Brasil: lites polticas, electorado y perspectivas de la democracia en la dcada Venidera

Author(s): Lcia Avelar and Alberto Begu Aguado

Source: Reis, No. 92 (Oct. - Dec., 2000), pp. 113-137
Published by: Centro de Investigaciones Sociologicas
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/40184296 .
Accessed: 04/07/2014 09:10

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 BRASIL:LITESPOLTICAS,
ELECTORADOY PERSPECTIVAS
DE LA DEMOCRACIAEN LA DCADA
VENIDERA

LuciaAvelar
Universidad de Brasilia
E-mail: lucia_avelar@nol.com.br

RESUMEN

En este artculo se buscan respuestasen relacin a la negativa de las lites polticas brasileas
a implementar polticas de carcter socio-redistributivo, cuestionando as las razones del aumen-
to de las desigualdades sociales en un pas rico como Brasil. En el anlisis de estas lites destaca la
existencia de prcticas clientelistas llevadas a cabo desde el propio Estado, en las que adquiere
especial relevancia la distribucin regional de las lites desde el siglo xix. Con el tiempo, la com-
plejizacin de la sociedad brasilea permite un cierto cambio poltico que conlleva la aparicin
de organizaciones polticas y de asociaciones, principalmente en los Estados ms ricos como son
Sao Paulo y Ro de Janeiro. Sin embargo, se mantienen los desequilibrios redistributivos entre
los tres Brasiles. En un segundo momento se ponen en relacin estos elementos anteriores con el
grado de instruccin del electorado brasileo, en un anlisis de las posibilidades de renovacin
de las lites y de cambio poltico profundo, en vistas a la aplicacin efectiva de polticas redistri-
butivas que permitan mejorarlas condicioners de vida de la mayora de la poblacin de Brasil.

I. LITESY EXPANSIN DEL PODER POLTICO:

ALGUNOS PRESUPUESTOS

Uno de los aspectos fundamentales en el debate sobre la cuestin democr-

tica para el siglo XXIest relacionada con la capacidad de las lites polticas
para realizar,de manera efectiva, polticas redistributivasen el pas, presupues-
to que nos lleva a discutir algunas de sus caractersticas,sus respectivos estilos

Res
92/00 pp. 113-137

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de hacer poltica y el modo cmo se reproduce y realiza la expansin de su

poder. La pregunta central de este trabajo es: Porqu esas lites no eligieron,
hasta ahora, como objetivo central de sus acciones, la implementacin de pol-
ticas de carcter socio-redistributivo en nuestro pas? Cules son las razones
del aumento de las desigualdadessociales en un pas rico pero cuya concentra-
cin de la riqueza es una de las mayores del mundo?
El examen del tema puede ser encaminado por medio de las siguientes
cuestiones: 1) En qu medida presenciamos en la sociedad brasilea cambios
en las bases del poder poltico tradicional, con la rupturade los patrones secu-
lares de representacin de intereses y de intermediacin poltica?; 2) en qu
medida es perfecta la correlacin todava existente entre el aspecto social y el
aspecto poltico de la distribucin del poder?; 3) refuerzanlas reglas institu-
cionales la forma clientelista de intermediacin de intereses?;4) en qu medi-
da podemos hablar de un proceso de cambio poltico con la emergencia de
nuevos actores y de una nueva configuracin de la lite poltica preferencial-
mente vuelta hacia los aspectos sociales del desarrollodel pas?
Para responder a esas cuestiones entenderemos lites polticas como los
grupos que efectivamente tienen la capacidad de mando y de decisin sobre
cuestiones polticas, siendo tales grupos oriundos de los canales numricos de
participacin poltica, por medio de elecciones y partidos polticos, o de los
canales corporativosdel poder.
Parala discusin, nunca est de ms recordarel origen de las lites brasile-
as, el modo como se constituyeron y los medios institucionales que utilizaron
para reproducirsey perpetuarse en el poder. Como apuntan numerosos estu-
dios, en los orgenes de nuestra organizacin poltica, cuando la Corona portu-
guesa atraa a los colonizadores con la distribucin de tierras, poderes e inmu-
nidades, el resultado poltico fue la privatizacin del poder y su dispersin en
localidades de enorme autonoma, dada la necesidad de protegerlasa partir del
propio grupo familiar y colonizador, con vnculos de naturaleza feudal entre
los propietarios y los agregados (Cintra, 1974)1. Tambin es importante recor-
dar que, tal como nos enseaba Montesquieu, en los actos fundadores de una
nueva forma de organizacin poltica, sus lderes moldean las instituciones
polticas; en sus desdoblamientos posteriores sern las propias instituciones
que moldearn a sus lderes. Por lo tanto, nuestro argumento central para res-
ponder a las cuestiones planteadas es que la interaccin entre la estructura
poltica original y la lite poltica resultante tuvo un papel esencial en la
estructuracin del poder poltico en Brasil y en la actual configuracin de
nuestras lites. El gran desafo es saber cules son las posibilidades de construc-
cin democrtica en un orden patrimonialista, estando el poder poltico fuer-
temente marcado por familias cuyas posiciones de centralidad social se refuer-
zan por las posiciones estamentales, y con prcticas de reproduccin de ese

1 Los estudios sobre

poder tradicional en Brasil son numerosos. Destacamos la contribucin
de Cintra, A. (1974).

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poder por medio de una red de relaciones que transmite tales posiciones y
socializa polticamente a sus descendientes. En suma, en qu medida podemos
esperaruna actitud reformistaen la direccin socio-redistributivade un poder
poltico tradicional y su respectiva lite poltica tradicional2, a no ser por la
bsqueda de nuevos fundamentos de legitimidad de este poder frente a las pre-
siones por el cambio ejercidaspor los nuevos actores sociales.
Nuestra hiptesis es que si el pas cambi su cara econmica, la estructura
poltica todava presenta hoy fuertes trazos de su estructura fundadora, o sea,
sus principales representantes;los miembros de nuestras lites, o descienden
del poder poltico tradicional, o son miembros de familias oligrquicas emer-
gentes, utilizando todos ellos la forma dientelista de intermediacin de intere-
ses que les garantizala continuidad, particularmenteen las regiones de menos
desarrollo. Estas ltimas, en virtud de circunstanciashistricas peculiares, uti-
lizaron los mismos canales institucionales de las lites tradicionales para ascen-
der al poder. Es del Estado de donde retiranlos recursosfinancieros para forta-
lecerse en el mbito local; cuanto mayor es su posicin en el centro, mayor es
su poder en la periferia.

lites,posicinsocialy posicinpoltica

El caso brasileo no es muy diferente al de otros pases cuyas lites se

estructurarona partir del dominio de la gran propiedad de la tierra3.Las oli-
garquas brasileas fundan su poder en la clase agraria. Organizadas en bases
regionales, dominaron la poltica nacional desde su inicios, pasando por la
Independencia, la Repblica, la era Vargas, sobreviviendo a la era populista y
al rgimen autoritario instalado en 1964. Hasta la Repblica Velhadominaron
el Estado como lites agrarias;con la centralizacin fiscal del rgimen Vargas
(1930) y con el rgimen de 1964, transfierensu actuacin para el centro del
Estado, retirando de ah recursos para mantener a sus electores en el nivel

2 Las lites
polticas tradicionales perpetan la poltica tradicional, que es un patrn de
poltica en el que el poder est altamente concentrado, el acceso a las arenas de decisin es res-
tringido, los niveles de competicin estrictamente regulados, teniendo como fundamento el
regionalismo, el personalismo y el clientelismo. El concepto identifica una clase que no ocupe
una posicin prominente en la estructura productiva y cuyo poder no deriva nicamente de los
recursos econmicos. 1 poder es transmitido por linaje familiar, y tiene como base la propiedad
de la tierra o el acceso a los recursos del Estado (Hagopian, 1996).
3 Oliveira Vianna evidencia la
semejanza de la fase colonial de nuestra historia con lo que
ocurri en Europa durante los primeros siglos del rgimen feudal. Tal como ocurra entre los
seores medievales, en razn de la ocupacin de sus dominios (haciendas y reas cultivadas)
hubo una especie de guerrillas interfeudales. Con el paso del tiempo, esos seores, que tambin
se convirtieron en personalidades polticas, expresaban su identidad a travs de los conictos
inter-lites, presentes, todava hoy, en varias partes del pas, siendo una de las razones por las
cuales las numerosas siglas partidariasbrasileas no son sino simples nombres para la transmisin
de intereses de los grupos locales.

