiurdicos plenonrente

2. EFECTOS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En materiade sentenciasde constitucionalidadsepresentaalgosimilar.Al res-

pectq valela penarecalcarque el eierciciode la funcin iurisdiccionalimplica,
dentro de un conceptode seguridad,pM y estabilidadinstitucional,el acerca-
miento permanentedel Estado las diversashiptesisde conflictosiurdicosy
de derechosque se susciten.Paraestosefectos,el rtculo zag constitucional
gara;ntiza
a toda personael accesoa la funcin iurisdiccional,y la consecuente
obligacinpor partede los servidorespblicosvinculadosa la mismde proferir
decisiones queresuelvandefinitivamente, demaneraindependientey conpreva-
lencidel derechosustancial,los conflictossuscitados (ant.zz9C. p.).
Se tratade uno de losmsvaliososinstrumentosparala sustentacin y arrai-
go permanentedel Estadodederechqen cuantoimplicala presenciade lasins-
tituciones, geranti?ar,do
la proteccinde los,derehos fundmentalesde sus
ciudadanosy decidiendq de manelaiirnprrei*|, he coneorercias,litigios y con-
flictos,venciendolasposibilidades deautotutela,autocomposicin e inclusocual-
quier manifestacinde justiciaprivadao por manopropia.
La Corte Constitucionalresaltaprecisamente esteaspectqtpico y tradicio-
nal en cualquierEstadode derechqal indicar: "... Los artculoszz8y zzg dela
ConstitucinPolticaatribuyena laspersonasel derechofundamentalde acceso
efectivoa la administracinde iusticia.Por estavalosparticularessolicitana los
iuecesla proteccindesusderechoqtrte de leeeomryredo*en"laC.onstitucin
comoen otrasnorms.Estederechoseasientasobrela concepcinde un Estado
materialde derechoque por definicinno agotasu pretensinordenadoren l
proclamacinformal de los derechosde las personas,sino que se configuraa
partir de su efectivarealizacin..."'..
Dentro de estecontextode eiercicio garftizadorde iusticia ordinaria,la
efectivarealizactilnde los derechose interesesde las persons5 por parte de los
juecesdelEstadqimplicala presencia de decisiones
independientes o providen-

rz Corte Constitucional.SentenciaT-oo 6 del tz de mayo de rggz,M. P.:Enunoo GnurNrEs Muoz.

i
I
I
t
334 Tratado de derechoadministathso

ciasmaterializadorasde las pretensionesque el iuzgador encuentre adecuadasal Elcompromiso

ordenmiento jurdico. Los artculos 228 y z3o,constitucionalesinvitan precisa- finalsticosquesec
mente a que se entienda que el medio natural y obvio de resolver las solicitudes y 2." de la Carta,y
efectuadasa Ia iurisdiccin no es otro que el de la sentencia. 24r constituciona
, De aqu que la doctrin procesaladmita por sentenciaaquel acto a travs del no que se le atribu
cual el servidor pblico investido de funcin iuzgadora cumple la obligacin iu- superioral de la sin
risdiccional, derivada de la accin y del derecho de contradiccin, de resolver na con el altomun
sobre las pretensionesdel demandantey las excepcionesde mrito o de fondo del gridady supremac
demandado'3. de la Constitucin
El juez, a travs de la sentencia,no hace otra cosaque aplicar el ordenamien- En estesentid
to jurdico al casoconcreto.Aplica el mandato de la ley en el conflicto, y con ello entendidoquesob
genera soluciones y establecelas obligaciones que resulten pertinentes. Desde tuyentecomoguar
estaperspectiva,la sentenciaes el principal acto jurisdiccional del Estado. revistenun podere
Obsrveseque bajo los anteriores presupuestosestamosconceptualizandoel alcancey encauza
eiercicio de una justicia encaminadaa justificar el poder de coacciny aplicacin quier tipo de pron
del ordenamiento jurdico. Se trata de una justicia de desarrollo y dinmica in- menteencontrarel
terna, que procura bsicamenteotorgar respuestasefectivasa los asociados,y por los derechosfunda
Io tanto actde manera especial(campo natural donde funcionan y se desarro- "El derehofirl
llan los interesesindividuales y encuentra sus racesel trfico iurdico), por con- fiormsque artictrl
traposicin a otra modalidad de justicia tambin incorporada al ordenamiento ilere qu'potrci
por el artculo r,r6,constitucional, en concordancia con los artculos *39,y si- Bastaobservarque
guientes, cuyo mbito de accin se sita en la generalidad de los intereses,que para el perfeccion
buscay procura bsicamentela proteccin in continenti:esto es, la llamada iusti- divisin y equilibr
cia constitucional. constituyentey poc
La sentenciaanalizadrdesdela perspectivade la iusticia constitucional posee el respetodelosde
unas basesconceptuales,filosficas y polticas que la apartan en esenciade las El sistemade c
sentenciasordinarias de la jurisdiccin. La sentencia de constitucionalidad re- definidocomo,mix
suelvepretensionesque si bien es cierto implican confrontacin normativa, bD- lidad concenndo
bin se sustentan en principios y valores edificantes del sistem iurdicq que otras autoridadeso
buscan desde una perspectiva eminentemente teleolgica la adecuacinperma- rencia la Constinrc
nente del desarrollo institucional y conceptual a lo esbozadopor el constituyen- cias de constituci
te. Se trata por lo tanto, en principiq de una sentencie dc inters general, o por modliddes. Unos
excepcin, de una sentencia que resuelve pretensin individud, pero que de to- los pronunciamie
das maneras, en ambos casos,dclhcl los princirios doctinales constitutivos de difusq y otrosperf
los obligados senderos panla actuacin del ordenamiento instituido. de constitucionali

r3 HtnNaNoo DEvIs EcsRNoir. Compendio de derechoprocesal. Tborageneraldel proceso,t. I, lz.'ed.,

Medelln, BibliotecaJurdica Dik, 987, p. +57. r4 Corte Constituciona
 Eficacia de los actos administratioos. Vicisitades

El compromisodel juez constitucional emanadirectamentede los ingredientes

finalsticosque se desprenden del prembulo constitucional, de los artculos .o
y 2." dela carta,, y en especialde las responsabilidadesque le asignael artculo
24r constitucional, cuando le indica especficamentea la Corte Constitucional,
no que se le atribuye, sino que se le confia, esto es se le entrega en un nivel
superior al de la simple atribucin de funciones y competencias,y ms de cerca-
na con el alto mundo de las responsabilidadesdel poder, "La guarda de la inte-
gridad y supremacade la Constitucin". Confianza.quela obliga a la prevalencia
de la Constitucin como norma de normas, segn el artculo 4.o constitucional.
En este sentidq la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos ha
entendido que sobre estabase,esto es la de la confianza depositadapor el consti-
tuyente como guardiana y defensora de la Constitucin Poltica, sus sentencias
revisten un poder edificante, integrador, orientador y determinante del correcto
alcancey encauzamientoobvio del sistema constitucional. No se trata de cual-
quier tipo de pronunciamientq en la medida en que debe procurar constante-
mente encontrar el punto cierto de la meior adecuacinde las instituciones y de
Ios derechosfundamentales al textq principios y valores constitucionales.
"El derecho fundamental a la integridad y primaca de la constitucin y las
normas que erticulan la iurisdiccin constitucional, deben interpretarse de ma-
nera que potencbn al mximo l defens y cumplimienro de la Constitucin.
Basta observar que la iurisdiccin iurisdiccional tiene una significcin esencial
para el perfeccionamiento y vigencia del Estado constitucional de derechq la
divisin y equilibrio de las ramas del poder pblicq la distincin entre poder
constituyente y poderes constituidos, la divisin vertical del poder del Estado y
el respetode los derechosfundamentales..."'4.
El sistema de control constitucional en Colombia, tradicionalmente se ha
definido como mixto o integral, que combina el tipico sistemade constituciona-
lidad concentrado en abezade la Corte Constitucional con la posibilidad de que
otras autoridades o corporaciones se pronuncien teniendo como punto de refe*
rencia la Constitucin Poltica. Desde esta perspectiva, el anlisisde las senten-
cias de constitucionalidad debe necesariamentereferirse t cada una de estas
modalidades.Unos pueden ser los efectos que doctrinalmente se les atribuyan a
los pronunciamientos de los iueces de la Repblica, en tratndose del control
difusq y otros perfectamentediferentes a los emanadosdel control concentrado
de constitucionalidad.Estudiemoscadauno de ellos.

r4 Corte Constitucional. SentenciaT-oo de 1992, cit.

