DERECHO

AMBIENTAL
DERECHO
AMBIENTAL
RAA10N MARTIN MATEO

INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACION LOCAL

MADRID - 1977
 INSTITUTOS DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACJON LOCAL
Joaqun Garca Morato, 7. Madrid-lO

I.S.B.N.: 84-7088-081-0
Depsito legal: M. 7.0491977

IMPRIME: MARIBEL, ARTES GRAFICAS.-TOMAS BRETON, 51. MADRID-7

 La problemtica ambiental, que justamente preocupa en
todas las naciones a Gobiernos y a ciudadanos, ha suscitado
tambin lgicamente la atencin de los cientficos, dando lugar
a una abrumadora literatura; sin embargo, en el campo del
Derecho, con las excepciones que en c11ugar oportuno se 'sea-
larn, no se ha producido, ni en Espaa ni en otros pases,
su tratamiento en profundidad. La presente Monografa pre-
tende, por tanto,' realizar un aporte adicional al estudio de las
reglas de Derecho que la defensa del medio requiere, dado que,
~. la postre, slo por cauces normativos podrn conformarse
las actitudes que la disciplina ambiental precisa, trasladn-
dose as a la realidad social las correcciones sugeridas por
los expertos en las disciplinas tcnico-cientficas implicadas.
La obra que ahora presentamos intenta ser, por tanto, una
monografa jurdica, lo que puede parecer discutible para los
acostumbrados a la metodologa tradicional. Efectivamente, se
incorporan al texto componentes extrados del acervo conflu-
yente de otras ciencias sociales y naturales, pero ello me ha
parecido jnevitable teniendo en cuenta que estimo imposible
categorizar adecuadamente las tcnicas jurdicas de protec-
cin ambiental 'sin comprender el funcionamiento de los sis-
temas naturales y sociales sobre los que van a incidir las
conductas que se pretenden normar.
Evidentemente podra haberse ahorrado al lector la expli-
citacin de estos mecanismos remitindole a la literatura espe-
cializada, pero he preferido ofrecer los resultados de mis in-
cursiones en estos campos forneos en cuanto que ello puede
redundar en una cierta economa de esfuerzos, an con el ries-

7
go seguramente materializado, de incidir en errores e impreci-
siones, no obstante situarse la asimilacin intentada en niveles
de elementalidad. De todas formas, tanto los juristas que ya
conozcan. los aspectos no jurdicos de la materia, como o!ros
especialistas que utilicen la obra para conocer la trascenden-
cia que para el Derecho tienen los resultados de sus respecti-
vos saberes, podrn guiarse del plan de la Monografa para
acudir directamente a los puntos de su inters.
Se aborda tambin someramente el estudio de las cuestio~
nes econmicas insertas en la problemtica ambiental, dado
que a la postre se desemboca inevitablemente en planteamien-
tos de esta ndole que el Derecho no puede forzar so pena de
caer en el irrealismo y en la utopa. Se trata, en definitva, de
una redistribucin de recursos escasos y de la aplicacin de
la energa condensada que los signos monetarios simbolizan, a
unos u otros objetivos, de acuerdo con los dictados de la
poltica, entendida sta en sus ms estrictos trminos. Las
normas legales requieren para su autntica eficacia social no
slo un impulso poltico decisivo, sino tambin su coherencia
con el contexto general de un pas. Ello explica el que para-
djicamente en naciones como Espaa que disponen de una
normativa impecable para ciertos sectores como el atmosfrico,
el control ambiental carezca hasta la fecha de autntica vir-
tualidad.
Aunque el objetivo bsico de la Monografa es exponer e
interpretar el Derecho ambiental espaol, se ha estimado acon-
sejable contrastarle con otros ordenamientos teniendo en cuen-
ta la novedad de este Derecho, .el inters de ponderar otras
experiencias y el carcter comn de esta temtica que traspasa
a menudo los umbrales nacionales para situarse decididamente
en el mbito internacional.
Bilbao, junio 1976.

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 CAPTULO PRIMERO

INTRODUCCION

I. LA NUEVA CONCIENCIA ECOL6GICA

l. Ecologa y Ciencias Sociales

La Ecologa en cuanto explicacin cientfica de determina-
dos comportamientos naturales corresponde, por tanto, ini-
cialmente al campo de las Ciencias Naturales. Las relaciones de
los seres vivos con el medio circundante ocuparon la atencin
de los modernos naturalistRs, sobre todo a partir de DARWIN,
pero el aislamiento cientfico-metodolgico de la ecologa tiene
apenas un siglo de duracin y fue propuesto por primera' vez
por HAECKELL, quien acu este trmino partiendo de la raz
griega oikos', que corresponde a los trminos medio, o am-
biente. La ecologa est relacionada as especialmente con la
biologa de grupos de organismos y con los procesos dinmicos
e interactivos de stos entre s y de todos ellos con su entorno
fsico, por lo que en un enfoque moderno se la define como
el estudio de la estructura y funcin de la naturaleza (1).
En este contexto el medio global constituye el entorno f-
sico, no viviente, que posibilita la vida y que en su conjunto
constituye la biosfera como pa:r;te de la Tierra donde es fac-
(1) ODUM, Ecologa, cuarta edicin, trad. esp., Compaa Editorial
Continental, S. A., Mxico, 1969.

9
tibIe la vida (2) en virtud de los ciclos generales de energa y
de los procesos qumicos que en ella se concitan. Ahora bien,
la ecologa permite explicar el comportamiento de sistemas
naturales a otras escalas ms reducidas partiendo siempre de
un equilibrio dinmico en cuanto que el medio no slo con-
diciona las formas de vida, sino que es a su vez influido por
stas; as, en un ejemplo simple un rbol toma de la tierra y
de la atmsfera los elementos necesarios para la creacin de
materia orgnica, pero a su vez devuelve al medio otros ele-
mentos imprescindibles para que el ciclo contine. Aparece
as la idea del ecosistema, que refleja las mutuas relaciones
entre la comunidad bitica y el medio ambiente (3). Los eco-
sistemas llevan implcitos elementos autorreguladores que dan
lugar al equilibrio de la naturaleza por medio de la oposicin
apropiada entre procesos que se protegen mutuamente frente
a eventuales trastornos (4). El ecosistema es la unidad b-
sica fundamental con la cual debemos tratar, puesto que in-
cluye tanto a los organismos como al medio ambiente no vi-
viente, cada uno influenciando la propiedad del otro y ambos
necesarios para el mantenimiento de la vida tal como la tene-
mos sobre la tierra (5).
COMMONER, en una obra que justamente ha merecido mun-
dial atencin (6), ha sintetizado tres leyes ecolgicas bsicas:
la primera seala que todo est conectado con todo lo dems,
la segunda afirma que todo debe ir a alguna parte, y la tercera,
por ltimo, que la naturaleza conoce lo mejor (7).
La Ecologa, sin embargo, va a ser objeto tambin de pre-
ocupacin por parte de las Ciencias Sociales cuando se pone
de relieve que el hombre al actuar intelectivamente puede
quebrar los mecanismos de preservacin natural de los eco-
sistemas desconociendo las consecuencias inevitables de las
leyes ecolgicas. Al intervenir en las relaciones estab~ecidas
"(2) Vid. HUTCHINSON, en Scientific American, La Biosfera, trad.
esp. Alianza Editorial, Madrid, 1972, p. 11.
(3) ODUM, Ecologa, p. 20.
(4) Vid. TURK, WITTES, Ecologa-Contaminacin-Medio ambiente, trad.
esp., Nueva Editorial Interamericana, S. A., Mxico, 1973, p. 3.
(S) ODUM, Ecologa, p. 19.
(6) The Closing Cirde, Bantam, New York, 1971.
(7) The Closing Cirde, pp. 29 Y ss.

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en la naturaleza, carga los mecanismos de transporte del aire
y de las aguas con desperdicios y subproductos que van a
afectar en definitiva a los biomas o subsisten1as ecolgicos y
a las cadenas de nutrientes (8). Su propia salud puede venir
implicada, lo que ha dado lugar al enfoque de la biomedicina
ambiental que estudia los efectos biolgicos de la contami-
nacin (9) y sugiere la introduccin de correcciones en los
comportamientos sociales para evitar resultados no deseables.
Las relaciones entre Ecologa y Ciencias Sociales aparecen
as de claras. Siendo el hombre un componente de ecosistemas
a los que puede influir y alterar es preciso condicionar con-
ductas individuales y sociales para evitar la introduccin en el
medio de perturbaciones a la lgica ecolgico-natural. Aunque
optimistamente se haba pensado, precisamente por uno de los
cientficos que ms haba contribuido a difundir el concepto
estructural y condiciona~te de la biosfera, VERNARDSKY, que era
posible llegar a la noosfera, envoltura gobernada por la inte-
ligencia humana que reemplazara a la biosfera, determinada
por puros procesos biolgicos (10), la realidad ha demostrado
que la distorsin por obra del hombre de los mecanismos
naturales no conduce a un orden nuevo, sino al desorden y
al caos ecolgico. Por tanto, comoquiera que- tales disfuncio-
nes no son fruto de fenmenos naturales espontneos, sino que
han sido provocadas por decisiones intelectivas perifricas al
orden natural, corresponde a las Ciencias Sociales analizar,
de cara a los dictados ecolgicos, cul sean las conductas que
deben ser proscritas y las actividades que deben compatibili-
zarse con los imperativos de equilibrio de determinados eco-
sistemas.
Sobre la base del entorno humano, la perspectiva ecolgica
puede abarcar, en una dimensin global y amplia, todas las
relaciones del hombre con la naturaleza dando cabida entonces
(8) EDMuNDs y LETEY, Enviranmental Administratian, McGraw Hill,
New York, 1973, p. 28, hay una edicin espaola, Ordenacin y gestin
del medio ambiente, Instituto de Estudios de Administracin Local,
Madrid, 1975.
(9) Vid. EWALD, Enviranment far Man, Midland, Londres, 1970, sex-
ta edicin, pp. 22 Y ss.
(lO) HUTCHINSON, La biosfera, p. 31.

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a la problemtica del agotamiento de los recursos naturales
inertes para su transformacin en materias primas o en fuentes
de energa. Esta dimensin ciertamente no valdra para ana-
lizar ecosistemas menos complejos, pero ciertamente no es aje-
na al hombre que en cuanto componente de la comunidad
mundial en la etapa cultural industrial o. postindustrial va a
depender de una masiva utilizacin de bienes naturales pro-
gresivamente escasos por la aplicacin de nuevas perfecciones
tcnicas.

2. Los precedentes

El actual movimiento ecolgico tiene un cierto precedente,

aunque los parentescos puedan en ocasiones ser forzados, en
determinadas corrientes intelectuales surgidas sobre todo en
el siglo XIX. En primer lugar mencionaremos las ideas romn-
ticas, en buena medida alimentadas por la obra de ROUSSEAU,
que dieron lugar a las aspiraciones de NOVALIS, CHATEAUBRIAND
y RUSKIN, propugnadoras de la vuelta a la naturaleza, que reac-
cionaban contra los primeros avances de la civilizacin indus-
trial (11). Este componente antiindustrialista se va a mantener
hasta nuestros das animando buena parte de las reacciones
de ciertos defenso'res del medio ambiente, sobre bases emo-
tivas que oscuramente envuelven una nostalgia secular, buc-
lica y agrarista, que pretenden dar marcha atrs en el curso de
la Historia, retornando a unos orgens en los que el hombre
se aprovisionaba directamente de su contacto permanente con
la naturaleza.
En otras corrientes que deben tenerse muy en cuenta sub-
yacen proposiciones ticas ms o menos explicitadas, que pre-
tenden la culminacin y complitud del hombre mediante su
comunin con una naturaleza a la que se ensea a admirar y
respetar. El culto a la naturaleza tiene entonces un carcter
pedaggico y moralizador, aprovechndose a la par los con-
tactos para fomentar experiencias de vida colectiva y estimular
(11) Vid. RICHTA, La civilizacin en la encrucijada, trad. esp. Ayuso,
Madrid, 1974, segunda ed., p. 224.

12
tendencias solidarias, fuera del mbito de las ciudades, con
ocasin de desplazamientos y visitas a parajes todava conser-
vados en sus condiciones primitivas. En este contexto puede
evocarse el fomento del excursionismo y tambin la educacin
de la naturaleza estimulada mediante la creacin de fiestas
como la denominada da del rbol, o de operaciones tales
como la ereccin de cotos forestales escolares. Estas tenden-
cias aparecen en movimientos como el de los krausistas espa-
oles y la Institucin Libre de Enseanza y ms ampliamente
en otras corrientes de inspiracin netamente soci.alista, aunque
tambin debe mencionarse los impulsos aristocrticos de cuo
paternalista y filantrpico, que dieron lugar a la creacin de
sociedades de proteccin de animales y plantas. En realidad
estamos aqu ciertamente prximos, aunque slo sea de forma
intuitiva, a la actual conciencia ecolgica en cuanto que a la
postre lo que se trataba de patentizar es la inevitable vincula-
cin del hombre con su entorno, que el hecho urbano propenda
a desconocer.
Desde un ngulo ms cientfico deben catalogarse los movi-
mientos conservacionistas del siglo pasado que impulsados
quiz por la obra de investigadores modernos como DARWIN,
animaron la creacin de sociedades cientficas del tipo de la
o
Sociedad Zoolgica Londinense, que data de 1830, de la So-
ciedad para Proteccin de las Aves, tambin inglesa, de 1889.
En 1904 surgi el Comit para la Vegetacin Britnica que dio
lugar en 1913 a la Sociedad de Ecologa inglesa (12).
Pero sobre todo in teresa resal tar los esfuerzos que en
las l timas dcadas del siglo pasado se realizaron para la
creacin de parques naturales. Las grandes matanzas de ani-
males salvajes y las talas intensivas de bosques (13) dieron
lugar a que surgieran voces de protesta que cuajaron en
Estados Unidos en concretas medidas federales. El movimiento
conservacionista norteamericano adquiri un notable impulso
(12) Vid. NrcHoLsoN, The Environmental Revolution, ed. 1972, Peli-
can, p. 180, primera publicacin Holder and Stoughton, Londres, 1970.
(13) Se ha estimado en 75 millones los bisontes americanos des-
aparecidos en las praderas del Oeste. EDMUND y LETEY, Ordenacin y
gestin del medio ambiente, p. 121.

13
estimulando despus iniciativas similares en otros pases. En
1865 se dieron los primeros pasos para la creacin del Parque
de Yosemite, y en 1872 fue creado por el Congreso el Parque
Nacional de Yellowstone (14). Este movimiento fue decisiva-
mente impulsado por MUIR, fundador del Sierra Club, organi-
zacin a la vez conservacionista y excursionista, encontrando
despus un firme apoyo en el presidente Teodoro Roosevelt,
quien convoc la famosa Conferencia de Gobernadores de la
Casa Blanca de 1908, que discuti por primera vez las interre-
laciones del agotamiento de suelo, erosin, escasez de agua y
disminucin de la vida de los animales en libertad (15).
En Espaa, en 1916, y por iniciativa del marqus de Villa-
viciosa de Asturias, se cre el Parque Nacional de la Montaa
de Covadonga, y en 1918 el del Valle de Ordesa sobre la base de
los modelos americanos, aunque no fueron llevados a sus
ltimas consecuencias. Lo mismo puede decirse de otras na-
ciones europeas que ms tardamente enlazan con estas lneas
de actuacin.
A escala internacional el proteccionismo no recibi especial
atencin. Estas preocupaciones trascendieron a este mbito
slo en 1928, crendose con sede en Bruselas la Office Inter-
national pour la Protection de la Nature, que tuvo una vida
lnguida y escasa trascendencia prctica.
El proteccionismo tiene desde luego una carga ecolgica
indudable, aunque normalmente trasciende nicamente a los
subsistemas circunscritos que se pretende conservar. Se trata
de mantener inalteradas determinadas reservas naturales, espe-
cialmente cualificadas por su belleza o por la riqueza de las
especies y formas de vida que albergan, pero aunque esta obra
es meritoria y debe mantenerse y estimularse, en la prctica se
trata tan slo de instaurar una especie de museos naturales de
escasa importancia en un contexto ecolgico ms amplio y que
desde luego no afecta a los grandes problemas de esta ndole
que tiene planteados la civilizacin urbana.

(14) NICHOLSON, The Environmental Revolution, p. 194.

(15) Vid. NICHOLSON, The Environmental Revolution, p. 200.

14
3. La conciencia ambiental
Existe en estos momentos en todos los pases ms o menos
industrializados un generalizado clima de opinin en torno a
los problemas del medio. Este tipo de preocupaciones va ms
all de las simples ilusiones naturistas o de la demanda colec-
tiva de mejoras sanitarias. Puede afirmarse que ha surgido
o est surgiendo una indudable conciencia ecolgica que ha
impulsado por doquier reformas institucionales, aunque toda-
va no haya avocado a las grandes mutaciones organizatorias
que la humanidad precisa.
El fenmeno social que aqu detectamos es rigurosamente
contemporneo y quiz su materializacin se haya producido
en la ltima dcada, aunque a partir de los aos 50 empiezan
a aflorar a las primeras intervenciones administrativas de este
cuo. En todas las naciones aparecen adems movimientos y
asociaciones (16) orientados hacia la defensa del medio y la
lucha. contra la contaminacin (17).
El movimiento ambientalista es sumamente perme'able a
componentes fundamentalmente
1
emotivos que desbordan y
dislatan 'Sus autnticas bases ecolgicas dando lugar a veces
a manifestaciones excesivas, extravagantes, que 'dan pie a sus
oponentes para intentar desvalorizar estas corrientes, a las
que califican de pura histeria del medio ambiente. Pero es
cierto que determinadas protestas pueden venir fuertemente
cargadas de irracionalidad o pretender utpicamente la vuelta
al pasado o la eliminacin del progreso (18). Se detecta en
ocasiones en este movimiento infiltraciones de grupos con-
(16) Quiz la ms importante de estas organizaciones y tambin
lo que ha desarrollado una actividad ms destacada es la Sociedad
Americana Sierra Club, creada en 1892, y que hoy cuenta con ms de
sesenta mil miembros.
(17) Un catlogo no exhaustivo de stas en SIERRA CLUB, World Di
rectory of Environmental Organizations, 1973.
(18) A veces esto trasciende a una agresividad de signo distinto, y
as, en Estados Unidos en algunas ocasiones grupos de jvenes contes-
tatarios organizaron comandos ambientales, que obstaculizaron o des-
truyeron obras que estimaban contraproducentes desde el punto de
vista de la defensa de la naturaleza. En el otro extremo puede mencio-
narse que con ocasin de un reciente conflicto laboral en una empresa
del Norte de Espaa los huelguistas esgrimieron como amenaza el au-
mento de contaminacin debido a la paralizacin del proceso.

15
testatarios, a ultranza, situados en POSICIones intelectua-
listas semianarquizantes que rechazan globalmente el sistema
social existente sin proporier otra alternativa. No siempre,
pues, resulta fcil ante una situacin concreta clarificar los
autnticos intereses en juego; muchas protestas parece que
slo vienen animadas por el deseo de seguir la moda del mo-
mento o son quiz motorizadas por la defensa de los intereses
egostas de una comunidad. Pero aun con tales lastres, quiz
inevitables, el impulso del movimiento popular ambiental re-
sulta positivo y es el nico que puede propulsar las grandes
reformas que la defensa del medio requiere.
En Espaa ha cuajado tambin este clima, aunque el movi-
miento asociativo es poco intenso y quiz se resiente de un
cierto personalismo (19). A nivel popular se detecta un eleva-
do nivel de concienciacin, en el que han influido posiblemente
tambin algunos de los componentes exgenos ya enunciados.
El movimiento ambiental ha determinado enrgicas campaas
contra la instalacin de plantas nucleares 'en distintos puntos
del pas (19 bis), han surgido serias y fundadas oposiciones
al establecimiento de nuevas industrias que en el rea bilbana
y en algunas zonas gallegas han dado lugar a manifestaciones
populares que a la postre han conseguido el no establecimiento
de algunas plantas (20). Uno de los conflictos ms signifi-
(19) Las asociaciones ms importantes son AEORMA, Asociacin
Espaola para la Ordenacin del Medio Ambiente, ADENA, AsociaCIn
para la Defensa de la Naturaleza, y ASELCA, Asociacin Espaola para
la Lucha contra la Contaminacin Ambiental. Esta ltima edita epis-
dicamente una publicacin, Medio Ambiente, aunque la Asociacin
ms activa parece ser AEORMA, que tambin parece va a contar con
un boletn informativo propio. Existen otras asociaciones de carcter
local, como ANAN, Agrupacin Navarra de Amigos de la Naturaleza,
Asociacin Asturiana de Amigos de la Naturaleza, etc. En septiembre
de 1974 se realiz la I Convencin Nacional de Amigos de la Naturaleza
en Pamplona. Ultimamente, en el rea catalana se ha creado otra aso-
ciacin, la Lleja per la Defensa del Patrimoni Natural (DEPANA), que
cuenta ya con cerca de mil socios.
(19 bis) Costa Vasca, Aragn e incluso Len y Salamanca.
(20) Caso de la planta de Sefanitro en el Municipio de Baracaldo
y de la Dow-Durban en el de Lejona. La oposicin popular que en el
primero de los casos situ en la calle a 50.000 personas y dio Rugar a
encierros en iglesias, determinando la revocacin por el Ayuntamiento,
a instancia de las asociaciones de vecinos, de la licencia de la planta
de amonaco que se pretenda instalar, tampoco prosper por anlogas
razones la de licencia para la fbrica de productos qumicos que so
licit la Dow y que ha sido radicada en Inglaterra.

16
cativo es el que se ha producido con ocaSlOn del intento de
instalacin de plantas de celulosa, motivando manifestaciones
y contramanifestaciones entre los defensores de la industria-
lizacin a ultranza y de la mejora del agro y los propugna
dores del respeto a la naturaleza y de la proteccin de las reas
marisqueras.
La situacin analizada es fruto de la conjuncin de ml-
tiples factores, entre los que cabe incluir desde luego los prece
dentes conservacionistas y el viejo romanticismo antiindustrial
reverdecidos al hilo de nuevas corrientes como el movimiento
hippy (21), que surgi en las costas californianas. Est pre-
sente tambin una profunda crtica de las condiciones resul-
tantes de la organizacin capitalista-industrial y la aspiracin
de hacer primar la calidad de vida sobre otras ventajas cuan-
titativas (22), por ello no puede extraar el que estas tenden-
cias tengan especial importancia en los pases industriali-
zados del rea de economa de mercado, aunque tambin en el
campo socialista se detectan inquietudes semejantes, si bien
con sensibles diferencias de matiz (23).
La protesta contra la degradar-in del medio ambiente reci-
bi un sustancial apoyo en los campus ~e las Universidades
norteamericanas e incluso se tiene la sospecha de que las auto-
ridades de esta nacin lo animaron con especial simpata en
cuanto que distraa o diversificaba la atencin estudiantil de
otros temas ms polmicos. El Gobierno americano institucio-
naliz el denominado Da de la Tierra en abril de 1970 y el
Congreso se mostr especialmente receptivo hacia este tipo de
iniciativas. Las propias Naciones Unidas acogieron tales in-
quietudes, y tras las Conferencias de Pars de 1968, Londres
de 1970 y las reuniones de Nueva York, Praga y Ginebra de

(21) Vid. sobre el clima cultural que dio lugar a estas tendencias
ROSZAK, El nacimiento de una contracultura, Keiros, Barcelona, 1970, y.
la literatura reseada en las pp. 318 Y ss.
(22) Vid. el nm. 25 de la Revista 2000, que se inicia con la ex-
presiva rbrica Survivre ou Surconsommer?
(23) En la Unin Sovitica, por ejemplo, se ha cifrado en cinco
millones el nmero de miembros de las asociaciones de defensa de
la naturaleza.

17
2
1971 (24) tuvo lugar la Conferencia de Estocolmo en junio de
1972 (25), donde hubo de vencerse serias resistencias que ya
se hicieron presentes a lo largo de las reuniones anteriores
por parte de los pases del Tercer Mundo, que vean con
justificado temor el riesgo de que se diversificase la atencin
mundial olvidndose temas para ellos ms acucian tes, como el
de los alimentos, temiendo no sin razn que se aplicasen a
objetivos ambientales los recursos que ellos necesitaban,
congelndose su desarrollo. Como consecuencia de esta Con-
ferencia se crearon organizaciones especializadas, instituciona-
lizndose el Programa de las Naciones Unidas para el Ambien-
te (PNUMA) con sede en Nairobi, y establecindose el Da Mun-
dial del Ambiente. Las Naciones Unidas han creado tambin,
conectados con el PNUMA un Centro Internacional de Forma-
cin de Ciencias Ambientales (CIFCA) para los pases de habla
espaola.
El movimiento ambiental ha recibido una apoyatura cien-
tfica considerable dando lugar a una desbordante literatu-
ra (26). Numerosas obras han llamado la atencin con drama-
tismo apocalptico sobre los riesgos inherentes a la deterio-
rizacin del medio ambiente y a la abusiva utilizacin de los
recursos naturales. Todos estos estudios son recientes aunque
precedidos por ensayos relativamente pioneros como el de Ru-
SELL, Tiene el hombre futuro? (27), donde se seala que la
Humanidad est amenazada de destruccin no por culpa del
entorno fsico o biolgico del hombre, sino por obra de este
mismo (28). Algunas de estas monografas causaron una gran
(24) Vid. GALLEGO GREDILLA, Pasado y futuro sobre la C011ferencia
del Medio Ambiente Humano, en Documentacin Econmica, vol. 111,
1972, pp. 15 Y ss.
(25) Vid. NACIONES UNIDAS, Repore of the UI1ted Natiol1S Conferen-
ce 011 the Human El1virol1ment, A/CONF-48/14, rev. 1. Vid. tambin
Documentacin Econmica, nm. 3, 1972, donde se recogen los traba-
jos de esta Conferencia.
(26) Vid., por ejemplo, U. S. Environmental Protection Agency, Bi-
bliography of R & D Research Reports, Washington, 1973, y OCDE,
Envirol1l11emellt et Urbanisation, vol. 1, 1970. En Espaa el nico es-
fuerzo bibliogrfico sobre el tema es el debido a ORDUA REBOLLO en Ciu-
dad y Territorio, nms. 2 y 3, de 1974.
(27) BERTRAND RUSSELL, Has Man a Future?, primera edicin, 1961,
ABen & Unwin. Aqu se maneja la edicin Penguin Special.
(28) Has Man a Future?, p. 69.

18
ernoclOn mundial, como la de CARSON, que puso de relieve la
amenaza que pesa sobre las aves como consecuencia del uso
abusivo de ciertos insecticidas (29).
La denuncia cientfica se viene expresando en trminos con-
tundentes, dando lugar a lo que se ha denominado pesimis-
mo ecolgico, y as se ha afirmado que una estrategia acep-
table para el planeta Tierra debe entonces tomar explcita-
mente en cuenta de que el "recurso natural" ms amenazado
por la contaminacin, ms expuesto a la degradacin, ms pro-
penso a sufrir un dao irreversible, no es esta o aquella es-
pecie; no es esta o aquella planta, o bioma o hbitat, ni si-
quiera los espacios libres de los grandes ocanos. Es el hombre
mismo (30).
Los propios ttulos de las obras manejadas son bien expre-
sivos: La limitada tierra del hombre (31, Manifiesto para la
.";upervivencia (32), Slo una tierra (33), Reto a la superviven-
cia (34), Conservar para sobrevivir (35), Gua del ciudadano
para la conservacin de la naturaleza (36), Manual de super-
vivencia (37), etc.
Todos los autores coinciden ms o menos en que la biosfera
y por tanto la propia pervivencia del hombre est amenazada
por un imprudente manejo de las tcnicas que facilitan los
nuevos conocin1ientos cientficos. As se subraya que el inten-
sivo uso de la biosfera pone en peligro su capacidad de fun-
cionamiento (38), o bien que el hombre se destruir a s mismo
(29) CARSON, Silel11 Spril1g, Crest, Nueva York, 1969.
(30) Vid. WARD y DUBOIS, Una sola tierra, trad. esp. Fondo de Cul-
tura Econmica, Mxico, 1972, p. 272.
(31) UTGARD, McKENZIE, Man's Finile Earlh, Burgess, Minneapolis.
1974.
(32) GOLDSMIHI y otros autores, Blueprinl for Survival, trad. esp.
Alianza Editorial, 1972, hay una edicin argentina M. C., 1973, con el
ttulo Proyecto para la supervivencia.
(33) Informe a la Conferencia de ESlocolmo de 1972, de la Socie-
dad Friends of the Earth, trad. esp. Vicens Vives, Barcelona, 1972.
(34) DANsEREAtJ, Challenge for Survival, Columbia Paperback, New
York, 1970.
(35) CURRY-LINDHAL, Conservation for Survival, trad. esp. Diana, M-
xico, 1974.
(36) SWATEK, The User's Cuide' lo Ihe Protecti()11 01 the El1vironmenl,
Friends of the Earth, Nueva York, 1970.
(37) CASSIDAY, Survival Handbook, Towe, New York. s, f.
(38) MATTHEWS, SMITH y GOLBERG, Man's Impact on Terrestrial and
Oceanic Ecosystems, MIT, Massachusetts, 1971, p. 6.

19
si elimina de un modo irreflexivo organismos que constituyen
los eslabones esenciales en el complejo y delicado tejido de la
vida del cual forma parte (39). En la civilizacin de las prxi-
mas dcadas, los hombres estaran, en cierta medida, en la
situacin del cosmonauta, para quien la reconstruccin arti-
ficial y el dominio de las condiciones elementales de existen-
cia son una cuestin de vida o muerte: una sociedad que no
pudiera construir y dominar un medio artificial equilibrado,
a menudo desproporcionado, en beneficio del hombre, asisti-
ra, sin duda alguna, a la devastacin de las condiciones natu-
rales y a una perturbacin trgica de la armona psicolgica y
espiritual del hombre (40).
Es imposible ofrecer aqu una relacin exhaustiva de las
obras que han desarrollado ms o menos convincentemente
estas proposiciones (41), pero sin duda el estudio ms impor-
tante realizado en este contexto y que merecidamente sacudi
la conciencia mundial fue el llevado a cabo por el denominado
Club de Roma, cuya primera aportacin recibi el ttulo Los
lmites del crecimiento (42), partiendo del obvio, pero parado-
jicamente olvidado aserto, de que el mundo constituye un sis-
tema finito que no puede ilimitadamente responder a la de-
manda que sobre l ejerce el crecimiento indefinido de la
poblacin: Los trabajos del Club de Roma sobre los que ms
a'delante volveremos se han prolongado en otras publicaciones
ulteriores que completan y modulan las conclusiones prime-
ras (43).
La conciencia ecolgica ha calado en todos los mbitos
intelectuales, siendo recibida incluso por el. estruc~uralis-
(39) OLTBOIS, Mal1, Medicine and Envir011111ent, trad. esp. Monte Avi-
la, Caracas, 1969, p. 17.
(40) RICHTA, La civilizacin en la el'lcrucijada, p. 226.
(41) Como muestras punteras pueden citarse las de COMMONER, The
Closing Circle, Bantam, New York, 1974; SAINT MARC, Socialisatiol1 de
la nature, Stock, Pars, 1971; CEDERNA, La distruzione della natura in
Italia, Einaudi, Torino, 1975.
(42) Trad. esp. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1972.
(43) Vid. L. MEADows y H. MEADows, Toward Global Equilibrium:
Collected Papers, Wright-Allen Press, Cambridge, 1973, y MESAROVIC y
PESTEL, La Humanidad ante la encrucijada, JI Informe del Club de
Roma, trad. esp. Instituto de Estudios de Planificacin, Madrid, 1975.
El Club de Roma ha rectificado ltimamente sus propuestas matizan-
do las condiciones del crecimiento.

20
fIlO (44) Y por los propios medios literarios, as uno de los ms
destacados escritores espaoles actuales, DELIBES, dedic a
este tema precisamente el discurso pronunciado con ocasin
del acto de su recepcin en la Real Academia (45), afirmando
que en la actualidad la abundancia de medios tcnicos per-
mite la transformacin del mundo a nuestro gusto, posibilidad
que ha despertado en el hombre una vehemente pasin domi-
nadora. El hombre de hoy usa y abusa de la naturaleza como
si hubiera de ser el ltimo inquilino de este desgraciado pla-
neta, como si detrs de l no se anunciara un futuro. La natu-
raleza se convierte as en el chivo expiatorio del progreso (46).

II. IDEOLOGA y MEDIO AMBIENTE

Es seguramente positiva la concienciacin social sobre los

problemas del medio ambiente, pero existe el riesgo, denun-
ciado entre otros por MALDONADO, de que ello no pase de ser
una simple moda transitoria que oculte el autntico tramado
de responsabilidades e intereses en juego (47). Efectivamente,
los problemas ambientales no. son exclusivamente cientficos,
pues aunque corresponde detectarlos a los expertos en las Cien-
cias de la Naturaleza, que deben orientar tcnicamente sobre
medidas y remedios, a la postre la adopcin o no de soluciones
concretas constituir el objeto de decisiones sociales basadas
como siempre en criterios ideolgicos y valorativos. Estamos,
pues, en presencia de cuestiones de ndole netamente poltica.
lo que puede aparecer enmascarado en otro tipo de conside~
raciones.
(44) LEVy-STRAUSS, Estructuralismo y ecologa, trad. esp. Anagrama,
Barcelona, 1974.
(45) El sentido del progreso desde mi obra, discurso ledo el 25 de
mayo de 1975, Reai Academia Espaola, Madrid, 1975.
(46) El sentido del progreso desde mi obra, p. 31.
(47) Vid. MALDONADO, Environment et ideologie, trad. francesa de la
edicin italiana Giulio Einaudi, 1970, Unin Generale d'editions, Pars,
1972. Vid. tambin GRUNDMANN, L'homme et l'environment, en Recher-
ches Internationales, nms. 77-78, p. 26, donde citndose a CHARNARD,
Der Dreck den wir leben oder ein Nachruf, Munich, 1971, p. 11, se ob-
serva cmo en Alemania el tema del medio ambiente ha descartado
incluso el otrora prevalen te de la unidad alemana. Una sntesis de
esta problemtica en PACCINO, El embrollo ecolgico. La ideologa de la
naturaleza, trad. esp. Avance, Barcelona, 1975.

21
 Todo lo relativo a los grandes dilemas ambientales, como
el tipo de civilizacin por el que debe optarse, la canalizacin
de recursos a los pases del Tercer Mundo, la alternativa entre
consumo o calidad de vida, pertenece al campo axiolgico (48).
Pero aun otros problemas de escala menor, como la distri-
bucin de los costos de la correccin de la contaminacin, se
inserta tambin en el terreno valorativo, y no debe olvidarse
que los principales interesados en progresar en este sentido
son normalmente las clases acomodades y que la estrategia
elegida puede tener un efecto claramente regresivo en la redis-
tribucin de las rentas, pues como se ha afirmado si queremos
luchar contra la desigualdad en la distribucin de las rentas,
las medidas de redistribucin deban integrarse directamente
en las polticas de proteccin del medio ambiente, con el fin
de asegurar que no sean una manera cierta, aunque involun-
taria, de hacer al rico ms rico y al pobre ms pobre (49).
Nos proponemos ahora contrastar cules han sido las reac-
ciones originadas en el seno de los dos grupos de ideologas
dominantes en el mundo para adaptar sus postulados y estra-
tegias a los problemas del medio.

] . El liberalismo

Los principios de la economa de mercado, adoptados por

el sistema liberal, ofrecen indudablemente serias resistencias
para la adopcin de una poltica ambiental ambiciosa, conse-
cuente con los condicionantes ecolgicos bsicos. La maxima-
lizacin de los beneficios, las orientaciones intrnsecamente
expansionistas del sistema, los impulsos tendentes a la tras-
lacin de costos y la prevalencia para el empresario de los
valores individuales sobre los sociales, hacen que el capita-
lismo o el neocapital'ismo aparezcan intrnsecamente condicio-
(48) No es de extraar por tanto la reaccin de los pases subdes-
arrollados tendente a hacer a englobar en la ecologa problemas tales
como el hambre y la miseria. Vid. TAMAMES, La polmica sobre los l-
mites del crecimiento, Alianza Editorial, Madrid, 1974, p. 113.
(49) BAUMOL, Proteccin del medio ambiente y distribucin de la
renta, en OCDE, Problemas de economa del medio ambiente, Ed. Es-
paola, Instituto de Desarrollo Econmico, Madrid, 1973, p. 75.

22
 nados a la hora de enfrentarse a las autnticas exigencias de
la problemtica ambiental.
Pero quiz el sustratum valorativo de la crisis ecolgica en
el mundo occidental sea ms profundo y se conecte con el
antropomorfismo y voluntarismo que en esta cultura subyace,
lo que posiblemente incluso est presente tambin en el otro
tipo de comprensin social que, aunque con bases ideolgicas
radicalmente opuestas, pone tambin su nfasis en el progreso
industrial y en el dominio del hombre sobre la naturaleza (50),
lo que se ha tratado de explicar por la influencia en la ciencia
occidental moderna de la teologa cristiana informada por el
dogma judea-cristiano de la creacin, afirmndose que hace
algo ms de un siglo la ciencia y la tecnologa -hasta enton-
ces dos actividades separadas- se unieron para dar a la hu-
manidad poderes que, a juzgar por muchos de los efectos eco-
lgicos, estn fuera de control (51).
Ello no quiere decir, sin embargo, que sobre la base del
indudable peso que el Estado viene adquiriendo en los pases
que han adoptado la solucin sociopoltica liberal y de la re-
ceptibilidad del sector empresarial a las corrientes de opinin
pblica, no sea posible la adopcin e implantacin de medidas
que pueden ser eficaces para remediar, por ejemplo, los efectos
de la contaminacin a escala urbana o nacional. De hecho se
han realizado en este campo sensibles avances que no pueden
desconocerse, sostenindose desde el punto de vista terico
.que es posible la asimilacin por el sistema de las medidas
correctoras de la contaminacin. Pero an as las estrategias
a adoptar se resienten de dificultades notables que dilatan y
demoran la obtencin de los resultados pretendidos, porque en
definitiva se tratar de imponer costos adicionales que no
trascienden :l1 :.'lcremento de la produccin y que gravitarn
sobre -los beneficios. Ms difcil an es el encajar aqu polticas
globales que tiendan a un uso parsimonioso de los recursos
(50) A continuacin se analizarn los presupuestos ideolgicos de los
sistemas socialistas de cara a estos mismos fenmenos.
(51) Vid. WHITE, Las races histricas de nuestras crisis ecolgicas,
en Revista de Occidente, nms. 143-144, febrero-marzo 1975, p. 161,
donde se reproduce el trabajo original de este autor Historical Roots
of Our Ecological Crisis.

23
disponibles frenando los impulsos de un consumo cuya persis-
tencia y progresin es indispensable para la dinmica del dis-
positivo econmico, sin que por lo dems sea asimilable por
los principios polticos dominantes la drstica imposicin coac-
tiva de medidas de austeridad.
La reaccin ante la problemtica ecolgica de los sistemas
de economa liberal se basa fundamentalmente en la imposi-
cin de correctivos a los agentes contaminantes a travs de una
amplia gama de medidas administrativas, que son precisamente
el objeto de esta monografa, redistribuyendo los costos origi-
nados. Pero los tericos del sistema han ido mucho ms lejos,
y ha sido precisamente desde aqu de donde han partido an-
lisis y propuestas de trascendencia macropolticas tendentes
a la disminucin del ritmo econmico, bien que no hayan
pasado de meras formulaciones cientficas permaneciendo en
el estadio de las sugerencias reformistas. En realidad debe
reconocerse que este tipo de soluciones no afectara slo a los
pases del bloque de economa de mercado, sino a la Huma-
nidad en su conjunto, aunque sea all donde se hayan delineado.

A) El neomalthusianisl11o.

Las viejas tesis de Malthus sobre el desfase entre el creci-

miento geomtrico de la poblacin y el aritmtico de los re-
cursos han florecido de nuevo al analizarse con tcnicas rigu-
rosas las actuales curvas de desarrollo, pero siguen enfrentan-
do serias objeciones cientficas y animando resistencias que
trascienden incluso a escala de organismos internaciona-
les (52).
Fue primero la expansin demogrfica y sus caractersticas
exponenciales lo que hizo meditar a los estudiosos de las Cien-
cias Sociales. La obra de Josu DE CASTRO (53) llam la aten-
cin no slo sobre la desigual distribucin de la riqueza a es-
cala mundial, sino tambin sobre el previsible empeoramiento
de esta situacin. Sobre parecidas bases, aunque con un trata-
(52) Vid. en relacin con la ltima Conferencia de la FAO en Roma.
Parson Malthus Tolls the Bell, Sierra Club Bulletin, marzo 1975.
(53) Geopolitique de la faim, Editions Ouvriers, Pars, 1949.

24
miento cientfico distinto, GENDARME (54) propugn la rehabi-
litacin de MALTHUS sealando el crecimiento progresivo de
la poblacin mundial, sobre todo en los pases subdesarrolla-
dos, sin que los remedios al uso manejados para la ayuda a
estas naciones pudiesen salvar las negativas consecuencias pro-
ducidas. Los neomalthusianos contemporneos, adoptando ya
una perspectiva ecolgica moderna, afirman que por ser en
exceso prolfico y abusar de los recursos naturales, el hombre
ha cado en una trampa ecolgica. Slo la utilizacin desequi
librada de la ciencia aplicada le ha permitido vivir con pagars
Esos pagars llegan ahora al vencimiento a travs de todo el
mundo (55).
En efecto, la poblacin mundial, que se haba mantenido
relativamente estacionaria, se dispar a partir del siglo XIX,
acelerndose fabulosamente la demografa positiva desde sus
ltimas dcadas, alimentando proyecciones futuras realmente
alarmantes. Se calcula que hasta el ao 4000 antes de Jesu-
cristo, fecha aproximada del surgimiento del Primer Imperio
Egipcio, la poblacin de la tierra era de ~5,6 millones, 4.000
aos despus se estima su montante en 133 millones, llegndose
en 1650 a los 545 millones. En 1800 se alcanzaron 906 y en 1900
1.608 millones, cifra sta que se duplica en 1964 (56). Para el
ao 2000 diversas estimaciones sitan la cifra de la poblacin
mundial entre los 6.000 y los 7.000 millones (57). Proyecciones
con ms horizonte llegan a cifras realmente inasimilables, y
as sobre la base de un incremento anual del 1,7 por 100, que
es el que se ha venido dando durante el perodo 1958-64, la
poblacin de la tierra sera en el ao 2400 de ms de cinco

(54) La pobreza de las naciones, trad. esp. Boletn Oficial del Es-
tado, Madrid, 1967.
(55) VOGT, Road 10 Survival, William Sloane Associates Inc., New
York, 1948, p. 284. Para una bibliografa ms reciente, ApPLEMAN, Mal-
thus: The continuing controversy, en Sierra Club Bulletin, febrero
1976, pp. 9 Y ss.
(56) Vid. HEER, Sociedad y poblacin, Ed. Trillas, Mxico, 1973, p-
gina 15.
(57) Una sntesis de las distintas proyeciones realizadas en FERRER
REGALES, La poblacin entre la vida y la muerte, Biblioteca Cultural, Ma-
drid, 1975, p. 21.

25
billones de personas (58). Es evidente que estas tendencias no
pueden fsicamente mantenerse, pues como seala FOURASTIE,
si se sigue duplicando la poblacin mundial cada treinta aos,
como sucede actualmente, en el ao 3.000 cada habitante dis-
pondra de 15 centmetros cuadrados (59).
Por ello una poderosa corriente cientfica, desde distintos
ngulos, viene solicitando un remedio institucional a esta si-
tuacin (60), llegndose incluso :1 proponer la creacin de un
tribunal internacional para asignar las tasas de crecimiento
por pases. Se ha estimado, no obstante, que la poblacin
mundial podra estabilizarse en torno a los 15.500 millones si
se logra llegar a la tasa de reposicin, sobre la base de 2,14
nios por matrimonio, cifra sta que podra conseguirse si est::.l
tasa se alcanza en el mundo desarrollado para el ao 2000 y en
el mundo en desarrollo para el 2040 (61 ).
El problema realmente reside en los pases no desarrolla-
dos, pues en las naciones industrializadas se aprecia y~, en
estos momentos, una sensible disminucin de la natalidad que

(58) Vid. HEER, Sociedad y poblacin, 30, lo que supondra que toda
la tierra tendra una densidad superior a la actual de la isla de Man-
hattan.
(59) Vid. AWEHARAN, 1974, wio /Ilundial de la poblacin, en Triun-
fo, nm. 620, con base al libro de BoNEFOl!s, El /Ill/l1do superpoblado,
trad. esp. Nueva Coleccin Labor, Barcelona, 1973.
(60) Entre otros, ERLlCH, The Population Boom, Londres, 1971; Du-
MUNT, Chine Superpeuple. Tiers /llande afam, Pars, 1965; McHALE,
El fultlro de la gente, Buenos Aires, Cuadernos Summa Visin, 5 julio
1968; BORGSTRo:\l, Too nUII1Y Colier, Nueva York, 1970; HINRICHS, Popu
lation, environment ami pea pIe, McGraw Hill, Nueva York, 1971; GLOS
MlTH y otros, Proyecto para la supervivencia; HAILHRUNER, El porvenir
humano, Ed. Guadarrama, Madrid, 1975, y por supuesto, todos los trae
bajos del Club de Roma. La literatura espaola sobre el tema suele
estar animada por las ideas catlicas opuestas al control de la nata-
lidad; sin embargo, no faltan autores que se alinean con las posturas
favorables a su regulacin institucional; as, SAMPEDRO, Las fuerzas eco-
nmicas de nuestro tiempo, Guadarrama, Madrid, 1967, pp. 39 Y ss.;
PRADOS ARRARTE, La poblacin, Guadarrama, Madrid, 1971, pp. 86 Y ss.,
y el propio Informe Sociolgico sobre la Situacin Social el'! Espafza,
FOESSA, Madrid, 1970, p. 484. Una descripcin sobre estas tendencias
en S. DEL CAMPO, La poltica demogrfica en Espaa, Edicusa, Madrid,
1974.
(61) Vid. GOLDSMlTH y otros, Proyecto para la supervivencia, p. 69.

26
afecta por ejemplo de torma similar a Alemania del Este y a
Alemania del Oeste (62). La cada de la natalidad en estos
mbitos puede tener a la larga graves consecuencias en cuanto
al desequtlibrio que puede originar en su relacin con los
pases no desarrollados (63).
En el Tercer Mundo los incrementos de natalidad son real-
. mente importantes, la poblacin se duplica en ellos cada veinte
aos. lo que hace imposible realmente toda tentativa de mejora
del nivel de vida (64). Frente a un crecimiento de 9 por 1.000
en Europa, durante el perodo 1958-64, Brasil creci al 31 por
1.000, Mxico al 32 por 1.000 y Africa al 23 por 1.000 (65). Sobre
todo en el sur de Asia la situacin es apremiante, calculndose
qUt~ esta zona recibir un incremento poblacional para el ao
2000 de 500 millones de seres (66). Se ha afirmado que la
amenaza que constituye la presin de un crecimiento excesivo
de la poblacin es muy semejante a la de la guerra nuclear.
Ninguna se aprecia en toda su magnitud; ninguna se com-
prende cabalmente. Ambas pueden tener y tendrn consecuen-
cias catastrficas, a menos que se les haga frente de manera
rpida y racional (67). Como ha sealado P. GEORGE, la dis-
paridad en la distribucin de las riquezas y la de los hombres,
las oposiciones violentas entre los pases en los que aumentan
las rentas y aquellos en los que aumentan las necesidades, con-

(62) Vid. VICENT, La greve des berceaux, en France Soir, 23 de

mayo de 1975; FEST, La chute de la fecol1dit, dal1s les pays occiden-
taux, en 2000, nm. 28, pp. 13 Y ss.
(63) Como ha sealado recientemente SAl'VY, El fin de los ricos,
trad. esp. Dopesa, Barcelona, 1975.
(64) GENDARME, La riqueza de las naciones. p. 529.
(65) HERR} Sociedad y poblacin} p. 15.
(66) Vid. MESANOVIC v PESTEL, La I1wl1aldad al1te la e11crucijada,
p. 43. .
(67) McNAMARA, Cien pases. Dos mil millones de seres, trad. esp.
Editorial Tecnos, Madrid, 1973, p. 54. En ausencia de una poltica
mundial de poblacin basada en un consenso de naciones y apoyada
en slidos conocimientos es imposible formular una poltica efectiva
para la utilizacin de los recursos del mundo, Institute of Ecology,
Man in the Living Environment, University of Wisconsin Press, 1972,
p. 19.

27
vierten a la geografa de la poblacin en una de las formas
ms dramticas de abordar la actual realidad humana (68).
Sin embargo, este tipo de denuncias no cuentan con un
eco universal, los pases del Tercer Mundo recelan, y segu-
ramente con razn, ante unas estrategias de limitacin del
crecimiento demogrfico que a la postre pueden ir dirigidas a
evitar las protestas de grandes masas y a mantener congelados
los actuales estados de indigencia, proponiendo como alterna-
tiva, aceptada en diversas reuniones internacionales, que pri-
mero se atienda al desarrollo, fruto del cual ser la regulacin
espontnea. de la natalidad, como ha demostrado la experien-
cia de los pases desarrollados (68 bis)
Esta lnea argumental es sostenida tambin vigorosamente
sobre bases bblicas por la Iglesia Catlica, y dentro de ella
especialmente por determinados grupos confesionales que se
oponen enrgicamente a la planificacin familiar y a la intro-
duccin gubernamental de mtodos anticonceptivos, lo que
debe reconocerse, por cierto, que ha tenido hasta el presente
poco xito. Se trata, pues, de criterios que, aunque arropn-
dose cientficamente tienen un indudable bagaje moralista, y
as se seala por ejemplo que a las permisiones legales del
divorcio y de los productos anticonceptivos han sucedido en
las legislaciones los criterios de tolerancias y aun de legali-
zacin del aborto. Con ello llegamos al crimen (69). Esta tesis
(68) Geografa de la poblacin, Coleccin Qu s?, Oikos Tau,
Barcelona, 1971, p. 6. Una informacin ms reciente en Naciones Unidas,
La situacin demogrfica en el mundo en 1970-1975 y sus repercusiones
a largo plazo, Documento, ST IESAjSER.A.56, Nueva York, 1974.
(68 bis) Esta tesis es hoy tambin mantenid~ por el Banco Mundial,
que anteriormente se haba pronunciado decididamente en contra del
crecimiento de la natalidad, y que ahora puntualiza que el desarrollo
econmico es inversamente proporcional al demogrfico. Vid. BANCO
MUNDIAL, Polticas de poblacin y desarrollo econmico, Ed. Tecnos,
Madrid, 1975.
(69) FERRER REGALES, La poblacin entre la vida y la muerte, p. 155.
Esta misma postura se subraya en una monografa posterior. Vid. FE-
RRER REGALES, NAVARRO FERRER, D'ENTREMONT, Las polticas demogrfi-
cas, Eusa, Pamplona, 1975, en el que se seala cmo supone una cierta
amargura pesimista la constatacin de que el proceso de sexualizacin
de los jvenes y sobre todo de la mujer permite pensar que quiz
no sea necesario el control de poblacin, p. 181.

28
 ha sido sobre todo defendida por CLARK (70) sobre bases eco-
nmicas y tambin por SAlJVY (71).
Paradjicamente. tal posicin es la seguida por algnos
autores socialistas, quienes se apoyan en CLARK para asegurar
que una explotacin eficiente de los recursos naturales podra
alimentar a una poblacin mundial de 47.000 millones con una
dieta estadounidense y de 157.000 millones con una dieta japo-
nesa (72). Con base a las tesis de MARX, que luego analiza-
remos, estos autores rechazan el control de la poblacin por
entender adems que la explotacin demogrfica como pro-
blema es, en buena medida, una cuestin creada e impulsada
por la clase dominante de los Estados Unidos para servir a
sus propios intereses, antes que un asunto que provenga de
las necesidades de las poblaciones sumergidas fuera o dentro
de los Estados Unidos (73).
Pero en realidad estas ltimas objeciones parten de un
contexto ideolgico distinto al del sistema liberal ahora con-
templado. En el mundo occidental, con la excepcin de CLARK,
SAUVY y algunos otros, y a partir sobre todo de los trabajos
del Club de Roma parece slidamente aceptado el criterio de
que el crecimiento de la poblacin no puede mantenerse sin
lmites y que los recursos no son inagotables. Otra cosa ser
el que ello deber llevar aparejado un cambio institucional
radical para evitar la perpetuacin de las desigualdades, pero
esto es otra cuestin sobre la que volveremos en el ltin10 ep-
grafe de este captulo.
La limitacin del crecimiento como proposicin conceptual,
(70) Vid. Crecmiento demogrfico y utilizacn del suelo, trad. esp.
Alianza Editorial. Madrid, 1968. Una breve sntesis de los criterios de
este autor en su trabajo El crecimie11to de la poblacin, factor de des-
arrollo, reproducido en Documentacin Administrativa, nm. 143, sep-
tiembre-octubre, 1971, pp. 91 Y ss. Las posiciones catlicas sobre el
tema a quienes imputa el querer imponer sus criterios al 80 por 100
no catlico de la humanidad se impugnan por FRA8ER, The People Pro-
blem, Indiana University Press, Bloomington, 1971, pp. 196 Y ss.
(71) A quien dedica precisamente su obra CURK, Vid. de este autor,
Crecimiento cero, trad. esp. Dopesa, 1973, pp. 78 Y ss.
(72) Vid. SLl'TZKY, Poltica demogrfica y subdesarrollo el1 Centro-
amrica, en FUCARACCIO y otros autores, Imperialismo y control de la
poblacin, trad. esp. Editorial Periferia, Buenos Aires, 1973, p. 73.
(73) Vid. BARCKLAY y otros, Control de la poblacin en el Tercer
Mundo, en Imperialismo y control de la poblacin, p. 194.

29
aunque ha alcanzado ltimamente gran predicamento no cons-
tituye una tesis liberal nueva. Ya MALTHUS, como vimos, sea-
l la asincrona entre poblacin y recursos (74), y como ha re-
cordado TAMAMES en una sntesis magistral de esta problem-
tica (75), el estado estacionario haba sido sugerido ya por los
economistas clsicos, RICARDO y STUART MILL, para este ltimo
la Ley de los Rendimientos Decrecientes de RICARDO sera la
proposicin ms importante de la economa poltica. Poste-
riormente el propio KEYNES se anticip a las actuales tesis de
la prevalencia de la calidad de vida al afirmar que no est
lejano el da en que los problemas econmicos retrocedern a
los asientos traseros que les corresponden, siendo ocupados o
recuperados los principales por nuestros problemas, los pro-
blemas de la vida, de las relaciones humanas, de la creatividad,
del comportamiento y la religin (76).
Sin embargo, el relanzamiento de estas ideas, su auge y
difusin, pertenece rigurosamente a nuestros das. La tesis del
crecimiento cero, que, por cierto, ha encontrado cerrada oposi-
cin en otros sectores y no slo del rea socialista (77), parte
de la comprensin de la tierra como un sistema cerrado.
Grficamente aludi BOULDlNG al navio espacial tierra en el
que debera realizarse, atendiendo al carcter finito de los
dementas disponibles, una actividad econmica parsimGr.iosa
que evitase el derroche de recursos (78), actitud sta que con-
trapona a la por l tambin denominada economa del cow
boy despilfarradora, descuidada. Otros autores desde el cam-
po econmico como HAILBRONER (79) o demogrfico como ER-

(74) A S1l111mary Vie1l' Essays on Population, Nueva York, Menthor

Books, 1960, pp. 13 Y ss.
(75) La volmica sobre los lmites del crecimiento, Alianza Edito-
rial, Madrid,- 1974.
(76) J. MAYNARD KEYNES, Essays in Persuasion, New York, 1933.
(77) As, por ejemplo, SAVVY rubrica expresivamente uno de los
captulos de su libro Crecimiento Cero, p. 209. Cero para el crecimien-
to econmico cero.
(78) Vid. BOVLDING, Tl1e Economics of the C0I111ning Spaceship
Earlh, en GARRET, The Environmenlal Handbook, Ballantine, Nueva
York, 1970, pp. 96 Y ss.
(79) Tanto si no podemos mantener el crecimiento como si no
podemos tolerarlo, no puede haber duda de que est a la vista un fu
turo netamente diferente, El porvenir humano, p. 72.

30
LlCH y sus seguidores a los que ya hemos hecho referencia, im-
pulsan estas tendencias que van a tener un respaldo defini-
tivo en los estudios del Club de Roma y un lanzamiento pol-
tico sensacional a travs de la publicacin de la Carta de SICCO
MANSHOLT al presidente de la Comisin de la Comunidad Eco-
nmica Europea, en la que haca suya la tesis del MIT Y del
Club de Roma (80). La alternativa del crecimiento cero ha sido
contemplada tambin en el campo del urbanismo exanlinn-
dose su posible trascendencia para las formas de vida urbana,
bien que desde aqu slo se hayan aportado meras especula-
ciones (81).
Los trabajos del Club de Roma y sus justamente aprecia-
dos resultados se apoyaron en la aplicacin al campo de las
Ciencias Sociales del concepto de sistema, en la considcl-a-
cin exponencial de la evolucin de los factores analizados y
en el tratamiento ciberntico de la informacin, metodologa
que recibe un importante impulso como consecuencia de los
trabajos llevados a efecto en el MIT (82) por FORRESTER (83).
De acuerdo con las ideas de FORREsTER, la mente humana no
estara preparada para interpretar sistemas sociales que tie-
nen un carcter no lineal, sino en los que opera una retroali-
mentacin (Feedback) a travs de mltiples canales interdc-
pendientes. Sobre estas bases y aplicando instrumentos ciber-
nticos sera posible reproducir la realidad social a travs de
modelos de laboratorio que reflejaran mejor el autntico fun-
cionamiento de los factores en juego que los modelos men-
tales, de carcter intuitivo, usados habitualmente por los gober-
nantes para la toma de decisiones.
Con stos un equipo de investigadores informalmente agru-
pados bajo la denominacin Club de Roma construy los de-
(80) Vid. FAUVERT, La letre Mallsholt, Pars, 1972.
(81) Vid. W. ALONSO, Urba11 Zero Populati0t1 Growth, en el nme-
ro 4, vol. 102, 1973 de Dedalus, dedicado a la No-Growth Society,
p. 191; LUTEN, Progress Agail1t Gro"wth, en Sierra Club Bul1etin, ju-
nio 1972, p. 22. El artculo de RACIONERO Ecologa, Urbanismo y Descen-
tralizacin, Revista de Occidente. nms. 143-144. ofrece sin mayor jus-
tificacin, como concepto aplicable a la visin ecolgica del urbanismo
la descentralizacin, p. 140.
(82) Massachussetts Institute of Technology.
(83) Plasmados en su conocida obra, World D-Yl1amics, Cambridge,
Massachussetts. Wright-Al1en Press, 1971.

31
nominados World 1, World 2, World 3 (84), despus desarro-
llados regionalmente por grupos de naciones (85).
El Informe del Club de Roma al explotar los modelos con-
seguidos, concluye sobre la imposibilidad de mantener el cre-
cimiento exponencial del consumo de alimentos, de explotacin
de recursos no renovables y de incremento de la contamina-
cin, estimndose que en otro caso el resultado ms probable
sera un declive sbito incontrolado tanto de la poblacin
como de la capacidad industrial, afirmndose que no empren-
der ninguna accin para resolver estos problemas equivale a
emprender una accin poderosa. Cada da que transcurre de
crecimiento exponencial sostenido va acercando el sistema
mundial a sus lmites ltimos de crecimiento. La dlecisin
de no hacer nada aumenta el riesgo del colapso. No podemos
de~ir con certeza cunto tiempo puede la humanidad aplacar
el inicio de controles deliberados de su crecimiento, antes de
que pierda la oportunidad de controlarlo. Sospechamos, con
base en nuestro conocimiento actual acerca de las sustitu-
ciones fsicas del planeta, que la fase de crecimiento ya no
puede continuar cien aos ms. De nuevo, en virtud de los
rezagos en el sistema, si la sociedad global espera a que
estos obstculos se manifiesten claramente, habr esperado
demasiado (86).
El Club de Roma, en posteriores trabaJus, ha venido ana-
lizando diversas alternativas que pudieran conducir del creci-
miento ilimitado al equilibrio global. Manejando como varia-
bles los recursos naturales, la poblacin, la calidad de vida,
la invt?rsin en capital y la contaminacin, se construyeron
una serie de modelos de los que se deducan a la postre dra-
mticos declives, ms o menos aplazados de actuarse aisla-
damente sobre algunos de estos factores, llegndose por l-
timo a un modelo final World-3, de equilibrio mundial para el
(84) Vid. MEADOWS y otros, Los lmites del crecimiento, trad. esp.
Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1972, hay ediciones de esta obra
en todos los idiomas occidentales, la francesa presentada por DELAUNA'i
se denomina Halte a la croissance? Fayard, Pars, 1972.
(85) Vid. MESAROVIC y PESTEL, La humanidad ante la encrucijada,
Segundo Informe del Club de Roma, trad. esp. Instituto de Estudios
de Planificacin, Madrid, 1975.
(86) Vi.d. MEADOWS y otros. Los lmites del crecimiento, p. 230.

32
ao 2100, que incluso supondra una elevacin del 50 por
100 en la calidad de vida, pero que requerira que a partir
de 1970 la inversin se redujese en un 40 por 100, el ndice de
nacimientos en un 50 por lOO, la contaminacin generada en
un 50 por lOO, la utilizacin de recursos eh un 70,S por 100
y la produccin de alimentos en un 20 por 100 (87).
Aparte de las crticas antimalthusianas procedentes del
campo socialista, y de ciertas denuncias de matiz ms o me-
nos demaggico basadas en una eventual convivencia entre los
intereses de los grupos de empresas que financiaron los tra-
bajos y los resultados del equipo cientfico, algunos econo-
mistas occidentales han formulado serias objeciones a los
resultados del Club de Roma, haciendo hincapi en la escasa
atencin prestada a los avances tecnolgicos previsibles (88),
denuncindose una supuesta sustitucin del conocimiento por
las matemticas y de la comprensin por la computacin (89),
o un insuficiente manejo metodolgico de las incertidum-
bres (90).
Las crticas al Club de Roma tienen tambin un contenido
ideolgico indudable que se apoya en la concepcin utpica
y antropocntrica ya aludida, que hace confianza infinita en
las capacidades del hombre, eje del sistema natural, y cuyo inte-
lecto le permitira superar esta crisis, como ha hecho en pe-
rodos parecidos en la Historia. Pero es ms que dudoso que
las actuales circunstancias puedan parangonarse a las que
en pocas precedentes permitieron un progreso continuado y
con la indiscutible proposicin de la finitud de nuestro siste-
ma terrqueo surge la sensible sospecha de que el manejo
de las tcnicas conseguido por el hombre va ms all de la
capacidad de asiInilacin de la biosfera.

(87) Vid. MEADOWS, Introduction to the Project, en Toward Global

Equilibrium: Collected Papers, Wright-Allen Press, Ine., Cambridge-
Massachussetts, 1973.
(88) PAVIT, Malthus and Other Economists, en Thinking about the
future. A critique of the limits to Growth, Chatto & Windus, Londres,
1974, pp. 137 Y ss.
(89) FREEMAN, Malthus with a computer, op. cit., p. 13.
(90) Vid. CLARKE, Population Pressure on Resources: The problem
of Evaluation, en Cox y PEEL, Resources and Population, Academic
Press, Londres, 1973, p. 134.

33
3
 Una lnea argumental que refuerza las conclusiones del
Club de Roma es la seguida por los autores que han estu-
diado recientemente uno de los principales sectores analiza-
dos por aquel equipo, el energtico, cuyas carencias y riesgos
han sido puestos de relieve dramticamente a partir de la
incidencia mundial de la poltica adoptada por la OPEP desde
la Guerra del Kippur. Sobre las circunstancias de este sec-
tor se ha sealado como sesenta aos, o dos generaciones,
es tambin el tiempo que ha tenido que transcurrir para pa-
sar de una economa energtica basada en el carbn, a nues-
tra economa de hoy, basada sobre todo en el petrleo. En
cuanto a la energa solar, est aproximadamente en el esta-
dio de la pr!mera pila atmica de FERMI, y en lo que respecta
a la fusin termonuclear todava no ha llegado ni siquiera a
alcanzar este punto de partida de la demostracin de sus
posibilidades (91).
Parece evidente que las reservas de petrleo no alcan-
zarn ms all de los finales de esta centuria, y aunque las
reservas de carbn son considerables (92), su aprovechamien-
to supondra slo un respiro ms, ya que a la postre se
absorberan tambin tales recursos si se mantiene el ritmo
actual de duplicacin del consumo cada diez aos, sin contar
con que sera preciso desviar fuertes inversiones de capital.
La nica solucin estara en la energa nuclear si se superase
la actual fase de fisin y se llegase a la de fusin a partir
de istopos de hidrgeno y otros similares y a la utilizacin
de reactores que autorrecuperen los combustibles, pero aun-
-que por esta va pudiera llegarse al abastecimiento de la de-
manda, ello sera a costa de enormes riesgos y de gravar de
forma inimaginable el ecosistema en el que se asienta la
Humanidad, por lo que la mayora de los estudios modernos
que abordan el tema de la energa coinciden en sealar la

(91) Vid. GRENON, La crisis mundial de la energa, trad. esp. Alianza

Editorial, Madrid, 1974, p. 69.
(92) Se han estimado en ms de 1.000 veces o lo que supone el
consumo de energa de todos los pases del mundo en 1970, GRENON.
La crisis mundial de la ener~a, p. 20.

34
imposibilidad de mantener indefinidamente su crecimiento
exponencial (93).

B) La revisin de los mecaniS771.os del mercado.

La teora del valor y la lgica espontnea de los meca-

nismos de mercado como sistema de optimacin de las deci-
siones econmicas constituyen piedras angulares del sistema
econmico occidental, respondiendo a su filosofa bsica cen-
trada en la libertad y el pluralismo. En este contexto la utili-
zacin de los recursos naturales se apoya simplemente en la
fijacin de precios competitivos cuando stos son escasos y
se apropian privadamente. En la economa liberal tiene di-
fcil encaje la instrumentacin de medidas limitadoras de la
denunciada exhaustacin de los recursos si los precios no se
sensibilizan, como es normal, ante fronteras de escasez que
todava aparecen distintas. Slo la presencia de situaciones
de oligopolio y por tanto de fuerza, ajenas al sistema, como
ha sucedido con los productos petrolferos, puede inducir en
el mecanismo de formacin precios factores de correccin
que desven una presin excesiva sobre las materias primas,
pero esto a la postre remite a un complejo decisorio de voca-
cin supranacional sobre el que ms adelante volveremos.
Cabe tan slo sealar aqu que a escala nacional es altamente
improbable el que ni espontneamente ni a travs de medidas
pblicas puedan ser reajustados a plazo inmediato los meca-
nismos del mercado para evitar trastornos que slo a medio
o largo plazo son esperables.
Donde el funcionamiento del mercado puede ofrecer una
cierta respuesta es en la defensa, con fines ecolgicos, de los
bienes comunes en otras ocasiones y todava ahora conside-
rados como de libre apropiacin y que se utilizan como in-
pufs no valorados en los procesos industriales o domsticos,

(93) Vid. GRENON, La crisis mundial de la energa, pp. 47 Y s~.;

SCIENTIFIC A.\tERICAN, La energa, Alianza Editorial, Madrid, 1975, p. 91;
FILIPOVICH, Las fuentes de energa, Biblioteca Cultural RTVE, Madrid,
1975, p. 151; FREEMAN, Energy the New Era, Vintage Books, New York,
1974, p. 330; HOLDREN y HERRERA, Energy, Sierra Club Battle-book, San
Francisco, 1971, p. 141.

35
o se emplean para la descarga y eliminacin de los residuos
que originan estos procesos. Como acertadamente se ha dicho,
ya no podemos seguir dndonos el lujo de considerar el aire
y el agua como una propiedad comn, de los cuales se abusa
libremente sin medir las consecuencias. En vez de esto, de-
bemos empezar ahora a tratarlos como recursos escasos, que
ya nadie es libre de contaminar de la misma manera en que
no podemos arrojar la basura en el patio de nuestro vecino.
Esto requiere nuevas reglamentaciones totales (94).
Una vez constatada esta situacin se plantean dos pro-
blemas: cmo fijar los precios por la apropiacin o utiliza-
cin de estos bienes y cules sern los sujetos que debern
satisf'cerlos. Estas cuestiones han sido tratadas por la C:en-
cia Econmica a partir de PIGOU desde la ptica de los costos
sociales sobre la base del concepto bsico ya acuado de las
economas externas (95). Posteriormente los trabajos de COAR-
SE y KNEESE (96), aunque con algunas divergencias de matiz
entre s, han matizado y precisado el concepto de externali-
dades cuyos efectos, segn NATH (97), se producen aH donde
debido a la naturaleza actual de las instituciones econmicas
y sociales se imponen costes a terceros, los cuales no reciben
ninguna compensacin, o se conceden beneficios a otros por
lo cual no se recibe ningn pago.
Aislar ese fenmeno supone un positivo avance, imputa-
(94) Vid. STHAR, Costos de la descontaminacin, Editorial Pax, M-
xico, trad. esp. primera edicin, 1973, p. 126.
(95) The Economics of Welfare, Londres, McMillan, 1932. Vid. sobre
estos temas en la literatura espaola GALLEGO GREDILLA, Hacia una eco-
noma del medio ambiente. Historia y principales instrumentos, en Co-
legio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Grandes dilemas
ambientales, Madrid, 1974. Tambin de este autor, La economa del
medio ambiente. Documentacin econmica, vol. 3, 1971, pp. 247 Y ss.;
La doctrina del crecimiento nulo y el medio qmbiente, Revista Espa-
ola de Economa, ao 11, vol. 1, enero-abril 1972, pp. 221 Y ss., Y su
introduccin a la obra colectiva Economa del medio ambiente, Insti-
tuto de Estudios Fiscales, Madrid, 1974. Debe mencionarse tambin AL-
\'AREZ RENDUELES; La Hacienda pblica y el medio ambiente, Escuela
Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1973.
(96) El problema del coste social, recogido en versin espaola en
Economa del Medio Ambiente, pp. 73 Y ss., Y KNEESE, Produccin,
consumo y externalidades, en la misma publicacin, pp. 203 Y ss.
(97) Reappraisad of Welfare Economics, RoutIedgex and Kegan
Paul, Londres, 1969.

36
ble a la moderna teora del bienestar, pero con ello no se
resuelve sin ms el gran tema de la valoracin de costos so-
ciales que el funcionameinto normal de la economa propende
a desconocer o a infravalorar, segn han sealado econo-
mistas crticos como MrSHAN (98). El propio sistema de clcu-
lo de ingresos incluye tanto a las industrias contaminantes
como a los dispositivos reductores de la contaminacin (99),
siendo as que lgicamente debera registrarse en este inven-
tario la negatividad de ciertos bienes (lOO).
Los costos de la contaminacin pueden ser evaluados con
cierta exactitud en funcin de la inversin de capital y de
los gastos de mantenimiento necesarios para corregir total-
mente sus efectos (101), pero estos costos no siempre se
conocen bien, ya que la tecnologa necesaria puede no estar
disponible, y por otra parte quiz resulta innecesario o anti-
econmico eliminar totalmente la contaminacin, lo que debe
decidirse en funcin de sus consecuencias. Aparece entonces
la necesidad de enfocar el problema desde el otro ngulo, el
de la evaluacin de sus efectos, pero entonces surgen otras
dificultades en torno a la contabilizacin general de sus im-
pactos negativos y tambin por la inadecuacin de los ndices
monetarios para cifrar el valor de ciertos perjuicios como
sucede, por ejemplo, con la salud, la prdida del patrimonio
cultural, la desaparicin de ciertas especies o la seria alte-
racin del equilibrio ecolgico, con trascendencia en cadena
a diversos subsistemas (102).
Pero aunque pudiesen cuantificarse e'strictamente las conse-
cuencias de la contaminacin, lo que tericamente es posible

(98) Tecnology ani Growth, Praeger, New York, 1969,

(99) Vid. BRENNER, The political Books, Massachussetts, 1973, p. 33.
(lOO) Vid. ~OUL~:!NG, Qu pronostican los ndices econmicos?: ca~
lidad y cantidad, en el producto nacional bruto, en Costos de la Con~
taminacin, p. 93, Y TSURU, In Place 01 GNP, en Political Economy
Problem of Method, Mouton La Haya, Pars, 1972.
(101) Vid., por ejemplo, las evaluaciones que sobre ciertos sectores
se realizan en The Economic Impact 01 Pollution Control. A Summary of
Recent Studies, Council on Environmental Quality, Department of Com~
merce and Environmental Protection Agency, marzo 1972, Washington.
(102) Como reconoce MYRICK, FREEMAN JII, The Economics 01 Pollu~
tion Control and Environmental Quality, General Learning Press, New
York, 1971, p. 26.

37
en algunos casos concretos, quedara por determinar el su-
jeto que deba soportar dichos costos. Sobre la base de los
trabajos de los modernos economistas del bienestar se ha
llegado a acuar el eslogan que hizo suyo la propia Comunidad
Econmica Europea y la OCDE (l03): el que contamina
paga; principio ste de aparente conviccin, pero que encie-
rra serias contradicciones en su aplicacin, ya que, como se ha
indicado, ni este principio ni su contrario, la vctima paga,
son unas guas ptimas de asignacin, al ser -inadecuado el
principio de compensacin monetaria en el que ambos se
apoyan. Tan slo seran aplicables si todos los pases o todos
los habitantes de un pas dado partieran de una situacin de
igualdad (104).
Para llevar a sus ltimas conscuencias el principio que
sanciona la responsabilidad del contaminador habra que lle-
gar a establecer un impuesto o tasa equivalente que com-
pensase los daos producidos. Pero aun prescindiendo de las
expuestas dificultades en la evaluacin de estos daos, tales
medidas implican la admisin de una situacin que se debe-
ra eliminar y pueden estimular la contaminacin si la evalua-
cin de los daos se hace por debajo de la realidad. En cual-
quier caso debe contarse con la posibilidad real de los pro-
ductores de desplazar sobre los consumidores los gravme-
nes satisfechos. A idnticas conclusiones se llega en cuan-
to a la traslacin de los costos con el establecimiento de
estndares y prohibiciones, que obligaran a los contamina-
dores a realizar inversiones y gastos susceptibles de reper-
cusin en determinadas condiciones (105).
Una solucin radicalmente contraria, pero finalmente coin-
cidente, sera la de hacer pesar directamente los costos sobre

(103) Vid. Documentacin Econmica, vol. IV, 1972, pp. 235 Y ss.
(104) GALLEGO GREDILLA, Grandes dilemas ambientales, p. 2-33.
(lOS) Vid. sobre estos temas PERLOFF, La calidad del medio ambien-
le urbano, trad. esp. Oikos Tau, Barcelona, 1973, y sobre todo la exce-
lente sntesis de VICTOR, Economa de la polucin, Ed. McMillan-Vicens
Vives, Barcelona, 1974, pp. 46 Y ss. Lo que trasciende tambin al es-
pacio internacional, Vid. NACIONES UNIDAS, Repercusiones de la lucha
contra la contaminacin en los Estados Unidos de Amrica sobre el co-
mercio y las inversiones de los pases en desarrollo, Documento, Esp.,
76 I1.D.5.

38
todos los ciudadanos, mediante subvenciones de los poderes
pblicos a los contaminadores, para que instalen los disposi-
tivos correctores adecuados o indemnizaciones, tambin con
cargo a los fondos pblicos, a los que sufren perjuicios. De
seguirse con carcter general estas vas se operara en cierta
manera una ruptura con principios ticos que imponen el
remedio a quienes realizan la falta, desembocndose adems
en situaciones de notoria injusticia si el colectivo que tiene que
soportar los costos no est implicado ni directa ni indirecta-
mente en las consecuencias que se trata de eliminar por va
de subvencin o indemnizacin (106). Sea, pues, cualquiera la
estrategia adoptada se topa a la postre con la problemtica
general de la justicia distributiva que enfrenta la teora de la
imposicin.
Pero es evidente que los poderes pblicos tienen que res-
ponsabilizarse de alguna manera de la internalizacin de los
costes (107), sin lo que en una eco'noina mixta o de mercado,
los comportamientos individuales no tendran en cuenta la ca-
lidad del medio ambiente pblico (108); ahora bien, cul ser
en definitiva el procedimiento a seguir es cuestin que no
puede a priori di,rimirse, dependiendo de las circunstancias
que obren en cada pas. Quiz una prudente dosificacin de ta-
sas, penalizaciones, subsidios y normas imperativas ser lo
aconsejable, aunque todo ello quiebra aparatosamente cuando
la contaminacin rebasa las fronteras nacionales.

2. El contexto socialista
El soporte, ideolgico del socialismo parece tericamente
ms idneo para el establecimiento de una poltica ecolgica
eficiente. No se dan aqu los condicionantes que acompaan
(106) Vid. CODDINGTON, Comentario sobre los costes de Id. informa-
cin y de la Administracin en la teora de los efectos externos, en
OCDE, Problemas de economa del medio ambientell, p. 65.
(107) Como sealaba el I Informe de la Comisin Britnica sobre
contaminacin del ambiente, el hecho de que algunos costos de con-
taminacin no sean cargados en cuenta de quienes fabrican o compran
el producto refleja nicamente la particular organizacin institucional
de la sociedad. Vid. UNESA, Documentacin Econmica, nm. 38, mayo
1972, p. 7.
(108) Vid. VICTOR, Economa de la polucin, p. 49.

39
al modo de produccin capitalista en cuanto que la obten-
cin de beneficios no es inherente al sistema y tampoco ste
postula el incremento indefinido de la produccin. Aunque en
la prctica, quiz por razones histricas, la industrializacin
y el crecimiento econmico se persigue tambin en este campo,
la ideologa en que se apoya no parece exigir ineludiblemente
que este proceso sea ilimitado (109).
El modo de produccin colectivo y el nfasis en los ser-
vicios pblicos obvian tambin formas de consumo privado
como el automvil o la calefaccin individual, que consti-
tuyen, como sabemos, factores altamente responsables de la
contaminacin. Por ltimo, el sistema de planificacin cen-
tralizada supone para estos Estados el manejo de instru-
mentos de enorme contundencia, tanto para la ordenacin del
territorio como para la utilizacin de recursos y de dispo-
sitivos industriales (110).

A) Marxismo y ecologa.

La literatura socialista sobre temas ecolgicos viene sen-

siblemente influida por determinados postulados de los cl-
sicos marxistas que quiz no han sido suficientemente modu-
lados y adaptados a los actuales niveles histricos y a los
modernos avances de los conocimientos tecnocientficos. A la
vez los estudios procedentes de las Ciencias Sociales se resien-
ten de un cierto acriticismo sobre la propia situacin, cuando
no realizan especial nfasis en la apologa del sistema o en
la denuncia del capitalismo como nica fuente de distorsiones
ecolgicas, llegando en algunos casos a extremos panfletarios.
As se afirma que, por ejemplo, la financiacin del estudio
del MIT por parte de los monopolios del automvil puede
entenderse perfectamente como una estratagema de relaciones
pblicas: se trata de privar a la contestacin ecolgica de su
(109)Vid. COMMONER, The Closing Circle, p. 280.
(110)Aunque ello pueda ser contrarrestado por la dispersin de
responsabilidades y de oposicin de criterios entre distintos niveles
burocrticos, Vid. BUSCH, The soviet Response to Environmental Dis
ruption, en VOLGYES, Environmental Deterioration in the Soviet Unin
and Eastern Europe, Praeger, New York, 1974, p. 21.

40
 potencial anticapitalista, de mantenerla dentro de los lmites
del sistema, de divertir a los pases ricos, mientras que sus
Estados organizan o toleran autnticas matanzas programa-
das y mecanizadas en el Vietnam y Angola, o hacen la vista
gorda al fascismo esclavizador de Sudfrica, etc. (111). Todo
ello resulta sorprendente por innecesario, ya que la ideologa
socialista puede sin ello explotar sus profundas premisas eco-
lgicas.
En el pensamiento marxista existen sensibles antinomias
en relacin con los problemas ecolgicos. Por una parte apa-
rece una aguda sensibilizacin desde antiguo a los temas
ambientales y un respeto integral por la naturaleza, pero por
otra tales postulados, que son sin duda los prevalen tes, son
corregidos por otras presuposiciones que dificultan terica-
mente su plena virtualidad. Es indudable que los clsicos del
marxismo anticiparon la comprensin sistemtica de estas
cuestiones encontrndose en sus obras pasajes de una moder-
nidad sorprendente; as MARX afirma que los cultivos que se
'desenvuelven desordenadamente y no son dirigidos conscien-
temente dejan desiertos a su paso, mientras que ENGELS se-
alaba que no debemos vanagloriarnos demasiado de nues-
tras victorias sobre la naturaleza. Por cada victoria toma una
venganza sobre nosotros (112).
En otro pasaje del vol. 11 de El Capital se anticipan las
modernas proposiciones del reciclaje de subproductos indi-
cndose cmo enseando los mtodos propios para devolver
en el curso circular de la reproduccin los residuos de la
produccin y del consumo social, la qumica convierte sin
necesidad de capital estos no valores en elementos adicionales
de la acumulacin (113), Y ENGELS observa profticamente
cmo tanto de cara a la naturaleza como a la sociedad no se
consideran principalmente, en las formas de produccin actual,

(111) Vid. BOSQUET, en Triunfo, nm. 510, p. 17, del mismo Ecolo-
gie et Politique, Ed. Galile, Pars, 1975.
(112) Cit. BUSCH, The Soviet Response to Environmental Disruption,
en VOLGYES, Environmental Deterioration in the Soviet Unin and Eas-
tern Europe, p. 28.
(113) Cit. BIOLAT, Marxisme et environment, Editions Sociales, Pa-
rs, 1973, p. 107.

41
 ms que los resultados inmediatos, los ms tangibles; y en se-
guida nos asombramos de que las consecuencias lejanas de las
acciones en relacin con estos resultados inmediatos sean bien
distintas y muy frecuentemente radicalmente opuestas (114).
Pero sobre todo, el mrito fundamental de ENGELS ha sido
haber detectado y denunciado rigurosamente la deterioriza-
. cin del ambiente urbano como consecuencia de los primeros
avances del capitalismo industrial. Su descripcin de las ciu-
dades inglesas realizada en su famosa obra, La situacin de
las clases trabajadoras en Inglaterra, publicada en 1845, su-
puso una poderosa llamada de atencin sobre las consecuen-
cias sociales de un industrialismo incontrolado. ENGELS es,
por tanto, el primer autor que aborda el gran tema de la
contaminacin de origen urbano e industrial iniciando un
captulo desgraciadamente no cerrado an, de la historia de
la' implantacin de las reformas sociales en cuanto que to-
dava hoy, aunque con distinta escala, se detectan reminis-
cencias de las situaciones que con justo dramatismo denunci
este autor (lIS).
Es evidente que la asociacin de la degradacin del medio
con el proceso de indust~ializacin capitalista estaba plena-
mente justificado en la poca en que MARX y ENGELS produ-
jeron sus escritos, y debe reiterarse tambin que la lgica
intrnseca de este sistema favorece tales resultados, pero qui-
z los autores socialistas posteriores, aferrados estrechamente
a ciertos textos clsicos no han tenido en cuenta el peso inde-
pendiente del factor industrializacin, que sea cual sea el
sistema en que se produzca determinar, si no es controlado,
consecuencias ambientales negativas. Sin embargo, con alguna

(114) ENGELS, Dialectique de la nature, Editions Sociales, Pars, 1911,

p. 183. .
(115) As, en relacin con un barrio de Manchester, observaba cmo
los cottages son viejos, sucios y del tipo ms pequeo; las calles son
escabrosas y en parte sin pavimentar y sin alcantarillado; en medio de
charcos estancados y por todas partes se encuentra una cantidad enor-
me de inmundicias, desperdicios y detritus; la atmsfera est apestada
por las emanaciones y oscurecida y viciada por el humo de una docena
de chimeneas .de fbrica, Vid. ENGELS, El problema de la vivienda y
las grandes ciudades. trad. esp. Gustavo Gili, Barceiona, 1974, p. 120.

42
excepclOn significativa, como la de RICHTA (116), la mayora
de los autores, aunque en ciertos casos lleguen a admitir la
posibilidad de que el problema exista en la economa socia-
lista (117), continan relacionando la degradacin ambiental
nicamente con el capitalismo (118), con base a textos de
MARX, como el que denunciaba que el capital ... est tan poco
influenciado en la prctica por la perspectiva de la podre-
dumbre de la Humanidad y finalmente de su despoblacin,
como por la posible cada de la tierra sobre el sol (119),
llegndose a afirmar para contradecir la afirmacin de KUNZLI
que la crisis del medio ambiente no es consecuencia directa
del capitalismo, porque los auts soviticos tambin conta
minan el aire, que de esta manera se niegan las responsabi-
lidades histricas de la burguesa en forma de amenazas que
pesan sobre el ambiente humano, en cuanto a sus carencias y
a su ruina; por esta va se arroja a la vez sobre las masas
populares la responsabilidad de la lucha contra la contami-
nacin y los costos resultantes (120).
Otros pronunciamientos de los clsicos marxistas, literal-
mente trasladados a la poca actual, hacen de difcil asimi-
lacin en este contexto estrategias globales, como las propues-

(116) Quien sealaba cmo el proceso correctivo es, habitualmen-

te, ms lento que el proceso de degradacin. Seales de alarma indican
que, sin una regulacin cientfica y consciente, basada en la estructura
de los intereses econmicos, las consecuencias de la industrializacin
podran volverse contra la salud del hombre, hasta el punto de actuar
como un factor limitativo del desarrollo social, RICHTA, La civilizacin
en la encrucijada, Editorial Ayuso, p. 235.
(117) As, BIOLAT indica cmo los pases socialistas deben asegurarse
la revolucin cientfica y tcnica y evitar la polucin, no estando exen-
to de errores en este punto, pero existen condiciones de base para la
supresin de las contradicciones fundamentales entre las fuerzas pro-
ductivas y las relaciones de produccin, Marxisme el enviromnent, p. 14,
insistiendo en otros pasajes en que el capitalismo monopolista de Es-
tado es ms que un freno al progreso, el sistema que legaliza el des-
pilfarro y degradacin del patrimonio colectivo, p. 133. Acusar al pro-
greso tcnico es distraer la atencin de la verdadera cuestin: quien
ordena la produccin, en qu condiciones y bajo qu responsabilidad?,
p. 163.
(118) Vid., por ejemplo, GRUNDMAN, L'home el l'environmenl, en
Recherches Internationales, nms. 77-78, pp. 15 y SS.; NOVIK, L'hom-
me, la Science, la Technique, contributin au XV Congres Mondial de
Philosophie.
(119) Le capital, Editions Sociales, Pars, 1948-1971, vol. J, 2, p. 182.
(120) Vid. GRUNDMANN, L'homme el l'environment, p. 27.

43
tas desde el campo capitalista para la limitacin del creci-
miento en su doble vertiente de ahorro de recursos naturales
y restriccin en la poltica demogrfica. Estos propsitos cho-
can con las posiciones de MARX y ENGELS que depositaban
una gran confianza en las posibilidades de actuacin del hom-
bre sobre la naturaleza, cuerpo inorgnico del hombre, y
en la humanizacin de sta como consecuencia del creciente y
mejor dominio de los conocimientos tcnicos (121), rebatien-
do sauda y frontalmente las tesis malthusianas en las que
entrevean el intento de disculpar a los propietarios y de acu-
sar a sus vctimas, cuando la realidad era muy otra; la miseria
no proviene de un nmero excesivo de habitantes, sino de la
persistencia del modo de produccin capitalista (122).
Sobre estas bases, tericos socialistas contemporneos han
rechazado el denominado pesimismo ecolgico y expresamen-
te las propuestas de MANSHOLT y del Club de Roma (123), de
tectando en ellas una corriente hostil a las ciencias (124)
desconocedora de que con su apoyo la obtencin de recursos
puede ser ilimitada (125), lo que vale tambin para la ener-
ga (126). De llevarse a la prctica adems la limitacin del

(121) ENGELS netamente distingua el hombre de los animales en

cuanto que a diferencia de stos aqul es capaz de crear su entorno,
Dialectique de la nature, pp. 95 Y ss., Y LENIN negaba la ley de la fecun
didad decreciente del suelo, por no tener en cuenta el progreso tcnico.
(122) Vid. BARBER, History of Economic Thought, Penguin, Londres,
1964, p. 151, cit. TAMAMES, Los lmites del crecimiento, p. 17.
(123) Vid. NOVIK",- L'homme, la science, la lechnique, contribution au
XV Congres Mondial de Philosophie, loe. cit., pp. 84 Y ss.
(124) BIOLAT, Marxisme .el environment, pp. 131 Y ss., quien cita a
M. THOREZ, Fils du peuple, Pars, Editions Socials, 1970, en el sentido de
que la burguesa ascendiente crea en el progreso'Y se apoyaba so-
bre la ciencia. La burguesa decadente se asusta del progreso de las
tcnicas, se opone a las invenciones nuevas y grita por la boca de sus
idelogos: encadenad el Prometeo de la Ciencia.
(125) El volumen global de los recursos naturales tiene prctica-
mente carcter infinito en comparacin con las posibilidades de su ex-
plotacin por el hombre, tanto ms en cuanto que la utilizacin de sus-
tancias no solamente terrestres, sino tambin de objetos csmicos que
se encuentran a una distancia relativamente poco alejada es completa-
. mnte verosmil, NOVIK, L'homme, la science, la technique, loe. cit.,
p. 90. .
(126) Es necesario mejorar y acrecer los medios de produccin para
fabricar y construir todo lo que contribuya a obtener estos resultados,
a satisfacer la nueva demanda de los trabajadores. El ciclo del creci-
miento se encontrar, pues, englobado no a partir del beneficio capita-
lista, bajo su ley y en su direccin, sino a partir de las necesidades

44
crecimiento se sostiene, aqu s que con indudable fundamen-
to, que si se mantiene la vigente estructura social, los resul-
tados de tal poltica pesaran ante todo sobre las clases tra
bajadoras (127).
La posicin de MARX frente a MALTHUS (128) implicaba
adems una comprensin antagnica sobre las relaciones pro-
letariado-clases dominantes que ha sido reasumida por sus
seguidores contemporneos, extrapollndola a las relaciones
pases desarrollados capitalistas - Tercer Mundo. Para MARX
era importante la concentracin demogrfica proletaria en las
grandes ciudades no slo como condicin del progreso indus-
trial, sino para la aglutinacin de masas revolucionarias que
pudieran invertir el orden de dominacin entonces existente,
mientras que MALTHUS orientaba sus proposiciones en forma
que poda dar lugar a la disminuicin de la masa de oprimi-
dos que habra de volverse contra los opresores. La proyec-
cin a los momentos actuales de estas conclusiones ha dado
lugar a la oposicin a la limitacin de la natalidad en los
pases subdesarrollados, que no tendran como objetivo el
mejoramiento de la vida de las masas, sino evitar procesos
revolucionarios y mantener el statu quo (129), sealndose
adicionalmente que no existe ninguna correlacin entre la
densidad de poblacin y la tasa de crecimiento con los niveles
de vida de los pases ricos (130), y que es slo el desarrollo
econmico el que hace disminuir el coeficiente de natalidad y
restablecer as el equilibrio que l mismo haba destrui-
do (131).
populares en vista de la mejora constante de su satisfaccin. La polti-
ca energtica se inscribir tambin en el nuevo ciclo del crecimiento
necesario, DISCRESCENZO, Crise de l'energie ou crise politiques. Notre
Temps, Ediciones Sociales, Pars, 1974, p. 23.
(127) Vid. D'IRIBARNE, La politique de bonheur, Pars, Seuil, 1973,
p. 138; GARAUDY, La altemativa, trad. esp. Edicusa, Madrid, 1972, y BER-
LINGER, Relazione introdutiva, en Uomo natura societa. Ecologia e rap-
porti sociali, Actas del Congreso de Frattochie, organizado por el Ins-
tituto Gransci, en noviembre de 1971, Roma, 1972, pp. 32 Y ss.
(128) Vid. MEEK, Marx and Engels on the Population Bomb, Berke-
ley, 1971.
(129) Vid. SLUTZKY, Poltica demogrfica y subdesarrollo en Centro-
amrica, en Imperialismo y control de produccin, p. 102.
(130) Op. cit., p. 68.
(131) LEWIS. Teora del desarrollo econmico, p. 342, cit. SLUTZKY.

45
 En conclusin puede estimarse que el modelo socialista
parte de bases ideolgicas favorables a una. poltica ambien-
tal positiva de acuerdo con formulaciones de sus creadores,
sensibilizadas, como vimos, al respeto de la naturaleza y a la
superacin de las perturbaciones originadas en y por el hecho
urbano-industrial. Sin embargo, los tericos posteriores acu-
san una cierta proclividad a utilizar estos temas como base
polmica anticapitalista, confundiendo en ocasiones el pro-
greso cientfico y tecnolgico que debe sin duda mantenerse
con el desarrollo cuantitativo industrial. Est el problema
adicional de la nacionalizacin del socialismo que no le ~s
propio y que presiona sobre la competitividad desde estas
bases en el contexto mundial.

B) La situacin en los pases socialistas desarrollados.

Si bien ms vinculadas inicialmente al conservacionismo,
como es lgico, que a las modernas preocupaciones ecolgicas,
las corrientes doctrinales del marxismo a que hemos hecho
referencia animaron prontamente en la Unin Sovitica, cuan-
do todava apenas se haba consolidado el cambio revolu-
cionario, medidas legislativas que fueron firmadas por el
propio LENIN. As, en 1918, aparece un decreto sobre los bos-
ques, y en 1919 se regula la proteccin de la caza, la preserva-
cin de las aguas y la conservacin de las primeras reservas
naturales. En los aos siguientes numerosas disposiciones van
a ser dirigidas a la tutela de la fauna acutica del Mar Blanco,
a la proteccin de los parques y a la reglamentacin de las
reservas pisccolas, crendose en 1924 la Sociedad Panrusa
de Proteccin a la Naturaleza (132). Posteriormente se van a
adoptar tanto en la URSS como en los nuevos pases socia-
listas europeos que surgen a partir de la 11 Guerra J\lundial,
medidas tuteladoras del medio, de cuo moderno del tipo de
la ley sovitica de 1951 que pioneramente fij niveles mxi-
mos de concentracin de sustancias nocivas en la atmsfera
(132) Vid. BIOLAT, Marxisme el environmenl, p. 66; tambin BUSCH,
The Soviet Response lo environmenlal disruplion, en VOLGYES, op. cit.,
p.23.

46
urbana. Los pases socialistas europeos han seguido pautas
exigentes en materia de calidad del aire, adoptando los pri.
meros niveles propuestos por la OMS, y han promulgado una
legislacin avanzada para precaver otras agresiones ambien-
tales (133).
La situacin ambiental en estas naciones y concretamente
en la Unin Sovitica ha suscitado la atencin del mundo occi
dental, cuyos cientficos y estudiosos han analizado la si-
tuacin quiz con ms profundidad que los propios cientficos
soc;ialistas. En ello ha influido quiz la ilusin de encontrar
en el modelo socialista una alternativa ms viable para esta
problemtica, aunque en buena medida late en las mono-
grafas dedicadas a estos temas un cierto talante autojusti-
ficador del sistema occidental, intentndose demostrar que sus
consecuencias ambientales no le son originales ni privativas
y que los pecados ecolgicos no son patrimonio exclusivo del
mundo capitalista (134).
Una impresin global de la situacin ambiental en el ml!n-
do socialista sugiere que all los problemas son menores que
en el rea occidental, debido a la mayor limitacin de los con-
sumos individuales, a la reduccin de su parque automovi-
lstico, a la utilizacin de sistemas de calefaccin colectivos
con cierta escala, a las ventajas de la planificacin imperativa
y sobre todo a la mayor facilidad de la ordenacin territorial
sobre la base de decisiones no constreidas por la bsqueda
de beneficios individuales. En la Unin Sovitica adems se
cuenta con el margen de seguridad que supone una amplia

(133) Vid. KOLBASOV, Legal Protection of the Environmel1t in the

URSS, en Earth Law Journal, vol. J, nm. 1, febrero 1975, pp. 51 Y SS.,
donde se afirma que la Unin Sovitica no comparte las opiniones ex-
presadas por diversos pases sobre la fatal inevitabiJidad de la degra-
dacin del ambiente provisto que se detenga la depredatoria explota-
cin de los recursos naturales y se adopten las medidas apropiadas
para la proteccin del ambiente.
(134) Vid. en relacin con esta literatura, adems de la obra de
VOLGIES, Environmental Deterioration in the Soviet Union and Eastern
Europe; PRYDE, COl1servation in the Soviet Union, Cambridge Univer-
sity Press, 1972; GOLDMAN, MARSHALL, The Spoils of Progress; Environ
mental Pollution in the Soviet Union, Cambridge Mass, The MIT Press,
1972.

47
disponibilidad de energa (135), lo que no es el caso desde
luego de otras naciones socialistas europeas.
Sin embargo, y pese a la visin optimista, quiz en buena
medida justificada, de algunos documentos soviticos (136),
otras informaciones no permiten concluir rotundamente sobre
la superacin de estos problemas en el marco de una eco-
noma socialista. Tambin aqu se ha detectado un elevado
nivel de incumplimiento de las normas ambientales (137), dis-
persin de esfuerzos, conflictos entre autoridades y la falta
de medios tcnicos para determinar los niveles de contami-
nacin (138). Si como apuntbamos, la contaminacin atmos-
frica parece ser sensiblemente menor, no sucede lo mis-
mo con la contaminacin de las aguas, habindose afirma-
do que aunque no han alcanzado el nivel de contaminacin
del Rhin o del M1ssissipi, los grandes ros de la Unin Sovi-
tica se transforman gradualmente en alcantarillas (139), a lo
que se imputa por ejemplo la disminucin a la quinta parte
de las capturas de esturin en el Mar Caspio.
Un caso muy significativo fue el del lago Baical en Siberia,
donde se han instalado plantas de obtencin de pulpa de pa-
pel, decisin sta que caus gran emocin mundial y viva
controversia dentro de la propia Unin Sovitica, enfrentando
a los responsables de dos Ministerios, el de Pesca y el de
Industria de la Madera, lo que debe reconocerse fue positivo
en cuanto que se redujo el nmero de plantas en proyecto
aunque tambin se disminuyera el rigor de exigencia en la
calidad de los vertidos (140), si bien el problema es me-
(135) Vid. ELLIOT, The Soviet Energy" Balance, Praeger, New York,
1974, donde se afirma que esta nacin no puede temer un dficit abso-
luto de energa, aunque la mejora de la utilizacin del petrleo y la
racionalizacin de la distribucin energtica puede continuar plantean-
do problemas a los planificadores soviticos, p. 263.
(136) Vid. KIRILLINE, Sur les mesures a prendre pour amelliorer la
protection de l'environnement et utiliser rationnellement les resources
naturalles, en Recherches Internationales, nms. 77-78.
(137) Vid. BusH, The Soviet Response, loco cit., p. 23.
(138) BUSCH, op. cit., p. 21.
(139) BuscH, op. cit., p. 10.
(140) Vid. ZUMBRUMMEN, The Lake Baikal Controversy: A Serious
Water Pollution Threat or a Tu.rnning Point in Soviet Environmental
Consciousness, en VOLGYES, op. cit., pp. 80 Y ss.

48
nor que el que afecta a otros lagos de naciones occidenta-
les (141).
Ms ilustradoras son las denuncias formuladas por cien t
ficos de estos pases, as el propio KIRILLINE, despus de rea-
lizar un balance de los logros positivos ambientales en la
URSS, puntualiza una serie de deficiencIas, como la falta de
atencin de los Consejos de Ministros de las Repblicas fede-
radas a los problemas de la proteccin de la atmsfera, el
incumplimiento por parte de la industria del refino de pe-
trleo de las medidas anticontaminacin, lo que se extiende
tambin a las centrales trmicas y a las nuevas empresas
siderrgicas que no aplican los correctivos precisos, la conta-
minacin de los ros y los lagos por aguas residuales, la
erosin de los suelos, etc. (142). Con relacin a otros pases,
por ejemplo Checoslovaquia, se ha observado que si las ten-
dencias actuales se mantienen, bastarn diez o veinte aos
para que la mayora de los conjuntos naturales sean devas-
tados (143).
La Unin Sovitica no parece sensibilizada a ciertas pre-
ocupaciones ecolgicas de algunos sectores del mundo occiden-
tal, como por ejemplo la aviacin comercial supersnica, la
utilizacin de la energa nuclear como fuente energtica, o el
aprovechamiento exhaustivo de los recursos marinos (144).
No puede afirmarse con esto que el nivel de inters por los
temas ambientales de los ciudadanos, y de los cientficos so
cialistas sea inferior al occidental; aunque es muy arriesgado
realizar valoraciones comparativas, puede quiz intuirse que
la concienciacin es mayor, lo que trasciende tambin a la
clase poltica, y as el secretario general del Comit Central
del Partido, BREZNEZ, en el Informe presentado al XXV Con-
(141) Por ello, el propio ZUMBRUNNEN critica el ttulo del artculo
de GODMAN, From Lake Erie to Lake Baikal, Los Angeles to Tbilisi the
debates al1d dilemas are the same.
(142) Vid. KIRILLINE, Sur les mesures a prendre pour amelliorer la
protectiol1 de l'environnement, loe. cit., p. 69.
(143) Vid. RICHTA, La civilizacin en la encrucijada, p. 225.
(144) Se le cita como uno de los principales responsables con el
Japn de la extincin de algunas especies de ballenas, lo que puede
tener una gran trascendencia de alcance an no conocido en cuanto a
la accin equilibradora de estos grandes mamferos sobre el plancton
marino.

49
4
greso, sealaba que adoptando las medidas que permitirn
acelerar el progreso cientfico y tcnico es necesario hacer
todo lo posible para que ste vaya acompaado del ahorro en
recursos naturales, no dando lugar a una contaminacin peli-
grosa de la atmsfera y de las aguas.

C) El modelo chino.
Personalmente estimo, aunque el conocimiento de la rea-
lidad de este pas sea escaso, que el modelo poltico y socio-
econmico adoptado por China es el ms aproximado a las
exigencias de la ortodoxia ambiental. China tiene tras s una
tradicin de ahorro y de cuidadosa utilizacin de recursos que
cuadra perfectamente con los modernos requerimientos eco-
lgicos. Una presin demogrfica secular hizo acostumbrar
al pueblo chino a aprovechar cautelosamente los recursos
naturales yana desechar nada que pudiese ser nuevamente
utilizable. Estos hbitos colectivos han sido incorporados al
ideario poltico de la Repblica Popular China, cuyos dirigen-
tes han dado prevalencia a los objetivos ideolgicos sobre las
puras preocupaciones de crecimiento (145).
En un principio, MAO sigui con cierta fidelidad las tesis
clsicas marxistas antimalthusianas, E~gando a afirmar que
cuanto ms numerosas son las personas ms numerosas son
las ideas y las sugerencias, ms elevado es el entusiasmo y la
energa mayor (146), confiando con ello en que la capacidad
de creacin del hombre sera superior a su capacidad de
consumo, pensamiento ste sintetizado en una famosa frase
que sealaba que el nio viene al mundo con dos brazos y una
sola boca. Pero pronto se lleg a conclusiones diametralmen-
te opuestas, y desde 1960 se adopta una poltica ms real. En
China, escriba, ms de quinientos millones de hombres es
tn ocupados en la produccin agrcola. Ao tras ao trabajan
pero no tienen suficiente para alimentarse. Es el fenmeno
ms irracional que existe (147).
(145). TAMAMES, La polmica sobre el ritmo del crecmuento, p. 49.
(146) MAo TSE TVNG, La construccin del socialismo, Editorial Fun
damentos, Madrid, 1975, p. 26.
(147) Vid. MAO TSE TUNG, La construccin del socialismo, p. 26.

50
 En la China actual, aunque de acuerdo con el pensamiento
de MAO se da tambin una gran importancia a la variable
tecnolgica como factor del crecimiento, la poltica natalista
se ha hecho particularmente estricta sobre la base del retraso
de los matrimonios, de la creacin de una conciencia colectiva
en torno a la conveniencia de alcanzar solamente la ta5ia de
reemplazamiento y en menor medida por el uso de anticon-
ceptivos (148).
En la China actual se concitan, pues, factores que favo-
recen una correcta utilizacin de los elementos y el mante-
nimiento del equilibrio ecolgico; hbitos tradicionales aho-
rradores, reutilizacin mxima de productos y subproductos
incluido el aprovechamiento como abono de todos los resi-
duos urbanos y humanos (149), descentralizacin industrial y
fomento de las pequeas y medianas comunidades en buena
manera autosuficientes (150). No es de extraar, por tanto,
que la experiencia china haya suscitado admiracin y espe-
ranza (151), aunque el trasplante de este modelo a pases de
mayor grado de industrializacin y hbitos tradicionales bien
distintos sea ms que problemtico.

lB. LA ECOLOGA POLTICA Y SUS EXIGENCIAS REVOLUCIONARIAS

Los trminos de biopoltica o de ecologa poltica, de re-

ciente acuacin, remiten a un proceso de toma de decisiones
que conjugara sobre todo imperativos ecolgicos y biolgi-
(148) Vid. 800 millones de petits chinois, en 2000, nm. 28, donde
se seala que slo del 10 al 15 por 100 de los chinos casados utilizan
anticonceptivos de va oral.
(149) Vid. L. ORLEANS, Chil1a's Environomics Backing illto Ecologi-
cal Leadership, en Environmental Policy and Law, vol. 1, nm. 4, fe-
brero 1976, pp. 189 Y ss.
(150) Vid. SHELL, Chine empire ecoceleste, en Le Nouvel Observa-
teur, nm. especial, La dernier chance de la terre, 1972, pp. 30 Y ss.
Tambin LUCCIONl, Procesus revolutionl1aire et organisation de l'espace
en Chine. Vers la fin des separations entre vil/es et campagl1e, en Es-
paces et Societes, nm. S, abril 1972, pp. 63 Y ss.
(151) Vid. VITNEY, Ecology alld Environmental ControL in Chilla's
Developmelltal Experience, New York, Praeger, 1973, y DUMONT, L'Uto
pie ou la Morte, Seuil, Pars, ]973.

51
cos (152). Este enoque supone la incorporacin al sisten1a
clsico de las Ciencias Sociales de factores postergados hasta
la fecha que daran a aqullas un carcter radicalmente nuevo.
Los esquemas tradicionales de valores al recibir el compo-
nente ecolgico desbordaran los presupuestos ideolgcos ha-
bituales, cuyos objetivos de justicia y eficacia social resulta-
ran a la postre corregidos al contrastarlos con los condicio-
nantes ambientales.
La ecologa poltica tiene una carga valorativa propia,
aunque puede incorporar perfectamente los componentes axio-
lgicos que han impulsado las principales lneas de desarrollo
sociopoltico seguidas por la Humanidad. Determinados pos-
tulados ticos como el de la igualdad o el de la equidad no
slo son perfectamente asimilables por este tipo de polticas,
sino que precisamente, como trataremos de demostrar, sera
imposible sin su prctica realizacin establecer en trminos
trascendentales una estrategia de accin poltica ecolgica-
mente aceptable.

l. La convergencia negativa de las ideologas conocidas.

Los dos grandes sistemas de valores que constituyen hoy
los polos ideolgicos en torno a los cuales se agrupa, con indu-
dables matices y modulaciones, la Humanidad, no ofrecen
alternativas vlidas para los grandes problemas ambientales.
Se podr ciertamente aliviar o corregir tcnicamente algunas
manifestaciones de la contaminacin a escala urbana, pero
ni el agotan1iento de los recursos ni la contaminacin global-
mente considerada puede ser abordada de forma definitiva
por tales sistemas sobre la base de las organizaciones poltico-
nacionales por ellos animadas.
Existe un denominador comn, quiz slo parcialmente
excepcionado por el modelo chino, que presiona insistente-
mente sobre el incremento de los bienes y servicios a dispo-
sicin de los ciudadanos a travs de formas de consumo p-
(152) Vid. la entrevista con EDGAR MORIN, An 1 de l're ecologique,
en Le Nouvel Observateur, nm. cit., pp. 24 Y ss. Una visin original
de esta problemtica, en MARCUSE y otros, Ecologa y revolucin, trad.
esp. Nueva Visin, Buenos Aires, 1975.

52
 blico o privado. El problema del deterioro del medio es,
como insistentemente se pondr de relieve a lo largo de
esta Monografa, un problema ms econmico que tcnico.
Partiendo de unos recursos indudablemente no ilimitados, las
decisiones pblicas o privadas que afecten al stock nacional
primero y a la postre al planetario, habrn de optar entre
inversiones que no trascienden directamente a satisfacciones
sensoriales de los individuos o a proporcionar a stos ventajas
tangibles inmediatas. Pese a que la primera alternativa no
supone el sacrificio de los intereses de los ciudadanos, sino
ms bien su potenciacin, las presiones gravitan a cierto
plazo a favor de las, slo aparentemente, gratificaciones mate-
riales. Tanto en los pases socialistas como en los capitalistas,
el progreso industrial y la mejora cuantitativa del nivel de vida
constituyen imperativos a los que los gobernantes propenden
a sacrificar otros objetivos menos populares (153).
Hechos significativos como el Acuerdo entre los presiden-
tes de Estados Unidos y de la Unin Sovitica sobre protec-
cin ambiental (154), ponen de relieve la universalidad supra-
_ideolgica de esta problemtica. Desde el ngulo terico, auto-
res como HEILBRONER, que han realizado profundos anlisis
del capitalismo y del socialismo industrial, concluyen que pa-
rece probable que a corto plazo los peligros del porvenir hu-
mano afecten de modo distinto a los dos sistemas, pero que lo
hagan de una forma sorprendentemente similar a largo plazo.
Como hemos visto, esta conclusin se apoya en el lugar central
que hemos asignado a la tecnologa industrial, la fuente de pre-
siones econmicas y sociales que imponen problemas comunes
a ambos rdenes sociales independientemente de sus institu-
ciones e ideologas diferentes (155). La crisis del medio am-
(153) Parafraseando una frase de Napolen, se ha afirmado que
una nacin e incluso la Humanidad entera puede reventar de quincalla
y llegar a faltarle el pan, BouTHouL, Biologa Social, Oikos-Tau, Barce-
lona, 1971, p. 60.
(154) U. S. DEPARTAMENT OF STATE, Memorandum of implementa-
lion of the Agreementbetwen the United States of America and the
Union of Soviet Socialist Republic on Cooperation in the Field of En-
vironmental Protection of May 23, 1972.
(155) Vid. El porvenir humano, p. 77. Tambin COMMONER haba
indicado cmo ningn sistema ha desarrollado un procedimiento satis-

53
biente determinara al respecto la convergencia negativa de los
sistemas del Este y del Oeste (156), conclusin a la que llegan
tambin investigadores occidentales que desde el punto de
vista estrictamente ecolgico han examinado la situacin en
los pases del Este (157).
Segn ROSZAK (158), al exponer la crtica de MARCUSE al
marxismo sovitico, para MARX, la tecnologa fue siempre un
factor neutral, algo as como un fluido que se verta en el
vaso social y adoptaba la forma del vaso. Poda ser objeto
de explotacin o de redencin humanitaria, segn fuesen los
intereses de la clase que la sirviese. Para MARCUSE, los dos
sistemas antagnicos ... coinciden en la tendencia general del
progreso tcnico, en los dos casos tendramos la total mo-
vilizacin del individuo en beneficio de las exigencias de una
industrializacin absoluta y competitiva (159).

2. La 'ladmisible congelacin de la pobrez.a.

Un escollo capital para la puesta en prctica de las, por lo

dems razonables, propuestas de limitacin del crecimiento,
radica en la actual distribucin a escala mundial de los ni-
veles de riqueza. Efectivamente, las naciones en las que ms
fervorosamente se sugiere este tipo de soluciones son aque-
llas que disfru tan ya de situaciones econmicas prsperas y
factorio para adaptar sus mecanismos econmicos a los imperativos
ambientales, Tlze Closing Circle, p. 280.
(156) KUNZLl, Von del' Kunst des Uberlebel1s il1 einer techl1Olo-
gisclzen Gesellschalt. PlCidoyer lr ein neues Verhillll1is des Mellschel1
zur "'atur, en Forum, nm. 3, 1971, p. 265, citado por GRUNDMAN,
L'ho111111e et l'environnement, quien rechaza explcitamente tal propo-
sicin.
(157) As, VOLGYES, Politics and Pollution in Weslern and Com-
munist Socielies, op. cit., p. 6, Y ZUMBRUNNEN, The Lake Baikal Contro-
versy, pp. 80 Y 112, Y otros autores citados en esta obra, como GOLJ>-
MAN, The COl1vergel1ce 01 El1virol1lnental Disruptioll, Science, acto-
ber, 2, 1970, pp. 37-42; Externalities al1d the Race for Economic Gro'\,vth
in the URSS: Will the Environment Ever Win?, ASTE BULLETIN, pri-
mavera 1971, pp. 19-27; The Pollution of Lake Baikal, The New Yorker,
junio 19 1971, pp. 58-66; MARSHALL, GOLDMAN, POWELL, The Social Costs
of Modernization: Ecological Problems il1 the URSS, World Poli-
tics, julio 1971, pp. 618-34.
(158) ROSZAK, El nacimiento de una contracultura, p. 125.
(159) MARCUSE, Soviet Marxim: A Critical Analysis, Londres, Raout-
ledge & Kegan Paul, 1958, p. 259.

54
confortables, y dentro de ellas la problemtica ambiental
tiene un eco privilegiado en los grupos sociales que detentan
las mayores rentas. Una vez alcanzados elevados niveles de
prosperidad material se est sin duda en excelentes condicio-
nes para renunciar a consumos adicionales y superfluos en
aras de una mejor calidad de vida.
Pero cuando esto no es as, y dentro de una misma na-
cin, y sobre todo de la comunidad de naciones, hay grupos
desfavorecidos con acusadas carencias en cuanto a la satis-
faccin de sus necesidades bsicas, parece comprensible que
se rechacen reformas tendentes a" mantener el statuo quo y
a beneficiar a la postre con singulares bonificaciones ambien-
tales a quienes eran ya prdigamente tratados por el orden
que se trata de corregir.
Si lo que est en juego no es ya la mejora de la vida, sino
la propia supervivencia, es lgico que se rechace speramente
la proposicin de congelar el crecimiento a niveles de po-
breza y de depauperacin; de aqu que las naciones del Tercer
Mundo hayan levantado enrgicamente su voz en las reuniones
internacionales que han tratado los temas ambientales para
reclamar que entre estas cuestiones se incluya previamente
el derecho a llevar una vida digna y el reconocimiento priori-
tario del desarrollo econmico y social (160).
Las dramticas condiciones de vida de los pases del Ter-
cer Mundo son perfectamente conocidas, las obras de GEN-
DARME, JOSU DE CASTRO, LEWIS, MYRDALL (161), han captado
justamente la atencin de los medios intelectuales ms sen-
sibles de los pases desarrollados. Parece evidente que si el
(160) As, en la Conferencia de Estocolmo, Principio 11, se sienta
el que las polticas ambientales de todos los Estados deberan estar
encaminadas a 8"ITlentar el potencial de crecimiento actual o futuro
de los pases en des:trrollo y no deberan coartar ese potencial ni obs-
taculizar el logro de mejores condiciones de vida para todos, y los
Estados y las organizaciones internacionales deberan tomar las dis-
posiciones pertinentes con miras a llegar a un acuerdo para hacer
frente a las consecuencias econmicas que pudieran resultar, en los
planos nacional e internacional, de la aplicacin de medidas ambien-
tales.
(161) Vid. de este ltimo autor Solidaridad o desintegracin, Fon-
do de Cultura Econmica, Mxico, 1956; Asian Drama: An inquiry
into the Poverty 01 Nations, Pantheon Books, Nueva York, 1968, y
Reto a la pobreza, trad. esp. Ariel, Barcelona, 1973.

55
70 por 100 de la riqueza de la tierra se disfruta en estos ma-
mentos por los pases desarrollados y slo el 30 por 100 se
distribuye entre las dems naciones, la perpetuacin de tal
situacin no slo no sera ticamente admisible, sino tampoco
pacficamente aceptable, sobre todo si, como indica el Equipo
del Club de Roma, la brecha que existe entre los pases ricos
y los pases pobres del mundo propende a ampliarse inexora-
blemente (162).
Sucede, adems, que para enfrentar la creciente demanda
de alimentos que origina la explosiva demografa del Tercer
Mundo es preciso dedicar adicionales reservas de recursos
energticos y utilizar masivamente productos tales como los
insecticidas cuyas negativas consecuencias ecolgicas son bien
conocidas.
Con ser todo ello cierto, considerado el problema recursos-
poblacin a escala mundial, sigue sin poderse admitir racional-
mente el crecimiento indefinido y la utilizacin sin lmites
de los recursos naturales. La solucin aparentemente ms
convincente de tales antinomias llevara a proponer no ya la
congelacin generalizada del crecimiento, sino su trasvase,
asignando ndices negativos a los pases desarrollados y rea-
lizando una transferencia de sus riquezas a los pases no
desarrollados. Que esto sea factible es una cuestin distinta
que nos reconduce al ltimo epgrafe de esta Introduccin.

3. Un nuevo orden planetario.

Una estimable corriente de opinin., a la que nos adheri-

mos, sostiene, como vimos, que ni el sistema liberal ni el sis-
tema socialista en sus actuales versiones son capaces de re-
montar la crisis ecolgica contempornea. El primero porque,

(162) Extrapolando las cifras actuales se llegara a la absurda

conclusin de que en el ao 2000 Nigeria tendra una renta per capi-
ta de 60 dlares frente a los 23.000 del Japn y 11.000 de los Estados
Unidos, Los lmites del crecimiento, p. 64. Por ello el propio Club de
Roma ha rectificado sus anteriores y drsticas conclusiones, sealan
do que el crecimiento econmico es necesario para garantizar los ni-
veles bsicos de millones de personas, aun en la zona de pobreza,
referencia Pueblo, 19-IV-76, con relacin a las manifestaciones del
profesor LASZLO en Filadelfia.

56
aun cuando incorpore correcciones neocapitalistas, ofrece in-
trnsecamente notorias y serias dificultades para asimilar los
costos sociales incorporados a los mecanismos del mercado.
Este se ha resentido ya" quiz insalvablemente, de los revolu-
cionarios cambios introducidos en los aprovisionamientos
energticos sin que puedan aducirse argumentos vlidos frente
a la decisin de las naciones productoras de elevar los precios,
aun sin caer en los extremos realmente cmicos de la afir-
macin de que no es admisible la fijacin de precios conven-
cionales porque ello descarta el papel de. las libres fuerzas
del mercado al determinar los precios. En este tipo de mer-
cados el precio del producto est estrechamente relacionado
con el precio de la ltima unidad del bien que se demanda
por el comprador (163).
Por el contrario, parece que el incremento del precio del
petrleo no slo fue justo, ya que el progreso de los pases
occidentales se apoy durante dcadas en la energa barata
obtenida de los pases subdesarrollldos, sino positivo, puesto
que posiblemente la abundancia de energa a bajos precios
fue en detrimento del avance tecnolgico y de la innova-
cin (164). Otra cosa ser que el trasvase de rentas realizado
por estas vas pueda ser canalizado correctamente para la
redistribucin, a escala mundial, de ingresos de forma equi-
tativa. Si se mantienen las actuales estructuras, las naciones
occidentales sern quiz menos ricas (165), pero las naciones
pobres que no tengan petrleo lo sern an ms.
Dentro de los actuales sistemas socialistas tampoco en-
contramos horizontes ms prometedores. Internamente estn
sometidos a anlogas presiones desarrollistas que los pases
occidentales y externamente adoptan en el contexto mundial
posiciones nr.lcionalistas y competitivas, 10 que es inevita-
ble dada la integracin del complejo mundial por naciones
(163) Vid. Tryin lo Cope wilh lhe Coming Crisis, Time, 14 de
octubre de 1974, p. 36.
(164) Vid. BARRACLOUGH, La gran crisis, en Revista de Occidente,
tercera poca, nm. 1, noviembre de 1975, p. 8.
(165) El dficit de la OeDE en el ao 1974 fue de 40.000 millones
de dlares en la balanza corriente frente a un supervit por encima
de los 2.000 millones en el ejercicio anterior.

57
y grupos de naciones y su confluencia a los mercados interna-
cionales para realizar obligados intercambios (166).
Las abismales diferencias que hoy separan a los pases
ricos de los pases pobres no puede solventarse por las vas
paternalistas de auxilio directo o indirecto" a travs de orga-
nismos internacionales. Se necesitara, adems de reformas
interiores importantes (167), que difcilmente encontraran
el suficiente impulso endgeno, llevar la solidaridad interna-
cional voluntaria y espontnea a unos extremos poco previ-
sibles (168), de lo que no hay por supuesto barruntos en las
limitadas y raramente altruistas ayudas de las naciones repre-
sentativas de los dos ms importantes grupos mundiales. As
se ha juzgado que la expansin del capitalismo hacia el mundo
subdesarrollado conducir muy probablemente a perpetuar
ms que a aliviar las condiciones de subdesarrollo (169), Y
desde el campo socialista el propio MAO ha rechazado como
irrealista la tesis contenida en el Manual de Economa Pol-
tica de la Unin Sovitica sobre la precisin de que el nivel
de desarrollo econmico y cultural de todos los pases socia-
listas se iguale progresivamente (170).
Tampoco las organizaciones internacionales, cuya sustan-
cia y energa no es otra que la que suministran las naciones
que las integran, pueden en estos momentos ofrecer una salida
aceptable. El slido nacionalismo a que propende el modelo
de organizacin social hoy adoptado prolonga tambin a ellas
sus efectos. Ni la ONU ni sus agencias, FAO, UNCTAD o la
recientemente creada UNEP, pueden determinar sensibles ali-
vios. Las ayudas siguen estando politizadas y condicionadas
por las posiciones ideolgicas de los pases que las suminis-
(166) La exaltacin del nacionalismo ha llevado a afirmar a algu-
nos autores marxistas que constituye una impostura escribir que en
el dominio del medio ambiente la independencia nacional es una es-
tructura desfasada, BIOLAT, Marxisme et el1VirOl1l1el11el1t, p. 185, fren-
te a la tesis de SAINT MARC, Socialisatiol1 de la "l1ature., p. 342.
(167) Vid. GENDARME, La pobreza de las naciones, pp. 389 Y ss.,
y MVRDAL, Reto a la pobreza, pp. 71 Y ss.
(168) Como propone MVRDAL, Solidaridad o desintegracin, p. 16.
(169) Vid. WEJSSKOFF, Capitalism, Underdevelopment, al1d the Futu-
re o{ the Puor Coul1tries, en BHAGWATI, Economics and World Ordern,
Free Press, Londres, 1974, p. 66.
(170) Vid. MAO TSE TUNG, La construccin del socialismo, p. 143.

58
tran o las reciben (171), no logrndose superar las grandes
reticencias de las soberanas nacionales.
As en la Conferencia de Estocolmo, Brasil, Checoslovaquia
y la URSS no admitan que una poblacin excesiva podra
anular los esfuerzos del hombre para preservar y mejorar
su medio ambiente; Argentina estimaba que la poblacin cons-
tituye un problema slo en ciertas regiones; varias naciones
no admitieron que cada Estado tiene la responsabilidad de
ejercer su soberana sobre los recursos naturales de tal modo
que sea compatible con la necesidad de asegurar la conser-
vacin y mejora del medio ambiente, y dos naciones enten-
dieron que pugnaba con la soberana nacional el principio de
que los Estados economizarn cuidadosamente sus recursos
naturales y mantendrn en depsito para las generaciones
presentes y futuras el aire, el agua, la tierra y los animales
y plantas de los que toda vida depende (172).
Sinceramente creemos que no se puede seguir mantenien-
do indefinidamente la actual presin sobre los recursos natu-
rales, que la explosin demogrfica es inasimilable ecolgica-
mente, que es inevitable una distribucin de las riquezas a
escala mundial y que el industrialismo superpuesto a las
ideologas en vigor puede dar al traste con la biosfera. Pero
el remedio a tales problemas no aparece delineado en los sis-
temas polticos contemporneos, ni parecen asimilables las
soluciones necesarias por un orden terrqueo basado en Es-
tados-naciones celosamente defensores de su soberana. La
actual crisis, que parece insalvable, es imputable a la postre
a una obsoleta tecnologa social desincronizada del ms r-
pido ritmo de aplicacin de los conocimientos cientficos. Slo
puede salvar a la Humanidad una nueva tica ecolgica (173)
(171) Vid. GMEZ, La ONU, Los pobres y los ... pobrecillos, en
Mundo Negro, noviembre 1975.
(172) ONU, La COlzferencia de Estocolmo: Slo una tierra, Illtro-
duccin a los problemas de la supervivencia, p. 114.
(173) TAMAMES, Los lmites del crecimiento, p. 143. Ello conllevar
lq ruptura con ciertas formas y hbitos actuales, lo que, como se ha
sealado, constituye uno de los ms importantes factores de incerti-
dumbre, KLEIN, The Trouble with a Zerogrowth World, en The Urban
Land Use Institute, Management and Control of Growth, vol. 1, Wash
ington, 1975, pp. 364 y ss.

59
que ya ha aflorado entre una minora de pensadores de van-
guardia y que confusamente se intuye por grandes sectores
de la opinin pblica, si llega a plasmar en una nueva y ri-
gurosa ideologa que a travs de una revolucin an pen-
diente sea capaz de instaurar a escala mundial un modelo
institucional adecuado a las exigencias de la hora presen-
te (174). En otro caso y en un plazo no excesivamente dilatado
quiz la catstrofe ecolgica sera inevitable (175).
Estas poco esperanzadoras conclusiones deberan igica-
mente aconsejar no seguir adelante en el anlisis ambiental,
la monografa, por tanto, debera detenerse aqu. Pero pese a
las reservas apuntadas, el optimismo platnico y aristotlico
impregna tambin quines son conscientes de su influencia.
No es fcil admitir sin ms que el hombre est avocado como
especie a su propia destruccin. De alguna forma puede espe-
rarse un nuevo mesianismo que provoque un cambio social
copernicano superando el actual sistema de Estados nacio-
nales y canalizando hacia mejores y ms positivas atenciones
el presupuesto, por ejemplo, de armamentos (176).
(174) Se comprende perfectamente que estas inquietudes hayan
llevado a MANSHOLT a reclamar un segundo MARX y a GRENNON a afir-
mar ni Marx ni Jess, La crisis mundial de la energa, p. 121, sugi-
riendo implcitamente una solucin ideolgica distinta y que an no
intuimos.
(175) Aunque es muy aventurado fechar los acontecimientos as,
se afirm en una obra cuya primera edicin aparece en 1967 que si no
iniciamos ahora un ataque fundamental contra la crisis del medio
ambiente nos encontraremos antes de una dcada encerrados en un curo
so irreversible de autodestruccin, COMMONER, El tejido gl6lbal, deterio-
rado, en The Commite for Environmental Information, Nuestro
Mundo en peligro, trad. esp. Dopesa, Barcelona, 1973, p. 17.
(176) En 1975 el mundo gast casi 300.000 millones de dlares en
armamentos. Medidos en dlares constantes, los gastos militares en
1974 y 1975 eran casi el 45 por 100 ms altos a los de 1960, segn un
estudio que advierte que el mundo se enfrenta a 'una carrera de ar-
mas descontrolada. El anlisis de los gastos militares patrocinado
por la Asociacin de Control de Armas, el Instituto para el Orden
Mundial y miembros del Congreso para la Paz Mediante el Derecho
revela asimismo que donde crecieron ms estos gastos fue en los
pases en desarrollo. A pesar de esto, Estados Unidos y la Unin So-
vitica efectuaron el 60 por 100 de todos los gastos militares mundia-
les, informacin que recoge La Gaceta del Norte, de 2 de mayo de
1976. Segn el Stockholm International Peace Research Institute,
radicado en Estocolmo, ms de billn y medio de pesetas anuales se
dedican en el mundo a la investigacin blica, referencia A B C,
16-1V-76.

60
 En el nterin no resulta ocioso dedicar renovados e im-
prescindibles esfuerzos al control de la contaminacin am-
biental, tarea sta ms modesta que constituye el objetivo
principal de esta Monografa, ya que aqu la escala nacional
ampliada a veces dentro del limitado juego del actual sistema
de convenios internacionales, puede proporcionar un marco
aceptable para el progreso en la' disciplina de las conductas
sociales.

61
 j

j
 CAPfTtJLO SEGUNDO

DERECHO Y ADMINISTRACION AMBIENTAL

I. APROX1MACIN AL DERECHO AMBIENTAL.

Derecho y Ecologa.

Partiendo de la base de la demostrada interaccin entre la

sociedad y su entorno fsico es explicable que se haya sensi-
bilizado el mundo jurdico hacia estos fenmenos intentando
discipJinar las relaciones sociales en funcin de los deseables
e indeseables cambios ambientales (1).
La respuesta normativa a la temtica ambiental vendr
determinada sustancialmente por las conclusiones a que se
llegue desde otros mbitos cientficos, los propios de las cien-
cias de la naturaleza, pero la problemtic'a jurdica, aunque
en alguna forma determinada por aquellos condicionantes, no
puede considerarse sin ms como secundaria en cuanto que
(1) Sobre la base de la interaccin detectada entre sociedad y
ambiente, y partiendo de que los cambios en tales relaciones deter-
minan cambios en la sociedad por una parte y en el entorno por
otra, se ha observado que las reas en que dichos cambios se pro-
ducen son las dominadas por la ecologa y la economa, lo que tras-
ciende a la organizacin poltica y a las prcticas legales. Vid. KRA-
DER, El1virol1111ental Threat al1d Social Organiza/io/1, en Annals of
the American Academy of Political and Social Science, vol. 389, mayo
1970, p. 12. Es necesario reflexionar sobre la percepcin social y la
organizacin social con ocasin de los cambios del entorno fsico,
KLAUSNER, Thinking Social-Sciel1tifically abota Enviromnental Quality.
en ]a misma revista, p. 3.

63
aborda cuestiones primordiales sobre la orientacin de una
poltica del Derecho que conecte con las ideas bsicas de la
justicia que animan los postulados valorativos de un grupo,
ofreciendo a la postre como sntesis una respuesta adecuada
a las relaciones entre cambio ambiental y cambio social (2).
La importancia de la adopcin de una legislacin ambien-
tal adecuada es hoy generalmente reconocida y ha trascendido
a los propios organismos internacionales, que recomiendan
la prestacin de asistencia tcnica a los pases en desarrollo
para potenciar este tipo de legislacin (3).

A) La legislacin.
La legislacin ambiental es en estos momentos y en todos
los pases, variada, dispersa y frecuentemente confusa, habin-
dose aludido a una legiferacin furibunda (4), a un maquis
jurdico tcnico (5), a un aluvin legislativo, etc. En reaIida~,
podemos detectar tres tipos de normas: unas que constituyen
simple prolongacin o adaptacin a las circunstancias actua-
les de la legislacin sanitaria o higienista del siglo pasado y
de la que, tambin en pocas anteriores, protega el paisaje,
la fauna y la flora; otras de cuo moderno y de base ecol-
gica aunque de dimensin sectorial, para el aire, el agua, el
ruido, etc.; y otras por fin ms ambiciosas y que intentan
conectar con la interrelacin de los factores en juego, reco-
giendo en una normativa nica todas las reglas relativas al
ambiente.
Los ordenamientos suelen responder a modelos mixtos
con mayor o menor prevalencia de algunas de las normas
tipo ya reseadas, y as, por ejemplo, aquellos que' conser-
'(2) Sobre este tema lcidamente GIANNINI, Ambiente, saggio sui
diversi suoi aspetti giuridici, en Rivista trimestrale di Diritto Pub
blico, nm. 1, 1973, pp. 44 Y ss.
(3) Conforme al acuerdo adoptado en la tercera reunin del con-
sejo rector del programa ambiental para l~s Naciones Unidas, que
tuvo lugar en Nairobi en 1975. Vid. MATTES, The U. N. Environmental
Programe, en Environmental Policy and Law, vol. 1, nm. 2, octu-
bre 1975, pg. 65.
(4) GIANNINI, Aspetti giuridici.
(5) GOUSSET, La lutte contre les pollutions et la nuisances, en La
Revue Administrative, nm. 164, marzo-abril 1975, p. 150.

64
van la vigencia de la mayora de las normas dictadas para el
pasado, con ciertas modulaciones, introducen otro tipo de
disposiciones sectoriales, ya ms tcnicas, como la Ley Italiana
de Proteccin Atmosfrica de 1966, los ms depurados textos
qe en ese sector tambin se s\ncionan en Espaa a partir
de 1972 o la Ley Brasilea de 1975.
Legislaciones modernas de carcter sectorial han sido pro-
mocionadas pionerament~ en pases de ideologas bien distin-
tas, como la Unin Sovitica y los Estados Unidos, donde la
proteccin de las aguas, de la atmsfera y la lucha contra el
ruido, se articulan a partir de los aos 50 a travs de textos
sustantivos independientes. En Estados Unidos, no obstante,
con la promulgacin de la National Environmental Policy
Act o/ 1969 se va a intentar despus, de alguna forma, unificar
con la creacin de rganos especficos de control, toda~ las
polticas ambientales, adjudicndoseles competencias intersec-
toriales para valorar el impacto en el medio de las acciones
pblicas proyectadas sobre l.
Una legislacin de tipo general a modo de Cdigo Ambien-
tal es la introducida en Suecia en 1969, y sobre todo la Control
o/ Pollution Act de 1974 inglesa, promulgada el 31 de julio
de dicho ao y que contiene seis captulos, el captulo 1 sobre
Disposicin de Residuos Slidos sobre Terrenos, el captulo Il
sobre Polucin de las' Aguas, el captulo III sobre Ruidos, el
captulo IV, Contaminacin de la Atmsfera; el captulo V,
Aspectos varios y generales, y el captulo VI, Previsiones su-
plementarias. En Amrica Latina debe mencionarse el Cdigo
Ambiental Colombiano de 1974, que abarca tambin todas las
implicaciones ambientales importantes. En cuanto a Mxico,
dispone tambin de una ley federal de 1971 que ha sido des-
arrollada por reglamentos sectoriales (5 bis).

B) La doctrina.
Los estudios del Derecho, y concretamente del Derecho
Pblico, han prestado, aunque tardamente, un relativo con-
(5 bis) Recogidos en la obra de la Subsecretara de MejoramIento
del Ambiente, Temtica de Problemas de Mejoramiento del Ambiente,
Mxico, 1973.

65
5
curso, menos en lo que se refiere a la orientacin del legisla-
dor que al anlisis y exgesis de los textos legales. Pero el
Derecho Ambiental est lejos an de su madurez si es que
puede alcanzarla algn da dada su ntima conexin con una
problemtica cientfica que dista de estar resuelta (6).
Fruto de la obra de los expertos en Derecho ha sido en
primer lugar la ordenacin y actualizacin de los textos le-
gales, tarea sta apremiante e indispensable dada la disper-
sin de fuentes y la enorme inestabilidad de este cuerpo nor-
mativo, y en este sentido deben destacarse las compilaciones
francesas y norteamericanas (7).
La literatura jurdico ambiental tiene una particular im-
portancia en los Estados Unidos apoyada en centros e insti-
tutos independientes o conectados con universidades del
pas (8), lo que ha determinado un voluminoso aporte doc-
trinal al que se recurrir en los correspondientes apartados
de esta obr~, si bien se observa que aunque han aparecido un
gran nmero de artculos en los revistas jurdicas generales
y en las especializadas, falta un tratamiento dogmtico de
conjunto y son excepcionales las monografas jurdicas com-
prensivas (9). S se cuenta, sin embargo, con revistas orien-
(6) La creacin de un Derecho ambiental universalizado ha sido
solicitada entre otros eventos con ocasin del I Congreso Iberoameri-
cano del Medio Ambiente, celebrado en Madrid en octubre de 1975.
(7) LE CODE PERMANENT, Environmental et Nuisances, Editions Le
gislatives et Administratives, y The Environment Regulation Handbook,
Environment /nformation Center, /nc. En Espaa el Cdigo de Ad-
ministracin Local y del Urbanismo, de GARCA DE ENTERRA, Madrid,
1973, dedica la parte tercera a la legislacin bsica de Proteccin del
Medio Ambiente.
(8) Del tipo de The Environmental Law Center, Boston College
Law School, Brighton, Massachusetts, 02135; Environmental Law Ins-
titute, Suite 614, 1.346 Connecticut Ave. N. Y. Washington, D. C. 20.036;
Environment Information Center, Inc., Index Research Dept., 124 E.
39 th St.m New York, N. Y. 10.016; International Association for Pol-
lution Control, Suite 700, 4.733 Bethesda, Ave. N.W. Washington, D. C.
20.014; Environmental Law Institute, Suit 614-E, 1.346 Connecticut Ave-
nue, N.W., Washington, D. C. 20.036; International Council of Envi
ronmental Law, cuya sede europea es Adenaueralles 214 O-53, Bonn.
(9) Entre las escasas monografas, en comparacin con otros tra
bajos menores, en el rea norteamericana podemos citar la de GRAD
RATHJENS, ROSENTHAL, Environmental Control, Priorities, Polices, and
the Law, New York, Columbia, University Press, 1971. As como GRAD,
Environmental Law (New York: Matthew Bender, 1971). Aparente-
mente una monografa de anlogas caractersticas a la que nosotros

66
tadas al anlisis de los problemas jurdicos el.el entorno, algu-
nas de las cuales tienen tambin edicin e4ropea (10). Posible-
mente el indicador ms convincente del desarrollo ambiental
en Estados Unidos es la abundante jurisprudencia que ha
recado sobre conflictos de esta ndole, tanto a nivel federal
como a nivel de Estado (11).
En Canad tambin se dispone de una legislacin relati-
vamente avanzada, sobre todo en materia de contaminacin
del aire, que ha determinado un sensible aporte de trabajos
jurdicos. En cuanto a Amrica latina, lgicamente la pro-
blemtica es menor, si bien en algunos pases como en M-
jico (11 bis) se han montado a escala federal algunas organi-
zaciones especializadas, lo que en mayor o menor medida
intentamos sera la obra de REITZE, An EI1vironmental Law Treatise,
North American International Publishers, segunda edicin, Washing-
ton, 1972, pero a juzgar por la crtica que de este libro formula IR-
WIN, se trata ms bien de una reelaboracin de materiales ya acua-
dos, vid. Earth Law Journal, vol. 1, nm. 1, pp. 75 Y ss. No conozco
el contenido de otras obras como DOLGIN y GUILBERT, Federal Enviran-
mental Law, West Publishing St. Paul, Minnesota, 1974, y ARBUCKLE,
Environmental Law Handbook, tercera edicin, Government Institute,
Washington, 1975.
Finalmente debe mencionarse una importante coleccin aparecida
en 1976 que contiene la Legislacin ambiental de los pases de la Co-
munidad Econmica Europea y que se inicia con una monografa de
McLoUGHUN, The law and practice relating lo pollulion control in lhe
Member Sta tes 01 the European Communities. A comparative survey,
Graham Trotman, Londres, 1976.
(lO) La ms antigua me parece que es Ecology Law QuarterIy,
que surge en 1970-71 vinculada a la Facultad de Derecho de la Uni-
versidad de Berkeley. Debe citarse tambin Earth Law Journal apo-
yada por varios grupos ambientalistas y publicada en Europa desde
febrero de 1975 por Sijthoff-Leyden (Holanda), as como Environ
mental Policy and Law, editada por Internacional Council of Envi
ronmental Law y publicada por Elsevier Sequoia, S. A., Lausana (Sui-
za), cuyo primer nmero es de 1 de julio de 1975. Por ltimo, debe
citarse Environmental Law Reporten>, del Environmental Law Ins-
titute, cuyo primer volumen es de 1971, y que incluye, junto con refe-
rencias legislativas, jurisprudencia, comentarios, articulos y notas. Ms
reciente, Columbia Journal of Environmental Law, editada por la
Facultad de Derecho de la Universidad de Columbia.
(11) Como ejemplo indicador sealaremos que la seccin de juris-
prudencia del Environmental Law Reporter incluye para los diez pri
meros meses de 1975 ms de 130 sentencias federales.
(11 bis) Con ocasin de la I Reunin Nacional sobre Problemas
de la Contaminacin Ambiental, se abordaron tambin temas jurdi.
cos relacionados con la perturbacin del ambiente, que se contienen
en la Memoria de dicha reunin, destacando los estudios de HUERTAS
GRADOS, Aspectos jurdicos del control de la contaminacin, pp. 151 y

67
sucede tambin en otros pases del rea. En este contexto
geogrfico debe citarse la obra venezolana de GEIGEL LOPE-
BELLO (12), que constituye quiz el mejor estudio comparativo
realizado hasta la fecha. Una obra pionera en la rama del
Derecho que aqu nos ocupa es la monografa brasilea de
NETO (13).
En Europa los avances ms significativos en el campo ju-
rdico fueron realizados en Inglaterra, impulsados por las con-
secuencias del tristemente famoso episodio londinense de
1952. Los trabajos de la Comisin Real nombrada al efecto
y la publicacin de textos legales de slido apoyo ecolgico
han dado lugar, como puede sospecharse, a una corriente
doctrinal de alguna importancia y a numerosas decisiones ju-
risprudenciales (14). Pero quiz sea en el continente, y concre-
tamente en Francia, donde pueda detectarse la literatura jur-
dica ms significativa. Las obras de MALAFOSSE (15), LAMAR-
QUE (16), GIRaD (17) y VALLET (17 bis), constituyen seguramen-
te los ms elaborados trabajos q.ue sobre estos temas se
han producido en la literatura jurdica universal, apoyadas
siguientes, e YLLANES, Criterios legales el1 el control de la contamina-
cin ambiental, pp. 157 Y ss., Y GUlTRON FUENTEVILLA, Aspectos funda.
mentales de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contamina
cin Ambiental y sus Reglamentos, pp. 165 Y ss.
(12) Cuatro estudios de caso sobre proteccin ambiental, Ingla-
terra, Suecia, Francia y Estados Unidos, Fondo Editorial Comn, Ca
racas, 1973.
(13) Introdu9ao ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico, Ed.
Forense, Sao Paulo, 1975, anteriormente tambin en Brasil, FERRAz,
Direito Ecolgico, Perspectivas e Sugesti5es, en Revista da Consul-
toria-Geral do Rio Grande do Sub>, vol. 2, nm. 4, pp. 43 Y ss., Porto
Alegre, 1972.
(14) Vid. McKNIGHT, MARSTRAND, SINCLAIR, EnviLonmental Pollu-
tion Control, Allen and Unwin, Ltd., Londres, 1974, y la bibliografa all
citada.
(15) Le Droit a la nature, Editions Montschrestien, Pars, 1973, y
La genese du rgime juridique de l'environment, Urbanismo y Medio
Ambiente, Coleccin Ciencias Sociales, p. 17, Barcelona, 1973.
(16) . Droit de la Protection de la nature et de l'environment,
L. G. D. J., Pars, 1973, y Le droit contre le bruit, L. G. D. J.)), Pa-
rs, 1975. La primera de ellas tiene un suplemento posterior que la
pone al da con fecha 1 de enero de 1975.
(17) La rparation du dommage ecologique, Librairie Generale de
Droit et de Jurisprudence, Pars, 1974.
(17 bis) L'administration de l'environnement, Berger-Levrault, Pa-
rs, 1975.

68
en otros estudios y comentarios confluyentes como los de
MODERNE (18).
En la doctrina italiana son de destacar los estudios de
GIANNINI, cuya aguda sensibilidad jurdica pronto le orient
en esta direccin (19). Aunque no existen monografas paran-
gonables a las francesas, predominando las obras netamente
descriptivas (20), pueden mencionarse, aparte de los artcu-
los ya citados de GIANNINI, algunos artculos meritorios (21).
En otros pases europeos (21 bis), y sobre todo en Ale-
mania, existe tambin literatura jurdico ambiental de ma-
yor o menor amplitud (22), lo que es extensible a los pa-
(18) La disti11tion du tiers et de l'usager dans le contieux des domo
mages de travaux publics, C. J. E. G., 1964, tambin sus notas de
jurisprudencia C. E. 8 de mayo de 1971 y 20 de junio de 1971 y su co-
mentario al importante arret de 21 de noviembre de 1973, Act. Jur.
D. A., 1974.
(19) Vid. Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, en
Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, nm. 1, 1973, pp. 15 Y ss.,
trabajo completado en la misma revista, nm. 2, 1975, Primi rilievi
sulle 11ozioni di gestione del ambiente e del territorio, p. 479.
. (20) As, PANDINI, Ecologa, inquinamento, equilibrio naturalee.
Dets Editore, Roma, 1973, y EGIDIO Y LIONELLO RIZZATI, lnquinamenti,
abitato-acqua-aria-suolo, tutela igienico-sa11itaria, 1. di G. Pirala, Miln,
1973.
(21) Una resea de otros trabajos menores en los artculos de
GIANNINI citados y MAVIGLIA, La protezione dall'inquinamento: leggi
regionali, progetti, proposte di legge ed iniziative parlamentari, en
Rivista Trimestrale di Diritto Pubblicon.' nm. 2, 1974, pp. 778 Y ss.
Si bien incluyendo tambin aspectos econmicos debe mencionarse
revista italiana, Impresa, ambiente e pubblica amministrazione, di-
rigida por CAPACCIOLI y editada por Giuffre, Miln, que aparece des-
de 1974. Tambin OTTAVIANI, L'Inguinamento del mare da idrocarburi,
en CANNATA Materiali per un Corso di Politica deli'ambiente, Fenllr
Miln, 1975, p. 1197, y AMENDoLA, La normativa italiana nel campo delia
tutela dell'ambiente, en la misma obra, pp. 589 y sigo
(21 bis) Desde 1974 funciona el Consejo Europeo de Derecho del
Ambiente (CEDE), con sede en Strasburgo Universit des Sciences
Juridiques, Politiques et Sociales, presidido por el profesor KISS.
(22) Vid., por ejemplo, para Alemania Federal Umweltschutz, Kohl-
hamer, Berln, 1973; FELDHAUS, Konturen eines modernen Umwelt-
schutzrechts, eH 00V), nm. 18, 1974, pp. 613 y ss., y FLOEPFER y BOEHM,
Umweltschutz durch Abgaben, en la misma revista, nm. 17, 1975, pp. 593
Y ss., Y los trabajos all citados. En Alemania existe una importante lite-
ratura sobre contaminacin atmosfrica, como los comentarios de
ENGELHARDT a la Bundes lnmissionsschutzgesetz, Heymanns, Colonia,
1976. En relacin con el ruido, BETHGE, Technische Anietung zum Schutz
ge~en Larm, Colonia, J.974. Una visin sinttica de la le~islacin de los
pases de la Comunidad Econmica Europea, aunque slo con referen-
cia a la contaminacin del agua v de la atmsfera, en AMENDOLA, La Nor
mativa Ambientale nei Paesi Delia Comunita Europea, Ed. Giuffre, Mi
ln, 1975.

69
ses socialistas, aunque de ellos se tenga menos informa-
cin (23).
En Espaa, los trabajos inventariables pueden incluir,
aunque con la lgica limitacin del enfoque a que responden,
las monografas sobre el Reglamento de Actividades de 1961
(24), realizndose posiblemente la primera aproximacin a
esta problemtica desde un ngulo especfico moderno con
ocasin de las I Jornadas de Saneamiento y Poblacin orga-
nizadas en 1966 por la Comisin Central de Saneamiento. Pos-
teriormente aparece la obra de MOLA ESTEBAN (25), que abarca
ya toda la materia ambiental propiamente dicha, aunque con
una metodologa que se resiente de la falta de precedentes
entre nosotros de este tipo de trabajos. En 1972 se celebra la
Reunin Internacional sobre Administracin y Medio Ambien-
te, organizada por la Escuela Nacional de Administracin P-
blica en colaboracin con la OCDE (26) y las 11 Jornadas Tc-
nicas del Medio Ambiente de la Feria Internacional de Barce-
lona, en las que participaron, entre otros, ENTRENA CUESTA (27)
Y SANTAMARfA PASTOR (28), incorporndose despus nuevos tra-
bajos (29). No obstante, su carcter sectorial debe obligada-
(23) Vid. NACIONES UNIDAS, Colloque de la CEE sur les problemes
de l'environment, New York, 1971, donde se recogen los trabajos del
Congreso de Praga del mismo ao, que contienen documentacin so-
bre la problemtica de estos pases. Para Polonia existe una traduc-
cin inglesa de la obra de BREZEZINSKI, Legal Protection of Natural
Environment in Poland, Polish Academy of Sciences, Varsovia, 1974.
Una noticia de la legislacin ms reciente en la Unin Sovitica se
suministra por KOLBASOV, en Earth Law Journal, vol. I, febrero 1975,
pp. 51 Y ss.
(24) As, PEREIRA GARCA, Rgimen jurdico de las industrias y ac-
tividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, Madrid, 1962; SE
GURA, Actividades estructuradas, Barcelona, 1963; TRUJILLO PEA, R
gimen jurdico de las actividades molestas, insalubres, nocivas y peli-
grosas, Barcelona, 1962, y la Monografa prctica de TRULL ROSET Activi
dades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, Ed. Anabasis, Barce-
lona, 1963. Con mayor sensibilizacin a los problemas ambientales,
la tesis desgraciadamente indita de ARIAS SENOSEAIN.
(25) La defensa del medio humano, Ministerio de la Vivienda, Ma-
drid, 1972.
(26) Alcal de Henares, 17 a 21 de abril de 1972.
(27) Aspectos jurdicos de la lucha contra la contaminacin del
medio ambiente.
(28) Aspectos jurdicos de la accin administrativa en la lucha
contra la contaminacin atmosfrica.
(29) ARROYO GMEZ, La problemtica del medio ambiente, .en Do-
cumentacin Administrativa, nm. 140, pp. 41 Y ss., Y Elementos de

70
mente destacarse el estudio ciertamente perfilado y jurdica-
mente impecable de T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ (30).
No existe en Espaa ninguna revista especializada en el
tema del Derecho ambiental, si bien en la nica peridica
existente de carcter general, Contaminacin y Preven-
cin (31), se abordan frecuentemente cuestiones jurdi-
cas (32), lo que tambin sucede con la publicacin de ms
irregular aparicin Medio Ambiente, rgano de la Asocia-
cin Espaola de Lucha contra la Contaminacin Ambiental.

2. El ambiente como objeto del Derecho.

Se observar que aqui se utiliza decididamente la rbrica

Derecho ambiental en vez de Derecho del medio ambiente,
saliendo expresamente al paso de una prctica lingstica poco
ortodoxa que utiliza acumulativamente expresiones sinnimas
o al menos redundantes, en lo que incide el propio legislador,
Reglamento de Actividades de 1961, donde por primera vez
aparece esta expresin, captulo 1.0 del ttulo 11 de la ley de
una poltica del medio ambiente, en la misma revista, nm. 145, p-
ginas 77 y siguientes; VZOUEZ DE PRADA, La Conferencia de Esto
colmo sobre el medio ambiente, en Revista de Administracin P-
blica, nm, 68, pp.. 381 Y ss.; ALvAREz RICO, La crisis del concepto de
competencia administrativa y la defensa del medio ambiente, en Do-
cumentacin Administrativa, nm. 149, pp. 109 Y ss., Y del mismo,
La lucha contra la contaminacin de las aguas. Problemas jurdicos
y administrativos, en Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 177,
pp. 99 Y ss.; CARCELLER FERNNDEZ, La Ley de proteccin del ambiente
atmosfrico y las Corporaciones locales, en Revista de Estudios de
la Vida Local, nm. 178, pp. 235 Y ss., VALLINA VELARDE, Reforma
de la Administracin local y organizacin administrativa del medio
ambiente, en la misma revista, nm. 189, enero-marzo 1976, y MILLN
LPEz, Defensa de la naturaleza y proteccin del medio ambiente. Con
sideraciones ge1'zerales, en Revista de Derecho Administrativo y Fis
ca!, nm. 43, 197A, pp. 145 Y sigo .
(30) El meulO uinbiente urbano y las vecindades industrialc!s, Ins
tituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1973, tambin
del mismo autor, El medio ambiente y la actividad industrial, aspec-
tos jurdicos, en Revista de Derecho Urbanstico, nm. 29.
(31) Aparecida en 1971, y que dirige el ms destacado especialista
espaol en materia de sanidad ambiental el Dr. SNCHEZ MURIAS.
(32) En el nmero 32 de mayo de 1975 se realiza, por ejemplo,
una recopilacin de las disposiciones promulgadas sobre el medio am-
biente, lo que antes, por cierto, se haba abordado por la revista Eco-
noma Industrial, nm. 62, febrero 1969, y despus, en la Reunin de
Alcal, sobre Administracin y medio ambiente.

71
Minas de 1973, y la propia reforma de la ley del Suelo de
1975 en los artculos a que luego se har referencia. Slo la
ley de Proteccin Atmosfrica de 1972 y su Reglamento de
1975 adopta una terminologa ortodoxa. Ello sentado, se plan-
tea en primer lugar la necesidad de definir el ambiente para
sustantivizar la materia que es objeto de este sector nuevo del
ordenamiento.
Quiz pudiera afirmarse que Derecho ambiental equivale a
Derecho ecolgico, pero pensamos que tal punto de vista en
realidad remite a una comprensin excesivamente amplia de
la rama ordinamental que aqu tratamos de caracterizar, por-
que una cosa es que efectivamente el Derecho ambiental res-
ponda a consideraciones ecolgicas y otra el que deba aglu-
tinarse, sometiendo a un tratamiento relativamente unitario
todos los sectores de normas que en definitiva trascienden a
las relaciones del hombre con la naturaleza, as, por ejemplo,
el Derecho de familia con sus implicaciones demogrficas tie-
ne consecuencias ecolgicas ciertas y lo mismo podra decirse
del fomento industrial, minero, etc.
Pero aunque se admitiese tal asimilacin, el problema
quedara sin resolverse en cuanto que sera necesario precisar
qu se entiende en definitiva por ambiente, o al menos qu
conductas trascendentes para l van a tener relevancia jur-
dica en funcin de sus consecuencias ecolgicas. Tal es el caso
de definiciones como las que conciben el Derecho ecolgico
como el conjunto de tcnicas, reglas e instrumentos jurdicos
informados por principios apropiados que tienen por fin la
disciplina de comportamientos relacionados con el medio y
con el ambiente (33).
La palabra ambiente, en trminos generales, corresponde a
la expresin inglesa environment y francesa environne-
ment (34), que han sido traducidas con acierto entre nosotros
por entorno, aunque con evocaciones de carcter urbans-
(33) NETO, Introdu9ao ao Direito ecolgico, p. 26. En parecido sen-
tido, FERRAZ, Direitto ecolgico, Perspectivas e Sugestoes, en Revista
da Consultoria-Geral do Rio Grande do Su1, vol. 2, nm. 4, pp. 4352.
Porto Alegre, 1972.
(34) No podra precisar de cul de los dos idiomas procede, aun
que me inclino a creer que tiene origen latino.

72
 tico. Una primera aproximaclon al concepto de ambiente nos
remite a una nocin amplia que incluye toda la problemtica
ecolgica general y por supuesto el tema capital de la utiliza-
cin de los recursos, a disposicin del hombre, en la biosfera.
Esta perspectiva globalista es a veces la adoptada en ciertos
pronunciamientos realizados en el seno de organismos inter-
nacionales. As, en la Conferencia de Estocolmo de 1972, se
afirma que el hombre tiene el derecho fundamental a la li-
bertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida ade-
cuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una
vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligacin
de proteger y mejorar el medio para las generaciones presen-
tes y futuras.
Para la Comisin Econmica para Europa, el medio am-
biente activo es un conjunto de sistemas compuesto de ob-
jetos y condiciones fsicamente definibles que comprenden
particularmente a ecosistemas equilibrados, bajo la forma
que los conocemos o que son susceptibles de adoptar en
un futuro previsible, y con los que el hombre, en cuanto punto
focal dominante ha establecido relaciones directas (35).
Una versin expansiva y dilatada del medio ambiente sue-
le aparecer tambin como pfi..ico de las legislaciones nacio-
nales, as en la ley norteamericana de 1969 se afirma que es
su propsito declarar una poltica nacional que estimular
una productiva y amable armona entre el hombre y su en-
torno; promover esfuerzos que prevendrn o eliminarn pe-
ligros para el medio y la biosfera y estimularn la salud y el
bienestar del hombre; enriquecer la comprensin de los sis-
temas ecolgicos y los recursos naturales importantes para la
nacin (36).
(35) Definicin que acepta MOLA, quien afirma que el medio am-
biente humano es el hombre y su entorno vital; esto es el marco
comprensivo y mutable de los elementos, condiciones y circunstancias
de todo orden -fsicas y orgnicas- en el que el hombre desenvuelve
su vida. Nada, por tanto, es absolutamente extrao al concepto de
medio ambiente, La defensa del medio humano. p. 56.
(36) The National Environmental Policy act of 1969, Purpose, sec.2,
entr en vigor en primero de enero de 1970. Vid. En lnea con los
ambiciosos propsitos de esta legislacin el Mensaje Presidencial de
. 1973, que inclua en el programa federal ambiental la gestin del te
rritorio, que abarcara la rehabilitacin de edificios antiguos, la ra

73
 Es evidente que en todos estos casos se trata ms bien
de declaraciones de principio lejanamente orientadores de la
poltica del Derecho que de la adopcin de postulados de
trascendencia jurdica inmediata. La posibilidad de acuar en
sentido tcnico un Derecho ambiental no puede hacerse sobre
tales bases y exige una formulacin de objetivos concretos a
cuyo servicio, con una cierta coherencia lgico-jurdica, se
instrumentar un determinado sistema normativo (36 bis).
En este sentido las formulaciones genricas no tienen ms
que un carcter meramente indicativo y es necesario recurrir
a ulteriores acotamientos. Tal intento ha sido abordado por
algunos autores, aunque sin especial rigor dogmtico, que
descartan por ejemplo todo lo relativo al urbanismo y a la
ordenacin del territorio, pero que mantienen todava un con-
tenido demasiado amplio que incluye la lucha contra la con-
taminacin, la defensa del marco de vida que abarca a su
vez la proteccin del paisaje y de la naturaleza y la proteccin
del patrimonio histrico artstico (37). Una muestra extrema
de la comprensin globalista del ambiente es el propsito de
las cien medidas de proteccin ambiental que adopt el Go-
bierno francs en 10 de junio de 1970, que abarcaba items tan
variados como la accin contra contaminacin, el medio ur-
bano, los parajes rurales, etc. (38).
Pero en trminos de operatividad es preciso llegar a una
dicacin de plantas energtiCas, la proteccin de terrenos pantanosos
en las costas, etc., el control de la contaminacin y la proteccin de
la herencia de la naturaleza. The President's 1973 Environmental Pro-
gram, publicado por el Council of Environmental Quality, abril, Wash
ington, 1973.
(36 bis) Por supuesto que no tienen nada que ver con el tema
aqu abordado expresiones como contaminacin moral o sanea-
miento tico, concepto este ltimo manejado en el Coloquio del Es-
corial de 1971 sobre Educacin ambiental. Vid. El medio ambiente
y sus influencias fsicas, resumen monogrfico de Documentos, Minis-
terio de la Vivienda, nm. 59, p. 29.
(37) ARROYO GMEZ, La problemtica del medio ambiente, en Do-
cumentacin Administrativa, nm. 140, p. 46. Con mayor amplitud
la monografa espaola sobre problemas relativos al medio ambiente
presentada al Simposium de Praga seala como problemas ms acu-
ciantes en lo que al ambiente se refiere Contaminacin y degrada-
cin de las aguas, contaminacin del aire y el ruido; degradacin de
ambiente rural, urbano y metropolitano; conservacin del patrimo-
nio cultura!, en Documentacin Econmica, nm. 3, 1972, p. 227.
(38) Vid. GEIGEL LOPE BELLO, Cuatro estudios de caso, p. 70.

74
delimitacin ms estricta del concepto jurdico del medio
ambiente que permita perfilar el campo de esta disciplina su-
perando tanto las aproximaciones genricas y meramente pro-
gramticas, como las parcelaciones inconexas a que ha dado
lugar el arrastre de una legislacin precedente que aislada-
mente se preocupaba de la higiene, del orden pblico, del r-
gimen sanitario de las aguas, etc. (39). El problema ha sido
visto con nitidez por GIANNINI al catalogar tres posibles ver-
siones del concepto del ambiente: el ambiente en cuanto con~
servacin del paisaje incluyendo tanto las bellezas naturales
como los centros histricos; el ambiente en cuanto normativa
relacionado con la defensa del suelo, del aire y del agua; y el
ambiente en cuanto objeto de la disciplina urbanstica (40),
matizando en otro trabajo posterior una concepcin del am-
biente opuesta a los antiguos planteamientos sectoriales, como
mbito fsico de diversas acciones humanas en el cual sub-
sisten sistemas de equilibrio que puede ser modificado pero
slo a costa de reconstituir otros sistemas. Este concepto
ambiental dar pie a dos rdenes distintos de estrategias ju-
rdicas: la primera reconducible a la gestin del territorio
que encaja dentro del mbito de la normativa urbanstica y
la segunda a la gestin de los elementos del ambiente (41).
A nuestro juicio, la delimitacin del concepto de ambiente
en cuanto objeto especfico de una rama del Derecho, enlaza
perfectamente con la referencia de GIANNINI a los elementos
ambientales, aunque ser necesario realizar las debidas pun-
tualizaciones en cuanto a qu elementos deban ser, a estos
efectos, considerados como jurdicamente significativos. Si
tiene sentido el predicar la sustantividad de una disciplina
jurdica se deber a haberse detectado coherencias y engar-
ces sistemticos en un conjunto de normas que las hace re-
conducibles a un ordenamiento especfico; pues bien, en el
(39) Vid. MAVIGLIA, La protezione dall'inquinamento, en Rivista
Trimestrale de Diritto Pbblico, nm. 2, 1974, p. 680.
(40) Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, en Rivis-
ta Trimestrale de Diritto Pubblico, nm. 1, 1973, pp. 23 Y ss.
(41) GIANNINI, Primi rivieli sulle nozioni di gestione del l'ambien-
te e del territorio, Rivista Trimestrale de Diritto Pubblico, nm. 2,
1975, p. 486.

75
caso que nos ocupa ello slo puede ser predicado en relacin
con el tratamiento ordinamental de ciertos elementos natu-
rales a los que convenimos en calificar como ambientales, no
por simple capricho o por mero afn de creatividad terica,
sino precisamente en cuanto que para la adecuada utilizacin
de tales elementos, en virtud de las leyes naturales que los
rigen segn explicitan disciplinas jurdicas extracientficas, se~
rn precisas singulares y congruentes ordenaciones de con-
ductas.
Descartamos en primer lugar que el ambiente sea el terri-
torio glC?bal objeto de ordenacin y gestin (42). Cierto que
las disciplinas urbansticas coadyuvan a la gestin ambiental,
pero su manejo en tales casos vendr determinado ep' funcin
de objetivos y finalidades que priman sobre la pn:,,',,- upacin
urbanstica stricto sensu. El urbanismo y la ordenacin del
territorio dan pie a disciplinas jurdicas ms extensas desde
un determinado enfoque que la ordenacin ambiental propia-
mente dicha en cuanto que conjugan factores ms numerosos
que los tenidos en cuenta en razn de la defensa de los ele-
mentos, pero desde otro punto de vista tales enfoques son
ms circunscritos, ya que el ambiente t~l como aqu se concibe
anima regulaciones que exceden de las clsicas estrategias
espaciales.
Tampoco puede identificarse sin ms ambiente con natu-
raleza. Efectivamente, como seala LAMARQUE al criticar justa-
mente un concepto de ambiente en el que cabra prctica-
mente todo (43), existe no obstante una doble relacin entre
ambos en cuanto que la proteccin del ambiente viene deter-
minada precisamente por la amenaza a algn elemento na-
(42) Aunque cuando la ordenacin del territorio se efecta desde
anchas bases, las conexiones con la problemtica ambiental estricta
son ms tangibles, como han puesto de relieve, por ejemplo, S. MAR-
TN RETORTILLO, BERMEJO VERA, MARTN REBOLLO Y L. MARTN RETORTlLLO,
Aspectos jurdicos del trasvase del Ebro, Caja de Ahorros de la In
maculada,' Zaragoza, 1975, especialmente pp. 114 Y ss.
(43) Segn este autor, la definicin propuesta por el Consejo In
ternacional de Lengua Francesa caracteriza al ambiente como Conjunto
en un momento dado de los agentes fsicos, qumicos, biolgicos y de los
factores sociales susceptibles de tener un efecto directo e indirecto,
inmediato o aplazado sobre los seres vivos y las actividades huma-
nas, Droit de Protection de la nature, p. XV.

76
tural, y por otra parte proteger los elementos del ambiente es
en definitiva proteger la naturaleza.
Pero aunque el ambiente sea una parte de la naturaleza,
lo que aqu nos interesa no es toda la naturaleza. La poltica
de proteccin a la naturaleza en su conjunto se desagrega en
mltiples estrategias sectoriales: proteccin de la caza, de
los bosques, de los parques naturales, de los recursos natu-
rales e incluso ampliando el concepto llega a incluir los as-
pectos estticos de la geografa humana, de los monumentos
y ciudades artsticas. No quiere decirse con esto que tal pro-
blemtica sea tribial o carente de inters (44), sino que no
es fcil encontrar criterios o principios unificadores de toda
esta variada materia, como no sea su imprecisa reconduccin
a los postulados del equilibrio general de la biosfera, pero aun
as, y aun admitiendo que efectivamente a la postre todo este
tipo de estrategias tienen un denominador comn de carcter
macroambiental, slo un enfoque ambiental ms circunscrito
como el que aqu se propugna puede legitimar el aglutinar el
conjunto jurdico que denominamos Derecho ambiental (45).
(44) Que no es as se pone de manifiesto por la justa y merecida
atencin que viene dedicndose ltimamente a algunos de estos temas
por la doctrina espaola, y as, concretamente, sobre los parques na
turales se han producido una importante literatura iniciada por L. MAR-
TN RETORTILLO, Problemas jurdicos de la tutela del paisaje, en Revis-
ta de Administracin Pblica, nm. 71, pp. 423 Y ss., Y Aspectos ad-
ministrativos de la creacin y funcionamiento de los parques naciona-
les, en Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 6, julio-
septiembre 1975, pp. 643 Y ss.; debe mencionarse tambin T. R. FER-
NNDEZ, Parques Nacionales y Proteccin de la Naturaleza, en Revista
Espaola de Derecho Administrativo, nm. 5, trabajo que glosa los
resultados de las Jornadas Franco Espaolas de Bayona de mayo de
1975, celebradas por iniciativa del profesor Moderne. Estos problemas
vienen suscitando incluso la atencin de la prensa diaria y de las re-
vistas de gran difusin, como ha sucedido con la reciente y meritoria
postura del Ministerio de Educacin y Ciencia en defensa del Parque
de Doana, Parque que no slo es nacional. sino tambin europeo en
cuanto que supone la base ornitolgica ms importante del continente.
Sobre otras materias ms localizadas, pero igualmente significativas
me remito a los trabajos de JURDAO ARRONES, ubicados en la revista S-
bado Grfico, en defensa de las playas canarias, algunas de ellas, como
las de Fuerteventura, seriamente amenazadas por la proyectada uti-
lizacin de las arenas de sus dunas con fines industriales.
(45) Quiz en algn ordenamiento especfico como el norteameri-
cano puedan ampliarse el espectro sobre la base de ciertos postu-
lados que le animan y que trascienden a manifestaciones jurdicas
concretas vlidas para actuaciones que trascienden a una nocin am-
plia del ambiente, como la obligacin de someter a informe de la agen-

77
 Partimos, pues, del ambiente como conjunto de elementos
naturales objeto de una proteccin jurdica especfica, pero
todava no hemos determinado qu elementos sern stos. Un
primer dato caracterizador viene dado por la naturaleza jur-
dica de tales elementos, la cual predica de los mismos su ca-
rcter de bienes por una parte y de comunes por otra. Creemos
que, efectivamente, el meollo de la problemtica ambiental mo-
derna est en la defensa de unos factores que inicialmente
podran haber sido calificados como res nulius, suscepti-
bles de utilizacin sip lmite por todos los individuos, pero
que posteriormente se transforman en bienes comunes sobre
los cuales una mayor intensidad de utilizacin, fruto de la
civilizacin industrial y urbana, va a amenazar precisamente
las condiciones indispensables para el aprovechamiento colec-
tivo. Es por ello por lo que en la frase que rubrica una de los
ms destacados trabajos que han abordado estos tema~ se
menciona la tragedia de los comunes (46).
En realidad, de lo que aqu se trata es de las cosas a
que ya aludan nuestros textos histricos en cuanto que co-
munalmente pertenecen a todas las criaturas que viven en
este mundo ... el aire y las aguas de la lluvia, la mar, sus
riberas (47), alguna de las cuales posteriormente recibieron
el tratamiento de bienes de dominio pblico, dominio na
tural, mientras que otras, como el aire, mantuvieron su condi-
cin de rex nulius. Pero es lo cierto que con el transcurso
de los tiempos, tales caracterizaciones resultaron inapropia-
das al posibilitar aprovechamientos abusivos que a la larga
perjudican a los dems potenciales usuarios de estos bienes y
a su propia esencia colectiva (48).
cia federal EPA proyectos que pueden modificar el ambiente o las con-
secuencias de orden jurisdiccional derivadas del ensanchamiento de
los requisitos procesales para litigar en estos casos.
(46) ARDIN, The Tragedy of the Commons, Science, vol. 162, ao
1968, nm. 3.860, pp. 1243 Y ss, Y posteriormente CROWE, The tragedy
of the Commons Revisited, Science, vol. 166, 1969, nm. 3.909, pp. 1103
Y siguien tes. . :.
(47) Ley tercera del ttulo 28 de la Partida Tercera.
(48) Hasta la fecha se ha entendido por bienes ambientales aque-
llos que eran patrimonio de la humanidad en su conjunto y, por lo
tanto, no eran susceptibles de apropiacin individual de una forma ab-
soluta. La apropiacin poda ser posible en tanto en cuanto no afec-

78
 Creemos que ya se va definiendo el mbito conceptual del
ambiente, el cual, segn nuestra versin, incluye aquellos
elementos naturales de titularidad comn y de caractersticas
dinmicas: en definitiva, el agua y el aire, vehculos bsicos
de transmisin, soporte y factores esenciales para la existen-
cia del hombre sobre la tierra (49). Puede pensarse tambin
que entre tales elementos cabra incluir el suelo, como efectiva
mente parece entender la Administracin ambiental ameri-
cana (50), y la ley espaola de Minas, artculo S, pero creemos
que la gestin del suelo o bien se reconduce a la ordenacin
global del territorio y a la lucha contra la erosin con tras-
cendencia ms amplia que la propia gestin ambiental, o bien
a la postre se conecta con los ciclos del agua y del aire, bien
en cuanto a las sustancias depositadas en el suelo y que en
aqullos se transportan, bien en cuanto a eventuales altera-
ciones de estos ciclos al perturbarse las condiciones meteoro-
lgicas, por obra, por ejemplo, de la desforestacin.
En cuanto a la proteccin contra el ruido, habida cuenta
ce que la transmisin de esta perturbacin se efecta funda-
mentalmente a travs del aire aunque no tenga la misma
trascendencia ni consecuencias, a escala, de otras perturba-
ciones de carcter qumico, cabe considerarla en el contexto
de aquel elemento, lo que es vlido desde luego para otras
agresiones fsicas que utilizan tambin bsicamente aquel me-
dio o el agua, como las de origen radiactivo.

3. El Ordenamiento ambiental.
Definido as el ambiente, el Derecho ambiental incide so
bre conductas individuales y sociales para prevenir y reme-
diar las perturbaciones que alteran su equilibrio. Se tratar
en primer lugar de perturbaciones de cierta entidad que no
tara de forma negativa al resto de los consumidores o utilizadores de
los mismos. Vid. GALLEGO GREDILLA, La economa del medio ambiente,
en Documentacin Econmica, nm. 3, 1971, p. 261.
(49) Vid. por todos EDMuNDs y LETEY, Ordenacin y gestin del me-
dio ambiente, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid,
1975, p. 58.
(50) Vid. EPA, Land Use and Environmental Protection, Washing-
ton, :1974.

79
pueden ser reabsorbidas y eliminadas por los propios siste-
mas (51), aunque la determinacin de este umbral sea cier-
tamente materia difcil y problemtica sobre la que va a girar
toda la polmica montada en torno a la justificacin de las
intervenciones administrativas, en cuanto que, si stas se
producen de forma excesivamente exigente, pueden ocasionar
costos innecesarios para la colectividad y para los propios
sujetos obligados a rectificar sus actividades. Las dificultades
se acentan en cuanto que los conocimientos cientficos ac-
tuales no permiten establecer con precisin cundo una pero
turbacin ambiental es ya nociva e incluso irreversible, lo que
justamente ha dado lugar a que por los ambientalistas se
proponga un margen de seguridad que cubra riesgos previ-
sibles, pero an no detectados con precisin.
Pero los niveles de intervencin no slo vienen determi-
nados por circunstancias extremas ms all de las cuales el
equilibrio ambiental se trastoca, siendo sustituido por otro
sistema incompatible con las condiciones bsicas de ~a bios-
fera, planteamientos que justificaran un derecho funda-
mental del hombre a unos mnimos ambientales (52). Pero
las sociedades modernas son lgicamente ms exigentes y
hacen hincapi no slo en el mantenimiento de los requisitos
ambientales imprescindibles para el equilibrio del sistema
ecolgico en que se inserta el hombre, sino en la obten.cin
de una cierta calidad de vida, lo que parece debe primar sobre
otro tipo de satisfacciones menos estimables desde una pers-
(51) Vid. P. GEORGE, L'environment, Col. Que sais-je, Pars, 1.971, p-
ginas 11 y ss.
(52) Vid. DELLMAN, Zur Problematik eines Grundrechts auf meno
schewrdige Umwelt, en Dov, nm. 17, septiembre 1975, p. 588. Es-
POSITO, Air and Water Pollution: What to do while waiting for
Washington?, in Harvard Civil Rights-Civil Liberties Law Review, 1970,
p. 33. Toward a Constitutionally Protected Environment, in Virginia
Law Review, 1970, pp. 458 Y ss. Cito BESSONE, Roppo, Strumenti di in-
tervento amministrativo, en Politica del Diritto, nm. 1, 1975, p. 134.
Tambin RICHARD, The Substantive Right 10 Environmental Quality, en
Environmental Law Reporten>, 1973, pp. 50028 Y ss. Este tema fue
abordado en un seminario que tuvo lugar en BONN a finales de julio
.de 1975, sobre cuyas conclusiones, por cierto, no muy esperanzadoras
da noticia MATTES, The Right 10 a Humane Environment: A Seminar,
en Environmental- Policy and Law, nm. 2, 1975, pp. 86 Y ss.

80
pectiva social (53). Quiz estos derechos felicitarios (54) no
vayan tampoco ms all de lo estricta-mente biolgico en
cuanto que, valga por ejemplo el caso del ruido, puede lgi-
camente sostenerse que la existencia normal del hombre exija
un determinado entorno adecuado a sus caractersticas psico-
somticas.
Hemos aludido a que el Derecho ambiental incide sobre las
alteraciones del medio. Este tipo de perturbaciones no son
otras que l~s que se introducen en los ciclos bsicos de la
biosfera en virtud de conductas que sitan en ellos sustancias
o energas originadas como subproductos de otras activida-
des. En definitiva, se pretende controlar la contaminacin (55)
efectuada por la descarga de desechos, residuos y materiales
sin valor econmico para el sujeto que se desprende de ellos
y que se eliminan a costa de la colectividad al amparo de un
defectuoso sistema de formacin de precios (56). Cabe esta-
blecer efectivamente una cierta analoga entre el metabolismo
biolgico y el metabolismo social en cuanto que se trata de
la eliminacin de los residuos producidos como consecuencia
del funcionamiento social del hombre (57). El Derecho am-
biental presenta as un aspecto negativo en cuanto lucha
(53) Evidentemente la precisin del concepto de calidad de vida
es an ms difcil de determinar que el umbral de la agresin bio-
lgica, como se desprende del estudio llevado a efecto por la EPA nor-
teamericana, The Quality of Life Concept: A potencial New Tool for
DecisionMakers, Washington, 1973. Como se ha comentado en relacin
a esta obra, sus resultados arrojan dudas sobre la posibilidad de una
delimitacin operativa de tal concepto, aunque sugiere prometedoras
reas de investigacin; MANN, Basic References in Environmental Po-
licy Studies, en NAGEL, Environmental Politics, Praeger, New York, 1974,
p. 15.
(54) U tilizamos la terminologa orteguiana para calificar a los de-
nominados Amenity right a nuestro juicio inadecuadamente tradu-
cidos por derechos a la apacibilidad. Vid. MrsHAN, Los costes del des-
arrollo econmico, trad. esp. Oikos-Tau, Barcelona, 1970, p. 63.
(SS) As, GrRoo entiende por dao ecolgico la degradacin de los
elementos naturales: los diferentes tipos de contaminacin concernien-
tes al agua, al aire y al nivel sonoro, La rparation du dommage ecolo-
gique, Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, Pars, 1974.
(56) Vid. EOMUNOS y tETEY, Ordenacin y gestin del medio amo
biente, pp. 58 Y 112; HERTZ, The Technology, en The Annals of the
American Academy of Political and Social Science, vol. 389, mayo 1970,
pgina 99.
(57) Vid. WOLLMAN, El metabolismo de las ciudades, en La Ciu-
dad, Scientific American, trad. esp. Alianza Editorial, Madrid, 1967,
pp. 200 y ss.

81
6
contra la Gontaminacin, pero tambin un aspecto positivo ya
lue postula a la par la consecucin de un ambiente acep-
table (58).
Al perfilar el concepto de Derecho ambiental debemos dis-
tinguir entre sus principios aglutinadores y los instrumentos
puestos al servicio de sus objetivos. Las tcnicas instrumenta-
les manejadas, aunque con las modulaciones que luego vere-
mos, pertenecen al acervo general del Derecho, y as el em-
pleo de la coaccin, del estmulo, tiene un comn denomina-
dor con otros sectores ordinamentales. Son slo determinados
caracteres especficos los que justifican, como tratamos de
fundamentar, la consideracin sustantiva de este Derecho.
La unidad relativa de este nuevo orden no implica forzo-
samente su recopilacin en un solo texto legal. Aun en naciones
como Inglaterra y Suecia, donde se ha llegado a una cierta
codificacin del Derecho ambiental, se mantiene una relativa
dispersin normativa, que es por lo dems la tnica general en
la legislacin de la mayora de los pases.
Dentro del ordenamiento ambiental debemos distinguir
aquellas normas que se contienen en disposiciones generales
no orientadas espeCficamente a la proteccin de los elemen-
tos ambientales, pero que pueden ser manejadas para estos
fines, de otras ya directamente encaminadas a la tutela del
ambiente. Entre el primer grupo pueden incluirse las dispo-
siciones relacionadas con el urbanismo o con la polica indus-
trial que no se agotan en la disciplina ambiental, pero que
pueden coadyuvar a su ejercicio, en cuanto que al regular las
caractersticas de determinadas actividades ayudan a conse-
guir que stas sean concordes con los imperativos ambien-
tales.
Pero el cuerpo normativo que es objeto preferente de
nuestra atencin es aquel que contempla las agresiones am-
bientales directas, bien para prevenirlas, bien para reprimirlas,
bien para repararlas. El Derecho ambiental puede estructurar-
se internamente sobre la base de las categoras de conductas
que pueden incidir sobre los elementos objeto de proteccin en
(58) Vid.. MALAFOSSE, Le droit a la nature, Editions Montchrestien,
Pars, 1973, p. 1.

82
funcin de su mayor o menor trascendencia para el me-
dio, teniendo presente las propias caractersticas de ste, o
simplemente atendiendo al sistema administrativo general es-
tablecido en el pas de referencia. As tratndose de las aguas
suele distinguirse entre la tutela de las aguas terrestres, la
de las martimas litorales y por supuesto la de las internacio-
nales. El control de la contaminacin atmosfrica se uni-
fica all donde existe una legislacin especfica, pero, sin
embargo, la regulacin de los vehculos en lo que a con-
taminacin se refiere es objeto habitualmente de una nor-
mativa separada. Determinado tipo de agresin como la radiac-
tiva y la snica suelen tambin sustantivizarse, y lo mismo
sucede con el control de la contaminacin producida por la eli-
minacin de residuos slidos en cuanto que estn en juego
varios elementos naturales. En cada uno de los correspondien-
tes apartados deben subsumirse normas que surgieron con una
preocupacin higienista o sanitaria en el pasado, pero que
pueden ser utilizadas para una estrategia ecolgica estricta.
Cabe realizar una sistematizacin del ordenamiento am-
biental por sectores de actividades, distinguiendo, por ejemplo,
las normas que afectan a la industria, a la circulacin, a la
construccin o a la agricultura (59), pero aun admitiendo tales
enfoques metodolgicos (60), creemos que es mejor reconducir
siempre que sea posible, la normativa sectorial al tratamiento
unitario de la problemtica del medio en que incide.

11. CAR ACTERES DEL DERECHO AMBIENTAL

Como hemos avanzado, el Derecho ambiental moderno

presenta rasgos peculiares que legitiman su consideracin
(59) Un ejemplo de este enfoque representa el libro de GREINIER-
SARGOS, La defense de l'environment, Presses Universitaires de france,
Pars, 1975, cuyo subttulo es ya significativo, Agricultura y entorno
un combate comn.
(60) Precisamente GOUSSET admite tres tipos de normas preventi-
vas en la legislacin francesa contra la contaminacin: las incluidas
en medidas generales; las que operan por ramas de actividad y la pre
vencin por tipos de contaminacin, La lutte contre les pollutions et
les nuisances: Prospective, moyens, lgaux, rsultats, en Revue Ad-
ministrative, nm. 164, marzo-abril 1975, p. 151.

83
como sector ordinamental sustantivo. Nos proponemos justi-
ficar tal asercin.

1. Sustratum ecolgico.
Lo que caracteriza al ordenamiento ambiental frente a la
normativa sectorial previa de carcter sanitario, paisajstico,
defensora de la fauna o reguladora de las actividades indus-
triales, es su carcter sistemtico (61), en cuanto que la regula-
cin de conductas que comporta no se realiza aisladamente,
lo que era la tnica de las intervenciones administrativas que
la precedieron, sino teniendo en cuenta el comportamiento de
los elementos naturales y las interacciones en ellos determina-
das como consecuencia de las actuaciones del hombre (62).

2. Espacialidad singular.
Los imperativos ecolgicos hacen que el mbito espacial de
las actuaciones administrativas venga dado en funcin del
marco ms o menos impreciso en que tienen lugar los meca-
nismos de emisin-transporte-inmisin. Este mbito puede ser
mayor o menor segn los subsistemas que se acoten dentro
del sistema general, delimitndose as los contornos impres-
cindibles para que la accin administrativa sea eficaz. As, por
ejemplo, tratndose del sistema de las aguas cabe aludir a un
sistema global-terrestre que servir de base al control de la
polucin con contaminantes persistentes del tipo de insecti-
cidas o de los compuestos mercuriales. Cabe tambin circuns-
cribir una estrategia de defensa de ciertos mares, como el Me-
diterrneo o de subsistemas hidrolgicos continentales, pero
(61) Entendiendo por sistema un orden de elementos dinmica-
mente interconectados. La aplicabilidad de la teora de los sistemas a
las ciencias sociales ha sido puesta de manifiesto por JIMNEZ NIETO,
Teora general de la Administracin, la ciencia administrativa a la luz
del anlisis sistemtico, Ed. Tecnos, Madrid, 1975, y GARCfA PELAYO,
La teora general de sistemas, en Revista de Occidente, Tercera Epo-
ca, nm. 2, diciembre de 1975, pp. 52 Y ss., con concreta referencia a
la ciencia poltica.
(62) En este sentido, tambin GIANNINI, Gestione dell'ambiente, loe.
eit., p .. 487, Y Aspetti giuridici dell'ambiente, p. 44.

84
por debajo de los ltimos niveles, es decir, del ltimo subsis-
tema acatable, la accin administrativa resulta inviable, de
nada vale, por ejemplo, intervenir en la defensa de un sector
de un curso de agua o de un afluente si se tolera la contami-
nacin en el resto de la masas de agua directamente interrela-
cionadas. Sucede que este tipo de sistemas, y subsistemas na-
turales, no se solapa estrictamente con los sistemas sociales
que dan lugar a organizaciones poltico-administrativas dota-
das de imperium, propio o derivado. De aqu que el Derecho
ambiental ponga en entredicho, a diferencia de lo que sucede
con otros derechos, los dispositivos organizatorios generales:
nacionales y subnacionales, adoptados en estos momentos por
la Humanidad.

3. Enfasis preventivo.
Aunque el Derecho ambiental se apoya a la postre en un
dispositivo sancionador, sin embargo, sus objetivos son fun-
damentalmente preventivos. Cierto que la represin lleva im-
plcita siempre una vocacin de prevencin en cuanto que lo
que pretende es precisamente por va de amenaza y admo-
nicin evitar el que se produzcan los supuestos que dan lugar
a la sancin, pero en el Derecho ambiental la coaccin a pos-
teriori resulta particularmente ineficaz, por un lado en cuan-
to que de haberse producido ya las consecuencias, biolgica y
tambin socialmente nocivas, la represin podr tener una
trascendencia moral, pero difcilmente compensar graves da-
os, quiz irreparables, lo que es vlido tambin para las com-
pensaciones impuest?s imperativamente. Los efectos psicol-
gicos de la sancin o de la compensacin-sancin se encuen-
tran aqu muy debilitados, ya que, como se ha observado, las
sanciones suelen ser de muy escaso monto (63), siendo habi-
(63) Lo que por lo dems se explica teniendo en cuenta que san
ciones muy elevadas podran producir efectos contraproducentes ante
la acreditada resistencia de los jueces y agencias administrativas en
su aplicacin. Slo excepcionalmente se citan casos de plultas o como
pensaciones importantes, como la condena al grupo Ford, en los Es-
tados Unidos, a una multa equivalente a 3S millones de francos, o al
grupo Minta Mata, en Japn, a 17 millones de francos, cit. GIROD, La
rparation du dommage cologique, p. 238.

85
tualmente preferible para los contaminadores pagar la multa
que cesar en sus conductas ilegtimas (64).

4. El componente tcnico-reglado.

Aunque en algunos pases, sobre todo en Inglaterra, la lucha

contra la contaminacin se ha apoyado en algn sentido en la
adopcin de medidas con cierta discrecionalidad y sin sujecin
a cnones estrictamente formalizados, lo normal es que la
intervencin se realice sobre la base de mdulos y parmetros
previamente fijados a escala nacional, bien con carcter gene-
ral para todo el pas, bien para zonas especiales o para situa-
ciones excepcionales. La normativa del Derecho ambiental in-
cluye prescripciones rigurosamente tcnicas que determinan y
cifran los niveles de emisin o de inmisin, la altura de las
chimeneas, las caractersticas de los motores, etc. Aspectos
normativos sustanciales se contienen en simples Anexos y en
cuadros de doble entrada que precisan las condiciones en que
deben realizarse las actividades afectadas. La discrecionalidad
de la Administracin y la propia labor del jurista se encuentra
rgidamente encorsetada en el marco tcnicamente preci~ado
para la regulacin de conducta5. Ello no quiere decir, sin em-
bargo, que administradores y juristas deban limitarse al cons-
tatar los resultados obtenidos en laboratorios y centros espe
cializados. Las prescripciones tcnicas marcan sobre todo l-
mites y umbrales y permiten modulaciones y apreciaciones
cuando se entrecruzan factores diversos que se resisten a
un planteamiento puramente cientfico y matemtico. Queda
adems frecuentemente como veremos suficiente margen a
la Administracin para convenir con los particulares las
condiciones de cumplimiento de las prescripciones tcnico-
legales.

(64) Vid. MAVIGLIA, La protezione dall'inquimamento, loe. cit., p. 683;

GIROD, La reparation du dommage cologique, p. 211; McKNIGHT, Law
and Administration, en Environmental Pollution Control, p. 39. Si-
tuacin que desde luego es tambin predicable en Espaa.

86
5. La vocacin redistributiva.
Uno de los aspectos cardinales del Derecho ambiental es
precisamente su intento de correccin de las deficiencias que
presenta el sistema de precios, sobre todo como es lgico en
las economas de cuo liberal para interiorizar los costos que
suponen para la colectividad la transmisin de residuos y sub-
productos a los grandes ciclos naturales. Slo podrn conse-
guirse resultados ambientalmente aceptables si este Derecho
consigue canalizar recursos para compensar en ltimo extremo
a los perjudicados, y para financiar el establecimiento de
instalaciones que eviten la contaminacin.
Cules sean las medidas apropiadas, ser materia sobre la
que habr de recaer un pronunciamiento poltico que tenga en
cuenta los principios ideolgicos que animen al sistema, las
caractersticas de su economa y los mecanismos que en l
funcionen para la distribucin de bienes y servicios. Sea el
contaminador el que deba pagar, como reza el principio apa-
rentemente ms propugnado (65), sea el usuario o el consu-
midor, el Derecho ambiental debe responsabilizarse de esta
problemtica aportando los instrumentos normativos adecua-
dos para la efectividad de los criterios adoptados.

6. Primaca de los intereses colectivos.

EI Derecho ambiental es sustancialmente un Derecho p-
blico, aunque a sus objetivos puedan concurrir normas de
otra naturaleza como las que regulan las relaciones de ve-
cindad. Pero es evidente que la hipostatizacin de determina-
das reglas de Derecho privado no pueden bastar para la regu-
lacin de las "t""\nductas aqu en juego. Slo muy localizada-
mente las normas vecinales pueden coadyuvar a estos obje-
(65) Vid. recientemente DE LA POZA GALIANa, El principio de quien
contamina, paga, como instrumento de poltica econmica para la pro-
teccin del- medio ambiente, en Economa Industrial, 1975, pp. 61 Y ss.
Desde un contexto ms amplio, ALVAREZ RENDUELES, La Hacienda pblica
y el medio ambien~e, ENAP, Madrid, 1973, y en Revista de Derecho
Administrativo y' Fiscal, nm. 41, 1975, pp. 265 Y ss. Los documentos
oficiales que consagraron este principio aparecen recogidos en la pu-
blicacin de la OCDE The Polluter Pays Principie, Pars, 1975.

87
 tivos. Pero ni la ambicin redistributiva que se inserta en la
esencia del Derecho ambiental ni los intereses en juego pue-
den ser reconducibles a leyes que tienen presentes aisladas
soluciones de conflictos interprivatos (66). Por supuesto que
tal modelo ni de lejos puede hacer justicia a la compensa-
cin de intereses concitados en los amplios y difusos marcos
ecolgicos. que encuadran los sistemas a que responde la
estrategia ambiental. Los conflictos que el Derecho ambiental
aborda enfrentan habitualmente a amplios colectivos: pro-
ductores y consumidores; contaminadores y contaminados;
industriales entre s; propugnadores del consumo y defenso-
res de la .calidad de vida, etc. Cules de estos intereses sean
los ms relevantes es cuestin poltica que corresponde de-
cidir a los representantes de la comunidad, quienes para lle-
var a la prctica la efectividad de lo decidido debern contar
con el respaldo inexcusable de los recursos y medios arbi-
trables por el Estado.
El carcter fundamentalmente pblico del Derecho am-
biental no excluye, sin embargo, el concurso del ordenamien-
to privado, tanto en lo que respecta a las situaciones de
vecindad ya aludidas como a la posible exigencia de com-
pensaciones y reparaciones en caso de culpa contractual o
extracontractual, segn veremos.

III. Los INSTRUMENTOS.

l. La coaccin y el convenio.
El Derecho ambiental, como anticipabamos, utiliza una se-
rie de tcnicas jurdicas originadas en otros sectores del orde-
(66) Me parece interesante evocar aqu una teora formulada desde
el ngulo de la economa, que seala cmo a medida que los recursos
naturales se hacen ms escasos tienden a reforzarse los derechos
de propiedad. As, en el Derecho anglosajn tales circunstancias impu-
sieron regulaciones sobre el uso del agua desconocedoras de los dere-
chos tradicionales de los ribereos, TERRY L. ANDERSON and P. J. HIL,
The evolution of property right: a study of the American West, en The
Journal of Law Economics, vol. VIII, abril 1975, p. 178. Es evidenu-
que el Estado habr a la postre de intervenir para contrarrestar tale~
tendencias.

88
namiento adaptadas a .sus propios objetivos y finalidades. Apa-
recen as los instrumentos autorizatorios y concesionales de
neto cariz administrativo, las medidas sancionadoras penales y
administrativas, el manejo de los mecanismos fiscales, la sub-
vencin, etc. Estos instrumentos, segn sus propias caracters-
ticas, son aplicados para prevenir conductas no deseables, para
reprimir las producidas, para disuadir, estimular o compen-
sar. Con arreglo a esta tipologa trataremos de establecer
sucintamente un catlogo de medidas cuya operatividad con-
creta corresponder analizar al contemplar las distintas estra-
tegias que inciden sobre los elementos o previenen contra es-
pecficas agresiones ambientales (67).
La recepcin de estas ~edidas en el campo del Derecho
ambiental se va a producir con una cierta acentuacin polar
en los factores de coaccin y del libre consenso. De una parte,
los instrumentos utilizados adquieren una mayor energa en
cuanto al constreimiento de las voluntades sobre las que
incide, lo que incluso en el mundo del Derecho anglosajn
ha dado lugar a reflexiones sobre su compatibilidad con los
principio~ constitucionales en vigor. As, aunque resolviendo
las dudas en favor de la legitimidad de estos instrumentos, se
ha observado en este rea un cierto tras~ase de poderes le-
gislativos y judiciales hacia las agencias administrativas; la
distinta clasificacin de actividades que puede chocar con el
concepto de igual proteccin; el establecimiento de sancio-
nes y responsabilidades sobre conductas ya autorizadas en
contra del principio de la prohibicin de aplicacin de penali-
dades ex post facto; la concepcin como separada ofensa de
la reiteracin de conductas contaminantes que contradice los
postulados que prohiben una doble sancin por el mismo
hecho; las posibilidades inspectoras sin mandato judicial que
(67) Un catlogo, aunque inorganizado de las medidas, instrumen
tos y medios utilizables para la defensa del ambiente aparece en el
Documento de Trabajo presentado el 25 de agosto de 1970 a la C.A.P.E.,
y recogido en Documentacin Econmica, nm. 23, 1971, p. 40, donde
se incluye la siguiente clasificacin de medidas, de la ms pasiva a la
ms dinmica: a) Prohibiciones; b) Restricciones; c) Medidas disua
sorias; d) Normas discrecionales; g) Normas obligatorias; h) Direc
trices; i) Acuerdos; j) Convenios; k) Programas de desarrollo; l) PIa-
nes.

89
facultan, contra lo habitual, la penetracin en propiedades;
el eventual carcter confiscatorio de la exigencia de nuevas
y adicionales inversiones que no incrementan la. produc-
cin (68).
Frente al refuerzo de las potestades administrativas que
aproxima en este campo al ordenamiento anglosajn a los
continentales europeos, se detecta en el extremo opuesto una
cierta proclividad a' la utilizacin de la va del convenio y
del acuerdo entre Administracin y administrados, que se
explica perfectamente en cuanto que a pesar de la aparato-
sidad con que se presentan las potestades de la Adminis-
tracin, y no obstante su abstracta contundencia, en la prc-
tica, sobre todo, cuando, como es lo comn, se trata de rec-
tificar situaciones ya establecidas, resulta muy difcil imponer
unilateral y rgidamente los esquemas ambientales decididos
por la Administracin. Para su implantacin se recurre a las
clsicas tcniCas del fomento plasmadas en acuerdos ms o
menos formales entre las empresas o los particulares por una
parte y la Administracin por otra, generndose a la par una
responsabilizacin ms generalizada, que es la mejor garanta
para la eficacia de la poltica ambiental pretendida.
E~ este contexto deben mencionarse los denominados Con-
trats d branche del ordenamiento francs suscritos entre el
Ministerio encargado de las cuestiones ambientales y los re-
presentantes de los sectores industriales ms cc,fltaminan-
tes (69).

2. Medidas preventivas.

A) La autorizacin.
La prevencin de la contaminacin se realiza sustancial-
mente mediante la adopcin inicial de cautelas a travs de las
(68) Vid. NAGEL, Environmental policy and Constitucional Law, en
Environmental Politics, pp. 255 Y ss.
(69) As, el firmado en 1972 con la consideracin de industriales pa-
peleros y el suscrito en 1973 con los fabricantes de azcar. Vid. LA-
MARQUE, Aides publiques et environnement: La situation en France, en
Envir(;mmental Policy and Law, vol. 1, nm. 1, junio 1975, p. 26.

90
vas autorizatorias o concesionales, perfectamente acomoda-
bles al logro de las metas planteadas al Derecho ambiental
cuando se trata de- iniciar nuevas actividades. El problema
se complica si lo que se pretende es adaptar, sin que
medien compensaciones econmicas, las industrias ya existen-.
tes y las actividades en marcha a las condiciones ms exigentes
de las nuevas regulaciones. El sometimiento a licencia de tales
conductas, o la revisin de las mismas para imponer nuevas
correcciones encuctra por doquier serios obstculos (70), aun
cuando la propia legislacin prevea la reconsideracin de las
circunstancias (71), como sucede en el ordenamiento espa-
ol (72), o se d a la licencia un carcter temporal, para un
perodo de diez aos, por ejemplo, como se ha intentado en
alguna nacin.
Aunque las facultades revisoras pueden legitimarse per-
fectamen te desde la consideracin de la licencia como acto-
condicin, lo que justifica su encadenamiento a los posterio-
res eventos que completen o modifiquen su contexto regla-
mentario (73), la realidad es muy otra y la inercia de los
derechos adquiridos sumada a la resistencia jurisdiccional a
admitir la imposicin unilateral de nuevas cargas econmicas
hacen fracasar en la prctica iniciativas administrativas ten-
dentes a la reconformacin de la actividad, no obstante la
energa de los pronunciamientos por la normativa legal en que
se apoyan (74). Las sentencias que cita T. R. FERNNDEZ en
apoyo de la receptividad jurispruden~ial de la tesis del acto-
condicin versan sobre supuestos excepcionales, como son

(70) Como acredita, por ejemplo, la propia experiencia de la Ad

ministracin Municipal de New York, Casse Study of New York City,
Ed. Praeger, New York, 1974, p. 90.
(71) Lo que era el caso ya de la Ley Francesa de 19 de diciembre
de 1917.
(72) Con base al art. 16 del Reglamento de Servicios de las Corpo-
raciones Locales, que autoriza la revocacin de las licencias sin indem-
nizacin por cambio de circunstancias. .
(73). Vid. T. R.' FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio ambiente urbano
y las vecindades industriales, p. 115.
(74) Lo que explica el fracaso del rgimen transitorio del Regla-
mento de Actividades espaol de 1961.

91
la concesin de licencias a precario o expresamente sometidas
a condicin (75).

B) Las modulaciones de la autorizacin en el Derecho

ambiental.
Para salir al paso de estas dificultades, que' se acreci.en-
tan por la mutabilidad de los criterios tcnicos que sirven de
base para la regulacin de conductas incidentes en el medio,
la autorizacin, en su versin clsica, ha tenido que ser com-
plementada y remodelada, dando entrada a soluciones inno-
vadoras.

a) El establecimiento de estndares.
La fijacin de niveles mximos de vertidos aparece ya en
los Reglamentos policiales de las actividades industriales; aho-
ra bien, el Derecho ambiental va a expandir el campo de
aplicacin de estas medidas flexibilizando su manejo al rela-
cionar activi~ades aisladas con umbrales generales de permi-
sibilidad, en funcin de la capacidad de absorcin del medio
receptor y de los techos de tolerancia establecidos. Aparecen
as la determinacin de lmites mximos de vertidos para cada
actividad en funcin de los distintos componentes transmiti-
dos y a la vez el establecimiento de estndares en cuanto a la
inmisin resultante de vertidos aislados. Circunstancias tem-
porales o especiales, que reflejan a su vez los ndices de con-
taminacin, determinan, bien con carcter oooinario, bien
con carcter extraordinario, lmites admisibles ms ~strictos
para los vertidos individuales.
La determinacin de estos umbrales encaja perfectamente
con la comprensin de la licencia como acto-condicin que
encadena la actividad autorizada al complejo reglamentario
dinmico en que se inserta.
La fijacin de estndares de mbito nacional o interna-
cional incluso y su acomodacin sectorial o territorial acli-
(75) El medio ambiente urbqno y las vecindades industriales. pgi-
nas 113 y ss.

92
mata las tcnicas de la licencia a los imperativos del equili-
brio ambiental (76). Una comprensin esttica de la autori-
zacin otorgadora de derechos inmutables o a lo ms slo
episdicamente y excepcionalmente modificables, es incompa-
tible con la propia esencia de los procesos ambientales.
Menos especificidad presentan otras tcnicas, como la pro-
hibicin, de alguna forma conectadas con la autorizacin, en
cuanto que la prohibicin implica la imposibilidad de obtener
autorizacin o la declaracin de ilicitud posterior de conductas
previamente autorizadas. Lo mismo cabe decir de la dispen-
sa que funciona como excepcionalizacin legitimadora de 10
prohibido o de lo que no sera normalmente autorizado.

b) Regulacin de las caractersticas de las materias pri-

11'zas.
As como los estndare~ afectan en su conjunto a todas
las actividades eventuales ocasionadoras de disfunciones am-
bientales, este tipo de regulacin se dirige a los factores em-
pleados en la actividad y concretamnete a los materiales uti-
lizados, como es el caso de determinadas materias primas
sobre las que opera el proceso de transformacin y sobre
todo de los combustibles. Quiz los ms eficaces resultados
obtenidos hasta ahora en la lucha contra la contaminacin
atmosfrica han sido conseguidos precisamente por estas vas
indirectas, especificndose los lmites admisibles de la pre-
sencia de ciertos elementos qumicos en los combustibles o
prohibindose totalmente la utilizacin de determinados re-
cursos energticos. Se tratar, pues, en algn caso de revisar
las autorizaciones concedidas para la comercializacin o uti-
lizacin de ciertos productos, o simplemente cuando no se
requiera autorizacin previa, caso quiz de los combustibles
para usos domsticos, de prohibir ex novo su empleo.
(76) La recomendacin 81 del Congreso de Estocolmo encargaba a
la Organizacin Mundial de la Salud y las asociaciones internacionales
competentes que sigan estudiando y establezcan normas primarias
para la proteccin del organismo humano, especialmente respecto de
los contaminantes que son comunes al aire, al agua y a los alimentos,
como base para el establecimiento de lmites operativos derivados).

