Integración de Los Espacios Naturales y Protegidos en La Ordenación Del Territorio

Monografa 01
Serie monografas EUROPARC-Espaa

Plan de accin para los espacios naturales protegidos del Estado espaol
Integracin de los
espacios naturales
protegidos
en la ordenacin
del territorio
Seccin del Estado espaol de la Federacin de Parques Naturales y Nacionales de Europa (EUROPARC-Espaa)
Integracin de los espacios naturales protegidos en la ordenacin del territorio
EUROPARC-Espaa. 2005. Integracin de los espacios naturales
protegidos en la ordenacin del territorio.
Ed. Fundacin Fernando Gonzlez Bernldez. Madrid. 120 pginas
Editado por
Fundacin Fernando Gonzlez Bernldez
Elaborado por
Rafael Mata Olmo
Con la colaboracin de
Santiago Fernndez Muoz, Daniel Maras Franco y Javier Puertas Blzquez
Coordinacin y edicin
Javier Gmez-Limn Garca, Marta Mgica de la Guerra
y Javier Puertas Blzquez
Oficina Tcnica de EUROPARC-Espaa

ICEI. Finca Mas Ferr. Edif. A. Campus de Somosaguas.
28223. Pozuelo de Alarcn. Madrid.
Tel.: 91 394 25 51 / 25 22
Fax: 91 394 24 87
Correo electrnico: oficina@europarc-es.org
Pgina web: http://www.europarc-es.org
Diseo y produccin editorial

grfica futura
Impresin
artes grficas palermo, s.l.
ISBN: 84-932979-4-1
Depsito legal: M-43324-2005
Primera edicin: 1.500 ejemplares, octubre de 2005
La elaboracin de este documento ha sido posible gracias a la colaboracin

de la Consellera de Medio Ambiente e Desenvolvemento Sostenible de
la Xunta de Galicia. El texto inicial fue la base para la discusin del Semina-
rio que, bajo el mismo ttulo que este documento, se celebr en Pontevedra
los das 29 y 30 de abril de 2004. Esta versin final ahora publicada incluye
las contribuciones de los debates de dicho Seminario, as como las conclu-
siones y recomendaciones que de all surgieron.
Asimismo, se ha contado con el apoyo de los proyectos I+D+I de la Direccin

General de Investigacin del Ministerio de Ciencia y Tecnologa titulados:
Transfornmaciones agrarias y gestin de los recursos naturales en Amri-
ca Latina (ref. BSO2001-075)
La territorialidad subregional de las polticas pblicas. Anlisis de discur-
sos y de prcticas (ref. BSO2001-0256)
Fotografa de portada: Ncleo de Bordes de Nibrs, en el Valle dEstaon

(Parc Natural de LAlt Pirineu). Fuente: Archivo de EUROPARC-Espaa
Este libro ha sido impreso sobre papel reciclado

Integracin de los espacios
naturales protegidos
en la ordenacin del territorio
Seccin del Estado espaol de la Federacin de Parques Naturales y Nacionales de Europa

(EUROPARCEspaa)
ndice
7 1. Presentacin
11 2. Introduccin
La convergencia de objetivos de las polticas de espacios naturales
protegidos y ordenacin del territorio. El marco europeo
17 3. La ordenacin del territorio en Espaa. Marco normativo general

e incorporacin de objetivos ambientales
17 3.1. La ordenacin del territorio en la etapa constitucional.
El desarrollo de una competencia autonmica
21 3.2. Carcter, contenido y alcance de las leyes de ordenacin del territorio:
la incorporacin de aspectos ambientales y de conservacin
21 3.2.1. La concepcin de la ordenacin del territorio y sus objetivos
en el marco legislativo vigente
23 3.2.2. El tratamiento de las cuestiones ambientales y de la conservacin
de la naturaleza en las leyes de ordenacin del territorio
25 3.2.3. Los instrumentos de ordenacin: aspectos generales
28 3.2.4. El contenido ambiental de los instrumentos de ordenacin
de mbito autonmico y carcter integral: Planes y Directrices
32 3.2.5. El compromiso ambiental de los instrumentos de ordenacin
de mbito subregional
33 3.2.6. Eficacia de la vinculacin de los instrumentos de ordenacin
segn la normativa vigente
37 4. Balance de los instrumentos de planificacin de mbito autonmico:

la incorporacin y el tratamiento de los recursos y espacios naturales
de inters en directrices, planes y estrategias
37 4.1. El estado de la cuestin: desfase entre un amplio desarrollo legislativo
y un escaso nmero de instrumentos autonmicos aprobados
40 4.2. El tratamiento de los recursos y de los espacios naturales de inters
en los instrumentos de ordenacin de mbito autonmico: presentacin
de casos
40 4.2.1. La integracin de los espacios naturales protegidos en el Plan
de Ordenacin del Territorio de Andaluca
43 4.2.2. El caso de la Estrategia Territorial de Navarra
45 4.2.3. El Pla Territorial General de Catalunya y los espacios de inters
natural
47 4.2.4. La Directriz de Medio Fsico en las Directrices de Ordenacin
del Territorio del Pas Vasco
50 4.2.5 Recursos naturales y conservacin en los instrumentos de
Canarias e Illes Balears
59 5. Los instrumentos de planificacin de mbito subregional: objetivos
y determinaciones en materia de recursos y reas naturales de inters.
Presentacin de experiencias
59 5.1. Cuestiones generales
64 5.2. El caso de los planes subregionales andaluces
67 5.3. El Pla Territorial Parcial de les Terres de lEbre: la incorporacin
explcita de criterios ecolgicos en la ordenacin del medio fsico.
La reciente aportacin del Pla Territorial del Alt Pirineu y Arn
70 5.4. Sobre la planificacin de los recursos y de las reas naturales
de inters insular en el PIO de Tenerife
72 5.5. Los espacios protegidos como uno de los argumentos del Plan
Territorial Insular de Menorca
77 6. Conclusiones
81 7. Recomendaciones
87 8. Bibliografa
91 9. Anexos
1 Presentacin
Este documento tiene por objeto el estudio y la valoracin de la realidad y

de las potencialidades de integracin de las polticas de espacios naturales
protegidos y de ordenacin del territorio en el Estado espaol. Se parte del
convencimiento de que es necesaria la coordinacin y la cooperacin de
las dos polticas citadas a la vista de la convergencia reciente de objetivos e
intereses resultante de la evolucin doctrinal y, en menor medida, estrat-
gica y operativa que la conservacin de la naturaleza y la planificacin te-
rritorial estn experimentando en los ltimos aos. Pero al mismo tiempo
se es consciente de las dificultades que, por razones diversas, entraa tal
cooperacin y de los recelos que una prctica de la ordenacin territorial
de alto contenido urbanstico suscita en la administracin ambiental.
La poltica de espacios naturales protegidos, dentro y fuera de Espaa, ga-

na en dimensin y alcance territorial, no slo como consecuencia del incre-
mento notable de la superficie protegida un aspecto sin duda relevante-,
sino, sobre todo, por el inters creciente que suscitan en la conservacin
de la naturaleza los servicios ambientales que aportan muchos ecosiste-
mas seminaturales, integrados dentro de la compleja matriz del territorio.
El papel cada vez ms destacado de la Ecologa del Paisaje y de la escala
de los paisajes en el diseo de redes de conservacin es buena prueba de
la creciente integracin territorial de la accin conservacionista1, conscien-
te de modo cada vez ms firme de que la salvaguarda de la biodiversidad
no se alcanzar si no se mejoran los mecanismos de proteccin que permi-
tan la conservacin fuera de la red de reas protegidas.
Es justamente la contribucin de los espacios protegidos a la conserva-

cin del conjunto del territorio la que demanda una planificacin de ca-
rcter integrador. Las iniciativas conservacionistas sobre una parte del es-
pacio geogrfico (los espacios naturales protegidos) han de entenderse
1. Vase, por ejemplo, VV.AA (2002), especialmente pp. 13-33, y Garca Mora (2003), espe-
cialmente conclusiones, pp. 181-195. De inters tambin el captulo 3, Planning for Biodi-
versity, de la obra de Owens y Cowell (2002) y Bishop et al. (1995).
Presentacin 7
como una aportacin fundamental a la ordenacin de territorios de cali-
dad; en contrapartida, los instrumentos de planificacin territorial deben
establecer las cautelas necesarias, mediante una adecuada ordenacin de
los usos y la defensa de suelos de inters natural, para el desarrollo de las
funciones de conservacin de los sistemas de espacios naturales protegidos
y la buena salud de los ecosistemas. En ese sentido se manifest con clari-
dad el Plan de accin para los espacios naturales protegidos del Estado
espaol, dedicando su primer captulo a La planificacin en el marco de
la ordenacin del territorio (EUROPARC-Espaa, 2002)2.
EL PLAN DE ACCIN es un documento de referencia que refleja una visin

compartida sobre el papel de estos espacios en la sociedad del siglo XXI.
Proporciona diagnsticos, recomendaciones y propuestas de acciones con-
cretas para afrontar los desafos que plantean su planificacin, su gestin y
su conservacin. El PLAN, auspiciado y promovido por EUROPARC-Espa-
a, fue aprobado en 2002 durante su Asamblea anual.
El PLAN DE ACCIN, como documento estratgico y orientador, tiene los

siguientes objetivos:
Impulsar, promover y apoyar los diferentes sistemas y redes de espacios

protegidos, respetando el marco y la estructura particulares de cada Co-
munidad Autnoma.
Aportar orientaciones y difundir mtodos y criterios para el cumplimien-
to de las estrategias nacionales e internacionales en materia de conserva-
cin.
Hacer recomendaciones concretas en materia de planificacin, gestin,
conservacin, uso pblico, investigacin, seguimiento, participacin y
evaluacin en espacios protegidos.
Favorecer la toma de conciencia y la participacin ciudadana en torno a
decisiones de conservacin y desarrollo.
El PLAN DE ACCIN se articula en ocho captulos temticos, uno de los

cuales aborda la planificacin de los espacios protegidos en el marco de la
ordenacin del territorio. Cada captulo realiza un diagnstico de la situa-
cin de partida, propone recomendaciones y acciones a poner en marcha.
En su conjunto el documento recoge cerca de 120 recomendaciones y casi
2. EUROPARC-Espaa (2002), especialmente, pp. 33-55 y 69-78.
8 Integracin de los Espacios Naturales Protegidos en la Ordenacin del Territorio

40 acciones prioritarias. Las recomendaciones aportan directrices tanto
metodolgicas como organizativas para favorecer la integracin de las po-
lticas sectoriales, la coordinacin, la dotacin de recursos, la mejora de la
formacin y los procedimientos de evaluacin. Las acciones prioritarias to-
man la forma, bsicamente, de elaboracin de manuales, recopilacin de
experiencias, organizacin y difusin de bases de datos, foros de intercam-
bio, proyectos piloto demostrativos y seminarios temticos. Para el captulo
dedicado a la planificacin, una de las cuatro acciones prioritarias conside-
radas es Organizar un seminario que aborde la integracin de los espa-
cios protegidos, as como de las redes y sistemas de espacios, en la poltica
y en la prctica de la ordenacin del territorio en diferentes escalas espa-
ciales, con particular atencin a su tratamiento en los planes de ordena-
cin territorial comarcales y subregionales. Este documento y el semina-
rio organizado para su debate dan cumplimiento a la citada accin
prioritaria. La accin forma parte de aquellas cuya ejecucin se propone
para el periodo de 2002 a 2005.
Presentacin 9
2 Introduccin
La convergencia de objetivos de las polticas de espacios naturales

protegidos y ordenacin del territorio. El marco europeo
La ordenacin del territorio en Espaa, y los instrumentos de planificacin

que la desarrollan, han fortalecido en los ltimos aos, sobre el papel al
menos, un discurso comprometido con el manejo sostenible de los recur-
sos y una distribucin de los usos en el territorio de acuerdo con su capaci-
dad de acogida. Se trata, como veremos, de iniciativas todava dispersas y
escasas en nmero, pero que, a travs de sus determinaciones en materia
de suelo y recursos naturales para mbitos supramunicipales, pueden ac-
tuar como contrapeso de la liberalizacin extrema del suelo y de los perjui-
cios potenciales para la conservacin de la naturaleza derivados de la Ley
6/1998, de 13 de abril, sobre rgimen del suelo y valoraciones y, especial-
mente, del Real-Decreto Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes
de Liberalizacin en el Sector Inmobiliario y Transportes, con las que el le-
gislador estatal ha pretendido establecer las bases para un ordenamiento
urbanstico de signo liberalizador, ms flexible, dentro de las limitadas po-
sibilidades que le ofreca el marco competencial constitucional3.
En todo caso, es preciso llamar la atencin sobre el debate que la incor-

poracin desde comienzos de los noventa de objetivos de sostenibilidad
est suscitando en la disciplina y en la prctica de la ordenacin del te-
rritorio (como tambin en la conservacin de la naturaleza). La acepta-
cin progresiva de los principios de la sostenibilidad est conduciendo,
de hecho, a una nueva mirada sobre la realidad y la planificacin territo-
rial (Folch, 2003).
3. En la exposicin de motivos de la Ley se seala que es objetivo de la misma facilitar el au-

mento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todava no se ha incorpo-
rado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservacin pueda conside-
rarse como susceptible para ser urbanizado. Vanse al respecto y en relacin con las
potencialidades de la dimensin ambiental de la ordenacin del territorio, Lozano Cutanda
(2003), especialmente pp. 447-455; y Fonseca Ferrandis (1999).
Introduccin 11
El nfasis de la ordenacin del territorio en la regulacin de las activida-
des en el espacio geogrfico ha llevado en muchos casos a desvirtuar sus
contenidos y a centrarlos casi exclusivamente en la zonificacin del terri-
torio, relegando a ejercicios meramente expositivos y voluntaristas los
programas especficos de desarrollo econmico y cohesin social, que
tambin le competen. De esta forma, una planificacin de carcter preten-
didamente holstico se ha ido convirtiendo en una ms de las polticas
sectoriales de las administraciones autonmicas, con una relevancia fre-
cuentemente muy inferior a la planificacin ambiental o econmica.
La paulatina aceptacin del paradigma de la sostenibilidad como gua pa-

ra los procesos pblicos de planificacin territorial exige una reflexin so-
bre la necesidad de modificar no slo objetivos, sino tambin metodolog-
as y herramientas. El paradigma del desarrollo sostenible implica, por
una parte, la necesidad de integrar dinmicas y procesos ecolgicos, eco-
nmicos y sociales. Sin embargo, no deben confundirse los planes hacia la
sostenibilidad con la simple suma de polticas ambientales, econmicas y
sociales reorientadas, sino como una sntesis en la que el plan resultante
expresa algo distinto que la mera yuxtaposicin de las partes (Cagmani,
2003). Por otro lado, la sostenibilidad reclama desde el primer momento
la participacin ciudadana en los procesos de planificacin territorial, una
participacin que no puede quedarse, como hasta ahora, en los trmites
reglados de informacin pblica; los planes son, o debieran ser, sobre to-
do los de mbito subregional, una oportunidad interesante para una de-
mocracia ms participativa y deliberativa, en torno a un proyecto de go-
bierno del territorio en el que convergen hechos e intereses muy diversos.
La renovacin que aproximadamente en el ltimo decenio est implican-

do la incorporacin de criterios y objetivos de sostenibilidad a la planifi-
cacin territorial, se une al debate abierto sobre la prctica del planea-
miento y su cuestionamiento desde posiciones diversas. Estas posiciones
abarcan desde el discurso econmico liberal, que considera que todo tipo
de regulacin, en especial la de la oferta y el mercado del suelo desde la
planificacin urbanstica, es innecesaria, cuando no perjudicial para una
adecuada asignacin de los recursos y para la iniciativa empresarial, has-
ta posiciones que critican la rigidez y burocratizacin de los planes, ante
una realidad territorial, econmica y cultural muy dinmica.
Son cada vez ms quienes, sin negar el inters pblico de la planificacin, lla-
man la atencin sobre la complejidad del hecho territorial y la necesidad de
12 Integracin de los espacios naturales protegidos en la ordenacin del territorio

una accin de gobierno del territorio ms participada y democrtica, y de
naturaleza proactiva. Se aboga, en ese sentido, por un enfoque de plan ms
estratgico, estructural y pluralista. La idea de estrategia se maneja como
seala el urbanista Jos Mara Ezquiaga en el sentido fuerte del trmino:
por una parte, como anticipacin de escenarios para la accin susceptibles
de ser modificados en funcin, tanto del progreso de la informacin dispo-
nible, como en respuesta a la aparicin de elementos aleatorios que pertur-
ben la accin; y, al mismo tiempo, mediante una clara definicin del objeto
y los objetivos del plan, delimitando cules de ellos deben resolverse a tra-
vs del mismo y qu cuestiones deben remitirse a otros instrumentos de ca-
rcter especfico o sectorial. Es en este ltimo sentido en el que la coordina-
cin y cooperacin entre el modelo territorial del plan estratgico y las
acciones especficas de conservacin de la naturaleza adquieren todo su
sentido y potencialidad, sin que en modo alguno pueda entenderse que la
planificacin territorial pretende suplantar o sustituir a la ambiental.
El marco europeo
En el mbito europeo se estn dando pasos importantes para incorporar

los objetivos de la sostenibilidad y fortalecer el contenido ambiental de la
planificacin territorial, como pone de manifiesto el texto de la Estrategia
Territorial Europea (ETE), aprobada por los ministros responsables de la
Unin en esa materia (Comisin Europea, 1999), o la Directiva de evalua-
cin de planes y programas con incidencia en la ordenacin del territorio,
aprobada en 2001 (Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio) e incorporada ya
en parte al marco normativo autonmico, antes de su trasposicin a la le-
gislacin del Estado.
No obstante, el mbito de la ordenacin del territorio y del urbanismo se ha

mostrado hasta ahora en Europa mucho ms resistente a la penetracin de
normas comunitarias que la cuestin ambiental (Lozano Cutanda, 2003,
Hildebrand Shceid, 1996; Plaza Gutirrez et al., 2003)4, debido en parte a
un entendimiento del territorio como elemento indisolublemente ligado a la
independencia de los estados y, subsidiariamente, de los pases, regiones y
localidades. Prueba de la concepcin todava imperante de la soberana de
los estados en esta materia es el hecho de que las medidas de ordenacin
territorial y de uso del suelo constituyen uno de los mbitos en los que se
4. Lozano Cutanda (2003), especialmente 206-223 y 442-445. Tambin Plaza Gutirrez et al,
2003; Hildebrand Shceid, 1996.
Introduccin 13
mantiene todava la regla de la decisin por unanimidad del Consejo, con la
excepcin de la gestin de los residuos y las medidas relativas a la gestin
de los recursos hdricos (art. 175.2 del Tratado de la CE).
Sin embargo, la conciencia de la gravedad de los impactos urbansticos y

del deterioro del medio como consecuencia de un uso desmedido y extensi-
vo del suelo, sin que el territorio se considere como un valor ambiental, si-
no como mero escenario o soporte, con su corolario en materia de movili-
dad obligada y de grandes infraestructuras que fragmentan el espacio y
acaban con la integridad de los ecosistemas, est provocando en el mbito
de la ordenacin del territorio lo que se ha denominado un debilitamiento
del principio de subsidiariedad (Le Cornec, 1999).
La idea del territorio como bien o patrimonio comn de la Comunidad y la

manifiesta incapacidad de muchos estados para asegurar su proteccin,
as como la dimensin transnacional de determinados aspectos de la orde-
nacin del territorio para la defensa ambiental estn actuando en esa l-
nea. De hecho son ya varios los documentos comunitarios que suponen un
paso significativo en el camino hacia la intervencin de las instancias euro-
peas en el derecho de ordenacin del territorio de los estados miembros:
El Quinto Programa Comunitario de poltica y actuacin en materia de me-

dio ambiente y desarrollo sostenible se refera a la planificacin sectorial y
espacial en el Captulo 7, dedicado a la ampliacin de la gama de instru-
mentos para la proteccin ambiental, donde se afirma que una planifica-
cin urbanstica y de ordenacin del territorio integrada, en la que se opti-
mice la proporcin de la participacin de los distintos usos y actividades
de un modo coherente con la capacidad sustentadora del medio ambiente
() constituir un elemento de particular importancia en el afn de alcan-
zar una mayor cohesin econmica y social en la Comunidad.
El Sexto Programa de Accin comunitario en materia de medio ambiente
(2002-12) ha confirmado que una ordenacin del territorio que incorpore
la variable ambiental constituye uno de los planteamientos estratgicos
bsicos sin los cuales no podrn alcanzarse las metas y objetivos que se
pretenden5.
5. Entre otros requerimientos el Programa alienta a los Estados miembros a que estudien la
utilizacin de la ordenacin territorial regional como un medio para asegurar al ciudadano
una mayor proteccin medioambiental y fomentar el intercambio de experiencias sobre desa-
rrollo regional sostenible, en particular en zonas urbanas y densamente pobladas.

No obstante, se ha considerado como primer paso fundamental hacia la
intervencin comunitaria en el mbito de la ordenacin del territorio pa-
ra la preservacin de los recursos naturales y del paisaje (Lozano Cutan-
da, 2003), la Directiva de evaluacin de planes y programas con inciden-
cia en la ordenacin del territorio (Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio).
En ese contexto de convergencia y cooperacin necesaria entre las polti-

cas de espacios naturales protegidos y ordenacin del territorio, de refor-
mulacin de criterios y mtodos de accin inducidos por la incorporacin
de objetivos de sostenibilidad, y de consolidacin de principios ambienta-
les en la planificacin territorial en Europa, este documento pretende ofre-
cer un balance sobre las posibilidades y la realidad de la integracin de los
espacios protegidos y la ordenacin del territorio en Espaa. Se trata de
un panorama plural, disperso y de escasos resultados concretos hasta aho-
ra, cuyo contenido se ha estructurado en tres grandes apartados.
El primero, dedicado a presentar el marco normativo general de la ordena-

cin del territorio en el Estado espaol a partir de las leyes autonmicas so-
bre la materia, destacando la concepcin y objetivos de ordenacin territo-
rial que asumen, los instrumentos de planificacin que establecen, el
compromiso ambiental de los mismos, y su capacidad de determinacin.
El segundo contiene un balance parcial del tratamiento de los recursos y
los espacios naturales, y del medio ambiente en general, en los instru-
mentos (estrategias, directrices y planes) de mbito autonmico y carc-
ter integral. Se presentan para ello algunos casos.
El tercer apartado hace otro tanto con el desarrollo de los planes de orde-
nacin de mbito subregional, detenindose en las experiencias de Anda-
luca, de los planes territoriales insulares de Baleares y Canarias, y del
Plan Territorial Parcial de les Terres de lEbre en Catalua.
A partir de ese panorama, el documento aporta una serie de conclusiones

y propuestas sobre la integracin de las polticas de espacios naturales
protegidos y ordenacin del territorio.
Introduccin 15
3 La ordenacin del territorio en Espaa
Marco normativo general e incorporacin de objetivos ambientales
3.1. La ordenacin del territorio en la etapa constitucional. El desarrollo de una

competencia autonmica
La Constitucin de 1978 supone un cambio fundamental en la funcin p-

blica de la ordenacin del territorio en Espaa. En su artculo 148.1.3. (el
nico en el que se la menciona, aunque sin definirla) se seala que las
competencias de ordenacin del territorio y urbanismo pueden ser ejerci-
das de forma exclusiva por las comunidades autnomas. La razn de esa
adjudicacin competencial a las comunidades autnomas se ha buscado en
la aplicacin del principio poltico de subsidiariedad, segn el cual resulta
conveniente que el poder ms prximo al ciudadano ejerza las funciones
que pueda desarrollar con efectividad (Zoido Naranjo, 2001). El legislador
estim que una funcin como la de ordenar el territorio y planificar sus
usos deba recaer como exclusiva en el mbito competencial autonmico.
Todos los estatutos de autonoma aprobados despus han recogido esta

competencia como exclusiva del gobierno regional y todas las comunida-
des autnomas, sin excepcin aunque con marcadas diferencias en el
tiempo, han ejercido tal competencia aprobando leyes de ordenacin del
territorio6 (vase Anexo 1). La primera fue la Ley 23/1983, de Poltica Te-
rritorial de Catalua, y la ms reciente, la Ley 15/2001, de 14 de diciem-
bre, del Suelo y Ordenacin territorial de Extremadura7.
6. Como se ver ms adelante, en unos casos se trata de leyes exclusivas de ordenacin del
territorio; en otros, los ms recientes, de normas que integran ordenacin del territorio y ur-
banismo en una misma ley; singular hasta ahora, pero muy significativo, es el caso de Cana-
rias, que cuenta con una norma general que se ocupa, dentro del proceso integral de planifi-
cacin, de ordenacin de los recursos naturales (incluidos los Espacios Naturales de
Canarias), territorial y urbanstica.
7. Con posterioridad a la ley de Extremadura, ltima comunidad autnoma que aprueba su
norma general sobre esta materia, se han promulgado otras leyes de ordenacin del territorio
en comunidades autnomas que contaba ya con legislacin anterior. Galicia aprob a finales
de 2002 la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica y Proteccin del Me-
dio Rural (haba desde 1995 una Ley de Ordenacin del Territorio); la Comunidad Valenciana
cuenta desde el pasado ao con una nueva norma, la interesante Ley 4/2004, de 30 de junio,
La Ordenacin del Territorio en Espaa 17

Al tratarse de una competencia exclusiva autonmica y carecer el Estado de
experiencia previa en la materia, la aprobacin de tan elevado nmero de
normas en un periodo relativamente corto de tiempo ha provocado cierta
dispersin conceptual y metodolgica, y diversidad de instrumentos de or-
denacin, pese a numerosas coincidencias entre los distintos textos legales
vigentes en materia de instrumentos de ordenacin, contenido y alcance de
los mismos, y relaciones vinculantes con otros instrumentos y acciones de
naturaleza sectorial y urbanstica. Por otra parte, los resultados planificado-
res han sido hasta el momento escasos, a diferencia de lo ocurrido con el
desarrollo autonmico de la poltica de espacios naturales protegidos.
La opcin adoptada por las leyes de ordenacin territorial de todas las co-
munidades autnomas ha consistido en ejercitar la funcin pblica de la
ordenacin a travs de instrumentos de planificacin (tanto de carcter in-
tegrador como sectorial), de naturaleza mayoritariamente reglamentaria.
Por diversas razones que se comentarn en este documento, el nmero de
instrumentos definitivamente aprobados, tras largos y complejos procesos
de tramitacin, es reducido, contando incluso con los que se encuentran en
una fase avanzada del proceso. Sintticamente, pues, la ordenacin del te-
rritorio en el conjunto del Estado, tras ms de veinte aos de ejercicio de
gobierno autonmico, se caracteriza desde el punto de vista normativo por
un acusado desfase entre la existencia de un marco legislativo general ple-
namente asentado (con leyes de segunda y hasta de tercera generacin en
varias comunidades autnomas) y la escasez de instrumentos aprobados y
aplicados. Las causas de este desfase y de las dificultades observadas en la
concrecin de las normas en planes, y en la aplicacin de estos ltimos,
una vez aprobados, superan los objetivos de este documento. No obstante
convergen circunstancias de distinta naturaleza, como el escaso tiempo
transcurrido desde la aprobacin de las normas, la complejidad de docu-
mentos que ante todo deben coordinar polticas a distintas escalas con una
praxis fuertemente sectorial y no puede obviarse la resistencia de mu-
chas administraciones municipales que, por distinto tipo de razones, en-
tienden que la planificacin de carcter supramunicipal invade su autono-
ma, reconocida constitucionalmente (Cruz Villaln, 2004).
de Ordenacin de Territorio y Proteccin del Paisaje, que sustituye a la ley anterior de 1989;
Asturias, por su parte, cuenta desde el 22 de abril de 2004 con un Decreto Legislativo por el
que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordena-
cin del territorio y urbanismo.

