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D e m o c r a c i a e n l a R e g i n A n d i n a , l o s t e l on e s d e f on d o
participacin electoral,
financiamiento de los
partidos, regin andina
Democracia en la
INTERNATIONAL IDEA
Regin Andina,
los telones de fondo
Las Camelias 511, oficina 501, San Isidro. Lima - Per
Telfonos (511) 4404092 - 4404093 / Fax (511) 4212055
Web: www.agorademocratica.org.pe
E-mail: postmast@agorademocratica.org.pe
ISBN: 91-85391-53-0
Democracia en la
Regin Andina,
los telones de fondo
Kristen Sample y Daniel Zovatto (editores)
Gloria Ardaya
Humberto De la Calle
Flavia Freidenberg
Humberto Njaim
Santiago Pedraglio
Ramn Ponce Testino
Wigberto Rivero Pinto
Rafael Roncagliolo
Kristen Sample
Martn Tanaka
Fernando Tuesta Soldevilla
Luis Verdesoto
Daniel Zovatto
Introduccin 1
International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2005
Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio existente sin la autorizacin
explcita y escrita de la organizacin.
Este libro puede ser citado siempre que se d el respectivo crdito.
IDEA apoya la distribucin de este trabajo y tramitar con rapidez los pedidos de repro-
duccin o traduccin del mismo.
ISBN: 91-85391-53-0
Hecho el Depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2005-5677
Prefacio 5
Introduccin 7
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos: 93
Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela
Humberto Njaim
Introduccin 3
Democracia directa en los pases de la Regin Andina. Efectos en la consolidacin de la 213
democracia
Humberto De la Calle
Agendas distantes. Los medios de comunicacin y los partidos polticos en la Regin Andina 275
Santiago Pedraglio
S
i el fortalecimiento de la democracia supone la vigencia real de sus actores fundamentales, cmo se puede
apoyar a la misma ah donde stos han perdido legitimidad y muestran signos de ineficacia en la gestin poltica y en
la atencin de los problemas que afectan a la poblacin? sta es la incgnita sobre el futuro democrtico de la Regin
Andina.
En efecto, todos los pases andinos muestran graves problemas para mantener la estabilidad alcanzada a partir de
la llegada de la tercera ola democrtica en la regin. En medio de una dinmica de crisis social y poltica, caracte-
rizada por agudos conflictos sociales, una creciente presin ciudadana y problemas de gobernabilidad causados por
sistemas de partidos dbiles y fragmentados, y ante la necesidad de implementar procesos sostenidos de crecimiento
econmico y reforma institucional que disminuyan la inequidad social, los pases andinos buscan una salida demo-
crtica que no parece fcil de encontrar.
Cmo reorganizar la vida poltica en estos pases sin perder la democracia en el camino? Resulta difcil poder
exponer en un cuadro nico todos los factores que entran a tallar en las realidades actuales de Bolivia, Colombia,
Ecuador, Per y Venezuela, ms an si lo que se busca es identificar puntos relevantes de anlisis y poder indivi-
dualizar y priorizar espacios propicios para la gestin poltica. Es por ello que, en este estudio, gora Democrtica
iniciativa conjunta del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (International IDEA) y
de la Asociacin Civil Transparencia ha optado por presentar una mirada panormica de las democracias andinas,
considerando de manera particular aquellos aspectos que a nuestro juicio configuran y determinan sus respectivos
sistemas polticos.
As, con el propsito de que estudios posteriores puedan servirse de esta investigacin para profundizar en el
tema de los retos de la democratizacin, gora Democrtica ha compilado doce anlisis relativos a los diversos
mbitos en que se desarrolla actualmente la democracia en la Regin Andina: los sistemas de partidos, los sistemas
electorales, las prcticas de democracia interna y seleccin de candidatos, las formas de financiamiento partidario, la
participacin electoral, la participacin indgena, la representacin femenina en la poltica, las nuevas formas de
democracia directa, las experiencias de concertacin y dilogo, el papel de la sociedad civil, las percepciones y
Introduccin
Prefacio 5
actitudes ciudadanas hacia la democracia, y la influencia creciente de los medios de comunicacin masiva en la
dinmica poltica.
International IDEA es una organizacin intergubernamental comprometida con la sostenibilidad democrtica a
nivel global, que busca difundir experiencias comparadas que ayuden a comprender los procesos de construccin de
instituciones democrticas. En el 2004, junto a la Asociacin Civil Transparencia, cre el programa gora Democr-
tica con el fin de contribuir a la renovacin y el fortalecimiento de los sistemas de partidos andinos. Dentro de ese
marco, gora public ese mismo ao La situacin de los partidos en la Regin Andina: entre la crisis y el cambio, constituyen-
do ste el segundo libro de una serie dedicada al anlisis de la democracia en la regin.
gora Democrtica quiere expresar su agradecimiento a los analistas que han participado de este esfuerzo y
entrega este libro al lector con la aspiracin de contribuir al debate necesario e imprescindible entre dirigentes
polticos y sociales, acadmicos y ciudadanos, comprometidos en el bienestar democrtico de la Regin Andina.
V eintisiete aos despus de iniciada la llamada tercera ola democrtica, los sistemas polticos de la Regin
Andina Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela se encuentran en una coyuntura crtica. Los complejos
problemas que afectan a estos pases se han ido agravando en aos recientes hasta el punto de intensificar la presin
sobre sus democracias, las cuales se enfrentan al desafo de mejorar la calidad de sus regmenes y la profundidad de
sus alcances sociales. En efecto, en el transcurso de las ltimas dos dcadas, los gobiernos democrticos andinos no
han logrado dar una respuesta efectiva a los problemas que la poblacin considera ms agudos, como son la pobreza
y la exclusin, y, producto de ello, se han acrecentado los niveles de insatisfaccin con el funcionamiento de la
democracia y sus principales instituciones.
Hasta hace pocos aos, las experiencias de construccin democrtica en Amrica Latina eran observadas bajo el
cristal de la consolidacin. ste sigue siendo un tema presente, pero bajo las circunstancias actuales es preciso
volver sobre los mbitos en los que se desarrolla la vida democrtica andina e identificar las posibilidades y los
escollos concretos en la tarea por lograr una mejor articulacin de la poltica. El presente libro es el producto de
dicho inters, y por eso presenta una compilacin de doce estudios en torno a los diversos mbitos, los diferentes
telones de fondo, sobre los que se desenvuelve hoy la democracia en los pases andinos.
El desafo principal que enfrenta la Regin Andina se refleja en la siguiente pregunta: Cmo reorganizar la vida
poltica en Estados con contextos conflictivos de desgaste de las instituciones democrticas y un desmejoramiento
de las condiciones de vida, por un lado, y aspiraciones legtimas de desarrollo econmico y social, por el otro?
Responder a esta interrogante supone conocer realidades que, al presente, slo comprendemos a medias. Durante la
ltima dcada, los escenarios polticos de la regin despertaron el inters y con frecuencia, tambin, emitieron
seales de alarma entre organismos financieros, agencias de cooperacin y la comunidad acadmica en general. En
efecto, para los propios actores polticos de estos pases el intentar conjugar el Estado de derecho y la dinmica de
competencia poltica democrtica en un entorno de instituciones dbiles y deslegitimadas, con una alta inestabilidad
poltica, dficit socioeconmicos y un historial autoritario subyacente, constituye no slo una tarea complicada, sino
una suerte de acertijo difcil de descifrar para una gestin eficaz.
Introduccin 7
As, en primer lugar, desde comienzos de los aos noventas, los intentos por orientar la administracin guberna-
mental hacia un modelo de gestin dirigido hacia el mercado mostraron claramente que estos esfuerzos no seran
posibles sin programas de atencin social y reformas institucionales que supusieran una ampliacin de la participa-
cin ciudadana. Estos proyectos se han cumplido a medias, con resultados no previstos e insatisfactorios para la
estabilidad de la regin. En efecto, a pesar del crecimiento econmico y de las reformas llevadas a cabo en casi todos
los pases andinos, el perfeccionamiento de la democracia constituye an un desafo para estas naciones.
Como bien seala Simn Pachano1 , difcilmente los pases de la Regin Andina podran hoy pasar el umbral de
una definicin procedimental de lo que significa democracia (elecciones limpias y competitivas, posibilidad efectiva
de alternancia en los cargos electos, ciudadana plena de la poblacin adulta, vigencia de libertades bsicas e indepen-
dencia de las instancias judiciales, etc.); ms an cuando sus propios actores pretenden, en algunos casos, atentar
deliberadamente contra el espritu de ella. As, en medio de una alta fragmentacin de la representacin poltica, los
pases andinos son testigos del surgimiento de agentes y fuerzas antisistmicas que obtienen mayor posicionamiento
en el espacio pblico y que, sobre todo, logran canalizar parte importante de la insatisfaccin con la democracia.
En segundo lugar, la regin se ha caracterizado por la realizacin de procesos de reforma constitucional, poltica
y electoral en casi todos sus pases, sin que esto haya significado una mejora evidente en el bienestar de sus socieda-
des y en la gestin pblica de sus gobiernos. Diversas reformas institucionales, encaminadas a modificar las formas
de competencia y participacin poltica, se plantearon originalmente con el fin de incluir a minoras sociales y de
abrir canales de participacin poltica directa; ello con la consigna de que una ampliacin de la ciudadana y la
representacin podran significar tambin un avance con respecto a los factores que atentan contra la gobernabilidad
interna. Estos designios, sin embargo, no se han visto sustentados por el desenvolvimiento poltico y social en las
naciones andinas pues, a pesar de algunos avances en materia de representacin poltica y apertura en los mecanis-
mos de participacin democrtica, la gobernabilidad ciertamente no ha mejorado. De hecho, desde el ao 2000,
cinco presidentes andinos no pudieron concluir su mandato constitucional: Fujimori (Per) y Mahuad (Ecuador) en
el ao 2000, Snchez de Lozada (Bolivia) en 2003 y Gutirrez (Ecuador) y Mesa (Bolivia) en 2005.
En tercer lugar, pese a que la democracia en la regin sigue siendo el rgimen poltico vigente y aceptado, sus
instituciones fundamentales, los partidos polticos y el Poder Legislativo, se encuentran hondamente desacreditada
s. Los sistemas de partidos de la Regin Andina se encuentran en una encrucijada: unos han colapsado y buscan la
forma de reconstituirse, mientras otros se debaten en una competencia diaria de sumas y restas por mantener su
vigencia. En cualquier caso, la sola cuestin de su futuro resulta difcil de plantear. Pero, al mismo tiempo, estos
sistemas de partidos constituyen tambin un fenmeno novedoso para tratar de entender cmo es que los
presidencialismos andinos en un contexto de complejas relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo logran, sin
embargo, sortear gran parte de las amenazas de inestabilidad poltica. Pese a ello, carecen de la fuerza necesaria para
llevar adelante cambios institucionales de ms largo aliento, mientras que compiten con agentes fcticos que van
adquiriendo un mayor peso en el espectro poltico y que se constituyen en un factor de distorsin de la dinmica
democrtica.
Dentro de este contexto resulta difcil tener una lectura comprensiva del problema, identificar cada uno de los
puntos relevantes y, al mismo tiempo, poder individualizar las prioridades para la gestin. Sin embargo, al mirar a la
1 Pachano, Simn. 2004. Partidos y representacin en la Regin Andina, en gora Democrtica (ed.) Los partidos polticos en la Regin Andina: entre la
crisis y el cambio. Lima: International IDEA.
Contenido de la obra
Este libro presenta doce estudios sobre diversos aspectos de la poltica regional, los cuales abarcan parte fundamen-
tal de la dinmica del sistema democrtico: de las actitudes hacia la democracia y el funcionamiento del sistema de
partidos a la participacin electoral, pasando por las prcticas de democracia interna y financiamiento partidario, la
organizacin de los sistemas electorales y las experiencias de concertacin poltica en el ltimo medio siglo. Asimis-
mo, se da cuenta de las nuevas modalidades de participacin y apertura en la representacin poltica, en cuya consi-
deracin se expresan los mecanismos de democracia directa llevados a cabo en la ltima dcada, la creciente partici-
pacin poltica de la poblacin indgena y el anlisis de las posibilidades para incrementar la representacin femenina
en la poltica. Por ltimo, cierran el panorama sendos balances sobre el papel de la sociedad civil y la influencia
creciente de los medios de comunicacin masiva en la dinmica poltica.
Valores, percepciones y actitudes hacia la democracia. Una visin comparada en la Regin Andina:
1996-2004, escrito por Daniel Zovatto, presenta un balance de la forma en que la ciudadana andina percibe a la
democracia y sus instituciones. Haciendo uso de los datos anuales del Latinobarmetro y tomando como marco
temporal los ltimos nueve aos, el trabajo evala las percepciones y actitudes de la ciudadana sobre aspectos
fundamentales de los regmenes democrticos y muestra cules son las tendencias respecto del apoyo y la satisfac-
cin con la democracia. El autor distingue cuatro niveles de anlisis: 1) los valores democrticos, 2) la considera-
cin sobre el desempeo de los regmenes democrticos, 3) el grado de confianza en sus instituciones, y, 4) el
parecer ciudadano sobre problemas gravitantes en la experiencia poltica de este periodo, como son la economa
de mercado y la corrupcin. Con ello, el anlisis de Zovatto no se limita a establecer una medicin de opinin
respecto a la democracia, sino tambin en lograr obtener una mejor idea de cmo pesan estos elementos de juicio
en las actitudes de la poblacin hacia el sistema poltico y en la percepcin que sta posee sobre su futuro en
democracia.
En el artculo Los sistemas de partidos en la Regin Andina: autoritarismos competitivos y reformismo
institucional, Martn Tanaka se aproxima a experiencias regionales recientes para estudiar los efectos que el colap-
so de sistemas de partidos, o de su adecuacin en medio de una situacin de crisis, tiene para la dinmica de la
democracia en general. Tanaka identifica dos caminos diferentes: el primero seguido por Bolivia, Colombia y Ecua-
dor, donde, a pesar de contextos de dficit fiscal y de falta de legitimidad poltica, el sistema de partidos no colaps
y, ms bien, evolucion hacia reformas institucionales que los mismos partidos lograron aprovechar para la compe-
tencia partidaria y el mejoramiento de sus organizaciones; mientras, por el otro lado, estn los casos de Per y
Venezuela, donde los sistemas de partidos colapsaron a la par que se institucionalizaban regmenes con un claro
sesgo autoritario, pero que se mantenan en la competencia poltica con un alto ndice de legitimidad popular.
Introduccin 9
Por su parte, Flavia Freidenberg, en su estudio Seleccin de candidatos, partidos y democracia en los
pases andinos, escoge determinados partidos de los cinco pases estudiados y explora los mecanismos de selec-
cin de sus candidatos y la forma como se construye la voluntad partidaria en el interior de estas organizaciones; esto
con el propsito de entender mejor cmo trabajan y cmo ello puede repercutir en el proceso de consolidacin de
la democracia. Freidenberg parte del supuesto de que los procesos de seleccin de candidatos tienen importantes
efectos en la forma como los partidos se conducen respecto del entorno institucional del sistema y de las relaciones
que establecen con l. De acuerdo con esto, el estudio pasa primero a revisar los comportamientos individuales, para
mostrar posteriormente cmo la competencia poltica genera una tensin sobre diversos factores intrapartidarios y
en qu medida son tan difciles de erradicar.
Siguiendo con el tema de los partidos, Humberto Njaim expone en el captulo El financiamiento de los
partidos y las campaas electorales en los pases andinos: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela
los diversos sistemas de financiamiento existentes, en clave comparada. Se trata de un tema sobre el que existe poco
trabajo de campo o conocimiento cierto sobre lo que realmente sucede, en especial debido a la heterogeneidad de los
sistemas, ya que stos responden a preferencias normativas de cultura poltica, restricciones institucionales y deman-
das coyunturales. El estudio tiene como foco principal las prcticas usuales de financiamiento en los partidos de la
regin, los controles existentes para supervisarlas y las perspectivas de reforma. De acuerdo con el autor, el proceso
de institucionalizacin de estas prcticas se encuentra todava en una fase primaria y, consecuentemente, debera
promoverse algo muy sencillo pero muchas veces olvidado: perfeccionar lo ya establecido antes que intentar refor-
mas ambiciosas pero poco realistas.
Prestando atencin al quehacer y a la representacin poltica de las mujeres en el Poder Legislativo, Kristen
Sample plantea en su trabajo un anlisis de los principales factores determinantes en este aspecto de la representa-
cin: los sistemas electorales, los partidos polticos, y el desarrollo y la cultura polticos. Uno de los puntos ms
relevantes de su estudio La representacin poltica de las mujeres en la Regin Andina consiste en sealar
que los sistemas electorales constituyen el factor ms importante para fomentar y perfeccionar la representacin
femenina en la regin, tal como lo prueban Bolivia, Per y Ecuador, pases en cuyos parlamentos nacionales esta
representacin aument 10, 14 y 8 puntos, respectivamente, desde la aprobacin de las leyes referentes a cuotas en
1997; mientras que, por el contrario, el desarrollo y la cultura poltica no parecen guardar proporcin con estndares
ms altos de equidad de sexo y con un mayor avance respecto al liderazgo poltico de las mujeres. No obstante,
apunta la autora, si bien en el ltimo tiempo ha habido progresos en la materia, stos an resultan insuficientes, por
lo que todava queda mucho camino por recorrer en el rea de la representacin poltica femenina.
El tema de la Participacin poltica y el empoderamiento indgena en la Regin Andina fue desarrolla-
do por Wigberto Rivero, quien efecta un balance histrico del proceso de reconocimiento cultural y de participa-
cin poltica de la poblacin indgena, a la vez que hace tambin una valoracin poltica del efecto de esta incursin
en las sociedades de los pases andinos. Asimismo, el autor da cuenta de los avances constitucionales en materia de
reconocimiento de los derechos polticos de los indgenas e identifica algunos vacos en materia de derechos, recono-
cimiento cultural y exclusin poltica y social, todava presentes en los marcos jurdicos de los pases de la regin.
Para Rivero, la ampliacin de la participacin poltica de los sectores indgenas pasa por el reconocimiento de su
identidad cultural y por un pacto social que involucre a toda la ciudadana sobre la base de una agenda en la que se
respeten y promuevan los derechos de estas poblaciones.
Introduccin 11
avance importante como medios para resolver problemas de gobernabilidad e inestabilidad en los pases andinos.
El artculo La participacin poltica de la sociedad civil en la Regin Andina, de Luis Verdesoto y Gloria
Ardaya, ofrece una mirada panormica y conceptual de los aspectos que enlazan las motivaciones y campos de
accin de la ciudadana organizada con los del Estado, los partidos y el mercado. Sostienen los autores que la
sociedad civil de la regin no se caracteriza por una nica forma de prctica poltica sino por una vasta gama de
modalidades. Este hecho permite entrever una realidad ms de fondo: la constatacin de las propias debilidades y
posibilidades no cumplidas de la sociedad civil. En efecto, para los autores, las democracias andinas no son ms el
seno de procesos de integracin social, lo cual ha favorecido el surgimiento de una ciudadana que opta por la
autorrepresentacin y que hace suyas demandas legtimas y diversos tipos de reivindicaciones, pero que resulta
tambin ms demandante que propositiva.
Por ltimo, en su contribucin Agendas distantes. Los medios de comunicacin y los partidos polticos
en la Regin Andina, Santiago Pedraglio hace un balance regional, con nfasis en el caso peruano, sobre la
relacin entre los medios y la poltica. El autor aborda el rol que cumplen los medios como factores crecientes de
presin poltica y el papel que desempean en la conformacin de la opinin pblica. De acuerdo con Pedraglio, en
un medio carente de mecanismos de interlocucin eficaces entre la sociedad y el Estado, stos se constituyen como
espacios de representacin y como una instancia fundamental para definir los puntos de agenda del debate poltico.
En esta lnea de ideas, el problema identificado por el autor es doble: la existencia, entre los partidos y los medios, de
dos agendas dismiles en sus propsitos y ambiguas en sus motivaciones. As, por un lado, mientras los partidos estn
abocados formalmente a un programa poltico, los medios estn signados por la impronta noticiosa de la coyuntura;
por el otro, en el trasfondo de ambas actividades existen importantes motivaciones corporativas que estn en juego
y que condicionan la dinmica del debate pblico.
Los captulos de este trabajo no constituyen la ltima palabra sobre los temas estudiados. Todo lo contrario,
deben ser vistos como un punto de partida para la reflexin seria y abierta sobre el futuro democrtico de la regin.
Se trata, en suma, tanto en su conjunto como individualmente, de una obra de consulta prctica, una herramienta de
trabajo que esperamos sea de utilidad para los polticos, acadmicos, las organizaciones de la sociedad civil y todos
aquellos interesados en profundizar en el estudio y debate sobre los desafos que enfrentan las democracias de la
Regin Andina.
El apoyo a la democracia
En un tercer nivel se mide el apoyo a las instituciones La Regin Andina se ha caracterizado por tener niveles
principales del rgimen democrtico, tales como el gobierno, de apoyo a la democracia muy similares al promedio de
el Poder Legislativo y el Ejecutivo, los partidos polti- Amrica Latina. Desde 1996 y hasta el ao 2004, las
cos, la administracin pblica, el Poder Judicial, la poli- cifras han estado entre un 1% y un 4% (mximo) por
ca y las Fuerzas Armadas. Las preguntas que se centran debajo de la media latinoamericana, excepto en 2001 en
en las instituciones intentan valorar la confianza que que los datos andinos fueron un 2% mayores que los
existe en las mismas, consideradas stas en un sentido del resto de Latinoamrica (Cuadro 1).
amplio ms que en individuos particulares asociados a Sin embargo, el sondeo de 2001 marc un cambio
ellas. Este tercer nivel permite considerar de manera significativo en los niveles de apoyo a la democracia, al
ms profunda y detallada el desempeo del rgimen, revelar, en general, un descenso en la proporcin de las
separando en cierta forma el aspecto del ejercicio de personas encuestadas que preferan de manera inequ-
los gobiernos actuales de los elementos institucionales voca los sistemas democrticos de gobierno, particular-
del rgimen, que tienen un carcter ms permanente8 . mente en los casos de Colombia y Ecuador, en los que
Finalmente, en un cuarto nivel, se evala la percep- las cifras bajaron en ms de 10 puntos.
cin de los pases de la regin en relacin con la econo- En efecto, en este sondeo, a nivel regional, solamente
ma de mercado, la corrupcin, y sus preocupaciones en re- la mitad de los encuestados (50%) expres una predi-
lacin con su futuro y el de sus pases. leccin marcada por la democracia, 8 puntos menos que
los registrados en el ao 2000. Con excepcin de Ecua-
dor, que en 1997 haba obtenido un bajo ndice de apo-
Significado de la democracia en la yo a la democracia (41%), ningn pas haba presentado
regin porcentajes de apoyo menores al 50%, lo que se volvi
comn a partir de 2001, si bien con variaciones (tanto
La mayora de los pases de la Regin Andina valoran la ascendentes como descendentes) importantes entre un
democracia como una forma de gobierno en la cual las ao y otro. Esto no ha significado, en ningn momen-
cosas se resuelven por discusin y acuerdos. Se eviden- to, que las preferencias de los encuestados se hayan in-
cia la existencia de una interpretacin churchilliana clinado hacia los gobiernos autoritarios (solamente 18%
de la democracia, pues an aceptando que sta tiene sus en promedio para el periodo ha manifestado preferir
dificultades, la valoran como el mejor sistema de go- un gobierno autoritario en algunas circunstancias). Ms
bierno (66%, segn datos de Latinobarmetro 2004). bien, las cifras han mostrado que la democracia perdi
Asimismo, una slida mayora en la regin (71%) consi- el favor de los encuestados ante la apata y la indiferen-
cia, ya que los porcentajes de personas que respondie-
8 La pregunta que utiliz Latinobarmetro para medir esta variable
fue: Por favor, mire esta tarjeta y dgame cunta confianza tiene en
cada uno de estos grupos de instituciones. Dira que tiene mucha, 9 Estos datos son muy similares al promedio de Latinoamrica: 71%
algo, poca o ninguna confianza en: a. La Iglesia; b. Las Fuerzas Ar- considera a la democracia como el mejor sistema de gobierno y un
madas; c. El Poder Judicial; d. La Presidencia de la Repblica; e. La 72% valora que la democracia es el nico sistema con que el pas
Polica; f. El Congreso; g. Los partidos polticos. puede llegar a ser desarrollado.
1996 1997 1998 1999/ 2001 2002 2003 2004 Promedio Diferencia
2000 1996-2004
Bolivia 64 66 55 62 54 52 50 45 57 -19
Colombia 60 69 55 50 36 39 46 46 50 -14
Ecuador 52 41 57 54 40 47 46 46 48 -6
Per 63 60 63 64 62 55 52 45 58 -18
Venezuela 62 64 60 61 57 73 67 74 65 12
Promedio regional 60 60 58 58 50 53 52 51 56 -9
Promedio Amrica Latina 61 62 62 60 48 56 53 53 57 -8
Cuadro 2
Apoyo a la democracia en la Regin Andina, 1996-2004 (promedio entre pases)
Prefiere la democracia 60 60 58 58 50 53 52 51
ron que la forma de gobierno no implicaba ninguna di- caracterizan la situacin poltica de Amrica Latina en
ferencia pasaron de 17% en 1996 a 20% en 2003 y 2004 la ltima dcada (prcticamente no existe alternativa
(Cuadro 2). Cabe destacar que solamente Venezuela se real a la democracia), los porcentajes de apoyo a la
aparta de esa tendencia a la baja, registrando incluso a democracia por parte de la poblacin son relativamente
partir de 2002 valores mayores que los obtenidos du- bajos10.
rante los primeros aos del periodo de estudio.
Los resultados registrados en los ltimos aos han
generado preocupacin en los crculos acadmicos y Los niveles de satisfaccin con la
polticos, toda vez que se interpretan como un poten- democracia
cial retroceso democrtico, sobre todo si se evala la
tendencia decreciente en el apoyo a la democracia en la Existe una diferencia entre los sentimientos de la ciuda-
mayora de los pases durante el periodo de estudio (ver dana con respecto a la democracia como ideal y como
Cuadro 1). En efecto, con excepcin de Venezuela, el forma de gobierno, y el aspecto de su satisfaccin con
saldo al comparar la evolucin de las valoraciones de el funcionamiento prctico del sistema democrtico.
1996 y las de 2004 da siempre resultado negativo, para
un valor regional de -9 para el periodo. Algunos estu-
diosos afirman que ante las circunstancias peculiares que 10 Ver Nohlen (2002).
Estos niveles de satisfaccin varan de manera ms am- el respeto por los derechos humanos, la existencia de
plia a lo largo del tiempo y son ms sensibles a los cam- libertades polticas, entre otros, as como las percepcio-
bios en las condiciones econmicas. Por ejemplo, el nes sobre regmenes alternativos que resulten factibles.
apoyo al ideal de la democracia registr escasas varia- Empero, es probable que la influencia del desempe-
ciones en los pases europeos durante la primera mitad o socioeconmico de un rgimen democrtico tenga
de la dcada de 1970, pero declin posteriormente como particular importancia en la Regin Andina, donde el
consecuencia de la espiral inflacionaria y el aumento en 50% de la poblacin vive por debajo de la lnea de po-
las tasas de desempleo. breza, existe una inequitativa distribucin del ingreso12 ,
Si bien es cierto que estas dos variables (apoyo y la poblacin siente que no se trata a todos por igual
satisfaccin) no guardan en principio una relacin di- principalmente por ser pobre13 , existen altos ndices
recta, varios acadmicos han concluido que un desem- de corrupcin y la confianza en las personas y las insti-
peo favorable y sostenido a travs del tiempo y, en tuciones es particularmente baja (Cuadro 3).
particular, un abordaje exitoso de los problemas econ- Por ello, y tomando en cuenta las valoraciones rela-
micos y sociales contribuyen al desarrollo de una creen- tivamente pobres sobre el desempeo de los regme-
cia amplia y fundamental en la legitimidad de la demo- nes, no es de sorprender que apenas un 26% de quienes
cracia11 . As, es posible que en el largo plazo la satisfac- respondieron los sondeos entre 1996 y 2004 (obtenien-
cin con el desempeo del sistema democrtico sea un do el promedio entre los cinco pases y durante esos
prerrequisito para su consolidacin, al permitir la crea- ocho aos) indicara sentirse satisfecho con el desempe-
cin de una reserva de apoyo intrnseco que nutra al o democrtico. Cabe destacar, asimismo, que el grado
rgimen en situaciones temporales de crisis. Por supues- de satisfaccin con la democracia ha variado de manera
to, la legitimidad de un rgimen democrtico tambin considerable durante los nueve aos que cubre el estu-
se deriva de otra multiplicidad de factores tales como el
tipo de cultura poltica, el desempeo del rgimen en tr- 12 El ndice de Gini, para los pases de la regin, se ubica en todos los
minos de facilitar bienes de valor poltico como el orden, casos por encima del 44%, segn datos de PNUD (2004).
13 Segn los resultados del Latinobarmetro 2004, en la Regin Andina
un 71% de los ciudadanos considera que por ser pobres no son
11 Ver Lipset (1993); Diamond, Linz y Lipset (1989); McAllister (1999). tratados de manera igualitaria.
1996 1997 1998 1999/2000 2001 2002 2003 2004 Promedio 2004-1996
(diferencia)
Venezuela 30 35 35 55 41 40 38 42 40 +12
Bolivia 25 34 34 22 16 24 25 16 25 -9
Per 28 21 17 24 16 17 11 7 18 -21
Ecuador 34 31 33 23 15 19 23 14 24 -20
Colombia 16 40 24 27 7 12 22 30 22 +14
Promedio Regin Andina 27 32 29 30 19 22 24 22 26 -5
Amrica Latina 27 40 37 37 25 32 28 29 32 +2
dio, tanto en el contexto regional como en pases espe- tra que, a diferencia de 1996, en que tuvieron el mis-
cficos. El promedio de personas encuestadas que indi- mo nivel de satisfaccin (27%), para todos los dems
caron estar muy satisfechas y ms bien satisfechas aos la Regin Andina ha estado por debajo del pro-
con la democracia alcanz slo 27% en promedio para medio latinoamericano y, de manera complementaria,
todos los pases en 1996; ascendi a cerca de 32% en las diferencias de porcentajes entre 1996 y 2004 mues-
1997 para volver a quedar apenas por debajo del 20% tran que, efectivamente, Latinoamrica ha logrado un
en el ao 2001, repuntar a un 24% en 2003 y volver a incremento en sus niveles de satisfaccin (+2) mien-
bajar a un 22% en 2004. tras que los pases andinos han visto cmo se deterio-
En el extremo negativo de la satisfaccin con el r- ra este indicador en las percepciones de sus ciudada-
gimen, Ecuador y Per muestran los efectos de una agu- nos (-5).
da crisis poltica y econmica que ha tenido sus ms Cabe tambin destacar que la volatilidad se ubica
graves consecuencias en los dos ltimos aos. En am- como uno de los rasgos caractersticos de esta variable
bos pases los ndices de satisfaccin empezaron a bajar en toda la regin, hacindose particularmente evidente
severamente a partir de 2001, llegando a su nivel ms en Bolivia y en Colombia. En el primer caso, el nivel de
bajo en 2004, ao en que el porcentaje de satisfaccin satisfaccin con la democracia se elev de 25% en 1996
en Ecuador lleg a un 14% y en Per al 7%, los ms a un 34% en 1997 y 1998, descendi al 22% en el ao
bajos para el periodo en ambos pases. 2000 y a 16% en 2001, para repuntar al 24% en el 2002
El caso de Venezuela es atpico en la regin, debido y a 25% en 2003. Finalmente, en el ao 2004 se ubic
a que los niveles de satisfaccin han mostrado un com- en un 16%. En Colombia, por su parte, la satisfaccin
portamiento ascendente en la mayora de los aos y re- con la democracia pas de 16% en 1996 a 40% en 1997,
velado ser bastante ms altos con respecto a los dems cay a un 27% en el ao 2000 y drsticamente al 7% en
pases, sobre todo a partir de 1999. As, en 1996 la satis- 2001. Luego volvi a subir al 12%, 22% y 30% en 2002,
faccin con la democracia fue de un 30%, y empez a 2003 y 2004, respectivamente. El Grfico 1 ilustra la
subir hasta alcanzar un importante 55% en el ao 2000. gran volatilidad de la satisfaccin con la democracia en
Al 2002 baj hasta un 40% y el ao 2004 cerr con una la regin.
satisfaccin de 42%. Al final del periodo 1996-2004, se Finalmente, y a manera de ilustracin, si se compa-
puede decir que Venezuela tiene el promedio ms alto ran las percepciones sobre la democracia en Amrica
de satisfaccin de toda la regin (40%) y es el segundo Latina con otras regiones del mundo, se evidencia que
con mejor diferencia positiva (+12%). Latinoamrica (y, dentro de ella, la Regin Andina) re-
Una comparacin de los datos agrupados de la Re- gistra el nivel de apoyo y de satisfaccin con la demo-
gin Andina con los datos para Amrica Latina mues- cracia ms bajo de todas las regiones.
Iglesia 75 76 79 76 77 74 62 73 74
Televisin 54 49 47 47 54 50 35 37 47
Fuerzas Armadas 55 54 48 54 45 44 31 41 47
Presidencia nd 33 34 37 27 nd 27 32 32
Polica 25 31 27 31 27 28 24 30 28
Poder Judicial 28 31 25 4 25 20 15 25 22
Congreso 23 28 3 23 20 20 14 19 19
Partidos polticos 15 20 17 16 17 12 9 13 15
seguidos de la Presidencia (32%), la polica (28%), el Por ltimo, el Congreso y los partidos polticos han
Poder Judicial (22%) y, en los ltimos lugares, con los sido histricamente las instituciones con menores gra-
niveles de confianza ms bajos, se encuentran dos de dos de confianza a lo largo del periodo en la Regin
las instituciones fundamentales de la democracia, el Andina. Como bien seala Pachano16 , en la medida en
Congreso (19%) y los partidos polticos en ltimo lugar que los partidos han ocupado el lugar central en la con-
(15%). duccin de los gobiernos, ellos aparecen como los prin-
Los resultados ameritan, asimismo, hacer tres ob- cipales responsables de la orientacin de las polticas
servaciones relevantes. La primera es que la Iglesia se que han conducido a los resultados negativos. As, el
ha ubicado en el primer lugar de confianza en todos los Congreso goza de la confianza promedio de un 19% de
aos del periodo en estudio, con un comportamiento los andinos, con una cifra extrema en 1998 cuando este
muy estable. En segundo lugar, respecto a la presiden- ndice se ubic en un 3%. De manera similar ocurri
cia, debe destacarse que la popularidad de los presiden- con los partidos polticos, que gozan de un 15% de con-
tes es muy voltil, y cambia de acuerdo a las percepcio- fianza en promedio, situndose en su ndice ms bajo
nes sobre el desempeo del gobierno y la integridad y en el ao 2003, cuando lograron la confianza de apenas
nivel de competencia del titular del Ejecutivo y de su un 9% de los andinos.
gabinete. As, por ejemplo, si se analizan exclusivamen- Respecto a los partidos polticos, cabe destacar que,
te los datos de 2004, se observa que en Ecuador y Per, de acuerdo con Pachano17 , la percepcin general es que
dos de los pases que han vivido ms crisis institucionales stos, si bien han tenido durante largos periodos el
en los ltimos aos, se presentaron bajsimos ndices de monopolio de la accin poltica, no han sido capaces de
confianza en la presidencia, a saber 11.5% y 7% respec- ofrecer condiciones adecuadas para la representacin y
tivamente. Por el contrario, en Colombia, donde existe la canalizacin de intereses. La percepcin prevalecien-
una buena imagen del presidente Uribe, el ndice de te es, por tanto, que los partidos (y sus representantes
apoyo a la presidencia se situ en un 64.5%15 . en los congresos), no han estado a la altura de los desa-
fos econmicos y sociales.
Un anlisis de los datos a nivel nacional, para el ao
15 Debemos tambin tener en cuenta que los apoyos cambian por dis- 2004, permite observar que son Venezuela y Colombia
tintos motivos. En primer lugar, en general, en los pases en que se los pases con mayor nivel de confianza en los partidos
producen cambios de gobierno, aumenta el apoyo al inicio de la
y los congresos (aunque siempre en niveles bajos, infe-
administracin. La gente tiene la expectativa de que el nuevo gober-
nante har que funcione mejor la democracia, entregando bienes
polticos y econmicos. Tal fue el caso de Chvez en Venezuela,
donde el apoyo a la democracia alcanz el 61% en el ao 2000 (cuan-
do fue elegido), y el caso de Toledo en Per, con un 62% de apoyo a 16 Ver Pachano (2004).
la democracia en 2001 (ao de su eleccin). 17 Ver Pachano (2004).
riores al 31%). Por el contrario, Ecuador, Bolivia y Per Las razones del descontento con
presentan las tasas ms bajas de confianza en estas ins- la democracia y sus instituciones
tituciones (Grfico 3). Los efectos de las crisis polticas
y de gobernabilidad en estos tres pases se evidencian Las transiciones hacia la democracia de finales de la
en los datos. Asimismo, se confirma lo expresado por dcada de 1970 operadas en Ecuador, Repblica Do-
diversos analistas: actualmente la poltica y los partidos minicana y Per impulsaron una tendencia regional que
polticos son objeto de un sentimiento de desafeccin y culmin con las transiciones de Panam, Chile, Nicara-
desconfianza por parte de la ciudadana, y aunque ste gua y Paraguay alrededor de 1990. Pese a que en algu-
es un problema que afecta en mayor o menor medida a nos casos el proceso de transicin estuvo acompaado
toda Amrica Latina, la Regin Andina lo vive con par- de una gran incertidumbre y dej puntos importantes
ticular intensidad18 . de conflicto social pendientes de resolver, en trminos
Resumiendo, la insatisfaccin con la democracia generales los ciudadanos acogieron el advenimiento de
parece no ser un simple reflejo de malas situaciones la democracia, dando paso a un renovado sentido de
econmicas ni de la infelicidad con los resultados ms optimismo y confianza en el futuro poltico de sus pases.
visibles y concretos del rgimen democrtico. Ms bien, Tanto ciudadanos como partidos polticos experi-
en vista del recelo expresado por las instituciones espe- mentaron una rpida reactivacin e iniciaron el desem-
cficas, tal hasto pareciera originarse en el mal funcio- peo de sus funciones bsicas, ocupando los espacios
namiento de los procesos fundamentales, los actores y que dejaron vacantes los militares salientes u otros civi-
las instituciones del sistema democrtico que no resuel- les hasta entonces en el poder. En los pases que tenan
ven los problemas de los ciudadanos y que defraudan poca experiencia previa con el gobierno democrtico,
constantemente sus expectativas. En este sentido, pro- el proceso de transicin fue inevitablemente ms arduo,
blemas como la corrupcin y el estancamiento econ- ya que conllev no slo la creacin de instituciones y
mico pesan en el nimo de los andinos abonando su procedimientos democrticos, sino tambin la forma-
nivel de insatisfaccin con la democracia. cin de una nueva cultura institucional que los partici-
pantes deban internalizar. Lo tpico fue que en los ca-
sos en que las instituciones democrticas ya funciona-
18 Ver Ungar y Arvalo (2004). ban pero haban dejado de operar durante interregnos
militares, la instauracin del imperio de la ley y de prc- car una serie de factores ms especficos que contribu-
ticas democrticas result un proceso ms rpido y yen a la creciente insatisfaccin con el desempeo de
menos complicado. las instituciones democrticas, los cuales tienen su ori-
Durante los primeros aos de vida democrtica, la gen ya sea en coyunturas regionales o en fenmenos de
actitud predominante de la poblacin fue dar a las insti- carcter ms global.
tuciones recin instauradas un respiro para que asumie- Es indudable que el contexto socioeconmico que
ran sus responsabilidades y cumplieran con sus papeles. enfrentan la mayora de los gobiernos andinos contri-
Como era de esperar, en la mayora de los casos esta buy a socavar esta reserva inicial de fe ciudadana en las
luna de miel democrtica no dur mucho tiempo. Las instituciones democrticas. La fuerte disminucin en los
demandas de la ciudadana crecieron, los conflictos so- prstamos externos, las crisis de financiamiento pbli-
ciales se reactivaron, y en la mayor parte de los casos el co y los exorbitantes ndices inflacionarios fueron los
descontento con el pobre desempeo de los gobiernos indicadores de que los anteriores modelos estatistas y
democrticos se intensific. Como resultado, desde hace
muchos aos el sistema democrtico de los pases
andinos est asediado por una compleja crisis de
gobernabilidad, que se origina principalmente en la frag-
mentacin de la representacin poltica y de los siste-
mas de partidos, as como en el desmantelamiento de
La insatisfaccin con la democracia parece no ser un
simple reflejo de malas situaciones econmicas ni de la
las capacidades de los Estados para hacer frente a las infelicidad con los resultados ms visibles y concretos
crecientes demandas y conflictos sociales. del rgimen democrtico. Ms bien, tal hasto pareciera
originarse en el mal funcionamiento de los procesos
Una proporcin de este progresivo descontento
fundamentales, los actores y las instituciones del sistema
puede atribuirse a la siempre negativa correspondencia democrtico, que no resuelven los problemas de los
existente entre las expectativas idealizadas sobre la de- ciudadanos y que defraudan constantemente sus
mocracia, por una parte, y, por la otra, a su desempeo expectativas.
real en el contexto de coyunturas polticas y econmi-
cas difciles. Sin embargo, tambin se pueden identifi-
El nivel de confianza interpersonal nas, es posible que las instituciones polticas desempe-
en un papel importante para determinar la forma ms
En los ltimos aos, diversos sectores acadmicos han difusa y tenue de confianza a desarrollarse23 . Para lo-
renovado su atencin hacia la importancia de la con- grar una adecuada gestacin de la confianza pareciera
fianza entre individuos y el capital social para el fun- ser clave que las normas de conducta se apliquen de
cionamiento efectivo de los gobiernos representativos manera consistente e imparcialmente. Sin las interac-
y el desarrollo econmico y social22 . El desempeo efi- ciones regulares y estructuradas que pudieran haber
ciente de los mercados, las instituciones estatales y otras existido naturalmente en el pasado, pareciera que el de-
formas de relacin social requieren que exista la posibi- sarrollo de una confianza social depende de forma ms
lidad de que se realicen regularmente transacciones de estrecha de instituciones que se ganen la confianza de
beneficio mutuo entre individuos y grupos, sin tener la ciudadana. De tal forma que, si bien la existencia de
que recurrir de manera indebida a agentes externos. Sera elevados niveles de confianza interpersonal alivia los pro-
de esperar que la existencia de mayores niveles de con- blemas de gobernabilidad y los costos de intercambio
fianza impulsara una mayor cooperacin en la bsque- en los mercados econmicos, es posible que un trabajo
da de los objetivos sociales y estimulara la organizacin constante para cimentar la fe en las instituciones pbli-
cvica y la participacin en el mbito comunitario. Asi- cas contribuya a promover la confianza en la sociedad.
mismo, mayores niveles de confianza debieran facilitar, Al analizar las respuestas de las encuestas anuales
no slo una participacin ms efectiva de la ciudadana del Latinobarmetro (Grfico 4), se observa que una
en la poltica y en las actividades sociales y econmicas de las caractersticas ms prominentes de la cultura po-
de la comunidad, sino que tambin debieran permitir ltica andina es su bajo grado de confianza interpersonal:
una mayor cooperacin dentro de las instituciones bu- en 1996 se registr un porcentaje del 17%, la cifra cay
rocrticas y representativas, facilitando una labor ms a 15% en los aos 2000 y 2001, para volver a subir a un
efectiva de los mismos en la bsqueda del bien comn. 19% en 2002, y ubicarse nuevamente en un 18% en 2004.
La relacin entre confianza y efectividad de las ins- Si desagregamos los datos de los aos 2003 y 2004 a
tituciones polticas es de doble va. Debido al amplio nivel nacional, podemos observar un comportamiento
alcance del gobierno y la menor densidad e intensidad relevante en Ecuador y Bolivia. Los datos de 2003 ubi-
de las relaciones sociales en las comunidades moder- can a ambos pases con los porcentajes ms altos de
confianza interpersonal, con cifras de 20% y 21%, res- Apoyo a la economa de mercado
pectivamente. En el extremo contrario, Venezuela y
Colombia, con 13% ambos, se sitan como los pases El Latinobarmetro 2004 muestra que los pases de la
con menor nivel de confianza interpersonal. Sin embar- Regin Andina estn bastante insatisfechos con el fun-
go, en 2004 los datos muestran un drstico cambio en cionamiento de la economa de mercado y con algunas
esta variable. As, Bolivia, despus de haber tenido los de las reformas econmicas de los ltimos aos. Si bien
ms altos ndices en 2003, se ubica con los ms bajos en los resultados del estudio indican un incremento en la
el ao siguiente. Asimismo, Colombia y Venezuela me- satisfaccin con este modelo econmico en el ao 2004
joran notablemente sus datos, alcanzado el primero un en relacin con 2003 (de 13% en promedio regional a un
22% (el ms alto de la regin) y Venezuela un 17%. 15%), afectado principalmente por el crecimiento en
Ecuador, por su parte, se mantiene relativamente esta- Colombia y Venezuela, los ndices, en general, revelan
ble al registrar un 19% de confianza (Grfico 5). que hay ms del 70% de la poblacin en cada pas que no
Si, como sealamos anteriormente, el funcionamien- est satisfecha con la economa de mercado (Cuadro 8).
to de las instituciones polticas desempea un papel
importante para determinar la forma de confianza a Cuadro 8
desarrollarse, es muy posible que la crtica situacin Satisfaccin con la economa de mercado,
poltica de Bolivia haya incidido en la disminucin de la 2003-2004
confianza interpersonal de un ao a otro, dado el des-
encanto y la poca credibilidad generada por los sectores Pas 2003 2004
polticos en los ltimos dos aos.
Bolivia 11 11
En sentido inverso, es probable que el crecimiento Colombia 16 21
de la confianza interpersonal en Colombia est refle- Ecuador 11 12
jando, en buena parte, la seguridad que ha generado el Per 7 5
gobierno de lvaro Uribe y el impacto de su gestin Venezuela 18 28
gubernamental, que goza de amplia aceptacin de la ciu- Regin Andina 13 15
Amrica Latina 16 19
dadana.
Bolivia 57 75 48
Colombia 63 74 61
Ecuador 51 74 61
Per 61 71 58
Venezuela 61 59 66
Regin Andina 59 71 59
Adicionalmente, las privatizaciones han venido perdien- ciertos vicios gubernamentales entre los que destaca la
do apoyo, hacindose claro un alto nivel de desconten- corrupcin poltica.
to con las mismas (71% en la regin).
