Administración de La Defensa en América Latina

Instituto Universitario General Gutirrez Mellado
La administracin de la Defensa como una poltica pblica es

condicin y garanta del principio de supremaca civil que exige la
democracia. Pero igualmente es la plataforma propia e inmejorable para
llevar a cabo el diseo y la ejecucin de polticas de seguridad y de
La administracin de la Defensa en Amrica Latina

defensa que respondan a las nuevas necesidades que depara un
mundo globalizado. Estudiar la concepcin, conformacin y desarrollo
de la administracin de la Defensa en cada uno de los Estados
latinoamericanos, a travs de la propuesta de un modelo de anlisis
comparativo, son las claves fundamentales que articulan esta obra.
La simultaneidad de este doble desafo eleva las dificultades

para encontrar soluciones; pero tambin permite emprender la
formacin de slidos programas de actualizacin y modernizacin de
las fuerzas armadas y la conformacin de polticas estables de
seguridad y defensa. Pese a la envergadura y la complejidad de esta
transformacin, su realizacin es imprescindible para la gobernabilidad
democrtica, reto en el que se encuentra inmersa la regin.
*****
El Instituto Universitario General Gutirrez Mellado es un centro dedicado a la
La administracin de la Defensa
investigacin y la docencia en el mbito de la Paz, la Seguridad y la Defensa,
adscrito a la UNED. en Amrica Latina
III
Estudios comparados
www.iugm.es III

LAADMINISTRACINDELA
DEFENSAENAMRICALATINA

Estudioscomparados

III
IsidroSeplveda
SoniaAlda(eds.)
INSTITUTOUNIVERSITARIOGENERALGUTIRREZMELLADOUNED
2008
Copyright by
de Investigacin sobre la Paz, la Seguridad y la Defensa
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ndice
I.LaadministracindelaDefensacomopolticapblica .....................................7
Nuevos desafos para el diseo, ejecucin y control de la poltica de Defensa
en Argentina .....................................................................................................................9
JaimeGarreta
La conduccin poltica de la Defensa en la Amrica Latina de la post
democraciade inicios del siglo XXI. Algunos pasos adelante,otros hacia
atrs y otros al costado ..................................................................................................31
JuanRial
La administracin de la Defensa como poltica pblica en Amrica Latina. .........55
FranciscoRojas
Los Ministerios de Defensa en Iberoamrica en la formulacin y conduccion
de la poltica pblica de seguridad y Defensa ...........................................................77
AlejoVargasVelasquez
Transformaciones funcionales y continuidad institucional: la administracin
de la Defensa en Mxico................................................................................................99
RalBentez
La transformacin de la administracin de la Defensa en Argentina...................117
MarcelaDonado
Las Instituciones militares de Cuba: Modelos posibles para otros pases
de Amrica Latina? ......................................................................................................129
HalKlepak
4 LA ADMINISTRACIN DE LA DEFENSA EN AMRICA LATINA
II.Procesosdemodernizacin.................................................................................153
Procesos de modernizacin de la Defensa en Amrica Latina. Un marco
terico ............................................................................................................................155
JosGarcaCaneiro
Modernizacin del sector Defensa. Un anlisis comparado de los casos de
Argentina, Bolivia, Chile y Per.................................................................................167
CarlosGutirrez
La modernizacin de la Defensa en el Brasil: entre el discurso y la prctica.......203
HctorLuisSaintPierreyricaWinand
Fuerzas Armadas polticas?. Las polticas pblicas de la administracin de
la Defensa en Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela ........................................223
MiguelManrique
Modernizacin y funciones del ejrcito en Centroamrica ....................................241
GabrielAguileraPeralta
La modernizacin militar. Seguridad y Defensa en el Caribe ...............................255
LilianBobea
III.RelacionescvicomilitaresycontrolcivildelaDefensa ............................289
Control civil sobre los militares. Argentina, Brasil y Chile en perspectiva
comparada.....................................................................................................................291
ErnestoLpez
El alcance de las propuestas del populismo de izquierda en el control civil
de la Defensa. Venezuela, Bolivia, Ecuador y Nicargua.........................................317
SoniaAldaMejas
Autonoma militar versus control civil: legitimidades y eficacias ........................341
PabloCeli
IV.Controlparlamentarioycontrolpresupuestario...........................................353
Los sistemas de control de la administracin de la Defensa: el modelo
espaol...........................................................................................................................355
JordiMarsall
Sistemas de control parlamentario y presupuestario de la Defensa en
Amrica Latina: estudio comparado .........................................................................371
CarlosMalamud
Mecanismos de control parlamentarioen Centroamrica.......................................381
RobertoCajina
Comisiones de Defensa parlamentarias en la Regin Andina...............................399
JosMiguelFlorez

NDICE 5
V.LaelaboracindelosLibrosBlancosdelaDefensa ......................................421
Programa interno de medidas de confianza mutua: los Libros Blancos en
Amrica Latina bajo una perspectiva comparada ...................................................423
CarlosBarrachina
Los Libros Blancos de los pases Andinos ................................................................447
BertaGarcaGallegos
Los Libros Blancos en los pases del Cono Sur.........................................................467
JulinGonzlezGuyer
Los Libros Blancos en Centroamrica un paso para consolidar medidas de
confianza?......................................................................................................................495
GuillermoPacheco
VI.CooperacininternacionalenseguridadyDefensa....................................519
La posicin de EE.UU. en materia de cooperacin para la seguridad
hemisfrica: posibilidades y limitaciones .................................................................527
RichardDownie
La cooperacin en seguridad y Defensa entre la Unin Europea y Amrica
Latina .............................................................................................................................539
IsidroSeplveda
Integracin, vertebracin, cooperacin: la construccin del sistema de
seguridad en Sudamrica............................................................................................557
ArturoContreras
Hacia un modelo Iberoamericano de cooperacin en seguridad y Defensa........577
JessR.Argumosa

I.LaadministracindelaDefensa
comopolticapblica

Nuevosdesafosparaeldiseo,ejecuciny
controldelapolticadeDefensa
enArgentina

JaimeGarreta
Serenel2000
CONSIDERACINPRELIMINAR
La presente exposicin tiene como objetivo aportar algunas ideas

recogidas por m como asesor en el congreso en los temas de defensa durante ms de
una dcada y la experiencia o lecciones aprendidas durante el ejercicio del cargo de
Secretario de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa de la Argentina, mismo
que transcurri en la primera etapa del actual gobierno del Presidente Kirchner entre
los aos 2003 al 2005.
La idea central, conforme lo solicitado por los colegas del Instituto

Gutirrez Mellado para esta oportunidad, es tratar de hacer una descripcin lo ms
ajustada posible del proceso de normalizacin de la administracin de la defensa
dentro del esquema de las polticas pblicas del gobierno. Y a continuacin de ello
tratar de dar cuenta de algunas claves que sirvan para avanzar en este proceso
normalizador, en el futuro, a corto y mediano plazo.
Elcontextohistricogeneral
A pesar de que en trminos generales la Defensa Nacional en la Argentina

ha estado siempre en manos de autoridades civiles, la conduccin poltica verdadera
de este sector del Estado nunca recay en realidad sobre manos de los civiles, hasta el
perodo constitucional que comenz en 1983. Debido a ello es que podemos afirmar
con certeza que lacontradiccindefondoypermanentearesolverenesteterrenodelavida
delEstadoArgentinohasido,laautonomamilitarvs.laconduccincivildelasFFAA.
La recuperacin de la institucionalidad democrtica a fines del 83 marca,

a la par que el definitivo desplazamiento de las fuerzas armadas del ejercicio del
poder poltico, el principio de un proceso de transicin y normalizacin de este sector
del Estado. Proceso ste, an inacabado.
Debemos precisar aqu que el antecedente histrico es que, a todo lo largo

de la vida poltica de la Argentina como Nacin independiente, el establecimiento
del trazo grueso de la poltica de defensa siempre ha estado en manos de los
Presidentes de la Nacin, en todo caso dejaban en manos de las propias FFAA la
produccin de las propuestas tcnico militares. Obviamente en los momentos en que
las FFAA ocuparon el poder poltico, asuman el control total del sector, junto a la
conduccin total del Estado.
Esto ltimo ha trado como corolario que la inercia resultante de las

reiteradas interrupciones de la vida democrtica del pas, trajo de suyo aparejado que
las nicas polticas estables del sector defensa, en general han sido siempre diseadas
por los militares, tanto en el plano poltico estratgico, como en el tcnico militar.
A partir de esta afirmacin, surgida de la experiencia emprica misma,

podemos decir entonces que el papel del Ministro de Defensa en la Argentina fue
tradicionalmente el de un mero administrador de las polticas trazadas en forma
externas al mismo. Ello a pesar de contar con algunos instrumentos que debieran
haber servido para el proceso de planificacin al menos. Me refiero aqu a los
sucesivos organismos creados para desarrollar las Directivas Estratgicas para la
Defensa o a la creacin del Estado Mayor Conjunto, como rgano de planificacin de
la defensa y de consulta del Ministro del rea.
Una primera gran consecuencia de lo dicho, es que el Ministerio de

Defensa ha resultado una institucin dbil, poco desarrollada, con escasa calidad de
sus recursos tanto administrativos como humanos, y sin capacidad para la
conduccin poltica de la poltica pblica del sector defensa.
Podemos sealar entonces la existencia de tres reas dentro de lo que es el

campo de la defensa que, naturalmente, se han encontrado, histricamente,
divorciadas entre s.
Por un lado tenemos la institucin presidencial, donde se conjugan la

responsabilidad de la conduccin de todos los sectores del Estado Nacional, junto
LA ADMINISTRACIN DE LA DEFENSA COMO POLTICA PBLICA 11
con el de la Defensa y tambin en l reside el vrtice de la cadena de mando del

instrumento militar nacional. Por el otro tenemos al propio Ministerio, que como
dijimos, siempre tuvo un escaso desarrollo de sus reas y finalmente estn las FFAA,
que han posedo siempre un alto grado de autonoma en cuanto al manejo de sus
asuntos y de los del sector. Ello no slo en el plano del diseo de las polticas
sectoriales, sino en cuanto tambin a la ejecucin presupuestaria y de control.
Para dar un solo ejemplo de lo que estamos diciendo, debemos sealar que,
hasta el presente, en el plano presupuestario, cada fuerza administra sus propios
recursos econmicos, sin que el Ministerio de Defensa tenga demasiada ingerencia en
ello, en ninguna de las fases del ciclo presupuestario. Ello se ve patentizado en el
hecho de que el Ministerio de Defensa carece de la infraestructura y el personal
adecuado en cantidad suficiente, para llevar dicho control an cuando quisiera
realmente hacerlo. En trminos del ciclo presupuestario, el papel del ministerio es de
interfase entre el planeamiento que en este plano realizan las FFAA y las limitaciones
que circunstancialmente coloca el Ministerio de Economa, anualmente, segn estn
establecidas las pautas del PEN y las prioridades que ste le fije.
Finalmente tenemos una serie de rganos del propio Ministerio de

Defensa, como lo son los rganos educativos, de la justicia militar, el Centro de
Investigaciones Cientfico- Tcnicas de las FFAA CITEFA - la Escuela de Defensa
Nacional o el Estado Mayor Conjunto quienes tambin se han manejado,
histricamente, con un altsimo grado de autonoma respecto del propio Ministro de
Defensa y ltimamente tambin desligados de las propias FFAA. Ello sin hablar de
algunas instituciones autrquicas, vinculadas a la defensa, como son Fabricaciones
Militares (que antiguamente dependa del Ministerio de Defensa), TANDANOR o los
Astilleros Navales Domecq Garca o el rea Material Crdoba de la Fuerza Area
(polo militar de desarrollo aeronutico).
En resumen, la evolucin del contexto histrico de este sector del Estado

nos seala claramente que a partir de 1983 las autoridades civiles constitucionales se
enfrentaban a un triple problema. Por una parte, como ya sealamos, a resolver la
autonoma de las FFAA, por la otra a resolver la pesada herencia que en materia de
quebrantamiento de los derechos humanos produjeron las FFAA durante el ltimo
gobierno militar y finalmente superar creativamente un proceso de dispersin y falta
de competitividad de empresas estatales del sector, antes en manos militares, que
sufrieron un claro e innecesario sobredimensionamiento producido bajo gobiernos
militares.
La explicacin de esos proyectos tan innecesarios como faranicos es que

servan al exclusivo inters poltico y econmico estratgico de las FFAA entendido
como sector privilegiado de la sociedad, cuyo inters era tender siempre a fortalecer
sus prebendas y autonoma. Sin duda ello acrecentaba su propio poder global, en la
medida en que les permita avanzar con la ingerencia militar en el control sobre otras
reas del Estado, en las que claramente la defensa poco o nada tena que ver.
Los pocos casos en los que podra explicarse la presencia del Estado en
emprendimientos de carcter estratgico, se ven desvirtuados por el tipo de proyecto
emprendido. Tomemos el caso del Astillero Domecq Garca, que lejos de ser
diseado como un polo alternativo para el desarrollo de la industria naval argentina
en general, fue diseado para la construccin y comercializacin internacional de
submarinos bajo licencia alemana, lo que al final prob ser un despropsito de gasto
pblico y como negocio para la Argentina. Otro caso que podemos sealar lo
constituye el rea Material Crdoba impulsado por la Fuerza Area, que fue
pensada como polo de desarrollo de la aeronutica militar argentino y cuyo fracaso
da cuenta el hecho de que tuvo que ser concesionado a una empresa estadounidense,
estando todava en proceso de revisiones peridicas las formas contractuales y los
objetivos de dicho concesionamiento. Estos dos ejemplos, que no son los nicos,
marcan claramente el tamao del problema al que la autoridad civil debi
enfrentarse a partir de 1983 en adelante.
Lafasetransicional
Sin pretender aqu hacer un anlisis en profundidad del cmulo de hechos

que se sucedieron en referencia tanto a los problemas arriba planteados, s es
importante precisar las reas en las que se produjeron avances en el proceso de
normalizacin del sector y aquellas en las que no.
En la primera fase de la transicin, las autoridades civiles emprendieron

inicialmente el proceso de juicios a las Juntas Militares. Tema ste sobre el que no
abundar por ser un tema pblicamente conocido. Slo sealar aqu que la asonada
militar producida durante las Pascuas del ao 1987 bajo el pretexto de que no se
trataba de un golpe de estado, sino de una protesta por el tema de los juicios a los
militares, termin con la promulgacin de las leyes de Punto Final y de Obediencia
Debida por parte del Dr. Ral Alfonsn. Hecho ste que resolvi el alzamiento de los
llamados carapintadas pero lo hizo al alto precio de impedir que se avance en el
proceso de bsqueda de la verdad y de implementacin de la justicia para los
militares responsables de hechos aberrantes contra los derechos humanos. Otro
alzamiento similar, durante el gobierno del Dr. Menem result en la promulgacin
de indultos presidenciales a militares ya juzgados. A la par que se mantuvieron las
leyes promulgadas por el gobierno radical.
Es indudable que todo esto oper negativamente en el proceso de

normalizacin del sector defensa desde todo punto de vista. Sobre todo en lo que
toca a las relaciones civiles militares, a la subordinacin militar al mando civil y a la
necesidad de resolver el tema de la autonoma militar.
Sin embargo, tambin debemos decir que estos tres aspectos fueron
abordados desde el mismo inicio del proceso de transicin, con la promulgacin
sucesiva de la Ley de Defensa (1988) y luego la de Seguridad Interior (1992).
Dichas leyes, que fueron promulgadas merced no slo al trabajo

parlamentario sino al apoyo que los legisladores recibieron por parte de grupos de
civiles provenientes de la organizaciones no gubernamentales de la sociedad misma
o en su calidad de asesores parlamentarios, abordaron claramente los lmites que
deban tener en sus funciones los militares por una parte y las Fuerzas de Seguridad,
por otra. Dejando en claro que en lo sucesivo no sera misin de las FFAA el abordaje
de tareas concernientes a la seguridad domstica.
Por otra parte estas dos leyes fueron, sin duda, el marco jurdico que puso
definitivo fin en la Argentina a la tristemente clebre Doctrina de Seguridad
Nacional que nuestro pas adopt por impulso militar desde el inicio mismo del
perodo de la Guerra Fra.
Particularmente la ley de Defensa en su artculo 46 era mandatoria sobre la

necesidad de que se promulguen otras leyes vinculadas al rea de Defensa que eran: Leyes
orgnicas de las Fuerzas Armadas que contemplen las disposiciones de la presente
ley relativas al planteamiento, logstica, educacin militar y accionar conjunto de las
fuerzas, su reestructuracin y modernizacin; Ley orgnica de produccin para la
defensa; Ley de organizacin territorial y movilizacin para la defensa, que incluye
las disposiciones relativas al servicio militar y civil; Leyes orgnicas para la
Gendarmera Nacional y para la Prefectura Naval Argentina; Ley sobre el sistema
nacional de informacin e inteligencia, que contemple el control parlamentario; f. Ley
de secreto de Estado.
De todas estas leyes ordenadas por la ley de defensa fueron promulgadas las
siguientes: La Ley de Reestructuracin de las FFAA (1988), Ley de Creacin del
Servicio Militar Voluntario (1994). Bastante ms adelante y ya fuera de la fase
transicional inicial, se complet el marco jurdico con la promulgacin de las leyes de
Inteligencia Nacional (2001), Ley Marco Para el Ingreso y Egreso de Tropas (2004) y
el Decreto PEN del (2006) conocido como Directiva Sobre la Organizacin y
Funcionamiento de las FFAA.
Vale decir entonces que este marco jurdico vigente al da de la fecha, ha

hecho mucho a favor del proceso de normalizacin del sector Defensa, en particular
porque es un marco normativo claro y tendiente en todo caso a reforzar las pautas de
una cultura democrtica dentro de este sector, particularmente atravesado por
prcticas autoritarias y poco transparentes.
En este perodo de reconstruccin de la vida democrtica de los argentinos

no se perciben verdaderos avances en cuanto al fortalecimiento del papel del
Ministerio de Defensa, que continu en general funcionando como dbil
intermediario entre la voluntad presidencial para el sector y la actitud de autonoma
por parte de las FFAA, ahora replegadas en sus cuarteles, pero sin cambios culturales
y educativos verdaderamente profundos. Por otra parte los civiles seguamos
discutiendo el tema de la Defensa Nacional, por fuera del Ministerio y sin que las
reflexiones que se producan a nivel de la sociedad, impactara verdaderamente en el
sector y mucho menos en las FFAA.
Respecto de la actitud poltica presidencial, podemos sealar lo siguiente:

As como el Dr. Alfonsn impuls inicialmente el juicio a los militares, tambin
desmalviniz el discurso del gobierno, al punto que hasta las propias secuelas de la
guerra en los soldados conscriptos eran poco conocidas por la sociedad, ms all de
los vejmenes que sufrieron durante el conflicto y la humillacin del retorno
silencioso que debieron soportar al fin del conflicto.
Este proceso de desmalvinizacin y de mantener en silencio la verdadera

envergadura del problema que la democracia heredaba con la cuestin de los ex-
combatientes, influy largamente a la vida democrtica de los argentinos, quienes
tienen an hoy una idea escindida de estos ciudadanos argentinos que fueron
llevados a combatir, sin ms trmite que el de estar obligados por estar cumpliendo
el servicio militar obligatorio. Por otra parte durante esta administracin el
Presidente mantuvo tanto la inversin en defensa que vena de la poca militar, como
aquellos proyectos que como el del Misil Cndor que colocaban a la Argentina en
una situacin confrontativa tanto con el que fuera el oponente en el conflicto de
Malvinas, la Gran Bretaa, como con nuestros vecinos.
El posterior gobierno del Dr. Menem, que llega al poder en el marco de un

proceso hiperinflacionario en la Argentina, lo que oblig a un traspaso presidencial
anticipado por parte de Alfonsn, rpidamente reaviva el conflicto latente que exista
para entonces todava con las FFAA, sobre todo con el llamado sector carapintada.
Esto dio origen a una nueva asonada, esta vez reprimida enrgica y rpidamente por
el Presidente, que finalmente termin con lo que ya mencionamos que fueron los
decretos presidenciales de indulto a militares.
Por otra parte el gobierno del Dr. Menem remalviniz el discurso,

trayendo del olvido a los ex-combatientes que desfilan por primera vez, junto a las
FFAA el da de la independencia nacional. Ahora bien, esta remalvinizacin del
discurso presidencial se suma a una serie de decisiones contradictorias entre s de ese
gobierno, entre las que sealamos, la eliminacin definitiva del programa misilstico
Cndor, el congelamiento de la inversin presupuestaria para el sector Defensa, que
junto con una poltica de alineamiento automtico con los rasgos sobresalientes de la
poltica exterior norteamericana deriv en la presencia militar argentina en la guerra

del Golfo, as como la participacin en el conflicto de guerra interna de la ex-
Yugoslavia en el marco de una operacin de paz de Naciones Unidas. Respecto de la
participacin del Ministerio de Defensa en el planeamiento de esta poltica, debemos
sealar que fue absolutamente nula.
Cabe sealar aqu que la presencia argentina en Bosnia, trajo consigo una
situacin de corrupcin en cuanto a que se produce un contrabando de armas
argentinas, caones para ser ms precisos, que fueron enviados a uno de los bandos
en pugna.
Este hecho, que no fue el nico en su tipo, ya que se reiter una situacin
similar de envo de armas porttiles a Ecuador cuando este pas sostena un conflicto
armado con Per, por diferendos limtrofes entre los dos pases. En estos casos el
Ministerio de Defensa qued posteriormente involucrado legalmente en las causas
penales que se abrieron en la justicia, aunque uno tiene la casi certeza que todo
ocurri por fuera de esa estructura institucional. S en cambio es clara la vinculacin
entre algn sector del ejrcito con algunos funcionarios del gobierno menemista.
Estos hechos trajeron aparejado un deterioro de la imagen de la Argentina

en el mundo y en Amrica Latina, ya que fue visualizada como un pas atravesado
por la corrupcin en un tema tan sensible como lo es este. De ms est decir el
tremendo efecto negativo que tuvo sobre la relacin con Per, que haba sido uno de
los pases ms solidarios con la Argentina durante el conflicto de Malvinas.
Las fallas en el control estatal respecto de estas situaciones no slo se

hicieron evidentes, sino que son en alguna medida la causa de la falta de
transparencia en el sector a la que hemos hecho referencia con anterioridad. Estas
fallas del control estatal sobre los equipos en custodia de las FFAA tuvo algunas
otras derivaciones posteriores, como es la aparicin de armamento porttil con sellos
del Ejrcito Argentino, denunciadas por algunas ONGs de Ro de Janeiro como
habidas por la delincuencia brasilea en esa ciudad en las villas miserias.
Respecto de la sustitucin del Servicio Militar Obligatorio por el

Voluntario, debemos sealar que al momento en que el gobierno decide el cambio,
ste estuvo ms fundado en la necesidad de acallar las repercusiones pblicas de un
hecho confuso que fue la muerte de un soldado conscripto en un cuartel del Ejrcito
en el sur del pas, despus de haber sido maltratado y golpeado fsicamente, que
deriv en una causa penal que tuvo en vilo a prcticamente toda la cadena de
mandos de esa institucin. La necesidad de apaciguar los nimos, sumado a la
proximidad de un proceso electoral llev al Presidente a tomar la decisin de
reemplazar el viejo SMO por el voluntariado, lo que le trajo cierta simpata de los
jvenes en edad de cumplir el servicio militar, que de esta manera evitaban esa
situacin no deseada por stos. Con esta decisin, se cort de cuajo el proceso de
debate que ya vena dndose en el Congreso de la Nacin respecto de este tema, en el
que haba casi un consenso general en cuanto a migrar de un sistema a otro, en un
proceso ordenado y progresivo, que durara el tiempo necesario, a los efectos de no
desguasar el sistema de defensa, hasta entonces sustentado en los ciudadanos que
cumplan el servicio militar de forma obligatoria.
Esta decisin fulminante del Dr. Menem, trajo aparejado un sinnmero de

complicaciones momentneas, no slo respecto del cuadro de las FFAA, la inmediata
necesidad de achicar el tamao de las fuerzas, de conseguir voluntarios, sino que
tambin gener un problema an hoy persistente que es la desaparicin de los
reservistas para el caso de que Argentina tuviera necesidad de ellos en el futuro.
Una vez ms el Ministerio de Defensa nada tuvo que ver con el tema o su
resolucin y tampoco la tuvo, en este caso, el Congreso de la Nacin, que
simplemente levant la mano en favor del proyecto de voluntariado que enviaba el
PEN.
Tan persistentes fueron las consecuencias de esta decisin poco

planificada y tomada desde la cspide del poder constitucional, que an hoy las
fuerzas tienen dificultades en la contratacin pero ms an en el mantenimiento
dentro del sistema a los soldados voluntarios, que se acercan a las FFAA cuando la
oferta laboral afuera es baja y que tienden a rotar rpidamente cuando dicha oferta
laboral crece, como consecuencia de mejores condiciones de la economa en general y
del mercado laboral en particular.
En medio de estos vaivenes, el pas prepara jvenes para cubrir posiciones

en el sistema de defensa, que luego quedan vacantes a causa de este mecanismo de
fluctuacin lo cual, muchas veces, redunda en que el sistema de defensa slo se
queda con el personal menos eficiente (que es el que est dispuesto a aceptar la
seguridad laboral y la cobertura social por sobre la condicin de bajos salarios), cosa
que aquellos ms eficientes, no, migrando al mercado de trabajo civil una vez
vencido su contrato.
Por ello es que hay un permanente drenaje de aquellos buenos recursos

humanos, que la defensa prepara con su presupuesto, pero que en definitiva no
puede, finalmente, aprovechar.
Como es sencillo percibir, esto hace a la cada permanante de la calidad de

los recursos con los que nuestro sistema de defensa cuenta. Si pensamos que la
problemtica de los conflictos militares hoy est indisolublemente ligada a las
tecnologas de avanzada, el requerimiento de un recurso humano altamente
capacitado se torna un tema crucial en cuanto a la formulacin de una poltica de

defensa eficiente.
ADMINISTRACIN KIRCHNER: DE LA AUTONOMA MILITAR, HACIA UN

DEFINITIVOCONTROLPOLTICOCIVILDELASFFAA
El perodo siguiente a los dos gobiernos del Dr. Menem, ocupados

sucesivamente por los Dres. De la Ra y Duhalde, crisis del 2001 mediante, no
tuvieron mayor significancia en cuanto al proceso de normalizacin del sector
defensa. Salvo la promulgacin en el ao 2001 de la ley de Inteligencia Nacional,
proyecto impulsado por el Congreso de la Nacin durante largos aos, que siempre
se encontraba con la aguerrida resistencia por parte del sistema de inteligencia, que
no quera ver modificado su status privilegiado, ni ser controlado por parte del
Congreso.
Una vez ms fue una situacin exgena al tema, que traa a la Secretara
de Inteligencia SIDE- y al gobierno vapuleados por una situacin de escuchas
telefnicas ilegales a dirigentes polticos tanto del oficialismo como de la oposicin,
lo que viabiliz la posibilidad de llegar a un rpido consenso entre el Congreso y el
Ejecutivo, por el cual se reorden el Sistema Nacional de Inteligencia, poniendo,
entre otras cosas en claro, cual es el papel de la inteligencia militar, cuales son sus
lmites precisos, que lugar ocupa en el sistema y fundamentalmente la prohibicin de
realizar tareas de inteligencia sobre los ciudadanos, argentinos o extranjeros que
habitan legalmente nuestro pas, as como tambin promovi el necesario control
parlamentario al que dichos organismos y la actividad misma se deben someter
permanentemente.
El gobierno del Dr. Duhalde no dio prioridad alguna a la problemtica del

sector, en tanto todo el esfuerzo estuvo centrado en resolver la crisis desatada en el
2001 y llevar a la Argentina, en una transicin ordenada hasta el prximo evento
electoral nacional. Tal es as que ni siquiera cambi al Ministro de Defensa, quien se
mantuvo en su cartera hasta la entrega del gobierno al Dr. Kirchner.
Es imprescindible mencionar aqu que en todo este proceso que fue desde
1983 hasta el 2003, es decir dos largas dcadas, el mundo, la regin y nuestra
subregin cambiaron definitivamente. No slo vimos la cada del Muro de Berln, la
implosin de la Unin Sovitica, la irrupcin de los EEUU como potencia militar
hegemnica en el escenario internacional, sino tambin la definitiva consolidacin
del proceso de globalizacin con sus tendencias positivas y negativas a escala
planetaria.
Con estos cambios aparece un nuevo contexto internacional en materia de

Seguridad. En particular a partir de los atentados terroristas del 11 de septiembre en
EEUU.
En el caso de nuestra subregin una va para poder mejor enfrentar tanto

las oportunidades como los obstculos que planteaba el proceso de globalizacin,
comienza a perfilar con fuerza la idea de avanzar en un proceso de integracin en el
Cono Sur. Este proceso que inician los presidentes Alfonsn y Sarney hoy lo
conocemos como MERCOSUR. Ms all de los mltiples beneficios y nuevos retos
que este proceso ha planteado, lo cierto es que, desde su mismo inicio tuvo un
impacto inmediato y profundo para todos en el plano de la Seguridad subregional.
Aparece entonces, como una necesidad imperiosa, el dejar de lado las

viejas doctrinas de balance de poder en la subregin. Con ello el abandono tambin
de las consiguientes hiptesis de guerra cruzadas que cada uno de los pases tena
con algn vecino. Comienza a surgir la necesidad de pensar en procesos de
seguridad cooperativos para la subregin y desde all para con el resto de nuestra
regin.
Esto trajo como resultado la necesidad de procesar cambios en las polticas

de defensa de nuestros pases respectivos. Al mismo tiempo que aparece por primera
vez planteada tanto desde los gobiernos, como desde la propia sociedad civil de
nuestros pases la necesidad de buscar formas para transparentar ante el vecino las
ideas que cada uno tena y tiene sobre su propia defensa.
Es entonces cuando surge la necesidad por ejemplo de generar confianza

mutua entre Chile y Argentina, en materia del gasto militar, que se concret
inicialmente con la elaboracin de una metodologa para la estandarizacin de la
informacin del gasto en defensa de cada pas, lo cual permiti luego el estudio
comparado del gasto de defensa de ambos, as como el posterior seguimiento anual
del mismo.
Esta iniciativa tena a la CEPAL como rbitro para la instrumentacin de

la metodologa y su aplicacin. Del mismo modo es en este perodo en que tambin
comienzan a elaborarse los libros Blancos de la Defensa, mismos que vienen siendo
actualizados hasta el presente y que vienen siendo publicados peridicamente por
parte de la mayora de los pases de la regin.
En cuanto a dichos libros y a las medidas de confianza y seguridad es

preciso reconocer que hubo una ingerencia posterior, tarda de los diferentes
Ministerios de Defensa, quienes ahora son los responsables tanto de que los libros se
elaboren, se publiquen y se reactualicen peridicamente, como que las medidas de
confianza se concreten y tengan un control internacional peridico en el marco de la
OEA. Para ello nuestros pases participan en reuniones multilaterales, que para tal
efecto tienen los representantes de las cancilleras de los pases, junto a funcionarios
de primer nivel de los Ministerios de Defensa.
En estas reuniones, as como en los mecanismos de seguridad bilaterales

creados o re-creados en el marco de nuestra subregin, se percibe con claridad el
papel importante que, cada vez ms, juegan los Ministerios de Defensa de nuestros
pases, como parte complementaria en la elaboracin y ejecucin de nuestras
respectivas polticas de relaciones exteriores.
En sntesis hemos ido aprendiendo en todo este proceso cooperativo que

la Defensa es un elemento compositivo constitutivo de nuestra poltica exterior en
tanto poltica pblica y no algo independiente, escindido o contradictorio.
LAEXPERIENCIADEHAIT
Es mucho lo que nuestro pas ha avanzado en estos ltimos aos en el

plano de hacer convergir y no competir a la poltica de defensa con la poltica
exterior tanto en nuestro pas, como con otros pases. Hait es una clara muestra
reciente de ello.
Es interesante conocer algunos aspectos que hicieron a que la Argentina

pudiera estar presente en ese pas, del modo en que lo est, junto a otros pases de la
regin de un modo consensuado y no slo con un contingente armado, sino
brindando servicios de tipo sanitario a travs del hospital militar reubicable y areos
con las unidades de helicpteros all presentes y hasta con el nombramiento del
embajador argentino para ese pas, que hasta entonces era inexistente desde haca
tiempo.
Todo el accionar estatal previo a la salida de nuestras tropas hacia esa

hermana repblica configuran, a mi entender, lo que a escala mayor podra ser la
puesta en tensin para el diseo y ejecucin de una poltica de defensa en el marco
de una poltica exterior dada.
Sustento esta idea en lo siguiente. Para comenzar la Argentina fija una

posicin poltica en materia de presencia militar muy clara y adecuada a travs de la
cancillera, cuando se niega a participar en la primera fuerza de estabilizacin
convocada por EEUU, Francia y Canad sin mandato de Naciones Unidas. Aqu
funcion excelentemente bien, por una parte, la coordinacin dentro del propio
Poder Ejecutivo entre la Cancillera y el Ministerio de Defensa, quien a travs del
Estado Mayor Conjunto vena haciendo seguimiento a la evolucin de los
acontecimientos de tipo militar en aquella repblica, as como la Cancillera haca lo
propio desde la ptica poltica.
A esta altura la Argentina contaba dentro de su marco normativo para la

defensa con un instrumento de control anteriormente en manos de los militares y
luego recuperado por el Congreso de la Nacin a travs de la promulgacin, durante
la gestin del Presidente Kirchner, de la Ley de Ingreso y Egreso de Tropas (2004).
Ello despus de un largo debate legislativo, prolongadamente empantanado, y que el
propio Ministro de Defensa Dr. Jos Pampuro re-impuls durante su segundo ao de
gestin, al considerar a este recurso de control una pieza importante del proceso de
normalizacin del sector defensa.
Importante en tanto le permiti al poder legislativo recuperar la potestad

Constitucional en cuanto a autorizar, o limitar el desplazamiento de tropas propias o
extranjeras, fuera o hacia el pas. Este es un modo claro y contundente que
contribuy a limitar en este plano tan sensible la hasta entonces amplia autonoma
militar a la que estabbamos acostumbrados.
Esta operacin, una vez que se produce la convocatoria del Consejo de

Seguridad de Naciones Unidas, y vista la oportunidad de que Argentina participe
con un contingente por parte del PE, implic la necesidad de un debate
parlamentario para la consiguiente autorizacin del envo de nuestras tropas a ese
pas, as como tambin para que el Congreso autorizara los fondos necesarios que
permitiran solventar dicha presencia.
Al mismo tiempo requiri del Ministerio de Defensa la puesta en marcha

de una fase de planificacin para dicha operacin, que fue asumida por orden del
Ministro y por primera vez, por parte del Estado Mayor Conjunto, quien se
responsabiliz de planear, garantizar la adquisicin de equipos de forma
centralizada y conjunta (cosa inusual en nuestro sistema de Defensa hasta entonces)
y finalmente ejecutar la salida, el transporte y el asentamiento en la zona indicada
por la MINUSTAH dentro de Hait, de hombres y equipamiento.
Quienes conozcan de las dificultades que esta tipo de operaciones

presentan, comprendern mejor el esfuerzo que implica desplazar un contingente,
con su equipamiento, a tan grandes distancias, sin ms ayuda que los propios
recursos de transporte militar con los que el pas contaba entonces. Fue y an lo es
hoy para nuestro pas, un ejercicio militar complejo, que abarc prcticamente todas
las reas de las tres fuerzas armadas, del EMCO, as como del propio Ministerio de
Defensa.
Finalmente oblig a nuestra dirigencia poltica a fijar un criterio

homogneo respecto del valor y la necesidad de nuestra presencia, as como fij
tambin la necesidad de asumir, junto a otras naciones hermanas, un proceso de
bsqueda de criterios comunes en pos del xito de la misin all, en cada momento.
Es as como la consulta inicial bilateral poltico y militar entre Argentina y

Chile mecanismo conocido como el (2+2), fue cambiando con la suma de Brasil
primero y luego de otros pases al mecanismo hasta que el grupo actual lleg a la
cifra de (2+7). Esto quiere decir que tambin se avanz a travs de la coordinacin en
el proceso de cooperacin regional en materia de Seguridad, en torno a dicha
operacin.
Resultado de esta proceso de cooperacin poltico militar entre nuestros

pases es que se pudo lograr que, de modo indito, tropas argentinas quedaran bajo
las rdenes de un comandante militar de un pas latinoamericano por caso Brasil, al
mismo tiempo que madur las condiciones para que, por impulso de los Ministerios
de Defensa de Chile y Argentina, los presidentes Kirchner y Lagos, firmaran un
acuerdo para la creacin de una fuerza de Paz conjunta binacional apuntando a
operaciones de paz futuras. Misma que contina actualmente su proceso de
desarrollo y concrecin.
Finalmente esta operacin planteaba para nuestro pas la necesidad de que

el contingente argentino mostrara, en todo momento, un comportamiento ejemplar
en materia de respeto a los derechos humanos una vez en el terreno, por cuanto en
ello tambin se jugaba el prestigio internacional de nuestro pas. Ello era
particularmente importante dado lo delicado de la situacin poltica y social
imperante en aquella repblica hermana. Para tal efecto se tomaron recaudos
especficos, ordenados por el Ministerio de Defensa, de crear un mecanismo de
control propio all, con un enlace permanente con el Ministerio a nivel del Jefe del
Estado Mayor Conjunto y el propio Viceministro de Defensa, a los que se le deba
reportar el seguimiento permanente del comportamiento en este particular de
nuestras tropas.
Otrasmetasalcanzadas
Dentro de este ltimo tramo de la vida poltica nacional el Sector Defensa

ha sufrido mltiples cambios, que se suman a los ya mencionados. Para comenzar se
comenz a desandar el camino normativo que impeda la bsqueda de la verdad y el
procuramiento de justicia sobre los hechos aberrantes cometidos por las FFAA en la
pasada dictadura.
Esto aunque no implica un cambio en la Poltica de Defensa, estrictamente

hablando, impact fuertemente en ella, favoreciendo la generacin de una verdadera
cultura democrtica dentro de las FFAA, en tanto que stas ya no podan seguir
esperando concesiones desde el Estado en cuanto a seguir ocultando aquellos hechos,
como si no hubieran existido.
En este sentido destacamos la orden del Presidente dada al Jefe del Estado
Mayor del Ejrcito en medio de un acto pblico en el Colegio Militar de la Nacin, de
descolgar de la galera de cuadros de dicha institucin a dos ex dictadores del
Proceso que haban sido directores del mismo, en el pasado.
Del mismo modo la orden impartida a la Armada Nacional, de entregar la

tristemente clebre Escuela de Mecnica de la Armada, cuyas instalaciones haban
sido utilizadas por esa institucin para la tortura de civiles en la poca militar. Esta
orden fue cumplimentada en forma conjunta por el Ministerio de Defensa y el propio
Jefe de estado Mayor de la Armada. Hoy en dichas instalaciones est siendo
construido un Museo de la Memoria.
En materia de reformas de fondo en el marco del Ministerio de Defensa

debemos sealar que se ha avanzado en este perodo presidencial, en la creacin de
una Direccin Nacional de Derechos Humanos, cuya funcin principal es la de
consolidar en un amplio sentido una cultura democrtica en el seno de las FFAA, que
abarca tanto el tema de los derechos humanos en general, los derechos de la mujer
dentro de las FFAA, el derecho internacional humanitario, una reforma de fondo del
sistema de justicia militar y del cdigo de disciplina militar, la remocin de los
tribunales de honor de las FFAA, una profunda reforma educativa de los cuadros de
personal subalterno y de oficiales, la creacin dentro de ello de la Escuela de Estado
Mayor Conjunta, la creacin de la Direccin Nacional de Inteligencia Estratgico-
militar, como lo exiga desde el 2001 la vigente ley de Inteligencia Nacional.
En otro orden de cosas en el primer tramo de la gestin actual, se dispuso

la intervencin de la Polica Aeronutica, siendo sta pasada a la rbita del
Ministerio del Interior, cerrndose de esta manera el ltimo vestigio de la
participacin de las FFAA en los temas de Seguridad Interior. En este mismo marco y
desde el primer momento de la gestin presidencial actual, el Ministerio de Defensa
se avoc al traspaso del control del trfico areo civil, en manos de la Fuerza Area,
junto con el Servicio Meteorolgico Nacional a la esfera civil, proceso ste que
contina hasta el presente.
A los efectos de abrir el debate de la Defensa a la sociedad para encontrar

los consensos necesarios para el posterior trazado de una nueva Poltica Pblica de
Defensa, el Ministro Pampuro lanz, con apoyo del PNUD, un programa ambicioso
en esta direccin, mismo que fue respaldado desde su mismo inicio por el Presidente
de la Nacin, que se conoci bajo el nombre deLaDefensaNacionalenelMarcodela
Agenda Democrtica. El prolongado debate desarrollado merced a la convocatoria
hecha por el Ministro de Defensa reuni a los mejores expertos, acadmicos civiles y
militares y de los medios de comunicacin, en los temas de Seguridad y Defensa. Se
tom para su seleccin el criterio de abarcar el espectro ideolgico ms amplio
posible. La labor de dicho programa se llev a cabo entre los aos 2003 y 2004, siendo
su coordinador general acadmico, por parte del Ministerio, el actual embajador

argentino en Hait Lic. Ernesto Lpez, que para entonces ocupaba el cargo de Jefe de
Gabinete del Ministro Pampuro.
El resultado de dicho esfuerzo le permiti al Ministerio contar con un

cmulo importante de ideas consensuadas, que recorran todos los aspectos para la
formulacin de una Poltica de Defensa. Bagaje ste que luego fue retomado por las
actuales autoridades del Ministerio quienes han continuado en la profundizacin de
dichos temas, a lo que le debemos sumar la convocatoria reciente del Consejo de
Defensa Nacional (CODENA).
En el campo del planeamiento militar, debemos sealar que se ha

cumplimentado ya por segunda vez la reformulacin del contrato entre la Lockheed
Martin, La Fuerza Area y la activa participacin del Ministerio de Defensa,
mediante el cual se asegura el mantenimiento de la flota area militar, entre otras
cosas.
Desde un primer momento el Ministerio de Defensa retoma el programa,

suspendido anteriormente, para la radarizacin del pas, mismo que est siendo
llevado adelante por las actuales autoridades mediante un convenio con la empresa
nacional INVAP.
Ya hemos mencionado con anterioridad la recuperacin del astillero

Domecq Garca, que junto con la recuperacin por parte del Estado Nacional del
Astillero Tandanor, nos permitir recuperar terreno perdido en materia de
capacidades de la construccin naval a nivel nacional. Desde ya, junto con los
Talleres Navales de Puerto Belgrano de la Armada Argentina y los Astillero Ro
Santiago, en manos de la Provincia de Buenos Aires se puede dar mejor atencin al
mantenimiento de nuestros buques de la armada nacional.
Hasta aqu hemos realizado un breve racconto del complejo proceso de

normalizacin del Sector de la Defensa Nacional, sin mencionar hasta ahora que la
inversin nacional en este sector, se ha mantenido no slo baja, sino en una curva de
desinversin creciente, sobre todo a partir del momento de la llamada pesificacin
de la economa, en que la cada de la paridad entre el dlar y el peso argentino,
sostenida durante la gestin de Menem y de De la Ra, hizo caer a un tercio los
recursos financieros con los que cuenta el pas para este sector.
La necesidad de colocar el grueso de los recursos en la problemtica del

crecimiento y el desarrollo social, hizo que este sector del Estado no cuente con los
recursos suficientes, para emprender un programa agresivo de reestructuracin de
los medios que redunde en un mejoramiento global de las capacidades del Sistema
Nacional de Defensa.
En resumen debemos reconocer que desde una mirada global el saldo del
camino hasta aqu recorrido es muy positivo, tanto en el achicamiento de la brecha
de la autonoma militar, la formacin de un ncleo importante y creciente de cuadros
civiles que comprenden los temas vinculados a la Defensa Nacional y que estn en
condiciones de conducirla, como tambin el desarrollo del marco normativo que
debe regular esta actividad.
LOSRETOSAFUTURO(YUNAVIEJATENTACIN)
A pesar de lo hasta aqu resumido, es mucho an lo que queda por

recorrer, sobre todo en el manejo y control del planeamiento y ejecucin del
presupuesto de esta rea del Estado Nacional.
Este es a mi entender un rea clave para atender en el futuro inmediato

tanto por parte de las instancias correspondientes del Ministerio de Defensa, como
tambin por parte del Congreso Nacional.
An cuando hoy se quisiera ejercer un control presupuestario cercano por

parte de las autoridades civiles, esto resultara gravoso, en tanto que el Ministerio
carece de los recursos tcnicos y humanos necesarios para poder llevar adelante lo
que hacen hoy en forma directa cada fuerza en el planeamiento y la ejecucin de cada
uno de sus presupuestos autnomos.
Este es tal vez el terreno clave ms pesado sobre el que hay que ejercer un
control cruzado, tanto desde el Ministerio, como desde el propio Parlamento. Para
ello habr que comenzar por revertir la amplia autonoma que en materia de manejo
presupuestario tienen todava las FFAA a partir de que la participacin ministerial en
ello sigue siendo de mero intermediario entre las fuerzas y el Ministerio de Economa.
Las primeras que elevan la propuesta presupuestaria y el segundo, que es quien fija
los valores finales o techos presupuestarios.
El cambio que se requiere para ir hacia otra poltica mas centralizada en el

Ministerio de Defensa por un lado y de control externo en el Congreso por el otro,
requiere, por una parte la reestructuracin interna del Ministerio en su rea de
Planeamiento, formando cuadros capaces para esta tarea, a la vez que una
modificacin del marco normativo al respecto, por otra. Del mismo modo se deberan
preparar a las Comisiones de Defensa de las dos cmaras legislativas, para que
tengan un mayor peso protagnico a la hora de la aprobacin y control del
presupuesto de defensa.
Otro plano central en el que an queda mucho por hacer es en el plano

educativo de las FFAA a todos los niveles. La necesidad de profundizar la reforma
educativa, es una prioridad del sector, que acompaa a la misma situacin en el

orden nacional.
En otro orden de cosas el tema de la necesidad de configuracin de

reservas militares reales para que puedan ser empleadas en caso de conflicto, es otro
aspecto postergado que habr que abordar en profundidad en el futuro, tratando de
ser creativos en el sentido de promover a la Defensa Nacional como un problema de
todos los argentinos y no slo del sector orgnico de la Defensa Nacional. Se podra
desarrollar un concepto de reservistas voluntarios al estilo de lo que es la Guardia
Nacional de los EEUU.
El tema de los retiros y pensiones militares es otro tema central que

requerir una atencin en el futuro inmediato. Aqu habr que tomar decisiones
estratgicas en el sentido de revertir el actual sistema de retiros al que se acogen los
miembros de las FFAA. Este es un tema complejo y espinoso, por los derechos ya
adquiridos por los hombres de las fuerzas, en la materia. Sin embargo es un tema
sobre el que se deber avanzar de manera profunda y rpida, si es que se quiere
sanear verdaderamente las finanzas de las fuerzas armadas. Esto es as en la medida
en que el ochenta por ciento de sus presupuestos, si no ms, se ven consumidos por
sueldos y pensiones. Situacin endmica sta, que no ha encontrado hasta el presente
ms que soluciones paliativas circunstanciales o acciones reactivas judiciales.
El nuevo contexto internacional, cada vez ms complejo, incierto al tiempo

que interconectado nos obliga a repensar los conceptos ms operativos de seguridad
que deberemos desarrollar para insertarnos, de la manera ms armnica posible, en
nuestra subregin primero y luego en la regin y en el mundo. De ello se deriva que
las viejas doctrinas de Defensa Nacional, han quedado obsoletas a la luz de los
recientes cambios internacionales operados. Del mismo modo la vertiginosa
revolucin cientfico tcnica operada en el mundo en todos los niveles, nos obligan
tambin a repensar que tipo de capacidades queremos darle a nuestro Sistema
Nacional de Defensa. De all que el tema de la elaboracin de doctrinas resulta ahora
un tema ms a abordar y que resulta un gran reto para nuestros cuadros de la
Defensa Nacional.
A esta altura me permitir hacer una digresin que viene a propsito del
tema que considero central en todo el proceso de normalizacin del sector Defensa
de la Argentina, que es labatallacontralaautonomamilitar ahora en un sentido ms
laxo.
Me referir aqu a las renovadas ideas impulsadas en diversas latitudes

del hemisferio tendientes a mixturar a las fuerzas armadas y a las fuerzas de
seguridad en la lucha contra el terrorismo y otros flagelos.
Este pensamiento que se ha viabilizado bajo condiciones muy especficas

en pases donde las FFAA tradicionalmente han mantenido un apego a la democracia,
puede que no tenga una importancia tan extrema, como s lo tiene en nuestro caso,
as como el de muchos otros pases latinoamericanos, cuyas fuerzas armadas han
sostenido desde siempre un criterio tutelar sobre la vida de sus propios ciudadanos
civiles.
Ms an, esta cultura de colocar a los militares a realizar tareas de

seguridad domstica fue una de las causas principales que abrieron la puerta a la
serie de excesos en materia de la conculcacin de los derechos humanos ms bsicos,
situacin sta que an hoy estamos tratando de desentraar y resolver en el caso de
Argentina.
En otro orden de cosas es claro que las FFAA operan con una lgica
diferente a las FFSS, y est bin que as sea en la medida en que sus funciones son
distintas. Las FFAA operan siempre basadas en el concepto antinmico amigo
enemigo. En el pasado, bajo las dictaduras militares, ello haca que los ciudadanos que
no se subordinaban a los gobiernos de facto deban ser tratados como enemigos de la
Nacin. Si le sumamos a ello que las FFAA son la fuerza del Estado Nacional que
posee el monopolio del mayor nivel de violencia legal del Estado, tendremos por
resultado que el ciudadano que pensaba diferente, se lo reprima bajo la lgica de
que era un enemigo de la Nacin, y que por lo tanto deba ser aniquilado.
Al mismo tiempo esta expansin de las FFAA hacia el sector de la

seguridad interior, provoc que nuestras fuerzas policiales y de seguridad, siendo
fuerzas civiles auxiliares de la justicia en la represin de la delictividad, se
militarizaron, adoptando niveles de violencia que ciertamente caen por fuera de lo
que debe ser una adecuada doctrina para este sector del Estado. Ello provoc una
militarizacin de la seguridad interior, que tambin favoreci la violencia estatal
ilegal en aquellos aos, flagelo ste que an hoy no termina de ser superado.
Es por ello que hay que evitar, al menos en nuestros casos, la tentacin
de comprar ideas derivadas de otras agendas y experiencias histricas en forma
mecnica, ya que han probado ser altamente negativas para nuestras sociedades. La
complejidad de las problemticas de seguridad en un sentido amplio del trmino,
nos obligan a buscar respuestas acordes a dicha complejidad y evitar lo que aparece
como atajo que en definitiva suele resultar una dolorosa experiencia para la
sociedad.
Tampoco sirve para nuestra realidad el argumento que es meneado en

otras latitudes del continente latinoamericano de que el uso de las FFAA en este tipo
de tareas se justifican, por ausencia, o poco desarrollo de fuerzas policiales o de
seguridad. No es, en ninguna situacin, nuestro caso.
Retomando ahora el anlisis del nuevo contexto internacional y el tipo de

respuestas que debemos buscar, se visualiza la necesidad de pensar, en primer lugar,
en trminos subregionales, lo que nos obliga asimismo a repensar no slo como
mejor defender nuestro territorio solamente, sino qu espacios ser necesario
defender en el futuro. Es qu la responsabilidad de la defensa ser slo una
cuestin de cada pas, o requerir un esfuerzo multinacional para cubrir espacios
supranacionales?
Los esfuerzos logsticos para el equipamiento de las FFAA, seguirn

siendo entonces slo nacionales o habr que emprender esfuerzos compartidos con
otros Estados?
En el futuro Deberemos adoptar agendas de Seguridad que surgen de

intereses estratgicos que no son necesariamente los de nuestro pas o subregin? O
es que deberemos hacer un esfuerzo propio para definir nuestras propias agendas, en
conjunto con nuestros vecinos inmediatos?
Cul ser la estrategia ms correcta para aportar cooperativamente al

Sistema de Seguridad Hemisfrico?
Cules sern los escenarios calientes del planeta y de la regin para la

mitad del siglo XXI?
Los sucesos centrales en el medio siglo que viene transcurrirn teniendo

al Ocano Pacfico como epicentro? Y en ese caso qu deberamos hacer los pases
con litoral en el Ocano Atlntico?
Preguntas como estas y muchas otras ms que aqu sera largo de

enumerar, nos obligarn en el futuro inmediato a repensar los nuevos conceptos de
la Seguridad Internacional y derivado de ello tambin tener que ajustar nuestro
pensamiento estratgico para la defensa. Es claro que lo deberemos hacer en nuestro
contexto ms inmediato que es con los pases del Cono Sur y trabajando dentro del
MERCOSUR en todos los planos y espacios que este tiene hoy o cree en el futuro, a
pesar de las debilidades y falencias que este proceso integrativo muestra hoy.
En otro orden de cosas, reitero que, en mi opinin, en lo inmediato, es

necesario realizar un esfuerzo contundente en el Congreso de la Nacin, para que
ste promueva como uno de los pilares bsicos del Estado que es, una mejor calidad
de los sistemas de control y seguimiento sobre temas tales como:
Control de todo el ciclo presupuestario completo de defensa.

Una participacin ms activa en la seguimiento de los organismos y actividades

de Inteligencia Militar, a ser desarrollados desde la Comisin Bicameral de
seguimiento de dichos rganos y actividades, misma que hasta el presente es
bastante pobre.
Mayor y ms puntual labor de seguimiento sobre los planes anuales de ejercicios
en los que internacionalmente participan nuestras FFAA dentro y fuera del pas.
Mejorar la calidad del debate parlamentario en cuanto a la bsqueda de
consensos para concretar una futura doctrina de defensa.
Mejorar el debate y seguimiento de las operaciones de paz en las que la
Argentina participa o deber participar en el futuro.
Generar equipos de asesores permanentes en ambas cmaras en el marco de las
comisiones de defensa, con conocimiento mnimo de por lo menos en estos
temas planteados, que sirvan para el mantenimiento de la memoria dentro del
Congreso Nacional. Ello servir para evitar la cclica prdida de experiencia
debida a la rotacin de los legisladores, quienes cuando terminan su mandato se
llevan consigo a sus asesores
Finalmente a nivel del Ministerio de Defensa es necesario desarrollar, en

lo inmediato, recursos humanos civiles con un mayor conocimiento especfico no
tanto de la problemtica de la defensa en general, recursos stos que hoy
afortunadamente existen, sino en el terreno tcnico militar, de modo de contar con
una interlocucin calificada desde el lado civil, para el debate de los perfiles de
equipamiento, sistemas de armas, comunicaciones, etc.
En lo concerniente a la Escuela Nacional de Defensa es necesario una

rpida reconversin de sta hacia otro perfil institucional, ms acorde cmo centro de
formacin de los recursos humanos para el nivel superior de conduccin, que
debern poder ser luego absorbidos por el cuadro del Ministerio de Defensa. Ello
deber motivar un cambio profundo de la currcula actual de enseanza, en el cuerpo
de profesores y necesariamente su direccin debera pasar definitivamente a manos
civiles. Por el momento el producto que egresa de dicha escuela, no es podido ser
absorbido por el sistema, en la medida en que su perfil encaja poco con las
necesidades del sistema.
As mismo esta institucin debera, junto con el Estado Mayor Conjunto

transformarse en los tanques de pensamiento doctrinario para la Defensa Nacional.
No avanzar en esta direccin implicara desperdiciar en el futuro un esfuerzo que
podra y debiera ser positivamente capitalizado.
Sealo la necesidad de producir un cambio profundo en el perfil de esta

institucin, no slo porque a mi juicio es necesario para nuestro pas, sino porque se
de la existencia de muchas otras escuelas semejantes en el continente, que padecen de
vicios similares y tal vez el mencionar nuestro caso aqu pueda ser de utilidad para la
toma de conciencia de otros.
Para finalizar sealar que stas, as como otras reformas que surgirn del
debate nacional en este campo debern ser realizadas en un plazo perentorio, con
vigor y con una mirada positiva, pensando que las FFAA del presente en la
Argentina, por muchas debilidades o defectos que padezcan todava, deben ser
entendidas hoy como parte de la solucin de los retos que se plantean y no como el
problema en s mismas. Dicho de otro modo, hay que concluir lo ms rpidamente
posible el proceso de reintegracin de ellas a la vida de la sociedad democrtica que
estamos construyendo.

LaconduccinpolticadelaDefensaenla
AmricaLatinadelapostdemocracia
deiniciosdelsigloXXI.Algunospasos
adelante,otroshaciaatrs
yotrosalcostado

JuanRial
PEITHO
LADISTANCIAENTRELASPOSICIONESIDEOLGICASYLAPRCTICA
Recorriendo la segunda mitad de la primera dcada del siglo XXI, cuando

ya ha pasado ms de un cuarto de siglo del nuevo empuje hacia la democratizacin
en Amrica Latina, estamos ante un escenario que podemos denominar,
provisoriamente, como posdemocrtico.
Ya no se trata slo de recobrar o construir regmenes polticos que

garanticen los derechos fundamentales y que realicen elecciones peridicas, sino que
se busca abordar el campo de los llamados derechos sociales y econmicos y que se
consulte, casi diariamente, a la ciudadana para la toma de decisiones.
Los nuevos e inciertos escenarios de la regin muestran a partidos

polticos, y Congresos desprestigiados, a una ciudadana que se mueve entre dos
posiciones polares. La mayora son ciudadanos en fuga, que se desinteresan de los
asuntos pblicos, que tratan de atender sus asuntos personales, o familiares o de
sector, sin preocuparse del mbito pblico. Otros, minoritarios, pero a veces en
nmeros importantes, han encontrado en la protesta permanente una forma de
lograr la atencin para poder resolver precariamente su da a da. En ciertas
ocasiones el nivel de movilizacin sube y se producen crisis polticas importantes.
La democracia representativa se cuestiona. Se busca el protagonismo del

ciudadano por la va del ejercicio directo de la democracia, sea por mecanismos
legales o por la presencia en las calles.
Los regmenes presidencialistas de la regin han vuelto a mostrar, con

nuevos nombres, en algunos casos, y en otros con reiteracin de caras conocidas, el
caudillismo, aunque en muy pocos casos se apela a la movilizacin de los seguidores
en las calles y plazas. Por lo general se busca una adhesin pasiva, a travs de los
medios masivos de comunicacin. Los cambios constitucionales que han permitido o
permiten la reeleccin presidencial son un buen indicador del papel que juegan estos
nuevos caudillos.
Las orientaciones ideolgicas suelen ser confusas. El viejo continuo

ideolgico izquierda - derecha hoy se aprecia borroso, ante la emergencia de
demandas nacionalistas, regionales, tnicas, de gnero, para citar las ms relevantes.
La transicin democrtica ha conducido a un nuevo escenario no previsto

al momento de terminar la ola de autoritarismo que predomin luego de los aos 60
en la regin. En ese marco las viejas posiciones ideolgicas pierden valor
explicatorio y se necesita ver de cerca las prcticas polticas. Esta aproximacin
tambin importa en el tema de las polticas pblicas sobre la defensa nacional. No
alcanza con repetir las frmulas de los ochenta cuando se reclamaba la subordinacin
militar al poder civil.
En esos tiempos se utiliz el paradigma huntingtoniano1, reinterpretado,

acerca de las relaciones cvico - militares. Huntington lo us para explicar la
autonoma funcional de los militares de EEUU en el marco del llamado complejo
militar industrial. En el marco latinoamericano se trat de usar esa terminologa para
manejar el tema de las relaciones entre la clase poltica y los militares. Se trataba de
limitar la autonoma militar a campos funcionales especficos y eliminar la accin de
las organizaciones armadas en el campo poltico, en el da a da, cualquiera fuese el
grado en que estaban involucradas.
Hoy la relacin entre polticos y militares pasa por un acomodamiento en

el que buena parte de la clase poltica no quiere tratar una cuestin que le parece
1Samuel P. Huntington, TheSoldierandtheState, Cambridge, Massachusetts, Belknap Press of

Harvard University Press, 1957.
insoluble o, si lo hace, se queda en el marco de la creacin de una burocracia

intermedia que aleje a los mandos polticos de los de la corporacin militar y tambin
creando una compleja red de legislacin que supone ms pasos burocrticos en esa
relacin buscando que se vuelva distante en busca de un mejor control de la
organizacin armada.
En buena medida puede decirse que las FFAA de la regin han aceptado
el proceso, aunque no siempre de buena gana.
Ha aparecido tambin otro actor. Organizaciones de la sociedad civil han

impulsado la discusin acerca de las misiones de las FFAA y sobre la necesidad de
una poltica de defensa, pero, por lo general, partiendo de una posicin de
antagonismo fuerte de parte de esas organizaciones de la sociedad civil respecto a las
organizaciones militares.
En cuanto a los partidos polticos, por lo general, los programas

partidarios son vagos no slo sobre el tema defensa sino sobre toda la accin de
gobierno, parte del proceso de vaciamiento sufrido por las organizaciones
partidarias. Las propuestas que aparecen en los programas partidarios de cualquier
pas de la regin antes de una eleccin no dicen mucho, y la responsabilidad efectiva
del manejo de la fuerza armada se deja al gobierno de turno.
En estos escenarios se tuvo xito en lograr grados importantes de

subordinacin de las FFAA, de modo que se las pudo apartar del manejo poltico
cotidiano, aunque en ms de un caso, el papel tutelar o arbitral se mantuvo. ste
se manifiesta en las circunstancias de excepcin, especialmente cuando se llega a una
crisis que supone el fin anticipado de un mandato presidencial. En la mayora de los
pases donde esto ha ocurrido, los militares han vuelto a tener un papel arbitral.
Desde que Amrica Latina fue parte del proceso democratizador iniciado
en las dcadas finales del siglo XX uno de los temas recurrentes ha sido la
institucionalidad de la conduccin de la defensa nacional. Dado que en la mayora de
los casos los regmenes democrticos sucedan a dictaduras militares, el primer gran
tema era como reducir la autonoma efectiva lograda por las fuerzas armadas
respecto al resto del estado y del control gubernamental. En los aos 80 se utilizaban
los conceptos emanados de las obras de Samuel Huntington sobre las entonces
llamadas relaciones cvico militares y se preconizaba que la profesionalidad militar
supona abandonar el papel de actor poltico que asuman las fuerzas armadas.
Deban, puramente, ser una burocracia armada, dirigida por una elite poltica civil.
Diversos proyectos acadmicos y de intervencin apuntaron a convencer a los
mandos militares que estaba en su inters seguir un camino en el que deban
abandonar su capacidad de incidencia poltica al tiempo que se buscaba que una elite
de civil asumiera el control de los aparatos militares existentes.
Las recetas recibidas del exterior, no eran muy adecuadas. Para fuerzas
armadas que tenan como mitofundante la condicin de creadoras de las naciones y
estados latinoamericanos, de depositarias de la soberana nacional y instituciones
tuteladoras de las instituciones, los intentos de vender un esquema sea proveniente
de pases europeos o de los EEUU chocaba con la ahistoricidad de los mismos al
tratar de exportar ideas que caan fuera del lugar y del tiempo. Adems, no tena
en cuenta los intereses especficos que defendan las fuerzas y como podan
acomodarse al cambio del escenario poltico que estaba registrndose en esos aos.
Los militares de buena parte de Amrica Latina fueron peones del

combate por la supremaca entre los dos bloques enfrentados en la guerra fra. La
estrategia de confrontacin indirecta de la que habl Liddell Hart2 se expres en las
guerras revolucionarias y las consiguientes medidas contrarrevolucionarias o,
simplemente, en la represin de movimientos que a lo sumo llegaron a practicar la
propaganda armada, o que estaban slo en la primera fase de lo que en la jerga de
ese tiempo se llamaba implantar el foco revolucionario, aunque creyeron que
hacan guerra revolucionaria.
Como parte de un aparato cuya funcin era mantener la ley y el orden y

como entidades tutelares de las instituciones, ante la amenaza de un cambio
violento de rgimen, que, en algn caso tent tambin a integrantes de las fuerzas
armadas, reaccionaron defendiendo el rgimen que las haba creado y que decan
haber originado ellas mismas3. Apelaron a la violencia represiva y en ms de un caso
elaboraron un cuerpo de doctrina para justificar su accin. La llamada doctrina de la
seguridad nacional dio origen a ros de tinta muchos de ellos inspirados por la mera
2 B. H. Liddell Hart, Thestrategyofindirectapproach, 1941; reimpreso en 1942 con el ttulo Theway
to win wars. La Biblioteca del Oficial del Crculo Militar argentino lo tradujo al espaol a
comienzos de los aos cincuenta. Liddell Hart refera a la guerra convencional, las
interpretaciones respecto a la guerra revolucionaria son un derivado que el propio Liddell Hart
nunca trat. El efecto de la aproximacin indirecta debe ser quebrar el nimo del enemigo y su
disposicin. Con posterioridad, se puede deducir que en campaa contra ms de un enemigo,
es ms ventajoso concentrarse primero en contra del ms dbil de ellos. En vez de entender que
la derrota del ms fuerte, empujar al colapso de los otros. La aproximacin indirecta busca la
mejor ventaja, la circunstancia adecuada para producir el mejor resultado posible. El objetivo es
la prdida de libertad de accin del enemigo, que es la consecuencia de haber perdido la
libertad de concepcin. No busca directamente la batalla. Busca primero la situacin estratgica
ms ventajosa frente al enemigo, para producir la ruptura, el quiebre de la voluntad del
enemigo. Solo luego, se contina con la batalla. En otras palabras, dice Liddell Hart, que el
objetivo de la estrategia es desarticular, dislocar, disolver al enemigo. La perfeccin de la
estrategia sera producir una decisin sin un serio combate.
3 La mayora de las fuerzas armadas retrotraen su origen al proceso de lucha contra el
colonialismo espaol y en ms de un caso han construido mitos de continuidad entre ese

pasado y la efectiva creacin de fuerzas profesionales que se dio entre el fin del siglo XIX y
comienzos del siglo XX.
idea de denuncia y poco ajustada a los hechos. Pero, como muchas veces ocurre lo
ocurrido efectivamente importa menos que la historia oficial y las justificaciones que
se tejen a su alrededor. Todava hoy la corriente dominante dice que la doctrina de
seguridad nacional se origin en la influencia de los EEUU y que gran parte de los
esquemas represivos se originaron en la extinta SOA (Escuela de las Amricas). Hay
fuertes evidencias de un proceso mucho ms complejo. En el sur de Amrica Latina
ya se ha abierto camino la idea de la influencia de la doctrina francesa de la guerra
contrarrevolucionaria y del papel del integrismo catlico 4 . Es ms complejo el
panorama en Amrica Central donde no hay duda del fuerte papel jugado por EEUU
en las guerras de los aos 80.
Los militares en algunos pases pelearon las guerras contra

revolucionarias bajo la cobertura de la legalidad existente, pero en algunos casos el
aparato militar, apoyado por aliados civiles fueron ms lejos y consider que los
procesos subversivos slo podan ser erradicados si tambin controlaban el gobierno.
En los hechos, asumieron regmenes de tipo comisarial 5 . Ningn gobierno de la
regin, fue, finalmente, de carcter refundante. Todas justificaron su accin como
una real correccin de una democracia que no funcionaba debidamente. An en
casos cmo el de Brasil y Chile donde pareca que se quera crear un nuevo tipo de
rgimen, finalmente, aunque establecieron exclusiones, la base del pensamiento era
una democraciailiberal6.
En lo que se refiere a los temas de defensa, en esos tiempos los mandos

militares actuaban con autonoma institucional, que mantuvieron hasta el fin de esos
procesos.
La poltica de defensa de los derechos humanos que apuntaba a erosionar

a la Unin Sovitica, pas que crey que firmar el protocolo de Helsinki de 1975, no
era mucho ms que otra mera declaracin, tuvo, sin embargo efectos reales,
especialmente tras el apoyo dado por occidente a los movimientos de la sociedad
civil, a partir de la experiencia de Solidaridad en Polonia. Estos hechos tuvieron
tambin repercusin en Amrica Latina donde ya comenzaron a verse los efectos en
los aos 70 en pleno apogeo de varios regmenes dictatoriales. La justificacin para el
mantenimiento de regmenes represivos era difcil con un enemigo evidentemente
derrotado. A su vez en Amrica Central pronto se agreg la desaparicin del imperio
sovitico que dejaba sin ninguna oportunidad para seguir contando con apoyos
4 Genaro Arriagada fue quien primero dio paso a esta tendencia (El pensamiento poltico de los
militares, 1981). Ver tambin Carina Perelli, From Counterrevolutionary Warfare To Political
Awakening: The Uruguayan and Argentine Armed Forces in the 1970s, en Armed Forces &
Society, Fall20[1] 1993).
5 Transitions in Latin America in the threshold of the 1990s, en InternationalSocialScience
Journal, n 128, UNESCO, 1981.

6 Fareed Zakaria, The Rise of Illiberal Democracy, en ForeignAffairs, noviembre de 1997.
exteriores relevantes a los diversos movimientos revolucionarios cuyos lderes

consideraron muy oportuna la oferta de una paz negociada.
La vuelta a la democracia implicaba, en primera instancia dejar trazos

fuertes de autonoma a las corporaciones militares, especialmente en todo lo referido
a sus formas organizativas, valores y aparato educativo, en lo referido a los arreglos
presupuestales y en cuanto a lo ocurrido durante los perodos dictatoriales no
estaban dispuestas a asumir responsabilidades de tipo penal.
En general, los pases de la regin con sumas y restas asumieron ese

camino. Al iniciar la transicin no haba ministerio de Defensa en Brasil, Nicaragua y
Per. En varios de los pases no era ms que una dependencia burocrtica de las
fuerzas armadas, una oficina para intermediar con el resto del estado,
fundamentalmente con el ministerio de finanzas y la tesorera.
Slo lentamente fue cambiando este panorama. No sin sobresaltos fuertes.

Responsabilidades por los abusos cometidos en el pasado sobre los derechos
humanos llevaron a las rebeliones argentinas iniciadas en 1987 y que se reiteraron
hasta 1991 con secuelas que intentaron borrar el pasado, va leyes de punto final y
por medio de amnistas7. En Uruguay condujo a aprobar en 1986 una ley de curioso
nombre de la caducidad de la pretensin punitiva del estado, sometida a
referndum popular que mantuvo su aprobacin en 1989, que en la prctica tena
efectos de olvido. Pero en los dos pases el tema dista de estar resuelto y es uno de los
obstculos fuertes para recomponer el entramado de relaciones entre los polticos y
los militares.
Pero, a pesar de los problemas, se ha avanzado en la construccin de una

estructura institucional que tuvo por base desarrollar los ministerios de Defensa. Los
resultados han variado notoriamente a lo largo del tiempo y prcticamente cada pas
ha tenido una historia peculiar. La bsqueda de una efectiva conduccin
gubernamental y civil de la defensa se hizo por medio de reformas legales y
sustancialmente por prcticas que cambiaron el reracionamiento entre clase poltica y
corporaciones militares, acompaadas por los cambios en el escenario internacional y
las disponibilidades de recursos presupuestales.
LAHERENCIADELATRANSICINENELCAMPODELADEFENSA
Como resultado de la transicin, en toda la regin latinoamericana se trat

de llevar adelante un programa comn respecto a que hacer en el campo de la
defensa nacional y muy especialmente con las instituciones armadas.
7 Por va judicial todos estos procesos se han revertido. Las leyes fueron calificadas de
inconstitucionales por parte del poder judicial as como varias de las amnistas.
Se busc que los organismos rectores del proceso fueran los Ministerios de
Defensa. Pases que nos los tenan los crearon, como fue el caso de Brasil y el Per.
Otros pases le dieron una relevancia mayor a esa institucin que en muchos casos no
era ms que una dependencia de los militares para asegurar el manejo de la
burocracia armada dentro del estado.
Hoy en da, slo Mxico carece de Ministerio de Defensa. Hay dos

secretaras, una que maneja la fuerza terrestre y la area y otra la marina. Las dos son
instituciones que manejan los mandos de las fuerzas militares. En los dems pases
hay ministerios con diversos poderes y estructuras. Sin embargo, si bien en la
mayora de de los pases de la regin latinoamericana se ha logrado la subordinacin
efectiva de los militares al poder poltico, las formas prcticas que asumi han sido
bastantes diferentes.
Algunos Ministerios de Defensa siguen siendo meras oficinas de personal

y pagos de las FFAA, dependientes efectivamente de las Fuerzas Armadas. En otros
casos son oficinas de enlace entre el Presidente y el aparato militar. En otros casos,
aunque con deficiencias estructurales, se han constituido efectivamente en parte del
mando superior de las fuerzas armadas. En general, se ha producido una
subordinacin subjetiva utilizndola vieja terminologa de Huntington, que se
expresa en la capacidad del poder Ejecutivo, del presidente de poder hacer los
nombramientos de los mandos superiores si tener que aceptar las indicaciones
provenientes de las FFAA.
Crear efectivamente marcos de control ha sido una tarea difcil. Argentina

fue el pas en el cual, legalmente, ha llegado ms lejos el cambio, al dotarse de leyes
de defensa nacional, de inteligencia, y reglamentaciones para ponerlas en la prctica.
Asimismo, se trat con construir una burocracia civil la que, colaborando con la
militar, ha creado un ministerio que efectivamente maneja la poltica de personal y
presupuesto y en buena medida la definicin de las polticas de defensa, como forma
de encuadrar la poltica militar a definir por las fuerzas profesionales de los institutos
armados8. En otros pases se ha intentado tambin recorrer ese camino con mayor o
menor xito.
Hasta ahora el nico retroceso (aparente) es el registrado en Nicaragua,

donde las reformas introducidas por le presidente Daniel Ortega a comienzos del
2007, aprobadas por el parlamento, quitaron las atribuciones de supervisin de las
tareas de inteligencia al Ministerio de Defensa. En la prctica, es slo aparente, pues
este arreglo debe verse como una forma de resistencia de los militares a perder la
8 Ver el artculo de Jaime Garreta, Rol de las instituciones en el fortalecimiento democrtico de
las relaciones cvico-militares, en DefensaPblica.Aportesparalagestindelapolticadedefensa,

IDL, Lima, 2006.
profesionalizacin adquirida a partir de los aos 90, para evitar su re-partidizacin9.

En los hechos las fuerzas armadas mantuvieron su condicin de autnomas ganada
cuando se produjo el proceso de creacin del Ejrcito de Nicaragua como sucesor del
Ejrcito Popular Sandinista en los aos 90. EL ministerio que nunca tuvo densidad y
relevancia es una cscara vaca.
En Venezuela, por el contrario, se est produciendo un acercamiento muy

fuerte de los militares al gobierno, en parte en el plano simblico al asumir la jerga
bolivariano revolucionaria, en parte, implicando cambios reales de la estructura de
mando, para lo cual se ha creado una nueva jerarqua ad hoc para el presidente Hugo
Chvez, la de Comandante en Jefe. Habr que ver si la fuerza militar avanza por el
camino de una fuerza militar subordinada, pero cercana al gobierno, esquema que en
el pasado tuvieron los mexicanos y paraguayos y que tambin existe en un pas que
no sigue los marcos democrticos liberales, Cuba10. La reforma constitucional que
entrar en vigencia en diciembre de2007 establecer una estructura militar dual. Una
fuerza armada convencional por un lado y otra de reclutamiento voluntario, llamada
Milicia, bajo el mundo del general en jefe cum presidente, Hugo Chvez, mientras
sobrevive an la Guardia Nacional sin funciones claras. El esquema, obviamente se
escapa del marco democrtico liberal, pero apunta a la subordinacin de la fuerza
militar al poder poltica, en este caso de tipo caudillista plebiscitario que encarna
Hugo Chvez.
Algunos de los pases han buscado dotar al Ministerio de Defensa de una

estructura efectiva de conduccin respaldada por un cuerpo jurdico coherente.
Argentina es el ejemplo, donde adems hay que sealar que el proceso fue
acompaado por prcticas tendientes a afirmar esa supremaca de la conduccin
poltica, que en algunas condiciones tambin supona liderazgo. En 1988 se sancion
una ley de Defensa Nacional11, que complementada por la ley de seguridad interior12
determin una clara separacin de conceptos entre defensa y seguridad con su
9 No se ha nominado Ministro de Defensa, aunque el ministerio sigue existiendo estando a su
cabeza una Secretaria General con funciones puramente administrativas, sin ningn mando,
aunque para guardar las formas se le dio rango ministerial en el gabinete.
10 El Ministerio se llama ahora Ministerio del Poder Popular para la Defensa. La cadena de
mando comienza por le Presidente quin adems tiene el ttulo de Comandante en Jefe de las
FAN. El Ministro tiene el ttulo de General en Jefe. Le siguen el Inspector General de las FAN y
el Jefe de Estado Mayor Conjunto, mientras que las cuatro Fuerzas estn bajo un Comandante
general de jerarqua de oficial general. La totalidad del personal jerrquico del ministerio son
militares. Es corriente que en todo acto y discurso los Comandantes militares terminen con la
invocacin Patria, Socialismo o muerte muy similar a la fidelista, Patria o Muerte,
Venceremos!
11 Ley N 23.554 Ley de Defensa Nacional de 5/05/88
12 Ley N. 24.059 de Seguridad Interior Fecha: 06/01/1992

correspondiente traduccin en las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas y las

corporaciones policiales. Se tard ms tiempo en tener una ley que regulara las
actividades de inteligencia 13 , tema extremadamente sensible dados los excesos
cometidos sobre los derechos humanos en la dictadura iniciada en 1976.
Se tard tiempo y se necesit paciencia para implementar los cambios.

Durante el gobierno del presidente Kirchner se aceler el proceso de cambios14. El
presidente adopt una actitud de confrontacin con las FFAA, condenando
duramente el pasado15. Estos hechos pusieron a las fuerzas militares a la defensiva,
dado que es claro que la sociedad argentina sigue teniendo una actitud negativa
frente a los hechos ocurridos durante la dictadura militar, a lo que agrega la derrota
militar de 1982 en las islas Malvinas frente a la fuerza expedicionaria britnica.
Todos estos hechos han permitido que paulatinamente equipos de

funcionarios civiles fueran tomando el control efectivo de la conduccin de las
fuerzas. El Decreto 727 del ao 2006 define a la defensiva estratgica como la
orientacin global y dice que constituye el pilar bsico de direccin de la actual
poltica. Ella implica la derogacin de las concepciones de la hiptesis de conflicto
con los pases vecinos y el establecimiento de un concepto que rompe con la
agresividad y las posiciones expansionistas y se incluyen en el decreto las
definiciones de paz de la Organizacin de las Naciones Unidas. El mismo decreto
indica que el consejo de Defensa Nacional CODENA es la instancia que tendr la
responsabilidad de la coordinacin operativo-funcional integral, ejerciendo a ese
respecto el Ministerio la funcin de Secretara de ese Consejo (SECODENA),
empleando para ello los recursos y la estructura del Ministerio. EL principal
instrumento del ministerio es el Estado Mayor Conjunto el que tendra que nominar
un Comando Operacional. Los estados mayores de las tres fuerzas deben contribuir
13 Ley N. 25.520 de Inteligencia Nacional de 06/12/2001.

14 Ver Reglamentacin de la ley de defensa nacional (n 23.554). decreto 727/2006 dada en
Buenos Aires el 6 de agosto de 2006 y el Decreto 788/2007 por el que reorganiza el ministerio
que pasa a contar con las Secretaras de Asuntos Militares, de Planeamiento y de Asuntos
Internacionales para la Defensa, o sea tres viceministerios.
15 El presidente orden al comandante del Ejercito Tte. Gral. Roberto Bendini, en abril del 2004
remover personalmente, (subindose a un banquito) los retratos del Tenientes Generales Jorge
R. Videla, presidente en la primera fase de la dictadura iniciada en 1976 y Roberto Bignoni
ltimo presidente del perodo dictatorial entre 1982/3 que fueron directores del Colegio Militar.
En mayo del 2006 en el da del Ejrcito emiti un dursimo discurso indicando no les tengo
miedo frente a una formacin y luego complet el desafo no presenciando el desfile del
personal que deba rendirle honores. En el 2004 impuso a la Armada la entrega del local de la
antigua ESMA, Escuela de Mecnicos de la Armada, para convertirla en un museo de la
memoria de la represin.
al alistamiento, instruccin y reproduccin diaria de las fuerzas para ponerlas a la

orden del comandante operacional16.
El Decreto 788 del ao 2007 reestructura el Ministerio, creando un nuevo

vice ministerio. Estn en marcha el proceso de reforma de la educacin militar con la
colaboracin de diversos organismos del Estado; la modificacin del Sistema de
Justicia Militar que presupone que el fuero militar desaparece, de modo que habr
un solo sistema de justicia; la confeccin del presupuesto de Defensa en la
jurisdiccin de manera coordinada y orientada por la autoridad poltica; y la
direccin de la actividad de inteligencia de las Fuerzas Armadas por la Direccin
Nacional de Inteligencia Militar Estratgica del Ministerio de Defensa. Asimismo ya
se ha producido el cese de las funciones de control de la aviacin civil por parte de la
Fuerza Area argentina y la polica aeronutica, la ltima de las fuerzas de ese
carcter bajo control militar tambin dependencia del ministerio del interior.
Se sigue adelante, aunque muy lentamente, con el diseo de una poltica

cooperacin regional, uno de cuyos pilares lo constituye la conformacin de una
fuerza combinada conjunta con Chile para operaciones de paz y la firma de un
convenio de cooperacin tecnolgica en el plano militar con Bolivia, forman parte de
la nueva perspectiva de Defensa.
En el Uruguay est en proceso de discusin interna, en el seno de la

coalicin de gobierno un texto para una nueva ley de defensa que apunta a establecer
legalmente la prctica de subordinacin militar al poder poltico. Asimismo por
medio de mecanismos presupuestales se han creado cargos para una pequea
burocracia civil que controle efectivamente el ministerio. Cuando asumi el gobierno
de izquierda en marzo de 2005 slo haba dos civiles en el ministerio, la ministra y el
subsecretario. Ahora hay una pequea burocracia de unas 20 personas.
Otros pases estn tambin llevando adelante reformas importantes, como

es el caso de Per. El Decreto Supremo 009-2006 Reglament la estructura del
Ministerio que tiene una Alta direccin compuesta por el Ministro y dos
viceministerios y una Secretara general. Uno de los viceministros es de Asuntos
Administrativos y Econmicos con dos direcciones especficas para cada tema, y el
otro es viceministro de Asuntos Logsticos y de Personal con tres direcciones tcnicas
(personal, sistema de informacin y de Logstica y ciencia y tecnologa para la
defensa). Hay organismos asesores, entre los cuales una Asesora Jurdica y una
oficina de Inteligencia del Ministerio y un Comit de Asesores. EL Ministerio tiene
una comisin consultiva y es parte del Consejo Superior de Defensa del que ejerce la
16El articulo n 24 del Decreto dice: Las Fuerzas que conforman el Instrumento Militar estarn
dedicadasexclusivamenteaalistar,adiestrarysostenerlosmediospuestosasudisposicin,aefectosde
garantizarsueficazempleoenelmarcodelplaneamientomilitar.
secretara. Tiene rganos de apoyo en comunicaciones, relaciones nacionales e

internacionales, as como una procuradura pblica. Una Inspectora y un contralor
son parte de la estructura de auditoria y control del ministerio.
Los rganos de lnea ministerial son el Estado Mayor Conjunto y la

Direccin General de Poltica y Estrategia y los rganos de ejecucin las tres fuerzas
armadas.
En el actual proceso constituyente boliviano se esta dando una dura

discusin entre voceros indirectos de las FFAA que cuestionan a la comisin
constituyente por querer poner a la fuerza policial como garante de la Constitucin.
En esa lnea en mayor o menor medida se estn produciendo ajustes en la

mayora de los pases. Pasaremos a tratar algunos de los temas ms candentes en
discusin.
ELTEMAJUSTICIAMILITAR
A comienzos del siglo XIX el entonces primer ministro francs Georges

Clemenceau resumi el problema central de la justicia militar en la siguiente frase
muy conocida y muchas veces mal atribuida La justicia militar se parece a la justicia,
tanto como la msica militar se parece a la msica
Las tendencias actuales, precisamente tras el uso de la Justicia Militar

como instrumento de lucha antisubversiva, muestran dos posibles modelos. El
basado en la tradicin que supone un fuero especializado, y el que considera que slo
puede haber un solo poder Judicial y que en el mismo debe comprenderse los delitos
que especficamente pueden considerarse militares. De acuerdo a esta ltima
tendencia la especificidad slo se restringe a la tipificacin del delito, pero todo el
proceso queda en manos de la justicia ordinaria. Ningn pas de la regin ha
asumido todava este ltimo modelo pero hay discusiones para avanzar en ese
sentido.
De todos modos aun en el caso de los que mantienen la idea de una

jurisdiccin militar exclusiva, la tendencia es a considerar que slo puede conocer de
los delitos y faltas cometidos por militares, y por ninguna razn podra extender su
jurisdiccin sobre personas que no pertenecieran a las fuerzas militares. Asimismo
los delitos y faltas que pueden ser tipificados tienen que ser exclusivamente militares
y se excluye todo delito o falta que pueden ser parte de la vida corriente de todos los
habitantes. Como parte de esta concepcin queda claro que se debe excluir
expresamente del mbito de competencia de tales tribunales militares los delitos
comunes cometidos por personal militar.
Asimismo se debe excluir toda posibilidad de que un tribunal militar

ejerza jurisdiccin sobre un miembro de las fuerzas armadas por hechos que
impliquen una violacin de derechos humanos y de todo oro derecho reconocido en
el ordenamiento jurdico internacional de los derechos humanos. Estos delitos son de
competencia exclusiva de la jurisdiccin penal ordinaria.
Entre los pases que estn en plena discusin estn Argentina, Mxico,
Per y Uruguay la reforma del sistema de justicia militar es uno de los puntos
sustanciales en las reformas. En algunos casos se busca eliminar la jurisdiccin
militar y en otros limitarla.
ELPROBLEMADELASNUEVASAMENAZAS
El escenario en el cual deben decidirse las polticas de defensa ha variado

notoriamente en los ltimos aos. Prcticamente se han terminado los conflictos
convencionales, localizados, de tipo fronterizo. Las ltimas grandes confrontaciones
entre estados en la regin latinoamericana se dieron en las islas Malvinas en 1982 y el
conflicto fronterizo entre Ecuador y Per, sta ltima involucrando un territorio
mucho menor y menos recursos materiales y humanos. Parece difcil que pueda
repetirse una experiencia similar.
Tambin los enfrentamientos internos con organizaciones guerrilleras

armadas asumieron un nuevo camino. Las fuerzas militares alistaron organizaciones
irregulares y milicias para pelear con los insurgentes. Lo hicieron los guatemaltecos,
luego los peruanos y en una forma oficiosa, los colombianos. En Guatemala llev a
un acuerdo de paz. En Per a la derrota del grueso de las fuerzas empeadas en la
subversin. Los colombianos de las FARC y el ELN asumieron otra va pasaron a ser
seores de la guerra que controlaban, territorios, hombres y recursos materiales,
pero no se proponan obtener los asientos del poder en Bogot. El sub-comandante
Marcos lleg an ms lejos en la idea de propaganda armada. Nunca pens
seriamente en crear una fuerza militar, slo quera una escenografa armada con
mscaras y algunas armas ms o menos inservibles, para convertirse l y su
movimiento en otro actor poltico. Para superar los lmites de la propaganda armada
se necesitan recursos, las FARC los encontraron en la alianza con narcotraficantes.
Sus contrincantes de las Autodefensas de Colombia tambin llegaron a la conclusin
que podran hacer un buen negocio por esa va. El proceso ha desembocado en una
accin perversa sobre el sistema poltico donde la narco poltica y la llamada
para - poltica afectan la credibilidad del sistema del sistema.
Es cierto que, en la prctica, ningn movimiento antisistema amenaz

seriamente el estado, y otros, en realidad, an siendo ilegales y socavando la
autoridad del estado, tampoco atentaban contra la base material del mismo, la
economa de mercado.
En este marco las actividades militares se vieron obligadas a tomar en

cuenta estos cambios y actuar en consecuencia. Se trata de conflictos que tienen
escenarios limitados que suponen la disputa por territorios regionales, por recursos
humanos y materiales y que involucran negocios ilegales de grandes montos de
dinero.
A la vez, en el escenario mundial la irrupcin de conductas anarquistas,

introdujo un cambio sustancial. En un mundo donde el predominio de EEUU es
innegable, se impuso como narrativa dominante la guerra contra el terrorismo.
Como es obvio no puede realizarse una guerra contra una conducta, sino
contra un actor especfico, pero dado que tambin se trata de un tema de
posicionamiento en los medios, ese mensaje fue utilizado como forma de movilizar a
la opinin pblica. Los atentados de Nueva York del 2001 y los posteriores de
Londres y Madrid afirmaron esta idea. Pero, tambin ha tenido efectos relevantes en
la regin.
Se adoptaron declaraciones considerando como terroristas a varios de esos

movimientos polticos armados, por ejemplo las FARC colombianas y tambin a sus
contrapartes las AUC.
Aunque en otras zonas del mundo estos movimientos asumen formas

propias del anarquismo y el milenarismo, ya conocidas en el pasado, se las ha
presentado como conductas nuevas. Basta recordar que a fines del siglo XIX y
comienzos del siglo XX el nmero de atentados anarquistas contra jefes de estado fue
notorio y que, entre otras cosas, el atentado con el archiduque Francisco Jos llev
condujo a la primera guerra mundial.
En Amrica Latina afortunadamente no hay ejemplos de estas conductas

antisistema, pero si se constata un desasosiego social fuerte que es parte de los
procesos de inestabilidad poltica que ha marcado la cada de una docena de
presidentes en la regin desde 1992 al presente. Afortunadamente no hubo rupturas
constitucionales y de alguna manera se encontraron formas de seguir adelante, a
veces en forma forzada, con la institucionalidad existente. En ms de un caso las
Fuerzas Armadas volvieron a su papel de rbitro, de poder moderador, como lo
caracteriz Finer17 en los aos 60.
17 Samuel E. Finer, The Man in Horseback. The role of the Military in Politics, Pall Mall,
London, 1962. El autor recuerda el rol del ejrcito espaol como moderador del conflicto entre
facciones polticas en la Espaa del siglo XIX. Staneley G. Payne en Losmilitaresylapolticaenla
Espaacontempornea, Ruedo Ibrico, Madrid, 1968, seala que La lucha entre ideas e intereses
diferentes provocaron media docena de guerras civiles y el mismo nmero de constituciones y
Las llamadas nuevas amenazas, mezcla de definiciones propias de los

intereses de la poltica interna de los EEUU, con la situacin internacional ha llevado
a definir que el narcotrfico es una amenaza para la seguridad nacional. La
expansin del capitalismo, sin contrapesos de polticas sociales para evitar la
exclusin ha favorecido la inquietud social. Aparecieron nuevas formas de
delincuencia compleja y organizada que, aunadas a los fenmenos del narcotrfico,
del trfico de armas, del trfico de personas, conforman un complejo panorama para
la seguridad interna e internacional de los estados.
Para enfrentarlos se ha preconizado que hay que asumir nuevas

definiciones de seguridad nacional. En versiones progresistas se habla de la
seguridad humana, un concepto holstico que implica que la forma adecuada de
enfrentar los problemas es contar con seguridad alimentaria, habitacional, seguridad
en y garantas de los derechos humanos, seguridad pblica y ciudadana, seguridad
de contar con empleo y previsin social, con salud y educacin para todos, un
conjunto de situaciones que apuntan ms a la utopa, al deber ser que a la realidad.
Obviamente es fcil estar de acuerdo con esas proposiciones, pero, en la prctica, no
van muchos ms all de declaraciones y documentos, no tienen efectos prcticos18.
En los hechos, muchos de los estados ante el incremento de la actividad

delictiva vinculada al narcotrfico, la delincuencia organizada, la criminalidad
urbana, la accin de pandillas o maras juveniles 19 , han optado por esquemas
formas de gobierno. En ltima instancia, esas divisiones slo podan ser conciliadas por la
fuerza. De esta situacin naci un nuevo rbitro de los asuntos del pas: el ejrcito. Se convirti
en un factor fundamental de la poltica, no tanto porque los militares fuesen ambiciosos o
voraces, sino porque la sociedad poltica espaola se haba quebrado.
18 Los principios fueron definidos en la Conferencia Ministerial de la Red de Seguridad Humana
celebrada en Lysen, Noruega, el 20 de mayo de 1999. Los mismos indican lo siguiente: El

compromiso con el derecho humanitario y los derechos humanos es la base para el fomento de
la seguridad humana. La Seguridad Humana se promueve en cada pas mediante la proteccin
y defensa de los derechos humanos, del estado de derecho, del sistema de gobierno democrtico
y de las estructuras democrticas, una cultura de la paz y la solucin pacfica de los conflictos.
Los organismos internacionales creados por los Estados para construir un orden mundial justo
y pacfico, principalmente las Naciones Unidas en su funcin de mantener la paz y la seguridad
internacional como se establece en su Carta, deben responder a las necesidades de seguridad de
las personas. Para fomentar la seguridad humana es necesario promover el desarrollo humano
sostenible mediante la paliacin de la pobreza absoluta, la prestacin de servicios sociales
bsicos para todos, y el logro de objetivos de desarrollo centrado en las personas. Se requerirn
polticas internacionales innovadoras para hacer frente a las causas de inseguridad, aliviar los
sntomas y prevenir la reaparicin de las amenazas que afectan la vida diaria de millones de
personas.
19 En casi en toda Centroamrica se conoce con el nombre de "Maras" a las agrupaciones
juveniles, ya sean de tipo delictivo, de crimen organizado o simples reuniones de vecinos

jvenes con algo en comn.
represivos. Los mismos implican una forma de poltica de seguridad que involucra a
las fuerzas militares.
Algunos pases siguen distinguiendo claramente la funcin de defensa

nacional de la funcin referida a asegurar la seguridad pblica, pero otros tienden a
mezclarla. De todos modos, casi todos los estados ya han establecido entre las
misiones secundarias de las fuerzas militares el mantenimiento del orden pblico en
ayuda de las fuerzas policiales.
La delincuencia organizada se utiliza como argumento para incrementar el

presupuesto destinado a las labores de inteligencia, centralizar los mandos policiales,
militarizar a las policas a la vez que los ejrcitos se policianizan20. Varios polticos han
hecho campaas electorales en base a la idea que se necesita una mano dura.
Tambin se ha planteado la necesidad de imponer nuevamente como castigo la pena
de muerte. Aunque no se ha concretado es un recurso retrico creciente.
Por ello, un anlisis muy ligero de cmo enfrentar las nuevas amenazas
puede llevar a un resultado no querido, el aumento de las conductas represivas que a
la vez aliena a buena parte de la ciudadana, pero al mismo tiempo da apoyo para el
incremento de la demanda de represin.
A pesar que se reitera constantemente el argumento que indica que las

misiones militares y policiales difieren radicalmente en cuanto a su objetivo muchos
integrantes de la clase poltica caen fcilmente en la tentacin del uso del
instrumento militar, ignorando esas diferencias. A pesar de aos de prdica la
ignorancia sigue campeando entre nuevas generaciones de polticos. Todo ello lleva a
que pueda reaparecer una militarizacin, aunque de nuevo cuo y que no se
consolide el proceso de cambio iniciado con la democratizacin.
CONDUCIENDOLADEFENSACOMOPARTEDEESTADOSDEBILITADOSY
CONPOCOSRECURSOS
El proceso de cambio se ha dado con estados dbiles, recortados, cuya

capacidad para obtener recursos es limitada. Los ministros de defensa debieron
pelear con la penuria de recursos presupuestales. Mantener simplemente la inercia
que supone pagar plantillas de salarios hace que quede muy poco margen para
cambios.
20 En ms de una oportunidad se ha recurrido a las fuerzas militares para patrullar calles, como
ha ocurrido en Guatemala, Honduras, El Salvador o para asaltar favelas controladas por

narcotraficantes en Ro de Janeiro, as como en algunas ciudades mexicanas o peruanas.
Renovar equipos obsoletos se ha trasformado en un verdadero dolor de

cabeza para el poder poltico que realmente, en muchos casos, tiene otras
prioridades.
Todo proceso de redespliegue de fuerzas implica, recalificacin y

reentrenamiento de personal supone fondos que son difciles de obtener.
Los ministerios han tratado de reducir presupuestos cerrando empresas

colaterales deficitarias, vendiendo edificios y tierras pertenecientes a los institutos
armados, pero les es difcil incrementar el presupuesto.
Salvo casos excepcionales como el de Chile donde las fuerza militar

obtiene una financiacin extra importante proveniente de una regala ad hoc
impuesta sobre las exportaciones del cobre (10% sobre las ganancias de exportacin
de la empresa estatal CODELCO), o en la Venezuela de Chvez, donde la renta
petrolera permite compras de materiales por sumas importantes, las dems fuerzas
carecen de fuentes presupuestarias alternativas de relevancia. En Chile, con precios
de cobre excepcionales, entre el 2005 y el 2006 las FFAA recibieron unos 2000
millones de dlares. Chvez ha comparado materiales por un valor de unos 3000
millones de dlares en el ltimo quinquenio.
Los intentos de crear industrias militares de gran porte en Argentina,

Brasil y Chile de los aos 80 no fructificaron. Ecuador que tambin tuvo un ingreso
proveniente de las exportaciones del petrleo para su fuerza militar lo elimin luego
de resuelto el conflicto fronterizo con Per. Actualmente el gobierno boliviano busca
crear un fondo a partir de la exportacin del gas. Per aprob la ley No. 28455 el
ltimo da del ao de 2004 y fue reglamentada por el gobierno de Alejandro Toledo
(DS 011-2005 de abril de 2005) creando un fondo para las Fuerzas Armadas y la
Polica Nacional, para la adquisicin, modernizacin, repotenciacin, renovacin,
reparacin y mantenimiento del equipamiento de esas instituciones. Se constituye
con 25 millones de dlares provenientes del Tesoro Pblico en este ao, 20% de las
regalas que perciba el gobierno del Lote 88 de la explotacin de gas natural de
Camisea en el 2005 y el 40% a partir del 2006, as como el 30% de las regalas del Lote
56 de ese yacimiento a partir de su explotacin y otros recursos que seale el
Ejecutivo. Estos recursos sern distribuidos anualmente y en partes iguales (25%) al
Ejrcito, Marina de Guerra, Fuerza Area y Polica Nacional. Esto supone unos 50
millones de dlares anuales. Tambin se ha hablado de conseguir un emprstito
internacional para re-equipar las fuerzas militares y policiales.
Muchas otras fuerzas militares de la regin viven en constantes penurias

presupuestales, atendiendo, sustancialmente, al pago de los salarios y pensiones de
su personal, as como a los meros gastos corrientes de funcionamiento.
EL DILATADO CONFLICTO POR EL PASADO, UNA HERENCIA DIFCIL DE

SUPERARELTEMADDHH
El proceso de transicin ha debido asumir una pesada herencia referida al

tema derechos humanos. Mientras que los ministros de defensa intentaban construir
una nueva institucionalidad, al mismo tiempo enfrentaron y an enfrentan la
herencia de los abusos cometidos por militares en procesos de represin. Pocos son
los pases que han escapado a este desafo, pudiendo citarse entre ellos a Ecuador. En
la mayora de los pases de Amrica Latina se han seguido o siguen procesos
judiciales y disputas por la memoria histrica que involucran a los militares.
Sin duda se trata de una cuestin sustancial donde una parte importante
de la sociedad civil de los pases considera que sin saldar este tema no habr
posibilidades de reconstituir la confianza en las instituciones armadas.
Una buena parte del tiempo de los jerarcas de defensa se debe destinar a
atender estos temas que producen una clara interferencia en el proceso de
construccin de una nueva estructura para manejar las organizaciones militares y las
polticas de defensa.
Pero, por otra parte, tambin una buena parte de la discusin con las
organizaciones de la sociedad civil sobre el tema defensa no tiene por centro la
conduccin de la misma, sino los temas de derechos humanos. Las buenas
intenciones a ese respecto, manifestadas por organizaciones de la sociedad civil, en
ms de un caso, han tenido un efecto no deseado, y es que el tiempo y la atencin se
han centrado en el pasado y no en los cambios que requiere la organizacin armada.
Al mismo tiempo se ha descuidado el conocimiento de los nuevos escenarios que
enmarcan la actuacin de las fuerzas militares y lo que eso representa para la
conduccin poltica.
ELLIBROBLANCOCOMOINSTRUMENTODECOMUNICACINSOCIAL
En ese marco desde mediados de la dcada de los 90 se ha buscado

explicitar la poltica de defensa nacional y hacerla pblica y si es posible discutirla
ampliamente. Se ha hecho a travs de Libros Blancos de la Defensa. El proceso
comenz con el libro blanco de Chile de 1997. Al presente varios pases cuentan con
un Libro Blanco que describe sus polticas de Defensa Nacional. En algunos casos el
proceso implic una consulta con otros organismos estatales as como con
organizaciones de la sociedad civil (Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua). Otros pases lo han hecho a travs de resoluciones ejecutivas,
como es el caso de Brasil, Colombia, El Salvador (estn en proceso de formalizar una
discusin amplia de un libro blanco), Mxico (realizado por la SEDENA cubriendo el
Ejrcito y la Fuerza Area), Panam y Uruguay (donde se est dando un proceso de

consulta).
Estos libros tienen propsitos diversos. Permiten a las Fuerzas Armadas

ganar nuevamente confianza frente a su poblacin y fuente a sus vecinos. Permite al
poder poltico ganar espacio y obtener subordinacin de las fuerzas militares. En
otros casos describe y afirma la cohabitacin de un ministerio sin poder efectivo y las
autnomas fuerzas militares, como es el caso de Nicaragua. En general no hay libros
prospectivos, que anuncien cambios deseables en el futuro, la mayora son de tipo
descriptivo.
Este esfuerzo de comunicacin social todava no ha alcanzado a la

mayora de la poblacin. Los libros blancos no son conocidos en las instituciones de
enseanza media o superior y el mbito civil de su alcance es limitado. Pero, an ms
importante consignar que son poco conocidos por las propias FFAA, donde slo los
mandos medios hacia arriba conocen estos contenidos. Pero, sin duda, este ha sido
un esfuerzo importante en el proceso de formulacin de la poltica pblica de
defensa.
DISCUSIONESSOBREELENVODEFUERZASDEPAZENELMARCOONU
Una buen parte de los pases de la regin tienen contingentes en las FF PP

de ONU. El mayor aporte de personal sigue siendo el de Uruguay con unidades en
Congo, Eritrea - Etiopa y Hait. No hay fuerzas de Mxico, Colombia21, Venezuela
(pas que constitucionalmente slo puede enviar ayuda humanitaria), El Salvador,
Nicaragua 22 y Rep. Dominicana. Todos los dems pases latinoamericanos que
poseen fuerzas militares participan de esos procesos.
El envo de esas fuerzas ha motivado discusiones en Bolivia acerca de las

remuneraciones y su cobro, as como en Uruguay donde parte de la coalicin de
izquierda no est de acuerdo en esa participacin. Salvo para Brasil, y en menor
medida Argentina y Chile que llevan adelante la intervencin como parte de su
poltica exterior, para los otros pases es una de las formas de dar una ocupacin a
sus fuerzas y de paso tratar de manejar un fondo rotativo de ingresos, que, de todos
modos, inicialmente debe aportar el pas para participar de esos procesos.
La participacin en Hait, especialmente, ha permitido incrementar

mecanismos de coordinacin y la confianza mutua entre las diversas fuerzas que all
21 Pero, desde su creacin, este pas tiene fuerzas en el Sina, de acuerdo con el tratado entre
Egipto e Israel de Camp David, fuerzas que no son parte de ONU.
22 Sin embargo, El Salvador y Nicaragua participaron de la coalicin que invadi Irak en el 2003
y an hoy El Salvador sigue teniendo su contingente en ese pas.

intervienen. Sin embargo los intentos de conformar unidades conjuntas son difciles
de instrumentar. Los centroamericanos quieren crear una fuerza conjunta tema que
discuten desde hace aos, as como los chilenos y argentinos23.
LANECESIDADDECONSOLIDARLOLOGRADO
La subordinacin efectiva, como dijimos est bastante extendida en la

regin, aunque en ms de un caso funciona debido al mantenimiento de mecanismos
de acomodacin que permiten mantener un grado importante de autonoma a las
fuerzas armadas a cambio de una efectiva no-intervencin en los asuntos polticos
del da a da.
El control del presupuesto de las instituciones militares por parte del

poder poltico, y, ms especficamente, por la burocracia administrativa de los
organismos de control financiero, se esta incrementando lentamente, aunque la
mayora de los ministerios carece del personal necesario, con los conocimientos
adecuados para hacerlo. Tampoco tiene el estado una capacidad adecuada para hacer
auditoras ms all de los aspectos ms generales del funcionamiento institucional.
Los nombramientos de personas, ascensos, por lo general han seguido las

normas existentes sin intervencin del poder poltico, asegurando la
profesionalizacin.
El mayor impulso hacia las reformas se ha dado a partir de los propios

militares. Fue por iniciativas de las organizaciones armadas que se han reformulado
los programas de formacin en las academias militares. En ms de un caso
estuvieron de acuerdo en suprimir las antiguas formas de reclutamiento mediante el
servicio militar compulsivo. Han sido tambin las fuerzas militares las que han
aceptado abrir sus cuadros a la mujer, uno de los fenmenos de cambio ms
importantes en la ltima dcada.
Un cambio fuerte se ha producido en la educacin militar. En la

formacin militar, deben diferenciarse dos instancias, la instruccin y educacin. El
predominio castrense en la primera es indiscutible, trtese del orden cerrado, la
preparacin para el combate, o el estudio de la tctica y la estrategia. Se trata de una
actividad que slo pueden encarar los profesionales militares, en ningn pas se
incorpora a civiles para impartir esa enseanza. Esa caracterstica se ha mantenido,
pero tambin las fuerzas armadas han recurrido, oficial u oficiosamente a entrenar a
23Las dificultades tcnicos logsticas son fuertes. Las fuerzas utilizan distinto armamento,
distintos calibres, distintos vehculos. Las integraciones que se han hecho han permitido
mantener la independencia del contingente adicionado, o slo llega a nivel de mandos y estados
mayores. As por ejemplo, hay ingenieros ecuatorianos en la fuerza chilena en Hait.
fuerzas paramilitares. El combate a fuerzas irregulares como Sendero Luminoso en

Per cont con la participacin muy activa de ronderos, encuadrados por la fuerza
militar. Ms complejo ha sido el proceso colombiano, donde, de hecho, los para-
militares de las Autodefensas, fueron, a la vez, competidores y aliados de la fuerza
militar estatal.
En el campo educativo acadmico es donde se ha registrado el mayor

cambio. Las academias de formacin de oficiales, sustancialmente, as como las
diversas escuelas de aplicacin, estado mayor e institutos superiores, se han
trasformado en instituciones de tipo universitario. Los planes implementados en las
ltimas dcadas buscaron establecer la equiparacin de los estudios para formar
nuevos oficiales con carreras universitarias de grado y los de suboficiales con la
realizacin de estudios secundarios. Para ello tomaron como modelo de currculo
acadmico el mismo utilizado por la educacin civil, siendo los profesores en su
amplia mayora docentes simultneamente de institutos militares y civiles.
Asimismo, se ha producido un cambio fuerte con la incorporacin de

mujeres a los cuadros, no slo administrativos y auxiliares de las FFAA, sino tambin
de combate, tanto como personal subalterno, como en calidad de oficiales,
cambiando notoriamente la cultura de las instituciones militares.
El cambio del sistema de reclutamiento de base, desde el servicio militar

hacia las formas voluntarias de enganche tambin lleva, lentamente, la cultura militar
hacia el modelo de fuerza profesional, donde se trata de desempear un trabajo y no
una tarea heroica, tal como ha sido descrito por Moskos24.
Todava, sin embargo, no se ha producido un cambio fuerte en el sistema

de valores de la institucin de modo que en la mayora de las fuerzas de la regin
siguen rigiendo los Tribunales de Honor, de acuerdo a la vieja tradicin medieval,
mientras que en Europa la tendencia ha ido hacia su supresin. El proceso seguir el
camino marcado por las reformas en la justicia militar.
An ms resistencia al cambio se produce en el campo de las

reglamentaciones disciplinarias y en su aplicacin prctica, donde los viejos
reglamentos de disciplina de origen borbnico, todava tienen predominancia.
Adems, las prcticas que suponen el dominio de la persona por medio de presin
fsica abusiva se mantiene en casi todas las fuerzas armadas, y no slo en los cuerpos
24Charles Moskos, "From Institution to Occupation: Trends in Military Organization", en Armed

Forces & Society 4, n 1, 1977, pp. 41-50. Para un desarrollo posterior ver Ch. Moskos y F. R.
Wood (editores), TheMilitary:MoreThanJustaJob?, Elmsford Park, Pergamon-Brassey's, New
York, 1988. Una formulacin ms reciente est en Ch. Moskos, J. A. Williams, y D. R. Segal
(editores), ThePostmodernMilitary:ArmedForcesAftertheColdWar.
de elite. La disciplina del cuerpo, aquello que permite que lo que no entra por la
cabeza, lo haga por los pies y las manos, por medio de constante ejercitacin fsica,
que puede llegar a niveles de abuso, se mantiene.
En cuanto a su vinculacin con el exterior, la falta de inters de EEUU en

las fuerzas convencionales luego del fin de la guerra fra llev a que las fuerzas
militares, al verse en cierto modo abandonas por el pas principal, se vincularan a
otros pases, compraron otros equipos y adoptaran otras doctrinas. Los brasileos,
venezolanos y uruguayos han comenzado a incorporar a su doctrina y entrenamiento
la resistencia popular prolongada.
Muchos de los pases de la regin han enviado contingentes para integrar

las misiones de paz de las Naciones Unidas abriendo un nuevo campo de experiencia
a las fuerzas, lo que tambin trajo una apertura mental, as como nuevos
inconvenientes, provenientes de la imposibilidad de manejar situaciones muy
difciles en pases sometidos a fuertes tensiones. Los constantes incidentes en Cit
Soleil en Port au Prince son un buen ejemplo de los problemas presentados.
Asimismo, pases centroamericanos y del Caribe fueron parte de la fuerza militar que
ocup Irak, bajo mando de EEUU.
A pesar de todo lo sealado sin duda la situacin y la conduccin de la

defensa han mejorado en el conjunto de Amrica Latina. Aunque por cierto queda
mucho por hacer.
CONCLUSIN
Max Weber25 defini el Estado moderno como una comunidad humana

que en el interior de un determinado territorio reclama para s (con xito) el
monopolio de la coaccin fsica legtima. Aunque desde el tiempo que realiz esta
formulacin, el proceso histrico ha restado poder al estado, todava se considera
que el Estado es la nica institucin que puede, legal y polticamente, usar la fuerza
en una sociedad. Es esta definicin la que obliga hoy a tener discutir polticas para el
empleo de la fuerza. Ya no es una cuestin que manejan exclusivamente los
profesionales militares y el mando poltico, sino que concierne a toda la sociedad.
El poder, ese elusivo concepto que hoy supone que concentracin en lo

econmico y financiero y dispersin fuerte en el plano poltico y una ambigedad
poco claro en el campo del manejo de la violencia hace que convivan constantemente
paradigmas encontrados.
25 Max Weber, El poltico y el cientfico, Alianza Editorial, Madrid, 1969, p. 83. Tambin trata
extensamente el tema en EconomaySociedad, FCE, Mxico, 1944.

En muchos de los pases perifricos los militares cumplen misiones al

interior de las fronteras, sea para apoyar el proceso de modernizacin, o para cubrir
vacos en la capacidad de gestin del Estado en otros mbitos, as como para
mantener el orden pblico. La discusin pblica del amplio margen de accin del
aparato armado del estado es sustancial. Se requiere saber cual es el alcance de la
profesionalizacin militar, la capacidad efectiva del poder poltica de conducir las
fuerzas militares. La relacin que tendrn con fuerzas policiales y con otras
organizaciones del aparato del estado. Asimismo cual es su relacin con la sociedad
civil. Pero este tipo de abordaje supone una reduccin y racionalizacin muy difciles
de llevar adelante en la prctica.
Por ello ese programa debera hacerse en tiempos en que la post-

democracia arriba y la incertidumbre propia del constante cambio poltico que
provoca la aceleracin histrica tiende a que los militares se vean tentados tanto a
jugar papeles revolucionarios como conservadores, y hasta de rbitros, cuando se
supona que llegaban los tiempos ms tranquilos de la construccin de regmenes
polticos estables.
El mayor problema, como al inicio de la transicin a la democracia sigue

estando en las elites civiles, donde campea la ignorancia sobre los temas de defensa y
tambin sobre los temas miliares. Es muy difcil conducir un instrumento tan
relevante sin saber que es, para que sirve y como puede usarse.
Un punto que no hemos tratado, pero que ser relevante en el futuro, es el

de las empresas privadas de seguridad que ofrecen servicios militares, sea de
custodia de personalidades o de instalaciones. Por ahora Amrica Latina escampo de
reclutamientote personal ms que de uso de esas fuerzas.
Asimismo, cada vez es mayor el uso recontratistas privados que proveen

servicios logsticos a los militares, abatiendo costos de su prestacin.
La compleja relacin que anuda e empresarios de servicios privados con

militares y polticos todava no se ha abordado en la discusin latinoamericana.
Reflexionar sobre estos temas, tratando de eludir la comodidad de

atenerse al esquema ideolgico que presidi la transicin democrtica es el desafo
presente.
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LaadministracindelaDefensacomo
polticapblicaenAmricaLatina

FranciscoRojas
FLACSO
AMRICALATINAYELCARIBE:COMPLEJIDADESDELAGESTINENLAS
POLTICASDEDEFENSAYSEGURIDAD
La gestin de la defensa y la seguridad muestra viejas y nuevas

complejidades en la regin latinoamericana y caribea. Los avances en la conduccin
civil democrtica de la defensa han sido importantes, pero aun hay inercias que
romper. Muchas de ellas se originaron en etapas en las que la autonoma militar
posibilitaba una gestin delegada, entre otros aspectos, por la falta de inters de las
lites civiles y por la herencia que gener la doctrina de la seguridad nacional al
ampliar los roles y misiones de las fuerzas armadas. La principal tendencia que es
necesario detener es la creciente superposicin y ampliacin de funciones de las
fuerzas armadas en el terreno de la seguridad ciudadana. Una gestin moderna y
eficiente del sector defensa debe concentrarse en las tareas que le son propias y
caractersticas, proveer el bien pblico seguridad en el rea que le corresponde,
especialmente ligada la defensa de la soberana y los inters nacionales. El proveer el
bien pblico seguridad a la ciudadana le corresponde a la polica; de manera
extraordinaria y subsidiaria, con un claro mandato civil democrtico, pueden
desarrollarse ciertas funciones de apoyo de las ff.aa a estas tareas. En el actual cuadro
poltico regional la gestin en estas materias se ha complejizado.
Las Fuerzas Armadas de Amrica Latina y el Caribe dejaron de estar en la

primera plana de los medios de comunicacin en cuestiones referidas a estabilidad
poltica o amenazas a la democracia. En general las informaciones sobre las Fuerzas

Armadas varan de pas en pas, de subregin en subregin. El panorama es muy
diverso. La comunalidad ms importante es que las Fuerzas Armadas, como
producto de los errores del pasado, de los cambios en las tendencias globales y
regionales, as como en la legislacin hemisfrica y nacional desarrollan polticas que
no amenazan a la democracia. Lo anterior no significa que no tengan incidencia
derivada del accionar de distintas fuerzas principalmente civiles y del
mantenimiento de importantes grados de autonoma institucional y profesional. El
principal desafi desde la perspectiva de los regmenes democrticos y de las
polticas de defensa, es la superposicin de funciones de las Fuerzas Armadas y de la
polica, en un contexto de una an dbil conduccin civil democrtica.
En efecto, es as como en Mxico las informaciones de los medios las hacen

aparecer vinculadas a las decisiones de las autoridades civiles referidas a su
participacin en tareas de lucha en contra del narcotrfico. En Centroamrica, en
particular en el tringulo del norte Guatemala, El Salvador y Honduras- se expresan
fuertes demandas para involucrar crecientemente a las Fuerzas Armadas en tareas
represivas ligadas a la lucha en contra de las maras, y en general, en materias
referidas a seguridad ciudadana. En el rea Andina, un aspecto caracterstico es la
constante participacin en tareas del desarrollo. En el caso de Venezuela, esta misin
se vincula a la gestin poltica del pas en la actualidad. En Brasil se produce una
situacin parecida a la mexicana, en la cual se ha involucrado a las Fuerzas Armadas
en la lucha contra el Crimen Organizado en las principales ciudades del pas. En el
Cono Sur Uruguay, Argentina y Chile- las Fuerzas Armadas desarrollan tareas ms
propiamente de la defensa. En estos pases existe una clara delimitacin entre las
tareas policiales y militares. Tanto en Chile como en Argentina, al igual que en Per,
se encuentran desarrollando procesos de reforma en la legislacin de los Ministerios
de Defensa y en los tribunales se desarrollan los juicios vinculados a las violaciones
de los derechos humanos de las dcadas anteriores.
Amrica Latina, desde la perspectiva de la defensa, es una zona de Paz1.

Sin embargo aun no se ha constituido en un rea de cooperacin efectiva en asuntos
de defensa y seguridad. Este es un paso esencial para lograr una mayor estabilidad y
1En el caso del Cono Sur con la suscripcin del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso
Democrtico en el MERCOSUR, la Repblica de Bolivia y la Repblica de Chile. 24 de julio,
1998; para los pases andinos a partir de la Declaracin de Galpagos: Compromiso Andino de
Paz, Seguridad y Cooperacin, suscrita el 18 de diciembre de 1989; y en el caso de
Centroamrica a partir de la creacin de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de
Centroamrica en 1994, y Los Compromisos sobre Paz y Desarrollo en Centroamrica
acordados por los mandatarios del SICA en el Seminario Internacional sobre Paz y Desarrollo
en Centroamrica realizado en Tegucigalpa, Honduras el 25 de octubre de 1995.
para proyectarla al sistema internacional2. El desarrollo de una gestin de la defensa

es decir, la coordinacin de los diferentes recursos humanos y materiales para
lograr los objetivos propuestos requiere en primer trmino de una visin que
proyecte de forma clara los objetivos del sector en el marco del desarrollo
democrtico constitucional. En la actualidad, la cooperacin internacional ocupa
espacios cada vez ms importantes, por lo que la visualizacin de metas y las
misiones, de ellas derivadas, poseen una dimensin internacional muy importante en
todas las polticas de defensa. Ello refuerza la necesaria vinculacin con la poltica
exterior. La gestin eficiente del sector defensa con este carcter intermstico
contribuye de una manera esencial a viabilizar y desarrollar las capacidades
nacionales para alcanzar las metas que define el liderazgo civil democrtico.
La cooperacin y la coordinacin de polticas son fundamentales para

enfrentar los nuevos desafos y las vulnerabilidades en el mbito de la defensa y la
seguridad hemisferio occidental. Ellas poseen un carcter esencialmente no militar,
pero el uso de la fuerza est presente y adems, ser necesario, buscar soluciones en
forma paralela a la agenda del desarrollo, la cual se liga e incide en las materias de
seguridad. De all la importancia de establecer las reas de accin de las instituciones
encargadas de la defensa y de aquellas responsables de la seguridad pblica.
Cabe destacar que la cooperacin y la coordinacin no son resultados

automticos, demandan tiempo y prcticas especficas. Este ser un proceso
progresivo, de carcter acumulativo y que avanzar en la medida que se concrete la
voluntad poltica de establecer, formalizar, impulsar y operacionalizar la voluntad
poltica de los Estados de la regin. La dimensin de la cooperacin se incorporar
de manera fundamental en la gestin de la defensa. Es ms, una gestin moderna
exigir niveles cada vez mayores de profesionalizacin en la administracin de la
cooperacin dada la creciente especializacin en estas materias (ciencia y tecnologa;
administracin de operaciones de paz, interoperatividad, etc)
Los problemas globales son parte de los problemas latinoamericanos, el

cambio climtico, las crisis financieras, los ilcitos transnacionales, poseen una
incidencia fundamental en el desarrollo de los procesos polticos, econmicos y
culturales latinoamericanos 3 . En particular el cambio climtico est generando
problemas ambientales de cada vez mayor magnitud4. La regin enfrenta cada vez
2 Luigi R. Einaudi, Trans- American Security: Whats Missing?, Strategic Forum, n 228
(septiembre, 2007)
3 Jaime Curbet, Conflictos globales violencias locales, FLACSO Ecuador, Alcalda de Quito,
Ecuador, 2007.
4 Discurso de la Presidenta Michelle Bachelet en el Seminario Calentamiento global y cambio
climtico: La hora de actuar ha llegado, Santiago, Chile, 11 de mayo, 2007.

5 Li Zhaoxing, La Paz, el Desarrollo y la Cooperacin Bandera de la Diplomacia China en la Nueva
poca, Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica Popular de China, 22 agosto, 2005;

ms huracanes, ms tormentas y una mayor erosin. La pandemia del VIH-Sida

afecta con fuerza al conjunto de la regin, en particular a algunos pases del Caribe.
El crimen transnacional encuentra en el narcotrfico una fuente importante de poder,
que le ha permitido incrementar sus espacios de accin en las diversas subregiones
de Amrica Latina. Todas las situaciones anteriores inciden de manera fundamental
sobre la poblacin, generando crecientes nmeros de desplazados e impulsando a
muchas personas a buscar en la emigracin una opcin para mejorar sus condiciones
de vida. Los desafos globales generan nuevas y complejas demandas sobre la
gestin del estado y dentro de este del sector defensa y seguridad.
UNESCENARIOGLOBALDINMICO
Las miradas sobre el escenario global, tanto desde potencias como de

pases pequeos, demandan ms cooperacin y ms multilateralismo 5 . Las
incertidumbres sobre los desarrollos en el futuro cercano poseen pocas certezas. La
principal es que la globalizacin es un hecho irreversible y que impacta a todas las
regiones del mundo, desde pequeos municipios hasta la posicin de poder de las
potencias en el sistema internacional. Lo que no es evidente es si el proceso
globalizador tendr un sello estadounidense, o bien, tendr una marca con una fuerte
impronta occidental, en el marco de la definicin de reglas del juego establecidas de
manera multilateral entre una amplia pluralidad de actores. De igual forma, otra de
las pocas certezas es la creciente importancia de pases de Asia, particularmente de
China y de India, y la emergencia de una era en la cual la Cuenca del Pacfico posee
la mayor gravitacin en cuestiones comerciales.
En este contexto, cuando se analizan y comparan las visiones de las

principales potencias la Unin Europea, Rusia, India, China, Japn- encontramos
una serie de comunalidades en dichas visiones. Estas se expresan en la necesidad de
un orden internacional, global ms justo. En enfrentar la vulnerabilidad global
producto del cambio climtico. La constatacin de una interdependencia econmica
y poltica cada vez mayor por lo cual el desarrollo debera poseer una perspectiva de
beneficio compartido. El reconocimiento de que el mundo se caracteriza por la
diversidad y que a partir de dicha diversidad se deben construir acuerdos para
mantener la estabilidad y la paz. Y, en donde, la cooperacin es esencial. Ningn
Estado, por poderoso que sea, posee los recursos de poder para enfrentar las
amenazas globales. De all que la cooperacin se constituya en la herramienta
fundamental para tener un desarrollo compartido, para avanzar en el establecimiento
de un sistema multilateral efectivo y para mantener y desarrollar la seguridad
Ministerio de Defensa de la Federacin Rusa. 2007. En: www.mil.ru; Dimitris Dimitriadis,

Programme of the President Dimitris Dimitriadis 20062008: En: www.eesc.europa.eu; The
European Union Institute for Security Studies, A Secure Europe in a Better World: European
SecurityStrateg,; 2003; Indian Ministry of External Affairs, AnnualReport20062007.
internacional y la paz. En este escenario, Amrica Latina no posee una sola voz6.
Con ello la regin pierde relevancia y capacidad de incidencia en los mbitos donde
se estn definiendo las reglas, normas y acuerdos que buscan orientar y dar
gobernabilidad a la globalizacin.
La regin latinoamericana no representa una amenaza en el sistema

global, en especial dado el carcter de zona de paz y regin libre de armas nucleares.
Las Fuerzas Armadas de Amrica Latina y el Caribe, como su gasto militar, son de
los ms bajos del mundo. Las adquisiciones de equipamiento son reducidas y de
tecnologas tradicionales 7 . Sus capacidades inter-operativas son bajas.
Adicionalmente, la regin se caracteriza por no tener, en la actualidad, amenazas
militares externas. A ello se debe agregar que el nivel de amenazas militares al
interior de la regin se encuentra en su punto ms bajo. Esto hace que los temas de
defensa posean un menor peso en la agenda gubernamental y prcticamente no
aparezcan en la agenda de la opinin pblica.
Todo lo anterior obliga a repensar el diseo de la defensa, sus conceptos,

sus actores y los procesos involucrados. Estos nuevos diseos reorientan las metas y
las formas de gestin y las relaciones entre los actores involucrados. Los cambios, las
reformas y las adecuaciones demandan mayores capacidades civiles y de las
instituciones armadas. Y principalmente el desarrollo de polticas de estado.
AMRICA LATINA, NUEVO CONTEXTO POLTICO Y ECONMICO

REGIONAL
En el ltimo quinquenio en la regin se manifiestan de manera bastante

clara una serie de tendencias, algunas de ellas se vinculan al desarrollo histrico
estructural de nuestros pases, y otras estn ligadas a procesos ms recientes.
Algunas de las principales tendencias que caracterizan a la regin hoy da son las
siguientes:
De una regin con una fuerte tradicin de golpes militares y de gobiernos de las
Fuerzas Armadas, la democracia ha pasado a ser la norma ms importante desde
el fin de la Guerra Fra 8 . Desde inicios de la dcada de los 90 no se han
producido golpes militares, aunque s se manifest con gran fuerza la
ingobernabilidad, en especial en la regin andina.
6 Francisco Rojas Aravena, LaIntegracinRegional:UnProyectoPolticoEstratgico,IIIInformedel

SecretarioGeneral, FLACSO-SG, San Jos, Costa Rica, 2007. En: www.flacso.org
7 SIPRI. SIPRIYearbook2006:Armaments,DisarmamentandInternationalSecurity, 2006.
8 FLACSO Chile, ReportedelSectorSeguridadenAmricaLatinayelCaribe, Santiago, Chile, 2007.
En: www.flacso.cl
Amrica Latina y el Caribe se caracterizan en la actualidad por el mantenimiento

de regmenes polticos abiertos, surgidos de elecciones transparentes, las cuales
son la regla9. La democracia caracteriza a la regin. El apoyo a la democracia se
ha mantenido de manera constante a lo largo de la ltima dcada, con
fluctuaciones alcanzando un promedio del 58%. Entre el ao 2006 y el ao 2007,
el apoyo a la democracia se redujo a un 54%10.
La regin latinoamericana es una de las regiones ms inequitativas del mundo.
Casi el 40% de la poblacin, lo que representa 205 millones de personas, viven en
la pobreza y poco menos de la mitad de ellos se encuentran en la indigencia11.
Las polticas para resolver esta situacin no han logrado resolver el problema.
La conflictividad aumenta en las distintas sociedades. El apoyo a la democracia
se reduce, generando un fuerte desafo a los distintos gobiernos de la regin. El
grado de satisfaccin con la democracia muestra un promedio que, en el ao
2007, alcanza al 37%.12
La gobernabilidad de los sistemas polticos ha sido baja. Entre 1992 y el 2007 11
presidentes no cumplieron sus mandatos constitucionales. Estos fueron
interrumpidos por el descontento social que los llev a la renuncia. A ello
debemos agregar un intento de golpe de estado en Venezuela. En todos los
casos quin asumi lo hizo respetando las normas constitucionales13.
Los sistemas polticos son dbiles y con bajos grados de confianza. El grado de
confianza en las instituciones esenciales vinculadas a la democracia es bajo, y el
apoyo a instituciones como los partidos polticos es decreciente. La confianza en
los partidos polticos, en el ao 2007, solo lleg al 20%. La confianza en los
parlamentos tambin es reducida, sta alcanz, en el ao 2007, un 29%14.
En el mbito econmico la regin ha tenido el mejor desempeo en los ltimos
25 aos. Desde un punto bajo, hace cinco aos, en el ao 2002, la regin ha
mostrado un crecimiento econmico por sobre el 4%, sin embargo, este
crecimiento es desigual entre los pases y al interior de stos.15
Los modelos de desarrollo que se impulsan son diversos. Existe un fuerte
debate en la regin sobre cul es el modelo de desarrollo que posibilite superar
9 Isidro Jess Seplveda Muoz, Cambio, Renovacin y Revolucin. Balance del Ciclo Electoral
Iberoamericano, Iberoamrica: Nuevas Coordenadas, Nuevas Oportunidades, Grandes Desafos,

Ministerio de Defensa, Espaa, Junio 2007; Daniel Zovatto, Balance electoral latinoamericano.
Noviembre 2005-diciembre 2006, Carlos Malamud, Paul Isbell y Concha Tejedor (editores)
AnuarioIberoamericano2007, Ediciones Pirmide, Espaa, 2007.
10 Corporacin Latinobarmetro, Informe Latinobarmetro 2007, Santiago, Chile. En:
www.latinobarometro.org
11 CEPAL, PanoramaSocialdeAmricaLatina, Santiago, Chile, 2007. En: www.eclac.org
12 Corporacin Latinobarmetro, InformeLatinobarmetro2007
13 Francisco Rojas Aravena, Amrica Latina: en la bsqueda de la globalidad, la seguridad y la
defensa, AnuarioElcano.AmricaLatina200203, 1. Parte, N. 7. Espaa, 2003

14 Corporacin Latinobarmetro, InformeLatinobarmetro2007
15 CEPAL, PanoramaSocialdeAmricaLatina.
los problemas de la regin. Estas visiones separan y fragmentan las opciones

polticas lo que dificulta que Amrica Latina se exprese con una sola voz16.
El nivel de confianza inter-personal es muy bajo, alcanz en el 2007 un 17%. De
igual forma, el grado de confianza recproca entre los jefes de estado ha
disminuido, y con ello se limitan an ms las posibilidades de cooperacin
efectiva y se incrementan las reas de tensin que dificultan una solucin directa
cuando se presentan problemas17.
Amrica Latina y el Caribe no poseen una visin comn y por lo tanto no han
desarrollado una mirada y un sentido estratgico compartido que le permita
enfrentar a la regin los grandes desafos de la globalizacin con mayores grados
de coordinacin y concertacin de polticas.
AVANCESENLAINSTITUCIONALIDADDELSECTORDEFENSA
En lo que dice relacin con el control civil democrtico sobre las Fuerzas
Armadas, es posible sealar que en Amrica Latina y el Caribe se han producido
importantes avances en la ltima dcada y media, sin embargo, an existen amplias
reas en las cuales la conduccin civil constitucional es dbil y limitada.
Entre los avances ms significativos se puede sealar en primer trmino la

creacin de ministerios de defensa en cuatro pases, El Salvador, en 1992; Honduras,
en 1996; Nicaragua, en 1997 y Brasil, en 1999. La presencia de ministros civiles a
cargo de los ministerios de defensa se ha expresado con fuerza en Suramrica. En
pocos pases los responsables de las instituciones de defensa son militares, tales son
los casos de Repblica Dominicana, El Salvador y Guatemala. En Mxico no existe
ministerio de defensa, mientras que en Nicaragua no se nombr a un responsable.
Despus de Mxico una caracterstica esencial de las democracias es el control
democrtico de las ff.aa. Sin control democrtico sobre las ff.aa. no hay democracia.
Un sello distintivo del control democrtico es que al frente del Ministerio de Defensa
debe haber un ministro civil18.
En los ltimos 12 aos, se han desarrollado y ejecutado importantes

medidas de confianza mutua y de seguridad, principalmente de carcter bilateral
16 Francisco Rojas Aravena, LaIntegracinRegional:UnProyectoPolticoEstratgico,IIIInformedel
SecretarioGeneral, FLACSO-SG, 2007. En: www.flacso.org

17 Incidentes verbales en la XVII Cumbre Iberoamericana realizada en Santiago de Chile en
noviembre de 2007, y posteriormente entre el Presidente Chvez y el Presidente Uribe. (Ver:

Chvez ataca duro a Uribe; aumenta tensin bilateral, LaNacin, San Jos, Costa Rica (27 de
noviembre, 2007) En: www.nacion.com; Crisis diplomtica Colombia- Venezuela, LaNacin,
San Jos, Costa Rica (26 de noviembre, 2007) En: www.nacion.com
18 Narcis Serra, Ciro Alegra y Ana Mara Tamayo, Bases para un control civil democrtico de la
fuerzaarmadaenelPer, Serie Democracia y Fuerza Armada, Instituto de Defensa Legal, Lima,

2003.
entre pases vecinos. Tambin se han desarrollado actividades que permiten

desarrollar la confianza recproca de forma multilateral, como lo son los ejercicios
combinados internacionales entre diversas Fuerzas Armadas y en particular el
desarrollo de operaciones de mantenimiento de la paz, como lo es el caso de la
Minustah, en Hait.
La gestin de la defensa y de la seguridad, en el actual contexto global y

dadas las caractersticas de fuerte transnacionalizacin de los diferentes procesos,
requiere otorgar mayor peso a las variables internacionales. Ello implicar que se
incrementen las coordinaciones entre la poltica de defensa y las polticas externas;
situacin que conlleva la construccin de consensos fundamentales entre dos
burocracias diferentes, cuestin nada simple.
El cambio originado con la emergencia del terrorismo de alcance global y

la respuesta de carcter unilateral de los Estados Unidos cerr muchas de las
oportunidades que se abrieron en el perodo 1989-2001. En el nuevo contexto de
fuerte unilateralismo ha limitado las oportunidades y los costos negativos afloraron
sin dificultad19.
Ello brind otras oportunidades para las opciones de colaboracin y

cooperacin entre los pases latinoamericanos. Surgieron oportunidades que
permitieron brindar respuestas conjuntas, como lo evidencia el caso Haitiano. La
MINUSTAH muestra como todos los temas de la interoperatividad y la accin
conjunta de las fuerzas pueden ser resueltos en la prctica. Tambin, no sin
dificultades, registra grados de concertacin y cooperacin poltica decisivos, en el
2x9. Es decir, la conduccin poltica de la operacin, a cargo de los Ministerios de la
Defensa y de Relaciones Exteriores, de los 9 pases participantes: Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Per, Guatemala y Uruguay. El 60% de las tropas
de la MINUSTAH son latinoamericanos20. De all hay muchas lecciones que sacar,
que aun no las hemos formulado.
Esta es una experiencia que muestra las potencialidades de cooperacin

militar, bajo liderazgo civil, y que refuerza los lazos en materias de defensa. Una
primera leccin que podramos sacar es como mejorar la coordinacin en el mbito
subregional, entre los ministerios de la defensa del MERCOSUR.
19 Claudio Fuentes (editor), Bajo la Mirada del Halcn: Estados Unidos Amrica Latina post
11/9/2001, FLACSO Chile, Buenos Aires, 2004; FLACSO-SG, LaIIAdministracinBush:unavisin

desdeAmricaLatinadesupolticadeseguridad,migracinycomercio, En prensa.
20 Entrevista con el Embajador de Argentina en Hait, Ernesto Lpez. San Jos, Costa Rica,
Noviembre, 2007.
Los diseos iniciales referidos a la creacin de mecanismos de confianza,

tuvieron lugar a inicios de los aos 90s21, estos se concretaron en 1995 con la Primera
Conferencia Hemisfrica sobre Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad
realizada en Chile, en 1995. Las dos reuniones posteriores, en El Salvador, 1998; y en
Miami, 2001; posibilitaron el desarrollo de acciones efectivas y elaborar un listado de
medidas que deben ser fomentadas en el hemisferio22. No obstante, el seguimiento
efectivo y sistemtico de los que los pases de la regin estn efectuando en la
materia muestra grandes dficit. Ello puede redundar en un menor nivel de
actividad, en transformar algunas actividades en una mera formalidad lejana a los
aspectos sustantivos que se busca desarrollar. La continuidad y otorgarles densidad a
las MCMyS es una tarea pendiente en las relaciones hemisfricas.
En el Cono Sur se han dado pasos extraordinarios en este campo, tanto en

lo que dice relacin con los vnculos entre Argentina y Brasil, como entre Argentina y
Chile. Los resultados del Comit Permanente de Seguridad Argentino / Chileno,
COMPERSEC, se manifiestan en el desarrollo de iniciativas que son un ejemplo de
MCMyS en la regin y, ms all. La creacin de una Fuerza de Paz Combinada, Cruz
del Sur, de ambos pases
Los valores compartidos sern una base fundamental para avanzar en la

perspectiva de colaboracin y en el establecimiento de los marcos ticos con los
cuales se orientaran las opciones de poltica para superar los desafos. Valores tales
como la solidaridad, la cooperacin, el respeto a la soberana y los derechos humanos
contribuyen a la consolidacin de la paz, el desarrollo integral, la justicia social y el
afianzamiento de la democracia.
De igual forma el trabajo acadmico es esencial, a partir de este se

conceptualizaran los diferentes problemas y situaciones y se buscarn las claves
tericas que permitan el diseo de alternativas de solucin a los problemas y los
desafos en materias abordadas.
Uno de los ejemplos importantes de avance en este campo ha

correspondido a la explicitacin de las polticas de defensa por medio de la
publicacin de documentos de defensa o de libros blancos sobre la defensa. Es as
como, desde 1997 a la fecha, se han publicado 22 libros de defensa. En el caso de
21 Francisco Rojas Aravena (editor), Balance estratgico y medidas de confianza mutua,

P&SA/FLACSO-Chile/The Woodrow Wilson Center, Santiago, 1996; Francisco Rojas Aravena
(editor), Medidas de confianza mutua: verificacin, P&SA/FLACSO-Chile/The Woodrow Wilson
Center/FOCAL, Santiago, 1996.
22 www.oas.org
Chile, Ecuador, Guatemala, Argentina, El Salvador y Brasil se han publicado en dos o

ms oportunidades documentos que explicitan la poltica de defensa23.
En prcticamente la totalidad de los pases, en los ltimos aos, se han

producido reformas en la estructura orgnica de los ministerios24, as como en otras
reas relacionadas con la formacin militar. Tambin se llevan adelante procesos de
modificacin a la justicia militar en diversos pases de la regin.
El apoyo de carcter tcnico, civil en los ministerios de defensa an es

limitado. En al menos 8 pases no hay funcionarios civiles asesores en los ministerios
de defensa. Tal son los casos de Colombia, Uruguay, Mxico, Honduras, Guatemala,
El Salvador, Repblica Dominicana, al cual se debe agregar Nicaragua; con la
decisin del actual gobierno de no nombrar a un ministro responsable del rea de
defensa25.
En relacin con el gasto militar, si bien en la regin predomina el criterio

histrico de asignacin26, es decir, la repeticin con leves ajustes del presupuesto
definido en el ao anterior, prcticamente no existen instancias de planificacin,
auditora y control del gasto militar. La transparencia en este campo sigue siendo
muy baja, slo unos pases publican sus presupuestos27. Chile y Argentina, con la
colaboracin de CEPAL, concordaron una metodologa estandarizada para la
comparacin del gasto militar como parte de un proceso de transparencia y de
desarrollo de medidas de confianza mutua28. Ampliar esta metodologa a otros pases
de la regin ha sido difcil y no se han logrado avances en los esfuerzos realizados,
entre Chile y Per por ejemplo. En Argentina las reformas emprendidas por la
administracin Kirchner han significado el establecimiento de una unidad, con rango
de sub-secretaria, responsable de la planificacin, ejecucin y evaluacin del gasto en
23 RESDAL, AtlasComparativodelaDefensaenAmricaLatina, Ser en el 2000, Buenos Aires, 2007.

En: www.resdal.org
24 En el caso de Chile ver Ministerio de Defensa de Chile,Intervencin del Ministro de Defensa
Nacional, Jos Goi Carrasco, al presentar las indicaciones al proyecto de ley orgnica del
Ministerio de Defensa nacional ante la Comisin de Defensa de la Cmara de Diputados,
Valparaso, 9 de octubre de 2007. En: www.defensa.cl; en el caso de Argentina ver Marcelo
Acua y Ricardo Runza, Hacia la modernizacin del sistema de defensa argentina, Altamira,
Argentina, 2005; para el caso de Uruguay ver Julin Gonzlez Guyer (comp), DebateNacional
sobreDefensa:AportesInternacionales, Ministerio de Defensa Nacional, PNUD y Universidad de
la Repblica, Uruguay, 2006; y en el caso de Per ver Alfredo Prado Ramos, El Ministeriode
Defensa:ReflexionesConstitucionalesyLegales, original no publicado.
25 FLACSO Chile, ReportedelSectorSeguridadenAmricaLatinayelCaribe, Santiago, Chile, 2007.
26 Francisco Rojas Aravena (editor),GastomilitarenAmricaLatina:procesosdedecisionesyactores
claves,Ediciones CINDE/FLACSO, Santiago, Chile, 1994.

27 RESDAL, AtlasComparativodelaDefensaenAmricaLatina,.
28 CEPAL, Metodologa para la comparacin de los gastos militares, Octubre, 2005. En:
www.eclac.org
defensa 29 . Ello ha permitido efectuar re-orientaciones que colocan nfasis en las

directrices civiles de la defensa, particularmente en actividades conjuntas. Lo anterior
ha posibilitado importantes ahorros de recursos y a su vez evidenciar el mayor
liderazgo civil en esta materia30.
Un foco de primera importancia que est presente en todos los procesos

de reforma y reestructuracin de las polticas de defensa y de los marcos
institucionales que le dan soporte es el nfasis en lo conjunto. La visin de tareas
conjuntas y acciones desarrolladas, ya no por cada rama de las ff.aa sino por ellas
como un todo, est generando nuevas formas de pensar y ejecutar la administracin
en defensa y seguridad.
Un rea particularmente importante de ejercicio de la conduccin civil en

materias de defensa y en las definiciones de las polticas militares lo constituye la
actividad de los parlamentos en la materia. En slo 7 pases de la regin existen
comits o comisiones parlamentarias de defensa. Y slo en 4 pases, Argentina, Brasil,
Bolivia y Per, existe un staff permanente en el parlamento para abordar estos
temas31.
Como conclusin podemos sealar que se requiere hacer un esfuerzo

importante y continuado para mejorar las capacidades civiles para ejercer la
conduccin democrtica constitucional en el sector defensa 32 . Sin un
involucramiento de los partidos polticos en esta rea ser difcil que los parlamentos
puedan cumplir un rol decisivo en las materias que le competen. A su vez, sin
recursos humanos calificados y con un importante profesionalismo en la materia ser
difcil consolidar el liderazgo civil democrtico e implementar las polticas que el
sector defensa demanda, en consonancia con la consolidacin de los regmenes
democrticos en la regin.
LA PERCEPCIN DE AMENAZAS Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIN DE

DEFENSA
La forma en que los Estados perciban las amenazas y las vulnerabilidades

en el campo de la seguridad, incidir en la manera en que planifiquen, asignen
recursos y desarrollen la gestin. De igual forma esta percepcin incidir en cules
29 Ministerio de Defensa de la Repblica de Argentina, Anuario20052006, Argentina.

30 Ministerio de Defensa de la Repblica de Argentina, Hacia una Poltica de Estado para la
Defensa: Discursos de la Ministra Nilda Garr (20062007), Argentina, 2007; Ins Rodrguez,
Gustavo Sibilla y Julio Vara, Transparencia del presupuesto de defensa en la Argentina,
DefensaNacional:dimensionesinternacionalesyregionales, PNUD, Buenos Aires, 2007..
31 FLACSO Chile, ReportedelSectorSeguridadenAmricaLatinayelCaribe.
32 Lpez, Ernesto (editor), ControlcivilsobrelosmilitaresypolticaredefensaenArgentina,Brasil,
ChileyUruguay, Altamira, Argentina, 2007.

son los instrumentos ms apropiados para enfrentar las amenazas provenientes del
contexto externo, como las que se definen a partir de la emergencia de situaciones y
procesos domsticos.
El nuevo contexto global ha llevado a las Naciones Unidas a definir seis

amenazas a la seguridad colectiva: 1. Las amenazas econmicas y sociales; 2. Los
conflictos entre los Estados; 3. Los conflictos internos; 4. Las armas nucleares,
radiolgicas, qumicas y biolgicas; 5. El terrorismo; 6. La delincuencia organizada
transnacional33.
En relacin con la forma de enfrentar estas amenazas, Naciones Unidas

seala de manera muy precisa cinco criterios para que el empleo de la fuerza tenga
legitimidad. Estos criterios son: 1. La gravedad de la amenaza; 2. Que el propsito
del uso de la fuerza militar sea correcto; 3. Que sea el ltimo recurso; 4. Que exista
una proporcionalidad de los medios; 5. Un balance de las consecuencias34.
Desde la perspectiva regional, ms multilateralismo y ms cooperacin

son las claves para reducir las amenazas. Los enfoques multidimensionales y
centrados en las personas posibilitarn mejores soluciones 35 . El unilateralismo
agrava los problemas, reduce las opciones y militariza las alternativas, bloqueando
soluciones efectivas. De all que el Presidente de Brasil, Luiz Inacio Lula Da Silva,
seal en Naciones Unidas no habr seguridad ni estabilidad hasta que en el
mundo se establezca un orden ms justo y democrtico36. A su vez la Presidenta
Bachelet ha sealado (reafirmamos nuestro) compromiso con el derecho y las
instituciones internacionales. Solo a travs de ellas podremos construir ese mundo
ms justo e integrado que soamos, donde grandes y pequeos conviven en paz y
armona 37 . Por su parte, el Presidente Kirchner indicaba las amenazas
contemporneas a la paz provienen tanto de la accin criminal del terrorismo como
de la proliferacin de las armas de destruccin masiva, de las violaciones masivas a
los derechos humanos, como de la ausencia de participacin poltica38. Por ello, los
lderes latinoamericanos abogan constantemente por ms y mejores negociaciones de
carcter multilateral. No obstante lo anterior, en Amrica Latina la falta de una voz
nica reduce, de manera importante, las oportunidades de xito de estas visiones y
perspectivas de los lderes de la regin.
33 ONU, InformedelaComisindeAltoNivel, 2 de diciembre, 2004. En: www.un.org

34 Ibd.
35 Declaracin de Seguridad de las Amricas. Mxico. Octubre, 2003. En: www.oas.org
36 Discurso del Presidente Luis Incio Lula da Silva en la cumbre de Lderes Mundiales para la
Accin contra el Hambre y la Pobreza. Organizacin de las Naciones Unidas. Septiembre 2004.
37 Discurso de la Presidente Michelle Bachelet en el 61 Perodo de Sesiones de la Asamblea
General de la Organizacin de las Naciones Unidas. Septiembre, 2006.

38 Discurso del ex presidente Nstor Kirchner en el 59 Perodo de Sesiones de la Asamblea
General de la Organizacin de las Naciones Unidas. Septiembre, 2004.

En el caso latinoamericano, la debilidad de los Estados y su creciente

erosin por parte de actores no estatales, ligados a ilcitos transnacionales, afecta la
seguridad en distintas subregiones y genera una incertidumbre e inestabilidad
mayor en el conjunto de la regin39. De alguna manera lo que ha ocurrido en la
regin es un trnsito desde el Estado como amenaza, por exceso de presencia; a otra
en la cual la ausencia de Estado genera un vaco que produce inseguridad. Es as
como en muchos pases se pas de una primera etapa, en donde el Estado se
constituy en la mayor amenaza a su propia poblacin, por la aplicacin de la
doctrina de seguridad nacional, en especial durante las dcadas de los aos 70 y 80.
El Estado de seguridad nacional estaba en todas partes, desde la educacin a la
poltica de defensa. En la nueva etapa, que se gener a partir de los aos 90, con una
reduccin permanente de las capacidades estatales, en todos los mbitos, incluido el
de la defensa, se gener un vaco que deja partes importantes del territorio nacional y
de su poblacin desprotegidos y en muchos casos indefensos frente a la emergencia
de nuevas amenazas. Incluidas entre estas ltimas los desastres naturales.
La debilidad estatal se expresa crecientemente como la prdida del

monopolio de la fuerza. Las armas livianas y su trfico se han constituido en un
grave problema que entre otras consecuencias ha aumentado los crmenes dolosos en
la regin40. Lo anterior incide en que el imperio de la ley se debilite. Todo ello en un
marco en el cual el Estado es incapaz de asegurar el acceso a los bienes pblicos
bsicos para el conjunto de la poblacin. Reforzar las capacidades de gobernabilidad
democrtica exige mejorar las polticas pblicas en todos los mbitos, incluidos el de
la seguridad y la defensa. En estas dos ltimas es fundamental debatir, consensuar y
definir con claridad visiones y objetivos para evitar superposiciones que conlleven a
situaciones que debiliten la democracia, el Estado de derecho y la eficacia
gubernamental.
En la VII Conferencia Ministerial de Defensa de las Amricas, celebrada en

Managua, Nicaragua, los das 1 al 5 de octubre de 2006, en los discursos en los cuales
fijaban su posicin, los distintos pases de la regin, se destacaron tres temas que
tuvieron una reiteracin importante41. La democracia, como sistema poltico deseable
y al que hay que apoyar, fue mencionada en 25 intervenciones, de 33 pases
participantes. Quienes no se refirieron a ella, fueron 7 pases Caribeos en los cuales
existe un sistema democrtico parlamentario desde sus inicios como Estados
independientes. El impacto de los factores multidimensionales en la definicin de las
nuevas amenazas y en su manifestacin de violencia fue mencionado en 10
39 Francisco Rojas Aravena, ElCrimenOrganizadoInternacional:Unagraveamenazaalademocracia
en Amrica Latina y el Caribe, II Informe del Secretario General, FLACSO-SG, 2006. En:
www.flacso.org
40 FLACSO- SG, ArmasPequeasyLivianas:Unaamenazaalaseguridadhemisfrica, FLACSO/SG,
2007. En: www.flacso.org

41 El autor fue invitado como observador a la reunin.
ocasiones. La definicin de seguridad humana como el objetivo a ser alcanzado fue

mencionada por 7 pases, entre ellos: Ecuador, Dominica, Guyana, Panam,
Suriname, Uruguay y Venezuela. Cabe destacar que 2 pases que tienen definiciones
explcitas sobre la seguridad humana como eje de su poltica no lo mencionaron en
sus discursos, tal fue el caso de Canad y Chile42.
En relacin con las principales amenazas en la regin, hubo menciones

especficas en una docena de temas. Todas ellas reflejan la creciente importancia de
las amenazas transnacionales y las amenazas intra-estatales o domsticas
esencialmente vinculadas a la seguridad ciudadana.
Si analizamos las definiciones de amenaza de las distintas reuniones de

ministros de defensa; los discursos y declaraciones de los cancilleres en la Asamblea
General de la OEA; y, de los presidentes en Naciones Unidas, podemos afirmar que
estamos en un momento histrico de la menor percepcin de amenaza militar en la
regin. No se perciben amenazas militares externas, ni tampoco la militarizacin de
los conflictos y contenciosos que han emergido en la regin.
Entre las principales amenazas percibidas en la regin destacan en primer

lugar el narcotrfico. Seguido por el terrorismo. Estas dos amenazas aparecen en
todas las subregiones. Sin embargo, es preciso sealar con relacin a la amenaza
terrorista que sta, ms que una amenaza efectivamente percibida en la regin,
corresponde a una declaracin de los pases de la regin respecto a los Estados
Unidos, en el sentido de sealar que hay preocupacin por este tema, aunque no
afecta directamente a la regin. En Amrica Latina, hasta la fecha, no hay
manifestaciones ni evidencias de accin del terrorismo de alcance global. En el
balance anual del terrorismo Amrica Latina y el Caribe aparecen con muy bajo
ocurrencia ms all de la forma de contabilizacin. El terrorismo internacional se
manifest hace ms de una dcada, en 1995, con los atentados en Buenos Aires,
Argentina. Despus del 11 de septiembre no se han producido ataques de este
carcter43.
42 Sobre seguridad humana en Amrica Latina puede verse Francisco Rojas Aravena y Moufida
Goucha, (editores), Seguridad humana, prevencin de conflictos y paz, FLACSO-Chile/UNESCO,
Santiago, 2002; Francisco Rojas Aravena y Claudia Fuentes, Promover la Seguridad Humana:
Marcos ticos, Normativos y Educacionales en Amrica Latina y el Caribe, UNESCO, 2005, en:
www.unesco.org/es. Para otras regiones UNESCO, What Agenda for Human Security in the
TwentyfirstCentury?, First International Meeting of Directors of Peace Research and Training
Institutions, 27- 28 de noviembre, 2000, en: www.unesco.org; Bechir Chourou, PromotingHuman
Security: Ethical, Normative and Educational Frameworks in the Arab States, UNESCO, 2005, en:
www.unesco.org; Shin- wha Lee, PromotingHumanSecurity:Ethical,NormativeandEducational
FrameworksinEastAsia, UNESCO, 2005, en: www.unesco.org
43 National Counterterrorism Center. Worldwide Incidents Tracking System. En: www.nctc.gov
El resto de las amenazas tienden a diferenciar a las subregiones, colocando

en distinto orden a la pobreza, el trfico de armas, los desastres naturales, el crimen
organizado, en distintos rdenes de prioridad, como se aprecia en el siguiente
cuadro. Cabe destacar que este conjunto de amenazas tienen un carcter no militar
aunque su materializacin implica el uso de la fuerza.
Cuadro1
5principalesamenazasporsubregin.2006
ConoSur P.Andinos Centroamrica Caribe
Narcotrfico Narcotrfico Narcotrfico Narcotrfico
Terrorismo Terrorismo Terrorismo Terrorismo
Trfico de Armas Crimen Desastres Trfico de Armas

Organizado Naturales
Crimen Trfico de Armas Crimen Desastres
Organizado Organizado Naturales
Pobreza Pobreza Trfico de Crimen
Personas Organizado
Fuente: Elaboracin Propia sobre la base de los discursos de los Ministros en la VII Conferencia
Ministerial de Defensa. Managua, Nicaragua. 2006
DISTINTOSTIPOSDEVIOLENCIA
Las principales preocupaciones de los Estados Latinoamericanos y de los

responsables de la defensa estn radicadas en la emergencia de nuevos tipos de
violencia. Las preocupaciones tradicionales referidas al ataque militar por parte de
un vecino se redujeron de manera drstica por medio del desarrollo de medidas de
confianza mutua y de seguridad, as como por la ampliacin de medidas de
transparencia y de la judicializacin de la resolucin de los contenciosos 44 . La
amenaza de ataque desde fuera del continente no tuvo viabilidad real aunque si en el
discurso. Con el fin de la Guerra Fra esta amenaza desapareci completamente.
La nueva violencia emerge del accionar de la criminalidad transnacional.