En el periodo transcurrido entre la primera y la ltima de las leyes aproba-
das se advierte, adems, un creciente peso de la cuestin ambiental en la de-
finicin de los criterios y principios de la poltica de ordenacin del territorio,
y en los objetivos y las determinaciones de los instrumentos que la desarro-
llan. As mismo, se aprecia tambin la convergencia lgica por otra parte-
de la ordenacin del territorio y del urbanismo, hasta el punto de que la ma-
yor parte de las leyes recientemente aprobadas son normas que abordan de
forma integrada esos dos campos de la funcin pblica, que comprende, co-
mo se dice en la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenacin del
Territorio y Urbanismo de la Comunidad Foral de Navarra, la planificacin,
organizacin, direccin y control de la ocupacin y la utilizacin del suelo8.
En parecidos trminos se expresan las leyes de Aragn, Cantabria, Castilla-

La Mancha, Extremadura, La Rioja y Murcia9, aprobadas desde 1998, que
integran tambin, bajo diversas denominaciones, ordenacin del territorio
y urbanismo en un mismo texto legal. En esa misma lnea Asturias apro-
baba recientemente un Decreto Legislativo (1/2004, de 22 de Abril), con el
texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordena-
cin del territorio y urbanismo. Otras comunidades autnomas han optado
por mantener separadas ambas funciones, pero explicitando en sus leyes
del suelo o urbanismo recientemente aprobadas, la necesaria coordinacin
entre la ordenacin del territorio y la urbanstica, constituyendo la prime-
ra, como se seala en la Ley andaluza, referente territorial de la segun-
da, y formando las dos el cuerpo legislativo de la planificacin territorial y
urbanstica en Andaluca10.
8. Boletn Oficial de Navarra 156, de 27 de diciembre de 2002 (BOE, de 15-1-2003). Navarra con-
t, anteriormente, con una primera Ley de Ordenacin del Territorio de 1986 (Ley Foral 12/1986)
y con otra posterior de 1994 de Ordenacin del Territorio y Urbanismo (Ley Foral 10/1994).
9. Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin del Territorio y Rgimen Urbanstico del Suelo
en Cantabria; Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urba-
nstica; Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial de Extremadura;
Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de La Rioja; Ley
1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Regin de Murcia.
10. Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca. Vase en el
mismo sentido la Ley 3/2002, de 19 de abril, de rgimen del suelo y ordenacin urbanstica
del Principado de Asturias, en el marco de la ordenacin del territorio. Las leyes urbansticas
aprobadas en los ltimos aos por la comunidad autnoma, y las que integran urbanismo y
ordenacin del territorio, tambin de reciente aprobacin, responden en todos los casos a la
necesidad de adecuar el marco legislativo autonmico en esa materia a la situacin derivada
de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, que declar nulo en su
mayor parte el texto refundido de la Ley sobre el rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana,
aprobado por el Real Decreto legislativo en 1992.

En la actualidad, pues, la doctrina dominante entiende que la distincin
entre ordenacin del territorio y el urbanismo no reside en el objeto o
funcin pblica que plasman, sino en la perspectiva y finalidad con la que
sta se aborda. La ordenacin del territorio se refiere a una escala amplia
y globalizadora (que incluye, como se ver, determinaciones sobre protec-
cin del medio ambiente, desarrollo econmico territorial, regulacin del
suelo rstico, previsiones de infraestructuras y urbanismo), de mbito su-
pralocal o regional. En cambio, desde el urbanismo, la funcin pblica se
ejerce atendiendo sobre todo a la regulacin directa y concreta de los usos
del suelo en el mbito local o urbano. Justamente de la vocacin integra-
dora y globalizadora de la ordenacin del territorio se deriva un ordena-
miento superior del ordenamiento urbanstico; las normas de ordenacin
del territorio regulan y fijan una serie de determinaciones que vinculan a
los instrumentos urbansticos (Rodrguez-Chaves, 2003; Menndez Re-
xach, 1992; Parejo Alfonso, 1990; Prez Andrs, 1998). Esta cuestin es
importante por sus implicaciones en la capacidad vinculante de las deter-
minaciones de los instrumentos de ordenacin territorial sobre proteccin
de suelos rsticos y el planeamiento municipal.
Un caso singular hasta el momento, pero interesante para este estudio co-
mo exponente de un sistema de planificacin integrado de los recursos na-
turales, del rgimen general de los espacios protegidos, y de la ordenacin
territorial y urbanstica, es el de la Comunidad Autnoma de Canarias11.
Los Planes Insulares de Ordenacin, piezas vertebrales del sistema planifi-
cador canario, se establecen como instrumentos de ordenacin de los re-
cursos naturales, territorial y urbanstica de la isla y definen el modelo de
organizacin y utilizacin del territorio para garantizar su desarrollo soste-
nible (Art. 17). Dichos planes habrn de contener al menos las determi-
naciones exigidas por la legislacin vigente para los Planes de Ordenacin
de los Recursos Naturales y, en particular, las necesarias para garantizar la
conservacin de los recursos naturales (Art. 18.1). De esa forma se a-
nan en un mismo instrumento las previsiones ambientales y territoriales a
fin de conseguir una planificacin integral del suelo orientada al desarrollo
sostenible12. El caso canario merecer, por razones obvias, un tratamiento
explcito en la presentacin de los instrumentos planificadores.
11. Ley 9/1999, de 13 de mayo, de ordenacin del territorio de Canarias, incorporada al De-
creto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Le-
yes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (BB.O.C.
60, de 15.5.2000).

3.2. Carcter, contenido y alcance de las leyes de ordenacin del territorio:
la incorporacin de aspectos ambientales y de conservacin
3.2.1. La concepcin de la ordenacin del territorio y sus objetivos

en el marco legislativo vigente
Pese al elevado nmero de leyes de ordenacin del territorio (exclusivas

o integradoras de ordenacin del territorio y urbanismo, e incluso del
rgimen de los espacios naturales protegidos en el caso de Canarias), y
a la diversidad de formulaciones, instrumentos y determinaciones que
contienen, son muchos los aspectos que comparten. Interesa destacar
aqu, entre otros, la concepcin de ordenacin del territorio que asu-
men, los objetivos que de ello se derivan, y el contenido y alcance de las
determinaciones de los instrumentos de planificacin, insistiendo en las
potencialidades, explcitas o implcitas, para los espacios naturales pro-
tegidos y la salvaguarda de los recursos naturales. Es necesario tener en
cuenta, en todo caso, que sta es una poltica horizontal referida al te-
rritorio en su conjunto y que implica necesariamente a las polticas sec-
toriales de incidencia territorial (y concretamente a la de espacios natu-
rales protegidos), con las que debe coordinarse y cooperar, atendiendo
en cada caso a las relaciones normativas jerrquicas o de especificidad
y especialidad que sean pertinentes.
Es interesante, en este sentido, la afirmacin que consta en el prembulo

del recientemente aprobado Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria,
segn la cual la ordenacin del territorio, como ttulo competencial, cons-
tituye fundamentalmente una competencia de coordinacin que correspon-
de a las comunidades autnomas, si bien tiene como lmite el respeto a las
competencias estatales y a la autonoma local (). As, lo importante de la
ordenacin territorial no es tanto el resultado del Plan correspondiente, si-
no, como se ha dicho con acierto, el procedimiento de su elaboracin para
aunar en l y coordinar las polticas territoriales de las distintas Adminis-
traciones Pblicas presentes en el territorio (Ley de Cantabria 2/2004, del
Plan de Ordenacin del Litoral; Prembulo).
12. Vanse al respecto, entre otros, Lozano Cutanda (2003); Rodrguez-Chaves Mimbrero, B.,
op. cit., 166-169; Ricart Esteban, J.: La Ley 2/2000 modifica el Texto Refundido de las Leyes
de Ordenacin del Territorio y Espacios Naturales. Introduce modificaciones sustanciales re-
lativas a la adaptacin del planeamiento y delimitacin de espacios naturales, entre otras,
Medio ambiente Canarias, 2000, n 18, pp. 8-11; Bonnet Fernndez-Trujillo (2002).

Antes de que se promulgara la Constitucin de 1978, la planificacin terri-
torial estaba unitariamente regulada en la legislacin urbanstica, un asun-
to que no es posible desarrollar aqu, pero que tiene mucha importancia
para interpretar el desarrollo constitucional y autonmico que la ordena-
cin del territorio ha seguido en Espaa desde finales de los aos setenta.
A partir de entonces, el marco jurdico primario de la ordenacin del terri-
torio es de naturaleza constitucional, siendo mencionada nicamente en el
artculo 148.1.3. de la CE, junto al urbanismo y vivienda desde el punto
de vista de la distribucin de las competencias pblicas (en este caso, ex-
clusiva de las comunidades autnomas), sin definir su contenido. No obs-
tante, como ha destacado la doctrina y la jurisprudencia, hay en la Consti-
tucin una serie de preceptos que dotan de contenido a la competencia
ordenacin del territorio, principalmente los artculos 45.1 y 45.2, 46 y
47, por los que a los aspectos ambientales respecta, y los artculos 38, 40,
128 y 131, en lo que se refiere a las cuestiones de progreso social y econ-
mico, implicadas tambin en la planificacin territorial13.
La Carta Europea de Ordenacin del Territorio (CEOT), aprobada por la

CEMAT (Conferencia Europea de Ministros de Ordenacin del Territorio) el
23 de mayo de 1983 en Torremolinos ha constituido la referencia bsica
para el concepto y objetivos de ordenacin del territorio adoptados por las
leyes autonmicas, sobre todo a lo largo del primer decenio de vida polti-
ca regional, incorporndose a partir de 1992 menciones explcitas a la sos-
tenibilidad del desarrollo territorial como meta y justificacin ltima de las
iniciativas planificadoras. La concepcin de ordenacin del territorio de la
mencionada Carta, que ha sido considerada de hecho por la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, ana esa doble dimensin ambiental y socioe-
conmica que ha ido consolidndose en los dos ltimos decenios en la doc-
trina y en la prctica de la ordenacin del territorio.
La CEOT define la ordenacin del territorio como expresin espacial de la

poltica econmica, social, cultural y ecolgica de toda la sociedad. Varias
normas autonmicas, como la andaluza, la de Castilla y Len o la de Gali-
cia, recogen explcitamente el concepto de ordenacin del territorio de la
CEOT en sus respectivas exposiciones de motivos (otras lo hacen implcita-
mente), indicando adems el texto andaluz, siguiendo la Carta, que la or-
denacin del territorio debe ser democrtica, global, funcional y prospec-
13. Vanse, entre otros, vila Orive (1998), especialmente pp. 177 y ss; Parejo Alfonso (1996);
Parejo Alfonso y Alfonso (2002).

tiva, en la que todo ciudadano debe tener la oportunidad de participar por
estructuras y procedimientos adecuados, en defensa de sus legtimos inte-
reses y del respeto debido a su cultura y marco de vida14.
La CEOT establece as mismo los cuatro objetivos fundamentales de la pla-

nificacin territorial, que tienen como meta comn la calidad de vida de
los ciudadanos. Son los siguientes:
El desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones, mediante iniciati-

vas tendentes a la eliminacin de las grandes diferencias de nivel de vida.
La mejora de la calidad de vida, que se concreta, entre otros aspectos, en
una mayor accesibilidad de la poblacin a los equipamientos colectivos
de todo tipo y en la mejora de las infraestructuras.
La gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin del me-
dio natural que hagan compatible la satisfaccin de las necesidades cre-
cientes de recursos y su conservacin, as como el respeto a las particula-
ridades propias de cada territorio expresadas en sus formas de vida.
La utilizacin racional y equilibrada del territorio, estableciendo los usos
aceptables o que deben potenciarse en cada tipo de suelo, creando redes
de infraestructuras adecuadas y fomentando incluso, con medidas incen-
tivadoras, aquellas actuaciones dirigidas al fortalecimiento del espritu
comunitario.
3.2.2. El tratamiento de las cuestiones ambientales y de la conservacin

de la naturaleza en las leyes de ordenacin del territorio
Todas las leyes de ordenacin del territorio de las comunidades autno-

mas recogen en sus objetivos generales, con distinto nfasis, extensin y
expresiones, los dos grandes asuntos planteados en la CEOT: por una par-
te, la promocin del desarrollo socioeconmico equilibrado (algunos tex-
tos aadirn despus de 1992 el trmino sostenible); por otra, la dimen-
sin ambiental de la ordenacin, concretada en la gestin responsable de
los recursos naturales (que en casi todos los textos se refiere especfica-
mente a la utilizacin racional del territorio) y en la proteccin del medio
natural y cultural.
14. Aunque no hay espacio para abordar este asunto, es necesario destacar el avance que en
materia de ordenacin del territorio como poltica y como tcnica supone la CEOT frente a
planteamientos tecnocrticos y esencialmente desarrollistas del periodo anterior, de muy po-
bre base ambiental, democrtica y participativa.

En todo caso, es oportuno sealar en este punto que la forma en que se ha
incorporado la proteccin del medio ambiente a las distintas leyes auton-
micas es variada tanto en la intensidad del tratamiento como en la defini-
cin de objetivos y determinacin de los mecanismos protectores (vila
Orive, 1998, 273 y ss.). Slo algunas leyes autonmicas, como la ltima
aprobada de las Illes Balears (Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Orde-
nacin Territorial), la de Aragn (Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Or-
denacin del Territorio) o la de Galicia (Ley 1995, de 23 de noviembre, de
Ordenacin del Territorio de Galicia) recogen entre sus objetivos generales
o principios de actuacin la definicin de reas territoriales que deben
ser objeto de especial proteccin. En todos los casos la formulacin de la
proteccin ambiental y, especficamente, la identificacin y delimitacin de
reas y suelos de proteccin se remite a los instrumentos de planificacin
de mbito autonmico y subregional, y eventualmente a instrumentos es-
pecficos de carcter sectorial o referidos a mbitos territoriales de carac-
tersticas especficas.
Incluso aunque la norma marco dedique muy escasa atencin a la protec-

cin del medio ambiente como ocurre con la Ley 23/1983 de Poltica Te-
rritorial de Catalua-, los instrumentos que la desarrollan, concretamente
el Plan Territorial General de Catalua (PTGC), aprobado por la Ley
1/1995, contiene propuestas ambientales que van ms all de los objetivos
trazados por la Ley de 198315.
Como sntesis del modo en que las leyes autonmicas de ordenacin del te-
rritorio tratan el objetivo de proteccin del medio ambiente pueden sea-
larse los siguientes rasgos comunes:
Mayoritariamente contienen referencias globales y genricas al medio

ambiente y a la proteccin de la naturaleza.
Es frecuente que la proteccin ambiental se relacione con el objetivo ge-
neral de la calidad de vida, presente tambin en todas las normas.
15. Segn se dice en el artculo primero de la Ley de Poltica Territorial de Catalua de 1983,
su objeto es establecer las directrices de ordenacin del territorio cataln y de las acciones
administrativas con incidencia territorial en Catalua, a fin de corregir los desequilibrios que
se producen y de alcanzar un mayor bienestar de la poblacin (Art. 1). Los aspectos am-
bientales del PTGC se incluyen dentro del Captulo 5 de la Memoria junto a los equipamientos
(5. Les propostes per a la millora de la qualitat de vida), como epgrafe 5.2. (Les propostes
per a la protecci ambiental). Una visin crtica del PGTC en VV.AA (1996): Ecologia i territo-
ri a Catalunya. Bellaterra, Acci Ecologista-UAB, Server de Publicacions.

Habitualmente se llevan a cabo apelaciones a distintos elementos y pro-
cesos ambientales (fauna, flora, paisaje, biodiversidad, riesgos natura-
les), pero con frecuencia de forma poco precisa y sin ser definidos por
la propia norma.
Se establece la necesidad de delimitar reas de planificacin ambiental o
de especial proteccin por valores naturales y paisajsticos, y circunstan-
cias ambientales especficas (riesgos naturales, sobre todo).
Salvo excepciones16, las normas autonmicas no presentan una estructu-
ra ordenada del medio ambiente y de sus componentes, ni en materia de
enunciado de objetivos, ni de los contenidos que se establecen para los
instrumentos de planificacin (vila Orive, 1998).
Planteada as la concepcin y los objetivos generales de la ordenacin del

territorio en las distintas leyes autonmicas, lo sustancial se resume en los
dos aspectos siguientes:
El establecimiento y regulacin de los instrumentos de planificacin y gestin.

El carcter y vinculacin de las determinaciones establecidas por las me-
morias y normas de los instrumentos citados.
3.2.3. Los instrumentos de ordenacin: aspectos generales
Aunque con denominaciones diversas, todas las leyes de ordenacin del te-
rritorio remiten el desarrollo de la poltica territorial a tres tipos de instru-
mentos de ordenacin:
Instrumentos de ordenacin integral de mbito autonmico.

Instrumentos de ordenacin integral de mbito subregional (reas fun-
cionales, comarcas o, simplemente, mbitos supramunicipales).
Instrumentos de ordenacin de carcter sectorial, referidos a materias de
alta incidencia territorial, como grandes infraestructuras regionales o
equipamientos supramunicipales, pero tambin a elementos y procesos
del medio natural y cultural, merecedores de una ordenacin especfica
desde el punto de vista territorial17.
16. La excepcin en cuanto a una organizacin estructurada de los aspectos ambientales y de

conservacin de la naturaleza por parte de la ordenacin del territorio es la de Canarias. Van-
se, por ejemplo, los artculos 3 (Criterios para la actuacin de los poderes pblicos) y 18 (sobre
contenido necesario de los PIO) del Texto Refundido de las Leyes de Ordenacin del Territorio
de Canarias y Espacios Naturales de Canarias (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo).

Los instrumentos de ordenacin de mbitos regionales, subregionales y sec-
toriales reciben en cada comunidad autnoma denominaciones diversas
(vase Anexo 2), una circunstancia que genera cierta confusin en estudios
comparados entre comunidades autnomas como el que persigue este texto.
Lo habitual es que los instrumentos de ordenacin de carcter integral y

mbito autonmico reciban el nombre de directrices (de ordenacin del te-
rritorio u ordenacin territorial). Diez leyes han optado por esta denomina-
cin, frente a seis que utilizan el trmino plan para nombrar a este tipo de
documentos. Slo una ley, la de Navarra, establece como instrumento de
mbito regional la Estrategia Territorial. Cabra pensar que existen diferen-
cias sustanciales de alcance y determinacin entre directrices y planes, ms
directores los primeros, y ms determinantes y planificadores los segun-
dos. En la prctica, sin embargo, no se observan diferencias significativas
en la naturaleza de los documentos por su denominacin; puede decirse
que todos ellos conciben la planificacin, a la escala compleja y amplia en la
que actan, con carcter eminentemente director o de directrices. Slo la
Estrategia Territorial de Navarra, creada por la ltima norma de ordena-
cin del territorio de la Comunidad Foral (Ley Foral 35/2002, de 20 de di-
ciembre, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de la Comunidad de Na-
varra)18 se concibe explcitamente como figura de ordenacin, en la que
prima su carcter estratgico y por tanto orientativo.
Por el contrario, para los instrumentos de ordenacin de mbito subregio-

nal la normativa autonmica prefiere la denominacin de plan; as ocurre
en once comunidades autnomas, que, sin embargo, califican este tipo de
instrumentos de forma tambin diversa y hasta confusa. En el Pas Vasco y
en Catalua, se habla de Planes Territoriales Parciales19, y en Aragn de
Directrices Territoriales Parciales (queriendo indicar que se refieren a una
parte del territorio)20. Las ms claras en su denominacin dentro del espa-
cio peninsular son las que contienen mencin explcita al territorio subre-
gional (Andaluca, Asturias y Castilla y Len) o incluso al mbito de comar-
ca, mencionado explcitamente por la ltima norma de Cantabria (Planes
Comarcales de Ordenacin Territorial). Lo importante es que estos instru-
17. En el Pas Vasco, por ejemplo, estn siendo objeto de planes territoriales sectoriales la re-
gulacin de los mrgenes de ros y arroyos, las zonas hmedas o el medio agroforestal; la ley
valenciana recientemente aprobada establece un Plan de Accin Territorial del Paisaje.
18. Por el contrario, como seala la propia norma foral, los Planes de Ordenacin Territorial
tienen como mbito una parte del territorio de Navarra, respecto del que establecen determi-
naciones en orden a un desarrollo coordinado y adecuado. Exposicin de Motivos, VII.

mentos presentan, como se ver, un nivel de anlisis, cartogrfico y propo-
sitivo ms detallado que los documentos de mbito regional, con determi-
naciones vinculantes en materias que tienen que ver con la proteccin del
medio ambiente y la conservacin de elementos y reas de inters natural
en suelo rstico.
Algunas leyes de ordenacin del territorio crean tambin instrumentos des-

tinados a la coordinacin, ejecucin y gestin de las previsiones de los do-
cumentos de ordenacin, mediante la incorporacin de normas de discipli-
na y control, y de coordinacin y cooperacin entre las Administraciones21
para la aplicacin de la poltica territorial. Se trata de instrumentos impor-
tantes, aunque muy poco desarrollados hasta ahora, pues una de las debili-
dades que se atribuye a la ordenacin del territorio en Espaa, a la vista de
la prctica de los dos ltimos decenios, es su escasa capacidad ejecutiva.
Tres leyes autonmicas incluyen entre los instrumentos de ordenacin del

territorio los Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales (PORN). En el
caso de Canarias, esa circunstancia obedece a la concepcin global e inte-
gradora de la poltica territorial del archipilago y de cada una de las islas,
que establece, como ya se ha dicho, que los PIO contendrn al menos las
determinaciones exigidas por la legislacin vigente para los Planes de Or-
denacin de los Recursos Naturales. En los otros dos casos Castilla y Le-
n, y La Rioja el reconocimiento de los PORN como instrumentos de orde-
nacin territorial no prejuzga su regulacin como desarrollo de las normas
especficas de conservacin de la naturaleza y por parte de la administra-
cin autonmica que tiene atribuida tal competencia.
19. En el caso de Catalua, la Ley 31/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y admi-

nistrativas, modifica el artculo 86 de la Ley 23/1983, de poltica territorial, introduciendo,
por debajo del mbito de los Planes Territoriales Parciales (PTP, siete para toda Catalua, se-
gn establece el Pla Territorial General de 1995), los Planes Directores Territoriales. Se conci-
ben como instrumentos flexibles, de mbito supramunicipal, siempre inferior al de los PTP
y cuyo contenido debe comprender como mnimo al menos una de las determinaciones exigi-
das a los PTP. En el momento de finalizar este documento se encuentra en fase de informa-
cin pblica el Pla Director Territorial de lEmpord.
20. As se denominaron tambin en un principio los planes insulares en la primera norma de
ordenacin del territorio de las Illes Balears (Planes Territoriales Parciales), pasando tras la
reforma de 2000 al nombre actual, ms expresivo, de Planes Territoriales Insulares, equipa-
rables formalmente, aunque no en su alcance y desarrollo, a los Planes Insulares de Canarias.
21. Sobre este importante asunto, resulta de inters el balance a partir de la experiencia an-
daluza (una de las mayores del Estado en materia de ordenacin del territorio), de Vega Gon-
zlez (2002); Benavent F. de Crdoba (2002); en la misma lnea, sobre el caso navarro, Bel-
trn Aguirre (1999).

