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0. O Direito Administrativo enfrenta, desde finais do
2
Sobre as actuaes informais da Administrao no quadro das relaes jurdicas
multipolares, vejam-se Suzana TAVARES DA SILVA, Actuaes informais da
Administrao Verdade ou Mito? Dissertao de mestrado, indita, Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra, 1998, p. 86; Pedro MACHETE, As
actuaes, cit., pp. 628-629; Michael FEHLING, Informelles
Verwaltungshandeln, in Wolfgang Hoffmann-Riem, Eberhard Schmidt-Assmann,
Andreas Vosskuhle (coord.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, III, 2008, pp. 1341
segs, 1360.
3
Na expresso de Eberhard SCHMIDT-ASSMANN, Das allgemeine
Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, Berlin/Heidelberg, 1998, p. 269.
4
Recuperando uma expresso que em tempos a primeira autora j utilizou a este
propsito (Carla AMADO GOMES, Os novos trabalhos do Estado: a
Administrao Pblica e a defesa do consumidor, in RFDUL, 2000/2, pp. 631 segs,
645).
5
A participao dialgica incrementa a consensualizao, sobretudo ao nvel dos
grandes projectos, como ressalta Hartmut MAURER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 18 ed., Mnchen, 2011, p. 432. No mesmo sentido, defendendo
que atravs da celebrao de convnios administrativos substitutivos das decises
unilaterais se agiliza a resoluo de conflitos entre a Administrao e os particulares,
obtendo-se, deste modo, uma melhor realizao do interesse pblico, Eduardo
GARCIA DE ENTERRIA e Toms-Ramn FERNANDEZ RODRGUEZ, Curso de
Derecho Administrativo, II, 8 ed., Madrid, 2002, p. 509.
6
Sobre os custos-benefcios das actuaes informais da Administrao, vejam-se
Michael FEHLING, Informelles, cit., pp. 1364-1368; Hartmut MAURER,
Allgemeines, cit., p. 431; Rolf SCHMIDT, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14 ed.,
Hamburg, 2010, p. 315; Barbara REMMERT, Schlichtes Verwaltungshandeln, in
4002 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
Administrao11.
No , por isso, gratuitamente, que (logo) o artigo 2/5 do
Cdigo do Procedimento Administrativo (=CPA) consagra o
princpio da aplicao das vinculaes constitucionais e legais
a toda e qualquer actividade administrativa, mesmo que
meramente tcnica ou de gesto privada. Actuao margem
dos modelos tpicos no pode equivaler a actuao margem
da lei sublinha SCHMIDT-ASSMANN, descartando a
possibilidade de, atravs da informalizao, se perpetrar uma
fraude ao bloco de legalidade que submete a Administrao12.
Os princpios da proporcionalidade, imparcialidade e igualdade
devem ser observados, bem como o da legalidade pelo
menos no plano competencial.
A informalizao constitui, na verdade, um fenmeno
paradoxal: sendo a forma escrita o paradigma de externalizao
de uma deciso administrativa (concreta ou geral; unilateral ou
bilateral) conforme consta dos artigos 122/1 e 118/1 do
CPA, e 94 (e 95/96) do Cdigo dos Contratos Pblicos
(=CCP) , o legislador no ignora a necessidade de flexibilizar
tal lgica, sob pena de paralisia. O prprio n 5 do artigo 2 do
CPA o qual ecoa, em termos gerais, a norma nsita no artigo
18/1 da Constituio da Repblica Portuguesa (=CRP), no
tocante s vinculaes aos direitos fundamentais legitima,
ainda que indirectamente, opes de actuao atpica,
assegurando um standard mnimo de proteco contra a
arbitrariedade.
Assim, se certo que a Administrao se pode afastar
das vias decisionais principais, enveredando por caminhos
secundrios, cumpre ressaltar que esta ubiquidade sempre h-
11
Veja-se o Acrdo do STA, de 8 de Outubro de 2002, (proc. 0637/02), onde se
refere, a propsito da no realizao da audincia dos interessados, que o
procedimento administrativo no se pode degradar em procedimentos informais
mais ou menos difusos ou fluidos, sob pena de incerteza e insegurana jurdica
intolervel.
12
Eberhard SCHMIDT-ASSMANN, Das allgemeine, cit., p. 269.
4004 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
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Cfr. todavia, a reflexo de Giorgio BERTI (Stato di Diritto informale, in RTDP,
1992/1, pp. 3 segs, passim), que alerta para as vantagens da informalidade como
erupes de verdade social em sistema de partidocracia.