El crimen organizado amenaza de manera importante la estabilidad y principalmente
44Se encuentran en la Corte Internacional de Justicia una serie de casos entre ellos las disputas
territoriales entre Nicaragua y Colombia, El Salvador y Honduras, Costa Rica y Nicaragua, y la
disputa por la instalacin de una planta de celulosa en el Ro Uruguay entre Argentina y
Uruguay.
la capacidad de gobernabilidad democrtica de los Estados de la regin45. Las mafias

internacionales aprovechan ms rpido y de mejor manera que los Estados los
avances en la tecnologa y las comunicaciones. Poseen una gran capacidad de
coordinacin mediante el accionar de redes ilegales interconectadas46. En muchos
casos, su accionar supera el marco estatal. El Presidente de Guatemala seal que el
Estado de su pas se encontraba sobrepasado por el accionar del crimen
organizado47. Este es un tema transnacional y que requiere de la cooperacin para
enfrentarlo. El creciente uso de la fuerza caracteriza a este nuevo tipo de violencia.
Las manifestaciones de la violencia se producen en un contexto de

carencia de un control efectivo del Estado del conjunto del territorio nacional. El
debate sobre los Estados fallidos adquiri importancia al final del primer quinquenio
de este siglo48. En la actualidad la violencia adquiere esencialmente un carcter
urbano. La violencia se expresa en el escenario de las ciudades49. Es all donde se
produce la mayor cantidad de muertos. La excepcin la constituye Colombia que
posee un conflicto abierto desde hace casi ms de medio siglo y el cual se manifiesta
principalmente en zonas rurales.
El fenmeno de la violencia corresponde a fenmenos multicausales, de

carcter dinmico, con importantes complejidades de races culturales, las cuales se
manifiestan en las realidades locales especficas50. De all que los anlisis concretos de
cada caso son esenciales para enfrentarla, limitarla y mitigar sus efectos.
La violencia est generando altos y crecientes costos para los pases, estos
son estimados por el BID entre un 2 y un 15% del producto interno bruto. Sin
embargo, para los casos de los dos pases mayores de la regin significan un 10% del
45 Francisco Rojas Aravena, LaIntegracinRegional:UnProyectoPolticoestratgico,IIIInformedel

SecretarioGeneral.
46 Moiss Nam (editor), Illicit: how smugglers, traffickers, and copycats are hijacking the global
economy, Doubleday, USA, 2005.

47 Berger: Violencia rebas capacidad del Estado, LaNacin, San Jos, Costa Rica (8 de julio,
2007). En: www.nacion.com

48 Sobre este tema ver Robert I Roberg (editor), StateFailureandStateWeaknessinaTimeofTerror,
World Peace Foundation, Washington, D.C, 2003; USAID, FragileStatesStrategy, January 2005;
Susan L. Woodward y Mark B. Taylor, Estados frgiles: soberana, desarrollo y conflicto, CIP-
FUHEM, Madrid, 2005; Fondo para la Paz y Carnegie Endowment for International Peace,
ndice de Estados Fallidos, ForeignPolicyenEspaol, n 10 (agosto- septiembre 2005) pp 56- 65.
49 Luca Dammert y John Bailey, Militarizacin de la seguridad pblica en Amrica Latina?,
ForeignAffairsenEspaol, vol 7, n 2 (abril- junio 2007) pp 61-70

50 Kaldor, Mary, Un nuevo enfoque sobre las guerras, PapelesdeCuestionesInternacionales, n
94 (verano 2006), pp 11-20.

producto en el caso de Brasil, y un 15% del producto para el caso de Mxico51. La

violencia genera desconfianza y temor generalizado, de all la alta percepcin de
inseguridad en Amrica Latina y el Caribe. La demanda de seguridad entendida
como seguridad ciudadana ocupa un lugar cada vez ms relevante en la agenda
poltica de todos los pases de la regin. Este se constituy en un tema de debate
importante de las campaas presidenciales y lo contina siendo en las diferentes
rondas electorales locales. Un 63% de los ciudadanos de la regin se siente cada da
ms inseguro, seal el Latinobarmetro del ao 2007, frente a un 9% que indic que
se senta ms seguro. Las variaciones nacionales son muy importantes.52
Las explicaciones sobre la violencia son de carcter multifactorial y estn

vinculadas esencialmente a situaciones de exclusin, segregacin y marginacin, la
falta de movilidad social, la falta de esperanzas, acceso a armas livianas, a prcticas
culturales, a tradiciones sociales, entre otros. Estudios globales indican que a mayor
desigualdad existe una mayor polarizacin y ms violencia social, medida en el
nmero de homicidios y en los ndices de robos 53 . Ahora bien, muchas de las
respuestas de las lites en diversos pases de la regin es involucrar a las fuerzas
armadas en la respuesta. Con ello se militarizan las soluciones a la vez que se
criminaliza a los pobres y a los jvenes.
ROLESYMISIONESDELASFUERZASARMADAS
El principal desafo que tiene la elite democrtica es evitar generar roles

para las Fuerzas Armadas en el mbito de la seguridad ciudadana. La superposicin
de funciones genera confusin, desprofesionaliza tanto a las Fuerzas Armadas como
a la polica, a la vez que reduce las capacidades de la conduccin civil democrtica en
el sector.
Al analizar las diversas funciones y roles y misiones de las Fuerzas

Armadas, es posible destacar cuatro grandes reas: 1. Defensa; 2. Seguridad Interior
Seguridad Pblica; 3. Garantes de la institucionalidad y 4. Desarrollo econmico
social nacional54(ver Cuadro 1).
En los sistemas democrticos es esencial que quienes tienen el monopolio

de las armas tengan claramente definidas sus funciones y misiones, las que estn
51 Fernando Carrillo- Flrez, Seguridad ciudadana en Amrica Latina: un bien pblico cada
vez ms escaso, Pensamiento Iberoamericano, n 0, 2007, pp 179-196. En:
www.pensamientoiberoamericano.org
52 Corporacin Latinobarmetro,InformeLatinobarmetro2007.
53 Dirk Kruijt, Amrica Latina: Democracia, pobreza y violencia: viejos y nuevos actores. WP 04/06.
Instituto Complutense de Estudios Internacionales. ICEI. 2006; y Revista Latinoamericana de

Seguridad y Democracia, n 1, septiembre 2007. En www.revistaseguridadydemocracia.org
54 FLACSO Chile, ReportedelSectorSeguridadenAmricaLatinayelCaribe.
radicadas en la proteccin de la soberana del pas. Es una tarea eminentemente de

defensa y que conlleva la ausencia de participacin en poltica domstica y en la
actividad contingente.
Si analizamos los roles y misiones de las Fuerzas Armadas encontramos

que ellas estn ejerciendo cada vez ms roles policiales en el mbito de la seguridad
pblica y de seguridad ciudadana. A su vez, el que est establecido en las leyes
fundamentales el garantizar el orden constitucional en una decena de pases55,
genera espacios para una mayor incidencia; y, an ms, en muchos casos puede
incentivar a una participacin poltica.
Frente al incremento de la violencia y al nmero de asesinatos dolosos ha

surgido en Amrica Latina lo que se ha denominado populismo judicial o
populismo en seguridad56, por medio del cual se pregona la participacin de las
Fuerzas Armadas en la seguridad ciudadana y el incremento de las penas para todo
tipo de delitos. Es lo que se conoce como mano dura, las que han fracasado en
forma rotunda, en particular en Centroamrica y en especial en el combate a las
maras57.
En muchos pases de la regin no existe un sistema normativo y un marco

legal que diferencie claramente las funciones militares de las funciones policiales, con
lo cual se genera una superposicin y una escasa diferenciacin entre la defensa
nacional y la seguridad pblica y ciudadana. En los pases en que esta diferenciacin
est claramente establecida se encuentra el caso de Argentina, con marcos
regulatorios especficos, junto a Chile y Uruguay.
En un nmero cada vez mayor de pases, existen reas de intervencin

militar-policial como reas de operacin conjunta, particularmente en cuestiones
referidas a narcotrfico y orden pblico (ver Cuadro 2). Sin embargo, en pocos
pases el mando es ejercido por las autoridades civiles del sector.
La superposicin de funciones tambin se produce en otras dos reas. La

primera se refiere al accionar de las ff.aa en casos de desastres naturales y durante
emergencia nacionales. La segunda, en lo relativo a temas del desarrollo. En el
55 Ibdem
56 Alejandro E. lvarez, El Estado de la Seguridad en Amrica Latina, RevistaLatinoamericana
de Seguridad y Democracia, n 1 (septiembre 2007), pp 1-27. En:
www.revistaseguridadydemocracia.org
57 Luis Guillermo Sols, Pandillas Juveniles y Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina y el
Caribe, FLACSO-SG, AECI, Casamrica, San Jos, Costa Rica, 2007. En: www.flacso.org; Wim
Savenije and Chris Van Der Borgh, Youth gangs, social exclusion and the transformation of
violence in El Salvador, Kees Koonings y Dirk Kruijt (editores), Armed Actors: Organized
violenceandstatefailureinLatinAmerica, Zed Books, 2004.
primer caso, la superposicin es inevitable dado su despliegue en el conjunto del

territorio del pas, en las zonas extremas las ff.aa. poseen infraestructura y presencia
permanente. Tambin, por sus capacidades logsticas son la institucin estatal con
mayores capacidades para llegar en forma pronta a las zonas de emergencia. De
igual manera, en la mayora de los pases de la regin son las encargadas de
abastecer las zonas alejadas, ese es el caso de las ff.aa en Brasil, en el amazonas; de las
ff.aa. de Chile en zonas aisladas del sur; o como en el caso cubano ser productores y
distribuidores de alimentos bsicos. Otro tanto se puede sealar de las ff.aa. de
Ecuador, Venezuela y de Centroamrica. Lo crtico en estos casos es quien ejerce el
mando. Como estas tareas son conducidas desde las autoridades civiles
constitucionales. Las carencias y debilidades de las Comisiones Nacionales de
Emergencia, facilitan el desarrollo de este rol de las fuerzas armadas. En muchos
casos ello se hace a costa de la permanente debilidad de los entes civiles. Esta se
define como una funcin transitoria, pero que en la prctica posee un carcter
recurrente y de permanencia en el tiempo.
En lo que dice relacin con el desarrollo esta es una tarea que posee las
ms diversas expresiones, desde el control del trfico areo en Brasil- al desarrollo
del turismo en Cuba-; pasando por el control y/o manejo de entidades bancarias a
fabricas de armamentos. En el rea andina este rol es valorado en muchos casos no
slo por la dirigencia poltica sino por la sociedad y es fuente de prestigio de las ff.aa.
En este campo es donde la superposicin, en general afecta a las capacidades y el
desarrollo de entidades civiles claves. Un ejemplo, es el referido a los Ministerios de
Obras Pblicas en lo referido a la construccin de carreteras. O cuando se les encarga
tareas de alfabetizacin en desmedro de los Ministerios de Educacin. El accionar en
tareas en el mbito del desarrollo se transforma en una tarea permanente, fuera de la
misin central de defensa. La ejecucin de tareas ligadas al desarrollo les permiten a
las ff.aa., adicionalmente, contar con recursos extrapresupuestarios, sobre los cuales,
las autoridades civiles muchas veces no poseen control. Lo anterior redunda en el
mantenimiento de importantes grados de autonoma institucionales58.
El prestigio y la confianza en las ff.aa han aumentado en la regin. Desde

un 30% que alcanzaba en el ao 2003, a un 51% en el ao 2007, de acuerdo con el
latinobarmetro.
De estas tres superposiciones la ms peligrosa es la referida a asumir

tareas de orden pblico y de seguridad ciudadana. Las ff.aa. no tienen el
entrenamiento, la lgica ni la doctrina, tampoco el equipamiento para enfrentar los
problemas de carcter policial. Errores en este campo producen graves violaciones a
58Augusto Varas, La autonoma militar en Amrica Latina, Editorial Nueva Sociedad, Caracas,
1998.
los derechos humanos y en definitiva, militarizan las alternativas de las polticas

pblicas.
ALGUNOSPELIGROSQUESEDEBENEVITAR
Las tareas de la defensa deben focalizarse, profesionalizarse aun ms y

adaptarse a las demandas de la hora presente, en el momento de menor amenaza
militar en las Amricas, pero en donde las demandas de seguridad domstica se
incrementan. De all la necesidad de ms modernizacin del sector defensa, desde los
conceptos que desarrolla el liderazgo civil hasta las decisiones especficas de logstica
para cumplir con las misiones encomendadas.
Sin embargo, la necesidad de reforma es an ms amplia. Se requiere una

reforma con una mirada global sobre el sector de justicia y seguridad. Ello incluye
tribunales, crceles, defensa, polica e inteligencia, adems de seguridad privada.
La cooperacin y la colaboracin, en el desarrollo de acciones colectivas y

asociativas en la regin contribuirn a generar mayor previsibilidad. La falta de
certezas impacta negativamente en las oportunidades de cooperacin. Sin
certidumbre la confianza disminuye o se pierde. Sin confianza la inestabilidad se
apodera de las relaciones.
La seguridad es un tema prioritario en los pases de la regin. Sin

embargo, no todos los temas importantes de Amrica Latina y el Caribe son de
seguridad. Las tareas del desarrollo corresponden a esa rea. No corresponde
militarizar el desarrollo. Frente a los conflictos sociales es necesario prevenir la
militarizacin de la respuesta. Lo anterior conlleva a generar polticas sociales y de
prevencin que eviten criminalizar a los pobres y a los jvenes.
Las polticas de mano dura han fracasado y junto con ellas han
producido importantes daos con la desprofesionalizacin de las policas, y a la vez
han generado intervenciones de las Fuerzas Armadas que le cambian su carcter
policializndolas; con lo cual tambin se desprofesionalizan.
Un desafo importante para la elite poltica democrtica, as como para los

partidos polticos, es encontrar un equilibro que posibilite ocupar todos los resortes
del Estado, incluida la participacin de las Fuerzas Armadas en tareas subsidiarias,
para dar respuestas eficaces a las demandas para controlar la violencia y restablecer
el imperio de la ley. Esto debe ser alcanzado sin generar renovados espacios de
autonoma militar y sin otorgar un mayor peso al autogobierno policial; dos
situaciones que han caracterizado las prcticas institucionales en este campo. Asumir
la conduccin civil democrtica en polticas de defensa y policiales significa: abordar
los temas de formacin sistemtica en esta rea, promover e incentivar el inters y el
profesionalismo de los partidos polticos; el constituir en los Parlamentos comisiones

permanentes en estas materias. En breve, asumir de manera plena la conduccin y el
liderazgo civil sobre las polticas de defensa y seguridad.
La seguridad es un derecho. La seguridad del pas y de sus habitantes es

un derecho que debe ser ejercido cotidianamente. Es este derecho el que posibilita el
goce de otros derechos, y por lo tanto es un derecho fundante. Para poder
usufructuar de este derecho es esencial contar con instituciones que permitan
efectivizarlo. El Estado debe ser capaz de proveer el acceso a los bienes pblicos
esenciales a la vez que posee instituciones fuertes y consolidadas que acten frente a
los desafos de carcter militar y frente a las demandas de seguridad pblica y
ciudadana. La confusin de roles entre instituciones debilita an ms las
capacidades del Estado, erosiona su legitimidad y desprofesionaliza la dbil
institucionalidad, incluidas las del sector defensa. De all que es necesario mejorar
las capacidades de conduccin civil en estos temas, as como formar nuevos cuadros
civiles, con lo cual avanzaremos hacia la consolidacin democrtica en la regin y en
cada uno de los pases. A la vez, se enfrentarn los peligros y vulnerabilidades del
presente con mayor profesionalismo, con una gran legitimidad y un Estado de
derecho fuerte, en el marco de una institucionalidad democrtica consolidada.
Fuente: FLACSO-Chile. ReportedelSectorSeguridadenAmricaLatinayelCaribe. 2007.

Fuente: FLACSO-Chile. ReportedelSectorSeguridadenAmricaLatinayelCaribe. 2007

LosMinisteriosdeDefensaenIberoamrica
enlaformulacinyconduccion
delapolticapblicade
seguridadyDefensa

AlejoVargasVelasquez
UniversidadNacionaldeColombia
Este documento 1 recoge los avances preliminares de un proyecto de

investigacin adelantando por miembros del Grupo de Seguridad y Defensa de la
Universidad Nacional de Colombia, bajo la direccin del autor, acerca del rol de los
Ministerios de Defensa en relacin con la poltica pblica de seguridad y defensa en
Iberoamrica. Se sita en las reflexiones que se han suscitado alrededor de la Red de
Investigacin en Seguridad y Defensa que lidera el Instituto Universitario Gutirrez
Mellado de Madrid.
1 Este documento cuenta con la colaboracin del equipo del Grupo de Investigacin en
Seguridad y Defensa de la Universidad Nacional que ha venido trabajando en este Proyecto de

investigacin, compuesto por los politlogos de la Universidad Nacional Nathalie Pabn Ayala
y Giovanny Guerrero y los estudiantes de Ciencia Poltica Adriana Mara Vera Arias y Yudy
Ximena Snchez Molano.
SOBRELAPOLTICAPBLICA
La poltica pblica 2 la podemos entender como el conjunto de sucesivas

decisiones y acciones del rgimen poltico frente a situaciones socialmente problemticas
que pretenden la resolucin de las mismas o llevarlas a niveles manejables3. Esto implica
que la poltica pblica contribuye a la conduccin del gobierno, que adems de trazar
directrices de corto, mediana y largo plazo, conlleva la capacidad de direccionar
esfuerzos pblicos y privados para dar respuesta a problemas y demandas sociales.
Esto significa que para que exista una adecuada conduccin del gobierno ste
debe contar:
con un marco constitucional y legal,

una estructura burocrtico-administrativa adecuada, eficaz y eficiente, con
capacidad de coordinacin intra e inter-burocrtica,
pero sobretodo con capacidad y voluntad poltica para llevar adelante esta tarea.
Es decir, una poltica pblica no es una decisin aislada, sino un conjunto de

tomas de posicin que involucran una o varias instituciones estatales (simultnea o
secuencialmente). Pero igualmente significa la materializacin de las decisiones tomadas
en trminos de acciones que producen resultados sobre la situacin problemtica y los
actores involucrados con la misma. Los resultados, efectos e impactos, pueden ser
valorados 'a posteriori' y de esta manera formarse una idea lo ms clara posible acerca
de la eficacia y eficiencia de la poltica pblica. Esto conlleva la necesidad del diseo de
mecanismos de coordinacin inter e intraburocrticos que garanticen que las decisiones
tomadas se implementen. Lo que quiere decir que la poltica pblica no es esttica, se va
modificando de acuerdo con la incidencia de los actores respecto de la misma y del
contexto ms estructural.
Es necesario hacer la distincin entre lo que podramos denominar,

'problemas sociales' entendiendo como tales las necesidades, carencias, demandas de la
sociedad en su conjunto o de sectores sociales particulares. Podramos decir que en
general los problemas sociales en toda sociedad rebasan la capacidad de respuesta del
Estado y que ste en su accionar establece una serie de prioridades o una agenda de
asuntos prioritarios, lo cual nos remite a lo que podemos denominar 'situaciones
socialmente problemticas' concibiendo stas como aquellas en las cuales la sociedad de
2 Las polticas pblicas, junto con la planeacin del desarrollo fueron herramientas centrales a
travs de las cuales el Estado intervencionista pretenda incidir en la sociedad y sus procesos.
3 Utilizaremos algunos apartes de nuestro libro: Alejo Vargas Velsquez, NotassobreelEstadoy
laspolticaspblicas, Almudena Editores, Bogot, 2000.

manera mayoritaria percibe un problema social como relevante y considera que el

rgimen poltico debe entrar a enfrentarlas a travs de polticas pblicas'4.
All podemos decir que se da un trnsito entre 'problemas sociales' y

'situaciones socialmente problemticas' en el cual la intervencin de los actores sociales y
polticos (nacionales o internacionales) es fundamental. Estos utilizan o bien una
estrategia de presin sobre el Estado o el sistema poltico para hacer que sus intereses
especficos o particulares sean considerados como polticos, esto es de inters general y
en esa medida logren que se definan discusiones y polticas en relacin con ellos. Los
recursos a travs de los cuales se desarrolla esta presin son de muy variada naturaleza
(utilizacin de medios de comunicacin, 'cabildeo', presiones de hecho) y estn
asociados a los recursos de poder de los actores involucrados. Igualmente acuden a
estrategias de autogestin de los problemas, intentando darles resolucin a partir de sus
propios recursos.
Es necesario sealar que la poltica pblica no siempre se propone solucionar

un problema de manera definitiva (independiente de lo que en la parte discursiva de la
poltica se mencione). Muchas veces slo pretende llevarlo a una situacin 'manejable' es
decir que se ubique en un rango de tolerancia de dicho problema. Esto es importante
para efectos del anlisis de una poltica pblica, ya que suponer que la accin del Estado
siempre apunta a erradicar definitivamente una situacin problemtica puede conllevar
a una valoracin equivocada de los resultados de una poltica pblica.
Lo anterior implica que en una poltica pblica hay por lo menos tres grandes
elementos componentes de la misma:
a) previsin, ya que toda accin estatal posible tiene un referente en trminos de lo

que se denomina un 'futuro deseado' de la situacin problemtica hacia el cual se
espera que se desplace sta;
b) decisin, por cuanto formular una poltica pblica no es otra cosa que escoger entre
dos o ms alternativas o caminos de accin posibles;
c) accin, por cuanto las decisiones anteriores deben materializarse en trminos de
acciones (ya sean planes, programas, proyectos o acciones puntuales). Si las
decisiones tomadas no se materializan, en trminos estrictos no podramos hablar
de poltica pblica, sino de un conjunto de intencionalidades o de discursos.
El proceso de concrecin de la poltica pblica implica por lo general la

intervencin de una cadena de actores administrativos cuyo comportamiento va
4 Estos conceptos estn inspiradas en: Oscar Ozslak y Guillermo O'Donell, "Estado y Polticas
Estatales: Hacia una Estrategia de Investigacin", en RevistaAdministracinyDesarrollo, N 19, ESAP,

Bogot, (Diciembre de 1981)
desagregando, y a la vez materializando, la poltica. Esto nos lleva a afirmar que no

siempre la poltica como se formula se implementa y que en los espacios regionales, con
sus particulares caractersticas socio-econmicas y polticas stas tienen diferentes
niveles de concrecin e igualmente dismiles resultados.
La poltica pblica entonces, involucra el sistema de poder institucional, que

toma las decisiones, la administracin pblica y privada- encargada de ejecutar las
decisiones anteriores y la sociedad que recibe los beneficios o perjuicios de la accin
pblica. Por ello alrededor de una poltica pblica y de su proceso (gestacin,
formulacin, ejecucin, evaluacin) se interrelacionan el sistema de poder poltico, el
aparato administrativo y la sociedad, tejiendo un conjunto de interacciones a su
alrededor.
FactoresqueinfluencianlaPolticaPblica
Las polticas pblicas no responden a intentos voluntaristas del rgimen

poltico o de los distintos actores sociales, las mismas se ubican en contextos especficos
dentro de los cuales los de tipo estructural inciden y con gran peso sobre el tipo de
polticas que finalmente se formulan y sobre la implementacin de la misma. Es por eso
que hemos intentado delimitar un conjunto de factores que inciden sobre las polticas
pblicas y que nos permiten entender porqu un gobierno adopta una decisin en un
momento determinado y no adopta otra, porqu se modifica o se contina una poltica
pblica.
Las polticas pblicas hay que entenderlas dentro de un contexto

internacional determinado, que en la medida en que se mundializa la economa, la
poltica y la informacin, mayor incidencia logra sobre las polticas de los Estados
nacionales. Cada vez es ms difcil pensar una poltica pblica que haga caso omiso del
contexto internacional en que se sita y mucho ms frente a situaciones problemticas
en las cuales se pasa crecientemente de un concepto de 'soberana nacional' clsico de los
Estados nacionales a uno de 'soberanas compartidas' entre varios Estados o impulsados
por organismos internacionales.
Pero igualmente hay que ubicar las polticas pblicas como condicionadas
por el tipo de rgimen poltico existente el cual va a posibilitar, o no, la expresin y
movilizacin de los diversos actores polticos y sociales frente al problema, demanda o
necesidad que est en la base de la poltica, e igualmente va a privilegiar las salidas
consensales o las de tipo impositivo.
Por lo tanto podemos afirmar que la poltica pblica est condicionada por
un juego de fuerzas dentro de las cuales podemos destacar las siguientes:
a) el tamao y complejidad del problema, demanda o necesidad que origina la poltica;

b) el proyecto poltico del gobierno (dominante) que condiciona el tipo de respuesta y

que en cierta medida (pero no en su totalidad) se expresa en el Plan de Desarrollo;
c) es difcil pensar una poltica pblica especfica que vaya en contrava de lo que
podemos denominar las 'megapolticas' o polticas bsicas de cada momento;
d) igualmente es necesario considerar las propuestas alternativas sobre el mismo
problema de otros actores sociales o polticos, y
e) las disponibilidades de recursos estatales (gasto estatal -que obra casi siempre como
factor condicionante-, informacin disponible, tecnologa al alcance, personal) que
van a tener incidencia sobre la poltica.
Evidentemente que lo anterior no pretende colocar en un mismo pie de

igualdad a factores que son desiguales. Es evidente que la fuerza determinante en la
definicin de la poltica estatal la da el proyecto poltico dominante en cada momento
histrico, el cual por momentos asimila, parcialmente, las propuestas alternativas de
otros actores, siempre y cuando las mismas no sean contradictorias con sus intereses, o
bien cuando requiere conciliarse con stos para efectos de ganar un mayor consenso
alrededor de sus polticas.
Finalmente es necesario considerar las dimensiones espacial y temporal en

que se ubican las polticas pblicas, ya que una misma poltica pblica puede tener
diferentes expresiones en distintos momentos histricos o en diversos espacios
nacionales y-o regionales, por las diferentes configuraciones de cada regin en lo
econmico, lo poltico, lo cultural, lo administrativo.
En toda poltica pblica podemos identificar varios momentos, diferenciables

analticamente aunque con una interpenetracin mutua y que conforman un real
proceso que comprende:
a) el surgimiento u origen, entendiendo como tal el momento en que un problema

social hace su trnsito hacia una situacin socialmente problemtica, es percibida
por la sociedad y el Estado institucional y ste debe comenzar a prever respuestas;
b) la formulacin o toma de decisin que es aquel en el cual las instituciones estatales
o el sistema poltico institucional valoran las posibles alternativas, reciben presiones
de los actores con poder (lo ideal sera que todos los actores involucrados pudieran
participar en la definicin), negocian o conciertan y finalmente llegan a la decisin.
Aunque tradicionalmente tenemos la tendencia a pensar que es la denominada
'racionalidad tcnica' la que orienta siempre esta toma de posicin, la verdad es que
en los sistemas polticos reales va a presentarse una fuerte interaccin entre
'racionalidad tcnica' y 'racionalidad poltica' (entendiendo por sta la que se basa
en la negociacin y el acuerdo)
Hay una gran diferencia entre el discurso de la poltica y lo que de l se concretiza.
Siempre se va a encontrar una brecha entre lo que es la intencionalidad de la
poltica y lo que recibe especficamente el ciudadano. Ese proceso se presenta de

manera continua en la gestin pblica.
c) la ejecucin o implementacin es la materializacin de las decisiones anteriormente
tomadas y que involucran instituciones estatales y crecientemente una amplia
participacin ciudadana. Paradjicamente esto hace que la administracin pblica
no sea simplemente un espacio de conflictos inter o intraburocrticos, sino tambin
un espacio para el control ciudadano, lo cual genera tensiones novedosas.
En el proceso de implementacin de la poltica pblica, es decir, de volver realidad
el discurso poltico, va a estar involucrado el personal institucional-administrativo,
pero tambin todas las presiones de los actores polticas y sociales. Toda poltica
pblica implica la existencia de unos sectores sociales que reciben los beneficios y
otros que eventualmente no lo hacen, y cada uno de ellos, a travs de los distintos
mecanismos posibles, intentan o se esfuerzan por presionar a la administracin
pblica. En una visin simplista lo ideal sera que no existieran esas presiones, pero
lo real es que se presentan, el problema es cmo la administracin pblica procesa
esas presiones como algo que forma parte de su permanente quehacer.
d) evaluacin hace referencia a la posibilidad de valorar a posteriori los resultados,
efectos o impactos de la poltica pblica ya sea para introducir correcciones
(reformulaciones o modificaciones en su ejecucin) o para aprender para la gestin
pblica futura. Por lo anterior se debe pensar en un tipo de evaluacin 'formativa' y
no 'sumativa' y para ello es fundamental disminuir el peso de la cultura autoritaria
presente en la administracin pblica, esa que lleva a que todo gerente pblico de
antemano plantea tener respuestas para todos los problemas y en esas condiciones
no hay una posibilidad de que se acepten los errores y que los mismos se
transformen en posibilidades de aprendizaje.
LAPOLTICAPBLICADESEGURIDADYDEFENSA
La seguridad es inherente a la existencia humana, porque implica ser

capaz de responder a las situaciones que pongan en peligro la vida y la integridad en
el presente y el futuro. Parte de la historia de la humanidad est orientada a dar
respuesta a la seguridad, de manera individual o colectiva, incluida la propia
organizacin social y poltica expresada en los Estados-Nacin. Pero, la reflexin
sobre el tema de la seguridad tendi a concentrarse de manera exclusiva en la
seguridad de los Estados, bajo la denominacin de seguridad nacional, olvidando
que tan importante como lo anterior y si se quiere el aspecto central de la seguridad
son las personas que fueron y son la base de dichos Estados.
Toda sociedad requiere un orden para que la convivencia entre sus

miembros pueda desarrollarse. Pero en una democracia ese orden es democrtico y
necesita tambin de unos niveles de seguridad. Ahora bien, la seguridad est en
relacin con las amenazas que pongan en riesgo la vida en sociedad y esto es
directamente proporcional a la vulnerabilidad que la misma tenga. Pretender niveles
de seguridad total, es decir, de riesgo cero no es realista. Es decir, la bsqueda de

seguridad se puede convertir en una utopa, en una obsesin, sino se concibe la
seguridad como parte de un proceso social5.
El problema son dos grandes desviaciones al respecto, que a su vez

reflejan dos concepciones polticas, filosficas y de organizacin de la sociedad. De
una parte, se desvi el tema de la seguridad a pensarla slo en funcin del Estado y
en esa medida, bajo las influencias de la llamada seguridad nacional, propia de la
guerra fra, se consider que el enemigo fundamental de los Estados del mundo
occidental era el comunismo y bajo esta denominacin se incluy todo lo que oliera o
se asemejara a protesta social, critica al comportamiento del Estado y por supuesto
termin considerndose a los propios miembros de la sociedad como amenazas
para el Estado-nacin. Esto deriv en Amrica Latina en la oleada de dictaduras
militares en los aos 60s y 70s y la vigencia de estatutos de seguridad nacional como
eje central de la poltica represiva de los Estados.
En segundo lugar, se desvi a considerar el tema de la seguridad en

trminos exclusivamente militares y entonces se consider que la respuesta a los
problemas de inseguridad era exclusivamente fortalecer el tamao de las Fuerzas
Armadas y organismos de seguridad del Estado y aumentar el gasto militar en
detrimento del gasto social o de inversin.
Y estas dos desviaciones continan teniendo vigencia en el mundo de hoy,

a pesar de que termin la guerra fra y supuestamente el enemigo comunista
desapareci.
Por todo lo anterior es importante, desde los sectores democrticos,

entender que la seguridad no es de ninguna manera el problema, sino eventualmente
la manera como se entiende sta y que no se puede dejar el tema de la seguridad en
manos exclusivas de los sectores ms autoritarios de la sociedad, lo que clsicamente
se ha considerado la derecha poltica. Las opciones polticas democrticas deben
proponerle a sus sociedades alternativas acerca de cmo van a manejar el tema de la
seguridad, tanto la ciudadana, como la pblica y la nacional. Es decir, no hay una
manera nica de entender la seguridad, sino que la misma puede tener modalidades
diferentes.
Evidentemente en el mundo contemporneo la seguridad y la defensa

nacionales deben estar ntimamente relacionados con la idea de seguridad democrtica,
entendida como la condicin en la que diversos grupos, comunidades,
organizaciones sociales consideran que hay un ambiente idneo para la convivencia
5 Ver al respecto: Propositions pour la scurit, AGIR, RevueGeneraledeStrategie, N 10, Paris,
(Printemps 2002)
ciudadana sin que exista peligro del poder de intimidacin y amenaza de dao grave
por parte de grupos criminales ni de ataque por grupos armados, en el que prima el
respeto de los derechos econmicos, polticos y sociales como lo pregonado en un
Estado Social de Derecho y en el que no se presentan inseguridades polticas, sociales
o econmicas suficientemente riesgosas para la estabilidad sistmica, de tal manera
que sientan que pueden actuar libremente en bsqueda de su propio desarrollo
humano y de su progreso colectivo como una sociedad moderna y democrtica 6.
Esto, requiere una Fuerza Pblica (Fuerzas Militares y de Polica) que

disponga de la capacidad militar disuasiva y preventiva suficientemente creble y
que sirva de garante para el conjunto de la sociedad. Pero la seguridad y la defensa,
en una sociedad democrtica debe basarse en una nueva relacin entre Sociedad y
Fuerzas Armadas, marcada por la cooperacin, el respeto mutuo, la estricta sujecin
a las normas constitucionales y legales.
Por ello es importante propiciar la ms amplia discusin con miras a

asumir una concepcin de seguridad y defensa democrticas, construidas con
participacin social y poltica amplias, que nos prepare para una democracia ms
incluyente y legtima y sobretodo para no caer en la miopa que no nos deje ver ms
all del corto plazo, y olvidar que la vulnerabilidad contempornea no se asocia
solamente a aspectos militares.
Sin duda el inters nacional, es la gua para la poltica de seguridad y

defensa, pero en una sociedad democrtica la definicin y delimitacin de ste debe
ser producto de un proceso democrtico y no solamente de especialistas militares,
aunque la contribucin de estos ltimos es importante. Es en la definicin del inters
nacional y en la precisin de la Agenda de Seguridad democrtica que de all se
deriva (amenazas, riesgos y vulnerabilidades y cmo la poltica de seguridad y
defensa los va a abordar) en que se debe materializar el proceso de participacin
social, tanto civil como militar.
La prioridad en las sociedades modernas debe apuntar a lograr una

resolucin pacfica de los conflictos, en sus diversas dimensiones: ciudadana, pblica
y nacional. La seguridad ciudadana y la seguridad pblica estn ntimamente
relacionadas con lograr que el trmite de conflictos en la vida cotidiana estn
mediados por prcticas no violentas, ya sea por mecanismos judiciales o
extrajudiciales, pero legitimados socialmente.
Es verdad que un Estado tiene el derecho y el deber a fortalecer su

capacidad militar, como un factor de disuasin tanto en lo interno como frente a
hipotticas amenazas externas, pero lo que es profundamente errneo es creer que se
6 PNUD talleres del milenio, TallerdeSeguridadDemocrtica, Mimeo, Bogot, 2000

puede renunciar a la dimensin poltica de la bsqueda de seguridad que es la

negociacin o la diplomacia (si se trata de problemas de seguridad externos).
Finalmente, la consolidacin de una sociedad segura, apunta a resolver los

problemas del desarrollo, como la pobreza, el desempleo, la marginalidad, que se
pueden convertir en caldo de cultivo para distintas formas de violencia y de esta
manera generar inseguridad. Por ello la mejor manera de consolidar la seguridad en
una sociedad es combinar adecuadamente, un Estado fortalecido en el marco del
respeto absoluto a la Constitucin y la ley, un estmulo permanente a la solucin
negociada de los conflictos y polticas que apunten a resolver los problemas del
desarrollo de la sociedad.
En las democracias contemporneas, incluidas las de la regin, viene

consolidndose un procedimiento democrtico que involucre la sociedad civil y los
diversos sectores polticos en la definicin de las amenazas y riesgos as como en la
adopcin de las respuestas en trminos de estrategias de poltica. Esto ha llevado a la
reciente tendencia de formular libros blancos de la defensa que recogen estos
ejercicios participativos
Los libros blancos de la Seguridad y la Defensa son un procedimientoyun

contenido a travs del cual las sociedades democrticas buscar, no slo definir su
poltica pblica de seguridad y defensa para un perodo determinado, sino hacerlo a
travs de un proceso de participacin social, de tal manera que la misma sea
legitimada por el conjunto de la sociedad.
Sin embargo, en trminos de la seguridad y la defensa podramos decir, a

riesgo de simplificar, que hemos pasado de un perodo, el de la guerra fra en el
cual el tema estuvo altamente militarizado, es decir, frente a la amenaza hegemnica
global del comunismo la respuesta pasaba por la llamada disuasin mutua
asegurada en la cual la capacidad nuclear jugaba un papel central- y la contencin
militar; en la posguerra fra, por lo menos en su primer momento optimista, hubo
una cierta tendencia a desmilitarizar el tema en la medida en que las amenazas se
diversifican surgimiento de las denominadas nuevas amenazas- en esa tendencia
denominada de securitizacin de las agendas; finalmente en la pos-posguerra fra,
como denomin Colin Powell el perodo que sigue a los atentados terroristas del 11/9
en USA, volvemos a una re-militarizacin del tema, en la medida en que de nuevo se
sita una especie de amenazas hegemnica, el terrorismo de alcance global, y de
nuevo la respuesta parece privilegiar lo militar, la llamada guerra contra el
terrorismo.
Ahora bien, la defensa es una actividad multidisciplinaria que contiene

elementos polticos -domsticos e internacionales- estratgicos, tecnolgicos y
sociales 7 y esto es ms complejo en Amrica Latina, donde no slo existen casos

como el de Colombia y en menor medida Bolivia, en los cuales histricamente no ha
existido una clara diferenciacin entre seguridad exterior asociada a la idea de
defensa tradicionalmente- y seguridad interior, sino que crecientemente y reforzado
por las interpretaciones multidimensionales de las amenazas y de la seguridad, el
tema de la Defensa parece vivir transformaciones importantes y se presenta una clara
tendencia a la bsqueda de nuevas misiones para las Fuerzas Armadas y aparecen
con fuerza el campo de las misiones de consolidacin de la paz promovidas por
Naciones Unidas u otras organizaciones regionales Uruguay es un caso en el cual
cerca del 30% de sus Fuerzas Armadas se encuentran en misiones de paz-;
igualmente aparece el campo de las denominadas nuevas amenazas tales como las
catstrofes de la naturaleza, como uno de orientacin para las Fuerzas Armadas; en
varios pases Mxico, Bolivia8, Colombia- y por presin de USA son involucradas las
Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotrfico, un tema netamente policial y de
orden interno, lo cual les plantea una serie de riesgos posibilidad de contagio con
prcticas corruptas como las que se asocian a una actividad que moviliza tal cantidad de
dinero como el narcotrfico-.
Sobre la influencia de la multidimensionalidad de las amenazas en la

precisin de misiones para las Fuerzas Armadas y especialmente en lo atinente a la
clsica misin de defensa nacional en la regin anotan Carlos Barrachina y Juan Rial,
El concepto de la multidimensionalidad de las amenazas se estableci en la
Asamblea General de la OEA que tuvo lugar en Bridgetown (Barbados) el 4 de junio
del 2002. ste, es producto de las grandes diferencias entre las agendas de seguridad
y los intereses de los pases integrantes de las Amricas. En una solucin diplomtica,
la OEA decidi que todas las amenazas que los estados miembros sealaban como
propias integraran la nueva agenda de seguridad del hemisferio occidental. As, se
defini que temas tan dispares como la lucha contra el SIDA, y los desastres
naturales, que para los pases del Caribe eran una prioridad, entraran a formar parte
de la agenda, con otros temas, como la lucha contra el narcotrfico, o el terrorismo,
que son prioritarios para Estados Unidos o Colombia, o la lucha contra la pobreza,
que fue defendido entre otros por Brasil o Venezuela. La Conferencia Especial de
Seguridad de la OEA, que tuvo lugar en Ciudad de Mxico entre el 27 y el 28 de
octubre del 2003 se encarg de confirmar esta nueva apuesta por ampliar los
conceptos 9.
7 Miguel Navarro Meza, LaConduccinPolticadelaDefensa, 2007.

8 En el actual gobierno boliviano del Presidente Evo Morales hay una directriz tendiente a retirar a
las Fuerzas Armadas de la lucha contra el narcotrfico.
9 Carlos Barrachina y Juan Rial, LosMinisteriosdeDefensaenAmricaLatinaylasconsecuenciasde
la multidimensionalidad de las amenazas; Universidad de Quintana Roo / Peitho Sociedad de

Anlisis Poltico, 2006.
Al respecto, creo que uno podra tomar dos caminos analticos posibles: o
bien partir de un deber ser del rol de las Fuerzas Armadas y en esa perspectiva
considerar que la ampliacin del concepto de amenazas puede abrir la compuerta
para que los militares incursionen en diversas reas de la accin pblica es decir qu
tanto se alejan de lo normativo-, o bien considerar que la especificidad
latinoamericana, con un relativo bajo nivel de amenazas externas, sobretodo asociado
a la marginalidad de la regin en asuntos estratgicos globales y al bajo nivel de
conflictos interestatales, plantea miradas ms heterodoxas del rol a cumplir por las
Fuerzas Armadas en lo relacionado con la seguridad y la defensa.
EL PAPEL DEL MINISTERIO DE DEFENSA DENTRO DE LA ESTRUCTURA

DELESTADOYENLASRELACIONESCIVILESMILITARES
Es necesario comenzar recordando las distintas dimensiones en las cuales

es posible pensar analticamente, pero que son reflejo de la realidad, la relacin entre
civiles y militares en democracia; algunas de las ms relevantes son las siguientes:
1. relacin entre el Estado en su conjunto, el Gobierno legtimamente electo y las

Fuerzas Armadas y Policiales, que conlleva siempre la tensin entre subordinacin
y autonoma de la institucin militar y policial;
2. relacin entre la poblacin civil y las Fuerzas Armadas y de Polica, que se

materializa en la actividad cotidiana de la fuerza pblica y que se mueve en el eje
confianza-legitimidad o desconfianza-incredibilidad;
3. relacin entre el sistema de partidos polticos y las Fuerzas Armadas y de Polica-,

que se expresa en el eje partidismo-apartidismo de la institucin militar y/o policial.
Inicialmente en este documento nos vamos a situar fundamentalmente en

el primer eje de esta relacin.
Sobrelasubordinacindelainstitucinmilitaralosgobernantesciviles
El poder del Estado se fundamenta en una mezcla de consenso y coercin,

pero ste debe ser ejercido dentro de un marco legal y con un nivel aceptable de
eficacia y para la materializacin de ste las Fuerzas Armadas son una institucin
fundamental, que en un rgimen democrtico deben estar subordinadas al poder
poltico civil, quin tiene el derecho y el deber de orientarlas y conducirlas
polticamente en su actuacin.
En toda democracia las Fuerzas Armadas, es decir el poder militar, debe

estar subordinado al poder civil democrticamente escogido10; la democracia, en su

dimensin poltica, conlleva gobiernos electos peridicamente por la mayora de los
ciudadanos, dentro de un sistema de pluralidad poltica, que se rigen por un marco
jurdico pre-establecido, lo que comnmente se denomina Estado de Derecho y en
el cual la funcin de coercin del Estado, a cargo de varias instituciones en el centro
de las cuales se encuentran las Fuerzas Armadas, est supeditada a los gobernantes
civiles que han sido legalmente electos y que derivan una legitimidad a partir de all.
Histricamente, la monopolizacin de la fuerza legtima se puso en prctica para
obtener un orden social y evitar la dispersin de la violencia, y al mismo tiempo tena
que servir para garantizar las normas de la convivencia social11.
La supremaca del poder civil sobre el poder militar en una democracia se

puede entender como la capacidad que tiene un gobierno democrticamente elegido
para definir la defensa nacional y supervisar la aplicacin de la poltica militar, sin
intromisin de los militares...la supremaca civil lleva a eliminar la incertidumbre
respecto de la lealtad de largo plazo de las fuerzas armadas a las autoridades
civiles... 12 Samuel P. Huntington, y otros politlogos norteamericanos
contemporneos, son reiterativos en varias de sus obras al respecto, la necesaria
subordinacin del poder militar al poder civil como pre-requisito de la democracia y
seala que el primer elemento esencial para todo sistema de control civil es la
minimizacin del poder militar; por su parte Robert Dahl aade a las anteriores
formulaciones que el control civil de las fuerzas armadas y la polica es una
condicin necesaria para la poliarqua13.
Pero la subordinacin del poder militar al poder civil conlleva a su vez

responsabilidades mutuas que no siempre parecen estar claras. Al respecto menciona
el socilogo colombiano Eduardo Pizarro: Si uno de los fundamentos centrales de
un rgimen democrtico es el de la subordinacin militar al poder civil, este ltimo
debe ejercer un papel fundamental en el diseo y la conduccin de la poltica militar,
lo cual exige un conocimiento de las fuerzas militares, su historia, sus aspiraciones,
10 Usamos algunos apartes de nuestro libro: Alejo Vargas Velsquez, LasFuerzasArmadasenel

conflictocolombiano, Intermedio Editores, Bogot, 2002.
11 Rut Diamint, Estado y Sociedad Civil ante la Cuestin Cvico-Militar en los 90, en, Rut
Diamint (Editora), Control Civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas,
Universidad Torcuato Di Tella Nuevo Hacer Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires,
1999.
12 En la Introduccin al libro siguiente, Rut Diamint (Editora).
13 Citado en: Felipe Aguero, MilitaresCivilesyDemocracia.LaEspaapostfranquistaenperspectiva
comparada, Alianza Editorial, Madrid, 1995.

su autoimagen14.
En el mismo sentido y enfatizando la necesaria responsabilidad que

tendran las elites polticas de la orientacin de la poltica de defensa y seguridad y
por supuesto de conducir polticamente la guerra, si sta llegare a presentarse, se
expresa el coronel francs Vincent Desportes: El derecho del poltico a conducir la
guerra le confiere deberes y responsabilidades: en primer lugar, el de definir
finalidades, carcter y medios de la guerra... A la poltica igualmente determinar el
carcter del conflicto su intensidad y la naturaleza de los medios empleados-...15.
Clausewitz plantea con gran claridad la necesaria subordinacin de lo

militar a lo poltico: subordinar el punto de vista poltico al punto de vista militar
sera absurdo, porque es la poltica la que ha creado la guerra. La poltica es la gua
razonable y la guerra simplemente el instrumento, no a la inversa; no hay otra
posibilidad que subordinar el punto de vista militar al punto de vista poltico16.
Vincent Desportes seala como esta concepcin, que es uno de los

fundamentos de la democracia, es generalizada en el pensamiento occidental: de
una manera general, la idea de la subordinacin de lo militar a lo poltico est
fuertemente arraigada en el pensamiento occidental; ella constituye en s misma uno
de los fundamentos de la idea democrtica. 17 y citando a Charles de Gaulle seala
el gobierno no debe, ni dejar al comando militar asegurar la conduccin general de
la guerra, ni mezclarse de las operaciones militares, ellas mismas.
Pero igualmente anota las dificultades inherentes a la subordinacin de lo

militar a lo civil; como el control poltico no se da siempre per se. El peso de la
institucin, su natural rigidez administrativa, pueden hacer su control difcil. Es decir,
el sentimiento generalmente compartido por los militares de ser a la vez herederos y
responsables de la perennidad de una herramienta relevante, ms para la Nacin que
para el Estado, de una parte, la especificidad de la tcnica militar que hace su
comprensin delicada y sus razones difciles a juzgar por personalidades exteriores,
de otra, no facilitan la subordinacin poltica.18. Esto evidencia una de las tensiones
siempre presentes en esta relacin entre poder civil y militar.
14 En la presentacin del libro: Atehortua Cruz, Adolfo Len y Vlez Ramrez, Humberto, Estado
y Fuerzas Armadas en Colombia, Tercer Mundo Editores Universidad Javeriana-Cali, Bogot,
1994.
15 Vincent Desportes, Comprendre la Guerre. Strateges y Stratgie, Ed. Economica, Paris, 2000.
(Versin libre al espaol del autor).

16 Karl von Clausewitz, DelaGuerra, Idea Book S.A., Barcelona, 1999.
17 V. Desportes.
18 V. Desportes.
Esta subordinacin en el rgimen presidencialista se da en cabeza del

Presidente de la Repblica y ste la delega en su Ministro(a) de la Defensa; en el caso
del parlamentario se da en cabeza del Jefe de Estado, quien a su vez la delega en el
Primer Ministro y ste en el Ministro de la Defensa .
Esto plantea el tema de la conduccin poltica de la Defensa que, como

bien lo anota Miguel Navarro Meza, la conduccin poltica de la defensa est
directamente relacionada con la agencia gubernamental encargada de tal funcin en
cuanto una conduccin eficiente y eficaz presupone una organizacin, siempre de
rango ministerial, dotada de la estructura, las potestades adecuadas y la capacidad
decisional necesaria para tal fin la conduccin de la defensa necesariamente se
inscribe en el proceso de direccin general y de orientacin de la sociedad que realiza
el grupo poltico que detenta el poder, conforme sus postulados y concepciones. La
conduccin de la defensa entonces, es parte y comparte los principios y orientaciones
generales y especficas de gobierno propias de ese grupo poltico19.
Pero esto conlleva una responsabilidad de parte de los gobernantes civiles,

tener la capacidad y el tacto para orientar polticamente a las Fuerzas Armadas; es
decir, contribuir a disear e implementar la estrategia general como parte de las
polticas pblicas del Estado. La conduccin operativa de las Fuerzas Armadas s
debe ser responsabilidad de los comandantes de fuerza y de la estructura de mando
de las mismas.
Los temas de seguridad y defensa, deben estudiarse y conocerse a

profundidad, para que cada vez existan ms civiles con conocimiento para conducir
polticamente las Fuerzas Armadas, cuando sean funcionarios de un gobierno
democrticamente electo.
Un liderazgo civil eficiente y legtimo de las Fuerzas Armadas requiere

por lo menos de: unas capacidades administrativas; un conocimiento de la
problemtica de amenazas y riesgos existentes y de las respuestas posibles a los
mismos, mucho ms en el mundo contemporneo en el cual el tema de la seguridad
es de absoluta prioridad, y una confianza que se construye en una adecuada relacin
entre civiles y militares. No es suficiente tener la legalidad, es necesario
adicionalmente, que se gane un nivel de confianza y credibilidad para que haya un
trabajo armnico; en esa medida la subordinacin militar al poder civil ser real y el
trabajo complementario. En esto puede incidir negativamente el desconocimiento por
los civiles de las culturas organizacionales que regulan las relaciones al interior de las
Fuerzas Armadas, o lo que otros denominan los protocoles institucionales.
19 Miguel Navarro Meza, LaConduccinPolticadelaDefensa, 2007

Un punto de partida importante puede ser la definicin conjunta, entre

civiles y militares, de la estrategia de seguridad y defensa que precise claramente las
amenazas y riesgos prioritarios, los objetivos y los instrumentos para lograrlos.
Igualmente que defina responsabilidades entre civiles y militares en la gestin y el
cumplimiento de la misma, asumiendo una co-responsabilidad, que es muy
importante por lo menos por dos razones: porque se trata de construir un escenario
de adecuadas y fluidas relaciones y en segundo lugar, porque con frecuencia hay la
tendencia a suponer que las responsabilidades en el parcial cumplimiento de los
objetivos recaen exclusivamente en los militares. Si los civiles son los conductores
polticos de la estrategia de seguridad y defensa, son tambin co-responsables de los
xitos y de sus eventuales fracasos.
Si bien es entendible que despus de una larga tradicin de trabajo

separado entre civiles y militares, es normal que haya tensiones cuando se trata de
asumir efectivamente el control civil en la conduccin de la poltica de seguridad y
defensa, tambin es cierto que saber manejar las relaciones cotidianas, tomando en
consideracin las tradiciones institucionales, ayudara mucho a construir una
relacin necesaria de colaboracin.
SobrelosMinisteriosdeDefensa
Ahora bien, en general el Ministerio de Defensa tiene una ubicacin

constitucional que se sita en el mismo rango de los dems ministerios no hay
mucha tradicin de que existan ministerios de primera y segunda categora-, sin
embargo, esto es solamente la parte formal, la importancia real vara en cada caso y
depende de las mltiples circunstancias en cada sistema poltico.
De otra parte, y en la dimensin ms poltica, en los procesos de transicin

a la democracia vividos en diversas sociedades iberoamericanas, la creacin y
consolidacin de los Ministerios de Defensa han sido un mecanismo fundamental
para reafirmar el control poltico de la institucin civil por los gobernantes electos en
democracia. En relacin con el caso espaol el ex ministro de la defensa del gobierno
de Felipe Gonzlez, Narcis Serra nos seala: Siempre pens que limitarnos a
garantizar la supremaca del poder civil era insuficiente y ms difcil de comprender
por parte de las Fuerzas Armadas que reformas de mayor amplitud. De ese modo,
propuse aadir a este eje de actuacin el de la creacin de un Ministerio de Defensa
potente por un lado y normal en el sentido de funcionar como los dems ministerios-
por el otro. Tambin era necesario iniciar una reformulacin de la doctrina militar
existente, es decir, de la razn de ser de los Ejrcitos; y, por ltimo, una recolocacin
de las Fuerzas Armadas en la sociedad en una doble vertiente; eliminando los
residuos de poder sobre el mbito civil y abriendo a las Fuerzas Armadas a la
sociedad, sobre todo en el campo de la enseanza Haba que poner en prctica el
principio de que las Fuerzas Armadas democrticas no son las que se limitan a
aceptar el sistema democrtico, sino las que se articulan correctamente con el, lo que
quiere decir situar la administracin militar en la administracin del estado y
abandonar las pretensiones de constituir una institucin con ordenamiento jurdico
separado, propias leyes internas y propia autonomaConvertir la junta de jefes de
Estado Mayor, desde su condicin de rgano superior de la cadena de mando, a la de
rgano asesor y consultivo del presidente del gobierno y del ministro de Defensa.
Asignar al presidente del gobierno la definicin de los grandes planteamientos
estratgicos y de poltica militar, pero sobre todo, otorgndole un mando directo y
efectivo al disponer que ejerce su autoridad para ordenar, coordinar y dirigir la
actuacin de las Fuerzas Armadas. De este modo se resolva la ambigedad de las
regulaciones anteriores. Asignar tambin al ministro de Defensa estas funciones,
pero por delegacin del presidente del gobierno y aadir ejercer las facultades
reglamentarias y disciplinarias que las leyes le asignan, para sealar su intervencin
en el mantenimiento de la disciplina20.
Lo anterior, es un buen indicativo de la importancia de valorar el

verdadero rol que los ministerios de defensa juegan en la conduccin de las Fuerzas
Armadas y de la poltica pblica de seguridad y defensa.
Sin embargo, como lo anotan Carlos Barrachina y Juan Rial, en la

mayora de los pases, los ministerios de defensa comandados por civiles no han
cuajado de una forma adecuada. Los militares han resistido la intromisin civil en
sus asuntos, manteniendo en la mayora de los casos su poder intacto a pesar de la
presencia de polticos civiles en las estructuras gerenciales del ministerio-. La
mayora de los libros blancos de defensa que han sido editados, o que estn en
proceso de hacerlo, no han recogido un verdadero consenso social, ni han
representado un esfuerzo de transparencia real al no aportarse datos propios ms
bien se han convertido en instrumento de propaganda de las fuerzas armadas21.
En los pases que hemos tomado en consideracin para este texto,

podemos anotar lo siguiente en relacin con la antigedad en la creacin de los
Ministerios de Defensa:
En siete pases fueron creados antes de la guerra fra (Bolivia, Chile, Ecuador,
Mxico, Paraguay, Repblica Dominicana, Uruguay);
20 Narcs Serra, La reestructuracin de las Fuerzas Militares espaolas, 1976-1989, en,

Ministerio de Defensa Nacional-Escuela superior de guerra-Pontificia Universidad Javeriana, El
PapeldelasFuerzasMilitaresenunaDemocraciaenDesarrolloColombia.MemoriasdelaConferencia
Internacional, Bogot, 2000.
21 Carlos Barrachina y Juan Rial, LosMinisteriosdeDefensaenAmricaLatinaylasconsecuenciasde
la multidimensionalidad de las amenazas; Universidad de Quintana Roo / Peitho Sociedad de

Anlisis Poltico, 2006.
En cinco pases, durante el perodo de la guerra fra (Argentina, Colombia,

Guatemala, Per, Venezuela);
En cuatro pases en la posguerra fra (Brasil, El Salvador, Honduras,
Nicaragua).
Sin embargo, es necesario anotar que en muchos de estos pases antes de

su creacin como Ministerios de Defensa, existieron como estructuras
administrativas del tipo Ministerios de Guerra, o Secretaras Ministeriales adscritas a
la Presidencia.
El otro aspecto a considerar es la relevancia real que puede tener el hecho

de que existan al frente de los Ministerios de Defensa funcionarios civiles. Segn el
Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina de RESDAL, en 2007 tenamos
en la regin Ministros de Defensa civiles en un 60% de los casos, militares en un 33%
de los casos (El Salvador, Guatemala y Mxico) y militares en situacin de retiro en el
restante 7% de los casos. Sin embargo, la presencia de civiles al frente de los
Ministerios de Defensa no significa necesariamente que exista una conduccin civil
de las Fuerzas Armadas, en muchos casos simplemente el Ministro se convierte en un
vocero de las Fuerzas Armadas ante la sociedad para expresar polticamente lo que
a los militares les est vedado expresar por su prohibicin de no participacin en
poltica, pero necesariamente para llevarles a los militares la poltica del gobierno
civil-, o en el mejor de los casos en una especie de intermediario entre las Fuerzas
Armadas y el Presidente y otros poderes pblicos, o en otras ocasiones en un gerente
del sector y del gasto militar.
Al respecto es importante mencionar lo que nos recuerda Carlos

Barrachina y Juan Rial, Ni siquiera en Estados Unidos, que apareci en la regin
como uno de los principales impulsores de la idea de la presencia de ministros
civiles en los noventa, existe una idea clara de lo que significa la direccin poltica
de las fuerzas armadas, y las fronteras que deben o no cruzar los polticos civiles22.
En el caso estadounidense, que debe ser referenciado por la gran importancia que su
ejemplo ejerce sobre la regin, el militarismo social ha crecido preocupantemente a lo
largo del tiempo. Cada vez se consolida con ms claridad en una parte importante de
la opinin pblica de este pas, la idea de que los profesionales militares son los
competentes para resolver problemas tcnicos como son los conflictos blicos en
los que estn implicados los estadounidenses, y se cuestiona la intervencin de
polticos en estos asuntos. De hecho, y a pesar de la retrica democrtica, lo cierto es
que la autonoma del aparato militar en Estados Unidos se incrementa formalmente a
22 Para el caso latinoamericano, y especialmente en temas relacionados con la seguridad y la
defensa, es necesario conocer cuales son las tendencias y las polticas estadounidenses. La
potencia del norte ejerce una influencia muy grande sobre sus vecinos del sur, por lo que
cualquier intento de entender la realidad en esta regin debe contemplar necesariamente el
conocimiento de los cambios de intereses y polticas estadounidenses.
partir de la reforma de la ley Goldwater-Nichols en 1986, al crearse los comandos

conjuntos con la idea de que todos los servicios del ejrcito deben actuar coordinados,
y establecerse que la figura del Jefe de la Junta de Jefes de Estado Mayor se convierta
en asesor directo del presidente, independientemente de la figura del secretario de
defensa 23.
LOS MINISTERIOS DE DEFENSA EN LA FORMULACIN DE LA POLTICA

PBLICA
Para referirnos al papel que juegan los actuales Ministerios de Defensa en

la formulacin de la poltica pblica, es necesario precisar en qu pases de la regin
existe, por lo menos nominalmente, un Libro Blanco de Defensa y al respecto
tenemos lo siguiente: - diez pases en que hay actualmente este documento de
poltica pblica (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Per, Uruguay);
tres pases existen documentos de poltica de seguridad y defensa, aunque no se

trate exactamente de Libros Blancos (Brasil, Colombia, Paraguay);
tres pases donde definitivamente no existe un documento de poltica pblica de
seguridad y defensa (Mxico, Repblica Dominicana y Venezuela), lo cual no
significa que no haya una poltica de gobierno o del Estado al respecto, sino que
su expresin adquiere otras caractersticas al interior del Estado. (Ver Cuadros
Anexos)
Ahora bien, tomado como base las informaciones oficiales disponibles y

consignadas tanto el pgina web de ADEFAL, como en el Atlas comparativo de la
Defensa en Amrica Latina de RESDAL, encontramos lo siguiente en relacin con el
papel que vienen cumpliendo los Ministerios de Defensa en la formulacin de la
poltica pblica de seguridad y defensa:
En cinco pases los Ministerios de Defensa formulan la poltica pblica de

seguridad y defensa (Argentina, El Salvador, Guatemala, Mxico, Venezuela),
sin embargo, es importante anotar que de los anteriores solamente en Argentina
hay un civil al frente del Ministerio, lo cual podra significar muy probablemente
que los militares realmente son quienes formulan la poltica pblica;
En siete pases los Ministerios participan parcialmente en la formulacin de la
poltica pblica (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay, Per, Uruguay),
compartiendo con las Fuerzas Armadas en roles ms o menos protagnicos esta
tarea;
En cuatro pases, los Ministerios no parecen jugar ningn rol relevante, por
ahora, en la formulacin de la poltica pblica (Brasil, Honduras, Nicaragua,
23 C. Barrachina y J. Rial.
Repblica Dominicana). Es probable que en el caso brasilero incida el hecho de

tratarse de un Ministerio de muy reciente creacin, sin embargo no hay que
olvidar que all las Fuerzas Armadas parecen seguir teniendo un amplio campo
de autonoma, desde el proceso de transicin a la democracia.
Lo que parece evidente en la regin es la existencia de una gran debilidad

institucional en la formulacin de la poltica pblica de seguridad y defensa; a esto se
adicional la desarticulacin entre poderes pblicos y polticas de defensa, lo cual se
evidencia en la autonoma que siguen manteniendo las Fuerzas Militares en la
definicin, manejo y tratamiento de algunas de las amenazas a la seguridad nacional,
como tambin, en la incapacidad de los poderes legislativos y dems rganos de
control para supervisar a los aparatos militares lo cual ha conllevado al
mantenimiento de la autonoma militar en diversas materias que deberan ser
competencia exclusiva de las autoridades civiles, dificultando as la puesta en
marcha de una verdadera y efectiva supremacacivil.
Lo que s es claro es que en todos los casos los Ministerios de Defensa

cumplen bsicamente funciones de tipo administrativo y podra decirse que en cierta
medida esa es su funcin primordial.
LOS MINISTERIOS DE DEFENSA EN LA CONDUCCIN DE LA POLTICA

PBLICA
En lo que hace referencia a la conduccin propiamente de la poltica

pblica de seguridad y defensa, tenemos el siguiente panorama:
En tres pases s parece haber una clara conduccin a cargo del Ministerio de
Defensa (Argentina, El Salvador, Guatemala), pero no hay que olvidar que en
dos de ellos se trata de Ministerios dirigidos por militares;
En ocho pases podramos hablar de una conduccin parcial de la poltica
pblica por parte del Ministro de Defensa compartiendo dicha responsabilidad
o bien con los comandos conjuntos o los comandos de fuerza- (Bolivia, Colombia,
Chile, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay);
En cinco pases no se evidencia una conduccin de la poltica pblica por parte
del Ministerio de Defensa (Brasil, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana
y Venezuela).
Ahora bien, esto parcialmente se relaciona con la circunstancia de no

contar en la mayora de los pases con una estructura administrativa adecuada para
formular y conducir la poltica pblica. Al respecto podramos hacer las siguientes
anotaciones:
En siete pases los Ministerios de Defensa s parecen disponer de una adecuada

estructura administrativa para cumplir estas tareas (Argentina, Colombia, Chile,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay);
En cuatro pases se podra sealar que los Ministerios de Defensa disponen de
una estructura administrativa slo parcialmente adecuada para asumir estas
responsabilidades (Brasil, Bolivia, Mxico, Uruguay);
En cinco pases todo parece evidenciar la carencia de un aparato administrativo
suficiente para cumplir estas tareas (Nicaragua, Honduras, Per, Repblica
Dominicana, Venezuela).
Por supuesto, detrs de lo anterior se mimetiza la existencia de mayores o

menores niveles de autonoma de la institucin militar en relacin con los
gobernantes civiles y en ltimas con el poder poltico.
Quiz como lo sealan Barrachina y Rial, Los ministerios de defensa y su

capacidad legal de mando presentan dos tipos diferenciados. Uno de los modelos
existentes indica que hay ministerios que funcionan solamente como enlaces entre
oficinas del poder Ejecutivo y las organizaciones militares, que efectivamente
mantienen autonoma. La prctica indica que esos ministerios son rganos de
administracin y no mandos de las fuerzas armadas. El segundo modelo es el de un
ministerio que conduce efectivamente los organismos militares 24.
LOS MINISTERIOS DE DEFENSA: UN PAPEL FORMAL O UNA

CONDUCCINREALDELAPOLTICADESEGURIDADYDEFENSA?
Es verdad que en la regin se ha presentado una tendencia persistente,

despus del proceso de transiciones de regmenes autoritarios a democracias, de
bsqueda de subordinacin de las Fuerzas Armadas a los gobernantes civiles
democrticamente escogidos. En ese sentido se busca hacer realidad que la
subordinacin del poder militar al poder civil es un principio fundamental en todo
rgimen democrtico. Sin embargo, la experiencia demuestra que no es tan sencillo
lograr esta situacin, en la medida en que las huellas del pasado autoritario dejan
sentir su peso en las, an dbiles, democracias latinoamericanas. Teniendo en cuenta
que la consolidacin democrtica implica la reforma del sector Defensa y el
establecimiento de un rgano que garantice la conduccin civil de las polticas del
ramo, esto es, el Ministerio de Defensa.
Y en ese sentido hay que destacar el esfuerzo, no similar en todos los

pases, por darle un rol central a los Ministerios de Defensa en la subordinacin
militar al poder civil, incluyendo en esto la formulacin y conduccin de la poltica
pblica de seguridad y defensa. Sin embargo, lo que muestra la revisin de los
24 C. Barrachina y J. Rial.
diversos casos nacionales, es que en la mayora de los casos hay un largo trecho por
recorrer para que efectivamente los Ministerios de Defensa materialicen la direccin
poltica de las Fuerzas Armadas y de la poltica de seguridad y defensa.
Una directriz fundamental en todo rgimen democrtico es el principio de

subordinacin de los militares al poder civil, sin embargo, esta situacin no se
presenta en el conjunto de pases Latinoamericanos, por el contrario, lo que se puede
ver es que las Fuerzas Militares mantienen altos grados de autonoma y conservan
muchas de las prerrogativas otorgadas en el marco de los regmenes autoritarios,
entre las dcadas de 60 y el 80.
Es verdad que se ha avanzado, al contar con instancias a nivel ministerial,

pero se requiere que las mismas no slo dispongan de los marcos normativos
adecuados, sino de la estructura administrativa y la capacidad tcnica para cumplir
el papel que se espera de ellas, pero sobretodo se necesita que los Ministerios de
Defensa dispongan de mayor apoyo poltico para que puedan hacer realidad su
funcin de ser los diseadores y conductores de la poltica de seguridad y defensa y
sobretodo el mecanismo de los gobiernos democrticos para efectivamente
subordinar a los militares.
Esta subordinacin tiene dos manifestaciones bsicas: se da de hecho en

las relaciones polticas prcticas y se convierte, por tanto, en una subordinacin
efectiva; o se da a nivel de las normas constitucionales y legales, lo que se convierte
en una subordinacin formal25. La democracia supone la existencia formal y efectiva
de dicha sujecin de las instancias armadas respecto a las instancias civiles. Al lado
de esta, se presenta el concepto de autonoma, que consiste en la capacidad de las
instituciones armadas para definir, de acuerdo con sus valores, sus concepciones, sus
objetivos y sus intereses institucionales, los trminos de su organizacin y su
actividad, as como el tipo de incidencia en el proceso poltico26. La autonoma hace
referencia a determinados niveles de desarrollo y fortalecimiento institucional en
relacin con procesos de aislamiento corporativo respecto de la sociedad.
La tendencia en Amrica Latina en general, que slo muy lentamente

comienza a revertirse, ha consistido en que la seguridad y la defensa se conciben y se
desarrollan como temas privilegiados de las Fuerzas Armadas y ha sido tratado casi
exclusivamente por sta en manos de cuerpos militares, debido al abandono de las
elites polticas de la regin del tema.
25 Andrs Dvila Ladrn de Guevara, Eljuegodelpoder:historia,armasyvotos, Bogot: CEREC,
Ediciones Uniandes, 1998.

26 Ibdem.

Transformacionesfuncionalesycontinuidad
institucional:laadministracindela
DefensaenMxico

RalBentez
UniversidadAutnomadeMxico
MXICOENELCONTEXTOLATINOAMERICANO
Comparado con gran parte de los pases democrticos occidentales,

tanto desarrollados como sub-desarrollados, en Mxico el Estado no ha tenido una
evolucin hacia la democracia similar en todas sus estructuras. La reforma del
Estado es muy profunda en lo econmico (aunque hay nichos no reformados, como
las leyes del petrleo), hay partes del Estado que mantienen grandes cuotas de
autonoma corporativa (por el peso de los sindicatos), y hay partes casi totalmente
democratizadas como las leyes electorales. Entre los segmentos menos
democratizados est la defensa. La razn es que Mxico es el pas que tiene la
Constitucin vigente ms antigua de Amrica Latina (1917), las leyes la escribieron
los militares revolucionarios triunfantes, y ellos desde el inicio resguardaron
grandes cuotas de autonoma para las fuerzas armadas.
Por lo anterior, el debate principal en Mxico no se da en torno a la posible

reforma del Estado en materia militar, pues ninguna fuerza poltica ha incorporado a
su agenda poltica o legislativa el tema de la defensa. Esto marca una diferencia muy
importante con respecto a otros pases de Amrica Latina. La razn es que en Mxico
la transicin a la democracia no est condicionada por el tema militar como si lo est
en casi todos los pases de Amrica Latina-. Ello se debe a que el punto de origen de
la transicin no fue un gobierno militar, sino un gobierno civil. Por ello el debate se
orienta bsicamente en torno a las misiones de las fuerzas armadas. A pesar de lo
anterior, de forma muy gradual y lenta, se puede hablar de que si se est dando una
transicin en las estructuras militares1.
El fin de la guerra fra ha impactado de forma muy notable en los

conceptos de seguridad nacional en todos los pases de Amrica Latina. En Mxico se
da este fenmeno de igual manera. Ello conduce a que las doctrinas de defensa,
misiones, estructura y organizacin de las fuerzas armadas tambin se transforme.
De misiones polticas se pasa a misiones tcnicas, pero siguen siendo misiones
internas. Estas funciones bsicamente son policacas, de guerra al narcotrfico y
crimen organizado, y en sustitucin debido a carencias de otras agencias del poder
civil.
En relacin a los desafos nuevos a la seguridad nacional, desaparece el

enemigo interno como sujeto poltico, y vuelve a ser predominante el enemigo
interno como sujeto econmico y social (la pobreza), ubicando los desafos en las
transformaciones estructurales para responder a las necesidades de la poblacin. De
igual manera, se desvanece el enemigo externo poltico (comunismo) y aparecen
nuevos desafos externos (nacionalismos, ideologas y religiones excluyentes y
fundamentalistas), y conflictos no resueltos como la definicin de la nacin en
pases con elevados porcentajes de poblacin indgena (Guatemala, Bolivia, Per,
Mxico).
Debido a los anteriores cambios, tambin se modifica la relacin existente

entre la seguridad nacional y las fuerzas armadas. Por ello, en todos los institutos
castrenses del continente se estn viviendo procesos de reforma y reestructuracin
muy profundos. Este fenmeno se debe a la forma como han sido afectados los
ejrcitos con el fin de la guerra fra. Hay pases donde reducen su influencia poltica,
sus funciones, sus misiones y sus efectivos: Nicaragua, El Salvador, Argentina, Cuba,
Panam -donde desaparecieron como institucin-2, Brasil, y Guatemala. En los pases
andinos, al contrario de la tendencia general, los militares han aumentado su
influencia por desafos producto de situaciones nuevas de ingobernabilidad: Per,
Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia. Esta creciente presencia e influencia se debe
en Per a la aparicin de grupos armados con ideologa fundamentalista indigenista
y mtodos de accin terroristas, y en el caso de Venezuela, a los cambios que estn
sufriendo su sistema poltico. En otros pases han cambiado muy rpidamente las
funciones de los militares: en todo Centroamrica (donde han avanzando
1 Jordi Dez e Ian Nicholls, The Mexican Armed Forces in Transition, StrategicStudiesInstitute,
Carlisle Barracs, 2006.

2 En Panam se transform el ejrcito en polica, producto de la intervencin militar de Estados
Unidos en diciembre de 1989.

notablemente las nociones de seguridad democrtica en lo interno, y de seguridad

colectiva subregional) y en Brasil. Tambin se observa un cambio muy profundo de
su doctrina, incluso a nivel constitucional: El Salvador, Nicaragua, Chile, Brasil,
Guatemala, Argentina.
Aunque la misin fundamental se mantiene: la defensa de la soberana, las

misiones de seguridad interna siguen siendo la principal prioridad operativa de los
ejrcitos, con la excepcin de Argentina y en menor medida Chile y Uruguay3. Por
todo lo anterior, a fin de siglo se observan nuevas misiones en la accin de las fuerzas
armadas (no en todos los pases aparecen de forma simultnea). En algunos casos
estas misiones no son nuevas, pero cambia el eje gravitacional de accin de las
fuerzas armadas (como la guerra contra el narcotrfico) y tambin la estructura
organizativa de los ejrcitos se transforma para enfrentar los nuevos desafos.
Despus del 11 de septiembre de 2001, el combate al terrorismo internacional,
principalmente el de origen islmico radical, se vuelve otra prioridad. En la
Conferencia Especial sobre Seguridad, organizada por la OEA los das 27 y 28 de
octubre de 2003 en Mxico, se enuncian un gran listado de amenazas, algunas de las
cuales corresponde enfrentar a las fuerzas armadas. Entre las principales amenazas a
la seguridad estn:
1. El terrorismo, el crimen organizado trasnacional, el narcotrfico, la corrupcin,

el lavado de activos financieros, y el trfico ilcito de armas;
2. la pobreza extrema y la exclusin social;
3. los desastres naturales y los de origen humano, el VIH-SIDA;
4. la trata de personas;
5. los ataques a la seguridad ciberntica;
6. el transporte de materiales peligrosos; y
7. la posesin de armas de destruccin masiva por terroristas4.
De estas amenazas a la seguridad, slo un conjunto de ellas corresponde a

las fuerzas armadas enfrentarlas. Por ello, las fuerzas armadas en su accin cotidiana,
asumen nuevas misiones que se agregan a las tradicionales. As, las misiones de las
fuerzas armadas a inicios del siglo XXI en Amrica Latina son5:
3 Slo en Argentina est prohibido a las fuerzas armadas la realizacin de misiones internas,
ello se debe al cuestionamiento generalizado por la masiva violacin de derechos humanos.
4 OEA, Declaracin sobre Seguridad en las Amricas, Mxico, 28 de octubre de 2003.
(www.oas.org/documents/spa/DeclaracionSecurity).
5 En el lenguaje militar oficial, las fuerzas armadas tienen una misin fundamental, la defensa
externa, y gran cantidad de tareas, sin embargo, estas tareas al volverse permanentes,
modifican el entrenamiento, adquisicin de equipo, presupuesto y organizacin, por lo que
nosotros las entendemos como misiones.
1. Defensa de la soberana (territorio). Misin constitucional bsica en todos los

pases. En trminos generales se han resuelto la mayora de los diferendos
fronterizos mediante licitacin y mediacin internacional, aunque que quedan
por resolver algunos conflictos terrestres y navales. Los conflictos fronterizos y
las amenazas de enfrentamiento entre naciones que comparten fronteras fueron
las causas principales de las carreras armamentistas sub-regionales.
2. Integracin y comunicacin del territorio. Esta misin se dio en casi todos los
pases durante el siglo XIX y el XX, por las deficiencias de las estructuras de
comunicacin. Actualmente esta misin sigue siendo crucial para Brasil, por la
necesidad de integrar la regin amaznica y evitar una posible tendencia
autonmica en esa regin6.
3. Seguridad colectiva en tres niveles: mundial, hemisfrica, regional. Preparacin
de fuerzas de mantenimiento de paz7.
4. Contrainsurgencia, como continuacin de la estrategia contra el comunismo
durante la guerra fra. Actualmente slo sigue vigente en Colombia, y en menor
medida en Per.
5. El activismo poltico se reformula como misin. Se reduce en casi todo el Cono
Sur y Centroamrica. Se ampla de forma directa en Venezuela y Ecuador.
6. Modernizacin tecnolgica (es parte de la nueva profesionalizacin), por
ejemplo, guerra electrnica (ejrcitos de Amrica del Sur) y adquisicin de armas
convencionales modernas (los programas de modernizacin del equipo areo y
naval en Chile). La guerra contra el narcotrfico en una modalidad (intercepcin
area y naval) se adapta a la guerra electrnica.
7. Proteccin de la poblacin civil ante desastres naturales. Esta es una modalidad
muy importante en Mxico, Centroamrica y el Caribe. Se puede considerar una
misin humanitaria.
8. Lucha contra el separatismo territorial potencial y por una ampliacin de
derechos de territorialidad (Bolivia).
9. Lucha contra el terrorismo: exgeno (colaboracin principalmente en el nivel de
inteligencia y despliegues disuasivos de fuerzas, por ejemplo en la regin
denominada Triple Frontera) y endgeno en el caso de Colombia y Per.
10. Lucha contra el narcotrfico (Mxico, Centroamrica, Caribe y pases andinos)8.
6 Anthony Hall (editor), Amazonia at the Crossroads. The Challenge of sustainable development,
Institute of Latin American Studies, London, 2000.
7 15 pases de Amrica Latina han participado con personal policaco o militar en operaciones
de mantenimiento de paz de la ONU hasta inicios de 2007: Antigua y Barbuda, Argentina,

Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El
Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguay, Per,
Repblica Dominicana, Santa Lucia, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. De
estos pases sobresalen como contribuyentes Uruguay, Brasil, Argentina, Chile, Bolivia,
Guatemala y Per. Entre ellos, hacia 2007 han dejado de enviar policas o militares, por diversas
razones, Mxico, Cuba, Colombia y Venezuela. Ver www.resdal.org/atlas/, el captulo: La
participacin en misiones de paz.
11. Responsabilidad de colaborar o realizar de forma directa la seguridad pblica9.

12. Actividad empresarial: institucional y a nivel individual (Cuba, Nicaragua,
Honduras y Ecuador).
13. Defensa de los recursos naturales. Muy importante en Mxico y Brasil.
14. Imparticin de campaas de salud, educacin, etctera (accin cvica o labor
social). Esta es muy importante en Mxico.
15. Actividades de inteligencia. Todos las fuerzas armadas tienen sus propios
sistemas de inteligencia (seccin segunda en casi todos los pases), pero en
muchos pases participan de forma importante en los sistemas de inteligencia
civiles.
De estas 15 misiones, las fuerzas armadas mexicanas realizan las siguientes:
1. Defensa externa.
2. Integracin y comunicacin territorial.
3. Contrainsurgencia.
4. Modernizacin tecnolgica. Se est planteando esto con mucho nfasis para
fortalecer la guerra al narcotrfico.
5. Proteccin de la poblacin civil ante desastres naturales.
6. Lucha contra el terrorismo (en el nivel de inteligencia).
7. Guerra al narcotrfico.
8. Seguridad pblica.
9. Defensa de los recursos naturales10.
10. Accin cvica.
11. Actividades de inteligencia.
Las fuerzas armadas mexicanas no participan en esquemas activos de

seguridad internacional (misin 3), no realizan activismo poltico abierto (aunque
tienen un peso poltico muy importante, misin 5), en Mxico no hay ningn
planteamiento de separatismo territorial, ni realizan actividades empresariales
significativas, fuera del mbito de la industria militar de abastecimiento propio
(misin 12).
8 Ver Coletta A. Youngers y Eilen Rosin (editoras), Drogas y Democracia en Amrica Latina,
WOLA, editorial Biblos, Buenos Aires, 2005.
9 El impacto de esta misin en las fuerzas armadas vase en Rut Diamint, Estado y sociedad
civil ante la cuestin cvico-militar en los 90, en Rut Diamint (editora) Controlcivilyfuerzas
armadasenlasnuevasdemocraciaslatinoamericanas, pp. 43-45. Ver tambin Lilian Bobea (editora),
Entreelcrimenyelcastigo.SeguridadciudadanaycontroldemocrticoenAmricaLatinayelCaribe,
Woodrow Wilson Center, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, Venezuela, 2003.
10 Una de las actividades ms importantes del ejrcito es la produccin de rboles. De 2001 a
2003 se produjeron 80 millones de rboles por parte de SEDENA. Ejrcito y Fuerza Area
Mexicanos, SEDENA, Mxico, sin fecha, p. 48.
La polmica sobre la accin de las fuerzas armadas para responsabilizarse

de algunas de estas misiones surge en el nivel de las realidades nacionales y la
sugerencia para asumir stas misiones por otros ejrcitos, bsicamente por el de
Estados Unidos. Las misiones internas se realizan por las fuerzas armadas por la
debilidad de las instituciones civiles (en casi todos los pases se da en el nivel de la
seguridad pblica). Por ello, las misiones se deben de analizar con el siguiente
desglose de importancia:
1. Cules son constitucionales en cada pas.

2. Misiones que, sin ser constitucionales, son positivas (para la Nacin, el Estado
o la Poblacin).
3. Misiones que son cuestionadas por la poblacin.
4. Misiones desarrolladas por presin internacional.
Dependiendo de cmo enfrentan las fuerzas armadas estas misiones, se

habla de pases que estn en proceso de desmilitarizacin y otros que viven
fenmenos de militarizacin. La forma cmo se definen las misiones determina el
nivel de profesionalizacin de las fuerzas armadas. En ese sentido un ejrcito se
profesionaliza si sus misiones se acoplan a su profesin, o sea, se circunscriben al
mbito de la defensa de la nacin, y poco a poco dejan de realizar tareas no
militares 11 . Se supone que en un contexto de democracia, el tipo ideal de
democratizacin se orientar a cambiar las misiones, llegando a lo que se entiende
por un militar post-moderno 12. Sin embargo, este esquema est lejos de darse en
Amrica Latina y Mxico. Por ello, la realizacin de misiones internas, que en esencia
son civiles, puede ser un elemento que acte en contra de la profesionalizacin de
las fuerzas armadas mexicanas, principalmente del ejrcito13.
Los pases que viven procesos de desmilitarizacin reducen sus efectivos y

se da la salida de las instituciones militares de la tradicional tutela poltica del
aparato del Estado, como en Amrica Central despus de los conflictos civiles y en
Amrica del Sur. En muchos casos la nueva militarizacin se da por el deterioro de la
seguridad pblica, debido a que los cuerpos policacos son notablemente ineficaces.
Tambin donde prevalecen movimientos armados de izquierda y-o guerrilleros, las
fuerzas armadas continan teniendo actividades importantes (Colombia y en menor
medida Per). Igualmente la militarizacin se da para hacer ms eficaz el combate al
narcotrfico (Mxico, Ecuador, Bolivia, Colombia y Centroamrica), o por la re-
aparicin de movimientos armados (Mxico en los estados de Chiapas y Guerrero, y
11 En Mxico la Constitucin autoriza realizar actividades de defensa interna y paz social.

12 Jaime Garca, El militar postmoderno en Amrica Latina, en Security and Defense Studies
Review, Vol. 2, Summer 2002.
13 Esto es analizado a detalle en Roderic Ai Camp MexicosMilitaryontheDemocraticStage, CSIS,
Praeger Security Internacional, Westport, Connecticut, 2005 (ver captulo Civilian Missions:
Redefining Civil-Military Relations?, pp. 99-120).
por la reaparicin de la actividad de sabotaje a la infraestructura por parte del grupo

armado Ejrcito Popular Revolucionario EPR-). Es importante tener presente que
esta nueva militarizacin es diferente de la poca de la guerra fra, pues no implica
ruptura del orden constitucional, sujetndose las fuerzas armadas a los poderes
constitucionales legalmente establecidos. Esto se observa en todos los casos. En
Mxico se ha hablado de una significativa militarizacin discursiva desde el nivel
presidencial, para enfrentar al narcotrfico desde el cambio de gobierno en diciembre
de 2006.
ELPROCESODETOMADEDECISIONESENDEFENSA
Los militares en Mxico disearon las reglas de entrega del poder de la

presidencia a los civiles (1946), y construyeron mecanismos para que hubiera
armona y equilibrio entre la presidencia y las fuerzas armadas. Estos mecanismos en
su mayora son informales, y se basan en la soledad del presidente al interactuar con
los militares, lo que les otorga a ellos gran dosis de autonoma14. De igual manera,
para evitar la concentracin de poder entre las fuerzas armadas, la estructura qued
dividida desde 1939 en dos: La Secretara de la Defensa Nacional (SEDENA), que
incluye al ejrcito de tierra y la fuerza area, y la Secretara de Marina, (SEMAR)
responsable de la conduccin de la fuerza naval. Con la siguiente estructura, en el
gabinete de gobierno, existen dos ministros militares en activo, de un total de 18
secretarios de Estado (al que hay que agregar al Procurador General de la Repblica
y al Jefe del Estado Mayor Presidencial, que lgicamente tambin es militar en
activo)15.
As, en su nivel superior, la estructura de la administracin y el comando

de la defensa en Mxico opera de la siguiente manera:
1. Comandante en jefe: presidente de la Repblica.

2. Mxima autoridad militar: Secretario de la Defensa Nacional
3. Segunda mxima autoridad militar: Secretario de Marina
4. Tercera mxima autoridad militar: Jefe del Estado Mayor Presidencial
No existe Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Tampoco

existe Ministerio de la Defensa, en el sentido democrtico del trmino, conducido por
14 Nunca en las oficinas de la presidencia de la Repblica se construy una burocracia con

conocimiento del tema militar para respaldar al presidente en sus decisiones hacia las fuerzas
armadas, ni se acumul documentacin relativa a la defensa.
15 La pgina web de la presidencia incluye que el gabinete legal est constituido por 20
funcionarios. 18 secretarios de Estado ms el procurador general de la Repblica y el jefe del

Estado Mayor Presidencial. Ver www.presidencia.gob.mx/gabinete/legal (consulta, 12 de
octubre de 2007).
civiles, y responsable de la planeacin poltica y administrativa de las fuerzas

armadas. Hay que sealar que la conduccin del presidente sobre las fuerzas
armadas se realiza de manera personal, pues en la presidencia no existe una oficina
especializada, que opere como enlace permanente16. De lo anterior, el elemento de
fortaleza en dicha relacin es la lealtad y subordinacin17. El principal elemento que
define la relacin civil-militar es la lealtad. Mxico es el pas de Amrica donde
menos amenazas de golpe de Estado, insubordinacin o indicios de rebelda
provienen de las elites militares18. Por ello, en la presidencia de la Repblica no se
considera un cambio en la estructura, pues la lealtad implica subordinacin y
apoliticidad. La conduccin casi personalizada del presidente sobre las fuerzas
armadas deriva de la propia Constitucin. El Artculo 89 (facultades del presidente)
de ocho facultades mencionadas, slo dos involucran al Congreso (Facultad IV,
nombrar a coroneles y generales -y equivalentes en la Armada- con aprobacin del
Senado; y Facultad VIII, Declarar la guerra, previa Ley del Congreso de la Unin) 19.
LA (AUSENCIA DE) TRANSPARENCIA INFORMATIVA Y LA INTERACCIN

CIVILMILITAR
Uno de los elementos centrales de la autonoma militar de Mxico es el

aislamiento de los militares del resto de la sociedad civil. Las fuerzas armadas, por
ejemplo, no hacan pblicos sus informes anuales de labores ante el presidente, que
en teora deba ser ledo, avalado, aprobado y debatido en el Congreso. En ninguna
biblioteca pblica de Mxico es posible consultar los informes de actividades de los
dos ministros militares, o del Estado Mayor Presidencial. Este secretismo fue la norma
vigente durante el siglo XX. A lo anterior se agrega que los archivos de la presidencia
son inexistentes, cada presidente al trmino de su responsabilidad, se lleva a su casa,
o lo deposita en alguna biblioteca, el archivo de la presidencia, y no hay proceso de
entrega-recepcin de documentos. Con lo anterior, si los militares slo reportan al
presidente, y este no deriva la documentacin a alguna biblioteca o fondo
documental donde se archiven los documentos, hay un gran vaco informativo sobre
16 Desde que el Congreso emiti la Ley de Seguridad Nacional de 2005, en la presidencia est
instalada la Secretara Tcnica del Consejo de Seguridad Nacional, con funciones de apoyo al
presidente en materia de seguridad nacional. As, en materia de defensa la labor de enlace se
enmarca en esta oficina.
17 El Artculo 3 de la Ley de Disciplina del Ejrcito y Fuerza Area, y el de la Armada seala: La
disciplina es la norma a que los militares deben ajustar su conducta; tiene como base la
obediencia, y un culto concepto de honor, de la justicia y de la moral por el objeto, el fiel y
exacto cumplimiento de los deberes que prescriben las leyes y reglamentos militares. Tomado
de Carlos E. Alejandro, DerechoMilitarMexicano, Ed. Porra, Mxico, 2005 (tercera edicin), p.
150.
18 Esta hiptesis es vlida desde que se estabiliz el sistema poltico mexicano despus de la
revolucin, en 1929, y hasta la fecha.

19 C. E. Alejandro, Derecho Militar Mexicano, pp. 34-35. Es notoria la ausencia de mencin al
poder judicial.
la actividad de las fuerzas armadas. Este elemento comenz a transformarse en el

ao 2000. Las dos secretaras de Estado abrieron su pgina web (siendo las ltimas en
abrir los portales de internet entre el conjunto de las secretaras de Estado), sin
embargo, la informacin contenida en las pginas web no es sustancial, y se refiere a
elementos histricos, efemrides, y cables de prensa. En ellas se divulga la estructura
de las secretaras de Estado, y recientemente se ha hecho pblico uno de los secretos
mejor guardados entre los militares: los salarios. En el caso de la SEMAR, desde el
2001 se incluye en la pgina web el informe de labores del secretario. En el caso de la
SEDENA el Informe Anual de labores se incluy en el portal de internet en 2007. Sin
embargo, la presin por la transparencia informativa es creciente desde el mbito
civil (tanto poltico como societal), adems de la presin internacional por la
transparencia. En el caso del Estado Mayor Presidencial, en el ao 2005 dio un pas
sin precedentes al divulgar un libro con su historia, estructura, armamento, personal,
salarios, y esta obra asimismo es de consulta abierta en el portal web de la
presidencia de la repblica20.
La Armada de Mxico en 2004 divulga un primer libro en 200421, y en 2006,

se complementa este esfuerzo con la publicacin ArmadadeMxico:RetosyDesafos22.
La Secretaria de Defensa Nacional public un libro (en 2003-2004) de divulgacin23,
en donde se narran en detalle las misiones del ejrcito y la fuerza area. A la par, en
el ao 2005, todas las secretarias de Estado editaron un libro institucional bajo el sello
del Fondo de Cultura Econmica, y en dichas publicaciones se resumen las misiones,
doctrina y estructura24. Mediante estas publicaciones, se trata de solventar las crticas
provenientes desde la sociedad civil y del exterior, acerca de que no hay un Libro
BlancodelaDefensa. En este sentido, la apertura de las fuerzas armadas es gradual,
est aun lejos de la gran mayora de los pases latinoamericanos, donde se han
publicado Libros Blancos, pero se avanza, por presin externa a las instituciones, a la
apertura informativa de forma gradual.
LOEXTERNOYLAEVOLUCINDELOSMILITARESMEXICANOS
El factor externo ha sido uno de los elementos que han operado como
catalizadores de la evolucin de las fuerzas armadas mexicanas. La ideologa
20 EstadoMayorPresidencial.CumplirconInstitucionalidad, Estado Mayor Presidencial, Presidencia
de la Repblica, Mxico, 2005.

21 Armada de Mxico LibrodePolticasdelaArmadadeMxico, SEMAR, Mxico, enero de 2004
22 Armada de Mxico ArmadadeMxico.RetosyDesafos, SEMAR, Mxico, 2006.
23 Ejrcito y Fuerza Area Mexicanos, SEDENA, Mxico, sin fecha (sin ISBN). Este libro est
editado en 2003-2004, pero no es de divulgacin pblica, y no tiene registro bibliotecario.

24 LaSecretaradelaDefensa Nacionaleneliniciodeunnuevosiglo, FCE, Mxico, 2005 (coleccin
editorial del gobierno del cambio); ArmadadeMxico:compromisoyseguridad, FCE, Mxico, 2005

(coleccin editorial del gobierno del cambio).
militar25 mexicana se basa en el Anti. En el siglo XIX se construyeron tres conos

anti: 1) Anti-imperio espaol (superado con el triunfo militar de los liberales (1857),
que signific a su vez el triunfo ante los conservadores y el clero, consideradas estas
dos fuerzas las herederas de la colonia); 2) Anti-Francia, debido a la invasin-
ocupacin francesa, y el consecuente triunfo de los liberales mexicanos que logran
expulsar a la fuerza de ocupacin y desmantelar el Imperio de Maximiliano de
Habsburgo (1867), y; 3) Anti-Estados Unidos, derivado del sentimiento de despojo
producto de la guerra de 1847-1848. Este sentimiento Anti, fue superado
exitosamente en el caso de Espaa y Francia, debido a que Espaa nunca tuvo fuerza
para intentar una reconquista, ms all de intentos fallidos que concluyeron en 1829,
y con un dbil respaldo a Francia en 1860-1861. Hacia Francia, la resistencia a la
ocupacin francesa le permiti a Mxico construir un nacionalismo positivo: es
posible expulsar a un invasor. Por ello, en la memoria colectiva de los mexicanos,
transmitida a travs del sistema educativo, lo anti-estadounidense lo
antiestadounidense es el eje ideolgico para lograr la unidad nacional.
As, en el siglo XX slo queda un Anti. Esto se refuerza en todo el proceso

de educacin militar. Sin embargo, en la relacin militar Mxico-Estados Unidos, se
da un zigzag de conflicto-cooperacin constante. Los elementos de cooperacin, que
son los que han influido en los procesos de modernizacin de las fuerzas armadas, se
dan de forma constante desde la segunda guerra mundial. Esto fue importante
durante la segunda guerra mundial y sus consecuencias en la evolucin del
fenmeno de despolitizacin gradual y desmilitarizacin del Estado y el presupuesto,
consolidado en 1946 con la eleccin del primer civil como presidente. De igual
manera, otro periodo que reformul notablemente la doctrina de las fuerzas armadas
fue la guerra fra, aunque Mxico no fue un entusiasta seguidor de las estrategias
anticomunistas. Mxico no asimil la parte de la doctrina de seguridad nacional que
enfatiza la preeminencia del rol de los militares sobre los civiles. Se debi a que
nunca fue considerada seriamente la ejecucin de un golpe de Estado, debido a la
solidez del sistema poltico. En otras palabras, nofuenecesario.
En Mxico el anticomunismo se implement de forma sui generis. Se

combati a la izquierda (legal y armada) con recursos internos, casi sin cooperacin
internacional, y bsicamente con elementos polticos, no militares. Se privilegi a la
inteligencia y la accin cvica26. As, las fuerzas de izquierda nunca lograron construir
fuerzas militares guerrilleras con capacidad de desafiar al Estado de forma integral.
Slo lograron establecerse como clulas urbanas (desmanteladas en su gran mayora
por los sistemas de inteligencia), y pequeos destacamentos rurales, cuya principal
presencia se dio en el estado de Guerrero. La diferencia con Amrica Latina es que se
25 Entendemos el trmino ideologa como algo ms all de la doctrina y los elementos que se
transmiten en el proceso de educacin militar.
26 Roderic Ai Camp, Generals in the Palacio. The Military in Modern Mexico, Oxford University
Press, New Cork, Oxford, 1992, p. 84.

combati al comunismo sin respaldo de Estados Unidos, y la izquierda tampoco se

vincul de forma importante con movimientos similares 27 . En otras palabras, el
nacionalismo tambin se dio en la forma de hacer la revolucin y la
contrarrevolucin. En ello, las fuerzas armadas fueron decisivas en el mbito rural,
por combatir con recursos propios a las guerrillas. Esto marca una diferencia
sustantiva con el resto de Amrica Latina, y explica una especie de doctrina
nacionalista autosuficiente de sobrevivencia, que es el principal sostn para tener
reservas para colaborar con Estados Unidos hoy en da. En otras palabras, cada quien
debe hacer su trabajo y enfrentar a sus enemigos, y no pedir, o pedir la menor
cantidad posible, de respaldo para enfrentar un enemigo. De esta forma, el factor
externo como amenaza se resume de la siguiente manera:
ENEMIGOSMILITARESDEMXICOENELSIGLOXIX:ESPAA,FRANCIAY
ESTADOSUNIDOS
EnemigosmilitaresdeMxicoenelSigloXX
1. Estados Unidos (constante). Es importante aclarar que Estados Unidos, en la

ideologa militar mexicana, es un cmulo de contradicciones, van desde el
enemigo ambicioso imparable, hasta la admiracin por ser el mejor ejrcito del
mundo; oficialmente Estados Unidos dej de ser enemigo desde la dcada de
1980, pero el sentimiento antiimperialista transmitido en las escuelas militares
permanece.
2. El Clero (1926-1929), debido a la llamada guerra cristera contra la revolucin.
3. Alemania y Japn (1940-1945);
4. El ejemplo de la revolucin cubana (no Cuba como Estado) (1959-1970);
5. Centroamrica. Tanto los movimientos armados revolucionarios, como los
esfuerzos militares contrarrevolucionarios y sus secuelas (principalmente
provenientes de Guatemala) (1979-1992).
6. Los movimientos armados revolucionarios mexicanos que tuvieron vida entre
1960 y 1980, de los cules an permanecen remanentes marginales, como el EPR.
Enemigos militares de Mxico a inicios del siglo XXI. Mxico no tiene enemigos
estatales,sonamenazasirregulares
1. El crimen organizado, principalmente el narcotrfico (real). Este es un enemigo

intermstico. Es una fuerza irregular y no estatal.
27 Cuba nunca respald a las guerrillas mexicanas. Esto fue en reciprocidad hacia Mxico, por
no haber roto relaciones diplomticas con Cuba en los aos sesenta.

2. El terrorismo externo (hipottico). Este es un enemigo en solidaridad con

Estados Unidos, debido a los estrechos vnculos econmicos, sociales y polticos
con ese pas28.
3. El posible terrorismo interno (si la agrupacin Ejrcito Popular Revolucionario
EPR-, u otras afines, similares o conexas, iniciaran una campaa militar
constante contra el Estado mexicano).
En la actualidad, dos son los principales elementos externos que ejercen

influencia decisiva sobre las fuerzas armadas mexicanas: la relacin militar con
Estados Unidos; y la creciente solicitud y presin de la ONU y de gran cantidad de
pases para que Mxico participe de formaactiva (militar) en el sistema de seguridad
internacional. Otros elementos internacionales tienen influencia indirecta sobre las
fuerzas armadas mexicanas. Los tres principales son, primero, el ejemplo de la
construccin de sistemas colectivos de seguridad y defensa de la Unin Europea; el
segundo es la forma como Canad participa en sistemas colectivos de seguridad y
defensa bilaterales con Estados Unidos, y el posible fortalecimiento de la cooperacin
militar con Mxico, debido al incremento notable de las relaciones desde la firma del
TLC en 1994 29 , y, el tercero, en Amrica Latina el ejemplo de cooperacin,
establecimiento de medidas de confianza mutua, e incluso realizacin de operaciones
militares conjuntas (bajo el amparo de la ONU o entre distintos pases)30. En Amrica
Latina se habla de que, poco a poco, se estn construyendo polticas de defensa con
elementos comunes y cooperativos31 . El caso de la operacin Minustah en Hait,
implementada desde 2004, opera cada vez como un testcase que se usa en Mxico
para ejercer presin para la salida de las fuerzas armadas en operaciones de paz32.
28 En Mxico no hay consenso poltico en considerar al terrorismo y la guerra emprendida por
Estados Unidos como enemigo de Mxico. Las fuerzas nacionalistas sostienen que se debe
deslindar el Estado mexicano del combate al terrorismo en el nivel internacional, para que
Mxico no se vuelva objeto de un ataque, o que se cometa un ataque a intereses de Estados
Unidos en territorio mexicano.
29 Jordi Dez (editor), CanadianandMexicanSecurityintheNewNorthAmerica, McGill University
Press, Montreal and Kingston, 2006.

30 Rut Diamint, DemocraciaySeguridadenAmricaLatina, Universidad Torcuato Di Tella, GEL,
Buenos Aires, 2001; y Patrice Franco, Toward a New Security Architecture in the Americas. The
StrategicImplicationsoftheFTAA, Washington D.C., 2000.
31 Ver UNDP, Defensa nacional: dimensiones internacionales y regionales, UNDP-Argentina,
Ministerio de Defensa, Buenos Aires, 2007.

32 Esto lo analizamos en: Ral Bentez Manaut, La seguridad hemisfrica: de Mxico a Puerto
Principe, en J. S. Tulchin, R. Bentez Manaut y R. Diamint (editores), El Rompecabezas.

Conformando la seguridad hemisfrica en el siglo XXI, Prometeo Libros, Universidad de Bologna,
Buenos Aires, 2006. Y en Ral Bentez Manaut Amrica Latina: operaciones de paz y acciones
militares internacionales de las fuerzas armadas, ForoInternacional, el Colegio de Mxico, Vol.
XLVII, N. 1, enero-marzo, 2007. La presin hacia el gobierno mexicano proviene tanto de la
sociedad civil, como de sectores importantes del Congreso, la prensa, e incluso en opiniones
La relacin militar principal, con Estados Unidos, se ha fortalecido por dos

factores exgenos que tienen influencia directa en el aumento de la cooperacin: 1) la
guerra contra el narcotrfico, que aumenta de nivel desde los aos ochenta, y
comienzan a darse grandes presiones desde ese pas para que Mxico aumente sus
capacidades militares y civiles en los cuerpos de seguridad, defensa e inteligencia
desde los aos ochenta33; y 2) la firma del TLC en 1994. En Estados Unidos hay
sectores que sostienen en que una alianza econmica y comercial estrecha, sumada a
una creciente e imparable- interaccin societal silenciosa a travs de la migracin,
tiene que tener un paralelo en el fortalecimiento de la cooperacin en seguridad y
defensa. En este sentido la dependencia se vuelve mutua: Estados Unidos necesita a
Mxico para garantizar su seguridad e incluso su defensa; y Mxico necesita a
Estados Unidos, principalmente para enfrentar las amenazas irregulares
intermsticas, sobre todo el narcotrfico. De facto, ente los dos pases va
desapareciendo el paradigma del enemigo, la rivalidad o la competencia, para
aumentar la interdependencia estratgica en seguridad y defensa. Estados Unidos
necesita de Mxico principalmente para combatir dos enemigos: el terrorismo
islmico y el narcotrfico. Mxico, por su parte, no podra combatir el narcotrfico,
catalogado como la principal amenaza a la seguridad de Mxico, sin apoyo externo.
En respuesta a lo anterior es que se formulan los ms importantes esquemas de
seguridad y defensa binacionales. En Estados Unidos el establecimiento del
Comando Norte en 2002, represent un desafo a Mxico, pues en realidad no se
consult con las autoridades militares mexicanas su configuracin34. Sin embargo, a
pesar de que Mxico sostiene una muy discreta relacin de cooperacin militar con
Estados Unidos, circunscrita a tres elementos: educacin militar y entrenamiento,
adquisicin de equipo e intercambio de inteligencia, se est lejos de tener lazos
estrechos como los tienen otros pases como Canad, Brasil, Colombia, Chile, o los
pases centroamericanos y del Caribe.
favorables de elementos de las fuerzas armadas a favor de participar en operaciones de paz,

expresadas de forma privada e individual, principalmente entre oficiales jvenes.
33 Mario Arroyo, Drug Policy Control in Mexico: The Influence of the United States, The
London School of Economics and Political Science, MSc in Criminal Justice Policy, London,
1997.
34 Estados Unidos no consulta con pases del extranjero el rediseo de sus comandos militares,
solo informa de ellos aposteriori. Con esto se hiri la sensibilidad militar mexicana, debido a
que el Comando Norte incluye al territorio mexicano, razn por la cual el Secretario de Defensa
Nacional de Mxico emiti sendas quejas por la no consulta en los aos 2002-2003. La Secretaria
de Marina tiene esquemas de colaboracin ms desarrollados con el Comando Norte. La
Armada tambin coopera de forma indirecta con el Comando Sur, a travs de un oficial de
enlace en el Joint Interagency Task Force South, con sede en Key West, Florida. Esta fuerza de
tarea, con representantes de ms de 15 pases (incluso participan Espaa, Francia y Holanda) es
responsable del monitoreo informativo de la actividad naval y area ilcita en el Pacfico y
Caribe.
Estados Unidos est viviendo las consecuencias de haber dirigido su

estrategia de seguridad nacional a otras partes del mundo. Hay una especie de
vaco en su poltica latinoamericana, o sta est plagada de contradicciones que lo
enfrentan con la gran mayora de los pases, aun aquellos que se consideran aliados
estratgicos como Mxico y Colombia. Por ejemplo, el debate sobre migracin ha
tensado desde el ao 2004 las relaciones con Mxico a un nivel sin precedentes. Al
transformar la poltica de cooperacin con Amrica Latina, abandonando de facto al
terrorismo 35 , y sustituyndolo con el crimen organizado, se abre una puerta a
relaciones realistas. Esta nueva amenaza est en todos lados, corrompe todo, y
justifica una nueva poltica integral de cooperacin. El problema se presenta en la
cspide de la pirmide, sobre todo con los grandes carteles de narcotraficantes y sus
dirigentes, pues son realmente limitadas las capacidades de los gobiernos para
enfrentarlos. Adems, hay pases donde el nivel de penetracin de las estructuras del
gobierno por el crimen llega a niveles que se acercan a la definicin de Estado
fallido. Reforzar las estructuras institucionales de seguridad se vuelve la prioridad.
Ello se puede dar con recursos propios, o con asistencia externa. Por ello, la
Iniciativa Mrida, es el primer experimento de cooperacin en el hemisferio con
estas caractersticas36. Su diferencia con el Plan Colombia se deben a que en ese pas
se combate a los grupos armados y paramilitares junto al crimen, mientras que en
Mxico y Centroamrica el enemigo son los grandes criminales. Tanto los
promotores de la Iniciativa Mrida como sus detractores han elevado las expectativas
que se tiene en Mxico para combatir al crimen organizado. Si se cree que con 1,400
millones de dlares en tres aos, de los cules se van a desembolsar 500 millones el
primer ao (a mediados de 2008), se va a poder suprimir o aminorar al narcotrfico,
definitivamente se est en un error. Es una cantidad muy limitada de dinero para los
requerimientos que se necesitan para lograr un combate integral al crimen
organizado y a los grandes carteles del narcotrfico.
En Mxico para combatir sta amenaza a la poblacin y el Estado, el

gobierno tiene como principal herramienta a los militares. Esto de hecho podra
modificar la relacin civil-militar, debido a que las fuerzas armadas deben
fortalecerse en equipo, presupuesto, y tambin en prerrogativas, lo que podra
debilitar el proceso de reforma del sector defensa. El plan de cooperacin37 se basa en
entregar el primer ao 550 millones de dlares, 500 millones a Mxico y 50 millones a
35 En Amrica Latina el terrorismo sigue presente en el listado de amenazas, pero cambia de
orden en las prioridades.

36 El Plan Colombia diseado desde los ltimos aos de la administracin Clinton tena desde
sus orgenes un componente que no existe en Mxico: los grupos armados de izquierda
encabezados por las FARC- y de derecha los paramilitares-. Para justificarlo y lograr la
aprobacin de los fondos en el Congreso de Estados Unidos, siempre tuvo un componente
antiterrorista que no tiene el actual Plan Mxico.
37 Request to Fund Security Cooperation with Mexico and Central America, The White
House, Washington, October 22, 2007.

Centroamrica. La Iniciativa se propone prevenir el ingreso y trnsito de drogas,

armas, personas vinculadas y trnsito de recursos financieros, a travs de la regin y
hacia Estados Unidos. Incluye la dotacin de equipo de inspeccin, scaners de ion,
unidades caninas de intercepcin, tecnologas de comunicacin, asesora tcnica y
entrenamiento para las instituciones de justicia, programas de proteccin de testigos,
helicpteros y aviones de vigilancia para que haya una reaccin rpida en la
intercepcin. Esta Iniciativa se vincula a la National Southwest Border
Counternarcotics Strategy, implementada en la frontera sur de Estados Unidos38.
A diferencia de otros pases de Amrica Latina, Mxico se ha rehusado a

recibir montos importantes de Estados Unidos para ayuda militar o para la guerra a
las drogas. Estados Unidos colabor a inicios de los noventa en la creacin de un
centro de inteligencia contra las drogas (Centro de Planeacin para el Control de
Drogas, Cendro), el respaldo a la creacin de los Grupos Aeromviles de Fuerzas
Especiales (GAFES) en las fuerzas armadas, y entreg 73 helicpteros UH-1H, que
fueron devueltos en 1998, causando una gran friccin bilateral39. En los ltimos 12
aos la ayuda para la guerra a las drogas del gobierno de Estados Unidos, entregado
a las diferentes agencias de seguridad y las fuerzas armadas fue de 440.62 millones
de dlares, y se entren a 5,140 personas (cifra de 1996 a 2007). En el ao 2007 Mxico
recibi 59 millones de dlares en ayuda militar40. En otras palabras, con la Iniciativa
Mrida se va a recibir ms asistencia en un ao, que el total de los ltimos 12 aos.
Hay que tener en cuenta que la base de esta guerra son las llamadas fuerzas de
operaciones especiales del ejrcito y la armada. Tienen capacidades de inteligencia,
pero estas se deben convertir en capacidades reales de intercepcin, cosa que no se
da como se requiere, debido a que las fuerzas armadas mexicanas carecen del equipo
suficiente para hacer eficaz esta guerra.
CONCLUSIONES
Mxico tiene grandes desafos de seguridad y defensa a inicios del siglo

XXI. Evidentemente hay una contradiccin entre el arreglo cvico-militar y la
transicin a la democracia41. Los retos se dan con la posibilidad de formulacin de
esquemas nuevos, democrticos, para reformar el proceso de toma de decisiones en
defensa, sin que se altere el componente fundamental de lealtad y subordinacin, y
38 Department of State, The Merida Initiative: United Status-Mexico-Central America Security
Cooperation, Washington, D.C., October 22, 2007.

39 Maureen Meyer, At the Crossroads: Drug Trafficking, Violence and the Mexican State,
WOLA and The Beckley Foundation Drug Policy Programme, Washington, November 2007, p.
4.
40 www.ciponline.org/facts/mx.htm. Cifras elaboradas por el Center for Internacional Policy, de
Washington D.C., con base en datos oficiales de las distintas agencias de Estados Unidos.
41 Sigrid Artz, New Democracy, Old Arrangement: The Civil-Military Relations Under Fox,
ponencia presentada al seminario REDES, CHDS, Brasilia, Agosto 7-10 de 2002.

sin que se perjudique la eficacia del actual proceso de toma de decisiones42. Este es el
principal, desafo. La segunda cuestin clave es a quin se le es leal: al presidente o a
la Constitucin. Este debate se presenta en todo Estado. En Mxico, un vicio
heredado del presidencialismo autoritario concentrado, es que se supone, perseya
priori, que el presidente da una orden acatando la Constitucin, y por ello, es una
orden Constitucional y legtima. Al igual que en muchos pases de Amrica Latina,
hay numerosos cuestionamientos al tema de la obediencia debida, principalmente
referidos al respeto o no de los derechos humanos. Este es un tema pendiente en los
prximos aos, que se vincula al de la vigencia de un sistema de justicia militar muy
autonomizado del poder civil. Se habla de derechos humanos violentados en el
propio sistema de justicia militar (contra militares, y por lo desproporcionado de las
penas respecto a la justicia civil), y violaciones de militares sobre civiles, y por ende
proteccin de los militares por estar amparados en la justicia militar.
Otro tema vinculado a la configuracin de fuerzas armadas modernas es

la inclusinplena de las mujeres a la carrera militar. En esto se dan grandes avances al
interior del sistema educativo militar, en las dos secretarias de Estado militares y es
notable en el Estado Mayor Presidencial. A nivel estadstico, en Mxico de 537
generales (octubre 2007) slo cinco son mujeres entre ellas solo dos permanecen en
el activo-, y ninguna ha logrado llegar al grado de general de divisin43.
Un elemento donde se dan avances lentos, pero se observan de forma

gradual desde el ao 2000, es el incremento de la interaccin entre el poder
legislativo y las fuerzas armadas. Desde el ao 2001 asisten los dos ministros
militares al Congreso, y comienza, aunque incipiente, a observarse civiles
especializados en temas militares entre legisladores y funcionarios de las Cmaras de
Diputados y Senadores. Sin embargo, al respecto se est muy por debajo de pases
como Colombia, Argentina, Chile, Brasil e incluso pases centroamericanos. Las
Comisiones de Defensa y Marina en ambas Cmaras, as como la Comisin Bicameral
de Seguridad Nacional (creada en 2006), aun muestran el control del presidente o de
las fuerzas armadas (quienes tradicionalmente las controlan a travs de oficiales
retirados). Sigue siendo notorio el desconocimiento de los legisladores sobre los
42 La eficacia del actual proceso de toma de decisiones se debe a los pocos actores que
participan: el decisor (presidente) y el receptor (secretario de Defensa, Marina o Jefe del Estado
Mayor Presidencial). En democracia, como se observa en Estados Unidos, Europa, Canad y
muchos pases de Amrica Latina, la mayor inclusin de actores puede afectar la eficacia,
velocidad de la decisin y velocidad de su implementacin. La ventaja en la democracia es que
aumenta la legitimidad de la decisin.
43 Ver 5 generalas dan la batalla a la misoginia, Reforma, Mxico, 7 de octubre de 2007.
temas de defensa, tanto en la Comisin ms importante del Congreso, la de

Presupuesto, como en las especializadas44.
Otro factor a tener presente que favorece la autonoma de las fuerzas

armadas es que, cuando desde la presidencia se ha intentado modificar el proceso de
toma de decisiones en materia de defensa, el veto de las fuerzas armadas ha sido
exitoso y el presidente ha debido congelar el proyecto o proyectos en cuestin. El
caso ms notorio fue con la Creacin de la Consejera Presidencial de Seguridad
Nacional en los aos 2001-2002, y su desmantelamiento, por presin fundamental de
la SEDENA en 200245.
De aqu se deriva un conflicto civil-militar no resuelto. La lucha

burocrtica en el seno del poder ejecutivo por la formulacin de la poltica de defensa,
bsicamente entre la SEDENA y la SEMAR, con elementos donde participan otros
secretarios de Estado, principalmente el de Gobernacin y el de Hacienda, y el
Procurador General de la Repblica. En el caso de la relacin bilateral de defensa con
Estados Unidos, y con la ONU, tambin participa la Secretaria de Relaciones
Exteriores. Desde los aos ochenta, en esta lucha burocrtica los militares han
ganado casi todas las batallas. Por ejemplo, los militares (principalmente SEDENA)
se han negado a aumentar la cooperacin con Estados Unidos, incluso generando
conflictos bilaterales significativos (en 1997 se devolvieron a ese pas casi 70
helicpteros). En la actualidad, hay una lucha burocrtica silenciosa por el control de
la relacin: la voluntad del presidente de aumentar la cooperacin a travs de la
Iniciativa Mrida, frente a la negativa, o imposicin de condicionantes, de las fuerzas
armadas o sectores de ellas. Al respecto, la SEDENA ha sido ms activa en poner
obstculos, y la SEMAR ha sido ms favorable a aumentar la cooperacin. La fuerza
area es una fuerza no deliberante, por estar subordinada a SEDENA, pero en
privado sus integrantes, por espritudecuerpo, son muy proclives a la cooperacin con
Estados Unidos, en razn de la necesidad de empleo de altas tecnologas.
44 La historia legislativa de Mxico registra un record al respecto, que es sntoma de la debilidad
de la democracia mexicana, y de la debilidad de los civiles ante las fuerzas armadas en el poder
legislativo. Nunca ha sido cuestionado, ni mucho menos vetado o transformado, el presupuesto
militar o alguna Ley relativa a las fuerzas armadas. Se acepta, sin discusin, la propuesta que
proviene del poder ejecutivo, propuesta que a su vez, el presidente la formula en consulta (o
proveniente) de las dos secretarias militares. Este es el principal indicador de Autonoma
militar en Mxico, y de debilidad democrtica, comparado con otros pases latinoamericanos
donde ha avanzado mucho la interaccin legislativo-fuerzas armadas, donde es comn el veto y
la coparticiacin en la formulacin de leyes. Tampoco nunca ha habido audiencias pblicas o
consultas con segmentos de la sociedad civil, en la formulacin de las leyes en el Congreso. Ver
Jordi Diez, Legislative Oversigth of the Armed Forces in Mexico, mimeo, Guelph University,
2007.
45 En el gobierno de Vicente Fox, fue constante el rechazo pblico a los civiles y su
incapacidad por parte del Secretario de Defensa Nacional. Ver R. Ai Camp, MexicosMilitary
ontheDemocraticStage, pp. 250-251.
Un tema de la relacin civil-militar no resuelto es el de los derechos

humanos. El aumento de la participacin militar en las operaciones contra el
narcotrfico es el incremento, por razones tcticas, de violaciones a civiles. Esto ha
sido evidente con fricciones muy importantes con la Comisin Nacional de Derechos
Humanos (CNDH), quien insiste en la temporalidad de la participacin militar, visa
vis, el presidente, quien ha dado poderes y ordenado el aumento hasta el mximo de
sus posibilidades la presencia militar en la lucha contra el narcotrfico46.
En la relacin existente en la mayora de las fuerzas armadas

latinoamericanas entre poltica exterior y poltica de defensa, en Mxico este debate
apenas inicia, tanto con la Iniciativa Mrida, como con la probable participacin en
operaciones de paz. En el programa sectorial 2007-2012 de la SEDENA, se incorporan
seis objetivos primordiales: 1) fortalecimiento de los recursos humanos; 2) aumentar
la eficiencia y capacidad operativa; 3) garantizar la defensa nacional y respaldar la
poltica exterior del Estado mexicano; 4) apoyar la seguridad interior, respetando el
estado de derecho; 5) realizar acciones sociales; y 6) fomentar las relaciones cvico-
militares en un contexto democrtico47. Cabe sealar que el programa sectorial de la
Secretara de Relaciones Exteriores deja en abstracto la colaboracin de Mxico en el
sistema internacional de seguridad, sin que se mencionen las operaciones de paz
como posibilidad48. En el caso del programa sectorial de la Armada de Mxico, el
esfuerzo se concentra en fortalecer la capacidad operativa de la Armada, as como el
nfasis est puesto en la colaboracin al resto de las estructuras del gobierno en
seguridad interna, particularmente contra el crimen organizado49.
Finalmente, es necesario considerar que la evolucin de las fuerzas

armadas mexicanas y la construccin de relaciones civiles-militares democrticas
estn a medio camino. Se observan grandes avances, pero la velocidad es lenta. Todo
depende de cmo se vea el vaso, medio lleno, con lo cual el diagnstico es positivo, o
medio vaco, con lo cual lo negativo aflora, sobre todo si el referente es la forma como
debe operar un tipo ideal de relaciones civiles-militares en democracia.
46 La Comisin Nacional de Derechos Humanos ha emitido recomendaciones muy
contundentes contra las fuerzas armadas y el fuero militar durante 2007. Incluso ha hablado de
encubrimiento y proteccin, y esto ha implicado no slo a soldados y militares de baja
graduacin, sino ha llegado al nivel de coronel.
47 ProgramaSectorialdeDefensaNacional20072012, SEDENA, Mxico, 2007, p. 3.
48 ProgramaSectorialdeRelacionesExteriores20072012, SRE, Mxico, 2007.
49 ProgramaSectorialdeMarina20072012, SEMAR, Mxico, 2007, p. 8.

Latransformacindelaadministracin
delaDefensaenArgentina

MarcelaDonado
Serenel2000
LACONSTRUCCIONINSTITUCIONALDELADEFENSA
Los trminos regulares de la literatura acadmica han observado la

problemtica del control civil desde una perspectiva bsicamente institucional:
cules son las mejores formas para que los civiles supervisen y gerencien el sector
militar, de la misma manera que lo hacen con otras reas del Estado. El control de los
representantes forma parte de las reglas de juego; no son ellas las que estn en
cuestin, sino el desempeo que se puede lograr utilizndolas.
Para pases de escasa experiencia democrtica, sin embargo, el problema

del control civil nace con la preocupacin por conservar y consolidar las reglas; la
perspectiva es institucional pero tambin es profundamente poltica. Controlar no
slo refiere a disear mecanismos institucionales eficientes para supervisar un sector
del Estado. Tambin se ocupa de establecer como parte de las reglas aceptadas la
subordinacin del actor militar a las autoridades legalmente constituidas; en casos
actualmente extremos pero histricamente corrientes- es tambin evitar que ese
actor produzca un quiebre del rgimen.
En nuestra regin el tema del control presenta dos preocupaciones bien

diferenciadas. La primera, bsica: la garanta democrtica. La segunda puede
sintetizarse as: qu papel juega (y qu podemos decir de) la conduccin que los
representantes polticos hacen de los aparatos que se relacionan con el uso de la
fuerza militar por parte del Estado? Asumiendo el principio bsico de representacin
de la teora democrtica, la concepcin que una comunidad nacional puede tener
acerca del uso de la fuerza militar encuentra su prctica expresin a travs de la
accin de quienes representan sus distintas voces. Y el gobierno es uno de estos
actores, al estar encargado del diseo y administracin de las polticas estatales. Pero
no es el nico que interviene en la conduccin de la fuerza militar. El mismo papel le
cabe al Legislativo, quien por mandato generalmente constitucional tiene
atribuciones para intervenir en el rea, y para expresar en su construccin poltica las
distintas posiciones que existen en la sociedad.
El ejercicio de la conduccin poltica del uso de la fuerza es, as,

responsabilidad inherente a la representacin, y por l pasa necesariamente la
relacin entre la voluntad ciudadana y el objeto del control (las instituciones
militares). El cmo de este ejercicio depender de dos elementos que no por obvios se
efectivizan: la capacidadpara desarrollarlo (medida en reglas que se lo permitan), y la
intencinde hacerlo (medida en generacin de acciones y tambin en opiniones).
La conduccin poltica del uso de la fuerza militar consiste en el ejercicio

que los representantes polticos hacen de la capacidad, otorgada por el Estado, para
disear la estrategia de seguridad nacional, formular y conducir la poltica de
defensa nacional, fijar la misin, doctrina, estructura y recursos del instrumento
militar, y -en todos los casos- supervisar su aplicacin.
Su ejercicio y desarrollo supone entre otras cosas la generacin y

mantenimiento de instituciones adecuadas, junto con la capacitacin para lidiar con
un rea especfica de la accin estatal. En el mbito ejecutivo, se destaca la institucin
del Ministerio de Defensa, como el lugar donde se disea la poltica de defensa y se
provee su ejecucin. El desarrollo institucional supone tanto las estructuras como las
mecnicas, que desenvuelven la relacin entre conductores civiles y actores militares,
en ese proceso continuo de delegacin y supervisin, de propuestas, resistencias,
adecuaciones y productos finales1.
La toma de decisiones, como parte de un proceso en el que intervienen

actores, mecanismos, recursos, reglas y expectativas, permite abordar los estudios
sobre el control civil en la poltica de defensa desde una perspectiva dinmica, que
supera el deber ser para ingresar al mundo de la poltica. Esto mismo puede ser
aplicado a las instituciones parlamentarias. Como encargadas de generar las reglas y
1 Ver por ejemplo Peter Feaver, Delegation,Monitoring,andCivilianControloftheMilitary:Agency
Theory and American CivilMilitary Relations, Harvard University, John M. Olin Institute for
Strategic Studies, Project on U.S. Post Cold-War Civil-Military Relations, Working Paper N 4,
Mayo 1996. Tambin Peter Feaver y Richard H. Kohn (eds.), Soldiers and Civilians. The Civil
MilitaryGapandAmericanNationalSecurity,Belfer Center for Science and International Affairs,
John F. Kennedy School of Government, Harvard University, Cambridge MA, 2001.
de contrapesar al Ejecutivo haciendo valer las distintas posiciones polticas vigentes

en la sociedad, poseen tambin estructuras y dinmicas cuya observacin puede
arrojar elementos significativos para el anlisis del proceso de control civil.
El planteo de la conduccin poltica alude, de alguna manera, tambin a la

consideracin de cul es el lmite entre decisin poltica y aptitud tcnica. Esta es una
discusin presente en cualquier rea de la poltica. En la defensa, el desconocimiento
civil de la tcnica militar es visto segn la postura- como un impedimento para
involucrarse en la ejecucin de las polticas (y en la vida cotidiana de las instituciones
militares), o como un aspecto que carece de singular importancia. Pero ms all de
estas discusiones, cualquier conduccin poltica que decida desconocer los procesos
posteriores a la formulacin de un principio de accin poltica, arriesga la
consecucin de su objetivo.
En la prctica latinoamericana de las ltimas dcadas, al peso natural del

desconocimiento tcnico de la problemtica militar se sum la tarea de asumir el
liderazgo. Las acomodaciones en la relacin de poder no deben, sin embargo, ocultar
o dar por resuelto el problema de la institucionalidad de la funcin de defensa, cuyo
eje es el ejercicio de la conduccin poltica. Es por esta conduccin que, una vez
obtenido el poder, se lo ejerce.
La consideracin del control civil en Amrica Latina alude a dos

elementos diferentes que hacen el anlisis ms complejo del que podra aplicarse en
pases de alto desarrollo democrtico: la necesidad de obtener y consolidar la
garanta democrtica, y la tarea propia del diseo, administracin y supervisin de
las fuerzas armadas.
Los elementos mencionados producen motivaciones y expectativas en los

actores, que bsicamente se expresan en:
a) Consolidar la pauta democrtica en los distintos pases.

b) Producir el diseo, administracin y supervisin de un aparato militar que es el
mximo instrumento de violencia del Estado.
Importa aqu reconocer que en las prcticas, en las creencias, y en las

legislaciones que se producen en nuestra regin, estas motivaciones lgicamente
coexisten e influyen sobre los resultados. De all que en ocasiones no se observe una
gran homogeneidad en las acciones de construccin institucional. Ellas se producen
tanto al calor de una situacin de escasa historia y estabilidad democrtica, como de
los impulsos de avances tericos y de experiencias provenientes de otras partes del
mundo. As por ejemplo, leyes propugnando la creacin de un ministerio pueden ser
seguidas de una prctica en la que el personal del mismo sea de origen militar. Los
procesos polticos son, en este sentido, de largo plazo, y las debilidades no significan
siempre ausencia de voluntad, sino una muestra de la lgica de un proceso que

supone acciones sociales.
Por lo expuesto, en la regin latinoamericana el trmino controlcivil puede

ser definido como la capacidad de un Estado para disear y administrar un
instrumento militar. Se desarrolla como un proceso, en el cual esa capacidad
aumenta o disminuye dependiendo de la mayor o menor cohesin existente entre las
reglas, acciones y creencias que caracterizan el comportamiento de distintos actores
intervinientes: representantes polticos, fuerzas armadas, y comunidad nacional. Este
proceso se desenvuelve en un contexto regional e internacional de seguridad.
Diversos elementos componen esta definicin, e impactan en la

construccin de las instituciones de defensa:
El control supone capacidad para disear pero tambin para administrar.

Debe ser entendido como un proceso en el que juegan diversos actores (a ser
contemplados) en distintos contextos que combinan leyes (reglas), acciones
(prcticas polticas), y creencias (ideas, expectativas y perspectivas).
El contexto regional e internacional de seguridad enmarca la construccin
institucional, y puede segn el caso favorecerla u obstaculizarla.
El establecimiento de la subordinacin militar a las autoridades polticas

ha estado en las ltimas dcadas en la base de las preocupaciones de los regmenes
democrticos. Pero con mayores o menores avances, en la actualidad es algo ms que
un elemento descriptivo de la situacin en la regin. Forma parte de las
formulaciones polticas que operan desde un ambiente exterior hacia el interior de
los pases; indica la ntima relacin que en el desarrollo poltico actual tienen las
decisiones interiores y las pautas exteriores (al igual que, por ejemplo, la resolucin
pacfica de los conflictos). La declaracin de la democracia como valor fundamental y
como contribucin a la paz y estabilidad del hemisferio (presente en numerosas
declaraciones multilaterales), parece de algn modo expresin de voluntad para
colocar en el ambiente exterior de un principio que tambin se necesita como
instrumento de poltica interna.
La adopcin de estos principios fue, tambin, parte de un proceso

paulatino. Se observa en la distancia existente en declaraciones dadas en distintos
momentos histricos. En los Principios de Williamsburg (1995), los Estados
reconocan que () nuestras fuerzas armadas deberan estar subordinadas a una
autoridad con control democrtico y dentro de los lmites de las constituciones
nacionales, y que deberan respetar los derechos humanos 2 . En 2003, en la
2 I Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, PrincipiosdeWilliamsburg,26 de Julio
de 1995, punto 3.
Conferencia Especial sobre Seguridad los Estados realizan el siguiente compromiso:

Reafirmamos que la democracia constituye un derecho y un valor compartido
fundamental que contribuye a la estabilidad, la paz y el desarrollo de los Estados del
Hemisferio y su plena vigencia es esencial para la consolidacin del estado de
derecho y el desarrollo poltico, econmico y social de los pueblos. Promoveremos y
defenderemos la democracia por medio de la aplicacin de la Carta de la OEA, la
Carta Democrtica Interamericana y el fortalecimiento del sistema interamericano de
proteccin de los derechos humanos.3.
Como parte de este proceso, se alent la generacin de instituciones del

Estado especficas para el manejo de la defensa y la conduccin civil, tales como los
Ministerios de Defensa. La presin de la participacin en las propias Conferencias de
Ministros favoreci la creacin de ministerios en aquellos pases donde no existan.
La formacin de cuadros civiles, la incorporacin de la academia y de la sociedad
civil, tambin constituyeron puntos relevantes de las nuevas tendencias que
operaban desde el exterior hacia el interior de los sistemas polticos.
Los procesos de reforma atraviesan mayores o menores avances. Ellos

dependen, en gran parte, de las condiciones en las que se producen, y por ello en
general se presta a los contextos polticos una particular atencin. Pero igualmente
importante para su derrotero son sus componentes o, dicho de otra manera, los
caminos prcticos que se consideran a lo largo de su implementacin. En el plano de
la defensa y de una manera general- podra decirse que la construccin de las
instituciones y los procesos de control civil tienen ante s elementos esenciales a ser
considerados:
1. Las reformas polticas y la voluntad nacional: a travs de la representacin, la

voluntad de la comunidad nacional se plasma principalmente en la produccin
de legislacin (reglas de juego) que sientan las bases del comportamiento de los
distintos actores de la comunidad.
2. El manejo de las fuerzas armadas: conducir polticamente al mayor instrumento
de fuerza del Estado alude al control civil y poltico, pero tambin a la
elaboracin de polticas definidas y conocidas para el sector.
3. Las instituciones del sector en este caso principalmente el Ministerio de
Defensa- son instituciones estatales: se enmarcan en las reglas generales de la
administracin estatal, y poseen una organizacin y estructura determinadas,
acorde a sus necesidades.
3Organizacin de Estados Americanos, Conferencia Especial sobre Seguridad, Declaracinsobre

SeguridadenlasAmricas,OEA/Ser.K/XXXVIII CES/dec.1/03, Mxico DF, 28 de Octubre de 2003,
punto 5.
4. La disponibilidad de medios para llevar adelante las iniciativas polticas: se

expresa en el presupuesto del Estado, que decide disponer fondos pblicos para
atender la poltica de defensa.
ALGUNASREFLEXIONESAPARTIRDELCASOARGENTINO
La transicin a la democracia en Argentina (iniciada en 1983) tuvo

caractersticas especiales que influyeron decididamente en las posibilidades y
desarrollos del proceso de reforma del sector de la defensa. Principalmente:
Una historia previa de profunda intervencin militar en el sistema poltico.

Un contexto de alta inflacin y crisis econmica y financiera.
Un profundo entusiasmo de la sociedad frente al retorno del rgimen
democrtico, produciendo altas expectativas acerca de lo que la democracia
poda significar.
Crisis interna en el Ejrcito, que se expres en sucesivas rebeliones finalmente
aplastadas en 1990.
Sabido es que las fuerzas armadas jugaron un relevante papel en el

sistema poltico argentino, desde sus mismos inicios como Nacin. La temtica de la
conduccin de la fuerza militar que posee el Estado no es nica de fines del siglo XX;
mas bien la ltima dictadura militar representa el ltimo y descontrolado eslabn de
una cadena histrica de intervencin y autonomizacin de los militares en el sistema
poltico. El recurso a la fuerza militar en los conflictos polticos fue caracterstico a
toda la historia argentina, de la misma manera que para otros pases
latinoamericanos.
La profesionalizacin de inicios del siglo XX aporta ingredientes

diferentes. La organizacin de los cuerpos profesionales fue parte como en otros
pases de un proceso de construccin del Estado nacional: para conquistar espacios
territoriales internos, para garantizar el orden pblico, para afrontar guerras
vecinales, o para asegurarse el poder. El proceso de generacin institucional
corresponde al de la dotacin de recursos que permitieron a las fuerzas militares
construir lo que Rouqui llama poder militar4. La profesionalizacin dot a las
fuerzas armadas de elementos diferentes con posibilidad de convertirse en elementos
de poder poltico, principalmente:
La formacin homognea del cuerpo de oficiales, que comienza con el pasaje por
la va de reclutamiento comn en los colegios militares, (generando mtodos
4Alain Rouqui, PoderMilitarySociedadPolticaenlaArgentina{1978}, Emec Editores, Buenos

Aires, 1981, Volumen I, p. 80.
profesionales de ingreso), y que contina en los mandos a travs de los cursos de

estado mayor donde se genera y difunde la ideologa institucional.
La provisin de una base social de reclutamiento y diseminacin a travs del
servicio militar obligatorio, que no slo dota a los ejrcitos de tropa sino que
permite ejercer adems una accin de formacin cvica y moral en los
ciudadanos que lo cumplen. El servicio militar se constituy prontamente en el
punto de contacto y de insercin al conjunto social de muchos ciudadanos (sobre
todo de los habitantes de los territorios ms lejanos a los centros de poder
urbanos), con funciones que iban desde la alfabetizacin hasta la provisin de
cuidados sanitarios elementales. No slo provoca una relacin entre las fuerzas y
la sociedad: tambin es una forma de delegacin de responsabilidad entre el
Estado y sus fuerzas militares, importante para la poca histrica.
La distribucin en todo el territorio nacional, que garantiza la progresiva llegada
a los puntos ms remotos o de difcil acceso en un pas con geografa extensa e
incomunicada (por escasez de redes adecuadas de transporte).
Con el correr del siglo XX, la institucin se desarroll y permaneci; el

Estado que la cre sufri, por su parte, un deterioro progresivo de autoridad (y de
legitimidad). La institucin termin convirtindose, por ende, en el reemplazo
natural del Estado. La profesionalizacin militar gener una institucin compleja,
organizada, con acceso a todos los espacios territoriales, y homognea. Esta imagen
adquirir cada vez mayor fuerza, proporcionalmente a las percepciones sobre una
clase poltica a la que se le imputarn corrupcin y desorganizacin. Se convertir
con el correr del siglo en la principal justificacin ideolgica de las intervenciones
militares.
Con las poderosas incidencias del ambiente externo se provoca, desde los
60, el inicio de lo que se ha denominado autonomizacin5. La determinacin del
sistema de creencias (de los valores misionales y de las perspectivas) que produjo la
adopcin de la doctrina de seguridad nacional, aport el elemento faltante para el
cambio absoluto de la posicin relativa del actor militar en el sistema6. Desde lo
5 Lpez define la autonomizacin como la prdida relativa de subordinacin de las
instituciones militares a los poderes pblicos, lo que conduce a un incremento de su insularidad

y de su autonoma respecto tanto de las otras esferas del estado como de la sociedad. Un paso
mayor sera la corporatizacin, cuando las instituciones militares tienen capacidad para definir
desde s mismas sus fines y misiones, su doctrina, su orgnica, sus modos de relacin con el
mundo de la poltica, etc., y se convierten en actores polticos significativos, dotados de una
perceptible independencia respecto de los actores polticos de naturaleza civil y de una
apreciable autonoma de criterio poltico. Ernesto Lpez, Ni la Ceniza ni la Gloria. Actores,
Sistema Poltico y Cuestin Militar en los Aos de Alfonsn, Universidad Nacional de Quilmes,
Buenos Aires, 1994, p. 53.
6 Para ms detalle sobre la doctrina de seguridad nacional y su impacto en las doctrinas
militares ver por ejemplo Samuel J. Fitch, TheArmedForcesandDemocracyinLatinAmerica.The

John Hopkins University Press, Baltimore, 1998.
poltico, bsicamente, las fuerzas armadas se separan del resto de los actores, asumen
una prctica externalidad al sistema y, evaluando por s mismos lo necesario para
la supervivencia de aqul, determinan y accionan los elementos de cambio
necesarios. Las fuerzas armadas argentinas se colocaron por fuera del sistema
poltico, con capacidad absoluta para dominarlo y modificarlo. Los efectos de este
juego, en trminos de profesionalidad militar, fueron devastadores. La mayor
comprobacin salt a los ojos de la comunidad toda (y no slo de las fuerzas) cuando
el gobierno militar decidi emprender una guerra contra Gran Bretaa. Malvinas fue,
a precio de sangre, la piedra fundamental del retorno a la democracia, y de un nuevo
modelo de relaciones entre civiles y militares. La transicin, y las reformas
posteriores, no se explican sin observar cmo impact en la sociedad una guerra que
mostr a las fuerzas poco preparadas para lo suyo, mientras tiraba abajo los velos de
la guerra interna y de las atrocidades cometidas para garantizar el dominio del
sistema poltico.
En el final de la dictadura, la reaccin se generaliz en el cuestionamiento

de la propia comunidad nacional hacia las reglas de juego del sistema, el planteo
sobre el tipo de rgimen deseable, y la consideracin de una nueva generacin de
relaciones de poder que se expresaran en el entramado del Estado. La representacin
poltica tuvo ante s la administracin general del Estado, y dentro de ella, la poltica
que ubica en su jurisdiccin a la institucin militar.
Cmo se expresaron, en la experiencia prctica argentina, los diversos

componentes o elementos del proceso de reforma?
a) La reforma como expresin de la voluntad poltica de la comunidad nacional: las

condiciones imperantes luego de 1983 marcaron un caso indito en la regin, en
el que se estableci la preeminencia civil en las reglas. Esta preeminencia se
expresa no slo en el carcter del Presidente como Comandante en Jefe, sino en
la figura del Ministro de Defensa como su delegado para el rea, y en el
involucramiento del Congreso Nacional en el sistema.
Se dio as origen a un profuso cuerpo legal sancionado con el consenso

mayoritario de las Cmaras del Congreso. La transicin no estuvo exenta de
problemas. En 1985, el Gobierno decidi juzgar a los mayores responsables por
las violaciones a los derechos humanos durante el rgimen militar precedente.
Ello acarre disturbios y presiones desde el aparato militar, que se expresaron en
sucesivos levantamientos de los llamados carapintadas (faccin interna del
Ejrcito, opuesta a los llamados generales de escritorio). Pero dichos eventos
desconocieron un factor fundamental: que la representacin poltica, expresando
a la comunidad nacional, haba llegado al consenso acerca de la necesidad de
ejercer control poltico y civil sobre la fuerza militar.
Finalmente, y con el acuerdo de las mayores fuerzas polticas, el Congreso

Nacional inici un proceso de reforma legislativa. El primer paso consisti en la
sancin de una Ley de Defensa Nacional (1988), cuyo aspecto saliente fue la
definicin de la defensa nacional separndola taxativamente de la seguridad
interior7. A ella le sigui, en 1992, una Ley de Seguridad Interior, que dise el
actual sistema de seguridad interior en la Argentina. En la prctica, su principal
objetivo era llenar el vaco legal y acotar las discusiones generadas por su
antecesora, la ley de defensa. Y parte de ello consista en definir la seguridad
interior, y el papel que en ella podan y no podan jugar las fuerzas armadas: Se
define como seguridad interior a la situacin de hecho basada en el derecho en el
cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los
habitantes, sus derechos y garantas y la plena vigencia de las instituciones del
sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitucin
Nacional 8 . Qued establecido adems, y en forma clara, que las fuerzas
armadas slo pueden cumplir un papel subsidiario en operaciones de seguridad
interior, en situaciones excepcionales, previa decisin del Presidente y
declaracin del estado de sitio.
La reforma del servicio militar obligatorio (reemplazado por el voluntario), una

Ley de Reestructuracin 9 , y otra dedicada a la inteligencia en el ao 2001
(eliminando la posibilidad de que las fuerzas armadas realicen inteligencia
interior)10, completan un panorama de profusa accin legislativa. La Argentina
claramente bas su modelo de reforma en la fuerza legal, procurando establecer
primero desde all el control civil.
Sin embargo, fue recin en el ao 2006 cuando se produjo la reglamentacin de

la ley de defensa nacional. Se realiz por Decreto del Presidente, y considerando
que toda forma competente de ejercicio del gobierno poltico institucional sobre
los asuntos de defensa y sobre las FUERZAS ARMADAS, no puede reducirse a
meros actos y prcticas formales y simblicas, sino que supone bsicamente la
manifestacin de una firma voluntad poltica de direccin y gobierno
institucional del rea, y que (...) el control poltico democrtico sobre los
asuntos de defensa y las cuestiones militares se revela decisivo, toda vez que la
7 Para dilucidar las cuestiones atinentes a la Defensa Nacional, se deber tener

permanentemente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la
Seguridad Interior. La Seguridad Interior ser regida por una Ley Especial. Repblica
Argentina, LeydeDefensaNacional,N23.554,Buenos Aires, 13 de abril de 1988, Art. 4.
8 Repblica Argentina, LeydeSeguridadInterior,N24.059, Buenos Aires, 6 de enero de 1992,
Art. 2.
9 Repblica Argentina, Bases Polticas, Orgnicas y Funcionales para la Reestructuracin de las
FuerzasArmadas.Leyn24.948, Buenos Aires, abril de 1998.

10 Repblica Argentina, LeydeInteligenciaNacional,N25.520, Buenos Aires, 6 de diciembre de
2001.
defensa regional es una cuestin eminentemente poltica, que requiere de un

enorme y continuado esfuerzo por parte de la dirigencia poltica de los pases
que procuran su integracin sobre bases institucionales slidas y permanentes11
La reglamentacin, principalmente, convoca finalmente ms de quince aos
despus al Consejo de Defensa Nacional, reafirma el papel preponderante del
Ministerio de Defensa en el sistema, y eleva la importancia del Estado Mayor
Conjunto de las Fuerzas Armadas como responsable del control funcional de las
fuerzas armadas.
b) Elmanejodelasfuerzasarmadas: las disposiciones legales se traducen en prcticas

polticas, y en el caso de la defensa, en la elaboracin de la poltica de defensa.
En este sentido, el caso argentino presenta una estructura y facultades del
sistema que pueden calificarse como elementos de capacidad del Estado para el
control civil, en el nivel de las reglas. El sistema incorpora actores ejecutivos y
legislativos, y coloca a las fuerzas armadas bajo mando civil, proponiendo
tambin para el asesoramiento a la conduccin especfica del rea al Consejo de
Defensa Nacional (presidido por el Presidente e integrado por el vicepresidente,
los ministros, el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia, y los
presidentes de las comisiones parlamentarias de defensa).
La cuestin de la elaboracin de polticas no tuvo la misma intensidad que la

reforma legislativa. Desde el anlisis de cmo se conduce el proceso del control
civil, aparece la necesidad de pensar un diseo para el instrumento militar
acorde con la realidad nacional, y con la definicin de las misiones. En el proceso
del control, la institucin debe ser reubicada en el sistema poltico, pero tambin
otorgarle un papel claro a cumplir dentro del diseo general del Estado. En este
sentido, ha primado una escasa sintona entre las reglas que fijan misiones
principales, y las prcticas polticas.
En 2006 se emiti finalmente una Directiva de Organizacin y Funcionamiento

de las Fuerzas Armadas, que establece los criterios sobre los cuales debe
fundarse la organizacin militar. Define nuevamente como misin principal de
las fuerzas armadas conjurar y repeler la agresin externa militarestatal. Como
misiones subsidiarias aparecen la participacin en operaciones multilaterales de
Naciones Unidas, en operaciones de seguridad interior segn lo previsto por la
ley respectiva, en operaciones de apoyo a la comunidad nacional o de pases
amigos, y en la construccin de un sistema de defensa subregional12. Esta ltima
resulta la ms novedosa, fijando criterios polticos que an deben ser
operacionalizados.
11 Repblica Argentina, ReglamentacindelaLeydeDefensaNacionalN23.554,Decreto727/2006,
Buenos Aires, 12 de junio de 2006, Considerandos. Maysculas en el original.

12 Repblica Argentina, Decreto1691/2006, 29 de noviembre de 2006.
c) ElMinisteriodeDefensacomopartedelEstado: en el caso argentino la construccin

de capacidad en el nivel Ejecutivo se expresa en un Ministerio de Defensa,
dotado de la facultad de ejercer la direccin, ordenamiento y coordinacin de la
defensa nacional13. Se le brindan, entre otras, las siguientes funciones:
- Trabajar en la determinacin de los objetivos, polticas y requerimientos de la

defensa.
- Ejecutar planes, programas y proyectos del rea.
- Entender en la elaboracin del presupuesto de las Fuerzas Armadas y en la
coordinacin y distribucin de los crditos correspondientes.
- Entender en la coordinacin de las actividades logsticas de las Fuerzas
Armadas.
- Supervisar las actividades concernientes a la Inteligencia Estratgica Militar.
- Coordinar con la Secretara de Seguridad Interior aspectos comunes a fuerzas
armadas y fuerzas de seguridad.
- Ocuparse de la integracin de los contingentes que se enven al exterior para
fuerzas de mantenimiento de la paz.
- Participar en el sistema de la administracin de justicia y disciplina militar, a
travs de tribunales que de l dependen; y en materia de derecho humanitario y
derechos humanos en las fuerzas armadas.
- Entender en la propuesta de efectivos de las Fuerzas Armadas y su distribucin.
- Participar en la planificacin, direccin y ejecucin de actividades de produccin
para la defensa.
- Ejercer jurisdiccin sobre investigacin cientfica y tcnica para la defensa.
- Supervisar la actividad de planeamiento militar conjunto.
- Entender en la formulacin y aplicacin de los principios y normas para el
funcionamiento y empleo de las Fuerzas Armadas.
En Argentina, todos los ministros desde 1983 han sido civiles, a pesar de que no
existe disposicin legal contraria. Lo mismo sucede con los cargos de la
estructura. Rige la preeminencia civil. An as, el Ministerio de Defensa
argentino posee debilidad en su estructura, para manejar el aparato militar. La
capacitacin de los empleados es la excepcin antes que la regla, y es en el nivel
de las Direcciones Nacionales donde aparecen los cargos seleccionados por
concurso pblico. El resto de la estructura se nutre de agentes del Estado, que
concursan internamente para acceder a las vacantes que se producen. Las
capacidades de los lderes institucionales para gerenciar las polticas y la
consecucin cotidiana de los objetivos parecen, en este ambiente, ms que
escasas.
13 Repblica Argentina, LeydeMinisteriosn22.520.Buenos Aires, 12 de Marzo de 1992, art. 19.

d) La disponibilidad de medios: es aqu donde se observa el mayor grado de

contradiccin del proceso de reforma. La disminucin del presupuesto fue
constante desde el fin de la dictadura militar, y signific de alguna manera una
forma de control poltico a travs de acotamiento presupuestario. Segn datos
de la Oficina Nacional de Presupuesto, la ejecucin del gasto en defensa
significaba el 2,4% del PBI en 1982. En 1988 esa cifra haba descendido al 1,36%14.
A lo largo del tiempo, el mantenimiento de la tendencia produjo una suerte de
anulacin de capacidad operacional, al no ser acompaada por una reforma de
la estructura central militar. En este campo, el de la reforma del aparato militar,
se encuentra sin duda una asignatura pendiente. En la actualidad, el
presupuesto de defensa argentino se ubica en una cifra cercana a los dos mil
millones de dlares, lo cual representa un 1,04% del PBI y un 6,19% del
presupuesto general del Estado argentino. El 77% se destina a gastos
relacionados con personal (salarios y pensiones), quedando el resto para la
capacidad operativa, e inversiones.
Un quinto elemento aparece en el caso argentino, que resulta interesante a la

observacin de los desarrollos de un proceso de reforma: lautilizacindelmedio
externo para provocar cambios internos. Luego de la Guerra de Malvinas, y como
producto de ella, el significativo viraje de la poltica exterior argentina se tradujo
en la bsqueda de resolucin pacfica de los conflictos pendientes. Los cambios
en el vnculo bilateral con los vecinos (principalmente con Chile y Brasil)
transformaron radicalmente las relaciones de seguridad, e impactan sobre las
formulaciones de la poltica de defensa y por ende, en las prcticas y las
concepciones de las propias fuerzas armadas. El antiguo enemigo convertido en
socio, an cuando no haya sido pensado como parte del control civil, es un
elemento presente que colabora a la transformacin de la mentalidad militar,
provocando en definitiva tambin cambios en las relaciones internas.
Argentina ilustra, a travs de cmo se comportan los distintos elementos, un

caso interesante de construccin institucional y control civil. Su mayor fortaleza
(la reforma legislativa) puede convertirse al mismo tiempo en su mayor riesgo:
permanecer en el plano normativo puede conducir a una debilidad del proceso a
lo largo del tiempo. Las reformas, y los planes para ellas, deben plantearse la
construccin institucional como una accin compleja, en la que intervienen
elementos diversos que deben ser separada y conjuntamente considerados.
14 Repblica Argentina, Oficina Nacional de Presupuesto, PresupuestodelaAdministracin
Nacional.GastosporFinalidad,FuncinyNaturalezaEconmica19652005, Buenos Aires, agosto de

2003.

LasInstitucionesmilitaresdeCuba:
Modelosposiblesparaotros
pasesdeAmricaLatina?

