PRIMER CONGRESO NACIONAL DE POLTICAS SOCIALES

Estrategias de articulacin de polticas,

programas y proyectos sociales en Argentina

30 y 31 de mayo del 2002

Universidad Nacional de Quilmes

Ponencia titulada

ARTICULACION ESTADO - SOCIEDAD CIVIL

El fortalecimiento de la participacin ciudadana
frente a los retos de la desigualdad social

Panel UNSAM

Formas de participacin de la sociedad civil

en las polticas sociales

documento preparado por

Flix Bombarolo 1

Buenos Aires, abril del 2002

INDICE

A. RESUMEN EJECUTIVO

B. INTRODUCCION

C. DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y PARTICIPACION:

los conceptos y la realidad regional

D. LUCHAS SOCIALES Y AMPLIACION DE ESPACIOS DE PARTICIPACION:

algunos ejemplos de la historia reciente latinoamericana.

D.1. Movimientos sociales y participacin ciudadana

D.1.1. Movimientos de cuestionamiento de la representatividad poltica

D.1.2. Movimientos de reivindicacin de derechos de poblaciones
indgenas
D.1.3. Movimientos sociales urbanos
D.1.4. Movimientos de reivindicacin de derechos de consumidores
D.1.5. Movimientos de defensa del medioambiente

1
Arquitecto, argentino, con estudios en sociologa y desarrollo local; trabaja en temas vinculados al diseo, ejecucin y
evaluacin de polticas y programas sociales en Amrica Latina; es consultor de organismos pblicos y privados en
Argentina y el resto de AL; dicta clases en varias universidades de la regin; forma del equipo docente de la
Universidad Nacional General San Martn (UNSAM) y de la organizacin poleas (felixbom@arnet.com.ar).
 2
D.1.6. Movimientos de reivindicacin de derechos sectoriales
(principalmente, genricos, etarios)

D.2. Canales institucionalizados de participacin ciudadana

D.2.1. Espacios de participacin instituidos en la legislacin vigente

D.2.1.1. Constituciones nacionales
D.2.1.2. Leyes especiales

D.2.2. Espacios de participacin en la definicin, ejecucin y control de

las polticas pblicas

D.2.2.1. Definicin de planes de gobierno (especialmente a nivel

local)
i. Planes de desarrollo local / Planes estratgicos
ii. Presupuesto participativo
D.2.2.2. Definicin de polticas y programas sectoriales
i. Consejos asesores o consultivos y mesas de concertacin
ii. Planeacin participativa de programas y proyectos
iii. Programas de formacin para la participacin

E. CONCLUSIONES Y DESAFIOS A ENFRENTAR

en busca de una mayor efectividad de los mecanismos de participacin ciudadana

F. BIBLIOGRAFIA
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A. RESUMEN EJECUTIVO

El trabajo tiene como objetivo brindar algunos aportes para la optimizacin de los
canales de participacin ciudadana y para mejorar as la calidad de las democracias de
Amrica Latina y el Caribe (ALC). Se verifica, en primer trmino, que luego de casi 20
aos de reimplantacin de los sistemas democrticos, la pobreza, la exclusin y el
descrdito del Estado y del sistema de partidos polticos, han crecido. La democracia
est en deuda con la poblacin, y los derechos civiles y sociales estn an lejos de ser
alcanzados por las ciudadanas y ciudadanos. Excluidos del poder de decisin poltica,
y relegados en un creciente proceso de inequitativa distribucin de la riqueza, la
ciudadana 'presiona' cada vez ms por el logro de mayores niveles de participacin,
intentando construir un proyecto colectivo que involucre a las mayoras.

En este marco, y desaparecidos o raleados los movimientos polticos de las dcadas

del 60 y 70, aparecen con fuerza en la regin a partir del reingreso democrtico,
nuevos movimientos sociales de diversa naturaleza, entre los que se destacan :
movimientos de cuestionamiento de la representatividad poltica; movimientos de
reivindicacin de derechos de poblaciones indgenas; movimientos sociales urbanos;
movimientos de reivindicacin de derechos de consumidores; movimientos de
defensa del medioambiente; y movimientos de reivindicacin de derechos sectoriales
(principalmente, genricos y etarios). Directamente proporcional al aumento de las
presiones sociales por abrir mayores 'espacios de igualdad', crecen tambin la
cantidad y calidad de canales 'formales' de participacin y vnculo entre el Estado y la
sociedad civil. Este cambio paulatino puede verificarse por lo menos en dos mbitos
relevantes: las reformas de la legislacin vigente (Constituciones nacionales y. Leyes
especiales) y la creacin de espacios de participacin en la definicin, ejecucin y
control de las polticas pblicas (definicin de planes de gobierno, especialmente a
nivel local) y definicin de polticas y programas sociales sectoriales.

No obstante el avance producido, la realidad regional muestra an enormes

dificultades, y la utopa de la democracia participativa y promotora de la justicia y la
equidad, est an muy lejos de ser alcanzada. En lo que respecta a la apertura de
canales de participacin social, pueden mencionarse al menos 10 reas problemticas
sobre las que resulta necesario profundizar para alcanzar aquel ideal de construccin
colectiva: sentido (cul es el sentido ltimo de la promocin de la participacin
ciudadana...?); viabilidad (es siempre posible iniciar procesos de generacin de la
participacin ciudadana...?); representatividad (quines representan a los colectivos
involucrados en los procesos participativos, cul es su legitimidad...?); capacidad
(cul es la capacidad de los ciudadanos y ciudadanas que participan en los procesos
de toma de decisiones, para analizar los problemas en cuestin y proponer
alternativas 'propias' de solucin...?); contenido (para qu tipo de decisiones o
procesos se convoca a las personas a participar...?); oportunidad (en qu instancia
del proceso de gestacin y aplicacin de decisiones pblicas se involucra a los
interesados...?); lmites (hasta donde es lcito, prudente, necesario, y 'eficiente'
generar procesos de consulta y participacin social...?); vnculo (en qu medida se
tienen en cuenta los deseos y propuestas de la ciudadana convocada a la
participacin...?); modo (son pertinentes y efectivas las herramientas utilizadas para
promover los procesos participativos...?); sostenibilidad (cmo sostener en el
mediano y largo plazo los procesos participativos iniciados al amparo de los nuevas
iniciativas 'participacionistas'...?).
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La resolucin de estos interrogantes 'de nivel local' ser clave, pero la efectividad real
de los canales de participacin ciudadana en pos de la equidad, depender tambin de
los cambios producidos a nivel planetario, en torno a la distribucin del poder entre
pases y regiones, y a la participacin real que los 'pases pobres' tengan a la hora de
la definicin de patrones de produccin, distribucin y consumo de la riqueza mundial.
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B. INTRODUCCION

Una y otra vez en las ltimas semanas del 2001 y las primeras del 2002, centenares
de grupos de ciudadanas y ciudadanos argentinos salieron a las calles de todas las
ciudades del pas, participando activamente de una protesta social con pocos
precedentes en la historia nacional. La protesta social fue motivada por una enorme
mezcla de descontentos: por la poltica econmica, por la corrupcin de polticos y
otros dirigentes sociales, por la voracidad y falta de compromiso social de grandes
empresarios y banqueros, por el increble aumento de los niveles de pobreza y
exclusin, entre otras cuestiones. Fueron cinco los presidentes de la nacin que
transitaron en ese corto lapso por el 'resbaladizo poder' de aquellos das; uno tras
otro fue repudiado y cuestionado y la incertidumbre general rein en el pas (y an
reina mientras estas lneas son escritas).

Episodios de naturaleza similar se han venido produciendo con llamativa continuidad

en los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) en los ltimos aos, poniendo en
jaque (o fortaleciendo...?) a las dbiles democracias de la regin. Venezuela,
Ecuador, Per y Paraguay han transitado situaciones similares y algunos otros estn a
un paso de hacerlo.

Pareciera que, a excepcin de algunos pocos pases (Chile, Uruguay y Costa Rica,
entre ellos), las 'jvenes' democracias latinoamericanas, que no han cumplido an el
cuarto de siglo de trnsito ininterrumpido, en algunos casos, no han podido
consolidarse como sistemas representativos eficientes. Han aumentado
continuamente en la ltima dcada la concentracin del poder (econmico y
simblico), la deuda externa e interna de los pases, el nmero de personas que
padecen necesidades bsicas insatisfechas, la violencia urbana, y el descontento social
se reproduce al amparo de injusticias varias e inescrupulosos dirigentes con una
devaluada representatividad.

El panorama no es alentador, por donde buscar la salida a tal proceso de depresin,

inestabilidad, insatisfaccin e injusticia...?, cmo fortalecer la endeble estructura
institucional de la regin...?, de qu manera encontrar caminos que conduzcan al
logro de mayores niveles de equidad e inclusin econmica, y simblica...?.

Son amplios y diversos los sectores que proponen como respuesta a estos
interrogantes, promover la ampliacin y mayor efectividad de los canales de
participacin ciudadana para aumentar el control social en los procesos en los que se
decide la distribucin del poder econmico y simblico generado por el conjunto de la
poblacin. As, participacin, ciudadana y democracia han estado en la ltima
dcada en el centro de la escena en los debates, en las polticas, en los discursos, y
en las acciones llevadas adelante por funcionarios, acadmicos y dirigentes sociales de
la ms variada procedencia ideolgica y sectorial.

Adems del complejo y crtico problema de la participacin ciudadana en el sistema

de partidos polticos (deslegitimado y cuestionado profundamente por buena parte de
la poblacin), dos son los mbitos donde se dirime la cuestin de la participacin
social en la regin: por un lado, el heterogneo e 'informal' universo de procesos
colectivos de reivindicacin (entre los que se encuentran los llamados 'movimientos
sociales urbanos'); por otro, el sistema 'institucionalizado' de relacin entre Estado y
sociedad civil.
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El presente documento tiene por objeto aportar al debate sobre esta cuestin,
intentando revisar algunos interrogantes centrales: cul es el vnculo concreto entre
participacin, ciudadana, democracia y equidad...?, cules son los mbitos en los
cules la ciudadana se ve excluida, imposibilitada de participar...?, cules son y
cules han sido los resultados de los sistemas institucionalizados de participacin
implementados en ALC en la ltima dcada...?, cmo han incidido los movimientos
sociales informales en el fortalecimiento de la sociedad civil y en la construccin de
una democracia ms efectiva y equitativa...?, cules son los desafos ms
importantes a enfrentar para potenciar las iniciativas ciudadanas en el marco de las
polticas pblicas...?.

El trabajo comienza planteando muy sintticamente algunos aspectos conceptuales

sobre 'ciudadana, democracia y participacin'. Contina mostrando un panorama
sobre reas crticas de la exclusin social en la regin. Presenta luego el abanico de
formas que ha tomado el proceso de expansin de canales de participacin en ALC, a
partir del anlisis de algunos casos de procesos espontneos de reivindicacin
colectiva y de formas de relacionamiento entre Estado y sociedad civil. El artculo
concluye con la exposicin de los desafos y puntos crticos a enfrentar para mejorar
los niveles y calidad de la participacin ciudadana y, especialmente, su vnculo con el
fortalecimiento de la democracia y el logro de mayores niveles de equidad.

Pedimos consideracin por posibles distorsiones u omisiones producidas en el intento

por buscar generalizaciones regionales, que no siempre son pertinentes e incluyen con
precisin la realidad particular de cada pas.

C. DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y PARTICIPACION:

los conceptos y la realidad regional

Ha fracasado la democracia como garante de la igualdad en Amrica Latina...?, de

qu manera la construccin de 'ciudadana' contribuye al logro de la equidad ...?, es
la participacin social el camino hacia la ciudadana y la democracia...?.

A juzgar por las estadsticas socioeconmicas latinoamericanas recientes, la realidad

regional de las ltimas dos dcadas no nos permite asegurar que 'esta' democracia
est contribuyendo a la construccin de mayores niveles de ciudadana e igualdad.

Segn el Panorama Social de la CEPAL (2000-2001), entre 1980 (fines de las

dictaduras de varios pases de la regin e inicios de los procesos de democratizacin)
y el ao 2000, el nmero de 'ciudadanos latinoamericanos' pobres, se increment de
135.9 a 211.4 millones, aumentando tambin cerca de un 50% el nmero de
personas en situacin de indigencia, de 62.4 a 89.4 millones. En pases como
Venezuela y Argentina, la proporcin de poblacin en situacin de pobreza se duplic
en estas dos dcadas. La distribucin del ingreso en este perodo de democracia, se
hizo ms injusta; el 10% de la poblacin de mayores ingresos a fines de los 90
acumulaba cerca del 35% del ingreso mientras el 40% ms pobre slo acceda a
alrededor del 10%. El caso ms relevante es Brasil, cuyo coeficiente Gini es de 0.627,
uno de los ms altos del mundo. Entre el 90 y el 2000 se duplic el porcentaje de la
poblacin econmicamente activa desocupada, pasando del 4.6% al 8.6%, cifra que
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se estira dramticamente en la Argentina, donde a inicios del 2002 alcanza a cerca
del 20% (CEPAL, 2000).

Se multiplican las cifras que muestran situaciones de exclusin creciente, en poco ms

de dos dcadas desde el retorno de las democracias latinoamericanas, el nmero de
ciudadanas y ciudadanos con dificultades serias para disfrutar de los beneficios del
desarrollo, se increment dramticamente, quedando excluidos del mercado de
trabajo, del acceso a bienes esenciales, a servicios sociales bsicos, y mucho ms an
de las decisiones que provocaron semejante devastacin.