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local. Es de ese modo que las lites agrariaspasaron a ser lites estatales4.La
ruptura de este modelo podra haber ocurrido en el proceso de cambio econ-
mico, con el paso de la economa de base agrariaa la capitalista y con la pro-
gresiva expansin del sufragio, pues la correspondenciaentre posicin social y
posicin poltica es una frmula que todava persiste en la mayora de la socie-
dades cerradas,en las cuales la presencia en los gobiernos y cargos de poder
es un privilegio de la posicin disfrutadaen la sociedad civil y la participacin
en la poltica una especie de derecho automtico de los ocupantes de determi-
nado status social (Pizzorno, 1996). Pero, en el caso brasileo, los cambios son
lentos debido a la vitalidad de las lites tradicionales.
La industrializacin, el desarrollismo, el capital internacional, no consi-
guieron diluir el poder de esos grupos en el aparato estatal, en parte porque el
desarrollo econmico bajo la forma de un capitalismo de Estado hizo de la
economa pblica el foco de las actividades pblicas, y las funciones de inter-
mediacin poltica de naturalezaclientelista se profundizaron, particularmente
en las regiones en que la economa pblica superabala influencia de las lites
econmicas privadas. La prctica de esta forma de intermediacin poltica es
conocida por el nombre de Clientelismo de Estado, una formacin histrica
y estructural constituida por operaciones desequilibradasde cambio de recur-
sos materialesobtenidos en el mbito del Estado y usados para la obtencin de
apoyo poltico. La subordinacin de la poblacin es su rasgo ms caracterstico
y puede tomar varias formas, desde la compra de votos hasta movilizaciones5
controladas como en los regmenes autoritarios(Fox, 1994).
El estudio del clientelismo, de mala reputacin entre los intelectuales bra-
sileos, gan fuerza en los ltimos aos en el mbito acadmico. Se lleg a la
conclusin de que el tema ha sido tratado con estereotipos y poca investiga-
cin emprica (Bezerra, 1999; Leff, 1977). Recuperando a grandes tericos de
las dcadas anteriores (Roniger y Eisenstadt, 1980; Eisenstadt y Lemarchand,
1981; Kaufman, 1974; Schmidt, 1977), las investigaciones en la dcada de
1990 llaman la atencin sobre la pertinencia de esta temtica cuando se trata
de analizarlo que se denomina poltica tradicionaly lites polticas tradicio-
nales, en los pases que tuvieron el poder poltico estructurado a partir de la
gran propiedad de la tierra, como es el caso de Brasil, y cuyas lites continua-
ron sobreviviendo incluso cuando la tierra como recurso de poder fue perdida,
e incluso despus de los procesos de industrializacin y urbanizacin (Hago-
pian, 1996). Con la concentracin de poder en el Estado, en el proceso de
capitalismo de Estado, esas lites supieron cmo manipular el sufragio a su
favor y alojarseen el aparato del Estado, retirando de all sus recursospara las

4 La
bibliografa sobre el tema es amplia. En numerosos estudios encontramos evidencias de
cmo el cambio institucional del Estado promovido por Vargas, en un intento de corregir el
regionalismo de la Velha Repblica, no tuvo como resultado sino el alojamiento de los lderes
locales y regionales en el centro del aparato estatal.
5 Clientelismo
y proteccin son recursos utilizados por las oligarquas dominantes para el
control electoral, impidiendo que la poblacin se organice en movimientos autnomos.

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operaciones de proteccin (patronagem)en el mbito local. De un clientelismo

local se pas a practicarun clientelismo de Estado. La poltica clientelista y las
formas modernas de intermediacin de intereses no existen en formas puras,
en zonas demarcadasterritorialmente,pero coexisten en las diversasregiones y
en el Estado brasileo.
El clientelismo practicado en las primerasdcadas del siglo XXtena como
recurso la propiedad de la tierra. El clientelismo de posguerra combin ele-
mentos de la poltica tradicional y de la moderna. Tradicional,porque conti-
nu siendo practicado por los descendientes de las familias cuyo poder vena
del tiempo del Imperio, perpetundoseen la Repblica, resistiendo a la centra-
lizacin varguistade 1930, revitalizndoseen el perodo democrtico-represen-
tativo de 1946 a 1964, apartadostemporalmente en los primeros aos del rgi-
men militar (1964-1985) pero recuperandosu fuerza en la transicin poltica
(1984/1986) y en la era pos-autoritaria.Los electores, por su lado, continua-
ban demostrando ms lealtad a los individuos descendientes de esas familias
que a los partidos. Moderno,porque, incluso con mayor integracin territorial
y mayor competicin interpartidaria, los polticos locales fueron capaces de
sellar alianzas con autoridades federales, en un sistema integrado verticalmen-
te, definido por la competicin de recursosclientelistas, teniendo como centro
los gabinetes, secretarasy subsecretarasde la burocracia del Estado, en una
lgica de accin que era la de liberar recursos del centro a cambio de apoyo
poltico local. El network6clientelista vincula el jefe local al centro poltico
nacional, y el clientelismo de Estado es la nueva forma que sustituira al clien-
telismo tradicional. El clientelismo penetr los partidos de masas definiendo la
naturalezade esos partidos, en la misma lnea de utilizar los recursos pblicos
para las operaciones clientelistas (Hagopian, op. cit., p. 61). Adems de las
dimensiones citadas del clientelismo tradicional y de Estado, otros estudios
utilizan otra dimensin, la del semi-clientelismo, en un esfuerzo de teorizacin
y anlisis emprico de realidadesde los pases en los cuales sobrevive la polti-
ca tradicional. Es importante distinguir clientelismo de corrupcin. Aunque
los focos de corrupcin en las distintas instancias del Estado sean evidentes,
clientelismo es el intercambio de favores por apoyo poltico; corrupcin es la
maximizacin del inters monetario, siendo el objetivo de las operaciones el
dinero pblico apropiadopara fines personales (Della Porta, 1994).
La prctica del clientelismo, originaria de la estructurapatrimonialista del
Estado portugus, se legitim en las dcadas recientes por la va institucional
en el sistema de representacinproporcional, cuyas reglasfueron idealizadasen
los aos de Vargase incorporadasa la Constitucin de 1946. Algunos de sus
aspectos fueron profundizados por uno de los presidentes militares, en 1976,
con el Paquete de Abril. Ese conjunto de reglas de representacines el propio
coronamiento de la victoria de las oligarquas de base regional y local del
poder. En palabrasde Martins (1994): El Estado brasileo an tiene por base
6 Todas las
palabrasque aparecenen ingls constan as en el originalen portugus. (N. del T.)

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relaciones polticas extremadamente atrasadas,como las del clientelismo y las

de la dominacin tradicional de base patrimonial, del oligarquismo. En Brasil,
el atraso es un instrumento de poder.
Son varios los estudios sobre la persistenciadel poder oligrquico en Brasil.
Citamos, entre otras, las investigaciones que muestran la red familiar ocupan-
do los lugares de poder tanto en los cargos electos como en los de las burocra-
cias, secretarasy subsecretarasestadualesy federal7.Las redes dientelistas y de
proteccin (patronagem)siguen siendo las actividades utilizadas por las oligar-
quas dominantes para el control electoral y tambin para impedir la organiza-
cin de movimientos autnomos, una dinmica que, en un gran nmero de
municipios, presenta pocos elementos de imprevisibilidad, ya que la relacin
fundamental es la de fidelidad a cambio de recursos materiales. Ejemplos de
cambio son los de las capitales de estadosy regiones de mayor desarrollo, con
variadasformas de movimientos urbanos y organizacionespopulares, profesio-
nales, reivindicando sus intereses y convirtindose en interlocutores tanto de la
sociedad como del Estado. Ms an, el difcil paso del clientelismo a la ciuda-
dana es uno de los grandes desafos polticos de la actualidad (Fox, op. cit.).