Pese a ello, datos recientes muestran que el 59% de
los andinos considera que la economa de mercado es Corrupcin
el nico sistema para que los pases de la regin alcan-
cen el desarrollo. Adicionalmente, un 59% ve a la em- La corrupcin poltica es un delito tan antiguo como el
presa privada como indispensable para el progreso de Estado, y del cual la Regin Andina no ha escapado.
la regin (Cuadro 9). Los datos de Latinobarmetro 2004 evidencian un pa-
En general, y a pesar de los criterios a favor de la norama andino sombro con respecto a la misma, ya
economa de mercado, la ciudadana percibe que los que, en promedio, un 41% de la regin considera que la
pases van por mal camino (73%), y endosa la responsa- corrupcin nunca se podr eliminar, cifra incluso ma-
bilidad de esta situacin a las polticas econmicas y a yor que la media latinoamericana (37%). Ecuador regis-
Grfico 6
La corrupcin nunca se podr eliminar
(totales por pas, 2004)
desean.
ms a las instituciones representativas tradicionales el
desempeo efectivo de sus funciones clave.
Una consecuencia de esta evolucin de los hechos
es que la competencia democrtica tiende a volverse ms casos, su discurso poltico adquiri una clara orienta-
incierta y tensa, la representacin se vuelve ms cin populista y antipartidista, y se reforz la tendencia
personalista y la rendicin de cuentas entre polticos y hacia una forma ms personalista de representacin. El
electores se torna ms dbil. En algunos casos, la prdi- populismo sustituye as, de alguna manera, a la solucin
da de credibilidad en los funcionarios elegidos, partidos abiertamente autoritaria, y el peligro de su avance en los
polticos y congresos ha debilitado la capacidad del Es- prximos aos en la Regin Andina podra resultar en
tado de dar una respuesta efectiva a los problemas eco- un dao a las instituciones democrticas y en un impul-
nmicos y sociales, debido a lo frgil de la confianza so hacia la deconstruccin democrtica29 .
ciudadana en la integridad y sensatez de cualquier tipo Una ltima reflexin. Cualquier estudio comparado
de accin que emprendan. Asimismo, el deterioro en la de la poltica en la Regin Andina debe tener en cuenta
reputacin de los partidos polticos y los congresos con- que las diferencias hacen la diferencia; y en los datos del
solida la tendencia a convertir tales sistemas cada vez Latinobarmetro, efectivamente, estas diferencias sal-
ms en democracias delegativas, en las que el Ejecu- tan a la vista. En otras palabras, los pases son muy dis-
tivo prevalece en la toma de decisiones y queda sujeto a tintos entre s, pese a que se les suele presentar como
una vigilancia escasa en el ejercicio de sus facultades27 . una regin homognea. A manera de ilustracin, al ha-
Adicionalmente, se observa una especie de nostal- cer una clasificacin de los resultados del Latino-
gia por un liderazgo fuerte, lo cual ha ayudado a llegar barmetro por pas correspondientes al 2004, respecto
al gobierno (en el mbito nacional y subnacional) a l- de cinco percepciones claves (apoyo a la democracia,
deres que previamente haban intentado acceder, o que satisfaccin con la democracia, confianza interpersonal,
de hecho haban accedido, al poder mediante golpes de confianza en los partidos polticos e indiferencia res-
Estado, como se dio en Ecuador y Venezuela. En otros pecto al sistema poltico), se observa que algunos pases
casos, el malestar ha lanzado al poder a desconocidos se ubican frecuentemente en la parte superior de la cla-
de la arena poltica (outsiders) cuyos nexos con los sificacin y otros en la parte inferior: Venezuela se sita
partidos tradicionales eran dbiles o inexistentes, o que como el pas con valores que se identifican ms con un
haban sido lderes de tales partidos en otro momento y desarrollo seguro de la democracia, mientras que, en el
luego se distanciaron de esos nexos, tales son los casos otro extremo de la escala, Per y Bolivia se ubican como
de Gutirrez en Ecuador y Uribe en Colombia. Tam- los pases que menos corresponden al patrn positivo
bin se ha abierto la puerta a la institucionalizacin de para la democracia (Cuadro 10).
grupos representativos de sectores o etnias (etno- Como bien ha sealado Martn Tanaka, los desafos
poltica), como en Bolivia28 y en Ecuador. En todos los en la actualidad parecen ser ms complicados que en
26 Lagos seala que la poltica institucionalizada a travs de los parti- que los partidos hubieron resistido su viabilizacin durante muchos
dos polticos ha perdido credibilidad y que la gente est saliendo a la aos, a pesar de la demanda creciente de la opinin pblica de
calle para decir lo que piensa, porque los partidos los interpretan desmonopolizar la representacin poltica. A partir de las refor-
cada vez menos. Ver Lagos (2005). mas constitucionales de febrero de 2004, las ACs y PIs son recono-
27 Ver ODonnell (1994). cidas como equivalentes funcionales de los partidos, con requisitos
28 En Bolivia, las Agrupaciones Ciudadanas (ACs) y las Poblaciones de constitucin y funcionamiento iguales.
Indgenas (PIs) fueron consagradas constitucionalmente, luego de 29 Ver Nohlen (2002).
dcadas pasadas, por tener sociedades ms movilizadas y social de los gobiernos. Este problema de fondo ha
y democrticas, pero enfrentando nuevos desafos sido sealado por el PNUD, en su Informe sobre la
globales con actores sociales y polticos fuertemente democracia en Amrica Latina: durante los ltimos
cuestionados y limitadas capacidades estatales. En pa- veinticinco aos hemos conquistado democracias elec-
ses como Per y Venezuela, el desafo poltico principal torales que funcionan a travs de elecciones bsicamente
hacia adelante est marcado por la herencia que deja el libres y limpias, y hemos, adems, empezado a aplicar
colapso del sistema de partidos y del orden institucional: todas las reformas econmicas que componan el lla-
es la construccin de un nuevo sistema de representa- mado Consenso de Washington. Sin embargo, no tene-
cin que supere la debilidad de los actores sociales y mos ningn resultado notable en materia de reduccin
polticos, con instituciones estatales autnomas que res- de la pobreza y seguimos siendo la regin ms desigual
tauren el equilibrio de poderes y mecanismos de del planeta. Cada da ms desigual. Es ah donde hay
accountability horizontal seriamente debilitados en los que buscar las causas ms profundas de la desafeccin
ltimos aos. En Bolivia, Colombia y Ecuador el desa- con los partidos y con la democracia que las encuestas
fo poltico principal est marcado por algunas de las nos muestran todos los das.
consecuencias de la ampliacin del sistema poltico, y Por tanto, los procesos pendientes para llegar a una
cmo institucionalizar los mayores niveles de participa- democracia plena son profundos, muchos de los cuales
cin y movilizacin poltica, evitando tanto el desarro- requieren una generacin o ms para ser desmantela-
llo de fuerzas antisistmicas como de respuestas autori- dos. Por todo ello, el que crea que la democracia es un
tarias30 . fenmeno como la salida del sol se equivoca. Ella es
Resumiendo: la actual experiencia democrtica ms bien como un rbol frutal, que hay que podar, abo-
andina, pese a ser la ms amplia y duradera de su histo- nar, regar y proteger de las heladas muchos aos antes
ria, no ha pasado el examen de su consolidacin por de que empiece a dar sus frutos. Luego hay que saber
mritos propios31 . Los datos que hemos analizado evi- cosechar. El error ha consistido en creer que la demo-
dencian que la democracia, si bien es la forma de go- cracia es slo una estructura formal, normativa, restn-
bierno preferida, no ha logrado aumentar su apoyo di- dole importancia a la cultura que se requiere para soste-
fuso ni mejorar su apoyo especfico, el cual sigue de- nerla32 . El desafo consiste en transitar ahora de nues-
pendiendo en gran medida del desempeo econmico tras actuales democracias electorales a democracias de
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mocrtico amplio: el reconocimiento de derechos y la
apertura de espacios participativos facilit el empo-
deramiento (empowerment) de sectores tradicionalmente
excluidos, que ya venan ganando importantes espacios social y poltica a estos gobiernos: los viejos actores no
por s mismos, crendose una estructura de oportuni- se recuperaron de su cada, los nuevos no tienen la fuer-
dad poltica favorable para stos. As, en Bolivia y Ecua- za suficiente, y entre todos no logran superar proble-
dor, destaca el avance del movimiento indgena, y, en mas de accin colectiva para construir una oposicin
los tres pases, la emergencia de nuevos actores que re- efectiva. De otro lado, al no encontrar lmites efectivos,
novaron la escena poltica4. En suma, sostengo aqu que el poder desarrolla tendencias autoritarias. Este tipo de
la permanencia de los sistemas de partidos tuvo efectos rgimen hbrido pone grandes desafos a las polticas
positivos sobre la dinmica democrtica, y que esta per- de defensa y promocin de la democracia.
manencia ayuda a entender la diferencia entre una lgi- Desde 1998, la regin vive nuevamente grandes ten-
ca autoritaria y una compleja historia de reformismo siones, en un nuevo entorno de recesin esta vez aso-
institucional, con efectos democratizadores, que suele ciado al agotamiento de la primera generacin de re-
ser pasada por alto. formas orientadas al mercado y a grandes crisis finan-
Por el contrario, en Per y Venezuela llegaron al cieras internacionales que llevaron a que la CEPAL se
poder lderes antisistema como Fujimori y Chvez, que refiriera a una media dcada perdida en la regin en-
desarrollaron estrategias de confrontacin con los par- tre 1998 y 2002, lo que pone a estos pases en una
tidos tradicionales y con las instituciones que limitaban nueva coyuntura crtica. Sin embargo, en la actualidad
el ejercicio de su poder, aprovechando el descrdito de los desafos parecen ser ms complicados que en dca-
stos ante la ciudadana. Por diversos medios, algunos das pasadas, por tener sociedades ms movilizadas y
abiertamente ilegales o rayando en la ilegalidad, logra- democrticas (en gran medida, como consecuencia de
ron acabar polticamente con ellos, siendo capaces al las reformas institucionales reseadas), pero enfrentan-
mismo tiempo de concitar un importante respaldo ciu- do nuevos desafos globales con actores sociales y pol-
dadano. En un contexto de hegemona, lograron apro- ticos fuertemente cuestionados y con limitadas capaci-
bar nuevas Constituciones y un nuevo orden legal que dades estatales. En pases como Per y Venezuela, el
les permiti nombrar o controlar a las nuevas autorida- desafo poltico principal hacia delante est marcado por
des de los poderes pblicos, con lo que limitaron la herencia que deja el colapso del sistema de partidos y
sustantivamente la competencia poltica, el pluralismo del orden institucional: es la construccin de un nuevo
y el equilibrio de poderes, instaurando as lo que pode- sistema de representacin que supere la debilidad de
mos caracterizar como autoritarismos competitivos: regme- los actores sociales y polticos, con instituciones estata-
nes legitimados por elecciones medianamente crebles, les autnomas que restauren el equilibrio de poderes y
pero donde los mecanismos de accountability horizontal los mecanismos de accountability horizontal seriamente
(ODonnell, 1998) no tienen existencia real. Este des- debilitados en los ltimos aos. En Bolivia, Colombia y
enlace puede explicarse por la debilidad de la oposicin Ecuador, el desafo poltico principal est marcado por
algunas de las consecuencias de la ampliacin del siste-
ma poltico, y por cmo institucionalizar los mayores
4 Este proceso de reformismo institucional estuvo tambin en mar- niveles de participacin y movilizacin poltica, evitan-
cha en Venezuela (descentralizacin y reforma del sistema electoral)
y podra haber prosperado en Per, pero fue interrumpido por la do tanto el desarrollo de fuerzas antisistmicas como el
irrupcin de los outsiders a los que ya hicimos referencia. de respuestas autoritarias.
Ahora bien, si comparamos los casos de Colombia, alterado de manera decisiva la dinmica de esos tres
Bolivia y Ecuador, con los de Per y Venezuela a lo pases, permitiendo tener una arena poltica ms am-
largo de las ltimas dos dcadas, y evaluamos su desem- plia, plural y competitiva; es decir, ms representativa.
peo, aparentemente no encontraremos grandes dife- Precisamente, un problema en estos tres casos es cmo
rencias. En los cinco pases registramos indicadores eco- institucionalizar la ampliacin de la participacin, evi-
nmicos mediocres, inestabilidad poltica, problemas de tando que tenga una lgica antisistmica o una res-
gobernabilidad, violencia social y poltica, alto descon- puesta autoritaria. En Per y Venezuela estos proce-
tento ciudadano con las instituciones del Estado y cre- sos de apertura y reforma gradual se truncaron con
ciente desapego a los valores democrticos. As, pare- Fujimori y Chvez, y dieron lugar, como hemos visto, a
cera que la diferencia entre un colapso o una evolucin un debilitamiento extremo de los actores polticos, a
en el sistema de partidos no constituye una caractersti- una gran precariedad institucional, y a un funcionamien-
ca muy importante, ms all de cierta sutileza analtica. to autoritario.
Sin embargo, sostengo que la supuesta indiferencia en- El reformismo institucional es la respuesta que die-
tre estos pases es fruto de una mirada muy superficial, ron algunos actores del sistema poltico a la crisis de
que pierde de vista aspectos fundamentales de la din- legitimidad del sistema. En un contexto de severos
mica de los pases andinos. La historia que dejan de lado constreimientos fiscales o de aplicacin de reformas
estas miradas es una muy importante dinmica de cam- orientadas al mercado con altos costos sociales, y de
bio institucional, expresada bsicamente en procesos de instituciones relativamente rgidas a la participacin ciu-
descentralizacin, reformas electorales y reconocimiento dadana, el reformismo institucional result una opcin
de derechos de sectores tradicionalmente excluidos atractiva para actores polticos que buscaban tambin
(donde destaca la poblacin indgena), los cuales bus- ganancias en la competencia inter o intrapartidaria. Los
caron abrir espacios de participacin a nuevos actores cambios no siempre tuvieron los efectos esperados, se
sociales y polticos, y as responder a la crisis de legiti- produjeron errores de clculo y aparecieron consecuen-
midad del sistema poltico10. Estas reformas no han sido cias no intencionales, algunas de las cuales comprome-
cosmticas, han tenido profundas consecuencias y han tieron la gobernabilidad del sistema poltico; en extre-
mo, las reformas pueden haber colaborado con el co-
10 Ver Barr (2001). lapso del sistema de partidos, como sugieren algunos
ambiciosas, dentro de una lgica modernizadora. La proporcionalidad del sistema, la entrada de minoras, y
apertura poltica se inscriba tambin dentro de la lgi- estimular la conformacin de partidos nacionales (no
ca de relegitimar el sistema, minar los poderes tradicio- regionalizados). Los efectos de la descentralizacin, y
nales del liberalismo y abrir espacios para nuevas co- de las reformas constitucional y poltica, han sido muy
rrientes con las que l se identificaba. En esto, Gaviria importantes, aunque no necesariamente con los efectos
coincidi con las fuerzas emergentes, que obtuvieron esperados. La descentralizacin tuvo efectos muy signi-
una importante representacin en la Asamblea Consti- ficativos en alterar el poder relativo de las regiones frente
tuyente, como el M-19, grupo guerrillero que se incor- al gobierno nacional, consolid el poder de los alcaldes
por a la vida poltica en esos aos16. y gobernadores, pero tambin gener problemas fisca-
La Constitucin de 1991 marc la profundizacin les17. De otro lado, el sistema poltico no puede ms ser
del proceso de descentralizacin y de apertura poltica. caracterizado como cerrado o excluyente18. Por ejem-
En ella se estableci que deba elegirse no slo alcaldes plo, tanto en el Senado como en la Cmara de Repre-
sino tambin gobernadores, y se establecieron criterios sentantes la presencia de terceras fuerzas ha ido en au-
que elevaron y aceleraron las tranferencias de fondos y mento (Grficos 1 y 2); el nmero efectivo de partidos
competencias del gobierno central a las nuevas autori- legislativos pas de 2.2, en la primera mitad de los aos
dades. De otro lado, se rebajaron las barreras de entra- noventa, a un 2.9 si se considera toda la dcada (Alcn-
da al sistema poltico, permitindose la presentacin de tara y Freidenberg, 2002). De otro lado, en las eleccio-
candidatos independientes y establecindose la eleccin nes a gobernadores el nmero efectivo de partidos pas
del Senado en distrito nacional nico, para favorecer la de 1.6 en 1994 a 2.5 en 2000.
16 Una lectura poltica del proceso constituyente de 1991 en Dvila 17 Ver Falleti (2003) y Alesina et al. (2000).
(2002), Nielson y Shugart (1999), y Dugas (2001). 18 Ver Bejarano y Pizarro (2001).
Sin embargo, el precio que ha tenido que pagarse solidarse como movimiento poltico, o si su suerte esta-
por esta apertura es la fragmentacin del sistema; y sta r atada a la gestin presidencial exclusivamente. Hasta
no slo ha afectado a los partidos tradicionales sino tam- el momento, el fuerte liderazgo del presidente, cons-
bin a las terceras fuerzas, que no han podido consoli- truido principalmente sobre la base de su poltica de
darse, siendo un conjunto voltil y heterogneo (ver seguridad y de combate a las guerrillas, cuenta en el
Cuadro 2)19. Congreso con el respaldo de disidentes liberales y del
A partir de las elecciones del ao 2002, el sistema Partido Conservador, quedando el liberalismo oficial en
poltico colombiano acenta la evolucin que vena ocu- el papel de oposicin. Pese a la fortaleza del presidente,
rriendo claramente desde 1991, de constante erosin hasta el momento ste no ha tenido xito en su con-
del respaldo de los partidos tradicionales (mucho ms frontacin con el sistema de partidos, como qued evi-
pronunciada para el Partido Conservador que para el denciado en el fracaso de su intento de reforma polti-
Partido Liberal), y de emergencia de nuevas fuerzas que ca, al margen del Congreso, de la legislatura 2002-2003.
abren el sistema poltico y dan cabida a nuevas voces,
aun cuando la consolidacin de stas en un actor capaz
de desafiar la fuerza de los partidos histricos est por
verse. La eleccin de Alvaro Uribe, encabezando una
disidencia del liberalismo, con un fuerte discurso La diferencia entre los casos de evolucin y los de co-
lapso no puede explicarse por la gravedad de las crisis
antipartidario y antisistmico (contra la politiquera),
de representacin; se explica porque en los casos de
y sus altos niveles de legitimidad, ciertamente ponen en evolucin los partidos tradicionales lograron que sus
grandes dificultades a los partidos tradicionales; pero pugnas internas no quebraran sus estructuras
todava est por verse si es que el uribismo podr con- organizativas, y nunca se produjo una situacin en la
cual todos los partidos tradicionales, simultneamente,
hayan estado divididos y desprestigiados.
19 Una evaluacin de la apertura y la fragmentacin del sistema de par-
tidos puede verse en Gutirrez (2002a y 2001), y Hoskin y Garca
(2002).
de conflicto y enfrentaron un gran descontento ciuda- tivamente). De una manera similar a la de Colombia,
dano; de otro lado, al haber sido esas polticas los partidos histricos se mostraron ms resistentes que
implementadas por partidos actuando en coalicin, se los emergentes, aunque es poco probable que ADN
gener la imagen de una partidocracia excluyente y pueda sobrevivir a la reciente muerte de su lder Hugo
alejada de los intereses de amplios sectores populares. Bnzer, y haya en el momento actual una gran incerti-
Esto se expres en los bajos niveles de legitimidad de dumbre sobre el futuro, como veremos ms adelante
los partidos y del sistema democrtico en general (ver (ver Grfico 3 y Cuadro 4).
Cuadro 3; tambin Cuadro 1).
Estos problemas dieron lugar a la aparicin de mo-
vimientos encabezados por outsiders, lderes con fuertes
discursos antisistmicos, que llegaron a concitar un im-
portante respaldo electoral desde finales de los aos
En los cinco pases registramos indicadores econmi-
noventa (UCS y CONDEPA)22, aunque sin lograr des-
cos mediocres, inestabilidad poltica, problemas de
plazar a los tres partidos eje como pilares del sistema gobernabilidad, violencia social y poltica, alto descon-
poltico. Pese a todo, estos dos partidos finalmente se tento ciudadano con las instituciones del Estado y cre-
integraron al sistema: en 1993, Snchez de Lozada ciente desapego a los valores democrticos. As, pare-
(MNR) arm una coalicin de gobierno con UCS (y el cera que la diferencia entre un colapso o una evolucin
Movimiento Bolivia Libre, MBL); en 1997, Bnzer arm en el sistema de partidos no constituye una diferencia
muy importante, ms all de cierta sutileza analtica. Sin
una coalicin de gobierno con UCS y CONDEPA (y el
embargo, sostengo que la supuesta indiferencia entre
MIR). Estos grupos, bastante personalistas, prcticamen- estos pases es fruto de una mirada muy superficial, que
te han desaparecido una vez muertos sus lderes (Max pierde de vista aspectos fundamentales de la dinmica
Fernndez en 1995 y Carlos Palenque en 1997, respec- de los pases andinos.
1979 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2002
PSC 4.3 12.7 19.7 11.3 22.2 27.3 36.1 31.7 22.8 25.0
PRE - 4.2 5.6 11.3 18.1 18.2 15.3 23.2 19.5 15.0
ID 23.2 33.8 23.9 42.3 19.4 10.4 9.7 6.1 13.8 15.0
DP - 5.6 7.0 9.9 9.7 7.8 8.3 14.6 28.5 4.0
Total 27.5 56.3 56.2 74.8 69.4 63.7 69.4 75.6 84.6 59.0
consigui apenas 4 diputados, en alianza con IU28; su tes entre fuerzas que se anulan mutuamente, dificulta-
crecimiento tambin se dio en el contexto del ltimo des para la accin cooperativa. Esto habra hecho que
tramo del gobierno de Bnzer, como respuesta a la rgi- Ecuador avanzara muy penosamente en el proceso de
da poltica de erradicacin de drogas, entre otros facto- reformas estructurales que implementaban los dems
res29. En suma, el desarreglo actual del sistema de parti- pases de la regin, y de all el origen de muchos de sus
dos no es consecuencia tanto de su cerrazn o de su conflictos; protestas masivas y constantes en contra de
mal funcionamiento como de otros factores. Con todo, polticas neoliberales que no resuelven problemas fis-
en 2002 fue electo nuevamente Presidente Snchez de cales, que mantienen un agotado modelo Estado-cn-
Lozada, encarnacin por excelencia de las transforma- trico, y que alimentan a su vez las protestas en un crcu-
ciones ocurridas a partir de 1985, y otra vez logr cons- lo vicioso.
tituir una coalicin de gobierno con otro de los parti- Si bien esta mirada tiene elementos de verdad, creo
dos del sistema, el MIR (ver Mayorga, 2002). Como ve- que ha tendido a pasar por alto importantes procesos
remos ms adelante, su gobierno se derrumb rpida- que revelan que estamos ante un sistema de partidos
mente, nuevamente como consecuencia de un desacer- que funciona en medio de sus limitaciones, que tiene
tado manejo poltico. una significativa implantacin en cuanto a su represen-
tacin (aunque fuertemente regionalizada), y que, al
Ecuador menos hasta la ltima eleccin de 2002, desarrollaba
tendencias hacia mayores niveles de institucionali-
Ecuador es un pas con un sistema de partidos altamen- zacin30. Adems, si bien el periodo democrtico est
te fragmentado, en el que crisis de gobernabilidad y al- marcado por mucha inestabilidad social y poltica, y ella
tos niveles de conflictividad social han sido recurrentes. ha dificultado la aplicacin de reformas estructurales
En el periodo democrtico iniciado a finales de la dca- coherentes, tambin es cierto que Ecuador ha avanza-
da de los aos setenta, un par de presidentes no logra- do un trecho muy importante en cuanto a la adopcin
ron terminar su mandato (Bucaram en 1997 y Mahuad de polticas orientadas al mercado31. As, sostengo que
en 2000) y, en general, existe la percepcin de que se
trata de un pas que sufre de recurrentes impasses, empa- 30 Ver Freidenberg (2000): los partidos en Ecuador tienen una fuerte
implantacin regional, y no nacional. Es eso un problema de los
partidos, o simplemente el sistema de partidos expresa la realidad
28 Es muy revelador ver textos como los de Patzi (1999) y Calla (2000), regionalizada del Ecuador? Si, como creo yo, se trata ms de lo se-
quienes desde muy distintas perspectivas comparten un mismo diag- gundo, el sistema de partidos es representativo.
nstico: el movimiento indgena, en todas sus variantes, apareca como 31 Lo que no significa que eso sea necesariamente bueno, por cierto.
sumido en una profunda crisis a finales de los aos noventa. Su En todo caso, si comparamos Ecuador con sus pares, es decir, con
reactivacin ocurre en los dos ltimos aos del gobierno de Bnzer, los pases debajo del promedio en el ndice de reforma estructural
como respuesta a graves desaciertos polticos de ste. (Morley et al., 1999) que son Brasil, Colombia, Costa Rica, Mxico,
29 Ver Mayorga, Ren (2002a): Sin la rgida poltica de erradicacin de Paraguay, Uruguay y Venezuela, Ecuador creci entre 1990 y 1998 un
la hoja de coca no habra nacido Evo Morales. poco (3.4) por encima del promedio (3.3) (datos del Banco Mundial).
el caso ecuatoriano amerita una revisin profunda de los partidos (Pizarro y Pachano, 2002); sin embargo, no
las miradas convencionales, que han tendido a subesti- se repara en el hecho de que, cuando ellas se producen,
mar el grado de implantacin de su sistema de partidos. los que pierden son los que se van, no los que se que-
Esto es importante para mi argumento: esa permanen- dan, lo que sugiere la consistencia relativa de los parti-
cia e institucionalizacin relativa del sistema de parti- dos. Pinsese, por ejemplo, en la divisin del Partido
dos ha generado incentivos para que algunos actores Social Cristiano en 1992, con la formacin del Partido
impulsen reformas institucionales con significativos efec- de Unidad Republicana. Pese a que su candidato, Sixto
tos democrticos.
Empecemos viendo el sistema de partidos. A pesar Cuadro 6
del aparente desorden, a partir de 1984 se fue confor- Medias del nmero efectivo de partidos
mando un sistema sobre la base de cuatro partidos prin- legislativos
cipales que se han sucedido en funciones de gobierno
nacional, hasta las elecciones de 200232 (ver Cuadro 5). Pas Primera mitad de la Durante la
A lo largo de los aos se dio una tendencia hacia dcada de 1990 dcada de 1990
reducir el nmero efectivo de partidos. En 1990, el n-
mero efectivo de partidos legislativos fue 5.49; en 1998, Brasil 8.5 7.3
4.04 (Meja, 2003). En trminos comparados, si bien Ecuador 6.6 5.3
Ecuador aparece junto con Brasil como los dos pases Chile 5.1 5.1
con la mayor media de nmero efectivo de partidos le- Venezuela 3.7 4.9
gislativos, se confirma la tendencia sealada (ver Cua- Bolivia 4.1 4.4
dro 6). En otras palabras, considero que se ha tendido a Per 4.3 3.3
pasar por alto la progresiva consolidacin de un siste- Uruguay 3.3 3.2
ma de partidos. Por ejemplo, se ha insistido correcta- Colombia 2.2 2.9
mente que en Ecuador son habituales las divisiones de Mxico 2.2 2.4
Paraguay 2.2 2.0
32 Ciertamente, se trata de un sistema muy voltil (especialmente en el
Total regional 3.7 3.6
caso de Democracia Popular, DP). Segn Coppedge (2001), la
volatilidad electoral es la tercera ms alta de once pases de la regin,
despus de Per y Brasil en el periodo 1982-1995. Fuente: Tomado de Alcntara y Freidenberg (2002).
ese pas. Sin embargo, se ha avanzado ms de lo que esa
visin sugerira a lo largo de los aos noventa. Sobre la
base del ndice de reforma estructural de Amrica Lati-
na (Morley et al., 1999), si bien Ecuador aparece en 1995
Durn, gan la presidencia ese ao, el PUR desapareci
por debajo del promedio latinoamericano en el ndice
en las elecciones siguientes, mientras que el PSC se con-
general de reforma estructural (ocupa el puesto 13 de
solid como la principal fuerza poltica.
17 pases, por encima de Colombia, Honduras, Jamaica
Otro aspecto importante que merece resaltarse en
y Venezuela), est por encima del promedio, en ese ao,
el caso de Ecuador es el grado de polarizacin de su
en cuanto al ndice comercial, de reforma financiera y
sistema de partidos. Existe la impresin, consecuencia
de liberalizacin de cuenta de capitales33. No se puede
de su desorden aparente, de que estaramos ante un gra-
dejar de mencionar que en el ao 2000 Ecuador dolariz
do extremo de polarizacin (de all la dificultad, en esta
su economa, una medida ciertamente radical34.
lnea de razonamiento, de poder implementar polticas
Todo esto busca mostrar que el sistema de partidos
pblicas efectivas). Sin embargo, segn los datos del
ecuatoriano, en medio de su precariedad, funcion como
Cuadro 7, Ecuador se ubica gruesamente en mitad de
tal, y dio algunos pasos en cuanto a institucionalizacin.
tabla en cuanto a las distancias ideolgicas existentes
Ahora bien, estos datos no son ningn consuelo para
los ecuatorianos, por supuesto: el sistema adoleci de
graves problemas de legitimidad. Entre 1996 y 2001,
Cuadro 7 Ecuador es el pas ms bajo entre once pases de la re-
Distancias en la polarizacin ideolgica gin en el promedio de confianza en instituciones de-
entre los partidos parlamentarios ms mocrticas, y en particular en cuanto a la confianza en
extremos (*) el Congreso y en los partidos polticos (ver Cuadro 2).
Lo importante es que frente a este desafo algunos ac-
Paraguay PEN-ANR 1.9 (1.8) tores del sistema respondieron con un conjunto de re-
Colombia PL-PC 1.8 (2.0) formas institucionales, dado que polticas de integra-
Venezuela MAS-COPEI 2.0 (3.1) cin populistas tradicionales estaban fuera del alcance.
Argentina FREPASO-PJ 1.6 (3.2) Creo que deben destacarse especialmente dos proce-
Ecuador PACHAKUTIK-PSC 3.4 (3.9) sos. De un lado, un conjunto sucesivo de reformas elec-
Bolivia CONDEPA-ADN 3.6 (4.0) torales que buscaron legitimar el sistema dndole ma-
Per CAMBIO90-APRA 2.1 (4.2) yores opciones a los electores, ms all de los partidos
Uruguay FA-PN 2.7 (4.8) tradicionales. La reforma de 1994 rompi el monopolio
Mxico PRD-PAN 3.1 (6.2) de representacin de los partidos, permitiendo la
Chile PS-UDI 3.8 (6.3) postulacin de otros movimientos, as como la reelec-
Media regional 2.5 (4.8) cin de congresistas; y en 1997 se realiz otra reforma,
Direccin de Departamento dentro del Representacin en la direccin, Avance inicial, pero con debilita-
Educacin Bilinge Ministerio de Educacin con delegaciones provinciales de miento posterior por falta de re-
(DINEIB) organizaciones reconocidas cursos y falta de una propuesta pe-
nacionalmente daggica
Tribunal Resolver demandas sobre Uno, de entre los siete miem- Representacin minoritaria
Constitucional constitucionalidad de leyes bros, se elige de una terna pre-
y actos gubernamentales sentada por trabajadores, cam-
pesinos e indgenas
sin econmica del Ecuador tiene que enmarcarse den- tos de la debilidad de su movimiento (Sociedad Patri-
tro de un panorama regional ms amplio, y expresa el tica 21 de Enero) y la falta de experiencia poltica. Los
agotamiento del proceso de reforma estructural por el partidos del establishment han logrado imponer condi-
que pas la regin como respuesta al agotamiento del ciones y resistir los embates de discursos e iniciativas
modelo nacional-popular estatista. antipolticas, lo que sugiere, nuevamente, que el sistema
En enero de 2000, Gutirrez protagoniz un inten- de partidos muestra cierta consistencia a pesar de todo,
to de golpe de Estado acompaado por lderes del mo- al menos hasta el momento.
vimiento indgena, que forz la separacin de Mahuad
de la presidencia. En las elecciones de 2002, Gutirrez
gan la presidencia en alianza con el movimiento Conclusin: la media dcada
Pachakutik. Esto ha abierto la pregunta por la posibili- perdida, nueva coyuntura crtica,
dad de que estemos ante el final de la tendencia hacia la y los sistemas de partidos en los
institucionalizacin del sistema de partidos, y la posibi- pases andinos
lidad de un colapso de ste precipitado por un lder
antisistema, como en Per y Venezuela. Al igual que Hemos visto que los pases andinos estuvieron someti-
Fujimori y Chvez, Gutirrez lleg al poder en minora dos a grandes tensiones en el contexto del agotamiento
en el Congreso, su alianza gan apenas el 23% de los del modelo nacional-popular estatista, la aplicacin de
escaos en el Congreso electo en 2002, frente a un 60% polticas de ajuste y la adopcin de modelos orientados
de los partidos tradicionales. Sin embargo, desde el al mercado, que determinaron una coyuntura crtica, un
inicio de su gobierno, Gutirrez empez a perder rpi- momento histrico plstico cuya resolucin ha tenido
damente aliados y respaldo ciudadano, pagando los cos- consecuencias de largo plazo. Los pases andinos inten-
desacertada puede tener resultados desastrosos; como
en Bolivia con la renuncia del presidente Snchez de
Lozada, despus de un conjunto de protestas sociales
entre 1997 y 200144. La ausencia de respuestas claras a en las que convergieron la oposicin a los planes de
esta renovada ola de descontento no slo se da en el explotacin de las reservas de gas de Tarija, movimien-
plano de la economa, tambin en el de las polticas tos campesinos y tnicos, cultivadores de coca, y otros
pblicas: despus de la ola de reformas del Estado y del opositores a las polticas neoliberales. La cada de
sistema poltico, parece tambin que ya todo ha sido Snchez de Lozada marca, en la prctica, el final de la
ensayado (descentralizacin, reformas constitucionales, lgica pactista que estabiliz la democracia boliviana
reformas polticas), y que no hay alternativas capaces desde mediados de la dcada de los aos ochenta. Como
de seducir a los ciudadanos. Finalmente, todo esto ocu- vimos anteriormente, ADN prcticamente ha desapa-
rre en un contexto social con actores ms dinmicos y recido con su lder fundador, y ahora es altamente in-
conscientes de sus derechos, como consecuencia de las cierto el futuro del MNR. Lo que queda claro es que
reformas y cambios que ya hemos descrito. hacia delante la poltica en Bolivia no ser como fue en
Tenemos tambin en la regin nuevos desafos el periodo 1985-2000. Acaso en el futuro se acerque a
globales, que aaden mayores complicaciones. Dos son una situacin como la peruana o venezolana, que arras-
de una gran importancia. Primero, el desafo de la adop- tran problemas asociados a la inexistencia de un siste-
cin de polticas de integracin comercial, que generan ma de partidos consolidado.
desconfianza e incertidumbre ante la posibilidad de pr- Esto no quiere decir, sin embargo, que los patrones
dida de empleos, a pesar de la promesa de mayores ta- registrados en los ltimos aos marquen el final de las
sas de crecimiento. Segundo, los desafos de las nuevas posibilidades de seguir avanzando gradualmente en
polticas de seguridad hemisfrica y el combate al cuanto a democratizacin, o que estemos condenados
narcotrfico. La extensin de cultivos ilcitos y las pol- a la llegada de mayores niveles de desarreglo poltico e
ticas de erradicacin constituyen un problema global, inestabilidad; siempre y cuando se entienda que un asun-
elocuentemente en los casos de Colombia, Per y Boli- to central en la agenda poltica de los prximos aos es
via. Es claro que hay una superficie relativamente cons- la institucionalizacin y ordenamiento de la apertura
tante de rea de cultivos ilcitos que se desplaza a lo producida en los ltimos aos, antes que aventurarse en
largo de distintas zonas de un mismo pas, o que se des- una nueva ola reformista, la que parece anunciarse en la
plaza de un pas a otro45. Los Estados Unidos presio- agenda de todos los pases de la regin, con pedidos de
Asambleas Constituyentes o reformas polticas, que
pueden desembocar en el afianzamiento de tendencias
44 Una de las expresiones de esto es la migracin de grandes grupos de
la poblacin fuera de las fronteras nacionales, y la creciente impor- antipolticas y antisistema, de consecuencias imprevisi-
tancia de sus transferencias de dinero para el mantenimiento de las bles. Nuevamente, las respuestas que den los actores po-
economas de sus pases. En el caso ecuatoriano, por ejemplo, segn
datos para el ao 2001, las remesas de los emigrantes alcanzaron
lticos a los nuevos desafos tendrn consecuencias dura-
1,415 millones de dlares, superando a todas las inversiones petrole- deras, por lo que los aos venideros sern decisivos.
ras, el monto de las exportaciones sumadas de banano, camarn,
caf, cacao y atn, llegando a casi tres veces la inversin social y ms
de dos veces la ayuda para el desarrollo (Acosta, 2002a).
45 Ver Tokatlin (2000) y Pizarro (2003).
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effect), en El Tiempo, 17 de marzo. sentada en la conferencia The Crisis of Democratic
Estado, por lo que los regmenes han sido cautelosos
dejando muchos de sus elementos de organizacin in-
terna fuera de la Constitucin o la ley. En los pases de
la Regin Andina, los partidos son asociaciones de ciu-
dadanos que constituyen personas jurdicas de derecho lo cual era necesario volver a reformar la Constitucin
privado en Per, Venezuela y Ecuador, mientras que en para habilitar un proceso de democratizacin interno6 .
Bolivia y Colombia se las considera personas jurdicas La misma Corte declar exequible la ley, a partir del
de derecho pblico. Colombia merece una considera- artculo 152 de la Constitucin que permite al Congre-
cin aparte en este punto ya que ocurre una situacin so regular el rgimen de partidos. Tras estos vaivenes ha
contradictoria respecto a la capacidad del Estado de habido diferentes intentos de reformas en los aos sub-
regular la estructuracin interna de los partidos. En el siguientes, tanto en el gobierno de Samper como en el
artculo 103 de la Constitucin de 1991 se seala que el de Pastrana y lvaro Uribe. Los dos primeros intentos
Estado est facultado para reglamentar las asociaciones fracasaron porque el Congreso los rechaz7 , lo cual
cvicas, sindicales y comunitarias para que constituyan mostr que si se quera de verdad afectar la vida de los
mecanismos democrticos de representacin; pero, en partidos, haba que hacerlo por una va diferente a la de
el mismo texto constitucional, en el artculo 108, se sos- los congresistas, quienes siempre la condicionaran o
tiene que la ley no podr establecer exigencias con res- transformaran. En este contexto es que el presidente
pecto a la organizacin de los partidos y movimientos Uribe present su propuesta de reforma poltica para
polticos. Esto fue discutido en la Constituyente de 1991 que se llevara a cabo a travs de un referndum, aunque
y fue propuesta la inclusin del artculo 107, el cual es- la misma era mucho ms amplia de lo que haban sido
tableca la participacin democrtica de sus adherentes las anteriores y no se limitaba a la democratizacin de
en su vida orgnica y poltica, y en la escogencia de sus los partidos.
dirigentes y candidatos. Tras una votacin de carcter A partir de la dcada de los aos noventa, Amrica
secreto, se decidi no incluir el texto de ese artculo; Latina experiment procesos de reforma poltica con la
aunque la misma haba conseguido algn apoyo mayo- pretensin de democratizar el funcionamiento de los
ritario, tena detractores rotundos como lvaro Gmez
Hurtado, quin presion para que no se aprobara5 .
Frente a ello, cuando se aprob la Ley 130 de 1994, 6 Sentencia C-089, de 1994. Ver Roll (2002, p. 79).
que consagraba inicialmente la democratizacin inter- 7 Durante este gobierno se conform una Comisin para el Estudio
de la Reforma de los Partidos Polticos, que tena como tarea realizar
na, la Corte Constitucional la declar inexequible, por un diagnstico sobre la situacin de los partidos polticos, proponer
las reformas necesarias e identificar las reas en las que haba que
realizar acciones para democratizarlos. Tras diversas discusiones y
posiciones encontradas de los dos partidos, la Comisin present
4 Bendel (1998, p. 405) sealaba para ese ao que los pases pueden una propuesta para la modificacin del inciso 2 del artculo 108 de la
agruparse en funcin del grado de control o intromisin que el Es- Constitucin, sealando que los partidos tendran una organizacin
tado ejerce sobre los partidos. Por un extremo, indica aquellos que democrtica y que utilizaran procedimientos democrticos y
pueden ser definidos como maximalistas (Chile, Paraguay y Costa participativos para elegir a sus organismos de direccin y a sus can-
Rica), ya que el control es tanto cuantitativo como cualitativo, y el didatos a cargos de eleccin popular. El gobierno present su pro-
marco de accin de los partidos se encuentra ampliamente regla- puesta de reforma, con stos y ms contenidos, al Congreso en oc-
mentado del mismo modo que su rgimen interno. Por el otro extre- tubre de 1995, pero la misma no alcanz un gran debate. Durante el
mo, se encontraban los definidos como minimalistas (Argentina, gobierno de Pastrana se propuso una nueva reforma, la cual era slo
Colombia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Mxico, Nicaragua y Per), la sombra de aquel contenido que se haba pactado por las fuerzas
donde el control es mnimo. A los dems casos, Bendel los conside- polticas durante el gobierno anterior; ahora se desarrollaba en un
ra como intermedios. contexto de alta polarizacin, incertidumbre y recrudecimiento del
5 Ver Roll (2002, p. 78). conflicto armado.
C* Ley que establece me- Naturaleza Tipo de me- Con supervi- Separada Financiacin
canismo de seleccin jurdica de canismo de sin del vs.
de candidatos los partidos eleccin organismo simultnea
electoral
Colombia No S; Estatuto Bsico de Derecho Elecciones in- S; CNE. Separada. Si- Fondos
los Partidos y Movi- pblico ternas (abier- multneas ha- pblicos
mientos (art. 10, de la tas; no obliga- cia dentro***.
Ley 130, marzo de torias).
1994).
Art. 1 de la Ley 616 de
2000, que modifica el
art. 10 de la Ley 130.
Ley Especial de Consul-
tas Populares Internas.
Per No S; Ttulo V, Ley de Par- Derecho Elecciones in- S; ONPE. Separada, Fondos
tidos (2003) privado ternas y Con- 210 y 180 das pblicos
vencin**. antes de la
eleccin.
Venezuela S Ley de Partidos Polti- Derecho Elecciones in- S; CNE. Separada Sin fondos
cos, Reuniones Pblicas privado ternas (cerra- pblicos
y Manifestaciones del 30 das).
de abril de 1965. No se
ha dado una nueva ley
tras la reforma constitu-
cional de 1999 y sigue
vigente la mencionada
legislacin.
* C = Regulado en la Constitucin.
** En el Per la ley establece que cada partido puede elegir el tipo de eleccin interna. No obstante, presenta diversas opciones; aunque a nivel
nacional obliga a hacer elecciones internas.
*** Significa que todos los niveles institucionales de un mismo partido, que decidan hacer elecciones internas, deben llevarlas a cabo en la misma
fecha.
Fuente: Elaboracin propia a partir de la normativa vigente.
Candidatos Candidatos a
a Presidente de la Repblica Diputado y/o a cargos seccionales
MNR Hasta 1999 los Estatutos sealaban que los candidatos se elegan por Con- Las nominaciones surgen de las seccio-
vencin Nacional, mientras al Comando Nacional le corresponda aprobar nes; y si no se logra en esa instancia, la
o no la candidatura a Vicepresidente propuesta por el candidato a Presi- decisin pasa a los Comandos Departa-
dente. A partir de la reforma de los Estatutos, se incluy la figura de las mentales para que sea el Comando Na-
elecciones internas. stas se llevaron a cabo en 1999, resultando vencedor cional el que refrende esas designacio-
Snchez de Lozada. Los candidatos han sido Vctor Paz Estenssoro (1980 nes, o las tome donde as se lo requiera.
y 1985), Snchez de Lozada (1993 y 1999) y Juan Carlos Durn (1997). Los Comandos de la Seccin Municipal
eligen a candidatos a Concejales.
MIR Los Estatutos sealan que los candidatos se eligen por la Convencin Na- Elecciones internas.
cional, aunque la ley oblig a su reforma. Hasta ese momento era el man-
do nacional el que decida a su candidato. Se realizaron elecciones internas
en una oportunidad (1999), pero sta experiment serias anomalas. Los
candidatos han sido Jaime Paz Zamora (1985,1989,1997 y 2002). En la
eleccin de 1993 el partido form parte de una coalicin que present a
Hugo Bnzer.
ADN Los Estatutos de 1999 sealan que los candidatos son elegidos por la Con- Comandos Departamentales, con la ra-
vencin Nacional, y as ha ocurrido en cada eleccin. La presencia del tificacin del Comando Nacional.
mismo candidato en cada una de las convocatorias da cuenta de la natura-
leza caudillesca y patrimonialista de este partido. Los candidatos han sido
Hugo Bnzer (1985, 1989, 1993 y 1997).
MAS A travs de la Asamblea Nacional. Evo Morales ha sido el candidato para Asambleas Departamentales.
la eleccin de 2002, la nica a la que se han presentado.
UCS Hasta 1999, se elega segn los Estatutos por designacin del Jefe Nacio- Designacin por parte del mando na-
nal. A partir de ese ao, los candidatos se eligen por la Convencin Nacio- cional y de las Directivas Regionales.
nal, aunque la ley les obliga a hacer internas y ellos han decidido realizarlas
para todos los cargos (incluso para el de Jefe Nacional); para ello debern
retocar los Estatutos. Los candidatos han sido Max Fernndez (1993), Ivo
Kujilis (1997) y Johnny Fernndez (2002).
PCC La designacin del candidato a la Presidencia de la Repblica (...) se har Los candidatos a otras dignidades reci-
por Consulta Popular Interna, convocada por el Directorio Nacional, con ben el aval del partido y por ello no es
votacin local debidamente supervisada por la autoridad electoral com- necesario un proceso de seleccin inter-
petente (Pargrafo II). na. La seleccin es discrecional.
Para la eleccin del candidato a la Presidencia, el Partido tambin podr
optar por la consulta popular abierta como mecanismo de eleccin del
mismo, en cuyo caso las normas que para el particular establezca la ley y el
Consejo Nacional Electoral sern las que observe la colectividad en desa-
rrollo de dicha actividad. En caso de falta absoluta del candidato a la
Presidencia de la Repblica elegido por el mecanismo de la consulta po-
pular interna, el Directorio Nacional Conservador convocar una Con-
vencin Nacional Centralizada para que elija el candidato (Pargrafo III,
Estatutos).
Los candidatos han sido lvaro Gmez (1974), Belisario Betancur (1978
y 1982), lvaro Gmez (1986 y 1990), Rodrigo Lloreda, como candidato
oficial (1990), Andrs Pastrana (1994 y 1998), y Uribe (2002; en que el
partido no present candidato propio y apoy a ste).