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Sobre a problemtica das actuaes informais na Alemanha, vejam-se: Eberhard
BOHNE, Informales Verwaltungs und Regierungshandeln als Instrumente des
Umveltschutzes, in VerwArch, 1984, pp. 343 segs; Hartmut BAUER, Informelles
Verwaltungshandeln im offentlichen Wirtschaftsrecht, in VerwArch, 1987, pp. 241
segs; Wolfgang HOFFMANN-RIEM, La reforma del Derecho Administrativo, in
Documentacin Administrativa, n 234, 1993, pp. 19 segs; Christoph GUSY,
Transformacin radical en la doctrina del Derecho Administrativo?, in
Documentacin Administrativa, n 234, 1993, pp. 133 segs; idem, Verwaltung durch
Information, in NJW, n 53, 2000, pp. 977 segs; Winfried BROHM, Rechtstaatlich
Vorgaben fr Informelles Verwaltungshandeln, in DVBI, 1994, pp. 133 segs; e os
artigos reunidos no n especial da revista Documentacin Administrativa, n
235/236, 1994, dedicado s novas formas do agir administrativo.
15
Acto administrativo qualquer disposio/ordem, deciso ou outra medida de
natureza pblica emitida por uma autoridade para regular o caso concreto, no mbito
do direito pblico, com imediata eficcia externa.
RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4005
16
Cfr. Vasco PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito, Lies de Direito do
Ambiente, Coimbra, 2001, pp. 220- 221.
17
Neste sentido, Michael FEHLING, Informelles, cit., pp. 1343 segs.
18
Assim, Gerrit MANSSEN, Allgemeines, cit., pp. 102 e segs; Rolf SCHMIDT,
Allgemeines, cit., pp. 307 segs; Rolf STOBER, Winfried Kluth, Verwaltungsrecht
I Ein Studienbuch, 12 ed., Mnchen 2007, pp. 716 segs; Wilfried ERBGUTH,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4 ed., Rostock, 2011, pp. 306 segs.
19
Cfr. Rolf SCHMIDT, Allgemeines, cit., p. 315.
20
Idem, idem.
21
Rolf STOBER, Winfried KLUTH, Verwaltungsrecht I, cit., p. 719.
4006 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
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Nesta linha, Rolf SCHMIDT, Allgemeines, cit., pp. 307 segs, e Gerrit
MANSSEN, Allgemeines, cit., p. 102.
23
Cfr. Ulrich BATTIS, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3 ed., Heidelberg, 2002, pp.
247 segs; Hartmut MAURER, Allgemeines, cit., pp. 423 segs, e Barbara
REMMERT, Schlichtes, cit..
24
Assim, Jrn IPSEN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6 ed., Mnchen, 2009, pp.
204 segs, e Stefan STORR, Rainer SCHRDER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
Stuttgart, 2010, p. 201.
25
Cfr., sobre a distino, Michael FEHLING, Informelles, cit., pp. 1358-
1359. Destacando o acto administrativo das actuaes informais unilaterais, Pedro
MACHETE, As actuaes informais, cit., pp. 631 segs.
RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4007
passos:
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Quanto s recomendaes do Provedor de Justia, convm referir que, sendo
embora actos que sugerem a adopo de um certo comportamento, no gozando,
portanto, de uma obrigatoriedade vinculativa dos seus destinatrios actuao
proposta, tal facto no afasta, todavia, a possibilidade de lhe serem reconhecidos
alguns efeitos jurdicos. Isto desde logo porque o Estatuto do Provedor de Justia
(Lei 9/91, de 9 de Abril, com alteraes), no seu artigo 38, distingue dois nveis de
4010 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
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Relativamente a esta virtualidade da desprocedimentalizao das actuaes
informais, no deixamos de notar que, sem embargo do parco tratamento que lhes
dedica a jurisprudncia portuguesa, efectivamente neste mbito que mais se fala de
informalidade, desde logo, porque em muitos casos se verifica um recurso a estes
procedimentos ditos informais para contornar os trmites legalmente previstos.