II. CAMBIO POLTICO

En sociedades como la brasilea, con una fuerte diferenciacin entre las

clases - un enorme distanciamiento entre los segmentos de la clase media y
alta respecto a los segmentos populares- , la cuestin crucial es saber en qu
condiciones podr darse la ruptura del monopolio del poder poltico a partir
del status adscrito y la emergencia de nuevas lites. Entre otros factores,
apuntamos los siguientes:

La organizacinpoltica

Nuevos canales de acceso al poder se viabilizaronpor medio de la organiza-

cin poltica, con el ascenso de representantesde otros segmentos que, incluso
sin tener posiciones de centralidad social, consiguieron reivindicar el derecho
de los ciudadanos comunes en la promocin a la esfera poltica. Esto no sera
posible si los grupos que estn en el poder no tratasen de fortalecerse por
medio de alianzas con nuevas fuerzas populares que, en ltima instancia, los
fortalecen con nuevos fundamentos de legitimidad (Pizzorno, 1972). Los datos
sobre tal fuente de cambio sern presentadosms adelante.

7 Ntese el caso de Minas Gerais,

cuyas familias polticas son originarias de regiones fcil-
mente identificables, configurando una cuasi distritalizacin de la representacin. Los estudios
son varios pero, entre otros, citaramos a Dulc (1992), Caedo (1993) y Carvalho (1969).

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El sufragio

La ampliacin progresivadel sufragio introdujo el principio de una lgica

igualitariade modo que los individuos pudieran practicarlos mismos derechos
ante al Estado. Si bien la institucin del voto se convirti en un canal poten-
cial de acceso al poder para luchar contra la estructurade desigualdadesde sta-
tus y poder, el proceso de cambio es lento: algunas sociedades cambiaron sus
respectivaslites por medio del voto; otras vieron a sus lites perpetuarseen el
poder por la manipulacin del sufragio a su favor, utilizando para esto los
recursosdel Estado. An hoy es enorme el predominio de los partidos polticos
tradicionalesy de configuracin oligrquicaen el mbito municipal, como nos
muestran los nmeros de ms abajo, un cuadro evidente de fuerza del poder
tradicional incluso en contextos de relativo desarrolloy de modernizacin eco-
nmica.

Nmerode Ayuntamientosobtenidospor lospartidospolticos,

clasificadossegnsu tendenciaideolgicaen las regionesclasificadassegn
el ndice de DesarrolloHumano (IDH), 199&
IDH por encima IDH entre IDH por debajo
de 0,8 0,7 y 0,8 de 0,7
Partidospolticos (%) (%) (%)

Derecha 38 46 54,5
Centro 44 45 33
Izquierda 17 8 12
Otros 1 1 1,5

Fuente: Tribunal Superior Electoral e Informe IPEA7PNUD, 1998. Investigacin de Avelar y

Lima, 2000.

La representacinpoltica en la Cmara Federalsigue el mismo patrn: en

las regiones de ms alto IDH hay un relativo equilibrio en la representacin
partidariade las diferentes tendencias: la derecha tiene un 38 por 100; el cen-
tro, un 31 por 100, y la izquierda, un 31 por 100. En las regiones de IDH

8 Los
partidos fueron clasificados del siguiente modo: derecha: el Partido del Frente Liberal
(PFL), el PartidoLiberal(PL), el PartidoTrabajadorBrasileo(PTB), el Partido ProgresistaBrasile-
o (PPB), el Partido Social Demcrata (PSD), el Partido Social Cristiano (PSC), y otros partidos
menores que en las elecciones municipalesde 1996 obtuvieron el 2,6 por 100 de los votos. Los par-
tidos de centro son el Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB), el Partido de la
Social-Democracia Brasilea (PSDB). Los partidos de izquierda: el Partido de los Trabajadores
(PT), el PartidoDemocrtico Trabajador(PDT) y el PartidoSocialistaBrasileo(PSB).
Instituto de Investigaciones Econmicas Aplicadas (N. del T.).

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entre 0,7 y 0,8, la derecha tiene un 52 por 100; el centro, un 35 por 100, y la
izquierda, un 13 por 100; en las regiones cuyo IDH es el ms bajo, menor de
0,7, la derecha tiene un 48 por 100; el centro, un 35 por 100, y la izquierda,
un 17 por 100. En estas cifras hay otra dimensin que debe ser destacada:la
sobre-representacin de los estados menos poblados en la Cmara Federal,
garantizadapor la Legislacin Proporcional. Adems del aspecto de la subre-
presentacin de los ciudadanos de todo el pas (Stepan, 2000) 10,est el aspec-
to de la hegemona poltica. Si son las fuerzas polticas tradicionales que
dominan las regiones de menos desarrollo y si son ellas las que estn sobre-
representadasen el centro, no existen constraintssuficientes que garanticen un
libre juego de intereses con las respectivas poblaciones representadas.Lo que
se produce es una restriccin de intereses que garantiza la continuidad de la
poltica tradicional en esas regiones. Como demuestran las encuestas de opi-
nin, cuyos datos apuntan una enorme insatisfaccin y desconfianza de la
poblacin hacia los representantes polticos, esos datos reflejan con claridad
que, para amplias clases de la poblacin, el clientelismo de Estado no da
cuenta de las demandas de una sociedad ahora urbana, compleja y profunda-
mente desigual (Linz y Stepan, 1999). ParaLinz, el resultado es una repbli-
ca federativade insatisfechos, por la evidencia de que las estructurasde opor-
tunidades no son iguales para todos (Linz, 1996). Seran necesarias otras
formas de liderazgo para que las polticas redistributivasfueran implementa-
das de manera favorable a los segmentos hasta entonces descuidados por el
Estado y sus lites. Es sta la percepcin fundamental que ha llevado a la
ampliacin de las bases de poder de los partidos originarios de la sociedad
organizada.

La crisisurbana

La crisis originada por el surgimiento de las masa urbanaspuede ser consi-

deradacomo un hecho histrico que provoc procesos de organizacin poltica
y de participacin, como la emergencia de nuevos actores presionando para la
entrada en el cerrado crculo del poder. Fue con la crisis urbana que vimos la
constitucin de nuevas fuerzas polticas expresadasen organizacionesde carc-
ter asociativo, con nuevas formas de representacin de intereses. Sin ningn
atisbo de duda, los cambios en el cuadro partidariobrasileo, que por primera
vez en la historia representaun conflicto real inter-lites, es una de las seales
ms evidentes de ese cambio, tal y como sealaremosms adelante.

10Alfred Stepan, Towardsa new

comparativeanalysis of democracyand federalism, Mimeo,
Oxford.