PLC Se establecen los siguientes mecanismos de participacin y control, por Los congresistas representan los pode-
parte de los miembros, en el seno del Partido Liberal Colombiano: 1. res regionales del partido. Son la cabeza
Consulta popular interna para seleccionar, por voto directo, los candida- de un partido que funciona de manera
tos del Partido Liberal a la Presidencia de la Repblica, a las gobernaciones independiente al nacional, con una bien
y a las alcaldas (...) (art. 19, la Democracia Participativa). estructurada red clientelar de base. Los
La consulta popular interna, por voto directo, ser obligatoria y el nico candidatos se auto-eligen y la direccin
mecanismo para la seleccin de los candidatos a la Presidencia de la Re- respectiva decide si les da el aval o no.
pblica, gobernaciones y alcaldas, cuando no existan candidatos de uni- En determinados niveles institucionales
dad debidamente inscritos ante las autoridades del Partido de la respecti- se le da a quien lo pida; incluso, muchas
va circunscripcin. Las directivas del Partido en cada circunscripcin de- veces son los propios congresistas los
bern buscar mecanismos de consenso entre las distintas fuerzas polticas que dan los avales, debido a la falta de
y de llegarse a acuerdo que permita un solo candidato, el Congreso del organizacin del partido en algunos de-
Partido o la respectiva asamblea, deber proclamar su candidatura (art. partamentos y municipios.
20, Consulta Popular Interna). Antes de la Constitucin de 1991, se ele- Debido a la operacin avispa, se da la
gan por decisin de las cpulas liberales, con el apoyo de las clientelas proliferacin de listas para ganar por re-
regionales y por los notables del partido. siduo, el partido tiene gran flexibilidad
Despus del Frente Nacional, los candidatos fueron Alfonso Lpez para dar avales.
Michelsen (1974), Julio Csar Turbay (1978); luego hay dos candidaturas
liberales: Alfonso Lpez y Luis Carlos Galn (1982), y Virgilio Barco (1986);
Csar Gaviria (1990), Ernesto Samper (1994) y Horacio Serpa (1998 y
2002; aunque en esta ltima eleccin tambin se present lvaro Uribe,
pero en calidad de liberal disidente).
PSC Los candidatos a Presidente y Vicepresidente son elegi- Los candidatos para el Poder Legislativo son elegidos
dos a travs del Consejo Plenario Ampliado, integrado por por nombramiento de un rgano interno (Directiva Na-
los presidentes provinciales, diputados, ex Presidentes de cional). En la prctica, tienen mucha influencia los lde-
la Repblica, miembros del partido y de los tribunales. res nacionales del partido; la opinin de los notables lo-
Tambin son invitados los prefectos, pero no tienen voz cales o regionales; y/o tener recursos de poder signifi-
ni voto. Su decisin es elevada a la Asamblea Nacional cativos (electorales, comunicacionales, econmicos, o
Ordinaria (art. 52, Estatutos de 1999). En la prctica, los de imagen). Los candidatos seccionales son elegidos por
candidatos son los lderes nacionales del partido. Nunca Directivas Cantonales y provinciales que elevan un lista-
se han realizado internas para elegir candidatos. Los can- do a la Directiva Nacional y sta es la que toma la ltima
didatos han sido Sixto Durn Balln (1978), Len Febres- decisin. En la prctica, los lderes, tras revisar resulta-
Cordero (1984), Sixto Durn Balln (1988), Jaime Nebot dos de las encuestas, realizan un listado que van
Saadi (1992 y 1996); en 1998 no present candidato; y consensuando (y, en algunas ocasiones, imponiendo) a
Xavier Neira (2002). las Directivas Locales y Cantonales. El partido busca la
construccin de bastiones electorales, primando el inte-
rs de dichas circunscripciones (cantonizacin en Gua-
yaquil).
ID Son deberes y atribuciones de la Convencin (apart. i) Los eligen en cada Consejo Provincial, quienes envan al
elegir candidatos del partido a la Presidencia (art. 16, Es- Consejo Nacional un listado de precandidatos. ste se
tatutos de 1998). En la prctica, se trata del lder nacional, eleva a la Convencin y luego se presenta en los corres-
legitimado en la Convencin. Los candidatos han sido pondientes TSE de cada provincia por el Presidente Pro-
Rodrigo Borja (1978, 1984, 1988, 1998 y 2002) y Ral Baca vincial, que debe tener una autorizacin escrita del Pre-
(1992). En 1996 el partido no present candidato, aunque sidente Nacional del partido, en la que se le confiere au-
apoy la candidatura de Freddy Elhers. toridad para que lo represente ante los Tribunales Elec-
torales Provinciales.
DP Corresponde al Congreso Nacional del Partido designar Tienen mucha influencia los lderes nacionales del parti-
candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la Rep- do. Se realizan encuestas de opinin sobre los distintos
blica (art. 20, Estatutos). En la prctica, stos son los candidatos.
lderes nacionales del partido, que emplean el Congreso
Nacional como un espacio de legitimacin. Los candida-
tos han sido Julio Csar Trujillo (1984), Vladimiro lvarez
(1992), Rodrigo Paz (1996) y Jamil Mahuad (1988 y 1998).
MUPP- Por decisin del Consejo Poltico, tras la aprobacin de la Consejo Poltico
NP Asamblea Nacional. Slo han presentado candidatos en
1996 y 1998, apoyando la figura de Freddy Elhers en un
frente de centroizquierda.
APRA Elecciones internas, con participacin de afiliados desde las elecciones Convenciones Departamentales. Se hace
municipales de 1983, con resultados secretos y no obligatorios. De- concurso de mritos para evaluar las po-
ber ser el Congreso el que apruebe la cantidad de candidatos a parla- tencialidades de cada candidato. Estrate-
mentarios que deber tener el partido en todos los departamentos del gia pro-outsiders para conseguir recursos que
Per y, as, una vez determinado el nmero de candidatos, sern las financien las campaas, lo cual discrimina
bases de cada circunscripcin las que eligen directamente a sus candida- negativamente a los militantes sin recur-
tos mediante el procedimiento de cada aprista un voto (art. 80, Esta- sos para autofinanciarse.
tuto de 1994). Los candidatos han sido Armando Villanueva del Campo
(1980), Alan Garca (1985 y 2001), Luis Alva Castro (1990), Mercedes
Cabanillas (1995) y Abel Salinas (2000).
AP Elecciones internas, con participacin de afiliados, aunque en la prctica Convenciones Departamentales. Por elec-
es un partido que se caracteriza por un fuerte personalismo y una din- ciones internas, precandidatos al Congre-
mica patrimonial. Los candidatos han sido Fernando Belande Terry so (p. ej., Piura).
(1980), Javier Alva Orlandini (1985); en 1990 el partido apoy la candi-
datura de Mario Vargas Llosa; Ral Dez Canseco (1995) y Vctor Garca
Belande (2000).
45 Ver Crisp (2001, p. 4) y Coppedge (1994). 47 Ver artculos 44 y 45, Estatutos Partidistas.
46 Coppedge (1994). 48 Ver lvarez (2001, p. 534).
AD El Comit Ejecutivo Nacional controla la nominacin de El CEN tiene derecho a seleccionar a todos los candi-
candidatos de representacin popular, cuando no se cele- datos al Senado y a la Asamblea Nacional, mientras
bran elecciones internas. Se hicieron elecciones internas que el Comit Ejecutivo Seccional debe enviar una lis-
competitivas en 1968, 1978, 1983, 1988 y 1993*. Los can- ta de los candidatos al nivel estatal del CEN. Adems,
didatos fueron Rmulo Betancourt (1958), Ral Leoni este ltimo, de acuerdo con los reglamentos, puede
(1963), Gonzalo Barrios (1968), Carlos Prez (1973), Luis reemplazar la mitad de los nombres sugeridos.
Pierua Ordaz (1978), Jaime Lusinchi (1983), Carlos A.
Prez (1988), Claudio Fermn (1993) y Henrique Salas
Rmer (1998).
COPEI Elecciones internas abiertas o, en caso de que no puedan Elecciones primarias abiertas a todos los ciudadanos
realizarse, por medio de la Convencin. Se realizaron con- que quieran participar (artculos 53 y 55, Estatutos).
venciones en 1987 e internas cerradas en 1993 y 1998. Los
candidatos fueron Rafael Caldera (1947, 1958, 1963, 1968 y
1983), Lorenzo Fernndez (1973), Luis Herrera Campins
(1978), Eduardo Fernndez (1988), Oswaldo lvarez Paz
(1993); Irene Sez (1998), aunque luego se apoy la candi-
datura de Henrique Slas Romer (1998).
MVR Elegido y ratificado por la Asamblea Patritica Nacional. Elegido y ratificado por Asambleas. Elecciones dis-
Alto nivel de discrecionalidad por parte del lder crecionales, legitimadas por el lder nacional.
carismtico. El candidato ha sido Hugo Chvez (1998 y
2000).
MAS Elecciones abiertas para candidatos a Presidente, Asamblea Convencin Municipal o por el Comit Ejecutivo Re-
Nacional, Gobernadores de Estado, Asambleas Regiona- gional. En 1988 realiz elecciones primarias (cerradas)
les, Alcaldes, Concejales y Juntas Parroquiales; aunque, si para elegir a los candidatos para los puestos legislati-
no se pueden llevar a cabo, lo elige la Convencin Nacional vos PR, y en 1993 utiliz elecciones internas para ele-
(artculos 2 y 6, Reglamento de Elecciones, 2000). gir a los del nivel estatal de asientos elegidos por la
frmula proporcional y los candidatos uninominales.
En 1998, regres al uso de la Convencin y a los pac-
tos entre elites.
PPT El Equipo de Direccin Nacional (EDN) propone y la EDN y la Asamblea de cada nivel institucional.
Asamblea Nacional designa a los candidatos. Por consenso.
Bolivia MNR (99), MIR (99) MNRb, MIRb, ADNb, MAS (02) UCS
Colombia PLC (90, 94)a PCC (98) PCC (90,94,02), PLC (98,02) a
Ecuador ID (87), DP(02) ID (84, 91, 98, 02), DP MUPP-NP PRE
PSC (78, 84, 91,02) (96,98,02)
Per APRA (85, 00), AP (04) APRA, AP
Venezuela COPEI (98) AD (68,78,83, 93,98) AD, COPEI (87) PPT MVR
COPEI (93) MAS (88, 98)
a Indica que hay ms de un actor que participa en el proceso de seleccin de candidatos y que los Estatutos posibilitan la eleccin del
mecanismo a emplear en cada oportunidad.
b Seala que ese mecanismo fue empleado hasta que se realiz una reforma electoral en el sistema y se modificaron, con ellos, las normas de
eleccin.
c Los rganos nacionales precalifican a las candidaturas y luego stas compiten entre s.
Fuente: Elaboracin propia.
igualitaria de los militantes. Su composicin est fijada realizado el APRA 55 , en la mayora de los casos la
en funcin de diversos criterios, principalmente toman- membresa partidaria es una incgnita. Los dirigentes
do en cuenta el peso electoral del distrito y su tamao. de las facciones minoritarias no saben a quin tienen
Para muchos polticos, este mecanismo de seleccin de que acudir para convencerle de su propuesta, y ni si-
candidatos supone una participacin ms equitativa en quiera conocen cuntos militantes tiene el partido como
trminos territoriales. ste es el argumento, por ejem- para poder desarrollar una estrategia especfica de cap-
plo, que los miembros del PSC en Ecuador utilizaron tacin de bases.
para justificar el uso de este tipo de mecanismo en su Otra caracterstica comn de los partidos de la Re-
partido53 . gin Andina es el peso de la poltica informal en el fun-
Los partidos no cuentan con padrones de afiliados cionamiento partidista. Las redes clientelares y los arre-
actualizados, que permitan conocer el estado de la glos entre elites condicionan de manera directa las posi-
membresa y que ayuden a los diferentes dirigentes a bilidades de democratizacin de los partidos. Esto es
identificar a sus militantes. Esto es muy importante. Sin porque los partidos (y sus polticos) llevan a la prctica
padrones de afiliados actualizados, disponibles no slo mecanismos, procedimientos y reglas no escritas, re-
para las cpulas dirigentes sino tambin para cualquier des personales de carcter autnomo y recursos no
militante que quiera formar su lnea o faccin interna, estrictamente partidistas, que ayudan a que los parti-
no es posible hablar de pluralismo y democracia. Una dos alcancen sus metas y tengan una conexin fuerte
correcta informatizacin de la membresa evita que las con el electorado. El modo en que los partidos se or-
cpulas inflen el cuerpo electoral interno de cara a los ganizan de manera informal es clara, se encuentra al-
otros partidos, y que se garantice la participacin y las tamente institucionalizada y forma parte de la cultura
probabilidades de triunfo de todos aquellos que quie- poltica tanto de los ciudadanos como de los propios
ran ser candidatos o que simplemente quieran partici- dirigentes de estos partidos. Hay partidos que cuentan
par en los procesos internos. ste es un constante re- de manera predominante con reglas, estructuras y pro-
clamo de las bases de los partidos de la Regin Andina54 . cedimientos informales; y esto condiciona cualquier
Si bien existen excepciones en este sentido, como la proceso de democratizacin interna, sobre todo si uno
nueva informatizacin del padrn de afiliados que ha no los ve...
53 Ver Freidenberg (2001). 55 ste se puede consultar por va electrnica (internet), y all figura el
54 Denuncias en este sentido se registraron en Bolivia, Ecuador y Per. distrito electoral al que pertenece.
proceso.
La celebracin de elecciones competitivas no debe-
ra ser slo para la candidatura presidencial. En este sen-
tido, es muy importante comenzar a incluir estos meca-
nismos en los espacios locales y regionales, y que gra- La ley debera establecer restricciones y poner limita-
dualmente se fueran extendiendo a todos los cargos de ciones a la distribucin familiar de puestos (y candi-
eleccin popular y en todos los niveles institucionales. daturas). De este modo, contribuira a racionalizar la
Las listas de candidatos deberan formarse a partir de eleccin de los candidatos y combatira de manera di-
procesos del tipo top down (de abajo hacia arriba) para recta la poltica informal. Esto debera complementarse
garantizar que los militantes participen en dicho proce- con una mayor capacitacin de los dirigentes y militan-
so. Esos procedimientos deben extenderse por todo el tes en nuevas destrezas para enfrentar los desafos par-
pas, y no slo en la capital o las ciudades ms impor- tidistas y de su entorno, es decir, la profesionalizacin y
tantes. Una prctica que hay que rechazar es que los adecuacin a los nuevos retos que supone la comunica-
polticos nacionales continen designando a dedo a cin poltica, los cambios en el uso de las nuevas tec-
los candidatos de provincias o de regiones que stos ni nologas aplicadas a la informacin y la reingeniera
siquiera han visitado, y que, incluso, desconocen. Mu- electoral.
chos polticos regionales y locales se han quejado en Hace unos meses, un poltico dominicano me se-
diferentes oportunidades de las directivas y lderes na- alaba que en sus partidos el que paga, manda. Esto
cionales, porque stos les cambian, o ignoran, las significa que el que pone el dinero para la campaa
postulaciones que ellos decidieron en sus mbitos de electoral es el que decide quin va a ser candidato de
actuacin. En este sentido, es bsico que se avance en la la organizacin. sta es otra caracterstica que tam-
descentralizacin de los procesos que llevan a que se bin se da en los partidos de la Regin Andina, y que
tomen decisiones de los partidos polticos andinos. resulta fundamental contrarrestar a los efectos de po-
Se deben introducir, adems, mecanismos para con- der democratizarlos. Los partidos han cambiado su
trolar a los candidatos. Los partidos deberan incorpo- histrica estrategia de movilizacin de militantes por
rar procedimientos que permitan a los militantes estar otra de captacin de notables, con la intencin de
ms informados de lo que ocurre en el partido, as como que financien las actividades electorales. Muchas ve-
tambin generar instrumentos que ayuden a poner en ces, ese criterio es el que define una candidatura res-
prctica la rendicin de cuentas por parte de los candi- pecto a la de otro militante (que no tiene recursos para
datos. Esos mecanismos deben contemplar la posibili- autofinanciarse). Asimismo, es clave el poder contar con
dad de que los militantes puedan exigir explicaciones mecanismos de control del gasto en cada una de las
cuando sus decisiones no satisfagan su actuacin, o cuan- campaas. Se debe poder sealar quines son los que
do no son lo suficientemente participativos en la defini- aportan el dinero y cmo se utilizan esas aportaciones.
cin de sus polticas y sus propuestas. En este sentido, Slo cuando los partidos sean transparentes, quienes
es fundamental que los militantes puedan participar en ganen las candidaturas sern legtimos representantes
la formulacin de la voluntad partidista; en la defini- de sus electores y no servidores de aquellos que pagan
cin del programa, y en la determinacin de las estrate- su campaa.
gias electorales y de gobierno. Finalmente, los tribunales electorales deberan con-
Uno de los problemas centrales de los partidos tie- trolar la aplicacin de las reformas. Al mismo tiempo
ne que ver con el uso discrecional de las candidaturas que se da el marco institucional para generar los cam-
con respecto a familiares y amigos. Por ello, se deben bios, resulta fundamental que los tribunales exijan a los
introducir incentivos que reduzcan el patrimonialismo. partidos que respeten las normas. El incumplimiento
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Academy of Political Science. dios Peruanos.
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 93
respecto de los inputs privados y pblicos de
financiamiento estos ltimos tanto directos como in-
Existe una acentuada heterogeneidad de los sistemas directos; los que aluden al control que se establece
de financiamiento pblico en los pases andinos. Los sobre los egresos o outputs que realizan los actores pol-
factores de esta heterogeneidad son las preferencias ticos, ya sea en cuanto a controles directos como en
normativas de la cultura poltica, los lmites impuestos
cuanto a la revelacin al pblico de la forma en que han
por el entorno institucional y la presin de la coyuntura
que lleva a acentuar un aspecto u otro. utilizado los recursos que reciben; y, finalmente, las san-
ciones que acarrea el incumplimiento de algunas de es-
tas regulaciones.
En un recorrido del panorama, que luego examina-
remos con el detalle que permite la informacin sumi-
veces permanecieron ciertas dudas, las cuales podran nistrada, encontramos que se dan prohibiciones a de-
solamente ser despejadas con investigaciones in situ. Sin terminados tipos de financiamiento, as como formas
embargo, a nuestro entender, es un resultado valioso directas e indirectas de subvencin pblica, topes de
poder establecer un marco sistemtico de examen que algn tipo a los gastos electorales, sistemas de control
sirva para plantear de forma ms organizada las restan- en desarrollo e imperfectos, y finalmente intentos insa-
tes cuestiones que slo estudios ms profundos podrn tisfactorios y ms bien forzados de divulgacin del
aclarar. monto y manejo de las finanzas partidistas y electora-
les. Se halla, as, una acentuada heterogeneidad de los
sistemas de financiamiento pblico en los pases andinos.
Los sistemas de financiamiento Los factores de esta heterogeneidad son, de acuerdo
poltico en los pases andinos: una con el estudio de OEA-IDEA, las preferencias norma-
visin comparada tivas de la cultura poltica, los lmites impuestos por el
entorno institucional y la presin de la coyuntura que
En todos los pases andinos podemos encontrar un lleva a acentuar un aspecto u otro.
marco legal establecido para la obtencin y provisin Habra que tener en cuenta, adems, (i) el contexto
de recursos econmicos para partidos y candidatos, es general de la crtica situacin de la democracia en Am-
decir, un SFP. Es cierto que en el caso de Venezuela rica Latina; quizs sea sta la regin donde ms se hace
falta un elemento tan importante como el financiamiento patente la crisis. Desde que fueron recabados los datos
pblico, ya sea directo o indirecto, pero subsisten los que sirven de base a este estudio se ha producido la
otros ingredientes relativos a prohibiciones y limitacio- remocin de un presidente en Bolivia, el deterioro cre-
nes de distintos tipos de financiamiento, regulaciones ciente de la popularidad de los presidentes de Ecuador
sobre publicidad y propaganda, as como otros aspec- y Per, una poltica ms dura contra la guerrilla en el
tos. Tambin en el caso venezolano es necesario ejercer interminable conflicto de Colombia y el agravamiento
cierta precaucin en la caracterizacin del SFP, pues se de la situacin venezolana. La crisis y desprestigio de la
trata de un sistema poltico que an no ha superado la democracia es la crisis y el desprestigio de los partidos
etapa de su implantacin. Sin embargo, bajo la nueva polticos, que son los que crean los sistemas de
Constitucin ha habido ya, en 2000, un gran proceso financiamiento pblico y se someten a su control; por
electoral donde se han dictado regulaciones y se han consiguiente, los SFP son tambin arrastrados por la
manifestado fenmenos comunes, no slo a los pases crisis y dan la misma impresin de precariedad que el
de la zona sino en el mbito comparado ms general; sistema poltico.
entre ellos, la creciente separacin entre el finan- Al mismo tiempo, se nota que es un rasgo comn a
ciamiento que recaban los partidos y el que recaban los todos los pases de la Regin Andina (ii) el surgimiento
candidatos por su cuenta. de un nuevo actor constituido por las diferentes mani-
Se ha estructurado, en el Cuadro 1, un resumen de festaciones de la sociedad civil; unas ms polticas que
la informacin disponible. ste abarca aspectos de la otras, pero todas con una vocacin de cumplir tareas de
regulacin que se refieren a los ingresos al sistema: es control y disclosure en las que han fallado los partidos
decir, las limitaciones y modalidades que se establecen polticos. Los diferentes grados de beligerancia que los
Bolivia No deben exceder el 10% Estn prohibi- Partidos. En aos electo- 3% de los votos Por voto. Definido por ley. Aos elec- Espacios en TV y ra-
del presupuesto anual del das; sin embar- rales, 50% antes en las ltimas torales: 2 x 1,000 del pre- dio estatal.
partido. Prohibidas las go, las personas de las elecciones y elecciones gene- supuesto consolidado de la na-
donaciones de organiza- jurdicas ex- 50% despus de rales o munici- cin para las elecciones gene-
ciones no gubernamenta- tranjeras pue- stas. En aos no pales. rales; 2 x 1,000 para eleccio-
les, contratistas guberna- den contribuir electorales la en- nes municipales (1997, US$
mentales, annimas, y (ex- en asistencia trega es anual. 10.73 millones; 2002, US$ 9.4
presamente) de origen il- tcnica y capa- millones). Aos no electora-
cito. citacin. les: partida equivalente al x
1,000 del presupuesto conso-
lidado de la nacin. Tomando
en cuenta el financiamiento no
electoral y el del organismo
electoral, el costo por cada
voto fue: en 1997, US$ 8; y,
en 2002, US$ 6.3).
Colombia No hay; pero (1) para una No existe pro- (1) Ordinario: (1) Campaa: fi- (1) 5% de votos (1)Campaa: de (1) Campaa, 2002 (reposi- Se garantiza el funcio-
Campaa electoral, si se hibicin. partidos o movi- nanciacin parcial vlidos en elec- acuerdo al nmero ciones por voto vlido): pre- namiento de transpor-
trata de una persona jur- mientos polti- por reposicin de ciones para pre- de votos obtenidos. sidente y Congreso: C$ 1.250 te el da de las eleccio-
dica, deber ser autoriza- cos con per- gastos. sidente, gober- (2) Permanente: (US$ 0.45); gobernadores y di- nes. En el futuro, se
da por la mitad ms uno sonera jurdica o (2) Permanente: nadores y alcal- 10% por partes putados departamentales: C$ incluir en el
de los miembros de la di- representacin se entrega anual- des. iguales; 50% por 1.824 (US$ 0.63); alcaldes y financiamiento el sub-
rectiva o asamblea gene- en Congreso, mente a los parti- (2) En eleccio- escaos obtenidos concejales (2003): C$ 1.102 sidio directo al trans-
ral de accionistas o junta aun si carecen de dos polticos. nes para cuer- en la ltima elec- (US$ 0.38). Sumando todos porte. Franquicias pos-
de socios; (2) se exige re- aquella. pos deliberan- cin del Congreso los aportes estatales (2002), tales; espacios gratuitos
velar el nombre del do- (2) Campaa: tes: al menos 1/ o de asambleas de- para la organizacin electoral en TV y radio estata-
nante con su direccin y partidos, movi- 3 de los votos partamentales; y para la reposicin, el costo les.
telfono, al menos de cier- mientos y gru- depositados por 40% segn propor- por voto para la eleccin pre-
to monto en adelante. pos significativos la lista que haya cin de votos ob- sidencial fue de C$ 6.853 (US$
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos
de ciudadanos, alcanzado esca- tenidos para la C- 2.90).
aunque no ten- o con el menor mara de Represen- (2) Permanente (2003): C$
95
gan personera residuo. tantes (Cmara 12220,828.646 (US$
jurdica. Baja). 4360,000).
96
Pas Regulacin de fuentes de financiamiento
Ecuador Estn prohibidos los Prohibidas. Partidos y movi- Reposicin en un 4% de votos v- A los partidos: Fondo partidario perma- Exoneracin de im-
aportes de contratistas del mientos inde- mnimo de 120 lidos en eleccio- financiamiento nente: 0.5 x 1,000 de los puestos: sobre bienes
Estado. La contribucin pendientes regis- das y un mximo nes pluriper- permanente, 60% egresos presupuestados anual- races de propiedad de
de personas jurdicas no trados ante el de 185 das. sonales nacio- en partes iguales y mente. Ao de elecciones: los partidos; sobre ren-
debe exceder del 10% del TSE. nales. 40% segn propor- otra partida de igual monto tas originadas por sus
gasto electoral autorizado cin de votos obte- distribuida en proporcin a los inversiones.
para cada cargo a elegir. nidos. Fines electo- votos obtenidos en las ltimas
Estn prohibidas, tam- rales: en propor- elecciones pluripersonales na-
bin, las donaciones an- cin a los votos ob- cionales.
nimas de personas natu- tenidos.
rales que mantengan liti-
gio con el Estado como
consecuencia de relacio-
Per Lmite del monto: 60 UIT Estn prohibi- Partidos, para su Anual. Representacin 40% en partes 2001: slo disponibles las Exoneracin de im-
anuales a personas natu- das, salvo para actividad perma- en el Congreso iguales, 60% en erogaciones de los organis- puestos directos /
rales o jurdicas. No se formacin, ca- nente. No hay proporcin a los mos electorales (S/. Transmisin de mensa-
prohben las contribucio- pacitacin e in- financiamiento votos obtenidos 280428,782.09 = US$ jes polticos. Las fran-
nes annimas, pero existe vestigacin. electoral directo 80122,509.17). jas electorales, a partir
un lmite de monto a los de 2002, tambin abar-
aportes de 30 UIT al ao can los medios priva-
por actividades prose- dos / Publicacin de
litistas. Se prohben con- los planes de gobierno
tribuciones de confesio- de los candidatos en el
nes religiosas. diario oficial (a solici-
tud suya).
Venezuela Se prohben contribucio- Estn prohibi- N/A N/A N/A N/A N/A N/A
nes annimas y de empre- das.
sas concesionarias de
obras o servicios pblicos.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de caso nacionales. C$ = dlar colombiano.
Cuadro 1b
Sistemas de financiamiento poltico en los pases andinos, 2004
Bolivia N/R; pero existe limita- N/R Reporte de todas las con- Reporte de gastos detalla- S hay auditoras. S. Sanciones pecuniarias y administrativas,
cin del tiempo de pro- tribuciones: las privadas dos por listas de catego- suspensin del financiamiento estatal y pr-
paganda en los medios. deben figurar en la ras. dida del derecho a participar en elecciones
contabili-dad de las em- nacionales y municipales. Multas en rela-
presas y en la del partido. cin con el uso de los medios de comu-
Reportes anuales de esta- nicacin social.
dos financieros; y reporte
sobre el financiamiento
estatal dentro de los 120
das desde la eleccin.
Colombia S. El CNE fija los topes La propaganda electo- Reporte hasta un lapso de Incluidos en el reporte de S. La RNEC contratar Multas por diversas infracciones; cancela-
de gastos para cada cam- ral, as definida, slo 4 semanas despus de las gastos. un sistema de auditora ex- cin de la personera jurdica. Quienes vio-
paa. puede difundirse du- elecciones. terna que vigile el uso de len topes de gastos de campaa no pueden
rante los 3 meses ante- recursos aportados por el seguir recibiendo financiamiento y, ltima-
riores a las elecciones. Estado para gastos de sos- mente, se ha establecido la prdida de la
tenimiento y campaas. investidura.
Ecuador S. Lmites a los partidos 45 das calendario. Reportes a ser presenta- Incluidos en los reportes Se realizan pero no son Recepcin de aportes extranjeros: multa
y los candidatos. El tope dos en un lapso de hasta post-electorales. completas. por el doble del monto de la contribucin
de gasto electoral se es- 12 semanas despus de las ilegal / Uso de bienes y recursos pblicos
tablecer al dividir el va- elecciones: no se registran para su propia promocin o la de sus par-
lor total mximo del gas- aportes en especie. tidos: destitucin del cargo o revocacin
to electoral por el total del mandato / Recepcin dolosa de con-
de electores a nivel nacio- tri-buciones del narcotrfico: revocatoria
nal. Ese resultado se del mandato / Aportaciones ilcitas: sus-
multiplicar por el nme- pensin de los derechos polticos por 2
ro de electores de la cir- aos.
cunscripcin electoral
correspondiente.
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos
(Contina en la pgina siguiente)
97
98
Cuadro 1b (continuacin)
Per Limitacin del tiempo de La campaa se inicia Partidos: reportes anuales Reportes de gastos si su- Previstas en ley de 2003; Propaganda poltica gubernamental desde
propaganda en los me- una vez hecha la con- de ingresos y gastos. peran 2 UIT (S/ 6,200 = se estn implementando. la convocatoria de las elecciones: amones-
dios, para los partidos. vocatoria a elecciones US$ 1,170), para los can- tacin y multa. La Ley de Partidos Polti-
(entre 120 y 150 das an- didatos. No hay obliga- cos establece sanciones pecuniarias para
tes de la votacin). cin de detallar el origen aquellos partidos que incumplan las nor-
de los fondos ni el mon- mas de transparencia financiera: prdida del
to total recibido (prctica financiamiento pblico y multas.
segn la ley anterior a la
aprobada en 2003).
Venezuela N/R; pero existe limita- N/R Reportes 90 das despus El reporte incluye gastos Aleatorias Multas, por infraccin de normas de pu-
cin del tiempo de pro- de las elecciones. Duran- agregados. Los partidos blicidad y por no presentar informes. Pri-
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de caso nacionales. RNEC = Registradura Nacional del Estado Civil.
sistemas constitucionales y legales les conceden es otro dio de los dos extremos, ya que en lugar de prohibicio-
factor importante de diferenciacin entre los SFP de la nes generales establece dos muy especficas, una referi-
regin. Otro factor estrechamente vinculado con la da a las contribuciones por actividades proselitistas y
irrupcin de nuevos protagonistas polticos es (iii) el otra respecto de las organizaciones religiosas. Como se
avance de instituciones de democracia directa, lo que puede ver, las regulaciones son bastante peculiares y
lleva a extender el mbito de investigacin no slo al hasta inconsecuentes.
financiamiento de las elecciones regulares sino tambin En cuanto a las donaciones extranjeras, nuevamen-
al de estas nuevas instituciones. El anlisis resultara in- te el sistema colombiano aparece como el de mayor laxi-
completo si stas no fuesen incluidas, perspectiva que tud, en contraposicin a todos los dems, que las
se hace ineludible en los casos colombiano y venezola- prohben en forma tajante; salvo en Bolivia y el Per,
no, pero que tambin est presente en Ecuador y Per. que establecen la excepcin de permitir los recursos
Finalmente, (iv) el paradigma de las campaas actuales forneos cuando se trata de formacin, capacitacin e
gira en forma determinante alrededor de los medios de investigacin. Probablemente, igual que en el caso de
comunicacin de masas, y cada SFP estudiado com- Costa Rica, es probable que ello tenga que ver con el
parte rasgos comunes en cuanto a la forma de lidiar aporte brindado por las fundaciones de partidos polti-
con este aspecto, si bien tiene tambin particularidades cos de otras latitudes, y resulta coherente con la orien-
propias. tacin general del sistema peruano, que consagra la fi-
nanciacin pblica de los partidos mas no el de sus cam-
Principales regulaciones sobre las paas electorales.
fuentes de financiamiento en la Regin No se reporta, como en el caso nicaragense, que
Andina sea relevante el financiamiento de empresarios radica-
dos en los Estados Unidos. Sin embargo, dos de los
Comenzando la descripcin por los lmites a las contri- pases estudiados figuran entre los que ms remesas de
buciones privadas nacionales, encontramos como uno dlares reciben de sus emigrantes: Colombia con 1,800
de los polos la casi total falta de regulacin en Colom- y Ecuador con 1,400 millones de dlares, ocupando el
bia, una situacin intermedia como la de Per, y, en el sexto y octavo lugar, respectivamente, de una lista que
otro extremo, a Bolivia, Ecuador y Venezuela. En Co- encabeza la India, con 10,000 millones, seguido por
lombia, sera posible establecer un control de las Mxico (9,900), Filipinas (6,400), Repblica Dominica-
donaciones de las empresas, dado que stas deben ser na (2,000), El Salvador (1,900) y Brasil (1,500)3 . Se pue-
autorizadas por alguno de sus organismos directivos y de alegar que solamente se trata de remesas de subsis-
que existe una cierta restriccin a las donaciones anni- tencia destinadas a los familiares, pero no se puede des-
mas puesto que a partir de un determinado monto se cartar su futura incidencia poltica. En el caso venezola-
obliga a revelar quin las realiza, pero no existe nada no, con el xodo o creacin de sucursales de grupos
ms all de estas bastante laxas regulaciones. En Boli- empresariales hacia Miami, el fenmeno tambin po-
via, encontramos un lmite bastante preciso en cuanto a dra llegar a tener una importancia que hasta ahora no
que las contribuciones no deben exceder del 10% del se vislumbra.
presupuesto anual del partido disposicin que es de Naturalmente, la debilidad en el control de las
suponer habr generado la correspondiente adaptacin donaciones produce el efecto de una dependencia cada
organizativa de los mismos, as como existe tambin vez mayor de ellas, y a que los actores polticos descar-
una restriccin notablemente fuerte, pues no se permi- ten el camino arduo de las cotizaciones y los eventos
te la contribucin de organizaciones polticas y sociales masivos de recoleccin de fondos. Pero ste sera ape-
(no gubernamentales). En Ecuador, el porcentaje de nas un factor, pues tambin debe generar un efecto si-
restriccin a las personas jurdicas tambin es del 10%, milar el mismo financiamiento pblico tanto directo
pero sobre el gasto electoral autorizado para cada cargo como indirecto, sobre todo ante la ausencia de siste-
a elegir. Bolivia, Ecuador y Venezuela comparten la pro- mas que equiparan o condicionan el subsidio a la ob-
hibicin a las contribuciones de contratistas guberna- tencin de cantidades equivalentes por parte de los mis-
mentales, mientras que ello no se menciona en Colom-
bia ni en Per; pas este ltimo que colocamos en me- 3 Ver Green (2004).
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 99
mos partidos (matching), lo cual tampoco existe en este
grupo de pases. Por otra parte, el sistema peruano pa-
rece haberse ido al extremo, desalentando tambin las Bolivia, Ecuador y Venezuela comparten la prohibicin
actividades de recoleccin de pequeas cantidades en a las contribuciones de contratistas gubernamentales,
mientras que ello no se menciona en Colombia ni en
eventos proselitistas.
Per; pas ste ltimo que colocamos en medio de los
Tampoco hemos podido develar con certidumbre dos extremos, ya que en lugar de prohibiciones genera-
las razones para la poca regulacin de las donaciones les establece dos muy especficas, una referida a las
polticas. Es posible que desempee un papel la com- contribuciones por actividades proselitistas y otra res-
pleja administracin del sistema, pero debe ser ms im- pecto de las organizaciones religiosas. Como se puede
portante la poca presin social sobre los partidos, que ver, las regulaciones son bastante peculiares y hasta
inconsecuentes.
naturalmente tendern a dejar grandes vacos en las re-
glamentaciones que ellos mismos establecen.
Subsidios estatales
lado, el financiamiento a los partidos contribuye a com-
El cuadro de la regin en cuanto a la existencia de siste- pensar la tendencia centrfuga tambin comprobable
mas de financiamiento estatal corresponde a la tenden- en la regin hacia el desarrollo por parte de los candi-
cia mundial de presencia de estos apoyos, pero es alte- datos de sus propios aparatos de financiamiento, con la
rado por lo que puede aparecer como una situacin ex- consiguiente debilitacin de los partidos.
travagante en Venezuela, pas donde estn constitucio- El predominio del momento electoral, en relacin
nalmente prohibidas. Que esta situacin se haya produ- con el subsidio pblico, puede admitirse como rasgo de
cido en uno de estos pases, no es sin embargo delezna- los sistemas andinos en cuanto a los montos y a la
ble, porque podra apuntar a una peligrosa tendencia si centralidad que ocupa en la atencin de la opinin p-
se aceleran procesos de deslegitimacin partidista como blica, pero no en el sentido de que el financiamiento no
los que afectaron a la nacin caribea. El ejemplo vene- electoral sea excepcional. En efecto, en cuatro de los
zolano ha perdido, sin embargo, la fuerza que tuvo en pases Bolivia, Colombia, Ecuador y Per existe el
sus inicios, por la cada vez ms patente orientacin au- financiamiento no electoral de carcter anual e, inclusi-
toritaria y personalista del chavismo, que tambin se ve, en el Per es el nico financiamiento establecido.
revela en el aspecto del financiamiento. De esta mane- Naturalmente, en este aspecto se suscitan importantes
ra, la va venezolana podra considerarse la peor de las cuestiones tales como si los partidos efectivamente uti-
posibles. En efecto, la eliminacin del financiamiento lizan este financiamiento para mejorar la calidad de sus
estatal ha significado simplemente su continuacin bajo actividades o si, ms bien, lo dedican a fines electorales.
diversas formas, pero slo en beneficio del partido go- En pases como Colombia, donde el proceso de des-
bernante y, adems, de manera abiertamente inconsti- centralizacin ha avanzado y, con ello, la multiplicacin
tucional. de elecciones en los niveles locales y donde existen
Los beneficiarios del sistema de financiamiento son ambos tipos de financiamiento, es de pensar que los
los partidos principalmente, pero en Colombia se hace fondos de funcionamiento tengan que usarse tambin
mencin expresa a los movimientos, aunque no tengan para las elecciones locales entre las elecciones presiden-
personera jurdica, y en el Ecuador a aquellos que estn ciales nacionales. Igualmente es de pensar que, en el Per,
registrados. Salvo Colombia, a partir del Acto Legislati- la carencia de financiamiento electoral presione todava
vo de Reforma Poltica que incluy las consultas inter- ms fuertemente a desviar los fondos que, en principio,
nas, en los otros pases no se informa de que exista slo tienen fines administrativos y de formacin. En
financiamiento para las campaas internas en que los Ecuador, el asunto es cuestionado por las personalida-
partidos escogen a sus candidatos sobre todos los pre- des entrevistadas. Por lo dems, resulta problemtico
sidenciales. Pero es de preguntarse si semejantes dispo- deslindar ambos aspectos, puesto que cabra preguntar-
siciones no contribuiran a hacer ms prolongadas las se si los partidos no han acabado de convertirse ante
campaas de lo que ya son, y si conspiraran contra el todo en maquinarias electorales. La insatisfaccin que a
objetivo de establecerles lmites temporales. Por otro su respecto reina en la regin, y en otras partes, proba-
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 101
constitucional el acceso gratuito a los medios de comu-
nicacin social de propiedad del Estado, en forma pro-
porcional al ltimo resultado electoral general. En Co- El predominio del momento electoral en relacin con el
lombia, se dispone un derecho general de acceso a los subsidio pblico puede admitirse como rasgo de los sis-
temas andinos en cuanto a los montos y a la centralidad
medios pblicos para los partidos y movimientos. En
que ocupa en la atencin de la opinin pblica, pero no
Venezuela, unas recientes normas sobre publicidad y en el sentido de que el financiamiento no electoral sea
propaganda de los procesos de referndum revocatorio excepcional. En efecto, en cuatro de los pases Bolivia,
de mandatos de cargos pblicos de eleccin popular, Colombia, Ecuador y Per existe el financiamiento no
del 19 de noviembre del 2003, despejaron las dudas electoral de carcter anual e, inclusive, en el Per es el
que todava podan existir sobre la estricta disposicin nico financiamiento establecido.
constitucional y eliminaron los espacios para las partes
contrapuestas en el referndum revocatorio presiden-
cial en los medios pblicos. Sin embargo, probable-
mente en el futuro se intensificar la tendencia a que los cual tambin es obligacin constitucional en Venezuela
subsidios pblicos se hagan por esta va y, al incluir a los aunque todava no implementado, Colombia y Ecua-
medios privados, a que stos pasen de indirectos a di- dor. En este ltimo sistema, los topes estn estableci-
rectos, pero en especie. Una razn para esto es la cen- dos por ley y, aunque las cantidades se expresan en d-
tralizacin de las campaas en torno a la televisin, cues- lares, la legalizacin de montos es una medida demasia-
tin que en Colombia se ha agudizado debido a la inse- do rgida. Los lmites de duracin de la campaa estn
guridad creada por el narcotrfico y las guerrillas. Por constitucionalizados en Ecuador 45 das y en Vene-
otra parte, la opinin pblica quizs comprenda mejor zuela, con remisin a la ley. En general, los organismos
este tipo de auxilio que los desembolsos en efectivo. electorales fijan el tiempo de duracin de cada campa-
En cuanto a las exoneraciones fiscales, las otorgan a, pero no estn constreidos por obligaciones lega-
Per y Ecuador; siendo ms liberal el primero, al exone- les, y las reglamentarias que establecen resultan cons-
rar a los partidos de los impuestos directos, mientras tantemente violadas.
que Ecuador lo hace en cuanto a los bienes races que
son propiedad de los partidos. En todo caso, hay que Reglas de transparencia financiera
decir que la extensin a los medios privados en el otor-
gamiento de espacios, les confiere alta relevancia a tales No se puede decir que las normas andinas sean escue-
subsidios. Igualmente, son notables y tiles las facilida- tas en materia de reportes sobre contribuciones y gas-
des que se dan en Colombia para el transporte en poca tos. Todos los ordenamientos estudiados establecen su
de elecciones. Por otra parte, no se constata en la re- obligatoriedad. En Bolivia, Ecuador, Colombia y Vene-
gin, como en otras latitudes, que se exonere a los zuela, es un deber constitucional. En Per, la nueva ley
donadores sino solamente a los receptores, es decir, a de partidos dispone incluso la inversin de la carga de
los partidos. la prueba, pues los aportes no declarados se presumen
de fuente prohibida. Los lapsos de presentacin post-
Regulaciones sobre los gastos electorales van desde cuatro semanas, en Colombia, hasta
electorales diecisis semanas, en Bolivia. Por otra parte, en Vene-
zuela, los medios deben suministrar informacin sobre
En los pases andinos existen topes a los gastos electo- la publicidad que les haya sido contratada, cuando el
rales, al menos en cuanto al tiempo de publicidad. Por Consejo Nacional Electoral as se los solicite. En los
su parte, slo Colombia no limita el tiempo de divulga- casos donde existe financiamiento permanente encon-
cin poltica en los medios, pero la propaganda electo- tramos que, en Bolivia y Per, los reportes son anuales.
ral s se restringe a tres meses antes de las elecciones. El No se informa lo mismo respecto de Colombia y Ecua-
lmite en Ecuador se refiere a que la publicidad slo dor, pero los organismos correspondientes el Con-
est permitida en los das de campaa. Aparte de este sejo Nacional Electoral y el Tribunal Supremo Elec-
aspecto particular, pero de suma importancia, se esta- toral tienen facultades para exigirlos en cualquier
blecen lmites generales a los gastos de campaa, lo momento.
fenmenos semejantes.
En el Cuadro 2 presentamos una matriz FODA (For-
talezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) con
las modalidades especficas a la Regin Andina.