Por ltimo, tres leyes autonmicas han establecido instrumentos especficos
de ordenacin para aspectos o reas de medio natural. Galicia cuenta con los
denominados Planes de Ordenacin del Medio Fsico, que tienen por objeto
establecer la ordenacin integrada de mbitos determinados por las Directri-
ces de Ordenacin del Territorio en razn de sus especiales caractersticas
naturales, ecolgicas o paisajsticas, para compatibilizar su proteccin con la
ms racional explotacin de los recursos y alcanzar las complementariedades
y relaciones recprocas con los asentamientos de poblacin22. La Ley de La
Rioja crea el denominado Plan Especial de Proteccin del Medio Ambiente
Natural, que tiene por objeto establecer las medidas necesarias, en el orden
urbanstico y territorial, para asegurar la proteccin, conservacin, cataloga-
cin y mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio fsico rural,
teniendo en cuenta la Red de Espacios Protegidos de La Rioja (artculo 38).
La Ley 9/1995, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo, de la
Comunidad de Madrid23, crea como instrumentos planificadores, en desarro-
llo de las determinaciones medioambientales del Plan Regional de Estrategia
Territorial, los Planes de Ordenacin del Medio Natural y Rural24, que tienen
por objeto la proteccin, conservacin y mejora de mbitos territoriales su-
pramunicipales de manifiesto inters por su valor y caractersticas geogrfi-
cas, morfolgicas, agrcolas, ganaderas, forestales, paisajsticas o ecolgicas.
3.2.4. El contenido ambiental de los instrumentos de ordenacin de mbito

autonmico y carcter integral: planes y directrices
Los planes y directrices de ordenacin del territorio de mbito autonmico

tienen la misin de formular el proyecto de territorio que se pretende alcan-
zar como desarrollo del instrumento planificador. Tal proyecto se expresa,
22. Seala la norma gallega que las determinaciones de los Planes de Ordenacin del Medio F-
sico que regulen las materias contempladas en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin
de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, y Ley 97/2001, de 21 de agosto, de
Conservacin de la Naturaleza de Galicia, se ajustarn a lo dispuesto en la misma y, en su vir-
tud, prevalecern sobre los instrumentos de ordenacin territorial o fsica existentes.
23. La Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid deroga en buena par-
te la Ley 9/1995, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo, salvo los ttulos II, III
y IV, que se refieren a la ordenacin del territorio y a los Planes que la definen, y a las actua-
ciones de inters regional.
24. Este tipo de instrumentos, concretamente los creados por las leyes de Galicia y Madrid,
pueden suscitar coincidencias de objetivos y de reas de actuacin con los PORN. En el caso
gallego adems, estos ltimos estn incluidos, como se ha dicho, en el repertorio de instru-
mentos de ordenacin del territorio, aunque regidos y gestionados por legislacin especfica
de conservacin de la naturaleza.

por lo general con un nivel de abstraccin relativamente elevado, en lo que
se conoce como modelo territorial. El modelo territorial se articula, habi-
tualmente, en torno a tres grandes ejes, que se concretan en los planes a tra-
vs de objetivos y criterios, directrices y lneas de actuacin. Los tres ejes
mencionados, que pueden plantearse como tales o desglosados en los com-
ponentes que los integran, son los siguientes:
El sistema de ciudades (o de asentamientos), que en la mayor parte de los

instrumentos constituye la base funcional del modelo propuesto.
El sistema de relaciones territoriales, que descansa habitualmente en las
infraestructuras y las comunicaciones, como elementos esenciales de arti-
culacin regional y de flujos e intercambios territoriales.
El sistema natural, que recibe adjetivaciones diversas (ambiental, fsico-na-
tural, ecolgico, etctera) y que presenta contenidos matizadamente distin-
tos en los instrumentos regionales.
Conviene subrayar que en la formulacin del modelo territorial y en su des-

arrollo, tanto en los instrumentos de mbito autonmico como en los planes
subregionales y en los sectoriales, el sistema natural constituye slo uno
(aunque sobre el papel, importante) de los ejes de ordenacin. La planifica-
cin de los aspectos del medio natural debe desempear un papel protago-
nista en la calidad del sistema territorial que el modelo plantea, pero siem-
pre en equilibrio con los otros dos ejes bsicos de la ordenacin (el modelo
de sistema de ciudades y el sistema de relaciones a travs de infraestructu-
ras y comunicaciones).
Al mismo tiempo es importante llamar la atencin sobre las implicaciones y

las repercusiones que la planificacin territorial en materia de sistema de
ciudades (previsiones de crecimiento y distribucin de urbanizacin y acti-
vidades productivas en el espacio geogrfico) y de relaciones territoriales
(tipo, jerarqua y emplazamiento de grandes infraestructuras, y movilidad
social en el territorio) tiene sobre el medio natural en general y, especfica-
mente, sobre aquellos espacios que tienen atribuida una funcin preferente
de conservacin.
Por ello, cuando se analiza y valora el papel del medio y de los espacios
naturales en la planificacin territorial, el inters no debe recaer slo en
las posibilidades especficas que aportan las herramientas de ordenacin
territorial (concretamente estos planes y directrices de grandes y comple-

jos espacios como los autonmicos) a la salvaguarda de elementos y reas
de alto inters natural, sino en la contribucin que el modelo territorial del
sistema urbano y de las infraestructuras hace a la proteccin de la natura-
leza y, dentro de ella, a los espacios que tienen socialmente atribuida una
funcin prioritaria de conservacin.
En el Anexo 3 se han recogido sintticamente los contenidos que en mate-

ria de proteccin del medio ambiente y conservacin de los recursos natu-
rales recogen los instrumentos de ordenacin del territorio de carcter in-
tegral (tanto los regionales como los subregionales); como puede
observarse, se trata de menciones genricas, de diverso desarrollo y con-
crecin segn comunidades autnomas, que en unos casos se refieren por
separado a reas de inters natural y a recursos, y en otros, de forma
conjunta a ambas materias. Con la excepcin de las directrices de Cana-
rias y de Baleares (y, por su especificidad, de la Estrategia Territorial de
Navarra, de carcter explcitamente estratgico), que remiten el grueso de
la ordenacin a los planes insulares, la mayor parte de las directrices y
planes de mbito autonmico asumen el compromiso de definir y delimi-
tar reas o zonas que deban ser objeto de especial proteccin, sustrayn-
dolas as del desarrollo urbano, con el fin de preservar sus valores ecol-
gicos, culturales y econmicos, y asegurar, en su caso (como se seala
explcitamente en la ley vasca y en otras), la explotacin racional de los
recursos naturales existentes en las mismas, de acuerdo con la legislacin
especfica aplicable en cada caso. En varias normas se distingue adems
entre reas o zonas de inters natural y ecolgico, y reas de inters agr-
cola y forestal, una diferencia que frecuentemente no responde en el te-
rreno a la realidad de los hechos.
Son varias las leyes que mencionan el paisaje como un componente am-
biental digno de conservacin, junto a otros elementos y recursos naturales
y culturales. Slo la ley andaluza recoge como contenido del instrumento de
mbito regional la indicacin de zonas con riesgos catastrficos y la defini-
cin de los criterios territoriales de actuacin a contemplar para la preven-
cin de los mismos. No obstante, el tratamiento de los riesgos, que en la
prctica se ha convertido en captulo obligado de ordenacin de los planes y
directrices aprobados hasta ahora, debe considerarse incluido en los conte-
nidos ambientales a los que de forma genrica se refieren las diversas leyes
autonmicas.

Por ltimo, algunos textos legales establecen que sern las directrices o
planes de mbito regional los que habrn de sealar aquellas partes del te-
rritorio que requieran la elaboracin de planes de ordenacin del medio f-
sico y del medio rural (Galicia y Madrid).
Con la excepcin de la ley aragonesa y de la de Canarias (esta ltima,

por razones obvias, al tratar de forma integrada la ordenacin del terri-
torio y los espacios naturales), las normas autonmicas vigentes no con-
tienen mencin expresa a los espacios naturales protegidos al referirse
a los contenidos ambientales de los instrumentos de planificacin regio-
nales y subregionales, y al eventual papel que los suelos sustrados de la
urbanizacin por los instrumentos de ordenacin pueden jugar en la
configuracin de la red de espacios protegidos. Varias normas remiten
explcitamente a la legislacin sectorial en distintas materias (y por tan-
to a la de conservacin de la naturaleza), pero en ningn caso se consi-
deran los suelos protegidos por los instrumentos de planificacin terri-
torial como iniciativas vinculadas de alguna forma a mejorar y
potenciar la funcin conservacionista de los sistemas de espacios natu-
rales protegidos. Ello no impide que, en la prctica, algunos instrumen-
tos de planificacin, en desarrollo de los objetivos y contenidos genera-
les marcados por las leyes de ordenacin del territorio, se planteen este
tipo de cuestiones en la formulacin del sistema de espacios libres de
escala autonmica o comarcal.
Merece un breve comentario la Ley de Ordenacin del Territorio de Ara-

gn, que al referirse al contenido ambiental de las Directrices Generales de
Ordenacin Territorial, establece en su artculo 19 tres tipos de proteccin:
(a) La proteccin activa, que se reserva para aquellos espacios naturales,
bienes naturales y econmicos sometidos a proteccin especfica en ejecu-
cin de la legislacin sectorial correspondiente. En estos mbitos la accin
de la ordenacin territorial se reduce a su delimitacin, quedando asigna-
da su proteccin al departamento competente en relacin con la materia a
proteger, que coordinar todas las actuaciones de la administracin auto-
nmica en dicho mbito. (b) La proteccin pasiva se aplicar a las reas
del territorio delimitadas por las Directrices Parciales de Ordenacin Terri-
torial en atencin a sus valores urbansticos, medioambientales, culturales
o econmicos. (c) La proteccin preventiva transitoria, en reas genrica-
mente sensibles, que puede llegar a ser convertida en proteccin pasiva o

suprimida, al desarrollar los planeamientos de mbito municipal, planes
parciales o especiales, si en dichos documentos se incorporan anlisis ms
precisos del impacto sobre el medio natural o sobre el entorno.25
3.2.5. El compromiso ambiental de los instrumentos de ordenacin de mbito

subregional
Como se ha dicho, todas las leyes establecen instrumentos de ordenacin

del territorio de mbito subregional y carcter integrador. La mayor parte
de ellas los diferencian de los planes y estrategias de mbito autonmico,
nombrndolos de modo diferente y atribuyndoles objetivos y determina-
ciones especficos. Slo en el caso de la Ley navarra los Planes de Ordena-
cin Territorial se conciben exclusivamente a escala subregional o comar-
cal, pues para el conjunto del territorio foral la citada Ley ha creado la
Estrategia Territorial de Navarra (documento final. Texto aprobado el 11
de abril de 2005 y remitido al Parlamento). En los archipilagos, el mbito
subregional de ordenacin del territorio son las islas, a cada una de las
cuales corresponde un Plan Insular de Ordenacin en Canarias, y un Plan
Territorial Insular en el caso de Mallorca y de Menorca y un tercero para
las Pitiusas (Ibiza y Formentera).
Los objetivos y contenidos de los planes subregionales, incluso su organiza-

cin interna, apenas difieren de los establecidos para los planes y directrices
autonmicos, que deben ser asumidos, concretados y desarrollados a la es-
cala correspondiente. En materia ambiental y, especficamente, de protec-
cin de los valores naturales, ecolgicos y culturales del territorio, la frmula
seguida por bastantes leyes (no por todas)26 es atribuir a los instrumentos su-
25. Segn queda establecido en la Disposicin Transitoria Sptima, se considerarn transito-

riamente reas de proteccin preventiva, en tanto se precise su delimitacin con mayor estu-
dio en las directrices parciales especficas, las siguientes: las reas prximas a los ros de cau-
dal continuo situadas en la zona de polica de riberas establecida por la ley de aguas; las
reas prximas a estanques naturales o embalses hasta una distancia de doscientos metros
respecto de la cota ms alta alcanzada por las aguas; las reas con pendiente media superior
al 25%; el espacio situado en el entorno de las reas arboladas que forman un ribazo o hilera
de arbolado de longitud superior a cien metros, en una anchura de diez metros a cada lado
de la hilera; las reas arboladas compactas con densidades de arbolado superior a un rbol
por cada treinta metros cuadrados; los barrancos y cauces fluviales en su cauce de desage
de periodicidad cincuentenaria; las reas destinadas a pastos en alturas superiores a mil me-
tros; las reas de alturas superiores a mil quinientos metros. En las reas sometidas a protec-
cin preventiva, cualquier actividad o uso del suelo deber ser autorizado por el organismo
competente tras analizar su impacto global sobre la situacin socioeconmica y el medio am-
biente e imponer las medidas correctoras oportunas.

bregionales la misin de sealar las zonas para la proteccin y mejora de los
valores naturales, el paisaje y el patrimonio histrico y cultural, establecien-
do los criterios y las medidas que habrn de ser respetadas y desarrolladas
por las Administraciones Pblicas y los particulares; en algn caso se men-
ciona explcitamente la proteccin de suelos afectados por riesgos naturales.
Al igual que en el caso de los instrumentos de mbito regional, la indica-

cin de las reas o suelos protegidos por su inters natural no se vincula o
relaciona en ningn caso con los espacios naturales protegidos por la legis-
lacin sectorial de conservacin de la naturaleza. Ser preciso, no obstan-
te, estudiar el contenido concreto de los planes aprobados hasta ahora pa-
ra conocer las relaciones que en la prctica se establecen entre el sistema
de espacios libres de la planificacin territorial y la configuracin de la red
de espacios naturales dentro del mbito objeto de ordenacin.
3.2.6. Eficacia de la vinculacin de los instrumentos de ordenacin segn

la normativa vigente
Otro importante asunto que regulan las leyes de ordenacin del territorio
es el de la eficacia vinculante de los instrumentos planificadores. El pano-
rama es tambin relativamente variado en esta materia. En general, la le-
gislacin autonmica establece en la mayor parte de los casos vinculacio-
nes de carcter general, remitiendo a las directrices o planes los trminos
y la extensin de la vinculacin. No obstante, a juicio de la doctrina y la ju-
risprudencia, un par de principios generales parecen regir el marco gene-
ral establecido por la normativa autonmica:
El principio de planificacin en cascada, segn el cual las determinacio-

nes de los instrumentos de ordenacin del territorio vincularn a todas
las Administraciones Pblicas y a los particulares, en los trminos esta-
blecidos en los mismos, prevaleciendo siempre como seala por ejem-
plo la Ley murciana sobre las determinaciones del instrumento de rango
inferior y sobre los planes urbansticos municipales que, en caso de con-
tradiccin, debern adaptarse a aquellos.
El principio de la coordinacin de los instrumentos de ordenacin del te-
rritorio y de sus determinaciones con las distintas actividades, polticas
y regulaciones de carcter sectorial e incidencia en el territorio. Se trata
26. Vase Anexo 3 con los objetivos de proteccin de los instrumentos de ordenacin segn la
legislacin vigente.

de un principio asumido y reiterado por el Tribunal Constitucional para
las relaciones entre ordenacin del territorio y polticas sectoriales. En
el caso concreto que aqu particularmente interesa de las relaciones en-
tre las iniciativas sectoriales de conservacin de la naturaleza y espacios
naturales protegidos, por una parte, y ordenacin territorial por otra,
las relaciones entre administraciones responsables se rigen no por el
principio de jerarqua, sino por el de especialidad y especificidad. Con-
cretamente, la prevalencia de las determinaciones de los PORN sobre las
regulaciones establecidas por un instrumento de ordenacin del territo-
rio dentro de su mbito espacial de actuacin, obedecen como seala la
doctrina y la jurisprudencia al principio mencionado de especialidad
(en este caso, la finalidad especfica protectora de los espacios naturales
y la flora y fauna silvestre de los PORN segn la Ley 4/1989) y no a un
principio jerrquico27.
En el marco de estos principios de planificacin en cascada y de coordina-

cin, las normas autonmicas remiten el detalle y el alcance vinculante de
sus determinaciones a lo que establezcan los propios instrumentos planifi-
cadores. Algunas leyes, no obstante, sealan explcitamente el carcter que
habrn de tener tales determinaciones, como ocurre en la norma andalu-
za, que dedica su captulo IV a Los efectos de los Planes de Ordenacin
del Territorio. El esquema que se plantea en dicha norma puede servir co-
mo ejemplo de lo que contienen otras leyes autonmicas y, sobre todo, de
lo que est ocurriendo en la prctica con los instrumentos planificadores
que se van aprobando, tanto en Andaluca como en otras comunidades au-
tnomas. El texto andaluz distingue determinaciones con carcter de nor-
mas, de directrices y de recomendaciones28:
Las Normas son determinaciones de aplicacin directa vinculantes para

las Administraciones Pblicas y para los particulares en los suelos urba-
nizables y no urbanizables.
Las Directrices son determinaciones vinculantes en cuanto a sus fines.
Con sujecin a ellas, los rganos competentes de las Administraciones
Pblicas a quienes corresponda su aplicacin establecern las medidas
concretas para la consecucin de dichos fines.
27. Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 102/1995, de 26 de junio, FJ 13. Vase Parejo
Alfonso (2002); vila Orive (1998).
28. La Ley de Castilla y Len distingue por su parte entre determinaciones de Aplicacin ple-
na, de Aplicacin bsica y de Aplicacin orientativa.

Las Recomendaciones son determinaciones de carcter indicativo dirigi-
das a las Administraciones Pblicas que, en caso de apartarse de las mis-
mas, debern justificar de forma expresa la decisin adoptada y su com-
patibilidad con los Objetivos de la Ordenacin del Territorio (Art. 21).
Es de destacar que las determinaciones en materia de suelos no urbaniza-

bles o rsticos protegidos por los instrumentos de planificacin territorial,
y las regulaciones de usos consiguientes, se sealan explcitamente en al-
gunas normas con un alto nivel de vinculacin, prevaleciendo sobre las de-
terminaciones del planeamiento urbanstico que, en caso de discrepancia,
deber adaptarse a lo establecido por el correspondiente instrumento te-
rritorial en todo lo que al suelo no urbanizable se refiere. Los pocos instru-
mentos aprobados, sobre todo los de mbito subregional, van concretando,
como se ver, este tipo de vinculacin de carcter proteccionista y de esca-
la supramunicipal para el suelo rstico.

4 Balance de los instrumentos de planificacin
de mbito autonmico
La incorporacin y el tratamiento de los recursos y espacios naturales
de inters en directrices, planes y estrategias
4.1. El estado de la cuestin: desfase entre un amplio desarrollo legislativo

y un escaso nmero de instrumentos autonmicos aprobados
Tras dos decenios del ejercicio de la competencia autonmica de ordena-

cin del territorio, los resultados son relativamente pobres en lo que respec-
ta a la elaboracin y definitiva aprobacin de los instrumentos de planifica-
cin referidos, con carcter integral, a todo el espacio autonmico (planes,
directrices o estrategias) (figura 1). Algunas comunidades autnomas han
iniciado o aprobado incluso instrumentos de mbito subregional, sin dispo-
ner de un marco de ordenacin del territorio autonmico perfilado (con
aprobacin definitiva o sin ella). La situacin es ciertamente preocupante,
pues pone de manifiesto las dificultades o la incapacidad poltica para sacar
adelante documentos planificadores sobre territorios amplios y complejos,
que requieren coordinacin y cooperacin vertical y horizontal, y un nivel
de equilibrio adecuado entre flexibilidad y capacidad de determinacin so-
bre los principales problemas y objetivos del gobierno del territorio.
Slo Asturias (1991), Aragn (1998), Canarias (2003), Catalua (1995),

Illes Balears (1999) y Pas Vasco (1997) cuentan, hasta donde llegan nues-
tras noticias, con instrumentos de ordenacin autonmicos definitivamente
aprobados. En Andaluca, el Decreto 103/1999, de 4 de mayo, aprueba las
Bases y Estrategias del Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca
(POTA). Aunque el Plan no ha culminado su tramitacin, las Bases consti-
tuyen ya un documento maduro y asumido polticamente en su momento,
que merece un comentario por el tratamiento que concede a los espacios
naturales protegidos en la formulacin del modelo territorial de Andaluca
y en el planteamiento de sus estrategias. La Estrategia Territorial de Nava-
rra cuenta con aprobacin inicial desde 2004 y con un documento final,
aprobado por el Gobierno Foral el 11 de abril de 2005 y remitido al Parla-
mento para su aprobacin definitiva.
Balance de los instrumentos de planificacin 37

Instrumento de mbito regional aprobado
Instrumento de mbito regional
en tramitacin/elaboracin
Figura 1: Comunidades autnomas con intrumentos de ordenacin de mbito autonmico aprobado o en tramitacin/
elaboracin
Todos los instrumentos mencionados otorgan al captulo ambiental un pe-

so significativo y hasta relevante en su propuesta de ordenacin del territo-
rio regional. Son realmente estas figuras de planificacin, y los planes su-
bregionales que a ellas se vinculan, las que dan la medida del compromiso
ambiental de la ordenacin del territorio y de los objetivos de conservacin
de los modelos territoriales propuestos. En ms de un caso, el contenido
ambiental del plan supera con creces las cortas miras ambientales de la
Ley que reglamentariamente desarrolla, como ocurre, por ejemplo, con el
Plan Territorial General de Catalua.
Se trata, pues, de conocer el alcance de los objetivos y las determinaciones

de estos planes en materia ambiental, especialmente en lo referido a reas
de inters natural para la ordenacin del territorio, a la consideracin en
su caso de los espacios naturales y redes existentes, y a las sinergias entre
ambos. A la vista del contenido de los instrumentos aprobados, es necesa-
rio enmarcar estos comentarios en el siguiente contexto:

El tratamiento y las propuestas sobre el medio natural deben interpretar-
se en el marco del modelo territorial de cada documento, y no como una
propuesta sectorial y aislada de conservacin.
En todos los casos estudiados, los valores naturales y las reas donde s-
tos adquieren mayor significado se conciben como un patrimonio mere-
cedor de tutela y como un activo territorial que debe ponerse en valor
dentro de las iniciativas de desarrollo socioeconmico equilibrado y de
cohesin regional, que constituyen uno de los ejes vertebrales de los pla-
nes y directrices. Este planteamiento conceptual resulta especialmente
fuerte en la Estrategia Territorial de Navarra (2003) y en las Directrices
de Ordenacin del Territorio del Pas Vasco (1997), pero est presente
con mayor o menor intensidad en el resto de documentos. Aqu radica, a
nuestro juicio, una diferencia de enfoque y de nfasis con lo que ha sido
hasta ahora la planificacin de los recursos naturales por parte de la po-
ltica sectorial de conservacin de la naturaleza.
Es importante considerar tambin, en cada caso, la escala, el tamao y la
complejidad geogrfica del territorio para el que se formula el modelo de
planificacin y el sentido y la capacidad de determinacin que en funcin
de ello adquiere la propuesta sobre el medio natural. Conceptual y meto-
dolgicamente la escala autonmica es adecuada para potenciar las si-
nergias entre las redes de espacios protegidos (diseadas tambin en la
escala territorial y poltico-administrativa autonmica) y el funcionamien-
to del territorio regional como un sistema en el que se integra y acta la
red. Esta escala constituye, as, una buena oportunidad para planificar
estratgicamente un territorio de calidad (que, no olvidemos, es a la vez
un espacio geopoltico, con elevada capacidad de autogobierno) sobre la
base de todo lo positivo que aporta el sistema de espacios protegidos al
sistema territorial.
En contrapartida, el instrumento de ordenacin del territorio adquiere un
compromiso con la funcin especfica de conservacin que tiene atribuido
el sistema de espacios naturales protegidos, contribuyendo al desempeo
de la misma con todas las herramientas con que cuenta la planificacin
territorial: ubicacin adecuada en el territorio, atendiendo a los valores y
al funcionamiento de los sistemas ecolgicos, de los suelos urbanos y las
infraestructuras, y proteccin de suelos y elementos que por sus valores,
procesos y emplazamientos contribuyan a un eficaz funcionamiento del
sistema ecolgico de conservacin, no slo dentro y en el entorno de los
espacios protegidos sino en el conjunto de la matriz territorial.

Por ltimo, los planes de ordenacin del territorio autonmicos y, sobre
todo, subregionales establecen sus sistemas de espacios libres, es decir,
de suelos no edificables, atendiendo a distintos criterios, entre los que fi-
guran la proteccin de las reas de inters natural y paisajstico a escala
local o la integracin y la mejora de las delimitaciones de los espacios na-
turales protegidos; pero no hay que olvidar tampoco el creciente peso de
la prevencin de riesgos (sobre todo el de inundacin) en la sustraccin
de suelos a la urbanizacin y a otros usos intensivos del territorio, o el di-
seo de sistemas de espacios verdes de escala comarcal. Sin embargo, lo
que hasta ahora resulta excepcional, tanto en instrumentos de planifica-
cin regionales como subregionales, es la consideracin del criterio de
representatividad biolgica, geomorfolgica y paisajstica en la definicin
del sistema de espacios libres del territorio objeto de ordenacin. El crite-
rio de representatividad, fundamental en la definicin de los sistemas de
espacios naturales protegidos, debera tenerse en cuenta tambin en el
diseo de los sistemas de espacios libres de los planes territoriales.
4.2. El tratamiento de los recursos y de los espacios naturales de inters en

los instrumentos de ordenacin de mbito autonmico: presentacin de casos
4.2.1. La integracin de los espacios naturales protegidos en el Plan de

Ordenacin del Territorio de Andaluca
Un instrumento que explcitamente asume la cooperacin y coordinacin

y las sinergias consiguientes entre la ordenacin del territorio de escala
regional y el sistema de espacios naturales protegidos es el ya citado de
Bases y Estrategias del Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. El
modelo territorial, estructurado en torno al sistema de ciudades (centros
regionales, ciudades medias, asentamientos rurales), al esquema bsico de
articulacin regional y a la base natural y la organizacin del territorio, de-
fine unos objetivos concretos a los que se adscriben estrategias, que mues-
tran, de acuerdo con la escala y el alcance del Plan, las lneas de actuacin
y los procedimientos instrumentales mediante los cuales pueden alcanzar-
se dichos objetivos.
De los cinco grandes apartados en los que se agrupan las estrategias, el se-
gundo est dedicado a la Gestin de los recursos naturales y el paisaje;
tres de ellas estn dirigidas a configurar un sistema regional de protec-
cin de los recursos naturales y culturales de inters territorial y una, es-

pecficamente, a Integrar los elementos de proteccin entre s, hasta gene-
rar redes coherentes e interconectadas. En ese sentido, el documento de
Bases y Estrategias del POTA seala que es necesario profundizar en las
funciones que pueden desempear determinados elementos lineales del te-
rritorio para configurar el sistema de proteccin regional, entendido co-
mo un sistema integrado de relaciones ecolgicas, culturales y recreativas
en el territorio.
Se aprecia, as, una convergencia de intereses y de objetivos entre la Red

de espacios naturales protegidos de Andaluca (RENPA) y las propuestas
estratgicas del modelo territorial andaluz29. Por su parte, el POTA tiene
capacidad para fortalecer el papel conservacionista de la red, desarrollan-
do con el nivel de determinacin que se establezca en el instrumento que
definitivamente se apruebe, y a travs de los planes subregionales (se tra-
tarn ms adelante), criterios territoriales relativos a los usos del suelo y a
la gestin de los recursos naturales en las denominadas unidades fsicas
territoriales, criterios para la proteccin y gestin del paisaje, que en la
ordenacin del territorio de Andaluca constituye un componente relevan-
te, y criterios territoriales para la minimizacin de los riesgos.
29. Vase Castro Nogueira (2003); y VV.AA (2002).