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Losdesequilibriosredistributivos

El desarrollo y la industrializacin ocurridos en el pas se dieron con un

fuerte desequilibrio redistributivo,tanto a nivel inter-clasistacomo en el inter-
regional, dificultando todava ms el proceso de construccin institucional del
Estado y la expansin de la solidaridad de mbito territorial. Para numerosos
segmentos de la sociedad quedara claro que el desarrollo se producir para
algunos, los de dentro, en oposicin a los de fueraen relacin a la esfera de
intervencin del Estado. Esta cuestin se hizo an ms evidente con la rede-
mocratizacin del pas, pues, aunque formalmente restablecidala democracia
poltica, la democracia social estaba lejos de ser alcanzada. La cuestin demo-
crtica pas a tener en la cuestin social uno de sus mayores obstculos (Reis,
1994; Keck, 1991; Avelar,2000).
Para ilustraresto tomemos datos sobre la curva de distribucin de la renta
en Brasil. Segn lo que nos informa el Informe sobre Desarrollo Humano de
1998, entre 1960 y 1990 la renta de los 20 por 100 ms ricos aument un 11
por 100, mientras la renta del 50 por 100 de personas ms pobres disminuy
un 6 por 100. La pobreza tiene un componente claramente regional, siendo
ms elevadaen las regiones Norte (43 por 100) y Nordeste (46 por 100), redu-
cindose en direccin al Sur (20 por 100). Los porcentajesson tambin eleva-
dos en la poblacin rural (39 por 100) y en las grandes ciudades, tal como ya
apuntamos, y as nos muestran los datos relacionados con la metropolizacin
de la pobreza,ya que los pobres de las metrpolis aumentaronexpresivamente.
La polarizaciny la pobrezaextremase encuentran en el Nordeste ruraly en las
metrpolis del Sudeste. El cuadro resultantese aproximaa un apartheidsocial.
La poblacin brasilea est compuesta por un 55 por 100 de blancos, un
4,9 por 100 de negros, un 39 por 100 de mulatos y un 0,5 por 100 de asiti-
cos. Los mulatos y negros sumados representanel 43,9 por 100 de la pobla-
cin. La renta media de los hombres negros y mulatos es del 63 por 100 y 68
por 100, respectivamente, de los hombres blancos. La renta de las mujeres
negras y mulatas corresponde a 68 por 100 de la renta de las mujeres blancas.
El factor racialse combina con la dimensin regional:en el Sudeste y en el Sur
del pas predominan las personas de color blanco (83 y 66 por 100, respectiva-
mente); en las regiones del Norte y del Nordeste, los mulatos (71 y 65 por
100, respectivamente). En otras palabras, los negros y mulatos estn concen-
trados en las regiones que presentan el menor nivel de renta per capita. Los
anlisis han mostrado que las diferencias de renta y acceso a la educacin son
un resultadosimultneo de por lo menos dos factores, la razay la regin. Estos
factores combinados son los mayores responsablespor el distanciamiento entre
las clases sociales. Sin hablar de la dimensin sexo: las estadsticas muestran
que las mujeres trabajadoras ganan salarios que son en media 63 por 100
menores que los de los hombres para los mismos trabajos. La gravedad del
hecho es enorme porque el nmero de familias encabezadas por mujeres
aument un 13 por 100 entre 1980 y 1991 (PNUD/IPEA, 1998).

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En el mbito de las polticas pblicas, uno de los grandes desafos es el de

la alfabetizacinde adultos y el rescatede una deuda educacional que alcanzaa
miles de brasileos y hiere los fundamentos y los derechos de ciudadana en
cualquier pas. Las clases no educadas han sido la base de la poltica populista
y clientelista que afecta directamente a la eficiencia de los gastos pblicos en el
mbito social. Un cuadro de estas diferenciasser presentado ms adelante.

III. ALGUNOS PRESUPUESTOS SOBRE LA AMPLIACIN

DE LA PARTICIPACIN Y LA EMERGENCIA DE NUEVOS
ACTORES POLTICOS

Las transformaciones de la poltica son, en gran medida, el resultado de

una serie de conquistas, existiendo un lag incontestable entre los cambios eco-
nmicos y los cambios polticos. Una de las conquistas de la poltica brasilea
reciente es la ampliacin de la participacin. A la Iglesia catlica puede ser
atribuido el mrito de las primerasorganizacionesde las comunidades de base,
desde los aos cuarenta, construyendo verdaderoscinturones de asociaciones,
que dieron el origen de los movimientos sociales urbanos11.En los aos autori-
tarios, particularmente en la dcada de 1970, proliferaron los movimientos
sociales: si hay una referencia histrica para el empowermentde la sociedad,
sta puede ser apuntada para esos aos12.
Para que se d el empowermentde los grupos que se encuentran en condi-
ciones de desigualdad estructuralen la sociedad civil y poltica, la primeracon-
dicin es la formacin de las reasde la igualdad, una precondicin para que
los valores de los individuos que comparten el mismo sistema de intereses se
aglutinen en sistemas de solidaridad. Sus participantes se conciencian de que,
potencialmente, hay en la sociedad una regla igual para todos, pero que slo
por medio de acciones colectivas y la presencia en la lite poltica habr una
actuacin efectiva para que las desigualdades estructurales sean negadas y se
definan nuevas estructurasde intereses.
Se trata de un proceso lento: adems de identificar las respectivasreasde
igualdad, el individuo deber vencer sus dilemas ntimos relacionados con el
compromiso en las actividades polticas. Es fundamental la accin pedaggica
de los sindicatos, movimientos y partidos que convencen a potenciales partici-

1' Todava son escasas las

investigaciones documentales en los obispados, particularmenteen
los ms antiguos. En ellas, por lo que sabemos, encontramos importantes documentos que regis-
tran la accin de la Iglesia naciendo aclaraciones a las poblaciones sobre los derechos de ciudada-
na. Uno de esos obispados a los que nos referimos es el del municipio de Natal, en Rio Grande
do Norte, que invocaba en la dcada de los cuarenta una mayor participacin poltica de la
poblacin pobre ruraly urbana.
12 El asociacionismo
bajo el rgimen autoritario se encuentra documentado en numerosas
tesis y disertaciones de maestra y doctorado de las universidades brasileas, particularmente
aquellas defendidas en las universidades catlicas del pas.

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pantes sobre su posicin de clase real en la sociedad13.Por tanto, la culturade

participacinse abre paso en una sociedad de poder concentrado como una
conquista progresiva,con fuertes elementos de socializacin poltica y graciasa
la utilizacin de recursosde toda naturaleza:desde las campaas de conciencia-
cin tanto de la posicin social compartida por distintos individuos como de
la condicin de desigualdad estructuralen el mbito de las clases y del Estado,
a la implicacin activa en ritos electorales y movimientos polticos. La partici-
pacin slo pasa a ser un valor despus de una larga vivencia entre pares, con
la identificacin de la condicin de desigualdad estructuralen el mbito de las
clases y del Estado.
El ascenso de la poltica de la sociedad organizada- los movimientos
sindicales, los movimientos sociales vinculados a la Iglesia catlica, las asocia-
ciones de barrio, las asociaciones de amas de casa, los movimientos de los Sin-
tierra, los movimientos ecologistas, los movimientos de mujeres, los movi-
mientos negros, los frums para alfabetizacin y educacin, los movimientos
de defensa de los favelados y la proliferacin de las Organizaciones No Guber-
namentales (ONGs) - tuvo, naturalmente, desdoblamientos en el rea polti-
ca formal, a travs de los canales partidarios. Nuevas identidades colectivas
fueron moldeadas, y hoy es indiscutible la presencia de la accin colectiva
guiada por lderes profesionalizados. Sin sombra de duda, la sociedad ahora
est mucho ms abierta que en cualquier otro perodo de nuestra historia con,
por lo menos, dos lgicas en competicin: la del Brasil desorganizado y la del
Brasil organizado, a la bsqueda de relaciones ms institucionalizadas en la
poltica.

Asociacionismo, redes cvicas, organizacin colectiva

La poltica de la sociedad organizada tiene por principio la formacin

de redes cvicas en la sociedad con representacinen la poltica, con el objeti-
vo de negociar en la arena poltica formal los intereses colectivos. Sus miem-
bros y respectivos representantestienen, en la cuestin pblica, el apoyo de su
accin. Tal estilo de hacer poltica corresponde a un proceso de transforma-
cin en el nivel ms estructural y profundo, con la ascensin de nuevas fuer-
zas polticas.
La constitucin de redes cvicas es crucial para la emergencia de nuevas li-
tes. Es de ese modo que la sociedad brasileaviene abrindose hacia una pro-
bable superacin de las lites polticas cuya orientacin es la de la poltica tra-

13 Raramente
hay una correspondencia entre la posicin objetiva de clase a la que pertenece
el individuo y su auto-identificacin de clase. En general, la persona tiende a hacer una evalua-
cin poco realista de su clase, lo que dificulta su discernimiento en cuanto a los lderes que real-
mente representarnsus intereses. Es con la participacin poltica que se puede alcanzar la per-
cepcin de su condicin social real y de los liderazgos que la representan. La otra va es la de una
escolaridad mayor.

