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LA VIVIENDA

Juan P. Terra

nuestra tierra 38
IVIENDA
Juan Pablo Terra
LA CONSTRUCCiN DE VIVIENDAS EN URUGUAY S
El esfuerzo anterior 3
Evolucin de la construccin de viviendas 4
Significado econmico 6
La construccin en el Uruguay: 'panorama 8
La construccin por organismos pblicos 8
El crdito al sector privado 10
Los sistemas de ahorro y prstamo 14
Las leyes especiales 14
El sistema dI!' alquileres 15
La propil!'dad hoTzontal 16
Carencia dI!' una poltica global 17
SITUACiN DE VIVI~ENDA 18
Intraduccin 18
Cantidad dI!' vivil!'ndas y distribucin geogrfica 19
Tipos de organizacin 19
Tipos dI!' construccin 21
El &quipamiento 26
Situacin de los servicios urbanos 28
Dimensiones dI!' las viviendas 29
Valores dI!' la vivienda 31
Inquilinos y propil!'tarios 32
Alquill!'res y cuotas 33
El dficit 33
La vivienda en los distintos grupos sociales 34
EL DIAGNSTICO Y EL PLAN DE LA C. l. D. E. 37
LA LEY DE VIVIENDA 39
Principios genl!'rales 39
La clasificacin d", los beneficiarios 40
Condiciones y tipos dI!' las viviendas 41
El crdito 42
El 'subsidio 44
La administracin del sistl!'mQ 45
las fuentes dI!' recursos 45
Ahorro y prstamo 45
El sistema pblico dI!' produccin 46
Las cooperativas de vivienda 46
Otras disposiciones 48
Conclusiones 49
EL NUEVO SISTEMA DE ARRENDAMIENTOS 50
PERSPECTIVAS 52
Las viviendas de temporada 54
La construccin prefabricada 55
Revisin dI!' la poltica urbanistica 56
Conclusin 59
Bibliogrcdia 60
JUAN PABLO TERRA naci en Montevideo, el 3 de setiembre de 1924 .. Recibi el ttulo de arquitecto
en 1950. Desde estudiante uni la actividad profesional a la de investigacin y promocin social, en
los equipos del Bien Comn y el Centro latinoamericano de Economa Humano. Dirigi estudios so-
bre reas urbanas y rurales, en particular "lo familia en Montevideo" (1955), "Situacin econ-
mica y social del Uruguay rural" (1962) , "Muestreo nocional de vivienda" (1963), sobre el depar-
tamento de Flores (1964), nueve pueblos de Salto,etc. Entre 1963 y 1966 dirigi el Sector Viviendo
y el Departamento de Planeamiento Fsico de lo ClDE. En 1966 actu en Brasil como experto en Vi-
viendo de Nociones Unidas. Es profesor de Sociologa en lo Facultad. de Arquitectura. Ha participado
en congresos y dictado cursos en el extranjero sobre ciencias sociales, poltico y planificacin. Public
trabajos tcnicos y dirigi los Cuadernos latinoamericanos de Economia Humano. Paralelamente ha
realizado actividad poltico y periodstico. Electo diputado por el Partido Demcrata Cristiano en 1966,
propuso el esquema y lo redaccin original de los captulos fundamentales del Plan Nocional de Vi-
vienda, del que fue miembro informante. Recientemente public un libro de doctrino poltico: "Mstico,
Desarrollo y Revolucin".
LA CONSTRUCCION DE VIVIENDAS
EN URUGUAY

EL ESFUERZO ANTERIOR por una serie de cambios sociolgicos, la vieja


familia patriarcal, que muchas veces era (para e!
La situacin de vivienda, comparativamente
pequeo comerciante, para e! artesano, para el
buena, existente en U ruguay hacia 1960, fue uno
agricultor) una unidad productiva que sumaba
de los indicadores de su temprana prosperidad, que
el trabajo de todos, y que constitua, adems, el
lo distingui dentro del conjunto de las naciones
ncleo fundamental de la solidaridad social ante
latinoamericanas. Para alcanzar ese nivel e! pas
la enfermedad o la vejez, se fue disolviendo, al
hubo de realizar un esfuerzo muy considerable en
ritmo de las nuevas condiciones, en pequeos n-
la primera mitad de! siglo. Bastara recordar que
cleos compuestos generalmente por un solo matri-
entre 19'08 y 1963 la poblacin uruguaya pas de
monio con pocos miembros ms, y a veces, incluso,
1 : 042.000 habitantes a 2: 600.000, vale decir que
por algunos adultos o ancianos. .
se multiplic por dos veces y media.
El resultado estadstico de esa transformacIn
Pero esa comparacin de las poblaciones da
es que el prome4io de integrantes de la familia pas
una idea plida, y en realidad equivocada, de! de 7 personas a slo 3,7. Y por esa causa e! n-
verdadero aumento registrado en el nmero de mero de viviendas, en vez de multiplicarse por
viviendas. Porque, en ese nterin, la familia uru- dos veces y media, se multiplic, entre 1908 y
guaya se transform profundamente: cay la na- 1963, por algo ms de 5.
talidad, los nios escasearon, la vida se hizo ms Si usamos para la comparacin los aos de
larga y la sociedad qued compuesta con una ma- 1908 y 1963, es porque corresponden a los dos
yor proporcin de adultos y ancianos. Adems, nicos 'censos completos, confiables, que se reali-

3
zaron en el pas durante este siglo. La segunda de personas que comparten una vivienda, tengan
fecha, adems, coincide con la realizacin de o no entre s lazos de parentesco.
otras investigaciones de campo -a las cuales ha- Como se puede ver, el crecimiento del nmero
remes luego refer~lcia- que corroboran y enrique- de viviendas en el conjunto del pas es fuerte e
cen considerablemente la informacin censal. ininterrumpido. La tasa anual acumulativa para
Entre esas dos hitos hay una gran laguna de el total del perodo es de un 3 %, en tanto que
informacin. Para reconstruir el proceso de este me- para la poblacin fue solamente de 1,7 %. En el
dio siglo es necesario apoyarse en conjeturas y perodo de mayor intensidad el crecimiento lleg
deducciones, que en general no tienen en cuenta a 3,5%, pero hacia 1960 haba disminuido a
los altibajos que en ciertos aos o perodos modio poco ms de 2 % en razn, por una parte, del
ficaron la tendencia de la evolucin. lento crecimiento actual de la poblacin, y por
El cuadro anexo reproduce las estimaciones de otra de una estabilizacin en la dimensin de la
CIDE sobre las variantes que en el nmero de familia, que probablemente est cercana a su ex-
viviendas pueden haber sobrevenido en ese medio presin mnima.
siglo. Las cifras sobre viviendas rurales muestran un
crecimiento mucho menor que el de las viviendas
CUADRO 1 urbanas. Desde 1908 el nmero de estas ltimas
EVOLUCiN DE LA CANTIDAD DE VIVIENDAS
se multiplic por seis veces y media, mientras el
de viviendas rurales, al parecer, no habra alean-"
EXISTENTES
zado a multiplicarse por dos veces y media. En
VIVIENDA el ltimo perodo la cantidad aparece incluso in-
TOTAL DEL EN NCLEOS
AO
PAls POBLADOS
RURAL variada. Esto se corresponde con el estancamiento
DISPERSA
primero, y con la reduccin progresiva despus, de
la poblacin rural. Es posible que en realidad el
1908 143.000 93.000 50.000
total de viviendas rurales habitadas se haya re-
1920 207.000 137.000 70.000 ducido en cierta medida; pero al no existir datos
1940 402.000 300.000 102.000 seguros al respecto, se ha considerado -como sim-
1960 682.000 564.000 118.000 ple aproximacin- estabilizado su nmero.
1963 721.000 603.000 118.000
EVOLUCION DE LA CONSTRUCCION
Fuente: CIDE . Plan Nacional de Desarrollo Econmico y. Social DE VIVIENDAS
196574, "Vivienda", pg. Vi 16.
No existen en el pas cifras. \,lidas respecto
Las cifras se refieren al total de viviendas pn- de la cantidad de viviendas construidas por ao.
vadas, tanto casas aisladas como apartamentos. Es verdad que los gobiernos municipales, en es-
Conviene anotar desde ya que en todo este tra- pecial el" de Montevideo, han llevado registros de
bajo los conceptos de familia y de vivienda se las construcciones, pero durante muchos aos no
corresponden por definicin; es decir, la vivienda se consign el nmero de viviendas, sino el de
es el hogar de una familia y la familia es el ncleo edificios o de permisos de construccin; tambin

4
muchas construcciones o ampliaciones escaparon En cambio ha' podido calcularse una cifra
realmente al control. Esto hace que para el medio aproximadamente correspondiente al esfuerzo de
siglo que estudiamos, los registros de permisos y construccin de vivienda, a partir, por una parte,
habilitaciones sean inutilizables en la estimacin de del crecimiento del stock y, por otra, de un
la construccin real. clculo de la reposicin. Segn esos datos el Uru-
guay habra construido, antes de 1910, aproxi-
CUADRO 2 madamente unas 4.000 viviendas por ao, ci-
CANTIDAD DE VIVIENDAS CONSTRUIDAS POR AIQO fra que fue incrementndose progresiv.mente has-
ta alcanzar a. 26.000 por ao entre 1955
EN El TOTAL EN lOS NCLEOS y 1960.. El crack de la construccin hizo bajar
PERODO
DEL PAs PI POBLADOS (:tI el promedio a 21.000 por ao entre 1960 y
63, Y es posible que a partir de entonces haya
1910-1929 10.500 7.000 oscilado entre 15.000 y 20.000 viviendas por ao.
1930-1949 18.600 14.000 Este hecho es singularmente grave. El intenso
1950-1954
ritmo de construccin se ha visto interrumpido por
20.500 17.000
una crisis de enormes dimensiones que, al parecer,
1955-1959 26.000 23.000 se prolonga hasta la fecha.
1960-1962 22.000 19.000 Otra fuente de informacin que echa luz
sobre la evolucin de la construccin es la con-
( I ) Estimacin. tabilidad nacional. El cuadro anexo indica tam-
(2) elOE (ya cilada) pg. Vi 17. bin, muy claramente, cmo a partir de 1960 la
cada en cuanto a superficie construida es de casi
El Barrio Reus: un ensayo de otros tiempos. un 40% en relacin con los aos anteriores.

CUADRO 3

CONSTRUCCiN DE VIVIENDAS
(metras cuadradas construidas por ao)

1955 1,343.000
1956 1 :564.700
1957 1:467.200
1958 1:447.900
1959 1:524.700
1960 ,:421.900
1961 1:144.100
1962 931.500
1963 780.800

Fuente: Banco Repblica - elOE (ya citado) pg. Vi 18.

5
SIGNIFICADO ECONOMICO significativa, puesto que en su pice lleg a repre-
sentar casi el 60% de aqulla. Sin duda, ese dato
Qu representa ese esfuerzo de construccin
no puede ser tomado como representativo del Uru-
dentro del total del esfuerzo econmico del pas?
guay. El ao 1959 encontraba ya al pas en una
Indudablemente significa una proporcin con- profunda crisis econmica de la que sobresala,
siderable y, en comparacin con otros pases, ma- con una actividad intensa pero enfermiza, la cons-
yor que la normal. La inversin en vivienda, para truccin de vivienda. En ese momento la especu-
los aos en que podemos tener informacin, es la lacin en propiedad horizontal era el refugio de
siguiente, expresada en pesos de 1969: los capitales que ya no encontraban empleo repro-
ductivo en otros sectores. La prosperidad especta-
CUADRO 4 cular de la propiedad horizontal antes de 1960 era
INVERSiN EN VIVIENDA el canto del cisne de una economa que se preci-
RELACiN CON PRODUCTO BRUTO INTERNO pitaba en la bancarrota. Pero, aun en perodos ms
E INVERSiN BRUTA FIJA normales, cinco aos atrs por ejemplo, la inver-
sin ea vivienda lleg a representar casi el 40 %
de la inversin fija y algo ms del 6 j'~ del Pro-
qucto.
La comparacin con otros pases es ilustrativa
para caracterizar el esfuerzo uruguayo. En Eu-
ropa, de cada diez pases nueve destinaban, alre-
dedor de 1960, entre el 15 yel 25 % de la forma-
cin bruta de capital a vivienda y ninguno supe-
raba esta ltima cifra. El altsimo porcentaje de
la inversin destinada a la construccin de vivien-
da en Uruguay slo se explica porque ha sido
muy dbil la inversin en otros tipos de construc-
Nota: en miles de millones de pesos de 1969.
cin y, sobre todo, extraordinariamente dbil la
Fuente: CIDE (ya citado) pg. Vi 22, actualizado a pesos de 1969.
inversin en maquinaria y equipos industriales.
La informacin sobre los otros pases latino-
Como se ve, en el ao 1959 el pas lleg a americanos es mucho ms parcial e insegura, pero
invertir en vivienda un equivalente a 34.300 mi- las cifras conocidas no son demasiado distintas de las
llones de pesos de hoy. Esta cifra haba bajado a de Europa. Lo que lleva a plantear una de las
alrededor de 19.000 millones de pesos en el ao grandes preguntas ineludibles en la consideracin
1963, en pleno proceso de crisis. Haba destinado del proceso uruguayo: Uruguay ha invertido de-
a la construccin de vivienda hasta un 7,6 '% del masiado en viviendas? El nivel habitacional lo-
Producto Bruto Interno, porcentaje que descendi grado hacia 1960 es resultado de una economa
en el 63 a algo ms del 4 o/e. orientada al consumo, que sacrific las inversiones
En relacin con la inversin bruta fija total, reproductivas, en particular las inversiones indus-
la inversin en vivienda fue tambin eriormemente triales, y con ella SU fututro econmico, para con-

6
construccin, despus de 1960, la inversin fija
se redujo aun ms llegando al 13 % del PBI, o
sea a ser casi exclusivamente la reposicin del des-
gaste. En ese momento, por otra parte, empieza
la emigracin masiva del capital uruguayo al ex-
tranjero.
No se trata, por tanto, de que un dinamismo
excesivo de la construccin haya absorbido los re-
cursos que la economa poda destinar a otros
fines. Por el contrario, ha sido la paralizacin, la
enorme falta de vitalidad de la economa en su
conjunto (y, en especial, de los sectores 'industrial
y agropecuario) los que dejaron al pas semipa-
ralizado y tornaron la construccin de vivienda
desproporcionadamente grande. Cuando un decenio
de ceguera en la poltica de vivienda dej preci-
pitar en la crisis tambin a la rama de la construc-
cin, cuando se destruyeron los mecanismos fi-
nancieros que haban alimentado la edificacin de
viviendas durante tantos aos, ningn beneficio
recibieron los otros sectores; por el contrario, la
paralizacin del pas se hizo entonces total e irre-
mediable.
Cuando se mira hacia atrs la evolucin eco-
nmica del Uruguay, se recibe la impresin de un
'~a prosperidad espectacular de la propiedad hori- pas explicable por la rpida formacin de capital
zontal antes de 1960 era el canto del cisne de en el sector ganadero. Empresarios rurales, inter-
una economa que se precipitaba en la bancarrota." mediarios y Estado, todos sacaron de all los re-
cursos para la expansin y la transformacin na-
sagrar una parte excesiva de su esfuerzo a habitar cionales. Es de lamentar que se haya canalizado
bien? una parte insuficiente de esos recursos hacia el
La discusin de esta pregunta exigira, en rea- progreso de los sectores productivos, porque eso sa-
lidad, un anlisis completo de la economa uru- crific a las generaciones futuras, es decir las que
guaya. Nos inclinamos a contestar que no, que sin haber disfrutado de la prosperidad estn hoy
esa impresin es equivocada. El Uruguay ha inver- sumergidas en la crisis. Pero, al menos, lo invertido
tido muy poco en total. Ya a mediados de la en vivienda qued en el pas; fueron capitales que
dcada de 1950 la inversin fija total oscilaba no fugaron, que movilizaron la economa y crea-
entre ~l 16 Y el 18 % del producto bruto, cifra'> ron un importante capital social: todo ese stock
marcadamente insuficientes. y cuando decay la de vivienda existente hacia 1960, que ha permitido
a Uruguay subsistir sin la miseria habitacional de CUADRO 5
otras naciones latinoamericanas a lo largo de esta VIVIENDAS CONSTRUIDAS POR EL SECTOR PBLICO
lenta degradacin del perodo de crisis.
Municipio 'Comisin de
Perodo INVE de Damnifi- Total
LA CONSTRUCCION EN EL Montevideo cados

URUGUAY: PANOR~A 1940-44 597 -- -- 597


LA CONSTRUCCION POR ORGANISMOS 1945-49 605 259 -- 864
PUBLlCOS 1950-54 931 1.095 -- 2.026
Son varios los organismos pblicos que han
cqnstruido viviendas por s mismos. El principal
1955-59 1.737 363 -- 2.100

es el Instituto Nacional de Viviendas Econmica~,


1960-62 489 -- 1.288 1. 777

que opera desde 1937. Luego, el gobierno muni- 4.359 1.717 1.288 7.364
cipal de Montevideo, cuyo mayor volumen de obras
se ubica entre 1948 y 1958. En 1960 comenz su Fuente: CIDE (ya citado) pg. Vi 20.
existencia la "Comisin Nacional de Damnificados
por las Inundaciones de 1959". Esta Comisin Las cifras de los otros organismos son sensible-
construy viviendas durante tres aos aproxima- mente menores. El gobierno departamental de
damente. A partir del prstamo del BID de 1961, Montevideo, en 14 aos de actividad (luego inte-
tambin comenz a edificar en forma significativa rrumpida), construy 1.700. La Comisin de Dam-
el Banco Hipotecario del Uruguay. A estas insti- nificados por las Inundaciones del 59 realiz un
tuciones habra que agregar algunos organismos intenso programa de viviendas muy modestas, que
pblicos que han levantado, en pequeas cantida- alcanz a 1.300 viviendas en tres aos. El Instituto
des, viviendas para su propio personal; otros, como de Viviendas Econmicas y el Banco Hipotecario,
el Banco de Seguros, que han construido edificios con los prstamos del BID, se estn acercando,
de vivienda con fines de inversin; y algunas en- ahora, a las 4.000 viviendas.
tidadeS dedicadas a la vivienda rural. De todo esto surge una comprobacin incues-
La verdad es que todo esto reunido, dentro del tionable. Los organismos pblicos prcticamente
esfuerzo de vivienda del Uruguay, representa po- no han pesado en la situacin habitacional del
qusimo. En su mejor ao, los organismos pblicos pas. Sus esfuerzos, por ms que hayan absorbido
han construido una vivienda por cada 25 que le- muchas veces la atencin de la opinin pblica
vantaban los particulares. En toda su existencia, y de los gobernantes, han sido tan desproporciona-
el Instituto Nacional de Viviendas Econmicas damente reducidos en relacin con el problema
construy aproximadamente 5.500 viviendas. En habitacional, que deben ser considerados ms como
30 aos, representa poco ms de 180 viviendas por manifestaciones simblicas del deseo de hacer algo,
ao como promedio y bastante menos del 1% de que intervenciones capaces de alterar la situacin
las que se construyeron en el pas en ese perodo. habitacional.
Si las intenciones eran de orden propagands- arquitectnico. Esto llevaba a tratar de reproducir
tico, si se alentaron realmente ilusiones de efica- tipos de soluciones tcnicas aconsejadas en pases
cia, eso ya no interesa. Dejando de lado las mo- mucho ms desarrollados. Todas las grandes ciu-
tivaciones, es preferible limitarse a sealar las dades latinoamericanas vieron aparecer, entre el
causas objetivas que condujeron a tan magros re- 40 Y el 60, conjuntos de viviendas que podan ser
sultados. La primera, a nuestro juicio, es la ausen- mostrados, en publicaciones y congresos, como
a de conocimiento global del problema: la falta equivalentes a los ejemplos europeos ms divul-
de estadsticas, de un diagnstico de la situacin gados. De algn modo se supona oscuramente
habitacional y de cualquier forma de programa- que esos prototipos sealaban el porvenir, sin ad-
cin integral del esfuerzo nacional de vivienda. No vertir que los costos eran desproporcionados CQI1
es exagerado decir que, salvo algunos intentos in- la capacidad econmica y que los mecanismos
dividuales realizados casi sin informacin, slo a puestos en juego para realizarlos, los condenaban
raz del trabajo de CIDE se logr un ngulo a quedar como muestras aisladas de un futuro
adecuado para enfocar la poltica habitacional. imposible.
Entre los propios tcnicos de los organismos ofi- Pero tambin hay que destacar que las insu-
ciales predominaba el punto de vista proyectstico- ficiencia, econmica, y financieras limitaron dr,-

Viejos barrios de viviendas econmicas inspirados en la teora de la "ciudad ardn".