Cuadro 1. Sntesis del captulo de Estrategias Territoriales del POTA (Bases y Estrategias, 1999)
1. Estrategias relativas al sistema de ciudades
2. Estrategias relativas a la gestin de los recursos naturales y el paisaje

2.1. Establecer criterios territoriales relativos a los usos del suelo y la utilizacin de los recursos naturales y culturales
en las Unidades Territoriales
- Compatibilizar en las Unidades litorales la dinmica de los desarrollos urbanos y econmicos con un uso racional
de los recursos y la conservacin de los ecosistemas y paisaje
- Favorecer en las Unidades interiores de regado un modelo ms eficiente de gestin del agua y compatibilizar los
usos agrarios con los desarrollos urbanos
- Favorecer en la Unidades interiores de secano la diversificacin de los usos del suelo y los aprovechamientos
productivos
- Mantener o recuperar en las Unidades forestales la vocacin natural de los suelos, potenciando su uso diversificado,
y llevar a cabo una gestin sostenible del monte mediterrneo
- Adecuar en las Unidades de vocacin forestal los usos del suelo a su capacidad productiva y ecolgica
- Formular instrumentos especficos para la gestin de los recursos y el paisaje de las zonas ridas
2.2. Configurar un Sistema Regional de Proteccin de los recursos naturales y culturales de inters territorial
- Profundizar en el inventario y categoras de proteccin
- Vincular el Sistema de Proteccin a la promocin del uso pblico compatible con la conservacin
- Integrar los elementos de proteccin entre s, hasta generar redes coherentes e interconectadas
2.3. Establecer criterios para la proteccin y gestin del paisaje

- Considerar los componentes del paisaje como informacin y recurso para una correcta ordenacin de los usos del
suelo
- Analizar, identificar y catalogar los paisajes de Andaluca
- Incorporar criterios paisajsticos en los proyectos de intervencin sobre el territorio
- Corregir los procesos de deterioro paisajstico
2.4. Incorporar la consideracin de los riesgos naturales en la ordenacin territorial, urbanstica y sectorial
- Favorecer la coordinacin y cooperacin interadministrativa entre los agentes responsables de los distintos proce-
sos, en su dimensin territorial
- Profundizar en el conocimiento de los riesgos y procesos de desequilibrios ambientales en la regin
- Establecer criterios territoriales para la minimizacin de los riesgos
3. Estrategias relativas a los sistemas de infraestructuras regionales bsicas
4. Estrategias relativas a la integracin exterior de Andaluca
5. Estrategias instrumentales para la gestin territorial

4.2.2. El caso de la Estrategia Territorial de Navarra
La Estrategia Territorial de Navarra (ETN), el instrumento de ordenacin

creado para el conjunto de la Comunidad Foral por la Ley 32/2002, de Or-
denacin del Territorio y Urbanismo, con un carcter explcitamente estra-
tgico (la planificacin propiamente dicha se remite a los Planes de Orde-
nacin del Territorio de reas o zonas de mbito supramunicipal), cuenta,
como ya se ha dicho, con aprobacin inicial desde 2004 y con un documen-
to final, aprobado por el Gobierno Foral el 11 de abril de 2005 y remitido
al Parlamento para su aprobacin definitiva. Su naturaleza estratgica, de
acuerdo con lo establecido en la Ley citada, y con los principios rectores,
mtodo y objetivos de la Estrategia Territorial Europea (UE, 1999; Collado
Curiel, 2004), hacen de este documento un caso singular hasta ahora en el
Estado espaol. La Estrategia se articula en torno a la idea del modelo de
desarrollo territorial de Navarra, que persigue tres grandes objetivos estra-
tgicos, a travs de 17 directrices, 31 objetivos y 70 medidas, implicando a
las Administraciones Pblicas y a los particulares en el gobierno del territo-
rio. Los tres objetivos mencionados son los siguientes:
Cohesin social
Competitividad econmica
Proteccin del medio ambiente
En la descripcin y diagnstico del territorio, los aspectos relacionados con
la conservacin se incluyen en un gran apartado titulado La sostenibili-
dad30, que se ocupa de la biodiversidad, el agua y el viento, los residuos y
la presin sobre el suelo. Hay en el primer epgrafe una mencin a los di-
versos elementos que gestionan la biodiversidad de Navarra (la Estrategia
de Conservacin de la Diversidad, la Red de Espacios Naturales y los Luga-
res de Inters Comunitario, completados con los corredores ecolgicos de
reciente creacin (ETN, 28). No obstante, la principal preocupacin de la
ETN en la materia, tanto en este captulo como en el de la formulacin del
modelo de desarrollo territorial y de las estrategias, directrices y medidas,
se centra en buena medida en la montaa pirenaica, donde la actividad
econmica actual es insuficiente para mantener una poblacin activa que
sostenga estos valores, pese a que el paisaje se considera cada vez ms un
patrimonio colectivo capaz de producir riqueza y bienestar (ETN, 28).
30. Los otros grandes apartados del primer captulo descriptivo e interpretativo de la ETN
son los siguientes: 1.1 La competitividad de Navarra, 1.2. La cohesin social y 1.4. El modelo
de asentamientos.

De ah que en la formulacin del objetivo estratgico de sostenibilidad se in-
sista en que el medio ambiente es un determinante fundamental de la cali-
dad del territorio y una de las claves de la sostenibilidad del desarrollo y
en que la gestin del medio ambiente pasa por su valorizacin econmica
(ETN, 69).
Las directrices y acciones en materia de conservacin se incluyen en el

gran objetivo estratgico denominado Un territorio culto y de calidad, al
que se vinculan cuatro grandes directrices, a saber:
Potenciar la calidad de vida y aprovechar sosteniblemente los recursos

naturales de los Pirineos.
Impulsar la ciudad como motor de desarrollo rural.
Reforzar la sostenibilidad ambiental de Navarra.
Reforzar la gestin turstica de los activos naturales y culturales de Navarra.
En la tercera de ellas (Reforzar la sostenibilidad ambiental de Navarra) slo
dos medidas muy generales, probablemente por el carcter estratgico del
documento y por los principios conceptuales que inspiran su discurso, tienen
que ver directa o indirectamente con el asunto de los espacios naturales pro-
tegidos y la ordenacin del territorio: 61. Planificar los usos de suelo tenien-
do en cuenta consideraciones ambientales y 69. Preservar, y en la medida
de lo posible aumentar, la biodiversidad. An considerando el carcter estra-
tgico del documento y las repercusiones positivas que puedan tener sobre la
matriz territorial otras directrices y acciones que no es posible mencionar
aqu, resultan quizs demasiado genricas las dos medidas citadas, sobre to-
do cuando Navarra cuenta ya con interesantes iniciativas para la conserva-
cin, concretamente con una Estrategia para la Conservacin y el Uso Soste-
nible de la Diversidad Biolgica, de clara vocacin territorial y escala regional,
que supera el esquema restringido de los espacios naturales protegidos31.
En todo caso debern ser los Planes de Ordenacin del Territorio de mbi-
to supramunicipal establecidos por la ley navarra de 2002 los que contri-
buyan con sus respectivos modelos territoriales y determinaciones en ma-
teria de suelos protegidos y de gestin de los recursos naturales a la
consecucin de los objetivos de la Estrategia citada y, especficamente, a la
viabilidad territorial del Plan de Conservacin de Ecosistemas y Hbitats
definido dentro de la misma.
31. Vase al respecto Gobierno de Navarra (2001); Garca Fernndez-Velilla (2003).

4.2.3. El Pla Territorial General de Catalunya y los espacios de inters natural
Las grandes lneas estratgicas del Pla Territorial General de Catalunya

(PTGC) se organizan en torno a tres ejes:
Eje de estrategias de carcter preferentemente territorial.

Eje de estrategias preferentemente ligadas a la calidad de vida.
Eje de estrategias de carcter preferentemente econmico (fomento del
desarrollo).
Como ya se ha sealado, con un carcter eminentemente estratgico (aun-

que con un grado de concrecin sensiblemente mayor que el de la ETN), el
plan, aprobado por la Ley 1/1995, de 16 de marzo, incluye las propuestas
para la proteccin medioambiental (5.2.) en el campo de las iniciativas pa-
ra la mejora de la calidad de vida (junto a los equipamientos). Su contenido
supera ampliamente las tmidas referencias ambientales de la Ley de Pol-
tica Territorial de Catalua de 1983 y presenta, a nuestro juicio, una pro-
puesta de inters en materia de ordenacin del territorio y espacios natu-
rales protegidos, que deber ser desarrollada, como seala el artculo 4 de
la Ley, por los planes territoriales parciales y sectoriales.
Dentro del objetivo general de () la necesidad de promover un creci-

miento que sea sostenible y que respete el medio ambiente, el PTGC pro-
pone llevar a cabo la proteccin, conservacin y puesta en valor del me-
dio natural, hacindolo compatible en todo caso con el desarrollo
econmico, y promoviendo un anlisis medioambiental que est presente
en la base de todas las polticas ambientales (PTGC, M84).
La propuesta articula el logro del objetivo general en torno a seis cuestio-

nes, cada una de las cuales se desarrolla posteriormente:
La definicin de los espacios que pueden ser objeto de proteccin y los

motivos que lo justifican.
El modo en el que ha de hacerse la delimitacin de dichos espacios.
Las directrices generales para su conservacin.
Las directrices especficas segn los diferentes espacios objeto de pro-
teccin.
Las medidas bsicas de proteccin.

Aunque no es posible entrar en detalles en este informe32, son necesarias
algunas precisiones sobre las funciones y la clasificacin de los espacios
que deben ser objeto de proteccin, y sobre las determinaciones que el
PTGC establece para llevar a cabo la delimitacin de los espacios y el m-
bito de planeamiento al que esta fundamental operacin se remite.
Las funciones por las que el PTGC estima que un espacio puede ser objeto
de proteccin son las siguientes:
Por sus valores intrnsecos (paisajsticos, ambientales, edafolgicos, de

equilibrio ecolgico y de inters cientfico y didctico-educativo).
Por su valor agrcola o forestal.
Por su capacidad equilibradora en la relacin hombre-naturaleza y su
utilizacin como espacios libres.
Por sus valores culturales.
Por criterio de legislaciones sectoriales.
Es importante sealar, dentro de la metodologa del PTGC, que entre los
primeros, es decir, los espacios objeto de proteccin por sus valores intrn-
secos, figuran:
Los espacios naturales de especial proteccin . 33
Otras reas del Plan de Espacios de Inters Natural (PEIN).

Espacios de vinculacin o relacin entre los espacios del PEIN.
En ese enunciado hay dos aspectos destacables y novedosos en el Estado
espaol cuando el PTGC se aprueba:
Por una parte, que los espacios del PEIN (una extensin considerable del
pas, que supera las 650.000 hectreas e integra un total de 144 unida-
des) tienen el carcter de un Plan Territorial Sectorial, es decir, de un ins-
trumento de ordenacin del territorio de objetivos especficamente con-
servacionistas, aunque de vocacin, insercin y escala claramente
territorial. Hasta el momento es el nico caso de tal naturaleza en Espa-
32. El desarrollo de la propuesta de proteccin medioambiental de PTGC figura en las pgi-

nas M (Memoria) 83-M93.
33. Los espacios naturales de proteccin especial son aquellos espacios ya protegidos por de-
cretos especficos o por planes especiales de proteccin y que estn incluidos en el PEIN. Su
respectiva declaracin legal incorpora su delimitacin.

a, lo que no impide que puedan desarrollarse documentos similares en
aplicacin de la legislacin autonmica existente sobre la materia, que en
todos los casos recoge la posibilidad de aprobar instrumentos de ordena-
cin de carcter sectorial.
La propuesta considera tambin como espacios objeto de proteccin, en-
tre otros, los espacios de lligam o relaci entre los espacios del PEIN,
con lo que implcitamente se est aludiendo a la conexin ecolgica entre
espacios PEIN como objeto de proteccin y, lo que es ms importante, se
est planteando esta posible actuacin desde la ordenacin del territorio,
ms atenta por su escala y su mbito de intervencin a la matriz del te-
rritorio y a las conexiones entre espacios protegidos.
Por ltimo, en cuanto a las determinaciones que el PTGC establece para

llevar a cabo la delimitacin de todos los espacios objeto de proteccin a
los que el propio Plan se refiere, el mtodo propuesto, similar al de otros
instrumentos de ordenacin del territorio de mbito autonmico, consiste
en remitir la delimitacin de los terrenos ocupados por espacios definidos
con un objeto de proteccin, a todos y cada uno de los niveles de planea-
miento, estableciendo que las delimitaciones realizadas por el planeamien-
to de rango superior sern precisadas y concretadas por el resto del plane-
amiento. En ese sentido, las escalas grficas y el carcter indicativo o
normativo de las delimitaciones varan segn el mbito de planeamiento
que tiene cada plan:
Carcter indicativo: Plan Territorial Parcial y Plan Territorial Sectorial

(mnimo 1:50.000).
Carcter normativo: Planeamiento general urbanstico (mnimo 1:10.000).
Carcter normativo: Plan especial del espacio (mnimo 1:5.000).
En el caso de un PTP de mbito comarcal la escala mnima recomendada
es 1:25.000 con delimitaciones de carcter indicativo.
4.2.4. La Directriz de Medio Fsico en las Directrices de Ordenacin

del Territorio del Pas Vasco
En este panorama plural del tratamiento de los aspectos ambientales en

los instrumentos de ordenacin del territorio de mbito autonmico, y es-
pecficamente de la conservacin y de los espacios protegidos, las Directri-
ces de Ordenacin del Territorio de la Comunidad Autnoma del Pas Vas-

co (DOTPV), establecidas por la Ley 4/1990, y aprobadas tras una larga
tramitacin por el Decreto 28/1997, de 11 de febrero, del Gobierno Vasco,
ofrecen un planteamiento matizadamente distinto a los vistos hasta aqu.
Partiendo de una especial atencin al (denominado) medio fsico en la

formulacin del modelo territorial, en el que junto a los graves y extendi-
dos procesos de deterioro de los sistemas y procesos naturales, se destaca
el medio fsico como una oportunidad de futuro y un factor clave para el
bienestar, el desarrollo econmico y la calidad de vida (DOTPV, 85), el do-
cumento dedica una directriz especfica (captulo 8) a la ordenacin del
medio fsico. Dicha ordenacin se articula en tres grandes apartados:
Directrices generales relativas a los elementos y procesos del medio fsico:

a) tratamiento del suelo; b) de la vegetacin; c) de la fauna; d) de las aguas
superficiales; e) de los recursos hdricos subterrneos; f) del espacio litoral
y marino; g) del paisaje; y h) de yacimientos de inters cientfico-cultural.
Directrices generales relativas al control de las actividades: a) Infraes-
tructuras; b) actividades extractivas; c) actividades urbansticas y edifica-
torias; d) vertederos de residuos slidos; e) actividades tursticas y recre-
ativas; f) actividades agrarias.
Directrices particulares de las categoras de ordenacin del medio fsico:
constituyen una zonificacin del territorio en sectores homogneos segn
su capacidad de acogida, a cada uno de los cuales se aplica una regula-
cin de usos. Tienen la doble funcin, segn las DOTPV, de homogeneizar
las denominaciones utilizadas en la calificacin del suelo no urbanizable
por el planeamiento urbanstico y de establecer criterios generales para
su ordenacin en la planificacin territorial (planes territoriales parciales
y planes territoriales sectoriales) y el planeamiento municipal, orientando
la regulacin de los usos y actividades en el suelo no urbanizable.
De la organizacin y contenido de la directriz de medio fsico de la DOTPV

conviene destacar algunos aspectos de carcter metodolgico y sobre el al-
cance vinculante y de desarrollo de sus propuestas en relacin con la con-
servacin de la naturaleza y los espacios naturales protegidos.
En materia de directrices sobre elementos y procesos del medio fsico, que

desde el punto de vista normativo tienen el carcter de Criterios y orienta-
ciones para la redaccin de los planes territoriales parciales y Orientacio-
nes y puntos de referencia para las administraciones sectoriales y para el

planeamiento municipal (no son, por tanto, determinaciones vinculantes,
de aplicacin directa). Destaca en el caso vasco la remisin de determinadas
propuestas a la elaboracin de Planes Territoriales Sectoriales (PTS) de claro
contenido ambiental, planteados desde la ordenacin del territorio y no co-
mo iniciativas sectoriales ambientales o de conservacin de la naturaleza.
Hasta ahora han sido aprobados definitivamente el PTS de Ordenacin de

Mrgenes de Ros y Arroyos de CAPV, Vertiente Cantbrica (Decreto
415/1998, de 22 de Diciembre) y Vertiente Mediterrnea (decreto 455/99
de 28 de diciembre de 1999), con implicaciones en la conservacin de los
cursos superficiales y sus inmediaciones, y el PTS de Zonas Hmedas de la
CAPV (Decreto 160/2004, de 27 de julio), de mucho inters para la conser-
vacin de ambientes hmedos costeros y continentales, sobre la base de
un interesante estudio de los humedales del Pas Vasco. Cuentan con apro-
bacin inicial el PTS Agroforestal (Orden del 10 de enero de 2005, del Con-
sejero de Agricultura y Pesca), que establece como condicionante super-
puesto, siguiendo a las DOTPV, los denominados corredores ecolgicos,
y PTS de Proteccin y Ordenacin del Litoral (Orden del Consejero de Or-
denacin del Territorio y Medio Ambiente de 28 de febrero de 2005).
Las Categoras de Ordenacin que para el suelo no urbanizable establecen

las DOTPV no plantean explcitamente relacin alguna con los espacios na-
turales ya protegidos o que puedan protegerse en aplicacin de la norma
sectorial vigente. No obstante dichas categoras tienen potencialidades pa-
ra mejorar la conservacin del conjunto del territorio, conectar territorial-
mente los espacios protegidos ya existentes y garantizar la salvaguarda de
sus entornos, e, incluso trasladar los objetivos y regulaciones de conserva-
cin de reas protegidas a otros espacios con los que existen evidentes si-
militudes ecolgicas y funcionales.
Categoras de Ordenacin propuestas por la DOTPV (1997) para el Suelo

no Urbanizable:
Especial Proteccin
Mejora Ambiental
Forestal
Agroganadera y Campia
Pastos montanos
Sin vocacin de usos definido
Proteccin de aguas superficiales

Aunque la mayor parte de estas categoras de ordenacin tienen el ca-
rcter de criterios y orientaciones para la redaccin de los PTP y el pla-
neamiento municipal, la primera de ellas (Especial Proteccin) es deter-
minacin vinculante, de aplicacin directa, resultando de aplicacin a
los bosques autctonos bien conservados, a los complejos fluviales en
buen estado, a las playas, a las zonas hmedas interiores, a los acantila-
dos costeros, las reas culminares o de vegetacin singular y, en general,
a todos los elementos valiosos desde el punto de vista de la ecologa, la
cultura, el paisaje o todo ello conjuntamente (DOTPV, 134). Tales reas,
que debern ser precisadas por los PTP, se completan con el Listado
abierto de reas y Espacios de Inters Naturalstico (Anexo 3 del captu-
lo 21 de las DOTPV), que tendrn la consideracin de Especial Proteccin
cuando as lo establezcan los correspondientes PTP o el planeamiento
municipal.
A estas categoras de ordenacin, las DOTPV aaden el concepto de condi-

cionantes Superpuestos, con virtualidades igualmente para la conservacin
y que afectan a superficies que, al margen de la categora a la que perte-
nezcan, forman parte de reas vulnerables a la contaminacin de acufe-
ros, reas erosionables o con riesgos de erosin y reas inundables,
cada una con regulaciones especficas de acuerdo con su realidad ambien-
tal. Llama la atencin que los espacios naturales protegidos y la Reserva de
la Biosfera de Urdaibai se incluyan tambin en el apartado de condicio-
nantes superpuestos, en el sentido de que en estas partes del territorio
existe el condicionante de sus respectivos planes de ordenacin y ges-
tin, que prevalecen sobre las determinaciones del instrumento de ordena-
cin territorial.
4.2.5 Recursos naturales y conservacin en los instrumentos de Canarias

e Illes Balears
Las leyes de ordenacin del territorio de las dos comunidades autnomas in-
sulares, Illes Balears y Canarias, han concedido gran importancia a los ins-
trumentos de ordenacin de mbito insular, espacios que adems tienen ele-
vadas competencias a travs de los Consells y los Cabildos para el desarrollo
y aprobacin de los planes. No obstante, las dos normas vigentes en los ar-
chipilagos (Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordenacin Territorial de
Baleares y Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, Texto Refundido de las
Leyes de Ordenacin del Territorio de Canarias y de los Espacios Naturales

de Canarias) y las que las precedieron, establecen como instrumentos bsi-
cos de ordenacin de mbito autonmico las Directrices de Ordenacin Te-
rritorial (Illes Balears) y las Directrices de Ordenacin en Canarias, instru-
mento propio del Gobierno de Canarias que integra la ordenacin de los
recursos naturales y del territorio (Art. 15.1. del Decreto Legislativo citado).
Las dos comunidades autnomas cuentan con sus Directrices aprobadas,

las Illes Balears por la Ley 6/1999, de 6 de octubre, y Canarias sus Direc-
trices de Ordenacin General y las Directrices de Ordenacin del Turismo
por la Ley 19/2003, de 14 de abril. Las Directrices de Canarias, al incardi-
narse en un marco legislativo que integra la ordenacin de los recursos y
espacios naturales, el territorio y el urbanismo, y al incorporar, por razo-
nes que se justifican en su exposicin de motivos, la ordenacin del turis-
mo, tiene lgicamente mayor alcance que las Directrices de Baleares. No
obstante, lo que aqu interesa son los criterios y determinaciones que a es-
cala autonmica plantean ambos instrumentos en materia de conservacin
de la naturaleza y reas protegidas, que debern ser desarrollados por los
instrumentos de ordenacin insulares.
Las Directrices de Ordenacin Territorial de las Illes Balears (DOTIB) tie-

nen por objeto definir un modelo territorial para el conjunto del archipila-
go basado, como se seala en su artculo 1, en:
Un desarrollo equilibrado entre los diferentes mbitos territoriales y sec-

toriales de las islas y una mejora de la calidad de vida de sus habitantes.
Una utilizacin racional del suelo y de los recursos naturales y una mejor
distribucin en el espacio de los usos y actividades productivas.
Una proteccin de la calidad ambiental, el paisaje, la biodiversidad y el
patrimonio histrico.
Sobre esta base, asumida en trminos parecidos por los diferentes instru-
mentos de mbito autonmico, interesa destacar como las DOTIB abordan
dentro del modelo territorial propuesto, las denominadas reas sustradas
al desarrollo urbano, cuya funcin se dice en el art. 8 es la proteccin
de los elementos de identidad que los caracterizan y que, por ello, deben
preservarse de los procesos de desarrollo urbanstico.
El artculo 9 de la normativa de las DOTIB se ocupa del suelo rstico prote-

gido, que est constituido por las cinco categoras siguientes:

reas naturales de especial inters de alto nivel de proteccin (AANP)
reas naturales de especial inters (ANEI)
reas rurales de inters paisajstico (ARIP)
reas de prevencin de riesgos (APR)
reas de proteccin territorial (APT)
Se consideran como suelo rstico comn las denominadas reas de inters
agrario (AIA), las reas de transicin (AT) y las reas de suelo rstico de
rgimen general (SRG).
Dentro de que los Planes Territoriales Insulares debern considerar co-

mo mnimo las determinaciones establecidas en esta Ley (se comentar
como experiencia en la materia el caso del PTI de Menorca, aprobado
definitivamente en abril de 2003), es preciso aclarar que las tres prime-
ras categoras de proteccin (AANP, ANEI y ARIP) estaban ya definidas
por la Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y rgimen ur-
banstico de las reas de especial proteccin de las Islas Baleares. La or-
denacin del territorio (DOTIB y PTI) las asumen e incorporan, debiendo
delimitar y regular los PTI las reas de alto nivel de proteccin dentro de
las ANEI (segn estable la citada Ley 1/1991 en su artculo 11). Se incor-
poran, como mnimo, en calidad de suelos rsticos protegidos, con evi-
dente potencial para la conservacin, las reas de prevencin de riesgos
(inundacin, incendios, erosin o desprendimiento), y las denominadas
reas de proteccin territorial (franja de 500 metros para las islas de
Mallorca, Menorca e Ibiza, y 100 metros para Formentera, medidas des-
de el lmite interior de la ribera del mar, as como franjas en torno a las
carreteras de diferente anchura segn su jerarqua); estas ltimas (las
APT) pueden ejercer, segn se dice explcitamente en el artculo 21 de las
DOTIB, la funcin de corredor biolgico para la conexin de las reas
protegidas.
Sin negar el inters de esta mencin, los suelos adjudicados a la funcin de

conectores ecolgicos son en todo caso reducidos y no siempre los ms
adecuados (concretamente los vinculados a las franjas de proteccin de las
carreteras). La experiencia del PTI de Menorca, partiendo de los mnimos
establecidos por las DOTIB y asumiendo como un objetivo prioritario la co-
nexin de espacios naturales protegidos, ha superado los requerimientos
bsicos marcados por el instrumento de mbito regional.

Las Directrices de Ordenacin General y las Directrices de Ordenacin del
Turismo de Canarias (DOGTC), recientemente aprobadas con rango de Ley,
mereceran un comentario en profundidad, pues sus propuestas, en un
marco legal ciertamente original en el Estado, pero tambin en el contexto
de los graves problemas de insostenibilidad territorial del Archipilago34,
van ms all de las relaciones explcitas entre espacios naturales protegi-
dos y ordenacin del territorio. Muchos de sus objetivos, presididos por el
logro de un modelo de desarrollo sostenible y duradero para las islas, es-
pecialmente respetuoso con el medio ambiente y conservador de los recur-
sos naturales, del patrimonio cultural y del territorio, pero tambin ms
equilibrado y justo, y generador de riqueza econmica (Exposicin de mo-
tivos I, de la Ley 19/2003), estn preferentemente dirigidos a la matriz te-
rritorial, con esperables consecuencias positivas para la conservacin de
la biodiversidad y la salud de los ecosistemas.
Entre otros objetivos generales, las DOGTC se proponen: (1) Mejorar la

proteccin del suelo rstico amenazado, reorientando la presin residen-
cial hacia una mayor densidad de los asentamientos existentes y limitando
las nuevas infraestructuras de transporte en el medio rural; (2) incremen-
tar la eficacia del actual suelo urbano, incentivando la densidad residen-
cial, frente a nuevas ocupaciones extensivas, y la ocupacin de espacios in-
teriores vacos; (3) recalificar territorialmente la actividad turstica,
frenando la edificacin de nuevos espacios y favoreciendo la diversifica-
cin de los servicios con mayor capacidad de generacin de valor aadido;
y (4) racionalizar la inversin en infraestructuras lineales, integrando gale-
ras de servicios que ahorren suelo en la provisin de los mismos. Se trata
de propuestas que, de cumplirse, redundarn favorablemente sobre los ob-
jetivos de conservacin de los espacios naturales protegidos y del territorio
en su conjunto.
En sntesis, las DOGTC tienen por objeto:
Articular actuaciones que garanticen el desarrollo sostenible de Canarias.

Definir criterios bsicos para la ordenacin y gestin de los recursos
naturales.
Fijar los objetivos generales de las intervenciones con relevancia terri-
torial.
34. Vase, al respecto, Gonzlez (2003).

Establecer estrategias de accin territorial para la definicin del modelo
bsico de Canarias.
Establecer un marco referencial para las directrices de ordenacin secto-
rial que se formulen como desarrollo de estas directrices generales y pa-
ra los Planes Insulares de Ordenacin.
Articular las actuaciones sobre la base del equilibrio interterritorial y la
complementariedad de los instrumentos que conforman el sistema de or-
denacin territorial.
Una mencin especial merece, a juicio de este documento, la Directriz 3,

sobre criterios bsicos en la elaboracin de las DOGTC; entre los 14 que se
mencionan, con un discurso y sistematizacin en materia ambiental real-
mente nuevo en instrumentos de esta naturaleza en Espaa, la primera se
plantea as:
La defensa de la biodiversidad y la defensa de la integridad de los siste-

mas naturales que perviven en las islas, evitando su merma, alteracin o
contaminacin y el desarrollo racional y equilibrado de las actividades so-
bre el territorio.
Junto a este primer criterio, los siguientes se refieren a: la armonizacin de

los requerimientos de desarrollo social y econmico con la preservacin del
medio; la utilizacin del suelo de acuerdo con su aptitud natural; la defini-
cin de un marco territorial que permita contener el crecimiento respecto de
la capacidad de carga ambiental; la conservacin de patrimonio y paisaje; el
reequilibrio entre islas y reas dentro de las mismas; el ahorro y uso eficien-
te de recursos; la prevencin de riesgos naturales; el mantenimiento de la
actividad turstica como motor econmico insular mediante su renovacin,
diversificacin y extensin de energas renovables; la disminucin en la pro-
duccin de residuos; el uso eficiente de las infraestructuras existentes, su
adaptacin y mejora; y la potenciacin del transporte entre islas y con el ex-
terior, especialmente aquellos definidos como colectivos y no contaminantes.
Se estructuran los contenidos de las DOGTC en los siguientes captulos:
1. Recursos naturales.
2. Energa y residuos.
3. Ordenacin territorial.
4. Transportes y comunicaciones.