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dicional14.La literaturabrasileasobre el tema es amplia, caracterizadapor una

verdaderamaraaconceptual, la mayora de las veces de conformacin doctri-
naria salvacionista,y enfatizando excesivamenteel peso poltico de los respec-
tivos grupos de tipo organizacional de gran complejidad (Azevedo y Prates,
1996; Mainwaring y Viola, 1987). Pero lo que es importante resaltares que
fue progresivala emergencia de movimientos reivindicativos de todo tipo. Al
lado de la proliferacin de los movimientos sociales urbanos, se expandieron
las organizaciones de la sociedad civil: las organizaciones sin fines lucrativos,
las de caridad y asistencia, las asociaciones voluntarias, las organizaciones no
gubernamentales, las fundaciones privadas, al lado de iglesias de variados cre-
dos que acabaran teniendo funciones articuladoras en la sociedad. Vimos,
tambin, la emergencia de la planificacin participativa en el mbito de la
poltica urbana y, all donde existan asociacionescomunitarias,se inicia una
interaccin con los programaspblicos; donde no existan, se induca su crea-
cin. La prctica de la planificacin participativa en algunos ayuntamientos
del pas, en general de las regiones Sur y Sudeste, han tenido un efecto real de
mayor participacin de la sociedad en la decisin del presupuesto pblico y, al
mismo tiempo, socializando polticamente a la poblacin sobre los derechos de
ciudadana.
Tomemos algunas informaciones para las ciudades de Sao Paulo y Ro de
Janeiro. Entre 1920 y 1986 fueron creadas en torno a 8.400 asociaciones
(deportivas, culturales, de beneficiencia, etc.), siendo un 68 por 100 de ellas
constituidas despus de 1970. Si en el inicio el nfasis organizacionalera en el
campo de los deportes, en las ltimas dcadas lo que se dio fue la apertura
organizacional para otras modalidades asociativas. E incluso, la dcada de
1970 fue decisiva en el reordenamiento social y organizacional:tal como se ve
en la tabla de abajo, de las quince categoras organizacionalesde movilizacin
reciente, diez estn ocupacionalmente definidas.
As como puede desprendersede los datos relativos a Sao Paulo, tambin
los de Ro de Janeiro apuntan las mismas tendencias: de las cerca de 5.800 aso-
ciaciones creadas entre 1946 y 1987, un 67 por 100 surgieron despus de
1970. Es importante observarque del total de las asociaciones de trabajadores
manuales creadasdesde 1946, el 63 por 100 fueron creadasentre 1971 y 1987.
Creci tambin el nmero de asociaciones ocupacionales, en contraposicin a
aquellas de inters general, lo que evidencia una nueva dinmica organizacio-
nal, sea del lado de los propietarios, sea del lado de los trabajadores,funciona-
rios, etc.

14 La afirmacin toma como referencia los datos de una

investigacin que vengo realizando,
titulada Desarrolloy Poder Poltico en Brasil. Los primeros resultados sealan reas geogrficas en
las cuales la competicin poltica es, hegemnicamente, de naturaleza oligrquica, y la competi-
cin electoral se caracterizapor el conflicto inter-lites. En otras regiones, sin embargo, son cla-
ros los datos sobre la introduccin del pluralismo poltico, dndose la competicin realmente
entre lites de origen distinta.

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Asociacionescreadasen Sao Pauloy Ro deJaneiroen las dcadasde 1970 y 1980

Porcentajede asociacionescreadasen Sao Paulo Porcentajede asociacionescreadasen Ro

entre 1970 y 1986 en relacinal total de Janeiro entre 1971 y 1987 en relacin
de las creadasdesde 1920 al total de las creadasdesde 1946

Comunitarias 98 Comunitarias 91
Profesionales de la salud 93 Vecinos 85
Vecinos 91 Profesionales de la salud 83
Abogados 88 Creadores 81
Deficientes 83 Abogados 76
Profesores 82 Religiosos 75
Padres, madres y alumnos 81 Industrias 71
Artistas 79 Propietarios 70
Mdicos 77 Deficientes 68
Empresa, firmas 74 Trabajadoresno manuales 67
Industrias 72 Mdicos 67
Recreativas 70 Empresas, firmas 66
Trabajadoresno manuales 70 Funcionarios pblicos 66
Trabajadoresmanuales 70
Funcionarios pblicos 70

Fuente: Archivo del Registro Civil/Publicacin PNUD-IPEA, 1997.

Otro dato de importancia innegable se refiere al nmero de sindicatos cre-

ados entre 1900 y 1988: 9.100. De ese total, un 64 por 100 se constituyeron
entre 1960 y 1988. De ese mismo total, un 51 por 100 son urbanos: el 31 por
100 de ellos son de empleadoresy el 53 por 100 de empleados. Los datos res-
pecto a los sindicatos ruralesson todava ms sorprendentes:de los 1.800 sin-
dicatos de empleadores rurales, el 71 por 100 emergieron entre 1960 y 1988,
en cuanto a los 2.700 sindicatos de empleados rurales creados entre 1900 y
1988, el 96 por 100 surgieronentre 1960 y 1988.

Quinparticipa?

Muchos de los que participan vienen de los segmentos de mayor escolari-

dad, tal como muestra la encuesta reciente del IBGE (Instituto Brasileo de
Geografay Estadstica).
La escolaridad es un factor que afecta al grado de participacin: sta crece
con el aumento del nmero de aos de estudio, hasta el punto de que la pro-
porcin es tres veces mayor entre las personas de once aos de estudio o ms.
Las formas de participacin tambin son distintas segn el nivel de instruc-
cin: en huelgas, por ejemplo, la tendencia creciente se da con el aumento de
la escolaridad. En las reuniones de grupos locales - asociaciones de vecinos,
por ejemplo- , la participacin es inversamente proporcional al nivel de esco-
laridad.

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Regiones metropolitanas de Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte,

Sao Paulo y Porto Alegre:personas de dieciocho aos o ms, segn los aos de estudio

Aos de estudio Asociadas Porcentaje No asociadas

Sin instruccin y menos de 4 aos 23.462 4 4.111.279

De4a7aos 72.746 13 7.429.124
De 8 a 10 aos 56.069 10 3.863.793
llaosoms 400.635 73 6.518.410

Total 552.912 100 21.922.606

Fuente: IBGE: Encuesta mensual de empleo, abril de 1996.

Un dato importante a ser destacado es el del asociacionismo en las regiones

metropolitanas cuando se comparan entre s: Porto Alegre (extremo sur), la
regin metropolitana cuya poblacin presenta los mejores ndices de escolari-
dad del pas, obtiene tasas de participacin mayores que las dems en todas las
formas de asociacionismo, con la tasa de participacin en sindicatos superan-
do, incluso, la del rea metropolitana de Sao Paulo. Adems de esto, aquella
regin metropolitana congrega la misma proporcin de personas en el asocia-
cionismo de tipo comunitario y sindical. Una de las conclusiones posibles
frente a los datos es que la formacin de redes cvicas, con la emergencia de
nuevos lderes polticos y nuevas formas de intermediacin poltica se debe,
entre otros factores, a la mejora de las condiciones sociales de la poblacin
pero, principalmente, en lo que se refiere a la educacin. Cuanto mayor es la
proporcin de personas que consiguen ascender a niveles ms altos de escolari-
dad, llegando a alcanzarpor lo menos once aos de estudio, mayor es su ten-
dencia a participaren la poltica.