Rgimen sancionatorio La revisin del cuadro lleva a destacar aspectos que
bajo peculiares modalidades se presentan en todos los
El rgimen de sanciones no parece tan severo en una sistemas de financiamiento pblico. Los conjuntos de
regin donde algunos de los pases se encuentran en el dispositivos, rganos y recursos que los componen no
foco del problema del narcotrfico. Sin embargo, una dan frutos de la noche a la maana, sino que forman
visin ms completa requerira revisar la legislacin pe- parte de un entramado tejido institucional que slo
nal, cuestin que rebasa el mbito de estudios como progresa y remedia sus imperfecciones, si existen bases
ste. No obstante, desde el punto de vista electoral, pa- mnimas de consenso poltico, en forma paulatina y a
rece suficientemente estricto. En Per y Bolivia se apli- menudo inadvertida para una opinin pblica acostum-
ca la suspensin del financiamiento e incluso, en el lti- brada a moverse slo por escndalos. Lamentablemen-
mo pas citado, la prdida del derecho a participar en las te, el cuadro institucional de la Regin Andina atraviesa
siguientes elecciones. Igual ocurre en Colombia respec- una tempestuosa turbulencia que no permite ser opti-
to de la suspensin del financiamiento. En Ecuador, mista sobre el futuro de los sistemas de financiamiento
donde se llega hasta la revocatoria del mandato por el pblico. En esta situacin, ellos constituyen un aspecto
uso de recursos pblicos o la recepcin de contribucio- muy dbil y altamente controvertido de las democra-
nes del narcotrfico, el analista6 , sin embargo, evala cias regionales. Cabe decir as que, por la parte negativa,
que el sistema es disperso e insuficiente, y que no se hay que destacar ms las amenazas que las debilidades.
aplica. Tambin, en Colombia, se aplica la prdida de la Bajo tales circunstancias parece necesario no intentar
investidura; en Venezuela, la legislacin electoral intro- reformas ambiciosas, sino tratar de perfeccionar lo exis-
duce la prisin por ocultar informacin o recibir con- tente y penosamente logrado, como la reciente implan-
tribuciones annimas. Por lo que se refiere a la pre- tacin de un sistema de financiamiento partidista en Per
gunta sobre los destinatarios de las sanciones, puede respecto del cual an no se aquieta la polmica. Por
verse que son los partidos o sus miembros, salvo en otra parte, el ejemplo venezolano alerta sobre lo que
los casos colombiano y ecuatoriano, donde se castiga podra significar una legislacin todava medianamente
al candidato elegido. Los sistemas que no establezcan contralora, en manos de un proyecto sospechosamen-
sancin a los candidatos aparecen, en general, como in- te autoritario.
completos. Al mismo tiempo, resulta paradjico constatar que
la liberacin y propiciacin de nuevas fuerzas y lderes
Evaluacin general del marco normativo que refresquen el aire en la enrarecida atmsfera polti-
andino ca de la regin, requiere la extensin del financiamiento
a estas nuevas fuerzas, ya sea dentro o fuera de los par-
Los informes recolectados apuntan a un balance nega- tidos tradicionales. La regulacin de este aspecto es, sin
tivo sobre la capacidad del financiamiento electoral para embargo, sumamente compleja y discutible, y tropieza
prevenir la excesiva influencia de los intereses privados con numerosas resistencias; pero es una cuestin
internacionalmente viva, y no slo en los pases en de-
sarrollo. Tambin es complejo y dudoso que todava siga
6 Ver Rowland (2003). siendo posible, mediante fiat estatal, revertir la tenden-
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 103
Cuadro 2
Anlisis FODA de los SFP de los pases andinos
Presencia de sistemas de Posibilidad de utilizar los Los controles a las dona- Agudos procesos de des-
subsidio electoral en toda subsidios electorales como ciones polticas a menudo institucionalizacin y des-
la regin, menos en Vene- un mecanismo para in- slo quedan en el papel. legitimacin que podran
zuela. centivar el cumplimiento La no aplicacin de las limi- llevar a que se generalizara
Existencia, en todos los de obligaciones impuestas taciones al gasto poltico. el modelo venezolano.
pases, de organismos de por la legislacin y recurrir La casi total ausencia de Alta dependencia de los
control que podran llegar a fuentes deseables de transparencia sobre las fuen- capitales privados para fi-
a desarrollar y hacer efec- financiamiento. tes de ingreso de los parti- nanciar campaas, especial-
tivas sus facultades jurdi- En todos los pases, la exis- dos. mente de los grandes me-
cas y sus capacidades tc- tencia de mecanismos de En algunos pases, bajo ni- dios de comunicacin.
nicas. contralora de los gastos vel de los subsidios pblicos Amplia disponibilidad, en
Existencia de limitaciones electorales que podran o supresin absoluta de s- la regin, de fuentes de di-
al gasto poltico u obliga- utilizarse para ejercer algu- tos. nero ilegtimo para financiar
cin constitucional de es- na supervisin sobre las En la mayora de los pases, campaas.
tablecerlas. fuentes de ingreso. la ausencia de desembolsos Aumento de la necesidad
Incipientes movimientos En Colombia, Per, Boli- pre-electorales de los subsi- de fondos electorales, como
de la sociedad civil que via y Venezuela, la existen- dios pblicos. producto del proceso de
presionan a prcticas de cia de algunos partidos de Falta de cobertura por sub- democratizacin interna de
diafanidad y limitacin de raigambre histrica y po- sidios pblicos de los proce- los partidos polticos.
los gastos electorales. pular que tienen mucho sos electorales internos de Eventual adopcin de un
Financiamiento perma- que perder con los escn- los partidos enfoque legislativo prohi-
nente en 3 de los 4 pases dalos sobre financia- Carencia de estmulos; entre bicionista, y no slo exce-
que tienen financiamiento miento. ellos, sistemas de matching sivamente limitador de las
pblico. En Bolivia, Colombia, para la recoleccin de con- contribuciones y gastos
Ecuador y Per, la aten- tribuciones menores y cuo- electorales, que puede con-
cin internacional sobre el tas de afiliacin partidaria vertirse en un instrumento
problema del narcotrfico (recibir poco de muchos, en de control en manos de fac-
obliga a tomar medidas lugar de mucho de pocos). tores autoritarios que acce-
contra la incidencia del fe- Rgimen sancionatorio, a dan al poder.
nmeno en el financia- veces severo pero con pocas
miento poltico, y a apro- probabilidades de aplicacin.
vechar la experiencia y
asistencia internacional, lo
cual lleva a extender la re-
gulacin a otros aspectos.
cia de los partidos a convertirse exclusivamente en ma- Las prcticas del financiamiento
quinarias electorales y a depender cada vez ms del gran electoral en los pases andinos: la
donante el Estado o de los grandes donantes priva- realidad y sus riesgos
dos. La beligerancia cada vez mayor de factores
extrapartidistas conocidos como sociedad civil y la El peso de los subsidios directos y su
presin que cada vez ms estn preparados para ejerci- activacin
tar, podra convertirse al menos en un contrapeso para
lograr que, por la va de la divulgacin y la inspeccin La informacin disponible sobre los costos de las elec-
social, se pueda controlar algunos de los males que el ciones en la Regin Andina, y el peso de los subsidios
financiamiento pblico no ha logrado eliminar. directos, no permite elaborar una comparacin detalla-
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 105
Cuadro 3
Regin Andina: donantes privados y fines a que se destinan las donaciones
Colombia Los cuatro grandes grupos econmicos: Publicidad de TV, prensa, radio y otros: ms
Santo Domingo, Ardila Lule, Grupo del 40% en las elecciones presidenciales.
Antioqueo y Luis Carlos Sarmiento. Tambin, transporte en las zonas rurales y
compra de votos en las zonas de menor de-
sarrollo econmico.
Ecuador Los propios candidatos o parientes cer- 94.9% de los recursos se orientaron a la TV;
canos a stos. 5.04%, a la prensa escrita.
Venezuela Existen grandes grupos econmicos Publicidad en TV, transporte de los candi-
(Polar, Vollmer, Cisneros este ltimo datos y comandos de campaa.
muy fuerte en medios de comunicacin)
que seguramente contribuyeron en la
misma forma que en Colombia, es de-
cir, contribuyendo con todos los candi-
datos, aunque con algunos ms que con
otros.
Como se desprende del Cuadro 3, los gastos de la caramente7 , son ejemplos de que sta es una cuestin
videopoltica como la llama Sartori se llevan la ms poltica de suma trascendencia, y que va ms all del
suculenta tajada. No es extrao el poder que, en todos tema estricto del financiamiento.
los pases andinos, adquieren los medios de comuni- En otro orden de ideas, observamos que, extraa-
cacin; ellos no son slo destinatarios de inversiones mente, no hay mucha mencin a algo que consume in-
en publicidad sino tambin donadores directos o indi- gentes recursos, como es el pago de compaas
rectos, a travs de descuentos o tiempos gratuitos, cuyo encuestadoras y la contratacin de asesores electorales
cortejo absorbe en gran medida los esfuerzos y el tiem- extranjeros y en creciente medida nacionales, que tie-
po de los candidatos. Por ello, no resulta deleznable la nen un rol ya consagrado en todos los pases de la re-
propuesta de concentrar el financiamiento estatal en gin. En el caso particular de las encuestas, ste se reve-
la contratacin de publicidad en los medios privados. la en las normas que en estos pases restringen la infor-
El plegamiento de los grandes empresarios televisivos
al gobierno autoritario de Fujimori, o el papel de fac-
7 As, la versin predominante en el extranjero sobre el caso venezola-
tores de desestabilizacin poltica en Venezuela, que no es que se trata simplemente de un enfrentamiento entre medios
desempearon la televisin y la prensa bajo el rgimen acostumbrados a hacer lo que les daba la gana y un presidente que,
poltico anterior a Chvez y el cual ahora pagan en su cruzada por los pobres, trata de meterlos en cintura.
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 107
Cuadro 4
Regin Andina: publicidad en los medios y aspectos relacionados
Bolivia 10 minutos diarios en TV No hay datos confiables US$ 7.5 Prohibicin de di- La radio y TV privadas
y radio, a los cuales se pue- sobre la radio. fundir desde 72 ho- deben inscribir sus tari-
den aadir 5 minutos en ras antes de las elec- fas 180 das antes de las
medios departamentales o ciones hasta las elecciones ante la CNE y
locales. 18:00 horas del las Cortes Electorales
mismo da. Departamentales. Las ta-
rifas no podrn ser supe-
riores al promedio del
primer semestre del ao
anterior a la eleccin.
Los candidatos tienen
prohibido contratar, pro-
ducir, utilizar o dirigir
programas periodsticos
en los medios de comu-
nicacin.
Colombia N/A TV. Caracol: 30 segun- US$ 133 No se pueden pu- En poca de campaa
dos; noticiero de las blicar el da de las slo los noticieros y es-
19:00 horas, da de se- elecciones. pacios de opinin en TV
mana (US$ 4,200). RCN pueden presentar candi-
(US$ 3,800). datos. Los concesiona-
Radio. Caracol: aviso de rios de estos espacios
30 segundos, noticiero debern garantizar el plu-
FM de la maana, Bo- ralismo, el equilibrio in-
got (US$ 68), AM (US$ formativo y la imparcia-
137); cobertura extendi- lidad.
da a 32 ciudades (US$
270). RCN: AM, Bogo-
t (US$ 76).
Ecuador La publicidad slo podr TV. Promedio en US$ 29 Prohibicin de di- Las tarifas no deben ex-
realizarse durante los 45 telenovelas de gran au- fundir desde 20 ceder de lo fijado para la
das inmediatamente ante- diencia, 30 seg. (US$ das antes de las publicidad comercial or-
riores a la fecha del cierre 845); noticiero nacional, elecciones, o de re- dinaria, y deben ser
de la campaa electoral. 30 seg. (US$ 1,260); pe- ferirse a sus datos. participadas 30 das an-
lculas de largometraje, tes de la convocatoria a
30 seg. (US$ 517). elecciones. Tambin, no-
Radio. Promedio, cua tificacin de las contrata-
30 seg. (US$ 10). ciones publicitarias y de
Prensa. Promedio encuestas al organismo
pgina, en blanco y ne- electoral competente.
gro, seccin A (US$
1,808).
Per 5 minutos diarios en TV y TV. Promedio de US$ US$ 20 Prohibicin de di- Los medios de comuni-
radio. 1,214 por minuto. fundir despus del cacin debern otorgar
Radio. Promedio de domingo anterior tarifas preferentes a todas
US$ 117 por minuto. al da de las eleccio- las organizaciones polti-
nes. cas participantes en una
eleccin, y no pueden ser
superiores a las tarifas
promedio cobradas para
la publicidad comercial.
Venezuela TV. Mximo 2 minutos N/D US$ 127 Prohibicin de pu- Regulaciones ms deta-
diarios por canal, no acu- blicar o difundir, lladas estn pendientes
mulables. con 8 das de ante- en la legislacin venezo-
Radio. Mximo de 5 minu- lacin al acto de lana.
tos diarios por emisora, no votacin de los
acumulables. procesos de refe-
Prensa. Para el caso de re- rndum revoca-
ferndum revocatorio de torio de mandatos;
mandato de funcionarios de y con 24 horas de
eleccin popular a nivel na- anticipacin a los
cional, un mximo de 1/2 actos de recolec-
pgina en los peridicos ta- cin de firmas, los
mao standard, y una (1) resultados de en-
pgina en los de tamao cuestas o sondeos
tabloide; no acumulables de opinin que ten-
tanto en prensa nacional gan por objeto dar
como regional. Para el caso a conocer las prefe-
de referndum revocatorio rencias o intencin
de mandato de funcionarios de los electores.
de eleccin popular a nivel
regional, un mximo de 1/
2 pgina en los peridicos
tamao standard, y una
(1) pgina en los de tamao
tabloide; no acumulables
en prensa regional. Para el
caso de referndum revo-
catorio de mandato de fun-
cionarios de eleccin popu-
lar a nivel local, un mximo
de de pgina en los pe-
ridicos tamao stan-
dard, y 1/2 pgina en los
de tamao tabloide; no
acumulables, en prensa re-
gional o local.
Fuente: Fichas nacionales y clculos del autor. En el caso de Venezuela la informacin ha sido complementada con clculos propios tomando las cifras
para el ao 2004 del canal televisivo con mayor rating, descontndoles 20% por cada ao hasta llegar al ao 2000, ao de elecciones. Con este clculo, se
pretende dar una idea indirecta de la incidencia de la publicidad en los costos de campaa. Los aos 1998 y 1999 fueron de intensa actividad electoral en
Venezuela. En 1998 hubo, primero, elecciones regionales, y luego presidenciales; en 1999, referndum consultivo constituyente y eleccin de la Asamblea
Constituyente. Ciertamente que el aumento de la inversin publicitaria en estos aos tuvo como uno de sus factores la publicidad electoral y, dentro de
sta, a la televisiva (ver Anexo 1).
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 109
elecciones legislativas, los candidatos tienen que apor- Salas Rmer. Aunque este ltimo obtuviera ms, Chvez
tar de sus propios bolsillos cantidades que van de pudo darse el lujo de convocar a sus partidarios para
los US$ 20,000 a los US$ 40,000. recolectar los cuatro millones de bolvares de una multa
(ii) Los grandes donantes apuestan por todos, pero por que le impuso el CNE en la campaa de 2002. La suma
unos ms que por otros. Es expresivo el informe de resulta pequea en trminos de US$ (poco menos de
De la Calle, segn el cual en Colombia (en las elec- 6,000), pero es una buena pista sobre gran parte del
ciones de 2002) tal aporte forma el 25% de los gas- financiamiento chavista, aunque ste nos sea descono-
tos reportados en la campaa de lvaro Uribe; el cido en detalle.
11% para Horacio Serpa, y el 15% para Noem Sann. La contribucin de funcionarios elegidos a la ma-
Contina sealando que dos grandes grupos eco- quinaria del partido al entregar, en forma ms o menos
nmicos contribuyeron a las tres campaas ms gran- voluntaria, cierta proporcin de su dieta, no es discuti-
des. El Grupo Santo Domingo don exactamen- da en los materiales utilizados, y slo de pasada se men-
te la misma suma a lvaro Uribe (elegido Presiden- cionan las deducciones de nmina de otros funciona-
te) y a Horacio Serpa (segundo en los votos): esto rios. Esta omisin puede querer decir que se da por sen-
es, Col $502 millones (US$ 300,000), y Col $ 100 tado el fenmeno, o que en el caso de los funcionarios
millones (US$ 40,000) a Noem Sann, tercera en tiende a desaparecer. Si fuera as, constituira un xito a
votacin. El Grupo Antioqueo aport sumas casi ser apuntado al haber del financiamiento estatal, puesto
iguales a las dos primeras campaas: Col $ 477 y Col que, como en Bolivia, este posible efecto ha sido alega-
$ 453 millones (US$ 190,000 y US$ 180,000), res- do para implantarlo. Probablemente, esta conclusin sea
pectivamente, y Col $ 290 millones a Sann. Por su excesivamente optimista y se requiera ms investigacin
parte, los otros dos grupos econmicos que, con- sobre el tema. Sin embargo, hay que sealar con alarma
juntamente con los dos anteriores, integran el cuar- que en Venezuela, pese a las disposiciones constitucio-
teto ms slido de la economa colombiana, hicie- nales, son insistentes las informaciones y rumores so-
ron aportes al ganador lvaro Uribe: el Grupo Luis bre la generalizacin de la prctica de exigir a los fun-
Carlos Sarmiento dio Col $ 400 millones (US$ cionarios su contribucin al proceso revolucionario que
160,000) y Col $ 255 millones (US$ 100,000) el Gru- el gobierno de ese pas dice estar realizando. Por ejem-
po Ardila Lule. Una fundacin perteneciente a otro plo, a mediados de 2002, la prensa inform que a nota-
importante grupo empresarial don Col $ 413 mi- rios y registradores se les habra obligado a depositar en
llones (US$ 165,000) a lvaro Uribe y Col $ 51 mi- una cuenta del MVR el 15% de su sueldo en favor de
llones (US$ 20,400) a Noem Sann. la revolucin, y a los jefes de servicio y asistentes de
(iii) El desideratum de las pocas pero muchas contribu- los registradores a aportar el 10% de su salario.
ciones parece que slo se da respecto de candidatu- Una pregunta de la ms alta importancia es la que
ras cuestionadoras o marginales que producen una interroga sobre la reciprocidad que generan las do-
gran movilizacin contra el sistema establecido. As, naciones privadas una vez que los favorecidos por ellas
en Colombia la campaa de Luis Eduardo Garzn, alcanzan el poder. No parece que esto consista simple-
de la izquierda, cost Col $ 1,187 millones (US$ mente en obtener acceso al poder. En cuanto a decisio-
480,000) y recibi una sola donacin en dinero de nes de inversin, condonacin o cancelacin de deudas
una fundacin, adems de Col $ 370 millones (US$ estatales, habra que aadir, a juzgar por el caso venezo-
148,000) de miembros del movimiento y Col $ 634 lano, tambin jugosas contrataciones o crditos blan-
millones (US$ 250,000) en especie. dos para auxiliar a empresas en precaria situacin finan-
ciera; pero una cosa son estos favores y otra el se-
En Venezuela, la carencia de informacin no obsta cuestro de polticas pblicas, respecto de lo cual no hay
a sealar que se confirma el fenmeno de los aportes que caer en una visin reduccionista de la poltica co-
distribuidos a los candidatos con mayor probabilidad mo determinada por el financiamiento privado. Los
de victoria. As, en la campaa presidencial de 1998, los decisores polticos, una vez elegidos, a menudo se des-
grandes donantes apostaron primero a Irene Sez, de embarazan de lo que parecera que los ataba de manera
COPEI, para luego, ellos y los medios, trasladar el pn- definitiva. No hay que olvidar que, por ms ayuda que
dulo de los fondos hacia los dos finalistas, Chvez y hayan recibido de sectores poderosos, se deben ante
En todos estos sistemas, unos ms y otros menos, se
comprueba el efecto del sistema presidencialista, en el
Tribunal Supremo desestim el caso, pero lo interesan-
te fue el alegato de la violacin de normas sobre
financiamiento establecidas en la Ley Orgnica del Su-
cual no slo la forma de gobierno, sino tambin la cam- fragio y Participacin Polticas, segn las cuales es deli-
paa, estn centrados en los aspirantes presidenciales. to que los candidatos no declaren los fondos recauda-
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 111
Cuadro 5
Sistemas de control del financiamiento y el papel de la sociedad civil
Bolivia No se ha logrado el objetivo de la trans- xito en lograr rendi- La opinin pblica No se menciona su parti-
parencia del origen y uso de los recur- cin de cuentas en rechaza el cipacin.
sos que los partidos obtienen de fuen- 1997 y 2002. financiamiento elec- Organizaciones, que hoy
tes privadas: Casos ejemplares lle- toral, pero una vez son altamente cuestio-
Falta de mecanismos legales e vados a juicio, o en establecido es indife- nadoras y subversivas, po-
institucionales para fiscalizar los apor- cierne de ello. Expe- rente a su control. dran convertirse en fuer-
tes privados. Partidos sin mecanismos riencia institucional zas constructivas.
internos adecuados y eficaces para re- aprovechable para la
gistrar fidedignamente las contribucio- legislacin intermi-
nes recibidas y la identidad de los nable sobre el finan-
contribuyentes. ciamiento, y para la re-
Capacidad limitada para supervisar el forma paulatina.
gasto de los partidos en actividades or-
dinarias, recursos que adems son mal
usados: reglamentos inadecuados to-
mados de los reglamentos de
contralora a las empresas pblicas.
Personal reducido: los casos
ejemplarizantes tardan demasiado
(CONDEPA, 4 aos).
Colombia No existe lmite mximo para cada do- Despus del escnda- Cultura de permisivi- Organizaciones de la so-
nacin. lo de 1994 (proceso dad en materias elec- ciedad civil, visibles y
La dispersin de los destinatarios hace 8000), se ha logrado torales, tanto respec- actuantes.
que en elecciones no presidenciales sea respeto a los topes de to de la pureza del su- Surge un cierto grado de
casi imposible un verdadero control. gastos en las campa- fragio como de la fi- cultura ciudadana en los
No se exige una tesorera unificada a as presidenciales. nanciacin de las centros urbanos y secto-
las campaas. Insuficientes facultades Experiencia institu- campaas. res educados de la pobla-
de investigacin y medios tcnicos. cional aprovechable cin. Otras organizacio-
Participacin partidista en el rgano de para la legislacin in- nes, hoy altamente
control. terminable sobre el cuestionadoras y subversi-
No se aplican las sanciones de cance- financiamiento y para vas, podran convertirse
lacin de la personera jurdica y priva- la reforma paulatina. en fuerzas constructivas.
cin de la financiacin estatal.
Ecuador Legislacin variada y dispersa dificulta El organismo de con- Existe informacin Organizaciones de la so-
el cumplimiento y la aplicacin. trol cuenta con recur- insuficiente en la p- ciedad civil, visibles y
Las prohibiciones y lmites del sos financieros sufi- gina web del organis- actuantes: una de ellas
financiamiento no estn bien disea- cientes. mo de control. hizo un seguimiento rigu-
dos y no se cumplen de manera ade- Experiencia institu- roso de los gastos de la
cuada. cional aprovechable campaa presidencial,
Mediatizacin partidista en la aplica- para la legislacin in- present cifras cuestio-
cin de las multas. terminable sobre el nadoras de las oficiales,
No se ha logrado el objetivo de la trans- financiamiento, y para logr amplios espacios en
parencia del origen y uso de los recur- la reforma paulatina. los medios y junt a diez
sos que los partidos obtienen. de los once candidatos pre-
No hay mecanismos preventivos para sidenciales para un com-
impedir fondos provenientes del promiso de transparencia.
narcotrfico. Otras organizaciones, hoy
Control partidista del rgano de fisca- altamente cuestionadoras
lizacin. Falta coordinacin entre los y subversivas, podran
organismos de control. convertirse en fuerzas
constructivas.
Per Hasta la fecha de aprobacin de la nue- rgano de control de Cultura del secreto Organizaciones de la so-
va Ley (octubre de 2003), el organis- naturaleza tcnica y respecto del dinero ciedad civil, visibles y
mo de control no contaba con un pre- no partidista. recibido y gastado, la actuantes, han logrado te-
supuesto que le permitiera especiali- Experiencia ins- identidad de los do- ner repercusin en los
zar personal, lo que incida en un dbil titucional aprovecha- nantes y el destino de medios.
control y en la efectividad del rgimen ble para la legislacin los fondos. Otras organizaciones, hoy
de sanciones (ahora cambi el rgano interminable sobre el No hay un plazo para altamente cuestionadoras
de control y no hay experiencia regis- financiamiento, y para responder a las soli- y subversivas, podran
trada en esta materia). la reforma paulatina. citudes de informa- convertirse en fuerzas
cin genrica de los constructivas.
ciudadanos.
El costo de repro-
duccin de la infor-
macin solicitada es
elevado.
Informacin insufi-
ciente en la pgina
web: no figuran los
informes ni resme-
nes de ellos.
del tema del financiamiento. No obstante, creemos que trata de un logro menor. Adems, nuevos actores pol-
se puede sostener con fundamento una visin ms equi- ticos han surgido y se han interesado por el tema del
librada. A pesar de todas sus insuficiencias y limitacio- financiamiento, de lo que ha surgido un incipiente siste-
nes, los pases de la Regin Andina han ido acumulan- ma de control social que podra llegar a ser muy efecti-
do una experiencia institucional que suministra leccio- vo: es lo que llamaramos la promesa de la sociedad
nes aprovechables para la reforma. Con todas sus fallas, civil, y por eso hemos querido incorporar este factor al
el financiamiento pblico y el control han presionado a Cuadro 5.
los partidos polticos a establecer prcticas administra- En todos los pases de la regin la sociedad est en
tivas ms gerenciales y, aunque ste sea escaso, no se ebullicin; y aun sus formas subversivas contienen un
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 113
ponde al mximo posible, pero tampoco al pobre
equipamiento actual.
La contribucin de funcionarios elegidos a la maquina- 2. La desregulacin es preferible a una regulacin ex-
ria del partido al entregar, en forma ms o menos volun- cesiva pero irrealista. Sin embargo, la desregulacin
taria, cierta proporcin de su dieta, no es discutida en no es el ideal en este campo, ya que conduce al con-
los materiales utilizados, y slo de pasada se mencio-
trol de los partidos por una serie de indeseables fuer-
nan las deducciones de nmina de otros funcionarios.
Esta omisin puede querer decir que se da por sentado
zas financieras, mediticas e incluso delictivas. Sin
el fenmeno, o que en el caso de los funcionarios tiende embargo, la regulacin requiere un fine tuning que no
a desaparecer. se practica. Este afinamiento incluira que la legisla-
cin y la reglamentacin estuviesen adaptadas a la
realidad de los partidos y los movimientos polticos,
y que no fuesen una copia servil de la que es apro-
piada para los entes que forman parte del aparato
estatal. La normativa sobre financiamiento debe ade-
potencial constructivo que hay que saber canalizar. La ms optimizar objetivos difciles de conciliar: no pro-
misma legislacin ha contribuido a la activacin social, piciar una excesiva fragmentacin poltica, pero tam-
lo que se comprueba en Colombia y Ecuador, donde el poco bloquear a fuerzas renovadoras; el control debe
financiamiento pblico va ms all de las formaciones contar con sistemas de informacin gerencial, pero
propiamente partidistas. El papel de los medios de co- no debe gastar en informacin cuya utilidad y uso
municacin no slo tiene aspectos negativos sobre la no estn garantizados.
poltica, sino tambin positivos, por el espacio que con- Esta consideracin nos obliga a plantear nuevamente
cede a la actividad e informaciones de las ONGs, en el caso venezolano. Independientemente de la grave
forma tal que no se puede hacer caso omiso de su labor crisis poltica que atraviesa esa nacin y lo proble-
fiscalizadora. Estas organizaciones desempean, y des- mtico de querer desterrar el financiamiento pbli-
empearn, un papel importante al cubrir las fallas de co, no pensamos tampoco que el sistema sea a priori
informacin de los entes pblicos, sobre todo en cuan- rechazable. Bajo condiciones de mayor autenticidad
to a financiamiento privado e, incluso, gastos mediticos constitucional, los venezolanos podran desarrollar
de las fuerzas polticas. un modelo alternativo en que el ahorro del
Los datos recabados, y la elaboracin conceptual financiamiento pblico permita una concentracin
sobre ellos, permiten alcanzar algunas orientaciones que ms eficaz en el control del gasto electoral y polti-
nos parecen tiles sobre los rumbos de la reforma. En co, sus topes y lmites.
este sentido, como el financiamiento pblico y el con- 3. Es preferible establecer sanciones no tan severas
trol del financiamiento poltico tambin persiguen, ade- pero de alta probabilidad de aplicacin, a sancio-
ms de objetivos de equidad, democratizacin y mo- nes severas pero de baja probabilidad de aplica-
dernizacin, la prevencin y el combate contra la co- cin. Una pregunta de la ms alta importancia es la
rrupcin, debemos tener en cuenta los aspectos esta- que interroga sobre la reciprocidad que generan las
blecidos por la teora de la corrupcin en relacin con donaciones privadas una vez que los favorecidos
las polticas pblicas que buscan enfrentarla. por ellas alcanzan el poder. Con todo, no parece
que sta consista simplemente en obtener acceso
1. La lucha contra la corrupcin es una actividad que al poder. A lo sealado respecto de Centroamrica
consume recursos escasos, es decir, representa un en cuanto a decisiones de inversin, condonacin o
alto costo de oportunidad. Por lo tanto, es imposi- cancelacin de deudas estatales, habra que aadir
ble eliminar completamente el fenmeno en el a juzgar por el caso venezolano tambin jugosas
financiamiento poltico. La leccin a sacar de aqu contrataciones o crditos blandos para auxiliar a
es, entre otras, que es necesario definir y precisar el empresas en precaria situacin financiera; pero una
nivel que se quiere alcanzar en la dotacin tcnica y cosa son estos favores y otra el secuestro de pol-
financiera de los organismos de control. Este nivel ticas pblicas, de lo cual, reiteramos, hay razones para
debera encontrarse en una escala que no corres- dudar.
Existen muy pocas regulaciones para el finan- En todos los Sistemas de Financiamiento Poltico con-
ciamiento privado y diversos grados de generosidad siderados se constata que los organismos de control
en la provisin de fondos pblicos. En el caso vene- carecen del financiamiento suficiente salvo el caso de
Ecuador para el ejercicio de sus atribuciones sobre el
zolano la diferencia consiste en que esto se hace
amplio rango de sujetos bajo control, o de los adecua-
abiertamente en contra de la Constitucin. dos recursos tcnicos y de personal. El control se con-
No hay muchos controles del financiamiento polti- centra sobre los recursos pblicos a la vez que descui-
co, ni es mucha su aplicacin. da lo que tiene ms gravitacin sobre el rumbo de la
A menudo, los controles de diferentes rganos se poltica, que es el financiamiento privado un sesgo,
superponen ineficazmente entre s. por cierto, que tambin se da en la literatura analtica.
El financiamiento se verifica al margen de los orga-
nismos partidarios.
Existe cierta debilidad de los controles parlamenta-
rios y de prensa, pero hay que anotar la incidencia
cada vez mayor de la sociedad civil.
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 115
ANEXO 1
Venezuela: inversin publicitaria, aos 1990-1999 (en bolvares y US$)
El financiamiento de los partidos polticos y las campaas electorales en los pases andinos 117
118 Democracia en la Regin Andina, los telones de fondo
La representacin poltica de las
mujeres en la Regin Andina*
KRISTEN SAMPLE
Mejora de los debates Necesidad de que el debate se enriquezca con la perspectiva de gnero o la expe-
(razones de democracia deliberativa) riencia femenina colectivamente mediatizada
Dar un tono ms humano (civilizing effect) a los debates
Proteccin de intereses Las mujeres tienen, con respecto a los hombres, distintos intereses y/o valores que
necesitan proteccin
Cuadro 4
Porcentaje de mujeres en la Cmara Baja en la Regin Andina
regin que tiene establecida una cuota para los puestos ta podra expresarse de la siguiente forma: por ms que
de la administracin pblica. no llegue ni a la mitad, el vaso va llenndose lentamente
Asimismo, los cuadros 4 y 5 muestran cmo ha evo- cada vez ms.
lucionado la participacin poltica de las mujeres en los No forma parte del centro de atencin en este tra-
pases de la Regin Andina a lo largo de cerca de los bajo, pero este tema de la representacin femenina en
veinte ltimos aos. la poltica debe ser considerado tambin dentro del con-
Aunque estas cifras se encuentran muy por debajo texto multicultural de cada regin. De las cinco nacio-
de las metas estipuladas en las cuotas legales (entre el nes, tres estn compuestas de poblaciones indgenas
30% y el 40%), para no mencionar cifras estadsticas cuyo nmero supera el 45%11 . El surgimiento de movi-
sobre poblacin general y electoral, una visin optimis- mientos indgenas en Ecuador y Bolivia constituye un
importante factor, y es preciso analizar su impacto so-
bre el sistema poltico partidario, y las polticas referen-
8 Datos tomados de Htun (s/f).
9 Ver ICRW (2004, p. 8). tes al gnero y la igualdad entre sexos.
10 En mayo de 2005, seis de trece ministerios entre ellos el Ministerio
de Relaciones Exteriories tienen mujeres ministras. 11 Ver la estimacin realizada en Rivero (2005).
Bolivia 26 16 20
42% 26% 32%
Colombia 48 39 65
32% 26% 42%
Ecuador 32 8 61
32% 8% 60%
Per 35 48 37
29% 40% 31%
Venezuela 49 94 22
30% 57% 13%
sistema con una alta magnitud de partido disfruta les mixtos: la mitad de los legisladores son elegidos se-
de las mismas ventajas que ofrece un sistema con gn el sistema uninominal y con el mtodo de mayora
alta magnitud de distrito, porque beneficia sig- absoluta, mientras que el resto es elegido segn los sis-
nificativamente a las candidaturas que ocupan las temas de lista RP.
posiciones ms bajas de las listas, que es precisa- A continuacin, presentamos un recuento del tama-
mente donde usualmente se ubican las mujeres o de los distritos correspondientes a cada legislatura
candidatas. andina (ver Cuadro 6). Como podr comprobarse, la
Umbral. Los umbrales ms altos benefician a las mayor parte de legisladores elegidos en Venezuela y Bo-
mujeres candidatas, ya que favorecen a los partidos livia provienen de distritos grandes o medianos.
grandes (usualmente ms favorables para las muje- Por otro lado, en cuanto al tema de la fragmenta-
res). De igual manera, los umbrales altos evitan que cin partidaria, la regin muestra grandes variantes.
sean elegidos los partidos pequeos, los que consi- Colombia, por ejemplo, tiene un sistema sumamente
guen slo uno o dos puestos que, por lo general, fragmentado (ver Cuadro 7).
ocupan los varones. Si los partidos ms numerosos Ahora bien, en el caso de las cuotas, Latinoamrica
ganan curules, acomodarn mejor sus listas de for- experiment la llamada fiebre de cuotas en la prime-
ma que incluyan en ellas a mujeres, en lugar de ra mitad de los aos noventa. Entre 1991 y 1997, en 11
repartirse los votos con partidos menores. pases de esta regin, se dictaron leyes sobre cuotas para
los procesos electorales. Aparte de esto, en aquellos
Todos los pases andinos funcionan con sistemas RP, pases que no las haban adoptado, algunos partidos
pero con variantes importantes. Colombia, Ecuador y polticos incorporaron cuotas en sus normas internas.
Per emplean la forma ms extensamente utilizada de As, stas llamadas a menudo discriminacin positi-
proporcionalidad, los sistemas de lista RP, segn los va obligaron a aquellos a incluir en sus listas de can-
cuales los partidos presentan listas de candidatos al elec- didatos a un determinado porcentaje de mujeres (o,
torado y los electores votan por un partido; de esta for- como se dice en algunos casos en gnero neutro, del
ma, los partidos reciben un nmero de asientos pro- sexo minoritario). Del mismo modo, su incumpli-
porcional al porcentaje de votos que obtuvieron del to- miento se convirti en un posible motivo de sancin,
tal. Bolivia y Venezuela utilizan sistemas proporciona- lo que podra comprender la descalificacin de las lis-
Fecha Legislacin
Bolivia 1997 Ley de Reforma y Complementacin del Rgimen Electoral (30%). Cdigo electoral
(alternabilidad en elecciones locales) y Ley de Partidos Polticos (50%) con paridad y
alternancia para la participacin en agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas.
Ecuador 1997 Ley de Amparo Laboral (20%). Reforma Constitucional de 1998: participacin equita-
tiva. Ley de Elecciones de 2000: mnimo 30%, progresiva en 5% por cada eleccin hasta
llegar al 50%.
Per 1997 Ley Orgnica de Elecciones (26859) y Ley de Elecciones Municipales (26864) de octu-
bre de 1997 (25% en elecciones parlamentarias y municipales, respectivamente). Ambas
fueron incrementadas al 30% mediante las leyes 27387, de diciembre del 2000 para las
elecciones parlamentarias, y 27734, de mayo de 2002 para las elecciones municipales.
En marzo de 2002, la Ley de Elecciones Regionales (27683) estableci una cuota del
30%. Finalmente, la Ley de Partidos Polticos de octubre de 2003 estableci el 30% para
las candidaturas internas y tambin para las listas a cargos de representacin popular.
En los distritos plurinominales de la Cmara Baja, est La experiencia boliviana en los ltimos aos pone
estipulado que al menos una mujer sea incluida en cada de manifiesto que existe la siguiente relacin entre sis-
una de las agrupaciones de tres candidatos. Por otro tema electoral, cuotas y representacin poltica de las
lado, no se aplican las cuotas en los 68 distritos uni- mujeres20 :
nominales del pas. Las listas partidarias para el Senado
contienen cuatro candidaturas, dos para titulares y dos Las cuotas han tenido un impacto significativo en la
para suplentes. Debido a que el Congreso se opuso a representacin femenina en la Cmara Baja; y uno
la paridad 50-50 para las listas de candidatos para el Se- menor pero igualmente importante en el Senado.
nado (consecuencia fctica de aplicar el 30% sobre cua- El sistema MRP boliviano ha resultado un lmite para
tro candidaturas), las cuotas fueron reducidas del 30% la aplicacin de las cuotas y, en consecuencia, para
al 25%, lo que significa que una de cada cuatro candida- la representacin poltica femenina. La representa-
turas debe ser femenina. cin de las mujeres (como titulares) en los distritos
El impacto de las cuotas en los distritos plurino- uninominales, en las elecciones del 2002, lleg slo
minales y en el Senado, se puso en evidencia de inme- al 10%.
diato en las elecciones bolivianas de 1997. Desde 1993 Las mujeres compiten ms como suplentes que
a 1997, por ejemplo, la representacin femenina en las como titulares. Las suplentes se encargan general-
candidaturas para titular en el Senado fue ms que mente de las relaciones con sus electores; esto quie-
duplicada, del 8.5% al 18%, mientras que las candidatas re decir que su liderazgo y sus compromisos se con-
a la Cmara Baja aumentaron del 11% al 22%18. Con centran en las polticas de mbito local y regional.
todo, su impacto se hace aun ms notorio cuando se El partido que aplic ms temprano la cuota el
comparan los distritos plurinominales con los unino- MNR, en 1997, hoy cuenta, en sus Estatutos, con
minales (ver Cuadro 9). Con la adopcin del sistema de mayor nmero de mujeres en el Congreso (ver Cua-
cuotas, las diputadas titulares provenientes de los pri- dro 12).
meros representaron el 27%, mientras que de los se-
gundos alcanzaron slo el 10%.
La correlacin entre el tamao del distrito y el nivel 19 La informacin consignada en los Cuadros 9, 10 y 11 ha sido traba-
jada por la autora con ayuda de Rosario Paz, coordinadora del Foro
de representacin femenina est lejos de ser inequvo-
Poltico de Mujeres. Algunos datos fueron obtenidos de la pgina
ca. En el distrito con mayor nmero de escaos, La Paz, web de la Corte Nacional Electoral.
las mujeres alcanzaron slo el 26.7% de representacio- 20 Por ms que no corresponde al tema de este trabajo, ser oportuno
advertir que la adopcin de cuotas hizo aumentar el nivel de repre-
nes, cifra ms o menos igual a la obtenida como prome- sentacin femenina en los concejos municipales desde el 8.3% (1995)
dio en el mbito nacional (Cuadros 10 y 11). hasta el 32% (1999). Tambin es digno de atencin el hecho de que
al menos 140 varones (llamados travestis en los medios bolivia-
nos) compitieron en las justas municipales; al registrarse como mu-
18 Ver Zabala et al. (2000). jeres, permitieron que los partidos cumplieran con las cuotas.
Total 62 17 - 18 -
Cuadro 11
Elecciones, 2002: senadores elegidos por distrito
Pando 11 0 0
Beni 13 2 0
Santa Cruz 20 5 0
Tarija 16 2 1
Potos 18 3 0
Oruro 19 4 2
Cochabamba 20 7 0
La Paz 19 5 1
Sucre 18 5 0
Total 154 32 4
ao 2002). En las elecciones para el Senado de 2002, minacin del sistema de lista cerrada para favorecer el
una abrumadora mayora de listas de candidatos (el 90%) voto preferencial. Adems, las nuevas reformas elimi-
fue encabezada por varones. De las 31 listas encabeza- naron la posibilidad de que se presenten candidatos in-
das por mujeres, el 51% eran del Partido Liberal y el dependientes; es decir, slo sern aceptadas listas parti-
12% del Conservador; el resto se reparta entre otras darias. El impacto de estas reformas en el Congreso no
nueve agrupaciones. Como dato interesante, diremos se conocer hasta las elecciones para el Legislativo de
que a las mujeres que encabezaban listas les fue ligera- 200622.
mente mejor que a sus contrapartes varones: 35% re- En cuanto a las cuotas, Colombia mantiene dos ca-
sultaron elegidas entre las 31 candidatas, mientras que, ractersticas. En primer lugar, es el nico pas de la Re-
de sus opositores, slo el 31% obtuvo la victoria. gin Andina que nunca estableci cuotas para las elec-
Segn al anlisis elaborado por Bernal y Wills, el ta- ciones. Y, en segundo trmino, es el nico pas andino
mao del distrito no desempea un papel decisivo para de hecho, latinoamericano que ha impuesto cuotas
la representacin femenina en la Cmara de Diputados21 . (del 30%) para los cargos de la administracin pblica
Los resultados arrojados por los dos distritos ms ex- en los niveles decisorios.
tensos, Bogot y Antioquia, no muestran seales de te- Por ms que sea irrelevante para este informe ya
ner una gran representacin femenina. Las mujeres ga- que nuestro tema es el de la representacin femenina
naron el 16% de los escaos en Bogot (3 sobre 18), y en cargos sujetos a eleccin, principalmente los de le-
solamente el 5.8% (3 sobre 17) en Antioquia. gislador, la experiencia de Colombia en el estableci-
La reforma poltica del ao 2003 ha supuesto re- miento de cuotas para los puestos de la administracin
visiones importantes para el sistema electoral colom- pblica no es deleznable y merece un estudio ms dete-
biano. Las recientes reformas han sido diseadas sobre nido. Un trabajo donde se analizaban los tres aos pos-
todo para reducir la severa fragmentacin existente a
partir de la Asamblea Constituyente de 1991 puesta
22 En las elecciones locales de 2003, las listas inscritas al Concejo de
en evidencia, por ejemplo, por la presencia de 49 parti- Bogot se redujeron de 270 a 70. Algunos analistas coinciden en que
dos en el Senado. Las reformas incluyen: listas partida- la reforma poltica incidir en una reduccin ostensible de las lis-
tas inscritas para el Senado. En la Cmara de Diputados si bien se
rias nicas, un umbral de 2%, cifra repartidora, y la eli- espera una reduccin de listas, las dinmicas regionales y el tamao
de las circunscripciones provocar una menor reduccin con rela-
21 Ver Bernal y Wills (2003, p. 161). cin al Senado.
Cuadro 15
Representacin de las mujeres congresistas por distritos
Aragua 2 0 0%
Barinas 2 0 0%
Bolvar 3 1 33%
Carabobo 3 0 0%
Lara 5 1 20%
Miranda 2 0 0%
Monagas 2 1 50%
Sucre 2 0 0%
Vargas 2 0 0%
Zulia 4 1 25%
Total 27 4 -
caciones departamentales vio cmo disminuan los Las cuotas ingresaron por vez primera a la legisla-
asientos destinados a las mujeres del 22% al 18%. La cin peruana en 1997, mediante la Ley Orgnica de Elec-
diferencia entre distritos es tambin chocante. Mientras ciones y la Ley de Elecciones Municipales. En el ao
que las congresistas conforman el 31% de la represen- 2000, se elev la cuota al 30% a travs de las modifica-
tacin total de Lima y el Callao, constituyen slo el 12% ciones que se hicieron a la Ley Orgnica de Elecciones
de legisladores en el resto del pas. para las elecciones generales de 2001.
Venezuela
El uso de las cuotas marca un implcito giro desde la Al igual que Bolivia, Venezuela sigue un sistema MRP
igualdad de oportunidades a la equidad de resultados, que se basa en el modelo alemn, donde ms de la mi-
desde la participacin equitativa a la representacin
tad (60%) de los 165 miembros de la Asamblea Nacio-
equitativa. Al obligar a los partidos a seleccionar e in-
cluir mujeres en sus listas de candidatos, las cuotas han nal es elegida por mayora, mientras que el resto (40%)
intervenido como un acelerador que ha hecho aumen- es elegido mediante listas PR. De los 100 diputados ele-
tar los niveles de representacin poltica femenina gidos en los distritos mayoritarios, 27 son elegidos en
distritos plurinominales y los otros 73 provienen de dis-
tritos uninominales. Por otro lado, en la Asamblea Na-
se traduce en cuotas obligatorias para las listas de can-
didatos y para los puestos directivos del partido.
A continuacin, ofrecemos una visin general de la
situacin de las mujeres en los partidos polticos de los
recursos financieros continan desempeando un pa-
pases andinos, en la que aplicamos los tres aspectos del
pel crucial a la hora de reclutar candidatos: Las redes
anlisis de Joni Lovenduski36 .
clientelares y los arreglos entre elites condicionan de
manera directa las posibilidades de democratizacin de
Bolivia37
los partidos34.
Aunque la del reclutamiento partidario representa
Las estrategias retricas de los partidos bolivianos registra-
tal vez la etapa ms decisiva para quienes aspiran a la
dos muestran considerables variantes. Apenas si alguno
poltica, es importante recordar que la influencia de un
va ms all de afirmar principios de no discriminacin
partido, en la perspectiva de una figura poltica femeni-
respecto a gnero, religin, situacin econmica, y
na, se extiende por un perodo de tiempo especialmen-
otros. El compromiso retrico expresado por un partido
te prolongado. Antes del proceso de nominacin, un
Movimiento sin Miedo (MSM) excede con mucho a
partido influye tambin en las oportunidades del aspi-
los dems al establecer que considera esencial para el
rante para ir ganando en experiencia de liderazgo, en
cambio de la vida pblica y privada la eliminacin de
relacionarse con redes de mbito local y nacional, y en
todas las formas de violencia y discriminacin de las
lograr hacerse con un perfil. Despus de la nominacin,
mujeres, construyendo equidad de gnero, creando en
el xito del candidato en la campaa sigue dependiendo
todos los niveles del Estado y la sociedad igualdad de
tambin de otros elementos que el partido maneja, como
oportunidades para hombres y mujeres, desterrando la
son el financiamiento y el acceso a los medios de difu-
visin machista y patriarcal de la convivencia humana y
sin. Tambin, se cree que el nivel de disciplina partida-
promoviendo, as, activamente el protagonismo de las
ria marca una diferencia para las mujeres en la poltica.
mujeres como factor irremplazable de renovacin, de
Segn Sawer, Tremblay y Trimble, una disciplina parti-
tica y fortalecimiento de la comunidad. Este compro-
daria severa favorece a las mujeres35 . Una vez inclui-
miso explcito recorre por entero sus Estatutos, donde
dos los derechos de la mujer en el programa del parti-
se incluyen objetivos que buscan una efectiva y equitati-
do, los congresistas estn estrechamente obligados a de-
va participacin para bolivianos y bolivianas.
fenderlos, sean cuales sean sus opiniones personales35.
En el mbito de las estrategias positivas de accin, el MSM
Al reafirmar el crtico papel de puerta de entrada
merece de nuevo una mencin especial. Adems de crear
que desempean los partidos, Joni Lovenduski identifi-
un Consejo Poltico Nacional de Mujeres comn, con
ca en sus anlisis tres clases de estrategias para incre-
una u otra variante, en la mayora de partidos bolivia-
nos, este partido fiscaliza tambin las actividades de
34 Como los tres pases andinos que tienen cuotas establecidas hacen
progresos en cuanto a democracia interna se refiere, los dirigentes
capacitacin en equidad de gnero y promueve activa-
de partidos tienen que lidiar con el desafo de garantizar que las
elecciones internas sean compatibles con el mandato de las cuotas.