,l
!1
$6 Tratado de derechoadministratiao

Se caracterizael control difuso de constitucionalidad por la posibilidad que que un pronunclamr

el ordenamiento entregue a diversasautoridades judiciales de la Repblica para por va incidental. P
pronunciarse en torno a l constitucionalidad de un acto jurdico. En derecho pues conforme al pr
colombiano, fuente innegablede estamodalidad de control de la constitucionali- rspetr la C.onstitu
dad de los actosy de las leyesla constituye el artculo 4.9de la Carta fundamental, En cuanto a suse
que no solamente le otorga prevalencia a la Constitucin sobre cualquier otra torio an solo para la
norma, sino que le entrega a la totalidad de ls autoridades pblices, entre las partes).No setrata
cualesobviamente se encuentran las judiciales, une especiede competencia ge- de constitucionalidar
neral, que las obliga de maner ineviable a aplicar l Constitucin, eiempre que cradas.LaCorte C,o
se encuentre en conflicto con cuelquiera otr norma de cercter iurdico. el alcancedel inciso:
Mediante sentencia C-o6g de 1995, la Corte Constitucional insiste en esta
Justicia (art. z7o de r
perentoria obligacin constitucional para la totalidad de servidores pblicos co- petencia en materi<
lombianos. En forma expresales recuerda: "El texto constitucional ha de hacerse denominada excepci
valer y prevalecesobre la preservacinde normas de rango inferior. La funcin creto y con efectosir
de Ia Constitucin como determinante del contenido de las leyeso de cualquier pueden bstenerse dr
otra norm jurdica, impone la consecuencialgica de que la legislacin ordina- ga en forma flagrantr
ria u otra norma iurdica de carcter general no puede modificar los preceptos Csoconcretodr
constitucionales,pues la defensade la Constitucin resulta ms importante que los artculos 43 y 48 (
aquellasque no tienen la misma categora.Dentro de la supremacaque tiene y en los cualesde man
debe tener la Constitucin, sta se impone como el grado ms alto dentro de la las sentenciasde tutr
jerarqua de las normas, de maner que el contenido de las leyesy de las normas
En cuanto a los e
iurdicas generales,estlimitado por el de la Constitucin..."'s. control difusq la sit
Lo que resulta ms importante de la sentenciaanteriormente transcrita es la bien es cierto que a r
responsabilidadque la Corte encuentra en cabezade cada uno de los servidores otorgan efectos retro
estatalespara hacer cumplir el mandato de la prevalenciade la Constitucin. De supuestode un efect
manera explcita selaque a prtir del artculo 4." constitucional los servidores autoridad, enelrgi
pblicos colombianostienen competencia por va constitucional para hacer pre- excepcin de inconst
valecer la Carta fundamental. "As pues debe existir sicrnpre armona entre los. decisin de inconstit
preceptos conctucionales y h*norrnes furdicas de,inforiorrrto y si no labn' ostensiblementecont
la C,onstitucin Poltice de rg9r, orden de nanera cetegorice que eeepquen las tante iurisprudencia
disposiciones constitucionales en oqrcllos crsosqque.scrmaniEesta y no capri- con competenciapar
chosa lo incompatibilidad entre hs misrN por parte dehs autoridedes con ple*
nraompetencb para ello.*"'6.
Del anterior planteamiento se deduce con facilidad que en tratndosede esta
competencia en las autoridades jurisdiccionales, no se requiere necesarimente
r 7 No compartimos lo exp
Latina" (en Congresoin
prmo milenio,Bogot
la excepcin de inconsti
r 5 Corte C-onstitucional.
SentenciaC-ogdel z3 de febrerode 1995,M.P.: HrnxnNoo Hr,nnEuVrcn.
necesrimente es as cr
r Idem. r 8 Corte Constitucionel. S
 Efieacia de los aetos administratiaos. Vicisitud.es

que un pronunciamientq aplicando Ie excepcinde inconstitucionalidad,

sehaga
por va incidental. Puede hacerseoficiosamenrepor la autoridad
iurisdiccioni,
pues conforme al pronunciamiento de la corte, es de su competencia
el hacer
respetrla Constitucin frente a cualquier hiptesis que se le presente.z.
En cuanto sus efectos' serecon(rceen el derecho nacional el carcter vincula-
torio tan solo para las partes intervinientes en el litigio especfico (in casu
et inter
partes).No setrata nicamentede un pronunciamiento general,
sino de un anlisis
de constitucionaliddaplicableexclusivamentea las situacionesjurdicas
involu-
cradas.La corte constitucional en sentenciac- q7 de 1996,al pronunciarse
sobre
el alcancedel inciso 2." delartculo 43 de la Ley Estatutari" d"Ad-inistracin
de
Justicia(art. z7o de 1996),que reconoceen algunosrganosiurisdiccionalescom-
petenciaen materia de control difusq indic:
"Er rtculo 4.osuperior consagrala
denominadaexcepcinde inconstitucionalidad,a travse i en un casocon-
"u"t,
creto y con efectosinterpartes, un juez o inclusive una autoridad administrativa,
puedenabstenersede aplicar una norma en aquelloseventosen que
stacontradi-
ga en forma flagranteel texto de la Carta poltica ..."'s.
Csoconcreto de situacionesde estanaturalezason las que se desprenden
de
los rtculos$y 48 de la Ley z7o de 1996,bsicamentede los procesos
de turera,
en los cualesde manera expresael artculo
48 estableceque la parte resolutiva de
las sentenciasde tutela creaefectosinterpa,rtes.
En cuanto a los efectos temporales de los pronunciamientos en los casos
del
control difusq la situacin no resulta muy clara en el derecho colombiano.
si
bien es cierto que a nivel doctrinal por la misma naturaleza de inter partes
se le
otorgan efectos retroactivos ex tunc,pro praeterito, en razn de que parte
se del
supuestode un efectivo pronunciamiento de inconstitucionalidd por parte
de Ia
autoridad, en el rgimen nacional estahiptesis no se configura. En
los casosde
excepcindeinconstitucionalidad,la correspondienteautoridad no produce
una
decisin de inconstitucionalidad, simplemente se limita a inaplicar la norma que
ostensiblementecontrdigalos preceptosoonstitucionales"Esia ha sido una
cons-
tante jurisprudencial, que tiene como base el heho de que existen autoridades
con competenciapara efectuar pronunciamientos de constitucionalidd.

r 7 No compartimos lo expresado por BnnwEn-CarAs en su estudio ',La justicia

constitucional en Amrica
Lttta" (en Congrcso intcrnacionl dc derechopblico,
floso/ia y socioioga jurdas; perspectioas para el
prrimo milenio, Bogot, universidad Externado de colombia,
r99, pp. ais y a79 "ndo sosrieneque
la excepcin de inconstitucionalidad, en el caso colombiano, siempre procede
por va incidental, pues no
necesariamentees s conforme a lo expresado en el texto.
r 8 corte constitucional. Sentencia c-o37 de 1996, M. p.: vr-lruno Nnr.lo
Msa.
338 Tratado d.ederechoed.ninistratiao