Corporativismo

Despus de siglos de una sociedad controlada por el Estado y por las lites
locales, hoy podemos hablar de algn grado de corporativismosocial, y no slo
de corporativismo estatal. Este trmino debe ser entendido en su perspectiva
positiva, es decir, como indicador de la capacidadde la sociedad para articular-
se en organizaciones que defiendan colectivamente sus intereses. Reis (1989),
en una formulacin altamente provocativa, dice: Al contrario de lo que pre-
tenden las corrientes tendentes a denunciar el corporativismo brasileo, en
Brasil falta corporativismo. El autor nos llama la atencin sobre el hecho de
que, con mayor asociacionismo, se producen mayores oportunidades de cam-
bios en las relaciones entre lites manipuladoras y masas amorfas, principal-
mente por el nuevo cometido social y poltico que las redes cvicas vienen pre-
sentando en su dinmica poltica.

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IV. LMITES AL CAMBIO POLTICO

El desarrollo desigual del pas, al promover graves distorsiones en la distri-

bucin de la riqueza, gener, como todos sabemos, un pas profundamente
diversificado, cuyo carcterpuede ser expresado en la imagen de los tresBrasi-
les (PNUD/IPEA, 1996). El mapa retrata la imagen de estos tres sub-pases,
cuyos patrones diversos de desarrollo configuran una fuerte diferenciacin
regional, con consecuencias en las distintas estructurasdel poder poltico. Para
la confeccin del mapa se utiliz el ndice de Desarrollo Humano, siguiendo la
clasificacin de los estadosen cada sub-regin conforme a los indicadores de
salud, educacin y renta.

ESTADOS y Territorios

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Los siete estadosdel sur del pas (Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Para-
n, Sao Paulo, Ro de Janeiro, Espirito Santo, Mato Grosso do Sul) ms el Dis-
trito Federal, presentan un nivel de desarrollohumano cuyo ndice es superior
a 0,8; forman el llamado primer Brasil. La franja que se extiende en direccin
Noroeste, a partir del estado de Minas Gerais - incluyendo los estados de
Gois, Mato Grosso, Rondnia, Amazonas y Roraima- , ms el de Amap,
con ndices de desarrollo humano situados entre 0,7 y 0,8, constituyen el
segundoBrasil. La otra franja,que rene el estado de Para,de la regin Norte, y
los estadosdel Nordeste - Pernambuco, Cear, Paraba,Rio Grande do Norte,
Sergipe, Baha, Maranhao y Piau- , ms el de Acre, cuyos ndices respectivos
son inferiores a 0,7, constituyen el tercerBrasil.
Son numerosas las cuestiones de poltica relacionadas con las diferencias
sociales en cada una de las tres subregiones15.Datos como el nmero medio de
aos de estudio del electorado en cada sub-regin, nos ayudan a reflexionar
sobre tales diferencias. Los electores del primer Brasil tienen, de media, 4,23
aos de estudio; los del segundoBrasil, 3,02, y los del tercerBrasil,2,18 aos de
estudio (Informe PNUD/IPEA, 1996)16.
Veamos otros datos relacionados con el perfil educacional del electorado
brasileo y la concentracin del electorado de menor grado de instruccin,
segn las tres sub-regiones del pas.
La encuestaPNAD/IBGE de 1996 nos informasobreel perfileducacionalde la
poblacinbrasileasde veinteaosy ms. Los datosque tenamosanteriormenteson
de 1990, obtenidosen el TribunalSuperiorElectoral,y optamospor tomaraquellos
ofrecidospor el IBGE, ms actuales,inclusosi ignoranel electoradoentrediecisisy
diecinueveaos. Una justificacinparatal opcin se debe al hecho de que, compa-
rndosestos con los datos del TSE de 1990, se concluyeque el perfileducacional
del elector,en trminosrelativos,no sufrimodificacionesmuy sustanciales.
Entrelos individuosde veinte aos y ms, el 16 por 100, o aproximadamente
14.000.000, no tuvieron instruccino cuentan con menos de un ao de instruc-
cin. Con perodos de uno a tres aos de instruccin existe un 18,4 por 100
(16.618.725 personas);de cuatro a siete aos, son un 31,5 por 100 (28.503.374
personas).El total acumuladocon menos de 7 aos de instruccines de 59.379.126
individuosen todo el pas, o el 66 por 100 del total de este grupode edad.
Del total de individuos de veinte aos y ms sin instruccin o con menos
de un ao, el 47 por 100 de ellos se encuentran en el tercerBrasil;el 37 por
100, en A primer Brasil,y el 17 por 100, en el segundoBrasil.

15 En el interior del
pas, particularmente en los estados localizados en el segundoy tercerBra-
sil, hay municipios muy extensos con poblaciones escasas.
16 En un total de 4.500
municipios, la media encontrada fue de 1,99 habitantes por vivienda
para 1.655 municipios del primer Brasil; de 2,15 habitantes por vivienda para 1.201 municipios
del segundo Brasily la media de 2,35 habitantes por vivienda para 1.635 municipios del tercer
Brasil. Si bien esta dimensin no ha sido incluida para los clculos del ndice de Desarrollo
Humano (IDH), la relacin encontrada fue indiscutible: los ndices empeoran a medida que
transita del primer hacia el segundoy el tercerBrasil.

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Estimacin del grado de instruccin del electorado brasileo,

considerando los electores de veinte aos y ms

Porcentaje Porcentaje

Sin instruccin y menos de un ao de instruccin 14.257.027 16

De 1 a 3 aos 16.618.725 18
De4a7aos 28.503.374 32 66
De 8 a 10 aos 1 1.826.612 13
11 aos y ms 19.241.947 21

Total 90.447.685 100

Fuente: IBGE, PNAD, 1996.

Las diferencias de grado de instruccin del electorado son tambin enor-

mes cuando, ms all de las diferencias regionales, tenemos en cuenta el hecho
de encontrarse en las capitales de estados o en los municipios del interior. Tales
diferencias son ms destacadas si consideramos las regiones clasificadas segn
los tres Brasiles.

Electores sin instruccin o con menos de tres aos de instruccin en Brasil, viviendo
en capitales o en municipios del interior

Porcentaje Porcentaje
del total en el interior

Primer Brasil
Capital 1.989.110
Interior 9.528.740 31

Total 11.517.850 37

Segundo Brasil
Capital 541.682
Interior 4.841.671 16

Total 5.383.353 17

Tercer Brasil
Capital 1.505.972
Interior 12.318.203 40

Total 13.824.175 54 87 (total/Brasil)

Fuente: IBGE, PNAD, 1996.

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Del total de electores con muy baja instruccin - hasta tres aos de esco-
laridad- , el 46 por 100 estn en el tercerBrasil, estando el 40 por 100 de ellos
en municipios del interior de esta sub-regin. En nmeros absolutos, esto sig-
nifica un contingente aproximado de 14.000.000 de individuos con veinte
aos o ms. El dato ms impresionante es que del total de los 31.000.000 de
electores de muy baja instruccin, el 87 por 100 de ellos se encuentran en el
interior, y el 40 por 100 en municipios del interior de los estadosdel Norte y
Nordeste del pas, que constituyen la sub-regin del tercerBrasil. La pregunta
que nos hacemos, en el contexto de la presente discusin, es la siguiente: Cu-
les son las oportunidades de la poblacin que vive en el gran interior del pas
para organizarsede modo autnomo en la defensa de sus intereses?
Un dato complementario al presentado ms arriba, y que analizaremos
enseguida, est relacionado con la distribucin de los electores con una ins-
truccin por encima de once aos en las tres subregiones analizadas.

Estimacin del electorado con veinte aos o msy

con instruccin correspondiente a once aos y ms en Brasil

Porcentajedel total

Primer Brasil
Capital 4.572.304
Interior 6.761.599

Total 11.333.903 62

Segundo Brasil
Capital 1.007.141
Interior 1.752.139

Total 2.759.139 15

Tercer Brasil
Capital 2.005.876
Interior 2.168.382

Total 4.174.258 23

Total general 18.267.341 100

Fuente: IBGE. Tabulacao Especial de la PNAD, 1996.