HalKlepak
RoyalMilitaryCollege
La historia y el contexto actual de Cuba difieren tanto de los de otros

pases latinoamericanos que cualquier discusin del potencial que las instituciones
militares de aqulla tienen para ser referentes para las instituciones de otros pases en
la regin podra parecer como un ejercicio sumamente acadmico. Sin embargo, es tal
el contexto estratgico actual de la regin que varios pases bien estn estudiando la
estrategia de Cuba y las instituciones que apoyan dicha estrategia con vistas a la
posible adopcin de una o ms de ellas, bien estn siendo acusados de estudiarlos
por elementos dentro del gobierno de los Estados Unidos ansiosos por verles
desacreditados.
El presente trabajo describir, en primer lugar, el contexto estratgico y la

posicin del Estado cubano, as como las fuerzas armadas que lo defienden, pasando
a continuacin a detallar los acuerdos institucionales que el gobierno revolucionario
que ostenta el poder desde enero de 1959 ha establecido con el fin de responder a
dichas condiciones. Por ltimo, intentar analizar de qu forma podran encajar estas
instituciones dentro de los esfuerzos de otros Estados latinoamericanos, sobre todo
aqullos cuyos gobiernos son de tendencia izquierdista o populista, por encontrar
modelos para sus propias fuerzas e instituciones armadas mientras intentan afrontar
los cambios en sus propias necesidades de defensa.
Los cuatro pases que se analizarn brevemente son Venezuela, Bolivia,

Ecuador y Nicaragua. No obstante, estas discusiones formarn parte de una
discusin general sobre cmo podran verse a s mismos otros pases de la regin en
un debate sobre dichos temas.
CMOLLEGARONAESTEPUNTOLASFUERZASARMADASCUBANAS?
Hoy en da, las fuerzas armadas cubanas son el reflejo de una tradicin
histrica que se remonta a tiempos coloniales. Si bien es cierto que los pacficos
indgenas de la isla apenas pudieron oponer una resistencia armada eficaz contra los
conquistadores espaoles en la segunda dcada del siglo XVI, tambin lo es que esa
fue la ltima vez que la conquista de la isla le result fcil a nadie1.
Debido a la vulnerabilidad de los asentamientos, los vecinos espaoles

que se instalaron en la isla se vieron rpidamente obligados a organizar milicias
locales para defenderse de los piratas, en tiempos de paz, y de los corsarios, en
tiempos de guerra. Ya en la dcada de 1570, cuando el famoso sistema de flotas para
transportar los tesoros de las Indias a Espaa desde el punto de reunin en el puerto
de los mil barcos de La Habana se encontraba instituido plenamente, era an ms
probable que los colonos se vieran llamados a defender la ahora estratgicamente
valiosa isla contra los enemigos del Rey2.
Si bien los colonos cubanos rpidamente se encontraron en una posicin

favorable en comparacin con la mayora de sus congneres en el resto de
Hispanoamrica en tanto en cuanto no constituan una minscula minora blanca
dentro de un mar de indgenas, la combinacin de la llegada de poblaciones esclavas
significativas al poco de la conquista y la amenaza continuada de piratas y corsarios
signific que no exista posibilidad de descanso en el desempeo de las
responsabilidades defensivas. Esto era especialmente cierto debido a la cicatera de
los gobiernos espaoles en materia de defensa colonial. Las guarniciones regulares
eran pequeas y hasta las fortificaciones ms esenciales eran construidas por esclavos
locales prestados a la corona para reducir el gasto en mano de obra. A menudo, gran
1 El legendario caudillo de la resistencia Hatuey ciertamente luch hericamente pero sus
fuerzas no fueron capaces de infligir ni una sola baja a los invasores espaoles. Vase
Diccionariodehistoria militardeCuba, III, Ediciones Verde Olivo, La Habana, 2001, vol. I., La
Conquista.
2 Vase Francisco M. Mota, Piratas y corsarios en las costas de Cuba, Editorial Gente Nueva, La
Habana, 1997, pp. 15-39; y, sobre la evolucin del fenmeno, Csar Garca del Pino, Elcorsoen
CubaenelsigloXVII, Ciencias sociales, La Habana, 2001, pp. 65-147.
parte de la financiacin provena de los isleos y de las arcas gubernamentales

locales3.
Los cubanos construyeron y tripulaban sus propios naves corsarias con el

fin de derrotar a los de otros pases que pudieran estar acechando a la flota y a las
poblaciones ms expuestas de Cuba, y organizaron sus propias milicias por toda la
isla as como una polica rudimentaria cuyos esfuerzos iban encaminados sobre todo
a impedir la huda de los esclavos. Las milicias lucharon no slo para defender la isla
sino que tambin participaron en numerosas expediciones ultramarinas.
Con el auge del podero naval britnico a principios del siglo XVIII, la
amenaza constituida por los piratas disminuy y una nueva amenaza surgi en
forma de ataques directos por la Armada Real britnica, en lugar de los asaltos
informales de antao4. En 1762, como maniobra inicial contra Espaa cuando sta se
vio sumida en la Guerra de los Siete Aos, alineada con los enemigos de Londres, los
britnicos asediaron y tomaron La Habana as como gran parte del resto del
Occidente cubano, retenindolos durante un ao. Los milicianos cubanos
demostraron ser durante esta poca una fuerza guerrillera eficaz, tradicin que
perdurara y se hara notar en varias ocasiones durante el trnsito de la isla hacia su
independencia5.
Ms adelante en ese mismo siglo, los milicianos cubanos una vez ms

dieron prueba de ser buenos soldados, esta vez en las campaas de la Guerra de la
Independencia norteamericana, a la cual se sum la metrpoli en 1778 y que acab en
17836. Mientras que la armada espaola rara vez result victoriosa en sus empresas
contra los britnicos dentro de este conflicto, las fuerzas de tierra en Cuba daban
lustre a las armas espaolas.
Cuando el movimiento independentista surgi en muchas de las dems

colonias espaolas en Amrica a principios del siglo XIX, los soldados cubanos,
aquellos de la siempre fiel, se mantuvieron del lado de sus homlogas regulares.
La isla se convirti en la base principal para los contraataques contra los insurgentes
y los corsarios cubanos lucharon mucho y muy bien contra las armadas de nueva
cuo de Mxico y de la Gran Colombia 7 . No es de extraar que ni los
3 Vase Francisco Castillo Melndez, LadefensadelaisladeCubaenlasegundamitaddelsigloXVII,
Padura, Sevilla, 1986; y Francisco Prez Guzmn, La Habana: clave de un imperio, Ciencias
Sociales, La Habana, 1997.
4 Vase Csar Garca del Pino, Toma de La Habana por los ingleses y sus antecedentes, Ciencias
Sociales, La Habana, 2002, pp. 22-35.

5 Guillermo Callega Leal y Hugo ODonnell, 1762:LaHabanainglesa:latomadeLaHabanaporlos
ingleses, Ediciones de Cultura Hispnica, Madrid, 1999, pp. 151-152.

6 Ibdem.
7 Ibdem.
independentistas mejicanos ni aun el mismo Bolvar pudieran avanzar en su idea de

invadir la isla y expulsar a los espaoles de sus ltimos dominios en el hemisferio
occidental8.
La milicia cubana no pudo bajar la guardia ya que la expansin de la

poblacin esclava durante estas dcadas llevaba implcita la amenaza persistente de
conspiraciones y rebeliones de esclavos 9 . Adems, pronto hubo intentos de
filibusterismo desde varios frentes que, en general, iban dirigidos a que la isla pasara
a formar parte de los Estados Unidos. Estos intentos fueron aplastados con gran
facilidad gracias a la lealtad de las elites cubanas hacia la corona pero ni los regulares
ni los milicianos pudieron permitirse bajar la guardia.
No obstante, los malos tiempos en el Oriente cubano, junto a la continua

mala gestin desde Madrid del problema colonial, desemboc en 1868 en la primera
guerra de la independencia, la Guerra de los Diez Aos, tambin conocida en Cuba
como La Guerra Grande. La tradicin ya ms que centenaria de prestar servicio
militar pronto se dividi entre un gran movimiento guerrillero (los mambises) que
lucharon contra Espaa en Oriente y una an mayor milicia leal, los tristemente
clebres voluntariosy guerrillas, an hoy denostados en Cuba10.
Con una excelente caballera bajo el mando de oficiales de alto rango de la

calidad de Ignacio Agramonte, los rebeldes aprovecharon su mayor velocidad y
flexibilidad para superar en muchas ocasiones a los comandantes espaoles, que
padecan la escasez crnica de las tropas de caballera necesarias para llevar a cabo
operaciones contra la insurgencia en un terreno como el de Cuba11. Sin embargo, la
falta de cohesin entre los rebeldes y en el movimiento independentista en general, la
pobre relacin entre las instancias civiles y militares, las lealtades regionales, las
pobres comunicaciones y la falta de ayuda exterior, que a su vez llev a una falta de
municiones, fue lo que decidi el destino de los insurgentes12.
No fue hasta la Segunda Guerra de la Independencia, de 1895 a 1898, que

se lograromn eliminar estos obstculos. No obstante, fue slo la intervencin de
Estados Unidos en la guerra la que trajo la victoria no a los independentistas
8 Ibdem.
9 Gloria Garca, Conspiracionesyrevueltas, Editorial Oriente, Santiago de Cuba, 2003, pp. 75-102.
Vase tambin Manuel Escalona Jimnez, Cuba:elgrancuartel, Ministerio de Defensa, Madrid,
2003.
10 Vase Ada Ferrer, InsurgentCuba:Race,NationandRevolution,18681898, University of North
Carolina Press, Chapel Hill, 1999, pp. 44-69; y Ramiro Guerra, Guerradelos10aos,II VOLS.,
Ciencias Sociales, La Habana, 1972.
11 Para ms informacin sobre este extraordinario y relativamente desconocido lder militar
vase Mary Cruz, ElMayor, Editorial Contemporneos, La Habana, 1972.

12 Ramiro Guerra, Guerradelos10aos, vol. II, pp. 334-365.
cubanos, que habran de esperar varias dcadas hasta poder alcanzar la

independencia plena, sino a los norteamericanos a quienes fue cedida Cuba en virtud
del Tratado de Pars. Las tropas cubanas, frustradas y peligrosas, rpidamente fueron
desarmadas.
En ese momento, Estados Unidos constituy una Guardia Rural y a partir

de 1908 un ejrcito cuyo cometido esencial se limitara a tareas de seguridad interna
y cuyos mandos provendran exclusivamente de entre los elementos no
nacionalistas13. Esta fuerza militar mantena el orden pero nunca haba tenido que
forjar una tica militar cuando se enfrent a su primera amenaza grave durante la
Guerra Revolucionaria de 1956-1959, de la que sali muy mal parada, resultando
posteriormente aniquilada por los insurgentes bajo Fidel Castro 14 . Quedaban
olvidadas las tradiciones antiguerrilleras de los voluntarios y los conocimientos sobre
la guerrilla que posean los mambises.
LASNUEVASFUERZASARMADASYSUSINSTITUCIONES
Fidel no tard en abolir las fuerzas armadas de la dictadura y crear unas

nuevas sobre la base del variopinto ejrcito rebelde que acababa de llevar de las
montaas a su impresionante toma de La Habana en los primeros das de 1959. Slo
se retuvieron a soldados con una impecable hoja de servicios y orgenes proletarios
para reforzar el rpidamente cambiante ejrcito que baj de las colinas.
La oposicin de los EEUU a que controlara el pas, ya manifiesta desde

antes de su llegada al poder, era por supuesto un hecho aceptado. Pero
especialmente tras la agresiva reforma agraria implementada a principios de 1959 y
la dura oposicin que suscit, aumentaron progresivamente las amenazas al nuevo
gobierno. Ral, hermano de Fidel y ya defacto al frente de las Fuerzas Armadas, fue
nombrado formalmente su comandante en septiembre de 195915.
Para entonces al ejrcito rebelde se le haban encomendado todo tipo de

tareas en el gobierno revolucionario. Habiendo seguido gran parte de la oligarqua y
burguesa al alto mando y al alto funcionariado de Batista al autoexilio, y con una
oposicin que ganaba terreno a diario, Fidel hizo un llamamiento a la nica
institucin disciplinada y leal de la que dispona para salir de este momento crucial.
13 Vase Maril Uralde Cancio, Guardianes del orden en Cuba, 18981902, Editora Historia, La
Habana, 2006, pp. 13-14.
14 Sin duda el mejor libro sobre el colapso del ejrcito del dictador Fulgencio Batista es Roberto
Prez Rivero, Desventuradeunejrcito, Editorial Oriente, Santiago de Cuba, 2003, especialmente,

pp.221-227.
15 Tambin fue nombrado nmero dos en el Consejo de Ministros y ascendido a General del
Ejrcito, una graduacin creada especialmente para l. Vase Luis M. Buch Rodrguez, Otros
pasosdelgobiernorevolucionariocubano, Ciencias Sociales, La Habana, 2002, pp. 90-92.
Oficiales de rango inferior e incluso suboficiales se encontraron desempeando

importantes puestos en el gobierno, el funcionariado, la economa y especialmente en
posiciones relacionadas con el programa de reformas. Aunque carecan de la
preparacin para tales cargos, la suplieron con su lealtad y dedicacin en servicio del
mximolder16.
A estas tareas no-tradicionales se les unieron rpidamente las ms

habituales de unas Fuerzas Armadas17 . Pues tal era la oposicin a Fidel y a sus
reformas que grupos armados, apoyados de forma masiva por los Estados Unidos,
enseguida empezaron a actuar contra l tanto en la isla como en el exterior. A las
Fuerzas Armadas, o lo que pasaba como tal, se les pidi que formaran y adiestraran
una milicia popular de masas.
Posteriormente, en los emocionantes das de la invasin de Baha

Cochinos en 1961, recibieron su primer material sovitico y se les orden que se
prepararan rpidamente para usarlo18. Esto lo hicieron con gran xito al derrotar la
invasin en abril de ese ao. Ao y medio despus, tras recibir los primeros grandes
envos de ayuda militar sovitica, Cuba se convirti en el escenario de la mayor crisis
de la Guerra Fra, lo que generalmente se conoce en el norte como la Crisis de los
Misiles Cubanos.
Mientras que la gestin de la crisis por parte de Mosc envenen durante

algn tiempo las relaciones bilaterales, ni La Habana ni su protector podan
permitirse prescindir de la relacin mutua. De hecho, cuando la situacin se
enmend ms tarde en la dcada, la ayuda sovitica, militar y de otro tipo, comenz
a fluir masivamente a la isla al mismo tiempo que empez un vasto programa de
adiestramiento en el Pacto de Varsovia y en la propia Cuba para todos los
componentes de las cada vez mayores Fuerzas Armadas cubanas, denominadas
ahora Fuerzas Armadas Revolucionarias o FAR.
Durante los siguientes veinte aos, las FAR se vieron sencillamente

transformadas, adoptando el equipamiento, armas, tctica, mtodos de
16 Hugh Thomas, Cuba:thePursuitofFreedom, Eyre and Spottiswoode, Londres, 1971, pp. 1071-
1074.
17 El propio Fidel comenta la necesidad de la transformacin en Fidel Castro Ruz, Sobretemas
militares, Imprenta Central de las FAR, La Habana, 1990.

18 Vase Yuri Pavlov, The SovietCuban Alliance, 19591991, North-South Center Press, Miami,
1996. Es necesario aclarar que los cubanos inicialmente solicitaron comprar material militar
norteamericano y en segunda instancia de los dems aliados de la OTAN. Slo cuando la
presin norteamericana termin con cualquier posibilidad de hacerlo, recurri La Habana a la
Unin Sovitica. Esta cuestin se comenta en Hugh Thomas, Cuba:ThePursuitofFreedom., pp.
1237-1244.
adiestramiento y muchos otros elementos de las fuerzas de la URSS19. No obstante,

seguan siendo muy cubanas a pesar de la metodologa militar sovitica como
ocurri en general con la influencia sovitica en Cuba, debiendo adaptarse a la
determinacin de Fidel de crear un comunismoconunacarahumana o comunismocon
una cara cubana, que no fuera de ninguna manera una copia directa del modelo
sovitico20.
Los conceptos estratgicos cubanos tampoco siguieron ciegamente las

directrices soviticas. Las circunstancias especiales de Cuba, junto con las firmes
ideas de Fidel al respecto, aseguraron que la estrategia cubana no fuera una plida
imitacin de la sovitica21. Esta situacin se vio claramente de nuevo frente a la
poltica de Reagan de principios de los ochenta de lograr un repliegue del
comunismo, y con una Unin Sovitica que no se mostraba dispuesta a aceptar el
riesgo de una guerra nuclear simplemente por ayudar a La Habana. La invasin
norteamericana de la isla de Granada en 1982 mostr los lmites de la dependencia de
la URSS en cuanto a armas, equipo y apoyo diplomtico.
Bajo estas circunstancias, las FAR desarrollaron, con ayuda de Vietnam

tras su propia resistencia reciente al embate norteamericano, una nueva estrategia
denominada Guerra de Todo el Pueblo. Dicha estrategia precisaba de una reserva
incluso mayor para apoyar, reemplazar y sostener las FAR regulares y una poltica
de desgaste de las fuerzas estadounidenses cuando invadieran, a fin de ganar tiempo
y forzar a la opinin pblica norteamericana a asumir la invasin y los costes que
podra suponer22. Para la consecucin de dicha estrategia, se estableci que las tropas
regulares de las FAR deban sumar algo ms de 250.000 hombres y mujeres y las
reservas algo menos de un milln. Si bien no en el sentido tradicional de la palabra, s
se puede afirmar, sin embargo, que Cuba se convirti en la sociedad ms militarizada
de las Amricas23.
Estaban ya en existencia enormes arsenales de equipo y armas,

mayoritariamente de origen sovitico. Las FAR se estaban forjando cierto renombre,
19 Vase el captulo sobre Cuba en Adrian English, Armed Forces of Latin America, Janes,
Londres, 1984, pp. 195-220.

20 El autor desarrolla esta cuestin en ms profundidad en Cubas Military 19902005:
RevolutionarySoldiersduringCounterrevolutionaryTimes, Palgrave/Macmillan, Nueva York, 2005.

Vase tambin Pavlov, TheCubanSovietAlliance, pp. 59-64.
21 Jay Mallin, HistoryoftheCubanArmedForces:FromColonytoCastro, Ancient Mariners Press,
Reston, Virginia, 2000.

22 Vase el discurso de Ral Castro, La constitucin de un batalln masculino y de una
compaa femenina de las Milicias de Tropas Territoriales, en Santiago de Cuba, 21 de enero

de 1981, en Ral Castro, Seleccindediscursosyartculos,19761986, La Habana, pp. 168-180.
23 Vanse los diferentes nmeros de International Institute for Strategic Studies, The Military
Balance, sobre todo los de 1988-1989.

de forma notable y con laboriosidad, en operaciones en el exterior en lugares como

Angola, Etiopa y Namibia24.
ELPERODOESPECIAL
Esta poltica muy particular fue imposible de sostener frente al impacto

del Perodo Especial (1990-200?). Con la economa en situacin de desastre y Castro
aparentemente por fin contra las cuerdas, no poda contemplarse ningn cambio de
poltica hacia el gobierno cubano. Mientras Fidel haca un llamamiento para un
esfuerzo de defensa an mayor a fin de que las Fuerzas Armadas siguieran siendo
capaces de disuadir cualquier tentativa norteamericana de invadir la isla, de hecho
muy pronto actu con celeridad para recortar los efectivos de las Fuerzas Armadas,
reducir drsticamente el presupuesto de defensa (el denominado presupuesto de
defensa y seguridad interna), reducir sus existencias de equipo y armas y, en general,
reducir su peso en la nacin 25 . Se vio especialmente afectado el suministro de
combustible, forzando un severo recorte tambin en las tareas de adiestramiento.
La cuestin del menor nivel de recursos, sin embargo, era slo la mitad de
la ecuacin, pues a las Fuerzas Armadas se le requiri ocuparse de ms, no de
menos, actividades, con una mayor presencia en la lucha contra la inmigracin ilegal
y el trfico de drogas (tareas esenciales para mostrar a los Estados Unidos que Cuba
poda ser un socio til). Tambin se les pidi una participacin ms activa en la
ayuda frente a los desastres naturales y que desplegaran una gran parte de sus
efectivos y otros recursos militares para dar apoyo e incluso proveer de personal a
sectores clave de la economa como el turismo y la agricultura26. Esto supona pedir
mucho pero las Fuerzas armadas respondieron con originalidad y entusiasmo
durante los muchos aos que dur el Perodo Especial, como continan haciendo.
Mientras tanto, han mantenido su cometido defensivo y disuasorio, su apoyo a la
Polica Nacional, al MININT y a otros elementos del aparato de seguridad nacional, y
su flexibilidad general para responder a las tareas que les pudiera asignar el
comandanteenjefe.
QUINSTITUCIONESLESHANPERMITIDOLOGRARTODOESTO?
El MINFAR, el Ministerio de las Fuerzas Armadas, es, en relacin con este

ltimo punto, el Ministerio al que reportan todos los elementos del sistema de
24 La mejor obra sobre las misiones de Cuba en frica es seguramente Piero Gleijeses, Misiones
enconflicto:LaHabana,WashingtonyAfrica,19591976, Ciencias Sociales, La Habana, 2002.
25 En relacin a la visin inicial vase Fidel Castro, Ungranodemaz:conversaciones conToms
Borge, Oficina de Publicaciones del Consejo de Estado, La Habana, 1992, p. 148.

26 Hay una serie de opiniones sobre estos retos en las entrevistas publicadas en Lus Bez,
Secretosdegenerales, Losada, Barcelona, 1997.

seguridad de la nacin. Ral, en calidad de ministro de Defensa, es tambin

directamente responsable de la Polica Nacional Revolucionaria, el Ministerio del
Interior, el sistema de seguridad del Estado e incluso los Comits de Defensa de la
Revolucin, siendo estos ltimos un aparato civil principalmente de voluntarios a
tiempo parcial que realizan cometidos sociales en los barrios mientras que tambin
vigilan cualquier tipo de actividad contrarrevolucionaria.
Dentro de las FAR hay tambin Fuerzas Especiales, disponiendo

asimismo de ellas el MININT, aunque en cierto modo esto es irrelevante puesto que
todas son directamente responsables, como ya se ha mencionado, ante el ministro de
las FAR. El EjrcitoRevolucionario mantiene tres "ejrcitos" en lnea con las divisiones
territoriales tambin impuestas por la Marina y las Fuerzas Areas, es decir: Oriente,
Centro y Occidente. Cada una es responsable, basado en las reservas y milicia de
cada una de ellas, de proveer un verdadero ejrcito para la defensa nacional. Aunque
gran parte de estos ejrcitos son en tiempo de paz y especialmente desde el
principio del Perodo Especial ms ficticios que reales, siguen teniendo una
considerable potencia. Las unidades cuyas cometidos estn relacionados con la
disuasin o la defensa se mantienen en un alto nivel de disponibilidad; las dems no,
utilizndose frecuentemente sus equipos y armas para mantener la operatividad
combativa de las unidades de primera lnea27.
Adems de estas fuerzas, el Alto Mando tiene unidades subordinadas

bajo su mando centralizado as como el Ejrcito Juvenil de Trabajo (responsable de
muchas actividades relacionadas con la agricultura y el turismo), la DAAFAR
(unidades de fuerza area y defensa area), la Marina de Guerra Revolucionaria, las
reservas y la administracin y control de la actividad econmica de los militares. El
MININT dirige las fuerzas de guardia fronteriza (responsable de Guantnamo y las
aproximaciones martimas a la isla, las fuerzas de seguridad del Estado y la PNR).
Estas instituciones permiten la defensa contra enemigos internos y

externos y lo han hecho con gran xito durante casi cinco dcadas. Puede que los
Estados Unidos hayan sentido la tentacin de atacar a Cuba en diversas ocasiones
durante ese perodo pero en Washington siempre han prevalecido las opiniones ms
cautelosas y la posicin defensiva cubana tiene la configuracin que tiene a fin de
asegurar que esto siga siendo el caso.
Es necesario destacar, sin embargo, que estas instituciones no se

corresponden con la configuracin habitual de la administracin militar tal como se
27 Se presentan estadsticas tiles y un comentario en Charles Heyman (ed.), Janes World
Armies, Coulsdon, Gran Bretaa, 2001, pp. 189-190.

conoce en las democracias, incluso en la mayora de las latinoamericanas28. Por tanto,

es importante identificar las caractersticas clave que se apartan de la norma o, por
lo menos, la norma a la que desean aproximarse la mayora de los gobiernos
democrticos, antes de pasar a valorar la relevancia para otros Estados de la regin
de las instituciones cubanas de defensa29.
Es necesario destacar primero que las FAR no estn "supervisadas" de la

manera considerada usual en el sentido democrtico occidental por la Asamblea
Nacional. Los legisladores ni cuestionan de ninguna manera significativa el
presupuesto de defensa que se les presenta ni lo estudian. Su papel es el de aplaudir
los esfuerzos realizados por las fuerzas de defensa de la nacin y hacer un
llamamiento al apoyo continuado del pueblo en su vital tarea de defender la
Revolucin30.
En la cuestin clave del debate pblico sobre las fuerzas de defensa y su

cometido, de nuevo hay poca evidencia de lo que se espera en Estados democrticos
de corte Occidental. Mientras que los cubanos poseen un gran conocimiento de sus
Fuerzas Armadas, no participan en ningn debate pblico o en la prensa sobre ellas,
sino que se espera que simplemente las apoyen y, de hecho, que participen en ellas a
travs de los vastos sistemas de reserva y milicia.
En lo que concierne a la incorporacin de civiles al Ministerio de Defensa,

el panorama es ms variado. Hay docentes civiles en las instituciones educativas
militares, trabajadores civiles en tareas administrativas y de apoyo en el Ministerio,
etc., y hay miembros civiles en los excelentes institutos de estudios de las FAR, como
el Centro de Educacin e Informacin de la Defensa (CEID) y el Centro de Estudios
sobre Desarme y Seguridad Internacional (CEDSI). Pero esto no significa que en el
funcionamiento da a da de las FAR haya necesariamente una gran aportacin de
sus empleados civiles.
En el campo ms amplio de la defensa nacional, sin embargo, la presencia

civil es ubicua. Las FAR, como "Fuerzas Armadas Revolucionarias", son consideradas
como el "pueblo en armas". El personal regular est compuesto por profesionales a
tiempo completo, pero slo suma unos 55.000 efectivos. La enorme base sobre la que
28 Esto no quiere decir que exista un modelo civil de control de los militares en Amrica Latina,
incluso aunque haya tipos de problemas que comparten la mayora de los pases de la zona.
Vase Rut Diamint (ed.), Controlcivilyfuerzasarmadasenlasnuevasdemocraciaslatinoamericanas,
Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1998.
29 Para una comparacin del las FAR con otras Fuerzas Armadas latinoamericanas vase mi
obra CubasMilitary19902005, pp. 211-238.

30 Esto no significa que la Asamblea Nacional no participe en las cuestiones militares. Para ms
informacin vase la LeyNumero75delaDefensaNacional de 2 de diciembre de 1994, publicada

en la GacetaOficialdelaRepublicadeCuba, 13 de enero de 1995.
se asienta la defensa nacional son la reserva y la milicia, que probablemente sumen

800.000 efectivos, que son civiles aunque vistan uniforme al recibir adiestramiento
especializado o de reciclaje (o al participar en los frecuentes simulacros de
movilizacin). Por lo tanto, las FAR regulares son en realidad la columna dorsal y los
organizadores del vasto esfuerzo nacional de defensa y muy raramente se les
considera al contrario de tantas Fuerzas Armadas latinoamericanas como una
especie de casta aparte31.
En lo que se refiere a la incorporacin de minoras, de nuevo las FAR son

excepcionales. Son aptos para el reclutamiento todos los varones jvenes y aunque la
reducida fuerza regular del Perodo Especial no precisa de un porcentaje tan grande
de la poblacin disponible como en pocas pasadas ms militarizadas, una gran
mayora de los jvenes sirven en ellas, bien en las FAR regulares o en las fuerzas de
seguridad del Ministerio del Interior, bien en los servicios de inmigracin, bomberos,
aduanas y otros, o incluso de uniforme en otras reas. Por tanto, negros, blancos y
mulatos sirven juntos y es raro oir que el hijo de algn alto cargo haya evitado el
servicio militar a causa de su riqueza o posicin como suele ser el caso en la mayora
de pases latinoamericanos donde existe dicha obligacin.
Mientras que ni negros ni mulatos han alcanzado los ms altos rangos

militares en proporcin a su peso en la poblacin, s tienen una buena representacin
a dicho nivel, y tienen una gran presencia en los rangos inmediatamente inferiores de
teniente coronel, comandante y capitn. Es absolutamente normal que un blanco
sirva a las rdenes de un negro, o cualquier otra combinacin que se pueda imaginar.
Las mujeres no estn sujetas a la prestacin del servicio militar pero son muy visibles
en las Fuerzas Armadas, especialmente en la reserva pero tambin en las fuerzas
regulares, y han alcanzado rangos de hasta general de brigada32.
En cuanto a la supervisin entendida como auditora externa, es

inexistente en Cuba. Las FAR realizan sus propias auditoras aunque sin duda bajo la
estrecha supervisin del ministro. En otras reas de transparencia el panorama es
igualmente ambiguo. Mientras que no existe la transparencia en cuanto a
presupuestos ni tareas asignadas, como es normal en un Estado que se considera bajo
asedio, la presencia de tantos reservistas de todos los mbitos de la vida asegura que
poco pasa desapercibido al pblico en muchas otras esferas, aunque a travs de
rumores ms que del acceso pblico a la informacin.
31 Para ejemplos del lenguaje de este tipo de visin vase Jos Mayor Lorn, Siempre
ganaremos el duelo por nuestra tierra, publicado tras el ejercicio de movilizacin Moncada
2007 en Granma, 24 de noviembre de 2007, p. 8.
32 Hay una interesante presentacin de la historia de las mujeres en las FAR en Mary-Alice
Waters, Marianas in Combat: Tet Puebla and the Marina Grajales Platoon in Cubas Revolutionary
War195658, Pathfinder, Nueva York, 2003, sobre todo las pp. 27-55.
Hay un significativo grado de rendicin de cuentas a la autoridad civil,

dada la condicin de comandanteenjefe de Fidel y la enorme importancia que tiene
para l la precisin contable. Pero dado que el poder legislativo no tiene asignado un
papel en esta cuestin, y careciendo de una prensa libre, es discutible el valor de esta
circunstancia.
Asimismo, las FAR estn completamente subordinadas a las autoridades

civiles del Estado cubano, es decir, al propio jefe del Estado, aunque con la necesaria
observacin de que al jefe del Estado se le ve frecuentemente vestido de uniforme a
causa de lo que considera el estado de sitio que sufre la isla, y que trminos
democrticos normales como la subordinacin de las Fuerzas Armadas a la
autoridad civil pierden parte de su significado en las circunstancias muy especiales
de la vida cubana33. Cuba est en muchos sentidos en un estado de guerra, no de paz,
y las comparaciones con Estados en situacin de paz son muchas veces difciles de
realizar en trminos analticos significativos.
TIENEESTOALGUNARELEVANCIAPARAOTROS?
El contexto estratgico cubano, en el que la nacin y su experimento

revolucionario han afrontado enemigos externos e internos enormemente poderosos
desde el principio, no es por tanto nada comn. Las Fuerzas Armadas y las fuerzas
de seguridad del Estado se dirigen a los enemigos externos e internos, como han
hecho durante casi cinco dcadas, pero las primeras tienen poco que ver de forma
habitual con cuestiones internas, centrndose en las amenazas externas y en otras
tareas que se les encomienda. Esta configuracin institucional obviamente ha
respondido bien a los retos que se le han presentado, pues la Revolucin persiste a
pesar del alto nivel de amenaza.
No obstante, quin ms en Amrica Latina se ha enfrentado o se enfrenta

actualmente a circunstancias similares en el contexto de la seguridad? Mientras que
muchos regmenes y Estados en la regin se enfrentaron a situaciones semejantes en
los primeros aos posteriores a la independencia, especialmente en Amrica Central,
pocos en pocas ms modernas han tenido una experiencia remotamente similar a la
de Cuba.
En el siglo XIX la mayora de pases tendan a enfrentarse a enemigos

externos y sus regmenes a enemigos internos, pero la construccin nacional en la
regin ha tenido relativo xito, a pesar de muchas dificultades, en superar la mayora
de los ms graves problemas internos. En el siglo XX, aun cuando la diplomacia
33 Para una interesante exposicin de algunas de estas cuestiones desde antes de que Ral
Castro tomara las riendas en julio de 2006, vase Frank Mora, From Fidelismo to Raulismo:
Civilian Control of the Military in Cuba, documento indito, septiembre de 2006.
latinoamericana haya estado muy "militarizada", las grandes guerras entre Estados
de la regin han sido raras aunque no inexistentes34.
Mientras que las intervenciones militares norteamericanas en la regin

han sido muy frecuentes, y muchas veces violentas, parece que por cortesa
raramente se han calificado estas operaciones como guerras, aunque la resistencia a
ellas haya sido considerable, sangrienta y duradera 35 . Y los Estados Unidos han
preferido otros mtodos para asegurarse de no tener que recurrir a la opcin de la
intervencin armada que tiende a emplear, desde su perspectiva, slo como ltimo
recurso. Por tanto, la defensa latinoamericana contra los Estados Unidos, considerada
an posible en fechas tan tardas como los aos de la Primera Guerra Mundial,
aparece para la mayora desde entonces como una quimera.
La actividad europea en la regin ha sido mucho menos frecuente a pesar

de algunos rescoldos como el contraataque britnico para recuperar las Islas
Malvinas (Falkland) en 1982 y los acuerdos soviticos de ayuda en Cuba y
Nicaragua, que slo en una ocasin estuvieron cerca de provocar una guerra abierta
en la famosa crisis de los misiles en Cuba en 1962. Por tanto, la defensa contra las
grandes potencias no es una prioridad de planificacin habitual en Amrica Latina.
El conflicto regional, especialmente a causa de disputas fronterizas, ha

sido mucho menos raro en el siglo XX, con dos guerras centroamericanas, entre
Colombia y Per por Leticia y la Guerra del Chaco entre Paraguay y Bolivia en la
poca anterior a 1939. Desde ese ao, la guerra entre Per y Ecuador de 1941, la
"guerra del Ftbol" entre El Salvador y Honduras en 1968 y el rebrote blico conocido
como la Guerra de Cenepa en 1995 (de nuevo entre Ecuador y Per) han recordado a
los observadores que las guerras entre Estados, aunque raras, no han desaparecido
del todo36.
Sin embargo, las polticas de equilibrio de poder implementadas durante

tanto tiempo en la mayor parte de Amrica Latina han contribuido a que a lo largo
de muchas dcadas la opcin militar fuera improbable, siguiendo muchos Estados un
34 Vase David Mares, ViolentPeace: MilitarizedInterstateBargaininginLatinAmerica, Columbia
University Press, Nueva York, 2001.

35 Para los primeros aos de estos hechos vase Lester D. Langley, The Banana Wars: United
StatesInterventionintheCaribbean18981934, Scholarly Resources Press, Wilmington, Delaware,

2002.
36 En relacin con estos conflictos vase Robert Schiena, Latin Americas Wars, II VOLS.,
Washington, 2003; Thomas P. Anderson, TheWaroftheDispossessed:HondurasandElSalvador

1969, University of Nebraska Press, Lincoln, 1981; y mi obra ConfidenceBuildingSidestepped:the
PeruEcuadorWarof1995, York, Toronto, 1998.
modelo parecido al europeo37. A esta situacin se han unido las dificultades con las
que se enfrentaran la mayora de los Estados latinoamericanos (por motivos
logsticos, financieros, polticos y diplomticos, topogrficos, etc.) para hacerle la
guerra a otros, lo que ha contribuido an ms a reducir la frecuencia de este
fenmeno38.
Por tanto, la preparacin para entablar una guerra regional sigue siendo
una prioridad para muchas Fuerzas Armadas, especialmente cuando se considera lo
cerca que estuvo de estallar la guerra entre Argentina y Chile en 1978 y entre varios
pases centroamericanos en los aos ochenta39. Tambin es verdad que a causa del
triste historial de las relaciones entre civiles y militares en muchos pases, se
considera que hacer que las Fuerzas Armadas se preparen para la guerra, o incluso
para misiones internacionales de mantenimiento de la paz como en la actualidad, es
una buena solucin pues les proporciona una actividad para la que precisan
entrenarse muy diferente a la seguridad interna y sin relacin con la vida poltica
nacional.
En relacin con esto se puede afirmar que mientras que el conflicto

internacional se convirti en un fenmeno inusual en el siglo XX, las guerras internas
fueron todo lo contrario. Ningn pas de Amrica Latina se libr del conflicto
armado interno durante dicho perodo, e incluso Costa Rica experiment frecuentes
brotes antes de la segunda mitad del siglo. Y para la mayora de pases fue un mal
casi endmico.
Dadas estas circunstancias se convirti en habitual la participacin de los

militares en el orden interno. Las Fuerzas Armadas de la mayora de los Estados
tenan dicho cometido no slo consagrado en sus constituciones sino tambin como
parte de su existencia diaria y como parte de su programa de adiestramiento.
Mientras que esta circunstancia ha cambiado para mejor en la mayora de los pases
desde la primera gran ola de democratizacin a finales de los aos setenta, sigue
estando presente en algunos pases y de forma potencial en la mayora. Por tanto,
muchas Fuerzas Armadas siguen preparndose para un papel activo en la seguridad
interna para combatir la subversin, la insurgencia, los disturbios u otras
manifestaciones similares.
37 Vase el muy perceptivo Robert N. Burr, ByReasonorForce:ChileandtheBalancingofPowerin

SouthAmerica,18301905, University of California Press, Berkeley, 1974; y los casos estudiados
en Francisco Rojas Aravena, Balanceestratgicoymedidasdeconfianzamutua, FLACSO, Santiago,
1996.
38 Vase David Mares, ViolentPeace: MilitarizedInterstateBargaininginLatinAmerica.
39 Para el caso de Chile-Argentina, vase Bruno Passarelli, Eldelirioarmado:laguerraqueevitel
Papa, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1998; y, para Amrica Central, Alain Rouqui,
GuerrasypazenAmricaCentral, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1992.
Por tanto, en el resto de la regin hay un contexto habitualmente muy

diferente del de Cuba. El cometido primero de los militares de la isla es disuadir o
derrotar una invasin norteamericana, algo imposible o considerado una locura
para mayora de las dems Fuerzas Armadas latinoamericanas. La guerra a nivel
regional, sin embargo, se considera impensable red, aunque se podra alegar que esto
no ha sido una constante a lo largo de todo el perodo revolucionario, citndose la
fase de exportacin de la Revolucin de principios a mediados de los aos sesenta
como la prueba de lo cerca que poda estar La Habana de la guerra abierta a lo largo
de los aos40. Por ltimo, uno de los alardes ms impresionantes de las FAR es que a
pesar de su temprana y continuada participacin en la labor asegurar la defensa
interna del rgimen adems de proteger al resto de cuerpos de seguridad, las
propias Fuerzas Armadas nunca han abierto el fuego contra el pueblo. Desde 1959 no
se ha podido decir lo mismo de ninguna otra Fuerza Armada de Amrica Latina.
Hay adems otras diferencias enormes entre Cuba y lo habitual en el resto

de Amrica Latina en lo relativo a la defensa y las Fuerzas Armadas. En ningn lugar
de la regin hay ejrcitos populares de masas. Ni hay una memoria tan reciente de
un pasado colonial o neo-colonial. Hay poca tradicin guerrillera del tipo cubano. Y,
por supuesto, no existe la conexin sovitica, con excepcin de la muy somera
experiencia de la Nicaragua sandinista ya slo una lejana memoria y en el aspecto
armamentstico en el Per de la dcada de los setenta41. Tampoco hay en ningn otro
lugar de Amrica Latina una figura sobresaliente como Fidel Castro, y ni siquiera
otro Ral.
Tampoco ha habido ninguna ruptura con los Estados Unidos en ningn

otro lugar de Amrica Latina, tras una dependencia militar tan absoluta como la de
Cuba, ni ha habido perodos especiales como el vivido por este mismo pas. En
ningn otro lugar exista un proceso revolucionario de las dimensiones cubanas ni
las enormes necesidades de defensa frente a las amenazas exteriores, ni tampoco la
combinacin de externa e interna que La Habana haba llegado a considerar normal.
Sin embargo, las cosas empiezan a cambiar. En los ltimos aos lo que se
ha venido en llamar la ola populista o incluso el giro a la izquierda o peor ha
transformado el rostro de la poltica latinoamericana. Con una autntica democracia,
o lo ms parecido a ella, instaurada en muchos Estados de la regin, las masas han
empleado su duramente logrado acceso a las urnas para expulsar a los partidos
polticos tradicionales y los gobiernos que formaban para sustituirlos por regmenes
40 Cuba rechaza que su poltica exterior haya pasado por tal fase, sugiriendo que nicamente
defenda la Revolucin en Cuba aunque s admite que practicaba una defensa activa, Vase
Paul Dosal, ComandanteChe:GuerrillaSoldier,CommanderandStrategist,19561967, Pennsylvania
State University Press, University Park, 2003, pp. 20-22.
41 Evalo estas diferencias con ms detalle en el captulo The FAR and the Politics of N
Transition, en mi obra CubasMilitary19902005,pp. 209-240.

reformistas que, aunque en ocasiones careciendo de plenos atributos democrticos

segn el modelo norteamericano o de Westminster, han demostrado su popularidad
repetidamente en encuesta tras encuesta, eleccin tras eleccin y referndum tras
referndum.
Venezuela es, por supuesto, el caso mejor conocido, pero de diversas

maneras han llegado al poder gobiernos parecidos en la primera dcada del siglo XXI
en La Paz, Quito y Managua. Adems, aunque de forma menos dramtica, se han
instalado gobiernos reformistas no slo en pases ms pequeos, como Uruguay, sino
tambin en los gigantes regionales como Brasil y Argentina, y casi lo han logrado en
Mxico y tambin en Per 42 . Y para sorpresa de muchos estudiosos, las Fuerzas
Armadas de la regin no han considerado necesariamente negativos tales tendencias
al haber situado las nuevas polticas en un espacio central a la preocupacin
principal de las Fuerzas Armadas: la independencia nacional.
En cada uno de los cuatro pases cuyos gobiernos se inclinan ms a la

izquierda, ha cambiado tambin el contexto de la seguridad. Podemos pasar a ver si
estas nuevas situaciones han modificado tambin la utilidad que pueda suponer
Cuba como modelo a seguir.
VENEZUELA
Ningn gobierno de Amrica Latina ha desarrollado unos vnculos tan

estrechos con Cuba que la Venezuela de Hugo Chvez. Mientras que Mxico se
mantuvo durante aos al margen de la exclusin cubana, impuesta por los Estados
Unidos, de la "familia" interamericana, y durante casi once aos Nicaragua tuvo una
estrecha relacin con Cuba, slo Venezuela ha elegido establecer una relacin de
valor mutua de tan larga duracin y que engloba a tantos aspectos.
Aunque es fcil exagerar los vnculos de defensa entre los dos pases,
puesto que ni La Habana ni Caracas desean exacerbar la ira de Washington sin
motivo y por poco beneficio, s es cierto que se ha producido cierto crecimiento en
esta rea. Venezuela est actualmente representada en Cuba por un agregado militar
de cada uno de los ejrcitos, en sustitucin del anterior nico agregado de defensa.
Adems, los venezolanos han participado a un alto nivel en ejercicios cubanos de
ayuda en caso de desastres naturales. Asimismo, pequeos grupos de oficiales
venezolanos han cursado estudios en escuelas de estado mayor cubanas y de forma
limitada en otros cursos. Y se han producido un gran nmero de intercambios y
visitas entre los dos pases.
42 Vase Cynthia Aronson et al., The New Left and Democratic Governance in Latin America,
Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, 2007.

Sin embargo, esto no ha supuesto de ninguna manera una alianza militar

entre los dos Estados. Cuba no se ha comprometido a defender a Venezuela en el
caso de un ataque y lo mismo se puede decir de Venezuela si la agredida fuera Cuba.
En su lugar se han establecido relaciones de tipo militar en una amplia gama de
aspectos de valor mutuo pero sin mayores compromisos de defensa.
Por otra parte, no se ha descartado usar a Cuba como modelo. Ms bien al

contrario, sobre todo desde el intento de golpe de Estado contra Chvez en abril de
2002 43 . Antes de 1998 las Fuerzas Armadas venezolanas eran de las que ms
estrechos vnculos tenan con las norteamericanas. Un enorme nmero de oficiales e
incluso suboficiales haban realizado cursos o ejercicios en los Estados Unidos antes
de ese ao, estaba en vigor un pacto de ayuda mutua desde el principio de los aos
cincuenta y la misin militar norteamericana era numerosa e influyente44. Fuera de
Amrica Central y el Caribe era difcil encontrar unas Fuerzas Armadas tan
estrechamente ligadas a las norteamericanas como las de Venezuela45.
En la actualidad estos vnculos se han roto, sobre todo otra vez a causa de
las alegaciones de la conexin entre no slo la embajada norteamericana en Caracas
sino tambin la misin militar, cuya base est en el Fuerte Tiuna (epicentro de la
intentona golpista), y los organizadores del golpe46. Venezuela ha pasado a buscar
otro modelo a seguir, siendo el cubano el ms importante.
Quiz lo ms sorprendente no ha sido la imitacin institucional sino la

estratgica. El modelo cubano de GuerradeTodoelPueblo(o GTP), copia a su vez del
modelo vietnamita, ha sido aceptado por lo menos en teora como la base de la
defensa de Venezuela47. Este concepto, que supone una invasin extranjera por un
ejrcito tremendamente superior contra el que la defensa convencional sera difcil y
43 Para un relato del golpe, desde el punto de vista de oficiales leales a Chvez, vase Marta
Harnecker, Militaresjuntoalpueblo, Editores Vadell Hermanos, Caracas, 2003.
44 En relacin con estos acuerdos, vase Rodolfo Garri Faget, Organismos militares
interamericanos, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1968; y John Child, UnequalAlliance:theInter

AmericanMilitarySystem:19381978, Westview Press, Boulder, 1980.
45 Vase, por ejemplo, Horacio Veneroni, EstadosUnidosylasfuerzasarmadasdeAmricaLatina,
Periferia, Buenos Aires, 1973.

46 Vase Eva Golinger, ElCdigoChvez, Editorial Ciencias Sociales, La Habana, 2005.
47 En muchos aspectos la GTP cubana ya exista en la prctica, pero se formaliz al hacerse
patente que en el contexto del compromiso de Reagan de principios de los ochenta de replegar
el comunismo a, junto con la nula disposicin sovitica de actuar, Cuba tendra que disuadir o
repelar una invasin por sus propios medios. Esto supondra un enorme aumento en la fuerza
de reserva y en la creacin de una resistencia popular a la invasin ms all de lo previsto con
las fuerzas regulares tradicionales o incluso la reserva. Vase la nota 19.
slo temporal, propone un masivo sistema de reserva capaz de continuar la lucha

mucho despus de haber cedido la resistencia de las fuerzas regulares principales48.
El impacto de la adopcin de esta estrategia ha supuesto, por lo menos en

teora, una profunda reforma de las Fuerzas Armadas establecidas del Estado.
Mientras que la fuerza regular ha permanecido sin cambios y, como en el caso de
Cuba, ha asumido todo tipo de cometidos no tradicionales de acuerdo con el
momento histrico que vive Venezuela y con los cambios en la Constitucin
consagrados en la de 1999, las reservas se han aumentado, se les ha dado una mayor
entidad y se han cambiado sus estructuras y cometidos.
Se han realizado grandes, pero tampoco extraordinarias, compras de

armas en el exterior, a la vista de la necesidad de profesionalizar las fuerzas regulares
pero tambin en relacin con el crecimiento de las reservas y las nuevas tareas que se
les asignaron49. El Ministerio de Defensa se ha reestructurado y la visin y misin
de las Fuerzas Armadas se ha transformado para reflejar una nueva doctrina
militar50. Se considera que la amenaza actual es el imperialismo de Estados Unidos,
como viene preconizando Fidel desde hace largo tiempo, y los potenciales actos de
los partidarios de esa superpotencia, especialmente y por lo menos en una ocasin
Colombia51.
Institucionalmente, los cambios en Venezuela han llevado a los militares a

depender directamente de la Presidencia en tres casos importantes: (1) Comando de
la Reserva y Movilizacin Nacional; (2) un Ministerio de Defensa responsable de la
organizacin, equipamiento y adiestramiento de las fuerzas; y (3) el Comando
Estratgico Operacional, encomendado con la movilizacin. La Reserva Nacional ha
pasado a tener el cometido de reforzar las fuerzas regulares en las tareas asignadas y
tambin en proveer refuerzos para sus unidades, junto con el cometido general de
realizar cualquier tarea que le asigne el presidente52.
48 La espina dorsal de este esfuerzo es la Guardia Territorial que, segn fuentes

gubernamentales, ya dispone de unos dos millones de voluntarios civiles. Vase Greg
Morsbach, Venezuela Trains for Guerrilla War, BBC News, 6 de marzo de 2006,
http://news.bbc.co.uk/2/hi/americas/4777972.stm.
49 Chvez dice que seguir ejemplo cubano para defenderse de EEUU, El Nuevo Herald,
Miami, 17 de enero de 2006.

50 Miguel Manrique, Cambio y reestructuracin del Ministerio de la Defensa y la fuerza armada
venezolanaacomienzosdelsigloXXI, documento para ADEFAL, Madrid, 2006, p. 8.

51 Ibd., p. 15. Vase tambin, por ejemplo, Almirante Hernn Grber Odreman, Soldados,alerta!
Editores Vadell Hermanos, Caracas, 2003, sobre todo las pp. 21-26 y 95-100.
52Ibdem., sta es seguramente el rea en la que Cuba y Venezuela ms se asemejan en sus
planteamientos de defensa.
Entre ellas estn permanentemente las tareas requeridas en apoyo del

desarrollo nacional y el orden interno. Sus mandos reportan directamente al
presidente. Adems, se organizarn grupos de resistencia local como parte de una
Guardia Territorial, que tambin participar en la defensa nacional. Dicha
organizacin se compone de voluntarios civiles dispuestos a resistir la agresin
interna o la invasin como parte de la apuesta de Chvez por la guerra asimtrica
o guerra de cuarta generacin53.
Es difcil de imaginar que pueda haber ms cambios que aproximen la

estrategia venezolana aun ms a la de Cuba. No obstante, la institucionalizacin de
las FAR en la isla, y quiz el hecho de que el propio hermano de Fidel sea ministro de
Defensa y lo ha sido durante caso medio siglo, ha significado que ha habido una
escasa necesidad de hacer que dependan directamente del presidente. Desde luego,
Cuba dispone de los cuadros sindicales y de defensa local para desempear el papel
de los nuevos grupos de resistencia local venezolanos, y los ha tenido durante ms
de cuarenta aos. Las otras fuerzas de reserva son comparable con las que Cuba ha
tenido durante por lo menos veinticinco aos, y en algunos casos durante casi
cuarenta. Pero todos estn comandados por oficiales del ejrcito regular responsables
ante Ral y slo indirectamente ante Fidel.
Por tanto, algunos elementos del modelo cubano parecen haber atrado a
Chvez y, segn se informa, ya hay cubanos sirviendo en la guardia de seguridad
personal del presidente. Sin embargo, otros aspectos no han sido adoptados. La
seleccin revela claramente los diferentes contextos de los dos pases y de sus fuerzas
militares, as como la cambiante realidad internacional de principios de los aos
sesenta, la era de Reagan y la actualidad.
BOLIVIA
La eleccin de Evo Morales como presidente de Bolivia en 2005 ha

supuesto un enorme cambio para dicho pas. Pero en el campo militar es fcil
exagerar el grado de estos cambios.
Las Fuerzas Armadas de Bolivia tambin tenan como modelo a las de los
Estados Unidos y tenan estrechos vnculos con ellas. Las misiones militares
estadounidenses en La Paz tienen gran tamao e influencia y la Drug Enforcement
Agency (DEA) refuerza esta presencia en el campo de la seguridad.
53Para una visin muy crtica con esta visin y con esta posicin estratgica vase Max
Manwaring, LatinAmericasNewSecurityReality:IrregularAsymmetricConflictandHugoChavez,
Strategic Studies Institute, Washington, 2007, sobre todo las pp. 19-20 y 32-36.
La principal preocupacin de Bolivia en el frente diplomtico es la

cuestin de su acceso al mar, herencia histrica de la Guerra del Pacfico (1879-1884)
y fuente de tensiones continuadas con Chile, dndose la situacin extraordinaria de
que los dos pases ni siquiera mantienen relaciones diplomticas. De los muchos
pases en Amrica Latina que se sienten victimizados por los Estados ms grandes de
la regin, Bolivia es seguramente el caso ms dramtico. Habiendo perdido todas sus
guerras y crisis diplomticas desde que se cre su Estado, los bolivianos tienden a
pensar que el territorio que les queda es slo el resto de lo que poseyeron en el
momento de la independencia.
El actual gobierno Morales se ha mantenido alejado de la mayor parte de

la encendida retrica del presidente venezolano Hugo Chvez. Pero las referencias
constantes a terminar con el estatus "neo colonial" de Bolivia, las fuertes crticas al
papel histrico y actual de los Estados Unidos en la regin y en la nacin, la
aceptacin de todo tipo de ayuda por parte de Caracas incluso en el campo de la
defensa y la sugerencia de que el modelo venezolano, y por tanto indirectamente
ciertos aspectos del modelo cubano, ser el elegido para realizar cambios en las
Fuerzas Armadas bolivianas, han dado la impresin a muchos observadores
norteamericanos que La Paz est firmemente en el nuevo "bando popular".
Hasta el momento, sin embargo, hay poca evidencia de que se haya

montado un sistema de defensa de corte cubano, o de cualquier de las otras
instituciones estatales cubanos en el rea de la seguridad. Los bolivianos parecen de
alguna manera incmodos cuando Chvez habla de "no mantenerse al margen" en el
caso de que Bolivia se vea atacada, una afirmacin en cierta manera ms contundente
de lo que dira en el caso de que fuera invadida Cuba.
Bolivia recibe ayuda venezolana para la construccin de carreteras,

comunicaciones y otras reas especficas que podran considerarse estratgicas, pero
es fcil caer en la exageracin y de Cuba recibe poco ms que un modelo estratgico
potencial que hasta el momento no ha seguido el gobierno, que sigue sin estar
convencido que una amenaza estadounidense ser similar a los casos de la Nicaragua
sandinista, Cuba y Venezuela. Venezuela podr ser el modelo para las reformas
bolivianas pero la presencia militar boliviana en Cuba es exigua y la presencia militar
cubana en Bolivia igual de minscula.
ECUADOR
Nuevamente nos hallamos ante el caso de una Fuerza Armada anclada

durante ms de seis dcadas en un sistema dominado totalmente por los Estados
Unidos. Ecuador tambin fue una fuente principal de alumnos militares en cursos
norteamericanos, y durante mucho tiempo ha seguido de cerca el modelo militar
estadounidense. La principal amenaza externa de Ecuador, la guerra con Per por la
zona fronteriza de Cenepa, parece haberse convertido en algo del pasado tras los
acuerdos de paz de 1998 54 . Colombia es un problema para Quito a causa de la
incapacidad del gobierno de poner fin a la insurreccin pero no por tensiones entre
los dos Estados.
El gobierno de Rafael Correa comenz con algn momento incmodo con

los militares cuando ya tena ms problemas de los que necesitaba. Su gobierno ha
intentado desde entonces mantener unas buenas relaciones con los militares. Aunque
sin duda deseara poner fin a lo que considera una excesiva influencia de los Estados
Unidos en las instituciones militares de la nacin, Correa se mueve con cautela en
estas cuestiones.
Los asuntos de defensa que ms conciernen al gobierno en este momento

son: las bases norteamericanas en Ecuador, la cuestin del Tribunal Penal
Internacional, la frontera con Colombia y el impacto de la poltica militar
norteamericana en dicho pas. Pero Washington se muestra menos agresivo con
Correa que con Fidel, Chvez en incluso Morales y Ortega, y esto le ha
proporcionado al presidente algo ms de margen en cuestiones de defensa, a
diferencia de los otros en sus relaciones de seguridad con Estados Unidos.
Hay razones internas, financieras, institucionales e internacionales para

proceder con calma en la reforma institucional del sector de defensa en Ecuador. Ni
el nivel de amenaza actual ni el contexto estratgico general aconsejan un cambio
drstico. Por tanto, es improbable que Cuba sea un modelo para la reforma de la
defensa en Ecuador a no ser que dicho contexto cambie radicalmente.
NICARAGUA
Las Fuerzas Armadas de Nicaragua son las nicas en Amrica Latina que
han tomado formalmente a Cuba como modelo entre 1970 y 1990, reteniendo
elementos de dicha experiencia hasta bien entrada la mitad de la dcada de los
noventa. Cuando la Guardia Nacional de Somoza fue derrotada en combate en 1979
el nico ejrcito regular latinoamericano vencido por insurgentes izquierdistas en
combate abierto excepto el de Batista, los sandinistas simplemente lo desmantelaron
y sustituyeron por su propio ejrcito.
De forma similar a Cuba dos dcadas antes, la Fuerza Armada sandinista

(EPS o Ejrcito Popular Sandinista, denominado as en contraposicin a unas Fuerzas
Armadas "nacionales") serva a un proyecto poltico y a una ideologa en particular,
como hacan y hacen las FAR. Las fuerzas de seguridad nicaragenses se recrearon a
imagen y semejanza de las cubanas aunque sin la ferocidad asociada a las isleas.
54 David Mares, ViolentPeace: MilitarizedInterstateBargaininginLatinAmerica, pp. 175-177.

Con la llegada al poder de la coalicin antisandinista de Violeta

Chamorro en el famoso "voto por la paz" de principios de 1990, esta situacin lleg a
su fin y las Fuerzas Armadas pasaron a tomar una denominacin que representara al
conjunto del Estado nicaragense y la mayora de los elementos cubanos se
eliminaron discretamente, al igual que las antiguas agencias de inteligencia. Pasado
el tiempo, la mayora de los oficiales superiores adiestrados en Cuba se jubilaron y la
nueva generacin de jvenes oficiales saba poco de los das heroicos de la lucha
sandinista excepto en el sentido de una cierta nostalgia que an se respira hoy en da.
Es demasiado pronto para poder decir dnde puede llevar el nuevo

gobierno Ortega a las instituciones de defensa nicaragenses. En el poder desde el
verano de 2006, ya en enero del ao siguiente el nuevo gobierno introdujo reformas
en el Ministerio de Defensa, criticadas por considerarse que disminuan an ms las
competencias del Ministerio y dejaban al ejrcito como la nica verdadera institucin
de defensa del pas55. No est claro an hasta qu punto puede haber un deseo en el
gobierno de volver a alguna de las configuraciones institucionales de la anterior era
sandinista. Ni el contexto internacional ni el interno nicaragense parecen ser
apropiados para un experimento de este tipo en la actualidad.
CONCLUSIN
Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Cuba son el resultado de un

contexto histrico y estratgico muy concreto. Aunque quiz no sea nico, dicho
contexto ciertamente no es fcil de trasladar a otros lugares. Ninguna otra nacin
latinoamericana se enfrenta o se ha enfrentado a tanta hostilidad por parte de una
potencia tan significativa y durante tanto tiempo como Cuba. Las instituciones que
ha tenido que desarrollar La Habana reflejan esta situacin.
No cabe duda de que la actual evolucin poltica en gran parte de la

regin ha dado lugar a gobiernos que han de enfrentarse potencialmente a ms de los
elementos del contexto cubano que con anterioridad. Dependiendo de la evolucin
de la poltica norteamericana frente a la llegada al poder y a la actuacin de dichos
gobiernos ser posible que ms de un pas encuentre atractivo el modelo cubano y de
cierto valor algunas de sus instituciones en la mejora de su poder de disuasin y
defensa nacional.
No obstante, hemos visto que, hasta el momento, aquellos que han

deseado seguir el modelo cubano bien lo han modificado significativamente de
acuerdo con sus circunstancias locales, bien han encontrado demasiado difcil su
adopcin en las condiciones actuales. Hasta ahora parece haberse adoptado ms
55Roberto Cajina, Nicaragua, transicin poltica, democracia y reconversin del sector

defensa, trabajo publicado en el tomo II de esta obra.
como modelo estratgico que como ejemplo de configuracin de las propias

instituciones de defensa. Esto podra cambiar. Si la reaccin norteamericana se
endurece en relacin con el cambio y los gobiernos reformistas en Amrica Latina es
difcil ver cmo puede contrarrestarse el atractivo de las instituciones cubanas pues
el xito de las FAR en disuadir e incluso en ocasiones derrotar la agresin es objeto
de emulacin.

II.Procesosdemodernizacin

ProcesosdemodernizacindelaDefensa
enAmricaLatina.Unmarcoterico

JosGarcaCaneiro
IUGM
INTRODUCCIN
Dentro de esta Semana Iberoamericana, la quinta ya, dedicada a La

administracin de la Defensa, nos toca hablar, a los que componemos este panel,
acerca de Los procesos de modernizacin de la Defensa. Y se ha dispuesto que se
comience con una especie de propuesta de marco terico, para continuar, por parte
de los compaeros de mesa, con la presentacin de lo conseguido (o de las acciones
puestas en marcha para conseguirlo) en determinados casos concretos.
Pero para poder dibujar algo parecido a un marco terico en el que

debieran desarrollarse los procesos de modernizacin de la Defensa y de las Fuerzas
Armadas en Amrica Latina, hay que ser muy osado o muy petulante. Los procesos
de modernizacin de la Defensa que estn teniendo lugar en estos ltimos lustros (en
toda Amrica Latina) no se pueden enmarcar en otro mbito que en el de la
transicin de lo militar a la democracia y en aquello que se hado en llamar la
bsqueda de un soldado democrtico; todo ello, dentro de ese proceso superior que,
en mayor o menor medida y con mayor o menor acierto, pero siempre con vocacin
decidida, se est llevando a cabo en todos los pases del subcontinente: una decidida
transicin, desde regmenes autoritarios, dictatoriales, populistas, etc., no surgidos
de la voluntad popular, hacia la democracia.
Se insiste en que se pecara de osado o petulante si lo que se pretendiera

esbozar, por medio de estas lneas, fuese un autntico marco terico desde una
concepcin personal o dogmtica Por eso, se ha decidido poner en prctica el
aserto de un viejo y conocido profesor que aseguraba que copiar a un autor es plagiar,
mientras que copiar a muchos es investigar.
Nos proponemos, entonces, investigar sobre todo aquello que, acerca del
particular, se ha dicho aqu, en estos das y en aos anteriores. Ms an, mejor que
investigar, podramos decir que lo que realmente se ha hecho ha sido intentar
resumir, compendiar, sintetizar propuestas ya planteadas (nada nuevo, por tanto),
con la intencin de que puedan ser consideradas como un conjunto ordenado y
coherente de aseveraciones que, acaso, logren si no dibujar, al menos esbozar, un
marco no slo terico sino constatable de la realidad, puesto que, en algunos casos,
lo apuntado en el marco ya ha sido puesto en obra y, en otros incluso, est en vas de
conseguirse.
UNAPREMISAFUNDAMENTAL
En este marco, con toda seguridad el primer e indefectible paso es la

construccin de la democracia. Una democracia definida por una Constitucin
votada libremente y no impuesta o concedida. Una democracia que sea producto del
acuerdo de las fuerzas democrticas y que, propuesta a los habitantes de la nacin,
sea aceptada por estos consciente y libremente.
Pero hemos de tener en cuenta que la construccin de una democracia no

es labor de un da ni, acaso, de veinte aos. Es todo un proceso (un proceso poltico)
enmarcado en el tiempo. No olvidemos que la actual constitucin espaola se vot
hace casi treinta aos y, an hoy, algunos dudan que el proceso de transicin espaol
a la democracia est ya clausurado. La construccin de una democracia jams se
cierra, jams finaliza. Es un proceso continuo, siempre perfectible.
Y en ese proceso de construccin democrtica, en primer lugar y sobre

todo lo dems (y refirindonos, como estamos haciendo, a la transicin de lo
militar, del aparato militar, del poder militar 1 a la democracia), el pilar
fundamental sobre el que debe basarse toda la reconstruccin poltico-democrtica,
1No se acaba de entender esa, frecuentemente planteada, dicotoma entre poder militar y
poder civil. En una democracia consolidada y en perfecto desarrollo no existe (no debe
existir) otro poder que el poder civil: el poder del Estado, como representante de la voluntad
popular libremente expresada desde la Constitucin a travs de las elecciones. Las Fuerzas
Armadas de cualquier pas no son ms que un instrumento (todo lo peculiar y especfico que se
quiera, pero instrumento, al fin y al cabo) del Estado que, a su vez, no es otra cosa que el
aparato administrativo, organizativo y ejecutivo de la voluntad popular en cada Nacin.
PROCESOS DE MODERNIZACIN 157
toda la modernizacin de la Defensa y, con ella, la de las Fuerzas Armadas es la

aceptacin sin fisuras de la supremaca del poder civil del Estado sobre el aparato
militar, extremo ste que debe preconizar claramente la Constitucin de la Nacin.
Y queremos poner un especial nfasis en el vocablo aceptacin frente al

de imposicin. El sentimiento de aceptacin debe nacer en el propio seno de las
Fuerzas Armadas en un movimiento de abajo hacia arriba y la relacin con el
poder no debe ser percibida como una imposicin desde arriba (desde instancias
superiores) hacia abajo. Aceptacin, pues, leal y legal de la posicin, situacin y
disposicin de las Fuerzas Armadas en relacin con los poderes legalmente
constituidos.
Son las instituciones elegidas democrticamente quienes deben regir todo

el quehacer militar. Es decir, son esas instituciones las que deben realizar una Poltica
General del Estado sin intromisin de los militares. Pero tambin deben definir las
metas y la organizacin general de la defensa nacional; formular y llevar a cabo,
poner en obra, la poltica de defensa y determinar y supervisar la poltica militar. Las
Fuerzas Armadas, hay que repetirlo, no son ms que un instrumento del Estado
La admisin (aceptacin) sin reservas de la supremaca civil sobre lo

militar debe tener como consecuencia inmediata una perdida de centralidad de las
Fuerzas Armadas. Es decir, que stas dejen de aparecer normalmente en la agenda
pblica y poltica. Los militares debe dejan de ser vistos como potenciales actores de
la vida pblica y los medios de comunicacin deben dejar de prestarles otro tipo de
atencin que no sea el especfico (es decir, salvo en cuestiones concretas de carcter
militar).
HITOSDELAMODERNIZACIN
En segundo lugar, y como manifestacin palpable de lo anteriormente

dicho, deberemos considerar como hitos bsicos los siguientes:
Hay que entender que el Ministerio de Defensa es el administrador, no solo en el

sentido usual del vocablo administrar (dirigir la economa de una persona o
entidad), sino en el sentido que se da a la palabra cuando hacemos referencia a la
Administracin del Estado (conjunto de rganos jerrquicamente ordenados que
asume el cumplimiento de los fines del Estado en orden a la pronta y eficaz
satisfaccin del inters general). El Ministerio de Defensa es el administrador,
decimos, de la Defensa. Tiene que ser, desde la configuracin del Gobierno
legalmente constituido, el rgano que introduce e integra la administracin de la
Defensa y los asuntos militares en la estructura general del Estado y en su
aparato de gobierno.
Se hace necesario la redaccin e implantacin de leyes y normas que supongan

una modernizacin en los parmetros que guan a la institucin militar: Ley
nacional de la Defensa (definicin de este concepto bsico y de las funciones y
misiones de las Fuerzas Armadas), Ley disciplinaria (separacin disciplinaria de
delitos y faltas, derechos y deberes del soldado, etc.), Cdigo de Justicia Militar
(an hay pases que conservan los Tribunales de Honor en sus ejrcitos),
reformas en el sistema de enseanza militar (al objeto de integrar la formacin
militar en el sistema general educativo del pas), etc.
Es imprescindible la adecuacin de efectivos y material a la realidad del
momento histrico y, con ello, la aproximacin, primero, y la integracin, ms
tarde, en organismos internacionales, tanto de tipo poltico como de defensa, que
traigan consigo un cambio en la mentalidad y actitudes de los propios militares
y una redefinicin de los objetivos y misiones de las Fuerzas Armadas. Hoy son
muchas las misiones, ajenas a la realidad de las propias Fuerzas Armadas, en
que los ejrcitos se ven involucrados, desde la sanidad a la educacin, pasando
por las infraestructuras. Esta realidad viene condicionada, en ocasiones, por la
incapacidad real del Estado, que no cuenta, o no puede contar por el momento,
con medios adecuados. Pero, a medida que la consolidacin de la democracia y
el desarrollo permitan que otros rganos el estado realicen esas funciones, es
conveniente que las Fuerzas Armadas abandonen misiones que no son propias
de sus especficas capacidades.
Como consecuencia, es ms que conveniente la implicacin decidida de los
ejrcitos nacionales en misiones internacionales y operaciones de mantenimiento
de la paz, intentando con ello, entre otras cosas, diferenciar claramente las
misiones de Defensa de las de Orden Pblico, propias de la Polica o la
Gendarmera.
Debe procurarse la accin y participacin directa de los Parlamentos tanto en la
promulgacin de las leyes que afecten a la institucin militar como en la
autorizacin de las misiones de las Fuerzas Armadas, tanto en el exterior como
en el interior (si esta opcin est prevista constitucionalmente).
Hay que buscar, como un objetivo en el tiempo, el pleno profesionalismo de los
Ejrcitos y la completa desaparicin de la figura del soldado de conscripcin
(aunque seamos plenamente conscientes que, en determinadas circunstancias, la
conscripcin cumple funciones sociales realmente importantes, tanto en la
formacin social del soldado, como en la proyeccin que los propios ejrcitos
tienen en la sociedad; pero a medida que estas necesidades vayan superndose,
parece razonable la bsqueda de un soldado profesional con la adecuada
preparacin, formacin y responsabilidad)
En pleno siglo XXI, parece que se hace necesaria la incorporacin, en pie de
igualdad, de la mujer en las Fuerzas Armadas. En democracia, donde todos los
ciudadanos (ellos y ellas) son iguales ante la ley en deberes y derechos, donde la
mujer va alcanzando, poco a poco, cotas de igualdad en otras profesiones
importantes y fundamentales (judicatura, universidad, etc.), no parece razonable
que la institucin encargada de la defensa y seguridad de un pas y de sus

ciudadanos (ellos y ellas), no cuente con ellas para una funcin colectiva.
Se hace fundamental la contencin y racionalizacin del gasto pblico en temas
militares. Y, previamente y desde los respectivos Parlamentos, el necesario
control presupuestario para, posteriormente, llevar a cabo el control del gasto.
Una adecuada contencin y racionalizacin puede llevar, en ms de un caso, a
disponer de medios necesarios para otros mbitos de la administracin, tan
importantes o ms que la propia defensa, como son la educacin o la sanidad.
Es preciso buscar la confianza y la valoracin positiva de la opinin pblica
acerca de las Fuerzas Armadas. Hay pases en Amrica Latina en los que las
Fuerzas Armadas disfrutan de esa confianza y valoracin; en otros, lo van
consiguiendo; pero existen an algunos en los que la valoracin de los Ejrcitos,
de sus funciones o de sus propios miembros no alcanza los niveles adecuados,
necesarios y deseables para una institucin de este tipo.
En resumidas cuentas, y de manera muy breve y concisa, podramos decir

que el proceso del modernizacin y reforma de la Defensa y del instrumento
nacional responsable de ella pasa (ms all de la aceptacin sin reservas de la
autoridad legalmente constituida) por definir, con claridad y desde los rganos de
gobierno constituidos al efecto, unas lneas reales, estables y razonables que
enmarquen la poltica de defensa del pas (donde se consideren valores
supranacionales y regionales), por disear y organizar un ejrcito adecuado a los
objetivos as definidos y por la bsqueda de un modelo de profesin militar capaz de
suministrarle al Estado los recursos humanos que precisa.
Es evidente que, hasta ahora, no se ha dicho nada nuevo, ni siquiera

original. Todo lo expuesto ya ha sido referido, incluso repetido, en ms de una
ocasin, ahora y en situaciones anteriores. No ha habido pues necesidad de
investigar. Slo ha sido necesario traer a colacin (que no plagiar), de forma algo
ordenada, mucho de lo ya dicho, para esbozar un posible marco terico deseable que,
en muchas ocasiones, ya ha se ha conseguido o se est muy prximo a su
consecucin.
UNMODELOPARAELFUTURO?
Los procesos de transicin estn en marcha y la puesta en vigor del

famoso marco terico en vas de ser una realidad. Pero, no sera factible considerar
este marco, por lo dems no excesivamente nuevo, un primer paso, una primera
etapa en eso que llamamos la modernizacin de la Defensa y de sus instrumentos?
No se podra, sobre este marco, nacido de las postrimeras del siglo XX, tener en
consideracin parmetros que nos permitieran hablar de un posible modelo para el
siglo XXI? No estaramos en condiciones de aceptar como un posible futuro marco
eso que se ha dado en llamar un Ejrcito Postmoderno?
Para cerrar esta aproximacin a un modelo de transicin militar,

realizaremos un breve anlisis, ms bien, dibujaremos un mapa sobre el que se
pueda (con el que se pueda) navegar, quien lo estime oportuno, a la bsqueda de
cul es la situacin de las Fuerzas Armadas actuales con respecto a las caractersticas
que se aplican a un ejrcito postmoderno.
Hemos de considerar que la postmodernidad nace como consecuencia de

la prdida de legitimidad de las grandes meta-narraciones que configuran la historia.
Y, evidentemente, en esta poca (caracterizada por la interdependencia impuesta por
la globalizacin, las telecomunicaciones y los avanzados sistemas de informacin y
por el hecho de la imposibilidad o casi de una guerra entre democracias
consolidadas), la gran meta-narracin del "ciudadano-soldado", que debe defender
hasta la muerte las sagradas fronteras de su patria, no se ajusta a la realidad de las
nuevas misiones de las Fuerzas Armadas. Al menos desde la perspectivas de
democracias consolidadas (entre otras cosas, porque no es fcil percibir hoy una gran
amenaza del tipo de las tradicionales en los siglo XIX y XX y porque la definicin de
las nuevas amenazas emergentes difieren completamente de aqullas en sus
motivaciones, estructuras y realidad).
Los grandes cambios que se predijeron, segn John A. Williams, para una
organizacin como las Fuerzas Armadas en la Era Postmoderna, fueron:
un aumento de la permeabilidad entre las esferas civiles y militares; una

reduccin de las diferencias entre los servicios de armas basados en el papel del
combatiente y aquellos otros en el que la funcin del soldado no es puramente
combatiente; un cambio en los planteamientos militares que va desde el puro y duro
combate en las guerras a la direccin y realizacin de misiones no consideradas
tradicionalmente como militares; un uso ms extendido de fuerzas militares
multinacionales autorizadas o legitimadas por instituciones supranacionales; y la
internacionalizacin de las propias fuerzas militares.2
Habr que comprobar en qu grado estas caractersticas o variables que

definen un ejrcito postmoderno son observables en nuestras Fuerzas Armadas del
ao 2007 y, desde este planteamiento, deberemos acercarnos a esas nuevas
particularidades, que ya estn aflorando en los Ejrcitos del siglo XXI, y que, como
dice Charles Moskos, definen a las Fuerzas Armadas de la Era Postmoderna (que se
han ido configurando, poco a poco, desde 1990), en comparacin con las Fuerzas
Armadas de la Era Moderna (anteriores a la II Guerra Mundial) y a las Fuerzas
Armadas de la Era Moderna Tarda (posteriores a la II Guerra Mundial y
proyectadas hacia la Guerra Fra). [Vase Cuadro adjunto].
2.- Charles C. Moskos, John A. Williams, David R. Segal, ThePostmodernMilitary,ArmedForces
aftertheColdWar, Oxford University Press, New York, 2000, p. 275.

A la vista de la especfica tipologa de cada uno de estos tres modelos de

Fuerzas Armadas, que Moskos nos presenta (aunque considerando a los Estados
Unidos, en ciertas forma, como el paradigma de esa evolucin), nos atreveramos a
decir que el proceso de transicin militar, tanto en el sentido ms puro, como
integrado en el seno de una transformacin democrtica del Estado al que
pertenezcan, difiere mucho de un pas a otro; en algunas ocasiones por las mismas
caractersticas de los ejrcitos y, en otras, por la propia evolucin social y cultural del
pas.
No se pretende afirmar que las caractersticas de las Fuerzas Armadas de

la Era Postmoderna deban ser las que posean todos los Ejecitos; pero s es un claro
indicador del camino que sigue la evolucin de la concepcin de la defensa y de la
modernizacin de las Fuerzas Armadas en aquellos pases que podemos considerar,
de cierta manera, referentes sociales, econmicos y culturales. Por otro lado, un
anlisis de las distintas variables en los diferentes estadios nos proporcionara una
idea acerca del camino que va siguiendo esa evolucin. De forma que podra darse (y
se dar, con toda seguridad) el caso de Ejrcitos que, en algunas variables, presenten
an caractersticas tpicas de la Era Moderna, mientras han alcanzado ya algunas
otras de la Era Postmoderna.
ELCASOESPAOL
Se pretende mostrar este caso, sin pretender presentarlo como ejemplo, ni

tan siquiera como referente, sino simplemente para observar cmo, en ese camino
denominado transicin democrtica y que lleva a la modernizacin de la Defensa y
la reforma en profundidad de los Ejrcitos, Espaa ha conseguido que unas Fuerzas
Armadas ancladas en la Era Moderna en los aos sesenta y comienzos de los setenta,
hayan alcanzado, en un plazo de treinta aos, determinadas caractersticas (algunas
muy acentuadas) de la Era Postmoderna, sin transitar, o hacindolo de forma breve
(aunque con intensidad), por la Era Moderna Tarda.
En relacin con las variables definidas por Moskos y tras lo explicado hace
un instante, podemos hacer las siguientes consideraciones, referidas a esa evolucin
de las Fuerzas Armadas espaolas desde diciembre de 1978, fecha de la
promulgacin de la Constitucin, hasta nuestros das:
Amenaza percibida: El Ejrcito espaol ha pasado de concebirla como una

invasin enemiga a considerarla como una amenaza extra-nacional, donde el
terrorismo internacional ocupa un lugar importante.
Estructura de la Fuerza: Ha habido un claro trnsito de un ejrcito de masas,
alimentado por la conscripcin, a un ejrcito pequeo, profesional y con una
limitada capacidad de proyeccin exterior.
Definicin de la misin primordial: Las nuevas definiciones (incluso la propia

percepcin de la sociedad) muestran cambio fundamental en la funcin y las
misiones de las Fuerzas Armadas, que va desde poner el nfasis en la defensa de
la Patria a considerar prioritarias las operaciones multinacionales de
mantenimiento de la paz y las misiones humanitarias.
Profesional militar dominante: En este caso, aunque an se mantiene una
pequea proporcin de lderes de combate, la mayora se aproxima a perfiles
de gestor o tcnico y empieza a observarse un incremento del nmero de
oficiales susceptibles de ser encuadrados en las figuras de soldado-estadista y
soldado-erudito.
Actitud pblica frente a los Ejrcitos: Si al comienzo de la transicin la actitud
pblica frente a las Fuerzas Armadas era claramente de apoyo, desde unos, y
decididamente contraria, desde otros, segn las propias ideologas, hoy, pude
decirse que, salvo excepciones, es ms bien indiferente para muchos e, incluso,
hay bastantes para los que la imagen de los Ejrcitos es positiva; sobre todo,
desde que se ha empezado a participar en misiones internacionales y de
mantenimiento de la paz.
Relacin con los mass-media: Desde una posicin en que los medios
raramente hablaban de la Fuerzas Armadas, hoy, se ha llegado a que la prensa
las contemplen de forma positiva, por las mismas razones que el resto de la
poblacin. Pero tambin es cierto que, desde los ejrcitos, se promueve una
aproximacin de los medios al quehacer militar. En cierta forma se coincide con
la expresin de Moskos, los media son cortejados por los militares.
Empleados civiles: Es cierto que el nmero de empleados civiles ha aumentado
en estos aos. Pero lo ms importante es que, desde la desaparicin de la
conscripcin, muchos trabajos de carcter no directamente militar, logstico
menor y de aprovisionamiento y apoyo han sido contratados a empresas civiles,
en una operacin que se conoce como "externalizacin de funciones".
El papel de la mujer: Ha cambiado radicalmente: desde la ausencia ms absoluta
de la mujer en el ejrcito, a la total integracin, incluso en unidades de combate,
aviones de caza, tropas paracaidistas, etc., pudiendo ser destinada a cualquier
rea de alto riesgo.
Las esposas y las Fuerzas Armadas: De forma general, las esposas, salvo
concretas excepciones, no han participado o han participado poco en funciones
sociales dentro de las Fuerzas Armadas. En la actualidad, con la incorporacin
generalizada de la mujer al trabajo fuera del hogar, esa participacin es
realmente escasa o nula.
Homosexuales en los ejrcitos: El trnsito desde la primera poca, en que eran
perseguidos y excluidos del servicio militar, a una aceptacin total y sin
aparentes problemas ha durado todo lo que ha durado la transicin. Es ms que
probable que las nuevas leyes civiles sobre integracin de homosexuales
(matrimonio, cambio de sexo, etc.) haya influido en su aceptacin, sin reservas,
pero sin comentarios, en la comunidad militar.
Objecin de conciencia: Aunque era un grave problema en los aos setenta y an

en el comienzo de los ochenta, hoy no es objeto de valoracin, ya que la
desaparicin de servicio militar obligatorio la ha dejado sin efecto. Los
poqusimos casos de "objecin sobrevenida" que pueden darse entre
profesionales, son resueltos sin gran problema.
Como podemos ver, la transicin del ejrcito espaol a la democracia es

ms que eso, o eso y algo ms (que es mucho). Podemos decir que, hoy, el soldado
espaol es un soldado democrtico y, que para la mayora de la poblacin civil, esa
afirmacin es absolutamente vlida. La aceptacin absoluta y sin quiebra de la
supremaca del poder civil y de los valores que la Constitucin propugna, convierten
a las Fuerzas Armadas espaolas en comparables con cualquier ejrcito de los pases
de nuestro entorno.
Y se ha conseguido esto, no sin esfuerzo, en un perodo treinta aos. Los

ms difciles fueron los diez o quince primeros, donde se establecieron las bases para
la democratizacin y modernizacin de las Fuerzas Armadas y para la conversin de
la Poltica de Defensa en una Poltica Pblica. Desde entonces, todo a sido trabajo de
armonizacin y ajuste, hasta el extremo de que podemos decir que, si los ejrcitos
occidentales son ejrcitos postmodernos (siempre en la acepcin utilizada por
Moskos), los ejrcitos espaoles van camino de serlo.
CONCLUSIN
Para finalizar, esperamos que nos permitan hacer una cita literal:
pertenece a una revista militar espaola, escrita por militares. La cita hace referencia
a alguno de estos temas que llevamos cinco aos discutiendo y que seguimos
discutiendo, en ocasiones, pertinaz e insistentemente, como ahora, y que son
comunes (o lo han sido) a todos nuestros ejrcitos y a todos nuestros pases. Se podr
comprobar fcilmente cmo se construye una paradoja, desde un tiempo, desde un
espacio y desde una historia concreta y determinada:
Cualquiera que sea la denominacin y el nmero de personas en quienes

resida el poder ejecutivo del Estado, a l pertenece exclusivamente la direccin y el
mando activo de la fuerza armada nacional.
Los alistamientos, las reformas, los sueldos, las gratificaciones y todo

gnero de emolumentos son atributos indispensables del poder legislativo. Un
ejrcito propiamente nacional pasa revista, por decirlo as, delante del Congreso.
Al poder legislativo toca vigilar en extremo que todos los individuos de

la clase militar sepan las leyes fundamentales del Estado, para que no ignoren en qu
casos la obediencia a sus superiores es un crimen de traicin hacia la patria.
Es tambin objeto de la atencin del poder legislativo hacer desaparecer

en lo posible toda especie de barrera que separa la profesin militar del resto de los
ciudadanos.
Tales palabras, que seran suscritas hoy (o deberan serlo) por cualquier
ciudadano de un pas democrtico, luzca o no un uniforme, fueron publicadas en
Espaa. En la Revista Militar (as se llamaba la publicacin), en su nmero de Junio
de 1838, hace casi 160 aos y, evidentemente, enunciaba ya argumentos que,
ltimamente y en ocasiones, se han estado presentando como absolutamente nuevos.
De ah, un corolario forzado: las coordenadas que enmarcan, hoy,

cualquier reforma militar, cualquier modernizacin de la Defensa, no son tan nuevas
ni, en el plano de las ideas militares, se ha avanzado mucho en siglo y medio. Por lo
tanto, al parecer, sera necesario, en las actuales generaciones (tanto civiles como
militares), un a modo de reciclaje en lo ideolgico y en la concepcin de los valores,
para vencer posibles renuencias y una slida formacin democrtica, en las futuras,
para evitar que aquellas renuencias puedan volver a aparecer.
Como quiera que se ha tenido el honor de ser el primeros (de esta mesa
redonda) en expresar, o al menos, en plantear una serie de ideas, recogidas bajo el
marbete de una propuesta de marco terico, y dado que todos los dems
participantes son buenos y viejos amigos y no se les quiere robar tiempo alguno, se
abandona la voz y la palabra, para comprobar si los concretos procesos de
modernizacin que a continuacin se nos van a explicar se ajustan o no a este breve (y
poco original) modelo que se ha esbozado.
LAS FUERZAS ARMADAS EN LAS TRES ERAS

Moskos, Williams y Segal,ThePostmodernMilitary, Oxford University Press,
Nueva York, 2000, p. 15
ERA MODERNA ERA MODERNA ERA

VARIABLES TARDA POSTMODERNA
(Pre-Guerra Fra) (Guerra Fra) 1945- (Post-Guerra Fra)
1900-1945 1990 Desde 1990
subnacional
Amenazapercibida invasin enemiga guerra nuclear (violencia tnica,
terrorismo)
Estructuradela ejrcito de masas, ejrcito profesional ejrcito profesional
Fuerza conscripcin grande reducido
nuevas misiones
Definicindela defensa del territorio
apoyo a las alianzas (mantenimiento de la
misinprimordial de la patria
paz, humanitarias)
ProfesionalMilitar soldado-estadista,
lder combatiente gestor o tcnico
predominante soldado-erudito
Actitudpblicafrente
de apoyo ambivalente indiferente
alosejrcitos
Relacionesconlos
Incorporados manipulados cortejados
massmedia
componente
Empleadosciviles componente mnimo componente medio
importante
en Cuerpos
Papeldelasmujeres separados integracin parcial total integracin
o excluidas
Laesposas
parcialmente
ylasFuerzas parte integral alejadas, separadas
involucradas
Armadas
Homosexuales
Perseguidos rechazados aceptados
enlosejrcitos
subsumida en
Objecinde rutinariamente
limitada o prohibida servicios civiles o
conciencia permitida
desaparecida

ModernizacindelsectorDefensa.Un
anlisiscomparadodeloscasosde
Argentina,Bolivia,ChileyPer

CarlosGutirrez
CentrodeEstudiosEstratgicos
PRESENTACIN
Las polticas de Modernizacin o reforma del sector Defensa han sido uno
de los pilares esenciales que han asumido para s los proyectos democrticos que
surgieron despus de sistemas autoritarios que coparon el conjunto del poder
poltico; en algunos casos de carcter civil con una participacin compartida con las
fuerzas armadas o en otros casos de neto carcter militar, donde stas eran el anclaje
principal del modelo autoritario.
Una tarea fundamental de estos procesos de transicin consista en la

formulacin de una poltica en el mbito de la defensa, que tuviera como eje central
la conduccin civil del sector, en la perspectiva del control del mundo militar que
vena de un perodo intenso de actuacin poltica, as como el necesario
desmantelamiento de enclaves de excesivo poder que stas haban construido.
Simultneamente, los gobiernos de transicin asumen una discusin

perentoria sobre modernizaciones institucionales, necesarias para un nuevo marco de
polticas pblicas que cerraran las brechas dejadas por los autoritarismos,
especialmente en los mbitos polticos y sociales. En este cuadro ms general de
desarrollo, apareca con un ritmo urgente la necesaria actualizacin y sistematizacin
de los nuevos desafos que se le planteaba a la conduccin civil y control democrtico

de la poltica de defensa y de las fuerzas armadas en particular. Lo que se expresaba
en los respectivos Ministerios de Defensas, como el rgano responsable directo de
esta conduccin, en tanto parte insustituible del organigrama de un gobierno
democrtico. Sin lugar a dudas es fundamental relevar estos cambios, en tanto son
los que deben acoger y darle continuidad y coherencia a las reformas militares, para
garantizar el cumplimiento de los contenidos y la constante subordinacin de las
fuerzas armadas al poder poltico.
Cuando hablamos de procesos de modernizacin o reforma del sector

defensa, estamos dando cuenta de un proceso que tiene dos ejes: por una parte a
nivel de la responsabilidad poltica sobre sector y por el otro a nivel de la fuerza
militar.
En cuanto al primer eje, el de la responsabilidad poltica, su orientacin

estaba dirigida para cumplir dos objetivos: conduccin y control civil sobre el
conjunto del sector defensa y la modernizacin de una poltica pblica que estuviese
acorde a los nuevos desafos democratizadores y de reforma del aparato pblico en
la perspectiva de sus respectivos modelos de desarrollo. En cuanto al segundo eje,
que recae especficamente sobre la fuerza, su objetivo estaba dirigido a una
actualizacin de la organizacin militar que fuera capaz de dar cuenta de los cambios
acaecidos tanto en el plano nacional como en internacional, en variables tan
importantes que cubren desde los tecnolgicos hasta los sociales. Es as entonces que
el debate modernizador adquiere dos dimensiones: por una parte la que est en
sintona con los avances democratizadores a nivel socio poltico y la que est siendo
demandada a nivel de la ciencia militar y la organizacin adecuada para ello. Por lo
tanto emerge una necesidad ante los desafos de mantener una organizacin militar
acorde con las nuevas demandas del uso de tecnologas de armas, as como en los
aspectos formativos de sus cuadros y en la composicin de la fuerza. De la misma
forma asoman en la superficie los debates sobre las definiciones poltico estratgicas,
los despliegues territoriales de la fuerza y por supuesto la relacin entre las propias
instituciones, en una direccin que privilegia los aspectos de la conduccin conjunta
y el trabajo combinado.
El escenario propicio est dado por el modelo poltico democratizador que

permite instalar la modernizacin de las fuerzas armadas, particularmente el trnsito
que se han vivido desde gobiernos dictatoriales con hegemona militar y aquellos
gobiernos autoritarios civiles con apoyo militar, que habiendo sido electos por
procesos democrticos de participacin popular a travs de los mecanismos clsicos
de la democracia representativa, fueron evolucionando hacia un proceso de
degeneracin republicana, que tambin tuvieron a las fuerzas armadas como un
actor principal en el giro autoritario y la mantencin de ste.
Los tiempos y procesos en los cuatro pases estudiados han tenido

semejanzas y diferencias propias de cualquier evolucin poltica con la complejidad
que implica el trnsito del autoritarismo a la democracia, donde las fuerzas armadas
han tenido un papel clave, desde el ejercicio directo del poder hasta la subordinacin
al poder civil democrtico.
En un cierto sentido, este estudio es otra forma de encarar una mirada

hacia las transiciones, con nfasis en un sector de la poltica pblica que es muy
relevante por los impactos que tiene sobre el conjunto de la sociedad y la poltica
global del estado. Es una mirada crtica a la glorificacin de una transicin modlica
en nuestros pases, que sin embargo han estado constantemente tensionada.
ELCASOARGENTINO
La transicin poltica en el rea de defensa se concentr en tareas que

apuntaban a la consolidacin institucional del poder civil y a una desmilitarizacin,
que se plasm en un consenso en materias de defensa y seguridad interior,
histricamente imbricadas, que se manifest en las leyes de Defensa Nacional,
Seguridad Interior e Inteligencia Nacional1. La atencin pblica continuaba en el
control de las fuerzas para evitar crisis militares y la poltica de derechos humanos.
An as hubo cuatro momentos difciles en los aos 1987, 1988 y 1990.
Los esfuerzos se concentraron en la reduccin del gasto militar, la

abolicin de la doctrina de seguridad nacional, el traspaso de las industrias militares
al Ministerio de Defensa y la reforma de los servicios de inteligencia.
Como lo seala la Ministra de Defensa, seora Nilda Garr: la

reinstalacin democrtica acontecida en 1983 deriv en la desarticulacin de la
impronta tutelar sobre la sociedad que haba signado la intervencin de las Fuerzas
Armadas en el sistema poltico desde mediados de los 50. A partir de diciembre de
1983, las instituciones militares jugaron un rol secundario y subordinado a las
autoridades constitucionales y se impuso un claro predominio institucional de los
sucesivos gobiernos civiles 2.
Esto lo vuelve a ratificar cuando seala los objetivos fundamentales para

estos cambios, de esta manera: Ha tenido lugar un proceso de cambio significativo
1 Marcelo Sain, Notas sobre la gobernabilidad poltica de la defensa nacional y la
modernizacin militar en el Cono Sur, en J. Gonzlez (compilador), Debate Nacional sobre

Defensa.AportesInternacionales, Ministerio de Defensa Nacional, Uruguay, 2006, pp. 174-188.
2 Nilda Garr, Los problemas de la Defensa Nacional en la Argentina actual, en J. Gonzlez
(compilador), Debate Nacional sobre Defensa. Aportes Internacionales, Ministerio de Defensa

Nacional, Uruguay, 2006, p. 66.
en los parmetros legales e institucionales sobre los que se asentaba la defensa

nacional y el funcionamiento de las instituciones militares. Bsicamente, se
subordin a stas a las autoridades civiles y se defini a las Fuerzas Armadas como
los instrumentos del estado nacional dedicados de manera exclusiva a ejercer la
defensa frente a agresiones militares externas3.
La evaluacin actual es que las administraciones civiles no afrontaron con

decisiones de envergadura la modernizacin del sector, y solo se concentraron en
medidas menores y de coyuntura, abandonando la posibilidad de una reforma
integral, orgnica y funcional del sistema. Incluso la iniciativa de la conduccin del
sector defensa sigui estando en manos de las fuerzas armadas.
La poltica de Defensa que el gobierno del presidente Kirchner, trata de

retomar el impulso inicial y est impulsando la plena integracin de las Fuerzas
Armadas al marco democrtico y a las estructuras republicanas, en conjunto con el
irrestricto respecto de los Derechos Humanos.
Estn en marcha el proceso de reforma de la educacin militar con la

colaboracin de diversos organismos del Estado; la modificacin del Sistema de
Justicia Militar; la confeccin del presupuesto de Defensa en la jurisdiccin de
manera coordinada y orientada por la autoridad poltica; la direccin de la actividad
de inteligencia de las Fuerzas Armadas por la Direccin Nacional de Inteligencia
Militar Estratgica del Ministerio de Defensa.
MinisteriodeDefensa
Con el regreso a la democracia en diciembre de 1983, la cartera castrense

recupera su entidad netamente poltica y a partir de entonces es un civil quien ocupa
el cargo de Ministro de Defensa de la Nacin.
En abril de 1988, la sancin de la Ley de Defensa Nacional (N 23.554)

consolida al Ministerio como el organismo nacional encargado de todo lo relacionado
con la defensa del pas. En su Artculo 2, la Ley define a la Defensa Nacional como
"la integracin y la accin coordinada de todas las fuerzas d la Nacin para la
solucin de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en
forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo".
En el artculo 4 se define la siguiente declaracin: Para dilucidar las

cuestiones atinentes a la defensa nacional, se deber tener permanentemente en
cuenta la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad
interior. La seguridad interior ser regida por una ley especial.
3 Ibd., p. 67.
La Ley de Defensa Nacional tambin establece el sistema de Defensa, que

apunta a clarificar expresamente los mbitos de su competencia, como:
Determinar las hiptesis de conflicto
Elaborar las hiptesis de guerra y definir los medios a emplear
Formular los planes de preparacin nacional
Elaborar los planes de conduccin de los niveles de defensa nacional,
correspondiente a la estrategia militar y la estrategia operacional
Dirigir al guerra
Preparar y ejecutar la movilizacin nacional
Asegurar la conduccin conjunta y combinada de las fuerzas
Establecer las hiptesis de confluencia
Controlar las acciones de post guerra
Esta ley estableci las bases orgnicas y funcionales del sistema de

defensa, en torno a ejes que garantizaban el ejercicio de la autoridad civil, la
subordinacin de la instituciones castrenses, la no intervencin de las fuerzas
armadas en asuntos polticos internos, la regulacin desde una perspectiva restrictiva
de la participacin militar en seguridad anterior y la estructuracin de una fuerza
basada en criterios de eficiencia y organizacin conjunta.
Posterior a la ley falt continuidad en la poltica para sistematizar una

conduccin de la defensa, particularmente en el mbito de la fuerzas armadas, que
llenara los vacos inherentes a la experiencia de 1988, y solo durante los aos noventa
se retoma la iniciativa con el Decreto Directiva para la realizacin del Planeamiento
Militar Conjunto.
Asimismo en el ao 2006, se promulga el Decreto 727 que reglamenta la

Ley de Defensa Nacional y que viene a llenar ese vaco de precisiones sobre las
responsabilidades de los actores relevantes del sistema que hicieron crisis en el
gobierno de Kirchner, debido a la mantencin de una autonoma relativa de las
fuerzas armadas y su reticencia a nuevos cambios impulsados desde el poder civil.
As el nfasis se coloc en la modificacin y precisin de los roles de cada miembro
del sistema, constitucin del Consejo de Defensa Nacional (CODENA) como rgano
de asistencia y asesoramiento al Presidente de la Nacin, atribuciones del Ministerio
de Defensa Nacional, particularmente el Estado Mayor Conjunto que se vio
fortalecido en desmedro de los Jefes de las Fuerzas Armadas, como rgano
responsable del planeamiento estratgico militar y del empleo integrado de los
medios militares.
El marco legal, el Libro Blanco de la Defensa de 1999 y el proyecto "La

Defensa Nacional en la Agenda Democrtica" constituyen avances significativos en la
actualizacin del concepto y alcances de la defensa nacional, su interrelacin con la
poltica exterior de la Nacin, la relevancia del respeto a los Derechos Humanos y el

rol de las Fuerzas Armadas.
En el ao 2003 se promulga el Decreto 1336 que establece una

organizacin del Ministerio de Defensa que considera:
Secretara de Asuntos Militares: que asume el conjunto de tareas en la
elaboracin de la poltica de defensa, as como la conduccin, control y ejecucin
de sta en conjunto con las fuerzas armadas. Posee una subsecretara de Asuntos
Tcnico-Militares.
Secretara de Planeamiento: que abarca las tareas de diagnstico, planificacin y
promocin de los procesos de reconversin de las fuerzas armadas, los temas
presupuestarios, logsticos, investigacin y cooperacin. Posee una Subsecretara
de Fortalecimiento Institucional.
Subsecretara de Coordinacin: asume las tareas de coordinacin y
administracin interna del Ministerio y de las fuerzas armadas.
El actual programa de modernizacin est diseado en torno a cuatro

dimensiones estratgicas:
a) Operativizacin del marco legal existente, priorizando la desmilitarizacin de
competencias de naturaleza estrictamente civil
b) Reestructuracin del sub sistema de administracin y recuperacin de la
capacidad operativa de las fuerzas.
c) Adaptacin de los sub sistemas de inteligencia y justicia militar.
d) Reestructuracin del subsistema de formacin y capacitacin civil y militar e
introduccin de las perspectivas de derechos humanos y de gnero.
Fundamental es la reestructuracin del esquema de planeamiento

Estratgico de la Defensa, como ha sucedido con la creacin del CODENA, y al cual
se agreg la Directiva N 1691 del ao 2006 sobre el funcionamiento y organizacin
de las Fuerzas Armadas (misin, modos de empleo, organizacin, despliegue y
capacidades).
LasFuerzasArmadas
En el ao 1998 a travs de la Ley N 24.948 Ley de Reestructuracin de las

Fuerzas Armadas, se establece las bases polticas, orgnicas y funcionales para la
reorganizacin de las fuerzas, en coherencia con la Ley de Defensa Nacional,
estableciendo de ese modo un itinerario claro del conjunto de reformas del sector
defensa.
El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas es el responsable de la

formulacin doctrinaria militar conjunta, elaborar el planeamiento militar conjunto,
dirigir el adiestramiento militar conjunto, controlar el planeamiento estratgico
operacional y la eficacia del accionar miliar conjunto. El Jefe del Estado Mayor
Conjunto es el responsable del empleo de los medios militares en tiempos de paz, y
para ello cuenta con el control funcional de las fuerzas armadas, autoridad para
impartir rdenes y disponer de las fuerzas.
En el ao 2004 se promulga la Ley N 25.880 que es un nuevo marco para

el ingreso y egreso de Tropas, que norma el procedimiento en que el Ejecutivo
solicita la autorizacin al Congreso de la Nacin.
En la formacin militar se ha puesto nfasis en la nivelacin con la

formacin universitaria civil, por lo tanto una oficial al egresar de su escuela matriz,
egresa con un ttulo universitario. En la formacin no se ha incluido especficamente
materias de derechos humanos, aunque se han abierto hacia una enseanza de
materias estudiadas en instituciones civiles. Hasta ahora la tendencia ha sido que los
temas ms relevantes han seguido en manos institucionales de cada una de las
fuerzas. En agosto de 2006 se cre el Consejo Consultivo para la Reforma Educativa
de las Fuerzas Armadas que agrupa a las instituciones militares y civiles de
educacin, junto a representantes del gobierno. Las directrices apuntaban a la
inclusin de materias provenientes de disciplinas de las ciencias sociales y que esta
enseanza acadmica se realizar en instituciones civiles, dejando la formacin
tcnica militar en las instituciones castrenses.
En el ao 2006, con el Decreto N 1169 se cre la Escuela Superior de

Guerra Conjunta, para la formacin de oficiales superiores de las tres ramas de las
fuerzas armadas, en perspectiva de perfeccionar el Estado Mayor Conjunto.
ServicioMilitar
En cuanto al servicio militar, en el ao 1994 se derog el Servicio Militar

Obligatorio, reemplazndolo por un servicio de tropas voluntarias, mediante la ley
N 24.439. El sistema est abierto para jvenes de 18 a 26 aos, sin diferencia de
gnero. Para esto cuentan con sueldo, alojamiento y comida, un contrato por dos
aos prorrogable hasta los 28 aos, pudiendo continuar su carrera militar como
oficiales o suboficiales segn ingresen a la escuela matriz respectiva.
JusticiaMilitar
En cuanto a la Justicia Militar, la primera modificacin se realiza en el ao

1984, con la Ley N 23.049, que permite la competencia de los tribunales civiles en los
tribunales militares. A esto se suma el Decreto 2123 de 1986 que delega en los Jefes de
los Estados Mayores Generales la facultad de aplicar sanciones al personal militar
subordinado. En 1988 por la Ley N 23.599 se realizan nuevas reformas. Actualmente
existe un nuevo Proyecto que est en discusin en el Parlamento para su aprobacin
como Ley, a propsito del trabajo de la Comisin Multidisciplinaria de Especialistas

que redact el proyecto.
SistemadeInteligencia
En el mbito de la Inteligencia, se dict en el ao 2001 la Ley de

Inteligencia Nacional N 25.520 que establece un Sistema de Inteligencia, constituido
por todos los organismos del Estado, coordinados por una Secretara de Inteligencia.
Este sistema est compuesto por:
Secretara de Inteligencia: dependiente de la Presidencia de la Nacin, es el
principal organismo que dirige a todo el sistema y es la encargada de
produccin de inteligencia y contrainteligencia nacional.
La Direccin de Inteligencia Criminal, dependiente de Seguridad Interior.
Direccin Nacional de Inteligencia Estratgica y Militar, dependiente del
Ministerio de Defensa.
La nueva Secretara est a cargo del Secretario de Inteligencia, con rango

de ministro de estado, designado por el Presidente de la Repblica, previa consulta
no vinculante con la comisin bicameral respectiva del Congreso, instancia tambin
creada al calor de la Ley 24.059 de Seguridad Interior, que le da carcter permanente
para la fiscalizacin de los organismos y actividades relacionadas con interior e
inteligencia.
LaparticipacindelaMujer
La incorporacin de la mujer en las fuerzas armadas se inicia desde el ao

1997 en el ejrcito y desde 2001 en la Armada y la Fuerza Area, con plenos derechos.
Actualmente existe un interesante Observatorio de seguimiento de la
implementacin de las polticas de igualdad de gnero, radicado en el propio
ministerio.
CooperacinvecinalyOperacionesdePaz
El diseo de una poltica de cooperacin regional, uno de cuyos pilares lo

constituye la conformacin de una fuerza combinada conjunta con Chile para
operaciones de paz y la firma de un convenio de cooperacin tecnolgica en el plano
militar con Bolivia, forman parte de la nueva perspectiva de Defensa.
La definicin de defensiva estratgica como orientacin global de la

Defensa constituye el pilar bsico de direccin de la actual poltica. Ella implica la
derogacin de las concepciones de la hiptesis de conflicto con los pases vecinos y
el establecimiento de un concepto que rompe con la agresividad y las posiciones
expansionistas y se incluye en las definiciones de paz de la Organizacin de las

Naciones Unidas. Se ha seguido un camino de sistematizacin y complejizacin de
las relaciones institucionales vecinales, dando marco para la generacin de distintos
niveles de confianza mutua, que han sido un pilar de las relaciones bilaterales con
Chile.
AdministracinderecursosySistemasdeArmas
Durante los primeros gobiernos de transicin, se tuvo que enfrentar una

realidad muy dura en el campo de los recursos destinados para la defensa,
particularmente en el equipamiento material de las fuerzas, lo que implic un retraso
tecnolgico y precariedad de sus sistemas de armas.
Desde 1983 a 2003 la magnitud total de recursos destinados a la defensa se

contrajo en 58,7 %. Este achicamiento no oper por definicin estratgica, sino
progresiva y marginal afectando la desprogramacin de sistemas de armas por
trmino de ciclos de vida.
Se ha tendido a revertir esta situacin, con una poltica ms sistemtica

desde el ao 2006, con la implementacin de sistemas de planificacin y control de
gestin, adems de la destinacin de fondos, en la medida de un mejoramiento y
estabilizacin de la economa nacional.
Un hito importante fue la realizacin de la primera auditoria externa del

material aeronutico de las fuerzas armadas, encargada por el ministerio a
comienzos de 2006, que arroj datos duros sobre su realidad.
Actualmente se ha cursado la compra de 11 radares del tipo 2-D y cuatro

del tipo 3-D para la fuerza area. Hay un plan a cinco aos (al 2010) para recuperar el
100 % de la capacidad area con: aviones de transporte, aviones de enlace,
helicpteros, aviones caza bombarderos, que suman montos de 819 millones de pesos.
En el 2007 se ha dispuesto de 105 millones de pesos para operacin naval,

para la Infantera de marina con el prototipo de vehculo anfibio de oruga (VAO), y
una recuperacin de la capacidad submarina.
Se reforz con 10 millones de pesos a la aviacin naval, y la incorporacin

de 4 helicpteros.
Para el ejrcito se aprob un incremento de 68 millones para la

profesionalizacin de los recursos humanos, modernizacin de los vehculos
mecanizados M113, proyecto Gaucho, vehculo multifuncional en conjunto con Brasil,

y tanques tipo Patagn.
En materias presupuestarias la novedad est dada por la creacin de un

Comit de Poltica Presupuestaria, presidido por el secretario de Planeamiento del
Ministerio de Defensa e integrado por el Estado Mayor Conjunto y representante de
cada una de las ramas de las fuerzas armadas, pretendiendo que el presupuesto se
realice en base a polticas e indicadores con una mirada de planeamiento plurianual
de la defensa.
En el mbito de la administracin de recursos, para garantizar la eficacia y

transparencia, se encuentran en marcha nuevos proyectos, que por el lado
presupuestario apuntan a una distribucin ms abierta y desagregada del
presupuesto del sector, con definicin de metas ms representativas y regularizacin
de recursos. Para este efecto se cre mediante la Resolucin Ministerial 1267/06 el
Comit de Poltica Presupuestaria, encaminadas a un modelo de gestin por
resultados con la promocin de una responsabilizacin de las organizaciones
involucradas. Se aprob la creacin de un Sistema Integral de Gestin de Inversiones
para la Defensa (SIGID)
Se ha creado el Comit Logstico Conjunto (CLC), apoyo tcnico para

asistir al Ministro de Defensa respecto de abastecimiento, almacenamiento,
transporte, mantenimiento y disposicin final de los medios materiales de las
Fuerzas Armadas. Est compuesto por militares y civiles. El objetivo es recuperar y
potenciar las capacidades relativas, en base a las apreciaciones estratgicas militares
emanadas por las fuerzas armadas. Se cre el SICAMAN, Sistema de capacidades de
mantenimiento de las fuerzas armadas, una informacin en tiempo real de servicios y
materiales que pueden ofrecer las otras fuerzas. Creacin del PACIC, programa de
abastecimiento conjunto de insumos comunes, que opera a travs del estado Mayor
Conjunto para identificar, normalizar y adquirir en forma unificada bienes y
servicios para las tres fuerzas.
ELCASOBOLIVIANO
Desde el ao 1982, con el trmino de los gobiernos militares y el inicio de

la transicin, se ha vivido un tiempo poltico contradictorio. Por una parte se ha
alejado el fantasma del autoritarismo, pero sigue vigente la preponderancia del
poder militar en los gobiernos civiles, como un fantasma detrs del trono. Al cual ha
ayudado la falta de una real institucionalizacin de la poltica, con un sistema que
funcione y sea percibido como legtimo, alejado de las prcticas clientelares y de los
esfuerzos de distintas elites por hegemonizar un proyecto excluyente.
Esta constante tensin eclosion con la irrupcin de un movimiento social

indgena mayoritario, que fue capaz de levantar un proyecto viable, aunar fuerza
socio poltica y encontrar el liderazgo necesario para impulsar una poltica de
cambios. Ante esta realidad, las instituciones militares se movieron con cautela.
Desprestigiadas an ms por las tareas represivas en pleno proceso democrtico,
perdieron capacidad de maniobra para obstaculizar el ascenso de fuerzas disruptivas
y terminaron perdiendo capacidad de control, al igual que las elites dominantes,
abriendo paso a un segundo momento de transicin, en esta ocasin, de modelos de
desarrollo, que tiene una tarea central que asumir con sus instituciones militares,
para que asuman una parte como actor de este proceso, y sean por lo tanto aparatos
del Estado, y no de caudillos polticos territoriales o de sistemas de partidos
colapsados.
Hay una afirmacin muy taxativa de la acadmica boliviana Loreto

Tellera que afirma: el proceso democrtico boliviano ha dejado pendiente la
problemtica militar actuando ms como n catalizador de su indefinicin estratgica,
que como un orientador hacia una poltica democrtica de seguridad que abarque
aspectos nacionales e internacionales 4.
Estamos frente a un perodo abierto, en que estn cursando las tendencias

que todava se disputan la conduccin del sistema poltico, donde las fuerzas
armadas y el rol de conduccin y control civil de la poltica de defensa, estn
construyndose.
MinisteriodeDefensa
En mayo de 1998 con el DS 25.055 se fijaron las funciones especficas de los

dos viceministerios que se crearon en torno al Ministerio de Defensa. Para el caso del
Vice Ministerio de Defensa Nacional, las tareas estn relacionadas con el nivel
ejecutivo de todas las actividades que tiene que ver con el sector defensa. El Vice
Ministerio de Defensa Civil y Cooperacin al Desarrollo Integral, tiene que ver con el
nivel ejecutivo de todas las actividades orientadas a la realizacin de la gestin de
riesgos y cooperacin con el desarrollo integral de la nacin.
Simultneamente se ha iniciado un proceso de institucionalizacin de

cargos profesionales, tcnicos y administrativos, en el marco del Reglamento de
Procedimientos de la Superintendencia del Servicio Civil, que ha tenido tres fases de
implementacin que han consistido en una adecuacin de la escala salarial,
Reglamento interno del personal, Manual de cargos y puestos y que ha concluido con
4 Loreto Tellera, Las Fuerzas Armadas en Bolivia: el desafo del cambio, en AtlasComparativo
delaDefensaenAmricaLatina, RESDAL, Argentina, 2007, pp. 127-131.

una convocatoria pblica para la satisfaccin de una cantidad de funciones

administrativas.
LasFuerzasArmadas
Las Fuerzas Armadas no han sido objeto de ninguna reforma en todo el

perodo democrtico, por lo tanto hoy da se encuentra en una crisis de proyecto
estratgico, as como de capacidad organizacional, sumada a una crisis de los altos
mandos en el ao 2006, adems de su precariedad material y de sistemas de armas
modernos.
En el Ejrcito se lleva adelante un Plan 2000-2010 que tiene como objeto su

modernizacin a travs de un nuevo diseo organizacional, en forma simultnea del
Plan Mariscal Ballivin que tiene como objetivo desarrollar una nueva estructura del
sistema de fuerza para las tres instituciones.
Con el gobierno del Presidente Morales, se ha iniciado un proceso de

legitimacin social con fuerte nfasis en roles de apoyo a la comunidad frente a
desastres, labores de alfabetizacin, campaas de salud, de respaldo a las
nacionalizaciones, etc. Ha recibido apoyo externo para la adquisicin de algn
material militar nuevo, as como de infraestructura para el cumplimiento de sus
misiones en zonas fronterizas.
ServicioMilitar
El Servicio Militar contina siendo de carcter obligatorio para la juventud

boliviana, consagrado en el artculo 213 de la Constitucin Poltica de Estado. Se
asume como un deber ante la patria, en la cual no solo se ensea el arte militar, sino
tambin el sendero a seguir en beneficio propio y de nuestra amada Bolivia5. Su
cumplimiento es vital para los varones bolivianos, porque es exigida en la
postulacin a cargos del servicio pblico, para el otorgamiento de ttulos de
educacin superior y la obtencin de pasaportes y visas para viajes al extranjero.
Parte de los beneficios otorgados a los jvenes conscriptos tienen que ver
con capacitacin en diferentes oficios y especialidades, como monitores de salud
pblica, alfabetizacin y terminacin de ciclos de estudio. Uno de los programas ms
recientes se ha desarrollado en conjunto con la OIT para la capacitacin en reas de
gestin empresarial a nivel de microempresas.
5 Pgina web del Ministerio de Defensa de Bolivia (www.mindef.gov.bo)

El salto ms reciente estuvo dado por la poltica gubernamental de la

construccin de Institutos Tecnolgicos que brindarn capacitacin tcnica,
humanstica, agropecuaria y de accin comunitaria. La meta es la construccin de 25
institutos en los establecimientos militares a lo largo del pas, para ser cumplida al
ao 2010, con un total de 60.000 conscriptos. La construccin del primer Instituto
denominado Max Toledo en la ciudad de Viacha, dio pie para que el Presidente Evo
Morales los calificara como las universidades de los pobres 6.
El Servicio Nacional de Defensa incluye un sistema particular conocido

como Servicio Premilitar, que es voluntario para jvenes de ambos sexos que se
encuentren a partir del Tercer curso de nivel secundario y se efecta desde los 15
hasta los 19 aos. Este sistema consiste en un nivel de formacin inicial para
combatientes y comprende conscripcin e instruccin premilitar, que puedan ser
empleados posteriormente en casos de desastres naturales y/o defensa nacional.
JusticiaMilitar
El ordenamiento jurdico sobre justicia militar, est brindado por la Ley N

13.321 del ao 1976, no teniendo hasta ahora modificaciones, En este cuerpo legal se
mantienen atribuciones exclusivas a tribunales militares, con poca ingerencia civil,
incluso con potestad sobre violaciones a los derechos humanos.
SistemasdeInteligencia
No se ha podido constituir un solo sistema integrado, existiendo la

dispersin clsica de agencias gubernamentales que disponen de sus propios
aparatos y flujos de informacin. Existe un sistema de inteligencia ligado al
Ministerio de relaciones Exteriores, uno de las Fuerzas Armadas, el del Ministerio de
Gobierno, el de la Polica Nacional y uno que est ligado especficamente a una
fuerza que lucha contra el narcotrfico.
Tampoco existe una ley que regule la labor de inteligencia, y se remite a

referencias que estn en la Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas y la de Polica.
An no se considera formalmente la participacin de la mujer en el

conjunto de las Fuerzas Armadas, sino solo en el eslabn del Servicio Premilitar de
acuerdo a la reforma que se implement con el Decreto Supremo 27057 de mayo de
2003, adems del Reglamento MD-DGTR-153 del Servicio Premilitar y en el Ejrcito a
6 Ibdem.
travs de su Colegio Militar. A partir de 2005, en base al Plan de Igualdad de

Oportunidad en las Fuerzas Armadas, se incorporaron las primeras mujeres
indgenas a la formacin de oficiales.
Segn la orientacin de la poltica boliviana la incorporacin de la mujer

se considera como un aspecto positivo pues contempla su desarrollo humano,
velando por la igualdad de gnero, apoyando a las guarniciones militares, aspecto de
la familia y se acrecienta el compromiso moral con la patria, el grado de patriotismo,
se incrementa el grado de responsabilidad y respeto a las leyes.
CooperacinVecinalyOperacionesdePaz
A principios de 2007 se aprob un Plan de Trabajo entre los ministerios de

Chile y Bolivia para profundizar las relaciones ente las fuerzas armadas. Entre las
actividades planteadas estn: visitas de los Comandantes en Jefe, intercambio
acadmico militar en centros de entrenamiento para las operaciones de paz y en las
Academias de formacin de estudios estratgicos, apoyo mutuo en catstrofes
naturales, sistema de homologacin de gastos militares, cooperacin para la
destruccin de 23 mil minas antipersonales en la zona fronteriza comn. Todo esto
enmarcado en la todava compleja situacin de relaciones vecinales a nivel de Estado.
ELCASOCHILENO
La transicin chilena debi enfrentar dificultades emanadas de la

particularidad del pacto poltico de ruptura con la dictadura, adems de la cercana
de la experiencia histrica de la dictadura militar, la mantencin de ciertos liderazgos
militares en instancias vitales de la estructura militar, los impedimentos
constitucionales que estaban anclados en la Constitucin de 1980 y para los cuales se
mantuvo una fuerte resistencia de partidos polticos de derecha para su
reformulacin.
La arquitectura chilena de la organizacin de la defensa haba sido

construida desde un paradigma autoritario, articulada en la Constitucin de 1980,
que haba concentrado sus esfuerzos en generar un contrapeso de fuerzas en que las
instituciones militares se constituan en un eje fundamental de este modelo poltico.
Por lo tanto el esfuerzo principal de los gobiernos de transicin estuvo radicado en
lograr reformas constitucionales para avanzar en un formato de democracia
constitucional clsica con equilibrio de poderes y sujecin civil de las fuerzas
armadas. Como lo plantea el actual Subsecretario de Guerra, Gonzalo Garca: Lo
primero que haba que resolver era el problema de la organizacin superior de la

defensa, y eso estaba en el entramado de las reformas constitucionales 7.
Tanto la Constitucin Poltica de 1980, como la Ley Orgnica de las

Fuerzas Armadas y decretos respectivos, consagran la autonoma de las instituciones
militares, para elaborar y proponer sus polticas especficas, quedando reducidas las
potestades del Ministerio de Defensa al papel de aprobarlas o rechazarlas, en una
instancia final de visado. La mayora de las instituciones y cuerpos legales que los
regulan datan desde los aos cincuenta y sesenta, por ejemplo CONSUDENA,
documentos primarios de la defensa nacional, etc.
Las fuerzas armadas, hasta fines de los aos noventa, continuaron siendo
instituciones con una fuerte presencia poltica contingente, con mandos ligados a la
idiosincrasia pinochetista, que defendieron sus prerrogativas legales e iniciativa
poltica, especficamente en el campo de la defensa. Un ejemplo evidente de ello es el
marco de la modernizacin institucional, que se ha construido con una escasa
participacin civil y donde todava no se resuelve la cabeza del proceso, que es el
ministerio de defensa.
ElMinisteriodeDefensa
El Ministerio de Defensa Nacional no cuenta con una ley que establezca su

organizacin, composicin, misin y funciones.
El Ministerio no goza de una capacidad ptima para disear, seleccionar y

gestionar los cursos de accin propios de su misin de conductor civil de la poltica
de defensa. El primer proyecto de reforma data del ao 2005, el que todava no es
aprobado en el Parlamento, debido a mltiples observaciones sobre su mejor
condicin, a pesar de que su necesaria modernizacin es un objetivo del ms amplio
consenso.
Actualmente se rige por la Ley N 18.575 Orgnica Constitucional de Bases

Generales de la Administracin del Estado, donde se le otorgan responsabilidades de
proponer la poltica de defensa, sin que se detallen sus atribuciones.
Las iniciativas de construccin de una visin general estuvieron dadas por

la elaboracin de los dos libros blancos de la Defensa, el del ao 1997 y el de 2002,
que fueron liderados por el Ministerio. Siendo el primero de ellos ms bien
declarativo de lo existente, en que todava se perfila el debate entre el viejo modelo
7 Gonzalo Garca, La defensa nacional en Chile: lecciones aprendidas, en J. Gonzlez
(compilador) Debate Nacional sobre Defensa. Aportes Internacionales, Ministerio de Defensa

Nacional, Uruguay, 2006, p. 166.
de seguridad nacional y la presin por producir una poltica de defensa en un estado

democrtico con nuevas realidades globales. Ya en el segundo libro, se producen
ciertos avances conceptuales que van asentando el rol de la conduccin civil que se
va a ir plasmando paulatinamente en modificaciones regulatorias.
LasFuerzasArmadas
Las Fuerzas Armadas se rigen por la Ley N 18.948 orgnica constitucional

de las Fuerzas Armadas, siendo modificada en el ao 2002 por la Ley N 19.806,
fijando normas comunes a las tres fuerzas castrenses.
Los procesos de modernizacin institucionales se insertan y desarrollan en

un contexto de una expresiva autonoma militar, una limitada influencia civil en los
organismos que toman las decisiones, una modalidad de gasto militar dotado de
autonoma y una escasa capacitacin del poder civil democrtico en estas materias.
Un conjunto de iniciativas orientadas a la redefinicin de la lnea de

carrera, la racionalizacin de las plantas funcionarias, y la contratacin creciente de
soldados profesionales muestran una voluntad institucional dirigida hacia una nueva
profesionalizacin de la fuerza.
En el caso del Ejrcito, se instala un nuevo concepto orgnico de la fuerza

constituyendo los Regimientos Reforzados, como una integracin sistmica de armas,
que da pi a una nueva distribucin territorial de aqullos. La Armada desarrolla su
concepto de proyeccin martima y capacidades interoperativas, para lo cual se dota
de una moderna flota de superficie con la compra de fragatas, una fuerza de ataque
submarina de primer nivel con los submarinos scorpene, y la modernizacin de su
fuerza anfibia y de infantera de marina. Para el caso de la Fuerza Area, su plan 2010
se traza con la mirada puesta en la conquista de la punta tecnolgica para lo cual se
embarca en la compra de los F-16.
Otro esfuerzo central ha estado dado por los cambios en el mbito

educacional. En las tres instituciones se ha aumentado la exigencia para el ingreso a
las escuelas matrices, homologando sus estudios con ttulos y grados del sistema
universitario civil, generando una lnea continua de educacin con las escuelas de
estado mayor a nivel de estudios de post grado, y realizando modificaciones en sus
mallas curriculares, para incorporar ramos de las ciencias sociales. As como cursos
de derechos humanos. Estas modificaciones, tambin han sido iniciativas castrenses,
en que la participacin de las agencias civiles correspondientes fue escasa.
El esfuerzo por promover lo conjunto representa un eje de la

modernizacin de la defensa, bajo la direccin del Estado Mayor de la Defensa,
concretizando esfuerzos en cursos nacionales, ejercicios para comprobar en terreno la
capacidad de operar bajo una nueva orgnica y mando requeridos. Se disean

sistemas de mando y control conjuntos, as como el refuerzo de la interoperatividad
entre las instituciones nacionales y con las fuerzas extranjeras. El Estado Mayor de la
Defensa est abocado a trabajar una Doctrina Militar Conjunta, y ha constituido una
experiencia relevante el hecho que sea este rgano el responsable de la autoridad
militar de las fuerzas de paz que actan en Hait.
ServicioMilitar
En el ao 2000 se realiza un debate nacional abierto, que concluir con una

proposicin de parte del poder ejecutivo, que se materializar en la Ley N 20.045 del
ao 2005, buscando un equilibrio entre la demanda social y militar. Para esto se
formul un proyecto que combina la voluntariedad con la obligatoriedad, sustentado
en un conjunto de beneficios estatales que apuntan a subsidios, capacitacin,
incremento salarial, oportunidades educacionales y laborales, etc. Progresivamente
se han ido cumpliendo los cupos asignados para cada institucin, mediante la
presentacin voluntaria de jvenes, adems de la creciente incorporacin de la mujer
en las mismas condiciones.
JusticiaMilitar
En este campo no ha habido modificaciones sustanciales, a pesar de ser

una materia crtica, debido a los excesos y abusos cometidos al amparo de este
cuerpo jurdico en tiempos de la dictadura, que de algn modo se han mantenido.
Es an ms notoria la crisis de este sistema, cuando tiene que convivir con

la profunda modificacin al sistema judicial chileno, a partir de la implementacin
del nuevo sistema penal.
Es en el ao 2004 que se promulga la Ley N 19.974 sobre el sistema de

inteligencia del estado y la creacin de una agencia nacional. Producto de esta ley, el
sistema queda compuesto por : la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI), la
Direccin de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa, las direcciones de
inteligencia de las fuerzas armadas y las direcciones de inteligencia de los rganos de
seguridad pblica.
Si bien, mediante la ley, se generan instancias de coordinacin, cada una

de las agencias goza de independencia, por lo tanto no se garantiza un actuar
conjunto, que queda a la posibilidad de la cooperacin, que no obliga a su
funcionamiento.
Tambin es un terreno todava escabroso, la delimitacin de la actuacin

de la inteligencia militar al interior del territorio nacional, ms todava cuando la
definicin de amenazas a la seguridad es un campo muy amplio y vago.
El proceso de incorporacin de la mujer ha sido creciente en amplitud y

complejidad, hacindose extensiva a todas las fuerzas. Desde el ao 2000 con la
primera experiencia de incorporacin total en la Fuerza Area; el ao 2003 en el
Ejrcito ya pueden optar a la carrera de oficiales para integrar las armas de apoyo y a
todas las especialidades secundarias; en el caso de la Armada fue en el ao 2003 que
se inici el ingreso femenino para la carrera de oficiales en el rea de servicios y
recientemente, a inicios de 2007, en su ingreso a la carrera de oficial de lnea en la
Escuela matriz.
Un paso sustancial de la participacin chilena en los temas de seguridad

mundial se dio con la creacin del Centro Conjunto para Operaciones de Paz
(CECOPAC, creado en el ao 2002), que tiene por misin la instruccin del personal
militar y civil que participar en Operaciones de Paz, subordinado al Estado Mayor
de la Defensa Nacional. Progresivamente se fue participando en varias misiones y
sistematizando las experiencias que fueron sirviendo para la formacin de los futuros
cuadros, llegando a la expresin mayor que lo constituye la participacin chilena en
Hait. En el mbito de las relaciones vecinales, Chile ha trabajado en forma
sistemtica en la generacin de medidas de confianza mutua con los tres vecinos,
teniendo diferencias de niveles que se deben exclusivamente a los intereses fijados
desde la poltica exterior. Un paso significativo por el impacto a nivel regional, fue la
implementacin de un sistema estandarizado para la medicin comn del gasto
militar entre Chile y Argentina.
AdministracindeRecursosySistemasdeArmas
La ejecucin del Presupuesto est regulada por la Ley N 18.575, que tiene
como organismos contralores a la Contralora General de la Repblica y el
CONSUDENA, y cada rgano propio de las fuerzas respectivas.
En el Ejrcito se renuevan por completo las unidades blindadas, con la

compra de los tanques Leopard 1 y 2, transportes blindados para la mecanizacin de
la infantera; medios anti blindaje (misiles Mapats y caones sin retroceso Carl
Gustav, artillera de campaa clere, misiles de defensa area, medios para los
ingenieros mecanizados.
Para el caso de la Armada renueva totalmente su flota submarina con la

compra de los Scorpene, y la de superficie con la modernizacin de las lanchas
misileras y la compra de ocho fragatas. Sus mejoras de la infantera de marina y
medios anfibios, responde al objetivo de interoperatividad necesaria para operar de
manera eficiente ante los nuevos desafos estratgicos.
La Fuerza Area dio un paso sustancial en la conquista de la avanzada

tecnolgica con la compra de los F-16 (estadounidenses y los modernizados a
Holanda)
Un paso importante en la modernizacin del sistema de gestin de los

recursos estuvo dado por la construccin de un Sistema de Evaluacin de Proyectos
de inversiones en Defensa, que data de marzo de 2006. Sin embargo todava est
pendiente la elaboracin de nuevas formas de generacin del presupuesto de defensa.
ELCASOPERUANO
El proceso de transicin poltica lo hemos de ubicar a partir de la cada del

gobierno de Fujimori, el que se caracteriz por una creciente acumulacin de poderes
polticos, que llev a un esquema autoritario de gobierno, en que las Fuerzas
Armadas fueron un pilar imprescindible, en un marco ms general de confrontacin
interna con grupos polticos que optaron por la organizacin y lucha armada, como
fueron el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru y el Movimiento Sendero
Luminoso. Particularmente este ltimo llev adelante una guerrilla rural que
desemboc en una creciente guerra sucia con las fuerzas armadas, que respondieron
con una agresiva tctica de lucha contrainsurgente que llev a constantes violaciones
de los derechos humanos.
El gobierno Fujimorista, concret modificaciones constitucionales que le

permitieron prolongarse en el poder a travs de la reeleccin y de la concentracin de
atribuciones presidenciales en conjuncin con poderes que las fuerzas armadas
adquiran, en un marco de seria crisis interna, caracterizada por la lucha subversiva,
la corrupcin del sistema poltico y el deterioro socio econmico.
En noviembre de 2000, se produce el inicio del retorno a la democracia con

el presidente Valentn Paniagua, que con el ministro recin nombrado, Walter
Ledesma, general en retiro, se propone sacar a las fuerzas armadas del estado de
shock en que haban quedado luego del gobierno de Fujimori y las relaciones
corruptas con el asesor Vladimiro Montesinos, tarea que fue eminentemente asumida
por el nuevo gobierno constitucional dirigido por Alejandro Toledo.
MinisteriodeDefensa
En este proceso de reestructuracin de las Fuerzas Armadas, el acto inicial

determinante estaba concebido en la direccin de la creacin de un nuevo Ministerio
de Defensa, que fuera reflejo de los avances organizacionales de otras experiencias,
as como del proceso de maduracin de la democracia peruana. Por lo tanto debiera
constituirse en un rgano de diseo, ejecucin y supervisin de la poltica de
defensa, siendo instrumento bsico del control civil de las Fuerzas Armadas 8. Si
bien en el ao 1987 se cre el Ministerio de Defensa, ste tena una composicin
distinta al resto de los ministerios y posteriormente con los Decretos legislativos N
441 y N 743 se le privaron de la Secretara de Defensa Nacional que era el rgano de
planeamiento, asesoramiento y doctrina con que contaba. Por lo tanto quedaba
invlido de instrumentos para una correcta conduccin del sector defensa en general
y de control de las fuerzas armadas en particular.
Por lo tanto se requera de una urgente reestructuracin de aquella

institucionalidad de principios de los noventa.
Al inicio del gobierno de transicin se dispuso de un grupo de trabajo

cuyo objetivo era formular una reestructuracin de las fuerzas armadas en el
contexto de la modernizacin del estado, siendo dirigido por el Ministerio de
Defensa. Entre las tareas centrales se consignaba: incorporar al Comando Conjunto
de las Fuerzas Armadas a la estructura del Ministerio; crear dos viceministerios para
asuntos de logstica y administracin; construir una oficina de inteligencia
coordinada con los rganos de inteligencia del Comando Conjunto y del Consejo
nacional de Inteligencia.
Con fecha 31 de agosto de 2006, mediante Decreto Supremo, se cre la

Comisin de Reforma del Ministerio de Defensa, que basados en un diagnstico
crtico se propusiera realizar modificaciones que tendiera a adecuar la actividad de
este sector pblico a la obtencin de mayores niveles de eficiencia y eficacia,
priorizando y optimizando el uso de bienes pblicos, promoviendo el aumento de
productividad de los recursos estatales asignados y la gestin en funcin de
resultados susceptibles de medicin.
Las tareas de la Comisin estaban dirigidas a la presentacin de un

Proyecto de Ley que tuviera como ejes principales: racionalizar sus rganos y
organismos, mejorar los sistemas de informacin y administracin, cautelar el gasto y
simplificar los procedimientos administrativos.
8 Presidencia del Consejo de Ministros: Comisin para la Reestructuracin Integral de las
Fuerzas Armadas. Informe Final: 4 de enero de 2002. Con fecha 8 de marzo de 2002 el Consejo
de Ministros aprob este informe en la Resolucin Suprema N 038 DE/SG.
El proceso de reestructuracin del Ministerio de Defensa tena fijado un

marco de seis lineamientos rectores que deban servir de fundamentos conceptuales,
estos eran: tica, legalidad, simplificacin administrativa, austeridad, bienestar de
personal e institucionalidad.
El objetivo central es que el Ministerio de Defensa sea el organismo

ejecutor del Sistema de Defensa Nacional y rector de la poltica pblica de Defensa
Nacional. Para eso, se establece una estructura orgnica nueva consistente en dos sub
sectores:
Vice ministerio de polticas para la Defensa: funciones orientadas a formular y

supervisar la Defensa Nacional en materias de poltica y estrategia; relaciones
internacionales; educacin y doctrina; planificacin, presupuesto e inversiones.
Vice ministerio de Recursos para la Defensa: funciones orientadas a recursos
materiales, humanos y administracin y gestin.
LasFuerzasArmadas
Tras la cada del Presidente Alberto Fujimori, una orientacin principal se

concentr en iniciar un proceso de reforma militar que pretenda no slo la reduccin
y la operatividad de la fuerza armada sino sobre todo situar a las Fuerzas Armadas
en el entramado del Estado de derecho, sujetas a la autoridad del Gobierno elegido
legtimamente 9.
Segn una evaluacin contempornea, no se logr avanzar mucho en este

aspecto, por la fuerte y profunda presencia de las malas prcticas en la
administracin y gestin del sector de defensa. Los avances principales se obtuvieron
en los procesos judiciales que se levantaron contra la cpula militar por todos los
casos de corrupcin que se manifestaron en esa poca.
Despus, con el gobierno de Alejandro Toledo, se constituy un Grupo de

Trabajo para estudiar y formular recomendaciones sobre la Reestructuracin integral
de las Fuerzas Armadas dentro del proceso de modernizacin del Estado10. Desde el
inicio de sus sesiones estableci su misin fundamental expresada de la siguiente
forma: sealar los ejes bsicos del proceso de reestructuracin de las Fuerzas
9 Informe final de la Comisin para la Reestructuracin Integral de las Fuerzas Armadas. Anexo
Resolucin Suprema N 038 DE/SG.

10 Grupo de Trabajo compuesto por: Roberto Daino quien lo preside; Francisco Morales,
General de Divisin EP ; David Waisman; Fernando Rospigliosi; Martn Belande; Aurelio

Loret de Mola; Enrique Obando; Luis Vargas, Vicealmirante AP ; Julin Juli, General de
Divisin EP ; Csar Luzca, Teniente General FAP .
Armadas y las modificaciones legales iniciales que permitan al Ministerio de Defensa

reformular y ejecutar el Plan de Reestructuracin 11.
Las consideraciones generales que dan sustento para el planteamiento de

reforma del sector, pueden detallarse as:
a) La Reestructuracin de la Fuerzas Armadas se encuentra dentro de un proceso

ms global que abarca la modernizacin del Estado Peruano. El cual se
considera como un eslabn fundamental del proceso de consolidacin
democrtica.
b) Se trata de situar a las Fuerzas Armadas en el entramado del Estado de Derecho,
sujetas a la autoridad del gobierno elegido democrticamente.
c) Que en un sistema democrtico las Fuerzas Armadas no son deliberantes ni
condicionan las decisiones polticas del gobierno. Se acogen a su misin que es
ejecutar la poltica de defensa y militar decidida por el gobierno elegido
democrticamente.
d) Que en democracia las relaciones civil-militares se entienden desde el principio
de control civil de las Fuerzas Armadas, con claridad de las atribuciones del
Gobierno Civil y del Parlamento.
e) El control civil, implica no solo la subordinacin de los militares al Poder
Constitucional, sino tambin una normalizacin de las relaciones con los civiles
en un contexto democrtico y el establecimiento de un horizonte axiolgico que
aproxime e integre, mutuamente, los valores propios de las fuerzas armadas y
los de la sociedad civil.
f) El modelo de relaciones entre la sociedad civil y sus Fuerzas Armadas debe ser
un objeto consensuado en el sistema poltico.
En cuanto al diagnstico sobre la situacin de las Fuerzas Armadas, las

conclusiones emanaron de los propios Comandantes en Jefes, a travs de las
metodologas participativas de anlisis que se realizaron. Estas se pueden
caracterizar de la siguiente manera:
a) Problemas de orden operativo: manejo previo poco racional, falta de

planificacin, sobredimensionamiento de personal, limitaciones severas de
aprestamiento.
b) Problemas presupuestarios.
c) Problemas de obsolescencia de material blico.
d) Problemas de Reclutamiento.
11Presidencia del Consejo de Ministros: Comisin para la Reestructuracin Integral de las

Fuerzas Armadas. Informe Final: 4 de enero de 2002. Con fecha 8 de marzo de 2002 el Consejo
de Ministros aprob este informe en la Resolucin Suprema N 038 DE/SG.
e) Problemas de Desinstitucionalizacin: que se acarrean desde inicios de los aos

90 cuando tienen una participacin activa y decisiva en la actividad poltica del
gobierno de Fujimori.
f) Problemas de imagen y prestigio: debido a los grados de corrupcin poltica y
econmica en los que cay por su ingerencia en la poltica contingente. Se
menoscab el profesionalismo y los valores morales respectivos.
En el fundamento de las Reformas se establece que la visin sobre las

Fuerzas Armadas del Per es que son modernas, flexibles, eficientes y eficaces
regidas por valores ticos y morales propios de una democracia.12
Por lo tanto se entiende que el proceso de reestructuracin de las Fuerzas

Armadas ser un proceso liderado por el Ministerio de Defensa, para lo cual se
plantea que considere los siguientes lineamientos:
Ejecucin progresiva de las acciones necesarias para la reestructuracin de las

Fuerzas Armadas. Debe adecuarse el tamao de los tres Institutos a las
necesidades de defensa actuales y tambin, a la situacin econmica y a las
posibilidades fiscales del Pas.
Esto requiere definir unas Fuerzas Armadas ms reducidas y ms eficaces. La
reduccin debe ser equilibrada, tanto en efectivos como en equipamiento e
instalaciones.
Definido por el Poder Ejecutivo el nmero de efectivos adecuados a una
estructura piramidal, el Ministerio de Defensa proceder a formular un
programa plurianual de acercamiento gradual al nmero sealado.
Dar prioridad al accionar conjunto y a la integracin operativa de los tres
Institutos que forman las Fuerzas Armadas. Aprovechar el proceso con el objeto
de lograr una mayor eficiencia en los gastos de funcionamiento y mantenimiento.
En cuanto al equipamiento de las Fuerzas Armadas, analizar las alternativas en
el corto plazo para recuperar el material fuera de uso y de modernizar el
material disponible; y en el mediano y largo plazo las alternativas de
reequipamiento de las mismas.
Incorporar el proceso de ejecucin presupuestal del Ministerio de Defensa al
Sistema Integrado de Administracin Financiera SIAF SP, a fin de dotarlo de
mayor transparencia.
Asimismo, integrar el control de gestin a travs del Sistema Integrado de
Planeamiento de Administracin Financiera de la Fuerza Armada SIPAFA, el
mismo que ya se viene aplicando en la Marina de Guerra.
Reestructurar la currcula de los Centros Acadmicos de las Fuerzas Armadas
con el fin de garantizar una educacin en democracia de los Oficiales y Sub
Oficiales, mejorando, asimismo, las asignaturas militares y dando nfasis a las
12 Ibdem.
Operaciones Conjuntas. Igualmente adecuar los sistemas educativos castrenses a

la estructura educativa nacional elevando el nivel y la exigencia acadmica, de
modo que se pueda insertar a los integrantes de las Fuerzas Armadas en el
sistema universitario, reconociendo el despacho de Alfrez como bachillerato e
incentivando que los Oficiales sigan una segunda carrera universitaria. Eso
significar llevar al Oficial a la universidad y no la universidad a las escuelas de
formacin.
Impulsar el envo de Oficiales a estudiar en centros acadmicos militares de los
Pases lderes en doctrinas estratgicas y tcticas.
Revisar la estructura organizativa y los planes de estudio del CAEN con el
objeto de modernizarlos considerando, entre otros la necesidad de impartir
instruccin en doctrina de operaciones conjuntas, y propiciando asimismo la
mayor participacin de representantes de la Sociedad Civil.
Racionalizar los procedimientos de instruccin, adiestramiento, mantenimiento
y atencin de la infraestructura de los tres Institutos, dando nfasis a la
actuacin conjunta.
Propiciar la venta o concesin de los bienes que forman parte del patrimonio de
cada Instituto y que no resulten indispensables, con el objeto de destinar los
recursos que se obtengan al equipamiento y/o infraestructura del mismo
instituto.
Establecer en cuanto a las adquisiciones de las Fuerzas Armadas mecanismos
que garanticen transparencia, control y accionar conjunto.
Impulsar la racionalizacin, la sistematizacin y la normalizacin de los
materiales de cada uno de los Institutos, teniendo en cuenta la actuacin
conjunta.
Reduccin al mnimo de las estructuras administrativas y burocrticas de las
Fuerzas Armadas, suprimiendo las Unidades carentes de finalidad practica as
como racionalizando las funciones que resulten comunes.
La Marina de Guerra debe estudiar la transformacin de la Escuela Nacional de
Marina Mercante, aprovechando su infraestructura, en un Centro de Estudios
Superiores de Nivel Universitario orientado a la capacitacin en materias
marinas y martimas, con especial atencin a las menos atendidas en el Sistema
Universitario Peruano, como son Acuicultura, Gestin del Medio Ambiente
Martimo, Biotecnologa y Administracin Portuaria entre otros. Paralelamente
el proceso debe estar orientado a la reconversin del personal de las Fuerzas
Armadas que resulten excedentes como resultado del proceso de
reestructuracin de las mismas.
Formulacin de un Cdigo de tica para las Fuerzas Armadas, que enfatice los
valores del respeto a los principios constitucionales, democrticos, a los derechos
humanos y a la prctica de la honestidad y del honor militar.
Propender a que las Fuerzas Armadas participen en la defensa regional y
hemisfrica, as como en operaciones de paz dentro del marco de las Naciones
Unidas.
Un ejemplo muy vivo de esta direccin de esfuerzo se vivi en la

coyuntura de diciembre de 2006, donde fueron removidos y pasados a retiro el
conjunto de la cpula militar del Ejrcito, incluido su Comandante en Jefe, luego de
reiteradas denuncias por irregularidades en las adquisiciones militares y excesiva
asignacin de combustibles. Estas medidas tomadas por el Ministerio de Defensa,
fueron interpretadas como un afianzamiento del liderazgo civil en la conduccin de
la Defensa y como un necesario cambio generacional en la institucin militar. El
Ministro de Defensa, Allan Wagner, ya haba anunciado en septiembre de ese ao el
inicio de un nuevo proceso de ascensos13. Se promulg un Decreto que creaba una
Comisin para el diseo nico de proceso de ascensos de los oficiales de las tres
ramas de las fuerzas armadas, dirigida por el Vice ministro de Defensa e integrada
por representantes de las tres instituciones castrenses. El espritu del Reglamento
para la renovacin de los cuadros, apunta a asegurar que no habr intromisin
poltica en los procesos de ascenso ni en las designaciones oficiales, satisfaciendo un
anhelo que haba sufrido una enorme distorsin en tiempos del fujimorismo. De
esta manera, con suficiente anticipacin todos los oficiales del Ejrcito sabrn
exactamente cmo se normar el proceso de ascensos para el prximo ao,
puntualiz el ministro de Defensa, Allan Wagner14.
Este ltimo aspecto tambin ha sido asumido positivamente en las

transformaciones ocurridos en las otras instituciones militares, que no solo estn
ligadas a temas de crisis al interior de los cuarteles, particularmente por los casos de
corrupcin, sino tambin por la prioridad que debe adquirir la potenciacin del
recurso humano, en la direccin de reforzar su formacin y capacitacin profesional
En cuanto a nuevos mbitos de profesionalizacin de las fuerzas armadas,

se ha iniciado un proceso de fusin de las diferentes escuelas de calificacin
(Inteligencia, Pilotos, Fuerzas Especiales). Adems, se vienen ejecutando convenios
con universidades para la formacin de Cadetes y Oficiales en carreras de pregrado y
postgrado. Se ha generado una homologacin con el sistema universitario, en donde
la formacin militar es considerada una carrera profesional, con la otorgacin de
grados acadmico de licenciatura y ttulos tcnicos.
Con el gobierno de Alan Garca, se ha puesto un especial nfasis en la

recuperacin de las capacidades militares de la fuerza, para lo cual se anunci que el
Consejo de Seguridad Nacional aprob el llamado Ncleo Bsico Eficaz, instancia
que buscar las soluciones pertinentes para este objetivo.
13El Comercio de Lima, 17 de septiembre de 2006.

14Oficina de Comunicaciones y Prensa, Ministerio de Defensa. Repblica de Per. Septiembre
2006.
Desde finales del 2006 se ha delineado una planificacin para responder a

riesgos y amenazas a la seguridad nacional en cuatro reas: VRAE, Huallaga,
Putumayo y Costa Norte, bajo la organizacin y planificacin del Comando Conjunto,
pero que tienen que ver con temas de estrategia de desarrollo econmico y social.
En el VRAE desarrollan una estrategia integral denominada Una opcin

de paz y desarrollo en seguridad para el perodo 2007-2011. Las misiones tienen que
ver con esquema multisectorial para promover el desarrollo econmico y mejorar
las condiciones de vida de la poblacin, la seguridad ciudadana y la participacin
activa de la sociedad organizada15. Hay que tener en cuenta que en esta zona existen
cultivadores de coca y en algunos casos organizados en comits de autodefensa.
El Plan Putumayo consiste en promover el desarrollo de esta zona

fronteriza con Colombia e impedir la libre circulacin de las fuerzas guerrilleras
FARC en territorio peruano a travs de un adecuado reforzamiento de la vigilancia
fronteriza.
El Plan Costa Norte contempla un combate contra el delito organizado que

se expresa en esta zona en temas de narcotrfico, contrabando de combustible, trata
de personas, pesca ilegal y robo de embarcaciones pequeas.
El Plan Huallaga contempla una combinacin de fuerzas y tareas en que se

vinculen los Ministerio de Defensa e Interior, ms la Polica Nacional, en que se
potencien a nivel de coordinacin e integracin de comandos y operaciones. Sobre
los tpicos a abordar no se tiene mayor informacin.
ServicioMilitar
Desde el ao 1999 el Servicio Militar es de condicin voluntaria. Se inicia a

los 17 aos, tanto para varones como mujeres, y su extensin no es superior a 24
meses. Tienen garantizados una serie de beneficios sociales, educativos y econmicos
y derechos para estimular la inscripcin.
Pero actualmente se discute la eficiencia de este modelo y circulan nuevas

proposiciones, una de las cuales desea retomar la condicin obligatoria de
reclutamiento; mientras la otra, propone el servicio militar como solucin a los
problemas de delincuencia y pandillaje en el marco de crisis social que se vive. Sin
embargo, sigue siendo posicin mayoritaria la que insiste en fortalecer el modelo de
servicio voluntario a travs de nuevos beneficios para los conscriptos.
15 Nota de Prensa 20-7-OCP/MINDEF del 1 de febrero 2007.

La proposicin que se contempla, a nivel del Ejecutivo, es una constitucin

mixta, donde coexistan junto a los soldados conscriptos, un ncleo de soldados
profesionales, que cubra la brecha de las necesidades de cada institucin armada.
JusticiaMilitar
Uno de los aspectos ms controversiales bajo el perodo autoritario, lo

constituy el amplio poder de jurisdiccin que asumi la justicia militar,
particularmente en el marco de la lucha anti subversiva, que adems fue el foco de
las denuncias por violaciones a los derechos humanos. Por lo tanto constituye un
aspecto muy sensible para el proceso democrtico, la que impuls la proposicin de
que la Justicia Militar se integre al Poder Judicial, evitando as el fuero especial en
relacin al resto de los ciudadanos, lo que es contrario a los principios democrticos.
En todo caso los fallos de la Justicia Militar podrn ser materia de recurso de casacin
ante la Corte Suprema.
A principios de 2006 se impulsaron dos iniciativas de reforma: la ley de

Organizacin de funciones y competencia de la Jurisdiccin especializada en materia
Penal Militar Policial y el Decreto Legislativo N 961 Cdigo de Justicia Militar
Policial. An as sigue siendo un mbito que muestra dficit y falencias en su
aplicacin, a juzgar por organismos civiles preocupados de estas materias.
Sobre el tema de la Inteligencia, a fines de 2005, se promulga la Ley N

28.664 sobre Sistema de Inteligencia Nacional y de la Direccin de Inteligencia
Nacional, la que est fiscalizada por una Comisin ad hoc del parlamento. En cuanto
a su estructura est compuesta por: Direccin Nacional de Inteligencia (DINI) que es
el rgano rector del Sistema de Inteligencia Nacional (SINA) y que depende del
Presidente de la Repblica; la Direccin General de Inteligencia del Ministerio del
Interior (DIGIMIN), dependiente del Ministerio del Interior; Direccin de
Inteligencia de la Polica Nacional; la Segunda Divisin de Estado mayor del
Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas; y lo Servicios de Inteligencia del
Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area; finalmente la Direccin General de Asuntos de
Seguridad y Defensa del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En cuanto al ingreso de la mujer, estn consideradas dentro del Plan

nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2011, pero
todava no hay condiciones para su total integracin.
En cuanto a la participacin en operaciones de mantenimiento de paz de la

ONU, la recuperacin de la capacidad operacional de las FFAA ha permitido volver
a participar despus de 30 aos en operaciones que se han llevado a cabo en Hait,
Costa de Marfil, Liberia, Sudn, Chipre, Eritrea-Etiopa, Congo y Burundi. Con ello el
Per se ha reinsertado como miembro activo en la Comunidad de Seguridad
Internacional. Se ha creado el Centro de Entrenamiento Conjunto de Operaciones de
Paz (CECOPAZ) que tiene como misin instruir y entrenar al personal de las FFAA,
de la PNP y representantes de la sociedad civil en operaciones de paz, con la
finalidad de integrarlos a las misiones de paz de la ONU (Comando Conjunto de las
Fuerzas Armadas, 2006).
En las relaciones vecinales con Chile se ha avanzado bastante en las

medidas de confianza mutua de primera generacin, y estn planteadas iniciativas
de mayor complejidad como son una rplica del modelo de medicin de gastos
militares as como una fuerza combinada e integrada para operaciones de paz.
AdministracindeRecursosySistemasdeArmas
Despus de aproximadamente 25 aos, se reforz a la Marina de Guerra

con la adquisicin, en el 2004, de dos fragatas misileras tipo Lupo, en reemplazo de
las unidades navales dadas de baja para la custodia del territorio martimo, la lucha
contra el narcotrfico, el contrabando y el trfico ilcito de armas. Asimismo, en el
ao 2006 se aprob por el Consejo de Seguridad Nacional la adquisicin de otras dos
fragatas tipo Lupo. El Congreso de la Repblica aprob mediante Resolucin
Legislativa el Convenio de Cooperacin Tcnico Militar suscrito entre el Per y la
Federacin Rusa por US$ 18.262.000, que comprende la reparacin de 13 helicpteros
que se encontraban inoperativos hace ms de 30 aos. Tambin a fines del ao 2006,
el Ministro de Defensa del gobierno de Alan Garca, Allan Wagner, seal que se
invertir alrededor de 650 millones de dlares en los prximos cinco aos, con el
objetivo de recuperacin de la dotacin militar, que es parte de la misin de
recuperar el control del territorio nacional que preservar la soberana del pas16.
La aprobacin del Fondo para las FFAA y la PNP en diciembre del 2004
apela a un mecanismo no considerado en el Presupuesto General de la Repblica
para financiar la repotenciacin, la renovacin tecnolgica, la adquisicin, la
reparacin y el mantenimiento del equipamiento de estas instituciones. El fondo es
administrado por la PCM (Presidencia del Consejo de Ministros). En noviembre de
2005, se aprob la directiva que establece los procedimientos para su uso.
16 El Comercio de Lima, 17 de septiembre de 2006.