9
ticamente las realizaciones. Un ejemplo es el Ins- un ritmo' sostenido. Los continuos dficit e incum
tituto Nacional de Viviendas Econmicas. Con- plimientos de programas, sumados al volumen mi
taba con impuestos especiales cuyo producido de- nsculo de las obras, hacan imposibles los costos
ba financiar su presupuesto interno y la construc- racionales. Los organismos pblicos dedicados a la
cin. Los vaivenes del perodo de inflacin redu- construccin de viviendas tenan personal suficiell'
jeron esos recursos incluso por debajo de su presu- te para construir muchos 11Iiles al ao; las finanzas
puesto interno. :1 ka lIzaOau para algn centenar. El costo por 1111 i

Otro caso ejemplarizante fue el del prstamo dad deba st'r, nf'lf's;lri:lllwllk .. oIti"J1llu.
del BID. ste proporcionaba la suma ch- R milllllw>
de dlares que deban ser cumplementados con EL CREDITO AL SECTOR PRIYADO
una cantidad casi equivalente de recursos nacion;l-
.Mucho ms importante ha sido, df'<;c1c el pun-
~es, para financiar la construccin d('I.UUU vivicn-
to de vista dc la incidt'nci;l f'n la siluacin habi-
das. Se poda usar el dinero proveniente del prs-
tacional y en el volumen de construccin, la po-
tamo a medida que se fueran di.sponiendo de llls
ltica estatal de crdito al sector privado.
correspondientes fondos nacionales. Pcro como s-
El Banco Hipotecario del Uruguay, por ejem-
tos no aparecieron nunca, devorados por la infla-
cin y por los dficit presupuestarios, el programa plo, ha sido una entidad poderosa, similar a las
fue postergado una y otra vez y hubo que enviar que han operado en todo el mundo, pero conce-
sucesivas misiones a realizar gestiones para reno- bida como ente del Estado. En los momentos de su
var o prolongar plazos. Este ejemplo es muy mxima actividad -alrededor de 1957- lleg a
importante, porque muestra a las claras una ver- prestar para construccin de viviendas, en un solo
dad fundamental: lo importante es organizar la
canalizacin de los recursos nacionales; sin eso Soluciones tcnicas equivalentes a las de los ejem-
cualquier apelacin a la ayuda extranjera est plos europeos ms divulgados.
condenada a fracasar y a endeudar intilmente
al pas.
Una cuarta causa de resultados tan pobres estri-
ba en la mala administracin caracterstica de estos
organismos. Los costos de proyecto y administra-
cin llegaron a superar los costos de construccin.
No los pagaba el destinatario, pero los pagaba el
pas. E, incuestionablemente, esta falta de eficien-
cia y de economicidad resultaba, quisirase o no,
un muy fuerte factor limitante de los esfuerzos
gubernamentales.
Es indudable que la falla del financiamiento
, es una de las causas del enorme recargo de los
costos. Un organismo pblico slo puede construir
econmicamente si lo hace en gran volumen y a

10
tericamente, porque con el tiempo e! manejo real
de los ttulos fue mucho ms dirigido por el mismo
Banco.
Es evidente que antes de la aceleracin de la
inflacin haba existido una tradicin muy firme
de colocacin en ttulos hipotecarios, basada en
e! slido prestigio de los mismos como instrumento
de ahorro. Desde pequeos ahoq1stas hasta due-
os de grandes fortunas colocaron su capital en
manos de esta entidad. As el pas reuni una
enorme masa de maniobra cuyo volumen, expre-
sado en dinero de 1969, sera de! orden de los
60.000 millones de pesos.
Es indudable que aun en el momento de su
mayor auge, el sistema, como expresin de una
poltica de vivienda, presentaba defectos muy gra-
ves. El peor, a nuestro juicio, era que los crditos
no llegaban a las categoras de poblacin de in-
greso ms bajo, ni a las viviendas ms modestas.
Viviendas populares: la relacin costo - recursos El Banco tena exigencias muy severas en cuanto
las condena a sobrevivir como muestras aislados. a espesor de muros, techos, protecciones y cierres
de las ventanas, instalacin de agua caliente, reves-
ao, e! equivalente de 8.000 millones de pesos de timiento de azulejos en los baos, etc. Adems,
1969; esta suma represent un 27 % de la inversin las exigencias en ,cuanto a la urbanizacin de la
bruta en viviendas en ese ao. Como los prstamos zona reduca drsticamente los crditos acorda-
cubran entre e! 55 Y e! 60 % de! costo total, e! dos a los suburbios. Por un fenmeno natural de
dinero aportado por e! Banco Hipotecario arras- gravitacin los prstamos se concentraron princi-
traba una cifra muy importante de inversin pri- palmente en Montevideo, y las categoras sociales
vada adicional. Se comprende entonces que este medias y altas se ingeniaron para aprovechar sus
organismo haya sido uno de los ejes fundamentales beneficios.
alrededor de los cuales gir la construccin de Por esto la contribucin del Banco Hipotecario
viviendas en el pas. es ms importante en cuanto a la formacin del
El Banco Hipotecario trabajaba fundamental- stock de viviendas y a la movilizacin general de
mente en base a la emisin de ttulos, adquiridos la industria de la construccin, que en cuanto a
en e! mercado por todo tipo de ahorristas. Teri- la eliminacin de los dficit habitacionales en los
camente, los prstamos se hacan en ttulos. El niveles sociales realmente comprometidos. Hay que
Banco Hipotecario era un mero intermediario en- reconocer que, a travs de algunas leyes (por ejem-
tre los ahrristas o colocadores de capital y los plo, la llamada Ley Serrato), amplias categoras
destinatarios de los prstamos o deudores. Decimos de empleados del Estado, operando con la garanta

11
de su sueldo, pudieron obtener una vivienda en carias por las Cajas de Jubilaciones. Bajo pretexto
condiciones altamente ventajo~as. Es indudable que de formar reservas, lo que se estaba haciendo era
entre estos destinatarios los haba de nivel de in- traspasar, sin regreso, recursos ahorrados por los
gresos muy modesto. trabajadores a los fondos de prstamos del Banco
Cualquiera haya sido el valor de este sistema Hipotecario. Es muy penoso sealar que esos re-
en su momento de auge, lo cierto es que la infla- cursos sustentaron la poca de grandes inversiones
cin lo corrompi y lo destruy. La primera etapa especulativas en propiedad horizontal, en que los
de esa destruccin se not en la dcada del 50, beneficiarios de los prstamos (convertidos por la
cuando la inflacin -todava moderada- se ha- inflacin prcticamente en donaciones) pertene-
ba enseoreado del pas. A lo largo de varios can a las clases de ingresos altos. Cuando la crisis
aos (en los que no mu.chos descubrieron el sen- de las Cajas de Jubilaciones se hizo aguda, y se
tido de 10 que estaba ocurriendo), grandes masas vio claramente que, no pudiendo consigo mismas,
de ahorro" y aun fortunas enteras, colocadas en mal podan llevar acuestas un sistema de financia-
ttulo; hipotecarios, se vieron desvalorizadas. La in- cin de vivienda, el crack del Banco Hipotecario
flacin destruy la confianza pblica en el ttulo se hizo total. Entre 1956 y 1968 el volumen de sus
y la posibilidad de seguir atrayendo capital por prstamos, en trminos reales, se redujo 32 veces,
esa va. En vez de entrar a fondo en el problema, a pesar del auxilio de los recursos de la A. l. D.
se forz primero la adquisicin de ttulos hipote- Eso dio lugar a un doble proceso: por una
parte, no teniendo cmo satisfacer la demanda de
prstamos, el Banco fue creando mecanismos de-
la cada del Banco Hipotecario dej, como un tes- fensivos:. los trmites se volvieron cada vez ms
timonio, su propio edificio inconcluso.
engorrosos y complejos, surgieron exigencias nuevas
y de todo tipo. La autorizacin de un prstamo,
que antiguamente haba sido cosa de algunas se-
manas, se convirti con frecuencia en asunto de
uno o dos aos. Desapareci la eficiencia adminis-
trativa desde este punto de vista, con el riesgo in-
dudable de crear mecanismos y hbitos difcilmen-
te extirpables. Los prstamos debieron ser obteni-
dos como favores y el tejido de las influencias en
torno a los directores se hizo espeso. Por otra
parte, desde el punto de vista financiero, el Ban-
co, trabajando a un volumen muy reducido y con
un enorme presupuesto interno, se devoraba a
s mismo. Pronto el volumen total de prsta-
mos en el ao tambin fue menor que el pre-
supuesto interno de la institucin, que terica-
mente deba financiarse con comisiones sobre
los prstamos mismos. El Banco se convirti
p

CUADRO 6
DESTRUCCION DEL BANCO HIPOTECARIO
ENTRE 1957 Y 1967 EVOLUCiN DEL BANCO HIPOTECARIO
DEL URUGUAY
(en millones de pesos de 1969)

12.000 Ttulos emitidos


Prstamos
Ao
escriturados para prstamos

11 .000 \ 1955 8.800:

10.000 I \
"' i
I
1956
1957
1958
1959
11.400:
10.500:
9.000:
7.000:
3.750:
8.500:
6.700:
3.500:
ii 196a
9.000 .11
1961
1962
4.670:
3.820:
4.500:
3.300:
I 1963 1.780: 1.470:
r, 1964 2.590: 2.500:
8.000 I
1965 1.370: 820:
! I,I \~
\\ 1966 1.280: 170:
\ \
I 1967
1968
466:
355:
52:
21 :
7.000.
!

(Elaborado sobre datos del 8. H. U. "Informacin Estadstica".


i
6.000 I 31 Die. 1968.)

I en un enorme peso muerto para el pas. De ah


5000 1
a su cierre definitivo slo haba un paso que, por
sus repercusiones sociales y polticas, obviamente
j\ j
I

i nadie quera dar.


4.000
, \ Que se haya llegado a ese punto, es una de las
I! \
I demostraciones ms notorias de incapacidad pol-
3.000 i L~ tica. Desde que la inflacin se haba acelerado
I

2.000
II I
!
I

I
'\ A ,
i\~
I
era evidente que los prstamos del Banco Hipote-
cario constituan un sistema para regalar a los
deudores el dinero colocado en ttulos o cualquier
otro con el que se quisiera capitalizar al Banco.
1.000 r "' Los privilegiados que obtenan prstamos, contan~
i'
\. ........ do con la inflacin, se comprometan con deudas
I 1\
"
enormes, construyndose viviendas que en condi-
1955 56 57 58 59 19~1? 61 62 63 64 65 66 67 68
ciones normales no hubieran podido pagar. El ser-
Total en prisramos ucritutcdca
vicio de la deuda los tena, luego, acosados por
_ _ _ _ _ _ Titulos e.mUidos pora prstamos uno o dos aos, pero la rapidsima desvalorizacin
del dinero los liberaba progresivamente, y al cabo

13
de pocos aos e:otaban pagando una cuota baj- Este sistema funcion muy eficazmente al prin-
sima, casi simblica. Mucha gente recibi as, de cipio. Luego la inflacin lo deterior. Los topes
regalo, tal vez 9 dcimos del valor de su vivienda, de prstamos se volvieron exiguos, insuficientes pa-
y se form de este modo, o increment, su capital. ra la adquisicin o construccin de una casa por
Eso explica que la trama de intereses, opuesta aquel que no tuviera otros recursos. Luego, al ele-
a cualquier cambio del sistema, haya sido podero- varse las tasas de inflacin, se hizo notorio que el
sa. Pero era, tambin, extraordinariamente claro ahorro depositado en el Banco se desvalorizaba
que ese mecanismo poda agotar todas las fuentes rpidamente, hasta el punto de que mucha gente
de financiamiento, y que arrastraba al Banco, a recibi, incluyendo el prstamo, mucho menos -en
la industria de la construccin, y a la vivienda valor real- que el dinero que haba depositado
misma, a una crisis irremediable. Los intentos de como ahorro previo. La falta de recursos del Ban-
capitalizar al Banco, echando 500 millones de pe- co hizo que, tambin all, se alargaran los plazos
sos en un Tesoro desfondado, o de vitalizar el sis- de tramitacin. Al final el sistema entero, tributa-
tema consagrndolo a la administracin de prs- rio del sistema general del Banco, se paraliz
tamos de la Alianza para el Progreso, eran, ob- tambin.
,,'iamente, intentos de evasin fracasados de ante- "En cuanto a los sistemas privados, su historia
mano. En 1967, cuando la Cmara de Diputados lue variada, pero siempre lamentable. Organizados,
comenz a estudiar la nueva ley de vivienda, el en general, sobre modalidades del crdito recpro
Banco ya estaba totalmente paralizado. co, sin una legislacin que los encuadrara, sin
mecanL'>mos estatales de contralor, terminaron casi
LOS SISTEMAS DE AHORRO Y PRESTAMO uniformemente con la defraudacin de los ahorris-
En el Uruguay se han realizado mltiples ex- taso La muy reiterada experiencia sobre empresas
periencias de ahorro y prstamo que, para mayor de financiamiento, terminadas en quiebras y esta-
simplicidad, agrupamos en dos categoras: el sis- fas sonadas, ha dejado una prevencin terminante
tema estatal, representado por el Departamento Fi- contra su funcionamiento.
nanciero de la Habitacin del Banco Hipotecario,
y los sistemas privados. LAS LEYES ESPECIALES
El Departamento Financiero de la Habitacin,
creado en 1947 como seccin del Banco Hipote- La desorganizacin del sistema central de fi-
cario y administrado con alguna autonoma por nanciacin que representaba el Banco Hipotecario,
fue acompaada y seguida por la proliferacin de
un Directorio ampliado, puso en juego un sistema
de ahorro contractual. Los aspirantes a prstamos mecanismos especiales de crditos. La Caja Ban-
firmaban un contrato con el Banco Hipotecario caria, por ejemplo, cre un sistema para una ca-
por el cual se obligaban a un ahorro mensual, sis- tegora especfica de funcionarios, que, en poca
temtico, durante un perodo de 24 30 meses. de prosperidad bancaria y de salarios relativamente
Al trmino de ese perodo tenan derecho a obte- crecientes, funcion con suma eficacia.
ner un prstamo que, sumado al ahorro previo, En otros casos, ciertos organismos, para pro-
poda totalizar el 100 ;0/0 del valor de la vivienda porcionar vivienda a su personal, desviaron re-
a constrir o adquirir. cursos de la finalidad propia a que estaban dest-
F

nadas. Muy notorio es el caso de las Cajas de po el Parlamento deba volver a ocuparse de ellos
Jubilaciones (Industria y Comercio y Civil) que para actualizarlos. Todo eso dejaba como saldo
pese a tropezar con enormes dificultades para ser- un pas paralizado, una poblacin desatendida y
vir las jubilaciones y pensiones a quienes tenan pequeos grupos que, por eso mismo, ni llegaban
derecho, concedieron a sus empleados prstamos a ser en la realidad privilegiados, porque la mayor
que en muchos casos permitieron, a una misma parte de esos mecanismos no llegaron a funcionar.
persona, construir en Montevideo una casa de Lo que se verificaba era la corrupcin del
nivel bastante alto, equiparla, amoblarla, y hacer- pensamiento poltico en cuanto al enfoque de uno
se luego otra en un balneario. de los grandes temas nacionales.
Perdida la visin global, sin nimo para crear
un sistema crediticio capaz de atender las necesi-
EL SISTEMA DE ALQUILERES
dades de la poblacin entera, polticos y grupos in-
teresados se dieron a la tarea de acumular multitud Desde el ao 1943 la legislacin de alquileres
de formas parciales de crdito, hechas para bene- en el Uruguay estuvo orientada a contener los au-
ficio de grupos especiales, sin preocuparse mucho mentas; congelaciones drsticas, aumentos por coe-
de que el costo de esos sistemas fuera soportado ficientes inferiores a los ndices de desvalorizacin
equitativamente. As,por ejemplo, se dict una de la moneda, llevaron a lo largo de un perodo
ley para los funcionarios de las Usinas y Telfonos de inflacin creciente a romper en la prctica toda
del Estado financiada en parte con aportes de los relacin entre los alquileres reales y los que hu-
mismos trabajadores, pero en su mayor parte con bieran sido precios de mercado, as como cual-
las recaudacione..<; normales del organismo. En el quier relacin entre esos alquileres y el valor de
caso de A.N.C.A.P. se estableci una ley especial la vivienda o la capacidad de pago de la familia.
que recargaba el costo de los combustibles, con el Las leyes no sustituan el mercado por ningn
efecto de financiar un sistema de crdito especial otro criterio actual de fijacin del alquiler. Siem-
para los funcionarios del organismo. Para beneficiar pre se remitan al pasado, es decir se limitaban
a los funcionarios judiciales se lleg a echar mano a la congelacin o al aumento porcentual de las
de dineros que ni pertenecan al Poder Judicial, mensualidades precedentes, sin discutir la justicia
ni tenan estabilidad alguna como depsitos. . o la conveniencia del monto del arriendo originario.
Otros sistemas, igualmente preferenciales, fue- Cuanto ms antiguo era el alquiler inicial que
ron creados para los funcionarios del Poder Le- serva de base, mayores eran las ventajas del in-
gislativo y otras categoras. Tambin en este te- quilino. En dos apartamentos iguales del mismo
rreno la falta de un sistema general haba creado edificio, el alquiler de uno poda ser lO 20 veces
una competencia de influencias para obtener un superior al del otro, sin que ello tuviera relacin
sistema propio y ventajoso, con la consiguiente alguna con la condicin social del inquilino, sino
postergacin de los dems. simplemente con la antigedad de la contrata-
Como la inflan tambin haca estragos en cin. Los efectos sociales de este sistema resultaban
estos sistemas especiales, al desvalorizar los topes equvocos. El legislador y la opinin pblica par-
de prstamos y aumentar paralelamente los valo- tan del supuesto de que los inquilinos son, con
res de tasacin de los inmuebles, cada poco tiem- relacin a los propietarios, de condicin ms mo-