Es posible cargar culpas de este proceso al 'sistema' democrtico...?. Nun (2000) nos
advierte sobre el peligro de arriesgar semejante apreciacin, cuando seala que "an
sumando los casi dos siglos de democracia ateniense y los escasos dos de la
democracia occidental, en 2600 aos de historia moderna, el fenmeno democrtico
slo se ha manifestado en algunos pocos lugares de la tierra durante bastante menos
de 400 aos y todava hoy le resulta ajeno casi por completo a unas 4/5 de la
humanidad. Ms an: en el ltimo medio siglo, han existido regmenes
constitucionales continuadamente democrticos en apenas una veintena de pases".
Solo dos de ellos, agregamos, latinoamericanos, Costa Rica y Colombia.

Siendo as, qu razones tendramos para suponer que el ideal democrtico -'gobierno
del pueblo promotor de la igualdad'- podra haberse alcanzado a fines del siglo XX...?.
Las discusiones en torno a la efectividad del sistema democrtico estn
estrechamente ligadas a las referidas al concepto de ciudadana y, en la historia
reciente, aparecen con fuerza en Francia a partir de la crisis de la democracia
republicana, caracterstica de la Europa de fines de los 70. Segn Vermeren (2001) se
trata de una crisis de confianza en la representacin poltica, crisis de exclusin social
producto del desempleo, y la crisis de integracin de inmigrantes a la sociedad
europea. Fenmenos vinculados ms tarde a los procesos sociales latinoamericanos.

Si bien es profusa la bibliografa y los debates tericos que desde la filosofa, la

sociologa y las ciencias polticas se realizan alrededor de esta cuestin, y si tambin
es cierto que el 'abanico de alternativas' que supone el concepto de 'democracia' en la
operacin real es muy vasto (diferencias entre 'democracias' como las de Suecia y
Bolivia o entre Guatemala y Egipto, etc.), el ideal democrtico promovido en el ltimo
cuarto de siglo en AL est fundado especialmente en la construccin de un 'Estado de
derecho' que d respuestas al conjunto de la poblacin (la ciudadana), que regule la
accin del mercado, que promueva y vele por la equidad en la distribucin de los
bienes y servicios producidos socialmente.

A diferencia de los procesos que condujeron a aquel 'grupo selecto' de pases

europeos, hoy 'modelos de la democracia occidental', a alcanzar un alto grado de
injerencia ciudadana en la vida pblica (conquista de derechos civiles en el siglo XVIII,
de derechos polticos en el siglo XIX y sociales en el XX), tal construccin de
ciudadana ha sido negada desde la conformacin misma de los Estados
latinoamericanos, en la segunda mitad del XIX. El proceso de democratizacin
desapareci por completo en los largos e intermitentes aos de dictadura a mediados
del siglo XX y se debilit an ms en medio de los procesos de ajustes estatales,
liberalizacin e insercin de los pases de la regin en el marco de la globalizacin.

Mucho han tenido que ver en esta negacin, las 'relaciones de dominacin' (poltica y
econmica) entre pases, que afectaron a lo largo de la historia el desarrollo de las
naciones latinoamericanas.
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Las democracias nativas aparecen entonces condicionadas por: i. comlejas

condiciones de inicio (oligarquas vernculas organizando sus negocios), ii. enormes
perodos de la historia truncados donde se destruyeron los pocos avances realizados
(dictaduras sangrientas), y iii. ataduras internacionales severas vinculadas a la
insercin en el comercio internacional y las obligaciones de las deudas contradas en la
segunda mitad del siglo XX. Todo esto, teido por fuertes dosis de clientelismo
poltico, corrupcin desenfrenada de la dirigencia y una dbil voluntad de construccin
colectiva nacional de parte de las bueguesas locales.

Cmo es posible en este contexto, mejorar la 'calidad' de las democracias

latinoamericanas...?, de qu manera hacer valer los derechos ciudadanos -civiles,
polticos y sociales- expresados en absolutamente todas las constituciones nacionales
de la regin...?, cmo mejorar la relacin entre sociedad civil y Estado...?.

Baltodano (1997; 43) seala al respecto que "la formacin de Estados dependientes,
creados sobre la base de estructuras sociales excluyentes dificult, y en muchos casos
imposibilit, el desarrollo de un proceso de democratizacin de las estructuras de
poder estatal heredadas de la colonia. En otras palabras, la construccin de un poder
estatal dependiente de sus relaciones externas e independiente de largos segmentos
de la sociedad, obstaculiz la formacin de circuitos de comunicacin entre el Estado y
la sociedad civil capaces de facilitar el control democrtico del Estado. Es
precisamente la construccin de estos circuitos lo que, en la experiencia de los pases
de Europa occidental, permiti la construccin de un poder estatal estructural en el
que el Estado se nutre de la participacin ciudadana...".

Asumiendo este diagnstico, las sociedades latinoamericanas buscan desde el retorno

democrtico, alcanzar aquellos ideales de igualdad y desarrollo deseados, mejorando
las relaciones entre sociedad civil y Estado y, especialmente, los canales de
participacin ciudadana. Sin embargo, no ha resultado fcil la tarea de 'curar las
heridas' del siglo XX y tratar de compatibilizar, adems, democracia y capitalismo,
tarea compleja en todo el globo.

Como seala Nun (2000; 42), "capitalismo y democracia no son, por definicin,
sistemas necesariamente complementarios: mientras el primero se sustenta en el
principio de propiedad y parte de una situacin de desigualdad para reproducirla a
escala ampliada, la segunda, en cambio, da derechos de ciudadana para todos y
reconoce a la libertad y a la igualdad como sus dos piedras angulares. Por eso, la
dominacin capitalista afronta una tensin inevitable cuando debe articularse con un
rgimen poltico democrtico, y no logra hacerlo hasta que logra un compromiso firme
de todos los sectores...". Compromiso que no se ha logrado en general en los pases
de la regin.

Cmo han sido y son entonces los procesos por los cules se intenta democratizar la
sociedad civil y el Estado, equilibrando las relaciones de poder, logrando una mayor
representatividad en la conduccin del colectivo y mayores niveles de equidad en la
distribucin del producto social...?

D. LUCHAS SOCIALES Y AMPLIACION DE ESPACIOS DE PARTICIPACION:

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algunos ejemplos de la historia reciente latinoamericana.

Las 'conquistas sociales' han sido, a lo largo de toda la historia de la humanidad,

producto de luchas ms o menos cruentas entre los que se vieron privados de
posibilidades de acceder a los frutos del desarrollo y de opciones vitales que cada
momento y lugar ofreca ('poder hacer'), y quienes han detentado ostentosamente
tales opciones, muchas veces a costa de las mayoras expropiadas. Acordando con
Cunill Grau (1997; 73), "desde el mbito de los sectores marginados, tanto sindicatos,
como cooperativas e, incluso, partidos polticos, se han erigido en la historia poltica
contempornea en actores clave de la lucha por la ampliacin de las capacidades de
organizacin poltica y social. A partir del ltimo tercio del siglo XX, el nfasis est
puesto en los movimientos sociales, incluyendo la amplia gama de acciones
ciudadanas de reivindicacin de derechos, desde aquellos no estructurados hasta los
que suponen grados significativos de formalizacin. Ciertamente, diversos factores
explican en cada caso los flujos y reflujos de actores, as como los cambios de guin.
Sin embargo, desde mediados del siglo XIX hay un comn denominador que imprime
continuidad, si no a las formas, al menos al contenido de la lucha popular: la
necesidad de tener parte en la definicin de los destinos societarios...".

La bsqueda de la ampliacin en cantidad y calidad de los canales de participacin

social (o 'espacios de igualdad', al decir de Cardarelli y Rosenfeld), en busca de una
ciudadana plena amparada en un verdadero 'Estado de derecho' (ampliacin de
derechos civiles, polticos y sociales), ha sido el objetivo de las luchas populares del
ltimo siglo en ALC. La necesidad de ser parte, para evitar ser despojado, para
sentirse miembro activo de la sociedad a la que se pertenece.

Aquella bsqueda ha sido diversa en la regin; intentaremos hacer en las prximas

pginas, un anlisis de las distintas formas que esta bsqueda ha tomado desde el
retorno a la democracia continental a inicios de los 80. Para ello, revisaremos algunos
logros y obstculos encontrados en dos tipos de espacios de participacin ciudadana:
los 'informales' o movimientos no institucionalizados, y los canales 'formales'
construidos en los ltimos aos dentro de la burocracia estatal.

D.1. Movimientos sociales y participacin ciudadana

Como expresa Barrera (2001; 56), "todas las teoras sitan el conflicto social y poltico
en la base del surgimiento de los movimientos sociales y de la accin colectiva...". El
conflicto est pues en el centro de la escena, conflicto por privaciones sociales, por
reclamo de derechos ciudadanos, por cuestionamiento a los sistemas de
representatividad.

En una reciente convencin de alcaldes espaoles, se ha definido a los nuevos

movimientos sociales (NMS) como " movimientos por la supervivencia y la
emancipacin... (...) . Los NMS son al mismo tiempo movimientos "negativos" de
protesta, de rechazo frontal de muchos rasgos perversos de las sociedades
industriales avanzadas, y tambin portadores "positivos" de una alternativa o imagen
de la sociedad mejor: otra forma de vivir, relacionarse y trabajar; nuevos modos de
produccin convivencia y consumo" (Grupo IU-LV-CA, 2000)

Es posible decir que buena parte de las conquistas en trminos de ampliacin de los
espacios de participacin e igualdad en AL en el ltimo cuarto de siglo, han tenido su
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origen en luchas promovidas por movimientos sociales de diferente
naturaleza, magnitud y tipo.

Intentamos a continuacin una taxonoma de los movimientos sociales recientes ms

destacados en la regin; aparecen, segn esta clasificacin, al menos media docena
de tipos de acciones colectivas, segn la naturaleza del conflicto de origen 2:

D.1.1. Movimientos de cuestionamiento de la representatividad poltica

Han sido los ms trascendentes sin lugar a dudas. La distancia creciente entre 'el
gobierno de los polticos' , al decir de Nun, y los anhelos de las ciudadanas y
ciudadanos, ha provocado un fuerte debilitamiento de los sistemas de representacin
en toda la regin, aunque a la vez, un rico e interesante proceso de movilizaciones
populares a lo largo y ancho del continente.

Resuenan an los ecos de la estruendosa accin del Movimiento por la Etica en la

Poltica, que a inicios de los 90 'destron' al cuestionado Fernando Collor en Brasil. En
Ecuador, las protestas sociales derribaron a dos presidentes (Abdal Bucaram y Jamil
Mahuad) entre los 'eneros' de 1997 y el 2000, y tienen en jaque a un tercero a inicios
del 2002 (Gustavo Noboa). Una incontenible y espontnea revuelta popular entre julio
y noviembre del 2000 acab en Per con los sueos imperiales de Alberto Fujimori
tras 10 aos en el poder. En Venezuela, la situacin de Hugo Chvez es la parbola
precisa de los sistemas democrticos regionales; al igual que Bucaram y Fujimori
(salvando las distancias, que existen...), surgi como 'out sider' de la poltica y con un
altsimo nivel de apoyo popular; sin embargo, a tres de aos de su llegada al poder,
las revueltas populares se multiplican y asemejan a las que a inicios de los 90
expulsaran del gobierno venezolano a Carlos Andrs Prez. Los ya famosos
'cacerolazos' derribaron en la Argentina de fines del 2001 a dos gobiernos en menos
de 10 das (Fernando de La Rua y Alberto Rodriguez Saa), protestas producidas bajo
el lema 'vyanse todos, son todos corruptos...', que no discriminaron entre partidos
polticos e incluyeron en el descrdito a miembros del ejecutivo, del legislativo y del
poder judicial (ver recuadro N 1). Si sumamos a este panorama las endmicas crisis
polticas y movimientos populares del Paraguay de los ltimos aos (especialmente
desde el "Marzo Paraguayo"), la tendencia a la conformacin de movimientos de
participacin espontnea se refuerza y constituye uno de los procesos ms dramticos
y a la vez ms atractivos en la lenta construccin democrtica regional.

Sobre esta cuestin, Nun (2000; 153) argumenta que "no slo nos hallamos ante una
democracia representativa que se asume sin mayores reparos como el gobierno de los
polticos, sino que, en este caso, se trata de polticos que, en general y so pretexto de
las exigencias de la globalizacin o del temor a la fuga de capitales, aceptan
sumisamente los pesados condicionamientos que les imponen las fuerzas econmicas
dominantes. No es extrao entonces, que la democracia representativa que se
presenta aqu como visible, se est volviendo cada da menos atractiva para amplios
sectores de la poblacin. As, si bien es cierto que la mayora de los latinoamericanos
la sigue prefiriendo a cualquier otro rgimen (lo cual es fcil de entender dados el

2
Es necesario considerar aqu que, en muchos casos, los movimientos mencionados han cubierto el lugar que
tradicionalmente ocupaban desde inicios del siglo XX los espacios de participacin sindical y las reivindicaciones en
torno al salario y las condiciones de trabajo. Si bien las reivindicaciones esgrimidas an resultan vigentes (cada vez
ms...), los movimientos sindicales se han visto debilitados con el proceso de precarizacin e informalizacin del
empleo y el descrdito en que han cado varias de las ms tradicionales burocracias sindicales de la regin.
 11
clima cultural de la poca y la falta de alternativas), apenas uno de cada tres
dice estar satisfecho con el modo en que funciona...".