93
 c) Homologaciones.

Una medida ampliamente manejada con fines de defensa

ambiental consiste en la previa comprobacin por la Admi-
nistracin de las caractersticas de ciertos procesos o dispo-
sitivos que puede producir emisiones no deseables. Ante la
imposibilidad de contrastar caso por caso y unidad por unidad
si los equipos en cuestin son admisibles en trminos de
defensa del medio, se procede por la Administracin en primer
lugar a la determinacin de los requisitos que deben cumplir,
y a continuacin se comprueba si los prototipos autorizados
corresponden a los elementos que son objeto de fabricacin
en serie. Se trata, pues, de una tcnica autorizatoria cuyos
efectos se reiteran tcitamente en el tiempo, transmitindose
a todos los productos fabricados que responden a la repro-
duccin del prototipo homologado. As, los motores de los
automviles, los aparatos productores de ruido, los quema-
dores, etc., quedan sometidos de una vez para todas a fisca-
lizacin administrativa previa, lo que atestiguan los produc-
tores de tales utillajes mediante una marca incorporada a los
mismos.

d) Imposicin de niveles tecn~lgicos.

Ms all an de la incidencia administrativa sobre las

materias primas utilizadas en los procesos contaminantes, y
como alternativa en algunos casos al establecimiento de estn-
dares (77), la Administracin puede llegar a imponer el que.
en las actividades por ella controladas se emplee la mejor
tecnologa existente en el momento (78) para la reduccin o
eliminacin de la contaminacin, e incluso de cara al futuro
se prevea la revisin de los procesos imponindose productos
para cuya obtencin no se conoce todava la tecnologa ade-

(77) Como sucede, por ejemplo, con los dispositivos jurdico-am-

bientales ingleses.
(78) En lo que incide la Recomendacin 71 del Congreso de Esto-
colmo.

94
cuada (79). De esta forma las leyes preceden a las invenciones
invirtindose los trminos de los planteamientos habituales
de la poltica del Derecho. Al proponerse primeramente los ob-
jetivos se estimula el desarrollo cientfico necesario para su
cumplimiento, filosofa sta que por cierto responde a la
estrategia ya utilizada para algunos proyectos ambiciosos
como los de las exploraciones espaciales, y que hace confianza
en la capacidad de' inventiva y de progreso de la Humanidad,
animando, desde una perspectiva ya ms amplia, posiciones
optimistas sobre la superacin de la crisis ecolgica.

C) El control de las inicativas pblicas.

Las tcnicas interventoras del Derecho administrativo cl-
sico estn pensadas para acomodar las conductas de los par-
ticulares a los intereses pblicos definidos por la ley. Es la
Administracin, pues, la que desempea el papel tutelar con-
trolando y reprimiendo las actuaciones de los ciudadanos.
Sucede, sin embargo, que en el campo de la defensa ambien-
tal la Administracin puede, aunque parezca paradjico, apa-
recer como potencialmente agresora del equilibrio ecolgico.
Esta curiosa situacin es fruto de la constatada ampliacin
de competencias pblIcas materializadas en proyectos e ini-
ciativas de gran envergadura, de trascendencia para el me-
dio y de la dispersin de responsabilidades en mltiples or-
ganismos y entes que propenden a defender celosamente sus
funciones y a anteponer quiz los intereses que sectorialmente
administran a los ms amplios y globales que se concitan en
la defensa del ambiente.
La situacin as planteada exige la adopcin de mecanismos
nuevos que valoren las distintas iniciativas pblicas en fun-
cin de su trascendencia para el medio. A esta filosofa res-
ponde el dispositivo montado por la ley americana de 1969,
que obliga a presentar un informe detallado (80) sobre cual-
(79) Lo que se ha hecho en Norteamrica en relacin con los auto-
mviles, fijndose horizontes sucesivos en los cuales se prevn reduc-
ciones sensibles de la contaminacin.
(SO) El denominado Environmental Impact Statement.

95
quier recomendacin, propuesta legislativa ti otra actuacin
federal importantes, que puedan afectar significativamente
el ambiente humano. El informe es objeto de consideracin
y ponderacin por el Consejo de Calidad Ambiental, y en su
nombre por la Agencia de Proteccin Ambiental (81), debiendo
versar sobre:

- El impacto que sobre el medio pueda tener la accin

propuesta.
- Cualesquiera efectos adversos que se puedan producir.
- Las posibles alternativas de la actuacin propuesta.
- Las relaciones entre la utilizacin local a corto plazo
del medio y el mantenimiento y fomento a largo plazo
de su potencialidad.
- Cualquiera asignacin irreversible e irreparable de re-
cursos que pueda estar implicada en la accin propuesta
y en su implementacin.

La forma de presentar estos informes ha sido regulada

minuciosamente por la Agencia Federal EPA, que ha prepa-
rado manuales detallados (82), donde se contienen los formu-
larios que debern cumplimentar los organismos implicados.
Lgicamente estas medidas han encontrado serias resisten-
cias y algunos sectores poderosos de la Administracin pre-
tenden an cumplimentar autnomamente las previsiones de
la ley, como sucede con la Armada (83). Ha sido sobre todo
obra de los Tribunales el reforzamiento de este .tipo de con-
troles dndoles una notable autoridad, pese a que la legislacin
en que se apoyan no asigna poderes de veto a la Agencia re-
visora (84). Los Tribunales, entendiendo que la valoracin por

(81)Environmental Protection Agency, en lo sucesivo EPA.

(82)Vid. ENVIRONMENTAL PROTECTlON ACENCY, Preparation 01 Environ-
mental lmpact Statements, Notice 01 Proposed Rulemaking, Wash
ington, Parte lB, Federal Register, vol. 39, nm. 138, 17 de julio de
1974, y Manual Review 01 Federal Actions lmpacting the Environment,
Washington, noviembre 1972.
(83) Vid. WOOD, A Perspectives Analysis 01 the U.S. Navy's Program
to lmplement the Nacional Environmental Policy Act, en Environ
mental Law Reporten>, 1975, p. 50049. .
(84) Vid. EDMUNDS y LETEY, Qrdenacin y gestin del medio a~bien.
te, p. 509.

96
EPA de los informes estaba sometida a reVlSlon, han admiti
do numerosas demandas que tienen como destinatario, bien
a la Agencia ambiental, bien a los organismos que adoptaron
las iniciativas revisadas (85).
Los Tribunales han ampliado el campo de control pre-
cisando casusticamente qu se entiende por actuaciones fede-
rales importantes, y as han considerado que tal es el supues-
to, por ejemplo, de un programa del Departamento de Agri-
cultura para controlar hormigas; un contrato para Ja compra
de helio; una licencia para un molino; un prstamo para
la construccin de edificios en altura; una subvencin para
la construccin de una red municipal de alcantarillado, etc.
(86). No slo estn sujetos a constatacin a efectos de su
impacto ambiental los proyectos llevados a efecto directa-
mente por agencias federales, sino tambin actividades pri-
vadas en alguna forma respaldadas por fondos federales o
que requieran autorizaciones de este origen, como ha sido el
caso de las investigaciones petrolferas en la plataforma con-
tinental. Quiz el ms importante de los proyectos sometidos
a estos controles, cuya aplicacin dio lugar a sensibles y cos
tosas modificaciones, fue el de la construccin del oleoducto
de Alaska.
Estas tcnicas han sido valoradas por algunos sectores
crticamente, sealndose desde un extremo que los proyec-
tos preparados por las agencias federadas son incompletos o
les falta precisin cientfica, o que EPA se limita a respaldar
ex post facto las iniciativas que le son sometidas (87), y
desde el otro se objeta la lentitud de la tramitacin y la
(85) En los tres aos siguientes a la promulgacin de la Ley los
tribunales admitieron ms de doscientas demandas sobre casos de este
tipo, la mayora de las cuales fueron presentadas por grupos de ciuda-
danos. Vid. BALDWIN, Envirol1lnel1tal /mpact Statemel1ts: New Legal
Tecl111ique for Enviroll111ental Protectiol1, en Earth Law Journal.
vol. 1, febrero 1975, p. 18.
(86) Vid. BALDWIN, Envirol1111el1tal Impact to Slatemel1ts, loe. cit.,
p. 21, y ANDERSON NEPA in the Courts. Resources fur Ole Future, Wash
ington, 1973.
(87) Vid. WINDER, Jr., The Enl'irol1mental /mpact Assessment Pro
ject, en Environmental Policv and Law, vol. l. nm. 2, octubre de
1975, p. 93. .

97
7
seria demora que todo ello implica para la ejecuclOn de pro-
yectos en general y en particular para los energticos que se
enfrentan ahora con apremiantes exigencias de la comunidad.
El balance final parece, no obstante, positivo, como lo de-
muestra el hecho de que este ejemplo ha sido seguido por
los propios Estados de la Unin, que han montado a esta
escala mecanismos similares, y por otras naciones, como Ca
nad, que ha adoptado el sistema desde 1974, Australia e Israel
que prevn tambin su implantacin (88). Efectivamente, el
Informe sobre el impacto ambiental constituye una innova-
cin jurdica imaginativa que sean cualesquiera sus defectos
constituye, con el concurso ulterior de los Tribunales, la ni-
ca respuesta presumible para la interrogante de la sumisin
de la Administracin tambin a control preventivo.

3. Medidas represivas.

El incumplimiento de las normas ambientales y de los

mandatos de la Administracin responsable lleva aparejado
en todos los ordenamientos la imposicin de sanciones admi-
nistrativas o penales. Las sanciones administrativas pueden
consistir en multas, suspensiones de actividades y extrema-
mente en la clausura definitiva de instalaciones. En cuanto a
las penales, bien sean pecuniarias o de privacin de Hbertad,
pueden apoyarse directamente en los preceptos de los cdigos
punitivos que sancionan conductas contrarias a la salud o
a la tranquilidad pblica (89) o que reprimen la desobediencia
que encuentran los mandatos de la Administracin o de los
propios Tribunales.
(88) Vid. The Natiol1al El1vir011111elltal Poliey Aet, Filth Annual Re
port 01 the Council on Environmental Quality, en Environmental Law
Reporten>, 1975, p. 5015, Y TRYZNA, A eomparative Review of State En-
vironmental Impaet LalvS within a Federal System, en Earth Law
Journal, vol. J, mayo 1975, pp. 133 y ss.
(89) Como hace, por ejemplo, el Cdigo penal espaol en materia
de aguas, arts. 347-2 y 577-6, o de ruidos, arts. 570-2 y 568. La repre
sin administrativa a las agresiones ambientales puede apoyarse tamo
bin en Espaa en la Ley de Orden Pblico de 30 de julio de 1959, que
considera como actos contrarios al orden pblico los atentados contra
la salubridad pblica.

98
 No deben confundirse las sanciones penales propiamente
dichas con las sanciones impuestas por los Tribunales con
motivo de las infracciones del ordenamiento ambiental cuan-
do las autoridades administrativas carecen de potestad para
imponer este tipo de represiones, si bien, como ya observa-
mos, se aprecia en este campo una cierta aproximacin entre
sistemas polticos distintos en cuanto a su versin de la dis-
tribucin de poderes, surgiendo agencias administrativas con
facultades cuasi judiciales que van a ejercer prerrogativas
de carcter sancionador, normalmente atribuidas en ciertos
regmenes a los Tribunales.
Por ltimo, reiteraremos que las medidas represivas, aun-
que inevitable correlato de otras estrategias, han de suponer
una aportacin slo excepcional al establecimiento de una
eficaz disciplina ambiental. Si el incumplimiento es genera-
lizado, lo que desgraciadamente suele ser el caso, y si la pro-
pia Administracin est convencida de la pn;valencia sobre
los intereses ambientales de los econmicos o de los de otro
orden, la represin carece de sentido.

4. Medidas disuasorias.

Evidentemente, las sanciones, administrativas o penales,

funcionan siempre tambin en un sentido desanimador de las
conductas sobre las que inciden y parecidos efectos pueden
tener las medidas compensatorias que acto seguido contem-
plaremos. Ahora bien, las sanciones, aunque con los efectos
indirectos apuntados responden a postulados propios, distin-
tos de los que animan las medidas disuasorias strictu sensu,
que parten del reconocimiento como legtimos de las con-
ductas que constituyen sus supuestos fcticos. Ms difcil es
separar estas medidas de algunas de carcter compensador,
la distincin puede ser slo de matiz segn los objetivos que
primen.
Medidas disuasorias tpicas son las que en el ordena-
miento municipal espaol se califican como arbitrios con fi-
nes no fiscales, que pretenden conseguir por estas vas una
cierta disciplina social no obtenible con base a otras medi-

99
das (90). Estos gravmenes singulares aparecen tambin en
otros ordenamientos con la calificacin de tasas, detradas
precisamente para mejorar las condiciones ambientales. As,
por ejemplo, en Holanda se establece una tasa especial sobre
los combustibles en funcin de su incidencia contaminadora.
En general se propugna el establecimiento de estas car-
gas invocndose el principio de la obligacin de pago del
contaminador, pero si el rendimiento de tales gravmenes no
se aplica a eliminar las causas de la contaminacin, es ms
que dudoso que por estas vas se haga efectivamente justicia
a tal principio, y en realidad lo que se introducen son estmulos
negativos para el remedio de la situacin, porque si estos tri-
butos no tienen la suficiente entidad para impulsar al cambio
de conductas, a la postre, como se ha sealado insistentemente
por la doctrina, se habrn producido efectos contrarios, al
otorgarse de hecho una licencia para contaminar (91).
Las medidas disuasorias pueden ser manejadas tambin
con un alcance supranacional para incitar a los productores
de ciertos pases al abandono de prcticas contrarias al equi-
librio ambiental, prohibindose, por ejemplo, por determina
das naciones la importacin en su territorio de bienes obteni-
dos o fabricados en condiciones que se estima conveniente rec-
tificar (92). Las medidas pueden consistir tambin en la res-
triccin de los contratos gubernamentales con empresas mul-
tinacionales contaminantes en otros pases o con penaliza-
ciones fiscales a la importacin (93), si bien, como se observar
al exponer las lneas bsicas del ordenamiento ambiental inter-
nacional, pueden surgir serios problemas, tanto en lo que
(90) Sobre la posibilidad de aplicacin en el Derecho ambiental es-
paol de estas medidas, volveremos en los captulos que tratan del
control de la contaminacin atmosfrica y de la polucin de las aguas.
(91) Vid., por ejemplo, Liability for Hann lO th Enviro11111e11l, en
Environmental Policy and Law, vol. 1, nm. 1, junio 1975, p. 20.
(92) Estas prcticas tienen su precedente en las ya establecidas
para el control sanitario de alimentos importados; por ejemplo, con
servas de pescado con alto porcentaje de plomo, lo que en este caso
tiene ya trascendencia ambiental.
(93) Vid. COAN, HILLIS y MCCLOSKEY, Strategies for Intenwtional En-
vironmental Action, en Natural Resources Journal, vol. 14, enero 1974,
pp. 87 Y ss.

100
respecta a la violacin de los acuerdos internacionales de
libre comercio, como en lo relativo al trato discriminatorio
de naciones poco desarrolladas, que se ven forzadas a prac-
ticar explotaciones conforme a los criterios de calidad de
vida que pueden permitirse las naciones desarrollaqas.

5. Medidas compensatorias.

Estas medidas pueden perseguir dos tipos de objetivos:

de carcter preventivo y de naturaleza reparadora. Al primer
tipo de medidas responden las tasas de vertido y otros tri-
butos. y recargos fiscales de carcter finalist~ destinados a
financiar instalaciones que eliminen o atenen la contamina-
cin. En cuanto a las medidas de carcter reparador tratan de
hacer efectivo el principio de justa redistribucin de costos
compensando a las vctimas de la contaminacin por los da-
os sufridos, como sucede, por ejemplo, con las tasas impues-
tas a los usuarios de aeropuertos, aplicadas a sufragar parcial-
mente los gastos de insonorizacin de las viviendas con-
tiguas.
No es fcil deslindar estas medidas de aquellas que tienen
por objeto operar compensaciones no a sujetos individuales,
sino a la comunidad en su conjunto, perjudicada por las con-
ductas de 'los contaminadores. Aparece as la figura de la
moderna tasa de vertido, que tiene un irtdudable precedente
en el canon de compensacin espaol por daos a la pes-
ca (94). Sucede que con ello volvemos a la postre a un replan-
teamiento de la teora del dominio pblico, que se ampla
ahora para incluir bienes en otros tiempos de uso comn,
pero que poste~iormente van a ser objeto de aprovechamiento
especial. Es palmaria la proximidad entre los antiguos cno-
nes concesionales y las ms novedosas propuestas, como la de
la expedicin de certificados de usos del medio que se pre-
(94) Los economistas parecen dar preferencia al establecimiento de
un sistema coordinado de tasas y medidas tributarias sobre la emisin
de contaminantes en cuanto ms eficaces en trminos econmicos. Vid.
ALVAREZ RENDUELES, en La Hacienda pblica y el medio ambiente, p. 39.

101
senta como solucin revolucionaria para la disciplina am-
biental (94 bis).
Como medidas compensatorias pueden evocarse, adems,
las adoptadas por los Estados, bien unilateralmente, bien en
razn de acuerdos internacionales, para amparar eventuales y
futuros perjuicios llevando a efecto coactivamente la sociali-
zacin de los riesgos implicados (95), cuestiones stas rela-
cionadas tambin con el tema de la responsabilidad civil, que
ser tratado en epgrafe independiente. Baste tan slo evocar
ahora a ttulo meramente ejemplificador el Convenio de Gi-
nebra de 29 de noviembre de 1969 sobre Daos derivados de
la Polucin en el Mar y el Acuerdo Internacional para el
establecimiento de un Fondo Compensatorio de los daos
ocasionados con la contaminacin en el mar por vertidos de
petrleo (96). En relacin con los riesgos nucleares a partir
de la Convencin de Pars, de 29 de julio de 1960, suscrito
por Espaa y el Acuerdo Complementario de Bruselas, de 21
de enero de 1963, se socializan los riesgos nucleares, estable-
cindose la responsabilidad objetiva del explotador hasta el
lmite de 70 millones de dlares y la cobertura obligatoria de
dichos riesgos, siendo el Estado responsable subsidiario cuan-
do la indemnizacin excediera de los lmites de la responsa-
bilidad del explotador (975.,

(94 bis) Que propugnaban los Consejeros Econmicos de la Casa

Blanca en su Informe de 1971. Vid. COULBOIS, La poltica coyuntural,
Ediciones ICE, Madrid, 1974, p. 62.
(95) Vid. sobre la filosofa que anima a estas deCisiones MOYA, Ries-
go y seguridad en la socIedad industrial contempornea, en Colegio
Sindical Nacional de Agentes de Seguros, El seguro privado en Espa-
i1a. Problemas actuales, Madrid, 1972, pp. 227 Y ss.
(96) De 18 de diciembre de 1971. Anteriormente, por acuerdo de
los propios transportistas martimos del petrleo, se haba establecido
un fondo privado con cargo al cual se podan satisfacer cantidades has
ta de 10 millones de dlares para compensar los gastos de limpieza
de playas y costas en caso de accidente de un petrolero. Esta cifra fue
elevada a 30 millones de dlares en 1971 por el denominado Plan Cris-
tal. Vid. GIROD, op. cit., p. 268.
(97) Con base al Decreto de 9 de noviembre de 1968, que modifica
el artculo 16 del Reglamento de 22 de julio de 1967, este lmite se fija
en 100 millones de pesetas. Vid. SANTOS BRIZ, La responsabilidad civil.
Derecho sustantivo y Derecho procesal, Ed. Montecorvo, Madrid, 1970,
pginas 508 y ss.

102
6. Medidas estimuladoras.

Estas medidas que no ofrecen mayores singularidades se

materializan en tratamientos fiscales favorecidos para las em-
presas que adopten dispositivos anticontaminantes, en prs-
tamos en mejores condiciones que las que operan en el mer-
cado financiero o en suvenciones a fondo perdido. Constituyen
el anverso de las de tipo represivo y suelen aparecer en todos
los ordenamientos apoyando los dispositivos preventivos, espe-
cialmente cuando se trata de instalaciones ya en funciona-
miento, cuya revisin origina costos adicionales para las em-
presas, que no trascienden a mejoras de la productividad. Un
cierto e~tmulo tambin para la reconversin de los sistemas
productivos o para la instalacin inicial de dispositivos anti-
contaminadores ms exigentes, puede ser el otorgamiento de
subsidios para exportaciones a otros pases menos rigurosos
en materia de contaminacin, poniendo de esta forma a las
empresas nac~onales en pie de igualdad frente a las de otras
naciones competitivas; sin embargo, tales prcticas implican
riesgos de otra ndole y posibles desviaciones de los acuerdos
anticompetenciales si de hecho no slo igualan, sino que tam-
bin potencian la posicin de las empresas exportadoras (98)

IV. EL ORDENAMIENTO PRIVADO.

-----
Si bien el Derecho ambiental es sustancialmente de natu-
raleza pbli~a, o al menos tiene rresente siempre intereses
colectivos, sucede que aparecen tambin implicados intereses
y derechos individuales, para c~.ya defensa el Derecho privado
vena y viene ofreciendo cauces especficos. De forma cola-
teral el ordt-~.aIl~:ento civil puede concurrir a la defensa del
ambiente en cuanto que si consigue modificar conductas, aun-
que haya sido slo en funcin de los perjuicios ocasionados a
un particular, la colectividad vendr a la postre beneficiada.
Sobre las limitaciones que estas vas, no obstante, implican,
(98) Vid. Liabilily for Harm lo lhe El1viromnenl, en Environmen-
tal Policy Law, vol. 1, nm. 1, junio 1975, p. 20.

103
volveremos despus, si bien reiterando que la apoyatura en el
ordenamiento privado constituye un recurso estimable y fre-
cuentemente imprescindible para el resarcimiento de daos
localizables en patrimonios particulares (99).

l. La extralimitacin en el ejercicio de los derechos

patrimoniales.

A) Las relaciones de vecindad en los ordenamientos latinos.

Diversas teoras se han aducido con mayor o menor for-
tuna para explicar la asignacin de poderes jurdicos defen-
sivos a quienes se perjt:tdican por una actividad aparente-
mente legtima llevada a cabo dentro de un predio ajeno, pero
que trascienden al propio, afectando contenidos patrimonia-
les. A partir del concepto clsico de la inmissio, que por
cierto se corresponde en cierta manera al de emisin que
contempla el ordenamiento ambiental y no con el de la in-
misin, que es el resultado de las emisiones, se han invocado
diversos principios, como el del abuso del derecho, la respon-
sabilidad por daos, la responsabilidad por el propio ejer-
cicio de la actividad til, la teora de los influjos, etc. (lOO).
En definitiva, se trata de una cuestin polmica que a la
postre precisa de criterios sociales para determinar hasta qu
punto se considera normal un cierto uso y cundo se rebasa
el nivel de tolerancia que deben soportar los titulares de
predios ajenos (l0l). Nuestro Cdigo Civil en parecidos tr-
(99) Un estudio comparativo de la responsabilidad civil y penal
por la contaminacin en los Derechos belga, francs, suizo y luxembur-
gus, en Les Aspects Juridiques de L'Environnement, Travaux de la Fa-
cult de Droit de Namur, Bruselas, 1975.
(lOO) Vid. por todos BONFANTE, Las relaciones de vecindad, trad.
esp. Reus, Madrid, 1932. Entre las obras ms recientes de la doctrina
espaola, GONZLEZ ALEGRE, Las relaciones de vecindad, Nauta, Barce
lona, 1967, y con referencia expresa a la temtica que nos ocupa, LACASA,
Las actividades peligrosas en la propiedad urbana, Aguaron, Huesca,
1961, pp. 57 Y ss. TRUJILLO PEA, Rgimen jurdico en las actividades
molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, pp. 273 y ss., y sobre todo,
T. R. FERNNDEZ, El medio ambiente y las vecindades industriales, p-
ginas 31 y ss.
(l01) Vid. sobre estos puntos T. R. FERNNDEZ, El medio ambiente
y las vecindades industriales, p. 45.

104
minos al de otros ordenamientos del mismo cuo (102) esta-
blece en su artculo 520 que:
Nadie podr construir cerca de una pared ajena o
medianera pozos, cloacas, acueductos, hornos, fraguas,
chimeneas, establos, depsitos de materias corrosivas,
artefactos que se muevan por el vapor o fbricas que
por s mismas o por sus productos sean peligrosas o
nocivas, sin guardar las distancias prescritas por los
Reglamentos y usos del lugar y sin ejecutar las obras
de resguardo necesarias, con sujecin en el modo a
las condiciones que los mismos Reglamentos pres-
criban.
A falta de Reglamento se tomarn las precauciones
que se juzguen necesarias, previo dictamen pericial,
a fin de evitar todo dao a las heredades o edificios
vecinos.

Este precepto puede completarse con el contenido en el

artculo 1.908, aunque ms directamente relacionado con la
responsabilidad por culpa, que hace responsables a los pro-
pietarios de los daos causados:

2." Por los humos excesivos, que sean nocivos a las

personas o a las propiedades.
4." Por las emanaciones de cloacas o depsitos de
materias infectantes, construidos sin las precauciones
adecuadas al lugar en que estuviese.

Con base a la regulacin de las relaciones vecinales en el

ordenamiento espaol cabe justificar reacciones en Derecho
ante conductas atentatorias contra el ambiente que lesionan
a la par intereses patrimoniales concretos, y ello aun cuando
la actividad combatida fuese anterior en el tiempo a la situa-
cin jurdica que posteriormente se estima lesionada (l03),
(102) Art. 884 del Cdigo civil italiano, art. 679 del suizo, art. 1.004
del Cdigo civil alemn, etc.
(l03) As, Sentencias de lo Ci"il de 12 de mayo de 1961 y de 23
de julio de 1913, aunque la tesis contraria tambin aparece en la juris-
prudencia espaola. Sentencias de 23 de junio de 1~30 y de 22 de mayo
de 1948.

105
si se vulnera precisamente la reglamentacin administrativa
a que remite el Cdigo Civil. Lo que es ms que dudoso en
cuanto a la invocacin de estos Reglamentos para la determi-
nacin de los lmites civiles de la licitud de las conductas ve-
cinales, es que pueda suscitarse responsabilidad de esta ndole
cuando obran las correspondientes licencias y autorizaciones
administrativas.
A diferencia de lo que ha sucedido en otros regmenes
donde reclamaciones vecinales han dado lugar a numerosos
pronunciamientos de los Tribunales de trascendencia ambien-
tal (104), la jurisprudencia espaola en base a estas relacio-
nes es excepcional (105). Pero de todas formas, y en trmi-
nos vlidos, tambin para otros ordenamientos europeos, pue-
de efectivamente afirmarse que las reclamaciones sobre la
base de la regulacin de la vecindad constituyen un remedio
relativo slo adecuado para combatir los daos ambientales
en un nmero restringido de casos (106).

B) Las tcnicas del Common law.

Los institutos jurdicos del Derecho anglosajn tienen pre-

sente situaciones similares a las que abordan las regulaciones
vecinales de los ordenamientos latinos, cuyos orgenes com-
parte. Entre stas destacaremos la reaccin civil ante las nui-
sances.
No es fcil concretar qu se entiende por nuisance.
Se trata de una interferencia ilegtima a la que remite con
mayor o menor vaguedad la numerosa jurisprudencia anglo-
sajona que ha ido acuando esta figura, al detectar las cir-
cunstancias en que surge. As, aunque ya en 1867 se calificaba
el concepto como indefinido e incierto (107), en trminos
(104) Vase, por ejemplo, con relacin a Francia, GIROD, La rpara-
tion du dOl11l11age ecologique, pp. 46 Y ss.
(105) Slo en algn fallo aislado se hace referencia a daos origi-
nados por humos excesivos del carbn utilizado por los propietarios
de la casa contigua, Sentencia de 23 de junio de 1913, pero aun as, re-
conduciendo el tema a la responsabilidad extracontractual.
(106) Liability for Harm to the EnvironmeJ1t, loe. cit., p. 18.
(107) Vid. McKINGHT, Law and Administration, en Environmental
Pollution Control, p. 34.

106
amplios se considera como tal la perturbacin introducida en
un derecho propio, normalmente de propiedad o tenencia de
la tierra, en virtud de un uso no natural de su propiedad
por otro sujeto (108). En el caso Hargrave y Goldman se
afirm que la responsabilidad por nuisance se basa en una
situacin creada, adoptada o continuada por una persona,
que difiere de un razonable y conveniente uso de su propio
predio, que en un grado sustancial perjudica a otra persona,
propietario o poseedor, en el disfrute del suyo (109).
La institucin de la nuisance, que tiene sus orgenes en
el Derecho Romano, y se remodela en el siglo XIII (110), se
ha mantenido prcticamente sin variacin hasta pocas muy
recientes, siendo posteriormente aplicada para combatir per-
turbaciones ambientales que, como en el caso de la vecin-
dad latina, trascendan a patrimonios continuos. Para algn
tipo de contaminacin, por ejemplo, la ocasionada por olores.
la tcnica de la nuisance ha constituido la nica apoyatura
legal (111).
La nuisance puede tener dos manifestaciones: privada y
pblica, la primera responde a las caractersticas ya enuncia-
das, y por lo tanto requiere un dao individual, conculcacin
de los principios del uso razonable y reclamacin congruente
a este ttulo ante los Tribunales. En cuanto a la nuissance
pblica se aproxima ms a los trastornos de orden pblico y
tena una sancin penal debiendo justificar el demandante
haber sufrido un dao superior al del pblico en general. La
institucin as concebida no se ajusta estrictamente a las exi-
gencias contemporneas de proteccin ambiental, por lo que
ha sido objeto de una seria reconsideracin, tanto por la doc~
trina como por los propios tribunales, que amplan sus posibi-
(lOS) Segn qued sentado en la clsica formulacin del caso Ry-
lands y Fletcher en 1968.
(109) Vid. NWOGUGu, Law and Enviromnent hl the Nigerian Oil In-
dustry, en Earth Law Journal. vol. l. nm. 55, mayo 1975, p. 9S.
(110) Al parecer, la palabra deriva de la latina nocumentum. Vid.
OAKES, Developments in Environmental Law, en Environmental Law
Reporten>, 1973, p. 5000S.
(111) Vid. SUMMER, Odour Pollution of Air, Leonard HiII. Books,
Londres, 1971, pp. 77 Y ss.

107
lidades sobre todo en materia de legitimacin procesal (112),
pero ni an as parece que pueda canalizar sustanciales re-
medios.
Otra institucin del eommon law que conviene evocar,
conectada con la nuisance, es el trespass parecidla tam-
bin a la inmisio la'tina, que prohbe la ingerencia fsica
en propiedad ajena sin consentimiento de su dueo. Ahora
bien, el requerimiento tradicional de que la invasin se rea-
lice de forma tal que sea perceptible para el ojo humano,
caso de los humos, por ejemplo, invalidaba el recurso a tal
figura cuando se trataba de sustancias no visibles o de mani-
festaciones de energa, lo que ha motivado tambin ~a revi-
sin de los criterios jurisprudenciales para ampliar menos
exigentemente la posibilidad de reaccin (113).

2. Responsabilidad contractual.
Aunque no se trate de relaciones vecinales propiamente
dichas, pero en alguna forma reconducibles a las mismas en
cuanto que tienen presente la convivencia normal en fincas
urbanas que alojan varias viviendas, pueden exigirse respon-
sabilidades anlogas con base a relaciones contractuales y
concretamente a las que ligan a arrendadores y arrendatarios
de locales urbanos, si se estima alterada unilateralmente la
situacin jurdica por la introduccin de usos no previstos en
el contrato, ambientalrriente nocivos y que pueden perturbar
a los restantes moradores del inmueble.
Este tipo de acciones posibilita concretamente en el orde-
namiento espaol, el artculo 114-8 de la ley de Arrendamien-
tos Urbanos de 24 de diciembre de 1964, que prev la resolu-
cin del contrato de arrendamiento de vivienda o de local de
negocio cuando se acredita que en ellos se realizan actividades
peligrosas, incmodas e insalubres (114). Este precepto que ha
(112) Vid. OAKES, Developements in Environmentci.l Law, loe. cit.,
p. 50009.
(113) As, el Tribunal Supremo de Oregn en el caso Martn, cit.
BESSONE, Roppo, Strumenti di intervento ammi1'listrativo en common
law remedies per una poltica di tutela dell'ambiente, en Politica del
diritto, anno VI, nm. 1, febrero 1975, p. 131.
(114) Vid. TRUJILLO PEA, Rgimen jurdico, cit., pp. 283 Y ss.

108
sido frecuentemente invocado, aporta indirectamente una so-
lucin original de nuestro Derecho, porque, aunque el legisla-
dor ni de lejos se propusiera incidir por estas vas en la disci-
plina ambiental, lo cierto es que los propietarios han hecho
uso de estas facultades para, con nimo de recobrar la dispo-
sicin de sus inmuebles y obtener mayores ventajas econmi-
cas en contratos sucesivos, instar la eliminacin de actividades
molestas para el vecindario (115).
Pero es patente que estos recursos slo forzada e inciden-
talmente afectan al campo de preocupaciones del Derecho
ambiental. Su tono marcadamente individualista y el hecho
de que la apreciacin de las incomodidades y molestias corres-
ponda a los propietarios y no a los vecinos, sin que stos
tengan accin para entablar la demanda, hace muy circuns-
tancial y episdica la utilizacin de tales remedios.

3. La respunsabilidad extracontractl.lal.

A) La responsabilidad por culpa.

Uno de los principios bsicos de los ordenamientos occi-

dentales es el que conecta la responsabilidad de los sujetos
con sus actos volitivos, y slo en caso de que exista una
conducta reprochable les hace responder de los daos ocasio-
nados a otros sujetos. Aun ampliando tales criterios quedara
un amplio margen de exoneracin, porque la responsabilidad
extracontractual se sigue apoyando por los textos normativos
en la exigencia de tales circunstancias, de lo que no son ex-
cepcin los artculos 1.902 y 1.908 del Cdigo civil espaol.
Pero la responsabilidad extracontractual as concebida no
ofrece suficiente asidero para remediar daos determinados
por las especiales circunstancias del mundo moderno, de aqu
que sobre bases jurisprudenciales se haya intentado intro-
ducir ciertas correcciones a la teura clsica de la culpa, bien
trasladando la carga de la prueba, lo que facilita ya sensible-
(115) As, Sentencia de 18 de abril de 1960, 21 de diciembre de 1960.
25 de mayo de 1961, 14 de abril de 1962. 18 de octubre de 1965.

109
mente la pOSlClOn del perjudicado (116), bien apreciando la
existencia de negligencia an cuando se contase con las co-
rrespondientes licencias y autorizaciones administrativas y se
cumpliese con la reglamentacin en vigor (117), como decla..
raban, en otras sentencias anteriores, las de 23 de diciembre
de 1952 y 24 de marzo de 1953 y, otras veces, exigiendo la
mxima diligencia en actuaciones legtimas, Sentencia de 14
de febrero de 1944 y de 5 de .junio de 1922, llegando a sen-
tar (118) que cuando las garantas adoptadas conforme a las
disposiciones legales, para precaver y evitar los daos pre-
visibles y evitables, no han ofrecido resultado positivo revela
la insuficiencia de los mismos y que faltaba algo que prevenir,
no hallndose completa la diligencia consecuencia de la apli-
cacin a la responsabilidad extracontractual regulada en los
artculos 1.902 y ss. del C. C.: la teora de la culpa contrac-
tual (119).

B) La responsabilizacin por la simple creacin de riesgos.

Aunque se ha considerado que la justificacin de la res-

ponsabilidad por la existencia de una falta supone una con-
(116) As, por ejemplo, en materia de accidentes laborales, la Sen
tencia de 11 de marzo de 1971, que remite a la de 24 de marzo de 1953,
5 de abril, 14 de mayo y 20 de octubre de 1963 y 23 de marzo de 1968.
Vid. SOTO NIETO, La respol1sabilidad civil el1 accidente automovilstico.
'Responsabilidad objetiva, Revista de Derecho Judicial, Madrid, 1962,
pginas 47 y ss.
(117) As, las Sentencias Civiles de 30 de junio de 1959, 7 de enero
de 1960 y 5 de abril de 1963, en las que se afirma que: el sistema sub-
jetivista viene evolucionando en la doctrina y en la jurisprudencia, unas
veces invirtiendo la carga de la prueba para obligar al autor de los
daos a acreditar que obr en el ejercicio de sus actos lcitos con toda
la prudencia y diligencia precisa para evitarlos, por entender que no
slo lo contrario a la Leyes ilcito, sino que debe de ir acompaado de
la diligencia, elemento esencial para la exoneracin de la responsabi-
lidad.
(118) Sentencia de 25 de marzo de 1954.
(119) En el mismo sentido, la Sentencia de 24 de junio de 1969
indica que la instalacin industrial estaba debidamente autorizada;
ello no le exime sin ms de responsabilidad cuando no se ha probado
que no haba extremado las condiciones de seguridad y diligencia.
Vid. T. R. FERNNDEZ, El medio ambiente urbano, pp. 49 Y SS., Y DAZ
PICAZO, Estudios sobre la jurisprudencia civil, vol. J, Tecnos, Madrid,
1966, pp. 694 Y ss. Para el Derecho Comparado, GIRaD, La reparation du
dommage ecologique, pp. 801 Y ss.

110
quista civilizadora en cuanto moralizadora de las relaciones
entre los sujetos excluyendo la venganza ciega, es lo cierto
que si tal postulado es vlido para fundamentar una cierta
evolucin positiva en determinados momentos histricos de la
regulacin de las relaciones sociales, resulta, parcialmente al
menos, inadecuado para solventar las consecuencias de la
civilizacin industrial contempornea. El creciente dominio
de las fuerzas naturales por parte del hombre con base a
una tecnologa que no permite un control absoluto de la
actuacin sobre la naturaleza, hace surgir efectivamente ries-
gos que son inherentes a las modal.idades de produccin y que
escapan de la posibilidad de su previsin y, por tanto, de la
imputacin culposa de sus consecuencias.
Como se ha puesto de relieve desde la sociologa, la ca-
tegora del riesgo tiene un papel fundamental en la propia ra-
cionalidad capitalista, en el especfico lenguaje desde el que
se hace inteligible el mundo en trminos empresariales. En
una de sus dimensiones fundamentales, el comportamiento
econmico especficamente capitalista se caracteriza por su
pretensin de asumir racionalmente los riesgos necesarios para
alcanzar la tasa exigida de beneficios (120).
Estas conclusiones han trascendido al campo del Dere-
cho, donde, sin asumirse pura y simplemente la tesis de la
responsabilidad objetiva, que encuentra todava seria oposicin
de carcter moralista, se recurre a la teora del riesgo para
justificar la exigencia de compensaciones econmicas an por
conductas lcitas, invocndose principios de justicia distri-
butiva, de equidad o de culpa social. Formalmente se man-
tiene no obstante la referencia volitiva a la culpa y forzada-
mente se remite al hecho personalista de la asuncin de ac-
tividades arriesgadas (121).
(120) Vid. MOYA, Riesgo y seguridad e/l la sociedad i/ldustrial COII-
tempornea, en El Seguro privado en Espaa, problemas actuales,
pgina 231.
(121) Vid. SANTOS RUIZ, La responsabilidad civil, pp. 407 Y 409. Una
nueva construccin de la teora del riesgo sobre bases comunitarias,
en FERNr\NDEZ MARTN GRANIZO, Los daiios y la responsabilidad objetiva
en el Derecho positivo espaiiol, Ed. Aranzadi, Pampiona, 1972, pp. 108
Y ss. Sore las tendencias objetivistas de la jurisprudencia del Tribunal
Supremo Espaol, SOTO NIETO, La responsabilidad civil en el accidente
automovilstico, pp. 43 Y ss.
11 J
 La objetivizacin de la responsabilidad tiene un campo
extraordinariamente propicio en las relaciones reguladas por
el Derecho ambiental en cuanto que efectivamente buena par-
te de los daos causados al perturbarse los elementos ambien-
tales, tienen carcter ocasional y son producto de fallos en los
dispositivos tcnicos de control. Aqu tambin la mayora de
los ordenamientos prevn responsabilidades de este tipo, tra-
tndose, por ejemplo, de la contaminacin de las aguas o de
los riesgos nucleares.
Ahora bien, este tipo de responsabilidad no siempre se
exige por cauces de Derecho privado, y aunque as sea queda
siempre por precisar la difcil cuestin del nexo causaJ entre
la conducta perturbadora del medio y el dao producido en
los patrimonios individuales. Estas cuestiones se resuelven
en materia de daos nucleares por las legislaciones que se co-
nectan con el Convenio de Pars de 1960, definiendo explcita-
mente la responsabilidad objetiva (122) en que incurre el ex-
plotador y estableciendo una presuncin causal de imputa-
bilidad.
La responsabilidad por daos producidos por la contami~
nacin de las aguas presenta mayores problemas, en cuanto
que la conexin entre responsable y perjudicado es frecuen-
temente equvoca, apareciendo adems impliados intereses
pblicos vinculados a la titularidad dominical sobre bienes,
como los pisccolas y elementos como las aguas corrientes, no
apropiados, lo que hace resurgir la cuestin de si tal respon-
sabilidad, aunque objetiva, no jugar a la postre fundamen-
talmente a favor del Estado que puede hacerla efectiva por
procedimientos de Derecho pblico. En este sentido el orde-
namiento espaol considera como contravencin los vertidos
que puedan deteriorar la calidad de las aguas (123).
(122) Como hace la Ley espaola de 29 de abril de 1964, artculo 45.
(123) Artculo 30 del Reglamento de Polica de Aguas y sus Cauces
de 14 de noviembre de 1958, valorndose el dao en funcin del costo
del tratamiento del vertido. El art. 14 del Reglamento de Pesca Fluvial
de 6 de abril de 1943, con la redaccin introducida por el Decreto de
13 de agosto de 1966, determina que los daos causados a la riqueza
pisccola por la incorporacin de vertidos nocivos sern responsables
las personas que los causen conforme al expediente incoado por los
servicios pisccolas.

t t2
 La legislacin anterior remita al Derecho Civil para la de-
terminacin de las responsabilidades de esta ndole (124), lo
que ha dado pie a ciertas interpretaciones en el sentido de
que seran 'los tribunales ordinarios los encargados de fijar
el dao, remitindose a la responsabilidad extracontractua]
del Cdigo Civil, artculos 1.902 y ss. (125). Ahora bien, de
acuerdo con los ms explcitos trminos del artculo 32 del
Reglamento de Polica de Aguas (126), parece que ahora la res-
ponsabilidad por daos frente a la Administracin se exigir
directamente por ella (127).
El Derecho anglosajn presenta tambin una trayectoria
enormemente significativa en lo que respecta a la influencia
precisamente de la defensa ambiental, en la progresin de la
admisin de la responsabilidad objetiva. Hito fundamental en
esta evolucin es la doctrina sentada en el famoso caso Ry-
lands v. Fletcher, que se basaba en la estricta responsabilidad
de quienes dan lugar a la produccin de riesgos, en dicha
Sentencia expresamente se afirmaba: Estimamos que la au-
tntica regla aplicable es la de que la persona que para sus
propios propsitos sita y mantiene en sus propiedades al-
guna cosa que probablemente puede producir daos si escapa
de sus premisas, debe guardarla a su propio riesgo, y si no
(124) Artculo 30 del Reglamento de 14 de noviembre de 1958.
(125) As, podran ser aplicables al caso, aunque no contemplen di-
rectamente supuestos de vertidos, las Sentencias que restringen las
facultades de autotutela de la Administracin sobre el dominio p-
blico, Sentencia de 17 de noviembre de 1967, 23 de noviembre de 1967,
22 de marzo de 1968, 14 de diciembre de 1974 y 17 de abril de 1975. Vid.
sobre esta materia TOLEDO, Dos sentencias sobre el alcance de la potes-
tad de autotutela: previo pronunciamiento en cuestiones de propiedad
y responsabilidad extracontractual del administrado frente a la Admi-
nistracin pblica, en Revista Espaola de Derecho Administrativo,
nm. 6, julio-septiembre 1975, pp. 482 Y ss.
(126) Que sustituye al art. 30 del Reglamento anterior conforme al
Decreto de 25 de mayo de 1972.
(127) Para lo que exista ya tambin apoyo jurisprudencial ante
rior, Sentencias de 16 de noviembre de 1967, 7 de marzo de 1969, 2
de mayo de 1970 y 28 de septiembre de 1972 en cuanto a la doctrina
general sobre la amplitud de las potestades de autotutela sobre el do-
minio pblico, y concretamente para el caso de los vertidos, la de 10
de mayo de 1968. Desde el punto de vista doctrinal, expresamente a
favor de la tesis aqu defendida, RIVERa YSERN, La responsabilidad civil
frente a la Administracin pblica, en Revista de Administracin P-
blica, nm. 73, pp. 27 Y ss.

113
8
lo hace es responsable de todos los perjuicios derivados como
consecuencia natural de la inmisin. Esta doctrina, en su
drstica y rigurosa formulacin originaria fue posteriormente
atenuada por los Tribunales, que llegaron a detectar hasta ocho
limitaciones, desnaturalizando, pues, sus postulados y asimi-
lndolos a la de la responsabilidad por culpa extracontractual
de los ordenamientos I~tinos. Posteriormente la jurispruden-
cia ha remontado nuevamente hacia aquellos orgenes en cuan-
to a la imputabilidad de las consecuencias de los riesgos pro-
ducidos, recurrindose para ello a la tesis de la actividad ultra
azarosa, anormalmente peligrosa, para cuyos supuestos los
tribunales establecen un tipo de responsabilidad absoluta equi-
valente a la responsabilidad objetiva (128).

4. Las limitaciones del ordenamiento privado.

En la sociedad de nuestros das la responsabilidad por

daos y el resarcimiento colectivo de los perjuicios objetiva-
mente evaluados han alcanzado un notable impulso relegando
y desbordando los esquemas del Cdigo Civil. Ante las exi-
gencias de la realidad de la sociedad industrial que no era
posible desconocer, se distorsionan los conceptos y presu-
puestos formales de la responsabilidad, dando entrada a correc-
ciones que desvirtan sustancialmente sus fundamentos cul-
posos (129).
A ello primero contribuy el establecimiento espontneo de
mecanismos que alteraban el resarcLmiento individual, interpo-
niendo entre la vctima y el agente patrimonios colectivos que
afrontaban la compensacin econmica. Indirectamente tales
resultados se lograban mediante el aseguramiento de la res-
ponsabilidad civil de las personas fs:icas y por la aplicacin
de estas tcnicas igualmente a la responsabilidad de las per-
(128) En lo que han influido sin duda los acuerdos internacionales
sobre riesgos nucleares, contaminacin de los ocanos, etc. Vid. GOLDIE,
A General View of '1ternatiollal EI1virol1lnental Law, a Survey of Ca-
pabilities, Trends and Limits, en Academie de Droit International, Col-
loque, 1973, p. 75.
(129) Para una comprensin general de estos fenmenos me remito
a la leccin por m redactada en los Apuntes de Derecho Administrativo,
Ctedra del profesor VilIar Palas, vol. 111, Madrid, 1965-66, pp. 96 Y ss.

114
sonas jurdicas. El seguro de daos y el establecimiento de
fondos de garanta contribuyen a la seguridad objetiva. El
Estado interviene en este proceso propulsando su generaliza-
cin e incluso imponiendo el establecimiento de sus resultados
con carcter obligatorio en cuanto que imperativamente se
determina el aseguramiento de ciertos riesgos. Tal sucede pri-
mero con el Seguro de Accidentes de Trabajo, la responsabili-
dad por daos de vehculos de motor, el transporte de per-
sonas, los riesgos profesionales como los imputables a arqui-
tectos y cazadores, por ejemplo, etc. Determinados eventos
son incluso asumidos directamente por el Estado garantizando
la eliminacin de los perjuicios que puedan sobrevenir median-
te el establecimiento a estos efectos de un sistema especial de
servicios pblicos. Tal es el caso de la Seguridad Social y que
supone una tpica manifestacin de socializacin pblica de
riesgos (130).
Estas tendencias tienen, para su materializacin, un campo
especialmente abonado en el mbito de relaciones que com-
prende el Derecho ambiental: la aparicin de patrimonios co
lectivos imperativamente ordenados por el Estado constituye
la nica respuesta ante ciertos riesgos, como los nucleares, lo
que es de aplicacin tambin a otro tipo de agresiones ambien-
tales como las marinas por hidrocarburos. El Anteproyecto
espaol de Ley de Aguas prev en su artculo 240, que cuando
la instalacin de grandes complejos industriales o la realiza-
cin de actividades anlogas engendren un riesgo previsible
para la integridad o calidad del dominio pblico hidrulico,
dicha responsabilidad ser objetiva, y el Gobierno por va ge-
neral podr imponer a los titulares de tales actividades la
necesidad de concentrar un seguro obligatorio para garantizar
la responsabilidad patrimonial (131). En este mismo sentido
debe mencionarse la posibilidad de imponer y exigir con carc-
ter previo a la autorizacin de determinadas actividades que
(130) Sobre esta materia me remito a la tesIS de LINDE PANIAGUA,
Derecho pblico de seguros, en trance de publicacin.
(131) En un sector fronterizo al aqu tratado, la defensa de los
bosques, tambin se han creado mecanismos parecidos como el Fondo
de Compensacin de Incendios Forestales, que contiene la Ley de S de
diciembre de 1968.

115
impliquen riesgos para la buena gestin del ambiente, caucio-
nes o fianzas para responder de los daos eventualmente pro-
ducidos (132).
A la postre tambin debe aparecer el propio Estado como
responsable subsidiario, y es ms, al desbordarse los mbitos
nacionales resulta inevitable la socializacin internacional de
los riesgos, aplicndose indiscriminadamente los principios de
responsabilidad objetiva y sancionndose la instauracin de
fondos internacionales, como en el supuesto de los accidentes
de los transportes petrolferos. Sin ello, las esperanzas de com-
pensacin se volatilizaran en la maraa procesal que indu-
dablemente enfrentara la obtencin de las reparaciones.
Si bien las normas de Derecho privado pueden suministrar
un apoyo residual en muchos casos o principal en otros, para
la exigencia de responsabilidades, los postulados estrictamente
individualistas en que se basan las hacen rigurosamente inade-
cuadas para afrontar la solucin de conflictos que son intrn-
secamente de naturaleza colectiva, y en los que en el mejor de
los casos resultar difcil, pero en la mayora de ellos imposi-
ble, determinar quines y en qu medida han causado los da-
os y hasta qu punto stos trascienden en trminos patrimo-
niales evaluables, a las economas individuales. Precisar en un
complejo industrial-vecinal agresores y vctimas desde una
perspectiva subjetivista es rigurosamente inviable, lo que es
vlido tambin para la contaminacin de las aguas, la produc-
cin de ruidos, de olores, etc. La extrapolacin de las tcnicas
de proteccin de las relaciones vecinales normales, como ha
hecho la jurisprudencia francesa, a las molestias causadas por
los vuelos de aviones (133) suponen pura y simplemente la
desnaturalizacin de los presupuestos clsicos, vlidos para
sociedades arcaicas bien distintas de las actuales (134).

(132) Vid. T. R. FERNNDEZ, El medio ambiente y las vecindades in-

dustriales, p. 79, Y ARIAS SENOSEAIN, en su tesis doctoral citada por
dicho autor.
(133) Lo que se ha intentado hacer tambin en el derecho anglo-
sajn.
(134) Como reconoce GIROD, La reparation du dommage ecologique,
'lp. cit., pp. 90 Y 91, Y T. R. FERNNDEZ, Las vecindades industriales, p. 77.

116
 Incluso en los medios jurdicos anglosajones slidamente
apegados a las tradiciones de la defensa privada de Derechos
se admite el que la law of nuissance es prcticamente inapli-
cable en las circunstancias de una sociedad industrial moderna,
en la cual un vecino o un pequeo grupo de vecinos trate
de defenderse de las perturbaciones que en su vida cotidiana
introducen importantes empresas industriales contiguas (135).

V. EL CONTENCIOSO AMBIENTAL.

1. La posicin de los particulares.

A) El problema de la legitimacin de los demandantes.

Las peculiares caractersticas de las agresiones ambientales

refluyen sobre la tradicional comprensin del planteamiento de
conflictos ante la jurisdiccin. Una regla clsica al respecto,
recibida en todos los ordenamientos, es la que concede legiti-
macin para demandar slo a aquellos que han sufrido en su
patrimonio, moral o material, consecuencias no queridas por
el Derecho, imputables a otras personas. Los procesos tienen,
por tanto, un marcado matiz individualista que slo quiebra
cuando la Admini~tracin aparece como demandante o como
demandada representando un inters comunitario, pero que
afecta de lleno a la legitimacin de los particulares.
Ahora bien, tratndose de daos ambientales es frecuente-
mente imposible, o sumamente difcil, justificar lesiones indi-
vidualizadas, sobre todo de carcter econmic~ y adems los
efectos de la contaminacin tienen trascendencia colectiva,
aunque a la postre tambin redunden en mayor o menor medi-
da en perjuicios para los sujetos aislados que componen la co-
lectividad aft:ctaJa. El carcter comunitario, pues, de los con-
flictos ambientales en lo que respecta a los demandantes, pugna
(135) McKINGHT, Law and Administration, loco cit., p. 34. Una crtica
en profundidad de la eficacia jurdica de estas tcnicas en BESSONE,
Ropo, Strumenti di intervento amministrativo e comlnon law reme-
dies per una politica du tutela dell'ambiente, en Politica del Diritto,
nm. 1, febrero 1975, pp. 127 Y ss., sobre la base del trabajo de EsPO-
SITO, Air and Water Pollution: What to do while waiting lor WasJl-
ingtoll, 1970, p. 33.

117
de plano con la comprensin individualista del proceso y exige
la admisibilidad de acciones populares sin sujecin adems a
requisitos estrictos en cuanto a la prueba y acreditacin de
perjuicios personales por parte de quienes la entablan, lo que
choca con los postulados antes reseados conectados y con
clsicos y slidos criterios jurisprudenciales que pretenden,
maltusianamente, restringir la litigacin.
Adems, en este tipo de procesos los particulares como
demandantes se encuentran en una situacin especialmente
desfavorecida en cuanto que resulta tcnicamente muy difcil
y econmicamente muy costoso el poder llevar adelante una
demanda sobre la base de la defensa del ambiente. Para salir
al paso de estos obstculos se desemboca insensiblemente en
un montaje colectivo de la defensa ambiental. Aparecen as
organizaciones de tipo privado entre las que destaca el Sierra
Club americano, que, respaldadas por las aportaciones econ-
micas de sus asociados y sobre todo por el concurso filan-
trpico de otros particulares y organizaciones, pueden man-
tener 'el aparato legal y el nivel de asesoramiento t~cnico ade-
cuado para enfrentarse con grandes empresas y grupos de
sociedades. Sin ello la lucha sera claramente desigual.
Es interesante mencionar el soporte legal que este tipo de
acciones encuentran en Norteamrica entre los profesionales
del Derecho. En aquel pas existen bufetes especializados en
estos tipos de conflictos, financiados con cargo a fondos
o instituciones filantrpicas que a su vez se benefician de las
deducciones tributarias que perciben quienes ayudan a tales
organizaciones (136); en otros casos se trata de firmas que
slo actan en litigios en los que estn involucrados intereses
pblicos importantes y cobran honorarios inferiores a los
ordinarios o esperan resarcirse con base a condenas en costas.
Por ltimo, algunas firmas ordinarias acceden a participar en
estos procesos con tarifas reducidas (l37).
(136) Tpico es el caso del Sierra Club Legal Defense Fund, A
estas caractersticas responden tambin el Natural Resources Defense
Council y el Environmental Defense Fund, todos los cuales tienen
plantillas permanentes de abogados.
(137) Vid. MACBETH, The Response of the Bar to Environmental Law
in the United States, en Earth Law Journal, vol. 1, nm. 1, febrero
1975, pp. 5 Y ss.

118
 Lo ms importante es la apertura de los Tribunales a al-
gn tipo de accin popular (137 bis) soportada por organiza-
ciones ambientalistas. En Europa los progresos en este sen-
tido son muy dbiles y chocan cerradamente con la obstruc-
cin, de slida base legal, a la defensa privada c..lc intereses
colectivos, as en Alemania Federal, por ejemplo, es impo-
sible rebasar la barrera que supone la cumulativa exigencia
para la legitimacin procesal de la prueba de un perjuicio
material que afecte a un inters legalmente protegido, lo que
incumbe igualmente a las organizaciones que puedan alegar
sus propios intereses, pero no los de sus miembros (138). An-
logas dificultades aparecen en Francia, donde, por ejemplo,
por los Tribunales civiles se han negado sistemticamente
a. las Asociaciones de Pescadores legitimacin para recurrir
en caso de contaminacin de los ros, salvo que se produjesen
daos en sus propias piscifactoras, criterios restrictivos stos
compartidos tambin por los Tribunales Administrativos que
discutieron por ejem:-lo la legitimacin de un alcalde para la
defensa de los intereses de su Municipio (139).
Sin embargo, en Estados Unidos los progresos son cierta-
mente significativos, los Tribunales han admitido que deman-
das basadas en la defensa de intereses pblicos pueden ser
legtimamente formuladas por los particulares u organizacio-
nes de particulares reconsiderando adems drsticamente la
tradicional posicin de la legislatura en cuanto a la reserva de
tales funciones a la Administracin (140), pero sobre todo
han levantado la barrera que supona la exigencia de un
inters econmico e individualizado en el sujeto demandante,
(137 bis) No tiene sin duda este carcter, sino el de mera denuncia
la que con tal denominacin se contiene en el art. 75 del Reglamento
Mexicano de 1971 para el Control de la Contaminacin Atmosfrica.
(138) Vid. REHBINDER, German Law on Standing to Sue, 111tematio-
nal Union lor Conservation 01 Nature and Natural Resources, Morges,
1972, la postulacin en Alemania de una accin popular en materia
ambiental carece de apoyo en aquel Derecho, no obstante la solidez
de argumentos de otra ndole que puedan soportar tal peticin. Vid.
REHBINDER, BURGBESCHER y NIEGER, Beitrage zur Umweltgestaltung, Erich
Schmit Verlag, Berln, 1972.
(139) Vid. GIROD, La rparation du dommage ecologique, pp. 627 y ss.
(140) SAX, Emerging Legal Strategies: Judicial Intervention, en
The Annals of the American Academy of Poltical and Special Science,
vol. 389, mayo 1970, pp. 71 y ss.

119
 admitindose la posibilidad de demandas que propugnan la
defensa de valores estticos, conservacionistas o recreativos,
permitindose que las asociaciones ambientales defiendan
tanto sus propios intereses como los de sus miembros.
Sin embargo, no se ha llegado a admitir sin ms la legiti-
macin por la mera invocacin de ~n inters no concretado,
lo que remitira a una defensa general de los intereses co-
lectivos ms all de los que estrictamente afectan a las or-
ganizaciones o sus componentes. Expresamente se trat de
forzar, sin xito, a la jurisprudencia americana a traspasar
tales umbrales, en un conocido litigio Sierra Ciub y Morton
de 1972, en el que los demandantes intencionalmente omitie-
ron la alegacin de las circunstancias egitimadoras que ve-
nan siendo ya admitidas por los tribunales, pretendiendo lle-
var la apertura procesal a sus ltimas consecuencias (141).
Si bien los tribunales han rechazado las objeciones defen-
sivas de la Administracin basadas en el principio clsico
anglosajn de la inmunidad administrativa, admitiendo en
numerosas ocasiones las pretensiones de los demandantes,
sera ingenuo admitir que las posibilidades de control de la
Administracin por parte de los ciudadanos son ilimitadas en
los Estados Unidos. Por una parte, la contienda sigue siendo
desigual, pues ya se trate de la Administracin o de empresas,
los demandados tienen a su alcance medios tcnicos y econ-
micos singularmente poderosos, y si es la Administracin la
encausada puede fcilmente refugiarse en criterios de discre-
cionalidad en cuanto a la apreciacin del inters pblico en lo
que slo dentro de ciertos lmites pueden entrar los Tribu-
nales, finalmente la postura de aqulla es particularmente s-
lida a la hora de la ejecucin del fallo, ya que la Sentencia nor-
malmente versar sobre determinadas opciones y no podr
. abarcar, ni por la propia preparacin de los jueces ni por las
caractersticas de los procesos todas las complejidades tcni-
(141) Vid. MORGES, Standing to Sue in Environmental Litigation in
the Vnited States of America, International Union 'for Conservation of
Nature and Resources, Switzerland, 1972, y OAKES, Development in En-
vironmental Law, en EnvirohmentaI Law Reporten>, vol. IU, 1973.
pgina 50001.

120
cas sobre las que tendr la Administracin (142) la ltima pa-
labra.

B) Los demandados.
Las peculiaridades del proceso ambiental aparecen tam-
bin por parte de los sujetos eventualmente responsables de
conductas atentatorias contra el medio. Desde esta perspec-
tiva surgen en primer lugar serias dificultades para determi-
nar quines son estrictamente ios responsables de los daos
producidos. En algunos casos estas interrogantes desembo-
can en un autntico callejn sin salida. As es imposible de-
terminar los aportes a la contaminacin de los propietarios
individuales de vehculos automviles, es muy difcil precisar
quines son los responsables del nivel de ruidos en una ciudad
e incluso en la vecindad de un aeropuerto (143), lo que es
extensible desde luego a la contaminacin de aguas en las
que viert~n un elevado nmero de industrias y a la contami-
nacin atmosfrica en anlogas circunstancias, y ms an
cuando el factor determinante o al menos un componente
importante de la contaminacin de este origen, procede de
focos domsticos.
Se ha intentado con mayor o menor xito buscar solucio-
nes o ms bien atenuaciones a estos problemas, porque a la
postre, reiteramos, slo la intervencin directa de los res-
ponsables de la comunidad, en definitiva de los titulares de
los poderes pblicos respectivos, podr imponer imperativa-
mente medidas eficaces, de carcter general. Entre las me-
didas que tratan de facilitar las acciones individuales plantea-
das ante los tribunales pueden citarse las ya aludidas, que
invierten la carga de la prueba, estableciendo la presuncin
inicial de responsabilidad en ciertos sujetos, las que dan a la
(142) Vid. MOORMAR, Burocracye v. lhe law, en Sierra Club Bul-
letin, octubre 1974, pp. 7 Y ss.
(143) Las reclamaciones en este sentido de los vecinos de los aero-
puertos parisienses encontraron enormes inconvenientes probatorios
para individualizar qu aviones y qu compaas concretas eran los real
mente responsables de las incomodidades causadas por los ruidos.

121
responsabilidad carcter objetivo o las que tratan de escla-
recer la imputabilidad (144).
Un artilugio jurdico original es el sugerido para los Es-
tados Unidos en el sentido de extender al campo ambiental
la posibilidad de acciones que tuvieran como destinatario una
colectividad de presuntos infractores (145), si bien no parece
que de esta solucin puedan esperarse grandes resultados, ha-
bindose afirmado que tales acciones difcilmente pueden
considerarse como la principal avenida procedimental para
hacer efectivo el cumplimiento de los estndares ambientales
establecidos por los diversos rganos legislativos y adminis-
trativos. Los elevados costos y los grandes conocimientos exi-
gidos para asegurar su cumplimiento habrn de trasladar in-
evitablerr:tente la carga de control de la contaminacin sobre
agencias especializadas encargadas de velar por su cumpli-
miento, la frecuencia de la utilizacin de la demanda colec-
tiva habr de ser inevitablemente limitada (146).

2. La Administracin.

La Administracin puede aparecer en el Contencioso am-

biental como parte demandante o actora en aquellos ordena-
mientos en los que se reserva a los Tribunales la modifica-
cin coactiva de conductas individuales y la efectividad final
de los mandatos administrativos. En estas legislaciones, y con
ello conectamos de nuevo con el tema de la legitimacin de
los ciudadanos, la Administracin tendr la consideracin de
demandada en cuanto a las medidas por ella adoptadas y su-
jetas a revisin, pero tambin puede ser afectada por accio-
nes que pretenden suplantar en cierta manera sus responsa-
bilidades tradicionales, aportndose una versin distinta de
(144) En algunas naciones nrdicas se obliga, por ejemplo, a incor
porar un determinado istopo a las cargas de los petroleros. para, en
caso de vertido en el mar, poder detectar su procedencia.
(145) Vid. PARSONS y STARR, Enviroll1nental Litigation and Delen-
dant Class Sections: Tl1e Unrealized, Viability 01 Rule 23, en Ecology
Law Quaeterly, vol. 4, nm. 4, 1975, pp. 797 Y ss.
(146) Vid. PARSONS y STARR, Environmental Litigation, loco cit., p.
gina 913.

122
la decidida por la propia Administracin para la defensa de
los intereses colectivos.
Particularmente espinoso es el tema de la posibilidad de
incitar a la Administracin a asumir un protagonismo ms ac-
tivo en la defensa ambiental, sobre todo cuando no est per-
fectamente precisado el alcance que para los intereses particu-
lares supone las circunstancias que se pretende que la Admi-
nistracin revise, lo que abordaremos con un cierto alcance
comparativo al tratar del caso espaol.

3. El ordenamiento espaol.
A) El proceso civil ordinario.

Los partcula.res, patrimonialmente perjudicados por con-

ductas ajenas que alteren el equilibrio ambiental, pueden en
el ordenamiento espaol acudir a los Tribunales civiles ordi-
narios instando la cesacin de tales actividades y. la asigna-
cin de las reparaciones procedentes. Para ello podr invo-
carse la culpa contractual, si existiere un vnculo de esta
ndole al amparo por ejemplo de la legislacin de arrenda-
mientos urbanos o rsticos, la culpa extracontractual del ar-
tculo 1.902 del Cdigo Civil o simplemente la perturbacin
de las relaciones normales de vecindad conforme a lo preve-
nido en los artculos 590 y 198 de dicho Cdigo. Con base al
ordenamiento administrativo, pero en va civil, puede tambin
solicitarse la demolicin de construcciones que no respetasen
las prescripciones y limitaciones vecinales (141). Tericamen-
te est tambin al alcance de los propietarios y poseedores
la va interdictal para paralizar nuevas construcciones que

(147) Con arreglo al artculo 236 de la Ley del Suelo, los propieta-
rios y titulares de derechos reales, adems de lo previsto en el artculo
anterior y en el 229, podrn exigir ante los Tribunales ordinarios la
demolicin de las obras e instalaciones que vulneraron lo estatuido
respecto a la distancia entre construcciones, pozos, cisternas o fosas,
comunida.d de elementos constructivos u otros urbanos, as como las
disposiciones relativas a usos incmodos, insalubres o peligrosos, que
estuviesen directamente encaminadas a tutelr el uso de las dems
fincas)).

123
interfieran en sus derechos si violan las normas administra-
tivas sobre uso del suelo, y ello aunque vengan amparadas
en licencia si sta se estima que es flagrantemente ilegal; sin
embargo, estos cauces, debe reconocerse, encuentran serios
obstculos en la lgica reserva de los Tribunales ordinarios,
reticentes a interferir decisiones administrativas (148).
Mucho ms problemtico, prcticamente descartable, es
el que se pueda acudir a los Tribunales ordinarios en defensa
de intereses generales o colectivos cuando no puedan estricta-
mente probarse daos patrimoniales, o al menos morales, en
el reclamante. Ni siquiera acciones entabladas por colectivi-
dades que agrupan determinados intereses de tipo, por ejem-
plo, de las asociaciones de pescadores, tienen mayores posibi-
lidades de xito habida cuenta de las caractersticas acusada-
mente individualistas del ordenamiento civil espaol y de los
criterios concordantes en cuanto a su aplicacin de jueces
y Tribunales. De existir algn encaje para este tipo de acciones
ser con base al ordenamiento administrativo y a las normas
que rigen la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, por lo
que no parece puedan tener la menor viabilidad las deman-
das presentadas ante la jurisdiccin ordinaria por vecinos de
Burgos y Toledo, basadas en la contaminacin sufrida el pa-
sado verano por los ros ArIanzn y Tajo.
Por ltimo, recordaremos que, aunque pueda resultar sor-
prendente, las vas civiles ordinarias habran de ser tambin
emprendidas por la Administracin para hacer efectiva la
responsabilidad por daos ambientales que trasciendan al
dominio pblico, de prosperar y generalizarse los criterios
recogidos en la Sentencia de 17 de abril de 1975 (149), aunque
es ms que dudoso que se puedan aplicar a la contaminacin
de las aguas, dados los explcitos trminos del artculo 32 del
Reglamento de Polica en su actual redaccin.

(148) T. R. FERNNDEZ, El medio ambiente urbano, pp. 70 Y SS., don-

de se sustenta una tesis favorable a la expansin de la va interdictal
que no compartimos, por considerarla extremadamente perturbadora.
(149) Vid. TOLEDO, Dos Senle11cas sobre el alcance de la potestad
de autotutela, loe. cit., p. 485.

124
B) El Proceso Penal.

En Espaa, salvo ciertas agresiones en materia de pesca,

la va penal tiene una escassima importancia en materia am-
biental dada la intensa administrativizacin del tema y el
hecho de que la slida definicin de las facultades de auto-
tutela posibilita la accin autnoma de la Administracin sin
tener que recurrir a los Tribunales (150). Sin embargo, deter-
minados preceptos del Cdigo Penal tipifican conductas de-
lictivas de trascendencia ambiental cual es el caso del artculo
347-2 y 577-6 en materia de aguas y los artculos 570 y 568
de ruidos, siendo de aplicacin en tales casos la exigencia de
responsabilidades civiles por los daos ocasionados conforme
estipula con carcter general el artculo 19 del Cdigo Penal.
La represin penal tiene mayor importancia, implicando tam-
bin la reparacin de los daos, cuando se introducen en las
aguas sustancias txicas con nimo de realizar pescas frau-
dulentas, sancionndose estas conductas con la pena de pri-
sin menor (151).
La sancin penal a las agresiones ambientales puede en
Espaa tambin apoyarse en la Ley de Energa Nuclear de
1964 para los supuestos prevenidos en los artculos 84 a 90
relacionados con la utilizacin de materiales radiactivos sin la
debida autorizacin.

C) El proceso Contencioso-Administrativo.

Las materias relacionadas con la disciplina ambiental en-

cuentran en los cauces jurisdiccionales de los Tribunales Con-
tencioso-administrativos, donde stos existen, caso de Espaa,
las vas adecuadas para la resolucin de los conflictos, si
bien a sus caractersticas singulares se opone tambin la
comprensin habitual de estos procesos, formalmente mucho
(150) Que llega incluso a consecuencias excesivas, como las que
suponen la posibilidad de establecer arrestos gubernativos con base
a la Ley de Pesca Fluvial de 20 de febrero de 1942, art. 59, lo que con
cretan los artculos 111 y ss. de su Reglamen to de 6 de abril de 1943.
(151) Artculos 60 v 61 de la Lev de Pesca F'luvial. revisada en 4 de
mayo de 1 9 4 8 . ' .

125
 ms restringidos que lo que los litigios ambientales requieren.
Sobre estas bases analizaremos las posibilidades abiertas a
los ciudadanos para el acceso a los Tribunales de lo Conten-
cioso en el ordenamiento espaol.
Tal como se concibe el Contencioso-administrativo, la Ad-
ministracin aparecer siempre como demandada, bien en
razn de que se pretenda defensivamente de la jurisdiccin
. la revisin de sus medidas interventoras, bien en cuanto a
su emplazamiento por otros sujetos que ofensivamente soli-
citan que la Administracin intervenga ms enrgicamente en
la defensa del ambiente o que responda de los perjuidos cau-
sados por su propia conducta. El primer planteamiento carece
a nuestros efectos de especial inters, ya que la reaccin de los
afectados por las medidas administrativas no ofrece aqu
caractersticas procesales especiales. Lo que realmente merece
mayor atencin es la posicin procesal de terceros a quienes
transcienden conductas autorizadas o toleradas por la Admi-
nistracin. Hasta qu punto tales sujetos aislada o asociada-
mente pueden plantear sus pretensiones a los Tribunales es
cuestin que remite primeramente a la problemtica de la
legitimacin.

a) PostuLados de la legitimacin procesal.

En ningn ordenamiento del mundo se permite a los ciu-
dadanos acudir directamente a los Tribunales para exigir que
se cumplan los leyes, aunque stas efectivamente hayan sido
conculcadas, en asuntos que no les incumben, o para solicitar
genricamente un mejor entendimIento de los intereses co-
lectivos. Estas funciones pueden quedar encomendadas bien a
la Administracin ordinaria, que plantea ante los Tribunales
situaciones de ilegalidad trascendentes a los intereses colec-
tivos, bien a rganos singulares del Estado del tipo de las
Fiscalas, Procuraduras o del Ombudsman, bien originan res-
ponsabilidades que se dilucidan en la palestra poltica.
Aunque la legitimacin para recurrir a los Tribunales Con-
tencioso administrativos sea ms amplia que la que se exige
para los Tribunales civiles y menos individualista, suele re-

126
querirse la existencia de un inters personal, directo y leg-
timo, descartndose desde luego, salvo en los casos en que
expresamente se admite, la accin popular. La legislacin
espaola (152) es, aun con tales restricciones, notoriamente
liberal y progresiva a la hora de determinar quines pueden
demandar la anulacin de actos y disposiciones de la Admi-
nistracin requirindose solamente sin mayores matizaciones
la presencia de un inters directo. No basta, desde luego,
con un mero inters a la legalidad, pero tampoco el inters
legitimador se concibe en forma restrictiva ni siquiera se
condiciona a su contenido econmico, puede ser moral o ma-
terial, cualquier ventaja en suma en la anulacin del acto,
aunque desde luego debe ser un inters concreto.
Corresponde a la jurisprudencia estimar cundo y en qu
condiciones pueda apreciarse la existencia de tal inters en
cuanto jurdicamente protegido (153), y efectivamente en di-
versas Sentencias se ha venido precisando, en algunas de
ellas con cierta generosidad, cules sean los intereses tute-
lados, y as, por ejemplo, en la de 25 de abril de 1973, se
observa cmo la Jurisdiccin, aunque rechaz como elemen-
to legitimador bastante el impulso de factores subjetivos o
al genrico deseoso ciudadano de la legalidad no dando en-
trada a la accin popular salvo en supuestos legalmente esta-
blecidos (154), sigue, sin embargo, criterios de tal am pli tud
que llega a comprender dentro del inters directo en Sentencia
de 23 de febrero de 1965, el puramente competitivo, el profe-
sional o de carrera o incluso la simple razn de vecindad,
afirmando en la de 12 de noviembre siguiente que en las
situaciones dudosas no se debe cerrar el acceso a la va con-
tencioso administrativa.
Por supuesto que dentro de esta amplia configuracin de
intereses que incluye como hemos visto los de tipo vecinal,
(152) Artculo 28 a) de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Ad-
ministrativa.
(153) Vid. sobre el particular GONZLEZ PREZ, Derecho procesal
admil1istrativo, vol. 11, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1957,
pgina 231.
(154) Sentencias de 5 de mayo de 1965, 26 de abril de 1968 y 29
de noviembre de 1969.

127
caben perfectamente los tutelados por el ordenamiento am-
biental; la violacin de tal ordenamiento supone en muchos
casos consecuencias directamente perjudiciales para ciertos
sujetos que las sufren en su salud, en su patrimonio, en
su sentimiento esttico, en la paz y sosiego de su vida
cotidiana. Otra cosa ser que no puedan probarse los vnculos
causales y concretarse los daos y perjuicios individualmente
sufridos, pero esto es materia que corresponde al ulterior
desarrollo del proceso, distinta radicalmente de la cuestin
inicial sobre si ste puede comenzarse por estar suficiente-
men te legi timado el actor.
Dentro del contenciosco de anulacin es perfectamente
viable que la representacin procesal de los intereses afecta-
dos corra a cargo de personas jurdicas asociativas al amparo
de lo dispuesto en el artculo 32 de la Ley Jurisdiccional, que
debe interpretarse en un sentido amplio y en relacin con
el 28.1 a) (155). Este artculo admite, por ejemplo, perfecta~
mente la legitimacin a efectos de un eventual contencioso so-
bre aguas de comunidades de regantes, hermandades de la-
bradores, asociaciones o federaciones de pescadores, sindica-
tos industriales, etc., o de Ayuntamientos, asociaciones de ve-
cinos en defensa de la calidad atmosfrica o de agresiones de
otro orden. Tal interpretacin puede chocar, no obstante, con
los criterios, altamente restrictivos que lucen en alguna Sen-
tencia, como la que, paradjicamente, neg legitimidad a un
vecindario para representar a su Ayuntamiento, a quien slo
se reconoce acceso a los Tribunales por los cauces de la ac-
cin popular (156); no obstante, este punto de vista no es com-
partido por otros fallos del Tribunal Supremo, que lgica-
mente reconocen a los Ayuntamientos como legtimos repre-
sentantes de los intereses de los pueblos (157).
(155) Con arreglo a este artculos, los Colegios Oficiales, Sindica-
tos, Cmaras, Asociaciones y dems entidades constituidas legalmente
para velar por intereses profesionales o econmicos determinados es-
tarn legitimados como parte, en defensa de estos intereses o dere-
chos.
(156) Sentencia de 19 de enero de 1973. Criterios similares han
sido sostenidos tambin, como vimos por la jurisprudencia francesa.
(157) Sentencia de 14 de marzo de 1974.

128
 Ms dudoso es el que el contencioso ambiental pueda ser
planteado por entes asociativos cuando se pretende no slo
la anulacin del acto, sino el reconocimiento de una situacin
jurdica individualizada y el restablecimiento de la mis-
ma (158), ya que en estos casos slo est legitimado el titular de
un derecho derivado del <;>rdenamiento que se considere in-
fringido. Ciertamente que determinadas asociaciones pueden
ser titulares de derechos subjetivos, caso, por ejemplo, de las
asociaciones de pesca, afectadas por actos oontrarios al orde-
namiento ambiental, pero en otras muchas situaciones, su-
puestos de las asociaciones de vecinos, es improbable que
pueda predicrseles titularidades de derechos de esta ndole,
aunque stos existan individualmente para sus asociados. Este
tipo de legitimacin, al ser ms estricta y aproximada a la
que obra para el proceso civil (159), ofrece los mismos incon-
venientes apuntados en relacin con aquel contencioso am-
biental.

b) El acto inzpugnado.

Las dificultades del contencioso administrativo ambiental

no se agotan en la problemtica de la legitimacin, sino que
reaparecen al precisarse el objeto del recurso. En el ordena-
miento espaol, como en otros europeos del mismo origen, el
proceso contencioso administrativo es un proceso abierto al
acto, de aqu que la Administracin aparezca siempre como
demandada. Pero la disciplina del ambiente no se realiza slo
con actos administrativos formales, sino que exige actuaciones
e intervenciones materiales que no llevan aparejadas tal pom-
pa y aparato. Desde la ptica que aqu adoptamos, reaccin
de terceros frente a las relaciones planteadas a sus espaldas
entre la Administracin y el contaminador, resulta especial-
mente significativa no ya la conducta activa, sino la pasividad
y tolerancia por parte de la Administracin.
(158) Artculo 18-2 de la Ley de la Jurisdiccin de lo Contencioso-
Administrativo.
(159) Vid. GONzALEZ PREZ, Derecho procesal administrativo, p-
gina 232.

129
 A diferencia de lo que sucede en los ordenamientos anglo-
sajones, nuestros jueces administrativos tienen limitadas po-
sibilidades en cuanto a la conformacin del obrar administra-
tivo ms all de la revisin formal de los actos. La renuencia,
pasividad y tolerancia de la Administracin se combate con
dificultad (160). El recurso a artilugios procedimentales de la
presuncin de actos por va interpretativa del silencio cons-
tituye sin duda un alivio, pero no una solucin satisfactoria
para situaciones que requeriran enrgicas y rpidas respues-
tas para la eliminacin de las perturbaciones denunciadas a
los jueces.

c) Posibles planteamientos para el contencioso

administrativo a7nbiental.
Entrando ya de lleno en el meollo del tema vamos a ver
ahora, pragmticamente, cmo pueden reaccionar los parti-
culares terceros, frente a actos u omisiones de la Administra-
cin que les afectan. Orillamos en esta exposicin los plantea-
mientos litigiosos directos entre Administracin-administrado
por carecer de mayor especificidad.

- Actividades de nueva implantacin.

Es aqu donde puede darse una legitimacin de base am-
plia que incluya la alegacin de intereses directos, no exclusi-
vamente de carcter econmico, al amparo de la cual deter-
minados vecinos, asociaciones de los mismos, comunidades o
hermandades (161), pueden impugnar la concesin de una
licencia dentro de los plazos fijados para la interposicin de
los correspondientes recursos. Desde luego el inters aparece
perfectamente demostrado en el supuesto de que puedan pre-
(160) Como ha puesto paladinamente de relieve NIETO, La inac-
tividad de la Admil1istracin y el recurso contencioso-administrativo,
Revista de Administracin Pblica, nm. 37, pp. 75 Y ss.
(161) Como es el caso sobre el que vers la Sentencia del Tribu-
nal Supremo de 1 de febrero de 1971, en que apareca como deman-
dante la Hermandad Sindical de Labradores y Ganaderos de Denia.

130
sumirse daos patrimoniales ciertos (162), pero aunque fueran
de otra ndole hay base, como vimos en nuestro ordenamiento,
para una comprensin ms amplia del concepto de inters.
Con ocasin de su adjudicacin puede impugnarse el otor-
gamiento de una licencia o de una concesin no slo por la
violacin de la planificacin urbanstica, lo que dara lugar
a la accin popular a que ms adelante aludiremos, sino de
las caracterst'icas tcnicas de la act~vidad autorizada, posibi-
litando que los Tribunales revisen incluso la eficacia de las
medidas correctoras propuestas. Aparte de las dificultades
tcnicas inherentes a la revisin de los criterios de esta ndole
de la Administracin aparecern seguramente en estos casos
escollos procesales no desdeables, cual es la posible expi-
racin de los plazos para recurrir, al no haberse notificado
quiz la concesin de la licencia a los que la recurren como
terceros, pero esto no suceder si ya haban sido parte en el
expediente interviniendo en la fase de su exposicin al p-
blico, como sucede con alguna frecuencia con las asociaciones
de vecinos. Estos obstculos, por otra parte, tambin afec-
tan al ejercicio de acciones populares y han sido orillados
por la jurisprudencia con base a forzados argumentos, como
la falta de publicacin de los acuerdos en los tablones de
edictos municipales (163).

- Actividades en funcionamiento.
La reaccin ciudadana puede enfrentarse en estos casos
con tres tipos de situaciones: industrias o actividades conta-
minantes no autorizadas; actividades e industrias autorizadas,
pero que no aplican las medidas correctoras que en su da
se les impuso o no respetan los niveles de emisin reglamen-
tariamente establecidos; actividades e industrias legalmente
(162) Caso de la Fbrica de Cementos contemplado en la Senten-
cia anterior, y tambin de la explotacin de la cantera que dio lugar
a la Sentencia de 1 de abril de 1971.
(163) Vid. sobre estos temas mi trabajo La problemtica asimia-
cn del accionariado popular, en Revista de Estudios de la Vida
Local, nm. 179, pp. 471 Y ss.

131
 autorizadas, pero que funcionan en condiciones ambientales
distintas a las que motivaron la licencia inicial.
En todos estos casos se tratar a la postre de forzar la
intervencin de la Administracin impulsndola a cumplir con
sus deberes. La reaccin de los ciudadanos es entonces proce-
salmente mucho ms difcil en cuanto que lo que se pretende
es impulsar a la Administracin a abandonar su pasividad.
toleradora de situaciones ilegtimas, superando una situacin
de inercia de muy problemtica dinamizacin. Adems, cuando
se pretende el reconocimiento de una nueva situacin jurdica
o su restablecimiento, se precisar no slo su individualiza-
cin, sino tambin la existencia de derechos subjetivos afec-
tados (164).
Los obstculos procesales pueden, no obstante, superarse,
si se acredita una lesin susceptible de ser probada, la legiti-
macin no ofrecer mayores dudas, en estos casos, pudiendo
posteriormente recaer pronunciamiento de fondo favorable
a las pretensiones deducidas. Efectivamente, parece claro
que la Administracin no puede tolerar el mantenimiento de
actividades clandestinas que perturban el ambiente y per-
judican a terceras personas, que incumplan el condicionado
de la licencia (165) o violen las normas que establecen niveles
de emisin.
Ms equvoco es el supuesto de la revisin del funciona-
miento de determinadas industrias o actividades que cum-
plen con las condiciones iniciales de la licencia, pero que se
desenvuelven despus en circunstancias ambientales distintas
a las originarias por haber quiz sufrido las consecuencias de
un cambio locacional en la distribucin de la poblacin, sien-
do afectadas por una dinmica urbana expansiva mal contro-
lada que lleva las viviendas a los aledaos de las fbricas.
Para estos casos es, no obstante, perfectamente admisible la
solicitud en derecho a la Administracin de que revise los
"dispositivos de las industrias, introduciendo medidas correc-
(164) Con base en el artculo 28-2 de la Ley de la Jurisdiccin
Contenciosa.
(165) Sentencias de 29 de noviembre de 1954, 28 de junio de 1955.

132
toras ms severas (166), pudiendo llegar incluso a la revo-
cacin de la licencia cuando la actividad resulte absoluta-
mente incompatible con las nuevas caractersticas del rea
en que est emplazada, y ello con base al artculo 16 del Re-
glamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aunque
desde luego en estos casos habra de indemnizarse, lo que
puede ser un inconveniente muy grave a la hora de materializar
una decisin municipal revocatoria (167).
En cuanto al procedimiento para hacer efectivas todas estas
pretensiones, y dado que es inevitable en el ordenamiento
espaol contar con un previo acto administrativo, aunque sea
presunto, antes de acudir a los Tribunales se podra deducir
una peticin a la Administracin competente, no de carcter
graciable por supuesto, sino basada en la omisin ilegtima
de sus responsabilidades, acudiendo posteriormente a los Tri-
bunales frente al acto desestimatorio si se produjere, o utili-
zando en otro caso la tcnica del silencio negativo (168).

- Responsabilidad.
Los particulares pueden reclamar tambin ante la Juris-
diccin Contenciosa, en determinados casos, el resarcimiento
de daos acreditados en su patrimonio como consecuencia de
determinadas perturbaciones ambientales. Tal va es la pro-
cedente cuando los daos son producidos por la propia Admi-
nistracin, cuya responsabilidad es entonces objetiva (169),
lo que puede suceder, por ejemplo, en relacin con daos pro-
ducidos por determinados servicios pblicos de que ella es
(166) Lo que encuentra su apoyo en algunos fallos jurispruden-
ciales como los contenidos en las Sentencias de 17 de diciembre de
1956, 22 de noviembre de 1963, 9 de diciembre de 1964 y 25 de junio
de 1958.
(167) Vanse las Sentencias de 16 de marzo de 1945, 2 de junio
de 1956, 13 de mayo de 1964 y 8 de noviembre de 1965, cito T. R. FER-
NNDEZ, El medio ambiente urbano, pp. 93 y ss.
(168) Es decir, se presentara la peticin, y si la Administracin
no notificase su decisin en el plazo de tres meses, podra denunciarse
la mora, quedando expedita la va ,iurisprudencial por el transcurso
de otros tres meses, todo ello con base al artculo 94 de la Ley de
Procedimiento Administrativo.
(169) Artculo 40 de la Ley de Rgimen Jurdico de la Adminis-
tracin del Estado y 45 de la Ley de Rgimen Local.

133
titular, caso de los aeropuestos en cuanto al nivel de ruidos,
de la contaminacin de las aguas por vertidos de redes de
saneamiento municipales, etc., si bien esta va est prcti-
camente indita en estos momentos. El hecho de que expire
en un ao el plazo para plantear la reclamacin no supondr
un mayor obstculo, ya que las conductas ambientales sobre
las que en estos casos se incide son normalmente de tracto
continuo. Tambin como veremos al tratar del saneamiento,
la omisin por parte de la Administracin de los dispositivos
pertinentes puede dar lugar a la exigencia de responsabili-
dades.
Los particulares pueden ser residenciados tambin ante la
Jurisdiccin Contenciosa en cuanto a los daos por ellos
producidos y a instancia de otros ciudadanos en el caso ex-
cepcional de que sean titulares de concesiones administrati-
vas (170), supuesto ste que no hay que confundir con la exi-
gencia de daos por la propia Administracin en razn de los
perjuicios que se han irrogado al dominio pblico (171), cuyo
resarcimiento puede hacer efectivo directamente en virtud de
sus potestades de autotutela sin perjuicio de que los obligados
a indemnizar emplacen posteriormente a la Administracin
ante los Tribunales.

- La accin popular.

Los conflictos ambientales pueden dar lugar a una aCClOn

de esta ndole, para la que no se exige alegacin de inters
personal alguno, basndose la demanda en la mera infraccin
del ordenamiento. Tales posibilidades de accin tendrn lugar
cuando lo que se objete es el ilegtimo emplazamiento, auto-
rizado o no, de una actividad contaminante radicada en un
espacio para el que el plan en vigor prev otros usos, y con
(170) Artculo 121 de la Ley de Expropiacin Forzosa.
(171) Como solicita T. R. FERNNDEz, ob. cit., p. 77, con base a
algunos viejos textos de nuestro ordenamiento o quiz mediante la
previa exigencia de una caucin.

134
base al artculo 23,5 de la Ley del Suelo (172). Si dicha accin
est motivada por la ejecucin de obras que se consideren
ilegales, podr ejercitarse durante su ejecucin y un ao ms
a partir de su terminacin.
Un nuevo supuesto de accin popular es el que contiene
d artculo 16 del Decreto de 6 de febrero de 1975 sobre pro-
teccin del ambiente atmosfrico, al facultar a cualquier per-
sona para solicitar la declaracin de situacin de zona con-
taminada; aunque aqu no se aluda para nada a este tipo de
accin, parece que de no atenderse la solicitud podra acu-
dirse ulteriormente a los Tribunales (173).

VI. EL ORDENAMIENTO INTERNACIONAL.

1. Los principios generales.

La proteccin de los dementos es materia que frecuente-
mente rebasa los lmites territoriales en que se ejerce la ju-
risdiccin de un Estado, bien por transmitirse la contamina-
cin a otros territorios soberanos, bien por trascender sta a
sistemas no sometidos a ninguna soberana especfica, como
es el caso de los mares internacionales o de la estratosfera.
Ahora bien, los principios que gobiernan las relaciones inter-
nacionales, tanto en lo que al Derecho pblico como al Dere-
cho privado se refiere, estn pensados para conflictos excep-
Cionales muy distintos de los que pueden plantearse como
consecuencia de la contaminacin, que, lejos de ser epis-
dicos, aparecen con persistencia y ms bien constituyen una
constante en las relaciones de este mbito. Por ello, los pos
tulados que animan el ordenamiento internacional y los es-
casos fallos de los Tribunales de esta ndole constituyen un
discutible apoyo para ordenar tales situaciones, suponiendo
ms bien un serio obstculo cuya remocin exigir ineludi-
blemente acuerdos negociados.
(172) De acuerdo con su nueva' redaccin, Ser pblica la ac-
cin para exigir ante los rganos administrativos y los Tribunales
Contencioso-Administrativos la observancia de la legislacin urbans-
tica y de los Planes, Proyectos, Normas y Ordenanzas.
(173) Una peticin de esta ndole ha sido ya formulada por 23
asociaciones de vecinos del Area Metropolitana de Bilbao.

135
A) Los principios del Derecho internacional pblico.
El Derecho internacional pblico est informado por dos
principios bsicos, aunque antagnicos, que van a interferir
seriamente con los intentos de regulacin a escala suprana-
cional del Derecho ambiental. El primero de ellos garantiza
a los Estados nacionales ia exclusividad del imperium sobre
los territorios en que ejercen su soberana, de aqu que, aun-
que este principio de alguna forma venga modulado por otros
que apuntan en la jurisprudencia internacional sobre el res-
peto a las condiciones normales de vecindad o la no creacin
de peligros e inconvenientes a otros Estados, de hecho va a
coartar la reaccin eficaz frente a acciones contaminantes
que se originan en un Estado.y se transmiten a otros a travs
de las corrientes atmosfricas o de masas de aguas continen-
tales que discurren por varias naciones (174).
En tales casos los principios admitidos por este Derecho
podran posibilitar una reclamacin de carcter diplomtico
por parte de los Estados cuyos ciudadanos sufren los efec-
tos de la contaminacin, interesando del Estado contaminante
la asignacin de las correspondientes compensaciones. Pero
es evidente que tales cauces no estn pensados para estas
circunstancias, resultando a la par altamente problemticos
cuando es imposible, lo que es comn, probar estrictamente
los orgenes de la contaminacin (175), enfrentnpose a la
postre con los postulados de la soberana territorial respal-
dados a estos efectos por la doctrina tradicional que seala,
por ejemplo, que no existen reglas generales en el Derecho
(174) Adems de la bibliografa sobre el tema a que se remite
en este epgrafe, debe mencionarse la aportacin de PACTEAU, Les pro
ble111es juridiques il'zternationaux de la pollutio11, recogida en el vol.
Les aspects juridiques de l'environnement, Acta del Coloquio de la
Seccin Belga del Instituto Internacional de Derecho de Expresin
Francesa, Facultad de Derecho de Namur, Bruselas, 1975. El British
Institute of International and Comparative Law celebr en septiem-
bre de 1975 una International Environmental Law Conference, cuyas
Actas no conozco.
(175) Tericamente el Estado reclamante intervendra para ha-
cer valer su competencia territorial violada por actos contaminantes
realizados en el extran iero. Vid. KISS, Problemes juridiques de la
Pollution de L'air, en La protection de l'environnement et le droit
international, Coloque, 1973, Academie de Droit International de la
Haye, Siithoff Leiden, 1975, p. 166.

136
 internacional sobre la contaminacin de los ros, ni respon-
sabilidad alguna por parte de los Estados sobre la contami-
nacin generada en su territorio y transmitida a otras nacio-
nes (l76).
Aun cuando en la contaminacin de nacin a nacin puede
de alguna forma invocarse, como veremos, ciertas restriccio-
nes coartadoras de las acciones contaminantes y delimitado-
ras de responsabilidades, la solucin es mucho ms problem-
tica si las agresiones se producen indiscriminadamente sobre
sistemas comunes a toda la Humanidad, caso de la compren-
sin global de la atmsfera y de los ocanos, o afecta a un n-
mero amplio de pases, supuesto de grandes ros continentales
y de algunos mares en relacin con las naciones ribereas.
En este contexto va a jugar, negativamente tambin, un
principio contrario al evocado. Frente a la exclusividad
de la soberana territorial se opone ahora la comunidad irres-
tringida de utilizaciones de ciertos sistemas o subsistemas
de elementos naturales, 10 que trasciende desde luego a la
atmsfera en cuanto a los vertidos industriales, a la estra-
tosfera y sobre todo a los ocanos y mares. Deja'remos de
momento de lado el problema de la contaminacin atmosfrica
internacional irresoluble a escala global con apoyo en los
principos que animan este Derecho para abordar el tema de
los mares.
Los mares han sido tradicionalmente considerados como
algo comn a toda la Humanidad, cuya utilizacin slo excep-
cionalmente se restringa o condicionaba en las estrechas
franjas marinas a las que se extenda la soberana de las
naciones costeras y hasta los lmites de su poder ofensivo
desde el litoral (177). Pero la situacin ha cambiado en nues- .
tras das radicalmente. Si bien uno de los usos tradicionales
de los mares, la navegacin, se realiza todava en el rgimen
clsico de libertad, su mayor intensidad y sobre todo sus
manifestaciones que incluyen el transporte de sustancias alta-
(176) Una postura crtica y contraria a tales tesis en GAJA, River
Pollution in International Law, en Colloque, p. 372.
(177) De aqu que las aguas jurisdiccionales se delimitasen ini-
cialmente atendiendo al alcance de los caones.

137
mente peligrosas para la salud, caso de los productos txicos
y venenosos, o para el equilibrio de la fauna y flora martima,
caso de los hidrocarburos.
En cuanto al aprovechamiento econmico de los mares
otrora restringido a la pesca realizada con modalidades que no
afectaban a la gran reserva ocenica y a la autorreproduccin
de las especies, va a ser contemporneamente practicado con
artes que permiten la masiva extraccin de estas riquezas,
amenazando la supervivencia de ciertas especies menos nume-
rosas o con menos defensas (178).
Ms an surgen peligrosas modalidades de explotacin de
los mares rigurosamente inditas hasta nuestros das, como
la extraccin de hidrocarburos y minerales de las plataformas
submarinas, dando lugar a la figura de las aguas territoriales
de dominio econmico (179) con un alcance de doscientas
millas (180), tesis sta adoptada unilateralmente por algunos
Estados, primero a efectos de la pesca, pero que parece est
en trance de generalizacin.
Estas formas de utilizacin de los mares entran de lleno
en el ncleo de preocupaciones del presente trabajo en cuanto
a los riesgos inherentes que comportan que de materializarse
podran ocasionar atentados al equilibrio marino. Sin embar-
go, lo ms alarmante desde esta perspectiva es la utilizacin
indefinida de los mares para la eliminacin de todos los sub-
productos de la civilizacin contempornea. Los mares se
convierten as en unas letrinas infinitas a las que van a parar
no slo los residuos domsticos e industriales de las comu-
nidades urbanas, sino tambin subproductos' altamente peli-

(178) Como es el caso de las ballenas, algunas de cuyas varieda-

des han sido prcticamente extinguidas por obra sobre todo de las
flotas rusas y japonesas.
(179) Vid. BEURIER y CADENAT, La traductiol1 de l'intrt col1omi
que dal1s la droil de la mer, en (cEarth Law Journal, vol. 1, nm. 11,
mayo 1975, pp. 115 y ss. .
(180) Esta fue la tesis prevalente de la Conferencia de Caracas
de 1974 y de la celebrada con posterioridad en Ginebra, aunque no
se ha plasmado en ningn acuerdo internacional. Algunas Constitu-
ciones latinoamericanas han incorporado incluso esta decisin, cuya
materializacin prctica encuentra dificultades, caso del conflicto de
Islandia e Inglaterra.

138
grosos como los desechos nucleares que se depositan en fosas
marinas.
Los principios hoy incorporados al Derecho internacional
pblico no ofrecen para este tipo de agresiones solucin al-
guna en ausencia de acuerdos y convenios internacionales para
conjurar estos riesgos. Cabe, sin embargo, invocar con base
a este ordenamiento, en casos extremos, algunos postulados
pacficamente aceptados, legtimadores de intervenciones en
supuestos de accidentes en el transporte martimo fuera de
las aguas jurisdiccionales. Se han justificado estas posibilida-
des con base al principio del estado de necesidad y de legtima
defensa al que se le da la nueva formulacin de autoprotec-
cin (181), resucitando viejos precedentes como los casos de
La Carolina y Virginius (182), que se invocan ahora para
justificar la intervencin de los Estados costeros en defensa
de su litoral, como consecuencia de accidentes sobrevenidos a
petroleros. Concretamente esta tesis fue manejada con motivo
de las medidas adoptadas por las autoridades inglesas para
paliar los perjuicios ocasionados a su litoral por el naufragio,
en 1967, del Torrey Canyon.
Pero es palmario que la problemtica es ms profunda y
que la exhumacin de estos viejos e imprecisos principios no
basta para legitimar las intervenciones precisas para evitar
la contaminacin de los mares. Tampoco el Derecho interna-
cional pblico ofrece asidero para fundar acciones ante los
Tribunales internacionales por parte de Estados cuyos intere-
ses, o los de sus nacionales, no estn directamente afectados
por las conductas contaminantes, la accin popular ante estos
Tribunales parece que debe descartarse (183), si bien en un
con?cido caso se impugnaron como contrarias a la libertad
(181) Vid. GOLDIE, A General Vie", o{ Intematiollal Environ;llental
Law, a Survey 01 Capabilities, Trends al1d Limits, en Colloque, cit.,
pp. 48 Y ss. .
(182) Aunque no intervinieron Tribunales internacionales, cana
rizndose las controversias por va de los diplomticos, prevaleci
entonces el criterio de la autodefensa de los Estados fuera de las
aguas internacionales. El caso del Virginius data de 1883 y con
templaba la aprehensin por el Gobierno espaol de un navo ameri-
cano que ayudaba a los insurgentes en Cuba. Una referencia en GOL-
DIE, op. cit., p. 43.
(183) GOLDIE, op. cit., p. 106.

139
de los mares las experiencias nucleares proyectadas por Fran-
cia en el Pacfico, consiguindose una orden provisional de sus-
pensin (184), pero aludindose tambin al principio de sobe-
rana territorial en cuanto a la presumible invasin radiactiva
de los espacios nacionales de las naciones recurrentes.

B) El Derecho internacional privado.

Una de las cuestiones ms problemticas que enfrenta al

,Derecho internacional privado en materia de contaminacin
es la de la determinacin de la jurisdiccin competente y la
posibilidad de hacer efectivos sus fallos. Los conflictos de
este origen pueden producirse como consecuencia de conta-
minacin atmosfrica o de aguas fluviales que perjudica a ciu-
dadanos de distinto pas al del origen del hecho contaminan-
te, los afectados se encuentran entonces entre la alternativa
de perseguir al causante ante los Tribunales en que se han
originado las causas o ante los Tribunales de su propia na-
cin, donde se han producido los efectos. En la primera opcin
sus dificultades sern considerables no slo por el descono-
cimiento del idioma y de los procedimientos legales, sino
tambin porque ello supondr serios desembolsos. Parece,
no obstante, que sta es la solucin que se ha impuesto en
el seno del Mercado Comn con base en la Convencin sobre
competencia judicial firmada en Bruselas de 27 de septiembre
de 1968, lo que anim la inhibicin de un Tribunal holands
que entendi de la reclamacin de una empresa horticultora de
dicho pas contra la Sociedad alemana de Minas de Potasa de
Alsacia responsable de la contaminacin salina del Rhin (185).
Pero resulta ms conveniente para la vctimas de la con-
taminacin transnacional acudir a los Tribunales de su propia
nacin, aunque surjan entonces otras dificultades, materiales
y legales, para residenciar y emplazar al causante y sobre todo
(184) A instancia de Nueva Zelanda y Australia en 1973, pero el
faJIo definitivo no tuvo lugar por haberse llevado adelante el pro-
yecto.
(185) Decisin de 12 de marzo de 1975, Vid. HOOGSTRATEN, La salio
nil du Rhin el le Tribunal de Rotterdam, en Environmental Policy
and Law, vol. 1, nm. 2, 1975, p. 73.

140
para hacer efectiva en el pas extranjero la sentencia del
Tribunal, lo que requiere un elevado nivel de cooperacin
internacional (186). Esta solucin fue la adoptada en un im-
portante fallo pronunciado por los Tribunales alemanes a
instancias de un habitante del Sarre titular de un complejo
turstico perjudicado por los humos de una central trmica
en territorio francs (187). En esta Sentencia se zanja adems
de forma ejemplar otro importante tema aqu implicado, el
del derecho aplicable, resolvindose en favor del Derecho fran-
cs con apoyo en el principio general de aplicacin del Dere-
cho ms favorable a la vctima.
El Derecho internacional privado tradicional presenta,
como ha podido deducirse, serios inconvenientes para la so-
lucin de conflictos ambientales. A los obstculos legales y
procesales apuntados se suman adems serias dificultades de
prueba al no poderse intervenir eficazmente en el pas en
que se origina la contaminacin. Slo si a travs de convenios
internacionales se recurre a arbitrajes, como sucedi en el
Trail Smelter Arbitration o a autoridades conjuntas, solucin
adoptada por los pases nrdicos, ser posible disponer de
cauces adecuados para dirimir tales litigios.

2. La jurisprudencia internacional.
No son numerosos, sino ms bien episdicos y aislados,
los fallos de Tribunales internacionales que se han ocupado de
estos conflictos, y en alguno de stos se trataba no de un Tri-
bunal internacional ordinario, sino de una Comisin arbitral.
En el caso de la Trail Smelter Arbitration se dirimi una
disputa entre Gran Bretaa, por cuenta de Canad y los Es-
tados Unidos en razn de la transmisin de bixido sulfuroso
desde una fundicin canadiense al territorio americano donde
se produjeron daos a la pesca, las cosechas y las masas
(186) Vid. KISS, Legal Aspects o{ Air Polllltion Control, en Earth
Law Journal, vol. 1, nm. 1, p. 43. Lo que se ha conseguido en los
casos de accidente martimo y contaminacin por hidrocarburos, como
se ver en el captulo correspondiente.
(187) Vid. Sentencia del Tribunal de Saarbrcken, de 22 de octubre
de 1957, Poro c. Houilleres du Bassin de Lorraine, cit. KISS, Probl
mes juridiques de la Pollution de l'air, en Colloque, p. 161.

141
 forestales. El rgano arbitral designado al efecto invoc la
doctrina .de la buena vecindad entre ~aciones limtrofes, en
alguna forma parangonable a la que rige para la vecindad civil,
afirmando que ningn Estado tiene derecho a usar o per-
mitir usar su territorio de tal forma que se causen perjuicios
por humos en territorio de otro o en las propiedades de per-
sonas en l situadas (l88). Este principio, aunque no direc-
tamente formulado en relacin con la contaminacin, haba
sido sostenido ya en otros fallos internacionales, como es el
caso de la Sentencia del Tribunal Internacional Permanente
de Justicia International Commission on the River Oden>, don-
de se sostuvo que la comunidad de intereses de los ribereos
de un ro internacional impide el perjuicio de algn Estado
o la obtencin de privilegios preferenciales por otro~.
La doctrina de la no permisibilidad de utilizacin del pro-
pio territorio de tal forma que puedan ocasionar riesgos a
otros Estados, fue recogida tambin en el denominado caso
del Canal de Corf, donde, hacindose absoluta omisin de
elementos culposos, se estableci la responsabilidad de Albania
por las minas situadas en su mar territorial. Estos principios
fueron tambin invocados en la demanda presentada por Aus-
tralia y Nueva Zelanda contra Francia por razn de las prue-
bas nucleares llevadas a efecto en el Pacfico, y aunque no
hubo un fallo final, sin duda animaron el Acuerdo Provisional
del Tribunal sobre suspensin de las pruebas.
Por ltimo, y en esta misma lnea, debe mencionarse un
caso en que est implicada ya directamente la contaminacin
de las aguas. Se trataba del enfrentamiento entre Francia y
Espaa, que dio lugar a un pronunciamiento de un Tribunal
Arbitral de 1956, conocido como caso Lago Lanoux. Segn la
postura espaola, un proyecto francs que inclua la capta-
cin de las aguas de este lago pirenaico perjudicara sus inte-
reses, tesis que no prosper, ya que Francia acredit que si-
multneamente se propona sustituir las aguas tomadas del
lago por otros caudales que verteran en el mismo, como con-
secuencia de una prevista desviacin de otro ro. El Tribunal,
(l88) Vid. GOLDIE, A. General 01 lnternational Environmental Law,
en Colloque. a quien aqu seguimos, loe. cit.. pp. 66 Y ss.

142
no obstante, hizo hincapi en el tema de la contaminacin
afirmando que la demanda espaola hubiera prosperado de
acreditarse contaminacin o cambio de la composicin qumi.
ca o en la temperatura o en otras caractersticas del agua (189).

3. La reglamentacill internacional.
La cooperacin internacional en materia de contaminacin
slo puede efectivamente realizarse a travs de un cuerpo nor-
mativo nuevo que por va de acuerdos, convenios y contratos,
suministre una base legal suficiente para imponer sobre la
comunidad internacional una autntica disciplina ambiental.
Estamos lejos an de conseguir tales resultados, que por otra
parte requeriran, lo que es todava ms distante, una orga-
nizacin internacional con propio imperiwl1. Sin embargo, se
han realizado ciertos avances que en algunos casos no pasan
de la simple formulacin de postulados, pero que en otros
trascienden ya a la regulacin de conductas concretas.

A) La !ornllilacin de principios.
En el seno de organizaciones internacionales, bien de m-
bito mundial, bien de alcance regional, o al hilo de confe-
rencias no institucionalizadas, se han venido proponiendo una
serie de criterios que trascienden al control de la contami-
nacin, recomendndose un cuadro de obligaciones y deberes
recprocos entre los Estados o la comunicacin internacional
en su conjunto. Mencionaremos en primer lugar los Princi-
pios sancionados en la Conferencia de las Naciones Unidas
de Estocolmo de 1972, que dicen as:

Principio 21
De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas
y con los principios del Derecho Internacional, los
Estados tienen el derecho soberano de explotar sus
propios recursos en aplicacin de su propia poltica
(189) Vid. GAJA, River Pollution iPI lnternat;onal La"" en eolio-
que, Joe. cit., p. 359.

143
 ambiental y la obligacin de asegurarse de que si las
actividades se llevan a cabo dentro de su jurisdiccin
o bajo su control no perjudiquen al medio de otros
Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdiccin
nacional.

Principio 22

Los Estados deben cooperar para continuar desarro-

llando el derecho internacional en lo que se refiere
a la responsabilidad y a la indemnizacin a las vctimas
de la contaminacin y otros daos ambientales que
las actividades realizadas dentro de la jurisdiccin o
bajo el control de tales Estados causen a zonas situa-
das fuera de su jurisdiccin.

Principio 24

Todos los pases, grandes o pequeos, deben ocupar-

se con espritu de cooperacin y en pie de igualdad de
las cuestiones internacionales relativas a la proteccin
y mejoramiento del medio. Es indispensable cooperar,
mediante acuerdos multilaterales o bilaterales o por
otros medios apropiados, para controlar, evitar, redu-
cir y eliminar eficazmente los efectos perjudiciales que
las actividades que se realicen en cualquier esfera pue-
dan tener para el medio, teniendo en cuenta debida-
mente la soberana y los intereses de todos los Es-
tados.

Estos principios han sido objeto de ulteriores desarrollos

por las Naciones Unidas o sus rganos especializados (190).
Tambin el Consejo de Europa se ha ocupado de estas
cuestiones, adoptando ya en 1967 la Carta Europea del Agua,
en cuyo punto 12 se sealaba cmo los problemas internacio-
(190) Resolucin de la Asamblea General nm. 3.129 de 1973, Car-
ta de Derechos Econmicos y Deberes de los Estados adoptada el 12
de diciembre de 1974, Resolucin de la Agencia Especial para la Pro-
teccin Ambiental de Nairobi de 1975.

144
nales que pueden plantear los diversos usos del agua deberan
ser resueltos de comn acuerdo entre las naciones, con el fin
de proteger las aguas tanto en su calidad como en su can-
tidad. El Comit de Ministros del Consejo de Europa adopt
en 8 de marzo de 1968 una resolucin sobre la contaminacin
atmosfrica, sealando que los casos de contaminacin fron-
teriza deban ser objeto de examen comn por las naciones
interesadas, concretando posteriormente que cuando se trata
de autorizar nuevas instalaciones contaminantes deberan re-
nocerse los mismos derechos a las personas transfronterizas
que a las nacionales (191). .
En cuanto a la OCDE, su primera adopcin de posturas
tuvo carcter econmico, sancionndose el famoso principio
el que contamina, paga dentro del cuerpo de Principios
directores referentes a los aspectos econmicos de las polticas
ambientales en su perspectiva internacional (192). Volvere-
mos sobre esta materia al tratar de las implicaciones interna-
cionales de carcter econmico del control de la contami-
nacin.
Recientemente la OCDE ha aprobado nuevas recomenda-
ciones en lo que respecta a la contaminacin transnacio-
nal (193), en las que se sancionan entre otros los principios
de solidaridad internacional, el de no discriminacin, igualdad
de derechos de audiencia, informacin y consulta mutua, alar-
ma en caso de incidentes, intercambio de informacin cien-
tfica.
Aunque estos principios no son compulsorios para las na-
ciones miembro de la OCDE, suponen, no obstante, un serio
progreso, siendo previsible su asimilacin por los Estados
respectivos. Particularmente debe destacarse el reconocimien-
(191) Resolucin de 26 _de marzo de 1971.
(1~2) Adoptado por el Consejo el 26 de mayo de 1972, texto reco-
gido en Documentacin Econmica, 1972, vol. 3, pp. 317 Y ss. Este
mismo principio se incluye en los programas de accin de las Comu-
nidades Europeas de 10 de abril de 1973.
(193) Contenidas en el Anexo a la Recomendacin nm. C(74) 224,
de 21 de noviembre de 1974. Un comentario a la misma en MCCAFFREY,
The OECD Principies Concerning Transfrontier Pollution: a Commen-
tary, en Environmental Policy and Law, vol. 1, nm. 1, junio 1975,
pp. 2 y ss.

145
10
to de iguales derechos a favor de nacionales y extranjeros en
materia de contaminacin sea cualesquiera el origen de la
misma y sobre todo el otorgamiento de legitimacin a los
ciudadanos de un pas, posiblemente afectados por la conta-
minacin generada en otro, para intervenir en los procedi-
mientos administrativos y personarse ante los Tribunales de la
nacin en que tienen lugar las conductas encausadas. Desgra-
ciadamente Espaa reserv su posicin a este respecto, as
como con relacin al Ttulo E relacionado con el principio de
informacin y consulta.
Los ltimos pronunciamientos recados en materia ambien-
tal tuvieron lugar con ocasin de la Conferencia de Helsinki
de 1975, en la que se afirm que la proteccin y el mejora-
miento del medio ambiente, as como la proteccin de la
naturaleza y la utilizacin racional de sus recursos en bene-
ficio de las generaciones presentes y futuras, constituyen una
de las tareas de mxima importancia para el bienestar de los
pueblos y el desarrollo econmico de todos los pases, y que
muchos de los problemas relativos al medio ambiente, en par-
ticular en Europa, slo pueden resolverse de manera eficaz
mediante una estrecha cooperacin internacional (194). En
la Conferencia se precisaron los objetivos de la cooperacin,
los campos, las formas y mtodos a seguir, hacindose espe-
cial hincapi en las medidas legislativas y administrativas en-
caminadas a proteger el medio.

B) Los Convenios Internacionales.

Nos referiremos aqu tan slo a aquellos convenios diri-
gidos a precaver los efectos internacionales de la con.tamina-
cin, bien en razn de focos permanentes o vertidos ocasio-
nales que trascienden a otros pases, bien para proteger sis-
temas comunes, como es el caso de los ocanos y mares. Los
Convenios recados en esta materia tienen en unos casos ca-
rcter bilateral, en otros regional y en otros por fin afectan
(194) MINISTERIO DE ASUNTOS EXTERIORES DE ESPAA, Conferencia so-
bre la Seguridad y la Cooperacin en Europa, Acta Final, Madrid.
1976, pp. 41 Y ss.

146
a un nmero amplio de Estados con independencia de la
vinculacin geogrfica de sus territorios (195).
Los Acuerdos bilaterales recaen sobre todo en materia de
utilizacin y distribucin de cursos fluviales, como es el caso
del Tratado entre Finlandia y la Unin Sovitica de 1960, el
Austro-Hngaro sobre el Danubio de 1956, los Greco-Blgaros
de 1964 y 1971, etc. (196).
Acuerdos de carcter regional son los adoptados para la
proteccin de determinados mares, como el Convenio del Bl-
tico suscrito el 22 de marzo de 1974 por Dinamarca, Finlandia,
las dos Alemanias, Polonia, Suecia y la Unin Sovitica. El
ltimo Convenio de esta ndole es el acordado en Barcelona
en febrero de 1976 por diecisis pases mediterrneos y que
contiene dos protocolos, uno sobre vertidos, que incluye dos
listas de productos, los prohibidos y los condicionados, y otro
sobre situaciones de emergencia (197).
Adems de los Convenios regionales para proteccin de las
aguas existen algunos de carcter general, como el suscrito por
los Estados nrdicos (198), en el que se recogen, ya con fuerza
vinculante, principios indispensables para afrontar la conta-
minacin supranacional, como el que sanciona que a la hora
de concederse una autorizacin se tendrn en cuenta en pie
de igualdad los intereses nacionales y los de otros Estados,
reconocindose legitimidad a. cualquier ciudadano afectado o
afectable por la contaminacin para personarse ante los Tri-
bunales y organismos administrativos del pas en que sta se
(195) Los textos de los principales acuerdos recados afectando a
la contaminacin aparecen recogidos en BARROS, JOHNSTON, The Inter
nacicnal Law of Pollution, Collier MacMillan Publishers, New York,
1974.
(196) Vid. MENDOLA, SAND, Transnational Environmental Coopera-
tion Between Different Legal Systems in Europe, en Earth Law lour-
nal, vol. 1, nm. III, agosto 1975, p. 190.
(197) Algunos ros de carcter internacional dan lugar a conve-
nios regionales; tal sucede con el Rhin, donde funcionan desde 1974
una Comisin integrada por los ministros encargados de la protec-
cin ambiental de Francia, Alemania, Suiza y Holanda, aunque hasta
la fecha no se haya dado ningn importante paso para la mejora de
la calidad de las aguas de este ro, uno de los ms contaminados de
Europa.
(198) Convenio de Estocolmo de 19 de febrero de 1974 ratificados
por los Gobiernos de Dinamarca, Noruega y Suecia.

147
puede ongInar, as como para la exigencia de reparaciones
sobre la base de la .aplicacin del derecho ms favorable. Por
ltimo, se prev la constitucin de una autoridad especial que
en cada Estado velar por los intereses generales que pueden
ser afectados por otros.
En cuanto a la poltica del Derecho, el estudio de la instru-
mentacin efectiva de la lucha contra la contaminacilll tanto
a escala nacional como supranacional, ha sido tambin ob-
jeto de Acuerdos Internacionales, y as en el seno del COME-
CON se ha establecido a partir de 1971 un Grupo Coordinador
encargado de analizar los aspectos socioeconmicos, organiza-
torios y legales de la proteccin del ambiente, que cuenta con
juristas de todos los pases de este rea y se apoya en la Aca-
demia Sovitica de Derecho Pblico. Tambin en la Comu-
nidad Europea se ha establecido, con sede en Strasburgo, un
Consejo de Derecho Ambiental de carcter asesor (199).
Convenios Multinacionales sin vinculacin geogrfica es-
pecfica son los adoptados para prevenir la contaminacin
radiactiva a partir de la creacin en 1956 de la Agencia Inter-
nacional de Energa Atmica, y remediar los posibles daos
causados. Estos ltimos aspectos se contemplaron en los
Acuerdos de Pars de 1960, Bruselas 1963 y de Viena del mis-
mo ao. Desde otra perspectiva, perc tambin afectando el
campo de la contaminacin radiactiva debe mencionarse el
Tratado de Mosc de 5 de agosto de 1963 sobre la prohibicin
de pruebas nucleares en la atmsfera.
Pero ha sido especialmente la utilizacin de los mares la que
ha dado lugar a convenios de este tipo a partir del Convenio de
Londres de 12 de mayo de 1954, revisado en 1962,1969 Y 1971,
los Acuerdos de Bruselas de 1969 sobre intervencin en alta
mar en caso de accidente que den lugar a contaminacin por
hidrocarburos, responsabilidad civil en caso de accidente y
creacin de un fondo de compensacin. El acuerdo de Lon-
dres de 1972 previene sobre la contaminacin del mar por
desechos y otros materiales, y el Convenio de Pars de 1974
(1Y9) Referencia AMENDOLA, SAND, Transnational Environmental Co-
operation, loe. cit., p. 193.

148
sobre la contaminacin de los mares a partir de vertidos lo-
calizados en tierra.
El Derecho internacional, en lo que afecta al control de
la contaminacin de los mares, no ha avanzado todava sufi-
cientemente en cuanto a la asignacin de facultades interven-
toras a las distintas potencias, las cuales slo' si se trata de
un accidente extraordinario o riesgos sobrevenido en sus aguas
jurisdiccionales pueden intervenir, pero carecen de poderes
ms efectivos en lo que respecta a la vigilancia ordinaria. En
estos momentos slo el pas de la bandera del buque puede
imponer y sancionar el cumplimiento de la reglamentacin
internacional fuera del puerto y de las aguas nacionales,
lo que en los casos de banderas de conveniencia, muy fre-
cuente, comporta conocidas actitudes de tolerancia y permi-
sibilidad. Sin embargo, en la Conferencia del Mar de Caracas
de 1974, y en la posterior de Ginebra de 1975, se apuntaron
tendencias que parece van a prosperar sobre las posibilidades
de control y de sancin por parte de las autoridades de los
puertos de atraque y arribada. En lo que no parece existir
consensus en el seno de la Comunidad Internacional es en la
fiscalizacin de los navos en trnsito a lo largo de las costas
en cuanto que ello pudiera dar lugar a intervenciones no diri-
gidas de hecho al control de la contaminacin.
Espaa ha suscrito diversos tratados iriternacionales de
esta ndole (200). De carcter bilateral es el Convenio con Fran-
cia relativo a la pesca en el Bidasoa y la Baha de Huguer de
1959 (201). Ha firmado tambin los tratados internacionales
sobre energa atmica (202), el de Pars de 1960, de Viena
de 1963 y Bruselas del mismo ao (203), y el Tratado de
Mosc sobre Prohibicin de Pruebas nucleares (204), los Con-
venios de Lonr1 .. ~s sobre Prevencin de Contaminacin Marina
de i 954 Y sus rectificaciones ulteriores, el Convenio sobre Alta
(200) Una resea, aunque incompleta, de los Acuerdos Internacio-
nales suscritos por Espaa en Contaminacin y Prevencin, nm. '36,
pp. 39 Y ss. .
(201) Ratificado el 24 de diciembre de 1959.
(202) Ratificado el 9 de agosto de 1957.
(203) Ratificado en 1965, entr en vigor el 4 de diciembre de 1974,
BOE, 22 de noviembre de 1975.
(204) Ratificado el 26 de noviembre de 1954.

149
Mar de 1958, el Convenio de Londres de 1972 sobre Vertido de
Desechos en los Mares (205) y el Convenio de Brus~las sobre
intervencin en alta mar en caso de accidente petrolfero (206).

4. El Derecho Internacional Econmico.

El control de la contaminacin incide de distintas formas
en las relaciones internacionales en lo que respecta al libre
comercio internacional y a los acuerdos especficos que ms
estrictamente afectan a determinadas reas.
Los Estados que adoptan medidas ambientales severas pue-
den propender a establecer restricciones o gravmenes de tipo
fiscal para proteger a sus nacionales de la competencia origi-
nada por exportadores de naciones en las que existen al res-
pecto mayor tolerancia, primando a la par a sus exportaciones
cuando los productos van dirigidos a aquellas naciones, con
lo que de hecho empiezan a aparecer nuevos artilugios no
tarifarios que amenazan con trastocar el rgimen de acuerdos
ms o menos liberatorios del comercio internacional (207).
Otras medidas a las que ya hemos hecho referencia consisten
en el establecimiento de dobles estndares ambientales para
los equipos y productos de consumo interno y externo, lo que
permite por ejemplo la legislacin de las dos Alemannas.
Medidas an ms enrgicas y de un carcter netamente
restrictivo son las adoptadas por algunos pases para prohibir
en el mismo actividades de sujetos extranacionales que se
consideran perjudiciales para el ambiente, como ha suce-
dido con la prohibicin en los Estados Unidos del" vuelo
del Concorde. En esta nacin se propugna extender estas prc-
ticas vedando, por ejemplo, la introduccin de conservas de
(205) Ratificado el 31 de julio de 1974, y que entr en vigor el 30
de agosto de 1975.
(206) Ratificado en 1973, entr en vigor el 6 de mayo de 1975.
BOE 26 febrero.
(207) Como se seala por ejemplo para el Area de la GATT por
AMENDOLA y SAND, Transnational Environmental Cooperation, loco cit.,
p. 192. Una referencia general a los problemas relacionados con las
distorsiones econmicas resultantes de los diversos niveles de impo-
sicin antipolucin en las legislaciones nacionales, en CLUSEAU, Note
sur une politique fiscale et financie re de lutte contre la pollution a
l'-echelle nationale el internationale, trabajo poligrafiado de la Uni-
versidad de Ciencias Sociales de Toulouse.

150
pescado procedentes de pases que hacen un uso abusivo de la
pesca o que amenazan ciertas especies como la ballena e in-
cluso de productos agrcolas para cuyo cultivo se han utili-
zado pesticidas no autorizados en Estados Unidos (20S).
Es claro que estas medidas unilaterales no son admisibles
desde una perspectiva amplia, ya que no slo pueden impedir
el libre comercio, sino lo que es ms grave, perjudican a las
naciones econmicamente menos poderosas que no pueden
permitirse un alto nivel de exigencia en sus dispositivos de
control ambiental, y que pueden ver cerrados sus mercados
exteriores y agravarse su situacin interior en materia de
contaminacin al recibir tiles y dispositivos industriales que
no hubiesen sido autorizados en el pas exportador.
Para salir al paso de estos inconvenientes se ha propug-
nado y llevado a efecto en algunos sectores la uniformizacin
de los niveles de calidad ambiental, como ha sucedido en el
sector del automvil para los Estados signatarios de los Acuer-
dos de Ginebra de 1955. Numerosas organizaciones iJ .ternacio-
nales han tomado postura sobre estas cuestiones solicitando
la adopcin de estndares y niveles de control similares (209).
Esta lnea ha sido decididamente adoptada por la OCDE
en su Recomendacin de 26 de mayo de 1972, donde se afirma:

Tratamiento nacional y no discriminacin

En conformidad con las disposiciones del GATT, las
medidas tomadas con respecto a los productos conta-
minantes en el marco de una poltica ambiental debe-
ran aplicarse respetando el principio de tratamiento
(208) Vid. COAN, HILLIS y McKLOSKEY, Strategies for Internacional
Environmental Action: the Case for an Environmentally Oriented Fa-
reing Policy, loe. cit., pp. 87 Y ss. Aunque todava sin trascendencia
internacional puede mencionarse en este contexto el boicot propuesto
en los Estados Unido~ al consumo de atn pescado con artes que oca-
sionan a la par la eliminacin de las' marsopas, con base en la Ley
de 1972, de proteccin de mamferos marinos. Vid. WINT, The Tuna
Bo)'cott, en Sierra Club Bulletin, febrero 1975. pp. 11 Y ss.
(209) Este es el caso del Parlamento Europeo en su Resolucin
de 10 de febrero de 1972, del Grupo de Trabajo sobre la Contaminacin
Atmosfrica de la Comisin Econmica para Europa y de la OCDE. Vid.
KISS, Legal Aspects of Air Pollution Control, en Earth Law Journal,
vol. J, nm. 1, febrero 1975, p. 41.

151
 nacional (tratamiento idntico para los productos do-
msticos similares) y el principio de no discriminacin
(tratamiento) idntico a los productos importados, sea
cual sea su origen.
13. En conformidad con las disposiciones del GATT,
las diferencias en las polticas de medio ambiente no
deberan conducir, en el intento de compensar las
consecuencias de estas diferencias en los precios, al
establecimiento de impuesto compensatorio sobre las
importaciones o de desgravaciones a la exportacin o
de toda otra medida que tenga un efecto equivalente.
La aplicacin efectiva de los principios directores ex-
puestos anteriormente har intil e inoportuno el re-
curso a tales medidas.
Las Naciones Unidas se han ocupado tambin de estos pro-
blemas, y as el principio 11 de la Conferencia de Estocolmo
seala que los Estados y las Organizaciones internacionales
deberan tomar las disposiciones pertinentes con miras a lle-
gar a un acuerdo para hacer frente a las consecuencias eco-
nmicas que pudieran resultar, en los planos nacional e inter-
nacional, de la aplicacin de medidas ambientales. Se reco-
mienda que no se invoquen motivaciones de orden ambiental
como pretexto para aplicar polticas comerciales discrimina-
torias o para evitar el acceso a los mercados y que no se exija
a todos los pases que apliquen normas ambientales unifor-
mes excepto en aquellos casos en que la perturbacin del me-
dio puedan constituir un peligro para otros (210).

VII. ADMINISTRACIN AMBIENTAL.

l. Organizacin administrativa.
A) Organizaciones nacionales.
El dispositivo administrativo para la gestin del ambiente
responde a modelos muy variados en las distintas naciones
en funcin de los sistemas polticos a que responden, de sus
(210) Recomendacin 103.

152
tradiciones administrativas y de la distribucin por cuerpos
de los agentes de su Administracin. Salvo en las naciones
donde se ha afrontado la problemtica ambiental sobre bases
organizatorias nuevas, en la mayora, lo que es vlido tam-
bin aunque en menor escala para las que han adoptado un
Ministerio especial, las competencias de este orden vienen
dispersas entre mltiples Ministerios y organismos que al
hilo de sus funciones tradicionales han asumido progresiva-
mente competencias relacionadas con el control del ambiente.
Las lneas ptimas de estructuracin administrativas apuntan,
sin embargo, hacia la concentracin, sealndose que la incor-
poracin de organismos ms o menos independientes a organi-
zaciones supranacionales presenta ms ventajas que inconve-
nientes (211).
El problema se complica con la intervencin de otros ni-
veles de administracin, desde luego en los Estados con es-
tructura federal, pero tambin los que adoptan un elevado
nivel de descentralizacin territorial, pues si la tnica general
es la de refuerzo de las instancias centrales, no por ello se
puede prescindir de la colaboracin de las Administraciones
ms inmediatas, con lo que surgen nuevamente problemas
de coordinacin y de coherencia administrativa. La origina-
lidad de los espacios ambientales no coincidentes con las juris-
dicciones a'dministrativas clsicas aporta problemas adiciona-
les, en buena medida sin resolver (212), lo que es vlido desde
luego para la Administracin internacional.
Intentaremos ahora dar una versin sinttica de los prin-
cipales modelos adoptados a escala central, advirtiendo que
ninguno de ellos presenta rasgos monolticos, puesto que an
all donde se ha efectuado una seria concentracin competen-
(211) Vid. HENNING, Environmental Policy and Administration,
Elseiver, New York, 1974, p. 174.
(212) Se ha indicado que un mayor nfasis en las administraciones
locales en cuanto instituciones de control ambiental parece irrealstico
en las actuales condiciones de dominio de. estos escalones adminis-
trativos, lo que es vlido tambin para los Estados de la Unin Nor-
teamericana, por parte de las grandes organizaciones econmicas.
Por otra parte, tal solucin no es consistente con las realidades eco-
lgicas. Vid. HENNING, Environmental Policv and Administration, p-
gina 175. .

153
cial restan todava atribuciones concurrentes detentadas por
otras agencias y organizaciones. A su vez, all donde predo-
mina la dispersin de competencias suele existir algn Minis-
terio que asume el ncleo ms importante de funciones
Las soluciones ptimas no son fciles de disear, ya que
la conclusin aparentemente ms razonable consistente en la
absorcin de todas las funciones ambientales en una orga-
nizacin comn puede convertir a sta en una instancia admi-
nistrativa demasiado pesada y a la vez perjudicar la eficacia
de las distintas estrategias sectoriales privadas del soporte
administrativo del que tradicionalmente reciban su autori-
dad. Por otra parte, las conexiones horizontales de ciertos
controles con otras materias no ambientales hacen problem-
tico su desgajamiento de su tronco natural.

- Concentracin de competencias.
La experiencia ms representativa a este respecto es, sin
duda, la inglesa, donde, como consecuencia de la reforma
ministerial llevada a cabo en 1970, se cre el Ministerio del
Ambiente, que englob los de Vivienda y Corporaciones Loca-
les, Obras Pblicas y Transportes (213). Este Ministerio inte-
rioriza la mayor parte de las competencias ambientales a
nivel central, si bien otros Departamentos como el de Agricul-
tura y Pesca concurren tambin en este campo. En IngRaterra
es particularmente importante la aportacin reservada a las
Corporaciones Locales de acuerdo con sus tradicionales ten
dencias descentralizadoras.
La concentracin de competencias en un solo Ministerio
se facilita sobre todo si existe un Cdigo ambiental que englobe
las normas sustanciales de este ordenamiento, lo que sucede
en Inglaterra desde 1974 y en Suecia desde 1969. En este l-
timo pas tambin se ha producido a partir de 1967 un reagru-
pamiento institucional en torno a la Oficina Central de Pro-
(213) Vid. The Central Government of Britain (1971), Local Go-
vernment in Britain (1972), British Information Services. En general,
sobre los temas tratados en este epgrafe, GEIGEL LoPE BELLO, Cuatro
estudios de caso sobre proteccin ambiental: Inglaterra, Suecia, Fran-
cia y Estados Unidos, Fondo Editorial Comn, Caracas, 1973.

154
teccin Ambiental, no como Ministerio independiente, sino
como unidad integrada en el Ministerio de Agricultura. Esta
Oficina realiza sus funciones con el asesoramiento de tres
Consejos, el Consejo de Conservacin de la Naturaleza, el Con-
sejo de Proteccin de las Aguas y el Consejo de Proteccin
del Aire. Conectado con la Oficina, pero con propia inde-
pendencia est la Junta Nacional de Licencias que centraliza
el otorgamiento de autorizaciones de trascendencia ambien-
tal (214).

- Agrupacin Parcial de Competencias.

En otros pases se ha creado un Ministerio especial para

las cuestiones ambientales, aunque fundamentalmente de ca-
rcter coordinador e impulsor, si bien puede gestionar un cier-
to ncleo de competencias. Este es el caso del Ministerio en-
cargado de la Proteccin de la Naturaleza y del Medio en Fran-
cia que aparece en 1971, Y que despus pasa a denominarse
Ministerio de la Calidad de Vida. Aunque este Ministerio ejerce
las atribuciones que correspondan al Ministerio de Desarrollo
Industrial en materia de establecimientos peligrosos, insa-
lubres e incmodos, disponiendo de ciertas posibilidades fi-
nancieras a travs del Fondo de Intervencin y Accin sobre la
Naturaleza y el Ambiente (FIANE), numerosas competen-
cias ambientales continan en el mbito de otros doce Minis-
terios y Secretaras de Estado (215). De aqu que haya de
recurrirse el rganos interministeriales cuya eficacia coordina-
dora, como sabemos, es ms dudosa, del tipo del Alto Comi-
sariado para el Ambiente, el Comit Interministerial de Accin
para la Naturaleza y el Ambiente y el Consejo Nacional de
Proteccin de la Naturaleza. A este modelo corresponde tam-
bin posiblemente la Secretara mexicana de Salubridad y
Asistencia, de la que depende la Subsecretara de Mejoramien-
to del Ambiente.
(214) Vid. SWEDISCH 1NSTITUTE, Fact Sheets on Sweden: Environ-
mental lProtection in Sweden, Estocolmo, 1971, y L'Vrbanisme en Swe-
den, en Documentacin Francesa, nm. 3, pp. 757 Y ss. Pars, 1971.
(215) Vid. LAMARQUE, Droit de la Protection de la Nature et de
l'environnementA L.G.D.J., Pars, 1973, p. 16.

155
 - Concentracin de controles.
Este modelo es el adoptado por la Administracin norte-
americana a nivel federal desde 1970. La ley que entr en
vigor elIde enero de dicho ao cre una Comisin sobre
Calidad del Medio Ambiente, a la que se encomendaba la
creacin y prosecucin de una poltica ambiental ambiciosa y
vlida para todo el pas. Las funciones ejecutoras se asignan a
la Agencia de Proteccin del Medio ambiente (EPA), que re-
funda las atribuciones de diversas organizaciones administra-
tivas, como la Administracin Federal de la Calidad de las
Aguas, la Agencia Nacional de Control de Contaminacin At-
mosfrica y la Oficina de Administracin de Residuos Sli-
dos (216).
EPA es fundamentalmente un organismo de control, lo
que materializa sobre todo valorando proyectos de actuacin
de soporte federal trascendentes para el medio. Quedan, ade-
ms, otras organizaciones fuera de la Administracin Federal
Ambiental, como el Servicio Forestal, la antigua Comisin de
Energa Atmica y la Administracin Nacional Atmosfrica y
Ocenica. Todo ello motiv que en marzo de 1971 se remitiese
al Congreso por el presidente un Proyecto de Ley tendente a
la creacin de un autntico Ministerio Ambiental, propuesta
sta que no prosper.

- Dispersin de atribuciones.
Este es el modelo ms generalizado, y responde, ms que
a una decisin expresa,. a la simple inercia administrativa
apenas rectificada mediante la interposicin de rganos inter-
ministeriales de coordinacin. No obstante, pese al fracciona-
miento competencial, se consigue una cierta unificacin de
estrategias en' virtud del mayor peso de determinados Minis-
terios. Frecuentemente es el de Sanidad, fruto del manteni-
(216) La Agencia tena en el ao 1972 un presupuesto de 2.500 mi-
llones de dlares, contando con diez oficinas regionales, adems de
los servicios centrales. Vid. EDMuNDs y LETEY, Ordenacin y gestin del
medio ambiente, trad. esp. Instituto de Estudios de Administracin
Local, Madrid, 1975, p. 593.

156
miento de la perspectiva higienista del pasado, el que tiene
mayor prevalencia, caso por ejemplo de la Unin Sovitica
y de Italia, pero otras veces es el Ministerio de Agricultura el
de mayor contenido, o el del Interior, lo que sucede en la
Repblica Federal Alemana, donde este Ministerio centraliza
desde 1969 responsabilidades relacionadas con el agua, el aire,
el ruido y la evacuacin de residuos slidos (217). El proble-
ma de la cordinacin que surge agudamente en todos estos
casos se intenta resolver mediante la creacin de rganos
interministeriales, o mejor an, caso de Polonia, Yugoslavia
y otros pases socialistas, haciendo .intervenir a los rganos
encargados de la planificacin econmica y territorial.

B) Organizacin Internacional.
Tambin a escala internacional aparecen una gran diver-
sidad de soluciones organizatorias, algunas de ellas como las
vinculadas a las Naciones Unidas, tericamente afectando a
todas las naciones, mientras que otras tienen base regional o
surgen de convenios sectoriales. Dentro de las Naciones Uni-
das, el organismo ms comprensivo, procedente de la Confe-
rencia de Estocolmo es el Programa de las Naciones Unidas
para el Ambiente (PNUMA), que cuenta con un Consejo de
Gobierno, un director ejecutivo y un secretario, con sede en
Nairobi, y se apoya financieramente en un Fondo Ambiental.
El PNUMA se relaciona con la Asamblea General a travs del
Consejo Econmico y Social (ECOSOC) (218). Otras organiza-
ciones especializadas de las Naciones Unidas inciden tambin
en la disciplina ambiental, como la Organizacin Mundial de
la Salud (OMS), la Organizacin Meteorolgica Mundial
(WMO), la Organizacin para la Alimentacin y la Agricul-
(217) Vid. NACIONES UNIDAS, Colloque de la CEE sur les problemes
de l'environnement, New York, 1971, Documento ST-ECE-ENV-l, p. 242.
Para una panormica ms detallada de la organizacin ambiental en
distintos pases, me remito a NACIONES UNIDAS, Comisin Econmica
para Europa, Monographies natiol1ales sur des problemes relatifs 'a
l'environnement, documentos de la serie ENV-CONF-B, 1970-1971.
(218) De acuerdo con la Resolucin que lo aprob, nm. 2.997
(XXVII). Vinculado al PNUMA, est el Centro Internacional de For-
macin de Ciencias Ambientales (c. 1. F. C. A.), uno de los cuales fun-
ciona en Espaa.

157
tura (FAO) y la Organizacin para la Educacin, las Ciencias
y la Cultura (UNESCO).
Dentro de las Naciones Unidas, aunque a una escala terri-
torial ms circunscrita, tambin se ocupan de cuestiones am-
bientales Comisiones regionales como la Comisin Econmica
para Europa. Al margen de las Naciones Unidas, aunque en
algunos casos en conexin con esta organizacin, aparecen
organismos de cooperacin econmica, poltica o miHtar que
han montado tambin comisiones o grupos de trabajo en el
campo ambiental, tal sucede con la Organizacin de Coopera-
cin y Desarrollo Econmico (OCDE), el Consejo de Europa,
el COMECON y la NATO. Por ltimo estn los organismos es-
pecializados surgidos de acuerdos internacionales del tipo de
la Agencia de la Energa Atmica (IAEA), la Comunidad de
Energa Atmica Europea (EURATON) y la Organizacin Inter-
gubernamental Martima Consultiva (INCO). A una escala mu-
cho ms reducida deben mencionarse las organizaciones de
carcter permanente creadas como consecuencia de convenios
entre naciones limtrofes para prevenir la contaminacin de
ros o mares internacionales.

C) La organizacin espaola.
El dispositvo administrativo ambiental en Espaa respon-
de al modelo de dispersin no paliado por la presencia aqu
de un Ministerio con poderes prevalentes. Entre nosotros, la
Administracin sanitaria radicada en el Ministerio de la Go-
bernacin tiene escasa influencia real, repartindose las com-
petencias ms importantes entre los Ministerios de Industria
y Obras Pblicas, que no cuentan, sin embargo, con un apa-
rato que permita imponer la disciplina ambiental en los l-
timos escalones, all donde se manifiestan precisamente las
conductas que habra que controlar (219).
(219) Vid. una panormica de la Administracin ambiental espa-
ola en Administracin y medio ambiente, informe elaborado por ARRo-
YO GMEZ, Reunin Internacional organizada por la Escuela Nacional
de Administracin Pblica en colaboracin con la OCDE, Alcal de
Henares, abril 1972. Vid. tambin ALvAREz RICO, La crisis del concepto
de competencia administrativa y la defensa del medio ambiente, en
Documentacin Administrativa, nm. 149, Madrid, septiembre-octu-
bre 1972, pp. 109 Y ss.

158
 Prescindiendo de momento de la Administracin Lo-
cal (220) y de la perifrica, vamos a intentar dar a continua-
cin una panormica de los rganos de la Administracin
Central espaola ms especficamente dotados de competen-
cias ambientales, sin perjuicio de que en los ulteriores enfo-
ques sectoriales se vuelva sobre el particular adicionando otras
organizaciones que inciden en este campo.

a) Organos lnterministeriales.

- Comisin Delegada del Gobierno

para el Medio Anzbiente.

Se crea por Decreto de 13 de abril de 1972 y est integrada

por los ministros de Asuntos Exteriores, Hacienda, Gober-
nacin, Obras Pblicas, Educacin y Ciencia, Trabajo, Indus-
tria, Agricultura, Aire, Comercio, Informacin y Turismo. Vi-
vienda, Planificacin y Relaciones Sindicales.
Tiene por finalidad coordinar todas las acciones relativas
al medio ambiente y la defensa contra la contaminacin, co-
rrespondiendo la ejecucin a los Departamentos competentes.
Para el ejercicio de sus funciones se articula en las siguientes
Comisiones:

- De defensa del medio ambiente urbano.

- De lucha contra la contaminacin atmosfrica.
- De lucha contra la contaminacin de las aguas.
- De defensa de la naturaleza.

- Comisin lnterntinisterial del Medio Arnbiente.

Fue creada por Decreto de 13 de abril de 1972 y reestructu-
rada por los Decretos de 9 de noviembre del mismo ao y 1 de
(220) Vid. CARCELLER FERN.4NDEZ, La Ley de Proleccill del A11'1bie1lte
Atmosfrico y las Corporaciones Locales, en Revista de Estudios de
la Vida Local, nm. 178, abril, mayo, junio 1973, pp. 235 y ss. Los Mu-
nicipios tienen, como veremos, un importante papel en la defensa del
ambiente, la propia Ley de Bases del Estatuto de Rgimen Local de
19 de noviembre de 1975 as lo reconoce al ordenarles que dediquen
preferente atencin a estas competencias, base octava, tres.

159
marzo de 1973. Constituye el rgano de trabajo de la Comisin
Delegada estructurndose conforme a lo que dispone el De-
creto de 21 de julio de 1974, con arreglo al cual, bajo la pre-
sidencia del ministro de Planificacin del Desarrollo, hoy des-
aparecido, estar integrada por el subsecretario de la Marina
Mercante, diecinueve representantes ministeriales con rango
de director general y catorce componentes ms que ostentan
distintas representaciones. Dispone adems como rganos ac-
tivos de una Comisin Permanente y de los siguientes comits
especializados:
- De la defensa del medio ambiente humano.
- De lucha y prevencin contra la contaminacin atmos-
frica.
- De lucha y prevencin contra la contaminacin de las
aguas continentales.
- De lucha y prevencin contra la contaminacin de las
aguas martimas.
- De defensa de la naturaleza y de medio ambiente rural.
- De sanidad ambiental.
- De relaciones internacionales.

b) Organizacin ministerial.
- Presidencia del Gobierno.
Con base al Decreto-ley de 8 de enero de 1976 y al Decreto
de 5 de febrero del mismo ao, desaparece el Ministerio de
Planificacin del Desarrollo, adscribindose a la Presidencia
del Gobierno a travs de su Subsecretara la Direccin General
de Accin Territorial y Medio Ambiente, que asume adems
la Secretara de la Comisin Interministerial del Medio Am-
biente. Conforme al Decreto de 8 de abril de 1976 se incorpora
a esta Direccin la Subdireccin General del Medio Ambiente.

- Comisin del Medio Ambiente del Plan de Desarrollo.

De acuerdo con el Decreto de 2 de noviembre de 1973, por
el que se determinaron las Comisiones sectoriales para la ela-

160
boracin de los Planes de Desarrollo Econmico y Social, se
crea esta nueva Comisin, cuyo presidente ser nombrado por
Decreto a propuesta del ministro de Planificacin del Desarro-
llo, teniendo como misin el asesoramiento y propuesta para
la elaboracin de los planes en lo que pueda afectar a la con-
servacin del medio ambiente.

- Ministerio de la Gobernacin.

Secretara General Tcnica. Depende de esta Secretara el

Patronato Central para la Proteccin de los Animales y las
Plantas creado por Decreto de 11 de abril de 1928.
Direccin General de Poltica Interior. Est adscrita a esta
Direccin la Comisin Central de Saneamiento, que se crea
por Decreto de 5 de junio de 1963, vinculada al Ministerio de
la Gobernacin cuyo subsecretario ostenta la presidencia. La
Comisin est integrada por diversas representaciones minis-
teriales a nivel de director general. La corresponde programar
los planes y proyectos de saneamiento de las provincias e
informar las grandes obras de inters local desde el punto de
vista del saneamiento. Dirige y orienta las Comisiones Pro-
vinciales Delegadas de Saneamiento.
Subdirector General de Poblacin. Tiene como misin la
elaboracin de informes sobre el comportamiento de la pobla-
cin para confeccionar propuestas de. actuacin relacionadas
con aqullas, as como el impulso de la adecuacin del medio
ambiente a las exigencias comunitarias mnimas, teniendo ads-
crita la Secretara Permanente de la Comisin Central de Sa-
neamiento.

- Direccin General de Sanidad.

Subdireccin General de Medicina Preventiva y Sanidad
Ambiental. Dependiente de esta Subdireccin General el Ser-
vicio de Sanidad Ambiental que tiene como funciones el estu-
dio, programacin, propuesta y gestin, en su caso, de las
actividades sanitarias en relacin con: problemas del medio
ambiente y su deteriorizacin por causas naturales o humanas

16J
11
que puedan influir sobre la salud; adopcin de sistemas de
vigilancia de sustancias txicas que puedan ser causa de enfer-
medades y planificacin de los medios tcnicos correctores que
deban establecerse para la defensa de la salud y seguridad de
la poblacin; normas tcnicas de control que deban desarro-
llar las unidades de sanidad ambiental, especialmente las
previstas por las bases 27 y 28 de la ley de 25 de noviembre
de 1944. De l dependen las siguientes Secciones:

- La Seccin de Saneamiento Bsico.

- La Seccin de Vigilancia de la Contaminacin y Riesgos
Ambientales.
- La Seccin de Control Sanitario de Actividades y de la
Vivienda.

- Ministerio de Agricultura.
Instituto Nacional para la Conservacin de la Naturaleza
(ICONA). Fue creado por Decreto-Ley de 28 de octubre de
1971, incluyndose entre sus competencias el estudio e in-
ventario de los recursos naturales renovables, la creacin,
conservacin y mejora de masas forestales; la conservacin y
mejora de los suelos agrcolas, el mantenimiento y recons-
titucin del equilibrio biolgico en el 'espacio natural; la pro-
teccin del paisaje; la vigilancia y control de las aguas con-
tinentales.

- Ministerio de Obras Pblicas.

Direccin General de Obras Hidrulicas. Subdireccin Ge-
neral de Proyectos y Obras. De acuerdo con la reorga.nizacin
del Ministerio de Obras Pblicas, aprobada por Orden de 28
de abril de 1972, de esta Subdireccin General dependen, entre
otras, la Seccin de Ingeniera Sanitaria que tiene a su cargo
la supervisin y tramitacin de los anteproyectos y proyectos
de las obras de captacin, conduccin y distribucin de agua
a poblaciones, redes de alcantarillado y colectores de aguas
residuales y cuantas funciones encomienda el Reglamento Ge-

162
neral de Contratacin a las oficinas de Supervisin de Proyec-
tos; el estudio, coordinacin y control del desarrollo e inci-
dencias en la ejecucin de aquellas obras.
Direccin General de Obras Hidrulicas. Comisara Cen-
tral de Aguas y de la lucha contra la Contaminacin. Confor-
me al Decreto de 4 de noviembre de 1971 corresponde a esta
Direccin General la lucha contra la contaminacin de las
aguas pblicas continentales. Las principales responsabilida-
des corresponden a estos efectos a la Comisara Central de
Aguas y a las Comisaras Regionales. La Comisara Central,
conforme a la Orden de 29 de abril de 1972, integraba un Ser-
vicio de Lucha contra la Contaminacin y Tratamiento de
Aguas, con las siguientes unidades:
a) Seccin de Vertidos y Polica de Aguas, tiene a su car-
go las cuestiones de vertidos en ros, mantenimiento de la
calidad del agua, lucha contra la contaminacin del agua y
polica de aguas.
b) Seccin de Tratamientos del Agua. Tiene a su cargo
el estudio y puesta al da en la tecnologa relativa a trata-
mientos de aguas blancas yaguas residuales.
e) Seccin de Sedimentologa y Contaminacin natural.
Tiene a su cargo el estudio y tratamiento de los sedimentos,
fangos, lodos, etc., en los embalses y cauces, as como los
tratamientos necesarios para evitarlos cuando proceda; el
estudio de las incidencias producidas por alteraciones.
d) Oficina de Incidencias Ambientales de los Aprovecha-
mientos Hidrulicos. Tiene a su cargo el anlisis de las repre-
siones ecolgicas y ambientales producidas por los aprovecha-
mientos hidrulicos.
Por Orden de 11 de mayo de 1976 se crea en este Servicio
una nueva Seccin: la Seccin del Medio Ambiente.
La Polica de Aguas es de la competencia del Ministerio de
Obras Pblicas y se ejerce a travs de los servicios indicados.
Se regula, entre otras disposiciones, por la Ley de Aguas, el
Reglamento de Polica de Aguas y sus Cauces, de 14 de no-
viembre de 1968, la Orden de 9 de octubre de 1962 sobre Ver-
tidos de aguas residuales y la Orden de 19 de julio de 1967

163
sobre utilizacin de los embalses para la prctica de la nave-
gacin.
Direccin General de Puertos y Seales Martimas. La
resolucin de 23 de abril de 1962 establece como consecuencia
de los estudios realizados por esta Direccin General las nor-
mas provisionales para el proyecto y ejecucin de instalacio-
nes depuradoras y de vertidos de aguas residuales al mar en
las costas espaolas. La Direccin General de Puertos y Se-
ales Martimas cuya ltima organizacin viene dada por la
del Ministerio de Obras Pblicas, aprobada por Decreto de 4
de noviembre de 1971, tiene entre otras funciones el control
de las condiciones sanitarias de los puertos y de las obras
que en ellos se realicen y el otorgamiento de concesiones para
el desage de aguas residuales en el mar, imponiendo las con-
diciones en que podrn ser efectuados los vertidos y los tra-
tamientos que en su caso proceda.

- Ministerio de Industria.

Este Ministerio incide directamente en las cuestiones am-

bientales no slo por sus responsabilidades especficas fren-
te a la contaminacin atmosfrica que luego veremos, sino
tambin porque a travs de su control sobre la implantacin
de nuevas industrias puede influir en que los emplazamientos
y los sistemas utilizados tenga una menor influencia en la
perturbacin del medio. Pero, adems, el Ministerio tiene una
unidad especfica dedicada a estas materias.
Secretara General Tcnica. Subdireccin General de Estu-
dios de la Contaminacin Industrial. Fue creada por Decreto
de 30 de junio de 1972, correspondindole estudiar y evacuar
las repercusiones en el sector industrial de los programas,
normas y actividades del Ministerio. Se estructura como sigue:

Seccin 1.a Estudios.

Seccin 2. a Contaminacin Industrial de las Aguas y Eli-

minacin de Residuos Slidos.

164
 - Negociado de Estudios de Medidas Correctoras a la
Emisin de Efluentes Lquidos.
- Negociado de Control de Emisiones de Contaminan-
tes a las Aguas.

Seccin 3. a Contaminacin Atmosfrica y Ruidos.

- Negociado de Estudios de Medidas Correctoras a la

Emisin de Efluentes Gaseosos.
- Negociado de Control de Emisiones de Contaminan-
tes a la Atmsfera.

Direccin General de Minas. Conforme al Reglamento de

Polica Minera de 1934 corresponde a las Jefaturas Provincia-
les de Minas las funciones de vigilancia sobre los vertidos de
aguas procedentes del laboreo minero para evitar perjuicios
a los aprovechamientos posteriores de los cauces fluviales.
La Ley de Minas de 1973 (art. 5,3; 17,2; 45,3; 66; 69,1; 74;
81; 110,1 Y 112,2; asigna a esta Direccin General importan~
tes competencias ambientales.

-,- Ministerio de Comercio.

Comisin Nacional para evitar la contaminacin del mar.
Fue creada por Orden de 13 de junio de 1962 y reformada el
27 de mayo de 1971. Est presidida por el subsecretario de
la Marina Mercante e integrada por los directores generales
de Navegacin y de Pesca Martima y distintas representa-
ciones de organismos y entidades .implicados.
Subsecretara de la Marina Mercante. La Subsecretara
de la Marina 1\fercante del Ministerio de Comercio, y a travs
de las Direcciones Generales de Navegacin y de Pesca Mar-
tima y de las Comandancias de Marina, es competente para
cuidar de determinados aspectos de la polica del mar y de'
sus playas. Entre otras materias vigilar que los barcos que
transporten hidrocarburos estn provistos de los dispositivos
adecuados y cumplan con los requisitos que dispone la legis-
lacin del ramo.

165
 Instituto Espaol de Oceanografa. Depende de la Subse-
cretara de la Marina Mercante y tiene a su cargo el estudio
e investigacin de las materias relacionadas con las aguas
martimas y, por tanto, tambin lo que afecta a su equilibrio
ecolgico.

- Ministerio de la Vivienda.

Ministerio de la Vivienda. Direccin General de Urbanismo.

Son palmarias las relaciones entre medio ambiente y planifi-
cacin territorial. Es ms, didamos que slo a travs de una
adecuada poltica de organizacin del espacio es posible con-
seguir un medio ambiente de la calidad deseable. De aqu que
las responsabilidades de este Ministerio sean en estos aspectos
decisivas. Pero, adems, disponemos ltimamente de un ser-
vicio especial para coordinar las actuaciones del Departa-
mento y las llevadas a efecto por otros organismos.
Servicio del Medio Ambiente Urbano. Se crea por Decre-
to de 13 de junio de 1972, que reorganiza el Ministerio de la
Vivienda y tiene como misin canalizar las relaciones con los
rganos de la Administracin Central y Local y cuyas actua-
ciones afecten' al medio ambiente urbano.
Direccin General de la Vivienda. Delegaciones Provincia-
les de la Vivienda. Al asumir esta Direccin General por
Decreto de 13 de julio de 1972, las competencias que corres-
ponderan a la Fiscala Superior de la Vivienda, corresponder
a las Delegaciones Provinciales el control de las condiciones
de las viviendas en materia de aguas residuales y su trata-
miento.

- Ministerio de Informacin y Turismo.

Direccin General de Empresas y Actividades Tursticas.
Servicios de Alojamientos Tursticos. Con arreglo al Decreto
de 19 de diciembre de 1970, el Ministerio de Informacin y Tu-
rismo deber prestar previa 'aprobacin a los proyectos de
construccin o ampliacin de alojamientos tursticos, inc1u-

166
 yendo el tratamiento y evacuaClon de aguas residuales y la
dotacin de servicios de aguas ..
'.
- Ministerio de Hacienda.
De acuerdo con el Decreto de 20 de marzo de 1975, y la
Orden de 30 de marzo de 1976, corresponde a este Ministerio
tramitar e informar los expedientes de concesin de beneficios
econmic.os que pueden concederse a quienes mejoren las ins-
talaciones industriales para atenuar o eliminar la contamina-
cin atmosfrica. A este respecto se crea una Comisin que
incluye representaciones de otros Ministerios presidida por el
subsecretario de Hacienda.

2. Los medios de la Administracin.

A) Medios materiales.

Incluimos aqu la provisin directa por parte de la Admi-

nistracin de dispositivos para el control y vigilancia de los
focos potencialmente contaminantes y para el tratamiento de
. los vertidos. Las responsabilidades pblicas no se agotan,
como puede suponerse, con la simple disciplina de las con-
ductas privadas; la Administracin debe actuar directamente
en este campo adoptando conductas propias que se materia-
lizan en inversiones y servicios.
En primer lugar aparece el equipamiento de las redes de
vigilancia. Nada puede hacerse, en efecto, en materia de lucha
contra la contaminacin si no se conocen las circunstancias
y caractersticas del medio controlado. Tarea imprescindible
para la Admmisl.l~~in es, por tanto, el montaje de disposi-
tivos adecuados para determinar los niveles de emisin o de
inmisin. Aunque los primeros puedan correr a cargo de las
propias empresas, incumbiendo a la Administracin tan slo
la toma de datos y la inspeccin peridica, el control de las
inmisiones requiere ineludiblemente un aparato pblico, tanto
en lo que respecta a la vigilancia de los cursos de agua como

167
a los dispositivos de medicin de la contaminacin atmos-
frica.
La eliminacin de subproductos vertidos es tarea en la
que normalmente tambin interviene la Administracin. En
el caso de la contaminacin atmosfrica sabemos que esto no
es posible, pero s en otro tipo de contaminaciones, como la
del agua, o la de especficas agresiones, como la radiactiva o
la originada por la disposicin de los residuos slidos. En el
caso del agua es evidente que el montaje ,de plantas de trata-
miento para los vertidos urbanos incumbe normalmente a las
autoridades responsables de estas comunidades, y lo mismo
puede decirse de la eliminacin de basuras y residuos slidos.
Se trata de operaciones que slo desde una base colectiva
pueden abordarse, no existiendo otra alternativa que la res-
ponsabilizacin de la Administracin en estas tareas, canali-
zndose las inversiones precisas para el montaje de las ins-
talaciones y atendiendo a su desenvolvimiento y manteni-
miento.
Sin embargo, habitualmente son escasos los recursos que
se dedican a estas atenciones, y as en el Proyecto del IV Plan
de Desarrollo Espaol, aunque se reconoce que para la defen-
sa del medio ambiente es preciso emprender inicialmente
aquellas acciones que nos lleven al conocimiento de su mag-
nitud y de las causas que los producen; que atienden a aque-
llas situaciones graves de emergencia cuyas circunstancias
son imprevisibles y que apoyen o ayuden a la financiacin de
realizaciones en favor del medio ambiente, derivadas de las
disposiciones legales vigentes (221), las previsiones son real-
mente modestas, asignndose 4.870 millones de pesetas para
los programas de defensa del medio ambiente durante el
cuatrienio 1976-1979; de los cuales corresponden al Estado
3.870 millones, 500 a las Corporaciones Locales y 500 de sub-
venciones al sector privado. Por su parte, el Programa Con-
junto de Abastecimiento y saneamiento recibe 29.970 millones

(221) IV Plan Nacional de Desarrollo 1976-1979, Ministerio de Pla-

nificacin del Desarrollo, Proyecto para examen y correccin, Madrid.
17 de noviembre de 1975, p. 348.

168
ntegramente a cargo de las Corporaciones Locales (222) den-
tro del mbito de la accin territorial, incluyndose en el ca-
ptulo de estructuras y servicios urbanos 3.057 millones para
infraestructura hidrulica y de saneamiento y 44.108 millones
para obras de saneamiento en el medio urbano (223).

B) Los agentes.
A la postre, la aCClon administrativa remite a su soporte
humano. Aqu tambin aparecen carencias acusadas en cuan-
to que falta en todos los pases personal adecuado y en n-
mero suficiente para llevar a efecto las nuevas responsabi-
lidades de la Administracin. En primer lugar no existen sufi-
cientes cuadros tcnicos con una preparacin idnea para lle-
var a efecto estudios y planes, programas encaminados a co-
rregir o eliminar la contaminacin, ni las Administraciones
responsables estimulan especialmente la formacin de este
tipo de personal y la incorporacin del mismo en sus orga-
nizaciones, si bien algunas agencias como la EPA norteame-
ricana cuenta con 8.850 personas a su servicio, esto es riguro-
samente excepcional y tal cifra sigue siendo insuficiente (224).
Pero sobre todo se nota la falta de suficiente personal
encargado de las tareas concretas de control y vigilancia, y as
la Ley Italiana de 1966 descargaba estas tareas en los Cuerpos
Provinciales de Bomberos, reconocindose que en esta nacin
el control de la contaminacin atmosfrica ha fallado preci-
samente por falta de medios (225). La situacin es algo mejor
en Francia, donde desde la Ley de 1917 se cuenta con un Cuer-
po de Inspectores para el control de los establecimientos cla-
sificados, satisfaciendo las empresas afectadas una tasa anual,
pero las tareas de la inspeccin han rebasado las posibilida..
(222) Vid. IV Pla11 Nacional de Desarrollo. Cuadros, nms. 30
y 31.
(223) Se prevn tambin estudios sobre el lmite de emisin in-
terrelacionado, Monografa, cit., p. 322.
(224) Vid. EDMUNDS y LETEY, Ordenacin y gestin del medio amo
biente, p. 393.
(225) Vid. MAVIVLIA, La protezione dall'inquinamento leggi regio-
naZi, progetti, proposte di legge ed iniziative parlamentari, en Rivista
Trimestrale di Diritto Pubblico, nm. 2, 1974, p. 686.

169
des de este Cuerpo, pese al refuerzo introducido en 1971, el
nmero de efectivos de que dispone resulta hoy totalmente
desproporcionado (226). Tampoco es mejor el panorama de
los Estados Unidos, donde se ha sealado que es imprescin-
dible para llevar a efecto el control de la contaminacin la
asignacin de medios adecuados para poder hacer efectivo
lo dispuesto en las leyes (227).
Para salir al paso de esta situacin se recurre en algunas
naciones a la formacin y perfeccionamiento del personal con
que ya contaba la Administracin (228), o bien al concurso de
grupos de ciudadanos voluntarios que colaboran con la Admi-
nistracin en estas tareas, como los denominados vigilantes
de humos de Nueva York, que reciben previamente un breve
entrenamiento, o las organizaciones de jvenes de los Estados
socialistas denominados Patrullas Verdes, en Bulgaria;
Guardianes del Paisaje, en Checoslovaquia, y Guarrdas de
Proteccin de la Naturaleza, en Polonia (229).
Tampoco se dispone en Espaa de unos efectivos adminis
trativos adecuados para la lucha contra la contaminacin.
Estas competencias, pese a las tendencias centralizadoras de
la legislacin especfica, siguen recayendo a la postre sobre
las Corporaciones Locales, que no disponen del personal nece-
sario para su desenvolvimiento. Otras Administraciones que
concurren a dicho campo hacen gravitar sobre sus escasos
funcionarios disponibles las responsabilidades inherentes al
control, con lo que la atencin dispensada no es la deseable,
y a la postre resulta imposible realizar las fiscalizaciones con-
tinuas o peridicas previstas por las leyes.
(226) Vid. LAMARouE, Droit de la Protectiol1 de la Ilature, pp. 610
Y siguientes.
(227) Vid. SCHACHTER, El1forcil1g Air Pollution CO/ltrols, Case Study
Q{ New York City, Ed. Praeger, New York, 1974, p. 91.
(228) AS, en Francia, se ha creado un centro en 1969 que depende
del Ministerio de la Calidad de Vida y de la Asamblea Permanente
de las Cmaras de Comercio e Industria, que ha organizado ms de
tOo cursos, a los que han asistido 1.700 inspectores de establecimien-
los clasificados y ms de 700 cuadros del sector privado. Vid. Gous-
SET, La lutte contre les pollutiol1s et les l1uissances: prospective, mo-
yens lgaux, resultats, en La Revue Administrative, nm. 164, 1975.
pgina 157.
(229) Colloque de la CEE sur les problemes de /'el1virQlmement,
p. 228.

170
 CAPITULO TERCERO

EL URBANISMO Y LA POLleIA INDUSTRIAL

COMO TECNICAS DE DISCIPLINA AMBIENTAL

I. EL URBAl':lSMO

t. La ordenacin del territorio comu tcnica ambiental.

A) La comprensin" histrica.

Aunque el apoyo en la organizacin del espacio como tc-

nica mbiental parezca un enfoque moderno, la adaptacin
de la poltica de asentamientos a las circunstancias ambienta-
les no es tema de hoy. Ya los primeros precursores tericos
del urbanismo tuvieron muy presentes las interacciones en-
tre el entorno geogrfico y el hbitat, e incluso el legislador.
caso de las Leyes de Indias, explcitamente recogi estos plan-
teamientos. Sucede, sin embargo, que durante largos perodos
de la Historia se ha dejado de lado estos enfoques aunque
ahora florecen de nuevo para animar una filosofa ms sen-
sata de utilizacin del espacio.
Pero ya en los urbanistas clsicos se detecta una aguda
sensibilidad a los condicionantes geogrficos de los asenta-
mientos humanos, y as VITRUBIO observa que en la funda-
cin de una ciudad ser la primera diligencia la eleccin del
paraje ms sano. Lo ser siendo elevado, libre de nieblas y

171
escarchas; no expuesto a aspectos calurosos ni fros, sino
templados. Evitrase tambin la cercana de lagunas; porque'
viniendo a la ciudad las uras matutinas al salir el sol, trae-
rn consigo los humores nebulosos que all nacen, juntamen-
te con los hlitos de las sabandijas palustres, y esparciendo
sobre los cuerpos de los habitantes sus venenosos efluvios
mezclados con la niebla, haran pestilente aquel pueblo (1).
Y contina dando' reglas adicionales para la distribucin de
los usos interiores de la ciudad en funcin de las circunstan-
cias meteorolgicas.
Anlogas preocupaciones encontramos en tratadistas poste-
riores que siguen a VITRUBIO, que tienen muy presente consi-
deraciones tan rigurosamente contemporneas como las que
se refieren a las relaciones interespaciales y al entorno de los
Jugares habitados. En este sentido se observa por ALBERTI
que el tomar de la rea se ha de guardar todo lo que de la
regin dijimos, porque as como la regin afirma ser cierta y
escogida parte de una provincia ms ancha, as tambin es un
cierto prescripto y terminado espacio de toda la regin, el
cual se ocupa para tener el edificio, y por tanto casi todas las
cosas que hacen para llar y vituperio, las tiene las reas
comunes con la regin (2), apuntando en otro pasaje que
en el buscar la regi,n convendr de manera que sea que por
toda parte les aya de succeder bien la natura de las cosas (3),
e incluso alude claramente las medidas a adoptar para sol-
ventar a lo que hoy denominaramos contaminacin atmosf-
rica (4).
Estas formulaciones van a pasar a las Leyes de Indias es-
paolas sirviendo de pauta para la creacin de nuevas ciuda-

(1) M. VITRUBIO POLION, Los diez libros de architectura, Edicin

Facsmil de los Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Tc-
nicos, Oviedo, 1974, p. 14.
(2) LEONI BAPTlSTAE ALBERTI, De reae edificatoria, Edicin Facs-
mil no venal de los Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos
Tcnicos, Oviedo, 1975, p. 17.
(3) ALBERTI, op. cit., p. 10.
(4) Deca VARRON que l saba cierto que en algunos lugares vo-
laban en el aire ciertos animales de tamao de athomos, y que stos
con el anhlito recibidos en el pulmn, se pegaban a las entraas,
y royendo, dabC)n enfermedad cruel y rabiosa, y despus acarreaba
peste y destruccin (De reae edificatoria, p. 16).

172
des en el continente americano, y as la Ley 1.a del Libro IV,
Ttulo VII, ordena que las nuevas poblaciones se funden
con las calidades de esta Ley, indicando que no elijan sitios
para poblar en lugares muy altos, por la molestia de los vien-
tos, y dificultad del servicio y acarreo ni en lugares muy ba-
jos, porque suelen ser enfermos, fndese en los mediana-
mente levantados, que gocen de descubiertos los vientos del
Norte y Medioda; y si hubieren de" tener sierras, o cuestas,
sean por la parte de Levante y Poniente; y si no se pudieren
cscusar de los lugares altqs, funden en parte donde no estn
sujetos a nieblas, haciendo observacin de 10 que ms con-
venga a la salud, y accidentes, que se pueden ofrecer: y en
caso de edificat:. a la ribera del algn ro, dispongan la pobla-
cin de forma que, saliendo el sol, d primero en el pueblo,
que en al agua (5). Las "leyes se preocupan tambin de la dis-
tribucin "interior de las ciudades, asignando convenientes lo-
calizaciones a actividades incmodas o perturbadoras para el
comn (6).
Otros textos histricos espaoles inciden tambin en la
ordenacin espacial de ciertas actividades, partiendo de tc-
nicas rudimentarias como las del alejamiento o de su relega-
cin a barrios y reas especiales, lo que en alguna forma re-
cuerda a los vigentes mecanismos de zonificacin. As, la Nov-
sima Recopilacin prohbe el establecimiento dentro de las
poblaciones de fbricas o manufacturas que infecten la atms-
fera (7), en 10 que abundaban los textos "de las Ordenanzas
municipales (8).

(5) Recopilacin de Leyes de los Reil10s de Las !lzdias, reproduc-

cin Facsmil Cultura Hispnica, Madrid," 1973, p. 90.
(6) Ordenamos que as se funden, si el sitio lo permitiere, y que
los solares para carniceras, pescaderas, tenderas y otras oficinas,
que causan inmundicias y mal olor se procuren poner hacia el ro
o mar, para que, con ms limpieza y sanidad, se conserven las pobla-
ciones, Leyes de Indias, p. 91.
(7) Ley V, Ttulo XL, Libro VII.
(8) Como las de Madrid, de Juan de Torijadc, 1550, y las de Ar-
demns, de 1661, cit. SANTAMARA PASTOR, Aspectos jurdicos de la accin
administrativa en la lucha contra la c01Ztaminacin atmosfrica, en
Medio Ambiente, 11 Jornadas Tcnicas, Banca Catalana, Barcelona,
1972, p. 65.

173
B) Planificacin y gestin del an1biente.

A nivel de adopcin de princIpIOs parece existir un con-

sensus general sobre la necesidad y conveniencia de aplicar
al control de los sistemas ambientales las tcnicas de plani-
ficacin. Estas proposiciones son, efectivamente, poco discu-
tibles, en cuanto que de una mejor ordenacin del espacio
pueden deducirse indudables ventajas para una mejor utili~
zacin de los elementos. La radicacin territorial de los focos
contaminantes es un factor importante en cuanto a la asimi-
lacin por los sistemas naturales de los subproductos en
ellos situados. La concentracin de vertidos ocasiona obvia-
mente cargas que rebasan la capacidad espontnea de autorre-
generacin de los sistemas. En cuanto a las condiciones geo-
grficas y meteorolgicas que fueron objeto, como vimos, de
prudente consideracin por los urbanistas de la antigedad,
son factores nada desdeables para la buena gestin am-
biental.
La doctrina (9) ha hecho hincapi en las posibilidades dis-
ciplinarias insertas en la ordenacin urbanstica, por evitar
as la dedicacin de ciertos espacios para fines incongruen-
tes con su adecuado destino natural, obvindose la confluen-
cia de usos perjudiciales entre s, en perjuicio normalmente
de los intereses ms dbiles.
Estos enfoques han sido asimilados incluso por los orga-
nismos internacionales, y as en la Conferencia de Estocolmo
de 1972 se afirm que:

La planificacin racional constituye un instrumento

indispensable para conciliar las diferencias que pue-
dan surgir entre las exigencias del desarrollo y la
necesidad de proteger y mejorar el medio.
(9) Decididamente en este sentido, T. R. FERNNDEZ, El medio am-
biente urbano v las vecindades industriales, Instituto de Estudios de
Administracin 'Local, Madrid, 1973, pp. 189 Y ss., Y SANTAMARA PASTOR,
Aspectos jurdicos de la accin administrativa en 'la lucha corltra la
contaminacipn atmosfrica, en 11 Jornadas Tcnicas, Feria Internacio-
nal de Barcelona, Banca Catalana, Barcelona, 1972, pp. 73 Y ss. Una
comprensin alternativa de la intervencin pblica ambiental como
ordenacin del territorio, en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico,
nm. 11, 1975, pp. 479 Y ss.

174
 Otras organizaciones se han pronunciado explcitamente
tambin sobre el tema, reconociendo por ejemplo la impor-
tancia de la planificacin regional para el control de la con-
centracin excesiva de contaminantes en la atmsfera, lo que
trasciende tanto a la disciplina intranacional de este tipo de
contaminacin, como a sus consecuencias transnacionales (10).
Efectivamente, el control de la contaminacin exige la adop-
cin de medidas que inciden en la utilizacin del espacio, y,
como ha puesto de relieve una de las agencias ms avanzadas
en la disciplina ambiental, la EPA norteamericana, haciendo
constar la laguna existente en el ordenamiento en aquel pas,
un amplio nmero de problemas del medio no pueden ser tra-
tados ~fectivamente, en ausencia de controles de uso del suelo
y de una eficaz planificacin ambiental, sino lo que consi-
dera imposible hacer frente a sus responsabilidades (11).
La ordenacin del territorio con fines ambientales es im-
portante para enfrentar la contaminacin de las aguas en lo
que respecta a la. autorizacin de ciertas actividades genera-
doras de contaminacin (12) y de la poltica en general de la
utilizacin del espacio con vistas a preservar la calidad de este
. medio. As las concentraciones industriales en cuencas, el uso
del litoral, los trasvases (13), se reconducen a la postre a la
ordenacin del territorio, instrumento de tutela ambiental.
Ms an el propio dispositivo anticontaminante exige una ade-
cuada meditacin sobre la utilizacin del espacio, teniendo en
(10) En este sentido, la Declaracin de Principios adoptada en
8 de marzo de 1968 por el Comit de Ministros del Consejo de Europa.
Similares postulados han sido adoptados por otros organismos inter-
gubernamentales, como el Grupo de Trabajo sobre Problemas de Con-
taminacin de la Atmsfera de la Comisin Econmica para Europa
de las Naciones Unidas v el Comit de Asuntos Econmicos del Par-
lamento Europeo. .
(11) Vid. U. S. Environmental Protection Agency jMetaplanning,
Land Use and Enviromnelltal Proteclion, Youth Advision Board, Wash-
ington, 1974, p. 25. La gestin territorial fue objeto de especial aten-
cin en el mensaje presidencial norteamericano de 1973. Vid. Council
on Environmental Quality, The President's 1973. Environmental Pro-
gram, Washington, abril 1973. pp. 14 Y ss.
(12) De muy difcil remedio, como es el caso de las explotaciones
mineras.
( 13) Como han puesto de relieve S. MARTN RETORTILLO, J. BERMEJO
VERA, L. MARTN REBOLLO V L. MARTN RETOR"'ILLO, Aspectos jurdicos
del trasvase del Ebro, Caja de Ahorros de la Inmaculada, Zaragoza,
1975, pp. 114 Y ss.

175
cuenta la dinmica de la poblacin y empleo y realizando las
reservas oportunas para la implantacin de las instalaciones de
tratamiento, cuyo emplazamiento no habr, adems, de per-
turbar otros usos (14).
Anlogas reflexiones pueden realizarse en relacin con la
contaminacin atmosfrica (15). Es obvio, por ejemplo, que la
poltica de localizaciones industriales debe .estar sensibilizada
a las preocupaciones ambientales, aconsejando la radicacin
de las plantas en funcin de las circunstancias meteorolgicas
y geogrficas y desaconsejando concentraciones excesivas en
las proximidades de los ncleos habitacionales, aun cuando se
exijan adecuados elementos correctores, dada la ampliacin de
los riesgos de accidentes o simplemente por los efectos acumu-
ladores de vertidos, aisladamente quiz inocuos. Esta compren-
sin del problema ha salido del reducido crculo de la espe-
culacin terica, calando en la conciencia ciudadana de las
gran~es metrpolis industriales, en algunas de las cuales se vie-
nen registrando movimientos populares de protesta frente a
proyectos de instalacin de nuevas industrias en radiaciones
inadecuadas (16).

(14) Vid. sobre estos temas GRAVA, Urbal1 pLalzning Aspects o/ Wa

ter Pollution ControL, Institute of Urban Environment, Columbia Uni
versity, New York, 1969. En general, sobre estos problemas, MOORE,
Emerging Methode in E11viro1111lental Design al1d PLanning, MIT, 1970.
En el rea anglosajona existe una revista especializada, Environ-
ment and Planning, publicada por el Departamento de Geografa de
la Universidad de Leeds.
(15) Vid. HAGEVIK, MANDELKER y BRAIL, Air Qua Lit y Management
and Lad Use Plal1ning, Legal, Administrative and Methodological Pers-
pectives,. Ed. Praeger, New 'York, 1974.
(16) Como ha sucedido en Bilbao, donde en la localidad de Le-
jana, la adversa reaccin de la comunidad influy en la denegacin
de autorizacin para las instalaciones de una importante empresa
multinacional. En Baracaldo, el proyecto de ampliacin de una f-
brica para instalar una planta de amonaco que haba salido admi
nistrativamente adelante, motiv manifestaciones y altercados, algu-
nos de los cuales han sido reprimidos por la Polica, como la del
pasado 22 de febrero, e incluso se ha realizado por dos vecinos una
huelga de hambre. Desde un plano terico, la actual crisis de los
sistemas jurdicos y su incapacidad para adaptarse al proceso de
modernizacin de las tcnicas de produccin ha sido puesto de re-
lieve por LANVERSIN, Remarques sur l'il1adaptation des systemes ju-
ridiques traditionnels eux probLemes modemes de l'urbanisme et de
l'environnement, Revista del Instituto de Ciencias Sociales, nm. 23,
Barcelona, 1974.

176
 Otros tipos de uso del suelo producen consecuencias am-
bientales polivalentes que exigen su reconsideracin igualmen-
te desde la ptica de la ordenacin territorial. As sucede con
el trazado de autopistas en cuanto a los ruidos y emanaciones
de los vehculos, con la localizacin de aeropuertos, por las
mismas consideraciones, con la eliminacin de residuos s-
lidos, cuya ubicacin puede ocasionar contaminacin de las
aguas o del aire segn el dispositivo empleado, y sobre todo
con las plantas nucleares.
Aunque algunas de estas decisiones puedan ser adoptadas
a escala de planes municipales ordinarios, la mayora de ellas
exigen operar sobre un territorio mucho ms extenso, dentro
del cual habrn de conjugarse las correspondientes opciones.
Como mnimo ser el espacio regional el mbito significativo
para los pronunciamientos territoriales ambientales bsicos,
pero en muchos otros casos se requerir tener en cuenta todo
el espacio nacional, e incluso aparecern implicaciones supra-
nacionales (17).
La ordenaCin del territorio constituye una imprescindible
tcnica" para el control ambiental, ahora bien, supone slo un
aspecto parcial del problema, por lo que no conviene desorbitar
su manejo. La planificacin ambiental por s sola no puede ni
remotamente resolver no ya el tema del ambiente, sino ni si-
quiera incluso un sector concreto, como el de la contamina-
cin industrial (18). La planificacin ambiental no sustituye la

( 17) Vid. sobre las dificultades institucionales que surgen para

este tipo de estrategias en los pases donde funciona una rgida des-
centralizacin de competencias territoriales, BARAM, Environmental De-
"cisioll-Marking and the Siting of Facilities, en (cEnvironmental Law
Reporten>, 1975, pp. 50089 Y ss.
(18) Como parece pretender T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio
ambiente urbano y las vecindades industriales, p. 212, lo que anticipa
en su trabajo, El problema del medio ambiente y la actividad indus-
trial: Aspectos jurdicos, Revista de Derecho Urbanstico, nm. 29,
julio-agosto-septiembre 1972, pp. 79 Y ss. Ms radicalmente, SANTAMA-
RA PASTOR, Aspectos jurdicos de la accin contra la contaminacin
atmosfrica, loe. cit.,p. 73, afirma que A larga distancia el problema
del medio ambiente es un problema sustancialmente urbanstico, en-
tendiendo el urbanismo no slo como un conjunto de tcnicas plani-
ficadoras para el uso del suelo, sino desde una perspectiva integral.
como una ciencia de las relaciones del hombre con su entorno geo-
grfico.

177
12
utilizacin de otras medidas, como la introduccin de dispo-
sitivos anticontaminantes o el empleo de materias primas am-
bientalmente limpias. Llevada a sus ltimos extremos desarti-
culara inorgnicamente el territorio, aumentando fabulosa-
mente los costos sociales, porque lo que debe pretenderse no
es la separacin radical entre los diversos usos, industriales y
habitacionales, por ejemplo, sino su compatibilizacin hasta
donde sea posible, introduciendo para ello las medidas correc-
toras adecuadas (19).
Tampoco se consigue por estas vas el principal objetivo
de la lucha contra la contaminacin: evitar que se recarguen
los sistemas bsicos naturales, en muchos casos se trasladar
simplemente el problema y slo en las mejores circunstancias
se favorecer simplemente la autodepuracin de los elemen-
tos (20). Un nfasis excesivo, como el que realizan algunos auto-
res en las tcnicas del urbanismo y de la planificacin puede
ser incluso perjudicial al posibilitarse utilizaciones del espacio
y de los elementos que en ningn lugar deberan ser autori-
zadas en cuanto que las consecuencias a la larga seran sufridas
en otras zonas.

(19) Vid. DENIS, Segregarion Oll illlegrarion, en Amenagement et

Nature, nm. 28, 1973, pp. 13 Y SS., donde se sintetizan en el sentido
aqu propugnado los resultados de la Comisin Industrial en la radica
cin urbana. Para conseguir los objetivos expresados en el texto es im-
prescindible recurrir al anlisis socio-ecolgico de la ciudad, tal como se
delinea en algunos trabajos recientes; as, DiEZ NICOLS, Urbanizacin
y medio ambiente: Aspectos sociopolticos, en Revista del Instituto
de Ciencias Sociales, nm. 23, Barcelona, 1974, pp. 33 Y ss., Y BALCELLS
JUNYENT, El mtodo ecolgico en el anlisis de la ciudad, en la misma
revista, pp. 93 Y ss. Desde una perspectiva ms bien culturalista, L. RA-
CIONERO, Ecologa, urbanismo y descentraliz.acin, en Revista de Oc-
cidente, nms. 143 y 144, pp. 126 Y ss. Se ha puesto, no obstante, en
duda que la ciudad pueda constituir un sistema ecolgico, NEGRO, La
gran ciudad, espacio ecolgico?, en Revista del Instituto de Ciencias
Sociales, nm. 24, 1974, pp. 67 Y ss.
(20) Vid. KISS, Legal Aspects 01 Air Pol1ution Control, en Earth
Law Journal, vol. l. nm. 1, febrero 1975, p. 42.

178
2. La ordenacin ambiental en la planificacin urbanstica
espafzula.

A) Criterios de localizacin en la reglamentaci11

de actividades contaminantes.

Desde la perspectiva sectorial de la polica de actividades

industriales se han venido adoptando pautas para la localiza-
cin de industrias que van a pt,lgnar, como veremos, con la
comprensin global de la distribucin de usos del suelo a que'
la planificacin urbanstica, strictu sensu, responde. Las
tcnicas utilizadas al respecto son extremadamente simples, se
basan en el alejamiento de este tipo de actividades de los
lugares habitados. Ya el Decreto de 12 de enero de 1904 (21)
fijaba la pauta de los 500 metros de distancia del poblado, en
lo que abundaban, aunque sin precisar estrictamente las sepa-
raciones, otras disposiciones posteriores (22).
Ei vigente Reglamento de Actividades de 1961, taxativamen-
te dispone en su artculo 4. u , que, en todo caso, las industrias
fabriles que deban ser consideradas como peligrosas o insa-
lubres slo podrn emplazarse, como regla general, a una dis-
tancia superior a dos mil metros, a contar del ncleo ms
prximo de poblacin agrupada, lo que se trata de hacer
primar incluso sobre los planes de urbanismo (23).
La rigidez de estas formulaciones queda paliada, peligrosa-
mente por cierto, en cuanto que puede dar lugar a dispensas
injustificadas desde el punto de vista ambiental, por el propio
Reglamento, que prev que en casos excepcionales pueda auto-
rizarse, previo informe favorable de la CPST, un emplaza-
miento distinto al que correspo~dera segn el artculo 4. (24).
U

Se ha planteado la duda de si la distancia de dos mil metros

(21) Por el que se daban Instrucciones Generales de Sanidad, ar-

tculo 141.
(22) El Real Decreto de 9 de febrero de 1925, que aprueba el Re-
glamento de Sanidad Municipal, dispone que ningn Ayuntamiento
consentir la instalacin de industrias que no estn a la distancia y
en condiciones que las hagan absolutamente inocuas.
(23) De acuerdo con el punto 11-3 de la instruccin complemen-
taria de 15 de marzo de 1963.
(24) Artculo 15 del Reglamento, lo que reitera el artculo 20 para
las industrias peligrosas.

179
 constituye una limitacin inexcusable para el otorgamiento
de licencias, o por el contrario tal exigencia puede ser modu-
lada teniendo en cuenta el destino industrial previsto para la
zona en que se pretende localizar el emplazamiento de las ins-
talaciones y atendiendo a la eficacia de las medidas correctoras
impuestas. La jurisprudencia se ha pronunciado sobre eJ par-
ticular de forma equvoca, afirmando en alguna ocasin que el
requisito de la distancia tiene carcter indefectible y anulando
en consecuencia la licencia concedida para la instalacin de
una fbrica de cemento (25), pero la misma Sentencia con-
tradice sus propios criterios apuntando la posibilidad de que
se pudiese volver a otorgar la misma licencia, respetndose.
as la situacin de hecho ya producida, si se acreditase que las
medidas correctoras son suficientes (26).
Tampoco en la doctrina existe unanimidad en cuanto a la
solucin adecuada y as frente a la tesis de la prevalencia de
las medidas correctoras cuya eficacia podra atenuar el rigor
de la distancia se ha afirmado que la exigencia de medidas
correctoras es genrica, es decir, se exigen a lo largo y a lo
ancho de este Decreto y de todas las disposiciones que lo des-
arrollan para todas las actividades molestas, nocivas, insalu-
bres y peligrosas y, adems, si no se adoptan las medidas
correctoras, la licencia no puede autorizarse. Por tanto, aqu
el legislador est haciendo algo ms: est prohibiendo un
rgimen especfico para este tipo de industrias (27).
Se ha intentado zanjar esta cuestin por va normativa, y
as la Circular de la Comisin Central de Saneamiento de 4 de
abril de 1968 afirma que las distancias que contempla el ar-
tculo 4. del Reglamento no deben interpretarse como pres-
cripcin urbanstica que obligue a una especfica localizacin,
sino como medidas correctoras extremas. De acuerdo con los
criterios sostenidos en esta Circular, podramos llegar a las
.siguientes conclusiones:
(25) Sentencia de 1 de febrero de 1971.
(26) Por lo que justamente esta Sentencia ha sido calificada como
pintoresca. Vid. ENTRENA CUESTA, Aspectos jurdicos de la lucha contra
la contaminacin del medio ambiente, en 11 Jornadas Tcnicas, Medio
Ambiente, Banca Catalana, Feria Internacional de Barcelona, p. 157.
(27) ENTRENA CUESTA, Aspectos jurdicos contra la contaminacin.
loc. cit., p. ]57.

180
 l.a Si existen determinaciones urbansticas contrarias a la
radicacin industrial en una zona, stas debern primar aun
cuando se respete la distancia de los dos mil metros.
2: Si son legtimos urbansticamente los usos industriales
3

proyectados en la zona, nicamente podrn autorizarse indus-

trias a menos de dos mil metros si sus caractersticas poten-
ciales y las medidas correctoras incorporadas las hacen acep-
tables, siendo de aplicacin el rgimen excepcional previsto en
el Reglamen too
Pero es lo cierto que, aun con tales lnatizaciones, el rgimen
de alejamiento responde a una tcnica tosca careciendo de
significacin toda regla cuantificada y apriorstica para la de-
terminacin de las distancias, lo que habr de resolverse desde
la ptica ms comprensiva del plan que tendr en cuenta el
sistema operante en la zona, sin perjuicio de que paralelamente
se exija de forma inexcusable la adopcin de dispositivos anti-
contaminantes. Slo a travs del plan podr concitarse la ame-
naza que inversamente flota sobre la tcnica del alejamiento
invalidando sus resuItado~: me refiero a la dinmica expan-
siva de la ciudad que sita las viviendas en los aledaos de las
fbricas, originando entonces conflictos de muy difcil solu-
cin (28), sin que pueda admitirse la solucin elemental favo-
rable a la preocupacin industrial o vecinal de los terrenos,
sostenida en el Decreto de 1904, donde se determinaba que no
seran atendidos en sus reclamaciones quienes construyan habi-
taciones en la zona de influencia de industrias ya establecidas.

(28) Como se deduce de los contradictorios y vacilantes fallos de

nuestra jurisprudencia a la hora de intentar remediar tales situacio-
nes, por ejemplo Sentencias de 13 de diciembre de 1959 y de 13 de
mayo de 1964, que sustentan criterios antagnicos sobre la prevalen-
cia de los intereses de las industrias establecidas o de la comunidad
q\lf> se expar n ,. \unque la crtica del alejamiento como tcnica de
ordenacin de los e~lJacios industriales sigue siendo vlida, en algu-
nos casos tiene una funcin residual que cumplir y precisamente fren-
te a planes consolidados normalmente muy antiguos que determina-
ron el mantenimiento de zonas industriales legalmente reconocidas
como tales, pero incompatibles de hecho con la nueva configuracin
urbana. Con apoyo a estos criterios se ha podido evitar, por ejemplo,
recientemente la implantacin de una nueva fbrica que origin el cono,
flicto popular ya aludido en la localidad vizcana de Baracaldo, sobre la
base de su peligrosidad potencial, puesto que tampoco era objetable
formalmente desde el punto de vista de la contaminacin ambiental.

181
B) Los objetivos a111bientales de la planificacin urbanstica.

El ordenamiento urbanstico espaol ha recibido este tipo

de preocupaciones, a las que dedica, sobre todo a partir de su
reciente reforma, una P?rticular atencin. Con independencia
de las normas especficamente dirigidas a estas finalidades, las
tcnicas generales que el urbanismo maneja pueden ser tam-
bin utilizadas eficazmente para la disciplina ambiental. Algu-
nas de las normas que a continuacin expondremos van diri-
gidas ms bien a la defensa de valores estticos y naturales
que al control propiamente de los sistemas ambientales, pero
creemos, no obstante, conveniente dar de ellas alguna noticia
precisamente para poder aislar, por contraste, las normas am-
hientales en sentido estricto.

a) Las tcnicas generales.

Creemos, con T. R. FERNNDEZ, que, de Iege data, nadie

puede dudar el papel que al plan urbanstico responde en su
virtualidad superadora de la vieja perspectiva de la polica
administrativa de los establecimientos clasificados (29). Esto
es as, no slo en aplicacin de los principios extrajurdicos
que asignan al plan una funcin bsica en cuanto a la ptima
distribucin de los usos espaciales, incluidos aquellos de tras-
cendencia ambiental, sino por la propia formulacin del Dere-
cho positivo, en virtud del cual los planes, proyectos, nor-
mas, ordenanzas y catlogos sern inmediatamente ejecutivos,
obligando por igual a la Administracin y a los particula-
res (30), no pudiendo apartarse el uso de los precios del des-
tino previsto. En este sentido debe resolverse de una vez para
todas el conflicto entre el Reglamento de Actividades y el Or-
(29) El medio ambiente urbano, cit., p. 161. Una cierta aproxima-
cin a las relaciones entre urbanismo y medio ambiente, aunque fun-
damentalmente retrica en TERAN, TROYANO, Sobre el control del medio
ambiente y otras utopas, en Revista de Derecho Administrativo y
Fiscal, nm. 41, mayo-agosto 1975, pp. 299 y ss.
(30) Artculos 56 y 57 de la Ley del Suelo y Ordenacin Urbana
de 12 de mayo de 1956, revisada por la Ley de 2 de mayo de 1976. En
adelante, las referencias vendrn dadas al texto refundido de ambas
leyes realizado por Real Decreto de 9 de abril de 1976.

]82
I denamiento urbanstico en el sentido de la prevalencia abso-
luta de ste en todo lo que se refiera a la utilizacin del espacio,
sin perjuicio de que las pautas suministradas por las ciencias
ambientales sean recibidas en el mbito urbanstico orientando
la distribucin adecuada de los usos y sin perjuicio tampoco
de que, con base al Derecho sustantivo ambiental, se realicen
otras disciplinas y controles.
La aprobacin de los planes, la zonificacin que en ellos
se establece, el rgimen de licencias urbansticas, son tcnicas
de ob"1igada instrumentalizacin para la defensa del anlbiente
sin necesidad de que se realicen al respecto expresos pronun-
ciamientos en los textos legales. Otra cosa ser que, como re-
cuerda la Sentencia de 26 de septiembre de 1965, se exija que
previamente al otorgamiento de la licencia hayan de recaer
pronunciamientos de autoridades de otra ndole, como es el
caso de los controles ambientales independientes de las acti-
vidades industriales.
En este sentido, la Ley de Proteccin del Ambiente Atmos-
frico (31) ha intentado explcitamente mediatizar el mbito
de disponibilidad municipal al disponer que no podrn ser
denegadas las licencias y autorizaciones por razones de protec-
cin del ambiente atmsferico cuando se respeten los lmites
de inmisin (32), aadiendo el Reglamento que los informes de
los Servicios del Ministerio de Industria sern vinculantes para
la concesin de licencia municipal (33). Estos preceptos deben
ser interpretados, no obstante, en un sentido restrictivo; esto
es, s'i las actividades industriales proyectadas son compatibles
con los usos del suelo previstos para la zona en cuestin, la
licencia munir;~al no podr ser denegada por razones de defen-
sa de la atmsfera, pero si no es as prevalecer el ordena-
miento urbanstico, que no puede ser desconocido en razn de
la tutela sectorial ambiental.

(31) De 22 de septiembre de 1972, Reglamento de 6 de febrero de

1975.
(32) Artculo 34.
:33) Artculo 57.

183
 b) La preocupacin paisajstica.

La reforma de la Ley del Suelo ha acentuado la importancia

de la perspectiva paisajstica en el urbanismo espaol, haciendo
hincapi en algunos de sus preceptos en la defensa de la natu-
raleza y del paisaje. As, a los Planes Directores Territoriales
de Coordinacin se asigna la adopcin de medidas de protec-
cin en orden a la conservacin del suelo y de los dems re-
cursos naturales (34). Los Planes Generales Municipales tienen
por objeto especfico, en el suelo no urbanizable, preservar
dicho suelo del proceso de desarrollo urbano y establecer en
su caso medidas de proteccin del territorio y del paisaje (35),
conteniendo al efecto medidas especficas para la conservacin
de la naturaleza y defensa del paisaje (36), a cuyos efectos el
Plan establecer las medidas y condiciones que sean precisas
para la conservacin y proteccin de todos y cada uno de sus
elementos naturales, bien sea suelo, flora, fauna o paisaje, a
fin de evitar su degradacin, y de las edificaciones y parajes
que por sus caractersticas especiales lo aconsejen con el m-
bito de aplicacin que en cada caso sea necesario.
Para llevar a cabo estas finalidades, podrn emplearse las
tcnicas urbansticas generales ya aludidas y las especficas
consistentes en la redaccin de planes especiales a que alude
la ley, dirigidas a la conservacin de los monumentos naturales
cuyo conjunto contribuye a caracterizar el panorama (37), o a la
preservacin de determinados lugares y perspectivas que com-
prenden bellezas naturales o predios rsticos (38). Como tc-
nica de proteccin singular debe mencionarse la consistente en
la inclusin de los parques naturales o paisajes en un cat-
logo aprobado por las autoridades urbansticas competentes,
precepto ste que ya apareca en la legislacin anterior (39).
(34) Artculo 8-2 a.
(35) Artculo 11-3.
(36) Artculo 12.2.4. Vid. GARCA PABLOS, La protecci'1 del paisaje
y la conservacin de la naturaleza por medio de la ordenacn del te
rritorio y la planificacn urbanstica, en Ciudad y Territorio, n-
mero 2, abril-junio 1971, pp. 6 Y ss.
(37) Artculo 18.
(38) Artculo 19. .
(39) Prescindimos aqu de cualquier referencia adicional a otras
tcnicas de proteccin del paisaje, no urbansticas, aplicadas por au-

184
 La proteccin del paisaje se hace as efectiva a travs de
instrumentos concretos, cuya aplicacin no puede venir subor-
dinada a formulaciones excesivamente rigurosas, como las que
pretende establecer la Sentencia de 26 de septiembre de 1975,
con arreglo a la cual:

Para denegar licencia de edificacin basndose en que

la construccin proyectada desentona con el paisaje,
como ha sucedido en este supuesto, es necesario que
se establezca clara y precisamente cul es el paisaje
que se quiere proteger, que se habilite normativamente
el Ayuntamiento para denegar por tal causa la licencia,
que se determinen los lmites referentes al uso del
suelo, destino, volumen .Y esttica de las construccio-
nes y que, finalmente, se acredite adecuadamente que el
edificio, caso de ser construido, lesionara aquel pai-
saje.
La proteccin del paisaje se conecta tambin con determi-
nadas preocupaciones ambientales, como la conservacin de
suelos y la lucha contra la erosin. La legislacin urbanstica
sqmete a autorizacin, por ejemplo, la explotacin de canteras
y ms concretamente la Ley de Minas de 1973, que insisten-
temente se refiere a la proteccin ambiental, da pie a que se
adopten al respecto las cautelas necesarias (39 bis).

c) Planificacin ambiental en sentido estricto.

Algunos preceptos del vigente ordenamiento utbanstico es
paol tienen presente especficos objetivos ambientales,' ha-
ciendo hincapi desde esta perspectiva en la distribucin ge-
neral de los usos y en la dotacin al territorio de los disposi-
tivos precisos para la defensa del ambiente.
Teniendo en cuenta que la disciplina del ambiente exige
un marco territorial suficientemente amplio, comprensivo de
toridades administrativas especialmente responsables de estas funcio-
nes.
(39 bis) As, arts. 5,3, 17,2, 45,3 Y 66, entre otros. Vid. ARCENEGUI,
El nuevo Derecho de Minas, en Revista de Administracin Pblica,
nm. 78, 1975, pp. 139 Y ss.

185
 los sistemas o subsistemas naturales que se pretende pro-
teger, parece lgico que este tipo de preocupaciones encuen-
tren su ms idnea apoyatura en los planes de mayor influen-
cia territorial. En este sentido, el Plan Nacional (40) podra
adoptar algunas decisiones bsicas, sin embargo no existen
anticipaciones normativas sobre la inclusin en dichos planes
de concretas determinaciones ambientales. Por el contrario,
al regularse los Planes Directores Territoriales de Coordina-
cin se hace hincapi que en los mismos se determinarn las
medidas de proteccin en orden a la defensa, mejora, desarro-
llo o renovacin del medio ambiente natural, sealando y lo-
calizando las intraestructuras bsicas relativas al saneamiento
y otras anlogas (41). Aqu nos movemos ya en un terreno
conocido, las formulaciones reseadas permiten basar en este
tipo de planes actuaciones de trascendencia territorial diri-
gidas a un correcto control del uso de aquellos elementos. La
ley contempla no slo la precisin de los usos, sino tambin
la incorporacin de infraestructuras que, como el saneamien-
to, pueden contrarrestar las perturbaciones ambientales.
Aunque con un mbito ms reducido tambin se asigna a
los Planes Generales Municipales la previsin de medidas para
.la proteccin del medio ambiente (42) Y la implantacin de los
servicios necesarios, aunque se echa de menos la ausencia de
matizaciones especficas, como, por ejemplo, en relacin con
la depuracin de aguas resiauales, lo que no puede ser exclu-
sivamente el objeto de planes especiales.
(40) En la literatura espaola sobre el tema deben citarse los
trabajos aparecidos en el nm. 33 de la Revista del Instituto de Cien-
cias Sociales, de SERRATOSA, Contaminacirz y especulacin del suelo;
MORENO Pi\EZ, Urbanismo y medio ambie1lte: Aspectos jurdicos, e HI-
DALGO RAMOS, Urbanismo y medio ambiente: Aproximacin jurdica al
tema. Otro trabajo en castellano es el debido a SEPLVEDA AMOR, Pla
l'1eacill urbana y deterioro del /'nedio, en 1 Reunin Nacional sobre
Problemas de Contaminacin Ambiental, Mxico, enero 1973, pp. 165
Y siguientes."
(41) Artculo 8-2, c y d. A esta preocupacin parece que responde
el Plan Especial para la protecin del medio fsico de la provincia
de Madrid formado conjuntamente por la COPLACO e ICONA. Plan que
para ENTERRfA sera un autntico plan director territorial de coordina-
cin, aunque tramitado al margen de la Ley del Suelo y, por tanto,
jurdicamente objetable, Rgimen especial de la provincia de Madrid,
en Revista de Derecho Urbanstico, nm. 47, 1976, pg. 35.
(42) Artculo 12.1 d).

186
 Tambin aqu las tcnicas a emplear son las que con ca-
rcter general posibilitan territorialmente la ordenacin de
conductas, a las que se adicionarn la realizacin directa de
infraestructura por la Administracin, partiendo de la adop-
cin y ejecucin de planes especiales. Los planes especiales
para el saneamiento de poblaciones (43) sern los que se
refieran segn la ley a obras en el suelo y subsuelo para
mejorar las condiciones de salubridad, higiene y seguridad.