5. Patrimonio cultural y paisaje.
6. Actividad econmica y territorio.
Dentro del captulo 1 (recursos naturales), merece destacarse la Directriz 9,

en la que se seala que la ordenacin en materia de biodiversidad ser es-
tablecida por los Planes Insulares de Ordenacin en su dimensin de Planes
de Ordenacin de los Recursos Naturales, por los instrumentos de planea-
miento de los espacios naturales protegidos, y por las Directrices de Orde-
nacin y planes sectoriales, conforme a los principios y criterios que esta-
blecen las presentes Directrices de Ordenacin General (DOGTC, 9.1.). De
manera explcita se establece, pues, la cooperacin entre planificacin terri-
torial a la escala de los PIO y la ordenacin en materia de biodiversidad.
Por su parte, el Captulo II del Ttulo dedicado a la ordenacin de los recursos

naturales, se ocupa explcitamente de la biodiversidad. Se trata de un captu-
lo que, ms all de sus determinaciones concretas, tiene inters metodolgico
para el asunto que es objeto de este texto y, en general, para la integracin de
los aspectos de conservacin en instrumentos de ordenacin del territorio de
mbito regional. El captulo citado contiene 8 directrices (de la 12 a la 19 so-
bre objetivos; criterios para la conservacin de la diversidad de las especies y
de los hbitats; criterios para la restauracin y gestin; y adquisicin de re-
as estratgicas); de entre las directrices citadas llama la atencin la nmero
14, sobre Criterios para la conservacin de los hbitats, un objeto territo-
rial y una escala a los que la ordenacin del territorio debe prestar especial
atencin desde su dimensin ambiental. Dice la citada Directriz:
1. Sin perjuicio de los criterios para la actuacin pblica establecidos en la

legislacin sectorial, las intervenciones pblicas en los ecosistemas se
orientarn a la preservacin de la biodiversidad autctona, asegurando
el mantenimiento de poblaciones viables de especies nativas, la repre-
sentatividad de los ecosistemas objeto de su atencin, la interconexin
de los espacios protegidos mediante corredores ecolgicos, y el manteni-
miento de los procesos ecolgicos y del potencial evolutivo de las espe-
cies y los ecosistemas, en armona con la actividad humana.
2. La Red Canaria de Espacios naturales protegidos ser una representa-
cin significativa del patrimonio natural del archipilago, capaz de ase-
gurar la conservacin de su biodiversidad, en la que cada rea protegida
recibir la categora de proteccin que asegure la preservacin y ade-
cuada gestin de sus recursos naturales.

La conservacin de los hbitats, incluida en el Ttulo sobre recursos natu-
rales, est estrechamente vinculada a las directrices del Ttulo IV, dedicado
a la Ordenacin Territorial. sta asume la salvaguarda de la biodiversidad
en la formulacin del modelo territorial bsico y plantea una serie de di-
rectrices que, concretadas y desarrolladas por los PIO y, en su caso, por di-
rectrices sectoriales sobre prevencin de riesgos, proteccin de litoral (for-
mulacin de unas directrices de ordenacin del litoral), proteccin del
suelo rstico (formulacin de unas directrices de ordenacin del suelo
agrario) y contencin del consumo del suelo urbanizable, deben contri-
buir al objetivo enunciado de conservacin de la biodiversidad y los hbi-
tats. No obstante, a diferencia de las directrices de las Illes Balears y del
Pas Vasco, el instrumento canario no establece categoras o reas concre-
tas de proteccin, remitiendo este asunto a los PIO en sus criterios, identi-
ficacin y delimitacin.
Las directrices contienen determinaciones de aplicacin directa (NAD) y

un segundo grupo (ND) de aplicacin a travs de directrices de ordena-
cin sectoriales, planes insulares de ordenacin, planes y normas de es-
pacios naturales protegidos, planes territoriales parciales y especiales,
planes generales de ordenacin, y otras figuras ya existentes en el sistema
de la ordenacin territorial y sectorial. Son de considerable alcance en
materia de desarrollo urbanstico, con las implicaciones que ello tiene pa-
ra los espacios naturales protegidos y para la conservacin de los hbi-
tats, los cambios de la clasificacin y categorizacin del suelo establecidas
en las disposiciones adicionales cuarta y quinta de la Ley aprobatoria de
las DOGTC, atendiendo al estado de gestin urbanstica de los suelos ur-
banizables.
Por ltimo hay que tener muy presente tambin que la elaboracin de las
DOGTC ha contado, desde la aprobacin del Decreto 4/2001, de 12 de
enero, por el que se acuerda la formulacin de las directrices, y, poco des-
pus, con la Ley 6/2001, de medidas urgentes en materia de ordenacin
del territorio y del turismo de Canarias, con una serie de medidas cautela-
res consistentes en la suspensin de los instrumentos de planeamiento
habilitados para clasificar y calificar suelo y, con ello, susceptibles de cre-
ar expectativas de derechos, y del otorgamiento de licencias35 durante la
35. Sobre estos aspectos y la evolucin poltica de la ordenacin del territorio y el turismo en
Canarias puede verse Vera Galvn (2003).

tramitacin de la DOGTC. Con ello, la ordenacin del territorio se dota en
Canarias (como ha ocurrido en Baleares o establece la Ley de Cantabria)
de cautelas legales suficientes para impedir cambios en el territorio du-
rante la tramitacin de los instrumentos de ordenacin, que hagan impo-
sible o dificulten de forma significativa los objetivos de la propia ordena-
cin. Se trata de una cautela que, con carcter general, establece la Ley
4/89, de 27 de marzo, de conservacin de los espacios naturales y de la
flora y fauna silvestres, para el periodo de tramitacin de los Planes de
Ordenacin de los Recursos Naturales. En algn caso ya se ha destacado
la limitacin que para los instrumentos de ordenacin del territorio supo-
ne la falta de vas cautelares como las sealadas y la necesidad de incor-
porarlas a la legislacin36.
36. Vanse los comentarios para el caso andaluz en la Entrevista a Josefina Cruz Villaln (Di-
rectora General de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de la Junta de Andaluca, en Andalu-
ca Geogrfica. Boletn de la Asociacin de Gegrafos Profesionales de Andaluca, n. 9, pp. 1-5.

5 Los instrumentos de planificacin
de mbito subregional
Objetivos y determinaciones en materia de recursos
y reas naturales de inters. Presentacin de experiencias
5.1. Cuestiones generales
Como ya se ha expuesto, todas las leyes autonmicas de ordenacin del te-

rritorio vigentes recogen la posibilidad de planificacin integral de mbitos
supramunicipales. Establecen para ello instrumentos especficos de deno-
minaciones diversas (aunque prevalece el nombre de Plan), con objetivos y
determinaciones que en los textos legales apenas difieren de los que se
atribuyen a planes y directrices regionales, cuyos criterios y propuestas de-
ben desarrollar en esa escala intermedia comprendida entre el espacio au-
tonmico y el municipal. En la prctica no obstante, y aunque en nmero
todava reducido, estn manifestando un nivel de concrecin lgicamente
ms alto, tanto en la profundidad de los anlisis y diagnsticos que susten-
tan las propuestas, como en el alcance de sus determinaciones, sobre todo
en relacin con el planeamiento municipal y con algunas polticas sectoria-
les de competencia y ejecucin autonmica (figura 2).
Desde el punto de vista poltico y administrativo es importante recordar

que los espacios de ordenacin subregionales establecidos por la legisla-
cin y, en todo caso, por los instrumentos de mbito autonmico no cuen-
tan con rganos polticos que asuman la elaboracin, aprobacin y poste-
rior gestin de los planes, salvo en el caso de Canarias y de las Illes Balears
(Cabildos y Consells Insulares, respectivamente). Las comunidades autno-
mas que disponen de legislacin comarcal (Catalua y Aragn, y, con dis-
tinto carcter y objetivos, Galicia, a partir de su Ley de Desarrollo Comar-
cal) no han atribuido en la prctica este tipo de instrumentos a los rganos
polticos comarcales37.
37. En Catalua, el Decreto 79/2001, de seis de marzo, crea la Delegaci Territorial del Govern
a les Terres de lEbre, estructura de descentralizacin administrativa de la Generalitat vincula-
da a la aplicacin del Plan Territorial Parcial de ese mbito, aprobado en mayo de 2001.
Los instrumentos de planificacin de mbito subregional 59

Plan subregional aprobado
Plan subregional en tramitacin
Plan insular aprobado
Plan insular en tramitacin
Figura 2: Estado de la planificacin de los planes subregionales e insulares en Espaa. Municipios incluidos total o par-
cialmente en planes subregionales e insulares.
Estos planes se formulan, pues, por el gobierno autonmico (o por el foral,

en el caso de los Territorios Histricos del Pas Vasco, que comparten esta
competencia con el Gobierno Vasco) para partes del espacio geogrfico de
la comunidad autnoma, a diferencia de lo que ocurre con los planes y di-
rectrices regionales, en los que hay coincidencia entre espacio poltico y
mbito de ordenacin, o con el planeamiento urbanstico a escala local. Una
cuestin previa e importante, en la que aqu no cabe entrar, consiste en c-
mo se deciden los mbitos subregionales objeto de ordenacin y qu proce-
sos de participacin se establecen desde un principio (as debiera ser, al
menos) para implicar a la poblacin y a los elegidos en una iniciativa plani-
ficadora que poltica y tcnicamente se pone en marcha, en la generalidad
de los casos, desde fuera.
Algunas comunidades autnomas han optado explcitamente por el criterio

funcional para la delimitacin de los mbitos supramunicipales objeto de
planificacin. El Pas Vasco, tras diversos estudios al respecto (Vergara,
1989), ofrece en las DOTPV de 1997 una divisin de su territorio en 15 reas

funcionales, a cada una de las cuales corresponde un Plan Territorial Parcial.
Estas reas, que agrupan siempre municipios enteros aunque pueden so-
brepasar los lmites de un Territorio Histrico, se establecen a partir de la je-
rarqua urbana y de la capacidad de determinados ncleos (y, en algn caso,
de parejas de ncleos) de articular funcionalmente un espacio en calidad de
cabecera funcional del rea. En todo caso los principios funcionales suelen
matizarse con otros criterios de naturaleza geogrfica e histrica. Mtodos
ms eclcticos (funcionales y geogrfico-histricos) se han adoptado para la
delimitacin de mbitos subregionales de ordenacin del territorio en el pro-
yecto de Directrices de Ordenacin del Territorio de Castilla y Len, en Anda-
luca o en el Plan de Ordenacin Insular de Tenerife.
Como se ha dicho, hasta el momento el nmero de planes de ordenacin

subregionales es escaso, sobre todo teniendo en cuenta la superficie del te-
rritorio del Estado, la variedad y gravedad de problemas territoriales, que
con frecuencia se concretan a esas escalas, y los recientes y crecientes ale-
gatos a favor del gobierno del territorio en espacios prximos al ciudadano
capaces de crear afinidades e identidades entre el nivel de pases-regiones
y municipios.
Adems, hasta donde sabemos, los pocos planes definitivamente aproba-

dos o en fase avanzada de tramitacin se concentran en pocas comunida-
des autnomas. Andaluca, que ha profundizado en el ltimo decenio en
esta va y escala de planificacin, cuenta con varios planes definitivamen-
te aprobados sobre mbitos subregionales de caractersticas geogrficas
diversas (de aglomeracin urbana, de desarrollo turstico y agriculturas
intensivas, de valor natural y perfil rural), pero siempre con tensiones y
conflictos territoriales a los que el Plan pretende dar respuesta.
En Canarias pueden entenderse como planes subregionales, los Planes In-

sulares de Ordenacin, aunque por el tamao y complejidad de algunas is-
las, en especial de las dos ms pobladas Gran Canaria y Tenerife, se han
establecido los denominados Planes Territoriales Parciales que, como reco-
ge el Plan Insular de Ordenacin de Tenerife (PIOT) (que los considera den-
tro de sus determinaciones), pueden formularse para mbitos comarcales
o supramunicipales definidos por el PIOT, y para espacios litorales (PIOT,
1.2.6.1.), con lo que el PIOT adquiere la naturaleza de plan de planes.
Fuerteventura, Lanzarote, Tenerife, Gran Canaria y El Hierro cuentan con

sus respectivos PIO. En Baleares, estn definitivamente aprobados el Plan
Territorial Insular de Menorca (abril de 2003) y Mallorca (diciembre de
2004) e Ibiza-Formentera (marzo de 2005).
Castilla y Len tiene aprobado un nico plan subregional, el del rea de

Valladolid y su entorno, y otro tanto ocurre en Catalua, donde cuenta
con aprobacin definitiva desde mayo de 2001 el Pla territorial de les Te-
rres de lEbre. En el Pas Vasco, se encuentran en distintas fases de trami-
tacin los Planes Territoriales Parciales recogidos por la Ley de Ordena-
cin Territorial de 1990 y establecidos para cada una de las 15 reas
Funcionales delimitadas por las DOTPV (1997). Cuentan ya con aproba-
cin definitiva los del Territorio Histrico de lava (PTP de las reas Fun-
cionales de lava Central, de Laguardia-Rioja Alavesa, y de Llodio), con
aprobacin inicial o provisional los de las reas funcionales de Guipzcoa
y el del Bilbao Metropolitano, encontrndose an en avance los de las res-
tantes reas vizcanas.
Es interesante desde el punto de vista ambiental y de la conservacin de la

naturaleza, la atencin que est mereciendo en los ltimos aos la ordena-
cin de los espacios litorales, mbitos habituales de conflicto entre la urba-
nizacin indiscriminada, las grandes infraestructuras y los valores natura-
les y paisajsticos de conservacin. Algunos de los planes subregionales ya
citados y aprobados tienen en parte ese carcter, en la medida que afectan
a espacios costeros y a sus traspases. Hay, no obstante, algunos planes es-
pecficamente dirigidos al espacio litoral, como las Directrices subregiona-
les de ordenacin del territorio para la franja costera de Asturias, aproba-
das en 1993 por el Gobierno del Principado por el Decreto 107/93, de 16
de diciembre, en cuyo desarrollo se ha elaborado el interesante Plan Terri-
torial Especial del Litoral Asturiano (POLA), que cuenta ya con aprobacin
inicial. Dentro del mismo ambiente costero, Cantabria aprob definitiva-
mente en 2004, con el mximo rango legal (Ley 2/2004, de 27 de septiem-
bre), su Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria. Por su parte, el Pas
Vasco est utilizando el instrumento del Plan Territorial Sectorial para la
ordenacin de su espacio litoral (PTS de Proteccin y Ordenacin del Lito-
ral, aprobacin inicial 28 de febrero de 2005). En el Mediterrneo, estn
aprobadas inicialmente desde 2004 las Directrices y Plan de Ordenacin
Territorial del Litoral de la Regin de Murcia.

El POL de Cantabria, equiparado por la Ley que regula la ordenacin del te-
rritorio en dicha comunidad al Plan Regional de Ordenacin Territorial, res-
ponde a los contenidos globales propios de la planificacin territorial inte-
gral, frente al carcter ms especfico y restringido del POLA asturiano,
dirigido prioritariamente a la ordenacin de playas y del denominado suelo
de proteccin de costas. En Cantabria, el POL contempla en primer lugar
como uno de los fundamentos del modelo territorial la proteccin de la cos-
ta, previendo para ello una denominada rea de proteccin, integrada por
distintas categoras protectoras (costera, de riberas, intermareal, ecolgica,
de inters paisajstico y litoral). Es importante sealar que en la citada rea
el POL se comporta con todo rigor como norma imperativa, sealando el r-
gimen jurdico de usos en cada categora, los cuales se superponen al plane-
amiento urbanstico municipal desde primer momento. Todo ello sin perjui-
cio de otras limitaciones impuestas desde la legislacin sectorial o el propio
planeamiento municipal. Junto al rea de proteccin, el POL define una serie
de criterios o directrices para la denominada rea de ordenacin (integrada
por las categoras periurbana, modelo tradicional, ordenacin ecolgico-
forestal y rea no litoral), en la que ser el planeamiento urbanstico muni-
cipal el que fije la ordenacin integral del territorio.
Fuera de los planes definitivamente aprobados, no es fcil hacer un inven-

tario de todos los de mbito subregional en distintas fases de elaboracin,
pero lo cierto es que los hay en numerosas comunidades autnomas. En el
Pas Vasco, como se ha dicho, se encuentran en fase de aprobacin inicial
o de avance los de todas las reas funcionales de Guipzcoa y Vizcaya. Ca-
talua tiene muy avanzados varios de sus planes territoriales parciales, y
en distinto estado de tramitacin los hay tambin en Andaluca, Castilla y
Len, Extremadura (an sin contar con un instrumento director de mbito
regional), la Comunidad Valenciana, Canarias o la Regin de Murcia.
La diversidad geogrfica de los espacios objetos de ordenacin, la variedad

de marcos legales y de proyectos polticos de los gobiernos autonmicos, y
la huella de los distintos equipos tcnicos que elaboran los documentos
(claramente perceptible), generan un panorama sumamente diverso en el
contenido, propuestas y alcance de las determinaciones de estos instru-
mentos subregionales, concretamente en lo que se refiere a su dimensin
ambiental y a la salvaguarda de reas de inters natural en relacin con
los espacios naturales protegidos.

5.2. El caso de los planes subregionales andaluces
El significativo nmero de planes subregionales andaluces que cuentan ya

con texto normativo (estn o no definitivamente aprobados) permite ofrecer
una sntesis del modo en que se integran en la ordenacin del territorio los
recursos naturales y las reas de inters natural, y las relaciones que en su
caso se establecen con los espacios naturales protegidos de la legislacin sec-
torial. Tngase en cuenta que en todos los planes incluidos en el Anexo 4
existen ya espacios naturales protegidos de mayor o menor entidad, y dos
de ellos afectan a parques de tanto significado como el de Doana (Parque
Nacional y Parque Natural) (Plan de Ordenacin del Territorio del rea de
Doana, POTAD) y el Parque Natural de las Sierras de Segura, Cazorla y Las
Villas (Plan de Ordenacin del Territorio de la Sierra de Segura).
Todos y cada uno de los planes subregionales plantean una propuesta de or-
denacin, ajustada a la especificidad de cada territorio, articulada en torno a
los siguientes asuntos:
La estructuracin del territorio y la mejora de su funcionalidad.

La potenciacin de los recursos productivos territoriales.
La racionalizacin del consumo de los recursos naturales.
La mejora de prestacin de los servicios bsicos.
Sobre el tratamiento de los recursos y reas naturales de inters en los
planes andaluces, asunto que constituye siempre uno de los ejes de la pla-
nificacin, se ha hecho ya un balance sinttico y descriptivo, al que segui-
mos (Muoz Iribarren, 2003). Se pueden extraer las siguientes conclusiones
a partir de las memorias de ordenacin y normas de dichos documentos:
Juntoa los espacios naturales protegidos incluidos en la Ley 2/1989, a

los posteriormente creados por la administracin ambiental de la Junta
de Andaluca y a los integrantes de la propuesta de Lugares de Inters
Comunitario de la Consejera de Medio Ambiente, todos los planes sea-
lan reas o espacios de inters natural, paisajstico o ambiental, conside-
rndolos como suelos no urbanizables especialmente protegidos y remi-
tiendo su calificacin al planeamiento urbanstico general, que deber
recogerla en la escala que el propio plan determina.

Slo en algn caso se seala como criterio y funcin de los suelos protegi-
dos la de contribuir a la salvaguarda del entorno de los espacios naturales
protegidos o a la conexin entre ellos. En el POTAD (cuadro 2) la especial
proteccin atribuida a los espacios forestales (fuera de espacios naturales
protegidos) se sustenta en una justificacin ecolgica y territorial de inte-
rs. La presencia de estas superficies forestales dice la memoria de or-
denacin del Plan es de un extraordinario inters por la multiplicidad de
funciones que cumplen; por una parte constituyen extensos ecosistemas
que mantienen una interesante diversidad biolgica; por otra, juegan un
papel notable en algunos procesos ecolgicos esenciales para la migra-
cin, distribucin geogrfica e intercambio gentico de las especies silves-
tres; adicionalmente estn asociados a unos modelos tradicionales de ex-
plotacin que son parte significativa de la actividad econmica y cultural
de este territorio; y, finalmente, cumplen una funcin protectora con espe-
cial repercusin sobre los recursos hdricos de Doana y la contencin de
los procesos erosivos (Plan de Ordenacin del Territorio del mbito de
Doana, 2004:78; vase pgina web de la Junta de Andaluca).
Los espacios as protegidos suelen incorporarse con frecuencia a la pro-
puesta del sistema de espacios libres de mbito comarcal que los planes
contienen, fomentndose las actividades de ocio y recreo, pero asegurn-
dose la permanencia de estos terrenos al margen de los procesos de ur-
banizacin y la salvaguarda de sus valores naturales.
Los objetivos ms habituales de las propuestas de ordenacin se refieren
a las siguientes cuestiones:
a) Proteccin de estas reas de inters natural o paisajstico frente a usos

y actuaciones que perjudiquen su funcin, mediante la regulacin de
aprovechamientos y actividades compatibles con su conservacin.
b) En bastantes casos, preservacin de la estructura rural existente y po-
tenciacin de los usos primarios.
c) Fomento, cuando resulte posible, del uso pblico, incrementando las
aptitudes de ocio y recreativas del territorio.
d) Prevencin de riesgos naturales y recuperacin de zonas degradadas.
e) En algn caso, establecimiento de medidas adicionales en los espacios
naturales protegidos, sin perjuicio de lo regulado por la administracin
sectorial para los mismos.

Cuadro 2. Objetivos generales del Plan de Ordenacin del Territorio del mbito de Doana
y lneas de actuacin ambientales (2003)
Objetivos generales
A) Proteger, mejorar y regenerar los espacios con valor ambiental, paisajstico o cultural y reducir los riesgos natura-
les y tecnolgicos sobre la poblacin, actividades y recursos
Lneas de actuacin:
A.1. Establecer medidas de proteccin de las grandes superficies forestales, con objeto de mantener su contri-
bucin al equilibrio en la ordenacin general de los usos del mbito y para coadyuvar a la conservacin de los
espacios naturales protegidos
A.2. Limitar la expansin de los regados con aguas subterrneas en el territorio de vinculacin directa con el siste-
ma hdrico y ecolgico de Doana y controlar la repercusin de la actividad agrcola sobre los recursos naturales
A.3. Proteger los espacios litorales, asegurando la preservacin de las especies en las aguas interiores y la con-
servacin de los valores de los espacios costeros
A.4. Reducir la presin sobre los acuferos del mbito sustituyendo la captacin de recursos subterrneos para
usos urbanos por recursos superficiales
A.5. Dotar a los ncleos urbanos de sistemas de depuracin de vertidos acordes con el volumen y caractersti-
cas de su carga contaminante y a las condiciones del medio receptor, y favorecer su reutilizacin
A.6. Ordenar la relacin entre las distintas unidades de paisaje, mejorar la definicin de las zonas de transicin y
proteger los elementos de mayor singularidad que contribuyen a la diversidad paisajstica
A.7. Prevenir las situaciones de riesgos naturales y tecnolgicos, reduciendo los posibles efectos sobre la pobla-
cin, las actividades productivas y el medio natural
A.8. Potenciar el valor territorial y ambiental de los cauces y riberas de los ros y arroyos del mbito
A.9. Proteger los valores culturales del mbito y, especialmente, los que se refieren a la identidad de Doana
B) Favorecer una mejor articulacin del mbito para contribuir al desarrollo de las funciones econmicas y territoriales
5 lneas de actuacin
C) Ordenar y compatibilizar los usos del suelo para contribuir a la mejora de las potencialidades econmicas
3 lneas de actuacin

5.3. El Pla Territorial Parcial de les Terres de lEbre: la incorporacin
explcita de criterios ecolgicos en la ordenacin del medio fsico.
La reciente aportacin del Pla Territorial del Alt Pirineu y Arn
En Catalua, el nico Plan Territorial Parcial aprobado hasta ahora, el de

las Terres de lEbre, plantea en su memoria de ordenacin y en el captu-
lo IV de la normativa una ordenacin del medio fsico orientada sobre to-
do al establecimiento del suelo no urbanizable y a la regulacin de los
usos compatibles y las condiciones de edificacin. Desde el punto de vista
de este texto merecen destacarse los criterios seguidos para la definicin
y sealamiento del suelo no urbanizable de proteccin, dentro del cual se
distinguen los siguientes tipos:
Suelo no urbanizable de proteccin especial.