La C.ortg en l sentenciaanteriormente indicada, a esterespectoseal:"Desde titucin Poltica.

luego que la norma inaplicable por ser contraria a l C,onstitucin en forma manifies- ltica de ryy.La
ta, no queda anulada o declaadainexequiblg pues esta funcin corresponde a los CartaPolticade r
org:anismosjudiciales competenteq en virtud del control constitucional asignadopor En cuantoa los
laC,ara fundamenal en defensade la guarda, de la integridad y supremacade la regla general de la
norma de normas...ttt9. futuro: ex nunc.En
En relacin con las sentenciasde constitucionalidad en ejercicio del control donde prcti
concentrdq se presentan algunas situaciones diversas que hacen del sistema facultadesdi
colombiano un rgimen especialy suigenerisen estespectoconcreto de las deci- va que ha
sionesen materia de constitucionalidad. En primer lugar, la regla que domina los ms variadasy
efectosde las sentenciasde estanaturaleza"esla de que producen efectosgenera- miento
les o erga omnes.Efectos lgicos si se tiene en cuenta que estamosfrente a una establecerlim
providencia que pretende restablecerel ordenamiento jurdico desdeel punto de inexequibles.
vista constitucional, por lo tnto, con inters paralatotalidad de los asociados. Con el
En cuanto al contenido del fallo se puede observar que, conforme a lo pre- la Corte
ceptuado en el artcul o zz del Decreto zo67 de r gg r en concordanciacon el 46 de de r99r y 45dela
la Ley z7o de tgg6,lt responsabilidad de la Corte es la de realizar un anlisis les del acto a su I
integral de la Constitucin frente a las normas impugnadas, determinando las Mediante
relaciones o sistema normativo especfico involucrado con la norma o normas Decretozo67de r
demandadas,modalidad de bloque iudico concreto que debe ser enfrentado quin corresponde
con la Constitucin. Por esta va resulta perfectamente posible que la Corte efectosque no
Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad de otras disposiciones ste?Unicamente
del mismo texto legal o relacionadasque no fueron objeto de impugnacin. texto y al espritu
Sobre este aspectola Corte Constitucional seal: "La iurisprudencia de la cional, de conformi
Corte ha sido reiterada en el sentido de que, cuando entre dos o ms preceptos los efectosdesa I
existe unidad normativa, aunque se encuentren incluidos en leyes o estatutos nal. cuando stai
diferentes, la inconstitucionalidad de uno de ellos, implica la de los dems,moti- pel...tt"t.
vo suficiente para que estacorporacin, en eiercicio de su funcin de control, en Con fl
defensade la integridad y supremacia dela carta, tengala facultad de declarrla fallos,l Corte
inexequibilidad del conjunto de normas aunque algunas de ellas no hayan sido variados efectosa
demandadas..."'o. dolessusefectos
Por otra parte, el control integral no puede ir en detrimento de la llmada das sentenciasin
cosajuzgadarelativa,es decir, de aquella que seprodujo respectode todo el orde- determinarfrente
namiento anterior,obieto deiuzgamiento constitucional frente a la anterior Cons- mantiene el
ella no se

rg ldem. zt C-arte
zo Corte Constitucional.SentenciaC-344de 1995,M. P.:JosGnconto HnNNnEzGr-rNoo, mente la sentencia
 Vicisitudes
Eficaciade losactosadministretiazs.

titucin Poltica, en los eventosen que resulten contradictorios con la Carta Po-
ltica de rggr. La cosa iuzgada constitucional resulta plena slo respecto de la
Carta Poltica de rggr y respecto de los argumentos invocadosy juzgados.
En cuanto a los efectostemporales de la sentenciade inconstitucionalidad, la
regla general de la doctrina es la de que produce efectos hacia el futuro o pro
futuro: evcnunc.En derecho colombiano se presentauna interesntesituacin en
donde prcticamente se le entregan a la Corte, por va jurisprudencial, amplias
fcultadesdiscrecionalespara fijar los efectosde su sentencia.Se trta de la nica
va que ha encontrado posible la Corte Constitucional para poder edificar las
ms variadasy mltiples posibilidades para la defensay prevalenciadel ordena-
miento constitucional. En los dos eventos en que el legislador ha procedido a
estblecerlimitaciones a los efectos de sus sentencias,la Corte los ha declarado
inexequibles.
Con el argumento de la necesidadde un amplio poder discrecional, declar
la Corte Constitucional la inexequibilidad de los rtculos zt delDecreto zo67
de rggl y 45 de la Ley z7o de 1996,deiandoel problemade los efectostempor-
les del acto L su libre regulacin.
Mediante sentenciaC-r13 de r9g3, al pronunciarse sobre el artculo zr del
Decreto zo67de rg9r, sealla Corte: "Perq fuera del poder constituyente,a
quin corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional,
efectosque no hacenparte del procesosino que se generanpor la terminacin de
ste?nicamente a la propia Corte Constitucional, cindosecomo es lgico al
texto y al espritu de la Constitucin [...] En conclusin, slo la Corte Constitu-
cional, de conformidad con la Constitucin, puede en la propia sentenciasealar
los efectos de sta [...] En sntesis,entre la Constitucin y la Corte Constitucio-
nal, cuando sta interpreta a aqulla, no puede interponerse ni una hoja de pa-
pel...tt".
Con fundamento en el poder discrecional para determinar los efectosde sus
fallos, la Corte Constitucional permanentemente ha venido otorg3ndo los ms
variados efectos a sus providencias, condicionndolas, e interpretndolas fiin-
doles sus efectosretroactivos o hacia el futurq o incluso produciendo las llama-
das sentencias integradoras. Todas ellas con la {inalidad exclusiva de poder
determinar frente al caso concreto de qu manera se protege' se restaura o se
mantiene el ordenamiento constitucional. Como la misma Corte lo ha sostenido,
ella no se encuentra "atrapada" frente a ningn dilema para resolver sobre la

zt CorteConstitucional.SenrenciaC-r r3 de r993, M. P.:Jorcn AnarvcoMEin.Puedeconsultarseigual-

mentela sentenciC-o37de 1996.
 F

340 Tratado de derechoadministrantto

constitucionalidad.A ella tan slo le corresponde"Decidir sobre las demandas administrativo,desa