15
desta. La realidad es bastante ms compleja. La terrenos, el ejemplo de otros pases, el desarrollo
distribucin de ingresos de los inquilinos, en con- de nuevos estilos y nueva - tecnologa arquitect-
junto, no los sita por debajo del resto de la po- nica y, finalmente, la transformacin social de la
blacin. Los propietarios que alquilan sus viviendas familia, creaban potencialmente, para los bloques
no son, en general, capitalistas que hayan invertido de apartamentos, un mercado grande, especial-
para renta. Muchas viviendas construidas o adqui- mente en Montevideo.
ridas para ser habitadas por el propio dueo, por La ley de propiedad horizontal regul aspectos
circunstancias diversas terminan alquiladas. Junto tcnicos de estas construcciones y defini, una vez
a alquileres nuevos, abusivos, se encontraban al- terminado el edificio, los derechos privados y co-
quileres que no alcanzaban ni para pagar la con- munes de los dueos de unidades. Esto, y el apoyo
tribucin inmobiliaria. Incluso era frecuente que crediticio, permiti a mucha gente aspirar a la ad-
esto ocurriera en casos en que el inquilino posea quisicin de un apartamento. El inversionista,
una capacidad econmica superior al propietario. juntando su propio capital al crdito barato del
Cuanto ms tiempo transcurra, el sistema, ca- Estado, pudo hacer su negocio vendiendo a precios
rente de cualquier criterio objetivo, social o eco- libres.
nmico, resultaba ms incapaz de proteger los in- Aunque las primeras experiencias con el nuevo
tereses generales que preocupaban al legislador y sistema fueron pausadas, a partir de 1956 el cre-
al pblico. Por otra parte, la rentabilidad de la cimiento de este tipo de construcciones se hizo
inversin en vivienda descendi profundamente y vertiginoso. En Montevideo, donde constituan el
en la dcada del 50 ya nadie invirti para renta. 20% de las habilitaciones, pasaron a ser, en 1959,
Si ello no repercuti en un descenso del ritmo de un 70 re. De ningn modo ese auge signific un
las construcciones fue porque, en general, stas se aumento paralelo del volumen real de construc-
destinaban a vivienda del propio dueo, y porque cin. En general, remplaz a otras modalidades.
la propiedad horizontal absorbi la inversin ca- Cuando ya el nmero de construcciones comen-
pitalista. zaba a decaer, todava la tramitacin de permisos
de propiedad horizontal continuaba aumentando
hasta batir todos los records. Naturalmente, esos
LA PROPIEDAD HORIZONTAL
permisos no llegaron, en la mayor parte de los
La aprobacin de la ley 10.751 (ley de pro- casos, a convertirse en obras porque ya todo el
piedad horizontal), en 1953, abri el cauce para conjunto se precipitaba en la depresin.
una modalidad de construccin que tuvo un auge No podra negarse la importancia de las mo-
espectacular en los aos subsiguientes hasta la cri- dificaciones cualitativas que la propiedad horizon-
sis de 1959~6D. tal introdujo en la construccin de viviendas en
No existiendo en el pas legislacin adecuada Montevideo. El antiguo sistema en que el futuro
que permitiera el funcionamiento de cooperativas, ocupante (propietario) encargaba al arquitecto o
y radicalmente desalentada la inversin en edifi- al constructor una vivienda a la medida de sus
cios para renta, se encontraba cerrada la cons- necesidades, de sus deseos y de sus caprichos, fue
truccin privada de bloques de apartamentos. Pero remplazado por la construccin en masa para un
el desarrollo de la ciudad, los altos valores de los mercado en el cual la demanda se expresaba a

16
o
)- travs de la experiencia del vendedor y en una El resto de la profesin qued marginado en ta-
a forma estandarizada y uniforme. El resultado, sal- reas poco redituables. La depresin posterior a
vo los casos excepcionales de alta categora, fue 1960 ha acentuado aun ms este fenmeno.
1- una vivienda de rea reducida en que todo, des-
de los metrajes hasta los materiales y los equipa-
CARENCIA DE UNA POLlTICA GLOBAL
)s mientos, estaba precisa y rigurosamente determi-
nado por el mercado. En su forma ms tpica, Es indudable que el gran esfuerzo que se rea-
:z
se concretaron en edificios de 7 a 10 pisos que liz en materia de vivienda nunca fue ejecutado
)-
cambiaron la fisonoma de las avenidas princi- dentro del marco de una poltica global. Ni
'o
pales de M rmtevideo, y permitieron el fenmeno el gobierno se fij objetivos, ni concentr en nin-
i-
de la gran concentracin humana de Pocitos. guna unidad gubernamental la responsabilidad y
a,
Desde un punto de vista profesional, la pro- las facultades de programar y orientar esa poltica.
el
piedad horizontal trajo una gran reduccin en el Una constelacin de organismos actu persiguien-
DS
nmero de proyectos. En Montevideo, entre los do, cada cual, objetivos limitados. No puede ex-
aos 1953 y 1959, el nmero de permisos se redujo traar que la situacin miserable de la vivienda
/0
d 7.000 a 3.400. Pero la concentracin de tra- rural, el abandono indefinido de los rancheros v
e-
bajo en manos de unos pocos arquitectos y empre- de las ~arriadas miserables, la especulacin, la dis~
lO
sas fue aun ms significativa. Los arquitectos que tribucin desigual y altamente inconveniente de las
el
lograron incluir entre sus clientes a alguno de los inversiones y la cada final en la crisis, hayan
9,
In grupos financiadores d~ propiedad horizontal, o configurado el saldo de esa incoherencia. En parte
c- consiguieron ellos mismos constituir inmobiliaria~ explica, tambin, la lentitud del pas para reaccio-
~s. para esa finalidad, concentraron en sus manos un nar cuando la crisis se manifest en toda su gra-
n- volumen muy importante de la construccin total. vedad.
,os
:lo
lOS Las inversiones en propiedad hori~ntal propiciaron la gran concentracin humana de Pocitos.
los
el

10-
m-
en
Ira
10
>liS
:ue
un
.a

17
SITUACION DE VIVIENDA

INTRODUCCION noma Humana. Se completa, para la poblaci6n


rural dispersa, con la emergente del estudio "Si-
El estudio objetivo con que contamos sobre la tuacin econmica y social del Uruguay rural",
situacin de vivienda en el pas est fechado en
realizada por el Centro Latinoamericano de Eco-
1963 e integra los trabajos de la Comisin de noma Humana para el Ministerio de Ganadera
Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE).
y Agricultura, en el segundo semestre de 1962.
Se apoya en tres fuentes de informacin casi La tercera fuente de informacin, menos es-
contemporneas. La fundamental es el Muestreo pecializada, pero que deba brindar una informa-
Nacional de Vivienda, relevamiento estadstico es- cin irreemplazable para la formulacin de planes
pecializado para ese fin, que estudi la vivienda de locales complementarios, fue el Censo Nacional
los centros poblados, hasta los de menor categora. de Poblacin y Vivienda, llevado a cabo en octubre
Esta investigacin, de gran fecundidad por haber de 1963. Lamentablemente sus resultados slo pu-
estudiado simultneamente con precisin la vivien- dieron usarse para ciertas corroboraciones globales
da misma, el equipamiento, los valores econmicos, por la lentitud con que se obtuvieron las tabula-
la constitucin de la familia, sus caractersticas so- ciones.
ciales y su nivel de ingreso, fue promovida en Gracias a estos documentos es posible describir
1962 por una comisin integrada por el Banco con precisin la situacin de la vivienda en el
Hipotecario, el Instituto Nacional de Viviendas Uruguay en el ao 1963. Las variaciones que se
Econmicas y la CIDE, y realizada en 1963 por hayan producido a partir de esa fecha, son motivo
esta ltima y el Centro Latinoamericano de Eco- de conjeturas.

18
CANTIDAD DE VIVIENDAS Y
DISTRIBUCION GEOGRAFICA
Existan en el pas, en ese ao, aproximada-
mente 720.000 viviendas (96 % ocupadas), de las
cuales un 43,1 % correspondan a Montevideo,
un 37,2 % a las ciudades y pueblos del interior,
un 16,4,% al campo, y un 3,3 % a los balnearios.
En cuanto a las viviendas de balnearios eran, .
en su gran mayora, de ocupacin temporaria.
La investigacin, realizada en semana de turismo,
mostr una ocupacin cercana al 90 % y una
gran densidad poblacional en las viviendas ocu-
padas. Slo una vivienda cada cinco, en los bal-
nearios, sera de ocupacin permanente.

CUADRO 7

DISTRIBUCiN DE LA VIVIENDA
POR LOCALIZACiN, EN 1963

CIDE (ya citada) pg. Vi 2.


Fuentes: "Muestreo Na!. de Vivienda" y "Uruguay Rura'''.

TIPOS DE ORGANIZACION
Del stock de casi 600.000 viviendas urbanas,
Apartamentos de una sola planta, con largos co- . las tres cuartas partes eran unifamiliares, es decir,
rredores de acceso, tan frecuentes en Montevideo. viviendas aisladas en el sentido de tener su entrada

19
propia directamente desde la calle o del espacio edificios de apartamentos quedan concentrados en
pblico. El 25 % restante estaba constituido prin- las ciudades principales.
cipalmente por apartamentos; en su mayora, apar- Los conventillos son un fenmeno dominante-
tamentos en edificios de pisos, pero tambin, en mente montevideano, especialmente los construidos
una proporcin considerable (mayor de un tercio), para ese fin. En un total de 19.000 cuartos o
apartamentos en una sola planta, entre los que hay unidades de conventillo registradas, 11.000 perte-
que ubicar ese tipo tan conocido en Montevideo, necan a Montevideo y el resto a las ciudades ma-
con largos corredores de acceso. A esto hay que yores y medianas del interior.
agregar una cantidad menor de apartamentos ane- Ms difcil es describir la forma en que est
xados a edificios de otro destino, habitados en organizada la vivienda rural. En toda esa enorme
general por un sereno, un portero, o el dueo de mayora de minifundios y explotaciones familiares
un taller o un comercio. Otro tipo, que separamos pequeas o medianas, la vivienda del establecimien-
expresamente de los apartamentos, son las unida- to rural aloja exclusivamente a una familia, ya se
des de 'inquilinato, es decir, o cuartos alquilados trate de una construccin aislada o de varias reu-
en conventillos, o en antiguas casas convertidas en nidas en torno a un patio. Pero en el estableci-
inquilinatos por ocupacin. Las viviendas mviles, miento mediano o grande que dispone de personal
que en algunos pases tienen cierta importancia, asalariado, se combinan varios tipos. Entre ellos,
en el Uruguay aparecen slo como excepcin. el clsico casco de estancia con la casa del patrn,
Es normal que la proporcin de apartamentos el administrador o el capataz, y los ranchos, las
sea mayor en Montevideo, donde sobrepasan el piezas o el galpn de los peones, dotado el con-
tercio del total de viviendas de la capital, y que junto de una cocina comn. Distinguir aqu si se
se reduzcan al 6% en el interior, donde los pocos trata de una o varias viviendas, es algo necesaria-

CUADRO 8

VIVIENDAS POR TIPO DE ORGANIZACiN

TOTAL EN
NCLEOS % MONTEVIDEO % INTERIOR % BALNEARIOS %
POBLADOS

Viviendas
unifamiliares 454.178 76 188.859 61 244.382 91 20.937 87
Apartamentos 129.663 21 109.828 35 16.553 6 2.782 12
Inquilinatos 19.071 3 11.203 4 7.722 3 146
Otros 213 213 -- --
TOTALES 603.125 100 310.603 100 268.657 100 23.865 100

fuente, Muestreo Nocional de Viviendas, 1963, Cuadro 1 - Cap. 111.

20
mente convencional. La informacin disponible
separa las habitaciones de los peones del resto,
para n() confundir los niveles habitacionales, que
suelen ser muy diversos.

TIPOS DE CONSTRUCCION
Un punto de vista muy importante para cla-
sificar tipos de viviendas es el de los materiales
empleados en su construccin. Es posible llegar a
un gran detalle si se hace una diferenciacin por
los materiales de los techos, de las paredes, de
los pisos, equipamientos complementanos, etc. Da-
remos importancia a una clasificacin de conjun-
to, naturalmente un poco esquemtica.
El primer tipo a considerar es el de muros de
mampostera con techos pesados. Los muros de
mampostera en el Uruguay son casi exclusivamente
oe ladrillos, con mezcla de cal, generalmente re-
El conventillo especialmente construido a -ese fin. vocados. Los techos de materiales pesados pueden
corresponder a las antiguas azoteas o entrepisos,
de vigas de hierro o madera y bovedilla de ladrillo,
o a la planchada de hormign, sea en forma de
azotea o de techo. Los frecuentes techos de tejas
se han construido, en su mayor parte, sobre plan-
chadas de hormign.
Este tipo de vivienda presenta una gran dura-
cin y, en el Uruguay, va asociado en ~~eneral a
los mejores niveles -habitacionales, aunque no siem-
pre corresponda a una buena vivienda. Es fre-
cuente, por el contrario, que casas muy chicas,
totalmente incompletas, mal protegidas de la hu-
medad y del calor, entren en esta categora. En
el total del pas, casi la mitad de las viviendas
(47%) pertenece a este tipo. Es dominante en
Montevideo, donde forma las tres cuartas partes
del stock; alcanza a poco ms de la cuarta parte
en las ciudades del interior; es una pequea frac-
Antiguas residencias se convierten en inquilinatos cin (7 %) en el campo; y domina totalmente
par ocupacin. en los balnearios.

21
Es de anotar como dato curioso que ya en la
infonnacin del censo de 1908 se aprecia el pre-
dominio de este tipo en Montevideo. La explica-
cin est ligada, indudablemente, al nivel de in-
greso. Las construcciones con techo pesado son
nonnalmente de costo ms alto. Tambin tiene
que ver con la especializacin de la mano de obra,
pero, de manera muy especial, est ligada al pro-
blema del transporte. Antiguamente las vigas de
hierro, por ejemplo, llegaban por el puerto de
Montevideo. Aun hoy, con los modernos medios
de transporte, el cemento, el hierro y particular-
mente la piedra y la arena son ms costosos y raros.
en el interior del pas. En los pequeos pueblos y
en el campo, incluso la madera de encofrado

CUADRO 9

VIVIENDAS POR TIPO DE CONSTRUCCiN

Fuente: "Muestreo Nocional de Vivienda" y "Uruguay Rura'''.