Suelo no urbanizable de proteccin funcional (bosques y matorrales; lla-
nuras fluvial y deltaica).
Suelo no urbanizable de proteccin preventiva (cultivos de secano y
erms; cultivos de regado; reservas para sistemas generales en suelo no
urbanizable).
En el apartado de suelo no urbanizable de proteccin especial el Plan in-

corpora, junto a los espacios incluidos en el PEIN, otras reas de inters
natural que pretenden disminuir el efecto de borde y evitar la insulariza-
cin de aquellos espacios, delimitando reas naturales perifricas, com-
plementarias de las protegidas, que permiten obtener una red fsicamen-
te articulada y ecolgicamente eficaz de espacios libres.
El Plan establece as mismo como suelos no urbanizables los que denomi-

na Conectores biolgicos y entornos del PEIN, contribuyendo de esa for-
ma a mejorar el sistema de conservacin, a garantizar y ampliar las fun-
ciones del PEIN y a incorporar un elemento de calidad territorial al
mbito objeto de ordenacin, articulado en torno a los espacios naturales
protegidos ya existentes.
Los conectores y bordes, y los espacios PEIN, se completan en el captulo

de suelos no urbanizables de proteccin especial con los denominados
Elementos naturales de valor local, definidos por su inters ecolgico,
paisajstico, agrcola o forestal, y teniendo en cuenta su representatividad,
singularidad y fragilidad dentro de un mbito de escala local. Junto a es-

tos suelos de proteccin especial, que suman ms de 100.000 hectreas
(70.340 hectreas de espacios del PEIN ms 32.772,4 hectreas de otros
espacios), hay que considerar tambin los bosques y matorrales de pro-
teccin funcional (por las funciones que desempean como hbitats de
fauna, protectores de cabecera y de las mrgenes de ros y barrancos, fi-
jadores del suelo contra la erosin y mantenedores del equilibrio entre
oxgeno y CO2. Junto a ellos, la proteccin de los terrenos de la llanura
aluvial y deltaica (ms all de los incluidos en el PEIN), y de una conside-
rable extensin de reas ocupadas por cultivos herbceos y leosos de se-
cano, y por regado (estos ltimos como suelos no urbanizables de protec-
cin preventiva) permite incorporar buena parte de la matriz agraria al
suelo sustrado a la urbanizacin y a usos lesivos para la conservacin de
los ecosistemas.
La propuesta conceptual y metodolgica del Pla de les Terres de lEbre, se

ha consolidado y fortalecido en la Estrategia y determinaciones de orde-
nacin del Pla de lAlt Pirineu y Arn, recientemente sometido a informa-
cin pblica. Partiendo de una serie de premisas sobre la importancia de
la poltica del suelo no urbanizable, de su diversidad interna (que ha de
ser analizada y valorada), y de la necesidad de que constituya un sistema
continuo (mejor con piezas de gran tamao, que con muchas pequeas),
para garantizar sus funciones ecolgicas, sociales y al mismo tiempo pai-
sajsticas, seala un total de cinco objetivos; el segundo de ellos consiste
en asegurar las conectividades ecolgicas necesarias para el manteni-
miento de la biodiversidad y la funcionalidad de los ecosistemas y una
continuidad del suelo no urbanizable que dote de sentido morfolgico al
sistema de espacios abiertos.
Partiendo de ese objetivo, crea una red de suelo no urbanizable de protec-

cin especial que tiene por objeto la conectividad territorial y ecolgica
entre los espacios naturales protegidos a escala autonmica (PEIN y red
Natura 2000) y que incluye, por un lado, los espacios de ms alto valor
natural a nivel comarcal y regional, y, por otro, los conectores territoriales
y ecolgicos necesarios para asegurar la conexin y continuidad territo-
rial del conjunto de la red (figuras 3 y 4).

Fluvial
Terrestre
Espacios naturales
protegidos por la
legislacin ambiental
Espacios conectores
propuestos por el plan
territorial
Figura 3: Esquema de conectividad del Pla de lAlt Pirineu y Arn.
Espacios naturales
con proteccin sectorial
Espacios naturales de
conexin
Espacios de alto valor
agrcola
Figura 4: Propuesta de espacios abiertos de proteccin especial dentro del Pla de lAlt Pirineu y Arn.

5.4. Sobre la planificacin de los recursos y de las reas naturales de inters
insular en el PIO de Tenerife
En el contexto de la planificacin integrada del territorio que establece la

reciente legislacin canaria y que asumen las DOGTC aprobadas por ley en
2003, el Plan Insular de Ordenacin de Tenerife (PIOT) merecera un trata-
miento extenso, por lo que metodolgicamente aporta en el citado contex-
to, por la propia complejidad y diversidad del espacio tinerfeo, y por el
modo en que se integran en su propuesta planificadora urbanismo, territo-
rio, recursos naturales y espacios naturales protegidos.
Como es sabido, desde 1994 (no es, por tanto, un hecho nuevo), la Ley de
Espacios Naturales de Canarias, a travs de diversas modificaciones de la
Ley 1/1987, reguladora de los Planes Insulares de Ordenacin (PIO), incor-
por a tales planes el carcter de PORN. As se mantiene en la Ley 9/1999,
de 13 de mayo, de Ordenacin del Territorio de Canarias y en el Decreto Le-
gislativo 1/2000, que refunde las leyes de Espacios Naturales y de Ordena-
cin del Territorio. Eso es lo que ocurre con el PIOT (y con los otros PIO
aprobados) que al tiempo que formula, como en la mayor parte de los ins-
trumentos de esta naturaleza y escala, un modelo territorial sostenible para
la isla, contiene al menos, las determinaciones mnimas exigidas por la le-
gislacin vigente para los Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales y,
en particular, las necesarias para garantizar la conservacin de los recursos
naturales, entendiendo por conservacin la preservacin o utilizacin orde-
nada, en su caso, con base al criterio de desarrollo sostenible (art. 18.1; a
continuacin detalla la norma los mnimos que debern incluir).
Esa es la particular frmula por la que los PIO pasan a ser tambin PORN;
porque deben contener las determinaciones mnimas exigidas a los PORN,
lo que no impide dicho sea de paso- que otros planes de ordenacin del
territorio, sin esta mencin expresa en sus respectivos marcos legales a los
PORN, contengan tambin o superen incluso los requerimientos de los
PORN por la legislacin especfica vigente (es el caso, por ejemplo, del PTI
de Menorca, que se presentar ms adelante). Con una salvedad que no
debiera pasarse por alto y es que, en el caso de Canarias y, concretamente,
de Tenerife, parece que no cabran otros PORN para mbitos comarcales
de la isla o espacios concretos del interior o la plataforma litoral que lo ne-
cesitase38. Con ello, el PIOT ha adquirido un alto compromiso con la defen-
sa y gestin de los recursos naturales, que inevitablemente ha llevado a

formular una cascada de planes sectoriales y territoriales, numerosa y
compleja, de cuya aprobacin y ejecucin depende en parte el logro de sus
grandes objetivos de sostenibilidad y cohesin social y territorial.
Especial inters revisten en materia de relaciones entre ordenacin del te-

rritorio y espacios naturales las denominadas reas de Regulacin Homo-
gnea (ARH), mbitos de ordenacin que presentan cierta homogeneidad
en sus rasgos naturales y en las actividades que acogen o pueden acoger, y
que definen el modelo de distribucin de usos del PIOT. De esa forma,
segn el enfoque metodolgico del Plan, las ARH se clasifican, en primer
lugar, por el destino que se les asigna en el modelo de ordenacin territo-
rial y, en segundo lugar, segn los regmenes de uso y criterios de desarro-
llo y gestin diferenciados (PIOT, 2.3.1.2.). La clasificacin resultante es la
siguiente39:
reas de proteccin ambiental 1 (montaas, barrancos, laderas, malpa-

ses y Llanos).
reas de proteccin ambiental 2 (bosques consolidados, bosques poten-
ciales).
reas de proteccin ambiental 3 (costeras, marinas).
reas de proteccin econmica (proteccin econmica 1, 2 y 3; con con-
diciones para la actividad agrcola 1 y 2, y agrcolas y alojativas en el 3).
reas de proteccin territorial.
reas de inters estratgico.
reas urbanas.
reas de expansin urbana.
El propio PIOT establece con rango de directriz, e implicando por tanto a
las administraciones pblicas competentes, que los planes (de desarrollo
del PIOT) que establezcan la ordenacin territorial, de los espacios natura-
les o urbansticos definirn un modelo de los usos sobre el territorio, que si
bien deben alcanzar una mayor complejidad y detalle que el propio PIOT,
con la delimitacin de mbitos de menor dimensin y mayor precisin
38. El PIOT, en su interpretacin del art. 23.3.b. del Decreto Legislativo 1/2000, sobre los
Planes Territoriales de Ordenacin, ve la posibilidad de elaborar planes de ordenacin de los
recursos naturales de carcter singular o para mbitos distintos del insular a travs de los de-
nominados Planes Territoriales Especiales.
39. Tiene inters metodolgico la exposicin de los criterios que se establecen por el PIOT para
la delimitacin de cada una de las reas de Regulacin Homognea, sobre todo de las de pro-
teccin ambiental, por lo que afecta a las relaciones de tales reas con los espacios protegidos.

normativa, deben enriquecer pero no contradecir al PIOT (2.3.1.4. Alcan-
ce de la normativa)40. A las ARH de Proteccin ambiental el PIOT las consi-
dera reas naturales de inters insular, con carcter de norma de aplica-
cin directa y con las regulaciones para su conservacin que eso implica.
Aqu reside una potencialidad clara para la conservacin, ms all de lo
que a otra escala y con ms alta vinculacin establezcan otros instrumen-
tos de desarrollo del PIOT.
5.5. Los espacios protegidos como uno de los argumentos del Plan Territorial
Insular de Menorca
La formulacin del Plan Territorial Insular de Menorca, instrumento esta-

blecido por la legislacin general y las Directrices de Ordenacin Territorial
de las Illes Balears (aprobadas estas ltimas por ley en 1999) para la orde-
nacin integral del espacio menorqun, propuso desde los inicios del proce-
so un modelo territorial alternativo a las tendencias de crecimiento incon-
trolado de la urbanizacin en los ltimos aos y basado en los siguientes
objetivos generales: transformacin cualitativa de la actividad turstica; faci-
litar el acceso a la vivienda; utilizacin prudentemente del territorio (limita-
cin del crecimiento del uso turstico, principio de precaucin en el planea-
miento de las infraestructuras, salvaguarda de la identidad y del patrimonio
cultural de los ncleos tradicionales); reorientacin de las actividades agro-
pecuarias; e incremento sustancial de los espacios protegidos.
Como ocurre en otros casos ya comentados, la concrecin de la propuesta

de aumento de reas protegidas, dentro de un mbito que es Reserva de la
Biosfera, no puede desligarse del modelo territorial del PTI, en materia de
desarrollos urbansticos, infraestructurales y edificatorios, y del que cabe
destacar: (1) el establecimiento de un techo y una programacin espacial y
temporal del crecimiento residencial y turstico (10.749 plazas de aloja-
miento en diez aos); (2) el acotamiento y reduccin al mximo de las for-
mas extensivas de ocupacin urbana; (3) la aplicacin de las directrices de
sostenibilidad ambiental de la Carta de Alborg sobre desarrollo urbano sos-
tenible en las actuaciones urbansticas y en el propio hecho edificatorio; (4)
40. Es importante, en la compleja arquitectura jurdica del Plan, lo que se establece con rango
de norma de aplicacin directa en 1.1.3.2. En tanto no se haya producido la adaptacin del
planeamiento vigente no se autorizar la ejecucin de actos de uso del suelo en terrenos que,
en el plano de Distribucin Bsica de los Usos del PIOT, se encuentren incluidos en una cate-
gora de ARH en la que tal uso resulte incompatible.

la limitacin y regulacin como suelos rsticos de los denominados ncleos
rurales y huertos de ocio; (5) o la opcin por la mejora de las infraestruc-
turas existentes (nuevas), salvaguardando en lo posible la identidad de los
paisajes y la integridad de los ecosistemas. Todos estos aspectos propios de
la planificacin territorial estn estrechamente vinculados a los objetivos de
conservacin y no pueden desligarse de ellos. En el funcionamiento del sis-
tema territorial unos no pueden entenderse sin los otros (figuras 5 y 6).
La consolidacin y ampliacin del sistema de espacios naturales protegi-

dos, sobre la base del Parque Natural de sAlbufera des Grau, ncleo de la
Reserva, y de las reas Naturales de Especial Inters (ANEI), creadas por
la Ley 1/91 de espacios naturales y rgimen urbanstico de las reas de es-
pecial proteccin, se ha llevado a cabo a travs de suelos rsticos protegi-
dos del PTI, seleccionados con criterios prioritariamente ecolgicos (Mata
Olmo y Puertas Blzquez, 2002) y de mejora y consolidacin territorial de
la red. En ese sentido han resultado muy importantes los suelos rsticos
integrantes de las denominadas reas Naturales de Inters Territorial, de-
limitadas sobre la base de sus valores naturales y ecolgicos intrnsecos
con objeto de:
Mejorar por esa va la delimitacin de las ANEI establecida en 1991, que

presentaba numerosas carencias y deficiencias.
Incorporar teselas forestales y de matorral interesantes para el funciona-
miento ecolgico del paisaje.
Garantizar la conexin territorial de las ANEI y de los ambientes litorales
e interiores del conjunto insular.
Proteger adecuadamente la cuenca hidrogrfica e hidrolgica que abaste-
ce a la laguna de sAlbufera.
A esos mismos objetivos han contribuido tambin las denominadas reas

de Inters Paisajstico (sin menoscabo de la tutela de los valores del paisaje
en las reas anteriores y en el conjunto de la isla), delimitadas sobre espa-
cios con una matriz agraria de inters ecolgico y belleza esttica, y sobre
determinados elementos destacados del relieve insular; las reas de Pre-
vencin de Riesgos, que con frecuencia se han superpuesto a suelos ya
protegidos por los criterios anteriores; y las denominadas por la legislacin
de Baleares, reas de Proteccin Territorial, bandas de proteccin en tor-
no a viales y para una franja de 500 m a partir de la ribera del mar (con
excepciones que no pueden detallarse aqu).

Estos suelos rsticos protegidos se incorporan al PTI como norma de inme-
diata, directa y plena aplicacin. Pero el Plan de Menorca ha abordado
otras cuestiones importantes en relacin con los espacios protegidos; por
una parte ha planteado con el carcter de norma directiva prevalente sobre
y vinculante de la ordenacin urbanstica los criterios para la ordenacin de
los usos en los distintos suelos rsticos protegidos y, consiguientemente, para
los Planes Especiales de las ANEI, sobre las siguientes materias:
Cuestiones generales.
Caminos y accesos.
Actividad agrcola, ganadera y forestal.
Actividad extractiva.
Actividades complementarias de la actividad rural.
Turismo de playa.
Organizacin del uso pblico, cuando proceda.
Conservacin de la diversidad biolgica.
Por ltimo, es importante sealar tambin que el PTI, dentro de sus atribu-
ciones en materia de formulacin del modelo territorial sostenible, propone
a la administracin sectorial competente y al Govern la creacin de dos nue-
vos parques naturales, uno de barrancos y playas vrgenes sobre la base
de las ANEI 13 y 14 (de Binigaus a Son Saura), y otro de montaa y litoral
de Tramuntana, tomando como punto de partida las ANEI 2 (Sa Vall) y 3 (de
Els Alocs a Fornells); de igual modo se propone aplicar la figura de Reserva
Natural a los humedales de la isla, y la proteccin de los fondos de la plata-
forma marina mediante la declaracin de Reserva Marina, como instrumen-
to de ordenacin y regulacin de usos pesqueros y turstico-recreativos.
De esa forma, el instrumento de ordenacin del territorio insular, partien-

do de los mnimos establecidos por el marco legal autonmico (Ley de Or-
denacin del Territorio y DOTIB) en materia de recursos naturales y reas
protegidas, contiene las determinaciones que son habituales en los PORN
(aunque no slo), sobre la base de voluntad poltica para ello y un desarro-
llo tcnico ajustado a tales requerimientos.

ANEI
Figura 5: reas naturales de especial inters (ANEI. Ley 4/1991) y propuesta de conexin del PTI.
ANEI
ANIT
Figura 5: reas naturales de especial inters ANEI. Ley 1/1991 y reas Naturales de Inters Territorial (ANIT).

6 Conclusiones
De un panorama tan diverso y disperso como el que presenta la ordena-

cin del territorio en Espaa, con resultados escasos todava en cuanto a
instrumentos definitivamente aprobados y sin perspectiva suficiente para
evaluar resultados por la corta vigencia de los mismos, pueden extraerse
algunas conclusiones, atendiendo especialmente a las posibilidades y a la
realidad de la integracin de los espacios naturales protegidos en la orde-
nacin del territorio.
De carcter general
1. La ordenacin del territorio se configura en el Estado espaol, tras la apro-

bacin de la Constitucin de 1978, como una competencia exclusiva auto-
nmica, con unos objetivos planificadores claramente regionales. El desen-
volvimiento de la ordenacin del territorio en los dos ltimos decenios
presenta, no obstante, una trayectoria caracterizada por su lenta evolucin,
cierta dispersin conceptual, metodolgica e instrumental, y un claro desfa-
se entre el amplio desarrollo legislativo autonmico, claramente asentado, y
la escasez de instrumentos definitivamente aprobados y aplicados.
2. La opcin mayoritaria seguida por la legislacin autonmica vigente ha

consistido en atribuir el grueso de la planificacin a instrumentos de or-
denacin del territorio, reducindose las leyes a plantear el marco de
los objetivos y contenidos de tales documentos, y aspectos generales so-
bre el alcance vinculante de sus determinaciones. En todos los casos, el
marco legal establece instrumentos de ordenacin integral de mbito
autonmico, subregional (insular en los archipilagos) y sectorial,
acompaados en bastantes casos de instrumentos de ejecucin, coordi-
nacin y gestin, hasta ahora no desarrollados.
3. Todas las leyes de ordenacin del territorio de las comunidades autno-

mas recogen en sus objetivos generales, con distinto nfasis, extensin
y expresiones, los dos grandes asuntos planteados en la Carta Europea
Conclusiones 77
de Ordenacin del Territorio: por una parte, la promocin del desarrollo
socieconmico equilibrado (algunos textos aadirn despus de 1992 el
trmino sostenible); por otra, la dimensin ambiental de la ordenacin,
concretada en la gestin responsable de los recursos naturales (que en
casi todos los textos se refiere especficamente a la utilizacin racional
del territorio) y la proteccin del medio natural y cultural.
4. En la prctica totalidad de los casos, las normas autonmicas vigentes

de ordenacin del territorio no hacen mencin expresa a los espacios
naturales protegidos al referirse a los contenidos ambientales de los
instrumentos de planificacin regionales y subregionales. Tampoco con-
tienen referencias al eventual papel que los suelos protegidos por los
instrumentos de ordenacin del territorio puedan desempear en el di-
seo territorial de las redes de espacios protegidos a travs los instru-
mentos de ordenacin.
5. Conceptual y metodolgicamente la escala autonmica es adecuada pa-

ra potenciar las sinergias entre la red de espacios protegidos, diseada
tambin en el mbito territorial y poltico-administrativo autonmico, y
el funcionamiento del territorio regional como un sistema en el que se
integra y acta la red.
6. En la mayora de las comunidades autnomas (con la excepcin de Ca-

narias y Catalua) se constata la falta de mecanismos de colaboracin
entre la administracin de ordenacin del territorio y la de espacios pro-
tegidos, advirtindose la tendencia a un cierto reparto del territorio
que correspondera gestionar a cada una de ellas. Los contactos entre
ambas administraciones, cuando existen, suelen limitarse a las consultas
establecidas reglamentariamente en los procesos de tramitacin de los
diferentes instrumentos de ordenacin territorial. De hecho, en la mayor
parte de los casos analizados se pone de manifiesto la inexistencia de
procedimientos legales que permitan integrar, con carcter normativo,
las polticas de ordenacin del territorio y de espacios protegidos.
7. Se constata, en general, un dficit de conocimiento bsico de los aspec-

tos fsico-biolgicos esenciales del territorio y de metodologas adecua-
das para abordar, dentro de la planificacin territorial integrada, la de-
finicin de los sistemas de espacios libres o abiertos, en los que debe
incluirse el sistema de espacios protegidos.

8. La mayor parte de las comunidades autnomas no han formulado hasta
ahora modelos territoriales guiados por el principio de sostenibilidad, en
los que incardinar el sistema de espacios protegidos y su papel en la con-
servacin de la biodiversidad, atendiendo a las caractersticas y valores
de la matriz territorial, en la que el citado sistema de espacios se inserta.
9. La falta de modelo territorial autonmico dificulta adems la gestin

integral del territorio, el cumplimiento de las funciones de conserva-
cin que tiene atribuidas el sistema de espacios naturales protegidos y
la coordinacin de distintos instrumentos de planificacin.
En relacin con los instrumentos de planificacin
10. Son pocos los planes que explcitamente orientan sus posibilidades de
proteccin con un enfoque ecosistmico del territorio y de la conserva-
cin; de ah que resulten tambin escasas las menciones explcitas y las
propuestas de integracin de las redes de espacios protegidos aprove-
chando las iniciativas de proteccin de reas de inters regional y co-
marcal propias de la planificacin territorial.
11. Los sistemas de los espacios libres de los instrumentos de planificacin

territorial, tanto autonmicos como sobre todo subregionales, se basan
hasta ahora en criterios diversos, como la proteccin de reas de espe-
cial inters territorial por razones ecolgicas, paisajsticas o agropecua-
rias, la integracin de los espacios protegidos o la prevencin de riesgos.
Sin embargo, no se considera en ninguno de los casos estudiados el cri-
terio de representatividad de la diversidad biolgica o paisajstica, funda-
mental en la definicin de los sistemas de espacios naturales protegidos.
12. El mbito subregional parece idneo, por su escala de actuacin, por su

proximidad a la realidad local y municipal, y por el nivel de vinculacin de
sus determinaciones, para integrar en el territorio, desde el punto de vista
ecolgico y social, los espacios protegidos que en toda o en parte de su su-
perficie ya existan en la comarca o rea objeto de planificacin territorial.
13. Slo en determinados casos (algunos planes subregionales) se han incor-

porado explcitamente diversos criterios de valoracin de los suelos no ur-
banizables desde mltiples puntos de vista. En la mayora de los planes,
no se define la funcin que desempea cada tesela en la matriz territorial.
Conclusiones 79
14. La proliferacin y solape de numerosos instrumentos sobre un mismo
espacio puede aportar mucho a la confusin y poco a la ordenacin y a
los objetivos de conservacin.
En relacin con los Planes de Ordenacin Territorial y Planes de Ordenacin

de los Recursos Naturales
15. En cuanto a los Planes de Ordenacin del Territorio (POT) y a los Planes
de Ordenacin de los Recursos Naturales (PORN), parece obvio que hay
espacio para uno y otro tipo de planes. Su pertinencia y necesidad de-
pender de las circunstancias ecolgicas, sociales y polticas de cada lu-
gar, y tambin de la escala y de los objetivos prioritarios de ordenacin.
16. Los problemas de aceptacin social de los PORN, derivados de su apli-

cacin como instrumentos meramente restrictivos y limitativos, consti-
tuyen una realidad muy extendida. Para superar esta situacin es preci-
so desarrollar todas las potencialidades de los PORN como instrumentos
de ordenacin del territorio, con la inclusin de medidas proactivas,
junto a las especficas de conservacin, que pueden formularse en pla-
nes de desarrollo socioeconmico.

7 Recomendaciones
A continuacin se presentan las principales recomendaciones. Estas se

han agrupado siguiendo las diferentes cuestiones abordadas y las distintas
escalas de planificacin, desde el modelo territorial autonmico a los ins-
trumentos de planificacin subregionales. En la primera parte se han des-
tacado aquellas recomendaciones que por su importancia y transcendencia
se han considerado ideas fuerza.
1. Resulta imprescindible la coordinacin y, sobre todo, la cooperacin en-

tre las polticas y administraciones responsables de planificacin terri-
torial y conservacin de la naturaleza. La ordenacin del territorio no
debe ser una yuxtaposicin territorial de polticas sectoriales, incluida
la de conservacin.
2. En la elaboracin y formulacin del modelo territorial de cada espacio

autonmico debe estar muy presente la opinin de la sociedad. En este
sentido, es necesario que todo instrumento de ordenacin territorial
descanse desde sus inicios en un proceso continuado y profundo de
participacin e implicacin pblica, que facilite la concertacin y, en lo
posible, un acuerdo social amplio sobre los aspectos vertebrales del mo-
delo territorial.
3. Los instrumentos de ordenacin del territorio de carcter integral, que

incluyen habitualmente la formulacin del modelo territorial para un
determinado mbito geogrfico de actuacin, han de plantearse como
verdaderos planes de los espacios libres. En los citados instrumentos la
ordenacin del sistema de ciudades y de las infraestructuras debera
hacerse atendiendo a las caractersticas y a los valores de la matriz bio-
fsica del territorio. Al mismo tiempo, los planes constituyen tambin
una excelente oportunidad para formular un autntico proyecto de sis-
tema de los espacios libres, con indicacin de directrices diferenciadas
segn las caractersticas ecolgicas y socioeconmicas de sus distintas
piezas y favoreciendo la integracin en red de las mismas.
Recomendaciones 81
4. Los sistemas de espacios libres en los planes de ordenacin del territorio,
basados en distintos tipos de criterios (integracin de los espacios protegi-
dos, conectividad ecolgica y paisajstica, prevencin de riesgos, proteccin
de espacios de inters a escala local), debieran ser globalmente representa-
tivos de la diversidad biolgica, geolgica y paisajstica del mbito territorial
del que se trate. El criterio de representatividad, fundamental en la defini-
cin de los sistemas de espacios protegidos, resulta tambin muy importan-
te en el diseo de los sistemas de proteccin de los planes territoriales.
5. En ese marco, la ecologa del paisaje, con su concepcin integradora y fun-

cional de las distintas piezas que conforman el territorio (teselas, corredo-
res y matriz), aporta un buen mtodo para fundamentar la elaboracin del
modelo territorial, considerando el territorio como un sistema formado por
el subsistema de los espacios libres y el de los espacios ocupados (ciudades
e infraestructuras), cuyo funcionamiento depende estrechamente de las re-
laciones entre ambos. Hay experiencias de clasificacin, anlisis y valora-
cin de los espacios libres, con la definicin de indicadores (grado de inte-
rs, riesgo, potencial socioeconmico, etctera), que deberan integrarse
con los indicadores socioeconmicos habituales (crecimiento, movilidad, ac-
cesibilidad y dotacin de equipamientos) en la elaboracin de modelos te-
rritoriales equilibrados y sostenibles. En este sentido, los sistemas de infor-
macin geogrfica son herramientas muy tiles para analizar y modelar las
distintas coberturas sectoriales que interaccionan sobre el territorio.
6. En todo caso, las recomendaciones y determinaciones de los instrumen-

tos de ordenacin del territorio en materia de sistemas de espacios li-
bres han de entenderse slo como medidas de carcter estratgico para
las acciones que son propias y especficas de la poltica de conservacin
de la naturaleza. La planificacin territorial deber, en coordinacin y
cooperacin con dicha poltica, crear las condiciones territoriales ade-
cuadas para que las acciones en defensa, mejora y gestin de los hbi-
tats y la conexin ecolgica de los mimos sea desarrollada por la admi-
nistracin ambiental, a la que competen tcnicamente tales acciones.
7. Los planes de ordenacin territorial deberan incluir, dentro de la pro-

gramacin de sus actuaciones y, en su caso, de la memoria econmica,
los recursos financieros y la procedencia de los mismos necesarios para
el desarrollo de las actuaciones del sistema de espacios libres (suelo no
urbanizable). En el caso de no existir financiacin propia del plan, debe-

ra sealarse sobre qu administracin y presupuesto recae la ejecucin
de las acciones y comprometerlas mediante convenios, acuerdos u otros
procedimientos.
Respecto a los modelos territoriales
8. Los modelos y planes regionales de ordenacin del territorio deberan

descansar en un alto nivel de acuerdo y concertacin poltica, y no estar
sujetos a periodos electorales, dado que necesitan un cierto periodo de
tiempo para su definicin y su desarrollo. A escala autonmica, el carc-
ter estratgico y la flexibilidad de los instrumentos puede constituir una
garanta de consenso y de previsiones a medio y largo plazo.
9. La formulacin de los modelos territoriales habra de contener la orde-

nacin del conjunto de los componentes del sistema territorial (sistema
de ciudades, infraestructuras y grandes equipamientos supramunicipa-
les), teniendo en cuenta la distribucin espacial y los objetivos de la red
de los espacios libres y espacios naturales protegidos.
10. Fruto de la coordinacin y de la cooperacin administrativa, los instru-

mentos de planificacin territorial deben plantear sus propuestas de
modelo territorial y sus determinaciones sobre suelos protegidos de
acuerdo con los objetivos de conservacin de la naturaleza y salvaguar-
da de la biodiversidad del conjunto del territorio.
Respecto a los instrumentos de planificacin
Sobre colaboracin interadministrativa
11. La administracin de conservacin de la naturaleza debe hacerse pre-

sente y participar con continuidad y profundidad en los procesos de
planificacin territorial, incluso tomando la iniciativa. Desde los orga-
nismos competentes en materia de espacios protegidos habra que in-
tervenir de forma integral en el conjunto del proceso de desarrollo de
los planes de ordenacin territorial en diferentes momentos:
Al inicio del proceso de planificacin, proporcionando informacin

de base til y fiable, y verificando que esta informacin sea incorpo-
rada correctamente.
Recomendaciones 83
En el momento de la definicin de los criterios para el establecimien-
to del sistema de espacios libres del plan (qu espacios, qu grado de
proteccin, criterios de eleccin)
En el seguimiento y supervisin de encargos o trabajos especficos a
equipos externos.
Y en la ordenacin de los aspectos no relacionados directamente con
los espacios protegidos, pero que puedan afectar a la estrategia global
de conservacin de la biodiversidad.
Sobre concepcin y metodologa de los planes
12. Los planes y directrices de mbito autonmico constituyen el espacio

adecuado para incorporar las redes y los sistemas de espacios naturales
protegidos, incluidos los lugares Natura 2000, con el nivel de proteccin
adecuado.
13. A escala subregional los espacios protegidos pueden y deben jugar un pa-
pel fundamental en la vertebracin del territorio, pasando a ser uno de los
principales argumentos de organizacin y ordenacin territorial, y un re-
ferente para la regulacin de usos y actividades.
14. Los planes, sobre todo all donde existan espacios protegidos por la legisla-
cin sectorial, han de considerarse una buena oportunidad para mejorar,
ampliar y conectar ecolgicamente los elementos de la red existente dentro
del rea del plan y con los que eventualmente se encuentren fuera de ella.
15. Es conveniente tratar los suelos rsticos protegidos por los instrumentos
de ordenacin del territorio como piezas significativas para la conserva-
cin de la naturaleza y no como meras zonas estticas sustradas a la ur-
banizacin.
16. En ese sentido, resulta necesario aplicar criterios y objetivos ecolgicos en

el sealamiento de los suelos rsticos protegidos, en aquellos planes que
tienen capacidad para hacerlo.
Sobre la vinculacin de los planes con otras polticas
17. Es necesario romper con la tendencia a que la ordenacin del territorio a es-
calas autonmica y subregional se configure como una poltica sectorial ms.

