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  • Revista Direito e Politica A Mediacao No Ambito Da Administracao Publica

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    Luciola Cabral
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    Artigo sobre mediação no âmbito da administração pública.

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    Revista Direito e Politica a Mediacao No Ambito Da Administracao Publica

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    REVISTA DE Direito e Politica VOLUME 17 - JANEIRO A DEZEMBRO - 2009 - ANO VI PTS tM Pree ny COCR S eet n arity Cred a= enue eee RCT Ee ree eee ncn ere Pen ee Ree Ee ea Revista de Direito e Politica ‘Ue publica ofl do IBAP Ista Brasco de Advent Piica com psi com a ior Lets Jrcas Redasto: Rus Cristvio Colombo 43-1" Ande ‘CEP 01006:020- Sia Paulos Te (1F) 3204-2819 E-mu revisadadasitepoica@ibp oe CCONSELHO EDITORIAL ‘Conrdenaores: ELIDA SEGUIN ~ Diets Geral de Esa Supriedo esto Bras de Adocai Pb «Defensor Pili do Estado do Rio de sero, Dota es Diz Pablo. {GUILMERME JOSE PURVIN DE PIGUETREDO - Pecuador do Exado de Sto Plo. ro- {eso de Dito ds Lnvesdade Sto Francia, dp NIMA PUCIRo © do COGEAE PUCSP. Presdeme do instino Brass de Advoraa Piblice ODETE MEDAUAR — Profesor Tarde DictoAdminiraivo da Faeudude de Dito ‘Unive de io Pal. Pocredra do Mii de Sto Palo Apesetad, CComussio EDITORIAL, Membres ADRIANA MAURANO ~ Prorat so Musici de So Palo. Membre do Conse Coe ‘tv do fesinao Brae de Advaciia ibn, ALAOR CAFFE ALVES - Poise a Facldde de Devo da USP Proctor do Ext de Sto Palo Apes, ANACLAUDIA BENTO GRAF Proud do Boao do Puan ANALLICTA CAMARA ~Prsuratoa do Estado de So Fal, Metre do Conse Fis db Inset Basia de Advoccia Pic. ANDRE'S. ORDACGY ~ Defensor Pibco da Unio no Rio de ani, Corder Regions do WAP Sudes, |ARY MARCELO SOLON - Profesor ds Universe de Sip Paulo ed Universidade esti teams Meshenie BRUNO FSPINEIRA LEMOS -Procaradr do Esa da Baia ‘CARLOS 2086 TEODORO HUGUENEY IRIGARAY -Frosuiar do Exado do Mato Gros 0. Presidente do lsat O Dita pm Pane Vr CCECY THEREZA CERCAL KREUTZER DE GOES ~Aavopiés do Istinto Arbeal > Pano. Coordesdors Rina db IBAP Sl CELSO AUGUSTO COCCARO FILHO —Fracundor Gea do Municip So ave Men Seo do Comelo Fiscal do fstiityBrasleza de Acvorci Pubic. DALMO DE ABREU DALLARI - Prfeior Emi Facldae de Det 6a Universidade {2S Pro, srosids onsrr do BAP, DDERLY BARRETO ESILVA FILO —Prcadr do Eso de Sto Pe DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO ~ Profssr Tir Unies Cibo Mendes eda PUCo, Pewadee do sta do Rio de Jar Aposentao. ELISABETH DE ALMEIDA MEIRELLES ~ Pofesora dx Usvesiade de Sto Palo e de Unis Presson Mackeze FERNANDO CAVALCANTI WALCACER- ofescor a PUR. seeder o sno do Rio {eno Apoenad. Mens do Cos Contive do sti Brasiere de Aévoaci Pika FLAVIA CRISTINA PIOVESAN - Procerara do Esa Sto Pauo Professir dh Fact (le de Dein da UCP, [FRANCISCO EUGENIO MACHADO ARCANIO-Consako:Legiatvo do Sado Fee [FRANCISCO UBIRACY CRAVETRO ARAUJO ~ Precuraor Federal ExTrocxcur Ge ao 1BAMA. IBRAIM JOSE M. ROCHA ~ Postar Ger do Ese do Fats Memeo do Conse Con INES AMARAL BOSCHEL — Promotor e Justa do sno de S80 Palo Apscrad. Fun “nae Eerste o Movimento do Mins Piiip Degocdico e Asia Hoods eo Bae IRMGARD ELENA LEPENIES - Pee da Asoiato Avni de Direko Aisa ‘a Profestsda Univesidnd Naina el Lita ~ Provide Sata Fe Aree). {IRAN JACQUES ERENBERG - Precumor do ead 6 io Paula Serio. Geraldo Inst ‘ao Bracing Adora Pai, {JOSE EDUARDO RAMOS RODRIGUES Ado Funda Fleceal de Prue. Dos ‘or