Las experiencias de Argentina y Costa Rica proporcionan posibles 36 Ver Lovenduski (1997).
frmulas electorales e interesantes lecciones que aprender. 37 Fundacin Desarrollo Democrtico Participacin Ciudadana
35 Ver Sawer, Tremblay y Trimble (2006). fDDPC (2004).
Es mejor que la mujer se concentre en el hogar y el 46% 48% 42% 40% 36%
hombre en el trabajo (Respuestas: muy de
acuerdo y de acuerdo)
Si la mujer gana ms que el hombre es casi seguro 52% 58% 47% 50% 48%
que tendr problemas (Respuestas: muy de
acuerdo y de acuerdo)
Los hombres son mejores lderes polticos que las 31% 32% 37% 23% 35%
mujeres (Respuestas: muy de acuerdo
y de acuerdo)
En resumen, Norris e Inglehart sostienen que la es- La dificultad en aprehender el concepto de igualdad
tructura social y la cultura poltica influyen en un doble de oportunidades como igualdad de partida.
sentido:
Es posible que el mejor baremo para la medicin de
Como un sustrato que determina si las mujeres de- la cultura sea la utilizacin de los datos que ofrece la
ciden desempear o no una profesin (de propia opinin pblica. Aunque en cada uno de los pases an-
eleccin). dinos existen datos obtenidos mediante encuestas sig-
Como una exigencia que puede inducir a los electo- nificativas sobre el tema, no se acostumbra a hacer el
res a votar por mujeres candidatas. cruce de estos datos entre los cinco pases. Los datos
ofrecidos por el Latinobarmetro, que presentamos a
Asimismo, una reciente publicacin de la CEPAL continuacin, representa una de las pocas excepciones
resalta tambin los obstculos que encuentra la partici- (ver Cuadro 18).
pacin poltica femenina, e identifica cuando menos Qu conclusiones se deducen de las respuestas da-
cuatro desafos inherentes a la cultura poltica domi- das a esta encuesta? A la primera pregunta (sobre si el
nante48: lugar de las mujeres est en el hogar), Venezuela es la
que muestra una actitud ms progresista, al tiempo que
La democracia, en su aspecto formal, implica un todos los colombianos entrevistados manifiestan que lo
imaginario de actores limitados, lo que dificulta la mejor es que las mujeres se ocupen de su casa y de los
apertura necesaria para considerar la inclusin de varones, antes que al trabajo. Por otro lado, en la cuestin
colectivos como el de las mujeres, entre otros, en que se refiere ms directamente al tema de este informe
los espacios de poder poltico. (si los hombres son mejores lderes polticos que las muje-
La poltica (...) y los partidos polticos (...) se mane- res), los datos obtenidos muestran variantes significati-
jan mediante cdigos y prcticas que no siempre son vas en los cinco pases. Per y Bolivia los pases con
accesibles ni visibles para las mujeres (...). mayor representacin poltica femenina presentan las
La existencia de una relacin difcil de las mujeres actitudes ms favorables a la equidad, mientras que en
con el poder, al que se le atribuye una connotacin el resto de pases esa actitud es menos evidente. Por
negativa y represiva. ejemplo, Ecuador es el que muestra las actitudes menos
progresistas, por ms que este pas ocupe el lugar me-
48 Ver Bareiro et al. (2004, p. 21). dio en cuanto a niveles de representacin femenina.
Hasta aqu, el presente trabajo ha venido analizando los El financiamiento pblico, ya sea directo o indirecto.
sistemas electorales y los partidos polticos, as como la Los topes al gasto
cultura poltica y de desarrollo, como factores que pue- Los lmites a las contribuciones
den determinar la representacin poltica femenina. Pero La rendicin de cuentas
hay dos elementos adicionales que pueden tambin Los sistemas electorales RP, en particular los de lista
influirla, especialmente durante la etapa de campaa y, cerrada51.
en menor grado aunque igualmente significativo, du-
rante el proceso de nominaciones. Estos elementos, las Aunque la evidencia es escasa, parecera que el
finanzas y el uso de los medios masivos de comunica- financiamiento pblico de las campaas tiene un im-
cin, estn ntimamente relacionados, habida cuenta del pacto positivo para las mujeres candidatas, en cuanto
vuelo que han tomado ltimamente las campaas elec- que ayuda a que se haga parejo el terreno para la lid
torales, las cuales van de la mano con la siempre cre- electoral, de manera que las advenedizas estn en con-
ciente importancia de la propaganda poltica. diciones de competir eficazmente con los candidatos
tradicionales y las alianzas que cuentan con poder eco-
El financiamiento de las campaas nmico. Teniendo esto en cuenta, al poder acceder al
erario pblico, las mujeres candidatas de Bolivia, Co-
lombia y Ecuador encuentran mayor apoyo. En Per,
Varones y mujeres no gozan por igual del acceso a los
slo existe financiamiento a actividades partidarias, mien-
recursos econmicos. De los mil trescientos millones
tras que en Venezuela el financiamiento con fondos p-
de personas que viven en pobreza extrema en el mun-
blicos se encuentra prohibido por la Constitucin.
do, el 70% tiene sexo femenino. En trminos globales,
Abundando en el tema, parece que las candidatas
los ingresos que perciben las mujeres vienen a ser algo
con frecuencia advenedizas y con poco acceso a las
as como el 75% de los percibidos por los varones. Es
fuentes financieras se benefician cuando se imponen
cierto que no resulta claro cmo estas desventajas re-
lmites a gastos y contribuciones. Entre los cinco pases
percuten en lo referente a las campaas, pero una sana
andinos, Ecuador es el que ha establecido topes ms
experiencia ensea que las mujeres deben enfrentar
estrictos a los gastos. En Bolivia y Per existen tam-
mayores obstculos durante el curso de una campaa,
bin, pero slo en forma de mximos a la publicidad elec-
debido a una limitacin en los recursos econmicos.
toral (en todos los medios y slo en la TV, respectiva-
Esta apreciacin queda confirmada cuando se analizan
mente). Esos dos pases son menos duros en cuanto a
otras regiones49 . Los mayores niveles de pobreza que
los lmites de las contribuciones: en el primero est fija-
afectan a las mujeres se ven agravados por otros facto-
do en relacin al presupuesto anual de la organizacin
res adicionales que contribuyen a ponerlas en desventa-
poltica (10% si son partidos y 100% del financiamiento
ja: los tpicos obstculos que ha de afrontar un adve-
pblico en el resto de casos), y en Per existe un tope
nedizo, la socializacin del rol femenino50 y su me-
para el contribuyente individual de aproximadamente
nor capacidad de acceso a los medios adinerados.
$60,000 anual. En Colombia y Venezuela, las nuevas dis-
Investigaciones de orden mundial y regional ponen
posiciones constitucionales permiten lmites (tanto al
de manifiesto que el margen de maniobra alcanza su
gasto como a las contribuciones), pero estn pendien-
grado mximo cuando se establecen reales reformas
tes de un desarrollo legal que los precise.
respecto al financiamiento de las campaas; es enton-
Los mtodos de rendicin de cuentas son impor-
ces cuando las mujeres encuentran ms facilidad para
tantes para las candidatas mujeres, pues ayudan a empa-
de mayor amplitud y radicalidad.
En los altos cargos directivos de los partidos hay
todava pocas mujeres, y no se avizora una mejor
situacin. El MNR boliviano y el PPC del Per, am-
bos partidos polticos tradicionales, constituyen dos co. Ahora bien, puesto que estas reformas son de re-
notables excepciones. ciente aprobacin en casi todos estos pases, es sencilla-
mente demasiado pronto para analizar sus resultados o
No aparece una clara relacin entre los niveles de sacar conclusiones de importancia sobre el tema espe-
participacin femenina, el desarrollo y la cultura. Los cfico de gnero. Como en el caso del financiamiento, la
dos pases de la regin con ms alto nivel de desarrollo relacin entre cobertura de los medios y participacin
socioeconmico, en general, y que consideran la equi- poltica femenina queda an sujeta a la intuicin. Es
dad de gnero, son precisamente los que tienen menos probable que la cobertura meditica influya en los elec-
proporcin de mujeres en sus legislaturas nacionales. S tores, como lo es que trate de diferente manera, segn
parece ser un poco ms seria la relacin existente entre su gnero, a varones y mujeres candidatas; pero es algo
cultura y representacin poltica, pero an est lejos de que no ha sido probado en Amrica Latina, pues de-
ser inequvoca. Per y Bolivia, pases que cuentan con pende de los datos que se obtengan en toda la regin y
los ms altos niveles de representacin femenina, mues- del riguroso anlisis de los mismos.
tran las actitudes ms progresistas en cuanto a liderazgo En sntesis, el tipo de sistema electoral, y especial-
poltico de las mujeres60. Con todo, esta relacin no fun- mente la adopcin de cuotas, parece ser el factor ms
ciona en Ecuador, ni existe all una clara relacin entre determinante para la representacin poltica femenina
las actitudes respecto a lideresas polticas y las actitudes en la Regin Andina. Las cuotas han funcionado como
de gnero dominantes, las cuales quedaron expresadas acelerador, pues han hecho avanzar la representacin
en las cuestiones relativas a mujeres en su hogar y femenina aun cuando no se haban tomado todava
mujeres como fuente de ingresos econmicos. medidas de mayor amplitud y radicalidad. Esta conclu-
La relacin entre el financiamiento y la participa- sin puede extraerse despus de hacer comparaciones
cin poltica femenina se establece intuitivamente, pero entre las naciones referidas, as como entre los distintos
no ha podido ser constatada61. Es decir, existe una apre- organismos (Cmaras Alta y Baja) y los tipos de distri-
hensin general de que las mujeres se benefician con tos que funcionan en cada pas.
las finanzas partidarias cuando el terreno de juego se
encuentra en ptimas condiciones; como es el caso don-
de existen normas que garantizan la transparencia, se Investigacin futura
ponen lmites razonables a los gastos, y se regulan la
competencia intrapartidaria y el financiamiento pbli- Como sucede en casi todas las investigaciones, este es-
tudio ha levantado ms preguntas de las que ha podido
responder. Probablemente, lo ms interesante sea ana-
60 Una interpretacin alternativa podra ser que las actitudes son un lizar con prolijidad y cotejar el tema de la representa-
resultado no la causa del xito femenino en el terreno poltico. Es cin femenina con el contexto actual de crisis de repre-
decir, tal vez la opinin pblica se ha vuelto ms favorable a las
lideresas polticas, precisamente porque fue presentado al pblico sentacin que se da en los pases andinos. Qu esperan
un mayor nmero de ellas. Una investigacin ulterior debera anali- los ciudadanos de sus representantes? En qu estn
zar cmo cambian las opiniones a travs del tiempo y cul es su
relacin con los cambios en la situacin poltica.
fallando los legisladores? Y cmo pueden modificarse
61 Ver Garca Quesada (2004). las estructuras para garantizar la representacin de to-
62 Al respecto, Bolivia tiene diversas experiencias interesantes, como el formas tales como transparencia, publicacin de las cuentas, limita-
Foro Poltico de Mujeres, la Unin de Mujeres Parlamentarias ciones al gasto y al financiamiento pblico aumentan -al parecer- las
(UMAPOL) y la Asociacin de Concejales de Bolivia (ACOBOL). oportunidades de las mujeres candidatas, es importante que los mo-
63 Por ejemplo, hay que conjugar ms estrechamente los movimientos vimientos femeninos estudien estos temas con ms detencin y se
a favor de la igualdad con los que propugnan prcticas de buen go- comprometan con este tipo de medidas, asegurndose al mismo tiem-
bierno dirigidas a reformar lo relativo al financiamiento de los parti- po de que sern aplicadas con una perspectiva de equidad.
dos polticos y a promover medidas anticorrupcin. Puesto que re- 64 Ver Bernal y Wills (2003).
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L a Regin Andina se caracteriza por su alta diver- mas de trato y de relacin a las que estuvieron someti-
sidad tnica. As lo demuestra la presencia de una im- dos los indgenas fueron triviales y tendenciosas, desti-
portante poblacin indgena en Bolivia, Colombia, Ecua- nadas a relativizar la importancia que stos tenan. En
dor, Per y Venezuela, pases en donde sta llega inclu- diferentes facetas de la historia, lo indgena fue consi-
so a ser mayoritaria1 . Esta condicin de Estados de derado y asimilado como un hecho del pasado, donde
matriz indgena, presente desde la poca de la conquis- lo importante era la recuperacin de restos arqueolgi-
ta espaola (hace ms de quinientos aos), no ha sido cos que constituan la herencia de pueblos ya desapare-
reconocida como tal. Por el contrario, los pueblos ind- cidos. En estas circunstancias no importaron los guar-
genas han padecido la secular exclusin de una minora dianes actuales del conocimiento y el legajo cultural
social que ha detentado el poder poltico y econmico; milenario, slo contaban los monumentos y los
y que ha impuesto modelos democrticos occidentales monolitos.
que son lesivos a la realidad multitnica, o que ha rele- En otro escenario, el indgena slo sirvi como fuen-
gado, mediante la violencia poltica y militar, a los origi- te de inspiracin de poetas y msicos, quienes cantaban
narios habitantes de los andes. y rimaban al descendiente de la raza indmita, al que
Ya desde la fundacin de las nuevas repblicas inde- cuidaba la naturaleza y a los hombres y mujeres que
pendientes, lo indgena fue considerado un estorbo a eran diferentes; era considerado como algo ms del fo-
las pretensiones de crear una sociedad homognea, a lklore, y como un hecho pasivo de nuestra realidad cul-
imagen y semejanza de las existentes en pases desarro- tural. Por otro lado, los indgenas fueron tambin to-
llados, por lo que las polticas de Estado y la accin de mados como la referencia de lo inferior en trminos
la sociedad y sus instituciones tendieron siempre a ig- biolgicos y culturales; se los trat, ms o menos, como
norar la latente y manifiesta situacin indgena. Las for- una escala intermedia entre lo humano y lo animal. Los
originarios habitantes de la zona andina fueron culpa-
dos como responsables del atraso y la pobreza; a ellos
1 La poblacin indgena de los pases andinos no slo habita las regio-
no slo se los explotaba como fuerza bruta de trabajo,
nes rurales, sino tambin las reas urbanas de ciudades como La Paz sino que se los relegaba a una condicin de vida inhu-
(Bolivia), Quito (Ecuador) y Cusco (Per). La definicin de indge- mana. Durante el siglo XX, los pases andinos desarro-
na se refiere a los grupos humanos cuyo origen es anterior a la llega-
da de los europeos, y a aquellos que tradicionalmente han ocupado llaron importantes procesos de cambio social; sin em-
dichos territorios. Tienen una identidad cultural que los distingue, bargo, el indgena sigui siendo objeto de negacin en
as como comparten idiomas, organizacin social, creencias religio-
sas y una historia comn.
sus derechos. La nueva forma de ignorar la condicin
mocrticos.
cionar en las dinmicas polticas actuales.
Territorio
nan siendo excluyentes, integradoras y hasta cierta for-
ma racistas. El territorio es la demanda fundamental de los pue-
Por ello, las movilizaciones indgenas en la regin y blos indgenas y ellos lo comprenden como el espacio
en Amrica Latina han apuntado a que los gobiernos y socioeconmico ocupado y posedo de forma tradicional, donde de-
las instituciones sociales les reconozcan sus derechos a sarrollan su vida fsica y espiritual; es el hbitat que les ga-
la identidad cultural, porque es a partir de ella que se rantiza sus necesidades materiales y donde realizan sus
posibilita la participacin poltica, no slo como un he- tradiciones, costumbres, organizacin y conocimientos
cho de poder sino como una afirmacin de lo propio y ancestrales. La concepcin indgena del territorio com-
lo diverso. prende la propiedad de los recursos del subsuelo, del
suelo, del sobresuelo y del vuelo; es, adems, el lugar
Participacin poltica sagrado donde moran sus antepasados protegiendo a
sus familias y a la naturaleza que les proporciona los
Desde la poca de la independencia los destinos de las medios para sobrevivir.
emergentes naciones libres han sido dirigidos por cla- Por ello, se puede decir que el territorio es la base
ses y partidos polticos que siempre ignoraron la pre- material y espiritual que garantizar la existencia de los
sencia indgena y les desconocieron la importancia que pueblos indgenas y viabilizar su desarrollo econmi-
ello trascenda para construir Estados slidos y co, poltico y social. Sin embargo, la historia de la tierra,
participativos. En un principio, a los indgenas ni siquiera en tanto recurso, muestra hasta ahora una realidad con-
se les permita votar para elegir a los representantes de flictiva y de constante enfrentamiento entre los diver-
las instituciones pblicas, y despus, tomando en cuen- sos sectores involucrados, a pesar de contarse en todos
ta su valor demogrfico y ya pasada la mitad del siglo los pases andinos con instrumentos jurdicos que pro-
XX, se les permiti votar pero no elegir; el sistema po- tegen y garantizan la consolidacin de los derechos de
ltico funcionaba para que con el voto indgena se cons- estos pueblos sobre sus tierras tradicionales. Los terri-
tituyan gobiernos de los no indgenas, que casi siem- torios indgenas son respetados en base al espritu del
pre se convertan en verdugos de los habitantes origina- Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Tra-
rios del continente. bajo (OIT), sobre Pueblos Indgenas y Tribales ratifi-
Los pueblos indgenas, cansados de que las clases cado por todos los pases del rea andina, por lo que
dominantes sean los protagonistas polticos y que las no se considera a stos una simple propiedad agraria,
democracias slo sirvan para beneficiar a estos sectores sino un conjunto de recursos que permiten la repro-
minoritarios en desmedro de la mayora indgena, plan- duccin social, econmica y cultural de un pueblo.
tearon de manera contundente su derecho a la partici- En la actualidad vemos que en la mayora de los pa-
pacin poltica y social institucionalizada. Demandaron ses puede haber suficiente tierra en relacin a su pobla-
que sean los mismos pueblos indgenas los que elijan a cin, pero el problema es que estn mal distribuidas, y
sus autoridades, que constituyan libremente sus gobier- las que presentan mejor calidad para el desarrollo de la
nos y que definan su propio destino. Exigieron, tam- actividad agrcola y ganadera, as como una ubicacin
bin, su derecho a usar mecanismos tradicionales de cercana a los centros urbanos, estn en manos de secto-
insercin y de protagonismo en la democracia. res privilegiados. Para resolver este tema, los indgenas
papeles importantes los convenios y tratados, como el
Pacto de San Jos sobre Derechos Humanos, el Conve-
nio sobre la Biodiversidad y, en particular, el Convenio
169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas, que han sido
instrumentos de apertura para los avances en materia iniciativa surge, fundamentalmente, en busca de una
de reconocimiento de los derechos indgenas; en todos modernizacin y adecuacin de las normas constitu-
los pases, este convenio de la OIT ha servido para pre- cionales a la realidad histrica que viva Colombia. En-
cisar los alcances de las reformas constitucionales y la tre los avances constitucionales que se han dado en este
inclusin de los derechos indgenas en el conjunto de pas, destacamos el reconocimiento y la proteccin de
las legislaciones. la diversidad tnica y cultural (art. 7), la creacin de dos
Pero, una vez aprobadas las nuevas constituciones, senaturas elegidas en circunscripciones especiales ind-
las movilizaciones y acciones mediante las cuales los genas (art. 171), el ejercicio de la autoridad tradicional
indgenas presionaron e hicieron conocer sus deman- con facultades de aplicar la justicia comunitaria, el reco-
das perdieron mucho de su capacidad interpeladora, y nocimiento del carcter no enajenable de los resguar-
sus conquistas particularmente polticas no lograron dos comunales y el gobierno de los territorios indge-
la contundencia y los objetivos que esperaban. Despus nas segn usos y costumbres de sus comunidades, con
de la inclusin de sus derechos, se vieron obligados a capacidad de definir polticas de desarrollo autnomas
participar en procesos polticos dentro de sistemas de- (art. 330).
mocrticos que continuaron con el viejo estilo de po- Si bien se obtuvieron grandes avances en materia de
der y que desconocan las formas tradicionales de parti- derechos en favor de los pueblos indgenas, estas nor-
cipacin y ejercicio de la autoridad. Esto ha llevado a mas fueron limitativas en relacin a su concordancia
una situacin de incompatibilidad de las propuestas in- con los derechos de los dems sectores sociales; los al-
dgenas con la visin del mundo occidental, porque esta cances constitucionales ubicaron el tema indgena como
ltima asume valores donde se privilegia el individualis- un rgimen especial, e incluso aislado, ya que los bene-
mo y la visin lineal de la historia, en contraposicin de ficios slo eran posibles en un mbito nicamente ind-
la lgica indgena fundada en la solidaridad y reciproci- gena y muy distante del conjunto jurdico de Colombia.
dad, adems de su concepcin cclica del tiempo y el Tambin es importante precisar que Colombia fue el
espacio. primer pas andino que introdujo en su Constitucin
Analizamos a continuacin los logros que se han los derechos indgenas. Esto quizs fue posible porque
logrado en los pases andinos en materia de reconoci- la poblacin indgena del pas es minoritaria en relacin
miento constitucional de los derechos indgenas. a la poblacin nacional, y porque en las ltimas dcadas
ha vivido en permanente conflicto blico entre las gue-
Colombia rrillas insurgentes y el Estado, donde los ms damnifi-
cados han sido los pueblos originarios. En todo caso,
La Asamblea Nacional Constituyente, realizada en Co- son destacables los avances logrados en materia consti-
lombia en el ao 1991, surge como una respuesta a un tucional, a pesar de que la demora en la aplicacin de
conjunto de hechos, presiones, marchas y bloqueos de leyes y normas puede generar un retroceso, y poner en
los sectores sociales democrticos, entre los cuales se riesgo la viabilidad poltica de los pueblos indgenas y
encontraban tambin los movimientos indgenas. Esta su insercin plena en el sistema democrtico.
les permite desarrollar una economa de subsistencia
libre de agresin al hbitat y al medio ambiente. Esta
interrelacin basada en trminos de reciprocidad ha
permitido la conservacin y manejo de estos recursos,
El espacio dejado por los movimientos sindicales proporcionndoles insumos vitales a travs de prcti-
rpidamente fue cubierto por un emergente movimien- cas tradicionales de tipo extensivo, la cacera y la reco-
to indgena, que dej atrs las formas lricas y discursivas leccin de productos silvestres de la naturaleza. La lgi-
de demanda, encaminndose a realizar planteamientos ca de ocupacin espacial y la relacin de los indgenas
de concertacin con los Estados a partir de un modelo con su naturaleza, de esencia conservacionista, motiv
con contenido tnico y con propuestas programticas y el inters de los movimientos ecologistas europeos, que
propositivas. Se deja de lado la antigua idea sindicalista realizaron presin a sus gobiernos y a los organismos
de asaltar el poder por la fuerza y se impone la estra- multilaterales para que se respeten los derechos de es-
tegia de la construccin sostenida del poder, la cual tos pueblos y se asignen recursos financieros y tcnicos
implica nuevas formas de relacin con los Estados y las para apoyar su desarrollo. Desde entonces, la coopera-
sociedades, y la recreacin de los alcances de sus de- cin internacional juega un papel fundamental en el es-
mandas histricas. Los pueblos indgenas plantean pla- tablecimiento de nuevas formas de relacin con los pue-
taformas que, partiendo de sus pedidos de carcter sec- blos y comunidades indgenas; actitud que para algunos
torial, expresan los intereses estructurales de sus pases. responde simplemente a la dinmica de modernizacin
En Ecuador, los pueblos indgenas han sido los expo- de las agencias internacionales, pblicas y privadas de
nentes de la resistencia a las polticas econmicas de asistencia, as como al debilitamiento de las capacida-
ajuste impuestas por el Fondo Monetario Internacio- des financieras, normativas, tcnicas y ejecutivas de los
nal; en Per, los indgenas de la selva han encabezado Estados para impulsar polticas autnomas.
las movilizaciones en defensa del medio ambiente y, en Se evidencia que el acercamiento de la cooperacin
Bolivia, las organizaciones indgenas y campesinas es- internacional a la temtica indgena se dio a travs de
tn a la vanguardia de la lucha por los recursos las vertientes medioambientales y de derechos huma-
hidrocarburferos, como es el gas natural. nos, situacin que con el transcurso del tiempo se ha
ido expresando en los programas y proyectos sociales,
que tienen como objetivo combatir la pobreza de los
Movimientos ecologistas y de sectores marginados, en donde los indgenas y campe-
derechos humanos sinos expresan el lmite extremo.
propositivas.
los pases se han realizado reformas estructurales, como
los ajustes econmicos, los procesos de descentraliza-
cin, inclusin social, y lo que se ha denominado la
lucha contra la pobreza. en los espacios de accin municipal, se generan las ne-
Las nuevas polticas econmicas han tendido a la cesarias condiciones polticas y sociales para que los
redistribucin de los recursos pblicos para que stos pueblos indgenas participen de una forma directa y
sean utilizados desde el nivel local o regional, con un activa en la gestin de los servicios pblicos locales,
acrecentado involucramiento de la ciudadana y de las como saneamiento, energa, agua potable, educacin y
instituciones de la sociedad civil15 . Estas formas de par- salud. Con las recientes legislaciones y aperturas
ticipacin que se han abierto a los indgenas, han posi- institucionales, los pueblos indgenas logran tambin ser
bilitado tambin el reposicionamiento y fortalecimien- partcipes de los procesos electorales, hecho que les
to del proyecto de las comunidades, que de sujetos so- habilita a actuar en la priorizacin de las obras, la plani-
ciales se convierten en actores polticos con capacida- ficacin de las actividades, la ejecucin presupuestaria y
des de gobierno. Aqu, los pueblos indgenas promue- la definicin de polticas municipales; entre estas lti-
ven un entronque entre las expresiones del gobierno mas, cabe mencionar la designacin de autoridades ad-
formal institucionalizado con la visin de gestin auto- ministrativas (en coordinacin con los representantes
nmica del territorio y los recursos naturales. sta cons- tradicionales) y la posibilidad de integrar las instancias
tituye la construccin de un modelo de participacin de control y vigilancia.
de abajo hacia arriba, englobante y simtrico, que ga- Con la inclusin de indgenas en los gobiernos mu-
rantiza los derechos tnicos. nicipales la democracia local y regional empieza a
Es importante rescatar que en los pases andinos se reconfigurarse, y el inters se acrecienta cuando se pue-
estn desarrollando procesos polticos importantes en den ver los beneficios, fruto de la inversin pblica que
relacin al empoderamiento indgena; entre los ms se realiza con los recursos asignados por el Estado de
notorios estn a) la revitalizacin de sus estructuras forma directa. Las elecciones que se convocan para ele-
organizacionales, que han fortalecido el ejercicio de la gir autoridades locales encuentran a los pueblos indge-
autoridad en los niveles territoriales de base; b) el pro- nas con una enorme expectativa de participacin, pues
gresivo y sostenido copamiento indgena de las estruc- la exclusin poltica y social que haban padecido pare-
turas en los gobiernos municipales, mediante la partici- ce empezar a revertirse. Pero pese a esta apertura polti-
pacin en procesos electorales y de elegibilidad; c) la ca, en algunos pases todava existen restricciones para
incursin de lderes indgenas en las instancias legislati- los indgenas: las legislaciones electorales imposibilita-
vas y ejecutivas, a nivel regional y nacional; y d) la so- ban la participacin de candidatos indgenas y los obli-
cializacin y convergencia de sus demandas con la de gaban a ser representados por el sistema de partidos
otros sectores populares. Al concretarse la participacin polticos. Sin embargo, esta limitante no logra frenar el
impulso que han adquirido los movimientos indgenas
para ser parte de la democracia; prestando siglas y con
15 Es cada vez ms creciente la descentralizacin de los presupuestos
pblicos para que stos sean administrados por los gobiernos loca-
alianzas circunstanciales con diferentes partidos, logra-
les. En Per y Ecuador es notorio el avance en la participacin de los ron detentar importantes espacios del poder local y re-
comunarios en la planificacin y fiscalizacin del presupuesto de gional.
los municipios; en Bolivia, con la ley de participacin popular existe
la coparticipacin tributaria, que es manejada por los municipios, en En Ecuador y Bolivia, han surgido partidos polticos
su mayora de carcter indgena. indgenas que han logrado canalizar una importante
* Estimaciones realizadas por el autor en base a datos de censos nacionales, de organizaciones indgenas y de otras fuentes especializadas.
AAVV. 2001. Crisis de los partidos polticos en la Regin Mujeres en el parlamento. Ms all de los nmeros. Lima:
Andina: lecciones de la historia. Opiniones y anlisis. Internatoinal IDEA.
La Paz: Fundemos ILDIS FUNDAPPAC.
Quijano, Anibal. 2003. Notas sobre raza y democra-
Alta, V., Diego Iturralde y M. A. Lpez-Bassols. 1998. cia en los pases andinos, en Revista Venezolana
Pueblos indgenas y Estado en Amrica Latina. Fondo de Economa y Ciencias Sociales, vol. 9, n 1 (enero
para el desarrollo de los pueblos indgenas de Amrica abril).
Latina y el Caribe. Quito: Editorial Abya-Yala.
llo. Si ello no ocurre, la democracia bajo presin econ- cia internacional muestra contundentemente que para
mica puede fracasar, pues toda pobreza alimenta la que se realicen reformas electorales exitosas, deben pro-
ingobernabilidad. Es por eso que el debilitamiento de las ducirse consensos que involucren a un amplio espectro
democracias de la regin oblig a reformar no slo sus del abanico poltico, donde no slo se encuentren pre-
economas, sino tambin sus instituciones y sus reglas. sentes las organizaciones polticas sino tambin otros
En consecuencia, la dcada de los aos noventa, que grupos sujetos de conocimiento y experiencia.
constitua una segunda oleada de reformas, fue testigo En las reformas electorales se pueden revisar todos
de cmo los pases andinos cambiaron nuevamente sus los componentes del sistema; desde el tipo y el tamao
leyes electorales y sus partidos polticos (ver Cuadro 1). de la circunscripcin electoral, pasando por la simulta-
Si las preguntas claves eran qu y cmo se reforma, tam- neidad de las elecciones parlamentarias y presidencia-
bin lo es cmo se llega a ella. Es por eso que aquellos les, la forma de votacin, el tipo de boleta, el nmero
cambios constitucionales que fueron precedidos por de votos, el umbral de representacin, o la frmula
convulsiones polticas en Ecuador (la destitucin del matemtica de conversin de votos en escaos. Pero
presidente Bucaram), Per (el golpe de Estado encabe- no existe ninguna prioridad ni preferencia o necesidad
zado por el presidente Fujimori) y, de alguna manera, la de cambiar todos los elementos. Es ms, slo en conta-
Venezuela de Chvez, tendrn una resultante distinta dos casos las reformas tocan todos ellos. El otro ele-
de aquellos casos en donde la reforma es producto de mento fundamental para una reforma es el factor tiem-
concertados y dificultosos esfuerzos por crear nuevas po. Generalmente, la que se practica a las puertas de un
reglas de juego (Bolivia y Colombia). En el primero de proceso electoral est seriamente condicionada por la
los casos, suelen presentarse situaciones de imposicin variable del clculo poltico, situacin que generalmen-
de un sector poltico sobre otro, por lo que general- te impide una adecuada y fluida discusin sobre la re-
mente se observa sectores excluidos en la elaboracin forma electoral. A ello hay que agregarle que no siem-
de las nuevas reglas. En el segundo caso, el intento de pre los actores de la reforma saben cmo realizarla o si
concertacin hace de ste un proceso ms inclusivo. Si realmente la desean.
la reforma electoral reviste una importancia singular en Las rupturas que hemos destacado concentraban sus
el diseo de un sistema poltico renovado, la experien- esfuerzos en Asambleas Constituyentes que generalmen-
El sistema electoral est conformado por una variedad En todos los regmenes polticos presidencialistas lati-
de elementos, cuya posibilidad de combinacin es muy
noamericanos y, por tanto, tambin en los de la Re-
grande. De ello resulta que aplicar un sistema electoral
sobre una votacin cualquiera tendr un resultado dis-
gin Andina, el Presidente de la Repblica es elegido
tinto si se aplica otro sistema electoral sobre esa misma por sufragio directo4 . El caso de Bolivia, si bien puede
votacin. Esto le confiere al sistema electoral una im- prestarse a confusin, no es igual al de los pases en los
portancia vital en la estructuracin de cualquier sistema que se desarrollan elecciones indirectas5 . Todos los pa-
poltico. ses andinos eligen a su Presidente bajo el principio de
Colombia 4 aos S, una vez ms. 8 aos Mayora absoluta 2da. vuelta entre los dos can-
didatos ms votados.
Bolivia 5 aos No, slo despus de 5 aos Mayora absoluta 2da. vuelta a travs del Con-
un perodo. greso entre los dos candida-
tos ms votados.
Per 5 aos No, slo despus de 5 aos Mayora absoluta 2da. vuelta entre los dos can-
un perodo. didatos ms votados.
Ecuador 4 aos No, slo despus de 4 aos Mayora relativa 2da. vuelta entre los candi-
un perodo. datos ms votados, si nadie
supera el 50%, o el 40% con
una diferencia sobre el se-
gundo de ms de 10%.
vuelta electoral, que inicialmente buscaba la amplia le- aos ambos, por cierto, han introducido la figura de la
gitimidad para el ganador, no ha logrado su objetivo; reeleccin al modificar sus respectivas constituciones.
por el contrario, ha polarizado la competencia electoral, Los tres pases restantes no permiten la reeleccin in-
en algunos casos de manera violenta. En cambio, a lo mediata (Bolivia, Ecuador y Per)8 . El efecto mayor se
largo de casi dos dcadas, la segunda vuelta a travs del produce en la disminucin de la igualdad en la compe-
Congreso produjo en Bolivia un efecto concertador. Los tencia electoral. Pero, no slo eso, pues el tiempo mxi-
partidos polticos no tuvieron slo que negociar sus vo- mo de un presidente venezolano en el poder puede ser
tos para elegir al Presidente sino que se vieron en la nece- tres veces mayor que el de uno boliviano.
sidad de establecer coaliciones o pactos para gobernar6 . Difcilmente, un candidato retador puede ganarle a
Otro aspecto que es necesario destacar es la dura- un Presidente-candidato. En los ltimos aos, stos han
cin, y la duracin mxima, de un mandato. La dura- sido los casos de Fujimori (Per), Menem (Argentina),
cin del mandato presidencial vara entre los cuatro aos Cardoso (Brasil) y Chvez (Venezuela, en 2000)9 . Por
(Ecuador y Colombia), cinco aos (Per y Bolivia) y lo dems, es un elemento altamente perturbador y so-
seis aos (Venezuela). Sin embargo, esto est relaciona- mete a una alta polarizacin poltica, incluso en los ca-
do con la posibilidad de la reeleccin. Por ello, como sos en que el candidato reeleccionista gane por mrge-
muestra el Cuadro 2, en Venezuela Chvez podra man- nes importantes.
tenerse en el poder hasta por un mximo de doce aos,
el mayor de toda la regin7; Colombia lo sigue con ocho al Japn. En Venezuela, el presidente Hugo Chvez hizo que la Asam-
blea Nacional Constituyente la cual control con mayora absolu-
ta introdujera en la nueva Constitucin la figura de la reeleccin
6 Si bien es cierto que desde la cada de Snchez de Lozada la inestabi- presidencial y extendiera el perodo de gestin a seis aos.
lidad se ha instalado nuevamente en Bolivia, los pactos de gobierno 8 Colombia, en 2004, aprob la posibilidad de la reeleccin presiden-
no dejan de ser importantes para la gobernabilidad. cial, despus de ser uno de los pocos pases que prohiba esta posibi-
7 Alberto Fujimori se present inconstitucionalmente y gan las elec- lidad de manera absoluta.
ciones del ao 2000, permaneciendo en el poder once de los quince 9 En dos casos no se cumpli esta regla: Ortega en Nicaragua, y Mejas
aos posibles, ya que fue destituido por el Congreso luego de fugar en Repblica Dominicana.
Cuadro 4
Caractersticas de los parlamentos andinos
Todos estos mecanismos constituyen el denomina- Cmaras. Sin embargo, Ecuador (1977), Per (1993) y
do sistema electoral presidencial, el cual tendr una in- Venezuela (1999) cambiaron esta tradicin. De esta
fluencia fundamental sobre el sistema electoral parla- manera, slo Colombia y Bolivia estructuran actualmente
mentario, as como en los efectos totales sobre el siste- sus legislativos a travs de dos Cmaras, el formato
ma de partidos y el sistema poltico (ver Cuadro 2). bicameral. Por el contrario, Ecuador, Per y Venezuela,
modificaron sus parlamentos y los convirtieron en
Sistema electoral parlamentario unicamerales. Si bien no es ste el espacio para discutir la
pertinencia o no de cualquiera de los dos formatos, se
Como ya se seal lneas arriba, los regmenes presi- podra sealar que, generalmente, se encuentran parla-
dencialistas requieren de dos sistemas electorales tanto mentos unicamerales en pases pequeos; ste era el caso
para elegir al Poder Ejecutivo como al Poder Legislati- de varios pases centroamericanos10 . De estos tres pa-
vo. Sin embargo, el formato de los parlamentos no es ses, Ecuador convierte su parlamento en unicameral,
igual en toda la Regin Andina. A lo largo de la historia 10 Son los casos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras,
parlamentaria andina, todos los pases contaban con dos Nicaragua y Panam.
Bolivia 1984, 1989, 1993, 1984, 1989, 1993, 1979, 1980, 1985, 2004 11
1997, 2002 1997, 2002 1987, 1989
Colombia 1978, 1982, 1986, 1978, 1982, 1986, 1988, 1990, 1992, 2003 1978, 1980, 1982, 26
1990, 1994, 1998, 1990, 1991, 1994, 1994, 1997 1984, 1986, 1988,
2002 1998, 2002 1990
Per 1980, 1985, 1990, 19781, 1980, 1985, 1980, 1983, 1986, 1993 1997, 2001 22
1995, 2000, 2001 1990, 19922, 1995, 1989, 1993, 1995,
2000, 2001 1998, 20023
Venezuela 1978, 1983, 1988, 1978, 1983, 1988, 2004 1995, 1992, 1999 12
1993, 1998, 2000 1993, 1998, 2000
pero manteniendo cierto grado de relacin entre el n- poblacin pero el ltimo respecto al nmero de parla-
mero de electores y el de parlamentarios; en cambio, mentarios, con lo cual ha reducido su capacidad de re-
bajo la Constitucin de 1993, Per lo convierte tam- presentacin poltica11 . En cuanto al perodo del man-
bin en unicameral pero reduciendo ostensiblemente el dato legislativo, todos los pases, excepto Venezuela,
nmero de parlamentarios de 240 a 120, e incrementan- coincidieron en otorgar el mismo nmero de aos en el
do de esa forma la relacin de electores y parlamenta- Ejecutivo; es decir, cuatro aos en Colombia y Ecua-
rios la mayor de toda la regin (ver Cuadro 3). dor, y cinco aos en Bolivia y Per12 . Pero, en este caso,
Si bien no existe un nmero exacto que exprese de todos los pases salvo Venezuela permiten la reelec-
mejor manera la relacin entre electores y parlamenta- cin indefinida de los parlamentarios, al igual que la tra-
rios, quizs la nica relacin es aqulla que seala que, a dicin norteamericana y la de casi todos los pases13 (ver
mayor tamao poblacional del pas, mayor ser el tama- Cuadro 4).
o del parlamento. Esto hace que el parlamento chino
sea ms grande que el espaol, y que ste sea de mayor Eleccin del Senado
tamao que el colombiano, que a su vez es ms grande
que el chileno y ste lo sea con relacin al de Mnaco. Los dos pases con parlamentos bicamerales son Boli-
Esta relacin no es exacta, pero ms o menos se cum- via y Colombia, por lo tanto tienen Senado. Inicialmen-
ple, pues tiene que ver con el hecho de que los parla- te, ms all de las caractersticas de sus funciones, la
mentos expresen la representacin poltica, lo que mo-
tiva que crezcan conforme crecen sus poblaciones. Las 11 Actualmente, el Per ocupa el puesto 15 (de 19 pases latinoamerica-
nos) con relacin al nmero de sus parlamentarios, pese a que es el
reformas que se introdujeron en los pases andinos, en quinto pas con mayor poblacin de Latinoamrica.
la estructura de sus parlamentos salvo en Per, res- 12 En Venezuela el mandato presidencial es de seis aos, y de cinco el
de los congresistas.
petaron los incrementos poblacionales que se presenta- 13 Uno de los pocos pases que no permiten la reeleccin parlamenta-
ron. En la Regin Andina, Per es el segundo pas en ria es Costa Rica.
Ecuador 21 plurinominales 32 8 61
(101 escaos) + 32% 8% 60%
nica (20 escaos)
Per 24 plurinominales y 1 35 48 37
uninominal 29% 40% 31%
Venezuela 24 plurinominales + 3 49 94 22
indgenas uninominales 30% 57% 13%
Nota: Nmero y porcentaje de escaos en circunscripciones de tamao: G = Grande (10 y ms escaos), M= Medianas (entre 5 y 10 escaos)
P= Pequeas (menos de 5 escaos).
Cmara Alta o Senado tena como objetivo asegurar la senadores y otro de alguna manera compensatorio
representacin de los estados o entidades (departamen- en donde se eligen 2 representantes de las comunidades
tos, regiones, etc.), es decir, la representacin territorial indgenas. Colombia tiene un Senado muy numeroso, el
en contraposicin a la representacin poblacional de la mayor de la regin, ms grande aun que el argentino,
Cmara Baja. Esto hizo que, por lo general, se estable- que es de mayor magnitud poblacional. Esto se debe,
ciera un nmero igual de escaos para cada una de las en parte, a que la representacin no se encuentra condi-
unidades en que se divide polticamente el pas es el cionada a su divisin territorial.
caso de Bolivia, en donde sus 27 senadores estn distri- En los dos casos, el principio de eleccin vara. Bo-
buidos tres por cada uno de los nueve departamentos, livia establece la eleccin de sus senadores a travs de
es decir, bajo circunscripciones trinominales. Otro es el lista incompleta por mayora relativa. Al partido mayo-
caso de Colombia, que establece una representacin fija ritario se le asigna dos senadores, y uno a la segunda
con sus 102 senadores, los cuales son elegidos a travs mayora, como suceda antes en Mxico. El resultado
de una circunscripcin nica. Por lo tanto, los senado- de este procedimiento consiste en una alta desproporcin
res no representan entidades territoriales sino al con- entre votos y escaos, facilitando la construccin de
junto de la nacin, con la particularidad de que existen mayoras. El caso colombiano es totalmente distinto.
dos distritos nacionales; uno en donde se eligen 100 En l, la circunscripcin nica permite el ingreso de un
nmero alto de partidos polticos. El distrito nico sin
barrera mnima genera tambin la ms alta proporcin entre
votos y escaos. La fuerte presencia de dos partidos
El formato de los parlamentos no es igual en toda la polticos en Colombia (el Liberal y el Conservador) y el
Regin Andina. A lo largo de la historia parlamentaria mtodo de padrinazgo de candidaturas, evita una im-
andina, todos los pases contaban con dos Cmaras. Sin
portante dispersin que propicia el distrito nacional14 .
embargo, Ecuador (1977), Per (1993) y Venezuela (1999)
cambiaron esta tradicin. De esta manera, slo Colom-
bia y Bolivia estructuran actualmente sus legislativos a 14 Sin embargo, el mismo padrinazgo que permita la presentacin de
varias listas por el mismo partido, estimul la indisciplina partidaria
travs de dos Cmaras, el formato bicameral. y el personalismo. La ltima reforma poltica tiene como propsito
corregir este problema con listas bloqueadas, pero permite a los par-
tidos aplicar opcionalmente el voto preferencial.
Colombia S: nica + nica S: lista cerrada Voto mlti- Varias No S y D: cuo- No**
indgena y bloqueada ple: ciente y resi-
R: lista cerrada 1 para cada duo mayor
R: circunscripcio- y bloqueada cmara (se tiene en
nes plurinominales cuenta votos
blancos)
Nota: (*) Bolivia no tiene escaos excedentes o compensatorios; (**) se realiza primero la eleccin al Parlamento y, posteriormente, la eleccin
presidencial. D = Diputados (en el caso venezolano, de la Asamblea Nacional); S = Senadores; R = Representantes.
de partidos.
polticos e inclusive mayor a la que se presenta con otros
partidos. Los efectos no han producido una mayor cer-
cana con los electores, pues eso depende ms del ta-
mao de la circunscripcin, sino, ms bien, ha resulta- Entre los pases de simultaneidad electoral se pro-
do ser un impedimento para la disciplina y la lealtad duce efectos diversos. El Per muestra una interrelacin
partidaria. mediana, puesto que el efecto est contrarrestado por la
existencia de votos diferenciados y una sola boleta de
votacin, con lo que podra ocurrir que un partido sea
Relacin entre los sistemas titular del Ejecutivo y otro del Legislativo. En los casos
electorales de Ecuador y Bolivia la interrelacin es menor debido a la
Si bien las posibilidades de combinacin de los elemen- existencia de boletas y votos separados. En otras pala-
tos de un sistema electoral son muy grandes, los efectos bras, el Per muestra un sistema electoral que permite,
que producen se amplan si se toma en cuenta la rela- en mayor medida que los otros, crear mayoras parla-
cin entre los sistemas electorales presidencial y parla- mentarias del mismo color poltico que el Ejecutivo (ver
mentario. Entre stos existen, tambin, varias posibili- Cuadro 7).
dades, que van desde una relacin fuerte hasta una d-
bil. En concreto, sta se expresa en cmo la eleccin
parlamentaria est influenciada por la eleccin presiden- Los sistemas de partidos polticos
cial; es decir, la potencialidad de esta ltima est en la
capacidad que tiene de crear un efecto de voto de arrastre, De modo general, se podra decir que en los aos no-
debido a que en un sistema presidencialista la eleccin venta el sistema de partidos en la Regin Andina se ha
de su titular es el acto eleccionario ms importante. movido desde un continuo bipartidismo (Colombia) y un
El primer, y quizs el ms importante, factor es el de multipartidismo polarizado (Per, antes de 1992), hasta un
la simultaneidad temporal en la realizacin del proceso sistema multipartidista moderado que, con variantes, casi
electoral. De los cinco pases estudiados, tres de ellos todos comparten.
concurren el mismo da a votar por el Presidente y el El presidencialismo latinoamericano tuvo serias di-
Parlamento (Bolivia, Ecuador16 y Per), configurando ficultades para construir una democracia no slo esta-
una alta simultaneidad. El caso contrario, y en donde se ble, sino para constituir un rgimen en donde los pode-
muestra una inexistencia de simultaneidad, es Colombia y res pudiesen funcionar con autonoma e independen-
Venezuela. La eleccin parlamentaria colombiana se cia. Pero la combinacin del presidencialismo con un
realiza con varios meses de anticipacin a la presiden- sistema multipartidista en otras palabras, un formato
cial, y, sin embargo, el tiempo no es tan amplio como de partidos en donde a la dispersin de la representa-
para que stos se separen totalmente como dos mo- cin poltica se le suma la dispersin del poder no ha
mentos polticos que no generan ningn efecto sobre el generado una mayor estabilidad. Esto permite dos si-
otro; como s ocurre en casos en donde la eleccin par- tuaciones: por un lado, aquella en la que el Ejecutivo
lamentaria es claramente distante de la presidencial. obtiene una mayora aplastante en el parlamento, con
una oposicin atomizada, y por el otro, una en donde el
16 Hasta antes de las reformas de 1998, en Ecuador se elega parcial- Ejecutivo difcilmente puede obtener mayora, constru-
mente el Parlamento a mitad del perodo presidencial. yndose por el contrario una en su contra.