de inconstitucionalidadque presentenlos ciudadanoscontra las leyes [...] por Paraestosefectosres
consiguiente, al decidir sobre estasdemandas,la Corte debe adoptar la modali- 2." del artculo66 er
dad de sentenciaque mejor le permita asegurarla guardade la integridad y su- fundamentosfctico
premacade la Constitucin...""'. de tnalizar el contex
Los sistemasde efectos de las sentenciasno son limitados. La misma Corte conclusn:oeneier
acepta que en el futuro podr disear el mecanismo que meior convenga a sus do de un debateiurir
propsitos,inclusq por ejemplo,la posibilidad de revivir las normas derogadas, cionesiurdicasconr
cuando el acto que las deroga fuere declarado inconstitucional. paraaceptarla perdi
cin de su fundrri
E. pncerurENTo DEL Acro ADMrNrsrRATIvo osuntoy llegadoahe
vicia en consapu$-
El fenmenodel decaimientodel acto administrativo tambin goza de regulacin En providenciad
en nuestroordenamientopositivo. El numeral2 artculo 66 estblecedos hiptesis conclusinsimilara I
a travs de las cuales un acto producido vlidamente puede llegar a perder fuerza ejecutoriafrentea ur
en el mbito de la eficacia al desaparecersus fundamentos de hecho o de derecho. tratadoen lossiguie
La doctrina identifica precisamenteestascircunstanciascomo las determinantes
del decaimientoo muerte del acto administrativo por causasimputables a susmis- La doctrina admini
mos elementos, en rrzn de circunstancias posteriores, mas no direcamente rela- mayor profundidad
administrativos,gen
cionadscon la validez inicial del acto. Cnrn noAnnr identifica el decaimiento jurdica del decaim
como las modificcionesde orden legal que le retiran los fundamentosde va,lideza circunstanciassupe
un acto que ha sido producido vlidamente'3. rechq indispennr&
El decaimientqdel acto.enel derecho colombiano esten ntima relacin con ma legal en que se
la motirrcin del actq so configura por la desaparicin de los elementos inte- indispensableparas
grantes del concepto motivante del acto. Recordemos cmo al estudiar los ele- cional o legal hecha
donde ello existe;!
mentos externos del acto administrativo identificbamos como uno de los
en que sefundamen
principales el denominado de loasrotivos o razones,delacto administrativo, ele-
de las circunstanci
mento que involucm ur dscin logica cntrc lm ergumentos fcticoc y Lasrazp- derechoo de una sit
nes de ordrn iurdico que le sirvcr,e.I administracin para dcterminrr su
competench e igualmente:pera rrcsolver sustancllmente el conflicto planteado. De acuerdocon lo a
Al desapareceruno de estoselementos,se configura en el derecho colombiano el merq que el actoad
fenmeno del decaimiento. concreto-, salvonor
casoscuandodesap
El artculo 66 del cca, al instituir el llamado decaimiento del acto adminis-
segundo,cuandopor
trativo dentro del concepto genrico de prdida de fuerza ejecutoria del acto
un acuerdointende
sin efectoen lo perti

Corresponde,enton
zz Corte ConstitucionI.SentenciaC-rog de 1995,M. P.:AreaNoroMRnrNz C.tnRu-no. pretensionesde la dr
z3 ANroNro Cnros CrNrn oo A,rnr. Ertingo d.0eto a.dministratioo,SoPaulq RevistadosTribunais,
ry78.

I
r:
s.
w

Eficacia d los actos administratipls. Ilictsitud.es 34r

dministrativq desarrolla una limitante expresaal mundo de la eficaciadel acto.

Paraestosefectos resulta de especialinters mirar el alcanceque tiene la causal
2." del artculo 66 en cuanto alafuerza eiecutoria, por la desaparicinde los
fundamentosfcticoso iurdicos que le han servido de basea la decisin.Luego
de analizar el contexto mismo de dicha norma, se puede llegar a la siguiente
conclusin:*enciertos eventosglaprdida de fuerza ejecutoria debe ser el resula-
do de un debatejurisdiccional, especialmentecuando estn de por medio situa-
ciones iurdicas consolidda En este sentidq en la hiptesis del artculo 66,
para aceptar la prdida de fuerza eiecutoria de un acto individual por desapari-
cin de su fundamento iurldicr, el iuez administrativo debe heber
iuzgado el
asuntoy llegado a la conclusin de que evidentementela basedesapareci,lo que
vicia en consecuenciala legalidad del acto individual.
En providencia de la seccin Primera del consejo de Estado se lleg a una
conclusin similar a la planteada.La providencia diferencia la prdida de fuerza
ejecutoria frente a un acto general y frente a un acto particular. El asunto fue
tratado en los siguientes trminos:

La doctrinaadministrativa forneay la nacionalqueha seguidoestasconcepciones sin

mayorprofundidad,buenoesreconocerlqal tratarlasformasde extincinde losactos
administrativos,
generales o deefectosparticulares, hareconocidoy consagrado la figura
jurdicadel decaimiento del actq o sea,la extincinde eseactojurdicoproducidapor
circunstanciassupervivientes quehacendesaparecer un presupuesto dehechoo de de-
rechq indispensablesparala existoncidel actg.B*Derogacin o modificacindela nor-
ma legalen que se fund el actoadministrativo,cuandodicha reglaera condicin
indispensableparasuvigencia; bDeclaratoria deinexequibilidaddel normaconstitu-
cionalo legalhechapor el juez que ejerceel controlconstitucional, en los pasesen
dondeelloexiste;e Declaratoria denulidaddel actoadministrativqdecarctergeneral
enquesefundamenta la decisindecontenidoindividualo particular,y.Desaparicin
de las circunstancias
fcticaso de hechoque determinaronel reconocimiento de un
derechoo de unasituacinjurdicaparticulary concrera.

De acuerdoconlo anterior,el legisladorcolombiano ha establecido

expresamente: Pri-
merq queel actoadministrativo -sin hacerdistincinentreel generaly el particular,o
concreto-'salvonormaexpresaen contrario,pierdesu fuerzaejecutoria,entreotros
csoscuandodesaparezcan susfundamentos de hechoo de derecho(art.66.z cca) y,
segundqcuandopor sentencia ejecutoriadasedeclarela nulidaddeunaordenanza o de
un acuerdointendencial, comisarial, distritalo municipal,en todoo en partequedarn
sin efectoen lo pertinentea losdecretosreglamentarios (inc.finalart. r75 ccn).

Corresponde,
entonces,
a la Sala,paradeterminarla procedencia
o improcedencia
delas
pretensiones
de la demanda, dilucidarlossiguientes
interrogantes:
342 Tratado de derechoadministratitto

r. Todos los actosadministrativosque profieran las diferentesautoridadescolombianas

que eiercenfuncin administrativa,seextinguen o pierden su fuerza ejecutoria por el
fenmenojurdico del decaimientoreconocidopor la ley, la jurisprudencia y la doctrina Setratade otramoda
nacional? vo enunciadaenel nu
conceptogenricoqu(
z. Cuandoseproducela declaratoriade inexequibilidadde la norma constitucionalo legal
en que sefunda un actoadministrativocreadorde situacinjurdica indidual o concreta'
toria. Tntoel decim
seproducela extinciny prdidade fuerzaejecutoriade eseactoadministrativo?
resolutoriaquedara
gencia.Tendramos qr
En cuanto a lo primerq considera la Salaqug salvonorma expres:en contrariq todos los prtede la prdidade
actosadministrativos,ya que la ley no establecedistinciones,en principiq son susceptibles que de configurarsep
de extinguirsey, por consiguiente,perder su fuerza ejecutoria,por desaparicinde un comolimitantesa laef
presupuestode hechoo de derechoindispensableparala vigenciadel actoiurdico (art. 66
prdidade fuerzaeiec
cca) [...] En cuantoa lo segundq parala Salatambinesclaro que cuandoseproducerrDa"
declaratoriade inexequibilidad [...] esadeclantoria no afcce la existencia o vigencia deF
III.
acto administrativq cmo tampoco la existenciay ralidezde los actosiurdicos celebrado$
durante la vigencia de la ley o del decreto ley posrcrbrmentc declrado inoequible [.'.]
Tias estudiarconalgu
creadorde situacin iurdica indidual, particular o concretannoslo por la consideracin
de que antesde la sentenciade inexequibilidadel preceptopoda ejecutarseporque, en
tiva a la estructura,v
abstracto,debaconsiderarseacordecon la Constitucin[. ..] sino por razonesde seguridad maneralgicaintrodt
jurdica para los integrantes de una socieded.'a. iurdicosquela eficac
nosdediscutibleproc
F. cuuplIMIENTo DE LA coNDIcIN RESoLUToRIA marnosa lasgurasdr
Un actoadminist
El numerI4 del artculo 66 estableceque se perder igualmente lafuerza ejecu- tos legales,indubitab
toria del acto cuando se cumpla l condicin resolutoria a que se encuentra so- impedir quepuedase
(tt
metido el mismo. Esto es, que la prdida de fuerza eiecutoria est suieta a un ha designado como
hecho futuro e incierto, que de materializarse o cumplirse producira de inme- de la ineficciasehanI
diato una interrupcin definitiva de la eficaciadel acto administrativo. procedenciade los fel
Para entender el alcancede estacausalnecesariamentetenemos que acudir a
los contenidosde los artculos I53o y siguientesdel Cdigo Civil, que le dan
entidad a las llamadascondicioneso suiecionescondicionalesde una decisinu
obligacin. Desde esta perspectiva, las condiciones resolutorias de los actos ad- HrnNNGunrmloAr
Reoistath la CmaradeC
ministrativos pueden ser positivas,negativas,fisica y moralmente posibles,y ex-
4t tz, 33t 68,72rgo;G
presasen virtud del principio de legalidadque rige para cualquier disposicin a rzo;JorceJoaqu Lr,t
normativa en derecho administrativo. EdicionesAr, 1953;R
dad Complutense,r98o
Fonsrnorn ( ?a tado,cit.,
en el simplehechofundu
redundanen su eficaciaj
puederealizarse balodet
z4 Consejode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativo,SeccinPrimera.Sentenciadel r.ode agosto indiferente enel casodeq
de rggr, C. P.: Mrcur Goxzr-zRonnicuEz.Puedeconsultarseigualmentele sentenciadel z3 de equivaldraa negarsea s
febrerode rg9o, SeccinTercera,con ponenciade Gusrvo o Gnlrr Rnsrnpo. Cfr. supra,nota25.
 Eficacia de los actos administratiaos. I/icisitudes