22
-------------~------------

CASAS DE MAMPOSTERfA CON TECHOS PESADOS. Pg. anterior: antiguas casas con azotea de bovedillas.
La planchada de hormign puede servir de modesto azotea (izq.) o de suntuosa cubierta (derecha).

puede plantear un problema de costo casi insolu- frecuentemente, viviendas de alto valor habitacio-
ble, lo que lleva a preferir, para los techos, los nal, que aprovechan todas las mejoras tcnicas
materiales livianos. de la industria moderna. Sin embargo, en Uruguay
El segundo tipo es el de muros de mampostera esto ocurre en muy pocos casos, que no pesan en
con techo liviano. Por techo liviano entendernos la estadstica. En su mayor parte el tipo corres-
el clsico "cinc" (hierro galvanizado), el fibro ponde a viviendas de modestas a muy modestas.
cemento, otros tipos de chapas onduladas o aca- El cuarto tipo es el de los ranchos, que aqu
naladas, la paja o la teja sobre armazn de madera se definen fundamentalmente por sus paredes de
que es en Uruguay extremadamente escasa. Este tierra o paja. Existen en el pas unos 50.000 ran-
tipo se acerca mucho, por su abundancia, al an- chos, la inmensa mayora de ellos en el campo,
terior. En el total del pas forma un 39%; es aunque tambin se encuentre una cierta cantidad
slo un 16 % en Montevideo, pero es ms de un en los suburbios de las ciudades del interior; Es
60% en las ciudades del interior, y supera la un tipo que tiende a reducirse numricamente,
mitad en el campo. sobre todo en los medios urbanos. Tericamente,
El tercer tipo, viviendas totalmente construidas el rancho tradicional es mejorable y puede lo-
de materiales livianos (madera, hierro galvaniza- grarse, con esa tcnica, una construccin de nivel
do, fibrocemento, etc. ), representa un 5 % del habitacional bastante alto, con estimables condi-
total, se distribuye bastante homogneamente en ciones de aislacin trmica. Pero, en la prctica,
el pas y es ambigua en cuanto a su significado. el rancho que subsiste parece ser el ms modesto.
En otros pases, con estos materiales se construyen, La impresin que dejan los datos es que quien

23
Un rancho o casilla de materiales de desecho, aqu
apuntalado por un pariente ms prspero. En la
pgina siguiente, arriba, formando el "cantegril".

podra construirse un rancho mejorado construye


preferentemente una vivienda de material con te-
cho liviano. En la realidad, a este tipo suelen ir
asociadas otras caractersticas: rea muy reducida,
carencia total de equipamiento, piso de tierra,
puertas y ventanas muy primitivas o inexistentes,
etc.
El ltimo tipo, las casillas de materiales de
desecho, no necesita mayor explicacin y son uni-
CASAS DE MAMPOSTERIA CON TEC- IANOS. formemente del "standard" habitacional ms bajo.
VIViendas "de material" con techos de chapa aca- Son construcciones que se realizan con materiales
nalada (arriba), paja (centro) o tejo. descartados, principalmente chapas usadas y de-
terioradas, hojalata de envases, maderas de cajones
o viejos pisos. Los datos muestran que, en 19?3,
este tipo (que tanto debe preocupar desde el
punto de vista social) se presentaba en cantidad
reducida. La informacin da, para ese momento,
unas 12 13 mil viviendas de materiales.de desecho,
la inmensa mayora de ellas urbanas. Este tipo, que
en otros pases se presenta en grandes aglomeraciones
marginales (es el tipo fsico que corresponde a las
"favelas" brasileas, a la "callampa" chilena, o
a la "villa miseria" bonaerense), en Montevideo
apareca ms bien dispersa, con pocos agrupa-
mientos del tipo llamado "cantegril". Existe la
impresin de que estos agrupamientos se han desa-
rrollado en los ltimos aos, pero no disponemos
de datos objetivos sobre su nmero.
Esta informacin sobre los tipos bsicos de
construccin es insuficientemente ilustrativa si no
se la complementa con una descripcin de las ca-
rencias que presentan en la realidad. Muchas vi-
viendas estn incompletas en sus techos (por ejem-
plo, inexistencia de cielorrasc) y en sus paredes
(falta de revoque), tienen deficiencias en las ven-

Lachillo a ladrillo, la familia y los amigos construyen, los fines de semana, la casita suburbana.

25
EL EQUIPAMIENTO
Tan importante como la construccin misma.
para lograr un cierto nivel habitacional, es el equi-
'pamiento bsico: fundamentalmente el agua, los
servicios higinicos y los desages, y el sistema de
iluminacin y de energa. Desde este punto de
vista, el panorama es ms grave que desde el de
la construccin misma. Afecta mucho ms al in-
terior que a Montevideo, y mucho ms al campo
que a la poblacin urbana del interior.
Unas 200.000 viviendas urbanas presentan de-
ficiencias graves en las instalaciones. En el cam-
po las deficiencias graves en este aspecto afectan
seguramente a ms del 70%. El total se acerca
bastante a las 300.000 viviendas.
Vale la pena examinar este punl0 ms al
detalle, pues no slo incide gravemente en el con-
fort mnimo admisible, sino muy particularmente
La casa habitada pero incompleta durante muchos en la propagacin de enfermedades. El agua es
aos es un hec.ho c.omn entre nosotros. un aspecto esencial. Todava en los medios urba-
nos, particularmente en las ciudades y pueblos del
tana,> o puertas, o en los pisos, que en muchos interior, abundan las casas que cuentan apena"
casos son de tierra. Otras viviendas presentan de- con pozos de brocal abierto o aljibes, cuando no
terioros graves o estn irremediablemente arrui- disponen solamente de agua de arroyo o cachim-
nadas. bas. El total Je esas casas en los medios urbanos
Por su nmero vale la pena destacar aquella~ es de 83.000, y de otro tanto en el medio rural.
cuya construccin est inconchsa. En el medio Eso representa, en total, la cuarta parte del stock
urbano alcanzan aproximad",~nte a unas 100.000 de viviendas del pas. Cualquier poltica habitacio-
y en el campo a unas 30.000. En parte responden nal debera poner un nfasis muy especial en este
al hecho de que la gente de pocos recursos, que aspecto, sobre todo si se recuerda que los casos
construye su vivienda sin poderla financiar nte- ms graves (la gente que dispone solamente de
gramente y sin contar con crditos, suele ide aguas superficiales de arroyos o cachimbas) al-
agregando gradualmente elementos a lo largo de canzan a 5.000 casas en los medios urbanos v a
mucho tiempo. Algunas investigaciones parciales ms de 16.000 en el campo. .
de la Facultad de Arquitectura han mostrado que Peor es, todava, el panorama desde el p'unto
las casas tienden a irse completando en largos pe- de vista de los servicios higinicos, ya que una ter-
rodos, superiores incluso a los treinta aos; es de- cera parte de las viviendas urbanas del pas tienen
cir, a medida que la gente puede ir incorporando letrinas primitivas, sin descarga de agua instalada
en ella su tr<lbajo y sus gradua1e..<; economas. (en la mayor parte de los casos situadas en algn

26
cobertizo exterior de la misma vivienda), o carecen (muchas veces absorbentes), o descargan simple-
totalmente de esos servicios. En los medios urbanos, mente la'> aguas servidas al suelo, con los consi-
todava un 50 %' del total de las casas no estn guientes peligros de contaminacin.
conectadas a un colector pblico, ni a una fosa La explicacin no est siempre en la casa mis-
sptica bien instalada. Dependen de pozos negros ma, sino en la carencia de equipamiento urbano,

CUADRO 10

CANTIDAD DE VIVIENDAS CON INSTALACIONES DEFICIENTES

Fuentes: Muestreo Nocional de Vivienda Cap. 111 Cuadro 23.


"Uruguay Rural" Seccin C Cap. V.

27
que en los centros poblados del interior es muy slo llegan en conjunto al 11 o/c del total. El
grave y afecta aun a las zonas suburbanas de resto se arregla con estufas mviles, o carece total-
Montevideo. Esto lo trataremos ms adelante. En mente de sistema de calentamiento para la casa.
el campo, slo un quinto de las viviendas disponen Este ltimo grupo corresponde a la mitad de las
de W. C. o taza turca con descarga de agua. Y viviendas urbanas.
ms de un cuarto carecen de instalacin alguna,
ni siquiera una letrina de simple pozo en tierra.
SITUACION DE LOS SERVICIOS URBANOS
Las otras instalaciones son menos problemti-
cas. Cerca del 90% de las casas en los medios En parte el equipamiento de la vivienda de-
urbanos disponen de luz elctrica. La red pblica pende, como ya lo hemos dicho, de servicios ur-
de energa elctrica est mucho ms extendida banos muy deficientes. En realidad en Uruguay
que el agua o el saneamiento v la conexin e ins- no existe otro planeamiento urbano que el de la
talacin interna de la casa s~n , indudablemente , ciudad de Montevideo. La Ley de Centros Pobla-
de menor costo y m'> fcilmente hacederas. De dos, de 1946, vino a reglamentar las condiciones
los que carecen de luz elctrica, la mayor parte en que se poda fraccionar la tierra y los servicios
se alumbran con faroles elementales, o velas, pues de que deban gozar los lotes urbanos. Pero nin-
en general pertenecen a los niveles de ingresos m'> guna ley ha impuesto a los gobiernos municipales
bajos. En el campo slo un tercio de las casas autnomos la obligacin de establecer planes re-
dispone de luz elctrica v la mitad se alumbra guladores que ordenen el crecimiento de la ciudad.
slo con velas o faroles rudimentarios. Aqu, "indu- La iniciativa sigue siendo de los particulares, de
dablemente, la imposibilidad de recurrir a una los dueos de la tierra. La autoridad municipal
red pblica de energa elctrica aumenta mucho es la autorizadora del loteo y debe ejercer una
el costo de esta comodidad. polica del mismo; pero nada le impide que con-
La instalacin de agua caliente es privilegio de ceda las autorizaciones con criterios oportunistas,
una minora; slo cuenta con ella una tercera parte o incluso bajo presin o como favor poltico. Por
de las viviendas en los medios urbanos, a pesar de otra parte, ninguna autoridad central tiene potes-
la gran divulgacin que han tenido los calentado- tad para exigir el cumplimiento de la misma lev.
res de agua elCtricos. Es verdad que en Montevi- En estas condiciones no puede extraar que, fue~a
deo son ligeramente mayoritarias las casas que dis- de Montevideo, especialmente en las ciudades me-
ponen de esa ventaja pero, en cambio, en los cen- dianas y pequeas, el crecimiento urbano contine
tros poblados del interior apenas representan una producindose en condiciones tan anrquicas como
quinta parte. la'> anteriores a la aparicin de la ley.
Todava es ms escasa la calefaccin. Las casas En el total del pas las reas urbanas presentan
con aire acondicionado son muy raras, represen- el promedio bajsimo de 13 viviendas por manzana.
tan apenas algo ms de una cada mil; las que dis- Pero adems, mientra'> el de Montevideo llega a
ponen de calefaccin central en los medios urbanos 42, en el conjunto de las ciudades y pueblos del
~o aIcar:zan al 5 o/c; si se agregan a stas las que interior se limita a 8; en las ciudades' y pueblos
tIenen Instaladas calefaccin elctrica estufa de menores de 10.000 habitantes, a 6; y en los bal-
lea o algn otro sistema de calental~1iento fijo, nearios a 4. Esto significa que una inmensa pro-

28
-----------------------

porcin del rea fraccionada de las ciudades y urbano y el 10 /10 de los pueblos menores. Ni tam-
pueblos del interior est balda. Sin fraccionar poco que el saneamiento cubriera el 63 % de la
nuevas reas, deberan pasar muchos decenios pa- superficie de Montevideo y desapareciera prcti-
ra que se lograra una ocupacin razonable. Pero camente en las ciudades de menos de 10.000 ha-
semejante dispersin hace prcticamente imposible bitantes. El c.uadro anexo muestra bien las pro-
prestar servicios de agua, saneamiento, energa elc- porciones en que estaban cubiertas, en esa fecha,
trica domiciliaria, alumbrado pblico, pavimentos, las superficies de las ciudades por varios de los
recoleccin de basuras. Por otra parte, la falta de servicios principales. Los resultados no podrn pues
legislacin urbanstica impide que los organismos ser satisfactorios, si no media una revisin general
nacionales, como la UTE (energa elctrica) o la de la legislacin urbanstica.
OSE (agua y saneamiento), coordinen sus planes,
de modo de servir a las mismas reas.
DIMENSIONES DE LAS VIVIENDAS
Poco puede extraar, por tanto, que en 1963
el agua corriente cubriera slo el 28 % del interior La descripcin fsica de las viviendas no estara
completa sin el examen de sus dimensiones. La in-
CUADRO 11 suficiencia de financiacin obliga a construir vi-
vienda~ demasiado pequeas. En el pas, la su-
PORCENTAJES DE REA SERVIDA SOBRE
perficie de las viviendas alcanza, en promedio,
EL REA URBANA (1963) a 72m 2 . La superficie habitable (dormitorios, co-
Ciu-
Ncleos Ncleos
medor, estar, bao, cocina, placares o despensas,
dades y los espesores de muros correspondientes) alcan-
de menores
Monte- mayores Balnea-
video de
1.0000 de
rios zan en el promedio del pas a 62m 2 Son dimen-
10.000 1.000
10.000
hab. hab.
siones reducidas pero no inaceptables, .aun consi-
hab.
derando las desigualdades notorias entre Montevi-
Con agua aeo y el interior del pas.
82 % 43 % 20 .% 10 % 22 %
corriente
Pero estos promedios, como generalmente su-
Con sanea_
cede, encubren una gran desigualdad. En su cuarta
63 % 28 % 1 % O % 3 % parte las casas tienen un rea habitable menor de
,miento
40m\ superficie mnima admitida por la ley de
Con electri-
cidad do-
propiedad horizontal para que una vivienda pueda
93 % 62 % 46 % 9 % 34 %
miciliaria ser vendida independientemente. El grfico anexo
muestra cmo se distribuyen las viviendas en Mon-
Con alum_ tevideo y en el interior urbano segn su superficie
brado p- 69 % 35 o,'o 24 '% 6 % 9 %
bUco habitable.
Ms elocuente, tal vez, es estudiar el nmem
Con calle pa- de dormitorios que presentan las viviendas y com-
91 % 68 % 44 % 31 % 60 %
vimentada
pararlos con las necesidades de las familias que
CIDE (ya citada), pg. Pt 4. las ocupan. Asignando a cada matrimonio un dor-
fuente: "Muestreo Nacional de Viviendo". mitorio independiente, y repartiendo el resto de

29
las personas a razn de dos por dormitorio (ha- 31.000 viviendas, que no tienen prcticamente
bida cuenta de ciertas incompatibilidades de sexo, dormitorio, son inadecuadas para toda familia. En
edad o parentesco), llegamos a la conclusin de viviendas de uno y dos dormitorios hay algn
que, en total, algo ms de 150.000 viviendas pre- excedente en cantidad, pero en cambio falta un
sentan insuficiencias, desde este punto ~e vista, nmero considerable de viviendas de 3 dormito-
para las personas que las ocupan. En el cuadro rios, 4 y ms. Esto afecta, en algunos casos en for-
12 mostramos por una parte cmo se distribuyen ma bastante seria, el nivel habitacional. Los casos
las familias e el Uruguay de acuerdo con la can- ms graves, en que se puede hablar de verdadera
tidad de dormitorios que necesitan; por otra se promiscuidad, son aquellos en que comparten un
comparan estas necesidades con la distribucin de dormitorio personas mayores, extraas, de distinto
las viviendas segn el nmero de dormitorios que sexo; o familias mayores de distinto sexo; o hij{)~
efectivamente tienen. mayores y sus adres. Estos casos---son 6.0()() l'll el

JO
CUADRO 12

NOMERO DE DORMITORIOS DE LAS VIVIENDAS


(Comparacin entre necesidades y existencias)

Elaborado con dotas del Muestreo Nocional de Vivienda, Cap. 111, Cuadros 8 y 45.

campo (5 j',), y unos 34.000 en los medios ur- $ 437.000. Esta variacin es paralela a la distribu-
banos, en su mayor proporcin concentrados en cin de ingresos: el ingreso promedio por familia era
Montevideo. Mientras que la vivienda muy mise- tambin ms de tres veces mayor en Montevideo
rable, por su construccin o su equipamiento, es que en los pequeos pueblos de menos de 1.000 ha-
caracterstica de los niveles ms pobres del interior bitantes. El cuadro N9 13 muestra las cifras compa-
del pas, la promiscuidad es una manifestacin m~ radas de ingreso familiar promedio y valor prome-
frecuente de la insuficiencia de ingresos en Mon- dio de la vivienda.
tevideo. En conjunto, se observa que e! valor de las
viviendas es aproximadamente 47 veces el ingreso
V ALOIES DE LA VIVIENDA mensual familiar. Es probable, en realidad, que los
ingresos estn disminuidos por alguna omisin en
En 1963 el valor promedio de las viviendas, la declaracin y que la relacin real est entre
expresado en pesos de 1969, era aproximadamente 40 y 45 veces el ingreso mensual. De todos modos
de $ 1: 500.000, del cual algo ms de $ 1: 000.000 es muy elevada en comparacin con otros pases.
corresponda a la construccin, y el resto al terre- Dicho sintticamente: en Uruguay la gente tiene
no. Naturalmente, se es el valor que en el mo- casas caras en relacin con sus ingresos. Este he-
mento de su tasacin tenan las viviendas, ya de- cho es coherente con el de que el pas entero haya
preciadas por el uso y el tiempo. Es muy notable invertido mucho en vivienda. En cambio, el va-
la variacin entre Montevideo-donde el prome- lor de las viviendas en el campo es muy bajo en
dio alcanzaba a $ 1: 860.000-, las ciudades prin- relacin con e! ingreso de la familia: aproxima-
cipales de! interior (valor promedio $ 1: 090.000) , damente 16 veces, que es una cifra- muy reducida
y los pequeos pueblos, en que se reduce a incluso en la comparacin internacional. En un

31
CUADRO 13

VALORES DE LA VIVIENDA E INGRESOS FAMILIARES (1963)


(En pesos de 1969)

PROMEDIOS PROMEDIOS PROMEDIOS PROMEDIOS EN PROMEDIOS


EN NCLEOS EN EN NCLEOS POBLACiN RU- EN
POBLADOS MONTEVIDEO DEL INTERIOR RAL DISPERSA BALNEARIOS

1 -Valor sin terreno $ 990.000 $ 1:270.000 $ 670.000 $ 430.000 $ 1:240.000

2 - Valor con terreno $ 1:380.000 $ 1:780.000 $ 900.000 -- $ 1:780.000

3 - Ingreso familiar
29.600 $ 36.300 20.700 $ 26.000 --
$ $
mensual

4 - Relacin entre 33 veces 35 veces 32 veces 16 veces --


1 Y3

5 - Relacin entre
2 Y3
46 veces 49 veces 44 veces -- --

Fuentes: Muestreo Nocionol de Viviendo, Copo 1, Cuodro 7; Copo 111, Cuodro 43.
"Uruguoy Rurol", Seccin C, Copo 111 y V.