Estos planes y proyectos comprendern las obras de

abastecimiento de aguas potables, depuracin y apro-
vechamiento de las residuales, instalacin de alcan-
tarillado, drenajes, fuentes, abrevaderos, lavaderos, re-
cogida y tratamiento de basuras.

Dentro, pues, de este amplio catlogo, pueden tener cabida

muchas de las necesarias dotaciones para corregir algunos de
los ms severos atentados al medio ambiente.

d) Tolerancias y dispensas.
La Ley del Suelo espaol de 1956, con. un cierto fatalismo,
respet la existencia de edificaciones e instalaciones erigidos
con anterioridad a la aprobacin del Plan que resultaren dis-
conformes con el mismo, calificndolos como fuera de la orde-
nacin y permitiendo las pequeas reparaciones que exigieren
la conservacin del inmueble, e incluso, en casos excepcio-
nales, su consolidacin (44). Con referencia a las indus-
trias (45), se dispona que:
Cuando, aprobado un Plan, resultaren industrias em-
plazadas en zona no adecuada, las edificaciones y sus
instalaciones quedarn sujetas a las limitaciones del
artculo anterior, con las tolerancias que, de mqdo
general, se prevean en las normas urbansticas o en
las Ordenanzas de edificacin.
(43) Mencionados en el artculo 24-2.
(44) Artculo 48.
(45) Artculo 49. En cierta manera puede considerarse una dis-
pensa, aunque quiz no lo sea en el fondo, la posibilidad autoriza-

187
 Pese a los meritorios esfuerzos de la doctrina que preten-
da distinguir dos supuestos: industrias fuera de la ordena-
cin y dentro de la tolerancia, e industrias fuera de ordena-
cin y tolerancia, descartando que para estas ltimas hubiese
otra solucin legal que la clausura y traslado' (46), la realidad
es que el legislador espaol no se ha atrevido a enfrentarse
con el temido tema de los derechos adquiridos y ha sancio-
nado legalmente la permisibilidad yel respeto a los hechos
consumados! salvo que, a costa de crecidas indemnizaciones,
.decida imponerse la reestructuracin del uso del suelo con
arreglo al Plan. La reforma de 1975 ha dejado lamentable-
mente inalterados estos preceptos, orillando su espinosa pro-
blemtica.
A la consagracin del trato excepcional que para las si~
tuaciones anteriores la Ley del Suelo consagra, se ha venido
a adicionar y ahora ya de cara al futuro, la posibilidad de
crear situaciones inicialmente contrarias al ordenamiento ur-
banstico y ello por obra de una norma paradjicamente di-
rigida a la defensa ambiental. Me refiero a la Ley de Protec-
cin del Ambiente Atmosfrico (47), que determina que cuan-
do por imperativos de la defensa o del alto inters nacional
el Gobierno acuerde la localizacin de una industria o activi-
dad potencialmente contaminadora, la decisin ser vincu-
lante para las Corporaciones que deban otorgar la licencia.
Dada la indeterminacin de los criterios que en este precepto
se manejan, es evidente que con el mismo se abre una peli-
grosa va para la prevalencia de los intereses industriales so-
bre los de una ms deseable racionalizacin del espacio.

toria que contiene el artculo 67-2 de la actual Ley del Sudo para la
construccin de industrias en suelo urbano que no tenga la condicin
de solar cuando la seguridad, salubridad y no contaminacin queda-
ren suficientemente atendidas.
(46) T. R. FERN,\NDEZ, op. cit., p. 200.
(47) . Artculo 3-5.

188
11. LA pOLIcA INDUSTRIAL (*)

Si bien puede decirse que el concepto clsico de polica ha

quedado superado, mantenemos esta rbrica por remitir a
un enfoque de intervenciones pblicas que suscita una ima-
gen relativamente clara, evocndose controles administrati~
vos tendentes a evitar que determinadas conductas perturben
al resto de la comunidad. Por la misma razn, mantenemos la
referencia la industria, ya que pese a la ampliacin legisla-
tiva de estos controles a otras actividades, la industria con-
tina siendo el ncleo principal que polariza su atencin.

1. Precedentes.

A) El modelo francs.

Es sabido que a todo lo largo de la historia y a medida

que se asientan las comunidades territoriales, se adoptan
prevenciones para evitar mutuas interferencias vecinales. An-
tecedentes rudimentarios tenemos en los ms viejos textos
normativos y en la Edad Media y Moderna las Ordenanzas
Municipales y las propias Pragmticas reales van a recoger
preceptos que incluyen alguna modalidad de disciplina p-
blica de los usos del suelo.
Pero solamente con la era industrial se vana dar situa-
ciones que requerirn una ms estricta respuesta normativa,
lo que se produce ya tempranamente en Francia, adoptndo-
se un modelo que va a hacer fortuna, que inspirar la legis-
lacin de numerosas naciones y entre ellas de Espaa. El
Decreto francs de 15 de octubre de 1810 relativo a las Ma-
nufacturas y talleres insalubres, incmodos o peligrosos sen-
t las bases de la legislacin actual y tras su modificacin
en 1815 se mantuvo en vigor hasta la Ley de 1917, que sirve
todava de cuadro bsico de la legislacin del ramo (48).

(*) Este epgrafe ha sido redactado en colaboracin con F. SOSA

WAGNER.
(48) Vid. LAMAROUE, Droit de Protection de la Nature, p. 604.

189
 El reglmen establecido en esta legislacin en sus lneas
fundamentales, se apoya en la clasificacin de los estableci-
mientos, segn su mayor o menor perturbacin potencial, y
en la graduacin correspondiente de un procedimiento auto-
rizatorio en el que tienen entrada los posibles afectados. Los
establecimientos autorizados y que deban cumplir en su fun-
cionamiento con determinadas prescripciones, estn sujetos
despus a control continuado (49).

B) Evolucin del Derecho Espaol.

En los siglos XIX y en los comienzos del actual, la legisla-

cin se va a nutrir de nuevas disposiciones dirigidas a los
Municipios para hacer frente a las circunstancias provocadas
por los inicios de la industrializacin. La perspectiva es fun-
damentalmente sanitaria, y ya en una Instruccin de 1833 se
ordena a los Ayuntamientos que combatan todos los focos de
insalubridad (50). Tambin la doctrina toma conciencia de
estos problemas, y as, por ejemplo, uno de los ms destaca-
dos administrativistas del pasado siglo, COLMEIRO, utilizando
una terminologa de origen francs que va a recibir la legis-
lacin ulterior, mantenindose hasta nuestros das, solicita la
prohibicin en los pueblos del establecimiento de fbricas,
talleres, laboratorios, almacenes o depsitos insalubres, por-
que alteran el aire o lo impregnan de emanaciones nocivas,
peligrosos porque pueden causar explosiones o producir in-
cendios, e incmodos que suelen ser ms o menos insalubres
adems de vecinos molestos y desagradables. Nuestra legis-
lacin sanitaria es sumamente parca en este punto impor-
tantsimo para la administracin, en el cual se comprenden
tres graves intereses a un tiempo: la salud pblica, la indus-
tria y la propiedad (51).
(49) Para una mayor concrecin sobre este rgimen, me remito
a la obra de GOUSSET, Le Droit des tablissel11ellts classs, Dunod, Pa
rs, 1968; LA~II\ROUE, cit., pp. 603 Y ss., Y a la bibliografa all reseada.
(50) Otras disposiciones de carcter sanitario de la poca son las
contenidas en las Reales Ordenes de 12 de agosto de 1838, 4 de marzo
de 1844 y Reglamento de 19 de agosto de 1847, arts. 351 y 352.
(51) Vid. COL:\IEIRO, Derecho admillistrativo espa;:'ol, vol. n, p. 524,
Edicin Libreras de D. Angel Calleja, Madrid, 1858.

190
 En los comienzos del presente siglo una serie de dispo-
siciones dirigidas a los Ayuntamientos dan normas para la
proteccin dd ambiente contra actividades perturbadoras. La
Instruccin General de Sanidad Pblica de 1904 somete a
-autorizacin los talleres y fbricas que produzcan gases o
emanaciones insalubres y los que viertan aguas o residuos
que impurifiquen las corrientes de aguas y el Proyecto de
Bases generale.s para la redaccin de los Reglamentos de Hi-
giene municipal, dedica expresos apartados a la proteccin
de la atmsfera y de las aguas, ordenando el anlisis frecuen-
te de sus condiciones. Este Reglamento intr.oduce adems,
por primera vez desde una perspectiva sanitaria, la limita-
cin de las alturas de las edificaciones en funcin del ancho
de las calles. En 1923 se dan normas ambientales para los pe-
queos Municipios y para el ensanche y reforma interior de
las poblaciones, y en 1925 el Reglamento de Sanidad Munici-
p'al y el Reglamento y Nomencltor de Establecimientos In-
cmodos, Insalubres y Peligrosos, sientan las bases del siste-
ma normativo actual.

2. El rgimen de actividades clasificadas en el ordenamientu

espaol.

A) El cuerpo normativo.

La normativa vigente de carcter general viene constitui-

da fundamentalmente por el Reglamento de Actividades Mo-
lestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado .por Decre-
to de 30 de noviembre de 1961. Completa el grupo normativo
la Orden de 15 de marzo de 1963, que contiene las Instruccio-
nes para la aplicacin del Reglamento aludido y, desde la
perspectiva local. las Ordenanzas municipales que al efecto
se aprueben. No puede decirse, desde luego, que las Corpo-
raciones locales se hayan apresurado a dictar este tipo de
Ordenanzas que prcticamente slo existen en Madrid y en
Barcelona y en algn otro Municipio ms; su contenido con-
creto viene minuciosamente previsto en el art. 2. de la Or-
U

191
den de 15 de marzo de 1963 y el reglmen de su elaboracin y
aprobacin responde lgicamente al general previsto en la
Ley de Rgimen Local (52).
Como anexo del Reglamento figura un Nomencltor ex-
tenssimo de actividades que caen bajo la disciplina del sec-
tor y que, pese a su amplitud, no tiene carcter limitativo,
sino simplemente orientativo, segn establece el art. 2." del
Reglamen to de 1961, Y segn ha recordado con frecuencia la
jurisprudencia. As, por ejemplo, la Sentencia de 10 de fe-
brero de 1965, que recoge la del Tribunal a que y segn
la cual

se desconoce que el Nomencltor del Reglamento no

tiene carcter limitativo, pues est sujeta a la previa
obtencin de licencia toda actividad que pueda re-
sltltar calificada entre las c0111prendidas entre sus pre-
ceptos, aunque no figure en el Nomencltor.

En consecuencia, para que resulte aplicable el Reglamen-

to de Actividades, basta con que la actividad se presuma com-
prendida entre las que contempla el Reglamento, hllese o
no establecida, y encuntrese o no catalogada en el Nomen-
cltor oficial de actividades de esta clase, segn ha sealado
tambin la jurisprudencia (53).
El objetivo que trata de actuar esta normativa es el de
evitar que las instalaciones, establecimientos, actividades, in-
dustrias o almacenes, sean oficiales o particulares ... produz-
can inconlodidades, alteren las condiciones normales de sa-
lubridad e higiene del medio ambiente y ocasionen daos a
las riquezas pblica o privada o impliquen riesgos graves para
las personas o los bienes.
Para ello, se otorgan determinados poderes a los rganos
de la Administracin local, en el bien entendido de que

la polica municipal ha de proteger la seguridad, la

salubridad y la comodidad pblicas, imponiendo el

(52) Arts. 109 v ss.

(53) Sentencia -de 21 de junio de 1967.

192
 mnimo indispensable de restricciones al libre ejer-
cicio de las actividades industriales privadas (54).

debiendo ser el actuar de la Administracin

no slo congruente y proporcionado con los motivos

y fines que justifican su actuacin, sino que debe res-
petar, adems, el principio de igualdad ante la
Ley (55).

En ocasiones se ha mantenido la tesis segn la cual el

Reglamento de Actividades aqu analizado supone un tpico
ejemplo de norma reglamentaria independiente, pues carece
aparentemente de una apoyatura legal explcita. FERNNDEZ
RODRGUEZ ha salido al paso de esta interpretacin, advirtien-
do que es precisamente el Cdigo civil el marco sustantivo al
que hay que reconducir esta reglamentacin, expresamente lla-
mada por l en el art. 599 (sin guardar las distancias pres-
critas por los reglamentos y usos del lugar... ) (56).

B) Distribucin de con1petencias.
a) La Administracin Local.
El Reglamento de 1961 remite a la competencia de los
Alcaldes las facultades decisorias ms significativas en el m-
bito de las actividades molestas e insalubres, y as su artcu-
lo 6. u seala que con independencia de la intervencin que
las Leyes y Reglamentos conceden a otros rganos de la Ad-
ministracin, ser competencia de los Alcaldes la concesin
de licencias "Jara el ejercicio de las actividades reguladas. Y,
por su parte, la Instruccin desarrolladora insiste en esta
atribucin aadiendo que las autorizaciones estatales que hu-
bieran de exigirse ser~n requisito previo para la concesin de
las .licencias municipales de instalacin, apertura y funciona-
miento de actividades, y su otorgamiento efectivo no ser
(54) Sentencia de 7 de mayo de 1963.
(55) Sentencia de 9 de diciembre de 1964.
(56) FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio ambiente .... cit., p. 87.

193
13
obstculo para que los Alcaldes puedan denegar las de su com-
petencia cuando existan razones ajenas a su posible califica-
cin como actividades molestas, nocivas, insalubres o peli-
grosas.
Ahora bien, el legislador no ha querido que la autoridad
municipal acte en solitario en la concesin de las licencias
y exige obligatoriamente para la calificacin de las industrias
la intervencin de la Comisin Provincial de Servicios Tcni-
cos, cuyo informe tendr carcter vinculante si es denegatorio
de la concesin de la licencia y en cuanto en l se imponga
la adopcin de determinadas medidas correctoras.
La jurisprudencia se ha preocupado de proteger la com-
petencia municipal en este terreno, y as la importante sen-
tencia de 16 de octubre de 1964 que resuelve un recurso in-
terpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra determina-
dos preceptos de la Instruccin de 1963 (57), seala
se reconoce de modo categrico que la concesin de
licencias de apertura de establecimientos industriales
o mercantiles compete a las autoridades municipales,
si bien resulta necesario que el Estado intervenga por
medio de sus rganos competentes en una actuacin
intuitiva y coordinadora... muestra a las claras que
el designio de la nueva normativa no fue el de despla-
zar las atribuciones de stas en la materia, sino que
se redujo a someter su ejercicio a un control tcnico
que unificase y generalizase la eficacia de las medidas
adoptables, atendida la importancia y volumen de los
intereses pblicos implicados, lo que significa que la
accin interventora oriente la actividad de las Enti-
dades locales, pero no tienda a modificarla ni a su-
plirla. Sentencia 16 de octubre de 1964 (58).
(57) Sentencia que mereci un comentario de C. MARTN RETOR-
TILLO, Una sentencia interesante sobre la Administracin local, en
RAP, nm. 47, pp. 155 Y ss.
(58) Por su parte, la de 4 de marzo de 1968: Que bajo el alegato
de desviacin de poder invoca el actor, no esta infraccin, definida
en el art. 83-3 de la Ley Jurisdiccional, sino la incompetencia ratione
materiae del Ayuntamiento para denegar la licencia como ajena
-dice- a la esfera municipal, alegacin que, como bien se compren-
de, carece de un legal fundamento, pues de ningn otro tema cabe

194
 Otras funciones asignadas al Alcalde son: la vigilancia
para el mejor cumplimiento de las disposiciones del sector,
facultad sta sumamente importante y que permite configu-
rar de una manera muy precisa el acto de concesin de licen-
cia, segn veremos y la in1posicin de sanciones, que com-
parte con las facultades atribuidas a los Gobernadores civi-
les. As, el art. 15 de la Instruccin seala que las sanciones
de multa y retirada temporal o definitiva de las licencias con-
cedidas incumbe adoptarlas a los Alcaldes, con sujecin a la
escala y techos sancionatorios que fija el art. 111 de la Ley
de Rgimen Local.
predicar, con ms razn de su naturaleza municipal, porque cuanto
atae al urbanismo - y de esta naturaleza participa el otorgamien-
to de licencia de uno de los edificios (arts. 1 y 21 del Reglamento de
Servicios y 165 de la Ley del Suelo)- es competencia clsica de
los Ayuntamientos (art. 101, nm. 2, apartados a) y h) de la Ley de
Rgimen Local), y justamente para velar por el cumplimiento de los
planes de urbanismo (art. 1, nm. 3 del Reglamento de Servicios),
en el otorgamiento de las licencias de apertura de establecimientos
industriales deben cuidar de que se respeten las condiciones dispues-
tas en aqullos (art. 22 del Reglamento citado), y de ellas, con singu-
lar importancia, el respeto al destino de las zonas (art. 10, nms. 1
y 47 de la Ley del Suelo )>>.
Anlogamente, la de 16 de marzo de 1968:
3. Que la competencia municipal para la otorgacin de las licen-
cias necesarias para la instalacin de las industrias calificadas de mo-
lestas, insalubres, nocivas y peligrosas, viene determinada por el aro
tculo 6 del Reglamento de 30 de noviembre de 1961, que la otorga
a los Alcaldes de las Corporaciones Locales, los cuales quedarn vincu-
lados respecto a la calificacin de las actividades reguladas por aquel
reglamento, por los informes que emiten la Comisin Provincial de
Servicios Tcnicos, de acuerdo con el art. 7 de aquel Cuerpo legal.
nm. 2), pudiendo la autoridad municipal denegar la licencia por ra-
zones de competencia municipal basadas en los Planes de Ordenacin
Urbana, incumplimiento de Ordenanzas municipales y en la existen
cia de una actividad municipalizada con monopolio que pueda re-
sultar incompatible con la que se pretende instalar, facuItad de la
que podr usar la autoridad municipal al ser presentada la solicitud
de licencia y los documentos que deben acompaarla; segn se pres-
cribe en el art. 30 del mentado Reglamento, nm. 1), modificado por
Decreto de 5 de noviembre de 1964; sin que ello sea bice a que una
vez cumplidos todos los trmites del expediente, e informado el mis-
mo por la CPST, pueda tambin aquella autoridad municipal denegar
la licencia, a pesar del informe favorable de la CPST, por las mismas
razones y fundamentos ya expuestos, segn se dedude del nm. 2
del arto 33 de aquel Cuerpo reglamentario en relacin con el ya men-
cionado art. 30, nm. 1), sin perjuicio del carcter vinculante que
respecto a las medidas de seguridad a establecer tiene el informe
de aquella Comisin, ya que, segn se expresa en el citado arto 33,
el Ayuntamiento deber resolver en consonancia con el acuerdo defi-
nitivo de aqulla.

195
 En ocasiones se ha planteado el problema de si estn ha-
bilitados para la concesin de licencias el Pleno del Ayunta-
miento o su Comisin Permanente. La jurisprudencia no ha
seguido en el tratamiento de esta cuestin una posicin recti-
lnea: as ha considerado que no se trata de un vicio que
acarrea la nulidad la Sentencia de 12 de abril de 1966,

debindose declarar que an cuando las licencias

para las instalaciones como las de autos, correspon-
den ser otorgadas por los Alcaldes, el haberse conce-
dido por el Pleno de la Corporacin IlO afecta de nu-
lidad a la resolucin, ya que, en todo caso, con la
presencia de aqul en dicho Pleno se cumple con lo
dispuesto en el arto 6. del Reglamento de 3D de no-
viembre de 1961.

y la de 22 de diciembre de 1967,
7. Que en cuanto a la infraccin de los arts. 6, 29,
0

3D Y 33 del Reglamento de 3D de noviembre de 1961,.

por hahersc acordado la autorizacin por el Pleno del
Ayunta111iento, en el acuerdo de 23 de enero, y por la
Comisin Permanente, el de 24 de julio, lo helnos de
considerar inoperante a los efectos de este recurso,
pues como tiene ya declarado reiteradas veces el Tri-
bunal Supremo, formando parte el Alcalde, tanto de
la Comisin como del Pleno, del hecho de que el acuer-
do fuera adoptado por aqulla o por ste, cuando
correspondiere hacerlo slo al Alcalde, no se sigue
vicio alguno para el acto, sino por el contrario, y dado
el carcter colegiado y deliberante de dichos rganos,
una mayor garanta de acuerdo en la resolucin.
Mientras que la ms reciente, de 17 de mayo de 1973,
categricamente precisa (59),
(59) Aun cuando se trata tambin de la Comisin Municipal Pero
manente, no parece darle mayor importancia la Sentencia de 27 de
el1ero de 1969. .

196
 De manera que al haber sido producido dicho acto
por rgano manifiestamente incompetente, cual es la
Comisin Municipal Permanente, estamos en el su-
puesto del arto 47-1-1) de la Ley de Procedimiento Ad-
ministrativo determinante de nulidad absoluta o de
pleno derecho, sin que este efecto pueda eludirse pre-
tendiendo que la actividad del Alcalde fuera absorbi-
da por la Comisin Permanente, porque las competen-
cias tienen el caracter de irrenunciables y han de ser
ejercitadas por los rganos administrativos que las
tienen. atribuidas, de conformidad con el arto 4. de
la citada Ley de Procedimiento, salvo las excepciones
previstas en el mismo precepto de sustitucin, dele-
gacin o avocacin, que no concurren en el presente
caso, criterio basado en la naturaleza de Derecho p-
blico o de orden pblico que viene atribuida a la com-
petencia y que le confiere carcter inderogable, como
ya expres el Tribunal Supremo en sus Sentencias de
26 de abril de 1943 y 9 de abril de 1945, confirmando
de manera clara y rotunda por la ya citada de 30 de
junio de 1965, confirmatoria en apelacin de Senten-
cia de esta Sala de Pamplona, la cual, a su vez, con
fecha 21 de diciembre de 1967 dict tambin Senten-
cia recogiendo la expresada doctrina, y en consecuen-
cia, el defecto enunciado de falta de competencia com-
porta la nulidad absoluta o de pleno derecho del acto
impugnado.

b) La Comisin Provincial de Servicios Tcrllcos.

No es este lugar ni resulta necesario aludir aqu, pues es
tema sobra~amtu!~ conocido, al significado y lugar que las
CPST tienen en nuestra actual estructura organizatoria pbli-
ca, ni tampoco al empobrecimiento competencial que en bue-
na medida ha supuesto su aparicin para las Corporaciones
locales (60).
(60) GARCA DE ENTERRA, Administracin perifrica del Estado y
Administracin local: Problemas de articulacin, en su obra La Ad-

197
 En materia de actividades clasificadas puede hacerse a su
intervencin las mismas crticas que desde una perspectiva
general se han dirigido a estos rganos perifricos. A ellas
puede aadirse la especfica que hace T. R. FERNNDEZ Ro-
DRGUEZ, quien resalta el hecho de que en el seno de la Co-
misin y de sus Ponencias prima la defensa de las propias
competencias de los distintos departamentos ministeriales re-
presentados en ellas sobre las consideraciones estrictamente
tcnicas. Esto es algo -aade T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ-
que no se puede ignorar y menos ahora en que se ha agudiza-
do a todos los niveles la lucha por las competencias en todo
cuanto se refiere a los problemas del medio ambiente. Por
otro lado, la Comisin trabaja en estrecha dependencia con el
Gobernador civil, va por la cual entran fcilmente en juego
las consideraciones de tipo poltico que nada tienen que decir
en esta clase de cuestiones y que resultan muchas veces gra-
vemen te perturbadoras (61).
Por otro lado, el modus operandi de esta CPST resulta
ser el de Ponencias constituidas en el seno de las Comisiones
y especialmente dedicadas al estudio de problemas concre-
tos (62). La CPST de Madrid ha sido sustituida en estas fun-
ciones por la Comisin Central de Saneamiento (63).

- Calificacin de actividades.
Es sta, sin duda, la competencia ms sealada de cuan-
tas tiene atribuidas en este mbito las CPST. Los informes
que emita segn el art. 7. del Reglamento sern vinculan-
U

tes para la autoridad municipal en caso de que impliquen la

denegacin de licencias o la imposicin de medidas correcto-
ras de las n101estias o peligros de cada actividad.
ministracin espaola, Madrid, 1961; MORELL OCAA, Problemas ac-
tuales de la Administracin perifrica del Estado, en REVL, nme-
ro 180. La intervencin de la CPST es de tal importancia que J. SALAS
duda de su legalidad, pues la LRL atribuye al alcalde la competencia
plena para otorgar o denegar licencias. Cfr. vol. col., Descentraliza-
cin administrativa y organizacin poltica, Madrid, 1973, 11, pg. 557,
nota 430.
(61) FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio ambiente ... , cit., pp. 131 y
132.
(62) Art. 32 R. A.
(63) Art. 9 del Decreto de 24 de marzo de 1966.

198
 Entre los muchos fallos jurisprudenciales que abordan la
cuestin, puede citarse la Sentencia de 10 de febrero de 1965,
que se cuida de recordar:

Que ya bajo la vigencia del anJiguo Reglamento de

establecimientos incmodos, insalubres, peligrosos,
aprobado por Real Orden de 17 de noviembre de 1925,
se dict la Orden Ministerial de 13 de noviembre de
1950, que prescriba obligatoriamente a los Ayunta-
mientos en los expediente~ de licencias para la insta-
lacin de industrias en las poblaciones, recabar infor-
mes a los Consejos Provinciales de Sanidad, a efectos
de clasificacin de tales instalaciones, Organfsmos que
por Decreto de 8 de mayo de 1961 quedaron i~tegra
dos en las Comisiones Provinciales de Servicios Tc-
nicos; y en la actualidad, el vigente Reglalnento de 30
de noviembre de 1961, antes citado, mantiene la exi-
gencia de los indicados informes en su arto 7., segn'
el cual incumbe a la Comisin Provincial de Servicios
Tcnicos, entre otras atribuciones, la de informar en
los expedientes de licencias municipales sobre la ca~
lificacin de actividades comprendidas en dicho Re-
glamento, informes que sern vinculantes para los
Ayuntamientos en el caso de que impliquen la dene-
gacin de licencia de las molestias o peligros de cada
actividad.

Esta atribucin de la CPST que supone ya, como se ve, un

serio recorte a la autonoma municipal, y que permite hablar,
como en ocasiones ha hecho la jurisprudencia, de una autn-
tica competencia compartida (64), ha sido objeto posterior-
mente de llf' _ Tlueva redaccin que ha intentado cercenar
ms inequvocamente las facultades decisorias d~ los Al
caldes. .
En efecto, el Decreto de 5 de noviembre de 1964, seala
que la CPST podr aceptar o rechazar los sistemas correcto-
res; en este ltimo caso, dar audiencia al interesado por

(64) Sentencia de 16 de octubre de 1964.

199
plazo de diez das y adoptar el acuerdo definitivo que pro-
ceda dentro de los quince das siguientes, devolviendo el ex-
pediente al Ayuntamiento para que en el plazo de quince das
otorgue o deniegue la licencia solicitada, en consonancia con
el acuerdo definitivo de la citada Con'lisin. Con lo que se
pretende reducir a los rganos locales a meros agentes eje-
cutores, casi en simples agentes notificadores del acuerdo de
la CPST.
Si bien la doctrina se ha pronunciado en contra de esta
revisin del Reglamento originario (65), ha sido FERNNDEZ
RODRGUEZ quien, con ms energa, califica el precepto de
nulo de pleno derecho en virtud de lo dispuesto en los ar-
tculos 41, 11 de la Ley Orgnica del Estado, 47,2 de la Ley
de Procedimiento Administrativo y 28 de la Ley de Rgimen
Jurdico de la Administracin del Estado. Y ello como con-
secuencia de lo establecido en preceptos con rango de Ley
como el art. 116,1 y 440 de la LRL y arto 166 de la Ley del
Suelo, de los que se desprende indubitadamente que la com-
petencia para otorgar o denegar licencias de apertura y fun-
cionamiento de actividades corresponde a los Ayuntamien-
tos (66).
Por su parte, el Tribunal Supremo no ha dudado en des-
montar las pretensiones del Decreto reformatorio, y as la
decisiva Sentencia de 1970, seala:

Que establecida de modo tan concluyente y con este

rango la atribucin exclusiva municipal para el otor-
gamiento de las mencionadas licencias en el orden
que marca el nmero 2 del arto 21 de aquel Reglamen-
to de Srvicios de 17 de junio de 1955, sobreviene que
slo disposiciones con idnticas jerarquas y rotundi-
dad pueden menoscabar semejante competenda.

La posterior jurisprudencia que ha sido consultada, ni

siquiera se cuestiona el tema, dando por sentado que la te-
sis del Decreto de 1964 no puede en absoluto prosperar. As,

(65) As, TRUJlLLO, Rgimen ... , pg. 90 Y ss.

(66) FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio ambiente ... , cit., pp. 131 Y ss.

200
por ejemplo, la Sentencia de 22 de marzo de 1973, recuer-
da que:
La lnZSLOn atribuida a las Comisiones Provinciales
de Servicios Tcnicos ... deja siempre a salvo la com-
petencia de los Ayuntamientos por lo que el designio
de la nueva norn'lativa no fue se:,~~rar o desnkzar las
atribuciones de stos en la materia, sino que se redujo
a son'leter su ejercicio a un control tcnico que im-
plicara y dificultara la eficacia de tales medidas ...
competencia que permanece sustancialmente idntica
pese al carcter vinculante que en determinados ca-
sos reviste el precepto o informe de dichas Comisio-
nes (cuando impone expresamente medidas correcto-
ras o deniega la instalacin), pues en los dems casos
el parecer de la Comisin Provincial de Servicios Tc-
nicos no es vinculante.

Emplazamiento.
Para la ubicacin fsica de las actividades a que alcanza
el Reglamento que se estudia, debe tenerse en cuenta que se-
gn el art. 7. incumbe a las CPST la determinacin de zo-
nas de emplazamiento de las actividades comprendidas en
este Reglamento en los planes de urbanizacin.
Por otro lado, a falta de Ordenanzas municipales o Planes
de ordenacin urbana, es competente la Comisin para sea-
lar el lugar adecuado donde hayan de emplazarse, teniendo
en cuenta lo que aconsejen las circunstancias especiales de la
actividad de que se trate, la necesidad de su proximidad al
vecindario, los informes tcnicos y la aplicacin de medidas
correctoras, establecindose inmediatamente la llamada ga-
ranta de las distancias mnimas.

- Medidas correctoras de oficio.

Compete a la CPST tambin proponer a los Alcaldes las
medidas que estimen pertinentes en aquellos casos en que,
sin que exista peticin de parte interesada, consideren opor-

201
'tuno la implantacin de determinadas medidas correctoras
en actividades ejercidas en los respectivos trminos muni-
cipales.
Las medidas correctoras no solamente operan al inICIO
del ejercicio de la actividad autorizada, sino que deben jugar
con posterioridad durante el plazo en que la concreta activi-
dad se halle en funcionamiento. Sobre este tema se insiste
ms adelante.

- Ordenanzas.

Se trata de la competencia atribuida a las CPST relativas

de informar las Ordenanzas y Reglamentos municipales en lo
que se refiere a las actividades objeto del Reglamento antes
de que sean elevadas a los Gobernadores civiles; en el caso
de que haya disconformidad de sta con la propuesta muni-
cipal, debern expresar -art. 2." de la Instruccin-, concre-
tamente, la forma en que han de quedar redactados los pre-
ceptos objeto de disconformidad, que no sern eficaces hasta
tanto no sean sancionados favorablemente por los Goberna-
dores civiles, previa audiencia de los Ayuntamientos afectados.
Sobre este aspecto concreto establecido en la Instruccin
ha tenido ocasin de pronunciarse el Tribunal Supremo en el
asunto Ayuntamiento de Madrid versus Instruccin de 1963
(67). Frente a la argumentacin del Ayuntamiento razona as
el alto Tribunal:

Que el prrafo S." del art. 2. de la Instruccin, que'

faculta a la Comisin Provincial de Servicios Tcni-
cos para que al evacuar sus informes sobre el texto
de las Ordenanzas elevadas por los Ayuntamientos ex-
prese concretamente la forma en que han de quedar
redactados los puntos en que discrepen se acomoda
a lo esencial el prrafo l." apartado a), del art. 7." del
Reglamento, que impone la necesidad de dicho trmi-
te y determina el rgano al que corresponde cumplir.,.
lo, sin que sea admisible el aserto de que con ello se
(67) Sentencia de 16 de octubre de 1964.

202
 desconoce y viola la potestad de ordenanza de la Cor-
poracin Municipal al transferirle a la Comisin en-
cargada de dictaminar, toda vez que la norma acotada
aade que las modificaciones que se introduzcan en
el texto consultado no sern eficaces hasta que, pre-
via audiencia del Ayuntamiento interesado, las aprue-
be el Gobernador civil, autoridad a la que correspon-
da en todo caso el control de la legalidad, segn los
arts. 109 y 110 de la Ley de Rgimen Local.

e) El Gobernador civil.

Sanciones.

Aunque normalmente las facultades derivadas de la po-

testad sancionatoria corresponden a los Alcaldes, los Gober-
nadores civiles detentan tambin competencias en este m-
bito cuando, pese al mecanismo establecido a cargo de aqu-
llos, resultase de hecho la existencia de alguna actividad per-
niciosa en las provincias de su mando. Estos pueden sancio-
nar las desobediencias a la adopcin de las medidas correcto-
ras ordenadas y disponer la paralizacin, clausura o modifi-
cacin de la actividad de que se trate cuando ofrezcan un pe-
ligro inminente; en el bien entendido que el Gobernador slo
puede sancionar por s mismo cuando despus de pasar ins-
trucciones a la alcalda, sta no actuase, a su juicio, en forma
eficiente, o cuando el Alcalde, considerando que la falta re-
basa sus posibilidades de sancin pecuniaria, le propusiese
una multa de superior cuanta.

La Sentencia de 3 de diciembre de 1973, "lo recuerda viva-

mente:

El Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres,

Nocivas o Peligrosas de 30 de noviembre de 1961,
aunque con cierta falta de mtodo y tecnicismo lega..:.
les, contiene preceptos, como son los arts. 36 y 39, que
confieren a los Gobernadores civiles competencia es-

203
 pecfica y perfectamente delimitada, tanto para eXlglr
la adopcin de medidas correctoras como para impo-
ner sanciones, sin que su resolucin est condiciona-
da por la actuacin de la Autoridad Municipal ms
que cuando sta haya asumido previamente la suya
propia. Por el contrario, en todos aquellos casos que,
fuese cualquiera el motivo que lo determine, la Auto-
ridad Municipal no ha ejercitado por s las facultades
que en esta materia le corresponden, los Gobernado-
res civiles por razn de su facultad de inspectores y
de alta vigilancia que les conceden para garantizar la
normal apiicacin del Reglamento los arts. 9 y 39 de
ste, pueden, en lo relativo a las sanciones, imponerlas
directamente y en cuanto a medidas correctoras or-
denar a los Alcaldes la efectividad de su adopcin.

Ahora bien, para la imposicin de sanciones deben ser

respetados los plazos reglamentarios, y si el acuerdo del Go-
bernador se funda exclusivamente en informes tcnicos que
luego son modificados, aqul debe igualmente rectificarse:

Que, en cambio, las alegaciones del recurrente ta-

chando de no ajustado a Derecho el fondo de las re-
soluciones recurridas han de ser estimadas. Analizado
el contenido de dichos actos administrativos, vemos
por una parte que el arto 38 del Reglamento condi-
ciona la procedencia de la imposicin de sanciones a
que se hayan agotado los plazos previstos en los ar-
tculos anteriores (36 y 37), sin que los requeridos
hayan adoptado las medidas ordenadas para la des-
aparicin de la causa de la molestia, insalubridad, et-
ctera, requisito que no fue cumplido por la Admi-.
nistracin.

- Alta vigilancia.

Incumbe igualmente al Gobernador la alta direccin e

inspeccin constante de toda clase de industrias y actividades.

204
 - Ordenanzas municipaies.
No existe ninguna diferencia de reglmen con relacin al
procedimiento de elaboracin y aprobacin de las ordenanzas
locales previsto en los artculos 109 y siguientes de la LRL.
Unicamente sealar que una vez resueltas las reclamaciones
como consecuencia del trmite de exposicin pblica, deben
ser necesari~mente informadas por las CPST.

- Suspensin de acuerdos.

En su redaccin originaria la Instruccin que desarrolla

el Reglamento de Actividades clasificadas estableci la posi-
bilidad de suspensin de los acuerdos municipales por eJ Go-
bernador civil en Jos casos en que no se hubiere odo a
las CPST.
Este precepto motiv en parte el famoso recurso del Ayun-
tamiento de Madrid contra la Instruccin que resuelve la Sen-
tencia de 16 de octubre de 1964, a la que tantas veces se ha
hecho referencia. El Tribunal Supremo estima por lo. que se
refiere a este aspecto el recurso, argumentando de la siguien-
te forma:

La norma complementaria ahora analizada es jur-

dicamente incorrecta, por vulnerar otras de superior
jerarqua, relativas a las garantas concedidas a los
Ayuntamientos para reclamar contra resoluciones sus-
pensivas indebidas tanto en va gubernativa como ju-
risdiccional e, incluso, al mbito de competencia de
los Tribunales de lo Contencioso-administrativo, cir-
cunstancia determinante de su nulidad.

En consecuencia, en la actualidad todas las resoluciones

de los Alcaldes concediendo licencias de instalacin, apertura
o funcionamiento no incluidas en las relaciones expresadas
en el prrafo 2. u del arto 8 de la Instruccin, debern ser co-
municadas a los Gobernadores civiles en los tres das siguien-
tes a su adopcin. Si se comprobase que han sido dictadas sin
la preceptiva intervencin de la CPST, el Gobernador civil co-

205
rrespondiente proceder a la oportuna suspenSlOn, conforme
al rgimen general de suspensin de acuerdos de las Corpora-
ciones Locales.

d) Otros rganos de la Administracin Central.

No procede enumerar aqu el disperso nmero de rganos
que tienen atribuidas competencias en este terreno en el seno
de la Administracin Central, distintos a los aqu sealados,
pues ello es objeto de estudio en otros puntos de este trabajo.
Slo quisiera recordar aqu dos aspectos. El primero es
el relativo a la existencia de un rgano central relevante en
este sector de las actividades clasificadas. Me refiero a la Co-
misin Central de Saneamiento, a la que corresponde la su-
perior vigilancia para el ms eficaz cumplimiento del Regla-
mento e Instruccin, as como orientar a las CPST para que
acten con unidad de criterio, muy especialmente en su com-
petencia relativa a actividades molestas, insalubres, nocivas y
peligrosas, y uno de cuyos frutos en este aspecto lo constitu-
ye la Circular de 10 de abril de 1968, en la que se establecen
las referencias mnimas que las calificaciones han de conte-
ner. Tambin corresponde a la Comisin Central de Sanea-
miento la resolucin definitiva de los supuestos de desacuer-
do entre las CPST y las Corporaciones Locales, cuando stas
pretendieran ej~cutar directamente algunas de las actividades
enumeradas en el Reglamento.
El segundo es que las autorizaciones estatales, cuando sean
necesarias, sern requisito previo para la concesin de licen-
cias municipales, pero su otorgamiento efectivo no ser obs-
tculo para que los Alcaldes puedan denegarlas de su com-
petencia cuando existan razones a su posible calificacin como
actividades molestas, nocivas, insalubres y peligrosas.
El Reglamento de Actividades se encuentra casi impotente
en ocasiones, frente al magma normativo especial que se deja
difcilmente integrar en los esquemas procedimentales del
Reglamento. La Jurisprudencia, por su parte, ha contribuido,
como ha sealado FERNNDEZ RODRGUEZ (68), a cuartear la
;
(68) FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio anlbiente ... , cit.. pp. 148 Y ss.

206
competencia municipal. Tal es el caso de la Sentencia de 30
de junio de 1965, que contempla el supuesto de la instalacin
de un depsito de combustible en cierto trmino municipal.
DiCe as el Alto Tribunal:

Que el Reglalnento a que se han de someter estas

instalaciones, o sea el de 26 de ener'o de 1936, de ndole
en1inentemente tcnica en la minuciosidad descriptiva
de las exigencias para tales obras, y adems el dic-
tamen aludido de la Junta Provincial de Guipzcoa,
fija las garantas que enuncia dicho Reglamento como
las tcni.cas que ha de cumplir la instalacin. Hay que
concluir en que la normativa a guardar en la contem-
placin de los requisitos que rena el proyecto pre-
sentado por CAMPSA para autorizarle, es la del re-
petido Reglamento, y en que por ello, al subestimarle,
los acuerdos impugnados para atenerse exactamente
al condicionado de 30 de noviembre de 1961 vulneran
el ordenamiento jurdico.

En ocasiones, sin embargo, el Tribunal Supremo ha defen-

dido la competencia municipal originaria frente a las preten-
siones de otros rganos administrativos, tal como hace la im-
portante sentencia que aborda el tema suscitado por la ubi-
cacin de una central nuclear en Pescola:

Las autorizaciones estatales cuando sean necesarias

a tenor de los Decretos 2561/62 de 27 de septiembre,
y 157/63 de 26 de enero, y dems disposiciones que
los complementen, ser requisito previo para la con-
cesin de las licencias Inunicipales de instalacin,
apertura y funcionan1ento de actividades. No obstan-
te su otorgamiento efectivo no ser obstculo para
que los Alcaldes puedan denegar las de su competen-
cia, 'cuando existan razones ajenas a su posible ca-
lificacin, como actividades molestas, nocivas, insalu-
bres y peligrosas... : claramente se trasluce que no
cabe pronunciarse sobre el emplazamiento de la men-

207
 tada industria por parte de la Administracin del Es-
tado, por ser de la competencia exclusiva de la Cor-
poracin municipal despus de seguirse el trmite de-
terminado en los arts. 29 y siguientes del referido Re-
glamento de 30 de noviembre de 1961, por tratarse de
una actividad de tipo "peligrosa", y al haberlo as ve-
rificado, !or:osamente habr que concluir como se-
cuela necesaria expresando que tal emplazanziento se
ha establecido por procedimiento y rgano adminis-
trativo contrarios a derecho, no cabiendo otra alterna-
tiva que apreciar por este motivo la ilegalidad del acto
recurrido.
Que robustece la tesis sustentada con antelacin,
el hecho de que el emplazamiento o localizacin de las
industrias es competencia no del Estado, sino del Mu-
nicipio, que ejerce mediante la expedicin de la perti-
nente licencia.

C) La clasificacin de actividades.
a) Molestas.
Se trata, segn la definicin que proporciona el propio Re-
glamento, de aquellas actividades que constituyan una inco-
modidad por los ruidos o vibraciones que produzcan, o por
los humos, gases, olores, nieblas, polvos en suspensin o sus-
tancias que eliminen. Tcnicamente puede configurarse como
un concepto jurdico indeterminado.
Por lo que se refiere al emplazamiento de las industrias
as calificadas, debe respetarse lo dispuesto en las Ordenan-
zas municipales y Planes urbansticos; slo en el supuesto en
que stos no existan, deber pronunciarse acerca de la ubi-
cacin fsica de estas industrias la CPST (69), para cuya. de-
cisin habr de tener en cuenta:
Las circunstancias especiales de la actividad de que se
trate, la necesidad de su proximidad al vecindario, los
(69) Lo -cual, tras la Ley del Suelo, deba estar atribuido a la Co-
misin Provincial de Urbanismo.

208
 informes tcnicos y la aplicacin de medidas correc-
toras.
La importancia de las mismas considerando los peque-
os talleres de eNplotacin familiar como exentos de
las prescripciones ::ue se deben fijar para estableci-
mientos que por su normal produccin constituyen una
fbrica, centro o depsito industrial, siendo aqullas
ms o menos severas, segn la naturaleza y emplaza-
miento de la actividad, la importancia de la misma, la
distancia de edificios habitados, los resultados de la
informacin vecinal y cuantas circunstancias deben con-
siderarse para que, sin mengua de la comodidad, sa':
lubridad y seguridad de los vecinos no se pongan tra-
bas excesivas al ejercicio de las industrias (70).
En todo caso, deber tenerse en cuenta para la conce-
sin de licencias que las chimeneas, vehculos y dems
actividades que puedan producir humos, polvo o rui-
dos, debern dotarse inexcusablemente de los elemen-
tos correctores necesarios para evitar molestias al ve-
cindario (71).
El Reglamento impone, adems, una serie de prescripcio-
nes especiales para algunos establecimientos. As debern es-
tar dotados obligatoriamente de cmaras frigorficas apropia-
das, aquellos establecimientos cuyo objeto consista en alma-
cenar o expender mercancas de fcil descomposicin, como
pescaderas y carniceras que pretendan establecerse en el in-
terior de poblaciones de ms de 10.000 habitantes.
Se prohibe tajantemente el establecimiento, en lo sucesivo,
de vaqueras, establos, cuadras y corrales de ganado y aves
dentro del ncleo urbano de las localidades de ms de 10.000
habitante~, que no sean esencialmente agrcolas o ganaderas.
Ms adelante veremos los conflictos que en la prctica se han
planteado con ocasin de la puesta en prctica de los planes
de erradicacin de este tipo de establecimientos en algunas
ciudades como Madrid.
(70) Art. S del Reglamento.
(71) Art. II del Reglamento.

209
14
 Tampoco podrn instalarse en el futuro motores fijos o
grupos electrgenos sin la previa autorizacin municipal y la
fijacin de las correspondientes medidas correctoras de segu
ridad pertinentes.
Con carcter general, para sta y las restantes calificacio-
nes, debe tenerse en cuenta que:

El hecho de obtener tal clasificacin no supone que

no pueda ser ejercitada la correspondiente actividad
industrial, sino que para el funcionamiento de esta
deben proponerse unas medidas correctoras con la de-
bida eficacia y garanta de seguridad, que pueden ser
aceptadas o rechazadas por la Comisin Provincial,
correspondiendo despus a la Autoridad municipal el
otorgamiento de la licencia, y sin que la clasificacin
de una actividad como incluida en las prescripciones
del Reglamento tenga el sentido de impedir su fun-
cionamiento, sino que esa calificacin se hace con la
finalidad de que la Administracin, con la aprobacin
de los sistemas correctores propuestos por los intere-
sados, se asegure de que la actividad no implica in-
comodidades, daos, perjuicios o peligros de ningu-
na clase, y a tal efecto, una vez concedida la licencia
municipal, no puede comenzar a funcionar tal acti-
vidad sin que se practique la oportuna visita de ins-
peccin por personal tcnico, para acreditar que se
cumplen las condiciones exigidas en la licencia y, en
el caso de que se observen deficiencias, para que sean
debidamente corregidas mediante la adopcin de las
medidas que se ordenen para la desaparicin de las
causas de molestia, insalubridad, nocividad o peli-
gro. (72).

b) Insalubres y nocivas.
Las primeras son aqullas que dan lugar a desprendimien-
to o evacuacin de productos que puedan resultar directa o
(72) Sentencia .de 5 de julio de 1972.

210
indirectamente perjudiciales para la salud humana. Como
dice la Sentencia de 23 de diciembre de 1961:

La insalubridad no se resume en la toxicidad de que

los dictnlenes facultativos se ocupan, especialmente
para concluir en que no existe, sino que representa u.n
concepto ms amplio al equipararse lo salubre con lo
saludable en su significacin gramatical; en tal sen-
tido, el arto 18 del Reglamento de 17 de noviembre de
1925, califica de industria insalubre la que desprenda
a la atmsfera respirable cualquier producto sus'Cepti-
ble de im purificarla.

Son nocivas aquellas industrias que tambin como conse-

cuencia de desprendimiento o evacuacin de productos, pue-
dan ocasionar daos a la riqueza agrcola, forestal, pecuaria
o pisccola.
Rigen para su emplazamiento las mismas reglas que se han
citado para las molestas: fijacin por los Planes o las Orde-
nanzas o, en su defecto, por la CPST.
Una regla especial, sin embargo, rige para las industrias
fabriles insalubres, que slo podrn emplazarse como regla
general a una distancia superior a dos mil metros, a contar
del ncleo ms prximo de poblacin agrupada. A contrario
senSLl aquellas actividades insalubres que no sean industrias
fabriles podrn ser emplazadas sin tener en cuenta estas p~es
cripciones.
La regla es, como bien dice el precepto, general, pero no
ineludible, como recuerda la jurisprudencia, por lo que se
admite:

Como margen de excepClOn, el que tambin se re-

fiere el art. 15 del Reglamento, la apreciacin de las
circunstancias especiales antes aludidas, entre los que
pueden figurar la configuracin del terreno, rea y
poblacin del Municipio, caracterstica de la indU9-
tria ... (73).
(73) Sentencia de 16 de diciembre de 1966.

211
 El Reglamento dicta, asimismo, medidas especiales para
los casos de industrias contaminadoras de las aguas continen-
tales o el mar litoral, que habrn de sujetarse a lo prevenido
en disposiciones reglamentarias de carcter especial.
Para aquellas actividades consideradas como insalubres,
por producir polvo, humos, nieblas, vapores o gases, debern
arbitrarse las medidas correctoras de depuracin necesarias.
Se califican como insalubres y nocivas las actividades re-
lacionadas con el empleo de energa nuclear o atmica en
cuanto puedan dar lugar a la contaminacin del suelo, aire,
aguas o productos alimenticios. Cualquier instalacin de esta
naturaleza deber rodearse de las medidas preventivas espe-
cficas dictadas por los organismos competentes.

c) Peligrosas.

Se reputan tales, aqullas que tienen por objeto fabricar,

manipula'r, expender o almacenar productos susceptiblc~ de
originar riesgos graves por explosiones, combustiones, radia-
ciones u otros de anloga importancia para las personas o
Jos bienes.
En cuanto a su emplazamiento deben observarse con el
mximo rigor las prescripciones generales, as como el respe-
to a la distancia mnima de los dos mil metros.
Como reglas especiales, deben ser observadas las si-
guientes:
Slo se utilizarn locales para estas actividades dota-
dos de especiales garantas para prevenir o, en su caso,
minimizar los riesgos de un siniestro. Esta regla vale
especialmente para los locales destinados a garajes p-
blicos" ~staciones de autobuses o camiones y estaciones
de servicio.
En edificios destinados a viviendas no podr autorizar-
se el ejercicio de aquellas actividades que exijan la uti-
lizacin de materias primas de naturaleza inflamable o
explosiva.
Los lugares destinados al rodaje de pelculas, depsi-

212
 tos de empresas distribuidoras o alquiladoras o esta~ \
blecimientos similares, debern estar separados de las
viviendas por muros incombustibles de suficiente es~
pesor y altura.
- Todos los locales donde se ejerzan actividades peligro..
sas debern exhibir, con carcter bien visible, los avi~
sos de precaucin pertinentes.
El Reglamento remite a normas especficas o a pres-
cripciones de organismos tcnicos competentes en ma-
teria de construccin de depsitos y almacenes de pro-
ductos combustibles o inflamables; fabricacin, alma-
cenamiento, manipulacin y venta de explosivos; ins-
talacin de estudios de doblaje de pelculas, salas de
proyecciones y locales de cine y teatro; industria e ins-
talaciones petrolferas; empleo de la energa nuclear
en cuanto pueda dar lugar a incendios, explosiones o
riesgos de anloga gravedad para las personas o los
bienes.

D) Tcnicas correctoras.
Una de las tcnicas bsicas del Reglamento es la subordi-
nacin de la autorizacin a la adopcin de determinadas me-
didas, a lo que hemos ya hecho referencia al aludir a las com-
petencias de la CPST. Pero las medidas correctoras en las
que tanto nfasis pone la normativa de actividades clasifica-
das vigente, dan lugar en su aplicacin prctica a cierta con-
fusin. Por ello, se ha postulado la aprobacin de una Orde-
nanza Nacional de Proteccin Ambiental u Ordenanza Tcni-
ca Nacional, que debera clarificar los instrumentos de co-
rreccin con unos criterios tcnicos ms precisos y depura-
dos, lo que es, cksde luego, discutible e incluso peligroso,
pues es difcil prever toda la casustica de la aplicacin prc-
tica de las correcciones precisas en cada caso.
Un aspecto positivo de la jurisprudencia del Tribunal Su-
premo que debe ser subrayado, es la lnea jurisprudencial que
entiende que las medidas impuestas al inicio de la concesin
de una licencia pueden ser posteriormente modificadas por la

213
autoridad competente con el objeto de preservar adecuada-
mente las condiciones iniciales de funcionamiento.

En este sentido, la Sentencia de 11 de marzo de 1967,

seala:
De todo lo que se deduce que no se trata simple-
mente de que el Gobernador volviera contra SllS pro-
pios actos, sino que, sometida la apertura del saln
a que su uso y fUi'zcionamiento se atuviera a la legis-
lacin aplicable, incumplido que fue el condicionado
y promovidas reclamaciones, qued tambin la auto-
ridad guben:ltiva en trance de dejar invalidada su
permisin ante el rehuso a ejecutar las obras aislan-
tes que crey la misma indispensables, el desajuste de
la actividad a su reglamentacin precisa y la penna-
nencia del efecto de aqulla denunciado como mo-
lesto. (74).

3. El rgimen de licencias.
A) Naturaleza jurdica.
No corresponde explicitar aqu toda la teora de ~a auto-
rizacin administrativa, pues sta pertenece a la teora gene-
ral y sus conclusiones deben genricamente aceptarse en este
contexto.
(74) En anlogo sentido, la de 9 de diciembre de 1964: Se im-
pugna la validez del Decreto de 10 de septiembre de 1962 por desco-
nocer los derechos subjetivos administrativos que surgen del acto
de licencia y que amparan la situacin jurdica del empresario de
mandante, ms como hemos sostenido con reiteracin la posibilidad
de actuacin en esta materia de los Ayuntamientos como titulares de
la polica de seguridad, no se agota en la concesin y revocacin de
las licencias de apertura, sino que ms bien disponen de unos pode-
res de intervencin de oficio y de manera constante con la finalidad
de salvaguardar la proteccin de personas y bienes.
y por ltimo, la de S de octubre de 1963:
Se atender principalmente a las precauciones tomadas por el
propietario de la industria, pero sin que ello signifique que la mera
adopcin de medidas precautorias sea factor decisivo, pues, como
es lgico, ha de atenderse a la incomodidad real que ocasione y a la
posibilidad de soportarla dentro de un margen normal de tolerancia
en las relaciones de buena vecindad.

214
 Como he dicho en otro lugar (75), rectificando en cierta
manera la doctrina tradicional, la tcnica autorizatoria supo-
ne un acto ampliatorio en virtud del cual se constata que exis-
ten las circunstancias necesarias para el surgimiento y ejer-
cicio de un' derecho general; se trata de un requisito de vali-
dez de las conductas que las requieran.
No obstante, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ma-
neja reiteradamente un concepto de licencia, un concepto de
autorizacin (76), conectado con los pronunciamientos doctri-
nales tradicionales:

La autorizacin es la declaracin de voluntad me-

diante la cual un sujeto u rgano de la Administra-
cin permite que otros ejerciten un derecho o poder
propio, previa valoracin de la relacin al inters es-
pecfico que el sujeto autorizan te debe tutelar. (77).

o tambin,

Licencia es acto declarativo de adecuacin a los in-

tereses pblicos reglados de un derecho subjetivo pre-
existente.>; (78).

De anloga forma se expresa el Consejo de Estado,

La autorizacin, como es sabido, no crea derechos

ex novo a favor de su titular, sino que, a diferencia
de la concesin, se limita a condicionar el ejercicio
de facultades preexistentes. (79).

(75) MARTN MATEO, Mallual de Derecho administrativo, Madrid,

,1974, p. 266.
(76) Conceptos equivalentes, Sentencia de 15 de junio de 1971.
(77) Sentencia de 22 de enero de 1971.
(78) Sentencia de 16 de marzo de 1973.
(79) Dictamen de 5 de marzo de 1970, exp. nm. 36.245.

215
B) Procedimiento.

- Peticin o solicitud del particular.

El trmite de iniciacin de apertura de una actividad de

las comprendidas en el Reglamento de 1961, se inicia, como
es lgico, con una instancia dirigida al Alcalde que debe con-
tener los extremos habituales de las mismas y que pueden cur-
sarle conforme al sistema establecido en la Ley de Procedi-
miento Administrativo.
A esta licencia deber adjuntarse un Proyecto tcnico y
Memoria descriptiva en que se detallen las caractersticas de
la actividad, su posible repercusin sobre la sanidad ambien-
tal y los sistemas correctores que se propongan utilizar con
expresin de su grado de eficacia y garanta de seguridad.
Cuando se trate de actividades de gran impacto industrial
o de singular importancia para la economa del pas habr
de aadirse un croquis que detalle la situacin de los "locales
a utilizar por el establecimiento, as como de los edificios o
explotaciones de cualquier tipo circundantes con la actividad
planeada.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo no ha considera-
do en ocasiones trmite esencial esta aportacin, pues es

norma procedimental no sustancial que puede sub-

sanarse si en el expediente administrativo se acredi-
tan los extremos relativos al emplazamiento, situacin
y naturaleza de los precios .. " (80).

De otro criterio es la Sentencia de 29 de septiembre

de 1972,

Que el arto 29 del Reglamento de 30 de noviembre

de 1961 de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas
y Peligrosas y la Norma 4-1 de la Instruccin de 15 de
marzo de 1963, exige al solicitante de toda licencia que
a la misma acompae un Proyecto tcnico y Memoria
(80) Sentencia de 12 de abril de 1966, e igualmente, Sentencia de
S de julio de 1972.

216
 descriptiva en que se detallan las caractersticas de
la actividad, su posible repercusin sobre la sanidad
ambiental y los sistemas correctores que se proponga
utilizar, con expresin de su grado de eficacia y ga-
ranta de seguridad, dicha exigencia lgicamente se
impone por ser necesaria a la hora de calificar las
actividades, a la de determinar las medidas correcto-
ras y, por supuesto, a la de ser concedida la licencia
de donde la exactitud en la descripcin de las carac-
tersticas y elementos a instalar sea presupuesto ne-
cesario para su concesin, hasta el extremo de que
toda variacin sustancial en ellos debe llevar apareja-
da la anulacin de la licencia, pues sta se habra con-
cedido con base en unos elementos que habanse te-
nido en cuenta y que al ampliarse o cambiarse podran
desvirtuar las medidas correctoras exigidas por re-
sultar inoperante o insuficientes al ser aplicadas a los
nuevos elementos o mecanismos instalados e, incluso,
podra variar la calificacin de la actividad.

Pronunciamiento del Alcalde.

El Alcalde, ante la documentacin presentada, podr pro-
nunciar la denegacin expresa y motivada de la licencia por
razones de competencia municipal basadas en los Planes de
ordenacin urbana, en cumplimiento de Ordenanzas munici-
pales y en la existencia de una actividad municipalizada con
monopolio, que pueda resultar incompatible con la que se
pretenda instalar.
Si no se dan ninguna de estas razones, el Alcalde debe
disponer la tramitacin normal del expediente en el rea mu-
nicipal y su posterior calificacin por la CPST.

Publicidad de la solicitud.

El primer trmite que debe ser ordenado, consiste en la

puesta en conocimiento de los posibles afectados por el es-
tablecimiento de la solicitud de licencia. Para ello, se recurre

217
a la tcnica de la informacin pblica por trmino de diez
das, para que quienes se consideren afectados de algn modo
por la actividad que se pretende establecer puedan hacer las
observaciones pertinentes.
A los vecinos inmediatos al lugar del emplazamiento pro-
puesto, se les deber remitir notificacin personal.
TRUJILLO (81) seala que tanto el trmite de informacin
pblica como el de notificacin personal, son de obligatoria
observancia, si bien habr de reconocerse que tendr mucha
ms trascendencia el primero en industrias o actividades in-
salubres, nocivas o peligrosas que en actividades molestas
que slo atentarn al sosiego y tranquilidad de los vecinos in-
mediatos.

- Informes de los rganos locales.

Se trata de los dictmenes que deben preceptivamente emi-
tir el Jefe Local de Sanidad y los otros funcionarios tcnicos
cuya competencia est ms directamente relacionada con la
materia clasificada cuya autorizacin se pretende: ingenieros.
arquitectos, etc.
El plazo para evacuar estos informes es de diez das.
Posteriormente, el expediente deber ser informado por la
propia Corporacin municipal, que deber acreditar si el em-
plazamiento propuesto y dems circunstancias estn de acuer-
do con las Ordenanzas municipales y con lo dispuesto en el
Reglamento, as como si en la misma zona, o en sus proxi-
midades, exist~n ya otras actividades anlogas que pueda pro-
ducir efectos aditivos.

- Dictamen de la CPST.
Una vez ultimados de esta manera los trmites en la va
municipal, deben remitirse las actuaciones a la Secretara de
la CPST.
El trabajo concreto de las CPST se desarrolla mediante la
frmula tcnica de las Ponencias designadas por el Goberna-
(81) TRUJlLW, Rgimen ... , cit., p. 143.

218
 dar civil y en las cuales estarn representados los organismos
que tengan una relacin ms directa con la actividad cuya
autorizacin se pretende, o por razn de las circunstancias
que puedan derivarse de la misma en cualquier caso la Jefa-
tura de Sanidad y la Delegacin Provincial de Trabajo.
La CPST podr aceptar o rechazar las propuestas que se
le presenten. En el caso de que sean rechazadas por sta, dar
audiencia al interesado, adoptando posteriormente el acuerdo
que proceda. En este momento, debe devolver el expediente
al Ayuntamiento para que en el plazo de quince das otorgue o
deniegue la licencia solicitada en consonancia con el acuer-
do definitivo de la citada Comisin. Ya hemos visto el inten-
to de vaciamiento competencial a nivel municipal que este pre-
cepto supuso y cmo ha sido interpretado.
Cuando exista discrepancia entre el parecer de la Comi-
. sin sobre la autorizacin o denegacin de la licencia y el
de la CorporaCin municipal, deber darse audiencia en esta
fase de calificacin en la CPST al Alcalde respectivo, quien
expondr sus razones, que debern ser examinadas por el
organismo provincial.
El informe que emite la CPST no tiene la naturaleza jur-
dica de acto administrativo definitivo. En este sentido es ta-
jante la jurisprudencia,

al no constituir la Comisin de Servicios Tcnicos en

este cometido calificador Administracin activa, tam-
poco puede producir el acto administrativo peculiar
de los Organos de ella, sino que necesitan para la
efectividad que recaiga sobre ellos el acto del Orga-
nismo llamado a dictarse que les imprime la ejecu-
tividad.

La omisin del trmite de informe de la CPST produce

la nulidad de actuaciones (82).

(82) Entre otras muchas, Sentencia de 27 de febrero de 1964 y

22 de junio de 1967.

219
o
 - Traslado del expediente al Ayuntamiento.

Una vez el expediente en poder de nuevo de la autoridad

municipal, sta deber resolver expresamente segn el m-
bito de autonoma y sujecin a las directrices de la CPST
que ya hemos visto.

C) El otorgamiento de la licencia.
a) Pronunciamiento expreso.
Las licencias deben concederse, en princIpIO, de forma
expresa, respetando el principio de proporcionalidad (83). 'Si
fueren varios los admisibles, se elegir el menos restrictivo
de la libertad individual. Y el principio de igualdad a~te la
Ley. As, entre otras sentencias, la de 9 de abril de 1962 (84).
A la licencia se le atribuye tradicionalmente carcter re-
glado. La jurisprudencia lo ha establecido as inequvoca-
mente (85).
(83) Art. 6. del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Lo-
cales: el contenido de los actos de intervencin ser congruente con
los motivos y fines que lo justifiquen.
(84) Que una de las caractersticas esenciales del Estado de De-
re~~o ra~ica en un justo equilibrio entre las prerrogativas de la Ad.
mInIstracIn y los derechos subjetivos de los administrados, y si el
art. 1.0 del Reglamento de Servicios, inspirado en tales principios, atri-
buye a los Ayuntamientos en su funcin de polica urbana, intervenir
la actividad de los administrados, en su art. 2.u establece que tal in-
tervencin se ajustar en todo caso al principio de igualdad ante la
Ley, y ~I art. 6. u ordena a la autoridad municipal, en el supuesto de
ser vanas las medidas admisibles, a elegir la menos restrictiva de la
libertad individuaL
(85) Que el acto de apertura de establecimientos, segn aprecia-
ron y expusieron las sentencias del T. S. de 14 de abril y 4 de julio
de 1957, ha de considerarse como ref;{lado en cuanto a las condiciones
objetivas de la licencia, que no pueden entenderse como elemento sub-
jetivo y discrecionalmente apreciable, sino ms bien conlo condicio-
namiento fctico sometido a la estimacin municipal, sin que, por lo
general -Sentencia de 2 de octubre de 1957- pueda rehusar la Ad-
ministracin la concesin de licencias cuando los peticionarios hayan
cumplido los requisitos administrativos y fiscales pertinentes, los lo-
cales renan las condiciones materiales requeridas (Sentencia de 17
de diciembre de 1959), lo que pretende ejercer se halle autorizado por
la Ley; por lo que, cuando se demuestra -Sentencia de 24 de enero
de 1961- que no existe el fundamento en que bas el Ayuntamiento
su negativa del empleo, tiene el interesado derecho a que el mismo
se le conceda, ya que, si la facultad de otorgar licencias se entendiera
o no discrecional. ello llevara al absurdo de que un Ayuntamiento

220

 La naturaleza jurdica de las licencias de apertura y fun-
cionamiento ha sido, cuando menos, matizada por la doctrina
ms reciente, y as T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ (86), que duda
de la posibilidad de una teora general de la autorizacin v-
lida pra todos los supuestos, ha subrayado las sensibles
diferencias existentes entre el mecanismo de la licencia de
apertura y la licencia de obras que a menudo tienden a pre-
sentarse como parecidos. Sin embargo, ello no es as, ya que
mientras la licencia de obras se agota en la construccin mis-
ma de la obra realizada, tiene un carcter en consecuencia
ms esttico, la licencia de apertura no se agota con la sim-
ple construccin de las instalaciones, sino que nace bajo el
signo del tracto continuo para disciplinar el funcionamiento
hacia el futuro de las instalaciones en cuestin, por lo que
tiene una vigencia indefinida.
Esta distincin permite a T. R. fERNNDEZ RODRGUEZ con-
ceptuar la licencia de apertura y funcionamiento como un au-
tntico acto-condicin que coloca a su titular en una situa-
cin regramentaria, y en consecuencia libremente modificable
para adaptarla a las cambiantes circunstancias. El tema ya
haba sido detectado y expuesto con anterioridad por ENTRENA
Cl'ESTA (87), quien subrayaba cmo en los momentos actuales
se maneja un tipo de licencia que se dirige al desarrollo de
una determinada actividad, y una vez que se remueven los
lmites fiJados exige que la actividad autorizada se ejercite
con arreglo a los preceptos por ella establecidos. El parti-
cular destinatario se coloca en una situacin legal y regla-
mentaria, debiendo dar fiel cumplimiento de cuantas obli-
gaciones se contengan en las normas que disciplinan la acti-
vidad que se vaya a desarrollar, obligaciones que podrn ser
alteradas por la Administracin en cualquier momento, pues-
to que no son consecuencia de un contrato estipulado entre
la Administracin y los particulares, sino que se contienen
pudiera impedir arbitrariamente las actividades de los particulares,
cercenando sustancialmente sus derechos -Se"ntencias de 29 de di
ciembre de 1956 v 10 de noviembre de 1960, entre otras-o Sentencia
8 de mayo 1965.'
(86) FERNNDEZ RODRGUEZ.. El medio ambiente .. " cit., pp. 110 Y ss.
(87) ENTRENA, Las licencias en la legislacin local, REVL, n-
mero 107,

221
en un acto-regla que se aplica al particular, que se coloca as
en virtud de la autorizacin, en una situacin legal y regla-
mentaria.
Es, en definitiva, lo que otro sector doctrinal, hacindose
eco de la doctrina italiana, ha llamado autorizacin operativa,
que se singulariza por el hecho de que el juicio de valor que
la Administracin verifica en un momento dado no se agota
en un control preventivo, sino que se desarrolla en un control
operativo a lo largo del ejercicio que el administrado hace de
la autorizacin; con ello, se supera la visin tradicional de la
remocin de lmites, pues la Administracin no representa
el papel de un guardabarreras reducida a dejar va libre,
sino que se interesa en cmo, cundo, por dnde, ctc., va el
particular a actuar (88).
La jurisprudencia acepta implcitamente en muchos de sus
fallos este tipo de razonamientos, aunque tcnicamente se
apoye en la doctrina de la licencia a precario.

b) El silencio de la Administracin.

- Pronunciamiento presunto.

Puede ocurrir que la licencia quede otorgada en virtud del

silencio administrativo que aqu opera excepcionalmente con
carcter positivo: transcurridos cuatro meses desde la fecha de
,la solicitud sin que hubiese recado resolucin ni se hubiese
notificado la misma al interesado, podr ste denunciar la
demora simultneamente ante el Ayuntamiento y la CPST, y
transcurridos dos meses desde la denuncia, podr considerar
otorgada la licencia por silencio administrativo, salvo en aque-
llos casos en que la Comisin hubiere notificado su acuerdo
desfavorable y se hallase ste pendiente de ejecucin por parte
del Ayuntamiento.
La jurisprudencia no ha dudado de la vigencia del efecto
positivo del silencio en este mbito. AS, entre otras muchas.
las sentencias de 8 de mayo de 1965 y 20 de mayo de 1966.

(88) MANZANEDO, HERNANDO, GMEZ REINO, Curso de Derecho admi

,slralivo econmico, Madrid, 1970, pp. 702 Y ss.

222
 He destacado ya en otra ocaslOn (89) los efectos y el sig-
nificado del silencio positivo en materia de autorizaciones y
licencias, y las conclusiones a que entonces se llegaba valen
de igual modo para este mbito.
Por ello, la doctrina jurisprudencial ha tratado de limar
las consecuencias de esta doctrina, y as esta alegacin no pue-
de prosperar cuando se parte de que lo solicitado era ilegal.
Inequvoc~mente, entre otras muchas, la Sentencia de 3 t de
octubre de 1968 (90):
Que contra los anteriores fundamentos no es dahle
l,lidamente alegar que con anterioridad a los acuer
dos que se combaten ya tenia concedida el actor li-
cencia para su industria por el juego del silencio ad-
ministrativo positivo, porque lo que reahllente jus-
i{ica a esta excepcional figura en materia de licencias
117ullicipales, es la tangibilidad de un derecho, "pre-
existente en el patrimonio del autorizado que clama
por la "posibilidad de su ejercicio" y por la elimina-
cin de las cortapisas prel'iwnente establecidas por el
ordenwniento jurdico, que es en definit iva en lo que
se traduce la licencia." lo que realmente se adquiere
ante la pasividad de la Administracin; y puesto que,
en el caso de autos, el del17andante Sr. R. M. no es
"titular de ese derecho" en cuanto que por el lugar de
ubicacin de su industria no pueden cumplirse los
requisitos urbanisticos que vocacionahnente lo con-
dicionan, palmario es que ta111pOCO ha logrado adqui-
rir ese "libre ejercicio del derecho preexistente" que
constituye la esencia de la autorizacin administrativa,
sin que sea de esgrimir el arto 33 del Reglwl1ento de
30 de 1l0Vie111bre de 1961, que el recurrente invoca,
porque aun abstraccin hecha del problema de su apli-
(89) MARTfN MATEO, Silenciu administrativu \' actividad auturiza,,-
te, en RAP)), nm. 48. .
(90) Es ste, como se sabe, un viejo tema que el proyecto de Ley
de Bases de Rgimen Local trata de zanjar, y as, la base 40,5 seala
que en ningn caso se entendern adquiridas por silencio administra
tivo facultades en contra de las prescripdones del Ordenamiento ju-
rdico en general o de los Planes o Normas Urbansticas. .

223
 cabilidad, no es posible entender tcitamente conce-
dido, lo que era ilegal otorgar expresamente, como
declaran, entre otras sentencias de esta sala, las de
31 de octubre de 1963 y 27 de mayo de 1967.

La denuncia de la mora, adems debe hacerse ante el Ayun-

tamiento y ante la CPST,

Para operar el silencio administrativo positivo en las

licencias industriales, el solicitante debe denunciar la
mora no slo ante el Ayuntamento competente, sino
ante la Comisin Provincial de Servicios Tcnicos, cosa
que no ha efectuado el interesado por lo que no puede
admitirse que sea titular de la licencia por silencio
administrativo (91).

y en anlogo sentido la de 6 de junio de 1972. Una sentencia

anterior, sin embargo, la de 20 de mayo de 1966, esgrime razo-
namientos contrarios.

- Efecto sustitutivo.

Una regla especial se establece para el supuesto de que

transcurran quince das desde que la CPST haya adoptado el
acuerdo y el Ayuntamiento no lo haya ejecutado: puede pro-
ducirse entonces un curioso fenmeno de sustitucin org-
nica, o tambin de lo que tcnicamente se llama competencia
sujeta a trmino: el Ayuntamiento pierde la competencia en
la resolucin del tema si la parte interesada recurre en alzada
ante el Mtnisterio de la Gobernacin que, previa audiencia de
los Ministerios de Industria, Agricultura o Vivienda, o, en su
caso, del correspondiente por razn de la materia, resolver
lo procedente con carcter ejecutivo para el Ayuntamiento.
Se trata, como puede fcilmente comprobarse, de un su-
puesto atpico de recurso, pues no existe aqu como se ve un
acto administrativo que puede ser objeto del mismo. Origi-
nariamente no apareca en el Reglamento esta innovacin
(91) Sentencia de 27 de enero de 1972.

224
como consecuencia del Decreto de 5 de noviembre de 1964.
El precepto ha sido vivamente condenado por la doctrina, y
as FER:'oJNDEZ RODRGUEZ lo ha calificado de improcedente
por ser contrario a la ley. La argumentacin es la siguiente:
Los actos dictados por las autoridades o las Corporaciones Lo-
cales slo son recurribles en reposicin, lo que vale tanto en
el caso de los actos expresos como de los actos dictados como
consecuencia del juego de la tcnica del silencio. La Ley de
Rgimen Local es categrica: para interponer recursos contra
actos o acuerdos de las autoridades o Corporaciones locales,
ser requisito indispensable el previo recurso de reposicin
ante la Autoridad o Corporacin que los hubiese adoptado.
Adems, el sistema de esta alzada resulta incongruente con lo
establecido en el propio art. 42 del Reglamento: contra las
resoluciones de los alcaldes concediendo o denegando licen-
cias para el ejercicio de alguna de las actividades a que se
refiere este reglamento se dar el recurso contencioso admi-
nistrativo, previo el de reposicin en forma legal (92).
Por su parte, la jurisprudencia del T. S. no ha sido menos
rotunda con este precepto. As la importante sentencia de 7
de febrero de 1970, seala que:

En la materia no hay otro camino a seguir en la va

de recursos que el jurisdiccional, lo cual pone de relieve
la infraccin normativa de la Orden recurrida al pres-
cindir de lo ntidamente reglado.

- Licencia tcita.
La doctrina y la propia jurisprudencia insistentemente re-
conocen que la licencia de obras y la de apertura responden a
hechos y justificaciones bien distintas, y slo en un caso, el
previsto en el art. 22-3 del Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales, se admite su interconexin (93). Dicho
artculo, tras determinar la sujecin general a licencia de la
(92) FERN.~NDEZ RODRGl1EZ, El medio ambiente .... cit., p. 137.
(93) Vid. MARTN MATEO, Actos tcitos y actividad autorizante, en
Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 4. 1975. pp. 17 Y
siguientes.

225
15
apertura de establecimientos industriales y mercantiles, ma-
tiza que:

Cuando, con arreglo al proyecto presentado, la. edifica-

cin de un inmueble es destinada especficamente a
establecimiento de caractersticas determinadas, no se
conceder el permiso de obras sin el otorgamiento de
la licencia de apertura, si fuere procedente.

Sucede con cierta frecuencia que en la prctica se invierte

la lgica y plausible cadencia entre licencia de apertura y
licencia de obras, concedindose esta ltima sin haber mediado
la primera. El Reglamento de Servicios comprensiblemente en
evitacin de los perjuicios a propietarios y empresarios esta-
blece, como vimos, que cuando las instalaciones que se pre-
tende implantar vayan a albergar una actividad ya predeter-
minada, y, por tanto, la edificacin est pensada en funcin de
sus caractersticas, la Administracin municipal habr de pro-
nunciarse previamente sobre su procedencia al objeto de que
no se realicen obras que luego no podran ser utilizadas. Ahora
bien, en la prctica, como decimos, sea por desconocimiento
del precepto indicado, sea porque medien intencionadas ma-
niobras dirigidas a distraer la atencin municipal haciendo
surgir hechos consumados, sea porque en el momento de la
construccin, lo que quiz es lo ms frecuente, no est listo el
proyecto tcnico completo, lo cierto es que con relativa insis-
tencia el Tribunal Supremo viene encontrndose con situa-
ciones en las que se invierte el orden de las licencias, enten-
dindose entonces que la concesin de la de obras prima no
obstante sobre la de apertura, predeterminando su otorga-
miento. Al hilo de estas circunstancias se ha producido as
un reverdecimiento insospechado del manejo del acto tcito,
considerndose que la licencia de obras lleva en estos casos
implcita la de apertura.
La doctrina coincide tambin en tales conclusiones esti-
mando que en estos supuestos la licencia de construccin
otorgada presupone que no habra inconveniente en la de
apertura, y que la Administracin, al conceder aqulla, daba

226
por supuesta la existencia de sta (94). Slo ABELLA se ma-
nifiesta en sentido contrario, aunque opinando que Sl des-
pus de concedida la licencia de obras se deniega la de aper-
tura, proceder la indemnizacin de daos y perjuicios (95).
Nuestro Tribunal Supremo se ha ocupado en numerosos
casos de supuestos de concesin de licencia de obras y pos-
terior denegacin o condicionamiento de la apertura cuando
aqulla iba destinada a una edificacin empresarial especfica.
No desconoce el Tribunal Supremo la sustantividad indepen-
diente de ambos actos, admitiendo en una sentencia aislada
que an en el supuesto del arto 22-3 del Reglamento de Ser-
vicios, nada obsta al otorgamiento de la licencia de apertura
aunque haya mediado previamente la de obras, remitiendo el
otorgamiento de sta a cuanto incumbe a las funciones de
ordenacin, volumen edificable, alturas, superficie de espacios
libres, distancias, etc. (96). Tambin algunas Sentencias del
Tribunal Supremo, an sin ahondar en esta direccin y para
casos en que la utilizacin de los locales se aparte de 10 pre-
visto en la licencia de obras, parecen apuntar a que el efecto
tcito implicado en la licencia de obras slo se producira si
la licencia de apertura fuera procedente, lo que implicara
una cierta aproximacin a ia tesis jurisprudencial sobre el
silencio positivo. ;
La doctrina que ha venido sentando el Tribunal Supremo
a este respecto, puede sintetizarse en los siguientes rasgos:

- En el caso del artculo 22-3 del Reglamento de Servicios,

licencia de obras y licencia de apertura son interdepen-
dientes.
- Concedida la licencia de obras, se entiende tcitamente
concedida la de apertura si sta fuera procedente.
- La Administracin municipal puede, a posteriori, revo-
car la licencia tcita de apertura, en aplicacin de lo
(94) TRUJILLO PEA, Rgimen jurdico en las actividades molestas,
insalubres y peligrosas, Madrid, 1967, p. 121. En parecidos trminos,
CARCELLER, El Derecho y la obligacin de edificar, Madrid, 1965, p. 176.
(95) Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y
Peligrosas, p. 238, citando en apoyo de su tesis las Sentencias del Tri-
bunal Supremo de 18 de diciembre de 1934 y 8 de octubre de 1956.
(96) Sentencia de 15 de diciembre de 1966.

227
 dispuesto en el art. 16-3 del propio Reglamento de Ser-
vicios, pero ello comporta indemnizacin.
- La concesin tcita de la licencia de apertura no afecta a
sus consecuencias tributarias.

Esta doctrina arranca de la Sentencia de 6 de abril de

1961, en uno de cuyos Considerandos se afirmaba:

Que no obstante la sustantividad y autonoma que

tanto en e! aspecto administrativo con10 en el fiscal
ha de reconocerse a cada una de dichas modalidades
de licencia de polica, existe un supuesto en que am-
bos tipos de autorizacin municipal son interpeden-
dientes, que es el previsto en el arto 22-3 de! Regla-
mento de Servicios de las Corporaciones Locales, a
cuyo tenor, cuando con arreglo al proyecto de obras
presentado la edificacin tenga como destino espec-
fico un establecimiento de caractersticas determina-
das, no se conceder el permiso de obras sin el otor-
gamiento de la licencia de apertura si fuera proce-
dente, con lo que se invierte el orden normal de con-
cesin y se hQce depender la licencia de construccin
de la de apertura, a fin de evitar la contradiccin entre
acuerdos sucesivos y eventuales perjuicios al parti-
cular afectado.

La Sentencia de 6 de abril de 1961 se extiende tambin a

los efectos de la eventual revocacin de la licencia otorgada
tcitamente, revocacin que en el caso de autos apareca por
cierto ms que justificada, ya que se trataba de la instalacin
de un garaje de motocicletas altamente perturbador para el
vecindario. Dicha revocacin se apoyara en el art. 16-3 del
Reglamento de Servicios, pero tambin en el art. 406 de la
Ley de Rgimen Local, que contempla la responsabilidad de la
Administracin Local. El Tribunal Supremo afirma que:

228
 Teniendo en cuenta el propsito de unificacin de
autorizaciones que la inspira y la estrecha relacin
que establece entre ambos acuerdos concesionales, se
ha de estimar que dicha infraccin del arto 22,3 del
Reglalnento de Servicios de las Corporaciones Locales,
determinante de actos administrativos contradictorios
respecto de actividades encaminadas a la consecucin
de idntico fin, hace equiparable el caso al de revoca-
cin de licencia fundada en la adopcin de nuevos
criterios de apreciacin que, segn el arto 16-3 del
Reglamento, com,porta el resarcimiento de los daos
y perjuicios que se causaren y origina, en consecuen-
cia, la responsabilidad directa de la Administracin
municipal, por haberse producido aqullos con ocasin
del funcionamiento de los servicios pblicos, con arre-
glo a lo dispuesto en el arto 406, nm. 2." de la Ley de
Rgimen Local.

La tesis del Tribunal Supremo se apoya decididamente en

la teora del acto tcito que se maneja inequvocamente para
salvar los perjuicios ocasionados a los particulares que obtu-
vieron la licencia de obras, aunque para ello haya de forzar
la argumentacin dando entrada a consideraciones como las
incluidas en la Sentencia de 21 de septiembre de 1963, que
contempla la autorizacin de una fbrica de conservas de pes-
cado y en la que se afirma:

Que aun reconociendo este Tribunal que la instalacin

de la factora en cuestin est en una zona casi con-
tigua a la carretera de Mlaga a Torremolinos, tan
frecuentada o, mejor dicho, utilizada constante e il1-
intel t"tlnlJidamente por el turismo nacional y extran-
jero, la permanencia de tal factora viene a constituir
algo francamente fuera de tono dentro de la zona en
la que est enclavada, y que la decisin del Excmo.
Ayuntamiento de Mlaga es digna de elogio, porque
pone de manifiesto una preocupacin seria y perma-
nente de velar por el correcto y bien encauzado des-

229
 arrollo turstico de su trmino municipal, esto no es
obstculo para que al tener en cuenta la legislacin
vigente, este Tribunal se encuentre con preceptos en
los que el actor, a nuestro parecer, fundamenta de
manera correcta su pretensin de que se le indemnice.

Aadiendo:

Se le concede por el Excmo. Ayuntwniento de M-

laga al actor la licencia de obras, pero no al mismo
tiempo la de apertura, lo que indudablemente va en
contra con la lgica interpretacin del presupu.esto ci-
tado, y es lo que realmente le ha originado unos tras-
tornos econmicos de consideracin.

D) Consecuencias ulteriores.
a) Control.

En adecuada correspondencia con la lnea conceptual que

se ha mantenido acerca de la calificacin jurdica del acto
de licencia de apertura de establecimientos incmodos, es evi-
dente que asisten a la autoridad gubernativa o municipal am-
plias facultades en orden al constante control de la actividad
amparada por la licencia.
Ya conocemos, por lo expuesto anteriormente, cules son
las diferencias entre las licencias de obras de naturaleza prefe-
rentemente esttica, y la de apertura que suponen el ejer-
cicio de una actividad dilatada en el tiempo, y que como con-
secuencia de su potencial insalubridad o peligrosidad, debe
permitir actuaciones rpidas de la Administracin para erra-
dicar posibles focos contaminadores.
Por ello, una vez obtenida la licencia de instalacin, no
podr empezar a ejercerse la correspondiente actividad antes
de que se" gire una visita de comprobacin por los funciona-
rios competentes. Ulteriormente, el Gobernador civil --o las
autoridades municipales- podrn ordenar en cualquier mo-

230
mento la inspeccin de las medidas correctoras y otros condi-
cionantes exigidos en la licencia.

La jurisprudencia lo ha recordado as con frecuencia:

La posibilidad de actuacin en esta materia de los

Ayuntamientos como titulares de la polica de segu-
ridad no se agota ~n la concesin y revocacin de las
licencias municipales de apertura, etc., sino que ms
bien disponen de unos poderes de intervencin de
oficio y de manera constante con la finalidad de salva-
guardar la proteccin de las personas y bienes (97).

y con ms rigor la de 13 de mayo de 1963:

pues es obvio que el Sr. P. desarroll una actividad
industrial peligrosa, condicionada y limitada genri-
camente por el legislador y especficamente por los
acuerdos municipales citados, sobre todo por el ini-
cial de 1944 sin respetar aquellas condiciones; y el
Ayuntamiento tena no slo el derecho, sino tambin
el deber, de velar por la observancia de las medidas
impuestas en orden a la polica de seguridad indus-
trial y' vecinal, sancionando cualquier trasgresin y,
en su caso, revocando la licencia otorgada.

No puede decirse, sin embargo, que el Reglamento haya

incidido con una especial rigurosidad en el mbito de la impo-
sicin de sanciones como consecuencia de las inspecciones
realizadas; deslindados los trmites y plazos benvolamente
concedidos, estas posibilidades pueden resumirse as:
- Si la autoridad inspeccionadora detecta cualquier anor-
malidad, se requerir al titular de la licencia para su correc-
cin. El plazo que se le concede, salvo supuestos especiales,
no podr ser inferior ~ un mes ni superior a seis.
(97) Sentencia de 9 de diciembre de 1964.

231
 - Si el titular hace caso omiso de la advertencia, la auto-
ridad podr concederle otro segundo plazo que no podr ex-
ceder de seis meses.
- Contina el particular renuente, puede imponerse una
multa, pero al notificarle se le conceder un nuevo plazo para
rectificar las deficiencias origen de las actuaciones adminis-
trativas.
- Hasta tres multas debe imponer la autoridad, para po-
der decretar la clausura o cese de la actividad.
Difcilmente, como puede comprobarse, podrn encontrar-
se supuestos en el mbito de la actividad sancionadora de la
Administracin, tan hipertrofiada hoy, en que la Administra-
cin acte con una mayor generosidad.

b) Transmisibilidad y efectos a terceros.

Las licencias no prejuzgan derechos de propiedad y se en-

tienden otorgadas sin perjuicio de terceros (98).
Gozan tambin del carcter de transmisibles; basta para
ello que el antiguo y el nuevo empresario lo comuniquen por
escrito a la Corporacin.
No pueden ser provisionales como consecuencia de lo que
establece el artculo 33-2 in fine: en ningn caso podrn con-
cederse licencias provisionales mientras la actividad no est
calificada (99).

c) Revocabilidad.

Una de las cuestiones ms espinosas del tratamiento de este

tipo de autorizacin est sin duda constituido por el relativo
a la revocabilidad de las licencias otorgadas.
La legislacin local faculta a los rganos locales a la re-
visin de oficio de las licencias concedidas con unas modula-
ciones desconocidas en el mbito de la Administracin estatal.
(98) Art. 12 del Reglamento de Servicios y tambin, entre otras
muchas, la Sentencia de 27 de mayo de 1961.
(99) As 10 recuerda la Sentencia de 23 de febrero de 1972.

232
En este sentido, el art. 16 del Reglamento de Servicios esta-
blece:

l. Las licencias quedarn sin efecto si se incum-

plieren las condiciones a que estuvieren subordinadas,
y debern ser revocadas cuando desaparecieran las
circunstancias que motivaron su otorgamiento o so-
brevinieran otras que, de haber existido a la sazn,
habran justificado la denegacin y podrn serlo cuan-
do se adoptaren nuevos criterios de apreciacin.
2. Podrn ser anuladas las licencias y restituidas las
cosas al ser y estado primitivo cuando resultaren otor-
gadas errneamente.
3. La revocacin fundada en la adopcin de nuevos
criterios de apreciacin y la anulacin p'or la causa
sealada en el prrafo anterior comportarn el re-
sarcimiento de los daos y perjuicios que se causaren.

Este precepto contempla cuatro alternativas concretas: re-

vocacin por incumplimiento sin derecho a indemnizacin; la
revocacin por cambio de circunstancias, tambin sin necesi-
dad de indemnizar y configurada como una obligacin; revo-
cacin por cambio de criterios de apreciacin de carcter
potestativo, que genera obligacin de indemnizar; anulacin
por error, indemnizable y potestativa para la Administracin.
Como ha puesto de relieve FERNNDEZ RODRGUEZ (100), a
quien se sigue, los supuestos ms problemticos de los con-
templados son el segundo y el tercero, como consecuencia de
que del encaje en uno u otro -nunca inequvoco- se desen-
cadena o no la obligacin resarcitoria. Ello ha provocado una
profusa doctrina jurisprudencial que no es este lugar para
explicar detenidamente. Baste recordar a modo de resumen,
con la Sentencia de 28 de febrero de 1970, que si el cambio
que motiva la revocacin se produce por voluntad de la Admi-
nistracin, se est ante el supuesto de cambio de criterios,
y si ste se produce sin que sta intervenga, se trata de la
variacin de las circunstancias. Al margen de estos matices,
(100) FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio ambiente ... , cit., pp. 191 Y ss.

233
lo cierto es que el T. S. se ha esforzado en cobijar el mximo
nmero de supuestos posibles en el mbito de la adopcin de
nuevos criterios con el objeto de poner en juego el beneficio
de indemnizacin (101).
Sin embargo, en lgica consonancia con el carcter de
acto-condicin que se ha atribuido a las licencias de apertura,
parece que se impone, en lo que se refiere al tema de la
indemnizacin, la improcedencia de la misma, pues estas li-
cencias se otorgan con un condicionamiento implcito, con-
sistente en su subordinacin permanente al inters pblico,
cuya reaparicin, al cambiar las circunstancias iniciales, exige
el cese de la actividad en garanta de ese inters general (102).
Sin embargo, el propio autor reconoce que la solucin no
es clara, y que en consecuencia se impone huir del excesivo
individualismo con que se contempla esta aparatosa cuestin
desde la exclusiva perspectiva del arto 16 del Reglamento de
Servicios. Por ello, considera como nica tcnica capaz de
remontar el problema la aprobacin y ejecucin de planes
especiales de localizacin industrial. Slo esta dimensin per-
mite desbaratar el espinoso problema de la indemnizacin,
que si corriera a cargo de las Corporaciones Locales, parali-
zara por s mismo cualquier proyecto de reordenacin del
medio urbano, porque los gastos de traslado y de la reinsta-
lacin de las industrias que, por quedar fuera de ordenacin
y fuera de tolerancias, habran de ser incluidas en estos planes
y programas, se compensan sobradamente, como norma gene-
ral, con las plusvalas que resultan o pueden resultar de Ja
liberacin de los solares interiores que ahora ocupan.

E) Recursos.
Los actos administrativos dictados por los alcaldes conce-
diendo o denegando licencias sern recurridos en reposicin,
como trmite previo a la ulterior va contencioso administra-
tiva, en el bien entendido de que si el recurso se dirige contra
(l01) As, Sentencias de 7 de junio de 1967, S de enero de 1968.
7 de mayo de 1969, etc ...
(102) FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio ambiente ... , cit., p. 196.

234
el pronunciamiento denegatorio de la licencia, el alcalde de-
ber remitirlo para su informe a la Comisin Provincial de
Servicios Tcnicos, cuando el dictamen de sta hubiese si~o
desfavorable; si la CPST se ratifica en su posicin, el rgano
municipal habr de desestimar la impugnacin, motivndola
precisamente en tal ratificacin del rgano provincial. Se tra-
ta sta de una consecuencia del carcter vinculante que hemos
visto tiene el dictamen de la CPST cuando ste es contrario
a las pretensiones del particular.
Anteriormente se ha explicado el mecanismo del recurso
que el Reglamento de actividades (l03) llama de alzada, en
virtud del cual transcurridos quince das desde que la CPST
haya adoptado el acuerdo proceqente sin que el Ayuntamiento
lo haya ejecutado, podr la parte interesada recurrir en al-
zada ante el Ministerio de la Gobernacin, que resolver lo
procedente con carcter ejecutivo para el Ayuntamiento. Ya
hemos visto que no se trata tcnicamente de un recurso, sino
de una sustitucin orgnica, figura sta conocida en la teora
genera] de la organizacin administrativa, as como el absoluto
desenganche de este precepto del contexto ordinamental en
el que se ubica. Por lo dems, su ms que dudosa legalidad
ha quedado de igual forma expuesta al hablar de Jos trmites
para la obtencin de licencias.
Cuando es el alcalde quien impone una sancin pecuniaria,
sta podr recurrirse en alzada ante e] gobernador, quien re-
solver, oyendo a la CPST, terminando as la va adminis-
trativa.
En el caso de que las multas procedan del gobernador
civil, o ste imponga la clausura o cese de una actividad, el
recurso pertinente es el de alzada ante el ministro de la
Gobernacin.
En cuanto a la legitimacin para recurrir, rigen las mis-
mas reglas que las ordinarias contenidas en las leyes genera-
les, debiendo advertirse que la jurisprudencia ha manejado
con liberalidad las posibilidades de recurso, haciendo aplica-
cin al sector de las actividades clasificadas de] criterio am-
(103) Reformado por el Decreto de 5 de noviembre de 1964.

235
plio que el propio Tribunal Supremo ha forjado sobre el con-
cepto de inters directo. En esta lnea, la Sentencia de 26
de abril de 1973 es suficientemente expresiva.
Es justamente si se tiene en cuenta estas declaraciones
cuando choca an ms el pronunciamiento que la Sentencia
de 19 de enero de 1973 hace acerca de la falta de legitimacin
de los Ayuntamientos,

que no pueden atribuirse la representacin del comn

de los vecinos, actuando en nombre de todos porque
la vigente LRL no le otorga tal representacin,

tesis sta a la que se ha aludido anteriormente y que resulta en

rigor sorprendente y contradictoria con la que habitualmente
mantiene el T. S. (104).

(104) Por todas, Sentencia de 14 de marzo de 1974.

236
 CAPTULO CUARTO

CONTAMINACION DE LAS AGUAS

I. PROBLEMTICA GENERAl. DE LA CONTAMINACiN DE I.AS AGUAS:

LAS AGUAS CONTINENTALES.

l. El agua como bien econmico.

.Cuando Herclito centraba en el agua y en el fuego la
explicacin csmica de la composicin de la materia, distaba
de imaginarse que el agua se convertira con el tiempo en un
elemento problemtico. Las cosas que para el sabio rey Al-
fonso X comunalmente perteneca a todas las criaturas, in-
cluan tambin junto al aire al elemento lquido.
Lo verdaderamente paradjico en nuestro tiempo es que
el problema surja, por lo general, al margen de las posibles
condiciones geogrficas. Es realmente sorprendente que regio-
nes tradicionalmente caracterizadas por la generosidad de sus
precipitaciones sufran hoy la amenaza de la escasez, que ate-
naza la vida de sus habitantes. El fenmeno de la concen-
tracin urbana ha rebasado en sus consecuencias las condi-
ciones de la naturaleza y los propios trazados administrativos.
Es necesario acudir en busca de distantes manantiales y
afluentes, porque ni las lluvias ni las nieves proporcionan
recursos, ni es viable obtener nicamente stos de los cauces
de los ros comarcanos.

237
 El agua se convierte as de algo que vena dado en muchos
casos como un simple bien no apreciable en trminos eco-
nmicos, en un elemento escaso, precioso, cuya disposicin
constituye una preocupacin constante de los regidores de las
ciudades (l). Pasaron las pocas en que los vecindarios podan
disponer sin tasa de estos caudales y en las que las fuentes
pblicas ofrecan lquidos puros a veces de renombre salu-
tfero. La industrializacin, por un lado, la densidad del h-
bitat y el uso creciente que el progreso civilizador impone,
convierten hoy el abastecimiento de agua en problema perma-
nente. Aguas que, simplemente, sin invocacin medicinal es
pecial, son captadas en manantiales no contaminados se ex-
penden industrializadamente como mercanca apreciable (2).
Como ha sealado la Carta Europea del Agua, los recursos
en agua dulce no son inagotables, es indispensable preser-
varlos, controlarlos y si es posible acrecentarlos (3). La de-
manda de agua potable aumenta progresivamente, habindose
calculado que el consumo se duplica cada quince aos (4), lo
que debe imputarse al crecimiento del consumo industrial, a
la utilizacin del agua para riegos y al consumo domstico.
Para este ltimo, se estima que en Francia, por ejemplo, se
precisan 500 metros cbicos por habitante y ao, mientras
que en Estados Unidos esta cifra se sita en los 1.200 metros
cbicos, calculndose que se elevar hacia el ao 2.000 a 1.500
(1) Por lo dems, el tema de la valoracin del agua en trminos
econmicos es bien conocido desde el punto de vista terico; as, SA-
MUELSON grficamente seal que (Cuando el agua es muy cara slo
d~mando la suficiente para beber. Si su precio disminuye, compro
algo ms para lavarme. A muy bajo precio la aprovecho para otros
usos; finalmente, cuando es realmente muy barata riego las flores y
la utilizo alegremente para cualquier posible destino, Ecol1omics:
An lntroductory Analysis, sptima edicin, Mc Graw-Hill, Nueva York,
1967, p. 60, cit. RUSSEL, Restraining Demand, en FUNNELL HEY, The Ma-
nagement of Water Resources in England and Wales, Saxon House Stu-
dies, Westmear, 1974, p. 67.
(2) MARTN MATEO, El agua: un elemento raro, en Ciencia Urba-
na, nm. 1, p. S.
(3) La Carta Europea del Agua fue adoptada por el Consejo de
Europa en octubre de 1967. Vid. los comentarios de URBISTONOO en
Ciencia Urbana, nm. 1, pp. 8 y ss.
(4) Vid. DESPAX, La pollution des eaux el ses problemes iuridi-
ques, Pars, 1968, p. 8.

238
 metros cbicos (5). En nuestro pas, el III Plan de Desarro-
llo prevea cifras mucho ms modestas, partiendo de consu~
mos actuales que van de 100 litros habitante/da a 400, segn
la cifra de poblacin, sobre los que operaran coeficientes mul-
'tiplicadores del orden del 1,64 para 1985 y de 2,69 para el ao
2000 en las poblaciones de crecimiento ms rpido.
Pero el problema no est centrado en torno al volumen de
agua disponible que puede ser suficiente, as para Espaa se
calculaba que las disponibilidades globales exceden a la de-
manda tanto actual como futura (6). Se trata en primer lugar
.de una redistribucin geogrfica adecuada de los recursos
disponibles, porque aunque el conjunto de caudales sea sufi-
ciente, debe contarse con importantes desequilibrios regio-
nales (7). Pero sobre todo, lo que aqu nos interesa es el tema
de la calidad del agua. No basta con afirmar que hay agua
suficiente, es preciso que sta sea idnea para los usos a que
va destinada. Aqu aparece el gran problema de la deterio-
rizacin de las aguas como consecuencia de vertidos excesivos
e insensatos.
El agua, antes un elemento cumn y de utilizacin indis-
criminada, se convierte as en un factor econmico. Aparte de
los costos implicados en la captacin, almacenamiento y tras-
lado de estos recursos que determinan el que ya desde me-
diados al menos del siglo pasado el abastecimiento y sumi-
nistro de agua se configurase como actividad empresarial (8),
(5) La lutte cOlztre la pollution d'eau, Informe al Consejo de Eu-
ropa de 1966, p. 18.
(6) Las disponibilidades han sido cifradas en 37.324 Hm J / ao, pu-
dindose llegar en el futuro a 71.518 Hm 3 lao y con un consumo de
abastecimientos de 2.444 y 7.187 Hm 3 , respectivamente, obtenindose
un supervit que puede llegar hasta los 29.890 Hm 3 , MARTN MENDILUCE,
La distribucin de los recursos hidrulicos, en Ciencia Urbana, n-
mero 1, p. 18.
(7) El Water Resources Council norteamericano, a la hora de valorar
con arreglo a la tcnica de costo-beneficio los proyectos hidrulicos se
propona la consideracin de tres objetivos fundamentales: a) El
desarrollo econmico nacional; b) El mejoramiento del ambiente, y
c) El desarrollo regional, Proposed Principies and Standars for Plann-
ing Water and Related Lal1d Resources, Washington, diciembre 1971.
A su remedio tienden las obras planteadas entre nosotros para el
trasvase de cuencas como las del Ebro y Tajo, o ms modestamente
como las realizadas para el abastecimiento del Gran Bilbao.
(8) Vid. mi Monografa, Ordenacin del Sector Pblico en Espaa,
Madrid, 1974, p. 365, Y la Tesis Doctoral de M. RODRlGllEZ, all citada,

239
aparece ahora la necesidad de incluir en los costos los gastos
inherentes a su tratamiento. El uso indiscriminado del agua
supondra a la postre la deteriorizacin de los caudales con
los que de hecho, no obstante su abundancia cuantitativa,
surgira en trminos de aprovechamiento una creciente pe-
nuria. Se trata, pues, ahora de contabilizar en el precio del
agua el costo de su tratamiento dando entrada a la lgica del
ciclo que implica estrechamente al consumo con la depura-
cin (9).
Los factores econmicos que se concitan en torno a la
utilizacin del agua afloran tambin en otros campos, como
es el de la conservacin de la pesca, lo que trasciende por
supuesto al mantenimiento del equilibrio ecolgico, pero tam-
bin a otros intereses en juego, como son los de la industria
pisccola y la de servicios a la pesca, deportiva o industrial.
Por ltimo, una inequvoca ratificacin de los precios reales
que adquieren el agua nos dan las cifras de las industrias de
aguas de mesa que cubre una demanda insatisfecha por la
calidad de las aguas de los abastecimientos pblicos (lO).
Tratamiento y utilizacin de los recursos hidrulicos, donde se cifraba
en 13.370 millones el costo de abastecimiento nacional para usos do-
msticos e industriales en 1971, y 5.385 millones el costo de suministro
para riegos.
(9) Una frmula sumamente interesante para la valoracin del cos-
lo del agua es la que proponen AIZPURUA y GABALDN, en su obra La pla-
nificacin administrativa de las aguas, Caracas, febrero 1975, cuya pre-
versin editorial reprografiada manejo por amabilidad de sus autores.
En prensa ya este libro, me llega la edicin de esta obra que se pre-
senta bajo el ttulo, Recursos hidrulicos y desarrollo, Tecnos, Madrid,
1976.
La frmula en cuestin tiene las siguientes caractersticas:
C=VR+(Cl.+Ctrl+Ccd+Cd+Cr+Clv) A m , donde V R es el valor real de
la concesin, Ce es el costo de captacin, CIP es el costo del captamiento-
to previo, Ccd es el costo de la conduccin, Cd es el costo de la distri-
bucin, Cr es el costo de la recoleccin de las aguas usadas y su con-
duccin al sitio de tratamiento o vertido, Cl\' es el costo del tratamiento
necesario del vertido, Am es el factor derivado de los gastos de admi-
nistracin del sistema total.
(10) En Francia el consumo de agua mineral se ha duplicado en
diez aos, DEsPAx, La pollution des eaux et ses problemes juridiques,
p. 14, cifrndose en 1960 en 25 litros por habitante y ao frente a 10 li-
tros en Espaa en 1974, donde el valor de la produccin se estima en
800 millones de pesetas.

240
 Existen adems toda una gama de consecuencias difcil-
mente valorables en trminos estrictamente monetarios, pero
que no por ello deben desdearse a la hora de imponer con-
troles en utilizacin o reutilizacin de las aguas. Me refiero
no slo a los resultados estticos, sin duda estimables, que
influyen en la apreciacin de las bellezas de los cursos y de
los parajes naturales, sino tambin a toda gama de utiliza-
ciones sumamente importantes en la sociedad en que vivimos,
como son los deportes acuticos y el disfrute del ocio al borde
de los ros y de los lagos o de los mares (11).
El enfoque econmico de la utilizacin del agua y, por
consiguiente, la incorporacin del costo de la depuracin es
el nico viable para abordar toda una serie de problemas
de trascendencia social que afectan a la conservacin de la
naturaleza y al mantenimiento del equilibrio ecolgico. Slo
interiorizando estos costos sera posible evitar que la utili-
zacin abusiva de los bienes comunes ocasione su destruccin
en perjuicio de la colectividad en su conjunto.

2. La polucin de las aguas y los factores determinantes.

A) Los contornos del problema.
Antes de profundizar en el tema de la contaminacin de
los recursos hidrulicos conviene meditar sobre lo que se
entiende por contaminacin de las aguas, tema ste sobre el
que existe una notoria ambigedad y una cierta falta de pre-
cisin. As, para Norteamrica se ha sealado que existen opi-
niones muy diferentes e incluso encontradas, habiendo fraca-
sado la legislacin federal en lo que se refiere a dar una defi
nicin precisa. El Congreso de los Estados Unidos entendi
que el que la contaminacin exista depende de la calidad que
de hecho tenga el agua, ya que la contaminacin consiste en

(11) Sobre estos ltimos aspectos, aunque tambin incluyendo la

contaminacin atmosfrica, existe un importante estudio del MIT, POwe,
Pollution, and Publi.Policy, MIT Press, Cambridge, 1971, donde se ana-
liza las relaciones entre produccin de energa elctrica, utilizacin de
las playas para fines recreativos y contaminacin de las aguas y de la
atmsfera.

241
16
un empeoramiento tal de esa calidad que no permite dedicar
el agua a los fines previstos (12).
DESPAX (13) resea diversas definiciones destacando la
de KEY (14) con arreglo a la cual un curso de agua se considera
polucionado cuando la composicin o el estado de sus aguas
estn directa o indirectamente modificados por obra del hom-
bre, en tal medida que se presta menos fcilmente a toda
reutilizacin a la cual podra servir en su estado natural. En
cuanto a la contaminacin de los mares, uno de los ltimos
Convenios Internacionales, el de Pars de 4 de junio de 1974
la define como La introducin para el hombre directamente
o indirectamente, de sustancias o energas en el medio ma-
rino ... con consecuencias que ponen en peligro la salud hu-
mana, perjudican los recursos vivos y el sistema ecolgico
marino, afectan a los esparcimientos o dificultan otros usos
legtimos del mar.
Las legislaciones de los distintos pases suelen tomar po-
siciones al respecto, as, por .ejemplo, la URSS, artculo 2.
de la Ley de 1961, considera que estn contaminadas las aguas
de superficie cuando sus propiedades han sido modificadas
bajo la influencia directa o indirecta de una actividad indus-
trial o de las condiciones de vida de la poblacin, de tal
forma que se vuelven impropias para uno o varios de los usos
a que estn destinados. La Ley finlandesa de 1961 prohbe la
descarga de detritus, vertidos lquidos, gaseosos o de otros ma-
teriales de suerte que resulte directa o indirectamente una
destruccin de los cursos de agua, una alteracin de su ca-
lidad, un dao apreciable para la pesca, una disminucin no-
table de los aspectos constitutivos del medio, un peligro para
la salud o cualquier otro atentado a los intereses pblicos o
privados. Quiz tiene ms precisin tcnica el pronunciamien-
to de la Ley francesa de 16 de diciembre de 1964, sobre los
vertidos, desages, desechos, depsitos directos o indirectos
(12) Vid. LUND, Manual para el control de la contaminacin indus-
trial, trad. esp., Madrid, 1974, p. 16.
(13) La pollution des eaux et ses problemes juridiques, p. 29 Y ss.
(14) Etude Gnrale de la pollution des eaux en Europe, en La
pollution des eaux en Europe, IV Reunin Europea de Ingenieros Sao
nitarios, Opatija, Yugoslavia, OMS, 1954.

242
de materias de cualquier naturaleza y, en general, a todos los
hechos susceptibles de provocar o de incrementar la degra-
dacin de las aguas modificando sus caracteres fsicos, qu-
micos o bacteriolgicos (15). En cuanto a la legislacin espa-
ola, ya tempranamente configur la contaminacin como la
comunicacin a las aguas de sustancias y propiedades no-
civas a la salubridad o a la vegetacin (16).
Como puede deducirse, el conc~pto de contaminacin no
puede basarse en categorizaciones absolutas. Se trata ms
bien de una idea relativa que parte de modificaciones no ad-
misibles de las caractersticas del agua. No puede considerar-
se como polucin cualquier tipo de alteracin con olvido de
que el agua en toda su pureza no existe siquiera en la natu-
raleza y que un cierto nivel de tolerancia es admisible en
cuanto que nos justificara adems costosas operaciones anti-
econmicas (17). Desde un determinado enfoque, ms que los
vertidos, lo que interesa es conservar la pureza del cauce para
lo que habr de tenerse en cuenta sus caractersticas y sus
posibilidades de autodepuracin, pero sin tratar de maximizar
sta, como se vena haciendo en el pasado, para conseguir la
dilucin y agotar la capacidad asimilativa. Por ello se tiende,
como luego veremos, a establecer unos niveles objetivos de
calidad de las aguas del cauce por debajo de los cuales se
prohbe adicionales deteriores. Ms avanzadamente se pre-
tende, segn los criterios de la Administracin Federal Ame-
ricana, impedir descargas para las que no haya mediado el
mejor tratamiento practicable, a menos que exista evidencia
que un menor grado de control puede prever una satisfacto-
ria calidad (18). Por ltimo, el desidertum que persiguen
ahora las naciones ms exigentes en materia de control de la
(15) Vid. DESPAX, op. cit., p. 30, Y OMS, La lutte contre la pollution
de l'eau. Apercu de Legislation Sanitaire compare, Ginebra, 1967.
(16) Artculo 219 de la Lev de Aguas de 13 de junio de 1879.
(17) Vid. GRAVA, Urban Plannings Aspectos of Water pollution
control, Columbia University Press, 1969, p. 11, Y DESPAX, La pollution
des eaux, p. 32.
(18) GRAD, Environmental Control Priorities, Policies, and the law,
Columbia University Press, 1971, p. 63. Para LUND, Manual para el
control de la contaminacin industrial, p. 28, no es la cantidad expul-
sada en lo que reside el control, sino en la concentracin de la corriente
receptora.

243
calidad del agua, como Estados Unidos o Inglaterra, vuelve
con ms nfasis sobre los vertidos pretendiendo conseguir
en el futuro la denominada descarga cero, es decir, absoluta~
mente no contaminante.
Pero es un hecho indudable que la contaminacin existe
hoy en todos los pases industrializados y a una escala real-
mente alarmante. Los efectos de las contaminacin de las
aguas territoriales alcanzan a todos los lugares del globo, y
as se ha detectado presencia de mercurio en los glaciares de
Groenlandia (19). El fenmeno afecta en mayor o menor me-
dida a todas las naciones, y va ms all de los entornos ur-
banos; as en Estados Unidos las minas de los Apalaches pro-
ducen afluentes que eliminan la vida de los ros del rea; las
fbricas de papel suecas han contaminado cuarenta lagos,
hasta el extremo de declararse su pesca inutilizable para el
consumo humano; el lago Baical en la Unin Sovitica, que
contiene l/S de las aguas lacustres del mundo est en peli-
gro de irreversible polucin por la instalacin de una nueva
planta gigante de papel (20). La polucin de las aguas internas
ha llegado a ser un problema internacional a escala mundial,
como se puso de manifiesto en la Conferencia de Praga pre-
paratoria de la Reunin de Estocolmo (21).
Para Francia se ha indicado que, cada ao, de seis a siete
mil millones de metros cbicos de aguas utilizadas se diluyen
en sus ros, representando la masa de materias polucionantes
en materia seca, el equivalente a 10.000 trenes de mercan~
cas (22), 2.500 kilmetros de cursos de agua franceses estn
en la actualidad polucionados, de los cuales 2.000 en ciertos
perodos del verano y 500 prcticamente con carcter perma~
nente (23).
Quiz sea en Japn donde estos problemas presentan pro-
blemas ms agudos. Se ha puesto de relieve que los japoneses
(19) Como por ejemplo pone de relieve el Informe Meadows, Vid.
HaZte a la Croissance?, Pars, 1972, p. 191.
(20) GRAVA, Urban Planning Aspects, p. 8.
(21) Vid. EDMUNDS and LETEY, Environmental Administration, Nueva
York, 1973, p. 214.
(22) LAMARQUE, Droit de la Protection de la Nature et de l'environne
ment, Pars, 1973, p. 701.
(23) Op. cit., p. 706.

244
 tienen en su cuerpo diez veces ms plercurio que los ameri-
canos o los europeos, que el cadmio est en todas partes, des-
de el arroz hasta las ostras, y que la lista de materias nocivas
'sera de hecho interminable, no pudiendo por menos de adhe-
rirse a la opinin de un economista americano que ve en el
Japn un gigantesco supermercado de la polucin (24). Como
se seala en otro trabajo, la contaminacin de las aguas japo-
nesas alcanza proporciones considerables, y as resulta pro-
blemtico el abastecimiento de agua potable a Tokio, ya que
todos los ros vecinos contienen sustancias txicas o indesea-
bles. El valor recreativo de los cursos de agua casi ha desapa-
recido y muchos de los ros japoneses son autnticas cloa-
cas (25).
Los dispositivos son en todos los pases insuficientes. En
Estados Unidos se seala que la mitad de las comunidades
de ms de 2.500 habitantes carecen de un alcantarillado ade-
cuado, y que 300.000 millones de litros sin tratar se descargan
en los ros cada ao (26). En Francia, slo el 56 por 100 de
la poblacin urbana est servida por una red de alcantari-
llado, y nicamente el 13 por 100 dispone de sistemas de tra-
tamientos por lo dems no siempre satisfactorios (27). La
situacin no es mejor en otros medios, y as el Rhin, que es
la principat arteria acutica de Europa, ha sido calificado de
inmensa alcantarilla a cielo abierto (28). El Comit Interna-
cional de Servicios de Abastecimiento de Agua de la Cuenca
del Rhin, en su Memoria de 1973 comprob que las observacio-
nes realizadas durante el perodo de estiaje de los dos lti-
mos aos permiten prever un paro general en el suministro
de agua si no se toman con urgencia las medidas necesarias
(24) FOLl, L'assainissement de la rgion parisienne des aglomera-
tion et des zones industrieles au Japon, en L'eau, mayo 1972, p. 201.
(25) FOLl, La lutte contre la pollution au Japon, en Notes et Etu
des Documentaires, n. 3.853, enero 1972, pp. 5 Y ss.
(26) GRAVA, Urban Planning Aspects, p. 6.
(27) DESPAX, La pollution des eaux, p. "12; LAMARQUE, Droit de la
protection de la nature, p. 735. c,
(28) Vid. CONSEIL DE L'EuROPE, La lutte contre la pollution des eaux
douces, 1966; LITWIN, La lutte contre la pollution des eaux para fin-
dustrie, Bruselas, 1966.

245
 y se utilizan todos los medios disponibles para conserv"ar la
pureza de las aguas (29).
En cuanto a los mares, la situacin, aunque con otros ca-
racteres, no deja de ser menos preocupante. La unidad del
ciclo del agua a escala de biosfera hace que stos, a la postre,
reciban el impacto de la contaminacin de las aguas terrestres,
bien que puedan en parte asimilarla dada su mayor capacidad
de autodepuracin e incluso se sostenga que hasta ciertos
lmites la adicin de nuevos elementos orgnicos pueda ser
positiva para la fauna martima. Pero existen otros notorios
peligros que afectan al equilibrio biolgico de los mares, como
el vertido de aguas que contienen sustancias txicas o la pre-
cipitacin de productos como los pesticidas. Estn adems
los riesgos inherentes al depsito en los lechos de los ocanos
de subproductos que contienen elementos radiactivos.
Unos de los factores ms inquietantes de la contaminacin
marina es el vertido de hidrocarburos, bien como consecuen-
cia de las operaciones de limpieza de tanques de los barcos
petroleros, bien desde los navos ordinarios que utilizan mo-
tores con esta propulsin, bien como consecuencia de acci-
dente o bien, finalmente, por razn de los trabajos de obten-
cin de petrleo del mar. Los hidrocarburos, aparte de poder
producir graves contaminaciones episdicas en caso de acu-
mulaciones excepcionales en las costas, dada su gran capaci-
dad de expansin pueden impedir la asimilacin de energa
solar por parte de plancton marino afectando as desde sus ini-
cios el funcionamiento de la cadena biolgica.
Pero los efectos de la contaminacin marina se aprecian
. ms agudamente en las costas y en los mares interiores. La
contaminacin del litoral presenta en algunos casos caracte-
res alarmantes, como ha sucedido con las llamadas mareas
rojas producidas en el Mediterrneo por determinados verti-
dos de industrias qumicas. Mucho ms graves han sido deter-
minadas manifestaciones de contaminacin marina tristemen-
te parangonables a los dramticos episodios de la contamina-
(29) Cit. APARICIO FERRATER, Indices bsicos de calidad, Ponencia
del Congreso Iberoamericano del Medio Ambiente, recogida en la Re
vista Medio Ambiente, nm. 11, 1975, p. 54.

246
cin atmosfrica. Tal fue el caso, por ejemplo, de los sucesos
de Minamata en la isla japonesa de Kyushu, detectados a
partir de 1953, que dieron lugar a centenares de muertes y
graves enfermedades por la ingestin de pescado que haba
absorbido a su vez gran cantidades de mercurio vertido por
una fbrica del litoral (30). Contaminaciones similares se han
detectado en otras costas, y as en la baha de' Salvador, del
Brasil, se ha detectado concentraciones de mercurio de hasta
110 ppm (31).
En cuanto a los mares con litorales densamente poblados
y menor aireacin natural puede citarse, por ejemplo, el caso
del Mar Bltico, cuya defensa ha dado lugar a acuerdos inter-
nacionales, a los que luego nos referiremos, que acusa una
grave disminucin en su' contenido de oxgeno (32). Otro
mar con sensibles problemas es el Mediterrneo, que ha mo-
vilizado para su proteccin a los pases ribereos reunidos en
Barcelona, prhneramente en enero de 1975 (33), y que, final-
mente, en febrero de 1976, firmaron,- tambin en Barcelona, un
(30) Vid. una resea de este episodio en H. BLAND, El mar enve-
nenado, Cruz Roja, enero 1976, nm. 797, pp. 10 Y ss. Tambin JUN
VI, Une maladie de la pollution: Minamata, en Esprit, nm. 2, 1973,
pp. 477 Y ss. '
(31) VEJA, 14 de mayo de 1975, donde se comparan stas con las
de Minamata, que oscilaban entre las cincuenta partes por milln.
(32) Segn el Informe Meadows del Club de Roma, la tasa de
oxgeno disuelto habra bajado a cero en ciertos parajes del Bltico,
op. cit., p. 190. Vid. sobre esta problemtica ATLER, Proteccin del
medio marino del Bltico, en Contaminacin y Prevencin, nm. 39,
vol. V, febrero 1976, pp. 15 Y ss.
(33) Una resea de estas sesiones, en Comisin Interministerial
del Medio Ambiente, Reunin Intergubernamental sobre la Proteccin
del Mediterraneo, Ministerio de Planificacin del Desarrollo, Madrid,
1975. En la denominada Conferencia de Plenipotenciarios de los Esta-
dos Unidos de la Regin del Mediterneo sobre la Proteccin del Mar
Mediterrneo se adopt en realidad un Convenio y dos Protocolos,
estos ltimos para la prevencin de la contaminacin por vertidos des-
de buques y aeronaves y para combatir situaciones de emergencias
respectivamente. Aparecen recogidos en la publicacin de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente, Ginebra, marzo 1976. El texto del Con-
venio ha sido publicado en el Boletn Oficial de las Cortes nm. 1.526,
de 31 de agosto, por el que se da traslado a la Comisin de Asuntos
Exteriores. Anteriormente, la OCDE se ,haba preocupado de estos te-
mas sealando que la contaminacin costera de origen urbano e indus~
trial es un fenmeno preocupante en un mar prcticamente cerrado
como el Mediterrneo y sin mareas; DlRECTION DE L'ENVIRONNEMENT, Les
problemas prioritaires de la gestion de l'eau dans les pays niembres
d'Europe meridionale et mediterrannee, Pars 1971.

247
convenio suscrito por diecisis pases, por el que se prohben
determinados vertidos y se condicionan otros.
En definitiva, pues, la problemtica de la contaminacin
de las aguas abarca todas sus manifestaciones, tanto las aguas
territoriales corrientes como los lagos y los embalses, las
superficiales y las subterrneas, las martimas y las terres-
tres. Las estrategias a adoptar en cada caso sern distintas,
pero el problema a la postre es global.

B) La contaminacin de las aguas en Espaa.

a) La contaminacin de los ros.

No se conoce, o al menos no conozco, un catlogo del es-

tado de contaminacin de los ros espaoles, y parece que slo
se ha realizado una simple clasificacin en cuatro catego-
ras (34). S se contiene en la docurflentacin del IV Plan un
balance general de la contaminacin de las aguas por la indus-
tria expresado en miles de habitantes/equivalente (35), aun-
que no se contempla el total de las industrias, por lo que se
admite que los resultados obtenidos sern ligeramente infe-
riores a los valores reales se ofrecen las siguientes series (36):
No resulta desde luego tranquilizante la afirmacin que
se realiza en el documento en cuestin en el sentido de que
mientras que en el perodo 1960-72 el producto nacional neto
a precios constantes ha crecido en 164 por 100 la contamina-

(34) La Ponencia del Medio Ambiente del IV Plan de Desarrollo,

Plan que por cierto no va a formalizarse, lo que es de lamentar, siendo
sobre todo inexplicable no se hayan publicado los trabajos a que ha
dado lugar, slo contiene una referencia de los orgenes de la contami-
nacin de determinados ros espaoles, Documento de Trabajo nm. 1,
Evolucin de la problemtica del medio ambiente en los ltimos diez
aos, p. 245, ejemplar poligrafiado que he manejado para la documen-
tacin de esta Monografa, elaborado por la Comisin del Medio Am-
biente del extinguido Ministerio de Planificacin del Desarrollo.
(35) El equivalente habitante, como veremos ms adelante, es un
sistema de ponderacin de la contaminacin industrial tomando como
base nitaria la contaminacin producida por un ciudadano ordinario
a cuyos trminos se reconducen los vertidos industriales.
. (36) Fuente: Evolucin de la problemtica del medio ambiente,
p.274.

248
 SECTOR 1960 1965 1970 1972
Minera oo oo oo 1.091 1.011 869 941
Alimentario... oo. oo. oo. . 3.314 5.238 8.738 10.322
Pa~ta~ y Papel .oo oo. . 4.238 4.948 8.191 11.348
QUlmlco oo . . . . . . . 2.500 3.300 4.170 4.600
Industrias b sic a s del hierro y
acero ., , . 2.880 3.080 3.270 3.370
Textil oo. '" oo' .oo oo . 560 717 748 875
Curtidos oo. oo' '" .oo .oo . 120 290 334 360
Industrias varias oo oo. 3.948 4.345 5.264 5.589
TOTAL oo . . . . . . . oo. 18.651 22.929 31.548 37.405

clon de las aguas de origen industrial solamente se ha incre-

mentado en un 100 por 100.

No existe tampoco entre nosotros publicado un inventario

de vertidos, si bien se conocen algunos trabajos a escala de
Confederaciones Hidrogrficas, destacando los realizados por
la Comisara de Aguas del Pirineo Oriental (37). Tambin en
el rea catalana se han realizado estudios sobre la situacin
de algunos de los ros ms contaminados como el Llobregat y
sus afluentes (38).
La problemtica de la contaminacin de las aguas espa-
olas se ha analizado en diversos seminarios y simposium, en
alguno de los cuales se estudi por primera vez, por cuencas,
la aportacin en trminos de poblacin equivalente de alguna
industria, concretamente la de la alimentacin (39).
Aunque la informacin oficial es escasa y, es ms, se tiene
la impresin de que se oculta cuidadosamente la realidad es-
(37) Vid. VILARO y CUSTODIO, La calidad del agua en el Pirineo Orien-
tal, en Feria Internacional de Barcelona, 11 Jornadas Tcnicas, Medio
Ambiente, Banca Catalana, Barcelona, 1972, pp. 79 Y ss.
(38) CANTO JANER, Evolucin de la polucin del agua del ro Llobre-
gal, Barcelona, en Agua, nm. 91, 1975, pp. 16 Y ss., Y OROMI DURICH,
Contribucin al estudio de la contaminacin y depuracin de aguas,
Tesis Doctoral. leda en la Universidad de Barcelona, en enero de 1974,
y que analizaba la situacin de la Riera de Rubi.
(39) El agua en la industria, Madrid, 1972. Otras reuniones de m-
bito nacional que han abordado estos temas han sido el Seminario
sobre depuracin de aguas residuales, Madrid, marzo-abril, 1967; Sym-
posio sobre polucin de aguas, Palma de 'Mallorca, mayo 1970; Semina-
rio-coloquio, La influencia de la utilizacin de los recursos hidru-
licos en el medio ambiente, Madrid, abril 1972; Symposio sobre aguas
residuales y su tratamiento, Madrid, septiembre 1973.

249
paola, quiz para evitar el constatar hechos que no se con-
sigue remediar, la problemtica de las aguas espaolas aflora
insistentemente en la prensa diaria, donde se ha denunciado
por ejemplo la situacin de la contaminacin del Tajo, con-
secuencia de los vertidos de Madrid, ro del que ha desapa-
recido toda su fauna a la altura de Toledo (40), del Manza-
nares y Jarama convertidos en verdaderos desages (41), de la
ra de Bilbao (42). Otros ros de cuyos problemas se hace
eco frecuentemente la prensa cotidiana son el Narcea y el
Naln, en Asturias (43), el Urumea y el Oria en Guipzcoa, el
Llobregat en Barcelona, el Jcar y el Segura en Valencia, el
Gllego en Aragn, etc.
Adems de esta contaminacin que podramos denominar
crnica, con lamentable reincidencia, aparecen noticias sobre
accidentes, presuntamente involuntarios, motivados por la
descarga masiva de residuos txicos que arruinan literalmente
la pesca en largos tramos de ro, como ha sucedido, por refe-
rirnos a los casos ms recientes, con los vertidos efectuados
en el Pisuerga, en el Urumea y en el Nervin.
Por ltimo, a caballo entre la contaminacin terrestre y
la martima deben contabilizarse los atentados sufridos en las
zonas hmedas del litoral como el Coto Doana, donde pere-
cieron miles de especmenes, como consecuencia probablemen-
te de la contaminacin transmitida por la utilizacin de pes-
(40) Informaciones, Suplemento semanal, nm. 87, 14-6-1972. Para
el ex rector de la Universidad de Madrid, el profesor Botella Llusi,
en Toledo hay dos problemas fundamentales y urgentes: la contamina-
cin del Tajo y la recogida de basuras, sealando que es un verda-
dero dolor el ver a un tan noble y precioso ro con un olor tremenda-
mente ftido, en ocasiones contaminado bacteriana y qumicame'nte
algo verdaderamente desolador. ABC, 3-4-1976: El problema se ha
vuelto a plantear nuevamente al aparecer un gran nmero de peces
muertos en el Tajo, lo que ha motivado incluso una demanda ju-
dicial de algunos vecinos. Si bien los Servicios Hidrulicos estiman que
ello fue debido a la disminucin de caudales por el estiaje y el aumento
de la temperatura.
(41) Pueblo, 24-11-1972.
(42) La Gaceta del Norte, 21-6-1972 y 26-10-1975, donde se seala
que los colectores del Nervin son permanentes focos de contamina
cin que despiden en algunos sectores olores nauseabundos, obligando
a utilizar pauelos a los transentes.
(43) Se dice' que esta regin ha perdido el 90 por 100 de sus tramos
de ros pescables, ABC de 25-3-1976.

250
ticidas por los agricultores de las zonas colinqantes; la Albu-
fera de Valencia, valiossimo hbitat muy deteriorado ya por
las obras de urbanizacin desgraciadamente autorizadas en su
entorno y a las que vierten 208 industrias a travs de las
acequias que en ella desembocan, o la Albufera de Alcudia en
Mallorca donde han sido prohibidas felizmente obras de re-
lleno con vertidos de cenizas calientes (44).

b) Aguas subterrneas.

Mucho menos atencin ha recibido el tema de la contami

nacin de las aguas subterrneas (45), bien como consecuen-
cia de la infiltracin de aguas residuales, industriales o do-
msticas, bien por penetracin natural de aguas pluviales que
arrastran escombreras o vertidos lquidos. Es indudable, no
obstante, que existe un considerable problema al respecto,
sobre todo en las zonas del litoral y del interior que han reci-
bido un gran impacto urbanizador como consecuencia del
turismo, y que no cuentan con una infraestructura sanitaria
adecuada, recurrindose a pozos negros y fosas spticas para
la evacuacin de las aguas residuales.
Est tambin el problema de la contaminacin de las aguas
subterrneas como 'consecuencia de los vertidos de residuos
slidos, sobre todo en los basureros no controlados, pero
incluso quiz de los controlados, lo que ha suscitado, por ejem-
plo, en Espaa, una viva polmica en torno a las instalaciones'
barcelonesas del Garraf.

(44) ABC, 23-4-1976.

(45) Desde el punto de vista terico, DEL VALLE, Caractersticas del
agua subterrnea, tratamiento y prevencin contra la contaminacin,
en Contaminacin y Prevencin, abril 1975, nm. 31, pp. 11 Y ss.;
PORRAS MARTN, Vulnerabilidad a la contaminacin de los mantos acu
feros subterrneos, en Economa Industrial, nm. 106, octubre 1972,
pp. 41 Y ss.; Y DICHTL SUBIAS, Contaminacin de aguas subterrneas, en
la misma revista, pp. 59 Y ss. El tema de la contaminacin de las aguas
subterrneas se reconduce tambin a la' postre a una correcta orde-
nacin del territorio, como se puso de relieve en el Seminario Interna-
cional sobre la Contaminacin de las Aguas Subterrneas, que tuvo
lugar en Madrid la primera semana del mes de mayo de 1976, organi-
7.ado por el Instituto Geolgico y Minero de Espaa.

251
 Debe mencionarse, aunque no se trate de un fenmeno
de contaminacin artificial, la deteriorizacin de los caudales
subterrneos en el litoral, pero sobre todo en las islas al ex-p

tremarse los bombeos, determinando la salinizacin de las

reservas cuando se introducen las aguas del mar por haber
descendido el nivel de las aguas subterrneas.

c) Embalses y lagos.

Aunque no existen en Espaa grandes problemas impor.

tantes en cuanto a la eutroficacin de lagos, simplemente por
la escasez entre nosotros de masas de agua interiores, no
sucede lo mismo con los embalses, que se encuentran frecuen-
temente en situaciones inadmisibles desde el punto de vista
ecolgico, como han puesto de relieve las investigaciones lle-
vadas a efecto por el Centro de Estudios Hidrogrficos de la
Direccin General de Obras Hidrulicas de que se da cuenta
en la ponencia del Medio Ambiente del IV Plan de Desarro-
llo (46). De acuerdo con este estudio, en el Duero hay dos
grupos de embalses en condiciones extremas que incluyen la
casi totalidad de los reconocidos, doce oligotrficos y diez
eutrficos (47). En el Guadalquivir tambin aparecen una ma-
yora de embalses con aguas deterioradas, y lo mismo sucede
con los embalses del Pirineo Oriental, pese a que estn desti-
nados al abastecimiento de poblaciones en un alto porcen-
taje. En algn caso la situacin es realmente pavorosa como p

ha sucedido con el embalse de Robledo en la sierra madri-

lea (48).

(46) Evolucin de la Problemtica del Medio Ambiente, pp. nll Y ss.

(47) Estos trminos, sobre los que ms adelante se volver, hacen
referencia a la mayor o menor deteriorizacin de las aguas como con-
secuencia del incremento de vegetacin debido a la incorporacin de
nutrientes bien orgnicos, bien minerales procedentes de arrastres
de fosfatos y otros abonos.
(48) Cuyo fondo ha llegado a tener metro y medio de estircol de
espesor debido a los arrastres de los establos de la zona, Informacio-
nes, 7121974.

252
 d) El mar litof"al.

La franja costera espaola presenta en determinados pun-

tos elevados niveles de contaminacin que en ciertos casos
se prolonga, como en la costa vizcana del Abra, hasta siete
kilmetros en el mar. Lgicamente la situacin es peor en las
zonas ms industrializadas, como sucede precisamente en Bil-
bao, pero tambin en Asturias, rea de Aboo, entre Gijn y
Avils; Valencia como consecuencia del desage de las anti-
guas acequias, pero quiz sea la zona ms contaminada, en lo
que influye en las caractersticas del mar que la baa, -la cos-
tera catalana comprendida entre la desembocadura del Llo-
bregat y Matar, de la que se ha dicho que constituye un
foco de intensa polu~in. En unidades DBO se citan 345 como
necesarias para Catalua, mientras en el resto de la costa
espaola se establecen 60 DBO; en Grecia, 37; Francia, 312;
Yugoslavia, 27; Italia, 64; Turqua, 40; Chipre, 15; Lbano,
Jl9; e Israel, 145 (49).
La contaminacin de las aguas de la costa producida por
vertidos industriales, por los de los buques y por los desages
no tratados de los emisores urbanos, trasciende como es l-
gico al estado de las playas, si bien la situacin sanitaria de
stas no es debida solamente a la contaminacin de las aguas,
sino a su utilizacin masiva. Sin duda las ms contaminadas
son las aledaas a Bilbao, lo que es explicable si se tiene en
cuenta que del Abra ha desaparecido prcticamente toda base
biolgica, que no existe ninguna unidad de tratamiento de
vertidos urbanos y que slo 25 de las 449 industrias que all
vierten tienen estacin depuradora (50), pero lo mismo sucede
an cuando, en otro grado, en otrqs playas cantbricas o atln-
ticas de Asturias, Galicia y Huelva. Las playas del Medite-
rrneo tambin presentan caracteres sanitarios poco satisfac-
torios, lo que ha sido denunciado en trminos quiz excesiva-
(49) ORIOL DOMINGO, en Gaceta Ilustrada, 14 de septiembre de
1975, con base a un estudio sobre la polucin costera en la cuenca
mediterrnea realizado por el profesor Luigi Menda, titular de Inge-
niera Sanitaria en la Universidad de Npoles.
(50) Cambio 16, 14 de septiembre de 1975, p. 51.

253
mente sensacionalistas por algunas publicaciones (51), Y que
insistiremos se debe sobre todo al mal uso de las p[ayas_ a
la intensidad de su aprovechamiento y a la falta de infraes-
tructura urbanstica complementaria (52).

C) Los agentes.
Estudiaremos a continuacin las conductas concretas que
motivan la polucin de las aguas desde la perspectiva de los
sujetos que determinan el vertido de contaminantes. Los agen-
tes contaminantes vienen englobados en los siguientes sec-
tores:
- Industria. A las industrias se imputa el mayor porcen-
taje de contaminacin transmitido a los cursos de agua_
para Francia el 69 por 100 de la polucin sera imputable a la
industria, frente a un 31 por 100 imputable a los vertidos ur-
banos. Dentro de la industria, algunas ramas son especial-
mente responsables de la situacin causada, as doce subsec-
tares industriales producirn el 63 por 100 del total industrial
ms ciudades (53). Para Estados Unidos se ha sealado igual-
mente que las manufacturas producen los dos tercios de todos
los contaminantes, suponiendo en los de origen orgnico el
equivalente a los vertidos urbanos (54). Las industrias no slo
aportan cuantitativamente un volumen abrumador de sustan-
cia~ contaminantes, sino que cualitativamente determinan la
incorporacin a las aguas de las sustancias ms txicas y de
los componentes ms difciles de extraer a posteriori. La con-
taminacin industrial de las aguas se realiza no slo en virtud
de los vertidos de aguas residuales ordinarios, sino tambin
por vertidos ocasionales, por arrastres de material de escom-
breras y por elevacin del nivel trmico a travs de procesos
(51) As, Ciudadano, nm. 44, abril de 1975, pp. 25 Y ss.; Cam-
bio 16, nm. 196, septiembre 1975, pp. 51 Y ss.
(52) Vid. Ciudadano)), nm. 9, junio de 1974, p. 21. Para una visin
genrica de las implicaciones del tema y de la trascendencia del agua
como factor recreativo, FIELD, BARRON, LONG, Water and COn1;munity
Development: Social and Economic Perspectives, Ann Arbor Science,
1974, pp. 193 Y ss.
(53) DESPAX, La pollution des eaux, p. 12.
(54) SIGUD GRAVA, Urban Planning Aspects, p. 40.

254
de refrigeracin. Esta contaminacin afecta o puede afectar a
toda clase de masas de agua, segn las caractersticas de la
industria y su ubicacin.
- Los hogares. El siguiente grupo, a quien corresponde,
aproximadamente, un tercio del total, engloba a los agentes
normalmente situados en las comunidades urbanas. Se trata
de residuos domsticos que se vierten a travs de las redes
de alcantarillado, si bien tales redes sirven frecuentemente
tambin para desaguar vertidos de industrias radicadas en las
ciudades y otro tipo de productos no estrictamente doms-
ticos, como los depositados en las vas pblicas, como conse-
cuencia de la polucin atmosfrica. Estos contaminantes son
cualitativamente ms fciles de tratar, aunque cuantitativa-
mente producen un gran volumen de sustaricias orgnicas, que
una vez separadas determinan serios problemas para su elimi-
nacin definitiva.
- Agricultura. La agricultura es responsable a su vez de
ciertas modalidades de contaminacin como consecuencia de
los productos fertilizantes utilizados para la mejora de los
cultivos. Los regados, sobre todo en zonas de gran evapora-
cin, inciden en el incremento de la salinidad de las aguas
al filtrarse las sales a las capas subterrneas o lavarse "artifi-
cialmente las superficies cultivadas, vertiendo grandes concen-
traciones salinas a los cursos fluviales. Otro tipo de conta-
minacin es el producido por el uso masivo de pesticidas. Las
medidas depuradoras son aqu altamente problemticas, salvo
que se proceda a drsticas prohibiciones, como ha sucedido
por ejemplo con el DDT.
- Navegacin. Este tipo de contaminacin afecta funda-
mentalmente a los mares, pero tambin puede incidir sobre
los grandes ros navegables. En el mbito marino la contami-
nacin se efecta por los vertidos de los barcos petroleros al
lavar sus tanques, o por los buques que sin dedicarse al trans-
. porte del petrleo utilizan, como es habitual, este producto
como medio de impulsin. En el primer aspecto, las medidas
adoptadas a escala mundial para los grandes barcos de trans-

255
 porte de crudos han evitado volmenes importantes de derra-
mes estimados en tres millones de toneladas anuales, no obs
tante todava se calcula que se vierten unas 500.000 toneladas
por barcos que no utilizan estos dispositivos y unas 750.000
por barcos de transporte no petroleros. Queda, adems, como
causa eventual de contaminacin los posibles accidentes de
barcos petroleros como el de Torre y Cannyon, que arras
la fauna marina en un sector de los costas inglesas (55). El del
Urquiola, cuyo reciente naufragio ha afectado catastrfica-
mente al litoral gallego.

D) Los factores.

Los agentes anteriormente reseados vierten numerosas

sustancias contaminantes que han sido objeto de mltiples
clasificaciones en funcin de sus efectos. Partiendo de la docu-
mentacin que manejamos (56) intentaremos sintetizar los
ms importante~:

- Materias orgnicas. Estas materias no tienen carcter

persistente y pueden ser descompuestas microbiolgicamente
si existe para ello oxgeno disuelto en cantidad suficiente. En
otro caso la digestin aerobia se dificulta o resulta imposible,
con lo que las aguas se estancan en su proceso depurativo o no
se regeneran adecuada.mente.

- Materias inorgnicas en suspensLOn. A la larga, estas

materias tienden a depositarse obstruyendo los cursos y per-
judicando la flora y la fauna.

- Materias inorgnicas disueltas. Se trata de sustancias

que qumicamente tienen los caracteres de cidos, bases o

(SS) Vid. I Informe de la Comisin Britnica sobre Contaminacin

del Ambiente presentado en febrero de 1971 y recogido en el Boletn
Informativo Mensual de UNESA, de 15 de mayo de 1972, p. 32.
(56) EDMUNDS y LETEY, Environmental Administration, pp. 152 y ss.;
LAMARQUE, Droit de la protection de la nature, pp. 702 y ss., OMS, Co-
mit de Expertos contra la lucha de la Contaminacin de las Aguas,
Informe Tcnico nm. 10.313; OMS, La lutte contre la pollution de
l'eau, Aper~u de Legislation sanitaire compare, 1967; CONSEIL DE L'EuROo
PE, La lutte contre la pollution des eaux douces, 1966.

256
sales de metales pesados; en algunos casos, por ejemplo cad-
mio, mercurio y plomo, pueden presentar una gran toxicidad
destruyendo la vida acutica y perjudicando a todos los orga-
nismos que utilizan estas aguas.
- Nutrientes. Merecen un tratamiento especial por sus
efectos ecolgicos. Los nitratos y los fosfatos estimulan el
crecimiento de las plantas acuticas, lo que influye a su vez en
el proceso biolgico por la consumicin de oxgeno utilizado
para la descomposicin de sus tejidos muertos. Especialmente
en los lagos producen el fenmeno conocido con el nombre
de eutroficacin de estas masas lquidas, que puede llegar a
lmites irreversibles (57).

- Sustancias qumic~orgnicas sintticas. Determinadas

estructuras moleculares no son alteradas por los mecanismos
de degradacin normal, lo que las hace persistentes en los cur-
sos de las aguas, como sucede con los detergentes no biode-
gradables, e incluso, caso de los pesticidas, se trasmiten a la
cadena alimenticia hasta desembocar en los animales que
como el hombre, estn al final, y en cuyos tejidos se adicionan
progresivamente.

- Materias flotantes. Los hidrocarburos y las grasas in-

dustriales presentan graves problemas para el tratamiento de
las aguas y perjudican sensiblemente sus usos y alteran los
ciclos biolgicos. La posibilidad de su extensin en manchas
superficiales de poco grosor acenta los problemas inherentes
a la prdida de capacidad de oxigenacin de los cursos afec-
tados. Ello es especialmente sensible en los mares donde del-
gadas pelculas de esta composicin pueden dar al traste con
los delicados y bsicos mecanismos del plancton, punto de par-
tida de la biologa marina, perjudicndose la asimilacin de
la energa solar.
(57) Algunos casos bien conocidos son los del lago Zurich en
Suiza y las del Erie en Norteamrica. Vid. VALLENTYNE, The Algal Bowl,
Lakes. and Man, Departament of the Environment, Canada Fisheries,
and Man Service, Ottawa, 1974.

257
17
 - Sustancias radiactivas. Son evidentes los peligros inhe-
rentes al vertido de tales sustancias en las aguas, como conse-
cuencia de los subproductos de la combustin nuclear. Toda-
va no se conocen bien los efectos y los riesgos que se vienen
determinando, no slo por el funcionamiento de las plantas
nucleares, sino por la eliminacin de los combustibles usados.

- Gases. Algunos productos txicos o nocivos se descar-

gan en las aguas o se generan como consecuencia de las trans-
formaciones de productos slidos o lquidos.

- Colorantes. Los colorantes afectan a la trasmisin de

los rayos solares, cuya captacin por la vida acutica es im-
portante, adems de trascender a la esttica de los cursos.
La coloracin puede venir dada por el vertido de determina-
dos slidos o lquidos o por la descomposicin ulterior de las
aguas. En estos casos el fenmeno viene acompaado a la vez
por la turbiedad del cauce.

- Efluentes trmicos. El cambio de la temperatura del

agua afecta a la flora y fauna y a los procesos de asimilacin
y regeneracin. Normalmente se trata de elevaciones del gra-
do calorfico como consecuencia de procesos de refrigeracin.
Para los Estados Unidos se calcula, por ejemplo, que en la
produccin de energa se utilizarn un quinto de los cuadales
disponibles, pero tambin puede operarse una disminucin de
temperatura, fatal para las especies, cuando se da suelta a
los fondos de las presas.

- Productos que afectan al olor y al sabor de las aguas.

Son normalmente productos ya incluidos en otros ap~rtados
que presentan adems estas caractersticas. Perjudican la po-
tabilidad de las aguas y su empleo para otros usos, trascen-
diendo adems, en "el caso de los olores, a la contaminacin
atmosfrica y del paisaje.

- Productos que contienen organismos bacterianos. Aun-

que normalmente las aguas se autodepuran eliminando estos
organismos, en presencia de un elevado contingente de bac-

258
terias perjudiciales para la salud o de condiciones inadecua-
das para la regeneracin de los cursos, como sucede en los
perodos de estiaje, pueden determinar alteraciones en los
organismos complejos que utilizan las aguas.

3. Los dispositivos tcnicos.

Los primeros procedimientos elementales en materia de

eliminacin de aguas residuales se basaban en su utilizacin
como abono agrcola, aprovechando amplias extensiones im-
productivas en torno a las grandes ciudades, pero ello reque-
ra, lo que no siempre era posible, superficies disponibles de'
caractersticas adecuadas, y llevaba adems grandes riesgos
de naturaleza sanitaria. Con el aumento de las poblaciones
urbanas tales dispositivos resultaron, con cierta escala, riguro-
samente inviables (58).
En las primeras dcadas de la presente centuria se van a
iniciar sistemas de eliminacin ms sofisticados, que a travs
de la decantacin de tratamientos qumicos y biolgicos per-
miten resultados ms logrados. Fue quiz primero en Alema-
nia, en la regin altamente industrializada del Rhur, donde
primero se abordaron con cierta amplitud estos problemas, y
ya en 1913 fue creada para tales fines la Rhurverband, asocia-
cin de derecho pblico, que tiene en la actualidad una gran pu-
janza, y sobre la que luego volveremos (59). Desde.~el punto de
vista cientfico destacan las investigaciones que para mejorar
los procesos de depuracin se llevaron a efecto con carcter
pionero por el Instituto Pasteur desde 1904 (60).
Las modalidades de tratamiento utilizadas en estos mo-
mentos son las siguientes:
(58) As, en el caso de Pars, se Vinieron utilizando terrenos are
nosos de los aledaos de la poblacin convenientemente drenados, ac-
tundose en 1910 sobre 5.000 hectreas. El sistema hubo de ser aban-
donado no slo por la insuficiencia de terreno, sino por la necesidad de
nuevos espacios para la extensin de la metrpoli francesa, vid. Fou
OUET, Le programme gnrale d'assainissement de la rgin parisienne,
en Techniques et Sciences Municipales, agosto-septiembre 1969, p. 273.
(59) Vase KOENIG, The Water Supply 01 the Rhur District, en
Aqua, nm. 3, 1966.
(60) Vid. QUlN8AC, L'assainissement de la rgioll lilloise, en L'eau,
agosto-septiembre 1971, p. 318.

259
 - Tratamiento primario.
Consiste simplemente en la separaClon por medios mec-
nicos de las materias flotantes o en suspensin a travs -de
filtros elementales y de la decantacin de los lquidos; con ello
se consigue aproximadamente un 50 por 100 de los resultados
pretendidos.

- Tratamiento secundario.
La operacin de depuracin se realiza por un proceso bio-
qumico, utilizando para ello bacterias que actan sobre las
partculas orgnicas coloidales o disueltas, absorbindolas, di-
rigindolas u oxidndolas. Segn los distintos sistemas, las
colonias bacterianas se incorporan a filtros o a lechos de mi-
croorganismos adheridos a materiales granulados, suministrn-
dose por inyeccin oxgeno para facilitar la operacin, pudien-
do utilizarse los procedentes del propio proceso, conveniente-
mente activados. Con ese tratamiento se ~onsigue hasta un
90 por 100 de pureza (61). Pero tales modalidades operativas
requieren adems la p.eutralizacin de los fangos resultantes,
lo que exige un tratamiento adicional seguido de su deshidra-
tacin y remocin.

- Tratamiento terciario.
Con ello se consigue hasta un 99 por 100 de purificacin.
Para ello, o bien se- mejora el tratamiento secundario o bien
se utilizan filtros especiales, de arena, por ejemplo.
Pero antes de proyectar dispositivos de tratamiento de
aguas es imprescindible aislar el sistema o los subsistemas
en que stos van a operar al objeto de conseguir la mxima
eficacia y evitar que se evaporen' o aminoren los resultados
conseguidos por la incidencia de otros caudales no tratados.
Las decisiones pueden facilitarse mediante la expresin en
forma matemtica del sistema de relaciones detectado, lo que
(61) Vid. GRAVA, Urban Planning Aspects, p. 60.

260
posibilitar una estrategia de conjunto que ahorre costos y
permita a la par garantizar los objetivos planeados (62).
La meta ideal parece debera ser el conseguir a partir del
tratamiento decidido, aguas de pureza. aceptable aptas para
ser reutilizadas directamente. En algn caso se han conse-
guido tales objetivos, pero en estos momentos, aunque se
trabaja en esta direccin, parece que no existe una tecnologa
suficientemente madura o al menos los resultados obtenidos a
partir de tratamientos terciarios muy sofisticados son extre-
madamente costosos (63).. Algunos intentos como los llevados
a efecto en naciones como el Japn, con gran dficit de agua
y elevados a niveles de polucin, para reutilizar aguas trata-
das por algunos procesos industriales que exigen refrigeracin,
no han dado resultado satisfactorio por los deterioros del
utillaje (64), si bien en otros medios como en Inglaterra se
ha progresado en este sentido sensiblemente y se considera la
eventualidad de que ante la elevacin del coste del agua se
emprendan ms amplios y completos programas para la re-
cuperacin y reciClaje (65). Lo normal ser, pues, que las
aguas tratadas se viertan nuevamente a los cauces, donde se
operar el proceso natural de recuperacin, pudindose en-
tonces ser aprovechadas para el abastecimiento industrial o
domstico, bien directamente, bien a travs de filtrados y
ulteriores tratamientos, en ese sentido. es de destacar el pro-
ceso seguido para el abastecimiento de aguas de la zona del
Rhur, donde se sigue la lgica estricta del ciclo, partiendo de
la unidad hidrulica, lo que permite captar los caudales nece-
(62) Tal como se pretende realizar con el plan de saneamiento de
la ra de Bilbao, dirigido por A. AZCONA, autor con N. GOICOECHEA del
trabajo Los modelos matemticos: el estudio de la contaminacin del
agua, publicado en Contaminacin y Prevencin, nm. 36, 1975, p-
ginas 5 y ss.
(63) Vid. sobre este tema ALEXANDRE, De l' eau potable a partir des
eaux urbaines, en Nuisances et Environnement, junio 1974, pp. 27
Y ss. Por algn especialista se ha llegado, no obstante a afirmar que ya
no se vaelve hacia la reutilizacin de las aguas despus de ciclos suce-
sivos en la industria, DUBOIS, Esquema regional de lucha contra la
contaminacin, en Contaminacin y Prevencin, nm. 8-9, 1973, p. 37.
(64) Vid. FOLZ, L'assainissement des aglomerations au Japon, cit.
(~S) Pollution de l'eau. Un march europen conquerir, en Nuis-
sanees et Environnemenh, junio 1974, p. 25.

261
sarios a partir de bombeos del manto sublveo alimentado por
aguas superficiales suficientemente cuidadas (66).
Slo a escala menor se conl~mpla la utilizacin de las aguas
residuales para fines de riego y mejora de suelos, lo que exigira
resolver uno de los grandes vacos tecnolgicos existentes en
estos momentos, posibilitando el aprovechamiento de valiosas
sustancias orgnicas que hoy se destruyen a travs de costosos
procesos, no obstante la creciente demanda de nutrientes y fer-
tilizantes para una agricultura progresivamente presionada por
las exigencias alimentarias mundiales (67). Con ello a la par
y por filtracin de las aguas irrigadas, podran obtenerse de
los drenajes aguas satisfactoriamente purificadas.
Aunque se han realizado sensibles avances, los problemas
tcnicos implicados en el tratamiento de las aguas distan de
estar totalmente resueltos,. surge en primer lugar la cuestin
de la economicidad de ciertos dispositivos que pudieran pa-
recer ptimos, pero que implican grandes costos. Aunque esto
fuera remontable habra que contar con medios tcnicos defi-
nitivos. Con un cierto optimismo se ha afirmado que la dete-
riorizacin del entorno producida por la tecnologa es un pro-
blema tecnolgico que ha encontrado, encuentra y encontrar
sus soluciones gracias a la tecnologa (68), pero otros espe-
cialistas no comparten estos criterios, as ZUZIK seala que,
aunque se ha afirmado a menudo que se ha conseguido el
grado de tecnologa necesario para eliminar la contaminacin
del agua, un examen ms riguroso de la cuestin nos muestra
que esto no es exacto en muchos casos (69). En la actualidad
no existe un dispositivo tecnolgico eficaz y econmicamente
rentable, por ejemplo, para los residuos mineros; los residuos
(66) Vid. KOENING, RINCKE, IMHOFF, Water Refuse in the Rhur Vallev
with Particular Reference to 1959 Drought Period, Fifth International
Conference on Water Pollution Research, San Francisco, 1970.
(67) Vid. MCCAULL CROSLLAND, Water Pollution, New York, 1974, p.
114. Ya el Reglamento Espaol de Pesca Fluvial de 1943 estableca que
en los proyectos de alcantarillado se estudiarn aquellas soluciones
que contribuyan al aprovechamiento industrial de las aguas residuales.
(68) MEDAWAL, The Hope of the Progress, cit. LAMAROUE, Droit de la
Protection de la nature, p. 777.
(69) Programas de investigacin para controlar la contaminacin
del aire y del agua, en LUND, Manual para el control de la contamina
cin, p. 306.

262
urbanos slo son parcialmente degradados, aparecen vertidos
ms complejos fruto de avances cientficos difcilmente
eliminables, los insecticidas y fertilizantes siguen ofreciendo
serios problemas, y los residuos nucleares presentan un pa-
norama poco tranquilizador, todo ello no justifica, pues, un
optimismo excesivo (70). Un problema adicional, pero no por
ello desdeable, es el que presenta la eliminacin de los pro-
pios residuos de las plantas de tratamiento, que producen
volmenes considerables de fangos parcialmente deshidrata-
dos, de los que es muy difcil desembarazarse; en Japn, por
ejemplo, se ha llegado a la conclusin de que el nico medio
viable es arrojarlos al mar.
Por ltimo, y en conexin estrecha con los dispositivos de
tratamiento, est el del traslado de los residuos a las plantas,
lo que se efecta a travs de redes de alcantarillado tradicio-
nales, que no siempre responden a las caractersticas ideales
que requiere el tratamiento. De una parte, en regiones con
gran pluviosidad estacional, puede ocasionarse el desborda-
miento de la capacidad de tratamiento, lo que aconsej~r
meditar sobre una red especial para aguas pluviales; sin em-
bargo, estas soluciones son muy costosas, y si no se tratan
despus estas aguas, se producirn de todas formas efectos
contaminantes (71), sobre todo por los arrastres de los resi-
duos del pavimento urbano, de aqu que se desechen con un
cierto fatalismo estas tcnicas (72). Una solucin alternativa
es la de aprovechar, si es posible, las conducciones existentes
introduciendo en ellas una canalizacin separada para las
aguas sucias ordinarias y para las aguas de lluvia, pero esto
no es siempre factible, y desde luego tampoco es barato (73).
(70) Vid. ZUZIK, op. cit., pp. 306 Y 307.
(71) Para ello algunas instalaciones de este tipo se complementan
con grandes depsitos naturales o artificiales en los que se almacenan
estas aguas al objeto de irlas tratando despus paulatinamente, a me-
'dida que se disponga de capacidad en las estaciones depuradoras.
(72) Vid. Comparison of Discharges from Urban Storm-Water-Run-
Off, Mixed Storn Overflow and Treated Sewage, Water Pollution Re-
searth, junio 1972.
(73) Vid. GRAVA, Urban Planning Aspects, p. 45, donde se contem-
plan otras alternativas como la construccin de depsitos de decan-
tacin para las aguas pluviales.

263
 La red unitaria, pues, ser salvo excepciones, la que predo-
minar en las ciudades con saneamiento ya instalado.
La alternativa red unitaria, o combinada, se plantea tam-
bin para oiro tipo de vertidos: los industriales. Estos resi-
duos presenta caractersticas especiales por la, presencia de
sustancias disueltas o en suspensin no orgnicas, y que por
lo tanto escapan a la accin normal de las plantas de trata-
miento. Sin embargo, tampoco es fcil arbitrar un dispositivo
exclusivo para el tratamiento de las aguas industriales, salvo
que se trate de localizaciones circunscritas que alberguen ex-
clusivamente .industrias. El tratamiento, pues, debe ser habi-
tualmente comn, lo que adems permite abar.atar los costos;
sin embargo, suelen imponerse ciertas condiciones como un
pretratamiento antecedente a la realizacin del vertido y la
no inclusin en los mismos de sustancias txicas o no elimi-
nables por las plantas.
El tema de la contaminacin de las aguas y el de su trata-
miento aparecen vinculados a otras modalidades de lucha
contra la contaminacin. As la correccin de la contamina-
cin atmosfrica puede aumentar la de las aguas si se utilizan,
como es habitual, filtros hmedos para la retencin de humos
y polvos. A su vez, si la eliminacin de los subproductos de
las plantas de tratamiento de aguas se hace mediante incine-
racin, puede aumentarse la contaminacin atmosfrica, y en
todo caso debe contarse con el tema de los olores. La elimi-
nacin de residuos slidos puede dar lugar a polucin de
las aguas subterrneas o de las superficiales por arrastre, y la
disposicin de los lodos de las depuradoras inciden por su
parte en la problemtica de aquellos residuos. Una vez ms,
pues, se pone de manifiesto la imbricacin de todas las cues-
tiones ambientales.

11. RGIMEN JURDICO: DERECHO COMPARADO.

1. Un Ordenamiento en revisin.

La problemtica del agua recibe, prcticamente en todos

los pases. una respuesta ordinamental inadecuada a las cir-

. 264
cunstancias determinadas por el incremento poblacional ur-
bano y la industrializacin. Los distintos regmenes jurdicos
de las aguas son fruto de ms o menos afortunados injertos
sobre troncos legislativos, en los que la mayor o menor media-
tizacin pblica vena fundamentalmente influida por la es-
casez o abundancia elel agua. As, en los pases ridos, predo-
minaba la propiedad pblica o colectiva de los cauces (74), con
algunas excepciones fruto del espritu de frontera o conse-
cuencia quiz del sistema de apropiacin minera (75), mien-
tras que en los pases con gran abundancia de caudales la
legislacin reconoci derechos sustantivos a los ribereos
atemperados por la doctrina del uso razonable y el principio
del respeto al natural discurso de las aguas (76).
Pero aunque en este ltimo grupo de naciones, y tambin
en las que, como en Francia, se sigui una va intermedia, la
evolucin posterior ha conducido a una intensa administra-
cin del uso del agua (77), es lo cierto que, no obstante ha-
berse recibido el impacto de las nuevas preocupaciones p-
blicas, el legislador no ha dado an con la frmula adecuada,
lo que es vlido tambin para los pases con mayor tradicin
en cuanto a la propiedad y control pblico del agua, que
tericamente deberan haber facilitado un enfoque ms rea-,
lista de su rgimen sobre la base de la prevalencia de los inte-
reses colectivos (78).
Es curioso que sea en este sector donde se acusen tan sen-
sibles desfases, puesto que fue precisamente el manejo del
(74) Vid. NACIONES UNIDAS, Abstraction and Use of Water: A com
parison of Legal Rgimes, New York, 1972, pp. 19 Y ss.; WISDOM, The
Law of Rivers and Watercourse, Shaw, London, 1962, pp. 85 Y ss.
(75) Esto ha sucedido, por ejemplo, en algunas regiones de los
Estados Unidos como consecuencia de la prospeccin de las minas de
oro y del asentamiento de nuevos colonos que llev aparejado al reco-
nocimiento de derechos del primer ocupante en materia de aguas, Vid.
HUTCHINS, The California Law af Water Rights, Sacramento, California
State Engineer, 1956, y EDMUNDS y LETEY, Environmental Administra
tion, MacGraw Hill, New York, 1973, p. 45.
(76) Vid. Abstraction and Use of Water, p. 11.
(77) Vid. Abstraction and Use of Water, p. 225.
(78) Una constatacin de las lagunas aqu observadas puede encon-
trarse en la obra clsica de JORDANA, concretamente en su trabajo La
evolucin del Derecho de agua$ en Espaa y otros pases, en R. A. P.),
nm. 37, pp. 9 Y ss., donde no aparece referencia expresa a la temtica
aqu abordada.

265
agua lo que impuls histricamente los primeros ordenamien-
tos que con cierta complitud lograron armonizar los conduc-
tos individuales y funcionalizarlos en el sentido requerido por
los intereses colectivos. Las leyes de aguas han sido utilizadas
en el pasado insistentemente como un eficaz instrumento
de ingeniera social (79), grandes civilizaciones y sistemas
polticos, como los asentados en torno al Nilo, al Tigris, al Indo
y al Ro Amarillo, basados en la interdependencia agua-suelo,
montaron un depurado dispositivo jurdico que animaba el
conjunto de relaciones econmicas (80).
Milenios despus, la legislacin vuelve en cierta manera
por estos derroteros, y en estos momentos se admite por do-
quier la necesidad de una enrgica intervencin pblica, asu-
miendo ya la Administracin en determinados ordenamientos
un papel decisivo (81). Pero tales tendencias no estn an con-
solidadas ni generalizadas, el ordenamiento de las aguas gra-
vita todava sobre preocupaciones ms propias de un pasado
inmediato que del riguroso presente, y slo incipientemente
apunta hacia las exigencias del futuro. La doctrina, salvo ex-
cepciones, tampoco ha sintonizado con la moderna problem~
tica del agua, y aunque la literatura tcnica sobre este proble-
ma es abundante e incluso excesiva, la bibliografa jurdica es
excepcional y aislada (82).
(79) Vid. Abstraction and Use o{ Water, p. 5.
(80) Vid. MARTN MATEO, El agua, un elemento raro, en Ciencia
Urbana, p. 5; NACIONES UNIDAS, Water Legislation in Asia and the Far
East, Part 2 (A), Water Resources Series, nm. 35, E. 69 11. F. l.,
New York, 1969; KRADER, Social lite in the Arid Zones, en HILLS, Aris
Lands, Londres, Methuen, 1966, y del mismo, Peoples ot Central Asia,
Blomington, Indiana, 1970; MATHIEU, L'eau et les dechets urbains, Centre
de Recherche d'Urbanisme, Pars, 1972, p. 8.
(81) Tal es el caso, por ejemplo, de Israel, que ha sido descrito por
S. MARTN RETORTILLO, El rgimen jurdico de las aguas en el Estado de
lsrael, en Estudios Jordana de Pozas, vol. 111-1, pp. 537 Y ss., trabajo
tambin recogido en su volumen, Aguas Pblicas y Obras Hidrulicas,
Madrid, 1966. Obviamente la perspectiva pblica es absorbente en los
pases socialistas, aunque tampoco en ellos se han resuelto los proble.
mas ni sus ordenamientos estn perfectamente a punto.
(82) Vid. DESPAX, La pollution des eaux et ses problems juridiques,
Pars, 1968, Librairie Techniques, p. 15, Y la bibliogrfica francesa
all citada. Quiz la obra de DESPAX es una excepcin en cuanto al tra-
tamiento jurdico del tema, de acuerdo con su actual ortodoxia, tamo
bin LAMARQUE, Droit de la Protection de la Nature et de ('Environne-
ment, L. G. D. J., Pars, 1973, pp. 697 Y ss. Una somera referencia a "

266
 Intentaremos a continuacin esquematizar, con los riesgos
inherentes a toda sntesis, los principios clsicos del ordena-
miento del agua, a los que contrapondremos los postulados
que hoy afloran como relevantes para el tratamiento jurdico
del tema. No se tratar siempre de sustituir una perspectiva
por otra, sino ms bien de complementarlas, corrigiendo el
nfasis exc1usivizante de los enfoques tradicionales y modu-
lando viejos parmetros mediante la introduccin de nuevos
valores. En algunos casos, sin embargo, estos ltimos habrn
de anular totalmente los primeros, sacrificando intereses hoy
abrumadoramente protegidos con base a criterios que han
entrado en franca obsolescencia.
Cuantitativo-cualitativo. Como hemos sealado ya, la re-
gulacin del agua no puede basarse exclusivamente en la dis-
tribucin de sus recursos, sean stos escasos o abundantes,
debe contemplarse tambin la deteriorizacin de los caudales
en cuanto que no slo importa el disponer de agua, sino que
sta sea apta para los usos a que se pretende destinar.
esta problemtica, que se enfoca como derecho de la integridad qumica
de las aguas, en MARIENHOFF, Rgimen y Legislacin de las Aguas P-
blicas y Privadas, Biblioteca de la Academia Nacional de Derecho y
Ciencias Sociales de Buenos Aires, 1971, pp. 290 Y 316. En la literatura
jurdica espaola de aguas el tema no ha recibido atencin suficiente
quiz porque sta se ha producido en pocas que tal problemtica
careca de relevancia, una excepcin S. MARTN RETORTILLO, quien al
presentar la obra de AZPURVA y SOSA DE MENDOZA, Venezuela, bases de
una poltica hidrulica, Caracas, agosto 1972, seala que no se trata
tan slo de ordenar y distribuir los recursos, sino de conservarlos y
mantenerlos para evitar su deterioro, lo que obliga a adoptar una
posicin verdaderamente radial en la lucha contra la contaminacin de
las aguas; en una obra ms reciente de este autor se seala que la
llamada lucha contra la polucin de las aguas, la defensa de su calidad,
el control de los vertidos constituye en la actualidad uno de los come-
tidos ms fundamentales que integran ese concepto tradicional de la
Administracin de las aguas; S. MARTfN RETORTILLO, Problemas actua
les de la ordenacin jurdica de los recursos hidrulicos, Coplanarh,
1976, p. 40. Una somera aproximacin al tema desde una perspectiva
puramente organizatoria de ALVAREZ RICO, La lucha contra la contami-
nacin de las aguas. Problemas jurdicos y administrativos, en R. A. P.,
nm. 117, pp. 100 y ss., quiz se agote la resea bibliogrfica con SAL-
VADOR CAJA, Reglamento de polica de aguas y sus cauces, en Revista
de 'Estudios Agrosociales, nm. 30, pp. 81 y ss., del mismo, Una regla.
mentacin parcial de la Ley de Aguas, en Revista General de Legislacin
y Jurisprudencia, nm. 210, pp. 203 Y ss., Y ORTOLA, Naturaleza y fijacin
del canon por vertimiento de residuos nocivos a la riqueza pisccola de
las aguas pblicas, en Revista de Administracin Pblica, nm. 40,
pp. 31 y ss.

267
 Abundancia-escasez. La perspectiva cualitativa hace inver
tir entonces los trminos de los presupuestos sobre los que se
basaban muchas legislaciones. El agua puede ser abundante en
cuanto a las masas lquidas se refiere, pero resulta inevitable
mente escasa si las exigencias se centran en usos que requieren
una calidad especial.

Agrario-urbano. La mayora de las legislaciones y por

supuesto, las que tienen sus orgenes en lejanas regulaciones
jurdicas, parten del uso del agua para los fines de una civi-
lizacin agraria y slo forzando sus planteamientos iniciales
han recibido despus adaptaciones exigidas por las demandas
de utilizacin de aguas para fines urbanos, entendiendo por
tal los propios de la civilizacin industrial. La regulacin del
abastecimiento de las poblaciones primero y de la utilizacin
del agua para la obtencin de energa despus, se abren paso
con dificultad en un ordenamiento animado por preocupacio.
nes bien distintas. Mucho ms difcil ha resultado incorporar
la disciplina de usos que como el de los vertidos industriales,
afectan no al volumen, sino a la calidad del agua.
Exclusividad-compatibilidad. Aunque la regulacin pre
industrial del agua marcaba su nfasis en la comunidad de
usos, lo que incluso animaba el rgimen de riesgo, bien que
aqu a la postre hubiesen de distribuirse los caudales, poste-
riormente, bien mediante reconocimiento de derechos preva-
lentes, bien mediante la asignacin pura y simple de la pro.
piedad de las aguas, es lo cierto que se ha llegado a una sus-
tancial privatizacin de este sector, al menos en lo que a su
contenido econmico se refiere. Esta solucin no satisface hoy
a las exigencias de los aprovechamientos, so pena de que to
dos los usuarios sufran a la larga las mismas graves conse-
cuencias, la autorizacin de uso habr de hacerse en condicio-
nes tales que se respete el ciclo natural.
Sanidad - ecologa. En toda la moderna legislacin anti-
contaminante tienen una influencia indubitada las preocupa-
ciones sanitarias, primero dirigidas a velar por el abasteci-
mento de aguas potables a las poblaciones, y ms tarde con

268
una cierta generalidad animando la poltica industrial. Slo
despus se va a plantear la evitacin de los daos a las espe-
cies pisccolas, aflorando ms adelante, aunque tmidamente,
una preocupacin ecolgica global en la que van incluidos te-
mas tan alejados de la poltica sanitaria como la prohibicin
del vertido de detergentes, la lucha contra la eutroficacin de
los lagos o la preservacin de niveles de salinidad aceptables.
El contraste de criterios que hemos realizado nos revela
cmo la legislacin de aguas invierte frecuentemente los tr-
minos relevantes y carece de una elaboracin principial ade-
cuada. Todava mantiene la consideracin del agua como algo
accesorio, susceptible de generar derechos de aprovechamiento
de carcter excluyentes, lo que contrasta con la sabidura de
legislaciones antiguas que asentaron sus bien perfiladas cons-
trucciones sobre las bases ms realistas de la comunidad en
el disfrute subordinando la propiedad del suelo a la disposi-
cin, pblicamente autorizada, del uso del agua (83). La civili-
zacin contempornea no ha sabido an encontrar la res-
puesta normativa que se produjo en el pasado para la tran-
sicin de una economa de abundancia a una de escasez (84),
ni tampoco la concatenacin del uso del agua con otras actua-
ciones de trascendencia ambiental.
Algunos pases han avanzado por el buen camino, llegando
a la promulgacin de una Ley General de Proteccin Ambien-
tal (85), que incluye lgicamente la disciplina del agua en el
(83) Vid. conferencia a este tema, KRADER, Environmental Threat
and Social Organization, en The Annals of the American Academy of
Political and Social Science, vol. 389, mayo 1970, p. 14.
(84) 1<RADER, Environmental Treat, loco cit., p. 17.
(85) As la Ley Sueca de 1969, Vid. The Swedisch Institute, Fac.t
Sheets on Sweden: Environmental Protection in Sweden, 1971, y La
Documentation Fran~aise, L'Urbanisme en Suede, nm. 3, 756-3, 757,
Pars, 1971. Pero sobre todo debe mencionarse el caso ingls, donde con
la Ley de Aguas de 1973 se realiz una sustancial reestructuracin de
competencias favorecedora de su control de este medio lo que facilita
adems la unificacin departamental previamente realizada. Un nuevo
paso en este sentido ha consistido en la promulgacin en 1974 de
la Ley General del Medio Ambiente. Otros pases han seguido esta lnea,
debiendo citarse el Cdigo Ambiental Colombiano de 18 de diciembre de
1974, vid. CANO, Comprehensive Environmental Legislation: A Summary
Review of Colombia's Environmental Code, en Environmental Policy
and Law, nm. 4, febrero 1976, pp. 177 y ss. Aunque el carcter sectorial

269
adecuado contexto de su relacin con otras regulaciones del
medio, pero incluso en ellos, caso de Suecia, el rgimen tra-
dicional de las aguas basado en la vieja Ley de Aguas se solapa
con el moderno estatuto de la disciplina ambiental, dando lu-
gar a problemas competenciales, no slo administrativos, sino
jurisdiccionales (86).
La tnica general es el desarrollo del rgimen de las aguas
sobre el pie forzado de la legislacin tradicional que respon-
da a motivaciones bien distintas y arbitraba soluciones para
el aprovechamiento econmico de los cursos sobre bases ms
o menos indubitadas de cuo liberal. La nueva problemtica
ha tenido que ser abordada forzando los viejos textos, como
ha sucedido, por ejemplo, en los Estados Unidos, donde se ha
recurrido al apoyo de la legislacin que para proteger la
navegacin en los ros prohiba el vertido de objetos que la
perjudicasen (87) o, lo que es ms general, completndose los
textos con una serie de normas de carcter sanitario dirigidas
primero a la proteccin de los abastecimientos y despus re-
forzadas con la legislacin de polica industrial. Slo muy re-
cientemente se sancionan disposiciones de un talante distinto
que apuntan hacia un desarrollo legislativo cuya ambicin
debe ser la proteccin de la naturaleza, marco en el que se
inserta obligatoriamente la vida humana.
Ciertamente que las reformas introducidas en la legisla-
cin de aguas en los ltimos perodos han producido resul-
tados estimables, en algunos casos, como en el de los ros
ingleses, realmente espectaculares, en el Tmesis se han lo-
grado recuperar 84 de las 90 especies que all existan, pero
sigue pendiente el replanteamiento integral de la legislacin
ambiental que por doquier es incapaz de afrontar en profun-
didad esta problemtica y que ofrece hoy un carcter inorg-
debe mencionarse como uno de los textos ms modernos la nueva Ley
de Aguas venezolana promocionada por P. AIZPURUA y su equipo de
colaboradores que parece acaba de ser aprobada por estas fechas.
(86) Vid. GEIGEl LOPE-BElLO, Cuatro Estudios sobre Proteccin Am
hiental, Fondo Editorial Comn, Caracas, 1973, p. 145. ''',
(87) La Ley de 1889 se ha interpretado en el sentido de que los ver
tidos que producen sedimentacin perjudican a la larga. a la navegacin.
Con apoyo en esta Ley se han fundado las competen'cias en materia
de contaminacin del Cuerpo de Ingenieros. \

270
nico fruto de la confluencia de distintas preocupaciones sec-
toriales que han determinado, por aluvin, un complejo le-
gislativo en el que se sedimentan disposiciones obsoletas y
textos muertos desde el punto de vista de su eficacia so-
cial (88), lo que dificulta el establecimiento de una disciplina
eficaz y favorece en definitiva la evasin de responsabilidades
ante la inoperancia de disposiciones irrealistas, unas veces
por su extremo rigor y carentes otras, por el contrario, de
virtualidades disuasorias.

2. El n1anejo de la coaccin.
Los Estados se enfrentaron con la problemtica de la ca-
lidad del agua desde la ptica de la perturbacin del orden
pblico, en cuanto alteracin del marco normal de conviven-
cia, echando mano del arsenal jurdico de que disponan para
prevenir conductas antisociales. Sobre todo el enfoque sani-
tario que adoptan las primeras iniciativas pblicas anticonta-
minantes es proclive a la utilizacin de tcnicas policiales con-
sistentes, en primer lugar, en la prohibicin de vertidos no-
civos y en la sancin de los hechos que vulneran tales prohi-
biciones. Paralelamente a estos instrumentos se manejan las
autorizaciones y concesiones en cuanto medidas que permiten
contrastar si efectivamente las actividades proyectadas es-
taban incursas o no en los supuestos previstos para las prohi-
biciones, sealndose en su caso las correcciones que habran
de introducirse para su admisibilidad.
Prohibiciones, autorizaciones, dispensas, imposicin de
medidas correctoras, son medidas clsicas a disposicin de
los Estados modernos y que han de aclimatarse en el campo
de la proteccin ambiental y de la defensa de las aguas. En
algunas naciones, sin embargo, no ha sido tan fcil su aplica-
cin cuando la legislacin, extremadamente respetuosa con los
derechos individuales, sancionaba por ministerio de la ley
como legtimos usos de agua sin necesidad de previo pronun-
ciamiento administrativo. En la actualidad, sin embargo, puede
(88) Vid. DESPAX, La pollution des eaux et ses problmes iuridiques,
pp. 23 Y 50.

271
decirse que, como ha puesto de relieve la investigacin llevada
a efecto por las Naciones Unidas a escala mundial (89), la
licencia administrativa se ha .asentado en todos los ordena-
mientos, aun en aquellos que, como en el caso ingls, cons-
tituan los ms slidos bastiones de los privilegios ribere-
os (90). El sistema de licencias es tambin adoptado en los
pases del rea socialista, aunque se trate aqu, como es la
regla prcticamente general, de industrias estatales.
La utilizacin del imperium administrativo se prolonga a
la exigencia y efectividad de responsabilidades por los da-
os originados en los bienes pblicos. La violacin de las
normas protectoras del agua da lugar, en sus ltimos extre
mos, a la clausura de las actividades contaminantes. La orde
nacin coactiva del agua alcanza no ya slo a las conductas di-
rectamente trascendentes a su contaminacin, sino que prolon-
ga sus efectos a todas las que pueden incidir en el ciclo. As las
autorizaciones y prohibiciones afectan tambin a las activida-
des econmicas productoras o difusoras de sustancias que,
como los insecticidas y los detergentes, van a la postre a incor-
porarse a los marcos lquidos.
Ahora bien, si el montaje de este dispositivo defensivo por
parte de la comunidad es imprescindible, no puede esperarse
slo de l resultados espectaculares. Cuando la poltica am-
biental no es asimilada por el contexto social, los costos eco-
nmicos de las medidas correctoras se estiman desproporcio-
nados, y los rectores de la economa prefieren canalizar las
inversiones ms hacia las mejoras cuantitativas que a las
cualitativas, todo el arsenal de medidas coactivas quedar
inestrenado por falta de voluntad en su manejo, o ser inca-
paz de perforar los reductos defensivos de los agentes de la
contaminacin. La ausencia de una intencionalidad decidida
en la elimincin de los focos polucionantes se refleja con
frecuencia en los mismos caracteres de -las medidas compul-
sorias de apoyo a las decisiones administrativas fundamenta
les, las sanciones, que unas veces no se aplican, y otras care-
(89) Abstraction and Use of Water: A Comparison of Legal Rgimes,
pp. 225 Y ss.
(90) Sobre todo a partir de la Ley de Recursos de Aguas de 1963.

272
cen de virtualidades motivadores ante su escasa importancia
econmica, compensando la persistencia en la actividad ileg-
tima aun a costa del abono de multas, que son quiz mera-
mente simblicas.
En algunos pases, las posibilidades represivas son teri-
camente importantes y arrastran consigo incluso consecuen-
cias penales, as, por ejemplo, en el Estado de Nueva York,
las multas pueden alcanzar de SOO a 2.S00 dlares y las penas
de prisin hasta un ao por cada ofensa (91); en Francia,
con base a la Ley de 16 de diciembre de 1964, las multas pue-
den llegar de 2.000 a 100.000 francos si no se ejecutan los
trabajos impuestos (92), y est previsto tambin un disposi-
tivo sancionador de carcter penal con base al Cdigo Rural
que puede implicar privaciones de libertad de diez das a un
ao (93). La legislacin de los pases socialistas prev igual-
mente multas considerables que pueden afectar tanto a las
personas fsicas como a las jurdicas (94).
Pero aunque este tipo de amenazas produzca efectos esti-
muladores o inhibidores, insistimos en que sus virtualidades
no son infinitas y que si las circunstancias que concurren en
la lucha contra la polucin no favorecen la solucin de los
problemas, las coacciones directas, y sobre todo las compul-
sorias, cuyo papel es forzosamente complementario y excep-
cional, no produciran por s mayores efectos, lo que es parti-
cularmente cierto cu'ando se trata de instalaciones o activi-
dades originariamente toleradas o expresamente permitidas,
pero que despus se desea eliminar o atenuar sobre la base
de una poltica ambiental ms exigente. Ello explica tambin
que las ltimas y ms extremas medidas, cierre y clausura de
las industrias, prcticamente no se apliquen y slo muy exce~
(91) Vid. GRAO, Environmental Control, Columbia University Press,
1971, p 125.
(92) Las multas ordinarias son de 400 a 2.000 francos, Decreto de 15
de diciembre de 1~67. .
(93) DESPAX, op. cit., p. 75. Vid tambin sobre el denominado delito
de polucin, LAMAROUE, Droit de la Protection de la Nature et de I'Envi-
ronnement, pp. 379 Y ss.
(94) NACIONES UNIDAS, Colloque de la CEE sur les problemes de
l'environnement, New York, 1971, p. 217.

273
18
cionalmente se lleven a efecto (95). El cierre de la industria
conlleva consecuencias importantes de orden econmico y
laboral que hacen paralizar las ms enrgicas iniciativas p-
blicas y lo mismo puede decirse de la imposicin a ultranza de
medidas correctoras inasimilables, bien por el conjunto de}.
pas, bien por algunas industrias en concreto. El juego com- .
plementario de medidas de apoyo de carcter econmico apa-
rece as inevitable.
Por supuesto que las medidas de carcter coactivo tienen
sentido solamente en cuanto dirigidas al sector industrial,
pero no son aplicables a los focos de contaminacin de origen
urbano cuando los responsables son colectividades pblicas
territoriales, aunque como en el caso de Francia aqu tambin
se apliquen incentivos negativos fiscales. Aqu slo los estmu-
los econmicos por parte del Estado y las incitaciones polti-
cas del colectivo nacional y de los propios vecindarios pueden
dar resultados satisfactorios.

3. Ob jetivacin de los controles.

Las modernas tcnicas de intervencin en el uso de las
aguas tienden a apoyarse en criterios previamente determina-
dos para precisar si un vertido puede o no ser autorizado. te-
niendo en cuenta las condiciones que debern cumplir el
efluente y el afluente. Se trata con ello de superar la fase de
ambigedad y discrecionalidad que vena implcita en la com-
prensin puramente sanitaria de la poltiea de aguas. Prima
ahora la comprensin ,de conjunto, por lo que las decisiones
deben ser racionalizadas en funcin de datos ecolgicos, te-
niendo en cuenta las caractersticas del curso, la compatibi-
lidad de los aprovechamientos, las eventuales prioridades en-
tre ellos y las posibilidades de autodepuracin natural de los
cauces. Se precisa entonces contar con indicadores tipificados
tanto para la valoracin de los vertidos como para la fijacin
de las caractersticas ideales del cauce.
(95) Vid. en relacin a Francia. OESPAX, loe. cit., p. 44, pero ello es
vlido para la mayora de los pases.

274
A) Clasificacin de cursos.
El mayor o menor rigor de los controles est en funcin
de los caracteres del curso y del destino de sus aguas. As,
desde la primera perspectiva, un ro caudaloso, no contami-
nado y con una gran velocidad de discurso que facilita su airea-
cin, permitir oxigenar naturalmente, sin mayores riesgos,
volmenes importantes del vertido; por el contrario, un ro
ya bastante saturado, de escaso volumen y poco flujo resultar
vedado a cualquier nuevo efluyente que no haya sido sustan-
cialmente tratado.
Desde el punto de vista del destino del cauce, con trans
cendencia concreta a la poltica aconsejable para l, se han
asilado los siguientes usos (96):

- Consumo humano.
- Consumo anImal.
- Medio para la flora y fauna. .
- Usos recreacionales.
- Regados.
- Materia prima y refrigeracin industrial.
- Produccin de energa elctrica.
- Soporte del transporte.
- Vertido de desperdicios.

De acuerdo con la prevalencia de uno y otro de esos usos,

las aguas sern objeto de una disciplina ms o menos estricta.
No ser igual el control de las aguas destinadas a abasteci-
mientos de las poblaciones que el de aquellas otras para las
que se admita un cierto soporte de los equipos industriales,
aunque deban descartarse en principio usos deteriorativos que
sean rigurosamente incompatibles con todos los dems. No
es hoy admisible considerar un .curso como agua industrial,
por ejemplo, condenando la vida acutica, pues si bien en la
clasificacin de los cursos habr de tenerse en cuenta el grado
de contaminacin que actualmente presenta, ello no quiere
(96) GRAVA, Urban Planning Aspects, p. 24.

275
decir que deba mantenerse indefinidamente tal situacin, por
el contrario el criterio clasificador puede conducir precisa-
mente a eliminar vertidos o prohibir nuevas instalaciones in-
dustriales, aunque normalmente la decisin no ser absoluta-
mente irrealista hasta el extremo de destinar en el futuro,
por ejemplo, aguas altamente contaminantes al abastecimiento
de poblaciones.
Precisamente el temor, a que la clasificacin de los cursos
en funcin de la contaminacin existente condujese a la con-
sagracin del estado alcanzado, determin que el Gobierno
francs abandonase sus propsitos iniciales, sustituyendo la
clasificacin general por un simple inventario de los distintos
cursos de agua de acueFdo con criterios fsicos, qumicos, bio..
lgicos y bacteriolgicos (97). La idea inicial del proyecto por
lo dems perfectamente ortodoxa, era clasificar las aguas en
funcin de sus cualidades intrnsecas y de su vocacin pri-
mordial en el cuadro de la ordenacin del territorio (98).
Buena parte de las naciones, sin embargo, han optado por
una clasificacin de cursos de agua. como punto de partida de
una poltica especfica para cada uno de ellos, tal es el caso
de Blgica, Checoslovaquia, URSS, Estados Unidos y tambin
tericamente de Espaa (99). En algunas naciones como en
Estados Unidos, la clasificacin se realiza descentralizada-
mente por los distintos Estados, y ,con arreglo a ella se fijan
los patrones de calidad. As, en el Estado de Nueva York, por
ejemplo, las aguas se clasifican sobre la base de su mejor
uso, es decir, aquel uso existente o potencial que requiere
el mayor grado de pureza, para ello se abre informacin p-
blica y se ponderan caractersticas del curso incluyendo tama-
o y temperatura, destino de las reas circundantes, usos
actuales y previsibles del curso, nivel de contaminacin, etc-
tera (lOO).

(97) Artculo 3. de la Ley de 16 de diciembre de 1964.

(98) Vid. DESPAX, La pollution des eaux, p. 68.
(99) Vid. OMS., Lutte contre la pollution de l'eau. Aperfu de legis-
lation sanitaire comparee, Ginebra, 1967.
(100) Vid. GRAD, Environmental Control, p. 94.

276
B) Definicin de indicadores.
Partiendo de datos empricos, la moderna legislacin en
materia de calidad de las aguas suele apoyarse en ciertos pa-. ,
rmetros cuya conjugacin permite decidir con un cierto auto-
matismo sobre la admisibilidad o no 'de los vertidos, bien
absolutamente en funcin de sus caractersticas intrnsecas,
bien teniendo en cuenta a la par las circunstancias del cauce
receptor. Para ello, como es lgico, se ponderan los factores
contaminantes producidos por los agentes a que nos hemos
referido (101). Un catlogo de los indicadores habituales in-
cluye, entre otras, color, temperatura, sabor y olor, turbiedad,
acidez, salinidad, iones metlicos, oxgeno disuelto, materia
oxidable y bacterias nocivas.
Los indicadores ms gener~lizados son los que giran en
torno a los requerimientos de 'oxgeno para la oxidacin de
materias orgnicas y algunas otras inorgnicas, lo que se
(101) En el trabajo del CESIN ya citado, Defensa de la naturaleza y
el hombre, se precisan como indicadores de calidad en cuanto a la tem-
peratura 20 C como lmite mximo para los c~uces protegidos, acidez
6,5 a 8,3 de P. 1-:. para usos recreativos y 6 a 9 para usos domsticos,
salinidad hasta 1.400 mgs/litro para riegos y de 200 a 1.500 mgs/litro
segn el tipo de industrias para estos usos, iones metlicos 1 mgs.
lmite para el arsnico; 0,5 mg/litro para el cromo; 0,5 mgs. para el
cobre; oxgeno disuelto mnimo de S mgs/litro. Por su gran prestigio
pueden mencionarse los criterios del Comit Internacional de los Ser-
vicios de Abastecimiento de Agua de la Cuenca del Rhin (lAWR).
Se parten de dos tipos de valores lmites, los encabezados por la le-
tra A se refieren a los promedios que logra un agua potable de calidad
irreprochable, utilizando solamente' procedimientos de depuracin na
turales. Los encabezados por la, letra B son los que hacen posible la
produccin de agua potable de calidad recurriendo a procedimientos
de tratamiento profundo de) agua, conocidos y suficientemente ensa
yados.
Valoreslmite de las medidas generales

Grupo de calidad A B
Dficit de oxgeno ... ... ... ... ... % 20 20
Conductividad elctrica a 20 e ... uS/cm 700 1.000
Color : ., . mg/l Pt S 35
Perjuicios derivados del olor (valor
umbral) . 10 100
Perjuicios derivados del sabor (va-
lor umbral) ... ... ... ... ... ... ... S 35
Sustancias orgnicas en suspensin. S 25

277
expresa en las conocidas siglas DBO y DQO. La primera
alude a la evaluacin por procedimientos bioqumicos de la
demanda de oxgeno necesario para eliminar durante cinco
das las sustancias orgnicas contenidas en el agua (102). Este
procedimiento resulta incmodo por el tiempo requerido. Y.
ofrece adems ciertas complejidades, por lo que suele sus'ti-
tuirse por el qumico, ya que existe una correlacin entre
ambos. Enfrancia, las frmulas legalmente admitidas esta-
blecen una correlacin de 2 DQO por DBO; en Holanda la
correlacin oficial es de 2,5, y para mayor seguridad se con-
jugan ambos indicadores. En Holanda se tiene en cuenta, ade-
ms la demanda de oxgeno para la eliminacin de la carga
nitrogenada (l03).
La legislacin francesa a efectos del clculo de la tasa de
vertido, incorpora tres parmetros, el de las materias en sus-
pensin medidas en kilogramos, el de las materias oxidables
calculadas segn las frmulas antes expuestas y el de las
sales disueltas medidas en funcin de la conductividad de los
vertidos y volmenes. Estos parmetros parecen insuficientes
en cuanto que no tienen en cuenta las sustancias txicas que
parece deberan tener prioridad en el clculo (104).

Valores-lmite de los parmetros globales para las sustancias

orgnicas disueltas en el agua

Grupo de calidad A B
Carbonato orgnico disuelto mg/I 4 8
Demanda qumica de oxgeno (m-
todo del bicromato) ......... oo' ... mg/I 10 20
Carbonato orgnico disuelto (des-
pus de floculacin y fil tracin) ... mg/l 2 S

Referencia APARICIO FERRATER, Indices bsicos de la calidad del agua,

en Medio Ambiente, nm. 11, 1975, p. SS. Una comparacin de varios
estndares de agua potable en AMERICAN WATER WORKS ASSOCIATION.
Control de calidad y tratamiento del agua, Instituto de Estudios de
Administracin Local, trad. esp., Madrid, 1975, p. 35.
(102) A 200 C y previa ua decantacin de las muestras.
(103) Tanto en el caso de Holanda como en el de Francia, los crite-
rios expuestos ms que la determinacin de estndares nacionales de
calidad de carcter compulsivo, se utilizan para la detraccin de las
tasas de vertido conforme veremos en el apartado correspondiente.
(104) Vid. L'action des agences de Bassin, en Les cahiers Fran~ais.
nm. 163.

278
C} La fijacin de patrones de calidad.

Conjugando alguno o algunos de los indicadores antes re-

~eados, las legislaciones establecen, compulsiva o indicati-
vamente, ciertos mdulos, unas veces con caracteres mximos
de tolerancia fijos y otras permitiendo, entre dos extremos,
una cierta flexibilidad. Para la adopcin de estos criterios que
adquieren carcter normativo, se parte habitualmente de ba-
remos sugeridos o convenidos a escala internacional (lOS),
adaptados a las circunstancias del pas de que se trate en el
que pueden tener mayor o meno~ relevancia concretos factores
contaminantes.
Las decisiones correspondientes sern adoptadas sobre la
base de cursos de aguas que habrn sido objeto de previa
clasificacin en el caso de que la normativa est suficiente-o
mente perfeccionada. Tales pronunciamientos son habitual-
mente realizados a escala nacional, lo que impide que a otros
niveles se juzgue con la tolerancia como factor de atraccin.
o de proteccin regional de industrias. As, en Francia, se
prev que por Decreto se fijarn las especificaciones tcnicas
y los criterios qumicos, fsicos, biolgicos y bacteriolgicos
a los cuales debern responder los cursos de aguas, secciones
de curso, canales para el abastecimiento de las poblaciones y
el plazo en que deber mejorarse la .calidad del medio receptor
para atender a los intereses definidos en la poltica de lucha
contra la polucin de las aguas (l06).
En ciertos ordenamientos, las disposiciones tienen pre-
sente la ptica del afluente, de acuerdo con planteamientos
(lOS) Por ejemplo los adoptados en el seno de la OMS a lo largo
de las sucesivas reuniones de ingenieros sanitarios y de conferencias
de expertos sobre estas materias, vase por ejemplo OMS, Quatrieme
sminaire europen d'ingenieurs sanitaires, Opatija, 1954; Confernce
sur la lulle contre la pollution des eaux, Budapest, 1966; L'evolution de
la lutte contre la pollution de l'eau en Europe, Copenhague, 1966; Les
mthodes d'analyse employs dans la lulle contre la pollution de l'eau,
Copenhague, 1972; tambin las Naciones Unidas se han ocupado de
estas materias publicando documentos importantes como Environ-
mental Sanitation, Ginebra, 1974, y Water Pollution Control, Ginebra,
1966. Vid. tambin EllAGUIRRE y MARTfNEZ DfAl DE DURANA, Contami.
nacin de aguas superficiales, en Dyna, mayo 1972, pp. 204 Y ss.
(106) Artculo 3 de la Ley de 16 de diciembre de 1964, en relacin
con el artculo l. de dicho texto legal.
u

279
tradicionales que, con independencia del cauce, especifican
las caractersticas de los vertidos, como hacen los Reglamen-
tos de industrias incmodas, insalubres o peligrosas o a la
legislacin pisCcola. En otros casos, y desde la perspectiva
del efluente, los estndares se adoptan en funcin del mante-
nimiento de un ,nivel mnimo de calidad en las aguas del
cauce.
Un sistema ms satisfactorio es el que pone en relacin
afluente y efluente, precisando mdulos de vertido distintos
para cada cauce, lo que, sin embargo, presenta sensibles difi-
cultades prcticas, por lo que en algunas naciones como Ingla-
terra se procede al otorgamiento de licencias individualizadas
que se otorgan empricamente en 'funcin del proceso indus-
trial de que se trate, la calidad de las aguas y otras circuns-
tancias( 107).
Buena parte de los pases europeos, con uno u otro alcance,
han aceptado determinados cnones de calidad del agua, pero
no parece que todos estn particularmente interesados en su
exigencia (108). Un mayor rigor encontramos en los Estados
Unidos, donde a partir de Water Pollution Control Act de 1956
se va a ir perfeccionando el ordenamiento del agua, dando
entrada a las autoridades federales en el control de la conta-
minacin (109). La Water Quality Act de 1965, intencional-
mente declar la materia objeto de la poltica nacional, lo que
fue reforzado por la Clean Water Restoration Act de 1966 y
otras leyes sucesivas que desembocan en la Water and Envi-
ronmental Quality Improvement Act de 1970.
Con arreglo al sistema norteamericano actual, la compe-
tencia para determinar los patrones de calidad de las aguas
corresponde a los distintos Estados, aunque la decisin est
(l07) Tal criterio fue adoptado 'por la Ley de 1961 sobre Preven-
cin de ~a Contaminacin. Vid, para la experiencia inglesa, DEPARTA-
MENT OF THE ENVIRONMENT, Prevencin of Water Pollution in England and
Wales, Londres, 1972.
(108) As en Italia los estndares de aceptabilidad de los vertidos
han sido establecidos por circular del Ministerio de Sanidad, de 2 de
julio de 1973, vid. RIZZATI, Inquinamenti, Miln, 1973, pp. 109 Y s~.
(109) Debe citarse adems la enmienda de la Ley de 1956 del ao
1961 que extendi sensiblemente las facultades federales.

280
sometida a aprobacin de los rganos federales, quienes si
no estn satisfechos pueden imponer otros estndares de ca-
lidad dentro del Estado que realiz la propuesta. Los Estados
de la Federacin deben determinar para cada uno de los ros
de carcter interestatal patrones de calidad especificados en
valores numricos y definiciones descriptivas acompaando a
estos criterios un plan para conseguir mantener los patrones
propuestos. En la actualidad, prcticamente todos los Esta-
dos han propuesto patrones que han sido aprobados y estn
en vigor (lID), pero las autoridades federales orientan las
decisiones de los Estados mediante la publicacin de criterios
generales (111).
A partir de la Enmienda de 1972 a la Ley Federal de Con-
trol de Contaminacin de las Aguas, los objetivos han adqui-
rido un carcter ms ambicioso, ponindose el nfasis en el
control del efluente. Aunque se siguen teniendo en cuenta las
caractersticas ambientales de los distintos cursos, las nuevas
regulaciones imponen la mejor tecnologa aplicable para las
distintas industrias en evitacin de vertidos perjudiciales. Los
vertidos industriales deben sujetarse a tales patrones a par-
tir del 1 de julio de 1977, pudiendo llegarse a imponer la
descarga cero, aunque slo para las nuevas industrias. La Ad-
ministracin deber tambin identificar los procesos que pue-
den conducir a la eliminacin de la descarga de contaminan-
tes (112).

4. Integracin de estrategias.
A) La unidad del ciclo.
La poltica de defensa de los cursos de aguas que se de-
linea en estos momentos, parte de la consideracin conjunta
(110) GRAD, Intergovernmental Aspects of Environmental Controls,
en Environmental'Controb), p. 63. . .
(111) Vid. U. S. DEPARTAMENT Of THE INTERIOR, Guidelines lor esta-
blishing water Quality siandards for inters:ate Waters, Wshington,
1906.
(112) Vid. THE ENVIRONMENTAL PROTECTION f.\CENCY, The Challenge of
the Environment, Wshington, diciembre 1972, pp. 13 Y ss.

281
del ciclo (113) sobre la base de los datos naturales que condi-
cionan el uso y destino de las aguas. En esta perspectiva se
inserta la preocupacin por mantener niveles de calidad que
permitan reutilizaciones sucesivas, aunque no forzosamente
deba pensarse en destinar inmediatamente al abastecimiento
de poblaciones aguas que han recibido ciertos vertidos. S cabe
considerar en trminos generales que el aprovechamiento de
las aguas ha de hacerse de forma tal que permita la compati-
biJizacin de distintos usos, mantenindose el contexto eco-
lgico necesario en cuanto armonioso, natural cuadro de re-
laciones entre la vida vegetal y animal, entre el cauce y su en-
torno seco.
La ptica de la unidad del ciclo exige que la poltica de
aguas tenga un enfoque globalista que incluya no slo las
bases espaciales necesarias, sino tambin todo el conjunto de
relaciones fsicas y biolgicas que se apoyan en el agua. Desde
tal perspectiva se exigira por una parte la actuacin sobre
masas de agua que constituyen un sistema comn, y por otra
(113) Como .se seala en un meritorio Informe Venezolano, Crite-
rios bsicos para implantar una Ley de Aguas, en cuya redaccin han
participado, entre otros, SOSA DE MENDOZA, P. AZPURUA, S. MARTN RE-
TORTIllO, BREWER CARIAS y GABAlD6N, Caracas, febrero 1974, p. 18, uno
de los principios bsicos de la ciencia hidrulica s el de la unidad
en el ciclo hidrolgico, cuyas consecuencias trascienden al campo del
Derecho, estos principios son recogidos en COPLANAR, Plan de Aprove-
chamiento de los Recursos Hidrulicos, Caracas, 1972, y en el Proyecto
de Ley a que han dado lugar estos trabajos. El principio de la uni-
dad del ciclo se postula decididamente en otro estudio posterior, donde
se seala que se trata, pues, de captar y recoger en el ordenamiento ju-
rdico que el agua es toda una, una su procedencia, y que est en ntima
interrelacin, cualquiera que sea la forma en que se manifieste o aparez-
ca. AIZPURUA, GABALD6N, La planificacin y adminis"tracin de las aguas,
Caracas, febrero 1975, original mecanografiado, p. 526. Tambin en este
sentido S. MARTN RETORTlllO, Problemas actuales de la ordenacin jur-
dica de los recursos hidrulicos, quien recoge los pronunciamientos de la
Exposicin de motivos del Anteproyecto de la Reforma de la Ley de
Aguas espaola, sentndose que su estado es puramente circunstancial,
y resulta inadmisible establecer un rgimen jurdico totalmente distinto
para unas y para otras; la interrelacin es obvia para la hidrologa mo-
derna, y el fenmeno tiene que ser recogido por el legislador. En conse-
cuencia, el rgimen del agua ser nico. La gestin integrada del agua
ha sido recomendada por los organismos internacionales, as, por ejem-
plo, la OCDE, Politique de l'environnement de l'OCDE en particulier les
programmes de gestion de l'eau et de l'air, Pars, 1971. Por ltimo, y des-
de una perspectiva cientfica, me remito a la obra de PE.MMAN, El ciclo
del agua, trad. esp., Alianza, M~drid, 1972.

282
una regulacin de abastecimientos que permita simultneas.
o sucesivas utilizaciones, descartando, en principio, salvo ex-,
cepciones, la exclusividad a ultranza y el respeto de derechos
prioritarios de los concesionarios individuales, aunque stos
viniesen fundados en viejos y slidos criterios normativos.
As no resultar permisible que determinados vertidos im-
pidan el desarrollo de las especies pisccolas o que neutralicen
la regeneracin natural de las aguas, afectando a usuarios
actuales o potenciales situados ms abajo del curso. La uni-
dad del ciclo debe animar, por tanto, un sistema normativo
que haga justicia a las interrelaciones naturales y que intro-
duzca correctivos a su mediatizacin por obra del hombre. El
abastecimiento y la depuracin aparecen entonces ntima-
mente relacionados en cuanto que el consumo de agua para
fines domsticos o industriales lleva implcita la preocupa-
cin por la evitacin del deterioro del cauce receptor: se trata
de una misma operacin con fases sucesivas. Lo mismo puede
decirse de la utilizacin de las aguas para riegos aprovechan-
do quiz aguas ya utilizadas para el abastecimiento, pero evi-
tndose a su vez que los retornos al cauce, bien por evapora-
cin, bien por filtracin, por drenaje o escorrenta aporten
sustancias perjudiciales como fertilizantes, pesticidas o dep-
sitos salinos.

B) Espacios ecolgicos y jurisdiccin de aguas.