G. pnolDA DE vrcENcrA

Setrata de otra modalidad de prdida de fuerza ejecutoria del acto dministrati-

vo enunciadaen el numeral 5 del artculo 66 del ccA. En nuestra opinin, es un
concepto genrico que recoge la totalidad de eventos de prdida de fueruaeiecu-
toria. Tanto el decaimiento como la nulidad o el cumplimiento de la condicin
resolutoriquedaran incorporados baio estenombre genrico de prdida de vi-
gencia.Tendrmos que agregaralgunasotras situacionesespecificasque haran
parte de la prdida de vigencia: estasson los eventosde derogatoriao revocacin,
que de configurarse podramos, conforme al ordenamiento positivq calificarlos
como limitantes a la efrcaciadelcto enraznde que son verdderosejemplos de
prdida de fuerza eiecutoria del mismo.

III. o r n o s p R o B L E M A sE N L A E F r c A c r A D E L A c r o

Tras estudiar con algn detalle en los pargrafosanteriores la problemtica rela-

tiva a la estructura, validez y eficacia del acto administratiyozs, corresponde de
manera lgica introducirnos en el an ms delicado campo de algunos efectos
jurdicos que la eficaciadel acto estllamada a soportar frente a algunos fenme-
nos de discutible procedenciae incluso de naturalezajurdica,6. Se trata de aproxi-
marnos a las figuras de la inexistencia e inoponibilidad del acto administrarivorT.
un acto administrativo engendradosin el cumplimiento de los requerimien-
tos legales,indubitablemente tendr que ser sujeto de medidas que tiendan a
impedir que pueda seguir surtiendo efectos;esa estefenmeno al que la doctrina
ha designadocomo "teor de la ineficaciadel acto administrativo". En estemundo
de la ineficacia se han planteadoalgunasdiscusionesde carcterprctico sobre la
procedenciade los fenmenos de la inexistencia e inoponibilidad, e igualmente

HrnNNGullrrn.to Arorva Duqun. "Inexistencia,ineficaciy nulidad de los ctosadministrativos",

Rettistadela CmaradeComercio deBogot,n."zz,mtrzo de 1976;Ar.rssaNpnrBs.Z zulid.ad,cit.,pp.
4a n,33a68,72 ago; Garc ovroo y ManrNnzusnvos.Derecho administratito,cjt.,pp.6 a r4y rr5
a r zo;Jorcr JoaquNLI-uns. Efectosdela nulidady deIa anulaetnde losactos jurdicos,BuenosAires,
EdicionesAray, 1953;Rtcar.ooRulz Srnr.-tu,qrvr.q. Drecho jurdico,Madrid,,Universi-
ciztil,el negocio
dadComplutense,r98o,pp. 3Sga $g.
FotsrHonn(Tratado,cit., p.3og) sostieneque"... el problemadel actoadministrativodefectuososebasa
en el simplehechofundrmentalde queaquellasirregularidades queafectanel obrarde la administracin
edundanen su eficaciaiurdica...", si el Estado"... prescribeque un determinadoacto administrativo
puederealizarsebaiodeterminadossupuestosy guardandociertoslmitesobletivos;puedepermanecer
indiferenteen el casodequeia concretosehtytproducido un desviode estospreceptos,pueslo contrario
equivaldraa negarsea si mismo...".
Cfr. suprx,notx 25.
 T
I
344 Tratado de d,erechoadministrathso

La teora de la inex
en los ya abordadosde nulidad del acto y, como lo estudiaremos en el captulo
aceptadaposteriorme
siguiente, el de las meras irregularidades no anultorias.
es evidente, para explir
En esteorden de ideas,la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionalescomo
raz6ndeldogmapasde
extranjeras,han venido reconociendo algunos tipos o categorasde efectos pro-
ca- se imposibilitabar,
ducidos por los vicios en los actos administrativos, los culesconstituyen preci-
tonces, caracterizand
samenteel objeto de la teora de la ineficacia e invalidez.
produca efectosjurdi
cas imposibleso inexis
A. rNExlsrENcIA DE Los Acros ADMINISTRATIvoS
Puede ser alegadapor t
requiere intervencinj
El concepto de inexistenciacomo elemento de la teora generaldel derecho cons-
Dentro de estecot
tituye uno de los temas ms debatidos y controvertidos; polmicq al extremo de
ha desarrolladoy aplic
no admitirse acuerdosdoctrinarios sobre sus alcances,concepto y aplicabilidad
ficado como aquelque
en algunasrmasde la estructura iurdica. En el plano operativq y siguiendo las
manera que no respon
exposicionespredominantes,podemos indicar que estamodalidad de ineficaciae
Comos
por la Iey..."3o.
invalidez'8 obedecea las disquisiciones en el mundo del derechq acercade las
depende de la no conc
categoraslgicas de lo existente y de lo no existente, del ser o del no ser, de lo
la conformacin del a<
que no es y, en consecuencia,no puede ser.
SealaLr,ts,ts, a
acto dministrti\D inestentg segn se ha dicho, es eqtrel que no ha ncido
la vid iudbf.qtre ,noes sctq en consecuencia,dcl qtle no puede decirse que soa "... parl que una sent
que haya un servivo su
actq ni rmrcho mens edminbffitivo., Se considera estr frente a un evento de
inexistente no pueded
inexistenciaen los cirsosen que la decisin de la administracin an no ha sido
Ruz SnnnMALER
adoptada.Algunos estudiososdel fenmeno pretenden asimilar el concepto de
da al derecho civil y es
inexistenciaa los casosen que al acto adoptadopor la administracin sele observan
titucin. Sealaque e
anormalidadesen algunosde suselementosesenciales,esdecir, suietos,competen-
que "... carecede toda
cia, voluntad, obietq motivq causa,formalidadeso finalidad. Desde ahoranos bas-
supuestosde inexiste
ta advertir que compartimos la primera de las tesis,esdecir, la de que acto inexistente
tos indispensables,no
es aquel que an no ha sido adoptadq porque de haberlo sido caeramosde inme-
una aparienciade rea
diatq si sele observaalgn viciq en la teora de la nulidad que esla desarrollada por
intervienen en su forn
nuestro ordenamiento positivo. No obstantelo anterior, analizaremoslas contro-
autor espaol,seacep
versiasdoctrinalesal respectopara darle una mayor claridad al conflicto.
cin, principio esteqt
Acto inexistente,sealaGnncn Ovnoo, "... esel acto no nacidq no venido a
ms adelanteesuno dt
la vida jurdica, por faltarle un elementosustancialpara ello..." rrazn-agrega el
do que negociosinexis
profesor espaol- para que no pueda hablarsede acto viciado, pues es algo que
seacual fuere su form
no existe29.