ANALISISCOMPARADO
Los cuatro pases vivieron tiempos polticos, que en la dcada de los

setenta y ochenta del siglo veinte, se caracterizaron por rupturas polticas de
procesos de ensanchamiento democrtico que se resolvieron mediante la
participacin poltica activa de los militares en la administracin del Estado, que dej
fuertes secuelas en el mbito de los derechos humanos, as como en la
experimentacin con nuevos modelos de crecimiento econmico que abrieron las
brechas sociales al interior de las sociedades, generando tensiones y nuevas
desintegraciones sociales, as como un copamiento del aparato pblico.
Tambin estas administraciones autoritarias, tuvieron una poltica vecinal

que privilegiaron la mirada conflictiva, llegando a momentos de alta tensin bilateral,
como en los casos de Chile con Argentina en 1978, con Per en 1975 y con Bolivia en
los ochenta. El rol de los militares en los mbitos de las polticas de relaciones
exteriores y de defensa se hicieron hegemnicas y con predominancia de las clsicas
hiptesis de conflictos y balances de poder. El alejamiento de los civiles en esta
conduccin, en algunos casos se hizo total.
Las dictaduras militares y los gobiernos autoritarios civiles fueron dando

paso a conquistas democrticas, producto de intensas luchas sociales que lograron
resquebrajar el soporte ideolgico y material de este modelo de dominacin. El
trnsito a la democracia empieza a realizar su camino, sufriendo en sus inicios los
avatares propios de un proceso inestable y saturado de contradicciones y desafos de
urgencia.
Uno de ellos, consista en la generacin de mecanismos eficaces para

tomar la conduccin civil de la direccin de la poltica de defensa, que era la
plataforma bsica y esencial para asegurar el control civil de los militares e iniciar
con ellos una nueva forma de articulacin de su rol al interior de un modelo
democrtico de desarrollo que adems se hiciera cargo de la historia reciente, as
como de los nuevos desafos que demandaban los escenarios vecinales y regionales.
Los primeros aos de los gobiernos democrticos estuvieron marcados por

las tensiones entre un poder que intentaba asentarse (el poder civil) y otro que no
quera perder sus espacios de control (el poder militar), en un marco de revisin de
los usos autoritarios del poder, particularmente en el campo de los derechos
humanos y de las atribuciones excesivas a nivel de sociedad. De all que las primeras
medidas tuvieron que ver con los temas de justicia militar, separacin de tareas de
defensa con seguridad interna y de reinsercin paulatina de las fuerzas armadas en
misiones propias de la democracia y el control civil. Es muy sintomtico el conjunto
de medidas de los primeros gobiernos, que tambin dependi para cada caso del
posicionamiento que tuvo la administracin civil frente a las instituciones armadas

(ver anexo 1).
Pero una cuestin clave para determinar la profundidad y amplitud de las

reformas que podan implementarse desde la transicin democrtica, era justamente
el carcter que haba tenido la ruptura con el viejo rgimen y la condicin en que
haban quedado las instituciones militares. Por eso podemos ver que las reformas en
el caso argentino y peruano, se dan desde los primeros aos de transicin y con
fuerte iniciativa y conduccin civil. El nfasis est dado por definir el marco general
en que se desenvuelve la poltica, como son los marcos regulatorios de una ley de
defensa, as como el rgano de conduccin que es el ministerio (ver anexo 2).
En el caso chileno, las primeras iniciativas de modernizacin provinieron

desde las fuerzas, con los planes de desarrollo de cada una de las instituciones, en
que el marco general orientador lo traz el propio dictador, que haba quedado en la
comandancia del ejrcito. En este caso, la preeminencia del poder civil sobre el
militar, era todava dbil y precario, producto de una transicin pactada entre las
fuerzas democrticas y las conservadoras, con la presencia emblemtica del dictador
en plena vigencia y actuar poltico.
Aparece ms ntido en la evolucin argentina y peruana, un discurrir que

tiende a asentar la conduccin poltica estratgica a nivel de los ministerios y los
instrumentos regales respectivos, para despus concentrarse en las instituciones
militares, como un proceso coherente y sistemtico. El nfasis en una reorganizacin
del instrumento ministerial, con capacidad y vocacin de conduccin civil,
preparacin de stos para tal desafo, fueron aspectos relevantes de esta evolucin.
Hay claramente otros mbitos muy sensibles que fueron rpidamente

asumidos en estos desafos, como por ejemplo la justicia militar, la educacin militar,
la renovacin de los mandos, los sistemas de inteligencia, que eran aquellos lugares
que ms complicaban la conduccin civil. Una vez ms los casos argentino y peruano,
aparecen como ms notorios y como elementos de presin desde los inicios de su
proceso respectivo de transicin.
Sin lugar a dudas que el caso boliviano aparece como el ms retrasado. Su

proceso de transicin pas por mayores inestabilidades que tuvieron que ver con el
reacomodo de fuerzas e institucionalizacin de su proceso, donde las fuerzas
armadas siempre estuvieron como el actor en las sombras, jugando un rol
determinante. Solo con el gobierno del presidente Evo Morales, se ha podido tratar
de conjugar la profundizacin con la continuidad de una poltica de defensa.
Es muy notorio, para los casos estudiados, la diferencia del discurrir

modernizador en las instituciones militares, que tambin tiene que ver con el carcter
de la ruptura con el viejo rgimen, la correlacin de fuerzas polticas en la transicin,

el prestigio institucional castrense y las coyunturas econmicas de los procesos de
desarrollo. En este marco, el caso chileno aparece como el proceso ms lineal de
modernizacin de las fuerzas armadas, inicindose muy temprano, ya a principios de
los noventa, con un proyecto a largo plazo (con metas hacia el bicentenario), con un
ideario doctrinario definido y sobre todo, con recursos econmicos abundantes, que
permitieron el sustento material para este reposicionamiento. Eso ha hecho que el rol
de los militares siga siendo muy determinante, en algunos casos en forma muy
exclusiva, de sus procesos institucionales.
Si se pudiera graficar, en un cuadro Conceptual de iniciativas civil-militar

en la Modernizacin del Sector Defensa, podramos llegar a una presentacin como
la siguiente:
Iniciativa Civil Mayor (+) Menor (-)

Iniciativa Militar Mayor (+) Menor (-)
Iniciativa civil Iniciativa militar

Argentina + -
Bolivia - -
Chile + +
Per + -
CONCLUSIONES
1.- Una mirada retrospectiva a los procesos de transicin y consolidacin

democrtica de los pases analizados, an con todas sus falencias e
insuficiencias, nos deja una primera conclusin de tono optimista. Es la que tiene
que ver con el inters y consenso general en el sistema poltico de la necesaria e
insustituible conduccin civil y democrtica de la poltica de defensa y el
conjunto de sus instrumentos y variables. Esto a pesar de que no exista todava
una plena consecucin y dominio eficiente de todas sus tareas. Debemos asumir,
con una mirada crtica, que este proceso de modernizacin es reciente, pues los
primeros aos de los gobiernos de transicin, ms bien estuvieron concentrados
en evitar retrocesos autoritarios.
2.- El primer impulso modernizador, demandado por los avances

democratizadores, tiende a tener un ritmo ms ralentizado, y con signos de
agotamiento. Esta primera generacin de medidas y polticas para el control
democrtico ha perdido fuerza, por una ambigedad del propio sistema poltico.
Por lo tanto se requiere una segunda generacin que tenga como motivacin
central las demandas que surgen de los espacios cooperativos y la impostergable
redefinicin de los horizontes poltico estratgicos sub regionales. El catalizador
de la modernizacin debiera migrar desde los desafos internos a las demandas

externas, dicho de otro modo, desde las pticas transicionales a las
integracionales, sin dejar de plantear las tareas pendientes en la profundizacin
de la democracia en los respectivos estados.
3.- Que hay una modernizacin poltica y una tcnica. La primera, que es la ms
urgente, ha evolucionado en forma irregular, sin una orientacin lineal ni de
mediano plazo, sino ms bien reaccionando a las coyunturas polticas y las
correlaciones especficas, dejando espacios vacos muy importantes y sectores
crticos que no han sido asumidos. Hay avances, pero tambin grandes deudas,
particularmente en el mbito de la Justicia Militar, los procesos de Inteligencia y
el Servicio Militar. La modernizacin tcnica, ha sido an ms sinuosa, porque
ha estado sujeta a la despolitizacin de las fuerzas armadas y los flujos
econmicos necesarios. Aqu es donde resalta, con una brecha muy grande, la
diferencia entre las fuerzas armadas chilenas y el resto de los estudiados.
4.- Que estn en curso procesos de actualizacin, modernizacin y reestructuracin

del aparato pblico central, constituido por los ministerios de defensa, con una
estructura orgnica funcional, bajo un eje que es la conduccin civil, con cnones
de eficiencia y experticia, amparada en una burocracia compuesta por
profesionales y polticos.
5.- Este paso debiera ser un factor determinante para superar la existencia de
normativas anticuadas, dispersas, con rangos y jerarquas de distinta naturaleza.
Una homologacin de las los marcos regulatorios tambin es parte insustituible
de una modernizacin del sector.
6.- Que se acenta el rol de los estados Mayores Conjuntos, como un organismo
cada vez ms relevante en el plano de las definiciones doctrinarias y
planificacin militar, coordinacin del esfuerzo militar, capacitacin militar
conjunta, supervisin del accionar de cada una de las ramas especficas.
7.- Existe una mayor sensibilizacin por una administracin de los recursos
econmicos y materiales ms eficientes, que compatibilice las responsabilidades
de nuestras democracias frente a la gran deuda social, con la necesaria
implementacin y satisfaccin de los requerimientos castrenses. Amparadas en
modernos sistemas de gestin y evaluacin de proyectos, cruzados con un
debate nacional abierto y plural. Aqu quedan trazos pendientes sobre normas
jurdicas y roles parlamentarios.
8.- Que se requiere seguir profundizando la orientacin y control del

funcionamiento y la organizacin de las fuerzas armadas en cuanto a su
composicin, organizacin y despliegue. Es fundamental una discusin civil-
militar para que sta vaya acorde a los desafos democrticos, tanto internos,
como en su proyeccin internacional. Un nfasis clave ha sido la educacin y
formacin militar, que est presente en todas las experiencias. Se requiere eso s,
hoy da garantizar la transparencia de este proceso, la evaluacin externa, la
constante revisin curricular, pues es el eje fundamental para asegurar una
subordinacin democrtica.
9.- La incorporacin de la mujer, y otros desafos en torno a la igualdad y

transformaciones culturales, deben seguir siendo un esfuerzo importante, pero
tambin se requiere de un seguimiento constante y de evaluacin de las metas
alcanzadas.
10.- Dos aspectos cruciales y de alta sensibilidad son la justicia militar y los servicios
de inteligencia. Lo aportado hasta ahora ha sido disperso y heterogneo. Se
requiere sistematizar ms experiencias, profundas reformas en lo judicial, y una
vez ms un constante control de los instrumentos legales y orgnicos, as como
la transparencia e involucramiento de ms actores del sistema poltico.
BIBLIOGRAFIAYFUENTES
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www.iugm.es/ADEFAL/documentacin/nuevos_analisis/ANALISIS%20BOLIVIA.pdf
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Quintana Juan Ramn, Libros Blancos de Defensa. Concertacin poltica y diseo estratgico
comparado, Ministerio de Defensa Nacional y UDAPDE, Bolivia, 2001.
Cuadro de iniciativas gubernamentales

PAIS PRESIDENTE INSTRUMENTO AO INICIATIVA
Argentina Ral Alfonsn Ley 23.049 1984 Justicia Militar
Ral Alfonsn Decreto N 2123 1986 Derogacin de
facultades a
Comandantes en Jefe
Ral Alfonsn Ley 23.554 1988 Defensa Nacional
Ral Alfonsn Ley 23.599 1988 Reformas Ley Justicia
Militar
Carlos Menem Ley 24.059 1992 Seguridad Interior
Carlos Menem Ley 24.439 1994 Servicio Militar
Voluntario
Carlos Menem D 1116/96 1996 Directiva para la
realizacin del
Planeamiento Militar
Carlos Menem Ley 24.948 1998 Reestructuracin de las
Fuerzas Armadas
Carlos Menem 1999 Libro Blanco
Fernando de la Ra Ley 25.520 2001 Inteligencia Nacional
Eduardo Duhalde Decreto 1336 2003 Reorganizacin del
Ministerio de Defensa
Nstor Kirchner Ley 25.880 2004 Ingreso y Egreso de
Tropas
Nstor Kirchner Decreto 727 2006 Reglamento Ley de
Defensa
Nstor Kirchner Decreto N 1169 2006 Escuela Superior de
Guerra Conjunta
Nstor Kirchner RM 1267/06 2006 Comit de Poltica
Presupuestaria
Nstor Kirchner 2006 Consejo Consultivo
Reforma Educacin
Militar

Bolivia Hugo Bnzer DS 25.055 1998 Creacin de Vice
Ministerios (2)
Gonzalo Snchez de DS 27.057 2003 Incorporacin de la
Losada Mujer en la Premilitar y
el Ejrcito
Carlos Mesa 2005 Libro Blanco

Chile Eduardo Frei 1997 Libro Blanco I
Ricardo Lagos 2002 Libro Blanco II
Ricardo Lagos Ley N 19.806 2002 Ley Orgnica
Constitucional de las
FFAA
Ricardo Lagos Ley N 19.974 2004 Ley de Inteligencia
Ricardo Lagos Ley N 20.045 2005 Ley sobre Servicio Militar
Ricardo Lagos Ley N 20.064 2005 Ley Justicia Militar

Per Alejandro Toledo Ley 27.860 2002 Ministerio de Defensa
Alejandro Toledo Ley 28.478 2005 Sistema Seguridad Y
Defensa Nacional
Alejandro Toledo 2005 Libro Blanco
Alejandro Toledo Ley N 28.664 2005 Sistema de Inteligencia
Nacional
Alejandro Toledo Ley 2006 Organizacin de
Funciones
Alejandro Toledo D.L. N 961 2006 Cdigo de Justicia Militar
Policial
Alan Garca DS 2006 Comisin Reforma
MINDEF

Cuadro comparado de proyectos por pases en forma cronolgica

ARGENTINA BOLIVIA CHILE PERU
Justicia Militar Ministerio de Modernizacin FFAA Ministerio de Defensa

Defensa
Ley de Defensa Libro Blanco Libro Blanco Ley de Defensa
Ley Seguridad Interior Inteligencia Nacional Ley de Seguridad
Servicio Militar Servicio Militar Modernizacin
sistemas de armas
Reestructuracin de las Justicia Militar Libro Blanco
FFAA
Libro Blanco Iniciativas admin. Sistema de
Recursos Inteligencia
Inteligencia Nacional Justicia Militar
Ministerio de Defensa
Iniciativas admin.
Recursos
Modernizacin
sistemas de armas
Cuadro comparado de iniciativas
PROYECTO ARGENTINA BOLIVIA CHILE PERU
Libro Blanco SI (1998) SI (2005) SI (1997-2002) SI (2005)

Ley Defensa SI NO NO SI
Ley MINDEF SI NO NO SI
Ley Inteligencia SI NO SI SI
Modernizacin SI NO SI SI
FFAA
Justicia Militar SI NO NO SI
Administracin SI NO NO NO
Recursos
Cuadro comparado de iniciativas en las Fuerzas Armadas

Servicio Militar SI NO MIXTO SI

Voluntario
Incorporacin de la SI P SI P
Mujer
Estructura Conjunta SI NO SI SI
Educacin Militar SI NO SI P
Operaciones de Paz SI P SI SI
Centro de formacin SI NO SI SI
OPAZ

Cuadro comparado de sistemas de armas

EJERCITO P NO SI P
ARMADA SI NO SI SI
FUERZA AEREA P NO SI P

LamodernizacindelaDefensaenelBrasil:
entreeldiscursoylaprctica

HctorLuisSaintPierreyricaWinand
UniversidadeEstadualPaulista
INTRODUCCIN
Modernizar las fuerzas armadas (FA) no es un imperativo exclusivo de los

tiempos en que una amenaza se muestre evidente. Por el contrario, la preparacin
estratgica es una tarea permanente que se gestiona a largo plazo. Citar en este lugar
a Erasmo es dar vueltas en un lugar comn, baste decir que cuando el enemigo est a
nuestras puertas ya es tarde para colocar el cerrojo. Todos los pases, de una forma o
de otra, montan su defensa para contrarrestar a su enemigo, para disuadirlo, para no
tenerlo o para convencer a los amigos a no pasarse al otro lado de la constelacin
amigos o enemigos y todo eso cuesta mucho dinero y un buen porcentaje del
presupuesto de las naciones.
De acuerdo con una materia publicada recientemente por la revista

brasilera Isto, en la mayor parte de los pases emergentes se gasta un promedio
del 8% del PBI con la Defensa nacional1. El Brasil, que ya lleg a gastar un 7% de su
PBI, hoy destina apenas un 1,8% para su defensa, constituyendo el menor porcentaje
de Amrica Latina. Chile, en contrapartida, destina un 10% de su PBI, colocndose en
la otra punta de la escala de gastos con la defensa nacional. Segn Nelsimar Vandelli,
1 En la colecta de los datos para este trabajo, contamos con la inestimable colaboracin de Victor
Augusto Ramos Missiato, Graduando en Historia, becario de Iniciacin Cientfica del CNPq y
miembro del equipo del Observatorio del Cono Sur de Defensa y FA del GEDES.
coordinador del Centro de Actividades Externas de la Escuela Superior de Guerra de

Brasil, la actual situacin de la artillera brasilera no le ofrece al pas condiciones de
defender ni siquiera el complejo industrial de So Paulo o las hidroelctricas del
territorio nacional. Adems de ser extremamente escaso el presupuesto aplicado a la
Defensa en el Brasil, el 80% del mismo se destina a sueldos y jubilaciones2.
Existe quien sostenga la idea de que por ser el Brasil un pas pacfico no
precisa de FA para su defensa. Otros, hacindose eco del discurso norte-americano
de Pos Guerra Fra y de los dictmenes del Consenso de Washington, consideran que
las nuevas configuraciones globales de las amenazas y los nuevos formatos
regionales de alcance de la estabilidad y de la paz dispensaran el equipamiento y
preparo de las FA, cuja existencia, solo podra ser justificada si fuesen transformadas
en fuerzas policiales.
Si bien el mundo actual est constituido por un sistema de pases cada vez
ms interdependientes, esa interdependencia recproca no le ha conferido mayor
previsibilidad. En realidad, no obstante la interdependencia, o justamente por ella, el
mundo est cada vez ms imprevisible y el futuro ms incierto. En ese mundo, a
pesar de actualmente ocurrir en menor numero, an existen numerosos conflictos
blicos tradicionales de todo tipo y una notoria carrera por el dominio del ciclo
atmico por varios pases emergentes en diferentes continentes. Ante esta
constatacin, nos parece que un Estado consciente de su lugar en el mundo no puede
descuidar de su Defensa. Eso significa que los Estados, a pesar del optimismo del fin
del siglo pasado, no pueden prescindir de FA bien armadas, bien preparadas,
entrenadas y en estado de prontitud. Lo que implica en la formulacin y
concretizacin de un proyecto de modernizacin que prepare las FA para cumplir
con sus funciones y misiones precipuas, que sea un instrumento eficiente e eficaz de
la Poltica Externa, en apoyo a la accin diplomtica en su bsqueda por la
consolidacin de la confianza mutua y la paz internacional. Ese proyecto debe
satisfacer algunos criterios, entre ellos: 1) estar sintonizado con el escenario
internacional y atento a los nuevas amenazas y desafos configurados en el mismo; 2)
ajustar el presupuesto destinado a la modernizacin de la defensa de manera a no
comprometer el desarrollo nacional, y 3) que la modernizacin no sea de tal tamao
o cualidad que sea percibida como una amenaza por la comunidad internacional ni
que estimule la corrida armamentstica regional.
En el caso brasileiro, cualquier proyecto de modernizacin debera llevar

en cuenta como presupuesto una discusin democrtica sobre la Poltica de Defensa
que en el Brasil todava no aconteci. Uno de los primeros esfuerzos que exigira esa
discusin, es la recolocacin de la Poltica de Defensa al interior de la Poltica Externa
2 Hugo Studart, Cludio Camargo, Eliane Lobato, Isto , disponvel en http>

www.brasilwiki.com.br, publicado en 27/08/2007.
brasilera. No obstante constitucionalmente las FA son, antes de ms nada, un

instrumento de la poltica externa, en la prctica reina una expresiva desconexin3.
De esa manera, articular harmnicamente la Poltica de Defensa a la diplomacia seria
uno de los primeros trabajos a ser realizados visando la prosecucin de los intereses
nacionales.
En efecto, la Defensa y la Diplomacia brasileras no poseen siempre la

misma percepcin con relacin a los intereses nacionales y, mas recientemente, la
diplomacia brasilera parece no admitir interferencias de la Defensa en aquello que
juzga ser exclusivo de su alzada, bien como en algn sentido menosprecian la
necesidad de FA suficientemente defensivas. Pero quizs lo mas problemtico sea
que la sociedad brasilera no se interesa por iniciar esa discusin, ni por los aspectos
internacionales de la proyeccin brasilera ni con las misiones de las FA en esa
direccin.
Sin embargo, hasta el victorioso Barn de Rio Branco, conocido por sus
actos basados en la prudencia diplomtica y en el pacifismo, fue un actor
extraordinariamente preocupado con la Defesa, como lo revelan documentos
confidenciales del Itamaraty. Cuando asumi el Ministerio de las Relaciones
Exteriores, en 1902, Rio Branco antevea problemas fronterizos con Bolivia y el Per.
El mismo Barn, que en diversos episodios primara por el arbitraje, prefera en su
gestin la negociacin directa con las dos repblicas vecinas, suponiendo que el
arbitraje seria un procedimiento demorado y que los argumentos jurdicos e
histricos-geogrficos podran no ser suficientes para disolver las cuestiones.
Pensando siempre en elevar moralmente el pas, Rio Branco, desde un inicio, procur
estrechar lazos con la Marina y el Ejrcito y laz una campaa de adquisicin urgente
de los mejores navos de guerra existentes en el mercado para modernizar la flota
naval4. El Barn exiga una estructura de Defensa moderna y en perfecto estado de
empleo como condicin necesaria para realizar negociaciones diplomticas pacficas
y exitosas. Para l, FA fuertes y bien preparadas no afectaba necesariamente la
tradicin pacfica del pas, ni siquiera colocara en segundo plano la actividad
conciliatoria de la diplomacia.
3 Llamamos la atencin sobre este tema en el artculo La Revolucin copernicana en los asuntos
de la Defensa en el Newsletter BoletnRESDAL, Ao VI, N 27, Septiembre 2007, pp. 9 y ss.

4 En una de las correspondencias oficiales, Rio Branco reclama de otras autoridades nacionales
la modernizacin de La Defensa: Cundo tendremos aqu 16 destructores? Dentro de Dentro

de dos meses? Y una escuadrilla de 16 caoneras protegidas en Moto Grosso y dos buenos
acorazados de rio? Dentro de 4 meses? Y en el Amazonas una buena flotilla de caoneras
protegidas? Antes de fin de ao? Oficio Confidencial (Minuta), Petrpolis, 20 de marzo de
1908, del Gabinete del ministro de Relaciones exteriores, 1 Seccin (Archivo del Itamaraty,
3522) en Max Justo Guedes, O Baro do Rio Branco e a modernizao da Defesa, disponible en
http://www.mre.gov.br
Sin embargo, la falta de visin del casamiento de la diplomacia con el

instrumento de la fuerza en el ejercicio pleno de la Poltica Externa, tanto por el
sector diplomtico, cuanto por el de la Defensa, tanto por el poder ejecutivo y como
por el congreso brasileros, sumados al crnico desinters de la sociedad brasilera por
los temas de la Defensa, han llevado, con el pasar de los aos, al estado actual de
absoluto abandono de su instrumento de la fuerza. El estado de los medios de las tres
fuerzas est irremediablemente deteriorado, colocando en duda la capacidad
defensiva de las FA. Las funciones bsicas de la defensa territorial, tanto terrestre,
cuanto martima e area Hasta la ejecucin de meros ejercicios de entrenamiento est
comprometida por la falta de equipamiento y hasta inclusive de combustible en el
caso de los motorizados. Los ltimos acontecimientos del sector de trasporte areo de
pasajeros con dramticas consecuencias en vidas humanas son un triste indicio de la
vulnerabilidad del control del espacio areo brasilero.
Los accidentes areos colocaron trgicamente la situacin real de las FA en

el centro del debate nacional, particularmente, lo relativo a la recuperacin del
equipamiento y la modernizacin de las FA. Si bien la discusin sobre la
modernizacin incluye de suyo el debate sobre la expresin externa del pas, la
Poltica de Defensa, la reformulacin de la estructura y doctrina de las FA que las
adecue a las necesidades y desafos contemporneos, la precipitacin del postergado
debate lo viene centrando apenas en la adquisicin de nuevos equipamientos, los
cuales, sin aquellas discusiones necesariamente previas, apenas consolidaran las
distorsiones que ya existen en el sector: cada fuerza hara sus pedidos en funcin de
las necesidades existentes, sin llevar en cuenta un proyecto nico y coherente de
expresin de la Defensa Nacional. Por eso, el debate sobre la modernizacin de las
FA no puede estacionarse simplemente en el mbito de la adquisicin de
equipamiento, una que vez que por Defensa se entiende un conjunto de elementos
formado
[] por principios generales, por procesos de tomada de decisin de

locacin de recursos y por la implantacin de medidas para el preparo y el empleo de
las FA como instrumentos de accin del pas en la preservacin o en la consecucin
de intereses en la escena internacional5.
Antes de mas nada, el estado material de las FA debe reflejar las

ambiciones y preocupaciones estratgicas del pas, de lo contrario, denunciar la falta
de coordinacin entre los principios de la Defensa, los procesos decisorios, el preparo
y el empleo de las fuerzas. Por eso, nos preguntaremos mas adelante sobre la
existencia de una articulacin harmnica entre los planos administrativos (Ministerio
de la Defensa), normativo (Poltica de Defensa) y operacional (equipamiento de la
5 Thomaz G. Costa, Poltica de Defesa: uma discusso conceitual e o caso do Brasil, Revista
BrasileiradePolticaInternacional, 37 (1): 106-120 (1994), p. 110.

tropa) de la Defensa Brasilera. Como no es siempre que los objetivos mentados por la
Defensa coinciden con las inversiones hechas en su nombre, ni siquiera que estas
respondan a las necesidades anunciadas por las FA, adoptamos, como metodologa
de este trabajo, la comparacin entre los discursos y la prctica en el gobierno Lula
da Silva. Consideraremos que la modernizacin de la estructura de defensa incluye
la revisin de los principios generales de la defensa, la alteracin de la dinmica de
los procesos de tomada de decisin y de aplicacin de recursos y la implementacin
de medidas para el preparo y el empleo de las FA. Sin querer llegar a conclusiones
definitivas, pretendemos ensayar caminos para evaluar en que medida hubo una
modernizacin en las instancias normativas e administrativas, reguladoras del
Ministerio de la Defensa y si las FA estn siendo reestructuradas de modo a atender
los actuales desafos del sector de la Defensa en el Brasil
AMBIGEDAD Y HERMETISMO DE LOS PRINCIPIOS, OBJETIVOS Y

ADMINISTRACINDELADEFENSACOMOBASEDELDETERIORODELAS
F.A.
La primera constatacin pretendemos realizarla prestando especial

atencin a la evolucin de la poltica de la Defensa del Brasil. Desde esa perspectiva,
es posible percibir si hubo de hecho alguna actualizacin de los principios generales
de la Defensa. Para ello, comenzamos comparando las dos versiones del Documento
de Poltica de Defensa Nacional (DPSN), la de 1996, formulada durante el gobierno
de Fernando Henrique Cardoso y la mas reciente, publicada por el gobierno de Luis
Incio Lula da Silva en el ao 2005.
En el ao de 1967, durante los primeros aos del gobierno militar

instalado en 1964, fue sancionada la Ley de Seguridad Nacional (LSN) cuya
caracterstica principal era asociar el estado de Seguridad al mbito interno de la
nacin, de manera que cualquier crimen contra el orden interno era considerado un
crimen y un acto contra la Seguridad Nacional y as, cualquier ciudadano que lo que
hubiese cometido era contemplado con base en la justicia y represin militar.
Durante ese periodo, el enemigo externo estaba representado por la amenaza del
vecino, en el caso, de la Repblica Argentina. Pero tambin se contemplaba -al menos
en la retrica-, por el aliamiento poltico al sistema defensivo occidental, la
posibilidad de invasin por fuerzas antagnicas externas al continente e con
pretensiones de dominar el sistema poltico en vigor, con otras palabras, el Pacto de
Varsovia. No obstante la consideracin del enemigo externo, durante el periodo de
dictadura militar el uso de las FA fue restricto exclusivamente a la contencin del
enemigo interno6.
6 Basta conferir los siguientes trechos del Decreto Ley N 314, De 13 de Marzo de 1967 : Art. 1
Toda persona natural o jurdica es responsable pela seguridad nacional, en los lmites definidos
La primera tentativa de alterar los antiguos preceptos de la autoritaria y

persistente LSN fue la Ley 7170 de 1983, asociando la Seguridad Nacional a la
integridad territorial, al rgimen democrtico de gobierno y al Estado de Derecho,
disocindola del orden poltico y social internos7. Sin embargo, en trminos prcticos
esta ley no tuvo mucho suceso, pues los militares defensores de la
Nacin- permanecieron actuando en la poltica interna del pas, sea directamente,
indirectamente con su pesado lobby, por medio de las asesoras, o de manera tutelar.
En ltima instancia, a pesar de haber maculado el sistema democrtico durante
dcadas, ellos se atribuyeron el papel moderador del juego poltico democrtico y
la reserva moral de la nacin brasilera.
En 1996, durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, fue

publicado el primer Documento declaratorio de la Poltica de Defensa Nacional
(DPDN) que defini, en el pargrafo 1.3 que:
La poltica de Defensa Nacional, orientada para amenazas externas tiene

la finalidad de fijar los objetivos para la defensa de la Nacin, bien como orientar el
preparo y el empleo de la capacitacin nacional, en todos los niveles y esferas de
poder, y con el involucramiento de los sectores civil y militar8.
Sin embargo, la publicacin de este documento no determin una clara

delimitacin del rea de alcance de la Defensa Nacional, ya que mantuvo la vigencia
del artculo 142 de la Constitucin que consolid la abertura del abanico de las
misiones de las FA y la posibilidad de su intervencin en las cuestiones internas. Por
lo tanto, otra vez fue postergada la posibilidad de definir con claridad los mbitos
especficos de la Defensa y su lmite ntido con relacin a la Seguridad Pblica. As,
se mantuvieron latentes algunos vestigios de la antigua LSN en lo relativo al empleo
de las FA en las cuestiones internas.
en ley; Art. 2 La seguridad nacional es la garanta de la consecucin de los objetivos nacionales

contra antagonismos, tanto internos como externos; Art. 3 La seguridad nacional comprende,
esencialmente, medidas destinadas preservacin de la seguridad externa e interna, inclusive a
prevencin e represin de la guerra psicolgica adversa y de la guerra revolucionaria o
subversiva; 1 La seguridad interna, integrada en la seguridad nacional, se refiere a las
amenazas o presiones antagnicas, de cualquier origen, forma o naturaleza, que se manifiesten
o produzcan efecto en el mbito interno del pas; 2 La guerra psicolgica adversa es el empleo
de la propaganda, de la contra-propaganda y de acciones en los campos poltico, econmico,
psicosocial y militar, con a finalidad de influenciar o provocar opiniones, emociones, actitudes y
comportamientos de grupos extranjeros, enemigos, neutros o amigos, contra a consecucin de
los objetivos nacionales. Disponible en: www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.
7 Disponible en: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L7170.htm
8 Documento de Poltica de Defensa Nacional de 1996, disponible en: http://www.defesa.gov.br

Consciente de esa peligrosa laguna constitucional y de la relativa

porosidad de aquel Documento de Poltica de Defensa Nacional (DPDN), el gobierno
de Lula formul una reforma en este documento publicando su nueva versin en
2005. No obstante ello, el nuevo DPND de 2005 acab retrocediendo an ms a los
preceptos de la LSN de 1967, al colocar a la Defensa Nacional al servicio de la
contencin de amenazas preponderantemente externas, facilitando, con esa
aparentemente inocente adjetivacin, la abertura para las cuestiones internas. Sin una
delimitacin clara entre el mbito de la Defensa y el de la Seguridad Pblica, resulta
difcil definir la destinacin esencial de las FA, as como su misin y mucho menos su
preparo, ya que las dos ordenes la interna y la externa- exigen doctrina, preparo,
entrenamiento y armamento especfico e incompatible. Por eso, sin tener en claro
esas definiciones bsicas, la discusin sobre la modernizacin del sector de la
Defensa acaba reducindose a un aumento del presupuesto que ser aplicado
arbitrariamente, conforme los reclamos y designios de cada fuerza particular sin
preocupaciones por la falta de una Poltica de Defensa que articule el esfuerzo.
De todos modos, el Brasil incorpor al DPDN de 2005 algunos elementos

innovadores, como la elevacin de la importancia de la lgica de la confianza mutua
y de la valorizacin de los foros multilaterales; el rechazo de la guerra y la bsqueda
de las soluciones pacificas de las controversias, pero sin abandonar el carcter
disuasorio de la Defensa. En el pargrafo 4.4 de la DPDN de 1996 se explicaba la
Poltica de Defensa como el preparo a fin de rechazar una eventual agresin
armada para lo cual el pas emplear todo el poder militar necesario, con vistas a la
decisin del conflicto en el plazo mas corto. An as, el documento defina el
carcter de la Defensa brasilera como preventivo, defensivo y no ofensivo. En
el DPDN de 2005 la disuasin aparece en el trecho que informa que la postura
estratgica del Brasil es basada en la existencia de una capacidad militar con
credibilidad, apta para generar efecto disuasorio. Adems, prev la existencia de FA
modernas, balanceadas y a aprestadas 9 . Sin embargo, la precariedad de las
condiciones materiales de las FA brasileras coloca en dudas la eficacia de la estrategia
de disuasin adoptada por el Brasil. Por otro lado, el documento tambin destaca la
cooperacin regional10, y, a pesar de que existe en la practica una excelente relacin
entre fuerzas con los pases vecinos, desde el punto de vista institucional poco se
ha hecho para formalizar esa aproximacin.
9 Ver la parte: Orientaciones Estratgicas del Documento de Poltica de Defensa Nacional de
2005. Disponible en: http://www.defesa.gov.br

10 De acuerdo con el DPDN de 2005, para que el Brasil no sea alcanzado por problemas vecinos,
se torna necesario la profundizacin del proceso de desarrollo integrado e harmnico de

Amrica del Sur, extendindose para el rea de la Defensa e Seguridad. De esa manera, la
cooperacin regional es apuntada como orientacin estratgica preventiva. Ver DPDN de 2005,
disponible en http://www.defesa.gov.br
Sin embargo, es preciso notar que, a pesar de ser el quinto pas en tamao
territorial del mundo, poseyendo el 1,7% del globo terrestre y ocupando el 47% del
territorio de Amrica del Sur, el Brasil es un pas que parece extremadamente
descuidado en relacin a su Defensa. Lo que puede ser comprobado por su
relativamente pequeo contingente militar y, sobre todo, por el desfasaje tecnolgico
de sus equipamientos blicos.
Con una poblacin de mas de 180 millones de habitantes, el Brasil cuenta

con unas FA de poco mas de 280 mil hombre siendo 65,86% del Ejercito, 16,81% de
la Marina y 17,33% de la Aeronutica- lo que significa, por lo tanto, un 0,1088% de la
poblacin brasilera. Por otro lado, si se lleva en cuenta la relacin de las FA brasileras
con relacin al inmenso territorio que deben proteger, lo que significa controlar 8,5
millones de km2 de rea, la responsabilidad que le cabe a cada soldado es defender
45 km2 del territorio nacional. A estos nmeros se debe sumar el esfuerzo de las FA
brasileras en su participacin en las varias misiones de paz en el mundo, siendo la de
la MINUSTHA la ms significativa. De todos modos, en el estado actual de la
tecnologa blica podramos decir que el nmero de soldados no es tan importante,
an as, el estadio de desarrollo tecnolgico de las FA brasileras es muy atrasado y su
movilizacin todava se apoya en el servicio militar obligatorio.
Por otro lado, si se considera la situacin econmica del pas como un

factor determinante del crecimiento presupuestario en la mejora de esos nmeros,
llegamos a la conclusin de que cualquier intento de aumentar el contingente de
tropas para llegar a las proporciones de soldados por km2 o el relativo al total de su
poblacin considerado razonable por la ONU resulta absolutamente inviable desde
el punto de vista econmico. El Brasil colapsara financieramente si llevar su
contingente militar a los nmeros fijados por la Defensa de los Estados Unidos: un
militar para cada 20 km2 y un nmero efectivo prximamente equivalente al 0,17%
del total de la poblacin11. Por eso, nos parece que el caso de Brasil debera ser
discutido en un amplio debate nacional para poder contar con el soporte y la
legitimidad social para realizar los cambios que se hacen necesarios, tanto desde el
punto de vista de los objetivos polticos, cuanto del diseo de su estructura, de su
doctrina y de su preparo. Pero dado el grado de autonoma militar que todava reina
entre las FA y el Estado Brasilero, nos parece que ningn poltico tendra el coraje de
proponer ese debate y creemos que pocos militares lo aceptaran.
Pero ms impactante que los nmeros presentados ms arriba es la

situacin de precariedad por la cual pasan las FA y su armamento: la suma de
equipamiento es pequea, adems de que se encuentran severamente ultrapasados.
Los tanques del Ejrcito son de la dcada de 1960 y la mayor parte no tiene
condiciones de navegacin ni de operacin nocturna; los aviones cazas de la
11 Ibdem
Aeronutica son de la dcada de 1970; los fusiles son obsoletos y la mayora de los
navos fueron comprados de segunda mano y en condiciones de mantenimiento
dudosas. Para completar el cuadro de deterioro del sector, los salarios miliares
quedaron desfasados con relacin al costo de la vida y hasta las verbas destinadas
para la alimentacin y vestimentas fueron sensiblemente reducidas. La reduccin de
la jornada de los soldados para medioda objetiv el ahorro de una comida.
A pesar del precario cuadro de la Defensa, las inquietudes brasileras con

relacin a su seguridad no son pocas. En el DPDN de 2005 fueron claramente
expresas las nuevas percepciones de amenazas del Brasil que se esperan para lo largo
del Siglo XXI: el conflicto creciente por el agua dulce potable; la disputa por reas
martimas, por fuentes de energa y por el dominio aeroespacial. El problema
amaznico es especialmente sensible debido a la supuesta codicia internacional sobre
su biodiversidad y sus riquezas minerales y tambin debido a la ausencia de
proteccin de esa regin por la baja densidad demogrfica 12 . Para agravar la
situacin de seguridad de la regin amaznica, la bastante conocida reorientacin
estratgica, por la cual se transfiri el foco de las preocupaciones de la Defensa del
sur del pas para el norte, no fue acompaada por la debida reestructuracin de las
fuerzas ni de la tecnologa militar necesaria para las especificidades de la regin, lo
que se refleja en los reclamos de los propios militares ante la falta de recursos
tecnolgicos para la eficaz vigilancia de la Amazonia13.
El nuevo documento de la Defensa adicion como prioridad estratgica la

integracin regional de la industria de la Defensa, como un medio adecuado para
consolidar la confianza y simultneamente alcanzar la autonoma de la regin.
Despus de dos aos de que la propuesta fue lanzada, una empresa del grupo
italiano Fiar, la Iveco, fue elegida por licitacin, promovida por el Ejercito, para
desarrollar nuevos blindados de combate que substituyan los actuales y viejos
vehculos militares Urutus. La propuesta de la empresa, que incluye una serie de
caractersticas de los nuevos carros de combate, deber ser presentado en los
prximos meses y, caso sea aprobada por el Ejrcito, la empresa italiana producir,
inicialmente, 16 unidades para testes y, solamente despus de 2 aos, el gobierno
podr o no encomendar oficialmente los vehculos, que sern desarrollados en
territorio nacional, no obstante la matriz de la Fiat haya producido blindados de
combate en Italia. Estos, sin embargo, no atienden las exigencias del gobierno
brasilero, ya que los pretendidos debern ser anfibios, con blindaje ms resistente
12Ver la seccin Brasil del Documento de Poltica de Defensa Nacional de 2005. Disponible en
http://www.defesa.gov.br
13 De acuerdo con la declaracin de Juniti Saito, comandante de la Aeronutica, a la Cmara de
los Diputados, de los 719 aviones de la FAB, apenas 267 tienen condiciones de volar, los otros
452 estn sin condiciones de uso, siendo que 232 estn detenidos en el suelo por falta de dinero
para compra de piezas. Guilerme Evelin, Isabel Clemente, Matheus Leito, O Brasil deve ter
medo dele? in poca, 29 de octubre de 2007, pp. 39-44.
que los italianos, debern contar con sistema electrnico central de control remoto de
armas, el motor deber ser menos ruidoso, adems de contar con caractersticas
externas capaces de dificultar la visualizacin por parte del adversario en combate.
Estas exigencias se deben a que los actuales vehculos utilizados por el Ejrcito (por
ejemplo en la misin de Hait) presentan frecuentes problemas mecnicos, adems de
ser perforados con las municiones mas modernas el Urut fue producido en
mediados de 1980. El Ejrcito an no divulg el volumen a ser producido, pero se
estima que cerca de 1.200 vehculos nuevos sern necesarios para renovar la flota. El
proyecto de modernizacin del Ejercito, hasta 2013, destinar parte de sus R$ 7 mil
millones (poco mas de 3.5 mil millones de dlares) a los nuevos blindados.
Sin embargo, con esa compra a la Fiat, se resentir an ms la propia

industria nacional de Defensa que ya produjo blindados de calidad de exportacin,
as como podr quedar comprometida la autonoma estratgica nacional. Una
investigacin revel que por lo menos 22 pases de frica, de Oriente Medio, de
Amrica Latina y de Asia todos con buenas relaciones comerciales con el
Brasil- tendran inters en adquirir un producto militar con el perfil de aquellos
vehculos de fabricacin nacional brasilera. Esta versin de vehculos de combate de
las fuerzas terrestres est actualmente en la fase de especificacin en los centros de
tecnologa de Comando del Ejrcito y deber aliar exigencias operacionales con el
perfil de producto comercial. El modelo de programa fue consagrado por la extinta
empresa Engesa entre 1967 y 1989, que cre los blindados Cascavel, Urutu, Jararaca y
Sucuri. La creacin del vehculo, que contara con ocho ruedas, traccin integral 8x8 y
peso medio de 16 toneladas, seria llevada a cabo por el Comando del Ejrcito, a
travs de la empresa estatal Industria de Material Blico (IMBEL), teniendo como
probable socio el grupo europeo Eads. La Eads ofreci para este fin su encorazado
modular Patria, un carro anfibio con capacidad para transportar 13 hombres
equipados para la accin, ms el conductor. Adems de eso, el Patria puede
presentarse en la forma de otras cuatro diferentes combinaciones: Vehculo de
combate para Infantera/Can 20 mm (IFV); Can Mvil 90 mm o 105 mm (MG);
Porta Mortero Duplo 120 mm (Amos); y Centro de Comando, Comunicaciones,
Control & Inteligencia (C3I). Algunas configuraciones de este vehculo pueden pesar
hasta 26 toneladas en condiciones de uso en combate. Para algunos especialistas del
rea tcnica del Comando del Ejrcito, esta es una oportunidad para rescatar parte
del patrimonio tecnolgico de la Engesa y empujar el desarrollo de la industria
nacional de la Defensa14.
Adems de eso, diferentemente del documento de 1996 que prescriba las

orientaciones estratgicas en el mbito general, en el DPDN de 2005 fueron
clasificadas cuatro zonas estratgicas: Brasil, ambiente regional e ambiente
internacional, Otro tema que gan importancia estratgico en este documento es la
14 Informe Brasil, en ObservatoriodelConoSurdeDefensayFA.

zona del Atlntico Sur, designado como Amazonia Azul. En esta rea estratgica
se encuentran las mayores reservas petrolferas y de gas. No obstante, en agosto del
ao 2007, durante declaracin en el Senado, el comandante de la Marina, Jlio Soares
de Moura Neto, describi la situacin de la Marina con las siguientes palabras: (la
Marina) vive un crtico estado de degradacin y obsolescencia material, de
vulnerabilidad estratgica, de reduccin de actividades, sin precedentes en la historia
contempornea de la nacin. De fato, de los 21 navos de escuadra, 11 estn parados
y 10 operan con restricciones. De los 5 submarinos, 2 estn parados, 2 operan con
restricciones y apenas uno funciona normalmente15. De esta forma, queda claro que
una de las zonas estratgicas de las preocupaciones brasileras con la defensa, aquella
que guarda buena parte de su reserva energtica, est prcticamente en estado de
indefensin.
Otro asunto que es tratado por primera vez en el DPDN de 2005 es la

creacin de un programa de educacin civil para la concientizacin de la sociedad en
relacin a la importancia de la Defensa Nacional. Hasta el momento poco se ha hecho
a ese respecto. Sin embargo, es elogiable el trabajo de la Secretaria de Cooperacin
del Ministerio de la Defensa que h tratado de integrar universitarios civiles con
jvenes oficiales por medio de congresos peridicos. Tambin es destacable la
creacin del programa Pro-Defesa, con el cual, esta Secretaria junto al Ministerio de
Educacin, inducen la creacin de cursos de Post grado de estudios en el rea de la
Defensa16.
No obstante promover algunas innovaciones, los cambios en la Poltica de

Defensa Nacional no trajeron para el Brasil temas que son discutidos hace algn
tiempo en otras partes del globo, como es el caso del Servicio Militar Obligatorio.
Durante la gestin del ministro Jos Viegas esta fue una de las transformaciones
anunciadas para la Defensa por el gobierno Lula da Silva, pero la iniciativa que no
lleg a superar el nivel del mero discurso. Con el argumento de que el reclutamiento
de ciudadanos es una forma de ofrecer oportunidades a jvenes carentes, una vez
que dentro de los cuarteles, adems de recibir alimentacin adecuada y salario,
aprenden un oficio, el servicio militar obligatorio no fue substituido por el
voluntariado. De todos modos fue realizado un corte drstico en el nmero de
reclutas ingresantes y una disminucin en el expediente, para reducir costo con la
alimentacin de los reclutas. El alistamiento obligatorio fue inscripto en el papel de
las actividades asistencialistas del Ejrcito, abandonando por ahora la idea de la
implantacin del servicio voluntario, como hicieron otros pases.
G. Evelin, I. Clemente, M. Leito, O Brasil deve ter medo dele?, pp. 39-44.
15
16Uno de los ejemplos del resultado de esta induccin es el proyecto pionero del rea Paz,
Defensa y Seguridad Internacional, un postgrado acadmico que coordinamos en el Post-
Grado de Relaciones Internacionales San Tiago Dantas que rene tres universidades de So
Paulo: UNESP/UNICAMP/PUC-SP.
Otro tema que -a pesar de ya ser bastante discutido por los acadmicos del
rea-, no se incorpor en este documento es la discusin sobre el tema de la
incorporacin de mujeres a las FA como combatientes y el de los homosexuales en el
cuadro de oficiales. Es ms, las FA brasileras repudian la idea de la incorporacin de
gays y aplican severas puniciones cuando descubren la presencia de homosexuales
entre los oficiales, bien como conservan fuerte preconcepto en relacin a la
incorporacin de mujeres como combatientes. Diferentemente del caso espaol, por
ejemplo, en el que las mujeres son incorporadas desde hace casi dos dcadas, en el
Brasil, ellas solo permanecan en la intendencia, hasta que hace muy pocos aos la
Aeronutica, pionera y exclusivamente, abri el cuadro de oficiales femeninas. La
educacin militar tambin es un problema que, a pesar de que debera merecer
especial atencin en cualquier intento de modernizacin de las FA, no fue incluida en
el documento de PDN. Obviamente, para modernizar la Defensa, es necesario revisar
el sistema educativo de las FA para poder adaptar el conocimiento, la mentalidad, el
conjunto de valores del militar a las exigencias y necesidades del mundo
contemporneo y los intereses brasileros de proyeccin en el mismo. Sin embargo, la
educacin es uno de los ms defendidos bastiones de la autonoma militar,
absolutamente cerrado a cualquier intervencin del ministerio de la Defensa o del
ministerio de la Educacin y permanece impermeable para las investigaciones que
desde la academia se pretendan sobre el asunto.
Otro punto que podra indicar un avance en la modernizacin de la

estructura administrativa de la Defensa del Brasil fue la creacin del Ministerio de la
Defensa en 1999, durante el segundo gobierno de Fernando Henrique Cardoso. La
creacin del Ministerio de la Defensa, como era de se esperar, se tradujo en algunos
avances: 1) al nivel discursivo, represent el marco formal de la existencia de una
poltica civil de Defensa, ya que antes, no exista una figura civil en este sector que,
para la percepcin de muchos, deba ser de competencia exclusiva de los militares; 2)
mejor la imagen del pas en la comunidad internacional, ya que hasta ese momento
la Defensa era representada por cinco ministerios militares, lo que obviamente
dificultaba la representacin brasilera en los foros internacionales y, por otro lado, la
presencia de tantos militares en la representacin del pas no era bien vista; 3)
permiti nivelar la participacin brasilera en el dialogo internacional sobre la
Defensa, ya que las nuevas visiones cooperativas y comunitarias, propias del orden
internacional de la interdependencia, requieren la uniformizacin de los canales de
interlocucin, como una garanta de que el tema sea tratado con base en valores e
intereses comunes.
No obstante estos avances relativos, el Brasil todava convive con algunas

dudas en el rea de la Defensa. La primera, es en relacin al hecho de si el Ministerio
de la Defensa alcanz una consolidacin institucional en alguna medida autnoma
de las FA. La segunda es si esta construccin institucional favoreci la consolidacin,
o al menos un aumento, del ejercicio del control y el comando poltico civil sobre los
militares o una mayor transparencia de los asuntos del rea que sea capaz de
fomentar la formacin de una cultura democrtica de la Defensa. La tercera, si esa
construccin institucional (lo que depende de nuestra primer duda) de la Defensa
puede ser considerado un instrumento eficiente para cumplir con las metas colocadas
por el gobierno Fernando Henrique Cardoso cuando se propuso la reformulacin de
las bases de la Defensa Nacional.
No obstante se haya expresado enfticamente que esta reformulacin

anunciara una nueva era de las relaciones civil-militares, caracterizada por la
sintona, por el respeto al juego democrtico y por el intercambio de visiones, an
notamos que ese esfuerzo no logr remover de la sociedad la falta de inters por
estos temas; que el llamado debate nacional apenas se limit a la invitacin de
algunos especialistas elegidos por las FA o con su anuencia para ofrecer conferencias
dentro de los muros de la caserna, con total desprecio por la opinin publica y por
los estudios realizados en la academia sobre estos temas; que los viejos valores
militares continan prevaleciendo en la formulacin de la Poltica de Defensa del
Brasil. Tal vez por estos factores, cuando se analiza el cuadro funcional que ocupa el
ministerio, lo que se constata e una activa participacin poltica de los militares y una
sonora ausencia de los civiles, conforme se manifiesta en la propia estructura del
Ministerio de la Defensa: solamente el cargo de Ministro de la Defensa y el Jefe de
Gabinete, entre los cargos principales de la estructura del ministerio, son ocupados
civiles 17 . Hasta el nombramiento del ministro, por parte del Presidente de la
Repblica, depende (informalmente) de la aceptacin previa de los militares. En
algunas Secretarias algunos cargos son ocupados por civiles, lo que no llega a
caracterizar este Ministerio como civil, es decir, ni siquiera el ejercicio de un civil en
el puesto de ministro garantiza el mando poltico sobre las FA ni el efectivo control
civil de la estructura de la Defensa Nacional. La autonoma de las FA se extiende a su
relevante y activa participacin en todos los rganos y gabinetes de la estructura de
la Defensa Nacional, tanto en funciones de asesora del Presidente y en su
participacin en el consejo de la Repblica y el Consejo de Defensa Nacional, cuanto
en las funciones de asesora parlamentar y de las comisiones de Defensa Nacional del
congreso.
Creemos que el proyecto de reestructuracin de las bases de la Defensa del

Brasil, comenzada bajo el mandato de F. H. Cardoso, haya sido elaborado dentro de
aquello que el Estado Mayor de las FA (EMFA) entendi como adecuado a la
preservacin de sus prerrogativas constitucionales y a la garanta del mantenimiento
de la autonoma de las FA en el escenario poltico nacional y en el cierne de las
decisiones nacionales relevantes. Podramos decir que prcticamente se cre un
ministerio militar a ms, porque los comandantes de las tres fuerzas no perdieron el
estatus de ministros y mantuvieron prcticamente inalteradas sus funciones de poder
17 Ver Organigrama del Ministerio de la Defensa: www.defesa.gov.br

(continuaron a ser miembros natos del Consejo de Defensa Nacional, por ejemplo).
As, los comandantes de cada fuerza fueron equiparados al cuadro de ministros, pues
se defini para estos, como foro especfico de procesos y juzgamientos, el Senado
nacional, lo que es solamente concedido al Presidente de la Repblica y a los
ministros de Estado.
A pesar de que la imagen del Brasil haya mejorado en la escena

internacional, no se puede afirmar con absoluta conviccin que el Ministerio de la
Defensa en el Brasil sea una institucin moderna ni modernizante. En rigor de
verdad, con apenas ocho aos de existencia, el Ministerio de la Defensa an es un
rgano en formacin que mal conoce su funcin esencial y que todava es orientado
en su funcionamiento por los militares.
Por lo dicho, solo podemos concluir que en el plano normativo de

principios de la Defensa, as como en el plano estratgico y administrativo, la
modernizacin no aconteci o, si lo hizo, lo fue de manera superficial y sin resultados
substantivos visibles. Por otro lado, la prctica tampoco acompa los pequeos
cambios y las grandes promesas de recuperacin del equipamiento formulados en la
retorica poltica, lo que se refleja en la actual situacin de incuria con las FA.
LAMODERNIZACINDELASF.A.DELBRASIL:ENTREELDISCURSOYLA
PRCTICA
Durante la campaa electoral que colocara a Lula da Silva en el poder, el

candidato present a los militares las siguientes propuesta para el sector de la
Defensa Nacional 18 . Presupuesto dignos para las tres fuerzas, exigiendo la
participacin del congreso en los debates de los proyectos de la Defensa de cuatro en
cuatro aos; inversiones destinadas a la recuperacin del sector de inteligencia;
refuerzo de las reas de fronteras, principalmente en la regin amaznica; revocacin
del Tratado Inter Americano de Asistencia Recproca (TIAR) y su substitucin por
uno de cooperacin regional; fomentar un movimiento de cooperacin militar
regional liderado por el Brasil; acabar gradualmente con la obligatoriedad del
servicio militar y su substitucin por el servicio civil; dar continuidad a la compra de
los cazas, dando prioridad al consorcio que propiciase mayor transferencia
tecnolgica del software y generacin de empleos. Durante la presentacin de su
programa a los militares19 el presidente trat de temas como: equipamiento de las
18 Las informaciones se encuentran en el peridico O Estado de S. Paulo, So Paulo, 10 de
septiembre de 2002, p. A4, en Observatorio del Cono Sur de Defensa y FA.

www.observatorioconosur.com.ar.
19 Estas reuniones tuvieron inicio en el da 13 de septiembre de 2.002, con la intencin de
escuchar, de todos los candidatos, cules eran sus propuestas para la Defensa y la solucin para
el problema de las FA. Los encuentros fueron promovidos por el entonces presidente del
fuerzas; plano de Defensa Nacional; aumento en cuatro aos del 1% para el 2% del
Producto Interno Bruto (PIB) los recursos del presupuesto destinado a la
Investigacin y Tecnologa de la Defensa; aumento de los salarios y retomada de la
paridad de la jubilacin entre militares de la activa y los inactivos, anulada por una
Medida Provisoria editada por el presidente FH Cardoso. Con relacin al servicio
militar, Lula da Silva asegur que podra ser instrumentalizado como una forma de
insercin social de los jvenes brasileros que estn fuera del mercado de trabajo.
Talvez esta ltima propuesta tenga alguna expresin en el Programa Soldado
Ciudadano, que utiliza reclutas en acciones sociales, contrariando, sin embrago, el
plano de substitucin del servicio obligatorio por el voluntariado. Exceptuando esta
ltima, ninguna de las propuestas descriptas fue llevada a cabo ni las promesas
cumplidas.
En relacin a la recuperacin del equipamiento y la modernizacin del

parque blico para las FA, ya en el primer ao de su primer mandato, Lula anunci,
por medio de su Ministro de la Defensa de entonces, el diplomtico Jos Viegas, la
postergacin de aquel proyecto en funcin de otras prioridades nacionales, como el
desarrollo social. Cinco aos despus, los problemas parecen ganar ms fuerza.
Recientemente, el General Enzo Martins Peri, comandante del Ejercito, se quej de
que el presupuesto de R$ 17,1 mil millones (alrededor de 8 mil millones de dlares),
atribuido a la fuerza en 2007, no atenda la necesidades de la misma, ya que casi todo
sera utilizado para el costeo de las actividades corrientes, con una parte muy estricta
para inversin. El General list siete prioridades referentes a la recuperacin del
equipamiento y la modernizacin del parque blico: la adquisicin de nuevos
vehculos blindados; la finalizacin de la implementacin de las brigadas de
Operaciones Especiales, Blindadas y de Selva; la renovacin de la artillera antiarea;
la compra de sistemas digitales de comunicaciones; la adquisicin de puentes
fluctuantes y embarcaciones; de nuevos vehculos; y la compra de armamento y
municiones. Una de las promesas del gobierno Lula al Ejrcito era justamente la
renovacin de la flota de blindados hasta, a ms tardar, el ao 2010, a partir de la
produccin nacional20.
Sin embargo, al menos fue divulgado el Plano Bsico de Estructuracin

del Ejrcito en sus unidades, buscando una distribucin mas equilibrada de la fuerza
terrestres y de su material orgnico por el territorio nacional; la desconcentracin de
los medios blindados de los grandes centros urbanos, de locales impropios para el
adiestramiento de esas fuerzas y la consecuente aproximacin de los campos de
instruccin, propiciando economa de combustible; la reunin de materiales del
mismo tipo en una misma brigada, creando facilidades para su manutencin y mayor
Centro de Estudios Estratgicos de la Escuela Superior de Guerra (ESG), Lenidas Pires

Gonalves, que fue ministro del Ejrcito durante el gobierno de Jos Sarney.
20 Informe Brasil, en ObservatoriodelConoSurdeDefensayFA.
flexibilidad en el combate, proporcionando a los comandos blindados mejores

medios para poder intervenir y aprovechar las oportunidades21.
En relacin a la Marina, en el ao 2004, como consecuencia de la falta de

presupuesto, esta fuerza tuvo que retirar de actividades a la fragata Dodsworth y el
contra-torpedero Pernambuco por falta de condiciones de manutencin. La Armada
vive sufriendo bajas graduales de sus medios de combate como, por ejemplo, el
canibalismo de una de sus fragatas inglesas, para transformarla en piezas de
reposicin de otras tres fragatas y de otros tres contra-torpederos. De acuerdo con
Moura Neto, comandante de la Marina, la fuerza no dispone de medios suficientes
para proteger los 8,5 mil kilmetros de costa brasilera, lo que seria vital para la
garanta de la soberana nacional sobre sus recursos naturales22.
Actualmente el gobierno est reteniendo alrededor de R$ 2,7 mil millones

(algo ms de 1,5 mil millones e dlares) en royalties del petrleo pertenecientes a la
Marina. La falta de recursos tambin afecta el desarrollo del programa nuclear
brasilero y la construccin de su primer submarino de propulsin nuclear,
considerado por la Marina fundamental en el esfuerzo estratgico para defender la
soberana nacional en los mares y en la defensa de los yacimientos petrolferos de
aguas profundas 23 . Sobre el proyecto de construccin del submarino nuclear, el
capitn-de-mar-y-tierra Leonan Guimares, del Centro Tecnolgico de la Marina,
anunci, an en 2005, la conclusin del prototipo en tierra del reactor nuclear
brasilero que servira como propulsor en los submarinos. Conforme el relato de
Guimares, 65% del proyecto ya estaba concluido, pero faltaban recursos para la
construccin de un laboratorio de generacin nucleoelctrica24.
En junio del 2007, durante la conmemoracin del 142 aniversario de la

Batalla del Riachuelo, el presidente de la Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
defendi, al lado del comandante de la Marina, Almirante Jlio Soares de Moura
Neto, la conclusin del programa nuclear de la fuerza naval. Segn el presidente,
adems de posibilitar la construccin del submarino nuclear, y con eso colocar el
Brasil en el selecto grupo de pases capaces de desarrollar esa tecnologa, el programa
de la Marina adems generara energa elctrica y desenvolvera nuevos materiales.
Conforme afirm el comandante de la Marina, para que el programa se desarrollase
apropiadamente, adems de los 45 millones de reales (casi 25 millones de dlares)
previstos en el Presupuesto de 2007, otros 88 millones (U$D 45 millones) fueron
solicitados al Ministerio de la Defensa y a los ministerios del rea econmica. Para
que el proyecto sea finalizado en cinco aos sern necesarios 130 millones por ao
21 Ibdem.
22 Ibdem.
23 Ibdem.
24 Ibdem.
(casi U$D 70 millones), lo que ya est inscripto en el presupuesto del periodo. El

comandante de la Marina aprovech la ocasin para, una vez ms, pedir la ejecucin
del programa de recuperacin de la fuerza25.
Si bien es cierta la crnica falta de recursos para dar continuidad al

proyecto, nos parce que parte de la demora tambin pude ser atribuida a la
ineficiencia militar para coordinar proyectos cientfico-tecnolgicos. Creemos que si
los militares reconociesen que la eficiencia militar en la organizacin y coordinacin
es una histrica mstica y confiasen en los cientficos y tcnicos civiles brasileros para
delegar la direccin del proyecto, se ahorrara dinero y se ganara tiempo en la
conclusin de los trabajos, adems de garantir el repase del desarrollo cientfico-
tecnolgico para el mbito civil.
En relacin a la aeronutica, despus de varios aos ensayando inmeras

licitaciones para la compra de nuevos aviones de caza, los cazas F-103 Mirage III, que
vigilaban el espacio areo brasilero desde hace 33 aos, comenzaran a ser
substituidos por 12 cazas franceses Mirage 2000-C, fabricados en la dcada del 80. La
solucin acab siendo la compra de aviones usados. Una de las promesas ms
enfticas de Lula a las FA tampoco fue cumplida.
El actual comandante de la Aeronutica, Brigadier-del-aire Juniti Saito,

reclam por la falta de retomada del proyecto F-X, el cual prev la adquisicin de
nuevos cazas supersnicos multifuncin para la defensa del territorio nacional y que,
en 2005, hubo una licitacin cancelada por el presidente Lula con el argumento de
que el Brasil tena otras prioridades para atender. El Brigadier Saito destac que el
sistema brasilero es objeto de consulta de otros pases, principalmente en el pos 11
de septiembre y que es necesario reequipar a la Fuerza Area Brasileira (FAB) segn
la estatura poltico-estratgica del Brasil. En abril de 2007, el Comando de la
Aeronutica inform la retomada del Proyecto FX. El FX debe equipar el 1 Grupo de
Defensa Area, de la base de Anpolis, a 140 km de Brasilia. Actualmente la unidad
comienza a operar con los primeros cuatro Mirage 2000c/B de segunda mano. Ese
proyecto es considerado fundamental para reducir la carencia operacional de la
aviacin militar para la garanta de la defensa area brasilera y afirm que,
simultneamente al proyecto FX, la FAB ha buscado, junto al equipo econmico del
gobierno, la ampliacin del presupuesto de la Aeronutica. El brigadier-del-aire no
quiso informar el valor solicitado, pero garantiz que los recursos disponibles y
previstos en el Presupuesto de la unin ya estn comprometidos y que el gobierno se
muestra dispuesto a costear el plano de metas de los militares, el cual pretende
sobretodo promover la capacitacin cientfico-tecnolgica de la Aeronutica. Dijo,
finalmente, que la FAB est atenta al control del espacio areo, tanto para el trfico
civil cuanto para el militar. Segn l, es prioritario completar el plano ejecutivo de
25 Ibdem.
modernizacin de todo el sistema radiofona, software e antenas,

principalmente- proceso este que fue iniciado en el 2000 y que est paralizado desde
2004 por una crnica falta de recursos econmicos26.
Por lo menos hasta el mes de septiembre del 2007 era muy difcil creer que
todas esas promesas de reequipamiento militar serian cumplidas. Desde el fin del
ao 2006 que la nica preocupacin efectiva del Ministerio de la Defensa estaba
centrada sobre la crisis area decurrente de los motines de los controladores de
trfico areo. En el da 6 de octubre, lula decret la creacin de la Secretaria de
Aviacin Civil (SAC) que probablemente ser comandada por Solange Paiva Vieira,
asesora especial del actual ministro de la Defensa, Nelson Jobin. De acuerdo con el
decreto, la SAC tendr la tarea de asesorar al ministro de la Defensa en la
coordinacin y supervisin de los rganos y entidades responsables por la gestin,
regulacin y fiscalizacin de la aviacin civil. El rgano tambin ser responsable por
la infraestructura aeroportuaria civil y de la infraestructura de navegacin area civil
vinculados al ministerio de la Defensa. La SAC tambin asesorar el ministro de la
Defensa en la formulacin de la poltica nacional de aviacin civil27. A pesar de la
falta de cumplimiento de las promesas de campaas, Lula da Silva consigui llevar la
SAC del papel a la prctica, aunque an sea demasiado temprano para manifestarnos
sobre los resultados de su implementacin. Lo cierto es que en lugar de discutir el
repase del control areo para la iniciativa civil, se cre mas esta Secretaria que acab
ocupando, en el interior del Ministerio de la Defensa, el lugar de la antigua Secretaria
de Cooperacin, que hacia el puente entre el ministerio y la academia y que
elogibamos ms arriba.
En el mes de septiembre del 2007, el presidente Lula da Silva anunci,

tambin, el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC) das FA. Lula defendi
en una ceremonia en el Palacio del Planalto, la necesidad de recuperar el poder
militar de las FA. Eso fue durante la firma del decreto de creacin del Grupo de
Formulacin de la Estrategia Nacional de Defensa, encargado de realizar un estudio
que deber estar concluido el 07 de septiembre de 2008. El ministro de la Defensa,
Nelson Jobin, clasific esa ceremonia como acto simblico y avis que desea que ese
plano de defensa no sea como una tesis acadmica, sino que sea posible colocarlo en
prctica28. Adems, el ministro Jobin viene asegurando a la sociedad, a travs de los
medios de comunicacin de masa, que promover un reajuste del 50% en el
presupuesto militar de 2008. Segn este ministro, la misin de cada fuerza ser
redefinida con auxilio del Plano Estratgico Nacional de la Defensa que englobar el
cumplimiento de las antiguas promesas hechas a la Aeronutica.
26 Ibdem.
27 Ibdem.
28 Ibdem.
El anuncio del PAC por el presidente Lula, juntamente con las

afirmaciones del Ministro Jobin, llaman la atencin por que tal vez nunca se habl de
la Defensa tan enfticamente ni estos temas tuvieron tanta repercusin en los medios
de comunicacin, en programas televisivos, en peridicos y revistas de gran
circulacin: diversos reportajes fueron publicados sobre la actitud brasileira como
contrapeso de poder militar en relacin al proceso de compra de armamento por
parte de Venezuela. El ministro Jobin y el presidente Lula negaron la reaccin a la
postura de Venezuela, argumentando que, en realidad, la preocupacin del gobierno
brasilero se deba a una deuda histrica del pas con su Defensa. En materia ofrecida
a la Revista poca, el General Jos Benedito de Barros Moreira, secretario de Poltica,
Estrategia y Asuntos Internacionales del Ministerio de la Defensa, afirm que, dada
la situacin decrpita de los aviones brasileros y la tecnologa incomparable de los
aviones rusos Sukhoi, adquiridos en buen nmero por Venezuela, el Brasil estara en
posicin de clara desventaja estratgica en relacin al vecino. En esa direccin,
algunos analistas alertaron sobre la posibilidad de que con esa tecnologa en su
aeronutica, Venezuela tendra condiciones de cerrar el espacio areo sobre una
buena parte de la amazonia, dado que esos aviones podran derribar cualquier
aeronave a cualquier distancia, sin correr riesgos. Si es verdad que Brasil cuenta
apenas con seis viejos Mirages comparados de Francia, el analista Moniz Bandeira
considera que no hay como sustentar aquellas hiptesis del peligro venezolano si
llevamos en cuenta las dimensiones demogrficas, territoriales y econmicas del
Brasil, porque ellas trasforman el pas en un grave punto de reflexin para el
presidente Hugo Chavez a la hora de soar con cualquier aventura militar en
territorio brasilero. Para el Coronel Geraldo Cavagnari, quienes s deberan temer al
armamento venezolano son otros vecinos, como Colombia y las Guayanas, an as,
este analista considera que la posibilidad de que sean invadidas es estratgicamente
despreciable29.
De todos modos, cualquiera que sean los motivos e incentivos que lleven
al gobierno de Lula da Silva a despertar para la necesidad de modernizar el sector de
la Defensa Nacional y equipar adecuadamente a las FA brasileras, aunque tarda es
bienvenida. Esperamos que si esa modernizacin se lleva a cabo, que lo sea como
consecuencia de la alteracin conceptual, jurdica y administrativa del sistema de la
Defensa brasilera, para que las reformas sean profundas, eficientes y duraderas.
Esperamos que el periodo de casi un ao entregado al Grupo de Formulacin de la
Estrategia Nacional de Defensa para entregar el Plano Estratgico de la Defensa
Nacional sea la oportunidad para que el Ministerio de la Defensa construya un
puente con la Comunidad de la Defensa, para incluir a las academias y a la sociedad
organizada en la promocin de un amplio debate nacional para discutir, sin
preconceptos y con la abertura mental que exige la seriedad de la cuestin, el
postergado tema de la Defensa Nacional, un debate que permita abrir
29 G. Evelin, I. Clemente, M. Leito, O Brasil deve ter medo dele?, pp. 39-44.
definitivamente la caja negra de la Defensa para transformada de una vez y para

siempre en una Poltica Pblica, como conviene a un pas que se reconozca como
democrtico.
BIBLIOGRAFA
Costa Thomaz G., Poltica de Defesa: uma discusso conceitual e o caso do Brasil, Revista
BrasileiradePolticaInternacional, 37 (1): 106-120 (1994).
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http://www.seguranaedefesa.com
Evelin Guilerme, Clemente Isabel, Leito Matheus, O Brasil deve ter medo dele?, poca, 29 de
outubro de 2007, pp. 39-44.
Guedes Max Justo, O Baro do Rio Branco e a modernizao da Defesa, disponvel em
http://www.mre.gov.br
ObservatrioConedeDefesaeForasArmadas
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http> www.brasilwiki.com.br, publicado em 27/08/2007.
www.defesa.gov.br
www.mre.gov.br
www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L7170.htm
www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes

FuerzasArmadaspolticas?Laspolticas
pblicasdelaadministracindela
DefensaenBolivia,Ecuador,
NicaraguayVenezuela

MiguelManrique
UniversidadCentraldeVenezuela
INTRODUCCIN
A lo largo de su desarrollo histrico, la mayora de las Fuerzas Armadas

de Amrica Latina (FASAL), se han caracterizado por una permanente, intensa y
compleja interaccin con los procesos polticos donde se disean, adoptan y ejecutan
las decisiones sobre las polticas pblicas que regulan el funcionamiento de los
sistemas polticos de cada una de sus sociedades. Tal afirmacin no significa que las
FASAL han sido formadas segn un patrn estructural y valorativo comn, por el
contrario cada una de las instituciones militares de los pases iberoamericanos han
sido moldeadas de acuerdo a su propia historia. Es precisamente, esta relacin
sistemtica con las redes de comunicacin social donde se desarrolla la confrontacin
poltica por influir, acceder y controlar los puntos crticos donde se adoptan las
decisiones que afectan a la sociedad en su conjunto; lo que ha obstaculizado que, la
institucin militar se comporte de acuerdo a los valores y reglas del modelo
democrtico de apoltica, no deliberante y obediente al poder civil,
transformndolas en actores polticos armados deliberantes como ha ocurrido hasta
nuestros das.
Esta distancia entre el ser y el deber ser de las instituciones militares de

Amrica Latina, remite a una antigua discusin en cuanto al control civil sobre las
fuerzas pblicas, centrada en el principio democrtico de que el sistema poltico es el
monopolizador legitimo de la fuerza de la sociedad civil y sta no debe estar al
servicio de parcialidad alguna, grupos, individuos o personalidad; sino de toda la
sociedad. De all la clsica definicin de la misin de defensa exterior de las fuerzas
militares y de orden pblico interno de las fuerzas policiales y de seguridad. Esta
discusin se ha pretendido resolver en trminos normativos; y, en las Constituciones
de inspiracin liberal aprobadas en A.L. ha quedado establecido el principio de
apoltica, no deliberante y sometida al poder civil; no obstante, en la realidad ha
reinado la politizacin de la institucin militar y su resistencia al control de las
instituciones civiles democrticas. Esta circunstancia no es una experiencia exclusiva
de las FASAL, por el contrario, tal y como lo demuestra el anlisis comparativo
dirigido por Koonings y Kruijt1, en Asia y frica ha sucedido lo mismo, la excepcin
afirman estos autores- es encontrar fuerzas armadas no polticas. Ha sido en Europa,
Estados Unidos y Canad donde se han fortalecidos las relaciones civiles militares a
partir de los parmetros del modelo democrtico
Por esta razn, la participacin de la FAS en los procesos polticos de los

pases latinoamericanos se ha transformado en un tema relevante de investigacin
acadmica, generando una diversidad de enfoques y construccin de paradigmas
con el objeto de comprender y explicar las causas por las cuales la institucin,
tericamente monopolizadora de la violencia legtima de la sociedad, se ha
involucrado intensamente en la disputa por el control directo de la estructura de
adopcin y ejecucin de las decisiones de obligatoria aceptacin por parte de todos
los miembros adultos de la sociedad, en las cuales se han establecidos tales relaciones
civiles-militares. Un acercamiento a las perspectivas intelectuales asumidas por los
investigadores del tema militar nos coloca ante un creciente debate que ha
identificado tres rutas argumentales, Koonings y Kruijt2:
Una, la presencia del paradigma modernizador, (Finer, 1962,1988),

acentuando el supuesto de necesidad de la participacin politica de los militares en
un determinado momento del proceso modernizador. En perodos de crisis de
gobernabilidad, los militares cuentan con la ventaja comparativa de ejercer el control
de las armas y su intervencin en la poltica estar asociada al grado de desarrollo
del sistema poltico y a la legitimidad del poder civil. Es la situacin que Huntington
ha denominado pretorianismo3.
1 Kees Koonings y Dirk Krujit, Introduccin, en K. y K., EjrcitosPolticos, IEP, Lima, 2003, pp.
25-34.
2 Ibd.
3 Samuel Huntington, 1968.

Dos, los crticos a la explicacin modernizante, colocan el acento anlitico

en la estructura tpica de las clases sociales de las sociedades dependientes y en
desarrollo. Esta ptica neomarxista, permiti el surgimiento de la idea de la
intervencin militar para salvaguardar los intereses de las elites reaccionarias y los
centros hegemnicos de la economa capitalista. Los representantes de esta tendencia
crtica la encontramos en Nun4 y ODonnell5; el primero acuo la nocin de golpe
militar de la clase media y, el segundo elabor el concepto de autoritarismo
burocrtico. Lo que resulta interesante de esta posicin es que pone de relieve el
supuesto que, una modernizacin avanzada no sera un obstculo a la intervencin
militar y que las consecuencias de la lucha por superar la dependencia estimularon a
los militares a participar para desactivar los antagonismos clasistas y profundizar el
proceso de industrializacin. Un cierto tipo de desarrollismo autoritario surgi de la
alianza civico-militar de tecnocrtas civiles y militares.
Tres, los ltimos acercamientos analticos concentran su inters en la

perspectiva intraintitucional de los militares, tomando en consideracin la situacin
social que condujeron a las alianzas civico-militares especficas y a la intervencin
poltica de largo alcance, de esta forma la fuerza armada aparece como un actor
poltico que ha inspirado los estudios de la transicin hacia la democracia a partir de
esta visin intraintitucional.
Finalmente, siguiendo la exposicin de Koonings y Kruijt, podemos decir

que los asuntos relevantes de anlisis surgidos en los esfuerzos de explicacin de la
participacin poltica de las FASAL son los siguientes: uno, el supuesto que, los
militares tienen la misin de garantizar el destino de la nacin y su participacin
activa en el desarrollo socio-econmico del pas. Dos, el surgimiento de doctrinas
normalizadoras Doctrina de Seguridad Nacional- de la participacin poltica de los
militares y del gobierno controlados por los militares. Tres, una visin de la poltica
centrada en la relacin amigo-enemigo; y, cuatro, el estudio de las coaliciones cvico-
militares especficas.
FUERZASARMADASPOLTICAS?OFUERZASARMADASPOLITIZADAS?
A diferencia de Koonings y Kruijt6; quienes proponen utilizar el concepto

ejrcitos polticos para denominar aquellas instituciones militares que consideran su
participacin o control sobre la poltica interna y los asuntos de gobierno como parte
central de sus legtimas aspiraciones, definicin que a mi juicio tiene la limitacin de
4 J. Nun , "The middle-class military coup", en C. Vliz, ThePoliticsofConformityinLatinAmerica,
Oxford University Press, Oxford, 1967, pp. 66-118.

5 ODonnell, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain
Democracies,University of California, California, 1973.

6 K. Koonings y D. Kruijt, EjrcitosPolticos.
centrar el anlisis en supuestas legitimas aspiraciones de la institucin militar y no

en su utilizacin como instrumento de intereses militares y no militares, alejndose
asi, del estudio de un complejo proceso de politizacin de dificultades crecientes de
la institucin militar y de su conversin en un instrumento de la poltica interior.
Vamos a entender como fuerzas armadas polticas, aquellas fuerzas

armadas de los sistemas polticos que se alejan de las reglas democrticas, cuyos
lderes, civiles y militares, comparten un proyecto poltico, en el cual las instituciones
armadas cumplen la funcin poltica de garantes de un orden interno coercitivo,
excluyente y autoritario y, de disuasin de las potenciales amenazas externas. En las
FAS polticas, la relacin se establece a travs de los comisarios polticos
designados en cada unidad de la estructura militar, es el caso de las experiencias de
la Unin Sovitica, China, Yugoslavia, Cuba, y probablemente Nicaragua, en el
momento en que el sandinismo llega al poder, organizando el ejrcito sandinista de
liberacin nacional; y los casos de oficiales militares en alianza con tecncratas civiles
con el objetivo de realizar un proyecto econmico neoliberal, en el caso de Chile.
As mismo, vamos a aceptar como fuerzas armadas politizadas, aquellas

instituciones militares que, establecen una relacin directa o indirecta con el poder
poltico, bien a travs de golpe de estado o tutelaje sobre la direccin civil del
gobierno. Es el caso de la mayora de pases latinoamericanos, donde se han
producido o bien golpes de estado o, un elevado control de las relaciones polticas
por parte del estamento militar. La participacin poltica de las FASAL en sus
diversas modalidades: los clsicos golpes de estado, el uso de la influencia, la presin
y ahora el arribo a los cargos pblicos mediante la utilizacin del mtodo electoral -
Venezuela y Nicaragua- representa un verdadero desafo, para quienes se adhieren al
mito del apoliticismo y la obediencia de los integrantes de las fuerzas armadas.
La proposicin que aspiramos construir, para avanzar en un anlisis

comparativo del proceso de politizacin de las FASAL y en consecuencia, de las
polticas pblicas de administracin de la defensa, se coloca en la perspectiva de
intentar comprender y explicar cierta lgica de poder, intrnseca a los aparatos
armados, lo que inevitablemente estimula su conversin en actores polticos,
independiente de la voluntad de sus integrantes. Con lo cual se quiere afirmar que, la
participacin poltica de las fuerzas armadas est condicionada por determinadas
circunstancias sociales, econmicas y culturales que la transforman en dinmicos
actores polticos.
Se trata de un proceso zigzagueante, de avances y retrocesos en la

participacin poltica de las instituciones militares, donde el punto de entrada
estara copado por los llamados Ejrcitos Nacionales, tomando en cuenta los datos
empricos acumulados y no los textos constitucionales. De esta forma, en la medida
que estos ejrcitos nacionales, progresivamente se van involucrando en la
actividad poltica adquieren las caractersticas de un ejrcito politizado, an

cuando las tendencias neo-marxistas sostengan que en fin de cuentas toda fuerza
armada se organiza con propsitos polticos y en tal sentido la poltica, sus
manifestaciones y adherencias constituyen parte de su condicin de Fuerza Armada,
la perspectiva que aqu se asume se aleja de los supuestos implcitos en la idea de la
poltica como lucha irreconocibles entre intereses de clase. Por el contrario, la lucha
en la cual se involucran los ejrcitos politizados se desarrolla a partir de la tensin
social generada por la diversidad y pluralidad de intereses en pugna, cuya solucin
se encuentra en la utilizacin de las reglas democrticas para dirimir los conflictos en
trminos de consenso o de competencia electoral y de influencia por los cargos de
eleccin pblica.
LASETAPASDELPROCESODEPOLITIZACINDELASFASAL
El contexto poltico generado por la confrontacin bipolar, ha servido de

explicacin a una de las etapas del proceso de politizacin de las FASAL ms agudas
e intensas que han experimentado la mayora de las instituciones militares de
Amrica Latina. La lucha contra las manifestaciones internas del enemigo exterior,
incorpor a las misiones de las FASAL la lucha contra la insurgencia guerrillera,
desde nuevas doctrinas de seguridad nacional, hasta equipamiento, entrenamiento y
prcticas de combate e inteligencia, reidas con los valores y principios democrticos
a nombres de los cuales se fundamentaba la confrontacin. Estos esfuerzos dieron
sentido a un nuevo tipo de politizacin de las FASAL: su conversin en
instrumentos no democrticos de ejercicio directo del poder. A excepcin de Mxico,
Venezuela y Costa Rica, pases en las cuales no se instauraron regmenes militares
de seguridad nacional, el resto de pases de A.L vivieron durante largo tiempo
regmenes de seguridad nacional o se vieron involucrados en insurgencias
guerrilleras como ha sido el caso de Colombia, Guatemala y Nicaragua.
La Doctrina militarista, autoritaria y antidemocrtica de Seguridad

Nacional (Manrique, 1984) asumida en A.L. durante los aos 70 y 80 del siglo pasado,
por las Escuelas Militares, institutos de educacin militar, Consejos de Seguridad
Nacional y los Estados Mayores de la mayora de instituciones militares de A.L,
tiene como eje central de su estructura conceptual de seguridad, enfrentar las
amenazas en lo econmico, lo psicosocial, militar, cultural y poltico, de all el
supuesto de integralidad de esta nocin holista de seguridad y defensa. Esta doctrina
contribuy a justificar la participacin directa de la institucin militar en los procesos
de formacin, elaboracin, adopcin, ejecucin y control de las decisiones que
afectan a la sociedad en su conjunto.
Superada esta etapa de hegemona de gobiernos burocrticos

autoritarios 7 en A.L. se abri un perodo de transicin hacia la democracia, en
aquellos pases donde se haba impuesto va golpes de estado, este tipo de gobiernos
de lites tecnocrticas autoritarias de civiles y militares. En los casos de los sistemas
polticos formalmente democrticos: Mxico, Colombia y Venezuela, pases donde la
democracia haba resistido las manifestaciones de la violencia poltica no es posible
analizar el proceso de politizacin de sus fuerzas armadas con la misma visin de
trnsito hacia la democracia, ya que en Mxico una democracia de partido nico se
ha ido transformando en una democracia competitiva, en Colombia, el sistema
democrtico ha resistido a ms de 50 aos de lucha guerrillera y en Venezuela la
democracia logr derrotar la insurgencia militar y a los movimientos guerrilleros y a
partir de all estabilizar un sistema de partidos apoyados en un pacto de conciliacin
de intereses entre la elite poltica, econmica y militar con la exclusin del partido
comunista; hasta, el triunfo electoral del teniente coronel Hugo Chvez, quien
inaugura un nuevo perodo de relaciones civiles militares en un contexto
democrtico, calificado de revolucionario, socialista y antiimperialista.
Ahora, a comienzos del siglo XXI nos encontramos en una etapa de mayor
complejidad y dificultad del proceso de politizacin de las FASAL. Por una parte, un
grupo de pases se encuentran en un perodo de transicin hacia la democracia
donde, los lderes civiles y los jefes de la institucin militar discuten las viejas y
nuevas misiones de las fuerzas armadas en el contexto de los procesos
mundializadores y globalizadores de los asuntos propios de la defensa, de la
seguridad ahora global y la llamada revolucin en los asuntos militares. Por otra
parte, observamos el surgimiento de movimientos sociales crticos a los considerados
limitados mecanismos de participacin polticas democrtica los cuales, ha llevado a
las posiciones de decisin poltica a lderes populistas, declarados de tendencia
izquierdista, en cuyos pases las fuerzas armadas han vivido diversas experiencias
politizadoras de la institucin militar, se trata de Bolivia, Ecuador, Nicaragua y
Venezuela.
Hemos centrado nuestro inters en estos cuatro pases, para comparar el

grado de politizacin de sus fuerzas armadas, por varias razones: en primer lugar,
por tratarse de pases en los cuales sus lderes polticos, recientemente seleccionados
en votaciones universales, directas y secretas, han asumido posiciones polticas
caudillistas, personalistas y autoritarias con una clara identificacin con posiciones
izquierdistas. Las reglas del mtodo democrtico han orientado los procesos
electorales, garantizando la legitimidad y legalidad de sus resultados. En segundo
lugar, se trata del surgimiento de liderazgos populistas, en el contexto de una nueva
oleada de politizacin de segmentos sociales empobrecidos y de limitada
participacin poltica. En tercer lugar, la formulacin de un discurso poltico
7 ODonnell, TransitionsfromAuthoritarianRule.
marcadamente anticapitalista, socializante de movilizacin y de confrontacin social,

a partir de una visin amigo-enemigo de la poltica; y en cuarto lugar, los presidentes
de estos cuatro pases, an cuando tienen distintos orgenes sociales, polticos y
profesionales, tienden a coincidir en una estrategia de diferenciacin con los
proyectos de integracin econmica ALCA- y de formulacin de una poltica de
seguridad hemisfrica con acentos distintos a la diseada por los Estados Unidos.
La lectura del segmento analtico preparado por los investigadores de

cada uno de los pases de Amrica Latina asociados a la investigacin desarrollada
por IUGM y la UNEA de Espaa, identificado como ADEFAL, confirma los estrechos
vnculos conceptuales entre las teoras democrticas y los valores y principios que,
orientan las relaciones civiles-militares, proclamados en los textos constitucionales
analizados. Sin embargo, tambin se puede observar una clara tendencia a
atribuirles nuevas misiones a las FASAL, sobre asuntos tradicionalmente atribuidos
al campo civil, apoyados en el supuesto de cooperacin activa en el desarrollo
nacional. Haber establecido una estrecha relacin seguridad y desarrollo8, permiti
superar los obstculos tericos y normativos que impedan la participacin de las
FASAL en las areas del desarrollo econmico y social, abriendo de esta forma una
amplio espectro de nuevas misiones para las FASAL, tal y como se puede apreciar en
los cuadros comparativos de los investigadores de estos pases de ADEFAL.
ANLISIS COMPARADO DE LAS POLTICAS PBLICAS DE LA

ADMINISTRACIN DE LA DEFENSA DURANTE LOS GOBIERNOS DE EVO
MORALES,EDUARDOCORREA,DANIELORTEGAYHUGOCHVEZ
El objetivo es poner de relieve la posible relacin existente entre los

proyectos de transformacin de los sistemas polticos de democracia representativa,
anunciados en las campaas electorales por los candidatos ganadores, por otro
modelo de democracia capaz de cubrir el dficit de legitimidad, participacin y
gobernabilidad que, han caracterizado las prcticas dbilmente democrticas de la
mayora de los pases de Amrica Latina. En particular el inters se concentra en
analizar las nuevas polticas pblicas de la administracin de la defensa en estos
cuatro pases, por cuanto sus presidentes se han colocado en una perspectiva crtica
radical de las instituciones de la democracia representativa y han insistido en abrir
los espacios a una mayor participacin de los ciudadanos en los procesos de diseo,
ejecucin y control de las polticas pblicas, entre ellas las de defensa y de seguridad.
En tales rediseos surge como principal instrumento las convocatorias a referndum
y Asambleas Constituyentes en los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela, con el
propsito de elaborar una nueva constitucin en correspondencia con las exigencias
de mayor participacin en el diseo, adopcin y ejecucin de las polticas pblicas
que los afectan.
8 Mac Namara, 1974.

El cuestionamiento apunta hacia las instituciones tpicas de la democracia

representativa como son los partidos polticos, los congresos bicamerales, la
alternabilidad, el perodo en el ejercicio de la funcin pblica, los mecanismos y
medios para ejercer el derecho a emitir opiniones pblicas y ser escuchados por los
lderes electos. En sntesis, se propone la sustitucin del modelo de democracia
representativa por una democracia participativa, refrendaria, de asamblea constante
de los ciudadanos que garantice su participacin directa en los asuntos polticos. En
los casos analizados nos encontramos con una diversidad de ritmos y profundidad
de los cambios y las reformas propuestas en los rediseos de las polticas de
administracin de la defensa, y a su vez un acentuado divorcio entre tales rediseos
y las relaciones econmica reales existentes entre supuestos adversarios polticos.
En los casos de Venezuela, Bolivia y Ecuador hay una mayor coincidencia

en cuanto a los cuestionamientos de las instituciones de la democracia representativa,
razn por la cual han recurrido a la convocatoria de Asambleas constituyentes con el
fin de reformar sus constituciones incorporando nuevas reglas para intentar superar
las debilidades participativas de la democracia conocida. El centro principal de las
reformas propuestas en el caso de Bolivia y Ecuador se concentra en lo poltico, tanto
en cuanto a las reglas de funcionamiento de sus sistemas polticos como en sus
relaciones con el mundo exterior, coincidiendo con las reformas constitucionales ya
aprobadas por la Asamblea constituyente de Venezuela realizada en 1999.
En el caso de Bolivia, el Presidente Evo Morales ha reiterado desde el

inicio de su gestin que se propone refundar la Repblica boliviana a partir de
establecer una estrecha unidad entre las fuerzas armadas, la polica nacional, los
movimientos indgenas y sindicales, el pueblo y el gobierno, con el objeto de
introducir profundas reformas sociales, econmicas, polticas y culturales en Bolivia.
En el plano poltico afirm que la democracia para pocas personas no sirve,
democracia para pocas familias no es una democracia9. En relacin a las Fuerzas
Armadas ha sostenido en diversos escenarios militares que ellas deben ser parte del
pueblo y se ha comprometido a desarrollar unas polticas pblicas de defensa,
fundamentalmente para el desarrollo del pueblo10. Y en una clara alusin crtica a la
democracia de partidos afirm que, har esfuerzos necesarios para potenciar a las
FFAA para que est al servicio de la Patria, su pueblo y no como en el pasado, al
servicio de los partidos polticos. Probablemente, la creacin de la Maestra en
Seguridad y Defensa donde se encontraran civiles y militares se propone establecer
un nuevo nivel calidad de la relacin entre stos.
9 Evo Morales, Discurso del Presidente de Bolivia, en la publicacin de la AsambleaGeneralde
NacionesUnidas, Organizacin de Naciones Unidas, Nueva York, 2007, p. 5.

10 E. Morales, Discurso del 10 de Octubre de 2007, vase en
http://abi.bo/index.php?i=enlace&j=documentos/discursos/200710/10.10.07HomeDemoEvo.html
recuperado el 20 de Octubre de 2007.
La idea de una nueva misin ha tenido como expresin la incorporacin

de las Fuerzas Armadas bolivianas a la distribucin del bono Juancito Pinto, el
cual se propone aliviar la situacin social de los nios que cursan los primeros cinco
aos de las escuelas pblicas. La creacin de El Comando nico Transitorio de las
Fuerzas Armadas en atencin a las demandas de personas damnificadas en el oriente
y otras regiones de esa zona amaznica. As mismo, las Fuerzas Armadas se sumaron
al programa de alfabetizacin. Los Ministros de Educacin y Culturas y de Defensa
Nacional, adems del Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, firmaron un
"Convenio Interinstitucional de Alfabetizacin" con el objetivo de aunar esfuerzos y
desarrollar acciones conjuntas en el proceso de alfabetizacin.
Tambin, las FASB se han comprometido a poner su infraestructura para

la custodia y almacenaje de los materiales y equipos sealados, con la supervisin de
oficiales y suboficiales. En tanto que el personal de cuadros y tropa realizar la tarea
de facilitador o alfabetizador en los puntos de alfabetizacin que sean requeridos por
el Ministerio de Educacin y Culturas. Las FASB tambin dispondrn de los cuarteles
para que sean utilizadas como puntos de alfabetizacin, con ayuda de los mismos
oficiales, suboficiales y soldados, que oportunamente sern capacitados. El proyecto
"igualdad de oportunidades, con la participacin de los ministerios de Defensa y
Desarrollo Rural para el acceso de los jvenes indgenas con vocacin militar, busca
incorporar a todas las etnias, que por causas de formacin pedaggica y
posibilidades econmicas, no tenan acceso a la carrera militar. El Jefe de Estado ve
como algo positivo e histrico que desde el Ejrcito, la Fuerza Area y Fuerza Naval
se incorpore a jvenes indgenas a los institutos de formacin militar. Espera que
estos cambios que se gestan desde las FASB se profundicen en la Asamblea
Constituyente, que se propondr refundar a Bolivia.
Por otra parte, el Ministro de la Defensa ha desarrollado una dinmica

actividad internacional con sus homlogos de Venezuela, Chile, Argentina, Per y
China, lo que se ha traducido en el aumento de la ayuda en equipos militares y
acuerdos de intercambio profesional. Todo este conjunto de actividades
desarrolladas por el Ministerio de la Defensa en cooperacin con otras instituciones
del estado y la sociedad boliviana indican un cambio importante de las FASB que
probablemente se intensificarn con los resultados de la Constituyente.
Ciertamente, las polticas de defensa se vern profundamente influidas

por las decisiones que tomar la Asamblea Constituyente convocada para segn el
Presidente boliviano- refundar la repblica y nacionalizar los recursos naturales,
no se est proponiendo una simple reforma constitucional, se est proponiendo
refundar la repblica en trminos democrticos y pacficos. Los documentos bsicos
de discusin an no se han hecho pblicos por lo que habr que esperar su
publicacin, discusin y aprobacin definitiva por el constituyente para abordar su
anlisis crtico. Por lo pronto el Presidente Boliviano intenta salirle al paso a las
acusaciones de que se encuentra amenazada la propiedad privada al proponer como

uno de los objetivos de la Constituyente la nacionalizacin de todos los recursos
naturales. En su discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas sostuvo:
cuando hablamos de recuperar nuestros recursos naturales,nos dicen que el
gobierno de Evo Morales no va a respetar la propiedad privada, quiero decirles, en
mi gobierno se respetar la propiedad privada. Es verdad que necesitamos inversin,
necesitamos socios, no patrones, no dueos de nuestros recursos naturales,
entendemos perfectamente que un pas subdesarrollado necesita inversin, y quiero
decirles para la aclaracin de todo el mundo de algunas preocupaciones, de algunas
falsas acusaciones, si el Estado ejercer el derecho de propiedad de un recurso natural
como es el gas natural, los hidrocarburos, el petrleo, pues no expulsamos a nadie,
no confiscamos a nadie. Se respetar, pero se garantizar que recuperen su inversin
y que tengan derecho a ganar pero no ganarn como antes, de los (grueso) para
despus no resolver los problemas sociales en mi pas. 11
En cuanto a sus relaciones con los EE.UU afirm en la Asamblea General

de la ONU: ayer escuch un informe del gobierno de Estados Unidos, dice, que no
aceptan los cultivos de coca, y que nos ponen condiciones de modificar nuestras
normas. Quiero decir con mucho respeto al gobierno de Estados Unidos, no vamos a
cambiar nada, no necesitamos chantajes ni amenazas, las llamadas certificacin o
descertificacin de la lucha contra el narcotrfico simplemente es un instrumento de
recolonizacin o colonizacin a los pases andinos, eso no lo aceptamos, eso no lo
permitimos 12 . Posicin que coloca a Bolivia, a sus polticas pblicas de
administracin de la defensa, en una perspectiva de confrontacin con los EE.UU y
de potenciales coincidencias con la estrategia anti norteamericana del Presidente
venezolano.
EnelcasodeEcuador, el Presidente Eduardo Correa, se ha colocado en la

lnea de convocar una Asamblea Constituyente para, tambin reformar la
constitucin bsicamente en sus aspectos polticos. Partiendo de crticas similares al
funcionamiento de la democracia representativa, de sus lderes e instituciones logr
movilizar a la mayora, declar que las Fuerzas Armadas estn actuando
extraordinariamente bien respecto al proceso histrico que vive el pas y que en su
Gobierno nadie busca politizar a las Fuerzas Armadas, sino lograr que continen con
su rol de cuidar la seguridad interna del pas y atienda aspectos de desarrollo del
pas.
Durante la breve gestin de la Ministra Lorena Escudero, se aprob una

Agenda de Defensa Nacional donde se establecen las prioridades estratgicas del
sector, el cual fue elaborado con la participacin de civiles y militares y la Comisin
11 E. Morales, 2007.
12 Ibd.
Consultiva de Defensa Nacional. La elaboracin de esta Agenda se sustent en el

principio que el Ministerio de Defensa Nacional tiene el compromiso ante el Estado y
el pueblo ecuatoriano de desarrollar una Poltica acorde con los intereses nacionales,
en el contexto del escenario internacional actual y conducir democrticamente a las
Fuerzas Armadas en correspondencia con su misin constitucional.
La Agenda incorpora cuatro ejes: poltico; militar; de apoyo al desarrollo;

y, cooperacin y relaciones internacionales.
El eje poltico, El eje poltico de la Agenda, busca revisar y actualizar la Poltica

de Defensa, a travs de un proceso amplio de dilogo con diversos actores
institucionales y sociales. Se considera prioritaria la evaluacin y actualizacin
de la Poltica de Defensa, su armonizacin con diversos procesos de gestin
estatal, con el Plan Nacional de Desarrollo y con el Plan Ecuador. Se
fundamenta en el concepto de Seguridad Humana, que coloca en el centro de su
preocupacin en las personas, la satisfaccin de sus necesidades y la
potenciacin de sus capacidades y libertades; concibe a la seguridad como el
resultado de la paz y el desarrollo. Desde esta perspectiva contribuye a la
consolidacin del sistema democrtico, al fortalecimiento del estado social de
derecho, al respeto y promocin de los derechos humanos y libertades sociales.
El eje Militar est orientado a la reestructuracin de las Fuerzas Armadas a
travs de su modernizacin institucional y la incorporacin de cambios para
recuperar y consolidar sus capacidades operativas. Asimismo, se requiere
mantener el esfuerzo para armonizar completamente la normativa de Fuerzas
Armadas, con la Constitucin y leyes vigentes, y con lo que se establezca en la
futura Nueva Constitucin de la Repblica; concluir la reorganizacin
administrativa del Ministerio de Defensa Nacional.
El eje apoyo al desarrollo, las Fuerzas Armadas, en cumplimiento de su mandato
constitucional, sin descuidar su misin fundamental, colaboran con actividades
de apoyo al desarrollo nacional en las reas ms necesitadas, especialmente del
sector fronterizo.
El eje la cooperacin y relaciones internacionales. Se propone la integracin de
los Estados y pueblos, especialmente a nivel regional, sobre la base de una
estrategia de Seguridad Cooperativa, acorde con las capacidades y prioridades
nacionales.
En el caso de Nicaragua, el regreso al poder por la va electoral del

movimiento sandinista ha generado expectativas de diversa naturaleza. Se trata de
dirigir un sistema poltico que ha venido transitando hacia un modelo de democracia
representativa presionado por los actores sociales y econmicos que intentan
recuperar la economa del pas y borrar las huellas de los enfrentamientos militares
histricamente crecientes. Las polticas pblicas de administracin de defensa estn
a la espera de su diseo por parte de la nueva administracin sandinista y del
Presidente Daniel Ortega, En materia de defensa las polticas no estn muy claras
todava, sin embargo todo indica que mantendr el estatus quo logrado por la FASN.
La experiencia del primer gobierno sandinista radical y su posterior derrota electoral
podra haber incorporado elementos de percepcin estratgica que le permitan
abordar el tema de seguridad y defensa en trminos ms realista.
Para darse una idea hacia donde podran avanzar las polticas pblicas de
administracin de la defensa en Nicaragua, en esta nueva etapa sandinista, contamos
con tres discursos recientes donde el Presidente Daniel Ortega, la Secretaria General
del Ministerio de la Defensa y el Comandante del Ejercito abordan algunos temas
referidos al sector defensa: el Presidente expres, en su discurso de posesin, su
satisfaccin con Chvez, Cuba e Irn, lo que podra indicar que sus polticas
internacionales tendrn estos pases como sus prioridades. Ruth Tapia, afirm que se
haba reunido con el Comandante en Jefe del Ejrcito para en conjunto desarrollar
aquellas iniciativas, que beneficien a este cuerpo castrense y por ende al pueblo de
Nicaragua. Y agradeci al General Halleslevens por el apoyo que le ha brindado,
desde el Ministerio se trabajar para contribuir que el mejoramiento del Ejrcito. Por
su parte, el Comandante en Jefe del Ejrcito seal que en el Ejrcito se viene
trabajando en funcin de la profesionalizacin, el fortalecimiento de la
institucionalidad, aspectos que ligados al quehacer operacional de la institucin, que
es la institucin de los nicaragenses. La modernizacin de la institucin y la
proyeccin operacional esos sern parte de los aspectos a la definicin de polticas
pblicas y la implementacin de planes integrales, posibles y acordes a nuestras
capacidades. Los temas actuales de la seguridad nacional en el que convergen
diferentes aspectos tales como los econmicos, los polticos, los sociales, los
culturales y las realidades nacionales, regionales y hemisfricas.
En el caso venezolano, la participacin poltica de la FASV, hay que

analizarla desde dos perspectivas complementarias, la normativa y la emprica. La
primera, la encontraremos en los textos constitucionales de 1999, en la Ley Orgnica
de Seguridad de la Nacin, la Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional y la
propuesta de reforma de la Constitucin de 1999, cuya decisin se adoptar va
referndum consultivo el 2 de diciembre del 2007. La segunda, ser objeto de anlisis
de la participacin de institucin militar en los acontecimientos polticos crticos del
poltico venezolano moderno. Al observar con detenimiento los textos de la
constitucin del 61 y de 1999, notamos como ambos constituyentes se diferencian en
cuanto a la participacin poltica de la FASV; la del 61 se coloca claramente dentro de
una perspectiva de firme control del poder civil sobre la institucin militar apoltica,
obediente y no deliberante asegurar la defensa nacional, la estabilidad de las
instituciones democrticas y el respeto a la Constitucin y a las leyes Por el
contrario el constituyente de 1999, estableci en el artculo 328 que: La Fuerza
Armada Nacional constituye una institucin esencialmente profesional, sin
militancia poltica. Lo cual pareciera sugerir que puede actuar en poltica pero les
est negado el derecho civil de pertenecer a alguna organizacin con fines polticos
... organizada por el Estado para garantizar la independencia y soberana de la
nacin y asegurar la integridad del espacio geogrfico, mediante la defensa militar, la
cooperacin en el mantenimiento del orden interno. Desaparece la misin de
asegurar la estabilidad de las instituciones democrticas y el respeto a la
Constitucin y a las leyes, lo que anuncia la dbil inclinacin del constituyente de
1999, a favor de las instituciones de la democracia. Por el contrario inserta una nueva
misin: la participacin activa en el desarrollo nacional, de acuerdo con esta
Constitucin y la ley13. Esta frase abre los espacios para la participacin poltica de
las FASV.
El Constituyente del 99, tambin incorpor el voto militar, de esta forma

los militares adquieren la ciudadana y el derecho a deliberar sobre candidatos y
programa de gobierno. De aqu en adelante facilita a sus oficiales la participacin en
los procesos de formulacin, adopcin y ejecucin de decisiones que afectan a la
sociedad en su conjunto, al prestarlos como funcionarios pblicos a diversos niveles
de la administracin pblica. A fines de Octubre de 2007, de 27 Ministerios que
constituyen la administracin pblica centralizada 18 son militares14. Por otra parte,
el Ejecutivo ha decretado una serie de Misiones, la cuales tambin son atendidas por
oficiales y soldados activos. La operacin Bolvar 2000, junto a las numerosas
misiones, en las cuales participa directamente el personal de tropas y oficiales de la
FASV confirman este proceso de politizacin, el cual tendera a profundizarse y
ampliarse con el tiempo, hasta llegar a la propuesta de reforma constitucional donde
el Presidente solicita sea aprobado un cambio radical en la visin y misin de la
FASV, apoyado en el respaldo poltico dado por los votantes en diciembre del 2006.
La propuesta de reforma de la Constitucin en materia militar es la ms

radical en la historia de la FASV, est precedida por la aprobacin por parte de la
Asamblea Nacional de dos Leyes Orgnicas: La Ley Orgnica de Seguridad de la
Nacin y de la Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional. En esta ltima se crea
una nueva estructura en las FASV, en la cual se legaliza la creacin de un nuevo
cuerpo paramilitar denominado reserva nacional, una guardia territorial y se
crea una estructura operativa de la FASV centralizada en el Ejecutivo 15 ; y se ha
redactado de la forma siguiente: Artculo 328: La Fuerza Armada Bolivariana
constituye un cuerpo esencialmente patritico popular y antiimperialista, organizada
por el Estado para garantizar la independencia y soberana de la nacin, preservarla
13 Legislacin de la Constitucin de 1999, Tribunal Supremo de Justicia, 24 de marzo de 2000,
recuperado el 6 de octubre de 2007 en www.tsj.gov.ve/legislacin/constitucin1999.htm.

14 P. Clarernbaux, El ministerio es su cuartel, TAL CUAL, 11 de octubre de 2007, pp. 4-5,
www.analitica.com/bitblio/congreso_venezuela/constitucion1961.asp#tituloIV, 17 de febrero de
1961, recuperado el 7 de octubre de 2007.
15 Miguel Manrique, Documentacin de Venezuela, ADEFAL, IUGM,
http://www.iugm.es//ADEFAL/index.htm.
de cualquier ataque externo o interno y asegurar la integridad del espacio, mediante

el estudio, planificacin y ejecucin de la doctrina militar bolivariana, la aplicacin
de los principios de la defensa militar integral y la guerra popular de resistencia, la
participacin permanente en tareas de mantenimiento de la seguridad ciudadana, y
conservacin del orden interno, as como la participacin activa en planes para el
desarrollo econmico, social, cientfico y tecnolgico de la nacin, de acuerdo con
esta Constitucin y la ley. En el cumplimiento de su funcin, estar siempre al
servicio del pueblo venezolano en defensa de sus sagrados intereses y en ningn caso
al de oligarqua alguna o poder imperial extranjero16. Las frases en negrillas son las
nuevas formulaciones que se proponen en la reforma constitucional.
Esta propuesta de reforma contiene a mi juicio dos ideas errneas en

cuanto a la participacin poltica de la FASV. Una, la percepcin de largo aliento de
la principal amenaza a los intereses de todos los venezolanos se sita en una visin
equivocada del enemigo. El poder imperial extranjero es tan vasto e
inconmensurable que resulta una tarea titnica pretender elaborar una poltica
militar con probabilidades de xito frente a una definicin de tal naturaleza y
magnitud. El problema es que resulta difcil distinguir entre imperialismo y los
gobiernos. Qu es el imperialismo?, Qu pases lo constituyen?, Cules fuerzas
sociales lo integran?, Cuntos imperialismos existen a comienzo del siglo XXI?, Es
el imperialismo una fuerza econmica, social, poltica, cultural o ideolgica? Es un
problema epistemolgico lo suficientemente complejo como para evitar proponer y
mucho menos aprobar definir a las FASV como antiimperialistas. Si los EE.UU se
conciben como un pas con un gobierno imperialista, el asunto se plantea de forma
muy complicada, puesto que ese pas y ese gobierno tienen unas relaciones de
intercambio econmico y comercial de carcter estratgico. Todos los das salen hacia
la costa este de los EE.UU, 1.500.000 barriles de petrleo y todos los das salen de los
puertos y aeropuertos norteamericanos alimentos, medicinas, repuestos, artculos de
primera necesidad y de lujo en el orden del 60 por ciento de las necesidades de
nuestro mercado interno, A quin se le puede ocurrir identificarlo como enemigo?
Este es un problema poltico de primer orden. Venezuela debe trazar una estrategia
de paz y cooperacin mundial, alejada de la visin amigo-enemigo. Lo cual nos
distanciara de los preparativos para enfrentar supuestos enemigos internos.
La segunda idea equivoca se encuentra en la misin de la FASV, la

participacin permanente en tareas de mantenimiento de la seguridad ciudadana, y
conservacin del orden interno, as como la participacin activa en planes para el
desarrollo econmico, social, cientfico y tecnolgico de la nacin, de acuerdo con
esta Constitucin y la ley. La seguridad ciudadana es un asunto que por su
naturaleza corresponde a las autoridades civiles y a sus fuerzas de orden pblico y
Hugo Chavez, Proyecto de Reforma Constitucional a la Constitucional de 1999, Asambleade

16
Caracas, 2007, pp. 1-2.

de seguridad interior. La Fuerza Militar debe prepararse para cumplir su funcin de

proteccin territorial, lacustre y area y en caso de necesidad coopere para mantener
el orden interno. La participacin activa debe concentrarse en las tareas fronterizas y
de lucha contra las fuerzas paramilitares que pululan en las fronteras colombianas y
brasileas. El desarrollo econmico, social, cientfico y tecnolgico es un rea de
responsabilidad civil y se les debe dejar en manos de las instituciones civiles tcnica
y cientficamente preparadas para cumplir tales funciones. La participacin poltica
de los miembros de la FASV debe concentrarse en el voto militar y en su
identificacin con la democracia participativa para lograr reforzar soluciones
pacificas a los conflictos en los cuales potencialmente podamos vernos involucrados.
Finalmente, la propuesta de reforma del Presidente Chvez se refiera a la

estructura militar. Artculo 329. Propongo al Pueblo Soberano modificar el Artculo
329, el cual reza textualmente: "El Ejrcito, la Armada y la Aviacin tienen como
responsabilidad esencial la planificacin, ejecucin y control de las operaciones
militares requeridas para asegurar la defensa de la Nacin. La Guardia Nacional
cooperar en el desarrollo de dichas operaciones y tendr como responsabilidad
bsica la conduccin de las operaciones exigidas para el mantenimiento del orden
interno del pas. La Fuerza Armada Nacional podr ejercer las actividades de polica
administrativa y de investigacin penal que le atribuya la ley", de la forma siguiente:
Artculo 329: La Fuerza Armada Bolivariana est integrada por los

distintos cuerpos de tierra, mar y aire, organizados administrativamente en los
siguientes componentes militares: el Ejrcito Nacional Bolivariano, la Armada
Nacional Bolivariana, la Aviacin Nacional Bolivariana, la Guardia Nacional
Bolivariana y la Milicia Popular Bolivariana; y estructurados dichos cuerpos en
unidades combinadas de guarnicin, unidades combinadas de adiestramiento y
unidades de operaciones conjuntas, tanto en el nivel tctico como en el nivel
estratgico, a efectos del cumplimiento de su misin.
La Fuerza Armada Bolivariana podr ejercer las actividades de polica

administrativa y de investigacin penal que le atribuya la ley.
Desde una perspectiva histrica, el anlisis de los cambios y las

transformaciones del sistema poltico venezolano a comienzos del siglo XXI, ponen
de relieve cinco acontecimientos coyunturales17 que, se destacan en la construccin
del modelo poltico democrtico venezolano y permiten observar la estrecha
interaccin entre los actores polticos y militares movilizados para enfrentar los
momentos crticos en la distribucin de los recursos escasos entre los diversos
sectores sociales diferenciados de la sociedad venezolana. De cada una de estas
17 Miguel Manrique, Documentacin de Venezuela, ADEFAL, IUGM,
http://www.iugm.es//ADEFAL/index.htm.
confrontaciones, ha surgido un cierto modelo de participacin poltica de los

ciudadanos civiles y los ciudadanos militares que, han orientado el funcionamiento
del sistema militar y han contribuido a la institucionalizacin de la defensa como
poltica pblica, dando sentido al tipo de relaciones de subordinacin, obediencia y
politizacin de la institucin militar venezolana y su relacin con los ciudadanos.
CONCLUSIN
Amrica Latina transcurre por una etapa de desarrollo, expansin y

profundizacin de las reglas democrticas. En cada uno de los pases
latinoamericanos se producen cambios e innovaciones polticas de acuerdo al
desarrollo de la cultura democrtica en unos se convocan asambleas constituyentes
con el objeto de introducir cambios en la Constitucin; en otros son los Parlamentos
y Congresos los que asumen tales cambios a nivel de nuevas legislaciones. En todos
los casos se hacen esfuerzos por acercar ms a los ciudadanos al diseo, adopcin y
ejecucin de las polticas pblicas, entre estas las de la seguridad y la defensa. La
movilizacin de los sectores ms empobrecidos de estos pases hacia la accin
poltica electoral ha tenido como consecuencia el acceso a los cargos de eleccin
pblica de grupos polticos e individualidades con marcadas posiciones populistas,
personalistas y neo-revolucionarias. Desde Mxico hasta la Argentina con la
excepcin de Paraguay y en cierto sentido Colombia han surgido al escenario
electoral movimientos que son la expresin de los intereses de los sectores ms
deprimidos de Latinoamrica. Este es un fenmeno cualitativamente distinto a los
populismos de los aos 50 y 60 del siglo pasado. Se trata de movimientos que se
proponen introducir cambios en la participacin y el control poltico en los procesos
de decisin pblica. En tal sentido, en algunos casos no se trata solo de la tradicional
solicitud de participacin en los mecanismos de representacin, sino en la
introduccin de nuevas instituciones democrticas, tipo referenda, proposicin de
leyes por grupos de ciudadanos, revocatoria de mandatos, consejos comunales,
sistemas de contralora social, entre otros.
Los casos ms relevantes de estos procesos de transformaciones polticas

son Venezuela, Bolivia y Ecuador. Nicaragua es un caso atpico por cuanto se trata
del regreso al poder del movimiento sandinista, despus de haber sido derrotado por
una propuesta poltica moderada representada por Violeta Chamorro. Hasta el
presente, no se prevn cambios importantes en las FAN, las cuales se han
transformado en una institucin liberada de controles polticos partidistas. En cuanto
a los procesos de politizacin de las FAS en estos cuatro casos, slo en Venezuela se
puede apreciar un claro intento de transformar a la institucin militar en un cuerpo
armado al servicio de un proyecto poltico personalista y de un sector del pas. Sin
embargo, tales propsitos se han encontrado con la resistencia de sectores de la FASV,
quienes defienden su condicin de institucin al servicio de todos los ciudadanos y
no de parcialidad alguna. En los casos de Bolivia y Ecuador, los cambios polticos
electorales no han anunciado an propuestas de darle nuevas Misiones y Funcin a

las FAS. Los procesos constituyentes convocados en ambos pases determinarn
hasta donde se introducirn cambios cualitativos en las instituciones militares de
estos dos pases.
Desde una perspectiva constitucional comparada las fuerzas armadas de

Bolivia, Ecuador, Nicaragua Venezuela, se encuentran estructuradas dentro de un
orden jurdico similar. Todas ellas se orientan por los principios de obediencia,
apoltica y no deliberante. Son fuerzas armadas orientadas a la clsica defensa
nacional y resguardo de la soberana. Todas tienen misiones internas sobre todo en
caso de desastre naturales, epidemias e incluso de tareas tpicas del sector civil como
el combate al analfabetismo, la lucha contra la droga, el narcotrfico y el terrorismo.
Las cuatro fuerzas armadas tienen experiencia de lucha contra la insurgencia
guerrillera en cada uno de sus pases. Todas estas funciones se encuentran
enmarcadas dentro de la misin constitucional de contribuir con el desarrollo
nacional. En ciertas circunstancias polticas los altos oficiales han asumido el control
del gobierno, sin embargo progresivamente estos oficiales han sido sustituidos por
civiles electos. Slo en el caso venezolano encontramos una excepcional experiencia
de politizacin de la institucin militar. Luego, de ms de cuarenta aos de control
democrtico de las FASV, tiempo durante el cual ha desarrollado una cultura
poltica democrtica, institucionalista y constitucionalista, la cual ha contribuido a
evitar el triunfo de diversos intentos de golpes de estado y esfuerzos insurreccionales;
llegan a los cargos pblicos por va electoral un grupo de militares retirados
participes del golpe de estado del 4 de febrero de 1994, inicindose as una nueva
etapa del sistema democrtico venezolano basado en una elevada participacin
poltica de sus instituciones militares.
Al analizar los aspectos jurdicos y constitucionales de estos cuatros pases,

llegamos a la siguiente conclusiones; la norma, en estos pases, concentra la potestad
de nombrar a los altos oficiales a las fuerzas armadas sin control del rgano
legislativo. Slo en el caso de Nicaragua el Consejo Militar tiene la iniciativa de
proponer candidato a Comandante en Jefe, generales y agregados militares al
Ejecutivo.
Las atribuciones del poder legislativo sobre poltica militar y control de la

institucin militar se encuentran limitados a la autorizacin de la salida de efectivos
militares y a la entrada de tropas extranjeras. La Asamblea o Parlamento conocen,
discute y puede modificar los proyectos de presupuesto de defensa. Solo en el caso
de Ecuador la constitucin establece limitaciones a tal facultad. El control de la
ejecucin presupuestaria vara de un pas a otro. La Justicia Militar es autnoma. Los
delitos cometidos por militares sern juzgados por tribunales civiles siempre y
cuando sean delitos tipificados como delitos comunes. En el caso de Bolivia la
justicia militar puede alcanzar a aquellos civiles relacionados con la institucin
militar. En el caso de Venezuela la jurisdiccin penal militar es parte del poder

judicial y sus jueces son por concurso. Se public libro blanco en Bolivia y Ecuador.
Nicaragua public un libro de la defensa y Venezuela no cuenta con ninguna
publicacin de esta naturaleza.
Las fuerzas armadas de estos pases tienen misiones constitucionales

similares: defensa de la soberana, garantes de la independencia y la integridad
territorial. As mismo, cooperan en el desarrollo nacional y con la seguridad interior.
Solo en el caso de Nicaragua se subraya la excepcionalidad de las misiones de
seguridad interior. En todos las FAS cumplen misiones de lucha contra el terrorismo
y actan en casos de situaciones crticas y desastres naturales. En cuanto a la
administracin de recursos no militares Venezuela es el pas donde un numeroso
grupo de oficiales ocupan cargos claves en la administracin pblica: de 27
ministerios, 18 estn en manos de militares18.
En Bolivia, Ecuador y Venezuela, el presupuesto de la defensa es

elaborado por el Ministerio respectivo, a excepcin de Nicaragua donde es el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico es quien lo elabora y presenta a la
Asamblea. En cada uno de estos pases la Asamblea aprueba y controla su ejecucin.
La comparacin de los presupuestos de la defensa en los pases objeto de anlisis
indican tendencias diferentes en relacin con el presupuesto general del Estado y el
producto interno bruto, producto de los recursos provenientes de la explotacin del
petrleo Ecuador y Venezuela- y el gas en el caso Boliviano. Nicaragua por no
contar con recursos similares su presupuesto de defensa es el ms bajo. En el caso de
Venezuela, llama la atencin que sus cifras se mantengan a niveles relativamente
aceptables, cuando se conocen los esfuerzos de modernizacin del equipo de sus
fuerzas armadas. Ecuador por el contrario muestra las cifras ms elevadas de este
grupo de pases. Nicaragua se destaca por no contar con un Ministerio de Defensa,
tiene una Secretaria General de la Defensa y un Comandante en Jefe de las FASN
quienes se encuentran bajo la direccin del Jefe de Estado.
18 P. Clarernbaux, El ministerio es su cuartel.

Modernizacinyfuncionesdel
ejrcitoenCentroamrica

GabrielAguileraPeralta
INTERPEACE
LAMODERNIZACIONMILITAR
El concepto de modernizacin militar puede ser entendido desde dos

aspectos.
Por una parte puede significar modernizar como sinnimo de actualizar

doctrinas, normativas, marcos estratgicos, armamentos y equipos, para que la
Fuerza Armada pueda seguir cumpliendo su funcin clsica de acuerdo a cambios en
los escenarios mundiales y regionales.
Por otra parte, podra entenderse como sinnimo de adecuar la misma

funcin militar a nuevas realidades y a una situacin de seguridad diferente. Este
segundo aspecto tiene como tema central de discusin la revisin o ampliacin de lo
que es la funcin fundamental de todo Ejrcito: la defensa armada de la soberana
nacional y la integridad territorial del Estado, y la ampliacin de las actividades a
cargo de los militares a la seguridad interior, incluyendo la ciudadana, as como
tareas de desarrollo.
Desde luego, el debate sobre este entendido de modernizacin no es

novedoso. Desde los aos 50 del siglo pasado se viene debatiendo en torno a
hiptesis que ven a los militares como agentes modernizadores o impulsores del
desarrollo, especialmente en pases no desarrollados1.
El aspecto que si se ha actualizado, es lo referido a la funcin militar en

tareas de seguridad interna. En Amrica Latina, la Doctrina de la Seguridad
Democrtica, que se desarroll como una reaccin a la llamada Doctrina de
Seguridad Nacional, que fue el sustento ideolgico de los gobiernos autoritarios de
las dcadas de los 60 a 80 del siglo pasado, postul como principio ptreo que la
funcin de los Ejrcitos es nicamente la defensa externa y en ocasiones
excepcionales y temporales, el apoyo a las policas. Se admite igualmente un rol de
auxilio en el caso de desastres naturales. En otras palabras, se buscaba distinguir
claramente las amenazas externas, a cargo del Ejrcito, de las internas, a cargo de
seguridad civil.
Pero en aos recientes, especialmente con posterioridad a que el

terrorismo se haya convertido en tema prioritario en las agendas de seguridad, se ha
popularizado la nocin de lo intermstico, o sea de amenazas que son a la vez
externas e internas.
En su esencia lo Intermstico puede poner en duda la vigencia de la

separacin de las manifestaciones externas e internas de la seguridad. Ello obedece a
los cambios en la naturaleza de las fuentes de amenazas a la seguridad,
particularmente por la aparicin de actores hbridos de amenaza. Sundelius 2 los
llama los Otros para diferenciarlos del Actor Estado. Esos Otros expresan y
actan simultneamente como factores de riesgo internos y externos y plantean el
problema de cmo contenerlos; con los instrumentos de la defensa externa, de la
seguridad interna o con un medio hbrido interno-externo de seguridad para la
sociedad. Entre las amenazas intermsticas se mencionan el terrorismo y el crimen
organizado transnacional.
Aunque el terrorismo, en su manifestacin derivada del fundamentalismo

islmico, no est presente en Latinoamrica, el crimen organizado si lo est. En
algunos casos se ha convertido en el primer problema de seguridad, llegando a
confrontar y debilitar la autoridad del Estado. En esos casos se argumenta que si las
fuerzas de seguridad civiles no tienen la capacidad de enfrentarlo, el Estado debe
recurrir a todos los medios a su alcance en defensa del Estado de Derecho, y ello
justifica convocar la intervencin de las fuerzas armadas.
1 Sobre este tema se ocupo el texto clsico, J. Johnson (Editor), The Role of the Military in
UnderdevelopedCountries, Princenton University Press, Princenton, N.j, 1962
2 Sundelius, Bengt, A Brief on Embedded Societal Security, Information and Security an
International Journal, Vol. 17, 2005, pp. 23-27

Aparte de ese caso, en varios pases americanos los Ejrcitos siguen

desempeando un conjunto de funciones ms vinculadas a la agenda de desarrollo
que a la de seguridad. Ese hecho era una caracterstica de la ocupacin por la
institucin militar de campos del Estado no correspondientes a su funcin principal,
que se daba bajo los regmenes militaristas, y por ello no se considera una prctica
aceptable desde la perspectiva de la seguridad democrtica.
Este trabajo examina los temas analizados en el caso de los pases

centroamericanos
LAFUNCIONMILITARENCENTROAMERICA
Los pases que integran el Sistema de Integracin Centroamericano,

(SICA), son siete: Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y
Panam. De ellos dos: Costa Rica y Panam, no tienen ejrcito, por lo que no sern
incluidos en este anlisis.
Dentro de la arquitectura del SICA se cuenta con una normativa regional

sobre seguridad, el Tratado Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica
(TMSDCA) y una institucionalidad, la Comisin de Seguridad de Centroamrica, que
dan contenido al subsistema de seguridad 3 . Este Tratado forma parte del
relanzamiento de la integracin como parte de los procesos de pacificacin y
democratizacin que tuvieron lugar en la regin.
El Tratado, como lo indica su nombre, es el primer instrumento

gubernamental que cuando fue firmado por los Presidentes centroamericanos,
oficializ el concepto de Seguridad Democrtica y se asume como una norma
vinculante para los pases de la regin.
Ese instrumento no incluye definiciones sobre las funciones de las fuerzas

armadas, aunque en su estructura organiza por separado el tratamiento de la
seguridad ciudadana y de la seguridad vinculada a las amenazas tradicionales al
Estado. Por otra parte, al establecer la agenda regional, lo hace empleando el
concepto y la enumeracin de la multidimensionalidad, que aos despus incorpor
la Declaracin de Seguridad de las Amricas.
El Tratado influye como un marco general, pero en cada pas la cuestin

de la modernizacin de las fuerzas armadas se manifiesta con similitudes y con
diferencias.
3Un anlisis de ese subsistema en: Aguilera Peralta, Gabriel, El Tratado Marco de Seguridad
DemocrticaenCentroamrica.ProgresosyNecesidades, En: Seguridad Humana y Democracia en
Centroamrica, Universidad para la Paz, Costa Rica, 2003.
Belice
El pas tiene una poblacin reducida de cerca de 250,000 habitantes, de

donde las dimensiones del Estado son limitadas. Sus fuerzas armadas, las Belicean
Defense Force (BDF) estn compuestas por cerca de 2500 integrantes, el 70%
infantera y el resto en las ramas martima y area.
Las funciones de la BDF estn definidas en el Acta de la Defensa en la

forma siguiente:
a) la defensa de Belice b) el apoyo a las autoridades civiles en el

mantenimiento del orden en Belice y c) aquellas tareas que puedan ser definidas por
el Gobernador General4.
Debido a que Guatemala, pas vecino, mantiene una reclamacin

territorial a las 2/3 partes de su territorio, la agenda de Belice mantiene el tema de la
defensa nacional como esencial, aunque en los hechos ese contencioso se ha venido
tratando por medios diplomticos o polticos. La principal amenaza en la agenda de
seguridad son los desastres naturales, ya que su territorio se encuentra en el paso de
los huracanes. El nivel de la amenaza criminal es reducido
Aparte de su misin principal, las BDF realizan una serie de funciones no

militares. Ellas incluyen la seguridad interna, apoyando rutinariamente a la polica
nacional para el control de delitos tales como secuestros y narcoactividad, el control
de la inmigracin ilegal, la explotacin ilegal de recursos forestales y pesqueros.
Acta igualmente ante situaciones de desastres naturales y apoya actividades de
desarrollo, entre ellas construcciones escolares, mejoramientos de caminos y parques
pblicos, prestacin de asistencia mdica.
Finalmente, la BDF ejecuta actividades de auto sostenimiento, tales como

crianza de ganado porcino, proyectos habitaciones para soldados, mantenimiento de
centros de cuidado infantil y tiendas familiares5.
Hay varias explicaciones para esa multiplicidad de roles de las BDF. Ya

mencionamos que la normativa de la BDF le asigna como una de sus funciones la
seguridad interna.
4ProfileoftheBeliceDefenseForce, Ministry of Defence and National Emergency Management, p.
1, www.belize.gov.bz, consultado 7 de noviembre 2007.

5 Phillips Dion E., Defense, Internal Security and Other Roles of the Belizes Military, Ponencia
presentada durante la reunin del Research and Education in Defense and Security Studies
(REDES) Santiago de Chile, 27-30 de octubre de 2003, pp. 10-16.
El rgimen poltico es el propio de las democracias de Westminster, se

desenvuelve en el marco del Estado de Derecho; no ha sufrido experiencias
autoritarias desde la independencia en 1981 y la BDF est subordinada al poder civil.
No existen las tensiones civil-militar. La amenaza de un posible desborde militar es
inexistente.
Por otra parte el Estado tiene recursos reducidos y busca optimizar el uso
de los que dispone. Es frecuente que las carteras ministeriales integren diversas
ramas de la administracin. El mismo Ministerio que dirige a la DBF se ocupa de la
prevencin de los desastres naturales. No existe por ello, como tema de debate, el
papel multiusos de la BDF.
Guatemala
El pas histricamente ha tenido una larga experiencia de gobiernos

autoritarios con fuerte presencia militar. La guerra interna que tuvo lugar entre 1960
y 1996 provoc ms de 200,000 muertos y gravsimas violaciones a los derechos
humanos.
Con ese antecedente, los Acuerdos de Paz que pusieron fin al conflicto en
1996 adoptaron disposiciones sobre Reforma del Sector Seguridad, en un marco
democrtico, incluyendo la separacin clara de las funciones de seguridad interna, a
cargo de la polica civil, y de la defensa externa, que quedaba como nica funcin del
Ejrcito. En ese sentido, el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder civil y Funcin
del Ejrcito en una Sociedad Democrtica incluye la agenda multidimensional y
norma que:
La misin del ejrcito de Guatemala queda definida como defensa de la

soberana del pas y de la integridad de su territorio, no tendr asignadas otras
funciones y su participacin en otros campos se limitar a tareas de cooperacin6.
Sin embargo, la Constitucin de la Repblica, adoptada al darse la

transicin a la democracia en 1985, asigna al Ejrcito las funciones de mantener la
independencia, la soberana y el honor de Guatemala, la integridad del territorio, la
paz y la seguridad interior y exterior7.
6 AcuerdosobreelFortalecimientodelPoderCivilyFuncindelEjrcitoenunaSociedadDemocrtica.
Pargrafo 35, Friedrich Ebert Stiftung, representacin en Guatemala, Magna Terra Editores, SF,
p. 24
7 Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala, artculo 244, Corte de Constitucionalidad,
Serviprensa, Guatemala, 2002, p. 88

Los Acuerdos disponen la reforma de la Constitucin para eliminar la

contradiccin, pero aunque el plebiscito previsto para ese fin se llev a cabo, la
votacin fue adversa. As, la ley fundamental no pudo ser modificada y al tener
prioridad sobre cualquier otra disposicin, sigue vigente la atribucin al Ejrcito de
la seguridad interior.
Con posterioridad a la Paz, se ha venido dando un grave deterioro de la

seguridad ciudadana en Guatemala, que ha llegado al tercer lugar en la escala de
pases latinoamericanos con mayor nmero de homicidios por cien mil habitantes.
Por otra parte y por razones polticas, el Ejrcito, que tiene cerca de 15,500
integrantes, ha venido siendo reducido drsticamente en su presupuesto, el nmero
de sus integrantes y su base econmica, a la vez que no ha tenido capacidad de
reposicin o modernizacin de armamento y equipos, que en su mayora han
excedido su vida til, lo que ha impedido alcanzar el objetivo de contar con una
fuerza modernizada, con capacidad de rpida movilizacin. Las carencias son
especialmente crticas en relacin a las armas areas y martimas.
En materia de seguridad interior, a ms de lo establecido en la

Constitucin, mediante la ley de Apoyo a las Fuerzas de Seguridad Civil (Decreto No.
40-2000) el Ejrcito participa en operaciones de apoyo para prevenir y combatir a la
delincuencia y el crimen organizado, bajo la coordinacin del Ministerio de
Gobernacin. Igualmente, un Acuerdo Gubernativo (87-2000) amplia la cooperacin
militar al cuidado del orden y brindar seguridad perimetral en el sistema de
prisiones.
El Ejrcito ha constituido los llamados batallones de seguridad

ciudadana con alrededor de 3500 elementos adicionales a sus efectivos regulares,
para esas tareas de seguridad ciudadana. Los operativos principales organizados en
dos Fuerzas de Tarea, una para el departamento de Guatemala, que contiene a la
ciudad capital y otra para el resto del pas, consiste en patrullajes conjuntos y puestos
fijos de control, con la Polica Nacional Civil. Adems, el Ejrcito proporciona
efectivos de sus fuerzas regulares para atender situaciones especialmente crticas.
Sus armas area y martima tienen como principal actividad, el combate al

narcotrfico, aunque la precariedad de los medios a su disposicin reduce
drsticamente su eficacia.
Aparte de lo mencionado, el Ejrcito contina desarrollando una serie de

actividades no militares tales como el remozamiento de edificios escolares, jornadas
mdicas, campamentos escolares vacacionales, campaas de reforestacin, etc., si
bien en escala reducida por la carencia de medios financieros.
En relacin a la modernizacin, el Ejrcito la define como; la bsqueda

del perfeccionamiento y la racionalizacin de los sistemas administrativos, la
tecnificacin de las funciones, el adelanto cientfico tecnolgico, as como la
formacin de recursos humanos calificados8.
Se ha manejado el concepto de convertir al Ejrcito despus de su larga

experiencia en una guerra interna irregular, en una fuerza moderna, reducida y
altamente mvil.
La poltica: Modernizacin del Ejrcito de Guatemala para su Funcin en

una Sociedad Democrtica en poca de Paz de 2004, responde a ese objetivo y tiene
como ejes principales la transformacin de la fuerza y su despliegue territorial, la
transparencia en el gasto de la Defensa, la continuacin de la reforma de la educacin
militar, la implementacin del escalafn cerrado para consolidar la
profesionalizacin militar y la realizacin de alianzas cvicas con la sociedad civil9.
Sin embargo, la falta de recursos financieros ha afectado la ejecucin de la

poltica, especialmente en lo necesario para el reemplazo de armamento y equipos
militares.
En cuanto a la participacin en seguridad interna, est basada en el

precepto constitucional y en una ley especfica. Aunque ello contradice la letra y el
espritu de los Acuerdos de Paz, es una opcin del Estado dada la gravedad de la
amenaza criminal y la inexistencia de amenazas tradicionales de defensa nacional.
ElSalvador
Al igual que en Guatemala, El Salvador conoci la experiencia de

gobiernos autoritarios violatorios de los derechos humanos y de una guerra interna
de diez aos de duracin, de particular intensidad y ferocidad. El Acuerdo de Paz de
Chapultepec del ao 1991 puso fin a ese conflicto e incluy como uno de sus ejes
principales la desmilitarizacin.
Por ello se adoptaron disposiciones para la reduccin de efectivos, la

disolucin de unidades, la reforma de la doctrina y la depuracin del cuerpo de
oficiales. Adems se puso nfasis en separar defensa nacional y la seguridad interna,
entre el Ejrcito y una nueva polica civil. Esa disposicin se introdujo en la
Constitucin modificando los artculos 159 y 211, para separar las funciones de
8Libro de la Defensa Nacional de la Repblica de Guatemala, Ministerio de la Defensa Nacional,
Guatemala, 2003, p. 109

9 Constitucin de la Repblica de El Salvador. Versin explicada, FESPAD, San Salvador, El
Salvador, 1994, pp. 90 y 120.

seguridad pblica y de defensa en Ministerios diferentes y suprimir la funcin de

seguridad pblica como competencia del Ministerio de Defensa.
Por otra parte, el artculo 212 establece que la funcin de la Fuerza

Armada (FA) es la defensa de la integridad del territorio y de la soberana nacional.
Sin embargo, contempla que el Presidente de la Repblica disponga
excepcionalmente de la institucin para otras finalidades, en el mantenimiento de la
paz interna10.
En El Salvador se manifest, al igual que en su pas vecino, el fenmeno

de que la violencia criminal aument considerablemente con posterioridad a la firma
de la paz, llegando a ser actualmente el pas que tiene el ndice ms alto de
homicidios por cien mil habitantes en el continente. En la agenda preocupa
particularmente la actividad de las pandillas juveniles o Maras.
Aludiendo a esa situacin, los Presidentes de la Repblica que se han

sucedido desde la firma de la paz, han empleado el derecho a la excepcionalidad que
les concede la Constitucin, para llamar a la Fuerza Armada en apoyo a la Polica
Civil. Desde 1993 se llevan a cabo operaciones conjuntas en forma de patrullajes y
cobertura territorial, tanto en el rea rural como en la urbana. Ejemplo de ello son el
plan Cuscatln dedicado a combatir la narcoactividad y en Guardianes para
tareas antipandillas 11 . La fuerza area realiza vigilancia de los espacios areos y
martimos para la interdiccin del narcotrfico12.
Adicionalmente, presta atencin en casos de desastre y realiza actividades

de desarrollo tales como construccin de obras pblicas, perforacin de pozos,
mejoramiento vial, remodelacin de escuelas e iglesias, campaas de atencin mdica
y odontolgica y proyectos de conservacin del medio ambiente13.
En el campo de la modernizacin, la Fuerza Armada establece que el

marco estratgico del proceso de modernizacin, es una visin institucional que
parte de que El Salvador cuente con una Fuerza Armada capaz de cumplir en toda
circunstancias con su misin constitucional y que constituya un eficiente instrumento
10 ConstitucindelaRepblicadeElSalvador , p. 120
11 Fuerza Armada de El Salvador. Informe de Labores 2006-2007, pp. 25-26-
http://www.faes.gob.sv/MdnCop/informe%20%labores%2007%20cp.pdf
12 Funciones de la Fuerza Armada, en :Libro de la Defensa Nacional, Ministerio de la Defensa
Nacional, San Salvador, El Salvador, 2006, p. 49

13 Ibd. pp. 50-51
para la integracin regional y para el mantenimiento de la paz y la seguridad

internacionales14.
El Plan Arce 2010 establece los parmetros para la modernizacin en

materia de educacin, doctrina, proyeccin institucional, apoyo en caso de desastres,
legislacin, financiamiento, organizacin y modernizacin de las ramas de la FA.
En sntesis, en El Salvador, aunque los entendidos de la paz pidieron la

separacin de funciones de Ejrcito y Polica y ello as qued consignado en la
normativa constitucional, la facultad presidencial de omitir esa disposicin por
emergencia ha dado lugar a una permanente participacin militar en seguridad
interna, que los gobiernos justifican por la gravedad de la amenaza delincuencial.
Honduras
En este pas no se tuvieron situaciones recientes de guerras internas,

autoritarismo o violaciones a los derechos humanos, en escala similar a lo acaecido
en Guatemala y El Salvador; aunque se dieron algunos de esos hechos, fueron
menores en dimensiones e intensidad y en todo caso, el desarrollo poltico llev al
desmontaje de la hegemona militar, proceso que tuvo lugar entre 1980 y 1990 y que
culminaron en 1998 con la separacin de la polica nacional del Ejrcito, del cual
dependa orgnicamente.
La caracterstica que s unifica a Honduras con el norte de Centroamrica,

es el de los elevados ndices de criminalidad, que ha ubicado al pas en el segundo
lugar de los homicidios por cien mil habitantes. En su agenda de seguridad tambin
figura predominantemente el tema de las pandillas juveniles.
La Constitucin de la Repblica establece amplias funciones al Ejrcito.

Indica lo siguiente:
Las Fuerzas Armadas de Hondurasse instituyen para defender la

integridad territorial y la soberana de la Repblica, mantener la paz, el orden
pblico y el imperio de la Constitucin, los principios del libre sufragio y la
alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica15.
En el articulo 274 se aade que las FFAA cooperarn con el Poder

Ejecutivo en las labores de alfabetizacin, educacin, agricultura, conservacin de
14Ibd, pp. 59-60

15Constitucin de la Repblica de Honduras, Arto. 272, Editorial Guaymuras, Tegucigalpa,
1994, p. 172.
recursos naturales, vialidad, comunicaciones, sanidad, reforma agraria y situaciones

de emergencia16.
Al tenor de ese artculo, la Secretara de la Defensa proporciona apoyos a

otras instituciones del Estado. Ellas son: la Secretara de Seguridad, en el combate al
crimen, la Secretara de Educacin, en campaas de alfabetizacin, censo escolar,
distribucin de textos escolares, la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente en el
control de reas protegidas, combate al corte ilegal de madera y proteccin de la
fauna, la Secretara de Obras Pblicas, Transporte y Vivienda en construccin y
mantenimiento vial y obras pblicas, la Secretara de Salud en campaas de
vacunacin, saneamiento ambiental, formacin de personal paramdico, el Tribunal
Supremo Electoral en el transporte de materiales electorales y seguridad en las
elecciones. Tambin apoya a las corporaciones municipales17.
La participacin en seguridad ciudadana se hace bajo la forma de

patrullajes y operaciones conjuntas con la Polica Nacional. Entre otros operativos se
han llevado a cabo la Operacin Trueno en San Pedro Sula, Santa Rosa de Copn y
Copn Ruinas. La Fuerza Naval asume la interdiccin martima en relacin al
narcotrfico y otras actividades delictivas.
Al aspecto de cuidado de las reas boscosas y zonas protegidas se le da

especial importancia. Para esa finalidad se cre el Comando de Operaciones
Conjuntas para la Defensa y Conservacin del Bosque y la Naturaleza, en enero de
2006. Por ese operativo las Fuerzas Armadas en coordinacin con un conjunto de
instituciones, llevan a cabo actividades de vigilancia, supervisin, reforestacin,
combate de incendios y de conservacin del bosque. El Comando ejecuta el 1% del
presupuesto nacional18.
Sobre modernizacin, el actual Ministro de la Defensa pone nfasis en los

convenios militares de cooperacin que se han firmado o estn en proceso con
Argentina, Brasil, Espaa, Estados Unidos de Amrica y Taiwn, as como en la
redefinicin de la doctrina de seguridad nacional, dando mayor atencin a las
amenazas actuales, todas ellas pertenecientes al crimen organizado19.
16Ibdem
17Honduras:LibrodelaDefensaNacional, Secretara de Defensa Nacional, Tegucigalpa, Honduras,
2005, pp. 72-73
18 Fuerzas Armadas de Hondura, LaMisindelasFuerzasArmadasenlaDefensadelBosqueydela
NaturalezadeHonduras. Sitio web de la Secretara de Defensa.

www.ffaah.mil.hn/emc/proteccindelbosque/misiondelasffaa.htm, consultado 11 de noviembre
de 2007.
19 Formarn Acuerdos Militares con Brasil, El Heraldo, 23 de junio de 2007.
www.elheraldo.hm/nota.php?nid=77351&sec=128fecha=2007-06-23-27k,
En resumen, en Honduras las Fuerzas Armadas apoyan la seguridad

ciudadana y participan ampliamente en una amplia gama de actividades no militares.
Ello est as contemplado en la Constitucin y responde a las percepciones estatales
de la naturaleza de las amenazas a la seguridad de la nacin.El pas, por otra parte,
no confronta escenarios de amenazas blicas tradicionales.
Nicaragua
Como es conocido, Nicaragua vivi sucesivamente una larga guerra

interna, en su primera fase de lucha sandinista en contra de la dictadura de los
Somoza y posteriormente entre el gobierno revolucionario y la oposicin Contra
apoyada por Estados Unidos.
Aunque esas guerras fueron de alta intensidad, la transicin a la paz y el

cambio de rgimen a partir de 1990, fueron el inicio de un periodo de estabilizacin
del pas. En marcado contraste con los otros casos que hemos revisado, en Nicaragua
no se sucedi un crecimiento de la violencia criminal, la cual se mantiene en ndices
que se encuentran entre los ms reducidos del hemisferio.
El Ejrcito, que fue creado durante la revolucin sandinista y que

combati en el conflicto con los Contra, ya no tienen que hacer frente a situaciones
de conflictos armados convencionales. Su rol, como est determinado en la
Constitucin, se limita a la funcin clsica.
Dice la ley fundamental: El Ejrcito de Nicaragua es la institucin armada

para la defensa de la soberana, de la independencia y de la integridad territorial.
Solo en casos
Excepcionales, el Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros,

podr , en apoyo a la Polica Nacional Civil, ordenar la intervencin del Ejrcito de
Nicaragua, cuando la estabilidad de la Repblica estuviera amenazada por graves
desrdenes internos, calamidades o desastres naturales20.
Sin embargo, el Ejrcito participa en actividades individuales de seguridad

interna en forma regular, invocando las amenazas no tradicionales contenidas en la
agenda del TMSDCA. Esas actividades incluyen la lucha contra las drogas, el
terrorismo, el crimen organizado, as como acciones en el campo de la promocin del
Consultado 24 de septiembre de 2007

20 Constitucin Poltica de la Repblica de Nicaragua, arto. 92, Editorial Jurdica, Managua,
Nicaragua, SF, p. 73
desarrollo, la lucha contra la pobreza, la prevencin ante desastres naturales, el

impulso al crecimiento econmico21.
El apoyo a la polica se da principalmente en el rea rural y en las zonas

fronterizas para combatir el contrabando de armas, el abigeato, desplazamiento de
pandilleros provenientes de otros pases, proteccin a los comerciantes locales ante
asaltos. Desde1990 se ejecutaron varios planes para esa finalidad, entre ellos los
denominados planes caf y Cosecha.
En el campo de las actividades no militares, el Ejrcito de apoyo en

materia de ecologa y medio ambiente, en conjunto con organismos oficiales y de la
sociedad civil especializada en ello, mantiene puestos de control en relacin al trfico
ilegal de especies de flora y fauna, as como la prevencin de incendios y patrullas
forestales en parques nacionales; con el Ministerio de Salud se coopera en jornadas
nacionales de salud, fumigacin. Igualmente el Ejrcito tiene convenios de
cooperacin con gobiernos locales22.
La modernizacin la entiende el Ejrcito como parte del proceso de

adaptacin de la organizacin y estructuras de las instituciones del sector Defensa y
de sus procesos de interaccin23.
El Ejrcito goza de un alto nivel de confianza pblica, se ha mantenido en

lo esencial al margen de la conflictividad poltica partidaria. Su participacin en
apoyo tanto en seguridad como en desarrollo no genera oposiciones y parece ser una
opcin del Estado en cuanto a maximizar el uso de los recursos a su disposicin.
CONCLUSION
En el nuevo orden de paz y democracia que se desarrollo en

Centroamrica al concluir la crisis de los aos 80 del siglo pasado, se estableci con
fuerza el principio de la separacin de los Ejrcitos de la seguridad interna y su
dedicacin como nica misin a la defensa ante amenazas externas. Ese principio
forma parte tanto de las normativas regionales como de los Acuerdos de Paz en los
pases que tuvieron guerras internas.
La fuerza con que se plasm ese criterio, que inclusive est consignado en
textos constitucionales, obedeca a experiencias recientes de desborde de las
21LibrodelaDefensaNacionaldeNicaragua, Ministerio de la Defensa, Managua, Nicaragua, 2005,
p. 92
22 Ejrcito de Nicaragua, AsuntosCiviles. http://www.ejrcito.mil.ni/asuntosciviles.htm
23LibrodelaDefensaNacional, p. 140
instituciones militares hacia la totalidad del Estado y al hecho de que el militarismo

fue caracterstico de los gobiernos autoritarios.
Sin embargo, como hemos visto, la disposicin no ha sido observada en la

realidad. Todos los gobiernos, con diversa intensidad y modalidades, han retenido o
reintroducido a los Ejrcito en labores de seguridad interna y en una amplia gama
de actividades no militares en la agenda de desarrollo.
Los criterios de los gobiernos para tomar esa decisin, incluyen la

consideracin central de que habindose consolidado la democracia y el control civil
de los militares, la participacin de los Ejrcitos en seguridad interna y desarrollo ya
no implica riesgo de autonoma militar. Adems y dada la seriedad de la amenaza
criminal en tres de los casos estudiados, el Estado debe recurrir a todos los recursos a
su alcance para garantizar la seguridad ciudadana.
Aunque esa participacin en algunas situaciones se vuelve permanente y

no excepcional, se argumenta tambin el cambio de la agenda de seguridad y de la
naturaleza de las amenazas. Habiendo desaparecido los escenarios de conflictos
armados tradicionales en la regin, el recurso militar del Estado se dedica en el
marco de la seguridad colectiva a las Operaciones de Paz y a atender las necesidades
internas de seguridad, dado que las fuerzas policiales no son suficientes o son
desbordadas por las nuevas modalidades de crimen. En particular al crimen
organizado transnacional se le atribuye la calidad de intermstico.
Cabe notar que las proyecciones de modernizacin de esas Fuerzas

Armadas incluyen la reconversin para la nueva agenda de seguridad y de los
respectivos escenarios de conflicto, que en algunos pases temen el debilitamiento del
Estado por la accin del crimen organizado, hasta llegar a configurar escenarios de
Estado fallido.
La reaccin de la sociedad civil ante esa reubicacin de la funcin militar

fuera de su rol tradicional es en general de aceptarla como una necesidad o bien en
otros casos de aprobarla, dada la sensacin de inseguridad generalizada., s bien
minoritariamente otros actores de sociedad civil, en especial el sector de los derechos
humanos, la adversa.
Los actores internacionales mantienen criterios divergentes. Estados

Unidos, que impulsaba la reduccin militar a la defensa nacional, cambi su criterio
con posterioridad a los ataques terroristas del 11/9 y ve la necesidad del empleo de
los medios militares para combatir el terrorismo y el crimen organizado. La Unin
Europea, empero, mantiene reservas sobre ese giro.
El devenir inmediato probablemente mantendr la reubicacin militar en

Centroamrica que hemos analizado. Ello har necesario una profunda discusin
sobre la funcin militar en pases pequeos, en particular los confrontados por
amenazas de nuevo tipo.