Como se ha insinuado ya, la plataforma territorial de la
accin administrativa en materia de aguas, si ha de ser rea-
lista, tiene que comprender los espacios abarcados por los
ciclos de las aguas. Normalmente suceder que los lmites pol-
tico-administrativos habituales no coincidirn con el mbito
ecolgico sobre el que deber realizarse la disciplina del agua.
Insensiblemente habr de recurrirse a la delimitacin de es-
pacios ad hoc sobre los que se asentar a administracin de
los recursos hidrulicos.
Es evidente que la unidad administrativa tpica, el Muni-
cipio, no puede servir exclusivamente de base para montar la
estrategia del agua. en primer lugar porque los ms graves

283
problemas originados al respecto han surgido en reas metro-
politanas que desbordan, como es sabido, los clsicos marcos
municipales (114), pero sobre todo porque la contaminacin
de las aguas afecta primordialmente a usuarios situados en zo-
nas inferiores del cauce, por tanto, en principio, a los Munici-
pios no les preocupa la contaminacin por ellos generada, sino
la que les viene de aguas arriba, una disciplina, pues, supramu-
nicipal paroece inevit~ble (115).
Los espacios significativos para la poltica hidrulica ven-
drn, pues, dados en funcin de la mayor o menor amplitud
con que se reciba la unidad del ciclo del agua. Contempla-
remos a continuacin los siguientes niveles:

a) Internacional.

Todo el espacio terrestre puede ser considerado como una

unidad significativa a efectos de imponer a las distintas na-
ciones medidas generales para evitar que se produzcan even-
tos que de una forma u otra afectarn a la Humanidad en su
conjunto, no importa cul sea el punto en que se atente contra
las condiciones naturales. El uso de insecticidas, por ejemplo,
se propaga mediante la evaporacin a todo el globo a travs
de los mares (116).
En general, la contaminacin de los mares es problema

que afecta a toda la humanidad, bien se realice por vertidos

directos, realizados por los buques de transporte o indirecta-
mente a travs de la polucin que transmiten los ros que
fluyen a los ocanos, o por la que arrastran las aguas de lluvia,
que incluyen partculas evaporadas desde la tierra.
De aqu que esta materia haya preocupado a los organis-
mos internacionales, y entre odIos destacadamente a las Nacio-
nes Unidas que han estimulado la cooperacin internacional
(114) Vid. BAKACS y RosE, Sanidad y Bienestar, en Problemas de
las reas metropolitanas, 1. E. A. L., trad. esp., Madrid, 1969, p. 776.
(115) Vid. DESPAX, La pollution des eaux et ses problemes juridi.
ques, p. 17; Y GRAVA, Urban aspects planning, pp. 95 Y 135.
(116) Vid. RANDERS, DDT Morement in the global Environment, en
MEADOWS, Toward global Equilibrium: Collected Papers, Wright Allen
Press, Cambridge Massachussetts, 1973.

284
para la lucha contra la contaminacin (117) Y sugerido nume-
rosas medidas para evitar la contaminacin de los mares (118),
pero aparte de estas proposiciones programticas, grupos de
Estados han adoptado acuerdos tendentes sobre todo a evitar
la contaminacin por hidrocarburos de las aguas de los mares,
lo que ha tenido una eficacia relativa, pero no desconocible
sobre todo a'partir de la Convencin de Londres de 1954 (119)
Y la revisin del Convenio en abril de 1962 (120). Menos xito
han tenido otro tipo de acuerdos, como los dirigidos a evitar
la contaminacin de los mares como consecuencia de explo-
raciones submarinas (121), o los peligros inherentes a la in-
mersin de residuos radiactivos (122). En cuanto a la conta-
minacin generada en el interior de las naciones y transmi-
tida con posterioridad al mar no se han dado pasos signi-
ficativos.
En algunos casos los convenios internacionales se han diri-
gido no a la preservacin de los mares en su conjunto, sino
a la de determinados espacios marinos (123). La necesidad
de actuar sobre espacios internacionales se presenta tambin
en los casos de ros o lagos que tienen como ribereos distin-
tos Estados, lo que ha dado lugar tambin a mltiples conve-
nios internacionales como el Acuerdo para la Proteccin del
Lago Leman de 1962, el Tratado en Estados Unidos y Mxico
sobre el Ro Grande de 1944 y el Acuerdo entre aquella nacin
y Canad para la proteccin de los Grandes Lagos de 1972.
A partir de la Conferencia de Madrid de 1911, Y posterior-
mente de la Conferencia Panamericana de Montevideo de 1963,
se ha venido intentando, sin mayor xito, la aceptacin inter-
nacional del principio de que los Estados no pueden introdu-
cir cambios en los cursos del agua que perjudiquen su utili-
(117) Recomendacin 85 de la Conferencia de Estocolmo de junio
de 1972.
(118) Recomendaciones 86 a 94 de la Conferencia de Estocolmo.
(119) Firmada por treinta y un Estados en 21 de mayo de 1954.
(120) Vid. sobre estas materias BARROS y JOHNSTON, The Internativ-
nal Law of. Pollution, Londres, 1974, pp. 351 y ss.
(121)" Lo que tena presente la Convencin de Ginebra de 29 de
abril de 1958, arto 24.
(122) Acuerdo de Londres, de 1972.
(123) Mar del Norte, Bltico, Mediterrneo, etc.

285
zaclOn por otros Estados situados aguas abajo, pretendien-
close extrapolar a este terreno las reglas tradicionales del de-
recho de vecindad, aunque en la prctica existan serios incon-
venientes para imponer internacionalmente su respeto y ob-
tener rparacin por los daos causados: Como seala DESPAX
cuando, como sucede frecuentemente, los perjuicios se ori-
ginan por una contaminacin masiva y crnica de orgenes
indistintos, la delimitacin de responsabilidades resulta par-
ticularmente aleatoria (124).

b) Nacional.
A esta escala se adoptar habitualmente el marco normati-
vo bsico para la disciplina de las aguas. Aunque no coinci-
den generalmente la totalidad de los ciclos de aguas con el
mbito de un territorio nacional, s estn generalmente com-
prendidos dentro de estos lmites territoriales cursos de agua
que constituyen sistemas o subsistemas independientes, pero
tambin de posible interrelacin. De aqu que sobre esta base
suelan adoptarse normas comunes para todos los ciclos de
aguas y tambin decisiones que, como las de trasvases, van a
alterar los ciclos naturales introduciendo correcciones en los
factores geogrficos determinantes. Cuando el sistema es fe-
deral, como en los Estados Unidos, las materias bsicas en
materia de administracin de aguas pueden dejarse a los
Estados, aunque la legislacin comn y las grandes directrices
sean de carcter federal.

c) Regional.
Este es quiz el espacio bsico para la Administracin de
las aguas en cuanto que permite operar sobre una unidad na-
tural que comprende todo el ciclo del agua (125). La Carta
(124) La pollution des eaux, p. 159.
(125) Vid. por todos, TECLAFF, The River in History and Law, La
Haya, 1967. Por lo dems, esta es la ptica seguida en Espaa y la que
adoptan decididamente los ms modernos esquemas de administracin
hidrulica. Vid. AIZPURUA, SOSA DE MENDOZA, Venezuela, Bases de una po-
ltica Hidrulica, Caracas, 1972.

286
Europea del Agua, consciente de tales condicionantes, procla-
ma que la administracin de los recursos hidrulicos debiera
encuadrarse ms bien en el marco de las cuencas naturales
que en el de las fronteras administrativas y polticas. Se trata,
pues, de la institucionalizacin de la cuenca como soporte de
la administracin del agua, lo que implicar la creacin de una
jurisdiccin especial que se superpone a las ya existentes y
que no tiene por qu coincidir ni con los lmites de los Es-
tados federados ni con el de las regiones administrativas. Tal
es la solucin adoptada de antiguo en Espaa y que hoy pa-
rece se va imponiendo en muchos pases, como ha sucedido en
Francia con la creacin, a partir de 1964, de las seis agrupa-
ciones de cuenca; en Inglaterra, que cuenta hoy con diez zonas
hdricas, en Holanda y en Alemania Federal. Incluso en los
Estados Unidos las limitaciones federales se han venido sal-
vando mediante acuerdos interestatales que dan lugar a los
denominados River Basin Compact.

d) M unicipa.l.

Sera altamente improbable, por no decir prcticamente

imposible, que un ciclo de agua, bien que sea parcial el enfo-
que, coincida con una jurisdiccin municipal. Ahora bien, pre-
cisamente a estos niveles se llevarn a efecto la mayora de las
intervenciones materiales en el ciclo del agua: captaciones,
abastecimientos, tratamiento o vertido y tambin operarn
los controles jurdicos. Difcilmente, sin embargo, podr ais-
larse a escala municipal una unidad ecolgicamente signifi-
cativa, por lo que junto con otras motivaciones es frecuente
que los trminos municipales se agrupen a estos efectos fun-
cionalmente, constituyendo demarcaciones subregionales de
aguas sobre las que operarn las organizaciones asociativas
a que ms adelante nos referiremos.

5. Organizacin.

Los distintos espacios significativos detectados para deli-

mitar territorialmente la poltica de aguas, constituirn otros

287
tantos niveles de administracin en los que cabe establecer
organizaciones adecuadas. En estos momentos pueden efecti-
vamente identificarse organizaciones con alcance jurisdiccio-
nal ms o menos aproximado a los mbitos territoriales de-
tectados, si bien algunos de estos dispositivos dejan mucho
que desear, tanto en relacin con los instrumentos que desde
ellos se manejan, como desde la perspectiva de la coherencia
interna de sus competencias.

A) Organizacin Internacional.
Pese a la apremiante y reconocida necesidad de arbitrar
un aparato que a escala mundial asuma la defensa de los
recursos hidrolgicos, la organizacin a este nivel tiene una
palmaria debilidad que conduce a su prctica inoperancia.
Existen desde luego numerosos organismos que directa o in-
directamente atienden estas cuestiones, y as, por ejemplo,
en la Recomendacin 52 de la Conferencia de Estocolmo, se
estimula al Secretario General para que tome las medidas ne-
cesarias al objeto de que los organismos correspondientes de
las Naciones Unidas apoyen la accin gubernamental en mate-
ria de ordenacin de los recursos hidrulicos, hacindose ex-
presa referencia a la Organizacin de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentacin, a la Organizacin Mundial
de la S9lud, a' la Organizacin Meteorolgica Mundial, al De-
partamento de Asuntos Econmicos y Sociales de la Secre-
tara de las Naciones Unidas (126), a la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, a
las Comisiones Econmicas Regionales y a la Oficina de Asun-
tos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas en Bei-
rut (127).
Otras recomendaciones se dirigen al Grupo Mixto de Ex-
pertos sobre la Contaminacin del Mar (GESAMP), a la Orga-
nizacin Consultiva Martim Intergubernamental (OMCI), a
la Investigacin' Mundial de la Contaminacin del Medio Ma-
rino (GIFME) y al Sistema Global Integrado de Estaciones
(126) Divisin de' Recursos y Transportes.
(127) Vid. Documentacin Econmica~ nm. 3, 1972, p. 138.

288
 Ocenicas (SIGIEO). Pero se trata de organismos de carcter
cientfico, consultivo o asesor que aunque como en el caso del
OMCI sean particularmente activos y hayan promocionado los
.ms importantes acuerdos internacionales, carecen como su-
cede con todo el aparato internacional de coaccin propia, lo
que conduce a su impotencia. El control de la polucin de
los mares con base a los acuerdos de Londres de 1954 y 1962,
en lo que tiene de efectivo, descansa a la postre en la aislada
autoridad de las naciones en cuyas franjas marinas, de sobe-
rana general o especial, se cometan las infracciones, o bajo
los ms problemticos dominios de los Estados de la bandera
del navo que cometa la infraccin en alta mar.
Tampoco es mejor el panorama que ofrecen los lagos y
cursos de aguas internacionales terrestres, no obstante la gra-
vedad de los problema.s suscitados, pinsese por ejemplo que
en Hungra el 96 por 100 del agua utilizada viene del exterior
del pas (128) y que la calidad de las aguas del Rhin es im-
portante para muchas naciones y decisiva desde luego para
Holanda. Pues bien, pese a que los acuerdos internacionales
han previsto el establecimiento de Comisiones como la insti-
tuida para el Rhin en 1963, este tipo de estructuras no han
producido resultados satisfactorios, y como se sealaba en el
Coloquio de la Comisin Econmica para Europa no existe
mecanismo eficaz para un buen nmero de problemas del
entorno que interesan a zonas contiguas (129). Por volver
al caso del Rhin, ni los acuerdos ni las Comisiones han mejo-
rado sensiblemente su condicin de gran alcantarilla inter-
europea.

B) Administracin Central.
La estructura orgnica del dispositivo administrativo res-
ponsable de la poltica de aguas a escala nacional depende del
grado de concienciacin colectiva sobre la problemtica am-
(128) NACIONES UNIDAS, Colloque de la CEE sur les problemes de
l'environnement, Nueva York, 1971, p. 238.
(129) Colloque de la CEE sur les problemes de l'environnment,
p. 246.

289
19
biental y de la forma poltica, federal o descentralizada, que
presente el pas en cuestin. En general, y salvo que hayan
mediado reformas sustanciales, la administracin del agua, sue
le estar asignada siguiendo lneas ~radicionales de distribucin
de funciones pblicas que no guardan relacin con las exigen-
cias de las circunstancias ambientales presentes. As los Minis-
terios con competencias principales en materia de pesca, trans-
portes martimos, agricultura, sanidad, etc., como prolonga-
cin de sus sectores competenciales, inciden tambin en la
administracin ambiental del agua, lo que perjudica la unidad
del conjunto y el enfoque ecolgico. Esto es vlido tanto para
los pases socialistas como para los occidentales; entre los pri-
meros, la URSS distribuye, por ejemplo, las cuestiones rela-
tivas a la proteccin de las aguas, entre otros, en os Minis
terios de Mejora de Suelos y de Aguas, de la Salud Pblica
y de la Pesca (130). En general se ha hecho notar para estos
pases una gran dispersin de competencias confiadas a nu-
merosas instituciones gubernamentales (131). Lo mismo su-
cede en los pases occidentales; as la administracin de las
aguas corresponde, entre otros Ministerios, al del Interior, al
de Agricultura, al de Transporte, lo que trasciende a la frag-
mentacin del aparato institucional (132).
Algunas naciones, como sabemos, han dedicado esfuerzos
meritorios a la concentracin de competencias, creando agen-
cias especializadas que concentran al mximo de funciones, o
inclu~o ministerios especficos que han intentado centralizar
la Administracin ambiental. Pero, sin embargo, tales' solu-
ciones slo han conseguido en materia de aguas, parcialmente
sus propsitos unificadores en cuanto que si bien los Minis-
terios en cuestin conocen de todas las facetas implicadas en
la defensa de este medio, otros Departamentos siguen mante-
niendo competencias sustanciales. Quiz los mayores esfuer-
zos se hayan realizado en este sentido en Estados Unidos, lo
que ha plasmado en la creacin, en 1969, de la Agencia para la
Proteccin del Entorno (EPA), la Administracin Nacional de
(130) Colloque de la CEE, cit. p. 185.
(131) Colleque de la CEE, cito 1'. 221.
(132) Colloque, cit. p. 240.

290
los Ocanos y de la Atmsfera y el Consejo Federal para la
Calidad Ambiental. La EPA, que es sin duda el instrumento
operativo ms importante, absorbi las competencias que en
materia de aguas correspondan al Ministerio del Interior;
ahora bien, a esta Agencia incumben tan slo las ltimas res-
ponsabilidades en materia de control, dependiendo de los dis-
tintos Departamentos federales, y sobre todo de los Estados, la
prctica implementacin de la poltica de defensa de las aguas.
Los problemas organizatorios son, pues, complejos y dis-
tan de estar hoy resueltos. En materia de las aguas, se con-
viene universalmente la necesidad de realizar una planifica-
cin comn, de la que debera ser responsable una sola auto-
ridad, pero tales objetivos no han sido alcanzados, aunque
estos propsitos aparecen en los ms modernos y meditados
proyectos (133), en el bien entendido de que esto no supone
agrupar en un solo organismo todos los entes con vocacin hi-
drulica (134). Para paliar estos inconvenientes se recurre a
mecanismos coordinadores de ms que relativa eficacia, como
el Comit Nacional de Aguas francs.

C) Administracin de cuenca.
Este tipo de organizacin que se superpondr habitual-
mente a otros montajes administrativos generales o sectoria-
les es, como adelantamo"s, el que mejor cuadra a las exigen-
cias del ciclo del agua, actuando sus competencias sobre el
. mbito geogrfico de una cuenca o al menos de un sector
importante de la misma. En estos momentos se aprecia una
flexin importante hacia estas soluciones que tienen su pre-
cedente en la's Confederaciones Hidrulicas Espaolas, a que
ms tarde aludiremos,' y tambin, aunque no generalizadas
pero ms conectadas con la problemtica aqu tratada, con
las Organizaciones del Rhur para el Abastecimiento y el Sanea-
(133) Vid. AZPURUA y SOSA DE MENDOZA, Venezuela, bases de una
poltica hidrulica, Caracas, 1972, pp. 46 Y ss. Ya en 1961, con ocasin
del Decenio Hidrolgico, las Naciones Unidas llegaron a la misma con
clusin.
(134) Vid. AZPURUA y SOSA DE MENDOZA, y otros, Criterios bdsicos
para plantear una Ley de Aguas, Caracas, 1974, p. 28.

291
miento, cuyos orgenes se remontan a 1889 (135) Y 1913, res-
pectivamente. En esta regin, adems de estas dos asociacio-
nes, funciona tambin la del Emscher y la del Lippe con com-
petencias similares. Las dos asociaciones principales del Rhur
que actan coordinadamente mediante una presidencia y un
Consejo Comn, tienen personalidad de derecho pblico y
asocian a industriales, Ayuntamientos y empresas de abaste-
cimientos de aguas. Las Asociaciones del Rhur han atrado
justamente la atencin internacional y se presentan frecuente-
mente como solucin ptima para la integracin regional de
los objetivos e intereses que giran en torno a la utilizacin
del agua (136).
En cierto modo, parecidas funciones cumplen las Juntas
Fluviales regionales holandesas reestructuradas con base en
la Ley de 1969, que entr en vigor en 1970 (137), si bien dadas
las caractersticas de este pas, slo con un cierto corrimiento
de escala podemos hablar de un tratamiento regional (138).
En Inglaterra existan 29 zonas sobre las que se asentaban las
autoridades de ro, asistidas por una Comisin integrada ma-
yoritariamente por representantes municipales y encargada
tanto de la conservacin de los recursos del agua como del con-
trol de la polucin, pero. las operaciones de saneamiento pro-
piamente dichas no se realizaban en este escaln, sino que in-
cumben a Municipios o a asociaciones intermunicipales (139).
La Comisin britnica sobre Contaminacin del Ambiente en-
tendi que sera conveniente la refundicin de estas tareas en
una sola autoridad (140). Sustituyndose veintinueve autorida-
des de ro por diez comisiones regionales responsables de la
(135) Vid. KOENNING, The Water Supply of the Rhur District, loe.
cit., pp. 4 y 9.
(136) Vid. KNEESE, The Economics of Regional Water Quality Mana-
gement; RINCKE, G., Wirtschaftliche Betrachtungen zu den Reinhalteab-
forderungen in einem Flussgebiet; KOENNING, The Water Supply of the
Rhur District, Aqua, nm. 3, 1966.
(137) Vid. El agua y la proteccin de los recursos hidrulicos en los
Pases Bajos, en Agua, marzo-abril 1973, nm. 77.
(138) El agua en los Pases Bajos, loe. cit., p. 17.
(139) Vid. Ministerio de Tecnologa, 1968, Notes en Water Pollution,
nmero 48, y OMS, Lutte contre la pollution, 1967.
(140) Informe presentado en febrero de 1971, loe. cit., p. 43.

292
 totalidad del ciclo, que han asumido a la par las competencias
de ms de 1.400 organismos independientes (141).
La necesidad de recurrir a organizaciones de cuenca se ha
planteado igualmente en pases de estructura federal que tie-
nen encomendada la gestin del agua a los estados (142). As,
en Estados Unidos, para salir al paso de las exigencias del ciclo
del agua, se ha utilizado la figura jurdica del Compact in-
terestatal, solucin sta estimulada por el propio legislador
federal (143). Algunas de stas o parecidas organizaciones han
conseguido notables resultados, como los que se acreditan a la
Comisin de Saneamiento del Valle del Ro Oho (ORSANCO),
que abarca ocho Estados (144). En Amrica Latina deben ci-
tarse las Comisiones Mexicanas de Cuenca con una amplia
trayectoria administrativa y que pueden perfectamente asu-
mir las competencias inherentes a una gestin integrada del
agua (145).
Un meditado y racional intento de reestructuracin de la
administracin de las aguas sobre bases regionales, consti-
tuye la soluci.n francesa introducida por la Ley de 16 de
diciembre de 1964, que cre seis cuencas o agrupamientos de
cuencas realizados sobre. bases hid.rogrficas administradas
por un Comit de Cuenca y una Agencia Financiera. El primero
est integrado en partes iguales por representantes de dis-
tintos .Ministerios designados por el ministro de la Calidad
de Vida, por representantes de las Corporaciones Locales, y
por representantes de los usuarios designados por las orga-
(141) Vid. CHIlVER, Forms of Organisation; en FUNNELL y HEY, The
Management of Water in England and Wales, Saxon House, Lexington
. Books, Westmead, 1974, pp. 113 Y SS.; ASKEw, La lucha contra la conta-
minacin de las aguas en Gran Bretaa, en Contaminacin y Preven-
cin, nm. 36, noviembre 1975, pp. 19 Y ss. Tambin la excelente sntesis
de APARICIO FERRETER, Nuevas tel1dencias legislativas en el control de la
contaminacin de las aguas, en Contaminacin y Prevencin, nm. 30,
pgina 55.
(142) Vid. THE COUNCIL OF STATE GOVERNMENTS, State Administration
of Water Resources, Chicago, 1957, pp. 55 Y ss.
(143) Vid. EPA, The Challenge of the Environment, Wshington.
197~, p. 19.
(144) Vid. CLEARY, Orsanco, Story, Baltimore, 1967.
(145) BARKIN Y KING, Desarrollo Econmico Regional. Enfoque por
cuencas hidrolgicas de Mxico, trad. esp. R. Reyes, Siglo XXI Edi-
tores, S. A., Mxico, 1970.

293
nizaciones familiares y profesionales afectadas. El Comit ha
sido calificado como pequeo parlamento de las aguas a
nivel de cuenca (146). La Agencia Financiera se asimila al
ejecutivo, aunque no tiene ms que competencias econmicas,
~st dotada de personalidad jurdica y se compone en la ac-
tualidad de veinte miembros: diez representantes del Estado,
cinco de las Corporaciones Locales y cinco de los usuarios
(147). La admInistracin de la cuenca incluye tanto lo relativo.
al saneamiento como al abastecimient<?, si bien las operacio-
nes ejecutivas se realizan en otros niveles, correspondiendo
al escaln regional slo funciones normativas, financieras y
de control.

D) El nivel municipal: Soluciones asociativas.

En la .mayora de los pases el abastecimiento de aguas ha

sido y es, una competencia municipal. Como se ha sealado en
un documento altamente significativo, la Corporacin Muni-
cipal como suministradora de agua es una institucin comn
a la mayora de los sistemas de administracin hidruli-
ca (148). Pero al recibir la demanda de abastecimiento de aguas
una presin considerable como consecuencia de las crecien-
tes necesidades de las industrias y poblaciones urbanas se
hizo necesario replantear esta problemtica en cuanto a la
captacin de los recursos se refiere. Aunque la distribucin
de las .aguas pueda seguir a cargo de las Corporaciones Loca-
les, aisladamente consideradas, .el aporte de las caudales ne-
cesarios requiere otras bases y otras soluciones, entre las que
se inscriben precisamente las frmulas asociativas.

(146) PICARD, L'action des agentes de Bassin, en Les Cahiers Fran-

;aise, nm. 163, noviembrediciembre 1963.
(147) Decreto de 8 de abril de 1974 y Resolucin de 9 de abril del
mismo ao sobre designacin de los representantes de las Corporacio-
nes Locales.
(148) Vid. NACIONES UNIDAS, Abstraction and Use '01 Water, A Com-
parison 01 Legal Rgimens, New York, 1972, p. 110. Vid. Consejo de Eu
ropa, Responsabilits des puvoirs locaux dans la lutte contre la pollution
des eaux, Strasbourg, 1972.

294
 A la dimensin cuantitativa de la problemtica. del agua
se une adems la cualitativa, que va ms all, como sabemos,
de la pura preocupacin por el suministro de aguas potables.
Estas cuestiones exceden tambin, como hemos visto, del cam-
po puramente municipal habitualmente circunscrito a trmi-
nos jurisdiccionales que no coinciden con ciclos o secciones
de ciclos aptos para el planteamiento integral de una poltica
de aguas. Pero, sin embargo, en materia de vertidos, insensi-
blemente las responsabilidades del tratamiento de las aguas
van a bascular por inercia, pero tambin por. lgica, del sis-
tema, dentro del mbito competencial de las Corporaciones
Locales. Estas, aunque erosionadas sensiblemente en sus atri-
buciones tradicionales e incapaces de abordar financieramen-
te por s solas este tipo de problemas, deben no obsta~te
afrontarlos materialmente saliendo al paso de las exigencias
de sus vecindarios y cubriendo un campo operativo que ni la
Administracin Central ni sus organizaciones desconcentradas
a nivel de cuenca estn preparadas para asumir.
La Administracin Local no queda fuera, pues, de la admi-
nistracin de las aguas, entendida sta en el amplio sentido
que aqu les damos, y es ms, aparece incluso a nivel de
cuenca integrando por ejemplo las Asociaciones del Rhur, las
autoridades regionales inglesas, las Juntas "Holandesas y los
Comits de Cuenca francesa, en el caso de Holanda, la Admi-
nistracin Local est presente tambin a nivel provincial, y
.as la Junta de la provincia de Holanda del Norte abastece a
una poblacin de 750.000 habitantes pertenecientes a 108 mu-
nicipios (149).
El protagonismo municipal enmarcado en un contexto que
definen decisiones de superior rango, se reafirma en los pun-
tos clave de la poltica hidrulica: el abastecimiento directo
a las poblaciones y la instalacin y atendimiento de las plan-
tas depuradoras. Son los municipios, por ejemplo, los que
gestionan el funcionamiento en Francia, Blgica, y lo venan
haciendo en Gran Bretaa de acuerdo con la Ley Sanitaria
(149) El agua y la proteccin de los recursos hidrulicos en los
Pases Bajos, p. 14.

295 I
de 1963 que les asignaba tales deberes (150). La Administra-
cin Local sigue siendo, como no poda por menos, reducto
clave en la administracin del agua.
Para salir del punto muerto originado por una inevitable
asuncin de competencias en estas materias que se enfrenta a
deficiencias financieras y limitaciones territoriales, los Munici-
pios recurren a frmulas asociativas del tipo de los Sindicatos
y Mancomunidades, operndose as una reorganizacin espon-
tnea o estimulada a nivel nacional (151), tal sucede en Ingla-
terra, Blgica, Holanda, Francia e incluso en los Estados Uni-
dos (152), normalmente bajo mdulos de derecho pblico, si
bien a veces se adopta la frmula de sociedad annima.
Especialmente debe optarse por soluciones de este tipo en
reas metropolitanas que, careciendo, como es frecuente,
de una organizacin institucional adecuada, engloban a nu-
merosos municipios independientes pero con una problem-
tica comn (153). Las asociaciones intermdnicipales de m-
bito metropolitano para solucionar problemas de aguas .y
abastecimiento, con o sin la participacin del Estado, tienen
cierto arraigo en Europa, por ejemplo, caso de Pars, que se
remonta a 1933 (154).
La creacin de una entidad ad hoc que asocie a varas Cor-
poraciones Locales afectadas por el mismo problema, no slo
tienen las ventajas enunciadas en orden a conseguir una base
territorial realista para el montaje de los dispositivos necesa-
rios, sino que permite adems reagrupar efluentes que podrn
(150) Lo que ya vena consignado en otras disposiciones como la Ley
de Drenajes de 1937. La Ley de Aguas en 1945 les concedi la facultad
de dictar reglamentos para prevenir la contaminacin de las aguas.
Vid. GEILGEL LOPE BELLO, Cuatro Estudios sobre Proteccin Ambiental,
pgina 20.
(151) Vid. NACIONES UNIDAS, Colloque de la CEE sur les problemes
de l'environnement, p. 241.
(152) Vid. U. S. DEPARTAMENT OF AGRICULTURE, Interlocal Govern-
mental Cooperation, Indiana, 1964, pp. SO Y ss., donde se presentan
numerosos ejemplos de este '{-ipo de asociacin.
(153) Vid. AOVISORY COMMISION ON INTERGOVERMENTAL RELATIONS, Inter-
governmental Responsabilities for Water Supply and Sewage, Disposal in
Metropolitan Ateas, Washington, octubre 1962. .
(154) Vid. FOUQUET, Le programme gnrale d'assainissement de
la rgion parisienne, en Techniques et Sciences Municipales, agosto-
septiembre 1969, p. 275, Y QUINSAC, L'assainissement de la rgion lilloise,
en L'eau, agosto-septiembre 1971, p. 319.

296
ser tratados por un nmero ms reducido de estaciones depu-
radoras, con las ventajas de escala inherentes al mayor tamao
de las plantas, lo que tiene sin duda importancia dado lo ele-
vado de los costos (155). Por ltimo, y ello no supone una ven-
taja menor, la sustantivizacin en n ente independiente res-
ponsabifizado de la instalacin y mantenimiento de las plan-
tas permite a las Corporaciones Locales asociadas mantener su
capacidad de endeudamiento para otras finalidades, evitando
que en algunos casos se rebase su techo crediticio (156).

E) La incorporacin de los industriales.

Parece oportuno hacer intervenir a los administrados de

manera activa en la resolucin de los problemas causados
por la contaminacin de las aguas. La conveniencia y casi
diramos, la ineludible necesidad de un alto nivel de concien-
ciacin ciudadana para afrontar con eficacia estas cuestiones,
ha sido sealada con insistencia. No nos referiremos ahora a
la movilizacin de la opinin pblica y su canalizacin a tra-
vs de organizaciones formales o informales, lo que endefi-
nitiva desemboca en el problema general de la representacin
poltica. Lo que ahora contemplamos es la posibilidad de que
los principales age~tes de la contaminacin intervengan con
la Administracin en su remedio. Dejamos de lado al ciuda-
dado ordinario, tambin polucionante urbano, cuyo protago-
nismo en la materia puede perfectamente encauzarse a travs
de las organizaciones municipales, que intervienen por su
cuenta en las fases de abastecimiento y vertido. Nos ~ijare
mos tan slo en quienes por su insercin en el proceso pro-
ductivo contribuyen sensiblemente a la contaminacin de
origen industrial.
(155) Vid. DUBOIS, Esquema regional de lucha contra la contami-
nacin, p. 39. Este autor cita un ejemplo tomado de la experiencia
americana, en el que seis municipalidades agrupadas para la construc-
cin de una sola planta ahorrarn un milln de dlares en gastos de
amortizacin y explotacin anual, en comparacin con otra solucin
alternativa que inclua tres plantas.
(156) Vid. GRAVA, Urban Planing Aspects, p. 53, en relacin con el
caso de la ciudad de Nueva York.

297
 Las industrias crean, como se ha dicho, focos importantes'
de contaminacin, por tanto, de una u otra forma habrn de
ser tenidas en cuenta a la hora de corregir la situacin que
ellas han contribuido en buena medida a ocasionar. Las em-
presas pueden ser slo objetos del imperium administrativo,
pero los planes anticontaminantes pueden seguramente tam-
bin beneficiarse de la experiencia organizativa de los empre-
sarios y, desde luego, para su xito, al margen o a la par de
las medidas coactivas, se requiere un cierto consensus por quie-
nes han de introducir a la postre las medidas correctoras. En
una sociedad de mercado no es realista prescindir del concurso
de los industriales, quiz radicados en pequeos municipios, y
titulares de plantas e instalaciones de gran envergadura que
aisladamente o en conjuncin con otras instalaciones son las
principales responsables de la alteracin del curso del agua.
La participacin de los industriales puede adoptarse bien
en el proceso de toma de decisiones, bien en el de la implan-
tacin de los dispositivos correctores, bi~n en los mecanis-
mos de control. Al primer enfoque responde la creacin de
rganos consultivos con participacin de los industriales o
la incorporacin de stos a rganos colegiados de carcter
mixto, como sucede con los Comits de Cuenca franceses, si
bien se ha dudado sobre la eficacia e incluso sobre la conve-
niencia de la presencia de tales representaciones en los cen-
tros pblicos de intervencin de las aguas ante los riesgos de
que prevalezcan los intereses privados, en este sentido y en la
propia Norteamrica se ha sealado que la presencia de indus-
triales en los Consejos ambientales ha perjudicado su funcio-
namiento, sugirindose que su mediacin debera canalizarse
mejor a travs de los rganos legislativos ordinarios (157).
Los industriales pueden tomar parte en organizaciones que
tienen como fin directo la eliminacin de la contaminacin
mediante la construccin cooperativa de colectores y plan-
tas de tratamiento, ejemplo de estas soluciones SOll las aso-
ciaciones alemanas del Rhur, las sociedades belgas de depu-
(157) Vid. GRAD, lntergovernmental aspects of Environmental Con-
trols, p. 92.

298
raclOn y tambin qUlza frmulas .del tipo de la ORSANCO
norteamericana (158). Cabe tambin que ya sobre esquemas
totalmente privados se creen sociedades encargadas mediante
precio de construir o explotar plantas de tratamiento de
aguas, se llegara con' esto a la ampliacin del mercado pri-
vado incorporando al mismo la gestin de la industria anti-
contaminante por cuenta de los agentes contaminadores o,
lo que es ms normal, de organizaciones pblicas que abo-
naran los costos de 'la operacin. Es interesante sealar al
respecto cmo desde un campo poco sopechoso de veleidades
socializantes, el norteamericano, se ha descartado enrgica-
mente tal solucin, hacindose hincapi, en que la Adminis-
tracin debe responsabilizarse ntegramente de estas opera-
ciones que no pueden ser dejadas al control privado (159).
En las antpodas sociopolticas, Polonia, por ejemplo, se esti-
mula, sin embargo, la creacin de sociedades para mantener
y explotar instalaciones destinadas a combatir la contamina-
cin de las aguas, estas sociedades se benefician de ayudas
estatales significativas (160); sin embargo, las circunstancias
de este tipo de Estados permiten evitar los peligros inherentes
al control privado de las funciones pblicas en las sociedades
de m'ercado, aunque de tales experiencias pueden extraerse con-
clusiones para la explotacin de ciertos servicios.
Por ltimo, y aqu sin que ello suponga mayores riesgos,
puede aludirse al concurso de organizaciones privadas que
bajo la forma de sociedad annima gestionen con fines lucra-
tivos ciertos servicios que coadyuvan a eliminar agentes con-
taminantes, retirando, por ejemplo, de las industrias subpro-
ductos txicos o especialmente nocivos en la fase de pretra-
tamiento, sin trasmitirse a los efluentes colectivos, tal sucede
(158) Vid. KINNEY, El problema de la conta1J1inacin industrial, en
LINO, Manual, 'p. 19. Una solucin realmente original son las sociedades
belgas de depuracin integradas por las provincias, los organismos de
captacin y distribucin de agua y las empresas que confan el trata-
miento de sus aguas residuales a las sociedades; APARICIO FERRETER,
Nuevas tendencias legislativas, loe. cit., p. 51.
(159) Vid. GRAVA, Urban Planing Aspects, pp. 91 Y 93.
(160) Colloque de la CEE sur les problemes de l'environment,
pgina 225.

299
por ejemplo en el Rhur y en relacin con los sulfatos y cidos
resultantes de determinados procesos siderrgicos (161).

6. La posicin de los afectados por la contaminacin.

La reaccin frente a los agentes contaminadores se produ-
cir normalmente por parte de la Administracin de las aguas.
Los particulares pueden coadyuvar a estas tareas, bien defen-
diendo sus intereses en el momento de expedicin de autori-
zaciones y licencias si existe, lo que es normal, un trmite
de audiencia pblica, bien mediante la denuncia, de los he-
chos acaecidos. Sobre todo, lo que es comn en la lucha con-
tra la contaminacin en sus distintas vertientes, la reaccin
ciudadana ser decisiva si se crea una conciencia de cambio
en favor de la mejora de la calidad del medio que presione
sobre los centros de poder en pro de una accin ambiental
ms enrgica. En este contexto tienen una destacada impor-
tancia la labor de los grupos y asociaciones especficamente
dedicados a movilizar la opinin o a actuar sobn~ los repre-
sentantes de la comunidad.
Pero aqu nos interesa sobre todo analizar, someramente,
las posibilidades jurdicas de reaccin directa por parte de
los afectados por la contaminacin. Aparece en primer lugar
el contencioso individual de la responsabilidad patrimonial,
contencioso que es distinto al que puede plantear la Admi-
nistracin para exi'gir la compensacin por daos cuantifica-
bles qne afectan a bienes pblicos, caso de la pesca, de la
obstru(;cin de cauces, de la polucin de aguas pblicas des-
tinadas al abastecimiento de poblaciones, etc.
La compensacin de los perjuicios sufridos por los parti-
culares como consecuencia de la contaminacin de las aguas
se apoya habitualmente en las normas de derecho privado
que obligan a reparar los daos causados a terceros, intervi-
niendo culpa o negligencia, aunque tambin puede manejarse
,(161) Se ha estimado que en 1965 se ha podido eliminar por estas
vas el 39 por 100 de la polucin total causada por el vertido de los
baos de decapado. 'Vid. KOENING, The Water supply of the Rhur Dis-.
triet, loe. cit., p. 9.

300
el ordenamiento administrativo con base al cual se producen
autorizaciones o concesiones de usos que prohiben o permiten
la alteracin de la calidad de las aguas.
Diversos supuestos pueden dar lugar a la exigencia de res-
ponsabilidad, aunque en todos ellos la precisin de los perjui-
cios sufridos sea cuestin espinosa y equvoca (162). Para la
fijacin del valor de la pesca destruida, por ejemplo, deber
recurrirse a frmulas complejas que permiten evaluar la capa-
cidad biognica del ro y los daos venales introducidos por
la contaminacin. Los particulares pueden solicitar una com-
pensacin en caso de la destruccin de la pesca si sta ha
sido .objeto de adjudicacin privativa o de con~esin en de-
terminados tramos de un ro, por los daos causados a la
repoblacin pisccola por ellos efectuada, por los perjuicios
ocasionados a las .piscifactoras, en las estaciones marisque-
ras, etc. Lo. mfsmo suceder con otros daos, como los produ-
cidos a las empresas suministradoras de agua potable; a las
industrias que deben utilizar necesaria.mente en sus procesos
agua de una cierta calidad; a los agricultores en el uso de
agua para riego y quiz tambin a los balnearios, hoteles ri-
bereos e instalaciones privadas deportivas. Queda, no obs-
tante, ~l problema de la prueba, que afectar no slo a la valo-
racin de los daos, sino al agt:nte productor. Esto ltimo
tampoco es sencillo en cuanto que la relacin de causa efecto
es de difcil precisin, sobre todo cuando existen varios agen-
tes que polucionaban ya un cauce que recibi una adicional
carga nociva.
Si se logra constatar fehacientemente el hecho causal y
cuantificar perjuicios susceptibles de valoracin econmica,
quienes los hayan sufrido podrn recurrir bien ante la Admi-
nistracin por su tolerancia, bien ante los Tribunales ordina-
rios frente a otros particulares. Ms problemtica es la utili-
zacin de los cauces procesales por quienes no han recibido
directamente en sus patrimonios el impacto de los daos am-
(162) Para la fijacin del valor de la pesca destruida, por ejemplo,
deber recurrirse a frmulas complejas que permitan evaluar la capa-
cidad biognica del ro y los daos venales introducidos por la conta-
minacin. Vid. DESPAX. La pollution des eaux et ses problemes juridi
ques, p. 119.

301
bientales. Los ordenamientos son, como sabemos, enormemente
reticentes ante la accin popular,' por lo que no puede ex-
traar que tambin 'en el derecho de las aguas los tribuna-
les (163) apliquen criterios restrictivos, negndose el acceso
a' la jurisdiccin en Francia, por ejemplo, a las federaciones
y asociaciones de pescadores a no ser que sean titulares a la
vez de derechos de pesca o hayan procedido a sus expensas
a la repoblacin de determinados ros (164).

111. FINANCIACIN.

l. Los costos del uso de las aguas.

Al uso de las aguas debern imputarse costos progresiva-

mente crecientes, entre los que en el futuro la partida menos
importante ser quiz la correspondiente a los abastecimientos
urbanos de tipo tradicional que aporten caudales intactos,
aunque sean distantes, pero como quiera que este tipo de re-
servas resultarn cada vez ms escasas, la lgica del ciclo
hidrulico inexorablemente desembocar en la necesidad de
extremar las cautelas en la utilizacin de las aguas pen-
sando en sus sucesivos aprovechamientos.
La incuria acumulada en el despilfarro del agua y el in-
cremento incesante de la demanda de caudales obligan hoya
destinar cifras importantes que quiz exceden momentnea-
mente de las posibilidades financieras de ciertas naciones que
con recursos econmicos limitados pretenden a la par finan-
ciar un desarrollo creciente y un nivel de calidad de vida ad-
misible.
Una vez ms aparece, pues, el gran dilema que afecta a
toda la temtica de la contaminacin, la opcin en cuanto al
destino y aplicacin de los recursos disponibles, pero quiz
en las aguas aparezca con claridad que la eleccin slo pue-
de ser una en cuanto que la expoliacin indefinida del medio
(63) DESPAX, op. cit., p. 114.
(164) Vid. MALAFOSSE, Le droit de la nature, Ed. Monchrestien, Pa
rs, 1973, p. 7, quien seala cmo los industriales abonan sin resistencia
compensaciones convencionales cuando las federaciones acreditan ha-
ber procedido a la suelta de alevines. .

302
no slo afectar a los niveles de bienestar, sino que a la postre
gravitar sobre la alternativa cuantitativa del desarrollo, anu-
lando materialmente su posibilidad.
No puede desconocerse que los costos implicados en estas
tareas son realmente impresionantes, as, para Francia, se ha
estimado que habr que destinar al menos la cifra de 60.000
millones de francos antiguos durante cuarenta o cincuenta
aos (l65). Los objetivos del VI Plan con horizonte 1975 pre-
tendan ms bien modestamente reducir de un 10 a un 15, por
100 la contaminacin existente, intentndose para 1985, como
mnimo, que no se agravase la polucin actual y como mxi-
mo su reduccin en un 80 por 100. La inversin media era de
130 francos necesaria por habitante y ao para la depuracin
domstica y 80 para la industrial en equivalente por habitan-
te (166). Cifras similares se dan para otros pases, as con el
horizonte 2000 se evalan para Inglaterra los costos en 10.000
millones de libras' esterlinas (167), para Holanda en 10.000
millones de gulders (168), y de 100.000 a 110.000 millones de
dlares en Estados Unidos (169). Tambin los pases socia-
listas proyectan y aplican inversiones importantes. En la Unin
Sovitica se ha venido destinando del orden del 3 por 100 de
los gastos de inversin industrial a la proteccin de las aguas
afectadas por vertidos de este origen (170).
Al evaluar las necesidades financieras de la lucha contra
la contaminacin de las aguas deben tenerse en cuenta no slo
la inversin en instalaciones de tratamiento, sino tambin los
gastos inherentes al mantenimiento y explotacin, sensible-
mente elevados, evalundose en Francia en un montante tres
a cinco veces superior al importe de las anualidades a satis-
facer por los prstamos contrados (l7l). Segn otras estima-
(165) Vid. COLAS, La pollution des eaux, Col. Que sais je? P. U. F.,
nm. 982, p. 6.
(166) Colloque de la CEE, p. 182.
(167) GEIGEL LoPE BELLO, Cuatro Estudios sobre Proteccin am-
biental, p. 26.
(168) El agua en los Pases Bajos, p. 16.
(169) GRAVA, Urban Planning Aspects, p. 109.
(170) Colloque de la CEE, p. 225.
(171) Vid. QUINSAC, L'assainissement de la rgion lillioise, en
.L'eau-, agosto-septiembre 1971, p. 329.
ciones, el capital inicial que requiere la inversin oscila entre
Lin tercio y un cuarto de los costos totales de la instalacin
durante su perodo de vida (172). En Espaa, algunos clcu-
los efectuados arrojan cifras muy significativas, aunque sin
extraerse conclusiones generales, reveladoras de su importan-
cia comparativa (173). Si compara.mos los costos de abaste-
cimiento con los de saneamiento, encontraramos posiblemen-
te una proporcin de 1 a 1,5, es decir, si cuesta 10 el metro
cblco de agua potable, ser de 15 el de su ulterior oepura-
cin, con lo que la cifra de una eventual tarifa integrada de
ambos servicios sera de 25.
El tema, pues, de los costos ha de tenerse muy en cuenta a
la hora de plantear una poltica anticontaminante realista, su
importancia hace que forzosamente se module la intervencin
pblica conjugando, cuando sea necesario, la coaccin con el
apoyo econmico. Sin ello ser altamente improbable el que
algunos sectores industriales, y desde luego los Municipios
adopten iniciativas significativas. Ello explica el que las san-
ciones pecuniarias o el juego incitador de las modernas tasas
de vertido no produzcan sus intencionados efectos al ser pre-
ferible en muchos casos pechar con tales gravmenes antes
que abordar otras soluciones sensiblemente ms costosas.

2. Perepuacin e individualizacin de las cargas.

Para el levantamiento de las cargas de la anticontamina-
cin se presentan dos alternativas: su reparto entre los ciuda-
danos a travs del impuesto o su distribucin nicamente en-
tre aquellos que se benefician de los bienes o servicios produ-
cidos por la actividad econmica en cuestin. En definitiva,
pues, se trata de la clsica opcin entre la indivisibilidad o
divisibilidad de los servicios. Si las instalaciones son provis-
tas directamente por las empresas, el problema aparentemente
se resuelve en el segundo sentido en cuanto que lgicamente
(172) KINNEY, El problema de la contaminacin industrial, en LUND,
Manual para el control de la contaminacin industrial, p. 29. .
( 173) Vid. HERNNOEZ Muoz, Aspectos econmicos de la depura-
cin de las aguas, en Dyna), nm. 5, mayo 1972, pp. 289 Y ss.
los mayores gastos se incorporarn a los costos de produc-
cin, pero tal conclusin no es rigurosamente autntica, ya que
por lo general existir' un componente pblico al subvencionar
el Estado las instalaciones. Si stas son creadas y manteni-
das por la Administracin aparecer de nuevo la opcin entre
divisibilidad o indivisibilidad, repartindose los costos, bien a
travs de tasas o precios, bien entre toda la colectividad na-
cional o solo la local a travs de impuestos locales inmobilia-
rios, tnica sta ltima seguida hasta hace poco en Inglate-
rra (174).
Aunque existan ciertas tendencias hacia la persecucin na-
cional de los costos de la' lucha contra la contaminacin e
indudablemente aparezca un cierto componente, quiz inevi-
table, de esta procedencia, en cuanto a la cuota financiada
mediante subvenciones, las orientaciones dominantes sealan
aqu tambin la conveniencia de implicar, en lo que a la con-
tam;'nacin industrial se refiere, a los propios agentes, que de
esta forma tendrn especial inters en eliminar o al menos
atenuar, los vertidos perjudiciales, concienciando a la vez a los
ciudadanos sobre su responsabilidad al asumir en el precio
de los bienes y servicios la fraccin correspondiente (175).
A esta preocupacin responden las tasas francesas de vertido
que luego veremos y que suscitaron fuerte oposicin entre los
afectados (176). Si las tasas de vertido se abonan tambin por
los Ayuntamientos, ello puede contribuir a que los vecindarios
se conciencien de su participacin en la contaminacin a
travs de los vertidos domsticos.
( 174) Donde la financiacin se obtiene a travs de la imposicin
municipal ordinaria, si bien parece que a raz de la Ley de Aguas de
1973 el sistema va a cambiar pasndose a un sistema integrador basado
en tarifas generales por la utilizacin de los servicios relacionados en
el consumo y tratamiento del agua, APARICIO FERRETER, Nuevas tenden-
cias legislativas, loe. cit., p. SS.
(175) Vid., aunque en otro contexto, pero tambin aplicable a este
caso, EDMUND y LETEY, Environmental Administration, p. 113. Una pon-
deracin de las ventajas e inconvenientes de la poltica de precios
versus la poltica fiscal en VALLES PERRER, MASFERRER SOLDUGA, La pro-
blemtica econmica en el control de la contaminacin de las aguas, en
Contaminacin y Prevencin, nm. 30, pp. 27 Y ss.
(176) Vid. DESPAX, La poliution des eaux, p. 67.

305
20
3. Financiacin nacional.
De una u otra forma, en todos los pases el Estado contri-
buye a la financiacin de la inversin en nuevas plantas,
aunque su mantenimiento quede a car,go de sus titulares. El
concurso estatal puede presentar distintas modalidades, como
la facilitacin de crditos favorecidos en cuanto a la tasa de
inters y plazos de amortizacin, la concesin de subvencio-
nes a fondo perdido y la asignacin de beneficios fiscales
(177). En Estados Unidos, durant~ el perodo 1967-70, se asig-
naron 4.200 millones de dlares procedentes de fondos pbli-
cos para las plantas municipales de tratamiento (178). Las
asignaciones federales pueden llegar hasta el 75 por 100 del
costo total de las plantas y pueden ser tambin usadas para
instalaciones industriales. En Suecia, en cinco aos fiscales,
los subsidios a las municipalidades alcanzaron 410 millones
de coronas y 200 millones a las industrias (179). En Francia,
los auxilios a la industria se canalizan regionalmente, y en
cuanto a los equipos colectivos de depuracin, segn las pre-
visiones del VI Plan, seran financiados en un 35 por 100 por
el Estado, en un 25 por 100 por las Agencias de Cuenca, en un
40 por 100 a travs de prstamos a largo plazo (180). En al-
gunos pases socialistas, como en la Repblica Democrtica
Alemana y Rumania, las inversiones, no los gastos de fun-
cionamiento, son financiados directamente a travs del pre-
supuesto estatal.
Bien a travs de ayudas a las Corporaciones Locales, lo que
es general, bi~n incluyendo tambin entre los beneficiarios a
los industriales, lo que tambin es frecuente, aparece el Es-
tado a la hora de la financiacin, realizndose con ello una
cierta perecuacin, inevitable, pero compatible con la distri-
bucin individualizada de una fraccin ms o menos amplia
de los costos.
(177) Vid. sobre estas modalidades KINNEY, en LUND, Manual para
el control de la contaminacin, p. 30.
(178) Vid. MCCAULL y CROSLAND, Water Pollution, Harcoust, Ed. Nue-
va York, 1974, pp. 111 Y ss.
(179) Vid. GEIGEL LOPE BELW, op. cit., p. 163.
(180) Op. cit., p. 100.

306
 En cuanto a la financiacin estat\l a las industrias, debe
advertirse, aunqe ello quiz sea innecesario, que tal concur-
so opera exclusivamente como remedio de situaciones ya exis-
tentes, es decir, afecta a las industrias antiguas no a las de
nueva instalacin, aunque no es menos cierto que la tolerancia
en los vertidos o la lenidad en las autorizaciones puede hacer
bascular indefinidament'e estas cargas sobre Administraciones
poco celosas de la disciplina del agua.

4. Financiacin regional: la tasa de vertido.

Denominamos financiaci'n regional aquella que opera a

escala de cuenca o de amplios sectores de ro, por tanto no
intrnsecamente coincidente con regiones administrativas ge-
nerales o de otro orden.. Supone una cierta organizacin que
per:mita canalizar recursos ajenos y obtener ingresos propios
para destinarlos a la financiacin y man tenimiento de instala-
ciones antipolucin.
Los costos a afrontar son, como hemos dicho, los corres-
pondientes a la inversin en la instalacin de las plantas y
los gastos de mantenimiento. Los primeros pueden financiar-
se directamente por los titulares de las plantas, si stos son
sujetos pblicos pueden distribuir los costos entre los usua-
rios o beneficiarios a travs de contribuciones especiales u
otro tipo de tributos de mejora equivalente. En los plantea-
mientos ms modernos se utiliza tambin el producto de las
tasas de vertido que luego analizaremos para subvencionar
estos gastos. As, en Francia, las Agencias de Cuenca subven-
cionan las instalaciones llevadas a efecto tanto por las indus-
trias como por las Corporaciones Locales. Las ayudas adjudi-
cadas a las industrias suelen ser superiores a las asignadas a
los Municipios, ya que stos cuentan con auxilios adicionales
de otras fuentes (181). Las ayudas consisten, adems de las
(181) Para la Agencia Artois-Picardie las subvenciones llegan al
SO por 100, la Agencia Adour-Garonne concede hasta un 30 por 100 en
subvenciones y un 30 por 100 de prstamo si se trata de depuracin
de la polucin ya producida, aumentndose la subvencin cuando se
pretende reducirla en su fuente.

307
subvenciones, en prstamos en condiciones especiales y en
asistencia tcnica. Parecido sistema se sigue en Holanda y
Blgica, que destinan a estos fines los recursos obtenidos (182).
El mantenimiento de los dispositivos una vez instalados
corren por cuenta de sus titulares, los cuales en el sistema
francs pueden beneficiarse de ayudas al buen funcionamiento
si se dan las caractersticas prevists por las distintas Agen-
cias para estas asignaciones.
Uno de los ms definidos instrumentos para la solucin
del problema de la polucin de las aguas. mediante la aplica-
cin del principio de que el contaminante debe pagar una
compensacin equivalente a los costos sociales que origina,
es el de instauracin de la tasa de vertido. Esta tasa vena de
antiguo establecida en la regin del Rhur inicialmente con
carcter voluntario y despus de forma imperativa. Recorde-
mos que la Rhurverband encargada de asegurar la calidad de
las aguas data de 1913; sin embargo, slo recientemente s ha
producido una cierta difusin en Europa de este sistema, que
representa una clara postura en torno a la individualizacin
de los costos.
Para llegar a una adecuacin estricta entre los costos y la
tasa a abonar, habra que valorar estrictamente la naturaleza
de los vertidos en funcin de las caractersticas de las aguas
a que van destinados y de los tratamientos precisos, ponde-
rando la repercusin financiera por las obras del primer es-
tablecimiento y los ulteriores gastos de funcionamie.lJlto. Se
tratara, pues, de una operacin compleja que habra de reite-
rarse aisladamente para cada uno de los puntos de emisin.
Para obviar estas dificultades prcticas se recurre habitual-
mente a sistemas de evaluacin indirectos, estimndose alzada..
mente los importes a satisfacer y repartindose los costos en
funcin de ciertos inaicadres seleccionados. En algn caso
se ha llegado a una cierta aproximacin ms estricta de los
dbitos de las industrias que realizan vertidos, tal sucede en
el Rhur, donde se valora la nocividad de los efluentes indus-
(182) Las subvenciones son del orden del 60 al 80 por 100. Vid. El
agua y la proteccin de los recursos hidrulicos en los Pases Bajos,
pgina 21.

308
 triales con arreglo a fnnulas relativamente complejas (183),.
y en el caso de que no exista acuerdo puede presentarse una
reclamacin ante la asociacin de cuenca y accederse poste-
riormente a los Tribunales.
La vigente legislacin francesa prev tambin el estable-
cimiento de tasas de vertido fijadas en funcin de los gastos
. a afrontar por las Agencias de Cuenca (184), vini~ndo obliga-
dos al pago los que contribuyan a la deteriorizacin de la
calidad del agua. En la terminologa francesa estas tasas se
denominan redevances, pero no creemos por ello que equi-
valga a un canon concesional, sino ms bien a una tasa, prxi-
ma como indican los autores franceses, a las exigibles por re-
paracin de perjuicios o por la prestacin de servicios, pero
sin duda con caracteres de gran originalidad (185). Estima-
mos que este tipo de tasas se legitiman en funcin de la
consider~cin ecolgica del agua, en cuyo ciclo se inserm
tanto el abastecimiento como el tratamiento de los vertidos.
Desde una perspectiva tradicional, podra venir por tanto in-
corporada al servicio,. sin embargo, puede significar la apa-
ricin de una categora nueva de tributos en los que consti-
tuye el hecho imponible el incremento individual de los costos
sociales.
Un importante fallo del Consejo de Estado ha determina-
do la competencia de las Agencias en razn de su vertimiento
de sustancias contaminantes al mar dentro de los lmites de
las aguas territoriales, matizando con ello la naturaleza de
estas percepciones, que se aleja as de las tasas tradicionales
por prestacin de servicios al entenderse que tienen por ob-
jeto financiar acciones globales de inters comn instituyen-
do la soiidaridad entre todos los -usuarios (186).
(183) Vid. RINCKE, Wirtschaftliche Betrachtwzgen' Ztl den Reinhal-
teanforderungen in einem Flussgebiet, en Gas-und Wasserfach, 1968,
nmero 44. Una descripcin del sistema usado por la Asociacin del
Emscher en. DEWISME, Aspectos generales de la organizacin del control
de la contaminacin vor vertidos residuales en Alemania, Gran 'Bretaa
y Francia, en Dyna)~ nm. 5, mayo 1972, p. 341.
(184) Artculos 17 y 18 del Decreto de 14 de septiembre de 1966.
(185) Vid. DESPAX, Le pollution des eaux, p. 63, Y MALAFOSSE, Le
droit de l'environnement, le droit a la nature, Pars, 1973, p. 244.
(186) Arret de 21 de noviembre de 1973 St de Papeteries de Gas-
cogne, Actualite Juridique, DA, nota MODERNE, cit. LAMARQUE, Droit de la
Protection de la nature et de l'environnment, Suplemento, p. 53.

309
 El Consejo de Administracin de cada Agencia establece
los baremos en virtud de los cuales se efectan las detrac-
ciones. Como hemos visto, los criterios adoptados en Francia
para definir la contaminacin se basan en la medicin de las
materias oxidables, en la de las materias en suspensin y de
las sales aportadas al curso, aplicndose una tasa en francos
por cada unidad de ~edida, el kg/da para las materias oxida-
bles y en suspensin (187).
En el caso de la Agen~i Rdano-Mediterrneo-Crcega,
que es claramente ejemplificador del sistema, las tasas as
definidas se multiplican por un coeficiente de zona que valora
las circunstancias del lugar y la especial influencia del vertido
en la contaminacin. Una vez fijada la tasa bruta se descuenta
la prima por depuracin a que puede tener derecho la indus-
tria si ha montado un dispositivo de este tipo. La fijacin del .
montante de los vertidos puede hacerse individualizadamente,
realizndose mediciones para cada una de las industrias, a
instancias de stas, o por iniciativa de la Agencia; ahora bien,
lo normal ser que se apliquen unas cantidades alzadas con
arreglo a tablas aprobadas que valoran la contaminacin para
cada tipo de industria en funcin de indicadores, como los
kilogramos o litros producidos o el nmero de operarios (188).
(187) La frmula adoptada en Francia para medir la polucin P9r
materias oxidables es:
2 X DB05 + DQO
3
a lo que debe sumarse las materias en suspensin MES. Vid. Les
Cahiers Fran~ais, nm. 163, 1973. A los resultados as obtenidos se
aplica la tasa de vertido adoptada por kilogramo. Para la Agencia
Rdano Mediterrneo se han establecido las siguientes tasas de base
en francos por ao:
En 1973 En 1974-75 En 1976-77
Por kg/da en materias oxidables 000 43,65 52,80 57,45
Por kg/da en materias en suspensin 14,55 17,60 19,45
(188) As, por ejemplo, se calcula que una ganadera industrial
por cada res vacuna produce 200 gr/das de M. S. -materias en sus-
pensin- y 600 gr/da de DBO -demanda bioqumica de oxgeno- el
refinado del petrleo se estima produce 3.000 M. S. gr/ da y 3.000 DBO
gr/da tonelada los altos hornos que reaIiZa un lavado de gas por tone-
lada producida 6.300 M. S. y 550 DBO, etc.

310
 Las Corporaciones Locales cuya poblacin exceda de 400
habitantes vienen tambin obligadas en Francia a abonar la
tasa de vertido, lo que lgicamente se calcula siempre en fun-
cin de un montante de contaminacin tericamente calculado
por individuo y normativamente estandardizado (189). La can-
tidad resultante se multiplica por ciertos coeficientes denomi-
nados de aglomeracin (190), se calculan igualmente la pobla-
cin de temporada, estimndose cuatro habitantes ms por
residencia secundaria, dos habitantes por habitacin en hoteles
y uno por plaza d camping. Los Municipios se' benefician en su
caso tambin de primas por depuracin que se descuentan del
montante a pagar. La tasa de vertido, tal como funciona en
Francia y en cierto sentido en Holanda, no se identifica, pues,
simplemente con la compensacin coactivamente exigida por
el servicio ofrecido.
Un sistema similar se sigue en Holanda, aunque con algu-
nas variaciones: las tasas de vertidos son fijadas por las
Juntas Fluviales sobre la base de tablas que establecen coefi-
cientes de polucin para las distintas industrias y actividades.
Estos coeficientes realizan la correlacin entre las unidades
tomadas como base y la contaminacin terica producida p"or
un individuo, lo que se denomina equivalente de poblacin.
El equivalente de poblacin terico se calcula a partir de una
frmula que inspira la formacin de las tablas de coeficien-
te (191); la tasa viene determinada entonces en funcin de la
(189) Para la Agencia .Rdano-Medterrneo-Crcega, el Municipio
tipo vertera por habitante 57 gr/da de materias oxidables y 90 gr/da
de materias en suspensin debiendo abonar 3,80 F lao por habitante en
1973 y 5 en 1977. Debe recordarse que en Holanda el vertido por habi-
tante gr/da de materias oxidables la DBO se estima en 54. La implan-
tacin de estas medidas dio lugar aserias protestas por parte de las
Corporaciones Locales motivando una expresa puntualizacin del enton-
ces ministro de la Proteccin de la Naturaleza en febrero de 1974.
(190) 0,5 para Municipios de menos de 500 y 1,2 para ms de 500.000
habitantes con categoras intermedias.
(191) Por ejemplo, los garajes tienen un coeficiente 5 por obrero,
la alfarera 0,5 obrero, la produccin de fcula de patata 1,3 tonelada.
Vid. El agua y la proteccin de los recursos hidrulicos en los Pases
Bajos, pp. 23 Y ss. La frrilUla general aplicada en Holanda es la s-
guiente:
gr. D. Q .. O. + 4,57 gr. N
180

311
unidad equivalente de poblacin que se valora por ao y se
multipTica por el nmero de unidades que corresponda a
cada industria segn la tabla de coeficientes (192).
Una curiosa y enmascarada versin de estas tasas, aqu de
carcter nacional, parece es la que funciona en Checoslova-
quia bajo la forma de indemnizaciones abonadas por los esta-
blecimientos industriales que contaminan las aguas con efluen-
tes cuya calidad no se ajusta a las normas establecidas, y que
nutren un fondo especial con cargo al cual se financian las
estaciones depuradoras domsticas e industriales.
Esta clase de recursos son distintos a los que se originan
como consecuencia de la utilizacin, voluntaria y obligatoria,
de los. dispositivos de tratamiento, lo que pertenece .al campo
ms conocido de la retribucin por servicios. Pero la tasa de
vertido es independiente del tratamiento efectuado, aunque
puede venir disminuida o exonerada si media ste. Se tributa
por el simple hecho de verter, si bien los recursos as arbi-
trado~ se canalizan despus, como hemos visto, ~ la financia
cin de la depuracin, apareciendo como objetivo bien perfi-
lado el de que se introduzcan incitaciones econmicas para
evitar precisamente el que la tasa tenga razn de ser (193).

5. Financiacin local.
Las Corporaciones Locales son en todas parte del mundo
incapaces de abordar por s solas los problemas financieros
inherentes al establecim.iento de dispositivos para eliminar la
contaminacin de los hogares e industrias radicados en su
para llegar a esta frmula que expresa el equivalente por unidad de
poblacin de los vertidos se ha partido de que por cada gramo de nitr-
geno se necesitan 4,57 gramos de oxgeno para la oxidacin completa,
figurando en el denominador la' suma de D. Q. O. estndar, 135 gr/da
y de D. O. N. -demanda de oxgeno para sustancia nitrogenada-
45 gr/da. Vid. El agua y la proteccin de los recursos hidrulicos en los
Pases Bajos, en Agua, nm. 77, 1973, p. 21.
(192) En 1971 la. tasa se estableci alrededor de los 25 peniques por
unidad = equivalente de poblacin = 180 g. de demanda de exigencia.
Esta cantidad ir aumentando 25 peniques cada ao, hasta llegar como
mnimo a los 125.150 peniques. Vid. El agua y la proteccin de los recur-
sos hidrulicos en los Pases Bajos, loe. cit., p. 21.
(193) Vid. LEFROU, Les redevances des agences financieres de Bassin.
loe. cit., p. 23.

312
 trmino municipal, pero como a la postre deben normalmente
encargarse de este tipo de instalaciones, tienen que adelan-
tar inevitablemente alguna cuota de las cargas originadas.
'La distribucin de esta' cuota puede hacerse a travs de
los impuestos locales ordinarios, solucin de tipo anglosajn,
o' bien configurando como un servicio adicional el prestado
mediante el tratamiento de las aguas, repartiendo en tal caso
.los costos a travs de tasas especficas devengada como re-
cargo del precio del agua, o bien median te el clculo de pobla-
cin equivalente 'para la industria, y una estimacin alzada
para los hogares (194). El primer sistema, reparto en propor-
cin al agua consumida, es el ms simple, pero puede suponer
un trato desigual para los hogares y para ciertas industrias
que contaminan poco, pero que utilizan grandes volmenes
de agua, beneficiando inversamente a las que producen gran-
des concentraciones de vertidos nocivos.
Por ello, al menos para el caso de las industrias, es ms
razonable el segundo sistema, lo que normalmente se efectuar
mediante estimaciones a priori por tipo de industrias ante
la imposibilidad de evaluar cada uno de los vertidos. Todos
estos procedimientos son aplicables tambin a la financiacin
regional de los servicios cuando stos se prestan a dicha es-
cala y a su vez tericamente nada' se opone a que l,as Corpo-
raciones Locales cobren tasas de vertido.

6. Financiacin privada.
Esta modalidad de financiacin afecta solamente de for-
ma directa a las actividades industriales, ya que las restantes
vendrn incluidas en el sistema de financiacin de los servicios
municipales. La aportacin industrial a la, solucin de los
problemas de la contaminacin de las aguas supone en trmi-
nos econmicos el trasunto de la obligacin que con mayor o
menor intensidad pesa en todos los ordenamientos sobre las
empresas de mantener un cierto nivel de calidad en las aguas
del cauce receptor.
(194) 3,5 personas por vivienda, por ejemplo, en Holanda.

313
 Pero estas cargas no suelen gravitar ntegramente sobre
los industriales afectados, sino que como vimos se compensan
con auxilios pblicos. En algunos casos, sin embargo, bien
por no estar previsto en la legislacin, bien por no recurrirse
a tales ayudas, los costes son abordados ntegramente por las
empresas, lo que. desde luego sucede siempre con las de
nueva instalacin sobre las que pesa sin paliativos la obliga-
cin de establecerse desde el principio con un sistema eficaz
de depuracin que evite el agravamiento de la situacin con-
solidada.
En algunos pases del rea socialista, los costos inherentes,
la obligacin de depurar, tanto para las industrias de nueva
planta como para las antiguas, deben afrontarse ntegramente
por stas, pero dada la titularidad colectiva de los bienes de
produccin y la existencia de una planificacin general enr-
gica que incide tambin sobre los precios, es posible asimilar
aqu tales costos con un sentido distinto al que lo tendra en
naciones con economa de mercado.

314
 CAPITULO QUINTO

LA GESTION DE LAS AGUAS EN EL SISTEMA ESPAI'iOL

l. BASES NORMATIVAS DE LA DISCIPLINA DEL AGUA.

1. Rgimen general.
Hasta el siglo XIX la regulacin del dominio y uso de las
aguas marcaba su nfasis en su titularidad colectiva con al-
gunas excepciones re'conocedoras de derechos privativos, nor-
malmente de origen feudal, que de'saparecieron despus con
las Cortes de Cdiz. Nuestros textos histricos contienen de-
claraciones sobre el carcter comn al de las aguas, la prohi-
bicin de distraerlas de sus cursos naturales en perjuicio de
terceros, la preferencia de ciertos aprovechamientos ms an-
tiguos y la legitimidad del establecimiento de determinadas
servidumbres (1).
En lneas generales puede afirmarse, aunque con las debi
das salvedades en cuanto a su trasplante a conceptos moder-
nos, que el rgimen de las aguas en nuestro Derecho histrico
se caracterizaba por su titularidad pblica y por la prefe-
rencia de los usos comunes. Cuando por necesidades econ-
(1) Vid. JORDANA DE POZAS, Introduccin del De"recho de Aguas en
Espaa y otros paises, en R. A. P., nm. 37, p. 17, donde se citan las
28, 29" 30 Y 31, ttulo IV, libro VIII del Fuero Juzgo, tt. VI, lib. VI del
Fuero Viejo y de las Partidas, leyes 1, 3, ttulo XXVIII; 1, 15, ttulo
XXXI, y leyes 13, 14, 18 y 19 del ttulo XXXII.

315
 micas era necesario reconocer usos consuntivos, como su-
ceda con los riegos, sin abandonarse la perspectiva comuni-
taria se va a manejar un, depurado sistema de reparto, sensi-
blemente orientado por instituciones de los pases del Oriente
Medio que haban recibido y transmitido los rabes a las
zonas levantinas de la Pennsula. Este sistema va a influir por
obra de la conquista ultramarina en el rgimen de l,as aguas
latinoamericano (2), e incluso en el de algunos Estados de
Norteamrica (3), donde la invocacin de los denominados
pueblo-right de indubitado origen hispnico ha facilitado
en zonas ridas los abastecimientos urbanos, desconociendo
derechos de los ribereos.
A partir de. las Cortes de Cdiz se van a aclimatar al r-
gimen administrativo moderQo las viejas potestades pblicas
sobre el agua, pero respetndose las modalidades tradicionales
,de aprovechamientos para riegos. Ya en 1836 se encomienda
a los corregidores el cuidado de la observancia de las Orde-
nanzas, Reglamentos y disposiciones superiores relativas a la
conservacin de las obras, polica, distribucin de agua para .
riegos, molinos y otros artefactos, navegacin, pesca y arbo-
lado (4). Pronto adems se instaura la competencia general
de la' Administracin para entender del rgimen de las aguas
sujetndose a autorizacin su uso, aprovechamiento, distribu-
cin ,Y la construccin de toda clase de obras nuevas en los
ros (5). La obra legislativa del siglo' XIX, plasmada en la Ley
de Aguas de 3 de' agosto de 1866, y en la de 13 de julio de
(2) Vid. NACIONES UNIDAS, Abstracton and Use 01 Water, A compa
rison 01 Legal Regimes, pp. 22 Y ss. GARCfA DE ENTERRfA entiende que es-
tas tcnicas, aunque importadas por los espaoles, son de origen germ-
nico, apareciendo tambin elementos prerromanos, Apuntes de Derecho
Administrativo, 2., vol. 1, Madrid, 1967-68, p. 73.
La conceptuacin de las aguas como bien comn aparece netamente
recogida en las Leyes de Indias con trascendencia ulterior a los actuales
ordenamientos latinoamericanos. Vid. S. MARTN RETORTlLLO, Problemas
actuales de la Ordenacin Jurdica de los recursos hidrulics, pp. 35
y 62.
(3) Vid. DOBKINS, The Spanish Element in Texas Water Law, Austin
Texas, University of Texas Press, 1959.
(4) Con oase a las Reales Ordenes de 22 'de noviembre de 1836 y
20 de julio de 1939, cit. JORDANA, La evolucin delDerecho de Aguas, p. 19.
(5) Ley de 2 de abril de 1845 y Real Orden de 14 de marzo de 1846.
Vid. JORDANA, trabajo citado, p. 19.

316
 1879, que la sustituy, ha merecido encomisticas alabanzas
de la doctrina, ciertamente merecidas si se tiene en cuenta la
unificacin y sistematizacin del rgimen de las aguas que
supusieron y la slida instauracin de principios que, aunque
hoy necesitados, como veremos, de revisin, han acreditado
a travs de su larga vigencia la bondad de los postulados a
que respondan (6).
En lo que aqu nos interesa la legislacin de aguas afianz
el punto de vista administrativo sobre el civil, generaliz la
titularidad pblica de las aguas dejando un reducido mbito
a las aguas privadas, centraliz su administracin en un De-
partamento ministerial, el de Fomento, facilit la articulacin
de los usuarios en organizaciones colectivas y asent firme-
mente los poderes de la Administracin en cuanto a la disci-
plina del agua (7). Otro de los aspectos cruciales de nuestra
legislacin es la distincin entre titularidad por una parte
y uso y aprovechamiento por otra. El carcter de dominio
pblico de las aguas no obst a su utilizacin por los parti-
culares, debidamente autorizada o concedida por la Adminis-
tracin. Para los usos comunes generares, los contemplados
en los artculos 126 a 128 de la Ley, beber, lavar ropa y vasijas
u otros objetos, etc., no es necesario en principio autorizacin
administrativa, la que debe mediar para los usos especiales,
los cuales aun sin detraer caudales suponen una mayor inten-
sidad en la utilizacin o unos beneficios singulares para los
usuarios, pesca, navegacin, etc., en lo que encajara a nues-
tros efectos los vertidos (8). Por el contrario, los aprovecha-
mientos que implican un uso privativo y excluyente estn so-
metidos, como regla general, a la previa concesin adminis-
trativa, otorgndose a peticin de los particulares, sin perjui-
cios de terceros y con sujecin a un orden de preferencias
encabezado por el abastecimiento de las poblaciones. Es por
esta va, la concesin de los aprovechamientos especiales, por
(6) Vid. para una referencia bibliogrfica exhaustiva sobre la litera
tura a que han dado lugar estas leyes, JORDANA DE POZAS, Ensayo de una
bibliografa de aguas y riegos, Valencia, 1923, as como la obra clsica
de GAY DE MONTELLA, Manual Prctico de Aguas, Barcelona, 1909.
(7) Vid. JORDANA, Evolucin del Derecho de Aguas, loe. cit., pp. 24
y 25.
(8) Vid. GARC1A DE ENTERRiA, Apuntes, cit., pp. 95 y ss.

317
donde se filtraron las preocupaciones liberales de la poca (9),
permitindose la privatizacin de los contenidos econmicos
del agua.
La Ley de Aguas, aunque en su da y en perodos poste-
riores a su publicacin, responda a las exigencias sociales
del momento y supuso una disciplina realista del rgimen de
las aguas, ha quedado hoy en muchos de sus aspectos obso-
leta. Pinsese, por ejemplo, que la utilizacin industrial de
las aguas y su aprovechamiento energtico nicamente en-
cajan en la rbrica del artculo 160 de la Ley molinos y otras
fbricas. La creciente escasez de los recursos necesita de una
regulacin ms intensa que sacrifique, si es necesario, situa-
ciones ya establecidas, lo que por lo dems no supondr ms
que la modulacin y actualizacin de principios ya histricos
insitos en la legislacin de aguas y que sancionan la compati-
bilizacin de los aprovechamientos (10). El desarrollo tecno-
lgico, el avance en los conocimientos cientficos sobre el ciclo
del agua y la progresiva intervencin del Estado en la eco-
noma exigen instrumentos jurdicos ms perfeccionados (11).
Estas preocupaciones han dado lugar a proyectos moder-
nos para la revisin de la Ley de Aguas promocionados desde
la Direccin General de Obras Hidrulicas (12). Sobre todo,
como acertadamente ha sealado S. MARTN RETORTILLO, est
el tema de las concesiones individualizadas, que impide el que
los aprovechamientos se realicen de acuerdo con las posibili-
dades del conjunto hidrulico (13). Aunque la unidad de ciclo
(9) Vid. GUAITA, Derecho Administrativo Especial.. Zaragoza, 1970,
pginas 101 y ss., S. MARTN RETORTILLO, Sobre la reforma de la Ley de
Aguas, en R. A. P., nm. 94, p. 4 1 . . .
(10) Vid. S. MARTN RETORTILLO, Sobre la reforma de la Ley de Aguas,
loe. cit., p. 40.
(11) Vid. JORDANA, La evolucin del Derecho de Aguas, loe. cit., p. 57.
(12) Vid. MOLA DE ESTEBAN, La defensa del medio humano, Madrid,
11972, pp. 147 Y ss., donde se da noticia de las caractersticas del proyecto
elaborado por ua ponencia constituida por destacadas admimistrativis-
tas y expertos cuyos trabajos desgraciadamente no llegaron a materi~
Iizarse normativamente.
(13) Sobre la Reforma de la Ley de Aguas, p. 41, Y desde luego el
de la recepcin en nuestro ordenamiento de la problemtica del control
de la calidad del agua, pues como sealaba la Exposicin de Motivos
del Proyecto de Reforma de la Ley de Aguas: Una verdadera conciencia
nacional sobre la necesidad de conservar nuestros recursos hidrulicos,
habr de producir la situacin y ambiente adecuados, para que las me-

318
haya tenido despus una respuesta global sobre. la base de
las Confederaciones Hidrogrficas, queda sin resolver, con
base en la Ley de Aguas, la armonizacin y compatibilizacin
de los diversos usos desde una perspectiva ecolgica que no
tiene por qu coincidir siempre con grandes cuencas; no olvi-
demos que las Confederaciones responden sobre todo a preo-
cupaciones econmicas parangonables a las que actualmente
se insertan en las tcnicas de desarrollo regional.
En materia de contaminacin de las aguas, la Ley contiene
anticipaciones realmente sorprendentes, excepcionales en com-
paracin con otros ordenamientos de la poca. En primer
lugar, condiciona incluso algunos de los usos comunes gene-
rales a la conservacin de las aguas en su estado de pure-
za (14), y permite la prote~cin de la calidad de las aguas me-
diante el reenvo que realiza a los reglamentos y bandos de
polica municipal (15). Pero sobre todo debe recordarse que
su artculo 219 prohbe de plano los vertidos nocivos, y san-
ciona en el artculo 240, con caducidad a aquellas concesiones
a cuyo amparo se realicen por las industrias, vertidos que per-
judiquen a la salubridad y a la vegetacin.
Sobre la nica base de tales preceptos sera imposible sin
embargo, establecer un rgimen suficientemente matizado para
el control de la contaminacin en el marco de una sociedad
industrial. Recordemos que la Ley de Aguas contempla sobre
todo la regulacin de los abastecimientos, y slo incidental-
mente afecta a los vertidos, y que la disciplina concesionaI
que en ella puede apoyarse resultara escasamente eficaz si la
toma de las aguas, como es frecuente, no se realiza por parte
de las industrias del mismo cauce en que vierten.
Toda una serie de disposiciones posteriores, a partir del
Real Decreto sobre enturbiamiento de aguas y sus cauces de
didas que la Comisin propone tengan efectividad a corto plazo: es
mucho ms sencillo y menos costoso, prevenir la contaminacin de un
ro que desarrollar un proceso de regeneracin del mismo, que no siem-
pre se logra cuando est fuertemente contaminado, y a la larga es,
indudablemente, mucho ms beneficioso para la nacin. Vid. del autor
citado en el texto, Problemas actuales de la ordenacin jurdica de los
recursos hidrulicos, p. 40.
(14) Para los usos previstos en el artculo 128 de la Ley.
(15) Artculo 126.

319
16 de noviembre de 1900, han tratado de corregir y completar
Jos preceptos de la Ley del agua, destacando el Reglamento
de Polica de Aguas y sus Cauces de 14 de noviembre de 1958,
modificado por Decreto de 25 de mayo de 1972, que refuerza
las potestades de la Administracin. La legislacin contempla
tambin la clasificacin de los ros espaoles en cuatro gru-
pos, aunque esta clasificacin no parece que se haya llevado
a efecto, al menos con carcter general ni existen en estos
momentos aprobados, desde la perspectiva de la legislacin
de aguas, estndares normativos para el control de los efluen-
tes y afluentes, por lo que es forzoso concluir que la aprecia-
'cin de la admisibilidad de los vertidos se realiza por la
administracin hidrulica con base a criterios que ponderan
las circunstancias de cada caso (16). Slo el Reglamento de Ac-
tividades Incmodas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961
incluye autnticos patrones, pero ello se realiza desde una
perspectiva sectorial distinta de 'la deseable, de carcter gene-
ral, que aqu propugnamos. Aunque parece se ha realizado '.~n
censo de vertidos, no se conoce ni se ha utilizado que se sepa
para una programacin eficaz trascendente al manejo coheren-
te de los recursos hidrulicos. El Plan Nacional de Abasteci-
miento y Saneamiento realizado en cumplimiento de la Orden
de 14 de mayo de 1965 es ms la aproximacin a un estado de
necesidades que un programa operativo de actuaciones para el
cumplimiento de objetivos concretos dentro del conjunto hi-
drolgico nacional. Su eficacia ni siquiera va ms all de
una posible autovinculacin de los servicios del Ministerio de
Obras Pblicas.

2. Regmenes especiales.

Sobre el cuerpo inicialmente unitario a que responda so-

bre todo la Ley de Aguas de 1886 se van a superponer, dis-
gregadoramente, una serie de disposiciones especficas que
(16) Vid. MOLA, La defensa del medio humano, p. 165. La Orden de
9 de octubre de 1962 no contiene ms que criterios generales no cuanti-
ficados, mientras que la Circular de 21 de junio de 1960, que s realiza
mayores precisiones, ni tiene suficiente rango normativo, ni siquiera
parece que los indicadores que maneja tengan un carcter imperativo.

320
abordan la disciplina de las aguas desde diferentes perspec-
tivas al hilo del ejercicio de las competencias de las distintas
unidades de la Administracin. Primeramente se sustantiviza
el enfoque sanitario que desde antes incluso de la aprobacin
de la Ley de Aguas y concretamente, ya en 1833, haba mere-
cido la atencin del legislador para ordenar las actividades
municipales. Pero sobre todo desde los inicios de la presente
centuria una serie de disposiciones emanadas del Ministerio
de la Gobernacin y que culminan en la Ley de Bases de la
Sanidad Nacional tratan de imponer a los Municipios obliga-
ciones de carcter sanitario en relacin con las aguas, tanto
en lo relativo a los abastecimientos como al saneamiento y a
las propias industrias que en el trmino municipal realizan los
vertidos.
La polica sanitaria legitima tambin as el intento del
control de los vertinos industriales que se desarrolla por una
linea legislativa independiente, de cierta ambicin de com-
plitud, plasmada .en el primer Reglamento de Actividades
Incmodas, Insalubres y Peligrosas de 1925, y despus en el
vigente de 1961 y disposiciones que le complementan.
La polica industrial es tambin paralelamente ejercida por
los rganos responsables de la industria inicialmente dentro
del Ministerio de Fomento, que despus adquieren sustanti-
vidad ministerial propia. Tambin se inscriben en este con-
texto la regulacin del vertido de los residuos mineros en
cuanto que stos puedan influir en las condiciones del cauce.
La proteccin de la pesca anima por su parte una nutrida
normativa sectorial que se sistematiza en la Ley de Pesca
Fluvial de 20 de enero de 1942, desarrollndose por decretos
posteriores, institucionalizndose as otra lnea relativamente
autnoma de intervencin sobre el rgimen de las aguas.
La proteccin de las aguas marinas se desgaja pronto del
tronco general de las aguas al aprobarse la Ley de 13 de junio
de 1879, a partir de este momento se desarrolla otro rgimen
administrativo singular que adquiere notable impulso en las
ltimas dcadas al adherirse Espaa a los convenios interna-
cionales sobre la contaminacin del agua del mar por vertidos
de hidrocarburos.

321
21
 Adems de los sectores normativos expuestos, el ejercIcIo
de otras competencias ha determinado la incidencia puntual
sobre el rgimen del agua en la regulacin de las urbaniza-
ciones, en la polica de la vivienda, el estmulo del turismo,
la captacin de las aguas superficiales, proteccin de los em-
balses, etc. El panorama, pues, es en estos momentos intrin-
cado y conduce lgicamente a crear un notorio confusionismo
que perjudica el control efectivo y riguroso de las actividades
polucionantes (17).

11. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS.

1. Funcionales.

La dispersin normativa antes expuesta tiene su corre-

lato, o ms bien su causa, en el fraccionamiento de las auto-
ridades con competencias sobre el agua (l8). Ya en 1879, con
la aprobacin de la segunda Ley de Aguas, se desglosan los
regmenes de las aguas terrestres y de las martimas, stas
ltimas van a ser reguladas por la Ley de 7 de mayo de 1880
y disposiciones posteriores (19). En materia de aguas marinas
va a conocer el Ministerio de Obras Pblicas, a travs de la
Direccin General de Puertos y Seales Martimas, pero tam-
bin otros Departamentos, como el Ministerio de Marina, y so-
bre todo el Ministerio de Comercio, Subsecretara de la Marina
(17) Vid. una panormica legislativa en el nm. 62 de Economa In
dustrial, febrero 1961, pp. 20S y ss., y ARROYO GMEZ. Administracin y
Medio Ambiente en Espaa, Anexo Legislativo, Informe presentado a la
Reunin Internacional sobre Administracin del Medio Ambiente, 18 al
21 de abril de 1972. Tambin 11 Consejo Pleno del Consejo Econmico
Sindical del Norte, vol. 11, pp. 141 Y ss.
(l8) Para una visin general ALVAREZ RICO, La lucha contra la canta
minacin de las aguas. Problemas Jurdicos y Administrativos, en Re
vista de Estudios de la Vida Local. nm. 177, pp. 104 Y ss., Y ARROYO
GMEZ, Administracin y medio ambiente, pp. 23 Y ss.
(19) Decreto-Iey de 19 de enero de 1928, obra de la Dictadura, cuya
vigencia ha suscitado dudas que parecen deben resolverse en sentido
positivo. Vid. GARCiA DE ENTERRiA, Apuntes de Derecho Administrativo,
pgina 122. Posteriormente se promulg la Ley de Costas de 26 de abril
de 1969, que no ha resuelto, sino ms bien consolidado, la .problemtica
competencial pendiente. Vid. MARTfNEZ ESCUDERO, Playas y costas, su
rgimen jurdico administrativo, Montecorvo, Madrid, 1970.

322
 Mercante (20). La divisin competencial sobre las aguas ha
conducido adems, como veremos, a otras subdivisiones fun-
cionales que se conectan con rganos dependientes de varios
Departamentos, por lo que si en el caso del Ministerio de
Obras Pblicas puede esperarse una cierta unificacin en su
seno entre las Direcciones Generales con competencias espe-
cficas sobre las aguas, al intervenir otros Ministerios se hace
ms problemtica la coordinacin, lo que sucede tambin para
las aguas martimas, con menos trascendencia para las aguas
territoriales exteriores, pero originando conflictos en el litoral
cuando, lo que es frecuente, industrias y poblaciones, se asien-
tan en la costa o en los mrgenes de ras en las que tienen
influencia las mareas.
Circunscribindonos a las aguas territoriales, observamos
cmo el intento de reunificacin competencial que supusieron
las Leyes de Aguas del pasado siglo ha venido siendo, poste-
riormente, sucesivamente erosionado al hilo de las responsa-
bilidades sectoriales asignadas a distintos rganos de la Admi- .
nistracin. La perspectiva sanitaria ha fundado las compe-
tencias de los rganos de la Admini~tracin Central encarga-
dos de la sanidad preventiva y concretamente del Ministerio
de la Gobernacin, Direccin General de Sanidad, pero tam-
bin, ms adelante, de otros Ministerios como el de Ind.ustria,
cuyas atribuciones de polica sobre los establecimientos de .
esta ndole conlleva su legitimacin para adoptar dt:cisiones
trascendentes a la calidad de las aguas.
Los Ministerios de la Vivienda e Informacin y Tu~ismo
inciden tambin sectorialmente en el campo de las aguas en
cuanto a las regulaciones que les competen sobre las modali-
dades de ocupacin habitacional del espacio y la imposicin
de condiciones para la autorizacin de complejos tursticos,
en el caso de Informacin y Turismo, o de las caractersticas
de las edificaciones, en el caso del Ministerio de la Vivienda,
orientativamente en cuanto a las normas tecnolgicas de ocu-
pacin e imperativamente cuando se trata de viviendas de pro-
teccin oficial.
(20) La Ley de 23 de diciembre de 1961 ha reafirmado las competen-
cias de la Subsecretara para imponer sanciones.

323
 Los grupos sectoriales de competencias ms importantes
situados fuera del Ministerio de Obras Pblicas, son los de la
polica industrial, al que ya hemos hecho referencia, y el de
fomento y preservacin de las especies pisccolas. Esta ma-
teria es gestionada por el Ministerio de Agricultura, primero a
travs de la Direccin General de Montes, Caza y Pesca Fluvial,
Servicio Nacional de Pesca Fluvial (21), Y en la actualidad
integrado en el Instituto para la Conservacin de la Natu-
raleza, Seccin de Pesca Continental de la Subdireccin Ge-
neral de Recursos Naturales Renovables. El ejercicio de estas
competencias se plantea paralelamente al de las de carcter
general desempeada por el Ministerio de Obras Pblicas e
incluso se apoya en el manejo de instrumentos que, como el
canon de vertido, puede producir resultados contradicto-
rios (22).
La dispersin competencial sealada hubiera tenido me-
nos importancia de haberse producido, como inicialmente su-
cedi, en el seno de un mismo Ministerio, en nuestro caso el
de Fomento, pero a partir de 1931 se produce el desgaja-
miento de Ministerios independientes, proceso que va a abo-
nar en la creacin sustantivizada actual de los Ministerios de
Obras Pblicas, Comercio, Agricultura e Industria (23).
Queda, por ltimo, el grupo de las Corporaciones Locales a
las que incumbe a la postre soportar el peso de las responsa-
bilidades operativas del sistema en cuanto a lo que se refiere
al abastecimiento, a la depuracin y en cierta medida tambin
al control in situ. Pero a estas autoridades nos referiremos
al tratar de la distribucin territorial de competencias que es
el marco adecuado para el estudio de la Administracin Local.
La Adlninistracin Ambiental de las aguas presenta, como
hemos visto, una imagen fraccionada, realizndose un autn-
tico mosaico de competencias o, peor an, un cmulo de fun-
ciones que se solapan y superponen desorientando frecuente-
(21) Este servicio conforme al Decreto de 6 de julio de 1968, pas a
denominarse Servicio de Pesca Continental, Caza y Parques Nacionales.
(22) Vid. S. ORTOLA NAVARRO, Naturaleza y fijacin del canon por
vatido de residuos nocivos a la riqueza pisccola de las aguas pblicas,
en Revista de Administracin Pblica, nm. 40, pp. 251 Y ss.
(23) Vid. GUAITA, Derecho Administrativo Especial, vol. V, p. 23.

324
mente al administrado, cuando no facilitndosele la inobser-
vancia al permitirle el refugio en la selva legislativa de dis-
posiciones ambientales. Sin embargo, no resulta fcil proponer
un modelo sustitutivo ms racional, porque, efectivamente, la
complejidad de estos problemas inevitablemente conecta com-
petencias de distinto orden. Tericamente el esquema ideal
consistira en una estructura de tres niveles: un nico depar-
tamento ministerial como el que funciona en algunas nacio~
nes, que asumira las competencias generales ambientales in~
cluidas las del agua, una organizacin de cuenca de carcter
controlador y con potestades financieras, y un reforzamiento
del nivel ejecutivo a cargo de las Corporaciones Locales, ais-
lada o asociadamente.
Entre ~nosotros, sin embargo, no se ha conseguido recupe-
rar el punto de partida que marc la Ley de Aguas de 1866,
aunque se cuenta con dispositivos coordinadores, de escasa
a
operatividad, por cierto, como las Comisiones que luego alu-
diremos, o los instrumentos que contempla la Ley de Proce-
dimiento Administrativo para ]a unificacin de los expedien-
tes de cuya tramitacin se encarga al rgano con competencia
ms cualificada, pero aunque algunos preceptos de ]a legis-
lacin ambiental recogen expresamente estas posibilidades
(24), en la prctica cada Departamento propende a enten-
der (25), que sus competencias son las prevalen tes, con lo que
la solucin por estas vas se evapora. Ms importantes son las
facultades arbitrales que se encomiendan al Consejo de Minis-
tros para zanjar discrepancias interministeriales, y sobre todo
la reconduccin prctica a unidad de criterios al corresponder
a las Comisaras de Agua y de la Lucha contra la Contamina-
cin la ltima palabra en cuanto a la autorizacin de vertido
en aguas continentales, sus decisiones influirn as en cadena
en los pronunciamientos convergentes de otras autoridades.
El modelo espaol demuestra que, como justamente se ha
dicho, a la hora de organizar la administracin del medio am-
(24) Decreto de 13 de agosto de 1966, que modifica el Reglamento
para la aplicacin de la Ley de Pesca Fluvial.
(25) Caso, por ejemplo, del Ministerio de Inf<,>rmacin y Turismo.

325
biente no funciona la solucin de las competencias compar-
tidas (26), lo que es vlido para los niveles superiores, aunque
tal pri~cipio s puede orientar la administracin de las aguas
en otros escalones y concretamente los atendidos por las Cor-
poraciones Locales (27).

2. Competencias territoriales.

A) Nivel nacional.

No merece la pena insistir sobre la distribucin de compe-

tencias a este nivel, ya que coincide sustancialmente con el
reparto funcional que opera entre los Ministerios que inciden
en el rgimen de las aguas. Como mecanismos coordinadores
de carcter general cabra aludir a la Comisin Delegada' del
Gobierno para el Medio Ambiente, a la Comisin Interminis
terial para el Medio Ambiente y a la Comisin Central de Sa-
neamiento, pero se trata de rganos colegiados con muy poca
tensin administrativa cuya eficacia es, en definitiva, rela-
tiva. Lo mismo puede afirmarse y ya en el campo propia..
mente de las aguas, de la Comisin Nacional para la Conta-
minacin del Mar creada en 1962, y que inicialmente tena
como misin prevenir la contaminacin de las aguas del mar
por el petrleo amplindose posteriormente sus funciones (28)
para conocer de todos los aspectos de la lucha contra los con-
taminantes que pueden afectar a nuestro litoral (29).

(26) ALVAREZ RICO, La crisis del concepto de competencia adminis

trativa y defensa del medio ambiente, en Documentacin Administra
tiva, nm. 149, p. 115.
(27) Vid. MARTN MATEO, Las competencias instrumentales de las Ad
ministraciones Locales, en' La Provincia, Barcelona, 1966, p. 50.
(28) Orden de 27 de mayo de 1971.
(29) La Comisin est presidida por el Subsecretario de la Marina
Mercante, y de ella forman parte los directores generales de Navegacin
y Pesca Martima y vocales que representan al Ministerio de Marina, al
de Industria, al de Obras Pblicas, al de. Informacin y Turismo, Gober
nacin, Estado Mayor de la Armada, Instituto Nacional Espaol de Ocea-
nografa, Organizacin Sindical, CAMPSA y otras empresas del sector
petrolero.

326
B) Administracin de cuenca.
En este aspecto, Espaa, adopt tempranamente un mo
delo que despus en todos los pases se reconocera, de una
forma u otra como el idneo para la administracin de las
aguas. Recordemos que en Francia, aunque existan experien-
cias aisladas, en el Rdano, por ejemplo, slo en 1964, se
lleg a una distribucin general del territorio por cuencas hi-
drogrficas con una organizacin administrativa propia, lo que
es vlido tambin para Inglaterra en relacin con su reciente
regionalizacin de las aguas. Pues bien, entre nosotros, ya des-
de 1926 (30), se instaur un dispositivo de administracin
regional hidrulico, el que representan las Confederaciones
Hidrogrficas, rigurosamente moderno todava hoy por el
realismo de sus planteamientos territoriales y el acierto que
supcme tanto la integracin de intereses n los rganos de
gestin como la comunidad de tratamiento de todas las cues-
tiones implicadas en la administracin de las aguas (31). Las
Confederaciones Hidrogrficas supusieron una novedosa y
sensibilizada respuesta organizatoria a las ilusiones regene-
racionistas que se cifraban en el manejo del agua y de las
que fueron principales adalides COSTA y LORENZO PARDO.
Las Confederaciones cubren la totalidad del territorio na-
cional peninsular, distribuyndose en diez cuencas o conjunto
de cuencas. Ahora bien, como es lgico, dadas las circunstan-
cias de la poca en que aparecieron, no incorporaban entre
sus preocupaciones iniciales la conservacin de la calidad de
las aguas, si bien nada se opone a que, lo que ha sucedido
despus a una escala ciertamente modesta, aborden tambin
esta problemtica mediante el auxilio, construccin y en su
caso explotacin de estaciones depuradoras.
Pero aunque las Confederaciones pueden percibir tasas
por la prestacin de estos servicios,' para lo que estn gen-
ricamente autorizadas por sus disposiciones estatutarias, ca-
(30) Reales Decretos de 5 de marzo y 28 de mayo de 1926.
. (31) Por todos, S. MARTN RETORTILLO, Trayectoria y significacin de
las Confederaciones Hidrulicas, en R. A. P., nm. 25, pp. 85 Y ss., Y .
de las Administraciones autnomas de las Aguas Pblicas, Sevilla, 1960,
pginas 107 y ss.

327
recen de la posibilidad de crear una tasa de vertido desvin-
culada de la prestacin del servicio y de carcter sustantivo.
Adems, para un eficaz desempeo de la disciplina del agua,
quiebra la unidad de accin, ya que mientras que a las Con-
federaciones corresponde la ejecucin y administracin de las
obras, el control propiamente dicho incumbe a las Comisaras
de Aguas (32), apareciendo as una dualidad de funciones que
si en algn aspecto puede ser positiva (33), comporta induda-
bles riesgos para la unidad de administracin con trascen-
dencia tambin para el manejo con fines finalistas de las san-
ciones impuestas a los contraventores de la normativa de ver-
tidos.
Las Confederaciones, que supusieron un intento altamen-
te estimable de composicin de intereses, perdieron des-
pus su sustancia representativa adquiriendo su actual for-
mato, en el.que predominan absolutamente los elementos tc-
nicos y burocrticos y que no permitir sin sustanciales reto-
ques dar entrada a las Corporaciones Locales y a las indus-
triales. La organizacin regional de las aguas tendra que ser
reestructurada a efectos de la concitacin de esfuerzos y sus-
citacin voluntaria de responsabilidades en los que pueden
influir en la calidad del agua (34).
Las Comisarias de Aguas y Servicios Hidrulicos, a quien
corresponde la disciplina de la calidad de agua a nivel de
cuenca, realizan estas funciones a travs de la divisin de lucha
(32) Creadas por Decreto de 29 de noviembre de 1932 y despus su
primidas y restablecidas en sus competencias actuales por Decreto de
11 de octubre de 1959.
La Orden de 11 de mayo de 1976, en desarrollo del Decreto de 16 de
abril del mismo ao, cambia otra vez la rbrica de estas unidades, a
las que califica de Comisaras de Aguas y Servicios Hidrulicos.
(33) GUAITA, Derecho Administrativo Especial, vol. V, p. 34.
(34) Las Asambleas que constituan el rgano supremo de las Confe-
deraciones, y en la que los distintos sectores de intereses estaban repre-
sentados fueron suprimidas en la posguerra, slo muy tmidamente se
va a dar entrada a los usuarios con la Orden de 21 de abril de J967 en
las Juntas de Gobierno, a las que se incorporaran cuatro vocales, dos
representantes de los regantes, otro para los usuarios de abastecimientos
de poblaciones y otros de los aprovechamientos hidrulicos En algunos
rganos especficos de las Confederaciones como las Comisiones de Des-
embalses, Juntas de Explotacin y Juntas de Obras, existe tambin una
muy circunscrita participacin de los administrados.

328
contra la contaminacin estructurada en las siguientes uni-
dades:

- Seccin de Vertidos. Se ocupa de las funciones atri-

buidas a la Divisin, relativas al vertido de aguas con materias
residuales en los cauces naturales.

Se compone de dos negociados: el de Vertidos Urbanos y

el de Vertidos Industriales y Agrcolas.

- Seccin de Calidad de las Aguas .Pblicas. Se ocupa

de las funciones atribuidas a la Divisin relativa al control de
la calidad de las aguas y el mantenimiento de los niveles per-
mitidos.
En esta Seccin hay un Negociado de Control de Calidad.

C) Servicios perifricos.

Los Ministerios con competencias sobre las aguas ejercen

sus funciones inmediatas en el territorio a travs de Delega-
ciones o Jefaturas de los Servicios perifricos, normalmente a
escala provincial, pero en algunos casos sobre la base de
demarcaciones territoriales ad hoc ms amplias. En este es-
caln deben incluirse, por ejemplo, las Jefaturas de Sanidad,
las Delegaciones de Industria, de Informacin y Turismo, de
la Vivienda, las Comandancias de Marina y las Jefaturas Pro-
vincialesde ICONA. Como organizacin de vocacin coordina-
dora, funcionan las Comisiones Provinciales de Servicios Tc-
nicos.

D) Administracin Local.

Las corrientes centralizadoras, en todos los pases, han

sustraido competencias tradicionales de las Corporaciones Lo-
cales como consecuencia en buena medida del carcter supra-
local que adquieren servicios prestados antes de forma exclu-
siva por las autoridades de este orden. Estas tendencias van
a afectar de lleno a la administraCin de las aguas. Por un
lado, los trminos municipales no constituyen una base terri-

329
torial idnea para la gestin de estas competencias. El pro-
ceso de urbanizacin generalizado exige recurrir para el abas-
tecimiento a fuentes de aprovisionamiento situadas fuera del
trmino municipal,. pero, sobre todo, este tipo de administra-
cin deber apoyarse en marcos territoriales, naturalmente
idneos, para soportar una poltica realista que tenga presente
las concatenaciones de las decisiones que afectan a la utiliza-
cin de las aguas
Pero sera peligroso en trminos democrticos, e irrealista
desde el punto de vista de la eficacia operativa, el prescindir
de la aportacin de estas Administraciones en cuanto que la
inmediacin de los usuarios, la tradicin de servicio y el dato
fsico de la localizacin de los destinatarios de los servicios,
hacen que las Corporaciones Locales mantengan un protago-
nismo tan inevitable como cualificado en el contexto de la
administracin del agua. Ser preciso recurrir entonces a fr-
mulas distintas de las que contempla con carcter general el
ordenamiento para modular la insercin de estas autoridades
en el proceso, pero esto es una cuestin diferente, sobre la que
ms adelante volveremos.
El abastecimiento de aguas a las poblaciones ha sido en
el Derecho espaol, de siempre, una competencia municipal
con alguna excepcin, como en el caso madrileo. Ya la Ley de
aguas, artculo 171, estipulaba que a los Ayuntamientos corres-
ponde formar los reglamentos para el rgimen y distribucin
de las aguas en el interior de las poblaciones, con sujecin a
las disposiciones generales administrativas, lo que ratificaba
tambin la Ley de Obras Pblicas de 8 de abril de 1877. En la
actualidad, esta materia constituye no slo una facultad, sino
a la par un deber para todos los municipios que incluye el
abastecimiento domiciliario para los de ms de 5.000 habitan-
tes (35).
En cuanto al saneamiento, tanto el alcantarillado como la
depuracin y aprovechamiento de las aguas residuales estn
tambin incluidos entre las competencias generales de los
(35) Artculo 101-c de la Ley de R2imen Local, l02-b y lO3-a.

330
 municipios que enumera la vigente Ley de Rgimen Local (36),
siendo obligacin mnima de los Ayuntamientos de ms de
5.000 habitantes el establecimiento de la red de colectores (37).
Estas competencias, que haban sido asignadas ya a los Mu-
nicipios por la legislacin sanitaria (38), vienen siendo efectiva-
mente desempe~adas por stos, aunque con niveles de efi-
cacia nada satisfactorios en lo referente a la depuracin de las
aguas residuales.
Las "Diputaciones Provinciales por su parte coadyuvan a
estas tareas municipales, incluyndose entre las competencias
de la provincia la del abastecimiento de aguas, cuando la ini-
ciativa municipal no fuese suficiente (39), y la prestacin a los
Ayuntamientos de los medios tcnicos necesarios para la for-
macin de proyectos y ejecucin de obras, as como la asig-
nacin de subvenciones para el abastecimiento y el sanea-
miento. A estos efectos, el artculo 255 de la Ley de Rgimen
Local da carcter preferente a la cooperacin provincial en los
servicios municipales de esta ndole.
Con arreglo al sistema espaol en el nivel ejecutivo de la
Administracin de las aguas se ubican los Municipios a quie-
nes, con el concurso de la provincia, corresponde cumplir las
normas de carcter general emanadas de la Administracin del
Estado y recibiendo los auxilios precisos para el ejercicio de
sus competencias. Estas se plasman en la prestacin efectiva
de los servicios a los usuarios en su doble vertiente de agentes
potencialmente contaminantes y destinatarios activos de cau-
dales necesarios p~ra su consumo.

(36) Vid. DE MIGUEL, Las aguas pblicas terrestres. El Ministerio de

Obras Pblicas y los Ayuntamientos, en Revista de Derecho Adminis-
trativo y Fiscal, nm. 33, septiembre-diciembre 1972, pp. 80 Y ss.
(37) Artculo 103-b.
(38) Real Orden de 22 de abril de 1922, Real Decreto de 9 de febrero
de 1925 y Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre
de 1944.
(39) Artculo 243< de la Ley de Rgimen Local. Algunas Diputacioes
han adoptado iniciativas importantes para el saneamiento provincial,
destacando la de Guipzcoa, que ha adoptado un Plan de Infraestructura
Sanitaria de acuerdo con el excelente trabajo tcnico realizado por BENA-
VENTE SENZ, ELSEGUI, AMUNDARAIN, y otros.

331
III. LA PRESTACIN DEL SERVICIO DE ABASTECIMIENTO
Y SANEAMIENTO.

Vamos a analizar a continuacin las distintas soluciones

organizatorias que con base al ordenamiento espaol han ve-
nido siendo adoptadas a escala municipal o supranacional
para el abastecimiento de aguas y el tratamiento de los ver-
tidos residuales. Aunque el abastecimiento no es objeto de
esta monografa, creemos oportuno ofrecer una panormica
de su organizacin, dada la identidad de los modelos y los
deseables objetivos de integracin abastecimiento-saneamiento.

l. Modalidades del abastecimiento.

A) lntramunicipales.

Habitualmente el servicio de aguas se presta en Espaa

por los Ayuntamientos dentro del mbito de su trmino mu-
nicipal. Esta es la solucin tradicional vlida todava para mu-
chos Ayuntamientos pequeos o medianos, aunque inaplicable
en las reas metropolitanas e incluso necesitada de correc-
cin en cuanto a las bases territoriales en muchos otros muni-
cipios que antes no tenan dificultades para la captacin dentro
de su trmino de los caudales precisos. El modelo clsico, to-
dava vigente en buena medida, se apoya en un soporte terri-
torial coincidente con los lmites jurisdiccionales de los tr-
minos municipales.
Partiendo de la delimitacin territorial de estas competen-
cias, la organizacin de los abastecimientos con base en la
Ley de Rgimen Local, artculos 172 y sigs., y en el Reglamento
de Servicios, artculos 67 y sigs., puede adoptar diversas mo-
dalidades, segn se realice la gestin de forma directa o indi-
recta. La gestin directa puede efectuarse por la propia Cor-
poracin, con o sin rgano especial de gestin, a travs de un
ente pblico personificado municipal o por medio de una
empresa pblica municipal de forma societaria. Dentro de la
gestin indirecta de los servicios se incluye la concesin, el
arrendamiento o el concierto. Queda una modalidad interme-

332
dia y mal definida, la empresa mixta, que puede ser asimilada
a la empresa pblica municipal cuando est controlada por el
Ayuntamiento, o la concesin si su participacin es mino-
ritaria.
En 1969, de 3.889 organizaciones dedicadas al abasteci-
miento de aguas, eran ntegramente municipales 3.626, y 263
eran empresas privadas, destacando Barcelona con 48, Huesca
con 25, Castelln con 21, Santa Cruz de Tenerife con 18, Len
con 17, Valencia con 15, y Navarra con 10. El nmero de habi-
tantes abastecido no guarda proporcin con el de organiza-
ciones municipales, ya que, por ejemplo, no son de este carc-
ter los servicios de Madrid, Barcelona y Valencia (40).
En 59 ciudades importantes espaolas, que incluyen todas
las capitales de provincia, las modalidades organizatorias han
sido las siguientes (41):

Corporacin sin rgano especial: 28.

Corporacin con rgano especial: 13.
Sociedad privada municipal: 4.
Empresa mixta: 2.
Empresa privada: 2.
Otra modalidad: 5.

Vemos, pues, cmo todava predomina abrumadoramente

la gestin directa municipal, si bien parece que en estos mo-
mentos existe una cierta tendencia hacia la organizacin del
servicio en forma societaria, sobre todo a partir de la expe-
riencia de Crdoba que ha optado recientemente por una so-
lucin de este tipo, con resultados francamente satisfactorios
que han captado la atencin de otros Municipios (42). Cree-
mos, por nuestra parte, que esta solucin es la aconsejable
cuando el volumen de actividad es considerable, encajando
(40) Vid. D'ANJOU, Auxilios de la Administracin Local, en Explota-
cin de Abastecimientos de Aguas, p. 192.
(41) Vid. MARTN MATEO, Ordenacin del Sector Pblico en Espaa,
Madrid, 1974, pp. 366 y ss.
(42) Vid. MAR(N, El abastecimiento de agua en una ciudad de pobla-
cin media en rgimen de empresa municipal, en Explotacin de abas-
tecimientos de aguas, Colegio de Ingenieros, Caminos, Canales y Pue.--
tos, Madrid, 1974, pp. 89 Y ss.

333
perfectamente con el carcter de bien econmico del agua,
que abona una gestin empresarial a precios no polticos,
perfectamente cOlnpatible con el carcter pblico del servi-
cio (43).
La gestin intramunicipal del abastecimiento de aguas es
compatible con las modalidades de abastecimiento supramu-
nicipales que a continuacin veremos, dado que stas afectan
principalmente a la captacin de los caudales y conduccin en
alta, correspondiendo, ya una vez dentro del trmino muni-
cipal, la distribucin a los abonados a los Ayuntamientos
respectivos.

B) Suprw11unicipales.

Dentro de este subepgrafe englobamos todas aquellas or-

ganizaciones que actan sobre territorios que comprenden a
ms de un trmino municipal. La organizacin en s puede
ser una asociacin de municipios o un ente estatal, y a su vez
puede adoptar moldes de derecho pblico o de derecho pri-
vado.
Las organizaciones s~pramunicipales tienen como ventaja
principal la superacin de las limitaciones territoriales y fi-
nancieras de los Municipios, permitiendo la entrada del Estado.
Parece tambin importante, a travs de estas soluciones, faci-
litar el concurso de las Diputaciones Provinciales, que tienen
tras s una slida tradicin en esta materia, y han coadyuvado
eficazmente al montaje de los servicios de abastecimiento-
saneamiento en Municipios que carecan de los recursos ne-
cesaros. Contando con la plataforma ms espaciosa del terri-
torio provincial, es posible articular la funcin cooperadora
de la Diputacin mediante la formacin de planes provincia-
les desglosados del plan nacional, colaborando en su ejecucin
mediante el aporte de auxilios no slo econmicos, sino tam-
(43) Lo que defiende tambin en trminos generales VALLES FERRER,
Poltica directa de precios y desarrollo econmico, en De Economa,
4, 128-129, 1974, p. 2910. En contra de esta tesis, y en relacin al agua,
JIMNEZ HERNNDEZ, Regmenes de explotacin, su evolucin y causas de
la misma, en Explotacin de Abastecimientos de Aguas), p. 51.

334
bin tcnicos (44). La legislacin estatal de auxilios a las obras
de abastecimiento y saneamiento estimula de antiguo la accin
subsidiarja de las Diputaciones, lo que ya aparece en la Insti-
tucin General de Sanidad de 12 de enero de 1904, y sobre
todo en el Decreto de 27 de julio de 1944.

a) Entidades pblicas.
Incluimos aqu aquellas organizaciones que bajo formas
de Derecho pblico prestan servicio al abastecimiento de aguas
a ms de un trmino municipal. En la mayora de los casos
se tratar de entes locales, pero existen tambin modalidades
de carcter ntegramente estatal.

- Mancon1unidades.

Las Mancomunidades son asociaciones de Municipios para

la realizacin de finalidades de su competencia, que en virtud
de sus propias caractersticas exigen la cooperacin de varios
Ayuntamientos, los cuales estn representados en el seno de
los rganos gestores de la Mancomunidad. Son entes locales,
pues, aunque no territoriales, con competencia limitada, tienen
personalidad jurdica y se constituyen a virtud de acuerdo de
los Ayuntamientos interesados, correspondiendo la aprobacin
definitiva de sus Estatutos al Consejo de Ministros previo dic-
tamen del Consejo de Estado (45).
Las Mancomunidades, con arreglo a la legislacin vigente,
agrupan exclusivamente a Municipios, si bien en algn caso,
lo que es anmalo, se ha permitido la entrada de las Diputa-
ciones, pero quedaba vedada la constitucin de Mancomuni-
dades interprovinciales, sin duda por el recuerdo de las con-
secuencias polticas que tales mancomunidades implicaron en
(44) Vid. D'ANJolJ, Auxilios de la Administracin Local, en Explota
cin de Abastecimientos de Aguas)), pp. 195 Y ss.
(45) Artculo 29 y ss. de la Ley de Rgimen Local, para el Rgimen
jurdico de las Mancomunidades me remito a mi Monografa La Comar-
calizacin de los Pequeos Municipios, Madrid, 1964, pp. 51 y ss., y
tambin a mi artculo Mancomunidades, en la Nueva Enciclopedia
Jurdica Seix.

335
otras pocas (46). Con la revisin de la Ley de Rgimen Local
se les va a permitir utilizar esta frmula.
Las Mancomunidades municipales para abastecimiento de
aguas tienen una gran tradicin en nuestro pas, existiendo en
muchas provincias espaolas organizaciones de este tipo (48).
Habitualmente asocian a pequeos Municipios, pero tam-
bin aparecen Mancomunidades que incluyen Municipios
importantes, como la de lrn y Fuenterraba y la del Aarbe,
en la que participan los Ayuntamientos de San Sebastin,
Hernani, Lezo, Oyarzun, Pasajes, Rentera, Urnieta y Usurbil,
y que tiene por objeto el abastecimiento de sus respectivas
poblaciones con base en los caudales de agua que regula el
embalse del Aarbe (49).

- Consorcios.

Los Consorcios son tambin entes locales y asocian libre-

mente a personas jurdico-pblicas de distinto orden para
fines de inters local. Estn, a nuestro juicio, sometidos al
ordenamiento local y tienen para el cumplimiento de sus fines
personalidad jurdica. En los Consorcios prevalece la Admi-
nistracin Local, aunque incorporen a otro tipo de entes y
organizaciones pblicas que representan intereses de la Admi-
nistracin estatal. Normalmente en los Consorcios estn pre-
sentes las Diputaciones, diversos Municipios y entes estatales.
Lo que caracteriza al Consorcio frente a las Mancomunidades
t::S, por tanto, la heterognea filiacin administrativa de la~
personas jurdicas que le integran (50).
(46) Me refiero al caso de la Mancomunidad General de Catalua
autorizada con base a la legislacin de 1913. .
(47) Base 20 de la Ley de Bases del Estatuto de Rgimen Local de
19 de noviembre de 1975.
(48) Vid. La Comarcalizacin de los Pequeos Municipios, Anexo 4.
(49) Los Estatutos fueron aprobados por Decreto de 27 de julio de
1968.
(50) Vid sobre este tema mi Monografa, Los Consorcios Locales,
Madrid, 1970, y MARTfNEZ L6PEZ-MuIZ, Los Consorcios en el Derecho
Espaol (Anlisis de su naturaleza jurdica), Madrid, 1974. Las ventajas
de la frmula consorcial se han subrayado en el XLVI Seminario de
Investigacin del I. E. A. L. sobre Actuales problemas de las Mancomu-
nidades y Consorcios, septiembre 1975.

336
 El reglmen legal de los Consorcios es realmente sucinto, e
incluso no existen pronunciamientos legales sobre los trmi-
tes de su autorizacin para lo que tericamente no se necesita
decisin superior expresa salvo que el Estado realice compro-
misos no previstos ya en la legislacin ordinaria. Los Consor-
cios se institucionalizan con el Reglamento de Servicios de
1955 que les dedica una breve atencin (51), si bien con ante-
rioridad, y al hilo tambin de los estmulos realizados por la
legislacin de auxilio de aguas para la entrada de las Diputa-
ciones, se haban creado algunos Consorcios de este tipo.
El primer proyecto de Ley de Bases de Rgimen Local
dedicaba especial atencin a los Consorcios, a los que expre-
samente calificaba de personas de derecho pblico, concep-
tundolos como entidades locales (52). En el proyecto, poste-
riormente entregado a las Cortes, se autoriza a las enti-
dades locales para constituir Consorcios con entidades p-
blicas de diferente orden para fines de inters para las res-
pectivas poblaciones (53). A diferencia del proyecto anterior,
el sometido a discusin de las Cortes no consideraba expresa-
mente entidad local a los Consorcios. En el texto definitivo
correspondiente a la base 39, aparece expresamente la decla-
racin de la personalidad jurdica propia de los Consorcios y
su consideracin como entidades locales, no obstante seguir
viniendo incluidos bajo la equvoca rbrica deo Organizacin
Administrativa. Por lo dems, esta cuestin pudiera tener ca-
rcter secundario ya que las consecuencias ms importantes
desde el punto de vista econmico de tal decisin, pueden am-
pararse independientemente en el Decreto.Ley de 12 de diciem-
bre de 1970, al que no creemos afecta el proyecto de Ley de
Bases.
Los Consorcios surgen precisamente en el mbito de la
administracin de las aguas, agrupando a Municipios y Dipu-
taciones primero, entrando posteriormente el Estado a travs

(51) Artculos 37 a 40.

(52) Base 45.
(53) Base 38-4.

337
22
de las Corporaciones Hidrogrficas, estimulndose entonces
su constitucin por el propio Ministerio de Obras Pblicas (54).
Al hilo de la tcnica subvencional, y a partir de 1944, al
permitirse a las Diputaciones sustituir a los Ayuntamientos en
la recepcin de los auxilios, stas van a constituir consorcios
de naturaleza fundamentalmente financiera que tenan como
misin primordial canalizar los auxilios estatales y contratar
emprstitos para atender los gastos de las nuevas instalacio-
nes de saneamiento y abastecimiento. Las Diputaciones, pues,
han tenido un fuerte protagonismo en el desarrollo de la fi-
gura consorcial (55). El primer Consorcio creado fue d deno-
minado Consorcio Labarta, en Zaragoza, en 1945, al que si-
guieron varios ms que asociaban las Diputaciones Provincia-
les respectivas y municipios de la provincia como el de Guada-
lajara, Ciudad Real, Segovia, Huesca y Tarragona. A mediados
de los aos 60, la institucin consorcial va a tener un nuevo
impulso con la entrada de las Confederaciones Hidrogrficas,
que cuaja en la creacin del Consorcio del Gran Bilbao (56),
el ms importante de todos los hoy existentes, que han realiza-
do una inversin del orden de los 4.000 millones de pesetas, el
de la Comarca Central de Asturias, Cceres y su provincia, y
ms recientemente en el de la sierra madrilea.
El artculo 3-7 de la Ley del II Plan de Desarrollo prevea
el impulso por el Gobierno de las frmulas asociativas en las
Corporaciones Locales, lo que va a recogers en los sucesivos
Textos Refundidos (57). El III Plan de Desarrollo expresa-
mente contempla la constitucin de Consorcios que permitan
un volumen de servicios apto para una explotacin y conser-
vacin tcnica y econmicamente eficaz (58). La frmula con-
sorcial recibi un respaldo decisivo, aunque a mi juicio inne-
cesario, con el Decreto-Ley de 12 de diciembre de 1970, pues,
(54) Vid. VARILLAS, Consorcio de aguas en Vizcaya, nm. XXVIII,
1967.
(55) Vid. O'ANJOl:, Auxilio de la Administracin Local, loe. cit., p. 192.
(56) Vid. BENAVENTE, El abastecimiento de aguas a la Comarca del
Gran Bilbao, en Revista de Obras Pblicas, septiembre 1966, pp. 751
Y siguien tes.
(57) Vid. GARRIDO, BOOUERA, El servicio pblico de abastecimiento de
agua a poblaciones, Madrid, 1973, p. 335.
(58) Monografa de Estructuras :v Servicios Urbanos, p. 298.

338
como me parece haber demostrado suficientemente, el Con-
sorcio es un ente local y, por tanto le son de aplicacin en
bloque los beneficios fiscales que otorga a estos entes el orde
namiento local (59). Es curioso cmo unos simples escrpulos
carentes, a mi juicio, de base, del Ministerio de Hacienda airea-
dos con ocasin de la emisin de obligaciones por parte del
Consorcio de Abastecimiento de Aguas del Gran Bilbao, de-
terminaron la adopcin de una medida normativa de mayor
rango legal. Con arreglo al artculo 1. de este Decreto-Ley,
las exenciones fiscales otorgadas por los artculos 8. y 673
de la Ley de Rgimen Local, y actualizadas por la Ley 48/
1966, de 23 de julio, con relacin a entidades municipales,
Diputaciones y Cabildos Insulares, y la referida a las Corpo-
raciones Locales en el artculo 7., nmero 5, del texto refun-
dido del Impuesto sobre las Rentas del Capital, aprobado por
Decreto 3.357/1967, de 23 de diciembre, alcanzarn, asimismo,
a los Consorcios constituidos o que se constituyan por las
Corporaciones Locales con entidades pblicas de diferente
orden, en cuanto stas ltimas las tuvieran tambin legalmen-
te reconocidas, y siempre que en la constitucin del Consor-
cio se hayan observado las prevenciones de los artculos 38 y
concordantes del Reglamento de Servicios de las Corporacio-
nes Locales de 17 de junio de 1955. El artculo 2. puntualiza
que gozarn de iguales exenciones los Consorcios a que se
refiere el artculo anterior, aun cuando aparezcan integrados
en ellos Confederaciones Hidrogrficas o Corporaciones admi-
nistrativas de grandes ciudades establecidas por ley.
Ultimamente parece ha menguado el inters del Ministerio
de Obras Pblicas en fomentar este tipo de soluciones, lo que
no parece muy lgico, ya que tal institucin ha probado su
eficacia y realiza perfectamente la integracin de intereses que
giran en torno al agua, superando y no slo en trminos de
democracia, a la frmula gestora directa de las Confedera-
(59) . Vid. mi Monografa Los Consorcios Locales, pp. 60 Y SS., en lo
Que conviene por lo dems todos Jos tratadistas posteriores, as GARRIDO
LOPERA, El Servicio Pblico de Abastecimiento de aguas a poblaciones,
pgina 339, y LPEZ MUlz, Los Consorcios en el Derecho espaol, p. 410.
quien acertadamente seala que hubiera bastado a lo ms con una
Orden ministerial aclaratoria.

339
ciones Hidrogrficas que ha sustituido al Consorcio inicial-
mente previsto para la Costa del Sol.
Aadiremos, por ltimo, que los Consorcios suelen cen-
trar sus actividades en la financiacin y subsiguiente explota-
cin de obras de captacin de nuevos caudales, correspondien-
do la ejecucin de las Confederaciones. La gestin de abona-
dos se realiza por los Ayuntamientos Consorciados que satis-
facen los caudales que toman de la red primaria del Consor-
cio. Un caso espaol claramente ejemplificador de las virtua-
lidades del Consorcio constituye el del Gran Bilbao que ha
generado una gran confianza en sus miembros, los cuales le
han cedido voluntariamente tambin la gestin de abonados,
con esplndidos resultados, incrementndose los ingresos mu-
nicipales y economizndose costos administrativos mediante
la mecanizacin.

- Gestin estatal directa.

Esta frmula que hoy parece tener una cierta expanSlon,
no es nueva, por cuanto que es a la que responde el montaje
del abastecimiento de aguas en Madrid y su alfoz servido por
el Canal de Isabel 11, organismo autnomo dependiente del
Ministerio de Obras Pblicas, que fue creado en 1851. Debe
mencionarse tambin la Mancomunidad de Canales de la Tai-
bilia, que data de 1928, y tiene por objeto el abastecimiento de
aguas potables de la Base Naval y Puerto de Cartagena y de
los distintos Municipios de la z~na que forman parte de la
Mancomunidad. Se trata, no obstante su nombre, de un orga-
nismo autnomo dependiente del Ministerio de Obras Pbli-
cas (60).
Soluciones de este tipo se han adoptado despus para los
abastecimientos de aguas del Campo de Gibraltar, de la zona
industrial de Huelva y de la Costa del Sol, encargndose las
Confederaciones Hidrogrficas de la explotacin de instala-
ciones que sirven a varios Municipios, tericamente como p

seala el 111 Plan de Desarrollo, slo durante el perodo de

(60) Vid. MART1N MATEO, Ordenacin del Sector Pblico, p. 371, Y
L6PEz MUIZ, Los Consorcios en el Derecho espaol, p. 538.

340
arranque y mientras se constituye el adecuado rgano consor-
ciado (61), pero en la prctica con una cierta ambicin de
continuidad, y as para la Costa del Sol se prev que la Confe-
deracin Hidrogrfica del Sur explotar el abastecimiento has-
ta tanto no se hayan reintegrado al Tesoro las cantidades anti-
cipadas por el Estado, cautela sta realmente excesiva (62).

b) Privadas.

La organizacin de los abastecimientos con base territorial

supramunicipal y frmula privada, incluye dos tipos de socie-
dades annimas: unas de carcter estrictamente privado y que
actan como concesionarias y otras de carcter mixto pero
con prevalencia de las Corporaciones Locales en la participa-
cin del capital social.
A la primera de ellas responde la Sociedad General de
Aguas de Barcelona, constituida' en Pars en 1882, y que en
1920 pasa a manos nacionales (63), que abastece no slo a
Barcelona capital, sino tambin a su hinterland, zona que
rene una cifra de poblacin del orden de los tres millones de
habitantes (64).
La otra solucin, sociedad annima de carcter supramu-
nicipal y capital mixto, es rigurosamente nueva en el sector de
aguas y tiene su nico exponente en el Consorcio de Abasteci-
miento de Aguas del Ro Llobregat, S. A., constituida por es-
critura pblica en 22 de diciembre de 1973. Esta sociedad ini-
cialmente contaba con un capital de un milln de pesetas
representado por 200 acciones, de las cuales suscribieron vein-
ticinco cada uno, el Ayuntamiento de Tarrasa, el de Sabadell,
la Mancomunidad Intermunicipal Sabadell-Tarrasa, la Socie-
(61) Estructuras y Servicios Urbanos, p. 299.
(62) Artculo 3. del Decreto de 28 de octubre de 1971, en relacin
con el Decreto de 22 de agosto de 1970.
(63) Se trata de la primera empresa de aguas espaola con mltiples
filiales como Aguas del r.o Bess, Aguas Potables y Mejoras de Valencia,
Aguas del Norte, Sociedad Regional de Abastecimiento de Aguas. Vid.
MARTN MATEO, Ordenacin del Sector Pblico, pp. 365 Y 366.
(64) Vid. LINATl BoscH, El abastecimiento de agua etz una gran ciudad
en rgimen de empresa privada, en Explotacin de Abastecimiento de
Aguas, p. 78.

341
dad General de Aguas de Barcelona, la Mina Pblica de Agua
de Tarrasa, S. A., y la Compaa de Aguas de Sabadell, S. A.,
el Ayuntamiento de Martorell por su parte suscribi cincuenta
acciones. Posteriormente se ampli el capital social en 599
millones mediante la creacin y puesta en circulacin de accio-
nes que fueron suscritas por los socios iniciales. La mayora
del capital social est en manos municipales que controlan la
sociedad.
El objeto social de la empresa es la concesin, captacin,
tratamiento y distribucin en red primaria de los caudales
superficiales de los ros Llobregat a partir del embalse deno-
minado La Balls, contando con la correspondiente concesin
del Ministerio de Obras Pblicas. Estos caudales van destina-
dos al suministro de agua a las poblaciones cuyos abasteci-
mientos sean partcipes de la sociedad.
La tcnica de creacin de esta sociedad es simple, se basa
sustancialmente en las previsiones contenidas en el Regla-
mento de Bienes, artculo ll-b, que prev la posibilidad para
las Corporaciones Locales de adquirir valores mobiliarios y
acciones de una sociedad mercantil cuando no se rebase el
50 por 100 del capital social, mediando autorizacin del Minis-
terio de la Gobernacin previo informe del de Hacienda. Si la
participacin es mayoritaria se precisar, segn este precepto,
recurrir a los trmites de constitucin de empresa mixta,
municipalizacin o provincializacin de servicios. Como en el
caso presente, aunque en conjunto las Corporaciones Locales
detentan ms del 50 por 100 del capital, no llegan aisladamente
a tal cifra, bast pues con la autorizacin del Ministerio de la
Gobernacin.
La utilidad de la frmula societaria interlocal me parece
evidente en estas circunstancias por su mayor agilidad y las
facilidades que ofrece en cuanto .a su constitucin, a ello me
he referido ya en otro lugar (65). Unicamente en el caso con-
creto de la sociedad comentada cabra expresar algunas reser-
(65) Vid. MARTN MATEO, Frmulas asociatlvas municipales. La so-
ciedad interlocal. Ponencia presentada en el XIV Congreso Interame
ricano de Municipios y recogida en la Crnica de este Congreso, Ma-
drid, 1973, pp. 965 Y ss.

342
vas en cuanto a la presencia en la misma de empresas pri-
vadas, sobre todo si, como la Sociedad de Aguas de Barcelona,
tienen un peso econmico considerable, aunque quiz el
hecho de que sea minoritaria puede contrapesar estos riesgos,
y a la vez la empresa resultante beneficiarse de la experiencia
y concurso tcnico de aquella sociedad.

c) Mixtas.

Estimo que hasta el presente no se han adoptado solucio

nes de este tipo, al menos en el sector de las aguas, pero que
no debe descartarse la utilizacin de frmulas que sobre la
base de una entidad pblica del tipo del Consorcio o la Man-
comunidad que funcionen como cmara de integracin de
intereses y a la par como organizacin para la captacin y
canalizacin de recursos, aprovechando las ventajas fiscales
concedidas y los eventuales auxilios y ayudas estatales, pero
actuando en funciones operativas a travs de sQciedades crea-
das por estos entes. La sociedad annima es, sin duda, la mo-
dalidad organizatoria ms adecuada para una gestin de ta-
lante empresarial, como deber ser en el futuro la que se
generalice en el campo de las aguas, al primar los caracteres
econmicos de la utilizacin de este elemento compatilizable
con la dimensin de servicio pblico de los abastecimientos.
Existe un precedente ya singularmente aleccionador. Me
refiero a la Ley que crea el Consorcio de Transportes de Viz-
caya y Bilbao cuyo artculo 5. prev que la gestin del futuro
servicio se llevar a cabo a travs de una sociedad privada a
constituir por el Consorcio, que adoptar la frmula de so-
ciedad annima.

2. Organizacin del saneamiento: principales experiencias.

A) Servicio municipal integrado.
Esta es la solucin generalizada en el pas, y de la que slo
son excepciones' aisladas las que contemplaremos en los si-
guientes apartados. El saneamiento, que normalmente com-

343
porta slo la instalacin del alcantarillado, su mantenimien-
to y conservacin, constituye un servicio municipal ms
desempeado, sin iJrgano especial de gestin, aunque en
algunos casos se cree una organizacin especial dentro det
Municipio, no sustantivizada institucionalmente. Este modelo
se sigue tambin en grandes Ayuntamientos como el de Ma..
drid, que han incorporado estaciones de tratamientos para
los vertidos urbanos.
Creemos, sin embargo, que no constituye la organizacin
adecuada cuando se pasa de los vertidos tradicionales a una
administracin ecolgica de las aguas. Las grandes inversiones
necesarias aconsejan desvincular los presupuestos municipa-
les ordinarios de la financiacin y mantenimiento de las insta-
laciones. Su mejor gestin tcnica propicia tambin dotarles
de una cierta independencia y asignarles una autonoma ad~
cuada en el manejo de su hacienda.

B) Consorcios.

No existen, que sepamos, Consorcios dedicados exclusiva-

mente al saneamiento, pero, sin embargo, es oportuno mencio-
nar a este respecto, dado el carcter prevalente de los objeti-
vos de esta ndole, el Consorcio de la Costa Brava al cual
corresponde, entre otras finalidades, segn sus estatutos, la
construccin o ampliacin, en su caso, de las redes de alcan-
tarillado necesarias para la evacuacin de las aguas residuales,
as como de las instalaciones adecuadas para una eficaz depu-
racin y eventual aprovechamiento de las mismas y presta-
cin de los correspondientes servicios.
El Consorcio que fue constituido en 22 de mayo de 1971
asumi como principal tarea la ejecucin del Plan de Infraes-
tructura Sanitaria de la Costa Brava aprobado por el Consejo
de Ministros de 18 de marzo de 1971, que inclua el estable-
cimiento de una serie de plantas depuradoras que posibilita-
ran el mejor aprovechamientq turstico del litoral. El im-
porte total del plan se cifraba en 1.107 millones de pesetas.
El Consorcio de la Costa Brava, que ha afrontado ya la
realizacin de sus cometidos, est integrado por 27 Ayunta-

344
mientos gerundenses, la Confederacin Hidrogrfica del Piri-
neo Oriental y la Diputacin Provincial de Gerona. Ha demos-
trado plenamen.te la viabilidad de la frmula consorcial para
la solucin a escalas territoriales adecuadas de los problemas
del saneamiento.

C) Gestin estatal.
Las Confederaciones Hidrogrficas han asumido en algu-
nos casos directamente la instalacin de explotacin del sanea-
miento de las zonas tursticas. Tal ha sucedido en la Costa
del Sol, si bien aqu no se realiza tratamiento de las aguas
residuales que vierten directamente en el mar, y tambin en
Alicante, efectundose al parecer un planteamiento inverso al
habitual, en cuanto que son las Corporaciones Locales las que
auxilian al Estado.

O) Empresa privada concesionaria.

La empresa privada est tratando de introducirse tambin
en el sector de depuracin de aguas, aunque todava no 'existen
ms que pocas experiencias de esta clase, pudiendo citarse el
caso de Guernica, donde las plantas de tratamiento han sido
concedidas para su explotacin a Aguas del Norte, filiaf de
Aguas de Barcelona, a cambio de una retribucin de 700.000
pesetas al trimestre. La experiencia ms significativa es la
realizada en Barcelona, que aprob en 1969 un Proyecto Gene-
ral de Saneamiento y Alcantarillado, cuya ejecucin fue con-
cursada, adjudicndose en 9 de junio de 1970 a la Sociedad
Constructora Internacional, S. A., quien de acuerdo con las
bases del pliego de condiciones cre la Compaa de Aguas
Residuales, S. A. (NETAIGUA), que asumi la realizacin de
las obras del Proyecto (66).
(66) La documentacin que manejo amablemente facilitada por el
Ayuntamiento de Barcelona consiste en el Estudio General del Proyecto
de Saneamiento y Alcantarillado, redactado por el ingeniero jefe de
la Subunidad don Alberto Vilalta. y la Memoria sobre el tratamiento
de aguas residuales del ao 1971. Las observaciones que a continuacin
se realizan no afectan a las caractersticas tcnicas de estos estudios,
que me parecen excelentes, sino a la forma en que han sido aplicados.

345
 La empresa concesionaria qued encargada de la realiza-
cin de las obras necesarias y. de su subsiguiente explotacin
por un perodo de cincuenta aos, transcurrido el cual rever-
tira al Ayuntamiento. La retribucin qued fijada como con-
secuencia del concurso en 2,05 pesetas/metro cbico de agua
tratada, aunque el Ayuntamiento se comprometa a mantener
en el futuro el equilibrio financiero de la concesin. El pliego
de condiciones facultativas contemplaba la posibilidad de mo-
dificar el tratamiento secundario a fin de obtener calidades
de aguas convenientes para la reutilizacin, bien directamen-
te, bien por realimentacin del manto sublveo.
La primera planta instalada ya en funcionamiento, la Plan-
ta Docks, de Bogatell, de carcter piloto, prevista para un
caudal de. 33 hectmetros cbicos, trata actualmente 90.000
metros cbicos/da, lo que antes de revisarse el precio de
adjudica~in supondr unos costos para el Ayuntamiento del
orden de las 180.000 pesetas diarias. Aunque la retribucin
de 2,05 pesetas/metro cbico no sea elevada, la carga muni-
cipal es importante si se tiene en cuenta que la estacin en
funcionamiento supone un 11,4 por IDO del total de caudales
cuya depuracin se prev en cuatro fases, estando en la actua-
lidad en construccin la del Bess.
La planta que funciona en estos momentos tiene, segn
se nos informa, unas caractersticas tcnicas discutibles, el
tratamiento biolgico tiene una retencin muy corta (67), y la
depuracin se realiz: sustancialmente por medios qumicos,
con lo que las aguas resultantes son absolutamente descar-
tables por este sistema para cualquier eventual reutilizacin.
Por otra parte, es incapaz de asimilar los vertidos de las ho-
ras punta y conduce simplemente los fangos al mar por tu-
bera. Tampoco parece que la planta del Bess que se cons-
truye en estos momentos tenga unas caractersticas mejores,
por el contrario, tcnicamente parece que la depuracin que
pueda realizar es elemental.
No creemos que la solucin de Barcelona sea exportable,
no comprendiendo cmo el Ayuntamiento ha hipotecado su
(67) Aproximadamente una hora, mientras que lo normal seran
cuatro.

346
futuro siguiendo la lnea de privatizacin de un serVICIO, lo
que, como vimos, se descarta incluso en Norteamrica. La
gestin del saneamiento constituye una actividad para la que
una organizacin municipal adecuada puede dar una respuesta
adecuada, desde luego ms econmica, como reconoce el es-
tudio de :rarifas del Plan de Barcelona, y si tal como luce en
la Memoria del ao 71, la financiacin de la inversin pro-
viene en un 90 por 100 de recursos ajenos, suponemos de
crdito oficial, el Municipio podra haber asumido esta opera-
cin que no gravitara sobre la economa ordinaria de la
ciudad. Otra cosa es la construccin de la planta en s, lo
que evidentemente debe concursarse entre empresas especia-
liz~das.
Estimamos, por tanto, que la experiencia de Barcelona no
es un ejemplo a seguir, que en el saneamiento deben descar-
tarse los beneficios empresariales y que a la larga, si el Muni-
cipio se muestra estricto, habr de proceder al rescate de la
concesin.

E) Comunidades de usuarios.

La vigente Ley de Aguas recoge y legaliza las prcticas

consuetudinarias de los regantes del Levante espaol en orden
a aprovechamiento comunitario de las aguas. Las comunida-
des de regantes constituyen uno de los pilares de la Ley de
Aguas y a la par la institucin ms original de este sector del
ordenamiento espaol.
Estos principios podran ser tambin aplicados a los usua-
rios de vertidos, que colectivamente podran atender los gastos
de instalacin y explotacin de colectores y plantas (68). Pero
la extrapolacin sin ms de las comunidades de regantes a la
utilizacin de las aguas para vertidos, sera una operacin
legalmente arriesgada, ya que si bien puede apoyarse en los
postulados generales de la Ley de Aguas, carece de base nor-
mativa concreta. No obstante, con apoyo en el Derecho pri-
vado, pueden perfectamente montarse comunidades de este
(68) Vid en este sentido MOLA DE ESTEBAN, La defensa del medio
humano, p. 179.

347
tipo, aunque careceran del imperium preciso para resolver sus
problemas especficos. Estos cauces con un respaldo pblico
adecuado podran ser los idneos para la integracin de inte-
reses de carcter industrial con intereses pblicos, o simple-
mente organizar el sector privado, aunque no existe en nuestro
ordenamiento jurdico pbli~o suficiente soporte legal, si bien
tampoco existe, es cierto, prohibicin expresa, siendo de espe-
rar que la reforma de la Ley de Aguas aporte las adicionales
precisiones normativas necesarias.
Existe ya en estos momentos alguna experiencia de este
tipo avalada por la autoridad de uno de nuestros ms desta-
cados especialistas en el Derecho de las Aguas (68 bis), me
refiero a la Comunidad de Usuarios del Colector del ro Uru-
mea, en Guipzcoa, creada en cumplimiento de lo establecido
por el Decreto de 20 de septiembre de 1962, encargada de la
explotacin y administracin de las obras de saneamiento a
que se refiere el mencionado Decreto. Integran esta Comu-
nidad el Ayuntamiento de San Sebastin, la Diputacin Pro-
vincial de Guipzcoa y doce empresas industriales, en su ma..
yora papeleras. Conforme a su Reglamento, los miembros
de la Comunidad se obligan a reintegrar anualmente el im-
porte del SO por 100 anticipado por el Estado para la insta-
lacin del conductor, obra sta que aunque incompleta, ya que
no incluye estacin de tratamiento, atenu la crnica con-
taminacin del ro Urumea, que lo converta en uno de los
ms polucionados de Europa. La Comunidad debe fijar los
volmenes mximos de vertidos de los usuarios del colector a
efectos de cubrir gastos de explotacin y conservacin, si bien
durante el perodo de amortizacin de las obras' el SO por 100
corresponde a la Diputacin y al Ayuntamiento.
Otro tipo de Comunidades de usuarios, aqu de naturaleza
netamente privada, son las establecidas para depuracin de
las aguas de algunos polgonos industriales, tal es el caso de la
Concentracin Industrial Vallesana en Catalua, que realiza
a expensas de los industriales asentados. en el polgono, el
tratamiento de las aguas residuales. En esta lnea, tambin
(68 bis) El profesor S. MARTN RETORTILLO, que asesor y gui los
pasos de la organizacin que a continuacin comentaremos.

348
se inscribe qUIz la financiacin de los tratamientos previstos
para los vertidos mineros de la zona de Cardona responsables
del elevado ndice de salinidad de las aguas de Barcelona, y
cuya depuracin al fin parece que se va a acometer conjunta-
mente por la empresa Aguas de Barcelona y las empresas
mineras de Cardona.
Por ltimo, y aunque ello guarde sobre todo relacin con
los supuestos que contemplamos en el apartado siguiente,
mencionaremos la comunidad industrial de Vergara, en Gui-
pzcoa, que pretende abordar, aqu parece que bajo for11lP
cooperativa, la eliminacin de subproductos txicos de origen
industrial.

F) En1presas de tratamiento de subproductos.

En otras naciones se han creado empresas auxiliares que
tienen como objetivo social el retirar productos industriales,
especialmente nocivos, procediendo a su eliminacin y even-
tualmente a la recuperacin de materias primas. El caso ms
significativo es el de la empresa que funciona en el Rhur en
estrecha relacin con las Asociaciones de usuarios de la regin
y que ha contribuido sensiblemente a eliminar la contamina-
cin originada por las industrias siderrgicas.
En Espaa opera desde septiembre de 1974 una empresa
de este tipo, que ha conseguido resultados realmente sensacio-
nales en el rea vascongada (69). Esta empresa, por lo dems
perfectamente rentable, retira los lquidos producto de lava-
dos y decapados de las siderurgias y los trata en una planta
propia (70). Resulta, adems, significativo el inmediato eco
que han encontrado en el sector industrial siderrgico los ser-
vicios ofrecidos que, con la excepcin de Altos Hornos, tienen
como clientes la mayora de las industrias importantes, esti-
mulando en las restantes la realizacin de tratamientos por
s o en cooperativa como en el caso de las industrias de Ver-
(69) Se trata de la empresa Hidronor, S. A., que presta a la par
servicios como consultora en ingeniera de aguas.
(70) Su tarifa es de 0,90 a 0,95 pesetas el litro en fundn de la
distancia, lo que supone una repercusin del orden de 40 pesetas en
tonelada de chapa.

349
gara a que nos hemos referido ya. Creemos que ello puede dar
algn indicio esperanzador sobre un cierto talante colabo-
rador en el sector industrial ms sensible a la opinin pblica
que al puro repertorio de las medidas coactivas tradicionales.

3. Sistemas integrados.
Buena parte de las Mancomunidades intermunicipalles hoy
existentes y la casi totalidad de los Consorcios de aguas in-
cluyen entre sus objetivos tanto el abastecimiento como el
saneamiento, aunque quiz slo en el caso del Consorcio de
la Costa Brava se haya abordado ya este ltimo aspecto, lo
que ha iniciado tambin ya el Consorcio del Gran Bilbao, sien-
do de esperar que prximamente se preste una mayor aten-
cin por estas organizaciones a los problemas de tratamiento
de vertidos, para cuya solucin estn institucionalmente bien
concebidos, pues como insistentemente hemos puesto de re-
lieve a lo largo del estudio, abastecimiento y saneamiento,
aparecen intrnsecamente unidos, facilitando la administra-
cin del primero, la financiacin del segundo (70 bis).
Debe tambin considerarse la posible integracin de los
servicios de aguas y saneamiento con los de tratamiento de
basuras si los avances tecnolgicos alcanzan el nivel necesario.
As, por ejemplo, en Las Palmas se ha estudiado la posibilidad
de utilizar la energa generada como consecuencia del trata-
miento de los residuos slidos para la potabilizacin de las
aguas, habindose abandonado por ahora el intento, por resul-
tar antieconmico. Mejor perspectiva puede tener el montaje
en paralelo de la eliminacin de residuos lquidos y slidos al
poderse utilizar entonces las caloras producidas por la inci-
neracin de basuras para la desecacin de los fangos proce-
dentes del tratamiento del agua, operacin sta ltima costosa
(70 bis) En el XLV Seminario del I. E. A. L., Ventajas e inconve
nientes de la gestin integrada del abastecimiento y saneamiento del
agua, Crdoba, junio 1975, se concluy sobre las ventajas que en el
aspecto social presenta el sistema de la gestin integrada, estimando
que contribuye al logro de un medio ambiente ms agradable, dismi
nuye molestias administrativas de control y recaudacin, y concreta en
un slo rgano la responsabilidad de los servicios y, por lo tanto, la
admisin, tramitacin y resolucin de las reclamaciones e incidencias.

350
y que grava sensiblemente la explotacin de las plantas depu-
radoras.
La relacin entre tratamiento de residuos slidos y lqui-
dos aparece perfectamente clara en los casos de trituracin
de residuos domsticos y eliminacin por la red de alcanta-
rillado donde se funden prcticamente ambos servicios. El he-
cho indudable de que con tales dispositivos se perjudican sen-
siblemente las operaciones de tratamiento de las aguas re-
siduales, ha hecho que en las ordenanzas de muchas ciudades
los prohiban, pero de admitirse, o ms an estimularse, la
consecuencia sera la integracin al menos parcial de los ser-
vicios de eliminacin de residuos slidos y lquidos.

IV. FINANCIACIN.

1. Inversiones de capital.
A) Distribucin de las inversiones.

El III Plan de Desarrollo prevea que para el cuatrienio se

realizara en este sector una inversin total de 32.416 millones
de pesetas, de los que corresponderan al Presupuesto del
Estado 13.391 millones, 6.300 a los organismos autnomos y
12.719 a las Corporaciones Locales. El desglose de las inver-
siones necesarias se realizaba as:

- Infraestructura bsica de abastecimientos ... 3.800

- Obras de abastecimiento y saneamiento ... 34.000
- Acciones directas del Estado en la lucha contra la
contaminacin ...... '" ..... , 2.000
- Estudios y Proyectos ... ... ... ... ... 300
Total ... 40.100

La diferencia de 7.690 millones entre las necesidades y el

programa de inversiones pblicas del sector habr de cubrir-
se con obras financiadas de) presupuesto global de Planes
provinciales establecido para el 11 Plan de Desarrollo en

351
 14.000 millones de pesetas (71). Para las obras de abasteci-
miento-saneamiento el Plan Nacional estableci una frmula
tipo consistente en que la participacin estatal alcanzase el 35
por 100, otro 35 por 100 procedera del crdito oficial, que-
dando el 30 por 100 restante para ser financiado por recursos
propios de los beneficiarios o recursos privados atraidos a
este tipo de inversiones (72), lo que reiteran para los Planes
Provinciales las instrucciones dictadas para su elaboracin
(73). Sin embargo, en la prctica, la participacin estatal suele
ser mayor como reconoce el 111 Plan de Desarrollo, entre
otras razones por haber fallado la iniciativa privada, con lo
que la cuota de crdito oficial y la de recursos propios habra
en otro caso de pesar en definitiva sobre los Ayuntamientos.
En la Monografa del Medio Ambiente del IV Plan de Des..
arrollo se seala, a nuestro juicio conservadoramente, que una
estacin 'depuradora cuesta sobre 2.000 pesetas por habitante
como inversin y depurar un milln de habitantes cuesta de
0,50 a 0,75 pesetas por habitante y da de gastos de explo-
tacin, y en cuanto a las instalaciones industriales su montaje
puede alcanzar en ocasiones hasta un 20 por 100 de la inversin
total (73 bis).
(71) Vid. J1I Plan de Desarrollo, Monografa de Estructuras y Ser.
vicios Urbanos, p. 301.
(72) GARCfA PERROTE y GARCA MORENO, La financiacin a largo plazo
en las Corporacimles Locales, en Revista de Hacienda Pblica Espa-
ola, nm. 20, p. 181.
(73) Vid. PRESIDENCIA DEL GOBIERNO, Normas para la presentacin y
ejecucin de los Planes Provinciales de Obras y Servicios, para el bie-
nio 1974-75, pp. 3 Y 4.
(73 bis) Comisin del Medio Ambiente, Evolucin de la Problem
tica medioambiental en los ltimos diez aos, pp. 122 244. En el Pr<.r
yecto provisional del IV Plan Nacional de Desarrollo se inclua una
previsin de 44.108 millones para obras de abastecimiento y sanea
miento en el apartado del Programa de Inversiones para Estructuras y
Servicios Urbanos y 29.970 millones en el de Accin Territorial. La
Ponencia del Medio Ambiente prevea una inversin de 30.948 millones
para sistemas de tratamiento de residuales en zonas de saneamiento
preferenciales. Para la ejecucin del Plan Integral de Saneamiento del
Gran Bilbao se han barajado cifras del orden de los 15.000 millones
de pesetas. Como puramente orientativo de los elevados costos de este
tipo de acciones, aunque las cifras no puedan ser desde Juego paran-
gonables con las espaolas, puede sealarse que en los Estados Unidos
se ha estimado que para la reduccin de los puntos de vertido cau
santes de la polucin durante el perodo 1973-83 se necesitara una in-
versin de 206.000 millones de dlares para alcanzar' los estndares de

352
 El problema del saneamiento, que es el ms acuciante en
estos momentos, es fundamentalmente de tipo financiero. En
Espaa no se cuenta hoy con una infraestructura adecuada,
por lo que las carencias actuales slo con una masiva inyec-
cin de fondos podran paliarse. Que esto sea viable en la pre-
sente coyuntura econmica es otra cuestin, y desde luego
si el sector privado no realiza una aportacin sensible de for-
ma voluntaria, lo que es altamente problemtico, la financia-
cin pblica, fundamentalmente estatal, ser decisiva, sin per-
juicio de que se recuperen estos costos de los usuarios, par-
cialmente, a travs de los mecanismos que examinaremos.

B) Ayudas estatales.

Las ayudas estatales al saneamiento-abastecimiento tienen

una larga tradicin entre nosotros, siendo las disposiciones
clave el Decreto de 17 de mayo de 1940 y la Orden de 30 de
agosto del mismo ao para los Municipios de menos de 12.000
habitantes, y para todos ellos el Decreto de 1 de febrero de
1952. El Decreto de 1940 prevea subvenciones hasta el 50 por
100 y anticipos hasta el 40 por 100 estableciendo un lmite
subvencional que sucesivas disposiciones han elevado hasta
dos millones de pesetas (74).
El Decreto de 1 de febrero de 1952, que es la norma bsica
en la actualidad en materia de auxilios estatales, posibilita
subvenciones hasta el lmite mximo del 50 por 100 del pre-
supuesto de las obras sin que el importe de la misma pueda
exceder de la aportacin municipal y anticipos hasta el 25 por
100 del presupuesto. Este tipo de ayudas pueden concederse
a las Diputaciones en sustitucin de los Ayuntamientos (75) y
a las asociaciones de Municipios (76).
calidad de la Ley de 1965 y de 460.000 millones para lograr los niveles
derivados de la aplicacin de la Mejor tecnologa conocida segn los
imperativos de la Ley de 1972. Cit. APARICIO FERRATER, Quin debe
soportar el coste del control de la contaminacin?, en Medio Am-
biente, nm. 11, 1975, pp. 49 Y ss.
(74) Decreto de 31 de octubre de 1963.
(75) Decreto de 27 de julio de 1944.
(76) Orden de 8 de febrero de 1956.

353
23
 Adems de los auxilios econmicos indicados que se ges-
tionan por el Ministerio de Obras Pblicas, deben researse
los que pueden obtenerse a travs de los Planes Provinciales
de Obras y Servicios. Ahora bien, salvo que en casos especial-
mente justificados se acuerden otros porcentajes, la aporta-
cin estatal por estas vas no puede rebasar el 35 por 100 del
presupuesto total de la obra, siendo tambin, salvo excepcio-
nes, incompatibles stas con las que pueden obtenerse con
cargo a los crditos del Ministerio de Obras Pblicas (77).
Como vimos, el criterio general era el que la ayuda estatal
no rebasase el 35 por 100 del costo de las obras, distribuyn-
dose este porcentaje en un 20 por 100 como subvencin a
fondo perdido y en un 15 por 100 como anticipo reintegrable
sin inters en veinte aos. En la prctica, sin embargo, los
auxilios se adjudican de forma casustica, teniendo en cuenta
las circunstancias de los proyectos en cuestin, as en el caso
del Gran Bilbao (78) la aportacin estatal supona el 50 por
100 de todos los costes de las obras, incluidos los de la acti-
vidad inversora llevada a cabo por la Confederacin Hidro-
grfica del Norte y el 50 por 100 restante se aportara por el
Consorcio. Los mismos porcentajes se aplican para otros pla-
nes de abastecimiento y saneamiento de carcter provincial.
En el Plan de Infraestructura Sanitaria de la Costa Brava (79)
la subvencin es de 30 por 100 y el anticipo del 20 por 100,
el Consorcio de la Zona Central de Asturias slo ha recibido
una subvencin del 20 por 100 y una aportacin menor en
cuanto a la cesin por parte de la Confederacin Hidrogr.
fica del Norte de la arteria Avils-Uninsa-Gijn.

C) Aportacin provincial.

Como sabemos, en la cooperacin provincial a los servicios

municipales tiene legalmente peso preferencial los auxilios a
los Ayuntamientos para el abastecimiento-saneamiento. La
(77) Normas para la elaboracin, presentacin y ejecucin de los
Planes Provinciales, p. 4.
(78) Decreto de 10 de agosto de 1963.
(79) Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de marzo de 1971.

354
ap~rtacin de las Diputaciones Provinciales debe, pues, tener-
se en cuenta a la hora de establecer el plan financiero de estas
obras, si bien dada tambin la relativa debilidad de las Hacien-
das provinciales, se realiza sobre todo a travs de su media-
cin en la canalizacin de ayudas estatales, pero tambin pue-
de tener importancia propia si la Diputacin recurre el sistema
crediticio para completar los auxilios del Estado.

D) Financiacin municipal.
Los fondos necesarios para la financiacin de las obras
de abastecimiento y saneamiento pueden ser arbitrados por
los Municipios recurriendo a sus ingresos ordinarios; estable-
ciendo contribuciones especiales; obteniendo anticipos y cr-
ditos oficiales y, excepcionalmente, acudiendo al mercado de
obligaciones.
Los ingresos municipales ordinarios ofrecern habitual-
mente escaso margen para la detraccin de cantidades sustan-
ciales, por lo que lo frecuente ser la aprobacin de presu-
puestos extraordinarios que recojan las operaciones de cr-
dito, los anticipos y eventualmente los rendimientos de las
contribuciones especiales, pero siempre puede contarse con la
posibilidad. de aportarse alguna cuota de los recursos ordi-
narios del Municipio para la financiacin de la instalacin de
estos servicios si se escalonan a lo largo de perodos de relativa
amplitud.
El establecimiento de contribuciones especiales para estas
obras, que no vena expresamente contemplado en el artculo
469 de la Ley de Rgimen Local, aunque encajaba perfecta-
mente en la remisin analgica de su ltimo apartado, aparece
expresamente previsto en el arto 9. de la Ley de 23 de julio
de 1966 (80).
Sin embargo, tenemos serias dudas sobre la posibilidad de
reparto por medio de contribuciones especiales de costos de
'(80) Creemos que puede incluirse tambin la financiacin de las
plantas de tratamiento en la expresin evacuacin de excretas que
contempla el apartado 7." del artculo 9. de dicha Ley, si bien los cri-
teris que se manejan para la distribucin de los costos, base impo-
nible de las fincas beneficiadas, pueden no ser aplicables al caso.

355
obras que afectan prcticamente a toda una poblacin, como
el replanteamient.o general de la red de aguas y alcantarillado,
y sobre todo el establecimiento de plantas depuradoras. Si
las contribuciones especiales son de clara aplicacin para la
financiacin de obras de nuevas urbanizaciones o que suponen
la ampliacin por sectores urbanos del dispositivo ya existen-
te, no sucede lo mismo si es todo el vecindario el afectado (81)
en cuanto que los beneficios, sin duda tambin producidos,
encuentran su normal cauce de compensacin a travs del
impuesto o mejor an incluyendo en las tarifas de los ser-
vicios la cuota necesaria para la amortizacin y pago de los
intereses de los prstamos.
~ partir de la Ley de 25 de diciembre de 1962, el estableci-
miento de las contribuciones especiales se compatibiliza con
la recepcin de ayudas y subvenciones estatales, revisndose
lo dispuesto en el artculo 455 de la Ley de Rgimen Local
que ordenaba en tales casos que se descontase el montante de
estos recursos del importe de las obras. La posibilidad actual
de distribuir los costos subvencionados parece razonable en
cuanto que no tena suficiente justificacin el que, de efecti-
vamente haberse percibido beneficios, estas plusvalas no re-
virtiesen a la colectividad por haber sido subvencionadas por
el Estado o por la Provincia (82).
En cuanto al crdito, si se trata de Corporaciones peque-
as o medianas, lo normal ser recurrir al Banco de Crdito
Local. Ahora bien, grandes Corporaciones y Consorcios pueden
acudir al mercado de capitales, emitiendo obligaciones con
tipos de inters acomodados a los vigentes, pero en condicio-
nes favorecidas en cuanto al rgimen fiscal (83). Del Minis-
terio de Hacienda puede obtenerse la declaracin de aptitud
(81) Vid. GAlA MOLIST, Ordenacin de las Contribuciones especiales,
Madrid, 1974, p. 111.
(82) Estimamos con GAJA MOLIST, Ordenacin de las Contribuciones
especiales, p. 52, que el artculo 5. de la Ley 85/1962 tiene plena y
actual vigencia en lo que tambin abunda MASAGUER MIR, Las contribu-
ciones especiales en la Hacienda Local, en IV Curso de Problemas
Polticos de la vida local, Madrid, 1966, p. 25. En este sentido contrario
D'ANJOU, Las subvenciones de las contribuciones especiales, en Bole-
tn de Informacin de la Vida Local, nm. 14, febrero 1969, p. 22.
(83) Lo que con base al Decreto-ley de 1970 es de aplicacin a los
consorcios.

356
de los ttulos para su inclusin en las inversiones obligatorias
o reglamentadas de determinadas entidades como el 1. N. P.
las Mutualidades Laborales. las sociedades de seguro y capita-
lizacin, etc. Sobre todo si se cuenta con la Confederacin de
las Caj~s de Ahorro la colocacin de los ttulos en estos ins-
titutos no ofrecer mayores dificultades (84). Tambin puede
obtenerse de la Direccin General de Poltica Financiera del
Ministerio de Hacienda la admisin a cotizacin en las Bolsas
de la nacin (85).

E) Financiacin privada.

Tericamente, la financiacin de las inversiones necesarias

para el industrial corre a cargo de las propias empresas, las
cuales cuentan en otros ordenamientos con auxilios estatales.
Entre nosotros no est previsto todava un rgimen general
de ayudas, al menos en lo que se refiere a las estaciones de
tratamiento de las aguas residuales. Para la contaminacin
atmosfrica, por el contrario, recientemente el Decreto de 20
de marzo de 1975 prev un rgimen general de estmulo de
carcter econmico. Unicamente cabe mencionar en relacin
con las aguas el Decreto de 22 de febrero de 1973, que incluye
entre las actividades prioritarias para la concesin de un cr-
dito oficial las inversiones en instalaciones industriales desti-
nadas a producir una disminucin o eliminacin de sus ver-
tidos de sustancias contaminantes a las aguas o a la at-
msfera.
Las empresas contaminantes espaolas deben abordar por
s los costos del saneamiento. si bien pueden obtener como
hemos visto crditos especiales las ya establecidas. En algn
caso el colector del Urumea, las empresas han recibido espe-
cficas ayudas estatales. pero en general estos costos gravitan
sohre las industria's. quien debern abordarlos de forma in
dividual o agrupndose.
(84) El Consorcio de Abastecimiento de Aguas del Gran Bilbao, por
ejemplo, ha recurrido con pleno xito a este tipo de financiacin.
(85) Artculo 4. del Reglamento de 30 de junio de 1967.

357
 Debe mencionarse en este epgrafe el concurso privado a
las obras de abastecimiento y saneamiento como consecuencia
de las obras de urbanizacin realizadas directamente por los
particulares o bien por- la Administracin a sus expensas. El
artculo 122 de la Ley del Suelo, en su versin actual (86)
incluye entre los costos de urbanizacin que deben sufragar
los propietarios afectados, las obras de saneamiento y sumi-
.nistro de agua, sin perjuicio del derecho a reintegrarse, en el
caso de instalacin de redes de suministro de agua, de los
gastos que deban correr por cuenta de las empresas que pres-
taren el servicio o de los usuarios. No se mencionan expresa-
mente las estaciones depuradoras, lo que cabra incluir en la
rbrica de sane~miento, ni tampoco se prev para estos casos
la recuperacin de costos. La nueva Ley del Suelo sale a este
respecto ya anticuada en cuanto que desde la perspectiva
integral de las aguas el abastecimiento y el tratamiento deben
venir 'sometidos a un rgimen comn.

2. El rendimiento de los servicios.

El rendimiento de los servicios de abastecimiento-sanea-
miento puede aplicarse a sufragar los gastos de mantenimiento
y los de amortizacin e intereses de los prstamos consegui-
dos. Es difcil precisar con carcter general la distribu-
cin de la cuota recaudada entre el captulo de gastos de ex-
plotacin y el de amortizacin e intereses, lo que depender
de las caractersticas del plan financiero y de las peculiari-
dades del servicio. Prescindiremos del abastecimiento de aguas
que, tiene peculiaridades propias viniendo vinculado su r-
gimen econmico a circunstancias muy variables, como la dis-
tancia de 'los puntos de aprovisionamiento, calidad de las
aguas, red ya existente, antigedad y suficiencia de la mis-
ma, etc. Por su mayor novedad, y teniendo en cuenta que en
esta materia, al menos en lo que al tratamiento se refiere, se
ha partido de cero, nos referiremos a algunas experiencias de
financiacin de plantas depuradoras para vertidos urbanos.
. (86) De acuerdo con la modificacin del rgimen del suelo introdu-
cida por la Ley de 2 de mayo de 1975.

358
 En Barcelona, sobre la base de una financiacin al 90 por
100 con cargo a fondos ajenos y de la retribucin en forma de
beneficios al capital propio invertido, teniendo en cuenta, ade-
ms, que se pretende una reduccin de slidos en suspensin
menor que 20 ppm y de DBO menos que 20 ppm, se ha
estimado que el valor de mantenimiento de las instalaciones
depuradoras es. de 73,68 por 100 del coste total, correspon-
diendo el 21,32 por 100 restante a financiacin de la inversin,
beneficios, etc. En la Costa Brava, partiendo de una subven-
cin estatal del 30 por 100, otra con cargo a planes provin-
ciales del 10 por 100, un anticipo sin inters del 20 por 100 y
prstamos con cargo al Banco de Crdito Local del orden del
20 por 100, se calcula que del presupuesto anual correspon-
der al captulo de gastos generales y de explotacin un 62,1
por 100 y a los gastos de financiacin y creacin de fondo de
reservas un 37,9 por 100 (87).
Para la financiacin del saneamiento de la Costa del Sol
occidental se prev una subvencin del 30 por 100 a cargo del
Ministerio de Obras Pblicas, de un 15 por 100 a cargo de los
planes provinciales, un 20 por 100 reintegrable en veinte aos
a ttulo de prstamo sin inters y el resto l:l cargo de los Ayun-
tamientos.
El rendimiento de los servicios de abastecimiento - sanea-
miento puede materializarse a travs de los siguientes cauces:
(87) La distribucin del costo del tratamiento se realiza para Bar
celona de la siguiente forma:

Tasas municipales e ITE 5,55 % 0,14

Inversin ... '" ... '" '" ,. 11,73 % 0,24
Reposicin ... ... ... ... .., .. 5,55 % 0,14
Gastos de funcionamiento .. , ...... 59,08 %
a) Energa ...... '" ,., . 0,197
b) Mano de obra '" '" . 0,126
e) Productos qumicos .. 0,887
Gastos de mantenimiento .. , 4,05% 0,083
Gastos generales .. , ... ... ... '" 5,00% 0,103
Beneficio y amortizacin ,.. ... 9,04% 0,185
100,00 % 2,05

AYUNTAMIENTO DE BARCELoNA, Subunidad de Saneamiento y Alcanta-

rillado. Memoria sobre Saneamiento y Aguas residuales, ao 1971.

359
A) Tarifa de aguas.

El cobro del servicio de aguas se realiza directamente de

los usuarios mediante la percepcin de cantidades peridicas
y tarifadas por parte del titular de los suministros: el Muni-
cipio a travs de la forma 'organizatoria escogida para la pres-
tacin del servicio a la empresa concesionaria. La naturaleza
jurdica de estas percepciones es materia controvertida. El
artculo 155 del Reglamento de Servicios establece que cuando
es~e servicio es prestado directamente por la Corporacin con
o sin rgano especial de administracin o mediante fundacin
pblica, o indirectamente por concesin o por cons.orcio, las
tarifas a satisfacer tendrn la naturaleza de tasa y sern exac-
cionables por va de apremio, lo que es de aplicacin tambin
a los servicios monopolizados, cualquiera que fuera la forma
de prestacin. Por el contrario, tendr la consideracin de
precio las tarifas que hayan de satisfacer los usuarios por ser-
vicios prestados bajo formas de derecho privado y, en espe-
cial por sociedad privada municipal o provincial, arrenda-
miento o concierto.
Independientemente de la contradiccin que existe en el
hecho de dar un tratamiento jurdico distinto a las relaciones
establecidas entre los usuarios y una empresa mixta concesio-
naria y de aqullos y una sociedad ntegramente municipal, se
ha puesto en duda el que en cualquier caso pueda ser el servi-
cio de utilizacin de aguas originador de la percepcin de tasas.
El Ministerio de Industria ha venido sosteniendo (88) que se
trata siempre de precios privados y que la retribucin del su-
ministro no puede tener el carcter de tasa, en lo que abundan
tambin algunos fallos jurisprudenciales (89). Por nuestra
parte hemos entendido que la Orden en que se apoya el Mi-
nisterio de Industria ha sido derogada por el Reglamento de
Servicios, y que lo importante es analizar la naturaleza jur-
dica del ente prestatario; si ste es pblico, podr ejercer
potestades tributarias,' )0 que deber descartarse si es privado,
(88) Orden de 28 de febrero de 1955.
(89) Sentencias de 11 de octubre de 1930, de 4 de julio de 1931 y de
21 de junio de 1963. Vid. GARRIOO LOPERA, El servicio pblico de abas-
tecimiento de aguas, p. 259.

360
y slo por la anmala excepClon que incluye el Reglamento
de Servicios podr recurrir al apremio (90).
El tema es importante, menos en lo que respecta a las po-
testades de apremio, ya que stas podrn ejercerse habida
cuenta el carcter de monopolio que dentro del trmino mu-
nicipal ofrece siempre la prestacin de estos servicios, permi-
tiendo adems la utilizacin de las tcnicas coactivas inheren-
tes a todo contrato de adhesin para suministros bsicos. Lo
que est en juego es la posibilidad de cobrar el servicio en su
integridad en los casos en que, como sucede con los titulares
de vivienda de proteccin oficial, se disfruta de un tratamien-
to fiscal favorecido. Ahora bien, en el servicio de aguas ha
venido prevaleciendo la praxis, al menos, de que sea cuales-
quiera la naturaleza de la contraprestacin !lo est sometida
a bonificacin alguna.
La configuracin de las tarifas de aguas como precios,
sin que ello comporte ~special normatividad, viene indirecta-
mente reforzada por la legislacin de intervencin econmica,
y as el Decreto-Ley de 30 de noviembre de 1966 inclua los
servicios de aguas entre los que requieren autorizacin por
el Consejo de Ministros, previo informe de la Junta Superior
de Precios para su modificacin, lo que ratifica el Decreto de
20 de diciembre de 1974 en desarrollo del Decreto-Ley de 27 de
noviembre del mismo ao. El Decreto citado distingue entre
abastecimiento de aguas a poblaciones por servicios munici-
palizados y estatales y el realizado por empresas privadas in-
cluyendo tambin las agu~s para regados (91).
(90) Vid. MARTN MATEO. Los consorcios locales, pp. 116 Y ss.
(91) El concepto de tasa de los devengos por razn de la utiliza
cin de los servicios de abastecimiento de agua se refuerza adems
sobre la base del artculo 18 de la Ley de Modificacin Parcial de R-
gimen Local de 23 de julio de 1966, que exige la autofinanciacin de
los Servicios, arto 18. La Orden 25 de febrero de 1967 completa este
artculo en cuanto al procedimiento de modificacin de las tarifas.
No es lcito establecer una distincin entre tarifas y tasas, puesto que
en realidad aquellas no son sino la cuantificacin del montante de las
tasas, por lo que la Ley de Bases del Estatuto del Rgimen Local correc-
tamente alude a la fijacin de las tarifas de las tasas, Base 22,5. Por
lo dems, la explotacin del servicio pblico de aguas encaja perfecta-
mente en los hechos imponibles que dicha Base fija para la percep-
cin de tasas. Todo ello' es vlido por supuesto para los servicios de
alcantarillado y depuracin.

361
B) La tasa de alcantarillado.

A diferencia del servicio de aguas que no aparece expresa~

mente mencionado en la relacin de tasas por prestacin de
servicios del artculo 440 de la Ley, aunque venga incluida en
la clusula analgica de su epgrafe nmero 26, los servicios
de alcantarillado s dan lugar a deudas tributarias le~almente
reconocidas. Normalmente las tasas se calculan teniendo en
cuenta el lquido imponible de los inmuebles sobre cuya base
se recauda el tanto por ciento que fijan las ordenanzas (92).
En estos momentos, en algn Ayuntamiento, como el de
Baracaldo en Vizcaya, la tasa se fija en funcin de bases ms
reales, concretamente del consumo de agua, con lo que se
realiza una aproximacin a la tarifa integrada a la que luego
nos referiremos. Este es tambin el caso, parece, del Ayunta-
miento de Sevilla, que ha establecido un canon de 0,55 pesetas!
metro cbico por agua suministrada, lo que sustituye a la
antigua tasa de alcantarillado que se giraba sobre el lquido
de la contribuci'n urbana.
La tasa de alcantarillado, a diferencia de la tarifa de aguas,
viene particularmente afectada por las bonificaciones tribu-
tarias a que hemos aludido, lo que tiene sustancial importan-
cia en Municipios en expansin, donde la mayora de las nue-
vas edificaciones estn acogidas al rgimen de viviendas de
proteccin oficial. Con arreglo al artculo 14 del Texto Refun-
dido del 24 de julio de 1963 y al 47 de su Reglamento de 24 de
julio de 1968, estas viviendas gozan durante el plazo de veinte
aos de una bonificacin del 90 por 100 de los recargos, arbi-
trios, derechos o tasas establecidos por los Ayuntamientos. Se
ha entendido que el servicio de alcantarillado estaba incluido
en tal bonificacin, lo que a mi juicio es difcilmente admisible,
en cuanto que el alcantarillado supone un equipamiento im-
pr~scindible del inmueble, inherente a la urbanizacin en
cuanto a su instalacin se refiere, y por tanto exceptuado por
el propio artculo 14 de la Ley en cuanto que expresamente
descarta para tales beneficios las tasas y contribuciones es-
(92) En muchos casos el 5 por 100.

362 .
peciales que pudieran establecer para la realizacin de las
obras y servicios de urbanizacin. En estos casos, como acer-
tadamente se ha dicho, pensndose quiz slo en las contribu-
ciones especiales, de admitirse el rgimen de bonificacin, la
cantidad no satisfecha por el promotor habra de ser repercu-
tida al resto de los particulares llamados a contribuir, asi-
mismo afectados por las obras, lo que evidentemente no sera
justo (93).
No entendemos por qu si las viviendas de proteccin ofi-
cial no estn excluidas de cotizar a la hora de la instalacin del
saneamiento, s lo habran de estar en el momento de atender
al mantenimiento del servicio. Desde luego aparecen ntegra-
mente los mismos criterios que decidieron al legislador a no
conceder la exencin, cuando en la cuota, como suceder siem-
pre que se esta~lezcan estaciones depuradoras, se incluya la
parte alcuota correspondiente a la amortizacin de las obras
del primer establecimiento. Otra cosa ser que se pretenda
establecer una tasa de saneamiento desnaturalizada en cuanto
que el montante total exceda de los costos de manteniJ:niento,
reposicin o amortizacin, pero la ilegitimidad de tal grava-
men afectara entonces a todo el vecindario y no slo a los
titulares de viviendas protegidas.
Por ltimo, debe recordarse que la recuperacin de los
costos del alcantarillado puede perfectamente contemplarse
dentro de un contexto global del servicio de aguas que incluye
la captacin y distribucin de las aguas potables y el traslado
y tratamiento de las residuales. Desde esta perspectiva pare-
cera peregrino asignar un rgimen tributario diferente a cada
una de las fases de la operacin.
Creemos que esta problemtica queda zanjada con la
aprobacin del nuevo Estatuto del Rgimen Local si se entien-
de que las condiciones que establece o ms bien reitera en
materia de exenciones por tasas, prevalecen sobre la legisla-
cin sectorial, que ha venido estableciendo bonificaciones.

(93) Vid. ESPINOSA DEL Ro, Viviendas de Proteccin Oficial, vol. 1,

Barcelona, 1971, p. 409.

363
C) La tasa por tratamiento.
La instalacin de estaciones depuradoras legitima la recu-
peracin de los costos a travs de tasas en cuyo montante se
incluye tanto la cuota destinada a la financiacin del capital
como la correspondiente a la recuperacin de los gastos de
explotacin. Estas tasas tienen perfecto encaje en el apar
tado 26 del artCulo 440 de la Ley de Rgimen Local sin que
pueda invocarse en contrario el artculo 24-1 de la Ley Ge-
neral Tributaria, ya que en este caso no se trata de la exten-
sin analgica de supuestos tributarios, lo que prohbe dicho
artculo, sino de la implantacin de tasas por prestacin de
unos servicios municipales, que aunque no enumerados en la
Ley, caben en el numerus apertus que el artculo 440 esta-
blece. La tasa de depuracin se conforma a lo dispuesto en
el artculo 435 de la Ley de Rgimen Local en cuanto que los
particulares provocan la utilizacin de un servicio mediante
la utilizacin de la red de saneamiento, servicio por lo dems
obligatorio para los municipios (94), Y que, por tanto, pueden
imponerse aunque no fuese solicitado (95). Estos criterios son
compartidos por el Ministerio de Hacie~da que ha autorizado
ya en algunas casos, concretamente en el de Barcelona, la im-
posicin de tales tasas. Con independencia de la apoyatura
que legalmente ofrece el ordenamiento local puede justificarse
paralelamente la recuperacin de costos en la legislacin de
auxilios de aguas, que prev la imposicin de un canon de
mejora afecto a la devolucin de los emprstitos concerta-
dos (96).
Para la determinacin de la base il11:ponible puede partirse
de la ponderacin de los residuos efectivamente vertidos que
debern ser objeto de tratamiento, si se trata de hogares se
tendr en cuenta el promedio por vivienda y los estndares de
vertidos por cada unidad de poblacin. Para las industrias,
lo estrictamente equitativo sera valorar los vertidos indivi-
(94) Sobre la naturaleza jurdica de estos devengos, vid. supra
nota (91) Y el texto correspondiente.
(95) Artculo 10 del Reglamento de Haciendas Locales.
(96) Decreto de 1 de febrero de 1952, artculo 3. e, modificado por
0

el de 25 de septiembre de 1969.

364
 dualmen'te o establecerlo sectorialmente en funcin de equi-
valente de poblacin.
En Espaa, hasta la fecha, se ha partido de otros indica-
dores, en el caso de la Costa Brava se tienen en cuenta los
consumos domsticos de agua, lo que sirve de base a los
Municipios integrados en el Consorcio para reintegrarse de sus
aportaciones a ste. La repercusin por abonado es del orden
de 85,20 pesetas al mes, equivalente aproximadamente a siete
pesetas por metro cbico de agua facturado. El reparto de
los costos en funcin del consumo de agua sin discriminar el
origen de los vertidos es la regla ms general all donde se
han establecido este tipo de tasas. As, en Madrid, y en con-
cepto de mejoras se gira un recargo del 11 por 100 sobre las
tarifas por metro cbico de agua facturada por el Canal de
Isabel 11 e Hidroelctrica de Santillana (97).
En algn caso se ha proyectado distribuir los costos de la
depuracin entre las industrias con arreglo a criterios orto-
doxos, esto es, ponderando la aportacin relativa de cada
una de ellas en funcin de las caractersticas de los vertidos.
Tal parece ser el criterio a seguir en el polgono industrial
municipal de la Llagosta, en Barcelona, donde se ha hecho un
estudio para la distribucin de costos en proporcin al caudal
evacuado por cada empresa y al grado de polucin de las aguas
vertidas.
Una va intermedia es la seguida en Barcelona, donde la
base para la exaccin de la tasa est constituido por el im-
porte total facturado por la empresa suministradora o el
correspondiente al volumen de agua consumido medido por
contador si es inferior a los mnimos de facturacin, estimn-
dose el volumen vertido en el caso de aprovechamientos pri
vados de aguas subterrneas. En el suministro domiciliario de
aguas el tipo de gravamen es el 6,8 por 100 de la base, y para
los aprovechamientos privados, 0,40 pesetas metro cbico/
i ao. Ahora bien, para los caudales industriales se establece

un coeficiente de correccin en funcin de la mayor o menor

.polucin que aporta de acuerdo con una frmula comple-
(97) Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 1971.

365
ja (98). Aunque esta frmula sea discutible, y para su efecti-
vidad prctica exigira mediciones, supone sin embargo, una
sensible aproximacin al tipo de soluciones que pueden con-
siderarse correctas para el reparto de los costos de los ser-
vicios aqu contemplados.
La configuracin de la tasa en nuestro ordenamiento como
retribucin estricta del costo actual del servicio, determina
ciertas dificultades que trascienden a su eventual manejo
como instrumento fiscal disuasor, pero tambin en orden a la
financiacin de las plantas. Desde esta ltima perspectiva,
aunque ciertamente no existen obstculos para gravar a uS':la-
rios de la red que utilizan caudales propios, lo que recogen las
Ordenanzas de Barcelona y tambin las de alguna otra ciudad
como Pamplona, s resultan inviables estas vas para hacer tri-
butar a las industrias y particulares que vierten directamente
en los ros y no tienen acceso al alcantarillado general. Tampo-'
ca es posible, como intent el Ayuntamiento de Barcelona, ma-
nejar es~as tasas con fines de capitalizacin creando un fondo
destinado a la ampliacin de las depuradoras, con lo que hasta
el momento de su puesta en servicio todos los gastos habrn
de correr por parte de los promotores.

D) Tarifa integrada.
Hasta cierto punto, en algunos casos reseados se da una
cierta integracin de las tarifas de agua y alcantarillado en
Sevilla y Baracaldo, y de agua y tratamiento en Barcelona,
Madrid, Costa. Brava, en cuanto que las tasas de alcantarillado
y de vertido se recaudan conjuntamente con las tarifas del
agua por la empresa suministradora, pero en realidad se trata
de dos conceptos diferentes, aunque la gestin sea nica, y
as las Ordenan2;as de Barcelona establecen que aunque se
expida un solo recibo, la cuota de la tasa figurar como con-
cepto independiente del consumo del agua.
DBD - 300 SS - 350
(98) F = 1 + ----- + -----, Ordenanza nm. 44 de la
1.000 1.200
Tasa de Depuracin y Vertido de aguas residuales aprobada por el
Ayuntamiento en 7 de marzo de 1973 y por el Ministerio de Hacienda
el 16 de mayo del mismo ao.

366
 Lo ideal sera reconocer de una vez para siempre que el
abastecimiento de aguas lleva, o al menos debera llevar, im-
plcita la depuracin con lo que se podra llegar a una inte-
gracin tarifaria autntica aun introduciendo las modulaciu-
nes necesarias en el caso de aprovechamientos industriales.

E) Otros rendimientos de los servicios de tratamiento de

aguas residuales.
Si la tecnologa suministra posibilidades econmicamente
aceptables, cabe que la financiacin de estos servicios, parcial
o totalmente, pueda atenderse con los rendimientos produ-
cidos por la reutilizacin del agua tratada. Todava parece que
estamos lejos de tales resultados, aunque existan experiencias
extranjeras aisladas (99), en materia de abastecimiento a po-
blaciones y tambin incluso de usos industriales. No obstante,
indirectamente pueden recuperase costos nlediante la inyec-
cin de las aguas en el manto sublveo y su potabilizacin na-
tural ulterior (100).
La recuperacin de costos supone no ya una mera posibi-
lidad remota, sino una autntica virtualidad en el caso de la
venta de agua para riego en zonas ridas. As, en Espaa,
parece que en Cartagena se obtienen ciertos ingresos de las
aguas tratadas por la estacin municipal, aunque para ello
haya tenido que mediar una concesin especial del Ministerio
de Obras Pblicas. Ms importante son an los rendimientos
por este concepto para el Ayuntamiento de Las Palmas, quien
prcticamente financia de esta forma su estacin depuradora.
Salvo en el caso de Canarias, que tiene un rgimen especial,
existen algunas dificultades legales al respecto. Aunque el ar-
tculo 13 de la Ley de Aguas establece que pertenecen a los
pueblos las agu~s sobrantes de sus fuentes, cloacas y estable-
cimientos pblicos, la jurisprudencia ha venido entendiendo
que este precepto haba sido derogado por el Cdigo Civil, ar-
(99) ,En la Unin Sudafricana, por ejemplo, pero se requieren de-
terminadas circunstancias, adems, como una gran penuria de caudales
y un elevado precio.
(100) Caso del Rhur, por ejemplo.

367
 tculo 407-9 (101). Esta interpretacin, aunque controvertible,
no creemos pueda legtimamente extenderse al rgimen de las
aguas depuradas, las cuales han llegado a tal carcter en
virtud de una operacin industrial, y, por tanto, deben reser-
varse ciertos derechos a los agentes de la transformacin, al
menos hasta tanto no viertan a los cauces pblicos. Ello no
quiere decir que el Ministerio de Obras Pblicas no deba
intervenir en su misin de tutela general del ciclo, lo que
puede aconsejar la reversin inmediata al mismo de estos
caudales, pero en circunstancias normales es perfectamente
razonable que por estos procedimientos se compensen, si es
posible, las costosas aportaciones econmicas que el trata..
miento de las aguas conlleva.
Volviendo nuevamente al futuro, debe contemplarse la
eventualidad de finaciacin de los tratamientos con base a la
.utilizacin neutralizada de sus subproductos como fertilizan-
tes, especialmente en lo que respecta a los lodos, cuya elimi-
nacin es costosa y compleja, pero que quiz tendran un uso
mejor para recuperar agrcolamente reas erosionadas o de
baja fertilidad.

F) El posible establecimiento de la tasa de vertido.

A diferencia de la tasa de tratamiento, la de vertido se
devenga por la simple conexin del efluente con el cauce
natural y tiene una doble funcin: arbitrar medios para la
instalacin de depuradoras e incitar a los afectados a evitar
precisamente su incidencia afrontando por s la: depuracin.
Este ltimo aspecto presenta indudables analogas con los ar-
bitrios con fines no fiscales del ordenamiento espaol. Con
base al artculo 433-2 de la Ley de Rgimen Local tienen este
carcter aquellos que no persiguiendo una finalidad netamen-
te fiscal ptetendan, entre otros fines, coadyuvar al cumpli-
miento de las ordenanzas de' polica urbana y rural o de dis-
posiciones en materia sanitaria. Pensamos, pues, que terica-
mente, los Ayuntamientos podran establecer este tipo de
(l0l) Sentencia de 10 de octubre de 1960 y 13 de mayo de 1969.

368
 arbitrio que gravara a las industrias polucionantes. El nico
escollo podra estribar en el prrafo 3. 0 del mismo artculo,
que dispone que no podrn establecerse arbitrios con fines
no fiscales cuando los Ayuntamientos dispongan legalmente
de otros medios coercitivos para lograr la finalidad del arbi-
triomiso. Estos medios pudieran ser los implcitos en la
Reglamentacin de Actividades Incmodas, Molestas, Insalu-
bres y Peligrosas, que incluyen la imposicin de medidas co-
rrectoras e incluso la clausura del establecimiento, pero las
industrias afectadas habran entonces de abordar directamente
la implantacioll de las medidas necesarias para evitar la apli-
cacin del arbitrio, ya que sera paradjico que se negasen a la
vez a abonarlo y a dejar de polucionar.
Otro cauce para el establecimiento de un dispositivo simi-
lar al de la tasa de vertido es el manejo de las sanciones
pecuniarias que pesan sobre los infractores del Reglamento de
Polica de Aguas y sus Cauces con un sentido finalista. Recor-
demos que en algn pas la tasa de vertido funciona prc-
ticamente como multa modulada de acuerdo con las carac-
tersticas de los vertidos realizados por las empresas. Pues
bien, entre nosotros esto sera perfectamente factible con al-
gn pequeo retoque legislativo que incluyera adems la asig-
nacin del rendimiento de las sanciones, impuestas con una
cierta periodicidad y automatismo a las Confederaciones Hi-
drogrficas que dedicarn estos fondos a la financiaci~n del
saneamiento.
Una cierta anticipacin en esta direccin, aunque constre-
ida por las limitaciones actuales del ordenamiento, supone
la actuacin que lleva a efecto la Comisara de Aguas del
Pirineo Oriental, que tiene censados 3.000 focos polucionantes
en su rea competencia}. aplicando mensualmente a lo~ cien
ms importantes multas de 20.000 pesetas, mximo que per-
mite el Reglamento de Polica de Aguas. Aunque estos recur-
sos deben revertir al Tesoro por la carencia de personalidad
jurdica de la Comisara, ha conseguido resultados aprecia-
bles en cuanto al estmulo en la introduccin de medidas co-
rrectoras.

369
24
 CAPITULO SEXTO

LA REGULACION DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS

EN EL DERECHO ESPA~OL

l. AGUAS CONTINENTALES.

1. Los contaminadores potenciales.

Nuestra legislacin de proteccin de las aguas est pen-
sando fundamentalmente en los vertidos a cauces pblicos y
slo excepcionalmente contempla agentes de la contami-
nacin que acten a travs del subsuelo. La Orden' de 4 de
septiembre de 1961, que desarrolla el Reglamento de Polica
de Aguas y sus Cauces estableca, en su artculo 8., que en
el plazo de un ao se procedera a formar por los Servicios
Hidrulicos un censo de las entidades o particulares que vier-
tan directa o indirectamente sus aguas residuales ep cauces
pblicos, clasificndolas segn el grado de impureza en el
punto de desage en:

1.0 Entidades o particulares que producen vertidos ino-

cuos.
2. Entidades o particulares que producen vertidos sos-
pechosos.
3. Entidades o particulares que producen vertidos no-
civos.

371
 Por tanto, desde esta ptica cabe contemplar como agen-
tes implicados en la materia cualquier sujeto pblico o pri-
vado que produzca o pueda producir alteraciones en la calidad
de las aguas Como consecuencia de la transmisin a los cursos
de elementos ajenos.

2. Criterios de control.
La lucha por conservar la calidad de las aguas se basa
modernamente en el mantenimiento de sus caractersticas en
funcin de los fines que se pretenden obtener. Se trata, pues,
de un concepto relativo, ms que estrictamente natural, lo
que influye como es lgico en la poltica de vertidos, que se
considerarn nocivos o no. segn las circunstancias que acom-
paen al cauce receptor.
En principio, el grado de calidad del agua exigible depen-
der de las finalidades a que vayan destinados los caudales
en cuestin, as el cuidado de un embalse destinado a abaste-
cimiento de poblaciones exige regulaciones ms estrictas que
el de un curso de agua utilizado para el aprovechamiento
industrial. Ello condiciona, junto con la capacidad de autode-
puracin del cauce, los requerimientos de calidad en los ver-
tidos, pero en ningn caso stos deben bajar de niveles que
supongan, como hace la legislacin espaola con los denomi-
nados cursos de aguas industriales, la condena inexorable del
cauce, privado de las ms elementales bases para la dinmica
biolgica. Razones de economa pueden aconsejar una cier-
ta tolerancia en el vertido contando con la potencialidad
regenentdora del curso en cuestin, si bien las legislaciones
ms avanzadas, como la inglesa, establecen para las nuevas
plantas el vertido cero, es decir, el vertido absolutamente
inocuo. Otra cosa es el que, tal como sucede en la legislacid
espaola, se d entrada a un cierto fatalismo ecolgico admi-
tindose paladinamente (1) la posibilidad nada menos de que
(1) As, por ejemplo, artculo 16 del Reglamento de Pesca Fluvial
en la versin dada por el Decreto de 12 de agosto de 1966, y Norma 4.
8

de la Orden de 9 de octubre de 1962, que dispone que las Comisaras

de Aguas podrn autorizar el vertido de aguas residuales cuando el
tratamiento propuesto de las minas fuese tcnicamente suficiente ....

372
los vertidos autorizados puedan destruir total o parcialmente
las especies fluviales.

A) Definicin genrica del vertido no tolerado.

Nuestra legislacin inicial centra su nfasis principal ms

en las caractersticas del vertido que en la consideracin glcr
bal del cauce. As, ya desde la Ley de Aguas de 13 de junio de
1879, se ordenaba' suspender los trabajos de los estableci~
mientos industriales que comunicasen a las aguas sustancias
nocivas a la salubridad y la vegetacin, prohibiendo el Real
Decreto de 16 de noviembre de 1900 el vertido de aguas pro-
cedentes del lavado de minerales o de preparaciones indus-
triales. Ms recientemente, el Decreto de 14 de noviembre de
1958 prohbe el vertido en un cauce pblico de aguas resi-
duales cuya composicin qumica o contaminacin bacterio-
lgica pueda impurificar las aguas con dao para la salud p-
blica, a lo que con un nfasis ms moderno la Ley de 4 de
septiembre de 1959 adiciona la prohibicin de vertidos que
perjudiquen a los aprovechamientos inferiores tanto comunes
como especiales. La Orden de 9 de octubre de 1962 puntua-
liza que a los efectos de lo en ella dispuesto se entendern
por aguas residuales las que de algn modo produzcan altera-
ciones perjudiciales en las caractersticas fsicas, qumicas,
bacteriolgicas y biolgicas de las aguas pblicas a las cuales
aqullas viertan y las que arrastren o lleven en suspensin
cuerpos slidos'.
Con referencia al campo protegido por las competencias
del Ministerio de Agricultura, el arto 6. de la Ley de 20 de
febrero de 1942 sobre pesca fluvial prohbe alterar arbitra-
riamente la condicin de las aguas con residuos de industrias
o verter en ellas, con cualquier fin, materiales o sustancias
nocivas a la poblacill fluvial, quedando obligados los dueos
de las instalaciones industriales a montar los dispositivos ne-
estas autorizaciones no eximirn a los concesionarios del pago de los
daos y perjuicios que puedan ocasionar .a la riqueza pisccola afec-
tada-.

373
cesarios para anular o aminorar los daos que a la riqueza
pisccola pudiera causarse.
Como puede colegirse, tales definiciones, si bien obligadas
y similares a las que aparecen en otros textos legales, ayudan
poco a la hora de establecer sobre tales bases la disciplina de
la calidad del agua, pudiendo a lo ms fundar intervenciones
discrecionalmente moduladas por parte de la Administracin,
que no tienen en cuenta, sin embargo, el dato bsico de las
caractersticas del curso, en lo que inciden otras normas que
a continuacin contemplaremos.

B) La consideracin del cauce.

La Orden de 4 de septiembre de 1959, que reglamenta los
vertidos de aguas residuales, prev que stos se regulen en
funcin de las caractersticas de los cauces (2), lo que ya
haba sido tenido en cuenta por disposiciones ms antiguas,
como el Reglamento de Sanidad Municipal de 1925, que in-
clua una cierta tolerancia en cuanto a los vertidos no depu-
rados en funcin de la capacidad de autorregeneracin del
cauce (3). Tericamente, y a efecto de autorizacin de vertido,
los cursos de agua e~paoles deberan clasificarse as:
Cursos de agua protegidos. Se consideran como tales
aquellos en los que circulen aguas destinadas a los abasteci-
mientos de aguas potables de las poblaciones y que requieren
una especial proteccin (4).
Cursos de agua vigilados. Sern aquellos cuyas aguas va-
yan destinadas a otros aprovechamientos que deben ser oh--
jeto de particular atencin, tales como pesca, riegos, indus-
trias de carcter especial, etc. (5).
(2) Lo que complementa ms detalladamente la Orden de 9 de
octubre de 1962, que determina que a efecto de la autorizacin de ver-
tido deber valorarse la corriente receptora en funcin de las caracte-
rsticas erganolpticas, fisicoqumicas que en ella se expresan.
(3) El Reglamento de actividades de 1961 tiene tambin, sin duda,
presente estas caractersticas, aunque con peligrosas cuantificaciones
al permitir vertidos no autorizados cuando su volumen sea veinte veces
inferior a los que en estiaje lleven los cursos de agua.
(4) Artculo 6. de la Orden de 4 de septiembre de 1959.
(5) Orden de 9 de octubre de 1962.

374
 Cursos de agua normales. No requerirn proteccin espe-
cial por no exigirlo as los aprovechamientos existentes en los
mismos, tales como los hidroelctricos, usos industriales, etc.
Por tanto, de acuerdo con lo establecido en el prrafo segundo
del artculo 6. de la Orden ministerial de 4 de septiembre de
1959, podrn en principio utilizarse sus aguas para usos que
requieren un tipo de composicin de agua comn.

Cursos de agua industriales. Podrn en principio admitir

cualquier grado de impurificacin, por estar utilizadas en su
totalidad para usos o aprovechamientos en los que no se pre-
cisa especial calidad en las aguas, pudiendo incluso autorizarse
el no establecimiento de sistemas purificadores.
En cualquier caso insistiremos en que el reconocimiento
legal de cursos de agua entregados a la suerte de la contami-
nacin industrial no resulta admisible, aunque pueda reflejar
sombriamente la real impotencia de la Administracin, e inclu-
so de la propia economa, para devolver a determinados cau-
ceS el nivel de calidad imprescindible para el respeto de las
mnimas constantes ecolgicas.

C) La fijacin de cdnones de vertido.

Las relaciones funcionales entre vertido y caractersticas
de los cuales determinan como hemos visto en el captulo pre-
cedente que en la mayora de las naciones se establezcan es-
tndares sobre los lmites mximos y mnimos de tolerancia
en funcin de la capacidad de asimilacin de cada sistema.
En Espaa, algunas disposiciones como la Orden de 4 de
septiembre de 1959, artculo 2., parecen pronunciarse en el
sentido de que tales lmites sern fijados en cada caso en
relacin con el caudal circulante en el punto vertido, dispo-
nindose, Orden de 9 de octubre de 1962, que todo aquel que
realice vertidos de aguas residuales est obligado a mantener
los cauces del agua que las recibe en el grado de pureza que
expresamente determine la autorizacin otorgada.
Dicha Orden se limita a precisar cul sean las caractersticas
que deben tenerse en cuenta a la hora de autorizar el vertido

375
 y en funcin de las condiciones del cauce receptor, pero sin
establecer cuantificacin alguna ni fijar niveles mnimos de
tolerancia.
El establecimiento de cnones estrictos con carcter na-
,cional aparece, aunque con un rango legal insuficiente para
determinar su imposicin coactiva, en la Circular de la Direc
cin General de Obras Hidrulicas, de 21 de julio de 1960,
que valora las diversas caractersticas de las aguas de los
cauces pblicos en relacin con la Clasificacin de los mismos
a que hemos hecho referencia, prescindindose del ltimo gru-
po, el de las aguas industriales, ya que stas se han dejado a
su suerte por ,el legislador. Recogiendo nicamente los dos .in-
dicadores ms manejados, las caractersticas que para los
mismos se establecen en la citada disposicin son las si-
guientes:

- En cuanto al D. B. o.:
Grupo 1. Menor de 10 mg/litro de oxgeno.
Grupo 2. Menor de 15 mg/litro de oxgeno.
Grupo 3. Menor de 30 mg/litro de oxgeno.

En cuanto a materias en suspensin:

Grupo 1.0 Menos de 30 mg/litro.

Grupo 2. Menor de 60 mg/litro.
Grupo 3. Menor de 100 mg/litro.

Aparte de que estos mdulos resultan en algunos casos

abrumadoramente tolerantes, no quedan claros cules son los
'mecanismos que conduciran a su aplicacin efectiva, ni si se
deben utilizar para valorar los vertidos o para regular stos
en funcin de las caractersticas del cauce. En definitiva, en-
tendemos que en la prctica funcionarn, caso de aplicarse
en estos momentos, 'por la Administracin Hidrulica, como
siempre pautas orientadoras de sus facultades discrecionales.
. Ms rigor normativo e indudable trascendencia para la
regulacin de las conductas afectadas presenta el Reglamento

376
de Actividades de 1961, que, salvo que se prevea la autodepu~
racin de los cursos de aguas, obliga a depurar las aguas
residuales por procedimientos adecuados, estimndose que
stos han tenido plena eficacia cuando las aguas en el mo-
mento de su vertido al cauce pblico renan entre otras con
diciones un contenido inferior a 30 mg/litro en materia de
suspensin no rebasando el D. B. O. 10 mg/litro de oxgeno.
Estas exigencias, cuyo nivel de efectividad no conocemos, son
realmente estrictas, al menos para la poca de su adopcin,
si se comparan con las de otros pases que llevan una poltica
ambiental rigurosa (6). El establecimiento de distintos cri-'
terios por parte de la Reglamentacin de acti~,idades y de la
Administracin de aguas no constituye ciertamente un factor
tranquilizante eo cuanto a la disciplina de los cursos, lo que
se complica ms an en algn caso como en el de los ros
guipuzcoanos, donde las exigencias mnimas son de 40 mg/
litro para los slidos en suspensin.
Por ltimo, conviene recordar que la poltica de proteccin
del agua se centra fundamentalmente entre nosotros en la vi~
gilancia de los vertidos a las aguas ptiblicas, aunque existan
disposiciones aisladas, algunas de ellas antiguas como la Real
Orden de 20 de abril de 1922, relacionada con las fosas sp-
ticas y la posible contaminacin de las aguas subterrneas.
Ms recientemente, el Decreto de 19 de diciembre de 1970,
sobre requisitos mnimos en los alojamientos tursticos obliga
al tratamiento y evacuacin de las aguas residuales mediante
extraccin depuradora c1,1ando no existe alcantarilla o sta
resulte insuficiente. Tambin el Reglamento de Actividades
Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas tiene presente en
su artculo 17 el riesgo de contaminacin de las aguas profun~
das mediante el establecimiento de pozos, zanjas, galeras o
cualquier otro dispositivo destinado a facilitar su absorcin.
(6) As, en Inglaterra, para los vertidos urbanos el estndar nor-
malmente aplicado es el de 30 mg/l de slidos y 20 mg/l BODs, aunque
cuando lo requieren las condiciones de determinados cursos suelen
establecerse estndares ms rigurosas, siendo bastantes comunes los
de 15/15 y. 10/10. Vid. APARICIO FERRETER, Las nuevas tendencias legis-
lativas en el control de la contaminacin de las aguas, en Contamina-
cin y Prevencin, nm. 30, vol. IV, marZo 1975, p. 55.

377
 Se considerar desaparecido el citado riesgo de contaminacin
y, por tanto, se podr autorizar el uso de pozos absorbentes
con el citado fin, cuando stos se siten a 500 o ms metros
.de todo poblado y un estudio geolgico demuestre la imposi-
bilidad de contaminacin de las capas aurferas, freticas y
profundas.
La Ley de Minas se preocupa tambin lgicamente de estas
cuestiones, y as, para el caso de que se deseen utilizar estruc-
turas subterrneas, se precisa la autorizacin previa de la
Direccin General de Minas, que habr de pedir previamente
informe a la Comisin Iriterministerial del MecHo Ambiente, al
objeto de prevenir el deterioro de los cursos profundos por
las inyecciones que se proyecten. La inyeccin de elementos
en el subsuelo realizadas con las suficientes garantas pueden
contribuir a la eliminacin de la contaminacin de las aguas
superficiales, eliminndose, por ejemplo, la contaminacin del
ro Llobregat, hoy considerablemente salinizado por los ver-
tidos de las minas potsicas catalanas (6 bis).

3) Intervenciones singulares.
Determinados cursos de aguas gozan de una proteccin
especial, tal sucede con las denominadas masas de agua prote-
gidas y con los ros guipuzcoanos. Tambin deben mencionarse
las cautelas adoptadas para la utilizacin de los embalses. A
estos supuastos nos referiremos brevemente' a continuacin:

a) Masas de agua protegidas. Se trata de intervenciones

particularmente intensas para velar por la pureza de las aguas
cuando deben mantener un grado de alta calidad en funcin
de las especies pisccolas que la habitan. Este rgimen surge
con el Decreto de 13 de mayo de 1953, que introduce nuevos
dispositivos para la preservacin y fomento de la pesca fluvial
acusando el fallo de los mecanismos coordinadores hasta en-
tonces existentes. Con arreglo a esta disposicin, el Consejo de
Ministros, a propuesta del de Agricultura, determinar aque-
(6 bis) Vid. ARCENEGUI, El Nuevo Derecho de Minas, en Revista
de Administracin Pblica, nm. 78, septiembre-diciembre 1975, p. 141.