Vejam-se, a ttulo de exemplo:
- o Acrdo do STA de 26 de Junho de 2002 (proc. 045687), no qual se discute o
conhecimento informal de certo acto, por ter inexistido prvia notificao e
fundamentao do mesmo;
- o Acrdo do STA, de 8 de Outubro de 2002 (proc. 0637/02), confirmando a
violao do artigo 100 do CPA por no audio formal dos proprietrios de certo
estabelecimento comercial a propsito de uma deliberao da Cmara Municipal que
determinou a reduo do seu horrio de funcionamento por alegada perturbao do
descanso dos vizinhos;
- o Acrdo do STA, de 24 de Abril de 2002 (proc. 041891), a propsito de uma
recusa de ratificao de um PDM pelo Governo sem prvia audincia do Municpio,
tendo havido apenas uma informao concedida a ttulo informal pelo Governo no
sentido de que o PDM violaria planos especiais;
- o Acrdo do STA, de 10 de Setembro de 2008 (proc. 0812/07), no mbito do qual
se discutiu a existncia de uma ordem de servio informal, dirigida pelo Director de
Finanas ao seu coadjutor, a qual influenciou a venda de um imvel pelo preo
proposto pela leiloeira;
- o acrdo do TCA-Sul, de 17 de Junho de 2004 (proc. 07355/03), que coloca a
hiptese de uma deliberao camarria ser informal por no constar da ordem do
dia, por ter sido emitida atravs de uma informao administrativa providenciada na
altura, por ter sido aprovada por uma votao informal e, decisivamente atento o
disposto no artigo 19 do CPA por no poder haver qualquer deliberao sobre tal
assunto.
40
Falando numa densificao regulamentar reduzida, Rafael LUCAS PIRES,
Avisos, cit., p. 38.
4012 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
41
Veja-se o acrdo do TCA-Sul, de 13 de Setembro de 2005 (proc. 01031/05), que
analisaremos mais detidamente infra (3.1.), sobre um procedimento pr-registral de
RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4013
47
A dispensa do efeito tpico da imperatividade pode revelar-se uma estratgia de
convencimento uma espcie atenuada de control, sem command, sob a forma de
"actuaes substitutivas de actos administrativos" cfr. Jrn IPSEN, Allgemeines,
cit., p. 209; Michael FEHLING, Informelles, cit., p. 1347.
48
Em sentido diverso, reduzindo o universo de actos informais a actos no
expressamente previstos na lei, Beatriz BELANDO GARN, Reflexiones sobre la
actividad administrativa informal al hilo de las nuevas advertencias al pblico de
la Comisin Nacional del Mercado de Valores, in REDA, n 125, 2005, pp. 101
segs, 109.
49
V.g., o artigo 4/1/b) do Decreto Regulamentar 57/2007, de 27 de Abril (aprova a
orgnica da Direco-Geral do Consumidor), que atribui ao Presidente competncia
para "Emitir avisos ao pblico, nomeadamente atravs dos rgos de comunicao
social, contendo uma descrio to precisa quanto possvel do respectivo bem,
servio ou direito, a identificao do risco que pode resultar da sua utilizao e
quaisquer outros elementos considerados necessrios para afastar aquele risco".
50
Vincando este aspecto, Pedro GONALVES, Advertncias, cit., pp. 768-774;
Peter BADURA, Agire amministrativo informale e diritti fondamentali, in Diritto
Pubblico, 1999/1, pp. 31 segs, 44; Rafael LUCAS PIRES, Avisos, cit., p. 39.
4016 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
51
Cfr. o nosso Contributo para o estudo, cit., pp. 232 segs.
52
Seriam manifestaes de vinculatividade susceptveis de refraces jurdicas, na
expresso de Suzana TAVARES DA SILVA, Actuaes informais..., cit. p. 91. Cfr.
tambm Paulo OTERO, opondo a hard law soft law e considerando que esta
integra o campo de juridicidade ao qual se adstringe um grau mnimo de
imperatividade Legalidade, cit., p. 909.
4018 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
71
No sentido da deficiente arrumao deste pedido na aco comum, veja-se Rui
LANCEIRO, A condenao absteno de comportamentos no Cdigo de Processo
nos Tribunais Administrativos, in Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Jos
Manuel Srvulo Correia, IV, Lisboa, 2010, pp. 1147 segs, 1156-1158, e tambm
Vasco PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da
Psicanlise, Coimbra, 2005, pp. 412 segs.
72
Apresentando estes dois casos como excepes lgica da aco comum, Pedro
GONALVES, A aco administrativa comum, in A reforma da justia
administrativa, Colquio realizado na Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra em 12 e 13 de Maro de 2004, Coimbra, 2005, pp. 127 segs, 147-157.
4026 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
administrativa73.