RECUADRO N 1
LA CRISIS DE REPRESENTATIVIDAD DEL SISTEMA DE PARTIDOS POLITICOS
Los 'cacerolazos' en la Argentina

Entre el 19 y el 31 de diciembre del 2001, la Argentina vivi un impresionante proceso

de movilizacin social. Acorralado por una situacin econmica crtica, sin apoyo de
los organismos internacionales y con duros cuestionamientos de los partidos de
oposicin, el presidente de la alianza de gobierno Fernando De La Ra y su ministro
de economa Domingo Cavallo, lanzan a inicios de diciembre un paquete de medidas
econmicas de emergencia, entre la cules estaba el congelamiento de los depsitos
bancarios y la bancarizacin de la economa. En medio de la cesacin de pagos a
deudores internos y externos y con un notable proceso de incremento de la
desocupacin y de los niveles de pobreza de la poblacin, el da 19 de diciembre se
producen asaltos y 'saqueos' a supermercados y negocios de diverso tipo en todo el
pas (cerca de 10000). Entre las noches del 19 y el 30 de diciembre, miles de
ciudadanas y ciudadanos de nivel econmico medio y bajo, se lanzaron a las calles y
llenaron las plazas de las ciudades del pas reclamando soluciones ante una situacin
insostenible y una espiral de medidas antipopulares. El gobierno de De La Ra cae el
da 21 y el 24 asume el nuevo presidente elegido por la Asamblea Legislativa, Alberto
Rodriguez Saa. Luego de una serie de anuncios de tono populista y de la incorporacin
a su gabinete de personajes de la poltica altamente cuestionados, los 'cacerolazos'
continuaron con ms fuerza aun, provocando la renuncia de Saa una semana despus.
Ante el reclamo descontrolado y luego de 40 muertos en revueltas sociales y represin
policial en todo el pas, la Asamblea elige un nuevo presidente, tambin cuestionado,
que inicia un proceso de conformacin de un gabinete multipartidario.
La participacin ciudadana en esos das quedar como un punto de inflexin en la
historia de la democracia argentina, aquel en que con una fuerza inusitada la
ciudadana manifest con ira su descreimiento de absolutamente toda la dirigencia
poltica de pas.
El final es incierto, a la hora de redactar este documento...
FUENTE: elaboracin propia

D.1.2. Movimientos de reivindicacin de derechos de poblaciones indgenas

Se trata de movimientos que reivindican el papel de la poblacin indgena en los

sistemas institucionales de la regin, que tienen una fuerte incidencia en pases con
altos porcentajes de poblacin aborigen, ampliamente postergada y excluida. Los
movimientos indgenas han conseguido a partir de sus reivindicaciones, entre otras
cuestiones: posesin sobre sus tierras, participacin parlamentaria, acceso a servicios
sociales focalizados, respeto por su cultura. Se trata de casos como los producidos
principalmente en el Estado de Chiapas, Mxico, liderado por el Ejercito Zapatista de
Liberacin Nacional (EZLN) de mediados de los 90, o el movimiento indgena
ecuatoriano que ejerce desde fines de los 90 una fuerte presin sobre el sistema
 12
poltico institucional del Ecuador, o los procesos de reivindicacin de indgenas
de Guatemala, Bolivia3 y Paraguay 4desde los 80 hasta la fecha.

D.1.3. Movimientos sociales urbanos

Se extendieron alrededor del globo a partir de los fuertes procesos de urbanizacin de

la era industrial, pero particularmente desde el inicio mismo de la lenta desintegracin
de los canales de participacin de los sistemas formales que giraron alrededor del
mundo del trabajo (sindicatos, legislacin social, Estado de Bienestar).

Fue Manuel Castells (1974) quien desde mediados de los 70 comenz a estudiar este
fenmeno en la Europa que se encaminaba lentamente a la reformulacin de la
relacin Estado - sociedad civil. Castells deca por entonces: "cuando casi a diario, en
todos los pases, podemos ver aumentar el nmero, la dimensin y la intensidad de
esas movilizaciones populares, referentes al 'marco de la vida', a las formas y los
ritmos de la vida cotidiana, parece lgico extraer la conclusin de que nos
encontramos frente al surgimiento de una nueva forma de conflicto social
directamente ligada a la organizacin colectiva del modo de vida...".

En ALC estos procesos de participacin urbana aparecen al comps de la transicin

demogrfica que, entre otras caractersticas, produjo en el ltimo cuarto del siglo XX
la transformacin de la poblacin de la regin en casi eminentemente urbana (casi el
75% de la poblacin vive en ciudades a inicios del 2002). Un impresionante
porcentaje habita en las grandes ciudades, como Mxico, San Pablo, Buenos Aires,
Ro, Lima y otras (en buena parte de los pases de la regin, cerca del 50% de su
poblacin vive en sus megaciudades capitales).

El movimiento de los Sin Tierra de Brasil, las protestas sociales generadas por la
'llamada guerra del agua' en Cochabamba, Bolivia (ver Recuadro 2), y centenares de
grupos organizados en pos de mejoras habitacionales, de infraestructura barrial, de
servicios pblicos, de equipamiento, inundan las calles de la Florida en Santiago de
Chile, Villa El Salvador, en Lima, La Matanza, en Buenos Aires y tantos barrios
perifricos de Ciudad de Guatemala y San Salvador 5.

Dentro de este mismo 'mundo' de canales de participacin urbanos informales, es

posible ubicar tambin a los 'movimientos de seguridad ciudadana', generados desde
inicios de los 90 en varias ciudades de la regin, tendientes a organizar 'grupos de
autodefensa vecinales', ante en aumento de los niveles de criminalidad 6.
3
A fines del 2001 se produca en Bolivia un importante proceso de redefinicin de la ley de tierras (INRA), en el que se
discutan los derechos de propiedad y el otorgamiento de lotes para campesinos e indgenas bolivianos; el proceso de
concertacin intersectorial se llev adelante entre el gobierno nacional, el Sindicato de Trabajadores Campesinos, el
Movimiento de los Sin Tierra, la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia, la Confederacin de Ganaderos, la
Cmara de la Industria y la Confederacin de Colonizadores. La presin ejercida por indgenas y campesinos forz a
una discusin ms equitativa sobre el reparto de la propiedad de la tierra en desmedro de los intereses de ganaderos y
colonizadores, privilegiados hasta el momento de la discusin por la ley y amparados por el Estado.
4
Es interesante analizar aqu el proceso llevado adelante durante el proyecto de "Apoyo al proceso de desarrollo y
organizacin de los indgenas del chaco paraguayo", que es apoyado por Intermon y que tiene como objetivo generar
canales de participacin de los movimientos aborgenes en las decisiones pblicas. Para ms informacin, ver Error!
No se encuentra el origen de la referencia.
5
Es interesante observar aqu el proceso de trabajo de organizaciones como la Federacin Uruguaya de Cooperativas de
Viviendas por Ayuda Mutua, o la Secretara Latinoamericana de Vivienda Popular o la Coalicin Internacional del
Hbitat (HIC), entre otras del tipo, que cotidianamente trabajan a nivel regional favoreciendo procesos de movilizacin
popular generados alrededor de problemticas urbanas.
6
A inicios del 2002, proliferan tambin en la regin ofertas de formacin social en 'seguridad vecinal', como el caso del
los cursos dictados en el marco del Programa "Participa..., por una ciudad ms segura", brindados por el Movimiento
 13

RECUADRO N 2
MOVIMIENTOS SOCIALES POR EL AGUA EN COCHABAMBA, BOLIVIA

Durante los primeros meses del ao 2000, la ciudadana de Cochabamba, Bolivia, dio
un verdadero ejemplo de consolidacin de redes sociales en pos de un desarrollo ms
equitativo. Movilizados por la privatizacin del servicio de agua potable a manos de la
empresa Aguas del Tunari y el inmediato incremento de las tarifas del servicio,
indignados por aquella medida antipopular que afectaba negativamente la vida de la
abrumadora mayora de la poblacin del lugar, los vecinos y vecinas de Cochabamba
iniciaron un proceso de protesta que culmin con la anulacin del contrato de
privatizacin. Las protestas incluyeron movilizaciones masivas, consultas populares,
revisin de contratos, presentaciones judiciales, entre otras acciones.
Parte del xito de aquel movimiento, estuvo en que la 'Coordinadora' de
organizaciones que lider el proceso, se asent en las organizaciones naturales de la
comunidad: sindicatos urbanos (particularmente los fabriles), juntas de vecinos,
grupos de universitarios, Organizaciones Territoriales de Base, sindicatos campesinos,
y otras agrupaciones sociales, principalmente las organizaciones de regantes. En base
de ello logra montar una slida organizacin, aprovecha al mximo el 'capital social'
comunitario, que est muy presente en la sociedad boliviana.
FUENTE: DE LA FUENTE (2000)

D.1.4. Movimientos de reivindicacin de derechos de consumidores

Menos desarrollados en AL que en las 'democracias desarrolladas', los movimientos,

ligas y organizaciones de diverso tipo de defensa del consumidor, se extienden a lo
largo y ancho de la regin. Aunque ms 'institucionalizadas', y con orgenes
ideolgicos diversos, estos movimientos comenzaron a multiplicarse a partir del
proceso de privatizacin de empresas de servicios pblicos, muchas de ellas en manos
de los Estados nacionales hasta inicio de los 90 (electricidad, gas, telefona, agua,
transporte, televisin, autopistas, entre otras) 7.

La participacin ciudadana en este tipo de movilizacin social, se ha incrementado

notoriamente en sectores urbanos de 'clase media' de la regin, a la luz de corrientes
de opinin que promueven, consciente o inconscientemente, lo que Garca Canclini
(1999) denomina la transformacin de 'ciudadanos a consumidores', sentido de la
'participacin' que sin dudas ser necesario revisar en relacin a la conformacin
democrtica y la concepcin de la equidad 8.

D.1.5. Movimientos de defensa del medioambiente

Surgen en los 80, en medio de los procesos de toma de conciencia social sobre la
paulatina destruccin del entorno natural y el incremento de enfermedades y muertes

Pro-vecino, del Distrito Federal, ciudad de Mxico, donde se forma en actitudes y formas de participacin vecinal para
la prevencin del delito.
7
Es importante en este proceso de participacin ciudadana en el control de empresas de servicios, revisar el caso
colombiano, que a partir de la promulgacin de la Ley 11 de 1986, establece la participacin de los usuarios en las
juntas directivas de las empresas de servicios pblicos.
8
Han proliferado en este campo, las Ligas de Amas de Casa, Asociaciones de Defensa del Consumidor, y otras
organizaciones y movimientos de la sociedad civil motivadas por corrientes ideolgicas de lo ms diversas.
 14
por contaminacin en las grandes ciudades latinoamericanas. La dbil
'conciencia ambiental' de dirigentes sociales y polticos, sumado a los enormes
negociados realizados a partir del uso indiscriminado del patrimonio natural
(utilizacin comercial indiscriminada de recursos no renovables y contaminacin del
aire, agua y tierra con deshechos industriales), dieron motivo a decenas de
movimientos de protesta (o resistencia..?) , como los producidos contra las empresas
petroleras en la Amazona ecuatoriana, la proteccin del 'aire puro' en Honduras 9, la
proteccin de cuencas de diversos ros en Costa Rica (ver recuadro N 3), la
preservacin de patrimonio natural ante la construccin de autopistas o carreteras,
los movimientos ciudadanos para evitar la instalacin de 'basureros' regionales en
diversas localidades .

RECUADRO N 3
MOVIMIENTOS SOCIALES Y DEFENSA AMBIENTAL EN COSTA RICA:
El caso del 'combo energtico'

Marchas, paros laborales y bloqueos de carreteras, caracterizaron el punto lgido del

fenmeno social que tuvo lugar en Costa Rica entre marzo y abril del 2000, a raz del
llamado "Combo energtico" o "Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Energa
y Telecomunicaciones". Tras cinco aos de negociaciones, partidos polticos y
empresariado parecan haber 'cerrado' un acuerdo para transformar el sistema de
produccin de energa y comunicaciones, basado en privatizaciones y en el uso
indiscriminado el patrimonio natural. Movimientos ecologistas, sindicatos, estudiantes
universitarios y otros sectores sociales se unieron a una enorme protesta popular en
todo el pas en contra de la ley. Luego de un proceso de presin popular y
enfrentamientos con la polica que derivaron en varios muertos, heridos y arrestados,
se logr la postergacin de la aprobacin de la ley, la conformacin de una Comisin
de estudio conformada, adems de polticos y empresarios, por representantes de
organizaciones sociales. Luego de varios meses de trabajo de la comisin, la ley
qued archivada, y los representantes de las organizaciones presentaron un proyecto
de ley alternativo, tratado durante el 2001.
FUENTE: REVISTA SOBRE MOVIMIENTOS SOCIALES 'SEMUEVE', COSTA RICA, marzo
2001

D.1.6. Movimientos de reivindicacin de derechos sectoriales (princip., genricos,

etarios)

El proceso de democratizacin latinoamericano de las ltimas dcadas no slo ha

Estado orientado a la mejora del sistema poltico, o a la construccin y respeto por los
derechos sociales generales, tambin ha tenido un perfil importante en las luchas
producidas por la igualdad de gnero y el respeto y atencin de la situacin de nios,
nias, jvenes y adultos mayores, tradicionalmente excluidos de los procesos de
sociales y de la toma de decisiones.