Bolivia 1% de los votos emitidos en la ltima eleccin 1% de votos emitidos en la ltima eleccin o no par-
ticipar en dos procesos electorales
Si bien los sistemas de partidos tienen impacto en el tica de pactos y alianzas, logr estabilizar su sistema
sistema electoral, ste tambin provoca efectos en el a base de su presidencialismo parlamentarizado. Eli-
sistema de partidos. Pero es tambin cierto que la con- min a los partidos antisistema y redujo la presencia
formacin de los sistemas de partidos puede verse afec- de algunos grupos de presin (sindicatos, Fuerzas
tada por otras variables polticas, sociales e incluso lega- Armadas). Sin embargo, este sistema no fue renova-
les. Sobre estas ltimas, por ejemplo, es importante ob- do con xito, permitiendo el ingreso del MAS de
servar la permisividad que muestran las legislaciones para Evo Morales, el cual puede polarizar el multi-
el ingreso a la competencia electoral. Un elemento que partidismo.
se puede observar es la llamada barrera legal de ingre- Colombia. Si bien su sistema de partidos evidencia
so, tal como lo muestra el Cuadro 8. All se seala el una tremenda debilidad ideolgica y programtica,
nmero de firmas de respaldo para inscribir a un par- result ser el ms estable de toda la regin. La Cons-
tido poltico. titucin de 1991, que intent quebrar e incorporar
La exigencia es promedio, salvo el caso de Colom- nuevas fuerzas polticas, lo logr parcialmente, ya
bia, el ms flexible. En este pas la barrera de ingreso es que el bipartidismo se mantuvo en alguna medida.
menor, pero el asentamiento del bipartidismo es hist- Todo ello fue facilitado por el hecho de que se per-
rico y sus miembros constituyen partidos electorales con mita que los partidos tradicionales avalen las listas.
difusas lneas de fronteras polticas e ideolgicas. Esto Este bipartidismo incorpor en su seno a nuevos
les permite incorporar a la competencia listas de candi- grupos, pero fue incapaz de incorporar nuevas fuer-
datos que estos partidos promocionan, y gracias al m- zas en la competencia interpartidaria. La presencia
todo del cociente quedan excluidos los grupos no apa- del actual presidente lvaro Uribe ha reordenado
drinados por los partidos mayores. Pero, ciertamente, este esquema, personalizando la poltica en contra
es el sistema electoral que tiene una funcin reductiva en el de los dos partidos principales.
nmero de partidos, por lo que el panorama es el si- Ecuador. Pese al nmero, siempre mostr un siste-
guiente: ma de partidos multipartidista moderado, que no per-
mita mayoras que respalden a los Ejecutivos de
Bolivia. A diferencia de los otros, Bolivia transit manera consistente. Su competencia centrpeta y la
de un multipartidismo polarizado, al inicio de la transi- cercana ideolgica de sus participantes evit que el
cin, a un multipartidismo moderado, con una compe- sistema estallara. La crisis desatada a inicios del go-
tencia centrpeta y poca distancia ideolgica. Cen- bierno de Bucaram, y su posterior destitucin, con-
trada en tres partidos principales y gracias a su pol- dujo a la modificacin de la Constitucin y las leyes
Venezuela. Los ltimos aos ha mostrado un trn-
sito de un bipartidismo estable (1973-1993) a un
multipartidismo inestable. El monopolio de AD y
COPEI en aquel perodo no sent las bases para
superar situaciones de crisis. Por el contrario, han ms claro se ha observado en el efecto reductivo del siste-
sido los partidos polticos, como en su momento en ma de partidos, que a su vez ha contribuido a un forma-
el Per, los que han sido objeto del rechazo ciuda- to de gobierno de presidencialismo parlamentarizado.
dano. Pese a ello, si bien el sistema partidista ha de- En Colombia, el problema de gobernabilidad no
jado de ser bipartidista, la eleccin presidencial por reside exclusivamente en el sistema electoral, sino en
mayora relativa, simultnea con la eleccin parla- otros factores como el clientelismo y evidentemente en
mentaria, tiende a concentrar el voto en pocos par- la violencia poltica. El sistema electoral, combinado con
tidos. Sin embargo, la fuerte y polarizada presencia el voto facultativo, facilit la presencia del bipartidismo.
de Chvez puede provocar nuevos cambios en el Pese a los esfuerzos desplegados desde la Constitucin
formato de partidos. de 1991, el sistema de listas parlamentarias apadrinadas
no ha permitido incorporar a las nuevas fuerzas o a par-
tidos menores. Por su lado, el distrito nico nacional en
Un balance general el Senado tampoco posibilita el rol inclusivo, mientras que
en la cmara de representantes, en cambio, la despro-
Un balance general nos remite a sealar que los siste- porcin es mayor dado la obligatoriedad de dos esca-
mas electorales de los pases andinos han sido utiliza- os mnimos por departamento; es decir, en la cmara
dos para resolver algunos problemas de gobernabilidad, de representantes los partidos tradicionales ganan a tra-
particularmente en los mbitos de la representacin vs de la presentacin de listas y en el Senado por dis-
poltica y en la credibilidad de los procesos electorales. trito nico. Todo esto es agravado por la crisis de credi-
Esta tarea ha pasado por reformas electorales que com- bilidad de las instituciones y de los partidos polticos.
prometieron a todos los pases. Sin embargo, el mtodo Por su lado, Ecuador ha modificado su sistema elec-
y las oportunidades han variado significativamente. toral en su intento de buscar salir de la crisis que, en no
Mientras en Bolivia el sistema electoral es el producto pocos momentos, asoma con su cara de ingoberna-
de un conjunto de reformas, que pasaron por el Acuer- bilidad. El sistema actual favorece a los partidos ms
do nacional de modernizacin del Estado de julio de grandes, en un momento en que la ciudadana ha resta-
1992 y que produjo la reforma de 1994, el resto de pa- do crdito a los partidos. Se hizo uso de las listas abier-
ses decidieron transitar por el camino de menores com- tas en un intento de permitir la apertura del sistema,
promisos. De esta manera, Bolivia introdujo el sistema pero lo que ha provocado es confusin y una mayor
de representacin personalizado como producto del personalizacin de la poltica.
desarrollo de acuerdos y consensos, intentando resol- En Per, con las modificaciones introducidas en la
ver la difcil combinacin de presidencialismo, sistemas Constitucin de 1993, no se hizo sino ahondar la crisis
multipartidistas y sistemas de representacin. El efecto de los partidos y mantener un sistema institucional d-
L
I ntroduccin ticos que encuentran expresiones distintas, segn los
factores que intervienen.
El presente artculo tiene como objetivo principal ana- El trabajo presenta, en primer lugar, una breve revi-
lizar la participacin electoral en los pases de la Regin sin conceptual sobre la participacin poltica y, en es-
Andina. El estudio abarca a los cinco pases andinos pecial, sobre la participacin electoral. De seguido ana-
(Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela) duran- liza los niveles de participacin en los diferentes comicios
te el periodo que va desde el inicio de la tercera ola, en presidenciales y legislativos en los cinco pases andinos,
1978, hasta el ao 2004. sus tendencias as como las principales variables que
A lo largo del mismo intentaremos dar respuestas parecieran explicar el comportamiento electoral2 . En la
especficas a las siguientes preguntas: Cul ha sido, parte final se sistematizan los principales hallazgos y
durante el periodo arriba citado, la participacin electo- conclusiones que surgen de la investigacin.
ral en la Regin Andina, tanto en el mbito regional
como a nivel de los diferentes pases?, Cules son sus
principales tendencias?, Qu variables parecieran ex- Precisiones conceptuales:
plicar mejor el comportamiento electoral en estos pa- participacin poltica y
ses? En particular, deseamos indagar hasta qu punto la participacin electoral
participacin electoral se ha visto afectada por las suce-
sivas crisis polticas y por la inestabilidad que actual- La participacin electoral desempea un papel central
mente aqueja a la Regin Andina. Nos proponemos, en el funcionamiento del sistema democrtico: perso-
asimismo, comparar el comportamiento electoral en es- nas que escasamente se involucran en la vida poltica de
tos pases con el del resto de Latinoamrica. Para ello, una nacin, el da de las elecciones expresan sus prefe-
identificaremos las tendencias predominantes y deter- rencias por distintos candidatos. En efecto, el voto es la
minaremos si estamos ante comportamientos generali- nica ocasin en que, por lo comn, participa ms del
zados o si, por el contrario, se trata de fenmenos pol- 50% de la ciudadana de los pases democrticos.
1 Para la elaboracin del presente artculo, seguimos los hallazgos re- 2 Para el anlisis se consideraron los datos de participacin en relacin
portados en el captulo 3 de Payne et al. (2002), as como en Cerdas con los electores registrados. stos fueron tomados de Payne et al.
(2001) y Nohlen (2003). El autor agradece la colaboracin de Ileana (2002; captulo 3), y fueron complementados con datos brindados
Aguilar, consultora de IDEA, en la elaboracin de este artculo. por los organismos electorales de los pases de la regin.
na, y en la Regin Andina especficamente, se han lo-
grado avances importantes en relacin con la transpa-
rencia y la credibilidad de las elecciones, si bien an res-
ta mucho camino por recorrer. En la actualidad, existen
A diferencia del ejercicio del sufragio un mecanis- organismos encargados de la gestin electoral en la to-
mo ms formal y episdico de participacin ciudada- talidad de los pases de la regin. Todos ellos adquirie-
na, el concepto de participacin poltica es mucho ms ron carcter permanente, un nmero creciente de fun-
amplio, y puede definirse como toda actividad del ciu- ciones y mayores niveles de autonoma, imparcialidad y
dadano dirigida a intervenir en la designacin de sus profesionalismo, lo cual ha trado como consecuencia
gobernantes o a influir en la formacin de la poltica que, durante los ltimos aos, el nmero de casos en
estatal. Comprende las acciones colectivas o individua- que los observadores nacionales e internacionales con-
les, legales o ilegales, de apoyo o de presin, mediante las sideraron fraudulentas las elecciones haya disminuido
cuales una o varias personas intentan incidir en las deci- sensiblemente.
siones acerca del tipo de gobierno que debe regir a una
sociedad, en la manera como se dirige el Estado, o en
decisiones especficas del gobierno que afectan a una Importancia de la participacin
comunidad o a sus miembros individuales (CAPEL, 2000). electoral
Si bien existen datos cuantitativos y comparativos
sobre la participacin electoral, aquellos relacionados Entre las funciones ms importantes que las elecciones
con la participacin poltica son ms irregulares y dis- cumplen en el sistema democrtico, podemos destacar
persos, por lo que en este artculo analizaremos nica- las siguientes: 1) legitimar la autoridad gubernamental;
mente los primeros. Diversos autores sugieren que los 2) formar el gobierno; 3) reclutar dirigentes polticos; 4)
votantes tienen mayores probabilidades que los no vo- promover la discusin y el debate pblico sobre distin-
tantes de interesarse en la poltica y participar de mane- tos temas; y 5) facilitar el desarrollo y el ejercicio de la
ra ms regular en otras formas de actividad poltica ciudadana (Heywood, 1997). Naturalmente, el grado
(Putnam, 2000). Un factor que no mediremos directa- en que los ciudadanos ejercen su derecho (o deber) de
mente en este trabajo pero que sin lugar a dudas incide votar, afecta de manera directa la eficacia con que estas
en la calidad de la participacin electoral, es el grado de funciones se cumplen. Si bien todas ellas son importan-
informacin poltica que la ciudadana adquiere por tes, en este trabajo se abordarn aquellas dos cuyo pa-
medio de la prensa escrita y televisiva y de otros medios pel es fundamental para el funcionamiento democrti-
de comunicacin. Por lo tanto, desde un punto de vista co: 1) proveer a la opinin pblica de un medio para
conceptual, la participacin poltica debe medirse al exteriorizar sus preferencias sobre polticas pblicas, y
menos en dos dimensiones: por una parte, el nivel de 2) proporcionar a la opinin pblica un mecanismo para
participacin, es decir, la cantidad de ciudadanos que responsabilizar a los funcionarios pblicos de sus ac-
votan o se involucran de otra manera y en alguna me- tuaciones.
dida en el sistema poltico; y, por la otra, la intensidad La probabilidad de que las elecciones traigan consi-
o calidad de esa intervencin, que denota el grado de go una representacin poltica eficaz y responsable de-
compromiso ciudadano con las formas ms demandan- pende de una gama de factores institucionales, entre ellos
tes de participacin y su nivel de informacin poltica la naturaleza del sistema electoral y de partidos, la capa-
(BID, 2000). cidad del Poder Legislativo y la independencia y efecti-
(CAPEL, 2000).
En segundo lugar, otros factores empadronamien-
to automtico, obligatorio o voluntario, y la simultanei-
dad o no de las elecciones, por ejemplo pueden incidir
efecto mayor en relacin con la intensidad de la partici- en el nmero de ciudadanos que votan. Si es obliga-
pacin poltica ms que con el nivel de la participacin cin del Estado mantener las listas de votantes al da,
electoral. o hacer un control peridico a fin de crear o actualizar
Cabe suponer, asimismo, que cuando los partidos los registros, el empadronamiento no debera repre-
representan a sectores de fuerte insercin social por sentar un obstculo significativo para votar. El empa-
ejemplo, religiosos o de clase social la importancia de dronamiento obligatorio podra animar a ms ciuda-
los resultados electorales es inmediatamente identifica- danos a registrarse y votar. Por el contrario, si depen-
ble y los polticos pueden movilizar con mayor facilidad de de los ciudadanos solicitar a las autoridades su in-
a sus partidarios menos informados e interesados. Por clusin en el registro electoral, es probable que un
ltimo, es probable que una mayor diversidad nmero mayor no se registre y, por consiguiente, no
etnolingstica desaliente la participacin electoral, de- emita su voto.
bido a que el sentido de comunidad nacional es ms Por su parte, se ha comprobado que cuando las elec-
dbil y las barreras lingsticas y culturales obstaculizan ciones presidenciales y legislativas son concurrentes o
la accin poltica y el ejercicio del voto para quienes simultneas, los niveles de participacin son superiores
integran los grupos minoritarios. tanto en las elecciones presidenciales como en las legis-
Un factor adicional de carcter estructural se rela- lativas. De acuerdo con Fornos et al., ello es as debido a
ciona con la legislacin vigente sobre el proceso de que las elecciones concurrentes tienden a ser ms in-
empadronamiento y la votacin misma. Primero, cabra tensas, con mayor nivel de informacin de los eventos
esperar que ms ciudadanos participen electoralmente polticos, lo que sirve no slo para reducir los costos,
cuando el voto es obligatorio que cuando es voluntario. sino que genera un electorado ms motivado y, por ende,
De hecho, estudios realizados en democracias relativa- se incentiva la participacin4 .
mente consolidadas sugieren que cuando la ley estable- Sin embargo, debemos tener presente que en nume-
ce la votacin obligatoria, los niveles de afluencia a las rosos pases (incluso aquellos con elecciones concurren-
urnas son algo ms altos (Powell, 1980; Jackman, 1987, tes) la afluencia a las urnas vara considerablemente en-
Fornos et al., 2004). No obstante, el grado en que influ- tre una eleccin y la otra, por lo que es evidente que
yen los requerimientos legales depende de la severidad otros factores, adems de los institucionales, influyen
de las penalidades y de las probabilidades de identificar en la participacin electoral. Entre las causas de movi-
y sancionar a los abstencionistas. Probablemente la ley mientos ascendentes o descendentes tanto episdicos
tenga poco peso cuando las sanciones sean mnimas, o como ms persistentes en la afluencia a las urnas, se
cuando rara vez se apliquen. encuentran los cambios en alguno de los siguientes fac-
Es importante sealar que el tema de la obligatorie- tores: 1) el rgimen poltico; 2) la popularidad de los
dad del voto es objeto de acalorados debates. Quienes candidatos; 3) la importancia que la ciudadana confiera
abogan por la imposicin de sanciones por abstenerse a los temas en juego durante una eleccin determinada;
de votar consideran que se trata de un deber cvico y 4) el grado de competitividad de la eleccin; 5) la credi-
que, en esa medida, puede aumentar la participacin elec-
toral. Los crticos al voto obligatorio sostienen, por el
contrario, que el sufragio es un derecho, y que incluir 4 Ver Fornos et al. (2004).
- La composicin del elec- - Imposibilidad del elector - Modo de registro de los - El tipo de competencia en-
torado, teniendo en cuen- de asistir al lugar de vota- electores tre los partidos
ta la existencia de culturas cin - Caractersticas del sistema - El grado de movilizacin
tnicas - Criterios de la eleccin ra- electoral (magnitud de ba- del electorado a travs de
- El nivel de educacin del cional rreras naturales y artificia- los programas (de mayor
electorado - Tipo de eleccin les que contiene, la senci- o menor polarizacin en-
- Las caractersticas de la - Fecha de eleccin llez de la boleta electoral) tre ellos)
cultura poltica en general - Cantidad de rganos a - El desempeo del gobier-
- La concepcin del voto ocupar no saliente
por parte del electorado, - Las expectativas vincula-
por ejemplo, como un de- das a los candidatos que se
recho o como un deber presentan
bilidad en las instituciones polticas y las prcticas de- namiento y desempeo del sistema democrtico. Sin
mocrticas (incluso la percepcin sobre la integridad embargo, si en un pas la afluencia a las urnas es escasa
del proceso electoral), y el nivel de respeto por la clase respecto del promedio regional, esto no indica, necesa-
poltica; y 6) el grado de institucionalizacin de los par- riamente, desconfianza en las instituciones democrti-
tidos polticos. cas. Como bien seala Nohlen (2003), las ms de las
Por ejemplo, el nmero de votantes podra ser ms veces el abstencionismo es interpretado como una for-
elevado en las elecciones que marcan el inicio de la tran- ma de expresar el malestar con la poltica en general,
sicin a la democracia (elecciones fundacionales), pues ganando as significado poltico en sentido estricto. El
los cambios de rgimen con frecuencia se caracterizan anlisis que se queda en esta exgesis del reproche peca
por una movilizacin y entusiasmo considerables del sin embargo por unidimensional. De modo que debe-
pblico ante la posibilidad de ejercer sus libertades de- mos evitar las generalizaciones fciles pero errneas.
mocrticas recin adquiridas. Una vez que esa etapa ex- A manera de sntesis, presentamos en el Cuadro 1
traordinaria termina, el pueblo experimenta las dificul- una sistematizacin, propuesta por Nohlen (2003), sobre
tades reales de la conduccin gubernamental en circuns- los factores que inciden en la participacin electoral.
tancias complejas, y la afluencia tiende a declinar en las
elecciones subsiguientes. Adems de este posible des-
censo inicial, la participacin electoral puede oscilar en La relacin entre la participacin
respuesta a factores coyunturales como el carisma de electoral, el ndice de libertades
los distintos candidatos, la competitividad de la con- democrticas y la percepcin del
tienda electoral o la percepcin de la relevancia de los proceso electoral
temas sobre los que se decide.
Las tendencias ms sistmicas y duraderas en cuan- Dos factores estrechamente relacionados con el nivel
to a la participacin electoral pueden surgir de la con- de participacin electoral son el grado de proteccin de
fianza de los ciudadanos en sus dirigentes, en las insti- los derechos polticos y de las libertades civiles, y la per-
tuciones representativas y en otras instituciones del go- cepcin de la ciudadana sobre la integridad del proce-
bierno. En consecuencia, las tendencias que registra la so electoral. Como muestra el Grfico 1, en aquellos
participacin electoral en el largo plazo pueden inter- pases donde existe un mayor respeto por las libertades
pretarse, en cierta medida, como el reflejo de cambios democrticas (Costa Rica, Uruguay y Chile) las cifras de
en la percepcin de la opinin pblica sobre el funcio- afluencia a las urnas son ms elevadas. Incluso cuando
Nota: Este grfico relaciona, para cada pas, el porcentaje promedio de la poblacin en edad de elegir que vot en los comicios durante el periodo
1990-1995, el promedio de calificaciones de Freedom House en el mbito de los derechos polticos y las libertades civiles (reclasificados en una
escala de 1 a 10) y el indicador de democracia de Jaggers y Gurr (1995) que aparece en la base de datos Polito III.
Fuente: Payne et al. (2002, p.58).
se consideran otros factores de control como los nive- dad del respeto hacia los principios democrticos. Sin
les de ingreso, la tasa de alfabetizacin y el grado de embargo, esta hiptesis no se confirma en todos los
fragmentacin etnolingstica, la influencia de la mag- pases de la Regin Andina, como lo evidencian los ca-
nitud y profundidad de las libertades democrticas se sos de Per y Colombia.
mantiene firme5 . Pareciera entonces que la participa- Ciertamente, como podemos ver en el Grfico 1, de
cin electoral se ve influida por la magnitud de las liber- los cinco pases andinos Per es el que tiene el ms bajo
tades polticas y la competencia, y quizs por la intensi- ndice de libertades democrticas pero presenta a la vez
altos niveles de participacin electoral; de hecho, como
veremos mas adelante, la participacin electoral ms alta
5 El ndice de libertades democrticas sigue siendo de importancia
estadstica cuando en el anlisis de regresin se incluye como varia- en la Regin Andina. Por su parte, el caso de Colombia
ble cualquier combinacin del PIB per cpita, la tasa de alfabetizacin es el opuesto al peruano, ya que combina altos ndices
y el ndice de diversidad etnolingstica. Cuando se consideran todas
de libertades democrticas con bajos niveles de par-
las variables, la diversidad etnolingstica y el PIB per cpita no tienen
importancia estadstica, mientras que la tasa de alfabetizacin y el ticipacin electoral. Consecuentemente, Per y Colom-
ndice de libertades democrticas s la tienen. La asociacin entre el bia son dos pases en los cuales la correlacin entre las
ndice de libertades democrticas y el nivel de participacin electoral
tiene ms importancia desde el punto de vista estadstico cuando los variables de libertades democrticas y de participacin
pases menos libres (clasificados con un ndice inferior a 3) se excluyen electoral no es altamente significativa. Por su parte,
del anlisis. Este hallazgo coincide con la hiptesis de que un mayor
Bolivia, Ecuador y Venezuela presentan mayores nive-
mbito de libertades democrticas estimula la participacin electo-
ral. En el caso de los regmenes autoritarios y altamente restrictivos, les de libertades democrticas combinados con niveles
podra esperarse que los ciudadanos participen en proporciones im- de participacin electoral superiores al 50%, lo que in-
portantes pese a la ausencia de una competencia real y de un debate
poltico, ya que es ms probable que el abstencionismo sea grave- dica una correlacin ms significativa entre ambas va-
mente penalizado y se ejerza coaccin ms directa sobre el voto. riables.
Nota: El porcentaje que percibe las elecciones como limpias es el promedio de las respuestas obtenidas en cada pas en las encuestas de
opinin de Latinobarmetro del perodo 1999-2000.
Fuente: Payne et al. (2002, p.59).
Por otro lado, y como ya lo adelantramos, la parti- bia, la asociacin del factor de integridad del proceso
cipacin en elecciones presidenciales pareciera estar asi- electoral con el de participacin electoral se refleja en
mismo relacionada con la percepcin del pblico sobre bajos niveles de participacin combinados con baja cre-
la integridad del proceso electoral. El anlisis de los die- dibilidad en el proceso (Grfico 2).
ciocho pases de Amrica Latina que efectuamos en otra
investigacin y a la cual ahora remitimos (Payne et al.,
2002), muestra una relacin positiva entre participacin Anlisis de la participacin
electoral y percepcin de integridad del proceso electo- electoral en la Regin Andina,
ral en pases como Costa Rica, Uruguay y Chile, entre 1978-2004
otros (Grfico 2). Sin embargo, y pese a los esfuerzos
realizados en toda la regin por reducir o eliminar el Como ya hemos indicado, la participacin de los elec-
fraude de los procesos electorales, los ciudadanos de tores es elemento fundamental del ejercicio democrti-
numerosos pases latinoamericanos no estn plenamente co, y de all la importancia de tratar de valorar los ele-
convencidos de que tales elecciones sean lo suficiente- mentos del contexto para entender el comportamiento
mente limpias y justas, como se evidencia en el caso de de esta variable electoral: tipo de empadronamiento y
los pases de la Regin Andina, en donde Ecuador, Per, obligatoriedad o no del voto; caractersticas del rgi-
Bolivia y Venezuela combinan bajos niveles de credibi- men poltico; credibilidad de las instituciones polticas,
lidad en la integridad del proceso electoral (menores al de las prcticas democrticas y de las elecciones; nivel
40%) con niveles medios o incluso altos de participa- de confianza y cercana con los partidos polticos y su
cin (superiores al 50%), probablemente influidos por grado de institucionalizacin, entre otros. En funcin
la obligatoriedad del voto en varios de ellos. En Colom- de estos factores presentamos de seguido un anlisis de
a El voto es obligatorio para los ciudadanos de hasta 65 aos que sepan leer y escribir. No pueden votar los miembros de la fuerza pblica que
estn activos.
b El voto es obligatorio hasta los 70 aos de edad para los ciudadanos que sepan leer y escribir.
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin proporcionada por los organismos electorales.
salarios en empleos pblicos, obtener pasaporte y reali- uno alto de alrededor del 80% en Per. Por su parte,
zar trmites bancarios. En Per el documento nacional Bolivia, Ecuador y Venezuela se mantienen en un nivel
de identidad pierde los efectos legales (excepto para la intermedio de alrededor del 70%.
identificacin) si no est acompaado de la constancia En cuanto a las elecciones legislativas, la participa-
de sufragio de las ltimas elecciones, o, en su caso, la cin electoral es algo menor en la mayora de los pases,
correspondiente dispensa de no haber sufragado7 . con excepcin de Bolivia, en que el comportamiento es
similar en ambos tipos de comicios. Cabe sealar que
Caracterizacin de la participacin con respecto a las elecciones presidenciales, los com-
electoral, 1978-2004 portamientos nacionales son similares, situndose nue-
vamente Per con la mayor participacin, Colombia con
A nivel regional la ms baja, y los tres pases restantes con valores inter-
medios.
El promedio regional de afluencia a las urnas durante el Si efectuamos una comparacin de la participacin
periodo 1978-2004 muestra un importante nivel de par- electoral en la sub-regin andina con respecto a Amri-
ticipacin, tanto en elecciones presidenciales (69.3%) ca Latina, para el periodo completo (1978-2004), se
como en las legislativas (66.1%); sin embargo, estos da- observa que el promedio general de afluencia a las ur-
tos esconden amplias variaciones entre los distintos nas en los pases andinos ha tendido a ser levemente
pases. El Cuadro 3 muestra el porcentaje promedio de ms bajo que el promedio latinoamericano, tanto en las
votantes empadronados que particip en las elecciones elecciones presidenciales como en las legislativas. Cier-
presidenciales y legislativas celebradas en la Regin tamente, al comparar los datos se observa que la media
Andina durante el citado periodo, observndose que el de participacin en Latinoamrica es de un 72.8% en
promedio de participacin en los comicios presidencia- elecciones presidenciales y un 71.05% en las legislati-
les respecto del total de votantes empadronados oscila vas, cifras que para la sub-regin andina se sitan en un
entre un porcentaje reducido de 45% en Colombia, a 69.04% y un 66.76%, respectivamente.
Asimismo, un anlisis ms fino de los datos, consi-
7 Incluso, la Ley Orgnica de Elecciones, en el artculo 390, inciso c, derando el promedio ponderado de las elecciones cele-
seala que los registradores pblicos, notarios, escribanos, emplea- bradas desde 1978 hasta el ao 2004 y agrupadas en
dos pblicos y dems personas que no exijan la presentacin del
Documento Nacional de Identificacin con la constancia del sufra-
periodos de cuatro aos, presenta conclusiones simila-
gio de las ltimas elecciones, o la dispensa de no haber votado otor- res con la tendencia arriba descrita, al mostrar que du-
gada por el Jurado Nacional de Elecciones, a fin de identificar a rante todo el periodo de estudio, 1978 a 2004, el pro-
quienes intentan realizar actos que requieran tal presentacin sin
hacerla, son sujetos de pena privativa de libertad o multa, ms pena medio de la afluencia electoral en la sub-regin andina
accesoria de inhabilitacin por igual tiempo de la condena. se mantiene por debajo del latinoamericano, tanto en lo
Per 1980, 1985,1990, 1995, 81.68 1980, 1985, 1990, 1995, 76.02
2000, 2001 2000, 2001
Bolivia 1980, 1985, 1989, 1993, 74.2 1980, 1985, 1989, 1993, 74.28
1997, 2002 1997, 2002
Venezuela 1978, 1983, 1988, 1993, 72.51 1978, 1983, 1988, 1993, 71.05
1998, 2000 1998, 2000
Ecuador 1978, 1984, 1988, 1992, 72.35 1979, 1984, 1986, 1988, 71.26
1996, 1998, 2002 1990, 1992, 1994, 1996, 1998
Colombia 1978, 1982, 1986, 1990, 44.45 1978, 1982, 1986, 1990, 41.20
1994, 1998, 2002 1991, 1994, 1998, 2002
Fuente: Payne et al. (2002, p.57). Actualizado con informacin brindada por los organismos electorales.
Grfico 3
Participacin en elecciones presidenciales y legislativas, Regin Andina y Amrica Latina
(promedio ponderado, votantes inscritos, 1978-2004)
Nota: Para efectos del grfico, en los casos de Costa Rica, Colombia y Venezuela, se considera como ao de inicio aquel en que el primer
Presidente elegido durante el periodo de estudio asumi sus funciones.
que refiere a las elecciones presidenciales como a las de diecisiete pases latinoamericanos: Brasil, Chile,
legislativas (Grfico 3). Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico y
Nicaragua9 .
Participacin electoral en las elecciones Por el contrario, los datos en la sub-regin andina
fundacionales en la Regin Andina no parecen confirmar esta tendencia, ya que solamente
en Ecuador se aprecia una eleccin fundacional con
Como se indic anteriormente, algunos autores sealan mayor participacin que en las siguientes. Por su parte,
que en las etapas de transicin democrtica, cabe espe- en Bolivia y Per, los datos de participacin electoral
rar que la afluencia a las urnas sea ms alta durante la son mayores en las elecciones post-transicin que en
eleccin inaugural o fundacional de un sistema demo- las fundacionales y, en lo que refiere a Venezuela y Co-
crtico. Sobre este particular, ODonnell y Schmitter lombia, desde antes de 1978 se elegan a los gobernan-
(1986) argumentan que bajo regmenes autoritarios las tes mediante procesos electorales razonablemente libres
presiones para una participacin poltica son al princi- y competitivos (Grfico 4).
pio muy fuertes, y stas se descargan generalmente en
las primeras elecciones luego de la transicin a la demo-
cracia. Asimismo, explican que no solamente la partici- Tendencia
pacin en estas elecciones fundacionales tiende a ser
significativamente ms alta, sino que es comn que esta Cul ha sido la evolucin del nivel de la participacin
participacin tienda a decrecer en las elecciones electoral en la Regin Andina durante los ltimos vein-
subsecuentes, en virtud de que los electores no sola- tisiete aos? Existe una tendencia, ascendente o des-
mente empiezan a acostumbrarse a la democracia, sino
que tambin sus expectativas tienden a caer cuando el
nuevo rgimen demuestra no ser una panacea8 . Un 8 Ver Fornos et al. (2004).
anlisis comparado confirma esta hiptesis en ocho 9 Ver Mateo y Zovatto (2005), por publicar.
Grfico 5
Comportamiento de la participacin electoral en elecciones generales en la Regin
Andina, 1978-2004
Per 81.68 Ambigua, si los datos son correctos, la tendencia negativa se revirti
en las elecciones ms recientes.
Nota: Para el clculo del promedio para el perodo y de la pendiente se consideraron slo las elecciones realizadas en cada pas durante el perodo
democrtico.
Fuente: Payne et al. (2002, p.64).
en los registros de inscripcin (seala Lazarte que ms Como se indic anteriormente, en Bolivia el voto es
de medio milln de votantes se sumaron al proceso). obligatorio, y aunque el cumplimiento de las sanciones
Sin embargo, la participacin continu en descenso, lle- no es observado en forma estricta, varias instancias
gando a un 71.3%. institucionales requieren la constancia de haber votado
Finalmente, en la eleccin presidencial de junio de como requisito para que el ciudadano pueda efectuar
2002, la participacin fue ligeramente mayor al prome- algunos trmites; y, 3) ms recientemente, las crisis de
dio presidencial de las elecciones precedentes, situn- representacin y de partidos que enfrenta Bolivia14 .
dose en un 72%; sin embargo, no hay ningn cambio No obstante lo sealado, las cifras de la participa-
significativo en la tendencia de participacin de los bo- cin electoral en Bolivia muestran que, desde las elec-
livianos. Vale destacar sobre este punto que algunos ciones de 1989, las tendencias de la participacin ciuda-
autores consideran que estas cifras estn distorsionadas dana se mantienen bastante estables. Aun cuando la
por la inexistente depuracin de fallecidos del padrn participacin de los votantes se haya visto afectada en
electoral creado en 1991, junto a la existencia de otros los diferentes procesos por problemas logsticos, frus-
problemas menores12 . No obstante ello, la comproba- traciones polticas, bajos niveles de confianza en las ins-
cin de estas apreciaciones escapa a los objetivos de tituciones polticas (ver datos del Latinobarmetro), y
este anlisis, por lo que nos circunscribimos a las cifras la obligatoriedad del voto, entre otros, los niveles de
oficiales. afluencia a las urnas son relativamente altos si se com-
Tres factores adicionales hay que tomar en cuenta paran con otros pases de Amrica Latina.
en relacin con la participacin electoral en Bolivia: 1)
durante muchos aos hubo factores vinculados a la or- COLOMBIA
ganizacin y al registro electoral boliviano que incidie-
ron significativamente en la participacin electoral de la Colombia es el pas de la Regin Andina en donde se
poblacin13 ; 2) el efecto de la obligatoriedad del voto. presentan los niveles ms altos de abstencin electoral.
Pese a ser un pas con una histrica tradicin bipartidista
12 Ver Romero (2003, pp. 87-89).
13 Haba dificultades para obtener el carnet de identidad, depurar el 14 Un anlisis profundo de la crisis de los partidos en Bolivia se en-
padrn o, tambin, se daban casos de doble inscripcin, entre otros. cuentra en Mayorga, Ren (2004, pp. 27-49).
Grfico 7
Participacin electoral en Colombia. Elecciones presidenciales, 1978-2002
(datos porcentuales)
Dentro de este contexto de crisis constante, tanto drsticamente16 y sera aun ms evidente la disconfor-
poltica como econmica, es previsible suponer que las midad del electorado con el bajo rendimiento del siste-
tendencias muestren una disminucin sostenida de la ma poltico y de los partidos en particular en la con-
participacin electoral. Lo que llama la atencin es que duccin de los intereses sociales hacia las instancias de
este descenso no haya sido aun ms drstico. En efecto, gobierno (ver cifras de Latinobarmetro).
Ecuador es uno de los pases de la Regin Andina que Sin embargo, cabe tener presente que las cifras del
mantiene una participacin electoral intermedia (cerca- abstencionismo tambin pueden estar distorsionadas
na al 70% como promedio), a pesar que desde 1978, porque una gran cantidad de ecuatorianos han dejado
como hemos visto, es posible identificar una clara ten- el pas para instalarse en Estados Unidos, Espaa e Ita-
dencia decreciente en las cifras de participacin elec- lia, y si bien sus nombres figuran en los padrones elec-
toral. Como se observa en el Grfico 8, la evolucin torales, stos no concurren a votar por estar fuera del
de la participacin electoral ha pasado de un 81% en pas y no existir el voto en el exterior.
1978 a un 67% en el ao 2002, con variaciones entre
una eleccin y otra que oscilan entre un 1% y un 5% PER
mximo.
Si bien es difcil encontrar respuestas a este com- Per es el pas de la regin en donde los niveles de par-
portamiento electoral, diversos analistas coinciden en ticipacin electoral se han mantenido relativamente al-
sealar que las razones que lo explican pueden encon- tos a lo largo de los aos. A pesar de haber vivido la
trarse bsicamente en un detalle legal: la obligatoriedad consolidacin de un rgimen autoritario durante la d-
del voto en Ecuador y la existencia de sanciones que si cada de los aos noventa, y de estar actualmente en un
se aplican en la prctica en caso de no ir a votar. En este proceso de reconstruccin democrtica, el pas ha man-
sentido, existe la percepcin generalizada de que si el tenido segn se puede apreciar en el Grfico 9 una
voto fuera voluntario, el nivel de participacin bajara participacin electoral que ha sido en promedio de 81%,
la ms alta de los pases de la Regin Andina.
16 Consultas realizadas por el autor a Alexandra Vela, Michel Rowland Durante dos aos, de 1978 a 1980, Per vivi la tran-
y Alexandra Andrade, expertos ecuatorianos. sicin a la democracia, con la que puso fin a doce aos
de gobierno militar (1968-1980). Este trnsito hacia la Tpac Amaru), cuyos actos de violencia provocaron la
democracia implic la ampliacin de los derechos pol- reaccin gubernamental y la intervencin militar para
ticos de los peruanos, la movilizacin de una nueva reprimirlos, causndole al pas un alto costo en trmi-
maquinaria partidista y el uso masivo de los medios de nos de vidas humanas y daos materiales.
comunicacin en los procesos electorales (Snchez, De esta forma, durante los aos ochenta, Per se
1991); factores que explican, en gran medida, la signifi- convirti en el pas de la Regin Andina que concentr
cativa participacin de la ciudadana en los comicios elec- dramas econmicos, polticos y sociales, al lado de una
torales de 1980, que alcanz el 79%, y se increment a seria crisis de representacin partidaria, particularmen-
90% en las elecciones de 1985. te a partir de los problemas del APRA y los escndalos
Sin embargo, el retorno a la democracia en Per tuvo posteriores alrededor de la figura del presidente Alan
lugar en una difcil coyuntura. Por un lado, la crisis eco- Garca. Todos estos elementos de contexto17 permitie-
nmica internacional repercuti en altos niveles de in- ron el surgimiento de figuras independientes, destacan-
flacin, particularmente a partir de 1988; por el otro, do entre ellas la de Alberto Fujimori, quien accedi al
surgi la violencia y el terrorismo de diferentes grupos gobierno a partir de 1990 (Tuesta, 1994) y permaneci
(Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario en l durante once aos. La escogencia de Fujimori,
candidato desconocido sin ninguna tradicin partida-
ria, evidenci la disconformidad de la ciudadana con
Per los partidos polticos tradicionales, hecho que se ratifi-
Apoyo a la democracia: 45% c tambin con los datos de la participacin electoral
durante el proceso de 1990, que reflej una cada de
Satisfaccin con la democracia: 7%
casi un 12% con respecto a las elecciones presidencia-
Confianza en los partidos polticos: 11%
Confianza en el Congreso: 14%
Inters en la poltica: 23.9% 17 Inflacin superior al 2000%; distorsiones en la estructura de precios,
tarifas de servicios pblicos y salarios; desempleo y subempleo; des-
Latinobarmetro, 2004 equilibrio fiscal, entre otros, con el teln de fondo de la violencia
terrorista.
Grfico 10
Participacin electoral en Venezuela. Elecciones presidenciales, 1978-2000
(datos porcentuales)
Bolivia
Colombia
Venezuela
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2 Ver Budge (1996). 4 Cita traducida por el editor del presente texto, original en ingls.
3 Ver Galligan (2001). 5 Cita traducida por el editor del presente texto, original en ingls.
ha tenido dos dificultades. Por un lado, ha existido re-
sistencia de los sectores polticos tradicionales; esto es,
del Congreso, de las cortes (en algunas ocasiones) y del
establecimiento poltico consolidado. En segundo lu-
Es comn que en la Regin Andina existan materias gar, al menos en algunos pases, la participacin electo-
excluidas, particularmente las relacionadas con cuestio- ral ha sido baja.
nes presupuestales, tributarias o penales. As, Colombia El reciente referndum del gas en Bolivia es un ejem-
cuenta con el referndum derogatorio, el cual otorga a plo de la primera afirmacin. Mediante las leyes 2410 y
los ciudadanos la posibilidad de revocar leyes surgidas 2631, se incluy el referndum como un instrumento a
del sistema representativo. En cuanto a la revocatoria travs del cual el pueblo delibera y gobierna. Con fun-
del mandato, en Colombia, Venezuela y Ecuador existe damento en tales normas, el presidente Mesa anunci
a nivel nacional. En Venezuela se incluye al Presidente. su intencin de convocar a una consulta popular
Por su parte, tambin se propone la siguiente vinculante sobre el gas, para lo cual envi al Congreso
tipologa11 : un anteproyecto de ley de referndum sobre la poltica
energtica. En vista de la renuencia del cuerpo legislati-
Peticin legislativa, cuando la consulta es puesta en vo a darle curso expedito a la iniciativa, el presidente se
movimiento por la ciudadana, normalmente me- vio forzado a expedir el Decreto Supremo 27499, por
diante recoleccin de apoyos firmados. Si el Con- medio del cual hizo la convocatoria. En ausencia de la
greso no la aprueba, no hay necesariamente lugar a ley, invoc el derecho de los ciudadanos a participar
referndum. en la direccin de los asuntos pblicos, directamente
Iniciativa legislativa, en cambio, cuando el refern- o mediante representantes elegidos, consagrado en la
dum es obligatorio en caso de negativa por parte del Convencin Americana de Derechos Humanos, todo
Congreso. lo cual dio lugar a una larga disputa judicial y poltica.
Revocatoria del mandato de funcionarios elegidos. Aunque finalmente la legislacin necesaria para el re-
Iniciativa constitucional, cuando la materia de la ini- ferndum sali adelante, fue clara la oposicin de va-
ciativa no se contrae a una ley sino a la reforma de la rios de los partidos, as como la reticencia y ausencia
Constitucin. de otros.
Referndum abrogatorio, cuando por razn de la ma- Aun despus de transcurrido el evento electoral, y
teria es necesario consultar al cuerpo ciudadano. En pese a la mayora lograda por las cinco preguntas, los
Colombia, si se reforman las normas constituciona- partidos han ostentado, en el seno del Congreso, una
les sobre los derechos fundamentales, los procedi- actitud dilatoria. Tanto el Movimiento Nacionalista Re-
mientos de participacin democrtica y el Congre- volucionario (MNR), el Movimiento de Izquierda Re-
so, hay que consultar al cuerpo ciudadano si lo pide volucionaria (MIR), el Movimiento al Socialismo
un 5% de inscritos. (MAS) y la Nueva Fuerza Republicana (NFR), presen-
Referndum obligatorio, cuando sin necesidad de re- taron sus propios proyectos, distintos a los del gobier-
colectar apoyos hay que convocar un referndum no, y calificaron la propuesta de este ltimo apenas
por razn de la materia. como una base de discusin. Cabe agregar que du-
rante la discusin en el Tribunal Constitucional, ste
mantuvo durante algn tiempo una posicin pasiva y
11 Ver Internet, www.demopunk.net ambigua.
Ecuador S; 0.25% del S; 8% del cen- S; 30% del censo; S; 1% del cen- No No. El Congreso o
censo. so. para Alcaldes, Pre- so. No implica el Presidente pue-
Se excluyen Se excluye la fectos y Diputa- referndum. den convocar a un
materias de reforma consti- dos. referndum, pero
competencia tucional y ma- ste no es obliga-
presidencial y terias tributa- torio.
penal. rias.
Venezuela S; 0.1% del S; 10% del S; a partir del 20% S; 15% del cen- S; 10% del cen- S; toda reforma
censo. censo; tambin del censo. Se acep- so. so y 5% para de- constitucional va a
si en el trmite ta revocacin si el cretos presiden- referndum.
de la ley los 2/ nmero de votos ciales; con qu-
3 de los inte- es mayor que el rum del 40%. Se
grantes de la obtenido en las excluyen temas
Asamblea deci- elecciones y con- tributarios, pre-
den someterla a curre un qurum supuestales, cr-
referndum. del 25%. Se aplica dito pblico, tra-
a todos los cargos, tados, amnista y
incluido el de Pre- derechos huma-
sidente, una vez nos.
transcurrida la mi-
tad del periodo.
el Referndum, establecidos en esta Constitucin y
normados por Ley.
Como se dijo, ante la demora en la regulacin legal,
el gobierno expidi el Decreto Supremo 27449, basado
de firmas para sustentar un referndum consultivo so- en la Convencin Americana, por medio del cual regu-
bre la renuncia del Presidente. La iniciativa dio lugar a l el referndum sobre poltica energtica. El decreto
enfrentamientos entre el Consejo Nacional Electoral, define la circunscripcin nica nacional, seala que para
quien le dio va libre, la Sala Electoral del Tribunal Su- el triunfo del voto afirmativo se requiere la mayora de
premo, que bloque la iniciativa, y la Sala Constitucio- los votos depositados y sienta las bases generales del
nal del mismo tribunal, la cual encontr ceido a la Cons- proceso. En medio de una aguda discusin ciudadana,
titucin apelar a ese mecanismo. La oposicin recolec- el Congreso expidi la ley que estatuye el marco general
t un nmero adicional de firmas para un referndum normativo del referndum, Ley 2769 del 6 de julio de
revocatorio, las cuales fueron entregadas al Consejo Elec- 2004, la cual incluy una disposicin transitoria que au-
toral el 20 de agosto de 2003. La Junta Directiva del toriz con carcter extraordinario la realizacin del
Consejo rechaz la solicitud, al igual que como se vio referndum sobre poltica energtica.
en Colombia, por el incumplimiento de aspectos de for- En desarrollo de ese marco normativo, el cuestio-
ma. Esto demuestra, de nuevo, la inestabilidad de las nario propuesto a los ciudadanos fue el siguiente:
normas de detalle y la inmadurez de las instituciones de
democracia directa. Pregunta 1: Est usted de acuerdo con la abroga-
La oposicin insisti en llevar a cabo el referndum cin de la Ley de Hidrocarburos 1689 promulgada
revocatorio. Finalmente, logr que se le diera va libre, por Gonzalo Snchez de Lozada?
pero de all en adelante la discusin sobre procedimien-
Pregunta 2: Est usted de acuerdo con la recupe-
tos sera cada vez ms aguda, pese a la intervencin de
racin de la propiedad de todos los hidrocarburos
la OEA y del Centro Carter. A pesar de la intensa discu-
en boca de pozo para el Estado boliviano?
sin, el referndum tuvo lugar el 15 de agosto de 2004.
Algunas alegaciones de fraude por parte de la oposi- Pregunta 3: Est usted de acuerdo con refundar
cin se desvanecieron. El triunfo de Chvez es ahora YPFB, recuperando la propiedad estatal de las ac-
un hecho indiscutible. ciones de los bolivianos en las empresas petroleras
capitalizadas, de manera que pueda participar en toda
la cadena productiva de los hidrocarburos?
El referndum sobre la poltica
energtica en Bolivia Pregunta 4: Est de acuerdo con la poltica del
presidente Carlos Mesa de utilizar el gas como re-
Marco legal
curso estratgico para el logro de una salida til u
Aunque ya desde 1931, bajo el gobierno presidido por soberana al Ocano Pacfico?
el general Carlos Blanco, se haba utilizado el refern-
Pregunta 5: Est usted de acuerdo con que Boli-
dum en Bolivia, es realmente mediante la Ley 2631, de
via exporte gas, en el marco de una poltica nacional
reforma constitucional, como se incorporan de manera
que: a) cubra el consumo del gas de los bolivianos;
orgnica los mecanismos de participacin en el rgimen
222 Democracia en la Regin Andina, los telones de fondo
b) fomente la industrializacin del gas en el territo- a la consulta pero cuestion el contenido de algunas
rio nacional; c) cobre impuestos y/o regalas a las preguntas. La NFR, en cambio, mantuvo durante todo
empresas petroleras llegando al 50% del valor de la el proceso una fuerte oposicin al gobierno y al refe-
produccin de gas y el petrleo a favor del pas; d) rndum, promoviendo el voto nulo. A su vez, el Movi-
destine los recursos de la exportacin e industriali- miento Indgena Pachakuti (MIP) liderado por Felipe
zacin del gas, principalmente para educacin, sa- Quispe, tambin opositor, lleg a promover el boicot
lud, caminos y empleo? mediante la quema de urnas, llamado que no fue acogi-
do por la poblacin; al revs, hubo una concurrencia
Entorno poltico importante en el altiplano, zona de su mayor influencia
el Cuadro 2 muestra una mirada esquemtica sobre la
El mensaje central del gobierno boliviano se basaba en actitud de los partidos en Bolivia24.
sostener que la consulta al cuerpo ciudadano implicaba En todo caso, el resultado obtenido sirvi de fuente
una ampliacin de la democracia, la cual poda expre- de legitimacin al gobierno y ech por tierra algunos
sarse libremente sin la intermediacin de los partidos supuestos. Algunos lderes sindicales y sociales, a quie-
polticos. Era un discurso fuertemente antipoltico. En nes se supona altamente representativos del sentimien-
la prctica, se trat del primer acto de votacin sin to popular, se vieron rebasados por los acontecimien-
brazaletes ni sandwichs; los grandes ausentes en esta tos. Su llamado a la oposicin no tuvo eco. El discurso
jornada de votacin fueron los partidos polticos, quie- radical y grandilocuente del pasado no fue efectivo. La
nes durante sucesivos comicios electorales, haban mo- poblacin desaprob el extremismo y el personalismo
vilizado a la ciudadana, controlado las mesas de vota- porque entendi que el hecho de haber sido convocada
cin y participado en los actos de escrutinio23 . a una consulta encerraba un avance democrtico.