A multiplicidade de pedidos cabveis na aco comum
refora a sua plasticidade e a sua adequao sindicncia de
actos de contedo atpico, em busca de sentenas de simples
apreciao ou condenatrias em facere, non facere ou dare
(sobretudo de cunho indemnizatrio). Note-se, como reala o
Tribunal Central Administrativo Norte na deciso de 2011
supra citada, que os efeitos da sentena condenatria no
visam promover o (re)exerccio de um poder com um cunho de
administratividade, mas antes desencadear a definio ou
correco de uma situao que foi gerada ou perturbada atravs
da revelao de uma conduta administrativa no imperativa,
que tanto pode ter expresso formal (escrita) e formalizada
(decorrer de um procedimento), como traduzir simples
operaes materiais, ou ainda consubstanciar-se a partir de uma
omisso de actuao prolongada no tempo.
Assim, tanto se pode apresentar como exemplo de
controlo de actos informais uma aco de responsabilidade
proposta contra o Estado/Ministrio da Sade por prejuzos
decorrentes de um aviso ao pblico sobre os riscos associados
carne de porco colocada no mercado, numa poca em que
grassava a peste suna africana (cfr. o Acrdo do STA, I, de
20 de Junho de 198974), como uma aco de responsabilidade
por prejuzos decorrentes de informaes erradas (Acrdo do
STA, I, de 1 de Maro de 199475) ambas traduzindo um
controlo a posteriori de actos no imperativos geradores de
efeitos psicolgicos (cfr. o artigo 37/2/f) do CPTA). No de
descartar, sublinhe-se, que o controlo se destaque da vertente
indemnizatria pecuniria, requerendo-se a condenao do
73
Identificando o acto informal a partir da ausncia de vinculatividade jurdica,
mesmo antes do CPTA, Pedro GONALVES, Advertncias, cit., pp. 754-757.
74
In Apndice ao DR, de 15 de Novembro de 1994, pp. 4384 segs.
75
In Apndice ao DR, de 12 de Janeiro de 1995, pp. 1549 segs. Veja-se tambm o
Acrdo do STA, I, de 11 de Fevereiro de 1988, in Apndice ao DR de 8 de Outubro
de 1993, pp. 840 segs.
RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4029
88
Cfr. Paulo OTERO, Legalidade, cit., pp. 916 segs, e Pedro LOMBA,
Problemas da actividade, cit., pp. 834 segs, apontando para a vinculao ao
princpio da legalidade em sentido amplo ou princpio da juridicidade.
89
Assinale-se que, para Joo BAPTISTA MACHADO, a competncia um ttulo
jurdico que permite emitir apenas decises vinculantes; da que considere errneo
falar-se em competncia relativamente a rgos consultivos porque, embora os
pareceres sejam actos jurdicos, no gozam de vinculatividade Lies de
introduo ao direito pblico, in Obra dispersa, II, Braga, 1993, pp. 203 segs, 285.
90
Acerca dos limites da actuao informal, veja-se o acrdo do STA de 2 de
Novembro de 2010 (proc. 0416/10) no qual se afirmou que quanto mais informal e
livre a actuao da Administrao, como no ajuste directo, maior deve ser a
exigncia no cumprimento de alguns princpios, como a igualdade, imparcialidade e
transparncia, para que os cidados tenham confiana na justeza da adjudicao do
contrato.
4034 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
91
Neste sentido, Pedro GONALVES, Advertncias, cit., p. 761.
92
Cfr. Pedro LOMBA, Problemas da actividade, cit., pp. 834 segs.
93
No existe consenso sobre a formulao deste princpio; da que se fale, numa
perspectiva, de proteco da confiana enquanto elemento da boa f (neste sentido,
Joo TABORDA DA GAMA, Promessas administrativas, cit., p. 157) e, noutra
perspectiva, se veja a boa f como princpio autnomo, corolrio do princpio do
Estado de Direito democrtico (assim, Marcelo REBELO DE SOUSA, Andr
SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, I, Lisboa, 2004, p. 216).