pas que gasta mucho en la vivienda, la poblacin te). La gran diferencia se nota entre Montevideo
del campo gasta muy poco. El hecho se debe en y el interior del pas. En Montevideo casi el 60%
parte a que aqulla no ha gozado de los sistemas son inquilinos. Esta relacin se invierte aproxima-
de crdito y del apoyo institucional qp,e tuvo en damente en el interior, al mismo tiempo que au-
su momento la vivienda urbana; pero, 150bre todo, menta all la proporcin de familias que ocupan su
a que el aislamiento y las pautas culturales reducen casa en usufructo. Es normal que el nmero de
el nivel de exigencia, y a que las condiciones ins- viviendas alquiladas sea ms alto en una gran
titucionales (peones que viven necesariamente en ciudad; en parte por la proliferacin de casas de
casa ajena, o arrendatarios que no desean invertir apartamentos no vendibles en propiedad horizon
en campo arrendado) no estimulan el esfuerzo por tal, pero mucho ms porque en ella la movilidad
mejorar la casa. de la familia es mayor: el ncleo tiende a cambiar
de casa para adaptarse a las modificaciones de
INQUILINOS Y PROPIETARIOS ingresos, a su crecimiento o su reduccin, a la va-
En conjunto, la cantidad de familias que ocupan riacin en el lugar de trabajo o, incluso, al cambio
su vivienda como propietarios equivale casi a la de de los gustos.
aquellos que la alquilan (46 Y 48 % respectvamen- En promedio, los ingresos de inquilinos y pro-

32
pietarios son bastante semejantes. La proporclOn Ese dficit, aunque terico, es ilustrativo;' es-
de propietarios aumenta en los extremos superior pecialmente si se le agrega el valor de las insta-
e inferior de la escala de ingresos. El nmero de laciones, ampliaciones y complementos que faltan
inquilinos es, por el contrario, mayor en los niveles en las viviendas tiles. Da una cierta medida del
medios. En Montevideo, incluso, buena proporcin problema que la sociedad arrastra y que debera
de gente perteneciente a los' estratos de ms bajos ser contemplado en los futuros esfuerzos de cons-
ingresos vive en zonas suburbanas, donde se ha truccin a fin de superar gradualmente el retraso.
construido con su propio esfuerzo viviendas unifa- En 1963 el dficit se estim en 85.600 viv-ien-
miliares. La autoconstruccin va, necesariamente, das, esto es un 13 % del total de las viviendas del
ligada a la propiedad. pas. La proporcin es baja en relacin con Am-
rica Latina, donde, estimaciones del dficit, hechas
ALQUILERES Y CUOTAS con criterios mucho ms tolerantes, han rondado
entre la tercera parte y la mitad del sto.ck total.
Los alquileres representaban en 1963, en los Pero ste es un consuelo muy discutible para quie-
medios urbanos, un 3,4 % del valor de las vi- nes estn sufriendo condiciones habitacionalesp-
viendas alquiladas: una rentabilidad muy baja o simas. En todo caso, el dficit real est muy lejos
nula, si se tienen en cuenta los gastos a cargo del de ser pequeo, e impide mostrar a Uruguay
propietario. Las cuotas de amortizacin e inters
como un pas cuya situacin habitacional es sa-
de prstamos eran aun menores.
tisfactoria, o puede compararse con aquellos que
En conjunto, los pagos por vivienda represen-
tienen polticas habitacionales eficaces.
taban un 13,% del ingreso familiar. Es una pro-
porcin baja, no muy distinta de la que es comn La distribucin del dficit en el pas es ilus-
en otros pases, pero desproporcionada con el valor trativa. Montevideo y la~ ciudades del interior
de la vivienda, que es promedialmente alto. de pnmera categora -aquellas que superan los
10.000 habitantes- muestran las proporciones me-
nares: alrededor del 7%. Luego el dficit va
EL DEF'CIT
creciendo a medida que se reduce el tamao de
Nos r<'sta intentar un resumen global de la las poblaciones. En los pueblos menores de 250
situacin. P"ra ello vamos a recurrir al concepto
habitantes alcanza casi al 30 %, y es aun ligera-
de dficit, que muchas veces ha sido mal emplea-
mente mayor en el campo.
do. Aqu nos referimos a la suma de ranchos, ca-
sillas de materiales de desecho, viejas viviendas Qu ha ocurrido con este dficit desde 1963
arruinadas, cuartos alquilados en inquilinatos y, a la fecha? Si cada ao, desde 1960, se hancons-
en alguna pequea proporcin, familias obligadas truido presumiblemente unas 10.000 viviendas me-
a convivir con sus parientes por la dificultad de nos que las necesarias, cabe concluir que este
encontrar nueva vivienda. Tericamente sera el dficit se increment en fonna sensible. Casas que
nmero de viviendas que habra que reponer nue- nonnalmente se hubieran demolido o destinado a
vas, de un golpe, si quisiramos, en un momento otros usos, han seguido en uso. Las nuevas familias
dado, sanear la situacin y si tal saneo instantneo han tropezado con un mercado cada vez ms es-
fuera posible. caso. En tanto no se realice una nueva investiga-

33
CUADRO 14

DfiCIT DE VIVI,ENDA EN 1963

FUENTE: CIDE (ya citado) pgs, Vi 12 Y 13.

cin que muestre los estragos reales de esta CTISIS El dficit de vivienda est muy asociado a ia
de 10 aos, es prudente estimar que el dficit escasez de recursos: 2/3 del mismo, en Monte-
actual pueda elevarse a una cifra prxima a la'> video, corresponda a familias cuyos ingresos men-
120.000 viviendas. suales equivaldran a menos de $ 32.000.
En las ciudades y pueblos del interior, dos
LA VIVIENDA EN LOS DISTINTOS GRUPOS terceras partes del dficit corresponda a familias.
SOCIALES cuyo ingreso era inferior a $ 10.000 mensuales y
Hay cierta dificultad para tratar este tema, el 94 '% del dficit a familias con menos de
en razn de las ideas confusas que existen sobre $ 21.000 de ingreso.
la estratificacin social en el Uruguay. Contra el Esta relacin con el ingreso podra notarse en
simplismo de quienes dividen la sociedad en bur- todos los aspectos. La dimensin promedio de la
guesa y proletariado, o el simplismo aun mayor casa, en las familias que disponan de menos de
de quienes afirman que en el Uruguay no existen $ 5.000 por' mes, era de alrededor de 30m~; en
clases, no se puede mostrar un estudio cientfico las familias con ingresos superiores a $ 130.000
y acabado que describa en forma incuestionable mensuales, de ms de 100m 2 Del mismo modo,
la situacin real. Tendremos que limitarnos a usar, de las familias con menos de $ 5.000 por mes,
como indicadores, otras variables afines, principal- 5 cada 6 tenan como letrina un cobertizo exte-
mente el nivel de ingresos y la categora socio- rior sin instalaciones o carecan totalmente de ser-
profesional d! jefe de familia. vicios, un 40 7~; de dlas no tenan agua potable

34
y la mitad se alumbraban con vela o algn primi- patrn rural, la gente suele pensar en el gran
tivo tipo de farol. estanciero. Pero stos, por ms importantes que
Pero, indudablemente, el ingreso no es el ni- sean desde el punto de vista de la tierra que poseen
c factor explicativo del nivel habitacional. Influ- y del valor de produccin que manejan, son nu-
yen tambin condiciones culturales e instituciona- mricamente insignificantes. La mitad de los
les ligadas a la profesin. Desde el punto de vista 70.000 empresarios rurales son minifundistasj la
socio-profesional, inmediatamente surge la propor- mayor parte de los restantes sn medianos produc-
cin abrumadora de viviendas deficitarias en las tores, de condicin muy modesta.
categoras rurales (obreros agrcolas y, tambin, En el conjunto de estas dos categoras (asa-
patrones o trabajadores por cuenta propia). Esto lariados y empresarios rurales), el 51 % de las
puede llamar la atencin. Cuando se habla de viviendas son deficitarias. Y aqu no hablamos

Todava subsisten, en pleno Montevideo, 1M surtidores y los carritos aguateros.

35
exclusivamente de los que residen en el campo, o
y a las instituciones urbanas, lo que contribuye
sino tambin de los que viven en centros urbanos, a marginarlos.
principalmente del interior del pas. Asalariados El grupo que sigue, por la proporcin de vi-
rurales y empresarios muy pequeos forman en
viendas deficitarias, es el de los obreros urbanos; lue-
estas ciudades, con cierta frecuencia, verdaderas
go el personal de servicio, los artesanos, pequeos
agrupaciones suburbanas con fisonoma de ranche-
ros. El trabajador y el empresario rural que se comerciantes y grupos marginales, como desocu-
radican en un centro poblado arrastran caracters- pados, pensionistas, etc.
ticas culturales del campo, donde el nivel de vi- En cambio, en el nivel habitacional ms alto
vienda es, tradicionalmente, bajo. Adems, tropie- estn los profesionales universitarios y el personal
zan con dificultades para incorporarse a la cultura tcnico o directivo superior de las empresas.

EL EQUIPAMIENTO COMPLEMENTARIO
DE LA VIVIENDA
Dos palabras cabe agregar so- con menos de $ 10.000 represen- desde el punto de vista de la in-
bre algunos equipamientos comple- taban solamente el 2 %' formacin y de las expansiones. El
mentarios de la vivienda: el refri- _ Esto debera servir para desta- televisor era dominantemente mon-
gerador, el lavarropas, la radio o car la importancia que tiene ofre- o tevideano (por el alcance de las
el televisor. En muchos pases h cer a la gente las cosas que desea trasmisiones, desde luego) y muy
llamado la atencin que viviendas junto con formas de financiamien- poco frecuente en las categoras
muy miserables contaran con estos to al alcance de sus posibilidades. de bajos ingresos. El refrigerador,
elementos; desde luego, la radio, Fabricantes y vendedores de estos casi universal en los niveles altos
y en muchos casos el refrigerador artculos industriales han agotado de ingresos, era escaso en los ms
y el televisor. Como esto se puede el ingenio para adaptarse a travs bajos. El lavarropas tena mucha
prestar a consideraciones pueriles, de la venta en cuotas y con entre- menor difusin y siempre en el
cabe al respecto formular algunas gas iniciales reducidas, a la men- nivel ms elevado.
precisiones. talidad y a la posibilidad real dI' Seguramente, en esta materia,
En primer trmino, no se pue- sus clientes potenciales. la situacin ha cambiado algo des-
de menospreciar laque significa, Mientras la sociedad no haya de esa fecha, en particular por
para gente de nivel bajo de in- hecho un esfuerzo igualmente in- una mayor difusin de los televi-
gresos y de instruccin reducida, teligente para adaptar la oferta
sores. Pero no debe ignorarse que
tener acceso a los medios de co- global de vivienda a las aspiraCio-
desde hace varios aos la industria
municacin de masas. nes y a la capacidad real de las
En segundo lugar, muchas ve- familias necesitadas, no tiene sen- de productos metalrgicos elctri-
ces la realidad sufre exageracio- tido enjuiciar el uso que la gente cos ha disminuido fuertemente su
nes: haba viviendas con televisores hace de sus posibilidades. En 1963 produccin, y que en los ltimos
en todos los niveles de ingreso, el medio de difusin ms universal 'o tiempos todos los sistemas de ven-
pero mientras en las familias con
o era la radio, lo que es fcilmente ta a crdito, que proliferaron con
ms de $ 80.000 mensuales repre- explicable por su bajo costo en la inflacin, se han visto sustan-
sentaban el 60 '%,en las familias relacin con el valor que presenta cialmente reducidos:

36
EL DIAGNOSTICO YEL PLAN DE
LA C.I. e}. E.

En 1965, la Comisin de Inversiones y Desa- diagnstico global y por enfocar los lineamientos
rrollo Econmico (CIDE) public el Plan Nacional de soluciones de futuro, presenta un inters y una
de Desarrollo Econmico y Social para el perodo fecundidad incontestables.
1965-1974. En su estrategia la vivienda cumpla Dos principios bsicos guiaban el Plan. El
un papel importante, no slo por las conquistas primero era que toda familia, cualesquiera sean
propuestas tm el campo habitacional mismo, sino sus recur;os econmicos, debe poder 'acceder ral-
como movilizacin de la industria y creadora de ment1e a una vivienda adecuada. El segundo, que
ocupacin. el esfuerzo en el campo de la vivienda debe estar
El captulo sobre vivienda no tuvo, en el mo- proporcionado a la capacidad econmica total
mento, aplicacin. Ello hubiera requerido revisar y que para eso fa poltica de vivienda debe ser
la legislacin bsica, crear una direccin central p!anteada y administrada. como una pieza insepa-
de la poltica de vivienda y rehacer los mecanismos rable del desarrollo econmico en. general.
de financiamiento destrozados por la inflacin. Luego el Plan fijaba las necesidades a atender.
Aunque una Comisin Parlamentaria estudi el En primer lugar, en base a clculos "Cuidadosos,
Informe, no lleg a concretar ningn proyecto de se estableca la necesidad de construir 306.000 vi-
ley. En ese sentido corri la misma suerte el resto viendM en el decenio, con vistas a las siguientes
del Plan. Sin embargo, por contener el primer finalidades :

37
para atender el creci- El Plan buscaba ajustarse a la capacidad eco-
miento en el nmero de nmica real de las familias, de modo de no afectar
hogares: 123.000 viviendas al servicio de los prstamos ms del 20 % de sus
para reponer las vivien- ingresos. Dentro de ese lmite procuraba aprovechar
das que en el decenio al mximo la capacidad de ahorro, mediante tipos
quedaran eliminadas apropiados de prstamos, de largo plazo y bajo
por distintas causas, inters. Complementariamente, se recomendaba es-
sustancialmente enveje- tablecer subsidios para las familias de ingresos de-
cimiento: 132.000 " masiado bajos.
y para ir subsanando el Adems se consideraba necesario estimular la
dficit acumulado: 51".000 ayuda mutua y el esfuerzo propio. Para los niveles
medios, desarrollar el sistema de ahorro y prsta-
Este ltimo rubro responda al propsito de mo; impulsar la difusin de cooperativas; ampliar
eliminar, en el trmino de 10 aos, el 75 % del la construccin de viviendas por organismos p-
dficit comprobado. Para esto era necesario incre- blicos hasta un ritmo algo superior a las 6.000 vi-
mentar rpidamente el nmero de viviendas cons- viendas por ao. La parte mayor, sin embargo,
truidas por ao, a fin de pasar del ritmo (poco quedaba confiada a los particulares que, orienta-
ms de 15.000) de los aos inmediatos anteriores, , dos por la poltica de crditos y subsidios, deban
a otro francamente acelerado (37.000 al final del construir al fin del perodo hasta 30.000 por ao.
perodo). . Todo eso se expresaba en metas cuidadosa-
El ,crecimiento era muy fuerte y obligaba a mente calculadas y compatibilizadas, definiendo ti-
destinar a la vivienda, en algn ao, casi el 7 '% pos de viviendas y estratos de ingresos que luego
del Producto Bruto. Hubo que descartar tambin han sido bsicamente incorporados a la Ley de
la posibilidad de absorber totalmente el dficit en Viviendas.
menos de 15 aos. Las viviendas se adecuaban a Para la ejecucin se subordinaban todos los or-
las dimensiones de la familia, a las necesidades ganismos pblicos constructores de viviendas al
de las zonas y a la evolucin de los costos de la INVE, se centralizaban los recursos financieros en
construccin, creando Un sistema flexible, reajus- un Fondo Nacional administrado por elBanco Hi-
tado con la desvalorizacin de la moneda. potecario y se recomendaba la creacin 'de una Di-
Las inversiones que requera el Plan, entre cons- reccin Nacional de Vivienda, como autoridad su-
trucciones nuevas, ampliaciones, reparaciones y perior responsable de la planificacin, la evaluacin
complementaciones, alcanzaban durante el primer y el control.
ao a la cifra de 24 mil millones de pesos (ex- El Plan, en el primer momento, no gener re-
presado en valores de 1969) Y deban representar soluciones, pero su difusin amplia contribuy a
al final, en el ltimo ao del Phin, 46 mil millones. crear conciencia global del problema y de sus so-
Naturalmente, para que este esfuerzo de construc- luciones. La controversia, que al principio del de-
cin fuera posible, estaba armonizado con una fuer- cenio era catica y fragmentaria, fue convirtin-
te expansin del resto de la industria y de la ,pro- dose en un debate mucho ms concreto y fecundo,
duccin del pas. que preludiaba la adopcin de decisiones.