Los movimientos juveniles crecieron significativamente dentro o fuera del sistema

institucional formal, las 'tribus urbanas' se multiplicaron y tambin las organizaciones
y grupos diversos que trabajan por la difusin de los 'derechos del nio' 10. Es notorio

9
Es notable el movimiento producido en Honduras entre 1993 y 1995 en pos de lograr la eliminacin del plomo en las
gasolinas; el proceso consit la participacin de miles de ciudadanos y ciudadanas y culmin con el acuerdo que
permita la introduccin exclusiva de Gasolina sin Plomo al Pas (ver ms detalles en la pgina de la Fundacin Areas
de Costa Rica, sobre "Experiencias de participacin ciudadana" : Error! No se encuentra el origen de la referencia.
10
Es necesario destacar que entre los pases con mayor crecimiento de movimientos y organizaciones infanto juveniles,
se encuentra el Paraguay. Desde el 'Marzo Paraguayo' hasta inicios del 2002, se generaron agrupaciones de creciente
 15
tambin, especialmente en pases con poblaciones ms envejecidas y menores
tasas de natalidad (Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay), el crecimiento de los
movimientos y organizaciones dedicadas al trabajo de inclusin de personas mayores
11
. Pero es especialmente relevante el aumento de los movimientos en pos de la
igualdad de gnero, una situacin crtica en varios pases de la regin, que presenta
experiencias diversas de lucha por los derechos ciudadanos de las mujeres (ver
recuadro N 4)

RECUADRO N 4
CLUBES DE MADRES Y PARTICIPACION DE LA MUJER EN LIMA Y CALLAO

La Asociacin Coordinadora de Clubes de Madres rene alrededor de 5640 comedores

populares y clubes de madres en Lima y la provincia del Callao, en Per, agrupando a
cerca de 170000 socias. A fines del 2001 las mujeres miembros del movimiento
comenzaron una serie de acciones reivindicativas, huelgas y marchas, al no aprobarse
en el congreso peruano la ley que favoreca la participacin de las mujeres de los
clubes en la gerencia del PRONAA (programa alimentario nacional).
La presidenta de la Asociacin, Rosa Castillo, comenz una tarea de presiones sobre la
Comisin de la Mujer del Congreso, entrevistas televisivas, apariciones en peridicos,
reclamando participacin en la fiscalizacin y toma de decisiones. Rosa sealaba que
"muchas veces el parlamento invierte mucho dinero en capacitar gente, a las
dirigentas nos invitan, e incluso los congresistas vienen a inaugurar estos eventos,
pero cuando ellos tienen la 'sartn por el mango', para decir nunca ms a la
manipulacin poltica de las mujeres, no lo hacen...".
FUENTE: Diario EXPRESO, 18/12/01

La enorme diversidad y cantidad de movimientos descriptos en estas pginas, nos

hablan de una potente capacidad de participacin social latente. Luchas de distinta
naturaleza se producen casi simultneamente a lo largo y ancho del continente da a
da, con una motivacin esencial muy similar: la protesta contra la exclusin en la
toma de las decisiones y la bsqueda de mayores niveles de equidad en la distribucin
del poder. La pregunta, alcanzarn las miles de manifestaciones focalizadas para
torcer el rumbo y modificar los patrones de acumulacin y distribucin vigentes...?. Es
difcil de saber, sin embargo, ya se han iniciado procesos de vinculacin entre los
diversos movimientos y manifestaciones opuestas al modelo social dominante a nivel
mundial, la ms destacada iniciativa en esta direccin es la del Foro Social Mundial,
que se realiza desde el 2001 en Brasil y que crece en su poder de influencia a nivel
regional (ver recuadro N 5).

RECUADRO N 5
FORO SOCIAL MUNDIAL
Un intento por vincular lo 'local' con lo 'global'

incidencia en la vida pblica como el Parlamento Joven, el Grupo de Juventudes que se Mueve (JQM), el Movimiento
de Obtencin del Boleto Estudiantil (MOBE), o el Movimiento por la Objecin de Conciencia (MOC).
11
Es importante aqu destacar la experiencia de la Red Chilena Adultos Mayores, que en los ltimos aos ha promovido
diversas actividades y procesos de participacin social de los adultos en la regin.
 16

En el mes de enero del ao 2001 se realiz en Porto Alegre, Brasil, el primer Foro
Social Mundial. El Foro intent nuclear visiones y experiencias de desarrollo social
alternativos a la cultura dominante. Algunas cifras ayudarn a imaginar su magnitud:
20.000 personas circularon por las instalaciones de la Pontificia Universidad Catlica
donde se desarroll la mayor parte de las actividades. Concurrieron 4.702 delegados
de 117 pases, 165 invitados especiales, 104 panelistas, 2000 jvenes y 700 indgenas
que acamparon en los lugares que les fueron destinados en parques de la ciudad,
hubo 764 medios de comunicacin representados por 1870 periodistas a los que
deben agregarse todo el personal de apoyo, logstica, seguridad, traductores, etc.,
que hicieron posible el normal desarrollo de los actos. Hubo stands editoriales y de
artesanas y las entrevistas grabadas o en vivo para la televisin y la radio fueron una
constante. Los apoyos del Gobierno del Estado de Ro Grande do Sul y de la
Municipalidad de Porto Alegre, el Banco Banrisul y la Compaa Estadual de Energa
Elctrica fueron fundamentales no solo desde el punto de vista financiero sino tambin
por su contribucin a la jerarquizacin y a la difusin que alcanz el Foro . En su
'Carta de Principio', se dice que "el Foro Social Mundial es un espacio abierto de
encuentro para la profundizacin de la reflexin, el debate democrtico de ideas, la
formulacin de propuestas, el libre intercambio de experiencias y la articulacin para
acciones eficaces, de entidades y movimientos de la sociedad civil que se oponen al
neoliberalismo y al dominio del mundo por el capital y por cualquier forma de
imperialismo, y estn empeadas en la construccin de una sociedad planetaria
centrada en el ser humano. Entre el 31 de enero y el 5 de febrero del 2002 se realiz
en Porto Alegre la 2. versin del Foro bajo el lema "otro mundo es posible" y una
asistencia de cerca de 50000 personas...
FUENTE: http://www.forumsocialmundial.org.br/esp/index.asp

D.2. Canales institucionalizados de participacin ciudadana

Los Estados latinoamericanos avanzaron enormemente en la ltima dcada del siglo

XX en la apertura de canales institucionalizados de participacin ciudadana en la
gestin pblica. Los motivos por los cules esto ha sucedido, pueden buscarse en la
combinacin de por los menos cinco cuestiones:

i. la presin continuada de las luchas populares realizadas a lo largo del siglo

(algunas de las cules sealamos en el captulo anterior, y muchas otras de
carcter poltico);
ii. el debilitamiento de las economas nacionales (principalmente de las cuentas
fiscales, que mermaron considerablemente la capacidad de accin del Estado);
iii. vinculado al punto anterior, la necesidad de abrir -y controlar en algunos casos-
nuevos canales para el ingreso de recursos internacionales (muchos de ellos
dirigidos a organizaciones sociales) 12;
iv. el acelerado desmoronamiento de la trama social sostenida en la formalidad del
mercado de trabajo (que se informaliz dejando cada vez ms 'excluidos de
filiacin' alguna a millones de personas);
v. las presiones ejercidas por el 'clima de poca' (ms concretamente por la
ideologa dominante difundida e 'impuesta', en algunos casos, por los
organismos internacionales y medios de comunicacin social).
12
Este punto es particularmente importante para pases como Nicaragua, Cuba, Per y Bolivia, entre los ms
destacados, en los que la cooperacin internacional (gubernamental y no gubernamental) ha jugado un papel importante
en trminos de inversin social y de aportes de 'cooperantes'.
 17

Lo cierto es que los cambios en la fisonoma de la participacin ciudadana se

produjeron, casi paralelamente, en el marco normativo del funcionamiento del Estado
y en las operaciones prcticas de diseo, gestin y evaluacin de las polticas y
proyectos gubernamentales a nivel nacional y departamental, pero especialmente a
nivel local (pequeos y medianos municipios)

Estas transformaciones producidas no alcanzan, en muchos casos, a cumplir una

dcada y en general no han llegado siquiera a formalizarse totalmente, con lo cual son
enormes las incgnitas que an generan los procesos promovidos, casi todos ellos en
gestacin an a inicios del 2002.

Exponemos a continuacin algunas de las caractersticas ms salientes del proceso

mencionado:

D.2.1. Espacios de participacin instituidos en la legislacin vigente

D.2.1.1. Constituciones nacionales

La ola de reformas constitucionales producida en la dcada de los 90 puso en el centro

de la escena institucional de ALC el tema de la participacin y los derechos
ciudadanos. Colombia fue el pas de la regin que inici este proceso en 1991,
produciendo una Ley Suprema verdaderamente revolucionaria para el contexto
latinoamericano de la poca. La siguieron, entre otras, Per en el 93, Argentina y
Repblica Dominicana en el 94, Nicaragua en el 95,Costa Rica en el 97, Ecuador en el
98 y Venezuela en el 2000.

Como rasgo saliente de estas reformas, aparece la inclusin de numerosos

mecanismos para acrecentar la injerencia ciudadana en los asuntos pblicos y
reorientar el sistema poltico institucional. Con mayor o menor fuerza, segn los
casos, se propone transformar la vigente y dbil democracia 'representativa'
(delegacin de mandato) a una ms 'participativa' (mayor injerencia de la ciudadana
en los asuntos pblicos). En esta direccin, los instrumentos ms salientes incluidos
en las reformas, fueron: referendos, plebiscitos, audiencias pblicas, cabildos
abiertos, revocatoria de mandatos, y diversos canales para promover leyes por
iniciativas ciudadanas.

Si bien estas normas estn en vigencia y en su mayora reglamentadas, su

comprensin y utilizacin por parte de la ciudadana es absolutamente restringida an
as como la voluntad poltica de aplicarlas fluidamente 13.

13
En relacin a la 'voluntad poltica restringida' para aplicar los nuevos mecanismos incluidos en las reformas
constitucionales, es ilustrativo mencionar el caso del la 'consulta popular' realizada en la Argentina en diciembre del
2001. Ante la negativa del gobierno de impulsar una consulta sobre la necesidad y pertinencia de implementar un
sistema de 'ingreso mnimo ciudadano' para enfrentar el serio problema de incremento de la pobreza en el pas, el Frente
Nacional contra la Pobreza, constituido por organizaciones sociales variadas, pequeos empresarios , sindicatos y
algunos parlamentarios, llam a la consulta, a la cual acudieron 3 millones de personas que votaron a favor de las
reformas propuestas. El proceso no fue vinculante ni legitimado por el gobierno, pero sirvi de presin social para la
definicin de medidas de naturaleza similar que comenzaron a estudiar desde el Estado nacional luego de la consulta.
 18
D.2.1.2. Leyes especiales

A partir de aquel 'torbellino participacionista constitucional', comenzaron a aparecer

leyes especficas que promovieron la particin social, lo que dio origen, incluso, a la
creacin de ministerios especficos para ejecutar tal promocin. El caso paradigmtico
aqu es el de Bolivia, que promulga en 1994 la Ley de Participacin Popular y crea la
Secretara (luego Viceministerio) de Participacin Popular y Fortalecimiento Municipal
(ver recuadro N 6). Leyes similares fueron promovidas en varios pases de la regin,
como la Ley 134 de 1994 que establece en Colombia los mecanismos de participacin
social; la Ley de Participacin Social y Ciudadana propuesta en Repblica Dominicana
a fines de los 90 14, y otras del tipo en Nicaragua, Venezuela y Argentina 15. El
fenmeno puede apreciarse tambin en Cuba, que el 1985 promulga la Ley 54 de
Asociaciones y modificaciones al Cdigo Civil (Artculos 39,396 y 397), en ambos
casos tendientes a regular la participacin de las organizaciones sociales en los
asuntos pblicos 16.

Otro de los elementos importantes a destacar entre los cambios producidos en la

legislacin regional, ha sido la promulgacin de leyes y el establecimiento de
mecanismos de descentralizacin del Estado. Ha sido Colombia nuevamente, el pas
pionero en estos procesos, dotando de un fuerte contenido descentralizador de la
Constitucin del 91, pero especialmente promulgando la Ley 60, que ordena la
redistribucin territorial y de los recursos fiscales, incluyendo mecanismos municipales
de participacin y control ciudadano 17.

Tambin se ampli el reconocimiento de 'derechos ciudadanos' y la 'habilitacin' para

la participacin de nuevos 'sujetos' o actores sociales a la legislacin. El
reconocimiento de las Organizaciones Territoriales de Base y de las Corporaciones
Regionales de Desarrollo en Bolivia, de los Consejos Territoriales de Planificacin y las
Veeduras Ciudadanas de Colombia, de los Comits Cantonales y Comunales de Costa
Rica, de las Asociaciones de Vecinos de Venezuela, y otras nuevas figuras de
organizaciones sociales con poder de injerencia pblica, han ampliado
considerablemente las posibilidades de la ciudadana para ejercer dicho poder. Esta
apertura tambin se manifiesta en la gran cantidad de organismos pblicos y privados
destinados a fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil, que ven ampliados
sus derechos, pero que an son dbiles y no siempre conocen los canales para
acceder a las decisiones que definen los asuntos pblicos.