pela Foesdade Sue Pla da USP JOSE LUIS SAID Professor da riverside Buenos Ais. Cooreradord Revi dA ‘gS Aran de Dire Admit. JOSE NUZZINETO - Pocuador Auris do Exo de So Plo DAE). E-Pesidenee ‘sol Coorenador Endl do nat Bali de Advoeaa em Si Palo JOSE RENATO NALINI -Desenbargaor do Tabard asta do Esto de Sd Paso LINDAMIR MONTEIRO DA SILVA. Prcaradrs do Extode de Sao Fala. Dita do tuo Deo de Adveeai abi, [LUIZ HENRIQUE ANTUNES ALOCHIO —Precrador do Musici de Virin iS, [MARCELO ABELIA RODRIGUES - Poesor da Universita Fede do Espo Sat MARTA DIEGUEZ LEUZINGER - Procutators do sudo do Pann Profs do CEUD € (Un Cootdensdos Regional do IBAP-Cere Ceste [MARCOS RIBEIRO DE BARROS — Prosar do Esa de So Palo. Mento do Cosco Convo Coerenadr do IBAP-DF [MARIA AMELIA TELLES- Dies da Undo de theres de Sto Palo, Asia Hons SoIBAR [MARIANA GARCIA TORRES ~Profesers Condado iio Teroopico de Buenes At Fave da Unveil de Burnes Aes. Coodendara Nacional do Depa Aral ‘Assoigte Ageia de Dito Ades. [MONICA DE MELO - Defensor Pica do Esto 6 Sto Pao. Prefer dh Facade de Dito da PUCSP [NADIA MARIA BENTES Defensa Pics do Fado do Par, Cooder Relea do BAP. [NELSON NERY JUNIOR — Professor é Faculdade de Dieta de PUCSP PABLO GUTIERREZ. COLANTUONO - Professor de Univesited Neciemal Del Comabue— Frovica de Newquen (Argent). Membr do Cem Exeuiva ds Asocn So Agena de Dir Adninisai PATRICIA ULSON PIZARRO WERNER —Procundrs de Estado de Sto Pi, Ex Presient olntiwe Brae de AdvoeaPisica, Delran Esl Spent de POE SP. PATRICK DE ARAUIOAYALLA -Procrader do Extde do Mato Grats PAULO AFFONSO LEME MACHADO - Professor de Deo Ambient ds Univnsidade Me ta de Pac, Extegrane do unos do MinistrioPiblico do Estado de So Pal PAULO RONEY AVILA FAGUNDEZ. Procurnder do Eade de Sans Catia. PEDRO DURKO - Postar do Esto do Seige [REGINA HELENA FICOLLO CARDIA ~Advonads ds SADESP. Membr do Conseto Co ssbivod Inno Brae de Adc Pia, [ROGERIO EMILIO DE ANDRADE ~ Advogaio da Unio, VieePeshete J Ins Bas lero de Advocaci Pic. ‘SERGIO LULZ PINHEIRO SANT’ANNA ~Pocudor Federal Dilor dst Bsileo fe Advocacia Folic, SHEILA PITOMBEIRA ~ Prcuadors de JustipuCE Profesor dh Faclése de Duet da UNIFOR SONIA MARIA PEREIRA WIEDMAN —Prcirdos Fadel do RAMA DF ‘TIAGO FENSTERSEIFER -Defenor Pio do Estado de Sio Palo, Meo do Constho CConsive do BAP [UMBERTO CELI JUNIOR -Profence e isto Intrcionl de Usivenideede Sto Pau Memo do PROLAM. ‘YITORE ANDRE Z1L10 MAXIMIANO ~ Defensor Piblio do Estado de Sto Paso, ‘ZELMO DENARI -Frocuado do Exo de Sto Poa Apoteniao. Ex Pesiene da Asin ‘sh dos Proceadre do Ex de Ho Pal, ISBN 1679.2092 Revista de Direito e Politica VOLUME 17 Ano VI Janeiro a Dezembro - 2009 Coordenadores Elida Séguin Guilherme José Purvin de Figueiredo Odete Medauar Revita de Diet Poitiea > alone 17 Jani Desemir de 2005+ Ane site expt son espntablican pen etre ‘Capanastaco de Cop: ls Pre Diagram: ies -Dagramages (i) 24-1043 Lowy Son Sr eign Race RTrjone Supervist Bria ‘Cauda P Powe -EDICAO 2010 Rearrange “ada eraralt riba lu pcan cole Lei 610 de 9 evi 9H, Lereas suaioicas. ua Senior Foy 2 Andale 32 CEPnit-09 “Cera Sto Paua- ‘ean 11) Merc = eke (1) 953954 Thome pag: wes wii con be rma verdeersunteas ony Impress no Bras SUMARIO “ Pesquisa Multidisciplinar: Redes Sociotéenicas ¢ Direitos Sociais Samira Kauchokje Fabiane Lopes Bueno Netto Bessa... 