94
Sobre o princpio da boa f (e da proteco de confiana), Fernando SAINZ
MORENO, La buena fe en las relaciones de la Administracin con los
administrados, in RAP, n 89, 1979, pp. 293 segs; Frederico CASTILLO BLANCO,
La proteccin de confianza en el Derecho Administrativo, 1998, passim; Jesus
PEREZ GONZALEZ, El principio general de la buena fe en el Derecho
Administrativo, 3 ed., Madrid, 1999, passim; Mrio ESTEVES DE OLIVEIRA et
alii, Cdigo de Procedimento, cit., pp. 108 segs; Marcelo REBELO DE SOUSA,
Andr SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, I, cit., pp. 213 segs;
Jorge REIS NOVAIS, Os princpios constitucionais estruturantes da Repblica
Portuguesa, Coimbra, 2004, pp. 261 segs; Diogo FREITAS DO AMARAL Curso
de Direito Administrativo, II, 2 ed., com a colaborao de Lino Torgal e Pedro
Machete, Coimbra, 2011, pgs. 146 segs; Antnio MENEZES CORDEIRO, Da boa
f no Direito Civil, Coimbra, 1997; Manuel CARNEIRO DA FRADA, Teoria da
confiana e responsabilidade civil, Coimbra, 2001.
95
Cfr. Diogo FREITAS DO AMARAL Curso, II, cit., p.148.
RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4035
96
Ressalte-se que a vinculao boa f recproca, devendo os particulares pautar-
se identicamente por padres de recta conduta.
97
V.g., no caso de actuaes informais cooperativas, se a Administrao num
contexto informal acordou com um particular que determinado projecto poder ser
executado, embora no respeite certo pressuposto legal, um posterior indeferimento
ser invlido? Se a Administrao comunicou informalmente a um particular que se
absteria de realizar uma determinada inspeco mas mais tarde vem a realiz-la,
praticando em funo do que tiver apurado nessa inspeco um acto lesivo, este ser
invlido?
98
Joo BAPTISTA MACHADO, Iniciao ao mundo do direito, in Obra dispersa,
II, Braga, 1993, pp. 475 segs, 478-479.
4036 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
101
Sobre estas limitaes constitucionais, Stefan STORR, Rainer SCHRDER,
Allgemeines, cit., pp. 202-203.
102
Cfr. Rolf SCHMIDT, Allgemeines, cit., p. 315. Tambm Barbara REMMERT
se questiona sobre se a admissibilidade dos acordos informais ter j sido discutida
com suficiente rigor Schlichtes, cit., p. 853. Ainda sobre este ponto, veja-se
Gerrit MANSSEN, qualificando as actuaes informais da Administrao como uma
"rea cinzenta em relao qual os critrios legais da sua admissibilidade so
definidos com dificuldade" (Allgemeines, cit., p. 103).
103
Suscitando a legalizao do informal, Michael FEHLING, Informelles, cit., pp.
67-121.
4038 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
105
Parecer da PGR n 621996, de 28 de Maio de 1998, publicado na II srie do DR,
n 246, de 24 de Outubro de 1998, pp. 14960 segs.
RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4041
110
Antnio CADILHA, A actividade administrativa, cit., p. 465.
111
Frisando identicamente esta via subsidiria, Antnio CADILHA, A actividade
administrativa, cit., p. 466.
RIDB, Ano 1 (2012), n 7 | 4047
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
112
Gunter PTTNER, Lo Stato di Diritto, cit., p. 42.
4048 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
ma+aparente+(%3F)+reserva+de+Administra%C3%A7
%C3%A3o+perante+os+Tribunais+&pbx=1&oq=Bernar
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+Administra%C3%A7%C3%A3o+perante+os+Tribunais
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p=e7328129a19b6230&biw=1018&bih=496).
ERBGUTH, Wilfried, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4 ed.,
Rostock, 2011
ESTEVES DE OLIVEIRA, Mrio, Pedro Gonalves e Joo
Pacheco de Amorim, Cdigo do Procedimento
Administrativo Comentado, 2 ed., Coimbra, 1997
FEHLING, Michael, Informelles Verwaltungshandeln, in
Wolfgang Hoffmann-Riem, Eberhard Schmidt-Assmann,
Andreas Vosskuhle (coord.), Grundlagen des
Verwaltungsrechts, III, 2008, pp. 1341 segs
FREITAS DO AMARAL, Diogo, Curso de Direito
Administrativo, II, 2 ed., com a colaborao de Lino
Torgal e Pedro Machete, Coimbra, 2011
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo e Toms-Ramn
Fernandez-Rodriguez, Curso de Derecho Administrativo,
II, 8 ed., Madrid, 2002
GONALVES, Pedro,
O acto administrativo informtico, in SI, ns 265/266,
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Administrativo do nosso tempo, Coimbra, 2003
A aco administrativa comum, in A reforma da justia
administrativa, Colquio realizado na Faculdade de
Direito da Universidade de Coimbra em 12 e 13 de
4050 | RIDB, Ano 1 (2012), n 7
55 segs