38
LA LEY DE VIVIENDA

Instalado en 1~67 el nuevo parlamento, la sistema nacional representara un peligro para sus
Cmara de Diputados cre una comisin especial, conquistas. Un tercer ngulo de ataque, ms na-
integrada por todos los sectores polticos, para con- tural y explicable, se dirigi contra el aporte sobre
cretar un "plan nacional de vivienda". La Comisin, los sueldos, destinado al Fondo Nacional de Vi-
trabajando a lo largo del ao, con asesoramientos vienda, y sobre los mecanismos de ~u recaudacin.
varios, concret un proyecto al que se agregaron Convertido en ley, finalmente, en los primeros
luego ajustes de la Carta Orgnica del Banco Hi- das de 1969, ese complejo conjunto de normas
potecario, propuestos por el mismo Banco, y dis- se ha convertido en el esqueleto en torno al cual
posiciones sobre los Fondos Sociales, propuestas por se organizan y movilizan actua]mente todas las ac-
el Poder Ejecutivo. ciones en el campo de la vivienda.
Aprobado el proyecto en Diputados, en los pri- A continuacin examinaremos los principales
meros das de enero de 1968, hubo de enfrentar lineamientos del sistema creado.
durante el ao siguiente, en Senadores, pl'esiones
centradas contra el mecanismo de reajuste y en
defensa del mantenimiento de las leyes especiales. PRINCIPIOS GENERALES
Detrs de esas presiones estaban los deudores del Los primeros artculos establecen algunos prin-
Banco Hipotecario, que aspiraban a seguir bene- cipios generales de carcter programtico y orien-
ficindose con la inflacin, y los grupos favore- tador, que recogen los del Plan de la CIDE, tal
cidos por leyes especiales, temerosos de que un como el de que toda familia, cualesquiera sean

39
sus recursos econmicos, debe poder acceder a una LA CLASIFICACION DE LOS
vivienda adecuada que cumpla el mnimo habita- BENEFICIARIOS
cional definido en la ley. Asimismo se determina
como responsabilidad del Estado, la de crear las Luego la ley clasifica a la poblacin a fin de
condiciones para que ese derecho se haga efectivo. asignar, a los distintos grupos o categoras, sus r~s
El segundo principio define una poltica pla- pectivos derechos. La clasificacin fundamental eS
nificada, integrada en los planes de desarrollo ge- aquella determinada por el nivel de ingresos. La
neral del pas, que d preferente atencin a los ley establece cuatro categoras relacionadas con 10
que se llama el "nivel terico de suficiencia". El
grupos de ~Cl$os recursos, pero que abarque el
nivel de ingresos de una familia se considera "su-
conjunto del 'problema, en cuya solucin estn
obligados a cooperar todos los organismos de de-
ficiente" cuando, con un 20 ro de sus ingresos
mensuales, puede financiar la adquisicin de una
recho pblico de algn modo vinculados al tema.
"vivienda econmic~", adecuada a la dimensin
Ya en las disposiciones concretas, la ley exige
del grupo.
que en el. primer ao de cada perodo de gobierno
se elabore un plan quinquenal de vivienda, que in- La categora "A", de extrema insuficiencia, es
cluya el diagnstico de la situacin en el momento, aquella constituida por familias cuyo ingreso no
el clculo de las necesidades para el perodo (por alcanza a ;;3 del nivel de suficiencia. Esta categora
zonas del pas, por categoras sociales y por ni- podr recibir subsidios a la vivienda, por su valor
veles de ingreso), el monto de inversin a rea- total.
lizar, la cifra de prstamos y de subsidios para
cada tipo ~~ programa, las metas de produccin La categora "B", situada entre la anterior y
.de los organismos pblicos que construyan vivien- el nivel de suficiencia, es, todava, incapaz de fi-
das, la estimacin. de. los recursos de que se va nanciar por su cuenta una "vivienda econmica".
a disponer, su distribu'n y las medidas comple- A esta categora se le da el derecho de recibir sub-
mentarias. sidios parciales que complementen el esfuerzo de
Como es natural, la ley no establece cifras financiamiento posibilitado por sus escasos ingresos.
ni distribuyl': los recursos; es un mecanismo per- La categora "c" est formada por las fami-
manente, preparado para que pueda durar, en lias que superan el nivel de suficiencia, y la ca-
lo fundamental, varios decenios, y capaz, por tan-
tegora "D" por aquellas que lo superan en dos
to, de operar con cifras distintas, en condiciones
veces y media.
diferentes y con distribucin diversa de los recur-
sos. Pero s establece, que en cualquier caso la fi- Desde otro punto de vista, las familias se cla-
jacin de las metas concretas y la definicin con- sifican segn el nmero de dormitorios que nece-
creta de la poltica para cada perodo, debern sitan, en razn del nmero, edad, sexo y parehtesco
ser establecidas en planes elaborados por las ofici- de sus componentes. A lo largo de la ley todos
nas tcnicas del gobierno y remitidas al parlamento. los derechos (montos de prstamos, subsidios, di-
Estos planes quinquenales sern complementados mensiones de la casa, etc.) estarn relacionados
p.or planes anuales, en los cuales se ajuste y pre- con el nmero de dormitorios que el grupo fa-
CIse la tarea a cumpfir en el ao. miliar necesita.

40
CUADRO 15 gIemco; iluminacin y ventilacin; caractersticas
DISTRIBUCiN PORCENTUAL DE LAS FAMILIAS mnimas de la instalacin de agua y de equipamien-
POR CATEGORfAS DE INGRESOS to del bao, la cocina, los desages; instalacin
(Estimacin) elctrica mnima en el caso de viviendas urba-
nas; etc.
Categora
Total en N. Ncleos Pobla- Partiendo de este nivel habitacional mnimo,
de Montevideo
c1eos Poblados dos del Inl!uior
Ingresos la ley establece cuatro tipos de vivienda. Desde el
mnimo hasta un cierto lmite de superficie y de
A 10 o. 50. 15 o.
valor, la. vivienda ec<Jnmica. Esta vivienda es la
B 45 o. 40 % 50 o. que recibir el mximo apoyo en todo el meca-
C 35 o. 40 % 30 o. nismo legal; es la que puede generar subsidios
D lO/o. 15 % 5% y a la que estn destinados los prstamos ms li-
berales. Es, tambin, el tipo bsico que han de
Total 100 o. 100 % 100 % con~truir preferentemente los organismos pblicos
dedicados a la construccin de viviendas.
Estimado sobre lo actualizacin. de los distribuciones de ingresos Por encima de la vivienda econmica, con
de 1963 (Muestreo Nocional de Viviendo).
otro lmite de superficie y hasta un valor doble,
se tipifica la vivienda media. Para sta no se podr
CONDICIONES Y TIPOS DE LAS recibir subsidios, pero podr ser financiada total-
VIVIENDAS mente con prstamos, siempre que los usuarios rea-
licen su ahorro dentro del sistema de ahorro y
La ley establece un mznzmo habitacional para
prstamo.
todo el pas, obligatorio para los gobiernos depar-
tamentales, para las instituciones de crdito y para Estos dos tipos, vivienda econmica y vivienda
los organismos que construyan directamente las media, son los que se definen, dentro de la ley,
viviendas. Antes cada gobierno departamental te- como "de inters social".
na la facultad de fijar por s las condiciones m- Por encima de la vivienda media y con hasta
nimas; as ocurra que, por ejemplo, viviendas per- el doble de valor, se ubica la vivienda confortable,
mitidas por ellos no pudieran recibir crditos. que podr recibir prstamos, pero slo parcial-
El mnimo habitacional uniformiza esta base. mente. Y en la cima de esta escala, la vivienda sun-
No es exclusivamente tcnico, como no puede ser- tu'aria, que en ningn caso podr beneficiarse, ni
lo nunca en la poltica de un pas. Es un mnimo siquiera parcialmente, con los crditos del sistema.
poltico que el pas puede asegurar al total de su Estos beneficios graduales tienden a difundir
poblacin. En la ley est definido en cuanto a la la vivienda econmica, que el pas puede permi-
superficie segn el nmero de dormitorios; la lista tirse extender al conjunto de la poblacin, y a
de ambientes indispensables; las condiciones de im- desalentar en cambio las viviendas muy costosas,
permeabilidad, aislacin trmica y acstica;requi- que absorben una capacidad econmica necesaria
sitos de los materiales desde el punto de vista hi- para otros fines.

41
1..t:l vivienda suntuaria est excluida, en la Ley de Vivienda, de los beneficios del sistema.

EL CREDIYO plo del orden del 10 % anual) son capaces de


destrozar el sistema de crditos a largo plazo y
Las normas que la ley establece son obliga-
bajo inters, se consider indispensable introducir,
torias para todos los organismos de derecho p-
con carcter general para todos los crditos de
blico. Los prstamos sern reajustados, es decir,
vivienda, el reajuste.
protegidos de la inflacin, de modo que la devo-
Para eso se cre una unidad de valor: la
lucin se haga en el equivalente en valor real.
-unidad reajus.table, equivalente a $ 1.000 en el mo-
Esta disposicin fundamental tiende a evitar mento de aprobarse la ley. Este valor en pesos,
que el sistema sea destrozado por la inflacin, co- se incrementar cada ao en la misma proporcin
mo lo fue el viejo mecanismo del Banco Hipote- en que aumente el lmite medio de salarios.
cario. La existencia de esta unidad reajustable da
Algunos economistas han discutido si la ver- una gran flexibilidad y facilita la administracin
dadera defensa no consista en combatir la infla- del sistema. Se expresarn en unidades reajusta-
cin, ms que en crear mecanismos reajustables. bIes: los ahorros de quienes depositan en el sistema
Pero, teniendo en cuenta que aun las tasas de infla- de ahorro y prstamo; los prstamos; las cuotas de
cin muy modestas para nuestros pases (por ejem- amortizacin e inters; las obligaciones que emita

42
el fondo de vivienda para colocar en el mercado; cambio, la cantidad prestada ms el ahorro previo
e incluso, en ciertos casos, los mismos contratos pueden alcanzar a financiar totalmente una vi-
firmados entre el propietario y la empresa cons- vienda media. Se exige, como condicin, la rea-
tructora. As no ocurrir lo que antes suceda: lizacin sistemtica de ahorro durante un plazo
que una persona solicitaba un prstamo, iniciaba mnimo de dos aos. El inters mximo de estos
la construccin y luego los encarecimientos desba- prstamos ser del 6 %'
rataban el financiamiento de la obra. Luego se establecen tipos de prstamo para
Los prstamos ms importantes estn dirigidos. los organismos pblicos. El Instituto Nacional de
a quien desea construir o adquirir una vivienda Viviendas Econmicas, los gobiernos departamen-
nueva para residencia propia. Estos prstamos se tales y los organismos que trabajen en vivienda
podrn otorgar a los destinatarios de las viviendas, rural podrn obtener prstamos de corto plazo pa-
individualmente considerados, o a las cooperativas ra construir viviendas y venderlas, o podrn reci-
y a los Fondos Sociales. En cualquier caso, el ser- bir prstamos a largo plazo para viviendas a al-
vicio de prstamos no podr absorber ms del quilar y atender el servicio con los importes perci-
20 % del ingreso de la familia. Esto es impor- bidos por arrendamientos.
tante, porque con el sistema de reajuste las fami- Tambin se prevn prstamos a empresas o
lias tendrn que hacer frente durante muchos personas privadas que construyan, para luego ven-
aos, a una cuota que no se ir a desvalorizar. der, viviendas econmicas o medianas. En este caso
La experiencia ha demostrado que si se permite pueden recibir un crdito a corto plazo por un
que la gente se comprometa a una cifra excesiva, valor no mayor del 60 % del inmueble. Estn
en muchos casos no puede luego cumplir. obligados a aceptar la fijacin de un precio m-
Se han previsto ciertas clusulas de salvaguar- ximo de venta (arts. 50, 51 Y 52).
da. Cuando el ingreso de una familia no at,lmenta Se permiten, aunque limitados, los prstamos a
en forma proporcional al promedio de los salarios, empresarios rurales o industriales que construyan
la cuota se va haciendo progresivamente ms gra- viviendas para su personal; en este caso se fijan
vosa. Sin embargo, para que nadie se vea obli-
topes a los alquileres.
gado a pagar ms del 20 % de su ingreso, existe
Se establecen otros prstamos, limitados tam-
el derecho a acogerse a distintas soluciones, desde
plazos ms largos hasta subsidios. El sistema est bin, para locales de comercio o industrias (pues-
previsto para que en ningn caso el destinatario to que en muchos casos los conjuntos habitacionales
d.el prstamo acabe estrangulado por sus obliga- deben incorporar locales que no son estrictamente
CIOnes. viviendas) y, tambin, prstamos a instituciones
Bsicamente son dos los tipos de' prstamos es- deportivas, culturales o gremiales, para la cons-
tablecidos en la ley. El prstamo directo, que se truccin de sus sedes.
puede obtener en el Banco Hipotecario sin nece- Finalmente hay que mencionar los prstamos
sidad de realizar ningn ahorro previo, nunca pue- para adquirir viviendas usadas. stos han sido li-
de superar el valor de una vivienda. econmica y mitados en la ley, con el objeto de asegurar que
normalmente debe permitir financiar el 90 % de el grueso de los recursos vaya, de todos modos,
su valor. En el prstamo con ahorro previo, en a la construccin o adquisicin de vivienda nueva.

43
EL SUBSIDIO quisicin o construccin, individual o cooperativa,
de viviendas econmicas.
Una pieza importante del sistema creado est
constituida por el subsidio. Todas las polticas de Con este mismo objeto pueden recibir los sub-
vivienda en el mundo, especialmente si pretenden sidios los organismos pblicos con la finalidad de
llegar a los sectores de bajos ingresos, apelan, abier- alquilar por debajo del costo, o con una con-
ta o veladamente, a los subsidios. Para evitar las tribucin puramente simblica, a grupos de bajos
desviaciones, abusos y dilapidacin en que se in- ingresos. De este modo los organismos pblicos
curri anteriormente, los subsidios estn reglamen- que construyan viviendas recibirn prstamos por
tados cuidadosamente en la lev. la proporcin del costo que los usuarios puedan
Como ya hemos dich~, slo pueden beneficiarse pagar, y subsidios por la proporcin que no pue-
con ellos las familias de ingresos bajos, para la ad- dan pagar.

Si no hay subsidio, aun la vivienda econmica sei inaccesible a los 'grupos de bajos ingresos.

44
LA ADMINISTRACION DEL SISTEMA parte de los recursos a subsidios para grupos de
bajo nivel.
La administracin del sistema est sometida
La otra fuente fundamental es la emisin de
a una Direccin Nacional de Vivienda, dependien-
obligaciones reajustables al 5:% de inters, que
te del Ministerio de Obras Pblicas, que es la en-
el Banco Hipotecario colocar en el mercado. Con
cargada de formular los planes (en acuerdo con
autorizacin del Banco Central, podrn integrar
la Oficina de Planeamiento) y de fiscalizar su
forzadamente el encaje bancario y las reservas de
cumplimiento; de proponer al Poder Ejecutivo las
entidades pblicas y de instituciones de seguros,
reglamentaciones; de orientar y estimular la inves-
lo que puede representar un aporte muy sustancial
tigacin; de promover, asistir 'y fiscalizar las coo-
de recursos al Fondo. Los dineros que ingresen
perativas; y de realizar algunas labores comple-
al Fondo por va de emisin de obligaciones deben
mentarias en la parte de urbanizacin.
recuperarse en su valor real, para cuando sea ne-
Esta Direccin Nacional de Vivienda est com-
cesario rescatar las obligaciones.
plementada por una comisin asesora, con repre-
El Fondo Nacional de Vivienda, dividido en
sentacin de los distintos organismos pblicos que
una cuenta de subsidios y en una cuenta de prs-'
actan en el campo de la vivienda, organismos de
enseanza superior, entidades profesionales de ar- tamos, alimenta el crdito a los particulares otor-
gado por el mismo Banco Hipotecario, refinancia
quitectos e ingenieros y gremiales de empresarios
e! sistema de ahorro y prstamo y abastece de re-
y obreros. Esta comisin asegura la cooperacin
cursos a los organismos pblicos. Esto asegura una
y la participacin en el debate de todos los sec-
gran flexibilidad y permite poner e! nfasis de la
tores . ~nteresadoscuando se planifica la accin y,
tamblen, cuando se supervisa el curso del esfuerzo. poltica en los crditos a los particulares, o en la
Sometidas a la vigilancia de la Direccin Na- construccin de viviendas por organismos pblicos,
o en e! apoyo a las cooperativas v Fondos So-
c~onal de Vivienda, se disponen las dos ramas prin-
cIpales del esfuerzo social: el sistema financiero v ciales, as como variar la proporci~ de recursos
el sistema pblico de produccin. . destinados a la cuenta de subsidios y, en conse-
cuencia, poner ms o menos e! acento en las ca-
tegoras de ms bajos ingresos.
LAS FUENTES DE RECURSOS
El financiamiento, puesto bajo la administra- AHORRO Y PRESTAMO
cin del Banco Hipotecario del Uruguay, est cen-
trado en un Fondo Nacional de Vivienda, con El sistema de ahorro y prstamo est exclusi-
reajuste automtico segn el ndice de salarios, y vamente en manos del Departamento Financiero
alimentado por dos fuentes fundamentales de re'- de la Habitacin de! mi<;mo Banco Hipotecario.
cursos. La primera es una contribucin del 2 ~ No hay lugar, por tanto, para la existencia de aso-
sobre todas las retribuciones (sueldos
, , salarios , ho- ciaciones como las que, sobre bases mutuales y
norarios, etc.), que se paguen en el pas: 1 % pa- cooperativas, han prosperado en otros pases. Esto
t~onal y ~.% descontado de los aportes a la segu- puede restringir un poco el campo de accin de
ndad SOCIal. Esto asegura al Fondo de Vivienda este mecanismo. Su extensin depende de que el
un aporte mensual constante y le permite destinar Banco sepa llevar adelante la promocin del sis-

45
tema, y usar una amplia red de agencias para pondan al Plan. En este caso tienen derecho a reci-
alcanzar eficazmente a todo el pas. En cambio, bir la parte de recursos corespondientes y a realizar
el hecho de que sea oficial asegura contra las de- las construcciones, que sern supervisadas por el
fraudaciones y quiebras que han sido frecuentes INVE.
en nuestro medio. Los planes, quinquenales y anuales, establecern
Tanto los particulares a ttulo individual, como el nmero de viviendas que han de construir en
las cooperativas de vivienda, o los Fondos Sociales, conjunto los organismos pblicos, su distribucin
pueden depositar sus ahorros (protegidos de la por departamentos, los tipos y los niveles de ingre-
inflacin con el beneficio del reajuste) y oportu- sos a que irn destinados; son esos planes los que
namente obtener crditos para la construccin de debern realizarse a travs del INVE con la co-
viviendas. Como ya hemos dicho, estos crditos operacin de los otros organismos que participen
podrn alcanzar, junto con el ahorro previo de en el sistema.
los depositante.s, hasta el 100ro del valor de una Este mecanismo respeta la autonoma munici-
vivienda media. pal de decisiones; el gobierno departamental par-
Es evidente que la expansin de un sistema de ticipa, dentro de sus lmites, en la medida que
ahorro y prstamo siempre es gradual. El pblico quiera, en el sistema. Pero, por otra parte, asegura
debe ir descubriendo sus ventajas y creando la que el conjunto de los organismos pblicos en el
mentalidad de ahorro. Es previsible, en este caso, pas actuar dentro de un plan, sin superposiciones
que el sistema adquiera al cabo de pocos aos un y sin contradicciones.
volumen muy importante.
LAS COOPERATIVAS DE VIVIENDA
EL SISTEMA PUBLICO DE PRODUCCION Un captulo muy importante es el que abre
La otra rama de la administracin sometida camino al desarrollo del movimiento cooperativo.
a la supervisin de la Direccin Nacional de Vi- Las disposiciones legales, a este respecto, estn con-
vienda es lo que la ley llama el "sistema pblico cebidas para propiciar distintas modalidadeS que
de produccin de vivienda", es decir, el conjunto han tenido xito en diferentes pases. Un movi-
jerarquizado de organismos habilitados para cons- miento cooperativo no se crea por decreto: se
truir. Estos organismos son, fundamentalmente, el posibilita su existencia y se apoya su expansin.
Instituto Nacional de Viviendas Econmicas (r- Pero crece por su dinamismo interno, que depende,
gano central responsable del cumplimiento del Plan en gran parte, de la experiencia, de la capacidad
en esta parte), los municipios, los organismos vin- de los dirigentes y de la misma masa de coopera-
culados a la vivienda rural, como CONAC o dores.
MEVIR, y otros. En particular, los gobiernos mu- Las cooperativas de vivienda, que en esta ley
nicipales tienen derecho a reclamar que se les constituyen un tipo especial, distinto de otras co-
confiera la realizacin de hasta un 50 % de las operativas, estn sometidas a la autorizacin y fis-
viviendas que los organismos pblicos deben cons- calizacin de la Direccin Nacional de Vivienda.
truir en su departamento. Para esto deben propor- La clula fundamental es lo que la ley llama
cionar las tierras y presentar proyectos que corres- las "unidades cooperativas". Son grupos cerrados,