9 % A Mediacdo no Ambito da Administracéo Pablica Luciola Maria de Aquino Cabral 31 '% Politicas Pablicas no Gerenciamento das Estagdes Ridio base em Sio Paulo Margarete Ponce Padueli 47 % A evolucio do Estado ¢ 0s direitos prestacionais Paul Marques Ivan seen TB % Politica Indigenista: Um Othar sobre a Criagio do Servico de Protegio aos Indios e a {ncaizacto de Tabathadores Naconals Luiza Vieira Sé fate) %& A Interpretacio Constitucional Controvertida & Luz da Siimula 343 do STF Simone de Si Portela. peenicn soso 18S % Normas para encaminhamento de colabora¢des... A Mediacao no Ambito da Administracao Pablica Luciola Maria de Aquino Cabral“ 1, Introdugao ~ 2. A Administrapdo Publica no sistema brasileiro ~ 53. Meiosalternativos de solugdo de confltos 4, A Mediago— 5. Conch Slo ~ 6, Referéncias Bibliogrfica. ‘Resumo: Este trabalho analisa a mediagdo como meio alternativo de so- lugio de conflite,eolacando-se em debate a posibilidade de aplicayio «este instrumento no Ambito da administragto poblica ‘Tal questionamenco encoatrajustificativa em, pelo menos, dois faces i)a necessidade de pacificagSo social: ii a erescente demanda pela bus- ‘x de Solugbes para 06 confit socais, impulsionada pela inefiigneia € pala morosidade do judiciio, Extender a medigSo como uma possibildade real de mcio alternativo de salugdo de confit significa ampliar as chances para o cidado de exer- cet, coneretmente, seus direitos fundamentaise de participar da cons- mug da processo democritico da sociedad Palavras-chave: Mediagio, Administrgio Publica, Conflites Sociis. Cidadania, Democracia Abstract: Mediation inthe Public Administration Sphere ~ This paper analyses mediation a¢ an alternative means of conflict resolution, brin= ting to debate the possibility of using this instrument in dhe public admi> ristration sphere. This argummen is justified by, eTeast, to factors: the ‘eed fr social pacification; i) the growing demand for the search of so lutions to social conflicts, stimulated by the inefficiency and morosty of ‘Fagen om Drs Publico. Mest em Dito Canstiionl,Doutora em Cicis Judes e Soi. Douorands ex: Die Consttucions,Pocuradera do Municipio 6 orale 32 Yol. 17 - Janeiro a Dezembro - 2009 the judiciary power. Understanding mediation as «rel possiblity of an alternative instrument of confer resoation means broadening the cha es of citizens to exercise, n concrete way, their fundamental igs and ‘o participate in he construction ofthe democratic process of society Keywords: Mediation, Public Administration, Social Conflicts. Citi zenship. Democracy 1. Introdugto Antes mesmo de aprofundar o debate acerca da possibilidade de apli- cago da mediaga0 como meio altemativo de solugio de confito no am- bito da administragio piblica brasileira, entendo ser necessério fazer um. breve esclarecimento, A Constituigao Federal brasileira de 1988, sem divide uma das mais modemas ¢ progressistas no que concerne aos direitos fundamentais, é também inovadora em muitos aspectos, Convém, no caso, destacar as normas constantes do art. 5°, §§ 1° 2°, do texto constitucional: § 1" As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicagdo imodiaa, § 2" Ositeits egarantias expressos nesta Cansttuicto nfo excluem on 10s decorrentes do regime e dos principio por ela adotados, ou dos trata ds internacionsis em que a Repiblica Federativa do Brasil seja parte A cliusula de abertura prevsta no § 2° acima etado, além de inova- ora, veio ampliaeo leque de direitos fundamentaisreconhecidos 20s ci- adios. Dentre os drstos furdamentas explicitamente delarados pela Cons- {ituigdo, merece especial destaque o dirito de acesso a jusiga, assegura- do a qualquer cidadao, conforme prescrigdo constante do art. ©, inciso XXXV; XXXV ~a lei nfo excluird da apreciagdo