RECUADRO N 6
14
La Ley fue propuesta en el marco del "Programa de fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil", llevado
adelante por el Instituto Tecnolgico de Santo Domingo (INTEC) con el apoyo del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID)
15
Resultan muy interesantes las propuestas de Ley de participacin ciudadana que varios legisladores presentaron para
su tratamiento en la provincia de Mendoza, Argentina a fines del 2001; las normas promueven nuevos espacios de
injerencia social a nivel de los poderes ejecutivo y legislativo provincial y municipales. Las leyes estn en tratamiento a
inicios del 2002.
16
Desde 1985, ao de la puesta en vigor de la Ley de Asociaciones, las ONGs pueden participar de las actividades
pblicas en Cuba; sin embargo, para poder inscribirse, las organizaciones necesitan el 'auspicio' de una institucin
estatal que la adopte y la acepte como complemento de sus acciones programticas. A partir de ese momento,
funcionarios estatales tienen el derecho de asistir a las reuniones de la directiva e inspeccionar sus libros. En todo
momento, la entidad estatal debe constatar ante el Gobierno que la ONG sigue fiel al propsito inicial declarado
(PUERTA, 96).
17
El fomento de la participacin ciudadana est vinculado fuertemente a los procesos de descentralizacin de la regin,
especialmente a la definicin de la coparticipacin de recursos fiscales; el trabajo de Forero y otros (1997), presenta un
estudio detallado de el proceso cambio institucional en Colombia y analiza las lecciones especialmente derivadas de la
descentralizacin del sistema econmico y financiero y del control ciudadano sobre el mismo.
 19
LEY DE PARTICIPACION POPULAR EN BOLIVIA

En abril de 1994 el parlamento boliviano promulga la Ley 1551 , llamada de

Participacin Popular.
Los rasgos principales de la Ley son: un fuerte componente de descentralizacin
(promoviendo, entre otras cosas, el traspaso a la esfera municipal de la potestad de
administracin y la cesin gratuita de los bienes fsicos de escuelas, hospitales,
caminos vecinales y cualquier otra infraestructura estatal); instituye la realizacin de
Planes de Desarrollo Municipal y Planes Operativos Anuales (POA) con un fuerte
componente de participacin ciudadana; promueve la integracin de comunidades
indgenas y campesinas a los procesos sociales; reconoce a las organizaciones
Territoriales de Base, OTB (organizaciones populares) con estatus jurdico e injerencia
en ciertos asuntos del Estado; se crean los Comits de Vigilancia Municipal, con el
objetivo de vincular orgnicamente a las OTBs con los gobiernos locales; establece
que el 20% del total de la renta del Estado nacional ser destinada a los gobiernos
municipales (coparticipacin tributaria).
Los mecanismos para llevar adelante estos cambios profundos sugeridos por la Ley,
se pusieron en marcha en 1995 y su aplicacin, siete aos despus, resulta an
difusa, as como su poder real en trminos de provocar cambios sustantivos en la
redistribucin del poder en la sociedad boliviana, es todava cuestionado.
FUENTE: VARGAS (1997)

D.2.2. Espacios de participacin en la definicin, ejecucin y control de las polticas

pblicas

La implementacin de la profusa legislacin producida durante la primera mitad de la

dcada de los 90 no result, ni resulta an, una tarea fcil para los Estados
latinoamericanos. Problemas econmicos, legales e institucionales, sumados a
resistencias polticas por la cesin de porciones de poder y culturales en torno al
significado profundo de la participacin ciudadana, condujeron a que el sistema de
'vasos comunicantes' entre Estado y sociedad civil est an endeble en la regin, a
pesar de la nueva normativa.

En las pginas siguientes se presentan una serie de experiencias en el marco de este

proceso de institucionalizacin de los mecanismos de participacin, expresados en la
conformacin de planes gubernamentales y en la definicin y gestin de las polticas y
programas pblicos, especialmente los vinculados al rea social.

D.2.2.1. Definicin de planes de gobierno (especialmente a nivel local)

i. Planes de desarrollo local / Planes estratgicos

Se ha difundido enormemente en la ltima dcada, la realizacin de 'planes

estratgicos' o 'planes de desarrollo local', realizados en municipios de diversa
envergadura, aunque principalmente pequeos e intermedios. A diferencia de los
estilos y formas de planificacin tradicionales hasta los 80 en la regin (centralizada e
hipertecnocrtica), esta nueva corriente de planificacin urbana incluye fuertes
condimentos de participacin ciudadana 18.

18
Si bien en este captulo nos centramos en experiencias de planificacin de polticas y programas de nivel local, es
necesario mencionar algunas experiencias de apertura de espacios de nivel nacional, como el "Dilogo Argentino",
proceso de consulta promovido por el gobierno, la iglesia y Naciones Unidas en el marco de la crisis que atravesaba a
inicios del 2002. Entre enero y marzo de ese ao, convergieron en la mesa del dilogo sobre diversos temas crticos que
 20

Catenazzi y Reese (2000; 35) definen a la planificacin estratgica como

"esencialmente participativa y por lo tanto, tambin como un proceso de construccin
de consensos, de aprendizaje y de fortalecimiento tanto de la sociedad civil como de
la administracin municipal (...), implica un permanente repensar la sociedad local y
su territorio y aprender la cultura del dilogo, de la negociacin y la aceptacin del
conflicto..."

Centenares de experiencias pueden apreciarse en la regin en los ltimos cinco aos

19
, muchas de ellas influidas por organismos de cooperacin internacional que
apoyaron fuertemente el proceso de descentralizacin de los 9020. Uno de los casos
ms notorios por la fuerte apropiacin social de la planeacin de las polticas pblicas,
es el de Villa El Salvador, en Per, estudiado y difundido en la ltima dcada (ver
recuadro N 7)

Si bien los avances en este sentido son valiosos, Castells (1974; 9) nuevamente
seala algunos peligros al respecto, advirtiendo que "nada impide a los tecncratas
urbanos articular el sistema de planificacin con un 'sistema participativo' cubierto a
veces con el ttulo de accin comunitaria, en el que los buenos ciudadanos discuten
entre ellos sobre los detalles de aplicacin de las normas generales o intentan obtener
reajustes menores en los casos de crisis, siempre 'razonables' y siempre convencidos
de la razn superior de los imperativos tcnicos que se le presentan como
ineluctables. Por el contrario, existe un proceso de cambio social a partir del nuevo
campo de contradicciones urbanas, cuando se lleva a cabo una movilizacin popular,
cuando los intereses sociales se transforman en voluntad poltica y cuando otras
formas de organizacin del consumo colectivo, contradictorias a la lgica dominante,
hacen su aparicin. De este modo, los movimientos sociales urbanos y no las
instituciones de planificacin, son los verdaderos impulsores del cambio...".

El interrogante es legtimo y se relaciona directamente con los procesos de

planificacin participativa generados en ALC en la ltima dcada: en qu medida
contribuyen estos procesos a la generacin de cambios sociales profundos y a motivar
la movilizacin ciudadana...?.

RECUADRO N 7
PLAN ESTRATEGICO Y DESARROLLO LOCAL EN VILLA EL SALVADOR, PERU

afectaban al pas, 500 representantes de 75 entidades pblicas y privadas, produciendo recomendaciones sobre temas
como la 'reforma poltica', 'sistema productivo', 'educacin', etc.. Los resultados y aplicacin de tales recomendaciones
no se haban definido a la hora de redaccin de este trabajo, aunque los primero indicios en este sentido no haban
resultado favorables.
19
Slo por mencionar algunas experiencias concretas de planificacin estratgica local participativa, vale mencionar las
de Crdoba, Baha Blanca y Rosario en la Argentina, San Antonio, El Cocal, La Centellita, Los Rastrojos, Santo
Domingo y La Angoleta en Venezuela; Colonia y Montevideo en Uruguay; Berlin, Tejutepeque, Tenancingo, El
Carmen, San Sebastin, Soyapango en El Salvador. Vanse tambin aqu las experiencias de los Consejos Territoriales
de Planeacin de Colombia o los Planes de Desarrollo Municipal promovidos desde la Direccin General de Planeacin
Participativa de Bolivia
20
Es importante considerar la accin en apoyo a la planificacin local participativa realizada en la ltima dcada por
IULA-CELCADEL (con sede en Quito, Ecuador) que, desde su proyecto SACDEL y otros programas institucionales,
ha contribuido a generar planes municipales casi todos los pases de la regin. En trminos de estudio, sistematizacin y
difusin de estos procesos, es notorio el aporte que se intenta realizar tambin desde el programa "Descentralizacin,
Sociedad Civil y Gobernabilidad", que lleva adelante el Woodrow Wilson Center de Washington, USA, en Argentina,
Brasil, Guatemala, Mxico y Venezuela, en colaboracin con ONGs y organismos pblicos locales (consultar : Error!
No se encuentra el origen de la referencia. ).
 21

Villa El Salvador (VES) surge en 1971 y desde su inicio se sustenta en procesos

participativos de planificacin. Su primer Plan de Desarrollo Distrital data de 1973, y
de ser un pequeo 'pueblo joven' se ha transformado, en medio de aquel proceso de
planificacin permanente, en una ciudad de ms de 300000 habitantes que contiene a
alrededor de 1200 micro y pequeas empresas. En 1999 se inici la elaboracin del
Plan Integral de Desarrollo de CES, para lo cual se llev adelante un proceso de
trabajo de 10 meses que incluy: un Foro plenario de presentacin del proceso de
construccin del Plan e invitacin a participar de la misma a toda la comunidad; cerca
de 200 talleres temticos -jvenes, empleo, salud, medioambiente, seguridad,
educacin y cultura- donde se elaboraron propuestas y el marco general del Plan para
cada rea; y una consulta ciudadana a toda la poblacin de VES para legitimar el
contenido del Plan elaborado, en la que participaron 50000 vecinos y vecinas (casi
20% del total de habitantes). La ejecucin del Plan se ha iniciado en el 2000 con la
creacin de un Comit distrital de Gestin del Desarrollo, compuesto por miembros del
gobierno local y de las organizaciones de la sociedad civil.
El proceso fue apoyado por varias ONGs peruanas, entre ellas DESCO, FOVIDA y
FUCOMIVES.
FUENTE: LLONA Y ZOLEZZI (2000)

ii. Presupuesto participativo

Los llamados 'presupuestos participativos' (PP) se presentan como una de las

'estrellas rutilantes' en el firmamento del fortalecimiento de la ciudadana y la
democracia regional. As como la Ley de Participacin Popular en Bolivia se convirti
en caso pionero y paradigmtico de legislacin 'participacionista' y Villa El Salvador
como ejemplo de planificacin local intersectorial, es el presupuesto participativo de
Porto Alegre, Brasil la experiencia testigo, ms estudiada, pulida, masificada y
difundida en este campo (ver recuadro N 8).

Siguieron los pasos de Porto Alegre decenas de ciudades pequeas, medianas y hasta
grandes urbes como Montevideo y Buenos Aires han intentado llevar adelante
procesos similares, aunque han tropezado con problemas de escala, de voluntad
poltica y de metodologas de aplicacin. El PP ha sido difundido y promovido por
numerosos organismos internacionales y acadmicos de la regin 21, y es de esperar
que su aplicacin crezca en los prximos aos.

RECUADRO N 8
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE LA CIUDAD DE PORTO ALEGRE

A inicios de los 90 el Partido de los Trabajadores (PT) del Brasil, al mando de la

administracin estatal, pone en marcha el Presupuesto Participativo (PP) en la ciudad
de Poto Alegre (con alrededor de 1,5 millones de habitantes). El sistema de consulta
popular para la definicin del origen y destino de los fondos municipales, se mont
sobre la base de 16 Coordinadores Regionales de Presupuesto Participativo (CRPP,

21
La 'Agenda 21' de Naciones Unidas propone especficamente a los pases miembros desde mediados de los 90, la
aplicacin de los PP; entre los varios espacios de difusin y formacin utilizados en los ltimos en la regin, cobra
especial importancia el seminario internacional organizado para febrero del 2002 en Lima, Per, por el "Foro Ciudades
para la Vida" con el apoyo de la presidencia del Per, en donde se analizarn posibles aplicaciones de la experiencia en
varios pases de AL.
 22
uno por cada regin de la ciudad; cuadros polticos del gobierno encargados de
llevar adelante el proceso de consulta en las diferentes zonas) y los Consejos de PP
(COPP). Este rico proceso de cambio cultural se profundiza en 1993, durante una
nueva gestin del PT (que lleva cuatro perodos consecutivos reelecto desde la
implementacin del PP) y se extiende al resto del Estado de Ro Grande do Sul a partir
de fines de los 90 (viven all cerca de 10 millones de habitantes). Una de las
caractersticas salientes de la experiencia, es la bsqueda de mecanismos que
'enlacen' el sistema 'formal de representacin (especialmente la legislatura) con los
nuevos espacios de participacin. El sistema de discusin temtica, deteccin y
priorizacin de problemas y necesidades y la planificacin de Plan Plurianual, se
realizan con herramientas tcnicas que se han ido perfeccionando a lo largo de los
diez aos de aplicacin e instalndose culturalmente en la poblacin de la ciudad y del
Estado, desafiando los lmites de su aplicacin a gran escala.
FUENTE: GENRO Y DE SOUZA (1998)

D.2.2.2. Definicin de polticas y programas sectoriales

En medio del 'clima democratizante' y de los ajustes estructurales de los 80, con
Estados jaqueados, obsoletos en muchos casos y con los servicios sociales universales
debilitados, desde fines de los 80 los organismos tcnicos y financieros de cooperacin
internacional comienzan a jugar un papel preponderante en las polticas pblicas
nacionales, especialmente el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), variados organismos del sistema de Naciones Unidas y ms
recientemente la Unin Europea (UE). Numerosos programas financiados por 'la
cooperacin', dirigidos a la reforma del sector pblico (administracin, educacin,
salud, seguridad, justicia, sistema tributario, etc.), a la atencin focalizada de la
poblacin en situacin de pobreza extrema, y a paliar las consecuencias sociales de
desastres naturales y conflictos armados, comenzaron a proliferar y a jugar un papel
cada vez ms importante en la regin. Su influencia no slo impact a travs de las
reformas y servicios ofrecidos por dichos programas, sino tambin por la difusin de
'visiones' y mtodos que lentamente iran transformando buena parte de la accin del
Estado en muchas de sus reas (especialmente en la vinculada a desarrollo social y
participacin ciudadana), as como de las organizaciones de la sociedad civil, a nivel
nacional, pero tambin a nivel regional. Han sido relevantes en este sentido los
programas de apoyo a los damnificados por el Huracn Mitch en Centroamrica y el
Caribe a fines de los 90 (ver recuadro N 9)

Como ejemplo de la accin de 'la cooperacin' hacia ALC en el campo de la

participacin ciudadana, luego de ms de una dcada de accin en esta direccin, en
uno de los ltimos documentos internos del BID se puede leer: " en concordancia con
el proceso de transformaciones en la regin, las acciones del BID en materia de
participacin han adquirido mayor importancia en los ltimos quince aos. Estas
acciones pueden ser apreciadas en varios planos complementarios: en la configuracin
de las agendas de desarrollo de los pases prestatarios, a travs de la incorporacin
de las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) en los dilogos nacionales de
poltica; en la formulacin de las estrategias sectoriales del Banco, a travs de
consultas de sus documentos; en los mecanismos de relacionamiento con la sociedad
civil, a travs de grupos consultivos de la sociedad civil en cada representacin del
Banco; en su organizacin interna, con la creacin de divisiones de Estado y sociedad
civil en todos sus departamentos de operaciones y centrales; y, en el diseo y
 23
ejecucin de sus operaciones (BID, 001) 22. Visiones y acciones similares pueden
comprobarse en las actividades del BM y la UE 23.