46
constituidos por un mnimo de 10 socios y un o conjuntos de casas independientes, pero tambin
mximo de 200, que tiene por finalidad construir resuelve uno de los problemas ms delicados que
un inmueble, o un conjunto habitacional. la ley de propiedad horizontal haba dejado sin
Hay dos tipos bsicos de unidades cooperativas: solucin. Estableca la forma de administrar en
de usuarios y de proPietarios. comn y defina los derechos una vez terminado
En el caso de unidades cooperativas de usuarios, el edificio, pero, durante el perodo de construc-
que construyen un inmueble, barrio o conjunto cin, los futuros propietarios se manejaban en un
habitacional, ste seguir, luego, perteneciendo de- condominio extremadamente peligroso y lleno de
finitivamente a la cooperativa. Los miembros ten- complejidades jurdicas (los famosos consorcios
drn con respecto a sus apartamentos o casas, de la dcada del 50), o caan simplemente en
solamente un derecho de uso. Es decir, la pro- manos de la empresa inmobiliaria especulativa. La
piedad es indivisa, reside en la cooperativa; cada frmula a que nos estamos refiriendo permite abor-
uno de los miembros ejerce su derecho sobre una dar cooperativamente la etapa de construccin,
cuota parte, pero no es dueo del apartamento o aun cuando despus se resuelva en un conjunto
casa que habita. Esta frmula, que ha tenido de propiedad horizontal para la administracin
xito en muchos pases, permite construir y poseer permanente de las viviendas.
en conjunto edificios no divisibles en propiedades Estas unidades cooperativas, sean de propie-
autnomas (ni siquiera por ley de propiedad hori- tarios, sean de usuarios, son las clulas fundamen-
zontal) y facilita, dentro del mismo conjunto ha- tales del cooperativismo de vivienda, pero de por
bitacional, cambiar de apartamento o de casa, se- s no aseguraran su continuidad ni su crecimiento
gn cambien las necesidades de la familia. Por otra acumulado, pues cada unidad termina su obra y
parte, el derecho de uso es trasmisible por herencia cierra su ciclo una vez que sus integrantes estn
a los hijos o a las viudas, de modo que asegura la es- instalados en las viviendas. Si hubiera que depen-
tabilidad que la gente normalmente espera de la der del dinamismo creador de cada ncleo que se
propiedad. forma, muy reducido sera el crecimiento del sis-
El otro tipo de unidad cooperativa es la de tema. Para asegurarlo, la ley ha abierto camino
propietarios. En este caso el inmueble, o el con-
a las dos posibilidades principales de las cuales hay
junto de viviendas, es propiedad indivisa de la
experiencia en el mundo.
cooperativa durante el perodo de la construccin,
pero, luego de terminado, se asignan las unidades La primera, de inspiracin sueca, consiste en
en propiedad privada a cada uno de los integran- la cooperativa matriz. Es una cooperativa abierta,
tes (sea en unidades totalmente independientes, en la cual se pueden inscribir permanentemente
sea por la ley de propiedad horizontal). La coope- socios, comprometindose al aporte sistemtico de
rativa, como tal, se disuelve o se sustituye por un una cuota de ahorro. En principio puede admitir
ncleo de propiedad horizontal, salvo que se de- hasta 1.000 socios, aunque, si trabaja bien, con la
cida en conjunto mantener cooperativamente al- autorizacin de la Direccin de Vivienda esta cifra
gunos servicios comunes. puede ser ampliada. La ley prev cooperativas
Esta segunda frmula, la unidad cooperativa matrices locales (por ejemplo de una ciudad del
de propietarios, puede servir para construir barrios interior) o gremiales, anexas por ejemplo a gran-

47
des organismos de trabajadores, como es el caso ganizaciones gremiales, o a entidades pblicas de
de muchas cooperativas de consumo. distinto tipo.
La finalidad de la cooperativa matriz es re- Cooperativas matrices e institutos de asistencia
coger el ahorro de sus socios, preparar sucesiva- tcnica son, por tanto, los organismos promotores
mente programas de inmuebles o de conjuntos ha- que aseguran la extensin y la vitalidad del mo-
bitacionales, adquirir terrenos, preparar proyectos, vimiento cooperativista de vivienda. Al mismo
etc. Una vez definido uno de estos programas, la tiempo, a travs de ellos se ejerce el contralor de
cooperativa matriz ofrece a sus socios, segn su la Direccin Nacional de Vivienda.
antigedad, la posibilidad de entrar en l. Con los Como se ha visto,. las cooperativas pueden re-
inscriptos forma una unidad cooperativa que pue- cibir los tipos de prstamos ms ventajosas y los
de ser, como decamos, de usuarios o de propie- subsidios que estn justificados por el nivel de
tarios. ingreso de sus integrantes. Tambin pueden par-
Durante todo el perodo de construccin, la co- ticipar colectivamente en el sistema de ahorro y
operativa matriz presta a la unidad cooperativa su prstamo.
asesoramiento, sus servicios tcnicos e incluso su
asistencia financiera; y, desde luego, realiza su OTRAS DISPOSICIONES
contralor. Una vez terminada la construccin e Parecidos a las cooperativas son los Fondos
instalados los socios en'el inmueble, puede mantener Sociales, creados por convenios colectivos, princi-
un servicio de administracin y de intermediacin palmente durante el ao 1967, a instancias del
en el pago de las deudas. Pero lo esencial de la Ministerio de Trabajo y Previsin Social. Son
cooperativa matriz es que no se agota en la rea- fondos de ahorro para vivienda que recogen un
lizacin de un conjunto habitacional. Simultnea porcentaje de los aumentos de salarios logrados por
o sucesivamente, puede abordar otros programas, el gremio. Gozan de beneficios y de posibilidades
incluso en otros lugares de una ciudad, o en otros semejantes a los de las cooperativas.
tipos de vivienda, proporcinando habitacin a otros De las disposiciones complementarias de la ley,
socios y recogiendo nuevas inscripciones. Esa con- interesa sealar dos: a travs de un mecanismo
tinuidad le permite acumular una considerable complejo de impuestos se llega, en la realidad, a
experiencia y formar sus dirigentes y sus equipos aplicar el reajuste a las cuotas de prstamos efec-
tuados por el Banco Hipotecario antes de la vigen-
tcnicos.
cia de la ley. Esas cuotas, ms o menos desvalori-
El otro sistema alternativo es el de los Institutos zadas por la inflacin, no se reajustan al valor
de Asistencia Tcnica. Se trata de organismos no de origen. A partir del momento de la aprobacin
lucrativos, autorizados y controlados por la Direc- de la ley mantendrn su valor real. En teora la
cin Nacional de Vivienda, capacitados tcnica- solucin ms justa hubiera sido reajustar las cuota<;
mente para promover la constitucin de unidades al valor real de origen. En la prctica un reajuste
cooperativas y asistirlas en su trabajo. Es muy po- de tal naturaleza habra significado una verdadera
sible que institutos de asistencia tcnica sean crea- catstrofe para las familias, que haban adaptado
dos por particulares con finalidades de promocin sus presupuestos a una cuota progresivamente re-
social, o que sean organizados lateralmente a or- ducida en el conjunto de sus egresos.

48
Con respecto a las leyes especiales l.:n vigencia,
as como en relacin con los crditos . que esta.h~
concediendo para vivienda la Caja Nacional de
Ahorro Pootal, la ley opt por el camin(} . de- al.I-
torizar la continuacin de su funcionamiento por
30 meses, plazo en el cual ser posible estudiar su
incorporacin al mecanismo general. Es incuestio-
nable que, aunque no conviene interrumpir en el
momento lo poco que est en marcha, sera absurdo
mantener el funcionamiento de esas "ruedas locas"
una vez que el nuevo sistema est en marcha.

CONCLUSIONES
Como se puede apreciar, el conjunto de nor-
mas es orgnico y global. Incluye en Un solo sistema
planificado tanto la accin privada como la accin
pblica, y la orienta hacia una finalidad social.
Es verstil. A travs de los sucesivos planes
quinquenales y anuales la direccin del esfuerzo
y la distribucin de los recursos puede modificarse
y ajustarse sucesivamente para atender, cada vez
con mayor justeza, las necesidades que vaYSln sur-
giendo y para abordar, con posibilidades de efica-
cia, la tarea de erradicar el dficit. Pero la orienta-
cin precisa y la eficacia de estas polticas depen-
der de los gobiernos. Con un encadenamiento
peridico de investigaciones en profundidad sobre
la situacin habitacional del pas se podr afinar
r progresivamente los objetivos y definir ms exacta-
.1
mente las metas. Tambin la acumulacin de ex-
a periencia permitir la formulacin de planes cada
s vez ms realistas y ajustados. El perfeccionamiento
e
de a poltica de construccin, subsidio y crdito,
a
debe instrumentar cada vez con mayor eficacia
o
la realizacin de esos planes. Pero no olvidemos
que en ltima instancia se trata de una obra pol-
tica y que se hace en el tiempo.

49
...,

EL NUEVO SISTEMA DE
ARRENDAMIENTOS

Durante varios decenios la leyes de alquileres calidad del interior, tendra por cometido establecer
establecieron la congelacin de los mismos o su el alquiler mximo permitido para cada vivienda.
a~mento por coeficientes, siempre muy inferiores al Esta fijacin podra ser solicitada cada cuatro aos
aumento del costo de vida. Esto cre un verda- por cualquiera de las dos partes. Entre tanto regi-
dero caos, una combinacin tan confusa de per- ra un sistema de reajuste por coeficiente.
. juicios y privilegios que el legislador qued colo- La solucin es inteligente. El taln de Aquiles
cado frente a un dilema: para continuar con un del sistema es la eficiencia de la Asesora Tcnica
sistema de alquileres contr,olados, era necesario para cumplir con la mproba labor de fijar ~rren
estructurarlo sobre nuevas bases, fijando criterios damientos a 265.000 viviendas.
actuales para establecer en cada caso el alquiler; La expresin "fijacin thnica de alquileres"
la otra alternativa, reclamada por los partidarios es poco clara. Qu significa fijar los alquileres
de un mercado sin controles, era declarar la liber- tcnicamente? Porque, en realidad, "tcnicamente"
tad total. Pero esta solucin, despus de 25 aos quiere decir con criterios metdicos, aplicados por
de congelaciones y prrrogas, y en el ambiente de gente competente, instruida al respecto. Pero que-
escasez de vivienda que ha seguido a una crisis da en pie la pregunta de cules seran esos cri-
de 10 aos, tomaba proporciones de catstrofe terios.
social. Con qu criterio se fija "tcnicamente" el
En 1968 el parlamento se decidi a implantar alquiler? En el texto, esa determinacin result
un sistema nuevo, que tuviera perspectivas de per- ambigua. La ley indica que se tendr en cuenta
manencia. El eje de la nueva legislacin fue la la ubicacin de la vivienda, las caractersticas del
fijacin de alquileres por un organismo tcnico, predio, la orientacin, la planta y el alzado, el
la ATA (Asesora Tcnica de Arrendamientos). funcionamiento interno, los materiales, la,; termi-
Este organismo, que contara en Montevideo con naciones, las instalaciones con que cuenta, etc.
200 tcnicos, y tambin con tcnicos en cada 10- Pero el problema fundamental del perito es decidir
si el alquiler debe asegurar a la inversin una ren- modestos,.y la prolongacin de esa slil',-n . los
tabilidad razonable (un porcentaje sobre el valor lleva a la ruina.
de reposicin), en relacin con el valor actual Otro problema muy discutido ha sido el de
de mercado de la vivienda, o simplemente debe tra- los condominios: el caso en que varias personas
tarse de un alquiler "razonable" en relacin con adquirieron en condominio una finca con varios
el mercado de alquileres. Dentro de la filosofa de departamentos, para habitar cada uno el suyo. En
esta ley slo caba el primer criteri.o, ya que el TT).uchas oportunidades estas adquisiciones se reali-
mercado estaba totalmente distorsionado como con- zaban al amparo de la ley, que ofreca la posibili-
secuencia de la legislacin anterior sobre la materia, dad de dar desalojo.
los nuevos alquileres abusivos y la gran escasez No discutiremos aqu las soluciones brindadas
de vivienda. se parece ser el criterio judicial, a estos problemas especiales. Baste sealar que todo
aunque el legislador, ante la perspectiva de ser sistema de alquileres es inseparable de una cierta
censurado por adoptar un criterio demasiado eco- cuota de desalojos y lanzamientos. Cuando ocurre
nomista, vacil y dej ambiguamente establecido un cambio de sistema el problema se agrava y el
el criterio de "fijacin tcnica". sufrimiento social es ms agudo. Sabindolo, e.<;
El problema ms grave es el del salto del importante agotar el esfuerzo para atenuar el costo
sistema anterior al nuevo. Para atenuarlo, aparte social del cambio.
de escalonar en dos aos los aumentos, se dispuso, Pero, lamentablemente, es ms fcil no inven-
para las fincas alquiladas antes de la nueva ley, tar solucin alguna, eludir la responsabilidad y re-
que los alquileres no podran superar el 20 o/c: de caer en las prrrogas y los aumentos porcentuales, re-
los ingresos de la familia. Este criterio, sugerido cursos baratos de la demagogia que agrava las in-
por la Ley de Vivienda, es una salvaguarda in- justicias y acumula para el futuro ms suri-
dispensable para no crear un problema social in- mientas.
soluble, aunque lamentablemente era inaplicable En este sentido, y ms aun despus del decreto
para las viviendas a alquilar en adelante. Si los de. Medidas de Seguridad del 29 de enero de 1970,
propietarios quedaban en libertad de elegir el que ha suspendido la ley con recursos de ese tipo,
inquilino significara, simplemente, que las familias el panorama es incierto.
de bajo nivel de ingresos seran rechazadas. En todo caso, un nuevo rgimen no determi-
Otros problemas menores, pero no desprecia- nar una tendencia a realizar inversiones privada<;
bles por su importancia social, reclamaron al mismo para renta. El sistema de fijacin tcnica limita
tiempo solucin. Uno era definir las condiciones sustancialmente las utilidades. Adems, por muchos
en que los propietarios de vivienda nica, o los aos, nadie confiar en su e.<;tabilidad. Eso no
propietarios que no habitan fincas de su propie- significa que disminuya en el futuro el nmero
dad, podran reclamar una para ellos mismos. Mu- de viviendas alquiladas. Como ya dijimos, gran
cha gente adquiri, alentada por leyes cambiantes, parte de las casas construidas para ser habitadas
una casa alquilada esperando algn da desalojar por sus dueos pasan, con los aos, al mercado
y ocuparla. En muchos casos, para eso, se contra- de alquileres. La necesidad de una poltica de
jeron deudas grandes, con intereses altsimos. Estos arrendamientos sana y justa seguir siendo im-
propietarios de nica vivienda son a veces muy periosa.

51
PERSPECTIVAS

Transcurrido un ao de la aprobacin de la llones de pesos. Falta regular las reservas de entes


Ley de Vivienda, podramos estar en mejores con- pblicos y de sociedades de seguros. Esto, ms la
diciones para describir las perspectivas inmediatas colocacin de obligaciones para garantas de al-
en este campo. Lamentablemente, el atraso del quileres, puede representar varios miles de millones
Ejecutivo en preparar los primeros planes de vi- de pesos.
vienda, y la escasez de formacin en el tema,
En consecuencia, es difcil decir si el gobierno
obligan a no ir ms all de consideraciones ge-
dar al sector vivienda el impulso mximo que
nerales.
permiten las disposiciones legales, o si lo mantendr
La nueva ley comenz a operar, al principio,
en el mnimo que asegura la acumulacin forzada
con dificultades administrativas. Luego la afluen-
cia mensual de recursos aument, llegando a cerca de los aportes sobre los sueldos. Desde el punto de
de los 200 millones de pesos por mes. Esto signi- vista del uso de los recursos, cabe s pronosticar
fica aproximadamente 2.400 millones de pesos acu- que se dar un gran impulso a la construccin por
mulados en el ao, luego de regularizado el sistema. el Instituto de Viviendas Econmicas y los gobier-
Es difcil decir, por abora, cunto puede producir nos departamentales. Tambin, de acuerdo con lo
la emisin de Obligaciones Reajustables. En los previsible, habr una expansin del crdito a co-
primeros meses se p'rodujo la conversin de los operativas y una expansin menor, tal vez, del cr-
viejos ttulos hipotecarios en Obligaciones Reajus- dito a los particulares. Es posible que sea bastante
tables, pero no se aument casi la emisin. La rpido el crecimiento del sistema de ahorro y
colocacin de parte del encaje bancario en dichas prstamo. En los primeros meses han sido muchos
obligaciones rendir, por ahora, unos 1.000 mi- los afiliados al sis~ema.