Algunos expositores llegan a considerar la inexistencia como un fenmeno no catalogable en los grados 3o Lours Jossr,ntNo. Courst
de invalidez o ineficacia, sino paralelo a ellos. 3 r Lr-nn.rs. Efectosdela m
Grci OvIroo y MamiNrz Usrnos. Derechoadtninistratiao, cit., p. I 19. 32 Ruz Snrr,tI-znt. Deret
 Eficaciadelosactosadministratioos.Vicishud'es 345

La teorade la inexistenciafue introducida en el derechocivil por Zacnaruar, y

aceptdaposteriormenteen las estipulacionesgeneralesdel derecho.Nace, como
es evidentg para explicar una situacin fctica del derecho privadq en la que en
raz6n del dogmapasde nullit sanstexte -no hay nulidad sin norma que la establez-
ca- se imposibilitaba resolver mediante nulidad una situacin ctica. Se dijo en-
tonces, caracterizando esta figura iurdica, que ella se distingua polque: a. No
produca efectosjurdicos; b. Las situacionescreadasy consideradascomo iurdi-
casimposibleso inexistentesno pueden ser confirmadas; c. Es imprescriptible; d.
Puedeser alegadapor cualquier personacontra la cual se quiera hacer valer; e. No
requiereintervencin iudicial para su declaracin.
Dentro de este contexto, la doctrina civilista -la francesaprimordialmente-
ha desarrolladoy aplicado esteconcepto;JoSSERAND, precisamente,lo ha identi-
ficadocomo aquel que "... carecede un elemento esencial, de un rgano vital, de
manera que no responde ni siquiera a la definicin genrica que se ha dado de l
por la ley...":o. Como se observa,ptaladoctrina civilista la inexistencia del acto
depende de l no concurrencia de alguno de aquellos elementos esencialespara
la conformacin del acto administrativo.
SealaLt-lvrsns, al referirse a esteltimo aspectq el de su eiecutabilidad, que
4... pura que una sentenciade muerte pueda ejecutarsese requiere previamente
que hayaun ser vivo suieto de la eiecucin...", con lo que quiere indicar que el acto
inexistenteno puede de suyo ser impuesto prra producir consecuencias3'.
Rurz STnnIMALERA va mucho ms all en el anlisisde la inexistencia aplica-
da al derecho civil y establecevarias posibilidades de estructuracin de esta ins-
titucin. Sealaque el llamado acto inexistente es aquel del que debe admitirse
que "... carecede toda realidad [...] tiene una existenciaapatente"; agregaque los
supuestosde inexistencia implican que al acto "... le falte alguno de los elemen-
tos indispensables,no pudiendo nacer por esta misma razn, aunque adquiera
una apariencia de realidad, a consecuenciade la actuacin de los suietos que
intervienen en su formcin..."". Como observamos,y es fcil concluir de este
autor espaol,seacepta,en honor a la verdad, un inicio de existenciaen la actua-
cin, principio este que de por s en nuestro concepto y como lo estudiaremos
ms adelanteesuno de los principales quiebres de estateora. Concluye indican-
do que negociosinexistentesson aquellosque "... carecende una existenciareal,
seacual fuere su forma externao su apariencia...".As mismq sealacomo casos

3o l,ours JossrnaNo.Coursd.edroit cioilpositffrancais,t. r, Paris,Recueil-Sirey,1983,pp. roo y ss.

3 r LLAMBiAs. cit., pp. 5 y .
EfectosdeIa nulidad.,
32 Rurz Srnnur,rnl. Derechocioil, cit., pp. 364y 365.
316 Tratado de dereehoadministratiao

tpicos de inexistencia a los negocios incompletos, es decir, aquellos que an se lidad ha estadopreced
encuentrnen formacin; los defectuosos,que son aquellosque carecende algn ferentes posicionesad
elemento esencial;los aparentes,que no obstante ser portadores de una realidad resumir en las siguien
formal carecende causa33. administrativos; b. Te
Con relacin al rgimen privado colombiano se presentan dos situaciones c. Teora que asimilaI
bastante diferentes y aun opuestas: la primera es la sealadaen el Cdigo de tencia a las vasde he<
Comercio (art. 8g8), y la segundala deducidade la regulaeindel Cdigo Civil
r. rnonf euE A(
(arts. r74o y 174r\. De acuerdo con la primera de estasregulaciones,se conside-
D E L O S A C T O SA D
ra inexistenteel negociojurdico "... cuandosehayacelebrdosin las solemnida-
des sustancialesque la ley exiia para su formacin [...] y cuando falte alguno de Esta concepcin,defe
suselementosesenciales..."(a estodebemosagregarque el inciso r.o del artculo cR or ENrEnne,part
en cuestin permite la ratificcin expresade un acto inexistente). nistrativo cuando no
Por lo que respectaal rgimen del Cdigo Civil, la figura de la inexistenciano requeridos por la ley.
apareceexpresamenteconsagrada,,raznporla cual a los supuestosque doctrinal- en el derecho admini
mente sehan consideradocomo crsostpicos de estafigura seles da el traamiento imprescriptible; b. su r
indicado en los artculos r74o y r74r para la nulidd absoluta.Sealala primera de y los juecesde cualqu
estasnormas que "... es nulo todo acto o contrato al que le falta alguno de los cia; d. es insaneable,
requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato segn su necesidad de una invt
especiey la calidado esado de laspartes.La nulidad puedeser absolutao relativa". administrativo aparen
Por su parte, el artculo ry4t indicr que "... la nulidad producida por un
objeto o causailcita, y la nulidad producida por la omisin de algn requisito o z. rnonfe euE NI
formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en DE LOS ACTOS AD
consideracin a la naturalezade ellos, y no a la calidad o estado de las personas
que los ejecutan o acuerdan,son nulidades absolutas.Hay asimismo nulidad ab- Esta teoa sesosienefi
quienesconsideranqu
soluta en los actos y contratos de personasabsolutamente incapaces.Cualquier
otra especiede vicio produce nulidad relativa...". adecuadade resolverI
Como se observa,si se parte del punto de vista positivo civil colombiano no FroruNl de un discus
hay lugar a la autonoma de la llamada inexistencia de los actos o negocios,sus cuenciasdistinas que
posibilidadesquedansubsumidasen el conceptode nulidad. tor, criticando la tesisd
entra en el derechoad
B. rnonf n DE LA INExISTENCIA del textualismocivilist
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS nin, se encuentranfi
termina por ubicar a e
Los conceptosantesindicados de inexistencia no tardaron en ser importados por dos, para caer al final e
la doctrina administrativista y aplicados a las elaboracionessobre el acto admi- para qu se hacentant
nistrativo. No obstante,aqu como en las otras especiesde derechossu aplicabi-