En este marco de las polticas pblicas y programas sectoriales, y considerando la

influencia de 'la cooperacin', es posible notar tres tipos de estrategia que han
derivado en la apertura de nuevos espacios de participacin ciudadana: los 'consejos
consultivos', los 'planes estratgicos locales' y los 'programas de formacin para la
participacin'.

RECUADRO N 9
LA ACCION DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL
Ayuda a Centroamrica y el Caribe luego del Huracn Mitch

A fines de noviembre de 1998 el Huracn Mitch devast buena parte de los pases de
Centroamrica y el Caribe, causando las mayores perdidas humanas y materiales en
Honduras, Nicaragua y El Salvador. El Huracn desnud situaciones de pobreza y
exclusin estructurales de los pases de la regin y motivo un impresionante proceso
de coordinacin de la ayuda humanitaria de los pases 'industrializados' y de los
organismos de cooperacin. En 1999 se forma lo que se dio en llamar el Grupo
Consultivo de Estocolmo, donde se acuerda canalizar 'organizadamente' alrededor de
9000 millones de dlares.
Los firmantes del Grupo Consultivo acordaron como objetivo bsico de sus acciones "
reducir la vulnerabilidad ecolgica y la vulnerabilidad social, promover la transparencia
y gobernabilidad, la descentralizacin, la activa participacin de la sociedad civil e
impulsar el respeto a los derechos humanos, la igualdad de gnero, los derechos de la
niez, las etnias y otras minoras, as como coordinar los esfuerzos entre los
donantes".
Las acciones promovieron procesos de participacin social y revalidaron el
protagonismo de organizaciones de la sociedad civil de la regin, ya consolidadas o
conformadas para la emergencia, como la Coordinadora INTERFOROS de Honduras, el
Foro para la Sociedad Civil de El Salvador, la Iniciativa para el Seguimiento de
Estocolmo de Guatemala, la Asamblea para la Sociedad Civil de Panam..
A tres aos de la tragedia, numerosas evaluaciones cuestionan la accin desarticulada
y a veces 'impositiva' de la cooperacin; sin embargo, tambin se indica que el papel
de la cooperacin en el fortalecimiento de la participacin social fue trascendente,
especialmente en sociedades donde el Estado ha jugado histricamente un papel
excluyente en los procesos de desarrollo nacionales.

22
El Banco ha elaborado, entre otras acciones en este campo, un Marco Estratgico sobre Participacin que est
sometiendo a consulta a travs del Internet (disponible en la siguiente direccin: www.iadb.org/sds/scs) y eventos
especiales con organizaciones de la sociedad civil desde el ao 2000. La adopcin de este Marco permitir expandir,
fortalecer y sistematizar la participacin ciudadana en sus actividades. El objetivo es pasar de los ejemplos exitosos,
pero aislados, al establecimiento de prcticas que consideren sistemticamente la incorporacin de la participacin en
forma apropiada a cada actividad (BID 2001; 17). Tambin es importante mencionar que las acciones del BID se vienen
expandiendo en esta direccin en su operacin en toda la regin, los casos del "Programa de Fortalecimiento de la
Sociedad Civil" que promueve en Repblica Dominicana desde 1998 (ver recuadro N 13), y el "Programa
Fortalecimiento de Alianzas de Lucha Contra la Pobreza" (FORTAL, que llevan adelante en toda ALC las ONGs
IIED-AL de Argentina, FUPROVI de Costa Rica y DESCO del Per) iniciado en el 2002, son alguno de los mltiples
esfuerzos del Banco en la apertura de caminos hacia la ampliacin de la participacin ciudadana.
23
Si bien como se ha descripto, han sido importantes los avances producidos en el interior de los organismos
internacionales en pos de un incremento de la participacin social en su gestin, es mucho lo que an resta por andar
para que dicha participacin sea efectiva, transformadora y se convierta en una aspecto 'cultural' en la vida de dichos
organismos; sobre los vacos que an son necesarios cubrir, sugerimos especialmente revisar el documento de
propuesta titulado "Cmo poner en prctica la participacin en el Banco Interamericano de Desarrollo", realizado a
inicios del 2000 por la ONG Bank Information Center, en : www.bicusa.org
 24
FUENTE: UE (2001), SERRANO (2001)

i. Consejos asesores o consultivos y mesas de concertacin

Los organismos asesores o consultivos multisectoriales se han generado por doquier a

lo largo y ancho de la regin, aunque no necesariamente se han institucionalizado.
Por ejemplo, siguiendo con el caso de los Bancos multilaterales, en prcticamente
todos los pases de la regin se han puesto en marcha en los ltimos aos, Consejos
Consultivos de la sociedad civil, que funcionan revisando y discutiendo los programas
y diversas acciones que los Bancos realizan junto a los Estados nacionales.

Las Mesas de Concertacin de Polticas Pblicas y figuras similares, tambin

comenzaron a reproducirse en los municipios pequeos e intermedios, mesas en las
que se intenta dirimir intereses entre sectores de la comunidad y que han corrido
diversa suerte, no siempre la mejor, como en los casos de la Mesa de Concertacin de
Crdoba, los Consejos Sociales de la provincia de Mendoza 24, Argentina, y los Centros
Vecinales de Asuncin del Paraguay (ver recuadro N 10), que han sufrido enormes
dificultades para actuar con eficiencia y sostenibilidad, a partir de los cambios polticos
sufridos en la administracin de los gobiernos locales.

Situaciones similares se pueden apreciar en las 'mesas' y comisiones de

representantes de la sociedad civil creadas al interior de los Estados (cualquiera sea
su nivel) para la consulta en la definicin de las polticas sectoriales de 'mujer',
'juventud' y 'niez', especialmente

RECUADRO N 10
EL PROCESO DE CONCERTACION SOCIAL EN ASUNCION DEL PARAGUAY

El Centro de Investigacin y recursos para el Desarrollo, CIRD, lleva adelante desde

mediados de 1997 el proyecto Concertacin para el Desarrollo Barrial. El proyecto
tiene como objetivo generar instancias autnomas de concertacin de organizaciones
sociales en dos barrios de Asuncin : Villa Aurelia y Zeballos Cu. El proyecto
convoca a organizaciones vecinales, ONGs y autoridades municipales a discutir la
problemtica barrial y establecer acuerdos de trabajo conjunto. El trabajo se inserta
en el marco del plan de Participacin Ciudadana puesto en marcha por el gobierno
local. La Ley Orgnica de la Municipalidad de Asuncin, prev la participacin
ciudadana a travs de las Juntas Vecinales, llamadas tambin Comisiones Vecinales.
En 1990 existan 60 ; en 1997, luego de el proceso de democratizacin del pas y la
ciudad, hay ms de 300 CV, todas ellas agrupadas en el Consejo de Coordinadoras de
Comisiones Vecinales, cuya funcin es representarlas ante organismos nacionales e
internacionales, discutir el presupuesto municipal, etc.. Lema : LA ORGANIZACIN ES
NUESTRA FUERZA...
FUENTE: CITADO EN BOMBAROLO (1998)

ii. Planeacin participativa de programas y proyectos

24
La experiencia de descentralizacin y apertura de canales de participacin social de la provincia de Mendoza, es
sumamente relevante en el marco de las experiencias del tipo. Entre 1996 y 1999 se abrieron canales de participacin
ciudadana en los 18 municipios de la provincia, se descentraliz el uso de los fondos pblicos destinados a la poltica
social y se pusieron en marcha diversos procesos de fortalecimiento de las OSC. Esta tarea se vio luego debilitada con
el cambio de gestin gubernamental a partir del 2000 y con la crisis argentina de aos posteriores.
 25
La aparicin de los 'programas sociales focalizados' en el escenario de la accin
estatal de los 90, contribuy fuertemente al avance de la cultura de apertura a la
participacin ciudadana en el quehacer pblico. Los Fondos de Inversin Social (FIS)
primero, y los 'programas integrales de base territorial', ms tarde, en ambos casos
implementados generalmente con financiamiento internacional, introdujeron
metodologas y lgicas de trabajo participativo pocas veces visto hasta aquel
momento en la rbita estatal.

Si bien han sido muchas veces cuestionados los sistemas de participacin social
impulsados por estos programas 25, es indudable que establecieron algunas rupturas
culturales de importancia en la lucha por la ampliacin de espacios de injerencia
ciudadana en los polticas pblicas. La incorporacin de metodologas participativas
(como el ZOPP alemn, el Marco Lgico, la Microplanificacin de proyectos y otras),
as como la inclusin de la accin de las ONGs en el diseo, implementacin y
evaluacin de los programas estatales, fue parte de aquel aporte realizado desde esta
estrategia.

No es misin de este trabajo analizar en profundidad los programas sociales

focalizados, sino ms bien su aporte al tema 'participacin ciudadana'; no obstante
esto, es importante mencionar que los programas citados han adolecido en general de
una visin y accin cortoplacista, sectorial y muchas veces asistencial que en
demasiadas ocasiones termin echando por tierra los procesos de participacin por
ellos generados y debilitando -con o sin intensin- la accin de las polticas sociales
universales del Estado y sus estructuras de gestin (educacin, salud y seguridad
social principalmente).

Casos particulares de bsqueda de integralidad y sostenibilidad, sin embargo, pueden

revisarse en Programas como el Favela Barrio (Ro de Janeiro, Brasil), el Chile Barrio
(que acta desde fines de los 90 en todo el territorio chileno) y el Programa de
Atencin a Grupos Vulnerables (PAGV) de la Argentina (ver recuadro N 11).

iii. Programas de formacin para la participacin

Ante el ineludible y creciente avance de la 'cultura de la participacin' en la regin, y

reconociendo los vacos y debilidades que existen en las sociedades latinoamericanas
para aceptar, adoptar y llevar adelante procesos participativos, gobiernos, organismos
internacionales y ONGs han implementado desde inicios de los 90, estrategias de
sensibilizacin y capacitacin sobre esta cuestin.

Fortalecimiento de organizaciones sociales, difusin y formacin en metodologas de

planeacin participativa, realizacin de eventos de diversa naturaleza para sensibilizar
a funcionarios pblicos, edicin de centenares de documentos vinculados al tema, son
algunas de las estrategias mencionadas. Dado el volumen de las mltiples y variadas
iniciativas vinculadas a la formacin en participacin en marcha a inicios del 2002, el
proceso formativo se ha transformado en ALC en una oportunidad para la apertura de
espacios participativos en s mismo.

25
Ver por ejemplo las evaluaciones realizadas al FONCODES de Per, al FISE de Ecuador o al PRONASOL de
Mxico, as como otros FIS especialmente en Centroamrica, que cuestionan seriamente la 'formalidad' y dudosa
interpretacin que se ha dado a los componentes de participacin en tales programas.
 26
Las orientaciones sobre el 'sentido' que se otorga a la participacin social en las
acciones de formacin, son visiblemente diversas y muchas veces contrapuestas, y se
ven condicionadas, en buena medida, por los intereses de los organismos que las
financian 26.

No es arriesgado decir que buena parte de las ONGs latinoamericanas, han organizado
en los ltimos aos reas especficas de formacin en participacin ciudadana, como
el Area de Participacin Ciudadana y Gobiernos Locales de 'Alternativa', en Per, el
Programa de Gestin Pblica y Ciudadana, llevado adelante desde 1996 por la
'Fundacin Getulio Vargas' en el Brasil, las mltiples actividades desarrolladas por
'Iniciativa', para fomentar la participacin en las escuelas argentinas y tantsimos
otras experiencias del tipo. Es destacable tambin el "Programa de Fomento de la
participacin de la sociedad civil" que desde el ao 2000 lleva adelante el Centro
Martin Luther King en Cuba con el apoyo de Intermon/Oxfam 27

Tambin el Estado ha abierto oficinas especiales a tal efecto, como el Centro de

Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC) de la Argentina, el rea de
relaciones con las organizaciones sociales del Programa Comunidades Solidarias de
Brasil o Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) de Mxico 28; tambin ha
establecido programas de gestin asociada con organizaciones de la sociedad civil,
como el Programa Ciudadana y Gestin Local, que se lleva adelante en Chile (ver
recuadro N 12), y el de Fortalecimiento de la Sociedad Civil de Repblica Dominicana
(ver recuadro N13).