52
CUADRO 16 dirigir el esfuerzo de vivienda, no tanto a los nive-
fONDO NACIONAL DE VIVIENDA EN 1969 Y 1970 les inferiores, que tienen los problemas ms graves,
(En millones de pesos cbrrientes) sino a la mitad superior de la escala de ingresos.
Creemos que el sector vivienda, con slo una
administracin medianamente eficaz, tomar un
fuerte impulso. Lo que es difcil y requiere volun-
tad poltica y capacidad tcnica, es llegar eficaz-
mente a los niveles bajos de ingresos y a la Vivienda
rural. Es probable que en todos los casos, los re-
sultados en la vivienda rural sean lentos. Se trata
de modificar sustancialmente las condicioneshabi-
tacionales de los pequeos poblados y del campo.
El sistema legal aprobado permite esa modificacin,
pero no la hace fcil, porque no es fcil.
Se podr preguntar con qu rapidez se podr
lograr una. normalizacin del ritmo de conStruc-
cin, deteriorado desde. hace diez aos. En 1970
el Fondo Nacional de Vivienda podra manejar
5 mil millones de pesos que, en promedio, pueden
equivaler a 4 5 mil casas. Pero no debe igno-
rarse que el efecto inducido ~ucho mayor segn
2 - EGRESOS ESTIMADOS PARA
cmo se distribuyan crdito y subsidio. Sin embar-
go, no sera realista desconocer que la normaliza-
2068 viviendas en ejecucin hec- cin lleva tiempo, que el auge slo puede llegar
tor. p\blico) $ .1.850: despus de algunos aos de acumulacin de recur-
Viviendas a Iicitor lsector
p\blico) n 2:500: sos y de experiencia, y que la eliminacin del d-
Viviendas por ayuda mutua n 300: ficit requiere muchos aos sostenidos de auge.
Viviendas por promotores
privados 800: No se pueden olvidar tampoco, las relaciones
que existen entre el campo de la vivienda y el
$ 5.450: resto de la situacin social y econmica del pas.
Los resultados sern mejores si el pas logra el im-
NOTA: Estos egresos financiaran unas 6.000 viviendas. A
esto se agregan 1.850 en ejecucin con financia-
pulso del desarrollo que por ahora no se aprecia;
miento externo y, tal vez, 3.000 de otros proyectos sern mejores si las distribuciones de ingresos son
con fondos externos, an no concretados. ms equitativas, ms justas; tropezar con serias
dificultades en muchos aspectos, si se mantienen
En cuanto a la distribucin de los recursos las altas tasas de desocupacin y la abundancia
entre prstamo y subsidio, parecera que la tenden- de: trabajadores con ingresos nfimos. Pero, en todo
cia es a restringir mucho el subsidio, es decir, a caso, con relacin al decenio 61-70, la recupera-
destinar la mayor parte a prstamos. Eso implicara cin debe producirse.

53
El gran desafo: llegar eficazmente a la vivienda rural pese a la pobreza, la dispersin y el aislamiento.

Queda el tema social y muy grave de las li- tambin hay que hacerlo respecto al alquiler. La
mitaciones que la desigual distribucin de ingresos solidaridad con las categoras ms pobres de la
~ provoca. La Ley de Vivienda ha dado un camino pobladn debe provenir del resto de la sociedad,
para atenuar esos efectos a travs del subsidio a acentuando el peso sobre .los que tienen mayores
la construccin de viviendas para niveles de bajos ingresos. La solucin no puede ser que el propie-
ingresos. Lamentablemente, no hay establecida una tario de un inmueble habitado por una familia
solucin equivalente en el campo de las viviendas de bajos ingresos sea quien est obligado por ley
alquiladas. La clusula del tope del 20.7'e del a subsidiarla. sa es una solucin infantil, que lleva
ingreso, como ya lo vimos, se refera slo a las a situaciones poco equitativas, que tiende a para-
familias que ya haban alquilado con anterioridad lizar el sistema y que en definitiva se elude casi
a la ley de arrendamientos. Con respecto a los siempre, en perjuicio de los mismos grupos que
nuevos alquileres, nada se dispuso que contemple se quiere favorecer.
a las familias de menores reCursos.
Esto, en algn momento, deber ser abordado. LAS VIVIENDAS DE TEMPORADA
As como en la construccin de viviendas es preciso En este trabajo no hemos casi" abordado el
subsidiar a la poblacin de bajo nivel econmico, problema de las viviendas de temporada, a pesar
de la importancia que el tema tiene en el Uruguay. mente, "industria turstica", la construccin de vi~
Esas viviendas agrupadas en la cadena de bal- viendas en balnearios presenta otro inters.
nearios, principalmente en las playas del este, al- En todo caso, no es ste un problema de po-
canzaban a 25.000 en 1963; esta cifra se ha in- ltica habitacional, sino de poltica turstica. De
crementado mucho desde entonces. Curiosamente rngn modo los recursos nacionales deben ser
la historia de la construccin en este campo ha dirigidos en este sentido. Si se quiere que el turismo
estado desencontrada por completo con la historia funcione sobre la base de la iniciativa privada,
en el resto del pas. Entre 1950-55 se construan permtase la inversin de ahorro privado nacional
unas 700 viviendas por ao ,en los balnearios. o la inversin de extranjeros, que radican as algn
Entre el 55 y el 60 aquella cantidad se duplic; y capital en el pas. Esto se encuadrar quizs en
despus de que se precipit la crisis y se redujo la construccin de viviendas, pero no en la poltica
la construccin en el pas, entre 1960 y 1963, el habitacional.
nmero de viviendas construidas anualmente en
los balnearios aument a 2.500.
LA CONSTRUCCION PREFABRICADA
En esto puede haber influido, en alguna me-
dida, la poltica de ciertas leyes especiales. Tambin Un debate al que no hemos prestado atencin
influy, seguramente, que la rentabilidad de las en el curso de este trabajo, es el de la prefabrica-
inversiones en vivienda de balneario poda ser cin. Algunas personas insisten en sealar que la
muy alta porque sus alquileres no estaban some- solucin del problema de la vivienda est ligado
tidos a congelacin; por tanto, se refugi all una a la introduccin de tcnicas de produccin ms
parte de la gente que quera hacer de la vivienda econmicas en mano de obra, entre las cuales
un negocio rentable. Pero tambin, seguramente, estara la prefabricacin.
el hecho est relacionado con inversiones de ex- Esta afirmacin merece muchas reservas. Los
tranjeros, principalmente argentinos, que aprecia- sistemas de prefabricacin en el mundo (que son
ron, que en Uruguay, donde se desataba la crisis muy variados, y que van desde la prefabricacin
econmica y la moneda se depreciaba mes a mes, de partes a la prefabricacin de unidades enteras,
la construccin era barata.
y desde la prefabricacin en materiales livianos
Es muy claro que el pas no debe incluir las
-metales, plsticos, madera, etc.- hasta la pre-
viviendas de temporada dentro de la poltica de
fabricacin pesada a base de hormign y simila-
crdito orientado a movilizar la construccin y a
res) tienen en comn las ventajas de la produccin
mejorar el nivel habitacional. Como manifestacin
de la doble vivienda, una permanente y la otra en serie y, en particular, de la mecanizacin. En
de temporada, el fenmeno debe ser francamente el costo de una vivienda prefabricada es menor la
desestimulado, dadas las necesidades sociales globa- parte de mano de obra y mayor el costo de maqui-
les y las limitaciones econmicas del pas. Pero si naria y de equipo. Si la mano de obra es barata,
se piensa que una gran proporcin de esas vivien- el sistema de prefabricacin interesa menos. Si
das son alquiladas a visitant~ extranjeros, y que adems el equipo y el captal correspondiente son
por tanto forman parte de un equipamiento ne- caros o escasos, la prefabricacin es aun menos
cesario de so que se llama, un poco metafrica- ventajosa.

55
Pero la experiencia en pases muy desarrollados Las condiciones para crear la prefabricacin em-
muestra que la construccin prefabricada compite piezan por una demanda importante y por con-
difcilmente en precio con la construccin tradicio- juntos habitacionales grandes que justifiquen la
nal tecnificada. Recordamos haber examinado la inversin de equipos. Este tipo de demanda es
situacin seis aos atrs, en Dinamarca, donde a til que lo creen los organismos pblicos, incluso
igual calidad habitacional, la construccin tradi- para racionalizar la construccin tradicional, bajar
cional era tal vez 20 30 % ms barata que la costos y atender la gran necesidad de viviendas
prefabricada. El costo de la mano de obra era tres econmicas.
veces superior al de la uruguaya; el costo de los
equipos de capital, y desde luego el inters del
capital, considerablemente inferior. En otros tr-
REVISION DE LA POUTICA
minos, no haba ventaja de costo en la construccin URBANISTICA
prefabricada, a pesar de que regan condiciones La dnamizacin de l~ construccin de VIVIen-
incomparablemente ms favorables que las nuestras das hace urgente revisar todos los mecanismos li-
para la prefabricacin. gados al desarrollo urbano. Hemos mostrado cmo
Se preguntar, entonces: para qu se desarro- una poltica de vivienda no alcanza sus objetivos
lla en esos pases la construccin prefabricada? Hay si no va acompaada por una eficaz poltica de
varias razones muy slidas para ello. La primera, ordenamiento y desarrollo urbano.
que a medida que sigue subiendo sus costos la Al activarse la construccin, algunos problemas
mano de obra y se perfeccionan los sistemas, los se manifestarn en primera lnea. Uno es d cre-
valores tienden a equipararse y seguramente a corto cimiento desordenado del rea metropolitana de
plazo se invertir la relacin. Con esa perspectiva, Montevideo, en cuanto desborda los lmites del
es altamente conveniente ir desarrollando la capa- departamento. Sera irresponsable seguir permi-
cidad de produccin y experimentando y mejorando tiendo fraccionamientos anrquicos; ello significa-
los medios. ra dilapidar recursos y condenar a la privacin
En segundo lugar, hay pases para cuya expan- de servicios eficaces a miles de familias. Tambin
sin representa un freno la insuficiencia de mano se notar, en las ciudades del interior, la falta de
de obra. Puede interesar liberar mano de obra, tierras dotadas de los servicios necesarios y la prc-
aun a costa de algn aumento en el precio en tica imposibilidad de hacerlos llegar, en razn de
este sector de la produccin. su costo prohibitivo.
Estas simples consideraciones bastan para sea- El momento hace imperioso que una refor-
lar lo lejos que est un pas como Uruguay, con ma profunda, similar a la introducida en el
desocupacin, mano de obra muy barata y escasez sistema de vivienda, se realice en el campo del
de recursos de capital, para radicar en la prefa- urbanismo. Esa reforma debe comenzar por crear
bricacin la solucin de su dficit de vivienda. la obligacin del planeamiento urbano. Los go-
Esto no implica que no se prefabrique. El pas biernos departamentales deben. establecer planes
tambin debe capacitarse a largo plazo. Simult- reguladores de cada una de las dudades y pueblos,
neamente no hay que gastar exageradamente en con delimitacin de las reas que van a ser in.,
esto, ni creer que hay aqu remedios inmediatos. corporadas al medio urbano, racionalmente cal-
culadas en funcin de las necesidades de esas po- Entre otras cosas, no pueden continuar siendo
blaciones. Esos planes, aunque establecidos por la autorizantes pasivos del fraccionamiento por par-
autoridad municipal, deben tener una jerarqua ticulares. Deben estar facultados para exigir que
superior a la de las resoluciones ordinarias, de ciertas tierras se fraccionen, o para expropiar ellos
tal modo que las autorizaciones de fraccionamien- mismos con el fin de fraccionar, vendiendo o ce-
to, los programas concretos de inversiones, tengan
diendo luego a los destinatarios.
que someterse a esos planes, que no podrn ser
dejados de lado sino luego de una revisin tcnica Tambin deben tener capacidad para estable-
de los mismos. Para esto es necesario una autoridad cer el destino de los lotes: prescribir que algunos
nacional del urbanismo, que debe trabajar subor- sean, por ejemplo, para uso habitacional, industrial
dinada a la Oficina de Planeamiento como inter- o comercial, de modo de crear en forma planeada
mediaria entre los planes de desarrollo, forzosa- ciertas reas especializadas en los ncleos urbanos.
mente muy generales, y los concretos planes regu- Otra facultad complementaria, fundamental,
ladores de los municipios. es la de poder expropiar la tierra urbana 'Con pago
Esta autoridad nacional debe realizar una la- diferido, de acuerdo con los arts. 231 y 232 de
bor de coordinacin y de polica, y ser capaz de la Constitucin de la Repblica. Gran parte de
radicar ante la justicia las violaciones de la legis- las obras de urbanismo (de remodelacin o de
lacin nacional. Al mismo tiempo debe recibir, fraccionamiento), incluso las redes de servicios,
de los gobiernos municipales y de organismos na-
son operaciones financieramente rentables. Al me-
cionales como OSE y UTE, programas de inver-
nos permiten la recuperacin de los recursos in-
sin que debern ser acordes con los planes regula-
vertidos. Si los gobiernos departamentales pudieran
dores y darles el visto bueno que los haga acreedo-
contar con soluciones de pago diferido, ms el
res al apoyo financiero del gobierno nacional.
crdito de los organismos nacionales especializados,
Este aspecto financiero es muy importante. La
podran realizar las obras de desarrollo urbano,
experiencia de muchos pases muestra que no
puede haber una poltica urbanstica eficaz, cohe- recuperar en el trmino de muy pocos aos lo
rente, sin un apoyo financiero centralizado de las invertido y devolverlo.
obras de desarrollo urbano. Cuando existe la au- U rugua y no puede seguir siendo un museo de
tonoma departamental, o municipal, una de las obras inconclusas, desfinanciadas, que obstruyen
formas eficaces de establecer disciplina es preci- la vida urbana. Debe recuperar la capacidad de
samente sta: que los gobiernos locales puedan inversin y de ejecucin que en otro momento
beneficiarse con el apoyo financiero central cuando tuvo, cuando poda recurrir a la deuda pblica
acta dentro de un planeamiento fsico proyectado municipal para obtener los recursos. Los resultados
a nivel nacional. De este modo se vuelven los pri- de la colocacin de deuda pblica han variado
meros interesados en implantar la planificacin totalmente a raz de la exp'eriencia inflacionaria
urbana y en ceirse a ella. en el pas. De ningn modo se puede pensar en
Para esto es indispensable revisar y ampliar acudir tan slo a esos mecanismos, pero hay otras
los cometidos de los gobiernos departamentales. frmulas.

57
Diagonal Agraciada. Cuarenta aos despus: todav a ruinas y baldos.

Un problema especfico que se presenta uni- Finalmente, las exigencias tcnicas en cuanto
versalmente en el campo del urbanismo, consiste a los loteos y a los tipos de loteos, y a los requisitos
en que ciertos planes fsicos o programas de inver- de servicios e instalaciones, temas stos regulados
sin desbordan los lmites de las jurisdicciones por la Ley de Centros Poblados de 1946, deben
autnomas. En Uruguay existen muchos centros ser revisados a la luz de la experiencia de ms de
poblados divididos por lmites de departamentos. veinte aos.
Los casos extremos estn representados por Ismael Se puede discutir si la legislacin -que en
Cortinas, con sus 800 habitantes repartidos en esta materia es imperioso formular- debe ser estric-
cuatro departamentos, y Cerro Chato, compartido tamente de desarrollo urbano o de planeamiento
por tres. Pero el caso ms grave, incuestionable- fsico general. Es decir, si el mismo mecanismo
mente es el del rea metropolitana de Montevideo. no debe abordar lo que los franceses llaman "am-
Nadie puede ignorar que el "gran Montevideo" nagement du territoire" (acondicionamiento del
invade hoy los departamentos de San Jos y Ca- territorio). Bastantes ventajas podran lograrse si
nelones en cinco direcciones. El plan regulador una poltica de planeamiento fsico armonizara,
del rea metropolitana de Montevideo debe ser por ejemplo, el desenvolvimiento del transporte,
una obra interepartamental. Por esto es indispen- de las rutas carreteras, de las reas de colonizacin
sable crear un estatuto jurdico que posibilite y o desarrollo agropecuario, con una poltica de lo-
obligue a la cooperacin entre los gobiernos de calizaciones industriales y de progreso urbano pro-
distintos departamentos. piamente dicho. Quizs parezca ambicioso pre-

58
tender un salto de la actual anarqua en la orga- CONCLUSION
nizacin del espacio, a un sistema de planeamiento
Nuestro pas se ha mostrado especialmente re-
fsico integral. Tal vez, tambin, un salto audaz
miso en reaccionar frente a la paralizacin y a
hiciera ganar muchos aos en el avance. En todo
la crisis en el campo de la poltica habitacional,
caso, lo que es incuestionable. es que una poI~t?~a y frente a la anarqua en el campo del urba.nismo.
de vivienda plantea, perentonamente, la reVISlOn
El Plan de Vivienda significa un comienzo Impor-
del catico panorama actual en el campo del desa-
tante en la toma de decisiones que superen esta
rrollo urbanstico.
atona.
La adopcin de mecanismos institucionales Queda por delante un gran desafo administra-
nuevos en esta materia repercutir seguramente tivo y poltico y, tambin, la exigencia de continuar
sobre la enseanza universitaria, al exigir la crea- completando la legislacin. Nadie va a pensar que
cin de la carrera urbanstica como especializacin una movilizacin v una racionalizacin de estos
a la que pueden acceder arquitectos, ~ngenicros esfuerzos son sufici~ntes para arrancar al pas de la
en servicios pblicos, higienistas, economIStas, etc., crisis econmica y social. El problema de Uruguay
superando la indiferenciada formacin actual del es incomparablemente ms vasto. Pero ta121bin es
arquitecto-urbanista. Pero es evidente ,que ~sle incuestionable que un progreso en este campo
avance en el campo educativo no sera pOSIble ayuda a movilizar el resto del pas, permite lograr
mientras no se creen condiciones institucionales objetivos econmicos y sociales de consideracin
que aseguren la utilizacin de los tcnicos for- y ahorra a la sociedad uruguaya una cuota impor-
mados. tante de sufrimiento humano.

con juntos habitacionales pblicos.

59
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EDITORIAL
NUESTRA TIERRA
CERRITO 566