34 Gnci nr ENmnnay Ft
33 lbd., pp.366y 367. 35 FronrNr.Derechoadminis
 Eficacin de los aetosadministfetiozs. Vicisitudes

lidd ha estadoprecedida de enconadoscrticos y fervorososdefensores.Ls di-

ferentesposicionesadoptadaspor los expositoresadministrativistas las podemos
resumir en las siguientes teoras:a. Teora que aceptala inexistencia de los actos
administrativos; b. Teora que niega la inexistencia de los actos administrativos;
c. Teora que asimila la inexistencia a la nulidad; d. Teora que asimila la inexis-
tencia a las vas de hecho.Veamoscada una de ellas.

r . r t o n f . l Q U E A C E p T AL A T N E X T S T E N C I A
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Estaconcepcin,defendidaprincipalmentepor Escorn, GRRcaOvmto y Gan-

cADEENrEnnR, partede la consideracinde que serinexistenteel ctoadmi-
nistrativocuandono han concurrido a su formacnelementosesenciales
requeridospor la ley.Determinancomocaractersticas de Iosactosinexistentes
en el derechoadministrativolas siguientes:a. La accinpara impugnarloses
imprescriptible;b. su extincinproduceefectosrefroactivos;c. la administracin
y los iuecesde cualquierfuero puedencomprobaren todo tiempoesainexisten-
cia;d. es insaneable; e. los juecespuedendeclarrla inexistencia de oficiosin
necesidadde una investigacinde hecho;f el acto inexistente,siendoun acto
administrativoaparente,no estbeneficiadopor la presuncinde su legalidadr+.

z . r E o n f e u E N r E G AL A I N E x r s r E N c r A
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Estateorasesosienefundamentalmenteen los trabajosdeFonrmy ManrexHonr,

quienesconsideran queIa tesisdela inexistencia
no esprecisamentela manerams
adecuadade resolverlos problemasen el derechoadministrativo.Se trata, seala
FIoRlwl,de una discusinbizanttna,puesno sedistinguenl nal "... lasconse-
cuenciasdistintasquetienecon cualquieractonulo o ineficaz...".hgregaesteau-
por suorigen,que"... cuandoestacategora
tor,criticandola tesisdela inexistencia
entraen el derechoadministrativono tieneeseorigeny menosrespondea la crisis
deltextualismocivilista.Todslasdisquisiciones quesehanhechoennuestraopi-
nin, seencuentranfuera de la realidadiurdica,puesa pocoque se hondese
terminapor ubicara estosactosen los debroma;a los actosimposiblespor absur-
dos,paracaeral final en los actosde los usurpadores y no secomprendeentonces
para qu sehacentantasconsideraciones sobreel particular:s.

34 Grci ENmrnia y FrnNNoEz.Curso,cit., p. 5r3. Escou. Ti,atado,

cit., p. 473.
35 FIoru:r.Derechoadministratiuo,
 r

348 Tratadodederechoadninistratioo

TEORf A QUE ASIMILA LA INEXISTENCIA A LA NULIDAD

-Se estructurala
3.
lombianoen los even
Se fundamenta estaconcepcin en el hecho cierto de que el legislador ha deter- rgano,la competen
minado, como causalesde nulidad del acto administrativ, aquellas hiptesis ar- -,El actoadminis
gumentadascomo de inexistencia del mismq a lo que debe agregarse,tratndose to alguno;
del acto administrativq la necesariadeclaratoria de cualquier situacin que vicie -,En principiq la
al mismq por el iuez respectivq en procura de la seguridad jurdica de los aso- los iuecescompeten
ciados.Esta tesis la consideramosprocedente en la realidad iurdica colombiana. Llega ArnrNn Dt
El derecho administrativo nacional no le da, en nuestra opinin, cabida a la tesis acervojurisprudenc
de la inexistencia. Si analizamoslas causalesestablecidasen el artculo 84 del cca -oSentencia dese
para la nulidad de los actos administrativos, en ellas se recogen plenamente las en la incompetencia d
hiptesis que los defensoresde la inexistenciaaleganpara sustentar sus tesis. En ver sobreunaaccinr
otras palabras,en Colombia la figurr de h nulided del acto aborde plenamente un tpico casodeinex
las hiptesis doctrinales de inexistenci+ -*Auto de febrero
viciosprocedimenta
4 . t n o n f n e u r A S T M I L AL A sadoquesequeden
rNExrsrENcIA A r-s vfs DE HEcHo si ello esas,no existi
nunciarse, pues[...]e
Esta tesis es expuestapor MnnIrNHonn, quien considera que ante la imposibili- Pesea los razona
dad de conectar la actuacin administrativa con un acto o texto legal vlidq la mos el criterio de la i
conducta arbitraria en estecasotrasunta en "va de hecho". Es decir, no hay actq jurisprudenciadel Cc
o ste es de dificil prueba y se impugna, en consecuencia,la actuacin groseray corregirlospronunci
salida del cauce,cual es la va de hecho. "El tratamiento jurdico de todas aque- bre de 1968,conpon
llas conductas que trasunten irregularidades de gravedad tal que excedande la cin dijq respecto delr
nocin de acto administrativo'nulo', no corresponde regirlq pues,por la preten- que en el cumplimie
dida teora del acto inexistente sino por la teora de la va de hecho administrati- de la leg:alidad,"... de
va...tt3.
funcionarioincompe
cia de un actonulq pr
C. rnonf DE LA rNExrsrENcIA DE Los Acros Sepuedeconclui
ADMINISTRATIVOS EN DERECHO COLOMBIANO
nuestromedio;segnr
En un interesante estudio realizado por HrnNN Gulnnnuo Al-oRNRsobre la
problemtica de la inexistencia de los actos administrativos en derecho colom-
biano37,que dicho seade paso no tiene regulacin positiva en el ordenamiento
administrativo nacional, se llega a las siguientes conclusiones, que sern obieto 37 AroaNaDuquE."Inexis
38 Ibd., p. 73.
de nuestro anlisis. 39 Consejode Esadq Sala
citada por Alo,lNa Duqu
40 Conselode EstadqSalai
GuEzVaroEnnau4cita
4t Consejode EstadqSala<
bre de 1968,C. P.:Nurln
36 ManrENnorr.Tiatado,cit., pp. 494y 495.
 Eficaeiadlosactosadmitistratiaos.Vicisitudes

*Se estructura la inexistencia de los actos administrativos en el rgimen

co-
lombiano en los eventos en que falta un elemento esencialdel actq tal como el
rgano,la competenciao las formalidades;
-'El acto administrativo inexistente en derecho colombiano no produce efec-
to alguno;
-.,-Enprincipiq la sancin y reconocimiento de Ia inexistencia corresponde a
los juecescompetentes3s.
Llega AronNn Duqur a estasconclusiones despusde analizarel siguiente
acervoiurisprudencial:
-sentencia de septiembre de 1959,en la cual el conseio de Estado, fundado
en la incompetencia de un rgano administrativq se declar inhibido para resol-
ver sobre una accin de nulidad planteada; considerabaque se encontraba ante
un tpico casode inexistencia3e;
-Auto de febrero de 196o, en el cual el consejo de Estadq respecto de los
vicios procedimentalescomo fundamento de la inexistencia, diio: ,(... el acto acu-
sadoque se qued en simple proyectq o mejor, en un cto preliminar, o incoado
si ello es as, no existiendo el acto administrativq no tiene la Sala sobre qu pro-
nunciarse,pues [...] el acto inexistenteestfuera del orden jurdico..."+o.
Pesea los razonados argumentos de este ilustre investigador, no comparti-
mos el criterio de la inexistencia en nuestro derecho administrativo. La misma
jurisprudencia del Consejo de Estadq en posteriores fallos, se ha
encargadode
corregir los pronunciamientos antesindicados. Es ascomo en sentenciade octu-
bre de 1968, con ponencia del conseiero Nuslo CnucHo RurnA, la corpora-
cin diiq respectode Ia competenciay de las formalidadesdel ctoadministrativq
que en el cumplimiento de estosrequerimientos se otorga dinmica al principio
de la legalidd, "... de modo que si un cto administrativo es producido por un
funcionario incompetente y sin el procedimiento establecidq se est pi"r"rr-
cia de un acto nulq pero no inexistente..."4r. "n
Se puede concluir, as mismo, que no es absolutala nocin de inexistenciaen
nuestromedio; segnel Consejode Estadq esun trmino asimfilablal de nulidad:,

5t AI-N DuquE."Inexistencia",cit., pp. 63 a 83.