378
 Has masas de aguas continentales en las que por la importan-
cia ode su riqueza pisccola y dems circunstancias que en ellas
concurran, no podr autorizarse en las mismas o en sus
mrgenes, sin previo acuerdo del Ministerio de Agricultura,
:de sus Organismos o Servicios, la insllacin de artes, indus-
trias o aprovechamiento alguno que pueda afectar al estado
fsico, qumico, biolgico o dinmico de las aguas. En desarro-
llo de esta disposicin se han publicado varios Decretos como
el de 3 de junio y 11 de septiembre de 1953, que declaran pro-
tegidos ros completos o sectores de sus cursos.
Cuando recae tal declaracin, las Jefaturas de Servicios de
los distintos Ministerios, "antes de proceder al otorgamiento
de las autoridades correspondientes habrn de remitir a las
Delegaciones Provinciales o Regionales de los Servicios del
Ministerio de Agricultura competentes en materia de pesca,
peticin formulada a fin de que stos establezcan olas condi-
ciones pertinentes, en caso de disconformidad zanjar la cues-
tin el Consejo de Ministros. Se trata con ello, .pues, de superar
la descoordinacin administrativa, aunque es dudoso que ello
se consiga por las vas expuestas, ya que por lo dems, la obli-
gatoriedad de realizar tales consultas se ha reiterado nume-
rosas veces, sin que exista constancia de que el sistema fun-
ciona. Se pretende adems garantizar una calidad de agua ex-
cepcional para determinados cursos por encima incluso de los
cnones habituales.

b) Rgimen especial de los ros guipuzcoanos. Ante la

insuficiencia del Ordenamiento general, y dada la necesidad de
proceder con mayor contundencia en determinadas reas geo-
grficas, se aprobaron regmenes operativos especiales para
ciertas cuencas, primero para la del ro Segura (7), rgimen
que se extendi (8) al ro Jcar, y por Decreto de 23 de julio
de 1970 al Pirineo Oriental. Estos Decretos han quedado de-
rogados por el de 25 de mayo de 1972, generalizndose sus-
tancialmente su rgimen a todo el territorio nacional.
(7) Por Decreto de 15 de diciembre de 1966.
(8) Por Decreto de 11 de julio de 1968.

379
 La singular gravedad que presentaba la contaminacin de
las aguas en la provincia de Guipzcoa, dado su elevado ndice
de industrializacin, las caractersticas de sus ros, algunos
de ellos con tramos internacionales y su escasa longitud
de cauce, determin la publicacin de un Decreto especial el
23 de diciembre de 1971, que obligaba a todas las personas y
entidades que viertan lquidos residuales de gran concentra-
cin a un cauce pblico o en colectores municipales, a presen-
tar en el plazo de seis meses un proyecto de instalacin de
depuracin. En estos casos, e invirtindose los planteamientos
habituales, se determinan cules sern los que exigen directa-
mente un tratamiento previo, establecindose como tales los
que lleven en suspensin o disolucin ms de 40 gramos por
litro (40.000 ppm) de sustancias incorporadas al agua en el
proceso industrial. Pueden estar incluidos en este caso los ver-
tidos de aceites, lubrificantes, emulsiones, lejas negras, baos
desengrasantes, baos electrolticos, baos de curtidos, baos
textiles y Iodos residuales de cualquier tipo.
La Orden de 21 de febrero de 1973 determina qu ele-
mentos deben considerarse como contaminantes, estableciendo
que la suspensin de 40 grs. por litro se entiende como mxi-
mo, no pudiendo sobrepasar cada contaminante individual los
lmites que en cada caso fije la Presidencia del Gobierno.
Parece que efectivamente se ha prosperado algo en la co"
rreccin de la contaminacin de los ros guipuzcoanos, pero no
con la contundencia pretendida en 1971, siendo significativo al
respecto que la Orden de 21 de febrero de 1973 estableciese
que en el plazo de seis meses fijado en diciembre de 1971,
para la presentacin de los proyectos, se contara a partir de
su publicacin.

c) Proteccin de los embalses. El intenso aprovecha-

miento de los cursos de aguas para distintos fines, fundamen-
talmente energticos, de riegos, abastecimientos de poblacio-
nes o mixtos, ha hecho surgir en la geografa peninsular gran
nmero de embalses susceptibles de otras utilizaciones no pre-
vistas que se han difundido al hilo del incremento del nivel
de vida, expap.sin del turismo, interior y exterior, e incre-

380
mento de las actividades deportivas. De aqu que haya sido
necesario regular este tipo de utilizaciones de los embalses
y de sus zonas de influencia para compatibilizarlas con su des-
tino principal, sobre todo en el caso de que ste sea el abas-
tecimiento de aguas a los poblaciones.
A esta preocupacin responde el Decreto de 10 de septiem-
bre de 1966, que prev la clasificacin de los embalses por el
Ministerio de Obras Pblicas, lo que efectivamente se ha ve-
nido produciendo a travs de rdenes singulares para cada uno
de ellos. Estas clasificaciones tienen en. cuenta las posibili-
dades de aprovechamiento secundario en cada caso en funcin
de las caractersticas y rgimen de explotacin, determinn-
dose el tipo de actividades permitidas o prohibidas en materia
de pesca, baos, navegacin a vela o a motor, etc. La protec-
cin de los embalses se extiende a una zona de 500 metros en
todo el permetro computado a partir de su nivel mximo,
dentro del cual las instalaciones, construcciones y actividades
vendrn sometidas a la autorizacin del Ministerio de Obras
Pblicas (9).

d) Aguas internacionales. El nico caso en que existe un

rgimen especial para prevenir la contaminacin de las aguas
en ros con tramos internacionales es el del Bidasoa, porque
si bien existen acuerdos internacionales sobre otros ros, slo
trascienden a su aprovechamiento hidroelctrico o de otro ca-
rcter, como sucede con el Duero con Portugal o con el lago
Lanoux con Francia, que dio lugar al conocido fallo interna-
cional a que nos hemos referido con insistencia.
El Convenio con Francia de 14 de julio de 1959, relativo a
la pesca en el Bidasoa y a la baha de Hguer (10) dispone en
su artculo 20, apartado 10, que las fbricas que vierten sus
aguas sucias en cualquier punto que sea del recorrido, tanto
espaol como internacional, del Bidasoa, habrn de estar pro-
(9) Este permetro de proteccin apareca con anloga extensin
ya en el Reglamento de Obras y Servicios Municipales de 1924, ar-
tculo 36.
(10) Ratificado por Espaa el 24 de diciembre de 1959, eeB. O. E.
de 2 de febrero de 1965.

381
vistas de un procedimiento de filtracin que haga a estas
aguas inofensivas para las diversas especies de peces.

4) El estatuto de los contaminadores potenciales.

A) La prohibicin de contaminar.

En primer lugar aparece la prohibicin, que pesa sobre

cualquier sujeto, de contaminar las aguas alterando sus ca-
ractersticas ms all de los lmites permitidos por el orde-
namiento de este sector, lo que afecta tanto a los estableci-
mientos industriales como a las entidades pblicas o privadas
y a los meros ciudadanos particulares. Reiteradas disposicio-
nes introducen estas prohibiciones, desde la ptica de la
sanidad pblica, del perjuicio de la pesca o simplemente ve-
tando la alteracin artificial de las caractersticas naturales
de las aguas o los perjuicios a otros aprovechamientos.
Este tipo de prohibiciones aparece ya implcito en la Ley
de Aguas (11), reiterndose en el Real Decreto de 16 de no-
viembre de 1900 (12). La normativa municipal incluye tambin
prohibiciones desde antiguo (13), lo mismo puede decirse de
la legislacin de Pesca Fluvial que prohiba alterar arbitraria-
mente la condicin .de las aguas con residuos de indus-
trias (14).
Tales limitaciones aparecen por supuesto ~n la legislacin
ms reciente, la Ley de Pesca Fluvial de 1942 reitera los tr-
minos de la legislacin que sustituye y el Reglamento de Poli-
ca de Aguas y sus Cauces prohbe el vertido en un cauce
pblico de aguas residuales, cuya composicin pueda suponer
dao para la salud pblica (15), con referencia tambin a los
aprovechamientos inferiores tanto comunes como especiales.
(11) Artculo 219 de la Ley de 13 de junio de 1879.
(12) Artculos 1.0 y 17.
(13) As la Instruccin de 22 de 'abril de 1922, art. 4., la de 3 de
enero de 1923, arto 39, el Reglamento de Sanidad Municipal de 9 de
febrero de 1925, arto 9." -
(14) Art. 13 de la Ley de.Pesca Fluvial de 27 de diciembre de 1907.
(15) Art. 11 del Decreto de 14 de noviembre de 1958 y arto 1.0 de la
Orden de 4 de septiembre de 1959.

382
B) Obligacin de proveerse de autorizacin de vertido.
El vertido de aguas residuales, es decir, de aguas que pue-
dan alterar la composicin de los cursos, exige previa auto-
rizacin al objeto de que los servicios competentes, depen-
dientes del Ministerio de Obras Pblicas y de otros Ministe-
rios o autoridades locales, comprueben si tales vertidos pue-
den producirse o si antes deben mediar tratamientos especia-
les para evitar la polucin. Normalmente se tratar de vertidos
de carcter continuo, y como consecuencia del establecimiento
de instalaciones fijas, pero tericamente estn igualmente so-
metidas a autorizacin cualesquiera otros vertidos de materia-
les slidos o lquidos aunque tengan carcter ocasional.

C) La carga de depurar.
Como regla general, y antes de proceder a los vertidos, ha-
brn de tratarse stos de forma adecuada para evitar la per-
turbacin de los cursos. De acuerdo con el Reglamento de
Actividades de 1961, solamente ser tolerado el vertimiento
sin previa depuracin en los cursos de agua de los lquidos
sobrantes de industrias o los procedentes del lavado mineral
cuando el volumen de stos sea por lo menos veinte veces
inferior al de los que en el estiaje lleva el curso de agua, o
cuando aguas abajo del punto de vertido no exista poblado
alguno a una distancia inferior a la necesaria para que se ve-
rifique la autodepuracin de la corriente (16). La regla general
es, no obstante, la depuracin previa de las aguas, lo que rei-
teran numerosas disposiciones (17).
(16) Este precepto procede de la Instruccin Tcnica Sanitaria
para los Pequeos Municipios, acordado por Real Orden de 23 de enero
de 1923, arto 39, que prohibe el vertido de las aguas residuales en los
cursos de agua salvo en los casos en que el volumen de las impuras sea
muy inferior, veinte veces como mnimo al que en poca de estiaje
lleven dichos cursos.
(17) Ley de Aguas de 3 de junio de 1879, arto 219, Real Decreto de
16 de noviembre de 1900, arto 1.0, Decreto de Polica Minero y Metalr-
gica del 23 de agosto de 1934, arto 226, Reglamento de Polica de Aguas
y sus Cauces de 14 de noviembre de 1958, arto 11; Orden de 4 de sep.
tiembre de 1959, arto 3."; Orden de 9 de octubre de 1962, arto 4.; Ley
de Bases de Sanidad Nacional de 1944, base 28, etc.; Decreto de 19 de
diciembre sobre requisitos mnimos de infraestructura en los aloja-

383
 Pero la obligacin de depurar slo procede lgicamente
cuando los vertidos tienen carcter perjudicial para el cauce.
Ello nos reconduce al tema de la apreciacin a este respecto
de las caractersticas del vertido, y dado que no existen entre
nosotros estndares aprobados, sino que se conjugan emp-
ricamente las caractersticas del cauce y la de los efluen-
tes (18) cabe preguntarse si al menos son de preceptiva apli-
cacin los trmites formales, y si han de tomarse las muestras
tal como preceptan las Ordenes de 4 de septiembre de 1959 y
9 de octubre de 1962. La jurisprudencia con un carcter realis-
ta ha venido dispensando a tales trmites cuando patentemente
quedaba acreditada la nocividad del efluente reflejada en la
muerte de especies pisccolas o en otras circunstancias (19),
pero en algn caso ordena incoar el expediente para deter-
minar la calificacin del vertido .(20). Lo que s que parece
claro es que la obligacin de depurar puede hacerse efectiva
en cualquier momento en que resulte exigible por cambio de
las circunstancias iniciales que determinaron la autorizacin,
sin tales requisitos, cuando las caractersticas del cauce o la
mayor nocividad del vertido as lo determinen (21).
El Reglamento de Actividades a ttulo meramente ejempli-
ficador incluye determinadas industrias obligadas a depurar
sus residuos entre las que figuran las industrias del papel,
celulosas, azucareras, curtidos, colas, potsicas, flotacin para
el beneficio y concentracin de minerales, fbricas de gas y
productos secundarios de la industria del coque, de sosa,
textiles y anexas.
mientos tursticos, art. 4.; Normas tecnolgicas de Edificacin, Orden
de 9 de enero de 1974. La obligacin de depurar afecta no slo a los
vertidos directos, sino tambin a los indirectos realizados por indus-
trias a travs de la red de alcantarillado como indirectamente se de-
duce de la Sentencia de 6 de octubre de 1975, que confirma la sancin
recada por vertidos impurificadores realizados por estas vas.
(18) Como indica la Orden de 4 de septiembre de 1959, se aplica en
todo caso un criterio flexible, de modo que el grado de impurificacin
no viene determinado con carcter absoluto, sino siempre en funcin,
no slo del caudal circundante en el punto de vertido, sino tambin
de las caractersticas mismas del curso de agua en que el mismo se
verificaba.
(19) As, Sentencia de 25 de enero y 26 de septiembre de 1969.
(20) Sentencia de 20 de diciembre de 1968.
(21) En ese sentido la Sentencia de 14 de abril de 1969 y 21 de
mayo de 1970.

384
 Para las aguas residuales de origen domstico, las respon-
sabilidades principales gravitan como es lgico sobre los Ayun-
tamientos, quienes debern organizar el sistema de conduccin,
canalizacin, desage y tratamiento, lo que les viene impuesto
ya desde la Real Orden de 22 de abril de 1922 y Reglamento
de Sanidad Municipal de 9 de febrero de 1925, que prohiba
el desage en los ros sin previa depuracin, a no ser que el
estudio especial de cada caso demuestre que la autodepuracln
destruye o neutraliza los materiales vertidos, recuperando la
masa lquida antes de llegar al primer poblado aguas abajo las
cualidades bacteriolgicas y qumicas que tena antes de re-
cibir el contenido de la red. Estas obras sern intervenidas e
inspeccionadas por la Direccin General de Sanidad (22).
La vigente Ley de Rgimen Local, artculo 101 c), incluye
entre la competencia municipal la depuracin de aguas resi-
duales, imponiendo como obligacin mnima de los munici-
pios de ms de 50.000 habitantes el establecimiento del siste-
ma de alcantarillado.
Es indudable la compentecia municipal en materia de depu-
racin, compatible, como ha sealado la Sentencia de 11 de
octubre de 1975, con la competencia general de polica para
la defensa de la contaminacin de las aguas de la Adminis-
tracin del Estado y concretamente del Ministerio de Obras
Pblicas a travs de las Confederaciones Hidrogrficas y Ser-
vicios Hidrulicos, funciones que no se interfieren con las
atribuidas a los Ayuntamientos (23). Taxativamente estipulaba
el artculo 15 del Reglamento de Sanidad Municipal, hoy to-
dava vigente, que no podrn aprobarse proyectos de evacua-
cin de aguas negras si no los han completado con sistemas
de depuracin que hagan inofensivas dichas materias. El pro-
pio Reglamento da instrucciones de gran precisin tcnica
sobre las caractersticas de la depuracin, recogiendo criterios
sumamente avanzados para la poca, que desgraciadamente
tuvieron nula efectividad prctica.
(22) Base 28 de la Ley de Sanidad de 23 de diciembre de 1944.
(23) Art. 109 de la Instruccin General de Sanidad de 12 de enero
de 1904, art. 9. del
u
Reglamento de Sanidad Municipal de 9 de enero
de 1925, base 27 de la Ley de Bases de Sanidad Municipal de 1944, y
artculos citados de la Ley de Rgimen Local vigente.

385
25
 Como reconoce la importante Sentencia de 11 de octubre
de 1975 citada, se asigna a los Ayuntamientos

deber de polica singulares en materia de evacuacin

de aguas fecales, 'que son de ejercicio previo respecto
de las encomendadas a la Administracin del Estado,
porque sin perjuicio de stas, los municipios deben
procurar la depuracin previa de las que vierten a los
ros, as como, en su caso, la obtencin de las pertinen-
tes autorizaciones de aquellos otros rganos para que
ellos puedan a su travs ejercer sus propias facul-
tades.

Sin embargo, puede sueceder, y como de hecho acaece,

que los Municipios no adopten las obligadas iniciativas, bien
por carecer de motivaciones suficientes al no llevarse la pol-
tica hidrulica a sus ltimas consecuencias y recibir por su
parte otros vertidos anteriores, bien por carecer de los recur-
sos necesarios. Ante tal situacin, el Tribunal Supremo se
escuda en sutiles matizaciones conceptuales, negndose a im-
poner a la Administracin Municipal el cumplimiento de la
carga que sobre ella pesa, y afirmndose
que en ord~n a la peticin primeramente articulada,
debe tenerse presente que slo cuando la Administra-
cin tiene el deber exigible de actuar cabe que al
declarar la ilicitud de su omisin por vulnerar un man-
dato legal se imponga la actividad si es se el medio
de restablecer el orden perturbado; mas no cuando,
como aqu ocurre en relacin con la genrica peticin
de que se modifiquen las alcantarillas que desembo-.
can en el ro de modo que no ensucien ni perjudiquen
el lavadero de las recurrentes, lo omitido es, segn se
dijo, el ejercicio de unas potestades-deber generales, y
ni la peticin del particular ni la actividad administra-
tiva previamente omitida se concentraron en actos
singulares especficamente exigibles; no siendo por
otra parte posible que esta jurisdicin imponga a la
Administracin ni la genrica organizacin de un ser-

386
 vicio (24), para pedir lo cual carece de derecho parti-
cular, ni tampoco el modo general de ejercicio de una
actividad de polica, porque son esas competencias pri-
vativas de la Ad1ninistracin, en las cuales no puede
ser sustituida, sino fiscalizada en su concreta aplica-
cin, de aqu que en este caso no proceda una condena
al Ayuntamiento de Pontevedra.

D) Separacin de los vertidos industriales y domsticos.

Uno de los problemas ms importantes que tiene planteada
la lucha contra la contaminacin de las aguas, viene dado por
la frecuente mezcla de residuos lquidos de distinto origen,
que impide o dificulta un tratamiento comn. Mientras que los
residuos de origen domstico, municipales, permiten una de-
puracin relativamente simple, no sucede lo mismo con los
residuos industriales que frecuentemente adicionan a las aguas
sustancias qumicas de muy difcil separacin, que se disuel-
ven en los cauces o que, caso de los aceites industriales, com-
plican extraordinariamente el proceso. De aqu que unos de
los problemas que enfrentan las tcnicas de depuracin sea el
de la separacin de estos vertidos, o el de su pretratamiento,
almacenndose aquellos que no permiten un tratamiento inde-
ferenciado y que deben ser objeto de procesamiento especial.
Sin embargo, en la prctica resulta frecuentemente difcil
imponer estas operaciones sobre todo a las pequeas industrias
y talleres incrustados en las ciudades.
Nuestra legislacin, de antiguo se hace eco de estas preocu-
paciones, y as el Reglamento de Sanidad Municipal de 1925
ordenaba a los Ayuntamientos que prohibiesen el vertimiento
o acceso a la red de evacuacin de aguas residuales de indus-
trias que tuviesen las caractersticas en l fijadas (25), deter-
t24) Aqu el de alcantarillado.
(25) Art. 10. Antes se haba ocupado ya de esta cuestin el Regla-
mento de 1900 sobre Enturbiamiento e Infeccin de Aguas Pblicas,
cuyo artc~lo 16 dispona que aun cuando las alcantarillas de una
poblacin permitan conducir los lquidos y residuos procedentes de
minas y fbricas deber efectuarse la evacuacin con las precaucio-
nes convenientes para que no se deterioren las obras de fbrica y
tuberas metlicas por la accin de lquidos corrosivos, ni se dificulte

387
minando que en cada caso particular se estudiaran y apli-
caran los tratamientos a que deben ser sometidas. Por su
parte, la Reglamentacin de la Ley de Pesca (26) somete a
regulacin independente a las industrias usuarias de las re-
des de alcantarillado pblico, al determinar que quedarn
obligadas a cumplir y aplicar las disposiciones generales con-
tenidas en 'los precedentes artculos.

E) La obligacin de soportar controles.

Para la efectividad de las medidas administrativas lgica

mente debe reconocerse a la Administracin la posibilidad de
inspeccionar los lugares desde los que puede atentarse a la
calidad de las aguas, as como facilitar a sus agentes el acceso
a .los cursos que se pretende vigilar. En este sentido el Regla-
mento de la Ley de Pesca Fluvial (27) asigna a la competencia
de' estos servicios la inspeccin del funcionamiento de ~as ins-
talaciones industriales. Por su parte, el Reglamento de Polica
de Aguas (28) dispone que Las Comisaras de Aguas podrn
utilizar el acceso a travs de propiedades privadas, que no
constituyen domicilio .de las personas, para inspeccionar las
obras e instalaciones de aprovechamientos de aguas o bienes
de dominio pblico, sitas en aquellas propiedades, para hacer
efectivas las resoluciones dictadas por rganos del Ministerio
de Obras Pblicas en el ejercicio de su facultad de polica.
La resistencia de los particulares a la ejecucin de lo
ordenado por la Administracin podr considerarse en prin-
cipio como desobediencia o desacato a la autoridad, debiendo,
en su caso, ser puesto el hecho en conocimiento de la juris-
diccin de las responsabilidades que procedan, sin perjuicio
de las sanciones previstas asimismo en este Reglamento.
la limpieza y ventilacin de la-s galeras subterrneas por verterse en
ellas de una vez grandes cantidades de materias infectas o en descom-
posicin.
(26) Art. 21, conforme a la regulacin del Decreto de 13 de agosto
de 1966.
(27) Art. 20 del Decreto de 1966.
(28) Conforme a la redaccin dada por el Decreto de 25 de mayo
de 1972.

388
 Para el ejercIcIo de sus facultades de inspeccin y ejecu-

cin, las Comisaras de Aguas podrn interesar la colaboracin

de los alcaldes y gobernadores civiles, quienes debern pres-
tar el auxilio de los elementos coercitivos de que disponen y
el apoyo, en su caso, de la fuerza pblica a sus rdenes cuan..
do as se solicite en cada caso concreto.

5. Mecanismos de control.
La Administracin dispone de una serie de instrumentos,
normalmente extrados del acervo general de sus potestades
administrativas, que puede utilizar para garantizar el cum
plimiento de las obligaciones y deberes que incumben a quie-
nes directa o indirectamente pueden influir en el deterioro de
la calidad de las aguas, ms all de los lmites tolerados por
el Ordenamiento. Estas medidas tienen en algunos casos ca-
rcter preventivo, como sucede con las autorizaciones y con-
cesiones, y en otros represivo.

A) La autorizacin previa.

Constituye el correlato de las prohibiciones generales a las

que hemos hecho referencia. Si queda vedado el alterar las
caractersticas de las aguas y usar de stas intensivamente
modificando su vocacin primordial, la Administracin debe
reservarse ciertos poderes para constatar que las actividades
que se pretende realizar son legtimas, por no incluir modifi-
caciones sustanciales de la calidad de agua, o por llevar apa-
rejadas suficientes garantas en cuanto a la interposicin de
dispositivos que priven a los residuos y vertidos de su noci-
vidad.
Se comprende, por tanto, que la legislacin del ramo exija
la previa interposicin de una autorizacin administrativa para
el vertido en los cauces pblicos de aguas residuales (29).
(29) Art. 13 del Reglamento de 1900 sobre Enturbiamiento de aguas
pblicas, que asignaba estas competencias al gobernador civil, Decreto
de 12 de enero de 1904, por el que se daban instrucciones Generales de
Sanidad y que haca intervenir aqu al inspector municipal de Sanidad,

389
Taxativamente se dispone que debern proveerse de la corres-
pondiente autorizacin todas aquellas industrias, estableci-
mientos, granjas, centros de produccin, etc., que viertan o
pretenden verter aguas residuales en un cauce pblico por el
mero hecho del vertido, o previamente a tramitar ante la Au-
toridad local el oportuno expediente de establecimiento de su
nueva actividad.
En cuanto a las autoridades competentes, si bien el prota-
gonismo principal corresponde a las Comisaras de Aguas, no
obstante pueden intervenir otros rganos, como son los de
pendientes de los siguientes Ministerios:

- Ministerio de Industria para autorizaciones industriales

y concesiones mineras.
- Ministerio de Agricultura en materia de pesca.
- Ministerio de Informacin y Turismo en alojamientos
de este tipo.
- Ministerio de la Gobernacin en cuanto a las competen-
cias de las Jefaturas de Sanidad y de los gobernadores
civiles.
- Comisiones Provinciales de Servicios Tcnicos, tratndo-
se de industrias afectadas por el Reglamento 1961.
- Ministerio de la Vivienda en cuanto a caractersticas
tecnolgicas de las edificaciones.

Adems debe contarse con la intervencin de los Ayunta..

mientos en cuanto al otorgamiento de las licencias municipales
de apertura y a la gestin de la red de saneamiento a la que
pueden conectar las industrias de la localidad.
Se ha pretendido a travs de las tcnicas que recoge la Ley
de Procedimiento Administrativo para los casos de compe-
tencias concurrentes, concentrar la tramitacin del expediente
en la unidad administrativa ms significativa, en este caso
las Comisaras de Aguas, pero en la prctica se concitan inter-
venciones independientes, desconociendo determinados servi-
Decreto de 25 de junio de 1954 por el que se dictan normas para con-
ceder autorizaciones destinadas a establecer o ampliar industrias
que produzcan vertidos en cauces pblicos y Reglamento de Polica
de Aguas de 1958, artculo 11 en relacin con las Comisaras de Aguas.

390
cios las competencias de los restantes, o se vuelve la oraClon
por pasiva atribuyndose a otro Ministerio por razn de sus
cometidos funcionales la responsabilidad de la tramitacin
de los expedientes. As, en el caso de los alojamientos turs-
ticos, el Decreto de 19 de diciembre de 1970 requiere el infor-
me de las Delegaciones Provinciales de los Ministerios de
Obras Pblicas, Industria, Vivienda, Jefatura Provincial de
Sanidad y Comandancia de Marina, que habrn de ser apor-
tados para la autorizacin que corresponde a las Delegaciones
Provinciales del Ministerio de Informacin y Turismo.
Las tcnicas de coordinacin se complican, teniendo en
cuenta que, tal como prev la Orden de 9 de octubre de 1962,
aunque corresponde conocer de estos asuntos a las Comisaras
de Aguas, deben informar previamente los Servicios de Pesca,
las Jefaturas Provinciales de Sanidad y las Delegaciones de
Industria. Pero las Delegaciones de Industria, a quienes se
invoca en el contexto del Reglamento de Actividades de 1961
se insertan a su vez en otro mecanismo coordinador paralelo,
el arbitrado para autorizar actividades molestas, insalubres,
nocivas y peligrosas, para las que el ordenamiento correspon-
diente remite al Reglamento de Polica de Aguas y sus Cauces,
al determinar que cuando medien vertidos de aguas residuales
que supongan riesgo de contaminacin no podrn autorizarse
si no se han cumplido las condiciones sealadas en el Regla-
mento de Polica de Aguas. Parece, pues, que es requisito pre-
vio al otorgamiento de estas autorizaciones industriales el con..
tar con la autorizacin de vertido de las Comisaras de Aguas
y a su vez sta se otorga teniendo presente el Informe del
Ministerio de Industria, lo que puede constituir un autntico
crculo vicioso.
Centrndonos en el proceso autorizatorio que incumbe a
los servicios hidrulicos que han sustituido al efecto al gober-
nador civil, bien que alguna jurisprudencia reciente siga refi-
rindose a esta autoridad (30), normalmente se iniciar por
(30) Sentencia de 6 de octubre de 1975 con base al artculo 10 del
Reglamento de 1900, ciertamente an vigente. Debe recordarse que, e~
efecto, el Reglamento de Polica de Aguas de 1958 nicamente menciona
los informes cumulativos de los. Servicios de Sanidad, Pisccolas e
Hidrulicos, siendo las Ordenes de 4 de septiembre de 1959 y 9 de

391
la peticin documentada del interesado en la instalacin pro-
yectada, si los servicios hidrulicos entienden que sus carac-
tersticas pueden alterar perjudicialmente la calidad del
agua se exigira incluir un proyecto de depuracin (31). En el
expediente deben informar preceptivamente las Jefaturas Pis-
ccolas y las de Sanidad (32), abrindose un plazo para infor-
macin pblica. La resolucin debe fijar los lmites mximos
de impurificacin tolerada, en relacin con el caudal circu-
lante en el punto de vertido, tanto si se impone, como si no, un
tratamiento previo de las aguas (33).
La resolucin final es susceptible de impugnacin por quie-
nes estimen perjudicados sus derechos preexistentes como pue-
den ser los titulares de aprovechamientos aguas abajo. La ju-
risprudencia ha reconocido reiteradamente la legitimacin para
recurrir a este tipo de sujetos y especialmente a las Comuni-
dades de Regantes (34).
Un tema importante, no resuelto por la legislacin que he-
mos manejado, es el de los vertidos indirectos, es decir, los
que se efectan en conducciones o alcantarillas normales de
titularidad municipal que tienen ya autorizacin de vertido.
El Reglamento de la Ley de Pesca ofrece una cierta base para
someter a disciplina a las industrias usuarias de la red de
alcantarillado, al obligarlas a cumplir y aplicar las disposicio-
nes generales contenidas en dicho Reglamento (35). Pero, en
la prctica, salvo que los Municipios se responsabilicen de la
cuestin, ser muy improbable el sometimiento de estas indus-
trias a los controles aqu contemplados, aunque con apoyo en
el Reglamento de Actividades es posible prevenir vertidos in-
adecuados.
octubre de 1962 las que con inferior rango centran las competencias
en las Comisaras de Agua, pasando a segundo plano la intervencin
de los otros servicios.
(31) Art. 11 del Reglamento de Polica de Aguas de 1958.
(32) La Jurisprudencia ha reconocido el carcter indispensable de
tales informes, Sentencia de 14 de abril de 1975.
(33) Arts. 2. y 3." de la Orden de 4 de septiembre de 1959.
(34) Sentencias de 25 de enero, 19 de junio y 29 de septiembre de
1969 y 6 de julio de 1970, entre otras.
(35) Art. 21 de la redaccin dada por el Decreto de 13 de agosto
de 1966.

392
B) Concesiones.
Los efectos de esta tcnica son similares a los de la autori-
zacin en cuanto a su funcionamiento como instrumento de
control; ahora bien, aqu los poderes de la Administracin
son ms rigurosos en cuanto que no se trata ya slo de utili-
zar los cauces de agua como receptores del vertido, sino pre-
cisamente de alimentar el proceso que va a determinar los
excedentes lquidos. Sin embargo, los lmites entre ambos ins-
titutos son imprecisos, la utilizacin del agua por autorizacin
o concesin afecta al ciclo general, si bien en unos casos los
aprovisionamientos de aguas, supuestos de simple autorizacin
de vertidos, pueden venir de fuera del cauce receptor y en el
otro, concesin, la Administracin otorga tambin utilizacio~
nes adicionales del propio curso. Tericamente en el caso de
las autorizaciones no se da una situacin de. privilegio, todos
pueden verter si no se perjudica la calidad del agua, mientras
que en las concesiones aparecen beneficiarios singulares no ya
de los vertidos, sino del aprovechamiento excluyente de las
aguas del cauce. En la prctica, se trata simplemente de mati-
ces: la concesin de aguas con la carga de su devolucin al
cauce previa depuracin equivale al simple vertido autorizado,
teniendo en cuenta que el vehculo lquido proceder a la
postre del sistema acufero.
En principio, cuando la Administracin realiza concesiones
de caudales de aguas pblicas que van a determinar un ulte-
rior vertido de aguas residuales est en una situacin de
poder ms acentuada, que le permitir en primer lugar tener
conocimiento de que se intenta realizar vertidos, lo que no
sucede siempre en los otros casos, y adems establecer las
condiciones en que stos habrn de producirse. Por ltimo,
puede entonces imponer, mejor que cuando median simples
autorizaciones, la prdida de la concesin y, por tanto, disci
plinar ms eficazmente la utilizacin del agua en caso del
"incumplimiento del condicionado.
La concesin de aguas pblicas lleva consigo la autoriza-
cin para el vertido, segn la vigente y equvoca terminologa

393
legal (36), aunque con tal distincin, concesin-autorizacin,
en realidad no debe entenderse una remisin a autorizacin
en sentido formal estricto, sino a la licitud de los vertidos
implcitos en el aprovechamiento concesional. La tramitacin
de la concesin implica la incorporacin de los informes pre-
vistos para la autorizacin, lleva aparejada tambin informa-
cin pblica y culmina en una resolucin en la que se esta-
blecern las condiciones del vertido, y en su caso las del trata-
miento impuesto.

e) Imposicin de medidas correctoras de actividades

ya iniciadas.

La obligacin de depurar gravita sobre to'da actividad que

pueda dar lugar a vertidos no tolerados con independencia de
que hayan sido o no autorizados. Puede suceder, en efecto,
que cambien las circunstancias del efluente o las den cauce,
imponiendo la exigencia de depuracin para vertidos origina-
riamente autorizados 'sin tal requisito. Pero puede suceder
tambin, como de hecho acaece, que se vengan produciendo
vertidos perjudiciales, que nunca han sido autorizados como
tales.
El legislador ha intentado clarificar la situacin existente,
aunque creemos que con dudoso xito, determinando que el
. inventario de vertidos agrupara stos conforme a la siguiente
clasificacin:

- Vertidos debidamente autorizados y en los que se hayan

cumplido las condiciones de tratamiento impuestas en
la autorizacin.
- Vertidos autorizados, pero en los que no se hubiesen
cumplido las condiciones fijadas de tratamiento al auto-
rizar el vertido.
- Vertidos no autorizados, con indicacin del tiempo' que
viene realizndose.
(36) Orden de 4 de septiembre de 1959.

394
 Es .evidente que tanto los vertidos no autorizados como los
que in~umplan las condiciones de la autorizacin se encuen-
tran en una situacin' ilegtima, pero, sin embargo, con un
cierto realismo revelador, adems de las dificultades de la
Administracin para disciplinar esta materia, se intent lega-
lizar la situacin, dndose plazos para la adopcin por los afec-
tados de las medidas pertinentes (37).
Paralelamente, y desde la perspectiva de la proteccin de
la pesca, se pretende tambin corregir los vertidos nocivos ya
existentes, y as con ocasin de la reforma del Reglamento de
la Ley de Pesca Fluvial, tras sentarse el principio de que las
empresas cuyas instalaciones viertan o puedan verter en el
futuro residuos que perjudiquen o puedan perjudicar la fauna
pisccola, debern corregir sus vertimientos para que las aguas
. pblicas receptoras renan las caractersticas cualitativas y
cuantitativas que seale el Servicio (38), se prev la fijacin
de plazos para adoptar las medidas depuradoras, y en caso
de incumplimiento de las normas reglamentarias se dar co-
nocimiento del hecho a las Comisaras de Aguas.
Pero no se trata slo de normalizar conductas que paten-
temente incumplan el ordenamiento, la imposicin de nuevas
obligaciones en cuanto a la depuracin de las aguas afecta
tambin a los titulares de autorizaciones o concesiones, aunque
fueran otorgadas sin tal requisito expreso, en cuanto que el
mismo aparece implcito en la regulacin de los aprovecha-
mientos .que realiza la Ley de Aguas (39). Normalmente en el
clausulado de las concesiones se incluye la salvedad de que
las aguas deben ser devueltas a su cauce natural con suficiente
grado de pureza a juicio del ingeniero jefe de la Divisin Hi-
drulica, por lo que la jurisprudencia ha venido reiterada-
mente reconociendo la legitimidad, con base a los propios tr-
minos de la concesin, de la imposicin de la depuracin a
una industria en funcionamiento (40), sealndose que:
(37) Art. 8. de la Orden de 4 de septiembre de 1969. El plazo era
u

de seis meses para los vertidos del segundo grupo.

(38) Art. 15 del vigente Reglamento.
(39) Art. 240.
(40) Sentencias de 25 de enero, 24 de abril y 26 de septiembre de
1969 y 21 de mayo de 1970, entre otras.

395
 No se trata de anular, o revocar ningn acto decla
ratorio de derecho, sino simplemente de dar cumpli-
miento a la condicin pactada establecida en la con-
cesin de no verter al ro aguas residuales con mate-
ria orgnica que impurifique las aguas, y como esta
cantidad, que segn la concesin del aprovechamien-
to queda al juicio del ingeniero encargado de la vigi-'
lancia del ro y su existencia est corroborada por el
resultado de los anlisis practicados, la orden de pre
sentar el proyecto para depurar las aguas evitando las
impurezas que ahora arrastran en su vertido, es con-
secuencia ~bligada de lo establecido en la conce-
sin (41).

Otra cosa es el que la Administracin deba efectivamente

acreditar el que los vertidos rebasen los lmites aceptables.
Es dudoso que los criterios valorativos que contiene la circu-
.lar de 21 de julio de 1960 puedan manejarse en trminos de
estricta imperatividad legal, pero en cualquier caso habr de
justificarse que la impurificacin que supone el vertido im-
pone en trminos razonables su previo tratamiento. La mayo-
ra de los supuestos que han dado lugar a estas exngencias
reflejaban tan crasas violaciones de los mnimos requisitos
del respeto de la calidad del agua, que los Tribunales no han
tenido inconveniente en respaldar las decisiones administra-o
tivas (42), pero en algn caso se ha requerido que la compro-
bacin fctica se realice en la forma prevenida en la Orden de
9 de octubre de 1962, con arreglo a la cual las operaciones
de comprobacin de vertido comprendern la toma de las
aguas residuales: primero en el mismo vertido; segundo, en
el cauce receptor, aguas arriba del punto de vertido y fuera de
la influencia de ste; y tercero, en el cauce receptor, aguas
abajo del vertido y en el punto donde la Administradn juz-
gue se ha completado la polucin del vertido con las aguas
pblicas (43). Cada una de estas tres mue.stras deben guar-
(41) Sentencia de 26 de septiembre de 1969.
(42) Sentencias de 24 de abril y 26 de septiembre de 1971 y 21 de
mayo de 1970.
(43) Artculo decimoprime.ro.

396
darse en frascos hermticos y sellados, entregndose un ejem-
plar de cada una de ellas a los titulares d~1 vertido y levantn-
dose acta de las actuaciones (44).
El Tribunal Supremo ha exigido ocasionalmente el cum-
plimiento de estos requisitos (45) e incluso ha llegado a asi-
milar el procedimiento de imposicin de la obligacin de depu-
rar a industrias en funcionamierlto con el de la autorizacin
inicial requiriendo Jos informes de la Jefatura Provincial de
Sanidad y del Servicio Pisccola (46).

O) Controles indirectos.

Incluimos aqu aquellas medidas administrativas que no

afectan inmediatamente a los vertidos, sino a las sustancias
que pueden verterse y que por sus caractersticas son suscep-
tibles de alterar peligrosamente las caractersticas del agua.
Estas tcnicas han sido utilizadas primeramente en relacin
con los detergentes no biodegradables, que fueron prohibidos
a partir del 1 de enero de 1969 por Decreto de 18 de enero de
1968, aplicndose les a partir de esta fecha la legislacin vi-
gente sobre contrabando y prohibindose su importacin, ex-
portacin, produccin y circulacin (47).
En esta misma lnea debe citarse la Orden de 22 de marzo
de 1971, que por primera vez, teniendo en cuenta tambin la
posibilidad de la transmisin a las aguas de estos productos,
prohbe determinados empleos de productos fitosanitarios que
contengan DDT. Los plagicidas introducen en las aguas pro-
ductos txicos que se incorporan a la cadena trfica, lo que
ha llevado a los organismos internacionales a recomendar a
los pases miembros la prohibicin del empleo de los policlo-
radas PBC y del DDT. Segn la Monografa del Medio Am-
biente del Plan de Desarrollo. El consumo de DDT ha quedado
reducido a 1.200 toneladas anuales, mientras que la produc- .
(44) La Circular de 21 de junio de 1960 incluye casusticas preci-
siones sobre la forma de realizar estas operaciones.
(45) Sentencia de 20 de diciembre de 1968.
(46) Sentencia de 27 de junio de 1970.
(47) La Orden de 24 de febrero de 1969 establece los mecanismos
inspectores y las modalidades de comprobacin.

397
clon anual alcanza las 4.000 toneladas, la cual se sostiene
gracias a las exportaciones. Tambin se ha empezado a limi-
tar el consumo de lindane y otros derivados c1orados, cuya
eficacia contra las plagas del campo es notable, pero cuyos
efectos a largo plazo pueden ser nocivos. Por otra parte, en
algunos pases se ha reglamentado el uso de hexaclorociclo-
hexano (HCH) para evitar su accin nociva sobre la leche y
productos lcticos como consecuencia de la alimentacin del
ganado tratado en fase de semilla o cultivo con dicho pesticida.
En Espaa se consumen 2.s00 toneladas al ao de este pro-
ducto.
Recogiendo estas preocupaciones, la Orden de 4 de diciem-
bre de 1975 prohbe la comercializacin, venta y utilizacin
dentro del territorio nacional de todos aquellos productos
fitosanitarios aplicables en pulverizacin o espolvoreo en cuya
composicin aparezcan el aldrn, drieldrn, endrn, heptacloro
o c1ordano.
Queda prohibida tambin la libre venta y utilizacin en
aplicaciones agrcolas y forestales de todos los productos fito-
sanitarios en cuya composicin aparezcan el DDT, HCH (mez-
cla de isomero), canfenos clorados y terpenos policlorados,
salvo aquellos que sean destinados a campaas fitosanitarias
autorizadas por el Servicio de Defensa contra Plagas e Inspec-
cin Fitopatolgica, el cual determinar en cada caso el pro-
cedimiento para su control.
En otra disposicin reciente, la Orden de 9 de diciembre
de 1975, se prohbe el uso de determinados productos fitosani-
tarios en las zonas que en ellas se definen por constituir el
hbitat de la fauna silvestre o sus reas de proteccin. Espe-
cialmente se incluyen en estas prohibiciones, desde la pers-
pectiva de la proteccin de las aguas:

Las zonas hmedas como comprensivas de maris-

mas, pantanos, turberas o aguas rasas, naturales o
artificiales, permanentes o temporales, aguas remansa-
das o corrientes, dulces, salobres o salinas, inclusive
las aguas marinas cuya profundidad en marea baja no
excede de los seis metros, as como las mrgenes de

398
 las mismas y las tierras limtrofes, con el fin de evitar
daos a la fauna y flora por contaminacin de las
aguas.))

6. Medidas coercitivas.
A) Sanciones administrativas.
Tericamente todas las autoridades que intervienen sec-
torialmente en la disciplina de los vertidos pueden imponer
-OJd sOl e ~lu~we::>!ut;l SOW~J!J~l~J sou '~luelsqo ou ~s~uopues
cedimieritos sancionadores de que disponen las autoridades
hidrulicas y las que tiene encomendadas la tutela de la pes-
ca fluvial.

a) El procedimiento sancionador en materia de polica

de aguas.

El procedimiento para establecer compulsoriamente me-

didas tendentes a disciplinar el uso de las aguas imponiendo
sanciones o impidiendo la continuacin de actividades no auto-
rizadas, se recoge en el captulo 5. del Reglamento de Polica
de Aguas y sus Cauces con la nueva redaccin introducida
por el Decreto de 25 de mayo de 1972. Este procedimiento se
adapta en sus lneas generales a lo establecido en la Ley de ,
Procedimiento Administrativo con los ajustes necesarios por
razn de la materia.
Una vez admitida la denuncia, las Comisaras de Aguas
pondrn el hecho en conocimiento del denunciado, quien en
el plazo de diez das podr alegar lo que considere oportuno
en defensa de sus derechos. La Delegacin Provincial del Mi-
nisterio de Industria debe preceptivamente emitir su informe
aunque sorprende que no se d la misma oportunidad a otros
servicios, como los encargados de la defensa pisccola. Recada
la resolucin y notificada al interesado, cabe recurso de alzada
en el plazo de quince das previo depsito del importe de la
sancin y afianzamiento de las restantes obligaciones. ante la
Direccin General de Obras Hidrulicas.

399
 El procedimiento sumariamente descrito no se ajusta qui-
z estrictamente a las previsiones de otras disposiciones que
contemplan expresamente los supuestos de vertido, por lo que
entendemos que deben incorporarse las regulaciones conte-
nidas en la Orden de 9 de octubre de 1962 y en la Circular de
21 de julio de 1960 en cuanto a la toma de muestras, sobre
todo cuando, como ser lo habitual, parta la denuncia de los
propios agentes de la Administracin (48), aunque cuando s
se trate de infracciones patentes y demostrables por otros
procedimientos menos formales, no ser preciso recurrir a
tales procedimientos. Lo mismo cabe decirse de conductas
reiteradas para las que cabe demostrar una sola vez la exis-
tencia de un vertido inaceptable,' siendo posible reiterar las
multas sin necesidad de mayores pruebas, partiendo de la
hiptesis, que tendr que rebatir el sancionado, del manteni-
miento de la situacin.

Las sanciones a imponer pueden ser las siguientes:

- Multa pecuniaria. Con base a la inicial redaccin del

Reglamento de 1958, nicamente se podan imponer multas
hasta una cuanta de 500 pesetas, coaccin notoriamente insu-
ficiente y que estimulaba ms bien a la infraccin. Esta situa-
cin se ha tratado de remediar con el Decreto de 1972 ya alu-
dido que eleva las multas a 10.000 pesetas, y en caso de rein-
cidencia a 20.000, incluyndose entre las contravenciones los
supuestos de vertidos directos o indirectos que puedan dete
riorar la calidad del agua o las condiciones de desage del
cauce receptor por encima de los lmites establecidos en su
caso, en las correspondientes autorizaciones de vertido. Tam-
bin se sanciona el incumplimiento de las prohibiciones que
gravitan sobre el aprovechamiento de los embalses destinados
a poblaciones. De todas formas, las sanciones siguen siendo
modestas, y slo para el caso de los ros guipuzcoanos se man-
(48) Guardas y capataces del Ministerio de Obras Pblicas, Guardia
Civil o cualquier facultativo de los servicios segn el artculo 37 de)
Reglamento de Polica de Aguas.

400
tienen una tasa realmente compulsiva al fijarse el lmite de
las multas en 100.000 pesetas.

- Suspensin de actividades. Como vimos, Jos mecanis-

mos de la licencia y de la concesin permiten la utilizacin, a
sensu contrario, de las potestades administrativas en juego,
retirndose Jos correspondientes actos administrativos, ope-
rando entonces lo que se denomina suspensin-sancin que
implica la paralizacin de )a actividad en cuestin por incum-
plimiento del condicionando de )a autorizacin o de )a con-
cesin.
Tales facultades, que se mantienen tambin para el apro-
vechamiento de aguas, son manejadas, sin embargo, indirecta-
mente por el D~creto de 1972, que, sin referirse a la suspen-
sin indefinida de la actividad, faculta a las Comisaras de
Aguas para intervenir o precintar los instrumentos y materia-
les que hayan sido utilizados en la comisin de las infraccio-
nes, aadiendo que las posibles medidas de intervencin o
precintado, en el caso de que la infraccin consista en un
vertido no autorizado de aguas residuales industriales, se limi-
tarn a los dispositivos de toma de agua o vertidos, y debern
ser acordados por el gobernador civil.
Esta solucin es discutible, pues nada se opone a que sean
siempre las Comisaras de Aguas las que intervengan, que
sern adems lgicamente las mejor informadas. Slo razones
acJarables por la sociologa administrativa, basadas en el ma-
yor peso de autoridad del gobernador, pueden justificar esta
distorsin que acenta la tantas veces reiterada dispersin
competencial (49).
Los infractores vienen adems obligados a restituir las
cosas a su estado primitivo, destruyendo o demoliendo las ins-
talaciones y obras ilegales.

(49) El arto 8. de la Orden de 4 de septiembre de 1959 tambin

remita al gobernador civil la clausura o modificacin de la industria
causante del vertido. El mecanismo de suspensin aparece tambin
recogido en la propia Ley de Aguas. arto 219. y a cargo del gobernador
civil.

401
26
 - Revocar;in sanClon. Ya hemos aludido a esta rigurosa
y extrema posibilidad que recoge el ordenamiento espaol,
aunque posiblemente la gravedad 'de tales consecuencias haya
conducido de hecho a su inaplicacin (50). El incumplimiento
de las condiciones de vertido o la alteracin en el caudal de las
aguas o el grado de impurificacin de las mismas lleva apa-
rejada la caducidad de la concesin (S1), y con ello, normal-
mente, la clausura de la industria si el vertido es imprescin-
dible para su funcionamiento.

b) Procedimiento sancionador en relacin con las infrac-

ciones del ordenamiento de la pesca fluvial. .

El procedimiento administrativo para la imposicin de

sanciones por conductas que infrinjan lo dispuesto en la Ley
de Pesca y su Reglamento viene regulado por los artculos 53
y siguientes del Reglamento (52), siendo tambin de aplicacin
la Ley de Procedimiento Administrativo (53) que regula con
carcter general el procedimiento sancionador (54).
El expediente se inicia con la denuncia de los agentes de
la Guardera fluvial o de cualquie.r otra autoridad competente
para vigilar estas infracciones (55). Como tiene declarado
reiteradamente la jurisprudencia, estas denuncias hacen fe en
juicio salvo prueba en contrario, asignndose a su contenido
(50) Con base al artculo 240 de la Ley de Aguas, las concesiones
de aprovechamientos de aguas pblicas a establecimientos industriales
se otorgarn a perpetuidad y a condicin de que si en cualquier tiempo
las aguas adquiriesen propiedades nocivas a la salubridad o vegetacin
por causa de la industria para que fueron concedidas, se declarar
la caducidad de la concesin, sin derecho a indemnizacin alguna.
(51) Art. 5. de la Orden de 4 de septiembre de 1959.
(52) Modificados por Ley de 31 de mayo de 1966 y Decreto de 14
de julio del mismo ao.
(53) Arts. 133 a 137.
(54) En cuanto que el procedimiento de la Ley.de Pesca, no ha
sido recogido como procedimiento especial vigente por el Decreto de
10 de octubre de 1958.
(55) Segn el arto 97 del Reglamento de 1943, todas las autoridades
gubernativas o judiciales, guardas de pesca y dems agentes de la
polica judicial estn obligados a denunciar cuantas infracciones a la
Ley o al Reglamento presencien o lleguen a su conocimiento.

402
la presuncin legal de certeza (56), aunque en algn caso se
haya considerado no probado el hecho que se imputaba (57).
La legislacin espaola de pesca fluvial se anticipa a las ms
modernas corrientes en cuanto a tcnicas jurdicas de protec-
cin ambiental, invirtiendo la carga de la prueba para salir
al paso de las dificultades que encuentra la Administracin a
la hora de precisar la imputacin de los daos.
Con arreglo al Reglamento de la Ley de Pesca, corresponde
a los alcaldes incoar los expedientes y realizar los trmites
antecedentes a la resolucin, incluida la audiencia al intere-
sado, pero aun cuando tal tramitacin puede efectuarse as en
pequeas localidades, nada se opone a que sean los propios
servicios pisccolas los que se encarguen de todos los tr"mites
ulteriores a la denuncia, lo que beneficiar el desenvolvimien-
to del procedimiento, dado su mejor conocimiento del asunto
y su especializacin funcional.
La resolucin corresponder a la. Jefatura Provincial del
Instituto para la Conservacin de la Naturaleza (ICONA), pu-
diendo frente a la misma entablarse recurso de alzada ante
la Subdireccin General de Recursos Renovables (58). La Ju-
risprudencia ha caracterizado este procedimiento como de
rpido y flexible, pero no penal (59), compatible con el que
puedan instruir las Comisaras de Aguas en materia de su com-
petencia (60). Se trata, no obstante, de un procedimiento sui
gneris, ya que su resolucin puede acarrear el que se decrete
arresto gubernativo hasta cinco das, 'supuesto este excepcio-
nal en el ordenamiento espaol (61).
La impurificacin de las aguas en forma tal que altere su
condicin de habitabilidad pisccola con dao para estas for-
mas de riqueza tiene la consideracin de falta muy grave, san-
cionndose con multa de 1.000 a 10.000 pesetas y con la posibi-
lidad, ya enunciada, de que se decrete adems arresto guber-
(56) As, Sentencias de 16 de febrero y de 29 de junio de 1973.
(57) Sentencia de 26 de noviembre 'de 1968, pese a que se haba
acreditado la muerte de la pesca.
(58) Seccin de Pesca Continental.
(59) Sentencia de 3 de julio de 1971.
(60) Sentencia de 9 de noviembre de 1973.
(61) Art. 114 del Reglamento con base a la redaccin introducida
por el Decreto de 14 de julio de 1966.

403"
nativo por el gobernador civil. Las mismas consecuencias se
imputan a la formacin de escombreras en lugares que por su
proximidad a las aguas sean susceptibles de arrastre por ave-
nidas o por lluvias ordinarias con dao para la pesca. En la
prctica, sin embargo, las sanciones son escasamente disua-
sorias, dado su escaso montante econmico y la no aplicabi-
lidad de las detenciones gubernativas. Ms importante pueden
ser las indemnizaciones exigibles por los daos causados sobre
lo que ms adelante volveremos.

B) Sanciones penales.
La represin penal para el caso de intencionales agresio-
nes contra la calidad de agua aparece prevista en el ordena-
miento generaL bien que desde la ptica de la polica sanitaria
y para supuestos extremos ciertamente alejados de las actua-
les preocupaciones ecolgicas. Se trata ms bien de preservar
la pureza del agua destinada a bebida que de tutelar el cauce
desde una perspectiva moderna. As el artculo 317 del Cdigo
Penal prev la sancin de prisin menor y multa de 5.000 a
25.000 pesetas a quienes arrojaren en fuente, cisterna o ro,
cuya agua sirva de bebida, algn- objeto que la haga nociva
para la salud. Ms ampliamente, aunque con un castigo cier-
tamente atenuado (62), el artculo 577 del mismo Cdigo con-
sidera como falta la infraccin de los Reglamentos, Ordenan-
zas o Bandos sobre higiene pblica, dictados por la Auto-
ridad dentro del crculo de sus atribuciones, precepto ste
en el que encajan ciertamente las contravenciones de las nor-
mas administrativas dictadas para preservar la calidad del
agua (63).
Diversas disposiciones administrativas remiten genrica-
mente al ordenamiento penal cuyas acciones compatibilizan
con las previstas en aquellos textos, as el Reglamento de Po-
lica de Aguas y Cauces contemplan supuestos en los que a
juicio de la Administracin la contravencin pudiere ser cons-
(62) Multa de 25 a 1.000 pesetas y reprensin privada.
(63) El prrafo 6 de este artculo sanciona igualmente el ensuciar
las fuentes o abrevaderos.

404
titutiva de delito, en cuyo caso se pasar tanto de culpa a la
jurisdiccin competente (64), la Orden de 4 de septiembre de .
1959 que reglamenta el vertido de aguas residuales determina
que las sanciones en. ella previstas son independientes de las
de carcter criminal'que en cada caso puedan derivarse, lo que
reitera la Orden de 9 de octubre de 1962 (65). Tambin la
Ley de Minas prev la posibilidad de que surjan responsabili-
dades penales cuando se perjudiquen como consecuencia de
las labores mineras manantiales, alumbramientos ,o aprovecha-
mientos preexistentes (66). Ms directamente, la Ley de Pesca
considera como delito la reincidencia cuando se haya llegado
a la cuarta infraccin en materia de pesca fluvial siempre que
las tres primeras hayan sido castigadas por Sentencia o Pro-
videncia firme (67), tambin la Ley de Pesca considera delic-
tivo el envenenamiento de las aguas con sustancias txicas (68),
castigndose al infractor con la pena de reclusin menor,
como en el caso de la reincidencia. Pero aqu se est pen-
sando claramente en la perturbacin del curso con nimo de
obtener fraudulentamente fciles capturas, lo que significa
establecer un delito de resultado material, .caracterizado por
el empleo de un procedimiento nocivo, que envenene las aguas,
cambiando su natural composicin, para conseguir finalstica
y esencialmente el envenenamiento de los peces (69); sin
embargo, una interpretacin amplia de este precepto permi-
tira considerar como delito cualquir envenenamiento de las
aguas aunque no sea con fines de pesca.
La. nica aplicacin significativa que hemos encontrado del
ordenamiento penal a la disciplina de las Aguas no se apoya
en ninguno de los preceptos comentados, sino en el artculo
565, prrafos 1 y 2 del Cdigo, que sanciona la imprudencia
(64 ) Artculo 32.
(65) Norma decimosegunda.
(66) Art. 74-3 de la Ley de 21 de julio de 1973.
'(67) Sentencia de 3 de julio de 1971, que contempla daos ocasio-
nados en el ro Agera, en Vizcaya, rechaza la excepcin de incompe-
tencia, manteniendo la competencia de la Sala de lo Contencioso Admi
nistrativo, por no haberse producido la reincidencia prevista en el
artculo 57 de la Ley de Pesca en relacin con el artculo 60 de la
misma Ley.
(68) Art. 60 b.
(69) Sentencia penal de 3 de junio de 1970.

405
simple con infraccin de reglamentos. En efecto, el Tribunal
Supremo entendi que un defectuoso almacenamiento de sus-
tancias txica,s a las orillas del ro Urumea, que determin su
vertido al ro con ocasin de un temporal de lluvias destru-
yendo unos 4.000 kilos de pesca, constituy imprudencia teme-
rar~a, sancionando al director gerente de la empresa a la pena
de un mes y un da de arresto mayor (70).

7. El resarcimiento de daos.
Como reiteradamente sealan las normas establecidas para
el control de la calidad de las aguas, las sanciones que even~
tualmente recaigan sobre los infractores, no empecen la obli-
gacin que a los mismos incumbe de resarcir los daos cau-
sados indemnizando a los perjudicados, sean estos sujetos in-
dividuales o la colectividad nacional en su conjunto.

A) Los intereses particulares afectados.

Son perfectamente aplicables a estos casos las normas del
Cdigo Civil que sancionan la responsabilidad extracontrac-
tual, pero adems debe invocarse el principio administrativo
de respeto a los aprovechamientos anteriores en el tiempo, o
prioritarios en cuanto a su consideracin legal, que recoge
y sancina la legislacin de aguas, lo que implica natural~
mente el que si aquellos intereses legtimos son afectados por
conductas, que en nuestro caso se materializan en vertidos
que les perjudican, habrn de ser compensados adecuadamen-
te. Numerosas disposiciones se hacen eco de tales planteamien-
tos, previendo para estos casos las correspondientes indemni-
zaciones (71). Su efectividad ser exigible normalmente a tra~
(70) Sentencia de 11 de marzo de 1968, que consider quebrantado
por simple imprudencia el artculo 6. de la Ley de Pesca Fluvial en
relacin ~on el artculo 60 b de la misma Ley. Pero obsrvese que no
aplica la sancin prevista en este' ltimo artculo, que es reclusin
menor en su grado mnimo, de doce aos y un da a catorce aos y
ocho meses.
(71) Arts. 25 y ss. del Real Decreto de 16 de noviembre de 1900,
artculo 226 del Reglamento de Polica Minera y Metalrgica, Norma
deci~osegunda de la Orden de 19 de octubre de 1962.

406
vs de los Tribunales ordinarios, si bien en algn caso se
introduce alguna tcnica resarcitoria realmente original que
incluye la intervencin mediadora de la Administracin, me
refiero al Reglamento de Enturbiamientos de 1900, con arreglo
al cual:

Artculo 26. Las personas que se creyeren perjudi-

cadas en sus bienes de cualquier clase, con ocasin del
lavado de minerales, o la formacin de escombreras,
si no se hubieran concertado privadamente con el cau-
sante del dao, podrn reclamar ante el Gobernador
civil de la provincia la indemnizacin a que estimaren
tener derecho.

Los afectados pueden as seguir un va administrativa ms

expedita que no cierra por lo dems su acceso a los Tribunales
una vez apurada aqulla. Pero es dudoso que aunque terica-
mente est vigente aquel Reglamento pueda aplicarse en la
prctica el procedimiento previsto. Por ello la doctrina ha
sealado con acierto la conveniencia de solicitar previas cau-
ciones o fianzas para la autorizacin de vertidos potencial-
mente contaminantes, lo que facilitara en trminos de segu-
ridad y rapidez ~a reparacin de perjuicios si stos se produ-
jesen (72).
El legislador ha adoptado estos criterios para el caso de
las explotaciones mineras, viniendo obligando a Jos titulares
de concesiones que hubieran cortado aguas en perjuicio de
ap'tovechamientos preexistentes o alterado los recursos acu-
(72) T. R. FERNNDEZ RODRGUEZ, El medio ambiente urbano y las
vecindades industriales, pp. 78 Y ~s., ARIAS SENOSEAIN, La intervencin
administrativa en las industrias molestas, insalubres, nocivas y peli-
grosas, tesis doctoral, indita, Madrid, 1967, cit. por el autor primera-
mente mencionado. El Anteproyecto de Ley de Aguas se inscriba en
esta direccin al sealar en su artculo 240 que:
Cuando la instalacin de grandes complejos industriales o la
realizacin de actividades anlogas engendren un riesgo previ-
sible para la integridad o calidad del dominio pblico hidrulico,
dicha responsabilidad ser objetiva, y el Gobierno, por va gene-
ral, podr imponer a los titulares de tales actividades la nece-
sidad de concertar un seguro obligatorio para garantizar la res-
ponsabilidad patrimonial.

407
feros, a reponer en cantidad y calidad las aguas afectadas, y
en todo caso a abonar las correspondientes indemnizaciones
por los daos y perjuicios causados, a cuyos efectos, cuando
las labores proyectadas pudieran afectar al rgimen de manan-
tiales y alumbramientos, se condicionar su aprobacin al
cumplimiento de prescripciones especiales que garanticen su
conservacin, exigindose en su caso la fianza que reglamen-
tariamente proceda (73).

B) La lesin de intereses pblicos.

El ordenamiento espaol ofrece diversos cauces para la
efectividad c\e las compensaciones que a los intereses colec-
tivos se deben por razn de los perjuicios causados con la
contaminacin de las aguas. Como hemos visto, la legislacin
minera prev un sistema de reposicin e indemnizacin que
es aplicable tambin a la reparacin de los perjuicios cau-
sados al dominio pblico. El Reglamento de Enturbiamiento
de 1900, recoga un dispositivo reparador con base al con-
cierto de los dueos de minas con los Ayuntamientos perju-
dicados, los que podran obtener en compensacin fuentes, la-
vaderos y abrevaderos necesarios para el servicio pblico.
Sin hacer mayor hincapi en estas ltimas modalidades,
quiz no radicalmente obsoletas en, cuanto que los trminos
del convenio podran basarse ahora en la instalacin de meca-
nismos depuradores, nos referiremos a las ms importantes
consecuencias de los vertidos nocivos, lo que, como siempre,
trasciende al campo de las autoridades que dualmente se re-
parten las principales competencias en materia de aguas.

a) Los daos ocasionales.

Buena parte de los atentados a la calidad del agua tienen
carcter episdico como consecuencia de accidentes en los
dispositivos de las fbricas, del arrastre de escombreras o de
la rotura de diques de contencin por avenidas o crecidas
(73) Art. 74-2 y 3 de la Ley de Minas de 1973.

408
de los ros. Pero posiblemente, en muchos casos, se trata de
vertidos intencionados, a travs de los cuales se eliminan dep-
sitos. de subproductos txicos, lo que sistemticamente suele
imputarse a errores involuntarios en la manipulacin de las
instalaciones. En toqos estos casos se producen daos impor-
tantes que trascienden a una elevada mortandad de especies
pisccolas.
Tanto el Reglamento de Polica de Aguas (74) como el Re-
glamento de Pesca Fluvial (75), previenen la reparacin de
estas consecuencias a costa de los causantes de los perjuicios,
lo que indudablemente puede obtenerse en la actualidad por
va administrativa (76). La exigencia de estas indemnizacio-
nes es compatible con la imposicin de multas, como han se-
alado reiteradas Sentencias (77).
El Reglamento de Polica de Pesca Fluvial determina, no
obstante, la exoneracin por causas de fuerza mayor que hi-
cieron ineficaces las precauciones adoptadas; sin embargo, la
jurisprudencia ha interpretado muy estrictamente este pre-
cepto, no apreciando tales consecuencias cuando los accidentes
son provocados por alteraciones estacionales en los niveles
de los ~os o lluvias copiosas que afectan a escombreras o a
diques de contencin de sustancias txicas deficientemente
concebidos (78).
(74) Arts. 34 y 35.
(75) Art. 18.
(76) Con arreglo al artculo 30-2 del Reglamento de Polica de
Aguas antes de su revisin en 1972 podra sostenerse, tal como sent
alguna Sentencia del Tribunal Supremo, la de 10 de mayo de 1968, que
se trataba de responsabilidades civiles ~xigibles ante los Tribunales de
este orden. Vid. RIVERO YSERN, La responsabilidad civil frente a la
Administracin Pblica, en Revista de Administracin Pblica, n'
mero 73, enero-abril de 1974, p. 23, y TOLEDO, Dos Sentencias sobre el
alcance de la potestad de autotutela: previo pronunciamiento en cues-
tiones de propiedad y responsabilidad extracontractual del adminis-
trado frente a la Administracin Pblica, en Revista de Derecho Ad-
ministrativo, nm. 6, julio-septiembre 1975, p. 482.
(77) As la de 3 de julio de 1971, 21 de abril de 1970, 22 de abril de
1973 y 21 de junio de 1975.
(78) As, Sentencias de 25 de noviembre de 1965, 21 de abril de
1970, 16 de febrero de 1973 y 29 de junio de 1973. En el mismo sentido.
la Sentencia de la Sala de lo Criminal de 3 de junio de 1970.

409
 b) Daos permanentes: el canon de vertido y la
compensacin de tratamiento.
El conflicto entre los intereses pisccolas y los industriales
aflora por primera vez con la Ley de Pesca Fluvial de 29 de
diciembre de 1907, zanjndose a favor de los segundos al per-
mitirse, cuando. fuera conveniente para los intereses del pas,
alterar la condicin de las aguas con residuos industriales.
Este mismo fatalismo ante la triunfante primaca de la in-
dustria luce en la vigente Ley de Pesca Fluvial (79), cuyo ar-
tculo 6.0 ' dispone que:

Si no hubiera posibilidad de armonizar los intereses

acucolas con los de los concesionarios de aprovecha-
mientos hidrulicos y daos de' industrias y explota-
ciones, y stas por su importancia en la riqueza nacio-
nal deban ser preferidas, quedarn obligados los con-
cesionarios y dueos ~l pago de un canon anual, en
concepto de resarcimiento de daos, cuya cuaJ;lta fijar
la Direccin General de Montes,' a propuesta de las
Jefaturas del Servicio Pisccola, con audiencia del inte-
resado.

El canon de vertido ha venido siendo considerado como un

procedimiento compensatorio de los daos causados, su im-
posicin y devengo ha sido enrgicamente respaldado por la
jurisprudencia, que, incluso, lo que es inhabitual en' las Salas
de lo Contencioso del Tribunal Supremo,. ha impuesto a los
recurrentes la condena en costas (80). Jurisprudencia reite-
rada resalta su carcter indemnizatorio por los daos cau-
sados (81), no teniendo el carcter' de sancin (82) ni tam-
poco de exaccin parafiscal (83),. pudiendo graduarse al cam-
, (79) El Reglamento previene por su parte que en ca80 de conflicto. '
entre los aprovechamientos industriales y los intereses de la riqueza
pisccola, resolver si existe desacuerdo el Consejo de Ministros.
(80) Sentencias de 24 de septiembre de 1968 y 4 de octubre de 1969.
(81) Sentencias de 24 de abril de 1958, de 4 y 16 de junio de 1962.
(82) Sentencia de 13 de diciembre de 1961.
(83) Sentencias de ~, 14 Y 20 de marzo de 1963.

410
biar las circunstancias (84). Su fijaciQ. corresponde al
Ministerio de Agricultura, que atender normalmente a cri-
terios empricos, aunque stos .puedan reflejarse en alguna
frmula concreta (85), si bien como ha recordado tambin el
Tribunal Supremo, es preciso que se d previamente audiencia
al interesado (86).
En realidad, no obstante los expuestos criterios jurispru-
denciales, que encuentran ciertamente apoyo en la letra de la
Ley (87), se trata ms bien de una dispensa, como ha intuido
por cierto alguna Sentencia que detecta la presencia:

De una permisin administrativa, de naturaleza one-

rosa y de finalidad accesoria, en ajuste estimatorio,
discrecional, recurrible y de cuanta cronolgica, me-
diante . el cual la Administracin sufre en sus aguas
fluviales, y por necesaria preferencia econmica a la
actividad industria -segn glosa el propio artculo-
los efectos de un vertimiento impuro y pernicioso,
constitutivo en definitiva de un aprovechamiento del
ro contrario a la general disposicin de salvaguardias
de la pureza natural de las aguas y como excepcin a
la norma de obligatoriedad depuratoria gravosa para
quienes la ejercitan, extremo ste que hace inaplicable
la cita jurisprudencial y doctrinal adecuada a la valo-
racin contradictoria en nzateria .civil y en la adminis-
tracin, referida al dao, que aqu slo constituye ele-
mento objetivo referencial para la fijacin del canon,
porque as lo dice el artculo de la Ley, como compulsa
acorde para la posible precisin econmica... (88).
Profundizando ms en la real naturaleza del canon, no
puede por menos de evocarse la figura de las modernas tasas
(84) Sentencias de 28 de mayo y 16 de junio y 23 de noviembre
de 1962.
(85) Sentencias de 28 de mayo y 16 de junio de 1962.
(86) Sentencias de 23 de noviembre de 1962 y 24 de abril de 1969.
(87) En la doctrina se ha pronunciado tambin decididamente en'
favor de la tesis indemnizatoria ORrOLA NAVARRO, Naturaleza y fijacin
del canon por vertimiento de residuos nocivos, en Revista de Adminis-
tracin Pblica, nm. 40, p. 276.
(88) Sentencia de 28 de enero de 1963.

411
de vertido que hoy se aplican en el ordenamiento del agua,
de las que constituye sin duda una anticipacin, aunque tosca,
ya que implica o puede implicar el reconocimiento de situa-
ciones inadmisibles. El carcter indemnizatorio se volatiliza
as a poco que se medite, ya que es imposible justificar este
tipo de percepcin desde la ptica de la compensacin por
daos a la colectividad nacional o directamente al dominio
pblico..En. definitiva, se trata de una moderna versin del
canon concesional, en cuanto que de hecho se est realizando
un aprovechamiento del dominio comn en detrimento de los
intereses de la colectividad.
Otro tipo de percepcin exigida, o al menos exigible, por
daos a la calidad del agua, es la que prev el Reglamento de
Polica de Aguas y sus Cauces cuand~ establece (89) que si"
los daos se produjeran a la calidad del agua, su valoracin
estar determinada por el coste del tratamiento del vertido
que hubiera sido impuesto, en su caso, para otorgar la con-
cesin, previo informe de la correspondiente Delegacin Pro-
vincial de Industria. Parece que este resarcimiento operar
tambin en circunstancias de vertidos continuados. En cuanto
a su naturaleza jurdica, nos remitimos a lo expuesto para el
canon de vertidos que perciben los servicios pisccolas. La
jurisprudencia le ha considerado, sin embargo, dentro del
sistema de compensacin de daos, rectificando en una ocasin
el mdulo utilizado para su clculo, practicado en funcin de
tres factores: amortizacin del costo de la instalacin, gasto
de funcionamiento e importe de los productos a utilizar en el
tratamiento (90).

11. LA CONTAMINACIN DE LOS MARES.

1. Los Convenios Internacionales.

Dada la vocacin intrnsecamente supranacional de esta
materia, su regulacin jurdica debe basarse en los Acuerdos
adoptados por las naciones componentes de la Comunidad
(89) Art. 35.
(90) Sentencia de 21 de junio de 1975.

412
Internacional. Comoquiera que Espaa ha suscrito los acuer-
dos internacionales ms importantes, que ha desarrollado des-
pus la legislacin nacional, conviene hacer referencia en pri-
mer lugar a estos Convenios.
Los Convenios Internacionales versan especialmente sobre
la contaminacin por hidrocarburos, lo que es explicable al
suponer el transporte y manipulacin en el mar de los pro-
ductos y subproductos petrolferos una de las amenazas ms
serias que gravitan sobre los ocanos. El enorme volumen de
los lquidos implicados en estas operaciones como consecuen-
cia de la sustancial dependencia del mundo industrial de la
energa generada por estas materias primas, su alta capacidad
contaminante y las caractersticas actuales de los fletamentos
en grandes petroleros, hacen que gravite por estas causas una
seria amenaza para todos los mares.
Especial gravedad tienen los riesgos derivados de posibles
accidentes de los barcos petroleros, ocasionadores de las tris-
temente famosas mareas negras. Recordemos que de 1964 a
1967 hubo 91 accidentes petroleros, y que slo en los seis
primeros meses del ao ,1968 se detectaron 39 accidentes de
este tipo (91). El ms espectacular de todos ellos fue el nau-
fragio del Torrey Canyon en el Canal de la Mancha, que
tuvo lugar el 19 de marzo de 1967 y produjo daos considera-
bles en las costas inglesas y francesas. Sin evaluar los perjui-
cios biolgicos, los costes implicados en el remedio de la
situacin provocada se han cifrado oficialmente en 3.250.000
libras del 'lado ingls y en 41 millones de francos del fran-
cs (92). Ultimamente debe citarse el accidente sobrevenido
al Urquiola frente al puerto de La Corua, que transportaba
108.000 toneladas de crudo, de las cuales parece que slo 20.000
han sido recuperadas, ocasionando una impresionante ma-
rea negra, que ha afectado a buena parte de las ras gallegas,
anulando momentneamente los parques de cultivo de ma-

(91) MORIN, La pollution des mers au regard du droit international,

en Colloque, 1973, p. 258.
(92) MORIN, loco cit.. p. 260.

413
risco y poniendo en situacin de paro a la pesca de ba-
jura (93).
Los Convenios Internacionales han abordado en fechas ms
recientes el problema de la utilizacin del mar como dep-
sito de toda clase de sustancias, incluyendo las radiactivas.
Tambin se intenta por estas vas solucionar las cuestiones
relativas a la contaminacin por vertidos desde las costas o
por explotacin de las plataformas marinas.
La mayora de estos Convenios tienen carcter preventivo,
aunque incluyen tambin aspectos represivos y sanciona-
dores. Otro grupo de Convenios afrontan el tema de la res-
ponsabilidad y de la compensacin de los daos causados.
Trataremos, pues, en sucesivos apartados estos distintos as-
pectos de la cooperacin internacional.

A) Convenios para prevenir la contaminacin derivada del

transporte martin1.o.
Este grupo de Convenios pretende sobre todo impedir la
contaminacin de los mares por hidrocarburos, aunque acuer-
dos posteriores como el de Londres de 1973 extienden sus
efectos a toda clase de productos txicos vertidos desde los
barcos. Los Convenios incluyen tambin la contaminacin
eventualmente realizada por aeronaves, pero es obvio. que
estos medios de transporte, al menos en estos momentos, im-
plican escaso riesgo para la ecologa marina.
El origen de los problemas que hoy afectan a la Humani-
dad como consecuencia de la contaminacin de los mares por
el petrleo y sus derivados, puede datarse en 1886, fecha en
que Inglaterra puso en servicio e'1 primer navo cisterna, ini-
cindose a partir de entonces la sustitucin del. anterior proce-
dimiento de transporte por barriles. En 1914 existan ya unos
60 barcos petroleros de este tipo, y pronto se reconvirti
al nuevo sistema la totalidad de la flota, pasndose en las

(93) Las costas gallegas ya haban sufrido otro accidente de este

tipo como consecuencia del naufragio del Polycommanden> cargado
con 50.000 toneladas de crudo.

414
ditimas dcadas a la era de los grandes tanques (94). La Ad
ministracin martima de Estados Unidos estim que en 1973
fueron vertidos en el ocano 20 millones de toneladas, de las
cuales la mitad aproximadamente. fueron debidas a operacio-
nes de navegacin, siendo sorprendente que la mayor propor-
cin de los vertidos no fuera debida a accidentes, sino a ope-
raciones normales (95).
El primer intento de regulacin internacional se realiz
en la Conferencia de Wshington de 1926. A pesar de que no
se lleg a conseguir un texto suscrito por las naciones que
en ella estuvieron presentes, se abordaron ya entonces tcni-
cas de control que van a volver a ser cOI?sideradas en Confe-
rencias ulteriores. En la Conferencia de Wshington se con-
templ el que se dotase a lo barcos tanques con separadores
de petrleo, la regulacin del contenido mximo de hidrocar-
buros de las aguas vertidas, la determinacin de zonas donde
se prohiban los vertidos y el establecimiento de otras limi-
taciones (96). .
A 'pesar de los intentos de la Sociedad de Naciones por
llegar a un consensus internacional sobre estas cuestiones y
los esfuerzos de la Organizacin Consultiva Internacional de
la Navegacin Martima (OMC!) debe esperarse hasta la Con-
ferencia de Londres de 1954 para llegar a un acuerdo en la
materia.

(94) Vid. HIPPOLYTE-MANIGAT, La lutte internationale contre la pollu.

tion des eaux marines, en Notes et Etudes Documentaires, nm. 3.903-
3.904, 1972, p. 24, trabajo que constituye una excelente sntesis de la
temtica aqu abordada. Los textos de los principales acuerdos inter-
nacionales hasta 1972 incluido pueden obtenerse en la obra de BARROS y .
JOHNSTON, The lnternational Law af Pollutian, Free Press, Nueva York,
1974, pp. 200 y ss.
(95) Cit. PEDRICK, Liability, Campensatian and Prevention af Di(
Spills: .4 North American Pespective, en Earth Law Journal, vol. 1,
nmero 4. noviembre 1975, p. 301.
(96) El Acta de 16 de junio de 1926 sobre instrucciones que deben
observar los buques que emplean el petrleo como combustible fue
difundIda en Espaa como en otros pases a ttulo meramente orien
tativo.

415
 a) Los Acuerdos de Londres de 1954 y 1962.
Las costas inglesas del Canal de la Mancha venan siendo
gravemente afectadas. por los vertidos realizados desde los
petroleros que cruzaban esta zona, lo que anim a las autori-
dades martimas inglesas a convocar una Conferencia inter-
nacional en 1954 (97) Y otra en 1962. Los textos de los Acuer-
dos a que dieron lugar han sido ratificados por un elevado
nmero de Estados (98) y tambin por Espaa (99).
Las disposiciones de estas Convenciones afectan a la regu-
lacin de la mezcla de hidrocarburos para determinar los ver-
tdos prohibidos (lOO), a la interdiccin de polucin de las
aguas marinas dentro de una franja de cien millas contadas
desde la costa, al establecimiento obligatorio de dispositivos
anticontaminantes en los navos y en los puertos y a la obli-
gacin por parte de los capitanes de llevar un libro registro
de hidrocarburos.
No obstante, estos Convenios adolecen de ciertos fallos
que han tratado de ser enmendados por otros ulteriores. As
se exonera de responsabilidad por los vertidos causados por
averas imposibles de evitar si han sido tomadas todas las
precauciones razonables, el sistema represivo se basa en la
Ley del Pabelln, se restringen las posibilidades interventoras
y, en definitiva, se toleran vertidos en ciertas zonas.
Los Convenios de Londres fueron revisados en 1969, prohi-
bindose absolutamente la descarga de hidrocarburos en de-
terminadas zonas, reglamentndose ms estrictamente las con-
diciones de velocidad y cantidad en el vertido de los hidro-
carburos y permitiendo en determinados casos la interven-
cin en alta mar. Sin embargo, este Convenio no ha entrado
todava en vigor al haber sido aprobado slo por trece Es-
(97) Que dio lugar al Acuerdo de 1954, que entr en vigor el 26 de
junio de 1958.
(98) Ochenta en la actualidad, entre los cuales tambin los que
matriculan pabelln de complacencia, PACTEU, Les problemes juridiques
internationaux de la pollution, e~ Faculte de Droit de Namur, Les
aspects juridiques de l'environnement, Namur, 1975, p. 155.
(99) B. O. E. de 29 de julio de 1964 y de 28 de octubre de 1967.
(lOO) Cien partes de hidrocarburos por un milln de partes de
mezcla.

416
tados (101) entre los que hasta la fecha no se encuentra Es-
paa.

b) Convenio sobre Alta Mar de 29 de abril de 1958.

'Este Convenio tiene una compulsividad relativamente es-

casa en cuanto que simplemente obliga a los Estados a dictar
disposiciones para evitar la contaminacin de las aguas del
mar por los hidrocarburos vertidos por buques (102). Espaa
se adhiri a este Convenio (103), aunque sin mayores conse-
cuencias desde el punto de vista del ordenamiento interior.

e) Convencin de Bruselas sobre intervencin en Alta

Mar en caso de accidente.

Esta Convencin, de 29 de novienlbre de 1969, fue im-

pulsada despus del accidente del Torrey Canyon introdu-
ciendo posibilidades de intervencin por parte de los Estados
ribereos, en alta mar, al objeto de adoptar las medidas ne
cesarias para prevenir, atenuar o eliminar peligros graves e
inminentes que presenta para sus costas la posible polucin
por hidrocarburos como consecuencia de un accidente. Antes
de adoptarse las medidas oportunas debe consultarse a los
otros Estados afectados y en particular al del pabelln del
navo (104).

d) Convenio de Londres de 1973.

Aunque este Convenio afecta a toda clase de sustancias

vertidas desde buques, tiene presente fundamentalmente los
de hidrocarburos pretendiendo llenar determinadas lagunas,
(101) Vid. PACTEAU, Les problemes juridiques internationaux de la
pollution, loe. cit., 155, Y GOLDIE, A general view of lnternational Envi
ronmental Law, en Aeademie de Droit International, Colloque,
1973, p. 45.
(102) Artculo 24.
(103) B. O. E. de 27 de diciembre de 1971.
(104) Este Convenio fue ratificado por Espaa en 8 de noviembre
de 1973 y entrando en vigor el 8 de mayo de -1975, B. O. E. de 28 de
febrero de 1976.

417
27
ya advertidas, del ordenamiento internacional, reforzando
sobre todo los poderes disuasorios de los Estados y superando
en alguna medida la exclusividad de los controles por parte
de los Estados del pabelln (lOS).
Con base a este Convenio se instituyen zonas especiales
dentro de las cuales se prohbe todo vertido. Estas zonas son
el Mar Mediterrneo, el Bltico, el Mar Negro, el Mar Rojo y la
Zona del Golfo Prsico y Omn. Los nuevos petroleros, de ms
de 70.000 toneladas, debern contar con instalaciones adecua-
das para evitar que se contaminen las aguas de lastre y dispo-
sitivos de vigilancia para el control de los vertidos.
Desde el punto de vista de los controles, aunque se sigue
residenciando en el Estado del pabelln del navo la potestad
sancionatoria, se acentan las posibilidades de intervencin
por parte de otras naciones. Todo buque viene obligado a po-
seer certificados expedidos conforme a lo dispuesto en las
reglas del Convenio, autorizndose a las naciones que lo han
suscrito a comprobar en sus puertos respectivos la disposicin
de tal certificado, y en caso contrario las autoridades que
efecten la inspeccin tomarn las medidas necesarias para
que el buque no se haga a la mar si existe una amenaza razo-
nable de dao al medio marino.
Las partes signatarias del Convenio pueden realizar inspec-
ciones en puerto para verificar si el buque efectu alguna
descarga de sustancias perjudiciales, inspeccin que puede
llevarse a efecto por propia, iniciativa o a instancia de otras
naciones.
A partir de su entrada en vigor, este Convenio sustituir
al de Londres de 1954, si bien su vigencia queda aplazada al
tran~curso de doce meses a partir de la fecha en que lo hayan
ratificado por lo menos quince Estados cuyas flotas mercantes
combinadas constituyan no menos del 50 por 100 del tonelaje
bruto de la marina mercante mundial, lo que todava no ha
sucedido.
(lOS) Aparece recogida, aunque sin sus anexos, en el Boletn Ofi-
cial de las Cortes Espaolas nm. 1.413, de 14 de febrero de 1975.

418
B) Convenios tendentes a prevenir el vertido desde buques
o aeronaves de sustancias perjudiciales.

Este tipo de Convenios tienden a prevenir la contaminacin

del mar por vertimiento intencionado de desechos y otras ma-
terias que son transportadas a estos efectos, normalmente por
buques, al objeto de su eliminacin. Se trata, pues, de eva-
cuacin deliberada en el mar de ciertas sustancias y no de
consecuencias inherentes a las operaciones normales de la na-
vegacin y el transporte, no afectando tampoco a los vertidos
realizados desde la costa.

a) Convenio de Oslo para el Atlntico Norte de 1972.

Este Convenio slo afectaba regionalmente al rea del nor-
te del Atlntico, quedando excluido el Mediterrneo y el Bl-
tico, cuyo control ha sido objeto de acuerdos independien-
tes (106). El Convenio de Oslo, que sirvi de base al Convenio
de Londres, fue ratificado por Espaa -en 1974 0.06 bis).
La tcnica de este Convenio se basa en la clasificacin de
los materiales en tres listas, segn las especificaciones que se
contienen en los correspondientes anexos. Todos los desechos
y materiales enumerados en la primera de ellas se consideran
prohibidos. Para los incluidos en la segunda lista, se requiere
un permiso especial previo, mientras que para los restantes
basta un permiso general. Debe mencionarse que el Convenio
de Oslo no incluye, entre los materiales prohibidos, las sus-
tancias radiactivas, adicin que se realizar por el Convenio
de Londres del mismo ao.
Aunque las sanciones y el control se mantienen, como es lo
habitual, en manos de los Estados de la matrcula del buque
o de la aeronave, se apunta dbilmente un principio de orga-
nizacin internacional mediante la creacin de una Comisin
encargada de una misin general de vigilancia y que conocer
(106) El del Bltico fue adoptado por los pases ribereos en Hel-
sinki, el 22 de marzo de 1974, v el del Mediterrneo, en Barcelona en
1976. .
(106 bis) B. O. E., 2S de abril de 1974. Entr en vigor el 7 de abril
de dicho ao.

419
las listas de los permisos expedidos por las autoridades nacio-
nales, si bien sin posibilidades de modificacin.

b) Convenio de Londres de 1972.

A diferencia del anterior, tiene vocacin universal basn-
dose prcticamente en los mismos criterios. Adiciona entre las
mat.erias prohibidas las de alto nivel radiactivo, definidas por
el Organismo Internacional de Energa Atmica como inapro-
piadas para ser .vertidos en el mar. A diferencia de la Conven-
cin de Oslo, no implica, sin embargo, ningn mecanismo,
incluso limitado, de supervisin internacional sobre la apli-
cacin de sus reglas por cada Estado parte (07). Fue ratifi-
cado 'por Espaa el 31 de julio de 1974 (l08).

c) Convenio de Barcelona para el Mediterrneo de 1976.

Fue adoptado como consecuencia de la Conferencia de Bar-
celona de febrero de 1976, y se basa tambin en el sistema de
listas, clasificando, de forma anloga a los Convenios de Oslo
y Londres, los posibles vertidos, prohibiendo los incluidos en
la primera y sometiendo a permiso especial los de la segunda.
Ha sido suscrito por dieciocho pases ribereos, entre ellos
Espaa, donde ha pasado a la consideracin de la Comisin
de Asuntos Exteriores de las Cortes (108 bis).

C) Explotacin de la plataforma continental.

Los riesgos inherentes a la explotacin de la plataforma
continental como consecuencia de la investigacin y extrac-
cin de hidrocarburos o de otros depsitos marinos, han sus-
citado tambin la preocupacin internacional en cuanto a la
(l07) Vid. LAMARQUE, Droit de la Protection de la nature et de l'envi-
ronment, Suplemento, L. G. D. J., Pars, 1975, p. 110.
(lOS) Entr en vigor el 30 de agosto de 1975, B. O. E.l>. ,10 de
noviembre de 1975. Sin embargo, en la Exposicin de Motivos del Pro-
yecto de Ley de Vertidos en el Mar, se afirma que an no ha entrado
en vigor, Boletn de las Cortes Espaolas, de 22 de mayo de n976.
(lOS bis) B. O. E. .1.576, de 31 de agosto 1976.

420
eventual contaminacin originable por estas causas. Sin em-
bargo, aqu se carece de bases legales suficientes al no ha-
berse llegado a Convenios articuladores de medidas concretas
y de responsabilidades especficas. El Convenio sobre Alta
Mar, de 29 de abril de 1958, nicamente dispone, con gran
vaguedad, que todo Estado est obligado a dictar disposicio-
nes para evitar la contaminacin de las aguas del mar por la
explotacin y exploracin del suelo y del subsuelo subma-
rino (109).
Tampoco ~l Convenio de Ginebra sobre la plataforma con-
tinental (110) es mucho ms explcito. Simplemente se reduce
a proclamar que la explotacin de la plataforma continental
y la explotacin de sus recursos naturales no debe causar un
entorpecimiento inju~tificable de la navegacin, la pesca o
la conservacin de los recursos del mar.
Aunque los organismos internacionales. han venido traba-
jando en esta materia (111), no se ha llegado an a resultados
operativos (112), si bien parece que estos problemas pueden
quedar mejor resueltos si culminan en un Convenio Interna-
cional los trabajos de las sucesivas conferencias sobre el Dere-
cho del Mar, que han tenido lugar en Caracas, Ginebra y Nue-
va York (113).
(109) Art. 24 del Convenio de 1958, al que se adhiri Espaa por
Instrumento de 25 de febrero de 1971, B. O. E. del 27 de diciembre.
(110) De 29 de abril de 1958 al que se adhiri Espaa por Instru-
mento de 25 de febrero de 1971, si bien no se ha publicado an el texto
en el Boletn Oficial.
(111) En 1968 se cre en el seno de las Naciones Unidas un Comit
especial para su estudio, adoptndose el mismo ao por la Asamblea
General una resolucin sobre propuesta de cooperacin, presentndose
un informe en 1969 sobre estos temas por el Comit de Plataforma
Continental. Vid. Dupuy, The LQ.w oi the Sea, Current Problems, Sij-
thoff, Leiden, 1974, pp. 134 Y ss.
(112) Pese a haberse celebrado numerosas conferencias, la ltima
de las cuales ha tenido lugar en Londres en 1975, donde se han enfren-
tado dos grupos de criterios, proponindose por un sector ge los asis-
tentes una responsabilidad ilimitada y objetiva, mientras que otros su-
giere la limitacin de la responsabilidad a 25 millones de dlares.
Vid. ARcHER, Civil Liability for Pollution Oftshore Operations, en Envi-
ronmental Policy and Law, vol. 2, nm. 1, abril 1976, p. 2.
(113) Vid. ANDERSON, Progress at the Geneva Session 01 the Law
of the Sea Conference, en Environmental Policy and Law, nm. 3,
dici.embre 1975, p. 118, Y CHRISTY, Law 01 the Sea: Caracas and Beyond,
Ballinger Publishing, Cambridge, Massachusetts, 1975.

. 421
D) Contaminacin marina de origen telrico.

Este tipo de contaminacin es el originado por vertidos

realizados desde tierra, bien como consecuencia del arrastre
de los ros, bien por vertidos directos desde las costas o bien
como consecuencia de desage de emisarios submarinos. Evi-
dentemente el arrastre de contaminacin por las aguas flu-
viales est ntimamente ligado al control de la contaminacin,
de las aguas territoriales, pero no por ello deja de ser un
factor importante, y as se ha' calculado que, por ejemplo, el
Rdano vierte directamente en el Mediterrneo 20 toneladas
de hidrocarburos diarios (114). En cuanto a los emisarios y
otros vertidos directos, constituyen' un grave problema adicio-
nal, sobre todo para las aguas martimas menos oxigenadas.
Tampoco aqu se ha llegado hasta la fecha a un ordena-
miento, internacional adecuado, aunque supone un sensible
progreso la Conferencia de Pars de 1973, que ha dado nugar a
un Acuerdo suscrito 'por catorce naciones europeas (115). Este
Convenio afecta a la contaminacin marina realizada desde las
costas por cursos de agua, canalizaciones su~marinas y es-
tructuras artificiales, pero de llegar a entrar en vigor su
eficacia depender en buena medida de los dispositivos adop-
tados por los diversos Estados, aunque est previsto el esta-
blecimiento de una Comisin de Vigilancia. El Convenio sigue
tambin las pautas del Acuerdo de Oslo en cuanto al estable-
cimiento de listas, si bien es menos preciso en cuanto que para
las sustancias contenidas en la prim~ra de ellas no se contiene
una prohibicin total, sino meramente una prohibicin de con-
taminar 16).

(114) Vid. PAcTEAU, Les llroblemes juridiques internationaux de la

Pollution, loe. cit., 154. La contaminacin producida, como consecuencia
de nulo tratamiento de los residuos urbanos e industriales del rea
metropolitana del Gran Bilbao afecta sensiblemente a las playas fran-
cesas del golfo de Vizcaya.
(115) Acuerdo de Pars de 4 de junio de 1974, que entrar en vigor
cuando haya sido ratificado por siete de las naciones firmantes.
, (116) LAMARQUE, Droit de la Protection de la nature et de l' environ-
nemzt, 'Suplemento, L. G. D. J., Pars, 1975, p. 108.

422
E) Convenios en lnateria de responsabilidad.
Estos Convenios versan hasta la fecha exclusivamente so-
bre resarcimiento de daos producidos por el vertido de hidro-
carburos y concretamente tratan de paliar las consecuencias
originadas 'por los accidentes de los barcos petroleros (117).
En este sentido se intentan arbitrar con antelacin los fondos
necesarios y establecer l~s mecanismos para la exigencia de
las responsabilidades a que hubiere lugar.

a) Los Fondos Internacionales de Con1pensacin.

Algunos de estos Fondos son de carcter privado, como el

creado por la International Tanker Owners Pollution Federa-
tion, en 1969, con cargo al cual los pases afectados por un
incidente de este tipo podran recibir compensaciones por los
gastos de limpieza oca'sionados' hasta la suma de diez millones
de dlares, cifra sta que fue elevada a 30 millones como
consecuencia del denominado Plan Cristal, que entr en vigor
en 1971 (118) Y al que ignoro si los propietarios del Ur-
quiola estaban acogidos (119).
(117) Si bien como se ha sealado anteriormente, una serie de
reuniones internacionales a partir de 1973 han tratado de llegar a un
Convenio en materia de responsabilidad por contaminacin producida
por operaciones realizadas fuera de la costa, del tipo de explotacin de
hidrocarburos o similares.
(118) Vid. GIROD, La rparation du dommage cologique, p. 268, en
nota. A diferencia del Convenio anterior, el Plan Cristal prev el pago
de compensaciones no slo a Gobiernos, sino tambin a particulares.
Vid. PEDRICK, Liability Compensation and Prevention of Oil Spills,
loe. cit., p. 308.
(119) Las noticias de prensa aluden confusamente a que el buque
estaba asegurado en cuanto a daos que pueda causar la contami-
nacin a travs del acuerdo voluntario de dueos de petroleros para
cubrir esa posibilidad, y asimismo por intermedio del Club de Pro-
teccin e Indemnizacin Naviera, de la Asociacin de Seguros de Nave-
gacin Britnica. En alguna referencia de prensa se alude a la respon-
sabilidad por polucin con que contaban los propietarios del buque
hasta un lmite de 30 millones de dlares, cifra sta idntica a la que
cubre el Plan Cristal. Ahora bien, lo que s parece que existe es un
seguro concertado con compaas espaolas que cubre la responsa-
bilidad civil por daos a terceros, incluyendo los derivados de la con-
taminacin.

423
 La constitucin de fondos con destino a la reparaClon de
estos daos ha sido contemplada en el ordenamiento interna-O
ciona!, como consec,uencia de la Conferencia de Bruselas de
.1969, patrocinada por la Organizacin Consultiva Martima In-
'tergubernamental, donde se adopt una Resolucin sobre el
estableciiniento de un Fondo Internacional de Compensacin
por Daos Causados por la Contaminacin de Hidrocarburos,
Resolucin sta que dio lugar a un Convenio Internacional
que no parece haya sido ratificada por Espaa (120).

b) La responsabilidad objetiva como consecuencia de

polucin causada por accidentes en el transporte de
hidrocarburos.

La legislacin nacional espaola, como la de otros pases,

no prev la existencia de una responsabilidad objetiva por los
daos ocasionados en virtud de la contaminacin de las costas
y en las aguas territoriales como consecuencia de accidentes
acaecidos en el transporte. Tal responsabilidad ha sido intro-
ducida por va de Convenios Internacionales y concretamente
por el de Responsabilidad Civil por Daos Debidos a la Con-
taminacin por Hidrocarburos adoptado en Bruselas en 29 de
diciembre de 1969 (121), si bien el concepto amplio de res-
, ponsabilidad extracontractual, por la mera creacin de riesgo
que ha ido afianzndose tambin entre nosotros con base a
criterios jurisprudenciales, puede asfmilar en buena medida la
responsabilidad tradicional a la responsabilidad. objetiva.
Con arreglo al Convenio de referencia, el propietario de un
barco af ocurrir un siniestro ser responsable de todos los
daos por contaminacin causados por los hidrocarburos de-
rramados o descargados desde el barco incluyendo el costo de
las medidas preventivas y las prdidas o daos causados por
tales medidas preventivas (122). Ahora bien., el propietario de
(120) Convenio de 18 de diciembre de 1971.
(121) Este Convenio fue firmado por Espaa el 7 de octubre de
1960, ratificado en 8 de diciembre de 1975, entrando en vigor el 7 de
marzo de 1976. B. O. E. de 8 de marzo de 1976. En aplicacin de este
Convenio se dict la Orden de 4 de marzo de 1976.
(122) Articulo 111, 1, en relacin con el artculo 1, 6.

424
 un barco tiene derecho a limitar su responsabilidad a una
cuanta total de 2.000 francos por tonelada de arqueo bruto,
cuanta que no exceder en ningn caso de 200 millones de
francos (123); salvo que el siniestro haya sido causado por
falta concreta o culpa de propietario, en cuyo caso no existe
.limitacin de responsabilidad (124).
Para poder beneficiarse de esta limitacin, el propietario
tendr que constituir ante el Tribunal u otra autoridad com-
petente de los Estados contratantes, un depsito a cuya cuan-
ta asciende al lmite de su responsabilidad. El depsito ser
distribuido entre los acreedores a prorrata del importe de' su
respectivas reclamaciones (125).
Pero con independencia de -esta caucin, que se constituye
a posteriori y en el momento procesal de la reclamacin, el
Convenio establece con carcter general una medida preven-
tiva en el sentido que:

El propietario de un barco que est matriculado en

un Estado contratante y transporte ms de 2.000 tone-
ladas de hidrocarburos a granel como cargamento.
tendr que suscribir un seguro u otra garanta finan-
ciera, como la garanta de un Banco o un certificado
expedido por un fondo internacional de indemniza-
ciones, por el importe a que asciendan los lmites de
responsabilidad previstos en el artculo V, prrafo 1,
para cubrir su responsabilidad por daos causados por
la contaminacin con arreglo a este Convenio.

Este certificado deber transportarse a bordo de los bar-

cos, obligndose cada Estado contratante a hacer lo oportuno
para garantizar, en virtud de su legislacin nacional, que todos
los barcos, dondequiera que estn matriculados. cuando en-
(123) Equivale a unos catorce millones de dlares, cifra sta con
cargo a la cual se hubiera podido pagar ocho millones de dlares en
el caso de accidente del Torrey Canyon, aproximadamente la mitad
de los daos que en aquella ocasin se produjeron. Vid. PEDRICK, Lia
. bility, loe. cit., p. 305.
(124) El franco en cuestin es una unidad constituida por 75,5 rngs
de oro fino de 900 milsimas. .
(125) Artculo V, 3,4.

425
tren o salgan de sus puertos estn 'cubiertos por un seguro
u otra garanta en la cuanta especificada (126), con lo que
parece que por esta va se pretende extender la efectividad del
contenido del Convenio ms all incluso del mbito de las
naciones que lo suscribieron.
El Convenio establece unos mecanismos realmente expe-
ditivos y sin duda 'eficaces para hacer efectiva las reclama-
ciones por daos, estableciendo el fuero de los tribunales del
territorio, incluido el mar territorial de las naciones cont~a
tantes, donde el siniestro haya causado los daos (127), dis-
poniendo que estos fallos sern ejecutorios en todos los Esta-
dos contratantes (128), pudiendo interponerse las demandas
directamente contra los aseguradores.

2. El ordenamient'o nacional.
A) Sistemas de autoridades.
El sistema espaol de autoridades, cuyas competencias in-
ciden en la contaminacin marina, es tambin complejo. Las
funciones principales en cuanto a la contaminacin desde el
interior corresponden al Ministerio de Obras Pblicas, Direc-
cin General de Puertos y Seales Martimas, pero concurren
con este Ministerio, segn la Ley de Costas de 26 de abril de
1969, los siguientes: .

- Ministerio de' Marina, en el ejercicio de la jurisdiccin

que legalmente le est atribuida.
- Ministerio de Comercio, a travs de la Subsecretara de
la Marina Mercante, principalmente en lo relacionado
con la contaminacin por hidrocarburos y, en general,
con los vertidos realizados desde el mar.
- Informacin y Turismo, en las materias de sus compe-
tencias.
- Ayuntamientos en sus funciones de polica, higiene y
salubridad.
(126) Artculo VII, 11.
(127) Artculo IX.
(128) Artculo X.

426
 La intervencin de estas autoridades en el campo de la
contaminacin se monta as al hilo de sus compet~ncias prin-
cipales, y en este sentido corresponde al Minsterio de Marina
conforme a ht Ley de Costas, el ejercicio de la jurisdiccin
que legalmente le est atribuida en aguas del mar, ros nave-
gables, embarcaciones mercantes nacionales o extranjeras que
se hallen en puertos, radas, bahas o en cualquier otro punto de
la zona martima espaola (129), aunque apoyndose para sus
intervenciones sancionadoras en la Ley Penal de la Marina Mer~
cnte (130), que ms bien modestament limita las potestades
de la Subsecretara de la Marina Mercante y por delegacin de
los comandantes de Marina, a la imposicin de multas de
hasta 25.000 pesetas (131).
A su v~z, las competencias del Ministerio de Comercio se
basan en las atribuciones que ,a la Subsecretara de la Marina
Mercante corresponde en relacin con el trfico martimo. Fal-
ta en la Ley de Costas suficiente referencia a la Administracin
sanitaria, perspectiva sta que debera tambin tenerse en
cuenta y que precisamente sirve de apoyatura de este tipo de
contaminacin en otros ordenamientos como el italiano (132).

B) La concesin de vertidos.

El vertido en aguas martimas se contemplaba por la legis-

lacin espaola con un cierto talante de permisibilidad, y as
el Real Decreto de Enturbiamiento de 1900 determinaba que:
(129) Artculo IX, 1.
(130) Art. 1.0 de la Ley de 23 de diciembre de 1961.
(131) Enrgicas potestades sancionadoras se incluyen en el orde-
riamiento de otros pases, as, por ejempl.o, la sociedad SheU Tankers,
ha sido recientemente sancionada con 30.000 libras por haber vertido
uno de sus barcos nueve toneladas de crudo en el Canal de la Mancha
en octubre pasado, Diario Econmico, 5 de abril de 1976. En Norte
amrica como consecuencia de la Walter Quality Improvement Act de
1970, los propietarios y operadores pueden incurrir en responsabilidad
criminal que incluye multa de hasta 10.000 dlares y penas de prisin
de hasta de un ao. El proyecto de Ley de Vertidos Marinos, que luego
comentaremos, refuerza tambin sensiblemente los poderes sanciona
dores de las autoridades espaolas.
(32) Al respecto, MARTINI, La sanifa marittima, Guiffre Editore, Mi-
ln, 1974, pp. 198 y ss.

427
 En el caso de existir proyectos aprobados de cierre de
marismas por el Estado, encauzamiento de ras o me-
. jora de bahas a las que afluyan las aguas turbias pro-
cedentes dellava~o de Tdinerales podrn los dueos de
minas obtener la autorizacin correspohdiente del inge-
niero jefe encargado de aquel servicio para verter en
los espacios que convenga colmatar las referidas aguas
y los fangos acumulados en los estanques de sedimell-
tacin (133).

En parecido sentido se pronunciaba el Reglamento de Sani-

dad Municipal de 1925 (134). En la actualidad, y de acuerdo
con la Ley de Costas (135) corresponde al Ministerio de Obras
Pblicas a travs de sus Servicios Provinciales el otorgamien-
to, previo informe del Ministerio de Marina, Comercio e In-
formacin y Turismo y de los Ayuntamientos interesados, de
las concesiones para tomas de agua o para el vertido de las
residuales. Si se trata de desages que contengan hidrocar-
buros, el informe del Ministerio de Comercio habr de ser
favorable.
La Resolucin de 23 de abril de 1969 da normas para la
redaccin de proyectos de instalaciones depuradoras de aguas
y de vertidos residuales al mar en las costas espaolas, regu-
lando las condiciones tcnicas mnimas exigibles, que abarcan
las caractersticas de las estaciones depuradoras, las fosas
spticas y los emisarios submarinos. Sobre estos ltimos se
establece como condicin general que todo vertido al mar de
aguas residuales deber ir precedido de un estudio adecuado
que garantice la oxidacin de las materias orgnicas sin que
pueda efectuarse vertido alguno directamente, debindose es-
tablecer al menos un tratamiento previo que elimine los s-
(133) Artculo 11.
(134) Con arreglo al cual, cuando la evacuacin de las aguas
residuales pueda hacerse en el mar, la depuracin no es indispensable,
pero la Qrientacin, situacin y longitud del emisario dentro del mar
se tendr en cuenta, as como las condiciones de las mareas, para evitar
las descargas al descubierto y el reflujo a la orilla de los materiales
vertidos. Ser preciso, asimismo, tomar en cuenta la existenda de par .
ques ostrcolas y criaderos de mariscos para situar el desage del emi
sario en condiciones que impidan la contaminacin de dichos parques.
(135) Artculo 10-4. :

428
lidos y materias no lquidas cuyas partculas tengan un tamao
superior a un milmetro. La disposicin establece frmulas
para la determinacin de la demanda bioqumica de oxgeno,
para el clculo de las disoluciones, segn los distintos trata-
mientos y para la fijacin de la profundidad de los verti-
dos (136).

C) La lucha contra la contaminacin de los vertidos de

hidrocarburos.

La legislacin vigente en la materia est basada, como he-

mos sealado, en los Acuerdos Internacionales suscritos por
Espaa, si bien con anterioridad se haban adoptado ya al-
gunas disposiciones al respecto.

a) ProJzibicion de vertidos.
Ya una Circular de 27 de julio de 1925 prohiba el derrame
de residuos de los aceites minerales o petrleos por los bu-
ques que emplean esta clase de combustible, as como el va-
ciado de los tanques de lastre de aguas, cuando hayan conte-
nido petrleos, dentro de las aguas fiscales, seis millas de la
costa,' y muy especialmente dentro de los puertos. La Orden
de 24 de marzo de 1933 reitera en trminos tajantes esta prohi-
bicin en las aguas jurisdiccionales espaolas incluyendo
puertos, radas y costas del litoral martimo. La Orden de 24
de septiembre de 1963 prohbe a los buques espaoles la
descarga en el mar de residuos petrolferos persistentes en
una faja de cien millas a lo largo de toda la Pennsula, y de
seis cuando se trata de productos no persistentes. La Circular
de 14 de marzo de 1964, en aplicacin de los tratados inter-
nacionales suscritos por, Espaa, determina el sistema de san-
ciones y denuncias con base en la Ley de 23 de diciembre de
1961. Para comprobar la efectividad de sus obligaciones, los
(136) En los artculos 12 y 13 de dicha Resolucin se procede de
acuerdo con tcnicas modernas a determinar las diluciones mnimas en
funcin de la demanda del D. B. O. que deben tener las aguas residuales
ms all de las cuales se impone el tratamiento.

429
capitanes de los buques deben llevar un libro registro de hi-
drocarburos expedido por la Subsecretara de la Marina Mer-
cante, donde se anotarn las distintas operaciones potencial-
mente contaminantes que se realicen a bordo.
La Orden de 27 de mayo de 1967 aplica el rgimen de prohi-
biciones y sanciones que afectan a los buques espaoles en
materia de descarga al mar de residuos, a las fbricas o in-
dustrias de todas clases que realicen operaciones similares.
permitindose tales vertidos nicamente cuando existan ins-
talaciones previamente autorizadas por el Ministerio de Obras
Pblicas, Ministerio ste al que, junto con el de Comercio,
corresponde la inspeccin.

b) Dispositivos de seguridad en los buques.

La Orden de 1 de junio de 1963 (137) da normas para la

construcin de nuevos buques en evitacin de la contamina~
cin de las aguas por hidrocarburos. Para los petroleros con
un arqueo superior a 20.000 toneladas se impone la dotacin
de tanques con la capacidad necesaria para recoger los resi-
duos de la limpieza de sus depsitos de carga. En general,
todos los buques, sean o no petroleros de arqueo igualo supe-
rior a SOO toneladas, habrn de estar dotados de dispositivos
separadores de agua y aceite, homologados conforme a la
Orden de 16 de junio de 1966 (138) por la Subsecretaria de
la Marina Mercante. Corresponde a la Direccin General de
Buques la aprobacin de los proyectos.

c) Dispositivos de seguridad en las costas.

Para prevenir los efectos de la eventual evacuacin al mar

de productos petrolferos es obligatorio el contar con ciertos
elementos fijos o flotantes, en los puertos, astilleros y facto"
ras nacionales de reparacin de buques (139). Se impone el
mantenimiento de depsitos de materiales aptos para ser uti-
(137) Modificada por la de 23 de enero de 1968.
(138) Completada por la de 27 de septiembre de 1968.
(139) Orden de 1 de junio de 1963.

430
lizados en caso de accidente en las refineras de petrleo y
factoras petroqumicas y, en general, en todos los terminales
de tubera de carga y descarga (140), as como otros equipos
de defensa complementarios (141).
La Orden de 28 de julio de 1969 sistematiza estos disposi-
tivos, comprendiendo por una parte los de carcter mecni-
cos que dicha Orden contempla, y los utilizados en la disolu-
cin o depuracin de las superficies contaminadas mediante el
empleo de detergentes absorbentes. A su vez, la Orden de 27
de mayo de 1971 impone determinadas cautelas para impedir
que cuando se combate el derrame de hidrocarburos en el
mar por ,medio de detergentes, stos, a su vez, produzcan efec-
tos txicos en la flora y fauna martima. Debe mencionarse
adems, la Orden de 7 de junio de 1971 sobre homologacin
de productos tensiactivos utilizados para eliminar en el mar
las manchas de hidrocarburos, y la Resolucin de 15 de fe-
brero de 1972 sobre eliminacin de manchas producidas por
hidrocarburos en el mar.

D) Responsabilidad por accidentes en el transporte de

hidrocarburos.

Si los daos se ocasionan culposa o negligentemente, la

responsabilidad puede hacerse efectiva a travs de los cau-
ces previstos por el Cdigo Civil. Si se trata de un accidente
fortuito debe tenerse en cuenta el texto del Convenio de Bru-
selas a que ya nos hemos referido, que afecta tambin a los
da'os culposos, no slo en cuanto a la no limitacin de res-
ponsabilidad que para ellos se previene, sino sobre todo en lo
referente a los expeditivos cauces procesales que el Convenio
introduce. La legislacin nacional en la materia, nicamente
ha desarrollado el Convenio de Bruselas en cuanto al proce-
dimiento y caractersticas del seguro all previsto (142).
(140) Orden de 21 de agosto de 1967.
(141) Orden de 27 de mayo de 1971.
(142) Orden de 4 de marzo de 1976. Por cierto, que aunque en
dicha Orden se establece que entrara en vigor en la misma fecha que
el Convenio, si bien con anterioridad se adoptarn las medidas ade-
cuadas para que en dicha fecha los certificados, cuya eficacia queda

431
 Como perjudicados puede considerarse potencialmente el
propio Estado, el cual podr resarcirse de los gastos realiza-
dos en la limpieza de playas y costas y en la eliminacin de
las manchas flotantes de hidrocarburos. Lo mismo puede de-
cirse de otras autoridades o particulares que hubiesen prota-
gonizado desembolsos de este tipo. Ms dudosa es la com-
pensacin por las prdidas biolgicas de la pesca no apro-
piada, ya que es muy difcil evaluar, si no imposible, el mon-
tante de tales daos. Tambin es problemtico el resarci-
miento por otros perjuicios generales como la disminucin
de la afluencia de visitantes en las playas y estaciones vera-
niegas.
Pero s ser posible cifrar daos individualizados produ~
cidos por prdidas en los establecimientos marisqueros, en
viveros y explotaciones similares. No es descartable el que
puedan fundarse indemnizaciones ante probadas restricciones
de actividades econmicas en materia de pesca de bajura o
explotacin libre de mariscos, e incluso disminucin de la
clientela en establecimientos de temporada.

E) Proteccin de las zonas marisqueras.

Determinadas medidas tendentes a evitar la contamnacin
del mar han sido adoptadas desde la perspectiva de la pre-
vencin directa de los vertidos en orden a la defensa de la
riqueza marisquera. Con base a la Ley de 30 de junio de 1969
en las zonas declaradas de inters marisquero los ndeos de
poblacin o las industrias que evacuen o hayan de evacuar al
mar, directa o indirectamente, aguas o residuos que puedan
producir contaminacin o enturbiamiento de las aguas debe-
rn estar dotadas de los sistemas de depuracin adecuados
I

para que aqullos resulten inofensivos para los peces, crus-

tceos y moluscos. Estas industrias o servicios precisarn
condicionada a la vigencia de esta Orden, puedan estar en poder de
los propietarios de los buques, y el Convenio entr en vigor en Espaa
para el 7 de mayo de 1976, no parece que hasta la fecha se haya arbi
trado el mecanismo aseguratorio en el previsto o al menos con ocasin
del naufragio del Urquiola no se ha hecho referencia a que estuviese
en posesin del seguro.

432
para ser autorizados por los Ministerios que corresponda el
informe favorable de la Subsecretara de la Marina Mercante
y de la Comisin Nacional para Evitar la Contaminacin de
las Aguas del Mar por los Hidrocarburos.
En las restantes zonas productoras de mariscos ser pre-
ceptible el informe de la Direccin General de Pesca Martima
en todos los proyectos de evacuacin. Las condiciones de ins-
talacin y funcionamiento de estos sistemas estarn bajo la
vigilancia de los servicios correspondientes de la Direccin
General de Sanidad.

F) Prohibicin de vertidos desde buques.

Los vertidos realizados desde buques y aeronaves que con-

templa los Acuerdos de Oslo y Londres requieren para la
efectividad de su prohibicin o condicionamiento el que los
ordenamientos nacionales promulguen las disposiciones ade-
cuadas. En Espaa hasta la fecha no se haban adoptado tles
medidas, laguna sta que se propone llenar el Proyecto que ha
pasado recientemente a las Cortes Espaolas (143). Este Pro-
yecto introduce en el ordenamiento espaol las medidas pre-
vistas por los Acuerdos mencionados, incluyendo enrgicas po-
testades sancionadoras que alcanzan de un milln a cinco
millones de pesetas para los supuestos de vertido de las sus-
tancias prohibidas enumeradas en el Anexo 1, y de 50.000 a
un milln de pesetas cuando los vertidos de las sustancias
contempladas en el Anexo 11 se realicen sin autorizacin o en
forma distinta a la autorizada.
El Gobierno podr expedir un permiso especial en caso de
emergencia, que provoque riesgos inaceptables para la salud
humana y en los casos que no quepa otra solucin factible.
Las sanciones previstas no se aplicarn a los vertidos ocasio-
nados por fuerza mayor, cuando resulte amenazada la segu-
ridad de la vida humana o de un buque o aeronave.

(143) Boletn de las Cortes Espaolas de 2 de mayo de 1976,

pgina 36469.

433
28
 Sern competentes para imponer las sanciones:
- Los. comandantes de Marina, cuando la cuanta de la
multa no exceda de 50.000 pesetas.
- El director general de Navegacin de la Subsecretara
de la Marina Mercante, cuando la cuanta de la multa exceda
de 50.000 pesetas y no sea superior a 1.000.000 de pesetas.
- El ministro de Comercio, cuando la multa exceda de
1.000.000 de pesetas y no sea superior a 5.000.000.

Anticipndose a la entrada en vigor de estas medidas, la

Orden de 25 de mayo de 1976 regula el sistema de autoriza-
ciones, que como regla general corresponde conceder a la Sub-
secretara de la Marina Mercante.

434
 CAPTULO SPTIMO

LA CONTAMINACION ATMOSFERICA

l. NATURALEZA y CULTURA

l. El componente natural
La atmsfera es el mbito que hace posible la vida sobre la
Tierra y cuya alteracin por obra del hombre o simplemente
por procesos espontneos de la naturaleza, puede afectar a las
formas de vida sobre nuestro planeta.
Como han puesto de relieve las investigaciones cientficas,
el sistema tierra-atmsfera ha alcanzado un sorprendente pero
tambin delicado equilibrio, al amparo de favorables circuns-
tancias csmicas (l). La Tierra se encuentra, por una parte,
a una distancia del Sol que la permite recibir sus radiaciones
sin que se abrase su superficie, como es el caso de Mercurio,
o se hiele, como Jpiter, adems en el proceso de creacin
de la atmsfera se fue situando en sus capas exteriores una
cubierta protectora de ozono que fH tra los peligrosos rayos
ultravioleta. La atmsfera se mantiene en torno a la Tierra
gracias al hecho de que su gravitacin es ms poderosa que,
. por ejemplo, la de la Luna, pero no tanto como la de Jpiter,
lo que le proporciona una densidad incompatible con la vida.
(1) Vid. una excelente divulgacin en la obra editada por V. BRo.
DINE, Air Pollution, Nueva York, 1973, Harcourt Brace Javanovich,
pp. 30 Y SS., a quien seguimos en este epgrafe.

435
 La Tierra est circundada por una masa aproximada de
500 millones de toneladas de aire, que se extiende hasta cerca
de 30 kilmetros de altura, aunque slo las capas inferiores
presentan una dosificacin de componentes idneos para la
vida. La biosfera incluye una capa atmosfrica de 5.000 me-
tros de altura prolongndose en profundidad en el mar hasta
unos 3.000 metros, abarcando en tierra firme muy pocos me-
tros, salvo las perforaciones excepcionales en la litosfera de
minas y pozos (2).
La atmsfera se compone principalmente de nitrgeno,
78 por 100, y oxgeno, 20,9 por 100, pero estn presentes,
adems del agua, otros componentes naturales, como el mo-
nxido de carbono, metano, amonio, xidos de nitrgeno y
ozono, gases estos que se consideran como contaminantes,
tambin pueden aparecer de forma ms o menos transitoria,
partculas o gases transmitidos a la atmsfera sin interven-
cin del hombre, como consecuencia de las explosiones vol-
cnicas o de los procesos naturales de combustin org-
nica (3).
El tema de la contaminacin debe valorarse en trminos
relativos y en funcin de la concentracin (4), Y si tiene sen-
tido para nosotros es en cuanto que sus causas se vinculan
a un hacer intencionado que interfiere los procesos naturales.
Pero los aumentos nocivos de ciertos ingredientes de la atms-
fera no son nicamente imputables a la civilizacin; por ejem-
plo, los' volcanes tienen una potencia contaminante muy supe-
rior a la que puede generar el hombre si descartamos quiz
la posibilid~d de un uso imprudente y suicida de la energa
atmica. As, por ejemplo, se ha estimado que la emisin
total anual de partculas en el mundo, evaluada en 800 mi-
(2) Vid. WAR y DUBOIS, Una sola tierra, Fondo de Cultura Econ-
mica, Mxico, 1~72, p. 74.
(3) Vid. la obra colectiva dirigida por Ross, Air Pollution and /n-
dustry, Litto Educations Publishing, Nueva York, 1972; hay una tra-
duccin francesa, La Pollution atmospl1erique et l'industrie, Entreprise
Moderne d'Edition, Pars, 1974, y otra en castellano, La industria y la
contaminacin del aire, Mxico, 1974, que aqu manejamos, y en cuya
pgina 292 se recoge un cuadro descriptivo de la composicin atmos-
frica.
(4) Ross, La industria y la contaminacin del aire, p. 259.

436
Hones de toneladas, equivale a la erupClon de un volcn (5),
y en cuanto a la. energa emitida por el Sol, si valoramos como
uno el total recibido en un da, correspondera un coeficiente
de 0,01 al consumo de energa por la humanidad en 1950 y a
0,00001 la explosin de un ingenio nuclear en abril de
1954 (6).
La composicin actual de la atmsfera que permite las
complejas formas de vida actualmente existentes en nuestro
planeta no, es por lo dems un dato inmutable, es el producto
de una larga evolucin que ha durado millones de aos, y al
hilo de la cual han ido apareciendo, a partir de la fijacin del
oxgeno del carbono por elementos marinos, seres cada vez ms
complejos hasta llegar al hombre, este proceso sigue su curso
e inevitablemente determinar a la postre la extincin gradual
de la vida .sobre la tierra. Pero tal trayectoria abarca lapsos de
tiempo re~lmente fabulosos que contrastan con la posibilidad
de que en un tiempo csmico realmente fugaz, el hombre
pueda introducir en el mismo una aceleracin desorbitada.

2. La emergencia de la civilizacin urbana

Como hemos visto, la contaminacin atmosfrica es un~

eventualidad latente en la propia naturaleza, insita en la mis-
ma trayectoria evolutiva de la tierra, pero aunque pueden
aparecer crisis ocasionales extraordinarias, stas son normal-
mente asimilables por el propio sistema. Tal sucede con las
erupcion~s volcnicas, a las cuales se han imputado aumentos.
transitodos de la temperatura de la tierra por obra de las
partculas situadas en ciertas capas de la atmsfera, y que
incluso' en pocas histricas recientes motivaron accidentes
comparables a los episodios de contaminacin industrial a que
a continuacin nos referiremos, recordemos, por ejemplo,
que Plinio el Viejo muri en el ao 79 asfixiado por los
(5) , Vid. PETERsoN, The Atmosphere: A Clouded Horizon, Environ-
men!, 1970, vol. 12; nm. 3. p. 35. .
(6) BRODINE, Air Pollution, p. 34. tomado4e SELLERS,' Phisical Clima-
tology, Chicago the University of Chicago Press, 1965, table 3, p. 13.

437
vapores del Vesubio en la ciudad de Pompeya, suerte que con
certidumbre afect a muchos moradores de la zona (7).
La contaminacin atmosfrica en el sentido que aqu nos
preocupa es, sin embargo, consecuencia de la accin del hom-
bre, y ms concretamente de su esfuerzo productivo, orga-
nizado pero mal encauzado en el seno de la civilizacin indus-
trial. Aunque en las definiciones al uso no se hace hincapi
en este hecho, reflejando nicamente la pura mecnica del pro-
blema (8), es evidente que es inherente a todas las formas
de contaminacin la existencia de conductas que se trata de
corregir, aunque sus efectos vengan condicionados por fen-
menos naturales.
Alguna forma de contaminacin de origen humano ha exis-
tido siempre a lo largo de la Historia. Con el dominio del
fuego por el hombre primitivo se produce ya la transmisin
al aire de los productos de la combustin y en perodos ms
avanzados, en las primeras grandes concentraciones urbanas,
aparecen ya normas encaminadas a evitar a los habitantes de
las ciudades molestias originadas por humos y olores, y en
plena Edad Media encontramos, como veremos, Ordenanzas
municipales o Providencias reales de anlogo sentido. Pero
en todos estos casos no cabe hablar de contaminacin en
cuanto tal, sino de ciertas molestias inherentes a formas veci-
nales rudimentarias cuyas consecuencias eran fcilmente eli-
minables por los procesos naturales de recuperacin atmos-
frica. La historia propiamente" dicha de la contaminacin
tiene poco ms de una centuria y empieza con el descubri-
miento de las nuevas formas de utilizacin de la energa que
aporta desde sus inicios la civilizacin industrial, adquiriendo
virtualidades ciertamente alarmantes slo desde hace algunas
(7) CHOVIN-RouSSEL, La polucin .atmosfrica, Coleccin Que se?,
Barcelona, 1970, p. 5.
(8) As se define como contaminacin del aire, la adicin a nues-
tra atmsfera de cualquier materia que tenga un efecto perjudicial
en los seres vivos de nuestro planeta. Ross, La industria y la conta-
minacin del aire, p. 19, por su parte, el Consejo de Europa en" su
Informe de 14 de septiembre de 1967 entendi que: Hay polucin del
aire cuando la presencia de una sustancia extraa o una variacin
importante en la proporcin de sus constituyentes es susceptible de
provocar un efecto perjudicial o. de crear una molesti~, teniendo en
cuenta los conocimientos cientficos del momento.

438
dcadas. La contaminacin atmosfrica, pues, como las res-
tantes modalidades de contaminacin analizadas es un com-
ponente de la cultura contempornea y tiene su plataforma en
sus espacios ms significativos: las ciudades. No quiere de-
cirse con esto que este tipo de contaminacin aparezca nica-
mente como consecuencia directa de las formas de produc-
cin de las modalidades de vida urbana, algunos tipos de
contaminacin como los transmitidos a la atmsfera por el
uso masivo de fertilizantes surgen de la agricultura, pero ello
se conecta a la postre cori los sistemas de explotacin inten-
siva, con las exigencias de abastecimiento en gran escala a
las poblaciones que crecientemente impulsa la explosin in-
dustrial.

A) Los niveles actuales de contaminacin urbana

No es fcil ofrecer. aqu un cuadro comparativo, a escala
mundial, de los ndices de contaminacin alcanzados en las
principales ciudades y naciones industriales, solamente remi-
tiremos a algunos indicadores, as por ejemplo en cuanto al
bixido de azufre o anhdrido ~ulfuroso (S02), uno de los ms
importantes contaminantes, como veremos, se ha alcanzado
en los Estados Unidos una emisin, en 1966, de 28 millones
de' toneladas con concentraciones mximas de 3,3 ppm en
Chicago a 0,36 ppm en otras ciudades (9). Un estudio com-
parativo de varias ciudades sita en los tres primeros lugares
a Nueva' York, Londres y Chicago, tanto en lo que respecta a
concentraciones mximas momentneas como a medias anua-
les (lO). En Francia se emiten cada ao cerca de dos millones
de toneladas de bixido de azufre, y en Inglaterra 5.300.000 (11).
En cuanto a otros contaminantes, pueden citarse quiz los
181 millones de kilos de plomo emitidos anualmente a la
atmsfera en los Estados Unidos o los 67 millones de tone-
ladas de monxiclo de carbono emitidas en 1966 en aquel pas
(9) Vid. Ross, La industria y la contaminacin del aire, p. 270.
(10) Vid. National Air Pollution Control Administration, U. S. Pu
blic, Air Quality Criteria for Sulfur Oxides.
( 11 ) CHOVIN-RouSSEL, La polucin atmosfrica, p. 19.

439
por los 'automviles (12). En los Estados Unidos tambin se
cifra en 133 millones de toneladas la cantidad de poluantes de
todos los orgenes exceptuando el bixido de carbono emi-
tidos en un ao (13).

B) Los denominados episodios de contaminacin

Se denominan episodios a situaciones de contaminacin
especialmente graves que tienen lugar n determinados mo-
mentos en algunas ciudades o zonas industriales y que se
superponen con caracteres catastrficos a las circunstancias
normales de contaminaCin. Normalmente se tratar de acci-
dentes surgidos en ciertas instalaciones industriales, o bien de
la conjuncin de la co:r;ttaminacin habitual con factores me-
teorolgicos, especialmente desfavorables. No existen indica-
dores precisos para determinar cundo puede hablarse de un
episodio de esta ndole, si bien las ,legislaciones pueden deter-
minar qu valores de los contaminantes existentes en el aire
determinan la tipificacin de uria emergencia, desencadena-
dora de una serie de medidas previstas para paliada (14).
Entre los grandes accidentes en materia de polucin (15)
suele citarse el del Valle del Mosa, en Blgica, en diciembre
de 1930, imputable a la emisin de xidos de azufre en un
valle especialmente cerrado y en concretas circunstancias me-
t~orolgicas, lo que determin ms de ses~nta muertes y miles
de lesiones como consecuencia de trastornos respiratorios.
Otro episodio importante fue el de Donora, en EE. UU., locali-
dad situada cerca del centro siderrgico de Pittsburg, donde en
octubre de 1948 se produjo una mortalidad diez veces superior
a la normal.
(12) Ross, La industria y la contaminacin del aire, pp. 24 Y 25.
t 1~) Vid. CHOVIN-RouSSEL, La polucin atmosfrica, op. cit., p. 38.
(14) As, en relacin al SO~, el Decreto de 6 de febrero de 1975
fij en Espaa el umbral de concentracin media en un da de 2.200
microgramos por m" (2.200 M/m" N). Algunas investigaciones cientficas
cifran estos umbrales en 800 microgramos de SOjm", para la emer-
gencia de primer grado. Si bien se han estimado en 1.000 microgramos
los lmites de mxima alerta. WALLER, COMMINS, Episodes of high Pollu-
fan in London, 1952-1966. VV/6 International Clean Air Congres, Oc-
tober 1966.
(15) Vid. CHOVIN ROUSSEL, La polucin atmosfrica, pp. 56 Y ss.

440
 El episodio ms conocido y que impuls precisamente las
enrgicas medidas inglesas en materia de lucha contra la
contaminacin, fue el que tuvo lugar en Londres durante los
das 5 a 9 de diciembre de 1952. Los xidos sulfurosos se aso-
ciaron a la niebla, acentuada la presencia del denominado
smog en el que se presenta cido sulfrico y la concentra-
cin de partculas procedentes de la combustin de los ho-
gares domsticos (16), lo que en aquella ocasin produjo una
merma sensible de la visibilidad en las horas nocturnas y
mltiples trastornos bronquiales, especialmente en las perso-
nas de ms de cuarenta y cinco aos, desembocando en una
mortalidad de unas 4.000 personas., Con ser ste el episodio
mejor conocido y observado, no ha sido el nico que ha
afectado a Londres, porque, aunque con menor gravedad, se
han contabilizado hasta dieciocho ep'isodios de este tipo en el
perodo 1953-1964, ao este ltimo en el que empiezan a hacer
efecto las medidas adoptadas (17).
En Estados Unidos se han contabilizado diversos episo-
dios, algunos de los cuales abarc a extensas reas, como el
de 1967, que' afect a dieciocho grandes ciudades de la Costa
Este, incluyendo a Nueva York. Uno de los mejor observados
ha sido el denominado episodio 104, que afect a la zona de
los Grandes Lagos en agosto de 1969, determinando oscure-
cimientos que en algunos casos obligaron a usar las luces de
los coches durante el da y mltiples incidentes sanitarios.
En Chicago la concentracin de partculas exceda incluso la
detectada en Londres en 1952, alcanzand~ cifras siete veces
mayores a las previstas por los estndares federales (18).
La ltima gran catstrofe de esta ndole es la que ha afec-
tado a la ciudad de Sves, en Lombarda, en julio de 1976,
como consecuencia de una fuga de gas TCDD.

(16) El llamado pur de guisantes, de tan triste recuerdo para

las ciudades inglesas.
(17) Vid. R. E. WALLER y B. T. COMMINS, Episodes 01 High Pot'Lution
in London, 1952-1966.
(18) Vid. el captulo dedicado a este acontecimiento, en BRODINE,
Air Pollution, pp. 2 Y ss.

441
C) La contaminacin atmosfrica en Espaa.
El fenmeno de la contaminacin atmosfrica no ha sido
bien estudiado en nuestro pas, y slo algunas grandes ciuda-
des tienen desde hace poco dispositivos de medicin. Las reas
ms conflictivas en este terreno son las de Asturias, Barcelona,
Bilbao, Madrid y Huelva.
Un estudio comparativo de la contaminacin entre algunas
ciudades espaolas y .otras extranjeras nos da los siguientes
valores (19):

S02 Mal. suspensin

Ciudad Ao IJ. g/m" IJ. g/m"

Barcelona... 1972 104,7 76,4

Madrid... ' 0 ' 1972 126,0 228
Pars 1969 118,0 62,0
Londres .... 1968 188,0 55,0
Tokio oo' oo, 1970 108,0 119,0
Rouen .oo oo, oo, 1969 70,0 40,0

Los datos son antiguos pero pueden orientar comparativa-

mente si se tiene en cuenta que el promedio mximo legal
mente admisible de concentracin acumulada en un ao se
cifra en 150 microgramos/m3 para el S02 y en 130 micrognl-
mos para las materias en suspensin (20). No obstante, las
cifras del cuadro anterior no indican el verdadero alcance del
problema por ser valores globales que no traslucen el alcance
de la contaminacin en perodos temporales ms reducidos y
en reas interiores de las ciudades.
El origen de la contaminacin es tambin distinto para las
principales ciudades espaolas, as para Madrid sus ms im-
(19) Vid. AULLI MELLADO, Estudio de la contaminacin atmosfrica
en el trmino municipal de Cornell de Llobregat, tesis doctoral de la
Universidad de Barcelona de 1974, donde se utilizan para llegar a estas
cifras los siguientes trabajos: HERNNDEZ GUTIRREZ y LPEZ CALLETANO,
Informe sobre la polucin atmosfrica en Barcelona, en 1972, Ayunta-
miento de Barcelona, 1973; Resumen anual del Servicio de Contamina-
cin Atmosfrica, Ayuntamiento de Madrid, 1973; J. SVROTA, Pollution
par l~s oxides et les munes noires, P. A., nmero especial, pp. 36-55,
1972; J. SVROTA, Quelques indications sur le niveau de pollution a l-
trang8.T, P. A., nmero especial, pp. 66-72; J. SVROTA, Pollution almos
pherique au lapon, P. A., nm. 58, pp. 129-151, 1972.
(20) Anexo 1 del Decreto de 6 de febrero de 1975.

442
portantes fuentes son los hogares domsticos y los vehcu-
los de motor (21), estos ltimos responsables de los altos ni-
veles de contaIPinacin que se producen en algunas reas ma-
drileas como La Castellana y. el Paseo del Prado (22). En
Asturias el principal agente es el S02 producido por la quema
de carbones con gran contenido de azufre, en Barcelona (23)
la combustin del fuel industrial y los vehculos presentan el
mayor componente mientras que en Vizcaya la contaminacin
es fundamentalmente de origen industrial imputable en buena
medida a las industrias siderrgicas, debiendo tambin te-
nerse en cuenta la contaminacin producida por las centrales
trmicas, algunas de las cuales vierten al ao S02 cantidades
del orden de las 47.000 toneladas (24) y la incineracin espon-
tnea de basuras.
Dentro del rea del CESIN, se ha estimado para 1972 que
la contanlinacin por vehculos de motor produce una emi-
sin total anual del orden de las 204.000 toneladas. Posible-
mente sea Vizcaya, y dentro de ella la zona del Abra una
de las reas ms contaminadas de Espaa, sobre todo en la
margen izquierda de la ra Baracaldo y Sestao, y en la margen
derecha Bilbao y Lejona. Siendo los niveles actuales tolerables
diarios de S02 400 microgramos/mJ , en 1971 se detectaron
ochenta y cinco das con cifras superiores a este ndice (25).
La densa industrializacin del valle inferior del Nervin en
condiciones topogrficas y meteorolgicas desfavorables y la
(21) Vid. PITA RAMUDO, Ponencia del IV Simposium de Experien-
cia y Proyectos del l. E. A. L., Defensa de la Atmsfera urbana, Ma-
drid, 1973.
(22) La situacin de Madrid ha llegado a ser en algn momento
grave alcanzndose los 699 microgramos el 8 de enero de 1975. Vid. Ga-
ceta Ilustrada de 19 de enero de 1975,.. aunque en los medios de la
Jefatura General de Sanidad se descartase que hubiese aumento de
mortalidad por causa de la contaminacin, Informaciones)), de 13 de
enero de 1975. El director del Servicio del Ayuntamiento de Madrid
ha afirmado que en la capital aunque hay alguna zona molesta para
enfermos asmticos V bronquticos, no influye en la mortalidad, cit.
Ciudadano), nm. 40, febrero 1976, p. 25.
(23) Vid. en relacin con Barcelona, SUREDA CANALS, Anlisis des-
criptivos, en II Jornadas Tcnicas del Medio Ambiente, p. 190.
(24) Vid. II Pleno Consejo Econmico Sindical del Norte, Defensa
de la naturaleza y del hombre, vol. 1, p. 455.
(25) Vid. DELAROSA, PICAZO, Contaminq.cin atmosfrica en Vizcaya,
en Economa Industrial, nm. 107, p. 41.

443
mezcla de usos del suelo (26), residenciales e industriales,
crean lgicamente serios problemas.

, EVOLUCION DE LA CONTAMINACION POR SO. EN LAS

PRINCIPALES CIUDADES ESPAOLAS

1970 1971 1972 1973

Barcelona ...... 154 149 105 94

Madrid ......... 150 152 126 169
Bilbao ...... ... 142 144 163 195

Fuente: Monografa del Medio Ambiente del Proyeqo del IV Plan

de Desarrollo (medias anuales).

Informaciones ms recientes sobre la zona de Bilbao ilus-

tran sobre el grave alcance de la contaminacin atmosfrica
en algunos sectores de su rea metropolitana (27). As, en la
zona de Asa, la media anual de 1974 fue de 215 microgra-
mos/m 3 y en los seis primeros meses de 1976 de 245. Para el
conjunto bilbano, y sobre la base comparativa de los um.-
brales legales que son 150 microgramos de S02 y 180 par~ la
declaracin de zona de atmsfera contaminada, en i 971 la
media anual fue de 144 (28). En 1972, los diez senso:-es ya
instalados dieron una media de 146 mg. En 1973 (quince sen-
sores), la acidez anual de Bilbao se haba situado en 154 mg.
por m 3 (29). En 1974 se situaba en los 172 mg., la media del
primer semestre de 1975 estableca los 194 microgramos de
S02 por metro cbico (30). Segn las mismas fuentes, en los
(26) Vid. Qumica e Industria, vol. 21, nm. S, mayo 1975, donde
para el ao 1974, en las zonas fabriles aparece una media mensual
mxima de 243 y mnima de 158.
(27) Con arreglo a los datos que aparecen en el peridico El Co-
rreo Espaol, de 31 de enero de 1974.
(28) Para los cuatro aparatos unidos instalados en Erandio.
(29) Por encima ya del lmite de calidad de aire admitido.
(30) F. PESCADOR, en El Correo Espaol del Pueblo Vasco, de
31-1-76. Segn la Monografa del Medio Ambiente del Proyecto del
IV Plan, p. 239, con referencia a la situacin en Bilbao: La concen-
tracin de S02 en el aire debiera ser inferior a 150 migrogramos por m\
como medida de veinticuatro horas. Siguiendo este criterio, y teniendo
en cuenta el nmero de das en que la concentracin -de S02 fue supe-
rior a 150 Mgrs/m3 resulta que slo en un 4,3 por 100 de los das se da
un nivel de contaminacin atmosfrica aceptable en esta Joma.

444
seis primeros meses de 1975 se habran rebasado en cuarenta
y un das los niveles que determinan la declaracin de situa-
cin de emergencia de primer grado.
En cuanto a la contaminacin global espaola, la informa-
cin de que se dispone es bastante confusa. Segn un trabajo
de la Subdireccin General de Estudios y de la Contamina-
cin Industrial del Ministerio de industria de marzo de 1974
(30 bis), la atmsfera espaola recibira unos seis millones de
toneladas anuales. Sin embargo, sorprendentemente, otros da-
tos recogidos en otras publicaciones de las mismas fechas (31)
dan la cifra de 14 millones de toneladas vertidas en la atms-
fera con base al parecer en una ponencia del subdirector de
Estudios y de la Contaminacin Industrial presentada a la
Semana de. Formacin en Tcnicas y Equipos de Medicin y
Control de Prevencin de la Contaminacin Atmosfrica. Otros
datos atribuidos a la Secretara General Tcnica del Ministerio
de Industria evalan solamente los vertidos industriales en
8,5 millones de toneladas, de los cuales el 50 por 100 corres-
ponde al CO, 33 por 100 a partculas slidas y un 15 por 100
a S02 (32), correspondiendo la aportacin ms fuerte a la side-
rurgia y fundicin, 59,9 por 100 (33). Por su parte, la Mono-
grafa del Medio Ambiente del Proyecto del IV Plan suminis-
tra la cifra de 17.540.380 toneladas mtricas anuales de con-
taminantes sobre la base del ao 1972 distribuidas de acuerdo
con el siguiente cuadro en el que ciertamente destaca la im-
precisin del importante epgrafe Varios.

(30 bis) Referencia ABC, Edicin especial, 23-12-74.

(31) Informaciones, Seccin Informaciones de la Ciencia y de la
Tcnica.
(32) Anteriormente se haba calculado en un milln de toneladas
el vertido de SO". Vid. ZUBIAUR, Comentarios sobre la contaminacin,
en DYNA, ao XLVI, julio 1971, p. 327.
(33) Las centrales trminas aportaran el 11 por 100, la minera
el 10,8 por 100 y la fabricacin de cementos y otros materiales de cons-
truccin el 8,1 por 100. Cit. Ciudadano, nm. 40, febrero 1976, pp. 26
Y 27.

445
 Tm. %

Vehculos automviles ... o" '0' oo. oo. oo. oo. o .. 2.742.600 15,6
Calefacciones domsticas ... .. o o '" ., o o 101.826 0,6
Combustin de combustibles en fuentes fijas
(excluidas las calefacciones domsticas) ... 2.659.385 15,2
Procesos industriales ... ... .. o 8.528.493 48,6
Varios '" oo. oo. "0 .0 _ , . 0'0 '0' "0 o 3.508.076 20,0
17.540.380 100,0

El episodio de Erandio
Es Espaa no se han estudiado episodios de contamina-
cin con el rigor observado en otros pases, quiz pudiera
aludirse en este contexto al accidente que tuvo lugar en las
zonas del Bess y San Andrs, como consecuencia de una
intensa niebla que hizo elevar el ndice de S02 a 769,3 micro-
gramos/m3 , pero por escasa duracin del fenmeno no se
produjeron consecuencias apreciables en orden a la morbi-
lidad (34).. Aunque los acontecimientos de Erandio, ncleo
bilbano de la margen derecha del Nervin, a que nos vamos
a referir no puedan justificarse tcnicamente como de episo-
dios, por la escasa informacin de que se dispone, tanto sobre
los niveles de contaminacin como de su duracin y efectos
sanitarios, existe evidencia emprica suficiente para acreditar
que la contaminacin lleg a alcanzar niveles comparables
a los de acontecimientos graves ocurridos fuera de nuestras
fronteras.
En Erandio, la proximidad de determinadas industrias qu-
micas y siderrgicas ha venido determinando ndices elevados
de contaminacin, lo que culmin en las serias circunstancias
de 1969. El 12 de julio de dicho ao se registraron escapes de
gas de las fbricas cercanas que hicieron prcticamente irres-
pirable la atmsfera durante dos horas y media, lo que se
reiter el 16 y 21 de septiembre del mismo ao. Como conse-
cuencia de estas fugas cundi la alarma entre el vecindario,
(34) Vid. la comunicacin presentada por el Ayuntamiento de Bar-
celona al IV Simposium de Experiencias y Proyectos del l. E. A. L.

446
 que debi protegerse con pauelos, encaminndose con los
nios a recintos cerrados (35). La reiteracin en das sucesivos
de estos hechos provoc la reaccin airada del vecindario, que
expres sus protestas en manifestaciones y ocupaciones de
vas pblicas, dando lugar a la intervencin de la polica mo-
tivando los enfrentamientos varios heridos y dos muertos.
Erandio es, en efecto, una zona altamente contaminada.
En algunos de sus sectores como el de Astrabuda, se ha eli-
minado prcticamente toda la vida vegetal, deteriorndose los
textiles y generndose enfermedades del aparato respiratorio
de un ardeR tres veces superior a las registradas en ncleos
no fabriles (36). Durante el mes de octubre de 1969 se detec-
taron en la zona de Astrabuda valores mximos del orden
de los 2.430 microgramos/m 3 de S02 (37) en veinticuatro horas.
En el mes de noviembre de 1969, mediciones realizadas con
fines de investigacin pusieron de relieve que aunque las
concentraciones de S02 no alcanzaban un nivel de alerta, si-
tuado hacia los 750 microgramos, siendo el valor medio del
mes del orden del encontrado para una ciudad como Pars,
.no obstante, tanto la media de 24 h9ras como el valor medio
de varios das super los lmites mximos establecidos en las
legislaciones europeas sobre la calidad del aire (38). Medicio-
nes llevadas a efecto por el mismo investigador arrojaron
resultados realmente alarmantes, bien que de corta duracin.
El da 17 de septiembre en Astrabuda se obtuvo moment-
neamente 11.000 lJ. g. SOl/m 3 , y el da 25, en una situacin que
dur diez minutos, se alcanz un valor medio. de 4.800 lJ. g.
SOl/Nm3 En el mes de junio una media de cuarenta y ocho
horas dio 890 lJ. g. SOdNm3 comprobndose graves daos en
la vegetacin (39). Posteriores valoraciones han dado valores
mximos en veinticuatro horas del orden de los 1.083 micro-
(35)' Vid. La Gaceta del Norte)), de 12-7-69 y 22-9-69.
(36) Vid. RINC6N, Los Erandios, en Cuadernos para el Dilogo)),
nmero 75, diciembre 1969, p. 24.
(37) Vid. CEsN, Defensa de la naturaleza y el hombre, p. 477.
(38) Vid. MARTN ZORRAOUINO, Algunos datos y comentarios sobre la
contaminacin del aire en Erandio (Bilbao) en 1969, DYNA)), enero
1970, p. 7.
(39) Vid. MARTN ZORRAOUINO, La contaminacin del aire, en Urba-
nismo, publicacin de la Universidad de Deusto, Bilbao, 1972, p. 155.

447
gramos/m 3 para el mes de octubre de 1972 y maXlmas men..
suales en ocho meses que exceden de los 600 microgramos/mJ
en 1971, la situacin parece mejorar en 1972, si bien la mxi-
ma mensual de enero era del orden de 969 IJ. g. (40).
Es significativo que con ocasin del Consejo de Guerra
celebrado en Bilbao como consecuencia de alteraciones del
orden pblico a que nos hemos referido se hiciera observar
en un considerando posterior al fallo lo siguiente:

Otros decimos: Que el Consejo de Guerra llama

respetuosamente la atencin de la autoridad judicial 1ni-
litar de la regin por si considera oportuno dar a cono-
cer al Gobierno de la nacin la existencia de un grave
problema de salud pblica en la localidad de Erandio
(Vizcaya), por el grado intolerable de contaminacin at-
mosfrica reinante, segn se deduce de las actuaciones,
problema que, pese a las reiteradas peticiones del vecin
dario, parece ser que no ha sido solucionado (41).
El Tribunal Supremo ha conocido tambin algunas de las
implicaciones de estos episodios, confirmando en una reciente
Sentencia las multas recadas.

3. La capacidad de reaccin del sistema global.

El problema de la contaminacin atmosfrica es bien dis-
tinto del de la contaminacin de las aguas. Las masas lquidas,
bases inexcusables del sistema biolgico terrestre, estn seria-
mente amenazadas y puede llegarse a lmites donde la recupe-
racin es inviable. Si se llegase a alterar en los ocanos los
imprescindibles mecanismos de la fotosntesis se produciran
reacciones en cadena que alcanzaran a la postre a la especie
humana (42).
(40) Vid. CESN, op. cit., p. 477.
(41) Vid. ZUBJAUR, Comentarios sobre la contaminacin, en DYNA,
ao XLVI, julio 1971, p. 328.
(42) Algn investigador ha sealado que al actual ritmo, antes de
cincuenta aos la vida dejar de existir sobre la tierra. Declaraciones
de THOR HEYERDAHL, en Mxico. que recoge la prensa diaria espaola en
el mes de agosto.

448
 El caso del aire, sin embargo, es djferente, y el mayor
peligro de modificacin global de los sistemas terrqueos se
reconduce precisamente a la transmisin a los mares de los
efectos de una atmsfera contaminada (43). Pero la posibilidad
de alteracin del clima mundial o del deterioro irreparable
de la atmsfera como consecuencia de la contaminacin, est
lejos de haberse demostrado.
El aire tiene una enorme capacidad de autorregeneracin,
la dispersin de los vertidos contaminantes facilita su asimi-
lacin, bien por reacciones dentro de la propia atmsfera que
determinan la produccin de elementos inocuos, bien por su
asimilacin por' el mundo vegetal y bacteriano, como sucede,
por ejemplo, con el ms significativo de los contaminantes, el
S02 (44). Tambin el bixido de carbono es asimilado a travs
de la fotosntesis de las plantas, estimndose que un aumento
del CO 2 atmosfrico quiz sea beneficioso para la humanidad
al incrementarse la produccin alimentaria mundial (45). In-
cluso el monxido de carbono cuya toxicidad es bien cono-
cida es retirado por el sistema terrqueo, recientes experimen-
tos cientficos demuestran que las bacterias pueden asimilarle
fcilmente, concluyndose que el suelo es el mejor' vertedero
para estos xidos emitidos a la atmsfera (46). Se descarta
igualmente que haya el menor peligro de agotamiento de
oxgeno por causas de origen humano (47).
No se trata con todo ello de minimizar el problema. sino
de centrarle en sus justos trminos. Ciertamente que nues-
tros conocimientos son en estos momentos limitados y que
(43) Como puede suceder con el plomo y, sobre todo, con los pes-
ticidas dorados del tipo del DDT, segn se advirti hace ya algn
tiempo en un famosco libro, CARSON, Si/ent Spring, Greenwich, Faueet,
1962.
(44) Vid. SCORER, Technical Aspects 01 Air Polluti011, en Environ-
mental Pollution Control, Londres, ABen y Unwin, 1974, p. SS, y BATES,
A Citizen's Cuide to Air Pollution, MeGuill, Montreal, 1972, p. 88.
(45) Vid. Ross, La industria y la contaminacin del aire, p. 265.
(46) INMAN, INGERSOLL y LEVY, Soil: a Natural Sink for Carbol1
Monoxide, Scienee 1972, 122931, 1971, cit. BATES, A Citicen's Cuide
lo Air Pollution, p. 88.
(47) BATES, A Citicen's Cuide to Air Pollution, op. cit., p. 86, donde
se seala que, segn determinadas evaluaciones, habramos usado has-
ta la fecha solamente siete de eada 10.000 molculas de oxgeno dis-
ponibles.

449
29
siempre existe el riesgo de ruptura del equilibrio global, por
lo que medidas cautelares exigentes sern siempre oportunas,
pero a la altura actual de los avances cientficos no es posible
legitimar los catastrofismos que airean ciertas profecas sobre
bases ms emocionales que racionales. El nico peligro cierto
y enormemente amenazador inmanente en la contaminacin
atmosfrica o al menos que tiene a la atmsfera como vehcu-
lo, es el del derivado de la transmisin de energa radiactiva
por obra del hombre.
Pero si el problema de la contaminacin atmosfrica a
diferencia del de las aguas no es global, salvo que estas ltimas
sean a su vez alteradas por el depsito de partculas o la
trasmisin de gases desde la atmsfera, no por ello deja de
ser grave y acuciante en su ms limitado encuadre: la agresin
de los medios urbanos. Aunque la atmsfera de las ciudades
se diluya a la postre, ms o menos inocuamente en el sistema
total, antes de que desaparezcan concentraciones' nocivas se
habrn producido alteraciones del medio que trascienden a
la salud de los habitantes, ocasionando tambin perjuicios
sensibles, econmicamente evaluables, en la vida vegetal y en
los bienes inanimados. Todo ello justifica plenamente la adop-
cin de las medidas pblicas cuyo examen constituye la prin-
cipal preocupacin de este trabajo (48).

1I. Los AGENTES CONTAMINANTES.

l. El proceso emisin-inmisin.
Se denomina emisin a la transmisin a la atmsfera de
ciertas sustancias perjudiciales, nocivas, o simplemente inc-
modas, para las formas de vida y en definitiva trascendentes
para. el bienestar, la salud o quiz la propia conservacin de
(48) Para ello se abordar en primer lugar el estudio desde la
perspectiva tcnica con nimo de detectar los problemas que requie-
ren soluciones jurdicas. Por supuesto que este enfoque tendr un
carcter meramente sumario, ya que no corresponden a esta mono-
grnfa los aspectos puramente cientficos, y por otra parte, la tarea
sera excesiva; pinsese, por ejemplo, que slo en una pardal resea
bibliogrfica preparada por Air Pollution Technical Information Cen-
ter aparecen ms de 1.300 ttulos bajo la rbrica de Air Pollution
Technical Publications on the U. S. Environmental Protection Agency.

450
la especie humana. La emisin se realiza por ciertos agentes,
que a travs de los focos emisores envan a la atmsfera par-
tculas slidas, gases o vapores. La aportacin ms importan-
te a la contaminacin atmosfrica dimana de procesos de
obtencin de energa a travs de combustiones incompletas,
de aqu que la mayora de las legislaciones hagan especial
hincapi en la regulacin de estos procesos.
El resultado de las emisiones producidas por los distintos
focos constituye la inmisin, esto es, el nivel de contamina-
cin alcanzado una vez mezcladas las emisiones con los com-
ponentes naturales de la atmsfera. Al amparo de las cir-
cunstancias meteorolgicas, favorables o desfavorables, se dis-
persan o no las emisiones, en unos casos producindose con
centraciones inocuas, mientras que en otros acentundose la
concentracin o determinndose reacciones que pueden dar
resultados ms peligrosos que el del simple mantenimiento de
las sustancias vertidas, tal sucede por' ejemplo con la trans-
formacin de los xidos de azufre en cidos al reaccionar con
la humedad atmosfrica. La inmisin no es, pues, la simple
suma de las sustancias emitidas, puesto que de un lado apa-
recen las diluciones o reabsorciones espontneamente llevadas
a cabo en la atmsfera, y del otro el agravamiento del pro-
blema por reacciones naturales o por incremento de la noci-
vidad al conjuntarse dos tipos de emisiones diferentes. Las
legislaciones tambin hacen hincapi en estas cuestiones, de-
terminando ndices ms conservadores de' contaminacin cuan-
do se presenten simultneamente sustancias que aisladamente
podran ser menos peligrosas.
En el Derecho espaol se entiende razonablemente por ni-
veles de inmisin los lmites mximos tolerables de presencia
en la atmsfera de cada contaminante aisladamente o asocia-
do con otros en su caso (49). Aunque la inmisin es el resul-
tado atmosfrico de conjunto para valorarla se tiene en cuenta
normalmente cada uno de los contaminantes emitidos agru-
pndose a lo ms algunos de ellos en nmero limitado cuando
se conocen sus efectos interrelacionados, como sucede, por
(49) Artculo 2." de la Ley de 22 de diciembre de 1972.

451
ejemplo, con las partculas y el S02 cuya conjunclon agrava
los efectos nocivos sobre el aparato respiratorio. Por ltimo.
anticiparemos que la valoracin de la inmisin se realiza siem-
pre en funcin de determinados parmetros temporales que
conjugan el nivel de concentracin con la duracin del fen-
meno y su reiteracin a lo largo del tiempo.

2. Los tocos emisores.

Los principales agentes que contribuyen a la contamina-

cin atmosfrica son la industria, los hogares domsticos y
los medios de transporte. Cabra, sin embargo, sustantivizar
algunos focos importantes que se engloban habitualmente
dentro del sector industrial, como son los procesos de incine-
racin de basuras domsticas que en algunas ciudades, caso,
por ejemplo, en estos momentos de Bilbao, constituyen una
de las ms sustanciales fuentes de problemas atmosfri-
cos (50). Lo mismo puede decirse de las centrales termoelc-
tricas (51), que cada vez tienen ms peso en el sistema ener-
gtico y que consumen enormes cantidades de combusti-
ble (52). Por ltimo, cabra mencionar a la contaminacin de
origen agropecuario dentro de la que puede incluirse la pro-
ducida por la transmisin a la atmsfera por vas de evapo-
racin de fertilizantes o de plagicidas, lo que tambin tiene
un tratamiento singular normalmente entre las medidas anti-
contaminantes. La agricultura y la ganadera son responsables
tambin de algn tipo de contaminacin menor que incide a
veces ms en las molestias vecinales que en la nocividad,
como son Jos subproductos de las granjas pecuarias y los
estercoleros de este u otro origen, que producen olores des-
(SO) Se h estimado que la emisin de hidrocarburos por inci-
neracin de basuras supone el 32,4 por 100 del total, menor que la
cuota imputable a automviles, 21,1 por 100. Subdireccin General de
Estudios y de la Contaminacin Industrial del Ministerio de Indus-
tria, cit. ABe, 23-12-74.
(51) En Estadps Unidos se ha estimado que la produccin de ener-
ga elctrica contribuye de un 10 a un 15 por 100 a la contaminacin
atmosfrica. Rass, La industria y la contaminacin del aire, p. 20.
(52) Dejamos de lado las centrales nucleares, puesto que sus pro-
blemas corresponden a la contaminacin por radiactividad que me-
rece un tratamiento independiente.

452
agradables, cuya eliminacin puede afectar a la par a la con-
taminacin de las aguas (53). Otro tipo de clasificacin dis-
tingue entre fuentes estacionarias y fuentes mviles, y dentro
de las primeras corpprende las industriales, las municipales y
otras' (54).
Partiendo de los tres grandes grupos que habitualmente se
manejan, debe hacerse observar que la cuantificacin porcen-
tual de su respectiva aportacin al problema de la contamina-
cin del aire depender de las caractersticas de cada nacin,
y dentro de ella de cada regin o ciudad. Habrn de tenerse
en cuenta el ndice de industrializacin, el clima, los hbitos
sociales, etc. As, en ciudades templadas la contaminacin pro-
ducida por los hogares ser mnima, mientras que en zonas de
bajas temperaturas y tradicin de uso de combustibles alta-
mente' contaminantes sta ser la principal causa, caso de
Londres. Un alto nivel de industrializacin y una gran capa-
cidad de consumo encaminada al empleo de vehculos indivi-
duales puede dar lugar a que sean stos los principales agen-
tes contaminantes, como sucede en los Estados Unidos, donde
la contaminacin de este origen se evala en un 50 a un 60
por 100 (55).

A) La contaminacin de origen industrial.

Como ya hemos anticipado la mayor parte de la contami-
nacin de origen industrial (56) es imputable a los procesos
(53) Sobre la contaminacin de origen agrcola, Vid. GRENIER-SAR-
GOS, La dfense de l'environnement, PUF, Pars, 1975.
(54) Vid. GMEZ PALLETE, Contaminacin atmosfrica. Bases para
la inspeccin de un inventario de emisin, Centro de Investigacin de
la Universidad Autnoma de Madrid. IBM, junio 1973, p. 11.
(SS) Vid. Ross, op. cit., que asigna un 60 por 100 a la proporcin
aportada por los vehculos de transporte entre los"'que predomina
como es sabido en USA el automvil particular. Por el contrario, en
Francia se estima que la contaminacin atmosfrica procede en un
SO por 100 de los hogares domsticos, en un 25 por 100 de la industria
y en un 25 por 100 la circulacin automvil. En Pars, las proporcio-
nes son, respectivamente, del orden del 40 por 100 para los autom~
viles, 40 por 100 para los hogares domsticos y 20 por 100 para la in-
dustria. Vid. LAMARQVE, Droit de la Protection de la nature et de ten-
vironmental, p. 870.
(56) Una evaluacin de los principales focos contaminadores en
el nmero extraordinario de Contaminacin y Prevencin de agosto-
septiembre de 1975, vol. IV, nm. 34, que recoge el Primer Semina-

453
de combustin, y en este sentido, aunque con distinta escala,
la combustin industrial produce los mismos efectos que la
contaminacin domstica: humos, cenizas y bixido de azufre,
destacando, como sealbamos tambin, la importante aporta-
cin dentro de este grupo de las centrales trmicas y de los
in<:ineradores de basuras (57). Pero, adems, atendiendo a los
distintos tipos de industria se puede,n detectar contaminantes
especficos, as la industria refinadora del petrleo produce
sensibles cantidades de xidos de azufre, hidrocarburos y
monxidos de carbono, la industria de la fundicin en sus di-
versas ramas partculas y xidos de los materiales empleados,
la de produccin de abonos puede emitir segn los procesos
fluoruros de alto poder contaminante, las fbricas de cemen-
tos generan polvos sedimentables en grandes cantidades, et-
ctera (58). Las legisla~iones suelen dedicar especial atencin
a algunas industrias especficas, as en Espaa una de las
primeras regulaciones sectoriales se refiri a estas ltimas
industrias (59).
En Estados Unidos se han previsto standares naciona-
les de emisin para las siguientes nuevas instalaciones: ge-
neradores de vapor alimentados con combustibles fsiles, in-
cineradores, plantas de cemento, manufacturas de industrias
del sulfrico y ntrico, previndose la ampliacin a otras ac-
tividades, como las refineras de petrleo, plantas de asfalto,
siderurgia, fundiciones de plomo, refineras de bronce y la.
tn (60).
rio CYP sobre contaminacin atmosfrica. En la Monografa del Me-
dio Ambiente del Proyecto del IV Plan, pp. 163 y ss., se incluye un
inventario pormenorizado de la emisin de contaminantes por las dis-
tintas ramas industriales.
(57) Un S por 100 del total de todas las fuentes, segn Ross, La
industria y la contaminacin del aire, p. 20, y un 19,3 por 100 de la pro-
duccin de partculas en la ciudad de New York, BATES, A citizens gui-
de to Air Pollution, p. 12.
(58) Vid. para una cierta cuantificacin de los vertidos de los prin-
cipales focos industriales SUREDA, Anlisis descriptivo, en dI Jorna-
das Tcnicas, Medio Ambiente, Banca Catalana, Barcelona, 1972, p-
ginas 185 y ss., y las evaluaciones de la Secretara General Tcnica
del Ministerio de Industria a que hemos hecho referencia y que re-
coge el nm. 40 de la revista Ciudadano.
(59) Decreto de 7 de noviembre de 1968.
(60) Vid. EPA, The Callenge of the Environment: a Primer on
EPA's Statutory Authority, p. 7.

454
 La legislacin espaola (61) considera como principales
actividades industriales potencialmente contaminadoras de la
atmsfera las siguientes:

- Centrales trmicas.
- Instalaciones de combustin industrial (excepto centra-
les trmicas).
- Incineradores de residuos slido~.
- Siderurgia.
- Metalurgia no frrea.
- Ferroaleaciones.
- Refineras de petrleos.
- Fabricacin de cal.
-Cementos.
-Cermica.
- Vidrios y fibras minerales.
- Pl;lntas de aglomerados asflticos.
- Fabricacin de cido sulfrico.
- Fahricacin de cido ntrico.
- Fabricacin de fertilizantes.
- Fabricacin de carburo de calcio.
- Fabricacin de negro de humo.
- Fabricacin de almina.
- Fabricacin de cloro.
- Fabricacin de carbonato de sosa (sosa Solvay).
- Fabricacin de arsnico.
- Fabricacin de antimonio.
- Fabricacin de cadmio.
- Fabricacin de pasta de papel.
- Fabricacin de viscosa y otros procesos que emiten
cido sulfhdrico.
- Incineracin de lodos procedentes de las estaciones de
depuracin de aguas residuales.
- Actividades industriales diversas no especficas en este
anexo.

(61) Anexo IV del Decreto de 6 de febrero de 1975.

455
B) Fuentes don-zsticas.

Los hogares constituyen una fuente importante elle conta-

minacin en ciudades con un clima riguroso que da origen
a la proliferacin de calefacciones domsticas. Si los combus-
tibles empleados tienen una elevada proporcin de azufre y
no se adoptan otras cautelas, la transmisin de S02 a la at-
msfera es inevitable, junto con partculas slidas integradas
por cenizas y hollines. Adems en algunas naciones debe con-
tarse con la aportacin resultante de la puesta en marcha de
incineradores domsticos a los que se estima responsables,
por ejemplo, del 18 por 100 de la contaminacin por partcu-
las en Nueva York (62).

C) Medios de transporte.
Debe descartarse a los transportes por ferrocarril en cuan-
to generadores de contaminacin atmosfrica, ya que en es-
tos momentos la sustitucin generalizada del carbn por otros
combustibles menos contaminantes para alimentar el sistema
de traccin hace a stos inocuos, en el caso de la electricidad
o escasamente contaminantes si se utiliza el sistema diesel.
En cuanto a los aviones, su grado de contaminacin actual
parece tambin poco importante, puesto que la dispersin
de los subproductos de la combustin en la atmsfera es efi-
caz durante el vuelo y los aeropuertos normalmente se en-
cuentran alejados de las ciudades slo afectando a lo ms a
su personal. No obstante, se ha imputado al transporte areo,
aunque sin rigurosas demostraciones, la generacin de muta-
ciones meteorolgicas, localizadas en pasillos areos muy con-
curridos, en los que se ha apreciado la aparicin de nubes
insistentes, aunque tales consecuencias, de ser ciertas, no son
importantes. El peligro de la contaminacin de origen areo
es ms bien potencial y remite al transporte supersnico en
gran escala, tema ste sobre el que volveremos ms adelante
al tratar de las relaciones entre contaminacin y meteoro-
loga.
(62) Vid. BATES, A Citizens Cuide to Air Pollution, p. 12.

456
 Los agentes realmente responsables de la contaminacin
en este grupo son los vehculos automviles, y concretamente
los alimentados por gasolina. Los motores diesel no tienen
por qu producir una contaminacin sensible, debindose los
densos humos negros que se aprecian a veces en los escapes
de camiones y autobuses a una deficiente alimentacin del
motor, bien por estar ste mal concebido o, lo que es ms
habitual, mal entretenido, o bien porque el vehculo tiene una
sobrecarga excesiva, incidencias stas que pueden ser fcil-
mente eliminables con adecuados controles de funcionamien-
to y de fabricacin.
Los automviles con motores de gasolina son, por el con-
trario, claros agentes de la contaminacin urbana, al menos
en lo que respecta a los actuales vehculos (63). Como conse-
cuencia de la combustin que efectan sus motores emiten
subproductos cuya concentracin es patentemente perjudicial
para la salud; tal es el caso del monxido de carbono, de los
xidos de nitrgeno, de los compuestos del plomo y de los
hidrocarburos, sin contar con su aportacin al desencadena-
miento de reacciones atmosfricas, que en adecuadas condi-
ciones meteorolgicas dan lugar a la originacin del denomi-
nado smog fotoqumico, principal factor de la contamina-
cin en ciudades como Los Angeles (64).
La produccin de monxidos de carbono es debida a la
combustin incompleta de la mezcla, especialmente durante
la puesta en marcha y el funcionamiento a ralent o a las re-
ducidas velocidades que imponen el trfico urbano (65). Los
xidos de nitrgeno se generan por oscilaciones rpidas de
la temperatura de combustin, aumentando su proporcin
cuando se intenta corregir la emisin de xido de carbono
(63) Aunque tambin se han expuesto dudas sobre su real res-
ponsabilidad, concretamente en Holanda, como consecuencia de las
mediciones efectuadas en los das en que se prohibi el trfico para
hacer frente a la crisis energtica.
(64) Vid. BATES, op. cit., pp. 17 Y ss.
(65) Lo que es el caso tambin de la produccin de hidrocarburos,
Vid. sobre este tema DE LA SERNA, SNCHEZ MURIAS y CABALLERO, Nive
les de hidrocarburos cancergenos en la atmsfera de Madrid, en IV
Simposium de Experiencias y Proyectos, donde se sealan concentra-
ciones para la plaza de Cibeles en diciembre de 1970 del orden de
los 122,6 Mg/l.OOO m 3 de benzopireno.

457
empobreciendo la mezcla. En cuanto al plomo, es consecuen-
cia de los aditivos incorporados a la gasolina para uniformi-
zar su poder antidetonante.
Todo ello ha inducido a los Gobiernos a establecer nor-
mas y controles sobre las caractersticas y utilizacin de los
vehculos de gasolina, imponiendo la mejora del diseo de
los motores, el buen cuidado en su funcionamiento y el em-
pleo de combustibles idneos, si bien se ha dicho que, aun-
que los motores de .gasolina resulten a la postre inadecuados
para el transporte urbano, para los desplazamientos a larga
distancia los vehculos de esta propulsin seguirn siendo
aceptables desde el punto de vista ambiental (66).

3. Las sustancias contaminantes.

Todas las monografas que tratan de la contaminacin at..

mosfrica contienen relaciones ms o menos amplias de las
sustancias generadas por los focos contaminadores. Algunos
autores las clasifican por grupos, distinguiendo los poluantes
sulfurados, carbonados, ozono, los compuestos nitrogenados,
poluantes minerales diversos, partculas slidas y lquidas y
olores (67). A continuacin haremos una breve resea de los
ms importantes y conocidos (68), destacando en primer lu-
gar aquellos que la legislacin espaola seala como conta-
minantes principales. En el anexo 3 del Decreto de 6 de fe-
brero de 1975 (69).
(66) BATES, A Citicen's, op. cit., p. 98.
(67) Vid.,' por ejemplo, CHOVIN, ROUSSEL, La polucin atmosfrica,'
pp. 17 Y ss.
(68) Vid. en la literatura espaola sobre el tema VILLALNMoNCLS,
ContaminaCin ambiental, causas y valoracin, Jins, Barcelona, 1974.
(69) En dicho Anexo se relacionan los siguientes: '
Derivados del azufre: Anhdrido sulfuroso; nieblas de cido sulf-
rico; cido sulfhdrico; sulfuro de carbono; cloruro de azufre.
Derivados del nitrgeno: Acido ntrico, amonacos y sus derivados;
ciangeno; cido cianhdrico; cianuros.
Halgenos y sus derivados: Flor, cloro, bromo, yodo, cido fluor-
hdrico; cido clorhdrico, cido bromdrico, cido yodohdrico, cido'
fluosodilcico, fluoruros, oxidoruro de carbono o fosgeno.
Compuestos orgnicos: Acetileno; aldehdos; aminas, anhdrido y
cido maleico, cido fumrico; anhdrido y cido ftlico, compuestos
orgnicos voltiles del azufre (mercaptanos y otros). Compuestos or-

458
Anhdrido sulfuroso o bixido de azufre S02

Puede considerarse como el principal contaminante, y so-

bre l se basan muchos de los sistemas de control de la con-
taminacin que en aras de la simplificacin del proceso pres-
cinden de otros componentes, teniendo en cuenta que habi-
tualmente los ndices de S02 indican paralelamente la presen-
cia de humos y otros polucionantes. Dimana de procesos de
combustin en los que se utilizan combustibles que contie-
nen azufre, como el fuel-oil y el carbono, aunque el S02 es
tambin emitido, adems, en ciertos procesos industriales.

Monxido de carbono Co.

Se origina, como hemos visto, como consecuencia de com-
bustiones incompletas, especialmente en el funcionamiento de
vehculos automviles, pero tambin en ciertos procesos in-
dustriales que incluyen este tipo de combustiones e igualmen-
te en la incineracin de residuos.

Oxidos de nitrgeno.
Se- produce tambin por los motores de combustin inter-
na y otras fuentes, como el proceso de refinado del petrleo
y la produccin de cido ntrico y sulfrico.

Hidrocarburos.
Dentro de este grupo se distinguen habitualmente entre
los hidrocarburos voltiles originados por procesos de com-
gnicos del cloro, compuestos orgnicos del plomo, piridina y metil-
piridinas (picolinas).
Partculas slidas: Partculas no metlicas conteniendo fsforo, ar-
snico, antimonio, silicio, selenio, cloro y sus compuestos; partculas
de metales pesados conteniendo cinc, cadmio, plomo, cobre, mercurio,
aluminio, hierro, manganeso, cromo, molibdeno, wolframio, titanio, va-
nadio y sus compuestos; partculas de metales ligeros conteniendo
sodio, potasio, calcio, magnesio, berilo y sus compuestos; partculas
de sustancias minerales (asbestos).
Aerosoles: Aerosoles procedentes de las plantas de benceno; aero-
soles procedentes de las plantas de alquitrn.
Varios: Olores molestos, partculas radiactivas.

459
bustin incompleta de combustibles carbonosos, como suce-
de con los automviles y con la combustin estacionaria de
otros combustibles y los hidrocarburos aromticos policclicos
que aparecen en los escapes de los vehculos con motor de
gasolina y en la combustin de materiales orgnicos, en la
fbricas de gas, refineras e industrias qumicas.

Partculas.
La legislacin espaola parece distinguir entr~ polvos y
partculas slidas, quiz atendiendo a la inmediata sedimen-
tacin de estas ltimas (70), pero creemos conveniente des-
cribir globalmente los contaminantes de este origen, ya que
la diferenciacin se basa normalmnete slo en el tamao de
las partculas. Las partculas menores de 0,1 micras reciben
el nombre de ncleos Aitken, son difciles de medir y sus efec-
tos son poco conocidos, posiblemente inocuos. Las partculas
de O a 1 micra se forman principalmente a travs de procesos
de combustin y por la condensacin de vapores de agua. EI
grueso de las partculas en suspensin en la atmsfera urba-
na oscilan entre 1 a 10 micras, siendo originadas por la com-
bustin y por la trasmisin de cenizas y polvos industriales
a la atmsfera. Las partculas superiores a 10 micras se se-
dimentan con relativa facilidad en funcin de su tamao, in-
tegrando la mayor parte de los humos negros. Estas partcu-
las aparecen en diversos procesos y especialmente en los que
trituran minerales y que son en los que parece estar pensan-
do el legislador espaol al referirse a las partculas slidas.

Humos.
En el Anexo 3 del Decreto espaol comentado se sustanti-
vizan los humos dentro de los contaminantes principales; sin
embargo, los humos no son un contaminante autnomo, aun-
que produzcan efectos singulares, como la disminucin de la
visibilidad, sino la exteriorizacin de la transmisin a la at-
p
(70) La calificacin de polvo corresponde ms a las grandes par-
tculas que a las que sedimentan con mayor rapidez.

460
msfera, junto con vapor de agua y otros contaminantes, como
el S02, de partculas de pequeo y gran tamao. Los humos
son, por tanto, ms un indicador de una emisin que un con-
taminante independiente.
Los autores y los organismos internacionales suelen aludir
a otros contaminantes como el plomo, emitido por los moto-
res que consumen ciertas gasolinas y fundiciones de este mine-
ral, plagicidas, mercurio originado entre otros procesos en el
de fabricacin de pulpa de papel, cadmio, que emiten algunas
industrias qumicas y siderrgicas, adbesto, en procesos que
utilizan este material; y flor, originado por algunas plantas
productoras de fertilizantes, y cuyos efectos son especialmen-
te graves, dada su trasmisin al ciclo alimenticio a travs de
la ingestin por animales que consumen plantas en las que
se ha sedimentado, apareciendo despus en la leche de las
vacas y ocasionando enfermedades y la muerte de estos ani-
males

4. El olor como contaminante.

El tema de los olores suele ser tratado en el contexto de
las autorizaciones industriales, pero sin que los ordenamien-
tos especficos que regulan la contaminacin atmosfrica le
dediquen especial atencin. El Decreto espaol de 6 de febre-
ro de 1975 simplemente incluye en el epgrafe de Varios
a los olores molestos. Creemos, sin embargo, que es conve-
niente prestar atencin especial a este tipo de contaminacin,
que puede ser autnoma o venir producida por la transmi-
sin a la atmsfera de otros contaminantes sustantivos.
Efectivamente, los olores han impulsado quiz histrica-
mente las primeras medidas en orden a la evitacin de mo-
lestias a los vecindarios, y su presencia hoy en las modernas
condiciones de la sociedad industrial puede dar lugar a si-
tuaciones realmente intolerables. Aunque los olores en s no
sean txicos, a no ser que vayan acompaados de sustancias
o materias que s lo sean (71), en determinadas concentra-
(71) Vid. SUMMER, Odour Pollution 01 Air, Causes and Control, Le~
nard Hill, London, 1971, p. 79.

461
ciones pueden causar sensacin de dolor al actuar sobre el
nervio trigmino (72).
El primer problema que aparece en relacin con el olor
es determinar su naturaleza, lo que dista de haber sido re
suelto cientficamente. Para algunos investigadores las cau-
sas de los estmulos a los nervios olfatorios son de origen qu-
mico, mientras que otros sustentan su naturaleza fsica (73).
Otro problema es el de la valoracin de los olores y la deter-
minacin de los umbrales de tolerancia, lo que no es suscep-
tible de cuantificacin en trminos objetivos rigurosos, de-
pendiendo en buena medida de criterios subjetivos o de h-
bitos sociales.
No obstante, es indudable que determinados olores cuan-
do alcanzan una determinada intensidad son unnimemente
rechazados como molestias difcilmente soportables, con tras-
cendencia para la comodidad de los que vienen sometidos a
su influencia e incluso deteriorando en trminos econmicos
el valor de las propiedades afectadas.
Entre los principales focos de contaminacin olorosa se
incluyen desde antiguo las fbricas de curtidos, las manipula-
ciones de despojos de animales y algunas manufacturas de
conservas. Modernamente ciertos procesos industriales, como
las fbricas de papel, las refineras, la obtencin de harinas
de pescado, la industria farmacutica y las fbricas de queso,
son fuentes conocidas de malos olores, a las que deben su-
marse desde luego algunos procesos de eliminacin de resi-
duos lquidos y slidos. de las ciudades (74).

5. Indicadores.

Para detectar la presencia de contaminantes se requiere

manejar determinados ndices, los cuales a su vez sern con-
trastados en funcin de los efectos nocivos o inocuos experi-
mentados, fijndose los umbrales de contaminacin y los ni-
veles de agravamiento. Dejando estos ltimos aspectos para
(72) SUMMER, Odour Pollution of Air, p. 28.
(73) Vid. SUMMER, Odour Pollution of Air, D. 10.
(74) Vid. sobre estos temas SUMMER, op. cit., pp. 104 Y ss.

462
el epgrafe correspondiente a las medidas administrativas. alu
diremos aqu nicamente a los mdulos utilizados para la
ponderacin de las principales manifestaciones de la conta-
minacin, recalcando que stos deben valorarse siempre en
funcin de unidades de tiempo al ser la persistencia el factor
decisivo para ponderar la nocividad.
Los contaminantes gaseosos se venan midiendo inicial-
mente, atendiendo al porcentaje que representaban en el vo-
lumen mensurado, viniendo expresados normalmente en par-
te por milln (p.p.m.); as, por ejemplo, 1 p.p.m. equivaldra
en volmenes a una concentracin de 1 cm 3 /m 3 Este sistema
va siendo sustituido por relaciones de peso/volumen, siendo
la unidad ms utilizada hoy la de microgramos por m 3 (~g/m1)
expresin que las mismas fuentes americanas que inicialmente
utilizaron las relaciones p.p.m. consideran proporcionan una
informacin ms clara para valoraciones toxicolgicas, per-
mitiendo rpidos clculos del contaminante, que puede ser
retenido en el cuerpo humano durante un perodo dado (75).
En algunos casos para concentraciones muy intensas que de-
finen altos niveles de contaminacin se utiliza la expresin
mg/m 3 , miligramo de metro cbico. La reduccin de micro-
gramos a parte por milln puede realizarse para el S02 sobre
la base de la equivalencia .de 0,1 p.p.m. a 270 microgramos
(76). Pero para que las mediciones puedan ser comparables
y adecuadamente objetivizadas es necesario que los volme-
nes de cada gas vengan dados en condiciones equivalentes de
temperatura y presin; de aqu que la legislacin espaola
al referirse a pesos por metro cbico utiliza la expresin m 3 N,
que indica que se trata de un metro cbico en condiciones
normales de presin y temperatura.
Las partculas en suspensin se miden, tambin en Espa-
a, en funcin del volumen y en microgramos, si bien para
algunas mediciones recogidas en la legislacin de ciertos pa-
ses se valora la concentracin de partculas de 1 a 10 micras
en funcin del. oscurecimiento de papeles filtrantes especiales
(75) Ross, La industria y la contaminacin del aire, p. 264.
(76) MARTN ZORRAOUINO, Contaminacin atmosfrica. loe. cit., p-
gina 131.

463
(coh unit). Para partculas slidas pesadas los mdulos espa,
oles realizan la medicin de la emisin en funcin del peso
por m J , pero para las inmisiones se tiene en cuenta el peso en
miligramos por m 2 una vez realizada la sedimentacin.
En a~gunos casOs los indicadores se manejan teniendo en
cuenta no la contaminacin realmente producida, sino la es-
timada en funcin de otras bases, como puede ser la concen-
tracin de azufre en los combustibles utilizados, el consumo
o las caractersticas de las chimeneas.
En cuanto al control de los humos se siguen dos procedi-
mientos el mtodo denominado Bacharach, que consiste en
aspirar un cierto caudal de humos que se pasa a travs de un
filtro en el que se deja una mancha que se compara con una
escala de nueve manchas normalizadas, que presentan enne-
grecimiento progresivo y el mtodo Ringelmann, que es el
ms difundido y el adoptado en Espaa, de gran sencillez de
manejo, que permite tomar las muestras exteriormente, com-
parando el ennegrecimiento del penacho de humos con unos
cuadrados, cada uno de los cuales tiene una intensidad de co-
lor distinta en virtud de un cierto reticulado, siendo el O blan-
co, el nmero J el gris ms claro y el ltimo totalmente ne-
gro (77).
Para los vehculos se siguen dos tendencias: en los pases
socialistas, en Suecia y en los Estados Unidos se tienen en
cuenta solamente los volmenes de emisin (78), mientras que
en los pases adheridos al Acuerdo de Ginebra de 20 de mar-
zo de 1958, entre los que se incluye Espaa (79) se pondera
los pesos de referencia en Kgs. del vehculo y las emisiones
de CO 2 e hidrocarburos en grs. (80). No obstante, en Espaa,
en cuanto a los controles sobre el funcionamiento de los ve-
hculos de motor a gasolina, nicamente se mide la propor-
(77) Vid. CESIN, Defensa de la naturaleza y el hombre, vol. 1, p. 435.
(78) Vid. BRISAC, Presente y futuro de la c011taminacin atmosf-
rica producida por los vehculos, en Economa Industrial, nm. 107,
noviembre de 1972, p. 37.
(79) El documento de adhesin fue depositado el 11 de agosto de
1961, publicndose el convenio de referencia en el B. O. E. de 3 de
enero de 1962.
(80) Reglamento nm. 15, publicado en el B. O. E. de 29 de julio
de 1970. a que remite el Decreto de 22 de abril de 1971.

464
clon de ca sobre el volumen de la emlSlOn (81). En cuanto
a los vehculos diesel, los indicadores de contaminacin son
los suministrados por aparatos especiales de medicin, como
los especificados en el Reglamento 24 del Acuerdo de Ginebra
y los denominados aparatos Bosch y Hartridge.

6. Dispositivos correctores.
La eliminacin o la atenuacin de los efectos contaminan-
tes de determinados focos emisores puede realizarse median-
te la adopcin de ciertas medidas que afectan a la actividad
en s o a los medios utilizados en el proceso, lo que ser to-
mado en cuenta por las autoridades encargadas de controlar
la contaminacin a la hora de autorizar la actividad o de fi-
jar las condiciones en que puede seguir realizndose. Prescin-
diremos, de momento, de otras soluciones complementarias
como las englobables dentro del mbito de la planificacin
urbana, para concentrarnos en las de naturaleza tcnica.

A) Dispersin.
El procedimiento ms simple para enfrentar la contami-
nacin es la atenuacin de concentraciones excesivas, favore-
ciendo la dispersin de los contaminantes en la atmsfera. As,
por ejemplo, las medidas adoptadas en Inglaterra a raz del
episodio de Londres de 1952 se centraban fundamentalmente,
junto con el control de los combustibles, en la facilitacin de
la dispersin de los humos, prescindindose incluso de otro
tipo de soluciones, como la fijacin de patrones o estndares
de emisin o inmisin.
La dispersin se consigue condicionando las caractersti-
cas del conduct.o emisor, la chimenea, y especialmente su al-
tura, ya que s se logra situar los vertidos en capas atmosf-
ricas en las que los movimientos de aire, horizontales y ver-
ticales, tienen mayor intensidad se favorecer' no slo la mez-
cla, sino eventualmente la eliminacin de las sustancias emi-
tidas mediante su transformacin en virtud de procesos na-
turales.
(81) Decreto de 9 de agosto de 1974.

465
30
 Para que la absorcin atmosfrica sea eficaz se necesita-
rn adems propicias condiciones atmosfricas y topogrficas,
pero de darse stas, y si las chimeneas tienen la altura adecua-
da, la contaminacin se evitar, o al menos se atenuar con-
siderablemente (82). Existen numerosos mtodos para fijar la
altura de las chimeneas, algunos de los cuales se plasman
en frmulas complejas (83), pero tambin se aplican frmu-
las sencillas como el denominado mtodo holands, o solu-
ciones meramente empricas, como el sistema ingls, que tiene
en cuenta en cada c.aso la emisin de S02, las dimensiones de
los edificios colindantes y las caractersticas de contamina-
cin de la zona (84).
Algunas veces las soluciones adoptadas se basan en reglas
simples, como las que indican que las chimeneas deben tener
una altura mnima que equivalga por lo menos a dos veces y
media la altura de los edificios que la rodean o de los acciden-
tes del terreno, o la que seala que las concentraciones mxi-
mas de los gases se producen a una altura que vara entre cinco
y diez veces la de la chimenea (85).
Siendo la altura de la chimenea el elemento ms "impor-
tante para la dispersin, debe conjugarse no obstante con otros
factores, como el dimetro, la velocidad de salida de los ga-
ses y su temperatura (86).

B) Correccin de procesos.

Por estas vas se puede eliminar la contaminacin en su

misma fuente, evitando su originacin. Se trata, pues, de rec-
(82) Para ello ser necesario en algunos casos obtener al turas im-
portantes de chimenea, y as el grupo Santurce-I1, en el Abra, tiene
una altura de 200 metros.
(83) Tal es el caso del denominado sistema Brink y Crocker. Vid.
MOORE y FRISCH, Sistemas y programas para el control de la contami-
nacin del aire, en LUND, Manual para el control de la contaminacin
industrial, trad. esp., Instituto de Estudios de Administracin Local,
Madrid, 1974, p. 143, o el mtodo alemn que conjuga tambn diver-
sos parmetros.
(84) Vid. CESIN, Defensa de la naturaleza y el hombre, p. 439.
(85) MOORE y FRICH, Sistemas y programas, loe. cit., p. 142.
(86) Vid. GMEZ PALLETE, Contaminacin atmosfrica. Bases para
la confeccin de un Inventario de Emisin, Centro de Investigacin
UAM-IBM, junio 1973, p. 35.

466
tificar el sistema de produccin o los mecanismos que ani-
man la actividad de que se trata para obviar o paliar la ge-
neracin de contaminantes sin modificar las materias primas
utilizadas, o quiz cambiando tan:tbin la naturaleza o caracte-
rsticas de stas. En algunos casos, y sta es la solucin tec-
nolgica ideal, puede C?btenerse incluso un abaratamiento del
proceso, pero siempre se evitar el despilfarro global que im-
plica dilapidar, mediante su emisin a la atmsfera, sustan-
cias valiosas e inevitablemente escasas. Dentro de ciertos l-
mites, aunque deba recurrirse a mayores inversiones en ins-
talaciones, esta alternativa resulta especialmente plausible.
La incorporacin de nueva tecnologa a los procesos in-
dustriales favorece estos resultados, como ha sucedido por
ejemplo con la rectificacin de los procesos de elaboracin de
pulpa de papel por el sistema Kraft, n el que se ha conse-
guido eliminar gases y olores aprovechando los lquidos ge-
nerados, que son empleados para producir calor y obtener
una sustancia qumica til. En este tipo de medidas se ins-
criben de lleno las adoptadas para hacer lo ms completo po-
sible los procesos de combustin, bien se realicen en quema-
dores estticos o bien en los carburadores de los vehculos
automviles o de los aviones. En este ltimo sentido deben
citarse los avances logrados especialmente en Norteamrica
en orden a la combustin estratificada de la mezcla y a la re-
gulacin simultnea de la carburacin y del adelanto del en-
cendido de los motores de gasolina, si bien otro tipo de so-
luciones, como el empleo de catalizadores de postcombustin
y la inyeccin de aire fresco a la altura de las vlvulas de es-
cape para quemar los gases sobrantes, pertenecen ms bien
a las medidas de eliminacin interna de los subproductos.

C) Eliminacin y retencin de subproductos.

Partiendo de que en los procesos potencialmente contami-
nantes se siguen generando sustancias que se pretenden, no
obstante, retener o eliminar, se pueden incorporar dispositi-
vos que cumplan estas finalidades y que sern distintos, se-
gn se trate de partculas o de sustancias gaseosas. Para las

467
partculas el modelo ms simple es el que representan los ci-
clones, aparatos que conjugan la fuerza centdfuga y la accin
de la inercia para separar las partculas slidas. Mayor com-
plejidad tienen los depuradores hmedos, que rectifican de
esta forma los ciclones secos, los filtros de tejido y ]os pre-
cipitadores electrostticos (87).
Para los contaminantes gaseosos suelen utilizarse mtodos
de absorcin en virtud de los cuales las molculas lquidas o
gaseosas se adhieren a la superficie de un slido o la disolu-
cin o reaccin de un gas soluble (88). El mtodo ms simple,
pero no siempre utilizable, es el de la combustin, aunque
con l se pierden las sustancias quemadas que pueden tener
cierto valor.
En cuanto a los olores, en unos casos se recurre a su en-
mascaramiento mediante la superposicin o combinacin de
otras sustancias de olor agradable, en otros a su neutraliza-
cin y preferiblemente a su destruccin, lo que parece la me-
jor solucin (89), mediante la combustin de los gases, la
utilizacin de rayos ultravioleta o simplemente a travs de
su tratamiento por alguno de los sistemas antes descritos.

D) Actuacin sobre las lnaterias primas.

Si se parte del principio de que lo que entra en un proce-
so debe salir, parece que una alternativa razonable es la de
evitar o, al menos, atenuar el que los subproductos contami-
nantes puedan transmitirse al exterior mediante su supre-
sin o atenuacin en el ciclo de aprovisionamiento de la ac-
vidad. Tal solucin no es, por supuesto, aplicable a ciertas
materias primas, como pueden ser los metales en la siderur-
gia, que son el objeto principal de la actividad, pero s a de-
terminados subcomponentes no inherentes, al proceso en s.
(87) Vid. sobre este tema CALACETO, Equipo para el control de la
contaminacin del aire, en LUND, Manual para el control de la conta-
minacin industrial, pp. 781 Y ss.
(88) Vid. MOORE, FRITCH, Sistemas y programas para el control de la
contaminacin del aire, op. cit., pp. 120 Y ss.
(89) Patrocinada por SUMMER, Odour Pollution of Air, Causes at1d
Control.

468
Este es principalmente el caso de los contaminantes que obran
naturalmente en determinados combustibles, como lo es el
azufre en ciertos tipos de carbn y tambin en el fuel-oil, por
lo que las legislaciones imponen lmites en la proporcin de
azufre de tales combustibles para que puedan ser legalmente
utilizados. Otras veces se trata de sustancias voluntariamente
incorporadas al combustible, como sucede con el plomo de la
gasolina, cuya adicin ha sido prohibida en algunas naciones,
si bien en Europa tal medida todava no se considera impres-
cindible, presentando adems grandes dificultades de orden
prctico para su puesta en vigor (90).

111. LAS VERTIENTES DEL PROBLEMA.

l. Contannacin atmosfrica y meteorologa.

La contaminacin y la meteorologa parecen estrechamente

vinculada.s, estando sometidos a influencias recprocas en cuan
to que el clima natural influye decisivamente en la contami-
nacin, pero a su vez la contaminacin puede determinar cam-
bios de clima o al menos de microclima. La interdependencia
resulta extremamente compleja, y as, por ejemplo, la influen-
cia de la meteorologa en la contaminacin de las ciudades
viene determinada a su vez por los cambios climticos que
la contaminacin y el propio hecho urbano han inducido.

A) Influencia del clima en la contaminacin.

El conocimiento de las caractersticas meteorolgicas es-

pecialmente micrometeorolgicas es pieza fundamental en
cualquier estudio de contaminacin atmosfrica (91). El an-
lisis meteorolgico de la zona en que se va a actuar es el pri-
mero e inevitable paso para adoptar cualquier estrategia efi-
(90) Vid. LAMARQUE, Droit de la Protection de la nature, p. 900. Y
RODRGUEZ CARNICER, CASTELLANOS COLOMO, Comunicacin presentada al
IV Simposium de Experiencias y Proyectos del l. E. A. L.
(91) Como se reitera en un proyecto reciente. Vid. J. MANTERO Y
B. OREILA, Estudio meteorolgico de la zona de Bilbao, Centro de In
vestigacin UAM-IBM, junio 197~.

469
caz dirigida a combatir en ella la contaminacin atmosf-
rica (92).
El factor meteorolgico ms importante es el de los vien--
tos dominantes, ya que los movimientos de las masas de aire
constituyen, segn se ha explicado, el vehculo transmisor de
la contaminacin. Este factor ha de tenerse principalmente en
cuenta a la hora de orientar medidas de planificacin fsica
del territorio, y al ubicar en l las plantas industriales para
evitar conjunciones de emisiones o que stas vayan a parar a
las zonas residenciales. Desgraciadamente estas elementales
cautelas no siempre son ten.idas en cuenta al organizar el es-
pacio urbano, pese a que la influencia de los vientos sobre el
clima urbano es de antiguo conocida.
Otro factor importante es la temperatura y la presin at-
mosfrica que influyen sobre los movimientos ascensionales
del aire, y por tanto sobre el mantenimiento o dispersin de
las capas contaminadas. Las ms importantes manifestaciones
de contaminacin se dan en las pocas en que se producen
los fenmenos denominados de inversin, consistentes en que,
favorecidas por la presencia de altas presiones, las capas
contaminadas se mantienen en las zonas ms bajas de la at-
msfera impidiendo su ascensin el hecho de que las capas
inmediatamente superiores tienen una temperatura ms ele-
vada que las inferiores, actuando en este sentido a manera de
cubierta o tapadera; este fenmeno se da especialmente en
los das soleados por las maanas, como consecuencia del
enfriamiento del suelo, y desaparece a medida que ste se
calienta.
La inversin puede producirse con cierta duracin en cli-
mas clidos al amparo de situaciones anticiclnicas como las
que afectan establemente a ciudades como Casablanca, San-
tiago de Chile y Los Angeles, pero tambin en climas fros
cuando la temperatura de las capas inferiores no se ha ele-
vado suficientemente. Si surge entonces la niebla se car-
(92) Como se ha hecho en Espaa, por ejemplo, slo muy recien-
temente en el caso de Bilbao, Estudio meteorolgico, citado, y tambin
en el de Barcelona, ROBERTO DEL LLANO, Sobre ciertos fenmenos de
Mesoescala en una atmsfera urbana, Universidad Autnoma de Ma-
drid, Centro de Investigacin UAM-IBM, octubre 1974.

470
gar de sustancias contaminantes apareciendo el smog, que
a su vez dificulta el recalentamiento y contribuye a mantener
la situacin (93).

B) Influencia de la contaminacin en el clima.

Que el hombre es capaz de influir en el clima, al menos a

escala localizada es algo fuera' de discusin. Desde antiguo
se conocen procedimientos rudimentarios, por ejemplo para
alejar las tormentas, pero contemporneamente se ha comer-
cializado incluso la produccin de lluvia artificial mediante el
bombardeo de nubes con partculas para provocar la conden-
sacin y precipitacin de la lluvia. Es tambin conocido que
la modificacin intencionada del clima ha sido investigada
con fines blicos y parece se ha llegado a aplicaciones de este
tipo en la guerra del Vietnam. Precisamente los grandes ries-
gos implicados en estas actuaciones han motivado recomen-
daciones del Consejo de Estocolmo y concretos acuerdos entre
Estados Unidos y Rusia para descartar con estas finalidades
la manipulacin de las condiciones meteorolgicas. En Es-
tados Unidos toda accin de origen no federal tendente a
modificar el clima debe comunicarse a la National Oceanic
and Atmospheric Administration, siendo esta materia de espe-
cial preocupacin por parte del presidente de la nacin (94).
Sin embargo, parece que con base a la informacin suminis-
trada por la red de satlites meteorolgicos se realizan en
USA operaciones tendentes a anular o al menos desviar ci-
clones en sus orgenes mediante su bombardeo con sustancias
precipitadoras, lo que ha originado protestas de otras nacio-
nes como Mxico, que entiende han sufrido, en cons~cuencia,
adversas modificaciones de su clima.

(93) Vid. CHOVIN-RoUSSEL, La polucin atmosfrica, p. 12.

(94) Vid. The President's 1973 Enyironmental Program, Washing-
thon, abril :1973. p. 26.

471
 a) El clima global.
Analizaremos ahora brevemente hasta qu punto la conta-
minacin puede al terar el clima global de la tierra al cam-
biarse por obra del hombre la composicin atmosfrica. Se
ha sealado que el equilibrio de la biosfera es altamente de-
licado y puede bastar un ligero desplazamiento para alterar
todo el sistema (95), pero creemos, no obstante, con apoyo en
un importante sector cientfico, que puede descartarse el ries-
go de alteracin de la composicin de la atmsfera en trminos
de exhaustin de los elementos bsicos para la vida sobre la
tierra. El peligro puede surgir en cuanto a la modificacin
de la temperatura del aire en la biosfera, bien por el incre-
mento de bixido de carbono como consecuencia de la com-
bustin de materiales fsiles o bien por el aumento de las
partculas. El aumento de cantidades de C02 en la atmsfera
puede producir tericamente el recalentamiento de la tempe-
ratura al retenerse dentro de ella las radiaciones que en otro
caso seran devueltas a la estratosfera. Al igual que sucede
en espacios cerrados protegidos por cubiertas, que dejan pa-
sar, no obstante, los rayos solares, aumentara la temperatura
terrquea, lo que entre otros efectos podra afectar a la licue-
faccin de los casquetes polares.
A lo largo de millones de aos la tierra ha sufrido unos
cinco o seis perdos glaciares, encontrndonos en estos mo-
mentos al parecer al final de uno de ellos (96). La incgnita
planteada se centra ahora en si, como consecuencia del au-
mento del CO2 y de la polucin termal originada por este fac-
tor aisladamente o en conjuncin tambin con la transmisin
directa de calor a la atmsfera por los focos trmicos, se
acelerara en unos pocos aos el proceso, desapareciendo r-
pidamente las masas de hielo polar con graves e inasimilables
consecuencias en cuanto al aumento de las aguas de los oca-
nos y al cambio de rgimen de lluvias y vientos, engendrndose
(95) WARD y DUBOS, Una sola tierra, trad. esp. Fondo de Cultura
Econmico, Mxico, 1972, p. 286; este riesgo ha sido aireado por otros
muchos autores. Vid., por ejemplo, MATHEWS, KELLOG. ROBINSON, Man's
impact OIt the climate, Cambrigde, 1971.
(96) Vid. WARD. DUBOIS. Una sola tierra, p. 245.

472
 quiz a continuacin una nueva edad glacial al aumentar la
humedad de la atmsfera (97).
Parece, sin embargo, que no existen razones de peso para
tales alarmas, ya que los efectos trmicos positivos producidos
por esta va pueden ser contrarrestados por los de sentido
contrario ocasionados por la acumulacin de partculas, pero
sobre todo porque, de mantenerse los actuales niveles de con-
taminacin, en el ao 2000 habra de contarse slo con el
aumento de 0,1 grados centgrados en la superficie de la
tierra y se necesitara que se multiplicase por ocho la concen~
tracin de CO 2 para que se elevase a dos grados centgra-
dos (98); estimndose, no obstante, que antes de producirse
cambios climticos sensibles por estas causas otro tipo de
problemas como el agotamiento de las reservas energticas
o el incremento de la poblacin habrn aconsejado soluciones
autnomas que afectarn sensiblemente a esta suerte de con-
taminacin. Categricamente una destacada autoridad mun-
dial en la materia afirma que, teniendo en cuenta nuestras
reservas de energa, es imposible que un futuro predecible
pueda producirse un cambio climtico mundial detectable por
comparacin a las situaciones naturales del clima (99).
Ms grave puede ser la introduccin de cambios trmicos
motivada por la transmisin de partculas o aerosoles a la
atmsfera. Generalmente se admite, aunque no hay unanimi-
dad cientfica, que este tipo de contaminacin produce efectos
inversos al de la acumulacin de CO 2 en cuanto que entonces
la reflexin de los rayos solares impedira que stos alcan-
zasen la superficie terrestre produciendo una disminucin de
la temperatura, aunque existen tambin hiptesis contrarias,
segn las cuales las partculas funcionara,n de forma anloga
al CO 2, devolviendo a la tierra las radiaciones de ella emana-
(97) Vid. EWING, WILLlANS y DONN, A Tlteor." of lile Ages, Science,
junio 15, 1956, 123: 1061-66, ct. BROIHNE, Air POllUlioll, p. 57.
(98) Vid. RASOOL y SCHNEIDER, Atmospheric Carboll Dioxide and
Aerosols: Effects of large increases 01'1 Global Climate, Science 1973,
138-41-1-1971, cito BATES, A Citizen's Guide to Air Pollution, p. 91. Para
WARD y DOUBOS, Una sola tierra, p. 247. La temperatura de la tierra
podra elevarse en 0,5 grados centgrados para el ao 2000.
(99) Vid. FIESKEN. The Atmospherique Env;romnenl, p. 10.