Es, pues, en el primer Brasil en el que se encuentra el 62 por 100 de los

electores con escolaridad correspondiente a once aos y ms. No es por casua-
lidad que esto se relacione fuertemente con el dato presentado anteriormente
sobre organizacin poltica: sta es mayor en los estadosde la sub-regin del

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primer Brasil, en las regiones de mayor desarrollo. No queremos afirmar con

esto que el desarrollolleva a la superacin de las arcaicasestructurasdel poder
poltico. El desarrollo es apenas una de las dimensiones a ser considerada, tal
vez la ms evidente. Con todo, otros factores son decisivos: la forma de ocupa-
cin de las tierrasen cada regin, las formas tradicionalesde organizacin pol-
tica, los elementos de socializacin poltica, una cultura marcada por mayor
solidaridady confianza en las relaciones en contraposicin a las culturas consi-
deradas.

El electoradobrasileo:una interpretacin

Como muestran los datos sobre el electorado brasileo, el gran cleavagese

encuentra entre el elector de muy baja escolaridady el elector de alta escolari-
dad. Tal cleavageresponde a situaciones objetivasde vida debido a la fuerte con-
centracin de renta del pas, con enormes consecuencias para los resultados
electorales.Por un lado, un electorado de mayor centralidad,con situaciones de
vida y de escolaridadms privilegiadas;de otro, el electorado popular, el ms
numeroso, correspondiendoen trminos numricos al 60 por 100 del total.
El electorado de mayor centralidad se encuentra ms expuesto a las infor-
maciones, con mayores condiciones para la construccin de su universo cogni-
tivo, lo que le posibilita integrarissuespolticos y elaborarun diagnstico sobre
las cuestiones polticas del momento. En vez de ser mera masa de maniobra,
retrocedey es capaz de evaluarcrticamente la ideologa dominante. Tiene pre-
ferencias, hace elecciones, pasa a reaccionar selectivamente y se orienta con
objetivos de largo plazo. Los factores de cognicin, junto a una identidad ms
estructurada,conllevan una mayor autonoma poltica. Est constituido por,
aproximadamente, 30.000.000 de individuos de un total de 100.000.000
(Reis, 1996).
El grueso del electorado brasileo est muy lejos de ese modelo de autono-
ma, lucidez e informacin. Son aproximadamente 70.000.000 de electores
que no pasan de los siete aos de escolaridad. Se encuentran dispersos en los
5.500 municipios brasileos, la mayora de ellos constituidos por localidades
muy pequeas. Hay en el pas, por lo menos, 1.500 municipios con menos de
5.000 habitantes, ms 1.400 donde encontramos de 5.000 a 10.000 habitan-
tes. Es decir, el 65 por 100 de los municipios brasileos son localidades muy
pequeas en poblacin y en electorado; pero, debido a su nmero, aproxima-
damente el 50 por 100 del electorado brasileo vive en municipios de menos
de 50.000 habitantes y, en general, municipios de calidad muy mala. Ese
numeroso electorado popular se encuentra tambin en las bolsas de pobreza de
las grandes metrpolis, igual que en los municipios de las regiones rurales y
semi-rurales,particularmentedel tercerBrasil. En ellas, aunque haya elecciones
regulares,la norma es la subordinacin poltica a cambio de recursos materia-
les, siendo difcil la renovacin de las lites. La subordinacin poltica del elec-

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torado popular del interior del pas se manifiesta, en los mayorescentros urba-
nos, en volatilidad: no siempre es posible saber cul de los ladosen disputa le
parecerms conveniente para la resolucin de sus problemas ms inmediatos
(Reis, 1976, 1989, 1991). El populismo urbano es la base de la movilizacin
electoral en estos grandes centros.

Renovacinde las litesy cambiopoltico

Sea por los canales numricos - el sistema electoral y partidario- , sea por
los canales corporativos, el acceso al poder slo se abre a las nuevas lites pro-
gresivamente. Los criterios de reclutamiento son selectivos, adems de presen-
tar una relacin directa entre la adquisicin de poder formal y la participacin
informal en la red de relaciones de la lite dominante. Vase, por ejemplo, el
reclutamiento para los cargos de las diferentes reas ministeriales, de los ms
altos a los segundos y terceros escalones del edificio burocrtico-representativo
gubernamental, posiciones seniors que traen oportunidades para un discreto
ejercicio del poder. En todo el conjunto de la burocraciapblica estatal esos
cargos ms altos son ocupados por las lites burocrticas,que se constituyen a
imagen del poder poltico estructuradoen el centro poltico con la fuerza cor-
porativa de los lderes de la periferiadel sistema.
Otro ejemplo de los ms evidentes se refierea las instancias del PoderJudi-
cial. Con una compleja estructura de poder, una rgida jerarquaen la provi-
sin de sus incontables cargos a pesar de los concursos pblicos, la ascensin a
sus ms altas instancias pasa por canales de preferenciasde orden valorativa,
social y poltica conforme al sistema de intereses de las lites en el poder. Los
grupos corporativos del Poder Judicial presentan las mismas caractersticasde
los grupos oligrquicos cerrados. Los procedimientos de nombramiento y pro-
mocin acaban siendo aquellos que reproducen el cuerpo directivo a su propia
imagen, siendo la entrada en los grupos de la lite del Judicial dependiente de
los intereses polticos y de la red de relaciones, en los mismos moldes de la
ascensin en la carreradel Legislativoy el Ejecutivo.
Con la ascensin de algunos lderes de la sociedad organizada en ciertas
esferas del Estado, se observa la constitucin de lo que Reis llama anillos de
contrapeso, en oposicin a la ascensin que se da por los anillos burocrti-
cos, convirtiendo la participacin en la lite poltica por las vas corporativas
en un mecanismo institucional nuevo para aquellos que, incluso sin gozar de
atributos originales del capital social, consiguen ascenderpor la va de la repre-
sentacin corporativade intereses.
En este espectro, hay otros cambios en curso en el nivel organizacional y
que tienen impacto sobre la renovacin de las lites. No obstante el alardepor
la evidente proliferacin de las Organizaciones No Gubernamentales,algunas
de ellas realmente eficaces, articulndosede modo dinmico, descentralizadoy
flexible entre los recursos del Estado y la sociedad, otras, con todo, se convir-

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tieron en rganos de poder o consejos alternativos, constituyendo, en palabras

de Castells (1998), fantasaspolticas. Pero, sin duda, ellas son un ejemplo
de la reconstitucin de nuevas formas de instituciones polticas que intentan
establecerla relacin entre las identidades particularesy el mundo de flujos de
poder, con el fortalecimiento de la sociedad. La expectativaes que esos nuevos
actores puedan expresarseen el mbito del Estado y constituir uno ms de los
elementos de rupturacon el poder secular oligrquico de estilo tradicional.

litesy polticas redistributivas

El Gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1994/1998 y reelegido en