El MAS, que haba venido incrementando su vota- De igual modo, el viejo mito segn el cual la pobla-
cin desde 1999, apoy el acento nacionalizador de cin tena una posicin negativa al voto, qued fuera de
las tres primeras preguntas y promovi el voto negativo contexto en la realidad. La teora de que en Bolivia la
por las dos ltimas. En su concepcin estratgica, no democracia liberal es apenas una forma sin sustento ms
slo la apertura de un camino hacia la apropiacin esta- all de las elites y algunos sectores alienados, qued des-
tal de los hidrocarburos haca parte de su agenda, sino virtuada. Y, de igual modo, aunque los partidos fueron
que no le convena una oposicin radical: el triunfo del actores ausentes, como ya se dijo, tambin qued sin
referndum implicaba la continuacin de Mesa en el base la idea expresada por algunos segn la cual la de-
poder, algo que corresponde a una necesidad de ese mocracia participativa es incompatible y compite de
partido al menos por ahora. En cuanto a la cuarta pre- manera inadecuada con la democracia representativa.
gunta, su oposicin se basaba en que le abra el camino En el caso de Bolivia, como ha sucedido en varios pa-
al gobierno para negociar con Chile, y, la quinta, al ha- ses europeos y en algunos estados de los Estados Uni-
blar de impuestos y regalas a las transnacionales, con- dos, ambas formas pueden coexistir. Ms bien, si se
tradeca el espritu nacionalizador que era esencial en aprovecha la potencialidad de las formas de democra-
sus postulados. El MNR padeci de ciertas divisiones cia directa, los partidos pueden servirse de ellas en su
internas, de modo que opt por una oposicin que no beneficio.
impidiera la viabilidad del referndum y que se concre-
t ms bien en la naturaleza de ciertas preguntas. De Nivel de participacin
igual modo, sus dirigentes de las regiones orientales del
pas mostraron una mayor renuencia. Iguales dificulta- Como se ha insinuado, la participacin de los votantes
des sufri el MIR. Parte de sus congresistas apoy el fue importante, con una cifra cercana al 60%25 , que aun-
referndum mientras que otros le fueron adversos.
En cuanto a la Accin Democrtica Nacionalista 24 Ver Zegada Claure (2004).
(ADN), bastante desarticulada despus de la muerte de 25 Aunque en Bolivia como en Colombia se estima que hay imper-
Banzer, su posicin frente al referndum fue de apoyo fecciones en el censo, por la falta de depuracin de muertos y emi-
grantes. En Colombia se ha estimado una participacin real superior
en el 10% respecto de lo que muestran las cifras, y en Bolivia sta es
23 Ver Zegada Claure (2004). de 7 u 8 puntos. Ver Romero Ballivin (2004).
Cuadro 3
Niveles de participacin en Bolivia
Cuadro 4
Resultados nacionales del referndum en Bolivia
Votos Preguntas
1 2 3 4 5
cracia representativa.
Resultados
quen impuestos, las de crdito pblico y las de amnista, Por su lado, la oposicin termin auspiciando el fra-
as como aquellas que protejan, garanticen o desarro- casado golpe de Estado, violando todas la normatividad
llen los derechos humanos y las que aprueben tratados nacional e internacional. La OEA, tomando en cuenta
internacionales. Con fundamento en el artculo 72, la la Carta Democrtica Interamericana conden severa-
Coordinadora Democrtica, luego de las vicisitudes que mente el golpe27 . El fracaso de este camino abri espa-
se han reseado en otro lugar, logr impulsar el refe- cio para que la oposicin apelara a las normas constitu-
rndum revocatorio del presidente Chvez, con el re- cionales reseadas, aunque la pugnacidad continu du-
sultado que se ver luego. rante todo el tiempo de preparacin del referndum y
hasta los das posteriores a l cuando, como dijimos, se
Entorno poltico lleg a asegurar la existencia de un fraude que los obser-
vadores internacionales desecharon rpidamente.
No puede separarse el proceso del referndum revo- Hay dos hechos interesantes y significativos en esta
catorio del clima general de polarizacin y pugnacidad experiencia. En primer lugar, a diferencia de los otros
que ha vivido Venezuela desde el triunfo de Chvez y casos que hemos estudiado, fue el propio gobierno el
que signific el derrumbamiento del rgimen anterior, que trat de interferir y abortar el proceso, y no las fuer-
el extremo debilitamiento de los partidos tradicionales zas tradicionales desde el Congreso o la sociedad civil.
y el ascenso de un lder autoritario y populista. Aunque En segundo trmino, al decir de Andrs Rozenthal, la
es claro que no puede hacerse una extrapolacin entre principal leccin que deja para el resto de Latinoamrica
el Per y Venezuela, s hay cierto paralelismo, aunque el
triunfo de Chvez en el referndum tiene una significa-
cin que tampoco se puede minimizar (ver Cuadro 6). 27 Resolucin 811del Consejo Permanente (13 de abril de 2002).
el referndum revocatorio venezolano es sin duda el la Constitucin y el derecho a revocar el mandato de los
triunfo de la democracia sobre los mtodos tradiciona- elegidos. El captulo 2 del ttulo IV reglamenta los me-
les empleados para derrocar gobiernos en la historia de canismos de participacin. Los artculos 103 y 104 re-
nuestra regin. El proceso de democracia de participa- gulan la consulta popular, la cual es vinculante si cuenta
cin venezolano, aunque previsto por Chvez y sus se- con el respaldo de la mayora absoluta. El Presidente
guidores como un medio de asegurar el dominio polti- puede promoverla para reformar la Constitucin y en
co del pas, ser puesto a prueba en el referendo. Cual- cuestiones de trascendental importancia para el pas.
quiera sea el resultado, Venezuela ha demostrado que la El 8% de los ciudadanos inscritos pueden solicitar al
democracia puede funcionar, lo cual es un hito en una Tribunal Supremo Electoral que convoque la consulta
Latinoamrica sacudida por golpes de Estado, interven- en asuntos trascendentales distintos a la reforma cons-
cin extranjera y guerras civiles28 . titucional y a la materia tributaria. Tambin, pueden ini-
ciar la discusin de una ley el 0.25% de los ciudadanos,
pero esto no necesariamente conduce a un referndum.
Ecuador Se excluyen materias penales y aquellas de competencia
del presidente.
Marco legal La seccin segunda trata de la revocatoria del man-
dato por corrupcin o incumplimiento del mandato, si
Ecuador tiene, despus del Uruguay, la ms larga tradi- la exige al menos el 30% de los inscritos. El artculo 146
cin en el uso de las instituciones de democracia directa reconoce la iniciativa legislativa promovida al menos por
en Latinoamrica. Ya en 1978 se convoc un refern- la cuarta parte del 1% de los inscritos (0.25%) o por los
dum para aprobar la Constitucin que ya no est vi- movimientos sociales de carcter nacional. Se excluyen
gente y legitimar el proceso de transicin democrti- los proyectos de iniciativa reservada al Presidente y la
ca. La Constitucin de 1998 contiene un conjunto pro- materia penal. A su vez (artculo 281), un nmero equi-
lijo de normas sobre la materia. El artculo primero se- valente al 1% de los inscritos tiene iniciativa para la re-
ala que [e]l Ecuador es un Estado social de derecho, forma de la Constitucin.
soberano, unitario, independiente, democrtico,
pluricultural y multitnico. Su gobierno es republicano, Eventos. Entorno poltico
presidencial, electivo, representativo, responsable, alter-
nativo, participativo y de administracin descentraliza- Como se dijo, en enero de 1978 se aprob la Constitu-
da. La soberana radica en el pueblo, cuya voluntad es la cin mediante referndum, cuyo efecto poltico fue el
base de la autoridad, que ejerce a travs de los rganos de brindar legitimacin al proceso de transicin que se
del poder pblico y de los medios democrticos previs- viva a la sazn. En efecto, el Consejo Supremo de go-
tos en esta Constitucin. bierno militar (12/01/76 - 10/08/79) se integr con el
Por su parte, el artculo 26, al desarrollar los dere- vicealmirante Alfredo Poveda Burbano, quien lo presi-
chos polticos, menciona, entre otros, el derecho de los di, y los generales Guillermo Durn Arcentales y Luis
ecuatorianos a ser consultados en los casos previstos en Leoro Franco. Este gobierno impuls su Plan de Re-
torno al Orden Constitucional, que culmin con un
referndum sobre dos proyectos de Constitucin, un
28 Ver Rozenthal (s/f). rgimen de partidos polticos, la eleccin de la Cmara
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I ntroduccin
interpartidarios del pasado. No obstante y en compa-
racin con stas, este artculo quiere rescatar la utili-
El presente artculo tiene por finalidad hacer un recuento dad de las nuevas experiencias de concertacin, y, por
histrico y un balance general de lo que han sido las cierto, sealar tambin aquellos impasses que enfrentan.
experiencias de concertacin poltica en la Regin Hacer este balance es importante, si se considera que
Andina; se consideran las condiciones que las hicieron en el pasado los pactos de concertacin fueron de una
posibles y los efectos que stas permitieron. En el desa- importancia fundamental para la estabilidad de las de-
rrollo de este trabajo se distingue entre dos procesos de mocracias andinas y para permitir la implementacin
concertacin poltica: los pactos y los dilogos. Por pac- de reformas dirigidas a la modernizacin institucional
to se entiende el acuerdo entre partidos polticos que de sus Estados. As, por ejemplo, Colombia y Venezue-
regula, de una u otra forma, la competencia inter- la no sucumbieron a la tradicin de golpes militares que
partidaria previa; por dilogo se hace referencia al acuer- se inici en Latinoamrica con el rgimen de facto en
do sostenido entre partidos polticos y sectores de la Brasil (1964)1 , mientras Bolivia logr una notable esta-
sociedad civil. bilidad en medio de un contexto regional de regmenes
Este documento se centra, en primer lugar, en los efmeros. Pese a ello, es importante afirmar que estos
pactos que los sistemas de partidos de Bolivia, Colombia procesos de concertacin interpartidaria fortalecieron
y Venezuela llevaron a cabo con el fin de brindar condi- tambin la exclusin, al no aminorar significativamente
ciones mnimas para la competencia interpartidaria y ase- la pobreza ni la desigualdad, y consecuentemente per-
gurar as la permanencia del rgimen democrtico. Estas petuaron la situacin de caresta de una ciudadana real
experiencias son anteriores a los aos noventa y no slo en la Regin Andina.
se sustentaron en sistemas de partidos vigentes, sino que El presente texto intenta, mostrando ciertas distan-
fueron llevadas de la mano de una serie de cambios cias y cercanas entre lo que ya se conoce, anotar algu-
institucionales impulsados durante estos periodos. En nos puntos que valdra la pena estudiar ms profunda-
segundo lugar estn los dilogos nacionales, muchos de mente para saber mejor cmo actuar frente a una serie
ellos impulsados entusiastamente bajo los influjos hist- de demandas de accin organizada que, en cierta forma,
ricos de pactos previos, pero en contextos institucionales experiencias ya existentes pueden ayudar a apuntalar.
y de legitimidad democrtica bastante distintos.
Actualmente, los pases andinos muestran coyuntu-
1 Aunque tambin esta fecha puede retrotraerse un poco ms, hasta
ras crticas que vuelven inviables los mecanismos Guatemala (1954).
Pacto por la democracia, 1985 MNR - ADN. Alianza en el Congreso que permiti implementar las polticas de
reforma econmica.
Acuerdo patritico, 1989 MIR - ADN (con PDC*). Se elige a Jaime Paz Zamora como Presidente de la
Repblica.
Pacto por la gobernabilidad, 1993 MNR (con MRTKL**) - MBL - UCS. Se elige a Gonzalo Snchez de Lozada
como Presidente de la Repblica.
Compromiso por Bolivia, 1997 MIR - ADN (con NFR) - UCS - PDC - CONDEPA. Se elige a Hugo Bnzer
como Presidente de la Repblica.
Fuente: Informacin extrada de Tanaka (2003, p. 50-2; originalmente en PNUD, 2002; p. 111).
* Partido Demcrata Cristiano. ** Movimiento Revolucionario Tpac Katari de Liberacin. Movimiento Bolivia Libre. Unin Cvica Solida-
ria. Nueva Fuerza Republicana. Conciencia de Patria.
de dos presidentes emeneristas, Paz Estenssoro (1985- do a un multipartidismo moderado; y logrando una es-
89) y Gonzalo Snchez de Losada (1993-1997)12 . Esto tabilidad que era fruto de la consecucin de un sistema
da una idea de la manera en que la reforma institucional poltico mixto, en el cual se lleg a equilibrar el tradicio-
implementada inicialmente por este partido se consti- nal presidencialismo boliviano con un poder mayor de
tuy en el corazn de la democracia pactada, y de cmo alianzas en el parlamento14 .
en un contexto de alta polarizacin poltica esta con- El apoyo poltico para llevar adelante el programa
fluencia de fuerzas tuvo que darse condicionada por una econmico del MNR durante el final de los ochentas,
grave crisis econmica. fue crucial para darle estabilidad al proceso. No obstan-
Empero, el establecimiento de pactos cada cuatro te, se requeran cambios institucionales que hicieran ms
aos, los cuales se replicaban despus en el mbito par- representativo el sistema. Los costos sociales y el trance
lamentario segn alianzas coyunturales, no fue proyec- de austeridad fiscal que caracterizaron a este primer
tado desde un inicio por los actores involucrados. La periodo, generaron problemas de legitimidad, conflic-
experiencia de concertacin en Bolivia se inicia como to y descontento popular, y el reformismo institucional
un pacto de partidos con representacin parlamentaria, adems de haberse convertido en un paso necesario
y es el xito de este primer intento el que en adelante en los cambios que venan dndose en el pas resulta-
desencadena un comportamiento regular de alianzas que ba una alternativa viable a ser fomentada en la compe-
slo se instituy poco a poco, hasta convertirse en una tencia interpartidaria15 . Por otro lado, a pesar de que
suerte de prctica constitutiva del sistema de partidos13 . los partidos fueron piezas fundamentales en la tarea de
En parte motivada por estas prcticas, Bolivia logr en mantener la estabilidad poltica del pas, la extensin de
un periodo relativamente corto reconfigurar su sistema estas prcticas en el tiempo y el paulatino deterioro de
de partidos, pasando de un multipartidismo fragmenta- la calidad de su funcin pblica, gener la idea comn
a otros pases andinos de que stos se haban conver-
verso a los partidos como al sistema de partidos.
1995, la reforma del sistema electoral (vigente en la prc-
tica) en 1997, y el proceso de municipalizacin iniciado
en 1994. Respecto a lo primero, en 1995 se incorpor a
la Carta poltica boliviana una importante mencin so- del ajuste econmico segua latente y la apertura del sis-
bre el carcter pluricultural y multitnico del pas, y se tema no haba logrado paliar la percepcin popular de
establecieron derechos ciudadanos favorables a las de- una partidocracia ajena a las demandas ciudadanas,
mandas indgenas17 . Por su parte, la reforma electoral fenmenos que fueron aprovechados por movimientos
consisti en pasar de un sistema de representacin pro- emergentes, los cuales se haban favorecido con la aper-
porcional a un sistema proporcional personalizado, lo tura participativa de las reformas mencionadas. Muchos
cual sirvi para ampliar el espectro de representacin de estos movimientos se desarrollaron paralelamente al
poltica y legitimar a los partidos ms fuertes18 . surgimiento (cada vez ms fuerte) de un discurso
El proceso abierto gracias a la Ley de Participacin antisistmico, el cual tomaba partido de la legitimidad
Popular de 1994, consisti bsicamente en una que las organizaciones polticas tradicionales iban per-
desconcentracin poltico-administrativa al darle mayor diendo frente a la poblacin. Despus de casi dos dca-
poder a las instancias municipales de gobierno preci- das de iniciado el proceso, y ciertamente con una cara
samente, la participacin de los gobiernos locales en institucional distinta, nuevos retos lograron poner en
el total de la inversin pblica subi de aproximada- jaque al sistema poltico boliviano. El espectro poltico
mente 9% en 1994 hasta cerca de 25% a finales de la cambi. Los tres partidos polticos que le haban dado
dcada de 1990, mientras que la participacin del go- sustento a los pactos de coalicin y las alianzas parla-
bierno central baj de 65% a 29%19 . Pese a ello, en s, mentarias de los ochentas e inicios de los noventas
este cambio en la estructura administrativa no constitu- (MNR, MIR y ADN) fueron reemplazados en la com-
y un proceso de regionalizacin como s ocurri en petencia electoral por el MAS y otras agrupaciones. As,
los otros cuatro pases andinos; las iniciativas abiertas el fin de la democracia pactada se precipit porque es-
de participacin local y mayor autonoma en la toma de tos partidos dejaron de representar mayoras, y porque,
decisiones no terminaron de concretarse tal como mu- en s, el sistema de partidos perdi legitimidad y el
chos lo haban esperado. En efecto, una de las deman- desenlace de este nuevo escenario no ha podido ser ms
das actuales de Santa Cruz se refiere a esta descentrali- dramtico: en 2003 Snchez de Lozada perdi su cargo
zacin trunca en la que an hoy los prefectos siguen como mandatario y, en 2005, Carlos Mesa, forzado por
siendo nombrados. Aun as, la mencionada ley permi- el grado de ingobernabilidad del pas, tuvo que dejar
ti un ingreso importante de nuevos actores al sistema. sus funciones al frente del Ejecutivo.
A pesar de estos cambios, hacia finales de la dcada Si bien la lgica de alianzas fue determinante para
del noventa el descontento social respecto a los costos que Bolivia contase hasta hace muy poco con un siste-
ma de partidos plenamente operativo y las reformas
institucionales lograsen un efecto importante sobre la
16 Sobre las reformas institucionales en Bolivia, seguimos la lnea expli-
cativa y la informacin presentada en Tanaka (2005).
ampliacin del sistema poltico20 , actualmente la inte-
17 No obstante, cabe reafirmar que ste es el nico pas de la Regin rrupcin de los mandatos presidenciales en ese pas, la
Andina que durante estos aos propiamente no cambi su Consti- baja legitimidad de sus instituciones y el grado de con-
tucin poltica como s lo hicieron Colombia (1991), Ecuador (1977),
Per (1993) y Venezuela (1999).
18 Ver Tanaka (2005).
19 Ver Assies y Salman (2003, p. 7). 20 Ver Tanaka (2003, p. 55 y ss.).
Rojas Pinilla (1953-1957). El PL se haba mantenido
relativamente unido y los conservadores, aunque haban
sufrido serios resquebrajamientos al interior de su or-
ganizacin, haban conseguido cohesionarse nuevamen-
vulsin social que se viven despus de la salida de Mesa, te en torno de la figura de Laureano Gmez.
dan a entender que la notable estabilidad democrtica El Frente Nacional se establece en 1957 entre Al-
alcanzada por Bolivia no fue suficiente; y que otros pro- berto Lleras Camargo (PL) y Laureano Gmez (PC),
blemas, no directamente relacionados con la gober- tras suscribir la Declaracin de Sitges, documento que
nabilidad, estn an pendientes. fundaba toda legitimidad poltica en el estricto cumpli-
miento de la Constitucin. El pacto del Frente Nacio-
Colombia: el Frente Nacional y su nal consisti en instituir, entre ambos partidos y hasta
desmonte (1958-1991) el ao de 1974, la alternancia presidencial y la distribu-
cin equitativa de ministerios y cargos pblicos en los
Si bien su tradicin democrtica tiene ms de cien aos21 cuerpos ejecutivo y legislativo. El acuerdo estableca el
y la de sus partidos es, a ese respecto, quizs la historia compromiso de no gobernar de manera hegemnica
ms extensa de Latinoamrica, Colombia vivi entre durante dicho perodo y se sustentaba formalmente en
1946 y 1958 los aos de la llamada Violencia, una el pacto suscrito por el sistema bipartidista colombia-
poca signada por un cruento conflicto interno y una no; pero este esfuerzo no haba sido slo de los parti-
ofensiva poltica beligerante entre el Partido Conserva- dos: fue la poblacin la que expresamente, en el plebis-
dor (PC) y el Partido Liberal (PL). Un ejemplo de ello cito del 1 de diciembre de 1957, legitim los principios
es que en algunas zonas populares, slo entre 1946 y que le daran forma al Frente Nacional24 . Por otro lado,
1947, las rivalidades locales y los enfrentamientos du- a diferencia de Bolivia, desde un inicio esta alianza fue
rante jornadas electorales dejaron un saldo de 14,000 prevista para tener vigencia por un tiempo predetermi-
muertos22 . Por cierto, este ejemplo no debe llevar a creer nado; asimismo, no incluy ningn acuerdo relativo a
que la rivalidad partidista reflejaba una contraparte so- las reformas, el tipo de gobierno o la direccin que de-
cial de movilizacin y participacin popular. Como in- ba seguir el Estado en el largo plazo, como s sucedi
dica Palacios (Safford y Palacios, 2002), en trminos de con la experiencia boliviana.
las relaciones entre sociedad y poltica, Colombia era, Pese a que deba concluir en 1974, la lgica de
por el contrario, un Estado anclado en una combina- concertacin poltica que se asent durante ese tiempo
cin de proteccionismo industrial y fuertes lazos corpo- se mantuvo por cerca de tres dcadas. As, la reforma
rativistas con el empresariado: la otra cara de la moneda constitucional de Lleras Restrepo en 1968, con miras a
era el paternalismo hacia la sindicalizacin, la represin que la competencia electoral volviera a su cauce normal
despus de finalizado el frente, indicaba sin embargo
21 La colombiana es una de las democracias ms estables de Amrica
que el Presidente en ejercicio debera dar cabida en el
Latina, con slo un gobierno militar en todo el siglo XX (Rojas Pinilla, gabinete y otros cargos a la segunda fuerza poltica del
1953-1957). La dictadura de Rojas, junto a la instauracin transitoria
de una Junta de Gobierno militar tras su renuncia en 1957, suman en
total menos de seis aos (Pizarro, 2001; p. 9). 23 Ver Safford y Palacios (2002, p. 586).
22 Ver Safford y Palacios (2002, pp. 590-5). 24 Ver Safford y Palacios (2002).
25 Ver Safford y Palacios (2002), Roll (2003) y Tanaka (2002). 27 Ver Safford y Palacios (2002, p. 600).
26 Ver Pizarro (2001, p. 7). 28 Informacin extrada de Kline (2002).
Plebiscito de 1957* 95 73
Eleccin de Alberto Lleras, 1958 80 48
Eleccin de Guillermo L. Valencia, 1962 62 28
Eleccin de Carlos Lleras, 1966 71 27
Eleccin de Misael Pastrana, 1970 40 19
Fuente: Safford y Palacios (2002, p. 607; originalmente en Marco Palacios, El populismo en Colombia. Bogot, 1970, p. 84).
Nota: (*) A diferencia de las siguientes, sta votacin no estuvo dirigida a la eleccin de un candidato particular del PC o PL, pero representa un
respaldo indirecto a ambos partidos del Frente Nacional.
tambin en las tendencias electorales de la poblacin en cin de poder que no repercuta de forma real sobre los
1970, y que paulatinamente fue creciendo en adelante, problemas de la gente; existen incluso quienes (como
lo cual repercuti en el sistema de partidos notoriamente Safford y Palacios, 2002) se refieren a la poca del Fren-
(ver Cuadro 3). Hacia el final del mandato de Misael te Nacional y su desmonte como un momento de estabi-
Pastrana surge el Movimiento 19 de Abril (M-19), un lidad y democracia, pero cuyo decurso poltico puede
grupo guerrillero que recoge el descontento de un sec- caracterizarse mejor como una modernizacin del
tor importante del electorado que haba votado por el clientelismo29 .
contendor ms importante de los comicios presiden- En efecto, a pesar de los cambios sociales en Co-
ciales de 1970, el dictador Gustavo Rojas Pinilla y la lombia, las elites del PL y PC seguan confiando en que
ANAPO. La aparicin del M-19 marca en cierta forma los resultados electorales eran suficientes para la
el inicio del fin del Frente Nacional como tal, en la me- gobernabilidad y la estabilidad democrtica. Las practi-
dida en que indicaba el surgimiento de fuerzas y un es- cas clientelsticas de los regmenes democrticos colom-
cenario poltico nuevos, el cual supona el ingreso a una bianos y la percepcin de que el sistema estaba cerra-
etapa de declive en la capacidad de representacin pol- do30 , mermaron la movilizacin social, restringieron
tica del PL y el PC. la capacidad de organizacin de diversos grupos, y so-
Pese a que el Frente Nacional ciment la base para bre todo fomentaron progresiva e inadvertidamente la
un progresivo desarrollo econmico durante la dcada tensin social y el fortalecimiento de fuerzas polticas
del sesenta, el desempleo urbano tambin creci para- locales que empezaban a funcionar en contra y al mar-
lelamente. Los inicios de la poca del desmonte se carac- gen del Estado, explotando precisamente los conflictos
terizan por la aparicin de la guerrilla y la subversin que las elites polticas desatendan y que iban gestando
unida al narcotrfico, y el paulatino resquebrajamiento el establecimiento de un orden alterno al estatal31 . Las
de la cohesin intrapartidaria que le haba dado susten- elites polticas dejaron de responder a las transforma-
to a la lgica consociacional de los primeros aos. El ciones sociales que iban dndose en Colombia y, a largo
sistema bipartidista funcionaba respetando el ordena-
miento constitucional y electoralmente el PL y el PC
mantenan su vigencia competitiva, pero el sistema em-
29 Ver Safford y Palacios (2002, p. 597).
pezaba a no mostrar alternativas formales para nuevas 30 Se cerraron los espacios institucionales a movimientos distintos a
figuras y propuestas; esto contribuy lentamente a in- los partidos tradicionales y se deterioraron considerablemente la so-
lidez organizativa de los partidos y su legitimidad como resultado de
cubar la sensacin popular de que las cpulas dirigen- la eliminacin de la competencia inter partidista, sobre todo en la
ciales de los partidos le daban la espalda a las demandas rama legislativa (Ungar y Arvalo, 2004; p. 53).
del pas, empecinados en un juego de fuerzas y distribu- 31 Ver Pizarro (2001).
gener cierta suspicacia respecto a la posibilidad de que
el foro del Acuerdo (y sus pactos) se conviertan real-
mente en instancias significativas en el proceso de
implementacin de polticas en el futuro.
do relacionadas con las reas temticas arriba indicadas Sin embargo, con el tiempo, la misma dinmica de
en enero del ao siguiente se incorpor la poltica n- competencia poltica interpartidaria y las demandas de
mero 30, concerniente a la guerra contra el terrorismo. la propia sociedad civil han encontrado en los pactos
El 17 de octubre del mismo ao, el Acuerdo Nacional del Acuerdo Nacional un referente meditico y, por
se institucionaliza (mediante Decreto No. 105-2002- tanto, un mecanismo de peso poltico para promover
PCM) como una instancia permanente de dilogo y o reclamar mayor atencin hacia temas de inters na-
consenso, dedicada a elaborar los mecanismos para con- cional. Mientras el mencionado foro siga funcionando,
cretizar las metas establecidas en las polticas de Esta- es posible que vaya cobrando an mayor fuerza y visibi-
do. Asimismo, el mismo foro del Acuerdo pudo dispo- lidad pblica para que la brecha existente entre las pol-
ner, paulatinamente, la incorporacin de otros actores ticas y su implementacin planificada se concreten de-
representativos de la sociedad y los partidos. finitivamente.
Un balance del proceso (Hernndez, 2004) revela,
en primer lugar, una valoracin ptima sobre el slo Venezuela: Mesa de Negociacin y
establecimiento del mecanismo de dilogo y consenso Acuerdo (2002-2003)
entre las partes involucradas. Se trata de una iniciativa
indita en la cultura poltica peruana, cuyas caractersti- La Mesa de Negociacin y Dilogo en Venezuela no
cas representan un modelo novedoso de intercambio fue propiamente una instancia de dilogo y consenso,
poltico. Producto de ello, polticos y lderes sociales sino un mecanismo de negociacin. Se instaur, por cier-
encontraron importantes coincidencias no advertidas to, como un proceso que facilitase el acuerdo democr-
entre s, probaron una dinmica no confrontacional de tico en un momento de alta conflictividad social en el
hacer poltica y de dilogo inclusivo50 . Tras tres aos de pas y urgido de una salida que preserve el Estado de
institucionalizado, el Foro del Acuerdo Nacional ha derecho; pero por la distancia de las posiciones en jue-
considerado el que nuevas fuerzas polticas y sociales se go, parece ms propio hablar de negociacin poltica.
adhieran al proceso, incorporacin que es fundamental La Mesa fue convocada por el gobierno de Hugo
para su continuidad. Asimismo, en respuesta a un difcil Chvez en noviembre de 2002 como una salida a la cri-
momento de crisis poltica en el 2003 dicho foro pre- sis: se buscaba abrir un dilogo con la oposicin a su
sent un plan de corto plazo, y otro de mediano alcan- rgimen y superar la situacin de desorden y polariza-
ce en 2004; mostrando as en qu medida puede tam- cin poltica que viva Venezuela. En abril, el presiden-
bin hacer frente, con propuestas, a la gestin poltica te haba sufrido un intento fallido de golpe de Estado, y
inmediata. en el transcurso de los meses siguientes el grado de en-
frentamiento entre el gobierno y la oposicin haba lle-
gado a lmites muy lgidos; se haba gestado en el pas
50 Ver Hernndez (2004). una crisis de confianza, que consecuentemente se repli-
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gas (Gramsci, 1970) y de construccin embrionaria es-
tatal, la sociedad civil es un mbito para la orientacin de
los comportamientos y el desarrollo de las voluntades,
proceso que debera ser articulado por los partidos. Al Desde nuestra perspectiva, es preciso recuperar los
margen de la entrada interpretativa con que se trabaje, temas de la autoridad, la delegacin y la legitimidad en
nuestra propuesta consiste en afirmar que la relacin res- la sociedad civil. sta refiere a prcticas de relacin e
ponsable de la sociedad civil con el Estado es la que devie- interaccin ideolgica, a la generacin de legitimidades,
ne en democracia. La democracia, por tanto, es la perspec- poderes e identidades. En ese sentido, alienta la confor-
tiva relacional y responsable del Estado con la sociedad. macin (y canaliza la representacin) de intereses, lo
Segn ODonnell (2002), el Estado refiere al com- cual estrecha la frontera entre lo pblico y lo privado. A
plejo institucional, el gobierno a los decisores, y el rgi- la vez, y desde otro ngulo, el mercado se aprovecha de
men a los procedimientos ligados a las decisiones. Esto ello para la creacin de sus propias legitimidades. La
ayuda a delimitar los campos: la complejidad de las ins- ofensiva de la sociedad civil hacia lo pblico tan ca-
tituciones corresponde al campo estatal, mientras que racterstica del momento actual no solamente persi-
la agregacin de instituciones individuales corresponde gue la proteccin de derechos, sino que tambin fomenta
al rgimen. Esta perspectiva que compartimos deja el ejercicio de derechos. El espacio de todos encarna la
en claro que no todas las instituciones conforman el puesta en prctica de esa responsabilidad. La cuestin
Estado. Las instituciones estatales pueden co-determi- pendiente es cmo se ejecuta sta?
nar las relaciones sociales, razn por la cual la sociedad Lpez (2002) plantea la existencia de tres enfoques
est tambin formada por ingredientes estatales que sobre la sociedad civil: hegemona, tercer sector y capi-
se combinan con voluntades sociales. Esto es lo parti- tal social. El enfoque de la hegemona pone nfasis en
cular de la sociedad civil. En esta ecuacin, tanto las el conjunto de asociaciones privadas voluntarias que
instituciones estatales como las relaciones sociales no constituyen la arena donde un determinado grupo so-
reducen su existencia y su explicacin a la del otro. cial construye su predominio cultural y poltico, y don-
Desde otra dimensin, es preciso evaluar la partici- de forja una voluntad colectiva nacional apelando a sus
pacin de la sociedad civil en la construccin democr- intelectuales orgnicos y a un proyecto econmico y
tica de la Regin Andina. Por un lado, aqulla represen- cultural inclusivo. El enfoque del tercer sector equipara
ta un conjunto de relaciones con el Estado y la a la sociedad civil con los otros dos sectores el econ-
institucionalidad, mientras, por el otro, constituye las mico o privado, y el estatal, y la cataloga como un con-
formas prcticas de relacin entre agendas de intereses. junto de entidades privadas con fines pblicos. El con-
De este modo, la sociedad civil tambin es una comple- cepto denota un conjunto de organizaciones e iniciati-
jidad. Pues, de un lado, es la vocacin de relacin con vas privadas destinadas a la produccin de bienes y ser-
las instituciones, pero, de otro, constituye una dificultad vicios pblicos. Por ltimo, el enfoque del capital social
para ellas mismas ya que refiere a demandas que se la caracteriza como un tipo nuevo de capital, distinto al
acumulan. Por su parte, la idea del Estado como aso- capital humano y fsico. As, como conjunto de relacio-
ciacin necesaria puede ligarse a la idea de ciudadana nes sociales de intercambio y de accin colectiva, la so-
social, entendida sta como el ejercicio de los derechos ciedad civil constituye una matriz de actitudes y valores
ligados al territorio. As, el territorio, en tanto forma de confianza, reciprocidad, cooperacin y solidaridad a
pertenencia, invoca a la gestin pblica ciudadana como travs de la cual contribuye al desarrollo y a la democra-
un vnculo social necesario. cia. La lgica institucional de reproduccin de jerarquas
misma, pero slo influir indirectamente sobre la
autotransformacin del sistema poltico. En suma, la
sociedad civil no puede reemplazar al Estado ni al mer-
cado. Como consecuencia, un anlisis mnimo requiere
separar los conceptos de Estado, sociedad y economa: partidos, como conformada, tambin, sin la voluntad
el primero constituye la encarnacin bsica del inters de los actores sociales. Valga hacer, sin embargo, dos sal-
comn, el segundo se define como las relaciones entre vedades necesarias. De un lado, para que el sistema pol-
actores con efectos pblicos, mientras el ltimo se re- tico funcione, no se pueden confundir roles ni responsa-
fiere a las relaciones entre intereses privados. En snte- bilidades. Mientras ms cabalmente se cumplan, ms fuer-
sis, la sociedad es la instancia intermedia entre lo pbli- tes sern las partes del sistema poltico, incluyendo a las
co y lo privado, la que al mismo tiempo puede recon- instituciones estatales. Esto no implica que la poltica
figurar los lmites de stos en funcin de lo legtimo y quede circunscrita al rol de un actor. De otro lado, la
de prcticas de gestin y control. participacin social, entendida como influencia legti-
El orden social civil est asentado en la voluntad, es ma en el sistema de toma de decisiones, puede ser com-
decir, en la orientacin de los comportamientos colec- plementaria a la participacin poltica, pues comparte
tivos. A su vez, la sociedad es el espacio para esa cons- con sta tanto el plano de la voluntad de los actores
truccin voluntaria y colectiva, que por el hecho de serlo, como la legitimidad en mbitos especficos del Estado.
es fundamentalmente civil. La autorregulacin social es Desde el punto de vista prctico, estas salvedades se
posible por la organizacin de los sujetos que lo desean deben traducir en diseos de representacin y gestin,
como expresin de sus propias normas, y por la acep- de derechos, garantas y de formas ciudadanas. La mul-
tacin de la normatividad estatal, que en todo caso es tiplicacin de organizaciones de la sociedad civil no es,
externa a ellos. La generacin de voluntad y de normas por s misma, garanta de estabilidad o de profundizacin
desde la sociedad, y la aceptacin de la externalidad es- democrtica. Sin embargo, entre las condiciones de la
tatal como expresin de voluntades cristalizadas en nor- democracia liberal debe incluirse la fortaleza de la so-
mas generales, conforma el principio bsico de la socie- ciedad civil, entendida como la capacidad de contribuir
dad civil; esto es, la autonoma del Estado, la posibili- a la deliberacin publica a travs de la conformacin de
dad de fecundar voluntades y la capacidad de aceptar su agenda, y de contribuir a la gestin publica a travs
orgnicamente a la normatividad estatal. de la produccin de bienes y servicios, y de activar los
La combinacin entre estos tres elementos auto- sistemas de control. En ese contexto, en la Regin Andina,
noma, voluntad y disciplina forma ecuaciones orgni- se observa una profunda crisis estatal que ha devenido
cas o inorgnicas, las cuales explican situaciones hist- en una crisis del sistema de partidos y de las organizacio-
ricas de interaccin entre la sociedad civil y el Estado, nes de la sociedad civil, que no logran articular una pro-
que van desde la profundizacin de la democracia al puesta de Estado y de sociedad. Expresin de ello lo cons-
entronizamiento del autoritarismo. Asimismo, ningn tituye el caso boliviano, donde estas instancias se deba-
actor puede hacerse con la responsabilidad exclusiva del ten en el fraccionalismo y la ausencia de propuestas.
Estado, e incluso menos respecto de la democracia. El
Estado y la poltica no son un monopolio de los parti-
dos, pero las organizaciones de la sociedad civil tampo- Intervencin social en la poltica
co pueden atribuirse las funciones de la poltica organi-
zada. Es un absurdo considerar a una democracia sin En el origen mismo del concepto de sociedad civil est la
necesidad de producir voluntad y consenso. El ejercicio
hegemnico del Estado es decir, la orientacin de los
5 Ver Verdesoto y Ardaya (2004 y 2003a). comportamientos colectivos se ejerce en la sociedad y
Definicin Atomizada, pero diversa y Autnoma, marca lmites Dos visiones sobre ella: (1) como
fuerte; con diferencias en sus frente a la injerencia del Esta- coaliciones para la lucha por los de-
agendas reivindicativas y sus do. Surge en reaccin a la cri- rechos humanos y el desarrollo; y
modelos. Mantiene una rela- sis de los partidos y en res- (2) como sectores privados, sindi-
cin con la coyuntura, y est puesta al limitado esfuerzo del catos, ONGs, e instituciones crea-
articulada en funcin de inte- Estado por construir un es- das en respuesta a temas especfi-
reses y espacios especficos. pacio pblico. cos del contexto y relativos al Es-
Asimismo, est vinculada a las tado.
agendas de la cooperacin in-
ternacional y el Estado.
Composicin actual Muestra diferencias regiona- Giraba, tradicionalmente, en Conformada por ONGs, iglesias,
les: en la sierra, ONGs torno a organizaciones popu- organizaciones sociales y ciudada-
ambientalistas y de desarrollo, lares, pero los sindicatos, p. ej., nas, gremios y empresariado. Exis-
y movimientos indgenas; en perdieron espacio por su ca- te un sector que ve en las ONGs a
la costa, el empresariado e ins- rcter meramente reivin- su principal motor, pero en reali-
tituciones de beneficencia. dicativo. Hoy existen movi- dad stas son slo complementa-
mientos que responden a di- rias.
versos sectores, uno de ellos
es el empresariado, que asu-
me un rol importante en te-
mas fundamentales como la
paz y la corrupcin.
Aportes Fomento de una cultura del Impulsar controles mutuos Ha legitimado su rol de interpela-
dilogo. Asimismo, impulsar entre los diferentes poderes cin y vigilancia, con lo cual el rol
y lograr cambios en la legisla- (estatales como privados). de su participacin poltica ha sido
cin respecto a temas de g- Asimismo, reconocimiento de reconocido. Contribuy para que el
nero, en la poltica y en el es- la diversidad (de gnero, cul- Estado de pi a planes concerta-
pacio cotidiano. tural, tnica, sexual), y fomen- dos de desarrollo, y ha aportado en
to a la discusin sobre los al- materia de concertacin poltica.
cances de la soberana.
Participacin Se requiere capacitacin y to- La participacin es vista en Existen varias experiencias exitosas,
(experiencias y mar parte en los procesos. Se trminos de consulta y con- como los planes de desarrollo con-
prospectiva) han creado instancias locales trol, con nfasis en lo local. certado (planificacin y presupues-
de participacin ciudadana, Por otro lado, existe mucha to), la revocatoria (que se aplica a
como los comits de desarro- legislacin sobre la participa- nivel municipal y regional), las me-
llo local y los parlamentos in- cin ciudadana, pero los me- sas de concertacin. Por otro lado,
dgenas. canismos no se aplican. Exis- existen tambin cuotas para la par-
ten experiencias interesantes ticipacin de mujeres e indgenas.
en cuanto a participacin en
los municipios (como la pla- Se espera ampliar la revocatoria de
nificacin participativa). mandato a todo el sistema poltico
y que, en el proceso de regio-
nalizacin, la SC asuma no slo un
rol consultivo sino ejecutivo.
Relaciones con los Existe una relacin con fines Existe una relacin ms con Existe una relacin de mutuo re-
partidos polticos, electorales. Los partidos pri- grupos o personajes relevan- conocimiento. Obstculos: el des-
principales temas y vilegian la relacin con el sec- tes de los partidos, que con crdito de los liderazgos polticos
obstculos tor indgena y las mujeres en los mismos partidos en s. Los (partidistas), y la actitud conserva-
cuanto pretenden conquistar temas comunes son la paz y dora de los partidos respecto al
sus votos. Obstculos: parti- otros relacionados con la re- papel de la SC.
dos conservadores, enquis- forma laboral y la poltica.
tados en intereses particulares. Obstculos: partidos dbiles.
Modificaciones Debe existir, entre las ONGs, La SC debe hacer un esfuer- Incrementar sus niveles de coordi-
realizadas con el fin ms dilogo y planificacin, y zo por hallar puntos comunes, nacin y coalicin, y buscar temas
de mejorar sus estrategias a largo plazo. ms que marcar los desacuer- e intereses comunes entre s. Por
aportes a la dos. Debe orientarse a crear otro lado, debe cambiar compor-
democracia y el redes de solidaridad y coali- tamientos: es muy conservadora y
desarrollo ciones entre sus organizacio- existe poca rotacin en sus diri-
nes. Al interior de la SC, se gencias.
debe reflexionar sobre la ad-
ministracin de los recursos.
ms a los mecanismos de participacin que a los de gobierno local. Modernizacin tambin es la gesta-
delegacin: stos obedecen a la rutinizacin y bajo cin de condiciones sociales aptas para la participa-
rendimiento de la democracia delegada, mientras que cin y para instituciones transparentes y efectivas.
los primeros se asocian ms fcilmente a la demo- La participacin sera condicin del desempeo exi-
cracia directa con las demandas sociales. Esta aso- toso del Estado modernizado.
ciacin perdura en la memoria social. La ciudadana es la responsable, y la base de la cons-
La modernizacin estatal es un proceso equvoco o truccin y deconstruccin de los cambios institu-
en cuestin. Frente a ello, se la reduce a una relacin cionales y administrativos. Es importante rescatar la
estrecha entre reforma poltica y estmulos estatales actual lectura del Estado como instancia de admi-
a la participacin ciudadana. El contexto es la des- nistracin, que antes estuvo ausente de las ONGs.
centralizacin, entendida como participacin en el La poltica pblica es concebida slo como expre-
Es un absurdo considerar a una democracia sin parti-
dos como conformada sin la voluntad de los actores
sostenibilidad. La relegitimacin de la poltica p-
blica en el Estado moderno tiene como condicin a
la participacin social. Al plantear polticas de equi-
sociales; valga hacer, sin embargo, dos salvedades. De dad y sostenibilidad en un marco de apertura a los
un lado, para que el sistema poltico funcione, no se
mercados, las ONGs asimilan la equidad a la demo-
pueden confundir roles ni responsabilidades. De otro,
la participacin social, entendida como influencia legti- cracia. Los valores de la democracia no pueden dar-
ma en el sistema de toma de decisiones, puede ser com- se en un contexto exclusivamente mercantil (esce-
plementaria a la participacin poltica, pues comparte nario de la desigualdad real). Los temas de desarro-
con sta tanto el plano de la voluntad de los actores como llo suelen tener un carcter secundario10. La desarti-
la legitimidad en mbitos especficos del Estado. culacin entre desarrollo y democracia, sin embar-
rrupcin, difusin e informacin, y planificacin
participativa.
f) Fortalecimiento de las organizaciones de la so-
ciedad civil. El avance conceptual consiste en rela-
cionar el fortalecimiento social con el cambio de ca- tales y sociales? Una decisin estatal asentada en la
ractersticas de lo pblico (eficiencia-responsabi- participacin goza de ms legitimidad. La participacin
lidad). Es un proceso de retroalimentacin mutuo convierte a las identidades sociales, meramente
de las capacidades del Estado y la sociedad. Se su- reivindicativas, en identidades ciudadanas. Pero la parti-
giere que el fortalecimiento de la sociedad civil debe cipacin social genera informacin y experiencia que
ser un proceso previo a la modernizacin del Esta- no es acumulada, ni en funcin social ni en funcin es-
do. El fortalecimiento de la sociedad civil constitui- tatal. Se debe a la mutua incapacidad institucional para
ra el punto de residencia de la democracia. enfrentar sus cotidianos desde perspectivas estrat-
gicas. Estado y sociedad civil se mueven en el escena-
Desde una perspectiva conceptual, las anteriores rio como cuerpos sin una cabeza nacional visible. Tam-
nociones acumuladas al interior de las redes de control bin, la participacin social genera rdenes destinados
social muestran que el Estado se ha convertido en una a la formalizacin jurdica, no slo estatal sino en el
suerte de agregado de aparatos sin relacin organizativa plano jurdico-alternativo, fundamentalmente en el tema
ni conciencia de su situacin. Esto es muy propio de la indgena.
situacin de transicin en el desarrollo socioeconmico La participacin social acta en las llamadas zonas
e institucional y, en especfico, de su reduccin de ta- grises, entendidas como territorios, temas o actores
mao, funcionalidad y fortaleza. Adems, existe un con- cuya actuacin no est regida por el Estado. La inter-
junto de cajas negras estatales entendidas como de- vencin de la sociedad civil en este intersticio articula a
cisiones nuevas o de arrastre que no comparecen al estos dos rdenes. La sociedad civil acta como agente
plano de la legitimidad, sino que forman parte de la re- de modernizacin dndole forma a la inclusin
lacin entre grupos y temas consistentes de la socie- sociopoltica de algunos actores, y definiendo un nuevo
dad y la economa, y que son predefinidas para la ges- orden. La participacin lleva a los actores sociales y sus
tin democrtica. demandas hacia el Estado, permitiendo bajar los nive-
La racionalidad estatal, que en dcadas anteriores les estatales de ilegitimidad o las prcticas corruptas. Esto
fue pretendida por los aparatos de planificacin, se ha constituye una nueva paraestatalidad en la sociedad
perdido para los propios operadores estatales y no es civil, cuya definicin no es hacer lo que el Estado no
visible para los actores sociales. Si existe alguna racio- hace, sino crear embriones de orden pblico. As, el acen-
nalidad estatal, sta no es construida ni responde a una to en la dimensin local del trabajo de la sociedad civil
forma nacional, sino que pertenece cada vez ms al acta como renovacin de la democracia, en tanto des-
mbito de la globalidad. Por su parte, la sociedad civil pliegue de iniciativas cuya capacidad creativa es visible y
interviene con metodologas y temas a travs de una controlable. La debilidad puede estar en la inconciencia
suerte de diagrama del Estado; entiende a las institu- de los procesos nacionales, que son gobernados por
ciones como una gradacin desde la mayor a la menor minoras consistentes, las cuales dan finalmente signifi-
permeabilidad a la incidencia de la sociedad. Existen cacin a las innovaciones locales.
aperturas estatales que, sin embargo, ratifican las dis- La sostenibilidad de la participacin social consiste
tancias entre la sociedad civil y el Estado. La cuestin en la superacin de la autorreferencia. Hay una eviden-
no tiene una salida prctica. Pues, cmo la participa- te necesidad de que todos los componentes del sistema
cin genera un valor agregado para las funciones esta- poltico asuman una correcta ubicacin de la sociedad
El Estado, la poltica, los partidos Su composicin actual genera una memoria tan in-
y la sociedad civil mediata que puede confundir a la nacin con el
nacionalismo (especialmente militar).