473
das (100). Algunas observaciones realiz:ldas en relacin con
grandes accidentes naturales como la erupcin del volcn Kra-
katoa en 1883 y la del Monte Agung en Bafi en 1963 han de-
ducido el recalentamiento en estos casos de la estratosfera,
pero el enfriamiento de las capas atmosfricas en torno a la
superficie de la tierra (101).
De todas formas, y aunque se tenga en cuenta el factor de
incertidumbre, es indudable que el aumento de partculas en
la atmsfera entraa potencialidades negativas no desdea-
bles, habindose. observado la universalidad de tal fenmeno
que afecta incluso a la atmsfera de localidades consideradas
como excepcionalmente dotadas de aires puros (102).
Dentro de las perspectivas del cambio global atmosfrico
se contempla el riesgo inherente a la generalizacin de los
transportes areos supersnicos, sealndose que la emisin
de partculas a la atmsfera por una flota de 500 unidades de
este tipo equivaldra a la explosin del Monte Agung (l03), lo
que unido a la reaccin contra los ruidos generados por este
tipo de transporte determin en los Estados Unidos el aban-
dono de la construccin de estos aviones y la prohibicin de
su vuelo en territorio americano. Tambin se ha imputado a
estas aeronaves la posibilidad de afectar la capa de ozono
que protege la troposfera de una excesiva radiacin solar,
(100) Vid. LANDSBERG, Man-made Climatic Changes, Science, de-
cember, 18, 1970, 170: 1267-74; en sentido radicalmente contrario, RA-
SOOL and SCHNEIDER, Atmospheric Carbon Dioxide and Aerosols, loco cit.,
p. 141. Otras tesis intermedias sealan que los aerosoles urbanos in-
crementaran la temperatura, mientras que los de los desiertos y pra
deras las disminuyen, ATWA,TER, Planetary Albedo Changes Due to Ae
rosols, Sience, october, 2, 1970, 170-64-66. Citas BRODINE, Air Pollu-
tion, p. 68.
(101) Vid. BRODINE, Air Pollution, p. 66, es significativa sobre la
confusin que existe, no obstante, sobre estos temas el que para otros
investigadores la temperatura atmosfrica sobre el Ecuador habra
aumentado en esta ocasin de 6 a 7 y permaneci durante varios
aos 2 30 C ms alta; WARD, DUBOS, Una sola tierra, p. 248.
(102) Tal es el caso de Dagos en Suiza, que tradicionalmente acoge
a los afectados por enfermedades pulmonares, donde se ha detectado
un incremento de aerosoles por ao del orden de los 10 millones por
centmetro cuadrado.
(l03) Vid. Man's lmpact on the Global Environment, Informe emi-
tido por el Grupo de Study Critical Environmental Problems, Cam-
bridge MIT Press, 1970, .p. 107.

474
aunque se ha contraatacado en el sentido de que la disminu-
cin del ozono por estas causas afectando a su capacidad de
absorcin de rayos ultravioleta slo se producira' si estos
aviones volasen a 40 60 kilmetros de altura, lo que debe
descartarse (l04), insinundose que las medidas aludidas de
Jos Estados Unidos han sido determinadas por grupos econ-
micos contrarios a la comercializacin de estos aviones (lOS).

b) El microclima urbano.

Donde realmente se pisa terreno firme en las relaciones

entre contaminacin y meteorologa es en el ambiente el
clima urbano. Existe una evidencia abrumadora que demues-
tra cmo el clima de las cuidades resulta afectado por la con-
taminacin, bien determinando la creacin o agravamiento de
nieblas hmedas, bien produciendo nieblas qumicas produc-
to de reacciones sucesivas, bien alterando las temperaturas o
el rgimen de vientos, en lo que influye adicionalmente la
artificial topografk urbana.
Est perfectamente acreditada la presencia del denomi-
nado efecto invernadero y tambin la aparicin de las de-
nominadas islas de calor, que afectan en las ciudades a la
circulacin atmosfrica de forma sensible (106). Las cubiertas
gaseosas que aqu aparecen cuando las condiciones meteoro-
lgicas generales estabilizan los movimientos de aire, contri-
buyen al recalentamiento de las zonas atmosfricas en contacto
con la superficie urbana, coadyuvando a conservar el calor en
pocas del ao en que predominan las temperaturas elevadas
y favoreciendo as el efecto de acumulacin generado por la ab-
sorcin y retencin trmica en los edificios y pavimentos ur-
banos. Por el contrario, en pocas invernales las partculas y
aerosoles incorporados a las nieblas evitan la p~netracin de
los rayos solares manteniendo las temperaturas fras. Las
(104) Vid. SCORER, Technical Aspects 01 Air Pollutioll, en E~vi
ronmental Pollution Control, p. 53.
(105) Vid. SCORER, trabajo citado, p. 58.
(106) Vid. fRISKEN, The Atmospherique Environment.

475
ciudades se enfran y calientan as, segn se ha demostrado, a
distinto ritmo que en el campo circundante (107).
Se ha detectado tambin la influencia de la contaminacin
en las precipitaciones como consecuencia de la condensacin
de la lluvia en torno a las partculas (108) y tambin se ha
observado que la lluvia cada en los das laborables es supe-
rior a la que cae en los fines de semana (109).
Una de las manifestaciones ms espectaculares de la con-
taminacin atmosfrica es la disminucin de la visibilidad
urbana, lo que se aprecia inversamente sin lugar a dudlas como
una de las consecuencias ms palmarias de las medidas de
descontaminacin, caso de Londres, como veremos. Sobre todo,
las partculas slidas y las pequeas gotas lquidas que com-
ponen los aerosoles contribuyen a la disminucin de la visi-
bilidad atmosfrica al absorber la luz y dispersar el ]haz inci-
dente, efectos stos que se incrementan con el aumento de
tamao de partculas con propiedades higroscpicas (110). En
algunas ciudades se ha estimado que el nivel lumnico diurno
ha decrecido hasta el 14 por 100 (111). En perodos de alta
contaminacin y nieblas, la visibilidad puede llegar a reduc-
ciones realmente importantes.
La prdida de visibilidad que gravita sobre los medios ur-
banos trasciende a un mayor uso de energa y dificulta sen-
siblemente el trfico. Tambin puede presentarse en autopistas
y en zonas relativamente alejadas del casco, como son las de los
aeropuertos, en este sentido cabe citar, por ejemplo, los obs-
(107) As, por ejemplo, la temperatura mnima promedio del cen-
tro de Washington es 3,5 C ms alta que en las afueras de la ciudad,
0

y en Chicago los das de helada son sensiblemente menos que en

sus aledaos, siendo necesario desplazarse a 645 Kms. al sur para
encontrar unas condiciones similares. Vid. Ross, La industria y la con-
taminacin del aire, p. 33.
(108) En un estudio realizado en Laporte, localidad cercana a
Chicago, se ha obtenido un ndice de pluviosidad de un 47 por 100,
mayor que el de otras localidades cercanas con menor industria, pero
parecidas condiciones naturales. Vid. Ross, La industria y la conta-
minacin del aire, p. 31.
(109) En un 31 por lOO, segn experiencias realizadas en Pars.
Vid. LANDSBERG, Man-Made Climatic Changes, Science, December 18,
1970, 170: 1267-74, cit. BRODINE, p. 71.
(110) Vid. Ross, La industria y la contaminacin del aire, p. 87.
(111) Vid. BRODINE, Air Poliution, p. 71.

476
tculos que para el aterrizaje y despegue de los aviones en el
aeropuerto de Bilbao supone la presencia en las inmediaciones
de un vertedero municipal, cuyos humos en determinados das
invadan la cabecera de la pista.

2. Los efectos de la contaminacin en la salu.d.

Reiteradas investigaciones de las que es imposible dar aqu
cuenta han demostrado las relaciones causales generales entre
la contaminacin atmosfrica y la morbilidad. Sin embargo,
.parece que resulta difcil establecer consecuencias precisas so-
bre la influencia prctica de los distintos contaminantes sobre
el hombre, y ello es as porque no siempre es fcil establecer la
responsabilidad aislada de cada contaminante al margen de
otras circunstancias, como pueden ser el cambio de las condi-
ciones asmosfricas, la sensibilidad de los distintos sujetos, la
conjuncin de otros factores propios del medio urbano y sobre
todo la influencia de la inhalacin del humo en los fumadores.
Adems, para determinar con rigor cientfico indiscutible-
mente los efectos de cada uno de los contaminantes sobre la
salud, habra que proceder no slo a experimentaciones en labo-
ratorio con animales, sino tambin a experimentos con sujetos
voluntarios, lo que no puede llevarse a sus ltimos extremos sin
incurrirse en prcticas deontolgicamente prohibidas (112).
Pero sin llegar a tales matizaciones, se admiten pacficamen-
te como demostrados algunos de los efectos de la contamina-
cin y sus componentes sobre el hombre (113), unos de carc-
ter agudo, como los detectados a lo largo de los grandes epi-
sodios de la contaminacin, y otros crnicos. As, por ejemplo,
se conoce la influencia de diversos contaminantes y destacada-
(112) S . \NCHEZ MURIAS V PLEITE SNCHEZ, Criterios v normas de ca-
lidad del aire, loco cit., p. 242, Y con anterioridad, S . \NCHEZ MURIAS, Con-
taminacin atmosfrica )-' salud urbana, en Ciencia Urbana, nm. 6,
1969, pp. 20 Y ss.
(113) Como han puesto de relieve los estados de la OMS, a que
nos remitimos, Vid. Confrence sur les problemes de Sa'1te publique
poses par la pollution atmosphrique en Europe, Miln, 1957; Sympo-
sium sur l'pidmiologie de la pollution del I'air, Copenhague, 1960;
Working Group on rhe Long-Term Effecrs 011 Health o( Air Pollution,
Copenhague, 1972.

477
 mente del bixido de azufre S02 sobre las vas respiratorias al
afectar a las defensas de los pulmones, especialmente de las
personas situadas en los extremos de la escala de edades, nios
y ancianos (114). Se ha estimado que el asma perjudica del
3 al 5 por 100 de la poblacin inglesa y la bronquitis crnica
sera responsable del 10 por 100 de las muertes en dicho
pas (115); las enfermedades por bronquitis en un grupo de
hombres analizado daran una proporcin del 9 por 100 en
regiones con alta polucin comparada con un 5,9 por 100 en
regiones con polucin moderada (116). Tambin es significativo
un estudio llevado a cabo en los carteros londinenses que puso
comparativamente de relieve los ndices de peor salud de los
que trabajaban en zonas contaminadas en relacin con los que
efectuaban el reparto en reas ms limpias.
El monxido de carbono, tambin presente en la atmsfera
urbana, se combina una vez inhalado por el hombre con la
hemoglobina de la sangre, dificultando la asimilacin de ox-
geno. Estos efectos se producen sobre todo en los fumadores,
con una intensidad mucho mayor que la que puede darse como
consecuencia de la exposicin de los no fumadores a la atms-
fera urbana en condiciones normales. Pero aunque en estos
momentos no puede afirmarse con rotundidad que la exposi-
cin habitual a niveles normales es a largo plazo perjudicial,
tampoco pueden descartarse estas consecuencias, existiendo al-
gunos estudios que han demostrado significativas vinculaciones
entre elevacin del ndice de monxido de carbono y aumento
de la mortalidad (117).
Las partculas en suspensin, sobre todo las de menor ta-
mao no retiradas por los conductos nasales afectan a las c-
lulas bronquiopulmonares, incrementndose los efectos nocivos
sobre todo cuando, 10 que es habitual, aparecen conjuntamente
con elevadas concentraciones de S02.
(114) Vid. DUCSIK, Controlling Sulfur Oxide Emissions, en MIT Sea
Grant Program, Power, Pollution and Public Policy Report, nm. 24,
Cambridge, 1971.
(115) Vid. CHOVIN, ROUSSEL, La polucin atmosfrica, p. 61.
(116) Vid. BATES, A Citizen's Cuide to Air Pollution, p. 60.
(117) Como los realizados para la ciudad de Los Angeles, Vid. HEX-
TER, GOLDSMITH, Carbon Monoxide: Association of Comunity Air Pollu-
tion with MortaUty, Science, 172: 265-67, 1971, cit. BATES, p. 73.

478
 Otros contaminantes con efectos demostrados sobre la salud
son los oxidantes fotoqumicos y el ozono, que producen irri-
tacin en los ojos y trastornos broncopulmonares. Tambin de-
ben mencionarse los hidrocarburos aromticos policc1icos pre-
sentes en el tubo de escape de los motores de explosin que
pueden tener efectos cancergenos (118). Existen indicios de
correlacin entre densidades de poblacin, concentracin at-
mosfrica de hidrocarburos y cncer de pulmn, si bien tam-
bin se afirma que los habitantes de las ciudades estn ms
expuestos a esta enfermedad (119), que el consumo de ciga-
rrillos supone un riesgo mucho mayor que las concentraciones
de estos contaminantes en las atmsferas urbanas son ba-
jas (120) Y que hasta la fecha no se ha podido reproducir el
cncer broncopulmonar por simple inhalacin en ningn ani-
mal (121).

3. Otros efectos.

A) Consecuencia de la contaminacin para los animales.

En mayor o menor medida los contaminantes que influyen
negativamente en la salud del hombre tambin afectan a los
animales que sufren la influencia de la vida urbana, como se
ha de~ostrado al analizar los efectos de la contaminacin en
los grandes episodios en los que se contabilizaron muertes o
daos de consideracin en las especies domsticas.
Los animales estn expuestos no slo a los efectos directos
de la contaminacin, sino a los indirectos al ingerir plantas y
otros alimentos contaminados desde el aire (122). En Estados
(118) Vid. comunicacin que presenta J. DE LA SERNA, B. SNCHEZ,
F. MURIAS Y F. CABALLERO, Niveles de hidrocarburos cancergenos en
la atmsfera de Madrid, Documento 3.17, IV Simposium de Experien.
cias y Proyectos, 1. E. A. L.
(119) Vid. CHOVIN, ROUSSEL, La polucin atmosfrica, pp. 77 y ss.
(120) BATES, op. cit., p. 67.
(121) CHOVIN, ROUSSEL, op. cit., p. 79.
(122) Vid. PHILIPS, P. H., The Effects of Air Pollutants on Farnz
Animals, en P. BAGIL, Air Pollution Handbook, McGraw Hill Book, Co.,
Nueva York, 1956; STOCKINGER, H. E., Y COFFIN, D. L.: Biological Ef
fects or Air Pollutants, en A. C. STERN, Air Pollution, Academic Press,
Nueva York, 1968.

479
Unidos se han detectado numerosos casos de contaminacin
por la ingestin de forrajes en los que se haba depositado plo-
mo, arsnico y otras sustancias, obligndose a indemnizar a
las fbricas responsables, normalmente metalrgicas (123). Qui-
z uno de los riesgos ms significativos es el inherente a las
emisiones de fluoruros que afecta sobre todo a las vacas y ove-
jas, las cuales al consumir pastos contaminados por este pro-
ducto enferman al quedar afectado su sistema seo, y mueren
o deben ser sacrificadas. En Espaa se han dado casos de este
tipo de contaminacin especialmente en la localidad de Ontn,
en Santander, indemnizando voluntariamente la firma causan-
te de los daos (124).

B) Vegetales.

Las plantas constituyen un importante factor natural en la

lucha contra la contaminacin en cuanto que pueden fijar
grandes cantidades de polvos y gases, de aqu que se sugiera la
instalacin de zonas verdes de den metros de anchura para
paliar la contaminacin, estimndose que una hectrea de bos-
que depura en 100 microgramos aire que circule a 25 kilme-
tros por hora (125). Por otra parte est su aportacin al incre-
mento del oxgeno como consecuencia de la funcin clorof-
lica (126). Ahora bien, cuando la concentracin es excesiva, la
planta resulta afectada y puede llegar a morir o al menos se
detiene su crecimiento o se merman las cosechas (127).
Como en el hombre, el contaminante que ms decisiva-
mente afecta a la vida de las plantas es el bixido de azufre,
que al introducirse por los estomas destruye los tejidos y
(123) Vid. Ross, La industria y la contaminacin del aire, p. 62.
(124) MARTN ZORRAOUINO, Contaminacin atmosfrica, loe. cit., p
gina 142.
(125) Segn informes veterinarios, el 90 por 100 de las cabezas
de ganado de esta zona estn afectadas, aunque la empresa argumen
ta que el flor se presenta en forma natural en los praderos cant
bricos.
(126) Vid. PASCUAL LAINOSA, Documento 32 del IV Simposium de
Experiencias y proyectos I. E. A. L.
(127) Vid. BRANDT, C. S., y HECK, W. W. Effects or Air Pollutants
on Vegetation, en A. C. STERN, Air Pollutiol1, Academic Press, Nueva
York, 1968, volumen 1, p. 401.

480
obstaculiza la funcin cloroflica. Otro contaminante impor-
tante es el flor y los oxidantes qumicos. En cuanto a los
polvos, como los producidos por las fbricas de cemento, tam-
bin perturban la vida de las plantas, pero salvo que las con-
centraciones sean excesivas, si no se obstruyen los estomas
pueden continuar su ciclo.
Numerosas especies sufren los efectos de la contamina-
cin atmosfrica como los cereales, los ctricos, las hortalizas,
y los pinares, en Estados Unidos se han contabilizado mlti-
ples casos de destruccin o prdidas parciales de rboles y
cosechas, lo que ha dado lugar a indemnizaciones por parte
de los causantes (128).
Tambin en Espaa se han registrado este tipo de eventos,
compensndose en ocasiones a los agricultores afectados. As,
recientemente, en la comarca barcelonesa de Bergad, como
consecuencia de las emanaciones sulfurosas de una central
trmica que utiliza lignito, ms de 20.000 hectreas de bosque
estn amenazadas perdindose cosechas de alfalfa y cereales
pero sobre todo perjudicndose los pinos que se debilitan y
mueren (129).

C) Efectos de la contaminacin en los bienes inanimados.

Una gama muy amplia de consecuencias, econmicamente

cifrables, puede ser imputada a la contaminacin que dete-
riora o destruye numerosos bienes muebles e inmuebles, alte-
rando negativamente, adems, en trminos estticos, el en-
torno urbano. As los edificios de las ciudades (130), al me-
(128) Vid. un catlogo de prdidas vegetales debidas a la conta-
minacin del aire, en Ross, La industria y la contaminacin del aire,
pp. 74 Y 75.
(129) As se ha observado que pinos de 30 cm. de dimetro tienen
una diferencia de peso de 40 kg., segn estn afectados o no. Vid. Ber-
gad muerte, en Cambio 16, nm. 194, agosto 1975, p. 45.
(130) Vid. MARTfNEZ MARINO, Efectos de la contaminacin atmos-
frica sobre los materiales, consideraciones econmicas, comunicacin
presentada a la lB Convencin Nacional de la Asociacin Nacional de
Ingenieros Industriales, Seccin Tcnica de Qumica, Madrid, 1972.
Tambin ARNAIZ ALVAREZ, La alteracin de los materiales ptreos. Efec-
tos de la contaminacin atmosfrica, tesis doctoral leda en la Facul-
tad de Ciencias de la Universidad de Bilbao en diciembre de 1975.

481
31
 nos en sus superficies exteriores, sufren del contacto con
. ciertos gases y sobre todo con los compuestos azufrados, que
atacan a los materiales de construccin, corroen y destruyen
las fachadas, pero tambin las conducciones de cables y tu..
beras, depsitos al aire libre, estructuras metlicas, etc. Las
propias carroceras de los vehculos se desintegran a la larga
o al menos disminuyen sensiblemente los perodos tiles de
vida.
Parecidos efectos pueden producir las partculas en sus..
pensin, una vez que se sedimentan, que al reaccionar con
otros componentes atmosfricos ocasionan daos por erosin
o corrosin o simplemente por ensuciamiento. Esta ltima
consecuencia no es nada desdeable en cuanto que gravita
sobre la economa de las instituciones municipales que se ven
obligadas a retirar polvos y hollines, y de los propios ciuda-
danos, obligados a conservar sus propiedades limpiando las
fachadas y repintando los interiores, si bien en el caso de la
pintura no se trata slo de un efecto de ensuciamiento, sino
de alteracin qumica.
Otros bienes diversos reciben igualmente el impacto de la
contaminacin atmosfrica, como los textiles, los libros y pa-
peles, etc., aunque sea difcil cifrar su trascendencia econ-
mica (131).

D) El patrimonio artstico.

Los componentes del patrimonio artstico no pueden en-

globarse en la rbrica general de bienes materiales en cuanto
que su importancia no puede ser medida en trminos mera-
mente econmicos, no obstante lo cual, debe constatarse, cmo
la contaminacin de la atmsfera de las grandes ciudades,
afecta a la herencia histrico artstica del pasado, tanto en
sus manifestaciones monumentales como en lo que respecta
a las obras de arte conservadas en museos pblicos o que
integran colecciones particulares.
(131) Vid. Ross, La industria y la contaminaci6n (Jel aire, pp. 40 Y
siguientes.

482
 Son bien conocidos los tristes efectos que algunos cont~
minantes, y especialmente el S02, producen sobre edificios de
gran valor histrico, cuya antigedad les hace especialmente
vulnerables a este tipo de agresiones. La denominada vulgar-
mente enfermedad de la piedra no es otra cosa que la des-
composicin de las calizas y otros materiales de construccin
por la accin y reaccin de xidos sulfurosos y otros agentes.
Monumentos romanos, catedrales gticas y palacios renacen-
tistas resultan afectados a todo lo ancho de Europa por estas
causas, exigiendo costosas obras de conservacin en el mejor
de los casos y produciendo en otros daos irreparables.
Parecidas consecuencias determinan la atmsfera urbana
en las piezas de arte depositadas en los museos, especialmente
en los cuadros, como han demostrado los estudios realizados
sobre el tema (132). Para combatir estos efectos es necesario
proceder a restauraciones delicadas y desde luego instalar cos-
tosos dispositivos para preservar el ambiente interior. Recor~
delTIOS la polmica al respecto en relacin con el Museo del
Prado espaol, situado en uno de los lugares ms contami-
nados de la nacin, y para cuya defensa se han solicitado dota-
ciones econmicas importantes que no han sido fcilmente
conseguidas de la Administracin.

4. Implicaciones econmicas.
La contaminacin atmosfrica exige por una parte impor-
lantes inversiones cifrables con alguna aproximacin y pro-
duce por otras consecuencias patrimonialmente negativas, par-
cialmente valorables tambin en trminos econmicos (133),
aunque algunos de sus efectos, como los determinados en el pa-
trimonio artstico y sobre todo los que ataen a la salud huma-
na, tengan una naturaleza intrnsecamente extraeconmica. Las
(132) Vid. CABRERA GARRIDO, La influencia de los contaminantes
en el patrimonio artstico nacional, en Economa Industrial, nm. 107,
1972, pp. 51 Y ss., Y la bibliografa all citada.
(133) Un trabajo metodolgicamente muy apreciable es el de
SMITH, DEVACK, Measuring the Impact of Air Pollution on Property Va
lues, en Journal of Regional Science, vol. 5, nm. 3, diciembre de
1975. BOUDEVILLA, Problemes Economiques de la Pollution Atmosphe-
Tique, Universitate de Pars 1, Press Universitaires, Pars, 1975.

483
 implicaciones econmicas de la contaminacin atmosfrica
han producido una abundante literatura, habindose cataloga-
do en un estudio realizado hace algunos aos ms de 385 tra-
bajos (134). No es posible, por tanto, profundizar en esta ma-
teria, y nos limitaremos nicamente a dar algunas cifras signi-
ficativas fundamentalmente referidas a Norteamrica., donde
se han analizado ms estos aspectos.
Segn clculos de la Agencia para la PToteccin del Medio
Ambiente (EPA), puede estimarse que cada ao los costos
sanitarios por enfermedad o muerte pre11natura se cifran en
6.000 millones de dlares, estimndose en 10.000 millones las
prdidas patrimoniales, lo que supondra un coste de 80 d-
lares al ao por americano. EPA estima talTlbin que debern
invertirse en los prximos cinco aos 15.ClOO millones para
corregir desde sus fuentes la polucin existente (135). Se ha
calculado que el costo de las prdidas agrcolas en los Estados
Unidos puede cifrarse al ao en 500 millones de dlares de
los que 132 corresponden slo a California (136). En alguna
ciudad americana se ha estimado que los !mayores costos de
limpieza urbana por zazn de la contaminacin podan ci-
frarse en 84 dlares habitante/ao. En Inglaterra se ha cal-
culado que el costo de la depreciacin de los edificios y de
la corrosin de los materiales sera del orlden de los cuatro y
dos dlares, respectivamente por ao y habitante. En Pars,
en la campaa de limpieza de fachadas se invirtieron 70 mi-
llones de francos en los inmuebles privados, siendo el ritmo
anual de diez millones por ao y 55 millones en los edificios
pblicos y palacios nacionales (137). En .Estados Unidos, en
1968, la tasa promedio de gastos invertidos por la industria en
el control de la contaminacin fue del 1,65 por 100 del total
del capital industrial, estimndose que esta proporcin au-
(134) Vid. PECKMAN, Rece11l Literature on the Ecol'.lOmics of Air
Pollution, National Air Pollation Control Administratian, Raleigh, N. e.
octubre de 1969 (mimeografiado), cito Ross, p. 39.
(135) Vid. EPA, The Challenge of the Environment, noviembre 1972,
pgina 4.
(136) Vid. HINDAWI, Air Pollution Injury to Vegetation, N.A.p.e.A.,
Pub. nm. AP-71, Usdhew, Raleigh, N. e. (1970), cit. Ros:s, p. 67.
(137) Vid. eHOVIN ROUSSEL, La polucin atmosfrica, p. 104.

484
mentar en los prOXlmos diez aos, llegando en algunas in-
dustrias al 5 por 100 (138).
Algunas estimaciones para Europa dan como coste global
por habitante 17 dlares para Inglaterra y 12 dlares para
Francia (139). En cuanto a la repercusin en los costes indus-
triales, las cifras suministradas por la GAT (140) no parecen
particularmente alarmantes en cuanto que como mximo se
valora en un 10 por 100 el aumento de los costos de los pre-
cios. Existen tambin algunas cifras indicadoras de los costes
de la lucha contra la contaminacin en pases socialistas, aun-
que desgraciadamente no es factible su reconversin, en tr-
minos reales, a unidades monetarias occidentales, as para
Bulgaria se prevea una inversin de 100 millones de levas para
el perodo 1971-75; en Checoslovaquia, y durante el mismo pe-
rodo, se pensaba invertir en la regin ms industrializada,
Bohemia, 1.400 millones de coronas, en Polonia 4,1 millones
de zlotys y en Rumania tres millones de leis.
No existen para Espaa datos fehacientes (141). Como sim-
ple conjetura si partisemos de una cifra de diez dlares por
habitante y ao, inferior a la estimada para Francia en aos
pasados, pero que tiene en cuenta nuestro ndice de industria-
lizacin menor, nos dara una cifra en cuanto a 'la inversin
necesaria del orden de los 20.000 millones anuales.
Segn estimaciones recientes, los daos anuales producidos
por la contaminacin atmosfrica en Espaa ascenderan a los
25.000 millones' de pesetas, lo que supondra que a cada espa-
ol le costara como media 730 pesetas anuales (142). En cuan-
to a inversiones, se calcula que en el rea de la ra de Bilbao
se han invertido en medidas correctoras unos 300 millones de
pesetas, la industria cementera ha realizado inyersiones por
(138) Vid. Ross, La industria y la contaminacin del aire, p. 22.
(139) CHOVIN, ROUSSEL, op. cit., p. 105.
(140) Lucha contra la polucin industrial y el comercio interna-
cional, Ginebra, junio 1971, cit. RIVERA ROVIRA, La defensa del medio
ambiente en Espaa y su relacin con el contexto econmico interna
cional. Conexiones del problema con el comercio y la industria.
(141) No parecen utilizables, por ejemplo, las cifras que se reco-
gen en las entrevistas con BENITO GIL en Informacin Comercial Es
paola, nm. 466, 1972, p. 8l.
(142) Monografa del Medio Ambiente, cit. p. 144.

485
valor de 1.300 millones en el perodo 1963-73 y las centrales
trmicas de 690 millones, en total las inversiones habran
sido en el cuatrienio anterior de unos 4.000 millones (143).
En el III Plan de Desarrollo en el captulo de Defensa
contra la Contaminacin del Aire, del agua y contra el ruido
ambiental, no apareca ninguna partida especficamente desig-
nada a la contaminacin atmosfrica (144). En el Proyecto del
IV Plan dentro de la rbrica del Medio Ambiente figura la
consignacin de 4.870 millones, pero tampoco parece espec-
ficamente comprometida para financiar programas dirigidos
al control de la contaminacin atmosfrica.

(143) 1II Plan de Desarrollo, tercera edicin, 1971, p. 257. Mono-

grafa cit., p. 292.
(144) IV Plan Nacional de Desarrollo. Proyecto para examen y co-
rreccin, noviembre 1975, cuadro nm. 12.

486
 CAPTULO OCTAVO

MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PARA EL CONTROL

DE LA CONTAMINACION ATMOSFERICA

l. PRECEDENTES.

A lo largo de la historia encontramos anticipaciones aisla-

das de la adopcin de medidas frente a la contaminacin at-
mosfrica, bien que estas regulaciones tuviesen, antes de la era
industrial, escasa importancia y fuesen normalmente recondu- .
cibles a la reaccin legal frente a las molestias vecinales. En el
mundo anglosajn se recuerda que ya en el siglo XIV, Ricardo III
grav severamente el uso de carbn con nimo de evitar sus
humos, y una centuria despus Enrique V control estrecha-
mente su utilizacin en Londres. Se dice que dos monarcas
ingleses abandonaron Londres a causa de los humos, la reina
Leonor en 1257 y Guillermo III cuatrocientos aos despus;
Eduardo I introdujo una legislacin muy rigurosa ordenando
decapitar a uno de sus sbditos porque sigui quemando
carbn de hulla .en vez de madera de roble (1). En 1661, un
ciudadano llamado John Evelyn dirigi una memoria a Car-
los II para prevenir los humos denominada Fumifigium, y
aos ms tarde se comunic a la Sociedad Filosfica londi-
nense el invento de un ingenio para consl:lmirlos (2).
(1) Vid. Ross, La industria y la contaminaci6n del aire, Ed. Diana.
Mxico, 1974, pp. 102, 114 Y 164.
(2) Vid. SUMMER, Odour Pollution of Air, Londres, 1971, p. XIX.

487
 Tambin en Espaa existen significativos precedentes, al-
gunos de los cuales se remontan incluso al ao 852, fecha en
que fue dictada sentencia por uno de los famosos jueces de
Crdoba que atenda la reclamacin de un vecino ordenando
que deba colocarse un tubo en la parte superior del horno
para que el humo saliera por la parte ms alta y no perju-
dicase a la vecindad (3).
Ms prximas a nuestros das, las recopilaciones legales
de textos histricos contienen ya reglas de carcter general
regulando el emplazamiento de determinadas actividades. As,
en la Novsima Recopilacin (4), se prohbe por razones de
salud pblica que en el recinto de la Corte y dems pobla-
ciones se establezcan fbricas y manufacturas y talleres de
artesanos que alteren la atmsfera o impurifiquen el aire, se
ordena a determinadas industrias, como las fbricas de yeso,
las alfareras y las de tintes, que se trasladen en un plazo
determinado fuera de Madrid, prohibindose la construccin
de otras similares dentro del trmino urbano (5).
Sobre todo, estimo significativo recordar aqu la especial
sensibilidad de las Leyes de Indias espaolas hacia estos pro-
blemas. No slo al tratar de los factores meteorolgicos se
tienen en cuenta los vientos dominantes para decidir la con-
figuracin de ciudades, sino que adems, desde la perspec-
tiva de la zonificacin, se establecen emplazamientos singu-
lares para determinadas actividades, y as se ordena que (6):

los solares para carniceras, pescaderas, teneras y otras

oficinas, que causan inmundicias y mal olor, se procuren
poner hacia el ro, o mar, para que con ms limpieza y
sanidad se conserven las poblaciones.

(3) Vid. S.4NCHEZ MURIAS, Contaminacin atmosfrica y salud uro

bana, en Ciencia Urbana, nm. 6, 1969, p. 20.
(4) Ley 5, ttulo XI, lib. VII.
(5) Ley X, libro 111, ttulo XIX.
(6) Libro IV, ttulo VI, ley V, Recopilacin de Leyes de los Reyes
de las Indias Mandadas imprimir y publicar por la Magestad Catlica
del Rey Don Carlos //, reedicin Instituto de Cultura Hispnica, Ma
drid, 1973, vol. 2, p. 91.

488
 Como hemos visto al tratar desde una perspectiva general
la regulacin de la lucha contra la contaminacin, las inter-
venciones pblicas estn basadas a lo largo de la Edad Media
en Ordenanzas Municipales que intentan controlar los estable-
cimientos insalubres para proteger la higiene y la sanidad
pblica (7). Este enfoque enlaza con las nuevas medidas ins-
tauradas en el siglo XIX, cuya tnica se mantiene prctica-
mente hasta nuestros das (8), que van a consistir en regula-
ciones administrativas tpicamente policiales, como la que re-
presentan la legislacin de industrias incmodas, insalubres,
nocivas y peligrosas, hasta que disposiciones de nuevo cuo
con un soporte cientfico ms riguroso, como la Ley de Protec-
cin Atmosfrica de 1972, adoptan una ptica ambiental com-
pleja. Otra cosa es la efectividad prctica de las medidas dis-
ponibles, lo que ha preocupado incluso a la Fiscala del Tribu-
nal Supremo, que en su ltima Memoria demanda ms rigor
en su aplicacin y su refuerzo penal.

11. LAS BASES NORMATIVAS DEL ORDENAMIENTO ESPAOL

Las disposiciones fundamentales que rigen en Espaa en

materia de contaminacin atmosfrica han sido promociona-
das por el Ministerio de Industria con la colaboracin ms
reciente del extinguido Ministerio de Planificacin del Desa-
rrollo, donde estaba ubicada la Secretara de la Comisin Inter-
ministerial del Medio Ambiente (8 bis). Citaremos, en primer
lugar, el Decreto de 30 de noviembre de 1961, que aprueba el
Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y
Peligrosas, y que obliga en su artculo 13 a las actividades cali-
ficadas como insalubres por producir humos, polvo, niebla,
(7) Vid. SANTAMARA PASTOR, Aspectos jurdicos de la accin admi
nistrativa en la lucha contra la contaminacin atmosfrica, en Medio
Ambiente, Banca Catalana, Barcelona, 1972, p. 65.
(8) As, por ejemplo, las Reales Ordenes de 12 de agosto de 1838,
4 de marzo de 1844 y Reglamento de 19 de agosto de 1847; artculos
351 y 352. El Decreto de 12 de enero de 1904, que contiene las mstruc-
ciones generales de sanidad, artculos 140 y siguientes, la Real Orden
de 12 de octubre de 1910 estableciendo bases para la redaccin de los
Reglamentos de Higiene, el Real Decreto de 9 de febrero de 1925, que
aprueba los Reglamentos de Sanidad Municipal, artculo 19.
(8 bis) Decreto de 12 de julio de 1973.

489
vapores o gases de esta naturaleza, a venir dotadas de instala-
ciones adecuadas y eficaces, de precipitacin del polvo o de
depuracin de los vapores o gases en seco o en hmedo o
por procedimientos elctricos. En su anexo 11 esta reglamen-
tacin determina las concentraciones mximas para diversas
sustancias, bien que tales lmites solamente afecten a los am-
bientes interiores de la fbrica. En cuanto a la problemtica
especfica de este Decreto, cuya adaptacin a la nueva Ley de
Proteccin del Ambiente Atmosfrico de 1972 (9) ha sido or-
denada por el legislador, nos remitimos a lo expuesto en el
captulo correspondiente de esta Monografa, concentrndonos
aqu tan solo en la normativa sectorial de la proteccin de la
atmsfera.
En este contexto podran mencionarse tambin las vagas
previsiones del III Plan de Desarrollo, que inclua entre sus
principales proyectos la desulfuracin del fuel-oil y la depu-
racin de gases residuales que contienen anhdrido sulfuro-
so (10). Pero la pieza bsica del sistema de control de la con-
taminacin industrial es la Ley de 22 de diciembre de 1972
(11), que se inscribe ya netamente en una perspectiva ecol-
gica (12), como aparece en su Exposicin de Motivos, donde se
afirma en primer lugar como:

La degradacin del medio ambiente constituye, sin

duda alguna, uno de los problemas capitales que la Hu-
manidad tiene planteados en esta segunda mitad del
siglo, problema cuya gravedad no es proceso ponderar.
(9) Para una panormica de esta Ley, Vid. CARCELLER FERNNDEZ,
La Ley de Proteccin del Ambiente Atmosfrico y de las Corporaciones
Locales, en Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 178, pgi.
nas 242 y ss.
(10) 11 Plan de Desarrollo, p. 318.
(11) Para la elaboracin de esta Ley y las disposiciones que la
desarrollan fue creada por orden de 17 de enero de 1969 y la Comisin
Tcnica Asesora sobre Problemas de Contaminacin Atmosfrica de
origen industrial, la cual ha sido disuelta por el Decreto de 6 de fe
brero de 1975.
(12) Con anterioridad nicamente el sector de la fabricacin de
cemento haba, sido objeto de especial atencin, adoptndose para l
medidas de cuo moderno en virtud del Decreto de 7 de noviembre
de 1968, que ha sido expresamente derogado por el Decreto de 6 de
febrero de 1975, disposicin derogatoria tercera.

490
 La explotaci.o intensiva de los recursos naturales, el
desarrollo tecnolgico, la industrializacin y el lgico
proceso de urbanizacin de grandes reas terri toriales son
fenmenos que, incontrolados, han llegado a amenazar
en determinadas regiones la capacidad asimiladora y
regeneradora de la Naturaleza, y que de no ser adecua-
damente planificados, pueden abocar a una perturbacin
irreversible del equilibrio ecolgico general, cuyas con-
secuencias no son fcilmente previsibles.

La ley aborda por primera vez temas ta~ capitales como

la determinacin a escala nacional de niveles de emisin-inmi-
sin, la degradacin de zonas contaminadas, las medidas en
caso de episodios, el sistema de vigilancia y control y los
estmulos financieros, habiendo sido desarrollada, con sensi-
ble retraso, por cierto, por el Decreto de 22 de diciembre de
1975 (13). Por su parte, el Decreto de 25 de marzo de 1975 com-
plementa la ley en lo que respecta a los auxilios econmicos
y los incentivos fiscales, y ltimamente ha sido sancionada la
normativa relativa a los combustibles. Faltan an otros des-
arrollos como recuerda la Exposicin de Motivos del Decreto
de febrero de 1975 en materia de instalaciones de combustin,
homologacin de quemadores, clculo de altura de las chime-
neas y mtodos unificados para el anlisis de contaminantes.
La ley de 1972 supone, no obstante, un paso importante,
aunque expresamente se pronuncia sobre la compatibilidad
de la proteccin del ambiente con el desarrollo econmico,
rebajando con ellos los niveles de exigencias y sensibilizndose
as a cierta corriente de opinin, con arreglo a la cual las regu-
laciones industriales sobre el medio ambiente deben ser, en
general, menos rigurosas en los pases menos industrializa-
dos (14), no obstante lo cual el Decreto de 1975, que desarro-
lla la Ley ha sido impugnado por el Sindicato del Metal (15).
(13) La disposicin final primera de la Ley prevea que su des-
arrollo se efectuara en el plazo de un ao.
(14) Vid. RIVERA ,ROVIRA, La defensa del medio ambiente en Espa-
a y su relacin con el contexto econmico internacional. Conexiones
del Problema con el comercio y la industria, en 11 Jornadas Tcnicas
del Medio Ambiente".
(lS) Informaciones), lS-VI-?S.

49J
En otros medios se ha estimado que hubiera sido preferible
dictar una ley general que abarcase toda la problemtica de
la contaminacin (16).
La ley de 1972 y su Reglamento de 1975 son piezas norma-
tivas tcnicamente logradas; ahora bien, no podemos por me-
nos de constatar en estos momentos su inoperancia real, triste
sino que suele acompaar tanto en el pasado como en el
presente a la legislacin del ramo.
La contaminacin por las emisiones de los automviles
ha sido regulada en Espaa, a partir del Acuerdo de Ginebra,
de 20 de marzo de 1958, primero por el Decreto de 22 de
abril de 1971 sobre homologacin de los motores de encendido
por chispa en lo relativo a emisin de gases,_ despus por el
Decreto de 9 de agosto de 1974 sobre limitacin de la conta-
minacin atmosfrica producida por los. vehculos automvles
y por el de 7 de febrero del mismo ao sobre homologacin
de automviles equipados con motores diesel. Con anterio-
ridad, el Cdigo de la Circulacin (17) incorpor esquemti-
camente previsiones sobre las emisiones de los vehculos (l8).
En cuanto a los hogares domsticos, la principal fuente
normativa, aparte de las normas tecnolgicas para edificacin
del Ministerio de la Vivienda (19), son el Reglamento de 21
de junio de 1968 y las Ordenanzas Municipales; as, por ejem-
plo, la Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid, aprobada en
28 de junio de 1968, dedica su ttulo segundo a estas ma-
terias.
Aunque ni la Ley de Rgimen Local vigente ni tampoco la
Ley de Bases de Sanidad Nacional de 1944 abordan el tema
de la contaminacin atmosfrica, no responsabilizando expre-
samente al respecto a los Ayuntamientos, disposiciones ms
(16) As, la Cmara de Comercio de Madrid, segn A B e, de 2 de
julio de ) 972.
(17) Artculo 90.
(18) De acuerdo con la redaccin del Decreto de 3 de diciembre
de 1959. Por resolucin de la Jefatura Central de Trfico de 12 de
enero de 1964, se dictaron normas para comprobacin de los gases
de escape.
(19) Las correspondientes a los. quemadores de calefacciones ins-
taladas en los edificios aparecen en los Boletines Oficiales de 5 y
12 de julio de 1975.

492
antiguas, quiz hoy tericamente en vigor (20), les dan ins-
trucciones en este sentido. Ahora bien, la potestad reglamen-
taria municipal tiene una importancia no desconocible para
todos los focos potencialmente generadores de contaminacin
atmosfrica, por una parte, en cuanto al desarrollo aplicativo
del Reglamento de Actividades, y, por otra, en relacin con
las zonas que sean declaradas como de atmsfera contami-
nada (21), conforme a 10 establecido en el artculo 9. de la
Ley de 1972 y en el artculo 25 de su Reglamento de 1975,
que obligan a los Ayuntamientos a promulgar las correspon-
dientes Ordenanzas o a adaptar las existentes (22). Parece
que los Ayuntamientos debern tambin con carcter general
adaptar sus Ordenanzas a )0 previsto en la ley de 1972 y en
su Reglamento (23). .

II. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS.

1. Derecho comparado.

El tema competencial, si bien no tan complejo en materia

de contaminacin atmosfrica como en e] de ]a polucin de
las aguas, presenta igualmente un cierto intrincamiento, sobre
todo en aquellos pases en que no han centralizado, unificn-
dola, la Administracin Ambiental. Por una parte, aparece ]a
delimitacin de responsabilidades entre la Administracin Lo-
cal y la Administracin Central, pues si bien esta ltima, como
veremos, ha absorbido sustancialmente bsicas potestades, to-
dava quedan mbitos inevitablemente sometidos a la esfera
municipal que pueda colisionar o confluir con esferas de
competencia de la Administracin de] Estado. As, por ejem-
p]o, en Inglaterra, la inspecin de los alkalis corresponde a
un cuerpo de dependencia central, mientras que la de los
(20) Como el Reglamento de Higiene de 1910 y el Reglamento de
Sanidad Municipal de 1925.
(21) Ya se prevea por el Decreto de 16 de agosto de 1968 sobre
rgimen de poblaciones con alto nivel de contaminacin atmosfrica
Que dio lugar a las Ordenanzas de Madrid y Barcelona.
(22) Vid. CARCELLER GONZLEZ, La Ley de Proteccin del Ambiente
Atmosfrico y las Corporaciones Locales, loe. cit., p. 257.
(23) Artculo 2." D.

493
humos de las propias fbricas de aquellos productos incumbe
a las autoridades locales. Sucede, adems, que al superarse
en el control del proceso emisin-transporte-inmisin los lmi-
tes de la jurisdiccin municipal, deben forzosamente aparecer
otras autoridades no coincidentes ni con el Municipio ni quiz
tampoco con las de otras circunscripciones polticas o admi-
nistrativas intermedias del tipo de la provincia.
En los niveles centrales la ubicacin de las responsabili-
dades depender de las soluciones generales adoptadas para
la organizacin de la lucha contra la contaminacin en su
conjunto. Si existe un Ministerio especialmente creado al res-
pecto, como en Francia o Inglaterra, o una agencia singular
del tipo de la EPA de Estados Unidos o de la Oficina Nacional
de Proteccin Ambiental sueca, estas unidades concentrarn
tambin el mximo de atribuciones asmosfricas, si bien al-
gunos aspectos de vigilancia y control en materia, por ejem-
plo, de automviles, pueden ser de la incumbencia de los
agentes encargados de la disciplina general del trfico.
En las naciones en que no se ha dado este paso, las nuevas
competencias suelen residenciarse de acuerdo con la inercia
generada por la inicial perspectiva sanitaria. As, por ejem-
plo, en Italia el Ministerio de Sanidad sigue siendo el prin-
cipal responsable (24), con apoyo de una Comisin Central
integrada tambin por representaciones de otros Departa-
mentos. La misma solucin se adopta en Rusia, aunque con-
curren aqu otros organismos como el Centro Nacional de Se-
paracin de Gases y Polvos y la Inspeccin de Automviles del
Ministerio del Interior (25). En algunos pases la lucha contra
la contaminacin atmosfrica se conecta con Ministerios cu-
yas competencias principales parecen marginales al tema, as
en Suecia la Comisin Nacional se relaciona con el Ministerio
de Agricultura, y en Checoslovaquia tiene tambin un papel
central el Ministerio de Aguas y Bosques (26).
(24) Ley de 12 de julio de 1966.
(25) Vid. Colloque de la CEE sur les problemes de l'environne
ment, Naciones Unidas, Documento R. 71, 11, New York, 1971, p. 186.
(26) Colloque, cit. p. 190.

494
 Quiz sea significativo del nivel de complejidad que puede
alcanzar la Administracin ambiental sea el artculo 5. de la
U

Ley italiana, de 3 de julio de 1971, sobre control de emisiones

de vehculos, que menciona como autoridades competentes
al Ministerio de Sanidad de acuerdo con el Ministerio de
Transporte y Aviacin Civil, de Industria, Comercio y Arte-
sanado, odo el parecer del Consejo Superior de Sanidad y
de la Comisin Central contra la Contaminacin Atmosfrica.
A niveles inferiores aparecen las competencias de los Es-
tados en los supuestos de organizacin poltica federal, y por
supuesto de los Municipios que, sobre todo en el rea anglo-
sajona, siguen manteniendo poderes sustantivos en cuanto a
la aplicacin y vigilancia de las normas superiores, adoptando
propias ordenanzas y reglamentos dentro del cuadro marcado
por la Administracin estatal.
Ahora bien, como tnica general puede sealarse la pro-
gresiva concentracin de potestades en centros estatales de
mbito nacional, lo que es perfectamente explicable si se tiene
en cuenta que la contaminacin atmosfrica, aunque proceda
de fuentes fijas se desplaza de acuerdo con condicionantes
meteorolgicos. Por lo dems, son aplicables a todo un pas
criterios de calidad del aire basados en consideraciones de la
salud pblica general. En cuanto a la contaminacin produ-
cida por agentes mviles y las medidas de regulacin de los
carburantes forzosamente exigen un tratamiento nacional.
Altamente ejemplificadora de este proceso es la trayectoria
seguida por la legislacin norteamericana, que primero se apo-
ya en ordenanzas emanadas de las autoridades locales, caso
de los Angeles, y despus va siendo progresivamente federali-
zada, aunque para ello haya de recurrirse a apoyaturas cons-
titucionales relativamente endebles, como las que soportan
la intervencin federal en los supuestos de comercio inter-
estatal. As la primera Ley Federal de 1955, prcticamente se
limitaba a estimular por. medios financieros la accin de las
municipalidades. La Clean Air de 1963 centraba la responsa-
bilidad en los Estados, aunque autoriza al Ministerio de Sani-
dad, Educacin y Bienestar para publicar criterios indicativos

495
de calidad. "La enmienda de esta Ley de 1965 responsabiliz a
dicho Ministerio para promulgar y hacer cumplir estndares
para nuevos automviles, y la Air Quality Act de 1967 le obliga
a publicar criterios de calidad del aire, requiriendo a los
Estados para que fijen estndares aplicativos, lo que deter-
minara en caso de pasividad la intervencin sustitutoria de la
autoridad Federal (27). Por ltimo, la Clean Air Act, de 1970,
autoriza a la EPA para establecer estndares nacionales de
inmisin y tambin de emisin, estos ltimos para actividades
especialmente significativas. Los fabricantes de vehculos, por
su parte, habrn de adoptar previsiones en orden a una cre-
ciente disminucin de las emisiones contaminantes de sus
prototipos.
Estas tendencias las encontramos tambin en otros pases
de estructura federal, como la Repblica Federal Alemana,
donde la Ley de 15 de marzo de 1974 (28) debi ser precedida
por un cambio constitucional en lo que respecta a la distri-
bucin de competencias.

2. La Adn1inistracin espaola.

El dispositivo pblico para la lucha contra la contamina-

cin atmosfrica presenta caractersticas similares a las de las
naciones que no han concentrado las competencias ambien-
tales. Aunque exista una ciert~ unificacin en el impulso nor-
mativo en torno al Ministerio de Industria, la aplicacin de
las medidas en concreto ofrece una gran dispersin que la
nueva ley ms que corregir se ha limitado a institucionali-
zar (29).
(27) Vid. GRAD, Environmental Control, pp. 52 Y ss.
(28) Bundes-Inmissionsschutzgesetz de 15, 3 1974. Vid. FEU>HAUS,
KOl1turen eines modenzen Umweltschutzrechts, en Die Offentliche Ver-
waltung, nm. 27, septiembre 1974, pp. 613 Y ss., Y Unweltschutz. Das
Um\.-velt Program des Bundesregierung, Kohlhammer Mainz, 1973.
(29) Como se observ en relacin al Proyecto de 1972, no estaban
resueltos los conflictos interadministratjvos, airendose un cierto es-
cepticismo sobre el comportamiento de la mquina administrativa a
partir del momento de su entrada en vigor. SANTAMARA PASTOR, Aspec-
tos jurdicos de la accin administrativa en la lucha contra la conta-
minacin atmosfrica, loe. cit., p. 71.

496
 Tambin se ha producido en Espaa el progresivo vacia-
miento de las competencias locales que, tericamente al me-
nos, han pasado al mbito estatal, y decimos tericamente
porque si bien el impulso y la iniciativa han salido de la esfera
municipal, los Ayuntamientos siguen siendo los nicos res-
ponsables visibles en el campo de la contaminacin urbana.
Quiz el principal fallo de la nueva legislacin sea haber des-
conocido estas circunstancias no enfatizando suficientemente
el comportamiento municipal, desconocindose que a la pos-
tre slo la vigilancia y el control que se lleva a efecto en estos
niveles podr garantizar la eficacia de esta poltica. En estos
momentos los nicos agentes disponibles en el mbito de las
ciudades son los que pueden proporcionar las Corporaciones
Locales, y ni el Ministerio de Industria ni la Direccin General
de Sanidad tienen medios materiales y personales adecuados
para velar por el buen comportamiento ambiental de las in-
dustrias y de los ciudadanos. Hechas estas salvedades pasa-
remos a ofrecer un sucinto esquema de la distribucin de
competencias entre los distintos rganos administrativos que
inciden en Espaa en el campo de la contaminacin atmos-
frica.

A) Administracin Central.

- Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros, adems

de su competencia reglamentaria general, tiene las funciones
especficas que la asignan las recientes disposiciones de pro-
teccin del ambiente atmosfrico. Le incumbe la declaracin
de zona de atmsfera contaminada (30), el establecimiento
de lmites de emisin ms estrictos (31), la cesacin de la
declaracin de atmsfera contaminada (32), la revisin de los
estndares de emisin-inmisin (33), la modificacin del cat-
logo de actividades potencialmente contaminadoras (34), la
(30) Artculo 22 del Reglamento de 1975.
(31) Artculo 23.
(32) Artculo 24.
(33) Artculo 54.
(34) Artculo 43.

497
32
conceslon de subvenciones, la fijacin de las condiciones de
acceso al crdito oficial y el otorgamiento de incentivos fis-.
cales (35).

- Comisin Interministerial del Medio Ambiente. Tiene

normalmente funciones de propuesta al Gobierno para la
adopcin de las medidas contempladas en el apartado ante-
rior, canalizando los informes, iniciativas y recomendaciones
de los distintos organismos y ministerios implicados.

- COlnisin Delegada del Medio Ambiente. Aunque no apa-

rece especficamente mencionada en la legislacin atmosf-
rica, le incumbir intervenir tambin en este mbito confor-
me al orden de competencias generales al que hemos hecho
referencia en otro lugar.

- Comisin Central de Sanean1iento. La nueva legislacin

ambiental da escasa entrada a esta Comisin, salvo en los
supuestos en que, a efectos de otorgamiento de licencias, sus-
tituya a la Comisin Provincial de Servicios Tcnicos y emita
resoluciones vinculantes (36).

- Ministerio de Industria. Este Ministerio es, como anti-

cipamos, el que tiene mayor peso en el mbito administrativo
que analizamos, le corresponde segn la actividad industrial
de que se trate la propuesta al Gobierno de fijacin de los
niveles mximos de emisin de contaminantes a la atmsfera
para cada actividad industrial, la recomendacin o, si procede,
la imposicin en cada caso particular, de las tcnicas ms
adecuadas para reducir las 'emisiones contaminantes al m-
nimo posible compatibles con los imperativos econmicos,
as como la vigilancia del cumplimiento de los niveles de
emisin exigidos y su medicin (37). Los informes del Minis-
terio y de sus delegaciones perifricas vinculan y condicionan
las decisiones de las autoridades que intervengan en el pro-
ceso de la autorizacin industrial de que se trate (38). Este
(35) Artculos 3.0, 7.0 Y 8. del Decreto de 20 de marzo de 1975.
. (36) Artculos 4. de la Ley de 1972 y 55 de su Reglamenfto.
(37) Artculos 2. B del Reglamento de 1975.
(38) Artculos 55 y siguientes del Reglamento de 1975.

498
Ministerio puede tambin imponer multas del orden de pe-
setas 250.000 y suspender o clausurar establecimientos (39).
A travs de la Direccin General de Minas controla tam-
bin el comportamiento de los establecimientos mineros mien-
tras que su Direccin General de Industrias Siderometalrgicas
y Navales homologa los modelos de vehculos automviles (40)
fijando las especificaciones tcnicas de los carburantes y auto-
rizando la fabricacin y venta de aditivos (41).
La recientsima Orden ministerial de 18 de octubre de 1976
sobre prevencin y correccin de la contaminacin en la atms-
fera, muestra patentemente la amplsima y compleja gama de
competencias ambientales del Ministerio de Industria.

- Ministerio de Agricultura. Tiene competencias anlogas

a las del Ministerio de Industria en materia de autorizacin
de empresas industriales, agrarias y forestales, de acuerdo
con Jas especificaciones que en relacin con tal distribucin
de atribuciones establece Ja legislacin en vigor (42).

- Ministerio de Obras Pblicas. Incumbe al Ministerio

de Obras Pblicas conforme al artculo 2. u c) del Reglamento
de 1975 la adopcin de las medidas necesarias para evitar Ja
contaminacin producida por Jas siguientes actividades:
a) Movimiento de tierras, obras y demoliciones como con-
secuencia de Jas actividades de dicho Ministerio.
b) Manipulaciones de minerajes y otras materias conta-
minantes en zonas portuarias.
e) Construccin y reparacin de obras pblicas, conse-
cuencia de las actividades de dicho Ministerio.
d) Explotacin de canteras y extraccin de ridos y are-
nas, as como 'su fabricacin artificial, realizados por
dicho Ministerio o con su autorizacin y destinados a
obras pblicas.
(39) Artculo 13 de la Ley de 1972.
(40) Decreto de 22 de abril de 1971 y Decreto de 9 de agosto de
1974.
(41) Artculo 1,0, 4, Y artculo 4,0 del Decreto de 9 de agosto de
1974.
(42) Decreto-Ley de 1 de mayo de 1952 y Decreto de 15 de marzo
de 1973.

499
 - Ministerio de la Gobernacin. El Ministerio de la Gober-
nacin, a travs de la Direccin General de la Jefatura Cen-
tral de Trfico, que tiene a su cargo la disciplina de la circu-
lacin por las vas nacionales, fiscaliza el funcionamiento de
los vehculos con motor de combustin interna en cuanto a
la emisin de gases y humos (43). Estas competencias han
sido reforzadas y ampliadas en virtud del Decreto de 9 de
agosto de 1974 sobre limitacin de la contaminacin atmos-
frica producida por vehculos ;utomviles.
Del Ministerio de la Gobernacin dependen la Comisin
Central de Saneamiento y la Subdireccin General de Pobla-
cin, cuyas funciones se orientan fundamentalmente hacia el
control a escala nacional de las instalaciones industriales, si
bien con escasa trascendencia operativa. Por su parte, la
Direccin General de Sanidad dispona de atribuciones gen-
ricas en relacin con la higiene del medio ambiente, aunque
tampoco haba actuado prcticamente en el sector del am-
biente atmosfrico. Las nuevas regulaciones, sin embargo, rea-
lizan un especial nfasis en los cometidos de esta Direccin
General, a la que asigna la vigilancia y previsin de la conta-
minacin atmosfrica, disponiendo la creacin de un Centro
Nacional radicado en la misma que integrar a todos los Cen-
tros de anlisis de la contaminacin (44), para controlar las
situaciones de hecho en relacin con los niveles de inmi-
sin (45). La Direccin General de Sanidad tambi~n informa
y tramita las declaraciones de zona de atmsfera contami-
nada (46).
El Ministerio de la Gobernacin, al igual que los de Agri-
cultura e Industria, en su caso pueden imponer multas supe-
riores a 250.000 pesetas..

- Ministerio de la Vivienda. Salvo en lo que respecta a

los aspectos urbansticos, las competencias de este Ministerio
no son importantes, debiendo citarse tan slo las que le
(43) Artculo 90 del Reglamento de la Circulacin.
(44) Artculos 2.0, a), y artculos 6. y ss. del Reglamento de 1975.
(45) Artculo 5.
(46) Artculos 16 y ss. del Reglamento de 1975.

500
 incumben en cuanto a la promulgacin de normas tcnicas
de edificacin que pueden incidir en aspectos ambientales,
como las relativas a calefacciones y quemadores, lo que tiene
trascendencia coercitiva en estos momentos.

- Ministerio de Hacienda. El hecho de que la CAMPSA

aparezca vinculada a este Ministerio en cuanto gestora del
monopolio oficial de combustibles, avoca su intervencin a
la hora de determinar las caractersticas de los carburan-
tes (47). El Ministerio de Hacienda interviene tambin lgica-
mente en la tramitacin de los beneficios fiscales previstos
por el artculo 11 de la Ley de 1972 (48).

- Ministerio del Aire. De su Subsecretara de la Aviacin

Civil dependen los servicios meteorolgicos, dispositivo ste,
como sabemos, clave en la organizacin de la lucha contra la
contaminacin; de aqu que este- Ministerio deba jugar un im-
portante papel en la materia, aunque ello no impedir el que
se complemente sus informaciones y previsiones con las su-
ministradas por otras estaciones meteorolgicas expresamen-
te montadas para el control ,de la contaminacin. Adems, el
Ministerio del Aire debe intervenir en lo que se refiere a las
servidumbres de trfico, posiblemente afectadas por los proce-
dimientos de dispersin (49).

- Centro Regional de San~dad Ambiental de Catalua. Se

crea por Orden de 20 de febrero de 1976. Incluye entre sus
funciones la actuacin como Centro de Recepcin de Datos
de la Regin MeteQrolgica Catalana, para el control de la
, Contaminacin atmosfrica. Es el nico centro regional exis-
tente hasta la fecha.

- Gobernadores civiles. Los gobernadores civiles pueden

tramitar la declaracin de zona de atmsfera contaminada
conforme al artculo 17 del Reglamento de 1975, deciden las
(47) Artculo 1.0, 4, del Decreto de 9 de agosto de 1974.
(48) Conforme a lo que establece el artculo 9. del Decreto de
20 de marzo de 1975.
(49) Artculo 59-2 del Reglamento de 1975.

501
meditias a adoptar (50), declaran la situacin de emergen-
cia (51) y su cese (52), as como las cautelas procedentes en el
nterin (53) e imponen multas hasta 250.000 pesetas. Tambin
debern vigilar el cumplimiento de las obligaciones contra-
das en contraprestacin de las subvenciones, ayudas financie-
ras y beneficios fiscales concedidos a las industrias (54). Los
gobernadores civiles en cuanto jefes provinciales de Trfico
intervienen en la inspeccin y control de los vehculos, y en su
caso en su precintado (55).

- Delegaciones del Ministerio de Industria. Estas Delega-

ciones informan los proyectos de instalacin de las industrias
comprendidas en el grupo B) del Anexo III del Reglamento
de 1975, autorizan la puesta en marcha (56), realizan compro-
baciones para verificar responsabilidades en caso de que se
den valores de inmisin elevados (57), sealan la localizacin
de medidores en las empresas (58) y vigilan su funciona-
miento (59). Las Delegaciones Provinciales pueden efectuar
inspecciones tcnicas voluntarias de los vehculos particulares,
inspeccionan los del Estado y vigilan los servicios de los Ayun-
tamientos (60).
Tambin incumbe a las Delegaciones del Ministerio de
Industria la autorizacin para la instalacin de calefacciones
no industriales que utilicen productos petrolferos.

- Delegaciones Provinciales del Ministerio de Agricultura.

Estas Delegaciones tienen funciones anlogas a las del Minis-
terio de Industria en relacin con las actividades industriales
por ellas mediatizadas.

(50) Artculo 28.

(51) Artculo 35.
(52) Artculo 40.
(53) Artculo 38.
(54) Artculos 10 y 11 del Decreto de 20 de marzo de 1975.
(55) Artculo 13-2 de la Ley de 1972.
(56) Artculo 66.
(57) Artculo 76.
(58) Artculo 72.
(59) Artculo 68.
(60) Artculo 1. del Decreto de 9 de agosto de 1974.

502
 - Comisiones Provinciales de Servicios Tcnicos. La re-
ciente legislacin ambiental respeta su intervencin en el pro~
cedimiento de otorgamiento de licencia municipal de apertura.
Incorpora, adems, su informe en distir~tos supuestos como
en el de declaracin de atmsfera contaminada (61), su cese
(62), adopcin de las medidas necesarias para tales supues-
tos (63), declaracin de situacin de emergencia (64), vigi~
lancia del incremento de la contaminacin por nuevas ins~
talaciones (65).

C) Ayuntamientos.
Las competencias municipales tienen por una parte ca-
rcter residual abarcando aquellas materias no desempeadas
por la Administracin del Estado y por otra complementaria,
asumiendo determinadas competencias ambientales, necesa-
rias para el cumplimiento del ordenamiento estatal. Sobre
todo, los Ayuntamientos inciden en el procedimiento de con-
trol inicial de las actividades potencialmente contaminantes,
decidiendo sobre el otorgamiento de la licencia municipal de
apertura, aunque sta venga condiciona.da por los pronuncia-
mientos de la Administracin Central.
Los Ayuntamientos intervienen en el expediente de decla-
racin de zona contaminada (66), viniendo en su caso obligados
a establecer centros de anlisis de la contaminacin (67), com-
petencias stas que ya les haban sido asignadas, de forma
rudimentaria por supuesto, por la Orden de 12 de octubn~
de 1910, aunque nunca, que se sepa, se han realizado los an-
lisis peridicos que tal disposicin requera. Deben, si
recae declaracin, adaptar sus ordenanzas para aplicar un
rgimen especial (68) y establecer con carcter especfico un
(61) Artculo 19 del Reglamento de 1975.
(62) Artculo 24.
(63) Artculo 28.
(64) Artculo 35.
(65) Artculo 55.
(66) Artculos 16 y ss. del Reglamento de 1975.
(67) Artculo 22.
(68) Articulo 25 del Reglamento de 1975, que fue precedido, al
respecto, por ~I Decreto de 16 de agosto de .1968 sobre rgimen de
poblaciones con alto nivel de contaminacin.

503
serVICIO de lucha contra la contaminacin. Incumbe a la Ad-
ministracin municipal determinar cules son las emisiones
responsables de altas concentraciones ambientales (69). Tam-
bin son los Ayuntamientos de las capitales de provincia y
de otras ciudades que se determinen, quienes debern montar
servicios tcnicos para la inspeccin de vehculos (70), siendo
los agentes municipales los encargados de realizar comproba-
ciones de los vehculos que circulan por estas vas.
Como competencias especficas de los Ayuntamientos de-
ben mencionarse las que les incumben en materia de contami-
nacin producida por los hogares, y as la Exposicin de
Motivos del Reglamento de 1975 estipula que el funcionamien-
to de las calefacciones se regular por su normativa espec-
fica, debiendo entenderse que sta vendr constituida junto
con las normas de carcter nacional que condicionarn su
alcance, por Ordenanzas municipales.
Omitimos aqu todo lo referente a las competencias urba-
nsticas de trascendencia decisiva en materia de contamina-
cin industrial por haber sido tratado ya desde una perspec-
tiva general distinta del enfoque sectorial ahora realizado.

D) Entidades colaboradoras de la Administracin.

El artculo 1. del Reglamento prev, ms bien enigmtica-
mente, que en el ejercicio de las funciones inspectoras, en ma-
teria de contaminacin, los organismos que las tienen atri-
buidas podrn contar con la asistencia de Entidades Colabo-
radoras creadas en el seno de organismos y entidades de ca-
rcter pblico. El rgimen de funcionamiento de estas Enti-
dades ser determinado por el Ministerio competente por
razn de la actividad. No aparece claro qu tipo de entidades
sean stas, pudiera pensarse que se tratara de la incorpo-
racin de organizaciones privadas para la defensa del medio
ambiente, pero desorienta la referencia que realiza a su crea-
cin en el seno de organismos pblicos. Es de esperar que
sucesivos desarrollos reglamentarios aclaren la cuestin.
(69) Artculo 76.
(70) Artculo 7. del Decreto de 9 de agosto de 1974.

504
Puede ser que se est pensando en la creacin en el seno del
INI de alguna empresa que colaborara con la Administracin
en las 'tareas de control, pero tambin q'ue se trate de incor-
porar organismos del tipo de las Cmaras de Comercio e In-
dustria. Tambin con referencia a la contaminacin producida
por los vehculos (71) se alude a la colaboracin de determina-
das entidades en la inspeccin tcnica de vehculos. Aqu s
que encajan, sin mayores dificultades, organizaciones que vie-
nen ya colaborando con la Administracin eficazmente como
el Real Automvil Club de Espaa y la Asociacin de Auxilio
en Carretera. '

lB. AMBITOS DE ACTUACIN.

l. Espaciales.
La aplicacin de las medidas dictadas para eliminar o
corregir la contaminacin atmosfrica se producen en mbitos
especficos que modulan la trascendencia y sentido de aque-
llas medidas. Toda actuacin administrativa tiene obviamente
una trascendencia espacial cuya delimitacin depender del
marco fsico real en que operan las relaciones y c~nductas
que se trata de disciplinar. En el caso de la contaminacin
atmosfrica, como en el de las aguas aunque con trascen-
dencia aqu distinta, podemos identificar los siguientes es
pacios.

A) Internacional.
Aunque no est suficientemente probado que la alteracin
de la atmsfera por obra del hombre afecte globalmente a
nuestro planeta, alterando las condiciones esenciales de
la biosfera, existen sin duda riesgos que no pueden des-
cartarse so pretexto del insuficiente grado de nuestros cono-
cimientos cientficos. Por ello, puede decirse que el problema
de la contaminacin atmosfrica abarca a toda la comunidad
(71) Artculo 9.0 del Decreto de 9 de agosto de 1974.

505
 internacional, lo que es palmario, desde luego, en cuanto a
la transmisin de algunas sustancias a travs de la atms-
fera como el DDT. Sin embargo, hasta la fecha, la insuficien-
cia del sistema organizatorio mundial reiteradamente adver-
tida no ha determinado respuestas satisfactorias.
Unicamente existen pronunciamientos no compulsivos
como los adoptados por la Conferencia de Estocolmo (72),
entre los que se incluye, por ejemplo, la Recomendacin a los
Gobiernos para que evalen, antes de adoptar cualquier accin
trascendente para los efectos climticos, sus consecuencias
previsibles o la Recomendacin dirigida al uso de los mejores
medios disponibles para evitar la emisin a la atmsfera de
sustancias txicas o peligrosas, especialmente si son persis-
. tentes, a menos que se hayan demostrado que no comportan
riesgos graves para la salud o que mediando los correspon-
dientes controles son esenciales para la produccin de alimen-
tos. La Recomendacin nmero 72 sugiere a los Gobiernos la
adopcin de estndares para ciertos contaminantes conforme
a las propuestas de las organizaciones internacionales compe-
tentes. Pero, como es palmario, tales propuestas slo tienen un
carcter meramente indicativo y no trascienden a medidas
coercitivas que pudieran ser impuestas a los distintos Estados
por la comunidad internacional.
Mayor poder vinculante, o al menos autovinculant, pue-
den tener los Tratados internacionales, pero stos en materia
atmosfrica, con excepcin de los automviles, son escasos, a
diferencia de lo que sucede en lo relativo a la contaminacin
de las aguas y no afectan, desde luego, ms que a sus signata-
rios. Puede citarse el acuerdo entre Estados Unidos y la Unin
Sovitica en materia de modificacin de clima con fines b-
licos, y tambin en este contexto podran de alguna forma
evocarse aqu los acuerdos internacionales, como el de Gine-
bra de 1929 y otros subsiguientes, sobre utilizacin de gases y
armas txicas (73).
(72) Recomendaciones 70 a 85.
(73) Resolucin de las Naciones Unidas de 6 de diciembre de 1971.
Vid., al respecto, BARROS HOHNSTON, The Internacional Law of Pollu-
tion, Free Press, New York, 1974, pp. 379 Y ss.

506
 Las reas polmicas que han dado lugar a alguna decisin
aislada de carcter internacional son ms localizadas y abar-
can a naciones relativamente prximas, pero en la mayora
de los casos no se ha adoptado medida ~lguna. Se ha impu-
tado, por ejemplo, a Inglaterra la emisin de contaminantes
que las corrientes atmosfricas trasladan a los pases nrdicos
detectndose en Suecia y Noruega contaminaciones de este
origen a las que se suman las provenientes de Holanda y
Alemania Occidental, ocasionando daos en los bosques e
incrementndose la acidez de ros y lagos (74), pero como
decimos, no se ha arbitrado ninguna solucin.
Creemos que solamente un conflicto de esta naturaleza
ha dado lugar a decisiones con trascendencia jurdica, me
refiero al denominado Trail Smelter Case, que enfrent a
Canad y Estados Unidos. Como consecuencia de la contamina-
cin trasmitida desde Canad por una empresa fundidora de
cinc y plomo, un Tri'bunal Arbitral dict sentencia, cuyos con-
siderandos tienen un gran valor histrico en cuanto creadores
de doctrina internacional al respecto, condenando a indem-
nizar a la empresa canadiense y afirmndose que ningn Es-
tado tiene derecho para usar o permitir el uso de su territorio
de forma tal que se causen daos por humos en el territorio
de otro Estado o en las propiedades de personas all radi-
cadas (75).
En Espaa no se han planteado conflictos de este orden,
aunque no puede descartarse que en algunas regiones como
en el rea vascongada, limtrofe con Francia, pudieran algn
da darse. Pero si no madura el Derecho Internacional las
implicaciones de este alcance entre nosotros pueden consi-
derarse remotas.
(74) Vid. Ministerios suecos de Asuntos Exteriores y Agricultura,
Air Pollution Across National Boundaries the lmpact o/ the Environ-
ment of Sulphur, in Air and Precipitation, Estocolmo, 1971. La im-
portancia de estas cuestiones anim sin duda el Acuerdo Internacional
de 23 de noviembre de 1971 sobre Realizacin de una Accin Europea
sobre Investigacin acerca del comportamiento fsico, qumico del an-
hdrido sulfuroso en la atmsfera, ratificado por Espaa el 5 de
agosto de 1972, B. O. E. de 6 de marzo de 1975.
(75) Vid. HARRIS, International Aspects, en McKNIHT, Environmen-
tal Pollution Control, p. 78.

507
 Especial trascendencia desde el punto de vista de la comu-
nidad internacional tiene el caso de los automviles, los cua-
les, comoquiera que pueden desplazarse fuera de ]as fron-
teras del pas en que estn matriculados, influyen en las con-
diciones atmosfricas de naciones distintas a la de su matri-
culacin. Pero sobre todo gravita aqu la necesidad de adop-
tar una poltica de conjunto sobre estos vehculos, facilitndose
los intercambios y el propio proceso industrial de montaje
a escala internacional, que deber tener presente la inciden-
cia atmosfrica de la combustin.
Estas circunstancias hicieron que el 20 de marzo de 1958
se firmara en Ginebra un Convenio Internacional que sus-
cribi despus Espaa, presentando ante la sede de las Nacio-
nes Unidas el correspondiente documento de adhesin (76),
que contempla la uniformizacin de determinados equipos y
piezas de motor a efectos de la homologacin de los proto-
tipos por las naciones signatarias (77). Como anexos a este
Acuerdo se insertan dos Reglamentos, los nmeros 15 y 24,
relacionados con la contaminacin atmosfrica producida por
los motores diesel y de encendido por chispa (78), que dieron
lugar a la adopcin de las correspondientes reglamentaciones
nacionales (79). En Espaa, en aplicacin del citado acuerdo,
se aprob el Decreto de 22 de abril de 1971, la Orden de 10
de octubre de 1972 y los Decretos de 7 de febrero y 9 de
agosto de 1974.
No existe, sin embargo, ningn organismo internacional
especficamente encargado de la contaminacin atmosfrica
ni siquiera como consecuencia de los acuerdos internacionales
del tipo de la Convencin Nrdica de febrero de 1974, si bien
los Principios de la OCDE de noviembre de 1974 sugieren la
creacin de Comisiones Internacionales para conocer de los
conflictos de esta ndole.
(76) B. O. del E. de 3 de enero de 1961.
(77) Entre los pases' signatarios aparecen la Repblica Federal
Alemana, Francia, Italia, Pases Bajos, Suecia, Blgica. Hungra, Che-
coslovaquia, Espaa, Yugoslavia y el Reino Unido.
(78) Publicados en los Boletines del Estado de 20 de julio de 1970
y 26 de febrero de 1973.
(79) Decreto de 30 de julio de 1970 en Francia, el Decreto de 23
de febrero de 1971 y Ley de 3 de junio ~el mismo ao en Italia.

508
 B) Nacional.
Segn se ha indicado, la lgica intrnseca del proceso de
control de la contaminacin atmosfrica implica el que se
centralice al mximo la adopcin de las decisiones bsicas.
De aqu que en todas las naciones las medidas fundamentales
referentes a lmites de emisin, inmisin, actividades y sus-
tancias contaminantes y las caractersticas de los vehculos se
determinen a escala nacional. Por otra parte, aunque algunas
de estas decisiones deberan mejor tomarse sobre la base de
la totalidad de las naciones, es claro que habrn de tenerse
tambin en cuenta las caractersticas de los distintos pases cu-
yos niveles econmicos, ndices de industrializacin, densidades
demogrficas, etc., condicionarn la estrategia a seguir. Cree-
mos que no es conveniente insistir en la relevancia del espacio
nacional, espacio que tienen presente tambin disposiciones
espaolas bsicas sobre contaminacin atmosfrica, sin per-
juicio de que la aplicacin de estas medidas se lleve a efecto
por autoridades con competencias territoriales inferiores.

C) Regional.
El enfoque regional de la contaminacin atmosfrica vie-
ne determinado por el propio carcter de los grandes conjun-
tos industriales normalmente asentados en zonas metro-
politanas de trascendencia regional. Pero, adems, pesan
aqu decisivamente los factores meteorolgicos que contribu-
yen al transporte y difusin de los elementos contaminantes,
lo que determinan inexorablemente la actuacin por zonas,
que aunque no perfectamente definidas, vienen jalonadas por
circunstancias climticas totalmente' irrespetuosas, desde lue-
go, con las distribuciones administrativas clsicas.
Aparece as la regin atmosfrica como en el caso de las
aguas surge la regin hidrolgica, regiones stas, por cierto,
no coincidentes, lo que complica el sistema de decisiones ad-
ministrativas, ya que la contaminacin atmosfrica y la polu-
cin de las aguas aparecen en alguna medida interrelacionadas.

509
 El enfoque regional fue primeramente adoptado qUlza en
Estados Unidos para el rea metropolitana de Los Angeles
por iniciativa de las autoridades locales, generalizndose des-
pus por la Clean Air Act de 1963. En la actualidad existen en
dicha nacin 250 regiones atmosfricas establecidas en fun-
cin de distintos factores: meteorolgicos, topogrficos, n-
dices de urbanizacin e industrializacin, etc. Dichas regiones
pueden abarcar un solo Estado, partes del mismo o sectores
de Estados colindantes, dando lugar a problemas administra-
tivos, que se intenta resolver, como en el caso de las aguas,
mediante los convenios interestatales que animan la institu-
cin del Compact similar a nuestros consorcios.
En Espaa la perspectiva regional ha sido tambin la
adoptada por la nueva legislacin de contaminacin atmos-
frica y concretamente por el Reglamento de 6 de febrero de
1975 que para el montaje de la Red Nacional de Vigilancia y
Previsin que integrar los centros de recepcin de datos,
contempla la institucionalizacin de las regiones meteorol-
gicas que las necesidades impongan, entendindose por regin
meteorolgica una regin definida por lmites geogrficos
naturales a la cual corresponden determinados valores norma-
les de los principales elementos meteorolgicos.
Esta disposicin no prev, sin embargo, mayores conse..
cuencias en cuanto a la implementacin de las medidas deter-
minadas como consecuencia de las informaciones obtenidas
a escala regional, aunque cabe pensar que las zonas contami-
nadas sobre las que ms adelante volveremos, coincidirn con
los lmites de una regin meteorolgica, si bien la legislacin
no se pronuncia al respecto y pudiera ser que tales zonas abar-
quen slo una parte de 'una regin de este tipo.
Pero aunque la nueva normativa no sea explcita sobre la
trascendencia de este mbito regional, pudiendo lgicamente
suceder que tal demarcacin no se generalice, sino que ni-
camente se prev su determinacin cuando las circunstancias
lo impongan, el problem~' regional aflora no obstante en cuan-
to las actuaciones ms intensas a llevar a efecto en reas
especialmente contaminadas, lo que normalmente trascende-
r a mbitos supramunicipales e incluso interprovinciales.

510
 Pero tampoco hay razones para sostener que el control del
proceso emisin-inmisin en zonas ordinarias deba llevarse
a efecto aisladamente con carcter local, por ello a la vista
de la decisiva influencia del componente meteorolgico en la
estrategia anticontaminacin poda haberse esperado que la
legislacin espaola hubiera sido ms consecuente con sus
propias e implcitas concepciones, vinculando estrechamente
la idea de la regin meteorolgica a los mbitos de implan-
tacin de las medidas necesarias. Con tal solucin hubiera
sido tambin inevitable el imponer frmulas asociativas del
tipo de las previstas para las zonas de atmsfera contaminada,
como las Mancomunidades intermunicipales o los Consorcios,
si entran tambin las Diputaciones Provinciales.
Hasta la fecha la nica organizacin regional con que se
cuenta para el control de la contaminacin es el recientemen-
te creado centro Regional de Sanidad Ambiental de Catalua
dependiente del Ministerio de la Gobernacin.'

D) Municipales.

Como reiteradamente se ha apuntado, el espacio municipal

no constitutye un mbito sustantivo en materia de Adminis-
tracin ambiental, pero es lo cierto que la modalidad organi-
zatoria que aqu opera constituye la apoyatura inexcusable
para la aplicacin concreta de la mayora de estas medidas.
Todo 'lo relativo a la autorizacin de las industrias, a la im-
posicin de medidas correctoras, a la vigilancia y control de
los niveles de inmisin y emisin y a la fiscalizacin del fun-
cionamiento de los vehculos forzosamente ha de venir enco-
mendado, en buena medida, a las autoridades municipales y
sus agentes. La legislacin espaola no contiene al respecto
ninguna excepcin significativa, enfrentndose, bien que tmi-
damente, con el problema que suscita la ausencia de homoge-
neidad entre espacio municipal y espacio operativo, a efectos
de la contaminacin, evocando frmulas asociativas volunta-
rias del tipo de la Mancomunidad, o compulsivas, como la

511
Agrupacin forzosa (80), aunque ello slo con trascendencia
para la organizacin o mantenimiento de centros de anlisis
en caso de declaracin de zonas contaminadas, sin extender
tal solucin, como sera deseable, a otras modalidades de
accin conjunta. Es de lamentar que, como acertadamente se
ha sealado, la Ley de 1972 no haya respetado ni potenciado
las competencias de las Corporaciones Locales en una mate-
ria en que la accin municipal necesita ms ser estimulada
que frenada (81).

E) Especiales.
a) .Tratamiento singular de determinadas reas.

Los problemas de la contaminacin atmosfrica presentan

.caracteres agudos en determin~das reas densamente pobla-
das en las que los principales focos contaminadores dejan sen-
tir sus efectos, aconsejando medidas excepcionales que afecta-
rn a los hogares, a la industria o a los automviles con mayor
o menor contundencia segn el peso que en cada caso tengan
las emisiones de los distintos focos.
Por ello se han venido delimitando zonas especiales en
func~n de la importancia de la contaminacin, de sus causas
y efectos. Las legislaciones nacionales, aun las que contienen
medidas que alcanzan a todo el territorio nacional con ca-
rcter general, paralelamente, suelen prever otras ms severas
para este tipo de reas. Esta estrategia espacial que ha dado
sin duda buenos resultados, se inici en los aos cuarenta en
Los Angeles, California, mediante la creacin de un distrito
para el control de la contaminacin del aire en aquel rea
metropolitana (LAAPCD), utilizndose despus en Inglaterra
sobre la base de la Clean Air Act de 1956, cuya seccin 11
autorizaba a las Corporaciones Locales para declarar la tota-
lidad o parte de su distrito rea de control de humos, de-
(80) Artculo 22 del Reglamento de 1975.
(81) CARCELLER GONZLEZ, La Ley de Proteccin del Ambiente at-
mosfrico y las Corporaciones Locales, loe. cit., p. 257, trabajo tam-
bin recogido en el Documento Informativo nmero 1.012 de la Se-
cretara General Tcnica del Ministerio de la Vivienda.

512
claracin sujeta a confirmacin ministerial que va precedida
por una encuesta pblica. Tal declaracin comporta la prohi-
bicin de emitir humos dentro del rea, pudindose tan slo
utilizar los combustibles limpios que el Ministerio aprobase,
subsidindose hasta un 70 por 100 el coste de reconversin
de los quemadores (82), estas zonas incluyen del orden de cinco
millones de inmuebles, lo que supone la tercera parte del
nmero total (83), si bien el hecho de que se respete rigurosa-
mente la iniciativa de las Corporaciones Locales determin
que en 1968 todava 29 zonas consideradas por el Ministerio
como reas negras no hubieran recibido an esta califi-
cacin (84).
Estas tcnicas han sido despus trasplantadas a otros pa-
ses, y as la legislacin francesa de 17 de septiembre de 1963
prev la creacin de zonas de proteccin especial, lo que se
realiza por medio de un Decreto interministerial a propuesta
del Prefecto. La correccin de los dispositivos trmicos, la
regulacin del empleo de combustibles y la fijacin de los
lmites de emisin se efecta paralelamente por Decretos in-
dependientes. En Pars, en 1964, se .crearon dos zonas en las
que se aplicaron tales medidas, contabilizndose aos despus
resultados francamente positivos al reducirse el 35 por 100
de S02 y el 40 por 100 de los humos negros, no obstante un
aumento del 50 por 100 en consumo de energa (85). Tambin
en Alemania pueden declararse zonas contaminadas en las que
se establecen medidas ms enrgicas con base al artculo 44 y
siguientes de la Ley de 18 de enero de 1974.
En Italia, la ley de 13 de julio de 1966 distingue, con ca-
rcter general, dos tipos de zonas para todo el pas en funcin
principalmente de la poblacin de los municipios y de su
localizacin geogrfica, aunque algunos municipios con carac-
tersticas especiales desfavorables pueden it:tcluirse en estas
(82) Vid. GARNER, The Law Relating to Air Pollution, en McKNIHT
y otros, Enviromental Pollution Control, p. 69.
(83) Vid. GEIGEL LoPE BELLO, Cuatro estudios de caso sobre pro-
teccin ambiental, Fondo Editorial Comn, Caracas, 1973, p. 30.
(84) GARNER, The Law Relating, p. 70.
(85) Vid. LAMAROUE, Droit de la Protection de la nature el de l'en-
vironnement, ' L. G. D. J., Pars, 1973, p. 886.

513
33
zonas con independencia del nmero de la poblacin. La in-
clusin concreta en las dos zonas A y B a que se refiere la
ley trasciende en cuanto a las medidas a aplicar y se efecta
por Orden del Ministerio de Sanidad. Se trata, pues, de una
solucin intermedia, desde luego menos perfeccionada que la
adoptada para otros pases que se apoyan en criterios emp-
ricos y no meramente numricos.

b) Las zonas de atmsfera contaminada en el

ordenamiento espaol.

La aplicacin de medidas especiales en zonas concretas,

donde la contaminacin atmosfrica tenga sensible importan-
cia, haba sido prevista ya en el ordenamiento espaol (86),
aunque con un alcance estrictamente municipal, viniendo obli-
gados los Ayuntamientos cuyos trminos municipales estuvie-
sen afectados por tal situacin a promulgar ordenanzas que
incorporasen las medidas pertinentes (87).
El artculo 14 del Reglamento de 1975, en aplicacin de
lo dispuesto en el artculo 5. de la Ley, dispone que cualquier
ncleo de poblacin, lugar o rea territorial determinada,
ser declarado zona de atmsfera contaminada cuando se
alcancen los niveles sealados a estos efectos en el Anexo que
acompaa a dicho Reglamento, para los xidos de azufre y
partculas en suspensin o sus mezclas, o para los dems
contaminantes que en l se indican, cuando sus respectivos
ndices superen los valores de concentracin media en veinti-
cuatro horas durante quince das al ao o diez en un semes-
tre, y todo ello aunque se respeten los niveles de emisin auto-
rizados por el Gobierno.
El procedimiento puede iniciarse de oficio por el Minis-
terio de la Gobernacin o en virtud de peticin de cualquier
persona natural o jurdica, pblica o privada, que podr diri-
girse a este respecto al alcalde, gobernador civil o director
general de Sanidad, que son las autoridades que deciden la
incoacin de dicho expediente, aunque cabe pensar que sus
(86) Decreta de 26 de agosto de 1968.
(87) Lo que hicieron los Ayuntamientos de Madrid y Barcelona.

514
facultades no son plenamente discrecionales al respecto, ya
que el artculo 16 del Reglamento obliga a los peticionarios a
razonar la situacin de contaminacin, y el artculo 17 parece
sealar que a sensu contrario si no se estiman justificadas las
razones no se continuar la tramitacin. Ello no quiere decir
que la eventual denegacin de la peticin no sea recurrible
ante los Tribunales, los cuales, como es sabido, pueden con-
trolar incluso el ejercicio de potestades discrecionales de la
Adnlinistracin. Estamos, pues, en presencia de una nueva
accin popular en el ordenamiento espaol, que en este sen-
tido sigue tambin ciertas pautas marcadas por la legislacin
americana.
Entendemos que los Ayuntamientos podrn tambin dar el
primer paso, y en tal supuesto, acompaado de su informe,
remitirn el expediente al gobernador civil de la provincia.
Si la solicitud se dirige a .la Direccin General de Sanidad o
al gobernador civil, stos remitirn la peticin al alcalde o
alcaldes de la zona, quienes incorporarn el informe de sus
servicios contra la contaminacin si existieren y el acuerdo
que recaiga del pleno de la Corporacin (88). Los' alcaldes
devolvern el expediente al gobernador civil de la provincia
respectiva, el cual, oda la Comisin Provincial de Servicios
Tcnicos, lo har al Ministerio de la Gobernacin, para que
previo informe de la Direccin General de Sanidad lo remita
a la Comisin Interministerial del Medio Ambiente, que oda
la Organizacin Sindical, elevar sus propuestas al Consejo
de Ministros para que adopte la resolucin pertinente (89),
debindose hacer pblica la declaracin, entendemos que me-
diante la publicacin en el Boletn Oficial y la delimitacin
territorial, si recae la declaracin. de zona contaminada.
Como puede verse, el procedimiento es engorroso y com-
plejo, y aunque est previsto (90) que deba concluirse en el
plazo de tres meses a partir de la orden de iniciacin o del
momento en que se disponga de informacin por la Red Na-
cional de Vigilancia es altamente improbable que la tramita-
(88) Artculos 17 y 18.
(89) Artculo 19.
(90) Artculo 21.

515
cin prevista pueda circunscribirse a tales plazos. Adems, al
no existir en estos momentos dicha Red, siendo presumible
que su instalacin se demore, si es que llega a montarse, re-
sultara que tericamente no podra en mucho tiempo recaer
la declaracin de zona contaminada, toda vez que la informa-
cin necesaria deber ser suministrada por la Red Nacional
con datos que comprendan al menos un perodo de seis me-
ses (91). Creemos, sin embargo, que podra obviarse este incon-
venienie para aquellos pocos casos de Municipios que tengan
ya montado un servicio similar, considerando incorporadas
sus instalaciones medidoras desde la promulgacin del Regla-
mento de 1975 a la Red Nacional.
La declaracin de zona contaminada es quiz la estrategia
ms importante que incorpora la reciente legislacin espa-
ola en materia de lucha contra la contaminacin atmosfrica.
y es muy posible que, al menos por algn tiempo, slo en
estas zonas se controle efectivamente la contaminacin. Este
pronunciamiento conlleva la puesta en vigor de un conjunto
de medidas a las que nos referiremos en el apartado corres-
pondiente. Hasta la fecha parece qu~ slo dos zonas de Madrid
han sido declaradas zonas contaminadas, lo que se ha soli-
citado tambin' para Bilbao.

2. Ambitos temporales: Las situaciones de emergencia.

En estos casos no se trata ya de mbitos espaciales de
actuacin como en las zonas contaminadas, cuya dedaracin,
por cierto, pueden tener tambin una trascendencia temporal,
en cuanto que desaparecidas las circunstancias que la motiva-
ron puede revisarse, sino de la aplicacin de medidas excep-
cionales en perodos normalmente cortos, en los que !a conta-
minacin aparece con caracteres singularmente agudos. Se
trata, en definitiva, de la institucionalizacin de los denomi-
nados en la literatura cientfica episodios, terminologa sta
que incluso recoge la legislacin espaola (92).
(91) Artculo 14.
(92) Artculo 38 del Reglamento de 1975.

516
 Un precedente de este tipo de actuaciones existe en la Ley
de Rgimen Local (93), que faculta a los gobernadores civiles
para adoptar en casos urgentes las medidas necesarias para
preservar la salud pblica. Creemos que este precepto no ha
sido derogado por la legislacin atmosfrica, que matiza para
estos casos el sentido de las actuaciones del gobernador civil
que tiene con apoyo en aquel precepto una mayor flexibi-
lidad en la 'adopcin de las sohicionesadecuadas. La decla-
racin de situacin de emergencia, puede afectar a cualquier
ncl~o o rea territorial, cuya delimitacin vendr dada en
funcin de la informacin suministrada por la Red Nacional
de Vigilancia. Tampoco se prev, pues, la coincidencia entre
regin meteorolgica y zona de emergencia, lo que aqu puede
estar ms justificado.
Procede esta declaracin cuando se alcancen los ~iveles
de inmisin previstos al respecto en el Anexo 1 del Regla-
mento para los xidos, partculas en suspensin o sus mez-
clas, xidos de nitrgeno y monxido de carbono, o bien se
tripliquen para los dems contaminantes que en' l se i~dican
los valores de contaminacin media de veinticuatro horas, aun
cuando se observen los niveles de emisin autorizados por el
Gobierno, tanto si estas circunstancias son motivadas por cau-
sas meteorolgicas como accidentales (94). La declaracin de
zona de emergencia corresponde al gobernador civil por propia
iniciativa o a propuesta de la Corporacin o Corporaciones
afectadas, previo informe de la Comisin Central de Servicios
Tcnicos, establecindose entonces un plan de actuacin y
desatndose la aplicacin de las medidas exc~pcionales previs-
tas para estos casos.
La tramitacin parece que es en estos casos lgicamente
ms sencilla, aunque sobrara el informe de la Comisin Cen-
tral de Servicios Tcnicos, ya que si la informacin recibida es
la adecuada, no es necesario recurrir a mayores consultas,
procedIndose a la constatacin oficial de los valores de inmi-
sin ya previstos. Pero, sin embargo, confusa y paradjica-
mente, el artculo 35 del Reglam~nto remite en algunos .ca-
(93) Artcul.o 264.
(94) Artculo .~3.

,517
sos al reglmen establecido para eclaracin de zona de
atmsfera contaminada, supuesto ste sustancialmente distin-
to. La situacin de emergencia normalmente se dar durante
un escaso lapso de tiempo, y aunque es posible preverla con
una cierta anticipacin, su reconocimiento oficial no puede
dar lugar a demoras, sin que las medidas a adoptar resulten
inoperantes para una situacin que pertenecera ya al pasado.
La duracin de esta situacin depender de la superacin
de las circunstancias que la motivaron, sin que sea factible
establecer al respecto previsiones de carcter general, como
parece entender la Ley de 1972 (95). El cese de esta situacin
corresponde, igualmente, al gobernador civil de la provin-
cia (96).

IV. EL CONTROL DEL PROCESO EMISIN-TRANSPORTE-INMISIN

La Ley espaola de Proteccin del Ambiente Atmosfrico

de 1972 (97) entiende por contaminacin atmosfrica la pre-
sencia en el aire de partculas o formas de energa que im-
pliquen riesgo, dao o molestia grave para las personas y
bienes de cualquier naturaleza. Prescindiremos ahora de la
contaminacin producida por la transmisin de energa a la
atmsfera, nuclear, trmica o sonora, sobre lo que ni la pro-
pia ley ni sus desarrollos reglamentarios contienen previsin
alguna, para centrarnos en la valoracin legal de la transmi-
sin de sustancias materiales a la atmsfera que inciden en
proceso emisin-transportes-inmisin.
Como se ve, la ley maneja conceptos en principio indeter-
minados como el de riesgo, dao o molestia grave. Se trata,
pues, de precisar cundo se producen legalmente tales situa-
ciones desatando la aplicacin de las medidas previstas para
evitarlas o corregirlas. Para ello es necesario en primer lugar
detectar objetivamente los focos de emisin y las circuns-
(95) Su artculo 7. dispone que el Gobierno aprobar con ca-
rcter general un reglamento aplicable a las zonas en situacin de
emergencia en el que se establecer la duracin y caractersticas' de
este rgimen.
(96) Artculo 40.
(97) Artculo 1.0, 2.

518
tancias que pueden influir en su incidencia ambiental. Si cono-
cemos las emisiones y los factores meteorolgicos que condi-
cionan su transporte, podremos evaluar los niveles de inmi-
sin y tambin su progresin esperable.
Ahora bien, la obtencin prctica de la informacin nece-
saria sobre emisin-transportes-inmisin no es suficiente, es
preciso estimarla legalmente para determinar si puede dar
lugar o no a consecuencias no queridas por el legislador, en
definitiva precisar cundo existen en derecho riesgos, daos o
molestias graves. Es evidente que tal juicio no puede hacerse
arbitrariamente, con lo que ni el ciudadano se encontrara
jurdicamente protegido ni la Administracin conocera cundo
debe intervenir. Se necesita una previa- definicin de pautas
que legalmente orienten a administradores y administrados
determinando las conductas que deben seguir unos y otros.
Todo ello se relaciona con la fijacin de criterios de calidad
del aire, niveles de inmisin y emisin.
Para ello es necesario contar con los medios personales y
materiales adecuados, vigilndose el que no se rebasen los
niveles de emisin e imponindose las medidas necesarias para
que no se alcancen los de inmisin. Este es quiz el punto ms
sensible de la Administracin ambiental, a menudo encar-
gada de aplicar una normativa ambiciosa pero que carece de
los agentes necesarios, aqu es donde la nueva legislacin es-
paola tiene mayor vulnerabilidad en cuanto a su efectivo
cumplimiento, pero esta situacin se da en otros pases como
en Inglaterra, donde nicamente existen al parecer veinte
inspectores de lcalis, o en Francia donde en la regin
de Pars se cuenta con cincuenta y un inspectores para vigilar
30.000 establecirpientos (98). Lo mismo sucede e'n los Estados
Unidos, donde se ha reconocido el fracaso parcial de" las me-
didas que afectan a los automviles y se ha puesto de relieve
para el caso de Nueva York la imposibilidad real de imponer
el cumplimiento de las normas rigurosas que obran para aque-
lla ciudad, concluyndose que todo programa de control de la
(98) Vid. GARNER, The Law Relating Air Pollution A in the United
Kingdom, loe. cit., p. 71, Y GIROD, La reparacin du dommage ecologi-
que, p. 202.

519
contaminacin atJ.!losfrica debe partir de leyes realistas en
lo que respecta a su aplicain coactiva y contar con medios
adecuados para imponer su efectividad (99).

1. El dispositvo de vigilancia y control.

A) Control. de inmisiones.

Para conocer la composicin del aire de un e~paci deter-

minado' es preciso recurrir a una serie de operaCiones tcnicas
a travs de las cuales se pondere y precise la proporcin de
los distintos componentes.
Los procedimientos ms elementales se basan en simples
sondeos ocasionales, mediante la toma de muestras y su an-
lisis ulterior en el laboratorio. Un conocimiento ms preciso
de la situacin atmosfrica se obtiene mediante la toma pe-
ridica de muestras a travs de vehculos-labor~toriosmviles,
pero si se quieren conseguir controles tcnicos rigurosos y
continuados se precisa contar con estaciones fijas que pueden
servir nicamente para la toma de muestras que son despus
retiradas y ponderadas (lOO), o contar con dispositivos ms
perfecionados dotados de sensores que dan directamente los
valores de contaminacin observados,. en el mejor de lo~ casos
para va,rios contaminantes, conjugndolos con 19_s 'parmetros
atmosfricos.
No ex.iste unanimidad ni 'tamp'oco normalizaciones interna-
cionales sobre el nmero de centros de toma de muestras y
. anlisis. Se estima que la prctica ms corriente es la de
ubicar stos en la proporcin de un centro por cada dos kil-
metros cuadrados, lo que en grandes aglomeraciones puede
ser excesivo (100. Para su ubicacin puede recurrirse a la
(99) Vid. RODlTTI SCHACHTER, Enforcing Air Pollution Controls, Case
Study of New York City, Ed. Praeger, New York, 1974.
(lOO) Vid. PITA RAMUDO, Comunicacin presentada al IV Simposium
de Experiencias y Proy'ectos de J. E. A. L., que cifra los costos apro-
ximados de un dispositivo mnimo de esta ndole para una ciud(ftf de'
100.000 habitantes en 2 pesetas por habitante para gastos de' estable
cimiento y 1,50 pesetas para gastos de funcionarn"iento.
(101) Vid. CHOVIN R,OUSEL, La polucin atmosfrica, p. 45.

520
aplicacin de un modelo matemtico o a mtodos de anlisis
objetivos (102).
Disponiendo de una red de sensores conectados con un
centro comn al cual trasmite tambin informacin las esta-
ciones meteorolgicas, y partiendo de un inventario de focos
contaminantes, es posible un buen conocimiento tanto de las
situaciones producidas como de las esperables, predetermi-
nndose el comportamiento""de las curvas de inmi~:n, orien-
tando las medidas a adoptar para prevenir situaciones no
deseables y corregir sus consecuencias. Para ello puede recu-
rrirse a la creacin de un modelo matemtico que simule el
proceso emisin-transporte-inmisin y que sirva para progra-
mar el tratamiento de la informacin a travs de un ordena-
dor (103). Sin embargo, aunque tales mtodos posibilitarn un
mejor control, se han expresaqo dudas sobre su autntica
efectividad, sealndose que precisiones exactas son imposi-
bles, que son sospechosas estas pretensiones en cuanto que
las previsiones SVJ.U puedan ser aproximadas, inoicando la ex-
periencia actual que todas las fuentes de contaminacin en
condiciones climatolgicas normales muestran variaciones de
diversa magnitud (104).
Otras tcnicas utilizables para conocer el comportamiento
de este proceso consisten en la simulacin a escala reducida
de las condiciones que operan en el rea en cuestin o la inves-
(102) Criterios stos que han sido conjugados para la proyectada
red de contaminacin en Bilbao. Vid. MANTERO, Diseo de una Red de
Sensores para el Control de la Contaminacin Atmosfrica en Bilbao,
Centro de Investigaciones UAM-IBM, febrero 1974, p. 9. Vid., en gene-
ral, BIBBERO, YOUNG, Sistems Aproach to Air Pollution Control, Wiley-
Interscience, New York, 1974.
(103) Vid. en este sentido ESCUDERO, Formulacin matemtica de.[
modelo probabilstico (te estimacin y reduccin de contaminantes at
mosfricos, Centro de Investigacin UAM-IBM, diciembre 1973. Tam-
bin R. DEL LLANO y otros, Metodologa de la investigacin en sistemas
de control para contaminacin atmosfrica, Centro de Investigacin
UAM-IBM, julio 1972. Sobre estas cuestiones, FERNNDEZ DE CASTRO, Sis-
tema automtico de telemedida y telecontrol de contammacin atmos
frica, Documento 3.5 del IV Simposium de Experiencias y Proyectos,
y RIBERAS .SABORIT, Redes automticas para la medicin de contami
nantes en la atmsfera, Documento 3.8.
(104) Vid. SCORER, Technical Aspects to Air Pollution, en McKNIGTH,
Environmental Pollution Control, p. 45. Vid. tambin en este sentido
BRODINE, Air Pollution, p. 160, en relacin con los modelos de difusin.

521
tigacin del comportamiento de los contaminantes mediante
la utilizacin de trazadores (lOS). El control de la calidad del
aire vena encomendado a los Ayuntamientos ya desde la Real
Orden de 12 de octubre de 1910, determinndose que por los
laboratorios municipales se verificaran anlisis peridicos
qumicos y biolgicos del aire, lo que deberan hacerse por lo
menos una vez a la semana en tiempo normal. Tales obliga-
ciones fueron desde luego incumplidas, y slo a partir del
Decreto de 16 de agosto de 1968 que afectaba a las poblacio-
nes con alto nivel de contaminacin se mont este servicio en
algunas ciudades, concretamente en Madrid, Barcelona y Bil-
bao (106), as por ejemplo el Ayuntamiento de Madrid tiene
una plantilla de veinticuatro especialistas y dispone en lo que
a medios materiales se refiere, de un laboratorio central, la-
boratorio mvil, una red de 98 estaciones captadoras de mues-
tras (107). El Ayuntamiento de la capital ha reforzado ltima-
mente sus efectivos mediante la creacin de la denominada
patrulla verde que en el primer mes de funcionamiento elev
1.656 denuncias.
Segn la encuesta realizada entre los municipios es-
paoles y recogida en el IV Simposio de Experiencias y
Proyectos del lEAL, slo quince Ayuntamientos han efectua-
do previsiones anticontaminantes para el futuro, aun cuando
veintisis se han preocupado de los estudios urbansticos y
veintinueve de los emplazamientos industriales; once en los
estudios urbansticos y catorce en los de emplazamiento in-
dustrial no han tenido en cuenta el tema de la contaminacin.
(105) En este sentido deben mencionarse los trabajos de MARTN
ZORRAOUINO de que da cuenta en su discurso de recepcin en la Real
Academia de Medicina de Bilbao, Algunas investigaciones sobre difu-
sin y transporte de contaminantes en el medio ambiente atmosfrico,
Bilbao, marzo 1976, pp. 26 Y s~.
(106) Vid. Ayuntamiento de Madrid, Resumen anual del servicio
de contaminacin atmosfrica, 1973. F. HERNNDEZ GUTIRREZ Y J. B.
LPEZ CAYETANO, Informe sobre la polucin atmosfrica en Barcelona
en 1972, Publicacin del Ayuntamiento de Barcelona, 1973; REPEITO y
MENNDEZ, La polucin atmosfrica en Sevilla en el ao 1970-71, revista
Sanidad e Higiene Pblica, pp. 921-954, 1971.
(107) Vid. PITA RAMUDO, Defensa de la atmsfera urbana, Ponencia
del IV Simposium de Experiencias y Proyectos de l. E. A. L., Ma-
drid, 1973.

522
 Quiz el programa ms ambicioso de los emprendidos en estos
momentos es el abordado por el Ayuntamiento de Bilbao (108),
equiparable a los que se estn montando en ciudades como
Chicago, Los Angeles, Nueva York y Tokio, que tiene como
objetivo la medicin automtica con una periodicidad de un
minuto de la concentracin actual de S02, lo que permitir
realizar predicciones para las prximas seis horas y de ca-
rcter trimestral sobre la base de datos meteorolgicos, orien-
tando las medid~ 5 a adoptar y dando pautas para la poltica
de localizacin industrial (109).
El dispositivo previsto para la vigilancia y previsin de la
contaminacin atmosfrica por la legislacin espaola consiste
en una Red nacional que integra el Centro de Vigilancia y
Control, Centro de Recepcin de Datos a escala de regiones
meteorolgicas y Centros de Anlisis que dispondrn de esta-
ciones sensoras y equipos de medicin pertenecientes al Es-
tado, Provincia o Municipio que habrn de conectarse obliga-
toriamente con la Red (110). Tambin podrn incorporarse a
la Red Nacional los sistemas de medicin pertenecientes a
empresas o instituciones privadas que lo soliciten. La creacin
de Centros de Anlisis es obligatoria para los Ayuntamientos
de las zonas declaradas de atmsfera contaminada y volun-
taria para los de las zonas de atmsfera admisible, en este
ltimo caso la vigilancia ambiental corresponde a las Jefa-
turas Provinciales de Sanidad.
Hasta la fecha, y aunque todava slo sobre el papel )a
nica iniciativa adoptada para )a aplicacin de las previsiones
de la normativa atmosfrica en materia de control, es la crea-
'cin del Centro Regional de Sanidad Ambiental de Catalu-

(108) En virtud de un convenio firmado entre la fundacin de la

Telefnica y la Corporacin Administrativa del Gran Bilbao, est pre-
visto que en el perodo 1972-77 se inviertan 130 millones en el control
de contaminacin en la zona. Para la misma zona est previsto la
aplicacin de un plan piloto promocionado por el Ministerio de In-
dustria, estando pendiente adems un estudio de la O. M. S.
(109) Vid. Qumica e Industria, vol. 21, nm. 5, mayo 1975, pgi-
nas 511 y ss., y MANTERO, Diseo de una red de sensores para el con-
trol de la contaminacin atmosfrica en Bilbao, Centro de Investiga-
cin UAM-IBM, febrero 1974.
(110) Artculo 11 del Reglamento de 1975.

523,
a (111), entre cuyas funciones inscribe su actuacin como
Centro de Recepcin de Datos de la Regin Meteorolgica
Catalana para el' control de la contaminacin atmosfrica.
El Reglamento de 1975 clasifica las estaciones en funcin
de sus caractersticas tcnicas, y la mayor o menor perfec-
cin de las operaciones que realizan dejando a su'cesivos des-
arrollos reglamentarios la fijacin del nmero de dementos
sensores por zona y los sistemas admisibles para la captacin
y posterior valoracin de la emisin (112).

B) Control de emisiones.
a) Focos industriales.
El Reglamento de 1975 entiende por control la comproba-
cin de las emisiones de contaminantes a la atmsfera y la
verificacin de la eficacia del funcionamiento y mantenimiento
de las instalaciones correctoras. Las empresas estn obligadas
a respetar los niveles de emisin reglamentariamente aproba-
dos e incluso puede determinarse la imposicin de niveles
ms estrictos y la adopcin de otras medidas cuando ,la con-
juncin de diversas emisiones deteriore la calidad de la atms-
fera rebasndose los niveles de inmisin.
Estas operaciones incumben bsicamente a la Administra-
cin cuyo personal tiene a estos efectos la consideracin de
agentes de la autoridad con trascendencia a la aplicacin del
ordenamiento penal (113), pero tambin estn implicados los
titulares de las empresas afectadas, a quienes podr exigirse
la instalacin de aparatos de control con registro incorporado
o indicador para vigilancia continua y peridica, debiendo de-
terminadas empresas efectuar por lo menos una vez cada quin-
ce das medicin de los contaminantes vertidos. Este es uno de
los puntos claves tambin del proceso de control de la conta-
minacin, puesto que si no ~e conocen con rigor la compo-
sicin de las emisiones, difcilmente pueden imponerse me-
(111) Decreto de 20 de febrero de 1976.
(112) Artculo 13.
(113) Artculo 77.

524
didas a las empresas presuntamente responsables (114). Sin
embargo, la Reglamentacin espaola peca quiz de un exce-
sivo optimismo porque es ms que dudoso que pu~da im-
plantarse su ambicioso dispositivo, ms realista hubiera sido
el partir de simples estimaciones aproximadas.
Las instalaciones de centrales trmicas, fbricas de cemento
y otros grandes focos contaminadores (115) deben obligatoria-
mente disponer de aparatos que permitan determinar la con-
centracin en el ambiente exterior de S02, materias slidas en
suspensin y otros contaminantes especficamente sealados
para cada industria. Las industrias que tengan una plantilla
superior a 250 personas deben tener adems un servicio espe-
cial destinado a la resolucin de estos problemas (116). Aunque
se prev que los aparatos de medida de emisin de contami-
nantes estarn previamente homologados por el Ministerio de
Industria, no se precisan sus caractersticas ni tampoco las
tcnicas empleadas para la valoracin de las emisiones (117).
Por ltimo, y para el adecuado funcionamiento de los disposi-
tivos de control se prev la realizacin a escala nacional de
un inventario de los focos contaminadores de la atmsfera
que se mantendr puesto. al da en todos los momentos, vi-
niendo obligadas ,las empresas a facilitar los datos necesa~
ros (118). .
Los efectivos de vigilancia dependern normalmente de
las Corporaciones Locales, aunque para el legislador tales fun-
ciones corresponden a las Delegaciones Provinciales de los
Ministerios competentes por razn de la actividad, quienes
debern inspeccionar las industrias por lo menos una vez al
(114) El Reglamento deja sin precisar cundo vienen obligadas
las industrias que deben instalar aparatos de medicin a poner en
marcha efectivamente los mismos, quiz sea de aplicacin al caso
el plazo del 1 de julio de 1976 fijado por la disposicin transitoria
cuarta.
(115) Artculo 73.
(116) Artculo 79.
(1 P) Tales precisiones aparecen en la legislacin de otros pases;
as, por ejemplo, en los Anexos del Decreto italiano de 22 de diciembre
de 1970 relacionado con el sector de las plantas trmicas, y en el de
15 de abril de 1971 para. el sector industrial en general.
(118) Disposicin final primera del Reglamento de 1975.

525
ao, lo que es ms que dudosa que se lleve a la prctica si no
se refuerzan sus actuales plantillas. En la vigilancia pueden
participar las entidades colaboradoras que prev el arto 80 y ss.
del Reglamento. La inspeccin tiene por objeto acreditar que
se cumplen las condiciones de la licencia en su da concedida,
que se respetan los niveles de emisin y que no se afecta a
la calidad del aire. En caso de que la inspeccin arroje resul-
tados negativos la industria en cuestin ser sometida a un
rgimen de vigilancia intensa (119).

b) Hogares.

La inspecclOn de las calefacciones instaladas en los edifi-

cios destinados a vivienda o que alojen actividades no indus-
triales afecta a las autoridades municipales, de acuerdo
con lo previsto en sus ordenanzas ordinarias o en las que es~
pecialmente se adopten como consecuencia de la declaracin
de zona de atmsfera contaminada. Los Municipios pueden
percibir una tasa por este servicio, pero como normalmente
no realizan la inspeccin, la tasa ofrece carcter meramente
fiscal. Otro es el caso de aquellos Municipios que como el de
Madrid y Barcelona tienen montado un servicio especial para
el control de la contaminacin de este origen (120) pudiendo
llevar a cabo ms estrictamente estos cometidos, lo que tie-
nen una destacada importancia, ya que en muchas ciudades
sta es la principal fuente de contaminacin~
Todo ello es vlido, desde luego para los sistemas de ca-
lefaccin que consuman carbn y para los que utilicen pro-
ductos petrolferos. La Orden de 21 de junio de 1968, que
establece las competencias autorizatorias al respecto en las
Delegaciones del Ministerio de Industria, no se pronuncian
sobre la comprobacin de su funcionamiento, por lo que puede
entenderse que estas tareas corresponde tambin a la Admi-
nistracin municipal, cumulativamente al menos.
(119) Artculo 70.
(120) Vid., por ejemplo, artculos 20 y ss. de la Ordenanza de Ma-
drid de 28 de junio de 1968.

526
 c) Automvzles.

La vigilancia de la emlSlon de gases por los tubos de es-

cape de los vehculos a motor puede hacerse de forma oca-
sional o peridica. La inspeccin incidental corresponde a los
agentes de vigilancia del trfico (121), quienes debern haber
superado un cursillo de formacin especializada. Los agentes
de trfico podrn detener cualquier vehculo con motor de
gasolina, en todo lugar y ocasin, al objeto de proceder a la
medicin de las emisiones de escape, entregando en tod'o caso
al conductor del vehculo la correspondiente acta con el re-
sultado del ensayo.
En la vigilancia del trfico, los humos emitidos por los
vehculos de motor Diesel podrn ser apreciados visualmente.
No se tomarn en consideracin a estos efectos las emisiones
de humos momentneos que se produzcan como consecuencia
de la puesta en marcha, aceleraciones y cambios de velocidad,
pero cuando, a juicio de los agentes de la autoridad, exista
presuncin manifiesta de incumplimiento de los lmites de
emisin, se exigir al titular o conductor del vehculo su pre-
sentacin en una estacin oficial de inspeccin del Ministerio
de Industria o del' Ayuntamiento, entregndole al efecto el co-
rrespondiente volante. Los agentes de vigilancia del trfico
formularn denuncia contra los titulares de vehculos cuyo
contenido de monxido de carbono medido en los gases de
escape, o la emisin de humos apreciada por estimacin, supe-
ren los lmites fijados, condicionada a la presentacin del ve-
hculo en la inspeccin oficial, para comprobacin, en el plazo
de quince das, excepto causa de fuerza mayor debidamente
justificada. Salvo la remisin a la apreciacin emprica para el
caso de los humos, el procedimiento a seguir para la medicin
de las emisiones por los agentes de trfico es el que precisa la
norma UNE 10.082 a la que remite el Anexo 1 del Decreto de
1974. Los dispositivos de toma de muestras y los aparatos e
instrumentos para ensayos de medida de los contaminantes
emitidos deben corresponder a tipos previamente homologa-
(121) Artculo 8. del Decreto de 9 de agosto de 1974 en relacin
con el artculo 90 del Cdigo de la Circulacin.

527
 dos por el Ministerio de Industria (122). No obstante, en )a
prctica, estos controles no se han montado, siendo hasta aho-
ra letra muerta salvo quiz para algn Ayuntamiento como
el de Madrid, que cuenta, adems, con una divisin especial de
agentes encargados de estas tareas.
El Decreto de 1974 (123) prev tambin que todos los
vehculos automviles se sometern peridicamente a inspec-
cin tcnica en lo que se refiere a la emisin de contami-
nantes a la atmsfera, aunque sin especificar los perodos en
que debe realizarse tal revisin. Para ello se dispone la crea-
cin de una tarjeta de inspeccin tcnica (ITV) en la que se
anotarn los resultados de las inspecc"iones, siendo obligato-
ria su presentacin para formalizar la transmisin de los
vehculos; sin embargo, hasta la fecha no se ha expedido este
tipo de documento ni se han fijado plazos, a no ser que las
Ordenanzas municipales cuya revisin y adaptacin se prev,
hayan introducido otras prescripciones complementarias, con
lo que en la prctica tambin estos controles son meramente
voluntarios.
Las inspecciones peridicas incumbirn a los Ayuntamien-
tos de las capitales de provincia y de otras ciudades que dis-
pongan de servicios tcnicos, bajo la vigilancia del Ministerio
de Industria cuyos servicios pueden efectuar tambin ins-
peciones. Pero los Ayuntamientos espaoles, salvo qUliz el de
la capital, carecen de equipo adecuado en estos momentos
para controlar la contaminacin de los automviles, habin-
dose evaluado en diecisis el nmero de estaciones de inspec-
cin tcnica, con capacidad para 250.000 vehculos de gasolina
y 150.000 Diesel.
El Anexo I del citado Decreto recoge las prescripciones
del Convenio de Ginebra en cuanto a las condiciones, aparatos
de medida y valores lmites tanto para el CO de los vehculos
con motor de encendido por chispa en rgimen de ralenti,
como par los humos de los vehculos Diesel (124).
(122) Artculo 2.0. de la Orden de 10 de diciembre de 1975.
(123) Artculo 7.
(124) Sobre la efectiva homologacin de estos aparatos nos re-
mitimos al arto 2. de la Orden de 9 de diciembre de 1975.

528
2. La determinacin de los lmites de emisin e inmisin.
No todas las legislaciones contienen determinaciones pre-
cisas sobre los niveles de contaminacin legalmente admisi-
bles. As, por ejemplo, en Inglaterra la 'ipoyatura estatutaria
de los controles se basa 'ms bien que tn la regulacin de las
materias primas y en la apreciacin de manifestaciones indi-
rectas como los humos emitidos. La fijacin de estndares
rigurosas y precisos exige dispositivos de control muy perfec-
cionados y un aparato administrativo complejo no siempre
disponible. Adems, el establecimiento de lmites, si stos
no son muy rigurosos, incita a que la~i emisiones sobre todo
se siten inexorablemente en torno a los mayores valores
permitidos.
Existe tambin el riesgo indudabl~ de que la fijacin de
estndares naciorlales pueda venir m:diatizada a travs de la
influencia de los grandes grupos de presin que se mueven
con facilidad en los centros administrativos claves, mxime
si stos, caso espaol, son tambin los encargados de la pro-
mocin de la industria, por ello algn autor se ha inclinado
ms bien hacia mdulos locales partiendo de la presuncin
de que para un industrial es ms fcil persuadir a una auto-
ridad central que a doce autoridades inferiores (125), si bien
estos argumentos no parecen slidos puesto que la experien-
cia ensea contrariamente que los escalones locales son es-
pecialmente permeables a las presiones de la industria.
De aqu que se prefiera a veces actuar sobre los procesos
exigiendo que stos incorporen las mejores tcnicas disponi-
bles para evitar la contaminacin. No obstante, debe recono-
cerse q~e resulta tericamente ms perfecto un sistema de
control si ste se basa en unas previas definiciones legales que
obliguen a los sujetos polucionantes y condicionen la inter-
vencin de la Administracin. Los peligros apuntados existen
desde luego, pero no son insuperables, siendo quiz mejor
concentrar la accin como hace la legislacin espaola, fran-
(125) Vid. OSBORN, en McKNIGTH, Environmental Pollution Control,
p. 293.

529
34
cesa, italiana y alemana, por ejemplo en zonas singularmente
afectadas para aligerar los inconvenientes operativos, porque
el mayor peligro est en el incumplimiento generalizado y en
la tolerante impotencia de los agentes de control.

A) Criterios de calidad.

Es necesario distinguir entre criterios de calidad y normas

legales de calidad. Los criterios son formulaciones de base
cientfica que sealan los umbrales a partir de los cuales pue-
den detectarse efectos nocivos por la contaminacin en per-
sonas o bienes (126). Las normas suponen la recepcin legal
de tales criterios imponiendo coercitivamente niveles mximos
de emisin y precisando niveles de inmisn-concentracin que
de superarse dan lugar a la adopcin de una serie de medidas.
Estas normas pueden apartarse de los criterios de calidad
modulando los ptimos a alcanzar en funcin de las circuns-
tancias de cada nacin, que pueden aconsejar la adopcin de
objetivos ms modestos, pero compatibles con las caracte-
rsticas de su economa y sU industrializacin (127). Recorde-
mos que en todo caso los valores lmites vendrn dados en
funcin del tiempo con arreglo a una gama que puede ir desde
valores momentneos hasta anuales.
El Comit de Expertos de la OMS ha adoptado los siguien-
tes niveles:

Nivel l. Las concentraciones y los tiempos de expOSlClon

son inferiores o iguales a los valores para los cuales, en el
estado actual de nuestros conocimientos, no se observa nin-
gn efecto directo ni indirecto (128).
(126) Vid. Ross, La industria y la contaminacin del aire, pp. 183
Y siguientes. .
(127) Vid. sobre estas cuestiones el decisivo trabajo de SNCHEZ
MURIAS y PLEITE SNCHEZ, Condiciones sanitarias sobre calidad del aire,
tambin recogido en Criterios y normas de calidad del aire, Docu
mento 316 del IV Simposium de Experiencias y Proyectos del LE.A.L.
a quien aqu seguimos.
(128) Incluyendo alteraciones de los reflejos o reacciones de pre>-
teccin.

530
 Nivel 11. Las concentraciones y la duracin de la exposi-
cin son iguales o superiores a los valores para los cuales,
probablemente, se observar irritacin de los rganos de los
sentidos, daos sobre vegetacin, reduccin de la visibilidad
u otros desfavorables sobre el medio.

Nivel 111. Las concentraciones y la duracin de la exposi-

cin son iguales o superiores a los valores para los cuales
habr seguramente alteraciones en algunas de las funciones
fisiolgicas vitales o cambios que pueden conducir a enfer-
medades crnicas o acortamiento de la vida.

Nivel IV. Las concentraciones y tiempo de expOSlClOn son

iguales o superiores a los valores para los cuales, probable-
mente, habr enfermedades agudas o muertes en los grupos
vulnerables de la poblacin.
Las naciones que han promulgado normas de calidad han
tenido en cuenta estas pautas, y as en la Unin Sovitica se
adaptaron para cada contaminante los valores que correspon-
den al nivel 1, mientras que los Estados Unidos fijaron su
normativa sobre criterios del nivel 11 menos estrictos (129).
Los cnones adoptados presentan normalmente una doble
graduacin, persiguiendo a corto plazo objetivos menos ambi-
ciosos y dando un plazo ms amplio para la consecucin de
niveles ms rigurosos. En la legislacin espaola se prev la
modificacin de los niveles de inmisin y se califica como de
provisionales los de emisin en funcin de los avances de la
tecnologa y de la evolucin de los mercados internacionales.
Los niveles de emisin tienen un mayor rigor para las futuras
instalaciones, disminuyndose la tolerancia para las previsio-
nes del ao 1980.

(129) Vid. CHOVIN ROUSSEEl., La polucin atmosfrica, p. 86. En la

actualidad, sin embargo, parece que los criterios de calidad que se
aplican son los correspondientes al nivel I.

531
 B) Niveles de inmisin.
Algunos pases han fijado los niveles maXlmos admisibles
de las copcentraciones atmosfricas de determinadas sustan-
cias o conjuntos de sustancias. El primer paso en este sentido
fue dado al final de la dcada 1940-50 (130), pero la primera
nacin en la que se establecieron estndares nacionales fue
posiblemente la Unin Sovitica en 1951 (131). Otras naciones
han adoptado estos criterios, y as varios Estados socialistas
aplican los patrones fijados para la Unin Sovit~ca (132).
En el mundo ocidental tienen adoptados patrones oficiales
varias naciones, como la Repblica Federal Alemana y los
Estados Unidos, en esta ltima existen dos tipos die estn-
dares: primarios basados en el nivel mximo de calidad del
aire necesario para evitar las enfermedades y secundarios di-
rigidos a la promocin del bienestar pblico y a la prevencin
de daos en animales, plantas y propiedades en general (133).
En Italia, ms que niveles de inmisin se trata al parecer del
control exterior de las emisiones industriales, efectundose
las mediciones a distancias horizontales y verticales del per-
metro industrial 034). Otras naciones, como Inglaterra, no
tienen adoptados niveles' nacionales de inmisin aplicando
las medidas correctoras sobre la base de apreciaciones em-
pricas partiendo de la adopcin del criterio de la mejor tec-
nologa disponible (134 bis).
(130) Vid. Ross, La industria y la contaminacin del aire, pp. 136
Y siguientes.
(131) Vid. NACIONES UNIDAS, Colloque de la CEE sur les problemes
de l'environment.
(132) Vid. STERN, Patrones de calidad del aire y del agua, en LUND,
Manual para el control de la contaminacin industrial, pp. 41 Y ss.,
donde se recogen en distintas tablas los cnones adoptados por las
naciones que los tienen en vigor.
(13) Vid. EPA, The Challenge of the Environment, p. 5. Una des
cripcin del modelo americano en Ross, La industria y la contamina
cin del aire, pp. 102 Y ss.
(134) Artculo 9. del Reglamento de 15 de abril de 1971 de la Ley
de 13 de julio de 1966. Una recopilacin de la legislacin italiana puede
encontrarse en PANDINI, Ecologa inquinamiento equilibrio naturale,
Dets Editore, Roma, 1973, y RIZZATI, lnquinamenti, abitato-acqua-
ariasuolo, Pirola, Miln, 1973.
(134 bis) Segn una recopilacin realizada por DE LA ROSA, una cla
sificacin por nmero de contaminantes legislados o en proyecto de
distintas naciones dara el siguiente cuadro:

532
 La fijacin de niveles de inmisin no tiene por s efectos
imperativos, sino que determina el desencadenamientQ. de una
serie de medidas de mayor o menor contundencia segn la
gravedad de la situacin observada. Normalmente la aplica-
cin de estas medidas corresponder a autoridades de rango
inferior al nacional; as, por ejemplo, en los Estados Unidos
son los Estados quienes deben adoptar planes para sus terri
torios sobre la base de las normas nacionales de calidad del
aire, viniendo obligados a adoptar las medidas necesarias para
que se observen aquellos estndares (135).
La Ley espaola de 1972 define como nivel de inmisin
los lmites mximos tolerables de presencia en la atms-
fera de cada contaminante aisladamente o asociados a otros
en su caso. La precisin concreta de estos niveles, tanto para
las situaciones admisibles como para la declaracin de zona
de atmsfera contaminada y de situacin de emergencia se
realiza en el Anexo 1 del Reglamento de 1975 que la pondera

Legislacin sobre inmisin. Nmero de contaminantes legislados

Contaminantes
Israel oo. oo' 16
Espaa oo oo .oo oo. 14
Bulgaria .oo oo' 12
Checoslovaquia oo oo , 12
URSS ... oo '" oo oo. 12
Rumania oo. oo oo. 1t
Italia ... ... oo' oo. oo. 10
Alemania Federal ... ... 9
Polonia oo . . . . . . . oo. oo. oo' 8
Estados Unidos 7
Finlandia .. . .. . .. . .. . .. . 5
Japn oo. 5
Canad ... 4
Francia oo .. : .. .. 4
Repblica Democrtica Alemana. 2
Suecia oo oo oo 2
Turqua oo oo' .oo oo' oo. 2
Blgica oo. oo. 1
Holanda .oo oo. oo. oo. oo. oo. t
Suiza ... oo' oo oo oo' oo. t
Yugoslavia oo. oo. .oo oo. oo. oo. t

. (135) Conforme con la Ley de 1970, el plazo culmin en 1975, SI

bien podra ampliarse en dos aos ms. Para los estndares secunda-
rios el trmino es ms dilatado.'

533
 PRINCIPALES CONTAMINANTES
(en microgramos)

Oxido de
SO, Parti- SO, y nitr- Monxdo
culas partculas geno carbono

Situacin admisible.
Concen tracin mx
30 minutos ... .. 400 45 mg/m 3 N
Promedio mx. con
centracin 2 h. ... 700
Concen tracin me
da 8 h. ... ... '" 15 mg/m3
Promedio concentra-
cin 1 da ...... 400 300 120 x l().' 200
P romedio concentra
cin 1 mes ... .. 256 202 64 x HP
p romedio concentra-
cin 1 ao ... .. 150 130 20 x 103 tOO
E mergencia
primer grado.
Promedio mx. con-
centracin 2 h .... 1.500
P romedio concentra-
cin 1 da ... ... 800 600 327 x 103 565 34 mg/m 3
p comedio concentra-
cin 7 das '" ... 610 470 218 x 103
E mergencia
s eglmdo grado.
Promedio mx. con-
centracin 2 h.... 2.500
p romedio concentra-
cin 1 da ... oo' ... 1.400 1.000 600 x 103 750 46 mg/rn 3
Promedio concentra-
cin 5 das ... ... 1.100 800 460 x 103
E mergencia total.
p romedio mx. con-
centracin 2 h. ... 4.000
p romedio concentra-
cin 1 da ... ... 2.200 1.600 1.000 x 103 1.000 60 rng/m 3
P romedio concentra-
cin 3 das ... ... 1.900 1.400 840 x 103

Fuente: Decreto de 6 de febrero de 1975.

534
 SITUACION ADMISIBLE

Concentra- Concentra- Promedio

OTROS COMPUESTOS cin media cin media concentra-
30 mino 8 horas cin 1 da

Plomo molecular ... '" 50~ g/m 3 1O~ g/ml

Hidrocarburos '" ... ... 280 mg/m 3 140 mg/m 3
Cloro molecular ... .. , 300~ g/m 3 50~ g/m 3
Cloruro de hidrgeno ... 300~ g/m 3 50~ g/m l
Compuestos del flor ... 60~ g/m 3 20~ g/m 3
Fluoruro de hidrgeno . 30~ g/m 3 1O~ g/m 3
Sulfuro de hidrgeno ... 100~ g/m 3 40~ g/m 3
Sulfuro de carbono ... 30~ g/m 3 10 ~ g/m3
Partculas sedirnentables. 300 rng/m 2

Fuente: Decreto de 6 de febrero de 1975.

en tres niveles: primer grado, segundo grado y total, valorn-

dose para ello los promedios de concentracin para distintos
perodos de tiempo en funcin de promedios de concentracin
media y acumulada. En los cuadros adjuntos se refunden los
niveles espaoles y los ndices que los expresan. .
Los niveles adoptados en Espaa son fundamentalmente
los sugeridos por SNCHEZ MURAS y PLEITE SNCHEZ, y en parte
corresponden a los propuestos por la OMS como criterio de
calidad a partir del nivel JI. Si tomamos por ejemplo uno de
los indicadores ms manejados, el promedio de concentracin
media en un da de S02 que se fija en 400 microgramos/m 3
como 'valor admisible, veremos que se corresponden aproxi-
madamente con los niveles adoptados en Europa Occidental,
pero es menos estricto que los niveles de los pases del Este,
donde, caso de Rusia y las. naciones que le han seguido, se
adopta para estos casos el nivel de 150 microgramos. Por ello
sealan aquellos autores que estos valore~ lmites de inmisin
deben ser considerados solamente como tolerables, ya que
se debiera atender a unos lmites deseables, por lo menos un
30 por 100 ms bajos (136).
(136) SNCHEZ MURIAS, PLEITE SNCHF..Z, loco cit., p. 1040.

535
 C) Niveles de emisin.
La fijacin de los niveles mximos de emlSlon tiene por
objeto determinar los valores mximos de sustancias que los
distintos focos contaminantes pueden trasmitir a la atms-
fera. Estos valores son, lgicamente, superiores a los fijados
para las inmisiones resultantes, puesto que se cuenta con el
efecto dispersin, lo que implicar la conexin de los indica-
dores respectivos con otras medidas como la fijacin de las
alturas para las chimeneas.
Diversas naciones industrializadas han adoptado oficial-
mente niveles mximos de emisin, si bien en algunos casos
como en Inglaterra, salvo que se trate de lcalis, la regulacin
de las emisiones se realiza indirectamente mediante el con-
trol de oscurecimiento de los humos (136 bis).
En Espaa, ya desde 1925 (137), existen niveles nacionales
de emisin para el S02 en que quedaba fijado en 8 grs. por m l
a efectos del otorgamiento de la licencia municipal, aunque
es evidente que tal nivel era excesivamente tolerante y hoy
sera rigurosamente inadmisible. Debe mencionarse tambin
entre los precedentes el Reglamento y Nomencltor de Esta-
blecimientos Incmodos, Insalubres y Peligrosos de 1925. El
(136 bis) De acuerdo con el nmero de actividades, puede ofrecerse
la siguiente clasificacin de legislaciones nacionales:

Legislacin sobre emisiones. Nmero de actividades

Actividades
Alemania Federal .., '" 66
Espaa ... ... ... 53
Estados Unidos '" 29
Inglaterra '" 27
Suecia '" 18
Francia '0' 10
Blgica ., o" 5
Italia ,. . , 3
Fuente: DE LA ROSA PICAZO.

Como se ve, aqu Espaa encabeza la lista, si bien vale lo dicho en

relacin con las normas de inmisin.
(137) Reglamento de Sanidad Municipal de 9 de febrero de 1925,
artculo ,19.

536
Reglamento de Actividades de 1961 establece en su Anexo 11'
limitaciones a la concentracin de gases, vapores, humos, pol-
vos y nieblas, pero los ndices que maneja van referidos al
interior de las industrias. No obstante, la jurisprudencia ha
entendido que ello tena tambin implicaciones en cuanto a
la trasmisin al exterior de tales componentes, y as en una
Sentencia de la Sala de lo Contencioso de Vizcaya, que con-
firma el Tribunal Supremo, se afirma, quiz excesivamente,
que:

Por lo que respecta del aire exterior, es indudable que

'para poder funcionar legalmente la' actividad, debe adop-
tar las medidas correctoras adecuadas para evitar total-
mente la salida de humos o polvos nocivos, sin que sea
tolerable algn porcentaje de partculas susceptibles de
ocasionar' daos a la riqueza (138).
En Espaa se considera en la actualidad nivel de emisin
la concentracin mxima admisible de cada tipo de conta-
minante en los vertidos a la atmsfera, medida en peso o
volumen, segn la prctica corriente internacional, y en las
unidades de aplicacin que corresponda a cada uno de ellos.
El nivel de emisin puede tambin venir fijado por el peso
mximo de cada sustancia contaminante vertida a la atms-
fera sistemticamente en un perodo determinado o por uni-
dad de produccin (139), por lo que habrn de distinguirse al
respecto los establecidos para las distintas clases de conta-
minantes.
Los niveles de emisin se valoran antes de la difusin
de las sustancias en la atmsfera debiendo ser respetados di-
rectamente por los sujetos afectados, lo que diferencia estos
niveles de los de inmisin en cuanto que se imponen directa-
mente sin necesidad de ulteriores pronunciamientos de la
Administracin, pudiendo dar lugar en caso de incumplimien-
to a la imposicin de sanciones. Pero en todo caso es necesa-
rio conocer los vertidos reales, y aqu radica la mayor dificul-
(138) Sentencia de la Sala de Vizcaya de 30 de noviembre de 1967
y del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1971.
(139) Artculo 44 del Reglamento de 1975.

537
tad, insalvable en muchos casos, de la aplicacin de estas tc-
nicas, en cuanto que es problemtico el que se pueda conocer
constante o peridicamente la contaminacin originada. La
legislacin espaola parece tambin aqu poco realista.

a) Industrias.

El Anexo 4 del Reglamento de 1975 determina para 26 ti.

pos (139 bis) de actividades valores mximos de emisin. En
cuanto a las restantes actividades industriales no especifi-
cadas en dicho Anexo debern aplicarse los valores que figu-
ran en su epgrafe nm. 27. Los valores d emisin vienen
dados para contaminantes concretos que afectan a los dis-
tintos procesos industriales, conjugndose tambin ndices de
opacidad. Los lmites de emisin de otros contaminantes no
recogidos en el Anexo sern establecidos en cada caso parti-
cular por el Ministerio competente por razn de la mate-
ria (140) si no se fijan tales lmites debe entenderse que fun-
ciona lo dispuesto en el artculo 46-4 para los contaminantes
relacionados en el Anexo 3 que prohbe rebasar la treinteaba
parte de las concentraciones mximas permitidas en el am-
biente interior por el Reglamento de Actividades de 1961 (141).
Los niveles de emisin que establece el Anexo 4 del Regla-
mento tienen carcter ordinario y alcance nacional, si bien la
adaptacin a los mismos de los procesos industriales se sujeta
al calendario que luego veremos y se fijan niveles menos rigu-
rosos para las industrias actualmente existentes que para las
que se implanten en el futuro. El Gobierno puede determinar
niveles ms estrictos atendiendo a la localizacin de las indus-
trias o cuano, aun respetndose los niveles de inmisin, se
(139 bis) Una relacin de estas actividades aparece incluida en el
captulo precedente. Vase nota 61 del mismo texto.
(140) Artculo 46, lo que supone ciertamente una excepcin que no
encaja en la tcnica del Decreto ni de la Ley, que residencia estas com-
petencias en el Gobierno. Lo mismo previene dicho artculo para otras
actividades no especificadas en el Anexo, lo que est en contradiccin
con la redaccin del propio Anexo, cuyo epgrafe 27 abarca globalmente
y por exclusin a todas las restantes actividades no mencionadas ex-
presamente en el mismo.
(141) Ms confusa es la remisin que se efecta a las normas que
rigen los niveles de inmisin.

538
estime que resulten directa y gravemente perjudicadas perso-
nas o bienes localizados en el rea de influencia de un foco
emisor. Tambin pueden hacerse ms severos los niveles de
emisin cuando la conjuncin de las emisiones haga rebasar los
lmites de inmisin (142). Por ltimo, para algunas actividades
se imponen cuantjficadamente niveles de emisin especficos
en zonas de atmsfera contaminada (143).

b) Hogares.

El Reglamento de 21 de junio de 1968 sobre utilizacin de

productos petrolfergs para calefacciones y otros usos no in-
dustriales (144) fija el lmite mximo de partculas slidas en
0,25 grs. por m l y la concentracin de S02 en el 0,2 por 100 del
volumen. Las Ordenanzas municipales dictadas en aplicacin
del Decreto de 16 de agosto de 1968 contienen tambin prescrip-
ciones de esta ndole, como hace la de Madrid en su artculo 13.
No existen en Espaa niveles de emisin para los incinera-
dores domsticos de basuras quiz por la escasa utilizacin de
estos disposi tivos en los hogares.

c) Vehculos.

Los niveles de emisin de los vehculos automviles vienen

establecidos en el Decreto de 9 de agosto de 1974 en funcin
del monxido de carbono contenido .en los gases de escape
de los vehculos con motor de encendido por chispa, en r-
gimen de ralent. El contenido de monxido de carbono no
deber ser superior, en las condiciones de temperatura y pre-
sin que se expresan, al 5 por 100 en volumen, si bien podrn
admitirse valores mayores cuando se demuestre que el ve-
hculo no puede funcionar de manera segura respetando aque-
llos lmites, requirindose en tal supuesto un permiso especial
para circular en zonas urbanas. Estos lmites se aplicarn
(142) Artculo 3.0 de la Ley en relacin con el articulo 45-2 del Re-
glamento.
(143) As, en el Anexo 4 en relacin con las centrales trmicas e in-
cineradores de residuos slidos.
(144) Artculo 4.0-8.

539
nicamente a los automvile~ matriculados a partir del 1 de
enero de 1976.
En cuanto a los vehculo~ de motor Diesel, las unidades
lmites vienen dadas en valores absolutos de acuerdo con lo
estipulado en el Reglamento 24 del Acuerdo de Ginebra, en
valores Bosch o Hartridge, segn el sistema de medicin y en .
funcin de la potencia del motor (145). Lmites ms tolerantes
se establecen para el perodo comprendido entre elIde enero
de 1975 y elIde junio de 1976, desde esta fecha hasta elIde
enero de 1978 regirn valores ms estrictos.
La legislacin espaola no se atiene estrictamente quiz a
los Acuerdos de Ginebra en lo que respecta a la aplicacin
del Reglamento 15, ya que para los vehculos en funciona-
miento limita las emisiones slo en funcin del volumen y
sin tomar en consideracin la relacin peso del vehculo con..
taminantes emitidos, lo que determin la revisin de los va-
lores lmites franceses que por cierto hasta 1969 se basaban en
el lmite del 4,5 por 100 del ca en volumen, lmite ste, pues,
ms estricto que el que hoy se aplica en Espaa (146). Sin
embargo, los criterios del Reglamento 15 pueden ser de apli-
cacin a la hora de homologar los prototipos con lo que los
resultados se aproximan.

3. La difusin y transporte.
La disciplina ambiental tiene presente los mecanismos de
difusin y transporte de contaminantes atmosfricos a la hora
de precisar los niveles de emisin e inmisin que conjugan
con los factores meteorolgicos, especialmente en circunstan-
cias de ~ontaminacin singularmente agudas, orientando a me-
didas excepcionales que pueden afectar al funcionamiento de
determinadas industrias. Este proceso es igualmente conside-
rado desde la perspectiva de la ordenacin del territorio para
condicionar especialmente la distribucin de actividades po-
tencialmente contaminantes.
(145) Vid. la tabla que contiene el Anexo dos del Decreto de 1974.
(146) Vid. LAMARQUE, Droit de Protection de la Neture, p. 898, Y BRI-
SAC, Presente y futuro de la contaminacin atmosfrica producida por
vehculos, en Economa Industrial, nm. 107, p. 37. .

540
 Directamente relacionada con la difusin y transporte de
contaminantes aparece la normativa que afecta a las caracte-
rsticas de las chimeneas y especialmente a su altura. En pases
como Alemania Federal, Suecia, Francia, Japn y diferentes Es-
tados americanos existen, bien recomendaciones oficiales al
respecto, bien frmulas o sistemas recogidos por la legislacin,
destacando las soluciones adoptadas por la Unin Sovitica
que han orientado a otros ordenamientos (147).
En Espaa an no se ha adoptado la reglamentacin co-
rrespondiente, pero parece que est muy avanzado el proyecto
y que seguir sustancialmente el modelo sovitico, aunque
dando ms flexibilidad y peso al parmetro meteorolgico.

v. INTERVENCIN ADMINISTRATIVA DE LAS ACTIVIDADES

POTENCIALMENTE CONTAMINADORAS

El problema de la contaminacin atmosfrica, por su indu-

dable trascendencia comunitaria, exige ineludiblemente la in
tervencin pblica para controlar y encauzar las conductas
privadas implicadas en el proceso. Debe descartarse a priori
una accin espontnea de los ciudadanos, que con indepen-
dencia de toda mediatizacin exterior solucione el problema,
aunque desde luego la concienciacin de la opinin pblica y
del sector industrial ser decisiva para el buen xito de las
medidas que contemplaremos a continuacin, cuya eficacia a
la postre depender del nivel de acatamiento, puesto que ante
una resistencia generalizada, la accin administrativa por s
sola, ni aun armada de las ms extremadas coerciones, puede
imponer, ni en este campo ni en otros, la disciplina perseguida.
Pero Una estrategia administrativa acertada y la colabora-
cin de los sujetos que intervienen en el mecanismo de la
contaminacin puede dar resultados positivos, como ha acre-
di tado la e,;,periencia de naciones con las ms dispares ideo-
logas. En la Unin Sovitica se ha podido apreciar la sen-
sible mejora del aire de Mosc, cuya atmsfera se dice tiene
(147) Vid. MARTN ZORRAQUINO, Algunas investigaciones sobre difu-
sin y transporte de contaminantes en el medio ambiente atmosfrico,
pgina 20.

541
mejor calidad que la de cualquiera otra gran ciudad de Eu-
ropa (148), y Londres, como consecuencia de la aplicacin de
las medidas implantadas a partir de 1956, se benefician en la
actualidad de un 50 por 100 ms de das soleados que en el
pasado (149).
Quiz la eliminacin radical de la contaminacin atmos~
frica exija o imponga la reconsideracin profunda de las
directrices de la actual civilizacin industrial, pero la atenua-
cin de sus efectos y la consecucin de niveles aceptables de
calidad parece perfectamente factible si se aplican los ade-
cuados remedios.

J. Procesos industriales.

A) Autorizacin para industrias de nueva instalacin.

El sometimiento a licencia de toda actividad industrial

proyectada cuyo desenvolvimiento puede trascender a la ca-
lidad del aire atmosfrico, constituye una prctica general-
mente difundida que se ha extendido tambin, aunque no sin
dificultades, a los medios ms liberales, como en el americano,
donde se inscribe en algunos reglamentos (150).
En Europa la intervencin administrativa previa en mate-
ria de procesos industriales contaminantes se conecta, como
sucede en Espaa, con la polica industrial, y all donde exis-
ten, con los Reglamentos de Actividades Molestas, Insalubres,
Nocivas y Peligrosas, introduciendo nuevas modulaciones en
funcin de los desarrollos tecnolgicos y de las caractersticas
que hoy presenta la contaminacin ambiental.
(148) Vid. KIRllLINE, Sur les mesures a prel'ldre pour ameliorer la
protecliol1 de l'envirOlll1emenl el utiliser rati0l1l1ellement les ressources
naturelles, en Recherches Internacionales, nms. 77-78, p. 65.
(149) Vid. Primer Informe de la Comisin Britnica sobre Contami-
''lacin del Ambiel1te, en UNESA, Documentacin Econmica, nm. 38,
pgina 14..
(150) Vid. GRAD, Intergovermnelllal Aspects of Envirol1mental Con~ .
trols, en Environmental Control, p. 86, con referencia a las Ordenan-
zas de Chicago y Los Angeles. No obstante, incluso en los Estados Uni-
dos se lleg a proponer en 1967 una Ley por la cual se exigira a 57 ti-
pos de industrias la obtencin de una licencia anual. Vid. Ross, La in-
dustria y la contaminacin del aire, p. 108.

542
 Estas intervenciones tienen por objeto comprobar que los
procesos industriales sometidos a autorizacin no van a cons-
tituir una amenaza para el ambiente atmosfrico en cuanto
que respetan los niveles de emisin aprobados, o, en su caso,
se acredite que se ha utilizado para la prevencin la mejor
tecnologa disponible. En el otorgamiento de estas autoriza-
ciones aparece un componente reglado que se conjuga con
ciertos criterios de discrecionalidad administrativa segn el
sistema seguido.
La autorizacin administrativa contemplar el proceso en
todas sus manifestaciones, i"ncluidos los dispositivos de disper-
sin, lo que remite a los Reglamentos sobre altura y caracte-
rsticas de las chimeneas, y tendr en cuenta tambin condi-
cionantes territoriales, lo que conecta con la dimensin urba-
nstica de la prevencin de la contaminacin que tratndose
de industrias tiene desde luego una indudable importancia
como justamente sealan algunos autores (151).
En cuanto al sistema espaol a que a continuacin aludi-
remos, el control inicial de las industrias potencialmente con-
taminantes aparece de antiguo en la legislacin nacional (152),
recogindose en el primer Reglamento de 1925 de Estable-
cimientos incmodos, insalubres y peligrosos, y en el vigente
de 1961.

a) El procedimiento para la concesin de la licencia.

Creemos que las nuevas prescripciones de la Ley espaola

de 1972 y su Reglamento de 1975 deben insertarse en la tra-
mitacin prevista por el Reglamento de Actividades de 1961,
arbitrndose ahora la intervencin ambiental en dicho proce-
dimiento de los Ministerios competentes por razn de la ma-
teria. Nos remitimos por tanto a la descripcin general del
(151) Vid. FERNt\NDEZ RODRGUEZ, T. R . El medio arnbiente urbwlV
y las vecindades industriales, I. E. A. L., Madrid, 1973, pp. 171 Y SS., Y
SANTAMARA PASTOR, Aspectos jurdicos de la Accin Administrativa en
la lucha contra la contaminacin atmosfrica, en 11 Jornadas Tcnicas
del Medio Ambiente, p. 73.
(152) As, el Decreto de 12 de enero de 1904 someta a autorizacin
del inspector municipal de Sanidad la instalacin de talleres y fbricas
que produzcan gases o emanaciones insalubres.

543
 f
proceso autorizatorio realizada en otro captulo con base a
las prescripciones de aquel Reglamento, recogiendo aqu slo
las singularidades introducidas por la nueva legislacin am-
biental. La decisin final, pues, seguir siendo municipal aun"
que condicionada con el alcance que veremos por los pronun-
ciamientos mi nisteriales.
El procedimiento de concesin de licencias que contem-
plamos es independiente del previsto para la autorizacin de
la actividad por los Ministerios competentes en funcin de
consideraciones tcnicas y econmicas no ambientales, aunque
pueden coincidir en el momento de la autorizacin de la puesta
en marcha.
Estas consideraciones afectan a todos los proyectos de
nueva instalacin relacionados con actividades calificadas
como potencialmente contaminadoras segn la relacin que
contiene el Anexo 2 del Reglamento de 1975, catlogo no for-
zosamente coincidente con el nomencltor del Reglamento de
Actividades de 1961. En cuanto a las autoridades competentes,
adems de la Comisin Provincial de Servicios Tcnicos, los
Ayuntamientos y otros organismos con potestad autorizatoria
paralela por razn de sus competencias especficas, aparece
ahora la intervencin de los Ministerios que controlan la acti"
vidad respectiva y que sern los de Industria u Obras Pblicas
segn la distribucin competencial realizada.
El catlogo de actividades contaminadoras que realiza el
Anexo -2 divide a stas en tres grupos A, B y C en razn de
su mayor potencialidad contaminante, lo que trasciende a la
asignacin de competencias a los organismos que intervienen
en el procedimiento. Los proyectos de instalaciones compren-
didos en el grupo A son enjuiciados por los servicios cen-
trales de los Ministerios competentes, aunque pueden ser pre-
sentados en los servicios perifricos para su elevacin a aque-
llos centros. Los del grupo B se informan por las Delegaciones
Provinciales, mientras que los del grupo C no requieren pro-
piamente licencia, bastando con la declaracin formal ante la
Delegacin Provincial de que el Proyecto se ajusta a las dis-

544
 POSICIones legales en materia de contaminacin (153). Por
tanto, en lo que a nueva instalacin, ampliacin, modificacin
y traslado de industrias se refiere, el procedimiento previsto
abarca nicamente a las industrias del tipo A y B.
Los informes emitidos por los servicios centrales o pro-
vinciales ministeriales deben acreditar si el proyecto cumple
las condiciones precisas en cuanto a lo que a la contaminacin
atmosfrica se refiere, ajustndose a los niveles de emisin e
incluyendo procedimientos de dispersin adecuados (154).
Estos informes determinarn las modificaciones y comproba-
ciones que se crean necesarias para mejorar la calidad de las
emisiones contaminantes, pudindose llegar a la reduccin de
la capacidad de produccin proyectada objeto de la solicitud,
a la fijacin de las caractersticas lmites de los combustibles
y materias primas, as como a otros condicionamientos que
se juzguen oportunos (155). Incluso aunque se respeten los
niveles de emisin, la instalacin puede denegarse si el incre-
mento determinado en la' contaminacin en la atmsfera en
razn de las emisiones que vayan a ocasionarse rebasa los
niveles de inmisin establecidos (156).
Los informes emitidos son vinculantes para la concesin
de la licencia municipal y para la calificacin e imposicin de
medidas correctoras por la Comisin Provincial de Servicios
Tcnicos. A diferencia de lo que sucede con el Reglamento de
Actividades de 1961, esta vinculacin tiene un doble carcter
en cuanto que no slo los Ayuntamientos habrn de denegar
la licencia cuando los criterios ministeriales sean contrarios,
sino que en el otro extremo vienen obligados a autorizar la
actividad en las condiciones estipuladas. El Reglamento inten-
cionalmente persigue con ello constreir al mximo la inicia-
tiva municipal, saliendo al paso de polticas locales opuestas a
la creacin de nuevas industrias en razn de los propios de-
seos de su vecindario, y en este sentido establece que las
licencias y autorizaciones necesarias no podrn ser denegadas
(153) Artculo 56.
( 154) Artculo 59.
(155) . Artculo 60.
(JS6) Artculo 55.

545
35
 por razn de proteccin del ambiente atmosfrico cuando se
prevea el mantenimiento de los niveles de inmisin. estable-
cidos y .se respeten los de emisin que le sean' aplicables.
No obstante, cuando la motivacin de la denegacin venga
basada en otras razones, urbansticas por ejemplo, los Ayun-
tamientos podrn seguir oponindose con xito a la instala-
cin en su jurisdiccin de actividades no deseables. Sin em-
bargo, debe descartarse que puedan prosperar los criterios del
Reglamento de 1961 sobre alejamiento de las industrias del
casco urbano si las distancias establecidas por dicho Regla-
mento se manejan nicamente para proteger el ambiente
atmosfrico de las ciudades, pero si tales limitaciones espa-
ciales se basan en otras razones como, por ejemplo, la peligro-
sidad, pueden seguirse manteniendo con esta base facultades
denegatorias municipales para la instalacin de ciertas indus-
trias prximas a los centros habitados.
El Gobierno puede acordar la localizacin de industrias y
.otras actividades potencialmente contaminadoras por impe-
rativo de la defensa o de alto inters nacional (157), decisin
que tiene carcter vinculante a efectos de la concesin de
licencias por Ayuntamientos y otros organismos. Se trata,
pues, de potestades excepcionales, pero ciertamente discuti-
bles, en cuanto que pueden engendrar 'presiones para la in-
aplicacin del ordenamiento en casos en que surgen conflictos
de intereses cuyo arbitraje sera mejor trasladar a los tribu-
nales. Si la radicacin decidida fuese contra plan, parece que
lo procedente sera instar previamente su revisin (158).

b) Ampliacin, modificacin y traslado de industrias.

Los trmites previstos para la nueva instalacin son apli-
cables tambin a otros supuestos anlogos, con una impor-
tante matizacin en lo que respecta a la ampliacin, ya que el
Reglamento parece encontrar propicia esta ocasin para im-
poner la reconversin de procesos en funcionamiento, y as el
(157) Artculo 3,0-5 de la Ley de 1972.
(158) Por aplicacin analgica a lo dispuesto en el artculo 167 de
la Ley del Suelo.

546
artculo 61 establece que no se autorizar la ampliacin de
ninguna industria que no satisfaga los niveles de emisin que
les sean aplicables, salvo que, junto con el proyecto de am-
pliacin,' presente otro de depuracin de los vertidos ya exis-
tentes, adoptando aquellos equipos anticontaminacin que tc-
nica y econmicamente sean viables para la instalacin exis-
tente, o bien cuando las nuevas instalaciones correspondientes
a la ampliacin de una planta ya existente se ajusten a unos
niveles de emisin ms estrictos que los exigidos con carcter
general para las nuevas industrias, de forma que el promedio
de las emisiones de la lnea de fabricacin ampliada no rebase
las correspondientes a una totalmente nueva.
En cuanto a la modificacin, si supone ampliacin, valdr
lo dichq en el apartado anterior. El Reglamento parece estar
pensando en dos tipos de modificacin, uno sustancial y otro
parcial menos importante que incluye dentro de captulo rela-
tivo a la autorizacin de puesta en marcha (159), pero en ambos
casos el procedimiento es el ya descrito. El traslado entende-
mos deber ser equiparable a la nueva instalacin, exigiendo
una reconsideracin de procesos si fuera. necesario.

c) Autorizacin de puesta en marcha.

Como adelantamos, en la autorizacin de puesta en mar-
cha confluyen intervenciones administrativas en razn de la
proteccin del medio ambiente atmosfrico, y en base a finali-
dades econmico-tcnicas (160). Se trata en realidad de un
segundo control que afecta ahora tambin a las industrias del
grupo C y que tiene por objeto contratar, en su caso, el cum-
plimiento de las condiciones estipuladas en la previa autoriza-
cin. Puede suceder que sea aconsejable vigilar durante un
cierto perodo de tiempo el funcionamiento de las instalaciones
para comprobar su grado de contaminacin preveyndose para
estos casos que la autorizacin tenga un carcter provisio-
nal (161).
(159) Artculo 66.
(160) Lo que estaba ya previsto en el Decreto de 22 de julio de 1967,
artculo 10.
(161) Artculo 65.

547
 B) Imposicin de medidas correctoras para las industrias
en funcionalniento.
A diferencia de los supuestos analizados en los anteriores
epgrafes, se trata ahora de aquellas medidas que inciden so-
bre industrias que ya han obtenido la correspondiente licencia.
Desde esta perspectiva puede, adems, distinguirse dos grupos
de situaciones: industrias con licencia pero que no se ajustan
a los niveles de emisin, e industrias que aun ajustndose a
stos deben corregir sus instalaciones en funcin de los nive-
les de inmisin de la zona en que estn emplazadas.

a) Industrias que no han entrado an en funcionamiento.

Las industrias en proyecto a la entrada en vigor del Regla-
mento de 1975 (162) debern ajustarse a los niveles de emisin
previstos en el mismo aun cuando hubieran sido autorizadas.
con anterioridad, salvo que se hubiese comprometido en fir-
me un 20 por 200 al menos del costo total de la instalacin
excluidos los terrenos (163), en cuyo caso dispondrn de un
plazo de dos aos (164) para acomodarse a los niveles de emi-
sin establecidos. En cuanto a las industrias en perodo de
montaje, el plazo tambin es de dos aos, pero ahora contado
a partir de la puesta en marcha (165).

b) Adaptacin de las industrias ya existentes.

Como norma general se establece en relacin con estas
industrias su obligacin de adaptarse a las prescripciones del
Reglamento de 1975 antes del 1 de julio de 1976. Sin duda,
este plazo es muy estricto y habra serias y fundadas dudas
sobre si podra ser observado, lo que redundara peligrosa-
mente en el descrdito de la normativa ante el incumplimiento
generalizado. El legislador, consciente de ello. abre en otros
(162) El 23 de abril de 1975, de acuerdo con lo previsto en la dispo-
sicin final quinta del Decreto de 6 de febrero de dicho ao.
(163) Disposicin transi toria primera.
(164) A partir del 23 de abril de 1975.
(165) Disposicin transitoria segunda.

548
preceptos del Reglamento amplios portillos a la tolerancia,
que en el extremo opuesto puede determinar no slo el desco-
nocimiento del plazo marcado, sino la inaplicabilidad de sus
preceptos.
Desde luego el tema es complejo y relacionado con la equ-
voca figura de los derechos adquiridos cuyo respeto, por ejem-
plo, ha lastrado la efectividad del Reglamento de Actividades
de 1961. Aunque sabemos que no existen derechos adquiridos
para el legislador, es lo cierto que una mutacin drstica de
situaciones consolidadas, imponindose su transformacin de
acuerdo con las previsiones del ordenamiento para el futuro,
puede encontrar obstculos prcticos importantes que impiden
realizar ;-eajustes en perodos cortos de tiempo, de aqu que
las normas ambientales de nueva promulgacin suelen, en
todos los pases, establecer calendarios relativamente holgados
para efectuar las necesarias adaptaciones, tratando de esta-
blecer un equilibrio entre el imperativo de supresin de cir-
cunstancias ambientalmente nocivas y las exigencias econ-
micas de las inversiones necesarias.
La legislacin espaola es a este respecto equvoca en cuan-
to que de una parte establece como norma general el plazo de
un ao para la adaptacin, pero de otro contempla el respeto
de las situaciones actuales, recurriendo a la figura de la dis-
pensa para aquellas industrias que por diversas razones debi-
damente justificadas y aceptadas por la Administracin no
puedan ajustarse a los plazos establecidos (166).
Pero adems, el artculo 48 del Reglamento recoge un pre-
cepto incongruente con la norma general contemplada man-
teniendo un criterio contrario al juego automtico del plazo
fijo recogido en la Disposicin transitoria cuarta, al disponer
que Jos niveles de emisin para las nuevas instalaciones sern
los sealados en el Anexo 4, columna 2, remitiendo para la ya
existentes a los especificados en las primeras columnas de
rlicho Anexo (l67), aadiendo que la adaptacin tcnica se
realizar en la forma y plazos que determine el Ministerio com-
(166) Disposicin transitoria cuarta, prrafo segundo.
(167) Menos estrictos que los previstos para las nuevas instala-
ciones.

549
petente por razn de la actividad de acuerdo con las circuns-
tancias que concurran en cada caso particular, en funcin de
los perjuicios producidos, las posibilidades tecnolgicas y los
condicionantes socioeconmicos. Vemos, pues, que aqu se
trata de analizar la situacin de las industrias, caso por caso,
dejando amplios y descrecionales poderes en manos de la
Administracin, con lo que la regla general antes enunciada
queda prcticamente anulada. Cabe entonces preguntarse cul
primar si este artculo o la Disposicin transitoria cuarta,
aunque la antinomia puede solventarse con base a esta ltima,
que como vimos contiene tambin la posibilidad de dispensar
el cumplimiento de la norma general.
Slo en situaciones de extrema gravedad en que no sea tc-
nicamente posible aplicar elementos correctores adecuados,
se prev la posibilidad de la suspensin o traslado de la in-
dustria en cuestin (168) aunque es altamente improbable que,
como ha sucedido tambin con el Reglamento de Actividades,
la Administracin est dispuesta a pechar con las consecuen-
cias econmicas de tal decisin, que sin duda dar lugar a
indemnizacin.
El juego de los plazos oscuramente establecidos en el Re-
glamento que vacila como vimos entre la enrgica revisin de
situaciones indeseables y el temor de provocar desajustes eco-
nmicos, clsico planteamiento invalidador de buena parte
de las polticas ambientales, se complica ms an en el caso
de las industrias incluidas en los grupos A y B ya en funciona-
miento y que estn situadas en una zona de atmsfera conta-
minada. Para estos supuestos se concede el plazo de un ao
a partir de la fecha de tal declaracin dentro del cual las in-
dustrias afectadas debern presentar un proyecto de instala-
ciones correctoras a la vista del cual el Ministerio competente
dictar la resolucin que proceda y estipular los plazos en
que deben ponerse en funcionamiento tales medidas. Cabe pre-
guntarse si este procedimiento tiene por objeto determinar
niveles de emisin ms estrictos que los generales, o es el
utilizable para la adaptacin a los niveles normales de emisin
(168) Artculo 53.

550
de las industrias radicadas en 'dichas zonas; esta ltima hip-
tesis parece poco razonable en cuanto que si bien impulsara
un tratamiento global del problema, demorara an ms la
adopcin de medidas especialmente' apremiante.
Las actividades controladas por el Ministerio de Obras P-
blicas tienen su propio rgimen, determinndose slo, con
cierta vaguedad, que en las actividades de construccin y ex-
plotacin de cantera se tomarn las medidas ms adecuadas
para evitar la emisin de polvos (169) Y que en los parques
de almacenamiento al aire libre se tomarn las medidas ms
adecuadas para evitar que la accin del viento pueda levantar
polvo (170).

c) Medidas que afectan a industrias en funcionamiento

que respetan los niveles de emisin.
Se ha imputado al Reglamento de Actividades de 1961 el
que slo contempla el momento inicial de la instalacin, pero
no la imposicin de adaptaciones posteriores, de acuerdo con
las nueva~ circunstancias y especialmente por razn de la inci-
dencia que sobre la zona tenga la instalacin ulterior de nue-
vas industrias (171), lo que quiz no sea rigurosamente exacto
ya que ciertos preceptos del citado Reglamneto dan pie a la
imposicin de medidas adicionales a las industrias autori-
zadas (172).
El Reglamento del medio atmosfrico apoya sustancial-
mente la estrategia de los controles sucesivos en la limitacin
estatutaria de las emisiones. La fijacin reglamentaria de nive-
les para estos casos tiene la ventaja, como vimos, de dar segu-
ridades jurdicas a los ciudadanos y determinar las circuns-
tancias que obligan a intervenir a la Administracin, pero como
inconveniente las dificultades de medicin y la limitacin de
(169) Artculo 50.
(170) Artculo 51, segn este artculo parece ser que tales medidas
seran el humedecimiento de los materiales y la colocacin de cubiertas
y pantallas portavientos. '
(.171) FERNNDEZ RODRfGUEZ, El problema del medio ambiente y la
actividad industrial: aspectos jurdicos, en Revista de Derecho Urba"
nstico, nm. 29, p. 86.
(172) Artculos 7 y 9 Y 36.

551
 pode.res discrecionales lo que hace perder naturalmente flexi-
bilidad a las intervenciones cuando, no obstante, la legalidad
de la situacin emisora, la acumulacin de causas produce un
deterioro de los niveles de inmisin. Para estos casos la apli-
cacin de las tcnicas de mejor tecnologa disponible, al-
ternativa del control de emisiones, parece ms apropiada,
aunque estas tcnicas tienen tambin serios inconvenientes
dando pie a las permisividades y favoreciendo la posicin, nor-
malmente obstruccionista, de los afectados por los controles.
El Reglamento espaol parece intentar realizar una difcil
sntesis de estos dos criterios haciendo prevalecer en determi-
nados casos el de los mejores medios prcticos disponibles,
que podrn ser impuestos para la reduccin de volmenes de
emisin o para mejorar la dispersin cuando las circunstan-
cias lo aconsejen y resulten directa y gravemente perjudicados
'personas o bienes localizados en el rea de influencia del foco
emisor o se rebasen en los puntos afectados los niveles gene-
rales de inmisin vigentes (173).
Con carcter general, y tal como se contempla en el Regla-
mento y en la propia ley que le sirve de base, puede suceder
que el Gobierno acuerde la revisin de los niveles de emisin
hacindolos ms exigentes, lo que determinara la obligacin
de adaptacin por parte de las industrias autorizadas, y en
este sentido las previsiones que para el ao 1980 se contem-
plan en el Anexo 4. pueden ser orientativas de sucesivas deci-,
siones a adoptar por parte de la Administracin.

C) El control de quemadores.
La importancia potencial de la combustin para la gene-
racin de contaminacin atmosfrica, ha hecho que el legisla-
dor espaol, como el de otras naciones, se preocupe sustan-
tivamente de que este proceso se realice de la forma tcnica-
mente ms adecuada, evitando que se transmitan a la atms-
fera los subproductos y residuos de una combustin inc0n:t-
pleta.
(173) Artculo 49.

552
 A estos objetivos, y a adicionales razones de seguridad, res-
ponde el Reglamento de Homologacin de Quemadores para
Combustibles Lquidos en Instalaciones Fijas (174), que obli-
ga a solicitar la autorizacin del Ministerio de Industria para
los prototipos de quemadores que van a ser objeto de fabri-
cacin, suministro e instalacin.
En principio', la exigencia de la homologacin que se demo-
ra hasta el 31 de diciembre de 1975 (175) rige para el futuro,
pero en algunos casos esta obligacin. tiene carcter ms es-
tricto, y as los titulares de instalaciones generadoras de calor
existentes en la fecha de entrada en vigor del Reglamento o
que se instalen en el plazo de un ao a partir de su publica-
cin, que contaminen la atmsfera por encima de los niveles
de emisin establecidos en el Reglamento atmosfrico por
deficiencias imputables al quemador, debern, en el plazo m-
ximo de dos aos, regular, modificar o, en su caso, sustituir
el quemador para corregir dichas emisiones. En el caso de
Ulnas declaradas de atmsfera contaminada, dicho plazo que-
dar reducido a un ao.

2. Automviles.
El control de la contaminacin producida por los vehculos
automviles puede incidir, bien en el proceso de fabricacin,
bien en el funcionamiento posterior de las unidades produci-
das, bien en ambas situaciones.

a) Homologacin de nuevos vehculos.

La tcnica de la homologacin de prototipos de vehculos
destinados a su produccin en serie se utiliza por todos los
pases signatarios del Convenio de Ginebra, pero tambin ha
sido manejada con especial ilusin, aunque con dudosos efec-
tos en los Estados Unidos. En este pas, los estndares nacio-
nales aprobados en 1965 sirvieron de base para que en 1970
se estableciera un calendario para la reduccin progresiva de
(174) Orden de 10 de diciembre de 1975.
(175) Con arreglo a la disposicin final tercera.

553
los niveles de contaminacin. Con base a este programa, los
modelos de 1975 deberan reducir en un 90 por 100 las emi-
siones de hidrocarburos y CO en relacin con los modelos de
1970 y en un 90 por 100 el de NO (176). La promulgacin de
estas medidas suscit una fuerte oposicin en los medios in-
dustriales del motor, que finalmente parecen haber consegui~
do, o estn en trance de hacerlo, un aplazamiento, al'menos
para los vehculos de menor cilindrada (177).
Con base a la legislacin americana de 1972, est prohibida
la venta de vehculos cuyo prototipo no haya sido homologado
por la EPA, que puede tambin realizar comprobaciones-
muestra en los vehculos que salen de la cadena de fabricacin.
Pero es lo cierto que, como han puesto de relieve al parecer un
informe confidencial de la propia EPA, divulgada por NADER,
el sistema ha fallado aparatosamente, y en la prctica los
nuevos vehculos no cumplen con los estndares previstos,
siendo muy reducidas las disminuciones en los niveles de
emisin (178) sugirindose la inspeccin de los vehculos cuan-
do salen de la cadena de produccin.
En Espaa la adhesin al Convenio de Ginebra determin
la aplicacin de la tcnica de homologacin a los automviles
de encendido por chispa en lo relativo a la, emisin de ga-
ses (179). La homologacin se llevar a efecto con arreglo a lo
dispuesto en el Reglamento nm. 15 de dicho Acuerdo (180).
(176) Relacionado con el modelo de 1971 con las del ao 1976.
(177) Lo que ha desatado lgicamente la polmica. Vid. eR editorial
del New York Times Clean Cars or no Cars?, de 14 de julio de 1975,
y la respuesta del senador Muskie, presidente del Sub-Comit Ambiental
del Senado en el mismo peridico, 28 de julio, que defiende la prrroga
en base de la ayuda de la industria americana frente a la competencia
extranjera. Por cierto que no coinciden las fechas que manejan como
lmites actuales ni tampoco con las que aparecen en el Informe de la
EPA, Tite Challenge 01 the Environment, p. 8.
(178) Vid. New York Time, 4 de julio de 1975, donde se seala que,
previstas reducciones del 61 por 100 en hidrocarburos y del 62 por 100
en CO para los vehculos de 1974 en relacin con los modelos de 1968,
slo alcanzaron, respectivamente, el 15 y el 22 por 100 de reduccin. En
el mismo sentido, OSBORN, The Law Reltlting to the Regulation 01 Noise,
en McKNIGHT, op. cit., p. 289.
(179) Decreto de 22 de abril de 1971, lo que afectaba a los nuevos
modelos a partir del 1 de julio de 1972, y para los que estuviesen a la
sazn en fabricacin desde elide julio de 1973.
.(180) A estos efectos se autoriz como oficial al Instituto Nacional
de Tcnica Aeroespacial Esteban Terradas, y posteriormente a la Es

554
Si la homologacin es positiva deber acreditarse mediante
contrase~a fijada en el vehculo, lo que trasciende a la matri-
culacin en ESl?aa de vehculos importados y a la exporta-
cin a pases adheridos al Acuerdo de Ginebra (181).
La homologacin de los vehculos Diesel se rige por el
Decreto de 7 de febrero de 1974, y afecta a los vehculos que
se matriculen 'a partir de 1 de octubre de 1975, exceptundose
los tractores y maquinaria autopropulsada agrcola.
La fabricacin de vehculos sin sujecin a los requisitos
de homologacin previstos se considera falta grave y puede
ser sancionado con multa de 1.500 a 3.000 pesetas (182), aun-
que es obvio que esta sancin carece de posibilidades compul-
soras suficientes. No conozco el cumplimiento prctico de los
requistos de homologacin en Espaa. No sorprendera que,
como ha sucedido en Estados Unidos, este requisito haya te-
nido una escasa eficacia.

b) Control de vehculos en funcionamiento.

Corresponde a los propietarios de los vehculos mantener-

los en buen estado de funcionamiento, viniendo obligados a
no rebasar los niveles de emisin aprobados (l83), lo que des-
de luego se supone ser ms fcil en el caso de que los vehcu-
los hayan sido previamente homologados (184), si bien puede
suceder que se acredite que la homologacin no ha trascen-
dido a las reales caractersticas del vehculo adquirido y en
tal caso si se demostrase suficientemente que las causas de
incumplimiento de las normas ambientales son imputables
al fabricante, pudiera el titular del vehculo ejercer una accin
civil frente a aqul.
cuela Tcnica Superior de Ingenieros Industriales de Barcelona, Orden
de 10 de octubre de 1973.
(181) Los vehculos importados debern corresponder a tipos pre-
viamente homologados en Espaa o que lo hayan sido por pases sig-
natarios del mencionado Acuerdo.
(182) Decreto de 9 de agosto de 1974, artculo 11.
(183) D~creto de 9 de agosto de 1974.
(184) El artculo 2 del Decreto de 1974 dispone que los vehculos
automviles deben ser diseados y construidos de forma que cumplan
las condiciones contenidas en el mismo.

555
 Pero en cualquier caso, est o no homologado el modelo,
la utilizacin y mantenimiento de los vehculos automviles
debe realizarse de forma que cumpla las exigencias conteni-
das en el Decreto de 1974. La efectividad del cumplimiento de
tal obligacin depender del dispositivo de vigilancia y con-
trol, que hasta la fecha, por cierto, con contadas excepciones,
es inexistente.
Especial atencin merece al legislador espaol el caso de
los vehculos Diesel, los cuales, aunque tericamente menos
contaminantes si se mantiene el motor en condiciones norma-
les, pueden emitir densos humos cuando se incrementa la
carga y se sobrealimenta el motor. Para cerrar el paso a estas
tcnicas est previsto que todos los vehculos Diesel que se
matriculen a partir de uno de abril de mil novecientos setenta
y cinco y todos los que se encuentren en circulacin en pri-
mero de octubre de mil novecientos setenta y cinco dispon- .
drn de un precinto en la bomba de inyeccin de combusti-
ble (185), el precinto deber colocarse por el fabricante, por
su representante autorizado o por talleres calificados por el
ministerio, debiendo responder a un tipo de caractersticas
fijas para cada marca, autenticado por el Ministerio de Indus-
tria (l86). El levantamiento del precinto exige autorizacin
por parte de las Delegaciones Provinciales.
La exigencia de los valores lmites de emisin en los vehcu-
los automviles de gasolina slo se aplica a los matriculados a
partir de 1 de enero de 1976, aunque aqu cabe tambin con-
ceder dispensas cuando se demuestre que no pueden circular
de manera segura dentro de aquellos lmites (187). Para los
vehculos Diesel los lmites aplicables afectan slo a los vehcu-
los homologados previamente y que estn en circulacin desde
el 1 de enero de 1975, elevndose el nivel de exigencia desde
el 1 de junio de 1976.
Los motores Diesel pueden producir tambin fuertes emi-
siones de humos cuando cuentan con dispositivos que facilitan
(185) Artculo 3.0 del Decreto de 9 de agosto de 1974.
(186) Conforme a la norma UNE 10.078. Orden de ,9 de diciembre
de 1975, que deroga la de 28 de febrero de 1975.
(187) Anexo 14 del Decreto de 1974.

556
el arranque en fro, si tal dispositivo se mantiene en funciona-
miento despus del arranque, por ello, aunque con poca pre-
cisin, se ha dispuesto que se adoptarn medidas eficaces para
impedir su utilizacin cuando el vehculo est en marcha (188).
Por su parte, el Cdigo de la Circulacin y con trascen-
dencia para todos los vehculos, prohbe que los que circulen
con motor de combustin interna carezcan de dispositivos
que eviten la proyeccin al exterior de combustible no qJemado
o emitan humos que puedan dificultar la visibilidad de los
conductores de otros vehculos o resulten nocivos (189).

3. Hogares.
Las calefacciones domsticas suponen factores importan-
tes de contaminacin y son responsables decisivamente en
ciertas ciudades de los niveles alcanzados, por lo que la estra-
tegia londinense se bas fundamentalmente en la eliminacin
de estos focos. La actuacin sobre los hogares puede consistir
bien en la prohibicin pura y simplemente de las instalacio-
nes que consuman combustibles contaminantes, bien en la
autorizacin de las instalaciones, bien en el control de los
combustibles. Quedan tambin soluciones urbansticas e infra-
estructurales como la dotacin de los nuevos barrios con cen-
trales de- calefaccin yagua comunes como se ha hecho al
parecer en gran escala en la Unin Sovitica (190). El control
de la edificacin puede llevar tambin implcito la previsin
de medidas para evitar la contaminacin por los quemadores
de calefaccin o los incineradores de basuras (191).
Es Espaa la instalacin de calefacciones domsticas y para
otros uso~ no industriales est sometida a autorizacin previa
por parte de las Delegaciones del Ministerio de Industria (192),
(188) Artculo 3.0-3 del Decreto de 9 de agosto de 1974.
(189) Artculo 90.
(190) Vid. KIRILLINE, Sur les mesures a prendre pour ameliorer la
protection de l'invironmenl el utiliser rationalment les ressources natu-
relles, en Recherches Intemationales, nms. 77-78, p. 65.
(191) Vid. con referencia a Francia LA MARQUE, Droit de la proteetion
de la nature, p. 881.
(192) Orden de 21 de junio de 1968, artculo 19.

557
debiendo emplearse en las instalaciones aparatos de caracte-
rsticas previamente autorizadas por el Ministerio.
El instalador tiene la obligacin de entregar al usuario las
instrucciones precisas para el buen funcionamiento de la ins-
talacin. Caso de no tener contratado el servicio de manteni-
miento con persona autorizada por la Delegacin Provincial
del Ministerio de Industria, el usuario ser responsable de su
buena conservacin (193).
Tambin los Ayuntamientos intervienen o pueden interve-
nir, en la autorizacin de la instalacin de calefacciones, inde-
pendientemente en conexin con la autorizacin de construc-
cin si en el momento inicial de la concesin de la licencia de
obras estos dispositivos van incluidos en el Proyecto. Las Orde-
nanzas del Ayuntamiento de Madrid prevn el otorgamiento de
la previa licencia municipal para la instalacin de generadores
de calor contemplndose las caractersticas del mantenimien-
to. Las instalaciones de este gnero en funcionamiento debe-
rn adaptarse en el plazo de un ao a los requisitos estable-
cidos en la propia Ordenanza.
Es de aplicacin a los hogares el Reglamento de homologa-
cin de quemadores para combustibles lquidos en instalac:io-
nes fijas (194), si bien parece que slo afectar este requisito
a los quemadores que se instalen en lo sucesivo, ya que el
Reglamento de contaminacin atmosfrica no fija niveles rn-
ximos de emisin para las actividades domsticas y, por tanto,
no se puede determinar si stos contaminan o no legalmente
la atmsfera a efectos de imponer la modificacin o sustitu-
cin del quemador ya existente tal como prev la disposicin
transitoria segunda de dicho Reglamento.
Por ltimo, deben citarse las previsiones contenidas al res-
pecto en las normas tecnolgicas de edificacin (195), si bilen
estas normas, dados los trmicos del Derecho de 23 de diciem-
bre de 1972 que las autoriza, tienen prcticamente carcter
meramente indicativo.
(193) Artculo 19-4 de la Orden de 21 de junio de 1968.
(194) Orden de 10 de diciembre de 1975.
(195) Orden de 2 de julio de 1975 NTE-I5V-1975, Instalacin de sa-
lubridad: Ventilacin.

558
4. El control de conlbustibles.
El control de las caractersticas de los combustibles cons-
tituye una va indirecta, pero eficaz, para evitar la transmisin
a la atmsfera de sus componentes. En este sentido, y como
hemos ya advertido, es habitual el que la legislacin anticon-
taminante incluya previsiones sobre la limitacin, por ejem-
plo, del contenido de azufre en el fuel-oil o en el carbn uti-
lizado en los procesos de combustin, o prohba totalmente
para ciertas zonas la utilizacin de combustibles no limpios.
Tambin se regula la incorporacin de aditivos a la gasolina,
y concretamente algunos pases como Estados Unidos, Ale-
mania y Suecia han limitado el contenido del plomo '(196)..
En Espaa no exista ninguna regulacin general del con-
ten'do de los combustibles utilizados, aunque para los lqui-
dos, de hecho, el monopolio ejercido por la CAMPSA impona
la normalizacin de estos productos. Durante mucho tiempo
las especificaciones para el fuel-oil daban un 3 por 100 como
mximo de azufre en este combustible, si bien posteriormen-
te se comercializ un fuel-oil ligero con un contenido del
1,5 (197). Las Ordenanzas del Ayuntamiento de Madrid, por
su parte, prohiban la utilizacin de combustibles lquidos con
una proporcin superior al 2 por 100. Estas Ordenanzas tam-
bin limitaban al 4 por 100 la proporcin de azufre en los
combustibles slidos, materia sta sobre la que no exista
tampoco ninguna regulacin nacional.
En agosto de 1975 una nueva regulacin ha venido a llenar
esta laguna (198) definiendo como combustibles especiales o
limpios a la energa elctrica, el gas natural, los gases licuados
del petrleo, los gases manufacturados y otros combustibles
con contenido de azufre igual o inferior al 0,7 por 100 en
(196) Si bien cientficamente no est absolutamente demostrado que
sea imprescindible establecer estas limitaciones. Vid. BRISAC, Presente
y futuro de la contanzinacin atmosfrica producida por los vehculos,
loc. cit., p. 35, quien estima que la adopcin de estas medidas obedece
en la actualidad ms a razones polticas que cientficas.
(197) Vid. BAUTISTA y CASTELLANOS COlOMO, El azufre el! combusti-
bles lquidos, comunicacin presentada al IV Simposium de Experien-
cias y Proyectos del l. E. A. L.
(198) Decreto de 23 de agosto de 1975.

559
 peso. Sern combustibles de menor poder contaminante a los
efectos previstos en el Reglamento de 1975 aquellos que el
contenido de azufre sea inferior al 1 por 100.
El Decreto comentado clasifica los distintos tipos de com-
bustibles en funcin de sus caractersticas y contenido: en lo
que aqu nos interesa resaltaremos que el fuel pesado nm. 1
puede tener un contenido mximo de azufre del 2,5 y el fuel
pesado nm. 2 del 3,6, lmites stos bastante holgados que
rebasan incluso los que venan siendo manejados por la
, CAMPSA. En cuanto a los carbones, el contenido va del 1 al
1,5 por IDO, segn los .usos y las condiciones de la atmsfera.
Existe, adems, un lmite general, el fijado por el artculo 10
que especifica que .en las instalaciones industriales que se
encuentran situadas a menos de dos 'kilmetros de un ncleo
urbano superior a los diez mil habit3ntes no podrn consu-
mirse combustibles que contengan ms del tres por ciento de
azufre. La utilizacin del fuel pesado y ligero y de las distin-
tas clases de carbn se regula en funcin del nmero de ter-
mias de los quemadores (199). Se responsabiliza del cumpli-
miento de estas medidas en primer lugar a la CAMPSA para
los combustibles lquidos y a los almacenistas abastecedores
directos y autoconsumidores para los slidos.
Aunque esta disposicin es marcadamente tolerante en lo
que respecta a los combustibles lquidos y por lo tanto no
ofrecer en este aspecto mayores dificultades en su aplicacin,
no suceder lo mismo para los slidos teniendo en cuenta que
el contenido de azufre de muchos carbones espaoles es ele-
vado. La disposicin reguladora de los estndares admisibles
introduce por ello posibilidades excepcionadoras, indirecta-
mente en el artculo 10, donde se contempla la cifra del 3 por
100 como lmite excepcional (200), pero sobre todo, y como
simple nota final del Anexo IX se prev que las centrales tr-
micas que se vean obligadas a quemar carbones de baja ca-
lidad cuyo, contenido exceda de las ms bajas calidades pre-
(199) Artculo 12.
(200) Tambin en el artculo 12, apartado 4.0 , aparece con carcter
general la posibilidad de dispensacin de lo establecido en otros apar-
tados de este artculo.

560
vistas en dicho anexo podrn obtener un permiso especial del
Ministerio de Industria.
Las nuevas especificaciones debern aplicarse para el fuel-
oil antes del 19 de julio de 1976 (201), previndose un calen-
dario con arreglo al cual el fuel-oil nm. 1, tendr un contenido
decreciente de azufre, llegndose al 1 por 100 en 1980.
Con anterioridad se prohibi para el tr"mino municipal de
Madrid el suministro de fuel-oil pesado a partir del 1 de
febrero de 1975 de fuel-oil ligero a partir del 1 de septiembre
del mismo ao, si bien admitindose un rgimen transitorio
de adaptacin y otro especial de dispensa por parte del Ayun-
tamiento para determinadas industrias por razones econ:-
micas o por una menor incidencia en los niveles de inmi~
sin (202).
En cuanto a los aditivos de los combustibles, la nica dis-
posicin emanada hasta la fecha, es la que prohbe la fabrica-
cin y venta de los destinados a la reduccin de la emisin
de humos por los vehculos Diesel sin previa autorizacin del
Ministerio de Industria (203).

VI. MEDIDAS ESTIMULATORIAS.

La imposicin a las industrias y a los particulares de nue-

vos dispositivos no contaminantes y la exigencia del respeto de
los niveles de inmisin y emisin supone para aqullas costos
considerables que frecuentemente son enjugados, al menos
parcialmente, por la Administracin. Tal sucedi, por ejemplo,
como sabemos con la sustitucin de los quemadores doms-
ticos de las reas negras londinenses subvencionndose la
operacin por el sector pblico, pero tambin en otros medios
y circunstancias vienen funcionando al amparo de la legisla-
cin respectiva, sistemas de apoyo y auxilio para la reconver-
sin de las instalaciones existentes. Los estmulos suelen ser
positivos, pero tambin cabe incentivar negativamente el cam-
bio penalizando fiscalmente conductas que sera d~seable rec-
(201) Disposicin transitoria primera.
(202) Orden de 24 de enero de 1975.
(203) Artculo 4. del Decreto de 9 de agosto de 1974.

561
36
tificar. En la legislacin espaola, a la que nicame~te nos
referiremos aqu, se recogen este tipo de medidas, si bien la
apoyatura legal es ms dudosa para las de carcter negativo.

l. Estmulos positivos.
Entre las actividades prioritarias para la concesin de cr-
dito oficial estaban incluidas (204) las inversiones en instala-
ciones industriales destinadas a producir una disminucin o
eliminacin de sus vertidos contaminantes a la atmsfera.
Ms concretamente, y en aplicacin de la Ley de 1972, el
Decreto de 20 de marzo de 1975 estableca el sistema de auxi-
lios que pueden percibir quienes, de acuerdo con tal disposi-
cin, se encuentren en alguna de las situaciones siguientes:
- Titulares de industrias o actividades situadas en zonas
declaradas por el Gobierno como de atmsfera conta-
minada.
- Titulares de industrias o actividades potencialmente
contaminadoras de la atmsfera, incluidas como tales
en el catlogo elaborado de conformidad con lo previsto
en el artculo tercero, nmero 3, de la Ley 38/1972, de
22 de diciembre, bien sea para su adaptacin a las con-
diciones tcnicas que les sean exigibles, bien sea para
su traslado, cuando ste se produzca como consecuencia
de la aplicacin de la indicada Ley, siempre que en uno
u otro caso se trate de industrias o actividades ya esta-
blecidas, en montaje o simplemente autorizadas antes
del 28 de diciembr.~ de 1972.
- Las empresas pblicas o privadas que realicen inversio-
nes en investigacin de mtodos y sistemas de vigilancia.
depuracin y correccin de la contaminacin atmos-
frica.
- Las empresas que se dediquen a la produccin de com-
bustibles especiales de menores efectos contaminan-
tes (205).
(204) Decreto de 22 de febrero de 1973.
(205) Conforme .al artculo 1.0 del Decreto de 20 de marzo de 1975
y Orden de 30 de marzo de 1976.

562
 Estos auxilios pueden consistir en subvenciones, acceso al
crdito oficial e incentivos fiscales. Para poder obtener las
subvenciones, que deben ser acordadas por el Gobierno, a
propuesta del Ministerio de Hacienda, hasta un 30 por 100
de la inversin necesaria o del 10 por 100 de los costos inhe-
rentes a la construccin de nuevas instalaciones en caso de
traslado, ser necesario que concurran las siguientes circuns-
tancias:

- Que las industrias o actividades estn instaladas o auto-

rizadas con anterioridad al da 26 de diciembre de 1972.
- Que las medidas correctoras de la contaminacin atmos-
frica se impongan coercitivamente por los rganos
competentes, segn la Ley 38/1972.
- Que las medidas no puedan soportarse por los obligados
a su cumplimiento en atencin a su situacin econmica.
Se presumir que se est en este supuesto cuando la
industria o actividad de que se trate haya obtenido, a
lo largo de los cinco aos, igual o inferior al 6 por
100 (206).

La obtencin de estos beneficios habrn de solicitarse del

Ministerio de Hacienda, acompandose un plan de inversio-
nes que analizar una Comisin especial creada al efecto en
dicho Ministerio (207). La vigilancia del cumplimiento de los
compromisos contrados corresponde al gobernador civil, a
quienes en su caso corresponde proponer la prdida de los
beneficios.

2. Estmulos negatzvos.
Anlogamente a lo que puede intentarse para corregir la
contaminacin de las aguas, cabe invocar la posibilidad de
establecimiento por los Municipios de arbitrios con fines no
(206) Artculo 3.0 del Decreto de 20 de marzo de 1975.
(207) Su composicin viene recogida en el artculo 4. de la Orden
de 30 de marzo de 1976.

563
fiscales (208) que gravaran a las industrias y a otras activida-
des contaminadoras, si bien aqu es ms dudoso el margen
de disponibilidad municipal ya que evidentemente la legisla-
cin de proteccin atmosfrica incluye potestades administra-
tivas rigurosas que de ejercitarse haran innecesario el recu-
rrir a otras vas.
Tambin surgirn dificultades prcticas indudables para
evaluar la deuda tributaria, ya que habra que precisarse in-
dustria por industria el volumen de emisiones y aplicarse tipos
distintos segn su naturaleza de la misma, aunque cabe desde
luego realizar estimaciones indirectas.
Que se sepa, al menos un Ayuntamiento, el de Langreo,
en Asturias, ha aplicado este tipo de arbitrios (209), lo que
fue ratificado por la Delegacin de Hacienda (210). Con arreglo
a su Ordenanza, el tipo de imposicin ser de 100 pesetas dia-
rias por cada 100 kilos de sustancias slidas en veinticuatro
horas, gravndose la emisin de sustancias gaseosas por esta-
blecimientos industriales, con arreglo a la siguiente tarifa:

Pesetas
Nmero Bases anuales

1 Por cada alto en funcionamiento . 94.000,00

2 Por cada horno de cok en funcionamiento 940,00
3 Por cada chimenea de fabricacin de sustancias
txicas volatibilizables ... ... ... oo. oo. oo. oo. 23.500,00
4 Por cada chimenea de hogar industrial en fun-
cionamiento continuo oo. oo oo. oo. oo. oo, oo. 4.700,00

(208) Con base a los artculos 434 c y 473 de la Ley de Rgimen

Local.
(209) Aprobado en 28 de febrero de 1975.
(210) Resolm;in de 20 de julio de 1975.

564
 CAPTULO NOVENO

EL RUIDO

I. LA CONTAMINACION SONORA

1. El ruido como perturbacin ecolgica.

El ruido supone como veremos a continuacin la alteracin

del medio atmosfrico por ondas que en l se mueven, anima
das eriergticamente desde los focos que las originan. Como
otras perturbaciones, el ruido puede ser ori~inado por causas
naturales, siendo asimilado en determinadas circunstancias
pacficamente por el sistema, pero al alcanzar determinados
niveles de intensidad o persistencia puede ocasionar sensibles
alteraciones ecolgicas.
El ruido surge con caracteres preocupantes slo en el seno
de la civilizacin industrial, lo que es comn a las restantes
agresiones del medio ya examinadas, aunque su creacin arti-
ficial es de origen sc~ular coincidente cop la presencia de
la obra del hombre, unas veces de forma intencionada en la
caza y en la guerra y otras como simple consecuencia de cier-
tas formas de vida comunitaria. 'En este ltimo aspecto el sur-
gimiento en el pasado de grandes aglomeraciones urbanas de-
termin situaciones de alguna forma antecesoras y parango-

565
nables a las actuales. Recordemos las denuncias de los cl-
sicos latinos sobre las condiciones de la bulliciosa Roma (1).
Pero el ruido en cuanto eventual agresin ecolgica es una
manifestacin de las modernas formas de vida urbana, si bien
puede discutirse el que efectivamente el ruido constituya una
dislocacin del medio de suficiente entidad como para ser
tenido en cuenta dentro de la gama de los grandes contami-
nantes pote!1ciales. En este sentido debe reconocerse desde
luego que las perturbaciones de este origen no son tan graves
como las contempladas al analizar la contaminacirn de las
aguas o de la atmsfera en cuanto que no hay una acumula-
cin y persistencia de efectos que se incorporan a los ciclos
ecolgicos, ni su trascendencia es tan notoria y generalizada
para las distintas, formas de vida. El ruido, en efecto, no afecta,
que se sepa hoy con seguridad, a la vida vegetal, si bien se
han hecho experimentos que apuntan el que las plantas son
sensibles a los sonidos. Trasciende de forma poco importante
a la vida de los animales~ y slo al hombre alcanzan netamente
sus efectos a travs de sus mecanismos auditivos (2).
Pero aun sin desorbitar su valoracin como agente pertur-
bador, el ruido puede ser catalogado, tal como hacen los cien-
tficos y recogen las modernas legislaciones anticontaminan-
tes, como factor de distorsin ecolgico en cuanto que el
hombre ~st fisiolgicamente determinado para habitar un
(1) As, por ejemplo, SNECA y MARCIAL, este ltimo afirmaba que
En Roma el pobre no puede ni pensar en dormir.. Pues cmo dor-
mir con los maestros de escuela por la maana, los panaderos por
la noche y el martillo del calderero durante todo el da? Aqu un cam
bista que se entretiene en hacer sonar sobre el sucio mostrador las
monedas acuadas con la efigie de Nero; all un majador cuya pulida
vara sacude sobre la piedra el lino de Hispania. A todas horas se oye
gritar a los fanticos de Bellona, al nufrago charlatn que lleva col-
gada del cuello su historia, al judo adoctrinado por su madre en la
mendicidad o al mercader que vende pajuelas para las lucernas... , y
en otro pasaje deca que En esta ciudad cuesta mucho dormir, y es
lo que nos mata... Esos carros que se enredan al dar la vuelta de una
calle, las maldiciones del carrero furioso al verse detenido, cit. GARC1A
BELLIDO, Urbanstica de las Grandes Ciudades del Mundo antiguo, Ins
tituto E:spaol de Arqueologa, Madrid, 1966, pp. 121 Y 122.
(2) A diferencia de otras contaminaciones, el ruido alcanza esen
cialmente slo al hombre, y en general no deteriora de forma constan
te su entorno. Vid. JACOB, Le bruit, en Associacin por le Developpe.
ment du Droit Mondial, La deffense de l'homn'le contre les pollutions,
Co~loque de Royan, Pedone, Pars, 1970, p. 142.

566
medio relativamente tranquilo y en el que los niveles de ruido
no alcancen excesivas intensidades. El ruido constituye un
factor creciente de desarmonas sociales, 'y como toda degra~
dacin del entorno representa un amplificador de insatisfac~
ciones (3). Ms all de las consideraciones puramente sanita-
rias estn incluso las que abonan una mayor calidad de vida
para los habitantes de las ciudades y la eliminacin de las
desventajas sociales que el fenmeno urbano no debe forzosa~
mente incorporar (4).

2. La definicin de ruido.

Antes de entrar en la problemtica jurdica del ruido parece

conveniente intentar precisar qu se entiende por tal. El ruido
es en primer lugar desde el punto de vista fsico un sonido o
un conjunto de sonidos, el sonido por su parte consiste en
un desplazamiento de ondas a travs de un medio, en nuestro
caso el atmosfrico, cuyas molculas comprime con mayor o
menor intensidad y mayor o menor frecuencia segn sus ca-
ractersticas. No es, por tanto el aire el que se mueve, sino las
ondas que circulan a travs de l (5). Para caracterizar los
sonidos debe tenerse en cuenta su intensidad, que est en
funcin de la potencia energtica que les anima, el nmero de
vibraciones y sus combinaciones. El nmero de vibraciones
da lugar a los denominados sonidos normales, a los ~ infraso-
nidos y a los ultrasonidos, los cuales a su vez pueden tener
mayor o menor intensidad.

(3) Vid. LEROy-DEVAL y BIGARD Y GARNIER, Le bruit, un danger pu-

blic, en 2.000, nm. 15, p. 31.
(4) Vid. LAMAROUE, Le droit contre le bruit, L. G. D. J., Pars, 1975,
pgina 20, quien seala cmo las motivaciones ms recientes de esta
polica especial estn perfectamnte justificadas por los peligros que
presentan las poluciones sonoras. Sobre la consideracin del ruido como
costo social, Vid. PEARCE, Evaluacin econmica de los proyectos ge
neradores de ruido y lucha contra el ruido, en O. C. D. E., Problemas
de economa del medio ambiente, trad. esp. Madrid, 1973, pp. 105 Y ss.
(5) Vid. BERLAND, Ecologa y ruido, trad. esp. Ed. Marymar, Buenos
Aires, 1973, pp. 9 Y ss., Y en general, ALEXANDRE y BARDE, Le temps du
bruit, Flommarion, Pars, 1973; CHOCHOLLE, Le bruit, P. U. F.o Pars, 1973;
ANTHROP, Noise Pollution, Lexington Books, Toronto, Londres, 1973.

567
 Pasar de los sonidos a los ruidos es una tarea ms difcil
en cuanto que si bien los sonidos pueden ser definibles en
funcin de sus caractersticas fsicas determinndose umbra-
les a partir de los cuales el sonido se transforma en ruido por
los efectos perturbadores que comporta, tcnicamente preci-
sables, debe contarse con factores de ndole psicolgica de
muy difcil valoracin. En trminos generales se caracteriza
como ruido un sonido no deseado (6), un sonido que produce
molestia (7), una sensacin auditiva desagradable o molesta
que produce en nuestro organismo el conjunto de vibraciones
molestas complejas, desordenadas, recibidas y transmitidas
por el odo a las clulas cerebrales, o bien puede partirse de
que todo sonido inoportuno es un ruido (8). El nivel de
intensidad sonora, la frecuencia y la combinacin de sonidos
en su caso producen estas sensaciones, y en este sentido la
Asociacin Francesa de Normalizacin, AFNOR, califica como
ruido toda sensacin auditiva desagradable o molesta, todo
fenmeno acstico produciendo esta sensacin y todo sonido
que tiene un carcter aleatorio sin componentes definidos (9).
La legislacin espaola de actividades incluye sin mayor defi-
nicin a los ruidos entre las molestias.
Si bien como veremos cabe precisar tcnicamente ciertos
niveles snicos para los cuales cientficamente son esperables
consecuencias molestas y aun nocivas, existe sin duda el com-
ponente squico aludido que complica la precisin del umbral
de las molestia, incidindose en un inevitable subjetivismo
que ha hecho incluso aconsejar a algunos tratadistas el aban-
dono de niveles legales objetivos y el recurso a apreciaciones
empricas directas en cada caso. Efectivamente, ruidos cali-
ficados sanitariamente como inadmisibles como los produci-
dos por las modernas orquestas electrnicas se consideran
agradables para sus receptores. El mismo ruido producido,
(6) Vid. ANTHROP, Noise Pollution, p. 5.
(7) Vid. BELL, Noise and Occupational Hazard and Public Nuissance,
OMS, Ginebra, 1969.
(8) Comentarios tcnicos incluidos en la circular francesa de 26
de noviembre de 1971, que aplica el Decreto de 12 de abril de 1969 re
cogidos en el libro de LAMARQUE, Le Droit contre la bruit, p: 457.
(9) Cit. JACOB, Le bruit, en Coloque de Royan, p. 146.

568
por ejemplo, por una motocicleta que circula sin silenciador
puede ser insoportable para una pareja de ancianos que tran-
sitan por un parque y estimulante para los jvenes que pilotan
la mquina. Existe adems el fenmeno del acostumbramiento
a los ruidos, que dificulta adicionalmente la detectacin de
las molestias.

3. La determinacin de niveles significativos.

No obstante las restricciones apuntadas, sobre la base de

experiencias cientficas y de la explotacin de reacciones nor-
malmente producidas en la mayora de los sujetos, se han
llegado a definir en la mayora de las legislaciones niveles de
ruidos que se consideran inaceptables desde el punto de vista
de su produccin y recepcin. Para la precisin de estos nive-
les se utilizan diversas medidas, entre las cuales la ms difun-
dida es el decibelio.
El nivel de intensidad sonora que corresponde a la energa
transmitida por las vibraciones se expresa habitualmente en
decibelios (dB), unidad relacionada con el bel, en memoria
de GRAHAM BELL, inventor del telfono, que se expresa en una
escala logartmica (lO). El hecho de que se trate de una
unidad lagortmica hace que los resultados de las mediciones
tengan formulacin distinta a la que estamos acostumbrados
con la escala de ordinario manejo, as si una fuente sonora
produce 60 dB y otra 60 dB, la presin total del sonido no es
de 120 dB, sino de 63 dB (11).
La altura o frecuencia corresponde al nmero de vibra-
ciones dobles por segundo y se expresa en Herzt (Hz), el odo
humano percibe las frecuencias comprendidas entre los 16 Hz
y los 20.000 Hz, por abajo aparecen los infrasonidos y por
arriba los ultrasonidos.
El espectro refleja la combinacin de sonidos puros que
constituye la manifestacin ms frecuente de los ruidos..
(lO) Seguimos aqu los comentarios tcnicos de la circular francesa
de 26 de noviembre de 1971 recogida en la obra de LAMAROUE, Le droit
contre le bruit, pp. 458 Y ss. ,
(11) BERLAND, Ecologa y ruido, p. 12.