do Poder Judicitio lesto ou ameagaaditite; Ocot, entretanto, que © Poder Judicidrio tem se mostrado mais e mais ineficiente a cada dia, menos apto a dar solugo as demandas que Ihe si0 Revista de Direito ¢ Politica B encaminhadas, menos capaz de atuar positivamente na soluglo de confi tos sociais Nese contexto, a Emends Constitucional n, 45/2004 acresceu ao art 5° da Carta de 1988 0 inciso LXXVIIL, que traduz a garantia de duragzo razoivel do process, como coroldrio da garantia de acesso a justiga LXXVII~a todos, no émbito judicial ¢ administrative, sfo asseguredos 1 razosvel éuragdo do processo ¢ 0s mens que garantam a celeridade de sun ramitagao, Mas é preciso considerar que a simples lei, ainda que langada ne texto constitucional, nfo seri bastante para resolver as mazelas da administra ‘¢do da justiga no Pais, notadamente se a novel garantia nfo se fizer im- plementar, efetivamente, com uma profunda reforma do Poder Judiciério, abrangendo a méquina judiciaria e a prépria legislagdo, em particular, as leis processuais ~ 0 que nBo se pode prever a curto ou médio prazo, consi- derado 0 quadro quase eaético, Esta situago lastimavel em que foi langada a justiga brasileira faz com ‘que se ponha em divida a verdadeira natureza da declaragto de direitos ‘constante do referido art. 5°, consoante se observa em seguida’ A proclamasdo dos direitos constitucionas, inclusive o do scesso 8 just Feveste miscararetSrica.Pois hi por vezes, una hipserita tanquilidade de consciéncia, quando se remetem os cidados para os jribunais que, em derradeiro percurso, farBo justia, Nio desconhecendo que, para iss0, 08 lesados deverdoarear com excessive dispndio para aleangat solu. 1Nto 6 0 Ftado 0 maior produtor de demandas, sfoeando os tibunais ‘com sea resisténcia em reconhever seus desmandos? (s integrantes do Poder ‘udiciio devern assumir o dessfio do momeato histérico e produzir algo de concreto para multiplicar a sua capacidede de resolver conflitos, pacifier a Sociedade ¢ ampliar as alterativas para a solugto harménica das dferengas. Isso se, verdadeiramente, ampliar 10 acess i justiga! Visto sob outta perspectiva, o direito de acesso 4 justiga consubstancia, em iltimna andlise, o direito de acesso 20 direito, Todavia, como afirma "NALIN Je5€ Renato. Novs Perspective no Acesto &Jutigs Aigo, Disponivel em: hapsrwunjegoxbeesistafnumeroarigoO&hi, p. 2, sesso em 2110200 M Vol. 17 - Janeiro a Dezembro - 2009 [Nalini as pessoas ndo poderdo usuftuir da garantia de fazer valet seus direitos perante 0s tribunsis, se no conecem a lei nem o limite de seus direitos? E preciso considerar, porém, que as transformagBes econdmicas & sociais ocorridas no mundo moderno ¢ no Estedo brasileiro, volunté- ria ou impositivamente, em decocréncia de um contexto mundial e n8o apenas local, fez com que fossem redefinidas as atribuigSes do Estado, assim como da Administragio Pablica, j que esta & a muna que 0 faz _funcionar, 0 aparetho que exeeuia ou realiza a atividade material no sew ‘imbito interno.” E necessirio, portanto, verificar se as reformas administrativas empreen- didas especialmente pela Emenda Consttucional a, 19/1998 contribuiram para arealizagto dos direitos assegurados pela Consttuigdo. 