1998) firm numerosas polticas de desarrollo social para atender los segmen-
tos poblacionales hasta ahora descuidados por las polticas gubernamentales.
Una breve mencin puede ayudarnos a entender cules son los mayores desa-
fos de cualquier Poder Ejecutivo brasileo en el sentido de implantar reformas
que, al final, colaboraranen la erosin de la base de la dominacin tradicional
y de la poltica oligrquica. Lo primero a destacar es el Plan Real, un esfuerzo
de reorganizacinde la economa que arranc con el control inflacionario. La
estabilidad de los precios fue el punto de partida, elaborndose a partir de ah
un amplio plan de reformas para la consolidacin de la apertura econmica
buscndose activamente una reinsercin del pas en el comercio y en el sistema
de relaciones internacionales. La orientacin gubernamental bsica es la de la
desestatizacin:cambiar el papel del Estado empresariopor el de Estado regu-
lador. Otra medida fue la aperturaal capital privado en los sectores de la infra-
estructura:puertos, telefona, entre otros. El sistema financiero sufri una rees-
tructuracin,cayendo del 12 al 7 por 100 la participacin del sector financiero
en el PIB, con bancos extranjerosentrando en el sistema. El ajuste fiscal, parti-
cularmente el ajuste de la SeguridadSocial, se volvi central, siendo, histrica-
mente, uno de los sectores que acta como mecanismo de distribucin regresi-
va de la renta, por el hecho de contener dos orientaciones: una, para
funcionarios pblicos, y otra, para trabajadoresde la iniciativa privada, siendo
el valor medio de las jubilaciones del sector privado 1,8 veces el salario mni-
mo (12.000.000 de personas), y el valor medio de las jubilaciones del sector
pblico, 14 veces el salario mnimo.
La reestructuracinproductiva llev a la reduccin del nmero de emplea-
dos en la industria, ahora compensada con la expansin del sector de servicios,
los de altsima cualificacin en centros desarrolladosy en el turismo tradicio-
nal y en el ecoturismo. Se cuid de abrir nuevas fuentes de trabajo como la
agriculturafamiliar, siendo los asentamientos rurales el soporte de la poltica
agraria. Para afrontar la cuestin de la deuda educacional, se implemento la
poltica que tiene como base corregir las distorsiones de la enseanza funda-
mental, reinsertandola poblacin en edad escolar y recuperandolos salariosde
los profesores que venan declinando desde la dcada de 1970, con prdidas

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mensuales acumuladas que alcanzaban, en 1996, el 15 por 100 de los niveles

anteriores.
El sistema pblico de salud era otro desafo, con necesidades que iban
desde la reduccin de la tasa de mortalidad infantil en las regiones ms caren-
tes, hasta el combate contra el hambre, la desnutricin infantil y la recupera-
cin de los hospitales pblicos.
Las polticas de desarrollo y las reformaspretendidas, encuentran obstcu-
los de naturalezapoltica para su implementacin. Si los bienes pblicos siem-
pre fueron materia prima de operaciones dientelistas, los polticos que depen-
den de la proteccin (patronagem)sern opositores de algunas de las reformas
propuestas. El dilema poltico no es nuevo, hasta el punto que los presidentes
asumieron, desde 1930, que la realidad a ser enfrentada es la de incentivos
cruzados:si el desarrollo implica cambios en la distribucin de recursos que
encontrarn resistenciasdel status quo, habr tensiones entre objetivos progra-
mticos y realidad poltica (Geddes, 1996). En este sentido el desarrollo sera
operacionalizadopara algunas reas, aislndose parte de la burocraciadel Esta-
do. Los conflictos entre burcratasy polticos son evidentes.
Getlio Vargas fue el autor de la primera innovacin estratgica, cuando
centraliz el Estado, expandi y reform su burocracia.Invent superministe-
rios vinculados directamente al presidente, impuso exmenes para el recluta-
miento del personal administrativo,cre nuevas categorasde funcionarios ms
habilitados, aisl algunas agencias de los conflictos de intereses. Gan enemi-
gos, tanto en el plano federal como local, al implantar un Estado desarrollista
reconstruyendo la burocracia y su lites por criterios de competencia. Para
todo ello, tuvo que negociar con los partidos y polticos dientelistas, con el
Congreso, consciente de que, sin esas negociaciones, las medidas desarrollistas
no encontraran apoyo poltico. Jnio Quadros (1960) fracas en la conquista
del Congreso, y Joao Goulart (1963) sucumbi ante las demandas trabajadoras
y de patronagem. Queda claro que el Estado se divida entre una burocracia
tradicional y bolsas de eficiencia - un segmento aislado que asumira las
reformasy las polticas de desarrollo- . Kubitschek (1955-1960), por ejemplo,
reorganiz fondos financieros para objetivos especficos a partir de impuestos
sobre petrleo y electricidad, fondos que eran depositados en el Banco Nacio-
nal de Desarrollo Econmico y no incluidos en el presupuesto federal, evitan-
do su utilizacin por el Congreso. Las agencias pblicas que lograron autono-
ma del juego poltico tradicional desempearon un importante papel en la
implementacin del Programade Metas de Kubitschek.Aisl y protegi recur-
sos humanos y materiales, administrando el resto del sistema poltico de modo
tradicional. Con una cara populista y otra desarrollista,fue un estrategavicto-
rioso de las reformas.
Es en este cuadro donde el actual Gobierno de Fernando Henrique Cardo-
so tambin disea sus estrategias para las reformas anteriormente propuestas.
La burocraciadesempea un papel crucial en la implementacin de programas
que promoverncambios econmicos y sociales. Pero esto no es todo. Los pac-

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tos institucionales, como los que rigen la legislacin proporcional de lista

abierta, son fuentes de clientelismo y corrupcin. Y el presidente se enfrenta a
obstculos polticos que se oponen a los cambios. Esto a pesar del relativo con-
senso en torno a que la reduccin de los conflictos originados de las desigual-
dades regionalesy sociales, adems de enfrentarlos problemas apuntados, pre-
cisa aprovechar otras vas de cambio, deseadas y reconocidas como medio
posible para alcanzar una mayor eficiencia. Pueden resumirse en cuatro pun-
tos: a) El incentivo a la participacin poltica con el reconocimiento de las
colectividades desiguales;b) cambios en la legislacin de la representacin
poltica; c) el incentivo a los mecanismos de descentralizacin, con la partici-
pacin efectiva de las colectividades; d) la reafirmacin en algunas tareas y
objetivos del Estado. El consenso tambin se cierra en cuanto a la certeza de
que, si las lites tradicionales todava no han practicado polticas redistributi-
vas, los cambios polticos son cruciales. Como nos deca Hobsbawm (1994),
en conferencia reciente, con sabias palabras:

El problema bsico del globo en las prximas dcadas no ser el cre-

cimiento de la riquezay s la distribucin equitativa de la riqueza produ-
cida. La redistribucin requiere, esencialmente, que algunos deben per-
der y otros deben ganar. Las inversiones infraestructuralesrequierenms
recursos para la educacin, por ejemplo, para la proteccin ambiental,
que tambin requiereinterferenciaen el libre mercado. Y, para hacer las
cosas esenciales, tenemos que tener partidos y lites comprometidas con
la redistribucin. Y no apenas por razones de equidad: tenemos que
tener una infraestructurade desarrollo y de redistribucin social de la
renta por fuertes razones econmicas, para el equilibrio del sistema de
competicin capitalista.

Se espera que, en el movimiento de la dialctica de la historia, las lites tra-

dicionales tengan que convivir con otra lite de origen distinta. Si la poltica
democrtica es un constraintsobre los recursos y son las lites en disputa que
deciden hacia dnde y cmo sern aplicados, esperamos que, en la disputa
electoral y partidaria, ocurran cambios suficientes para una transformacin
poltica que posibilite otra configuracin de las lites, comprometidas con la
redistribucinde la renta y con la democraciasocial.

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ABSTRACT

This article seeks answers in relation to the refusal of the Brazilianpolitical lites to introduce
socio-redistributive policies, and thereby calis into question the reasons for the increase in social
inequalities in a rich country such as Brazil. The analysis of these lites highlights the existence
of patronagestyle practicescarriedout by the State itself and in which the regional distribution of
lites has taken on special relevance since the 19chcentury. Over time, the increasingly complex
nature of Brazilian society has opened up the way for a certain degree of political change which
has brought with in the appearance of political organizations and associations, mainly in the
richest states such as Sao Paulo and Rio de Janeiro. Nevertheless, redistributive imbalances are
still maintained between the three Brazils. The second part of the study places these earlier
elements in relation to the educational level of the Brazilian electorate, in an analysis of the
possibilities existing for a renewal of lites and deep political change, as it seems we are to
witness the effective application of redistributive policies which may make it possible to improve
the living conditions of the majority of the Brazilian population.

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