Lamodernizacinmilitar.Seguridad
yDefensaenelCaribe 1

LilianBobea
FLACSO
El Caribe es una zona en transicin2 y por dems compleja, histricamente

difcil de controlar dada su fragmentacin geogrfica y poltica. Pese a constituir una
pequea regin del mundo, el Caribe posee una gran significacin histrica; un
1 Una versin de este articulo ser publicada en un texto editado por la autora titulado La
Gobernabilidad de la seguridad en el Caribe: Iniciativas de Reformas y Cooperacin, en el marco del
proyecto Creating Community publicado por el Woodrow Wilson International Center for
Scholars y la Fundacin Dr. Guillermo Ungo. Dicho texto y este artculo se benefician
considerablemente de los aportes realizados por Hal Klepak, Dirk Kruijt y Johanna Mendelson
Forman y Jessica Byron. Agradezco la valiosa contribucin de Carlos Rodrguez al presente
artculo, especialmente en el levantamiento de informacin, as como el apoyo de Cyrus Veeser
en el proceso de revisin de varios de los artculos que componen el presente texto.
2 En la ltima veintena de aos, los pases de la regin han pasado de ser predominantemente
agrcolas a constituirse en economas de servicio y turismo. Polticamente, algunos pases han

hecho un paulatino trnsito desde regmenes dictatoriales o totalitarios a democrticos
(Jamaica, Repblica Dominicana) mientras otros an batallan con el trnsito difcil de instaurar
por vez primera alguna forma incipiente de democracia (Hait y en cierta medida Cuba).
Socialmente, se han ido transformando de sociedades rurales y parroquiales a cada vez ms
transnacionalizadas, gracias a las migraciones y al papel que juegan sus disporas y a la ms
infortunada presencia de circuitos criminales que circulan en la regin, impactando los mbitos
nacionales. En cuanto a los esfuerzos regionalistas, an hay muchos mecanismos que se
encuentran en proceso de conformacin y consolidacin.
espacio de encuentros y desencuentros entre europeos y los primeros habitantes

americanos del Nuevo Mundo; el centro de la dispora africana que aliment los
regmenes de plantacin y el escenario histrico donde triunf la primera revuelta de
esclavos (Hait) y la nica revolucin socialista en el hemisferio Occidental, que an
perdura (Cuba) 3.
Pero adems, desde la llegada de Cristbal Coln, e incluso antes - si

contamos los conflictos entre Tanos y Caribes - la regin ha resistido un rgimen de
seguridad uniforme y exitoso.
El Caribe, como sola decir Grdon Lewis, fue constituido bajo la

influencia de Gran Bretaa, Espaa, Francia, Holanda y Norte Amrica, al amparo de
las guerras inter hegemnicas y del desgarramiento de sociedades fundadas en la
esclavitud y en los intereses de colonos y criollos. Despus de ms de un siglo
intentando mantener su hegemona, la corona espaola se rindi a las incursiones de
Gran Bretaa, Francia y los EE.UU. dando paso a la conocida fragmentacin poltica,
lingstica y cultural de la regin4. No fue por casualidad que el Caribe constituyera
el mar preferido de los Bucaneros, quienes se aprovecharon de su geografa y
diversidad de gobiernos para protegerse de las fuerzas del orden provenientes de la
corona espaola. Tampoco es por casualidad que en los tiempos modernos siga
siendo esta fragmentacin y falta de coordinacin lo que hace a la regin atractiva al
influjo de los narcotraficantes y redes criminales.
Fue en el marco de esas rivalidades inter-hegemnicas cmo a lo largo del

Siglo XX los Estados Unidos ejercieron una influencia permanente en todos los
asuntos relacionados con la subregin caribea. De hecho, an en el Siglo XIX, con la
puesta en prctica de la Doctrina Monroe, EE.UU. busc asegurar sus intereses
econmicos y sus preocupaciones por la estabilidad y la seguridad en la regin,
excluyendo a poderes rivales en su rea de influencia, reafirmndose en la forma en
3 Siguiendo la definicin adoptada por CARICOM, la regin del Caribe esta compuesta por 14
pases miembros de esa entidad; dos pases independientes no afiliados a CARICOM

(Repblica Dominicana y Cuba); Seis territorios britnicos (Antigua, Bermuda, Islas vrgenes
Britnicas, Islas Caimn, Montserrat y las islas Turcos y Caicos; dos territorios de las Antillas
neerlandesas (Aruba y Curazao) Tres departamentos franceses (Guyana francesa, Guadalupe y
Martinica) Dos Estados asociados a Estados Unidos (Puerto Rico y las Islas Vrgenes). Con una
poblacin aproximada de 37 millones, 175,254 habitantes. En la regin se habla por lo menos 4
lenguas oficiales: ingls, espaol, francs y holands.
4 Debido a su posicin estratgica, el Caribe ha sido histricamente un espacio disputado entre
las grandes potencias. De mltiples maneras sus influencias se sienten an en el presente a

travs de la herencia predominantemente espaola de Cuba, Repblica Dominicana y Puerto
Rico, mientras que Hait, Guyana, Guadalupe y Martinica poseen un marcada influencia
francesa; coexistiendo con la herencia de Holanda en Surinam y los dominios de Aruba y las
Antillas holandesas, sobre los cuales mantiene el control en los asuntos de defensa y poltica
exterior. Tambin es evidente en la regin el influjo britnico y estadounidense.
que el almirante Mahan se refera a ella y al canal de Panam, como una gran
autopista que vinculaba los mercados de Europa con los de Amrica Latina y Asia,
y por lo tanto una zona vital para la seguridad nacional americana. Por lo cual
invadieron militarmente 30 veces entre 1900 y 1934 distintos pases de la subregin,
consolidando su podero despus de la crisis europea de la 1 Guerra Mundial y el
boom econmico estadounidense de los aos 20, asegurando una presencia sostenida
en la subregin hasta la actualidad, especialmente a travs del intercambio comercial,
la inversin y los flujos migratorios5.
Durante las primeras dcadas del Siglo XX, la regin fue considerada por
su vecino del Norte como relativamente libre de problemas con respecto a otras reas
del hemisferio, a excepcin de las cuestiones de seguridad que se gestaban al interno
de los pases. Esto as, hasta el momento en que surge Cuba como aliado de la Unin
Sovitica, proyectando los temores de EE.UU. sobre la expansin del comunismo en
el hemisferio, culminando en la tensin provocada con la crisis de los Msiles
Cubanos en 1962, en la invasin a Grenada y en los consecutivos programas de
inversin y desarrollo promovidos por la Agencia Interamericana de Desarrollo en
los 60s y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe I y II en los 80s6.
Los conflictos regionales y las polarizaciones producidas entre los aos 60s
y 70s, con la emergencia de gobiernos considerados radicales como el de Michael
Manley en Jamaica, de Maurice Bishop en Grenada, y de Juan Bosh en la Repblica
Dominicana, propulsaron iniciativas como la constitucin del Sistema de Seguridad
Regional (RSS), conformado por los pases de Antigua, Barbados, Dominica, San
Vicente y Santa Luca, con el mandato de proveer asistencia mutua a solicitud de
aquellos miembros que considerasen amenazada su seguridad nacional. Entre
finales del siglo XX e inicios del presente, Estados Unidos haba incrementado
nuevamente la inversin militar y los entrenamientos en la regin, reflejndose este
aumento en el presupuesto asignado al Comando Sur, el cual pas de 26.2 millones
de dlares en 1990 a 112.8 millones en el ao 20007.
En este escenario de post Guerra Fra, las preocupaciones por los impactos
del narcotrfico, los efectos de la pobreza, la desregulacin de las migraciones y el
trfico de armas haban pasado paulatinamente a ocupar un lugar primario en el
discurso de las agencias de seguridad y en la agenda de intereses de los EE.UU.
5 Joseph S. Tulchin y Ralph Spalch, Security in the Caribbean Basin: The challenge of regional
cooperation,Rienner/ Woodrow Wilson Center, London and Colorado, 2000.
6 La CBI fue conceptualizada en el marco de las preocupaciones de seguridad de los EE.UU.
hacia el Caribe ampliado, en el momento poltico en que emergan gobiernos de izquierda en la

regin desde Nicaragua a Cuba, Jamaica, Dominica, Grenada.
7 Humberto Garca Muiz y Gloria Vega Rodrguez, La Ayuda Militar como Negocio: Estados
UnidosyelCaribe,Ediciones Callejn, San Juan, Puerto Rico, 2002.

hacia la regin 8 . Sin embargo, como veremos mas adelante, estos temas fueron
nuevamente relegados despus de la ocurrencia de los eventos terroristas del 2001, y
con ello tambin pas a un segundo plano la regin del Caribe.
De lo dicho, no es de sorprender que, sea por razones socioeconmicas,

espaciales, geopolticas y/o de seguridad, el Caribe haya sido frecuentemente
caracterizado como una zona vulnerable. Desde su posicin perifrica en la economa
del sistema mundial y habiendo experimentado procesos de colonizacin e
descolonizacin hasta bien entrado el siglo XX, la regin sigue estando marcada por
dramticas asimetras, como lo ilustra el hecho de contener siete de las economas
mas pobres del mundo9. Es as como por largo tiempo los estados caribeos han
descansado en un sistema preferencial (especialmente para el mercado de azcar y
banano) para su supervivencia econmica. Cuando este sistema se ha visto
comprometido, como ha sucedido durante los ltimos aos en el caso de las
exportaciones de banano hacia el mercado europeo, sus repercusiones se han
dimensionado como amenazas y desafos a la seguridad, tal y como ha sido
argumentado innumeras veces por parte del liderazgo poltico de los pases
afectados10.
Similares tendencias se observan en trminos de las necesidades en el

mbito de la seguridad, descansando estos pases fundamentalmente en los
mecanismos y recursos de las potencias, con frecuencia definiendo stas sus
estructuras, constituyendo sus ejrcitos e incluso responsabilizndose directamente
de su defensa y de su poltica exterior especialmente en los territorios que an
pertenecen a la corona britnica y en menor medida a Francia y Holanda, como bien
lo destaca Hal Klepak en un artculo11 sobre el Caribe europeo.
En opinin de algunos analistas, esta presencia ha reforzado los niveles de

dependencia de los pequeos estados, bajo la modalidad de colonizacin por
8 De acuerdo con el informe de WOLA, durante el periodo mencionado, los programas de lucha
contra las drogas absorbieron el 75% de toda la ayuda militar y policial y dichos fondos fueron
usados bsicamente en entrenamiento y destinados a la compra de armas y equipos. Ibd., p. 3.
9 Womens Institute for Alternative Development (WINAD), A Human Security Concern: The
Traffic, use and Misuse of Small Arms and Light Weapons in the Caribbean, Trinidad and
Tobago, 2006.
10 Caribbean/United States Summit, Partnership for Prosperity and Security in the Caribbean,
Bridgetown, Barbados, 10 de mayo de 1997, vase en

http://www.caricom.org/archives/caribbean-ussummit.htm.
11 Hal Klepak, Seguridad en el Caribe Europeo, en L. Bobea, LaGobernabilidaddelaseguridad
enelCaribe:IniciativasdeReformasyCooperacin (en proceso de publicacin).

invitacin (Maingot, 2007)12, manifiesta a travs de una multiplicidad de programas,

operaciones, y despliegues unilaterales y conjuntos.
Esta realidad ha producido resultados ambiguos para estos pases,

desbordados por el volumen y la sofisticacin de las amenazas y los desafos, de las
dinmicas violentas y criminales en la regin, dando lugar en no pocos casos a lo que
Anthony Maingot considera el repliegue del control de la soberana (2007)13 que a
su juicio refleja una incapacidad del liderazgo poltico y burocrtico regional para
efectivamente implementar leyes y mecanismos de control sobre las redes criminales
que operan al interno de sus sociedades, erosionando la legitimidad de sus gobiernos
y agudizando la inseguridad de sus ciudadanos.
Sin embargo, con no poca frecuencia esta condicin de dependencia ha

tenido tambin el efecto de inhibir e incluso cooptar procesos intra-regionales de
cooperacin y reformas y sobretodo, como es ya reconocido por analistas y
diseadores de polticas, en pocas ocasiones ha contribuido a modificar las
tendencias y los factores que promueven inseguridad en los mbitos nacionales.
Nuestro inters primordial en este artculo consiste en destacar los

contextos, las preocupaciones y las prioridades que han determinado y definido las
agendas de seguridad en el rea caribea en la ltima dcada, y que a su vez han
dado contenido a los procesos de reforma del sector y de sus fuerzas de seguridad.
Esta mirada incluye algunas de las reformas orgnicas y de polticas estratgicas que
tuvieron lugar en EE.UU. a partir del 2001, y cuyos impactos se han hecho sentir en el
sector de la seguridad en el Caribe. Tambin repasa las respuestas y mecanismos
puestos en pie desde la regin para acometer tanto los tipos como las fuentes de
inseguridad que acosan a los pequeos estados y sus sociedades caribeos. De esta
suerte ofrecemos un modesto marco a otros excelentes y minuciosos anlisis de casos
nacionales realizados por un autorizado y prestigioso cuerpo de especialistas.
LASEGURIDADHEMISFRICAENELCONTEXTOACTUAL
La perspectiva estadounidense: A partir de los 90, las relaciones

interestatales en el hemisferio y la arquitectura de seguridad que la sustentan, han
sido objeto de una gran dinamicidad, con el establecimiento de la diplomacia de las
cumbres (presidenciales y ministeriales de defensa), el fomento de medidas de
12 Presentacin sometida en el Seminario Droga, Seguridad y Cooperacin en el Caribe, Santo
Domingo, Repblica Dominicana, marzo de 2007.

13 Al respecto, tambin vase Lilian Bobea, Soberana inmaterial: El Caribe en el contexto actual
de la seguridad hemisfrica, en J. S. Tulchin, R. Bentez y R. Diamint (Editores), El

Rompecabezas: Conformando la seguridad hemisfrica en el siglo XXI, Prometeo, Buenos Aires,
Argentina 2006, pp. 275-298.
confianza mutua, la incorporacin a la OEA de los pases caribeos y de Canad as

como la ampliacin de ese organismo con nuevas instancias como el Comit de
Seguridad Hemisfrica y con los recientes esfuerzos de reestructuracin de las
Naciones Unidas14.
Concomitantemente, la entrada del nuevo siglo tambin trajo consigo el

replanteamiento del escenario hemisfrico de la seguridad, en parte estimulado por
el trnsito a la posguerra fra, la consecuente emergencia de nuevas democracias en
el continente americano y Europeo, la prospectiva del objetivo hasta entonces
inalcanzado de la Pax Americana, los compromisos asumidos para la revitalizacin
del sistema interamericano, basado esta vez en la seguridad cooperativa y en la
promocin de los derechos humanos, dando paso en el ano 2001 a la iniciativa
consensuada de la Carta Democrtica Interamericana.
Sin embargo, gran parte de estas predicciones quedaron rpidamente

impactadas con la irrupcin del terrorismo como un agente confrontacional de
alcance global, simbolizado en el ataque a las torres gemelas y a las instalaciones del
Pentgono en Estados Unidos, demandando por ende una rpida respuesta
proveniente de los regmenes internacionales vigentes.
Si bien las emergentes amenazas terroristas promovieron en una parte del

hemisferio un tipo de respuesta colectiva, a su vez generaron por parte de los
Estados Unidos, principal victima de los ataques, otro acercamiento que influy en la
reconfiguracin de la agenda de seguridad internacional, al desarrollar una nueva
idea de vulnerabilidad omnipresente que deba ser contrarrestada con ataques
anticipados preventivos15 y con la promocin en el frente interno, de la seguridad
de la Patria (NSS 2002). As se promovi un rediseo institucional reflejado en dos
componentes: por un lado, la creacin de la Office of Homeland Security (8 de
octubre 2001) que lleg a convertirse en el Departamento de Seguridad de la Patria
(Department of Homeland Security, en adelante DHS) y por otro lado, la
reestructuracin del Departamento de Defensa (en adelante DoD por sus siglas en
ingls) con la conformacin del Comando Norte (NORTHCOM) encargado de la
defensa del territorio estadounidense, mexicano, canadiense y caribeo16.
14 Para un anlisis mas detallado al respecto, vase Ral Bentez, Defensa y seguridad
hemisfrica hacia el siglo XXI: El desafi de la cooperacin internacional, San Salvador, abril
de 2005. Para un anlisis ms completo de las dinmicas hemisfricas vase Joseph S. Tulchin,
Ral Bentez y Rut Diamint (Editores), ElRompecabezas:Conformandolaseguridadhemisfricaenel
sigloXXI.,Prometeo, Buenos Aires, Argentina, 2006, pp. 275-298.
15 Preemptive actions en National Security Strategy of the United States of America, The
White House, septiembre de 2002, p. 6.

16 En adicin a los muy conocidos Homeland Security Act y USA Patriot Act, entre 2002 y 2003
se han creado por lo menos 8 nuevas disposiciones y programas relacionados al control de

En esta situacin de guerra contra el terrorismo, Estados Unidos

reconceptualiz la defensa de la soberana en funcin de garantizar el control de las
fronteras, especialmente aquellas localizadas en el rea circunvecina de Canad,
Mxico y el Caribe 17 . Estas medidas de seguridad impactaron rpidamente a las
sociedades y economas caribeas, tanto por las exigencias e imposicin de controles
impuestos a los pases colindantes, como por la fuga de recursos que originalmente
estaban destinados a enfrentar el narcotrfico en el hemisferio y que ahora estaban
siendo asignados a la lucha contra el terrorismo en el medioriente.
En el Caribe, una serie de controles fueron asumidos en los aeropuertos

nacionales bajo las nuevas restricciones contenidas en el Acta de Seguridad de
Aviacin y Transporte, firmada por el Congreso estadounidense el 19 de noviembre
de 2001 (NSHS, 2002) 18 . Con este instrumento, las autoridades norteamericanas
encaraban el fenmeno del flujo de indocumentados provenientes de pases como la
Repblica Dominicana, Hait y Cuba, y apuntaban a desalentar el trfico ilegal de
personas provenientes de otras regiones19. Asimismo, el Servicio de Guarda Costa
estadounidense pas a ser una instancia instrumental de carcter intermstico, cuya
prioridad fue identificar e interceptar las amenazas antes que stas alcancen las
costas de EE.UU. conduciendo operaciones martimas de seguridad coordinadas,
multi-agnciales y consolidando la postura de seguridad en los puertos econmicos y
militares estratgicos. (MSHS, 2002:i) Todos estos cambios tuvieron sus impactos en
los estados del Caribe, puesto que stos forman parte del Dominio Martimo de los
puertos y seguridad de fronteras. Entre stos se destacan: el Advance Manifest Program,

Aviation and Transportation Security Act, Bioterrorism Act, Container Security Initiative,
Customs Trade Partnership Against Terrorism, Enhanced Border Security and Visa Entry
Reform Act, Free and Secure Trade Maritime Transportation Security Act. Todos con
importantes repercusiones en la subregin.
17 De acuerdo con el NSHS, 2002, Los Estados Unidos comparten una frontera de 5,525 millas
con Canad y otra de 1,989 millas con Mxico. Nuestra frontera martima incluye 95,000 millas
de borde de playa y rutas navegables, as como 3.4 millones de millas nuticas cuadradas de
zona econmica exclusiva.
18 En el ao 2005 se aprobaron dos actas para programas de asistencia de los Estados Unidos
para los puertos basados en el Caribe, el primero y ms importante es el Programa de

Asistencia para los Puertos Establecidos en el Caribe, implementado en conjuncin con la OEA
y el segundo es un Programa para la ayuda externa en la aplicacin del Transportation Security
Improvement Act. (CRS, 2005:12).
19 Usando como un clculo vlido el nmero de polizones procedentes de un determinado pas,
las autoridades estadounidenses estiman el nivel de controles y seguridad en los puertos. En la

Repblica Dominicana, en el puerto Ro Haina, uno de los principales del pas, se estima en 49%
la tasa de polizones procedentes de la terminal. Se calcula que mensualmente se detiene a un
promedio de 20 personas que intentan viajar ilegalmente (El Caribe, 6 de marzo de 2004).
Adicionalmente, el flujo de indocumentados alcanz solamente en el mes de enero la cifra
record de 1,600 interdicciones por parte de la Guardia Costera norteamericana. Entre estos
indocumentados cuentan 8 cubanos que lograron entrar a Estados Unidos provenientes de la
Repblica Dominicana con documentacin falsa.
Estados Unidos que, abarca todos los puertos de los Estados Unidos, rutas
martimas internas, puertos, aguas navegables, grandes lagos, mares territoriales,
aguas contiguas, aguas de aduanas, regiones costeras, reas de litoral, la Zona
Econmica Exclusiva, y regiones ocenicas de inters nacional, as como las lneas
marinas hacia los Estados Unidos, el rea martima cercana y el alta mar que rodea
Amrica (MSHS, 2002:34)20.
Esta reconversin interna de instancias como el Servicio de Inmigracin y

Naturalizacin (INS) y el US Coast Guard bsicamente acompao un concepto
elstico y expansivo de las fronteras estadounidenses, reafirmando el enfoque con
que la administracin Bush defini desde el ano 2001 a la regin del Caribe como su
tercera frontera21.
Consecuentemente y pese al reconocimiento del liderazgo caribeo de la

inexistencia de una virtual amenaza terrorista, a partir del 11-9 el Caribe fue
redimensionado principalmente por Estados Unidos como una zona de control de
factores de riesgo y reas de vulnerabilidad relacionados a eventuales actividades
terroristas (Bobea, 2003), destacndose especialmente la debilidad de sus estados en
manejarse como actores responsables de su propia seguridad. Esta visin sustent la
posicin de las autoridades norteamericanas, llegando a expresar su oficialidad que
"El principal reto en el Caribe viene del narcotrfico, el terrorismo, la documentacin
fraudulenta y la corrupcin. Las instituciones democrticas continan siendo
relativamente inmaduras, inhabilitando a muchos pases de controlar la soberana de
su territorio, resultando en fronteras y costas porosas y espacios sin gobierno" (Hill,
2004:9). Esas mismas autoridades concluan que En virtud del pequeo tamao de
sus sociedades, su configuracin y falta de recursos financieros y tcnicos, los
Estados caribeos son particularmente vulnerables y susceptibles a estos riesgos,
20 Algunas iniciativas han trascendido el mbito bilateral, como la Administracin Martima de
los Estados Unidos (MARAD), que organiza e implementa el Programa Inter-Americano de

Entrenamiento de Seguridad Portuaria en el marco de la OEA, tambin la Alianza de Seguridad
Martima Basada en el Caribe, que funciona en el Caribe Oriental, con aportaciones privadas,
reconocido por USAID como un modelo de trabajo conjunto de los sectores pblico y privado
en el rea de seguridad portuaria (CRS, 2005:12).
21 El concepto fue empleado en la Cumbre de Qubec, en abril de 2001, por el entonces recin
elegido presidente de los Estados Unidos, George W. Bush presentndolo como un incentivo a
las relaciones intra-hemisfricas (recurrentemente bilaterales) a travs del empuje de la
economa de mercado y el modelo occidental de democracia. En principio la iniciativa asuma el
compromiso de cooperacin con los aliados de la regin para construir capacidades en las reas
de comercio, gobernabilidad, educacin, salud, lucha contra el trfico de drogas ilcitas,
contrabando de emigrantes y delitos financieros. Sin embargo, la oferta se diluy con el
advenimiento de los acontecimientos del 11-9 imponiendo en la regin un discurso hiperrealista
que subordino las expectativas de conciliar agendas de intereses nacionales y subregionales en
pro de un consenso hemisfrico, reflejando as la manera distinta de atajar los problemas
regionales de la actual administracin norteamericana.
especialmente aquellos confrontados con el trfico ilcito de personas, drogas, armas

de fuego, terrorismo y otras actividades criminales"(State Department, 2004).
El tratamiento que tuvieron estos retos fue esencialmente militarista, va el

fortalecimiento de los ejrcitos y otras agencias de seguridad22. Explcitamente la
zona pas a ser designada por el Comando Sur como su rea Asignada de
Responsabilidad (AOR), alrededor de la cual estructur su misin, pasando a ser el
organismo encargado de Conducir operaciones militares y promover la cooperacin
en seguridad para alcanzar los objetivos estratgicos de los EE.UU. As, este
organismo recontextualiz su misin para la defensa de la patria y para detener,
disuadir y derrotar las amenazas transnacionales23.
Las amenazas regionales para la seguridad estadounidense fueron

priorizadas como:
la existencia de grupos islmicos radicales, los cuales, aunque actualmente

inactivos, constituyen en la visin del Comando Sur una amenaza potencial de
articulacin con el terrorismo transnacional;
el narcoterrorismo
el trafico ilcito, el lavado de dinero, los secuestros, las gangas urbanas,
estimadas en mas de 70,000 miembros en Centro Amrica, los movimientos
radicales, los desastres naturales y las migraciones masivas24.
Esta agenda indicaba tanto un cambio de enfoque como la reagrupacin

de viejos y nuevos intereses. Es decir, por un lado resaltaba el carcter intermstico
de las amenazas, asociando los problemas de seguridad que se presentan en los
mbitos nacionales de los pases de la regin, entre ellos la criminalidad, la violencia,
el pandillerismo, el narcotrfico, como amenazas a la seguridad hemisfrica y
particularmente a la seguridad de Estados Unidos. Esto condujo a involucrar a los
ejrcitos de la regin entre los mecanismos utilizados para enfrentar dichos
problemas en los mbitos nacionales.
22 En su comparecencia ante la Cmara de Representantes, el Gral. James T. Hill destacaba las

acciones a ser desplegadas por el Southern Command en su rea de responsabilidad: entrenar,
equipar, construir y ejercer las capacidades nacionales de los asociados para controlar fronteras,
eliminar nichos y proyectar la presencia gubernamental. Las actividades prioritarias estarn
encaminadas de acuerdo con el Gral. Hill a "mejorar las capacidades del ejrcito colombiano,
conducir operaciones de detencin, mejorar la cooperacin inter-agencial, reacomodar la
arquitectura estratgica, promover la cooperacin en seguridad e institucionalizar el
profesionalismo (de las unidades) de las naciones asociadas, (Hill, 2004).
23 Testimonio del General Bantz J. Craddock, Comandante del United States Southern
Command ante el House Armed Service Comit, National Defense Autorization Budget
Request en Fiscal Year 2006, 9 de marzo de 2005, vase en http://ciponline.org.
24 Craddock, Ibd.
Entre el ao 2002 y 2003 ocurrieron una serie de procesos geoestratgicos:

se redefini la lucha contra las drogas como lucha contra el narcoterrorismo; se
reorientaron los recursos originalmente previstos para el desarrollo y para las
polticas antinarcticos, hacia un enfoque en las estrategias contraterroristas; se hizo
mas relevante el papel del Departamento de la Defensa de EE.UU. en el
entrenamiento a los militares de la regin y esto tuvo el efecto de enfatizar el papel
de los militares en los mbitos nacionales. A nivel regional, gran parte de estas tareas
fueron acometidas a travs del despliegue de organismos operativos estratgicos de
interoperabilidad y cooperacin, como el Joint Interagency Coordination Group
(JIACG-South), una instancia inter-agencial para enfrentar el terrorismo internacional,
el Cooperative Security Locations/Forward Operating Locations (CSL/FOL); el Joint
Task Force Bravo (JTF-B) que provee el uso de aeropuertos en El Salvador, para
interdictar droga a lo largo de Centroamrica, el Pacifico Oriental y el Caribe
Occidental. Esto complement previas reestructuraciones a travs de las cuales una
parte del Caribe quedo entre las responsabilidades del NORTHCOM, para los
territorios de las Islas Vrgenes, el territorio Cubano y 500 millas nuticas en el
Atlntico, mientras que el resto de los pases quedaron bajo la responsabilidad del
SOUTHCOM para acometer el objetivo expuesto por el excomandante General
James T. Hill, para quin estabilizar el Caribe constitua un objetivo inalcanzado, por
la permanencia de amenazas tradicionales y la aparicin de una amenaza emergente
como lo es el populismo radical, a travs del cual, el proceso democrtico es
socavado al punto de reducir, en lugar de proteger, los derechos individuales (Hill,
2004).
En respuesta a las debilidades de las fuerzas de seguridad y defensa de los

pases caribeos, EE.UU. promovi el reforzamiento de estructuras, instancias y
procedimientos de seguridad tales como el Joint Inter-Agency Task Force, y el Joint
Southern Surveillance Reconnaissance Operations Center. Adicionalmente, los
ejercicios de interoperabilidad como "Trade Winds", que involucran anualmente a
ms de 18 pases del Caribe, considerado por un alto oficial dominicano como "La
operacin militar ms importante del Caribe en los ltimos tiempos"25, aumentaron
al menos hasta el ano 2003, el volumen de tropas, recursos y pases involucrados en
la regin, an en el caso de los pases que no tienen ejrcitos han participado con sus
cuerpos policiales y fuerzas constabularias26.
25 "El Pas Participar en Ejercicios Militares", PeridicoHoy, Repblica Dominicana, 5 de mayo
de 2004.
26 Aunque ha habido ejercicios de Trade Winds en los aos 2001, 2002 y 2003, Trade Winds 2004
cuenta con helicpteros Black Hawk y varios aviones C 130 y C 5 para transporte de equipo,
utilizados en el ejercicio liderado por el Comando Sur. Tambin participaron tropas de Antigua,
Barbados, Dominica, San Kitts y Nevis, Santa Lucia, San Vicente, Granada, Bahamas, Belice,
Guyana, Hait, Jamaica, Surinam, y Trinidad y Tobago.
Por lo tanto, dos de las implicaciones mas importantes en este

reenmarcamiento desde la visin estadounidense fueron, por un lado, la ampliacin
del concepto de seguridad, al incluir componentes de la seguridad publica, el trafico
de indocumentados y el narcotrfico, como factores que a juicio de las autoridades
estadounidenses y de los estados del a regin deberan ser enfrentados con el apoyo
expreso de la defensa. Esto a su vez conllevo la reconfiguracin de las instituciones
militares para hacerlas aptas a las nuevas misiones, pese al historial cuestionable que
en materia de derechos humanos, involucramiento poltico y corrupcin limitaba la
legitimidad de varias de estas fuerzas en la regin, incluyendo las norteamericanas,
involucradas en los escndalos de Guantnamo (WOLA, 2007). Estas cuestiones
resultaran cruciales a las iniciativas de reformas del sector de la seguridad y de las
fuerzas de seguridad caribeas, dado el legado represivo que pesa aun en varios de
sus componentes y de cara a los esfuerzos que deben ser desplegados para desterrar
esta cultura y sus practicas.
En los actuales escenarios de inseguridad regional e intermstica, la

tendencia de los estados tiende a enfatizar el actor militar para el enfrentamiento de
diversas preocupaciones de seguridad que podran ser resueltas ms efectivamente
por las instituciones civiles correspondientes. En el mediano plazo es poco probable
que esta tendencia sea revertida, en la medida en que los gobiernos de la regin dan
mucha relevancia a sus ejrcitos como un recurso para garantizar la estabilidad
interna ms que la disuasin externa. Por otro lado, debido a las presiones
provenientes de las sociedades civiles, las propias fuerzas de seguridad en el Caribe
se saben compelidas a reformarse y adecuarse a las normativas internacionales para
poder sobrevivir a lo interno y poder ser parte de engranajes cada vez mas complejos
en los mbitos regionales, hemisfricos e internacionales.
A la luz de todo este reenfoque hemisfrico de la seguridad, pasemos a ver

como se visualizan los nuevos escenarios desde la perspectiva caribea.
LA PERSPECTIVA REGIONAL DE LA SEGURIDAD: PROS Y CONTRAS DEL

ENFOQUEMULTIDIMENSIONAL
Mientras concurran estas dinmicas a nivel hemisfrico, los inicios de la

presente dcada estuvieron tambin marcados por un cuestionamiento al sistema
interamericano de seguridad, debido al desgaste y la inadecuacin de los
mecanismos heredados de la Guerra Fra que no encajaban en el entramado de
intereses y amenazas definidos desde la dcada anterior como no convencionales o
nuevas amenazas. Entre estas amenazas se incluan las de carcter no militar como
los desafos a la gobernabilidad democrtica y las de tipo intermstico: la
criminalidad organizada, las presiones migratorias, la criminalidad y la violencia

intra estatal27.
En contraste con el enfoque neorrealista de la seguridad, los pases

caribeos ya haban articulado desde mediados de los 90 un concepto mas abarcador.
En mayo del 1997, en el marco de la cumbre celebrada en Bridgetown entre los pases
del Caribe y los Estados Unidos, se definieron compromisos en reas consideradas
cruciales para el Caribe: el comercio, el desarrollo, las finanzas, el medioambiente, la
justicia y la seguridad. Ya desde ese momento, como lo consigna la Declaracin de
Principios, quedo establecida el vinculo inextricable entre el comercio, el desarrollo
econmico, la seguridad y la prosperidad de nuestras sociedades28.
La postura de los pases caribeos volvi a emerger en el marco de la los

foros promovidos por la Organizacin de Estados Americanos, particularmente en el
foro de San Salvador de 1998 sobre Preocupaciones Especiales de los Estados de las
Pequeas Islas, en el cual adems se defini al Caribe como Zona de Paz (Beruff,
2004). El concepto integral de seguridad continuo desarrollndose posteriormente
hacia una definicin de seguridad multidimensional, enlazado a la nocin de
Seguridad Humanal, a partir de lo cual por un lado se cuestionaba el nfasis
estatocntrico de las polticas de seguridad y se reconoca la necesidad de entender la
seguridad a partir de sus impactos en los mbitos econmicos, sociales, culturales,
polticos y militares29.
Esta coyuntura coadyuv a que en octubre del 2003 se realizara en Mxico,

en el marco de la OEA, la Conferencia Especial de Seguridad, donde los pases
latinoamericanos y caribeos presentaron sus preocupaciones acerca del
debilitamiento progresivo de la institucionalidad, en un contexto de tensiones
extremas en el sistema global, llevndolos a replantear no slo el concepto, sino
27 Este nuevo escenario llamo la atencin especialmente sobre el rol del TIAR, creado en 1947 en
la Cumbre de Ro de Janeiro en el marco de una concepcin colectiva de la seguridad, como el

mecanismo ideado para enfrentar los actos de agresin y/o amenazas contra cualquiera de los
pases americanos, mientras la Junta Interamericana de Defensa (JID), una instancia de carcter
continental de articulacin de la cooperacin militar, viabilizaba el objetivo de mantenimiento
de la seguridad y la estabilidad por parte de la OEA.
28 Bridgetown Declaration of Principles, vase en http://www.caricom.org
29 En esta lnea los estados del Caribe negociaron con EE.UU. acuerdos que permitan el ingreso
de sus fuerzas de seguridad en aguas territoriales caribeas, a cambio de promesas de

incentivos econmicos, aunque ello no evit tensiones por los diferentes enfoques ente Estados
Unidos y los pases del Caribe Ingles. Al respecto ver en Jorge Rodrguez Beruff y Gerardo
Cordero, The Caribbean: The Third Border and the War on Drugs en C. A. Younger y E.
Rosin, DrugsanddemocracyinLatinAmerica:TheimpactofU.S.policy,Lynne Rienner, Colorado
and London, 2004, pp. 303-338. Tambin vase Humberto Garca Muiz y Jorge Rodrguez
Beruff,Fronterasenconflicto,guerracontralasdrogas,militarizacionydemocraciaenelCaribe,Puerto
RicoyVieques, Red de Geopolitica, Cuadernos de Paz 1, San Juan, Puerto Rico, 1999.
tambin la estructura del sistema de seguridad. Los debates del momento

propugnaban por una arquitectura mas flexible de la seguridad. De hecho, podra
decirse que fue al amparo de esa nueva estructura de oportunidades que fue posible
articular una respuesta hemisfrica sin precedentes ante la crisis poltica y social por
la que atravesaba y todava atraviesa la sociedad haitiana, a consecuencia del vaco
de poder y la anarqua que se produjo con posterioridad a la salida forzada del
presidente Jean Bertrant Aristide. Dicha respuesta sin embargo adoleci de
importantes falencias, como lo aborda Johanna Mendelson en un bien documentado
artculo sobre la reforma de la seguridad en Hait 30 , entre ellas, la exclusin de
CARICOM como un actor esencial en el desarrollo de la estrategia de estabilizacin
de ese pas, del proceso inicial de negociaciones promovido por la OEA.
De esta suerte, se definieron como preocupaciones para Amrica Latina y

el Caribe, la delincuencia organizada y sus diferentes manifestaciones, el terrorismo,
la trata de personas, los desastres naturales, el deterioro del medioambiente, el HIV-
SIDA, la pobreza, la exclusin social, el deterioro de los Derechos Humanos, siendo
estos ltimos factores considerados altamente propulsores de la crisis de
gobernabilidad en los pases de la regin, particularmente para los pequeos estados
caribeos.
La redefinicin de la seguridad en trminos mas amplios, planteo de

nuevo la disyuntiva de re-enfatizar el papel de los militares en los mbitos nacionales
y regionales en actividades de carcter policial o de orden publico, especialmente en
pases que cuentan con instituciones policiales sumamente frgiles, cuyos gobiernos
se sienten desafiados por el auge de la criminalidad y la presin social por
enfrentarla y que consideran que poseen pocos recursos a excepcin de la
disponibilidad de ejrcitos que no estn enfrentando ya amenazas externas. En el
Caribe este patrn encontr otro justificativo en el hecho de que sus ejrcitos han
ejercido por muchos anos actividades relacionadas a la seguridad interna.
Compelidos por la asuncin de estos nuevos roles, muchos gobiernos

caribeos se han embarcado en iniciativas de reestructuracin de las fuerzas y
estructuras de seguridad, lo que a su vez plantea desafos a los procesos de
democratizacin y al control civil de las relaciones cvico-militares. Estos desarrollos
han ocurrido en momentos en que la regin ha sido considerada como una de las
mas pacificas en cuanto a la presencia de conflictos inter estatales, pero sometida a
nuevas preocupaciones de seguridad de carcter intermstico y transnacional,
consideradas como amenazas a la gobernabilidad y a la estabilidad regional .
30Johanna Mendelson, La Reforma al Sector de la Seguridad en Haiti, en L. Bobea (Editora),

LaGobernabilidaddelaseguridadenelCaribe:IniciativasdeReformasyCooperacin,(en proceso de
publicacin).
LAS PREOCUPACIONES EN EL NIVEL REGIONAL: EL OBJETIVO

INALCANZADODELASEGURIDADYPROSPERIDAD
Siendo actualmente un rea que ha perdido la relevancia geopoltica que

tuvo durante la Guerra Fra, las preocupaciones e intereses de seguridad han ido
paulatinamente mutndose hacia preocupaciones intra-estatales e intermsticas,
frente a las cuales, los estados caribeos muestran una extrema debilidad
institucional para encararlas.
As, nuevas preocupaciones surgieron en el marco de las transiciones a la

democracia en los pequeos estados de la regin. Por un lado, estas transiciones
coincidieron con la expansin de reas grises en la cartografa caribea, como en los
casos de Hait y Surinam (Mendelson 2005; Kruijt 2005), dificultndose incluso las
acciones internacionales para restablecer el orden institucional en esos pases31.
Concomitantemente, los intentos de transicin y consolidacin de las

democracias caribeas coincidieron con el auge y reordenamiento de la criminalidad
en la regin. Muchas de estas sociedades estn deviniendo cada vez mas
criminognicas (Harriott, 2002) dado que han visto incrementarse la violencia social
y delincuencial, cambios en los patrones de criminalidad y la conformacin de esta
en un reordenador del espacio social, regulador de los procesos de acumulacin y
articulador de las relaciones de poder entre la esfera legal e ilegal, publica y
privada32.
En tal sentido, el problema mas serio que confrontan actualmente los

gobiernos tiene que ver con los impactos que generan internamente el comercio y el
consumo de las drogas que se quedan en los pases, en la medida en que ambos
fenmenos promueven violencia, criminalidad, corrupcin y multiplicacin de
actores violentos al involucrar sectores econmicos y polticos en los mbitos
privados y burocrticos33. Sus efectos se manifiestan en diferentes mbitos: 1. En lo
econmico, por su potencial impacto en la disminucin de las inversiones y en el
turismo; la corrupcin y la consecuente perdida de capital humano y material; la
perdida de competitividad. 2. En el plano sociopoltico, por la violencia que se genera
a diferentes niveles y las respuestas antidemocrticas, desde la sociedad
31 Ral Bentez, La Cuenca del Caribe: Geopolticas Mutantes e Inestables. El Caso de la
Seguridad Hemisfrica y las Relaciones Mxico-Cuba (SF).

32 Anthony Harriott, Crime Trends in the Caribbean and Responses, UN Ofice on Drugs and
Crime, Jamaica, 12 de noviembre de 2002.

33 Por ejemplo, el sector de la justicia en muchos pases se encuentra en el banquillo de los
acusados por la alta presencia de casos de jueces corruptos involucrados con el narcotrfico que
emiten sentencias favorables a dealers y dones de la droga.
(vigilantsmo) y desde los gobiernos (mano dura, limpieza social)34. 3. Otros impactos
se observan tambin a nivel de las respuestas militarizantes que esta situacin genera,
incentivando el uso de los ejrcitos en condiciones donde se asume que las policas
no poseen la capacidad de respuesta adecuada.
Por ltimo, la cuestin del terrorismo tambin paso a ocupar un espacio

importante en las agendas caribeas. En una reunin convocada en Nassau, Bahamas
en octubre del 2001, los estados miembros de CARICOM hicieron pblica su condena
a los eventos terroristas perpetrados en territorio norteamericano apenas un mes
antes. Acordaron all definir una respuesta regional frente al nuevo escenario de
seguridad que se cerna sobre el hemisferio. Tres aos mas tarde, en enero del 2003,
Lancelot Selman, a la sazn chairman del Grupo de Trabajo Regional de CARICOM
sobre Crimen y Seguridad afirmaba El terrorismo en su forma actual afecta cada
pas en el mundo y Trinidad-Tobago no es una excepcin, sin embargo, no hay
evidencia que soporte clamor alguno de que existan operaciones terroristas en este
pas o en cualquier otra parte del Caribe35.
Pese al reconocimiento de que no existe un peligro inminente de

desarrollo de actividades terroristas hacia o desde la regin, los estados caribeos
han en efecto, asumido el discurso y las estrategias de abordaje de la lucha anti-
terrorista. Ambos se enmarcan en el amplio espectro de la seguridad definido
anteriormente, trasladando el tema del narcoterrorismo de la agenda estadounidense
a la caribea.
Esta recategorizacin ha permitido incluir las preocupaciones propias de

los pequeos estados en la agenda hemisfrica y tambin ha abierto una ventana de
oportunidades para los procesos de reformas institucionales de sus fuerzas de
seguridad. As, los pases de la regin han asumido el discurso anti-terrorista por
varias razones: En primer lugar, en la medida en que el concepto mismo de
terrorismo adquiere tambin un perfil multidimensional pasa a ser funcional a los
intereses caribeos. En segundo lugar, en trminos geopolticos revalida la presencia
de estos pequeos estados en el sistema interamericano y en la nueva
institucionalidad que surge en el contexto del actual orden internacional (buscando
ejercer su soft power). En tercer lugar, por presiones de los pases centrales a los
cuales los pequeos estados caribeos estn estrechamente vinculados. A este
34 La cuestin del narcotrfico constituye un fenmeno no tan nuevo en la regin, aunque si lo

es el patrn bajo el cual opera y los impactos que produce en sus sociedades. Para un
entendimiento mas amplio del fenmeno vase Jorge Domnguez y Andrs Serbin (Editores),
FromPiratestoDrugLords:ThePostColdWarCaribbeanSecurityEnvironment, State University of
New York Press, Albany, 1998, tambin en J. Rodrguez Beruff, Ibd., y Ivelaw L. Griffith,
Probing Security and Challenge in the Caribbean en I. L. Griffith, Ibd., p. 32.
35 Wendy Campbell, No Evidence of Terrorists in TT, NewsdayTT, enero de 2003, vese en
http://www.trinidadandtobagonews.com/forum/wbbbs_config.pl.
propsito, se han suscrito una serie de acuerdos en la ultima dcada por parte de las
entidades caribeas en el combate a la criminalidad organizada.
Sin embargo, la cuestin crtica aqu se refiere a las limitaciones de

efectividad que en ocasiones muestran las entidades estatales como racionalidad
colectiva en el contexto internacional, as como las deficiencias de sus respectivas
fuerzas y aparatos de seguridad. Colvin Bishop y Oral Khan 36 plantean que se
requiere una doctrina comprensiva, un cuerpo de principios y un marco legislativo
apropiado para regular e informar la estrategia en la persecucin de los
perpetradores, un objetivo que en si mismo ha probado ser extremadamente
complejo y difcil de operacionalizar en la lucha contra la criminalidad y las
amenazas transnacionales no tradicionales en la regin y que en el caso del
terrorismo nos presenta el inconveniente de manejarnos con una definicin
conceptual y descriptivamente elusiva.
De nuevo, esta reingeniera de la seguridad supone tambin que los

procesos de reforma y reconversin de las fuerzas de seguridad sean completados, a
fin de garantizar un liderazgo y una administracin adecuada. Por otro lado, es un
hecho que los pequeos estados caribeos confrontan serias limitaciones econmicas
y demandas sociales que compiten con los recursos que tuviesen que ser invertidos
en mantener un sistema de seguridad adecuado.
Asimismo, el carcter multidimensional que encierra cualquier estrategia

terrorista supone niveles sofisticados de articulacin de las estructuras burocrticas y
tecnocratitas estatales, privadas y del mbito publico que se encuentran aun en
proceso de formulacin. Un abordaje tal supone niveles de concertacin interno de
las fuerzas polticas y sociales en cuyo contexto se garanticen el respeto a los
derechos humanos y el estado de derecho, especialmente cuando se involucran las
fuerzas militares con las policiales, lo que constituye aun un desafi para muchos de
los gobiernos. Pero especialmente requiere un nivel de articulacin regional
funcional y efectivo que logre superar los intereses individuales (nacionales) en
funcin de los colectivos.
Pese a lo dicho, varias de las naciones caribeas han hecho suyo el

requisito de desarrollar legislaciones apropiadas. En la Republica Dominicana, una
propuesta de ley antiterrorista fue sometida para su conocimiento a la Cmara baja
del Congreso y espera ser sometida al Senado. Antigua y Barbuda, Grenada, San
Kitts y Nevis, Guyana y Grenada tambin han desarrollado legislaciones contra el
terrorismo. Como vimos anteriormente, los pases de CARICOM estn abocndose a
la definicin de este marco normativo. Muchos pases cumplen en mayor o menor
medida con las demandas de Estados Unidos respecto a las extradiciones de
36 Vase en I. L. Griffith, The Anti-terrrorism Capacity of Caribbean Security Forces, p. 392.

nacionales caribeos que han cometido crmenes considerados de alta ofensa a los
EE.UU.37.
CONTRAPUNTEANDOLASAGENDASREGIONALESYSUBREGIONALES
Ahora bien, gran parte de estas consideradas nuevas amenazas han

venido afectando al Caribe por dcadas. Lo que si resulta novedoso es su
concomitancia, su articulacin en el mbito espacial de la regin y la rapidez con que
mutan, complejizando y contestando las capacidades de respuestas provenientes
desde los mbitos estatales y societales.
Desde la perspectiva regional este prontuario de amenazas y

preocupaciones, ha conducido a muchos en la regin a mirar mas hacia adentro,
buscando desarrollar alternativas de integracin y seguridad cooperativa como las
que CARICOM esta promoviendo a travs de su Visin2020 , integrando planes de
desarrollo e innovacin tecnolgica, especialmente en las reas del desarrollo
estratgico como el sector energtico, turstico y medioambiental y articulando
diversos sectores productivos en la demanda de insumos.
Paulatinamente se ha ido formando una conciencia colectiva a nivel

subregional sobre la naturaleza intermstica dichos problemas, y por tanto sobre la
necesidad y ventajas de atenderlos de forma conjunta, como lo demuestran los
esfuerzos integracionistas en el mbito econmico y del libre comercio. El corolario
que se desprende de estas experiencias es la posibilidad de extrapolar esta visin
colectiva hacia el campo de la seguridad cooperativa y democrtica.
A su vez, desde los escenarios nacionales, cada uno de estos campos

asociados al nuevo contexto de la seguridad (narcotrfico, trafico de armas,
terrorismo, criminalidad, deportados, corrupcin) requieren ser abordados a partir
de las legislaciones que deben ser adoptadas, las polticas, que deben ser
implementadas, la colaboracin que debe articularse, la educacin y el entrenamiento
que viabilice la formacin de capital social y humano y las intervenciones
estratgicas. Entre estas intervenciones, las reformas institucionales adquieren la
mayor relevancia, especialmente las policiales, tanto en trminos estructurales,
relacionados a su profesionalizacin, eficiencia, modernizacin, transparencia y
modalidades de policiamiento, y su relacionamiento con la ciudadana (relaciones
policiales-ciudadana). Tambin son esenciales las reformas de los sistemas de
justicia en cuanto a su transparencia, controles externos y monitoreo desde la
sociedad civil, manejo de informacin, independencia, garantas del estado de
derecho, respeto a los derechos humanos. Igualmente fundamental es el
37 En los ltimos cinco aos la Repblica Dominicana ha extraditado hacia los EE.UU. cerca de
un centenar de nacionales involucrados en su mayora en casos de narcotrfico de alto perfil.

establecimiento de sistemas de monitoreo parlamentario de los presupuestos y

polticas en el mbito de la seguridad nacional, defensa y seguridad publica.
Por ende, el nivel interno es un componente primordial en la explicacin

de los rumbos que toman las polticas de seguridad, puesto que la complejidad de las
sociedades caribeas lleva a arreglos y situaciones distintas entre ellas, por lo que la
atencin a estas dinmicas internas resulta fundamental para explicarnos la posible
creacin de una agenda subregional de seguridad y un pleno compromiso de los
estados de atenderla de forma comunitaria.
Es en este nivel donde es fundamental poner atencin a las Reforma a los

Sistemas de Seguridad (Security Sector Reform SSR), puesto que este enfoque terico
y estratgico nos permite ver la evolucin de las agencias encargadas de aplicar el
orden y la legalidad, pero con la inclusin de otros actores de la sociedad civil, lo que
permitira aplicar una poltica de seguridad con una visin ms amplia, por lo que
representa una forma de aproximarse a la relacin entre las fuerzas de seguridad y la
sociedad, siendo en esa medida un buen sensor de la dinmica democrtica de los
pases.
LA SEGURIDAD DEMOCRTICA EN LOS ESCENARIOS NACIONALES Y

REGIONALES: POLTICAS Y REFORMAS INSTITUCIONALES Y
SECTORIALES
Como vimos anteriormente, la concordancia de las agendas subregionales

pone de manifiesto la necesidad expresa de las sociedades y el inters de los actores
estatales de definir y poner en prctica polticas nacionales y regionales de seguridad.
A nuestro juicio, estas deberan producirse bajo dos condiciones: Primeramente, ser
definidas y desarrollarse desde una perspectiva democrtica e integral. En segundo
lugar, tomar en cuenta la interaccin entre el contexto donde interactan los actores,
las dinmicas y los factores de inseguridad y las respuestas articuladas en los niveles
nacionales, regionales y hemisfricos.
Este ltimo aspecto lo hemos abordado a lo largo de este articulo,

especialmente en lo relativo a la cooperacin en seguridad. En lo que sigue
abordamos la cuestin de las reformas democrticas a la seguridad, a partir del
marco definido por el proyecto Creando Comunidad en las Amricas, para el diseo
de polticas de seguridad en los niveles nacionales. Creando Comunidad suscribe la
propuesta terica de la Reforma del Sector de la Seguridad y enfatizando en el
anlisis de la reforma de las fuerzas de seguridad de algunos pases de la regin,
segn es abordada con mas detalles en los captulos subsiguientes.
LAS REFORMAS EN EL SECTOR DE LA SEGURIDAD EN LOS ESCENARIOS

NACIONALES
Con respecto a la primera cuestin, hay decir que en los ltimos 10 aos
en Amrica Latina y el Caribe se ha avanzado en el desarrollo terico y en la
aplicacin de modelos de reforma de la seguridad. El marco terico que racionaliza el
modelo de Reforma del Sector de Seguridad (SSR por sus siglas en ingls impulsa la
transformacin de la administracin democrtica de la seguridad, maximizando el
control civil de las fuerzas armadas a travs de la definicin de polticas publicas de
defensa y seguridad transparentes y consensuadas a nivel de las sociedades. Como
ha sido sealado por especialistas (Tulchin, Diamint y Benitez 2006; Mendelson 2005),
este acercamiento ha demostrado ser funcional an y a propsito de Estados con
serias debilidades institucionales y con sistemas legales que desafan el Estado de
Derecho, fomentando el rendimiento de cuentas y la responsabilidad compartida de
los actores nacionales y regionales. De acuerdo con los autores, El desafo mayor de
la gobernabilidad del sector seguridad es desarrollar mecanismos de control civil y
una adecuada respuesta de los cuerpos de seguridad para lograr una convivencia
ciudadana armona en la que se respeten los derechos humanos y el gobierno
democrticamente electo38.
La propuesta estratgica del SSR presupone la transformacin de los

actores, sus roles, responsabilidades y acciones, para ser manejado en forma
consistente con las normas democrticas y los mejores principios del buen gobierno,
para que as contribuyan al buen funcionamiento del marco de la seguridad y
establece que las fuerzas de seguridad acten de manera preventiva al tiempo que
proveen seguridad a los ciudadanos y crean el entorno adecuado para el desarrollo
sostenible. El objetivo general de la reforma del sector de la seguridad es el contribuir
a un entorno seguro que sea favorable al desarrollo39.
De esta suerte, existe una concordancia entre las necesidades de

modernizacin del Estado y el logro de las prerrogativas democrticas en el mbito
de la seguridad, las cuales descansan en los procesos de ciudadanizacin y de control
civil ampliado de la seguridad (Bentez, 2004) 40 . Como lo destaca uno de sus
precursores, la comunidad internacional comienza a reconocer que son los
38 Joseph S. Tulchin, Ral Benitez Manaut y Rut Diamint (Editores), El Rompecabezas:

ConformandolaseguridadhemisfricaenelsigloXXI., Prometeo, Buenos Aires, 2006, p. 25.
39 Herbert Wulf, SecuritySectorReforminDevelopingCountriesandTransitionalCountries, Berghof
Research Center for Constructive Conflict Management, vase en http://www.berghof-

handbook.net.
40 Ral Bentez, LateoradelareformadelsectordefensayAmricaLatina, ponencia presentada al
seminario: Institucionalidad democrtica para la administracin de la defensa y la seguridad

ciudadana en el siglo XXI, Pontificia Universidad Catlica de Ecuador, Quito, 24-25 de
noviembre de 2004.
individuos y grupos sociales los que necesitan ser protegidos, mas que los Estados,
cuya disfuncionalidad es frecuentemente causa de inseguridad41.
La propuesta de RSS aboga por:

La separacin de los militares de los roles polticos
La separacin de las fuerzas armadas de las funciones no militares
La redefinicin de los roles de seguridad
El fortalecimiento de la funcin civil en el diseo de polticas de en seguridad
La re-profesionalizacin militar para que puedan interactuar de manera
constructiva y positiva con los actores civiles y cumplir de manera ms eficiente
sus funciones.
La reestructuracin y desmovilizacin de acuerdo a nuevos marcos polticos.
La construccin de espacios de confianza mutua y reduccin de conflictividad42
Es cierto que este acercamiento, indudablemente positivo y enriquecedor,

refuerza elconceptoampliadodelaseguridad que ha ido ganando terreno en dcadas
recientes, recuperando la dimensin multidimensional a la que nos referimos
anteriormente. Pero tambin permite reposicionar los elementos tradicionales en los
nuevos contextos de las amenazas, estableciendo las diferentes instancias estatales
responsables de formular polticas de seguridad y defensa en un marco de respeto al
estado de derecho y a los mecanismos de control civil correspondientes. Este rejuego
sin embargo no esta libre de riesgos, a los que ya han hecho referencia un extenso
grupo de especialistas, al advertir sobre las tendencias a securitizar mbitos no
tradicionalesdelaseguridad, conllevando en no pocos casos la readecuacin de roles y
misiones de las fuerzas armadas a cruzar la frontera de la seguridad interna e incluso
publica, asumiendo labores policiales, practica esta que por dems tiene antedecentes
histricos muy arraigados en el Caribe43. Por ello, es crucial educar y sensibilizar a la
sociedad civil, a la clase poltica, a los partidos, a los parlamentarios, a las
organizaciones ciudadanas en los asuntos de defensa y seguridad.
REFORMADELSECTORDELASEGURIDADENELCARIBE
Cuando se mira la experiencia agotada en el Caribe a la luz de los

parmetros sugeridos por el modelo de Reforma del Sector de la Seguridad, afloran
resultados mixtos.
41 Citado por Heiner Hnggi, Conceptualising Security Sector Reform and Reconstruction, en
A. Bryden y H. Hnggi, Reform and Reconstruction of the Security Sector, Yearbook 2, Geneva
Centre for Democratic Control of Armed Forces (DCAF), vase en
http://www.dcaf.ch/publications/kms/details.cfm?lng=en&id=18849&nav1=4.
42 Dick Baly, UnderstandingandSupportingSecuritySectorReform, DFID, SF, London, pp. 15-16.
43 Citado por H. Hnggi, Ibd.

En el caso de la RepblicaDominicana, hay que considerar primeramente

la naturaleza de sus fuerzas de seguridad. La nacin dominicana, con sus casi 9
millones de habitantes cuenta con unas fuerzas armadas relativamente voluminosas,
que oscila entre 35,000 y 40,000 hombres y mujeres uniformados activos, distribuidos
en tres fuerzas: la Fuerza Area, el Ejercito y la Marina de Guerra, bajo el comando
del Secretario de Estado de las Fuerzas Armadas44. La direccin de toda la fuerza es
delegada por el Presidente de la Republica en el Secretario de Estado de las Fuerzas
Armadas, por lo tanto, no existe aun un ministerio de defensa civil ni tampoco una
burocracia civil integrada a la estructura de planificacin de polticas, a excepcin del
Ejecutivo. Las decisiones son asumidas por un Estado Mayor General que sigue las
directrices del Ejecutivo y cuyas funciones estn consignadas en la Ley Orgnica de
las FF.AA. la cual tambin debe ser sujeto de revisin. En anos recientes se ha ido
adoptando la idea del Estado Mayor Conjunto que en cierta medida se acerca un
poco mas a la Asuncin de una estrategia, una planificacin y una doctrina militar
conjunta. Esto es en lo que concierne a la estructura del mando e interna. Con
respecto a los procesos de reformas estatales desplegados en los ltimos anos en el
pas, no es exagerado afirmar que el sector de la defensa ha sido uno de los mas
lentos en reformarse. Mas aun, en los escasos intentos de cambio que tuvieron lugar
en el pasado se dieron ms bien como auto reformas45.
Sin embargo, hay que destacar que en la ltima dcada dicho sector ha
sido sujeto de dinmicas de revisin y de apertura sin precedentes en su historia.
Desde finales de los 90 se produjeron amplias discusiones entre civiles y militares
sobre la cuestin de las misiones, roles y funciones de las FF.AA. Esa iniciativa que
duro un par de anos dio como resultado la elaboracin del Libro Blanco de la
Defensa, el cual si bien aun no ha sido hecho publico, ha servido de base para
discusiones posteriores sobre el diseo de la poltica nacional de defensa y seguridad.
Sin embargo, una de las falencias que enfrenta el sector reside

precisamente en la ausencia de una poltica explicita y consensuada de defensa y
seguridad que a su vez este respaldada por su correspondiente ley de Seguridad y
Defensa. Como ha sucedido en el resto de Amrica Latina, esta poltica de defensa no
puede ser definida o protagonizada por los actores militares, sino que debe ser el
producto de la participacin de actores civiles y estatales en lnea de asumir
responsabilidades compartidas en el diseo, seguimiento e implementacin de las
decisiones que surjan. Recientemente, en el marco de un debate nacional que tuvo
44 A inicios del 2004, el recin elegido presidente Leonel Fernndez Reyna realiz una reduccin
importante especialmente a los altos niveles de la jerarqua castrense, poniendo en retiro cerca
de 100 generales a principio de su mandato en el 2004.
45 En este sentido se diferencia un tanto de la experiencia agotada en Centroamrica, donde, sin
negar el peso fundamental que tuvieron los factores internos, un papel igualmente importante
lo jugo el marco de los acuerdos de paz que caracterizaron la transicin militar a las
democracias en esa zona del hemisferio.
lugar sobre la reforma constitucional, se ha abordado la cuestin de este vaco y la

necesidad de acometerlo.
Un paso importante en esta direccin ha sido la reciente disposicin de la

presidencia de la Repblica al emitir el decreto 189-07, el cual establece la Directiva
de Seguridad y Defensa, con el fin de garantizar la defensa y seguridad de los
ciudadanos de la Republica Dominicana y promover la paz, la seguridad y la
estabilidad internacional, un reto es desarrollar un nuevo modelo de
institucionalizacin y profesionalizacin que este acorde con las necesidades de la
nacin dominicana y que responda tambin a las necesidades tecnolgicas y
orgnicas de las propias fuerzas. Entre estas necesidades se establece el desarrollo de
una doctrina de accin conjunta, el establecimiento de sistemas mas integrados de
inteligencia, el desarrollo de mecanismos de coordinacin inter-institucionales en las
reas donde las Fuerzas Armadas estaran en condiciones de colaborar,
especialmente en situaciones de emergencia y crisis nacionales y en la articulacin de
dichas fuerzas a las iniciativas de cooperacin militar internacional, de diplomacia
militar y de desarrollo y fomento de la confianza mutua entre los Estados de la
regin y el hemisferio.
En trminos doctrinarios, tanto la Estrategia como la poltica de Seguridad

y Defensa Nacional deben partir de establecer la distincin entre Seguridad Nacional,
Defensa y Seguridad interna (ciudadana), estableciendo al mismo tiempo sus
conexiones46. En el caso dominicano, la definicin por parte de la sociedad civil,
especialmente de la clase poltica, tanto de los roles como de las misiones que les toca
asumir a las Fuerzas Armadas dominicanas enfrenta retos importantes, en la medida
en que histricamente dichas fuerzas se han orientado primordialmente a garantizar
el control territorial y la seguridad interna (Bobea, 2002; Harriott 2001), un rasgo
tambin comn a los dems pases del Caribe que poseen fuerzas armadas, con la
excepcin de Cuba, como veremos en el bien documentado anlisis que nos presenta
Hal Klepak en este volumen 47 . El carcter constabulario de las fuerzas armadas
46La doctrina asumida por el ejrcito desde su formacin y puesta en prctica durante los
lgidos aos de lucha anticomunista era una proyeccin de la doctrina estadounidense de
seguridad nacional y la lucha contrainsurgente, de la cual an se conservan rasgos
fundamentales heredados de cuerpos especializados como los mal afamados cascos negros y
de los entrenamientos en contrainsurgencia urbana.
47 En la regin pocos pases poseen fuerzas de defensa, entre los que cuentan principalmente
Cuba, Repblica Dominicana, Barbados (sede del RSS) y Jamaica. Esta ltima posee unas
fuerzas armadas (JDF) que oscila entre 1,500 y 4,000 efectivos, consumiendo entre un 19 y 30%
de los recursos destinados a la seguridad y la administracin de la justicia (Harriott, Mimeo,
2001). El resto descansa en la seguridad transferida por los pases centrales con los cuales tienen
relaciones de interdependencia. Por su parte, Jamaica, que constituye quizs la tercera nacin
con unas fuerzas armadas con cierta presencia, la JDF oscila entre 1,500 y 4,000 efectivos,
consumiendo entre un 19 y 30% de los recursos destinados a la seguridad y la administracin
de la justicia (Harriott, Mimeo, 2001).
caribeas ha ido de la mano con la Asuncin de roles en la seguridad interna,

confirindole a los aparatos castrenses a travs de sus leyes orgnicas funciones de
manejo y control de la seguridad publica.
Las Fuerzas Armadas Dominicanas ciertamente han transitado por ajustes

importantes, especialmente si se toma en cuenta la perdida gradual del
protagonismo que tuvieron en las transiciones polticas en el pasado (Lozano, 2002)48.
Actualmente reflejan su adhesin a los valores democrticos y han incorporado una
perspectiva de respeto a los derechos humanos en sus procesos formativos. Esta es
un rea sin embargo que necesita ser fortalecida y profundizada, especialmente por
el peso de una tradicin autoritaria que aun determina la cultura poltica y social
dominicana que alejo a los ciudadanos del abordaje de los temas de seguridad y en
cuyo contexto los militares pasaron a ser un instrumento funcional. La preservacin
del Estado de derecho, el respeto a los derechos humanos, la sujecin al poder civil
ampliado son elementos condicionantes al proceso de reforma y modernizacin de
las fuerzas armadas y del sector de la seguridad en la Repblica Dominicana.
En el mbito ms amplio de la seguridad en Repblica Dominicana, las

ms recientes reformas se han producido en el sector policial y judicial. En el ano
2004, en su ascenso al poder por segunda vez, el presidente Leonel Fernndez encaro
el hecho de que la inseguridad era percibida por los dominicanos como uno de los
tres primeros problemas que el nuevo gobierno deba resolver.
La tasa de muertes violentas haba subido de 12.49 muertes por cada

100.000 habitantes en el 2001, a 18.73 en el 2003 y 25.25 en el 2004. Esta situacin
conllev el diseo y la puesta en marcha del Plan de Seguridad Democrtica (PSD),
una estrategia anticrimen definida a partir de la premisa de que el Estado debe
garantizar los derechos ciudadanos mientras provee seguridad y servicios bsicos
(Gamarra, Newlink, 2004). El PSD se convirti en la poltica pblica de seguridad
ciudadana de su gobierno. Siendo esta la primera iniciativa de este tipo que se
implementaba en el pas desde la creacin de la polica nacional en los anos 30s, el
PSD se encara el desafo de institucionalizarse como poltica estatal de seguridad
ciudadana. Los principales retos que encaro el referido plan fueron:
Modernizar una fuerza de polica que haba desarrollado planes de reforma pero
no haba logrado implementarlos.
Erradicar la corrupcin de las instituciones de seguridad del Estado.
Revertir las estadsticas criminales que estaban empezando a parecerse a pases
con problemas de criminalidad serios como los de Centroamrica.
Lilian Bobea, Soldados y Ciudadanos en el Caribe, Repblica Dominicana, FLACSO, Santo

48
Domingo, 2002.
Combatir la violencia vinculada con las pandillas que estaba surgiendo en

algunos barrios del pas.
Combatir el microtrfico de drogas que poco a poco se haba convertido en un
generador de delincuencia y criminalidad en el pas.
En funcin de ello, los principales objetivos del PSD apuntan a:
Respetar y hacer respetar los derechos de los ciudadanos

Modernizar los organismos de seguridad del Estado
Ser el motor de la accin integral del Estado.
Brindar proteccin a los ciudadanos afrontando los problemas de criminalidad y
violencia existentes en el pas a travs de las agencias de seguridad.
Incorporar polticas integrales y sectoriales para generar el bienestarsocial.
Garantizar que exista una presencia efectiva del Estado a travs de la dotacin
de los servicios en sus mltiples dimensiones.
Consolidar los derechos civiles, sociales y econmicos de los ciudadanos.
Garantizar la seguridad pblica para que los ciudadanos puedan ejercer estos
derechos y desplazarse con libertad.
Movilizar la accin del Estado a travs de la participacin de la sociedad civil.
Transformar a la Polica Nacional, para respetar y hacer respetar los derechos de
cada uno de los ciudadanos.
En su segundo ano de ejecucin, el PSD ha arrojado impactos en la

reduccin de las tasas de homicidios y en delitos menores, aunque la violencia y la
criminalidad en general han pasado a formar parte del encuadre urbano,
especialmente como consecuencia del auge del microtrfico y el consumo de drogas
en todo el territorio, especialmente en las ciudades principales y en los barrios mas
empobrecidos de estas. Un resultado importante del PSD relacionado con el tema
que nos ocupa ha sido el fortalecimiento de la Secretaria de Interior y Polica, como la
instancia encargada de definir las polticas de seguridad publica y monitorear su
implementacin. La reforma del cuerpo policial por otro lado, pese a haberse iniciado
con el arranque del Plan ha registrado un desarrollo mas lento. Las arraigadas
prcticas represivas que perduran en sectores importantes de la institucin policial
contina siendo un reto a superar.
En lo concerniente a la reforma judicial, el Ministerio pblico ha sido una

de las instancias que ms cambios ha protagonizado en los ltimos anos. En el 2004,
en el marco del Plan de Seguridad Democrtica se diseo un Plan de poltica criminal
con una serie de componentes que venan a cubrir vacos importantes en el sistema
judicial, entre ellos: 1) la creacin del Instituto Nacional de Ciencias Forenses; 2) la
creacin de la Direccin Nacional de Atencin a Vctimas; 3) la implantacin del
Nuevo Modelo Penitenciario; 4) La implementacin de sistemas de solucin
alternativa de conflictos; 5) El establecimiento de un Sistema de Investigacin

Criminal.
A tal efecto, se han creado instancias como las fiscalas barriales y los
centros de atencin a victimas que han contribuido a democratizar el uso de los
servicios y a generar cambios hacia un sistema ms justo de atencin a las garantas
civiles y preservacin de los derechos humanos. Sin embargo, dentro de este espectro
de la seguridad humana, es el sistema penitenciario es, junto al policial, el sector que
demanda reformas mas radicales. En el 2006 la poblacin carcelaria totalizaba 12,726
reclusos, mientras que la capacidad carcelaria del pas, medida por el nmero de
camas por recluso, es de tan solo de 8,561, arrojando un dficit de 3,16449. En parte
ello tiene que ver con el congestionamiento en el proceso judicial, dado que aun la
cifra de reclusos no condenados asciende a El 57.3%50. Actualmente la Procuradura
General de la Repblica implementa un nuevo modelo penitenciario que incluye la
construccin y remodelacin de nuevas crceles, un nuevo esquema de gestin
penitenciaria, y la capacitacin y entrenamiento de personal penitenciario que se
har cargo de la administracin de las crceles.
Respecto al marco regulatorio, a inicios del 2004 se finaliz y se instaur el

nuevo cdigo procesal penal, un instrumento esencialmente garantista,
producindose un cambio importante del sistema inquisitorio al acusatorio. Con el
nuevo cdigo se establecieron los parmetros para los arrestos domiciliarios y se
sustituyo el sistema de redadas o arrestos masivos que utilizaba la Polica
especialmente en los barrios populosos. La implementacin del nuevo Cdigo genero
severas criticas desde algunos sectores de la poblacin por considerarlo benigno con
los criminales. En la actualidad el mismo esta siendo revisado en algunos de sus
componentes. Sin embargo, en general es considerado un avance en el desarrollo
democrtico del sistema de seguridad nacional.
Todo lo expuesto respecto a las reformas del sector de la seguridad en

Republica Dominica pone en evidencia un dilema en ciernes, la necesidad de atender
las improntas de una sociedad que cuyas preocupaciones de seguridad han
cambiado abruptamente, con nuevas modalidades de criminalidad, conflictividad y
violencia mientras sus instrumentos e instituciones apenas han ido avanzando a un
paso mas lento.
En sntesis, los cambios producidos en el mbito de la seguridad han sido

sin duda relevantes y en muchos aspectos sin precedentes, pero el panorama actual
pone el nfasis en la necesidad de implementar una reforma comprensiva del sistema
49 Prison Brief for Dominican Republic, International Centre for Prison Studies, Kings College,
2006.
50 Ibd.
de seguridad en su conjunto, de las polticas de defensa, de la estructura militar, y las

policiales, que abarcando a las fuerzas de seguridad como un todo, establezca la
necesaria distincin entre ellas y la correspondiente readecuacin de la distribucin
de recursos nacionales para el manejo racional, eficiente y efectivo de dichas fuerzas.
En la misma tesitura, Jamaica es otro de los pases que se ha visto abocado

a realizar reformas estructurales de sus fuerzas de seguridad para adaptarse a sus
nuevas realidades contextuales. Existe una especializada y bien documentada
bibliografa sobre el tema de la seguridad y la reforma de las fuerzas de seguridad en
Jamaica51. Entre los aspectos ms relevantes y en cierta medida compartidos con
otros pases caribeos es el haber sido dichas fuerzas una herencia del pasado
colonial, lo que determino de manera fundamental su estructura, doctrina, ethos y en
cierta medida sus misiones y funciones, tipificando el carcter hbrido que cumplen
en el mbito de la seguridad interna, especialmente la seguridad publica ciudadana.
Tanto la Jamaican Defense Force (JDF) como la Jamaican Constabulary Force (JCF).
Ambas, la primera, con un volumen que escila entre 1,500 y 4,000 efectivos
y la segunda con unos 7,000 policas (Harriott, 2000), se orientan fundamentalmente a
enfrentar las amenazas provenientes de la criminalidad organizada en el territorio
jamaiquino y las que surgen en su entorno fronterizo martimo as como las
asociadas al incremento de la violencia social y criminal, resituando as su papel de
contenedor de la protesta y de los movimientos sociales enfrentados al Estado aun
desde los tiempos de la independencia del pas.
Este traslape de funciones ha sido interpelado por especialistas y

estudiosos jamaiquinos por su tendencia a criminalizar y/o securitizar reas
tradicionalmente consideradas no militares, especialmente relacionadas al impacto
de los modelos de desarrollo econmico y social y los procesos de urbanizacin
excluyente que han tenido lugar desde mediados del siglo pasado (Harriott, 2001;
Stone, 1985).
En contraste con este traslape de funciones policiales, la poltica nacional

de seguridad le asigno al JDF una peculiar funcin conferida en el contexto de la
defensa nacional en virtud de su condicin de colonia en los aos pre-
51 Algunos de los trabajos mas acuciosos son los de Anthony Harriott, Effectiveness, Efficiency
and the Reconfiguration of the Jamaican Security Forces, presentado en REDES 2001, 22-25 de
mayo de 2001, y Anthony Harriott, Police and Crime Control in Jamaica: Problems of Reforming
ExColonialConstabularies,The University of the West Indies Press, Jamaica, 2000; Colvin Bishop
y Oral Khan, The Antiterrorism Capacity of Caribbean Security Forces y Ramesh Deosaran,
A Portrait of Crime in the Caribbean: Realities and Challenges en I. L. Griffith (Editor),
Caribbean Security in the Age of Terror, Ian Randle Publishers, Kingston, Jamaica and London,
2004; E. Zacca, Judicial Reform in Jamaica, en Malcom Rowat, Waleed Malik y Mari Dakolias
(Editores), JudicialReforminLatinAmericaandtheCaribbean,Banco Mundial, Washington DC.
independentistas. La doctrina militar estableci el rol de detonante a la JDF en caso

de una amenaza de invasin externa, salvaguardando el arribo de los refuerzos
desplegados desde Gran Bretaa y las fuerzas aliadas, lo que constitua una admisin
de la improbabilidad de que las fuerzas de seguridad jamaiquinas pudiesen proveer
una defensa creble de su territorio nacional (Harriott, 2001).
A juicio de varios especialistas, es esta realidad, de una amenaza que en el

mbito de la defensa no puede ser asumida por el tipo de fuerzas y recursos
existentes, coexistiendo con una creciente necesidad de contar con unas fuerzas de
control publico eficaces y bien equipadas lo que ha motivado a considerar la
necesidad de reconfigurar el sistema en su conjunto.
En Jamaica, al igual que en la Repblica Dominicana, se han ensayado

modelos de patrullaje conjunto policial-militar, con resultados no siempre
satisfactorios (Bobea, 2004; Harriott, 2001; Deosaran, 2004)52. Con frecuencia estas
iniciativas crean ms ambigedad y encarecen el despliegue de la seguridad al
utilizar recursos extremadamente calificados para una funcin que en verdad
demanda otro tipo de habilidades y capacidades. Con mayor frecuencia aun, ha
inhibido procesos de cambio e inversin en reas que como la policial demandan
urgente transformacin y apoyo para acometer el auge de la criminalidad y el
desorden social.
En todos los casos en la regin donde se esta planteando este proceso de

reconfiguracin o reingeniera de las fuerzas de seguridad, los parmetros apuntan
hacia el establecimiento de un marco democrtico de la seguridad, que coloque como
sujeto principal al ciudadano, que tienda a fortalecer el Estado de Derecho y los
derechos humanos en el despliegue eficiente y eficaz del servicio, que este basado en
el principio de rendimiento de cuentas y transparencia y en la distincin clara de
funciones a favor de una mayor profesionalizacin.
En trminos generales, los procesos de reforma de la seguridad en el

Caribe no se escapan a las Fuerzas Armadas Revolucionarias cubanas, sometidas
desde la dcada pasada a considerables recortes presupuestales y de efectivos, como
da cuenta Hal Klepak en su slido estudio53. En la perspectiva cubana la Reforma del
Sector de la Seguridad, nos aclara Klepak, significa determinar como cubrir los
roles tradicionales de defensa y disuasin mientras se asumen nuevas misiones, sin
afectar la composicin de las fuerzas. El autor ofrece una cuidadosa descripcin de
52 Lilian Bobea, SoldadosyCiudadanosenelCaribe,FLACSO, y vase tambin Anthony Harriot y

Rarmesh Deosaran, A portrait of Crime in the Caribbean: Realities and challenges en I. L.
Griffith, Caribbean security in the age of terror, challenge and change, Ian Randle Publishers,
Kingston, Jamaica y Miami, 2004.
53 Hal Klepak, Cubas Military 19902005, Revolutionary Soldiers During ConterRevolutionary
Times, Palgrave McMillan, New York, 2005. Tambin en L. Bobea, Ibd.

los organismos responsables de la seguridad: el Servicio de Seguridad del Estado, el

Ministerio del Interior y la Polica Nacional Revolucionaria, las cuales finalmente
responden de una forma u otra al alto mando de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias (FAR).
Tambin da cuenta de la adaptabilidad y profesionalidad de las FAR

como resultado de la crisis de los 90s, y la expansin de su radio de influencia hacia
la esfera econmica, diferencindose sin embargo del resto de la experiencia
latinoamericana por el hecho de que la aplicacin de la ley es efectiva a todos los
niveles, como se ha demostrado en casos de corrupcin. Similarmente, Klepak
destaca el papel central jugado por las agencias de seguridad en el mantenimiento
del rgimen cubano durante los ltimos 15 aos. A juicio nuestro, si se mira
comparativamente con el resto del Caribe, la inteligencia cubana ha sido ms crucial
al proceso de institucionalizacin y corporatizacin que en cualquier otra experiencia
en la regin.
Las experiencias de reformas de las fuerzas de seguridad en los territorios

del Caribe donde predominan los intereses europeos son poco conocidas, a excepcin
nuevamente de los considerables aportes realizados por estudiosos como Dirk Kruijt
y Hal Klepak entre otros. Estas experiencias nos hablan mas de la supeditacin casi
absoluta de estas ex colonias y/o territorios de ultramar a sus metrpolis, en lo que
respecta a sus polticas exteriores y de defensa, llegando a constituir para el caso de
estas ltimas parte de las responsabilidades geopolticas especialmente frente a las
consideradas amenazas transnacionales emergentes de carcter criminal.
Nuevamente, no siendo el Caribe un rea geogrfica de vital inters para Europa,
constituye un catalizador para el impulso de iniciativas de cooperacin regional y de
colaboracin con los Estados Unidos.
Finalmente, la experiencia haitiana y la de Surinam nos muestran ejemplos

sui generis de escenarios donde las reformas han sido tan consistentemente relegadas
o tardas que para llegar a ser funcionales demandan replantear todos los trminos y
arreglos institucionales sobre nuevas bases. El caso de Hait cabe dentro de esta
categora, siendo que la crisis institucional resulto ser tan extrema que implico la
disolucin de las Fuerzas Armadas Haitianas (FADH) y su sustitucin por la Polica
Nacional Haitiana bajo el mandato del presidente Jean Bertrand Aristide en 1994,
cuando estas pasaron a convertirse en el pilar de la seguridad estatal (Mendelson
2005; Valds 2005)54. Los policas fueron entrenados por los Estados Unidos y por un
corto periodo fueron un cuerpo relativamente eficiente, pero sin articulaciones con el
aparato judicial. Sin embargo, la Polica Nacional Haitiana fue paulatinamente
rebasada por la realidad local, tambin fue politizada y cooptada por practicas
54Juan Gabriel Valds, Uso de la Fuerza, Elecciones y desafios de la MINUSTAH en Revista

FuerzasArmadasySociedad, Ao 19, N 1, enero/ junio de 2005.
corruptas, socavando el emergente proceso de profesionalizacin y modernizacin y

culminando con la perdida de credibilidad por parte de la ciudadana. Todo ello
ocurri en un contexto desafiantemente catico de enfrentamiento de poderes por
parte de diversos grupos armados, delincuenciales y paramilitares. De esta
experiencia se colige la leccin sobre la necesidad de reformas integrales de la
seguridad. La presencia de la Misin de Estabilizacin tuvo el efecto colateral de
incorporar con xito a policas internacionales armados y con capacidad de arrestar,
cumpliendo funciones que los militares por su naturaleza no estn preparados para
atender; adems de la necesidad de vincular el desarrollo con la seguridad, ya que
por muy eficientes que fueran las estructuras policiales, el desgaste socio-econmico
era tan alto que llev al fracaso las operaciones post conflicto.
De acuerdo con Mendelson (2005), la descomposicin de la situacin social

haitiana, en cierta medida fue el corolario de aplicar reformas limitadas en el mbito
de la seguridad, es decir, sin un previo pacto poltico, donde los distintos intereses
nacionales coincidan en establecer y respetar acuerdos mnimos que permitan la
viabilidad social del pas. Sumado a ello, persiste la necesidad de que la intervencin
externa sirva para promover reformas que se mantengan durante un largo plazo, lo
cual requiere de un compromiso internacional de envergadura.
Igualmente relevante a esta visin sistmica de la seguridad y la defensa

en el Caribe es el caso de Surinam, sobre el cual ha escrito ampliamente Dirk Krujit
para referirse al potencial desestabilizador a que conlleva la desarticulacin de las
instancias estatales cuando esta se combina con inestabilidad poltica y debilidad
institucional, una formula sin lugar a dudas propicia para generar vacos de
gobierno o estados parcialmente fallidos en palabras de Kruijt. Esta condicin
tipifica la erosin de la legitimidad del estado, la disrupcin violenta del orden
poltico, el colapso de instituciones esenciales, la ausencia o ineficacia de las
instituciones locales del orden y la justicia. En otras palabras, encarna la incapacidad
del estado de ejercer el monopolio legtimo de la violencia dentro del territorio, aun
en contextos presumiblemente democrticos. A juicio de Kruijt, este vaco termina
siendo asumido por una serie de actores no-estatales, bandas, maras, grupos
paramilitares, fuerzas de seguridad privada, cuando no por guerrillas o paramilitares.
En el caso de Surinam, como en el de Haiti, de estados bajo condicin de semi
fallidos, la dependencia en estructuras de seguridad externas constituye muchas
veces un salvoconducto para evitar que lleguen a producirse catstrofes sociales y
humanitarias insalvables.
LASIMPRONTASDEUNNUEVOREGIONALISMO
Al inicio de este artculo sealamos como uno de los indicadores de la

transicin por la que atravesaba la regin, el proceso dinmico de creacin y
recreacin de sus instituciones de integracin relacionadas a la seguridad regional,
as como la emergencia de nuevos actores y agencias de cooperacin. Este proceso

podra leerse como un emergente regionalismo de nuevo tipo que desde hace unos
aos viene encarando improntas relacionadas a la seguridad.
Sin embargo, no menos cierto es que este incipiente regionalismo enfrenta

aun muchas limitantes: Por un lado, la cuestin del tamao coloca a los pequeos
estados en una situacin mas bien de subordinacin que de reciprocidad en las
negociaciones con poderes medianos e intermedios. Por otro lado, dentro de la
regin an persiste la falta de integracin poltica para los temas cruciales de la
seguridad, especialmente de cara a la profusin de acuerdos que esperan ser
implementados. An predomina el temor por la prdida de la soberana y las
correspondientes suspicacias dentro del propio liderazgo caribeo.
Pese a ello, existe la urgencia de avanzar en los espacios ganados como la

Reunin de Alto Nivel sobre las Preocupaciones Especiales de Seguridad de los
Pequeos Estados Insulares, ante lo cual estas entidades estn compelidas a
operacionalizar el concepto ampliado y multidimensional de la seguridad.
Encarar parte del desafo externo, implica superar el esquema tradicional

de relaciones interestatales que descansa en uno o dos actores estatales
extrarregionales primordiales, Europa y Los Estados Unidos para dar cabida a un
proceso ms dinmico y sinergtico de interaccin con otros actores emergentes
dentro y fuera de la regin.
En segundo lugar, pese a la existencia de una compleja arquitectura

institucional a nivel subregional, dinamizada preponderantemente por los territorios
insulares del Caribe Oriental,al da de hoy se evidencia la necesidad de reconfigurar
el rol, la constitucin y las capacidades de las instancias regionales tradicionales para
que salgan del marasmo en que se encuentran y puedan catapultar un regionalismo
ms dinmico, redimensionado en funcin de las reglas del juego actual en la esfera
de las negociaciones comerciales y de los escenarios de cooperacin en seguridad.
En los niveles nacionales, el mayor desafo que enfrentan los gobiernos de

la regin es el establecer y consolidar sistemas democrticos de seguridad. Dichos
sistemas deben descansar en polticas pblicas de defensa y seguridad, en
mecanismos constitucionales que ofrezcan los marcos legales para las necesarias
reformas y mecanismos institucionales ajustados a las necesidades, los recursos y las
normativas que imponen dichos sistemas democrticos. En esta arena se observan
avances importantes y ms desafios. En el Caribe, pases como la Republica
Dominicana han logrado empujar la modernizacin y democratizacin de la justicia,
han iniciado procesos de reforma policial y delineada polticas de seguridad pblica.
Sin embargo, la corrupcin en estas esferas constituye una de las principales
retrancas, especialmente con la creciente presencia de redes y circuitos de
criminalidad organizada con vastos recursos econmicos para comprar jueces y altos
oficiales.
El otro aspecto crucial en el marco de las reformas en muchos de los pases

de la regin, como Hait, Jamaica, Repblica Dominicana, entre otros, se refiere a la
cuestin de los derechos humanos, siendo que su cuerpos policiales todava adolecen
de una arraigada cultura y prcticas represivas, abusivas y letales.
En el sector de la Defensa, algunos ejrcitos como el dominicano y el

jamaiquino tambin estn inmersos en procesos de reestructuracin de sus fuerzas y
pese a no ser una cuestin la subordinacin militar al poder poltico, todava el
control civil es dbil en la medida en que la participacin del congreso en los temas
de seguridad y defensa es prrica. Asimismo, la transparencia presupuestal en este
mbito debe ser ampliada, los debates sobre polticas de seguridad con poca
frecuencia involucran a otros actores no militares. Ciertamente, en el caso
dominicano, en los ltimos aos la discusin de los temas de seguridad y defensa ha
sido ms pblica, incorporando actores provenientes de la sociedad civil, los partidos
polticos y el propio congreso, algo impensado una dcada atrs. Sin embargo,
todava no existe un ministerio de defensa ni tampoco una burocracia civil que lo
respalde. Aun las decisiones en materia presupuestal y de polticas siguen
descansando en el Ejecutivo y el secretario de las FF.AA. cuyo titular, como lo
establece la propia ley orgnica de la institucin, es un militar activo.
A lo largo de la regin, la mayora de sus ejrcitos se han visto compelidos

a reestructurarse, sea por razones de sostenibilidad econmica o sea por cambios en
el panorama geopoltico. Muchos de esos cambios imponen retos no encarados
anteriormente, relacionados ms a la cuestin de la profesionalizacin y de la
flexibilidad requerida en trminos de la capacidad de ajustarse a los nuevos
escenarios de conflicto y sobre todo en contextos democrticos, pero sobre todo
relacionados a la transparencia y monitoreo de la seguridad y la defensa. De esta
suerte, muchos pases ya han implementado los Libros Blancos de la defensa a travs
de los cuales se proyectan de manera pblica las polticas de seguridad y defensa.
Tambin la mayora de los pases, con muy pocas excepciones (siendo una de ellas
Republica Dominicana) poseen ministerios de defensa encabezados por civiles. El
control parlamentario ha ido consolidndose cada vez ms y en los pases del Caribe
aunque todava este rol es asumido con superficialidad, al menos existen comisiones
de defensa y seguridad. Los presupuestos de defensa en Latinoamrica han sido
sujeto de escrutinio a travs de procesos que buscan transparentizar el gasto militar.
En muchos pases, incluso los que han vivido recientemente crisis polticas, los
militares se han mantenido al margen de protagonizar el control y la vuelta al orden.
Por otro lado, todava se observan asimetras respecto a estos desarrollos segn
regiones. En el Caribe, muchos de estos procesos estn an en una etapa muy
incipiente, aunque un paso positivo es que la mayora de los pases que tienen
ejrcitos se encuentran ahora en el proceso de redefinir sus polticas, leyes y de

reformar sus estructuras, como sucede en el caso de las FF.AA. dominicanas. En el
caso de Hait, por ejemplo ha sido sumamente difcil an en el contexto de la misin
de estabilizacin, el estructurar una fuerza de seguridad capaz y creble, amen de
legitimada en su relacin con la ciudadana. Este es un desafo que tendra que ser
encarado tambin por la comunidad caribea.
Finalmente, una interrogante abierta es el papel y la configuracin que

irn asumiendo estas fuerzas de seguridad en la medida que avancen los procesos de
consolidacin democrtica en el Caribe, especialmente de cara a la creciente
tendencia de los gobiernos a incorporar a las fuerzas armadas en misiones policiales.
En otras palabras, el dilema que encaran estos Estados es como Irn a vestir estos
ejrcitos el nuevo traje de la modernizacin y la profesionalizacin mientras todava
juegan un rol tradicional de control de lo que consideran amenazas internas.
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III.Relacionescvicomilitares
ycontrolcivildelaDefensa

Controlcivilsobrelosmilitares.Argentina,
BrasilyChileenperspectivacomparada

ErnestoLpez
UniversidaddeQuilmes
INTENCINCOMPARATIVAYENCUADREGENERAL
El propsito de lo que sigue es examinar la cuestin del control civil sobre

las fuerzas armadas en el proceso de construccin republicana que atraviesan tres
pases sudamericanos: Argentina, Brasil y Chile1.
Como es sabido, la redefinicin de las relaciones entre civiles y militares

en el sentido de alcanzar alguna forma de subordinacin de las instituciones
militares a los poderes polticos civiles, es uno de los temas centrales de los procesos
de democratizacin.
1 Lo que sigue es una revisin, ampliacin y actualizacin de mi artculo A construao do
controle civil: Argentina, Brasil y Chile, publicado en Hctor L. Saint-Pierre y Suzeley K.

Mathias, Entrevotosebotas.Asforasarmadasnolabirintolatinoamericanodonovomilenio, UNESP,
Franca, 2001. Una versin preliminar del mismo fue presentada en el Congreso de la Latin
American Studies Association (LASA) realizada en Miami entre el 16 y el 18 de marzo de 2000.
Las transiciones 2 hacia la democracia desde regmenes autoritarios y/o

dictatoriales significan la puesta en marcha de procesos capaces de generar el
abandono, por parte de los militares, de sus posiciones de supremaca y gobierno
para favorecer, por el contrario, la instalacin de gobiernos civiles. Las
consolidaciones, por su parte, aluden al momento en que se materializa la sustitucin
de un gobierno autoritario y/o dictatorial (esto en las condiciones latinoamericanas
quiere decir "gobierno militar") por uno democrtico (lo que, bajo las mismas
condiciones anteriores, quiere decir "gobierno civil"). Es recomendable, empero, no
perder de vista que el uso del vocablo "consolidacin" elevado a la condicin de
concepto implica el reconocimiento de que lo democrtico no es, a partir de dicha
sustitucin, algo automtico, dado de entrada y para siempre, sino que tiene que ser
construido y/o afirmado a lo largo del tiempo. Y que las relaciones polticas de civiles
y militares, en el perodo de la consolidacin, admite tanto avances como retrocesos.
En cualquier caso, sin embargo, una subordinacin en algn grado de las

instituciones militares a los poderes cvico-polticos es necesaria para que se
efectivice un rgimen democrtico. De donde se desprende que la problemtica del
control civil 3 sobre las Fuerzas Armadas es una condicin necesaria aunque no
suficiente, de la consolidacin democrtica.
Este tipo de control es indispensable para administrar y desarrollar un

sistema de defensa acorde con un orden republicano que se precie de tal, en
cualquier pas. En las experiencias histricas latinoamericanas recientes, la
construccin de dicho control se vincula a la superacin de la autonoma militar.
Dicho con mayor rigor todava, no se conoce ningn caso latinoamericano reciente de
transicin desde una dictadura a un restablecimiento democrtico en el que el dilema
control civil vs. autonoma castrense no se haya planteado de un modo u otro. Como
es sabido, luego de la entrega del poder por parte de los militares y de la reaparicin
de gobiernos civiles, aquellos intentan conservar prerrogativas, como en su
momento las denomin Alfred Stepan4 o mrgenes de autonoma, como ha sido
evidente y sigue sindolo en algunos casos, con el objeto de sustraerse al
2 El concepto de transicin es usado aqu siguiendo los lineamientos de Guillermo ODonnell: "como
el intervalo que se extiende entre un rgimen poltico y otro". Especificando ese primer enunciado,
ODonnell agrega inmediatamente que "las transiciones estn delimitadas, de un lado, por el inicio
del proceso de disolucin del rgimen autoritario, y del otro, por el establecimiento de alguna forma
de democracia, el retorno de algn tipo de rgimen autoritario o el surgimiento de una alternativa
revolucionaria".
Esta definicin implica una delimitacin del concepto de transicin, dado que sta se extendera
solamente hasta la instalacin de un nuevo rgimen. De all en adelante -y en particular si el nuevo
rgimen es una democracia- deber hablarse de consolidacin. Vase G. ODonnell, P. Schmitter y L.
Whitehead (comps.), Transicionesdesdeungobiernoautoritario, Paids, Buenos Aires, 1988, vol. 4, p. 19.
3 Se volver ms adelante sobre esta nocin con el objeto de ampliar su presentacin y precisar su
alcance conceptual.
4 Vase su RepensandoalosMilitaresenPoltica, Planeta, Buenos Aires, 1998, pp. 116 ss.
RELACIONES CVICO-MILITARES Y CONTROL CIVIL DE LA DEFENSA 293
mencionado control civil. La autonoma castrense opera entonces como antdoto de

la subordinacin de las instituciones militares a los poderes civiles.
La construccin y administracin de un sistema de defensa queda as

inevitablemente encerrada dentro un paralelogramo de fuerzas poltico. De una parte,
los uniformados buscan mantener capacidad de influencia y/o control sobre los
temas de la defensa y la administracin de sus propias instituciones. Pero, todava
ms, sobre el proceso de desarrollo de la restauracin democrtica y la marcha
general del pas. De otra, las autoridades civiles buscan o deberan hacerlo- afianzar
su responsabilidad de conduccin y de mando: al fin y al cabo quienes resultan
elegidos para gobernar en un sistema democrtico los son para hacerlo sobre todos
los rdenes de la vida nacional y no solamente sobre algunos. El compromiso de los
gobernantes civiles con la responsabilidad de comando de las instituciones militares,
sin embargo, no siempre es slido. Por falencias o errores de concepcin, o por
conveniencia o clculo poltico suelen presentarse moras y/o demoras en el ejercicio
de aquel comando, que no favorecen al campo civil en su pugna contra la autonoma
militar. En lo que sigue se procura analizar la cuestin del control civil en el marco
del paralelogramo de fuerzas al que se ha hecho referencia ms arriba, mediante un
enfoque comparativo que permita confrontar entre s tres casos singulares.
La comparacin de realidades histricas puede parecer, acaso, un

ejercicio estril. Lo histrico es, por definicin, nico e irrepetible. Sin embargo, por
individual que sea un caso, posee siempre semejanzas, parecidos de familia,
coincidencias con otros. Esto, de por s, hace ya interesante el anlisis comparativo.
Pero, a mi juicio, lo que verdaderamente justifica una comparacin es que sta brinde
la posibilidad de mejorar la percepcin o la comprensin de algn fenmeno, en lo
que ste tiene de propio y de singular, a travs de la confrontacin con otro
fenmeno igualmente nico y singular. El misterio de las "formas equivalentes" -para
decirlo con las palabras de un viejo terico y revolucionario alemn- estriba en que
stas ayudan a revelar lo ntimo, lo propio de aquello que se ha sometido a
comparacin. La accin de pesar cualquier clase de cuerpo es un claro ejemplo de
utilizacin de una forma equivalente. Un cuerpo hace las veces de medida de peso de
otro. Sin esta operacin, que en rigor es una comparacin, la apreciacin de aquello
que se quiere pesar sera imposible.
En el campo de la poesa la comparacin tiene tambin un lugar destacado:

la metfora. Jorge Luis Borges, en un fascinante trabajo que titul "Las kennigar" lista
una serie de metforas recurrente y sistemticamente usadas por los antiguos poetas
islandeses. Informa, por ejemplo, que el viento era "el lobo de los cordajes" y la
sangre, "el agua de la espada". Lo que a mi juicio es valioso de esto, desde el punto de
vista esttico, no es tanto lo que produce como reflejo vale decir, como semejanza-
sino lo que suscita en profundidad. La imagen de "lobo de los cordajes", por ejemplo,
parecera transmitir una sensacin o una vivencia del viento consonante con una
cultura fuertemente impregnada por su vinculacin con el mar. Transmite, en un

sentido profundo, lo que el viento era para un viking. Si no se echara mano de este
recurso el viento sera, en cambio, slo... viento. De modo que podra decirse que lo
comparativo, en la poesa, apunta, tambin, como en la fsica, a revelar algo; a lo
profundo antes que a lo especular.
En busca de esa profundidad que a veces revela lo comparativo, se orienta

este trabajo.
CONCEPTOS
La realidad -tanto la natural como la sociales siempre mirada por los

investigadores a travs de conceptos. Esto es absolutamente inevitable, dado que el
entendimiento del mundo no se presenta ni a la inteligencia ni a los sentidos de
manera inmediata. Su complejidad (vis a vis nuestras humanas limitaciones) torna
ineludible la necesidad de conceptualizar 5 . De recortar, seleccionar, privilegiar,
definir, caracterizar, algunos aspectos, hechos, procesos, relaciones de la realidad etc.
que por alguna razn se postulan como ms relevantes o significativos que otros. De
manera que siempre es conveniente ofrecer a los ojos -y al juicio- de los eventuales
lectores, las opciones conceptuales que se ha escogido para dar cuenta de la porcin
de lo real que se procura estudiar.
Someramente formulado, el marco ms general que se adopta aqu es el

que privilegia el anlisis de lo social a travs del examen de: a) las prcticas sociales
que se registran en el terreno de lo que se quiere estudiar; b) las condiciones
contextuales o situacionales en que esas prcticas ocurren. Este modo general de
enfocar el anlisis de los comportamientos sociales recorre diversas tradiciones
sociolgicas -entre otras la weberiana y la marxista, en su versin gramsciana. Y
tiende a explicitarse simplificadamente mediante el par actores/situacin. Esta ltima
(la situacin) alude a las condiciones bajo las cuales se realiza la accin social. Y
puede ser entendida como el resultado de prcticas sociales anteriores consolidadas
bajo la forma de instituciones, normas o leyes, o simplemente de formas de hacer y
de pensar recurrentes y durables. Comportamientos consolidados en el campo
econmico, pueden, por ejemplo, resultar condiciones para la prctica social en el
mbito cvico-militar. Una expresin de ello son, por caso, las restricciones
presupuestarias en el mbito de la defensa, ocurridas en la Argentina en las ltimas
dos dcadas o la vigencia de la llamada Ley del Cobre que desde el comienzo de la
dictadura de Pinochet dedica un porcentaje de las exportaciones de este producto al
equipamiento militar. Los actores, por su parte, atribuyen sentido o significado a la
5En su El mundo como voluntad y representacin, el filsofo alemn A. Schopenhauer ha dejado

memorables ideas y argumentos acerca de la inevitabilidad de la representacin del mundo
mediante conceptos.
accin de otros actores, calculan, evalan y decodifican las condiciones bajo las
cuales estiman estar concernidos, y actan en consecuencia de todo ello. Desde luego,
pueden equivocarse en sus apreciaciones -como ocurri, de nuevo para el caso
argentino, con los conductores de la guerra de Malvinas en la evaluacin de los
comportamientos esperables de Gran Bretaa y Estados Unidos- lo que repercute
sobre los resultados de sus prcticas.
Una categora central en el campo delimitado por los vnculos entre

fuerzas armadas, Estado y sociedad es la de relaciones cvicomilitares, expuesta
originariamente por Samuel Huntington en su conocido ElsoldadoyelEstado6. A su
modo de ver, esas relaciones son las que se entablan "... entre los militares y el medio
civil que dirige una nacin", tal como anota en el prrafo inicial del citado texto. Esta
primer puntualizacin establece un dominio bastante preciso para el concepto: las
distintas configuraciones relacionales que pueden establecerse entre los civiles que
gobiernan una nacin y los militares de la misma. El concepto no sera aplicable, en
cambio, a situaciones en las que los militares gobiernan directamente una nacin.
Pero s a regmenes polticos no democrticos en los que, empero, existiese un
rgimen poltico civil y, por tanto, gobernaran los civiles. Vale decir que quedaran
excluidas de su dominio las diversas variedades de dictaduras militares
latinoamericanas; pero s estaran incluidos los regmenes comunistas no constituidos
como dictaduras militares7.
El haz de relaciones que interconecta a los dirigentes polticos civiles y a

los militares funciona como un "sistema de elementos interdependientes"8. Lo cual
quiere decir que sus componentes tienden a funcionar de manera articulada y que
dadas modificaciones en alguna de las partes, tendern a producirse modificaciones
en la otra.
El corazn de estas relaciones est constituido por la cuestin del control

civil: cmo es que se produce el control poltico por parte de la dirigencia cvico-
poltica sobre los militares de una nacin y qu problemas se generan a raz de esto.
Segn el modo de ver de nuestro autor, el asunto bsico a este nivel es "de qu
manera puede ser reducido a un mnimo el poder militar"9.
6 Este trabajo sigue la primera versin al espaol de este texto, publicado en Buenos Aires, en 1964,
por la Biblioteca del Oficial, del Crculo Militar argentino.

7 De hecho, el propio Huntington, en colaboracin con Z. Brzezinski, aplic el concepto de
relaciones cvico-militares al estudio comparativo de la ex Unin Sovitica y los Estados Unidos.

Vase de ambos autores el excelente PoderPolticoU.S.A.U.R.S.S., Guadarrarma, Madrid, 1970, t. II,
cap. 8.
8 Samuel Huntington, El soldado y el Estado, Biblioteca del Oficial, del Crculo Militar argentino,
Buenos Aires, 1964, p. 10.

9Ibd. p. 117
A juicio de Huntington hay dos caminos tpicos para alcanzar dicho

control civil:
a) el control civilsubjetivo;
b) el control civilobjetivo.
El control civil subjetivo que es el primero de los dos que se presenta en

trminos histricos- acta por dos vas. O bien procura una fuerte reduccin fsica
del aparato militar, de forma tal que los recursos de poder con que cuentan los
militares no puedan tener una incidencia significativa sobre ningn aspecto de la
vida cvico-poltica de una nacin. (Es decir, se trata de un recorte concreto del poder
militar). O bien, sin operar sobre las dimensiones de la estructura militar, procura la
adhesin activa de los militares a algn grupo, sector, institucin o inters poltico
determinado de la sociedad civil". Esta adhesin puede responder a diversos
motivos: conveniencia, acuerdo mutuo, identidad de objetivos, coincidencias
ideolgicas, etc.
El control civil objetivo, en cambio, se basa en el reconocimiento de una

profesin militar autnoma. Confa en que esta profesionalidad debidamente
cultivada, podr generar un espacio militar independiente de vinculaciones
instrumentales con sectores o grupos cvico-polticos y convertir a las instituciones
militares en "polticamente estriles y neutrales"10.
Podra decirse, entonces, que el primero apunta a la maximizacin del

poder civil y a la minimizacin del poder militar, ya sea por la reduccin del aparato
castrense o la identificacin de lo militar con lo poltico11. Mientras que el segundo se
orienta hacia la maximizacin de la profesin militar, sin preocuparse por la
magnitud del aparato y en procura de una neutralizacin poltica de los militares.
As las cosas, qu problemas sustantivos subyacen a esta aparentemente

simple tipologa? Aunque desde un punto de vista latinoamericano parezca
sorprendente, el problema que ms le interesa a Huntington, en trminos de
relaciones civil-militares, no es cmo se constituye ese nexo teniendo como objetivo
la subordinacin militar, sino qu ocurre entre los propios polticos cuando se busca
la reduccin a un mnimo del poder militar.
Reduciendo a esquema el rico planteamiento huntingtoniano para facilitar

su comprensin, puede establecerse que nuestro autor establece una premisa
fundamental y dos cuestiones mayores. La premisa fundamental es la que sostiene
que son las dirigencias civiles las que gobiernan una nacin. Esto funciona
10 S. Huntington, ElsoldadoyelEstado, pp. 121-122

11 El uso de la palabra poder en esta frase no es casual, como se ver ms adelante.
prcticamente como dato12 en su modelo. Hay tambin una cuestin bsica, que es la
del control civil: aun cuando el gobierno de los civiles sea incuestionable, los civiles
deben controlar a los militares. Pero hay tambin una segunda cuestin a la que
llamar principal,que se derivade la siguiente faceta del control civil subjetivo. Este,
operando por la va no de la reduccin del aparato militar sino por la de vincular a
las instituciones militares con algn grupo o sector de la sociedad (o del sistema
poltico) puede producir distorsiones gravosas. Est va puede dar lugar de hecho
siempre lo hace- a que dicho aparato militar termine sirviendo de apoyo a sectores o
actores polticos particulares. Al jugar la organizacin militar instrumentalmente en
favor de algn sector de la sociedad (grupo, institucin o inters sectorial) el poder
relativo de ste se incrementara en detrimento del de otros sectores, alterando por
una va inadecuada la libre competencia poltica entre todos ellos. De manera que
puede decirse que Huntington distingue entre un problemabsico y otroprincipal.
Lo bsico es que el control civil debe ocurrir, es decir, las instituciones militares
deben estar bajo control del gobierno civil. Lo principal es que el control civil
subjetivo puede repercutir sobre la distribucin relativa de poder entre grupos
polticos competitivos. Vale decir, que los recursos de poder de los militares pueden
llegar a jugar en beneficio de algn sector y en detrimento de otros. De dnde se
introducira una inconveniente distorsin (o una deformacin) poco compatible con
reglas elementales del juego democrtico. Por lo dems, la variante subjetiva del
control civil conlleva una incmoda consecuencia: al producirse una adhesin activa
a algn sector civil, las instituciones militares se civilinizan 13 y, por tanto, se
politizan, llegndose a la mxima expresin de este proceso cuando se las convierte
en "espejo del Estado"14.
El control civil objetivo viene a poner remedio a estos males. El cultivo de

la profesin en lugar de civilinizar y politizar, neutraliza y esteriliza. Permite
sustraer del juego de la poltica los recursos de poder de las instituciones militares
sin necesidad de reducirlos. Convertidas en "herramientas del Estado"15 cualquiera
12 Recurdese que Huntington al iniciar su texto ha indicado que las relaciones civiles militares
aluden a los lazos que se entablan entre los militares y el medio civil que gobierna una
nacin. Es claro que l no tiene ninguna duda acerca de quin gobierna, de modo que es lcito
imaginar que a su juicio la subordinacin militar a los poderes civiles va de suyo. Aunque no lo
dice explcitamente, de su esquema se deduce que no considera la posibilidad de que sean los
militares como tales vale decir, como institucin- quienes gobiernen una nacin.
13 La expresin inglesa utilizada por Huntington, civilianization, presenta algunas dificultades de
traduccin al espaol. Literalmente sera "civilizacin", al no existir equivalente al vocablocivilian.

De donde quedara que el control civil subjetivo civiliza y politiza a los militares, con obvios
inconvenientes semnticos. El texto del Crculo Militar usa la expresin "hacer ms civiles a los
militares", que es correcta en su sentido pero un poco larga. En este trabajo se ha escogido la
expresin "civilianizar", propuesta por R. Baon y R. Olmeda, en LainstitucinmilitarenelEstado
contemporneo, Madrid, Alianza, 1985, p. 11.
14 S. Huntington, ElsoldadoyelEstado, p. 121
15 Ibdem.
sea la orientacin de ste (es decir, cualquiera sea quien gobierne), quedan
descomprometidas de la lucha poltica y nulificadas como eventuales actores del
sistema poltico. Con lo que la deformacin mencionada ms arriba, queda superada.
Incidentalmente, puede sealarse que los Estados Unidos, hasta la

finalizacin de la II Guerra Mundial cultivaban la tradicin de hacer fuertes
reducciones a su aparato militar en tiempos de paz. (O sea, una de las variantes del
control civil subjetivo). Pero a la finalizacin de la mencionada contienda se
encontraron liderando un gran bloque de naciones y encabezando una alianza militar
contra el mundo comunista. No slo no podan pensar en reducir su aparato militar,
sino que al revs, deban interesarse por su preservacin y mejoramiento, en un
ambiente que, con el tiempo, fund una paridad sostenida en el terreno nuclear, con
la entonces Unin Sovitica, nada menos que en el "equilibrio del terror". De modo
que lo que Huntington con maestra convierte en problemtica terica general y
tipologiza, se present en la realidad como un dilema para los Estados Unidos, desde
mediados de los 40, que se resolvi a la postre por la va objetiva. Esta no solamente
era capaz de evitar deformaciones indeseables; tambin era consistente con los
nuevos requerimientos de seguridad nacional e internacional que acuciaban a los
Estados Unidos.
El esquema conceptual de Huntington ha sido recurrentemente criticado,

pero ha mostrado una versatilidad y una productividad verdaderamente admirables.
Su mrito mayor es probablemente el de ser extraordinariamente sugerente. Vale,
desde este ngulo, para analizar la experiencia latinoamericana. Pero es inevitable
proponerle ajustes y modificaciones.
Nuestro subcontinente escapa largamente a la experiencia histrica que ha

servido de base a la conceptualizacin huntingtoniana (bsicamente, la de Estados
Unidos y Europa Occidental). Dos sealamientos resultan imprescindibles desde una
ptica latinoamericana. Primero: la subordinacin de las instituciones militares a los
poderes cvico-polticos no es un dato fuerte de nuestra realidad histrica. La
cuestin huntingtoniana que ms arriba he llamado bsica no est suficientemente
resuelta. El problema central de nuestras sociedades no es el de las deformaciones que
pudiera originar un modelo de control civil subjetivo, sino el de la interrupcin (o no
existencia)delasubordinacin. La subordinacin no es algo que nos viene dado por la
historia. Al contrario es algo repetidamente ausente, que debe ser construido y
cultivado. Segundo: entre nosotros, los incrementos de profesionalidad no significan
necesariamente una mayor prescindencia poltica y una mayor tendencia a la
subordinacin de los militares, como s propone Huntington en su control civil
objetivo, a partir de las realidades que le sirven de base. Todo esto se origina, como
es comprensible, en la recurrente tendencia al intervensionismo militar 16 que

caracteriza, en trminos generales, a Amrica Latina.
Por lo tanto, la pregunta central desde una preocupacin latinoamericana

sobre el control civil debera ser no cmo se evitan las deformaciones, sino cmo se
consigue la subordinacin. Es decir, si para Huntington una cosa era lo bsico y otra
lo principal, para nosotros en Latinoamrica, lo bsico de Huntington es tambin lo
principal.
Entre nosotros la subordinacin de lo militar a lo cvico-poltico no es un

dato y, adems, los incrementos de profesionalidad no necesariamente redundan en
una tendencia a la subordinacin militar. Estos son los trminos fundamentales de
nuestro problema, en materia de relaciones civil-militares. As las cosas, si se desea
recuperar el esquema control civil subjetivo/control civil objetivo de cuo
huntingtoniano por lo que tiene de sugerente y de orientador, su basamento debe ser
redefinido.
Si el control civil no es algo dado sino que tiene que ser construido, el
interrogante acerca de cmo se alcanza la subordinacin militar pasa a ser central.
Debe tambin reconocerse que, formulado as el problema, la posibilidad de una
proyeccin autnoma de los militares hacia lo poltico queda como una cuestin
abierta. Y que los incrementos de profesionalidad no son necesariamente sinnimos
de prescindencia.
Apelando a la vieja pero productiva distincin conceptual weberiana entre

poder y dominacin17, puede sostenerse que la construccin de control civil es, en
nuestra regin, ms bien un problema vinculado a lo segundo que a lo primero.
Ntese que no se ha propuesto que constituyan vas excluyentes o alternativas, pues
no lo son. Puede, por ejemplo, apelarse al rigor o la imposicin, en un contexto de
consentimiento, llegado el caso, como ocurri en Argentina, a fines de 1990, cuando
se produjo el ltimo levantamiento "carapintada". Sin embargo, los grandes cursos de
accin son lo que se han planteado inmediatamente ms arriba. En contextos
histricos signados por el trnsito desde gobiernos autoritarios y/o dictatoriales hacia
formas democrticas en los que las transiciones comienzan con decisiones de los
gobiernos militares y, salvo excepcionalmente, incluyen pactos explcitos o implcitos
con las fuerzas civiles acerca de las modalidades, los tiempos, las reglas, etc. de la
16 Llamo intervensionismo militar a la proyeccin indebida de las Fuerzas Armadas sobre la
escena poltica, proyeccin que por lo comn resulta desmesurada pues con frecuencia viola la
legalidad vigente. Su manifestacin ms conocida es el golpe de Estado, pero no es la nica.
17 Poder es la posibilidad de imponer la propia voluntad en una relacin social. Mientras que
dominacin alude a la posibilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado tipo. El

primero tiene que ver con la imposicin, mientras la segunda remite a la temtica del
consentimiento. Vese Max Weber, EconomaySociedad, Mxico, FCE, T. I, p. 43.
transicin, la construccin -en rigor, debera decirse la reconstruccin- del control

civil debe naturalmente inclinarse hacia la va del consentimiento18.
No debe perderse de vista, por otra parte, que en Amrica Latina toda
bsqueda o intento de construccin de control civil es una tentativa. Un proceso,
cuyos resultados no estn garantizados de antemano. En este marco, se entender
aqu el control civil subjetivo como aquella tentativa de elaborar la subordinacin
castrense sobre la base de una adhesin particularista de los uniformados a algn
grupo o sector poltico civil. Los motivos de esta adhesin particularista podran ser:
la identidad o semejanza de puntos de vista y/o opiniones polticas, la lealtad
personal, el acuerdo de partes (que supone con frecuencia una conveniencia material
institucional o individual) o la coincidencia ideolgica, entre otros. Esta va puede
dar lugar a una aquiescencia militar "civilinizada", como deca Huntington. Es decir,
con un perceptible grado de politizacin militar. Pero tambin puede alentar o
reforzar una politizacin autnoma de los militares y terminar favoreciendo aquello
que, precisamente, se desea evitar: alimentar su capacidad para proyectarse con
autonoma sobre la escena poltica.
Por controlcivilobjetivo se entender aqu aquella tentativa de elaborar la

subordinacin castrense sobre la base de la vigencia de una legitimidad de tipo
racional/legal19. En este caso se obedece a la normativa vigente, a aquello que marca
la ley. La obediencia no reposa sobre una adhesin fundada en motivos particulares
sino en el respeto a las normas. Los uniformados deben obediencia a los poderes
constitucionales porque lo marca la ley; porque rige en el Estado nacional un orden
normativo abstracto e impersonal que establece que las fuerzas armadas deben estar
polticamente subordinadas a la conduccin del mismo. En este contexto, la
conformacin de un espacio profesional castrense slido y autnomo, favorecer la
conversin de las fuerzas armadas en herramienta del Estado (como propona
Huntington), con independencia de qu fuerza poltica o individuo gobierne ese
Estado. De donde puede decirse que por este camino, este aspecto -la
profesionalizacin- colaborar en la construccin de control civil.
18 Esquematizando un poco el modelo huntingtoniano, puede decirse que nuestro autor

privilegia la dimensin del poder, como l mismo afirma en la pgina 117, segn se ha visto ms
arriba: de qu manera puede ser reducido a un mnimo el poder militar (el nfasis es mo),
escriba. Al contrario, el esquema que se propone en estas pginas privilegia la dimensin de la
dominacin. He trabajado ms ampliamente sobre esta cuestin en mi artculo Objective and
subjective control revisited, incluido en David Pion-Berlin (ed.), CivilMilitaryRelationsinLatin
America.Newanalyticalperspectives, The University of North Carolina Press, Chapel Hill, 2001;
remito a l a quienes se interesen por estos asuntos.
19 Para los conceptos de legitimidad y de racionalidad/legalidad como fundamento de la legitimidad,
vase M. Weber, pp. 170 y ss.

Establecido lo anterior, debe percibirse adecuadamente, tambin, que en el

escenario latinoamericano la construccin de relaciones civiles militares bajo el signo
del control de los primeros sobre los segundos debe ser paralela, simultnea, a la
construccin de un rgimen y de un sistema polticos democrticos. Es decir, tanto de
un rgimen legalinstitucional (la reconstruccin de un orden republicano, en rigor),
como de las prcticas, las organizaciones y las identidades que se desarrollan, se
consolidan y efectivamente actan en ese marco (llamo a esto ltimo sistemapoltico).
Las relaciones civiles militares no son captulos estancos; son parte

integrante de un proceso ms general. Conforme se defina un rgimen
legal/institucional y segn se vaya construyendo un sistema poltico, se presentaran
mayores o menores posibilidades para la construccin del control civil.
TIPOLOGAS
En lo que sigue se propondr un juego de tipologas que permitir

clasificar a los tres pases atendidos en este escrito y compararlos, en procura de que
esa comparacin revele aspectos peculiares de sus respectivos procesos histricos. Se
espera que dichas tipologas pongan de manifiesto singularidades y especificidades
que orienten o faciliten los estudios histricos especficos. En este escrito se efectuar
solamente un somero abordaje de los casos particulares, dejndose para otro
momento un examen ms detallado y exhaustivo de cada uno de ellos.
Las mencionadas tipologas se han construido a partir de tres grandes

dimensiones:
a) el tipo de transicin que se ha vivido en cada caso;
b) las caractersticas del rgimen poltico legal/institucional establecido en cada uno
de los tres pases;
c) las modalidades y caractersticas de la construccin del control civil
desarrolladas en cada caso. En este plano se prestar especial atencin a los
comportamientos de civiles y militares con relacin a la construccin de dicho
control.
En cuanto al tipo de transicin, se ha seguido la ya clsica aproximacin

de Guillermo O'Donnell. Como se recordar, O'Donnell diferencia entre transiciones
pactadas y transiciones por colapso. Es decir, aquellas en las cuales ha habido alguna
clase de entendimiento poltico, explcito o implcito entre los actores militares y los
actores polticos sobre tpicos significativos de la transicin y/o la consolidacin, y
aquellas en las que se ha producido un derrumbe del rgimen militar, que ha dejado
mucho ms libres las manos -y las posibilidades- de los actores civiles.
Los regmenes polticos legales/institucionales establecidos en cada caso,

resultan decisivamente afectados por las caractersticas de las respectivas
transiciones. Como es fcilmente comprensible, las transiciones pactadas precipitan

regmenes en los que las prerrogativas y/o la autonoma de las instituciones militares,
as como su capacidad de controlar/supervisar la marcha del retorno a la democracia
y su posterior desenvolvimiento son mucho ms marcadas que en las transiciones
surgidas de un colapso. Podra decirse que los regmenes resultantes de transiciones
pactadas resultan "duros" o "blandos", segn sean mayores o menores las
salvaguardias y cerrojos que dejan establecidos en funcin de favorecer cierta
capacidad de supervisin y control por parte de los militares. Es decir, segn sea el
rgimen legal institucional instaurado y el modo en que favorezca o no la
persistencia de la autonoma militar. Para los casos que se est considerando, Chile
es un caso "duro", mientras que Brasil es, por el contrario, un caso de rgimen
"blando"20. No debe perderse de vista, en cualquier caso, que en el marco de estos
regmenes se desarrolla el accionar de actores que pueden llegar a forzar los lmites
de aquellos y redefinirlos, tanto como pueden llegar a subutilizar -en el caso de los
actores polticos- recursos que estn a su disposicin, cuanto presentarse presiones
informales pero realmente operantes de los militares sobre la clase dirigente (como
ha ocurrido en Brasil) o completamente abiertas, como ocurri con los
levantamientos carapintadas en Argentina. Es decir, que conviene no confundir
entre lo que dispone el rgimen legal/institucional y la prctica efectiva de los
actores tanto polticos cuanto militares (que como se ha mencionado ya previamente,
da como resultado un sistema poltico, como precipitado especfico del rgimen y de
las prcticas, identidades e instituciones que cobija).
En lo que respecta a las modalidades de construccin del control civil hay

dos grandes asuntos por considerar, teniendo siempre presente que, como se ha
formulado ya anteriormente, el control civil es algo a construir. El primer asunto es la
modalidad de construccin que se impulse, esto es, control civil subjetivo, control
civil objetivo, o una mezcla de ambos. Esta cuestin depende exclusivamente de la
voluntad de los actores. Sin embargo, conviene no perder de vista la relacin directa
que parecera haber entre construccin de rgimen y construccin de relaciones
cvico-militares: difcilmente podra establecerse una dinmica de control civil
objetivo, en el interior de un rgimen legal/institucional deficitariamente democrtico.
Esta parece ser una de las lecciones de la experiencia chilena reciente (se volver
20 El hecho de que el gabinete presidencial brasileo tuviera cinco ministerios militares desde el
comienzo de la consolidacin hasta el momento en que se constituy el Ministerio de Defensa

sealara que aquella caracterizacin de rgimen blando podra en alguna medida ser
controvertida. Me parece prudente aclarar lo siguiente: a) desde el punto de vista metodolgico
toda tipologa implica alguna tensin; considrese que, en el lmite, si de cada caso se
construyera un tipo aquella no tendra sentido; b) los cerrojos y salvaguardias heredados de la
transicin no parecen haber sido muy importantes; adems, hubo una temprana convocatoria a
reformar la Constitucin mediante una Asamblea Constituyente elegida en elecciones libres y
limpias que habilita decir, por lo menos, que el rgimen legal/institucional brasileo posee el
grado de blandura que la propia clase poltica fue capaz de darle.
sobre esto ms adelante). El segundo asunto alude a que no hay que dar por
descontado que quienes actan desde ambos polos de la relacin (polticos y
militares) poseen una formacin, una capacitacin, y una voluntad suficientes como
para actuar adecuadamente esas relaciones. Al observar las relaciones entre
dirigentes civiles y militares en Amrica Latina, frecuentemente se encuentra la
siguiente situacin: se reconoce que hubo en el pasado y en el presente todava existe,
en algunos casos, una tendencia al comportamiento excesivo de los militares. Pero la
tendencia al comportamiento limitado, defectuoso, de la clase poltica en relacin a la
cuestin del control civil, en cambio, suele no ser percibida adecuadamente21. Este
ltimo punto es crucial. En materia de relaciones cvico-militares -o lo que es lo
mismo, de control civil- no basta con suponer que los militares van a tomar la
decisin de no intervenir en poltica, o con reclamarles una actitud profesional y
prescindente. Para conseguir subordinacin y control, la dirigencia civil debe
efectivamente mandar. Es decir, debe ejercer la responsabilidad de comando si es que
quiere obtener la obediencia de los militares. Y aunque es una obviedad, conviene
destacar que quien no manda no puede reclamar obediencia. Para mandar hay que
tener mandato; esto es, se tiene que elaborar polticas, proponer objetivos, saber
explicitar por qu se hace lo que se propone y para qu se lo hace, reconocer con qu
se cuenta -o se cree contar- para respaldar los propsitos, en qu contexto de
relaciones internacionales, regionales, estratgicas se inserta las iniciativas, etc.
Conviene en cualquier caso recalcar que en este nivel se debe considerar
especialmente la tendencia a que se combine una propensin al exceso por parte de
los militares, con una inclinacin al defecto por parte de los civiles, como ha sido ya
indicado. Estas cuestiones se examinarn caso por caso.
Tomando en cuenta las consideraciones precedentes, se ha construido las

tipologas que siguen. La primera relaciona tipo de transicin con tipo de rgimen
legal/institucional establecido en cada caso.
TipologaI REGIMEN
DURO BLANDO
TRANSICIN PACTADA Chile Brasil
COLAPSO Argentina
Como puede apreciarse, coincidiendo con la mayora de la literatura

acadmica sobre el tema, se considera a las transiciones de Brasil y Chile como
pactadas y a la de Argentina como surgida de un colapso (la inestabilizacin del
rgimen militar que produjo la derrota en la guerra de las Malvinas). En cuanto a los
regmenes legal/institucionales establecidos en cada caso, se los ha clasificado en
21 Se ha trabajado abundantemente sobre los comportamientos excesivos de los militares. Pero el
trabajo en torno de las capacidades de las dirigencias civiles no se ha desarrollado an

suficientemente.
"duros" o "blandos", segn resguardan formalmente (institucional, jurdicamente) o

no fuertes capacidades de control y/o veto de los militares y conforme presentan
mayor o menor posibilidades de ser modificados. En este sentido, se consider
"blandos" a los regmenes argentino y brasileo y "duro" al chileno.
Sin abundar en consideraciones particulares todava -ms adelante se

incluye un breve apartado que se ocupa en forma muy somera de la singularidad
histrica de cada caso- puede mencionarse que el rgimen chileno naci duramente
custodiado por cerrojos y salvaguardias buena parte de los cuales tiene rango
constitucional- que han favorecido una alta cuota de autonoma de las Fuerzas
Armadas y un papel tutelar de las mismas sobre el sistema poltico22.
El rgimen legal/institucional brasileo inicial mantuvo ciertas

salvaguardias -por ejemplo, una entrega escalonada del poder a los civiles- pero fue
ms flexible en el plano institucional que el chileno. Vale la pena recordar que el Gral.
Ernesto Geisel, padre de la apertura brasilea, se fij como objetivo una distensin
lenta, gradual y segura que alcanz, finalmente, sus propsitos23. Puede decirse que
los militares aperturistas graduaron tanto la transferencia de poder al mundo civil
como el propio repliegue de los uniformados, lo que se reflej, por ejemplo, en la
eleccin de un primer presidente civil no de manera directa sino por eleccin
indirecta24. O tambin en la tarda conformacin de un Ministerio de Defensa que
unificase los cinco ministerios militares25 que el gobierno civil hered del militar.
Recin durante el segundo perodo de gobierno de Fernando Henrique Cardoso se
lleg a organizar dicho ministerio. Puede decirse que, en realidad, los uniformados
brasileos no apostaron tanto a mantener un rgimen institucional de salvaguardias
como s hicieron los chilenos- para custodiar la transferencia del poder, sino que
prefirieron imponer una capacidad tutelar basada en la posibilidad de ejercer una
22 Para el caso chileno puede consultarse, entre otros, G. Arriagada, Porlaraznoporla fuerza,
Ed. Sudamericana Chilena, Santiago, 1998 pp. 267 ss; y J. Samuel Valenzuela, La Constitucin
de 1980 y el inicio de la redemocratizacin en Chile, Kellog Institute, Working Paper #242,
sept. 1997, pp. 26 ss.
23 Para el caso brasileo, vase entre otros: E. Rizzo de Oliveira, DeGeiselaCollor, Papirus, S.
Paulo, 1994, pp. 204 ss; y W. Hunter, ErodingmilitaryinfluenceinBrazil, The University of North
Carolina Press, Chapel Hill, 1997, pp. 41 y 171.
24 En 1985, ao de finalizacin de la transicin y de inicio del proceso de consolidacin, fue
elegido presidente Tancredo Neves por el Congreso. Se trat de una eleccin indirecta, que
form parte del pacto establecido entre civiles y militares. Como se recordar, Neves cay
gravemente enfermo y no pudo asumir. Lo hizo en su lugar Jos Sarney, que era su
vicepresidente. Neves muri poco tiempo despus.
25 Estas cinco posiciones eran: un ministerio por cada fuerza armada; el Estado Mayor de la
Defensa, que tena rango de ministerio; y el Ministerio de la Casa Militar.

presin interventora y/o lobbysta sobre los partidos y los dirigentes polticos26.Por
otra parte, en 1988 fue convocada una Asamblea Constituyente mediante elecciones
libres y limpias, que no tuvo limitaciones formales para realizar su trabajo. Esta
Constituyente abri la posibilidad de que los partidos polticos produjeran reformas
orientadas a recortar la autonoma militar, pero ello slo ocurri en forma muy
limitada. Los militares se prepararon muy bien para influir sobre aquella mientras
que el campo civil no coincidente con los militares mostr ingenuidad y falta de
preparacin27. Este ejemplo muestra que la capacidad tutelar de los uniformados fue
muy tibiamente contestada desde el medio poltico civil.
Puede decirse, en cambio, que el rgimen argentino, naci "blando"

debido al colapso militar. La dictadura militar qued muy debilitada luego de la
derrota de Malvinas. La transicin pactada iniciada a fines del gobierno del ex
general Videla y continuada por el segundo presidente militar, el tambin ex general
Viola, que incluy negociaciones con los partidos polticos y con la Iglesia, se
derrumb. La Multipartidaria agrupacin poltica que reuni en la poca del
dilogo con Videla y luego con Viola, al Partido Justicialista (peronista), a la Unin
Cvica Radical, a la Democracia Cristiana y al Partido Intransigente- se mantuvo
vigente, pero endureci sus posiciones tras Malvinas. Se limit a reclamar elecciones
a corto plazo, una reorganizacin rpida de los partidos polticos, la vigencia de la
Constitucin Nacional postergada por los uniformados y el retorno al rgimen
electoral vigente al momento del golpe de marzo de 1976 que derroc a Mara Estela
Martnez de Pern. Los militares intentaron filtrar entre los acuerdos a concretar en
funcin de la apertura electoral algunos objetivos caros a sus intereses, como por
ejemplo, una ley de amnista (en rigor, de autoamnista). Pero esto fue rechazado por
la Multipartidaria.
TipologaII INTENCION DE CONTROL

INSUFICIENTE ADECUADA
DURO Chile
RGIMEN Brasil
BLANDO Argentina
La Tipologa II cruza el tipo de rgimen institucional/legal establecido en

cada caso, con la intencin de control puesta de manifiesto por las dirigencias civiles
que se hicieron cargo del gobierno en los tres pases considerados. Lo que revela esta
tipologa es poco menos que paradojal. Los dos pases en los que se verifica el
desarrollo de un rgimen institucional/legal blando, son aquellos en que la
intencin de control civil ha sido o insuficiente (Brasil) o no del todo adecuada
26 Vase E. Rizzo de Oliveira, pp. 120-122. Rizzo de Oliveira destaca, adems, que haba
coincidencias entre los militares y empinados dirigentes polticos del momento, entre otros el
propio presidente Sarney y Ulises Guimaraes.
27 Ibd.,p. 122.
(Argentina, por eso se la coloca a caballo de ambas opciones en la tipologa).

Mientras que, por el contrario, en Chile, donde se ha establecido un rgimen duro,
se ha dado un mayor empeo de la dirigencia civil por establecer un control sobre los
militares.
En lo que se ha establecido arriba no se intenta medir comparativamente

entre los tres pases, las intenciones de los actores. Yendo al extremo: no se est
intentando significar, por ejemplo, que la clase poltica chilena es mejor que la
argentina o la brasilea. Se est tratando de calibrar el desempeo de cada una de las
dirigencias polticas respecto de sus respectivas situaciones. Una manera adecuada
de formular el problema sera probablemente la siguiente. En Brasil, la clase poltica
se halla notoriamente por debajo de la utilizacin de los recursos y las posibilidades
habilitados por el rgimen institucional/legal vigente all. En Argentina, en la que se
da un grado de avance institucional/legal bastante mayor que el que se registra en los
otros dos casos, tambin hubo cierta subutilizacin de recursos y posibilidades28.
Mientras que en Chile, en cambio, la clase poltica en el gobierno se vale de todos los
recursos a su disposicin para intentar el control civil, y aunque ha logrado algn
avance, no ha conseguido romper an el marco de cerrojos y salvaguardias
establecidos por el rgimen duro.
Por otra parte, aunque no se lo trabaja en la tipologa, es conveniente

considerar tambin el comportamiento de los militares. En los tres casos hubo
comportamientos impositivos o de resistencia, es decir, un juego presiones e
influencias con el objeto de conservar autonoma institucional y limitar la capacidad
de intervencin de los gobiernos civiles sobre las instituciones armadas o sobre
asuntos que les concernan o les interesaban especialmente. En Argentina, como se
sabe, hubo incluso levantamientos militares: los cuatro episodios carapintadas.
De manera que se debe tomar en cuenta que lo que en la tipologa se ha

denominado la intencin de control de las dirigencias civiles choc en algn grado
con los comportamientos impositivos o de resistencia de los uniformados 29 . En
Argentina este choque lleg a ser abierto y explcito, como se ha mencionado ms
arriba. En Brasil tom la forma de la presin, la influencia y, en ocasiones, la
imposicin soterrada. En Chile, mejor resguardados los intereses militares por la
legislacin vigente y por el accionar de fuerzas polticas significativas identificadas
con Pinochet, el accionar de resistencia fue menos marcado, ms sutil, aunque a
partir de la detencin del ex dictador en Londres y luego en el perodo en que se lo
someti a juicio en Chile aquella fue mucho ms explcita.
28 Esta realidad ha ido, sin embargo, evolucionando positivamente.

29 En rigor, el cruce de iniciativas de actores polticos y militares en el gignol de la poltica se
sita fuera de lo que denominado rgimen legal/institucional; remite ms bien a lo que ms
arriba se ha denominado sistema poltico.
TipologaIII AUTONOMIA CONTROL CIVIL

FF AA PRECARIO ADECUADO
REGIMEN Chi le
PACTADA DURO
TRANSICION REGIMEN Br asil

BLANDO
COLAPSO REGIMEN Argentina
BLANDO
La Tipologa III cruza el tipo de transicin y el tipo de rgimen alcanzado

en cada caso, con el resultado obtenido en trminos ya sea de autonoma de las
Fuerzas Armadas ya de control civil. Chile aparece como un caso que transita de la
autonoma militar a un control civil precario por eso se lo ha colocado entre las dos
columnas- pues no obstante el empeo de su dirigencia poltica, las disposiciones del
rgimen duro han conseguido preservarle -al menos hasta ahora- un estatuto de
relativa autonoma a las Fuerzas Armadas. Por el contrario, los dos casos de
regmenes blandos registran algn grado de control civil. Un poco ms precario en
Brasil que lo mismo que Chile transita desde la autonoma hacia el control, por eso
se lo coloca a caballo de las dos columnas- y un poco ms asentado en Argentina,
aunque no todava del todo completado (por eso est tambin entre dos columnas).
La experiencia chilena alimenta especialmente una inferencia significativa:

el desarrollo de relaciones cvico-militares adecuadas a un contexto republicano debe
correr parejo, precisamente, con la construccin de ese orden republicano. La
decisin o el empeo de una dirigencia poltica pueden no ser suficientes para salvar
las deficiencias u obstculos colocados en un rgimen institucional/legal restrictivo. Y
al revs, la experiencia brasilea y, an, la argentina permiten inferir que tambin
hay exigencias que deben ser satisfechas por el lado del sistema poltico y de la
prctica de los actores. Supuesto que se avance positivamente en la construccin de
un rgimen legal/institucional no restrictivo, es preciso que las normas e instituciones
all previstas sean puestas a funcionar adecuadamente. Y que los actores polticos
elaboren polticas deliberadas y activas que materialicen aquel funcionamiento y se
orienten a alcanzar la subordinacin militar.
CASOS
Chile
En Chile se vivieron una transicin y una consolidacin tardas respecto

del inicio de aquellas en Amrica del Sur. Recurdese que el plebiscito impulsado
por el Gral. Pinochet fue en 1989 y que el primer presidente civil, Patricio Aylwin
asumi en 1990. La chilena fue tambin una transicin pactada, que dej un fuerte
condicionamiento hacia la autonoma militar. El rgimen dictatorial impuso una

constitucin -que todava rige aunque con algunas modificaciones- que sirvi de base
a la reorganizacin democrtica de Chile. Fue aceptada por la dirigencia poltica
chilena que pact con Pinochet30, tambin, los tiempos -el calendario- y la modalidad
de la transicin y an instrumentos jurdicos fundamentales para el proceso de
consolidacin, como las denominadas leyes de amarre31. Como resultado de este
acuerdo, los militares se aseguraron ciertas posibilidades de control poltico, merced
a la slida presencia del centro derecha en el espectro poltico chileno y a algunos
artilugios legales.
Especial importancia reviste, en este ltimo plano, el sistema mayoritario

binominal vigente como rgimen electoral en Chile. Tanto a nivel del Senado como
de la Cmara de Diputados se disputan dos cupos por circunscripcin: de stas son,
en la actualidad, 19 para senadores (en total 38) y 60 para diputados (120 en total).
Un partido o coalicin puede obtener las dos plazas slo si dobla en votos a la que
resulta segunda. Como esto no es tan fcil, el resultado es que desde el reinicio de la
vida democrtica ha quedado sobrerepresentada la coalicin de centro-derecha, que
ha ocupado siempre el lugar de segunda mayora. Pero adems, la Constitucin
Nacional chilena dispone, para el caso de los legisladores, la votacin directa por
los distritos electorales que establezca la ley orgnica constitucional respectiva (art.
43). Existe entonces una Ley Orgnica Constitucional sobre Votaciones Populares y
Escrutinios, Ley n 18.700, que crea el sistema de eleccin directa binominal cuya
descripcin se ha hecho arriba. Ahora bien, por disposicin constitucional tanto la
propia Constitucin como las leyes orgnicas constitucionales requieren el apoyo de
los 3/5 de los diputados y senadores para poder ser: a) reformada la primera (art.
116); y b) modificadas o derogadas las segundas (art. 63). O sea, hay aqu una
salvaguardia que opera como un cerrojo: se sobrerepresenta al centro-derecha y se
obtura la posibilidad de reformar la Constitucin y/o modificar la ley electoral (una
de las ms arriba denominadas leyes de amarre, quiz la ms importante).
Finalmente, la Constitucin tambin dispone la existencia de 9 senadores designados,
es decir senadores vitalicios el propio Pinochet era uno de ellos- a elegir entre ex
presidentes, ex miembros de la Corte Suprema y otras posiciones de altsimo nivel de
instituciones estatales o afines. Estos designadoshan tendido, tambin, a favorecer la
representacin del centro-derecha.
Avanzada ya la consolidacin, la dirigencia poltica chilena despleg

iniciativas para intentar quebrar esa autonoma militar y reinstalar alguna forma de
control civil. A mi modo de ver ha conseguido algunos avances pero persisten
importantes bolsones de autonoma. La sucesin de Pinochet al frente del ejrcito,
mostr cun pendiente de limitaciones se encontraba todava la decisin presidencial.
30 Cabe advertir que aqu se considera que los pactos o partes de ellos- pueden explcitos o
tcitos.
31 Vase J. Samuel Valenzuela, pp. 26 ss.
Pinochet debi respetar la fecha lmite para el abandono de su cargo, que l mismo se
autoimpuso, pero dentro de este margen jug con los tiempos como quiso,
desairando al gobierno central. Por aadidura, ste debi elegir entre una
limitadsima gama de opciones al sucesor, respetando disposiciones especialmente
prefijadas al efecto. La posterior detencin de Pinochet en Londres, luego su
procesamiento judicial en Chile por la comisin de delitos comunes y posteriormente
su sepelio, mostraron ribetes que revelan, tambin, el grado de autonoma
conseguido (y conservado, en parte, an) por las Fuerzas Armadas.
Cabe destacar, no obstante, que la voluntad por materializar el control

civil por parte de la dirigencia chilena es firme y sostenida. Por lo que, al da de hoy,
se configura una situacin pocas veces vista en la escena latinoamericana: de un lado,
unos militares persistentes en su voluntad de autonoma, y de otro, unos dirigentes
igualmente persistentes en su voluntad de materializar el control civil.
En Chile se ha conformado un rgimen legal/institucional limitativo, lo

que supone la existencia de un orden republicano incompleto32. Los problemas no
son tanto all del nivel de los actores polticos como s pareceran serlo en Brasil y en
Argentina (aunque menos marcadamente en este caso)- como de la situacin: los
intentos de control civil chocan contra las disposiciones de un orden republicano
deficientemente desarrollado y contra las salvaguardias y cerrojos colocados para
evitar la reforma de la Constitucin de Pinochet.
Arriesgando una hiptesis podra incluso decirse que en Chile parecen

darse condiciones potencialmente propicias para el desarrollo de una opcin de
control civil subjetivo pero en la que el ligamen se dara entre las organizaciones
polticas de centroderecha y las Fuerzas Armadas33. Si el centro-derecha alcanza el
poder gubernamental alguna vez antes de que se logre una reforma constitucional,
recin se estar en condiciones de testear esta proposicin.
Brasil
Brasil es otro caso de transicin pactada. Los militares y los dirigentes

civiles acordaron, como sucedi en otros pases, los tiempos, caractersticas y
32 Aparte de las referencias ya mencionadas, puede tambin consultarse con provecho G.

Gaspar, Las relaciones cvico militares a ocho aos del plebiscito, en Fuerzas Armadas y
Sociedad, Ao 12, N 4, Santiago de Chile, octubre-diciembre 1997 y J. Daz Gallardo, La era
post-Pinochet: antecedentes y proyecciones en el mbito de las relaciones cvico-militares, en
Ibd., Santiago de Chile, octubre-diciembre 1997.
33 De hecho, Huntington en su ya mencionado trabajo, describe una variedad de formas de
control subjetivo, entre las que se cuenta el control civil por formas constitucionales. Vase S.
Huntington, ElsoldadoyelEstado, pp. 119-120. Las disposiciones de la Constitucin actualmente
vigente favoreceran la articulacin subjetiva del centroderecha y los militares.
modalidades de dicha transicin. El designio de gradualidad, lentitud y seguridad

impuesto por el Gral Geisel se ha venido cumpliendo con puntualidad. La primera
exigencia de dicha gradualidad fue evitar una primera eleccin presidencial directa.
Como se recordar, en 1985 fue elegido presidente Tancredo Neves, por el Congreso,
quien falleci antes de asumir. Accedi, entonces, su vicepresidente, Jos Sarney. La
primer eleccin directa de presidente sucedi en 1989, cuando gan Fernando Collor
de Mello.
En este caso, sin embargo, los condicionamientos institucionales /legales

hacia la autonoma militar dejados por el pacto rector de la transicin/consolidacin
fueron menores, en comparacin con Chile. El presidente no tuvo (ni tiene)
condicionamiento formal/legal ninguno para la designacin ni de los jefes militares
ni de los ministros castrenses. Tampoco existe un compromiso presupuestario
permanente -como en Chile, donde el 8% de lo recaudado por las exportaciones del
cobre se destinan al equipamiento militar- con las fuerzas armadas.
Por otro lado, las tribulaciones del proceso brasileo, en particular los dos
difciles obstculos que debi salvar: inicialmente la muerte de Neves y, luego, la
destitucin de Collor, mostraron que sus militares estaban dispuestos a respetar las
reglas fijadas y a confiar en las alternativas civiles. Los militares retuvieron -y
retienen- de todos modos, capacidad de intervencin sobre la vida poltica del Brasil.
Como ha sido indicado ya, han elegido el camino de la presin o del lobby para
mantener capacidad de injerencia sobre los temas de poltica general que los
preocupan, y para mantener tambin autonoma institucional. Una ltima de
posicin legal/institucional slida y visible que mantenan los cinco puestos
ministeriales en el gabinete presidencial- fue abandonada durante el gobierno de
Fernando H. Cardoso. En efecto, durante su segundo mandato, el 10 de julio de 1999,
se cre el Ministerio de Defensa. Su conformacin llev a la disolucin de uno de
aquellos cinco ministerios, el Estado Mayor de la Defensa (EMFFAA), y a la
modificacin del rango de los cuatro restantes. Winand y Saint-Pierre mencionan
que un estudio realizado por el EMFFAA en 1996, revel que sobre 179 pases
examinados slo 23 careca de ministerio de defensa, entre ellos Brasil 34 . Fue,
asimismo, el ltimo pas sudamericano en constituirlo.
Con la creacin de un Ministerio de Defensa, con jurisdiccin sobre las

fuerzas, Cardoso consigui unificar la representacin de las Fuerzas Armadas en el
gabinete. En cualquier caso, la experiencia de ese Ministerio es muy reciente y no da
todava para que se extraigan conclusiones firmes sobre ella. No puede dejar de
34 Erica Winand y Hctor Saint-Pierre, El legado de la transicin en la agenda democrtica para
la defensa: los casos brasilero y argentino, en Ernesto Lpez (ed.), Control Civil sobre los
Militares y Poltica de Defensa en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, Altamira, Buenos Aires, en
prensa.
acotarse, sin embargo, que aquel parece todava al da de hoy una dependencia
militar ms. El ministro, su jefe de gabinete y apenas un puado altos funcionarios
civiles componen la planta no militar del mismo. El resto est cubierto por militares
en actividad para los cuales esos destinos son posiciones escalafonarias normales de
su carrera militar.
Hay un episodio del perodo de gobierno de Fernando H. Cardoso que

conviene recordar pues muestra que todava entonces se mantena la poltica de
presin o tutelar, como definen algunos- de los uniformados sobre la dirigencia civil;
muestra tambin las limitaciones de la clase poltica. En octubre de 2000 Cardoso
intent hacer renunciar al entonces Comandante en Jefe del Ejrcito35, Gral. Gleuber
Viera. Fue empero presionado por los uniformados y debi reconsiderar su
propsito. Winand y Saint-Pierre han exhumado la jugosa crnica que le dedic la
revista Istoal episodio. Dice sta que el presidente se haba disgustado con Gleuber
por unas declaraciones de ste criticando la falta de recursos. Anunci su decisin
en una conversacin con el Ministro-Jefe del Gabinete de Seguridad Nacional, Gral.
Alberto Cardoso y con el Ministro de Defensa Geraldo Quinta. La determinacin
repercuti muy mal en los cuarteles y fue considerada inaceptable por generales y
coroneles. (...) una reunin en Brasilia con todos los 155 generales y sin invitacin a
Quinta, fue el palco elegido por los militares para desagraviar a Gleuber Viera y
hacer una explcita manifestacin de descontento con el gobierno por el tratamiento
dispensado a la Fuerza. La presin funcion. Alertado por el servicio de
informaciones del Palacio de Planalto, Fernando Enrique desisti de la dimisin y
mand al Gral. Cardoso a actuar de bombero con el generalato. Inform a sus colegas
que Gleuber no sera dimitido y acord que los militares no haran ninguna
manifestacin pblica36. Durante el gobierno de Lula hubo un episodio parecido. En
noviembre de 2004 la prensa reprodujo fotos de periodista Vladimir Herzog
momentos antes de que fuera asesinado en octubre de 1975, durante el gobierno de
Geisel- en dependencias del organismo militar de inteligencia conocido como DOI-
CODI (Departamento de Operaciones Internas-Centro de Operaciones de Defensa
Interna). El entonces ministro de defensa, Jos Viegas era partidario de actuar con
firmeza frente a la denuncia, a la que le dio crdito; el Ejrcito, por su parte, divulg
una nota elogiando las prcticas adoptadas durante el gobierno militar contra los
militantes de izquierda y, poco despus, calific como falsas las fotos. En medio de
una tensin de alto voltaje, el ministro Viegas renunci37. Una vez ms imponan
condiciones de los jefes militares.
35 Con la creacin del ministerio de Defensa, las carteras de cada fuerza se haban reconvertido
en comandos en jefe
36 Erica Winand y Hctor Saint-Pierre, El legado de la transicin en la agenda democrtica para
la defensa: los casos brasilero y argentino

37 Ibdem.
Vale la pena recordar tambin una porcin la crnica que Alfred Stepan
ofrece de aquel episodio (el asesinato de Herzog) en un libro editado en 1989, es decir,
que es muy anterior al enfrentamiento entre Viegas y el entonces Comandante en Jefe
del Ejrcito, Gral., Albuquerque. Herzog era un periodista de izquierda cuyas
opiniones molestaban a los servicios de inteligencia y de control del orden interno.
Estos eran adems, la principal oposicin interna a la poltica de distensin de Geisel.
Relata Stepan que ste fue al sepelio del periodista, para sorpresa de todos los
presentes. Y que en el aeropuerto de Sao Paulo, de vuelta ya para Brasilia, antes de
abordar el avin se abraz con una sola persona, el sorprendido Jos Mindlin,
Secretario de Cultura del Estado de Sao Paulo, quien haba defendido a Herzog de
los ataques por parte de los organismos de seguridad38. Curiosa paradoja: Geisel
tuvo una actitud ms consistente, treinta aos antes, que la de Lula da Silva.
Puede decirse que, aunque en forma incipiente, en Brasil existe control

civil. Debe reconocerse en este terreno, que las dirigencias polticas no siempre se
muestran capaces para o dispuestas a ocupar el lugar de conduccin que les
corresponde en este caso. Y que la capacidad de presin de las Fuerzas Armadas se
sigue ejerciendo. Da la impresin de que hay una mora o defecto en el
posicionamiento de la mayora de los polticos brasileos en este campo (algo similar
ocurri, por ejemplo, en Argentina, en tiempos de Alfonsn39). Sin embargo, tambin
se puede reconocer que, de a poco, se va avanzando.
Argentina
Argentina constituye un raro caso de transicin por colapso. (Raro, porque

existen en el mundo pocas experiencias de esta clase). En rigor, la argentina comenz
como una transicin pactada, en los finales del gobierno del ex general Videla,
cuando ste convoc a lo que entonces se llam el "dilogo poltico". Su sucesor, el
tambin ex general Viola continu esa iniciativa, que condujo a la habilitacin de una
organizacin poltica multipartidaria -que se denomin precisamente la
Multipartidaria- como interlocutora vlida del gobierno militar. La primera reunin
de este organismo se realiz el 28 de julio de 1981. Este proceso de dilogo no alcanz
un desarrollo extenso porque sobrevino luego la deposicin de Viola -a manos de los
propios militares- y su sustitucin por el general Galtieri. Pero lo que clausur
definitivamente toda posibilidad de entendimiento y cambi el cariz de la transicin,
fueron la guerra de Malvinas y, especialmente, la derrota de las tropas argentinas. El
colapso poltico del gobierno militar se produjo, precisamente, como consecuencia de
dicha derrota. Vale la pena detenerse un minuto a examinar el enfrentamiento
interno de los militares.
38Ibd., p. 56.
39Vase mi libro NilaCenizanilaGloria, Edic. Universidad Nacional de Quilmes, Buenos Aires,
1994.
A mi modo de ver, en la puja que se personaliza entre Viola y Galtieri lo

que est en juego son dos maneras diferentes de poner en marcha y sustentar
polticas tendientes a conseguir legitimidad. Argentina demuestra ad nauseam la
validez de la frase de Tayllerand las bayonetas sirven para muchas cosas menos
para sentarse sobre ellas: la inmensa mayora de los golpes de Estado triunfantes se
desbarranc por la inhspita ladera de la falta de legitimidad. Videla y
especialmente Viola propiciaban un camino ya conocido, que no haba arrojado
buenos resultados desde 1955 en adelante, cuando Pern y el peronismo eran la
pieza dominante del sistema poltico argentino40. Confiaban en que con Pern ya
muerto, la salida de la negociacin con los partidos histrico pudiera, en esta
oportunidad, ofrecer mejores resultados que en el pasado. Galtieri pensaba distinto.
Posiblemente desconfiaba ms que sus dos colegas de la posibilidad de negociar con
el peronismo, aun cuando Pern ya no estuviese. Quiz, adems, ms que Videla y
Viola, intua el enorme lastre que significaba la poltica de terrorismo de Estado
aplicada por la dictadura que precisamente ellos encarnaron: como comandante del
II Cuerpo de Ejrcito l haba sido el jefe operativo mximo de las aberrantes
operaciones clandestinas de las fuerzas militares, en una amplia regin del pas.
Como quiera que sea, eligi otra forma de buscar legitimidad; una que escapara de
las encerronas que haban padecido en el pasado41 y tuviera la potencia suficiente
como para neutralizar las barbaridades en las que l bien lo saba- haban incurrido.
ODonnell, en el trabajo ya citado, advirti tempranamente que las

transiciones como la argentina eran las que conducan "con mayor seguridad a un
tipo ms completo, menos restringido, de la democracia"42. Pero, a la vez, eran las
que presentaban el camino ms riesgoso. Pues al no quedar amarrados los militares a
ningn compromiso explcito o implcito, quedaban aumentadas las posibilidades de
una restauracin dictatorial. Desde el punto de vista situacional, entonces, la
autonomizacin militar quedaba prcticamente inviabilizada, a raz del colapso.
Pero en el nivel de los actores, la gama de comportamientos posibles era amplia y
algunas opciones podan resultar completamente inconducentes.
40 Tampoco tuvo xito, en trminos de legitimidad, el golpe de 1930, encabezado por el Gral.
Uriburu. Y el de 1943, luego de fagocitarse sus dos primeros presidentes los Grales. Rawson y
Ramrez- slo se asent durante mandato del tercero, el Gral. Farell, gracias a la presencia de
Pern entonces coronel- que lleg ser su vicepresidente.
41 La entrega del poder que el entonces presidente y dictador- Gral. Alejandro Lanusse debi
hacer a Hctor Cmpora -representante personal de Pern- el 25 de mayo de 1973, luego de las
elecciones de marzo del mismo ao, con la Plaza de Mayo copada por una multitud conducida
por la Juventud Peronista y los Montoneros, que no cesaba de corear Se van, se van y nunca
volvern! constitua seguramente la peor pesadilla poltica que podan imaginar los
uniformados.
42 G. ODonnell, P. Schmitter y L. Whitehead (comps.), Transicionesdesdeungobiernoautoritario, vol.
II, p. 23.
Desde este ltimo punto de vista -el de los actores- puede sealarse que el
comportamiento de la dirigencia de la Multipartidaria fue defectuoso, ya que no fue
capaz de aprovechar todas las posibilidades que se abrieron con la derrota de
Malvinas, ni de neutralizar la capacidad de presin remanente de los militares. Lo
que finalmente se tradujo en una curiosa configuracin: no hubo transicin pactada,
pero tampoco una entera derrota poltica de los militares y una plena ocupacin de
los espacios y recursos de poder por parte de los civiles, que los ubicase en una
posicin slida de predominio y control con respecto a los militares. Ello confiri una
peculiaridad muy especial al primer perodo de la consolidacin, encabezado por el
entonces presidente Alfonsn. Sin pacto que funcionara como continente, fijando
aunque ms no fuere los lmites ltimos de la convivencia/conflicto cvico-militar y
dadas: a) una capacidad remanente de presin en las fuerzas armadas, y b) la
persistencia en este perodo, de limitaciones de concepcin y de comportamiento de
la dirigencia poltica, se generaron condiciones para que dicha consolidacin tuviera
fuertes rasgos de impredecibilidad y de inestabilidad. Los sucesivos levantamientos
militares de los denominados carapintadas padecidos por Alfonsn son el mejor
ejemplo de ello.
El segundo perodo de la consolidacin, encabezado por Carlos Menem,

marc un neto repunte de la capacidad poltica para el control civil. Su firmeza en la
represin del ltimo episodio carapintada (diciembre de 1990), y la decantacin
natural del conflicto militar -que fue, como se sabe, combinadamente un
enfrentamiento interno y una pugna por imponerle decisiones al poder civil-
sumadas a algunos aciertos del gobierno en materia de administracin del personal
castrense, de definicin en materia de seguridad internacional y de definicin de
misiones para los uniformados, dieron como resultado una mayor capacidad de
control civil Los indultos dispuestos por Menem en beneficio de altos jefes militares
absolutamente cuestionables tanto desde el punto de vista jurdico como desde el
tico- tambin beneficiaron su capacidad de control civil43.
Durante el inconcluso perodo gubernamental de la Alianza, la tibieza del

entonces presidente Fernando de la Rua y las vacilaciones y falta de resolucin de su
ministro de defensa, Horacio Jaunarena, ayudaron poco al avance del control civil.
Con Kirchner, finalmente, se retom la preocupacin por construir una

capacidad poltica de comando sobre las Fuerzas Armadas y continuar el avance
hacia la consolidacin del control civil.
43 Vase entre otros, E. Lpez, Argentina 1991: las nuevas oportunidades para el control civil,
en E. Lpez y D. Pion- Berlin, Democracia y cuestin militar, Ed. Universidad Nacional de

Quilmes, Bs. As., 1996; tambin M. San, Seguridad regional y cuestiones militares en la
Argentina. Los anacronismos de una poltica militar incierta y los desafos futuros, Programa
de Investigaciones en Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS)/Universidad Nacional de Quilmes,
Documento de Trabajo N 3, diciembre de 1999.
CONCLUSIONES
De los casos considerados, Argentina se ubica ya en el campo del control

civil: ste debe seguir siendo construido adecuadamente, pero parece haberse
salvado ya satisfactoriamente el Rubicn de la subordinacin militar. Sus
limitaciones se presentan ms que nada por el lado del accionar de los actores
polticos, que no siempre est a la altura de lo que las circunstancias exigen.
Brasil ha avanzado hacia el control civil, aunque los militares conservan

todava alguna perceptible cuota de autonoma y la subordinacin militar a los
gobernantes civiles no es plena. El episodio de la salida del gabinete del presidente
Lula da Silva, del entonces ministro de defensa, Jos Viegas, es una elocuente
muestra de ello. Da toda la impresin de que durante el gobierno de ste ha habido
un estancamiento en materia de control civil, por decir lo menos. A semejanza del
caso argentino, aunque en Brasil de manera ms marcada, la limitacin mayor viene
por el lado del accionar de los actores polticos. Sin voluntad de poder, sin decisin
ni capacidad para avanzar sobre el comando poltico de las Fuerzas Armadas no
habr avance. Nada caer como regalo del cielo sobre los escritorios de los polticos.
En Argentina, esto se termin de aprender al calor de dursimos debates en torno de
las leyes de defensa nacional y, posteriormente, de seguridad interior. Pero sobre
todo, en el aciago perodo en que la insubordinacin carapintada nos coloc a las
puertas de un retroceso que a muchos seguramente a la mayora de los argentinos-
se nos haca inadmisible.
El otro caso (Chile), en cambio, se ubica todava un poco ms del lado de

la autonoma militar, que del control civil. El panorama chileno es singular; se
enfrentan -como pocas veces se ha visto en la experiencia latinoamericana- una
voluntad castrense de autonoma con una voluntad poltica firme de la Concertacin
en el gobierno, por el control civil. Dado el contexto continental y la calidad de los
actores concernidos -y no obstante la eventualidad de un remezn- esta historia
debera cerrarse con la superacin de la autonoma y el establecimiento de alguna
forma de control civil. Ya sea debido al xito de la actual coalicin de gobierno, ya
debido a un triunfo futuro, eventual, del centro-derecha que probablemente
habilitara de inmediato una opcin de control civil subjetivo.
El ejercicio taxonmico intentado a lo largo de estas pginas ha procurado

mostrar algunas cosas. Probablemente las ms relevantes sean las siguientes:
a) el problema central de nuestras sociedades, en trminos de relaciones cvico-

militares es el de la construccin del control civil;
b) los caminos para dicha construccin pueden ser variados, sin que uno de ellos
garantice, en desmedro de los dems, el xito;
c) el desarrollo del control civil no puede estar desvinculado de la construccin

de un rgimen legal/institucional y de un sistema poltico definidamente
democrticos;
d) el mencionado control es algo a construir privilegiando el territorio del
consenso antes que el del mero poder; y
e) la voluntad de los actores polticos es un ingrediente fundamental,
irreemplazable.
Es de esperar, por otra parte, que el afn clasificatorio expuesto en estas

pginas no se malinterprete. Y que lejos de aportar a un poco sustancial ejercicio de
la poltica comparada -prctica en la que a veces se incurre desde la ciencia poltica-
propicie la bsqueda de la singularidad de cada proceso histrico, para contribuir a
su comprensin.