20. Todos los planes sectoriales que tengan relacin directa con el aprove-
chamiento de los recursos, y que sean desarrollados por la administra-
cin autonmica, deben tener un tratamiento de planes de conserva-
cin. En particular, los planes extractivos (por ejemplo, de pesca) deben
tener una clara orientacin hacia la conservacin de la biodiversidad.
21. Los planes pueden cumplir la necesaria tarea de indicar reas de pre-
ferente aplicacin de polticas sectoriales de incidencia positiva en la
conservacin (programas agroambientales, por ejemplo).
Sobre la implementacin de los planes
22. Es conveniente que la formulacin y elaboracin de los planes se vea

acompaada de medidas cautelares que garanticen que durante su tra-
mitacin no se produzcan cambios sustanciales en el territorio contra-
rios a los objetivos de planificacin formulados.
23. Deben hacerse esfuerzos para garantizar que la tramitacin de los pla-
nes no exceda los tiempos establecidos, ya que esta situacin puede
provocar una inconveniente paralizacin de las actuaciones (no se pue-
de actuar hasta que se apruebe el plan).
24. Es preciso reforzar la capacidad ejecutiva y comprometer polticamen-

te la aplicacin de las propuestas de los planes mediante el desarrollo
de instrumentos especficos de actuacin que las propias leyes auton-
micas recogen, pero que no han sido aprovechados hasta ahora, y me-
diante convenios entre las distintas administraciones.
25. Es necesario poner en marcha programas de seguimiento y evaluacin

de los planes de ordenacin del territorio, tanto de su aplicacin como
de su eficacia. Para ello es preciso identificar toda una serie de indica-
dores que permitan evaluarlos de forma objetiva.
26. La evaluacin ambiental estratgica de planes y programas constituye una

herramienta adecuada para incorporar la cuestin ambiental a la poltica
de ordenacin, impulsando el desarrollo de proyectos de ordenacin del te-
rritorio en clave de sostenibilidad, y favoreciendo la cooperacin con los
espacios protegidos y sus funciones ecolgicas y territoriales.
27. En la medida que los POT sean vinculantes, deberan incorporar los re-
querimientos mnimos ambientales de los PORN.
Recomendaciones 85
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Bibliografa 89
Anexos
Anexo 1
Legislacin autonmica de ordenacin territorial e instrumentos
de ordenacin del territorio de mbito regional, subregional y sectorial
Andaluca
Legislacin vigente
Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenacin del Territorio de la Comunidad Autnoma de Andaluca
Instrumentos de ordenacin del territorio de mbito regional
Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca. Bases y Estrategias (Decreto 103/1999, de 4 de mayo)
Instrumentos de ordenacin del territorio de mbito subregional
Aprobados: POT de la Aglomeracin Urbana de Granada (1999), POT del Poniente Almeriense
(2002), POT de la Sierra de Segura (Jan) (2003); POT del mbito de Doana (2003); POT de la
Baha de Cdiz (2004)
En tramitacin: POT del Litoral Occidental de Huelva, de la Costa del Sol Occidental (Mlaga), Lito-
ral Oriental-Axarqua (Mlaga)
Aragn
Legislacin vigente
Ley 1/2001, de 8 de febrero, de modificacin de la Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordena-
cin del Territorio
Directrices Generales de Ordenacin Territorial (Ley 7/1998, de 16 de julio)
Asturias
Legislacin vigente
Ley 1/1987, de 30 de marzo, de Coordinacin y Ordenacin Territorial en el Principado de Asturias
Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposi-
ciones legales vigentes en materia de ordenacin del territorio y urbanismo
Directrices Regionales de Ordenacin del Territorio de Asturias (Decreto 11/1991, de 24 de enero)
Directrices Subregionales de Ordenacin del Territorio para la franja costera de Asturias (Decreto
107/1993, de 16 de diciembre)
Plan Territorial Especial del Litoral Asturiano (Aprobacin Inicial)
Cantabria
Legislacin vigente
Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenacin del Territorio y Rgimen Urbanstico del Suelo de Cantabria
Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria (Ley 2/2004, de 27 de septiembre) (equiparado al Plan
Regional de Ordenacin Territorial por la Disposicin Adicional Cuarta de la Ley 2/2001).
Anexos 91
Castilla-La Mancha
Legislacin vigente
Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenacin del Territorio y de la Actividad Urbanstica
Castilla y Len
Legislacin vigente
Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenacin del Territorio
Directrices de Ordenacin del Territorio de Castilla y Len (Aprobacin inicial, Orden de 22 de mar-
zo de 2001)
Directrices de Ordenacin del Territorio de Valladolid y su entorno
Directrices de Ordenacin del Territorio del entorno de Segovia y Directrices de Ordenacin del Te-
rritorio del mbito provincial de Salamanca (en informacin pblica)
Catalua
Legislacin vigente
Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Poltica Territorial
Plan Territorial General (Ley 1/1995, de 16 de marzo; reformado por Ley 24/2001, de 31 de diciembre)
Pla Territorial Parcial de les Terres de l'Ebre (2001)
Pla Territorial Parcial del Alt Pirineu i Arn (en informacin pblica, 2005)
Instrumentos de ordenacin sectorial de incidencia territorial (de importancia para la conservacin)
Plan de espacios de inters natural (PEIN)
Comunidad Foral de Navarra

Legislacin vigente
Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo
Ley Foral 22/2001, de reforma de la Ley Foral 10/1994
Estrategia Territorial de Navarra (Aprobacin inicial, 2004)

Comunidad Valenciana
Legislacin vigente
Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenacin del Territorio
Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenacin del territorio y Proteccin del Paisaje
Plan de Accin Territorial, de carcter integrado, del entorno metropolitano de Alicante y Elche (PA-
TEMAE) (exposicin pblica)
Plan de Accin Territorial de la Vega Baja (exposicin pblica)
Plan de Accin Territorial de carcter sectorial sobre prevencin del riesgo de inundacin en la
Comunidad Valenciana (PATRICOVA) (2003)
Extremadura
Legislacin vigente
Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenacin Territorial de Extremadura
En elaboracin los planes de ordenacin del territorio subregionales del rea de influencia de Alque-
va, Campo Arauelo y Valle del Titar
Galicia
Legislacin vigente
Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenacin del Territorio (BOE de 19 de enero de 1996)
Directrices de Ordenacin del Territorio, que se redactan de acuerdo con la Ley 10/1995, de 23 de no-
viembre, de ordenacin del territorio de Galicia (actualmente, su tramitacin est en fase de Avance)
Directrices de Ordenacin del Territorio (en fase de Avance)
Illes Balears
Legislacin vigente
Ley 14/2000, de Ordenacin Territorial de las Islas Baleares, sustituye a Ley 8/1987
Ley 2/2001, de 7 de marzo, de atribucin de competencias a los Consells insulares en materia de
Ordenacin del Territorio
Directrices de Ordenacin Territorial de les Illes Balears (Ley 6/1999, de 6 de octubre)
Plan Territorial Insular de Menorca (abril de 2003)
Plan Territorial Insular de Mallorca (diciembre de 2004)
Plan Territorial Insular de Ibiza y Formentera (marzo de 2005)
Anexos 93
Islas Canarias
Legislacin vigente
Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenacin del Territorio de Canarias
Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de las Leyes de
Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (BOCANA de 15 de ma-
yo de 2000)
Ley 6/2001, de 23 de julio, de Medidas urgentes en materia de Ordenacin del Territorio y del Turis-
mo en Canarias (BOE de 7 de agosto de 2001)
Directrices de Ordenacin General y Directrices de Ordenacin del Turismo de Canarias (Ley
19/2003)
Planes Insulares de Ordenacin de Lanzarote (2000), Fuerteventura (2001), El Hierro (2002) y Tene-
rife (2002)
Plan Insular de Ordenacin de La Gomera (Aprobacin inicial)
La Rioja
Legislacin vigente
Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenacin del Territorio y Urbanismo de La Rioja
Plan Especial de Proteccin del Medio Ambiente Natural de La Rioja
Normas Urbansticas Regionales
Madrid
Legislacin vigente
Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo
Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (deroga parcialmente la anterior)
Plan Regional de Estrategia Territorial de la Comunidad de Madrid. Documento de Bases (1996)
Murcia
Legislacin vigente
Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenacin y Proteccin del Territorio de la Regin de Murcia
Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Regin de Murcia No tiene directrices regionales de or-
denacin del territorio
Aprobadas inicialmente las Directrices y Plan de Ordenacin Territorial del Litoral de la Regin de
Murcia (Orden de 28 de junio de 2002)

Pas Vasco
Legislacin vigente
Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenacin del Territorio
Directrices de Ordenacin del Territorio de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco (aprobadas por
el Decreto 28/1997)
Plan Territorial Parcial de lava Central (Vitoria-Gazteiz) (2004); Plan Territorial Parcial de la Rioja Ala-
vesa (La Guardia) (2004); Plan Territorial Parcial de Llodio (2005); Plan Territorial Parcial del rea
Funcional de Eibar (Bajo Deva, 2005); Plan Territorial Parcial del rea Funcional Mondragn-Vergara
(Alto Deva, 2005)
Con aprobacin inicial y/o provisional los Planes Territoriales Parciales de las reas Funcionales de
Goierri, Donostia-San Sebastin, Tolosaldea, Urola Costa y Bilbao Metropolitano (2003-2004)
Plan Territorial Sectorial de los Mrgenes de Ros y Arroyos. Vertiente Cantbrica (aprobado, Decreto
415/1998, de 22 de diciembre
Plan Territorial Sectorial de los Mrgenes de Ros y Arroyos. Vertiente mediterrnea (aprobado, De-
creto 455/1999, de 28 de diciembre
Plan Territorial Sectorial de Zonas Hmedas (Decreto 160/2004, de 27 de julio)
Anexos 95
Anexo 2
Denominacin de los instrumentos de ordenacin del territorio creados
por las leyes vigentes de ordenacin del territorio (mbito autonmico,
subregional, sectorial, de ejecucin y gestin, y especficos)
Andaluca
Instrumento de ordenacin integral y mbito autonmico
Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca
Instrumento de ordenacin integral y mbito subregional
Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional
Instrumento de ordenacin sectorial
Planes con Incidencia en la Ordenacin del Territorio
Aragn
Directrices Generales de Ordenacin Territorial de Aragn
Directrices Parciales de Ordenacin Territorial
Directrices Parciales de Ordenacin Territorial
Instrumentos de ejecucin, gestin y/o coordinacin
Programas Especficos de Gestin o Actuaciones de mbito Territorial
Procedimientos de Gestin Coordinada
Asturias, Principado de
Directrices Regionales de Ordenacin Territorial
Directrices Subregionales de Ordenacin del Territorio
Directrices Sectoriales de Ordenacin Territorial
Programas de Actuacin Territorial
Otros
Evaluaciones de Impacto (Ambiental y Estructural)
Cantabria
Plan Regional de Ordenacin Territorial
Planes Comarcales de Ordenacin Territorial
Proyectos Singulares de Inters Regional

Castilla-La Mancha
Plan de Ordenacin del Territorio
Planes de Ordenacin del Territorio
Planes de Ordenacin del Territorio
Proyectos de Singular Inters
Castilla y Len
Directrices de Ordenacin Territorial de Castilla y Len
Directrices de Ordenacin de mbito Subregional
Planes Regionales de mbito sectorial
Planes Regionales de mbito territorial
Proyectos Regionales
Otros
Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales
Catalua
Plan Territorial General de Catalua
Planes Territoriales Parciales
Planes Territoriales Sectoriales
Planes Directores Territoriales

Estrategia Territorial de Navarra
Planes de Ordenacin Territorial
Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal
Planes Directores de Accin Territorial
Anexos 97
Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana
Planes de Accin Territorial Integrados
Planes de Accin Territorial Sectoriales (se citan Plan de Accin Territorial del Paisaje, Plan de Accin
Territorial del Litoral de la Comunidad Valenciana, Plan de Accin Territorial contra el Riesgo Ssmico)
Extremadura
Directrices de Ordenacin Territorial de Extremadura
Planes Territoriales
Planes Territoriales
Proyectos de Inters Regional
Galicia
Directrices de Ordenacin del Territorio de Galicia
Planes Territoriales Integrados
Planes y Proyectos Sectoriales
Programas Coordinados de Actuacin
Otros
Planes de Ordenacin del Medio Fsico
Illes Balears
Directrices de Ordenacin Territorial de las Illes Balears
Planes Territoriales Insulares
Planes Directores Sectoriales

Islas Canarias
Directrices de Ordenacin de Canarias
Planes Insulares de Ordenacin
Directrices de Ordenacin
Planes Territoriales Especiales
Otros
Plan de Ordenacin de los Recursos Naturales en los Planes insulares de Ordenacin
Planes y normas de espacios naturales protegidos
La Rioja
Directrices de Ordenacin Territorial de La Rioja
Plan Especial de Proteccin del Medio Ambiente Natural de La Rioja
Proyectos de Inters Supramunicipal
Otros
Plan de Ordenacin de los Recursos Naturales
Madrid, Comunidad de
Plan Regional de Estrategia Territorial
Programas de Coordinacin de la Accin Territorial
Otros
Planes de Ordenacin del Medio Natural y Rural
Murcia, Regin de
Directrices de Ordenacin Territorial
Planes de Ordenacin Territorial
Directrices y Planes de Ordenacin Territorial (mbito comarcal)
Directrices y Planes de Ordenacin Territorial de carcter sectorial
Planes de Ordenacin del Litoral
Programas de Actuacin Territorial
Actuaciones de Inters Regional
Anexos 99
Pas Vasco
Directrices de Ordenacin del Territorio de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco
Planes Territoriales Sectoriales

Anexo 3
Contenido ambiental de los instrumentos de ordenacin del territorio
(autonmicos y subregionales) segn la legislacin vigente de las comuni-
dades autnomas
Andaluca
Instrumento de ordenacin de mbito autonmico

7.1.e. Los criterios territoriales bsicos para el mejor uso, aprovechamiento y conservacin del agua
y dems recursos naturales y para la proteccin del patrimonio histrico y cultural
7.1.f. La indicacin de zonas con riesgos catastrficos y la definicin de los criterios territoriales de
actuacin a contemplar para la prevencin de los mismos
Instrumento de ordenacin de mbito subregional

11.1.c. La indicacin de las zonas para la ordenacin y compatibilizacin de los usos del territorio y
para la proteccin y mejora del paisaje, de los recursos naturales y del patrimonio histrico y
cultural, estableciendo los criterios y las medidas que hayan de ser desarrolladas por los dis-
tintos rganos de las administraciones pblicas
Aragn

17.d. Formulacin de criterios generales para la delimitacin de espacios, elementos naturales y
bienes culturales que es necesario conservar y proteger, en atencin a factores ambientales,
paisajsticos, ecolgicos, socioculturales, histrico-artsticos, demogrficos, econmicos y
otros anlogos, pudiendo fijarse clasificaciones y calificaciones concretas de suelo en reas
determinadas y en distintos tipos de proteccin.
17.g. Indicacin, de entre las anteriores, de aquellas reas que debern ser objeto de planes o pro-
gramas especficos de proteccin de espacios naturales, con su correspondiente prelacin.
18.1. Delimitacin de las reas geogrficas objeto de proteccin especial y que deben quedar sus-
tradas al desarrollo de las actividades urbanas para ser destinadas a la preservacin o explo-
tacin de los recursos naturales, atendiendo a los criterios anteriormente expuestos: reas de-
primidas, reas en desarrollo, reas congestionadas y reas especiales.

26.2.e. Sealamiento de reas de suelo y bienes culturales sometidos a medidas de proteccin pasiva
y sealamiento de reas de suelo sujetas a medidas de proteccin preventiva, por razones
cautelares. El alcance de las medidas de proteccin establecidas en cada caso se fijar por
las propias Directrices Parciales de Ordenacin Territorial.
26.2.f. Criterios orientativos o vinculantes para el uso del territorio, para la fijacin de clasificaciones y
calificaciones concretas de suelo o para la fijacin de densidades y aprovechamientos urbans-
ticos homogneos en reas determinadas, en funcin de la consecucin de los objetivos pro-
pios de la ordenacin del territorio.
26.2.h. Definicin de las reas territoriales de uso agrcola o forestal de especial inters que es nece-
sario conservar.
Anexos 101
Asturias, Principado de

6.2.e. Sealamiento de las reas de proteccin que deban establecerse, mantenerse o ampliarse
atendiendo a su valor natural, cultural, social o econmico, haciendo especial referencia a los
recursos agrcolas y forestales y a los cursos de agua, todo ello sin perjuicio de las delimita-
ciones especficas que puedan realizarse en aplicacin de la legislacin sectorial.

6.2.e. Sealamiento de las reas de proteccin que deban establecerse, mantenerse o ampliarse
atendiendo a su valor natural, cultural, social o econmico, haciendo especial referencia a los
recursos agrcolas y forestales y a los cursos de agua, todo ello sin perjuicio de las delimita-
ciones especficas que puedan realizarse en aplicacin de la legislacin sectorial.
Canarias

15.2.a. Articular las actuaciones tendentes a garantizar el desarrollo sostenible de Canarias.
15.2.b. Definir los criterios de carcter bsico de ordenacin y gestin de uno o varios recursos na-
turales.
Instrumento de ordenacin de mbito subregional (Planes Insulares de Ordenacin)

18.1. () Contendrn al menos las determinaciones exigidas por la legislacin vigente para los PORN.
18.1.b.1. Limitaciones de uso en funcin de la singularidad de los ecosistemas y de su estado de con-
servacin y, en particular, sealamiento de las reas del territorio que deban ser excluidas de
los procesos de urbanizacin y, en su caso, de edificacin por sus caractersticas naturales,
su trascendencia para los procesos ecolgicos esenciales, para la conservacin de la diver-
sidad gentica y de la variedad, singularidad o belleza de los ecosistemas y el paisaje.
Cantabria

12.d. Establecimiento de medidas para la preservacin de los recursos naturales y culturales y las
eventuales pautas de su compatibilizacin con el desarrollo econmico y urbanstico.

20.1.c. Establecimiento de tipos de suelos que resultan afectados por la norma identificando, en su
caso, aquellos que estn ya afectados por una legislacin protectora de carcter sectorial
(artculo 20.1.c).
20.1.d. Medidas para la implantacin de los usos, actividades, construcciones o instalaciones que
puedan ubicarse en el suelo rstico (artculo 20.1. d).

Castilla y Len

10.f. Criterios para la preservacin de los recursos naturales y culturales y su compatibilizacin con
el desarrollo econmico y urbanstico, con delimitacin de reas de proteccin y planificacin
especial.

17.1.f. Criterios para la preservacin de los recursos naturales y culturales y su compatibilizacin con
el desarrollo econmico y urbanstico, con delimitacin de reas de proteccin y planificacin
especial.
Catalua

5.1.c. La determinacin de los espacios y de los elementos naturales que es necesario conservar
por razn del inters general referido a todo el territorio.
5.1.d. La definicin de tierras de uso agrcola o forestal de especial inters que es necesario conser-
var o ampliar por sus caractersticas de extensin, situacin y fertilidad

13.1.b. La determinacin de los espacios de inters natural.
13.1.d. La definicin de tierras de uso agrcola o forestal de especial inters que es necesario conser-
var o ampliar por sus caractersticas de extensin, situacin y fertilidad.

32.2.a. La ordenacin del medio fsico y de los recursos naturales, la proteccin y recuperacin del
paisaje y el tratamiento adecuado del medio rural.

35.1.c. Criterios y normas de uso y proteccin de suelos no urbanizables, con delimitacin de las
reas de especial proteccin, atendiendo a los valores naturales y paisajsticos, a los recursos
forestales, agrcolas y ganaderos, a los recursos hdricos y a otros recursos naturales de inte-
rs que se presenten en el mbito del plan (artculo 35.1.c.c1)

38. g. Criterios, directrices y acciones de carcter territorial a considerar en la ordenacin del suelo
no urbanizable, la gestin de los recursos y de los espacios naturales, la prevencin de los
riesgos naturales y la mejora de la calidad ambiental del territorio.
Instrumento de ordenacin de mbito subregional (Planes de Accin Territorial Integrado)

53.4. Incluirn estudios de paisaje y catlogo, conforme a lo establecido en el ttulo II de esta Ley
(sobre Proteccin y Ordenacin del Paisaje).
Anexos 103
Extremadura

49.e. Definicin de los criterios territoriales bsicos que han de presidir la utilizacin o explotacin
racional del agua y dems recursos naturales, la proteccin de los valores ecolgicos, el trata-
miento de las superficies aptas para la explotacin agraria, la proteccin del patrimonio histri-
co-cultural e intervencin de mbitos sujetos a riesgo catastrfico.

55.c. Definicin de zonas para la ordenacin del rea geogrfica afectada, con los fines de protec-
cin y mejora del medio ambiente, de los recursos naturales, y del patrimonio histrico-cultural,
estableciendo el programa de acciones segn las administraciones y entidades pblicas que
por razn competencial deban desarrollar stas.
Galicia

7.1.f. Delimitacin de las reas de proteccin que queden sustradas al desarrollo de las actividades
urbanas, para ser destinadas a la preservacin o explotacin de los recursos naturales, aten-
diendo a su valor cultural, social o econmico y estableciendo la prioridad de dicho destino.
7.1.j. Definicin de los mbitos en que sea necesario elaborar planes de ordenacin del medio fsico
previsto en la presente Ley, con sealamiento, en su caso, de las condiciones y plazos a que
deba someterse la formulacin de los mismos.

13.a. Diagnstico territorial del rea, en especial en lo referente a los recursos naturales, entre otros
aspectos.
13.f. Recomendaciones y propuestas relativas a los espacios que deban ser objeto de remodela-
cin, regeneracin o rehabilitacin, a fin de evitar su degradacin o conseguir su recuperacin
para usos, total o parcialmente, distintos.
Illes Balears

6.1.c. La proteccin del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales

9.d. Sealizacin de los espacios naturales o de las reas de proteccin de construcciones o de
lugares de inters histrico-artstico con indicacin de las medidas protectoras que deban
adoptarse.
9.e. Definicin de los suelos de uso agrcola o forestal de especial inters.
9.l. Criterios bsicos relativos al uso sostenible de los recursos naturales.

La Rioja

29.d. Establecer criterios para la preservacin de los recursos natrales y culturales y su compatibili-
zacin con el desarrollo econmico y urbanstico.
Instrumento de ordenacin de mbito subregional (Normas Urbansticas Regionales)

35.c. Normas urbansticas reguladoras de la proteccin, usos y aprovechamientos del suelo y la edifi-
cacin.
35.d. Medidas de proteccin urbanstica del medio natural, histrico y cultural.
35.e. Identificacin de los suelos que estn afectados por alguna legislacin sectorial.
Madrid, Comunidad de

Ordenacin de los sistemas de mbito o funcin regional o supramunicipales y, en general, de
los estructurantes del territorio, contemplando, entre otros aspectos, la delimitacin de los es-
pacios naturales y rurales que deban ser preservados del proceso de urbanizacin.
Determinacin de las reas o los sectores para los que deban formularse, con carcter priori-
tario, Programas de Coordinacin de la Accin Territorial o Planes de Ordenacin del Medio
Natural y Rural.
Murcia, Regin de
Instrumento de ordenacin de mbito autonmico (Planes de Ordenacin Territorial)

26.2.b. Delimitacin de las zonas a proteger por su inters natural, ecolgico, ambiental, paisajstico, his-
trico, turstico, cultural o econmico, con indicacin de su rgimen de proteccin y explotacin.
26.2.c. Delimitacin y justificacin de las zonas a proteger y potenciar, por sus valores productivos,
con indicacin del rgimen de proteccin y fomento.
Instrumento de ordenacin de mbito subregional (Planes de Ordenacin Territorial)

26.2.b. Delimitacin de las zonas a proteger por su inters natural, ecolgico, ambiental, paisajstico, his-
trico, turstico, cultural o econmico, con indicacin de su rgimen de proteccin y explotacin.
26.2.c. Delimitacin y justificacin de las zonas a proteger y potenciar, por sus valores productivos,
con indicacin del rgimen de proteccin y fomento.
Pas Vasco

6.3. La delimitacin y definicin precisa de las reas o zonas que deban ser objeto de especial pro-
teccin con el fin de preservar sus valores ecolgicos, culturales o econmicos y asegurar, en
su caso, la explotacin racional de los recursos naturales existentes en las mismas.
6.4. La definicin de los suelos que por su idoneidad actual o potencial para la explotacin agraria
hayan de ser objeto de proteccin o ampliacin, de manera que se garantice la adecuada pro-
porcin entre stos y los del futuro desarrollo urbano.