38 Ibid., p. 73.
39 Consejode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrrdvo. Sentenciadel ro de septiembrede r95g,
ciada por Aro,lN Duevn. "fnexistencias",cit., p. 7o.
40 Conseiode Estadq Salade lo Contencioso
Administrativo.Auto del 18 de febrerode rgo,C. p.: pono
GuzVronr-ln4 citadapor AroaNaDuque. ..Inexistencias", cit., p. 7o.
4r Consejode Estadq Salade lo ContenciosoAdministrativq SeccinSegunda.Sentenciadel z4 de octu-
bre de 1968,C. P.:Nnunslo Cu,rcuo Rur,o,r,,rc,t. lJ(xv, n.6
4r9 y 4zo, rgg, p. r49.
350 Tratado de d'erechoadministratioo

en salvamentode voto de la sentenciadel z9 de iulio de ry74as lo expresaronlos IV. co

consejerosdisidentesJUANHERNNDEZ SENZy MICuel Lrrns PzRnno: "Estos
actos que se pronuncian sin siquiera la aparienciaformal de competenciason tan En procura de la est
nulos que algunosdoctrinanteslos apellidaninexistentes,con lo que no pretenden sustancialfrente a lo
indicar que no existan,porque ah estn,por lo menos son un hecho..."4'. tes pronunciamiento
Bstenosagregara lo anterior el hecho de que el Consejode Estadq de acuerdo corregir, la doctrinI
con providencias que hemos ya relacionado,se declarara competente para el co- administrativos por lr
nocimiento de actosno perfeccionadosque la administracinpretendaejecutar. cin del legisladoral
Por ltimo se admite por la jurisprudencia la necesidadde que toda actuacin cin del actoo al adm
deba ser llevadaa los juecespara efectosde su control jurisdiccional. Dijo el produzca plenamen
Consejoen r975: "... las manifestacionesde voluntad de la administracin,por lograr subsanarlas d
gozardela presuncinde legalidad,producen en principio efectosjurdicos [.'.] tiendo efectosiurdic
rno existe'[...] cionesjurdicamente
En derecho adminisuativo podra pens:rseque el eto inexistente
nrsh existencia de un cto edministrtivoleanlr[...] no lequito'a le manifesta' como plenamentev
cin de voluntad su carcter de cto dministrativo acusable ante la iurisdiccin En algunospront
de lo contenciosodministrativq3. ra de la convalidaci
De acuerdo con lo expuesto,consideramosque en nuestro medio no es facti- encargado de estabk
ble ni procedente hablar de la inexistencia de los actosadministrativos. Lo viable Dentro de estatnic
iurdicamente es lanulidad del *cto viciedo en su estructuracin. ser objeto de conval
nentemente internos
D. INopoNIBILIDAD DEL Acro ADMINISTRATIvo situacionesde nulida
petencia. En provide
Se dice que un acto administrativo es inoponible a un acto administrado cuando
iera refirindoseal te
an no se han cumplido determinados requerimientos o medidas de estricto or-
en ciertos casos,y rel
den formal tendientes a lograr la eficaciadel acto. La inoponibilidad se produce
de ser regularizado
generalmentecon respectode aquellos actos en los cualesfalta an la publicidad
acto irregular queda
que la ley establecepara que ste surt efectosfrente a terceros indeterminada o
se usan lasexpresion
determinadamente.Para estosefectosnos remitimos a lo expuestoen los captu-
forme. Con el alcanc
los de la presenteobra sobre los aspectossubjetivos en la formacin del acto y en
tesis en que.laadmir
el captulo sobre la publicidad de los actos administrativos en donde analizamos
acto y llenando entor
profundamenteel problema de la inoponibilidad del acto adoptado,mas no pu-
petente; obtenindo
blicitado. En la prctica, la inoponibilidad no niega la existenciadel actq simple-
mente nos indica la imposibilidad jurdica de llevarlo al mundo de l eficacia.

Administrativo,SeccinCuarta.Sentenciadel z9 de iulio de
42 Conseiode Estadq Slade lo Contencioso
rg7+,C.P.: BnnN.nooOmrz Auava, salvamentode los conseieros Ju.ln HEnNNozSrNzy MIcuEr
Lrrnas,;cr, t. LxxxvII,n.* 443y 444,1974.
Conseiode Estadq Slade lo ContenciosoAdministrativq SeccinTercera.Sentenciadel rq de mayo 44 ConseiodeEsadq Sal
de ry75,C. P.:Cnros Potroc,tnnnnoMurls, lct, t. Dfixvul, n.o'445y 446,1975,p.297. rggr, C. P.:MtcuEI-C
 Eficacia de los actosad,ministratioos.Vicisitudes

IV. coNvALrDAcrN DE Los Acros ADMrNrsrRATrvos

En procura de la estabilidadjurdica y de hacer predominar el concepto de lo

sustancialfrente a lo meramente adjetivo, evitndosede estamanera permanen-
tes pronunciamientos sobre ilegalidades que la administracin hubiere podido
corregir,la doctrina ha desarrolladoel conceptode la convalidacinde los actos
administrativospor las mismasautoridadesque los expidieron o por la interven-
cin del legisladoral suprimir algn requisito vigente al momento de la expedi-
cin del acto o al admitir expresamenteque un ctoproducido de manerairregular
produzcaplenamentesus efectosjurdicos. Se trata de dos vas diferentespara
lograr subsanarlas deficienciasen la validez del acto y mantener el mismo sur-
tiendoefectosjurdicos.Desdeestospuntos de vista,convalidartendrados acep-
cionesiurdicamente vlidas:la de corregir un acto administrativo y la de admitirlo
como plenamente vlido mediante ratificacin posterior.
En algunospronunciamientosla jurisprudencianacionalha aceptadola figu-
ra de la convalidacinde los actosadministrativos.El Consejo de Estado se ha
encargadode estableceralgunos requerimientos lgicos para su procedencia.
Dentro de esta tnica se considera que no todos los actosadministrativos pueden
ser objeto de convalidacin:tan slo aquellosque se refieran a problemasemi-
nentementeinternos de la administracin y que no se encuentren incursos en
situacionesde nulidad prcticamenteinsubsanables como esel casode la incom-
petencia.En providenciade rggr la corporacinindic: "...La doctrina extran-
jera refirindose al tema de la convalidacin del acto irregular ha expresadoque
en ciertoscasos,y reunindosedeterminadascondiciones)un acto invlido pue-
de ser regularizado por otro acto administrativo posterior. En ese supuesto, el
acto irregular queda convalidadq connotacinstapara la cual corrientemente
seusan las expresionesconfirmarrrevalidarrratifrcarraprobarrsin un sentido uni-
forme. Con el alcanceindicado, el acto de convalidacin abarcalas distintas hip-
tesis en que.la administracin puede regulrizar un acto invlido: reiterando el
ctoy llenandoentoncestodaslas formalidades;pronuncindoseel rganocom-
petente;obtenindosela autorizacino aprobacinque faltaba,etc."44.

44 Consejode EstadqSalade lo ContenciosoAdministrativq SeccinPrimer.Sentenciadel 6 de lunio de

rggr, C. P.:Mrcur- GoNzr-nz
Rorncu2.