Elalcancedelaspropuestasdelpopulismode
izquierdaenelcontrolcivildelaDefensa.
Venezuela,Bolivia,EcuadoryNicaragua

SoniaAldaMejas
IUGM
Una exigencia bsica en democracia es que las autoridades electas sean

quienes dirijan y administren las instituciones estatales. No puede haber excepcin
alguna, tampoco en el mbito de la Defensa. Este principio explica que las relaciones
civiles-militares deban estar articuladas bajo el liderazgo civil con el fin de asegurar
la supremaca o el control civil. El avance y la consolidacin de este control es
inversamente proporcional al grado de autonoma militar existente. Uno y otro son
incompatibles, de modo que para alcanzar el liderazgo civil ha de suprimirse dicha
autonoma. En Amrica Latina, la subordinacin militar al poder civil es un hecho y
en la actualidad es impensable la posibilidad de un golpe de estado militar. Sin
embargo esto no significa que el proceso de democratizacin este concluido. El
motivo principal es que pese a los importantes avances realizados, los civiles no
ejercen un control civil capaz de eliminar la autonoma militar. Aunque en diferente
grado y con importantes diferencias, segn los pases, los militares han conservado
espacios de autonoma e influencia poltica y social en toda la regin.
Ante la existencia de un problema comn que, aunque en diferente

medida, afecta a toda la regin cabe preguntarse si en los cambios radicales que
pretenden introducir los nuevos gobiernos calificados como populismos de izquierda
se contemplan alternativas que aseguren el control civil. Los presidentes de
Venezuela, Bolivia, Nicaragua y Ecuador, Hugo Chvez, Evo Morales, Rafael Correa
y Daniel Ortega, respectivamente, coinciden en su ambicin por llevar a cabo una

revolucin democrtica. La pregunta que justifica este trabajo es hasta qu punto
en esta revolucin democrtica, se contempla, en el mbito de la Defensa, acabar con
la autonoma militar como requisito para asegurar la implantacin de este modelo de
democracia propuesto.
Los Ministerios de Defensa y las misiones de las FFAA sern adoptados

como principal referencia para comprobar si estos gobiernos aplican polticas
orientadas a fomentar la supremaca civil1. La principal herramienta para asegurar el
control civil son los organismos ministeriales, por tanto su fortalecimiento y posicin
respecto a las FFAA es un indicador imprescindible para evaluar si realmente se
fomenta dicho control. Las misiones que desempeen las FFAA es otro indicador
imprescindible, ya que dependiendo de cules sean stas se favoreceran espacios de
autonoma funcional y una presencia social e institucional que corresponderan al
mbito civil y no al militar. Por ello, considerando las medidas adoptadas por estos
gobiernos en ambos aspectos, se pretende indagar sobre los criterios adoptados en
estas revoluciones democrticas para articular las relaciones civiles-militares y con
ello la prioridad que se otorga al control civil.
LAS ALTERNATIVAS DE LA REVOLUCIN DEMOCRTICA ANTE LA

CRISISDEGOBERNABILIDAD
Aunque nunca se insista demasiadas veces en afirmar la pluralidad

estructural y coyuntural de la regin, al mismo tiempo han de sealarse la existencia
de problemas comunes, si bien en diferente grado e intensidad. Entre ellos, cabe
destacar una crisis de gobernabilidad, as como un proceso inacabado de
democratizacin en el mbito de la Defensa. Estas cuestiones que, en principio,
pueden ser tratadas por separado, tienen una relacin directa en diferentes aspectos.
En primer lugar porque la transformacin de la defensa esta intrnsecamente
vinculada al proceso de democratizacin general de cada una de las sociedades
latinoamericanas y en este momento buena parte de la ciudadana cuestiona los
resultados del mismo. La democratizacin de la Defensa no puede progresar sin un
proceso de democratizacin general en el mbito legal-institucional, poltico y social.
Las deficiencias de este proceso repercuten directamente en la incapacidad de los
gobiernos latinoamericanos para ejercer plenamente el control civil. Buena parte de
los especialistas en seguridad y defensa latinoamericanos coinciden en sealar que
contina siendo necesario abordar reformas en el sector para alcanzar dicho control2.
1 Ambas referencias han sido empleadas como medidores del proceso de democratizacin
mencionado en Juan Rial y Carlos Barrachina, Los Ministerios de la Defensa en Amrica

Latina y las consecuencias de la multidimensionalidad de las amenazas, 2006,
http://www.resdal.org/producciones-miembros/art-barrachina-rial-ago06.pdf
2 Claudia Fuentes y Claudio Fuentes (coords.), Gobernabilidad del sector seguridad en Amrica
Latina, FLACSO, 2006, pp. 33 y ss. Este trabajo es un informe realizado por FLACSO a peticin
Consideran que, hasta el momento, estas reformas han carecido de planificacin, sin
un criterio poltico o institucional que las guiase. En general se observa que este
esfuerzo de modernizacin es insuficiente y la consecuencia directa es la autonoma
con la que cuentan las fuerzas armadas para generar sus polticas institucionales, de
presupuesto e incluso para generar sus propias misiones3.
La crisis de gobernabilidad agrava este problema. Buena parte de los

gobiernos de la regin han recurrido a las FFAA para reprimir la movilizacin social,
motivada por el descontento ciudadano. El nivel de protesta ha llegado a provocar la
cada de varios presidentes constitucionales. Sin embargo adems de la movilizacin,
los ciudadanos han otorgado su apoyo a opciones polticas alternativas cuyo
atractivo se basa en dar respuesta rpida a las demandas populares. La principal
propuesta del Presidente Hugo Chvez, Evo Morales, Rafael Correa o Daniel Ortega
es la de llevar a cabo una revolucin democrtica, que haga posible que las
peticiones populares incidan directamente en las decisiones gubernamentales4. El
carcter global de esta opcin revolucionaria, que aspira a proporcionar un nuevo
modelo de democracia ambin alcanza al mbito de la Defensa. La consideracin de
las propuestas de estos gobiernos se justifica en tanto posibles alternativas a los
problemas comunes de la regin, particularmente respecto al liderazgo civil versus
autonoma militar.
LaconcepcindelaDefensaenlosproyectosdetransformacinrevolucionaria
Bajo las llamadas refundaciones nacionales se pretende asegurar el

desarrollo de las bases que guan estas revoluciones democrticas. Para ello, salvo en
el caso nicaragense, se han convocado asambleas constituyentes encargadas de
redactar un nuevo texto constitucional donde queden consagrados sus principales
objetivos5. Entre ellos se encuentra establecer las bases de una democracia donde
del Departamento de Asuntos Polticos de la Secretara de la ONU y la Direccin Regional para

Amrica Latina y El Caribe del PNUD. Buena parte de las conclusiones del informe se
obtuvieron mediante una encuesta realizada a trece expertos de Bolivia, Brasil, Colombia,
Mxico, Chile, Uruguay, Argentina, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Costa Rica, Nicaragua y
Per.
3 Ibd., pp. 33 y ss. Entre los expertos de los pases citados, ante la pregunta si cree usted que las
fuerzas armadas en su pas tiene autonoma para establecer su doctrina solo Argentina y El
Salvador contestaron negativamente.
4 Sobre la crisis de gobernabilidad y las alternativas del populismo Sonia Alda Mejas, La
revolucin democrtica de los nuevos movimientos sociales y de los populismos de izquierda

ante la crisis de gobernabilidad en Amrica Latina, Iberoamrica: nuevas coordenadas, nuevas
oportunidad,grandesdesafos,CuadernosdeEstrategia, 136, IEEE-IUGM, 2007, pp. 53-88.
5 Adems del proceso de reforma constitucional abierto en este momento de Venezuela, la
Constitucin de 1999 representa este momento refundacional. En Bolivia desde 2006 esta
funcionando una Asamblea Constituyente para redactar una nueva Constitucin. Su disolucin
esta prevista para diciembre de 2007, despus de un ao de demora. En Ecuador, el 30 de
prime la accin directa de los ciudadanos y de los gobernantes. El antiimperialismo,

el nacionalismo y el anticapitalismo son otros de los planteamientos compartidos por
estos gobernantes. En el mbito de la Defensa tambin hay coincidencias, si bien
como en el resto de las cuestiones mencionadas, dada la acusada desideologizacin
caracterstica de estos populismos, no hay un corpus doctrinal coherente utilizado
como referencia comn para construir las polticas de estos gobiernos. Pese a todo
hay suficientes presupuestos sociales, polticos y econmicos para que estos nuevos
gobiernos constituyan un bloque regional de poder6 que, bajo el liderazgo de Hugo
Chvez, aspiran a defender y expandir en la regin esta revolucin democrtica.
Ya se ha mencionado que uno de los principales obstculos de la regin

que impiden la democratizacin de la defensa es la persistencia de la autonoma
militar, en buena parte debido a la incapacidad civil para consolidar su liderazgo en
las relaciones civiles-militares. En el caso de Ecuador, Bolivia, Venezuela y Nicaragua,
los pases actualmente regentados por gobernantes populistas, tienen importantes
retos que abordar para reformar la Defensa. A pesar de las diferencias existentes
entre ellos, ninguno de estos pases ha logrado culminar el proceso de
democratizacin en este mbito. Incluso si se compara su situacin con otras
subregiones como el Cono Sur, tienen un camino mayor por recorrer. En estos pases,
las Fuerzas Armadas han conservado espacios propios de poder. En Bolivia y
Ecuador no han perdido, an despus de implantarse la democracia, un importante
papel arbitral en la poltica nacional 7 . En el caso ecuatoriano, el respaldo
proporcionado por el importante grupo empresarial regentado por las FFAA
nicamente ha venido a reforzar esta posicin. En Nicaragua, a pesar de finalizar el
rgimen sandinista, la cpula militar ha permanecido acaparando los altos mandos y
septiembre se celebrarn elecciones de diputados para constituirse una Asamblea Constituyente

que elabore un nuevo texto constitucional. La excepcin es Nicaragua, pues el Presidente
Ortega no ha planteado la necesidad de una nueva Constitucin para llevar a cabo su poltica
de transformacin y cambios.
6 As fue denominado por H. Dieterich, idelogo del rgimen chavista, los pases que, en
principio, estaran alineados por su identificacin con la izquierda. En origen este bloque estuvo
integrado por, adems de Venezuela, Brasil y Argentina, ante la identificacin progresista de
estos gobiernos. La incorporacin de Bolivia, Ecuador y Nicaragua ha impulsado esta alineacin
internacional y ha venido a compensar la falta de vocacin revolucionaria de los primeros.
Sobre este bloque regional de poder vase Heinz Dieterich, Bloque regional de poder (BRP):
nica salvacin nacional y popular posible en Amrica Latina, II y III, Rebelin, marzo-abril
2004 y del mismo autor Hugo Chvez: salto cualitativo en el Bloque Regional de Poder,
Rebelin, 04/10/05.
7 Sobre la presencia de las Fuerzas Armadas en la poltica y la sociedad ecuatoriana y boliviana,
Berta Garca Gallegos, Ecuador: democratizacin y Fuerzas Armadas; el contexto histrico,

social y poltico en una relacin ambivalente, Anlisis de Ecuador ADEFAL, IUGM.
http://iugm.es/ADEFAL/documentacion/ANALISIS%20ECUADOR.pdf y Sonia Alda Mejas,
El reto de alcanzar la supremaca civil en Bolivia, Anlisis de Bolivia, ADEFAL, IUGM,
http://iugm.es/ADEFAL/documentacion/ANALISISBOLIVIA.pdf.
conservando prerrogativas que le han proporcionado poder e influencia8. En cuanto

a Venezuela, antes de la llegada a la presidencia de Hugo Chvez, pese a la ventaja
de no padecer un rgimen militar, tena importantes retos que superar para lograr la
supremaca civil9.
Ante esta situacin, la aproximacin a los ministerios de defensa y a las

misiones de las FFAA indicarn la forma en que estos nuevos gobiernos han asumido
el reto de democratizar las relaciones civiles-militares. En el caso de los ministerios
de defensa, de su fortaleza legal-institucional y de los medios que tenga a su
disposicin dependern las posibilidades de establecer una direccin y control sobre
las FFAA. Igualmente dependiendo de qu misiones sean asignadas, por los
ministerios de defensa, se favorecer o no la autonoma militar.
Aunque con diferente nivel de prioridad, los actuales gobiernos de estos

pases, de una manera u otra, han abordado la cuestin de la Defensa. Si bien es
cierto que de forma mas integral Venezuela y Bolivia que Ecuador y Nicaragua.
Hugo Chavez y Evo Morales han otorgado carcter prioritario al mbito de la
Defensa, destacando en ambos casos, la importancia de una unidad cvico-militar,
basada en la colaboracin entre el pueblo y las FFAA. No es el caso de los gobiernos
de Daniel Ortega y de Rafael Correa. Por el momento la cuestin militar no ocupa un
lugar muy central en sus planes de gobierno. Quizs se aborde mas adelante, ya que
en realidad sus presidencias se han iniciado en enero de 2007. Sin embargo no parece
que este sea el motivo principal. Desde que iniciaron su campaa electoral no hubo
referencias al mbito de la Defensa, ni en su programa electoral. Aunque tampoco el
presidente Morales hizo apenas mencin a esta cuestin durante su campaa ni en su
programa electoral y sin embargo inmediatamente despus de jurar su cargo, declar
la importancia de las FFAA y la necesidad de una reforma integral en el mbito de la
Defensa10. No ha sido este el caso de Rafael Correa o de Daniel Ortega ya que la
Defensa sigue ocupando, a lo largo de estos meses, un lugar marginal o
prcticamente inexistente en los discursos presidenciales. Pese a todo, esto no
significa que no se hayan introducido importantes novedades. En el Ecuador cabe
destacar el Plan Ecuador o las propuestas planteadas por el Ministerio de Defensa
para debatir en la Asamblea Constituyente de inminente convocatoria. En el caso de
8 Roberto Cajina, Nicaragua, transicin poltica, democracia y reconversin del sector de la
Defensa, Anlisis de Nicaragua, ADEFAL, IUGM,

http://iugm.es/ADEFAL/documentacion/ANALISISNICARAGUA.pdf.
9 Miguel Manrique, Cambio y reestructura del Ministerio de la Defensa y de la Fuerza
Armadas venezolana a comienzos del siglo XXI, Anlisis de Venezuela ADEFAL, IUGM,
http://iugm.es/ADEFAL/documentacion/Anlisis%20Venezuela.pdf.
10 Palabras del Presidente de la Repblica , Evo Morales Ayma, en la posesin del Alto Mando
militar y policial, La Paz, 24/01/06,

http://www.comunica.gov.bo/index.php?i=enlace&j=documentos/discursos/200601/24.01.06Pose
AltoManMil.html.
Nicaragua, la reforma del Decreto n 290, llevada poco despus del ascenso a la
presidencia de Ortega, ha afectado directamente a la configuracin del ministerio y a
sus competencias
Launidadcivilmilitar
La importancia otorgada a la Defensa por H. Chvez y E. Morales se

explica en buena parte por la relevancia dada a la relacin pueblo-FFAA. Mientras
que tradicionalmente estos actores se han considerado enemigos, la voluntad
explcita de estos mandatarios es que sean ahora aliados 11 . El objetivo de dicha
alianza es la implicacin de ambos actores en la realizacin del proyecto
transformador revolucionario que pretende llevarse a cabo. No obstante, pese a este
planteamiento comn hay importantes diferencias entre ambos mandatarios.
En el caso de Venezuela, dicha relacin se expresa en trminos de unidad

cvico-militar, ya que como expresa la Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional la
sociedad y el Estado son corresponsables en la defensa de la Nacin. Al punto que
ante la supuesta amenaza de una guerra asimtrica, ya que Venezuela podra
enfrentarse a un enemigo con un potencial militar muy superior al suyo, como los
Estados Unidos, la poblacin civil participara directamente en el conflicto. Bajo una
estrategia defensiva para combatir tan poderoso enemigo se considera crucial la
actuacin de la ciudadana. El referente cubano de la guerra de todo el pueblo para
combatir tambin a la potencia norteamericana es fundamental en la concepcin
estratgica venezolana. Bajo el concepto de guerra popular de resistencia 12 , se
pretende, como en Cuba, que cada ciudadano sea un combatiente en una guerra de
desgaste en la que se tratara de ir debilitando al atacante para que finalmente las
Fuerzas Armadas pudieran combatirle13. La expresin institucional de este concepto
de guerra integral en la que participa el pueblo es la Reserva Nacional y la Guardia
Territorial14. La mxima expresin de esta unidad civil-militar es la incorporacin de
11 Sonia Alda Mejas, Los nuevos movimientos sociales: nuevas amenazas o aliados de las
Fuerzas Armadas?, ElmundoIberoamericanoantelosactualesretosestratgicos, Monografas del

CESEDEN, Ministerio de Defensa, n, 2007, pp. 91-124.
12 En agosto de 2007 se ha propuesto como reforma constitucional la incorporacin de este
concepto a la Constitucin, con ello quedara consagrado la unidad cvico-militar defendida por
el Presidente Chavez.
13 Sobre esta concepcin estratgica vase Pensamiento militar venezolano 2005,
http://www.militarvenezuela2005.blogspot.com.
14 Los reservistas son todos los venezolanos y venezolanas mayores de edad que no estn en
servicio militar activo, que hayan cumplido con el servicio militar o que voluntariamente se
incorporen a las unidades de reserva que al efecto sean conformados.
LaGuardiaTerritorial son todos los venezolanos y venezolanas que de manera voluntaria se
organicen para cumplir las respectivas funciones de resistencia local. Los Guardias Territoriales
son verdaderos operadores psicolgicos. Que es el medio para orientar y desarrollar acciones
la reserva, con la denominacin de Milicias Populares Bolivarianas a las Fuerzas

Armadas. Esta nueva estructura militar representa la unin del pueblo con el
ejrcito, la compenetracin de la FAN con el resto de la sociedad venezolana15. Esta
ha sido la propuesta del Presidente Chvez en la reforma del artculo 329 de la
Constitucin16, cuya aprobacin final depender de la Asamblea Nacional y de un
referndum popular. La contraparte de esta relacin de reciprocidad, sobre la que se
fundamenta la unidad cvico-militar, es la aportacin de las FFAA al desarrollo
nacional y al proyecto revolucionario. El nivel de implicacin militar en este proyecto,
sin embargo, ha acabado por otorgar a los militares la formulacin y especialmente la
ejecucin de las polticas sociales.
En el caso boliviano, la relacin pueblo-FFAA se entiende tambin como

una alianza basada en trminos de reciprocidad. Sin embargo, por el momento es
menos comprometida e intensa. La poblacin civil no esta directamente implicada en
la defensa nacional y la presencia militar en la sociedad no es tan acusada como en
Venezuela. Hasta ahora, el gobierno boliviano no se considera inminentemente
amenazado por un enemigo, como Estados Unidos, pese a su acusado
antiimperialismo. Probablemente por este motivo no hay justificacin para organizar
las milicias ciudadanas o una reserva que favorezca en este sentido la militarizacin
de la sociedad. Por lo que respecta a las FFAA, el objetivo es que respondan a las
necesidades de cambio, de transformacin y de justicia social que necesita y reclama
el pueblo para liberarse de la dependencia, del neocolonialismo poltico y econmico,
la miseria, el atraso... y la usurpacin sistemtica de sus riquezas y recursos
naturales17. Aunque este planteamiento implica directamente a los militares en el
desarrollo nacional, las FFAA no disean ni gestionan la poltica social, como en
Venezuela, aunque son imprescindibles para su ejecucin.
En Ecuador, su actual gobierno no ha otorgado la misma importancia a la

Defensa, ni ha planteado, en los trminos descritos, la relacin FFAA-pueblo. Sin
embargo la adopcin oficial de la Seguridad Humana, como principal referencia
doctrinal, puede sobredimensionar la presencia militar. El carcter multidimensional
de este concepto ha significado la militarizacin de la agenda social en buena parte
de la regin, legitimando la dedicacin de las Fuerzas Armadas a la seguridad
hacia los diferentes blancos y audiencia: poblacin, propias tropas, el enemigo. Vase
http://www.reservanacional.mil.ve.
15 Afirmacin realizada por el diputado oficialista Irn Aguilera en relacin a la propuesta de
reforma constitucional del Presidente,

http://elnuevodia.com.ve/content/view/22488/41/.
16 http://archivos.minci.gob.ve/doc/reforma280807web.pdf
17 Fuerzas Armadas, Programa del Movimiento al Socialismo (MAS), partido liderado
liderado por Evo Morales.

interior y muy particularmente a la labores de desarrollo nacional 18 . El Plan

Ecuador19, plan de seguridad ideado por el gobierno ecuatoriano para la frontera con
Colombia, se desarrolla en torno a este concepto de seguridad. De hecho, la
particular importancia otorgada a la Seguridad Humana se revela en la intencin
gubernamental de incorporarla a la nueva Constitucin, como as se propondr a la
futura Asamblea Constituyente. La actividad econmica reconocida a las fuerzas
armadas en la misma propuesta pareciera confirmar, en efecto, que la Seguridad
Humana legitimara, en este caso, el tradicional papel de stas como un poderoso
agente econmico en la sociedad ecuatoriana20.
Respecto a Nicaragua tampoco consta la articulacin de una particular

relacin entre la sociedad y las Fuerzas Armadas. La Defensa y el papel de los
militares no parecen ser un mbito prioritario, aunque las decisiones adoptadas
tampoco potencian la direccin civil de la defensa. En este caso, la reforma de la ley
n 290, poco despus del acceso de Daniel Ortega a la presidencia, ha reducido
drsticamente las competencias del Ministerio de Defensa, frustrando as la
posibilidad de asegurar la direccin civil de la defensa.
Pese a la principal diferencia entre Bolivia y Venezuela, por un lado, y

Ecuador y Nicaragua, por otro, es posible encontrar una similitud en relacin al
liderazgo civil. A partir de los planteamientos expuestos y de las medidas adoptadas,
pese a las necesarias matizaciones, ninguno de los gobiernos considerados
proporciona una solucin respecto a las relaciones civiles-militares. En todo caso,
muy particularmente en Venezuela y Bolivia, la presencia social e institucional
otorgada a las FFAA dificulta el liderazgo civil. El anlisis de los ministerios, muy
particularmente, de la posicin que ocupan en el sistema de Defensa, dentro de la
lnea de mando, y de las misiones asignadas a las FFAA proporcionar una idea mas
precisa sobre la prioridad otorgada o no a la supremaca civil.
Ministerios de Defensa: cambios y permanencias en las propuestas

revolucionarias
De los diferentes aspectos contemplados para la modernizacin de la

defensa, la fortaleza de los ministerios se considera un factor imprescindible21. Son el
18 Sobre las implicaciones de este concepto de seguridad en Amrica Latina vase Seguridad
InternacionalContempornea:ConsecuenciasparalaSeguridadHumanaenAmricaLatinayelCaribe,
Seminario Internacional, FLACSO, Chile, 20-22 de agosto 2003,
http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001406/140625s.pdf.
19 http://midena.gov.ec/images/pdf/planecuador2007/planecuador2007.pdf.
20 Propuesta preliminar del Ministerio de Defensa Nacional sobre los temas referentes a la
Fuerza Publica a ser considerados por el Consejo Nacional de Educacin Superior

(CONESUP) en la Asamblea Nacional Constituyente.
21 Gustavo Surez Pertierra, Los procesos de modernizacin: institucionalidad y misiones de
defensa, AtlascomparativodelaDefensa, RESDAL, 2007, pp. 24-26

principal medio de control civil que posee el poder ejecutivo para garantizar la
conduccin civil de la defensa y la direccin de las FFAA. Los ministerios de defensa
son los encargados de disear, ejecutar, previa autorizacin del Ejecutivo, y dirigir la
poltica de Defensa y para ello es imprescindible que sean capaces de liderar las
relaciones civiles-militares. El ministerio es el mecanismo institucional idneo para
estructurar las relaciones de poder entre los civiles democrticamente elegidos y las
fuerzas armadas22. Los mecanismos y los canales institucionales establecidos por los
ministerios regulan y formalizan las relaciones civiles-militares. Los ministerios
tambin se constituyen para lograr una defensa eficaz y eficiente. Por ello entre sus
propsitos tambin figura definir y distribuir las responsabilidades de civiles y
militares, optimizar el empleo de las fuerzas armadas y obtener el uso ms eficiente
de los recursos disponibles fondos, personal y equipo-23.
Para llevar a cabo estos cometidos, un ministerio de defensa ha de tener

reconocidas determinadas competencias 24 , as como contar con una estructura,
potestades adecuadas y recursos suficientes para cumplir con sus cometidos. Si
consideramos, en conjunto, todos estos requisitos y cotejamos el modelo ideal de
ministerio, capaz de ejercer control civil, con los ministerios latinoamericanos es
posible comprobar que la mayora de stos no logra reunir todos los requisitos del
modelo ideal empleado. En la actualidad pese al esfuerzo concentrando en la
transformacin de los organismos, por el momento, no tienen capacidad suficiente
para acabar con la autonoma militar e institucionalizar las relaciones civiles-
militares.
Aunque son muchos los factores a tenerse en cuenta para evaluar si los
ministerios de defensa poseen el suficiente poder y capacidad para desempear sus
funciones25, en el presente trabajo se considerar, particularmente, el lugar que stos
ocupan en el sistema de defensa en los pases considerados. La estructura de la
cadena de mando pondr de manifiesto si los ministerios ocupan el lugar jerrquico
preciso para ejercer su labor de control sobre las FFAA.
22 Thomas C. Bruneau, Ministerios de Defensa y relaciones civiles-militares en democracia, en
J. A. Olmeda (comp.), Democracias frgiles. Las relaciones civilesmilitares en el mundo

iberoamericano, Instituto Universitario General Gutirrez Mellado-Tirant Lo Blanch, Valencia,
2005, p. 169.
23 Ibd., pp. 178-185.
24 Ibd., pp. 189-190. Estas competencias son: La distribucin y el control de los recursos
asignados al sector de la Defensa; la definicin de las misiones de las fuerzas armadas; las
decisiones sobre personal y entrenamiento en relacin con las misiones asignadas;
equipamiento e instalaciones, otro factor que depender de la misin asignada a las fuerzas
armadas.
25 Vase los trabajos de Guillermo Pacheco, Los Ministerios de Defensa en las Amricas:
tiempo de transformacin y Elsa Llenderrozas, Metodologa de evaluacin institucional de

los ministerios de defensa, www.resdal.org.
Pese a los problemas comunes que hay en la regin, tambin han de

destacarse importantes esfuerzos que, aunque de manera desigual, van
introducindose progresivamente en la regin. En este sentido cabe mencionar la
incorporacin de personal civil a los ministerios y muy particularmente sealar la
actual condicin civil de muchos de los ministros de defensa latinoamericanos. Una
tendencia que tambin se aprecia en los pases que son objeto de estudio. En este
sentido, Nicaragua 26 y Ecuador han sido particularmente rupturistas, al designar
como ministros de defensa no slo a civiles sino tambin a mujeres27. No obstante no
son casos aislados, el nombramiento de mujeres como ministras de defensa es un
hecho que se est produciendo en la regin desde hace algunos aos. El caso
ecuatoriano es particularmente importante, ya que incluso en democracia, los
ministros de defensa han sido militares retirados. En Bolivia, el actual ministro de
Defensa tambin es un civil, en este caso se sigue la tendencia de la regin y la del
mismo pas, ya que desde la transicin democrtica (1982) los ministros han sido
mayoritariamente civiles28. La excepcin es Venezuela donde se aprecia mas bien una
tendencia inversa. No slo el actual ministro de defensa es un militar29, sino que cada
vez es mas patente la asuncin por los militares de funciones civiles y el acceso de
stos a todos los mbitos de la administracin estatal, no slo en Defensa.
En cuanto a la capacidad, competencias y poder ministerial aunque han

sido, en mayor o menor medida, regulados por ley30, no siempre queda garantizada
26 En Nicaragua desde la creacin del Ministerio, en 1997, los ministros han sido civiles.
27 En Ecuador, Lorena Escudero, fue la Ministra de Defensa hasta el 30 de agosto, fecha en que
present su dimisin. Su nombramiento fue en febrero de 2007. La Sra. Escudero ha sido la
segunda mujer que ha ocupado este cargo. La primera mujer fue Guadalupe Larriva que falleci
en un accidente areo slo das despus de su nombramiento en enero de 2007. En Nicaragua,
quien ejerce la cartera de Defensa, como secretaria general del Ministerio de Defensa, es Ruth
Tapia Roa.
28 La proporcin ha sido 6 militares y 15 civiles, AtlasComparativodelaDefensa, 2007, p. 122.
29 En este caso, se ha seguido la tradicin venezolana de nombrar militares para este cargo. Si
bien, el nico ministro civil que ha habido desde la creacin del ministerio, en 1951, ha sido
Jos V. Rangel nombrado por el Presidente Chvez, en febrero de 2001. Vase Atlascomparativo
deladefensa, p. 122.
30 La legislacin aprobada desde la transicin democrtica para lograr la implantacin de
controles democrticos y proporcionar existencia legal a los ministerios es desigual. Ecuador

acaba de aprobar una nueva Ley Orgnica de la Defensa, sustituyendo a la Ley Orgnica de las
Fuerzas Armadas de 1990 y la Ley Reformatoria de la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas.
Sin embargo mientras Ecuador renueva la legislacin, aprobada dentro del mismo periodo
democrtico, Bolivia todava carece de Ley de la Defensa y se encuentra vigente una Ley
Orgnica de las FF.AA de 1993. En Venezuela, aunque hay un amplio campo en el mbito de la
defensa por legislar, en la actualidad la legislacin vigente que regula la administracin de la
defensa ha sido dictada bajo los principios rectores de la Constitucin de 1999, aprobada, tras el
ascenso de Hugo Chvez a la Presidencia de la Repblica en 1998. Estas leyes son la Ley
Orgnica de Seguridad de la Nacin y la Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional,
aprobadas en 2002 y 2005, respectivamente. En cuanto a Nicaragua cuenta con la Ley de
la constitucin de organismos fuertes con capacidad para establecer las pautas de las
relaciones civiles-militares. Caben varias posibilidades que explican esta
circunstancia. Por un lado, que el mismo marco legal, pese a haber sido aprobado en
regmenes democrticos, no reconozca el papel rector que corresponde a dicho
organismo. En la misma ley, el poder militar no se encuentra sometido a la autoridad
ministerial sino equiparado al mismo nivel, de manera que las FFAA tienen relacin
directa con el presidente de la Repblica. La segunda posibilidad es que pese a que la
legislacin reconozca un poder ministerial y le proporcione entidad, en la prctica
esta disposicin quede reducida a papel mojado. En este caso, las prerrogativas
negociadas informalmente entre los gobiernos civiles y los militares se situaran por
encima de la legalidad. Ambas cuestiones explican que el Ministerio no pueda ejercer
sus funciones de control civil y en consecuencia tampoco tenga capacidad para
disear y ejecutar la poltica de Defensa.
El ejemplo de Ecuador y de Bolivia ilustran el primer caso. En ambos

pases la legalidad democrtica ha seguido reconociendo el poder militar y ha
impedido la constitucin de un poder ministerial que dirija la defensa y las relaciones
civiles-militares. En Ecuador, hasta enero de 2007, ha estado vigente la ley Orgnica
de las Fuerzas Armadas de 1990. Esta ley ha reconocido y respaldado el poder
sobredimensionado del Comando Conjunto, impidiendo establecer una jerarqua en
la que ste se encontrara bajo la dependencia del ministro. Pese a que las funciones
de un rgano de esta naturaleza han de limitarse a atender las necesidades tcnicas
de la poltica de Defensa decidida por el ejecutivo, las atribuciones reconocidas, en
este caso, le convirtieron prcticamente en un ministerio paralelo, con sus propias
unidades administrativas que incluan una asesora jurdica, unidades de finanzas y
de contratacin, direcciones para el control de las FFAA e incluso el Hospital General
dependan del Comando Conjunto 31 . Respecto a sus principales atribuciones
superaba las de un comando operativo, ya que deba planificar el empleo y conducir
a las Fuerzas Armadas, para contribuir al mantenimiento de la seguridad nacional32.
Siguiendo el texto de la ley, no haba referencia a la planificacin y al empleo en
operaciones concretas, sino al concepto general de seguridad nacional, de forma que
las atribuciones reconocidas superaban el plano operativo, y alcanzaban el mbito de
la definicin de polticas pblicas33. De hecho, la misma ley no someta al Comando
Emergencia de 1988, completada con la Ley de Organizacin, Competencia y Procedimiento del

Poder Ejecutivo de 1998 (decreto 290), recientemente reformada por iniciativa del gobierno de
Daniel Ortega, y con el Cdigo de Organizacin, Jurisdiccin y Previsin Social Militar.
31 Juan Pablo Aguilar, El comando conjunto en la organizacin militar y en la poltica
ecuatoriano, Programa Relaciones civil-militares, Pontificia Universidad Catlica del

Ecuador.
32 Ley Orgnica de las Fuerzas Armadas, 28/IX/1990, Art. 17:b. Vase Berta Garca Gallegos,
Informe Ecuador, ADEFAL, IUGM, http://iugm.es/ADEFAL/index.htm.

33Ibdem.
Conjunto a la direccin del Ministerio, sino que equiparaba jerrquicamente a ambos

organismos, ya que uno y otro eran considerados asesores directos del Presidente.
La aprobacin de la actual legislacin, das antes del nombramiento del

nuevo gobierno, se entiende dentro de un importante esfuerzo de
institucionalizacin, racionalizacin y modernizacin de la Defensa34. Siguiendo sus
disposiciones supone un avance en la democratizacin de la Defensa, ya que
establece mecanismos de control sobre el presupuesto y el gasto de las FFAA y
lmites a la jurisdiccin militar, entre otros aspectos. Las empresas militares aunque
no se eliminan, se limitan su rea de actuacin al mbito estrictamente militar.
Adems, el Presidente de la Repblica recupera la direccin poltica de la guerra,
pues hasta el momento deba delegar forzosamente en el Jefe del Comando Conjunto.
En relacin al Ministerio y su estructura tambin hay importantes avances, ya que se
considera una instancia superior de direccin poltica y administrativa de la Defensa
y al mismo tiempo se define al Comando Conjunto como un rgano de
asesoramiento tcnico. Con ello se refuerza la intencin de asignar a la Presidencia y
al Ministerio una funcin directiva en la elaboracin de las polticas de defensa y a la
organizacin militar darle el carcter operativo que le corresponde35. Sin embargo,
pese a la importancia de estos cambios y a la intencin de la ley por reforzar el poder
civil en la direccin de la Defensa, se sigue reconociendo atribuciones al Comando
Conjunto que impiden definirle como un rgano subordinado y no deliberante. Las
competencias en materia de informe, poltica exterior y manejo del Registro Oficial
Reservado le convierten en un rgano de control de la actividad administrativa,
funciones que sin embargo corresponden al Ministerio de Defensa36. Con este nuevo
marco legal, aprobado muy poco antes del nombramiento del nuevo gobierno, Rafael
Correa ha iniciado su gestin. Hasta el momento, los tres ministros de Defensa, que
se han sucedido en el cargo, no han realizado ninguna crtica a las limitaciones de
dicha ley, aunque el poder que an conserva este rgano pueda ser un obstculo
para la labor de direccin y de control que corresponde al Ministerio.
En Bolivia de acuerdo a la Ley Orgnica de la Nacin, el Presidente

administra la Defensa a travs de dos conductos. En lo administrativo, a travs del
Ministerio de Defensa, en lo tcnico a travs del Comandante en Jefe (art. 18). Esta
diferenciacin y el rango de Ministro reconocida al Comandante en Jefe, que recibe
las rdenes directamente del presidente (art. 39) determina que el mximo
representante de las FFAA no se integre jerrquicamente bajo la autoridad del
34 Pablo Celi, Ecuador: transformacin de la defensa y reestructuacin de las Fuerzas

Armadas, AtlasComparativodelaDefensa, 2007, pp. 177-181.
35 Para toda la crtica expuesta vase Civiles y militares frente al proceso de reforma a la
legislacin militar. Notas para la Historia, Boletn Democracia, Seguridad y Defensa, Enero-
Febrero 2007, p. 3.
36 J. P. Aguilar, Ley Orgnica de la defensa Nacional, BoletnDemocraciaSeguridadyDefensa,
Enero-Febrero 2007, p. 5.
ministro de defensa. Con estos antecedentes, el Presidente Morales ha presentado un

ambicioso plan de modernizacin en el que encuentra imprescindible la
institucionalizacin de las relaciones civiles-militares, bajo liderazgo civil. Aunque
este objetivo se contradice con los riesgos de politizacin de las FFAA y de
militarizacin de la sociedad que el propio gobierno esta fomentando, en su discurso
insiste en la importancia de este aspecto para lograr la democratizacin de la
defensa37. En esa misma contradiccin se encuentra la propuesta realizada por la
Presidencia a la Asamblea Constituyente, respecto al Comando Conjunto, ya que no
modifica en nada el contenido del artculo 210 donde se reconoce que el poder militar
no se encuentra sometido jerrquicamente a la direccin ministerial38. Con ello pese a
las intenciones de democratizacin de la defensa, el poder reconocido a este rgano
militar impide la constitucin de un ministerio capaz de liderar las relaciones civiles-
militares y dirigir la poltica de defensa39.
Venezuela puede considerarse el ejemplo mas extremo. El proceso global

de militarizacin descrito mas arriba es ms evidente en la administracin de la
Defensa. Partiendo de la Presidencia, en la estructura de mando establecida, el
Ministerio no es el nico poder que ejerce una funcin de direccin, bloquendose as
la posibilidad de instituir un poder civil, a travs de un organismo fuerte y nico bajo
el que administrar la defensa. La Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin y la Ley
Orgnica de la Fuerza Armada Nacional establecen un organigrama en el cual el
Presidente de la Repblica ejerce la direccin no slo poltica sino tambin militar de
37 Sobre esta contradiccin en el proyecto de transformacin de la defensa del Presidente

Morales, S. Alda, La participacin de las Fuerzas Armadas en la revolucin democrtica del
MAS. El proyecto de Evo Morales, en I. Seplveda (ed.), SeguridadHumanayNuevasPolticasde
DefensaenIberoamerica, IUGM, Madrid, 2007, pp. 445-472.
38 En la Constitucin poltica del Estado, en su artculo 210, se considera que las Fuerzas
Armadas dependen del PresidentedelaRepblica y reciben sus rdenes en lo administrativo,

por intermedio del Ministerio de Defensa y en lo tcnico del Comando en Jefe de las Fuerzas
Armadas. En la propuesta del gobierno se dice que Las Fuerzas Armadas dependen del
CapitnGeneral y reciben sus rdenes en lo administrativo, por intermedio del Ministerio de
Defensa y en lo tcnico del Comando en Jefe de las Fuerzas Armadas. La nica diferencia entre
un artculo y otro es la forma de mencionar al Presidente de la Repblica que como tal tambin
es Capitn General de las Fuerzas Armadas.
39 Tras meses de discusin en el seno de la Comisin de Defensa de la Asamblea Constituyente,
los diputados del partido oficialista, el Movimiento al Socialismo (MAS), fueron

particularmente conservadores, ya que tambin estn defendiendo que las misiones otorgadas a
las FFAA en la Constitucin vigente se conserven en el nuevo texto constitucional. Dichas
misiones segn el artculo 208 son: defender y conservar la independencia nacional, la
seguridad y estabilidad de la Repblica y el honor y soberana nacionales; asegurar el imperio
de la Constitucin Poltica, garantizar la estabilidad del Gobierno legalmente constituido y
cooperar en el desarrollo integral del pas. Esta posicin se justificara para evitar el malestar de
las FFAA si llegado el caso, como pretenda la polica, dejaran de velar por el orden legal y
poltico interno. Esta cuestin podra ser una muestra del grado de compromisos adquiridos
por gobierno ante los militares.
la Defensa. Siguiendo la cadena de mando, en relacin directa con la Presidencia, y

jerrquicamente equiparados se encuentran el Comando Estratgico Operacional, el
Ministerio de Defensa y el Comando General de la Reserva Nacional y de
Movilizacin40. En este organigrama no se concibe la idea de un ministerio que ejerza
una funcin de direccin y de control sobre las FFAA, ya que sus mximos rganos
no se encuentran bajo la autoridad de dicho organismo 41 . As mismo, la
administracin directa ejercida por el propio Presidente agudiza las carencias de
institucionalizacin. Si el cambio de nombre del Ministerio como Ministerio del
Poder Popular para la Defensa pretende estar en consonancia con la revolucin
democrtica a la que aspira el rgimen chavista, no parece que la Defensa, en dicha
revolucin, se entienda como una poltica pblica y como tal sometida a los
necesarios controles democrticos. As lo evidencia la organizacin jerrquica que
organiza los poderes de la defensa, ya que sta es incompatible con la conformacin
de un ministerio fuerte capaz de garantizar la supremaca civil.
En Nicaragua, la reforma de la Ley 29042, que vaca de contenido y de

competencias el Ministerio de Defensa, y la falta de un Ministro de Defensa, hasta el
mes de mayo de 2007, slo pueden dar a entender la inexistencia de una agenda de
gobierno en materia de Defensa. Sin embargo de mayor gravedad es la escasa
preocupacin por la institucionalidad y el liderazgo civil que tambin ambas
cuestiones ponen de manifiesto. Respecto al nombramiento del Ministro,
ciertamente ha de tenerse en cuenta que no es un hecho indito en el pas. Violeta
Chamorro, Presidenta entre 1990 y 1997, asumi directamente el cargo y nunca
nombr un ministro. La Presidenta justific esta decisin por la situacin de
transicin poltica de aquel momento. Por su parte, Daniel Ortega no ha dado
ninguna justificacin, favoreciendo con ello un estado de alarma social y de crticas
por la oposicin y los medios de comunicacin. No obstante tambin es cierto que, en
los dos anteriores gobiernos, an habiendo ministros de defensa hubo una
comunicacin directa entre el Presidente y las Fuerzas Armadas al margen de stos.
De hecho nuca hubo una voluntad poltica orientada a proporcionar al Ministerio los
recursos y el personal para llevar a cabo su cometido. Un aspecto que indica la escasa
importancia otorgada, por los mismos civiles, a la administracin civil de la Defensa43.
El retraso del nombramiento de un Secretario, con funciones de Ministro, slo ha
aumentado la gravedad de un problema ya existente, aunque no por ello deja de
40 M. Manrique, Cambio y reestructuracin del Ministerio de Defensa, pp. 17 y 21.

41 El 9 de agosto de 2007, (Gaceta n 38.743) se publico la resolucin que organiza
provisionalmente la estructura del Ministerio hasta que el Presidente de la Repblica fije
mediante decreto dicha organizacin.
42 La Ley 290, Ley de Organizacin, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo, fue
sancionada el 3 de junio de 1998. En la misma se establecen las funciones y atribuciones propias

del Ministerio de Defensa.
43 Roberto Cajina, Nicaragua: Reforma y retos del Sector Defensa, AtlasdelaDefensa, 2007, pp.
242-247.
poner en evidencia la posicin del actual gobernante respecto a la institucionalidad y

al liderazgo civil.
El examen de la reforma del Decreto confirma la intencin de consolidar

no slo de hecho sino tambin de derecho la debilidad del control civil, que los
propios gobiernos democrticos han favorecido, garantizando de esta manera la
autonoma militar. A diferencia de Ecuador, Bolivia y Venezuela donde la ley
reflejaba la posicin de poder de los militares que de hecho existe en estos pases; en
Nicaragua el decreto 290 limitaba esta situacin de poder, mediante la capacidad de
control reconocida al Ministerio, si bien dicho control qued reducido a papel
mojado. Pese a sus limitaciones, esta ley ha sido un hito fundamental con respecto a
la legislacin nicaragense precedente. El contenido de la misma reflejaba un nivel
de subordinacin de las FFAA al poder civil mediante el Ministerio indito en
Nicaragua 44 . Por ello aunque en la prctica ste no fuera mas que un adorno
democrtico, su reforma no deja de ser un retroceso, pues aunque se suprimen
funciones que el Ministerio no ejerca, al menos exista un marco legal que reconoca
la necesidad de dicho poder ministerial y las competencias suficientes para ejercer su
funcin de control45. En este sentido puede entenderse que dicha reforma vulnere el
principio de la supremaca civil. Sus resultados slo han alimentado las crticas
orientadas a denunciar la intencin de asegurar una relacin de mutua conveniencia
entre el Presidente y las FFAA, eliminando intermediarios. A partir de esta relacin
seria fcil deducir la intencin de politizar las FFAA, aunque por el momento los
especialistas coinciden en sealar que no ha habido ningn intento por parte del
Presidente en este sentido46.
Ciertamente las situaciones constatadas son muy diferentes. Sin embargo,

podra destacarse una tendencia similar aunque con grados de intensidad muy
distintos, en relacin al liderazgo ejercido por los ministerios en las relaciones civiles-
militares. En los cuatro casos no parece que dichos organismos vayan a constituirse
como medios de control civil para la administracin de la defensa, deduciendo con
ello que la supremaca civil no se considera un elemento imprescindible lograr la
revolucin democrtica pretendida por estos gobiernos. En este sentido, no hay
ruptura revolucionaria, se sigue la tendencia general de la regin o en el peor de los
casos puede agravarse. En Nicaragua y Ecuador aunque los actuales gobernantes no
llevan un ao en el poder y la evaluacin de su gestin no puede ser completa han
tomado determinaciones que pueden significar un retroceso en el liderazgo civil,
44 Sobre esta ley, Javier Melndez, Los escenarios Institucionales de la Defensa Nacional en
Nicaragua, Programa para el fortalecimiento institucional del control civil en la formulacin de

polticas de defensa y seguridad, Centro de Estudios Estratgicos de Nicaragua (CEEN), pp. 25-
26, http://www.resdal.org/Archivo/d0000117.htm.
45 Roberto Cajina, Nicaragua: Reforma y retos del Sector Defensa, pp.242-247.
46 Informe de Gestin Defensa Nacional, Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas
(IEEP), Enero-Abril 2007.

muy particularmente en el caso nicaragense con la eliminacin de las principales

competencias ministeriales. En el Ecuador, el actual gobierno, no ha demostrado
intencin de modificar la reciente legislacin aprobada, en la que si bien sitan al
ministerio de defensa jerrquicamente por encima del Comando Conjunto, dicho
rgano contina manteniendo importantes competencias.
En el caso de Venezuela y Bolivia bajo la alianza del pueblo y las FFAA

hay una tendencia de militarizacin donde el proyecto democrtico de liderazgo civil
no parece que pueda avanzar, sino retroceder. En este contexto, en el primer caso los
mximos rganos militares estn equiparados jerrquicamente al Ministerio de
Defensa esta equiparado jerrquicamente a los mximos rganos militares, de ah
que no pueda ejercer una labor de direccin de la defensa. Por lo que respecta a
Bolivia tampoco parece que, en su revolucin democrtica, la supremaca civil sea
una cuestin imprescindible. En las propuestas del gobierno, el ministerio no ostenta
una posicin jerrquica por encima de las FFAA, sino que se mantiene, como hasta el
momento, equiparado al mximo rgano militar, ya que ambos mantienen relacin
directa con el Presidente de la Repblica.
Una misin tradicional para llevar a cabo la revolucin democrtica: La

implicacindelasFuerzasArmadaseneldesarrollonacional
Dentro de los problemas compartidos por la regin, tambin se encuentra

el riesgo de militarizacin debido a la asignacin de misiones a las FFAA
relacionadas con la seguridad interior. Bajo la influencia del concepto de Seguridad
Humana, la Declaracin sobre Seguridad de las Amricas, adoptada por la
Organizacin de Estados Americanos en octubre de 2003, asumi un concepto
multidimensional de seguridad para el mbito hemisfrico, ampliando as la
definicin tradicional de la seguridad de los Estados. En coherencia con la amplitud
y las preocupaciones de esta nueva definicin de seguridad, las amenazas han
cambiado cuantitativa y cualitativamente. No slo forman una extensa lista47, sino
47 Declaracin OEA sobre Seguridad en las Amricas. Emitida por los pases de la OEA el 28
de octubre de 2003, Punto 4, apartado m,

http://usinfo.state.gov/esp/Archive_Index/Declaracin_OEA_sobre_Seguridad_en_las_Americas.
html. La seguridad de los Estados del Hemisferio se ve afectada, en diferente forma, por
amenazas tradicionales y por las siguientes nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos
de naturaleza diversa:
el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la
corrupcin, el lavado de activos, el trfico ilcito de armas y las conexiones entre ellos; la
pobreza extrema y la exclusin social de amplios sectores de la poblacin, que tambin afectan
la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosiona la cohesin social y vulnera la
seguridad de los Estados; los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras
enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente; la trata de personas;
los ataques a la seguridad ciberntica; la posibilidad de que surja un dao en el caso de un
accidente o incidente durante el transporte martimo de materiales potencialmente peligrosos,
que tambin a diferencia de las amenazas tradicionales, ya no son aquellas

dirigidas por un Estado contra otro.
El riesgo de este planteamiento es favorecer o potenciar la intervencin de

las Fuerzas Armadas en el mbito interno. En la medida en que la amplitud de este
nuevo concepto permite considerar casi todo como una amenaza es de gran utilidad
para reforzar una tendencia que ya exista. En efecto, para buena parte de los
especialistas la actual dedicacin de las Fuerzas Armadas a la seguridad interior esta
siendo legitimada mediante la adopcin de este nuevo concepto multidimensional de
la Seguridad Humana48. No obstante, tambin hay acuerdo, por parte de los expertos,
en reconocer que no es tanto la doctrina en s la que favorece la dedicacin de los
esfuerzos militares al mbito interno, como la interpretacin interesada que pueda
hacerse de sta. En aquellos pases donde padecen un entramado institucional dbil,
su adopcin ha significado la dedicacin de los militares al mbito interno,
realizando misiones que corresponderan a instituciones civiles y abandonando las
funciones originales de las FFAA como la defensa de la soberana nacional y de la
integridad territorial frente a un enemigo externo.
En Amrica Latina tanto civiles como militares se encuentran tentados de

instrumentalizar este concepto multidimensional de seguridad. Ante la
imposibilidad de los gobiernos civiles de atender las necesidades ciudadanas,
controlar ntegramente el territorio nacional y/o hacer cumplir la ley han recurrido a
las Fuerzas Armadas49. Las principales misiones asignadas han sido la represin de la
protesta social, la lucha antidrogas y el combate a la delincuencia. Por su parte, las
Fuerzas Armadas han sido muy receptivas a estas misiones por su anhelo de
encontrar nuevas amenazas que justificasen su papel, despus del fin de la guerra
fra50. Sin embargo, en la medida que las misiones de seguridad interior adquieren
cada vez ms importancia, la principal consecuencia es el riesgo de militarizar la
seguridadinterior.
incluidos el petrleo, material radioactivo y desechos txicos; y la posibilidad del acceso,

posesin y uso de armas de destruccin en masa y sus medios vectores por terroristas.
En coherencia con este concepto de seguridad, la Declaracin de Quito correspondiente a la
VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas, noviembre de 2004,
http://www.icj.org/IMG/pdf/MoDdec.pdf, no establece lneas divisorias entre las competencias
de las Fuerzas Armadas y de Seguridad.
48 Las opiniones vertidas a este respecto vase Seguridad Internacional Contempornea:
Consecuencias para la Seguridad Humana en Amrica Latina y el Caribe, Seminario Internacional,

FLACSO, Chile, 20-22 de agosto 2003,
http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001406/140625s.pdf.
49 No obstante hay casos emblemticos donde han procurado mantener alas FFAA al margen de
la seguridad interior como Argentina o Chile.

50 Lilian Bobea, Juntos pero no revueltos?: De la militarizacin policial a la policificacin
militar. Tendencias e implicaciones, en Polticas de Defensa: Desafos externos y restricciones

internas, Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2002, p. 30
Esta cuestin incide directamente en las relaciones civiles-militares. La

militarizacin de la seguridad interior puede proporcionar un poder e influencia
social a las FFAA que finalmente revierta en espacio de autonoma militar. La
alternativa proporcionada a la militarizacin de la seguridad interior por los nuevos
gobiernos populistas es la dedicacin de las FFAA al desarrollo social, si bien esto
lleva consigo el riesgo de securitizarlaagendadedesarrollonacional. El planteamiento
es rechazar la represin de la movilizacin social o la lucha antidroga, basada en la
erradicacin forzosa de cultivos, como tales misiones militares y al mismo tiempo
implicar a las fuerzas armadas en tareas relacionadas con el desarrollo nacional. No
deja de llamar la atencin que esta misin se considere parte imprescindible del
proceso transformacin revolucionaria, pues no es rupturista ni novedosa. Muy al
contrario esta misin cuenta con una larga tradicin. No slo fue desempeada por
las FFAA durante la guerra fra sino tambin tras las transiciones democrticas.
Aunque se realice con diferente intensidad, los textos constitucionales han seguido
contemplando esta labor como una misin militar prcticamente en toda la regin51.
Pese a la larga tradicin de la misin, sta se integra coherentemente en los

nuevos trminos de unidad bajo los que se pretenden articular la alianza civil-militar
propugnada por estos gobiernos, muy particularmente como se ha visto en
Venezuela y Bolivia. Dentro de los trminos de reciprocidad que articulan dicha
relacin la aportacin militar es la de participar en el desarrollo nacional. Esto
implica la dedicacin de las fuerzas armadas a la educacin, la pobreza, la asistencia
social o el medio ambiente. Bajo este planteamiento comn, no obstante tambin en
este aspecto hay diferencias, los grados de implicacin y de direccin militar no son
iguales en estos pases.
El caso venezolano, de nuevo, es el que presenta un mayor desarrollo del

planteamiento expuesto. La implicacin militar en el desarrollo del pas se plasm en
la Constitucin de 1999, en cuyo artculo 328 se asigna a las FFAA una participacin
activa en esta tarea. Seguidamente se aprob el proyecto Bolivar 2000, concebido
como un plan cvico-militar orientado a atender las necesidades sociales mas
urgentes del pas52. Para llevar a cabo este proyecto y poder cumplir con la misin
51 Consltese el Programa de Investigacin sobre la Administracin de la Defensa en Amrica
Latina (ADEFAL) del Instituto Universitario General Gutirrez Mellado,

http://www.iugm.es/ADEFAL/index.htm. El diseo de tablas por pases permite comprobar la
permanencia de esta misin en la mayora de los pases latinoamericanos.
52 http://www.mpd.gob.ve/prog-gob/proyb2000.htm. El Proyecto Bolivar consta de varias fases:
ProyectoPas(Propas) que proporcionar asistencia urgente a la poblacin ms necesitada y

en mxima exclusin social.
ProyectoPatria(Propatria) que incorporar a empleados pblicos y desempleados a las
actividades de atencin a la sociedad y organizar a las comunidades para el trabajo
productivo.
constitucional encomendada se crea, tambin en 1999, la Fundacin Proyecto Pas,

un organismo adscrito al Ministerio de la Defensa 53 . De acuerdo a las reas
contempladas en el Proyecto Bolivar se otorga a las FFAA un papel rector en el
diseo y en la ejecucin de polticas pblicas tanto en el rea econmica, como social.
Para atender las necesidades sociales previstas se han fundado las llamadas misiones
dedicadas a la salud, la educacin, infraestructura, empleo, seguridad y alimentacin.
Llegando en este ltimo caso a la instalacin de mercados populares, que recordaran
a los del EJT cubano54. El nivel de institucionalizacin de esta labor, su direccin y
ejecucin militar da una idea aproximada del nivel de securitizacin de la agenda de
desarrollo. La propuesta de reforma del artculo constitucional realizada por el
Presidente Chvez indica sin embargo no slo una afirmacin de esta opcin, sino la
voluntad de dar un mbito de mayor actuacin a las FFAA. En dicha propuesta hay
un cambio sustancial en lo referente a las misiones, ya que de mencionarse una
participacin activa en el desarrollo nacional, se propone que dicha participacin
sea en los planes para de desarrollo econmico, social y tecnolgico de la nacin55.
As con este enunciado la presencia e intervencin militar cabe en todos los mbitos
de la sociedad civil.
En Bolivia, bajo la presidencia de Evo Morales, ha habido una

reorientacin respecto a las misiones asignadas a las FFAA. El gobierno, al inicio de
su gestin, denunci el abandono de las fronteras y la necesidad de recuperar como
misin la seguridad exterior. La cooperacin y la insercin en procesos de
integracin regional se han considerado como la mejor forma de desarrollar la
seguridad exterior. Igualmente deunci el escaso inters prestado a las misiones de
paz internacionales por los anteriores gobiernos. Pese a estas declaraciones, no
parece que stas hayan sido las principales prioridades gubernamentales. Por encima
de todas las posibles misiones se encuentra la de desempear tareas que impulsen el
desarrollo nacional. Esta no es realmente una tarea nueva, esta contemplada en la
Ley Orgnica Nacional vigente y cuenta con la tradicin previa de las dictaduras
militares en las que las Fuerzas Armadas desempearon tareas de accin cvica.
Proyecto Nacin (Pronacin), bajo la direccin de Cordiplan, fase durante la cual se

desarrollarn proyectos estructurales, como las industrias petroqumica, del gas y agrcola, as
como el de una educacin masiva.
53 http://www.mindefensa.gov.ve/FUNDAPROPAIS/index.php?option=com_content&task=view
&id=25&Itemid=41.
54 En este como en otros casos el referente cubano esta presente en la organizacin de la defensa
en Venezuela. El Ejrcito Juvenil del Trabajo (EJT), es considerado como el brazo productivo de
las FAR, atiende todas las necesidades posibles de la poblacin desde mdicas, alimenticias,
productivas o incluso recreativas
55 http://www.mindefensa.gov.ve/Reforma%20Constitucional%20referente%20a%
20la%20FAN.pdf.
Segn esta misma propuesta adems de insistir en el apoyo a proyectos de

desarrollo, tambin se incluyen programas de conservacin, de restauracin de
ecosistemas y de impactos medio ambientales en reas rurales 56 . Las medidas
tomadas, hasta el momento, han estado orientadas en este sentido, campaas con la
intencin de prestar atencin mdica odontolgica, desparasitacin, vacunacin y
suministro de vitaminas en comunidades con altos ndices de pobreza57, construccin
de carreteras y obra pblica civil 58 e incorporacin a campaas de alfabetizacin
colaborando con cuestiones de logstica 59 . En materia de proteccin al medio
ambiente tambin se han dado los primeros pasos al iniciar la capacitacin de
soldados en reciclaje y acopio de material de plstico60. La idea es crear batallones
ecolgicos61. Parte de la accin social de las Fuerzas Armadas tambin se centra en
formar a los soldados que cumplen con el servicio militar, un tema en el que el actual
gobierno ha puesto especial nfasis. Se aspira a que el servicio militar obligatorio sea
una oportunidad para la formacin profesional. Por este motivo se han abierto
institutos de formacin profesional para los reclutas. En esta labor social, bajo el
Programa Igualdad de Oportunidades, el Ministerio de Defensa y de Asuntos
Indgenas Originarios ha becado a indgenas para hacer posible su ingreso en las
academias militares y puedan as acceder a los cargos de oficiales. La distribucin
por el Ejrcito del bono Juancito Pinto62 es otra muestra para el gobierno de la
directa implicacin de las FFAA en el proyecto de cambio nacional.
Los presupuestos bajo los que se han asignado estas misiones a las FFAA
son los mismos que en Venezuela. En ambos casos se insiste en la relacin de
reciprocidad existente entre el pueblo-fuerzas armadas, bajo la cual se pretende
llevar a cabo el proceso de transformacin revolucionaria. La aportacin militar en
esta relacin es la contribucin al desarrollo nacional y a la poltica social. No
obstante, pese a este planteamiento comn la presencia militar en el diseo y
direccin de la poltica social es considerablemente menor en Bolivia, respecto a
Venezuela. El Ejrcito boliviano carece de los medios y del entramado institucional
que posee el venezolano para llevar a cabo esta labor. Pese a todo, su labor y
presencia en la sociedad civil es suficiente para que exista el riesgo de securitizar la
agenda social.
Como ya se ha visto los gobiernos de Ecuador y Nicaragua no han

desarrollado el planteamiento de la alianza FFAA-pueblo, sin embargo mediante la
56 Defensa de la Patria, Propuesta a la Asamblea Constituyente (Cuarta Parte).

57 LaRazn, 19/06/06.
58 LaRazn, 09/05/06 y ElDeber, 17/03/06.
59 Opinin, 12/04/06.
60 ElDiario, 14/03/06.
61 LaRazn, 10/09/06.
62 Programa gubernamental basado en prestar ayudas familiares para fomentar la escolarizacin
regular de la poblacin infantil.

instrumentalizacin de otros argumentos parece posible prever la presencia militar

en mbitos civiles y con ello el aumento de la influencia militar. En Ecuador la
adscripcin del gobierno de Rafael Correa a la Seguridad Humana puede ser el
argumento principal para vincular a las FFAA al desarrollo nacional. En este sentido
Ecuador cuenta con una larga tradicin, de hecho con el objeto de cumplir con esta
misin las FFAA llegaron a convertirse en un poderoso actor econmico en la
economa nacional63. Aunque la reciente Ley Orgnica de la Defensa, aprobada en
enero de 2007, no suprime las actividades econmicas, al menos, las limita al mbito
estrictamente de la Defensa; sin embargo, la propuesta del gobierno podra favorecer
una tendencia contraria. Lejos de plantear restriccin mayor o concretar las
limitaciones establecidas, el gobierno de Correa ha propuesto ampliar el tipo de
actividad econmica y empresarial militar a distintos mbitos. De acuerdo al texto
propuesto para la reforma del artculo 190 de la Constitucin dichas actividades
podran estar relacionadas con la seguridad humana, la defensa nacional y
actividades para el desarrollo social y econmico de su poblacin64.
En Nicaragua tambin cabe hablar ms de continuidad que de cambio

pese al proyecto de transformacin defendido por su gobierno. El Presidente Ortega
hasta el momento no ha anunciado ninguna novedad respecto a las misiones que han
venido realizando las FFAA nicaragenses. En el balance realizado por el Jefe del
Ejrcito, general Omar Halleslevens, en el 28 aniversario de su constitucin, enumer
las misiones llevadas a cabo por el Ejrcito durante 2007. Entre ellas se encontraban
aquellas vinculadas con el desarrollo nacional y la poltica social del gobierno. Cabe
destacar la participacin en el Programa Hambre Cero65, mediante la distribucin
de materiales destinados a diferentes municipios del pas o el transporte de material
didctico para el desarrollo de la campaa de alfabetizacin Yo s puedo. El
esfuerzo de las FFAA tambin estuvo volcado en tareas de distribucin de agua as
como de limpieza de embalses; la habilitacin de caminos rurales o el cuidado del
medio ambiente; las labores de rescate y las tareas humanitarias ante desastres
naturales; las campaas preventivas sanitarias o el cuidado del medio ambiente
tambin fueron cometidos realizados por las FFAA66.
En trminos generales, la dedicacin como es el caso de los pases

considerados, al desarrollo nacional puede proporcionar a las Fuerzas Armadas
mrgenes de maniobra poltica autnoma y una legitimidad inversamente
63 Bertha Garca Gallegos, De la accin cvica al apoyo al desarrollo; La seguridad interna

como doctrina de resolucin de conflictos, Proyecto de Investigacin Las dimensiones
societales y estratgicas de la reconversin militar en el Ecuador, COMUEP y la PUCE, 1996.
64Ibdem.
65 Programa social del actual gobierno nicaragense destinado erradicar la pobreza extrema, el
hambre y la desnutricin, as como la falta de agua.

66 Acto de conmemoracin del XVIII aniversario del Ejercito de Nicaragua. Discurso del Jefe
del Ejrcito de Nicaragua Omar Halleslevens, 1/IX/07.

proporcional al liderazgo civil. La labor que llevan a cabo en amplias reas de sus
respectivos pases, sin ninguna fiscalizacin ni presencia civil, les proporciona la
posibilidad de capitalizar los beneficios polticos de esta actuacin. Los militares al
fin y al cabo son quienes la ciudadana visualiza como la nica autoridad que les
ayuda. As mismo esta labor tambin les puede asegurar la capacidad de establecer,
en las zonas donde actan, redes clientelares que les asegure un espacio de maniobra
poltica autnoma, especialmente en reas de aguda pobreza e indefensin67. Todo
ello contribuira a una progresiva militarizacin y a la consolidacin de la autonoma
militar.
Misionesdeseguridadinteriorenlosgobiernosrevolucionarios
La dedicacin militar al desarrollo nacional pretende ser una opcin

mediante la cual las FFAA no desempeen otras tareas en seguridad interior,
fundamentalmente represivas. En coherencia con la alianza anunciada entre el
pueblo y las FFAA, Evo Morales anunci que las FFAA ya no seran enemigos y por
tanto ya no reprimiran las movilizaciones sociales o ejecutaran la poltica de
erradicacin forzosa del cultivo de coca. Entre los motivos que han justificado esta
decisin se encuentran las vctimas mortales y la violacin de derechos humanos que
llev consigo la realizacin de estas misiones durante la dcada de los noventa. Hasta
el momento, as se ha cumplido y las FFAA han dejado de llevar a cabo tareas de
carcter policial. Este punto de vista es compartido por el gobierno venezolano que
bajo el mismo planteamiento hizo explcito que las FFAA dejaran de ser cuerpos
represores del pueblo, pues eran aliados naturales. De acuerdo a este planteamiento
podra entonces deducirse que si bien bajo los gobiernos populistas cabe el riesgo de
securitizacin de la agenda social, al menos no se llevara a cabo una militarizacin
de la seguridad nacional. En otras palabras pese a que las FFAA continuaran
destinndose en estos gobiernos al mbito interno, en principio no desempearan
funciones relacionadas con la seguridad interior, propias de la polica. Sin embargo
tampoco esta ltima afirmacin es vlida para todos los casos considerados. El
gobierno venezolano adems de orientar las FFAA al desarrollo nacional, en su
actual propuesta de reforma constitucional tambin defiende el mantenimiento del
orden interno, como misin militar68. No obstante sta no sera una novedad, ya en el
texto de la Constitucin de 1999 figura esta misin69, y se reitera en la propuesta de
67 Respecto a todas las consecuencias polticas e institucionales derivadas de la misin de apoyo
al desarrollo social vase. J. R. Quintana, Gobernabilidad democrtica y Fuerzas Armadas en

Bolivia, Proyecto de Investigacin Estratgica de Bolivia, La Paz, Bolivia, pp. 18-19,
http://larc.sdsu.edu/humanrights/rr/Bolivia/PolyDem.pdf.
68 http://www.mindefensa.gov.ve/Reforma%20Constitucional%20referente%20a
%20la%20FAN.pdf.
69 La, ya clebre, frase del Presidente Chvez candelita que se prenda, candelita que se
apague, hara referencia a la intencin de recurrir a las FFAA en caso de alteracin del orden
pblico.
reforma constitucional del artculo 328. Igualmente se contemplara la seguridad

ciudadana como tarea militar.
Nicaragua podra plantearse como otro ejemplo en el cual las FFAA junto
al desarrollo social se dedican tambin a tareas directamente relacionadas con la
seguridad interior, como la seguridad ciudadana o el narcotrfico. Adems de las ya
citadas a lo largo del 2007 el ejrcito nicaragense, en colaboracin con la polica,
practic numerosas detenciones por delitos comunes o narcotrfico. Estos
resultados se deben al esfuerzo volcado en combatir la delincuencia en el campo,
la pesca ilegal, la piratera o el narcotrfico, en definitiva a la dedicacin en
brindar seguridad al desarrollo de la actividad productiva, comercial y econmica
del pas70.
Citando estos dos casos no se pretende establecer paralelismos entre

Venezuela y Nicaragua, ya que a travs de las misiones asignadas, la presencia social
de las FFAA es cuantitativa y cualitativamente superior en el primer caso. Sin
embargo, pese a las importantes diferencias entre uno y otro pas, ambos ejemplos si
pueden ilustrar hasta que punto los nuevos gobiernos populistas no slo caen en los
mismos problemas de securitizacin de la agenda social que el resto de la regin sino
que tambin pueden llegar incluso a sumar en el mismo ejemplo nacional problemas
de militarizacin de la seguridad interior sino tambin de la agenda de desarrollo
social. Este dato no pretende exponer estos ejemplos como excepcionales ya que hay
otros pases cuyas FFAA tambin se dedican a ambas tareas; el objetivo es poner de
manifiesto que estos gobiernos pese a presentarse como revolucionarios y
transformadores estn reproduciendo los mismos problemas que el resto de la regin
en cuanto a las misiones en particular, y a las relaciones civiles-militares, en general.
E incluso en Venezuela de acuerdo a las misiones asignadas y sobre todo al poder
otorgado a las FFAA, ms que un caso comn habra de ser calificado de excepcional
ante el nivel de militarizacin alcanzada con respecto al resto de la regin.
CONCLUSIONES
La consideracin de los ministerios de defensa como de las misiones de las

FFAA han sido los criterios de anlisis adoptados para comprobar las opciones
adoptadas por los nuevos gobiernos populistas en cuanto a las relaciones civiles-
militares se refiere. Los ministerios puesto que son el principal instrumento para
lograr el liderazgo civil, dependiendo de la capacidad y el poder de estos organismos
ser posible comprobar si existe tal liderazgo civil o por el contrario ante la falta del
mismo las FFAA conservan espacios de autonoma. Por lo que respecta a las
misiones tambin pueden ser consideradas como referencias fundamentales en el
70 Acto de conmemoracin del XVIII aniversario del Ejercito de Nicaragua. Discurso del Jefe
del Ejrcito de Nicaragua Omar Halleslevens, 1/IX/07.

equilibrio de dichas relaciones. La asignacin de tareas en el mbito interno puede

proporcionar un poder a los militares que favorezca la conservacin de espacios
propios en detrimento de la supremaca civil. Tras la consideracin de ambos
factores es posible concluir que estos gobiernos no han planteado alternativa alguna
para resolver el problema regional del liderazgo civil. Han adoptado frmulas ya
existentes y estn reproduciendo los problemas previos a su gestin que impedan
obstaculizan dicho liderazgo.
Mediante el anlisis de los Ministerios se aprecia que estos no ocupan un

lugar preeminente en los sistemas de defensa que les permita realizar una labor de
direccin de las FFAA. En cuanto a las misiones, la opcin del desarrollo social es
una tarea de mbito interno que acaba por desplazar a las instituciones civiles que en
origen deberan dedicarse a dichas tareas, favoreciendo as un proceso de
militarizacin. Un riesgo que tambin corre buena parte de la regin al asignar
misiones de seguridad interior a las FFAA.
Sin embargo a este problema habra que sumar el proceso de politizacin

de las FFAA que particularmente se lleva a cabo en Venezuela y en Bolivia, si bien en
menor intensidad en este caso. La pretensin de ambos gobiernos de implicar
directamente a las FFAA en sus respectivas revoluciones democrticas, conduce a
una politizacin que en Venezuela se manifiesta de forma explcita. El
adoctrinamiento de las ahora llamadas Fuerzas Armadas Bolivarianas, puede ser
necesario si como pretende el Presidente Hugo Chvez stas sean un actor
trascendental en la creacin de una nueva sociedad configurada a partir del
Socialismo del S. XXI.

Autonomamilitarversuscontrol
civil:legitimidadesyeficacias

PabloCeli
UniversidadCentraldelEcuador
PRCTICAS AUTONOMISTAS EN LAS FUERZAS ARMADAS Y

LIMITACIONES EN EL CONTROL DEMOCRTICO DEL SECTOR DE LA
DEFENSA
Las tendencias a la autonoma y la corporativizacin castrense se

presentan asociadas a la reduccin del mbito de la defensa a las funciones
operativas de los cuerpos militares, en las condiciones institucionales propias de
regmenes polticos presidencialistas, donde la subordinacin formal de los
organismos castrenses al poder ejecutivo, coexiste con la ausencia de discusin de la
poltica de defensa y su extraamiento de la opinin pblica y el escrutinio social.
Las democracias latinoamericanas han adolecido de un dficit crnico en

la institucionalidad de la seguridad y la defensa, tanto en sus funciones estatales
como en los mecanismos multilaterales, en contextos de fragilidad de los sistemas
polticos y reiteradas crisis e inestabilidad gubernamental.
La poltica de defensa y la estructuracin de sus instituciones, han estado

determinadas por el carcter presidencialista de los regmenes polticos, en los cuales,
el sector de la defensa se ha configurado como una funcin supeditada a la
conduccin y accin predominante del poder ejecutivo y, en algunos aspectos, casi
exclusivamente del mbito militar; quedando la gestin de la defensa nacional
reducida a un asunto de administracin pblica.
A partir de este predominio y concentracin funcional de la seguridad y

defensa en la instancia ejecutiva, el sector se desenvuelve como un espacio aislado
del conjunto del sistema poltico y distante del inters y observacin social, en un
aislamiento autonmico propicio a la distorsin de roles y funciones castrenses, que
ha llegado a la accin e intervencin poltica directa ante fisuras en ordenamiento
poltico.
Esta configuracin relativamente autnoma del sector defensa, ha

determinado tambin la escasa vinculacin de las polticas de defensa con las
definiciones y la gestin en materia de poltica exterior, dando lugar, en algunos
casos, a conflictos en la determinacin de las agendas estatales e incluso al
aparecimiento de una doble agenda sobre asuntos de seguridad internacional.
En los estados latinoamericanos, el problema de la autonoma militar y el

dficit de control civil sobre las estructuras y acciones de defensa y seguridad, ms
all de las particularidades nacionales, deriva de las falencias y debilidades de los
sistemas polticos que han atravesado diversos perodos de inestabilidad y el
resurgimiento de autoritarismos y tendencias desintitucionalizadoras.
Tras dcadas de retorno a gobiernos electivos, en muchos pases, an

gravitan las inercias de los perodos militaristas, con sus afectaciones al tejido social e
impronta sobre los procesos polticos. En algunos casos, asistimos a sutiles
metamorfosis de la sobredeterminacin militar y en otros a la permanencia de un
statu quo negociado con representaciones polticas deslegitimadas y gobiernos
frgiles.
La cuestin est en si han madurado realmente las democracias en la

regin, lo suficientemente, para que el factor militar haya dejado de ser un problema
para su estabilidad y sostenibilidad institucional y poltica.
Hasta que punto las sociedades han avanzado en la generacin de formas

de participacin y accin ciudadana robustas capaces de conjurar el riesgo de las
intervenciones de fuerza en situaciones de crisis, frecuentes en sistemas de gobierno
poco consolidados, sujetos a constantes quebrantamientos institucionales; y en que
medida las fuerzas armadas han dejado de ver en los gobiernos militares la salida a
las crisis y bloqueos institucionales de las democracias, y las fuerzas sociales y
polticas han dejado de ver en fuerzas armadas una reserva funcional para dirimir
desencuentros polticos.
Tras la aparente resolucin de la cuestin civil militar en la mayor parte

de pases latinoamericanos, con las transiciones post dictatoriales y los diversos
desarrollos de los regmenes democrtico representativos, subyace la persistencia de
altos niveles de autonoma militar y de corporativizacin del sector de la defensa,
que, en mucho, permanece como un mbito subordinado a las fuerzas armadas y de

su preponderante, si no exclusiva, competencia.
La distorsin de los roles de fuerzas armadas muchas veces, se induce

tambin desde el propio poder civil, por la asignacin de funciones subsidiarias en
reas de debilidad estatal: educacin, salud, aduanas, conflictos locales, o la
asignacin de funciones policiales en combate antinarcticos, en el ltimo perodo;
desde el supuesto de que la institucin militar puede cubrir vacos de gestin estatal
en reas que no les corresponden sin afectar sus funciones especficas1.
El hecho de que el modelo polifuncional de fuerzas armadas termina

desbordando los controles polticos, no siempre ha sido lo suficientemente asumido
en las acciones de gobierno en los pases latinoamericanos, lo cual ha tenido un fuerte
impacto en el lento desarrollo de la institucionalidad pblica y en la recurrencia de
distorsiones funcionales en materia de defensa y seguridad con efectos negativos
para la profesionalizacin militar.
De otro lado, las restricciones para la accin poltica de fuerzas armadas,

en ocasiones, ha provenido de la propia institucin armada, en proteccin de sus
estructuras corporativas y de las condiciones de negociacin de su statu quo con el
poder civil constituido.
En esto ha influido, tambin, el debilitamiento de la capacidad de presin

y negociacin de los cuerpos militares de algunos pases latinoamericanos, por la
deslegitimacin social y los efectos polticos de sus intervenciones en la escena
poltica y crisis de gobierno.
Si la restauracin de la relacin civil militar fue uno de los componentes

de la recuperacin de las democracias latinoamericanas, las disfunciones
institucionales devinieron una de las mayores limitaciones para el desarrollo de los
regmenes polticos, retardando la profundizacin de las transformaciones de los
sistemas de seguridad y defensa y la estructura funcional de las fuerzas armadas.
CONDICIONES PARA LA REFORMA INSTITUCIONAL Y EL GOBIERNO

DEMOCRTICODELSECTORDEFENSA
El problema actualmente abarca la insercin del sector de la defensa en los

sistemas polticos y la transformacin correspondiente de la institucionalidad militar,
sus roles y relaciones interinstitucionales con el aparato estatal en su conjunto, en lo
1 Louis Goodman, Las relaciones cvico-militares latinoamericanas en el siglo XXI, en
RESDAL, AtlascomparativodedefensaenAmricaLatina, Argentina, 2007, p. 22.

que atae a los diversos niveles de gestin, presupuestacin y asignacin de recursos,

coordinacin ejecutiva, rendicin de cuentas, relaciones interagenciales.
Este imperativo del desarrollo de sistemas polticos democrticos plenos,

se contrapone a la mantenimiento de una suerte de fuero institucional, en torno al
cual, tienden a generarse hbitos de cohesin asociativista, propios de una condicin
de privilegios y no de derechos, desde la cual, el establecimiento corporativo
desconoce la condicin de bien pblico de la defensa y reduce su administracin a la
gestin de intereses castrenses ante el poder ejecutivo, desfigurando sus funciones y
menoscabando su profesionalismo y legitimidad social.
Los estados latinoamericanos vienen atravesando una larga transicin en

la estructuracin del sector de la defensa, en medio de procesos polticos que obligan
a precisar los medios institucionales para el funcionamiento de la seguridad y la
defensa en condiciones democrticas.
La pregunta acerca de cmo puede la democracia ser defendida con una

organizacin no democrtica de la seguridad y la defensa, nos enfrenta a una
paradoja institucional que rebasa a la formula tradicional de Huntington, acerca del
control civil y la diferenciacin de roles polticos y militares.
A partir del reconocimiento del impacto social y econmico de decisiones

de seguridad y defensa y de las implicaciones polticas de las acciones militares, es
necesario avanzar hacia una visin ms integral basada en la interdependencia y
cooperacin entre los sectores civil y militar y la complementariedad de su roles,
sobre la base de la institucionalizacin funcional del sistema poltico.
El control civil es un prerrequisito, pero no un supuesto suficiente para el

control democrtico, ste se afirma mediante el establecimiento de mecanismos
institucionales, que implican la articulacin de las funciones ejecutivas y
parlamentarias en la conduccin y gestin del sector de la seguridad con la
contralora social.
El redimensionamiento institucional implica una aproximacin sistmica a

la determinacin poltica y funcional de la seguridad y la defensa y la configuracin
del marco legal correspondiente para la regulacin de la organizacin y
administracin del sector.
En el relacionamiento interinstitucional se debe advertir la

interdependencia de los elementos civiles y militares: las instancias polticas
dependen de las militares para el ejercicio de una poltica de defensa y seguridad
efectiva y un eficiente desempeo institucional; mientras que la institucionalidad
militar se encuentra subordinada a la institucionalidad poltica, de la que depende su

legitimidad.
El gobierno democrtico del sector defensa marca la diferencia entre

control civil y control democrtico y tiene que ver con el aseguramiento de los
marcos legales, los fundamentos institucionales, la funcionalidad de los roles
sectoriales, el inters nacional, las demandas sociales y los derechos civiles y polticos;
tiene tambin una proyeccin institucional de gran trascendencia para el sector
militar, puesto que consolida y garantiza las demandas y derechos de los miembros
de fuerzas armadas y dems ciudadanos vinculados a la defensa, precautelando su
seguridad jurdica.
Si, a decir de Bobbio, la democracia es finalmente un sistema de reglas,

que autorizan la titularidad y los mecanismos de toma las decisiones, en la
regulacin e implantacin de las funciones de direccin y ejecucin radica la
suficiencia institucional para la conduccin militar.
El acceso civil al sector de la defensa, en muchos casos, se encuentra muy

mediatizado, se da en forma ocasional y discontinua, con escasa incidencia
administrativa, decisin poltica y una casi nula penetracin en las estructuras
operativas, de mando y ejecucin, que se mantienen reservadas como campos
restringidos del orden militar.
En estas condiciones, la subordinacin efectiva es muy relativa, suele

depender de la coincidencia o aceptacin de los intereses corporativos por el poder
gubernamental, siendo menoscabada o reducida al formalismo administrativo,
cuando estos intereses se asumen desconocidos o amenazados.
La subordinacin al gobierno puede fluctuar con los niveles de aceptacin

social y legitimidad de los gobernantes: a mayor fragilidad menor subordinacin y
mayor autonoma de accin institucional.
La administracin civil de las instituciones del sector de la defensa, no es

una condicin en si misma, debe responder a cnones de eficiencia, pertinencia,
conocimiento del sector y ascendiente de autoridad institucional. Es un proceso ms
que un acto administrativo o de delegacin presidencial.
En la configuracin de los ministerios de defensa, la relatividad de la

integracin y capacidad de conduccin del sector, tiene relacin con las limitaciones
de gestin, el conocimiento del rea y el manejo de informacin, cuyas carencias se
ahondan frente a un sector que tiende a auto regularse y auto administrarse, y se
presentan agravadas en cuestiones de jerarqua y mando directo.
En ausencia de un diseo de polticas de defensa e intervencin sobre

procesos institucionales militares, los ministerios de defensa se comportan como
instancia de mediacin y conexin entre el gobierno y la corporacin militar, cuando
no son rebasados por la accin directa del presidente en un relacionamiento con en
sistema de mandos militares en provecho de su estabilidad.
Una reforma del sector defensa en direccin de los actuales problemas y

los nuevos desarrollos de la seguridad, debe considerar que ste incluye instituciones
que tienen la autoridad legtima para el uso de la fuerza, desde las que la autorizan
hasta las que ejecutan las acciones, lo cual exige el ms sistemtico control sobre su
desempeo y la mayor transparencia en sus decisiones y actividades, teniendo en
cuenta que el gobierno del sector defensa concierne a derechos civiles y polticos.
El establecimiento del sector defensa en los sistemas polticos, su

orientacin y funciones, comprometen derechos polticos y sociales, en relacin con
los cuales, los efectos de las acciones estatales para los ciudadanos, involucran
diversas instancias de la gestin pblica y responsabilidad poltica sobre su
desempeo.
La institucionalidad militar debe encontrarse integrada en el

funcionamiento democrtico, los marcos legales, el respeto de los derechos civiles y
polticos y el reconocimiento y sujecin a los intereses sociales. Las estructuras y
acciones que no se encuentren integradas a la institucionalidad pblica y legtima de
la defensa, debern considerarse ilegales, su proscripcin compromete la
responsabilidad poltica de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.
La conduccin democrtica de las fuerzas armadas, mediante el

despliegue de una poltica de defensa, como bien pblico, requiere de la accin
articulada de las diversas instancias del estado: parlamentaria, ejecutiva, judicial,
constitucional y de veedura social.
La definicin, control y fiscalizacin de la defensa, debe responder a bases

jurdicas e institucionales que tengan en el conjunto de los poderes pblicos las
garantas y mecanismos para su funcionamiento, en correspondencia con derechos
sociales y polticos.
La legitimidad de la poltica de defensa como poltica pblica, exige de

una conduccin institucional por parte del poder poltico dentro del ordenamiento
jurdico y constitucional. Para ello es indispensable desarrollar las atribuciones y
funciones constitucionales que amparen a la estructura institucional para su

desempeo2.
En pos de una mayor legitimidad, ha de ampliarse la representatividad y

participacin social para la formulacin y gestin de la poltica de seguridad y
defensa nacional como polticas de Estado, incorporando los principios de control
ciudadano, rendicin de cuentas y responsabilidad poltica en el mbito de la defensa
nacional y la conduccin de las fuerzas armadas.
Una poltica de defensa democrtica debe expresar un amplio consenso

social que cimiente la relacin civil -militar, a partir de marcos institucionales
rigurosos, que suponen el carcter unitario e integral de las fuerzas de defensa
estatales y la especificidad funcional de sus componentes y acciones, en la
determinacin de los roles, funciones y responsabilidades del sector3.
El aseguramiento del principio de buen gobierno en asuntos de seguridad

y defensa, solo es posible si las distintas instancias del poder pblico se relacionan
con el sector desde atribuciones y capacidades especficas e interrelacionadas, dando
cuenta de los asuntos de seguridad y defensa en sus respectivas dimensiones
institucionales.
La transparencia, responsabilidad poltica y rendicin de cuentas en el

gobierno de la seguridad y la defensa nacional, dependen del real poder de las
diversas instancias de contralora pblica y control ciudadano, frente al ejecutivo y la
institucionalidad militar, no solo en lo que atae a los fundamentos constitucionales
y legales establecidos para su funcionamiento, sino al tipo de prcticas vigentes en
los regmenes polticos, a los recursos para su ejercicio, al nivel de conocimiento e
informacin sobre el sector y la voluntad poltica para impulsarlas.
DESARROLLO DE LAS CAPACIDADES DEL PODER LEGISLATIVO EN

SEGURIDADYDEFENSA
La consolidacin de las capacidades del poder legislativo en materia de

seguridad y defensa, es esencial en un cambio de cualidad de las relaciones con el
poder ejecutivo en sistemas polticos presidencialistas y un medio de ampliacin y
profundizacin de la relacin civil militar, dentro de una cultura y una comunidad
de defensa multisectorial y socialmente participativa, sin cuyo desarrollo, la
2 Gustavo Surez Pertierra, Los procesos de modernizacin: institucionalidad y misiones de
defensa, en RESDAL, AtlascomparativodedefensaenAmricaLatina, Argentina, 2007, p. 34.

3 Juan Rial, Las normas jurdicas y las organizaciones de la defensa, en RESDAL, Atlas
comparativodedefensaenAmricaLatina, Argentina, 2005, p. 33.

autonoma militar se negocia corporativamente como statu quo sectorial con el poder
ejecutivo.
En muchos casos, los Parlamentos en pases latinoamericanos han

mantenido una relacin pasiva con el sector defensa, enfrentados a crisis,
emergencias o hechos consumados, se han circunscrito a repuestas reactivas. En
ausencia de una agenda poltica parlamentaria para la defensa y las fuerzas armadas,
el rol de los parlamentos en la formulacin de las polticas exterior y de defensa ha
sido muy limitado, su actuacin se ha reducido a coyunturas carentes de continuidad
y perspectiva estratgica.
El proceso de institucionalizacin de las funciones parlamentarias en

materia de defensa se ha caracterizado por la falta de continuidad y el carcter
ocasional con que son abordados los temas de seguridad y defensa y la lenta
dinmica normativa que conserva marcos legales desfasados de los procesos
institucionales4.
Esta imprecisa y escasa institucionalizacin de la funcin de defensa ha

determinado su dbil insercin en la estructura y agenda parlamentarias y su
rezagamiento en la dinmica de intereses en el poder legislativo, con lo cual, los
temas de defensa se presentan en forma marginal, siendo evidente su desconexin
respecto de las agendas polticas.
Este letargo parlamentario tiene mucho que ver con la ausencia de

normativas actualizadas para las funciones de seguridad y defensa, el dbil
desarrollo de sus instituciones y la conservacin de marcos jurdicos obsoletos,
ligados a viejas nociones de seguridad nacional.
Tambin ha limitado la accin parlamentaria su escasa autonoma en el

dominio de los temas de seguridad y defensa, dada la asimetra institucional frente a
quienes debe controlar: el gobierno y las fuerzas armadas, en cuanto este control
depende de la informacin que proviene del propio sector o del ejecutivo. A estas
restricciones se deben aadir aquellas que surgen de la transitoriedad y carencia de
especializacin de parlamentarios, que impiden acumular procesos institucionales.
La falta de iniciativa legislativa ha coadyuvado a la autonoma del sector

militar en nuestros sistemas polticos, en detrimento su responsabilidad en la
conduccin poltica de los asuntos de la seguridad y la defensa.
4 Manuel Alcntara, Diputados y militares. Una visin desde el Parlamento de las Fuerzas
Armadas, en J. Olmeda (comp.), Democraciasfrgiles.Lasrelacionescivilesmilitaresenelmundo
iberoamericano, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2005, pp. 229-250.
A esta situacin concurren como factores polticos no propicios, el que los

partidos no han ejercido una poltica parlamentaria en materia de defensa, carecen de
definiciones polticas y comprometimiento en este mbito, por su irrelevancia para
las agendas electorales y las expectativas inmediatas de las clientelas polticas; y el
hecho de que este tema requiere de acuerdos en torno a agendas comunes, por sobre
las diferencias y disputas intraparlamentarias, difciles de establecer al margen de los
intereses inmediatos de las fuerzas polticas.
El dbil relacionamiento y la falta de un vnculo institucional adecuado

con el sector de la defensa, han conducido, en la prctica, a que su problemtica pase
desapercibida para la mayora de legisladores y para la opinin pblica.
Las formas de estructuracin del sector y los mbitos y funciones

institucionales que permiten la decisin y el control democrticos de sus polticas y
acciones, guardan profunda relacin con los poderes parlamentarios para determinar
los objetivos, recursos y mecanismos institucionales para la organizacin y
funcionamiento de la defensa y su relacin con las dimensiones diversas de la
seguridad.
El rol parlamentario en este aspecto es trascendental en cuanto previene

tendencias autoritarias y autonomistas en el sector de la defensa y permite establecer
los parmetros legales para su organizacin y funcionamiento; pero adems,
fundamentalmente, en cuanto se ocupe de que la poltica de defensa responda a
prioridades sociales y a derechos ciudadanos y el que su financiamiento no afecte el
desarrollo y la sostenibilidad de la economa.
La accin parlamentaria deber atender a los fundamentos legales de los

sistemas de seguridad y defensa para su funcionamiento y garantizar su
concordancia con los derechos humanos, sociales, econmicos, civiles y polticos,
precautelando la transparencia en el sector, el acceso a la informacin, el rendimiento
de cuentas, la veedura ciudadana y la integracin civil-militar.
El ejercicio del control parlamentario sobre la seguridad y la defensa,

incluidas las organizaciones militares, debe consolidar su institucionalizacin
democrtica mediante recursos legales y medidas de gestin, administracin y
direccin.
En esta perspectiva es fundamental la interaccin del parlamento con las

otras instancias del Estado y con las instituciones de la sociedad civil en el proceso de
democratizacin de la seguridad y la defensa, en pos de una seguridad que proteja
los intereses nacionales en la direccin y estructuracin democrtica de las fuerzas
armadas.
TRASCENDENCIA MULTILATERAL DE LAS TRANSFORMACIONES

INSTITUCIONALESDELADEFENSA
Una dimensin supranacional del control civil, atae a la relacin entre la

poltica de defensa y la poltica exterior, que exige una precisa definicin de los
componentes de la defensa en los sistemas polticos nacionales y una delimitacin
rigurosa de sus mbitos institucionales, roles y funciones, as como de los procesos y
niveles de decisin, ejecucin y control de su ejercicio.
Esto se volvi an ms importante con el desarrollo de un enfoque

multidimensional 5 de la seguridad, como una condicin poltica y social del
desarrollo y estabilidad institucional de los Estados, en una perspectiva que
trasciende al factor militar del poder estatal, precisando las definiciones de defensa
como componente sectorial, con funciones determinadas y dimensiones
institucionales especficas.
La composicin y funcionamiento del sector de la defensa deben ajustarse

tanto a los principios legales internos como a los compromisos internacionales, como
un supuesto para el desempeo de las instancias de organizacin militar orientadas a
proveer seguridad a los ciudadanos y al estado, mediante mecanismos
institucionales legtimos y eficientes.
El debate acerca de la democratizacin de los procesos institucionales en el

sector de la defensa abarca un conjunto de factores que pueden establecer diversas
perspectivas y direccionamientos en su tratamiento y resolucin, dificultando el
establecimiento de modelos funcionales unvocos.
Si partimos de que la evolucin de los modelos institucionales y su

normativa estn determinados por las condiciones histricas, polticas, culturales y la
naturaleza de los regmenes de gobierno, en lo que atae al marco legal e
institucional para los roles, misiones y funciones de fuerzas armadas; debemos
advertir que en Amrica Latina se mantienen desfases funcionales relacionados con
la inercia de las nociones de defensa territorial y seguridad nacional, gestadas
durante la guerra fra, de los que se desprenden roles en los sistemas de seguridad
estatales y regional.
5 La Declaracin de Bridgetown, de junio de 2002, lig el enfoque multidimensional de la

seguridad hemisfrica a aspectos polticos, econmicos, sociales y ambientales. Esta perspectiva
fue incorporada en la DeclaracindelaConferenciaEspecialsobreSeguridad de la OEA, realizada
en Mxico en octubre de 2003 y en muchos de los Libros Blancos y documentos de seguridad y
defensa nacionales en la regin.
De otro lado, el carcter y la magnitud del impacto de los factores

militares en la poltica de cada uno de los estados, ha determinado la relevancia y
especificidad del debate social y poltico acerca de los roles y funciones de fuerzas
armadas en el contexto de reestructuracin institucional de las democracias
latinoamericanas.
Las dinmicas de la cooperacin interestatal en seguridad y defensa y las

tendencias hacia la configuracin de sistemas de seguridad regional y la relacin que
guardan con las polticas de defensa nacional de los Estados de la regin, constituyen
un factor muy relevante en las condiciones multilaterales actuales. A este nivel, las
funciones de la asistencia y la cooperacin militar en las relaciones internacionales y
en las condiciones y situaciones polticas internas, pueden tener un rol relevante en la
dinmica del sector.
Sin embargo, ms all de las particularidades funcionales y formas

institucionales, es un supuesto comn el de que el desarrollo de una seguridad
democrtica, solo es posible mediante la vigencia de marcos legales e institucionales
para el quehacer poltico, econmico y social y la legitimidad de la autoridad y
gestin pblica.
Una dbil institucionalidad, con mecanismos interinstitucionales frgiles o

inexistentes, funciones concentradas y carentes de control poltico y ciudadano,
favorece condiciones propicias a la arbitrariedad, el abuso, la corrupcin y la prdida
de profesionalismo en el sector defensa, en detrimento de sus funciones legtimas y
del gobierno democrtico de sus procesos y componentes.
El problema central tiene que ver con la transformacin institucional, en la

que se plasma la articulacin efectiva de la poltica de defensa y la accin militar;
entre cuyos objetivos est el asegurar la transparencia en la estructura militar del
estado y una adecuada interaccin con el conjunto de los poderes pblicos, con los
medios de comunicacin, con los diversos sectores sociales y con los partidos y
movimientos polticos.
Una visin amplia y concurrente acerca de la seguridad y el sector de la

defensa, est ligada a la necesidad de abordar su reforma institucional en la
perspectiva de consolidar la democracia, el desarrollo econmico y social y la
configuracin de regmenes interestatales cooperativos.
Una reforma trascendente del sector de seguridad y defensa en la regin,

tanto en sus aspectos polticos como en su desarrollo funcional y estructural, puede
constituir un factor de la arquitectura sistmica de la seguridad cooperativa, a la cual
favorecen la transparencia y la legitimidad democrtica de las polticas e
instituciones nacionales de defensa, como paradigmas de confianza mutua y

responsabilidad internacional de los estados.

IV.Controlparlamentarioy
controlpresupuestario

Lossistemasdecontroldelaadministracin
delaDefensa:elmodeloespaol

JordiMarsall
DiputadoPSOE
INTRODUCCIN:LAPOLTICADESEGURIDADYDEFENSA
Uno de los pilares fundamentales de la democracia y de su buen

funcionamiento es el control parlamentario a la accin gubernamental en todos sus
niveles y sus aspectos. Y esto tambin es as en el campo de la Poltica de Seguridad y
Defensa (PSD) y sus desarrollos y concreciones, (entendemos el concepto de
Seguridad como Seguridad Exterior Internacional).
La PSD es uno de los aspectos e instrumentos de la Poltica Exterior del

Gobierno y en general de la Poltica del Gobierno para defender los legtimos
intereses del pas y proyectar los valores democrticos para conseguir un entorno
seguro, justo y estable. Se articula en varios niveles:
la poltica general de PSD (las grandes lneas, objetivas y estrategias etc.)
la poltica internacional de SD (los compromisos internacionales en el marco de

la ONU, de las organizaciones de SD a las que pertenece OTAN, UE,OSCE,- y
de los acuerdos bilaterales o multilaterales.
la poltica de capacidades y su gestin (desde su obtencin a su utilizacin), que
puede organizarse en:
- recursos humanos
- recursos materiales
- recursos econmicos
- recursos doctrinales
En el caso espaol el primer punto se acostumbra a definir al principio de

cada legislatura o cuando hay cambios significativos en la Directiva de Defensa
Nacional (DDN) que despus se desarrolla en una Directiva de Defensa Militar
(DDM).
El segundo especialmente de concreta en los compromisos en el marco de

la OTAN y de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD) de la UE, y que
tiene uno de los aspectos ms destacados en las operaciones en el exterior
(Operaciones de Paz).
Lgicamente el tercero es el ms complejo y suele concretarse en la

elaboracin de Planes Directores (de Personal, de Armamento y Material, de
Infraestructuras, de I+D etc.) y que tiene su ms clara expresin en los Presupuestos.
Me permito incluir aqu un aspecto muy olvidado, los aspectos doctrinales (doctrina
de accin conjunta, relaciones cvico-militares, etc.) que se concretan en documentos
de diversos niveles.
ELCONTROLPARLAMENTARIO:TEORA,PRCTICAYPROBLEMAS
El control puede realizarse tambin, parlamentariamente, en varios niveles:
a nivel plenario, en los Plenos del Congreso y del Senado a travs de debates
(bien a iniciativa del gobierno con una comunicacin previa que puede dar lugar
a resoluciones o sin comunicacin previa bien a iniciativa de grupos
parlamentarias con preguntas concretos o interpelaciones que pueden generar
mociones posteriores) sea con el Ministro de Defensa o de Exteriores o con el
propio Presidente del Gobierno
a nivel de comisin (de Defensa, de Exteriores y, en algn caso, de las dos
conjuntamente) a travs de comparecencias del Ministro o de altos cargos
ministeriales para responder a preguntas concretas o debatir aspectos ms
generales, sea a peticin del Gobierno o de los Grupos Parlamentarios
pueden plantearse tambin comisiones de investigacin (nunca se ha creado una
en este campo) o comisiones mixtas Congreso-Senado o Subcomisiones o
ponencias para realizar informes sobre un tema (por ejemplo, en la legislatura
1996-2000 se cre una comisin mixta para tratar el tema de la plena
profesionalizacin y modernizacin de las FAS)
existe tambin una Comisin de Gastos Reservados para controlarlos tanto los
propios del Ministerios de Defensa (y de Interior) como los del Centro Nacional
de Inteligencia (CNI), organismo que tambin es controlado en otros aspectos
por esta Comisin, que tiene una composicin (acostumbra a ser un diputado
CONTROL PARLAMENTARIO Y CONTROL PRESUPUESTARIO 357
por Grupo Parlamentario) especial y un sistema de eleccin propio (mayora

cualificada en el Pleno)
tambin existen varios Parlamentarios (elegidos tambin por este sistema) que
pueden acceder a los documentos clasificados, que no constituyen una Comisin,
aunque errneamente, suele hablarse de Comisin de Secretos Oficiales
El mbito propio y especfico de control son las Comisiones de Defensa

del Congreso y del Senado. La comisin es el mbito especfico del trabajo
parlamentario (junto con las ponencias que informan los proyectos y proposiciones
de ley como paso previo al debate en Comisin). El Parlamento tiene como funciones
centrales la de legislar y la de controlar al Ejecutivo. Pero en el campo de la PSD se
dan dos circunstancias especficas.
La primera es el hecho que esta poltica es de las que tradicionalmente se

consideran (acertadamente) como polticos de estado que requieren un consenso
bsico entre gobierno y oposicin y que no pueden (no deberan) cambiar cada
cuatros aos, por varios motivos:
por su propio carcter que afecta a intereses vitales, que pueden llegar a la
propia existencia de la Nacin;
porque un cambio constante nos hace imprevisibles para los dems pases y con
ello resta credibilidad y confianza internacional, especialmente con los propios
aliados
porque los procesos de adquisicin de capacidades suelen ser muy largos,
afectando a varios gobiernos, y resultara ineficiente e ineficaz su cambio tanto
para los propios recursos del estado como para estabilidad de la Base
Tecnolgica e Industrial para la Defensa (BTID), y an ms cuando cada vez ms
los programas tienen carcter multinacional
porque para las FAS es importante saber que lo que hacen cuenta con el respaldo
de la mayora de fuerzas polticas, especialmente por su carcter apoltico.
La segunda se produce por el hecho de la poca tradicin de debate e

inters por estos temas por parte de los ciudadanos espaoles y de los propios
polticos, lo que lleva a un escenario de baja conciencia y cultura de Seguridad y
Defensa. Esta situacin que tiene su raz en los dos siglos de aislamiento y
ensimismamiento de Espaa unido a varias contiendas civiles y a los largos aos de
ausencia de democracia que han producido una imagen falsa y distorsionada de
estas cuestiones y sus actores. Pero con la instauracin de la democracia y la
Constitucin el escenario ha cambiado radicalmente y con ello debe profundizarse, la
conciencia y cultura de Defensa y Seguridad.
Estas dos circunstancias aaden, en el mbito de las Comisiones de

Defensa, que stas deban ser escenario para llegar a consensos bsicos y tambin
instrumentos de mediacin entre la sociedad y los actores de la Defensa y Seguridad.
Estas dos circunstancias aaden, en el mbito de las Comisiones de

Defensa, que stas deba ser escenario para llegar a consensos bsicos y tambin
instrumentos de mediacin entre la sociedad y los actores de Defensa y Seguridad.
Ello conduce a que el control deba entenderse como moneda con dos caras:
la del control a la accin concreta del gobierno y la de impulso y
corresponsabilizacin de la PSD.
Tambin puede entenderse como una forma de control, que puede ejercer
individualmente cada parlamentario, la formulacin de preguntas con respuesta
escrita; frmula que se utiliza con bastante frecuencia, aunque en el mayor nmero
de preguntas es para indagar sobre temas muy concretos y de incidencia local en una
zona geogrfica determinada.
Pero ms all de la descripcin general de la relacin gobierno-oposicin y

del marco de control de aquel por sta veamos algunos aspectos-ejemplos concretos,
teniendo en cuenta que acostumbra a existir una cierta reticencia de los gobiernos a
dejarse controlar totalmente por el parlamento y a veces la oposicin puede caer
tambin en excesos de pretendido control (debido mas a polticos generales de
confrontacin poltica que no a motivaciones propias del rea) o, por el contrario, a
no presionar o comprometerse en estos temas debido a su poco rdito electoral
(excepto en casos excepcionales).
Autorizacindeoperacionesenelexterior
Especialmente como consecuencia de los debates abiertos por la

participacin en la invasin de Irak la nueva Ley Orgnica de Defensa Nacional
(LODN) de 2005 se introdujo la competencia del Congreso para autorizar la
intervencin de nuestras FAS en operaciones en el exterior al tiempo que se definan
las condiciones en las que se poda participar, con lo que se obligaba a un debate
poltico parlamentario previo a la participacin en operaciones en el exterior,
operaciones que siempre producen una gran sensibilidad en la opinin pblica y los
medios de comunicacin.
Sin embargo al no haberse aportado an un reglamento que desarrolle

este aspecto de la ley, se han dejado abiertas cuestiones de ambigedad que no son
positivas para el propio debate:
La autorizacin, debe producirse en el Pleno o en Comisin y debe existir

votacin explcita o simple constatacin de acuerdo?, o
debe aprobarse, nicamente, la participacin o tambin su contenido, forma y
limitaciones?, y por ello debe votarse cualquier variacin, por pequea que
sea, que se produzca?
Dado el carcter civil-militar de muchas operaciones cmo debe debatirse y
aprobarse la participacin en la operacin?
Tambin puede preguntarse por qu debe aprobarse la participacin y no el
hecho de retirarse de la operacin?
Elcontroldelcomerciodearmas
Una de las capacidades que se le ha aadido a la Comisin es la obligacin

del Gobierno de presentar un informe semestral sobre las exportaciones de
armamento y material de doble uso, as como su comparecencia anual para debatir el
informe anual. Los contenidos de estos informes han ido siendo cada vez ms
extensos y profundos, aunque sin llegar a informar de operaciones concretas, dado el
carcter clasificado que tienen los informes y decisiones del organismo
gubernamental competente (JIMDDU) con presencia de varios ministerios y teniendo
presente que la competencia es gubernamental y no necesita autorizacin
parlamentaria, a diferencia de otros pases. Los debates, lgicamente, tienen
repercusin por los posicionamientos de diversas ONGs que requieren una mayor
transparencia. As se pueden plantear algunas cuestiones:
Hasta donde debe llegar la transparencia? Y es posible slo a nivel nacional sin
una homogeneizacin en todos los pases exportadores que no introduzca
disfunciones?
Debe existir una legislacin internacional, que vaya ms all de los cdigos de
conducta no vinculantes?
Por qu slo informar y debatir de las exportaciones y no de las
importaciones?
Esta forma de informe y debate, desvinculado de las implicaciones para la Base
Tecnolgica e Industrial para la Defensa y de los intereses nacionales, no
perjudica y contribuye a la imagen negativa de la tecnologa y la industria para
la defensa, olvidando, muchas veces, su carcter dual?
Informessobreprofesionalizacinymodernizacin
Como consecuencia del informe y propuestas realizadas por la Comisin

Mixta para la profesionalizacin y modernizacin de las FAS se estableci la
obligacin de que el Gobierno presentara un informe anual sobre los resultados y
perspectivas de la profesionalizacin y modernizacin y que fuera debatido. Era,
debido a su carcter, un informe que permitira un debate con una visin general e
integrada para introducir las variaciones necesarias.
Durante los primeros aos, aunque con retrasos significativos, se present

el informe con una mayor extensin en la parte de la modernizacin que no en la
profesionalizacin (seguramente debido a sus dificultades iniciales. Sin embargo
desde hace unos aos el gobierno no enva el informe, pero ningn grupo ni ningn
diputado ha protestado y lo ha exigido.
DebatesdepolticasgeneralesdeDefensa
La antigua Ley del 1980 (modificada en el 1984) de criterios Bsicos de la

Defensa Nacional y de la Organizacin Militar fijaba que las Cortes Generales
debatirn las lneas generales de la poltica de Defensa y de los programas de
armamentos con las correspondientes inversiones a corto, medio y largo plazo y la
vigente Ley Orgnica de 2005 de Defensa Nacional fija que a las Cortes Generales les
corresponde (entre otras cuestiones) debatir las lneas generales de la poltica de
defensa. A estos efectos el Gobierno presentar las iniciativas correspondientes,
singularmente los planes de reclutamiento y modernizacin.
Sin embargo estos debates no acostumbran a realizarse y casi la nica

excepcin fue el debate a partir del llamado Declogo presentado por el gobierno
antes del Referndum de permanencia en la OTAN, seguramente, el nico debate
externo y profundo que sobre PSD se ha realizado parlamentariamente y socialmente
en nuestro pas.
Podemos as comprobar la distancia entre lo que se fija en los textos y la

prctica parlamentaria real. Esto no quiere decir que no haya debates y se realice
control del gobierno en estas materias, pero si que se podra y debera mejorar sobre
todo cualitativamente.
Llegamos as a lo que es un elemento central del control parlamentario: el

control presupuestario.
ELCONTROLPRESUPUESTARIO:UNCOMPLEJOPROCESO
Las cuestiones presupuestarias estn en el origen del parlamentarismo

europeo. El Rey deba convocar las Cortes, el Parlamento para conseguir recursos
para sus campaas. Desde ah el control presupuestario, la aprobacin y el
seguimiento de la ejecucin, se convierten en un elemento central del trabajo
parlamentario hasta el da de hoy.
Y este es un control lleno de dificultades; a las generales reticencias del

gobierno a dejarse controlar, hay que aadir otros elementos como:
La calidad objetiva de los Presupuestos es decir su necesaria unidad, la

transparencia, la informacin cualitativa adems de los datos cuantitativos, etc.
En las situaciones de democratizacin tras dictaduras las reticencias militares a

dejarse controlar su presupuesto.
Las propias dificultades del controlador parlamentario: los no siempre amplios
conocimientos tcnico-presupuestarios del legislador, incrementados en el
rea militar de defensa y la casi total ausencia de oficinas parlamentarias
de seguimiento presupuestario con personal tcnico y equipos que dispongan de
suficiente informacin y capacidad de anlisis.
ParaqusirveelPresupuesto?
Pero antes de entrar en los aspectos de control debemos formular algunas

consideraciones sobre lo que es y lo que implica un presupuesto.
El Presupuesto, en general y en concreto el de Defensa, es un instrumento de

gestin del ejecutivo, que puede y debe ser controlado por el legislativo, para
garantizar la operatividad de la PDS.
Debe ser un presupuesto del Gobierno, del Ministerio de Defensa y no de las
FAS.
Para ser eficaz y controlable debe ser un presupuesto nico y consolidado, que
permita la visin general de los recursos para las PSD. As en el caso espaol se
estructura en y se consolidan los presupuestos del Ministerio, de sus organismos
autnomos y de otros rganos (por ejemplo, el CNI).
El presupuesto no es nicamente un conjunto organizado y estructurado de
nmeros, sino tambin un instrumento que permita la adecuada gestin de
polticas, programas y proyectos de la PSD y que por lo tanto debe contener
tambin:
- Memorias explicativas.
- Con objetivos definidos.
- Controlables a partir de indicadores no nicamente cuantitativos sino tambin
cualitativos.
Sobre todo en el mbito de la PSD el presupuesto anual slo es comprensible en

un mbito plurianual considerando las caractersticas de sus programas y
proyectos y por ello requiere tcnicas de elaboracin y presentacin complejas.
En el caso espaol se basa en el PPBS de origen norteamericano, concretamente
en el DoD, en la poca de McNamara. Es un sistema que enmarca el
presupuesto anual (budget) a corto plazo, en un marco de programacin
(program) a medio plazo y de planificacin (plan) a largo plazo. Esto se traduce

en una triple estructura interna del presupuesto:
- Econmica (segn el tipo de gasto: personal, funcionamiento, mantenimiento,
inversiones, etc.)
- Orgnica (segn el rgano responsable de la gestin: secretara de
estado,subsecretara, ejrcito)
- Funcional (agrupada por grandes programas como modernizacin, formacin,
I+D, sanidad militar, etc., que en el campo de las inversiones se concreta en
proyectos definidos.
Esta complejidad debe permitir debatir los presupuestos no como una foto
fija sino como una pelcula en movimiento.
En este sentido adems el presupuesto no debe considerarse como un acto nico

a controlar sino como un trayecto, que debe poder ser controlado en cada
momento. As hay que tener en cuenta:
- el presupuesto inicial, que es el aprobado a partir del proyecto presentado por
el gobierno y que es una expresin (compromiso) de voluntad poltica;
- la ejecucin en cada momento y a lo largo del ao que comporta
modificaciones (cambios de partidas, incorporacin de remanentes de crdito,
generacin y ampliacin de crditos, etc.) y que permite ver la evolucin y el
grado de ejecucin del presupuesto.
- el presupuesto ejecutado del presupuesto final (presupuesto inicial con los
cambios a lo largo del ao) y que refleja lo que realmente se ha gastado (e
ingresado) y cmo. Esto permite comparar con el inicial, ver el grado y la
forma de ejecucin y el control de indicadores. Este debate entre voluntad
poltica y realidad debera ser el fundamental polticamente.
Los distintos debates presupuestarios deben permitir as:

- Controlar los gastos consolidados.
- Controlar los ingresos propios de Defensa y su asignacin
- Controlar las modificaciones presupuestarias a lo largo del ao
y desde un punto de vista cualitativo:

- Controlar y valorar la gestin global y concreta de cada uno de los rganos
gestores del presupuesto.
- Controlar y valorar los resultados, tcnicos y polticos, de los programas que
componen el presupuesto.
- Debatir desde una perspectiva temporal la evolucin de la planificacin y
programacin de la PSD.
Evidentemente, para garantizar un buen funcionamiento del sistema se

requiere:
- Una informacin con la mxima transparencia en todo el ciclo.

- Una documentacin de calidad y lo ms prxima al tiempo real (salvando los
elementos lgicos de seguridad)
- La voluntad clara y prctica del gobierno, del ministerio y todos sus rganos.
- La capacidad y adecuada preparacin parlamentaria.
- Una buena relacin entre ministerio y comisin.
ElcontrolpresupuestarioenEspaa
En Espaa el gobierno presenta el presupuesto antes de finales de

septiembre, se debate en el Congreso y despus en el Senado (y si se introducen
enmiendas en el Senado, vuelve al Congreso), de forma que se aprueba y se publica
en el BOE antes de acabar el ao. Durante el ao de ejecucin se avanzan datos de
ejecucin por parte del Ministerio de Hacienda y posteriormente la liquidacin
definitiva del presupuesto.
Los presupuestos de Defensa se componen de los datos econmicos, de

ingresos y gastos con la triple clasificacin y tambin de forma consolidada. A ello se
une un informe, ms o menos detallado, del contenido, objetivos e indicadores de los
programas; una liquidacin definitiva del presupuesto del ao anterior y la previsin
de liquidacin del presupuesto del ao en curso; un cuadro plurianual de las
previsiones de inversin de cada proyecto; y datos sobre el personal (civil y militar)
de defensa. Se adjuntan tambin las cuentas de las empresas propiedad de Defensa,
directa o indirectamente (ISDEFE, INSA).
A continuacin comparecen ante la comisin de Defensa los altos cargos

del Ministerio (Secretario de Estado, Subsecretario, JEMAD y JEMEs) para exponer
las partes del presupuesto de las que son responsables y responder a las cuestiones
que se les plantean. A partir de esta comparecencia se presentan las enmiendas que
los grupos parlamentarios consideran oportunas y que son todas debatidas y votadas
en la Comisin de Presupuestos y finalmente el Ministerio presenta el presupuesto
ante el Pleno del Congreso donde se vuelven a debatir y votar. Una vez aprobados
siguen un procedimiento parecido en el Senado.
Desgraciadamente hemos de reconocer que a partir de este momento no

existe una prctica de control continuo de la ejecucin y nunca se ha producido un
debate sobre la liquidacin presupuestaria.
No debemos olvidar la existencia de un control externo como es el que

ejerce el Tribunal de Cuentas, en general y sobre aspectos concretos. En este sentido
el Tribunal emiti informes sobre la financiacin de las operaciones en el exterior,
que se realiza a travs de una nica partida presupuestaria ampliable, que abrieron
cierto debate que quizs an no puede considerarse totalmente cerrado.
Algunas conclusiones que podramos sacar de todo lo dicho sobre el

presupuesto y su control parlamentario seran que:
- Los presupuestos de Defensa deben ser bsicamente un presupuesto como los
de los dems departamentos ministeriales con sus especificidades propias.
- El control no debe ser concreto de un momento sino de todo el proceso:
presupuesto inicial, gestin del presupuesto aprobado y su ejecucin.
- La Comisin de Defensa debe impulsar y controlar la calidad del presupuesto, la
eficacia de su gestin y la bondad de los resultados que permiten la realizacin
de la PSD del gobierno.
Algunascuestionesfinalesyalgunareflexindefuturo
Un aspecto importante que plantea debates: Qu relaciones existen entre la

poltica de Seguridad Exterior, la de Seguridad y Defensa y la de Seguridad
Interior?. En el mundo actual en que los nuevos escenarios redefinen las
fronteras y relaciones entre conceptos (dnde estn los lmites entre Seguridad
Exterior e Interior?) Y que la gestin de polticas, y en concreto de conflictos, es
multidireccional e interagencias, pueden realizarse controles en
compartimientos estancos?
Una concrecin del punto anterior se produce ante el debate sobre cuales son los
presupuestos que deben considerarse de Defensa. Los nmeros (y las
metodologas de clculo) no coinciden entre lo que dice un gobierno y lo que
dicen algunas ONGs y lo que dicen organizaciones de defensa de las que el pas
forma parte. Este debate an se complicar ms en un marco de utilizacin
integral de recursos civiles y militares en los conflictos. Cmo se puede y se
debe controlarlos parlamentariamente?
En un momento en que las polticas de Seguridad y Defensa, su planteamiento y
el de operaciones o misiones concretas, se realizan desde aproximaciones
multidireccionales y globales (conceptos de aproximacin a operaciones basadas
en efectos-EBAO o concepto de comprehensive approach tanto en el mbito
doctrinal del USJFCOM como de la OTAN), no deberan cambiarse los sistemas
del control parlamentario?
La pertenencia a organizaciones multinacionales (como la OTAN o la UE con su
poltica PESD) dificulta muchas veces el control de las decisiones polticas de
Seguridad y Defensa (por ejemplo, relaciones entre el Parlamento Europeo y los
Parlamentos Nacionales) y tambin el de los flujos financieros presupuestarios
entre pas y organizacin. Qu competencias debe tener la Comisin de Defensa
y cmo puede ejercerlas?
Cmo se concretan las relaciones entre responsables militares y la Comisin de
Defensa? Por ejemplo la prctica parlamentaria espaola hace que el JEMAD y
los tres JEMEs slo comparecen en el trmite presupuestario y no para exponer
los aspectos militares, por ejemplo, en las decisiones de adquisicin de un
determinado sistema de armas. Y tampoco existe una presencia parlamentaria
de otros mandos o la existencia de un asesoramiento militar independiente para

la Comisin de Defensa. Esto lleva a que las relaciones entre la estructura militar
y la parlamentaria no se produzca en un marco parlamentario, lo que algunas
veces puede producir disfunciones.
La necesidad de modernizar y optimizar la gestin de recursos, en el marco de lo
que se ha llamado Revolucin en Asuntos Militares (RMA) y concretamente en
Asuntos Econmicos Militares, lleva cada vez ms a la utilizacin de organismos
autnomos, gerencias, agencias u otros mecanismos, como los Partenariados
Pblico-Privados (PPP), y en algunos casos la propia caracterizacin jurdica de
estos organismos puede dificultar el control parlamentario. Cmo evitar que
esto suceda?
Y tambin en estos marcos se dan cada vez ms procesos de externalizacin
(outsourcing) que no hay que confundir con privatizaciones (que tambin se han
dado en las empresas pblicas de defensa). De qu mecanismos deben dotarse
las Comisiones de Defensa para poder seguir controlando la gestin de estos
servicios externalizados?
Otro complejo problema se da en el control de los Servicios de Inteligencia y de
los rganos gubernamentales que los dirigen y coordinan. En el caso espaol
tenemos un nico servicio de inteligencia (y contrainteligencia), el CNI que
depende orgnicamente del Ministerio de Defensa y funcionalmente de
Presidencia, que coexiste con dos Servicios de Informacin (de la Polica
Nacional y de la Guardia Civil) y con el Servicio de Inteligencia Militar, cuyo
seguimiento se realiza por una Comisin Delegada del Gobierno. Cmo
controlar parlamentariamente a los responsables gubernamentales, polticos y
los responsables de los servicios en su accin, en sus presupuestos y en sus
gastos reservados?
Otro aspecto de gran trascendencia para la Seguridad y Defensa es la fortaleza
tecnolgica, industrial del tejido industrial para la Defensa, bien sea a nivel
nacional o a nivel transnacional (en el marco europeo o en el trasatlntico) En
Espaa esto se ha canalizado por varios conductos, pero uno de los ms
debatidos ha sido el de crditos retornables (a inters cero, en general)
considerados como aportaciones a I+D, canalizados a travs del Ministerio de
Industria (o de Ciencia y Tecnologa en una etapa) y ligados a proyectos de
sistemas fundamentales y complejos (fragatas, aviones, carros de combate, etc).
En el fondo, entre otros, hay un problema de direccin y responsabilidad sobre
la poltica tecnolgica e industrial de Seguridad y Defensa, que tiene tambin sus
consecuencias parlamentarias entre las Comisiones de Defensa y de Industria.
Para concluir debemos ser conscientes del profundo proceso de

Transformacin en que se hallan sumergidas las PSD y las FAS para dar respuestas a
los nuevos retos y amenazas que comportan los nuevos escenarios del siglo XXI y
que llevan a redefinir las tradicionales misiones y definir nuevas misiones para las
FAS. En estos nuevos contextos los conflictos tienen nuevas caractersticas (la
asimetra) y para garantizar, manteniendo o imponiendo la paz; las operaciones

concretas son tambin ms complejas, requiriendo una aproximacin global que
conjugue lo civil y lo militar, lo pblico y lo privado, lo nacional y lo multinacional
utilizando los diversos instrumentos (diplomticos, econmicos, militares, etc.) de
que dispone el estado moderno de la forma proporcionada que requieran las
caractersticas de cada conflicto o las distintas fases de su resolucin (prevencin,
combate, estabilizacin y reconstruccin).
Esto incide en la forma de planeamiento para adquirir las capacidades

necesarias para cumplir las misiones. Esto est dando lugar en el marco de la
profundizacin de la doctrina de la accin conjunta y de las operaciones integradas
interagencias, a una forma de planeamiento de la Defensa basado en las capacidades
y su obtencin, que fue regulado en la Orden Ministerial 37/2005 de 30 de marzo.
Este sistema, ya presente en estos pases y defendido en el marco de la OTAN y de la
UE, sustituye el concepto de sistema de armas como elemento central del
planeamiento por el concepto de capacidades que puede definir como el conjunto
de factores (sistemas de armas, infraestructura, personal y medios de apoyo logstico)
asentados sobre la base de unos principios y procedimientos doctrinales que
pretenden conseguir un determinado efecto militar a nivel estratgico, operacional o
tctico, para cumplir las misiones asignadas. Este nuevo sistema supone cambios de
procedimientos y de gestin, en una visin conjunta e integrada para definir
prioridades, que supone cambios de mentalidad y tambin puede introducir algunos
cambios en el proceso y estructura presupuestaria para superar algunos de los
problemas que se producen en el PPBS como consecuencia de las nuevas necesidades
en los nuevos escenarios y que requieren procesos de obtencin y gestin ms giles
y rpidos que eran precisos en el entorno casi inmutable de la guerra fra y que
significan ciclos de vida ms rpidos y cortos temporalmente.
En este proceso de profunda Transformacin debemos plantearnos que

seguramente los mecanismos de funcionamiento y de control parlamentario de las
Comisiones tambin deben modernizarse y adecuarse, so pena que la distancia entre
las lgicas gubernamentales y las lgicas parlamentarias tiendan a distanciarse cada
vez ms con la consiguiente prdida de calidad democrtica de nuestros sistemas
polticos y sociales.
Clasificacionesdelgastopresupuestario

Clasificacinorgnicaporcentrosgestoresdegasto
Servicio 01 Ministerio y Subsecretara
02 Cuartel General del EMAD
03 Secretara de Estado de Defensa
12 Ejrcito de Tierra
17 Armada
22 Ejrcito del Aire
Organismo 104 Fondo de Explotacin de Servicios de cra caballar y remonta
107 Gerencia de Infraestructuras y equipamiento de la Defensa
111 Canal de Experiencias Hidrodinmicas en el Pardo
113 Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS)
204 Servicio Militar de Construcciones
205 Instituto Nacional de Tcnica Aeroespacial Esteban Terradas
(INTA)
206 Instituto para la vivienda de las Fuerzas Armadas (INVIFAS)
301 Centro Nacional de Inteligencia (CNI)
Clasificacineconmica
- Operaciones no financieras
- Operaciones Corrientes
Captulo 1 Gasto de Personal
Captulo 2 Gastos corrientes en bienes y servicios
Captulo 3 Gastos financieros
Captulo 4 Transferencias Corrientes
- Operaciones de Capital
Captulo 6 Inversiones reales
Captulo 7 Transferencias de Capital
- Operaciones financieras
Captulo 8 Activos Financieros
Captulo 9 Pasivos Financieros

Clasificacinfuncionaldeprogramas

DatosdePresupuestos20042006
Presupuesto Presupuesto Presupuesto

convalidadoInicial* convalidadoFinal* convalidado
Realizado*
2004 7.854.375 9.086.432 8.796.119
2005 8.149.802 9.446.691 9.132.105
2006 8.561.745 10.279.626 10.050.580
*En miles de euros
Elaboracin propia a partir de los datos Presupuestarios
Algunasfuentes
Los textos legales pueden encontrarse en el Boletn Oficial del Estado y en el

Boletn Oficial de Defensa.
Tambin en los 4 tomos actualizados de Legislacin Bsica Defensa editados por

el Ministerio de Defensa. Concretamente son de inters:
- Ley Orgnica 6/1980 de 1 de julio, por la que se regulan los criterios Bsicos de la Defensa
Nacional y la Organizacin Militar.
- Ley Orgnica 5/2005 de 17 de noviembre de la Defensa Nacional.
- Directiva de Defensa Nacional 1/2004.
- Orden Ministerial 37/2005 de 30 de marzo por la que se regula el proceso de Planeamiento
de la Defensa.
- Ley Orgnica 2/2002 de 6 de mayo reguladora del control judicial previo del Centro
Nacional de Inteligencia.
- Ley 11/2002 de 6 de mayo reguladora del Centro Nacional de Inteligencia.
Desde el punto de vista parlamentario hay que tener presentes los Reglamentos del
Congreso y del Senado1.
SobreelControldecomerciodearmas
Real Decreto 491/1998 de 27 de marzo por el que se aprueba el Reglamento del Comercio
Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso2.
1Los debates, en Comisin y en Pleno, estn disponibles en la Web del Congreso:

www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Publicaciones y en la del Senado:
www.senado.es/legis8/public/bocg.htm
2 Los informes pueden encontrarse en:
www.comercio.es/comercio/bienvenido/Comercio+Exterior/Informacin+Sectorial/Material
+de+Defensa+y+de+Doble+Uso/pagPublicaciones.htm
BIBLIOGRAFA

AtlasComparativodelaDefensaenAmricaLatina, Red de Seguridad y Defensa en Amrica Latina
(RESDAL), edicin de 2007.
ControlparlamentariodelSectordelaSeguridad, Instituto Universitario General Gutirrez Mellado,
Madrid, 2006, vase en www.iugm.es
Eekelen, William F. van, The Parliamentary Dimension of Defence Procurement. Geneva
Center for the Democratic control of Armed Forces, Ocasional Pager, n 5 (marzo de
2005), Ginebra.
Las Capacidades de Defensa en el Marco de la Unin Europea, en Respuesta de la Industria
EuropeadeDefensaySistemasdeFinanciacin, Ministerio de Defensa, Madrid, 2002.
Prez Munielo, Francisco, ElpresupuestodeDefensaenEspaa. 19462006, Ministerio de Defensa,
Madrid, 2006.

Sistemasdecontrolparlamentarioy
presupuestariodelaDefensaen
AmricaLatina:estudio
comparado

CarlosMalamud
RealInstitutoElcano
ALGUNOS APUNTES EN TORNO A LOS SISTEMAS DE CONTROL

PARLAMENTARIO Y PRESUPUESTARIO DE LA DEFENSA EN AMRICA
LATINA
El control parlamentario de la defensa, as como el control de los

presupuestos de los ministerios de Defensa es un tema que ha merecido alguna
atencin por parte de los investigadores especializados. En la pgina web de
ADEFAL 1 , el Programa de Seguridad y Defensa en Amrica Latina del Instituto
Universitario General Gutirrez Mellado, desarrollado a partir de 2004, hay
importante documentacin al respecto. Este hecho me exime de hacer una extensa
descripcin del estado de la cuestin, ya que all existen unas tablas estupendas al
respecto, por lo cual me centrar en una serie de reflexiones generales en torno a los
problemas que deben afrontar los parlamentos latinoamericanos en su intento de
controlar la gestin de la defensa. Con todo, el tema del control parlamentario no es
nada nuevo, si tenemos en cuenta que la ltima oleada democratizadora en la regin
se remonta a las dcadas de 1980 y 1990. Ya en 2003, la Unin Interparlamentaria
1 http://iugm.es/ADEFAL/
Mundial (UIM) lanzaba en Chile la Gua sobre el Control Parlamentario del Sector
de la Seguridad: principios, mecanismos y prcticas2, que serva para evidenciar los
principales problemas, prcticos, tericos, jurdicos y polticos, a los que se
enfrentaban los parlamentarios enfrentados a semejante actividad. En la actualidad, y
en el contexto latinoamericano, un caso muy interesante para seguir de cerca es el de
Colombia, donde, por razones obvias (combate contra el terrorismo y el narcotrfico,
paramilitares, derechos humanos, etc.), el inters del Parlamento colombiano por los
temas militares es permanente.
A partir de aqu, mis principales reflexiones y consideraciones, ocho en

total, se centrarn en el papel que juegan, y no el que deberan jugar, los parlamentos
en relacin con la defensa y el control presupuestario, a partir de considerar a la
defensa como una ms de las polticas pblicas desarrolladas por cualquier gobierno.
Esto implica hablar en profundidad del papel de los parlamentos en las sociedades
latinoamericanas y tambin de sus funciones, que son bsicamente dos, al igual que
en cualquier sociedad democrtica: 1) legislar (bien por iniciativa propia o bien por
iniciativa del Poder Ejecutivo) y 2) controlar al gobierno.
Antes que nada quisiera reproducir un fragmento del discurso del senador
brasileo Jos Jorge, miembro del Comit Ejecutivo de la UIM, quien en un encuentro
con los parlamentos de Argentina y Uruguay y el Centro para el control democrtico
de las Fuerzas Armadas, con sede en Ginebra, seal: Por qu es tan necesaria la
fiscalizacin parlamentaria del sector de la seguridad? Antes que nada porque la
poltica de seguridad nacional afecta la vida, valores y bienestar de la poblacin y
por tanto no debe quedar librado exclusivamente al criterio de las fuerzas armadas o
del Poder Ejecutivo. En una democracia, los representantes del pueblo gozan del
poder supremo y ningn sector del estado debe ser excluido de su control. Un estado
sin control parlamentario de su sector de seguridad, especialmente las fuerzas
armadas, sera considerado como una democracia inconclusa o una democracia en
formacin. La fiscalizacin parlamentaria del sector de seguridad es, por ende, un
elemento esencial del poder compartido a nivel del estado3. Si bien la teora est
clara, la pregunta de fondo es cmo funcionan en la prctica los sistemas de
fiscalizacin parlamentarios de la defensa.
En primer lugar, tenemos el descrdito de los parlamentos y los

parlamentarios ante la opinin pblica de los distintos pases. Segn el
Latinobarmetro 2007 4 , mientras un 51% de los latinoamericanos confiaba en las
fuerzas armadas, slo un 29% lo haca en el parlamento (es la segunda institucin
2 Inter-Parliamentary Union, Gua parlamentaria "Contrle parlementaire du secteur de la
scurit : principes, mcanismes et pratiques", Ginebra, 2003.

3 http://se2.dcaf.ch/serviceengine/FileContent?serviceID=21&fileid=2BCFD86F-CF9B-61C4-BFB3-
B310CA6DE777&lng=es
4 http://www.latinobarometro.org
peor valorada, slo detrs de los partidos polticos con el 20%) y eso pese a que
todava el recuerdo de las dictaduras militares est bastante prximo5. Es evidente
que la complejidad de Amrica Latina hace difcil generalizar y sacar conclusiones de
conjunto, y que, al mismo tiempo, las polticas de algunos gobiernos de la regin han
tendido a revalorizar el papel de sus ejrcitos. Esto ocurre all donde encontramos
gobiernos populistas (Venezuela o Bolivia), pero tambin en Brasil, que est haciendo
de la defensa un sector cada vez ms importante para imponer su liderazgo regional
(ver los proyectos de rearme y de construccin de un submarino de propulsin
nuclear) e igualmente en Colombia, donde la poltica de seguridad democrtica del
presidente Uribe est dando importantes resultados y es valorada de forma muy
positiva por la poblacin.
Con independencia de estas consideraciones, es conveniente preguntarse

por la implicacin y las repercusiones que pueden suponer la disparidad de
valoraciones de las instituciones. La corrupcin atribuida a los polticos es un
poderoso factor de deslegitimidad, mucho ms visible, por su actividad, que la de
otros sectores. El problema es que afecta a la poltica, una actividad central para el
funcionamiento de los gobiernos y la propia gobernabilidad. Otro factor que explica
este descrdito casi estructural se vincula a la sensacin, bastante extendida entre las
opiniones pblicas latinoamericanas, de la inactividad o la inutilidad del Congreso.
Declaraciones como las del presidente ecuatoriano Rafael Correa, durante su
campaa para deslegitimar al Parlamento y justificar posteriormente su clausura,
acerca de la vinculacin entre las oligarquas polticas y el Congreso, son poco
edificantes y poco agregan a construir instituciones democrticas slidas.
La segunda consideracin gira en torno al papel del parlamento y de las

fuerzas armadas en una sociedad democrtica y en tanto instituciones democrticas.
Cuando se habla del control parlamentario de la defensa, resulta bastante frecuente
escuchar, por parte de polticos y algunos estudiosos, que la dificultad ms corriente
a la que se deben enfrentar los parlamentarios gira en torno a la cuestin de cmo se
puede someter a los militares al control democrtico por excelencia que, al menos
tericamente, es el del parlamento. En este punto es importante sealar que la tarea
del parlamento no es controlar a las fuerzas armadas ni a los militares, sino al
gobierno y, en su caso, al ministro de defensa en tanto parte de ese gobierno. Si no se
asume esta premisa se abunda en la posibilidad de una mayor autonoma de las
fuerzas armadas.
5 Es interesante ver la evolucin del ltimo ao. Segn la misma fuente, mientras la confianza
en las Fuerzas Armadas, entre la medicin de 2006 y la de 2007, pas del 44 al 51% y la del
Parlamento subi ms modestamente, del 27 al 29%, la confianza en los partidos polticos baj
del 22 al 20%.
Sin embargo, el problema tiene otra posible lectura realizada a partir de

un abordaje distinto: cmo hacer del parlamento una eficaz herramienta para el
control de las polticas sectoriales de la defensa? Para que sea posible dar una
respuesta positiva es necesario que se cumpla otra premisa aadida: que los
parlamentos funcionen y sean eficientes, de modo de poder ser capaces de controlar
no slo la totalidad de las polticas pblicas, sino tambin a su propio gobierno. Un
parlamento incapaz de controlar al presidente, o al Poder Ejecutivo en su conjunto,
cmo podr controlar al ministro de Defensa o a las polticas de l dependientes. A
esto hay que agregar otro hecho no menor, el escaso entusiasmo del gobierno, de
prcticamente todos los gobiernos, a ser controlado. De modo que para evitar ese
control, como bien seala Jordi Marsal, utiliza todos los mecanismos a su alcance y
las reglas de juego de la vida parlamentaria, especialmente si tienen mayora en el
Congreso.
Por otra parte, tampoco se debe olvidar el pasado reciente caracterizado

por las dictaduras militares y su actividad represiva, cuyo recuerdo distorsiona, de
alguna manera, el papel del control parlamentario. Qu se debe controlar y cmo?
Todava es relativamente frecuente en bastantes pases de la regin que el poder
poltico no vea a las fuerzas armadas como una institucin democrtica y esto
termina distorsionando todo lo relativo a la interaccin entre las distintas instancias
del Estado. En algunos pases continan abiertas causas judiciales en torno a la
represin llevada a cabo por los militares durante las recientes dictaduras y la
vigencia de esa tensin sesga el estado de la opinin pblica y la actitud de algunos
dirigentes polticos. Sin embargo, para que exista un eficaz control parlamentario de
la defensa es necesario que los principales actores de las polticas pblicas del sector
sean considerados como parte de instituciones democrticas.
La tercera cuestin aborda el problema del control civil y por los civiles de
las polticas de defensa, un tema que obliga a dejar definitivamente atrs el tpico de
las relaciones cvico-militares. Estas cuestiones deberan ser reemplazadas por una
mayor presencia de los civiles en los problemas de la defensa, de modo de hacer
efectivo el control poltico de las fuerzas armadas, impidiendo el surgimiento y
desarrollo de cualquier atisbo de ambicin autonmica del sector.
Dice Marcela Donado, en un interesante artculo sobre las fortalezas y

debilidades del control parlamentario de la defensa en Argentina que El concepto
de control civil del poder militar es fundamental para la supervivencia y salud del
rgimen democrtico y que se extiende ms all de la subordinacin formal de las
instituciones militares al poder poltico. Ms adelante, en el mismo trabajo, cita a
Felipe Agero para sealar que ese control civil supone la capacidad de un gobierno
civil democrticamente elegido para llevar a cabo una poltica general sin
intromisiones por parte de los militares, definir las metas y organizacin general de
la defensa nacional, formular y llevar a cabo una poltica de defensa, y supervisar la
aplicacin de la poltica militar6. Siendo esto correcto creo que podemos dar un paso
ms hacia adelante y preguntarnos si es lo mismo el control civil de la defensa que el
control democrtico, e inclusive que el control parlamentario y una contundente
respuesta negativa es obvia e inmediata. Sin embargo, es frecuente que en numerosas
oportunidades nos quedemos en el umbral del problema.
En cuarto lugar est la gestin del control. Para Marcela Donado, y

vuelvo a coincidir con ella, hay cuatro razones que explican la centralidad del
parlamento en el control de la defensa:
El parlamento es clave en la democracia para prevenir tentaciones autoritarias.

No puede pensarse en el manejo del presupuesto sin el control de los
representantes de la soberana popular.
El parlamento es el encargado de crear el marco legal en el que se desarrollan las
polticas y las instituciones de defensa.
Es el puente entre el Poder Ejecutivo y la ciudadana.
Sin embargo, no siempre se cumplen estos presupuestos tericos, la

diferencia entre la existencia de mecanismos de control y el control son enormes y
tambin suele ocurrir que el perfil del parlamento y de los parlamentarios no se
adecue a las expectativas depositadas en ellos, lo que se traduce en una deficiente
gestin del control.
El sexto punto est estrechamente vinculado al anterior y en l se interroga

acerca de la ccapacidad tcnica de los legisladores para ejercer eficazmente sus tareas
de control institucional, tanto en el mbito presupuestario como en el centrado
estrictamente en las polticas de defensa. Ejercen eficazmente los representantes del
pueblo su labor a lo hora de ejercer el control del presupuesto? Quines y cmo
controlan? Las respuestas a estas preguntas no slo se vinculan a las posibilidades
existentes en cada parlamento para controlar el gasto pblico7, sino tambin con la
6 Marcela R. Donado, Fortalezas y debilidades del Control Parlamentario de la Defensa en la
Argentina, paper presentado al Center for Hemispheric Defense Studies, REDES 2003, Research
and Education in Defense and Security Studies, Panel: Congress and Defense Policy, 28-30/X/2003,
Santiago, Chile
7 En Argentina, por ejemplo, la ley de administracin financiera le permite al ejecutivo
nacional reasignar todas las partidas presupuestarias, salvo las de seguridad e inteligencia. En
2007, el presupuesto nacional fue de 170.000 millones de pesos, y las partidas de seguridad e
inteligencia slo sumaban 10.000 millones. Como se ve, la discrecionalidad del gobierno en este
punto es casi absoluta. Pero el problema con el presupuesto no acaba aqu. Lo normal en los
ltimos aos ha sido confeccionar un presupuesto a la baja, calculando unos ingresos menores
de los que efectivamente va a recaudar el Tesoro pblico, de manera tal que el excedente pueda
gastarse sin control parlamentario de ningn tipo. En 2007, segn cifras del ministerio de
Economa, el gobierno va a gastar ms de 27.000 millones de pesos sin control legislativo.
experiencia y la capacitacin de los legisladores, sus equipos de asesores, en el

remoto caso de contar con ellos, en su falta de especializacin en muchas de las
materias que abordan, en el modo en que los partidos seleccionan a los candidatos
(fidelidad a los jefes ms que experiencia y capacidad crtica), etc. De hecho, los
parlamentarios mejor preparados e estos temas, o ms interesados en ellos, son los
que suelen integrar las comisiones de defensa, o similares. Si acerca de ellos hay
dudas respecto de su capacitacin, qu se puede decir del resto. Planteado de otro
modo: cunto existe la defensa en los parlamentos fuera de las comisiones
especializadas? Si se analiza la prctica inexistencia de debates generales sobre el
tema, salvo en momentos de discutir leyes especficas, la respuesta es contundente.
Sexto, aquellos temas ms atractivos desde la perspectiva de quienes

ejercen, o intentan ejercer, el control parlamentario, tanto por su vistosidad como por
sus repercusiones polticas, son los vinculados con los servicios de inteligencia8, los
derechos humanos y la seguridad nacional. Ahora bien, una cosa es que estos temas
sean ms atractivos que otros, que pueden ser ms mecnicos o ms burocrticos, y
otra muy distinta que la actividad de control se ejerza de un modo eficaz. En algunos
de los pases donde funcionan, las comisiones parlamentarias de inteligencia, o de
control de los servicios de inteligencia, suelen ser ms activas que las comisiones de
defensa, aunque esto tampoco es una garanta acerca de su real efectividad.
Otra cuestin que importa algo, desde la perspectiva del inters de los
parlamentarios, es la autorizacin de las misiones militares en el exterior o de la
presencia de misiones militares extranjeras en el suelo patrio. Estas cuestiones bien
pueden ser un mero trmite o bien un marco para discursos floridos y lucidos por
parte de la oposicin. Generalmente estos discursos suelen tener un fuerte contenido
nacionalista y demaggico, especialmente cuando se tiene que autorizar la presencia
de contingentes de tropas de Estados Unidos en algn pas. Uno de los casos
recientes ms llamativos es el de Paraguay y la presencia de efectivos de Estados
Unidos implicados en el combate contra el narcotrfico en su territorio. Por el
contrario, llama poderosamente la atencin lo poco que se discute en los parlamentos
latinoamericanos, y por parte de la opinin pblica en general, de los temas
presentes en la agenda internacional de seguridad, como ocurre claramente con todo
lo relacionado con el terrorismo islmico, lo que lleva a pensar en un cierto
provincianismo de los parlamentarios latinoamericanos. Es evidente que con
semejante utillaje a su disposicin, la posibilidad de control del sector de la Defensa
es algo ms limitado.
8Jos Manuel Ugarte, Control pblico de la actividad de inteligencia: Europa y Amrica Latina, una
visincomparativa, Buenos Aires, 2002,
http://www.fas.org/irp/world/argentina/ugarte2.html
Los otros temas, especialmente los ms tcnicos, apenas merecen la

atencin de la opinin pblica y de la prensa, y por ende de los parlamentarios. Este
desapego de los parlamentos por las cuestiones ms tcnicas es un camino de ida y
vuelta que se suele traducir en la escasa consideracin en que el Poder Ejecutivo, y en
concreto en nuestro caso los ministerios de Defensa, suelen tener a los parlamentos y
a sus comisiones de Defensa. Esto ocurre, por ejemplo, en Argentina con el Plan
Ejrcito Argentino 2025 (PEA 2025) y el nulo papel que en su elaboracin le
corresponde al parlamento. Es verdad, que en la lgica del presidencialismo
reforzado existente en Amrica Latina, los parlamentos suelen ser ms un estorbo
que una institucin a potenciar, pero tambin es cierto, ahora desde la lgica de la
gobernabilidad, que la consulta a los legisladores no hubiera estado de ms, pese a
no estar contemplado en la legislacin. Esto es todava ms importante si uno quiere
dotar de legitimidad pblica a lo militar y se trata, simultneamente, de promover un
cambio importante en la doctrina de la defensa nacional.
Si uno entra en la pgina web del Ejrcito Argentino y mira el (PEA 2025)9
puede leer lo siguiente dentro del apartado Informacin adicional10:
El Ministerio de Defensa se encuentra evaluando el Proyecto Plan Ejrcito

Argentino 2025, desde su recepcin y dentro del proceso previsto en el sistema
de planeamiento de la Defensa Nacional.
En ese marco el Consejo de Defensa Nacional (CODENA) fue convocado por el
Presidente de la Repblica, al firmar el decreto de reglamentacin de la Ley de
Defensa Nacional, a fin de que se redacte el diagnstico de apreciacin de la
Defensa Nacional.
Ese documento deber dar origen a la Directiva de Defensa Nacional, que una
vez aprobada por el Presidente de la Repblica, determinar que el Ministerio
de Defensa ordene al estado Mayor Conjunto de la Fuerzas Armadas (EMCO) la
elaboracin de la Directiva de planeamiento militar y los correspondientes
planes estratgicos conjuntos.
Finalmente, el Presidente de la Nacin y Comandante en Jefe de las Fuerzas
Armadas, ser quien aprobar los planes propuestos y revisados por el
CODENA, el EMCO y el propio Ministerio de Defensa.
Tras su lectura uno se pregunta: dnde est el parlamento? cul es su

papel en un tema tan delicado como ste? Es evidente la incapacidad del actual
gobierno para fortalecer las instituciones, comenzando por una tan bsica como el
parlamento, que ha sido deslegitimado permanentemente con las sanciones
constantes de los decretos de necesidad y urgencia y con poderes excepcionales al
9 http://www.ejercito.mil.ar/PEA2025/index.htm
10 http://www.ejercito.mil.ar/PEA2025/adicional.htm
Ejecutivo11. No se trata de un juicio de valor, como a ciertas personas les gustara

creer, sino una evidencia emprica basada en el nmero de decretos firmados por el
presidente Kirchner. Lamentablemente la postergacin sistemtica del parlamento y
el refuerzo de unos sistemas presidencialistas extremos no ha sido una prerrogativa
exclusiva de Nstor Kirchner, cuando era presidente, y de su ministra de Defensa,
Nilda Garr, sino que es algo sumamente extendido por todo el continente. En
realidad, los parlamentarios de las democracias fuertes deben tener su propia agenda
sin que se muevan en funcin de la agenda del Ejecutivo o del presidente carismtico
de turno, algo que en la mayor parte de Amrica Latina est muy lejos de cumplirse.
Sptimo. Como se sealaba en el punto anterior, hay otro hecho

importante que vale la pena no olvidar y es que todos los sistemas polticos de
Amrica Latina son presidencialistas. Desde nuestra ptica hay que mostrar otra
vertiente del presidencialismo latinoamericano, y es que en muchos pases el control
de los servicios de inteligencia est directamente en manos del presidente o de un
representante suyo, lo que dificulta todava ms el control parlamentario. No hay
que olvidar que muchos presidentes se saltan sistemticamente al parlamento, bien
con leyes habilitantes (como en Venezuela), o bien legislando a golpes de decretos de
necesidad y urgencia, como en Argentina (Kirchner super a Menem en su uso) o de
decretos supremos, como en Bolivia.
El octavo y ltimo punto se vincula estrechamente con la existencia de

algunos parlamentos vacos de contenido por leyes habilitantes o a punto de ser
sustituidos o disueltos por asambleas constituyentes. Por eso coincido con Joan Prats
cuando seala que: El abuso de la legislacin de excepcin o delegacin legislativa,
o el ejercicio monoplico de la iniciativa legislativa por el ejecutivo, son prcticas que
incentivan la inhibicin de responsabilidades por los parlamentos. Un parlamento
fuerte es un parlamento de legisladores competentes. Nunca podr ser un
parlamento sicario del ejecutivo12.
Lo que estamos viendo en Venezuela y Bolivia, o incluso Ecuador, en

relacin con el trato dado por el gobierno a las cuestiones de defensa y a las Fuerzas
Armadas debe hacer reflexionar a los militares de Amrica Latina sobre las ventajas
que supone un mayor control y un control ms efectivo por parte de Parlamentos
11 Una discusin ms detallada de estos temas en El deterioro institucional en Argentina,
http://www.ojosdepapel.com/Index.aspx?article=2705
12 Joan Prats, La reforma de los legislativos en Amrica Latina. Un enfoque institucional, Valencia,
1997, p. 53, citado por Carol Monserrat Herrera, El populismo radical en Amrica Latina: Su
impacto en el control parlamentario sobre el sector Defensa, paper presentado a la Conferencia
subregional RetosTransnacionales:AparoximacionesparacooperacinenDefensaySeguridad, Centro
de Estudios Hemisfricos de Defensa, 10-13/VII/2007. http://www.ndu.edu/chds/SRC-
peru07/SRC_PAPERS/TRACK%201/
MONSERRAT.pdf
democrticos 13 . Esto, unido a parlamentos fuertes, es la mejor garanta de la

independencia (que no de la autonoma) de la institucin.
13 Carol Monserrat Herrera, El populismo radical en Amrica Latina: Su impacto en el control
parlamentario sobre el sector Defensa, paper presentado a la Conferencia subregional Retos

Transnacionales: Aproximaciones para cooperacin en Defensa y Seguridad, Centro de Estudios
Hemisfricos de Defensa, 10-13/VII/2007.
http://www.ndu.edu/chds/SRC-peru07/SRC_PAPERS/TRACK%201/
MONSERRAT.pdf

Mecanismosdecontrolparlamentario
enCentroamrica

RobertoCajina
AnalistaenSeguridadyDefensa
INTRODUCCIN
En la ponencia que present en la III Semana Iberoamericana en el otoo

de 2005 adverta que incluso en el ambiente acadmico era usual referirse a
Centroamrica asumiendo que se trata de una entidad geogrfica y poltica
homognea conformada por cinco pases1. Nada ms alejado de la realidad, ya que la
existencia de varias Centroamricas es innegable. Todo depende de la ptica con
que se vea a la subregin y de los objetivos que se persigan desde la perspectiva
analtica.
Una de esas Centroamricas es la que en esa ocasin caracterizaba como

la restringida, conformada por los Estados de la subregin que tienen instituciones
militares y que suscribieron y ratificaron ntegramente y sin reservas el Tratado
Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica (1995). sa es la Centroamrica
objeto de este estudio, la integrada por Guatemala, El Salvador, Honduras y
Nicaragua, pases que se encuentran entre los siete ms vulnerables de Amrica
Latina y que se caracterizan, entre otros aspectos, por la precariedad de las
1 Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica.

instituciones polticas democrticas y el escaso sustento democrtico en la historia de

dichos pases2.
El anlisis de los mecanismos de control parlamentario en esos pases con

instituciones polticas precarias y una historia de poco o nulo sustento democrtico,
precisa encuadrarse en el contexto de los procesos de transicin poltica y
construccin democrtica que la Centroamrica restringida comenz a experimentar
desde la segunda mitad de la dcada de los aos 80 del siglo pasado, catalizados por
el proceso negociador subregional y la resolucin de los conflictos armados en
Nicaragua (1990), El Salvador (1992) y Guatemala (1996).
En tal sentido, es preciso considerar que el fin de las guerras civiles en la

Centroamricarestringida no fue idntico ni arroj iguales resultados. En Nicaragua,
por ejemplo, fue producto de un pacto poltico entre el gobierno entrante de la Unin
Nacional Opositora (UNO) y el saliente del Frente Sandinista de Liberacin Nacional
(FSLN), concertado luego de las elecciones generales de febrero de 1990 en las que
Violeta Chamorro derrot a Daniel Ortega. De ese pacto quedaron fuera las fuerzas
irregulares de la Resistencia Nicaragense o contra.
El Protocolo para la Transferencia del Mando Presidencial del Gobierno

de la Repblica de Nicaragua (Acuerdos de Transicin) fue negociado y alcanzado
en un corto perodo de tiempo, entre el 27 de febrero y el 27 de marzo de 1990. Por su
carcter pragmtico, prctico y comparativamente sencillo este pacto facilit un
grado relativamente alto de cumplimiento de los compromisos adquiridos,
particularmente en materia de seguridad y defensa. En El Salvador y Guatemala, por
el contrario, fue el resultado de acuerdos de paz suscritos despus de largos, difciles
y complejos procesos de negociacin entre gobiernos y fuerzas irregulares, tan
minuciosamente detallados que an hoy en da existen vacos en trminos de su
cumplimiento total y efectivo.
Tambin es necesario tener en cuenta que si bien Honduras no

experiment un conflicto armado interno, es preciso sealar al menos tres elementos
esenciales para comprender su concurrencia en el proceso democratizador
centroamericano. En primer lugar, la innegable existencia de un rgimen autoritario;
en segundo, su participacin colateral, pero clave, al igual que la de Costa Rica, en el
conflicto armado en Nicaragua, como retaguardia tctica de la contra nicaragense; y
finalmente, la imposibilidad de sustraerse de las poderosas fuerzas centrpetas de la
ola democratizadora de tal forma que inevitablemente se vio arrastrada por la
2 FLACSO, Gobernabilidad en Amrica Latina, InformeRegional2004, ISBN 956-205-189-7, p.
49. Anotacin: Las negrillas son del autor.

dinmica de los procesos de transicin del autoritarismo a la democracia que

experimentaban Guatemala, El Salvador y Nicaragua3.
Como parte sustancial de los procesos de transicin poltica, los pases de

la subregin entraron a su vez en concomitantes procesos de reconversin de la
defensa, la transicin en la transicin, como la ha caracterizado Felipe Agero4.
Pero de la misma forma en que no fueron iguales las negociaciones que condujeron a
la conclusin de los conflictos armados ni sus resultados finales, la transicin poltica,
la construccin democrtica y la reconversin de la Defensa presentan notables
diferencias en Amrica Central. Y a pesar de los avances logrados, esos procesos an
estn en curso y su conclusin no puede preverse siquiera en el mediano plazo.
Numerosos son los obstculos que deben ser superados y muchas veces es poca o
nula la voluntad poltica para enfrentarlos.
Es, pues, en este contexto poltico general que se analizan los mecanismos
decontrolparlamentario en la Centroamricarestringida, en tanto la entronizacin de la
democracia al menos de la democracia electoral en la subregin luego de
dcadas de autoritarismo y guerras civiles ha evidenciado, desde su inicio, la urgente
necesidad de construir una nueva institucionalidad democrtica que contribuya a
enfrentar y superar el estado de precariedad de sus instituciones polticas.
En tal sentido, el anlisis debe considerar el proceso de cambios del Sector

Defensa en su conjunto, es decir, en todos y cada uno de sus componentes. Se trata
de considerar la transformacin de todo el andamiaje de Defensa del viejo rgimen
autoritario a uno que reconozca, acepte y responda efectivamente a las exigencias de
la democracia. Me refiero entonces al proceso cualitativo y cuantitativo, dilatado y
complejo, en el que necesariamente deben participar las instituciones militares y
todas las instancias del poder civil relacionadas con el quehacer de la Defensa.
Bajo esta lgica, en el presente trabajo se analiza uno de los componentes

ms importantes del Sector Defensa: el Parlamento, actor privilegiado en el empeo
de construccin de una nueva institucionalidad democrtica en tanto piedra angular
de la democracia, que representa la voluntad de la ciudadana, establece la base
jurdica del Sector y es puente entre el Ejecutivo y la ciudadana5. En este estudio se
analizan las funciones clsicas del Parlamento: ...la generacindelasnormascomunes
de aplicacin a toda la sociedad [y] el control sobre las acciones del Ejecutivo y las
3 Roberto J. Cajina, Reconversin de la Defensa en Nicaragua: Asimetras e Incoherencias,
Security and Defense Study Review, Vol. 2, 2002, pp. 81 101, disponible en
http://www.ndu.edu/chds/journal/PDF/Cajina-Roberto.pdf
4 Felipe Agero, Militares, civiles y democracia. La Espaa postfranquista en perspectiva comparada,
Alianza Editorial, Madrid, 1995.