2, AAdministragio Pablica no Sistema Brasileiro 0 ordenamento juridico brasileiro vem refletindo tendéncia que tem se manifestado em paises desenvolvidos, como a redefinigdo do papel do Fstado e da administracao piblica. Dentro desse contexto de mudangas continuadss, o que se tem obser- ‘vado é que aparatojudicidro e administrative do Estado brasileiro opera ‘com enorme ineficiénciae de forma buroctitice,difcultando a solugdo de confltos sociais ea realizagio vonereta dos direitos fundamentas ‘Observa-se que a efetivacio dos direitos fundamentais assegurados « proclamados pela Conattuigéo de 1988 permancce como win objetivo distante a ser aleangado, quase como urna promessa a ser cumprida, Po- rém, 0 proprio texto constitueional que afirma que tas direitos possuem aplicablidade imediata, pressupondo que seri gerada para os cidadios ‘uma série de beneficios caso 0 exercicio desses direitos seja de fato con- cretizado. Bniretanto, as novas fungdes de gestio e de regulagio impostes aos ‘governas neoiberaisretira-os da eondigEo de Estados promotores do ber- ‘estar social, colocando-cs na posigdo de indutores de politicas econdmicas «de mercado, Embora o Brasil no esteja inserido no miileo propulsor dessas mudangas, tem partcipado ativamente de todo 0 process. "NALINI, est Renato. Antigo ci, 3 » BUC, Mars Paula Dalian, Dieio Adminsraivo ePolicas Piles. Sto Paulo: St- avs, 2002, p.2. Revista de Direto e Politica 5 ‘Assim, novas formas de deseentalizagdo ¢ de desconcentrasto de ser- vigos surgiram no émbito da administragio publica, como as parcerias © a intervencio, configurando formas diferentes de compartilhamento de res- ponsabilidades e de atuacio do poder piblice. Isto, porém, em nada tem contribuido para modificar © atraso econémico, a desigualdade social, a injusta distribuigdo de riquezas ¢ a manutengao de um sistema politico perverso e autoritirio, que concorre para a hetcrogencidade ¢ a fragmen- {ado da atuayio do Estado, criando uma stuagao social paradoxal eco flitiva que Bucci denominou “sociedade civil estrana e sociedade civil intima”! ‘A sociedade civil estranha & aquela que obrign 0 cidadto andnimo, 0 simples cidadlo, a longes infindivelsesperss nos bales dos servigs bu rocriticos, que, para ele, se mostram inacessiveis. Idéntico tratamento n30 € concedide a sociedade civil intima, a qual goza de extrema flexiilidade, parcialidade e deferéneia quando necessita dos mesmos serviges. Esta & uma tipica homogeneidade de atuacéo do poder publico, demonstrando que a efcidncia estatal dirige-se somente a interesses privades, ignorando por completo qualquer projeto que eavolva dirites da coletividade Por outro lado, atibui-se ao formalismo da Administracéo 0 papel de ‘uma méquina responsivel pelo imobilismo e emperramento dos chamados servigos piblicos, em decorténcia da busca desmedida de seguranga jut dca salientando Dallari que! {A busca desmedida de segurangajurdica nas ages administrativas aca bou coavertendo a Administ Pablica, no dizer de ROBERTO DRO- Ml.em uma maquina deimpedir.* (0 problema, contudo, nfo reside apenas neste ponto, mas também na jnadequagGo das estruturas administrativas & nova realidade socal institutda ‘por meio da reforma do Estado. Segundo Dallari, a necessidade de reforma ‘da Constituigdo de 1988 decorreu do fato de que ela foi feita para um mun ddo que ndo mais existe, eis poryue 2 Emenda Constitucional n° 19/1998, SFUCCT, Saria Pia Dalat. Ob. Cit pS. ‘S DALLARI, Adio de Abreu Artin: Private, Bcfacite Response. Apud, MORCIRA NETO, Diogn de Figueiredo (ocrdenaon). Una Avalng das Tenis Contempardnes do Disilo Acmnisasvo: Obra ers homenagem a Euardo Gacis Ge Fieri, Ri de Fao: Repovar, 2003, p28. “ DALLARL Adios de Abren. Ob, Cit 9.215, 56 Vol. 17 - Janeiro a Dezembro - 2009 ‘20 tratar dos principios da Adminisragio Pablica, inseriv o principio da cficigneia