12.1.g. Criterios, normas y principios necesarios para el desarrollo de las determinaciones contenidas
en las directrices.
Anexos 105
Anexo 4
Objetivos y determinaciones ambientales de algunos planes de ordenacin
del territorio subregionales andaluces
Objetivos sobre recursos naturales y ambientales recogidos en las normativas de los

Planes de Ordenacin del Territorio de mbito Subregional en Andaluca*
Baha de Cdiz
Proteccin y recuperacin valores ambientales

Proteger la diversidad ambiental y paisajstica mediante la conservacin y proteccin del espacio li-
toral y la consolidacin del espacio rural, y su preservacin de usos y actuaciones que hagan perder
su funcionalidad.
Conservar y recuperar, mediante la adecuacin de las nuevas actuaciones, el tratamiento de los es-
pacios, naturales o transformados, deteriorados o territorialmente significativos.
Preservacin estructura rural

Preservar la estructura rural (caminos, vas pecuarias, infraestructuras agrcolas y asentamientos ru-
rales) y potenciar los usos primarios, asegurando la transicin ordenada y respetuosa entre el medio
urbano y el rural.
Prevencin de riesgos
Prevenir los riesgos naturales identificados, que son: la erosin litoral y continental, la alteracin y
agotamiento de los acuferos y la inundacin.
Fomento del uso pblico

Fomentar el uso pblico sobre espacios litorales, bordes de marisma y reas naturales interiores, in-
crementando las aptitudes de ocio y recreativas del territorio.
Medidas adicionales espacios naturales protegidos

Proteger los espacios de la Baha incluidos en la Ley 2/89, estableciendo medidas adicionales para
su proteccin.
Aglomeracin Urbana de Granada

Evitar la prdida de los valores naturales, ambientales, ecolgicos y paisajsticos por la accin urba-
nstica
Impedir cualquier forma de urbanizacin, edificacin, uso o transformacin en los mbitos protegidos
o en su entorno que pueda suponer la prdida de sus valores.

Desarrollar e implementar en los espacios naturales protegidos los objetivos ambientales estableci-
dos por los PORN.
*Fuente: Muoz Iribarren (2001)

Costa Noroeste de Cdiz

Regenerar la marisma desecada e improductiva y facilitar su aprovechamiento naturalstico y gana-
dero extensivo.
Recuperar y proteger el frente litoral como valor natural.
Contribuir a la diversidad y cualificacin del frente litoral.
Aprovechamiento de los recursos

Potenciar el aprovechamiento sostenido de los recursos pesqueros.
Proteger y evitar la sobreexplotacin del acufero Rota-Sanlcar-Chipiona.

Favorecer los usos recreativos en el frente litoral.
Poniente Almeriense

Establecer criterios para la regulacin de los usos y actividades de los espacios de inters ambiental
y territorial compatibles con su conservacin.
Preservar los espacios de inters ambiental y territorial de los procesos de transformacin agraria en
invernadero, mediante la prohibicin de los aprovechamientos agrcolas intensivos en los espacios
con valores ambientales y territoriales.
Recuperar las zonas degradadas, mediante la realizacin de restauraciones geomorfolgicas, recu-
peracin de la cubierta vegetal, utilizacin con otros usos compatibles con su recuperacin.
Doana

Preservar espacios de inters natural no incluidos en la legislacin ambiental y susceptibles de ser
incorporados en la Red Natura 2000 como Lugares de Inters Comunitario.
Preservar los ejes fluviales, mejorar las formaciones de ribera y favorecer su papel de corredores fun-
damentales para las relaciones ecolgicas de Doana con su entorno.

Contribuir al aprovechamiento sostenido de los recursos pesqueros.
Limitar los usos que inciden en la utilizacin de los recursos del acufero Almonte-Marismas y mejo-
rar la calidad de sus aguas.
Establecer medidas que limiten las situaciones de riesgos naturales y sus efectos.
Anexos 107
Sierra de Segura

Establecer un rgimen de proteccin adecuado a espacios valiosos.
Poner en valor los recursos naturales y culturales como componentes del escenario paisajstico.

Preservar los elementos fsicos que informan sobre modos de ocupacin histricos con un claro valor
cultural, y establecer las condiciones de convivencia de los nuevos usos con estos elementos fsicos.
Controlar los procesos erosivos.
Corregir los vertidos que no tienen tratamiento adecuado.

Establecer una proteccin territorial de espacios que pretende apoyar y complementar los conteni-
dos de la planificacin ambiental mediante una regulacin urbanstica de los usos.
Fuente: Muoz Iribarren (2001)

Determinaciones referidas a los recursos naturales y ambientales recogidas en las nor-
mativas de los Planes de Ordenacin del Territorio de mbito Subregional en Andaluca*
Baha de Cdiz

Se prohbe la urbanizacin y la edificacin que no tengan por finalidad la divulgacin del medio.

Se prohbe la urbanizacin y la edificacin que no tenga por finalidad la explotacin primaria
de acuerdo con los usos tradicionales del territorio.

Se prohbe la urbanizacin y la edificacin que no tenga por finalidad el uso pblico o el equipamien-
to y servicio de las playas.

Se regulan medidas adicionales para su proteccin.
Aglomeracin Urbana de Granada

En reas forestales se prohben los usos no referidos a la ampliacin y mejora de vas de comunica-
cin existentes y la construccin de: nuevas vas de comunicacin no asfaltadas y asfaltadas previs-
tas, tendidos de infraestructuras subterrneas, depsitos de agua potable.
En reas agromontanas se autorizan, adems, establos, infraestructuras de ganadera estabulada,
cercas y vallados, presas y represas, construcciones para la explotacin de las obras pblicas, ante-
nas y torres de telecomunicacin, canales y acequias, y rehabilitacin de edificios para viviendas uni-
familiares aisladas, quedando prohibidos los usos restantes.

En reas forestales se autorizan los usos tradicionales (entresacas, repoblaciones forestales, case-
tas para aperos o guardera forestal).
En reas agromontanas se autorizan, adems, las infraestructuras agrcolas para regado.

Se autorizan las instalaciones para la mejora del uso pblico.

Anexos 109
Costa Noroeste de Cdiz

Se establecen zonas de proteccin del litoral, donde quedarn prohibidos los usos residenciales, tursti-
cos, logsticos e industriales, as como los aprovechamientos agrcolas y ganaderos, y sern usos permi-
tidos los relacionados con la recuperacin y mejora del hbitat o su conservacin en estado favorable.

Para la marisma desecada e improductiva se recoge como compatible el uso naturalista con el uso
ganadero extensivo que tradicionalmente se ha desarrollado en este espacio.
En el rea de proteccin del acufero se prohbe: vertederos, extraccin de ridos, y explotaciones
ganaderas en rgimen semiestabulado y libre. Asimismo, se propone la realizacin de controles ca-
da tres aos de las aguas subterrneas y la progresiva sustitucin de las captaciones del acufero.
En las zonas de proteccin del litoral quedarn prohibidas las actuaciones que pongan en peligro
las formaciones arenosas.

En las zonas de proteccin del litoral sern usos permitidos las adecuaciones para usos recreativos,
de ocio y naturalsticos.

Se pretende potenciar el uso recreativo de las marismas del Parque Natural de Doana, siendo la
Consejera de Medio Ambiente la que establecer las medidas necesarias.
Poniente Almeriense

Se priorizan los usos naturalsticos y cientficos, haciendo referencia las prohibiciones a: vertidos de
residuos, usos edificatorios, actividades extractivas (en zona de cumbres y mrgenes fluviales), y
cualquier uso o actividad que implique la transformacin o degradacin de los valores ambientales.

Se autorizan los aprovechamientos primarios tradicionales existentes, excluido el uso de invernadero,
as como las instalaciones que se encuentran asociadas a tales explotaciones.
Se promueven acciones necesarias para reas degradadas mediante: restauraciones geomorfolgi-
cas, recuperacin de cubierta vegetal, y utilizacin para uso compatible.

Se autorizan las actividades recreativas extensivas que no precisen instalaciones especficas en
aquellas reas que se integran en el sistema de espacios libres de la comarca.


Doana

Se prohben los usos residenciales, tursticos, logsticos e industriales, as como las infraestructuras
areas de comunicacin, tendidos de energa elctrica de alta y media tensin, gasoductos, oleo-
ductos y las construcciones de utilidad pblica e inters social. Se permiten usos forestales, as co-
mo las construcciones e instalaciones destinadas a la proteccin de los espacios naturales y a aco-
ger actividades educativas, naturalsticas, cientficas y culturales, y las obras de desmonte,
aterrazamiento y rellenos dirigidos a la regeneracin o recuperacin de los ecosistemas naturales.

Se prohbe la transformacin de los usos naturales y la implantacin de nuevos usos agrcolas, acu-
colas, residenciales, tursticos, industriales y logsticos, y slo se permitirn las edificaciones e in-
fraestructuras asociadas al uso natural.

Se permiten las edificaciones e infraestructuras asociadas al uso recreativo en las reas definidas,
siempre que se adopten a las caractersticas paisajsticas del entorno.

La proteccin de estos espacios se llevar a cabo de acuerdo con los instrumentos de planificacin
de la normativa ambiental.
Slo se permitirn las edificaciones e infraestructuras asociadas al uso natural.
Sierra de Segura

Se protegen los espacios serranos, mediante la prohibicin de los siguientes usos: las talas o rotura-
ciones y la eliminacin de vegetacin natural no previstas en planes de aprovechamiento de monte;
las obras que conlleven movimiento de tierras que altere el perfil actual del terreno; y los vertederos
de residuos slidos.
Para los espacios de ribera se consideran usos prohibidos: nuevas infraestructuras viarias; edifica-
ciones residenciales de nueva planta no vinculadas a la explotacin de los recursos primarios; activi-
dades industriales; valla o elementos de cierre que pueda impedir la percepcin del espacio protegi-
do; cualquier actividad, instalacin o edificacin que altere los elementos estructurantes de estos
espacios rurales; y cualquier actividad, instalacin o edificacin que suponga alteracin de las for-
maciones riparias junto a los cauces.
El resto de actividades son compatibles, pero sometidas a las siguientes restricciones: a) las instala-
ciones o edificaciones en que se desarrollen usos no prohibidos se situarn a una distancia mnima
de 30 metros desde el eje de la calzada, b) en el caso de que se desarrollen cultivos bajo abrigo de
plstico o cualquier otro material, este retranqueo se aumentar hasta 35 metros para permitir la
plantacin de especies que atenan la presencia de estas instalaciones.

La regulacin urbanstica de los usos establecida pretende apoyar y complementar los contenidos
de la planificacin ambiental.
Anexos 111
Abreviaturas
AANP reas Naturales de Especial Inters de Alto Nivel de Proteccin

ANEI reas Naturales de Especial Inters
ARIP reas Rurales de Inters Paisajstico
APR reas de Prevencin de Riesgos
APT reas de Proteccin Territorial
CE Constitucin Espaola (1978)
CEMAT Conferencia Europea de Ministros de Ordenacin del Territorio
CEOT Carta Europea de Ordenacin del Territorio (Consejo de Europa, 1983)
DOTIB Directrices de Ordenacin Territorial de las Illes Balears (1999)
DOTPV Directrices de Ordenacin Territorial de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco (1997)
DOGTC Directrices de Ordenacin General y de Ordenacin del Turismo de Canarias (2003)
DROTPA Directrices Regionales de Ordenacin del Territorio de Asturias (1991)
ETE Estrategia Territorial Europea (UE, 1999)
ETN Estrategia Territorial de Navarra (2004, aprobacin inicial)
OT Ordenacin del Territorio
PEIN Plan de Espacios de Inters Natural (Catalua)
PIO Plan Insular de Ordenacin (Canarias)
PIOT Plan Insular de Ordenacin de Tenerife (2002)
POL Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria (2004)
POLA Plan Territorial Especial del Litoral Asturiano
PORN Plan de Ordenacin de los Recursos Naturales
POTA Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca (Bases y Estrategias, 1999)
POTAD Plan de Ordenacin del Territorio del mbito de Doana (2004)
PTGC Plan Territorial General de Catalua (1995)
PTI Plan Territorial Insular (Illes Balears)
PTP Plan Territorial Parcial (Catalua y Pas Vasco)
UE Unin Europea
Abreviaturas 113
Pginas web
Gobiernos autonmicos
ANDALUCA
www.juntadeandalucia.es/obraspublicasytransportes/jsp/tema.jsp?ct=4 (contiene todos los planes
aprobados, en tramitacin y en elaboracin)
ARAGN
http://portal.aragob.es
ASTURIAS (Principado de Asturias)
www.princast.es
http://tematico.princast.es/pola/Plano%20gua.pdf (Plan Territorial Especial del Litoral Asturiano)
CANARIAS
www.gobiernodecanarias.org/cmayot
CANTABRIA
www.gobcantabria.es/portal/page?_pageid=33,751413&_dad=interportal&_schema=INTERPORTAL
(Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria)
CASTILLA-LA MANCHA
www.jccm.es
CASTILLA Y LEN
www.jcyl.es (la Consejera de Fomento aporta informacin completa sobre las Directrices de Ordena-
cin del Territorio, las Directrices de Ordenacin de mbito subregional de Valladolid y su entorno, el
Proyecto de Directrices de Ordenacin Territorial de Segovia y su entorno Documento para Informa-
cin Pblica) y el Proyecto de Directrices de Ordenacin Territorial de mbito provincial de Salamanca
CATALUA
www.gencat.net/ptop/ptcat/index.htm (planes territoriales de Catalua)
COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA
www.navarra.es. www.estrategianavarra.com/menu.asp (Estrategia Territorial de Navarra)
COMUNIDADA VALENCIANA
www.gva.es/jsp/portalgv.jsp?deliberate=true
EXTREMADURA
www.juntaex.es
GALICIA
www.xunta.es/conselle/ot/galego/urbanismo/index_urbanismo.htm
ILLES BALEARS
www.caib.es
LA RIOJA
www.larioja.org/web/centrales/urbanismo/urbanismo.htm
MADRID (Comunidad de Madrid)
www.madrid.org
MURCIA (Regin de Murcia)
www.carm.es/cmaot/home.jsp
PAS VASCO
www.ingurumena.ejgv.euskadi.net/r49-387/es/ (contiene todos los instrumentos de ordenacin del te-
rritorio de mbito autonmico, de reas funcionales PTP y sectoriales)

Planes insulares
IBIZA Y FORMENTERA
www.cief.es/pti2004/definitiu/index.htm (Plan Territorial Insular de Ibiza y Formentera)
MALLORCA
www.conselldemallorca.net//platerritorial/ (Plan Territorial Insular de Mallorca)
MENORCA
www.cime.es (Plan Territorial Insular de Menorca)
FUERTEVENTURA:
www.cabildofuer.es/menu_consejeria.php?con=2 (Plan Insular de Ordenacin de Fuerteventura)
LANZAROTE
www.cabildodelanzarote.com (Plan Insular de Ordenacin de Lanzarote)
TENERIFE
www.tenerife.es/piot/memoria/1.asp (Plan Insular de Ordenacin de Tenerife)
Pginas web 115

Participantes en el seminario Integracin de los espacios protegidos
en la ordenacin del territorio celebrado en Pontevedra los das 29 y 30
de abril de 2004
Manuel Rodrguez de los Santos Pere Bonet Bonet

Direccin General de la Red de Espacios Govern de les Illes Balears
Protegidos y Servicios Ambientales Conselleria de Medi Ambient
Junta de Andaluca Jefe del Departamento de Biodiversitat
Asesor Tcnico Servicio Ordenacin de Recursos Avda. Gabriel Alomar i Villalonga, 33
Avd. Manuel Siurot, 50. 41013 Sevilla 7006 Palma de Mallorca
Miguel ngel Muoz Yanguas Josep Antoni Aguil Ribas

Gobierno de Aragn Comissi de Medi Ambient i Ordenaci del Territori
Departamento de Medio Ambiente Jefe de Servicio de Medio Ambiente y Naturaleza
Subdirector de Medio Ambiente General Riera, 11. 7010 Palma de Mallorca
Plz. De San Pedro Nolasco, 7. 50071 Zaragoza
Mara Antonia Garca Granda
Ester Gines Llorens rea de Medio Ambiente y Paisaje
Gobierno de Aragn Cabildo Insular de Tenerife
Departamento de Medio Ambiente Tcnico
Tcnico C/ Las Macetas, s/n
Paseo Mara Agustn, 36. 50071 Zaragoza Pabelln Polideportivo Santiago Martn
Los Majuelos. 38108 La Laguna (Tenerife)
Ofelia Garca Badell
Gobierno de Aragn Rosa Amelia Expsito
Departamento de Medio Ambiente rea de Madio Ambiente y Paisaje
Tcnico Cabildo Insular de Tenerife
Paseo Mara Agustn, 36. 50071 Zaragoza Tcnico
C/ Las Macetas, s/n
Cristino Ruano de la Haza Pabelln Polideportivo Santiago Martn
Direccin General de Recursos Naturales Los Majuelos. 38108 La Laguna (Tenerife)
y Proteccin Ambiental de la Consejera
de Medio Ambiente, Ordenacin del Territorio Salvador Grau
e Infraestructuras. Principado de Asturias Departament de Medi Ambient y Habitatge
Director General Generalitat de Catalunya
Coronel Aranda, 2, 3 planta 33005 Oviedo Jefe de Servicio de Planificacin del Entorno
Natural
Joana Xamena Doctor Roux, 80. 08080 Barcelona
Govern de les Illes Balears
Conselleria de Medi Ambient Jos Manuel Gmez Gonzlez
Directora General de Biodiversitat Consorci Parc de Collserola
Avda. Gabriel Alomar i Villalonga, 33 Tcnico
7006 Palma de Mallorca Crta. de Lesglsia, 92. 08017 Barcelona

Albert Beltrn Masdeu Santiago Garca Fernndez-Velilla
Consorci Parc de Collserola Gobierno de Navarra
Tcnico Gestin Ambiental. Viveros y Repoblaciones
Crta. de Lesglsia, 92. 08017 Barcelona Coordinador del rea de Biodiversidad
Padre Adoain, 219, bajo. 31015 Pamplona
Carles Castell
Diputaci de Barcelona Jos ngel Arranz
Tcnico Junta de Castilla y Len
C/ Comte dUrgell, 187. 08036 Barcelona Consejera de Medio Ambiente
Direccin General del Medio Natural
Federico Zamora Jefe de Servicio de Espacios Naturales
Consejera de Medio Ambiente y Ordenacin Rigoberto Cortejoso, 14. 47014 Valladolid
del Territorio
Jefe de Seccin de Espacios Naturales Singulares Jess Gmez Montes
C/ Princesa, n 3, 8 planta. 28008 Madrid Junta de Castilla y Len
Consejera de Medio Ambiente
Guillermo Fernndez Centeno Direccin General del Medio Natural
Parque Nacional Islas Atlnticas Jefe de la Seccin de Planificacin y Declaracin
Organismo Autnomo Parques Nacionales Rigoberto Cortejoso, 14. 47014 Valladolid
Tcnico
Pintor Laxeiro, 45, bloque 1, local 9 Jos Ignacio Rodrguez
36004 Pontevedra Junta de Castilla y Len
Consejera de Medio Ambiente
Jorge Bonache Lpez Direccin General del Medio Natural
Parque Nacional Islas Atlnticas Jefe de Seccin de Especies Protegidas
Organismo Autnomo Parques Nacionales Rigoberto Cortejoso, 14. 47014 Valladolid
Tcnico
Pintor Laxeiro, 45, bloque 1, local 9 Julia Villegas Grondona
36004 Pontevedra Gobierno de La Rioja
Consejera de Turismo, Medio Ambiente
Francisca Baraza y Poltica Territorial
Regin de Murcia Tcnico
Consejera de Agricultura, Agua y M. Ambiente C/ Prado Viejo, 62-bis. 26071 Logroo
Jefa de Planificacin de reas Protegidas
C/ Catedrtico Eugenio Ubeda, 3, 3 planta Marta Rozas Ormazabal
30008 Murcia Gobierno Vasco.
Patronato de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai
Marcelo Martnez Palao Tcnico
Regin de Murcia Palacio de Udetxea, Apdo. 130.
Consejera de Agricultura, Agua y Medio Ambiente Gernika-Lumo. Bizcaia
Tcnico
C/ Catedrtico Eugenio beda, 3, 3 planta
30008 Murcia
Participantes 117
Gonzalo Puerto Arribas Rafael Mata Olmo
Xunta de Galicia Universidad Autnoma de Madrid
Consellera de Medio Ambiente Catedrtico de Anlisis Geogrfico Regional
Area de Espacios Naturais Dpto. de Geografa. Facultad Filosofa y Letras
Jefe de rea Cantoblanco. Ctra. de Colmenar, Km. 15
Benito Corbal, 47, 5. 36071 Pontevedra 28049 Madrid
Santiago Prez Poza Ricardo Garca Moral

Xunta de Galicia Biosfera XXI, Estudios Ambientales S.L.
Consellera de Medio Ambiente Director Tcnico
Area de Espacios Naturais Paseo de la Castellana, 166. Escalera 3. 8 B
Tcnico 28046 Madrid
Benito Corbal, 47, 5. 36071 Pontevedra
Javier Puertas Blzquez
Jos Antonio Fernndez Bouzas EUROPARC-Espaa
Xunta de Galicia. Tcnico
Consellera de Medio Ambiente ICEI. Finca Mas Ferr. Edificio A
Area de Espacios Naturais Campus de Somosaguas. 28223 Madrid
Tcnico
Benito Corbal, 47, 5. 36071 Pontevedra Javier Gmez-Limn Garca
EUROPARC-Espaa
Rafael Hidalgo Tcnico
Ministerio de Medio Ambiente ICEI. Finca Mas Ferr. Edificio A
Direccin General de Conservacin de la Naturaleza Campus de Somosaguas. 28223 Madrid
Jefe de Servicio
Gran Va de San Francisco, 4. 28005 Madrid

Integración de Los Espacios Naturales y Protegidos en La Ordenación Del Territorio

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Monografa 01

Serie monografas EUROPARC-Espaa

Oficina Tcnica de EUROPARC-Espaa

Diseo y produccin editorial

La elaboracin de este documento ha sido posible gracias a la colaboracin

Asimismo, se ha contado con el apoyo de los proyectos I+D+I de la Direccin

Fotografa de portada: Ncleo de Bordes de Nibrs, en el Valle dEstaon

Este libro ha sido impreso sobre papel reciclado

Seccin del Estado espaol de la Federacin de Parques Naturales y Nacionales de Europa

17 3. La ordenacin del territorio en Espaa. Marco normativo general

37 4. Balance de los instrumentos de planificacin de mbito autonmico:

Este documento tiene por objeto el estudio y la valoracin de la realidad y

La poltica de espacios naturales protegidos, dentro y fuera de Espaa, ga-

Es justamente la contribucin de los espacios protegidos a la conserva-

EL PLAN DE ACCIN es un documento de referencia que refleja una visin

El PLAN DE ACCIN, como documento estratgico y orientador, tiene los

Impulsar, promover y apoyar los diferentes sistemas y redes de espacios

El PLAN DE ACCIN se articula en ocho captulos temticos, uno de los

2. EUROPARC-Espaa (2002), especialmente, pp. 33-55 y 69-78.

8 Integracin de los Espacios Naturales Protegidos en la Ordenacin del Territorio

La convergencia de objetivos de las polticas de espacios naturales

La ordenacin del territorio en Espaa, y los instrumentos de planificacin

En todo caso, es preciso llamar la atencin sobre el debate que la incor-

3. En la exposicin de motivos de la Ley se seala que es objetivo de la misma facilitar el au-

La paulatina aceptacin del paradigma de la sostenibilidad como gua pa-

La renovacin que aproximadamente en el ltimo decenio est implican-

12 Integracin de los espacios naturales protegidos en la ordenacin del territorio

En el mbito europeo se estn dando pasos importantes para incorporar

No obstante, el mbito de la ordenacin del territorio y del urbanismo se ha

Sin embargo, la conciencia de la gravedad de los impactos urbansticos y

La idea del territorio como bien o patrimonio comn de la Comunidad y la

El Quinto Programa Comunitario de poltica y actuacin en materia de me-

14 Integracin de los espacios naturales protegidos en la ordenacin del territorio

En ese contexto de convergencia y cooperacin necesaria entre las polti-

El primero, dedicado a presentar el marco normativo general de la ordena-

A partir de ese panorama, el documento aporta una serie de conclusiones

3.1. La ordenacin del territorio en la etapa constitucional. El desarrollo de una

La Constitucin de 1978 supone un cambio fundamental en la funcin p-

Todos los estatutos de autonoma aprobados despus han recogido esta

La Ordenacin del Territorio en Espaa 17

18 Integracin de los espacios naturales protegidos en la ordenacin del territorio

En parecidos trminos se expresan las leyes de Aragn, Cantabria, Castilla-

La Ordenacin del Territorio en Espaa 19

20 Integracin de los espacios naturales protegidos en la ordenacin del territorio

3.2.1. La concepcin de la ordenacin del territorio y sus objetivos

Pese al elevado nmero de leyes de ordenacin del territorio (exclusivas

Es interesante, en este sentido, la afirmacin que consta en el prembulo

La Ordenacin del Territorio en Espaa 21

La Carta Europea de Ordenacin del Territorio (CEOT), aprobada por la

La CEOT define la ordenacin del territorio como expresin espacial de la

22 Integracin de los espacios naturales protegidos en la ordenacin del territorio

La CEOT establece as mismo los cuatro objetivos fundamentales de la pla-

El desarrollo socioeconmico equilibrado de las regiones, mediante iniciati-

3.2.2. El tratamiento de las cuestiones ambientales y de la conservacin

Todas las leyes de ordenacin del territorio de las comunidades autno-

La Ordenacin del Territorio en Espaa 23

Incluso aunque la norma marco dedique muy escasa atencin a la protec-

Mayoritariamente contienen referencias globales y genricas al medio

24 Integracin de los espacios naturales protegidos en la ordenacin del territorio

Planteada as la concepcin y los objetivos generales de la ordenacin del

El establecimiento y regulacin de los instrumentos de planificacin y gestin.

3.2.3. Los instrumentos de ordenacin: aspectos generales

Instrumentos de ordenacin integral de mbito autonmico.

16. La excepcin en cuanto a una organizacin estructurada de los aspectos ambientales y de