En la Regin Andina, se ha producido una prdida de Sus agendas internas e internacionales pueden re-
los sentidos estratgicos de la sociedad y, fundamental- ducir el desarrollo y la insercin al mundo.
mente, del Estado. Las polticas estatales fueron pro- Su acelerada trasnacionalizacin le hace perder de
ductoras de certezas acerca del rumbo de la sociedad y, vista la lgica y funcionalidad del Estado nacional.
hoy, el Estado parece haber quedado reducido a sus
formas operativas. En ese sentido, tanto ste como la Sin embargo, la posibilidad de articular la represen-
democracia parecen carecer de legitimidad estratgi- tacin social y poltica con su contraparte participativa
ca en su ms estricto sentido. Las relaciones entre la est en la base de la idea de nacin11. As, la sociedad
sociedad civil y el Estado estn vertebradas por la pol- civil es una bsqueda de la nacin en su forma moder-
tica, y esta construccin voluntaria del orden pblico es na. Abandonar a la nacin, en el contexto de una
la medida de la fortaleza de ambas. Por otro lado, la globalizacin inequitativa, es un allanamiento ingenuo
densidad de la sociedad civil no puede ser medida a las oportunidades no negociadas, y desperdiciadas, de
por la cantidad de organizaciones o aparatos, sino por desarrollo internacional. De forma presuntuosa, se pue-
las voluntades que los sostienen, la dimensin del capi- de afirmar que el poder estatal en que tradicionalmente
tal social o la porcin de legitimidad que detentan. se bas el ritual de la construccin del bien comn, se
Con todo, en el complejo de relaciones entre la so- rompi con la emergencia de demandas y cuestio-
ciedad y el Estado en los sistemas polticos de la re- namientos desde la sociedad civil en las ltimas dcadas
gin, entre la voluntad pblica de la primera y los pro- de la vida en la Regin Andina. La pregunta es si esta-
cedimientos institucionales de la segunda, se han per- mos frente a la construccin de una forma alternativa
dido las fronteras precisas entre los roles y las respon- de construccin del sentido pblico. Pues, de hecho, la
sabilidades de uno y otro. De un lado, la construccin produccin legtima de sentido pblico parece haberse
de una voluntad pblica tiene como criterio priorita- alterado.
rio a la identidad social, y a la identidad poltica a nivel Existe un sentido de lo cvico ligado al republi-
ms general. Por eso, la conformacin del espacio p- canismo que se expresa como capital social y capacidad
blico no es exclusiva de ninguna forma de identidad, de autorregulacin. Este republicanismo cvico tam-
sino de la coexistencia cooperativa de varias identida- bin permite los procesos polticos de conformacin
des. De otro lado, las instituciones son portadoras de estatal y social; puede ser visto como autonoma, res-
esas formas de voluntad que constituyen el Estado.
ste representa la instancia de concurrencia especia- 11 No es ste el lugar para abordar con profundidad el tema de la par-
ticipacin. Por ello nos limitaremos a plantear que se trata de dos
lizada y responsable de todos los actores que forman
formas de influencia en los poderes decisionales, estando la partici-
lo pblico. En esa perspectiva, y en la medida en que pacin social ms ligada a las identidades primarias de los actores,
la sociedad est formada por relaciones comunitarias, mientras que la participacin poltica est asentada en la identidad
poltica o vocacin delegativa de los actores. Estas dos formas de-
definir sus relaciones polticas es crear lealtades con el ben ser complementarias y no son contradictorias; como tampoco
Estado. lo son la representacin social y la representacin poltica.
nada formacin nacional; y el peso de la nacin puede
ser diferente en la generacin de la accin colectiva.
La sociedad civil suele posicionarse frente al Estado
y la poltica incidiendo en temas como el de las eleccio-
nes, las funciones estatales (la legislativa y judicial, o el actores especficos13. La representacin no es ni puede
control constitucional) y el gobierno (polticas pblicas, ser exclusivamente poltica, ni los partidos son los
y garantas). Esta funcin suya esconde muchos mitos y canalizadores nicos de la voluntad agregada. Los acto-
equvocos, los que generalmente la llevan a posturas res y la ciudadana establecen formas de representacin.
polticas no siempre deseadas. Por otro lado, y de la Con todo, puede ser til diferenciar representacin so-
misma forma, la recomendacin del fortalecimiento cial de representacin poltico-estatal, como tambin
unilateral del Estado es responsable tambin de una lec- diferenciar las relaciones entre el poder y la poltica (ema-
tura simplista de la sociedad civil. Los derechos civiles y nadas de las relaciones sociales) y el Estado (como
los derechos sociales generan una ptica de la sociedad normatividad del poder y la poltica).
civil cuyo contexto son las insuficiencias de la ciudada-
na social, las demandas al Estado y las malformaciones
del sentido cvico. Una digresin en torno a los
Analticamente, y como un principio de orden, se partidos en la Regin Andina
puede separar roles, funciones y responsabilidades en
el sistema poltico. Pero, histricamente, la conforma- Una de las expresiones ms importantes de la crisis po-
cin del sistema poltico en la regin es la de un sistema ltica en la Regin Andina es que se asiste a un colapso
grotesco (Sanjinez, 1990). Las organizaciones de la de los sistemas de partidos y, paralelamente, a un reem-
sociedad civil cuestionan que no es posible darle forma plazo de los partidos tradicionales formales por
a los derechos polticos (es decir, avanzar en la calidad liderazgos neopopulistas. En ese contexto, se ha dilui-
de la democracia) sin apelar a la reconstitucin de los do el papel de los partidos al no representar los intere-
derechos civiles; y, por esta va, sin apelar al sentido c- ses ciudadanos ni garantizar las condiciones nacionales
vico bsico del sistema12. As, es pertinente la demanda para una eficiente articulacin internacional, viabilizando
por la democratizacin de la sociedad civil y el Estado, la negociacin interna acerca del acceso a las oportuni-
como es pertinente tambin la demanda y colaboracin dades externas. La trasnacionalizacin ha rebasado a los
con la gobernabilidad. partidos, que no alcanzan a visualizarse con un rol defi-
Para finalizar este acpite, cabe afirmar desde el pla- nido en el proceso de la globalizacin. Pero lo ms im-
no propositivo que la recomendacin de generar forta- portante es que aparecen como la encarnacin del lado
lezas institucionales relativas al Estado y la sociedad ci- perverso del mundo pblico y de la devaluacin de la
vil, es una respuesta al juego de suma cero entre am- poltica.
bos. La poltica no es monopolio de ningn agente o Como se ha mencionado, la crisis del modelo de
actor especializado. En trminos generales, la especiali- desarrollo de base estatal se encuentra en la mdula de
zacin dentro del sistema poltico no puede afectar a la la crisis actual de los partidos: los partidos aparecieron
sociedad respecto de la poltica. Esto, por cierto, no como agentes de modernizacin, pero identificados con
excluye que algunos roles deban ser desempeados por un modelo en declive. La definicin estatal de los parti-
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El mismo ODonnell, a propsito de la direccin ta con el total latinoamericano9 . Se puede observar que
que han tenido los cambios en los Estados de la regin, la regin es la que presenta mayores ndices de pobreza,
seala que la agenda ha estado casi monopolizada por tanto en comparacin con las otras regiones del rea
cuestiones de naturaleza econmica (casi siempre, ade- sudamericana como con el total latinoamericano. Los
ms, definidas segn intereses de clase y sectores domi- pases del Cono Sur y la Regin Andina, por otro lado,
nantes), as como por preocupaciones de seguridad que no han experimentado cambios significativos en cuan-
esa misma agenda ha tendido a definir de maneras pro- to a niveles de pobreza desde inicios de los aos ochen-
picias a criminalizar la pobreza y, con ello, a acentuar el ta (bordean el 25% y el 50%, respectivamente); pero los
ya hondo hiato existente entre el sector popular y el ndices de la segunda son ms preocupantes que los del
resto de la sociedad7. Reiterando la tesis de que el nue- primero, porque desde inicios de los ochenta uno de
vo Estado no ha logrado conquistar una mayor legiti- cada dos habitantes de los pases andinos es considera-
midad y garantizar la gobernabilidad democrtica, do pobre.
ODonnell afirma adems que [la] distancia histrica En el caso de la indigencia, la realidad andina es an
existente en buena parte de la regin entre el Estado y los ms dramtica: es la regin en la que el incremento de
diversos componentes del sector popular no ha dismi- este ndice es sustantivamente mayor en el periodo 1981-
nuido en casi ningn pas durante las dcadas recientes8. 2003, en comparacin con los casos brasileo, latino-
En comparacin con el conjunto de Amrica Lati- americano (en el que se comprueba una ligera reduc-
na, esta distancia histrica, que alienta la inestabilidad cin) y el correspondiente al del Cono Sur (incremento
poltica y social es todava ms aguda en la Regin moderado). Esta diferencia se agudiza cuando se cons-
Andina, si se trata de comparar la desigualdad, la po- tata que, si a inicios de los ochenta uno de cada cinco
breza y la indigencia entre su poblacin. El Grfico 1
presenta la evolucin de pobreza e indigencia en los 9 Esta seleccin se hace, sobre todo, por cuestiones de cercana
tres bloques subregionales sudamericanos y la contras- referencial geogrfica. No obstante sus diferencias nacionales, los
pases del bloque sudamericano tienen un intercambio mayor entre
s -cultural, econmico, poltico y social- que con los ciudadanos de
Centroamrica o Mxico, a pesar de que estas sociedades pueden
7 Ver ODonnell (2004, pp. 178-179).
tener muchas similitudes con las andinas.
8 Ver ODonnell (2004, p. 181).
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin presentada en PNUD (2004, p. 106), la cual se apoya en datos del Latinobarmetro
(2002).
pobladores de los pases andinos viva en indigencia, producir algunas conclusiones preliminares. La situacin
hoy el nmero es de uno de cada cuatro, en contraste de la mujer es la mejor dentro de los llamados grupos
con los habitantes del Cono Sur o Brasil (uno por cada vulnerables, sin que eso signifique que no haya an mu-
diez) o de Latinoamrica en su conjunto (1.5 por cada cho camino por recorrer en cuanto a la inclusin plena
diez). de la poblacin femenina en la vida poltica. La pobla-
Una situacin similar se observa en relacin con los cin indgena, por otro lado, se siente tratada de mane-
llamados grupos vulnerables, algunos de los cuales se ra ms igualitaria si cabe el trmino- en Ecuador, el
han convertido durante los ltimos aos en la Regin nico pas en el que tiene una representacin poltica
Andina, precisamente en los contingentes sociales que relativamente slida. De hecho, el caso ecuatoriano con-
desde abajo, y muchas veces sin representacin partida- trasta marcadamente con el latinoamericano tomado en
ria, han cuestionado el tipo de gobernabilidad estable- su conjunto. La pobreza implica en todos los casos, para
cida. El Cuadro 1 (en el que aparecen en negrita los ca- las personas que viven en esa situacin, el mayor grado
sos extremos y para la comparacin el caso latino- de marginacin, si es que se toma en cuenta su capaci-
americano) presenta informacin de los pases andinos dad de hacer valer sus derechos; y, en este contexto, en
(al ao 2002) referida a la percepcin de la igualdad le- Per los pobres seran los ms marginados de la Regin
gal de grupos especficos. Una primera lectura puede Andina. Finalmente, el inmigrante se siente tambin le-
jos de ser tratado de manera igualitaria, en una regin
en la que ste es un fenmeno corriente y de gran in-
tensidad.
Todo lo anterior lleva a sostener que medios y partidos
manejan dos agendas distintas, aunque no siempre
Si se intenta resumir la situacin poltica de la re-
gin, se puede constatar fcilmente un panorama gene-
ral caracterizado por la inestabilidad; es cierto que no
opuestas, que hacen que la tensin est siempre pre- siempre por las mismas razones y causas especficas,
sente, ya que ambos se disputan un mismo pblico.
pero s con un trasfondo social, econmico y poltico
Estas dos agendas, adems, deben convivir con los pro-
blemas propios de la debilidad institucional y, paralela-
comn. A pesar de su necesaria actualizacin a la luz de
mente, con una agenda ciudadana que refleja sobre todo los sucesos del ltimo ao, el Cuadro 2 permite una
las preocupaciones provenientes de las altas tasas de visin comparada y resumida de la situacin poltica de
pobreza y desigualdad. los pases de la Regin Andina: se repiten situaciones
Aceptacin G. Snchez de lvaro Uribe, ele- Lucio Gutirrez, Alejandro Toledo, Hugo Chvez, elegi-
del gobierno Lozada, elegido en gido en 2002, 70% elegido en 2002, elegido en 2001, do en 1998, 28% de
(ponderado 2002: 19%. Re- de aprobacin. asumi el poder 17% de aprobacin. aprobacin.
anual) nunci y fue suce- en enero de 2003,
dido por Carlos 62% de aproba-
Mesa, 62% de cin.
aprobacin.
Relaciones Polarizacin pol- Trabas para lograr Conflictos inter- Fortalecimiento de Aislamiento del go-
ejecutivo- tica. acuerdos entre partidarios en el la oposicin poltica bierno por grave
legislativo fuerzas polticas Congreso, as co- y creciente aisla- conflicto entre las
para impulsar una mo entre el go- miento del gobier- fuerzas polticas.
reforma poltica. bierno y el Parla- no. Progresiva prdida
mento. de mayora en el
Congreso.
Derechos Abusos contra Violencia poltica Abusos por parte Convulsiones socia- Abusos por parte
humanos campesinos en el propici violacin de las fuerzas de les generaron viola- de fuerzas de segu-
Chapare y nuevas masiva de los de- seguridad del Es- ciones de derechos ridad del Estado.
convulsiones so- rechos humanos y tado. humanos por parte Violencia poltica y
ciales con muertos del derecho inter- de miembros de las atentados a la liber-
y heridos. nacional humani- fuerzas armadas tad de prensa.
tario. Escenario (estado de emergen-
sin despejes ni cia).
mesas de dilogo.
Fuerzas Relaciones nor- Relaciones nor- Gran poder eco- Reduccin del pre- Auge de los milita-
Armadas males. Subordina- males. Subordina- nmico de las supuesto militar res en la estructura
cin constitucio- cin constitucio- fuerzas armadas, afect su operati- de poder poltico.
nal. nal. especialmente en vidad regular.
los sectores claves.
Credibilidad Partidos han perdi- Reforma electoral Escasa aproba- Promulgacin de la Bipolaridad oficia-
de partidos do hegemona, su- para fortalecer a cin de los parti- ley de partidos po- lismo-oposicin.
polticos fren crisis de credi- los partidos hist- dos; fortaleci- lticos aunque
bilidad. Creciente ricos. miento de los disensos sociales en
liderazgo poltico liderazgos indge- torno a este tema.
indgena y de su nas.
fuerza organizada
en el parlamento.
Reforma Falta de consenso Impulso guberna- Compromiso del Reforma constitu- No se vislumbran
poltica parlamentario pa- mental a la refor- nuevo gobernante cional estancada. mayores reformas.
ra lograr reformas ma poltica; alta con la reforma es- Debate en torno a
importantes. abstencin en re- tatal. referndum revo-
ferndum (75%) catorio.
impidi que sta
se realizara.
Situacin de Crisis econmica Estancamiento y Crisis econmica Crisis econmica y Crisis econmica y
la economa y estallido social. altos niveles de aunque sin las ten- expectativas frente a alto nivel de desem-
desempleo. siones sociales de ofrecimientos elec- pleo afectan imagen
aos anteriores. torales. presidencial.
Fuente: Elaboracin propia en base a informacin presentada en CAJ (2004, pp. 44-45).
N %
Fuente: Tomado de PNUD (2004, p. 161). En sta y en las posteriores menciones a la opinin de los lderes latinoamericanos, debe tomarse en
cuenta que esta informacin se basa en consultas realizadas por el PNUD a 231 personalidades de la regin (la mitad de ellas son polticos), para
la elaboracin del citado informe. Para el caso de la pregunta Quines ejercen ms poder en Amrica Latina?, se permitieron respuestas
mltiples, por lo que la suma de porcentajes no totaliza 100.
de derecho. Por otro lado, el cambio ms importante En este contexto de crisis poltica y social, es rele-
del ltimo ao ha sido el fortalecimiento del gobierno vante observar el Cuadro 3, que sintetiza las opiniones
de Hugo Chvez, luego de su victoria en el referndum de los lderes consultados por el PNUD sobre quines
y de la amplia mayora de gobernaciones que su partido son o seran las instituciones o los grupos que ejer-
logr en las elecciones de noviembre ltimo. Otras va- cen ms poder en Amrica Latina. Aunque constituye
riaciones que se pueden considerar relevantes son el de- una visin global de Latinoamrica, y no exclusivamen-
bilitamiento del gobierno de Lucio Gutirrez en Ecua- te de la Regin Andina, sta s permite esbozar algunas
dor y la ruptura de ste con los movimientos indgenas, observaciones. La visin de los lderes es que el peso de
as como la aun ms baja aprobacin del presidente pe- los poderes fcticos es mucho mayor que el de los po-
ruano Alejandro Toledo. deres formales (constitucionales y polticos). Adems,
vale la pena observar el escaso peso que se le atribuye al
Parlamento.
Surgira, entonces, una pregunta clave que sintetiza-
ra la relacin entre los medios y el sistema poltico: Se
Lo dicho hasta el momento no significa negar la exis- puede afirmar que los medios de comunicacin son un
tencia de medios de comunicacin de muy dudosa vo-
gran poder fctico y que, adems, han tenido un papel
cacin democrtica, ni el desmedido afn por la denun-
cia y el escndalo de muchos, ni la simple gritonera de
decisivo en las crisis de gobernabilidad, tal como lo afir-
otros; pero es una indudable exageracin adjudicarles man o sugieren los principales lderes de la regin? Y
una responsabilidad principal en la inestabilidad polti- tal interrogante es vlida realizarla porque en el estudio
ca del sistema o en el bajsimo reconocimiento y credi- del PNUD, basado en la consulta a los referidos lderes
bilidad que tienen los partidos polticos. (ver Cuadro 3), se observa que algunos lderes consul-
que tal aseveracin no se ajusta a la realidad. La cada de
Gonzalo Snchez de Lozada (Bolivia, 2002), los cam-
bios sucesivos de gobierno en Ecuador (Bucaram, 1997;
y Mahuad, 2000) e incluso la fuga de Alberto Fujimori
Al respecto, saltan a la vista dos datos relevantes (y
(Per, 2000) no tuvieron a los medios de comunicacin
preocupantes): slo 0.2% confa en los partidos, en con-
como sus protagonistas principales.
traste con el 9.7% que tienen los medios (tambin bajo);
En Per, Alberto Fujimori no termina abruptamen-
causa ms alerta, sin embargo, que 24.4% de los
te su gobierno debido a la denuncia sobre la descarada
encuestados no confe en ninguna institucin.
y masiva falsificacin de firmas para inscribir a su parti-
do, dada a conocer por el diario El Comercio de Lima
(febrero-marzo, 2000), sino por un video vendido a un
La representacin y las agendas
poltico desde los propios servicios de inteligencia y di-
de los medios y de los partidos
fundido slo por un canal de cable (septiembre de 2000).
El caso de Venezuela, con el conocido enfrentamiento
El politlogo peruano Martn Tanaka acierta cuando
entre el presidente Hugo Chvez y un importante sec-
afirma que [la] explicacin de los fenmenos polticos
tor de los grandes medios de comunicacin, s tiene cier-
hay que encontrarla en la poltica misma, y cmo los
tas peculiaridades que podran ajustarse a esa afirma-
actores polticos definen el tipo de impacto que reciben
cin. Pero, a pesar de la espinosa confrontacin, sta
de otras esferas sociales. En particular, la manera en que
no ha devenido en el derrocamiento del primer manda-
se organizan los partidos es crucial para entender los
tario venezolano. Por el contrario, los recientes resulta-
diferentes caminos que siguen los pases. La compleji-
dos en el referndum y en las ltimas elecciones
dad de la situacin de los tres pases [Colombia, Per y
estaduales indican, justamente, una tendencia inversa:
la consolidacin del presidente venezolano.
Cuadro 4
Lo dicho hasta el momento no significa negar la
Per: confianza en instituciones, 2004
existencia de medios de comunicacin de muy dudosa
vocacin democrtica, ni el desmedido afn por la de-
nuncia y el escndalo de muchos, ni la simple gritonera Institucin Confianza (%)
de otros; pero es una indudable exageracin adjudicar-
les una responsabilidad principal en la inestabilidad po- Iglesia 23.2
ltica del sistema o en el bajsimo reconocimiento y cre- Universidades 18.8
dibilidad que tienen los partidos polticos. Se puede afir- Defensora del Pueblo 11.1
mar que la mayor presencia e influencia de los medios Medios 9.7
tiene, en la mayora de pases, una relacin estrecha con Sindicatos 2.2
la debilidad de las instituciones polticas, incluyendo la Congreso 1.9
de los partidos polticos. Una clara muestra de esta de- Fuerzas Armadas 1.2
bilidad institucional la representa el caso peruano. En Gremios empresariales 1.2
marzo de 2004, una encuesta del Grupo de Opinin Municipalidades 1.2
Pblica de la Universidad de Lima incluy una pregun- Partidos 0.2
ta sobre confianza en las instituciones (ver Cuadro 4). Ninguna 24.4
No sabe 4.8
10 Ver PNUD (2004, p. 161). Fuente: Universidad de Lima - Grupo de Opinin Pblica, marzo de
11 Ver PNUD (2004, p. 161). 2004.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin presentada en Tanaka (2002, p. 39). Siglas: AD (Accin Democrtica), COPEI (Comit
de Organizacin Poltica Electoral Independiente), MAS (Movimiento al Socialismo), MVR (Movimiento Quinta Repblica).
Grfico 3
Confianza en la televisin y los partidos, 1996-2004
sear la informacin; pero no es su propsito gestionar de los medios es, por lo tanto, informar noticiosamente
directamente las decisiones del Estado. El vnculo con bien, tengan stos las prioridades que tengan o bien
la poltica es, por lo tanto, el de producir y difundir no- decidan sobre la agenda que consideren ms convenien-
ticias. Ms que brindar informacin en general, su tra- te. Las interrogantes lgicas en torno a los medios de
bajo principal es crear noticias. La gran responsabilidad comunicacin, en este contexto, seran: a partir de qu
Poltica 27 37 35 32 40
Policial / Accidentes 16 23 38 28 27
Economa / Problemtica Social 12 14 12 9 10
Deportes / Farndula 26 16 3 22 16
Cultura / Iglesia / Familia 19 11 11 10 7
Fuente: Elaboracin propia sobre base de informacin proporcionada por Calandria, disponible en: http://www.calandria.org.pe/
centro_investigacion/bol_temometro/boletin_2004_02/agenda_medios_a.html.
consideran, la mayor parte de veces, que en esta agenda seguridad. Y as como en los medios esta agenda tiene
poltica de la vida cotidiana estn las noticias, y que una presencia slo limitada, segmentada, intermitente
ah deben penetrar ellos. Pero en este mbito, los me- o distorsionada, tambin se ve relegada cuando se ob-
dios no estn solos: estn acompaados por los pro- servan las prioridades reales de los partidos polticos,
pios polticos. De otro modo no sera posible entender las que se dejan ver en las actividades diarias, ms all
que sus vidas privadas estn ocupando ahora ms pgi- de discursos o programas escritos. El caso latinoameri-
nas y ms tiempo en los medios que sus planteamientos cano global, presentado en el Grfico 4, muestra por
o los de sus partidos, acorde con una ausencia de con- ejemplo que los problemas de empleo y los casos de
tenidos [que] no se debe solamente a las deficiencias de pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes ocupan,
la representacin periodstica como a una poltica va- juntos, ms del 60% de las preocupaciones ciudadanas.
ciada de sentido, y lo que es peor, a una comunicacin Sin embargo, los ciudadanos consumen ms medios
despojada de significacin, como bien apunta Germn (sobre todo televisin y radio) que discursos o propues-
Rey21. tas polticas. Se acercan preferentemente a los medios
Una demostracin parcial de este vaciamiento lo porque en ellos encuentran la informacin instantnea,
podemos encontrar en la agenda meditica de los prin- la unidad simblica en torno a uno u otro tema de inte-
cipales medios peruanos, presentado en el Cuadro 6. rs meditico, el espectculo, la teatralizacin de la difu-
En l, se observa la alta cobertura que se le proporciona sin, y un cierto develamiento de los mbitos descono-
a los temas policial/accidentes (en algunos casos ms cidos del poder. En este contexto, cabe afirmar que,
de un tercio del total) y a los de farndula/deporte, y ms que con los polticos, los medios haran bien en
el poco espacio que se le proporciona a las noticias de reconocer la importancia de sus responsabilidades para
economa/problemtica social (en promedio 12%). Si con los ciudadanos. El derecho a la libertad de prensa
a eso se agrega el hecho de que algunas noticias polti- debera estar indisolublemente vinculado con el dere-
cas tienen un tinte teido de espectacularidad, el pa- cho a la informacin. Es un gran desafo para los me-
norama es poco alentador. dios desarrollar la capacidad, la habilidad y, sobre todo,
Las prioridades de la agenda ciudadana, por su par- el inters necesarios para convertir en noticia aspectos
te, son distintas a las de los polticos y a las de los me- importantes que afectan la vida de gruesos sectores de
dios. Los ciudadanos de los pases andinos, en su mayo- la poblacin. En Per, por ejemplo, una investigacin
ra, estn angustiados por asuntos ligados al empleo y de la Konrad Adenauer y el Instituto Prensa y Sociedad
los salarios, a los servicios de salud y educacin, y a la (IPYS) dej traslucir los asuntos de importancia nacio-
nal y regional sobre los cuales los medios no informan
21 Ver Rey (2004, p. 12). (ver Recuadro 2).
Recuadro 2. Algunos temas que no son noticia para los medios capitalinos
El drama de pobladores ashninkas de las cuencas de los ros Ene y Tambo, producto del rebrote del narcotrfico, los
remanentes de Sendero y la extrema pobreza.
La crisis de la educacin en Junn, donde el 65% de los escolares de secundaria no tienen capacidad de comprensin de
lectura ni de articular un razonamiento matemtico lgico elemental.
Que en Huancavelica se est gestando un malestar entre la poblacin por la privatizacin del complejo hidro-energtico
de Colcabamba, Tayacaja, que genera el 40% de la energa elctrica que consume el pas, lo que podra desencadenar una
ola de violencia en esa parte del Per.
Que de acuerdo a la informacin de la direccin del hospital de Yunguyo, el 90% de los menores de 5 aos se encuentra
con parasitosis intestinal debido al consumo de agua contaminada proveniente de la baha de Puno.
Que ms de 300 comunidades campesinas de Puno son afectadas por los relaves mineros y la contaminacin del medio
ambiente por la minera Aruntani, en el sur y en la zona norte en la minera San Rafael.
Que en el distrito de Huarmaca, en la sierra de Piura, la poblacin vive en condiciones de pobreza extrema y que la
desatencin del Estado es total.
Que el nivel de contaminacin del ro Chira es preocupante y que las poblaciones estn siendo afectadas por esta agua
contaminadas.
Que tras 14 das de paralizacin, las provincias cajamarquinas de Chota, Bambamarca y Santa Cruz lograron que el
gobierno peruano y la empresa privada Electronorte S.A. se comprometan a ejecutar el proyecto de interconectado con la
red nacional.
Las fatales consecuencias que traer la explotacin del cerro Quillish por la minera Yanacocha.
Que la delincuencia comn en Huacho, Huaral y Barranca se ha incrementado notablemente.
Que los campesinos de las zonas de Cajatambo y Cochaspaca viven en extrema pobreza, desatendidos totalmente por el
Estado.
22 Magaby Villalobos, documento elaborado para el proyecto Ayuda 23 Ver Rey (2004, p. 13).
en Accin. Presentado en Ayacucho (Per), 2004. 24 Ver Bordieu (1996, p. 73).
La tendencia a la concentracin de la
Grfico 5
propiedad de los medios
Propiedad de los diarios bolivianos, 2000
Por lo general, la agenda real de los polticos no est
condicionada por esta agenda formal. Existe una agen-
culturales y las telecomunicaciones en Amrica Latina;
2) medir los niveles de concentracin de la propiedad
de los medios de comunicacin; y 3) estudiar las estra-
da formalmente acordada y otra que se ejecuta de ma- tegias de los principales grupos de comunicacin regio-
nera cotidiana, la cual est teida de objetivos de muy
nales y de cada pas29. El estudio de Mastrini y Becerra
corto plazo: las peleas intrapartidarias, las denuncias
entre uno y otro poltico, las campaas por derribar o
sostener a un ministro o un gobierno.
28 Ver Rey (2004, p. 14).
29 Ver Mastrini y Becerra (2004).
Caracol RCN
Otros Inversiones Cromos, Biofilm (plsticos), Postobn (Gaseosas Posada Tobn S.A), Incauca S.A.,
Refocosta (reforestacin), Parque Central Ingenio Providencia S.A., Banamal S.A., Cipreses de
Bavaria, Avianca, Sofasa, Aguila y Malteras Colombia S.A, Industrias Forestales Doa Mara,
de Colombia, Presto, Burguer Station, Alu- Sucromiles S.A., CIM (Sociedad Comercializadora In-
minio Reynolds, Carrefour, Cajas Plsticas ternacional de Azcares y Mieles S.A.), Coltejer (Com-
Polipropileno del Caribe, Colseguros. paa Colombiana de Tejidos), Textiles Rionegro y Cia.
Ltda. Coltefinanciera, Peldar S.A., Lquido Carbnico
Colombiana S.A., Liquid, Crown Colombiana S.A., Los
Coches, Edinsa, Atltico Nacional de Medelln.
buscaba rastrear, en relacin con los medios de comu- En Amrica Latina se registra un altsimo nivel de
nicacin, temas como pluralismo, diversidad, eficiencia concentracin de los medios de comunicacin, de
econmica, efectos ideolgicos, censura, autocensura, industrias culturales y de industrias de telecomuni-
influencia privilegiada, identidad cultural y poltica de caciones.
los propietarios, contenidos y regulacin. Casi todos los pases reconocen un ndice superior
Despus de recoger informacin de diez pases en al 80/100, siendo 100 el mximo de concentracin.
Amrica Latina (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Co- En el caso de telefona bsica (donde la presencia
lombia, Ecuador, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela), de los dos principales operadores llega al 100% del
Mastrini y Becerra arribaron a algunas conclusiones, de mercado), televisin abierta, televisin de pago y
las que extraemos las ms relevantes con relacin a los prensa escrita, el ndice de concentracin supera el
objetivos del presente documento: 75/100 en promedio.
Cisneros CANTV
TV Venevisin
Otros Leones del Caracas (bisbol), Miss Vene- Caveguas, directorio telefnico
zuela, Fisa (belleza), Pizza Hut, Saeca (via-
jes), Americatel, Business Service Provider,
Summa Sistemas, etc.
La industria cultural menos concentrada es la radio, pago, y la prensa escrita. La radio, el medio ms di-
con promedios de 25/100 de dominio de mercado verso, es el menos importante econmicamente.
por parte de los cuatro principales operadores. Las dificultades de los relevamientos fueron genera-
En todos los pases la concentracin en telecomu- les, pero acentuados en pases con industrias cultu-
nicaciones es mayor que en medios de comunica- rales ms dbiles.
cin, no obstante las cifras de concentracin en El marco conceptual y metodolgico, as como la
medios son alarmantes en relacin con la preocupa- matriz de anlisis, constituyen un acervo que permi-
cin por la diversidad y el pluralismo. tira realizar relevamientos bianuales de indicadores
La integracin de los principales grupos tiende a ser sobre estructura y concentracin, y generar referen-
conglomeral, multimedia; y con el origen de los ne- cia internacional en la medicin de estos aspectos
gocios en los propios medios de comunicacin y en Amrica Latina.
orientado a las industrias culturales. Excepciones:
Colombia, donde los dos principales grupos son El estudio de Mastrini y Becerra, que, como se dijo,
extra comunicacin; Argentina, donde hay cruces se refiere a un espacio mayor a la Regin Andina, refuerza
significativos entre telecomunicaciones y medios; y la afirmacin de la creciente concentracin conglomeral
Chile, donde no existen conglomerales multimedios. y multimedia de la propiedad. La Regin Andina es un
Las industrias de mayor importancia econmica son: espacio en el que, de uno u otro modo, se plasman rea-
las telecomunicaciones, la televisin abierta y por lidades de concentracin creciente. En el caso peruano,
Y la independencia informativa?
Puede haber medios independientes
formando parte de corporaciones,
regiones hay variada oferta de peridicos locales, televi-
conglomerados o grandes grupos sin regional y emisoras. El problema es que su sustento
econmicos? depende en gran parte de la pauta oficial, lo que saben
manejar muy bien los funcionarios pblicos de turno.
Un mito clsico del buen periodismo es su indepen-
Adems, el tema del conflicto armado mezclado con la
dencia de informacin. Sin embargo, se sabe que es una
corrupcin impide que los periodistas, por un tema ele-
de las prcticas ms difciles de lograr. Algunos de los
mental de supervivencia, hagan su labor31.
principales medios en la Regin Andina, como se men-
Sin embargo, el mbito de la independencia no ha
ciona para el caso de Colombia o de Venezuela, surgie-
desaparecido. No slo porque es un valor moral que
ron vinculados a los partidos polticos. No tuvieron que
sectores del periodismo an sostienen y practican, sino
ser parte de un conglomerado para que se haya puesto
tambin porque es un valor de mercado. Ser indepen-
en duda o cuestionado su independencia. A las dificul-
diente vende; otorga un indudable valor agregado. La
tades por conquistar su independencia informativa y edi-
independencia, como la dependencia a determinados
torial, debe agregarse la falta de tolerancia y pluralismo
poderes polticos o econmicos, puede no slo encon-
en el manejo de la noticia y la opinin. Hoy, las corpora-
trarse en la prensa llamada seria, sino tambin en los
ciones o los conglomerados, que no solamente tienen
tabloides gritones o incluso en lo que puede denomi-
intereses en los medios de comunicacin, tambin pre-
narse prensa amarilla, sin identificar a sta ltima con la
sionan sobre la independencia. Es muy difcil que un
prensa basura la que en Per se denomin prensa
medio critique el control monoplico u oligoplico que
chicha, que se constituy en un instrumento de mani-
puedan tener sus propietarios en el mercado. En Per se
pulacin y propaganda del rgimen de gobierno esta-
produjo una excepcin cuando el diario El Comercio,
blecido por Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos.
aliado empresarial de Caracol en la propiedad de la prin-
Hay quienes abogan con fervor por la tesis de que
cipal empresa televisiva, denunci a la empresa Bavaria
independencia y concentracin no son necesariamente
de participar en una presunta y cuestionada negociacin
incompatibles: los medios empezaron a aprender que
con representantes del actual gobierno.
su capital como actores modernos no estaba en la re-
Para el corresponsal de IPYS en Colombia, [l]a si-
produccin de los intereses de los polticos (as fuesen
tuacin (...) es dramtica (...). Ms de 14 programas de
sus dueos), sino en la afirmacin de la autonoma en la
opinin e informativos en los ltimos diez aos cerra-
produccin de la informacin. En la modernidad, la
ron. (...) Existe muy poco tiempo en los noticieros para la
rentabilidad poltica de los medios est en su indepen-
informacin nacional, y la mayor parte de los noticieros
dencia y no en su sumisin a heteronimia, adems de
es informacin deportiva y de farndula. Por la situacin
ser el estadio ms bajo del desarrollo tico, es tambin
de la libertad de prensa existe gran autocensura, por lo
el ms primario en las visiones polticas del periodis-
que gran cantidad de temas quedan sin cobertura alguna,
mo32. No obstante, el debate en torno a la tensin entre
mucho menos investigacin. Las condiciones laborales
el carcter empresarial de los medios y el buen uso de la
de los periodistas no son justas, pues hay poco espacio
libertad de prensa y de informacin est abierto.
para ejercer y no hay sindicatos ni asociaciones fuertes
que reclamen por estas garantas. (...) En contraste, en las
31 Carlos Eduardo Huertas, corresponsal de IPYS, correo electrnico
enviado en noviembre de 2004.
30 Revista Semana Econmica, Lima, Per, 2004 32 Ver Rey (2004, p. 13).
Jos Luis Meja 52 El Colombiano Colombia VII 2003 1999 Otros Abogado
1912
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin proporcionada en Susana y Zeta (2004, p. 79).
livia y Venezuela, por su parte, han iniciado tmidamen- una instancia compuesta por personalidades de reco-
te ese camino; en cambio, Per y Ecuador todava tie- nocido prestigio social, entre intelectuales y abogados.
nen pendiente esta tarea. Otro dato importante a sea- El Recuadro 3 presenta el reglamento interno del Tri-
lar es que los defensores en ejercicio son periodistas, bunal de tica del CPP.
personas ligadas a las humanidades o abogados, lo que Sin embargo, las iniciativas y avances adoptados en
podra indicar una especie de contrapeso al poder cor- relacin con la transparencia y la autorregulacin de
porativo. los medios son todava limitados en la Regin Andina,
En Per, un grupo de medios escritos, radiales y en la que sobre todo Colombia y Bolivia, tmidamen-
televisivos agrupados en el Consejo de la Prensa Perua- te, (y en algo Per), han tomado las decisiones inicia-
na (CPP) ha creado una forma de autorregulacin cor-
porativa, con la constitucin de un Tribunal de tica37,
con el recelo de los dueos de las televisoras y la apata de la ciuda-
dana. Est an por verse los efectos que ste puede tener. Debe
37 Otros esfuerzos, como la inclusin de un Comit Consultivo en la decirse, en todo caso, que sta sera una exigencia de la ley y no una
recientemente promulgada Ley de Radio y Televisin, han chocado iniciativa de los medios, como lo es el CPP.
REGLAMENTO INTERNO
Tribunal de tica
CAPTULO I
Artculo 1.- Compete al Tribunal de tica del Consejo de la Prensa Peruana cumplir y hacer cumplir el Estatuto Social, su
Reglamento Interno, los acuerdos adoptados por la Asamblea General, el Consejo de Honor, y sus propios acuerdos en su
calidad de rgano de solucin de conflictos del Consejo de la Prensa Peruana.
Artculo 2.- En el ejercicio de su funcin como rgano de solucin de conflictos actuar con total autonoma y en sujecin
al procedimiento aprobado por el Consejo de Honor.
a) Emitir resoluciones definitivas sobre las solicitudes de rectificacin y quejas contra los medios asociados, o no asociados,
que acepten su competencia y que no hayan sido solucionados en primera instancia por la Secretara Ejecutiva.
b) Emitir pronunciamientos pblicos sobre casos o situaciones flagrantes cometidos por medios no asociados al Consejo
de la Prensa Peruana.
c) Emitir recomendaciones para el debido tratamiento de las materias periodsticas que contribuyan a la formacin de una
conciencia tica dentro del periodismo peruano. Absolver consultas.
Alfaro, Daniel, y Alicia Bolvar. 2004. Las rotativas de Pierre Bordieu. 1996. Sobre la televisin. Barcelona: Edi-
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y ciudadanos. Contribuciones para el debate. Buenos por la Corporacin Andina de Fomento (CAF),
Aires: PNUD. el Ministerio de Relaciones Exteriores de Ecua-
dor y el PNUD (octubre). Quito.
GLORIA ARDAYA. Boliviana. Sociloga por la Universidad Jurdicas y Polticas de la Universidad Central de Venezuela.
Mayor de San Andrs de Bolivia, Belgrano, y Doctora por Ha escrito sobre corrupcin, financiamiento poltico, ciencia
LEcole de Hautes Etudes en Sciences Sociales, Francia. Ha poltica y derecho constitucional.
sido profesora en la Universidad de Buenos Aires, la Pontificia
Universidad Catlica del Ecuador y FLACSO (Sedes Bolivia y SANTIAGO PEDRAGLIO. Peruano. Periodista y analista
Ecuador), entre otras. Se ha desempeado como investigado- poltico. Bachiller en Ciencias Sociales por la Pontificia Uni-
ra para diversas instituciones nacionales e internacionales. Ha versidad Catlica del Per y Licenciado en la Facultad de Le-
ocupado el cargo de Directora de FLACSO (Sede Bolivia), y tras de La Soborna de Pars. Se ha desempeado como Presi-
es miembro del CRESALC-UNESCO. Conferencista en se- dente del Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) y Subdirector
minarios y talleres nacionales e internacionales. Ha sido tam- del semanario S. Es consultor y columnista en medios escri-
bin Diputada en el Parlamento y Ministra de Participacin tos. Actualmente escribe en el diario Per 21 y participa de un
Popular durante el mandato de Carlos Mesa. programa poltico semanal en Canal N (TV) de Lima. Es pro-
fesor de las facultades de comunicacin de la Universidad de
HUMBERTO DE LA CALLE. Colombiano. Doctor en Lima y de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.
Derecho con una amplia experiencia en polticas y asuntos
pblicos, derecho constitucional y administrativo. Ha sido RAMN PONCE TESTINO. Peruano. Bachiller en Filo-
Director del Organismo Electoral y es consultor internacional sofa por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Ha parti-
en asuntos electorales. Como Ministro de Gobierno durante cipado de la etapa inicial del programa de formacin y dilo-
el mandato de Csar Gaviria, actu en representacin del go- gos polticos de gora Democrtica y, durante el 2002, se des-
bierno en la Asamblea Constitucional que expidi la Consti- empe como asistente de la Secretara Tcnica del Acuerdo
tucin de 1991. Presidi las deliberaciones que condujeron a Nacional peruano. Asimismo, tuvo a su cargo la relatora de
la aprobacin de la Carta Democrtica Interamericana en la los talleres sobre violencia poltica organizados por
OEA. Fue elegido Vicepresidente de la Repblica y ha sido International IDEA, Transparencia y la Comisin de la Ver-
embajador, profesor universitario y autor de varios libros y dad y Reconciliacin.
ensayos.
WIGBERTO RIVERO PINTO. Boliviano. Estudi Filo-
FLAVIA FREIDENBERG. Argentina. Doctora en Ciencia sofa en la Universidad Catlica Boliviana y Sociologa en la
Poltica y la Administracin por la Universidad de Salamanca, Universidad Mayor de San Simn. Se especializ en Antropo-
Espaa, y Licenciada en Ciencia Poltica por la Universidad de loga. Entre otros cargos, se ha desempeado como Ministro
Belgrano, Argentina. Desde 2002, es Profesora Ayudante de de Asuntos Campesinos y Pueblos Indgenas, Viceministro
Facultad del rea de Ciencia Poltica y de la Administracin de de Asuntos Indgenas, y Director del Instituto Indigenista
la Universidad de Salamanca, y desde 2001 de la Maestra en Boliviano. Fue uno de los impulsores para la creacin del Fon-
Estudios Latinoamericanos del Instituto de Iberoamrica y Por- do para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica
tugal. Ha sido profesora visitante de la Universidad Autno- Latina y el Caribe. Es asesor de diversas organizaciones ind-
ma Metropolitana (Sede Iztapalapa, Mxico), FLACSO (Sede genas y de trabajadores, y consultor de organismos interna-
Ecuador), Pontificia Universidad Catlica de Quito (Ecuador) cionales. Ha escrito sobre derechos indgenas, participacin
y Universidad de Belgrano (Argentina), entre otras; e investi- poltica, medio ambiente y desarrollo sostenible.
gadora visitante de Boston University, Georgetown University,
Pontificia Universidad Catlica del Ecuador y del Instituto de RAFAEL RONCAGLIOLO. Peruano. Socilogo, periodis-
Estudios Peruanos. ta y profesor universitario. Es Director del Proyecto de Refor-
ma Poltica en los pases andinos, gora Democrtica, progra-
HUMBERTO NJAIM. Venezolano. Abogado con estudios ma conjunto de International IDEA y la Asociacin Civil
de Ciencia Poltica en la Freie Universitt, Berlin. Master en Transparencia. Anteriormente, se ha desempeado como Se-
Administracin Pblica por la Universidad de Harvard y Doc- cretario Tcnico del Acuerdo Nacional (Per), Director del
tor en Ciencias Polticas por la Universidad Central de Vene- Programa Per de International IDEA y Secretario General
zuela. Es profesor universitario y ha sido profesor invitado en de Transparencia. Ha sido Presidente del Instituto para Am-
diversas instituciones nacionales. Miembro de la Comisin rica Latina (IPAL, Lima) y Director de la Divisin de Estudios
Tcnica del Consejo Nacional Electoral y del Consejo Direc- de la Comunicacin del Instituto Latinoamericano de Estu-
tivo de la Fundacin Manuel Garca-Pelayo, es tambin dios Transnacionales, Mxico. Es consultor y asesor interna-
cofundador de la Red de Veedores, ONG venezolana dedica- cional en temas electorales, y ha sido profesor visitante de la
da a la observacin electoral. Actualmente, es Director del Universidad de Qubec, la Universidad Iberoamericana de
Centro de Estudios de Postgrado de la Facultad de Ciencias Mxico y la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador
D e m o c r a c i a e n l a R e g i n A n d i n a , l o s t e l on e s d e f on d o
participacin electoral,
financiamiento de los
partidos, regin andina
Democracia en la
INTERNATIONAL IDEA
Regin Andina,
los telones de fondo
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