Introduccin

Las reformas en la administracin pblica (polticas de gestin pblica), son

transversales e influyen en la capacidad institucional del Estado. Que factores
poltico-institucionales influyen en el proceso de estas reformas?

En cuanto al Per, en los 90s tenemos 2 ciclos de reformas concluidos entre el 91 y el

92 ( i) La reduccin del personal del Estado ii)reforma de organismos especficos) y iii)la
reorganizacin integral del aparato pblico que no se logra implementar ni en el 92 ni
en el 97. Entonces tenemos un primer ciclo de reformas, que partieron de la
motivacin de la ineficiencia (especfica o generalizada) y el tamao del estado, a
principios de los 90s, y un segundo ciclo que busca cumplir la reforma iii bajo el
nombre de modernizacin de la admin pblica entre el 95 y el 97.

PRIMER CICLO DE POLTICAS

Reduccin del tamao del Estado
- Bonita caja fiscal: El tamao del estado era un problema para la caja fiscal; entre el 85
y el 90 haban aumentado mas de 100 000 puestos pblicos (730 000 en total) y la
recaudacin tributaria se redujo del 13% del pbi al 4.9 en el mismo periodo. En este
sentido, disminuir el sector pblico, estaba muy ligado al programa de estabilizacin
ya que afectaba al dficit fiscal. El programa de estabilizacin tendra sus principales
pilares en la reinsercin financiera y en la reduccin del tamao del estado (en medio
de un discurso de ociosos a quienes paga el estado que gano a los opositores
parlamentarios y sindicales) que era indispensable porque la caja fiscal tena que verse
bonita para pagar las deudas y acceder al crdito internacional. (Ojo que la caja fiscal
tambin depende de la recaudacin). Entonces, se puso en marcha en el 90 la
privatizacin de las empresas pblicas, pero la reforma de la estructura de la
burocracia no fue cedida por el congreso por medio de las facultades legislativas. Se
tendr que esperar al ao siguiente
- El mecanismo de las renuncias voluntarias: Consisti en dar un pago extraordinario a
aquellos que renunciaran voluntariamente: pero si no lo hacan igual seran
despedidos durante el proceso de reorganizacin, y esta vez sin incentivos. En los
pirmeros das de 1991 se emite una Resolucin Suprema, que declara en
reorganizacin las entidades pblicas (salvo universidades, el poder judicial, el min
pblico, el sector salud, el ejrcito y la polica). Tristemente, se llego a la mitad del
objetivo (solo 25000 renuncias), y se procedio a la etapa de los despidos incluidos en la
reorganizacin.
-Manufacturando el consenso y los empresarios de polticas. Porque pudo
implementarse la poltica?. El trabajo ideolgico de los tecnocrtas y lderes del MEF
hizo que este tema se junte al objetivo central de estabilizacin econmica. De esta
manera manejaron al ejecutivo para que resista ante la disidencia -de parte del
congreso y la poblacin- y genere el discurso de la burocracia ineficiente (por encima
de la recaudacin por ejemplo). Estos actores del MEF consecuentes en trminos
ideolgicos pueden llamarse empresarios de polticas por su capacidad de
manufacturar consenso.

Creacin de entidades autnomas

- Reformas enclave, asladas de otras reformas. A partir del 91, con el propsito de
implementar las reformas neoliberales se reform o creo instituciones que lo
posibiliten. As tenemos ejemplos de reguladores de mercado (SBS y OSIPTEL) la
SUNAT -por la ineficiencia de la recaudacin pblica- y la creacin de la FONCODES
para amenguar el costo social del neoliberalismo.
- El objetivo era generar flexibilizacin de los sistemas administrativos (regimen laboral
y normas financieras y de aquisiciones) y autonoma en relacin a la estructura de
autoridad, dndoles poder negociacin frente a otros ministros.
-Porque fueron viables?. i)Una urgencia real ii)Los intereses de los privados y de los
polticos (viabilidade del rgimen o un futuro poltico de concentracin del poder)
articulados para generar consenso iii) El discurso tenocrtico y apoyo de organismos
internacionales. Privilegio en la agenda porque mostraban resultados estadsticos
-Se decide crear reformas de enclave porque era lo mejor para el tecncrata y le
permita a fujimori tener control sin intermediarios.

Reforma integral del Estado (reorganizacin del sector pblico)

Como decamos antes, la reorganizacin del tamao no solo se trataba de despidos,
aunque fundamentalmente si. En agosto del 90 no se permitio al ejecutivo ni lo uno ni
lo otro; recien en el 91 se hizo lo de los despidos y despus se abri la oportunidad
(para la INAP) de reorganizar el sector pblico de tal forma que no solo incluya
despidos. Finalmente, avanza sin facultades extraordinarias y muy lentamente. En el
92, el autogolpe lo desploma porque, para el ejecutivo, haba que concentrarse ms en
las apariencias democrticas. En noviembre del 92 se da la ltima aleteada con la
reforma de algunos sectores y despus nadie mas hablo del tema.
No progresa porque i) poca habilidad y recursos de los empresarios de polticas que
no lo logran articular como problema urgente ii)clima poltico hostil en medio del
conflicto entre poderes y el posterior golpe.