569
 Como quiera que los dB slo expresan intensidades, esta
unidad de medida se depura teniendo en cuenta a l~ par las
frecuencias ms corrientes percibidas por el odo humano,
que van de los 400 a los 12.000 Hz, dando lugar con ello a la
escala A de decibelios que se expresa en dBA, y que es la habi~
tualmente utilizada en las mediciones a las que remiten las
normas que legalmente establecen consecuencias jurdicas al
respecto. Para la medicin de determinados ruidos se utilizan
a veces otro tipo de correcciones, y as algunas Administra-
ciones aplican para los ruidos de los aviones escalas diferen-
tes como el nivel de percepcin de ruidos (PNL) o el efectivo
nivel de percepcin de ruidos (EPNL) (12).
Otras unidades de medida, menos utilizadas, son los fo-
nos, que caracterizan los niveles de isosona de un ruido y
permiten conjugar intensidad y frecuencia reflejando en cur-
vas equivalencias de sensacin al variar ambos componentes.
Por ltimo, los sonos calculados sobre procedimientos ms
directos e intuitivos se utilizan a veces para construir escalas
de intensidad de forma ms realista.
Las normas legales sobre medicin de ruidos dan a la vez
instrucciones sobre las formas de realizar los clculos y los
aparatos a utilizar generalmente sobre la base de sonmetros
que expresan los resultados en decibelios, si bien existen apa-
ratos ms complejos y otros que conservan durante largos
perodos de tiempo mediciones sobre niveles acumulativos del
ruido (13).
. La escala de dB parte del nivel cero que constituye el
umbral de audicin. A partir de este punto la intensidad va
creciendo, situndose entre los 80 y 90 dB y ms concreta-
(12) ANTHROP, Noise Pollution, pp. 83 Y SS., donde se expresan las
equivalencias.
(13) Formas de medicin ms sofisticadas y que permiten vigilar
permetros especiales como los de los aeropuertos, incluyen la utiliza
cin de dispositivos electrnicos. Vid. Un sistema de vigilancia del rui
do mediante ordenador que evala cuantitativamente el ruido, en Con
taminacin y Prevencin, diciembre 1975, p. S, Y BOHUMIL y otros, en
Determinacin de la intensidad sonora de la clase de ruidos por medio
de una computadora digital automtica, en DYNA, ao 46, nm. 11,
noviembre 1971, pp. 503 Y ss.

570
mente en torno a los 85 el umbral de admisibilidad, llegndose
con los 120 dB al umbral de dolor (14).

4. Los agentes.
Examinaremos ahora cules son los principales focos de
ruido en la sociedad urbana moderna, toda vez que las medi-
das a adoptar tendrn muy presente su produccin para esta-
blecer las limitaciones y prevenciones oportunas.

A) La industria.
Las industrias pueden ser agentes generadores de ruido
introduciendo perturbaciones de este origen de distintas ca-
ractersticas. En primer lugar determinadas industrias, espe-
cialmente las metalrgicas y otras que utilizan mquinas o
instrumentos r.uidosos del tipo de sierras, fresadoras, tornos,
etctera, producen ruidos que afectan inmediata y nociva-
mente a los trabajadores empleados en la empresa, aunque el
tema laboral bien que importante, desborda nuestro campo
de investigacin ya que aqu nos enfrentamos con el ambiente
general y no con los medios interiores de especficas activi-
dades (15).
(14) Vid. una escala tpica de niveles de sonido en ANTHROP, Noise
Pollution, p. 13. Para una comparacin con ruidos tpicos conocidos
puede tenerse en cuenta los siguientes niveles de ruidos:
- Dormitorio silencioso '" . 30
- Apartamento silencioso . 40-45
- Apartamento ruidoso '" .. , 65
- Radio funcionando discretamente '" . 60-70
- Calle de circulacin intensa .. 80
- Mezclador ... ... ... ... .., . 80-85
- Radio muy potente '" '" ... .., 85
- Moto en plena aceleracin a siete metros ... 100
- Perforador a un metro ... ... ... ." ... ... 100
- Taller utilizando mquinas ruidosas . 100
- Conjunto de msica POP ... ... '" ... 110
- Turbo reactor sobre banco de ensayo ... 130-140
LAMARQUE, Le droit contre le bruit, p. 14.
(15) En Estados Ur:tidos se ha estimado que 11,6 millones de tra
bajadores vendran afectados por ruidos profesionales superiores a los
80 dB. WAKSTEIN, Pollution by Noise: Social and Technical Aspects, en
McKNIGHT y otros, Environmental Pollution Control, p. 217.

571
 Pero los ruidos de la industria trascienden tambin al ex-
terior, contribuyendo a incrementar el fondo ge~eral de ruido
y afectando con mayor intensidad a las viviendas cercanas,
de aqu que en la mayora de las legislaciones se adopten cau-
telas sobre las perturbaciones de este origen contemplando
de forma especial los talleres y pequeas industrias enclavadas
en las zonas residenciales. En este sentido el Reglamento
espaol de Actividades Molestas,' Insalubres, Nocivas y Peli-
grosas considera com'o molestas por constituir incomodidad
las actividades que produzcan ruidos o vibraciones (16). Den-
tro del concepto de industria en sentido lato debe incluirse las
actividades de construccin y de obras pblicas, que aunque
de carcter ocasional, perturban sensiblemente, por su empleo
de maquinaria ruidosa a los habitantes de las zonas en que
inciden.

B) Los transportes.
a) Transportes terrestres.

Quiz sea sta la principal fuente de ruidos urbanos. La

conjuncin de vehculos automviles en las vas de las ciuda-
des da a stas un caracterstico ambiente' sonoro de efectos
bien conocidos por los moradores de grandes y medianas urbes.
Los automviles son los principales responsables, aunque
tambin algunos transportes por carril incorporados a los me-
dios de desplazamiento de las ciudades producen efectos rui-
dosos bien conocidos. Con los automviles individuales, auto-
buses y camiones tenemos los principales agentes, pero tam-
bin las motocicletas, aunque menores en nmero, aportan
intensidades snicas especialmente a,gudas.
Los automviles, aunque vengan dotados de dispositivos
amortiguadores del ruido, producen efectos acumulativos en
el ambiente de las ciudades muy difciles de combatir con
medidas aisladas, y cuya eliminacin a la postre exigira un
replanteamiento profundo de las diferentes formas de con-
(16) Art. 3 del Reglamento de 1961.

572
vivencia urbana dosificando densidades y usos del suelo, y
dando preferencia a los transportes colectivos (17).

b) Transporte areo.
El transporte areo incide en el nivel de ruidos con ocasin
sobre todo de las operaciones realizadas en los aeropuertos.
La aproximacin de los aviones, la toma de tierra y el des-
pegue, genera en las vecindades de los grandes aeropuertos
niveles de ruido incompatible con usos residenciales en las
reas circundantes, lo que se acenta lgicamente con el incre-
mento del trfico areo y por la sustitucin de la propulsin
por hlice por la de reactores sensiblemente ms ruidosos (l8).
Otra forma ocasional de perturbacin del nivel de ruidos
por el transporte areo es la denominada explosin snica
producida como consecuencia del paso de la barrera del so-
nido por los modernos aviones supersnicos que impulsan las
molculas de aire a mayor velocidad de las que viajaran ordi-
nariamente (19).

C) Otros agentes.

Para no hacer el cat:logo de productores de ruido exce-

sivamente pormenorizado' nos referiremos genricamente a
otras fuentes de ruido de carcter netamente urbano que sur-
gen de la convivencia :vecinal ordinaria en las grandes aglome-
raciones. La generacin de ruidos de origen domstico que
carecera de mayor importancia en otras circunstancias, sien-
do reconducible a las simples molestias vecinales, adquiere
ahora un efecto acumulativo especfico, caso de los ruidos
producidos por la utilizacin de aparatos domsticos del tipo
de radios, televisores, electrodomsticos, etc., y de otros dis-
(17) Con lo que llegamos a parecidas consecuencias a las alcanza-
das al investigar las causas y remedios de otras formas de contami-
nacin.
(18) Vid. los esfuerzos realizados para limitar estos ruidos, ANTHROP,
Noise Pol1l!-tion, pp. 83 Y ss.; tambin STEVENS, Combating Aircraft Noi
se, en The Environment this Month, vol. I, nm. 1, pp. 12 Y ss.
(19) Vid. BERLAND, Ecolo~a y ruido, p. 10.

573
positivos como los acondicionadores de aire, ventiladores, que
aportan un sensible nmero de dB al fondo general de ruidos
de la ciudad.
Determinados ruidos urbanos especficos han sido objeto
de reglamentaciones tendentes a su eliminacin o disminucin
como los producidos por instrumentos de transmisin y am-
plificacin de mensajes con fines publicitarios o simplemente
por la utilizacin en pblico de aparatos transistores y de re-
producin musical (20). Por ltimo, pueden mencionarse tam-
bin los ruidos transmitidos al exterior por los establecimien-
tos recreacionales que utilizan instrumentos sonoros de gran
volumen.

11. Los EFECTOS.

J. Efectos sobre el hombre.

Las consecuencias del ruido sobre la salud no parecen ser
bien conocidas hasta la fecha (21). Los efectos del ruido sobre
el hombre pueden graduarse en tres grupos: simples molestias
causadas por el ruido, provocadas por intensidades de 30 a 60
dB, cuyos efectos a lo ms son puramente mentales; peligros
para la salud, de efectos mentales y vegetativos, originados
por el ruido de 60-90 dB; alteracin de la salud con trastornos
auditivos acaecidos por el efecto prolongado de ruidos de 90
a 120 dB (22).
Algunos autores asignan al ruido consecuencias franca-
mente alarmantes y desde luego aparentemente excesivas, as
para TREMOLIERE deben imputrsele un 30 por 100 de los enve-
(20) En este sentido una regulacin minuciosa de estas conductas
aparece en la Ordenanza de la Ciudad de New York de 1972. Vid. MEYER,
The Ne\\' York City Noise Control Code, en Fartg Law 10urnal, vol. 1,
febrero 1975, pp. 72 Y ss.; antes la Ordenanza del Ayuntamiento de Ma-
drid de 1969 haba adoptado ya una lnea muy moderna en la lucha
contra los ruidos urbanos. Vid. PIDROLA, Ruidos, vibraciones y vida
ciudadana, en Ciencia Urbana, nm. 6, p. 36.
(21) Vid. sobre estos temas BELL, Le bruit, Cahiers de Sant Publi-
que, nm. 30 de la O. M. S., Y MOLITOR, La lutte contre le bruit, probl-
me de sant publique, Conseil de Europe, Strasbourg, 1964.
(22) PIDROLA, con base a LEHMANN, en Ruido, vibraciones y vida ciu-
dadana, loc. cit., p. 33.

574
jecimientos prematuros, un 80 por 100 de las jaquecas y un
52 por 100 de los trastornos de memoria (23). Cientficamente
los efectos mejor explorados del ruido son los ocasionados
en el sistema auditivo determinando la aparicin de prdidas
temporales o permanentes, de carcter parcial o total, de la
sensibilidad del odo. Otros efectos fisiolgicos peor cono-
cidos son ]0 que pueden producirse en el sistema cardio-
vascular (24) por vasoconstriccin (25). La explicacin de estos
efectos se busca en la respuesta del organismo ante una seal
exterior que indica peligro, en definitiva sera el miedo y el
instinto defensivo lo que hace que el hombre y tambin los
animales, reaccionen ante una presunta amenaza exterior que
instintivamente se asocia con el ruido preparndose para
afrontar el peligro intuido (26). Ahora bien, si esta causalidad
puede ser vlida para algunos ruidos ocasionales, cuando los
ruidos son permanentes, surgen dudas sobre su evidencia ante
la posibilidad de adaptacin del hombre al ruido, lo que se
afirma por unos cientficos mientras se niega por otros. As
se ha sealado que la idea ,de que la gente se adapta al ruido
es un mito. SUTER, en los Estados Unidos; LEHMAN, en Ale-
mania y otros fisilogos han propugnado que en materia de
reacciones vegetativas no existe adaptacin al ruido (27).
Otro tema importante asociado con el ruido es el de su
trascendencia para el sueo y su incidencia en el estado ps-
quico y vegetativo de los individuos. Sin duda, el ritmo del
sueo es perturbado por los ruidos, al menos a partir de los
40 dB, con mayor o menor importancia segn la edad del su-
(23) Cit. lTURREGUI, Control de ruidos, en ccDYMA, ao 46, noviem-
bre 1971, p. 487.
(24) En algunos casos los Tribunales que han conocido de deman-
das sobre esta base, las han rechazado partiendo de que supuestas agra-
vaciones de enfermedades cardacas tendran su aplicacin en un psi-
quismo deficiente, Tribunal de Apelacin de Orleans, Sentencia de J8
de diciembre de 1967, cit. GIROD, La reparation du dommage ecologique,
pgina 70.
(25) Para las investigaciones cientficas llevadas a efecto sobre la
denominada ccrespuesta al ruido, CROCKER, PRICE, Noise and Noise Con-
trol, vol. J, C. R. C. Press, Creveland, 1975, p. 76.
(26) Vid. BERLAND, Ecologa y ruido, pp. 44 Y ss.
(27) ALEXANDRE, Efectos del ruido sobre el sue1io, en (cContamina-
cin y Prevencin, vol. 11, nms. 6 y 7.

575
jeto (28). Sin embargo, puede ser que el organismo se acos-
tumbre y que compense con otras formas de sueo las pertur-
baciones producidas. Parece que en estos momentos no existe
tampoco evidencia experimental de que la alteracin del sue-
o por causa del ruido tenga en s efectos adversos en la salud,
si bien desde luego puede reducir la sensacin personal de
bienestar y de tal alteracin deducirse consecuencias sanita-
rias perjudiciales (29).
El tema de los efectos del ruido sobre el sueo conecta
tambin con su trascendencia sobre el estado psquico de los
individuos. El ruido parece que produce irritacin y agresi-
vidad, recordemos cmo tradicionalmente se han excitado
los sentimientos blicos con sonidos metlicos agudos y re-
dobles de tambores, pero tampoco existe un nivel de cono-
cimientos que permita extrapolar estas experiencias demos-
trando cmo puede alterarse la salud mental.
Quiz el efecto ms indubitado del ruido y que justifica
ampliamente la adopcin de enrgicas medidas para su elimi-
nacin o atenuacin, es la perturbacin del medio natural id-
neo para el normal desarrollo de la vida humana, erosionando
la calidad necesaria para su pacfico desenvolvimiento, por
ello se ha afirmado con razn que si bien no hay datos obje-
tivos, la opinin de muchos eruditos es que el ruido, como
tensin indeseable pero adicional de nuestra vida moderna,
puede ser la influencia que precipite las crisis emocionales o
psicosis que estuvieran incubndose en el sistema nervioso.
Aun esa sola probabilidad hace que el ruido sea una peligrosa
amenaza para el bienestar mental de millones de perso-
nas (30).

2. Otros efectos del ruido.

Aunque de menor importancia en el contexto de la lucha
contra el ruido, deben, no obstante, computarse otros efectos
como los que produce sobre los animales y las edificaciones.
(28) Vid. ALEXANDRE, Efectos del ruido sobre el sue9, en Contami-
nacin y Prevencin, vol. 11, nm. 5, mayo 1973, p. 19.
(29) Vid. CROCKER, PRICE, Noise and Noise Control, vol. 1, p. 73.
(30) Vid. BERLAND, Ecologa y ruido, p. 43.

576
En" cuanto al primer aspecto, si bien es indudable que el ruido
incide negativamente en la fisiologa animal al igual que en
la del hombre la trascendencia de su impacto es menor y
lgi~amente poco conocida. De todas formas se han denunciado
los' efectos ecolgicos producidos por el vuelo de aviones
supersnicos sobre reservas naturales (31) y han llegado a
los tribunales reclamaciones por las" consecuencias econ-
micas de ruidos en la explotacin ganadera como acaeci
con una explotacin avcola en los Estados Unidos (32) y una
granja de visones en Francia, cuyos propietarios fueron in-
demnizados (33).
Los efectos del ruido sobre los materiales utilizados por el
hombre tienen una larga historia que quiz se conecte con
el pasaje bblico de la destruccin de las murallas de Jeric
por el toque de las trompetas del ejrcito sitiador. Se sabe
hoy cientficamente que los infrasonidos y los ultrasonidos
pueden ser utilizados para la produccin de determinados
efectos alterando la estructura molecular, e incluso en esta
lnea se han realizado experimentaciones con fines blicos.
Pero an dentro de otra gama de ruidos, los efectos del ruido
sobre los materiales son conocidos, imputndosele, por ejem-
plo, la fatiga de los metales que ocasionaron los accidentes de
los Comet ingleses.
Las principales consecuencias del ruido sobre bienes inani-
mados se producen en el campo del transporte areo, y con-
cretamente en virtud del cruce de la barrera del sonido. El
bang supersnico afecta a la estructura de los inmuebles
en virtud de lase vibraciones que transmite y produce roturas
de paredes, chimeneas, cristales, etc., afectando tambin a
tiles como fos aparatos de televisin e incluso a cubas (34).
(31) ANTHROP, Noise Pollution, p. 136, sealndose adems que como
consecuencia del bang se han producido en algn caso perjuicios en
monumentos nacionales; concretamente en Canon de Chelly, en Esta-
dos Unidos.
(32) Los Estados Unidos contra Causby, 328 U. S. 256, 1946, cit.
BERLAND, p. 130.
(33) Sentencia del Tribunal Administrativo de Besan~on de 16 de
diciembre de 1960, cit. GIROD, p. 45.
(34) Vid. sobre este ltimo aspecto la sentencia del Tribunal de
Montpellier de 15 de octubre de 1964, cit. GIROD,p. 124.

577
37
En los Estados Unidos la Administracin Federal recibi en-
tre los aos 1965-1968 un total de 38.483 reclamaciones, satis-
facindose por estas razones cerca de un milln y medio de
dlares (35), tambin en Francia los Tribunales han admi-
tido numerosas pretensiones de indemnizacin como conse-
cuencia de los vuelos snicos y supersnicos (36), habindose
abonado por la Administracin crecidas indemnizaciones
como consecuencia d& las denuncias que motivaron las explo.
siones supersnicas (36 bis).
La incidencia ambiental de la superacin de la barrera
del sonido por algunos aviones motivaron, entre otras causas,
el que el Senado de los Estados Unidos retirase en 1970 su
apoyo a las aportaciones proyectadas para la finandacin de
un prototipo americano de avin supersnico que competi-
ra con el Concorde francs y el Tupolev ruso, que de-
termin el surgimiento de organizaciones de ciudadanos
opuestos a este proyecto (37), lo que sera ms que justificado
si realmente resultase cierto que de progresarse por estas vas,
slo en los Estados Unidos, cincuenta millones de personas
estaran expuestas a quince explosiones diarias (38), llevando
adems aparejado, se dice, la originacin de serios desper-
fectos en edificaciones y tiles domsticos.

3. Consecuencias econmicas.
Los efectos del ruido sobre las personas .y los bienes a
que nos hemos referido, pueden ser en algunos casos cifrados
econmicamente, si bien sabemos que otras implicaciones
como las sanitarias se resisten a una evaluacin estricta en
(35) ANTHROP, Noise Pollution, p. 135.
(36) Vid. LAMAROUE, Le droit contre le bruit, pp. 252 Y ss.
(36 bis) Vid. BONNET, Comunication sur le Bang, en Colloque de
Royan, p. 196.
(37) Como la Citizens League Against the Sonic Boom americana
y la francesa Assotiation National contre les Bangs Supersoniques.
(38) Segn KRYTER, Aceptability for Aircraft Noise, cit. McKwARS'
TEIN, Pollution by Noise: Social and Technical Aspects, en Environ-
mental Pollution Control, p. 217, aunque otras estimaciones ms mo-
destas dan la cifra de 16,7 millones de personas.

578
trminos materiales (39), lo que desde luego es predicable
tambin de otras consecuencias como la erosin del nivel de
vida.
En algunos casos como los contemplados deterioros ma-
teriales, producidos por los aviones en vuelo, la evaluacin
puede hacerse siguiendo los cauces administrativos o judicia-
les de fijacin de daos para la satisfaccin de indemnizacio-
nes. Ms problemtico es la determinacin de las prdidas
imputables a ciertos ruidos que trascienden a la deterioriza-
cin econmica de la propiedad inmobiliaria. Concretamente
han surgido grandes dificultades para precisar el monto de
las compensaciones que debern abonarse como consecuencia
de la implantacin de nuevos aeropuertos, y la cifra de las
deseconomas que ello proyecta sobre las viviendas ya insta-
ladas, lo que ha determinado complejos estudios como los
realizados con ocasin de la instalacin del tercer aeropuerto
de Londres (40), cuyos resultados finales han sido enjuiciados
crticamente (41).
Esta problemtica aflor tenuamente tambin en Espaa
con ocasin de la decisin adoptada para la ubicacin defini-
tiva del aeropuerto de Bilbao, lo que trascendi sustancial-
mente a los usos del suelo de la zona, no slo en cuanto a
expectativas, sino tambin a usos ya consolidados, aunque
no se plante pretensin indemnizatoria especfica algu-
na (42).
(39) La Organizacin Mundial de la Salud ha estimado que las
prdidas imputables a los ruidos industriales para los Estados Unidos
podran valorarse en 4.000 millones de dlares, teniendo en cuenta los
accidentes, absentismo, ineficacia y reclamaciones producidas, cito Os-
SORN, The Lal..,. Relating to the Regulation oi Noise, en Environmen-
tal Pollution Controh>, p. 277.
(40) Comision on the Third London Airport, Papers and Procesings,
vol. VII, Londres, 1970.
(41) Vid. PEARCE, Evaluacin econmica de los proyectos genera-
dores de ruido y lucha contra el ruido, en O. C. D. E., Problemas de
Economa del Medio Ambiente, pp. 105 Y ss.
(42) Vid. sobre este tema ALLENDE, Anlisis urbano y regional para
una alternativa de localizacin: el caso del aeropuerto de Bilbao, en
1. C. E., nm. 475, pp. 144 Y ss. El trabajo en cuestin sintetiza un
estudio ms amplio de su autor presentado en el London School of
Economics, en septiembre de 1972, con el ttulo An Urban and Re-
gional Survey for an Alternative Siting of the Proposel Airport for
the North of Spain.

579
 III. EL DISPOSITIVO JURDICO PARA LA LUCHA CONTRA EL RUIDO.

l. Caracteres del reglamento contra el ruido.

La articulacin jurdica de la lucha contra el ruido se

apoya en medidas sustancialmente similares a las utilizadas
para otras modalidades de tutela ambiental, apareciendo de-
terminadas singularidades en virtud de la distinta incidencia
espacial del ruido cuyo transmisin y efecto acumulativo es
sensiblamente distinto a lo que sucede por ejemplo con la
contaminacin atmosfrica y la del agua. Los mbitos signi~
ficativos son aqu ms reducidos y la persistencia de los efec~
tos ms fugaz, lo que trasciende a las medidas a adoptar y
explican el peso relativamente mayor de las tcnicas que se
apoyan en la disciplina tradicional de las relaciones vecinales.
La luche contra el ruido refleja significativamente algunas
de las dificultades caractersticas que en general se enfrentan
al ordenamiento ambiental. As resulta aqu realmente proble~
mtico establecer vnculos causales y responsabilidades en.
la produccin del fondo de ruidos urbanos, aunque alguna
normativa reciente permita la clausura de establecimientos
que, aun respetando particularmente los niveles legales, con-
tribuyen a incrementar el nivel exterior de ruido.
Al suponer el ruido una amenaza relativamente menor para
la salud y la propiedad, se aprecia una mayor resistencia a la
aplicacin de medidas rigurosas que pueden comportar serios
perjuicios econmicos o determinar incluso la clausura de
ciertas actividades empresariales (43). La aplicacin efectiva
de las normas antirruido no siempre se efecta con el rigor
necesario, los agentes encargados de imponerlas tiene frecuen-
temente responsabilidades cumulativas ms apremiantes, por.
lo que, salvo el caso de denuncias concretas, se descuida la
represin de las co?ductas ruidosas, sobre todo las imputables
(43) Por ejemplo, la Prefectura de Polica de Pars ha sealado
que la cesacin de actividades implicando prdidas econmicas gra-
ves y repercusiones sociales importantes no puede ser contemplada
ms que de forma excepcional. JACOD, Le bruit et la politique de l'hom
me, en <cColloque de Royan, p. 209.

580
al trfico (44). Por ltimo, se constata el carcter predomi-
nantemente represivo del conjunto de medidas aplicables, lo
que pugna con los principios del Derecho ambie~tal.
Desde el punto de vista de la prevencin, el legislador debe
enfrentarse al fenmeno del ruido atendiendo a las leyes f-
sicas que regulan su originacin, transmisin y produccin
de efectos. De aqu que una serie de medidas intenten evitar
que surjan ruidos indeseables, otras afecten a su trasmisin,
bien alejando los focos de ruido o limitndoles en determi-
nados espacios, y otras, por ltimo, tiendan a que ruidos de
inevitable originacin no lleguen con intensidades excesivas
a quienes pueden sufrirlos. Desde esta triple ptica, pues, rea-
lizaremos el anlisis del ordenamiento antirruido.

2. Actuaciones sobre la generacin.

A) Tcnicas confluyentes.

Contemplamos en este primer epgrafe aquellas reglas que

no tienen un propsito ambiental en sentido moderno, orien-
tndose a la proteccin de un colectivo determinado, caso de
las normas laborales, o a los que se encuentran en la inme-
diata proximidad de los focos de ruido, supuesto de las nor-
mas vecinales. Ahora bien, estas medidas, aunque parciales,
contribuyen a atenuar los efectos ambientales externos.

a) La proteccin de los trabajadores.

Aunque no encaja en la presente Monografa el anlisis
de dispositivos jurdicos excntricos al ordenamiento ambien-
tal, que producen sus efectos intramuros de la empresa, por
las razones ms arriba apuntadas parece oportuno excepcio-
nalmente hacer alguna referencia a las normas laborales que
regulan el ruido.
La proteccin de los trabajadores contra el ruido no ha
recibido durante mucho tiempo la atencin necesaria, retra-
(44) Vid. OSSORN, The Law Relatng to te Regulaton or Nose,
loe. cit., p. 275.

581
sndose la recepcin de normas de este tipo en las regulacio-
nes del trabajo donde se incluyen tarda y deficientemente an
en algunos ordenamientos (45), no obstante haberse estimado
por ejemplo, en los Estados Unidos que el nmero de traba-
jadores expuestos a niveles inaceptables excedera posiblemen-
te de seis millones, pudiendo llegar a diecisis (46).
En Espaa la sordera aparece incluida entre las enfer-
medades profesionales como consecuencia de trabajos indus-
triales en naves con sonido superior a 80 dB (47). Por su
parte, la Ordenanza de Seguridad e Higiene en el Trabajo da
normas para la evitacin de ruidos, vibraciones y trepida-
ciones (48), imponiendo, cuando el nivel de ruidos sea supe-
rior a 80 dB, el uso de elementos o aparatos individuales de
proteccin auditiva sin perjuicio de las medidas generales de
aislamiento e insonorizacin que convenga adoptar (49). No
dispongo de datos sobre el nmero de .trabajadores afectados
por ruidos en el pas, sobre su alcance sanitario e indemniza-
ciones satisfechas por estas causas. Aunque con carcter indi-
cativo parecen muy significativas las cifras comunicadas al
VII Congreso Nacional de Medicina, Higiene y 'Seguridad en
el Trabajo, de las que se desprende que de un total de 7.543
trabajadores reconocidos 1.635 presentaban algunas anorma-
lidades auditivas, alcanzando mayor porcentaje los trabaja-
(45) As, en Francia, solamente a partir del Decreto de 16 de abril
de 1963 se incluye entre las enfermedades profesionales las produci-
das por el ruido y en 1969 se reglamenta la proteccin de los traba-
jadores por estas causas. Vid. LAMARouE, Le droit contre le bruit, p-
ginas 158 y 159; en Estados Unidos en 1969 nicamente cinco Estados
especificaban los niveles de ruido de exposicin peligroso, debiendo
recurrirse a la Ley de Contratos Federales para imponer indirecta-
mente estas garantas a las. empresas relacionadas con el Gobierno.
BERLAND, Ecologa y ruido, p. 121.
.(46) NoiseSound without Value, Informe del Comit on Environ-
mental Quality of the Federal Council for Science and Technology,
septiembre 1968, p. 32 1 cit. OSBORN, p. 277.
(47) Epgrafe 31 del Cuadro de Enfermedades Profesionales anexo
a la Orden de 20 de abril de 1961, siendo de aplicacin, por tanto, lo
dispuesto en cuanto a la evaluacin de la enfermedad la Orden de
9 de mayo de 1962.
(48) Artculo 31 de la Orden de 9 de marzo de 1971.
(49) Artculo 147 de la Ordenanza general. La Resolucin de la Di
reccin General de Trabajo de 28 de julio de 1975 aprueba la norma
tcnica reglamentaria MT-2 sobre homologacin de protectores audi-
tivos. .

582
dores de industrias metlicas (37,36 por 100), seguidos de. los
de carpintera y ebanistera (27,58 por 100) y construccin
(25,08 por 100) (50).

b) El ordenamiento civil.
Desde la ptica del derecho privado, la proteccin contra
los ruidos se anticip a las modernas regulaciones adminis-
trativas sobre la base de la disciplina de conductas vecinales,
completadas despus con las normas civilsticas que regulan
la responsabilidad sin falta y la responsabilidad objetiva. Den-
tro del mbito del common law los principios clsicos de
la nuisance y de la inmisin han jugado un importante papel
en la defensa civil contra los ruidos, lo que ha sido incluso
invocado para la proteccin contra los ruidos producidos por
los aviones (51). Tambin en el mbito del derecho continental
la jurisprudencia ha reparado reiteradamente daos resultan-
tes de ruidos que exceden de los inconvenientes normales o de
las cargas ordinarias de la vecindad, y as en Francia se .han
dictado sentencias que revelan incluso una excesiva receptibili-
dad jurisprudencial ante estos conflictos, como ponen de re-
lieve fallos que protegen contra ruidos originados por aparatos
electrodomsticos, nios o animales (52).
En Espaa no existen pronunciamientos de los tribunales
civiles parangonables, quiz' porque el Cdigo civil espaol,
artculo 590, no incluye como hacen otros ordenamientos (53)
a los ruidos entre las conductas que pueden alterar las rela-
(50) Vid. RUlz ZORRILLA, S..\EZ GONZLEZ, CANTERA L6PEZ, GABINETE
TCNICO PROVINCIAL DE SANTANDER, Conclusiones sobre el dficit audio
tivo y su distribucin en las diferentes actividades laborales, Estudio
especial de traumas sonoros, Comunicacin al VII Congreso Nacional
de Medicina, Higiene y Seguridad del Trabajo, Sevilla, octubre de
1973, p. 7.
(51) Vid. OSBORN, The Law Relating to the Regulation of Noise,
loe. cit., p. 273.
(52) Vid. LAMAROUE, Le droit contre le bruit, p. 183, donde se con-
tiene una resea de estos fallos, y tambin GIROD, La reparation du
dommage ecologique, pp. 73, 74 Y 82. Una panormica de las vas pr~
cesales utilizables y tambin de los pronunciamientos ms importan-
tes ya recados, en BOUVIER, LORIDON, LUCE, BORNET, Manuel de la lutte
judiciaire contre le bruit, Ligue Fran~aise contre le Bruit, Pars, 1968.
(53) Por ejemplo, el arto 844 del Cdigo Civil italiano.

583
ciones vecinales ordinarias, teniendo slo presentes las cir-
cunstancias de peligrosidad o nocividad y no las simples
molestas. Tampoco el artculo 1.908, al aludir a las respon-
sabilidades que nacen de culpa o negligencia incorpora los
ruidos en el catlogo de eventos que dan lugar a la respon-
sabilidad de los propietarios (54), aunque no pueda descartarse
el que lo~ daos producidos por los ruidos puedan incluirse
en la rbrica general del artculo 1.902 si existe culpa o negli-
gencia probada, y an sin ello si tales circunstancias pueden
fundar entre nosotros alguna modalidad de responsabilidad
objetiva.
Curiosamente la defensa civilstica contra los ruidos va a
surgir en Espaa por las vas inslitas de la Ley de Arrenda-
mientos Urbanos. De alguna forma el precepto que a continua-
cin comentaremos tiene presente los planteamientos vecina-
les en cuanto que la rescisin del contrato viene a la postre
justificada en la produccin de conductas incompatibles con
el pacfico uso para fines residenciales de otras viviendas del
mismo inmueble. En efecto, el artculo 114, prrafo 8. de la
Ley de Arrendamientos Urbanos (55) faculta al arrendador
para instar la resolucin del contrato de arrendamiento de
vivienda o de local de_ negocios cuando en el interior de los
mismos tengan lugar actividades que de modo notorio resul-
ten inmorales, peligrosas, incmodas o insalubres.
Aunque la justificacin ltim? de este precepto sea la indi-
cada, en la prctica se maneja con fines patrimoniales estric-
tos, obvindose as la prrroga forzosa de arrendamientos
que la legislacin espaola contiene, y permitiendo al arrenda-
dor recuperar los locales y viviendas obteniendo mayores ren-
ta"S de acuerdo con las mejores condiciones del mercado. In-
cidentalmente, sin embargo, se obtienen beneficios ambien-
tales en cuanto que' por estas vas se eliminan focos de ruido.
La jurisprudencia ha venido con generosidad acogiendo
estos fundamentos aun cuando el origen de los ruidos fuera
motivado precisamente por exigencias administrativas, caso
de ruidos producidos por la obligatoria instalacin en un cine
(54) Explosin de mquinas, humos nocivos, emanaciones.
(55) Texto refundido de 24 de diciembre de 1964.

584
colindante de Un grupo electrgeno (56), admitin40se que
la maquinaria empleada es la adecuada y que los ruidos que
se producen son los normales, ya que se estima que lo im-
portante es que el funcionamiento se produzca en un orden
de convivencia que no exceda y perturbe aquel rgimen en
estado de hecho que es usual y corriente en las relaciones
sociales (57), sin que exonere de la calificacin de molesta
el hecho de haberse cumplido las condiciones impuestas para
la concesin de la licencia municipal, acto ste que no con-
dicionara los derechos civiles emanados de leyes de esta
ndole (58), aunque en otros casos se aprecian por el contrario
defectos formales en la tramitacin de la licencia adminis-
trativa (59). Otras veces, sin embargo, el Tribunal Supremo
se ha pronunciado con menos rigor apreciando excesiva sub-
jetividad por parte de los recurrentes en la detectacin de
los ruidos (60), ausencia de molestias por ruido en el caso de
una cafetera (61), o lo que es ms dudoso, en el caso de una
industria de reperacin de autom~iles (62).
Otra modalidad vecinal que ampara por cauces de Derecho
privado la eliminacin de situaciones de incomodidad por cau-
sa de ruidos es la fundada en la legislacin de propiedad
horizontal con arreglo a la cual al propietario y al ocupante
les est prohibido desarrollar actividades no permitidas en
los estatutos que resulten incmodas (63). De incumplirse ta-
les condiciones, el resto de los copropietarios pueden obtener
del juez orden de lanzamiento, 'la resolucin del contrato si
se trata de ocupante no propietario o la privacin temporal
del uso del piso o loc.al si el que incurre en tales conductas
es el propietario (64).
(56) Sentencia de 18 de abril de 1960.
(57) Sentencia de 28 de febrero de 1964.
(58) Sentencia de 22 de diciembre de 1972, que resuelve el proble-
ma de un local destinado a sala de fiestas.
(59) Sentencia de 8 de noviembre de 1972.
(60) Sentencia de 21 de diciembre de 1960 en relacin con una pe-
quea tonelera.
(61) Sentencia de 26 de diciembre de 1964.
(62) Sentencia de 11 de mayo de 1971.
(63) Artculo 7., prrafo 3 de la Ley de 21 de julio de 1960.
(64) Artculo 19. Vid. sobre estas cuestiones TRUJILLO PEA, Rgi-
gen jurdico en las actividades molestas, insalubres, nocivas y peli-
grosas, Santillana, Madrid, 1967, pp. 293 y ss.

585
 B) Medidas que afectan a los ruidos urbanos
no industriales.
Tradicionalmente la lucha contra el ruido se ha enfocado
desde la ptica de la polica de la tranquilidad. Anticipndose
a las ms modernas medidas de carcter ambiental, los orde-
namientos han venido asignando a las autoridades municipales
las responsabilidad de la proteccin de la convivencia ciuda-
dana frente a conductas individuales manifestadas en forma
ruidosa que implicaban molestias al vecindario. As, en Es-
paa, como en casi todos los pases, las ordenanzas munici-
pales desde antiguo contienen prohibiciones en materia de
ruidos vedando a los ciudadanos bien la utilizacin de dispo-
sitivos sonoros, incmodos para el comn de los vecinos, o
bien la celebracin de reuniones ruidosas o la alteracin en
la calle del orden pblico mediante la produccin de ruidos
excesivos.
Estos dispositivos jurdicos se mantienen en la actualidad
superponindose a otras medidas ms perfeccionadas o reci-
biendo tcnicas ms depuradas en cuanto a la medicin de
los ruidos y a los lmites admitidos. As las vigentes ordenan-
zas de Madrid disponen que en los inmuebles destinados a
vivienda no se permitir la instalacin de ninguna mquina
o aparato cuyo admisin sonora exceda de 80 dB, prohibin-
dose que los aparatos domsticos produzcan ruidos de ms de
70 dB~ de las 8 a las 22 horas, y en las restantes de ms de
40 dB (65). En otros pases, Ordenanzas como la de Nueva
York, de 1972, contienen precisiones de gran detalle, que lle-
gan incluso a la prohi~icin de la instalacin de aparatos de
alarma frente a robos en edificios y vehculos a menos que se
detengan automticamente transcurridos quince y diez mi-
nutos, respectivamente (66).
El control de los ruidos urbanos no originados por activi-
dades industriales se realiza en Espaa tambin al amparo
del Reglamento de 1961, ya que su mbito de aplicacin se
(65) Ordenanza de 30 de abril de 1969, ref. PIDROLA, Ruido, vibra-
ciones y vida ciudadana, loe. cit., p. 36.
(66) Vid. MEYER, The New York City Noise Control Code, loe. cit.,
pgina 73.

586
extiend~ como es sabido a todo tipo de actividades, sean o no
de carcter industrial. El Reglamento controla la. instalacin
de motores fijos en los comercios, casas-habitacin, edificios
y locales pblicos en general, as como de grupos electrge-
nos en teatros y cines e instalaciones de aireacin, refrigera-
cin y calefaccin por aire caliente (67).
La defensa de los ciudadanos contra el ruido en los medios
urbanos se refuerza tambin desde el ngulo penal. Prescin-
diendo de la consideracin de faltas de esta ndole que pueden
tener las propias infracciones de disposiciones administrativas
y las sanciones que en su aplicacin pueden imponer los tri-
bunales en los ordenamientos en que son stos los nicos
autorizados para imponer multas y contravenciones, los C-
digos penales suelen recoger autnomamente previsiones so-
bre la represin de conductas .que por su carcter ruidoso
se estiman alteradoras del orden pblico, prohibindose fre-
cuentemente por estos cauces los ruidos nocturnos (68).
En el Cdigo Penal espaol, dentro del captulo de las
faltas contra el orden pblico, se contiene la prevencin de
ciertas conductas ruidosas, as en el artculo 568 se castiga
de uno a quince das de arresto menor a los que dentro de la
poblacin o en sitio pblico o frecuentado, disparasen armas
de fuego o lanzaren cohetes, petardos y otro proyectil cual-
quiera que produzca alarma o peligro (69). Otros preceptos
del Cdigo Penal pueden ser invocados para reprimir los
ruidos, genricamente el artculo 573-4 que sanciona a quienes
perturbaren levemente el orden pblico usando de medios
que racionalmente deban producir alarma o perturbacin y
(67) Artculo 24 del Reglamento de 30 de noviembre de 1961.
(68) As, el Cdigo Penal francs prev penas de prisin de un
mximo de cinco das contra los autores o cmplices de ruidos o es-
cndalos injuriosos o nocturnos, arto 35-5. Vid. LAMARQUE, Le droit con-
tre le bruit, p. 41.
(69) La intencionalidad de producir la alarma viene recogida en
diferentes Sentencias del Tribunal Supremo como la de 12 de marzo
de 1878, 26 de enero de 1901, 26 de marzo de 1901 y 29 de octubre de
1906. El Tribunal Supremo enfatiza los propsitos, que priman aqu
sobre el propio resultado ruidoso, entendiendo que aunque se produz-
ca alarma si el nimo era jubiloso o festivo, no se incurre en la san
cin, Sentencia de 11 de diciembre de 1914.

587
ms especficamente los primeros apartados de este precepto,
similares a los del Cdigo francs, que sancionan las alga-
radas y la perturbacin nocturna del orden pblico (70).

C) El control de los ruidos industriales.

a) Rgimen de las industrias n'LOlestas.
Desde que se instauraron en algunas naciones, ya a partir
del siglo XIX, los regmenes especiales de autorizacin y vigi-
lancia administrativa para las instalaciones industriales que
podran introducir perturbaciones sanitarias o de otra ndole
en el entorno de su radicacin, se han venido incluyendo los
ruidos entre los factores a considerar por las autoridades com-
petentes a la hora de otorgar licencia o de determinar las
correcciones pertinentes (71). El vigente Reglamento espaol
de Actividades califica como molestas aquellas conductas que
constituyen incomodidad por los ruidos o vibraciones que
produzcan (72), si bien las normas que desarrollan este pre-
cepto dan un trato ms benvolo a los talleres artesanos o
de explotacin exclusivamente familiar, as como a otros esta-
blecimientos de menos importancia (73).
El Reglamento hace hincapi, pues, en materia de ruidos
en su incomodidad o molestia, prescindiendo de sus eventua-
les consecuencias para la salud. El rgimen de estas activida-
des no se basa, pues, para el Reglamento en motivaciones de
salubridad, lo que reserva para otro tipo de conductas en l
(70) Con arreglo a estas normas, sern castigados con multa de
25 a 1.000 pesetas y reprensin privada: los que promovieren o toma-
ren parte activa en cencerradas y otras reuniones tumultuosas, con
ofensa de alguna persona o con perjuicio o menoscabo del sosiego
pblico. Los que en rondas y otros esparcimientos nocturnos turba-
ren levemente el orden pblico.
(71) Reglamento de 17 de noviembre de 1925 y Orden del Minis-
terio de la Gobernacin de 13 de noviembre de 1950, arto 2.-2.
(72) Artculo 3.
(73) Bares, cafeteras, comedores, hoteles, pequeas drogueras,
perfumeras, panaderas y en general actividades de escasa entidad in
dustrial o comercial cuya calificacin se efectuar con criterios lo
menos rigurosos posibles, limitando las medidas correctoras aplica
bIes a las mnimas, artculo 9.2 de la Instruccin de 15 de marzo
de 1963.

588
 contempladas (74). Numerosas actividades se califican en el
Anexo del Reglamento como molestas en razn de los ruidos
que .producen lo que ha sido en ciertos casos ratificado o am-
pliado por la jurisprudencia que ha considerado incluidas en
su mbito en virtud de la produccin de ruidos y vibraciones
actividades tales como la serrera mecnica de maderas (75),
garajes de reparacin de motocicletas (76), talleres de repa-
racin de automviles (77), talleres de calderera (78) y, en
general, la instalacin de maquinaria de tipo industrial, aunque
no venga expresamente contemplada en el nomencltor del
Reglamento (79). Por el contrario, otro tipo de establecimien-
tos han quedado exonerados de mayores controles, como los
pequeos talleres de explotacin familiar (80).
Los tribunales de lo Contencioso-administrativo se han
enfrentado tambin con el espinoso problema de la medicin
de los ruidos. A diferencia de la postura adoptada por los
tribunales civiles que abordan estas cuestiones con un cierto
grado de subjetividad (81), la jurisprudencia administrativa
ms rigurosamente se ha apoyado en la medicin tcnica de
los ruidos sobre la base de los niveles expresados en dB en las
Ordenanzas correspondientes (82). Esta lnea que exige solidez
cientfica en la apreciacin jurdica de los ruidos es enrgi-
camente defendida por una sentencia de la Audiencia Territo-
rial de Barcelona, que anula y reenva el expediente para su
(74) Vid. TRUJILLO PEA, Rgimen jurdico de las actividades mo-
lestas, insalubres, nocivas y peligrosas, p. 40.
(75) Sentencia de 25 de junio de 1957.
(76) Sentencia de 6 de abril de 1961.
(77) Sentencia de 24 de diciembre de 1964.
(78) Sentencia de la Audiencia Territorial de Barcelona de 20 de
abril de 1964. .
(79) Sentencia de 10 de febrero de 1965 que reconoce el carcter
discrecional para la Administracin de la apreciacin de tales moles-
tias, aunque se trata ms de la integracin tcnica del catlogo de
actividades que de una pura discrecionalidad jurdica.
(80) Sentencia de 8 de noviembre de 1965.
(81) Sentencias de 17 de diciembre de 1964 y de 18 de octubre de
1965. o

(82) As, la Sentencia de 29 de septiembre de 1965 en la que se

ti.ene en cu~nta un dictamen t~cnico cuyos <:riterios no parece por
cierto que sigan, en el que se afirma que la Unidad fonos es ms exac-
ta que la de dB, el Tribunal no obstante se apoya en esta ltima es-
cala. Igualmente la Sentencia de 20 de noviembre de 1965 basa su
fallo en las mediciones realizadas en dB.

589
complitud al apreciar la carencia en el mismo de los ele-
mentos fcticos o antecedentes indispensables para decidir
sobre la concrecin de la licencia, pues si la industria es inc-
moda, cerca de vivienda, sin precisar el mximo de ruido que
origina medida en decibelios, no es posible concluir si se
halla en condiciones legales de funcionamiento ... (83).

b) La h01nologacin de los equipos industriales.

La tcnica de la homologacin aplicada al ruido consiste,
como puede suponerse, en el control previ~ por parte de la
Administracin de determinados prototipos de mquinas y
herramientas industriales incorporndose a los mismos un
certificado acuado que seala que los niveles emitidos estn
de acuerdo con mximos previamente aprobados.
No parece, sin embargo, que estos controles estn muy ge-
neralizados, salvo quiz en la Unin Sovitica, donde desde
1966, por lo menos, se obliga a cumplir con estos requisi-
tos (84), aunque no se conoce por supuesto el grado de apli-
cacin real de tales disposiciones.
En los Estados Unidos, de acuerdo con la Noise Pollution
and Abatement Act de 1970, pueden establecerse reglamenta-
ciones sobre las caractersticas, en funcin del ruido, de deter-
minados productos cuando la determinacin de mdulos re-
sulta factible. Los bienes suceptibles de comprobacin por
estas van caen dentro de las siguientes categoras: equipos
de construccin, de transporte, equipos elctricos o electr-
nicos y cualquier tipo de motor. El administrador de la EPA
est tambin autorizado dentro del campo de sus competen-
cias interventoras, para fijar limitaciones para otros focos po-
tenciales del ruido si est implcita una amenaza a la salud
o al bienestar (85). Para .otros equipos pueden darse instruc-
ciones en el sentido de que debern incorporar un distintivo
(83) Sentencia de 20 de abril de 1964, cit. TRUJILLO, p. 389.
(84) En virtud de la norma GOST 11970-66 titulada mquinas:
caractersticas del ruido y su medida, cito OSBORN, The Law relating
to noise, p. 300.
(85) Vid. ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY, The Challenge of the
Environment, p. 35.

590
que advierta a sus futuros usuarios sobre su elevado nivel de
emisin de ruidos, o por el contrario su efectividad en redu-
cirlos. Como medida estimulatoria pueden expedirse certifi-
cados que acrediten reducciones en el nivel de rui'dos por
debajo de los estndares, lo que da preferencia a estos pro-
ductos para su adquisicin por el Gobierno.

D) El trfico terrestre.
a) Acomodamiento y utilizacin de las vas.

Medidas que indirectamente sirven para amortiguar los

ruidos producidos por el trfico son aquellas que inciden so-
bre las caractersticas de la va y sus modalidades de utiliza-
cin. Se trata en realidad de tcnicas no jurdicas en el sen-
tido estricto, pero que pueden ser recogidas por el ordena-
miento reflejndose en medidas administrativas de carcter
imperativo al igual que sucede con las regulaciones que afec-
tan a las caractersticas de los vehculos.
Las soluciones adoptadas para la pavimentacin de las
calzadas y sobre todo para su trazado, influyen sensiblemente
en el nivel de ruidos en cuanto que pueden disminuir su pro-
duccin por rozamientos o evitar su propagacin a las edifi-
caciones circundantes. La creacin de pantallas especiales ha
sido sugerida para determinadas vas rpidas, unas veces por
medio de plantacin de rboles o arbustos y otros mediante
la ereccin de paramentos artificiales.
En la generacin de ruidos urbanos como consecuencia del
trficos de vehculos, juega importante papel la regulacin de
la circulacin en cuanto que la mayor o menor fluidez de
trfico conseguido, las limitaciones de velocidad y el dispo-
sitivo de semforos, trascienden al nivel global.

b) Los vehculos.

El control de ruidos emitidos por los vehculos autom-

viles se manifiesta en diversas medidas que acumulativamente
inciden en este mbito, pero no todas las naciones han adop-

591
tado estos controles en su integri.dad, y sobre todo el nivel de
cumplimiento no es muy satisfactorio. Las medidas contem-
pladas pueden sintetizarse as.

Regulacin del uso de seales acsticas. Esta es quiz la

primera y ms general de las intervenciones antirruido en
relacin con la utilizacin de automviles, normalmente reco-
gida en las Ordenanzas municipales que prohben el uso de
tales seales en el casco urbano. El Cdigo de la Circulacin
espaol incluye estas prohibiciones en su artculo 103, deli-
mitando su utilizacin a las circunstancias que impulsen la
adopcin de tales seales prohibiendo su empleo inmotivado
o exagerado y facultando a las autoridades locales para ve-
darlas en horas y sitios determinados o en la totalidad del
casco urbano (86).

Prohibicin genrica de ciertos ruidos n-zecnicos. Se trata

tambin de medidas anticipatorias de las modernas regulacio-
nes y que afectan por lo general a la prohibicin de la circu-
lacin sin silenciadores en los mecanismos de expulsin de
gases (87) o con dispositivo de silenciador deficiente. El ar-
tculo 210 del Cdigo genricamente dispone que los rganos
motores estarn dispuestos de tal forma que su funciona-
miento no ofrezca incomodidad algl;lna (88).

Cuantificacin de la limitacin de ruidos. Este tipo de

medidas son ms precisas y se incorporan al ordenamiento
ambiental en fechas ms recientes, aunque en algunas naciones
datan ya de 1954 como es el caso francs (89). En Norteam-
rica, en 1965, el Estado de Nueva York incorpora tales limita-
ciones a sus Ordenanzas, lo que fue seguido despus por otros
Estados (90). El establecimiento de niveles de ruidos para
(86) Segn la redaccin dada por el Decreto de 3 de diciembre de
1959.
(87) El denominado escape libre, segn la expresin que recoge
el artculo 3. del Cdigo de la Circulacin.
(88) En estos casos las multas aplicables son de 500 pesetas, De
creto de 3 de octubre de 1974, que revisa el cuadro de multas.
(89) Decreto de 15 de julio de 1954, que cuantifica en fonos la
emisin de ruidos de los escapes de los vehculos.
(90) Vid. ANTHROP, Noise Pollution, p. 65.

592
 todo el territorio nacional se realiza bien con mayores exigen-
cias slo para los nuevos vehculos, caso ingls (91), bien para
todos los vehculos en funcionamiento (92).
En Espaa la limitacin de ruidos por vehculos aparece
por primera vez en 1960, expresada en fonos (93). En el cam-
po de competencia municipal y en aplicacin del Decreto de
16 de agosto de 1968 dirigido a los Ayuntamientos de pobla-
ciones con alto nivel de ruidos y vibraciones, las Ordenanzas
del Ayuntamiento de Madrid de 1969 establecieron limitacio-
nes de ruidos, cifrando el mximo admisible para los vehculos
de segunda categora en 83 dB.
La legislacin vigente en la materia a escala nacional se
basa en la actualidad en el Decreto de 25 de mayo de 1972 (94),
que contempla por un lado a los vehculos automviles de
cilindrada mayor a 50 cm 3 y por otro a los vehculos autom-
viles de cilindrada igual o menor a 50 cm 3 , los ciclomotores
y los tractores agrcolas. Aunque esta disposicin se refiere
especialmente a la homologacin de vehculos en lo que se
refiere al ruido, tambin afecta a la produccin de ruidos
por vehculos en circulacin, y a estos efectos, como en otras
legislaciones europeas, se prev que el lmite mximo de emi-
sin de ruidos ser el adoptado para la homologacin del
vehculo con una tolerancia adicional de 2 dB, siendo los
agentes de trfico los encargados de la medicin de los ruidos
y de la imposicin de las sanciones correspondientes.

Homologacin de vehculos. En 1958, la Organizacin In-

ternacional de Normalizacin (ISO) propuso un mtodo de
ensayo destinado a reproducir las condiciones en las cuales
los automviles producan ruidos especialmente molestos. En
(91)Motor Vehicles Construction and Use, 1969.
(92)En Estados Unidos el Administrador de la EPA' con base a
la Noise Pollution and Abatement Act de 1970 puede establecer estn-
dares nacionales en relacin con los ruidos producidos por los mo-
tores de los vehculos.
(93) Orden de 18 de junio de 1960 derogada por la Ley de 10 de
julio de 1965.
(94) Disposicin que debe conectarse y completarse con el Regla-
mento nm. 9 del Acuerdo de Ginebra de 9 de marzo de 1958 sobre
homologacin de ruidos publicado en el B. O. E.)) de 11 de marzo de
1970.

593
38
el mismo ao tambin se adopt el Acuerdo de Ginebra, que
suscribi Espaa, y en cuyo Reglamento nm. 9 se prev la
homologacin de los vehculos en los que se refiere a ruidos
y tambin la uniformizacin de los sistemas y mtodos de
medicin. Por su parte, el Consejo de Comunidades Europeas,
en 6 de febrero de 1970, adopt directrices sobre la materia
que han sido adoptados por los pases de la Comunidad. El
lmite ms significativo en cuanto a la emisin de ruidos es
el de 82 dB para los turismos ordinarios, adoptado por la
mayora de los pases europeos, medidos a una distancia de
7,5 metros (95).
En Espaa los lmites son similares (96), las solicitudes
de homologacin se presentan ante la Delegacin Provincial
del Ministerio de Industria, quien la tramita y la eleva a la
Direccin General de Industrias Siderometalrgicas y Navales.
Si la resolucin es favorable, se asignar una contrasea de
homologacin que deber figurar en los vehculos de la serie,
de forma legible e indeleble y en lugar fcilmente visible (97).
Para comprobar si los vehculos producidos se ajustan al mo-
delo homologado, las Delegaciones de Industria pueden exa-
minar vehculos muestra (98).
La tcnica de homologacin se aplica' tambin a los avi-
sadores acsticos (99), aunque aqu existe un nivel mnimo,
el de 105 dB Y otro mximo de 118 sobre la base de la presin
sonora ponderada. La tramitacin de la homologacin es si-
milar a la expuesta para los vehculos, siendo aceptados como
en aquel caso las homologaciones realizadas por otros pases
signatarios del Acuerdo de Ginebra (lOO).
(95) Si bien se estudia su reduccin, Vid. Nuissances and Envi-
ronnement, nm. 13, agosto-septiembre 1972.
(96) Vid. para su detalle el Anexo IV del Reglamento nm. 6, pu-
blicado en el B. O. E. de 11 de marzo de 1970, y el artculo 6." del
Decreto de 25 de mayo de 1972 en cuanto a tractores agrcolas, ciclo-
motores y vehculos automviles de dos y tres ruedas con cilindrada
no superior a 50 centmetros cbicos.
(97) Artculo 4. del Decreto de 25 de mayo de 1972.
(98) La Orden de 6 de junio de 1973 autoriza a determinadas de-
legaciones para realizar estas comprobaciones.
(99) Reglamento nm. 28 del Acuerdo de Ginebra publicado en el
B. O. E. de 7 de agosto de 1963.
(lOO) Orden de 24 de mayo de 1974.

594
 E) Trfico areo.

El trfico areo es responsable de la produccin de ruidos,

que aunque afectan a sectores ms localizados de 'la poblacin
suponen aportaciones sonoras nada desdeables en cuanto a
los niveles originados. La estrategia contra la lucha de ruidos
de este origen debe apoyarse fundamentalmente en decisiones
adecuadas en cuanto a la localizacin de aeropuertos, pero
tambin da entrada a una serie de medidas que afectan a la
produccin de ruido en su origen y a su transmisin.

a) Condiciones de sobrevuelo.
El trfico areo es regulable tambin, aunque lgicamente
de distinta forma que el terrestre, teniendo presente la origi-
nacin de ruidos. Estas preocupaciones animan la prohibicin
de vuelos a baja altura (l0l) o de los sobrevuelos de aglo-
meraciones importantes. La fijacin de los canales de navega-
cin area puede tener en cuenta estas implicaciones de forma
que el trfico afecte lo menos posible a zonas habitadas o se
espace la frecuencia de los vuelos y sus techos.

b) La utilizacin de los aeropuertos.

La produccin de ruidos por los aviones en los aeropuer-

tos es objeto de distintas medidas, unas de carcter indirecto,
como las que regulan las condiciones tcnicas de toma de
tierra y de despegue y otras directas estableciendo lmites en
cuanto a los ruidos tolerados como mximo en estas opera-
ciones, lo que trasciende a las caractersticas de los motores.
As en el Aeropuerto Kennedy de Nueva York, el lmite mxi-
mo admitido es de 112 PNdB (102), nivel adoptado por otras
naciones europeas como Noruega, Suecia, Suiza y Alemania
(101) Por ejemplo. en Francia no pueden sobrevolarse aglomera
ciones a menos de 500 metros del suelo mnimo que se eleva a 1.000
o 1.500 metros, segn las caractersticas de los motores. LAMARQUE,
Le droit contre le bruit. p. lOS. Si se trata de vuelos supersnicbs, la
altitud mnima es de 10.000 metros.
(102) dB de ruido percibido.

595
Occidental. En el aeropuerto de Londres, de Heathrow, el l-
mite es ms estricto: 110 PNdB Y 102 durante la noche (l03).
Otras medidas que inciden sobre los aeropuertos en fun-
cin de los ruidos son la prohibicin o limitacin de los vuelos
nocturnos, lo que afecta por ejemplo al aeropuerto de Londres
en determinados meses del ao, y al de Orly, en Pars, desde
abril de 1968.

e) Limitacin de los ruidos.

El Consejo de la Organizacin Internacional de Aviacin

Civil, OACI, adopt en 2 de abril de 1971 una serie de normas
y recomendaciones sobre ruidos de los aviones (104), con
arreglo a las cuales el ruido de los aviones sera medido en un
eje paralelo a la pista sobre su prolongacin en el momento
de despegue, y sobre la trayectoria de aproximacin, en el de
toma de tierra. Tales normas prevn una reduccin de aproxi-
madamente 10 dB en el ruido emitido por los avnones en
funcionamiento en 1971. Para la efectividad de estas medidas
se prev la expedicin de un certificado que acredite su cum-
plimiento por los aviones respectivos.
Las normas de la OACI slo se aplican a los nuevos aviones
construidos a partir de 1972, pero aunque se generalice su
implantacin el impacto de estas medidas no tendra de in-
mediato una mayor trascendencia, ya que se estim que en
1975 slo 200 aviones de un total de 3.500 existentes en 1971
habran sido puestos fuera de servicio (lOS). El problema de
los ruidos areos seguir pendiente al menos hasta 1990 (l06).
Efectivamente, como en tantas otras cuestiones ambien-
tales las consideraciones econmicas pesan aqu tambin sen-
siblemente, calculndose que la rectificacin de los aviones en
la actualid~d existentes para rebajar el nivel de ruidos en
(103) Vid. ANTHROP, Noise Pollution, p. 95.
(104) Anexo XVI al Convenio sobre Aviacin Civil firmado en
Chicago el 7 de diciembre de 1944. Una enmienda ulterior sobre el tema
que ampla el mbito del Convenio fue adoptada en 6 de diciembre
de 1972.
(lOS) Vid. AN11IRop, Noise Pollution, p. 110.
(106) EPA, Report to the President and the Congres on Noise, Wash-
ington, 1971, pp. 4 Y ss.

596
10 dB costara del orden de los 70 millones de pesetas por
avin (107), lo que quedara fuera de las disponibilidades de
las actuales compaas areas, por lo que se ha sugerido como
alternativa la imposicin de una tasa por pasajero de avin,
lo que en los Estados Unidos generara 170 millones de d-
lares anuales, permitiendo realizar un emprstito con tal co-
bertura del orden de los 1.700 millones de dlares que es la
cantidad que se considera necesaria (l08).
Los convenios internacionales aludidos slo afectan a los
transportes subsnicos, en cuanto a los supersnicos los pro-
blemas son mayores, pues de una parte parece que su nivel
ordinario de ruidos es superior al de los grandes aviones a
reaccin, lo que se niega, no obstante, por sus constructores,
pero sobre todo est el tema de la explosin supersnica al
traspasarse la barrera del sonido.

3. Actuaciones sobre la localizacin.

A) La zoni{icacin del ruido.
El factor ruido se maneja espacialmente de dos formas
distintas, aunque complementarias: delimitndose reas en
las que los ruidos de fondo no pueden sobrepasar un deter-
minado umbral o condicionndose los usos del suelo en fun-
cin del ruido. Contemplaremos ahora el primero de estos
enfoques.
La fijacin de estndares globales,' en lo que a los ruidos
de fondo se refiere, constituye en buena manera una traspo-
sicin a este sector ambiental de otras tcnicas utilizadas en
el control de la calidad del agua y del aire, si bien aqu las
circunstancias fcticas son otras al no mantenerse persisten-
temente los efectos de las ondas sonoras.
En funcin del ruido se vienen delimitando ciertas zonas
en las que no se permite sobrepasar niveles de ruido en aten-
cin de la dedicacin preferente de sus usos. As, por ejem-
plo, en la situacin ms rigurosa, un rea destinada a hospi-
(l07) LAMARQUE, Le droit contre le bruit, p. 94.
(108) Vid. ANllIROP, op. cit., p. 110.

597
tales puede ser objeto de serios condicionantes que afecten
no slo al ejercicio de determinadas actividades incompatibles'
con la tranquilidad de la zona, sino incluso a la circulacin
rodada en las proximidades de los establecimientos o a la
adopcin de determinados dispositivos para la reflexin de
los ruidos o para atenuar su originacin dotndose, por ejem-
plo, a las vas de pavimentos especiales. En condiciones ordi-
narias la limitacin de ruidos alcanzar slo a aquellas acti-
vidades no compatibles con usos prevalentes residenciales.
Estas medidas vienen normalmente contenidas en Orde-
nanzas municipales y suponen a lo ms la aclimatacin mo-
derna de los antiguos imperativos de la polica de tranqui-
lidad. No implican por s la prohibicin genrica de activi-
dades, sino slo de aquellas incompatibles con los niveles de
ruido que se pretenden para la zona, si bien constituyen un
complemento aprovechable de los dispositivos espaciales pro-
piamente dichos que ordenan ya directamente el espacio en
funcin del ruido.
Los controles aqu examinados presentan ciertas dificul-
tades. Normalmente se materializarn a travs de la licencia
de apertura, si bien aunque es fcil controlar una actividad
en pr~yecto en razn de los niveles aislados de ruido que ori-
gina, no es tan sencillo valorar la conexin con el umbral de
ruido de la zona admitido como ruido de fondo. Slo algunas
Ordenanzas muy recientes como las del sector de Beverly Hills
en los Angeles prohben nuevas actividades que hagan exceder
el ambiente exterior de los lmites sonoros permitidos (109).
En otros casos, la limi,tacin de ruidos exteriores se conecta
con los niveles de tolerancia en el interior de las viviendas,
con mayor o menor permisibilidad segn la zona de que se
trate (110).
En Espaa la zonificacin interior en funcin del ruido
se contiene tambin en las Ordenanzas municipales de varias
(109) ANTHROP, Noise Pollution, p. 54.
(110) Tal sucede en la Unin Sovitica, donde hay una mayor to-
lerancia en zonas que por sus caractersticas deben ser forzosamente
ms ruidosas sin que ello exija una mayor insonorizacin. Vid. OSBORN,
The Law Relating lo the ReRulation of Noise, en relacin con el Re-
glamento sovitico SN 535-65.

598
ciudades e incluso la jurisprudencia ha abordado y respal-
dado la prohibicin de ciertas industrias por rebasar el lmite
de ruido permitido para la zona (111).
Estimo que la nica regulacin moderna del ruido en
funcin del ambiente global es la contenida en la Ordenanza
del Ayuntamiento de Madrid, que distingue cuatro clases de
zonas para la medicin de los niveles de ruido en el medio
exterior: sanitaria, de vivienda y oficinas, comerciales, indus-
triales (112). A su vez, y con unos criterios tcnicos impeca-
bles, siguiendo pautas similares a las adoptadas para la Unin
Sovitica, los ruidos de fondo exteriores se relacionan con los
niveles permitidos en el interior de los locales, sealndose
los lmites tolerables dentro de los mismos (113).

B) El ruido como factor de ordenacin territorial.

El ruido puede y debe ser tenido en consideracin a la hora

de ordenar el territorio y de sancionar los planes de urbani-
zacin. As como en epgrafes anteriores hemos estudiado me-
didas que afectan a la originacin del ruido aqu se contem-
plan aquellas que inciden en su transmisin y que en defi-
nitiva se materializan en el alejamiento de determinados focos
de ruido de difcil o imposible eliminacin.
A este tipo de soluciones corresponden las prohibiciones
de edificar en las inmediaciones de las autopistas y otras
vas de gran circulacin, aunque tales limitaciones no vienen
impuestas solamente en funcin del ruido y las que regulan
la utilizacin de las zonas circundantes a los aeropuertos.
As, en el caso francs se delimitan tres zonas de ruido, A, B
(.111) Sentencia de 29 de septiembre de 1965 para Sabadell.
(112) Estos niveles son los siguientes: zona sanitaria diurnos, 35
dB; nocturnos, 45; viviendas y oficinas diurnos, 55 dB; nocturnos,
45 dB; comerciales diurnos, 65 dB; nocturnos, 55; industriales y de
almacenes diurnos, 70 dB; nocturnos, 55 dB.
(113) As, para los establecimientos sanitarios y d reposo 25 dB
durante el da y 20 dB durante la noche; bibliotecas, museos, iglesias,
oratorios pblicos, salas de concierto: 30 dB durante el da; centros
docentes y hoteles, 40 dB durante el da y 30 dB durante la noche;
oficinas y despachos pblicos, 45 dB durante el da; cines, teatros, sa-
las de conferencias, 40 dB; grandes almacenes, restaurantes y simi-
lares, 55 dB.

599
y C, y slo en estas ltimas se permiten construcciones des-
tinadas a habitacin (114). Tambin en Alemania Occidental
una ley de 1968 estableca dos zonas en torno a los aeropuer-
tos, en la primera de ellas quedaban prohibidas las viviendas,
siendo autorizadas en la segunda si estaban suficientemente
insonorizadas pero vedndose otras construcciones como las
destinadas a hospitales, escuelas, etc. (lIS).
Con carcter ms general, los planes de urbanismo pueden
contener especificaciones de uso del suelo por zonas en fun~
cin de los niveles de ruido permitido para las actividades
que en la misma se pretendan implantar, lo que es en caso de
algunos planes espaoles, si bien no contienen regulaciones
en funcin de los ruidos de fondo. Por su parte, y curiosa-
mente el Reglamento de Actividades no contempla el aleja-
miento como tcnica de correccin de los efectos de las indus-
trias molestas, que reserva slo para las peligrosas o insalu-
bres (116).

4. La proteccin de los afectados.

Aparte de las compensaciones econmicas que pueden im-
pdnerse a ciertos agentes por los perjuicios causados a otros
sujetos en virtud de la produccin de ruidos excesivos, los
ordenamientos contemplan tambin medidas tendentes a evi-
tar que los ruidos originados en el exterior lleguen a alcanzar
a sus sujetos pasivos. Estas medidas inciden tambin, por
tanto, sobre el nivel de ruidos percibidos, pero en lugar de
determinar simplemente el alejamiento de los focos como las
anteriores, arbitran o estimulan dispositivos que eviten la
propagacin del ruido exterior a ambientes interiores.
Se trata a la postre de la insonorizacin de viviendas y
otros locales que pueden plasmarse en Ordenanzas de edifica-
cin cuyo control de aplicacin se efecta en el momento de
la expedicin del permiso de construccin. Tales Ordenanzas
(114) Circular de 26 de octubre de 1970 y de 30 de julio de 1973,
cit. LAMAROUE, Le droit contre le bruit, pp. 82 Y ss.
(lIS) BERLAND, Ecologa y ruido, p. 132.
(116) TRUJlLLO PEA, Rgimen jurdico en las .actividades molestas,
insalubres, nocivas y peligrosas, p. 41.

600
y Reglamentos contienen especificaciones sobre el nivel de
ruido en fachada y el nivel de ruido en el interior, mximos
permisibles en las qistintas piezas, caractersticas de los muros
y separaciones, techos, dispositivos de desage, etc.
La implantacin de estas medidas s~ realiza a veces de
forma indirecta. En los Estados Unidos la Administracin
Federal condiciona la ayuda a la construccin de viviendas
al cumplimiento de los estndares de insonorizacin aproba-
dos. En Francia a las viviendas que tienen una especial ca-
lidad en cuanto a insonorizacin se las otorga un certificado
el denominado Labet Confort Acoustique que da derecho
a prstamos complementarios y tericamente debe facilitar la
mejor colocacin de las viviendas en el mercado inmobiliario.
En este contexto deben, por ltimo, mencionarse las ayu-
das pblicas a la insonorizacin de las viviendas como con-
secuencia 'del ft,ncionamiento de aeropuertos en las proximi-
dades. En Francia los vecinos de los aeropuertos de Orly y
Roissy, especialmente los de este ltimo, pueden beneficiarse
de ayudas financieras a la insonorizacin con cargo a una
tasa percibida por el organismo autnomo aeropuerto de Pa-
rs (117).
La lucha contra el ruido se apoya tambin a veces en me-
didas fiscales, y as por ejemplo en Alemania los gastos en
aislamiento son deducibles de la contribucin general sobre
la renta (118).
En Espaa la poltica pblica en materia de aislamientos
es prcticamente inexistente. Algunas Ordenanzas municipales
recogen especificaciones en este sentido, pero no existen hasta
la fecha medidas antirruido eficaces ni directas ni indirectas,
pese a contarse con centros de investigacin excelentes como
el de Investigaciones Fsicas del Instituto Torres Queve-
do (119). Las recomendaciones realizadas por distintos orga-
(117) Decreto de 13 de febrero de 1973, cit. LAMARQUE, Le droit con
tre le bruit, pp. 97 Y ss.
(118) Segn informacin que se recoge en la V Semana Tcnica
del Aislamiento, organizada por la Agrupacin Sindical de Industrias
de Materias Aislantes que tuvo lugar en Madrid en junio de 1975.
(119) Dirigido por el profesor LARA SAENZ, y en cuyo Centro al
parecer se ha realizado incluso un mapa nacional de ruidos:

601
nismos y entidades han cado hasta la fecha en el vaco (120),
los promotores inmobiliarios propenden a descuidar estas
bsicas exigencias disminuyendo los costos de construccin,
sobre todo en las viviendas ms modestas, en perjuicio de
la insonorizacin que baja a niveles inaceptables, habindose
sealado que partiendo de un ndice monetario, por' ejemplo
para Suecia de 340, y de 347 en Alemania, en ESp'aa tal indi-
cador cae a 19 (121). Sin que hasta la fecha se hayan promul-
gado las normas tecnolgicas de edificacin en lo que al aisla-
miento se refiere.

(120) AS, en las 1 Jornadas Acsticas celebradas en Valencia en

mayo de 1972 bajo el patrocinio de la Sociedad Espaola de Acstica
se seal que era urgente promover el estudio y promulgacin de
normas sobre niveles de ruido tanto en fuentes sonoras como en fuen-
tes industriales, en lo que abundan las sucesivas Semanas Tcnicas
del Aislamiento, organizadas por ANDlMA.
(121) V Semana Tcnica del Aislamiento.

602
 CAPfTU LO DCIMO

LAS RADIACIONES IONIZANTES

1. LA GENERACIN DE RADIACIONES IONIZANTES.

El sometimiento a control de las radiaciones ionizantes

constituye uno de los puntos capitales de la poltica ambien-
tal contempornea. Entendemos que antes de abordar los
mecanismos jurdicos utilizables al efecto, conviene precisar,
someramente, cules sean ls caractersticas de estas radia-
ciones, analizando a continuacin la problemtica econmica,
tcnica y sanitaria centrada en torno a la utilizacin de cen-
trales nucleares en cuanto que ello va a condicionar las deci-
siones a adoptar que quiz puedan orientarse ms que al
manejo cauteloso de estas fuentes de energa, a su erradica-
cin definitiva o a su aplazamiento temporal.
Las radiaciones ionizantes determinadas por prdidas de
energa, en un sistema que se est estabilizando, vienen origi-
nadas por alteraciones en las rbitas ocupadas por los elec-
trones de un tomo o en su propio ncleo, lo que ocasiona
estados de desequilibrio y excitacin que trascienden al exte-
rior ionizando la materia que absorbe las radiaciones (1). Este
fenmeno puede producirse bien porque el ncleo de un deter-
minado elemento tenga un nmero de neutrones y de protones
(1) Vid. para la divulgacin aqu abordada de este tema CHANLETI,
La proteccin del medio ambiente, trad. esp. I. E. A. L., Madrid, p-
ginas 458 y ss., a quien seguimos.

603
superior o inferior al que corresponde al elemento estable,
como sucede a la naturaleza en el caso del radio, bien porque
se aceleren mediante dispositivos adecuados los electrones o
partculas atmicas, caso de los Rayos X, bie~ porque se pro-
duzcan reacciones en cadena controladas de prdida y captura
de neutrones, mediante la fisin provocada de ncleos que son
bombardeados a este efecto con neutrones, lo que sucede en los
reactores nucleares ordinarios, o por ltimo median te la fu-
sin de elementos de pequeo peso atmico, como se realiza
con las bombas termonucleares y se intenta tambin ahora
con los proyectados reactores de fusin.
La radiactividad puede producirse por causas naturales,
tanto en la propia tierra como en el sol y los astros. El uranio,
el torio, el carbono, el radio y el potasio son radiactivos,
siendo absorbidos en pequeas dosis por las plantas, incor-
porndose as a la cadena trfica, aunque tambin pueden
ser asimilados a travs de los elementos gaseosos que pro-
ducen y que estn en el aire que respiramos (2). El sol y las
estrellas por su parte emiten gran cantidad de radiaciones
que llegan a la tierra como radiacin csmica y solar, man-
tenindose tambin en nuestro planeta vestigios radiactivos
de la poca en que pas por fas"es similares a las actuales de
estos astros.
La radiacin natural, bien por irradiacin externa, csmica
o terrestre, o interna, por la absorcin de sales radiactivas, se
cifra normalmente del orden de los 100 a 200 mr/ao (3),
pudiendo llegar en algunas partes de la tierra como la India y
Brasil a 1.500 mr por existir importantes yacimientos de ura-
nio y plomo (4). Pero no se trata de contaminacin radiactiva
en cuanto que no opera la mano del hombre, siendo las radia-
ciones naturales normales fcilmente asimilables por el orga-
nismo, aunque influyen desde luego en la fijacin de los um-
brales admisibles de radiactividad artificial.
(2) Vid. BARANDIARAN, ACERO Y MIER DEL CASTILW, Influencias de
las centrales nucleares en el medio ambiente durante la operacin
normal,. en Luz y Fuerza, nm. 412, noviembre 1975, p. 36.
(3) Ms adelante explicaremos en qu consiste esta medida.
(4) Vid. BARANDIARAN Y otros, trabajo citado, pp. 36 Y 37.

604
 La contaminacin radiactiva puede definirse como un au~
mento de radiacin natural por la utilizacin por el hombre
de sustancias radiactivas naturales o produCidas artificialmen~
te (5). El manejo cientfico de las formas de energa que la
genera se inici con la identificacin en 1895 por ROENTGEN
de los Rayos X, aunque ya antes CROOKES haba conseguido
provocar corrientes de electrones a travs de un tubo, lo que
permiti sucesivos avances cientficos. Posteriormente se in-
corporaron los trabajos de los esposos CURIE y de RUTHEFORD,
que en 1914 identific las partculas alfa. Pero el uso masivo
de estas manifestaciones energticas se produjo al hilo de la
ltima conflagracin mundial. En agosto de 1939, EINSTEIN
inform en una famosa carta al presidente norteamericano
ROOSEVELT de las posibilidades energticas del uranio que p~
dran animar reacciones nucleares extraordinariamente poten-
tes. Por aquella poca el fsico QpPENHEINER investigaba la
separacin de los istopos 235 y 238 del uranio natural, lo que
permitira provocar reacciones en cadena sobre la base de la
inestabilidad de sus componentes.
En 1942 se lanz el proyecto MANHATTAN, en el que intervi-
nieron con QpPENHEIMER, FERMI Y otros muchos cientficos de
relieve. En 1942, FERMI logr en la Universidad de Chicago la
primera reaccin en cadena, que a la postre conducira el 6 de
agosto de 1945 al bombardeo de Hirosima.
La utilizacin de la energa nuclear con fines pacficos se
inici con una cierta escala en 1956 con la puesta en funcio-
namiento de la Central de Calder Hall, antes en diciembre de
1951 se haba conseguido en Idaho FaIls por primera vez elec-
tricidad a partir de un reactor nuclear experimental.
El tema de las radiaciones ionizantes va ms aIl de la uti-
lizacin de la energa nuclear" para usos pacficos o blicos.
Radiaciones de este tipo pueden producirse mediante la utiliza-
cin de materiales que incluyen componentes radiactivos, como
sucede con la televisin en color, las esferas luminosas y sobre
todo con el empleo de istopos para fines medicinales y con los
Rayos X. La manipulacin de estos ltimos produjo en el pa-
(5) La contaminacin, SALVAT, Barcelona, 1973, p. 83.

605
sado elevados ndices de enfermedades cancergenas dentro de
los profesionales de la medicina. La inadecuada aplicacin con
fines mdicos de materiales radiactivos origin en algunas po-
cas en que no se conocan adecuadamente sus efectos secun-
darios, consecuencias perjudiciales para los pacientes y riesgos
para la poblacin en general, habindose estimado que slo
en el perodo 1963-65 se originaron prdidas injustificadas de
radio para la ciudad de Nueva York del orden de los 432
miligramos (6).
No obstante, nos vamos a circunscribir aqu a la proble--
mtica de las centrales nucleares en cuanto que otras im-
plicaciones menores, como las de carcter mdico, estn hoy
relativamente bajo control, rebasando por su trascendencia
macropoltica las consecuencias derivadas del uso blico de
la energa nuclear del cuadro jurdico ordinario del control
ambiental.

11. EL GRAN DILEMA DE LA ENERGA NUCLEAR

La utilizacin de la energa nuclear ha dado pie a una

enorme polmica en la que puede detectarse una sensible carga
de emotividad. Aun prescindiendo de los usos blicos cuyo
reproche parece rotundamente justificado (7), tambin el em-
pleo de esta energa con fines pacficos es objeto de apasio-
nada oposicin por amplios sectores de ciudadanos y tambin
por relevantes cientficos.
Las protestas contra las centrales nucleares se extienden
como mancha de aceite a partir de los aos 60 por todos los
pases dando lugar a movimientos de masas y a acciones es-
pectaculares como las producidas en Alemania, en Whyl, y en
Suiza, en Kaiseraugust, donde los manifestantes acamparon
en los terrenos previstos para el emplazamiento, impidiendo la
entrada de la maquinaria explanadora. Una protesta de cierta
(6) CHANLETT, La proteccin del medio ambiente, p. 491.
(7) Vid., por ejemplo, desde el ngulo de las ciencias sociales la
obra prologada por PAULING, Premio Nobel de Qumica y de la Paz,
La ciencia ante la amenaza nuclear, Ed. Fontanella, Barcelona, 1969.
en la que colaboran un importante grupo de expertos en Ciencias
Sociales.

606
aparatosidad es la que se ha producido ltimamente con oca-
sin de la autorizacin, tambin en Alemania, de la Central
Nuclear de Brockdorf.
Segn informe de prensa, la accin antinuclear est pro-
movida por agricultores y pescadores de la zona, por la iglesia
protestante y organizaciones de signo ~aosta.
Tambin en Espaa ha penetrado este movimiento, dando
lugar a reacciones populares, como las producidas en Huesca,
Vizcaya y Len (8), consiguindose de hecho paralizar, y quiz
desplazar definitivamente determinados proyectos, como los
que afectaran a Deva y Ea-Ispaster en Vascongadas, Tudela
en Navarra, Sayago en Zamora y Sstago en Zaragoza, estando
en estos momentos pendientes, por la oposicin suscitada, un
total de catorce proyectos (9).
Incluso el proyecto de instalacin, poco preocupante, de una
fbrica de elementos combustibles a 27 kilmetros de Sala-
manca, suscit una masiva manifestacin en la Plaza Mayor
de esta capital (10).
En las filas de este movimiento se incluyen en todo el
mundo grupos muy variados, las clsicas organizaciones am-
(8) El propio Secretario General de la Sociedad ambientalista
AEORMA fue detenido por su participacin en las protestas que se
originaron en la localidad de Valencia de Don Juan. Posteriormente
le fue impuesta una multa de 100.000 pesetas. En Huesca fue desauto-
rizada una manifestacin que pretenda realizarse en el mes de abril
para protestar contra el proyecto de construccin de la central nu~
clear de Chalamera, A B C)), 23-IV-76. Los vecinos de Ribera d'Ebre
y L'Ametlla de Mar han manifestado tambin su oposicin a la insta~
lacin de las centrales nucleares de Ase y de Vandells, (Diario Eco-
nmico)), 13-14 abril de 1976. Otras protestas antinucleares son las pro-
ducidas con ocasin del proyecto de instalacin de una Central Nuclear
en Soria, donde ha sido prohibida una manifestacin al efecto (El Pas,
6-X-76). En Zamora ha surgido igualmente oposicin contra la Central
de Sayamo, cuyos posibles efectos se han comparado con los de Seves-
so (Norte de Castilla, 15-8-1976).
En Galicia la utilizacin prevista para la Central Nuclear de Regode-
la ha sido impugnada por varias de las parroquias cercanas (El Pas,
18-IX-1976 ).
(9) San Vicente de la Barquera, Deva, Ea-Ispster, Tudela, Xove,
Tarifa, Aquilas, Almonte, Sstago, Escatrn, Vandells, L'Ametlla, Cha-
lamera y Valencia de Don Juan. Vid. GAVIRIA y COSTA, Centrales nu-
cleares, en TAMAMEs, Anuario Econmico y Social de Espaa, 1975,
Barcelona, 1976, p. 133.
(10) Vid. No a la trampa nuclear, en Triunfo)), nm. 683, 28-2-
1976.

607
bientalistas, organizaciones de consumidores del tipo de las
que encabeza RALPH N~ER, por cierto uno de los ms activos
antagonistas de las centrales nucleares, instituciones religiosas
como el Consejo Nacional de Iglesias norteamericanas, y des-
de luego asociaciones de vecinos y entes locales (11).
Indudablemente se concitan aqu, junto con serios argu-
mentos racionales, componentes emotivos y postulados ideol-
gicos ms o menos definidos. La claridad de juicio se ve afec-
tada por el recuerdo del primer uso de la energa nuclear y
sus fatales consecuencias para los habitantes de Hirosima y
Nagasaki, pero tambin flota el viejo mito de Prometeo cas-
tigado por robar el -fuego de los dioses (12). Est el hecho
indudable de que la Humanidad se ha adentrado por una va
nueva y desconocida manejando instrumentos que no conoce
bien, lo que hace aflorar viejos terrores csmicos que obnu-
bilan la serenidad de pensamiento. Adems, como en la ma-
yora de los temas del ambiente, se incrustan aspiraciones
paisajsticas romantizantes y un cierto rechazo de la sociedad
industrial y muy concretamente de su versin americana y
capitalista a cuyas empresas se reprocha directa e indirecta-
mente el haber estimulado el desarrollo nuclear con objetivos
de lucro y de mercado, aun a costa de la seguridad de los
habitantes del planeta.
Pero curiosamente, y sta es otra de las paradojas de la
polmica nuclear, donde menos se cuestiona esta problem-
tica es en los pases socialistas, donde si bien existe un nivel
de implantacin mucho menor que el rea occidental, concre-
tamente que en Norteamrica, tanto "en los niveles oficiales
(11) En Espaa se ha pronunciado tambin en contra de las cen-
trales nucleares algunas de las organizaciones ambientales; este tema
se plante en la I Convencin de Amigos de la Naturaleza celebrada
en Pamplona en agosto de 1974, referencia A B C l-IX-1974, dando
lugar a una mesa redonda organizada por AEORMA en San Sebastin
por las mismas fechas, y al que se invitaron a los alcaldes de las loca-
lidades donde se pretende instalar centrales nucleares, Gaceta del Nor-
te, 28-VIII-74.
(12) Como evocan WARD y DUDos, Una sola tierra, p. 172, debemos
recordar, con una inquietud nacida de una sensacin de sacrilegio,
que el primer uso que se le dio a este fuego fue el de arrasar como
pletamente dos ciudades, sin preocuparse eje la culpabilidad individual
o de la inocencia de sus habitantes, hombres o mujeres, jvenes o
ancianos. .

608
 como en los cientficos aparecen enrgi<aos valedores de estas
formas de energa. As, el presidente del Comit Estatal de
la Unin Sovitica para la Utilizacin de la Energa Atmica,
termin su intervencin en el Forum Atmico que tuvo lugar
en Washington en noviembre de 1974, expresando su satis-
faccin y orgullo por lo beneficiosas que la ciencia y la
tecnologa nucleares pacficas han resultado para la Huma-
nidad y mi sincera creencia de que, en el futuro, todava se
lograrn ms progresos, en particular gracias a una estrecha
cooperacin internacional entre los cientficos y especialistas
de todos los pases (13), sealndose en un Informe al Go-
bierno de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas que
los progresos de la industria electronuclear muestran que la
energa nuclear, este importante descubrimiento de nuestra
poca, puede y debe ser utilizada para bien de la Huma-
nidad (14). Por su parte, el profesor Alexandrov, presidente
de la Academia de Ciencias de la URSS, propugna una neta
aceleracin del equipamiento nuclear sovitico en razn, de
una parte, de su mayor competitividad en relacin con las cen-
trales clsicas, y de otra, del deseable ahorro de las reservas
petrolferas, que debern ser destinadas para fines qumicos
en vez de su combustin (14 bis).
El clima antinuclear, por s mismo, aunque alcance a gran-
des sectores del pblico, no es necesariamente el nico dato
significativo a la hora de adoptar decisiones irreversibles so-
bre el uso o no en el futuro de este tipo de energa, mxime
si cristaliza en acciones meramente defensivas de pequeas
comunidades orientadas por personas especialmente sensibi
lizables a este tipo de preocupaciones (15).
(13) Vid. PETROSYANTS, Desarrollo de la energa nucleoelctrica en la
Unin Sovitica, en Luz y Fuerza, nm. 411, octubre 1975, p. 21.
(14) Vid. Problemas que plantea la eleccin de emplazamiento para
las centrales nucleares, en Luz y Fuerza., nm. 413, diciembre 1975,
p. 26.
(14 bis) Segn un artculo publicado en Pravda con el ttulo La
energa del siglo: el combustible nuclear al servicio del desarrollo de la
economa nacional, tomada referencia de Recherche), pg. 657, nme-
ro 69, julio-agosto 1976. .
(15) As, por ejemplo, es relativamente frecuente encontrar cmo
lderes de la oposicin nuclear a clrigos rurales, como el del pueblo
tarraconense de Ase, que hacia responsable moralmente de sus homi.

609
39
 Pero aunque sea evidente que, como seal el antiguo con-
sejero del Gobierno norteamericano en materia energtica,
WEINBERG, siempre es ms fcil enloquecer a la gente que
calmar su angustia, la realidad es que pese a las reacciones
populares sean ms o menos emotivizadas o simplemente ani-
madas de preocupaciones egostas en cuanto a] desplazamiento
de la central a otro lugar, el problema es mucho ms profundo
y exigira una respuesta cientfica. Desgraciadamente tampoco
en este campo encontraremos soluciones satisfactorias, tam-
bin aqu aparecen vehementes opositores a las centrales nu-
cleares y paladines fervorosos de su implantacin. Cientficos
del ms elevado nivel en medicina como GOFFMAN y TAMPLIN
han s,ealado los riesgos para la salud de estas formas energ-
ticas, premios Nbel como ALFVEN, PAULIN y WATSON se ali-
nean desde otros puntos de vista en parecida posicin. KENDALL
y la Union 01 Concerned Scientists americana propugnan el
desarrollo de otras fuentes de energa, en Francia 400 cient-
ficos a los que despus se sumaron muchos ms, se pronuncia-
ron por la suspensin del programa nuclear en lo que convinie-
ron tambin 23 miembros del prestigioso Colegio de Francia.
Tambin en Espaa el Colegio de Doctores y Licenciados de
Madrid se ha pronunciado a favor de una moratoria nu-
clear (16). Pero otros cientficos de primera fila como BETHE y
SEABORG han expresado contrarias opiniones, siendo significa-
tivo que un grupo de investigadores americano que incluye
once premios Nbel haya sealado en una importante decla-
racin que la energa nuclear tiene sus oponentes, pero cree-
mos que ellos no tienen perspectiva en cuanto a la posibilidad.
de las fuentes de energa no nucleares y en lo que respecta a
la gravedad d la crisis del combustible... Tod produccin de
energa supone un riesgo y la energa nuclear no es ciertamente
una excepcin. La seguridad de la energa nuclear con fines
las a los empresrios, accionistas, legisladores e incluso a los ven-
dedores de terrenos. Vid. El cura, el pueblo y la central nuclear, en
Triunfo. Tambin fue un sacerdote, el prroco de La Motte Tilly,
quien particip ms activamente en la campaa contra la central fran-
cesa de Nogent. Vid. GRUHIER, Nuclaire: La bataili.e de Nogent, en
<cSciences d'Avenir, nm. 349, marzo 1976, pp. 226 Y ss.
(16) Vid. GAVIRIA y COSTA, Centrales nucleares, loe. cit., p. 135.

610
pacficos ha estado sometida a la vigilancia del pblico sin
paralelo en la historia de la tecnologa ... confiamos en que
la capacidad tcnica y el cuidado en la explotacin seguirn
mejorando la seguridad en todas las fases del programa de
energa nuclear ... No vemos alternativa posible a la de un
aumento de la energa nuclear para satisfacer nuestras nece-
sidades energticas (17).

1. FACTORES ECONMICOS.

A) Demanda y dependencia energtica.

La alternativa nuclear debe plantearse en primer lugar,
aunque esto no supone forzosamente que deban primar en la
decisin este tipo de consideraciones, en el contexto de las
exigencias energticas de la Humanidad. En el captulo 1 de
esta monografa se ha hecho y~ referencia a estos requeri-
mientos por una civilizacin como la nuestra que parece im-
pulsada ciegamente por la ambicin de su crecimiento mate-
rial ilimitado. Sabemos que esto es rigurosamente inviable
con carcter indefinido, pero no obstante y aun admitiendo
que antes o despus habrn de introducirse correcciones que
desaceleren el proceso, haremos ahora unas breves considera-
ciones sobre la demanda energtica previsible a corto y medio
plazo y el eventual papel que podra jugar la energa nuclear.
El incremento de la demanda energtica, aunque no se
mantenga el ritmo de las pasadas dcadas, hace inevitable
recurrir a nuevas fuentes provisoras. Es posible que stas no
sean necesariamente nucleares, lo que contemplaremos ms
adelante al analizar las distintas alternativas barajables, pero
un incremento de las disponibilidades parece indescartable,
aun cuando se lograse mantener, lo que no se intenta siquiera,
un crecimiento cero en los pases altamente industrializados,
porque, como se ha recordado, si en el ao 2000 se lograse
para los pases del Tercer Mundo un consumo de 2 TEC por
(17) Entre los cientficos que firman el documento aparecen los
siguientes: Bethe, Alvarez, Bardeen, Bloch; Purcell, Rabi, Wigner, Lib-
by, McMilla, Glenn T., Seaborg y Lederberg, referencia Energa Nu-
clear, nm. 91, extraordinario, septiembre-octubre 1974, p. 358.

611
habitante y ao (18), lo que representara apenas el consumo
de Francia en el ao 1950, ello equivaldra al doble del con-
sumo mundial actual de gas y petrleo (19).'
En el actual sistema de economas nacionales aparece ade-
ms otro condicionamiento bsico de la poltica energtica:
el de los precios de los productos importados. A partir del
incremento del valor del petrleo determinado por los acuer-
dos de la OPEP, las naciones deficitarias energticamente han
visto gravitar sobre sus balanzas de pagos cargas desequili-
bradoras de sus intercambios internacionales. Aun en nacio-
nes como Norteamrica, que slo obtiene del exterior un 15
por 100 de sus necesidades de energa, se ha estimado que de
mantenerse las actuales tendencias hacia el ao 2000 habran
de abonarse al exterior 95.000 millones de dlares, cifra sta
inasimilable en cualquier condicin por el sistema econ-
mico americano (20). Pero debe contarse adicionalmente con
previsibles aumentos de los costos actuales del gas y del pe-
trleo, lo que queda a la discrecin de las naciones produc-
toras, panorama este poco tranquilizador para las que se
abastecen desde fuera, lo que lgicamente las ha impulsado a
atenuar su dependencia. Con arreglo al Plan Energtico Ame-
ricano que prev la independencia energtica para el ao 1995,
habrn de instalarse en el pas 200 reactores nucleares, Japn
prev cubrir un 11,4 por 100 de sus necesidades energticas
por esta va para el ao 1985 (21), Inglaterra haba producido
ya en 1974 el 30 por 100 de la energa electronuclear obtenida
en el mundo, lo que equivala al 10 por 100 de su produccin
elctrica (22).
Espaa ha sufrido tambin severamente el impacto de la
crisis energtica mundial, y as en el perodo enero-mayo del
(18) El TEC es una unidad energtica que expresa la fuerza ca-
lorfica de una tonelada mtrica de hulla.
(19) Vid. DAURES y FRIseH, Perspectives energtiques pour le tiers
monde 2000-2025, cit. FERRANDoN, Trois nouvelles maladies de l'energie,
en Projet, nm. 105, mayo 1976, p. 576.
(20) Vid. BETHE, The Necessity of Fission Power, en Scientific
American, vol. 234, nm. 1, febrero 1976, p. 21.
(21) Vid. Generacin de energa atmica en el Japn, presente y
futuro, en Contaminacin y Prevencin, nm. 78, enero 1976, p. 23.
(22) Vid. DOVER, Evolucin de la enerKa electronuclear en Gran Bre-
taa, en Luz y Fuerza, nm. 147, abril-mayo 1976, p. 22.

612
ao 1976 el dficit del comercio espaol de productos energ-
ticos supuso 129.557 millones de pesetas, alcanzndose en el
mes de abril una cifra record en la historia econmica del
pas con una importacin del orden de los 33.254 millones.
Ello ha impulsado a una reconsideracin de la poltica
energtica espaola plasmada en un plan que para el hori-
zonte 1985 intenta que los productos petrolferos cubran el
43 por 100 de las necesidades energticas nacionales frente al
68 por 100 actual, el gas natural pase del 2,4 al 11 por 100;
disminuye la aportacin del carbn del 16,3 al 14,7 y el de la
energa hidrulica del 10,6 al 9,2. Experimentar un notable
incremento la produccin de energa nuclear que est prevista
pase del 2,3 por 100 en 1975 al 22 por 100. La opcin nuclear
parece firmemente adoptada (23), comprometindose con la
industria norteamericana pedidos del orden del billn de pe-
setas, lo que quiz resulte preocupante para los oponentes de
esta energa (24).

B) Los costos de la energa nuclear.

La instalacin de plantas nucleares supone una inverslon

notoriamente elevada, teniendo esos costos adems un carc-
ter creciente (25), lo que unido al clima de opinin pblica
que cuestiona la seguridad de los sistemas ha determinado
una drstica cada de la cartera de pedidos de las firmas ame-
ricanas. Sin embargo, una vez en funcionamiento, se afirma
que los costos son menores que los originados en centrales
con combustibles tradicionales, as para Inglaterra se ha sea-
lado que se han obtenido costos en centrales nucleares por
Kw/h del orden de los 0,35 peniques frente a 0,65 en centrales
modernas consumidoras de carbn y 0,88 en centrales alimen-

(23) Como han sealado los ministros de Hacienda e Industria

con ocasin del VI Congreso del Frum Atmico Europeo que ha
tenido lugar en Madrid en la primera semana de mayo de 1976.
(24) Vid. Prez de Bricia salva a la industria nuclear americana,
en Diario Econmico, nms. 13-14, de abril de 1976.
(25) Una central de 1.000 MW ha pasado de 125 millones a 370 en
el perodo 1967-1974. Vid. BETHE, The Necessity of Fission Power, loc.
CIt., p. 30.

613
 tadas por petrleo (26). Con base a datos de la OCDE de
julio de 1974, el costo de la energa elctrica de origen nuclear
sera del orden del 60 por 100 de la obtenida a partir del
petrleo (27). Si de las centrales convencionales passemos a
otras alternativas de futuro como la energa solar, los costos
se distanciaran an ms, estimndose que los de una central
de este tipo importaran cinco veces ms que los de una nu-
clear (28).
Ahora bien, aun en trminos puramente econmicos debe
moderarse el optimismo que aparentemente pueden inducir
estas cifras. En primer lugar los bajos costos de funciona-
miento de las centrales nucleares estn basados en los tam-
bin relativamente bajos precios del uranio, pero ante una
penuria creciente de este material cabe esperar su encareci-
miento futuro, siendo adems poco tranquilizador el prctico
monopolio ejercido por unas pocas naciones, y sobre todo
por Norteamrica, en lo que al enriquecimiento se refiere, lo
que hace que la dependencia cambie simplemente de meri-
diano. A esto debe sumarse el elevado coste de energa que
requiere el propio enriquecimiento del uranio y la inexisten-
cia actual de plantas en funcionamiento de' reprocesamien-
to (29).
Las centrales nucleares, como han puesto de relieve, entre
otros, J. ALLENDE, no interiorizan buena parte de sus costos, y
slo gracias a la subvencin por parte del consumidor a travs
del canal impositivo se mantiene esta tecnologa en el mer-
cado (30). Efectivamente no se imputan ni las grandes cifras
(26) Vid. DOVER, La revolucin de la energa nuclear, loco cit., p. 23.
(27) Estimados en pesetas se han calculado 0,82 ptas. Kw para
la energa nuclear; 0,96 para el gas natural; 1,21 para el carbn y 1,36
para el fuel-oil. Vid. CATURIA, Por qu las nuevas centrales de pro-
duccin elctrica deben ser de combustible nuclear?, en Energa Nu-
clear, nm. 91, extra, septiembre-octubre 1974, p. 292.
(28) Concretamente 500 dlares por Kw frente a 2.500 dlares, se-
gn BETHE, The Necessity of Fission Power, p. 24.
(29) El Consorcio Europeo EURODIF, en el que participa Espaa,
proyecta construir en Tricasin, en Francia, una instalacin de este
tipo con un coste realmente fabuloso, y que requerir la construccin
de cuatro centrales nucleares con una capacidad conjunta de 2.400 MW
slo. para el consumo de dicha, planta, ALLENDE, Anlisis Econmico de
las Centrales Nucleares, en 1. C. E., nm. 497, enero 1975, p. 57.
(30) Anlisis econmico de las centrales nucleares, loco cit., p. 61.

614
invertidas en investigacin a cargo de los Estados ni otras
consecuencias econmicas del propio funcionamiento de la
central como la disposicin de los residuos y la supervisin
indefinida de la. planta una vez terminada su vida activa. Los
elevados costos de las operaciones precisas para que una
instalacin est en funcionamiento han hecho estimar que
slo a partir de los diez aos de su funcionamiento a plena
capacidad se obtendr un aporte adicional de energa, devol-
vindose simplemente hasta tal momento la que haba sido
invertida en la instalacin (31).
Los Estados ciertamente podran plantear su poltica ener-
gtica sobre otras bases, subvencionando quiz la minera del
carbn o nuevas fuentes como la, energa solar o simplemente
autorizando una elevacin modulada de los precios de la elec-
tricidad en funcin de sus orgenes, pero lo que es dudoso es
que a corto plazo se produjesen efectos tangibles, y desde
luego sera cuestionable el que se abandonase una lnea de
investigacin como la nuclear en el que se han realizado hasta
la fecha tan costosas inversiones.
Lo que no me parece aceptable es que, como han apuntado
GAVIRIA y COSTA (32) se oponga a los programas nucleares el
que puedan poner en peligro el carcter mayoritariamente
privado de las compaas elctricas (32 bis). Como 'he sea-
lado en otro lugar, las grandes inversiones necesarias en el
sector elctrico llevarn a ste a la postre a manos del Estado,
pero estimo esta situacin normal y deseable y es la que rige
para la mayora de las naciones occidentales europeas (33).

-(31) QDUM y BOleH, Sorne Considerations that Affect the Nest Yield
frorn Nuclear Po wer, artculo presentado al 19 th Anual Meeting Health
Phisics Society Houston, Texas, 7-11 de julio de 1974, cit. ALLENDE,
nota 35.
(32) Centrales nucleares, loe. cit., p. 139.
(32 bis) Sin embargo, en una obra posterior uno de estos autores
seala que la privatizacin del sector elctrico espaol se hace insos-
tenible; hay que nacionalizar; mejor, estatalizar; mejor an, socia-
lizan>-, COSTA MORATA, Nuclearizar Espaa, Los libros de la frontera,
Barcelona, 1976, p. 130.
(33) Vid. MARTN MATEO, La ordenacin del sector pblico en Espa-
a, Civitas, Madrid, 1974, pp. 347 y ss.

615
2. FACTORES TCNICOS.

A) Las familias de reactores.

Las actuales plantas nucleare.s utilizan bsicamente los mis-
mos procesos que sirvieron para la obtencin de la primera
bomba atmica. Junto con el uranio 238 se presenta un is-
topo inestable, el uranio 235, que constituye menos del 1 por
100 del uranio total. Este istopo debe ser separado, proce-
dindose a la obtencin del denominado uranio enriquecido
para los reactores que utilizan este material, situndose en el
ncleo alojado en mltiples varillas. El bombardeo con neu-
trones de este combustible pone en marcha una reaccin en
cadena que se controla mediante la insercin de otras varillas
fabricadas con un material, habitualmente cadmio y boro,
que absorbe los neutrones. El proceso genera importantes ter
mias que se incorporan a un medio transmisor cuya energa
trmica se utiliza entonces para producir electricidad. Las dis-
tintas familias de reactores se distinguen precisamente en cuan-
to al vehculo trmico elegido, en unos casos directamente el
agua, los denominados reactores de agua ligera (LVR) en sus
dos modalidades agua a presin (PVR) yagua en ebullicin
(BVR), en otros mediante la interposicin de un lquido espe-
cial, como sucede con los reactores de agua pesada del tipo
del Candu canadiense, o por ltimo mediante la utilizacin
de,un gas.
En Espaa se ha elegido la familia de reactores de agua
ligera, aunque con anterioridad se haban utilizado otros sis-
temas. Estos reactores, sin embargo, son objeto de mayores
objeciones por los ambientalistas, basndose la opcin es-
paola, entre otras razones, en que esta tecnologa parece ms
conocida y probada por haberse concentrado en ella las inves-
tigaciones y aplicaciones en los Estados' .Unidos (34).
Al margen de los problemas ambientales ,que luego exami-
naremos, los reactores de las tres familias hoy en funciona-
miento se enfrentan con una dificultad comn en un futuro
(34) Vid. PALACIOS SUNICO, Eleccin de una determinada familia de
reactores, en Energa Nuclear., nm. 91, extra, septiembre-octubre
1974, p. 301.

616
relativamente prximo, el previsible agotamiento del uranio
cuyo horizonte se ha cifrado en fuentes americanas entre los
quince y los cincuenta aos (35).

B) Otros reactores en proyecto.

Para salir al paso del dficit previsto del combustible nu-
clear a base de uranio 235 se ha ensayado otro tipo de reactor,
el llamado reactor reproductor, que puede transformar en
plutonio fisionable toda la masa del uranio 238, con lo que se
producir ms combustible nuclear que el inicialmente apor-
tado. Sin embargo, no parece que este tipo de reactor pueda
estar listo para -operaciones industriales antes del ao 1990,
habiendo suscitado adems seria oposicin ya que el plutonio
que genera constituye la ms terrorfica sustancia txica que
eJ hombre conoce (36), aunque con ello quedara prctica-
mente resuelto el futuro del aprovechamiento de combustibles
nucleares.
Pero ser posiblemente a par.tir de los reactores de fusin
cmo, al menos para las prximas centurias, podra quedar
zanjado por v nuclear el problema energtico. Este tipo de
reactores, todava sometido a investigaciones poco maduras,
permitira realizar sobre la tierra los mismos procesos que
operan en el sol)- liberando energa mediante la fusin de is-
topos ligeros como los del hidrgeno; ahora bien, para ello
se necesita disponer de enormes cantidades de termias que se
cifran en los 100 millones de grados celsius, y aunque tanto
desde el lado antericano como del sovitico se experimenta
con campos magnticos y rayos laser, est muy lejos an el
objetivo perseguido.
(35) Si bien estas cifras han sido puestas en duda en cuanto in-
suficientemente" documentadas, Vid. HAMMOND, Los problemas que plan-
tean los reactores autogeneradores, en Luz y Fuerza, nm. 406, mayo-
.junio 1975, p. 21, Y TARANCER, El ciclo del combustible para las centra-
les nucleares, en la misma revista, nm. 406, mayo-junio 1975, pp. 27
Y siguientes.
(36) Especialmente severas son las crticas de C<>CHRAN y TAMPLIN,
Vid. Bypassing the Breeder. A Report on Misplaced Federal Energy
Priorities, cit. ROBINSON, Balancing Risks: Plutonium and the Environ-
ment, en Environmental Policy and Law, vol. 1, nm. 2, octubre
1975, p. 96. Tambin BOSOUET,La dictadura del Plutonio, en Triunfo,
nm. 704, pp. 20 Y ss.

617
 C) Alternativas no nucleares..
Entre las alternativas energticas no nucleares se cita en
primer lugar a la energa solar fuente de todos los procesos
de la vida sobre la Tierra, siendo lgico por tanto intentar
volver al origen de todas las dems manifestaciones energ-
ticas para obtener un aprovisionamiento directo del propio
sol. Pero en estos momentos no existe una tecnologa adecuada
ni para la captacin ni para el almacenamiento de esta ener-
ga. Para lo primero nicamente puede recurrirse a los pro-
cesos tradicionales de reflexin y concen tracin empleando
amplias superficies de espejos, lo que exige costosas instala-
ciones ya que los dispositivos deben montarse para el aprovi-
sionamiento mximo en horas puntas, permaneciendo infra-
utilizados o no utilizados en absoluto durante muchas horas
del ao (37). El almacenamiento sigue constituyendo un pro-
blema, aunque se ha progresado en las pilas solares como con-
secuencia de las exploraciones espaciales. La solucin no es
vlida desde luego para pases con adversa meteorologa.
La energa solar est ya siendo utilizada junto con la recu-
peracin del calor interior para el abastecimiento energtico
domstico. Modernos edificios se construyen ya con estos dis-
positivos, que ahorran energa a costa de un ligero incremento
en la inversin inicial, pero por aqu puede esperarse slo un
pequeo alivio (38). .
Otros eventuales recursos energticos de deseable explota-
cin, pero an todava lejanos en cuanto a materializaciones
accesibles de cierta entidad, son los derivables de la energa
elica, clasicamente empleada para los molinos de viento, la
mereomotriz que ya cuenta con algunas instalaciones como las
existentes en Francia, la geotrmica o el aprovechamiento de
la diferencia de niveles trmicos existentes en el mar.
Pero para el profesor Alexandrov, estas nuevas vas ener-
gticas no son interesantes ms que para regiones relativa-
mente pequeas, favorablemente situadas en el punto de vista
(37) Vid. BETHE, trabajo citado, p. 24.
(38) As, para los Estados Unidos se ha estimado que en el mejor
de los casos se podra llegar a un ahorro del 2 por 100 del total de
la energa del pas, BETHE, The Necessity 01 Fission Power, p. 23.

618
de las condiciones naturales y no constituiran una base de
alimentacin energtica del pas.' En el mejor de los casos su
utilizacin cubrira del 1 al 2 por 100 de las posibilidades
(38 bis).
Quedan otros combustibles fsiles hoy subaprovechados
por la competitividad de los precios actuales del petrleo,
como las grandes reservas carbonferas de los Estados Unidos,
los esquistos y las pizarras bituminosas que ya fueron explo-
tadas en Espaa en los. perodos de escasez subsiguientes a la
guerra civil. Ello requerir, no obstante, cuantiosas inversio-
nes y la asuncin de otros riesgos ambientales no slo en
cuanto a la contaminacin generada con ocasin de la pro-
duccin energtica, sino por el eventual deterioro del entorno
por la explotacin minera, lo que ha hecho meditar sobre la
utilizacin de los yacimientos carbonferos americanos an no
explotados (39).
Por ltimo, puede citarse l~ sntesis del hidrgeno si se
llega a abaratar el procedimiento de su obtencin, como parece
.sealan algunas investigaciones en curso, aunque queda el
problema de su manejo dada su alta peligrosidad. Investiga-
dores italianos han sealado que con una pequea central nu-
clear podra obtenerse la energa necesaria para abastecer de
este producto a todos los vehculos europeos.

3. FACTORES SOCIALES.

Los componentes tcnicos y econmicos de la opClon nu-

clear deben indudablemente compaginarse con las implicacio-
nes sociales de la decisin. Desde esta ptica que normal-
mente rebasar el campo de lo apreciable en trminos mone-
tarios, deber ponderarse tambin la conveniencia o no de la
utilizacin de esta energa, y en su caso las condiciones de
su manejo. Aqu entroncamos directamente con la ordenacin
de su aplicacin, pues exigencias de esta ndole habrn de
orientar al legislador sobre el cuadro normativo a adoptar.
(38 bis) La energa del siglo, loe. cit., p. 657.
(39) Vid. FLECHER, A Scientific and Policy Rewiew of the Draft En
vironmental Impact Statement for the Proposed Federal Coal Leasing
Program (EIAP/TIE), Washington, 1974.

619
 A) Condicionantes sanitarios .de la utilizacin de
radiaciones ionizantes.
Es perfectamente conocido y demostrado que la radiacti-
vidad afecta a la salud humana en cuanto que las emisiones
desorganizan la vida celular produciendo reacciones de carc-
ter patolgico. La lesin por radiacin es el resultado de los
cambios qumicos producidos por la liberacin de energa
dentro de las clulas (40), como consecuencia de la irradiacin
. se manifiestan anomalas en la divisin celular, aberraciones
cromosmicas y cambios citolgicos. Estos efectos varan en
intensidad en funcin de la dosis de radiacin y de la radio-
sensibilidad de las clulas correspondi,entes. La radiosensibi-
lidad de los diferentes tipos de clulas vara mucho. En gene-
ral, las clulas con el ndice mitico ms elevado y el grado
mnimo de diferenciacin son las ms radiosensibles. Como
consecuencia, la radiacin afecta con mayor intensidad a las
clulas inmaduras, progeneradoras de los rganos hemopoy-
ticos, piel, apndices cutneos, tracto gastrointestinal y go-
nadas (41).
La absorcin de radiaciones por las clulas determinan
alteraciones en las molculas afectando al D. N. A. responsable
de la transmisin de los esquemas genticos, dando lugar a
roturas morfolgicas en las estructuras de genes (42).
Las lesiones producidas por las radiaciones son de dos ti-
pos: inmediatas y retardadas, y a su vez pueden producirse
por efecto de una radiacin aguda o como consecuencia de
exposiciones mantenidas. La asimilacin de radiactividad pue-
de determinarse bien por radiaciones externas, bien por la in-
gestin de agua o alimentos que contengan elementos radiac-
tivos. Las consecuencias sanitarias son distintas para los dis-
tintos grupos de poblacin afectando con mayor intensidad a
los menores de edad y a las mujeres embarazadas, de aqu
que la legislacin, como veremos, proteja especialmente a es-
tos sujetos. .
(40) Vid. ALAMILLOS e IRANZO, La. contaminacin nuclear, en Conta-
minacin y Prevencin, nm. 30, marzo 1975, p. 39.
(41) ALAMILLOS e IR~NZO,Op. cit., p. 43.
(42) Vid. CHANLETT, La proteccin del medio ambiente, p. 476.

620
 Desde el punto de vista ambiental interesan especialmente
los efectos tardos de las radiaciones como consecuencia de
exposiciones agudas, aunque relativamente de baja intensidad
y sobre todo de la asimilacin de dosis sucesivas. Una de las
caractersticas principales de la radiactividad es precisamente
su efecto acumulativo, por lo que las dosis se miden en fun-
cin de la vida de un hombre o de su perodo de actividad
sexual, ya que sus consecuencias se prolongan tambin gen-
ticamente, pudiendo abarcar a varias generaciones, si bien
sobre esto lgicamente no existe, en lo que al hombre se refie-
re, suficiente experiencia. S hay hoy absoluta evidencia sobre
algunos de los efectos sanitarios de la radiactividad, y concre-
tamente se sabe que cuando se rebasan determinadas dosis se
originan procesos cancergenos en sus diversas manifestacio-
nes, leucemias y acortamiento de la vida (43).
Uno de los problemas ms importantes que tiene plan-
teada la medicina nuclear es la fijacin de las dosis admisi-
bles, porque si bien se sospecha que todo incremento de
la radiactividad natural puede ser perturbador, slo a partir
-de ciertos umbrales aparecen zonas de peligro.
Para medir la radiactividad se utilizan dos unidades b-
sicas: el rad, anagrama de la expresin anglosajona radiation
absorbed dose, que mide la energa que se transfiere por la
radiacin a la materia, y el rem, que valora las dosis de rad (43
bis) en funcin de sus efectos biolgicos, ya que stos pueden
ser distintos segn el tipo de radiactividad absorbida (44). La
'expresin rem sintetiza tambin una expresin anglosajona,
roentgent equivalent in roan, partindose del supuesto de que
tratndose de emisiones de rayos X, un rad equivale a un
rem (45).
(43) Tablas que sintetizan los efectos de las radiaciones, aunque
con referencia a los usos blicos de la energa nuclear, en SOPENA IB-
EZ, Los mdicos ante el peligro de guerra atmica, en Triunfo, n-
mero 608, mayo 1974, pp. 51 Y ss.
(43 bis) Un rad = 100 erjiojgrano de tejido.
(44) Vid. RAMOS RODRGUEZ, Efectos radiolgicos de las emisiones
de las centrales nucleares, en Energa Nuclear, nm. 91, septiem-
bre-octubre 1974, p. 323.
(45) Tambin es 1 el factor de correccin para los rayos gamma,
por lo que al expresarse la radiactividad de las centrales, rad y rem,
pueden normalmente tomarse como equivalentes.

621
 Para la determinacin de los niveles a partir de los cuales
son previsibles efectos patolgicos de la radiactividad, se han
tenido en cuenta, adems de experiencias de laboratorios rea-
lizados con animales o voluntarios, las relaciones causa efecto
detectadas con ocasin de exposiciones conocidas, y as pue-
den mencionarse los estudios realizados sobre los sobrevivien-
tes de Hiroshima y Nagasaki; estudios de pacientes tratados
con radiacin que luego desarrollaron cncer o leucemia;
estudios de cancer de pulmn en los mineros americanos que
trabajan en la extraccin del uranio; estudio del cncer y leu-
cemia en nios cuyas madres fueron examinadas con rayos X
en el embarazo; estudio de las consecuencias para un grupo
de pescadores japoneses que fue afectado por un experimento
nuclear norteamericano; estudios sobre trascendencia cance-
rgena para los mdicos que trabajan con aparatos produc-
tores de radiaciones, etc.
La preocupacin por las consecuencias sanitarias de la
radiactividad se acentu a partir de trabajos que justamente
despertaron la atencin cientfica como los de STERNGALSS y
BRUNER sobre la infancia (46), aunque ya se haba venido ob-
servando la influencia en los nios de las radiaciones al au-
mentar el estroncio radiactivo en la leche, a cuya causa se ha
llegado a imputar la muerte probable de 400.000 nios por las
pruebas nucleares de soviticos y americanos. Una aportacin
importante en el campo de la medicina nuclear es la debida a
TAMPLIN y GOFMAN (47), quienes influyeron en la disminucin
de las dosis legales admisibles en Norteamrica para la po-
blacin en general, es.timando que si cada miembro de la po-
blacin recibiera aquellas dosis desde su nacimiento hasta la
edad de treinta aos podt:a esperarse, si la poblacin no
aumentase, 16.000 casos adicionales de cncer por ao dentro
de tres dcadas (48).
(46) lnfant Mortality and Nuclear Power Generation, USAEC.
Washington, 1971.
(47) Population Control trough Nuclear Population, NelsonHal1,
1970.
(48) Vid. GOFMAN y TAMPLIN, Radiacin: las bajas invisibles, en The
Committee for Environmental Information, Nuestro mundo, en peli
gro, Dopesa, 1973, pp. 187 Y 188. .

622
 Ahora bien, de todo lo hasta aqu expuesto no puede de-
ducirse sin ms una condena absoluta de las centrales nu-
cleares por razones sanitarias. Debe observarse que las dosis
que manejan GOFMAN y TAMPLIN, 0,17 rad por persona y ao
pueden compararse con los 0,15 rad obtenidos por fuentes
naturales y que los mismos autores r~conocen que la pobla-
cin est lejos de alcanzar la dosis mxima permisible por
persona, lo que se producira quiz si para 1980 existiesen en
Norteamrica 200 plantas productoras, lo que aconsejara para
evitar su readaptacin a un coste descomunal el tomar ahora
previsiones para el futuro (49), pero es que adems, como se
han aceptado estas sugerencias, se ha rebajado la dosis admi-
sible en la considerable cifra de un 1 por 100 del de las
anteriores permitidas, lo que, si realmente se observa, alejara
del funcionamiento normal de una central los peligros sa-
nitarios.
Adicionalmente debe observarse que si se descarta la ener-
ga nuclear y se cubre la demanda con otras fuertes de ener-
, ga, y en estos momentos no se cuenta con otra que la deri-
vada de la utilizacin de los combustibles fsiles, los efectos
ambientales sern tambin negativos, aun cuando se intro-
duzcan importantes y costosas medidas correctoras, lo que ha
llevado a afirmar a PETROSYANTS que con relacin a la Unin
Sovitica una gran progresin de la electricidad nuclear nos
") permitir matar dos pjaros de un tiro: dar abundante elec-
tricidad a la poblacin y disminuir la contaminacin del me-
dio (50).

B) Consecuencias ambientales del funcionamiento normal

de las centrales nucleares.
El funcionamieno de las centrales nucleares puede impli-
car efectos ambientales indeseables no slo en cuanto a la
radiactividad que eventualmente se trasmita al medio, sino
tambin por otras consecuencias, como la contaminacin tr-
(49) Radiacin: Las bajas invisibles, loe. cit., p. 189.
(50) Desarrollo de la energa nucleoelctrica en la Unin Sovitica,
en Luz y Fuerza, nm. 411, octubre 1975, p. 20.

623
mica o la alteracin de la meteorologa. En cuanto al primer
aspecto, los sistemas acuticos pueden efectivamente recibir
radiactividad imputable a prdidas involuntarias del sistema
de refrigeracin, prcticamente imposibles de evitar en los
circuitos de agua a presin, a los que pasan una mnima parte
de los productos de fisin a travs de pequeos defectos en la
fabricacin de las vainas que contienen el combustible nuclear,
o por difusin a travs de stas (5t). La atmsfera puede venir
contaminada por las mismas causas, bien a travs de las emi-
siones de vapor de agua en las centrales que utilizan agua
ligera o bien por la prdida de gases refrigerantes en las que
emplean este ltimo sistema.
Ahora bien, tericamente, mediante los dispositivos de
correccin y seguridad, en circunstancias normales de opera-
cin, aunque el riesgo exista, deben descartarse la generacin
de efectos contaminantes de suficiente entidad. Parece admi-
tido que una central nuclear que funcione correctamente no
debe producir en cuanto a lo que a la radiactividad se refiere,
consecuencias ambientales desfavorables, y que incluso desde
el punto de vista del balance ambiental resultan mucho menos
perjudiciales que las centrales convencionales, otra cosa es
que medien accidentes, tema ste del que nos ocuparemos
a continuacin, o que no se cumplan las normas establecidas.
Para los trabajadores de la propia central nuclear, que son
lgicamente los ms afectados, se dispone' de algunos datos
como los obtenidos sobre las dosis recibidas durante toda la
vida de trabajo de los 5.145 empleados del Oak Ridge National
Laboratory norteamericano hasta marzo de 1966. Algunos
de ellos han estado trabajando en este lugar desde 1943. De
los 5.145 empleados, 4.425 (el 86 por 100) han recibido una
~osis total en su vida de trabajo inferior a los 5 rem, la dosis
anual aceptable para los trabajadores de la" radiacin. De los
700 con dosis superiores a los 5 rem, slo 127 han recibido
ms efe 20 rem, y 18 ms de 50 t"em, la dosis total aceptable
para diez aos de trabajo. Las dos dosis individuales ms.
(51) Vid. TRUEBA BELLIDO, El control de las emisiones radiactivas
de las centrales nucleares espaolas, en Energa Nuclear, nm. 91,
pp. 331 Y 332.

624
elevadas del laboratorio de Oak Ridge han sido de 63 rem
para una persona que entr por error en una rea de material
altamente radiactivo y de 13 rem para una persona que entr
en una celda para comprobar un agitador que estaba mez-
clando productos qumicos radiactivos (52). Tampoco el an-
lisis de las dosis absorbidas por los 82.187 operarios en 1966
de la Agencia atmica americana dan cifras preocupantes, si
bien se reconoce que no todas las centrales de energa nuclear
han tenido el mismo xito.
En el exterior de las centrales, que es realmente donde el
problema se plantea, de observarse las actuales limitaciones
en cuanto a emisiones que cifran en 5 milirem la dosis anual
mxima recibida por cualquier individuo que se encuentre
fuera de la explotacin, no se producira riesgo conocido al-
guno. Recordemos que la radiacin natural oscila segn esti-
maciones entre los 100 y los 200 milirem. El carcter conser-
vador de estos criterios se acenta an ms si se tiene en
cuenta que los efectos radiolgicos se calculan sobre la hip-
tesis que desde luego no se cumple, de que la poblacin se
encuentre permanentemente expuesta y que utilice inmedia-
tamente el agua vertida por la central en el mismo punto de
desage (53). Aunque estas dosis restrictivas operan a partir
de la implantacin de la reduccin del lmite de las emisiones
que ha realizado como vimos una reduccin del 1 por 100
sobre la dosis admisible anterior de 500 milirem, valores ob-
servados en Norteamrica en 14 centrales en 1971 y en un
radio de 65 kilmeros dieron menos de un milirem por ao
por dosis recibida de radiacin directa por los gases vertidos
y 30 milirem ao como valores mximos observables directa-
mente junto a las centrales (54).
En cuanto a los efectos trmicos, las centrales incrementan
efectivamente la temperatura del agua con valores medios del
orden de los 8 grados en los sistemas que utilizan este tipo de
(52) CHANLETI, La proteccin del medio ambiente, p. 508.
(53) TRUEBA, El control de las emisiones radiactivas de las centra-
les nucleares espaolas, loe. cit., p. 333.
(54) Vid. BARANDIARAN, ACERO, MIER DEL CASTILLO, Influencia de las
centrales nucleares en el" medio ambiente durante la operacin normal,
en Luz y Fuerza, nm. 412, p. 34.

625
40
refrigeracin, si bien esta diferencia se reduce a menos de un
grado a 1.000 metros del punto de vertido en las centrales
que emplean agua del mar y en distinta proporcin en los
lagos y ros. Ello afecta desde luego a la flora y fauna marina:
pero no siempre de forma desfavorable, puesto que aunque
determinadas especies desaparezcan o vean aminoradas sus
caractersticas biolgicas, otras resultan favorecidas, y as,
por ejemplo, en la Unin Sovitica se proyecta conseguir im-
portantes criaderos de tencas con ocasin de la implantacin
de un complejo de centrales nucleares en el Volg~L Ms im-
portantes son las prdidas que se originan en la vida acutica
como consecuencia del paso del agua por las centrales, destru-
yndose los alevines y desapareciendo un porcentaje notable
de plancton (55). Pero estas prdidas ambientales afectan tam-
bin, aunque puedan tener menor entidad, al uso del agua por
centrales convencionales.
Por ltimo, aunque con ms escasa trascendencia, deben
aludirse a eventuales cambios climatolgicos d~terminados
por la produccin de vapor y que pueden afectar a la penetra-
cin de radiaciones solares en las zonas aledaas, especial-
mente para ciertos cultivos como el de la vid, lo que concit
por cierto airada oposicin ante un proyecto de central nu-
clear en Alemania.

C) Los riesgos de accidentes nucleares.

Entramos aqu ya en el tema ms polmico y que es el que

definitivamente va a influir en la decisin nuclear y el que
anima tambin las ms difundidas protestas. De su importan-
cia orienta el hecho de que precisamente la seguridad de las
centrales nucleares ha constituido uno de los puntos capitales
de las elecciones norteamericanas.
(55) Vid. NIETO GARCfA, Efectos trmicos de las centrales nucleares,
en Energa Nuclear, nm. 91, p. 351. Vid. sobre estos temas las pu-
blicaciones del I. A. E. A. Environmental Ettects ot Cooling Systems
at Nuclear Power Plants, Proceedings Series-STIjPUB/378, 1975; lm-
pacts ot Nuclear Release into the Aquactic Environment, Proceedings
Series-STIjPUBj406, 1975.

626
 El riesgo de accidente de una central nuclear existe desde
luego, y no es posible descartar su materializacin, siendo
quiz las ms amenazadas por estos eventos las de agua li-
gera. De hecho se han producido ya numerosos accidentes,
ordenndose la suspensin o paralizacin de actividades por
inadecuado funcionamiento de instalaciones (56). Un acci-
dente espectacular fue el acaecido en marzo de 1975, en
Browns Ferry, en Alabama, USA, donde se produjo un impor-
tante incendio que puso fuera de funcionamiento siete de los
doce dispositivos de seguridad amenazando seriamente el n-
cleo del reactor, aunque a la postre se pudo conjurar el si-
niestro (57).
Como ha puesto de relieve un importante informe promo-
vido por la Fundacin Ford, no es posible estar seguro de
que el pblico est siendo adecuadamente protegido contra
los riesgos de la energa nuclear. Existen posibilidades impor-
tantes de accidentes que los actuales diseos de seguridad no
han tomado en cuenta. No hay adecuadas bases experimenta-
les que aseguren el funcionamiento de los sistemas de segu':'
ridad. La alta proporcin de incidentes anormales en las
reas relacionadas con la seguridad es clara evidencia de que
los niveles que seran necesarios en el control de calidad no
estn siendo alcanzados. El record o la experiencia es toda-
va ms preocupante en el rea de los problemas a largo plazo.
An no se ha encontrado una adecuada solucin a largo plazo
para el problema del almacenamiento de los residuos alta-
mente radiactivos. Tambin sigue sin resolverse el problema
del desmantelamiento de las centrales (58).
El punto ms delicado de las centrales nucleares es el
dispositivo de refrigeracin, que parece ms sensible para las
que utilizan agua ligera. La rotura de la tubera que conduce
el agua es un evento que ya se ha producido, habindose de-
tectado fisuras en tres reactores de la General Electric en
(56) Vid. una referencia en ALLENDE, Ce111rales nucleares. 1. C. E.,
nm. 427, p. 49.
(57) Una resea periodstica de este accidente en Gaceta Ilustra-
da. nm. 998.
(58) A Time lo Cl100se, Cambridge. Mass, 1974, cito ALLENDE. An-
lisis econmico de las centrales nucleares. p. 59.

627
 septiembre de 1974, lo que dio lugar a que las autoridades
americanas ordenasen la detencin de 21 reactores para pro-
ceder a su inspecclOn (59). Al desaparecer el dispositivo de
refrigeracin, si fallan otras seguridades puede llegarse a la
fusin del ncleo del reactor liberndose gases txicos ra-
diactivos.
En lo que no hay unanimidad es en la valoracin de las
probabilidades de un evento de esta ndole y en sus conse-
cuencias. Algunas estimaciones (60) catastrficas dan cifras de
17.000 millones de prdidas materiales, 250.000 kilmetros
cuadrados de tierra envenenada, 100.000 heridos, 50.000 muer-
tos (61), mientras que el Informe Rasmaussen estima las con-
secuencias de un accidente nuclear serio, en 5.000 muertos
por cncer en un perodo de treina aos y unos 100.000 dlares
de daos materiales (62).
Pero de todas formas, aunque fuese con las moderadas
consecuencias que se prevn en el ltimo InforJX1e citado, si
las posibilidades de que el accidente se produzca son eleva-
das, parece que el uso de la energa nuclear resultara seria-
mente objetable. Aludiremos, pues, a los estudios realizados
para determinar las posibilidades de que se den estos eventos.
Por tratarse de una forma de energa cuyo dominio no se
conoce bien, desde los comienzos de su utilizacin se ha inten-
tado prever el surgimiento de accidentes fortuitos adoptando
medidas cautelares, as se cuenta que FERMI, en el momento
de la puesta en marcha del primer reactor en 1942, situ dos
(59) Vid. ALLENDE, Anlisis econmico de las centrales nucleares,
loc. cit., p. 59. Por estas causas el Gobierno Britnico, a propuesta de
Sir A. Cortrell, desech este tipo de reactores.
(60) El primer estudio, contenido en el Informe Wash-740, presen-
t un conjunto de clculos describiendo los efectos de una liberacin
importante de radiactividad desde un reactor, entonces considerado
como grande, pero pequeo comparado con los de hoy. Los clculos
de 1957 dedujeron 3.400 muertos, 43.000 heridos y una cantidad de
siete mil millones de dlares en daos reales, ALAMILLQS e IRANZO, La
contaminacin nuclear, loco cit., p. 36.
(61) Segn el Centro Pblico de Medios de Comunicacin de San
Francisco, cit. Gaceta Ilustrada, 1 de junio de 1975, nm. 973, con base
a estimaciones de la propia agencia nuclear americana.
(62) Vid. ALONSO SANTOS, Es fundada la oposicin a las centrales
nucleares?, en Energa Nuclear, nm. 91, p. 330.

628
hombres, uno de los cuales tenia un hacha en la mano dis-
puesto para cortar una cuerda que sujetaba la primera barra
de control, y el otro un martillo con el que vertera el conte-
nido de un recipiente de cido brico si fuera necesario apa-
gar el reactor. Las medidas de seguridad ms importantes
de que hoy disponen los reactores nucleares se basan primero
en un sistema de urgencia para enfriamiento caso de que falle
el dispositivo ordinario de refrigeracin, en una gruesa cu-
bierta de acero que rodea al ncleo y en una gran capa ex-
terior de hormign armado, slo si fallan todos estos dispo-
sitivos, uno tras otro se generar radiactividad exterior.
Inicials estimaciones de la Comisin de Energa Atmica
americana (63) determinaron que el primer paso para esta se-
rie de accidentes concatenados, rotura de la tubera de re-
frigeracin ordinaria, podra producirse con una frecuencia
de mil aos/reactor, lo que realmente no sera tranquilizador
si existiesen mil reactores en funcionamiento (64). De la eva-
luacin conjunta de todas las medidas de seguridad implica-
das se han obtenido probabilidades que de estar bien calcula-
das seran aceptables, me refiero al ya aludido Informe Ras-
mussen (65), que consta al parecer de ms de 3.300 pginas,
y en el que se han invertido dos aos de trabajo. De acuerdo
con este Informe, que ha aplicado mtodos ya probados de
evaluacin de accidentes industriales, un accidente nuclear
relativamente serio se producira una vez cada milln de
aos/reactor y una descarga importante de radiactividad una
vez cada 100.000 aos/reactor.
Sobre la base de una poblacin de 15 millones de habitan-
tes residentes en un radio de 32 kilmetros alrededor de 100
unidades nucleares en Estados Unidos, las probabilidades com-
parativas de accidente seran las siguientes (66):
(63) El denominado Informe Wash-1250.
(64) ALAMILLOS e IRANZO, La contaminacin nuclear, loe. cit., p. 37.
(65) Reactor Safety Study. An Assement of Accidents Risks in
l/. S. A. Commercial Nuclear Power Plants, WASH-1400, USA, AEC,
1974, las conclusiones de este Informe las extraigo a travs del traba
.jo de BETHE, The Necessity of Fission Power.
(66) Cit. SHAW, Aspectos ambientales de la localizacin de centra-
les nucleares, en DYNA, nm. 1, 1975, p. 35.

629
 Tipo de accidente Muertos Heridos

Automviles '" '" 4.200 375.000

Cadas de avin '0' 1.500 75.000
Incendios ... oo' o" .. 560 22.000
Electrocucin oo' oo. oo' o 90
Rayo , '0' 8
Reactores industriales '" 0,3 6

Puede admitirse o no como fiables los resultados de estas

estimaciones que se mueven desde luego en un campo en el
que las cuantificaciones son difciles y en el que las profecas
estadsicas resultan sospechosas. Pero es evidente que aunque
de producirse el accidente nuclear sus caractersticas seran
mucho ms graves que las de cualquier otro tipo, tambin
existen riesgos en todas las formas de manejo energtico, en
estos momentos se recoge en la prensa espaola la noticia de
un accidente sobrevenido en una planta de gas butano y hace
poco se conoca las consecuencias del derrumbe de una presa
en USA, recordemos los casos de Frejus en Francia o de
Ribadelago en Espaa, sin evocar a otras eventualidades ca-
tastrficas, como podra ser la que afectase a la presa de
Assuan o a otras presas gigantes en el mundo si fallasen los
clculos o sobreviniese un movimiento g~olgico..
No se puede descartar un accidente nuclear, pero en estos
momentos lo nico que realmente puede decirse es que los
originados hasta la fecha han sido dominados, y que no se ha
producido una sola muerte imputable a radiacin en las plan-
tas de produccin de energa (67).

D) Emplazamiento.
La radicacin de una central nuclear resulta el punto ms
controvertido cuando se trata de campaas antinucleares sus-
citadas por concretas comunidades que de alguna forma de-
fienden as su territorio. La eleccin del emplazamiento arras-
(67) Como reconoce incluso el dramtico artculo publicado en la
revista Newseek, 12 abril de 1976, How Safe is Nuclear Energy?, p-
gina 45.

630
tra, o al menos debe arrastrar, una amplia gama de conside-
raciones. Aparece en primer lugar la geologa, desde cuyo n-
gulo habr de estimarse si el terreno elegido ofr~ce suficientes
garantas en orden a la estabilidad ssmica, precaviendo sobre
accidentes nucleares determinados por terremotos. La meteo-_
rologa orientar sobre los vientos dominantes y el eventual
transporte de la radiactividad trasmitido a la atmsfera. Otros
datos geogrficos, hidrolgicos, biolgicos habrn de ser te-
nidos tambin en consideracin (68).
,Deben ponderarse igualmente factores demogrficos y ur-
bansticos tanto para evitar los posibles efectos de la conta-
minacin en el funcionamiento normal de la central o con
ocasin de pequeos accidentes, como para atenuar las con-
secuencias de un accidente grave permitiendo una rpida eva-
cuacin de las zonas afectadas. Por ello las normas ambien-
tales suelen establecer reas sucesivas de proteccin, la pri-
mera de ellas ser la inmediatamente sometida a la influencia
de la central denominada zona de exclusin y la segunda la
zona de baja poblacin en la que no deben aparecer densi-
dades importantes. Igualmente se prevn distancias mnimas
entre ola central y los ncleos de poblacin (69).
Sobre la base, hipottica desde luego, de que no se des-
carte la alternativa nuclear, temporal o definiti;vamente, la
eleccin del emplazamiento una vez conjugados los indicados
factores no presenta problemas insalvables, trascendiendo a
]0 ms a los costos de funcionamiento (70). Ciertamente que
como seala ALLENDE, se producir una minoracin en los
valores del suelo, debiendo evaluarse tambin otras conse-
cuencias econmicas negativas, cof!lo la disminucin de los
recursos tursticos y la posible restriccin de usos agrco-
(68) Vid. IAEA, Sitting 01 Nuclear Facilities, STI/PUB/384, donde se
recogen los trabajos aportados al Simposium IAEA-OCDE de Viena
de diciembre de 1974.
(69) Vid. SHAW, Aspectos ambientales de la localizacin de centra-
les nucleares, en DYNA, nm. 1, 1975, pp. 13 Y ss. sobre todo ello
volveremos al analizar los aspectos normativos de las centrales.
(70) Vid. Problemas que plantea la eleccin de emplazamiento para
las centrales nucleares, informe resumido comunicado por el Gobier-
no de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas, en Luz y Fuer-
za, nm. 413, diciembre 1975, p. 36.

631
las (71), pero ello determinar simplemente la adopcin de las
medidas oportunas para interiorizar estos costos compen-
sando adecuadamente a los perjudicados.

E) Los residuos.
El problema de los residuos nucleares no est resuelto en
estos momentos, constituyendo otro de los serios interrogantes
que gravitan globalmente sobre la utilizacin de la energa
nuclear. En la actualidad, segn un esquema ideal, los re-
siduos radiactivos se depositaran en tanques de agua por
un perodo que oscila entre unos meses y un ao, posterior-
merite se pasaran a una planta de reprocesamiento, donde se
separan el uranio y el plutonio, los residuos resultantes se
almacenaran disueltos en agua durante un perodo adicional
para conseguir la disminucin de la radiactividad, despus de
cinco aos se solidificaran y cinco aos ms tarde se deposi-
taran en un almacenamiento escogido a escala nadonal o
internacional (72).
Pero el panorama real es mucho ms oscuro, la primera
fase, almacenamiento a pie de fbrica, encuentra ya serias
dificultades por el inadecuado funcionamiento de las siguien-
tes fases, amenazando incluso el propio desenvolvimiento de
las plantas al verse saturadas sus posibilidades de retencin.
Para la segunda, reprocesamiento, no existen en este momento
instalaciones en marcha salvo algunas limitadas utilizadas por
las autoridades militares, de aqu que de momento se proceda
a un almacenamiento temporal de los residuos en determina-
dos centros, el ms importante de los cuales es quiz el de
Windsale, en Inglaterra, donde existe ya al parecer almacena
das 1.200 toneladas, convirtiendo aquel lugar en lo que se
ha denominado el mayor basurero nuclear del mundo, lo
que ha suscitado inquietud y protestas en los medios britni-
cos. Pero lo que est an totalmente en el aire es el almace-
namiento final. Proyectos futuristas han planteado la posibi-
lidad de lanzar estos productos al espacio exterior o enterrar-
(71) Anlisis econmico de las centrales nucleares, p. 65.
(72) Vid. BETHE, The Necessity of Fission Power, p. 27.

632
los ~n los polos, lo que parece debe descartarse por sus costos
en el primer caso y sus riesgos en ambos. Las soluciones que
hoy parecen ms accesibles, si se obvia como es razonable la
inmersin de los residuos en fosas marinas, consistirn bien
en su apilamiento en grandes cilindros de acero en ciertos
desiertos, bien en su depsito en minas de sal que ofrecen
ventajas por su estabilidad geolgica y trmica y por su rela-
tiva estanquedad, si bien el primer intento realizado en este
sentido por la Comisin de Energa Atmica americana hubo
de abandonarse por razones tcnicas al no ofrecer el lugar
suficientes garantas.
El problema se acenta si se tiene en cuenta el enorme
volumen de residuos manejados, una planta de 1.000 Mw pro-
duce alrededor de 36.400 litros anuales de productos radiac-
tivos de alto nivel y una central nuclear de 820 Mw necesitara
fletar anualmente de 100 a 125 camiones (73), pero sobre todo
est el dato de su duracin, aunque algunos elementos pier-
den radiactividad en perodos de tiempo relativamente cortos,
otros pueden mantenerla hasta 250.000 aos, lo que ha hecho
decir a RALPH NADER que no podemos transmitir a las futuras
generaciones tal legado a cambio de la utilizacin de la ener-
ga nuclear slo ,por treinta y cinco o cuarenta aos. La nica
impresin optimista sobre el almacenamiento final de estos
subproductos es la extrada del comportamiento de un dep-
sito natural de uranio localizado en el Gabn que hace 1.800
millones de aos tena una radiactividad equivalente a la de
una central nuclear actual, pero que, sin embargo, no se ha
movido radiactivamente hacia el exterior en todo este pe-
rodo.

F) La posible utilizacin de las centrales nucleares con

fines agresivos.

Otra seria objecin frente a las centrales nucleares es la

eventual utilizacin de los materiales disponibles a partir de
Jas mismas para la obtencin de bombas nucleares. Efectiva-
(73) Referencias de ALLENDE, Anlisis econmico, nota 53.

633
mente, el empleo del uranio enriquecido en el reactor genera
la obtencin de plutonio, materia sta decisiva para la cons-
tnlccin de ingenios blicos nucleares'. La dispersin del ar-
mamento nuclear acerca por estas .vas probabilsticamente el
catastrfico evento de una guerra nuclear, porque como ha
recordado ALLENDE (74), por lo menos diez pases estn a pun-
to de unirse al Club Nuclear en los prximos aos: Argentina,
Brasil, Israel, Corea del Sur, Libia, Pakistn, Sudfrica, Tai-
wan y Espaa (75).
La explosin nuclear de la India supuso una seria adver-
tencia en cuanto a esta carrera de dispersin del armamento
nuclear y su accesibilidad a partir de la utilizacin de centra- '
les nucleares por naciones retrasadas tecnolgicamente. Cier-
tamente que las clusulas de salvaguardia que contienen los
convenios entre las naciones abastecedoras y las abastecidas
de materiales nucleares tienden a evitar su utilizacin con
fines blicos, pero esta cautela no es suficiente, ni mucho
menos son tranquilizadoras las posibilidades de inspeccin
formalmente asignadas a la Organizacin Internacional de
Energa Atmica (76). Muchas de las naciones potencialmente
nuclearizables militarmente no han firmado el Tratado de
no Proliferacin de Armas Nucleares, por entender que se
trata de una imposicin unilateral de las actuales naciones
integrantes del Club Nuclear, que pretenden prolongar indefi-
nidamente su preferencial posicin, por ello un proyecto del
Senado de los Estados Unidos intent suspender los crditos
a Espaa para la adquisicin de centrales hasta tanto no firme
dicho Tratado.
En enero de 1976 se trat de paliar esta situacin mediante
un acuerdo entre USA, URSS, Alemania del Oeste. Francia,
(74) Armamento nuclear, energa nuclear y poltica internacional,
Cuadernos para el dilogo, suplemento nm. 73, 1976, p. 25.
(75) Vid. con relacin a nuestro pas CARRASCO Muoz, Bomba at-
mica espaola?, Triunfo, nm. 686, marzo 1976, pp. 33 Y ss.
(76) El tema de la salvaguarda de las centrales nucleares fue abor-
dado en un simposium organizado por la I. A. E. A. en Viena en oc-
tubre de 1975 con ocasin del quinto aniversario de la entrada en vi
gor del Tratado de no proliferacin de armas nucleares, las conclu-
siones del simposium se recogen en una nueva publicacin anunciada
por dicha organizacin, SafeguardinK Nuclear Materials.

634
Canad, Japn y Bran Bretaa para prevenir la utilizacin
con fines bJi,cos del equipamiento nuclear, pero aparte de
que se ha llegado a dudar incluso de la existencia de este
acuerdo, en todo caso haba llegado ya con retraso (77).
Todava ms preocupante es la eventualidad de que con
fines terroristas se distraiga el plutonio en las centrales nu-
cleares o en su transporte, pudindose entonces conseguirse
tericamente ingenios atmicos rudimentarios, pero no por
ello menos amenazadores. Se ha admitido efectivamente que
un grupo competente de terroristas puede construir una bom-
banuclear y que las posibilidades de acceso al material nece-
sario no son descartables ante los relativamente ineficaces
dispositivos de seguridad de los centros de aprovisionamien-
to (78).
'Por ltimo, deben mencionarse posibles atentados por gru-
pos de esta ndole a centrales nucleares, lo que ya de hecho se
ha producido en Francia, donde estallaron dos explosivos co-
locados por separatistas bretones en la central nuclear de
Mont D'Arres. En mayo de 1975, dos bombas terroristas esta-
llaron en la central nuclear en construccin de Fessenheim, y
el mes siguiente dos explosivos detonaron simultneamente
en el principal ordenador de Framatome y en una instalacin
de ArgenteuiJ (79). Anticiparemos que la legislacin nuclear no
est en estos momentos preparada para cubrir las consecuen-
cias de estos acontecimientos al descartarse las indemnizacio-
nes por causas blicas o guerras civiles.

4. Los TRMINOS DE LA ELECCIN.

La alternativa nuclear ofrece en estos momentos serios

riesgos que habran de ser ponderados a escala mundial, por-
que si se parte de otros mbitos poltico-territoriales es difcil
que las consideraciones econmicas, tcnicas y sociales sopor-
ten unvocamente la exclusin, territorialmente limitada, de
(77) ALLENDE, Armamento nuclear, loe. cit., p. 20.
(78) Referencias ALLENDE, en su excelente y convincente trabajo ya
citado.
(79) Vid. DE NIKE, Nuclear terror, en Sierra Club Bulletin, no-
viembre-diciembre 1975, p. 11.

635
la utilizacin de la energa nuclear. Para una naClon aislada
que como es el caso de Espaa (80), carezca de re"cursos ener-
gticos propios, ello supondra hipotecar su futuro e incremen-
tar fabulosamente ms all seguramente de s~s posibilidades,
sus pagos exteriores. Las alternativas tcnicas no nucleares son
remotas y desde luego tampoco absolutamente tranquilizan-
tes, incluso la ms limpia, como es la produccin de energa
hidrulica, lleva aparejada la destruccin de bellos paisajes.
En cuanto a los factores sociales, los ms relevantes sin duda
a la hora de la opcin, dista de haber abrumadora evidencia
ni en un sentido ni en otro. Como ha sealado uno de los
ms decididos adversarios de la energa nuclear, GODMAN (81),
ninguno de los dos bandos puede convencerse mutuamente.
Es impensable que el nutrido grupo de cientficos y premios
Nbel que defienden las centrales nucleares desee llevar con
ello a la Humanidad a la catstrofe; es ms, creemos que es
ms fcil la postura negativa, en cuanto que la afirmativa re-
quiere, por la responsabilidad que conlleva, un slido soporte
de convencimiento cientfico, pero los argumentos de os opo-
sitores no son en manera alguna desdeables.
No descartamos, desde luego, que el auge de la energa
nuclear haya sido impulsado por nimo de lucro de los em-
presarios capitalistas norteamericanos, pero esto no es v-
lido para naciones europeas que, como Francia e Inglaterra,
han socializado el sector elctrico y poseen tecnologa propia,
y desde luego no lo es para la URSS y las naciones sociali-

(80) Se ha dicho, quiz con un cierto radicalismo, con relacin

a Espaa que Podemos renunciar a la utilizacin de la energa nu-
clear, pero debemos entonces renunciar a sostener el ritmo de con-
sumo elctrico, ORTEGA COSTA, El programa nuclear espaol, en DY-
NA, nm. 1.975, p. 12. El director general de la I. A. E. A., EKLuND, en
su declaracin a la Conferencia General, seal que aparte de los
combustibles fsiles, la otra nica alternativa inmediatamente dispo-
nible sigue siendo la energa nuclear basada en la fisin. La actual
capacidad nuclear instalada suma slo unos 85.000 ME (s) en diecinue-
ve pases, lo que equivale aproximadamente al 6 por 100 del total de
la energa elctrica. Las necesidades de la mayor parte del mundo de
desarrollo se manifiestan hoy con particular evidencia e indican cla-
ramente algunas de las principales demandas que se harn al organis-
mo en lo~ prximos aos, referencia Luz y Fuerza, nm. 411, oc-
tubre 197:>, p. 9.
(81) L'energie empoisonnee, en Le Nouvel Observateufl>, Special
Ecologie, junio 1972, p. 45.

636
tas que, aunque con menor volumen por ahora, han entrado
decididamente en el camino de la energa nuclear.
Es curioso sealar cmo desde fuentes soviticas, precisa-
mente por el presidente de la Academia de Ciencias de la URSS
en el trabajo ya aludido, se sospecha que la contestacin occi-
dental a las Centrales Nucleares no estara provocada por una
amenaza real de la contaminacin radiactiva, sino que tendra
un carcter coyuntural en cuanto que la construccin de los
reactores nucleares limitara los ingresos de los monopolios
petrolferos. En las antpodas de esta hiptesis se ha imputado
precisamente a estos monopolios el impulso de la utilizacin
de la energa nuclear (81 bis).

A) El consensus de las comunidades afectadas.

Ante la imposibilidad de zanjar definitivamente por otras

vas la opcin, positiva o negativa, de la utilizacin de la ener-
ga nuclear, parece que el nico cauce viable sera exponer con
claridad a las comunidades afectadas cules sern los riesgos
hipotticos de una decisin afirmativa y cules las consecuen-
cias derivables del rechazo de esas fuentes energticas. Se pre-
cisar de unos planteamientos objetivos que clarifiquen hasta
donde sea posible los trminos de la cuestin, dejando perfec-
tamente sentadas las inseguridades y las reas oscuras no
desvelables cientficamente.
Quiz una de las principales razones explicativas de la
contestacin generalizada de las centrales nucleares sea pre-
cisamente la tendencia de las empresas a actuar solapadamente
con la anuencia, es cierto, de la propia Administracin, mien-
tras que si se hubiera explicitado suficientemente los factores
en juego se habr remontado posiblemente la oposicin.
La democratizacin de los procesos de decisin (82) es
aqu no slo una consecuencia inevitable de la aplicacin de
los principios bsicos del gobierno poltico, sino tambin un
(81 bis) COSTA, Nuclearizar Espaa, pp. 32 Y ss.
(82) Tal como propugna ALLENDE, Armamento nuclear, energa nu-
clear y poltica internacional, p. 33. COSTA, El debate cientfico necesario,
en El lau, 18-9-76.

637
prius para la propia viabilidad de proyectos concretos, ya que
aun cuando la decisin hubiese sido adoptada ptimamente,
el proyecto fracasar, o al menos se retrasar considerable-
mente en su materializacin si encuentra una cerrada oposi-
cin comunitaria.
Hay razones para creer que los distintos grupos sociales
pueden asumir el riesgo de las centrales nucleares al igual que
han hecho con otros, como el alcohol, los cigarrillos o el ma-
nejo de instrumentos tan peligrosos como el automvil, deci-
siones stas que aunque de carcter individual se adoptan en
un marco de permisibilidad colectivamente aceptado. De he-
cho, algunos sondeos de opinin van por este camino, y as
una encuesta realizada en Francia por SOFRES y por encargo
del Electricit de France dio un 55,5 por 100 de opiniones
favorables a las centrales nucleares, y en Norteamrica una
consulta de este tipo llevada a efecto por HARRIS, arroj un
63 por 100 a favor (83). Con sujecin a los modelos clsicos
de consulta poltica, la votacin llevada a efecto por los ciu~
dadanos de California con ocasin de las elecciones primarias
presidenciales norteamericanas dio en aquel Estado, uno de
los ms sensibHizados por cierto a los problemas ambientales,
un 65 por 100 de votos a favor de las centrales nucleares.
Desde otra posicin parece que en las ltimas elecciones sue-
cas ha pesado considerablemente, para el triunfo de la coali-
cin hoy en el poder, la revisin del programa de expansin
nuclear.
Los pronunciamientos comunitarios deberan ser adopta-
dos a escala 4e los colectivos implicados. Deseablemente ha-
bra de recaer una decisin de mbito mundial, lo que nos
conecta con el ltimo epgrafe de este captulo, a continuacin
habra de consultarse a otras r~as comunitarias de mbito
supranacional, y en este sentido puede recordarse que el Con-
sejo de Europa ha optado ya por la en~rga nuclear en enero
de 1975 (84), bien que, como es sabido, este organismo carece
(83) Vid. How Safe is Nuclear Power?, loe. cit., p. 43.
(84) Sesiones de 24-25 de enero de la Asamblea parlamentaria del
Consejo de Europa, ref. Environmental Policy and Law, vol. 1, n-
mero 1, 1975, p. 15.

638
 hasta la fecha de autnticas virtualidades representativas. Des-
pus vendran decisiones de mbito nacional, que podran
adoptarse perfectamente por los rganos representativos or-
dinarios, aunque quiz convendra, como, al parecer se ha
pensado en algn momento en Francia, someter esta materia
a un referndum. Por ltimo, queda la cuestin capital de los
emplazamientos concretos, lo que no debe en manera alguna
dejarse a las propias conveniencias de las empresas, sino que
debe venir prejuzgado por la Administracin, en el mejor de
los casos por medio de un plan general, nacional o regional,
que ordene el territorio en funcin de estos condicionantes.
Lo que rotundamente debe descartarse tambin es el que
se asigne la ltima palabra a las comunidades inmediatamen-
te afectadas. No es razonable ciertamente que un pequeo mu-
nicipio rural o una colonia veraniega puedan decidir cuestio-
nes que afectan a toda una regin o a todo un pas, lo cual
no quiere decir que no deban mediar, en su caso, las compen-
saciones e indemnizaciones procedentes. Debe recordarse que
muchas de las localidades que hoy se oponen a la instalacin
de centrales nucleares, o que incluso persiguen la paraliza-
cin de las existentes han podido desarrollarse en otros tiem-
pos a costa de la energa hidroelctrica, que sacrific feraces
valles y oblig sin contemplaciones al traslado de poblaciones
firmemente enraizadas en sus tierras. De prosperar los criterios
que hoy se esgrimen, debera darse la oportunidad de recon-
siderar el pasado, abrindose presas y recuperndose terrenos
anegados. Es obvio, sin embargo, que ello no sera sensato, y
que toda democracia exige, dentro de ciertos lmites, que
los intereses de la mayora primen sobre los de la minora.
Si se llegase a una opcin nuclear en las condiciones ante-
dichas, la Admi.nistracin habra de responsabilizarse desde
luego ntegramente de todo el proceso ulterior para ofrecer
las mximas seguridades al pblico, pero ste es el tema que
desarrollaremos en el captulo siguiente.

639
 B) La alternativa civilizatoria.
Conectamos obligadamente de nuevo con las preocupacio-
nes aireadas al inicio de esta monografa. Parece evidente que
la macropoltica que arropa el tema de la energa condiciona
estrechamente tambin la de origen nuclear. Evidentemente
una solucin ptima consistira en descartar, al menos por
el momento, la utilizacin de reactores hasta tanto no se pro-
gresase en su manejo y en el conocimiento de las lleyes cien-
tficas que rigen su funcionamiento. Con un desarrollo tecno-
lgico ms avanzado se podra conseguir, tras ms prolonga-
das experiencias, una utilizacin de la energa nuclear ms se-
gura. Pero que esto sea accesible para naciones aisladas es
otra cosa. El vigente mosaico de organizaciones polticas so-
beranas resta tambin aqu toda posibilidad meditada de una
accin conjunta adoptada sobre la base de los intereses ge-
nerales de la Humanidad. En ausencia de una organizacin in-
ternacional eficiente y de la eliminacin de la competitividad
por el desarrollo industrial entre Naciones, no importa cul
sea la ideologa adoptada, los trminos de la opcin se cons-
trien severamente, impulsando quiz a la postre a la asun-
cin consciente de riesgos que, como los procedentes de la
radiactividad, sera ms prudente evitar.
No podemos por menos que coincidir con muchos de los
,oponentes a las centrales nucleares sobre una estrategia ideal
que partira de la utilizacin a corto y medio plazo de las re-
servas petrolferas y de las disponibilidades energticas de
otros combustibles fsiles, como el gas natural o el carbn,
suministrando con ello un respiro tecnolgico suficiente para
obtener de fuentes ms seguras e inagotables, como el solo el
hidrgeno, los recursos necesarios para el progreso de la Hu-
manidad (85). Pero dnde estn aqu y ahora las bases pol-
ticas que permitan materializar tan sensatos planteamientos,
es cuestin que ni siquiera abordan sus propugnadores, por-
que desde luego no existe hoy el menor barrunto de que pue-
dan hacerse efectivos por vas de consensus internacional.
(85) En este sentido, Muoz, Un pacto con el diablo, en Triunfo,
nm. 667, 12-7-75, pp. 28 Y ss.

640
Pero ni aunque se contasen con recursos energticos limpios
e ilimitados sera posible mantener un crecimiento indefini-
do del consumo ni resultara legtimo aplazar la nivelacin
de disponibilidades entre los distintos pases de la tierra; para
ello tampoco se cuenta con una tecnologa poltica adecuada
y con un modelo social aceptable a escala planetaria.

64J
41
 CAPiTULO UNDCIMO

DERECHO NUCLEAR

l. ORGANIZACIN.

1. Administracin comparada.

Desde la perspectiva sanitaria y sobre la base de la pro-

teccin frente a la exposicin a los rayos X, se adoptaron en
las primeras decadas del presente siglo algunos dispositivos
administrativos y ciertas normas de intervencin en el cam-
po de las emisiones radiactivas, pero la problemtica. que dehe
hoy afrontar la Administracin en este sector tiene un origen
muy inmediato que se conecta con la utilizacin de la energa
nuclear a partir de la II Guerra Mundial. La respuesta orga-
nizatoria presenta caracteres peculiares' de acuerdo con la es-
tructuracin potica ms o menos descentralizada de los dis-
tintos pases y con el predominio de las lneas ministeriales
tradicionales, pero va a primar el modelo americano basado
en un planteamiento radicalmente nuevo. de la organizacin
administrativa que opera ab initio una concentracin com-
petencial apoy.ada en organismos ad hoc que van a asumir
el protagonismo administrativo en este campo.
Prescindiremos de otro tipo de consideraciones como las
que afectan a la intervencin en materia de defensa nacional

643
y la proteccin de secretos cientficos, para centrarnos en
aquellos aspectos que tienen trascendencia ambiental direc-
ta (1).

A) Organizacin ministerial.
Cuando no existe un organismo independiente que asume
estas competencias se asignan a un Ministerio que tiene ya
otras funciones especficas, las relacionadas con el control de
actividades susceptibles de producir contaminaciones radiao-
tivas, si bien otros Ministerios pueden mantener competen-
cias confluyentes en virtud de las implicaciones sanitarias, co-
merciales, industriales o agrcolas, segn los casos. En algu-
nos supuestos este tipo de competencias se ejercen siempre
desde el centro por los Departamentos responsables, pero en
otras determinadas funciones aparecen desconcentradas o des-
centralizadas a niveles inferiores.
Ahora bien, este tipo de soluciones resulta inadecuado para
abordar en su integridad una problemtica que desborda los
cuadros administrativos tradicionales y que exige esfuerzos
sustantivos en materias tan variadas como el control, la inves-
tigacin, la propulsin y la organizacin directa de activida-
des nucleares por parte de la propia Administracin. De aqu
que paralelamente se creen comisiones de coordinacin y r-
ganos especficos.
Sorprende la gran disparidad de los criterios seguidos a la
hora de radicar las responsabilidades nucleares bsicas en un
Ministerio concreto. En algn caso se lleg a crear inicialmen-
te un Departamento especial, como sucedi en Alemania en
1955 con el Ministerio, que despus pas a denominarse Mi-
nisteri Federal de Energa Nuclear y Economa Hidruli-
(1) El esquema que pretendemos ofrecer est basado sustancial-
mente en la publicacin de la Agencia de la Energa Nuclear de la
OCDE, Legislation Nuclaires, Etude Analytique, Pars, 1972, con las
modificaciones posteriores. Una documentacin ms antigua en la pu-
blicacin de la misma agencia, Legislation Nuclaires, Etude Analyti-
que, OGDE, Agence Europeenne pour l'Energie Nuclaire,' Pars, 1969,
y en SANTOS LAZURTEGUI, Problemas jurdicos de la Energa Nuclear, Pu-
blicaciones Cientficas de la Junta de Energa Nuclear, Madrid, 1964.

644
ca (2) para extinguirse en 1959 al asumir las funciones nuclea-
res el Ministerio de Educacin y Ciencia, pasando posterior-
mente al Ministerio Federal de Investigacin y Tecnologa lo
relacionado con la investigacin y al Ministerio cel Interior
lo que afecta a la seguridad de los reactores y la radioprotec-
cin.
En Austria, por el contrario, es un Ministerio aparente-
mente tan alejado de este campo como el de Asuntos Socia-
les al que corresponda la autorizacin y control de las ins-
talaciones nucleares (3), mientras que en Blgica aparece des-
tacado el Ministerio de Sanidad, en Inglaterra e Italia lo es
el Ministerio de Comercio e Industria, en Suecia el Ministerio
de Industria, en Holanda el de Economa y en Dinamarca el
del Interior. Ahora bien como anticipamos los Ministerios sue-
len apoyarse en comisiones especializadas que llevan de he-
cho el peso especfico de estas tareas. Francia es quiz un
caso paradigmtico de complicacin administrativa, donde,
por ejemplo, las demandas de autorizacin de nuevas instala-
ciones deban ser dirigidas al Ministerio de Desarrollo Indus-
trial y Cientfico, el cual la somete a los Ministerios del Interior,
de Ordenacin del Territorio, de Equipamiento, de Vivienda
y Turismo, de Asuntos Culturales, de Proteccin de la Natu-
raleza, de Agricultura, de Sanidad y de Transporte (4).

B) Organizaciones especializadas.
Ante lo insatisfactorio de las soluciones ministeriales tra-
dicionales se ha recurrido a la creacin de organizaciones es-
pecializadas, normalmente una Comisin dotada de persona-
lidad jurdica propia. Estas Comisiones unas veces asumen el
mximo de funciones, como sucede en Norteamrica, inclu-
yendo el otorgamiento de autorizaciones y la promulgacin de
normas reglamentarias, sirviendo otras simplemente de apoyo
(2) Vid. L. MARTN RETORTlLLO, Energa nuclear y Derecho. Proble
mas jurdico-administrativos, Instituto de Estudios Polticos, Madrid,
1964, p. 76.
(3) Artculo 41 de la Ley de n. de junio de 1969.
(4) Con base al Decreto de 27 de marzo de 1973, artculo 3., si bien
este artculo ha sido afectado por una ulterior reforma ministerial.

645
 para las decisiones emanadas de los rganos incluidos en la
escala jerrquica de la Administracin ministerial. Pueden apa-
recer tambin dos tipos de organizaciones, .u~as encaminadas
al control de las actividades de trascedencia radiactiva y otras
a la proteccin de las poblaciones. Recientemente las' tenden-
cias apuntan a la sustantivizacin de las competencias de in-
vestigacin y gestin directa de actividades productivas de la
Administracin, segregndose la organizacin responsable del
control.

a) Instituciones de competencia general.

Este modelo es el adoptado inicialmente en los Estados
Unidos, vigente hasta fecha reciente, a partir de la Ley de .
Energa Atmica de 1946, revisada en 1954, que configuran la
Atomic Energy Commision (AEC), con carcter independien-
.te, responsable slo ante el Presidente de los Estados Unidos.
. La Comisin centralizaba todas las competencias relacionadas
con la energa nuclear, tanto en lo que respecta a la reglamen-
tacin de las. actividades de esta ndole como a la autoriza-
cin de las instalaciones, utilizacin de materiales, investiga-
cin y gestin pblica de actividades nucleares. Esta pauta
ha sido seguida por numerosos pases, aunque los poderes de-
cisori9s, formalmente, se atribuyen .en muchos de. ellos a ins-
tancias ministeriales. A este modelo responde ntegramente la
Comisin. de Control de Energa Atmica canadiense (5), y en
mayor o menor medida, la Comisin de Energa Atmica Ja-
ponesa (JAERI) (6), el Comit de la Energa Nuclear italiano
(CENE) (7), la Autoridad de la Energa Atmica del 'Reino
Unido (UKAEA) (8), la Comisin Nacional de Energa Nuclear
brasilea (9) y la Junta de Energa Nuclear espaola (JEN)
(10).

(5) En virtud de leyes de la misma fecha que las norteamericanas.

(6) Ley de 19 de diciembre de 1955. .
(7) Ley de 11 de agosto de 1960, que mantiene el texto revisado de
10 de mayo de 1975. .
(8) Ley de 1954.
(9) Ley de 27 de agosto de 1962.
(lO) Decreto-Ley de 22 de octubre de 1951.

646
 La presencia de una organizacin sustantivizada y dotada
con amplios poderes suscit ciertas crticas en 'Cuanto que se
conc~ntraban en los, mismos rganos las funciones de con-
trol y de promocin de la energa nuclear, yuxtaponindose
las competencias fiscalizadoras a las estimuladoras con el ries-
go de que primase una tendencia benvola y protect<?ra de ,las
empresas del ramo, en detrimento de los intereses ambientales
generales. Ello anim una serie de reformas tendentes a la se-
paracin institucional de tales competencias, lo que se efectu
primero e'n Inglaterra (11), donde se transfieren a dos em-
presas pblicas (12) actividade's que venan siendo desempe-
adas por la UKAEA no directam,ente relacionadas con el con-
trol ambiental. Lo mismos pasos se dieron en la Repblica
Federal Alemana, aunque aqu a nivel ministerial (13), y pos..
teriormente en Estados Unidos en 1973, desdoblando la, AEC
y dando lugar a dos administraciones independientes, la Ener-
gy Research and Development Administration (ERDA), que
asume las tareas no relacionadas con la reglamentacin y con-
trol de actividades nucleares, y la Nuclear Energy Commision
(NEC), que mantiene las restantes competencias de esta n-
dole, que correspondan antes a la AEC.

b) Organizaciones de control.
Esta es en realidad la calificacin que hoy corresponde a
las instituciones inicialmente de competencia general, pero
que han perdido posteriormente las funciones de promocin,
gestin o investigacin. La reglamentacin y el control, como
en el caso de la NEC norteamericana, se ejerce directamente
por organizaciones independientes, pero en otras naciones la de-
cisin corresponde a los Ministerios competentes, teniendo las
instituciones especializadas carcter consultivo o asesor (14).
(11) Ley de 16 de marzo de 1971.
(12) British Nucleare Fuels Limited y Radio Chemical Centre
Limited.
(13) Vid. ABEL, L'Energie nucleaire devant les Tribunaiu aux Etats
Unis, en, Bulletin de Droit Nucleaire, nm. 13, abril 1974, p. 68.
(14) Lo que es el caso de la Comisin Interministerial de Instala-
ciones Nucleares de Base de la Administracin francesa, artculo 7,0
del Decreto de 27 de marzo de 1973. .

647
 En el control de las actividades nucleares pueden apare-
cer aspectos no vinculados directamente con los problemas
de la radiactividad, como sucede con determinadas implica-
ciones ambientales en materia, por ejemplo, de contaminacin
trmica de las aguas, pudiendo surgir conflictos adicionales
all donde existen administraciones ambientales con compe-
tencias generales. Ello puede dar lugar a una nueva distribu-
cin de competencias, y aS, en Norteamrica, la EPA intervie-
ne en lo relacionado con la contaminacin de las aguas y tam-
bin en ciertas operaciones, como en la eliminacin de ma-
teriales radiactivos. Tambin EPA fija los estndares admisi-
bles de emisin, aunque su imposicin corresponde a la NEC
(15).

c) Organismos para la proteccin de los ciudadanos.

Adems de las organizaciones que controlan las activida-
des nucleares, suelen aparecer en los dispositivos administra-
tivos relacionados con la energa nuclear, organizaciones en-
cargadas de proteger a los ciudadanos en general de los efec-
tos de las radiaciones, de estudiar las medidas adecuadas para
la radioproteccin, analizar los efectos en la salud de las ra-
diaciones y difundir los conocimientos necesarios.

C) Niveles territoriales inferiores.

En algunas naciones con organizacin poltica federal se
reservan ciertas competencias a los estados federados, como
sucede con los Lander alemanes, a cuyas autoridades corres-
ponde aplicar la reglamentacin y seguir las directrices ema-
nadas de los rganos federales. La inevitable centralizacin
de estas competencias que requiri precisamente en Alema-
.nia la modificacin de la Constitucin (16) permite, sin em-
(15) EPA, The Challenge 01 the Environment. A Primer on EPA
Statutory Authority, p. 32. Esta Agencia, como ms adelante veremos
tiene reconocidas atribuciones para valorar los efectos ambientales de
los programas de la ERDA.
(16) Ley de 23 de diciembre de 1959 de la misma fecha que la
primera Ley Atmica alemana, Vid. L. MARTN RETORTILLO, Energa nu-
clear y Derecho, pp. 59 y ss.

648
bargo, un cierto juego decisorio en otras organizaciones po-
lticas territoriales, como sucede tambin en Austria, en este
caso slo para instalaciones que puedeJ;l producir un nivel
atenuado de radiactividad (17), aunque, en definitiva, de pro-
ducirse conflictos entre la autoridad del Estado y de la Fe-
deracin debe resolver sta (l8). En Estados Unidos la in-
tervencin de los Estados se realiza mediante acuerdos entre
los organismos federales y aquellos Estados interesados en
participar en estos dominios.
En algunas naciones de modelo centralizado se residencian
determinadas competencias a nivel de autoridades perifricas,
como consecuencia de haberse seguido tambin en el campo
de la energa nuclear el esquema de intervencin basado en
la clasificacin de establecimientos. As, en Francia, aquellas
instalaciones no calificadas como nucleares de base (19), si-
guen estando sometidas al procedimiento de la Ley de 1917
para la autorizacin, que finalmente incumbe al Prefecto.
Las Corporaciones Locales mantienen ciertas potestades
interventoras en lo que respecta a la licencia de construccin
y a la vigilancia del cumplimiento de los planes de urbanis-
mo, si bien en cuanto a la instalacin propiamente dicha apa-
recen muy mediatizados sus poderes, en algunos ordenamien-
tos deben ser consultadas preceptivamente en el transcurso
de la encuesta previa a la ,autorizacin (20).

2. ORGANIZACIN INTERNACIONAL.

Las propias caractersticas de la energa nuclear hacen que

su problemtica rebase ampliamente los lmites nacionales en
cuanto al progreso de las investigaciones, aprovisionamiento
de elementos radiactivos, elaboracin de materiales y utiliza-
cin de tecnologa. Salvo naciones especialmente poderosas, co-
(17) Artculo 41 de la Ley de 11 de junio de 1969.
(18) Como ha sentado e'l artculo 7Y del texto revisado alemn
de la Ley Atmica de 1 de octubre de 1975.
(19) Artculos 3 y 2 del Decreto de 11 de diciembre de 1963 modi-
ficado por el Decreto de 27 de marzo de 1973.
(20) As, por ejemplo, artculos 11 y ss. del Decreto holands de
4 de septiembre de 1969 modificado el 26 de abril de 1972.

649
mo la UniIi Sovitica y los Estados Unidos y algunas otras
que han conseguido ciertos avances tcnicos, normalmente re-
sulta obligado para las restantes el recurrir al concurso supra-
nacional. 'Pero sobre todo en el terreno que aqu nos ocupa,
el de la proteccin ambiental, se hace imprescindible la co-
laboracin entre las naciones para la adopcin de medidas de
seguridad que garanticen qe la contaminacin radiactiva no
trascienda a la comunidad internacional. Es evidente que los
Gobiernos aqu implicados no pueden adoptar una ptica ex-
clusivamente nacional, ya que la imprudente utilizacin de es-
tas fuentes de energa por naciones aisladas pueden perjudicar
no slo a los espacios fronterizos, sino a toda la Humanidad.
Sin embargo, se reitera aqu una vez ms la debilidad ins-
titucional de los organismos internacionales para el estable-
cimiento de una disciplina eficaz en este campo. Salvo en el
caso del EURATON, los contenidos competenciales de estos
organismos son poco importantes, aunque al hilo de conve-
nios y acuerdos, como el de la no proliferacin de las armas
nucleares, prohibicin de los experimentos en la atmsfera
y sobre todo mediante pactos bilaterales sobre cesin de tec-
nologa y materiales radiactivos, se hayan conseguido al~unos
progresos.
Los organismos que a continuacin researemos tienen en
algn caso alcance internacional, en sentido amplio, mientras
que en otro agrupan naciones por reas geogrficas' o por co-
munidades ideolgicas (21).
Organismo Internacional de Energa Atmica (OlEA). Se
cre en la sede de las Naciones Unidas en 26 de octubre de
1956, ratificndose sus estatutos por Espaa. Tiene por obje-
tivo el fomento de la investigacin, la provisin de materia-
les, servicios y ~quipos e instalaciones necesarias para el des-
arrollo y aplicacin prctica de la energa atmica, alentar el
intercambio de informacin cientfica y tcnica, establecer
normas de seguridad para proteger la salud y reducir al m-
(21) Una recopilacin de los Estatutos de estos Organismos, en
SANTOS LAZURTEGUI, Problemas jurdicos de la energa nuclear, vol. III,
Organismos Internacionales JEN, Madrid, 1964; tambin BARROS y
JHONSTON, The International Law of Pollution, pp. 404 Y ss.

650
nimo el peligro para la vida y la propiedad. Como rganos di-
rectivos aparece una Conferencia General y una Junta de Go-
bernadores.
Aunque la OlEA puede establecer y. aplicar salvaguardias
para p~evenir la utilizacin con fines no pacficos de los ma-
teriales nucleares, sus poderes al respecto son l.imitados y con-
dicionados a la postre por la voluntad de los propios Esta-
dos (22), con lo que sus posibilidades inspectoras y contro-
ladoras son poco importantes.
Comunidad Europea de Energa Atmica (EURATON). Se
cre a raz del Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957 y
tiene la naturaleza. jurdica de sujeto independiente de dere-
cho. La Comisin tiene un gran contenido competencial en
materia de desarrollo de la investigacin, difusin de conoci-
mientos, creacin de empresas comunes, aprovisionamiento
de materias f~sibles especiales, fijacin de precios e incluso
titularidad sobre las matedas fisibles especiales producidas o
importadas por un Estado miembro, una persona o una em-
presa sorp.etida a su control de seguridad. Los' Estados, perso-
nas o empresas pierden la propiedad de tales materiales, aun-
que conserven el derecho a su posesin, utilizacin.y consumo.
En cuanto a proteccin s~nitaria y sdguridad corresponde
a la Comunidad la determinacin de las normas fundamenta-'
les relativas a la proteccin y a los Estados miembros el esta-
blecimiento de las disposiciones legislativas reglamentarias
adecuadas para garantizar la observancia de dichas normas,
viniendo obligados a proveer las instalaciones necesarias para
efectuar el control permanente del grado de radiactividad de
la atmsfera, de las aguas o del suelo. En caso de urgenci.a la
Comunidad puede dictar rdenes por las que se conmina a
un Estado miembro a adoptar las medidas necesarias en orden
a evitar infraccin de las normas fundamentales y a garanti-
zar el respeto de las disposiciones reglamentarias.
Cualquiera que cree o explote una instalacin para la pro-
duccin, separacin o cualquier utilizacin de materias bru-.
las o materias fisibles especiales, o tambin para el tratamien-
(22) Artculo llI, A, 5, de sus Estatutos.

651
to de combustibles nucleares irradiados, viene obligado a de-
clarar las caractersticas tcnicas fundamentales de la insta-
lacin, en la medida en que el conocimiento de stas sea ne-
cesario para la realizacin de sus fines especficos. La Comi-
sin de la EURATON deber aprobar tambin los procedimien-
tos a emplear para el tratamiento qumico de materi'as irra-
diadas. La Comisin puede enviar inspectores e imponer san-
ciones sin perjuicio de la intervencin del Tribunal de Justi-
cia que tambin se prev para la Comunidad.

Agencia Europea de Energa Nuclear (ENEA). Fue creado

por iniciativa de la OCDE en 27 de septiembre de 1957 para
la promocin del desarrollo de la produccin de la energa
nuclear para fines pacficos en los pases participantes me-
diante su cooperacin y la coordinacin de las medidas adop-
tadas en el plano nacional. La direccin de la Agencia co-
rresponde a un presidente y a un Consejo de Direccin. Entre
sus objetivos concretos se incluye la creacin de empresas co-
munes, lo que dio lugar a la constitucin de una empresas p-
blica europea denominada EUROCHEMIC para la recupera-
cin, mediante el tratamiento qumico, de combustibles irra-
diados constituida por Convenio de 20 de diciembre de 1957.
La Agencia tiene competencias sobre el control de seguridad
en el campo de la energa nuclear que abarcara a las empre-
sas comunes, la utilizacin de materias, equipos y servicios
facilitados por la agencia y a otras actividades dependientes
de los distintos gobiernos a peticin de las partes (23). Para
la implantacin del control de seguridad en el campo de
energa nuclear se cre un Tribunal especial (24). Espaa
participa en la ENEA en cuanto miembro de la OCDE y
tambin en EUROCHEMIC.

Organizacin Europea de Investigacin Nuclear (CERN).

Es el ms antiguo de los organismos internacionales en este
sector y aparece como consecuencia del Acuerdo de Pars de
1 de julio de 1953, promovido por la UNESCO. El programa
(23) Convencin de 20 de diciembre de 1957.
(24) Convenio de 20 de diciembre de 1957. Su Reglamento de Pro-
cedimiento es de 12 de diciembre de 1962.

652
bsico de esta organizacin consiste en la construccin de un
laboratorio internacional para investigaciones sobre partcu-
las de alta energa y en el fomento de la cooperacin en el
campo de la investigacin nuclear. Est regida por un Con-
sejo y un director. Espaa participa en el CERN desde 1960
(25).

Instituto Central de Investigaciones Nucleares. Fue creado

en el rea de los pases socialistas, perteneciendo al mismo
los Estados europeos que en la fecha de su constitucin tenan
un rgimen poltico de esta ndole. Tiene su sede en Dubna
(Mosc), siendo sus- fines fundamentalmente de cooperacin
en el desarrollo e investigacin de la fsica nuclear. Su Acuer-
do de Constitucin es de 26 de marzo de 1956.
Comisin Interamericana de Energa Nuclear (CIEN). Fue
promovida por la Organizacin de Estados Americanos (OEA),
celebrando su primera reunin en octubre de 1959; tiene como
funciones asistir a las repblicas americanas en el desarrollo
de un plan coordinado de organizacin y adiestramiento en
materia de energa nuclear, promover el intercambio de infor-
macin cientfica y tcnica, asesorar a cualquier Estado miem-
bro que lo' solicite y recomendar medidas de seguridad rela-
cionadas con la salud pblica en el uso de la energa nuclear
para fines pacficos.

3. ORGANIZACIN ESPAOLA.

La organizacin espaola en materia de energa nuclear

gira sustancialmente en torno a la Junta de Energa Nuclear
dependiente del Ministerio de Industria y que responde clara-
mente al modelo americano de la AEC, aunque aqu formal-
mente las facultades decisorias en materia de reglamentacin
y autorizacin de instalaciones corresponden al Ministerio de
Industria. El Ministerio retiene adems algunas competencias
ubicadas dentro de su organizacin jerrquico-funcional. Otros
(25) Por Ley de 22 de junio de 1961 se convalida el Acuerdo del
Conse.jo de Ministros de 20 de julio de 1960, B. O. E. del 20 de sep-
tiembre de 1962.

653
Ministerios y organismos concurren tambin a la regulacin
radioambiental con atribuciones de menor importancia.

A) Ministerio de Industria.

Direccin General de la Energa. En 1962 se suprimi la

Direccin General de Energa Nuclear (26), pasando a depen-
der el JEN directamente del Ministro. No obstante, en la Di-
reccin General de la Energa se encuadran orgnicamente uni-
dades relacionadas con la energa nuclear como la Seccin de
Carbones y Minerales Radiactivos dependientes de la Subdi-
reccin General de Combustibles y la Seccin de Instalaciones
Radiactivas, Energa Especiales y Combustibles Nucleares, que
incluye el Negociado de Instalaciones Radiactivas y el Nego-
ciado de Energas Especiales y Combustibles Nucleares (27).
A la Direccin General de la Energa compete fundamental-
mente la planificacin y coordinacin energtica y la prepa-
racin, en colaboracin con la Junta de Energa Nuclear, de
los programas de incorporacin de la energa nuclear al abas-
tecimiento nacional. Tramita tambin las autorizaciones ad-
ministrativas (28).

Junta de Energa Nuclear (JEN). Se crea por Decreto-Ley

de 22 de octubre de 1951, primero bajo la dependencia de la
Presidencia del Gobierno, pasando despus al rea del Minis-
terio de Industria (29), vinculndose desde 1962 directamente
al Ministro de Industria (30). Se trata de un organismo aut-
nomo dotado, por tanto, de personalidad jurdica y con patri-
monio propio, al que se asignan muy variadas competencias
que incluyen no slo las relacionadas con la intervencin ad-
ministrativa en el sector de la energa nuclear y la investiga-
cin en el sector, sino tambin el ejercicio de actividades pro-
ductivas directas en cuanto a la prospeccin minera, explota-
(26) Decreto de 10 de noviembre de 1962, hasta 1957 y desde su
creacin en 1951 dependi la Presidencia del Gobierno.
(27) Orden de 4 de octubre de 1974, artculo 5.<'
(28) Ley de Energa Nuclear de 29 de abril de 1964, artculo 4.
(29) Decreto-Ley de 25 de febrero de 1957.
(30) Decreto de 10 de noviembre de 1962.

654
Clon de zonas reservadas, tratamiento de los minerales, ob-
tencin y distribucin de istopos, aunque estas ltimas atri-
buciones de carcter tpicamente empresarial van a pasar par-
cialmente a una empresa pblica, la Empresa Nacional del
Uranio (ENURSA) en 1972 (31).
De acuerdo con los trminos amplios de sus disposiciones
estatutarias se adjudican, pues, a la JEN todas las modalida-
des de accin administrativa relacionadas con la energa nu-
clear: el control, el estmulo y la produccin directa, y as, en
la vigente Ley de Energa Nuclear se asigna como misin a la
Junta:

Fomentar, orientar y dirigir investigaciones, estu

dios, experiencias y trabajos conducentes al desarrollo
de las aplicaciones de la energa nuclear a los fines na-
cionales y a la promocin de una industria de materia-
les y equipos nucleares (32).
La Direccin de la Junta corresponde a' su presidente y a
un Consejo auxiliados por una Comisin Ejecutiva, un direc-
tor general y los directores de sus Departamentos. En el Con-
sejo estn representados los Ministerios de Hacienda y Go-
bernacin, el de Industria, la Organizacin Sindical y el Con-
sejo Superior de ,Investigaciones Cientficas. Otros consejeros
son nombrados por el Ministerio de 'Industria entre personal
cientfico-tcniCo o industrial de reconocida competencia (33).
Entre los servicios de la Junta se incluye el Instituto' de
Estudios Nucleares, en el que estn representados los organis-
mos dedicados a la investigacin y a la enseanza nuclear.

(31) Por Decreto de 19 de abril de 1972, segn encargo realizado

al INI en 22 de febrero de 1962. Vid. mi monografa, Ordenacin del
Sector Pblico en Espaa, Civitas, 1973, pp. 363 Y ss.
(32) Artculo S.v de la Ley de Energa Nuclear de 1964. Un catlogo
ms detallado de las funciones de la Junta se contiene en el artcu-
lo 6." de la misma Ley.
,(33) Decreto de 24 de octubre de 1974.

655
 Otros organismos dependientes de la Junta son:

La Comisin Asesora de Ecologa Vegetal y Aplicacio-

nes Industriales.
- La Comisin Asesora de Medicina y Biologa Animal
(34).
- Comisin Auxiliar de Reactores Nuclares (35).
- Comisin Auxiliar de Equipo Industrial (36).

Aunque bajo la autoridad del Ministerio de Educacin Na-

cional y de la Universidad de Barcelona, pero en conexin con
la Junta, se cre el Instituto de Investigaciones y Aplicacio-
nes Tcnicas anejo a la Ctedra de Fsica Nuclear de dicha
Universidad (37), aunque ignoro si ha llegado a funcionar real-
mente.

B) Ministerio de Obras Pblicas.

Gabinete de Aplicaciones Nucleares a las Obras Pblicas.

Est incornorado al Centro de Estudios y Experimentaciones
de Obras Pblicas y tiene como misin investigar las impli-
caciones de la energa nuclear con las competencias de este
Ministerio, como sucede en el campo del abastecimiento de
agua para refrigeracin de las centrales nucleares, prevencin
de contaminacin de cursos de agua, transporte de material
radiactivo y vertido de residuos todava activados (38).

Comisaras de Aguas. Estos organismos perifricos del Mi-

nisterio de Obras Pblicas deben intervenir en lo que respe-
ta a la concesin de caudales y autorizacin de vertidos en re-
lacin con las centrales que utilizan elementos de refrigera-
cin a partir de los sistemas hdricos.
(34) Creadas por la propia Junta por el Acuerdo del Consejo de
7 de enero de 1955.
(35) Decreto de 19 de julio de 1955.
(36) Decreto de 13 de febrero de 1962.
(37) Decreto de 3 de octubre de 1955.
(38) Decreto de 1 de diciembre de 1960.

656
 C) Ministerio de la Gobernacin.
Direccin General de Sanidad. Por Orden de 22 de diciem-
bre de 1959 se cre en la Direccin General de Sanidad, la Sec-
cin de Proteccin contra Radiaciones Ionizantes que tendra
como misin, entre otras) la propuesta a ia Direccin General
de Sanidad de normas y disposiciones legislativas referentes
a la proteccin contra dichas radiaciones, la formacin de per-
sonal mdico diplomado, la organizacin de los servicios para
el control de medidas de proteccin y el asesoramiento a las
industrias. Para facilitar los cometidos de esta Seccin se crea-
ba -la Comisin de Protecciones de Radiaciones Ionizantes. Las
ltimas reorganizaciones de la Direccin General de Sanidad
no mencionan esta Seccin, cuyas competencias se asignaban
a la de Epidemiologa y Sanidad Ambiental en 1964 (39), de-
biendo entenderse que en la actualidad tales funciones co-
rresponden a la Seccin de Vigilancia de la Contaminacin del
Servicio de Sanidad Ambiental (40). De la Direccin General
de Sanidad depende tambin la regulacin de las materias re-
lacionadas con la construccin y montaje y utilizacin de los
aparatos de rayos X, aunque no existe hasta la fecha norma-
tiva especfica sobre el tema (41).
Recientemente y a nivel perifrico, se ha creado el Centro
de Sanidad Ambiental de Catalua, a quien corresponde tam-
bin la vigilancia y control de las emisiones radiactivas (42).
Direccin General de la Guardia Civil. La Subdireccin Ge-
neral de Proteccin Civil dependiente de esta Direccin Ge-
neral tiene como misin localizar, reglamentar y coordinar la
proteccin de la poblacin en los casos de calamidades pbli-
cas, en las que deber incluirse un accidente nuclear impor-
tante. Ms especficamente el Decreto de 10 de enero de 1963
asignaba a este servicio el establecimiento de una red de alerta
a la radiactividad, lo que no parece se haya realizado hasta la
fecha.
(39) Orden de 18 de febrero de 1%4.
(40) Artculo 7., 3.4 de la Orden de 26, de septiembre de 1974.
(41) El artculo 28 de la Ley de Energa Nuclear prev la regula-
cin de estas materias por los Ministerios de Gobernacin y Comercio.
(42) Decreto de 20 de febrero de 1976.

657
42
11. EL CONTROL.

1. La prevencin radio-ecolgica.

A) Caracteres de la intervencin.
ba intervencin administrativa en esta materia viene pre-
cedida por las medidas que ya hace algunas dcadas se adop-
taron, antes de la utilizacin de la energa nuclear para fines
pacficos, para la prevencin de los riesgos inherentes a la uti-
lizacin de los rayos X (43). Pero la legislacin moderna en
este campo arranca de la denominada Ley McMahon america-
na de 1946, que dio lugar a la de 30 de agosto de 1954, que
ha servido de pauta a la mayora de las legislaciones naciona-
les. La legislacin nuclear contiene normalmente precisiones
en materia de seguridad y defensa nacional, inve.stigacin, fo-
mento de este campo energtico, etc., temas estos que quedan
al margen de las preocupaciones' de este trabajo fundamen-
talmente orientado al anlisis de las medidas que controlan
los posibles efectos ambientales de la radiactividad (44).
Si el Derecho ambiental responde intrnsecamente a una
preocupacin preventiva, esta ptica parece plenamente jus-
tificada en el sector de la proteccin radioecolgica. Todos los
esfuerzos van aqu dirigidos no slo a precaver accidentes ex-
traordinarios, sino a impedir que los niveles ordinarios de
emisin superen ciertos umbrales cautelares, ya que la repa-
racin, caso de producirse daos, sera frecuentemente utpi-
ca y no podra enmendar las graves e irreversibles consecuen-
cias que se habran sin duda determinado (45).
El Derecho nuclear es, adems, lo que comparte con las
restantes ramas del Derecho ambiental, claramente evolutivo
(43) As, por ejemplo, el Decreto francs de 5 de diciembre de
1934 o el dans de 15 de marzo de 1930.
(44) Entre la no muy abundante literatura jurdica sobre estos
temas deben citarse las publicaciones del Organismo Internacional de
Energa Atmica, Experience and Trends in Nuclear Law, Legal Se-
ries, nm. 8, STI/PUB/333, 1972; Licensing and Regulation Control of
Nuclear lnstallations, Legal Series, nm. 10, STI/PUB/421, 1975.
(45) Vid. en este sentido tambin L. MARTN RETORTILLO, Energa
Nuclear y Derecho, p. 53, Y SANTOS LASURTEGU1, Problemas jurdicos de
la Energa Nuclear, vol. 1, p. 20.

658
en cuanto que aparece ntimamente condicionado por las in-
novaciones tcnicas, tanto las que pueden solucionar los pro-
blemas de seguridad que hoy 'todava presentan las instala-
ciones nucleares, como las que contrariamente pueden plan-
tear nuevos riesgos por la incorporacin de otros descubri..
mientos cientficos para la utilizacin de fuentes de energa
de este orden. Estas consideraciones animan precisamente las
propuestas de aplazamiento de la utilizacin de la energa de
origen nuclear hasta tanto no se consiga una mayor seguri-
dad en ste, sin duda, equvoco terreno, en tal caso el Derecho
nuclear sera reconducido a esquemas simplemente prohibi-
tivos.
El vigente Derecho nuclear se caracteriza P9r su gran fle-
xibilidad, desbordando incluso los cauces habituales de la pro-
duccin normativa al no poder quedar constreido a pres-
cripciones legales y reglamentarias estables, siendo objeto de
continuas revisiones animadas de un cierto componente de
provisionalidad, cuando no materializado caso por' caso a la
hora de precisar las caractersticas de instalacin y funciona-
miento de una planta. Las propias barreras tericas que se-
paran el acto y la norma aparecen aqu en entredicho en cuan-
to que al hilo del acto de autorizacin se monta un autntico'
dispositivo reglamentario ad hoc vlido slo para la insta-
lacin en cuestin, pero persistente hasta su modificacin.
Otras de las caractersticas de este ordenamiento ambiental
es su enrgica mediatizacin de las conductas individuales.
Son ocle descartar aqu tolerancias administrativas ante situa-
ciones de contaminacin equiparables a las consentidas para
otras perturbaciones ambientales (46). En todos los ordena-
mientos, incluso en los de cuo ms liberal, los controles de
que dispone la Administracin son especialmente severos y
minuciosos, abarcando todo un proceso que i,ncluye tal11bin el
comercio de los materiales radiactivos, si bien no son slo
preocupaciones ambientales, sino tambin de defensa nacional
(46) Vid. PFAFFELHUBER, Tendances nouvelles dans le droit nucleai
re, en Bulletin de Droit Nucleaire, nm. lO, noviembre 1972, pp. 44
Y siguientes.

659
o simplemente de poltica econmica las qU~. anIman algunas
de estas prescripciones.

B) El bloque normativo espaol.

La Legislacin espaola en la materia se InICIa con una
serie de disposiciones que aqu no nos interesan sobre reser-
va de yacimientos de minerales de uranio a favor del Esta-
do (47). Posteriormente se declara y sanciona el monopolio
estatal sobre la investigacin, explotacin, tratamiento y be-
neficio, importacin, exportacin, circulacin, comercio y te-
nencia de minerales radiactivos (48), lo que va a ser revisado
en 1964, optndose por la liberalizacin con sujecin a auto-
rizacin en algunos casos.
El montaje de un sistema integral de intervencin parte
de 1961 con la creacin de la J unta de Energa Nuclear, cuyas
caractersticas organizatorias son modificadas por sucesivas
disposiciones a las que ya hemos hecho referencia. Con la re-
visin en el mismo ao del Reglamento de Actividades Mols-
tas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas se incluye tambin espe-
cficamente la produccin de energa nuclear entre las activi-
dades insalubres y nocivas (49) y a la vez entre las peligro-
sas (SO).
La legislacin bsica en la materia viene hoy dada por la
Ley de Energa Nuclear de 29 de abril de 1964 y por el Regla-
mento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas de 21 de
julio de 1972, as como por la Orden de 22 de diciembre de
1959, por la que se dictan normas para proteccin sobre ~adia
ciones ionizantes. Como quiera que no existe en Espaa una
reglamentacin tcnica precisa para la instalacin de plantas
nucleares, se aplican en cada caso normas especficas propues-
tas por los propios explotadores o adoptadas por la J un-
ta (51). En la prctica se seguir la reglamentacin adop-
(47) Orden de 4 de octubre y 5 de noviembre de 1945.
(48) Decreto-Ley de 2 de diciembre de 1948, que sancionaba como
delito de contrabando las infracciones a lo dispuesto en el mismo.
(49) Artculo 19.
(50) Artculo 27.
(51) Vid. TOCINO, Aportaciones recientes al Derecho nuclear espaol,
en Dokumentation, Nuclear nter Jura'73 Karlsruhe, 1973, p. 245.

660
tada por la Comisin Nuclear Americana, ya que la mayora
de los reactores espaoles son de este origen, y por otra parte
los criterios de dicha Comisin son de aplicacin en Espaa,
bien que a los solos efectos de salvaguardar el uso pacfico,
no militar, para las instalaciones y materiales suministrados
con base a los Convenios entre Espaa y Estados Unidos (52).
El bloque normativo nuclear espaol se integra tambin para-
djicamente por la legislacin americana en lo que respecta
al eventual uso para fines blicos de los subproductos gene-
rados por los reactores, en virtud de los poderes de veto de los
organismos legislativos de aquel pas para la asistencia tec-
nolgica a aquellos pases que no han suscrito el Tratado de
no proliferacin de armas nucleares, caso de Espaa, lo que
afectar al programa nuclear espaol si el presidente firma
las leyes aprobadas por el Congreso (53).
El ordenamiento nuclear, dada la trascendencia suprana-
cional de esta materia, se apoya, aunque menos de lo que
sera de desear, en el Derecho internacional. Espaa hu sus-
crito diversos acuerdos al respecto y es parte como vimos de
numerosos organismos internacionales (54).
Sobre responsabilidad civil del explotador, adems de los
Convenios Internacionales ratificados por Espaa, como el de
Pars de 1960, rige el Reglamento de 22 de julio de 1967 modi-
ficado por el Decreto de 9 de noviembre de 1968.
En materia de transporte, Espaa se adhiri al Acuerdo
Europeo sobre Transporte Internacional de Mercancas Peli-
grosas por Carretera de 30 de septiembre de 1957 (55), modi-
ficado en 19 de diciembre de 1973 (56).
(5"2) El primero de ellos fue firmado el 16 de agosto de 1957 y
modificado el 29 de noviembre de 1965. El vigente es el de 20 de mar-
zo de 1974 y entr en vigor el 28 ae junio del mismo ao, B. O. E .,
14 de octubre de 1974.
(53) Vid. ELORDI, El Congreso USA y el programa nuclear espaol,
en Triunfo, nm. 703, 17VII1976, p. 25.
(54) Una referencia de los distintos Acuerdos Internacionales de
esta ndole, en OlEA, International Treaties Relatin~ to Nuclear Con-
trol and Disarmament, Legal Series, nm. 9, STI/PUB/387, 1975.
(55) Entr en vigor para Espaa el 22 de diciembre de 1972. Bo-
letn Oficial del Estado de 20 de julio de 1973.
(56) B. O. E.)) de 12 de febrero de 1974.

661
 C) Ambito de intervencin.
La intervencin administrativa abarca en mayor o menor
medida todas las actividades relacionadas con la utilizacin
de materiales y fuentes energticas de origen nuclear. La tra-
yectoria de la mayora de las legislaciones ha seguido en este
aspecto la pauta de la norteamericana, incluyendo en una
primera fase la reserva y mono'polio estatal, para dar entrada
despus a la iniciativa privada con ciertas limitaciones, condi-
cionada a la fiscalizacin del Estado (57). Distinguiremos a
continuacin las modalidades de intervencin que afectan a
la tenencia y circulacin de los materiales radiactivos y las
que trascienden a su utilizacin y a la supervisin de los dis-
positivos tcnicos empleados para estos fines. Para ello ten-
dremos presente principalmente el ordenamiento espaol aun-
que contrastndole con otros derechos.

a) Intervencin sobre los materiales.

Los ordenamientos suelen contener definiciones tcnicas
acerca de los materiales sometidos a intervencin, as la le-
gislacin americana distingue entre productos radiactivos en-
tendiendo por tales todas las materias radiactivas, a excepcin
de las materias fisibles especiales, obtenidas a travs de un
proceso de produccin o de utilizacin de materias fisibles
especiales o radiactivas, las materias brutas que comprenden
el uranio y el torio (58) y las materias fisibles especiales que
son el plutonio, el Uranio 233 y el uranio enriquecido (59).
Para todos estos casos la detentacin, utilizacin, adquisicin
o transferencia e incluso la produccin est sometida a auto-
rizacin.
La Comunidad Europea de Energa Atmica (EURAT'ON)
va ms all al disponer que sern propiedad de la Comunidad
todas las materias fisibles especiales
. producidas
. o importadas
(57) Vid. DE LOS SANTOS LAZURTEGUI, Problemas jurdicos de la
energa nuclear, vol. 1, p. 21.
(58) Incluyendo adems los minerales cuya proporcin en esta ma-
teria sea al menos de 0,05 por 100.
(59) Artculos 62, 53 Y 81 de la Ley de 30 de agosto de 1954.

662
por un Estado miembro, una persona o una empresa y someti-
das a control de seguridad. Los particulares y los Estados
tienen un mero derecho a la utilizacin, por lo que como tc~
oica jurdica estamos aqu ms prximos a la concesin que
a la. autorizacin, habiendo sido evocada justamente la figura
del dominio pblico (60).
En el Derecho espaol la Ley de Energa Nuclear de 29 de
abril de 1964 introduce las siguientes definiciones:

- Material radiactivo. Es todo aquel que contenga sustan-

cias que emitan radiaciones ionizantes.

- Mineral radiactivo. Es un mineral que contenga uranio

o torio.

- Concentrados. Son los productos procedentes del trata-

miento de los minerales radiactivos que presenten un conte-
nido en uranio o torio superior al originario en la naturaleza.

- Istopos radiactivos son los istopos de los elementos

naturales o artificiales que emiten radiaciones ionizan tes.

- Combustibles nucleares son las sustancias que pueden

producir energa mediante un proceso automantenido de fi-
sin nuclear.

- Productos o desechos radiactivos son los materiales ra-

diactivos que se forman durante el proceso de produccin o
utilizacin de combustibles nucleares o cuya radiactividad se
haya originado por la exposicin a las radiaciones inherentes
a d~cho proceso. No se incluyen en esta definicin los istopos
radiactivos que fuera de una instalacin nuclear hayan alcan-
zado la etapa final de su elaboracin y puedan ya utilizarse
con fines cientficos mdicos, agrcolas, comerciales o indus-
triales.

- Sustancias nucleares son los combustibles nucleares,

salvo el uranio natural y el uranio empobrecido, que por s
(60) Vid. L. MARTN RETORTILLO, Energa Nuclear y Derecho, p. 100,
nota 50.

663
solos o en combinacin con otras sustancias puedan producir
energa mediante un proceso automantenido de fisin nuclear
fuera de un reactor nuclear los productos o residuos ra-
diactivos.

- Residuos radiactivos son todo material o producto de

desecho que presente trazas de radiactividad. En este con-
cepto se incluyen las aguas y gases residuales. contaminados.
La tipologa utilizada por la legislacin espaola, aun para
un profano en la materia, no parece muy afortunada en cuan-
to que determinados conceptos legales como el de materiales
radiactivos parecen imprecisos, lo que. es vlido tambin para
los desechos y residuos radiactivos.
La legislacin vigente ha liberalizado la explotacin de los
minerales radiactivos y .tambin la obtencin de concentra-
dos, pero sujeta a autorizacin el almacenamiento y utiliza-
cin tanto de los materiales radiactivos como de los com-
bustibles nuCleares (61) y concentrados (62). La tcnica de
intervencin consiste en la autorizacin genrica legitimadora
para pe~sonas o entidades, no requirindose permisos para
cada supuesto concreto, pauta seguida por otras legislaciones.
El comercio y transferencia en s no est por tanto mediati-
zado, salvo que no pueden realizarse tales operaciones si los
sujetos que intervienen no estn autorizados para la tenencia,
llevando aparejada el incumplimiento la intervencin de los
materiales y la prohibicin de adquirir nuevas cantidades (63),
adems de responsabilidades administrativas y penales. Una
limitacin adicional al comercio de estos materiales es la que
se desprende de los trminos del convenio entre Espaa y
Estados Unidos de 1974, que prohbe la transferencia de los
bienes objeto del mismo a personas no autorizadas o no su-
jetas a jurisdiccin del Gobierno de Espaa (64).
Aunque no se contienen precisiones sobre los istopos,
las sustancias nucleares, los productos o desechos radiactivos
y los residuos radiactivos, al considerarse materiales radiac-
(61) Artculo 31.
(62) Artculo 27.
(63) Artculo 43.
(64) Artculo X del Convenio de 20 de marzo de 1974.

664
tivos estarn sometidos a anlogos controles. En cuanto a los
desechos y residuos, los controles pueden operar adems so-
bre la base de las condiciones que regulan el funcionamiento
de las plantas. .

b) Transporte.
El transporte de materias radiactivas viene regulado para
las naciones que lo han suscrito, por el Acuerdo Internacional
de Mercancas Peligrosas de 1957, que incluye especficamente
estas sustancias y determina la forma de su envase y las
condiciones de desplazamiento. De acuerdo con estas normas,
las partes contratantes pueden reglamentar o prohibir en sus
territorios el ingreso de estos materiales (65).
Genricamente la Ley espaola de Energa Nuclear ordena
que el transporte de los materiales radiactivos sea lo ms
rpido y directo posible, sealando que podr realizarse en
cualquier clase de medio, salvo por los servicios postales,
siendo obligatoria la comprobacin de inocuidad radiactiva
de los vehculos y dispositivos empleados, autorizndose a la
Junta de Energa Nuclear a ~rear un parque de vehculos es-
pecializados (66).

c) Los equipos.
La intervencin administrativa abarca tambin la fabrica-
cin y disposicin de los equipos y elementos que van a ser
empleados en las instalaciones nucleares. La fabricacin en
Espaa de aparatos, equipos o accesorios con tal destino debe
ser autorizada por el Ministerio de Industria previo informe
de la JEN (67).
Las firmas comerciales debern dar cuenta al Ministerio
de Industria de la venta e instalaciones de aparatos y dispo-
sitivos capaces de producir radiaciones ionizantes a fin de
(65) Vid. B. O. E. de 20 de julio de 1973 y 12 de febrero de 1974.
El Reglamento es de 6 de febrero de 1976, B. O. E. 26 a 31 julio y 2 a
9 agosto.
(66) Artculo 41.
(67) Artculo 34 de la Ley de Energa Nuclear.