RECUADRO N 11
EL 'PROGRAMA DE ATENCION A GRUPOS VULNERABLES' (PAGV), ARGENTINA
Generacin de participacin y capital social como un objetivo principal

El PAGV fue diseado por el Estado argentino con el apoyo del BID a inicios de 1996,
con el objetivo de atender en el lapso de cuatro aos, necesidades sociales en 80
barrios de diez provincias argentinas. Sucesivos recortes y cambios de administracin
redujeron el rea de accin del Programa, llevando, a inicios del 2001, a un universo
de intervencin de 45 barrios y una poblacin beneficiaria de alrededor de 200000
personas. Sus objetivos son: contribuir a disminuir la exposicin a riesgos sociales y
mejorar la calidad de vida de los grupos ms vulnerables de la poblacin pobre de los
grandes aglomerados urbanos (mujeres jefas de hogar, jvenes, ancianos y

26
Como un ejemplo de estas diversas visiones en el camino de la promocin y sentido de la participacin, puede ser
interesante revisar los contenidos de los cursos y seminarios de formacin apoyados por dos organizaciones alemanas
en varios pases latinoamericanos: la Fundacin Friedrich Ebert (soialdemcrata) y la Fundacin Friedrich Naumann
(liberal). En este ltimo caso, sugerimos analizar el aporte del Instituto de Capacitacin Poltica Liberal 11 de Julio en
el proceso post-revolucionario nicaragense, que desde 1994 ha brindado cursos de formacin a cerca de 1000
personas, militares, policas y ciudadanos nicaragenses en general, capacitndolos, entre otros temas, en temas como
Principios Liberales y Participacin Ciudadana.
27
Consultar ms sobre este Programa en Error! No se encuentra el origen de la referencia.
28
Sugerimos revisar aqu el programa de apoyo a proyectos sociales promovidos desde el estado mexicano por
INDESOL en el 2002; los proyectos apoyados estn destinados a : Capacitacin: Acciones que generen o fortalezcan
habilidades, conocimientos y valores de participacin ciudadana que contribuyan a elevar capacidades personales y
comunitarias de los beneficiarios, y Fortalecimiento Institucional: Dirigidos a mejorar las capacidades de servicio de
los participantes, y la articulacin entre diversos actores sociales, para generar sinergias y mayor concurrencia e
impacto social; as como a fortalecer al PCS. Consultar en: www.indesol.gob.mx
 27
discapacitados) implementar un modelo de gestin participativo a nivel local, la
articulacin con iniciativas comunitarias y el fortalecimiento de las organizaciones
locales pblicas y de la sociedad civil
El Programa promueve emprendimientos que garanticen el protagonismo de las
organizaciones y de la comunidad en general, en todas las fases de los proyectos. Las
organizaciones de la sociedad civil y/o los municipios son las organizaciones
ejecutoras de. Los 'Planes Barriales' (PB) se disean con metodologas de planeacin
participativa durante un perodo variable de entre 3 y 5 meses y movilizan una
inversin de alrededor de 500000 u$s. El monitoreo y seguimiento del Programa se
realiza colegiadamente por un Comit de Seguimiento conformado por las
instituciones locales y los responsables de la Unidad Coordinadora Central. Durante
los primeros 4 aos de gestin se ha trabajado en 45 barrios del pas. Se han
elaborado cerca de 500 proyectos incluidos en los Planes Barriales, beneficindose
alrededor de 200000 personas con una inversin de cerca de u$s 40 millones
aportados por el BID y el Estado
FUENTE: INFORMACION DEL PROGRAMA

RECUADRO N 12
EL PROGRAMA 'CIUDADANIA Y GESTION LOCAL' DE CHILE

El Programa Ciudadana y Gestin Local, es ejecutado desde inicios del ao 2000 por
la Fundacin Nacional para la Superacin de la Pobreza de Chile (organizacin de la
sociedad civil), creada en 1995 promovida por el Estado chileno, financiado por la
Fundacin Ford, y apoyado acadmicamente por el Centro de Anlisis de Polticas
Pblicas de la Universidad de Chile.
El programa tiene por objetivos estimular en desarrollo de iniciativas innovadoras en
el establecimiento de vnculos entre la sociedad civil y el sector pblico a nivel local,
promoviendo adems la ampliacin del espacio pblico de reconocimiento de los
derechos ciudadanos, fortalecer el rol de las organizaciones sociales y promover
procesos de participacin.
El programa identifica, analiza, sistematiza, premia y difunde experiencias exitosas de
participacin ciudadana en chile, y puede consultarse el 'banco de experiencias' en su
pgina web: Error! No se encuentra el origen de la referencia.
FUENTE: INFORMACION DEL PROGRAMA EN www.ciudadania.uchile.cl

RECUADRO N 13
EL "PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD
CIVIL" DE REPUBLICA DOMINICANA

Desde 1998, el Instituto Tecnolgico de Santo Domingo (INTEC), con el apoyo del
BID y la colaboracin del Estado dominicano, lleva adelante el "Programa de
Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil" (PFOSC) . Los objetivos
especficos del Programa en su primera fase (1998-2000), fueron: (i). elaboracin de
estudios e implementacin de un programa de capacitacin en los temas de
regulacin, funcionamiento y participacin de las OSCs (ii) diseo y establecimiento
de un mecanismo de articulacin y coordinacin interinstitucional entre las OSCs; (iii)
consolidacin y fortalecimiento de los mecanismos institucionales de relacionamiento
entre las OSCs y el Estado; y (iv) formulacin de una propuesta consensuada sobre
un marco normativo, tributario y de poltica pblica para la regulacin de la sociedad
civil.
El PFOSC , haba producido hasta inicios del 2001, 4 documentos de consultora
internacional para fines de capacitacin; 14 Documentos de consultora nacional para
divulgacin y formulacin del marco legal en proceso de elaboracin por dicho
 28
Programa. Adems, estableci 5 grupos de consulta con representacin geogrfica
nacional, a la vez que permiti avanzar en la construccin de una propuesta de
articulacin de un Marco Legal Tributario y de Poltica Pblica y la normatividad
necesaria para impulsar la participacin de Las OSCs y la democratizacin de las
relaciones entre sta y el Estado, buscando una mayor capacidad de control social y
mejor nivel de gobernabilidad democrtica.
FUENTE: INFORMACION DEL PROGRAMA EN www.biddominicana.org

E. CONCLUSIONES Y DESAFIOS A ENFRENTAR

en busca de una mayor efectividad de los mecanismos de participacin ciudadana

Este ltimo captulo tiene por objetivo presentar un 'declogo' de conclusiones

vinculadas a las experiencias mencionadas en las pginas anteriores; lecciones
aprendidas y desafos que se presentan a la hora de fomentar la inclusin y la equidad
a travs de la participacin ciudadana en la regin.

A pesar de que, como se vio, el avance del proceso de apertura hacia la participacin
social es acelerado (y muchas veces efectivo...), la exclusin y la concentracin del
poder continan, con lo que la pregunta central sigue siendo, como al inicio de este
documento, cmo construir una "cultura de la equidad" y una "sociedad inclusiva"....
Pareciera que la cultura que privilegia 'lo individual' a 'lo colectivo' y los 'intereses
privados' al 'inters general', ha influido muy fuertemente en las 'formas de ver y de
hacer el mundo' en ALC en las ltimas dcadas. No es slo una preocupacin
circunscripta a niveles dirigenciales de las sociedades de la regin, sino que abarca a
diferentes estratos o 'clases' sociales y avanza ms y ms da a da. Cuntos son hoy
en Amrica Latina los que valoran y priorizan la construccin de un una sociedad ms
igualitaria, que incluya a cada vez ms personas en la definicin del 'proyecto
colectivo' y equilibre las desigualdades culturales y naturales generadas al interior de
cada pas o comunidad...?.

Por otra parte, qu puntos crticos resulta necesario revisar y sortear para que los
procesos de participacin social contribuyan efectivamente a generar aquella sociedad
deseada...?. Si bien ha crecido la valoracin del sentido y promocin de la
participacin ciudadana (expresada en su marco legal, en su organizacin de polticas
pblicas y en la consideracin general de la poblacin), es dbil an la efectividad de
los espacios generados en el camino de la construccin de una sociedad ms
democrtica y equitativa.

Se enumeran a continuacin algunas 'reas sensibles' sobre las que es necesario

trabajar para pulir y hacer ms efectivos los procesos participativos, reas de diverso
nivel de anlisis, pero todas convergentes a la bsqueda de un mayor impacto de los
proceso de participacin ciudadana, especialmente aquellos que intentan hacer ms
efectivo el vnculo entre Estado y sociedad civil. La recorrida incluye algunas
conclusiones derivadas de evaluaciones realizadas sobre la cuestin en diferentes
pases en los ltimos aos:

i. sentido

Cul es el sentido ltimo de la promocin de la participacin ciudadana...?; como se

vio a lo largo de estas lneas, la sola mencin del adjetivo 'participativo' no nos indica
cul es el sentido ltimo de la accin que se intenta adjetivar. Innumerable cantidad
de iniciativas participativas en la regin han escondido tras de s, intenciones de
 29
sobreexplotacin, desentendimiento social de los problemas colectivos, 'slvese
quien pueda' y otros propsitos no demasiado emparentados con aquellos de respeto,
ciudadana, derechos, e inclusin social. Bajo la 'arenga de poca' de la participacin,
se han llevado adelante en las ltimas dcadas en ALC, revoluciones,
contrarrevoluciones, procesos de cambio cultural, procesos 'gatopardistas' para
sostener la cultura y privilegios del sistema dominante, etc..

Ser necesario pues revisar con profundidad el objetivo ltimo de los esfuerzos
participativos, analizando no slo el discurso y la accin, sino tambin, y sobre todo,
el impacto final de tales esfuerzos en la construccin de nuevas relaciones sociales. La
participacin ciudadana deber ser, pues, parte de un conjunto de acciones y
propuestas contenidas en una visin del mundo a construir, ser imposible o al menos
poco relevante analizarla aisladamente.

Har falta definir con precisin la 'calidad de los contenidos' que ella encierra y no
solamente la forma de su envase... Acordamos con la reflexin del alcalde de Porto
Alegre, cuando luego de diez aos de experiencia del presupuesto participativo, dice
que "no slo se trata de enfrentar la estrechez y limitaciones de la democracia
representativa, sino tambin de superar dos viejos 'vicios' de la pseudo-participacin
verncula: el 'consejismo puro', aquel proceso no reglado en el que los ms hbiles y
activos tienen ventaja (la de la demagogia y verborragia poltica tradicional de los
punteros barriales, acostumbrados a manejar asambleas...), y la del 'populismo
tradicional', meramente consultivo, en el cual la participacin resulta un simple
elemento de conocimiento e informacin para que el ejecutivo tome las decisiones que
le parezcan ms convenientes (se alienta as la sumisin, ya que finalmente el lder
poltico tendr la decisin)..." (GENRO & DE SOUZA , 1998).

ii. viabilidad

Es siempre posible iniciar procesos de generacin de la participacin ciudadana...?,

vinculado con el punto anterior, es necesario decir que no siempre existen las
'condiciones mnimas' para fomentar polticas, leyes o acciones de carcter
participativo. No son pocas las veces en que los 'agentes promotores' (pblicos,
privados, nacionales o internacionales), se ven expulsados por los propios actores
locales ante la pretensin de mayores niveles de apertura democrtica. La puesta en
discusin de temas no siempre accesibles para toda la comunidad en contextos
excluyentes y autoritarios, son siempre refractarios a las propuestas metodolgicas
que intentan cambiar la cultura institucional vertical y/o tecnocrtica. Quizs sea
necesario en tales casos, promover procesos de base de ms largo plazo que generen
aquellas condiciones mnimas de inicio, sin las cules las propuestas participativas
resultan estriles.

Otro aspecto relevante a tener en cuenta a la hora de evaluar si es o no viable iniciar

un proceso participativo, es la cuestin econmica. Decidirse por llevar adelante
procesos participativos implica asumir 'mayores costos y ms cantidad de tiempo'. Es
necesario considerar que la difusin de informacin, la coordinacin interinstitucional,
la dinamizacin de procesos de dilogo, tiene un precio que hay que asumir, si es que
verdaderamente se desea 'hacerlo bien'. En este sentido, en un reciente documento
de propuesta presentado al BID para mejorar sus sistemas de gestin en 'clave de
participacin', se indica que "...la experiencia ha demostrado que sin una asignacin
de fondos adecuada y exclusiva no es probable que se logre una participacin eficaz ni
a nivel operacional ni institucional. El Banco debe asegurarse de que existan recursos
 30
suficientes para la participacin, tanto al nivel del proyecto como en el mbito
institucional..." (BIC, 2000).

iii. representatividad

Quines representan a los colectivos involucrados en los procesos participativos...?;

los sistemas institucionales de representatividad estn enormemente desprestigiados
en la regin; siendo as, la pregunta es quin representa y con qu grado de
legitimidad al colectivo de los 'excluidos' en las mesas de negociacin y discusin de
cuestiones pblicas...?, cmo regenerar a nivel comunitario, barrial, municipal y
nacional, procesos que desemboquen en la eleccin de lderes con representatividad y
legitimidad...?. Si no es posible avanzar en la resolucin de estos interrogantes, ser
difcil reconstruir credibilidad, motivacin, e inters de la poblacin en involucrarse en
procesos de participacin ciudadana, inters que, por cierto, es cada vez menor en
toda la regin.

En una evaluacin realizada en el ao 2001, en el marco del Programa de Atencin a

Grupos Vulnerables de la Argentina (PAGV, detallado en recuadro N 11 ), se hace
especial mencin a esta cuestin cuando se enuncia: "la capacidad de los
participantes de los rganos de participacin para representar a sus propias entidades
es tambin, en muchos casos dudosa. Este problema de representatividad puede
deberse a una falta de inters de las entidades en las actividades en estos rganos,
pero sobre todo, es consecuencia de la insuficiente democracia interna en las mismas
asociaciones. Es habitual encontrarnos con asociaciones que no prevn ningn tipo de
espacio de comunicacin e interaccin entre los supuestos representantes y los
miembros de la organizacin, con lo cual los participantes adquieren plena autonoma
respecto al grupo social al que pretenden representar..". El mismo estudio, adems de
sugerir mecanismos de fortalecimiento de las organizaciones para mejorar sus
sistemas de representacin interna, pone la mirada en aquellas personas que no
pertenecen a organizacin alguna y sobre a los cules tambin resulta necesario
incluir en los procesos participativos; el estudio aconseja en este caso "conferir mayor
protagonismo a los ciudadanos no organizados a travs de espacios complementarios
de participacin para escuchar a los grupos que no participan directamente de las
instancias pre-establecidas..." (PAGV, 2001).