no caput do ar. 37, visando enfatizar sua importincia, como se verificaadiamte: te pr acasa, ao prncipos jt revised original doa 37, fv acescerat o principio da afin, Ebvo que ese prepa ‘cto impli. Antari expo, ao afro expresses oe ‘eretenten fe demonstra aredobradanportnsa qu ele pssouater, Tin temon pion, eves cones qu, quando mee formalde turoertin forum empec &reaizaso do terse pili, ofrma- smo deve ceder ane d fin Tuo signin que ¢ preciso superar concepbespuramentebureres ou meramenefomalsiss, dando-e mir nfse a0 exame e- milage, da economia ed aealidde em bene dais ‘No baa a administrator deronstrar qe api bee esi comoe tilde com ae; sem se dvorsa a legaiade (qe io se conn om esta ead) cake ale evden que camino no sentido An oben dos melhores sais” (© prinetpio da eficigneia deverd aliar-se a outros ndo menos impor- tantes, a saber, o principio da indisponibilidade do interesse piblico, © prineipio da partieipaedo popular e o principio democritico, por exemplo, para transformer ou eriar uma realidade em que convivam ¢ st identi- fiquem o interesse piblico © interesse privado, fazendo uso de novos instrumentos de controle da administrapio publica destinados a realiza Go de seus fins que, em iltima instincia, coincidem com a satisfagdo do interesse pico. ‘Neste contexto, embora a doutrina e 2 jurisprudéncia tradicionais milo ‘enxerguem com bons olhos 0 uso de instrumentos alternatives como fonte de solugio de confltes,ndo se pode negar que, na atualidade, a negociag3o em sentido amplo, eavolvendo acordos judicisis © extrajudiciais, assim como a mediagio e a arbitragem, constituem meios de solugio de con Atos efiientes e seguros e que, além disto, atendem ao interesse piblico consubstanciado ou identificado com os legitimos anseios da populagto, fem especial daqueles eidadios que formam a chamada sactedade civil esiranha. T DALLARI, Aion de Abreu. Ob, Ci. p.219. Revista de Direto e Politica 7 3. Meios Alternativos de Solugo de Conflitos ‘O novo papel da Administra¢o Piblica vem sendo redesenhado eredis- cutido mundiaimente,ajustando-se internamente ao perfil de cada Estado. 0 Estado brasileiro nd ficou de fora dessas mudangas, isto € facil- mente observado pelo nimero de emendas constitucionais aprovadas em menos de 20 anos de vigéncia da Constituigao, Depots de tantas modlifcagdesefetundas,é possivel afirmar que o Es- tado brasileiro de hoje mo correspond ao de 198R, e que as estruturas administrativas existentes continuam mio atendendo satisfatoriamente 4s sdemandas da sociedad Evidencia-se @ necessidade de se rever 2 relago entre direitos fun- amentas e supremacia do interesse piblico, nogdes que precisam ser interpretadas para que seja dada efetividade aos direitos inerentes 30 ho- ‘mem, reunidos sob 0 manto do principio da dignidade da pessoa humana, ‘Trata-se de buscar um equilibrio nas relagdes entre Estado e sociedade com fundamento na pluralizagdo das fontes normativas © no nova pape! cconferido& lei, que passa agora a conviver com varias outras modalidades rnormativas, igualmente legitimas ¢ que asseguram a participagao direta dos cidadios, conforme destacado por Moreira Neto: ‘em a2to disso, o Estado contemporineo no est hoje limitoda. editar sempre nocmas gers e abstata e, por iss, hieraquizaves, passando- ‘ea admitira posibilidade de negociar o melhor modo de realizar con- ‘cretomente 0 ineresse plc, 0 que abreespagos para a edge de nor ‘mas mais adequadias a essa cealizapdo, revestida de legitimapao também

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