665
que por ste se verifiquen las condiciones de instalacin, pu-
diendo imponer a los fabricantes, vendedores o instaladores
que lleven un registro de las ventas o instalaciones que rea-
licen.
Las autorizaciones de equipos son independientes de las
que deben recaer con motivo de la instalacin 'de la indus-
tria o actividad a que van destinadas (68). Normalmente estos
controles funcionan bajo la forma de homologacin de pro-
totipos, si bien pueden simultanearse con la autorizacin de
la instalacin si se trata de equipos especialmene fabricados
para stas (69).
En todos estos casos la a~torizacin versa sobre elemen-
tos de fabricacin espaola. No hay previsin para el control
de elementos importados, lo que aqu nicamente se podr
realizar a lo largo de los trmites autorizatorios de la instala-
cin de su destino. En algunos pases como Estados Unidos
existen unos criterios formalizados de calidad, seguridad y fia-
bilidad de los m.ateriales empleados para las instalaciones nu-
cleares (70), los cuales son tambin de, obligado cumplimiento
en Espaa para las centrales de origen americano (71).

d) Instalaciones mdicas.

La mayora de los ordenamientos nacionales contienen pre-

visiones, en algunos casos relativamente antiguas, sobre el
control de los aparatos mdicos que utilizan rayos X, lo que
se ha ampliado posteriormente para nuevos equipos que se
emplean en modernas tcnicas de tratamiento y diagnstico
que incluyen istopos y otros materiales radiactivos. Normal-
m~nte se sujeta tambin a autorizacin genrica la utilizacin
de estos dispositivos y de los materiales radiactivos que in-
corporan, requirindose cualificaciones especiales para el per-
sonal que los maneja.
(68) Artculo 82 del Reglamento 'de 21 de julio de 1972.
(69) Artculo 87 del Reglamento de 1972.
(70) Las denominadas normas 10-CFR, 50-B y ANSI-N452.
(71) Vid. Boscn CnAFER, La garanta de calidad en las centrales nu-
cleares, en Luz y Fuerza, nm. 417, abril-mayo 1976, p. 11.

666
 En Espaa, aunque est previsto que la regulacin de los
aparatos con rayos X con fines mdicos se establecer por el
Ministerio de la Gobernacin, de acuerdo con el de Industria,
no se ha adoptado ninguna reglamentacin hasta la fecha (72).
El Reglamento excepciona de su mbito por no considerarlos
instalaciones radiactivas los aparatos generadores de radia-
ciones que se utilicen 'con fines mdicos, reiterando la inter-
vencin de una regulacin anloga a la prevista en la ley.

e) Los programas de desarrollo tecnolgico.

. Un tipo de intervencin realmente nuevo, y que ha surgido
recientemente en los Estados Unidos como consecuencia de
un fallo del Tribunal de Apelacin para el Distrito de Colum-
bia, versa no ya slo sobre las instalaciones en proyecto por
los particulares, sino sobre los propios programas de inves-
tigacin y desarrollo tecnolgico llevados. a efecto por la Ad-
ministracin Nuclear Federal.
En el famoso fallo denominado Calvert-Clifss, de 23 de
junio de 1971, se asign a la Comisin de Energa Atmica
responsabilidades suplementarias en materia de proteccin
del ambiente y en un fallo posterior del mismo Tribunal el
Scientistis Institute for PubHc Information Inc v AEC de
1973 se impuso la obligacin de someter a consideracin de
la Agencia de Proteccin Ambiental (EPA) el informe previsto
sobre el impacto de las incidencias de los programas fede-
rales en el ambiente con trascendencia para todo el programa
de puesta a punto de reactores generadores rpidos (73).
. Se trata, pues, de un procedimiento de autocontrol por
parte de la propia Administracin que va ms all de la
revisin de las condiciones de seguridad de una instalacin
abarcando una lnea nueva de tecnologa nuclear.
(72) Artculo 37 de la Ley de Energa Nuclear. El Reglamento cla-
sifica como instalacin radiactiva de segunda categora las instalacio-
nes que utilicen aparatos de Rayos X que puedan funcionar con una
tensin superior a 200 KV, Y de tercera las que tengan tensin infe-
rior, artculo 40, pero parece entenderse que se tratar de instalacio-
nes no mdicas.
(73) Vid. una referencia en ABEL, L'energie nucleaire devant les
Tribunaux aux Etats Unis, en Bulletin de Droit Nucleaire, nm. 13,
pp. 58 y ss.

.667
 /

f) El control de las instalaciones.

La parte ms importante del Derecho nuclear es' la que
versa sobre las instalaciones de este carcter, abarcando lo
relativo a la seguridad' de las plantas y a la radioproteccin
del ambiente, aunque la seguridad a la larga tenga tambin
consecuencias radiolgicas en cuanto que, de producirse un
accidente, trascendera gravemente a las condiciones del en-
torno.
La intervencin administrativa presenta distintas modali-
dades segn las caractersticas de las instalaciones, aligern-
dose los controles cuando stas ofrecen riesgos potenciales de
menor entidad. En: el caso espaol se distinguen las instala-
ciones nucleares de las instalaciones radiactivas, reservando
para las primeras el procedimiento de autorizacin ms rigu-
roso que a continuacin veremos con ms detalle. Las insta-
,laciones radiactivas son para la Ley de Energa Nuclear:

-las instalaciones de cualquier clase que contengan una

fuente de radiacin ionizante;
-los aparatos productores de radiaciones ionizantes;
-los locales, laboratorios, fbricas e instalaciones que
produzcan, manipulen o almacenen materiales radiac-
tivos (74).

Estas instalaciones se clasifican por el Reglamento en tres

categoras: primera, cuya autorizacin se tramita anloga-
mente a la de las instalaciones nucleares, salvo en lo que res-
pecta a la verificacin prenuclear; segunda, que slo requie-
ren autorizacin de construccin y puesta en marcha, y ter-
cera, que precisan nicamente autorizacin de puesta en mar-
cha (75). El procedimiento para la autorizacin de estas acti-
vidades se grada, pues, en funcin de su mayor o menor im-
portancia, aligerndose en este sentido los trmites que las
afectan.
(74) Artculo 2-13.
(75) Las actividades que se incluyen en cada uno de estos grupos
vienen recogidas en el artculo 40 del Reglamento.

668
2. El procedimiento de autorizacin de las instalaciones nu-
cleares.
A) La oposicin global al proceso autorizatorio.
Antes de entrar en el anlisis del procedimiento de autori-
zacin conectaremos con aquellas posiciones que tratan de
introducir por va jurdica o poltica la moratoria nuclear en
frentndose radicalmente a toda nueva autorizacin e incluso
solicitando la suspensin de las actividades ya en marcha.
Eri' el captulo precedente aludimos a los movimientos de
opinin que con cierta radicalidad propenden en muchos pa-
ses a la paralizacin del proceso de energa nuclear ante los
riesgos que en el mismo se aprecian. En esta direccin se ins-
criben acciones presentadas ante los Tribunales que esgri-
men diversos argumentos normalmente basados en la inse-
guridad de las nuevas ce,ntrales nucleares, pero que alguna
vez incluyen como aleg~to una esperable modificacin del
comportamiento de los consumidores que no dara lugar a
la demanda de nuevos recursos energticos, como argumen-
to por la Asociacin Alemana Federacin Mundial de Protec-
cin de la Vida (76), lo que lgicamente no fue admitido por
el Tribunal Administrativo alemn que conoci el caso (77).
Ms slidos parecen los argumentos presentados por NADER y
la sociedad americana Los Amigos de la Tierra, para anular
la' autorizacin de explotacin de veinte instalaciones que uti-
lizaban reactores refrigerados por agua (78).
Ciertas posibilidades de xito puede tener la adopcin por
va legislativa de moratorias nucleares a iniciativa de grupos
de ciudadanos o del propio Gobierno previa consulta referen-
daria. E~ este sentido debe mencionarse el caso californiano,
donde, aunque fracas una iniciativa anterior tendente a la
revisin y aplazamiento de las centrales nucleares, se solicit
una nueva votacin propugnada por una organizacin deno-
(76)Weltbund zum Schutze des Lebens.
(77)Sentencia del Tribunal de Schleswing-Holstein de 14 de sep-
tiembre de 1973, cit. Droit Nuclaire, nm. 13, p. 19.
(78) Sentencia del Tribunal de Columbia de 13 de julio de 1973
en el asunto denominado Ralph Nader v Dixie Lee Ray)) , Droit Nu
cleaire, nm. 12, p. 18.

669
minada People for Proof, que reunIO ms de medio milln
de firmas. El pueblo californiano se pronunci sobre este
tema, no prosperando la propuesta antinuclear con arreglo a
la cual habra de abonarse en primer lugar una compensacin
integral a la poblacin en caso de algn accidente nuclear, en-
comendndose a la legislatura el que, en un perodo de cinco
aos, determinase si las plantas nucleares son realmente se-
guras, suspendindose en caso de que no se entendiese as el
funcionamiento de las plantas nucleares existentes y prohi-
bindose nuevas instalaciones en el futuro (79).

B) Las instalaciones sometidas a autorizacin.

Prescindiendo de las instalaciones de menor importancia,
a las que la legislacin espaola denomina instalaciones ra-
diactivas, tambin sometidas a proceso autorizatorio, aunque
con una tramitacin ms abreviada, se consideran instalaciones
nucleares por el ordenamiento espaol las siguientes (80):
- Centrales nucleares; cualquier instalacin fija para la
produccin de energa mediante un reactor nuclear.
- Reactores nucleares; cualquier estructura que contenga
combustibles nucleares dispuestos de tal modo que dentro
de ella pueda tener lugar un proceso automantenido de fisin
nuclear, sin necesidad de una fuente adicional de neutrones.
- Las fbricas que utilicen combustibles nucleares para
producir sustancias nucleares y las fbricas en que se proceda
al tratamiento de sustancias nucleares, incluidas las instala-
ciones de regeneracin de combustibles nucleares irradiados.
- Las instalac}ones de almacenamiento de sustancias nu-
cleares, excepto los lugares en que dichas sustancias se alma-
cenen inicilmente. dur~nte su transporte.
Otros ordenamientos contienen precisiones similares. La
legislacin francesa menciona expresamente los aceleradores
(79) Vid. GROSSMAN, The California Nuclear Safeguards Proposi-
tion, en Environmental Policy and Law, vol. l. nm. 3; diciembre
1975, pp. 141 Y ss.
(80) Artculo 3. del Reglamento de 1972.

670-
de partculas (81), aunque habitualmente se utilizan expresio-
nes ms sintticas, distinguiendo dos grupos de instalaciones:
de utilizacin y de produccin (82).

C) El emplazamiento: la autorizacin previa.

a) El pronunciamiento sobre la localizacin.

Una de las cuestiones capitales en el proceso de autoriza-
cin es la decisin sobre el emplazamiento, lo que condiciona
las fases posteriores. En algunas legislaciones esta decisin
se realiza formalmente al otorgarse la autorizacin de cons-
truccin, pero en la prctica antes de acometerse los estudios
tcnicos que se materializan en el proyecto debe mediar algn
pronunciamiento de la Administracin, aunque sea informal,
sobre la idoneidad de la localizacin escogida, ya que las ca-
ractersticas de la planta estn a su vez influenciadas por los
factores topogrficos y por las circunstancias del entorno en
que se proyecta ia instalacin.
La eleccin del lugar de radicacin de las instalaciones
constituye habitualmente el punto ms pugnativo del proceso
autorizatorio, puesto que si bien existen posturas genrica-
mente contrarias a todo el equipamiento nuclear, lo que real-
mente desata los conflictos de intereses son las situaciones
de proximidad o. vecindad a las plantas. La seguridad de las
instalaciones y su eventual incidencia ambiental, radiolgica
y no radiolgica, estn ntimamente ligadas a la localizacin
escogida, por lo que la legislacin espaola configura como
trmite sustantivo la autorizacin previa de la radicacin (83).
(8I) Decreto de 1 de diciembre de 1963 modificado por Decreto
de 27 de marzo de 1973, artculo 2." .
(82) De acuerdo con la pauta marcada por la Legislacin america
na de 1954, en este sentido tambin la Ley Atmica Alemana, texto re-
visado de 1 de octubre de 1975, artculo 7.", que somete a autorizacin
a la construccin o explotacin de instalaciones fijas destinadas a la
produccin, fabricacin, preparacin o fisin de combustibles nuclea-
res. En anlogo sentido la Ley Italiana, texto revisado de 10 de mayo
de 1975, artculo 6.n
(83) Lo que hacen tambin otras legislaciones, Ley Canadiense so-
bre el control de la energa atmica de 1946, artculo 200.

671
 La decisin sobre el emplazamiento exige conjugar facto-
res muy variados de carcter geolgico, topogrfico y meteo-
rolgico, pero tambin circunstancias de ndole social. Desde
el punto de vista tcnico interesa comprobar si la radicacin
propuesta es aceptable sismolgicamente al objeto de preve-
nir accidente"s por eventuales cataclismos de esta ndole. El
sitema de vientos dominantes y la pluviometra afectan tam-
bien a la localizacin con mayor o menor intensidad segn el
sistema de refrigeracin escogiqo en lo que influir igualmen-
te la temperatura ambiental. Si la refrigeracin se hace por
agua, han de valorarse las disponibilidades de este elemento,
terrestre o martimo y las condiciones ecolgicas en que van
a producirse tos vertidos (84). .
Pero el emplazamiento de una central va'a afectar tambin
a las formas sociales de vida ya establecidas en su rea de
influencia. As, por ejemplo, puede suceder que una zona con-
siderada ptima con arreglo a otras consideraciones, venga
destinada ya a usos econmicos o sociales que se estimen pre-
valentes e incompatibles con el emplazamiento de la central,
como pudiera ser el turismo u otra actividad productiva o
recreacional. Pero sobre todo han de adoptarse cautelas para
evitar que la contaminacin normal generada afecte a un n-
mero limitado de personas adecuadamente protegido, y para
que, en caso de accidente, pueda ser desalojada la zona con
la mayor rapidez posible, lo que enlaza con el establecimiento
de reas de exclusin inmediatas a .las centrales, zonas de
baja demografa circundantes a aqulla y limitaciones en
cuanto a la distancia mnima de ncleos de poblacin impor-
" tantes. Sobre la base de este tipo de consideraciones se han
objetado algunos proyectos de centrales espaolas como las
proyectadas para la costa vasco-cantbrica (85).
(84) Vid. OlEA, Siting 01 Nuclear Facilities, Proceding Series, STI/
PUB/384, 1975.
(85) Concretamente la que se pretende instalar en Deva se ha
considerado por una prestigiosa firma consultora que no cumple con
los criterios americanos en cuanto a densidades de poblacin en las
reas de influencia d~ la central. Me remito al estudio realizado por
DAMES y MOORE IBERIA, S. A., a instancia de la Diputacin de Guipzcoa
del que manejo un extracto efectuado por GOICOLEA. En este estudio
por lo dems se acepta explcitamente a las centrales nucleares siem-

672
 En Espaa la solicitud de autorizacin (86) debe dirigirse
al Ministerio de Industria, presentndose en la Delegacin
Provincial del Ministerio a que corresponda el territorio en
que se proyecta instalar la planta, acompaada de diversos
documentos, entre los que se incluyen una Memoria descrip-
tiva de los elementos fundamentales de la instalacin con
informacin bsica sobre la misma, as como descripcin del
emplazamiento conteniendo la distribucin de la pob~acin y
las caractersticas geolgicas, sismolgicas, hidrogrficas y me-
teorolgicas de la zona elegida (87). En realidad se plantea
ya de entrada la problemtica bsica que va a afrontar la
autorizacin final, y es precisamente en esta fase cuando se
da entrada a las oposiciones que pudieran plantearse. De
concederse la autorizacin previa puede decirse que el pro-
yecto podr realizarse sin que encuentre despus obstculos
administrativos importantes, puesto que las intervenciones
posteriores incidirn ms sobre las caractersticas concretas
de la instalacin que sobre la cuestin fundamental de si
sta puede o no llevarse a efecto.

b) Autorizacin previa y organizacin del territorio.

Aunque en la decisin sobre el emplazamiento pesen con-
sideraciones tcnicas, desde el punto de vista jurdico se abor-
da en definitiva un problema de ordenacin de usos del sue-
lo estableciendo compatibilidades de cara a la incidencia am-
biental que las centrales nucleares y otras instalaciones an-
logas puedan tener sobre el entorno circundante.
pre que cumplan condiciones adecuadas de seguridad. En relacin
con otra central tambin en la Costa Vasca, la de Lemoniz, en avan-
zado estado de construccin, se ha afirmado que la densidad de po-
blacin existente en un radio de 30 kilmetros es al menos cuatro ve-
ces superior a la que se considera prudente en la legislacin america-
na. Vid. Las tres centrales nucleares en el Pas Vasco, un atentado."
contra la poblacin, en El Pas, 16-VII-1976.
(86) Para una visualizacin grfica de los trmites que sigue el
proceso de autorizacin previa y tambin de las autorizaciones de
construccin y permisos de explotacin vase los diagramas que se
recogen en el estudio de ALvAREz DE BUERGO, Aplicacin de la Seguridad
Nuclear en Espaa, en Energa Nuclear, tomo 18, nm. 91, extra,
septiembre-octubre 1974, pp. 315 Y ss.
(87) Artculo 7. del Decreto de 1972.

673
43
 Lo ideal sera que los Planes Nacionales de Ordenacin del
Territorio tomasen en consideracin la reserva de espacio
preciso para el desenvolvimiento de los programas nucleares,
adoptando legalmente posiciones sobre aquellas zonas id-
neas para soportar las plantas previstas, sin que ello suponga
forzosamente que, como quiere el Plan Elctrico Nacional
Espaol, dentro de los condicionantes geogrficos, tcnico
y econmico de los emplazamientos en relacin con las nue-
vas centrales se hayan de situar prximas a los centros de
gravedad y consumo (88). Sobre todo si se va a la creacin
de nuevas instalaciones en parques energticos mediante agru-
pacin y concentracin de plantas, sera ms que aconsejable
que, como se ha sugerido, se sancione un Plan Nacional de
Emplazamientos, bloqueando las situaciones existentes y evi-
tando que en el momento de llevarse a efecto la implantacin
no fuese ya posible por haberse alterado las circunstancias po-
blacionales de la zona (89).
Algunas legislaciones conectan la poltica de emplazamien-
tos con la de ordenacin urbana mediante el control del des-
arrollo de las zonas anejas a las centrales, y as, en Inglate-
rra puede impedirse legalmente nuevas implantaciones den-
tro de un radio de dos millas a partir del emplazamiento (90).
Los planteamientos actuales, caso por caso, no son en ab-
soluto satisfactorios, acentundose la conflictividad de las re-
acciones y perjudicndose los programas de las empresas, que
en algunos casos se ven obligadas, como en Estados Unidos,
a adquirir opciones por va de derecho privado sobre gran-
des extensiones, pero sin poder prever que recibirn en su
da autorizacin para su disponibilidad con fines nucleares.
(88) Orden de 31 de julio de 1969.
(89) Vid. CASTELLN FERNNDEZ en Nuclear lnter Jura '73, Ponencia
adicional relativa al tema Armonizacin de las condiciones de auto-
rizacin. incluyendo la proteccin del ambiente en orden al emplaza-
miento de las centrales nucleares, p. 238. El tema de los emplaza-
mientos fue tratado en el Coloquio organizado por el Frum Atmico
Espaol sobre E.nplazamientos de las futuras centrales nucleares, mayo
1972, analizndose los aspectos jurdicos en la III Ponencia, presidida
por GARCfA DE ENTERRiA, Vid. Boletn Informativo del Frum, nm. 43,
1972.
(90) Vid. SHAW, Aspectos ambientales de la localizacin de las cen-
trales nucleares, en DYNA, nm. 1, 1975, p. 22.

674
 La conveniencia de articular la poltica de emplazamientos
con la de ordenacin del territorio parece evidente (91), aun-
que debe reconocerse que la instrumentacin jurdica de la
ordenacin del espacio a escala nacional est an inmadura,
lo que desde luego es el caso espaol, donde el Plan Nacional
de Urbanismo nunca se ha estudiado seriamente, pese a es-
tar previsto ya en la Ley del Suelo de 1956 y reiterarse en la
Reforma de 1975 (92).
Las relaciones entre emplazamiento y ordenacin del uso
del suelo se visualizan con caracteres ms concretos al con-
trastar las previsiones de la planificacin urbana con las de-
cisiones de localizacin para las instalaciones nucleares. En
el Derecho espaol parece que deber primar el plan urba-
nstico sobre el proyecto de emplazamiento, como ha recono-
cido una famosa Sentencia (93), en cuanto que la legislacin del
rgimen del suelo afecta tambin a este tipo de usos, obligan-
do tanto a la Administracin como a los particulares al cum-
plimiento de los planes (94). Aunque el acto del Ministerio
de Industria que anul la Sentencia de Pescola fue adopta-
do con anterioridad a la publicacin en 1972 del Reglamento
sobre Instalaciones Nucleares, en la actualidad pueden seguir-
'se manteniendo sus conclusiones, y salvo que medien los cau-
ces excepcionales que veremos, no puede asignarse un em-
plazamiento sobre terrenos para los cuales el Plan prev es-
pecficamente otros usos incompatibles con la instalacin (95).
La excepcin aludida toma su base en la Ley de Protec-
cin del Ambiente Atmosfrico de 1972, cuya amplia com-
prensin de la contaminacin atmosfrica incluye la pre-
sencia en el aire de materias o formas de energa. Esta Ley
(96) faculta al Gobierno por imperativo de la defensa o del
(91) Vid. en este sentido tambin PFAFFELHUBER, Tendances nouvel-
les dans le Droit nucleaire, en Bulletin de Droit Nucleaire, nm. 10,
pgina 48.
(92) Artculo 7." de la Ley de 5 de julio de 1975. .
(93) De 19 de enero de 1973, que zanj la controversia entablada
en torno a la Central Nuclear de Pescola en favor de la competen-
cia urbanstica municipal.
(94) Conforme al artculo 45 de la Ley del Suelo.
(95) Vid. TOCINO, Aportaciones recientes al Derecho nuclear espa-
ol, loe. cit., p. 252.
(96) Artculo 3."-5.

675
alto inters nacional para localizar industrias o actividades
contaminadoras con carcter vinculante para las corporacio-
nes locales (97), pero entonces lo procedente ser el cambio
obligatorio del Plan, porque en la adopcin de ste no inter-
vienen slo las autoridades locales, sino que a la postre su
sancin corresponde a la Administracin Central, aunque este
precepto no afectara a otras formas de contaminacin como
la que opera a travs de las aguas.
Salvo que medie tal decisin del Gobierno, no podr ra-
dicarse una instalacin nuclear en terrenos, por ejemplo, re-
servados a la expansin urbana o a la promocin turstica,
como fue el caso de la Central de Pescola. Pero puede su-
ceder que el Plan no exista o que, lo que ser ms frecuente,
simplemente considere como rsticos los terreno~ escogidos
para la localizacin. Para tales supuestos sera de aplicacin
lo establecido en el artculo 85.1.2 de la vigente Ley del Sue-
lo, que admite implcitamente que por los trmites de adop-
cin de un plan pa~cial puedan autorizarse edificaciones e
instalaciones de utilidad pblica o inters social, declaracin
sta que habr de hacer el Gobierno tambin a no ser que
aparezca realizada genricamente por el plan sectorial que
desagrega la instalacin en cuestin.

c) Cauces para la solucin de los conflictos de intereses.

En torno a los proyectos de instalacin de centrales nu-
cleares afloran intereses en muchos casos radicalmente anta-
gonIcos, como los privados de la empresa que pretende la
instalacin, los pblicos generales. que defiende la Adminis-
tracin Central a escala nacional, los pblicos locales que re-
(97) La modificacin en razn de intereses sectoriales, industriales
de los planes de urbanismo ha sido prevista por otras disposiciones
anteriores, como el Decreto de 23 de abril de 1964 sobre Expropiacin
y Valoracin de Terrenos comprendidos en los Polos de Promocin
y Desarrollo Industrial.
Una interpretacin restrictiva y prcticamente invaIdadora de este
precepto, que desgraciadamente no comparto, ha sido defendida por
SALAS, Algunas reflexiones sobre el artculo 3.5 de la Ley de 22 de di
ciembre de 1972 sobre medio ambiente atmosfrico, en VI Congreso Ita-
Io-Espaol de Profesores de Derecho Administrativo, Florencia, octubre,
1976.

676
 presentan los Ayuntamientos, los privados de los propietarios
y vecinos afectados y. los de carcter comunitario planteados
por grupos y asociaciones ambientales que mantienen crite-
rios de inters general distintos de los sustentados por la pro-
pia Administracin.
En este sentido, la Asociacin Nacional de Fsicos Espao-
les, en reciente Asamblea General, se mostr partidaria de fa-
cilitar amplia informacin sobre la realidad del programa nu-
clear espaol y de fomentar los debates entre' los altos orga-
nismos cientficos y profesionales. Se mostr tambin favora-
ble a un personal ms preparado que encauce el desarrollo
cientfico espaol; sin riesgo para la poblacin ni para la eco-
loga.
Todos los conflictos pueden cristalizar legalmente en las
fases del proceso autorizatorio en que las distintas legislacio-
nes permiten su exteriorizacin. La fase de autorizacin pre-
via es, a nuestro juicio, el momento ms idneo para ponde-
rar los intereses contrapuestos, y es en ella donde el ordena:-
miento espaol especficamente prev su consideracin, lo
que es, por lo dems~ lgico, pues sera absurdo esperar a la
terminacin de la planta para invalidar legalmente las con-
siderables inversiones realizadas.
Como cauce de solucin de estos conflictos mencionare-
. mos la encuesta que posibilita la clarificacin de las dis-
tintas posturas y que puede dar lugar a mutuas concesiones
y reconsideraciones que eliminen o limen las fricciones exis-
tentes y el otorgamiento de la autorizacin previa que teri-
camente supondr la nivelacin de todos los intereses en jue-
go por parte de una Administracin que se supone debe im-
parcialm~nte decidir lo ms conveniente para los intereses
generales. Por ltimo, los Tribunales aparecen como la lti-
ma instancia decisoria, revisando las decisiones adoptadas,
contrastndolas con los dictados del ordenamiento.

La encuesta.

La encuesta constituye un trmite clave en el proceso de

autorizacin de las centrales nucleares en cuanto que permi-

677
te conocer la opinin del pblico, la de las corporaciones que
la representan y la de los particulares ms directamente afec-
tados por el proyecto, por ello todas las legislaciones pre-
vn este tipo de consultas, cuyos resultados orientarn las
sucesivas decisiones administrativas, bien en el sentido de
descartar la instalacin o la localizacin propuesta, bien man-
tenindola introduciendo o no correcciones y modificaciones
al proyecto. La encuesta no debera sustituir, sino a lo ms
formalizar, toda una serie de informaciones, explicaciones y
contactos entre la Administracin, los promotores del pro-
yecto y los sectores afectados. Quiz estas vas de clarifica-
cin y exposicin abierta de las caractersticas del proyecto,
de sus implicaciones y consecuencias, sean las que por cau-
ces extrajurdicos pueden obviar una cerrada oposicin que
a la larga hara inviable la instalacin aun cuando tcnica-
mente dispusiese de todas las seguridades imaginables (98).
Con las expresadas matizaciones, la encuesta constituye
una instancia imprescindible, a cuya convocatoria debe dar-
se la mxima publicidad, utilizndose medios de comunica-
cin ms amplios que los que resultan de la simple insercin
de anuncios en las publicaciones oficiales. La encuesta apa-
rece en el ordenamiento nuclear espaol dentro de nos tr-
mites que preceden a la decisin sobre la localizacin, dispo-
nindose que una vez presentada la documentacin y com-
probado que est completa, se abrir un perodo de informa-
cin pblica, que se iniciar con la publicacin en el Bole-
tn Oficial del Estado y de la provincia o provincias respec-
tivas, de un anuncio extracto en el que se destacarn el ob-
jeto y las caractersticas principales de la instalacin. En el
anuncio se har constar que las personas y entidades que se
consideren afectadas por el proyecto podrn presentar, en el
plazo de treinta das, ante la Delegacin Provincial del Minis-
terio de Industria correspondiente, los escritos de alegacio-
nes que estimen procedentes.
(98) La experiencia espaola y la de muchos otros pases as lo
ha patentizado, suscitndose reacciones radicales en la opinin pbli
ca cliando las empresas han tratado de entenderse directamente con
la Administracin, presentando la localizacin como un hecho con
sumado.

678 .
 La presentacin de alegaciones no tiene, como es sabido,
la consideracin de recurso, y nicamente sirve para dejar
sentada la posicin de los que concurren a la encuesta refor-
zando su legitimidad para en su da recurrir. No obstante,
sus resultados sirven para formar la decisin de la Adminis-
tracin a travs del informe que emita la Junta de Energa
Nuclear, que remitir a la Direccin General de Energa.
Paralelamente a la encuesta se prev que por el Ministe-
rio de Industria se consulte preceptivamente al Ministerio de
la Gobernacin, al de Obras PBlicas, al Alto Estado Mayor
y a las Corporaciones Municipales afectadas, aunque stas
habrn podido tambin participar directamente en la encues-
. tao Otros Ministerios y organismos podrn ser tambin con 4

sultados por el Ministerio (99).

La autorizacin previa como decisin-sntesis.

A la vista de los resultados de la informacin pblica y de

los informes emitidos por los organiSlTIOS y entidades oficia-
les y por la Junta de Energa Nuclear, la Direccin General
de la Energa adoptar la resolucin procedente, que en el
caso de ser afirmativa se publica en el Boletn Oficial del
Estado y en el de la provincia o provincias respectivas.
Se supone que tal decisin implica la final y objetiva pon-
deracin de todos los intereses en juego y que la solucin ser
la adecuada desde el punto de vista de la comunidad nacio-
nal. La autorizacin previa vincula a los distintos sectores de
la Administracin Central en cuanto que est previsto que
las discrepancias, si existieren, habran sido previamente zan-
jadas por la Comisin Delegada del Gobierno para el Medio
Ambiente, cuyo pronunciamiento habra condicionado la au-
torizacin (100).
Ms dudosa es la trascendencia de la decisin para el Ayun-
tamiento o Ayuntamientos en cuyo trmino municipal pre-
(99) Vid. T. R. FERNNDEZ, Autorizacin, coordinacin e intervencin
de expediel1tes, en Actas de los coloquios sobre emplazamiento de
las futuras centrales nucleares, Boletn Informativo del Frum, n'
mero 43, 1972.
(100) Artculo 11 del Reglamento de 1972.

679
tende radicarse la instalacin. Nos remitimos a lo expuesto
al analizar las relaciones entre localizacin nuclear y orde-
nacin del territorio en el sentido de que slo podr prospe-
rar una autorizacin previa que explcitamente contradiga las
previsiones del plan ya aprobado para la zona, si el Gobierno
hace uso de las prerrogativas que le otorga la Ley del Suelo
o la de Proteccin del Ambiente Atmosfrico.

La revisin judicial.

Es indudable que en el rdenamiento espaol los afecta-

dos por la instalacin de una central nuclear pueden recurrir
contra la autorizacin previa, y entendemos que si no lo ha-
cen en este momento no podrn atacar, por razones de em-
plazamiento, ulteriormente, la licencia de construccin..
Pero queda por resolver quines son los detentadores de
intereses legtimos. Parece que en primer lugar podran apa-
recer los propios Ayuntamientos en cuanto representantes del
vecindario, pero la Sentencia de Pescola de 19 de enero de
1973 les niega tal condicin, aunque admiti la demanda en-
tendiendo que se trataba del ejercicio de una accin popular.
Desde luego no existen dudas en cuanto a la legitimacin de
los propietarios o arrendatarios de inmuebles vecinos al lu-
gar del emplazamiento, pero a medida que se incrementa la
distancia entre el emplazamiento y el lugar de residencia o
de radicacin de los bienes del recurrente aumentan los pro-
blemas procesales. Los Tribunales alemanes han estimado que
un recurrente domiciliado a 100 kilmetros del lugar de la
instalacin tena derecho a la admisibilidad de su recurso al
entender que los efectos radiactivos podan extenderse hasta
all (101). De los dominios cientficos no pueden extraerse con-
clusiones seguras sobre los lmites espaciales de los riesgos
nucleares, lo que condiciona los planteamientos tradicionales
sobre la admisibilidad de demandas y la definicin de los in-
tereses afectados.

(101) Sentencia de 20 de junio de 1974 del Tribunal de Apelacin

Administrativo de Lnenburg, cit. Bulletin de Droit Nucleaire, nm. 15,
abril 1975, pp. 25 Y ss.

680
 Ello plantea el tema de la legitimacin de las asociaciones
que tienen como finalidad la proteccin de sus asociados .con-
tra las radiaciones nucleares o simplemente la conservacin
general del equilibrio ambiental. Los Tribunales americanos
la han admitido (102) y tambin los franceses (l03), aunque
algn tribunal alemn la ha negado (104). Ahora bien, en todos
estos casos, significativamente se ha desestimado en cuanto
al fondo los recursos planteados.
En el Derecho espaol parece que, dada la amplia com-
prensin de la legitimacin procesal que recoge la Ley de la
Jurisdiccin Contenciosa Administrativa, no habr mayores
reparos en admitir como actores a la hora de la impugnacin
de la autorizacin previa, desde luego a las asociaciones veci-
nales ms directamente afectadas por la localizacin de la
instalacin en proyecto, pero tambin a asociaciones de m-
bito nacional que tengan por finalidad la proteccin del am-
biente, aunque ello debe reconocerse, puede chocar con cier-
tos criterios restrictivos de los tribunales puestos de mani-
fiesto en la Sentencia de Pescola, por lo que ad cautelam,
de intentarse un recurso jurisdiccional por alguna de estas
asociaciones, sera prudente promocionar y respaldar el de
un particular ms inmediatamente interesado.
En cuanto al fondo del asunto parece que los motivos de
impugnacin .nicamente podrn basarse en el incumplimien-
to del ordenamiento bien en cuanto a la incompatibilidad de
la central con los planes de urbanismo, bien en lo relativo a
los sistemas de seguridad. Ahora bien, en legislaciones como
la espaola, tan poco explcitas a este ltimo respecto, es di-
(102) As, en el conocido caso Ralp Nader v Dixie Lee Ray de 13
de julio de 1973, en el que apareca como demandante tambin la Aso-
ciacin Earth Friends.
(103) Consejo de Estado arret de 28 de febrero de 1975 en relacin
con el recurso presentado por la Association pour la Protection con
tre les Rayonnements Ionisants contra la autorizacin de la instala
cin de la Central de Fessenheim; tambin el Tribunal de Bourgoin
Jallieu, Sentencia de 30 de mayo de 1975 en relacin con la demanda
presentada por la Association de Sauvegarde du Site de Bugey Mal-
ville le Mouvement Ecologique Rhone Alpes, relacionada con los tra
bajos preparatorios de la Central de Creys Malville.
(104) Sentencia de 4 de abril de 1973 del Tribunal de Land de
Schleswig-Holstein en relacin con la demanda presentada por la
Weltbund zum Schutze des Lebens.

681
feil que prospere la impugnacin, y en todo caso habr de
reiterarse en los momentos ulteriores del proceso autorizato-
rio, ya que no se dispondr en la fase de decisin del empla-
zamiento de bases suficientes, aunque s pueden invocarse
argumentos sobre la posible incompatibilidad global de las
centrales con las circunstancias naturales y sociales de su
entorno.
El contencioso del emplazamiento no agota las posibilida-
des de impugnacin de las decisiones administrativas, pudin-
dose recurrir en ulteriores momentos del proceso los distin-
tos actos administrativos que desembocan en la autorizacin
final con propia sustantividad, y por supuesto el acto que
cierra el procedimiento.

D) Autorizacin de construccin.
La autorizacin previa aunque contempla las caracters-
ticas fundamentales del proyecto y va ms all an de una
mera opcin espacial, no condiciona formalmente a la Admi-
nistracin ms que en lo relativo a la ubicacin de la instala-
cin, si bien implica toma de posturas sobre los aspectos con-
tenidos en la documentacin aportada, siendo adems en la
prctica impensable que la construccin e instalacin subsi-
guiente se aparte sustancialmente de las lneas bsicas del
proyecto que ya habrn quedado trazadas incluyendo opciones
tecnolgicas y compromisos previos con los suministradores
de los equipos bsicos. Pero la Administracin puede incluso
desvincularse de sus pronunciamientos al amparo de clusulas
incluidas habitualmente en el condicionado de la autorizacin
previa que subordinan su mantenimiento a la no alteracin de
las circunstancias en que se produjo o a la aparicin de hechos
nuevos.
El titular de la autorizacin previa aparece por su parte
mediatizado en cuanto que la misma se concede supeditada a
la solicitud de la autorizacin de construccin en un plazo
dado. Ello puede dar lugar a la aplicacin aqu tambin de
las tcnicas de concesiones en cartera ya utilizada en el sector
hidrulico si, como es lgico, se sincroniza la cadencia de las

682
construcciones a las preVISIones de un plan de instalaciones
nucleares a largo plazo.
Aunque la legislacin nuclear califica la subsiguiente inter-
vencin administrativa como aUtorizacin de construccin, en
realidad no se trata de una simple licencia de obras, sino de
una autorizacin que abarca tanto la obra civil como las ins-
talaciones y equipos que en la misma han de alojarse, aunque
el funcionamiento de la planta venga supeditado a una auto-
rizacin ulterior. Se trata, pues, de un acto estatal de carcter
mixto que zanja simultneamente los problemas que podran
plantearse con dos licencias independientes, de construccin y
de apertura industrial, lo que en otros casos se resuelve me-
diante la asignacin de efectos tcitos a la primera sobre la
segunda (105).

a) Tramitacin.

Obtenida la autorizacin previa y dentro del plazo mar-

cado por la misma para la solicitud de autorizacin de cons-
truccin, la tramitacin de sta se inicia con la solicitud del
interesado al Ministerio de Industria presentada ante la Dele-
gacin Provincial que corresponda. A la solicitud deber acom-
paar la documentacin que se resea en el artculo 14 del
Reglamento de Instalacin de Centrales Nucleares que incluye
en lo que aqu nos interesa, el estudio preliminar de segu-
ridad que deber comprender:
- Descripcin del emplazamiento y su zona circundante
con datos precisos sobre sus caractersticas topogrficas, hi-
drogrficas, hidrogeolgicas, sismotectnicas, meteorolgicas
y demogrficas, as como tipos de cultivo, industrias estable-
cidas y cuantos datos puedan contribuir a un mejor conoci-
miento de aqul.
. - Descripcin de la instalacin en la que se incluyan los
criterios seguidos en el diseo de aquellos componentes o sis-
temas de los que dependa la seguridad de la instalacin.
(lOS) Vid. MARTN MATEO, Actos tcitos y actividades autorizantes,
en Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm. 4, enero-mar
zo 1975, pp. 17 Y ss.

683
 - Justificacin de que la instalacin no representa riesgo
para la poblacin durante su funcionamiento normal.
- Anlisis de los accidentes previsibles y sus conse-
cuencias.
- Organizacin prevista por el solicitante para supervisar
el proyecto y garantizar la calidad durante la construccin.
- Organizacin prevista para la futura explotacin de la
instalacin y esquema preliminar de adiestramiento del per-
sonal de explotacin.
Comprobada la documentacin y suministradas las aclara-
ciones que solicite la Jnta de Energa Nuclear, sta emite
dictamen resolviendo la Direccin General de la Energa. En la
autorizacin de la construccin se establece un condicionado
que constituye de hecho un cuerpo reglamentario para el fun-
cionamiento de la instalacin. El carcter dinmico del pro-
nunciamiento administrativo se manifiesta no slo en cuanto
a la prolongacin de sus efectos durante la vida de la planta,
salvo que sea modificado, sino tambin en relacin con las
propias actividades de construccin y montaje de las instala-
ciones que son fiscalizadas por la Administracin a travs de
un Comit de Coordinacin en el que estar presente tambin
un representante de los Ayuntamientos y de la empresa (106).
Por su parte, la J unta de Energa Nuclear. vigila el proceso de
construccin y montaje al objeto de comprobar que se realiza
satisfactoriamente en trminos de seguridad nuclear (107).

b) El condicionado de la licencia,
Como hemos adelantado, la licencia modula estrictamente
las conductas autorizadas, lo que encaja propiamente en las
caractersticas de una situacin reglamentaria. As se ordenan
las condi~iones mecnicas, trmicas y termodinmicas de la
instalacin, pero sobre todo los sistemas de regulacin y el
(106) Artculo 18 del Reglamento. Adems de estos controles ofi-
ciales, que tienen lugar durante el montaje y construccin, se realizan
otras comprobaciones a cargo de la empresa que contrata la obra e
instalacin, de los suministradores, proyectistas, cesionarios de tec-
nologa, etc.
(l07) Artculo 23 del Reglamento.

684
control de la radiactividad, la seguridad nuclear, el confina-
miento de la radiacin, la proteccin de emergencia y la eli-
minacin de residuos radiactivos.
Las legislaciones nucleares suelen incluir tambin la posi-
bilidad de modificacin del rgimen de funcionamiento resul-
tante de la autorizacin inicial, aplicndose nuevas segurida-
des o limitndose los niveles mximos de radiactividad emitida
al ambiente. La clusula de progreso de la tcnica funciona
plenamente aqu dada la concatenacin de la tecnologa nu-
clear con los avances cientficos. Cuando ello supone el agra-
vamiento econmico de las condiciones de explotacin cabe
preguntarse si habr lugar a indemnizacin, lo que habr de
resolverse en cada caso concreto a la vista del clausulado de
la autorizacin y aun sin ello, en sentido negativo, cuando nue-
vas reglamentaciones generales de carcter ms estricto deban
ser acatadas, sin que ello suponga lesin para derechos adqui-
ridos. Slo en el supuesto de revocacin de la autorizacin
por razones de inters pblico y pese al cumplimiento del con-
dicionado de la autorizacin habr lugar a indemniza-
cin (108).
Todo lo expuesto es vlido para el ordenamiento nuclear
espaol, que si bien carece de pronunciamientos expresos de-
ber ser completado por las normas generales que regulan la
responsabilidad del Estado.
En el condicionamiento de la licencia pueden incluirse tam-
bin clusulas relativas a la contaminacin no radiolgica,
como la de carcter trmico .que puede afectar a las aguas
utilizadas en los procesos. Aqu los controles pueden venir a
cargo de otras Administraciones.

c) Autorizaciones concurrentes: la licencia municipal.

Como seala el Reglamento espaol, en la autorizacin de
construccin debe hacerse constar que sta se otorga sin per-
juicio de las concesiones y autorizaciones cuyo otorgamiento
(l08) Como expresamente declara la Ley Alemana, texto revisado
de 1975. Vid. tambin L. MARTN RETORTILLO, Energa Nuclear y Dere-
cho, p. 121. ..

685
corresponda a otros Ministerios u Organismos de la Adminis-
tracin y de las competencias atribuidas a los mismos, por lo
que no podr iniciarse obra alguna que las requieran sin
que hayan sido previamen~e concedidas. Estas autorizaciones
pueden provenir del Ministerio de Obras Pblicas cuando sea
necesario disponer de suministro y vertido de aguas, del de
Marina cuando se afecte a la zona martima o martimo-terres-
tre, del Ministerio del Ejrcito si el emplazamiento afecta a
zona militar, y del de Informacin y Turismo si est presente
una zona de esta ndole. Ahora bien, en esta fase podrn dene-
garse tales autorizaciones sectoriales, ya que de existir obje-
ciones habran sido contempladas y resueltas en su caso en el
trmite de autorizacin previa.
Especialmente nos interesa contemplar la concurrencia de
las licencias municipales. Los Ayuntamientos son competen-
tes en los casos de instalaciones industriales en general para
otorgar la licencia de apertura y tambin la de construccin
cuando las instalaciones se van a alojar en edificaciones de
nueva planta. La licencia se apertura debe preceder a la de
edificacin cuando con arreglo al proyecto presentado el in-
mueble est destinado especficamente a un establecimiento
de caracterstica~ determinadas (109).
En principio el hecho de que el proceso de autorizacin de
estas instalaciones se desenvuelva por cauces especficos, sien-
do resuelto por una autoridad singular en el seno de la Admi-
nistracin Central, no es obstculo a la competencia autori-
zatoria de las Corporaciones Locales, lo que incluso recoge
genricamente el propio Reglamento de Instalaciones (110). La
Jurisprudencia lo ha reconocido tambin con carcter general,
y as en la Sentencia de 2 de octubre de 1967 se alude al:
Soporte fsico o especial de diversas competencias ejer-
cidas cada una en su mbito propio, por lo cual se trata
de competencias denominadas concurrentes o coinciden-
tes, es decir, que no se excluyen la una a la otra, lo cual
(109) Artculo 22 del Reglamento de Servicios de las Corporacio-
nes Locales.
(110) Artculo 17 h. Los Ayuntamientos pueden estar incluidos en lo
que en este precepto denomina, otros organismos de la Administracin.

686
 se pone de manifiesto por el diverso significado y fun-
cin de las at ribuciones conferidas a cada uno de los
rganos administrativos que desarrollan su actividad en
tales pertenencias dewlaniales ... ; estas competencias de
los rganos centrales no pueaen interferirse ni obstacu-
lizar la correspondiente a los entes locales, singularn1ente
a los Municipios.
Admitido, pues, el mantenimiento concurrente de la com-
petencia municipal (111), queda por dilucidar el mbito y pro-
cedimiento para el otorgamiento de tales licencias. En cuanto
a la licencia de apertura cabe plantearse si deben seguirse los
cauces del Reglamento de Actividades de 1961 que incluyen la
intervencin de la Comisin Central de Servicios Tcnicos. Te-
ricamente este Reglamento no ha sido derogado en lo que
respecta a las instalaciones nucleares y, es ms, en el mismo
se contemplan stas calificndolas de nocivas y peligrosas,
ahora bien, publicada posteriormente la Ley de Energa Nu-
clear, y el Reglamento de Instalaciones parece que no tiene
sentido el montar paralelamente otro procedimiento autoriza-
torio, mxime teniendo en cuenta que al aludir a la energa
nuclear se ordena en el Reglamento de Actividades adoptar las
medidas preventivas especficas dictadas por los organismos
tcnicos competentes (112). El procedimiento nuclear supone
adems un plus de garantas sobre el que recoge el Reglamen-
to de Actividades por lo que parece que este ltimo debe que-
dar embebido en el primero.
Es indudable que la licencia de apertura municipal care-
cer de un mbito dispositivo propio, debiendo otorgarse in-
excusablemente con carcter reglado si ha mediado la autori-
zacin ministerial y en lo que a las caractersticas de la insta-
lacin se refiere. Otra cosa ser la decisin del emplazamiento,
cuestin que parece habr quedado definitivamente zanjada al
mediar decisin sobre la autorizacin previa, que podra re-
plantearse aqu nicamente si aquel acto no es firme, la loca-
( 111 ) Vid. un tema anlogo en mi trabajo La licencia de apertura
y los nuevos mercados centrales, en Revista de Estudios de la Vida
Local, nm. 186, abril-junio 1975, pp. 220 Y ss.
(112) Artculos 19 y 27.

687
lizacin autorizada fuera contra plan y no hubiese hecho el
Gobierno uso de sus prerrogativas.
Lo que s puede descartarse es que una eventual denega-
cin de licencia municipal pudiera apoyarse en la tcnica del
alejamiento, ya que las centrales nucleares normalmente se
ubican separadas de las P9blaciones y adems sus disposi-
tivos de seguridad estn pensados en funcin de las dis-
tancias.
Aun con tal reducido mbito dispositivo, el otorgamiento
de licencias municipales no es en absoluto ocioso, dadas ade-
ms sus consecuencias de ndole fiscal. Las instalaciones nu-
cleares requieren un considerable presupuesto de inversin que
servir de base para la liquidacin de los derechos a que da
lugar la extensin de las licencias. La ubicacin de una central
nuclear implica cargas adicionales en obras y servicios para el
Municipio en que se asientan, el cual lgicamente debe resar-
cirse de tales gastos. El carcter tributario de la tasa devengada
por la concesin de licencias ha sido reconocido no slo por la
doctrina, sino tambin por la jurisprudencia, admitindose su
exaccin aunque aqulla haya sido concedida por acto tcito
sin que quepa por tanto alegar el carcter retributivo de la
tasa y el no haber mediado actividad material y jurdica al-
guna por parte de la Administracin Municipal (113), y en este
sentido la Sentencia de 21 de septiembre de 1973 paladina-
mente afirma:

La falta de pago del serVlClO supondra una vulnera-

cin de la Ordenaza y un enriquecimiento injusto de la
empresa, aparte de vulnerarse el principio de igualdad
tributaria, resultando as que se le otorgara el privilegio
de eludir la tasa a que vienen obligados todos los que
abran una industria como la de la Compaa o de los
dems sujetos a la tasa, vulnerndose el Ordenamiento
jurdico, lo que detennina a declarar que la Sentencia
apelada al anular la liquidacin no se ajust a derecho.
(113) Vid. MARTN MATEO, Actos tcitos y actividad autorizante, loco
eit., p. 21.

688
 d) El contencioso. La posibilidad de suspensin.
En materia de instalaciones nucleares resulta altamente
improbable que los Tribunales puedan sustituir decisiones ad-
ministrativas sobre bases tcnicas. Es ms, los propios re-
currentes se encuentran en situacin acusadamente despro..
porcionada en relacin con las empresas y la Administracin.
En realidad la impugnacin de una central nuclear incide en
una temtica de base poltica, por lo que no es de extraar
que salvo quiz la Sentencia espaola de Pescola y al!!una
otra aislada, la jurisprudencia nacional y extranjera manejada
haya desestimado siempre los recursos planteados. En alguna
Sentencia incluso se ha afirmado que no hay lugar a una
demanda por daos potenciales derivados de la instalacin de
una central nuclear... puesto que no aporta ningn riesgo im-
portante con respecto a aquellos a los que habitualmente es-
tamos expuestos por el hecho de vivir en una sociedad in-
dustrial (114).
Ahora bien, de plantearse un recurso jurisdiccional impug-
nando un acto que autoriza la construccin de una central
nuclear, debe contemplarse inmediatamente la posibilidad de
dar al mismo efectos suspensivos (115). En el ordenamiento.
espaol con arreglo a la ley reguladora de la Jurisdiccin Con-
tenciosa slo proceder la suspensin cuando la ejecucin del
acto hubiera de ocasionar daos o perjuicios de reparacin
imposible o difcil. Tericamente la suspensin no sera pro-
cedente en cuanto que por el simple hecho de iniciarse la cons-
truccin no se producir perjuicio alguno, y caso de anularse
el acto los perjuicios correran a cargo del demandado, sin
embargo, dadas las enormes cifras monetarias que se mueven
en torno de la construccin nuclear, una medida cautelar de
este orden resultara oportuna, obvindose las cuantiosas pr-
(114) Sentencia del Tribunal de Mnster (Alemania) de 20 de febre-
ro de 1975, cito BARANDIARAN, ACERO Y MIER DEL CASTILLO, 'Influencia de
las centrales nucleares en el medio ambiente durante la operacin nor-
mal, en Luz y Fuerza, nm. 412, diciembre 1975, p. 33.
(lIS) Como se inst en varias demandas sobre estos asuntos, Sen-
tencia alemana de 20 de junio de 1974 sobre la Central Nuclear de Sta-
de resuelta por el Tribunal de Lneburg y la de 14 de septiembre de
1976 de Schles\\,ig-Holstein, tambin la Sentencia francesa de 30 de mayo
de 1975 sobre trabajos preparatorios de la Central de Creys Malville.

689
44
didas que redundaran de una Sentencia adversa a la instala-
cin en cuestin y en evitacin tambin de que en el nimo
de los juzgadores pesen sicolgicamente tales consecuencias.

E) Las fases finales del procedin1iento autorizatorio.

Completada la obra civil e incorporadas las instalaciones y

equipos, se procede a constatar por la Administracin si el
funcionamiento de la planta se acomodar a las previsiones
adoptadas antes de otorgar la autorizacin final. Para. ello se
realiza la denominada verificacin nuclear autorizndose en su
caso la puesta en marcha.
Para el ordenamiento espaol se trata de dos fases distin-
tas, pero en la prctica la comprobacin de las instalaciones
constituye un requisito ms de la autorizacin de puesta en
marcha, tal como se prev en la mayora de las legislaciones
nucleares, 'diferencindose sta del permiso de explotacin pro-
visional solamente en que los ensayos se realizan antes de la
admisin de sustancias nucleares.
La autorizacin de puesta en marcha abre camino a las
postreras autorizaciones: el permiso de explotacin provisio-
nal para la realizacin de las pruebas nucleares despus de la
admisin de la carga de combustibles y el permiso de explo-
tacin definitivo cuando esta instalacin haya sido realizada
satisfactoriamen te.
Para concederse el permiso de explotacin provisional es
necesario presentar un nuevo estudio de seguridad, un regla-
mento de funcionamiento, propuesta de especificaciones, plan
de emergencia y programa de pruebas nucleares.
Aprobado el programa de pruebas nucleares y realizado
ste a satisfaccin de la Junta de Energa Nuclear, la Direc-
cin General de la Energa otorga el permiso definitivo, en el
que se sealan las condiciones de funcionamiento a que deba
sujetarse la explotacin. Cualquier modificacin en las mismas
que pueda implicar una variacin en su rgimen exigir un tr-
mite de autorizacin similar.

690
3. Control de funcionan1iento.

La peligrosidad de las actividades a que dan lugar el fun-

cionamiento ordinario de una instalacin nuclear hace que s-
tas vengan sometidas a control continuado. Estos controles se
llevan a efecto a partir de ia informacin que deben sumi-
nistrar las plantas y directamente por medio de inspecciones
realizadas por los rganos administrativos responsables de la
seguridad nuclear. Los agentes de la Administracin que aqu
intervienen son siempre, pues, personal especializado al ser-
vicio de las Juntas o Comisiones Nucleares u organismos simi-
lares.
En el ordenamiento espaol el personal facultativo del
Ministerio de Industria y el de la Junta de Energa Nuclear
oficialmente designados para realizar las inspecciones tienen
la consideracin de agente de la autoridad (116), viniendo obli-
gados los titulares de las empresas respectivas a facilitar su
acceso y a permitirles realizar las operaciones y comproba-
ciones necesarias. En caso de urgencia las Delegaciones Pro-
vinciales y la Junta de Energa Nuclear podrn adoptar impe-
rativamente las medidas oportunas y ordenar la correccin de
las deficiencias observadas.
Los titulares de la autorizacin deben llevar un libro diario
donde se reflejar de forma clara y concreta toda la infor-
macin referente a la operacin de la instalacin, libro que
estar a disposicin de la Junta para su comprobacin y revi-
sin. Adems vienen obligados a presentar informes sobre
comportamientos defectuosos de componentes o sistemas. o
sobre resultados anormales de las pruebas o comprobaciones
peridicas de los equipos. Con independencia de estos infor-
mes y con carcter anual han de presentar un resumen de la
actividad e incidencias en el funcionamiento (117).
Otra tcnica para el control del buen funcionamiento de
las instalaciones nucleares es la exigencia de cualificaciones
especiales para el personal que manipula los dispositivos de
las instalaciones o que dirige sus operaciones. Este personal
(116) Artculos 53 y ss. del Reglamento de Instalaciones Nucleares.
(117) Artculos 76 y ss. del Reglamento de Instalacin.

691
no puede prestar tales servicios si no dispone de licencia con-
cedida por la Junta de Energa Nuclear, que puede ser de
operador o de supervisor. En realidad se trata de un ttulo
profesional otorgado por la Junta con unas caracterstkas muy
especiale.s, cuales son el que no se detenta indefinidamente
desde el momento de su obtencin, sino que tiene efectos tem-
porales, dos aos, prorrogables siempre que se acredite que
los que soliciten tales prrrogas han venido efectivamente ejer-
ciendo las funciones a que se refiere el ttulo durante la mitad
cuando menos del perodo de validez de la licencia que caduca.

4. Los residuos.

La disposicin y eliminacin de 'los residuos radiactivos

constituye, como sabemos, uno de los problemas ms impor-
tantes que tiene planteados la utilizacin con fines pacficos
de la energa nuclear. La mayora de las legislaciones regulan
estas cuestiones, s'ometiendo desde luego a autorizacin el de-
psito final de los residuos (118). En los reglamentos de la
EURATON cada Estado miembro se obliga a facilitar a la Co-
munidad los datos generales de todo proyecto relativo al de-
secho de residuos radiactivos bajo no importa qu forma, para
que pueda determinarse si la realizacin de tales proyectos es
susceptible de provocar una contaminacin radiactiva de las
aguas, del suelo o del espacio areo de otro estado miembro.
Una modalidad de eliminacin de residuos, su depsito en
el mar, ha preocupado a la comunidad internacional, dando lu-
gar a varios acuerdos el primero de ellos incluido en el Con-
venio de Alta Mar de 1958 (119), que obligaba a los Estados
a tomar medidas para evitar la contaminacin ,de los mares
por estas causas. En esta lnea en Estados Unidos se prescin-
di por la Comisin de Energa Atmica de tales modalidades
de eliminacin, mientras que otros Estados, como los integran-
tes de la EURATON, acordaron establecer en comn programas
(118) As, la Ley Inglesa de 1960, Cdigo Federal norteamericano.
arto 20.301.
(119) Artculo 25.

692
 de disposicin en el mar de residuos radiactivos bajo los aus-
picios tcnicos de la Comisin (l20).
Posteriormente los convenios internacionales que regulan
y condicionan ,los vertiqos internacionales de desechos y sub-
, productos en el mar han vuelto sobre el tema. Aunque la' Con-
vencin de Oslo omiti las sustancias radiactivas, la de Lon-
dres de 29 de diciembre de 1972 la incluy en el Anexo 1, con-
siderando~ por tanto, vertido prohibido los desechos u otras
materias de alto, nivel radiactivo que por razones de salud
pblica, biolgicas o de otro- tipo hayan sido definidos por el
rgano internacional competente en esta esfera, actualmente el
Organismo Internacional de :gnerga Atmica, como inapropia-
dos para ser vertidos en el mar. .
La legislacin nacional espaola ha recibido esta legislacin
al ratificarse el Convenio de Londres (121), desarrollado por
una orden posterior, siendo de aplicacin en su da el rgimen
de sanciones que prev un Proyecto de Ley r~mitido ya a las,
Cortes. Igualmente el Convenio de Barcelona de febrero de
1976 recoge para el Mediterrneo anlogas prohibiciones.
Pero salvo estas previsiones, el ordenamiento espaol es
extremadamente parco en lo que respecta a la eliminacin de
los residuos radiactivos, limitndose a: consignar que con oca-
sin de la verificacin prenuclear de las instalaciones se com-
probar el sistema de eliminacin (l22). Parece, por tanto, que
estas cuestiones quedarn determinadas con ocasin de la apro-
bacin de las condiciones de funcionamiento de las plantas
nucleares. En la prctica se procede a almacenamientos tem-
porales en las propias instalaciones, trasladndose despus fue-
ra del pas en virtud de contratos con firmas especializadas de
momento, a falta de instalaciones de reprocesamiento, para el,
depsito en adecuadas condiciones de estos materiales.

(120) Vid. GoWIE, A General View 01 /nternational Environmental

Law, en CoBoque)), 1973, p. 62.
, (121) El 31 de julio de 1974, entrando en vigor el 30 de agosto de
1975, B. O. E. 10 de noviembre de 1975.
(122) Artculo 2()..6 del Reglamento sobre Instalaciones Nucleares.

693
5. La determinacin de umbrales de radiactividad y la protec-
cin de la poblacin.

Organismos internacionales se han encargado del estudio y

propuesta de normas razonables de proteccin radiolgico-am-
biental que han sido adoptados despus por las legislaciones
nacionales que normalmente coinciden as en los estndares
adoptados y en las lneas generales del sistema de proteccin.
Expondremos, por tanto, la legislacin espaola basada en las
Recomendaciones de la Comisin Internacional Radiolgica
de 1958, sustancialmente coincidente con la de la mayora de
las naciones occidentales.
En principio se parte de la delimitacin de dos zonas, una
denominada controlada, que abarca un rea en que, por
existir una fuente u origen de radiaciones ionizantes, los in-
dividuos que por su profesin trabajan en la misma pueden
recibir dosis que excedan de 1,5 rems por ao (123), Y otra
calificada como de vigilada, que es aquella situada en la
vecindad de la zona controlada, por lo que las personas que
all trabajan y residen pueden estar sometidas a las radiacio-
nes que tienen su origen en aqulla.
Estas determinaciones espaciales proceden de la. legisla-
cin americana, donde se califican dos zonas: la denominada
Exclusin rea y la de Low Population Zone, cuya deter-
minacin se realiza flexiblemente partiendo como criterio de
unos mximos tericos de exposicin en los lmites de cada
una de ellas en caso de accidentes (124), con base a la expe-
riencia adquirida hasta el momento se ha estimado que la
primera zona podra tener un radio de 0,4 millas, y la segun-
da, de tres millas (125). Tambin la reglamentacin america-
na seala que ia distancia mnima a un centro de poblacin
(123) Artculo 1.u de la Orden de 22 de dicieinbre de 1959, que da
Normas para la Proteccin contra Radiaciones Ionizantes y que cons-
tituyen la legislacin bsica en la materia. Debe tenerse en cuenta ade-
ms el arto 140 de la Ordenanza de Sanidad General e Higiene en el Tra-
bajo de 9 de marzo de 1971, que recoge sustancialmente estas normas
adicionndolas con otras cautelas de obligatoria adopcin para los tra-
bajadores que operen en estas zonas.
(124) Vid. Reactor Site Criteria, ttulo 10, captulo 1, parte 100 del
Code of Federal Regulations Energy.
(125) Regulatory Cuide 4. 7, A-7-26, septiembre 1974.

694
que tenga ms de 25.000 residentes habr de ser 1 1/3 la dis-
tancia del reactor al lmite exterior de la zona de baja po-
blacin (126).
La .legislacin espaola no da suficientes criterios para
definir las zonas que contempla, lo que parece se efectuar
empricamente, pudiendo aplicarse la legislacin americana
cuando as lo estime la Junta de Energa Nuclear o existan
convenios o contratos que obligan a adoptar dichas pautas.
Para la zona controlada se prevn mediciones de con-
centracin, la reduccin al mnimo prcticamente posible de
las radiaciones a que por su profesin estn expuestos los
individuos que en ella trabajan, regulacin del acceso, sea-
lizaciones y prohibicion de trabajo a los menores de dieciocho
aos y a las mujeres casadas en edad de procrear, as como
a las solteras tres meses antes de que contraigan m~trimo
nio (127). Los estndares permisibles para esta zona son:

- Dosis semanal: 0,1 remo

- Dosis acumulada en 13 semanas: 3 rems.
Existen adems otros estndares sobre concentraciones m-
ximas permisibles de istopos radiactivos en el agua de be-
bida y en el aire inhalado que se contienen en el Apndice 2
de las Normas de Proteccin, as como dosis de emergencias
y niveles para exposiciones parciales.
Dado el carcter acumulativo de las radiaciones y su in-
fluencia gentica, la fijacin de umbrales admisibles debe te-
ner en cuenta la edad de los sujetos, por lo que se ha llegado
a una frmula que expresa en rem el lmite acumulado m-
ximo de la radiactividad recibida por los rganos genticos
y los tejidos en que se genera sangre. Partiendo de la edad
del trabajador, se deducen 18 aos, multiplicndose la cifra
resultante por cinco. Es decir, un trabajador de 20 aos pue-
de recibir una dosis acumulada de 10 rems, mientras que uno
de 58 puede alcanzar con arreglo a esta frmula 200 rems.
(126) Para los criterios ingleses que relacionan lmites de emplaza-
miento y densidades de poblacin, Vid. SHAW, Aspectos ambientales de
la localizacin de centrales nucleares, loe. cit., p. 22.
(127) Artculo 2 de las Normas de 1959.

695
 Para la zona vigilada, la dosis maXlma permisible anual
es de 0,5 rems, mientras que las concentraciones mximas de
istopos radiactivos en el agua de bebida y en el aire inha-
lado no pueden rebasar la dcima parte de los valores esta-
blecidos para la zona controlada. Para la poblacin conside-
rada en su conjunto la dosis mxima acumulada a efectos ge-
nticos hasta la edad de 30 aos ser la de cinco rems per
capita de poblacin, edad que se estima como media de fer-
tilidad. Esta dosis deber tener en cuenta por ponderacin
las recibidas por los sujetos. especialmente expuestos por ra-
zones profesionales, permanente o episdicamente, en la zona
controlada, y las recibidas por los residentes o trabajadores
de la zona vigilada.
Las dosis mximas admisibles han sid<;> rebajadas sustan-
cialmente por la legislacin americana, pasndose de los 0,5
rem a 0,005 rem para la poblacin en general. Es posible que
estas reducciones trasciendan al funcionamiento de las cen-
trales de nuestro pas, que son en su mayora de aquel origen,
operndose la comunicacin de los ordenamientos, bien como
consecuencia del condicionado de la instalacin establecido
por la JEN y las facultades de revisin que a sta competen,
bien por estipularse as en los contratos con las firmas sumi-
nistradoras de los equipos. Por lo dems, parece que ~os equi-
pos, en cuanto a los de nueva instalacin, vendrn concebi-
dos para respetar tales limitaciones, que sern de aplicacin
en Espaa al seguirse por la JEN las normas de la nacin de
que proceda la Central, en el caso espaol predominante Nor-
teamrica.
Para el control del funcionamiento de las instalaciones en
forma tal que se respeten los niveles reglamentarios se cre
en la Direccin General de Sanidad la Seccin de Proteccin
contra las Radiaciones' Ionizantes, que funcionara en ntima
conexin con los servicios de proteccin de la Junta de Ener-
ga Nuclear (128). Adems, el Reglamento de funcionamiento
de las instalaciones nucleares deber contener normas de ope-
racin y proteccin radiolgica en rgimen normal y en con-
diciones de accidente, as como un plan de emergencia que
(128) Artculo ,lO de las Normas de Proteccin de 1959.

696
detallar las medidas previstas para proteger a la poblacin
del rea potencialmente afectada (129).

6. Responsabilidad.

La eventualidad de un accidente nuclear, no descartable,

ha hecho reaccionar a la comunidad internacional en el seno
de la cual se han adoptado acuerdos dirigidos a paliar las con-
secuencias de tales eventos. El principal obstt;ulo a la uti-
lizacin de la energa nuclear es precisamente el de su extra-
ordinaria peligrosidad potencial. Por tanto, si se opta por
este tipo de aprovechamientos es imprescindible que el orde-
namiento prevea la reparacin de las consecuencias de posi-
bles accidentes. En tales supuestos no s~ podra recurrir ni
a los clsicos esquemas de los Cdigos civiles apegados an
a la idea de la culpa, ni con exclusividad a las reparaciones
provenientes de los cauces normales aseguratorios. Es nece-
sario en primer lugar objetivizar las responsabilidades y des-
pus precaver patrimonialmente la satisfaccin de los daos.
La enorme cuanta de stos superar sin duda la financiacin
privada, desembocndose con ello en una inevitable socializa-
cin de estos riesgos.
Pero no se trata tan slo de una colectivizacin nacional
de riesgos, sino tambin de su internacionalizacin, ya que-los
accidentes pueden ser originados en un territorio y prolongar
efectos a otro, o bien ocasionarse en aguas o espacios no so-
metidos a jurisdiccin nacional. Sin embargo, hasta la fecha
slo un limitado nmero de naciones han suscrito los acuer-
dos ms importantes como el de Pars de la O. C. D. E. de 29
de julio de 1960 (130) y el Complementario de Bruselas de
1963 (131).
Tanto los convenios como las legislaciones nacionales tie-
nen presente los posibles accidentes producidos por el fun-
cionamiento de las instalaciones, por el transporte _de sustan-
(129) Artculo 26 del Reglamento de 1972.
(130) Doce naciones europeas, incluidas Italia y Alemania, que 10
hicieronen septiembre de 1975.
(131) Suscrito nicamente por siete naciones hasta 1975, Bulletin de
Droit Nucleaire, nm. 16, noviembre 1975, p. 41.

697
cias radiactivas, por mar o por tierra, y los riesgos implica-
dos eh la propulsin nuclear de navos. Contemplaremos, pues,
separadamente estos tres aspectos.

A) Instalaciones nucleares.
En el caso de accidente en instalaciones nucleares habr
de precisarse en qu medida puede exigirse responsabilidad
al explotador, quines podrn beneficiarse de las compensa-
ciones previstas y cules seran las vas jurdicas para su efec-
tividad, lo que alcanza tambin a los accidentes ocurridos du-
rante el transporte de sustancias radiactivas o a los que pue-
dan afectar a los navos nucleares, por 10 que pueden genera-
lizarse las soluciones que ahora contemplaremos.

a) La responsabilidad objetiva y su alcance.

Un principio general sentado por los acuerdos internacio-
nales y recogido con base a ellos o independientemente por
las legislaciones nacionales, es el de la responsabilidad por el
mero hecho del accidente y con independencia de toda con-
sideracin culposa, sin que ello suponga que se considere la
culpa implcita en la adopcin de instrumentos peHgrosos.
Ms bien se trata de la responsabilizacin por la mera crea-
cin de riesgos. Este principio fue adoptado rotundamente
por el Convenio de Pars sobre Responsabilidad Civil en el
Campo de la Energa Nuclear de 29 de julio de 1960 (132),
reiterndose por la Convencin de Viena sobre Responsabili-
dad Civil por Daos Nucleares de 21 de mayo de 1963 (133).
(132) Ratificado por Espaa en 10 de octubre de 1961, B. O. E. 2 de
febrero de 1967. Por Instrumento de 1 de abril de 1965, B. O. E. 9 de
julio de 1968 se ratific el protocolo adicional de 28 de enero de 1964.
(133) Vid. sobre estos temas las publicaciones de la OlEA, lnsu-
rance for Nuclear lnstalations, Legal Series nm. 6, STI/PUB/274,
1969, lnternational Conventions on Civil Liability for Nuclear Damage,
Legal Series, nm. 4, STI/PUB/l02, 1963. En la doctrina espaola, SAN-
TOS BRIZ, La responsabilidad civil, Editorial Montecorvo, Madrid, 1970,
pp. 504 Y ss.; FERNNDEZ MARTN GRANIZO, Los daos y la responsabili-
dad objetiva en el Derecho positivo espaol, Editorial Aranzadi, Pam-
plona, 1972, pp. 442 Y ss. SOTO NIETO, La responsabilidad civil en el ac-
cidente automovilstico, Editorial Revista de Derecho Judicial, segunda
edicin, p. 79; BONET, Responsabilidad civil nuolear, volumen 5 de Es-

698
 Sin embargo, tal postulado recibe dos matizaciones: en
primer lugar, no todos los accidentes generan responsabilidad,
y en segundo lugar, aunque surja sta, viene limitada a deter-
minadas cifras, rebasadas las cuales entra en juego la accin
compensadora del Estadc o no se prev cobertura alguna.
Con arreglo al arto 9. del Convenio de Pars, se consideran
U

causas de exoneracin de responsabilidad de los daos cau-

sados por un accidente nuclear: el conflicto armado, la inva-
sin, la guerra civil, la insurreccin o el cataclismo excepcio-
nal de carcter natural, salvo disposicin en contrario de la
legislacin nacional, principios que recoge tambin la legisla-
cin espaola (134). La exclusin de responsabilidad para estos
casos resulta hoy ciertamente objetable, sobre todo para su-
puestos como los actos de terrorismo, que ya han amenazado
a algunas centrales nucleares y que encajan mal en la equ-
voca rbrica de guerra civil. Por ello la doctrina se ha mos-
trado partidaria de la extensin de la responsabilidad, aunque
sea a cargo del Estado (135). La legislacin alemana responde a
estos planteamientos disponiendo la no aplicacin en su terri-
torio del artculo 9. de la Convencin de Pars, lo que se ex-
tiende fuera de sus fronteras a condicit:J. de reciprocidad, si
los efectos se producen en otro Estado (136).
En el Derecho espaol rige, sin embargo, como vimos los
principios de la Convencin de Pars de 1960, pudindose cla-
sificar las siguientes categoras de daos (137): daos nuclea-
res respecto de los cuales se excluye totalmente la obligacin
de indemnizar, que son los ya aludidos recogidos en el ar-
tudios de Derecho Civil en honor del profesor Castn Tobeas, 1969,
pp. 51 Y SS., Y DE LOS SANTOS LASURTEGUI, Problemas jurdicos de la
energa nuclear, vol. 1, pp. 38 Y ss. Sobre todo TOCINO BISCAR LASAGA,
Riesgo y dao nuclear de las centrales nucleares, lEN, Madrid, 1975.
(134) Artculo 4. del Reglamento sobre Cobertura de Riesgos Nu-
cleares de 22 de julio de 1967.
(135) PFAFFELHUBER, Tendances nouveUes dans le Droit Nucleaire,
en Bulletin de Droit Nuc1eaire, nm. 10, noviembre 1972, p. 54, Y
PELZER, A propos de la mise a jour de la convention de Paris, en Bul
letn de Droit NucIeaire, nm. 12, noviembre 1973, p. 53.
(136) Artculo 25-4 del Texto revisado de 1 de octubre de 1975 de
la Ley sobre Utilizacin Pacfca de la Energa Nuclear y sobre la Pro-
teccin de los Peligros contra su Utilizacin.
(137) De acuerdo con FERNNDEZ MARTN GRANIZO, Los daos y la
responsabilidad objetiva en el Derecho positivo espaol.

699
tculo 45 de la Ley de Energa Nuclear, prrafo 2. n (138), da-
os nucleares respecto a los que la exclusin puede ser rela-
tiva por haber intervenido culpa o negligenda de' la vctima;
y daos nucleares que pueden dar lugar a indemnizacin, pero
no con base al ordenamiento nuclear, sino al civil ordinario.
Otras restricciones a la responsabilidad por daos nuclea-
res son de carcter cuantitativo. El Convenio de Pars limit
en la cifra de 15 millones de unidades de cuenta el alcance
de la responsabilidad mxima del explotador por accidente
nuclear, si bien las partes contratantes podan establecer un
tope ms o menos elevado, pero que en' ningn caso podra
ser inferior a cinco millones. Por su parte, el Convenio de
Viena fij la cantidad mnima obligatoria en cinco millones
de dlares (139).
La legislacin espaola limit inicialmente la responsabi-
lidad a 300 millones de pesetas por accidente en cada insta-
lacin (140), elevndose despus a 350 millones de pesetas
como consecuencia de la ratificacin del Convenio de Pars
y de la remisin que a los convenios internacionales realiza
el artculo 57 de la Ley de Energa Nuclear (141).
Los lmites patrimoniales de responsabilidad derivados del
Convenio de Pars parecen hoy, efectivamente, insuficientes, te-
niendo en cuenta que fueron adoptados en una poca en que
las unidades instaladas eran del orden de los 100 MW, mien-
tras que ahora se rebasan holgadamente los 1.000 MW (142).
La legislacin ale~ana es la que contiene unas previsiones
ms generosas, estableciendo el techo de responsabilidad en
1.000 millones de marcos, si bien cuando los perjuicios tras-
cienden a otros Estados, la cifra que exceda de la adoptada
en los convenios internacionales slo se satisfara en la me-
dida que su legislacin prevea para la Repblica Federal Ale-
mana una compensacin anioga (143).
(138) Artculo 4., nlms. 1 y 4 del Reglamento.
(139) Artculo 5. del Convenio sobre Responsabilidad Civil de 21
de mayo de 1963.
(140) Artculo 16 del Reglamento de Cobertura.
(141) Decreto de 7 de noviembre de 1968.
(142) Vid. PFAFFEUlUBER, .Tendances nouvelles, loe. cit., p. 53.
(143) Artculo 31 de la Ley Atmica Alemana.

700
 El Convenio Complementario de Pars firmado en Br.Jse-
ls en 1963 (144) elev el montante de la 'reparacin a 120 mi-
llones de unidades de cuenta, efectundose la distribucin de
los fondos de la forma siguiente:
- Hasta un total por lo menos igual a cinco millones de
unidades de cuenta, fijado al efecto en virtud de la
legislacin de la Parte Contratante en el.territorio don-
de est situada la instalacin nuclear de la entidad ex-
plotadora responsable, mediante fondos procedentes de
un seguro o de otra garanta financiera.
- Entre este importe y 70 millones de ,unidades de cuen-
ta mediante fondos' pblicos que se aportarn por la
parte con'tratante en cuyo territorio est' situada la ins-
. talacin nuclear de la empresa responsable.
_0 Entre 70 y 120 millones de unidades de c~enta, median-
te fondos pblicos que debern aportar las partes con-
tratantes, segn la clave de reparto prevista en el ar-
. tculo 12 (145).
Con arreglo a la legislacin americana (146), la responsa-
bilidad por un accidente nuclear extraordinario queda limitada
en torno a los 560 millones de dlares, incluyndose en esta
cifra el complemento de 500 millones que el Gobierno se com-
promete a aportar sobre el seguro o garanta que corresponde
establecer a los explotadores, y que se fija teniendo en cuenta
la capacidad generadora de la -'nstalacin y las condiciones
geogrficas de su entorno, lo que por lo dems es perfecta-
mente factible en estos momentos, pues las compaas han
perdido sus temores e incluso se estudia, parece, en norteam-
rica, una rebaja de 'primas por las empresas aseguradoras que
(144) Espaa deposit su Instrumento de Ratificacin el 8 de ju-
nio de 1975. El Convenio entr en vigor el 4 de diciembre de 1974,
. B. O. E. 22 de noviembre de 1975.
(145) La Legislacin italiana ha cifrado en moneda nacional las
':lnidades de cuenta del Convenio Complementario, fijando en 7.500 mi-
llones de liras la responsabilidad del explotador, en 43.500 millones
de liras la parte soportada por el Estado y en 75.000 millones de liras
el lmite de la cantidad redistribuida entre los Estados que firmaron
el Convenio. Artculo 19 del Texto Revisado de 10 de mayo de 1975
sobre Utilizacin Pacfica de la Energa Nuclear.
(146) PriceAnderson, Act. de 1957.

701
hasta la fecha han hecho, ciertamente, en el sector nuclear
un gran negocio, no rebasando normalmente los sesenta mi-
llones de dlares, cantidad disponible en los pools privados
de las compaas de seguros (147). La legislacin americana
fue adoptada en una poca en que las compaas aseguradoras
privadas se resistan a entrar en este campo por carecer de
suficiente experiencia, pero aunque la vigencia de la ley se
prevea para un perodo de diez aos, fue prolongada antes
de su expiracin, extendiendo sus efectos hasta 1977, lo que
ha originado crticas que demandan la ampliacin de su co-
bertura (148).

b) Los sujetos responsables.

Un criterio unnimemente seguido tanto por las legislacio-
nes nacionales como por los convenios internacionales es el de
la canalizacin de la responsabilidad al explotador (149), des-
cartndose, para las vctimas al menos, la responsabilidad
en que puedan haber incurrido los suministradores de equipos
o elementos, sin perjuicio de que los explotadores puedan
repetir sobre stos. En garanta tambin de los eventualmente
perjudicados por el accidente, se impone la mediacin de un
patrimonio garantizador, y as la legislacin espaola obliga a
establecer la previa cobertura de los riesgos para la efectivi-
dad de responsabilidades derivadas de posibles accidentes nu-
cleares (150), no pudiendo en ningn caso funcionar la insta-
lacin sin que est establecida dicha cobertura (151).
La cobertura puede consistir en la constitucin de dep-
sitos, pero normalmente versar en la contratacin de una p-
liza de seguros con un pool de entidades aseguradoras en el
(147) Vid. DE LOS SANTOS LASURTEGUI, Problemas jurdicos de la
energa nuclear, vol. 1, p. 76.
(148) Vid. GROSSMAN, The California Nuclear Safeguards Proposi-
tion, en Environmental Policy and Law, vol. 1, nm. 3, clliciembre
1975, p. 141.
(149) As, arts. 3 y 4 del Convenio de Pars, arts. 45, SO, 69 de la
Ley Espaola de Energa Nuclear y arts. 1, 6 Y 16 del Reglamento de
Cobertura.
(150) Artculo SS de la Ley de Energa Nuclear.
(151) Artculo 37 del Reglamento de Actividades Nucleares en re
lacin con el Ttulo II del Reglamento de Cobertura de Riesgos Nu-
cleares.

702
que, en el caso espaol, intervendr preceptivamente el Con-
sorcio de Compensacin de Seguros. Su montante vendr dado
por la cifra consignada en la legislacin nacional, de acuerdo
con los convenios internacionales, en Espaa 350 millones de
pesetas como ha sido adelantado.
Pero, adems, aparece implicada la responsabilidad del Es-
tado unas veces con carcter directo, caso de tener la condi-
cin de explotador y otras con carcter subsidiario o comple-
mentario cuando est previsto, bien en la legislacin nacional,
bien en los convenios internacionales suscritos, un tope supe-
rior a efectos indemnizatorios entre la responsabilidad contra-
da por el explotador y el lmite al que alcanza la socializacin,
nacional o internacional, de los riesgos.
En Espaa es de aplicacin al respecto lo dispuesto en el
Convenio adicional de Bruselas de que se ha dejado ya cons-
tancia. La legislacin nacional no realiza cuantificaciones adi-
cionales especficas, limitndose a establecer que cuando re-
sulten daos a personas en el caso de que la cobertura no
fuera suficiente a satisfacerlas, el Estado arbitrar los medios
legales para cubrir la diferencia (152).

c) Los perjudicados.

Los afectados por un accidente nuclear pueden tener dere-

cho a indemnizacin en virtud de daos ocasionados a perso-
nas o a patrimonios. En el primer caso las indemnizaciones
sern como mnimo las que correspondieran por la aplicacin
de la legislacin de seguro de accidente de trabajo y no ten-
drn carcter prorrateable, mientras que en el segundo, daos
en el patrimonio, puede ser objeto de prorrateo si la cobertura
no fuese suficiente (153).
(152) Artculo SI de la Ley de Energa Nuclear, aadiendo en el
artclo 58 que el Ministerio de Hacienda arbitrar los sistemas o
procedimientos que juzgue oportunos para que sean satisfechas las
cantidades que corresponda abonar al Estado en concepto de repa-
raciones por daos nucleares y con independencia de la responsabi-
lidad civil en los casos previstos en esta Ley y en los Convenios In-
ternacionales ratificados por Espaa.
(153) Artculo 61 de la Ley de Energa Nuclear.

703
 Con arreglo al Convenio de Pars (154), la legislacin nacio-
nal, en el caso de que el accidentado tenga relacin de depen-
dencia con el explotador por razn de las instalaciones donde
se le han causado los daos fsicos, decidir si le es de apli-
cacin el rgimen de la Seguridad Social o adems el espec-
fico por responsabilidad de daos nucleares. En la legislacin
espaola el Reglamento de Cobertura Nuclear (155) dispone
que no son indemnizables los daos que padecieren en sus
personas los empleados o dependientes del explotador, califi-
cados de accidente de trabajo o de enfermedad profesional
con arreglo a los artculos 84 y 85 del Texto Articulado de la
Ley de Seguridad Social. Ahora bien, algn autor ha enten-
dido que este precepto es nulo por ir contta las genricas pres-
cripciones de la Ley de Energa Nuclear (156) que no estable-
cen matizacin alguna al respecto (157).
Por ltimo, sealaremos que aunque la legislacinespao-
la no distingue entre daos producidos fuera o dentro del te-
rritorio nacional, otros ordenamientos tienen presente slo los
o

daos ocasionados en su territorio en cuanto a los producidos

ms all de sus fronteras remiten a acuerdos internacionales
a los supuestos de reciprocidad. El Convenio de Pars al ex-
cluir indemnizaciones por daos ocasionados en Estados no
signatarios ha hecho que se dude que tal disposicin sea ad-
misible en Derecho internacional (158).

d) Procedimiento.
Las reclamaciones en materia de responsabilidad civil de-
o ben presentarse ante el Tribunal que corresponda, de acuerdo
con la legislacin del pas en el cual se encuentre la instala-
cin nuclear en la que el accidente se hubiera producido (159).
Se trata, pues, de un fuero territorial consecuente con la ca-
(154) Artculo 6 h).
(155) Artculo 4.", nm. 3.
(156) Artculo 2.", 16 Y 45.
(157) FERNNDEZ MARTN GRANIZO, Los daos y la responsabilidad
objetiva, p. 445.
(158) Vid. PELZ.ER, A propos de la Mise a Jour de la Convention de
Pars, loco cit., p. 54.
(159) Convenio de Pars, artculo 13 a).

704
nalizacin de la responsabilidad al explotador de la instalacin.
La legislacin espaola completa esta regla al sealar que
la competencia corresponder al juzgado del lugar en que se
haya producido el da~, aunque ello puede dar ocasin a una
cierta dispersin en la intervencin de los tribunales si, como
no es descartable, el accidente afecta a territorios sometidos a
la jurisdiccin de distintos juzgados. Pero puede adems pro-
ducirse un conflicto jurisdiccional cuando se trata de daos
que rebasen las fronteras nacionales, ya que para estos supues-
tos no coinciden la legislacin nacional y la internacional.
Igualmente precisa la Ley de Energa Nuclear (160) que la
accin derivada del artculo 45 se ejercitar ante los Tribu-
nales ordinarios y por el procedimiento correspondiente a la
cuanta reclamada. Este precepto no puede ser, sin embargo,
de aplicacin cuando sea el Estado el que aparece como sujeto
pasivo subsidiario cubriendo indemnizaciones por encima de
los lmites de responsabilidad de los particulares, ya que no
sera congruente sustra~r a la jurisdiccin contenciosa admi-
nistrativa del conocimiento de un conflicto originado por la
socializacin del riesgo y no por la responsabilidad civil pro-
piamente dicha de la Administracin. Ms dudoso es el caso
de la responsabilidad directa del Estado espaol por acciden-
tes acaecidos en sus propias instalaciones. Si stas son deten-
tadas a ttulo de empresa privada, caso de las sociedades
nacionales, no existir problema, pero si por el contrario se
trata de un servicio pblico cuyo funcionamiento normal o
anormal est implicado cabra invocar la reclamacin adminis-
trativa que prev para estos casos la Ley de Rgimen Jurdico
de la Alministracin del Estado.
Las acciones en materia de responsabilidad por daos nu-
cleares tienen caractersticas especiales en lo que respecta a
su prescripcip. El comportamiento de la radiactividad deter-
mina que aunque existan consecuencias inmediatas, perfecta-'
mente precisables, de un eventual accidente, debe contarse
tambin con efectos demorados que incluso podran afectar
por vas de transmisin gentica a generaciones sucesivas.
(160) Artculo 65.

70S
45
Por ello los Convenios internacionales han tratado de estable-
cer un punto de equilibrio entre la posibilidad de abrir cauces
jurisdiccionales relativamente amplios en cuanto a su dimen-
sin temporal y el no mantenimiento indefinido de la interro-
gante sobre las eventuales responsabilidades de los explota-
dores. El Convenio de Pars en su artculo 8. dispone que las
acciones de reparacin debern ser incoadas bajo pena de
caducidad dentro de diez aos a contar desde la fecha del
accidente nuclear. No obstante, la legislacin nacional podr,
fijar un plazo especial de caducidad o de prescripcin de dos
aos como mnimo, a contar desde el momento en que la vC-
tima haya tenido conocimiento del dao y del explotador res-
ponsable del mismo, o desde el que razonablemente haya de-
bido tener conocimiento de ello, sin que el plazo de diez aos
pueda sobrepasarse (161), a no ser que la legislacin nacional
establezca un plazo general de caducidad superior, si en ella
se prevn las med~das para cubrir la responsabilidad por accio-
nes presentadas ms all del plazo de los diez aos (162).
Algunas naciones han hecho uso de tales facultades, y as
en Alemania se fija un plazo de tres aos de prescripcin para
daos inmediatos y de treinta para daos diferidos (163). En
cuanto a la legislacin espaola los plazos son respectivamen-
te de diez y v~inte aos (164).

B) El transporte.
En materia de transporte se mantiene tambin el principio
de responsabilidad objetiva, la cual se centra en este caso
igualmente sobre el explotador, lo que han querido reforzar
sucesivos acuerdos internacionales, el ltimo de los cuales es
(161) Conforme al Convenio Complementario de 1963, cuando una
parte contratante haga uso de esta facultad el plazo que se fije ser
de tres aos, contados desde el momento en que el perjudicado haya
tenido conocimiento del dao.
(162) El Convenio de Bruselas de 1962, arto 5.", parte tambin del
plazo de diez aos, indicando que puede ampliarse a veinte. El Con-
venio de Viena de 1963 fija un plazo anlogo.
(163) Artculo 32 de la Ley Atmica Alemana.
(164) Artculo 67 de la Ley de Energa Nuclear.

706
de 17 de diciembre de 1971 sobre Transporte Martimo de
Sustancias Nucleares (165).
La legislacin espaola recoge los criterios de la legislacin
internacional en el sentido de considerar responsable al explo-
tador de la instalacin expedidora, a no ser que se tratase de
sustancias remitidas desde el extranjero y se haya hecho
cargo de las mismas el destinatario espaol. Slo en un caso
puede aparecer la responsabilidad del transportista, cuando
se establezca un convenio expreso al respecto entre ste y el
explotador sancionado por la autoridad competente (166).
Conforme al Convenio de Pars, si el accidente tiene lugar
en el curso del transporte fuera del territorio de la parte con-
tratante, el lugar no puede ser determinado, o el accidente se
produce en territorio dependiente de ms de una parte, sern
competentes los tribunales en cuyo territorio est instalada la
explotacin nuclear, cuyo explotador es el responsable (167), Y
si de acuerdo con esto son competentes los Tribunales de
varias naciones se estar al del territorio donde est matri-
culado el medio de transporte (168).

C) Navos nucleares.
La aparicin de buques con propulsin nuclear determin
una cierta reaccin internacional que alcanz su punto lgido
en 1958 cuando se deneg por las autoridades danesas el acce-
so al puerto de Copenhague del submarino norteamericano
Skate, que acababa de cruzar el casquete polar. El Convenio
para la seguridad de la vida humana en el mar firmado en
Londres en 1960 abord estas cuestiones obligando a estos
buques a venir dotados de unos certificados de seguridad en
las condiciones all estipuladas. Esta misma materia fue objeto
de un nuevo Convenio, el de Bruselas de 1962, tambin fir-
mado por Espaa, sobre responsabilidad de explotadores de
(165) Ratificado por Espaa en 3 de mayo de 1974, B. O. E. 20
de agosto de 1975.
(166) Artculos 47 a 50 de la Ley de Energa Nuclear en relacin
con el artculo 4. del Convc'nio de Pars.
(167) En el mismo sentido, artculo 11 del Convenio de Viena.
(168) Artculo 13 del Convenio de Pars.

707
navos nucleares que contiene una clusula de limitacin de
responsabilidad en 1.500 millones de francos, obliga a man-
tener un seguro y centra tambin la responsabilidad en el
explotador del barco.' Las demandas en estos casos podrn
incoarse, a opcin del demandante, ante los tribunales del
Estado de la licencia o ante los Tribunales del Estado o de
los Estados contratantes en cuyo territorio se hayan ocasio-
nado los daos nucleares. Por lo dems, los trminos de este
Convenio recogen sustancialmente los principios del de Bru-
selas y han sido recibidos tambin por la legislacin espaola
que dedica a estos aspectos el captulo 11 de la Ley de Ener-
ga Nuclear.

7. Sanciones.
El dispositivo sancionador es en todos los ordenamientos
especialmente riguroso, de lo que no es excepcin el espaol,
que castiga penalmente no slo la liberacin intencional de
energa, sino el simple incumplimie~to de las prescripciones
administrativas, aplicndose la pena de prisin menor al que
sin la debida autorizacin ponga en explotacin una ins-
talacin nuclear, o un buque o aeronave nuclear, o un dispo-
sitivo que genere radiaciones ionizantes, facilite, reciba, trans-
porte o posea materiales radiactivos o sustancias nucleares,
trafique con ellos, retire o utilice desechos de los mismos o
haga uso de istopos radiactivos (169).
En cuanto a las sanciones administrativas propiamente di-
chas, pueden consistir en multas hasta cinco millones de pe-
setas, anulacin o suspensin de licencias y permisos (170).

(169) Artculo 86 de la Ley de Energa Nuclear.

f170) Artculo 92 de la Ley.

708
 CAPITULO DUODECIMO

LOS RESIDUOS SOLIDOS

l. LA ASIMILACIN DE RESIDUOS SLIDOS.

1. Los residuos slidos como problema. ambiental.

La produccin de residuos no es una caracterstica exclu-
siva del' hombre, sino que es secuela de todas las formas de
vida, inherente "al metabolismo y' a la generaCin de subpro-
ductos por la alimentacin. Sin embargo, en la vida animal
estos subproductos se incorporan fcilmente por la naturaleza
completando los ciclos de los sistemas ecolgicos, lo que es
vlido tambin para las materias orgnicas slo parcialmente
utilizadas por algunos animales, y que constituyen a su vez la
fuente de alimentacin y aprovisionamiento de otras especies.
El problema no es tampoco nuevo para la Humanidad, aun-
que s son sus rasgos actuales determinados por la urbaniza-
cin y los sistemas econmicos adoptados. En otras pocas
estas cuestiones no daban apenas preocupacin alguna, en las
pequeas comunidades los residuos se asimilaban sencilla-
mente por el medio, o eran y siguen siendo utilizados, "para
fines agrcolas. En las ciudades, bien. se arrojaban simple-
mente a la calle, denuncindose ya el caso de Atenas, cuyas
- vas estaban llenas de desperdicios (1), o, bien cuando funcio-
(1) Vid. WALLABANK y TAYLOR, Civilization Past and Present, Scott,
Foresman y Co. Chicago, 1949, vol. 1, p. 8, cit. American Public Works

709
 naba un mnimo servicio de recogida, como suceda en Roma
a partir de Csar Augusto, se depositaban las basuras en las
inmediaciones de la ciudad, dando lugar, como en el caso de
Pars, despus, a la creacin de autnticas colinas que ms
tarde se incorporan a l~ topografa de la urbe (2).
Las basuras, segn su denominacin tradicional, van a ori-
ginar perturbaciones desde el punto de vista sanitario, ya que
efectivamente la ausencia de un sistema de disposicin razo-
na~le fue causa de muchas de las pestes y epidemias que aso-
laron Europa en las pasadas centurias. La perspectiva higi-
nica se mantiene a lo largo del siglo XIX e incluso flota todava
en los ordenamientos vigentes. Pero a partir de la industria-
lizacin y del incremento de las formas de vida urbana la
problemtica adquiere un rasgo diferente, pasndose a ma-
nejar el trmino ms adecuado de residuos slidos que cuadra
mejor al metabolismo actual de las ciudades que la rbrica
tradicional, que contemplaba bsicamente la generacin de
detritus putrescibles.
Los residuos slidos van a constituir as una fuente de pre-
ocupacin importante para los regidores de las ciudades, ter-
minando por desembocar en una problemtica nacional, aun-
que de todas formas esta materia no recibe an la atencin
merecida, constituyendo una agresin ambiental polivalente
an no resuelta. De una parte, los residuos suponen una
injustificada dilapidacin de recursos y energa, lo que enlaza
con la macropoltica ambiental, y de otra constituyen poten-
ciales amenazas para la atmsfera y las aguas, terrestres su-
perficiarias o subterrneas, degradando adicionalmente, ade-
ms, el paisaje y' agravando a la par los problemas sanitarios
en cuanto a la eventual transmisin de enfermedades por los
insectos y roedores que. se generan y alimentan como conse-
cuencia de las formas todava ms comunes de disposicin de
estos residuos.
Association, Tratamiento de los residuos urbanos, trad. esp. Instituto de
Estudios de Administracin Local, Madrid, 1976, p. 21).
(2) Vid. Association Generale des Hygienistes et Techniciens Munici-
paux, Les Residus Urbains, Techniques y Documentation, Pars, 1975, p. 2;
la versin espaola de esta obra est en curso tambin en el Instituto de
Estudios de Administracin Local de Madrid.

710
 2. Caractersticas de los residuos slidos.
Se consideran como residuos slidos aquellas materias que
no son capaces de ser arrastradas por un fluido de flujo libre,
sea ste una corriente de aire o una corriente lquida (3). A
esta caracterizacin, desde el punto de vista fsico, debe su-
marse otra desde el ngulo econmico: son residuos aquellos
subproductos que por carecer de valor para la persona que los
genera son abandonados o desechados por sta.
La clasificacin de los residuos slidos resulta a menudo
confusa en cuanto que se entrelazan criterios distintos que
hacen ~fasis, bien en el origen, bien en el lugar de su retirada,
as por su recogida en las ciudades se incluyen tambin como
residuos urbanos los de carcter industrial (4). La clasificacin
ms habitual es la que distingue en cuanto a su procedencia
los siguientes tipos de residuos:

- Residuos agrcolas y ganaderos.

- Residuos de la minera.
- Residuos industriales.
- Residuos urbanos.
Los primeros constituyen cuantitativamente el grupo ms
importante, el 54 por 100 en los Estados Unidos, seguidos de
los mineros, un 37 por 100 del total. No obstante su impor-
tancia cuantitativa, la problemtica que presentan es menor
por su reducido impacto ambiental en cuanto que los prime-
ros pueden ser fcilmente integrados en los ciclos ecolgicos,
y los segundos, aunque pueden dar lugar a escombreras no
exentas de peligros ambientales y a la alteracin del paisaje,
constituyen problemas localizados. Los residuos industriales
son frecuentemente retirados por las propias empresas, pasan-
do a englobar la ltima categora, la de residuos urbanos que
es la que aqu nos interesa, cuando se incorporan al conjunto
de residuos generados por una ciudad. Estos ltimos, no obs-
tante su menor proporcin, un 9 por 100 tambin para US~
(3) CHANLET, La protecci6n del medio ambiente, lEAL 1976, p. 304.
(4) Vid. SIERRA, Perspectivas de aprovechamiento ~integral de resi
duos slidos, INI, Enadmisa, :1972, p. 28.

711
en 1971 (5), suponen el ncleo ms importante del problema
que abordamos.
Los residuos urbanos vienen determinados por los subpro-
ductos de los hogares, los de anlogo carcter generados por
comercios e industrias, los propiamente industriales que se
aportan al acervo total, los que se, obtienen de la limpieza de
las calles, de la recogida de vehculos y objetos abandonados,
de los escombros de las construcciones y demoliciones, anima-
les muertos, etc. En cuanto al subgrupo de los domsticos, a
su vez tambin el ms importante dentro de esta categora, su
composicin y volumen estn condicionados por el nivel de
vida de la poblacin, sus hbitos de consumo, el clima, el sis-
tema de calefaccin, la poca del ao y la forma de presen-
tacin de las mercancas (6).
El pas donde se generan mayor nmero de residuos de
esta ndole es Estados Unidos, donde se ha estimado que se
descartan anualmente 360 millones de toneladas, que incluyen
71.000 millones de latas, 38.000 millones de botellas, 7,6 millo-
nes de aparatos de televisin, 7 millones de vehculos y 36 mi-
llones de toneladas de papel (7), destacando la ciudad de Nue-
va York con 30.000 toneladas de residuos diarios, ms que Lon-
dres y Tokio juntas (8). Para Francia se ha cifrado una produc-
cin de 11 millones de toneladas al ao en 1972, lo que da una
cifra de 810 kg. por habitante y ao (9). En Espaa se ha
estimado la produccin de residuos slidos urbanos en 10 mi-
llones de toneladas/ao, lo que dara a su vez 780 gramos/
habitante da (lO), cifras que parecen muy elevadas para el
conjunto si se tiene en cuenta que en la produccin de Madrid
es del orden de un kilogramo per cpita diario, y que ciuda-
des como Bilbao venan generando unos 600 gramos (11).
(5) Referencias SIERRA, Perspectivas de aprovechamiento, p. 29.
(6) Vid. Association Generale, Les residus urbains, p. 23.
(7) Vid. EPA, Mission 5.000, Washington, 1972.
(8) City of New York, The Garvage we Make in Ny.
(9) Les Residus Urbains, p. 24.
(10) Segn manifestaciones del Director General de Minas y de la
Construccin en la clausura del Simposium de Aprovechamiento de re-
siduos slidos que tuvo lugar en Madrid en junio de 1975.
(11) La media arrojada por las cinco grandes ciudades espaolas
fue de 600 grs.-habitante-da, segn la encuesta practicada con ocasi6n
del IV Simposio de Experiencias y Proyectos sobre Servicio de Limpieza,

712
 Estas considerables cifras tienen una caracterstica adicio-
nal: la de su carcter exponencial. El aumento de los residuos
slidos viene generado por el incremento del nivel de vida, lo
que agiganta el problema de su disposicin. Adems, estas
mismas circunstancias dificultan su adecuado tratamiento al
incorporar objetos resistentes cuya mezcla perjudica enorme-
mente los procesos.

3. Alternativas.

A) Eliminacin o aprovechamiento.
La eliminacin de las basuras primero y de los residuos
slidos despus ha sido el criterio ms practicado por su me-
nor costo. Para ello se proceda pura y simplemente en el pa-
sado al abandono de las basuras en las calles o a lo ms en
los aledaos de las ciudades. Contemporneamente sigue sien-
do la opcin ms generalizada, incluso aunque se realice con
ciertas garantas que yan ms all del puro depsito de los
residuos en cualquier paraje.
En estos momentos, sin embargo, se plantea seriamente la
necesidad de ir a la recuperacin de las basuras extrayendo
de ellas los materiales aprovechables o utilizndolas como
fuentes energticas. Determinadas formas de eliminacin su-
ponen una cierta recuperacin de contenidos econmicos, como
sucede con la reconversin de zonas pantanosas o de terrenos
accidentados para parques, e incluso aeropuertos, como los de
Nueva York. Pero las tendencias actuales van ms all an y
pretenden corregir el derroche de materiales y energas que la
eliminacin supone. Ello lleva aparejado grandes dificultades,
sobre todo en los sistemas polticos que basan su economa en
incremento indefinido del consumo, lo que conduce a un pro-
ceso indefinido de sustitucin en el que la recuperacin no
tiene lugar. El sistema de libre formacin de precios milita
tambin contra este tipo de ahorros al no ser competitivas las
operaciones de reconversin si las materias primas vrgenes
Recogida y Tratamiento de Residuos Slidos, Instituto de Estudios de
Administracin Local, octubre 1974, p. 134.

713
resultan ms baratas por no tenerse en cuenta su escasez
futura. Igualmente determinadas modalidades de produccin
desembocan en materiales duraderos difcilmente desarticu-
lables, comercializndose los de consumo inmediato en reci-
pientes y contenedores expresamente pensados para su dese-
cho, lo que complica enormemente las posibilidades de reuti-
lizacin de los componentes, cuya heterogeneidad y su mezcla
con otros productos hacen adems especialmente costosas las
operaciones tcnicas necesarias para el aprovechamiento.

B) Dispositivos tcnicos.
a) La recogida.

La recogida en s supone ya un problema de primera mag-

nitud. La enorme extensin de las ciudades modernas hace es-
pecialmente costoso el dispositivo de recogida de residuos s-
lidos cuyos vehculos tienen que realizar largos desplazamien-
tos para su descarga. La recoleccin de los residuos en las
vas pblicas puede facilitarse mediante la imposicin de su
depsito en recipientes adecuados para su manejo por vehcu-
los especiales o simplemente de bolsas normalizadas, tambin
las ordenanzas municipales pueden prever la autorizacin o la
imposicin de sistemas colectores para inmuebles pluriveci-
nales
El tema de los desplazamientos puede atenuarse mediante
la imposicin de la previa compactacin de residuos especial-
mente voluminosos, la realizacin de estas operaciones en los
propios vehculos o el establecimiento de estaciones interme-
dias de almacenamiento, pero de cualquier forma se requerir
conectar con sistemas de tratamiento adecuados para prevenir
la distanciacin excesiva de los depsitos finales dada la es-
casez de terrenos disponibles para estos usos en la periferia
de las ciudades.

714
 b) El tratamiento.
Se entiende por tratamiento el conjunto de operaciones
encaminadas a la eliminacin de los desechos y residuos o al
aprovechamiento de los recursos contenidos en ellos (12). Es-
tas operaciones pueden realizarse de muy diferentes modos, de-
pendiendo su eleccin de factores econmicos y tcnicos (13).
Los sistemas de tratamiento utilizables son esquemticamente
los siguientes:

- Eliminacin "in situ" de los residuos domsticos. Con-

siste, bien en la trituracin de estos residuos, que son evacua-
dos por la red de alcantarillado o bien en su incineracin en
dispositivos montados a escala de vivienda o normalmente de
conjunto de viviendas. En principio, el sistema es admisi-
ble, pero exige que se coordine con el dispositivo de alcan-
tarillado y tratamiento de aguas residuales, y que, en el caso
de incineracin, se produzca en condiciones tales que no
contamine la atmsfera. En la prctica no sucede as, por
lo que algunas legislaciones lo prohben. Por lo dems, es es-
casamente utilizado salvo quiz en los Estados Unidos, siendo
en Espaa, como ha puesto de relieve la encuesta del lEAL,
francamen te excepcional (14 ).

- Depsito a cielo abierto. Este es quiz el peor de los sis-

temas elegibles, aunque desgraciadamente quiz el ms difun-
dido por ser, sin duda, el ms econmico. Pero cada vez re-
sulta ms difcil encontrar terrenos idneos en las proximida-
des de las grandes ciudades, sobre todo, y remontar la enr-
(12) Art. 1.2 de la Ley Espaola sobre Desechos y Residuos Slidos
Urbanos de 19 de noviembre de 1975.
(13) El tema ha suscitado una numerosa literatura, una resea bi-
bliogrfica de la Environmental Protection Agency americana contiene
355 ttulos, Solid Wastes Management, Available Information Materials,
mayo 1974. En la literatura espaola, adems de la obra pionera de
PAZ MAROTO, Servicios de Viabilidad y Saneamiento, tomo 11, Madrid,
1961, debe mencionarse la monografa de LPEZ GARRIDO, M. VIDAL Y PE-
REIRA MARTNEZ, Basura urbana. Recogida, eliminacin y reciclaje, Edi
tores Tcnicos Asociados, Barcelona, 1975. La sntesis que ofrecemos a
continuacin en el texto est tomada de estos trabajos y de las obras
reseadas con anterioridad en este captulo.
(14) En ninguna de las ciudades mayores de un miUn de habitantes
se utiliza, VI Simposio de Experiencia, p. 149.

715
gica y justificada OpOSIClon de las comunidades inmediata-
mente afectadas. Adems de los riesgos sanitarios que con-
lleva, el vertido abierto contamina las aguas, tanto las subte-
rrneas como las superficiarias por arrastre y constituye fre-
cuentemente uno de los principales agentes de la contamina-
cin atmosfrica (15), por la combustin espontnea prcti-
camente imposible de evitar de los materiales acumulados.

- Vertedero controlado. Fue preconizado por primera vez

en Inglaterra por DAVES y CALL que calificaron a esta operacin
de Sanitary Landfill (16), y consiste bsicamente en la dis-
posicin de los residuos en capas sucesivas de un espesor de
unos dos metros recubiertas con 10 20 centmetros de tie-
rra. En principio, en estas condiciones se consigue la fermen-
tacin aerobia de los residuos depositados que se transforman
con el transcurso del tiempo. Como ventajas adicionales se
asignan a este mtodo la eliminacin de la combustin, su
relativa economicidad, el no dar lugar a olores ni a la produc-
cin de insectos y ratas, obvindose, si est bien elegido el
emplazamiento, la contaminacin de las aguas. Si el control
se realiza con severidad, pueden admitirse emplazamientos a
partir de los 200 metros de las aglomeraciones vecinas (17).
Otras ventajas adicionales consisten en la recuperacin de
canteras abandonadas, lugares pantanosos y terrenos est-
riles (18). Este es el sistema principalmente seguido en muchas
grandes ciudades como la de Nueva York. En la prctica, sin
embargo, presenta algunos inconvenientes: las caractersticas
actuales de lo.s residuos urbanos impiden o dificultan la com-
bustin erobia, lo que retrasa la degracin natural y la po-
sibilidad de utilizacin posterior de la superficie de descarga,
requiere constantes cuidados y una eleccin acertada del em-
plazamiento.

(15) Caso de Bilbao, por ejemplo, y de otras ciudades.

(16) Vid. Association General, Les residus urbaines, p. 139.
(17) Segn recomendaciones de la Organizacin Mundial de la Sa-
lud, Vid. Les residus urbaines, p. 195.
(18) Vid. en general sobre las ventajas de este mtodo, Sanitary
Landfill, National Center for Resources Recovery, Inc. Lexington Books,
Toronto, 1974.

716
 - Incineracin. Los reSlQUOS son quemados en plantas de
combustin adecuadas, procedindose a la evacuacin de las
cenizas, lo que posibilita la utilizacin continua de la planta.
El calor puede ser aprovechado para la generacin de energa
o para el secado de los lodos de las plantas de tratamiento de
aguas residuales. A su vez, de las cenizas, a travs de procesos
ulteriores, pueden retirarse los minerales que contienen. El
proceso es, sin embargo, caro en inversin y mantenimiento,
lo que se acenta por 'las caractersticas de los materiales que
entran en los residuos, algunos de los cuales, como los plsti-
cos, obstruyen las parrillas y complican tcnicamente el pro-
ceso. Adems, debe dotarse a las instalaciones de filtros y
sistemas idneos para evitar la contaminacin' atmosfrica.
No obstante, parece que est surgiendo un serio impulso en
favor de este proceso, y as en Espaa, en Barcelona, se ha
montado una plan"ta que puede consumir 1.100 toneladas de
desperdicios y generar 18.000 Kw, con una inversin del orden
de los 1.500 millones de pesetas, siendo entre las de su gnero
una de las mayores de Europa.

- Compostaje. Este es uno de los mtodos ms antiguos

y est basado en la fermentacin bacteriana de las materias
orgnicas contenidas en los residuos, utilizndose el producto
obtenido como corrector de suelos y soporte de fertilizantes en
la agricultura. Efectivamente, parece razonable la devolucin
a los sistemas ecolgicos de las materias orgnicas de ellos
. extrados, por lo que estas soluciones tienen enrgicos vale-
dores (19), ahora bien, tambin aqu incide negativamente la
composicin de los residuos, muchos de los cuales no son oig-
nicos, y si se incluye en el compost pueden perjudicar los
suelos. La demanda de e'ste producto es escasa y su produc-
cin costosa, lo que ha hecho que en Espaa se haya suscitado
un cierto desnimo ante esta solucin que en una poca tuvo
un gran eco entre los municipios. En el abandono de esta so-
lucin se ha incurrido en un cierto error al plantearse no un
(19) Vid. DE LA RUBIA, La fertilizacin racional como pilar funda-
mental de la agricultura, en LPEZ GARRIDO y otros, Basura urbana, p-
ginas 214 y ss.

717
 sistema de disposicin, sino una solucin exclusivamente ren-
o table, pudiendo perfectamente mantenerse si se conjuga con
otros mtodos de aprovechamiento (20).

- Pirlisis. Los residuos se tratan mediante destilacin

seca para conseguir otros productos, lo que ha dado resul-
tados positivos con neumticos y plsticos, pero la tecnologa
no est todava avanzada, aunque se cifran para el futuro en
este sistema grandes esperanzas.

- Recuperacin. De alguna forma este mtodo combina

algunos de los anteriores en cuanto que se trata de separar
por familias los distintos componentes de los residuos urba-
nos, procedindose a continuacin a la recuperacin de los
materiales que las componen. Tericamente constituye la so-
lucin ptima si no fuera tambin por su elevado costo y por
las complicaciones adicionales que imponen los sistemas de
fabricacin y la heterogeneidad' de las caractersticas de las
materias primas utilizadas.
Aunque como vimos existe una amplia gama de soluciones,
el problema est todava sin resolver. En todos los pases se
advierte una respuesta inadecuada, tendindose a la utilizacin
de los dispositivos ms rudimentarios. incluso en los Estados
Unidos la denominada Operacin 5.000 trata de eliminar una
cifra igual de depsitos incontrolados existentes en el pas. En
Espaa, en la encuesta que hemos hecho referencia, el 65 por
100 de los Municipios consultados consideraron insatisfactorio
el sistema de tratamiento por ellos empleado.

11. UNA POLTICA PBLICA DE RESIDUOS URBANOS.

Tampoco aqu la marcha espontnea de la economa puede

ayudar a la solucin de los problemas ambientales. El ahorro
de bienes de uso y la autolimitacin en el consumo no encajan
con la filosofa del libre mercado, el cual no tiene presente las
necesidades del futuro, favoreciendo su sistema de precios la
(20) Vid. SIERRA, Perspectivas de aprovechamiento integral, p. 54.

718
u~ilizacin de materias vrgenes (21). La Administracin debe
forzosamente intervenir, pero aunque podr controlar la pro-
blemtica ambiental inmediata, no cabe pensar en soluciones
de ms largo alcance, y nicamente en estmulos y remedios
parciales.
La iniciativa pblica habr de plantearse determinados ob-
jetivos correctores, como ha intentado hacer la legislacin ale-
mana sobre la base de refuerzo de la iniciativa privada y de la
planificacin de estas actividades (22), la norteamericana a
partir de la asistencia tcnica y financiera (23) Y despus por
la espaola con un espectro ms amplio (23 bis). Entre las
medidas a adoptar pueden citarse las siguientes' (24):

- Mejora del conocimiento del problema por parte de la

Administracin mediante un inventario nacional o re-
gional de los residuos producidos y sus caractersticas.
- Investigacin de los sistemas tecnolgicamente ms
apropiados para el aprovechamiento.
- Planificacin de las operaciones sobre bases territoriales
idneas, normalmente de mbito regional, al objeto de
favorecer economas de escala en las plantas.
- Establecimientos de tasas y precios reales por recogida
y tratamiento.
- Actuacin sobre la produccin estimulando fsicamente
o imponiendo directamente la obtencin de productos
que faciliten la recuperacin.
- Actuacin sobre la comercializacin para la asimilacin
de recipientes o para evitar que vayan a los residuos
obligando a su retorno.
- Regulacin severa de los sistemas de tratamiento para
evitar la contaminacin del agua y de la atmsfera.
(21) GODDARD, Managing Solid Wastes, Economics Technology and
Institutions, Praeger, New York, 1975, p. 355.
(22) Vid. Abfallbeseitigungsgesetz de 7 de 1972.
(23) Primero por la Solid Waste Disposal Act de 1965 y despus por
la -Resources Revovery Act de 1970.
(23 bis) Ley de Desechos y Residuos Slidos Urbanos de 19 de no-
viembre de 1975.
(24) Que coinciden en buena medida con las catalogadas por SIERRA,
Perspectivas de aprovechamiento integral de residuos slidos, pp. 79
Y 80.

719
 - Ayudas pblicas a las operaciones que supongan un me-
jor aprovechamiento de los residuos.
- Estmulos para la obtencin de productos reciclados me"
diante prioridades en contratos estatales o subsidiados.
- Contrl estricto de las actividades privadas de disposi-
cin de residuos.

Pero quiz, sin que ello obvie inmediatas y siempre necesa-

rias cautelas de proteccin ambiental, la solucin vendr dada
a la' postre por el propio sistema general de precios, bien a
travs de su regulacin, bien como consecuencia de su eleva-
cin generalizada ante el progresivo agotamiento de recursos
naturales que haga inevitable y a la vez rentable la recupera-
cin. Recordemos que en el pasado, aunque a pequea escala,
sta se vena realizando por traperos y manipuladores de des-
perdicios que retiraban materiales vendibles y que en la actua-
lidad todava funcionan pequeos comerciantes que adquieren
papel y otros subproductos de las economas domsticas. No
obstante, resulta difcil, en trminos racionales, admitir el que
debe esperarse pasivamente que llegue tal solucin, desperdi-
cindose en el nterin grandes masas de recursos que la Huma-
nidad va a necesitar sin duda en el futuro.

lB. RGIMEN JURDICO DE LA RECOGIDA Y TRATAMIENTO DE

RESIDUOS SLIDOS URBANOS EN EL ORDENAMIENTO ESPAOL

l. El dispositivo administrativo.

Tradicionalmente la recogida y tratamiento de residuos

constituye una competencia municipal bien definida, ello. es
as en Espaa y tambin en otras naciones, aunque en algunas
de ellas las operaciones materiales pueden realizarse por los
particulares. Sin embargo, y en esto tampoco es una excep-
cin Espaa, las caractersticas actuales del problema han de-
terminado la entrada de las Administraciones nacionales ani-
mando a la vez soluciones organizatorias de mbito supra-
municipal. A esta lnea responde la Ley Espaola de Desechos
y Residuos Slidos Urbanos de 19 de noviembre de 1975 que

720
por primera vez introduce en el pas una regulacin a escala
nacional, estimulando la creacin de Consorcios y Mancomu-
nidades para la recogida y tratamiento de desechos, ordenando
a las Diputaciones Provinciales que fomenten la instalacin de
estos entes e imponiendo su subrogacin en las competencias
de los Ayuntamientos cuando stos no puedan prestar el ser-
vicio por razones de carcter econmico u organizativo y no se
mancomunen o consorcien (25).
La intervencin de la Administracin Central se realiza
como consecuencia de las competencias ambientales atribui-
das a las distintas unidades administrativas que controlan la
utilizacin de los elementos. Desde la ptica del aprovecha-
miento de los residuos aparece ahora tambin el protagonis-
mo de los Departaments a quienes incumbe velar por la mejor
disposicin de los recursos materiales y energticos, destacan-
do a este respecto el liderazgo del Ministerio de Industria y
dentro de l de la Direccin General de Minas.

2. Concepto legal de residuo slido urbano.

La ley espaola determina en trminos similares a la le-
gislacin de otros p~ses, considera residuos urbanos (26),
los que son consecuencia de las siguientes actividades y si-
tuaciones:

a) Domiciliarias.
b) Comerciales y de servicios.
e) Sanitarias en hospitales, clnicas y ambulatorios.
d) Limpieza varia, zonas verdes y recreativas.
e) Abandono de animales muertos, muebles, enseres y
vehculos.
f) Industriales, agrcolas, de construccin y obras meno-
res de reparacin domiciliaria, con las limitaciones a que se
refiere el artculo 3..
(25) Artculo 11, apartados 5 y 6.
(26) Aunque ms sinttica la definicin legal espaola es similar a
la contenida en la circular francesa de 14 de abril de 1962. Vid. LAMAR-
OUE, Droit de la Protection de la Nature et de l'Environnement, p. 888.

721
46
 g) En general, todos aquellos residuos cuya recogida,
transporte y almacenamiento o eliminacin corresponda a los
Ayuntamientos de acuerdo con lo establecido expresamente
en la Ley de Rgimen Local y dems disposiciones vigentes
(artculo 2,1).
Por el contrario, no se incluyen dentro del mbito de la
ley los residuos mineros y los agrcolas y ganaderos en su fase
de explotacin cuando se produzcan y depositen en suelo ca-
lificado como no urbanizable. Otros residuos como los radiac- .
tivos, los productos txicos y contaminantes, los peligrosos,
quedan a la vez sometidos a las disposiciones que especfica-
mente les afecten.
Para la ley la eliminacin comprende todos aquellos proce-
dimientos dirigidos bien al almacenamiento o vertido contro-
lado de los residuos, bien a su destruccin, total o parcial, por
incineracin u otro sistema que no implique recuperacin de
energa.
Se considera como aprovechamiento todo proceso indus-
trial cuyo objeto sea la recuperacin o transformacin de los
recursos contenidos en los residuos.

3. El Servicio Pblico de recogida de residuos slidos.

A) . El monopolio municipal del servicio como regla general.

En los pases europeos, prcticamente con carcter general,

la recogida de residuos urbanos constituye un servicio mono..
polizado por los Ayuntamientos (27), monopolio ste poco
discutido, ya que. se trata de un servicio irrentable y que sola-
mente puede excepcionar en los casos de residuos industriales
susceptibles de cierto aprovechamiento econmico. La legis-
lacin espaola no es una excepcin, y as en el arto 101 de la
Ley de Rgimen Local se incluye (28) la recogida y tratamiento
(27) En este sentido, por ejemplo, tambin expresamente la legis-
laCrt italiana, Ley de 30 de marzo de 1941. Vid. BARUCHI, Problem Giu-
ridici delta Tassa Rifiuti, en Rivista Trimestrale di Diritto Pubblieo,
nm. 2, 1975, pp. 1324 y ss.
(28) Apartado e).

722
de basuras entre los serVICIOS de la competencia municipal,
siendo adems obligatorio para todos los Municipios la des-
truccin o tratamiento tcnico sanitario de basuras y resi-
duos (29), aunque tal obligacin es ms bin hipottica para
las pequeas localidades, desde luego supone la previa recogida
de estos residuos (30).
El monopolio de este servicio por parte de la Administra-
cin Local presenta algunas excepciones en cuanto que se ad-
mite la posibilidad de que previa autorizacin puedan los ge-
neradores de residuos transmitirlos a terceros. A su vez, la
prestacin de este servicio genera obligaciones y deberes por
parte de la Administracin Municipal y de los ciudadanos.

B) La obligatoriedad de la entrega.
Con arreglo a la nueva Ley de Residuos Slidos, los produc-
tores o poseedores de los mismos debern, con las excepcio-
nes que luego consignaremos, ponerlos a disposicin del Ayun-
tamiento respectivo en las condiciones que determinan las Or-
denanzas Municipales (31). Los Ayuntamientos, pues, pueden
estipular las caractersticas de prestacin del servicio impo-
niendo cargas a los ciudadanos como la utilizacin de bolsas y
contenedores o su traslado a puntos escogidos de recogida.
Tambin aqu, al hilo de las Ordenanzas de construccin, pue-
den los Ayuntamientos regular sistemas colectivos de recogida
de basuras en los inmuebles a travs de conductos de descarga
o simplemente mediante la habilitacin obligatoria de un local
destinado a estas atenciones.
Conectado con el tema de la recogida de residuos slidos
est el de la limpieza viaria, que tambin incumbe a los Ayun-
tamientos, pero en el que no haremos especial hincapi por
no ofrecer peculiaridades jurdicas sustantivas en lo que a sus
aspectos ordinarios se refiere. Otra cosa ser el abandono en
(29) Art. 102, g). .
(30) Entre los precedentes de esta disposicicin que cita la propia
Exposicin de Motivos de la Ley de 1975 aparecen el Real Decreto de
12 de enro de 1923, el Reglamento de Sanidad Municipal de 9 de febrero
de 1925, el Reglamento de Sanidad Provincial de 20 de octubre de 1925.
(31) Art. 3,2.

723
la va pblica de. objetos de residuos que deben ser incluidos
en la recogida, lo que cae de lleno en la problemtica de este
epgrafe. Un supuesto especial de limpieza, inadecuadamente
regulado todava en Espaa, es el que afecta a las playas, lo
que se efecta de hecho muy deficientemente por los Ayunta-
mientos, dando lugar a situaciones de contaminacin que
hemos contemplado conexamente con el tema de las aguas.
La ley puntualiza gue los Ayuntamientos adquieren la pro-
piedad de los residuos desde' la entrega y recogida. Aunque se
trata de un cesin forzosa, esta figura no guarda parangn con
las situaciones contempladas por la Ley de Expropiacin For-
zosa, porque la ley lo que aborda es precisamente la entrega
de residuos que carecen de valor econmico y suponen una
amenaza potencial para el entorno urbano. La transmisin de
la propiedad se realiza sin transferencias, pues, de valores mo-
netarios, es ms, tal transmisin opera en sentido inverso al
habitual, ya que se transmiten precisamente contenidos eco-
nmicos de carcter negativo, puesto que para los Ayu.nta-
mientos supone el realizar adicionales desembolsos.
Si los particulares se niegan sin causa que lo justifique a
poner los residuos a disposicin del Ayuntamiento o incum-
plen las condiciones de entrega que estipulan las Ordenanzas,
pueden incurrir en multas y sanciones (32).

C) La obligatoriedad de recepcin.

A la obligatoriedad de la entrega por parte de los sujetos

que utilizan el servicio se corresponde la obligatoriedad por
parte de la Administracin Municipal de hacerse cargo de los
mismos, aunque a estos efectos conviene distinguir entre re-
siduos ordinarios y, residuos especiales, lo que trasciende no
slo a la retribucin del servicio, sino a las caractersticas de
su prestacin.
Si se trata de residuos slidos que presentan caractersti-
cas que los hagan txicos o peligrosos, los Ayuntamientos exi-
girn a sus titulares que eliminen o reduzcan en lo posible
(32) Artculo 12,2, a).

724
estas caractersticas, e incluso pueden eximirse de su admisin
obligando a que se depositen en forma y lugar adecuado (33).
Los productores o poseedores de residuos especiales que
pueden producir trastornos en el transporte y tratamiento,
quedan obligados a proporcionar a los Ayuntamientos infor-
macin completa sobre su origen, cantidad y caractersticas.
Cuando se trate de desechos o residuos que por su volumen
o configuracin no puedan ser recogidos por los servicios nor-
males del Ayuntamiento, podr exigir ste su reduccin o bo-
nificacin, debiendo serIe abonados, en caso de no llevarlo a
cabo en el grado preciso, los gastos suplementarios que su
recogida produzca (34).
En estos casos, tratndose de residuos slidos industria-
les o de la construccin, los Ayuntamientos podrn imponer
la obligacin de construir depsitos o vertederos propios ne-
gndoles el acceso a sus servicios de recogida (35).

O) Disponibilidad privada.
Conectado de nuevo con las circunstancias econmicas que
penetran el tema de los residuos urbanos, puede recordarse
que en el pasado en Espaa y todava an en otros pases, de
hecho el servicio de recogida se prestaba gratuitamente por
particulares que realizaban por su cuenta los aprovechamien-
tos disponibles, bien retirando objetos tiles, bien cediendo
las materias orgnicas para usos agrcolas.
La prestacin privada del servicio de recogida constituye
una prctica habitual, por otras raznes, en Estados Unidos,
donde un porcentaje importante de residuos urbanos ordina-
rios y por supuesto de residuos industriales, es retirado me-
diante precio por firmas privadas que bien contratan con las
municipalidades respectivas o bien lo hacen directamente con
los habitantes de las comunidades implicadas.
La legislacin espaola prev la posibilidad, lo que debe
entenderse solamente para los casos en que los residuos ten-
(33) Artculo 3'<', 3..
(34) Artculos 3. y 4.
(35) Artculo 4., 3.

725
gan todava contenido econmico apreciable, de que los resi-
duos puedan conservarse por sus productores (36), o cederse
a terceras personas (37), si bien en ambos casos ha de proce-
der autorizacin municipal (38). En otros casos, los contem-
plados como excepcin a la obligacin receptora municipal, la
disponibilidad privada se impone a los productores de re-
siduos.

E) El caso de los vehculos abandonados.

Un supuesto especial constituye el abandono de vehculos
intencionalmente realizado por los particulares. En Estados
Unidos se ha llegado a cifrar en siete millones el nmero de
vehculos de que se desembarazan anualmente los ciudadanos.
En otras naciones occidentales el nmero es menor, pero cons-
tituye tambin un problema importante que, aunque no afecta
directamente a los elementos, s trasciende negativamente para
la esttica ambiental. La legislacin espaola se apoya a este
respecto en el Cdigo Civil (39), que est pensado para otros
supuestos, como el de la prdida y extravo, ordenndose que
se retiren los vehculos abandonados, se depositen en lugares
escogidos para ello y se proceda a su venta en pblica subasta
por los alcaldes, una vez publicados los anuncios correspon-
dientes, en el plazo de ocho das, cuando su valor sea escaso,
y en el de -dos aos si realmente se trata de una prdida invo-
luntaria del vehculo (40).
Pero estas medidas no son las adecuadas para los supuestos
ordinarios de abandono intencional de vehculos, lo que oca-
siona graves trastornos a las autoridades municipales, mxime
cuando los responsables suelen retirar previamente las placas
para evitar su identificacin, por lo que se han solicitado me-
didas adicionales como exigencia a los usuarios de los justi-
ficantes de entrega en los centros de eliminaCin para la baja
(36) Artculo 4., 2.
(37) Artculo 7., 1.
(38) Tal como se deduce a sensu contrario del artculo 3., 5; 7., 3,
Y 12, 2 a). .
(39) Artculo 615.
(40) Ordenes de 15 de junio de 1965 y de 8 de marzo de 1967.

726
 definitiva del vehculo a efectos fiscales, fianzas preventivas
restituibles en el momento de la entrega en las condiciones
dichas, control de vehculos por el nmero de motor, chasis,
etctera (41).
Tampoco entre nosotros estn regulados los denominados
cementerios de vehculos que tanto afean el paisaje de las
proximidades de las carreteras, materia sta que en otras le-
gislaciones, como por ejemplo la francesa, ha dado pie a una
normativa precisa y minuciosa (42).

4. La eliminacin.
Para la legislacin espaola, la eliminacin comprende to-
dos aquellos procedimientos dirigidos bien al almacenamiento
o vertido controlado de los residuos, bien a su destruccin,
total o parcial, por incineracin u otro sistema que no impli-
que recuperacin de energa (43). .
Como regla general se sienta la de que estas operaciones
debern llevarse a cabo evitando toda influencia perjudicial
para 'el suelo, vegetacin y fauna, la degradacin del paisaje,
la contaminacin del aire y de las aguas (44).
Aunque la eliminacin es susceptible de realizarse por va-
rias modalidades, como la .propia ley reconoce al incluir la
. incneracin, lo cierto es que nicamente se contempla la for-
macin de depsitos o vertederos controlados, surgiendo a
la vez dudas sobre si la expresin depsito o vertedero debe
relacionarse siempre con el co~trol excluyendo por tanto los
depsitos no controlados o por el cont,rano cabe legitimizar
depsitos no controlados al ser la expresin legal de carcter
alternativo. La primera interpretacin se apoyara en la pro-'
pa configuracin del proceso autorzatQrio centrado sobre la
ca'lificacin de estas actividades como 'insalubres, nocivas o
peligrosas, pero, sin embargo, la imposicin del .control de
(41) Vid. IV Simposio de Experiencias y Proyectos, conclusin 7."
(42) Decreto de 13 de abril de 1962, que desarrolla el artculo 91
del Cdigo de Urbanismo y que ha sido completado por dos, Ordenes
de 25 de abril de 1963. ' . .'
(43) Artculo 1., 3 de la Ley de '1975.
(44) Artculo 3., 1.

727
los depsitos a los Ayuntamientos de cualquier ndole parece
que desborda las posibilidades prcticas de asimilacin social.
Los depsitos o vertederos pueden ser municipales o pri-
vados, para los primeros se exige que el proyecto sea autori-
zado por la Comisin Provincial de Servicios Tcnicos yorga-
nismo competente, lo que adiciona nuevas inseguridades en
cuanto a cules pueden ser estos ltimos, al margen de que
resulta anmala esta intervencin en las competencias muni-
cipales que lgicamente debera manifestarse meramente en la
emisin de un informe preceptivo. Tambin resulta sorpren-
dente que se obligue a los Ayuntamientos que pretendan ins-
talar un depsito o vertedero municipal en terrenos de pro-
piedad particular a que para su el~ccin hayan de convocar
concurso pblico (45), mxime si pueden disponer a efectos
de la expropiacin forzosa para la adquisicin de estos te-
rrenos (46), con lo que no se obviarn, sino ms bien se acen-
tuarn, las protestas de las comunidades cercanas.
Para los vertederos o depsitos privados la tcnica de con-
trol se basa en la licencia municipal concedida a travs del
procedimiento que regula el Reglamento de Actividades, inter-
viniendo el Instituto Geolgico y Minero ante una posible
contaminacin de los recursos del subsuelo.
Las licencias pueden ser indefinidas, extinguindose slo
cuando se haya agotado la capacidad del vertedero, temporales
o eventuales con una duracin mxima en este caso de seis me-
ses prorrogables por otro perodo igual. Los depsitos o ver-
tederos no autorizados se consideran clandestinos, procedin-
dose a su inmedia~a clausura y a la imposicin de multas de
hasta un milln de pesetas.

(45) Artculo 5., 5.

(46) Como se deduce implcitamente de la decliracin de utilidad
pblica que se contiene en el artculo 10 de las operaciones de trata-
miento.

728
5.\ El aprovechamiento.

La legislacin espaola, aunque quiz no con el mismo n-

fasis que la alemana (47), est pensando en empresas parti-
culares para la realizacin de estas operaciones, como demues-
tra el hecho de que en ningn momento se aluda a iniciativas
municipales. Las instalaciones de esta ndole debern ser tam-
bin autorizadas municipalmente por los cauces del Regla-
mento de Actividades, exigindose paralelamente autorizacin
del Ministerio de Industria. El solicitante, si no fuera pro-
pietario de los residuos, deber acreditar su derecho a la dis-
ponibilidad de aqullos de la forma que reglamentariamente
se determine (48).
El impulso de las operaciones de aprovechamiento puede
realizarse instndose a los titulares de las instalaciones a su
ampliacin o modificacin en orden a un aprovechamiento
ms racional, concedindose a estos efectos ayudas econmi-
cas y pudindose proceder a la expropiacin de la instalacin
si no se realizan las ampliaciones propuestas (49). Adems,
en determinadas reas geogrficas, cuando las circunstancias
econmicas as lo aconsejen, puede declararse obligatorio el
aprovechamiento de residuos que permita recuperar recur-
sos cuya produccin nacional sea insuficiente.
Indirectamente se estimula tambin el aprovechamiento
mediante la ~ventual aplicacin de las siguientes medidas:

- Exigencia de que los desechos y residuos de los pro-

ductos que se fabriquen o importen sean susceptibles
de normal tratamiento.
- Fomento de la utilizacin de recursos recuperados en
la fabricacin de ciertos productos elaborados.

(47) Vid. Una exgesis de la ley alemana de 7 de junio de 1972 en

KIMMINICH, The Law of Waste Disposal in the Federal Republic of Germa-
ny: The Role of Private Contractors, en Environmental Policy and
1.aw, vol. 1, nm. 1, junio 1975, pp. 28 Y ss..
(48) Artculo 7., 3
(49) Artculo 8.

729
 El cumplimiento de estas obligaciones puede dar lugar a
indemnizacin o al abono de l~s ayudas econmic~s y tcni-
cas que se determinen (SO).
El otorgamiento de la autorizacin de aprovechamiento
lleva implcito la declaracin de utilidad pblica de estas ac-
tividades y el acceso de sus titulares a los beneficios que con-
cede la Ley de Expropiacin Forzosa.

6. Fitlanciacin.
La financiacin de la recogida y tratamiento de residuos
urbanos es por regla general insuficiente en todas las nacio-
nes, lo que repercute en la calidad del servicio y en el aban-
dono de la recuperacin ante el falso criterio de que sta
deba ser en todo caso rentable. Se precisan por ello nuevos
aportes econmicos que debern provenir de los propios usua-
rios de los servicios y de la comunidad, nacional o local, a
travs de subvenciones. detradas de los rendimientos tributa-
rios ordinarios.
En Espaa esta situacin se plantea en los mismos tr-
minos, siendo notoriamente insuficientes los recursos desti-
nados a estos efectos (51).

A) La financiacin municipal.
Aunque en los pases anglosajones un porcentaje sustan-
cial de la financiacin de estos servicios se obtiene de im-
puestos municipales generales (52), lo normal es que la finan
ciacin se realice, parcialmente, al menos, con base a tasas
detradas en contraprestacin a la facilitacin del servicio.
Este es tambin el caso espaol, donde estas tasas se men-
cionan expresamente en la Ley de Rgimen Local (53), si bien
(SO) Artculo 9.u
(51) Me remito a los resultados obtenidos en la encuesta realizada
en el VI Simposio de Experiencias y Proyectos del lEAL, pp. 22, 66, 70,
87 Y 89.
(52) Hasta el SO por 100 en una serie de ciudades encuestadas en
USA. Vid. GODDARD, Managing Salid Wastes, p. 41.
(53) Artculo 440, 14.

730
la base imponible puede configurarse en funcin de la cate-
gora de la calle o del tipo de uso, industrial, domiciliario o
comercial, conectndose en algn caso con el lquido impo-
nible de la finca habitada (54).
El abono de estas tasas es preceptivo, aunque no se uti-
lice cuando se den las circunstancias previstas para su de-
traccin, ya que se trata de un servicio obligatorio y se bene-
ficia, por tanto, de la excepcin prevista en el artculo 10 del'
Reg1amento de Haciendas Locales (55). Otra cosa ser que
en los supuestos ms arriba contemplados se dispense a de-
terminados particulares de la obligacin de la entrega de re-
siduos o que el servicio no est realmente establecido o no
abarque determinados espacios del trmino municipal (56),
supuestos stos que no darn lugar a la exaccin.
El montante de estas tasas es normalmente modesto y no
cubre las necesidades del servicio. Tampoco las modalidades
de su percepcin atiende a los intereses ambientales propia-
mente dichos. Una reconsideracin, pues, de este tipo de exac-
ciones sera aconsejable, aunque ello pueda llevar aparejado
dificultades en cuanto a su administracin y gestin.

B) Financiacin nacional.
Hasta ahora las intervenciones ms significativas a escala
nacional en el mbito de los residuos slidos han versado en
el apoyo financiero a las Administraciones Locales primero
(57) y ms especficamente despus para fomentar el aprove-
chamiento y la recuperacin de productos (58).
La legislacin espaola prev tambin un programa de
subvenciones por la Comisin Interministerial de Planes Pro-
vinciales y de crditos a travs de los Bancos de Crdito Lo-
cal y Crdito Industrial, ayudas stas que principalmente es-
(54) Vid.. VI Simposio de Experiencias y Proyectos, p. 80.
(SS) Contra la regla general contenida en el artculo 436 de la Ley.
(56) Este ltimo tipo de excepciones se justifica tambin en el or-
denamiento italiano con slido apoyo jurisprudencia!. Vid. BARUCCHI,
Problem Giuridici della Tassa Rifiuti, loco cit., p. 1329.
(57) En este sentido, la Solid Waste Disposal Act americana de
1965.
(58) Resource Recovery Act de 1970.

731
tn pensadas para apoyar operaciones de cierta escala reali-
zadas por asociaciones de entes locales, pero de las que pue-
den benefkiarse Ayuntamientos aislados y particulares. Estos
pued.en recibir tambin auxilios econmicos cuando se les im-
pongan la modificacin de las instalaciones de aprovechamien-
to o en los supuestos de medidas indirectas para facilitar la
recuperacin.
La Administracin Central tambin puede coadyuvar en este
sector, emprendiendo y financiando investigaciones tecnol...
gicas para la mejora de los sistemas de aprovechamiento.

732
 INDICE ALFABETICO DE MATERIAS
A Aguas territoriales: 137, 138.
Abastecimiento del a g u a: 238,
261, 283, 294, 302, 317, 321, 330-
334, 336, 340, 341, 355, 358, 361,
365, 367, 372, 374.
Abonos: "259, 454.
Accidentes n u c 1e a res: 626-631,
657, 672, 697-699, 701-703, 705,
706.
Accin "popular: 131, 134, 203,680.
Aceites: 380.
Acido brico: 629.
Acido ntrico: 455, 459.
Acido sulfrico: 441, 455, 459.
Acondicionadores de aire: 574,
587.
Actividad municipal: 294, 295.
Actos administrativos: 682.
Adbesto: 461.
Aerosoles: 475.
Aeropuertos: "101, 121, 134, 456,
476. 477, 573, 579, 595, 599-601,
71j.
Aguas fluviales: 140.
Aguas pblicas: 163, 375, 396.
Aguas residuales: 162, 164, 167,
186, 251, 254, 259, 262, 330, 344,
348, 357, 363, 367, 373, 374, 383,
385, 389, 390, 391, 396, 401, 429.
455, 715, 717.
Air Quality Act: 496.
Alcantarillado: 162, 255, 263, 264,
330, 344, 345, 362, 363, 366, 377,
385, 387, 392.
Altura de las chimeneas: 466, 491,
541.
Almina: 455.
Amonio: 436.
Anhdrido carbnico: 449.
Anhdrido sulfrico: 452.
Anhdrido s u l f u roso: 439, 440,
442-447, 449, 459, 461, 462, 464,
466, 472, 473, 478.
Anticonceptivos: 51.
Antropomorfismo: 23.
Antimonio: 455. "
Aprovechamiento de b a s u ras:
729, 730.
Areas metropolitanas: 284, 296,
332, 510.
Arsnico: 455, 480.
Asfalto: 454, 455.
Asociaciones ambientales: 120.
Asociaciones de pesca: 118, 127-
129.
Asociaciones de vecinos: 681.
Automviles: 121, 151, 440, 445,
446, 457, 459, 460, 467, 492, 500,
506, 508, 512, 526, 528, 539, 553,
733
 554, 556, 572, 589, 591, 592, 593,
594, 638.
Autonoma municipal: 199.
Autorizacin administrativa: 543.
Autopistas: 599.
Aviones: 456, 467, 474, 475, 570,
579, 583, 595-597.
Aviones s u p e rsnicos: 49, 573,
577, 578.
Azucareras: 384.
Azufre: 443, 456, 459, 464, 469,
559-561.
B Cementerios de a u t o m viles:
Balnearios: 301.
Baos de curtidos: 380.
Baos desengrasantes: 380.
Baos electrolticos: .380.
Baos textiles: 380.
Barcos: 148, 149, 253, 284, 41~
418, 430, 433.
Barcos petroleros: 246, 255.
Barrera del sonido: 577, 578, 597.
Basuras: 350, 351, 539, 557, 710,
723.
Biomas: 11.
Biomedicina ambiental: 11.
Biosfera: 9, 11, 1'9, 33, 59, 73, 77,
80, 81, 436, 472, 505.
Bixido de azufre: 454.
Bixido de carbono: 449.
Bixido sulfuroso: 141.
Bomba nuclear: 634, 635.
Bronquitis: 478.
e Cloacas: 105.
Cadmio: 245, 257, 455, 461.
Calefacciones: 456, 502, 504, 526,
539, 557, 558, 712.
Calidad de las aguas: 277, 280,
301, 323, 327-329, 346, 371, 372,
375, 389, 392, 404, 406, 408, 412.
734
Calidad del aire: 47, 495, 522, 526,
533,542.
Cambio ambiental: 64.
Cambio social: 64.
Cncer: 622, 628.
Cnones de vertido: 375.
Canteras: 551.
Carbn: 456, 487, 469, 559, 560,
619, 640.
Carbono: 459, 604.
Carburo de calcio: 455.
Carniceras: 488.
Cauces pblicos: 371, 389.
Celulosas: 384.
727, 728.
Cementos: 454, 455, 485, 525.
Cencerradas: 588.
Cenizas: 454, 456, 460.
Centrales nucleares: 606-608, 610,
613, 614, 623-627, 630, 631, 633,
635-640, 670, 672-674, 677, 680,
683, 688, 689.
Centrales trmicas: 49, 452, 455,
481, 525.
Cermica: 455.
Ciclones: 471.
Ciclones secos: 468.
Ciencias sociales: 10, 11, 31, 40,
522.
Cinc: 507.
Civilizacin industrial: 78.
Civilizacin urbana: 14.
Clausura de instalaciones: 98.
Clean Air Act: 495, 496, 510, 512.
Cima: 712.
Climatologa: 449,469-473.
Cloro: 455.
Cohetes: 587.
Coeficiente de natalidad: 45.
Colectores: 298.
Combustibles: 453, 456, 459, 460,
464, 465, 469, 491, 513, 557-562.
Combustin: 508, 552.
Combustin espontnea: 716.
Combustin incompleta: 451, 457.
Comet: 577.
Competencias: 326, 495, 497.
Competencia municipal: 503, 593,
687.
Compostaje: 717.
Concesin de aguas: 393.
Concentracin de competencias:
154, 155.
Concentracin demogrfica: 45.
Concentracin urbana: 237.
Concorde: 150, 578.
Conflictos jurisdiccionales: 705.
Conservacin de m o n u mentos:
483.
Conservas: 482.
Consorcios: 336-340, 342, 343, 350,
5to,511.
Contaminacin: 121, 135-137, 140,
142-147.
Contaminacin del agua: 112, 121,
134, 137, 148, 149, 163, 212, 237,
241, 243, 244, 246-251, 253, 254,
262, 264, 276, 284, 297, 300, 301,
303, 308, 313, 319, 321, 325, 357,
365, 377, 378, 380, 381, 385, 387,
396, 448, 453, 506, 509, 716.
Contaminacin del aire: 165, 168,
176, 212, 255, 264, 357, 435, 437-
439, 442-445, 448, 450-453, 456,
465, 468-470, 476, 477, 480-482,
484, 486, 487, 493, 497, 505, 508-
510, 512, 675.
Contaminacin i.n d u strial: 177,
17~.
Contaminacin in ter nacional:
138-140, 142-145.
Contaminacin radiactiva: 60S,
637.
Contencioso ambiental: 122, 126,
129, 130, 134.
Control ambiental: 151.
Control de las aguas: 162.
Control de c om b u s tibIes: 557,
559.
Control de la .contaminacin: 81,
83, 84, 123, 143, 149, 150,169. 170,
175, 284, 292, 459, 465, 484, 487,
489, 494, SOl, 508, 519, 520, 525,
553.
Control de eniisiones: 552.
Control de la navegacin: 422.
Control de la radiactividad: 658,
665, 684, 690, 692, 693, 695, 696.
Control de ruidos: 591.
Contribuciones especiales: 362.
Convenios internacionales: 14>
149.
Cooperacin internacional: 146,
414.
Corrosin: 482, 484.
Coste del agua: 261.
Costas: 432.
Costos de la contaminacin: 37,
304-309, 353, 354, 358, 360, 482,
483, 485.
Costos del petrleo: 612.
Costos del ruido: 578, 579.
Costos sociales: 178.
Crecimiento cero: 30.
Crecimiento econmico: 40.
Crisis energtica: 611, 612.
Chimeneas: 105, 464-466.
D
DDT: 255, 397, 398, 449, 506.
Degradacin ambiental: 43.
Demografa: 25.
Densidad de poblacin: 45.
Depuracin del agua: 240, 260,
313, 330, 344-346, 350, 352, 365,
372, 377, 383-385, 395.
Depuradores hmedos: 468.
Derecho: 63-66, 74, 82, 95, 111, 148,
183, 335.
Derecho ecolgicCl: 72.
Derecho de familia: 72.
Derecho ambiental: 324, 330, 581,
658.
735
Derecho internacional: 135, 138-
143, 149, 507.
Derecho nuclear: 643, 658, 659,
663, 668, 678.
Desarrollo econmico: 45.
Descentralizacin industrial: 51.
Descentralizacin territorial: 153.
Desforestacin: 79.
Desperdicios: 709.
Detergentes: 257, 269, 272, 397.
Detergentes absorbentes: 431.
Diesel: 527, 528, 555, 556.
Dinmica urbana: 132.
Dispersin de competencias: 156,
158.
Distribucin de la poblacin: 132.
Distribucin de las rentas: 22.
E
Ecologa: 9-11, 14, 40, 63.
Ecologa marina: 414.
Ecologa poltica: 51, 52.
Economa socialista: 48.
Ecosistema: 10-12, 34.
Ejecucin de obras: 135.
E'1ementos correctores: 548, 550.
Eliminacin de basuras: 350, 351,
713, 723.
Eliminacin de residuos: 83, 164,
713,715.
Emanaciones sulfurosas: 481.
Embalses: 380.
Emisin de ruidos: 594.
Emisores urbanos: 253.
Empresas mixtas: 333, 343.
Empresas pblicas municipales:
332.
Empresas siderrgicas: 49.
Emulsiones: 380.
Energa nuclear: 49, 212, 605, 606,
609, 611, 613, 627, 636, 637, 649,
654, 656, 658, 660, 669, 698.
Energa solar: 258, 618.
736
Enfermedad de la piedra: 483.
Enriquecimiento del uranio: 614.
Entorno fsico: 9, 18.
Epidemias: 710.
Equilibrio ecolgico: 37, 95.
Escapes de gas: 441, 446.
Escombreras: 404, 408.
Escombros: 254.
Establos: 209.
Estaciones depuradoras: 428.
Estandares: 92, 93, 496, 506, 529,
554, 560, 591, 597.
Estandares ambientales: 150, 151.
Estandares de calidad: 281.
Estercoleros: 452.
Estroncio radiactivo: 622.
Explosin demogrfica: 57, 59.
Explosivos: 212.
F
Fbricas de papel: 244.
Fangos: 260, 263, 350.
Fermentacin aerobia: 716.
Fertilizantes: 255, 262, 263, 439,
452, 455, 461, 717.
Ferrocarriles: 456.
Filtros de tejido: 468.
Flor: 461, 481.
Focos contaminantes: 272.
Fosas spticas: 251, 428.
Fosfatos: 257.
Fotosntesis: 448, 449.
Fresadoras: 571.
Fuel industrial: 443.
Fuel-oil: 459, 469, 559, 561.
Fuel pesado: 560, 561.
G
Gas natural: 559, 640.
Gases: 500.
Gases txicos: 506.
Gasolina: 457, 458, 461, 464, 467,
469, 556, 559.
Gestin del ambiente: 152.
Gobernadores civHes: 203, 204,
214, 230.
Granjas: 390.
Grasas industriales: 257.
Grava: 176.
Guerra nuclear: 634.
Grupos electrgenos: 210, 585,
587.
H Legislacin ambiental: 64, 128,
Harinas de pescado: 462.
Hermandades de La b r a dores:
128.
Hexaclorocilohexano: 398.
Hielo polar: 472.
Hidrocarburos: 138, 148, 165, 246,
257, 321, 413-417, 420, 422, 424,
425, 429, 430, 431, 432, 454, 457,
459, 464, 479, 554.
Holln: 482.
Homologacin de vehculos: 593,
594. . Ley de Minas: 378, 405.
Hospitales: 597, 600.
Humos: 105, 142, 208, 209, 212,
438, 454, 457, 460, 461, 464, 465,
477, 487, 489, 500, 507, 513, 527,
529, 537, 557.
1 217, 220-223, 225, 227, JO-232,
Impuestos lucales: 313.
Incentivos fiscales: 563.
Incineracin de basuras: 350, 452,
454, 455. 499, 715, 717.
Incremento de la poblacin: 26,
27,29, 473.
Industrializacin: 40, 42, 51, 238.
Informacin pblica: 218.
Infrasonidos: 567, 577.
Inmunidad administrativa: 120.
47
Insecticidas: 19, 56, 84, 263, 272,
284.
Insonorizacin: 101.
Insonorizacin de viviendas: 600-
602.
Investigaciones petrolferas: 97.
Istopos: 605, 616, 617, 663, 666,
695, 708.
L
Lavado de minerales: 428.
544.
Legislacin nuclear: 635, 660, 661,
663, 682, 684, 685.
Legislacin pisccola: 280.
Lejas negras: 380.
Leucemia: 622.
Ley de Aguas: 318-323, 325, 347,
348, 367, 373, 382, 383, 395.
Ley de Arrendamientos Urbanos:
584.
Ley de Energa Nuclear: 66.~, 665,
668, 699, 703, 705.
Ley de Procedimiento Adminis-
trativo: 325.
Le:," de Residuos Slidos: 723.
Ley dei Suelo: 358.
Libre comel"~io: 101.
Licencias: 90-93, 100, 132, 133, ISO,
183, r93-196, 198, 2G?, 210, 214-
272, 280, 300, 390, 401, 503, 526,
544, 545, 548, 558, 585, 680, 683,
684, 686-688, 708.
Limitacin de alturas: 191.
Limitacin de ruidos: 598.
Limitacin de velocidad: 591.
Lindane: 398.
Localizacin industrial: 176, 179-
181, 188,546.
Localizacin n u c l e a r: 676-679,
682.
737
 Lodos: 380, 455, 717.
- Lubrificantes: 380.
Lucha contra la contaminacin:
264, 285.
Lucha contra el ruido: 580-584,
586-588, 592, 595, 601.
Lluvias: 409, 471, 472, 476.
M Noosfera: 11.
Malthusianismo: 44.
les: 335.
Mancomunidades m u n i cipales:
336, 350.
Mareas negras: 413.
Mares: 412-414.
Marisco: 432, 433.
Medicina nuclear: 621.
Mercurio: 84, 245, 247, 257, 461.
Metabolismo: 81.
Metano: 436.
Meteorologa: 469, 470,475:
Mtodo Bacharach: 464.
Mtodo Ringelmann: 464.
Microclima: 469.
Monxido de carbono: 436, 439,
449, 457, 459, 478, 517, 527, 539.
Motocicletas: 569, 589.
Motores diesel: 456,457.
Motores fijos: 587, 590.
Monumentos: 483.
Multas: '95, 232, 235, 273, 400, 403,
427,448.
Museos: 482, 483.
N
Navos nucleares: 698,707,708.
Natalidad: 26, 27.
Negro de humo: 455.
Nieblas: 475, 489.
Nitratos: 257.
Niveles de contaminacin: 48,
451, 529, 554.
738
Niveles' de .,em'jsin: 524, 536-540,
545, 547, 550, 551, 552, 555.
Niveles de inmisin: 451,532, 533,
538, 540, 561.
Nivel de intensidad: 568, 569.
Niveles' de ruido: 565, 567, 568,
573, 591, 592, 595-591, 999-601.
Noise Pollution and Abatement
Act: 590.
Nuevas ciudades: 131.
Nuisance: 106-108.
Nutrientes: 11.
o
Ocio: 241.
Olores: 208, 209, 438, 452, 461, 462,
468.
Ombusdsman: 126.
Opinin pblica: 297.
Ordenacin del territorio: 40, 47,
74, 76, 79, 171, 174, 175, 177, 185,
187, 470, 540, 599, 674, 675, 679.
Ordenanzas municipales: 191,201,
205, 211, 217, 218, 362, 366, 489,
492, 493, 539,' 559, 586, 589, 592,
993, 598, 600, 601, 714, 724.
Oxido de azufre: 440; 441, 451,
454, 514.
Oxido de nitrgeno: 457,517.
Oxgeno: 247, 257.
Ozono: 436, 474, 475, 479.
P
Paisaje: 184, 185.
Papel: 384.
Papel Kraft: 467.
Parques: 713.
Partculas: 450, 451, 456, 460, 463,
467, 468, 471, 474, 475, 514,518.
Pasta de papel: 455.
Patrimonio artstico: 482.
Patrimonio cultural: 37.
Patrones de calidad: 279.
Patrulla Verde: 522.
Pavimentacin de las calzadas:
591.
Pesca: 250, 290, 301,302, 374, 382,
388, 395, 402, 403, 405, 409, 410,
432.
Pesca fluvial: 125.
Pescaderas: 488.
Pesticidas: 255, 257.
429, 502, 559, 612.
Petrleo: 255, 257, 326, 413, 415,
Petardos: 587.
Petroleros: 413-415, 418, 423, 424,
430.
Pirolisis: 718.
Piscifactoras: 301.
Pizarras bituminosas: 619.
Plaguicidas: 397, 452,461.
Plancton marino: 246, 257.
Planes especiales: 187.
Planes municipales: 177.
Planes de urbanismo: 179, 183,
201, 217, 599, 600, 649.
Planificacin urbana: 131, 179,
465, 675.
Plantas de celulosa: 17.
Plantas depuradoras: 295, 298,
299, 344, 351, 363, 364.
Plantas nucleares: 258.
Plsticos: 717.
Playas: 253, 254, 432.
Plomo: 257,439,454, 457, 458, 461,
469, 480, 507.
Plutonio: 617, 632, 634, 635, 662.
Poblacin: 311, 312.
Polica de Aguas: 163.
Polica sanitaria: 404.
Policlorados PBC: 397.
Polvo: 209, 212, 460, 482, 489, 490,
537, 551.
Potabilidad del agua: 258.
Potasio: 378, 604.
Pozos negros: 251.
Precipitadores e 1e c t rostticos:
468.
Prevencin de la contaminacin:
90. ,
Procuraduras: 126.
Progreso industrial: 45.
Proteccin de las aguas: 290, 291.
Proteccin ambiental: 7, 22, 31,
53,74, 76, 107, 113, 123, 185, 186,
191, 271, 403, 546, 650.
Proteccin artstica: 74, 77, 482-
484.
Proteccin de la Naturaleza: 74,
77, 146, 159, 184-186, 270.
Proteccin del paisaje: 162.
Pulpa de papel: 48.
Q
Quemadores: 491.
Queso: 462.
Radiaciones ionizantes: 603, 605,
620, 621, 657, 663, 668, 695, 708.
R
Radiactividad: 168, 604, 620-622,
624, 625, 628, 658, 684, 692, 693,
705.
Radiacin csmica: 604.
Radiacin solar: 604.
Radio: 604, 606, 573.
Rayos utravioletas: 475.
Reactores de fusin: 617.
Reactores nucleares: 616,617,627-
629, 637, 640, 664, 669, 670.
Reciclaje: 41, 51.
Reciclaje del agua: 261.
Recogida de basuras: 714, 722,
Recursos naturales: 18, 19, 35,
162.
Refineras de petrleo: 431, 454,
455, 459, 462.
Regados: 316, 361, 374.
739
Reglamento de Polica: 124. Smog: 441, 471.
Residuos agrcolas: 711, 722. Sociologa administrativa: 401.
Residuos domsticos: 255. Sonidos: 567, 568.
Residuos ganaderos: 711, 722. Sordera: 582.
Residuos industriales: 711, 722, Sosa Solvay: 455.
725. Subvenciones: 563.
Residuos 'mineros: 262, 321, 711, Suelo urbano: 184.
722. Sueo: 576.
Residuos radiactivos: 627, 632, Suspensin de acuerdos: 205,206.
663, 664, 692, 693, 722. Sustancias radiactivas: 419.
Residuos slidos: 138, 168, 709-
711, 713, 722, 724.
Residuos urbanos: 711, 712, 718, T
720, 721, 725.
Tarifas del agua: 360-362, 366.
Responsabilidad: 130, 132, 133,
Tasa de alcantarillados: 362, 363.
272, 300, 301, 414, 424, 580, 584,
Tasa de crecimiento: 45.
697, 698, 700, 701-703, 705, 708.
Tasas de vertido: 101, 410412,
Restauraciones: 483.
731, 732.
Riesgos nucleares: 112.
Tcnicas jurdicas: 7.
Rondas nocturnas: 588.
Televisores: 573, 577.
Ruido: 79, 121, 134, 209, 474, 486,
Teneras: 488.
565, 566, 568-570, 572-577, 579,
TCnD: 441.
580, 582, 584, 589594, 396, 597.
Trfico: 581, 591.
Ruidos mecnicos: 592.
Trfico areo: 595.
Ruidos nocturnos: 587.
Transportes: 572.
Traperos: 720.
Trastornos bronquiales: 441.
s Trasvases: 175.
Salinidad: 269. Tratamiento de las aguas: 262,
Sanciones: 231, 433, 434. 264, 295, 298, 299.
Sanciones a d m i nistrativas: 98, Tratamiento de basuras: 715.
99. Tribunales internacionales: 139,
Sanciones penales: 98, 99, 107. 141.
Saneamiento: 169. Trigmino: 462.
Sanidad ambiental: 162. Trituracin de residuos: 715
Satlites meteorolgicos: 471. Torio: 604, 662.
Sedimentos: 163. Tomos: 571.
Seguridad nuclear: 684. Tupolev: 578.
Semforos: 591. Turismo: 251, 322.
Seales acsticas: 592.
Siderurgia: 455.
Sierras: 571, 589.
u
Silencio administrativo: 223225. Ultrasonidos: 567, 577.
Situacin de emergencia: 512, Uranio: 604, 605, 613, 616, 617.
517, 518, ';34. 621, 622, 632-634, 660, 662, 663.

740
Urbanismo: 74, 76, 82, 322, 330,
356.
Uso del suelo: 675.
v Vibraciones: 567-569 572, 577, 582,
Vehculos abandonados: 720.
Ventiladores: 574.
Vertidos: 270, 271, 274, 278, 282,
287, 305-307, 309, 311, 319-321,
324, 325, 329, 332, 347, 348, 364,
367-370, 372, 373, 377, 380, 383,
384, 386, 387, 389-397, 399, 400,
409, 412, 414-420, 427-439, 433,
547.
Vertidos atmicos: 672, 692, 693.
Vertidos industriales: 137, 268.
Vertidos lquidos: 242, 246, 247,
249-251, 254.
V1ertidos urbanos: 253, 254.
589.
Vidrio: 455.
Visiones: 577.
Viviendas: 322.
Vuelo de aviones: 116.
Vuelos supersnicos: 597.
Z
Zona contaminada: 516-518.
741
 INDICE ALFABETICO DE AUTORES
Y ORGANISMOS
A B

Abella: 227. Balcells Junyent: 178.

ADENA: 16. Baldwin: 97.
AEORMA: 16, 607, 608. Barandarn: 604.
Agencia Internacional de Energa Bates: 449, 456-458.
Atmica: 148. Bell: 568. .
Alamillos: 620. Berland: 600.
Alberti: 172. Bermejo Vera, J.: 175.
Alonso Santos: 628. Bessone: 117.
Alto Estado Mayor: 679. Bethe: 618.
Alvarez de Burgo: 673. Beurier: 138.
Alvarez Renduelas: 87. Bofante: 104.
Alvarez Rico: 71, 158, 267, 322, Bonet: 698.
326. Boquera, Jos Mara: 338.
Allende, J.: 614, 628, 631. Bouldng: 30.
Anthrop: 596. Brewer Carias: 282.
Aparicio Ferrater: 246, 278. Breznez: 49.
Arcenegui: 185, 378. Brisac: 464.
Arias Senoseain, Manuel: 70, 16, Brodine, .V.: 435, 437.
407. Burgueo Alvarez: 175.
Arnaiz Alvarez: 481.
Arroyo Gmez: 70, 74, 158, 322.
ASELCA: 16. C
Asociacin de Auxilio en Carre-
tera, 505. Caballero, F.: 479..
Aulli Mellado: 442. Cabrera Garrido: 483.
Azcn: 261. Calaceto: 468.
Azpurua: 267, 282, 286, 291. Campsa: 207, 326, 560.

743
Cant Janer: 249. Costa Morata: 615.
CarceUer Fernndez: 159, 490. Coul Bois: 102.
Carceller Gonzlez: 512. Crooke: 60S.
Carrasco Muoz, Carlos: 634, 640. Curie: 605.
Carson: 19. Chateaubriand: 12.
Carta Europea del Agua: 238. Chovin-Roussel: 438-440.
Castellanos Colomo: 469.
Castelln Fernndez: 674.
Castro, Josu de: 24, 55. D
CEE:' 38.
Centro de Sanidad Ambiental de D'Anjou, Juan: 333, 335, 338, 350.
Catalu~\: 657. Darwin: 9, 13.
CERN: 652. Delibes, Miguel: 21.
Csar Augusto: 710. Depana: 16.
Cesn: 464, 466. Despax: 238, 242, 243, 245, 254,
CIFCA: 18. 340.
Clar'k: 29. Dez Nicols, Juan: 178.
Club de Roma: 20, 29, 31, 32-34, Direccin General de la Guardia
44,56. Civil: 657.
Coarse: 36. Direccin General de Sanidad:
Colas: 303. 161.
Colmeiro: 190. lDow-Durban: 16.
Comisin Central de Saneamien- Dubois: 436, 472.
to: 70, 498.
Comisin Delegada del M e dio
Ambiente: 498. E
Comisin 1 n ter ministerial del
Medio Ambiente: 498. Edmunds: 156.
Comisin Provincial de Servicios Edmunds y Cetey: 256.
Tcnicos: 197-202, 205, 206, 208, Einstein: 605.
211, 212, 217-220, 222, 224, 235, Elliot: 48.
498, 503, 728. ENAP: 70.
Comit para la Vegetacin Brit- Enea: 652.
nica: 13. Engels: 41, 42, 44.
Commins, B. T.: 441. Entrena Cuesta, Rafael: 70, 180,
Commoner: lO, 60. 221.
Conferencia de Caracas: 149. Enursa: 655.
Conferencia de E s t o colmo: 18, Erlich: 31.
59, 73, 143, 506. Espinosa del Ro: 363.
Conferencia de Helsinki: 146. EURATOM: 650, 662, 692.
Conferencia Panamericana: 285.
Consejo de Estado: 215.
Convenio del Bltico: 147. F
Convenio de Pars: 703-707.
COPLACO: 186. FAO: 58.
Costa, Joaqun: 327. Fermi: 34, 60S, 628.

744
Fernndez Martn Granizo: 111, H
698, 699, 704.
Fernndez Rodrguez, Toms Ra Haeckell: 9.
mn: 71, 91, 104, 110, 116, 133, Hailbroner: 30.
134, 174., 177, 182, 188, 198, 200, Hargrave y Goldman: 107.
206, 221, 225,233, 407, 543, 551, Harris: 507.
679. Heilbroner: 53.
Folz: 245. Henning: 153.
Forrester: 31. Hernndez Gutirrez: 442, 522.
Fourastie: 26. Hernndez Muoz: 304.
Frisken: 475. Hidalgo Ramos: 186.
Hippolyte-Manigat: 415.
Huertas Grados: 67.
G

Gabaldn: 282.
Gaja: 137.
Gaja Molist: 356. ICONA: 162, 186, 403.
Garca Bellido: 566. Instituto de Estudios .de Admi-
Garca' de Enterra, Eduardo: 66, nistracin Local: 278, 522.
186, 197, 316, 317, 322, 674. Institucin Libre de Enseanza: .
Garca Moreno: 352. 13.
Garca Pablos: 184. International Commission on the
Garca Pelayo: 84. River Oder: 142.
Garca Perrote: 352. Iranzo: 620.
Garner: 513, 519.
Garrido Falla, Fernando.
Garrido Lopera: 360. J
Gaviria, Mario: 607, 610, 615.
Gay de Montella: 317. Jirrinez Hernndez: 334.
Gendarme: 25, 55. Jimnez Nieto: 45.
George, Pierre: 27. Jordana de Pozas, Luis: 265, 315,
Giannini: 64, 69, 75, 85. 318.
Gil, Benito: Junta de Energa Nuclear: 653.
Girod: 68, 104, 106, 423. 656, 660, 665, 678, 684, 690, 691,
Godman: 636. 695, 696, 705.
Goicoechea, N.: 621. Jurdao Arrones, Francisco: 77.
Goldie: 139.
Gmez Pallete: 453, 466.
Gonzlez Alegre: 104. K
Gonzlez Prez, Jess: 127, 129.
Gousset: 190. Key: 242.
Grad: 243. Keynes, John Maynard: 30.
Grava: 243, 275. Kinney: 299.
Grenier: 453. Kirilline: 48, 49.
Guaita, Aurelio: 324, 328. Kiss: 136, 141.

745
 Kneesse: 36. Martn Zorraquino: 447, 463,480,
Koenig: 259. 522.
Kolbasov: 47. Martnez Escudero: 322.
Krader: 63, 269. Martnez Marino: 481.
Martini: 428.
Marx, Carlos: 29, 41, 44, 45, 54.
L Masa Guermir: 356.
Mickinght: 117.
Lacasa: 104. Mndola: 147.
Lamarque: 68, 76, 170, 189, 420, Mier del Castillo: 604.
422, 453, 469, 513, 567, 570, 571, Miguel, De: 331.
601. Mill, Stuart: 30.
Lara Saenz: 601. Minamata: 247.
Lehman: 575. MinCsterio de ObTas Pblicas:
Lenin: 46. 162.
Lewis: SS. Mishan: 37.
Linde Paniagua: 115. Moderne: 69.
Lope Bello, Geigel: 154. Mola Esteban, Fernando: 70, 318,
Lpez Cayetano, J. B.: 522. 320, 345.
Lpez Garrido: 717. Moore: 468.
Lpez Muiz: 339, 340. Moormar: 121.
Lund: 242, 468. Moya: 102, 111.
Llano. Roberto del: 470. Moreno Pez: 186.
Muir: 14.
Myrdall: 55.
M
N
Malafosse: 68.
Maldonado: 21. Naciones Unidas: 273, 289, 294.
Malthus: 24, 25,30.
Nath: 36.
Mansholt, Sicco: 31, 44. Nieto: 68.
Mantero, J.: 469. Nieto, Alejandro: 130.
Manzanedo, Jos Antonio: 222. N\ieto Garca: 626.
Mao Tse Tung: SO. Novalis: 12.
Marcuse: 54.
Marie Nhoff: 267.
Martn Mateo, Ramn: 215, 223, o
225, 238, 266, 333, 34~342, 361,
. 615, 687, 688. OACI: 596.
Martn Rebollo, L.: 175. OCDE: 38, 70, 508, 614.
Martn Retortillo, C.: 194. OEA: 653.
Martn Retortillo, Lo r enzo: 76, Office International pour l Pro-
77, 175,645, 658, 663, 685. tection de la Nature: 14.
Martn Retortillo, Sebastin: 175, OMS: 530, 535.
266, 267, 282, 316, 318, 327, 348. ONU: 58.

746
OPEP: 612.
Oppenheimer: 605.
Ordua Rebollo, Enrique; 14.
Oreila, B.: 469.
Oriol Domingo: 253.
Ortol Navarro: 324, 411.
Osborn: 583.
P
Pacteau: 136, 416, 417.
Palacios Sunico: 616.
Pardo, Lorenzo: 327.
Parsons: 122.
Pascual La Inosa: 480.
Pauling, Linnus: 606.
Pearce: 567.
Pedrick: 415.
Pereira Garca: 70.
Prez de Bricio: 613.
Pescador, F.: 444.
Peterson: 437.
Pidrola: 574, 586.
Pign: 36.
Pita Ramudo, Lucio: 443, 520.
Pleite Snchez: 535.
Plinio el Viejo: 437.
Pnuma: 18.
Polycommander: 414.
Porras Martn: 251.
Poza Galiano: 87.
R Sociedad para la Proteccin de
Racionero, Luis: 178.
Ramos Rodrguez: 621.
Real Academia Espaola: 21.
Real Automvii Club: 505.
Rehbinder: 119.
Ricardo, David: 30.
Rincke: 309.
Rivera Rovira: 485, 491.
. Rivero Ysern: 113, 409.
Rodrguez Carnicer: 469.
Roentgen: 605.
Roosevelt, Teodoro: 14.
Ropo: 117.
Ross: 436, 440, 452, 463, 480, 487.
Roszak: 54.
Rousseau: 12.
Russell, Bertrand: 18.
Rutheford: 605.
s
Salas: 676.
Samuelson: 238.
Snchez Murias, Benjamn: 457,
477, 479, 488, 535.
Santamara Pastor, Juan: 70, 173,
174, 177, 484, 543.
Santos Briz: 102.
Santos Lasrtegui: 658, 662.
Santos Ruiz: 111.
Sauvy: 29.
Scorer: 449, 475.
Sefanitro: 16.
Sneca: 566.
Seplveda Amor: 186.
Serratosa: 186.
Sierra: 711, 718.
Serna, V. de la: 479.
Sociedad de Ecologa Ingle.!la:
13.
Sierra Club Legal Defense Fund.:
118.
las aves: 13.
Sociedad Zoolgica Londinense:
13.
Sosa de Mendoza: 282, 286, 291.
Soto Nieto: 110, 698.
Summer: 461, 462, 468.
Sureda: 454.
Sureda Canals: 443.
Suter: 575.
Syrota, J.: 442.
747
 T Valles Ferrer: 334.
Val1et: 68.
Tamames, Ramn: 30, 50, 607. Vallina Velardc, Juan Luis de
Tern Troyano, Fernando: 182. la: 71.
Torrey Canyon: 413, 417, 425. Varillas: 338.
Trail Smelter Arbitration: 141. Varrn: 172.
Tremoliere: 574. Vernardsky: ]1.
Trueba Bellido: 624, 625. Vilalta, Alberto: 345.
Trujillo: 200, 218, 590. Vilaro y Custodio: 249.
Trujillo Pea: 70, 104, 108, 227, Vil1aviciosa de Asturias, Marqus
600. de: 14.
Trull Roset: 70. Vitrubio: 171, 172.

u W

UNCTAD: 58. Waller, R. E.: 441.

UNEP: 58. War: 346.
Urquiola: 413, 423, 432. Ward: 472.
Winder: 97.

v
z
Valle, de]: 521.
ValJentyne: 257. Zubiau': 448.

748
 INDICE GEOGRAFICO
A Bess: 371.
Beverly Hills: 598.
Albania: 142. Bidasoa: 149, 381.
Albufera de Valencia: 251. Bilbao: 250, 253, 443,444, 452, 477,
Alemania: 119, 559, 575, 595. 516, 523, 579, 712.
Alemania Federal: 147, 157, 187. Bohemia: 485.
Alemania Oriental: 147. Brasil: 59, 247, 634.
Amrica Latina: 70. Buenos Aires: 267.
Angeles, Los: 457, 470, 510, 512. Bulgaria: 170, 485.
Angola: 41. Burgos: 124.
Aarbe: 336.
Aragn: 250.
Argentina: 59, 634. C
Arlanzn: 124.
Astrabuda: 447. Cceres:
Asturias: 250, 338, 443. California: 484.
Atenas: 709. Canad: 67, 141.
Australia: 98, 140, 142. Canarias: 367, 291.
Austria: 645, 649. Caracas: 421.
Avils: 253. Cartagena: 340, 367.
Casablanca: 470.
Caspio: 48.
B Castelln: 333.
Catalua: 253.
Baical: 48, 244. Ciudad Real: 338.
Baracaldo: 176, 366, 443. Crdoba: 333.
Barcelona: 147, 247, 250, 333, 341, Cornell de Llobregat: 442.
345, 347, 39, 359, 443, 466, 717. Corua, La: 413.
Blgica: 308, 645. Coto lDoana: 250.
Benavente: 338. Checoslovaquia: 49, 59, 170, 312,
Bergada: 481. 494.

749
Chicago: 439, 441. 1
China: 50, 51.
Inglaterra: 68, 82, 86, 139, 244,
439, 507.
D Irn: 336.
Deva: 607. Islandia: 138.
Dinamarca: 147. Israel: 98.
Donora: 440. Italia: 157, 253, 494.
Duero: 252, 381.
J
E
GATT: 151, 152.
EE.UU.: 64, 66, 67, 118-120, 122, Japn: 244, 261, 263.
141, 142, 150, 151, 238, 241, 244, Jeric: 577.
245, 280, 281, 464, 467, 471, 474, Jcar: 250,379.
4~4, 559, 575, 590, 601.
Erandio: 446-448.
Europa: 119. K

Kyushu: 247.
F

Francia: 119, 140, 142, 238, 245, L

253, 265, 303, 306, 439.
Fuenterraba: 336. Langreo: 564.
Lejona: 176, 443..
Len: 333, 607.
G
Lezo: 336.
Gabn: 633. Londres:' 439, 441, 476, 596, 112.
Gallego: 250.
Gerona: 345.
Gijn: 253. LL
Guadalquivir: 252.
Groenlandia: 244. Llagosta: 365.
Grecia: 253. Llobregat: 249, 250, 253, 341, 378.
Grandes Lagos: 441.
Guadalajara: 338.
M

H Madrid: 209, 250, 333, 340, 366,

442, 712.
Hernani: '336. Malafosse: 302.
Holanda: 100, 287, 303, 308, 507. Mlaga: 229, 230.
Huelva: 340. Manzanares: 250.
Huesca: 333, 338. Martorell: 342.

750
Matar: 253. R
Mxico: 65, 67, 65, 285, 471.
Mississipi: 48. Rentera: 336.
Montevideo: 285. . Rhin: 48, 140, L45.
Rhur: 259, 291, 292, 308.
Riera de Rub: 249.
Ro Amarillo: 266.
N
Ro Grande: 285.
Robledo: 252.
Naln: 250.
Roma: 710.
Narcca: 250.
Rumania: 306, 485.
Navarra: 333.
Rusia: 46, 47, 59, 65, 147, 157,303,
Nervin: 250. 471, 494, 557, 590, 599.
Nilo: 266.
Noruega: 507, 595.
Nueva York: 277, 439, 441, 456, s
592, 595, 712, 713.
Nueva Zelanda: 140, 142. Sabadell: 341.
Salamanca: 607.
Salvador, El: 247.
o San Sebastin: 336, 348.
Santa Cruz de Tenerife: 333.
Oak Ridge: 625. Santiago de Chile: 470.
Oria: 250.. Sarre: 141.
Oyarzun: 336. Sastago: 607.
Sayago: 607.
Segovia: 338.
P Segura: 250, 379.
Sestao: 443.
Palmas, Las: 350. Seves: 441.
Pamplona: 366. Sevilla: 336.
Parque Nacional de la Montaa Siberia: 48.
de Covadonga: 14. Sudfrica: 41.
Parque Nacional de Yellowsto- Suecia: 65, 82, 147, 270, 306, 464,
ne: 14. 494, 507, 559, 595.
Parque de Yosemite: 14. Suiza: 595.
Pasajes: 336.
Pescola: 207, 689. T
Pirineo Oriental: 252.
Pisuerga: 250. Tajo: 124, 250.
Pittsburg: 440. Tmesis: 270.
Polonia: 147, 157, 170, 485. Tarragona: 338.
Pompeya: 438. Tarrasa: 341.
Pontevedra: 387. Tigris: 266.
Portugal: 381. Tokio: 712.

751
Toledo: 124, 250. Vergara: 349.
Torremolinos: 229. Vesubio: 438.
Tudela: 607. Vietnam: 4, 471.
Turqua: 40. Vizcaya: 443.

u w
Urnieta: 336.
Windsale: 632.
URSS: 242, 244, 290.
Urumea: 250, 348, 357, 406.
Usurbil: 336. y

v Yugoslavia: 157, 253.

Valencia: 250 ,253, 333.

Valle del Mosa: 440. z
Valle de Ordesa: 4.
Venezuela: 267. Zaragoza: 338.

752
 INDICE GENERAL
Pginas

PROLOGO , . 7

CAPTULO l.-INTRODUCCIN 9

1. LA NUEVA CONCIENCIA ECOLGICA ... .., '" .. , ... . .. 9

1. Ecologa y Ciencias Sociales ... 9

2. Los precedentes ... ... ... .., 12
3. La conciencia ambiental '" , . 15

11. IDEOLOGA y MEDIO AMBIENTE .,. ... ... ... .., '" .. , ... 21

1. El Liberalismo ... ... ... .., ... 22

A) El Neomalthusianismo . 24
B) La revisin de los mecanismos de mercado 35

2. El contexto socialista ... ... ... ... '" ... ... ... 39
A) Marxismo y Ecologa '" 40
B) La situacin en los pases socialistas desarrollados 46
C) El modelo chino " . 50

II I. LA ECOLOGA pOLTICA Y SUS EXIGENCIAS REVOLUCIONARIAS 51

1. La convergencia negativa de las ideologas conocidas ... 52

2. La inadmisible congelacin de la pobreza 54
3. Un nuevo orden planetario . 56

753
48
 Pginas

CAPTULO H.-DERECHO y ADMINISTRACIN AMBIENTAL 63

1. APROXIMACIN AL DERECHO AMBIENTAl. . 63

1. Derecho y Ecologa ... 63

A) La legislacin ... 64
B) La doctrina ... . .. 65

2. El ambiente como ob;eto del Derecbo 71

3. El Ordenamiento Ambiental ... ... . .. 79

H. CARACTERES DEI. DERECHO AMBIENTAl. , . 83

1. Sustratum ecolgico . , .. , ... ... ... ... 84

2. Espacialidad singular , .. 84
3. En/asis preventivo ... ." . .. 85
4. El componente tcnico-re[!.lado .., ... 86
5. La vocacin redistributiva . 87
6. Primaca de los intereses colectivos ... ... . .. H7

lB. Los INSTRUMENTOS ... ... ... . ..

1. La coaccin y el convenio ... ... .., .. , .. , ... ... . .. 88

2. Medidas preventivas ... 90
A) La autorizacin ... 90
B) Las modulaciones de la autorizacin en el Derecho Am-
biental ." 92
Cl El control de las iniciativas pblicas 95

3. Medidas represivas '" .. , ... ... ... ... ... ... 98

4. Medidas disuasorias ... 99
5. Medidas compensatorias .. , , " 101
6. Medidas estimuladoras ... ... ... ... 103

IV. EL ORDENAMIENTO PRIVADO 103

1. La extralimitacin en el e;ercicio de los derechos patrimo-

niales ... ... ... ... ... ... ... ..... , .... ,. ... 104
A) Las relaciones de vecindad en los Ordenamientos la
tinos , ,. 104
B) Las tcnicas del Common law .. . .. . .. . .,. ... 106

754
 Pginas

2. Responstlbilidad contractual ... ... . .. 108

3. La responsabilidad extracontractual .,. 109
Al La responsabilidad por culpa ... '" ... 109
B 1 La responsabilizacin por la simple creacin de riesgos 110

4. Las limitaciones dd ordenamiento privado ... ... ... ... ... 114

V. EL CONTENCIOSO AMBIENTAL . 117

1. La posicin de los particulares ... 117

Al El problema de la legitimacin de los demandantes 117
B) Los demandados ... .., ... ... ... ... .., ... ... .., 121

2. La Administracin ,. 122
3. El ordenamiento espaol '" ...... 123
A l El proceso civil ordinario .. , 123
Bl El proceso penal .. 125
el El Proceso Contencioso Administrativo ... ... ." 125

VI. EL ORDENAMIENTO INTERNACIONA 1. ... '" . .. ... . .. . .. ... .,. .. . ... 135

1. Los principios g,enerales ... ... '" . .. ... . , . ... . , . ... 135
A) Los principios del Derecho 1nternacional Pblico 136
Bl El Derecho Internacional Privado ... ... '" . .. ... 140

2. La jurisprudencia internacional ... 141

3. La reglamentacin internacional ... 143
Al La formulacin de principios ... ... ... ... ... .. . ... '" 143
Bl Los Convenios Internacionales ... ... ... '" 146

4. El Derecho Internacional Econmico ... ... '" 150

VII. ADMINISTRACIN AMBIENTAl. ... 152

l. Orp,ani1.acin administrativa ... 152

Al Organizaciones Nacionales 152

Bl Organizacin Internacional 157
el La organizacin espaola ... .., 158

2. Los medios de la Administracin .,. 167

755
 Pginas

A) Medios materiales 167

B) Los agentes . 169

CAPTULO I11.-EL URBANISMO y LA POLICA INDUSTRIAL COMO TCNICAS

DE DISCIPLINA AMBIENTAL ... .,. ... ... ... oo' ... ... .oo oo. .oo ... 171

1. EL URBANISMO oo' 171

1. La ordenacin del territorio como tcnica ambiental 171

A) La comprensin histrica oo. oo' 'OO oo. oo' ... oo. 171
B) Planificacin y Gestin del Ambiente .oo oo. '" 174

2. La ordenacin ambiental en la planificacin urbanstica espa

ola o,, oo. 000 .0' '" ., " 179
A) Criterios de localizacin en la reglamentacin de activi
dades contaminantes oo' ... ... oo. oo' oo o ... ... 179
B) Los objetivos ambientales de la planificacin urbanstica. 182

11. LA POLICA INDUSTRIAL 189

l. Precedentes 0,0 ,,0 ., "0 "0 189

A) El modelo Francs 0'0 'oo oo. 189
B) Evolucin del Derecho Espaol ... .. o 190

2. El rgimen de actividades clasificadas en el ordenamiento es-

paol ,. oo. ,,0 191
A) El cuerpo normativo 191
B) Distribucin de competencias .oo o" oo. 193
C) La clasificacin de actividades 208
D) Tcnicas correctoras oo' 213

3. El rgimen de licencias 214

A) Naturaleza jurdica 214
B) Procedimiento , ,. oo. 216
C) El otorgamiento de la licencia , 220
D) Consecuencias ulteriores ,. 230
E) Recursos ... 000 oo oo oo. 234

756
 Pginas

CAPTULO IV.-CONTAMINACIN DE LAS AGUAS .. '" oo. 237

1. PROBLEMTICA GENERAL DE LA CONTAMINACIN DE LAS AGUAS: LAS

AGUAS CONTINENTALES oo' , oo' .oo

1. El agua como bien econmico .oo oo. oo' .oo oo, .., 237
2. La polucin le las aguas y los factores determinantes 241
A) Los contornos del problema oo' oo . . . . '" .oo '" 241
B) La contaminacin de las aguas en Espaa ... oo' 'oo 248
C) Los Agentes 254
D) Los factores oo, oo, oo oo oo oo 256

3. Los dispositivos lcnicos .:.... 'oo oo, ... 259

11. RGIMEN JURDICO: DERECHO COMPARADO 264

1. Un Ordenamiento en revisin oo, oo. 264

2. El mane;() de la coaccin oo, oo' .oo ... ... 'oo '" 271
3. Ob;etivacin de los controles oo' oo, oo, oo, 274
A) Clasificacin de cursos '" 275
B) Definicin de indicadores ... ... ... ... 277
C) La fijacin de patrones de calidad .oo oo, ... oo. 279

4. 1ntegracin de estrategias ... oo, .oo '" oo' 281

A) La unidad del ciclo oo .., .. .. oo 281
B) Espacios ecolgicos y jurisdiccin de aguas ... 283

5. Organizacin.......... oo 287
A) Organizacin Internacional 288
B) Administracin Central ... 289
C) Administracin de cuenca '" . 291
D) El nivel municipal: soluciones asociativas 294
E) La incorporacin de los industriales .,. oo, 297

6. La posicin de los afectados por la contaminacin 300

III. FINANCIACIN . . . . oo ... oo, ...... '" oo' 'oo oo, oo, ... 302

1. Los costos del uso de las aguas ... .., ... ... ... 302
. 2. Perecuacin e individualizacin de las cargas '" 304

757
 Pginas

3. Financiacin nacional .,. '" .. , ...... oo. 306

4. Financiacin Regional: Ltl tasa de vertido 307
5. Financiacin Local oo '" 312
6. Financiacin privada '" ... 313

CAPTULO V.-LA GESTIN DE LAS AGUAS EN EL SISTEMA ESPAOL 315

1. BASES NORMATIVAS DE LA DISCIPLINA DEL AGUA .. 315

l. Rgimen General ... . .. 315

2. Regmenes Especiales ... 320

11. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS 322

1. Funcionales............... 322
2. Competencias territoriales ...... 326
Al Nivel Nacional ...... oo' 326
B Administracin de cuenca 327
el Servicios Perifricos oo. ... .. '" .. , 329
D) Administracin Local oo' .oo ... ... ... oo' 329

lIl. LA PRESTACIN DEL SERVICIO DE ABASTECIMIENTO Y SANEAMIENTO. 332

l. Modalidades del abastecimiento 332

A) lntramunicipales . 332
B) Supramunicipales . 334

2. Organizacin del saneamiento: principales experiencias 343

A) Servicio Municipal Integrado oo. '" oo . . . . . . . 343
Bl Consorcios... oo' .oo .oo ... .. '" oo. oo. 344
el Gestin Estatal oo' , ... oo. . 345
DI Empresa privada concesionaria oo' oo ... 345
El Comunidades de usuarios ... oo. '" . 347
F) Empresas de tratamiento de subproductos ... . .. 349

3. Sistemas integrados .oo ... ... ... oo. ... ... ... ... .oo oo. .., 350

IV. FINANCIACIN 351

1. Inversiones de capital oo. .., .. , oo. ... 351

758
 Pginas

A) Distribucin de las inversiones . 351

B) Ayudas estatales ... ... ... ... 353
C) Aportacin Provincial ... ... .. . ... ... 354
D) Financiacin Municipal oo' '" oo' oo' 355
E) Financiacin Privada oo' oo. 357

2. El rendimiento de los servicios ... ... ... 358

A) Tarifa de aguas oo . . . . oo. oo' oo . . . . oo. 360
B) La tasa de alcantarillado oo' 362
C) La tasa por tratamiento oo' oo. oo' ... oo' 364
D) T~rifa integrada ... oo' ... oo. oo' ... 'OO .oo oo. 366
E) Otros rendimientos de los servicios de tratamiento de
aguas residuales .oo ... oo' oo' .oo oo' oo. oo " 367
Fl El posible establecimiento de la tasa de vertido ... ... 368

CAPTULO VI.-LA REGULACIN DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS EN EL DE-

RECHO ESPAOL .oo . . . . . . . oo ... oo. oo' oo. oo. 'oo ... oo' .oo ... oo. 371

J. AGUAS CONTINENTALES 371

l. Los contaminadores pote/Jciales ... ... ... .., .,. ... 371
2. Criterio~de control ... oo' .oo oo' oo' oo " oo' oo' oo' 372
A) Definicin genrica del vertido no tolerado 373
B) La consideracin del cauce ... ... 374
el La fijacin de cnones de vertido .oo ... oo, 375

3. Intervenciones singulares oo. oo.. oo. .oo oo. .oo .oo 378
a) Masas de agua protegidas .oo ... oo. .oo oo. oo. ." 378
b) Rgimen especial de los ros guipuzcoanos 379
c) Proteccin de los embalses oo. oo' oo. ... ... oo' 380
d) Aguas internacionales oo. oo. oo' .oo oo. oo. 381

4. El estatuto de los contaminadores potenciales ... 382

A) La prohibicin de contaminar ... .oo 'oo oo' 382
B) Obligacin de proveerse de autorizacin de vertido 383
C) La carga de deparar ... oo' oo . . . . oo oo oo' oo. oo. 383
D) Separacin de los vertidos industriales y domsticos 387
E) La obligacin de soportar controles ... ... ... ... ... 388

759
 Pginas

5. Mecanismos de control ... 389

A) La autorizacin previa 389
B) Concesiones. .. ..' ... ... ... ... ... ... ... .., ... ... 393
C) Imposicin de medidas correctoras de actividades ya ini-
ciadas , , , . 394
D) Controles indirectos oo oo. oo' oo. 'OO .oo 397

6. Medidas coercitivas ... oo. oo. .oo .. " ... oo: oo. 399
A) Sanciones administrativas oo. oo. oo. .,. oo. .:. 399
B)' Sanciones penales ... oo. oo. oo' oo' ... oo. oo. ... 404

7. El resarcimiento de daos ... 406

A) Los intereses particulares afectados 406
B) La lesin de intereses pblicos .. , ...... 'oo ...... 408

11. LA CONTAMINACIN DE LOS MARES oo. oo " oo' oo' .oo 412

1. Los Convenios Internacionales 412

A) Convenios para prevenir la contaminacin derivada del
transporte martimo ... ... oo' .oo oo oo. ... .. oo. ... .. 414
B) Convenios tendentes a prevenir el vertido desde buques
o aeronaves. de sustancias perjudiciales ... ... 419
C) Explotacin de la plataforma continental 420
D) Contaminacin marina de origen telrico 422
E) Convenios en materia de responsabilidad 423

2. El ordenamiento nacional... ... 426

A) Sistemas de autoridades .,. 426
B) La concesin de vertidos ... .,. ... ... 427
C) La lucha contra la contaminacin de los vertidos de hi-
drocarburos oo' ... oo. oo. oo " .. , .. , ... ... ... ... 429
D) Responsabilidad por accidentes en el transporte de hi-
drocarburos oo' ... ... ... .oo ... oo. .oo 431
E) Proteccin de las zonas marisqueras ... ... ... 432
F) Prohibicin de vertidos desde buques oo oo .oo 433

CAPTULO VIL-LA CONTAMINACIN ATMOSFRICA 435

l. NATURALEZA y CULTURA oo' 435

1. El componente natural... 435
2. La emergencia de la civilizacin urbana ... ... ... ... ... 437

760
 Pginas

A) Los niveles actuales de contaminacin urbana ... 439

B) Los denominados episodios de contaminacin 440
C) La contaminacin atmosfrica en Espaa ... 442

3. La capacidad de reaccin del sistema global ... 448

JI. Los AGENTES CONTAMINANTES ... ... '" oo. oo: oo. 450
l. El prOCl:S(l emisin-inmisin ... ... '" ... .., ... 450
2. Los focos emisores '" .oo oo' oo' oo. oo. oo' oo. oo. 452
A) La contaminacin de origen industrial ... 453
B) Fuentes domsticas oo. oo. .oo .oo 456
C) Medios' de transporte oo' oo' oo. oo' .oo oo. 456
3. Las sustcncias contaminantes ... '" ... ... ... '" ... 458
4. El olor como contaminante oo. .oo oo' oo' oo' oo' 461
5. Indicadores .. 462
6. Dispositivos correctores oo. 'oo oo' .oo oo' oo. oo. oo' 465
A) Dispersin oo oo oo oo oo. 465
B) Correccin de procesos oo' .oo .oo .oo .oo oo' 466
C) Eliminacin y retencin de subproductos ... 467
D) Actuacin sobre las materias primas oo. .oo 468

11 1. LAS VERTIENTES DEL PROBLEMA oo' oo. oo. oo' oo. 469

l. Contaminacin atmosfrica y meteorologa ... 469

A) Influencia del clima en la contaminacin 469
B) Influencia de la contaminacin en el clima 471
2. Los efectos de la contaminacin en la salud ... 477
3. Otros efectos .oo oo. oo' oo. .oo oo. oo. .oo oo' oo' 479
A) Consecuencia de la contaminacin para los animales... 479
B) Vegetales.. . oo. oo. oo' .oo oo oo oo. oo oo oo' oo oo 480
C) Efectos de la contaminacin en los seres inanimados ... 481
D) El Patrimonio artstico 482

4. Implicaciones econmicas' ... 483

CAPiTUtO VUI.-MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PARA EL CONTROL DE LA

CONTAMINACIN ATMOSFRICA ...... 'oo ... oo' oo. '" oo. oo. 487

l. PRECEDENTES. .. ... ... ... ... ... ... '" ... ... ... ... 487
n. LAs BASES NORMATIVAS DEL ORDENAMIENTO ESPAOL 489

761
 P[!,inas

Distribucin de Competencias ... ... '" ... . .. 493

1. Derecho Comparado " . 493
2. La Administracin Espaola . 496
A) Administracin Central 497
B) Organizacin Perifrica 502
C) Ayuntamientos......... .. .. " .. 503
DI Entidades colaboradoras de la Administracin ... 504

nI. AMBITOS DE ACTUACIN 505

1. Espaciales... ... . 505

Al Internacional .. 505
B1 Nacional . 509
C1 Regional . 509
DI Municipales 511
E) Especiales... ... ... ... .., ... ... . .. 512

2. Ambitos temporales: las situaciones de emer[!,encio 516

IV. EL CONTROL DEL PROCESO EMISIN-TRANSPORTE-INMISIN 51R

1. El disposivo de vigilancia y control 520

Al Control de inmisiones ... '" . .. 520
B) Control de emisiones ... ... ... ... '" ... ... 524

2. Lo determinacin de los lmites de emisin e inmisin 529

Al Criterios de calidad 530
Bl Niveles de inmlslon 532
Cl Niveles de emisin ." 536

3. Lo difusin y transporte ... ... .. , ... ... '" ... ... . .. ... ... 540

V. INTERVENCIN ADMINISTRATIVA DE LAS ACTIVIDADES POTENCIAL-

MENTE CONTAMINADORAS ... . ........ 541

1. Procesos industriales ... .,. ... ... . .. 542

A) Autorizacin para industrias de nueva instalacin 542
B) Imposicin de medidas correctoras para las industrias en
funcionamiento ... ... ... '" 548
C) El control de quemadores oo . . . . . " oo. 552

762
 Pginas

2. Automviles .. 553
3. Hogares '" , . 557
4. El control de combustibles oo. oo. .., ." ... oo. .oo '559

VI. MEDIDAS ESTIMULATORIAS 561

1. Estimulos positivos 562

2. Estmulos neRativos ... '563

CAPTULO IX.-El. RUIDO 565

1. LA CONTAMINACIN SONORA . . . . . . . oo ...... 565

1. El ruido como perturbacin ecolRica 565

2. La definicin de ruido ... oo. ... ... 567
3. La determinacin de niveles significativos 569
4. Los ag,('ntes ... ... '" .oo , ... oo. ... '" ." ... 571
A) La industria ... ... .oo ." 571
B) Los transportes oo. '" 572
e) Otros agentes '" ... ... ... '" .oo ... ." oo. ... 573

H. Los EFECTOS oo' oo. oo' .oo ... ... ... ... .. 574

l. Efectos sobre el hombre . .. 574

2. Otros efectos del ruido . .. 576
3. Consecuencias econmicas oo .. 578

III. El. DISPOSITIVO JURDICO PARA LA LUCHA CONTRA EL RUIDO 580

l. Caracteres del reglamento contra el ruido 580

2. Actuaciones sobre la generacin '" .. 581
A) Tcnicas confluyentes oo. oo. 581
B) Medidas que afectan a los ruidos urbanos no indus-
triales .. , '" , . 586
e) 21 control de los ruidos industriales 588
D) El trfico terrestre ... .oo oo. oo' 591
E) Trfico areo ...... oo' oo oo .oo 595

763
 Pginas

3. Actuaciones sobre la localizacin o" o o. 597

A) La zonificacin dd ruido .. o o .. ;97
Bl E.l ruido como factor de ordenacin territOlial 599

4. La proteccin de los afectados ... '" ... 600

CAPTULO X.-LAS RADIACIONES IONIZANTES .. , .0' 603

1. LA GENERACIN DE RADIACIONES IONIZANTES 603

n. EL GRAN DILEMA DE LA ENERGIA NUCLEAR 606

1. Factores econmicos ... .,. . o. .. . o. 611

A) Demanda y dependencia energtica ... 611

B) Los costes de la energa nuclear 613

2. Factores tcnicos o.. ... .,. o.. .. ... 616

A) Las familias de reactores ... 616
B) Otros reactores en proyecto 617
C) Alternativas no nucleares 618

3. Factores sociales 619

A) Condicionantes sanitarios de la utilizacin de radiaciones
ioni7antes ... o" 620
B) Consecuencias ambientales del funcionamiento normal de
las centrales nucleares ... ... ... ... 623
C) Los riesgos de accidentes nucleares 626
O) Emplazamiento.. . ... .. . . .. ... 630
E) Los residuos ... ... ." ... ... ... ... .. o .. o 632
F) La posible utilizacin de las centrales nucleares con fines
agresivos ... ... ... ... ... ... ... 633

4. Los trminos de la eleccin ... ... ... 635

A) El consensus de las comunidades afectadas 637
B) La alternativa civilizatoria ... ... ... ... ... 640

CAPTULO Xf:-OERECHO NUCLEAR ... 643

1. ORGANIZACIN... ... ... ... ... 643

1. Administracin comparada o" 643

764
 Pginas

A) Organizacin ministerial . 644

B) Organizaciones especializadas .. . '" . 645
C) Niveles territoriales inferiores '" 648

2. Organizacin Internacional .,. 649

3. Organizacin espaola ... ... 653
A) Ministerio de Industria '" ... ... oo. ... oo. 654
B) Ministerio de Obras Pblicas 656
C) Ministerio de la Gobernacin ... .., ... . .. 657

n. EL CONTROL .... oo 658

l. La prevencin radio-ecolgica ... ... . .. 658

A) Caracteres de la intervencin 658
B) El bloque normativo espaol 660
C) Ambito de intervencin oo . . . . oo . . . . oo . . . . oo. 662

2. El procedimiento de autorizacin de las instalaciones nucleares. . 669

A) La oposicin global al proceso autorizatorio . 669
B) Las instalaciones sometidas a autorizacin 670
C) El emplazamiento: la autorizacin previa ... .., 671
D) Autorizacin de construccin ..... , oo. ,. 682
E) Las fases finales del procedimiento autorizatorio 690

3. Control de funcionamiento .. , oo oo' oo " 691

4. Los residuos ... '" ... ... ... '" .. , ... ... ... ... ... ... 692
5. La determinacin de umbrales de radiactividad y la proteccin
de la poblacin oo. oo' 'OO .oo oo' .oo .oo oo. oo' ... 694
6. Responsabilidad... ... oo. .., .oo oo. 697
A) Instalaciones nucleares ... ... oo' 698
B) El transporte .. , 706
Cl Navos nucleares .... ,..... oo '" 707

7. Sanciones........................ ... ... ... oo. oo' 708

CAPTUJ.O XII .-Los RESIDUOS SLIDOS ... ... 709

l. LA ASIMILACIN DE RESIDUOS SLIDOS '" ... ... ... . .. 709

l. Los residuos slidos como problema ambiental ... 709

2. Caractersticas de los residuos slidos ... ... ... 711
3. Alternativas '" '" ...... 'OO ... oo' .oo '" oo oo oo' oO' 713

765
 Pgina.\

Al Eliminacin o aprovechamiento .,. ... ... ... 713

Bl Dispositivos tcnicos '" 714

11. UNA POLTICA PBLICA DE RESIDUOS URRANOS ... ... 718

11 1. RGIMEN JURDICO DE LA RECOGIDA Y TRATAMIENTO DE RESIDUOS
SI.IDOS URBANOS. EL ORDENAMIENTO ESPAOl. 720

1. El dispositivo administrativo... ... ... ... 720

2. Concepto lc[!.al de residuo slido urbano ... .,. ... 721
3. El servicio pblico de recof!.ida de residuos slidos 722
Al El monopolio municipal del servicio como regla general. 722
Bl La obligatoriedad de la entrega .. , ,. 723
Cl La obligatoriedad de recepcin ..... , '" 724
D) Disponibilidad privada .... ,. '" .,. ... 725
El El caso de los vehculos abandonados .,. ... 726
4. La eliminacin ... '" 727
5. El aprovecbamiento , , ,. 729
6. Financiacin................................. 730
A) La financiacin municipal oo oo. oo. 7.30
B) Financiacin nacional .oo oo. oo. oo. oo. oo. oo. 7.31

INDJCE ALFABETICO DE MATERIAS oo. oo. oo. oo. oo. 73.3

INDICE ALFABETICO DE AUTORES Y ORGANISMOS .oo 74.3
INDICE GEOGRAFICO oo oo oo. oo. oo. oo oo. 749
INDICE GENERAL ." ,. 'oo ,. 753

766