En el camino de bsqueda de un sistema de representacin ms transparente y

legtimo, ser necesario tambin que los representantes de las propias organizaciones
sociales rindan cuentas de su accin a las colectivos que dicen representar.

iv. capacidad

Cul es la capacidad de los ciudadanos y ciudadanas que participan en los procesos

de toma de decisiones, para analizar los problemas en cuestin y proponer
alternativas 'propias' de solucin...?. En numerosas ocasiones se convoca a la
poblacin a participar de procesos decisorios con alto contenido tcnico; en la mayora
de aquellas veces las personas ms desfavorecidas carecen de herramientas o
asesora tcnicas que les permitan discutir de 'igual a igual' con quienes detentan el
poder -o la 'ventaja'-, reduciendo enormemente su capacidad / posibilidad de lograr
ms equidad en las decisiones. Pareciera necesario, en todos los casos, implementar
acciones de capacitacin y fortalecimiento institucional de las organizaciones sociales,
'antes' de que stas se involucren a las 'mesas de debate', 'organismos de consulta' o
'talleres de planificacin', formando a la ciudadana en los temas sobre los que no
 31
tienen conocimiento y, por ende, posibilidad de control. Los programas de
fortalecimiento juegan aqu un papel crtico, necesario, vital para la construccin de
capacidades ciudadanas y para ampliar en capital social de los sectores excluidos.

En un minucioso trabajo de investigacin realizado por la ONG CIRD en el Paraguay

sobre la participacin ciudadana de los jvenes paraguayos, se destac como uno de
los tres puntos ms significativos a la hora de fomentar la participacin juvenil, el
tema del 'adecuado nivel de informacin y comunicacin, dicen los jvenes, "el que no
est informado difcilmente pueda participar..." (VIAL, 2001; 35).

v. contenido Eliminado: o

Para qu tipo de decisiones o procesos se convoca a las personas a participar...?, en

los 25 aos que lleva el proceso de reconstruccin democrtica, que en AL, las
convocatorias a la participacin ciudadana han sido, por lo general , para discutir o
'consultar' sobre temas de relevancia secundaria -no estructurales-. No se han puesto
a consideracin an temas como la progresividad de los sistemas impositivos, la
definicin de las prioridades en la asignacin del gasto pblico social, las grandes
licitaciones del sector pblico, o el control serio sobre la gestin de los funcionarios y
funcionarias, sospechados habitualmente de corrupcin o incapacidad administrativa.
En este sentido, propuestas como la de los presupuestos participativos y los planes de
desarrollo local nos acercan ms a este mbito de discusin, la pregunta es, es
posible llevar la escala de participacin a nivel de las grandes decisiones nacionales o
globales...?, de qu manera...?.

vi. oportunidad

En qu instancia del proceso de gestacin y aplicacin de decisiones pblicas se

involucra a los interesados...? ; es comn que los procesos de consulta se conformen
an en momentos de la ejecucin de los programas y polticas pblicas, y no durante
su diseo, lo que resta efectividad, potencia y motivacin al proceso participativo

En este sentido, la Unin Europea (UE, 2001) luego de la accin realizada por la
organizacin en ayuda a Centroamrica post-Mitch, sentencia: "aunque debe
reconocerse el papel activo de la UE en apoyo a las organizaciones de la sociedad civil
durante los meses posteriores al Mitch, lo cierto es que sigue interpretando la
participacin de la sociedad civil slo al nivel de la ejecucin de los proyectos, no en la
fase de la definicin de cules proyectos se van a desarrollar y qu objetivos se
buscan con sus acciones de cooperacin. As, las ONGs europeas y americanas, pese
al papel activo que muchas de ellas haban desarrollado durante la fase de
emergencia tras el huracn Mitch, y aunque fueron consultadas durante la misin de
identificacin, no pudieron participar de modo efectivo en el diseo"

Diferente es el caso del Programa Favela Barrios, de Brasil, cuando en la evaluacin

de sus resultados se dice que "la participacin tiene mejores resultados cuando se
convierte en un proceso 'operativo normal y una cultura institucional'. La
participacin estuvo vinculada a todas las etapas del proyecto. La importancia de
escuchar, tomar en cuenta a las personas y responder a las inquietudes de la
comunidad fueron siempre resaltadas. Esto contribuy a una poderosa capacidad
institucional de vinculacin con la comunidad y con la incorporacin del conocimiento
local a las actividades del programa" (ZAZUETA, 2001).
 32

vii. lmites

Hasta donde es lcito, prudente, necesario, y 'eficiente' generar procesos de consulta

y participacin social...?, cul es el lmite 'tcnico', el momento en el que ya no es
conducente fomentar reuniones y consultas ante la especificidad de las resoluciones a
tomar...?, cmo evaluar y tomar decisiones sobre los sistemas de participacin, a
partir de evaluar el 'costo / beneficio' econmico de la ampliacin ilimitada de tales
procesos...?, es lcito realizar este tipo de evaluaciones desde la perspectiva de la
construccin de ciudadana...?. Estos dilemas estn presentes en el debate y accin de
quienes se enfrentan a la elaboracin de propuestas de poltica pblica en la
actualidad y tambin en los organismos de cooperacin que las financian. Los
procesos participativos deben tener como objetivo definir 'las decisiones centrales' de
los procesos sociales o productivos que se promueven. Muchos procesos de este tipo
han fracaso por el excesivo 'basismo' o 'tallerismo' por el cual, en nombre de la
participacin, se destina enorme cantidad de tiempo y de recursos a consultas y
debates tcnicos poco relevantes, haciendo al proceso vulnerable a crticas por su alto
costo, su lentitud y burocratizacin, y desgastando tambin a la propia poblacin que
se ve sometida a innumerables reuniones y largas esperas.

La cuestin de los lmites nos remite tambin a cuestiones de 'delimitacin' o

normatividad estricta de los canales de participacin. La abundancia de esquemas
procedimentales y limitaciones temticas y temporales para 'permitir' la participacin
ciudadana (normatividad propia de la necesidad estatal de controlar los procesos
sociales) nos hace cuestionarnos: promueven y estimulan una participacin social
creativa y transformadora...?, pero por otra parte. es posible ordenar la vida pblica
sin ellas...?, cules son los lmites...? .

El tema de los 'limites', est presente en todos los pases de la regin, pero aparece
muy resaltado en el caso e Cuba, qu posibilidades de participar en la vida pblica
tienen las miles de organizaciones sociales cubanas, ms all de la normativa
vigente...?; son efectivos y suficientes para la generacin de procesos creativos y
democrticos los canales de participacin utilizados por la Asociacin Nacional de
Pequeos Agricultores (ANAP), los Comits de Defensa de la Revolucin (CDR), la
Central de Trabajadores de Cuba (CTC), la Federacin de Mujeres Cubanas (FMC), las
253 parroquias de la Iglesia Catlica, las ms de 4,000 casas-culto de otros grupos
cristianos y las 2.200 organizaciones no gubernamentales autorizadas por el Gobierno
y los rganos nacionales, provinciales y municipales del Poder Popular...?, dnde
est el equilibrio necesario entre libertad de participacin, igualdad de oportunidades
y control del Estado...?

viii. vnculo

En qu medida se tienen en cuenta los deseos y propuestas de la ciudadana

convocada a la participacin...?; cuando el llamado a participar adquiere un sentido de
'consulta', no siempre aparece claro o directo el vnculo entre las propuestas y 'voz de
los consultados' y la decisin final tomada por las organizaciones convocantes. Esta
'desestimacin final' de la opinin y deseo de las personas involucradas en los
procesos participativos, resulta uno de los principales motivos del creciente desinters
o desnimo de las y los ciudadanos en participar de actividades pblicas).

Lecciones de este tipo se pueden extraer del proceso de consulta impulsado por el BM
a inicios del ao 2000 en la Argentina, en el que llam a participar a la poblacin para
 33
la construccin de la estrategia del Banco en su inversin en el pas. El proceso de
consulta involucr en varios meses de trabajo a cerca de 3000 personas de cientos de
organizaciones en 5 foros regionales. El resultado fue contundente y el principal punto
destacado dice: "...se comparte el objetivo de reducir la pobreza. Sin embargo, se
caracteriza a la misma como un producto sistmico inevitable en la lgica de
acumulacin vigente. Se coincide en el diagnstico del B.M. de que Argentina, con
$9000 de ingreso per cpita anual, no es un pas pobre; se afirma, en cambio, que es
un pas desigual, inequitativo, y que esa es la causa fundamental de la generacin de
pobreza...". El tema de la inequidad se repiti en casi todos los puntos de las
conclusiones del proceso de consulta, sin embargo, no resulta claro an de qu
manera este punto ha sido considerado finalmente en la estrategia del Banco, donde
la cuestin ha quedado ms bien diluida o slo enunciada y poco profundizada,
provocando una notoria decepcin de los participantes del proceso de consulta.

En el estudio sobre participacin juvenil en Paraguay, citado anteriormente, se expone

tambin que "no es posible introducir estmulos reales para involucrar a los jvenes, si
ese involucramiento no se traduce en decisiones y acciones a partir de las propuestas
juveniles..." (VIAL, 2001, 35)

ix. modo

Son pertinentes y efectivas las herramientas utilizadas para promover los procesos
participativos...?; si bien se han extendido en los ltimos 20 aos los mtodos y
procedimientos para generar procesos participativos e intersectoriales, son an
incipientes y es notoria la falta de efectividad real que en ocasiones estos mtodos
adquieren as como la poca cantidad de recursos humanos realmente capacitados
llevarlos adelante (especialmente en pequeas y medianas ciudades del interior de los
pases de la regin).

Por otra parte, se ha verificado tambin la enorme cantidad de nuevos canales de

participacin institucionalizada que existen desde las reformas constitucionales de
nueva generacin, sin embargo, no son conocidas por el conjunto de la poblacin y
son pocos quienes conocen los modos y procedimientos necesarios para llevarlas
adelante. Ser necesario aqu un fuerte apoyo a la difusin y sensibilizacin sobre
estos nuevos canales, y la elaboracin y puesta en prctica de mecanismos sencillos
para facilitar el uso de aquellos espacios generados. Estos mecanismos debern
permitir reducir burocracia y abaratar tiempos y costos, que en muchos casos
entorpecen enormemente los procesos de participacin ciudadana.

x. sostenibilidad

Cmo sostener en el mediano y largo plazo los procesos participativos iniciados al

amparo de los nuevas iniciativas 'participacionistas'...?; demasiadas iniciativas de
promocin de la participacin social llevadas adelante en los ltimos aos en la regin,
se han abandonado por diferentes motivos, pero principalmente, por el cese de la
voluntad y compromisos polticos del Estado para continuarlas y por las oscilaciones
en los flujos de inversin social proveniente de la cooperacin internacional.

Los cambios de funcionarios, de gobierno, de legislacin, los problemas

presupuestarios y otros motivos de similar naturaleza, han truncado experiencias
valiosas como la de la Mesa de Concertacin de Crdoba, los Consejos Sociales de la
 34
provincia de Mendoza o el Programa de Atencin de Grupos Vulnerables de la
Argentina entre tantas otras. Similares frustraciones se han producido en numerosos
programas y proyectos iniciados con el apoyo de organismos internacionales,
gubernamentales y no gubernamentales, que luego de promover fuertes procesos de
participacin social inyectando gran cantidad de recursos en comunidades y
municipios enteros, no han sabido (o no han podido...) generar procesos graduales de
reduccin de aportes y estrategias de fortalecimiento de capacidades locales para
sostn financiero y social de los procesos iniciados.

La nica manera en que dichos procesos sean verdaderamente sostenidos en el

tiempo, es logrando cierta autonoma de los espacios de participacin de las
frecuentes e impredecibles fluctuaciones poltico/institucionales y de los vaivenes de la
cooperacin. Esta autonoma podr lograrse a condicin de que: a. se refuerce la
institucionalizacin de tales espacios y b. se traspase el poder de conduccin
(gestin) de los mismos desde el Estado y/o desde las ONGs promotoras, segn los
casos, hacia la sociedad civil local.

La participacin 'ficticia', generada como requisito para acceder a algunos fondos o

para cumplir con alguna nueva ley o norma pblica, no resulta sustentable en el
tiempo, acaba cuando los fondos se terminaron o cuando se ha cumplido con el 'deber
normativo'. Si los procesos de construccin colectiva participativa no son
verdaderamente genuinos, sentidos, propios, deseados, motivantes, autoconvocados
y autogestionados, los participantes de tal proceso simplemente dejan paulatinamente
de pertenecer a ellos, se frustran, se desaniman, se cansan, los abandonan y vuelven
a descreer de la participacin y de la democracia, una vez ms...

As concluye este 'repaso fugaz' por la actualidad del tema de la participacin

ciudadana en Amrica Latina y el Caribe. Como se ha podido apreciar, los senderos
transitados en las ltimas dcadas en pos de la construccin de una sociedad ms
democrtica y equitativa, son numerosos y diversos, y si bien los avances producidos
han sido considerables si se compara con la situacin regional de fines de los 70, an
resta mucho por andar. El logro del objetivo buscado ser costoso, muchas luchas
sociales sern necesarias, y tambin cambios profundos de nivel global, mucho ms
abarcativos y profundos que los promovidos desde los procesos puntuales analizados.
Cambios en la distribucin del poder y la renta a nivel mundial, cambios en los
patrones de consumo en la humanidad, cambios en la participacin real del conjunto
de pases 'pobres y excluidos' en las decisiones planetarias. Sin estos cambios,
cualquier intento local ser muy limitado.

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