5 Cfr. en Marcela Donado, El papel del parlamento en la defensa nacional, en FuerzasArmadas
ySociedad, Ao 18, N 1-2, p. 145.

instituciones que de l dependen6, pero adems y en especial su participacin en los

procesos de formulacin de las polticas de seguridad y defensa y de conduccin
polticadelosasuntosdedefensa.
Lo anterior implica identificar los instrumentos jurdicos e institucionales

de los que disponen los parlamentos para cumplir con sus competencias y
responsabilidades. En tal sentido, es importante destacar que en la literatura sobre
las relaciones civiles-militares, los parlamentos y con ellos las comisiones
legislativas de Defensa son sealados como uno de los instrumentos clave para el
ejercicio de la conduccin poltica de los asuntos de defensa; sin embargo, se ha
llegado a constatar que constituyen uno de los temas sobre el que poco se ha
desarrollado tanto en los aspectos conceptuales como en los prcticos7.
No puede ponerse en duda que la competencia institucional y la

responsabilidad poltica de los parlamentos en general, y de las comisiones de
Defensa en particular, trascienden el clsico quehacer de legislar en tanto se extiende
o deberan extenderse a su inherente funcin de control, pero tan o ms
importante an a su participacin efectiva en la formulacin de las polticas de
seguridad y defensa nacional y en la conduccin poltica de los asuntos de defensa,
procesos que entraan la toma de decisiones en temas altamente sensibles como:
doctrina y poltica de seguridad y defensa; misin y funcin militar; estructura y
completamiento; presupuesto y adquisiciones; Inteligencia; educacin y carrera
militar, lmites entre defensa nacional y seguridad ciudadana; operaciones de paz;
ascensos en grados y nombramiento en cargos; slo para citar algunos de los
aspectos ms relevantes.
Frente a la paradoja de los parlamentos de ser instrumentos clave pero con

escaso desarrollo conceptual y prctico, es importante subrayar que la realidad
indica que no se trata de una debilidad de los anlisis y mucho menos de insolvencia
de los estudiosos de las relaciones civiles-militares, sino de la indolencia,
desconocimiento y nula comprensin de quienes ejercen la labor legislativa y en
general de todas las autoridades civiles legtimamente constituidas de lo que
significa conduccin poltica de los asuntos de defensa, su importancia, su prctica,
alcances y responsabilidades que implica.
Lo anterior es una caracterstica de las sociedades latinoamericanas cuyas

elites polticas e intelectuales jams se han preocupado por los temas de seguridad y
defensa, dejndolos siempre en manos de los uniformados. Y en tal sentido, es
6Ibd, p. 146.
7 Juan Rial, Luis Tibiletti y Jaime Garreta, Metodologa de evaluacin del funcionamiento de
una comisin de defensa parlamentaria, Serie Papeles de Trabajo de RESDAL, PEUTHO/SER
2000, agosto de 2003.
adems importante reconocer y aceptar que el asunto de fondo aqu no es cmo

controlar a los militares, sino ms bien cmo conducir una de las reas ms
sensiblesde un Estado como es su defensa nacional8.
As, este trabajo se focaliza en la identificacin, anlisis y evaluacin de los

mecanismosdecontrolparlamentarioenCentroamrica, para determinar de qu manera y
en qu medida los rganos legislativos de la subregin cumplen con sus
competencias institucionales y sus responsabilidades polticas en materia de
legislacin, control y la conduccinpolticadelaDefensade sus respectivos pases.
Para ello se examinaron las constituciones polticas de esos cuatro pases a

fin de realizar un levantamiento lo ms completo posible de las atribuciones
constitucionales de los parlamentos de la subregin, as como sus correspondientes
leyes orgnicas y/o reglamentos. En el primero de los casos se procedi, con
suficiente flexibilidad, a identificar aquellas atribuciones especficas y genricas
vinculadas al quehacer parlamentario en el mbito de la Defensa. En el segundo, a
procurar informacin adicional de relevancia sobre los parlamentos y sus comisiones
de Defensa. Asimismo, se prepar un cuestionario corto que fue cursado a colegas de
Guatemala, El Salvador y Honduras, y se analiz la informacin oficial del
parlamento nicaragense y su Comisin de Defensa.
ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES DE LOS PARLAMENTOS DE

CENTROAMRICAENELMBITODELADEFENSA
El examen de las constituciones de Guatemala, El Salvador, Honduras y

Nicaragua permiti hacer un levantamiento por cierto bastante flexible de las
atribuciones directa e indirectamente relacionadas con el quehacer de la Defensa que
las normas supremas de esos pases confieren a sus rganos legislativos, y que se
muestran en la siguiente tabla. Como puede notarse, esa flexibilidad permiti incluir
funciones genricas que complementan las que tradicionalmente se reconocen:
Establecer las tropas, establecer normas para las Fuerzas Armadas, declaracin de
guerra, celebracin de la paz, ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional,
egreso de tropas nacionales del territorio nacional y nombramiento de oficiales
superiores de las Fuerzas Armadas9.
8Ibd.
9Gilda Folietti, Las Facultades Constitucionales del Parlamento en Defensa en Gilda Foliettu
y Luis Tibiletti (Editores), ParlamentoyDefensaenAmricaLatina:Elpapeldelascomisiones, Ser en
el 2000, Buenos Aires, 2004, p. 41.
Atribuciones Constitucionales de los Parlamentos de Guatemala, El Salvador,

Honduras y Nicaragua en materia de Defensa
Pases Atribuciones GT ES HN NI
1 Decretar, reformar y derogar las leyes. X X X X
2 Aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos
X X X X
del Estado.
3 Ejercer control de las rentas pblicas. X
4 Aprobar o improbar la liquidacin del
Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la X
Repblica del ao fiscal anterior.
5 Aprobar o improbar la conducta administrativa
X
del Poder Ejecutivo.
6 Solicitar informes, a los ministros y viceministros
X
de Estado.
7 Interpelar a los ministros de Estado. X X X X
8 Recomendar a la Presidencia de la Repblica la
X
destitucin de los Ministros de Estado.a/
9 Aprobar, antes de su ratificacin los tratados,
X X X X
convenios o cualquier arreglo internacional.
10 Nombrar comisiones especiales y de
X X X X
investigacin.
11 Recibir el informe de labores que debe rendir el
Ejecutivo por medio de sus Ministros, y X
aprobarlo o desaprobarlo.
12 Declarar la guerra y aprobar o no los tratados de
X X X
paz.
13 Permitir o negar el trnsito de tropas extranjeras
X X
por el territorio de la Repblica. b/
14 Autorizar la salida de tropas para prestar
X X
servicios en territorio extranjero.
15 Conferir los grado de Mayor a General de
X
Divisin, a propuesta del Poder Ejecutivo.
16 Fijar el nmero de miembros permanentes de la
X
Fuerzas Armadas.
17 Ejercerlasdemsatribucionesquelesealeesta
X X X
Constitucin.
Fuente: Elaboracin propia en base a las Constituciones de Centroamrica.
a/ Si como consecuencia de la interpelacin, la Asamblea Nacional de Nicaragua, por mayora
absoluta de sus miembros, considera que ha lugar a formacin de causa, el funcionario

interpelado perder desde ese momento su inmunidad.
b/ No est expresamente indicado en la Constitucin de Nicaragua pero en la prctica el
Legislativo ejerce esta facultad a solicitud del Ejecutivo.

Al revisar el conjunto de las diecisiete atribuciones constitucionales

identificadas, es obvia la disparidad en la relacin atribuciones-pases, a pesar de
tratarse de un tema comn: la Defensa Nacional, y de pases cercanos no slo
geogrficamente sino que adems de vecinos que a lo largo de su vida republicana
han compartido una accidentada historia de violencia, dictaduras, golpes de Estado,
asesinatos polticos, guerras civiles e intervenciones militares extranjeras.
Formalmente slo cinco de esas atribuciones constitucionales, las referidas

a legislar (1), presupuesto (2), interpelar a los ministros de Estado (7), aprobacin de
tratados o convenios internacionales, (9) y nombrar comisiones especiales (10), son
comunes a los cuatro pases. Pero es claro que no se trata de atribuciones especficas
o exclusivas del mbito de la Defensa, sino que son genricas y se aplican a cualquier
ministerio de gobierno, entidades de la administracin pblica e incluso poderes del
Estado.
Pero adems de esa disparidad, no existe evidencia alguna que revele

siquiera un mnimo tipo de involucramiento de los parlamentos en la dinmica de
los procesos de formulacin de las polticas de defensa y de conduccinpolticadela
Defensa. Paradjicamente, lo ms prximo podra que encontrarse a esta ltima es la
atribucin legislativa de Declarar la guerra y ratificar o no los tratados de paz (12),
pero sta es una facultad ms hipottica que real y en consecuencia debe tomarse
como una formalidad poltica y no como expresin de la voluntad de los
parlamentos de la subregin de asumir a plenitud su responsabilidad en un tema tan
sensible como es la Defensa Nacional.
De las diecisiete atribuciones identificadas, doce (1-11 y 17) son de

aplicacin comn a todos los ministerios de gobierno y dems entidades de la
administracin pblica y en general del Estado. Si bien cuatro de las cinco restantes
corresponden especficamente al tema Defensa Permitir o no el ingreso de tropas
extranjeras al territorio nacional (13), y Permitir o no la salida de tropas nacionales
al extranjero (14), generalmente no pasan de ser simples trmites de formalidad
legislativa, al igual que sucede con las atribuciones referidas a Fijar el nmero de
miembros permanentes de las Fuerzas Armadas (14) y Otorgar los grados de
Mayor a General de Divisin (15). Con relacin a estas dos ltimas es preciso aclarar
que la primera usualmente es subsumida por la aprobacin del presupuesto mientras
la segunda est determinada reglamentariamente por el ordenamiento normativo de
la carrera militar, pero adems debe hacerse la salvedad que solamente se presentan
en Honduras y por tanto no son evidencia de un comportamiento uniforme en
Centroamrica.
La ltima de las facultades constitucionales de los parlamentos Ejercer

las dems atribuciones que le seala la Constitucin (17) ha sido incluida en la
lista porque ms all de la simple formalidad, se trata de un til artificio jurdico que
permite a los parlamentarios justificar la decisin de asumir cualquier otra

atribucin no expresamente sealada en la parte del texto constitucional referida al
Poder Legislativo, sin que ello signifique una trasgresin a la Norma Suprema. No es
asunto de formalidad sino de clculo y conveniencia poltica.
NORMATIVASINTERNASDELOSRGANOSLEGISLATIVOS
Si el examen de las constituciones de Guatemala, El Salvador, Honduras y

Nicaragua condujo a hacer un levantamiento lo ms completo posible de las
atribuciones constitucionales de los rganos legislativos de estos pases en el mbito
de la Defensa, sus leyes orgnicas y/o reglamentos, segn sea el caso, complementan
la informacin anterior; y aunque con algunas insuficiencias permiten tener una
visin ms completa al menos desde la perspectiva de la formalidad institucional del
quehacer legislativo, pero adems contribuyen a explicitar la naturaleza de los
regmenes parlamentarios de la subregin e incluso sus propias debilidades.
ComisionesLegislativas
En trminos muy amplios, las comisiones legislativas pueden definirse

como
...grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructuradas a partir de

reas temticas y constituidos por una parte de los integrantes de una asamblea a los
que sta delega parte de sus funciones con el fin de promover mayor eficiencia en el
desempeo de los asuntos propios de la funcin legislativa10.
Estos grupos parten del principio de la divisin del trabajo y tericamente

estn integrados por personas informadas sobre los temas de su competencia y
cuentan con los recursos materiales y humanos (asesores y especialistas) adecuados.
En trminos formales, las comisiones legislativas de los parlamentos de Guatemala,
El Salvador, Honduras y Nicaragua calzan en la definicin indicada en la cita
anterior.
Centroamrica:ComisioneslegislativasdeDefensa
Guatemala
Denominacin Comisin de la Defensa Nacional
Tipo Ordinaria
Cantidad de Miembros Variable. No menos de siete ni ms de once
10Mercedes Garca Montero y Francisco Snchez Lpez, Las comisiones legislativas en

Amrica Latina: una clasificacin institucional y emprica, Institut de Cinse Politiques i
Socials, WP N 212, Barcelona, 2002, disponible en
http://www.resdal.org.ar.
Organizacin Junta Directiva: Presidente, Vicepresidente y Secretario

Mandato Estudiar y conocer los diversos asuntos que les someta a
consideracin el Congreso de la Repblica o que promuevan por
su propia iniciativa. Ilustrar al Pleno del Congreso con sus
conocimientos y los estudios que realice.
ElSalvador
Denominacin Comisin de Defensa
Tipo Sin designacin especfica
Cantidad de Miembros Los que determine la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa
Organizacin Junta Directiva:Presidente, Relator y Secretario
Mandato Estudiar los asuntos de la competencia de la Asamblea.
Honduras
Denominacin Comisin de Defensa Nacional
Tipo Ordinaria
Cantidad de Miembros Tres o ms sin pasar de siete
Mandato Estudiar de los asuntos cuya resolucin compete al Congreso
Nacional.
Nicaragua
Denominacin Comisin de Paz, Defensa, Gobernacin y Derechos Humanos
Tipo Permanente
Cantidad de Miembros Los que determine la Junta Directiva de la Asamblea Nacional
Organizacin Junta Directiva: Presidente, dos Vicepresidentes; la Secretara es
desempeada por la Secretara Legislativa de la Comisin
Mandato Analizar las iniciativas de ley sometidas a su conocimiento, los
asuntos que la Constitucin o las leyes encomendaren y lo que
ellos decidan en el mbito de su competencia. Dictaminar las
iniciativas de ley y conocer de los temas relacionados con todas
las disciplinas que comprendan las materias de su competencia.
Fuente: Elaboracin propia en base a las leyes orgnicas y/o reglamentos de los
parlamentos de Centroamrica.
Guatemala
La Ley Orgnica del Organismo Legislativo establece la existencia de

comisiones ordinarias, extraordinarias y especficas, definidas como rganos
tcnicos de estudio y conocimiento de los diversos asuntos que les someta a
consideracin el Congreso de la Repblica o que promuevan por su propia
iniciativa (Art. 27), y cuyos dictmenes e informes debern presentar a
consideracin del Pleno del Congreso, ya que su principal objeto es ilustrarlo con sus
conocimientos y los estudios que hayan realizado (Art. 39). La participacin de los
diputados en las comisiones es obligatoria y stos deben a su vez concurrir en un

mnimo de dos y un mximo de cuatro (Art. 28).
Las comisiones se integran con un nmero variable de miembros ni

menos de siete ni ms de once, su Presidente es elegido por el Pleno por mayora
absoluta de votos, su junta directiva la completan un vicepresidente y un secretario,
y estn integradas por Diputados que por su experiencia, profesin, oficio o inters,
tengan especial idoneidad en los asuntos cuyos conocimientos les corresponda (Art.
30). La Ley Orgnica del Organismo Legislativo establece 24 comisiones ordinarias,
entre ellas la ComisindelaDefensaNacional, a la que la Ley no le precisa las reas
temticas especficas de su competencia general, es decir, la Defensa Nacional.
Como todas las comisiones, la de la Defensa Nacional cuenta con un

asesor permanente y adems tiene derecho a que la Junta Directiva le nombre otros
asesores para proyectos especficos y tcnicos que se requieran temporalmente (Art.
38).
ElSalvador
Con la finalidad de estudiar los asuntos de la competencia de la

Asamblea (Art. 12), el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa de El
Salvador establece 14 comisiones (Art. 8), cada una de las cuales designa su Junta
Directiva: Presidente, Relator y Secretario, y acuerda las normas internas de su
actuacin segn su competencia general (Art. 13), emite dictmenes razonados (Art.
15) y en cada sesin podr tener un asesor debidamente acreditado (Art. 13). La Junta
Directiva de la Asamblea Legislativa Determina el nmero de sus integrantes (Art. 7,
g). Una de esas 14 comisiones es la Comisinde DefensaNacional, a la que tampoco
el Reglamento le define las reas temticas especficas de su competencia general.
Honduras
El Reglamento Interior del Congreso Nacional estatuye tres tipos de

comisiones legislativas: Ordinarias, Especficas y Especiales de Investigacin, Las
primeras tienen como finalidad el estudio de los asuntos cuya resolucin compete al
Congreso Nacional, y estn integradas por no menos de tres ni ms de siete
miembros, los que se organizan internamente y determinan los procedimientos de
trabajo (Art. 69). Una de esas comisiones ordinarias en la Comisin deDefensa; sin
embargo, al igual que en los dos casos anteriores el instrumento normativo no le
seala las reas temticas especficas de su competencia general.
Nicaragua
La Ley Orgnica de la Asamblea Nacional de Nicaragua instituye cuatro

tipos de comisiones legislativas: Permanentes, Constitucionales, Especiales y de
Investigacin (Art. 48), a las que define como ...rganos colegiados [] para el
adecuado ejercicio de las funciones constitucionales, legales y reglamentarias, con el
propsito de analizar las iniciativas de ley sometidas a su conocimiento, los asuntos

que la Constitucin o las leyes encomendaren [] y lo que ellos decidan en el mbito
de su competencia.
Cada comisin dispondr de uno o ms asesores y asistentes legislativos

segn la necesidad, considerando capacidad y especializacin temtica. En el mbito
de su competencia las comisiones tienen las siguientes facultades generales (Art. 50):
1. Dictaminar los Proyectos de Ley, Decretos y Resoluciones sometidos a su

conocimiento;
2. Solicitar a los funcionarios de los Poderes del Estado y entes autnomos y

descentralizados, toda la informacin y documentacin que precisaren, as como
solicitar su presencia, para que expongan sobre asuntos relacionados con el
desempeo de sus funciones;
3. Solicitar informacin y documentacin y an la presencia de personas naturales

y jurdicas a fin de obtener mayor ilustracin para una mejor decisin en el
asunto de que se trata;
4. Visitar los lugares e instalaciones que estimen necesarios para ilustrar su criterio;
y
5. Desarrollar consultas de conformidad con la Ley de Participacin Ciudadana y

la presente Ley.
La Ley Orgnica establece 15 Comisiones Permanentes (Art. 61), las que

dictaminarn las iniciativas de ley y conocern de los temas relacionados con todas
las disciplinas que comprendan las materias de su competencia (Art. 62). Una de
esas comisiones permanentes es la Comisin de Paz, Defensa, Gobernacin y
Derechos Humanos, entre cuyas once materias de su competencia se encuentran:
el Ejrcito de Nicaragua y la Polica Nacional, el Ministerio de Defensa y el Ministerio
de Gobernacin (Art. 62), pasando desde Amnista e Indultos y Proteccin de
hombres, mujeres, nios y nias contra las violaciones a sus derechos humanos,
hasta Cedulacin Ciudadana y Defensa Civil (Art. 62).
La Asamblea Nacional tiene la facultad de definir el nmero de los

miembros de cada comisin y su integracin, la que puede ser delegada en la Junta
Directiva del Parlamento, como usualmente sucede. Las comisiones sern presididas
por una Junta Directiva conformada por un Presidente y dos Vicepresidentes; las
funciones de Secretara las ejerce la Secretara de cada comisin.
DEBERES Y DERECHOS DE LOS DIPUTADOS CONFORME SUS LEYES

ORGNICASY/OREGLAMENTOS
Como puede apreciarse en la tabla siguiente, las leyes orgnicas y/o

reglamentos facultan a los parlamentarios de Guatemala a recabar de la
administracin pblica datos, informes o documentos, y a fiscalizar la programacin
y ejecucin del presupuesto; a los de Honduras a interpelar a los Secretarios de
Estado y a otros funcionarios del Gobierno Central, organismos descentralizados,
empresas estatales y cualquiera otra entidad en que tenga inters el Estado, y stos
deben contestar en sesin pblica los cuestionamientos que se les hagan sobre
asuntos referentes a la Administracin Pblica, salvo lo relacionado con actividades
diplomticas o militares, en que se juzgare necesaria la reserva en cuyo caso se har
en sesin secreta; y a los de Nicaragua a presentar iniciativas de ley, decretos,
resoluciones y declaraciones; solicitar que ministros o viceministros de Estado,
presidentes o directores de entes autnomos y gubernamentales rindan informes por
escrito; comparezcan personalmente ante la Asamblea Nacional a informar
verbalmente, as como al ser interpelados. El Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa de El Salvador no precisa facultades especficas para sus parlamentarios.
Deberes y derechos reglamentarios de los parlamentarios

Guatemala
Artculo 55. Derechos y deberes de los Diputados. Sin perjuicio de otros derechos establecidos
en esta ley, son derechos de los diputados:
a) Recabar de la administracin pblica los datos, informes o documentos, o copia de los
mismos que obren en su poder, debiendo facilitar sta la informacin solicitada, por escrito, en
un plazo perentorio, no mayor de treinta das.
f) En cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, deber comprobar la programacin y
ejecucin de los gastos del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, pudiendo
verificar en forma directa su cumplimiento, con la finalidad de explicitar las polticas pblicas y
verificar su consistencia programtica.
Honduras
Artculo 36. El Congreso Nacional puede interpelar a los Secretarios de Estado y a otros
funcionarios del Gobierno Central, organismos descentralizados, empresas estatales y
cualquiera otra entidad en que tenga inters el Estado, y stos deben contestar en sesin pblica
los cuestionamientos que se les hagan sobre asuntos referentes a la Administracin Pblica,
salvo lo relacionado con actividades diplomticas o militares, en que se juzgare necesaria la
reserva en cuyo caso se har en sesin secreta.
Nicaragua
Artculo 14. Derechos.- De acuerdo a lo establecido en la Constitucin Poltica y en la presente
Ley, los Diputados tienen, durante el ejercicio de sus funciones los siguientes derechos:
2. Presentar Iniciativas de Ley, Decretos, Resoluciones y Declaraciones.
7. Solicitar, a travs de la Junta Directiva, que los Ministros o Viceministros de Estado,
Presidentes o Directores de Entes Autnomos y Gubernamentales: a) Rindan Informe por
escrito; b) Comparezcan personalmente ante la Asamblea Nacional a informar verbalmente; y,
c) Comparezcan al ser interpelados.
9. Presentar mociones, as como retirarlas antes de ser votadas, sin perjuicio del derecho de
cualquier otro Diputado a asumirlas como propia.
El Salvador
Fuente: Elaboracin propia con base a las leyes orgnicas y/o reglamentos legislativos de
Centroamrica.
Resulta obvio que esas atribuciones reiteran algunas de las establecidas en

los textos constitucionales de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, como las referidas
a solicitar informacin a cualquier instancia de la administracin pblica e interpelar
a cualquier funcionario pblico. Salvo en el caso de Honduras en esta atribucin se
establece la restriccin de sesionar en secreto cuando se trate de actividades
diplomticas y militares. Por otra parte, es preciso sealar que slo en el caso de
Nicaragua la Ley Orgnica de la Asamblea Nacional establece explcitamente la
facultad de los parlamentarios de presentar iniciativas de ley y mociones.
Pero lo reiterativo no debe considerarse como un exceso innecesario, sino

que por el contrario es preciso reconocerlo como fehaciente constatacin de que a
pesar de algunas inconsistencias y limitaciones, en las constituciones y las
normativas internas centroamericanas estn plasmadas las facultades de las que
estn investidos los parlamentos. El tema de fondo es determinar si stos ejercen esas
potestades particularmente en el mbito de la Defensa, y si no lo hacen habra que
preguntarse por qu. A pesar que no sera muy difcil elaborar conjeturas informadas
no muy alejadas de la realidad, responder con precisin a esta interrogante est fuera
del alcance de esta investigacin documental y sera el tema de una posterior
investigacin de campo de mayor aliento en tiempo y recursos.
CONCLUSIN
El examen de los textos constitucionales y de las leyes orgnicas y/o

reglamentos de los parlamentos centroamericanos revela que stos estn dotados de
atribuciones bsicas y cuentan con las formalidades esenciales de un ordenamiento
organizativo y procedimental para el ejercicio de su funcin legislativa y de control al
Poder Ejecutivo y las instancias que de ste dependen. No obstante, la falta de
evidencia documental y emprica sobre el ejercicio de su facultad fiscalizadora, as
como de definiciones conceptuales, polticas y operativas expresamente formuladas y
claramente explicitadas sobre su participacin en la formulacin de las polticas de
seguridad y defensa nacional y en la conduccinpolticadelosasuntosdeDefensa, abre
las puertas a la duda sobre su capacidad y voluntad poltica para ejercer esas
potestades, condicin fundamental para la construccin de una nueva
institucionalidad democrtica en Centroamrica desde la perspectiva del quehacer
parlamentario desde el mbito de la Defensa.
Constitucional y reglamentariamente los parlamentos de la subregin

estn facultados para aprobar el presupuesto general (que incluye el de Defensa);
sancionar o no la liquidacin del presupuesto de ingresos y egresos del ejercicio
presupuestario del ao anterior; solicitar informes a los ministros de Estado,
interpelarlos y recomendar su destitucin; nombrar comisiones especiales y de
investigacin; y aprobar convenios y tratados internacionales que involucren la
seguridad nacional, entre otras atribuciones.
Pero la duda se acrecienta an ms si se considera, por ejemplo, que no

existe en las atribuciones constitucionales ni en las normativas internas de los
rganos legislativos centroamericanos el ms mnimo indicio de una articulacin
estratgica y funcional entre las comisiones de Defensa, Relaciones Exteriores,
Presupuesto y Seguridad Pblica, a fin de abordar adecuadamente la complejidad
del Sector Defensa y ejercer influencia sobre el Poder Ejecutivo11.
El control o fiscalizacin real del Sector, la formulacin de las polticas de

seguridad y defensa nacional y la conduccin poltica de los asuntos de Defensa
demandan una estrecha y coordinada relacin poltica y funcional entre esas
comisiones de tal forma que compartiendo la informacin necesaria puedan
analizarla, discutirla y tomar decisiones sobre temas cruciales como: misin,
organizacin, personal, operaciones, adquisiciones y financiamiento de las fuerzas
militares, servicio militar; operaciones de paz, ingreso de tropas extranjeras a
territorio nacional, salida de tropas nacionales al extranjero, seguridad internacional,
organizaciones, tratados y acuerdos internacionales, regionales y binacionales; y el
vnculo operativo entre fuerzas militares y policiales12.
Pero en sociedades como las centroamericanas en las que desde siempre

ha prevalecido un fuerte sistema presidencialista y una arraigada cultura de
supremaca del Poder Ejecutivo en el Sector Defensa, resulta casi inevitable que los
parlamentos no slo luzcan sino que en realidad funcionen como apndices de aqul,
como si se tratara de una institucin formal que por disposiciones constitucionales
obliga a realizar all la legitimacin de las propuestas presidenciales13. Baste slo
sealar, a manera de ilustracin, que prcticamente todos los proyectos de ley
referidos al mbito de la Defensa en Centroamrica han sido introducidos al
Parlamento por el Ejecutivo o por los mismos militares a travs de ste.
Leyes relacionadas con la Defensa aprobadas en Centro Amrica, 2003-2006
11 Philipp Fluri y Anders B. Johnsson, ControlparlamentariodelSectordelaSeguridad,Principios,
mecanismos y prcticas. Gua prctica para parlamentarios, Unin Interparlamentaria/Centro de

Ginebra para el Control Democrtico de las Fuerzas Armadas, N 5, Ginebra, 2003, p. 86.
12 Ibd.
13 Marcela Donado, FuerzasArmadasySociedad., p. 145.

Pas Ao Leyes
Guatemala 2003 *Propuesta de Reformas al Cdigo Militar.
*Propuesta de Reformas a la Ley Constitutiva del Ejrcito.
*Ley de Desclasificacin de Informacin sobre Asuntos
2005 Militares, Diplomticos y de Seguridad Nacional.
*Ley de Inteligencia.
*Ley de Rgimen de Clases Pasivas para Discapacitados
del Estado en el Orden Militar.
2006 *Aporte Financiero para la Sobrevivencia del Instituto de
Previsin Militar.
El Salvador
Honduras 2005 *Sobre previsin social y retirados, y salario mnimo de
soldados.
Nicaragua 2005 *Ley Orgnica de Tribunales Militares.
*Ley de Adicin a la Ley de 523 Ley Orgnica de
Tribunales Militares.
2006 *Cdigo Penal Militar.
Los parlamentos centroamericanos aprueban el presupuesto de Defensa

como parte del presupuesto general en cada uno de sus pases, proceso en el que sus
comisiones de Defensa no tienen participacin directa y decisiva ya que esa
atribucin est reservada a una comisin especfica. Y si los miembros de las
comisiones de Defensa acaso intervienen es en el debate que se desarrolla en el
plenario para su aprobacin, cuando ya prcticamente todo est consumado. Pero
ms grave an y ms lamentable todava es el hecho que usualmente quienes
integran las comisiones de Defensa carecen de los conocimientos especializados en la
materia y no estn debidamente informados sobre los temas de su competencia ni
cuentan con los recursos materiales y humanos (asesores y especialistas) apropiados.
Las respuestas de los colegas centroamericanos al cuestionario al que hice

referencia al inicio, reflejan ntidamente la realidad: las comisiones de Defensa no
cumplen a cabalidad sus funciones reglamentarias ya que solamente son instancias
de trmite y negociacin entre las partes; no tienen participacin en el dictamen del
presupuesto de Defensa y poco o nada en la supervisin sobre la ejecucin del
mismo; no ejercen ningn tipo de control democrtico en el mbito de su
competencia; es poca o nula la comunicacin con los ministerios de Defensa e
instituciones militares; y en general su desempeo es valorado como malo o muy
malo. Ms grave an es el hecho que no intervienen en los procesos de formulacin
de las polticas de seguridad y defensa nacional y de conduccinpolticadelaDefensa,
responsabilidad que de hecho han dejado al Ejecutivo e incluso a los mismos
militares.
El anlisis de las atribuciones constitucionales de los parlamentos

centroamericanos y de sus leyes orgnicas y/o reglamentos, evidencia la precariedad
de los cuerpos legislativos de la subregin, instituciones polticas democrticas clave
en la Centroamricarestringida cuya funcin no puede ni debe limitarse al simple acto
de legislar. Sus competencias funcionales y sus responsabilidades polticas deben
comprender el ejercicio activo y real del control democrtico efectivo de los
ministerios de Defensa y las instituciones militares, as como su participacin
decisiva en el proceso de conduccinpolticadelaDefensa. Resulta innegable que en el
fondo de esta precariedad subyace, como un pesado lastre, el escaso sustento
democrtico en la historia de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua14, que
al parecer la tercera ola de democratizacin huntingtoniana 15 no ha logrado
enmendar.
Permtanme ejemplificar con datos de mi pas esa precariedad a la que me

he referido antes. Segn informacin oficial de la Asamblea Nacional de Nicaragua
(www.asamblea.gob.ni), en los 48 meses transcurridos entre enero de 2003 y
diciembre de 2006, los 92 diputados que componen el Parlamento nicaragense
estuvieron agobiados autorizando 22 salidas de tropas nacionales al extranjero (una
de ellas, la ms polmica, a Irak en julio de 2003) y 23 ingresos de tropas extranjeras
al territorio nacional (casi una por mes) y concediendo dos personeras jurdicas a
sendas organizaciones de excombatientes de la dcada de los 80. Adicionalmente, en
el 2005 aprobaron la Ley Orgnica de Tribunales Militares y una Ley de Adicin a
sta, y en el 2006 el Cdigo Penal Militar16, las tres por iniciativa del Ejrcito a travs
del Ejecutivo; y adems ratificaron cuatro convenios 17 y dos protocolos
internacionales18.
En el mismo perodo el Ejecutivo pas seis decretos que no precisan ser

ratificados por el Legislativo, dos relacionados con la reduccin (destruccin)
gradual del inventario de los misiles antiareos porttiles del Ejrcito de Nicaragua
respondiendo a una exigencia abierta de Washington y que el Ejecutivo nicaragense
se aprest a cumplir diligentemente; uno designando al Ministerio de Defensa para
dirigir el proceso de formulacin del Libro Blanco de la Defensa Nacional e
instruyendo al Ejercito de Nicaragua participar en la elaboracin del mismo; otro,
14 FLACSO, Gobernabilidad en Amrica Latina,InformeRegional2004, ISBN 956-205-189-7.

15 Samuel P. Huntington, Laterceraola.LademocratizacinafinalesdelsigloXX, EdicionesPaids,
Mxico, 1994, pp. 30-36.
16 Introducidos por el Ejrcito a travs del Ejecutivo ya que los militares no tienen iniciativa de
ley.
17 Sobre prevencin de desastres naturales; trfico martimo internacional; proteccin y
desarrollo del medio marino del Gran Caribe; represin de actos ilcitos contra la seguridad
martima; y sobre la constitucin de la Organizacin Martima Internacional.
18 Uno para la represin de actos ilcitos contra la seguridad de las plataformas fijas en la
plataforma continental; y otro contra el trfico ilcito de migrantes por tierra, mar y aire.
correspondiente al nombramiento del nuevo Comandante en Jefe del Ejrcito

(diciembre de 2005); otro ms reafirmando la posicin del Estado nicaragense sobre
la pretensin de Costa Rica sobre el ro San Juan; y el sexto relativo a la VII
Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas.
Ese es el record de cuatro aos de intensa actividad parlamentaria en

materia de Defensa en Nicaragua. Es eso en realidad legislar, fiscalizar y participar
en la conduccinpolticadelaDefensa? La respuesta es obvia. Ahora bien, an a riesgo
de equivocarme, porque no tengo datos tan precisos como los de mi pas, me
atrevera a afirmar que lo ms probable es que la situacin en Guatemala, El Salvador
y Honduras no debe ser muy diferente a la de Nicaragua.
Todo parece indicar que los procesos de modernizacin que los

parlamentos de Centroamricahan experimentado en los ltimos aos a instancias y
con financiamiento de organismos internacionales, como el PNUD por ejemplo, no
han podido liberarlos de la intrincada maraa tejida por el aparatoso formalismo
legislativo procedimental, carente de sustancia y falto de resultados tangibles de
utilidad poltica en el mbito de la Defensa en trminos de legislacin, control y
conduccin. Esos procesos de modernizacin se han quedado restringidos al
menos en el caso de Nicaragua a desarrollos en infraestructura e informtica.
As las cosas, el futuro del control parlamentario y de la conduccinpoltica

de la defensa, as como el de la apremiante necesidad de construir una nueva
institucionalidad democrtica en Centroamrica luce ms incierto que nunca y
aparentemente no hay conciencia de ello, o no se lo quiere reconocer y aceptar. Tal es
el estado de las precarias democracias electorales centroamericanas y de sus
parlamentos, y no hay siquiera el ms leve indicio de que deseen o estn dispuestos a
superar tan lamentable condicin siquiera en el mediano plazo.

ComisionesdeDefensaparlamentarias
enlaReginAndina

JosMiguelFlorez
Analistaindependiente
INTRODUCCIN
Los pases andinos en los ltimos aos han transitado por una dinmica
poltica casi tan accidentada como la cordillera que los une. En ese sentido, habra
que hacer la atingencia de que, evaluando los indicadores de inestabilidad poltica
marcados por Bolivia o Ecuador, de violencia en Colombia o de convulsin social en
Per y Venezuela, Chile, si lo ubicamos en la lista de estos pases, sera el nico que
posee una dinmica poltica y social ms bien calma.
En ese sentido, en el anlisis tradicionalmente a Chile se le ubica dentro de

los pases del Cono Sur, a pesar de que geogrficamente es atravesado por la
Cordillera de los Andes, que fue miembro fundador del Pacto Andino1 y que en la
actualidad es miembro asociado de la Comunidad Andina de Naciones, lo que
abrira paso a su futura reincorporacin2.
Asimismo, Venezuela se adhiri al Acuerdo de Cartagena el 13 de febrero

de 1973 y en abril del 2006 se retir del mismo.
1Chile abandona el Pacto Andino el 30 de Octubre de 1976.

2El 20 de septiembre del 2006, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores otorg a
Chile la condicin de Pas Miembro Asociado de la Comunidad Andina.
Estas breves referencias a la actualidad del mecanismo institucional que

enmarca el proceso de integracin andina, nos sirve para anticipar de quienes
hablamos cuando nos referimos a pases andinos: Bolivia, que hoy atraviesa un
proceso poltico confuso liderado por Evo Morales; Per, que a pesar su estabilidad
econmica no posee el mismo comportamiento ni lo poltico ni en lo social; Ecuador,
que tambin atraviesa procesos de reforma liderados por un personaje nuevo en la
poltica; Colombia, marcada estos tiempos por la actuacin del narcotrfico y por la
guerrilla ms aeja de la regin; y Venezuela, que presenta un lder de origen militar
de corte extremadamente populista, ayudado por los recursos coyunturalmente
abundantes del petrleo y marcado a fuego por su abierta oposicin al poder
estadounidense.
Como ya se mencionara, a pesar de su ubicacin geogrfica, a Chile lo

excluimos de esta lista, sobretodo por que el anlisis acadmico que se plantea que
de su dinmica poltica, social y econmica, lo emparienta ms cercanamente a los
pases del Cono Sur del continente.
En ese marco, a lo largo de este trabajo presentaremos algunas ideas

basadas en la descripcin de tres casos especficamente: la participacin de las
Comisiones Parlamentarias de Defensa en la definicin y control del presupuesto de
dicho Sector, en Colombia, Ecuador y Per.
AntecedentesdelpapeldeCongresoenlasrelacionescivilesmilitares
Ahora bien, pensamos que plantear alguna forma de reflexin en torno al

papel del Parlamento en la poltica de Defensa implica necesariamente enmarcar
dicho anlisis dentro del contexto de las relaciones civiles militares de nuestras
sociedades.
En ese sentido, a manera de antecedentes respecto al papel del Congreso

frente las relaciones civiles militares de los pases andino sugerimos los ejemplos de
eventos distintos en dos casos distintos: la Constitucin ecuatoriana post dictadura y
el autogolpe de Estado que Alberto Fujimori diera en el Per de 1992.
Respecto a la Constitucin ecuatoriana de 1978, sta recorto la capacidad

del Congreso de injerir en los asuntos de las fuerzas armadas; sta Constitucin
suprimi la posibilidad del Parlamento de aprobar los ascensos a General y de
nombrar a los Comandantes en Jefe. De la misma manera, se impuso el mandato
constitucional de que el Ministro de defensa deba ser un militar en el servicio pasivo
y la naturaleza del Ministro de defensa se transforma, pues dej de ser el responsable
poltico de la poltica de defensa para pasar a ser el representante corporativo de la
institucin militar en el seno del Ejecutivo, con la misin de garantizar que el

Gobierno trate con coherencia los asuntos de la Defensa3.
Respecto a la dinmica de las relaciones civiles militares en Ecuador, que

involucra al Parlamento de dicho pas, tenemos que la Constitucin de 1978 puede
ser analizada como un instrumento que fortalece la autonoma de las fuerzas
armadas frente al poder de conduccin civil y especficamente frente a las
capacidades del Congreso de injerir en la dinmica de las organizaciones militares:
En definitiva, los gestores castrenses de la transicin de 1979 se jugaron a

fondo por aumentar la autonoma militar debido a una serie de experiencias
histricas y creencias (no del todo desprovistas de fundamento) respecto a la
naturaleza y funcionamiento del poder civil. Estas creencias redundaban en la
conviccin de que el control civil era atentatorio contra la profesionalizacin y la
modernizacin militar. Reducir la injerencia de los polticos en los asuntos de la
defensa. Se trataba, en definitiva, de una tentativa por evitar la contaminacin de las
instituciones castrenses con las prcticas clientelares y patrimonialistas de la poltica
civil y un intento de independizar a las fuerzas de la influencia disolvente y
caotizante de los caudillismos civiles, emanados de una clase poltica venal, atrasada
y particularista (desprovista de una visin especfica de lo "nacional")4.
Este ejemplo pone de manifiesto la importancia del Congreso en la

dinmica de las relaciones civiles militares; durante la transicin ecuatoriana, tal
como lo fue en el caso peruano, se utiliz a la Constitucin como respaldo poltico-
institucional para la autonoma de las fuerzas armadas que dejaban el poder tras
ocuparlo de facto.
El caso del golpe de estado que Alberto Fujimori diera en abril de 1992,
presentan otro ejemplo de la centralidad del Congreso en la dinmica de las
relaciones civiles militares en nuestros pases.
A inicios de la dcada de 1990, el Per pasaba bsicamente por dos crisis

muy profundas. La primera tena que ver con la economa y la crisis inflacionaria de
fines de los ochentas que requera, siguiendo la receta del Banco Mundial y el Fondo
Monetario Internacional, una serie de reformas estructurales y un ajuste econmico
que estabilice la economa desde la desregulacin de los mercados y la reduccin de
la participacin del Estado en la economa.
3 Fernando Bustamante, El problema del control civil y parlamentario sobre las FFAA del
Ecuador, en www.resdal.org
4 Ibd.
La otra crisis era ms bien poltica y de seguridad, pues a inicios de los

noventa el grupo terrorista de extrema izquierda, Sendero Luminoso, haba alcanzo
una importante fuerza y ya organizaba ataques en la capital frente la ineficacia de la
estrategia anti subversiva anterior a Fujimori.
Es en ese contexto, al que podemos aadir la completa escasez de

experiencia poltica del Presidente y su total ausencia de proyecto poltico para
enfrentar dichas crisis, Fujimori, asesorado ya por quien sera uno de los personajes
ms oscuros de la historia peruana reciente, Vladimiro Montesinos, plante una serie
de medidas polticas que buscaban enfrentar ambas crisis5.
Se trataba de una serie de decretos legislativos, dados al amparo de las

facultades otorgadas la Ejecutivo por el Congreso, con los cuales, por un lado, se
fortaleca la poltica econmica de apertura de mercados, pero por otro lado se
concentraba el poder en Fujimori, restando capacidad al Congreso para intervenir de
alguna manera en la poltica de seguridad anti subversiva, ya militarizada en los
ochentas.
Estas iniciativas legislativas habran agudizado la tensin entre el

Presidente y los partidos de oposicin afincados en el Congreso. Sin embargo, no
todos estos decretos habran sido observados, slo los referidos a la lucha anti
subversiva. El desenlace de esta historia estara dado por el golpe de abril de 1992; en
palabras de Sinesio Lpez:
Slo en noviembre de 1991, utilizando las facultades delegadas de

parlamento y siguiendo las orientaciones globales de la estrategia de defensa
nacional de 1978, Fujimori lanz una treintena de decretos legislativos mediante las
cuales cambiaba el rgimen poltico democrtico e instauraba una democradura, esto
es, cogobernaba con las fuerzas armadas pero mantena el Parlamento, concentraba
el poder en el Presidente de la Repblica y el Presidente del Comando Conjunto y
subordinaba los Gobiernos Regionales a la Comando Poltico Militares. Junto con
ellos Fujimori lanz tambin varios decretos legislativos sobre la desregularizacin
de los mercados que a diferencia de los de pacificacin, no fueron observados por los
partidos polticos de la oposicin. La derogatoria de unos decretos de pacificacin y
la modificacin de otros por el Parlamento, con la finalidad de bloquear la
5 Cabe sealar que las medidas neoliberales que Fujimori iba a desarrollar para enfrentar la
crisis econmica no esperaron hasta 1992, pues al mes de iniciado su mandato presidencial, su
Ministro de Economa anunci el shock de ajustes que, durante la campaa electoral, Fujimori
neg sistemticamente que aplicara.
instauracin de una democradura, parecen haber sido los factores desencadenantes

del golpe del 5 de abril6.
La presentacin de estos casos busca ubicar al Congreso y la importancia

que ste juega en la dinmica de las relaciones civiles militares en la Regin Andina.
Como se puede resaltar de lo narrado, tanto en la transicin ecuatoriana como el
inicio del fujimorismo de facto, el Congreso es un espacio importante para el
desarrollo de las relaciones entre poder poltico y fuerzas armadas.
As mismo, las narraciones anteriores nos ayudan a plantear

anticipadamente lo que pensamos como ejes de las conclusiones de este trabajo. En
los casos ecuatoriano y peruano sealados, en lo que respecta a la relacin entre
Congreso y Poltica de Defensa, se pueden apreciar dos tensiones en particular.
La primera es aquella sugerida por el caso de la Constitucin ecuatoriana

de 1978, que se manifiesta en la tensin entre independencia de las fuerzas armadas y
subordinacin de las mismas a la conduccin de las instancias democrticas, elegidas
para la toma de decisin y el control poltico.
La segunda tensin, que queda de manifiesto en el caso del autogolpe de

Fujimori en 1992, es la que se observa entre eficacia e ineficacia de la poltica de
seguridad o de defensa, frente al papel del Congreso.
Pero a estos temas volveremos ms adelante, hacia el final de esta

presentacin; por ahora sealemos algunas referencias muy puntuales respecto a la
importancia del papel del Congreso en la poltica de Defensa, pero ya no desde la
ancdota sino desde la doctrina.
ElroldelParlamentoenlaDefensa
Las Constituciones de nuestros pases enfatizan que el Parlamento es la

mxima instancia representativa del Estado en democracia y que sus funcionan
pasan principalmente por legislar y controlar las acciones del Ejecutivo. Este es uno
de los principios de la separacin de poderes, la cual a su vez sustenta el Estado
moderno y al rgimen democrtico.
En ese sentido, en el prefacio de una publicacin dedicada al tema del

control presupuestario en el sector seguridad, leemos que, respecto a las
transformaciones por las cuales atraviesa la seguridad en estos tiempos:
6 Sinesio Lpez, El rgimen fujimorista y sus (monstruosas) criaturas, en CuestindeEstado, n
2 (marzo - abril 1993).

Una eficaz fiscalizacin parlamentaria resulta, entonces, esencial para

garantizar que estas nuevas respuestas sean diseadas e implementadas con total
transparencia y responsabilidad. Si no existe, se corre el riesgo de que los servicios de
seguridad malinterpreten su misin y acten como un estado dentro del estado, ya
sea poniendo trabas a los escasos recursos o ejerciendo una influencia poltica o
econmica excesiva. Pueden entorpecer los procesos de democratizacin, o hasta
intensificar la posibilidad de la aparicin de conflictos. Aunque el riesgo es mayor
para las sociedades en transicin hacia la democracia y las sociedades destrozadas
por la guerra o afectadas por crisis, las democracias estables tambin deben enfrentar
el tema de las relaciones cvico-militares, transformndolas y adaptndolas al ritmo
de la evolucin del entorno de seguridad.
En ese sentido, el papel que juega el Parlamento en la poltica de defensa,

no slo est marcado por la utilidad de ste para prevenir los conflictos que se
pueden dar en el marco de la ejecucin de una medida especfica en este sector, sino
en principio porque la Defensa es en s una poltica pblica como cualquiera, que
exige la participacin de las autoridades y representantes elegidos para asumir la
responsabilidad de fiscalizar tomar las decisiones en nombre de los ciudadanos:
la poltica de defensa es una poltica pblica ms y los responsables de

su formulacin y por lo tanto quienes deben dar respuestas a la sociedad son los
representantes elegidos por esta sociedad7.
Ahora bien, en el caso de los pases andinos las funciones que tienen los
Congresos son similares pero con algunos matices. De manera general se tiene que
las competencias de estos Parlamentos giran alrededor de las declaratorias de guerra,
el ingreso de tropas extrajeras en territorio nacional, la aprobacin de estados de
excepcin y la aprobacin de ascensos y el nombramiento de los altos mandos de las
fuerzas armadas. La Tabla 1 muestra un resumen de las funciones que cada Congreso
de estos pases posee frente a la defensa.
Como se aprecia en la Tabla 1, en el conjunto de estas generalidades

destacan algunas diferencias al interior de este grupo de pases. A la propia
naturaleza de las diferencias entre congresos bicamerales (Bolivia y Colombia), se le
pueden aadir los distintos niveles de estados de excepcin, que marcan tambin
distintos niveles de participacin del Congreso en estas decisiones; en todos los casos
la prrroga de la excepcionalidad requiere la aprobacin del Congreso, llamando la
atencin al respecto que en el caso peruano y en el venezolano, la declaratoria de
7Jaime Garreta, Juan Rial y Luis Tibiletti, Metodologa de evaluacin del funcionamiento de
una comisin de defensa parlamentaria, en G. Follietti y L. Tibiletti (et al.), ParlamentoyDefensa
enAmricaLatina.Elpapeldelascomisiones,vol. 1 Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, Ser en el
2000, Buenos Aires, 2004.
cualquiera de los dos niveles de excepcionalidad es potestad nica del Poder

Ejecutivo.
Otra diferencia que se destaca de las funciones que tienen estos Congresos
en la defensa de sus pases, es la competencia de aprobar o no a los oficiales
superiores y los altos mandos de las fuerzas armadas. En los casos de Bolivia y
Colombia, dichos ascensos requieren de la aprobacin de sus respectivas cmaras
altas, mientras en los casos de Ecuador, Per y Venezuela los Congresos no tienen
dicha facultad.
Tabla 1. Andes: Facultades de los Congresos en el mbito de la Defensa
Bolivia Colombia Ecuador Per Venezuela

Declaracinde Se requiere su Se requiere la El Presidente Se requiere su El Presidente
guerra aprobacin aprobacin del declara el aprobacin declara el
para declarar Senado para Estado de para declarar Estado de
la guerra declarar la emergencia la guerra conmocin
guerra. En en caso de exterior en
caso de repeler agresin caso de
una agresin externa y conflicto
externa, no se guerra externo. Su
requiere internacional; prrroga
aprobacin. informa al requiere la
Congreso, aprobacin de
que puede la Asamblea
revocar el
decreto.
Declaracinde No puede No puede No puede No puede No puede
paz celebrarla pero celebrarla pero celebrarla celebrarla pero celebrarla pero
se requiere su se requiere su pero se se requiere su se requiere su
aprobacin aprobacin requiere su aprobacin aprobacin
aprobacin
Ingresode Se requiere su Se requiere la (No se tiene Se requiere su Se requiere su
tropas aprobacin aprobacin del referencia) aprobacin aprobacin
extranjeras Senado
Salidade Se requiere su (No se tiene (No se tiene (No se tiene Se requiere su
tropas aprobacin referencia) referencia) referencia) aprobacin
nacionales
Nombramiento Se requiere la Se requiere la No se No se requiere No se requiere
deoficiales aprobacin del aprobacin del requiere su su aprobacin su aprobacin
superiores Senado Senado aprobacin
Leyescon Puede legislar Puede legislar Puede Puede legislar Puede legislar
relacinalas sobre FFAA sobre FFAA legislar sobre sobre FFAA sobre FFAA
FFAA FFAA
Acusacionesa No puede No puede No puede No puede No puede

oficialesdelas acusar a acusar a acusar a acusar a acusar a
FFAA oficiales de las oficiales de las oficiales de oficiales de las oficiales de las
FFAA FFAA las FFAA FFAA FFAA
Funcionarios Participa en la Participa en la Participa en Participa en la Participa en la
deorganismos eleccin de eleccin de la eleccin de eleccin de eleccin de
decontrol funcionarios funcionarios funcionarios funcionarios funcionarios
externo de control de control de control de control de control
externo externo externo externo externo
Presupuesto Puede Puede No puede Puede Puede
nacional introducir introducir aumentarlo introducir introducir
modificaciones modificaciones ni modificaciones modificaciones
redistribuirlo
Estadosde El estado de El estado de El Congreso El estado de Las prrrogas
excepcin sitio requiere guerra puede emergencia y de los estados
la aprobacin exterior revocar el el estado de de alarma,
del Congreso, requiere la decreto que sitio es emergencia
aprobacin del declara declarado por econmica y
Senado, salvo estado de el Presidente conmocin
cuando sea emergencia con acuerdo exterior o
necesario del Premier; interior
repeles un En el caso de requieren la
ataque la prrroga aprobacin de
exterior; el por ms de 45 la Asamblea
estado de das del Nacional.
conmocin estado de
interior por sitio sta
un tercer requiere la
perodo aprobacin del
consecutivo Congreso.
requiere
aprobacin del
Senado; para
el estado de
emergencia el
Congreso
evala las
causas y se
pronuncia
expresamente
Fuente: Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina. 2007
Respecto las declaratorias de guerra o de paz, al control de las tropas que

ingresan o egresan del territorio nacional, a la capacidad de legislar en materias
relacionadas con las fuerzas armadas o a las posibilidades de introducir o
modificaciones a la propuesta de presupuesto nacional, los Congresos de estos
pases poseen facultades similares, salvo en el caso del Ecuador, en el que
informacin proveniente de ADEFAL registra que el Parlamento no tiene la potestad

de aprobar le presupuesto pero no puede aumentarlo ni redistribuirlo8.
Sin embargo, a partir de la generalidad de las caractersticas sealadas, no

se distingue mayor especificidad entre este grupo de pases y el resto de Amrica
Latina, salvo los matices ya sealados por pas.
LASCOMISIONESDEDEFENSAYELPRESUPUESTOPBLICO
A continuacin se revisa el papel que el Congreso tiene en la discusin del

presupuesto pblico. Si como se mencionaba lneas arriba, la participacin del
Parlamento en la poltica de defensa es de relevancia para el diseo, implementacin
y ejecucin de esta poltica pblica, el papel que desempeen los Congresos en la
definicin y control del presupuesto pblico es especialmente relevante, pues:
El presupuesto y su ejecucin son la materializacin del poder de los

diversos actores en la arena poltica. El acceso a recursos indica en qu grado cada
uno puede tener o no cubiertas con recursos sus actividades corrientes o
extraordinarias9.
En ese sentido, observemos ahora las capacidades de los Congresos

andinos para intervenir en los presupuestos nacionales, para luego dar una mirada a
las Comisiones de Defensa de dichos Parlamentos.
ElPresupuestopblicoylaParticipacindelCongreso
Como ya se adelantaba en el acpite anterior, en el caso de los pases

andinos, sus Congresos tienen la capacidad de introducir cambios en las propuestas
de presupuesto pblico presentadas por el Ejecutivo.
Al respecto, nos concentramos a continuacin en los casos de Colombia,

Ecuador y Per para observar con atencin los mecanismos que los instrumentos
normativos pertinentes brindan a cada uno de estos Parlamentos, para viabilizar su
intervencin en el debate del presupuesto pblico.
Colombia
La Constitucin colombiana establece que es funcin del Congreso

reformar la Constitucin, hacer las leyes y ejercer control poltico sobre el gobierno
8 Estudios sobre la Administracin de la Defensa en Amrica Latina, en ADEFAL,

www.iugm.es
9 Marcela Donado, ElPresupuestodedefensaenAmricaLatina:laimportanciadelatransparenciay
herramientasparaelmonitoreoindependiente, Ser en el 2000, Buenos Aires, 2004.

y la administracin. Asimismo, el texto constitucional establece pautas para la

intervencin del Congreso en la propuesta de presupuesto, tales como la necesidad
de la aceptacin escrita del Ministro del ramo para aumentar partidas, o las
excepciones para la eliminacin o reduccin de partidas (servicio de la deuda pblica
y otras obligaciones contractuales del Estado; la atencin completa de los servicios
ordinarios de la administracin y las inversiones autorizadas en planes y programas.)
La Constitucin tambin prev que si el Congreso no expidiera el

presupuesto, regir el propuesto por el Ejecutivo; y que si el presupuesto no es
presentado por el Ejecutivo en los plazos establecido, rige el del ao anterior, con la
posibilidad de que el Gobierno pueda reducir gastos.
Tabla 2. Colombia: Debate presupuestario
TextoConstitucional

ARTICULO 346. El Gobierno formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones que deber corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentar al
Congreso, dentro de los primeros diez das de cada legislatura. En la Ley de Apropiaciones no
podr incluirse partida alguna que no corresponda a un crdito judicialmente reconocido, o a
un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o
destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. Las comisiones de asuntos
econmicos de las dos cmaras deliberarn en forma conjunta para dar primer debate al
proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.
ARTICULO 347. El proyecto de ley de apropiaciones deber contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente
autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondr,
por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la
creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentes para financiar el monto de gastos
contemplados. El presupuesto podr aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de
ley referente a los recursos adicionales, cuyo trmite podr continuar su curso en el perodo
legislativo siguiente.
ARTICULO 348. Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regir el presentado por el
Gobierno dentro de los trminos del artculo precedente; si el presupuesto no hubiere sido
presentado dentro de dicho plazo, regir el del ao anterior, pero el Gobierno podr reducir
gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando as lo aconsejen los clculos de
rentas del nuevo ejercicio.
ARTICULO 349. Durante los tres primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de
acuerdo con las reglas de la Ley Orgnica, el Congreso discutir y expedir el Presupuesto
General de Rentas y Ley de Apropiaciones. Los cmputos de las rentas, de los recursos del
crdito y los provenientes del balance del Tesoro, no podrn aumentarse por el Congreso sino
con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del ramo.
ARTICULO 350. La ley de apropiaciones deber tener un componente denominado gasto
pblico social que agrupar las partidas de tal naturaleza, segn definicin hecha por la ley
orgnica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad
nacional, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin. En la
distribucin territorial del gasto pblico social se tendr en cuenta el nmero de personas con
necesidades bsicas insatisfechas, la poblacin, y la eficiencia fiscal y administrativa, segn
reglamentacin que har la ley. El presupuesto de inversin no se podr disminuir
porcentualmente con relacin al ao anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley
de apropiaciones.
ARTICULO 351. El Congreso no podr aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de
gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptacin escrita del
ministro del ramo. El Congreso podr eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el
Gobierno, con excepcin de las que se necesitan para el servicio de la deuda pblica, las dems
obligaciones contractuales del Estado, la atencin completa de los servicios ordinarios de la
administracin y las inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el
artculo 341. Si se elevare el clculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de
las partidas del proyecto respectivo, las sumas as disponibles, sin exceder su cuanta, podrn
aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo prescrito en el inciso final del
artculo 349 de la Constitucin.
ARTICULO 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la Ley Orgnica del Presupuesto
regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los
presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo, as como
tambin la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se aplicarn, en lo
que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de
su presupuesto.
Dentro de ese mandato general, en referencia al Presupuesto de rentas y

la Ley de Apropiaciones del Estado colombiano se tiene que el Reglamento del
Congreso establece que las comisiones de asuntos econmicos de ambas cmaras
debaten en sesiones conjuntas la propuesta de presupuesto (art. 160) y elevan un
informe a las plenarias de ambas Cmaras.
Segn el artculo 211 del citado reglamento, Ningn gasto pblico podr
hacerse sin antes haberse decretado por el Congreso. Tampoco podr transferirse
crdito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Finalmente, en lo que respecta a la seguridad y la defensa, las normas de

referencia sealan que el gasto pblico social tiene prioridad sobre cualquier otra
asignacin, salvo en caso de guerra exterior o por razones de seguridad nacional.
Al respecto cabe sealar que, segn informacin registrada por ADEFAL,

el poder legislativo colombiano tiene la capacidad de establecer el rgimen salarial y
prestacional de los miembros de las fuerzas armadas10.
10 Ibd.
Ecuador
En el caso ecuatoriano, la Constitucin vigente establece, en los incisos

trece y catorce de su artculo 130 que, son atribuciones del Congreso Nacional
aprobar el presupuesto general del Estado y vigilar su ejecucin y fijar el lmite
del endeudamiento pblico, de acuerdo con la ley.
Tabla 3. Ecuador: Debate presupuestario
TextoConstitucional

ARTICULO 258. La formulacin de la proforma del Presupuesto General del Estado
corresponder a la Funcin Ejecutiva, que la elaborar de acuerdo con su plan de desarrollo y
presentar al Congreso Nacional hasta el 1 de septiembre de cada ao. El Banco Central
presentar un informe al Congreso Nacional sobre dicha proforma.
El Congreso en pleno conocer la proforma y la aprobar o reformar hasta el 30 de noviembre,
en un solo debate, por sectores de ingresos y gastos. Si hasta esa fecha no se aprobare, entrar
en vigencia la proforma elaborada por el Ejecutivo.
En el ao en que se posesione el Presidente de la Repblica, la proforma deber ser presentada
hasta el 31 de enero y aprobada hasta el 28 de febrero. Entre tanto, regir el presupuesto del ao
anterior.
El Congreso no podr incrementar el monto estimado de ingresos y egresos previstos en la
proforma. Durante la ejecucin presupuestaria, el Ejecutivo deber contar con la aprobacin
previa del Congreso para incrementar gastos ms all del porcentaje determinado por la ley.
ARTICULO 259. El presupuesto general del Estado contendr todos los ingresos y egresos del
sector pblico no financiero, excepto los de los organismos del rgimen seccional autnomo y
de las empresas pblicas.
El Congreso Nacional conocer tambin los presupuestos de las empresas pblicas estatales.
No se podr financiar gastos corrientes mediante endeudamiento pblico.
Ningn organismo pblico ser privado del presupuesto necesario para cumplir con los fines y
objetivos para los que fue creado.
El ejecutivo informar semestralmente al Congreso Nacional sobre la ejecucin del presupuesto
y su liquidacin anual.
Slo para fines de la defensa nacional se destinarn fondos de uso reservado.
ARTICULO 260. La formulacin y ejecucin de la poltica fiscal ser de responsabilidad de la
Funcin Ejecutiva. El Presidente de la Repblica determinar los mecanismos y procedimientos
para la administracin de las finanzas pblicas, sin perjuicio del control de los organismos
pertinentes.
Dentro de esos parmetros generales pautados por el texto constitucional,

el reglamento del Congreso seala que es el mismo Congreso o la Comisin
Legislativa de Presupuesto los que aprueban el proyecto presentado por el Ejecutivo
(art. 159). Es dicha comisin legislativa la que presenta un informe al Congreso y
recoge las resoluciones y las peticiones de los legisladores; tras ellos las remite al
Ejecutivo para que sean incluidas en la Proforma Presupuestaria (art. 161).
En el caso de que el Ejecutivo no incluya las sugerencias del Legislativo en

la Proforma Presupuestaria, es la Comisin la que deja constancia de estos pedidos
en un captulo especial o dentro de los programas del Presupuesto del Estado para
cada uno de los Ministerios, estableciendo su correspondiente financiamiento (art.
161).
Finalmente, en lo que atae especficamente a temas de defensa nacional,

cabe retomar la Constitucin ecuatoriana y sealar que sta, en su artculo 259
estipula que slo para fines de la defensa nacional se puede destinar fondos de uso
reservado.
Per
En el caso del Per, la Constitucin Poltica de 1993 establece en su

artculo 78 que es el Presidente de la Repblica quien enva el proyecto de Ley de
Presupuesto al Congreso para su aprobacin, la cual es precedida por la sustentacin,
frente al Pleno del Parlamento, del pliego de ingresos por parte del Ministro de
Economa y Finanzas, as como de los diferentes pliegos de gastos sectoriales o
institucionales por parte de los ministros o funcionarios respectivos (art. 80)
Tabla 4. Per: Debate presupuestario
TextoConstitucional

ARTCULO 78. El Presidente de la Repblica enva al Congreso el proyecto de Ley de
Presupuesto dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada ao.
En la misma fecha, enva tambin los proyectos de ley de endeudamiento y de equilibrio
financiero.
El proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado.
Los prstamos procedentes del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nacin no se
contabilizan como ingreso fiscal.
No pueden cubrirse con emprstitos los gastos de carcter permanente.
No puede aprobarse el presupuesto sin partida destinada al servicio de la deuda pblica.
ARTCULO 79. Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar
gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
El Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados, salvo por solicitud del Poder
Ejecutivo.
En cualquier otro caso, las leyes de ndole tributaria referidas a beneficios o exoneraciones
requieren previo informe del Ministerio de Economa y Finanzas.
Slo por ley expresa, aprobada por dos tercios de los congresistas, puede establecerse selectiva
y temporalmente un tratamiento tributario especial para una determinada zona del pas.
ARTCULO 80. El Ministro de Economa y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el
pliego de ingresos. Cada ministro sustenta los pliegos de egresos de su sector. El Presidente de
la Corte Suprema, el Fiscal de la Nacin y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones
sustentan los pliegos correspondientes a cada institucin.
Si la autgrafa de la Ley de Presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el treinta de
noviembre, entra en vigencia el Proyecto de ste, que es promulgado por decreto legislativo.
Los crditos suplementarios, habilitaciones y transferencias de partidas se tramitan ante el

Congreso tal como la Ley de Presupuesto. Durante el receso parlamentario se tramitan ante la
Comisin Permanente. Para aprobarlos, se requiere los votos de los tres quintos del nmero
legal de sus miembros.
En ese marco general establecido por la Constitucin, el reglamento del

Congreso establece algunas caractersticas que hacen particular a la discusin del
proyecto de ley de Presupuesto. As se tiene, por ejemplo, que algo que marca una
diferencia con respecto a los mecanismos observados en los casos de Colombia y
Ecuador, donde el Ejecutivo remita desde un inicio los proyectos de presupuesto a
las comisiones respectivas, es que en el caso del debate del proyecto de Ley de
Presupuesto en el Per, ste es uno de los proyectos exceptuados de dictamen en
Comisin, as como de la publicacin de dicho dictamen en el portal del Congreso o
en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial.
Teniendo en cuenta ello, el debate del presupuesto en el Per, se inicia con

la convocatoria a sesin extraordinaria del Pleno para escuchar las exposiciones del
Presidente del Consejo de Ministros y del Ministro de Economa y Finanzas, as como
las intervenciones de los parlamentarios voceos de los grupos polticos presentes en
el Congreso. Luego de dichas presentaciones iniciales, la Comisin de Presupuesto
publica los proyectos de ley en debate (leyes de Presupuesto, de Endeudamiento y de
Equilibrio Financiero) e inicia el estudio hasta tener un dictamen, el cual se sustenta y
enva al Ejecutivo. Tras este proceso, el 15 de noviembre, en el Pleno del Congreso, se
inicia el debate en s de la Ley de Presupuesto, con la sustentacin de gastos de cada
ministro o funcionario respectivo y la intervencin de los voceros de los grupos
parlamentarios; al final de esta discusin el Premier expresa su acuerdo o desacuerdo
con el dictamen de la Comisin de Presupuesto y despus de ello se vota el proyecto
de ley.
LasComisionesdeDefensaCongresoyeldebatedelpresupuestopblico
Ahora bien, si en el apartado anterior observbamos las competencias de

los Congresos colombiano, ecuatoriano y peruano para intervenir en el diseo de los
presupuestos nacionales, a travs del debate y la incorporacin de aportes a las
propuestas enviadas desde el Ejecutivo, veamos a continuacin la normativa que
define a las Comisiones que en cada uno de estos Congresos se encargan de los temas
concernientes a las Defensa Nacional.
Tabla 5. Andes: Comisiones de Defensa
Pas Nombre Composicin

Bolivia Comisin de Defensa y Fuerzas Compuesta por 6 Diputados
Armadas Compuesta por 5 Senadores
Comisin de Gobierno, Defensa,
Polica Nacional y Lucha contra el
Trfico Ilcito de Drogas
Colombia Comisin Segunda (de poltica Compuesta por trece (13) miembros
internacional; defensa nacional y en el Senado y diecinueve (19)
fuerza pblica; tratados pblicos; miembros en la Cmara de
carrera diplomtica y consular; Representantes
comercio exterior e integracin
econmica; poltica portuaria;
relaciones parlamentarias,
internacionales y supranacionales,
asuntos diplomticos no reservados
constitucionalmente al Gobierno;
fronteras; nacionalidad; extranjeros;
migracin; honores y monumentos
pblicos; servicio militar; zonas
francas y de libre comercio;
contratacin internacional)
Ecuador Comisin de Asuntos Internacionales Compuesta por 7 Diputados.
y de Defensa Nacional
Per Comisin de Defensa Nacional, Compuesta por 14 Congresistas.
Orden Interno, Desarrollo
Alternativo y Lucha contra las
Drogas.
Venezuela Comisin Defensa Nacional y Compuesta por 9 Congresistas.
Seguridad
Fuente: Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina. 2007 / Constitucin
Polticas de Colombia, Ecuador y Per.
Colombia
Segn el artculo 34 del Reglamento del Congreso Colombiano, cada una

de las Cmaras se organiza en Comisiones Constitucionales Permanentes, las cuales
se encargan discutir los proyectos de ley e iniciar los procesos legislativos
relacionados con los asuntos de su competencia.
Al respecto, la Ley de Comisiones Permanentes Constitucionales seala en

su segundo artculo, que estas comisiones son siete y establece, con relacin a la
conocida como segunda:
Compuesta por trece (13) miembros en el Senado y diecinueve (19)

miembros en la Cmara, conocer de: poltica internacional; defensa nacional y
fuerza pblica; tratados pblicos; carrera diplomtica y consular; comercio exterior e
integracin econmica; poltica portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales
y supranacionales, asuntos diplomticos no reservados constitucionalmente al
Gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migracin; honores y monumentos
pblicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio; contratacin
internacional.
Como se aprecia en la cita anterior en Colombia la comisin parlamentaria

que se dedica a tratar los temas de la defensa es la segunda, que se comparte temas
relacionados con la poltica exterior nacional y migracin. Este conjunto de temas
define de manera general el espacio de intervencin de esta Comisin, el cual es va
desde los monumentos pblicos hasta los tratados internacionales que firma el
Estado Colombiano.
El Congreso colombiano es un parlamento bicameral, y esta comisin se

conforma por parlamentarios de ambas cmaras, trece miembros en el Senado y
diecinueve miembros en la Cmara de Representantes.
Respecto a la participacin de esta comisin en el debate presupuestario se

tiene que las normas referidas al tema, excluyen la participacin de la misma, como
colectivo especializado. El debate presupuestario se transcurre, antes de en el Pleno,
slo al nivel de las comisiones especializadas de asuntos econmicos de ambas
cmaras.
Ecuador
En el caso del Ecuador, el artculo 134 de la Constitucin seala que para

el cumplimiento de sus atribuciones, el Congreso Nacional integrar comisiones
especializadas permanentes, en las que participarn todos sus miembros.
A su vez la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa determina el nmero,

conformacin y competencias de cada una de estas comisiones, entre las cuales ubica
a la Comisin de Asuntos Internacionales y Defensa Nacional.
Respecto a las funciones de esta Comisin se tiene que, adems de las que
se derivan de las Constitucin y las leyes, son sus competencias:
presentar informes al Congreso Nacional sobre los tratados y convenios

internacionales, referidos a materia territorial o de lmites; que establezcan alianzas
polticas o militares internacionales; que comprometan al pas en acuerdos de

integracin; que atribuyan a un organismo internacional o supranacional11.
Esta comisin est compuesta por siete diputados y se adscribe a la nica

cmara que posee el Parlamento ecuatoriano.
Respecto a la participacin de esta Comisin de Asuntos Internacionales y

defensa Nacional en el debate presupuestario, como ya se viera en la descripcin del
mismo, las normas establecen que la Comisin Legislativa de Presupuesto es la que
revisa la propuesta proveniente del Ejecutivo.
Per
En el Per, el artculo 34 del Reglamento Interno del Congreso, describe a

sus comisiones de la siguiente manera:
Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de Congresistas,

cuya funcin principal es el seguimiento y fiscalizacin del funcionamiento de los
rganos estatales y, en particular, de los sectores que componen la Administracin
Pblica. Asimismo, les compete el estudio y dictamen de los proyectos de ley y la
absolucin de consultas, en los asuntos que son puestos en su conocimiento de
acuerdo con su especialidad o la materia. Cada comisin est integrada por
miembros titulares y accesitarios, con excepcin de la Comisin de Inteligencia,
cuyos miembros son titulares y permanentes, no contando con miembros accesitarios.
Los miembros accesitarios reemplazan en caso de ausencia, al respectivo titular del
mismo grupo parlamentario, para los efectos del cmputo del qurum y de las
votaciones, sin perjuicio de los derechos que les corresponden como Congresistas.
La comisin parlamentaria encargada de tratar los temas concernientes a

la defensa nacional en el Per, es una de las comisiones ordinarias y divide su
espacio de intervencin en otros temas, que son el Orden Interno, el Desarrollo
Alternativo y la Lucha contra las Drogas.
La conformacin de esta comisin es de catorce congresistas y se adscribe

a la nica cmara que posee el Congreso peruano.
Con relacin a la participacin de esta comisin en el debate

presupuestario tenemos que las normas concentran nicamente la obligacin de
revisar el proyecto de ley de presupuesto en la Comisin de Economa del Congreso.
Pgina ex de la Comisin de Asuntos Internacional y Defensa Nacional del Congreso

11
Nacional del Ecuador, www.congreso.gov.ec

Con lo sealado en el prrafo anterior se puede observar que en ninguno

de los tres pases andinos analizados, las comisiones de defensa tienen alguna norma
que haga vinculante su participacin en la discusin del presupuesto pblico.
Ms all de lo normativo, en la prctica existen mecanismos

institucionales que permiten incluir a las comisiones de defensa de los Congresos en
la discusin del presupuesto, como organismo especializado en la materia con el que
cuenta el Parlamento. En ese sentido, en el Per del 2003, la Comisin de
Presupuesto del Congreso convoc a sesiones conjuntas con la comisin encargada
de los asuntos de la defensa, para analizar y discutir los temas concernientes al
presupuesto del sector, en el marco del debate presupuestario anual.
Este ejemplo nos remite a un tema de voluntad de las congresistas

participantes de las comisiones en mencin, pero tambin nos remite a un problema
ms general de relacin entre poltica y defensa o entre Estado, sociedad y fuerzas
armadas. Al respecto dedicamos las reflexiones concluyentes de este trabajo.
CONCLUSIONES
Hay un hecho importante de destacar como detonante de los argumentos

que se presentan a continuacin: las comisiones de defensa de los Congresos de los
pases andinos, principalmente, no se concentran en temas de defensa nacional; en
todo caso, si discuten algo en referencia a ello, lo hacen a partir de proyectos de ley
trabajados desde el Ejecutivo, que no reviste mayor debate y se aprueba con facilidad,
mientras no presente mayor problema para las fuerzas armadas, y es que si algn
detalle es guardado es atender los intereses de los militares.
Usamos el ejemplo peruano en este punto. Si bien a lo largo del 2007 se

han discutido importantes proyectos de reforma del sector en el seno de la Comisin
de defensa del Congreso peruano, estas iniciativas provinieron del Ejecutivo y no
recibieron mayor aporte desde dicho grupo de trabajo. En todo, caso durante la
pasada legislatura, la ms promocionada iniciativa de esta comisin fue la
preocupacin de la atencin a los miembros de las fuerzas armadas que quedaron
discapacitados como consecuencia de su participacin en la guerra contra la
subversin.
Sin dejar de ser un tema relevante para el reconocimiento de aquellos que

cumplan el encargo que su profesin obliga, creemos que estos asuntos no son temas
necesariamente de defensa nacional, sino que corresponden a temas de poltica
institucional de las fuerzas armadas.
El hecho que los intereses de las comisiones de defensa de los

Parlamentos andinos, y en este caso especficamente el Per, se concentren en temas
relacionados con la dinmica institucional ms que en los lineamientos de la poltica

de defensa, nos remite a la diferencia planteada ya entre temas que se inscriben ms
en el anlisis de las relaciones civiles militares que en el de la discusin de una
poltica pblica de defensa; a su vez esta diferenciacin de espacios de anlisis nos
trae a la diferencia entre dos conceptos que suelen usarse indistintamente: control
civil de la fuerza armada y conduccin civil democrtica de la defensa12.
En ese sentido el control civil de las fuerzas armadas es un tema ms de

relaciones civiles militares, mientras la conduccin de la defensa es un tema de
promocin de la defensa como poltica pblica.
Ahora bien, esta distincin entre categoras conceptuales implicara, a

nuestro entender, tambin cierto matiz de temporalidad; es decir, no se puede
conducir lo que no se controla.
Con estas ideas arribamos a la conclusin de este trabajo y es que en los

pases andinos el problema de las relaciones civiles militares es un asunto an en
debate y que condiciona fuertemente la dinmica de la conduccin de la defensa. El
comportamiento de la comisin de defensa da cuenta de ello: el mismo no pasa por
los temas de la poltica de defensa, sino por los temas de la relacin que el Congreso
como institucin y los Congresistas como polticos establecen o quieren establecer
con los militares.
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V.LaelaboracindelosLibros
BlancosdelaDefensa

Programainternodemedidasdeconfianza
mutua:losLibrosBlancosenAmricaLatina
bajounaperspectivacomparada

CarlosBarrachina
UniversidaddeQuintanaRoo
INTRODUCCIN
Amrica Latina encuentra en la mayora de sus pases procesos

complicados de consolidacin democrtica. Desigualdades, debilidades crnicas de
Estados con falta de recursos, culturas polticas contradictorias en las que conviven
tradiciones autoritarias y democrticas, prcticas de corrupcin y otras circunstancias;
que podran ser sealadas, y que conspiran para que el proceso tenga muchos
obstculos generando frustraciones e insatisfaccin en los ciudadanos. En este
contexto tan complejo debemos preocuparnos por la consolidacin de la democracia
tambin en el sector de la defensa?, qu entendemos por democratizacin de la
defensa cuando nos estamos refiriendo a un entorno en el que una institucin
como la militar es protagonista principal? As, y como una medida ms del proceso
de democratizacin, apareci a mediados de los aos noventa la poltica de impulsar
la elaboracin de libros blancos de defensa, que posteriormente empezaron a
llamarse simplemente libros de defensa 1 , en los que impulsaron el proceso
1 Cuestionndose as el principal objetivo por el que los libros fueron impulsados, que era la
transparencia y el fomento de la confianza.

diferentes motivaciones, fundamentalmente internas, aunque bajo la aureola de

contribuir al aumento de las medidas de confianza mutua2.
Pion-Berln recordaba en sendos trabajos3, la falta de atencin que el sector

defensa est recibiendo, tanto por parte de polticos locales, como de acadmicos
especializados en Amrica Latina4. Pareciera como si por el hecho de haber apartado
a los militares de la intervencin poltica directa, y reducido sus presupuestos y
personal, se hubieran as limitado las posibilidades de golpe de estado, y de
interrupcin del rgimen democrtico. Logrado este objetivo la defensa y los
militares que son y se sienten autnomos5- no tendran porqu recibir ni atencin
pblica, ni direccin efectiva gubernamental6. Con todos los problemas que el Estado
debe enfrentar en estos momentos es cuestin de prioridades, porqu desviar
esfuerzos y atencin en la normalizacin de un sector que ya no ofrece peligros, y
del que no se tiene claro cules son sus bondades para el sistema?
La consolidacin de la democracia en Amrica Latina es un problema

mayor que preocupa a buena parte de la gente consciente de la regin. El informe
sobre la democracia del PNUD del 20047 es bien elocuente en este sentido, y seala
los riesgos que se estn presentando en Amrica Latina por no atenderse
adecuadamente los diferentes frentes que se generan en relacin a la gobernabilidad.
El sector defensa es uno ms de estos frentes, que no debe descuidarse
irresponsablemente, como se ha venido haciendo hasta la fecha sobretodo
recientemente8-. Si la poblacin muestra hartazgo con el sistema, y seala que la
2 En relacin a las diferentes motivaciones puede consultarse mis trabajos Libros blancos de
defensa en Amrica Latina en el Atlas comparativo de la Defensa en Amrica Latina, RESDAL,

Buenos Aires 2005, y en una versin ms extensa en Libros Blancos de Defensa: un
instrumento para la reforma del sector Co/incidenciasn1(enero-junio 2005.)
3 David Pion-Berlin, El manejo poltico de las fuerzas armadas en Latinoamrica en Military
Review, (marzo-abril 2005) pp 52-67. Pion-Berlin y Harold Trinkunas, Attention Deficits: Why
Politicians and Scholars Ignore Defense Policy in Latin America, LASA paper, San Juan, Puerto
Rico, 15-18 de marzo 2006.
4 Uno de los argumentos de este autor es que el reducido nmero de votantes relacionados con
el sector defensa, ya sea como integrantes de las fuerzas armadas, o como trabajadores al
servicio de la industria relacionada con lo militar, hace que los polticos no sientan que existen
beneficios inmediatos en el tratamiento de los temas de la defensa, lo que les aleja del tema, y
explica la poca atencin que stos dedican al sector.
5 Idealmente no debera ser as en un modelo democrtico de relaciones civil-militar.
6 Es como si a las Fuerzas Armadas se le tratara como a un animal salvaje del que nicamente se
puede esperar peligro, y que se determinase que el problema de su ferocidad se resolvera, al

limarle las garras, tirar lejos la llave de la jaula, y dejar que un carcelero desinteresado
mantuviera vivo al animal con las sobras de la comida de la penitenciara.
7 PNUD, LademocraciaenAmricaLatina.Haciaunademocraciadeciudadanasyciudadanos,PNUD,
Nueva York-Guatemala, 2004.

8 Tras el 11 de septiembre el cambio de prioridades de los Estados Unidos ha influido de una
forma determinante en la manera como los pases latinoamericanos entienden su relacin con
LA ELABORACIN DE LOS LIBROS BLANCOS DE LA DEFENSA 425
democracia no est dando soluciones adecuadas a sus problemas, los esfuerzos y las
luchas de muchas personas para lograr sociedades ms equitativas, justas y
participativas pueden verse truncados. En esta coyuntura la gestin del sector
defensa no debe ser dejada de lado, como si no fuera una responsabilidad de los
gobiernos elegidos por el pueblo. Hacerlo supondra reconocer que existen parcelas
de poder sobre las que el pueblo no tiene competencias en la toma decisiones, dejar a
los profesionales de un sector pblico que gestionaran a su antojo una poltica y una
administracin pblica, y abonar la existencia de un poder paralelo autnomo que
puede sentirse libre, sobretodo si no se identifica como parte del sistema democrtico,
para en un futuro indeterminado tomar partido por algn actor poltico antisistema9.
El proceso de democratizacin de la defensa en Amrica Latina recibe un

gran impulso a partir del final de la Guerra Fra, en un contexto en el que buena
parte de las naciones latinoamericanas inician tambin sus transiciones polticas
hacia la democracia. El recuerdo de los abusos cometidos durante la guerra fra, en
nombre de la doctrina de seguridad nacional, y la indefinicin en relacin a cules
deben de ser las misiones de los ejrcitos planean sobre la discusin que se inicia
sobre el futuro del sector. Conceptos como Ministerios de Defensa, Poltica de
Defensa, Comunidad de Defensa, Libros Blancos de Defensa, y la participacin
de civiles en la gestin se hacen comunes como productos del proceso de
democratizacin. En una circunstancia de impulso de polticas que apoyan la
consolidacin de la democracia, y de teoras que sealan que las administraciones
pblicas tienen que ser transparentes y responder a los ciudadanos, el avance de este
tipo de polticas se hace comn.
En este contexto es que empieza a hablarse de los libros blancos de la

defensa como instrumentos de transparencia y confianza mutua. Este tipo de
documentos sirve para explicar y discutir con la sociedad la poltica de defensa del
pas 10 , y para identificar cules son los medios que se necesitan para lograr los
objetivos previstos. Asimismo debe servir para mejorar las medidas de confianza con
pases vecinos. En la mayora de los casos los libros blancos se han convertido en
puntos de partida sobre los que la sociedad se instala, para empezar a discutir sobre
sus fuerzas armadas. Si durante los ltimos aos de la dcada de los noventa fue importante
apoyar la democratizacin del sector defensa, en los ltimos aos se ha regresado a fomentar la
presencia de los militares en problemas de orden interno.
9 Siguiendo con la metfora, al mantenerse vivo al animal ste puede ser recuperado. Una vez
bien tratado, y recuperadas sus antiguas facultades ste sin duda recordar las vejaciones a las
que fue sometido y tomar venganza sobre los responsables de su estado.
10 En ocasiones es til para iniciar las discusiones en relacin a la elaboracin de una poltica de
defensa que todava no existe.

los asuntos relacionados con las polticas de seguridad y defensa del pas11, y reflejan
la coyuntura particular de un momento concreto12.
La OEA aprueba en el 2002 un documento llamado Adopcin de

lineamientos sobre la elaboracin de documentos sobre polticas y doctrinas
nacionales de defensa, que seala una serie de directrices que los pases
latinoamericanos deberan seguir, en orden a lograr un resultado lo ms aproximado
posible a lo que la mayora de los pases de Amrica Latina considera por consenso
que debera ser un libro blanco de defensa ideal. Se trata de lograr, en la medida de
lo posible, que a pesar de diferencias, y contextos histricos y polticos distintos,
existan una serie de aspectos comunes en estos documentos. En este trabajo se van a
contrastar los criterios sealados por la OEA, a la luz de los resultados de los
primeros libros blancos publicados en Amrica Latina desde el ao 1997 hasta el 2006,
para determinar como se ha podido entender finalmente el proceso en los diferentes
pases13.
La experiencia muestra como a pesar de los esfuerzos de la OEA, cada

libro y proceso es distinto, reflejndose con claridad en stos tanto las condiciones
polticas especficas, como los distintos intereses de los pases que los patrocinan. As
encontramos trabajos que evidencian esfuerzos para redefinir las misiones y roles de
los militares en un contexto que debe ser democrtico; y otros en los que se ve un
primer esfuerzo para discutir sobre la poltica de defensa, en los que se discute sobre
11 Buena parte de este tipo de documentos se han publicado en los ltimos momentos de la
gestin del ministro que inici el proyecto. Este hecho muestra como en ocasiones uno de los
factores determinantes para la publicacin de estos trabajos es la voluntad poltica de que el
ministro pueda mostrar un resultado concreto perdurable de su gestin. De ello se deriva que el
proceso en muchas ocasiones sufra por el condicionamiento de este plazo temporal; ya sea
porque se precipite un resultado o incluso porque se retrase la publicacin de un documento de
este tipo no hay que despreciar el factor de que los sueldos que la asistencia internacional
provee a los consultores tambin genera el incentivo de que se retrase el trabajo para alargar
el apercibimiento de la remuneracin-. Se trata de evitar la publicacin con un nuevo ministro
tambin, porque quiz se pudiera paralizar el proyecto al no tener el nuevo responsable del
sector el mismo grado de compromiso. Entre otras, por estas razones y condicionantes, es por lo
que cualquier documento que se publique es un buen principio para encontrar algo escrito
sobre lo que se deber seguir discutiendo en el futuro.
12 El reflejo de una coyuntura concreta es otro aspecto que debe ser entendido en su justa
medida. Los libros blancos no tienen, ni pueden tener la pretensin de convertirse en

documentos inalterables a lo largo de los aos, ni nacen con la idea de convertirse en puntos de
referencia futura inamovible para ejrcitos y sociedades latinoamericanas. Muestran un
momento poltico concreto, unos condicionantes, y unas circunstancias determinadas. El
esfuerzo por explicar a la sociedad los problemas del sector, las necesidades del mismo, y los
condicionamientos polticos estratgicos, debe de ser permanente y por ello este tipo de trabajos
pueden estar en constante proceso de redefinicin.
13 A pesar de que alguno de estos libros se publicaron antes de la fecha de emisin de los
lineamientos de la OEA se ha considerado oportuno realizar la comparacin.

cuales deben ser los espacios de los ministerios de defensa y las fuerzas armadas, en
los que se visualiza un esfuerzo de las Fuerzas Armadas por mejorar su imagen
pblica, en los que se demandan ms misiones, aprovechndose de la definicin de
la multidimensionalidad de las amenazas a la seguridad, y en los que el proceso es
muy til para aproximar a la sociedad civil y a las Fuerzas Armadas14. La mayora de
los libros blancos publicados en Amrica Latina han tenido diversos grados de
incidencia sobre la reforma del sector defensa en la regin, pero no han contribuido
mucho en la mejora de la confianza mutua, ni interna, ni externa, ante la escasez de
datos concretos15.
Como se ver a continuacin el ejercicio de elaboracin de libros blancos

de defensa que desarrollen adecuadamente los criterios establecidos por la OEA,
todava es un esfuerzo muy inicial. Si bien es verdad que en un buen nmero de
pases latinoamericanos ha existido la voluntad poltica de llevar a cabo este
proceso16, todava nos encontramos en la mayora de los casos con esfuerzos iniciales,
que debern de ser continuados para que el resultado final se parezca al que los
pases integrantes de la OEA determinaron como ptimo. La incertidumbre que
sobrevuela la continuidad de estos procesos polticos, es la misma que encontramos
en los ministerios de defensa17.
El cambio de las circunstancias polticas despus del 11 de septiembre, y la

consecuente modificacin en las prioridades del gobierno de los Estados Unidos, han
14 En algunos casos por los condicionantes de la historia es muy difcil avanzar hacia un
documento ambicioso. En determinadas situaciones, entre las que podemos encontrar la chilena
de 1997, y la guatemalteca de 2004, el libro blanco sirve como espacio privilegiado para que se
encuentren y dialoguen actores que no hace tanto tiempo eran enemigos frontales. En estos
casos el mero ejercicio de dilogo puede convertirse en algo positivo. En el caso chileno stos
creyeron conveniente en el 2003 publicar un segundo libro blanco que ya se enmarca en un
contexto poltico distinto.
15 Es algo verdaderamente sorprendente el que documentos que han sido pensados para
aumentar la confianza, finalmente no estn ofreciendo informaciones concretas sobre estructura

de fuerza, o materiales disponibles. En algunos casos se utilizan referencias internacionales, en
la mayora de stos no se presenta ningn tipo de dato, y slo en honrosas excepciones se
publican informaciones propias. Pudieran haber diferentes explicaciones para la no publicacin:
el no existir la voluntad de avanzar en las medidas de confianza lo que es extrao porque en
diferentes instancias los ejrcitos comparten informaciones-, o la dificultad de reconocer algo
que todo el mundo sabe, que es el gran problema de alistamiento que tienen los ejrcitos
latinoamericanos: en algunos casos por puro pudor, y en otros tambin porque los ejrcitos, que
todava se utilizan para la represin interna en sus sociedades, no quieren dar imagen de
debilidad por miedo a que se les pierda el respeto, y les cueste ms imponerse a los actores
internos que deben controlar.
16 Que por otra parte es un proceso complejo que requiere de voluntad poltica, recursos
econmicos, y participacin de actores de sociedad civil y administracin pblica.

17 Ver Carlos Barrachina y Juan Rial, Los ministerios de defensa en Amrica Latina y la
multidimensionalidad de las amenazas, en AmricaLatinaHoy, n 42, Primavera 2006.

llevado a que todos los aspectos relacionados con la profundizacin de la democracia

en el sector defensa latinoamericano, hayan perdido al importante aliado
estadounidense como impulsor determinante 18 . De igual manera que con los
ministerios de defensa, debern ser los pases latinoamericanos, con el apoyo de los
organismos multilaterales, los que se crean que estas polticas son adecuadas para la
consolidacin de sus democracias, y consecuentemente las impulsen. Todo
depender de las prioridades, de las convicciones, y de la importancia que se le de a
la reforma del sector defensa en el contexto de la reforma del Estado. Como se ha
sealado al inicio de estos comentarios, parece que los polticos latinoamericanos no
estn mucho por la labor, y que no existe una voluntad importante de avanzar en
este tipo de polticas; por todo ello existe una razonable preocupacin en que se
contine de una forma adecuada en la elaboracin de este tipo de procesos tan
complejos.
LAORGANIZACINDEESTADOSAMERICANOSYLOSLIBROSBLANCOS
DEDEFENSA
LA OEA en el citado documento de noviembre de 200219 seala toda una

serie de caractersticas que deben tener estos documentos, y que tericamente deben
ser seguidos por los pases de la regin. As, 1. Debe exponerse el concepto de
poltica del gobierno a mediano plazo; 2. Debe redactarse despus de un amplio
proceso de consultas; 3. Debe hacerse referencia a los recursos que sern invertidos
para la defensa; 4. Debe explicarse las misiones de las fuerzas armadas explicitando
porqu son importantes para la sociedad; 5. Debe sealarse la poltica de defensa y la
doctrina de la misma; 6. Deben explicarse las capacidades del sistema de defensa y
los medios de las fuerzas armadas; 7. Debe comentarse la realidad presupuestaria y
sealarse con claridad recursos; y 8. Debe mostrarse la orientacin futura de
adquisicin de materiales, y polticas de modernizacin20.
En la siguiente tabla va a poderse ver grficamente hasta adonde han

llegado hasta el momento los diferentes libros blancos publicados, en relacin a estos
criterios planteados por la OEA.
18 Ver Carlos Barrachina, La asistencia militar de Estados Unidos en Amrica Latina:

permanencias, discontinuidades e intereses, Fuerzas Armadas y Sociedad, Ao 19, N.1,
FLACSO- Chile.
19 CP/RES 829 (1342/02) Comisin Permanente 6 de noviembre 2002.
20 La numeracin presentada corresponde a la que se encuentra en la Tabla 1.

Tabla 1. Libros blancos y grado de cumplimiento requisitos OEA 2002

Crite- Argen Chile Chile Ecua- Guate Nica- Per Boli- Hon- El
rios tina 1 2 dor mala ragua via duras Salva
OEA dor
1 Si No Si Si No Si Si Si Algo Algo
2 No Si Si Algo Algo Algo No No Si Algo
3 Si No Si Si No Si Si Si Si Si
4 Si Si Si Si Algo Si Si Si Si Si
5 Si No Si Algo No Si Si Si Algo Si
6 Si No No No No No Algo No Algo No
7 Si No Si Algo No Si Algo Algo Si Algo
8 No No No No No Algo No No No No
Fuente: Elaboracin propia.
La OEA trata que los libros blancos reflejen bsicamente los elementos
estructurales que permiten entender el sector en su conjunto: definicin de una
poltica de defensa, de los medios y recursos que se van a utilizar, y una voluntad de
que el proceso sea realizado de forma abierta, y en relacin con las necesidades de la
sociedad. El cuadro que se presenta muestra como en la mayora de los casos hay un
esfuerzo por tratar de presentar una poltica de defensa21, as como que existe un
esfuerzo por presentar a grandes rasgos la realidad presupuestaria en la que se
mueve el sector defensa, realizndose un esfuerzo para tratar de presentar las cosas
tiles que este sector aporta a la sociedad. Sin embargo, en general, existe una gran
carencia de datos concretos tanto en despliegue de fuerzas, como de materiales y
capacidades militares. No se especifica en general como se distribuye el presupuesto
en detalle, ni se muestra una orientacin futura sobre posibles misiones o
necesidades de adquisicin de diferentes instrumentos para la defensa. En relacin al
amplio proceso de consultas, buena parte de los procesos han tratado de cumplir
con el mandato, si bien con diferentes grados de intensidad en el esfuerzo. En la
mayora de los casos ese esfuerzo ha sido claramente insuficiente, bien por una falta
de voluntad real por parte de los organizadores, bien por una falta de respuesta por
parte de la sociedad civil, que no ha participado de una forma efectiva en el proceso.
21 A pesar de que en muchos casos este ejercicio se dificulta por la inexistencia de una poltica de
defensa aprobada por los representantes polticos.

ESFUERZOSMASOMENOSEXITOSOS:LOSPROCESOSDEELABORACION
DELOSLIBROSBLANCOS
Chile
Chile fue el primer pas de Amrica Latina que elabor un libro blanco de
defensa en 1997. El proceso inici cuando el presidente Eduardo Frei le seal a su
ministro de defensa la necesidad de trabajar en una nueva poltica de defensa. Era la
primera ocasin en la que civiles trabajaban en temas de defensa, ya que
tradicionalmente sta haba sido competencia exclusiva de los militares. El propsito
fundamental radicaba pues en que se permitiera que civiles empezaran a discutir
sobre estos asuntos, y en que civiles y militares se sentaran en igualdad de
condiciones a discutir con responsabilidad sobre la materia. Estas discusiones sobre
poltica de defensa, deban proveer transparencia en asuntos como derechos
humanos, adquisiciones de armamento, industria de defensa, y otros aspectos
relacionados, tratndose que civiles y militares solucionaran toda una serie de
asuntos polticos como la participacin de las fuerzas armadas en asuntos de orden
pblico. Estas discusiones se planteaban como preludio de otras en las que se abriera
el debate sobre el servicio militar obligatorio, las responsabilidades del Consejo de
Seguridad Nacional, o revisiones constitucionales sobre el fortalecimiento del
ministerio de defensa y el control parlamentario sobre el sector.
Para desarrollar este debate el ministro seleccion a un grupo de 80

acadmicos, oficiales militares, lideres de partidos polticos y de la sociedad civil
para discutir durante un ao sobre estos asuntos. Tom otro ao llegar a un consenso
que pudiera ser publicable. Los individuos participantes representaban a una elite
intelectual civil y militar, que acab autodefinindose como la comunidad de
defensa. Estas discusiones, largas en muchas ocasiones, sirvieron para romper el
hielo entre las comunidades civiles y militares, y para que gradualmente unos a otros
se fueran ganando el respeto. Diferentes preguntas guiaban las discusiones: qu es
la comunidad de defensa? Dnde radican las responsabilidades de civiles y
militares? Cul es la naturaleza de la poltica de defensa? Se lleg al acuerdo de que
el liderazgo civil era el responsable de definir la poltica de defensa, y que las fuerzas
armadas eran las encargadas de implantar. Se lleg tambin al acuerdo de que la
poltica de defensa deba ser considerada como una poltica de Estado que no
dependiera ni de los vaivenes polticos ni del partidismo coyuntural. Finalmente se
lleg al consenso de que la poltica de defensa se debera redefinir de tanto en tanto
debido al paso del tiempo y el cambio en las condiciones polticas internacionales.
El esfuerzo por la elaboracin del segundo libro blanco, publicado en el

2003, fue relativamente diferente. El contexto poltico era muy distinto; con la
democracia poltica consolidada, y un gobierno de izquierdas en el poder, se trata de
avanzar un grado ms, cuestionando incluso alguna de las definiciones del primer
documento. Se trata en este segundo documento de modernizar el sector defensa,

insertando internacionalmente a los ejrcitos de ese pas, y sobretodo estableciendo la
clara dependencia de los militares a un ministerio de defensa que pretende ser fuerte.
En este libro hay un esfuerzo ms que por llegar a consensos, a los que ya se haba
llegado, o de formar una comunidad de defensa, que ya exista, de aterrizar los
conceptos tericos del primero en un contexto ms realista, explicando con claridad
las caractersticas de la poltica de defensa y de sus instituciones, y las misiones de las
fuerzas armadas y su relacin con la sociedad. Se trata de definir la defensa como
una poltica pblica ms que debe ser definida por un gobierno democrticamente
elegido, sealando que es bueno que sta cambie y se renueve de tanto en tanto
dependiendo de las circunstancias polticas internas y externas.
Argentina
Argentina public su libro blanco en 1999. Los asuntos de las relaciones

entre civiles y militares, y las polticas de defensa se haban empezado a discutir en
1995 poco despus de que Chile iniciara su proceso-, a partir de un foro organizado
por el Jefe de la Comisin de Defensa del Senado Argentino, el senador Vaca. Este
grupo se reuni durante varios meses, hasta que Vaca sufri un grave problema de
salud, que provoc que la Junta de Jefes de Estado Mayor de Ministerio de Defensa
asumiera la direccin del proceso. El documento final se elabor en el Ministerio
realizndose pocas consultas con los civiles. Los elaboradores del documento
quisieron mostrar las esencias del sistema de defensa argentino, sus intereses
nacionales, y las circunstancias estratgicas que determinaban el diseo de sus
fuerzas armadas. Una caracterstica del documento, elaborado en un momento
poltico de desconfianza de la sociedad civil sobre las Fuerzas Armadas, es el
esfuerzo que se percibe de sealar que los ejrcitos argentinos se subordinan a la
constitucin y pretenden convivir sin problemas con el sistema democrtico. A pesar
de que el libro argentino es un documento excelente, el proceso no experiment un
amplio proceso de consultas que generase un apoyo amplio como el que tuvo el
chileno. Una revisin posterior del documento se prepar y present con bastante
publicidad en el 2001.
Ecuador
El caso de Ecuador es significativo por la rapidez con la que se vivi el

proceso de elaboracin del libro. Iniciado oficialmente en mayo del 2002 en una
conferencia internacional celebrada en Quito, en el que se invit a diferentes sectores
de la sociedad civil a participar, y discutir sobre como debera ser y qu debera
contener el libro defensa, este esfuerzo fue seguido por dos conferencias en Cuenca y
Guayaquil. El libro fue elaborado por un equipo de militares pertenecientes al
ministerio de defensa, y se public en diciembre de ese mismo ao precediendo el
cese del ministro Almirante (ret) Hugo Unda. A lo largo del libro se muestra un
esfuerzo por presentar una buena imagen del ejrcito ecuatoriano como agente de
desarrollo en la sociedad de su pas, y como institucin que goza de un gran
prestigio y respeto por parte de la sociedad. En este documento se interpreta el
concepto de la multidimensionalidad de las amenazas ampliamente, sealndose que
esta nueva realidad justifica el que los ejrcitos deban ser capaces de abordar muchos
de los aspectos que afectan a la seguridad de la nacin, y que en el contexto
ecuatoriano no pueden ser desarrolladas ms eficientemente por otras agencias
gubernamentales.
Bolivia
Bolivia inici sus trabajos para desarrollar un libro blanco en 1998 durante
el gobierno del Presidente Hugo Banzer. El proceso fue encabezado por la Unidad de
Anlisis del Ministerio de Defensa (UDAPDE), una organizacin civil-militar que
actuaba como tanque de pensamiento del ministerio de defensa. El objetivo del
proceso fue que civiles y militares entraran en un proceso de dilogo y construccin
de confianza. Bolivia sostuvo diferentes conferencias tratando de lograr este objetivo,
pero en un contexto poltico deteriorado no fue posible llegar a un acuerdo
publicable. En el 2004 el ministerio finalmente apoy hizo a un lado todos esos
esfuerzos y public un documento. A pesar de ser firmado por el Presidente Mesa, el
libro nunca fue presentado oficialmente, y recibi muchas crticas desde diferentes
sectores. Por una parte los militares se quejaron de no haber sido consultados, y de
que el libro hubiera sido directamente redactado por un oficial del ejrcito cercano al
ministro, y por otra los acadmicos sealaron graves problemas conceptuales. Para
complicar la situacin, evidenciando los graves problemas institucionales, el Consejo
Supremo de Defensa (COSDENA) elabor una versin propia de libro blanco22.
Guatemala
Como Bolivia, Guatemala dedic mucho tiempo en tratar de buscar un

apoyo colectivo para su libro blanco de defensa. Se elabor un proceso basado en la
presentacin de conferencias magistrales que iniciadas a mediados del 2002 y hasta
mediados 2003 trataron de ir presentando visiones de personalidades nacionales e
internacionales que ayudasen a generar una discusin y un acercamiento de los
diferentes sectores sociales. Se invit a un gran nmero de instituciones y
organizaciones no gubernamentales, con el intento de generar una comunidad de
defensa a imitacin de la chilena. Los acuerdos de paz, y el inters por integrar la
discusin de la defensa en la discusin democrtica del pas se encontraban en la
gnesis de este trabajo, pero el rumbo se tuerce por la gran autonoma que gozan los
militares en ese pas, y por la presin de concluir el trabajo antes del cambio de
administracin. Nuevamente un trabajo realizado con rapidez en el ministerio,
22 Informacin de Juan Ramn Quintana (octubre, 2005)

sacrifica el consenso y la calidad del documento en aras de publicar un documento

que aparece en el 2004. A pesar de todo, y como en el caso chileno, uno de los
beneficios ms importantes de la elaboracin del documento fue el sentar a civiles y
militares a dialogar, as como a antiguos enemigos, tratando de buscar
aproximaciones, y de lograr que la paz se vaya consolidando en la cotidianeidad. En
la actualidad se est trabajando en una nueva versin.
Nicaragua
En Nicaragua se vive un proceso relativamente distinto. El ministro Jos

Adan Guerra se pone como una de sus metas de gobierno el lograr consolidar un
espacio poltico para el ministerio de defensa en su pas. Para ello cree conveniente
apoyar dos importantes polticas: la elaboracin de una poltica de defensa por una
parte, y la publicacin de un libro de defensa nacional. ste finalmente se presenta en
el ao 2005 justo antes de que el ministro abandone sus responsabilidades en el
ministerio. En este caso tampoco el proceso fue sencillo, ya que era necesario que
funcionarios civiles del ministerio de defensa, fueran capaces de ponerse de acuerdo
con militares de las fuerzas armadas que trataban de mantener su peso poltico
intacto. Iniciado formalmente el proceso en agosto del 2003 con una conferencia
internacional sostenida en Managua, los trabajos se organizaron a travs de un
equipo mixto formado por integrantes del ministerio y las fuerzas armadas. stos,
apoyados econmicamente por el PNUD trabajaron durante aproximadamente un
ao hasta que a mediados del 2004 elaboraron un borrador. Una vez ste fue editado
se someti a un proceso de consulta entre los diferentes actores polticos del pas,
incluso sealando un perodo para que fuera discutido por diferentes comunidades a
lo largo del pas. Uno de los xitos de este proceso no fue la consulta popular, sino
hacer posible, en una coyuntura poltica muy complicada, que civiles y militares
consensuaran un documento.
Per
El proceso llevado a cabo en Per tambin se desarrolla a lo largo de

diferentes aos, y debe superar diferentes obstculos para que finalmente en abril del
2005 el Consejo de Defensa Nacional le de su aprobacin. Cinco versiones previas de
documento fueron presentadas a discusin en diferentes momentos polticos desde el
gobierno de Fujimori hasta su publicacin definitiva. La primera versin se elabor
por militares en 1898, la segunda en el ministerio de defensa durante el gobierno de
transicin del presidente Paniagua. Las tres versiones finales aparecieron a lo largo
del mandato del presidente Toledo. A lo largo del proceso se organizaron reuniones
con la sociedad civil, que liderados por IDEPE organizacin financiada por el NED-,
participaron en coloquios en el mbito nacional en donde representantes de la
sociedad civil expresaron diferentes puntos de vista. Paralelamente a este proceso el
embajador Hugo Palma con el apoyo de PNUD/UN-LIREC dirigi un proyecto sobre
libros blancos de defensa que reuni en Lima y en otras capitales latinoamericanas

acadmicos expertos que discutieron desde el 2003 al 2005 sobre diferentes aspectos
de la elaboracin de estos documentos. A partir de la cuarta versin el ministerio
crey conveniente que ya no era necesario contar con ms consultas, encargndose a
funcionarios del ministerio una quinta versin definitiva que a pesar de no ser
consultada con la sociedad civil, s recibi imputs de otras organizaciones
burocrticas del Estado. En la actualidad tambin se est trabajando en una nueva
versin.
Honduras
Honduras apur la publicacin de su libro hasta diciembre del 2005, justo

en el ltimo acto poltico que el secretario de defensa saliente realizaba, tras el
proceso electoral de finales de noviembre de ese mismo ao. Apoyados por el PNUD,
desde el ao 2004 se constituy un Comit Ejecutivo Permanente para la elaboracin
de este documento. Durante todo este tiempo se organizaron reuniones en las que se
invit a la sociedad civil, y a diferentes representantes de diferentes secretaras de
gobierno, a escuchar a conferencistas nacionales e internacionales (de esta forma se
segua el modelo guatemalteco). Asimismo, y siguiendo el ejemplo nicaragense
tambin se visitaron diferentes comunidades para dialogar sobre el proyecto de libro
en este caso no editado todava-. A finales del 2005 el Comit Ejecutivo del Libro
Blanco inici los trabajos de redaccin que estuvieron listos antes de la asuncin del
nuevo gobierno democrticamente electo.
ElSalvador
La elaboracin del libro tiene su gnesis en la Ley de Defensa Nacional,

promulgada el 15 de agosto de 2002. A partir de la creacin de la direccin de poltica
de defensa en enero del 2005 se empieza a trabajar en el libro. Un ao de actividades,
en un primer momento de reuniones, conferencias con civiles y militares en el
Colegio de Altos Estudios Estratgicos, y en una segunda de redaccin por parte de
oficiales militares pertenecientes al ministerio. Este esfuerzo tiene como precedente
diferentes planes militares, conocidos como Arce que definen objetivos y planes
estratgicos y que se publican en diferentes aos (1995, 2000, 2005).
En la mayora de estos casos no puede subestimarse la influencia del

apoyo que diferentes organizaciones internacionales han realizado a lo largo de estos
aos. stas han apoyado con recursos, conferencistas y consejos sobre la manera de
conducir el proceso de una forma muy importante. Entre 1998 y el 2003 The Center
for Hemispheric Defense Studies (National Defense University) y el U.S. Southern
Command apoyaron este tipo de esfuerzos en pases como Bolivia, Ecuador, Per,
Guatemala, El Salvador, Colombia, Nicaragua y Repblica Dominicana23. A partir

del 2004 sobretodo el PNUD apoy activamente los esfuerzos en Per, Nicaragua y
Honduras. Otras organizaciones como el National Endownment for Democracy
(NED), a travs de organizaciones locales como IDEPE (Per), IEEPP (Nicaragua), o
la Red de Estudios de Defensa y Seguridad en Amrica Latina (RESDAL) tambin
han sido importantes en el momento de apoyar estos esfuerzos.
ESFUERZOSMSOMENOSEXITOSOS:LOSCONTENIDOSDELOSLIBROS
BLANCOS
Ya se ha comentado a lo largo del texto que en relacin a los libros blancos

latinoamericanos una de las circunstancias ms importantes que hay que rescatar es
el proceso que se ha seguido. Partindose de situaciones de alejamiento e
incomprensiones entre civiles y militares, y de una clara situacin de autonoma
militar, es necesario alimentar la idea que la defensa es una importante poltica
pblica que no puede ni debe ser dejada nicamente en manos profesionales. En
muchas situaciones, no son siquiera los militares los que defienden su autonoma,
sino que es la sociedad misma la que considera que los asuntos de la defensa tienen
un carcter tcnico, y que por ello debe ser confiada a los profesionales. Esta
circunstancia, la poca idea que los polticos tienen sobre esta rea de poltica, y la
constatacin de que otras reas de poltica son ms rentables para consolidar carreras
polticas, conspiran para que finamente en muchas ocasiones la defensa sea dejada a
los militares como actores principales en la decisin y gestin de la misma.
Es por todo ello que el proceso de inclusin de diferentes actores en la

elaboracin de este tipo de documentos es importante en s misma, y coopera en la
tarea de que esta poltica democrtica pueda ser tratada como una poltica pblica
ms. Al considerar que el proceso es as de importante, hay que ajustar las
expectativas, y entender que el contenido de los documentos y sus alcances
relativizan un poco su valor. Puede pensarse as que un libro blanco es incompleto, o
puede verse como un punto inicial sobre el que los polticos pueden trabajar, y los
acadmicos discutir, para con el tiempo ir mejorando el producto presentado.
Nosotros somos partidarios de este enfoque optimista, y apostamos por que lo mejor
es tener un producto publicado sobre el que poder discutir.
En las siguientes lneas se van a presentar las principales caractersticas de

los libros blancos latinoamericanos en relacin a sus contenidos. A pesar de la
dificultad del anlisis, por la fuerte subjetividad presente en el anlisis, debera ser
posible a travs del estudio de los mismos, determinar dos caractersticas muy
importantes del proceso: tanto l o los objetivos que persigue, como el pblico al que
23 Que nunca lleg a publicar un documento a pesar del borrador que public el colegio de altos
estudios militares (IADESEN) en el 2004.

est dirigidos. En este trabajo no se va a realizar este ejercicio24, nicamente se van a

presentar los datos dejndose al lector la tarea de reflexionar sobre esas posibles
motivaciones, y esos posibles pblicos al que van dirigidos este tipo de documentos.
Chile1997
En un contexto de regresoa la democracia, militares y civiles tratan de

presentar la defensa como una poltica pblica ms. Realizan un esfuerzo de dilogo
muy importante, que se materializa incluso con la publicacin de un glosario en el
que se trata de que los diferentes actores entiendan lo mismo y se pongan de acuerdo
sobre diferentes conceptos.
El propsito fundamental de libro es as el de crear consensos, la poltica

de defensa se define muy dbilmente sealndose sin embargo que tiene mucho que
ver con la disuasin ante las amenazas tradicionales. En este documento hay muy
poca mencin al ministerio de defensa, y se hace un elogioso anlisis de las fuerzas
armadas desde una perspectiva histrica, sealndose la importancia que stas
tienen como factor de desarrollo de la nacin chilena. En este libro blanco hay poca
informacin operativa, remitindose a Military Balance, o a Janes para la
presentacin de los datos principales tanto de presupuesto, como de efectivos
militares.
Argentina1999
El libro argentino se idea en un contexto en el que las instituciones

militares tratan de abrirse espacios en el contexto democrtico, y de recuperar una
imagen profesional entre la ciudadana. El trabajo que se inicia a partir de una
iniciativa legislativa, se completa dentro del ministerio de defensa, apostando por la
insercin internacional de las fuerzas armadas argentinas. El propsito del libro es
bastante pedaggico, explicando la organizacin militar, y presentando la imagen de
que las fuerzas armadas apoyan la democracia. La poltica de defensa presentada
seala la necesidad de reestructurar las fuerzas armadas, incrementando las
operaciones conjuntas entre las fuerzas, y apostndose por la participacin en las
misiones de paz internacionales.
En este documento hay una explicacin detallada del ministerio de

defensa, su estructura y sus funciones, sealndose con claridad la importancia del
control civil, y la circunstancia que las fuerzas armadas son un instrumento del
Estado. Se apuesta por una reforma de las instituciones militares, que fomenten
24 El ejercicio como se ha sealado anteriormente fue realizado en Carlos Barrachina, Libros
Blancos de Defensa como instrumento de reforma del Sector, Co/Incidencias N 1, enero-junio

2005.
fuerzas flexibles, y un aumento por la apuesta tecnolgica. En este documento se

presentan datos oficiales significativos.
Ecuador2002
En un contexto en el que las presiones internacionales por producir

documentos de este tipo se agudiza, Ecuador se embarca en este proceso, a pesar de
saber que la gestin del ministro se encuentra en su recta final, y que a finales de ao
se producir un cambio de liderazgo en las instituciones militares. Liderados por el
ministro, un equipo de militares redacta un documento que en teora debera recoger
las opiniones vertidas en los tres seminarios organizados para la discusin con la
sociedad civil. El propsito principal del libro es proyectar una buena imagen de las
fuerzas armadas ecuatorianas, y justificar nuevas misiones a la luz de las que se estn
sealando con el concepto de la multidimensionalidad de las amenazas a la
seguridad. La poltica de defensa se centra en amplias misiones de orden interno, ya
sean stas en relacin al desarrollo, o como salvaguarda del mismo Estado. Se
combinan misiones tradicionales con no tradicionales, apostndose con claridad
por los roles en tareas de desarrollo, pero sin rehuir las posibilidad de conflicto con
Colombia debido al impacto de la inestabilidad que se vive en ese pas. Ecuador
presenta en este documento una visin amplia de las misiones de sus fuerzas
armadas, presentando una gran cantidad de misiones a desarrollar.
Administrativamente se relega al ministerio como un simple administrador, mientras
que se seala que el Comando Conjunto ostenta el control de la cadena de mando.
Los datos publicados provienen del Military Balance.
Chile2003
Este segundo libro aparece en un contexto muy diferente al primero, ya

que cinco aos ms tarde la democracia aparece ms consolidada, y en el gobierno se
encuentra un gobierno de izquierdas que trata de ajustar algunos aspectos que a la
derecha se le hubieran dificultado. El objetivo principal del libro es definir una
poltica de defensa, que no haba sido definida en el primero, y actualizar algunos
conceptos que tradicionalmente utiliza el sector militar y que se consideran
desactualizados. Como objetivo secundario aparece la necesidad de fortalecer la
importancia poltica del ministerio de defensa, apostar por la modernizacin del
sector defensa, y el desarrollo de roles internacionales para las fuerzas armadas. En
este documento se presenta a las fuerzas armadas como instrumento de implantacin
de polticas, y se seala la importancia de combinar las misiones tradicionales con las
operaciones de paz. Por otra parte se seala la importancia de ir modernizando la
legislacin para adaptarla a los nuevos tiempos. Tampoco en este documento los
chilenos ofrecen datos propios.
Guatemala200425
El libro de la defensa de Guatemala aparece en un contexto en el que

recientemente se ha aprobado en la Conferencia Especial de la Seguridad que la OEA
organiza en octubre del 2003 en Mxico, la declaracin de la multidimensionalidad
de las amenazas a la seguridad. Aparece pues condicionado por esta definicin, y por
la cada vez ms creciente concepcin en Centroamrica de que ellos tambin estn
afectados por amenazas transnacionales como el trfico de drogas, el terrorismo y el
crimen organizado. Los propsitos reconocidos del libro son construir un dilogo
civil-militar, y desarrollar un consenso en la poltica de defensa. A pesar de este
objetivo, y de que se hable de cultura de defensa, y de comunidad de defensa,
sin embargo no se presenta en el libro una poltica de defensa explcita. A pesar de
que se hace bastante nfasis en la importancia poltica del ministro, sin embargo ste
es un militar en activo. El ejrcito se define como un instrumento para ejecutar la
poltica de defensa, pero no se sealan explcitamente stas aunque se adopte una
perspectiva de ampliacin de funciones relacionadas con la multidimensionalidad de
las amenazas a la seguridad-. En el libro no aparecen datos ni de estructura de fuerza,
ni de equipamiento. Hay que destacar sin embargo de este esfuerzo diferentes
aspectos, ya que este trabajo supuso un intento importante de provocar el dilogo
de actores enfrentados. A pesar de ello la redaccin final fue elaborada por parte de
un sector, hay definiciones muy bsicas sin mucha conexin con el espritu del libro,
y no coopera especialmente con la integracin regional, a pesar de las declaraciones
de buenas intenciones, reintroduciendo el conflicto territorial con Belice.
Bolivia2004
En un contexto de creciente inestabilidad poltica aparece publicado este

documento, en el que el ejrcito boliviano se presenta como depositario de los
valores fundamentales de la nacin. Asimismo las fuerzas armadas aparecen
comprometidas con el mantenimiento de la estabilidad, la independencia, la unidad
25 Podra sealarse, como se ver a continuacin, que a pesar del esfuerzo regional integrador, y
del impulso de declaraciones que persiguen impulsar las medidas de confianza en la regin, los
libros centroamericanos responden a visiones diametralmente distintas. El de Guatemala del
2003 es una aproximacin terica a lo que debera contener un libro blanco de defensa, y una
continuacin de dilogo derivado del proceso de paz entre fuerzas que todava no han
cicatrizado heridas. El de Nicaragua del 2005 supone una bsqueda de equilibrios
institucionales entre Ministerio de Defensa y Ejrcito de Nicaragua, y una demanda de nuevas
misiones, recursos, y modernizacin, y de definicin de polticas. El de Honduras del 2005 trata
de impulsar la creacin de comunidad de defensa, y es un intento de acercamiento de las
fuerzas a su sociedad, sealando la voluntad de de stas de insertarse en democracia,
demandando polticas modernizacin, y elaboracin leyes. El del Salvador del 2006 es un libro
militar en el que se defienden conceptos tradicionales, y visiones clsicas de relacin entre
civiles y militares. Se demandan nuevas misiones, modernizacin y recursos.
y la democracia en el pas. El Presidente aparece firmando como capitn general de

las fuerzas armadas, y defendiendo una poltica de defensa amplia que garantiza
todos los aspectos sealados anteriormente, ms los que se derivan de las nuevas
amenazas, y los derivados de la cooperacin internacional y las misiones de
mantenimiento de la paz. El ministerio existe por ley, y es el responsable de
transmitir las instrucciones de la presidencia, sin embargo el liderazgo del sector se
encuentra en el jefe de las fuerzas armadas. stas interpretan el rol que la
constitucin les seala, atribuyndose la misin de garantizar la moderacin poltica
en el pas, la libertad de circulacin en las carreteras (refirindose indirectamente a
los bloqueos provocados por los movimientos cocaleros). Finalmente tambin existe
una referencia lateral a las misiones de lucha contra las drogas. No hay datos
significativos en este documento ni sobre estructura de personal, ni sobre
armamentos.
Per2005
En la gnesis de este proyecto el presidente Toledo y las fuerzas armadas

tratan de mostrar por una parte una actitud de transparencia, despus del gobierno
de Fujimori, y por otra de mejorar la imagen de las fuerzas armadas, que haba
resultado afectada tras su estrecha colaboracin con el anterior gobernante. Libro
condicionado en cierta forma por la declaracin de la multidimensionalidad de las
amenazas, tiene entre sus propsitos explicar una poltica pblica que haba sido
secreta, promover confianza interna y externa, y apoyar polticas de modernizacin
para las fuerzas armadas. sta poltica tiene mucho que ver con la ampliacin de lo
que se consideran amenazas a la seguridad, reconociendo muchas reas en las que
los militares deben encontrarse presentes; para ello es fundamental dotar de fondos a
las fuerzas armadas, y modernizar el sector.
Se reconoce la importancia poltica del ministerio, a pesar de que el

comando conjunto ostenta la direccin efectiva. El libro define una gran cantidad de
misiones para las fuerzas armadas, que siguen gozando de un gran margen de
autonoma para tomar sus decisiones. No hay datos especficos sobre estructura de
fuerzas o sobre materiales.
Nicaragua2005
A pesar de la inestabilidad poltica que se vive en Nicaragua, civiles y

militares son capaces de llegar a una solucin de compromiso, y de presentar sus
diferentes puntos de vista en un documento aceptable para todos. El objetivo
principal del ministro es definir una poltica de defensa, y consolidar la direccin
civil de esta poltica. El objetivo principal del ejrcito nicaragense es solicitar ms
medios para la modernizacin de las fuerzas, y mantener su grado importante de
autonoma institucional. Como todos los documentos posteriores a la declaracin de
Mxico (2003), este documento tambin est marcado por la multidimensionalidad

de las amenazas, y seala la necesidad de que se amplien funciones del ejrcito. Por
otra parte se da importancia a las amenazas tradicionales, y a pesar de que se habla
de la necesidad de resolver los problemas fronterizos por la va diplomtica, sin
embargo se deja claro que existe un problema que preocupa, y que debe ser
solucionado en el futuro. El libro mantiene un cuidado equilibrio entre las funciones
polticas del ministro, y las que le corresponden al jefe del ejrcito, se trata de ir
definiendo en la prctica toda una serie de competencias que no quedan muy claras
en los ordenamientos constitucionales. En relacin a las misiones se apuesta por la
seguridad cooperativa, y se reconoce la utilidad de participar en operaciones de paz,
sin embargo se reconoce que hay problemas internos que deben ser abordados por el
ejrcito, como el trfico de drogas, y otras amenazas transnacionales. Tampoco en
este libro aparecen datos completos, aunque se refiere a los acuerdos regionales de
confianza mtua, y da detalles de diferentes acuerdos internacionales.
Este documento trata de impulsar el debate, especialmente entre polticos

y militares, importando menos la opinin de la poblacin, a pesar de las
declaraciones que aparecen en texto. Se delimitan las funciones del ministerio, y del
ejrcito, presentando a ste como un ejrcito del Presidente al que se presenta como
Capitn General de las Fuerzas Armadas. El libro es informativo, y en ocasiones
repetitivo, y explica fundamentos jurdicos, doctrinarios y programticos de la
defensa nacional. Puede verse en el texto la contradiccin en discursos entre los que
defienden un espritu democrtico, y uno militarista (que es alarmista en relacin a
amenazas). Se defiende el derecho internacional, los conceptos seguridad colectiva, y
los campos de accin de la seguridad nacional a lo interno, destacando con confusin
la importancia de la autonoma militar.
El libro delimita problemas fronterizos, y seala diferentes acuerdos y

desencuentros con profesionalidad. Hace declaraciones integracionistas, y una
explicacin interesante del sistema interamericano de defensa, y de los esfuerzos
centroamericanos de integracin y colaboracin en transparencia, y Balance
Razonable de Fuerzas26. Se solicitan reformas legales que regulen el sector como una
26 Hay que entender el contexto en el que fue realizado este documento. Por una parte se
descubri un desvi de armas irregular del ejrcito y la polica nicaragense a las Autodefensas
Colombianas, y Estados Unidos pidi la destruccin de los misiles tierra-aire nicaragenses,
heredados de la guerra, y que pudieran caer en manos de terroristas para derribar aviones
comerciales. El gobierno nicaragense reaccion impulsando el balance razonable de fuerzas en
Centroamrica, para por una parte apoyar a los Estados Unidos, y por otra contentar a sus
militares pidiendo la destruccin de los aviones de combate hondureos. El proceso se
complic mucho con la entrada de Nicaragua y Honduras apoyando la guerra en Irak, bajo
mandato de Naciones Unidas. Para ms informacin ver Carlos Barrachina, Polticas de
seguridad y defensa en Honduras y Nicaragua (2002-2006), en Carlos Barrachina,
(Coordinador) Gobernabilidad y Democracia en Honduras y Nicaragua, Ediciones
Pomares/Universidad de Quintana Roo, Mxico-Barcelona 2008 (en prensa).
Ley de Defensa, de Movilizacin Nacional, un proceso modernizacin del ministerio

y del ejrcito, un cdigo penal militar, un reglamento disciplinario, y una ley de
procedimiento judicial militar. Finalmente se demanda ms dinero, para
modernizacin, equipamiento y nuevas funciones, respaldndose el concepto de la
multidimensionalidad y demandando nuevas funciones. Hay una ausencia de datos
reales significativos, aunque se piden armamentos concretos, y se reconoce la
debilidad del ejrcito nicaragense, reconociendo el proceso de transicin poltica en
Nicaragua, y la no presencia de estado en muchas zonas. Tambin se apuesta por
participar en misiones de naciones unidas bajo el auspicio de la ONU.
Honduras2005
A finales del ao, y con el nuevo gobierno ya elegido en las urnas a punto
de asumir sus responsabilidades, aparece el libro de la defensa hondureo. Despus
de un proceso de aproximadamente un ao de duracin, en el que no ha habido
muchas tensiones polticas en el sector, se redacta un documento que trata de
responder a las demandas internacionales de transparencia, y conduccin civil del
sector. Tambin influido por el concepto de la multidimensionalidad, sin embargo se
encuentra en el libro un esfuerzo por acotar al mximo las funciones de los ejrcitos,
y de recordar el apoyo a la democracia del sector defensa (a pesar de que se reconoce
que en el mantenimiento del orden pblico, en algunas tareas de desarrollo, y en
desastres naturales, los ejrcitos deben actuar porque representan la institucin ms
preparada para la respuesta). El ministro se encuentra en la cadena de mando militar,
a pesar de que no queda muy bien explicada la capacidad operativa de sus rganos
asesores, y los militares se encuentran subordinados a su posicin formal. Se
encuentran algunos datos propios en el documento tanto sobre presupuesto, como
de sus estructuras de fuerzas. Tambin hay algunos datos sobre el material, aunque
no se habla de su grado de alistamiento, ni se proyecta que se necesitar en el futuro.
Trata de responder a demandas internacionales de transparencia, y

conduccin civil del sector, y como se ha sealado, a pesar de la influencia del
concepto de multidimensionalidad, hay un esfuerzo por reducir al mximo funciones
ejrcito, y por elaborar un discurso democrtico; as como por lograr una relacin
ms transparente entre civiles y militares. En el libro hay un reconocimiento claro de
la subordinacin de las Fuerzas Armadas a los poderes legtimamente constituidos, y
se apuesta por la diplomacia y la negociacin para solucionar conflictos. Tambin se
encuentra un importante esfuerzo para explicar mecanismos de integracin y
cooperacin regional. En este sentido se delimitan con sobriedad problemas
territoriales, sealndose que existen diferendos y se apuesta por integracin
centroamericana. Se explica el tratado marco de seguridad democrtica 1995, y se
apuesta por el apoyo a la ONU y el multilateralismo como elementos rectores. Hay
un lenguaje moderno, prodemocrtico, pero tambin encontramos una ausencia de
datos reales significativos, tanto en presentacin clara de las fuerzas armadas, como
en sus misiones, y los materiales necesarios para poder desarrollarlos.El libro

demanda reformas legislativas, y se quiere presentar como una reflexin sobre las
bases que pueden configurar futura poltica de defensa; el fortalecimiento Secretaria
de Estado, una futura Ley de Inteligencia, del Servicio Militar, y de un Cdigo militar
moderno. Finalmente se apuesta por la modernizacin de la educacin militar, y la
formacin civiles en defensa a travs de la creacin de la Universidad de defensa
nacional.
ElSalvador2006
El libro salvadoreo explica la forma de desarrollar la Ley de Defensa

Nacional aprobada en el 2002 27 describiendo en general las capacidades de las
fuerzas armadas, sus funciones y sus planes de modernizacin militar. Esta
publicacin es un instrumento declarativo en el que se defiende la
multidimensionalidad de las amenazas, y la necesidad de que los militares tengan
funciones en el combate de stas. El ministro es un militar en activo, y se desarrolla
una explicacin del sistema de defensa nacional a travs del concepto campos de
accin, que es un viejo concepto asociado a la doctrina de seguridad nacional de
los Estados Unidos durante la guerra fra, y la participacin de los militares en
diferentes aspectos relacionados con la gobernabilidad del pas en un contexto de
emergencia nacional. En lugar de considerar una administracin pblica en la que la
defensa en una agencia ms, se entiende la idea de que la gobernabilidad es un
sistema de defensa ampliado. Este libro muestra una clara continuidad poltica con el
pasado y un lenguaje militarista, utilizndose un concepto de disuasin clsico, y
declarndose la importancia que la defensa sea asunto de todos los ciudadanos,
siendo necesario el aumentar la cultura de defensa como un deber ciudadano.
A pesar de que El Salvador tiene aprobada una poltica de defensa, no se

explican directamente ni directrices ni recursos, y la modernizacin de las fuerzas
armadas aparece como un objetivo bsico, demandndose ms medios, y ms
participacin en funciones internacionales y nacionales. Entre las funciones internas
destacan: el mantenimiento de la paz interna, el auxilio poblacin en desastres, el
apoyo al desarrollo nacional (con muchas misiones concretas), la ayuda humanitaria,
la defensa del medioambiente, y otras relacionadas con la educacin y la cultura. Se
seala que se vive en un continente inestable y de la necesidad de la cooperacin. En
su opinin los problemas principales de la regin son: la corrupcin, la
narcoactividad, el crimen organizado, y las maras o pandillas de jvenes que alteran
el orden pblico. Como fuerte aliado de los Estados Unidos en la regin destacan la
importancia de la participacin en misiones internacionales, y especialmente su
presencia en Irak.
27Hay que recordar que buena parte de los libros de defensa se elaboraron sin tener una ley de
poltica de defensa previamente aprobada.
No se habla de ministerio, slo de la figura del ministro, no apareciendo

tampoco datos, y sealndose que tambin ste es un ejrcito del presidente que es
su capitn general. En el documento se habla de que son fervientes impulsores
integracin centroamericana, y de las instituciones de confianza mutua, pero se
atribuyen la Isla Conejo un territorio hondureo, calificando sus fronteras
irreductibles, y generando con esta declaracin un problema diplomtico importante.
A pesar de ello sealan que el libro blanco quiere coadyuvar con la poltica exterior
salvadorea en los aspectos de medidas de confianza, y sealan que su presupuesto
es de 106 millones de dlares, con mucha diferencia el mayor de la regin.
CONCLUSIONES
La experiencia latinoamericana sobre los libros blancos, y sus procesos de

elaboracin ha sido til para ir despertando la idea de que la defensa es un rea de
poltica que debe ser tratada como cualquier otra, en lugar de quedar relegada por
completo a las fuerzas armadas. Los libros blancos han contribuido, en mayor o
menor medida, a ampliar el conocimiento pblico de los roles y misiones internas y
externas de las fuerzas armadas, a que se discuta sobre las competencias de civiles y
militares en el sector, a sealar con claridad las posturas de los pases en relacin a
sus vecinos, y a apuntar el compromiso de los mismos de colaborar en el
mantenimiento de la paz internacional enviando tropas fuera del territorio nacional.
Tambin han servido para que se fuerce la discusin en el seno de la sociedad civil
sobre el futuro de la institucin, para que se encuentren en una mesa de dilogo
sectores que tradicionalmente haban estado enfrentados, y para que se avance en la
insercin de este sector pblico en el contexto democrtico de una forma permanente
y estable.
En ocasiones este proceso tambin ha sido utilizado polticamente con

otras intenciones; para transmitir una buena imagen de las fuerzas armadas a la
sociedad, y a la comunidad internacional; para apuntalar la autonoma militar y
demandar nuevas misiones, en consonancia con la declaracin de la
multidimensionalidad de las amenazas, para demandar ms recursos para las
fuerzas armadas; e incluso para mostrarle a la comunidad internacional un aparente
deseo de cumplir con la elaboracin del proceso, independientemente de que los
contenidos del trabajo, o a que el espritu del proceso se acerque a lo que se espera de
que debe ser el mismo.
Hasta la fecha no puede decirse que la elaboracin de libros blancos haya

contribuido de forma importante a la transparencia del sector en relacin a mostrar el
detalle de los gastos del sector, ni a la explicacin de los medios con los que cuentan
las fuerzas armadas en relacin a sus misiones. Tampoco ha servido para conocer las
razones de los despliegues de fuerzas, ni para discutir hacia el futuro sobre qu tipos
de materiales necesitan las fuerzas armadas para seguir desarrollando sus misiones.
Puede afirmarse que el balance final de esta primera generacin de libros

blancos latinoamericanos es positivo. Se ha realizado en diferentes pases el esfuerzo,
ms o menos sincero, de dar satisfaccin a los lineamientos de la comunidad
internacional. Como todo tipo de proceso, ste es perceptible de mejorar, y de irse
perfeccionando hacia el futuro. Una gran diferencia que encontramos de mediados a
los noventa, a la fecha, es que en la actualidad existen documentos escritos que se
pueden criticar, y que se pueden comentar para seguir avanzando en el espritu que
conforma este tipo de esfuerzos. La tarea ahora consiste en seguir impulsando, por el
bien de la consolidacin de la democracia este tipo de trabajos.
A pesar de este deseo, y de estas realidades sobre las que se puede seguir
edificando, hay que notar con preocupacin que la situacin internacional cambi.
Esta circunstancia genera incertidumbre, tambin en el proceso de elaboracin de
libros blancos de defensa. La transparencia y la profundizacin de la democracia en
el sector defensa han pasado a un segundo plano en las agendas de muchos pases,
que influenciados por las demandas estadounidenses, ya no piensan con tanta
claridad que el continuar con estos procesos sea tan importante como lo era hace
unos pocos aos. Es por ello necesario que desde sectores de las sociedades civiles
latinoamericanas se crea en este tipo de procesos, y que se apoye el
perfeccionamiento de los trabajos que ya se iniciaron. Slo el tiempo dir si existi
constancia en este tipo de esfuerzos, y si se reeditaron libros blancos de segunda
generacin, o si nos quedamos en esta fase inicial de publicacin de documentos. Si
no se avanza, nos quedar sin embargo, la experiencia de que es posible que civiles y
militares discutan sobre asuntos de defensa, y que es muy positivo, tambin para los
intereses de las instituciones armadas, el que se publiquen toda una serie de
informaciones, que no slo permiten que la sociedad y la comunidad internacionales
les conozca mejor, sino incluso facilita la tarea a los polticos que en el futuro tendrn
que defender justificadamente en el parlamento la adquisicin de nuevos materiales,
y la dotacin de incrementos presupuestarios para las fuerzas armadas.
De todo esto pueden plantearse una serie de preguntas Puede hablarse

de polticas de transparencia y de confianza mutua en Amrica Latina? Hay
medidas de confianza efectiva, e intercambio de informacin real entre los diferentes
sectores de seguridad y defensa? Qu informacin se encuentra en informes de
organizaciones militares regionales, la OEA, o la ONU? Es confiable el Informe de
gastos militares y de seguridad que se intercambian desde fechas recientes
regionalmente los diferentes ejrcitos? Quiz pudiramos deducir que los libros
blancos han permitido aumentar el esfuerzo por la transparencia entre las
instituciones militares, aunque esta informacin realmente valiosa-, no haya

aparecido en los documentos28.
Se refleja un muchos libros un doble discurso; por una parte uno

prodemocrtico, y por otra uno que mantiene visiones tradicionales; uno
integracionista, pero que seala los problemas fronterizos tradicionales de cada una
de las regiones y destaca el nacionalismo particular. Cmo se debe entender esa
tensin en el contexto de las medidas de confianza? Cul es la razn por la que no se
muestran con claridad los datos reales de los ejrcitos, cuando todo el mundo
interesado los conoce? Existe contradiccin en insistir en el balance razonable de las
fuerzas en Amrica Latina, y por otra parte insistir en la necesidad de ms recursos
para modernizar instrumentos sin sealarse, en general, las misiones que deben
desarrollar, y para lo que se utilizar?
En Amrica Latina existen problemas de voluntad poltica, y de falta de

recursos. Los gobiernos se preocupan de otras polticas que aparecen ser ms
urgentes. Sigue existiendo una fuerte tendencia a la autonoma y al nacionalismo.
No se entiende para qu deben servir ministerios con civiles al frente, y hay
confusin sobre el concepto control civil/poltico. Falta institucionalidad poltica y
hay debilidad del estado en muchos casos que obliga a utilizar a fuerzas armadas en
muchas funciones de gobernabilidad. El concepto de multidimensionalidad de las
amenazas en este sentido es un riesgo de militarizacin de la agenda de desarrollo.
Por otra parte seguimos presenciando demasiada dependencia de las polticas de los
Estados Unidos, desconcierto ante los cambios de las polticas de la potencia, y
dificultades para adaptarse a stos, y un excesivo alejamiento de las fuerzas armadas
y sus sociedades a pesar de los esfuerzos propagandsticos-. En mayor o menor
medida siguen existiendo incomprensiones, y desconfianzas; y falta de discusin
abierta y sincera por parte de todos los sectores. Sin embargo, como se ha sealado,
los libros editados hasta la fecha son un buen paso, a pesar de que sean perceptibles
de mejora y de crtica.
Es interesante que el esfuerzo haya servido para darse cuenta de la falta de

polticas y leyes que no existen. Pero no basta con crear leyes, stas han de ser leyes
28 Hay diferentes medios a travs de los que los diferentes ejrcitos comparten informaciones y
experiencias (agregados militares, intercambio de oficiales en escuelas militares, convivencia en

el Colegio Interamericana de la Defensa, maniobras conjuntas, la presencia de militares
estadounidenses que demandan informacin). Un militar de alta graduacin mexicano me
coment que la razn de que estos datos no se hagan pblicos en los libros blancos, a pesar de
que los ejrcitos conozcan lo que su potencial rival tiene, puede tener que ver que los ejrcitos
todava miran hacia lo interno, y desconfan de su poblacin. La publicacin de datos que
muestran la debilidad de los ejrcitos latinoamericanos y la antigedad de sus armamentos,
como se seal, pueden hacerles perder el respeto de su poblacin, y ste puede ser un miedo
que tengan los responsables militares.
buenas. Una preocupacin que plantean la mayora de los libros estudiados es el

porqu en general no se abordan problemas reales, como el funcionamiento de los
ministerios, las condiciones materiales, los sistemas de pensiones, las empresas
militares, o las carreras profesionales, y educacin. Quiz es pedirle demasiado a
estos trabajos iniciales, y tengamos que esperar un poco ms para que se vayan
sealando stas y otras preguntas, y exista la voluntad poltica para responderlas. En
este sentido debe insistirse en la creacin de una comunidad de defensa crtica, que
en el buen sentido empuje el debate, rompa con las desconfianzas, y transmita a la
sociedad la necesidad de que la defensa se integre de una forma natural en la
democracia.

LosLibrosBlancosdelospasesAndinos

BertaGarcaGallegos
PontificiaUniversidadCatlicadelEcuador
INTRODUCCIN
Sobre el tema se ha escrito bastante despus del fin de la guerra fra, a

comienzos de los noventas, cuando empez a configurarse un nuevo escenario
estratgico de alcance mundial. En Amrica Latina la publicacin de los Libros
Blancos de defensa, como una estrategia para el fomento de Medidas de Confianza
Mutua y Seguridad, empez desde 1995. Chile y Argentina fueron los pases que
iniciaron este debate sobre la transparencia de las polticas de defensa en el marco de
las ideas y procesos impulsados por la Comisin de Seguridad de la Organizacin de
Estados Americanos (OEA)1 . A partir de entonces la relacin entre los temas de
defensa con los de la participacin de la comunidad civil y sobre todo acadmica,
fue asumida prcticamente por toda la regin y dio origen a importantes iniciativas
en diversos pases. En realidad hasta comienzos de los noventas los temas de defensa
eran tratados dentro del ms inclusivo tema de Seguridad y exclusivamente en los
espacios militares. Los acadmicos mantenan una suerte de desdeoso
distanciamiento por sus asociaciones con ideas y procesos de triste remembranza en
1 La Comisin fue creada en 1992, con carcter transitorio. Se convirti en permanente en 1995.
Ha promovido las Conferencias de Seguridad Hemisfrica. Las ms importantes fueron las de

1995 en Santiago (sobre Medidas de Confianza Mutua y Seguridad) y la de 2003 en Mxico (que
aprob el concepto de Seguridad Multidimensional). La Comisin ha identificado el carcter
variable y cambiante de la estructura de seguridad subregional; y ha definido el concepto de
seguridad hemisfrica, identificado casi exhaustivamente en Mxico de 2003 una lista de las
nuevas amenazas no tradicionales
la historia reciente de dictaduras militares y afrentas a los Derechos Humanos.

Proyectos como el Dilogo Civil Militar patrocinado por la Escuela de Servicios
Internacionales de la American University2, y otros, empezaron a impulsar diversos
encuentros entre los especialistas civiles con los militares para buscar puntos
comunes de reflexin sobre los procesos democrticos3.
Para entonces, especialmente en Europa, un nuevo horizonte de

negociacin y paz haba empezado a concretarse con algunos xitos. Un ejemplo
fueron los procesos de distensin y dilogo sobre limitacin del armamentismo
nuclear y convencional entre la URSS y los Estados Unidos. En general, entre el Este
y el Oeste. En Amrica Latina, despus de las dictaduras ocurrieron sensibles
cambios en la poltica exterior de pases como Brasil y Argentina que impactaron ms
tarde en los conceptos de seguridad regional4. El proceso avanz con las iniciativas
de la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la Organizacin de Estados Americanos,
OEA 5 , en Medidas de Confianza Mutua y Seguridad. Desde 1995 se
institucionalizaron las Conferencias de Ministros de Defensa (Williamsburg, USA); y
2 Entre 1992 y 1996 los Dilogos se realizaron en Argentina, Chile, Guatemala, Ecuador y
Paraguay con participacin de grupos representativos de la sociedad civil y oficiales militares.

3 Sergio Aguayo y Bruce Bagley (editores), En busca de la seguridad perdida, Siglo XXI, Mxico,
1990. El libro fue el resultado de un seminario que aproxim puntos de vista de acadmicos
civiles mexicanos y norteamericanos, convocados por el North-South Center de Miami.
Constituye uno de los primeros esfuerzos de reflexin civil sobre el tema en el hemisferio.
Contrariamente a la cosificacin del concepto de Seguridad, prctica militar hasta entonces,
aqu se postula que la nocin de seguridad nacional no es una categora absoluta, objetiva o
universal; es relativa, subjetiva o socialmente condicionada. Tiene que construirse con base en
un examen de los contextos socio histricos, los valores culturales y las necesidades,
percepciones y expectativas de pueblos y estados especficos, (Prlogo).
4 Carlos Escud, Realismo Perifrico:fundamentosparalanuevapolticaexteriorargentina, Planeta,
pp. 29-51. Bueno, Clodoaldo e Cervo, Amado Luiz, AhistriadapolticaexteriordoBrasil, Editora

Universidade de Braslia, Brasilia, 2002.
5 Lawrence S. Kaplan, El 40 aniversario del Informe Harmel, Documento Revista de la OTAN,
primavera 2007 www.nato.int. Desde 1967 se empez a modificar la poltica dura de la OTAN
frente al Bloque del Este, 1967 y Seal). En los 70 se inici un proceso que abarc el rea
europea con la participacin de los pases de la OTAN (que incluy tambin a los EEUU y
Canad), los antiguos aliados de la URSS y los neutrales y no alineados. En 1973 comenz a
funcionar la CSCE, que se afianz con la firma del Acta de Helsinki en 1975.yproporcion un
macro para el desarrollo pacfico del conflicto Este-Oeste, centrndose en una concepcin de
seguridad que priorizaba los derechos humanos. Informe Harmel 1967 y Seal de Reykiavik
1968. Tras la cada del muro, la CSCE empez a desempear un destacado papel en materia de
derechos humanos, y se demostr como un mecanismo multidimensional, de ah que tanto del
Este como del Oeste hayan surgido propuestas en torno a la CSCE como marco natural de la
seguridad europea, con funciones concretas para proporcionar un espacio para el dilogo
sobre la seguridad europea, el control de armamentos y las medidas de confianza en Europa. 2.
Proporcionar una serie de mecanismos para la prevencin de conflictos, la gestin de la crisis y
la resolucin pacfica de disputas, mediante procedimientos obligatorios de arbitraje y de
conciliacin, y el despliegue de fuerzas de mantenimiento de la paz si es necesario.
se fund en Washington el Centro Hemisfrico de la Defensa, que ha mantenido una

prolfica actividad para promover el involucramiento y formacin de civiles en
defensa6.
En este marco, el enfrentamiento entre fuerzas armadas de Ecuador y Per

en la Cordillera del Cndor, entre enero y febrero de 1995, pona de manifiesto que
durante la Guerra Fra, bajo la hegemona de los Estados Unidos en el hemisferio,
permanecan subsumidos algunos conflictos soberana territorial que no haban sido
resueltos afectando intereses primarios del Estado nacional; mientras que en otras
esferas, especialmente en el Cono Sur, se abran paso nuevos conceptos de
seguridad con nfasis en la integracin regional como inters estratgico
fundamental. Para ellos la solucin pacfica de los problemas territoriales era un
requisito. El MERCOSUR puso las pautas dentro de esta nueva perspectiva, con la
participacin de Argentina en las misiones de paz de la ONU y la solucin de
diferendos territoriales entre Brasil-Argentina; Argentina Chile7.
Terminada la guerra fra, el espacio de seguridad latinoamericano qued

acentuadamente disperso y heterogneo. Las influencias de la poltica bilateral de los
Estados Unidos con los pases de la regin, es una hiptesis recurrente a la hora de
6 Universidad del Rosario. Ver: ObservatoriodepolticaexteriordeColombia(OPEC), Septiembre
de 2007. Comentario n 7 El papel de la OEA en la seguridad hemisfrica. Bogot, Septiembre

de 2007.
Sobre el mismo tema: El Centro de Estudios Hemisfricos de Defensa (CHDS) se identifica a s
mismo como resultado del proceso de la Conferencia de Ministerios de Defensa de las
Amricas (DMA) que comenz en Williamsburg, Virginia, en 1995, donde las autoridades
civiles y militares de defensa de Amrica Latina expresaron preocupacin por la relativa
escasez de civiles con conocimientos especficos para tratar asuntos militares y de defensa en
sus respectivos pases. Entonces, el Secretario de Defensa de EE.UU. propuso la creacin de
un centro regional para tratar ese problema durante la segunda Conferencia de Ministerios de
Defensa en Bariloche, Argentina, en 1996. El Secretario Perry imagin un centro adaptado a los
requisitos exclusivos del Hemisferio Occidental donde muchos pases deseaban fortalecer el
liderazgo civil en la seguridad y defensa de las democracias revitalizadas. El CHDS se
inaugur con una Conferencia Hemisfrica sobre Educacin y Defensa el 19 de septiembre de
1997. Ha impartidos cursos de tres semanas en Planificacin de Defensa y Gestin de Recursos
en marzo desde 1998. El Centro tambin ha realizado mltiples seminarios regionales.
http://www.ndu.edu/chds/index.cfm?secID=15&pageID=91&lang=SP&type=section
7 El CHDS promovi un trabajo de extensin en investigacin de temas de defensa en toda
Amrica Latina. REDES Fue un mecanismo que produjo una nutrida cantidad de anlisis entre
ellos los involucrados en los Libros Blancos de la Defensa en Amrica Latina. Ya en 2002, la
OEA sistematiz las condiciones para que los procesos tendentes a la formulacin del los Libro
Blancos fueran un instrumento idneo para los objetivos de generar acuerdos en seguridad
cooperativa o seguridad colectiva en funcin de las nueva percepciones de amenaza que fueron
calificadas por los organismos internacionales o hemisfricos como de carcter transfronterizo,
multidimensional y que requeran de un nuevo enfoque de cooperacin entre los Estados y los
Ejrcitos. Redes se proyect en la formacin de una comunidad acadmica en Defensa.
postular las relaciones de causa efecto de tal dispersin. En ese contexto, las
primeras iniciativas de los Libros Blancos, (Chile (1997) Argentina (1998)
mantuvieron un cierto grado de autonoma con respecto a la influencia directa de los
Estados Unidos. Por ello deben ser analizados con perspectivas distintas a aquellos
ms expuestos a las instituciones hemisfricas pro-norteamericanas. En estos ms
que en los otros, los procesos de elaboracin de los libros blancos de defensa fueron
expropiados por las cpulas militares, plasmndose en sus textos la lnea militar
predominante. Recordemos que en muchos de esos pases, la presencia de ministros
de defensa civiles an era minoritaria y que la influencia de las estructuras militares
sobre la definicin de las polticas de defensa ha sido la tnica prevaleciente.
En el caso de los pases de la subregin andina, los procesos

concomitantes han sido bastante reducidos o limitados en cuanto al mbito de
influencia social que alcanzaron; y ms ambiguos en sus resultados. En el caso de
Ecuador, dos libros Blancos fueron escritos en un lapso de cuatro aos (2002 y 2006)
y su elaboracin no requiri ms de dos meses en cada caso, lo que demuestra el
grado de superficialidad con que fueron manejados. En Per el Libro de defensa fue
conocido en 2006 luego de un prolongado debate de ms de dos aos; en Bolivia no
se lleg a concretar este ejercicio; Colombia explicit su Poltica de Defensa
Democrtica en 2004. Venezuela alega hasta hoy que su poltica de defensa consta
en la Constitucin bolivariana.
Se podra decir que los primeros procesos de elaboracin de Libros

Blancos en Amrica Latina, transcurrieron en un perodo de transicin entre las
concepciones de seguridad que provenan desde la guerra fra, hasta el comienzo de
la guerra global contra el terrorismo declarada por los Estados Unidos y concretizada
en Afganistn e Irak. En ese lapso nuevas amenazas, sobre todo las actividades en
torno al narcotrfico, empezaron a esgrimirse como nuevo eje de la alianza
hemisfrica por parte de la poltica norteamericana. Pero se propona el
fortalecimiento de la democracia como punto de partida para alcanzarla 8 . Pero
tambin a partir de all empez a prevalecer la idea de que la seguridad poda ser
construida en trminos subregionales por medio de mnimos acuerdos de confianza
y paz entre pases, para afianzar procesos de integracin econmica y social. Si bien
ninguna de ellas exclua explcitamente a los Estados Unidos, exista quiz un cierto
alivio y aflojamiento de las tensiones provocadas por el ejercicio de una larga
vinculacin subordinada a la estrategia de contencin del comunismo liderada por
los Estados Unidos. Esta situacin haba llevado a una influencia exagerada de los
aparatos militares sobre los dbiles sistemas polticos de cada pas.
8 Durante el gobierno del presidente Clinton se explicit una nueva visin de la Seguridad
hemisfrica basada en la promocin de la democracia. Tambien se identificaron las nuevas
amenazas para la seguridad de los Estados Unidos, entre ellas la de la guerra biolgica. Para
las relaciones USA- Amrica Latina el narcotrfico resultaba ser el nexo de la poltica
hemisfrica de seguridad. Ver: http://usinfo.state.gov/journals/itps/0798/ijps/toc.htm.
En estas condiciones, el marco de la OEA y de las Naciones Unidas luca

ms adecuado como espacio de rearticulacin de las relaciones hemisfricas, sea en
funcin de los intereses nacionales de los pases o del afianzamiento de las
relaciones Estados Unidos-Amrica Latina desde la propia visin norteamericana de
su papel en el mundo luego del fin de la Guerra Fra.
Efectivamente, las Naciones Unidas y la OEA recogieron las normativas y

experiencias de los Libros Blancos pioneros en la regin. El 6 de noviembre de 2002,
el Consejo Permanente de la OEA, adopt lineamientos sobre la elaboracin de
documentos sobre polticas y doctrinas nacionales de defensa producto de
experiencias precedentes9. Elabor una gua no solo de los temas que deban incluir
esos ejercicios, sino tambin de ciertas formalidades a cumplir para asegurarse de
que los procesos de dilogo y discusin incluyeran la participacin de instituciones
nacionales: Congreso, partidos polticos, sociedad civil, y otras reas del gobierno.
Pero cuando la Guerra del Irak se ha estancado virtualmente, han

quedado en evidencia las limitaciones de la aplicacin de la fuerza; sobre todo
cuando ello implica sobrepasar las normas del derecho internacional como en este
caso10.
Otras prcticas del gobierno de los EE.UU., han contribuido a aumentar el

malestar de gobiernos del hemisferio, especialmente la campaa norteamericana
para que suscriban el acta de inmunidad para militares norteamericanos
involucrados en acciones antiterroristas, contrariando al Estatuto de Roma sobre
Derechos Humano11. Se aumentan los recelos en la sociedad civil cuando sectores
9 OEA/Ser. G CP/RES. 829 (1342/02), 6 noviembre 2002. En espaol. Adopcin de los
lineamientos sobre la elaboracin de documentos.