El ciclo se cierra
Despus del 92 termina la elaboracin de polticas de gestin pblica. Lo nico que
queda son las reformas enclaves hasta el 95, pero ya no se crea sino se repiten.
Entonces los smbolos del cierre del ciclo son i)Un discurso de xito de las reformas
enclave como estrategia para hacer el estado mas eficiente ii) la muerte de la INAP (la
entidad donde se pensaba la reforma integral).

SEGUNDO CICLO DE POLTICAS

La nueva agenda de modernizacin
Para el segundo gobierno de Fujimori, se haban logrado buenos resultados con
respecto a las reformas enclave, sin embargo el resto del aparato burocrtico
permaneca ineficiente. La PCM, ante la desaparacin de la INAP tom el liderazgo de
la reforma. En 1995, el Primer ministro Crdoba haba expresado ya que dentro de su
plan de gobierno estaba modernizar el estado y adems creo un equipo tcnico para
que elabore un diagnstico de las entidades del Poder Ejecutivo. Pero el tema se
quedo en el discurso y no se pidieron facultades legislativas. El ao siguiente, el MEF
introdujo el tema en medio del debate presupuestal y obtuvo las facultades. El tema
vuelve a insertarse bajo el liderazgo del MEF, en medio de una rencilla con el primer
ministro (la razn era que uno quera medidas populistas y el otro se preocupaba de
caja fiscal).

Sin embargo, las facultades legislativas no fueron utilizadas para el fin propuesto.
Despus de la agendacin, y la elaboracin de propuestas, en una de las ltimas
esperanzas que constitua una reunin con el presidente, Fujimori zanj el tema
aduciendo que era mucha chamba cuando las entidades pblicas no estaban tan mal.
La modernizacin no lleg a la etapa de implementacin Que pas realmente?

i) La relacin costo-beneficio para el fujimorismo cambi drsticamente. El beneficio

de la modernizacin consista en que no tenan un plan de gobierno y este tema
rellenaba el vaci de capital ideacional del partido fujimorista. Adems, permita un
control mas directo de las entidades pblicas para Fujimori. Pero el costo poltico
aumento mucho: la opinin pblica estaba sensible por las medidas neoliberales
implementadas, por ello cuando se difundi que nuevamente se avecinaba una
reforma modernizadora, se presto mucha atencin a los despidos masivos que
ocasionara. ii) Por otro lado, haban opositores dentro de las entidades pblicas y por
parte de los ministros. Con respecto a los ministros, Cortzar dice que las reformas
fueron elaboradas de forma aislada a los ministros y fujimori no las discuta
abiertamente; los ministros estaban en total desinters. iii) Tambin la oposicin entre
el MEF y la PCM dificultaron el proceso de implementacin; el MEF prestaba mas
atencin a los despidos masivos cuando el fujimorismo buscaba la reeleccin. iv) Por
ltimo, estn las limitaciones del equipo reformador. Esta vez se trataba de una
entidad creada, el PMAP, que, por su bajo rango en la jerarqua dependa del primer
ministro para ser oda. Adems, los empresarios de polticas que eran parte del equipo
no tenan habilidades para persuadir.

CONCLUSIONES
Vnculo con problemas urgentes: La modernizacin no fue asociada a la crisis
econmica y poltica, como si lo fue el tamao del estado, haciendo que este tema
goce de poco apoyo poltico. Esto hizo que se la deje de lado frente a temas mas
importantes para el fujimorismo (en el 92 fue el golpe de estado y en el 96 la
reeleccin)

El contexto poltico y la opinin pblica: Durante el primer ciclo haba una situacin
crtica por lo que la sociedad acepto las duras medidas de reformas enclave, despidos y
reduccin del tamao del estado. En el 96 la situacin ya estaba mejor y adems el
fujimorismo perda popularidad frente a una pretendida 3era reeleccin.

Los empresarios de polticas: Los empresarios de las reformas modernizadoras no

pudieron hacer de su tema urgente. Adems estos no tenan experiencia en la gerencia
pblica o privada por lo que tenan poco nivel de disuacin sobre el ejecutivo.

En sntesis, i) una imagen inestable del problema a enfrentar y un sub sistema de

polticas atravesado por un conflicto irresuelto (recurdese las diferencias entre el
MEF y la PCM, o a Fujimori diciendo que el problema no es tan grave), ii) las escasas
oportunidades existentes para el aprendizaje y la innovacin, iii) una agenda de
decisiones muy vulnerable a intereses particulares y iv) la precariedad del
empresariado de polticas impidieron que se decidiera implementar un cambio
comprehensivo de las polticas de gestin pblica en el Per.