Anexo: Departamento de Asuntos de Desarme / Subdivisin de Desarme Regional,
Lineamientos bsicos para la elaboracin de Libros Blancos de Defensa.
10 http://www.derechos.net/doc/tpi.html. Naciones Unidas. A/CONF.183/9. 17 de julio de 1988.
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, Aprobado el 17 de julio de 1998 por la

Conferencia Diplomtica de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el establecimiento
de una corte penal internacional.
11 Acta de Inmunidad. EE.UU. no entreg 7 millones a Ecuador. Diario El Comercio, edicin
digital (Quito), 26 de noviembre de 2004.

http://www.elcomercio.com.ec/noticias.asp?noid=110327, La embajadora Kristie Kenney al
celebrar Da de Accin de Gracias, en Base de Manta, revel que. "Ecuador dej de recibir siete
millones de dlares en ayuda militar, por no firmar acuerdo bajo lo que estipula artculo 98 del
Estatuto de Roma sobre inmunidad de personal estadounidense, aprobado por el Congreso de
mi pas", El Estatuto de Roma al que la Embajadora estadounidense se refiri es el convenio
mundial firmado por 94 pases que dio origen a la Corte Penal Internacional (CPI). Desde el 1
de julio del 2002. Tribunal tiene potestad universal para citar, detener y juzgar a personas (jefes
de Estado, militares, civiles...) responsables de tres delitos internacionales: genocidio, crmenes
de guerra y casos de lesa humanidad. Desde agosto del 2002, Gobierno de George W. Bush, se
polticos y acadmicos empiezan a cuestionar los conceptos elaborados en la segunda

mitad de la dcada anterior, en el marco de las Conferencias Hemisfricas de
Seguridad.
Los procesos de discusin y elaboracin de los Libros Blancos de Defensa

en la subregin andina han significativamente distintos en algunos aspectos. Aqu no
existi un horizonte estratgico comn o algo medianamente parecido que les
diera marco y contexto. Recordemos que en el Cono Sur desde mediados de los
noventa fue surgiendo una idea compartida acerca de una comunidad estratgica
sudamericana, en torno al MERCOSUR. En Centroamrica, durante los noventas, el
proceso de pacificacin con sus consiguientes estructuras de negociacin e
institucionalizacin de un sistema de seguridad centroamericano implicaba una
cierta expansin del horizonte estratgico comn.
En Europa desde los aos sesenta se haban iniciado movimientos hacia

una concepcin de seguridad colectiva y se discuta el rol de la OTAN como
estructura Atlntica idnea para expresar el inters de seguridad europea. Se
ensayaron operaciones de paz como mecanismos pragmticos en ese sentido. En el
transcurso fueron definindose las diversas posiciones y se facilitaron los procesos de
liderazgo del Estado, del fortalecimiento de los ministerios civiles de defensa y de la
comunidad acadmica como ejes de elaboracin de las doctrinas de defensa y de los
perfiles institucionales concomitantes. Estos deban actuar como referentes de la
autoridad poltica frente al mando operativo militar. En este caso se distingui con
nitidez los conceptos de la Seguridad estratgica del Estado con respecto a los
conceptos de defensa y a los de seguridad interior. Se estableci en el orden
jerrquico la primaca de la poltica exterior. Se implementaron reformas a la
legislacin militar y de defensa y se procedi a la reorganizacin y profesionalizacin
propuso eliminar la ayuda militar a los pases que se nieguen a conceder inmunidad a los
funcionarios estadounidenses que se encuentren en otros territorios.
EE.UU. interpreta que el Art. 98 del Estatuto de Roma impedir la accin de la Corte Penal
Internacional cuando los pases donde se cometan genocidio, crmenes de guerra o delitos de
lesa inmunidad hayan brindado, previamente, inmunidad a los responsables. Ayer, Kenney
admiti que la necesidad de buscar la inmunidad se convirti en Ley de su pas. Dijo que en el
2003 Ecuador recibi tres millones de dlares en ayuda militar."Lo cierto es que todo est en
manos de Ecuador, hemos realizado reuniones con la Cancillera, pero son ellos quienes toman
las decisiones.
En el mismo sentido, ver: Paraguay: Estados Unidos suspende asistencia militar al pas.
http://www.mre.gov.py/paginas/boletines/informaciones/Anteriores/boletin011020031.asp. El
gobierno de George W. Bush se verobligado a cortar la ayuda militar a Paraguay si no apoya
el polmico artculo 98de la CPI en favor de los Estados Unidos. En el pas es el Poder Ejecutivo
el quetiene la facultad de definir el apoyo o no al planteamiento del Gobierno norteamericano,
En cambio, en la Argentina es el Congreso nacional es el que tiene la potestad de dar la
autorizacin"
de las Fuerzas Armadas. En ese sentido, un caso paradigmtico para los

latinoamericanos es el proceso espaol.
Caso muy distinto es el de la subregin andina, que desde el ao 2000 se

fue separando virtualmente del resto de la regin, quedando atrapada en el contexto
del Plan Colombia, en el espacio de la lucha contra el narcotrfico y el terrorismo, por
tanto con una mayor exposicin a las influencias del Comando Sur y a la poltica
exterior y de seguridad de los Estados Unidos en estos temas. El caso del Ecuador es
particular por albergar a la base de Manta, y estar en una posicin sui gneris: entre
Colombia como Estado y las FARC -fuerzas contestatarias del Estado colombiano-
como vecinas. Una poltica de seguridad ambivalente y desdibujada ha sido el
resultado de no querer involucrarse -o no poder hacerlo- en un espacio de conflicto
que no se lo considera ni como ajeno ni como propio. A pesar de ello
compromete a una parte importante de su territorio y poblacin, en el rea de fuego
del conflicto vecino y en un espacio en donde crecen espontneamente toda suerte de
ilegalidades convertidas en amenazas a la seguridad pblica y ciudadana.
En esta ponencia sostenemos que los procesos de elaboracin de los

Libros Blancos de defensa en los pases andinos, se han desarrollado sin un marco o
contexto regional vinculativo, que ponga en tela de juicio los conceptos hegemnicos
de la seguridad hemisfrica. Solo la crisis poltica generalizada es el contexto comn.
Las variaciones registradas, han estado ms bien relacionadas con las distintas
experiencias polticas internas de estos pases, que han producido diversas formas
de legitimidad al uso de la fuerza militar y la preeminencia de las fuerzas armadas en
la poltica interna.
CONTEXTOS POLTICO, SOCIAL Y ESTRTEGICO DE LOS LIBROS

BLANCOSENLAREGINANDINA
En general, en casi toda la literatura producida por los especialistas civiles

sobre Libros Blancos en Amrica latina, hay la tendencia hacia un cierto
normativismo que se traduce en la acentuacin del valor y utilidad del mecanismo
para la democratizacin del sector seguridad y defensa y el control civil de las
fuerzas armadas.
Esto es, en el hecho, no en las consecuencias; en el medio no en los fines.

Se ha estimado que el proceso era una oportunidad para superar el aislamiento de la
sociedad civil respecto de las cuestiones de defensa y seguridad, y para lograr
mnimos acuerdos que se reflejaran en nuevas polticas sobre el sector. Este
voluntarismo desde luego, debe ser asumido como un valor del proceso porque
contribuy a movilizar la reflexin. Pero hay pocos documentos verdaderamente
crticos sobre la marcha del proceso y sus consecuencias en la marginacin de los

sectores civiles12.
Es evidente que entre ese deber ser y el contenido real de esos procesos,
al menos en la regin andina, haba distancias. Segn analistas, las condiciones que
constituan ese contexto en la etapa de recuperacin de la democracia despus de las
dictaduras, revelan una situacin de profunda crisis estructural en distintas
dimensiones. Y esto sucede en todos los pases de la regin en trminos
comparativos pues dos de ellos, Venezuela y Colombia, no tuvieron dictaduras
militares y aparentemente gozaban de democracias ms estables, pero comparten con
Bolivia, Ecuador y Per, aunque de distinta manera los elementos de la crisis.
Las dictaduras desestabilizaron los sistemas econmico, poltico y de

gobierno, e iniciaron la escalada de la deuda externa. Las democracias reinstaladas en
los ochentas heredaron en gran medida las consecuencias. Adoptaron polticas de
ajuste dentro de horizontes neoliberales, aplicados con distintos matices y grados
que, de todos modos, impactaron negativamente sobre condiciones estructurales de
extrema desigualdad heredadas del pasado.
Segn Eduardo Toche y Jos Snchez Parga en sus anlisis Balance de la

Democracia en la Regin Andina13 en el transcurso de esas prcticas los estados de
la regin perdieron la gobernancia y la gobernabilidad. Esto es, por un lado la
capacidad financiera y administrativa para implementar decisiones, y por otro, la
capacidad poltica del Estado pero tambin del sistema poltico para generar una
mayor legitimidad sistmica14.
12 Uno de ellos es el de Marcelo San, El Libro Blanco de la Defensa nacional en Argentina:

Logros y desafos de la poltica de defensa y militar CHDS. REDES. 2002. Agosto 710, 2002,
Brasilia. En este documento se hace un anlisis sociolgico notable del proceso argentino.
13 Jorge Mario Balbis Prez (comp.) Retos y perspectivas de la democracia en la Regin Andina.
Asociacin Latinoamericana de Organizaciones de Promocin (ALOP), Costa Rica, 2004. Esta

publicacin se inscribe en el marco del proyecto "Promocin y Fortalecimiento de la
Participacin de la Sociedad Civil en el Dilogo y la Cooperacin entre la Unin Europea y
Amrica Latina" que ejecuta ALOP. El documento tiene dos trabajos de inters para este
artculo. El primero es: Jos Snchez Parga, "Democracia, Poltica y Sociedad en la Regin
Andina", pp. 14-48. El segundo, Eduardo Toche, "Balance de la Democracia en la Regin
Andina". Los dos son documentos de sntesis de otros diagnsticos nacionales presentados en
un Seminario regional realizado de Lima en el 2003. pp. 49-109. Disponible en PDF:
http://www.bantaba.ehu.es/obs/ocont/pd/obsdoc/retdemandina/index. El texto completo de
todos estos estudios puede consultarse en el sitio Web del proyecto Democracia en los Andes:
www.alop.or.cr/trabajo/nuestro_proyectos/union_europa/andina/
14 Jos Snchez Parga, Balance de la Democracia en la Regin Andina, en Jorge Mario Balbis
Prez, Retos y perspectivas de la democracia en la Regin Andina, Asociacin Latinoamericana de

Organizaciones de Promocin (ALOP) San Jos, Costa Rica.
En todos los casos, por varias razones, y en tiempos distintos, el sistema

poltico de estos pases haba llegado a una condicin de cerramiento y estrechez a
consecuencia de los pactos coyunturales o mecanismos similares que se convirtieron
en sistmicos y empezaron a producir una multiplicidad de marginalidades. Las
democracias ms slidas de la regin, Colombia y Venezuela, se originaron con
pactos elitistas muy firmes pero que tambin cerraron el sistema y excluyeron a
otras expresiones polticas y nuevos actores que surgieron en el proceso, hasta que la
dinmica social empez a desbordarlos. La Constitucin colombiana de 1991 fue un
punto de partida para el inicio de paulatinos cambios. En Venezuela prim un
acuerdo partidista bastante cerrado, hasta que en los 70s comenzaron a surgir
nuevas organizaciones bajo diversas iniciativas, que se destacaron desde entonces
como fuerzas de oposicin al sistema poltico. Ese fue un factor determinante de la
gobernabilidad democrtica en el momento en que se produjeron los golpes de
Estado en 199215.
En Bolivia, los acuerdos polticos para llevar adelante reformas

neoliberales, fueron legitimados por el impacto inicial de la magnitud de la crisis que
dio por finalizado el ciclo de sustitucin de importaciones y se expres en la
hiperinflacin16. Pero tuvieron una corta duracin conduciendo a una nueva crisis.
En el Ecuador, un virtual cierre del sistema ocurri cuando el nuevo proceso
democrtico que arranc en 1979 despus de la dictadura militar, fue prcticamente
secuestrado por la antigua oligarqua modernizada, que se infiltr en los partidos
polticos surgidos del proceso.
La oligarqua reutiliz el caudal del populismo ecuatoriano (que no fue

otra cosa que la expresin de la oligarqua) que desde la dcada del 30, siglo 20 con el
velasquismo, cautiv a los sectores populares. En el transcurso, estas fuerzas,
coaligadas segn las circunstancias terminaron por anular al sistema poltico
mismo17.
Eduardo Toche, Balance de la Democracia en la Regin Andina, en Retosyperspectivasdela

democraciaenlaReginAndina, Jorge Mario Balbis Prez (comp.)
15 Eduardo Toche, Balance de la Democracia en la Regin Andina.
16 Ibdem.
17 En el Ecuador las oligarquas tradicionales han permanecido en el tiempo, adoptando
diversas formas, hasta la poca actual. A fines de los setenta se introdujeron en el rgimen de
partidos polticos, especialmente en el Partido Social Cristiano. Pero tambin las condiciones
histricas del Ecuador y la inorganicidad de la sociedad civil hasta la dcada de los noventa,
convirtieron en oligarquas a las mismas fuerzas antioligrquicas que se manifestaron a travs
de las corrientes populistas, muchas de ellas antipartidistas, como el movimiento Velasquista
(1930-1972) en torno al caudillo Jos Mara Velasco Ibarra, caudillo notable, cinco veces
presidente del Ecuador; cuatro de sus gobiernos fueron derrocados por golpes militares.
El Per sufri desde 1980 una guerra subversiva con grandes costos de
vidas humanas, materiales y sociales, La guerra contra la subversin terrorista de
Sendero Luminoso y el Movimiento Tpac Amaru tuvo una parte militar, pero fue
sobre todo una guerra poltica en la cual todos los bandos trataban de ganar apoyo
en la poblacin18.
Otros problemas de la regin andina, derivados de la aplicacin de las

medidas de ajuste, sobre condiciones estructurales casi extremas y llenas de
contradicciones, tienen que ver con el deterioro institucional del Estado; la
desubicacin de los partidos polticos que afect de paso al sistema legislativo; y la
crisis del sistema de justicia.
En efecto, en toda la regin, y por las mismas condiciones sealadas, el

Estado no tuvo capacidad institucional para promover polticas a largo plazo, sino
tan solo coyunturales, legitimadas por las mismas coyunturas electorales en cada
ocasin. Los partidos polticos iniciaron su degradacin cuando debieron
organizarse bajo los nuevos parmetros del modelo neoliberal, que restringa las
capacidades operativas y materiales del Estado, que ya no poda distribuir y
mantener cargas como los subsidios. Esto incidi en el debilitamiento de sus
aparatos, afectados tambin por las polticas patrimonialistas que se utilizaron para
reforzar los lazos clientelares. Los aparatos y sus instituciones terminaron por
colapsar y por ser intiles para promover cualquier poltica pblica.
En cuanto a los poderes judiciales, hay que sealar que el acceso a la

justicia por parte de los ciudadanos en los pases andinos se volvi casi inexistente; la
carga procesal que deben asumir estos poderes es enorme debido a las
incompetencias del sistema, a la corrupcin y al clientelismo aplicado tambin en los
procesos de seleccin de los funcionarios del sistema. La desconfianza ciudadana y la
sospecha sobre la politizacin del sistema judicial es de tal magnitud, que se ha
convertido en una fuente de inseguridad ciudadana, y en algunos casos, como en el
Ecuador, la gente no llega a extraar a las altas cortes cuando stas han quedado
virtualmente en recesin, como ocurri entre diciembre de 2003- y noviembre del
2004 por una accin de facto19.
Frente a demandas crecientes, con instituciones incompetentes, las

consecuencias no han sido otras que la crisis generalizada notoria, en el sistema
representativo Congreso; partidos- y en la administracin pblica. Sin partidos
18 IDEPE (Instituto de Estudios Polticos y Estratgicos) Per Consulta a la Sociedad sobre
Seguridad y Defensa nacional. Dto. Lima, 14 de Octubre de 2004.

http://www.resdal.org/Archivo/d000029c.htm
19 Tal como ocurri en el Ecuador cuando el gobierno de Lucio Gutirrez, en noviembre del
2004, intervino en las Cortes, previo acuerdo con el Congreso, y propici el nombramiento de
una nueva Corte Suprema de Justicia favorable a sus intereses.
polticos confiables, con polticas pblicas inexistentes o ineficaces, el clientelismo

extremo cundi, y la corrupcin lleg a ser evidente en todos los niveles. El resultado
ha sido el alejamiento de la poltica por parte de los ciudadanos y, por consiguiente,
la deslegitimacin del conjunto del sistema poltico.
El otro resultado, todava ms grave, est constituido por la crisis del

orden poltico que afecta al sistema de justicia pero tambin a otras instituciones
del Estado. La demanda por el orden ocurre casi a cualquier costo dice Tuche. La
violencia poltica en Colombia y Per se explica por una herencia de incapacidades
del Estado para resolver conflictos y controlar la violencia. En el caso Peruano, los
retos planteados por los grupos subversivos no pudieron ser respondidos de manera
adecuada por los actores polticos; stos, demostrando su incapacidad aceptaron y en
algunos casos fomentaron la creciente militarizacin del Estado como forma de hacer
frente a la agresin20.
Podemos acotar que a la hora de proponer causas concomitantes de esta

crisis poltica y del Estado, no podemos olvidar la participacin que tuvieron las
dictaduras militares, utilizadas como un recurso extremo para impedir, desde el
punto de vista hegemnico, la instalacin en Amrica latina de regmenes diferentes
al concebido como democracia occidental. El caos poltico, la persecucin ideolgica
y la ruptura del tejido social que propiciaron en todos los casos, no es menos
importante que la desestructuracin del aparato del Estado que promovieron 21 al
asumir, de manera oportunista, las tareas de direccin poltica, entronizar a la
tecnocracia -desplazando y no complementando- a la poltica en los procesos
decisorios de las polticas estatales. De todo esto an no se ha rendido cuentas a la
sociedad.
EL PODER MILITAR SOBREVIVIENTE Y OMNIPRESENTE; CONFUSIN

ENTREORDENINTERNOYSEGURIDADNACIONAL
Para Snchez Parga en los cinco pases de la regin, las propias violencias
gubernamentales fueron las generadoras de la mayor parte de los conflictos, ya que
fueron las mismas polticas de los gobiernos las que de manera predominante
provocaron las ms graves y fuertes reacciones sociales 22 . Esto condujo a una
progresiva militarizacin del control y de la represin social, y al desdibujamiento
20 Eduardo Toche, Balance de la Democracia en la Regin Andina.

21 En otros estudios me he referido a este punto en particular. En el Ecuador se puede decir que
parte desde all la desestructuracin del poder ejecutivo y especialmente de los Ministerios del
Estado. La deuda pblica se inici en este perodo.
22 J. Snchez Parga, Democracia, poltica y sociedad en la Regin Andina.
cada vez ms extensivo de las fronteras y lmites de las misiones militares en el orden
interno y en el orden externo23.
Para este autor, la creciente militarizacin interna que ha ocurrido en estos

pases, sirve de soporte a la geopoltica armada como fenmeno regional, cuya
mejor expresin es el PlanColombiaen susalcances regionales. Si por un lado las
democracias necesitan dotarse de fuerzas militares para poder gobernar el conflicto y
las violencias internas; de otro lado este modelo pretoriano de gobierno se legitima
en razn de los posibles ampliaciones regionales de la lucha armada24. De una u otra
manera, las Fuerzas Armadas se convirtieron en el poder tras del trono en estas
democracias estructuralmente debilitadas.
La confusin entre orden interno y seguridad nacional siempre

latente en la historia de los pases de la regin, justifica la ambigedad que existe en
algunas Constituciones entre lo que son FFAA y Polica, con el consiguiente
sometimiento de la Polica a las fuerzas militares y la progresiva extensin de las
tareas castrenses hacia los campos policiales y mucho ms all. La consecuencia ha
sido el debilitamiento de las polticas de seguridad pblica, y de la propia Polica
como institucin. Ms grave es de todos modos la autonoma y poder poltico que
dentro del Estado goza las fuerzas armadas.
Tal autonoma, ha permitido a los cuerpos armados permanecer

inclumes con sus mismas estructuras desde los comienzos de la guerra fra en los
aos cincuentas del siglo pasado. En otros anlisis nos hemos referido a esta
situacin, demostrando que las estructuras e instituciones militares en la regin,
como en otras partes de Latinoamrica, se erigieron para controlar el poder poltico
y a la vez establecer un muro de contencin con respecto a los gobiernos civiles que
les precedieron 25 . Esas estructuras, propias de un modelo militar tradicional
concernido en el espacio nacional, fronteras adentro, no han evolucionado en gran
parte por la ausencia de una direccin poltica que marcara desde el Estado nuevos
horizontes estratgicos, en funcin de los intereses nacionales expresados por la
ciudadana. La nica apertura ha sido provista por la estrategia de defensa de los
estados Unidos que tcitamente ha refuncionalizado a los ejrcitos latinoamericanos
como su extensin, con nexos en el sistema hemisfrico de defensa - Comando Sur.
En los ltimos aos se acrecientan las relaciones con los proyectos de Fuerzas de Paz
de la Naciones Unidas.
23 Ibd. pp. 13- 49.

24 Ibdem.
25 Bertha Garca Gallegos, La administracin de la defensa bajo el poder militar en
Amrica Latina, ponencia presentada en el 2006 Congress of the latin american studies
association, San Juan de Puerto Rico, 15 al 18 de marzo de 2006. Defense and Democracy
Section. Panel: Defense and Security in an Age of Globalization
De hecho, durante la guerra fra se articularon en todos los pases

instituciones castrenses semejantes, cuerpos de legislacin militar con normas de
gran similitud de un pas a otro, como si obedecieran a un diseo nico. Las Leyes de
Seguridad Nacional; los Consejos de Seguridad (defensa en el caso del Per)
elaboradas por las dictaduras y mantenidos como instituciones superiores a las
militares en las Leyes de Seguridad vigentes, fueron legitimados en vsperas de las
fechas de entrega del poder a los gobiernos civiles, los que tuvieron que heredarlas
en funcin de los acuerdos civil-militares subyacentes. Los nuevos grupos polticos
ni siquiera alcanzaron a entender (an no lo hacen) si las estructuras militares con
las que se toparon eran regulares, concomitantes a cualquier fuerza armada, o
alteradas, propias de un ejercicio arbitrario del poder.
LIBROSBLANCOSDELADEFENSAENLAREGINANDINA:ALCANCESY
PROCESOS
No se avanza mucho si nos atenemos a describir y analizar los textos de

los Libros Blancos escritos en Amrica Latina. Existen estructuras y contenidos
similares. Lo que realmente interesa es constatar las formas en que se logr plasmar,
o por el contrario, evadir, segn las circunstancias, la discusin sobre temas
largamente represados en sociedades acostumbradas a pensar en los espacios civiles
y militares como dos realidades distantes y a veces contradictorias entre s. Qu
qued incluido y qu cosas quedaron afuera en estos ejercicios que llegaron a tener
estructuras, lenguajes y contenidos similares? Cules son las lecciones que nos han
dejado procesos hasta hoy?
Hemos recordado que en cada caso nacional, ha influido la historia

particular de las relaciones civil-militares de cada pas y la apreciacin de los actores
sobre los contextos estratgicos inmediatos (subregionales y regionales) y
hemisfricos. Quienes tuvieron la iniciativa de elaborar los Libros Blancos fueron los
sectores militares. En Argentina (1999) y Chile, (1997, 2003), con una densidad mas
alta de sus comunidades acadmicas de defensa, pudo haber mayor independencia
frente a las perspectivas estratgicas de los Estados Unidos sobre la seguridad
hemisfrica, y de sus lineamientos sobre las misiones militares en la lucha contra el
narcotrfico y en general, en la seguridad interior. El proceso centroamericano, como
se dijo antes, se desarroll en un marco referencial cooperativo conformado por el
proceso de paz y dentro de l, como elementos mediadores, los acuerdos
centroamericanos sobre defensa regional26.
En la regin andina, en donde ocurrieron los procesos que hemos

denominado de segunda generacin en la discusin de los libros blancos de
26 Gabriel Aguilera Peralta, Guatemala. Democratizacin y Reforma del sector Seguridad,
Anlisis, http://iugm.es/ADEFAL/index.htm.
defensa, entre 2001- y 2006, y en donde algunos no llegaron a concretarse como tales,
existen dificultades para lograr una apreciacin objetiva sobre el peso de las
influencias exgenas que intervinieron. Desde siempre ha existido una considerable
distancia en trminos de comunicacin y transparencia entre las estructuras militares
y polticas, la sociedad ha estado ausente en estas relaciones. En estos pases, la
democracia no introdujo un cambio de mentalidad en los militares, ni en los
polticos civiles que se acostumbraron a tratar con ellos con un cierto cinismo,
excluyndose y a la vez utilizndose mutuamente en los momentos polticos claves27.
En esta subregin la influencia de la poltica norteamericana, a travs del

Comando Sur, es bastante alta. La funcin de promotor de los libros blancos que
tuvo el Centro Hemisfrico de la Defensa en la regin andina ha sido notoria. Tales
influencias han estado tambin implcitas a travs de otros mecanismos como la
capacitacin permanente a civiles, militares y policas en temas de defensa, nuevas
amenazas, nuevos roles, -actualmente sobre el terrorismo28. Pero consideremos que
estas relaciones estn evidentemente regularizadas en todo el hemisferio e incluso se
dan por normales. Entonces la evidencia est por el lado de la ausencia de una
estrategia civil y sobre todo poltica en estos temas y es un dato de todo el perodo de
gobiernos civiles desde 1979.
En estas condiciones, estamentos militares de los ministerios de defensa -

habra que ver en qu casos los miembros de las cpulas de las fuerzas- se
apropiaron de los procesos,sea porque queran demostrar su disposicin para abrirse
a principios democrticos, sea porque su objetivo era controlar los procesos en
lmites aceptables para sus intereses.
En los casos de Bolivia y el Per, se armaron los ms prolongados debates

(ms de dos aos de duracin). En 2001, en Bolivia el ministerio de defensa junto con
las Fuerzas Armadas, otros rganos del Estado, instituciones y especialistas
acadmicos, convocaron a la realizacin del Seminario Libros Blancos de Defensa:
Concertacin y Diseo Estratgico Comparado que produjo una importante
literatura sobre el tema29. Cuando estuvo listo, en el ao 2004 circul en edicin
27 Agradezco la ayuda brindada por algunos colegas a los que he consultado su opinin sobre
estos puntos, Loretta Tellera (Bolivia), Jos Manuel Ugarte y Rut Diamint. Sus apreciaciones
han sido invalorables.
28Loretta Tellera, Informe Bolivia, en Luca Dammer, InformedeSeguridadenAmricaLatina,
Flacso-Chile, 2006.
29 Daniel Atahuichi Quispe, Los Libros Blancos de Defensa: el Caso de Bolivia, Documento.
Investigador del Observatorio de Democracia y Seguridad. Universidad de la Cordillera.

www.cda.forces.gc.ca/.../engraph/publications/research/background/doc/Defence_White_Paper
s_in_Bolivia_s.pdf.
Publicaciones del Ministerio de Defensa Nacional.
Notas de Poltica para el Libro Verde.La Paz. Ministerio de Defensa Nacional. 2002
limitada entre toda la estructura del Poder Ejecutivo, el Parlamento y dems

dependencias estatales relevantes. Actualmente no es de acceso pblico y es
necesario solicitarlo mediante una nota al ministerio de defensa30.
En el Ecuador, se publicaron dos versiones del Libro Blanco, en un

perodo relativamente corto; el primero en octubre de 2002; el segundo en octubre de
2006, despus de cortos debates (dos meses en promedio). El primer ejercicio fue
financiado por el Comando Sur y el segundo, por la embajada de los Estados Unidos.
No es posible distinguir en qu medida el objetivo consista en abrir el debate y en
qu medida el inters era restringirlo. En todo caso fue conducido por el ministerio
de defensa, cuando sus titulares eran militares en servicio pasivo, sin que se
involucraran de manera evidente los mandos de las fuerzas militares. Las dos
versiones fueron compiladas y escritas por una comisin militar. El lanzamiento de
los Libros gener debates en la opinin pblica y algn inters en la ciudadana por
los trminos y significados generales de un libro blanco de defensa.
En la primera versin del libro blanco de Ecuador (2002), se plantearon

las misiones militares en funcin de los retos que representaba para el pas el
conflicto interno colombiano, entonces en su fase de implementacin de operaciones
militares contra las FARC en territorio limtrofe con Ecuador31. La ltima versin la
Ministerio de Defensa Nacional 2002. SeguridadCooperativaenelConoSurInstitucionalizacin

oTransicin?,Universidad Alberto Hurtado, Santiago de Chile.
Seminario Internacional Libros Blancos de la Defensa: Concertacin Poltica y Diseo
Estratgico Comparado, UDAPDE, La Paz, 2001.
Juan Ramn Quintana (Editor), Libros Blancos de Defensa: Concertacin Poltica y diseo
estratgico de Comparado, UDAPDE, La Paz, 2001
30 Loretta Tellera, Informe Bolivia.
31Libro Blanco de Defensa del Ecuador: puede encontrarse en:
http://www.resdal.org/Archivo/ecu-libro-cap2.htm#e.
La definicin de las amenazas externas al Estado proviene de la visin holstica de la seguridad
que tienen las fuerzas armadas de este pas, de su perspectiva tutelar de la sociedad, de su
postura criticante con respecto al sistema poltico que ha sido un ingrediente de la doctrina de
la Seguridad nacional en este pas. Tampoco se ve una readecuacin a las condiciones del
Ecuador de la doctrina hemisfrica imperante. Entre las amenazas externas no convencionales
ubica a los efectos del conflicto interno en Colombia Las principales secuelas para el pas se
relacionan con el incremento de desplazados y refugiados, altos ndices de violencia urbana y
rural y acciones delictivas relacionadas con la presencia de grupos ilegales armados y el crimen
organizado en el rea. Otras amenazas: Narcotrfico y crimen organizado, -males han
socavado la funcin del Estado, generando estructuras paralelas que desgastan la legitimidad
constitucional. Inequidad en el comercio internacional.. Proliferacin de armas de destruccin
masiva. Deterioro del medio ambiente; -La no intervencin oportuna de las instancias
llamadas a controlar el tema podran ocasionar catstrofes que superaran las capacidades
estatales para enfrentarlas. El Libro (2002) tambien seala las Amenazas Internas. Pobreza y
deterioro del nivel de vida. Corrupcin manifestacin evidente de la crisis de representacin
poltica. Migracin descontrolada un factor de riesgo contra la integridad nacional y el
de 2006- fue prcticamente desaprobada, al entrar en contradicciones con los

planteamientos del libro blanco de poltica exterior que por esos mismos das
preparaba el ministerio de Relaciones Exteriores. El libro blanco de poltica exterior
reafirma la preeminencia de la poltica exterior del estado sobre la de defensa, y no
acepta bsicamente la definicin de los roles militares en trminos de las misiones
en la lucha contra el narcotrfico, el terrorismo, la migracin ilegal y otros ilcitos en
los mares que en su pgina 70 expone el Libro de Defensa.
De toda la regin andina, ha sido en el Per en donde se realiz la ms

amplia consulta a la sociedad civil nacional. El Instituto de Estudios Polticos y
Estratgicos, en su documento Consulta a la Sociedad Civil sobre Seguridad y
Defensa Nacional 32 contiene un anlisis de la consulta en los veinticuatro
departamentos del pas y en la Provincia Constitucional de Callao, a travs de
treinta y seis coloquios convocados por la Defensora del Pueblo que goza de
prestigio en la sociedad peruana. La consulta inclua definiciones tan bsicas, como el
preguntar si los ciudadanos consideraban necesaria la existencia de una fuerzas
armada y, de ser positiva la respuesta, qu caractersticas y qu misiones debiera
tener. Los responsables de la elaboracin del Libro, en el Ministerio de la Defensa
habran solicitado el apoyo de centros de estudio de la sociedad civil. Por intermedio
del IDEPE se consigui el apoyo internacional de los Estados Unidos y Canad33.
En enero de 2004, avanzadas las consultas a la sociedad civil, el Consejo de

Defensa Nacional aprob la poltica de Seguridad y Defensa, en la que se recoga
parte de los resultados de la consulta. El instrumento ha servido para sucesivas
consultas por lo que los organizadores estiman que se consigui una mayor
legitimidad, explicitada en la poltica de Fomentar la participacin activa de la
sociedad en el logro de los objetivos de seguridad y defensa.
En febrero del 2004 el inters de Ministerio decay pero IDEPE sigui con
las consultas bajo la consideracin de que la poltica de defensa interesa a todos los
potencial productivo y cultural de las generaciones venideras- Conflictos de gobernabilidad

la gestin mal dirigida en el sector pblico, la escasa informacin y transparencia de
procedimientos, la no observancia de la ley- Deterioro del ambiente. Efectos de las catstrofes
naturales. Conflictos tnicos, culturales y tendencias autonomistas exacerbadas- expresiones
potenciales de las limitaciones para una real integracin econmica y poltica del pas.
32 IDEPE (Instituto de Estudios Polticos y Estratgicos) Per Consulta a la Sociedad sobre
Seguridad y Defensa Nacional

33 Para comprender el nivel de crtica alcanzada por la sociedad civil peruana sobre los temas de
seguridad y defensa, consideramos importante considerar los procesos en marcha en torno a

las investigaciones de la Comisin de la Verdad, cuya versin electrnica completa puede
encontrarse en:
http://www.cverdad.org.pe/ifinal/index.php
peruanos34. Segn los consultados, los roles de las fuerzas armadas deberan estar
ubicadas en las misiones convencionales de defensa territorial, y la lucha
antisubversiva como misin subsidiaria; se rechaza las misiones de accin cvica
como competencia desleal a los civiles, aconsejando limitar los batallones de
ingeniera solo para apoyo de un conflicto convencional. Hay un fuerte acuerdo
sobre la conveniencia de las misiones de paz que fomentan el espritu cooperativo-,
pero ejecutadas solo bajo el mandato de las Naciones Unidas. Segn los opinantes, la
fuerza armada no debe intervenir en operaciones antinarcticos y tampoco en labores
policiales35.
En Colombia tambin se llevaron a cabo los seminarios preliminares para

el Libro Blanco con el apoyo del Centro Hemisfrico de Defensa durante 1999. El
proceso no prosper porque el gobierno colombiano emiti su Poltica de
Seguridad Democrtica en 2003, entrando en una fase de definicin de la guerra
contra las fuerzas subversivas. Los objetivos centrales han estado encaminados
bsicamente a recuperar la autoridad poltica en el territorio nacional, y luchar
contra el negocio de las drogas ilcitas. La Poltica define en este orden las amenazas
para la nacin y las instituciones democrticas: el terrorismo; el negocio de las drogas
ilcitas; las finanzas ilcitas; el trfico de armas, municiones y explosivos; el secuestro
y la extorsin; el homicidio.
En Venezuela, desde el 2 de febrero de 1999 cuando asumi el presidente

Hugo Chvez, se produjeron cambios no solo en el sistema poltico en su conjunto,
sino tambin en la poltica de defensa. Esta qued inscrita en la Constitucin
bolivariana, vigente desde el 30 de diciembre de 2000, y fruto de la Asamblea
Nacional Constituyente -instalada el 3 de agosto de 1999- donde una mayora de 125
constituyentes, del total de 131, apoy las propuestas constitucionales presentadas
por el Presidente. La Poltica de defensa de Venezuela est normada en lo
fundamental por lo establecido en la Constitucin, Ttulo VII: De la Seguridad de la
nacin. De ellas la ms notable es la declaracin de las FAN en permanente
movilizacin para el desarrollo nacional y segn sus crticos, acorde con la ms
clsica Doctrina de Seguridad Nacional. Se define a la Seguridad como integral
fundamentada en el desarrollo integral libre de amenazas a su sobrevivencia y
soberana y a la integridad de su territorio y dems espacios geogrficos36.
34Ibdem.
35Ibdem.
36 Domingo Irwin, Lus Alberto But, Bolivarianismo y Fuerza Armada en Venezuela,
Publicado en Revista Nuevo Mundo. Num. -2006 Debates.

http://nuevomundo.revues.org/document1320.html
CONCLUSIONES
Se pueden exhibir una diversidad de argumentos para sostener que los

Libros Blancos de la defensa en Amrica latina y especialmente en la regin andina
han sido ejercicios institucionales que no alcanzaron una mayor profundidad en
trminos de anlisis rigurosos de la realidad poltica a la que han pretendido
aplicarse. Han estado inmersos en una poca de transicin entre el fin de la guerra
fra y el comienzo de la poltica de la Seguridad preventiva ensayada por los
Estados Unidos como potencia hegemnica del mundo. Una poca que ha
conmocionado a las estructuras polticas sper estatales y en la que han aparecido
nuevas amenazas a los estados y a las sociedades. No hay detrs de estos ejercicios
un pensamiento crtico sobre el papel de las instituciones de fuerza en los estados
democrticos. Tampoco han estado fundamentados en una teora del Estado que
piense las transformaciones de esta entidad histrica en la globalizacin. Mientras
este proceso avanza vertiginosamente, a la vista de todos, como lo demuestran no
solo los anlisis sociolgicos avanzados, sino las estructuras tecnolgicas que vemos
cambiar todos los das, los procesos que hemos estudiado, al menos en la regin
andina, demuestran cuestiones no resueltas y que parecen haberse quedado
congeladas en el tiempo en que cay el muro de Berln.
Pero en su discurso de presentacin del Libro Blanco de Defensa de Chile,

el ministro de defensa de ese pas dijo 37 que era el resultado de un ejercicio
colectivo en la perspectiva de ir construyendo una dinmica Comunidad de Defensa
Nacional, que debe entenderse como la convergencia de actores civiles y militares en
un mismo campo de inters y colaboracin. Este es un parmetro interesante que
nos lleva a la consideracin de que a pesar de todo, hay un proceso que se ha puesto
en marcha y cambia sustancialmente la visin pesimista con que empezamos a
escribir estas conclusiones. Posiblemente ha valido la pena ms el proceso y no solo
los resultados inmediatos y en algn momento es de esperarse que fructifique en una
concepcin de democracia basada en la responsabilidad civil.
Adems, el problema de la definicin de una Poltica de defensa siempre

ha sido un asunto delicado para gobiernos civiles en pases con un pasado militarista
importante. En el Per los avances logrados guardan una fuerte relacin con la forma
en que la opinin pblica se ha hecho sentir no solo a travs de los procesos de
consulta sobre el Libro Blanco aqu indicados, sino de un ejercicio ms amplio
relacionado con trabajos como el de la Comisin de la verdad y los movimientos pro
37 Citadas por Pacheco Gaitn, Guillermo: Ministerio de la Defensa Nacional: de lo militar a lo
poltico, una transicin pendiente, Center for Hemispheric Defense Studies, REDES 2002
Research and Education in Defense and Security Studies August 710, 2002, Brasilia, Brazil
Panel: Ministerios de Defensa, Casos de Estudio: Guatemala.
derechos humanos. Son interesantes los cambios en el Ministerio de Defensa, siendo

quiz los de mayor significacin en la Regin Andina.
En el Ecuador los Libros Blancos se legitimaron nicamente al interior de

los estamentos militares. Esto podra ser interpretado como una actitud que quiere
demostrar que los cambios ya estn hechos, antes de que civiles puedan incursionar
en ellos. En este pas efectivamente si alguna pieza se ha conmovido de las
estructuras existentes ha ocurrido gracias a la nueva Ley orgnica de defensa, (2007)
discutida por primera vez en el Congreso en un perodo apreciable en comparacin
con los otros anteriores que tuvieron lugar en tiempos de dictadura, o cuando, en los
aos noventa an estaba pendiente el problema limtrofe con el Per y no se quera
afectar a las fuerzas armadas. A corto plazo las estrategias del actual gobierno y el
contexto en que se mueven el de una transicin importante luego de una crisis
poltica total en 1996- impiden ver si es posible esperar cambios importantes.
Mientras tanto el libro Blanco de defensa permanece en la penumbra para los
administradores civiles. Notas contradictorias aparecen en toda Amrica latina.
Durante la VI Conferencia de Ministros de defensa del Continente, en Quito,
noviembre de 2004, fue notorio el distanciamiento de algunos pases como Brasil y
Argentina de las doctrinas Rumsfeld de las Nuevas amenazas y el terrorismo38, y son
importantes los signos de la nueva poltica de defensa de Argentina en este sentido.
No se pueden restar los mritos, el proceso ensayado en torno de los

Libros Blancos de defensa en Amrica Latina, ni a los actores que los promovieron.
Han permitido una dinmica interaccin entre miembros de la comunidad
acadmica; han puesto de alguna manera el tema en la opinin pblica y ha
incentivado a estamentos militares a considerar un acercamiento a la Sociedad civil
desechando recelos que todos esperamos que queden en el pasado.
38Antonio Martnez Uribe, Rechazada la proposicin fundamental de Rumsfeld de considerar

al terrorismo como principal amenaza. Informe de la VI Conferencia de Ministros de defensa
de las Americas Seguridad y Desarrollo, Consultores. amaurube@navegante.com.sv

LosLibrosBlancosenlospasesdelConoSur

JulinGonzlezGuyer
InstitutodeCienciaPoltica.UniversidaddelaRepblica
La elaboracin de libros blancos no es una prctica poltica habitual en los

gobiernos de los pases latinoamericanos. En la sub-regin del Cono Sur slo dos de
los cinco1 pases que la integran -Argentina y Chile- han elaborado documentos que
corresponden de manera ms o menos estricta a la definicin de Libro Blanco de
Defensa. La incorporacin de este instrumento de polticas pblicas y sus
potencialidades se analizan a partir de una afirmacin radical: la elaboracin de
libros blancos representa un elemento ajeno a las tradiciones y la cultura poltica de
las sociedades iberoamericanas. Tambin se relativiza su efectividad como medida
de fomento de la confianza mutua y en cambio se postula que la elaboracin de los
Libros Blancos puede contribuir a mejorar la calidad de la democracia en los pases
del Cono Sur al perfeccionar las relaciones civiles militares y la transparencia de las
polticas de defensa.
QUESUNLIBROBLANCO?SUSANCLAJESENLATRADICINANGLO
SAJONA
La prctica gubernamental de elaborar libros blancos2 expresa la voluntad

poltica de explicitar y fundamentar una poltica pblica, generalmente vinculada a
un rea de gobierno trascendente. As, ellos constituyen documentos pblicos
1 Seis si se incluye tambin Bolivia, estado que se ubica en la interseccin del cono sur con la
regin andina y al que slo se aludir aqu de manera tangencial.

2 Ntese que en esta primera parte la referencia a los Libros Blancos es general y trasciende a los
que estn dedicados especficamente a la defensa nacional.

emitidos por una agencia gubernamental en los que se da cuenta del curso de accin
definido para gestionar una esfera relevante de la administracin pblica, al tiempo
de presentar la argumentacin correspondiente. Adems, muchas veces aunque no
siempre- la elaboracin y publicacin de un libro blanco se asocia a la voluntad de
que dichas polticas pblicas trasciendan los lmites de una administracin,
convirtindose en cursos de accin de mediano o largo plazo.
En general se entiende que la publicacin de un libro blanco es resultado

de procesos de elaboracin, debate y negociacin ms o menos amplios: al interior
del propio gobierno y con las agencias estatales involucradas, con la oposicin
poltica y hasta la sociedad civil. Ello ocurre, generalmente con asuntos de primera
importancia y/o con aquellos que por sus caractersticas requieren polticas
relativamente estables en el mediano y largo plazo. Por ello, muchas veces los libros
blancos son precedidos de otros documentos, generalmente caracterizados como
Libros Verdes: borradores de trabajo emitidos con el fin de generar debates pblicos
y provocar aportes desde la oposicin poltica o por parte de organizaciones de la
sociedad civil, la prensa, instituciones acadmicas, etc. En tales casos, si los procesos
de negociacin resultan exitosos, estos documentos adquieren, adems, niveles de
legitimidad poltica y social significativos.
De todas maneras, conviene recordar que la vigencia de un libro blanco

siempre queda sometida a alternancia de partidos en el gobierno, caracterstica
consustancial a la democracia y tambin a los cambios de la realidad que, en pocas
de globalizacin, tiende a transformarse de manera cada vez ms rpida y tambin
incontrolable por parte de los actores locales. Esta precisin parece imprescindible
frente a cierto sentidocomn bastante extendido en Amrica Latina que parece asignar
a los Libros Blancos un cierto carcter de frmula mgica, garanta de pervivencia de
polticas de gobierno y en tal sentido, prerrequisito para la instalacin delas
denominadas polticasdeestado.
Ms all de lo dicho, debe precisarse que no existe unanimidad respecto a

la definicin del concepto de libro blanco. S puede recogerse una larga experiencia
histrica de elaboracin de este tipo de documentos, especialmente en los pases de
tradicin anglo-sajona.
No es ocioso citar algunas definiciones para ejemplificar dicha diversidad

de interpretaciones. Por una parte, Margareth Daly Hayes3, afirma: (...) en Inglaterra,
hace cien aos un proyecto o poltica era presentado en libros con cartulas de
colores diferentes, verde, azul, rojo, y el blanco era utilizado cuando la propuesta
3
M. Daly Hayes, El Libro Blanco de la Defensa: el caso de EE.UU. en J.R. Quintana, Libros
Blancos de Defensa. Concentracin poltica y diseo estratgico, Ministerio de Defensa, Bolivia,
2001, p.119.
haba sido acordada. Qu es entonces ese libro blanco (...)? Es una manifestacin de
consenso general (...) es un anlisis y prospectiva de la situacin y una evaluacin de
los recursos actuales. (...) en l se determina con qu recursos se cuenta para alcanzar
las metas indicadas. Los libros blancos deben contener una visin amplia del futuro
que se desea, sin ingresar en el detalle porque se perdera el consenso al buscar cada
quien su inters. Se trata ms bien de borrar las diferencias y las distintas posiciones
par alcanzar el consenso (...), el problema es poner en hechos lo que est escrito.
Entre tanto, Christine Climenhage y Hal Klepak 4 ofrecen una

caracterizacin algo diferente: La funcin de un libro blanco no es predecir con
precisin polticas de defensa (que deben responder a polticas cambiantes), sino ms
bien aclarar las intenciones del gobierno, informar y producir debates dentro de
crculos gubernamentales y audiencias ms amplias, y lograr una consulta tan
abarcadora como la que el gobierno considere apropiada.
Y concluyen: el propsito fundamental de un libro blanco es hacer

explcitas las intenciones del gobierno. A pesar de la consulta que se haga, el libro
blanco refleja la visin y estrategia del gobierno y no la del pblico. El proceso de
formular un libro blanco puede servir para unificar a los legisladores y estimular la
comprensin a travs de una mayor comunicacin de ideas entre los polticos, los
planificadores y los implementadores. Con la simple elaboracin de un libro blanco
se ejerce un mayor grado de control civil.
Finalmente, en agosto 2007, al dejar instalada la Comisin del Libro Blanco

sobre la Defensa y la Seguridad Nacional, el Presidente francs Nicolas Sarkozy
precis: Un libro blanco es un texto de referencia que define, para un perodo
determinado, los objetivos de una poltica pblica, el marco en el cual ella se
desarrolla, las opciones a las que apela, particularmente para adaptar el estado5.
Como se desprende de las tres citaciones precedentes, las definiciones son

diversas. Aqu se optar por partir de un concepto exigente afirmando que los libros
4 C. Climenhage y H. Klepak, La preparacin de los Libros Blancos de Defensa en en J.R.

Quintana, Libros Blancos de Defensa, 2001, p.78.
5 Vase en
http://www.elysee.fr/documents/index.php?mode=cview&press_id=262&cat_id=7&lang=fr,
onsultado el 5 de noviembre de 2007. La traduccin del autor y el texto original es: Un livre
blanc est un texte de rfrence qui dfinit, pour une certaine priode, les objectifs dune
politique publique, le cadre dans lequel elle se dveloppe, les choix quelle appelle, notamment
pour adapter lEtat.
blancos deben cumplir dos requisitos que contemplan las dos dimensiones que les
otorgan toda su potencia como instrumentos de polticas pblicas6.
El primer requisito puede caracterizarse como sustantivo y refiere a su

contenido. En efecto, un libro blanco constituye un documento en el cual se
explicitan fundamentadamente las polticas y los objetivos del gobierno referidos a
algn asunto, generalmente de cierta importancia.
El segundo requisito, de carcter procedimental, tiene que ver con la

metodologa empleada para su elaboracin: los proceso de consulta y negociacin a
travs de los cuales se incorporan los puntos de vista de los actores polticos y
sociales ms relevantes vinculados de alguna manera a dicha poltica pblica.
De tal manera, un libro blanco posee una dimensinprogramtica referida a

la esfera de polticas de las que se ocupa. Ello lo convierte, de hecho, en una
verdadera hojaderuta para las agencias pblicas vinculadas a su ejecucin y tambin
lo que no es menor- en un compromiso poltico que el gobierno asume ante el
conjunto de la ciudadana y en particular frente a la oposicin poltica.
Por otra parte, el cumplimiento de los requisitos procedimentales para su

elaboracin convierten a los libros blancos en documentos de consenso poltico y
social, con altos grados de legitimidad poltica y social. Si ello es as, las polticas
pblicas a las que refiere adquieren mayores niveles de estabilidad, lo que
incrementa sus probabilidades de sostenibilidad en el tiempo. Se configura as una
segunda dimensin, particularmente relevante en asuntos que requieren procesos
largos de maduracin hasta comenzar a arrojar resultados y/o para que sus impactos
sean visibles7.
Una vez definido el concepto de libro blanco, conviene llamar la atencin

respecto a un hecho no demasiado recordado. En efecto, como se desprende de lo
sealado, los libros blancos pese a constituir un documento oficial, publicado por un
organismo de gobierno -Ministerio u otra agencia pblica-, no poseen el carcter de
normalegal. En tal sentido, conviene precisar que en los pases latinoamericanos, cuyo
ordenamiento jurdico-poltico es tributario de la tradicin continental europea, las
instituciones pblicas se expresan nicamente a travs de normas legales. Quiere
decir que sus decisiones requieren de formalidades relativamente rgidas para su
aprobacin y su contenido tambin debe ajustarse a moldes prefijados. Va de suyo,
6 Aqu slo se hace referencia a los Libros Blancos de gobierno. Sin embargo, en los ltimos aos
muchas grandes empresas privadas han adoptado la prctica de elaborar Libros Blancos como
manifestacin de esa dudosa categora denominada responsabilidadsocialempresarial.
7 Los procesos de cambio en instituciones complejas o aquellos que involucran grandes
inversiones y/o cambios poltico-institucionales sustantivos.

entonces, que el incumplimiento de cualquiera de dichas reglas, concebidas segn la

racionalidad propia del derecho romano, supone una violacin del orden jurdico.
No es ste el caso de los libros blancos. En efecto, dichos documentos, pese

a ser publicados por una institucin de gobierno, no poseen la fuerza imperativa de
una norma legal. Por otra parte, su elaboracin y su aprobacin no estn ceidas a un
procedimiento precisamente establecido. No es extrao, entonces, que en los pases
del Cono Sur de Amrica Latina esta prctica gubernamental sea relativamente
reciente y slo haya sido muy escasamente desarrollada.
Tambin conviene agregar que los libros blancos, al constituir un

compromiso poltico pblico a travs del cual el gobierno explicita sus intenciones y
establece los lineamientos generales de accin en un rea de polticas, las eventuales
desviaciones inconsultas y/o infundadas en su aplicacin podrn dar lugar a
cuestionamientos polticos de parte de partidos de oposicin, organizaciones de la
sociedad civil, medios de comunicacin, etc.
Parece necesario explicitar de manera muy sinttica ciertos antecedentes

histricos que contribuyen a ubicar mejor la cuestin de los libros blancos.
La matriz del orden jurdico y del ordenamiento poltico-institucional de

Amrica Latina, pese a la indudable influencia de la Revolucin norteamericana en la
mayora de los movimientos independentistas del siglo XVIII, tuvo su fuente bsica
de inspiracin en las tradiciones de la Europa continental, claramente diferenciadas
de la vertiente originada en el Reino Unido.
En efecto, mientras la monarqua en Inglaterra -que nunca fue absoluta-

logr sobrevivir a la RevolucinGloriosa de 1689 al precio de aceptar las potestades
del Parlamento contenidas en el BillofRights, en la Europa continental la cada del
sistema monrquico y el advenimiento del liberalismo simbolizados con la
Revolucin Francesa, terminaron con restauracin napolenica y la virtual
secularizacin del absolutismo que s contaba con muy profundas races histricas.
Por otra parte, mientras el sistema jurdico en el Reino Unido se funda en

los principios del derecho consuetudinario, con sus common laws, en Europa
continental aquel se construy sobre los cimientos del derecho romano. Si bien la
experiencia de la Unin Europea ha ido conduciendo en muchos aspectos a una
confluencia entre ambas tradiciones, estas matrices bsicas diferentes aun hoy
subsisten.
En el cono sur de Amrica Latina, con la excepcin de Brasil8, los estados

construyeron su ordenamiento jurdico-poltico e institucional a partir del cerno del
derecho de Indias legado por el sistema colonial espaol. En toda la sub-regin la
influencia del derecho romano ha sido determinante y la construccin post-colonial
de los estados de la sub-regin tuvo en la doctrina jurdica y las tradiciones poltico-
institucionales francesa y/o prusiana sus fuentes de inspiracin fundamental9.
Pese a sus vnculos histricos y a su comn pertenencia al tronco

republicano surgido a partir del absolutismo monrquico de la Europa continental,
los procesos de construccin estatal en cada uno de los pases del Cono sur ha
incorporado especificidades cuyo anlisis particular excede a este artculo. En lo que
interesa aqu, dichas caractersticas diferenciales refieren bsicamente a dimensiones
como la fortaleza relativa del estado como actor, a su papel ms o menos hegemnico
en la sociedad, as como su relacin con la sociedad civil, los partidos y los
ciudadanos.
Conviene insistir aqu, como ya se ha adelantado, que Amrica Latina y la

la sub-regin del Cono Sur en particular fue escasamente permeada por el concepto
liberal tocquevilleano clsico del estado tan arraigado en la cultura poltica anglo-
sajona y particularmente la norteamericana- percibido como un agente
potencialmente opresor de la libertad y los derechos individuales y frente al cual los
ciudadanos deben observar permanente actitud de recelosa vigilancia.
As, puede afirmarse que, en el conjunto del Cono sur, el estado ha sido un
actor con niveles de hegemona y protagonismo muy significativo respecto de la
sociedad civil y el mercado. En todo caso, podra anotarse como caso extremo y
particularidad llamativa 10 el papel jugado en Brasil por el Estado como agente
constructor de la unidad nacional en tanto heredero de unas tradiciones polticas
imperiales que la Repblica adopt sin mayores prejuicios ni sobresaltos. En efecto,
la matrizpolticaliberalconservadora de las elites brasileas (Faoro, 1994), se construy
a travs del contradictorio maridaje del pensamiento monrquico portugus con el
republicanismo nacional. Todo ello bajo la influencia del positivismo iluminista, tan
grficamente expresado en el lema de OrdemeProgreso que qued estampado de su
bandera. pero que bien podra extenderse al ideario que inspir, durante el siglo
8 Obviamente, el estado y la nacin en Brasil se construyeron a partir de las tradiciones

imperiales lusitanas y a ello se dedica atencin ms adelante.
9 Si se pudiera establecer un continuo, de los seis pases del Cono Sur, Chile y Paraguay se
ubicaran en el extremo de la mayor influencia prusiana y Uruguay como el ms afrancesado de

todos ellos.
10 El prrafo que sigue es de mi responsabilidad aunque se inspira en artculo de Miguel Serna,
Reconversin y conservadurismo poltico en Brasil. Los lmites del cambio en Sociedad e

Estado, vol. 21, n 2, Brasilia, 2006.
XVIII, al conjunto de las elites de la sub-regin en los procesos de construccin

estatal-nacional.
Quiere decir entonces que, ms all de especificidades, la cultura poltica

predominante en las sociedades del Cono Sur, alejada de las tradiciones del
liberalismo individualista anglo-sajn, se construy a partir de experiencias
histricas que en todos los casos tuvo al estado, expresin del bien comn y
depositario del inters general, como un actor central. As, los procesos de polticas
pblicas y hasta los ms simples trmites administrativos- han tendido a la
opacidad sustentada en una difusa, pero no por ello menos arraigada, percepcin
respecto al carcter todopoderoso y casi inescrutable del estado, herencia del
absolutismo y el supremo principio de la razndeestado.
La idea de estado, no slo expresin del contratosocial, sino representacin

del bien comn, impresa por las elites criollas desde los primeros textos
constitucionales de los pases del Cono Sur, han matrizado para bien y para mal- el
imaginario colectivo de nuestras sociedades. De tal manera la cuasi-intangibilidad
del funcionario pblico sin la compaa de la correspondiente accountability-,
contrapartida natural de la aureola de infalibilidad de las decisiones burocrtico-
administrativas resultante de la despersonalizacin y la imparcialidad de la
racionalidad formalista propia de la administracin pblica tradicional, terminan
conformando un sustrato variopinto por sus orgenes pero coherentemente
impermeable frente a principios como la transparencia. No es casual que
accountability, concepto asociado a la tradicin liberal britnica del civil service, no
posea un vocablo equivalente en idioma espaol y que frente a su problemtica
traduccin, la ciencia poltica haya terminado por adoptar el anglicismo sin ms.
Una breve mencin a ciertas diferencias interesantes que pueden asociarse

a las diversas tradiciones y trayectorias en la construccin estatal de los pases que
integran la sub-regin conosurea. Quizs los dos pases en los que podra anotarse
un mayor nivel de hegemona estatal sean Brasil y en menor medida, Chile donde la
tendencia que exhiben ciertas burocracias pblicas particularmente la militar-
podra asociarse a la influencia prusiana.
En el primer caso, como ya se seal, la tradicin imperial explica en

buena medida la existencia de unas poderosas burocracias pblicas que, por otra
parte, resultaron instrumento imprescindible en la tarea de controlar los intereses de
las oligarquas locales en el inmenso territorio brasileo. La fortaleza y autonoma
que caracterizan a las Fuerzas Armadas brasileas y a la tecno-burocracia de
Itamarat, dos agencias pblicas de sorprendente inmunidad frente a los gobernantes
electos, pueden sealarse como verdaderos smbolos de la herencia de aquellas
tradiciones, construidas a lo largo de la trayectoria histrica del Brasil. La
continuidad que puede observarse en las polticas exterior y de defensa brasileas,
testimonian al mismo tiempo una fortaleza -la existencia de diseos estratgicos de

largo plazo, eso que se ha denominado polticas de estado- y una notable debilidad
democrtica que resulta de la impermeabilidadde las burocracias militar y diplomtica
frente a sus mandantespolticos.
En cambio, el caso uruguayo es quizs, en la sub-regin, aquel donde el

estado manifiesta los mayores niveles de debilidad como actor autnomo. En efecto,
el papel hegemnico de los partidos en la construccin estatal explica la
subordinacin y debilidad de las burocracias pblicas. Podra afirmarse, pues, que
Uruguay podra ubicarse como el ejemplo exactamente opuesto al de Brasil: las
burocracias pblicas en Uruguay son extremadamente dbiles y permeables a las
autoridades polticas.
Desde dicha perspectiva, es posible comprender y contextualizar el escaso

desarrollo de los libros blancos como instrumentos de polticas pblicas en nuestra
regin y dicho sea de paso- que la adopcin por parte de Espaa Portugal de tales
prcticas deba vincularse al su incorporacin al proceso de integracin europea.
LOSORGENESDELOSLIBROSBLANCOSDEDEFENSA
Luego del rpido repaso realizado sobre el concepto de libro blanco como
instrumento de gobierno y de las razones de su cuasiausencia en Amrica Latina,
corresponde concentrar la atencin en los libros blancos de defensa.
El Reino Unido, de acuerdo a la informacin que ha sido posible reunir

para este artculo, es el pas con una ms larga tradicin de elaboracin de libros
blancos de defensa. El primer registro que se ha podido ubicar data de 1957. Su
aparicin en Gran Bretaa parece haber respondido mucho ms a la necesidad
gubernamental de legitimar importantes cambios poltico-estratgicos frente a la
ciudadana y/o al propio establishment militar que a una preocupacin real por
incorporar a la ciudadana al debate sobre dichos asuntos o de otorgar verdadera
transparencia a dichas polticas.
En efecto, los primeros los Libros Blancos de Defensa britnicos tuvieron

como objetivo central dar cuenta de importantes reducciones en el presupuesto
militar. El primero, explicita y fundamenta tambin una modificacin relevante en la
organizacin militar britnica -el fin del National Service y la adopcin del
reclutamiento militar voluntario-, adems de formalizar la voluntad de imponer
fuertes procesos de reestructura a la industria militar britnica. Por su parte, el
segundo documento publicado en 1966 vino a laudar una histrica disputa inter-
fuerzas por el presupuesto.
Recin con el fin de la guerra fra, Gran Bretaa, Canad y otros pases de
la Commonwealth incorporaron francamente las dos dimensiones que hoy definen y
otorgan sentido a la propuesta de adoptar la prctica de los Libros Blancos en el
sector defensa en los pases de Amrica Latina. La dimensin vinculada a la poltica
exterior en tanto instrumento de promocin de confianza mutua entre estados, que se
expresa en la explicitacin de las intenciones de las fuerzas armadas y de las
capacidades militares de los pases y la dimensin de poltica interior, a travs de la
apertura hacia la sociedad de las polticas de defensa nacional.
En tal sentido, Canad podra ser sealado como paradigmtico, pues la

definicin y metodologa adoptada por OEA retoma extensamente los conceptos
presentados por la delegacin canadiense en la Comisin de Seguridad Hemisfrica.
De todas formas conviene precisar que si bien Canad public su primer Libro
Blanco de Defensa en 1964, seguido por los de 1971 y 1987, recin en 1994 incorpora
con fuerza la idea de la ms amplia consulta a la ciudadana como rasgo central del
documento11.
Debe puntualizarse, por otra parte, que la tradicin britnica de los libros
blancos de defensa no fue adoptada por EEUU. En realidad, documentos tales como
las Revisiones peridicas del Departamento de Defensa o aquellos que publican
regularmente sus Presidentes sobre Estrategia de Seguridad Nacional, no podran ser
asimilados a verdaderos libros blancos. En efecto, como se intentar mostrar ms
adelante, los procedimientos adoptados para su elaboracin no parecen responder a
los estndaresque definen estos documentos.
Finalmente, es necesario precisar que la generalizacin de los libros

blancos de defensa estuvo vinculada al proceso de distensin que se proces en
Europa en el marco de la guerras fra y cuya expresin central estuvo en la
Conferencia sobre Seguridad y Cooperacin en Europa (CSCE) inaugurada en
Helsinki en 1973 para culminar con la formacin de la OCSE (Organizacin para
Cooperacin y la Seguridad Europea) en 1975.
Fue en el contexto de dicho proceso que se acua el concepto de medidasde

fomento de la confianza mutua, al que se asocia bsicamente la recomendacin de la
publicacin de los libros blancos de defensa como instrumento de prevencin y
resolucin pacfica de conflictos entre estados.
11 At the heart of our approach were extensive and far-reaching public consultations, lasting
for most of 1994. The Government believes the defence policy enunciated in this White Paper
reflects a Canadian consensus vase en DefenceWhitePaper, Department of National Defence,
1994, p.49.
Es tambin en esos mismos trminos y enfoque que la cuestin de los

libros blancos de defensa se introduce en la OEA. Hacia el fin de la guerra y en el
marco de los procesos de resolucin de los viejos contenciosos de carcter
bsicamente limtrofe- entre pases del rea que acompaan los cambios poltico-
estratgicos que se producen en las ltimas dos dcadas del siglo XX. As es que la
Asamblea General de OEA aprob a sugerencia de la Comisin de Seguridad
Hemisfrica (CSH) una recomendacin en tal sentido y que UNLi-REC ha encarado
el tema, ambos en el marco de sendos programas de Promocin de las Medidas de
Confianza Mutua.
Como ya se adelant y se explicitar a continuacin, el potencial de este

instrumento no se limita a dicha dimensin vinculada a la poltica exterior, sino que
posee una aplicacin, quizs ms prometedora y eficaz, como herramienta de poltica
interior asociada a los procesos de perfeccionamiento de la calidaddemocrtica de las
sociedades en la regin.
LASDOSDIMENSIONESDELOSLIBROSBLANCOSDEDEFENSA
UnPrimerDiagnsticodeSituacindelConoSurdeAmricaLatina
En los reducidos mbitos poltico-diplomticos y acadmicos vinculados a

los asuntos de la seguridad internacional y la defensa en Amrica Latina el asunto de
los libros blancos se maneja hace ya al menos dos dcadas. Sin embargo, la reflexin
regional sobre esta cuestin no ha sido demasiado extendida ni tampoco frecuente.
Ms all de los documentos elaborados por la CSH y tambin en el marco de UNLi-
REC no existen muchos trabajos de referencia acerca del tema. La compilacin que
coordin Juan Ramn Quintana y fuera publicada en 200112 es uno de los pocos
esfuerzos de ese tipo en el Cono Sur.
Es ms, el concepto de libro blanco prcticamente no se maneja en otras

esferas de polticas pblicas en la regin. La elaboracin de este tipo de documento,
ms habituales en los pases de la Commonwealth, se ha generalizado en la Unin
Europea y ha sido adoptado tambin por un buen nmero de grandes empresas
privadas. Entre tanto, en Amrica Latina los pocos ejemplos que pueden citarse estn
ubicados en la esfera de la defensa13.
12 El libro rene las ponencias presentadas en un seminario organizado por el Ministerio de
Defensa Nacional de Bolivia en la ciudad de La Paz con el auspicio del Centro Hemisfrico de
Estudios de Defensa de EEUU.
13 En realidad, el autor no sera capaz de citar ningn ejemplo concreto de Libro Blanco en la
regin a excepcin de los publicados sobre defensa.

Quiere decir que la iniciativa de promover la elaboracin de Libros

Blancos de Defensa hace su aparicin en el marco de la creacin de la Comisin
Especial de Seguridad Hemisfrica de OEA, en el contexto de los procesos de
normalizacininstitucionalpostconflicto y en el marco de las polticas de promocin de
medidas de confianza mutua asociadas, por otra parte, al por entonces novedoso
concepto de seguridadcooperativa.
Quiere decir que, originalmente en Amrica Latina, la propuesta de los

Libros Blancos de Defensa tuvo como fin la bsqueda de desescalar tensiones
vecinales, desestimular hiptesis tradicionales de conflicto, generar mejores
condiciones para la convivencia pacfica entre los estados y/o promover la
cooperacin regional en asuntos militares. Ese parece haber sido justamente el
enfoque central que presidi el primer impulso de instalacin de estos documentos
en el panorama de la regin y bajo cuyos auspicios se ha ido extendiendo.
Sin embargo, a dicha finalidad bsica inicial que los vincula a la poltica
exterior se fue agregando una segunda, ubicada en el plano de la poltica interna y
relacionada a los objetivos de perfeccionamiento de los mecanismos de gobernancia en
el marco ms general de la instalacin, restauracin y/o perfeccionamiento de la
democracia. En efecto, el papel del proceso de elaboracin de un Libro Blanco de
Defensa puede constituirse en una herramienta que contribuya a la promocin de
debates pblicos ms informados y para incorporar a la agenda pblica los temas de
la defensa nacional y los asuntos de la poltica militar, aumentando sus niveles de
transparencia, mejorando las relaciones y los niveles de intercambio entre militares y
civiles.
As, desde el punto de vista analtico, resulta til diferenciar dos

dimensiones de los Libros Blancos de Defensa: una dimensin asociada a su carcter
de instrumento de poltica exterior y la otra vinculada a su potencialidad como
herramienta de construccin democrtica y as, instrumento de poltica interna.
Conviene precisar y recordar- que, al analizar ms arriba el concepto de

los libros blancos en general, se haba propuesto diferenciar analticamente un
requisito sustantivo y otro procedimental como caractersticas generales de estos
documentos. La segunda, en el caso de los libros blancos de defensa, se asocia
particularmente a lo que se definir como dimensin asociada a la poltica interior.
Para Amrica Latina conviene agregar que los libros blancos de defensa
deben observar un prerrequisito esencial y adems cumplir con los dos requisitos
generales. En efecto, la accesibilidad y la publicidad son el prerrequisito esencial que,
aunque podra parecer obvio, debe ser mencionado. En efecto, de acuerdo a la
informacin que proporciona UNLi-REC, Bolivia ha elaborado un documento con la
denominacin de Libro Blanco de Defensa que, sin embargo, no es accesible al
pblico. Debe sealarse que, curiosamente, en la pgina web del Ministerio de

Defensa Nacional de Bolivia no aparece referencia alguna a su existencia14.
Hecha la precisin, los Libros Blancos deben cumplir dos tipos de

requisitos que atienden a contemplar las dos dimensiones que los definen: requisitos
y dimensiones sustantivosy requisitos y dimensionesprocedimientales.
Los primeros refieren a cuestiones de contenido. As un Libro Blanco de

Defensa debe incluir un conjunto de conceptos y definiciones respecto a la postura e
intenciones de la poltica de defensa nacional del pas15, adems de un suficiente
volumen de informacin relevante que d cuenta de la organizacin, despliegue,
equipamiento y en general respecto a las reales capacidades de sus fuerzas militares.
Los requisitos procedimentales refieren al proceso de elaboracin del

documento y se justifican por dos tipos de argumentos que se complementan y
refuerzan mutuamente. En primer lugar, la relativa estabilidad y permanencia en el
tiempo que requieren las polticas de defensa -ms all de nfasis o matices- supera
los perodos de alternancia democrtica de las administraciones de gobierno y obliga
a la consulta y negociacin poltica. En segundo trmino, la legitimidad poltica y
social que requiere la poltica de defensa; funcin bsica del estado que involucra el
sensible tema del manejo de las instituciones militares y representa un porcentaje
generalmente significativo del presupuesto pblico. De tal forma, la elaboracin de
un Libro Blanco de Defensa aconseja que el Ministerio de Defensa promueva un
proceso de amplias consultas de manera que su formulacin refleje los mayores
niveles de consenso posible.
En resumen, un Libro Blanco de Defensa tiene sentido y justifica la

inversin de recursos y energa que su elaboracin requiere si incluye un conjunto
relevante de informacin, definiciones y conceptos que lo conviertan en instrumento
de poltica exterior con real impacto en las relaciones internacionales del pas. Por
otra parte, un proceso de elaboracin cuidadosamente construido e implementado
para habilitar los mximos niveles, tanto de participacin como de debate pblico
informado y transparente, contribuir al perfeccionamiento de la calidad de la
democracia.
En este artculo no se pretende realizar un listado de recomendaciones

respecto a las dos dimensiones y requisitos mencionados. Un detalle al respecto se
puede encontrar en el Anexo del documento sobre Lineamientos para la
14ltima confirmacin realizada el 9 de octubre de 2007.

15Se adopta aqu un concepto restrictivo de defensa nacional que alude nicamente a sus
dimensiones militares. Ellas son las realmente relevantes en trminos del fomento de la
confianza mutua.
Elaboracin de Documentos sobre Polticas y Doctrinas Nacionales de Defensa

aprobado por el Consejo Permanente de OEA 16 . Aun ms exhaustivo es el
documento de recomendaciones elaborado por Centro Regional para la Paz, el
Desarme y el Desarrollo en Amrica Latina (UNLiREC)17.
Por otra parte, debe sealarse con nfasis que un Libro Blanco de Defensa
no constituye el fruto de una elaboracin acadmica ni puede ser concebido como
resultado de un proceso de carcter tcnico-profesional. Aunque en su elaboracin es
necesaria la participacin de acadmicos y es imprescindible contar con el aporte del
expertise tcnico de especialistas de diversas disciplinas, un Libro Blanco es un
documento esencialmente poltico. Dicha afirmacin impone establecer ciertas
prevenciones.
En efecto, los contenidos de un Libro Blanco de Defensa y los procesos de

intercambio y negociacin que lo sustenten estn determinados por realidades
polticas concretas. Ms an, la elaboracin de un Libro Blanco de Defensa en ciertas
situaciones histricas resulta sencillamente inviable. Parece necesario contar con
mnimas condiciones de maduracin democrtica que habiliten la instalacin del
proceso de debate y negociacin que requiere un documento de tales caractersticas.
Al mismo tiempo, ello obliga a analizar cada Libro Blanco de Defensa en el contexto
de la realidad poltica del pas cuyo gobierno ha promovido su elaboracin y en el
marco de su situacin estratgica.
Lo sealado hasta aqu plantea una aparente contradiccin que slo puede
resolverse en el terreno poltico-prctico concreto. Por una parte, cualquier
documento de Polticas y/o Directivas de Defensa puede ser definido como un Libro
Blanco de Defensa. Por otra, la publicacin de un documento de este tipo en el Cono
Sur de Amrica Latina, vista la historia reciente y las tradiciones poltica de los pases
de la sub-regin, no podra analizarse en trminos estrictamente tcnicos y valorarse
a partir del presupuesto normativo de que todoslospasesdelaregindebenemitirun
LibroBlancodeDefensa definido en base a un catlogo minucioso de requisitos
sustantivos y procedimentales.
De tal manera, no parece sensato desconocer el valor de los documentos

oficiales incluidos en la pgina web de la Comisin de Seguridad Hemisfrica de la
OEA18. All aparece un catlogo de 10 documentos, presentados por otros tantos
16 OEA/Ser.G - CP/RES. 829 (1342/02) del 6 de noviembre de 2002, consultado el 5 de septiembre
2007.
17 http://intranet.unlirec.org/punlirec/Upload/Products/Document/
Folder%20LBD.pdf consultado el 10 de octubre de 2007.

18 Vase en http://www.oas.org/csh/spanish/doclibrdef.asp, consultado el 10 de septiembre de
2007.
pases de la regin19, bajo la rbrica Libros de Poltica de Defensa (Libros Blancos).

La propia ambigedad de la formulacin indica las dificultades del asunto.
As, entre esos diez documentos aparecen el Libro de la Defensa de Chile

(2002), el Libro Blanco de Poltica de Defensa de Canad (1994) el Libro Blanco de
la Repblica Argentina (1999), junto a un documento de Uruguay (Bases para una
Poltica de Defensa, 1999) los Informes Anuales que el Departamento de Estado
presenta al Congreso de EEUU.
Mientras los tres primeros documentos se ajustan primafacie a la definicin

de Libro Blanco, los dos ltimos se ubican claramente en el nivel de Documentos o
Libros de Poltica de Defensa. Esto es, informes de polticas de defensa ms o menos
detallados y exhaustivos elaborados y aprobados por el Ministerio de Defensa.
Entre tanto, en el sitio web de UNLi-REC20, adems de un Manual para la

elaboracin de Libros Blancos de Defensa21, presenta un estado de situacin de esta
cuestin en Amrica Central y del Sur que incluye ciertos datos bsicos respecto a
quince pases: Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Per, Paraguay, Repblica Dominicana,
Venezuela y Uruguay.
Parece interesante mencionar que el Manual que presenta UNLi-REC

integra su Programa de Medidas de Fomento de la Confianza Mutua y la
Seguridad, lo cual parece sugerir que el enfoque de este organismo de NNUU, se
concentra principalmente en el valor como instrumento de poltica exterior de los
Libros Blancos de Defensa. Su significacin como herramienta de polticas interior en
cada estado que parece ubicarse en un segundo plano.
En lo referido a los pases del Cono Sur, del trabajo elaborado por UNLi-
REC surge que slo Argentina y Chile han elaborado documentos con el carcter de
Libros Blancos de Defensa. Como se ve en el cuadro adjunto, nicamente Chile ha
publicado dos sucesivas versiones constituyndose as en el nico caso
latinoamericano en el cual parece haberse adoptado esta prctica de forma ms
sistemtica.
El manejo del concepto de Libro Blanco en Amrica Latina ha sido

ciertamente laxo. Ello se observa en el cuatro adjunto, pero surge de manera aun ms
19 Argentina, Brasil, Canad, Chile, El Salvador, EEUU, Guatemala, Nicaragua, Per y Uruguay
20 Vase en
http://intranet.unlirec.org/punlirec/Upload/Products/Document/Folder%20LBD.pdf, revisado
el 10 de septiembre de 2007.
21 Lineamientos Bsicos para la Elaboracin de Libros Blancos de Defensa.
evidente si se revisa la informacin del conjunto de la regin que se compila en el

documento de UNLi-REC. As, el diagnstico general del panorama que presenta
Amrica Latina desde el punto de vista de los Libros Blancos de Defensa es
necesariamente matizado.
Si se lo ubica en el contexto histrico debe reconocerse un avance

significativo: muchos gobiernos y/o instituciones militares de la regin han
pretendido testimoniar su voluntad de transparentar su percepcin estratgica, sus
polticas de defensa, as como sus doctrinas y capacidades militares. Esta nueva
realidad contrasta con el panorama regional vigente hace un par de dcadas atrs
cuando un anacrnico halo de misterio y reservaaun rodeaba a la defensa nacional y
los asuntos militares.
En efecto, mientras los medios tecnolgicos existentes ya haban

transformado en intiles la mayor parte de los secretos militares, las FFAA
continuaban con sus sigilosas e intiles prcticas tradicionales y los gobiernos
preferan mantener sus polticas militares como una esfera ajena al conocimiento y el
debate pblicos. El resultado real de dichas rutinas tambin su nica explicacin- es
la preservacin de una esfera de autonoma institucional militar, generalmente
asociada a unas democrticamente deficitarias relaciones civil-militares.
A partir de fines de los aos 80, los Ministerios de Defensa han

comenzado gradualmente a divulgar documentos sobre polticas de defensa. Ello ha
respondido mucho ms a las presiones externas y/o internas en el sentido de
transparentar esta esfera tradicionalmente opaca de polticas pblicascomo parte del
clima de poca que caracteriz la post-guerra fra, que a una verdadera conviccin
poltica de los gobiernos acerca de la necesidad de oxigenar las polticas de defensa y
a las propias instituciones militares.
El resultado ha sido que un cierto nmero de gobiernos ha publicado

documentos que ms correctamente pueden ser catalogados como LibrosdePolticas
deDefensa. Generalmente se trata de documentos elaborados en los Estados Mayores
de las FFAA, con escasos aportes sustantivos de parte de los Ministerios de Defensa y
de las Cancilleras y con escasa o nula participacin de la sociedad civil.
LibrosBlancosdeDefensaenelConosur:unpanoramadesigual
Sin ingresar a un anlisis detallado de sus contenidos y/o de los procesos

cumplidos para su elaboracin, es posible arriesgar algunas valoraciones acerca de
las caractersticas avances y carencias- de los documentos sobre polticas de defensa
nacional que los gobiernos de la regin, con la excepcin de Bolivia y Paraguay, han
dado a conocer.
Resulta coherente que, si los Libros Blancos de Defensa permiten mejorar

el clima de entendimiento y confianza mutua entre los pases, sean justamente
Argentina y Chile, dos pases vecinos que llegaron al borde de la guerra en 1978, los
que pueden exhibir los mayores logros en este plano.
Podra irse ms all en dicha lnea de razonamiento. El caso de Chile

podra ser sealado como el pas de la sub-regin que, a travs del proceso cumplido
en la elaboracin de sus dos Libros de Defensa Nacional, ha alcanzado los estndares
ms altos de cumplimiento de las recomendaciones surgidas de los organismos
regionales. Ello se alinea perfectamente con la historia, con la realidad estratgica
actual de Chile. Tambin con el hecho de que las FFAA chilenas son las que han
realizado las inversiones ms significativas en la modernizacin de su equipamiento
blico dentro de la sub-regin 22 . Particularmente vulnerable dada su peculiar
conformacin geogrfica, es el pas que ostenta el rcorddebelicosidadregional con un
legado de relacionesdevecindad que incluye los contenciosos limtrofes irresueltos ms
graves en la sub-regin.
Quiere decir que el gobierno chileno, una vez normalizadas sus relaciones
con la Argentina y alcanzado un nivel de cooperacin militar sin antecedentes ni
parangn en la regin23, posee particular inters en dar seales de buena voluntad a
sus vecinos, particularmente los de su frontera norte. Por otra parte, desde el punto
de vista poltico interno, los volmenes de recursos que Chile dedica a la
modernizacin de sus FFAA plantean al gobierno la necesidad de rodearlos de los
mayores niveles de legitimidad poltica y social. En tal sentido, no podra obviarse el
hecho de que si bien puede ostentar exitosos indicadores macro-econmicos y
considerables logros desde el punto de vista del crecimiento de su PBI, el modelo
chileno ha mostrado dificultades para mejorar sus indicadores sociales, lo cual
representa una debilidad poltica que ningn gobierno democrtico puede obviar.
Por tanto, razones de poltica exterior y tambin necesidades de poltica

interior explican los esfuerzos que el Ministerio de Defensa Nacional de Chile ha
promovido a partir de la primera iniciativa que concluy con el Libro de la Defensa
en 1997. Aquella experiencia result, fundacional como adecuadamente la calific la
Dra. Bachelet, entonces Ministra de Defensa Nacional, al prologar el Libro de la
Defensa 2002. En efecto, ms all de las carencias que pueden apuntarse tanto al
texto como a su proceso de elaboracin, el mismo debe valorarse como resultado de
la primera experiencia de consulta e intercambio sobre polticas de defensa en el cual
un Ministerio, muy fuertemente militarizado abri cierto espacio a un limitado grupo
de especialistas civiles. Ello sent un interesante antecedente que sera profundizado
22La afirmacin slo pretende constatar una realidad y no supone juicio de valor alguno.
23A partir de 2006, Argentina y Chile trabajan en la conformacin de la Fuerza Combinada
Binacional de Paz Cruz del Sur.
en 2002 cuando, por otra parte, Chile haba ido logrando avances en el
fortalecimiento de las capacidades civiles en polticas de defensa y asuntos militares
y de las prerrogativas civiles en el Ministerio de Defensa Nacional. Ello tambin se ha
reflejado otros en documentos posteriores.
Quiere decir que si la publicacin de 1997 podra considerarse como

principalmente orientada a mejorar las condiciones de confianza mutua con sus
vecinos, el Libro de la Defensa Nacional de 2002 tambin represent una
contribucin significativa en el largo proceso de perfeccionamiento de las relaciones
civil-militares en Chile.
Argentina, el otro pas de la sub-regin que public bastante

tempranamente su primer Libro Blanco de Defensa no logr dar continuidad al
proceso. La iniciativa posterior, denominada La Defensa Nacional en la Agenda
Democrtica dio lugar a un Informe de la Primera Ronda de Discusiones que
qued trunco hasta el momento. El gobierno de Buenos Aires parece haber
privilegiado, junto a su similar de Chile, una serie de polticas ms especficas que,
comenzando en la esfera de lo que puede calificarse como de promocin de la
confianza mutua24, han avanzado francamente a un nivel de cooperacin militar. En
realidad, la diplomacia argentina ha logrado desescalar el gravsimo conflicto con
Chile, no enfrenta contenciosos militarmente peligrosos con sus dems vecinos y
parece haber descartado definitivamente el camino militar para resolver su conflicto
con Gran Bretaa por las islas Malvinas.
As, la Casa Rosada no posee mayores urgencias en su frente externo que

justifiquen la necesidad de dedicar esfuerzos polticos en el naturalmente delicado y
trabajoso proceso de elaboracin de un nuevo Libro Blanco. Por otra parte, los
notoriamente bajos niveles de inversin en re-equipamiento de sus FFAA de los
ltimos aos dan cuenta tambin de Argentina ha optado por la cooperacin como
enfoque central para garantizar su seguridad exterior. Dicha estrategia no genera,
entonces, inquietudes de parte de sus vecinos. Tampoco, desde el punto de vista de
la poltica interna, parece existir presiones respecto a la necesidad de legitimar
grandes inversiones militares. Adems, el proceso de cambios en las FFAA
emprendido por el Ministerio de Defensa argentino no parece encontrar mayores
resistencias desde el punto de vista poltico y social. En resumen, ni desde el punto
de vista de sus necesidades de poltica exterior ni por razones de poltica interna,
parecen existir razones urgentes que impulsen a la Argentina a retomar el camino
iniciado con el Libro Blanco de Defensa de 1997.
24 En particular, apoyado en las reuniones peridicas a nivel de Ministros de Defensa y
Relaciones Exteriores (Mecanismo 2+2) con el complemento del Comit Permanente de

Seguridad (COMPERSEG), Chile y Argentina instrumentaron el proyecto de homologacin de
sus presupuestos de defensa con el apoyo de CEPAL hasta llegar a concretar avances
importantes hacia la conformacin de un Batalln Combinado de Misiones Paz.
Los otros dos pases que han publicado algn tipo de documento sobre
polticas de defensa, son Brasil y Uruguay.
El primero de ellos ha dado a conocer dos sucesivas Directivas de Defensa

Nacional, bajo la forma de un documento del Presidente de la Repblica. El primero,
llev la firma del Presidente Fernando Enrique Cardoso y el segundo la del
Presidente Luiz Inacio Lula Da Silva.
Ambas Directivas dan cuenta de la postura y los objetivos estratgicos de

Brasil en materia de defensa. En tal sentido y en vistas de que nunca antes Brasilia
haba publicado documentos de tales caractersticas, no podra dejar de valorarse
como un avance dichas iniciativas.
Sin embargo, tal como lo establece su denominacin se trata de una

declaracin genrica que no alcanza el nivel de informacin necesaria para acercarse
a la definicin de Libro Blanco de Defensa. Si bien, desde el punto de vista del
procedimiento seguido para su elaboracin, las Directivas emitidas por el
PresidenteLula contemplaron algunas consultas a especialistas acadmicos,
tampoco podra considerarse que ellas tuvieran la amplitud, la publicidad y los
niveles de debate necesarios. Una vez ms, dicho limitado proceso de consulta
tambin debe ser valorado en su contexto. En Brasil, la poltica exterior y la poltica
de defensa han sido polticas pblicas tradicionalmente monopolizadas por dos
poderosos cuerpos burocrticos estatales Itamarat y las FFAA- que han matrizado
la construccin del estado y la nacin brasileos desde los aos del Imperio.
En Uruguay, el Ministerio de Defensa ha publicado dos libros sobre

polticas de defensa. Cada uno de ellos vio la luz al finalizar el mandato de las
administraciones que lo elaboraron. El primero, Bases para una Poltica de Defensa
(1999)25, elaborado por un pequeo ncleo de especialistas civiles y militares en el
Instituto de Estudios Jurdicos del Ministerio de Defensa (INJUDE) y el segundo
Aportes para un Debate (2006) 26 por dos oficiales superiores de las FFAA que
ordenaron y procesaron la informacin suministrada por las tres FFFAA y otros
servicios del Ministerio.
Quiere decir que, si bien el primero de los trabajos constituy un

novedoso trabajo de elaboracin y el segundo aport un volumen de informacin
25 El Ministro de Defensa Nacional Juan Luis Storace finaliz su administracin con el fin del
mandato del Presidente Luis A. Lacalle el 1 de marzo de 2000 y el documento fue publicado en
octubre 1999, mes de las elecciones nacionales.
26 El documento fue publicado en febrero de 2006, un mes antes de que el Prof. Yamand Fau
dejara el Ministerio de Defensa al finalizar la administracin del Presidente Sanguinetti, el 1de

marzo de 2006.
nunca antes publicada respecto a doctrina de las instituciones militares, ninguno de

los documentos podra catalogarse como Libro Blanco de Defensa. Ambos
representaron contribuciones a la divulgacin pblica de la temtica 27 , aunque
ninguno de ellos alcanz mayor divulgacin. Por el momento en que fueron editados,
su impacto real fue limitado.
Podra mencionarse tambin el Debate Nacional sobre Defensa que

durante 2006 promovi el Ministerio de Defensa Nacional con el apoyo del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el sustento acadmico de la Universidad
de la Repblica. Un proceso de debates que tuvo caractersticas de amplitud de
consulta y de repercusin pblica que lo acercan, desde el punto de vista
procedimental, a las caractersticas establecidas para la elaboracin de los Libros
Blancos de Defensa. Sin embargo, dicha experiencia, indita en Uruguay, tuvo como
objetivo la elaboracin de bases conceptuales para la redaccin de un proyecto de ley
de Defensa Nacional que deber se puesto a consideracin del Parlamento.
LIBROSBLANCOSENELCONOSUR
Cuadro sinptico de situacin
Cumple los Cumple los

Denominacin del
PAIS/AO Pblico Requisitos Requisitos
Documento
Sustantivos Procedimientales
Libro Blanco de la
ARGENTINA/1999 Repblica SI SI SI
Argentina
Libro Blanco de la Sin
BOLIVIA/2004 NO NO
Defensa de Bolivia Informacin
Poltica de Defensa
BRASIL/2005 SI Parcialmente NO
Nacional
1997 Libro de la Defensa
CHILE SI SI SI
2002 Nacional
La Poltica de
PARAGUAY/2000 Defensa Nacional: NO NO NO
2000-2020
La Defensa
URUGUAY/2005 Nacional: Aportes SI SI NO
para un Debate
Elaborado por el autor en base a informacin de UNLi-REC
27 El primero fue incluido como material de consulta en el Debate Nacional sobre Defensa
organizado en 2006 por el Ministerio de Defensa Nacional.

Vase en http://www.mdn.gub.uy/archivos/debatenacional/baspol.pdf

En 2001 el gobierno argentino public una Revisin de la Defensa y en 2003 otro
documento titulado La Defensa Nacional en la Agenda Democrtica. Informe
de la Primera Ronda de Discusiones. El proyecto en curso actualmente,
denominado Modernizacin del Sector Defensa (ver
http://www.mindef.gov.ar/Version%20Espanol.pdf) no contempla procesos de
consulta y legitimacin ms all de que los normalmente prev un sistema
democrtico representativo.

En2006 el gobierno de Brasil emiti una Directiva de Defensa que incluy una
novedad importante: existi un proceso limitado y relativamente cerrado, de
consultas con acadmicos.

El Libro de la Defensa publicado 2002 se elabor a partir de un proceso
significativamente ms amplio de consulta con la sociedad civil y ello se refleja
en su contenido.

En 2006 el Ministerio de Defensa promovi un proceso de consultas con un nivel
de participacin relativamente significativo y transparente el Debate Nacional
sobre Defensa- pero su objetivo exclusivo se enmarc en una revisin del marco
legal de la defensa.
CONCLUSIONES
Los Libros Blancos de Defensa constituyenraraavis en el Cono Sur. Slo

dos pases de la sub-regin Argentina y Chile- dieron a conocer documentos de este
tipo y nicamente el gobierno de Santiago de Chile dio cierta continuidad a dicho
lineamiento de polticas recomendado tanto por la OEA como por UNLi-REC,
organismo regional creado por NN.UU. para la promocin del desarme y la paz.
De dichas recomendaciones y de la experiencia internacional en la materia,

puede concluirse que los Libros Blancos de Defensa representan documentos
oficiales que por sus contenidos pueden jugar un rol en la promocin de la confianza
mutua. Entre tanto si su proceso de elaboracin es conducido por un Ministerio de
Defensa bajo efectiva conduccin civil/poltica y existen mnimas capacidades y
conocimientos en la sociedad civil, permite perfeccionar la democracia al contribuir a
reducir los tradicionales niveles de monopolio militar sobre los asuntos de defensa,
incrementar la responsabilidad poltica de los gobiernos en esta rea de polticas
pblicas y habilitar mayores grados de participacin en ellas de la sociedad civil.
En el Cono Sur, nicamente en el caso de Chile, en atencin a sus

irresueltos y conflictos limtrofes con Bolivia y Per, sumados a las importantes
inversiones que realiza en la modernizacin de sus FFAA, la publicacin del Libro
Blanco de Defensa posee cierto significado prctico como instrumento de promocin
de la confianza mutua con sus vecinos. En el resto de los pases de la sub-regin la
elaboracin de estos documentos no parecen justificarse desde el punto de vista de
las necesidades de sus relaciones exteriores y de sus polticas de insercin en la

regin.
En cambio, la elaboracin del Libro Blanco de Defensa puede constituir

una herramienta interesante para avanzar en el sentido de promover la elevacin de
la defensa nacional y la poltica militar al nivel de unas polticas pblicas dotadas de
grados de transparencia y de participacin de actores polticos y sociales de las que
tradicionalmente ha carecido.
BIBLIOGRAFA
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Canad: un proceso en rpida evolucin? en J. R. Quintana, Libros Blancos de Defensa.
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Serna, Miguel, Reconversin y Conservadurismo Poltico en Brasil: los Lmites del Cambio en
SociedadeeEstado, Vol. 21, n 2, Brasilia, 2006.

LosLibrosBlancosenCentroamrica
Unpasoparaconsolidar
medidasdeconfianza?

GuillermoPacheco
CenterforHemisphericDefenseStudies
INTRODUCCION
Las transformaciones experimentadas en la dcada de los ochentas, tanto

en el plano de la situacin geopoltica internacional como en el escenario poltico
centroamericano, provocaron un significativo impacto en los esquemas de seguridad.
De una agenda inspirada por la doctrina de la seguridad nacional, se pas a otra que
incorpor nociones como seguridad democrtica, seguridad ciudadana y seguridad
regional. La renovacin de la agenda de seguridad se expres tanto en el mbito de
cada pas como en el de la regin en su conjunto.
El "Procedimiento para establecer la paz firme y duradera en

Centroamrica"1 de 1987 ("Esquipulas II") establece el punto de partida de la nueva
agenda, en la medida que constituye un compromiso histrico de crear en todos los
pases las condiciones polticas y sociales que aseguren la paz. Con este propsito
incluye, adems de las medidas inmediatas sobre la pacificacin, una agenda comn
de reconciliacin nacional, democratizacin, elecciones libres 2 . Tambin enfatiza
1Firmado en Guatemala por los cinco Presidentes el 7 de agosto de 1987.

2 En el marco de este ltimo compromiso, los Presidentes confirman que se celebrarn
elecciones para la integracin del Parlamento Centroamericano, "como expresin conjunta de
directamente la necesidad de la cooperacin regional: "En el clima de libertad que

garantiza la democracia, los pases de Centroamrica adoptarn los acuerdos que
permitan acelerar el desarrollo, para alcanzar sociedades ms igualitarias y libres de
la miseria."
El debate que se dio en los aos siguientes respecto de las formas y

alcances del "relanzamiento" de la integracin centroamericana en los aos noventa
se resuelve en el "Protocolo de Tegucigalpa3 de 1991 a la Carta de la Organizacin
de Estados Centroamericanos, que transforma la ODECA en el Sistema de la
Integracin Centroamericana (SICA) e incorpora a Panam. El Protocolo proclama el
compromiso de constituir Centroamrica "como Regin de Paz, Libertad, Democracia
y Desarrollo" mediante la consolidacin de la democracia sobre la base de elecciones
libres y respeto a los derechos humanos, un nuevo modelo de seguridad regional, un
sistema regional de bienestar y justicia econmica y social, una unin econmica que
fortalezca la insercin exitosa en la economa internacional, y el establecimiento de
un nuevo orden ecolgico.
La integracin econmica regional se define como "un medio para

maximizar las opciones de desarrollo de los pases centroamericanos y vincularlos
ms provechosa y efectivamente a la economa internacional". El Protocolo prev el
"perfeccionamiento de los diferentes estadios del proceso de integracin econmica",
el "perfeccionamiento de las polticas sectoriales" en materia de turismo, agricultura,
poltica de competencia, normas y reglamentos tcnicos, proteccin del consumidor,
infraestructura fsica, servicios de transporte, servicios financieros, libre ejercicio de
profesiones, y el "mejoramiento de la productividad en el proceso de integracin".
En 1995 se firma un "Tratado de Integracin Social"4 a consecuencia de la

creciente preocupacin por los problemas sociales en la agenda centroamericana, y se
enuncia otra serie de principios y objetivos compartidos en el campo social: el respeto
a la vida, la familia como ncleo esencial de la sociedad, la no discriminacin, la
promocin del acceso universal a la salud, la educacin, la vivienda, la sana
recreacin as como a una actividad econmica digna y justamente remunerada, etc.
La "integracin social" se presenta como complemento necesario a la integracin en
los campos poltico, econmico, cultural y ambiental. Debe lograrse mediante "la
coordinacin, armonizacin y convergencia de las polticas sociales nacionales".
En el contexto nacional, se observaron procesos que tendieron a propiciar

la aparicin de nuevos actores institucionales con roles protagnicos tales como las
los Estados Centroamericanos para encontrar la reconciliacin y la paz duradera para sus
pueblos".
3 Firmado el 13 de diciembre de 1991. Entr en vigor el 1 de febrero de 1993.
4 Firmado el 30 de marzo de 1995. Entr en vigor para tres pases en marzo de 1996.
fuerzas policiales y la administracin de justicia, a la par de una modificacin del

papel de las fuerzas armadas en los asuntos de seguridad interna de los pases en los
cuales an existen. En el plano regional, la tradicional estructura de cooperacin en
materia de seguridad fue sustituida por una de fuerte contenido doctrinario y cuyo
objetivo primordial ha sido redefinir el marco conceptual e institucional de la
seguridad en la regin. Tal es el caso del TratadoMarcodeSeguridadDemocrticaen
Centroamrica (TMSDCA) 5 que fue firmado por los presidentes de Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam en 19956, como un esfuerzo
por institucionalizar la consolidacin de Centroamrica como Regin de Paz,
Libertad, Democracia y Desarrollo mediante un Modelo Centroamericano de
Seguridad Regional. Este Modelo debe garantizar el estado de derecho, la seguridad
de las personas y sus bienes y la seguridad regional.
Sin embargo, ms all de los avances doctrinarios que supuso el Tratado y

del diseo de una estructura mnima de naturaleza civil que ordenara la agenda
regional7, a ms de cinco aos de su ratificacin en 1997 por El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua, se han detectado problemas que limitan su alcance y que
hacen necesario iniciar un proceso para su revisin y reforma. Igualmente, las
transformaciones en el entorno hemisfrico de seguridad, despus de los
acontecimientos del 11 de septiembre e de 2001, han generado la urgente necesidad
de un proceso de consultas en torno a los nuevos retos de la seguridad hemisfrica y
regional as como los mecanismos requeridos para enfrentarlos.
Los cuatro Estados centroamericanos que poseen Fuerzas Armadas,

Guatemala, Honduras, El Salvador y Nicaragua. organizaron el 12 de noviembre de
1997 una estructura de integracin estrictamente militar, denominada Conferencia de
las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC), destinada a impulsar la cooperacin,
coordinacin y apoyo mutuo entre las fuerzas armadas para el estudio colegiado de
5 Segn el TMSD, la nueva realidad mundial regional para la solucin de los problemas de la
seguridad en democracia exiga ir ms all del mbito estrictamente militar y de la seguridad de

los Estados para abarcar el problema de manera integral, incluyendo la esfera policial y de
seguridad pblica, as como todo lo relacionado con la seguridad, no slo de los Estados, sino
de las personas o de los habitantes centroamericanos. El TMSD refiere que que el Modelo
Centroamericano de Seguridad Democrtica se sustenta en la supremaca y el fortalecimiento
del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la
superacin de la pobreza y de la pobreza extrema, la promocin del desarrollo sostenible, la
proteccin del medio ambiente, la erradicacin de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el
terrorismo, la narcoactividad, el trfico de armas. Asimismo el Modelo Centroamericano de
Seguridad Democrtica orientar cada vez ms sus recursos a la inversin social
6 Posteriormente lo han suscrito Belice y Repblica Dominicana.
7 El Tratado crea la Comisin de Seguridad de Centro Amrica, la cual est integrada por los
Viceministros de Relaciones Exteriores, quienes la presiden, de Gobernacin, Interior o

Seguridad (segn fuere el caso) y de Defensa.
asuntos de inters comn y proporcionar un nivel ptimo de defensa contra

amenazas a la democracia, la paz y la libertad8.
Segn Romero, la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas

(CFAC) bajo la conduccin del Consejo Superior integrado por los Ministros de la
Defensa o su equivalente jerrquico dentro de las instituciones militares de
Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, est promoviendo la integracin
militar a travs de una Estrategia Regional Fundamentada en la Transparencia y
Cooperacin, por lo cual constituye un exitoso proyecto de Defensa y Seguridad
Regional, que ha fortalecido la estabilidad, la confianza mutua y la seguridad
centroamericana 9.
Durante todos estos aos, adems de los convenios generales, los

ministros adoptaron mltiples acuerdos sectoriales, y los Presidentes emitieron un
vasto nmero de mandatos especficos.
A partir de finales de los noventa y como producto de la influencia de

aquellos pases que estaban tomando la delantera en la presentacin de sus Libro
Blancos, los pases de la regin centroamericana dieron inicio a procesos para definir
sus propios documentos. En este ensayo conoceremos los pormenores previos a la
presentacin de los Libros en cada pas y el resultado en la administracin de la
Defensa.
SOBRELOSLIBROSBLANCOS
La influencia de las medidas de fomento a la confianza y la seguridad, que

despus del fin de la guerra fra, o sea al principios de los aos noventa, perme el
relacionamiento internacional, tuvo en las Amricas una acogida, ya que antes de
ello la regin haba dado muestras de Amrica Latina no ha estado ajena a estos
cambios.
En el marco del conflicto Este- Oeste, la presencia de gobiernos militares y

la existencia de asuntos limtrofes pendientes, alent una carrera armamentista
8 El 12 de noviembre de 1997, se adopta como la fecha de creacin y para protocolizar la
creacin de la Conferencia de las Fuerzas Armadas Centroamericanas (CFAC), se realiza en la

ciudad de Guatemala el 17 de diciembre de 1997, el acto protocolario de desactivacin del
Consejo de Defensa Centroamericano (CONDECA) y su rgano permanente de trabajo la
Comisin Permanente (COPECODECA) y activacin de la Conferencia de las Fuerzas Armadas
Centroamericanas (CFAC).
9 Romero Orellana, Otto Alejandro y Santamara Vanegas, Mauricio E., La Fuerza Armada de
El Salvador en el Post-Conflicto 1992 2002, Ponencia presentada por Funda CAEE en el 5to.
Seminario anual sobre Investigacin y Educacin en Defensa y Seguridad; REDES 2002, Centro
de Estudios Hemisfricos de Defensa, Brasil, 7-10 Agosto de 2002.
caracterizada por fuertes adquisiciones de armas y gastos militares. Segn Isaac,

desaparecida la poltica de bloques o alianzas, nuevos son los desafos que presenta
la regin. En primer lugar, disminuir los riesgos de conflagracin militar entre pases
con litigios an no resueltos. En segundo trmino, iniciar procesos tendientes a
controlar las armas convencionales y de destruccin masiva, y a limitar las
adquisiciones de material blico y los gastos militares. En tercer lugar, aumentar los
niveles de cooperacin militar, poltica y econmica, creando una seguridad
compartida, que favorezca la distensin, el desarrollo y la integracin de los Estados
latinoamericanos.
El establecimiento de medidas de confianza mutua tiene que ver,

precisamente, con el logro de estos tres grandes objetivos. Existen en la regin
importantes instrumentos que sirven de punto de partida para el fortalecimiento de
la confianza: el Tratado de Tlatelolco, que crea la primera zona poblada
desnuclearizada del planeta; la carta de la OEA; el Tratado de Cooperacin
Amaznica, que contempla la colaboracin econmica entre los Estados miembros; el
Pacto Andino; la Declaracin de Ayacucho; el Compromiso de Mendoza. Todos ellos
constituyen el marco latinoamericano para la formulacin de medidas especficas
tendientes a fortalecer la confianza entre los Estados10, y recientemente la Declaracin
sobre Seguridad de las Amricas11.
En este contexto, los Libros Blancos son un instrumento que permite a los
pases explicar sus puntos de vista, objetivos y polticas en relacin a la defensa,
motivar la participacin de la sociedad civil en asuntos de seguridad y contribuir a
fortalecer las prcticas democrticas. Se pretende incrementar la conciencia
ciudadana en cuanto a la importancia del tema de la defensa y son una herramienta
para el debate y la participacin. Constituye tambin un medio para poder satisfacer
el derecho y deber que cada ciudadano tiene de conocer las orientaciones y
contenidos de la polticas de defensa. De igual manera, permiten transmitir en forma
clara las intenciones y objetivos de seguridad y defensa de un Estado a fin de
garantizar la paz y la confianza mutua12.
En su proceso de elaboracin, una sociedad puede, de una manera abierta,

transparente y democrtica, establecer sus preocupaciones en cuanto a la seguridad y
defensa. La Participacin social no slo otorga legitimidad a la Poltica de Defensa
sino que garantiza su sostenibilidad en el tiempo. Para su elaboracin, se considera
10 Isaac Caro, Medidas de Confianza Mutua en Amrica Latina, NuevaSociedad, N 132 (Julio-
Agosto 1994), p. 45.

11 Suscrita en la ciudad de Mxico D. F. el 28 de octubre de 2003 y convocada por la
Organizacin de los Estados Americanos, a travs de su Comisin de Seguridad Hemisfrica.

12 Resolucin 829 del 2002 del Consejo Permanente de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA).
una base histrica, el entorno presente y algunas perspectivas futuras para definir las
polticas a seguir en cuanto al tema en cuestin.
Debe ser una exposicin clara de las polticas de defensa, despliegue, costo
y capacidades que tiene un pas determinado, ayudar al fortalecimiento del
mantenimiento de la paz entre los Estados. Es as que, un Libro Blanco, permitira
transmitir coherente y transparentemente la poltica de defensa de una sociedad,
fortalecer su actitud pacfica y evitar el surgimiento de falsas percepciones de
amenazas en la regin.
Los Libros Blancos son un importante insumo para enriquecer la

formacin de recursos humanos especializado en este sector. Debe por tanto,
incentivar la investigacin multidisciplinaria, mejorar la preparacin de la sociedad
para la defensa y fortalecer su compromiso con el Estado; contribuir a que los
ciudadanos se integren al sistema de la defensa y que los soldados refuercen su
identidad ciudadana. En el mbito internacional, debe intentar fijar posiciones claras
y explcitas, debe proveer predictibilidad estratgica y afirmar el clima de confianza a
procesos de integracin regional.
La elaboracin de un libro Blanco debe considerar la participacin de la

sociedad en su conjunto, especialmente se espera el concurso de especialistas
acadmicos en el tema, miembros destacados de las Fuerzas Armadas y
representantes de las fuerzas polticas. Esto, a fin de fomentar mayor participacin de
otros sectores de la sociedad en debates futuros sobre la defensa. Asimismo, a fin de
poder cumplir con su objetivo de brindar informacin a la sociedad y otros pases
sobre las polticas de seguridad y defensa13.
Los Libros Blancos deben incorporar polticas generales sobre la

construccin de la cultura de defensa. Plantear en trminos generales las formas de
vinculacin con la sociedad en aras de la construccin de una comunidad de defensa.
Identificar los actores institucionales y sociales estratgicos con quienes deben formar
alianzas con el objeto de incentivar la investigacin y el conocimiento sobre los
asuntos de defensa. De la misma manera, deben establecer acuerdos bsicos respecto
a las prcticas permanentes de vinculacin as como las acciones que refuerzan la
identidad y los valores nacionales.
Los Libros Blancos permiten a las Fuerzas Armadas y sociedad civil

presentar sus puntos de vista y preocupaciones con relacin a la seguridad de la
defensa. Por tanto, son un medio para poder satisfacer la necesidad social acerca de
requerimientos presentes en cuanto a defensa, as como la posibilidad y el costo que
implica el poder satisfacerlos. Esto no solamente permite proveer informacin del
13 Ibdem.
Libro Blanco, es fundamentalmente un ejercicio esencial para el fortalecimiento de las

relaciones poltico/cvico-militares.
Cabe mencionar que an cuando exista un ambiente de paz en una regin

determinada, una sociedad no siempre est bien informada sobre asuntos que son de
vital importancia para su seguridad y bienestar. Es as que, un Libro Blanco se
constituye en un instrumento necesario para poder transmitir este tipo de
informacin a la sociedad civil y fortalecer el ambiente de paz regional14.
Un libro Blanco tambin tiene por objeto proporcionar la informacin

necesaria para disuadir posibles sospechas de amenazas a la seguridad de otros
Estados. El Libro Blanco se constituye en un excelente instrumento de fiscalizacin,
control y transparencia institucional. Las tareas de fiscalizacin parlamentaria
pueden usar como base informativa este material para realizar el seguimiento sobre
indicadores de eficiencia, cumplimiento de planes y proyectos.
LOSLIBROSBLANCOSENCENTROAMRICA
Es en este contexto, los pases de Centro Amrica15 toman la iniciativa de

definir Polticas de Defensa a travs de Libros Blancos, en un doble sentido como lo
afirma Juan Rial16. Como un mecanismo de confianza mutua para comunicar a los
otros pases cual es la poltica de defensa en el marco del proyecto de pas existente; y
con mayor nfasis, como un proyecto de comunicacin social, en un esfuerzo de
comunicacin hacia las organizaciones militares, hacia la sociedad y hacia la clase
poltica, para legitimar el proceso y tratar de formar comunidades de defensa, que
permitieran tratar de formar una cultura de defensa17.
14 Ibdem.
15 Entenderemos para este caso por los pases de Centro Amrica, a aquellos que tienen
Ministerio de Defensa, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Repblica Dominicana;
este ltimo, por haberse integrado al Sistema de Integracin de Centro Amrica.
16 Juan Rial, Los Libros de la Defensa, Seminario Mxico La Seguridad Nacional en la
Encrucijada, 25 y 26 de septiembre de 2007.

http://www.seguridadcondemocracia.org
17 Es importante tomar en cuenta, que la Resolucin 829/2002, del Consejo Permanente de la
OEA, denominado Directrices sobre Libros Blancos de Defensa, seala que los pases de las
Amricas han identificado la elaboracin y el intercambio de Libros Blancos de Defensa como
til mecanismo de fomento de la confianza y de la seguridad para la promocin de la seguridad
en el Hemisferio. Asimismo que en las Amricas no existe un formato estndar establecido de
comn acuerdo para los Libros Blancos, lo que es quiz una consecuencia lgica de los diversos
contextos histricos, geogrficos, culturales, polticos y fiscales en que los pases de las
Amricas definen los peligros para su seguridad y sus objetivos, capacidades y restricciones en
materia de defensa.
Es interesante sealar, que siendo el mayor nfasis de los Libros Blancos,

comunicar al interior del pas hacia diversos sectores, esto surja, en la mayora de
ellos, desde la institucionalidad de la defensa que es totalmente militar, con la
excepcin de Nicaragua, donde el Ministerio de Defensa, totalmente civil, asumi el
liderazgo, aun sin estar dentro de la cadena de mando.
Aunque los procesos se iniciaron e finales de los noventa no fue hasta casi
mediados del dos mil, que se presentaron, como puede observarse en el cuadro n. 1.
Cuadro n 1
Ao de Presentacin de los Libros Blancos
AO PAIS NOMBRE
2003 Guatemala Libro de la Defensa Nacional
2005 Nicaragua Libro de la Defensa Nacional
2006 Honduras Libro de la Defensa Nacional
2006 El Salvador Libro de la Defensa Nacional
En Centroamrica, la aplicacin de la Doctrina de Seguridad Nacional

parti de tres premisas fundamentales. La primera es que las manifestaciones de
disconformidad con el statu quo poltico y econmico (no necesariamente expresadas
a travs de la lucha armada) suponan una amenaza directa para la continuidad y la
estabilidad del Estado, de tal modo que automticamente constituan un problema
de seguridad nacional. La segunda es la lectura Este-Oeste de los conflictos
centroamericanos y su cooptacin (y alimentacin) por parte de la confrontacin
bipolar geoestratgica de la Guerra Fra, que a su vez institucionaliz la contencin
del comunismo y la lucha contra el enemigo interno.
La tercera premisa, de tipo ms estratgico, era el convencimiento de que

la mejor opcin para atajar dichas amenazas era la accin militar, lo que de algn
modo implicaba actuar nicamente sobre las consecuencias y no sobre las causas de
los problemas. El modelo de seguridad regional resultante, que tuvo una de sus
principales expresiones en el Consejo de Defensa Centroamericano (CONDECA), fue
uno altamente dependiente de factores y actores externos, exclusivamente
estatocntrico, sumamente militarista4 y ms enfocado a labores de
contrainsurgencia que de defensa o seguridad pblica18.
La paz y la democracia llegan a Centroamrica en la dcada de los

noventa, desde el vehculo de una concepcin regional de destino. La pacificacin y
la democratizacin de las sociedades, slo se vislumbr desde la integracin. El
18Jordi Urgell Garca, La Seguridad (humana) en Centro Amrica: retorno al pasado, Revista
CIDOBdAfersInternacionals, N 76, Seguridad Humana, conceptos, experiencias y propuestas,
p. 46.
advenimiento de la paz y los procesos de democratizacin, fueron los dos grandes

mensajeros de la nueva ronda de integracin que se inici en los 90`s19.
Los Acuerdos de Paz de Esquipulas20, -que son realmente acuerdos de

democratizacin-, son asumidos desde la institucionalizacin misma de la Reunin
de Presidentes, eje fundamental en la nueva ronda de integracin asumida en la
subregin hasta nuestros das.
Centroamrica asume su proceso de integracin, como una integracin

basada en valores y principios; esto es, en el vnculo democrtico inderogable que
debe unir como destino irreversible a los Estados centroamericanos.
Integracin y democracia sean elementos interdependientes e inseparables

en la subregin, al que debe sumarse el concepto de seguridad que se concibe
regionalmente. Esto explica por qu, el modelo centroamericano se denomina como
Seguridad Democrtica, en el sentido que no concebimos la seguridad sin
democracia y esta ltima es la base de toda seguridad posible, basada en el Tratado
Marco de Seguridad Democrtico en Centro Amrica (TMSD) 21.
Al destruirse el viejo orden imperante en la subregin, es interesante

destacar, como un tercer punto, que no se gener un vaco; por el contrario, hubo una
sustitucin del paradigma de las doctrinas nacionales por ese nuevo paradigma o
modelo de seguridad democrtica, cuyos principios, llevados a la prctica, fueron los
que terminaron por corroer el antiguo estado de cosas, haciendo nacer una
Centroamrica renovada.
El proceso de Esquipulas no slo facilit los acuerdos de paz en El

Salvador (1992) y Guatemala (1996) y la alternancia en Nicaragua (1990), sino que
19 Mauricio Herdocia Sacaza, Integracin y Modelo de Seguridad Democrtica en Centro

Amrica: su influencia dentro de la OEA, SecurityandDefenseStudiesReview,Interdisciplinary
Journal, Center for Hemispheric Defense Studies (CHDS), Volume 4, N 1, (Spring 2004), p. 2.
20 Procedimiento para establecer la Paz Firme y Duradera en Centroamrica, conocido como los
Acuerdos de Esquipulas II. Guatemala, 7 de agosto de 1987.

21 Para Urgell, el punto de encuentro entre la seguridad humana y la pacificacin de
Centroamrica es el Tratado Marco de Seguridad Democrtica (TMSD), suscrito en 1995. Sus

pioneras provisiones en materia de seguridad humana se han visto hipotecadas por algunos de
los pecados originales del Tratado (como la exclusin de Panam y Costa Rica) y superadas
por la evolucin del contexto poltico, con la aparicin de nuevas formas de violencia en
Amrica Latina o la reconfiguracin de la agenda de seguridad tras los atentados del 11 de
septiembre de 2001. Jordi Urgell Garca, La Seguridad (humana) en Centro Amrica: retorno al
pasado, pp. 144-145.
cristaliz desde principios de los aos noventa en un entramado institucional22 que

tena como principal objetivo la integracin centroamericana y la consolidacin de la
pacificacin y la democratizacin iniciadas primero bajo el marco de Contadora23 y
posteriormente Esquipulas. El TMSD, concebido como un instrumento
complementario al Protocolo de Tegucigalpa, fue firmado por los seis gobiernos
centroamericanos el 15 de diciembre de 1995 en Honduras24. Tal y como se afirma en
el mismo Tratado, sus principales objetivos son la consolidacin de Centroamrica
como una regin de paz, libertad, democracia y desarrollo, as como el diseo de un
nuevo modelo de seguridad regional acorde con los principios y acuerdos del
proceso de Esquipulas25 y que permitiera superar la Doctrina de Seguridad Nacional.
Guatemala
El 29 de diciembre de 1996, Guatemala pone fin a ms de treinta y seis

aos de conflicto armado interno, al firmarse el Acuerdo de Paz Firme y Duradera,
que permiti alcanzar acuerdos en diversos temas relevantes para el cambio de las
condiciones que permitieron los inicios del conflicto y tambin abrir espacios de
discusin en temas que antes eran impensables por el dominio militar total en los
mismos.
A partir del fin del enfrentamiento armado interno y la firma del acuerdo
final de paz en diciembre de 1996 se perfila un nuevo escenario, en el que destacan
los avances logrados en materia de seguridad democrtica a nivel regional. Las
22 Algunas de dichas instituciones (y sus fechas de creacin) son las siguientes: Parlamento
Centroamericano (PARLACEN, 28 de octubre de 1991); Sistema de Integracin
Centroamericana (SICA)-Protocolo de Tegucigalpa (13 de diciembre de 1991); Estatuto de la
Corte Centroamericana de Justicia (CCJ, 10 de diciembre de 1992), Protocolo al Tratado General
de Integracin Econmica Centroamericana-Protocolo de Guatemala (29 de octubre de 1993);
Tercer Protocolo al Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias
Polticas (20 de agosto de 1994); Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES, Octubre de
1994); Tratado de Integracin Social Centroamericana (TISCA, 30 de marzo de 1995); Comisin
de Seguridad de Centro Amrica (TMSD, 15 diciembre de 1995).
23 El Grupo de Contadora, integrado por Venezuela, Mxico, Panam y Colombia, se cre en
1983 con el propsito de promover la paz en Centroamrica. En 1985 los gobiernos de Argentina,
Per, Brasil y Uruguay conformaron el llamado Grupo de Apoyo a Contadora, dando lugar al
Grupo de los Ocho. Dicho grupo, cuyos esfuerzos diplomticos fueron continuados y
culminados por el proceso de Esquipulas, pas a denominarse Grupo de Ro en 1990, que
actualmente es una de las principales plataformas de cooperacin latinoamericana.
24 Posteriormente lo han suscrito Belice y Repblica Dominicana respectivamente.
25 El inters por dotarse de un nuevo modelo de seguridad en la regin se remonta a poco
despus de la firma del Protocolo de Tegucigalpa. As, en 1992, la Comisin de Seguridad de

Centroamrica ya decidi abordar la cuestin en el marco del SICA. Las labores de discusin y
elaboracin del nuevo modelo avanzaron decisivamente durante la Conferencia Internacional
sobre Paz y Desarrollo de Centroamrica celebrada en 1994 en Honduras.
expectativas para un Estado democrtico, en una sociedad que busca transitar de la

guerra a la paz, se plasmaron en este acuerdo.
Qued planteado tambin el dilema generado por el hecho que la firma de

los acuerdos no garantiza, por s misma, que las condiciones estructurales del pas
hayan cambiado. Consecuentemente, se percibe la ausencia de una agenda nacional
consensuada que permita superar la compleja imbricacin de elementos que
pertenecen al pasado autoritario, con otros que se perfilan en la aspiracin de un
rgimen democrtico enmarcado en el Estado de derecho26.
En el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito

en una Sociedad Democrtica27, se establece que la seguridad es un concepto amplio
que no se limita a la proteccin contra las amenazas armadas externas, a cargo del
ejrcito, o a la proteccin contra amenazas al orden pblico y la seguridad interna, a
cargo de la Polica Nacional Civil. En este mismo acuerdo se identifican como
factores de riesgos y amenazas para la convivencia democrtica, la paz social y el
orden constitucional: los desequilibrios sociales y econmicos, la pobreza y la
pobreza extrema, la discriminacin social y poltica, y la corrupcin, entre otros.
Dentro de este concepto, la seguridad ciudadana y la seguridad del Estado

son inseparables del pleno ejercicio por los ciudadanos de sus derechos y deberes
polticos, econmicos, sociales y culturales. Los desequilibrios sociales y econmicos,
la pobreza y la pobreza extrema, la discriminacin social y poltica, la corrupcin
entre otros, constituyen factores de riesgo y amenazas directas para la convivencia
democrtica, la paz social y por ende, el orden constitucional democrtico En
relacin al tema normativo, incluyendo lo doctrinario, estipul que debe formularse
una nueva doctrina militar de acuerdo con las reformas previstas en el presente
Acuerdo. La doctrina estar orientada al respeto de la Constitucin Poltica de la
Repblica, a los derechos humanos, a los instrumentos internacionales ratificados
por Guatemala en materia militar, a la defensa de la soberana e independencia
nacional, a la integridad del territorio del pas y al espritu de los acuerdos de paz
firme y duradera.
El acuerdo sostena en este punto, que habra que integrar a la normativa

militar el nuevo concepto de la seguridad democrtica. De all la referencia a la
reforma de lo que se denomin la Doctrina Militar. Como se estableci
posteriormente, el trmino es tcnicamente equivocado, ya que la doctrina militar
26 Hctor Rosada-Granados, Concepto de Seguridad y Reconversin Militar en Guatemala,
RedGuatemaltecaparalaSeguridadDemocrtica,CuadernodeTrabajo N 1, Guatemala (Abril 2002),

p. 13.
27 Este acuerdo es parte integral de los Acuerdos de Paz, y fue suscrito por el Gobierno de la
Repblica de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, en la ciudad de

Mxico el 19 de septiembre de 1996.
hace referencia a contenidos propiamente del arte de la guerra. En realidad el cuerpo

normativo que contiene la referencia a principios sera la Doctrina del Ejrcito.
El Acuerdo no estableci como hacer operativo ese compromiso. Se asume

que los temas de defensa y seguridad deben ser compartidos y elaborados, cuando
posible, entre representaciones del Estado y la sociedad civil. Al concluir la guerra,
las diferencias entre civiles y militares en Guatemala se caracterizaban por la
desconfianza mutua y el resentimiento. En el ambiente de la transicin a la
democracia y la paz, surgieron espacios de encuentro y dilogo entre civiles y
militares, que solamente con el transcurso del tiempo permitieron establecer los
puentes necesarios para emprender una elaboracin conjunta de normativas
derivadas de los Acuerdos de Paz28.
En este sentido y como respuesta a una propuesta proveniente de la

sociedad 29 , especficamente de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), que en agosto de 1999 presenta al Ministerio de la Defensa Nacional una
propuesta de proyecto denominado inicialmente Hacia una Poltica Militar que
posteriormente se denomin Hacia una Poltica de Seguridad para la Democracia30,
que propona abordar la cuestin militar, con el objeto de alcanzar una poltica
militar, se da inicio en septiembre de ese ao, a un proceso para presentar un
proyecto que permitiera la formulacin de un Libro Blanco31; proceso que dur poco
28 Gabriel Aguilera Peralta, La Reforma del Sector Seguridad en Guatemala, ponencia

presentada al XXVI International Congress of the Latin American Studies Association (LASA),
March 15-18, 2006, San Juan, Puerto Rico.
29 Segn Hernndez, el proyecto Hacia una poltica de Seguridad para la Democracia, que
aglutin a diversos sectores de sociedad y Estado, con el propsito de debatir acerca de la

reforma del sector seguridad en Guatemala, de naturaleza intersectorial (Sociedad-Estado),
sirvi de inspiracin a otros esfuerzos iniciados desde el estamento militar (Mesa de Poltica de
Defensa y de Doctrina Militar) o estatal (mesas intersectoriales de dilogo). Hernndez,
Iduvina, El Proceso POLSEDE: una mirada desde dentro, en Arvalo de Len, Bernardo,
Beltrn Doa, Jos, Fluri, Philipp H. (editores), Hacia una Poltica de Seguridad para la
Democracia en Guatemala, Geneva Centre for the Democratic Control of Armes Forces
(DCAF), Ginebra, Suiza, 2005.
30 Posteriormente se denomin Hacia una Poltica de Seguridad para la Democracia, despus
de un proceso de negociacin entre los organizadores y el Ministerio de la Defensa Nacional. El

proyecto Hacia una Poltica de Seguridad para la Democracia (POLSEDE)que inici en 1999 y
finaliz con la presentacin de sus conclusiones en febrero del 2003, fue una iniciativa de dos
organizaciones nacionales (La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO y el
Instituto Guatemalteco para el Desarrollo y la Paz - IGEDEP) y el WSP Internacional que ante el
estancamiento de la reforma de las Fuerzas Armadas pactada en el Acuerdo sobre
Fortalecimiento del Poder Civil y funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica (AFPC),
tuvo como objetivo ahondar en la consolidacin del sistema democrtico ajustando la funcin
militar dentro de los requerimientos de un Estado Democrtico de Derecho.
31 Para Gabriel Aguilera, el ejercicio de elaboracin del Libro de la Defensa Nacional si
incorpor expresamente las conclusiones del Proyecto, manifestndolo polticamente en la

ms de cuatro aos, debido a la alternabilidad en la conduccin del Ministerio de la

Defensa Nacional32.
En ese entonces (1999) el Ministerio de la Defensa Nacional, haba creado

la Consejera de Relaciones Civiles Militares, cargo en el cual nombr a un civil,
siendo un hecho trascendental; al mismo, debata al interno de la institucin armada
y con el acompaamiento de la Misin de las Naciones Unidas para Guatemala
(MINUGUA) 33 , un proyecto de doctrina militar, para dar cumplimiento a lo
contemplado en el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del
Ejrcito en una Sociedad Democrtica y se percibi que un proceso como el
propuesto para alcanzar un Libro Blanco era de ms alcance en cuanto los
compromisos derivados del Acuerdo en mencin y poda aportar legitimidad, ya que
se tomara en cuenta a algunos sectores de la sociedad, acadmicos, otras instancias
de gobierno e instancias internacionales.
A principios del ao 2000 y aun cuando el nuevo Ministro de la Defensa

Nacional, mostr inters por el proceso, no fue hasta finales de Octubre, despus de
participar en la IV Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas en Manaus,
Brasil, que comprendi la importancia del mismo, e incluso fue a propuesta de
Guatemala en la reunin preparatoria que se incorpor en la Declaracin final
(numeral 12) la importancia de los Libros Blancos. A principios de 2001 fue relevado
del cargo y el nuevo Ministro mostr desde el inicio de su gestin inters por el
proceso al que apoyo, incluso creando el Departamento de Poltica de Defensa, ente
que se encargara de ejecutar el proceso. Al fin de su mandato de su mandato
(noviembre de 2001) se public el Acuerdo Gubernativo 456-200134, que estableca las
bases y procedimientos para el proceso de Diseo y Formulacin de la Poltica de
Defensa Nacional de la Repblica de Guatemala. Asimismo, determinaba que el
proceso se definira a partir de las los objetivos nacionales y se desarrollara mediante
convocatoria y operativamente, en la fase de seminario con representaciones de la sociedad civil,

usando un resumen de las conclusiones como texto de consulta y llamando a expertos de
POLSEDE como conferenciantes. Por ello en el Libro Blanco se encuentran coincidencias,
aunque en varias partes el texto oficial sigue el anlisis clsico. Ello se debi a que la
metodologa de diseo, aunque parcialmente parecida a la de POLSEDE, descans centralmente
en insumos de conferenciantes, muchos de ellos expertos internacionales, los cuales
reprodujeron una terminologa y conceptualizacin internacional.
32 Entre los aos 1999 y 2003, ao en que fue presentado el Libro de la Defensa Nacional de
Guatemala, se tuvo cuatro ministros de defensa, uno por ao.

33 Posteriormente MINUGUA desminti ese acompaamiento y rechaz la doctrina presentada
oficialmente por el Presidente de la Repblica el 16 de diciembre de 1999, con el pretexto que no

haban sido tomadas en cuenta sus observaciones y que no se cont con la participacin de la
sociedad.
34 El Acuerdo Gubernativo 456-2001, de fecha 20 de noviembre de 2001, fue firmado por el
Presidente de la Repblica, adems los Ministros de Defensa Nacional, Relaciones Exteriores,

Gobernacin, Finanzas Pblicas y el Secretario General de la Presidencia de la Repblica.
un proceso participativo de los sectores de gobierno y de la sociedad civil, de tal

manera que se puedan identificar los principios y fundamentos bsicos para el
diseo y formulacin de una poltica pblica del sector Defensa 35.
El acuerdo en mencin, cre los rganos que llevaran a cabo el proceso y

les asign deberes y obligaciones. El Comit Superior de Conduccin Colegiada,
integrado por los Ministros de Defensa Nacional, quien lo presida; el de Relaciones
Exteriores, el de Gobernacin, el de Finanzas Pblicas, el Secretario de Anlisis
Estratgico de la Presidencia de la Repblica y el Jefe del Estado Mayor de la Defensa
Nacional. El Comit Ejecutivo del Proceso, integrado por tres profesionales militares
y dos profesionales liberales; el cual sera presidido por el Oficial de ms alto rango,
siendo designado el Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional. Adems, para
optimizar el desarrollo, coordinacin y conduccin, se nombr un enlace civil-militar,
para optimizar la relacin con los entes invitados de la sociedad y al interior de las
fuerzas armadas.
En el ano 2002, la Organizacin de los Estados Americanos y la

Organizacin de las Naciones Unidas, por recomendacin del Grupo Consultivo, que
en su reunin de febrero de 2002, de que estas organizaciones promoviesen espacios
especficos de dilogo que permitieran reimpulsar los esfuerzos para el
cumplimiento de temas centrales de los acuerdos de paz, crea las Mesas
Intersectoriales de Dilogo (MID). La visin que inspiraba a las MID es que el
dilogo intersectorial, con perspectivas de mediano y largo plazos, permite
encaminar consensos polticos y sociales que acelere la implementacin de los
acuerdos de paz y contribuyan a la construccin de la unidad nacional dentro de un
estado de derecho, en una nacin incluyente, gobernable, multitnica, pluricultural,
multilinge y con equidad de gnero. Las MID fueron planteadas con la misin de
facilitar y dar sostenibilidad a espacios de dilogo intersectorial que incluyan a los
organismos del Estado y a las organizaciones de la sociedad, con la finalidad de
construir y legitimar consensos polticos y sociales, que contribuyan al cumplimiento
de los acuerdos de paz e incidan en la formulacin de polticas pblicas de mediano
y largo plazos. Seis son las mesas que operaron, orientadas a tratar respectivamente
temas relativos a: Cultura de paz y reconciliacin; consulta para la poltica de defensa;
pueblos indgenas; desarrollo rural; desarrollo econmico y social; y derechos
humanos, justicia y seguridad36.
35Artculo 2. del Acuerdo Gubernativo 456-2001, de fecha 20 de noviembre de 2001.

36La dinmica de trabajo de cada una de las mesas, as como su organizacin, respondi a las
decisiones de sus participantes. As, mientras algunas de ellas se plantearon retos como la
definicin de propuestas de polticas pblicas (como el caso de la mesa de poltica de defensa o
la de desarrollo rural), otras consideraron conveniente identificar agendas de trabajo en los
temas respectivos (como la de desarrollo econmico y social), o integrar propuestas mltiples
en el marco de sus temas (como la de cultura de paz y reconciliacin, o la de pueblos
Interesante sealar, que en la concepcin inicial, las MID consideraban

una mesa para tratar el asunto de las funciones del ejrcito en una sociedad
democrtica, la cual fue cambiada por el de Consulta para la Poltica de Defensa, a
partir de la exposicin de los objetivos del proceso a los coordinadores de las MID
(gobierno, OEA y ONU), adems que ya se contaba con una normativa jurdica
(Acuerdo Gubernativo 456-2001) y una institucionalidad (Instancias creadas por el
Acuerdo y el Departamento de Poltica de Defensa). Importante sealar que debido a
la negativa del entonces Ministro de la Defensa Nacional (2002) para que el proceso
se convirtiera en una mesa de intersectorial de dilogo, fue llamado al retiro y
sustituido por el entonces Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional, quien
conoca el proceso y apoyo la recomendacin, siendo entonces esta mesa parte oficial
de esa instancia de dilogo, lo que le dio mas legitimidad y apoyo.
Otro aspecto a destacar, es que una semana antes de la presentacin oficial

del Libro en el ao 2003, se filtr a las autoridades beliceas, un mapa que
supuestamente aparecera en el Libro, el cual no respetaba los lmites fronterizos
entre ambos pases, lo que motivo una gil gestin diplomtica belicea ante
Naciones Unidas y la OEA, lo que motivo que se suspendiera la presentacin para
revisar lo pedido por las autoridades vecinas, lo que motivo que se reprogramara la
presentacin oficial del Libro, siendo este motivo, para que el entonces Presidente de
la Repblica, Alfonso Portillo no participara en el acto, siendo el Ministro de
Relaciones Exteriores, Edgar Gutirrez, en nombre del Presidente quien recibi el
Libro de la Defensa Nacional, por parte del Ministro de la Defensa, el Gral. de
Divisin Robin Macloni Morn Muoz.
A partir de la presentacin del Libro, se institucionaliz la Comunidad de

Defensa, que la conformaban las personas e instancias que participaron en el proceso,
a la cual se sumaron otras para participar en procesos posteriores, como la revisin y
presentacin de la nueva Doctrina Militar (2004), Anteproyecto de la Ley de Defensa
Nacional (2005); permaneciendo hasta el momento en funciones. Relativo al impacto
en la administracin de la defensa, el Libro se quedo corto, ya no que propuso
cambio alguno, y las autoridades han restringido que civiles participen en la misma,
ya que al subir de categora al Departamento de Poltica de Defensa a Direccin
General, se determin que el Director fuese un militar de alta.
ElSalvador
El 16 de enero de 1992, se firma el Acuerdo de Paz en la ciudad de Mxico,

D. F., el cual se denomin Acuerdo de Chapultepec por haber sido suscrito en el
indgenas). De esta manera, las MID generaron importantes propuestas de diferentes

naturalezas, que han presentado a consideracin de las entidades del Estado y la sociedad, y
que se prev que sean retomadas por las Mesas de Participacin y Dilogo que impulsar el
Gobierno de Guatemala.
Palacio de Chapultepec37. La paz en El Salvador fue posible por la voluntad poltica

de ambas partes en el conflicto, que pidieron la intervencin del Secretario General
de Naciones Unidas, quien fue el catalizador del proceso y cont para el desempeo
de su papel con el apoyo de la comunidad internacional, expresada en sendas
resoluciones de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad, y, especialmente,
por la cooperacin y la ayuda que le brindaron en todo momento los Jefes de
Gobierno de Colombia, Espaa, Mxico y Venezuela los Amigos del Secretario
General- y sus representantes diplomticos acreditados en El Salvador y ante la
Organizacin de las Naciones Unidas en Nueva York.
La implementacin de los Acuerdos, ira ms all de una serie de medidas

especficas y conforme a calendario, como la reduccin y depuracin de las Fuerzas
Armadas o bien la disolucin de los antiguos cuerpos de seguridad y la creacin de
instituciones nuevas como la Polica Nacional Civil o la Procuradura para la Defensa
de los Derechos Humanos. Los cambios institucionales de la Fuerza Armada son los
ms ampliamente abordados por los Acuerdos de Paz e implicaron esfuerzos
significativos. No es casualidad que la agenda de negociacin del Acuerdo de
Caracas, del 21 de Mayo de 1990, colocara en primer lugar a la Fuerza Armada.
Segn la mayora de analistas, el punto clave y trascendental de los Acuerdos fue la
reforma de las instituciones armadas y muy en particular el papel de los militares en
El Salvador, por eso el Acuerdo pone el nfasis y reformula el uso de la fuerza y su
papel en un rgimen democrtico.
37Los acuerdos firmados en el Palacio de Chapultepec, estn dividido en 9 captulos donde se

establecen una serie de medidas que ambas partes deben realizar para alcanzar la paz firme y
duradera en El Salvador. El tema de la Fuerza Armada pes ms que los temas econmicos y
sociales. En el primer captulo, con respecto a la Fuerza Armada, el gobierno acept los
siguientes compromisos:
Modificar los principios doctrinarios de la F. A.
Reformar el sistema educativo de la Fuerza Armada
Crear una Comisin Ad hoc para la depuracin de los oficiales implicados en violaciones a
los derechos humanos
Reduccin de efectivos de la F. A.
Superacin de la impunidad con la Creacin de la Comisin de la Verdad que investigara los
ms graves hechos de violencia de la guerra civil.
Disolucin de los 3 cuerpos de seguridad pblica que dependan de la Fuerza Armada:
Guardia Nacional, Polica Nacional y Polica de Hacienda.
Disolucin de los servicios de inteligencia militar y creacin de un servicio de inteligencia
civil: el Organismo de Inteligencia del Estado (OIE).
Disolucin de los Batallones de Infantera de Reaccin Inmediata (BIRI)
Reformar la Constitucin para definir claramente la subordinacin de la F.A. al Poder Civil.
Supresin de las entidades paramilitares. (Patrullas de defensa civil)
Suspensin de las actividades de reclutamiento forzoso.
La reforma se desarroll, esencialmente, en torno a la idea de garantizar la

subordinacin de la institucin al poder civil y limitar su mandato a la defensa de la
soberana del Estado y la integridad del territorio, retirando de su competencia el
control de la seguridad pblica, la cual estara a cargo de la nueva Polica Nacional
Civil. Esta idea fundamental fue recogida por la reforma constitucional de 199238.
Un aspecto fundamental del cambio doctrinario en la Fuerza Armada fue

la nueva Doctrina Militar que cobr vigencia el 1 de junio de 1997, como Manual de
Principios Doctrinarios de la Fuerza Armada, con el nmero MD-100-30-1, la que
pone principal nfasis en temas como: la no deliberancia, la obediencia, la
apoliticidad y el profesionalismo; adems de otros, como al Estado de Derecho y al
respeto de los derechos humanos39. Pblicamente, la Doctrina Militar se present en
el Documento "Doctrina Militar y Relaciones Ejrcito Sociedad", publicado
conjuntamente por la Fuerza Armada de El Salvador y la organizacin de las
Naciones Unidas para El Salvador (ONUSAL) en 1994.
Desde 1992, con las reformas constitucionales a la misin de la Fuerza

Armada, se han ejecutado planes relacionados a su modernizacin, a fin de
sistematizarla y adecuarla por un lado para la Defensa Nacional y por el otro para
estar en condiciones de cumplir las misiones subsidiarias que la ley determina; por lo
tanto, en el perodo comprendido entre 1992 y 1994, el proceso de reorganizacin de
las diferentes unidades, conllev la conviccin de sus cuadros hacia un cambio
sustantivo en el escenario nacional en cuanto al conflicto recin finalizado,
trascendiendo incertidumbres normales en un proceso de cambio dramtico de
guerra-negociacin-paz, las cuales en 1994 se haban superado.
Una vez pasado el perodo crtico de transicin de la guerra a la paz, en

1995 se dise el Plan Arce 2000 con una vigencia hasta el ao 1999, como proyecto
de modernizacin institucional, con visin de largo plazo, cuya ltima fase culmin
en 1999, requiriendo la continuidad del esfuerzo mediante la elaboracin del Plan
Arce 2005, a partir del ao 2000.
Romero detalla que las principales acciones de los Planes Arce,

proporcionaron suficientes elementos de juicio a fin de orientar los planes hacia los
propsitos que a continuacin se detallan40:
1. Adaptacin al nuevo marco constitucional.

2. Adaptacin situacional a la coyuntura nacional e internacional.
38 Vase artculos 159, inciso 2 y 212 Constitucin de la Repblica de El Salvador.

39 Otto Alejandro Romero Orellana, La Fuerza Armada de El Salvador en el Post Conflicto
1992-2002, p. 12.
40 Ibd., p. 23.
3. Fortalecimiento de las relaciones con otros pases para mantener la paz y la

seguridad internacional.
4. Racionalizacin de las necesidades nacionales en materia de Defensa con los
medios disponibles de la Fuerza Armada y de la Nacin.
En este contexto del cumplimiento de los compromisos del Plan Arce 2000,
el Ministerio de la Defensa Nacional, presenta en septiembre de 1998, el Libro La
Nacin Salvadorea: su Defensa, Seguridad y Desarrollo, en el que se representa el
pensamiento estratgico de la Defensa Nacional, y que tienen su fundamento en
las relaciones civiles-militares y en el principio de la transparencia, pero el inters
principal institucional (Fuerza Armada) es dar a conocer a la sociedad salvadorea,
la importancia que tiene la Seguridad y Defensa Nacionales, en el marco del
desarrollo del pas, as como tambin, difundir las directrices y aproximacin en la
formulacin de la Poltica de Defensa de El Salvador, que tiene como objetivo final
coadyuvar al gran esfuerzo nacional, en la bsqueda del bien comn 41.
En la misma presentacin del Libro, el Ministro de la Defensa Nacional de

ese entonces, Gral. de Divisin, Jaime Guzmn Morales, manifest que en el marco
de las relaciones civiles militares, esperamos que el contenido de esta publicacin,
contribuya a enriquecer y ampliar la discusin sobre la temtica de la Defensa, la
Seguridad y el Desarrollo Nacionales, ya que pensar en ellas, no slo es una tarea de
los militares, sino tambin de todos los salvadoreos 42.
Aunque no fue presentado como un Libro Blanco o de Defensa, puede

decirse que es un antecedente, ya que trat de ser un instrumento de medida de
confianza a los pases vecinos y de conocimiento para aquellos que no tuvieran
conocimiento del tema de defensa.
En octubre de 2004, y como parte de la finalizacin de Planes Arce, se

present el libro La Repblica de El Salvador: su Defensa Nacional y su Fuerza
Armada, el cual fue presentado por el Presidente de la Repblica, Antonio Saca,
como un paso preliminar para la elaboracin de un Libro Blanco 43. En ese mismo
libro, el Ministro de la Defensa Nacional, Gral. de Divisin Otto Alejandro Romero
Orellana, en el prlogo, menciona que la Institucin Castrense presenta este
documento, como un esfuerzo para promover la educacin y la cultura, que en
materia de Defensa Nacional deben poseer todos los salvadoreos, incentivando el
intercambio de ideas y la generacin de propuestas que la fortalezcan.
41 Ministerio de la Defensa Nacional El Salvador, LaNacinSalvadorea:suDefensa,Seguridady

Desarrollo, Septiembre de 1998, p. 3.
42 Ibd., p. 4.
43 Ibd., p. 5.
Adems, en el contexto de las medidas de fomento de la confianza y la

seguridad, menciona que la difusin de esta labor es una expresin de la
transparencia en la poltica exterior de El Salvador, en lo relacionado a la Defensa
Nacional, lo cual tiene como propsito fortalecer la confianza mutua entre los
Estados y con ello la seguridad regional.
Adems, y siguiendo la propuesta de Juan Rial, el segundo objetivo de la

publicacin de este libro fue de comunicar socialmente lo referente a la defensa. En
el mismo prlogo, el Ministro de la Defensa Nacional, resalta que, este documento se
presenta como un fortalecimiento de la relaciones civiles-militares, como el mejor
escenario que se genera trabajando juntos en el tema de la Defensa Nacional,
entendiendo este ltimo, como una tarea de todos y no como una responsabilidad
exclusiva de la Fuerza Armada 44.
Aspecto importante, previo a la publicacin del Libro de la Defensa

Nacional, fue la promulgacin de la Ley de la Defensa Nacional, el 15 de agosto de
2002, que gener que dentro de la institucionalidad militar del Ministerio de la
Defensa Nacional, se creara la Direccin de Poltica de Defensa, en enero de 2005,
rgano que tuvo a su cargo el esfuerzo acadmico de preparacin del libro, el que se
considera como la parte declarativa de la Ley.
En el sentido de generar medidas de confianza con los vecinos, lo que el

Libro present respecto de la soberana salvadorea sobre la Isla Conejo, motivo una
reaccin diplomtica hondurea, por no estar de acuerdo con lo manifestado por el
Libro Blanco de El Salvador. En declaraciones al respecto, el Presidente de Honduras,
Manuel Zelaya expres que Honduras y El Salvador han aceptado el fallo de la
Corte Internacional de Justicia, que determin los derechos de Honduras como mar
territorial y zona econmica exclusiva en el Pacfico.
An cuando, se hizo pblico este segundo documento, no se gener un

esquema formal para tomar en cuenta la participacin de diversos de la sociedad.
Slo se realizaron algunas actividades acadmicas en el contexto del Colegio de Altos
Estudios Estratgicos, para conocer opiniones referentes a la propuesta, que sirvieran
para enriquecerla, y una segunda etapa fue la integracin de la informacin y
redaccin final a cargo exclusivo del Ministerio a travs de la Direccin General de
Poltica de Defensa, siendo presentado oficialmente como Libro de la Defensa
Nacional durante el mes junio de 2006.
Posterior a la presentacin, no ha habido ningn impacto en la

administracin de la defensa, ya que la estructura del Ministerio continua siendo la
misma y adems que sigue siendo militar en su totalidad.
44 Ibdem.
Honduras
Honduras no sufri conflicto armado alguno, pese a ser fronterizo de los

tres pases que en diferentes momentos para su inicio y fin sufrieron de conflicto
armados internos, pero que se integraron para lograr la Paz Firme y Duradera.
Esto no lo eximi de tener una historia que desde principios de los sesenta,
reflej un dominio de la vida poltica por parte de los militares. No fue hasta 1994
cuando asume el Presidente Carlos Roberto Reina (1994-1998), cuando se inicia un
proceso de desmilitarizacin y de subordinacin de los militares a las autoridades
civiles elegidas democrticamente, pese a tener en contra una resistencia militar
significativa45. Este proceso es continuado en la administracin del Presidente Carlos
Flores Facuss (1998-2002), proceso en el cual es reducido el nmero de efectivos a
8,000, se logra designar por medio de una reforma legislativa (1998-1999) a un civil
como Secretario de Estado en el Despacho de Defensa Nacional como nmero dos de
la cadena de mando, desaparece el cargo de Jefe de las Fuerzas Armadas, el cual fue
sustituido por el de Jefe de Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas; pero
an as, los militares guardan casi un monopolio en la recoleccin de inteligencia y
considerable autonoma institucional46. Aun cuando los militares se han despojado
de su independencia poltica y reducido el nmero de efectivos, hay poca presin
por parte de los lderes polticos en concluir el proceso de democratizacin de las
fuerzas armadas, siendo su mayor reflejo la Secretaria de Estado en el Despacho de la
Defensa Nacional (Ministerio de Defensa Nacional), donde aun cuando existe un
civil como Ministro, no existe una estructura que permita proveer a la conduccin
poltica las herramientas necesarias para producir las polticas de defensa pero sobre
todo, llevar a cabo su ejecucin.
En este contexto, es en la administracin del Presidente Ricardo Maduro

(2002-2006), cuando el Secretario de Estado en el Despacho de la Defensa Nacional
nombrado47, inicia una serie de consultas para promover el desarrollo del Libro de la
Defensa Nacional. A principios del 2004, la Secretara de Defensa, con el apoyo del
Programa de las Naciones para el Desarrollo (PNUD), presenta al Presidente de la
Repblica, los beneficios de llevar a cabo un proceso para la formulacin del Libro de
la Defensa Nacional48. Despus de la presentacin, el Presidente de la Repblica,
autoriz al Secretario de Defensa, a iniciar los trmites para el proceso que permitiera
la formulacin del Libro de la Defensa Nacional. El primer paso fue emitir un
45 J. Mark Ruhl, Ejrcitos y democracia en Centroamrica: una reforma incompleta, Grupo Editorial
Lea, Managua, octubre de 2004, p. 115.

46 Ibd., p. 151.
47 Empresario Federico Brev Travieso.
48 En esta presentacin, se cont con la presencia, adems del Presidente de la Repblica a los
Secretarios de Estados encargados de las carteras de: la Presidencia; de Relaciones Exteriores; de

Defensa Nacional; de Seguridad; y el Jefe de Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas.
Acuerdo Ejecutivo No. 003-2004, el que fue publicado en el diario Oficial La Gaceta,
el 3 de septiembre de 2004. Este acuerdo crea el Consejo del Libro Blanco de la
Poltica de Defensa 49 y el Comit Ejecutivo Permanente del Proceso (CEPP) 50 , y
asigna deberes y obligaciones al Consejo quien llevara adelante el proceso.
En la primera sesin convocada del CEPP, el 6 de septiembre de ese ao,

se conocieron los procesos de diversos pases para la formulacin de sus respectivos
Libros Blancos (Chile, Ecuador y Guatemala) y en base a ello, se convoca a un
Seminario Internacional que sirviera para el lanzamiento del proceso del Libro de la
Defensa Nacional. A finales del mes se presenta al Asesor principal nombrado por el
PNUD, las necesidades del proceso. En esa misma reunin se acuerda elaborar las
bases del proceso, el reglamento de debates, el temario general y el cronograma, que
sirviera de base para todo el proceso, as como, un ndice temtico propuesto para el
Libro. Estos documentos son aprobados entre el mes de diciembre de 2004 y enero de
2005. El proceso consider la participacin de diversas organizaciones de la sociedad
civil a travs de mesas de dilogo (Seminarios-Talleres), de consultas regionales
(Seminarios Talleres Regionales), de una encuesta a nivel nacional y de un foro
virtual, para tomar en cuenta a los habitantes de otras regiones del pas y de aquellos
que aun sin participar en alguno de los eventos pudiese enviar sus comentarios; todo
lo anterior con apoyo del PNUD y de la Organizacin de los Estados Americanos
(OEA), lo que permiti una consulta amplia de los temas considerados en el proceso.
Un aspecto a resaltar es que el proceso de formulacin del Libro Blanco se debera
enmarcar en el proyecto de modernizacin de las Fuerzas Armadas y que se perfilara
como una poltica de Estado que contribuyera al fortalecimiento de la
institucionalidad de la Secretaria de Defensa (SEDENA).
Todo el proceso de realiza fundamentalmente durante el ao 2005, con

una premura determinada por la entrega de la Presidencia de la Repblica en febrero
de 2006. Fue as que en octubre de 2005, se cont con la primera consolidacin de los
documentos que serviran de base para el LDN, a travs de los Informes de Mesas de
Debate, las Relatoras de Mesa y de los Informes Generales de los Seminario-Taller
realizados. Durante el mes de noviembre se revisa y aprueba el documento, y en
diciembre se aprueba la versin que se present para su impresin. Siendo el 19 de
enero de 2006 cuando se presenta el libro por parte del Presidente de la Repblica,
poco menos de un mes antes de entregar la misma.
49 El Consejo estaba integrado por los Secretarios de: Defensa (quien lo presida), de Relaciones
Exteriores, de Gobernacin y Justicia, de Finanzas, de Seguridad, de la Presidencia, y el Jefe del
Estado Mayor Conjunto (quien funga como Secretario).
50 El CEPP estaba integrado por personalidades invitadas para tal efecto, entre los que se
encontraban militares retirados, acadmicos, periodistas y militares de alta. Se inclua un Asesor

por parte de la Secretara de Relaciones Exteriores y ocho militares de alta como Asesores por
parte de la Secretara de Defensa. Estos ltimos demuestran que dentro de la Secretara de
Defensa, no existan civiles capacitados para tal fin.
Es de sealar que el nuevo gobierno, considero el Libro de la Defensa

Nacional, como poltica de Estado e insisti que le dara seguimiento, esto fue
sealado en la toma de posesin del Ministro de Relaciones Exteriores, lo que
permite resalta la visin de Estado en el caso de Defensa, que las nuevas autoridades
daran al proceso, lo que no se evidenci e la administracin y conduccin de la
Defensa hasta el da de hoy.
En cuanto a la administracin de la defensa, lamentablemente no hubo

ningn cambio; aun cuando se seal en el Acuerdo Ejecutivo No. 003-2004, que uno
de los objetivos del proceso era fortalecer la Secretara de Defensa, esta no ha
cambiado, ya que la estructura sigue siendo casi militar en su totalidad, ms all del
Secretario y el Subsecretario, pero para no abrir espacios de posible conflicto, se ha
preferido continuar en el mismo estado. nicamente para dar seguimiento con las
personas e instituciones que participaron, se han hecho esfuerzos para conformar
una comunidad de defensa que permita dar seguimiento a otras discusiones, lo cual
no se ha podido lograr por falta de apoyo institucional, lo que es muy cmodo tanto
para las instancias ministeriales y militares.
Nicaragua
El enfoque de la negociacin y la concepcin de las fuerzas armadas y las

autoridades civiles como actores sociales son aspectos relevantes para la
comprensin de cmo se ha definido el encuentro cvico-militar en la Nicaragua
post-Revolucin Sandinista. Nicaragua representa un caso donde la interaccin entre
las autoridades civiles y militares se ha configurado a partir de la negociacin y en
donde sta ha contribuido, no slo, a garantizar la estabilidad de la institucin
militar, pero tambin, a sentar las bases de un modelo de relacin cvico-militar en
armona con la democracia.
Despus de casi once aos en el poder, el 25 de febrero de 1990, el Frente

Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) perdi las elecciones presidenciales a
favor de la Sra. Violeta Barrios de Chamorro, la candidata de la Unin Nacional de
Oposicin (UNO). Los resultados de las votaciones planteaban una situacin
altamente voltil desde el punto de vista poltico: Un gobierno liberal deba asumir el
poder y un ejrcito de izquierda, nacido bajo el contexto de una revolucin, deba
subordinarse a las nuevas autoridades civiles. Nicaragua logr superar la crisis
planteada por los resultados electorales, gracias a la firma de un Protocolo de
Transicin entre el sandinismo y representantes de la UNO. Con la firma de este
acuerdo, Nicaragua logr una salida de centro a la crisis planteada por los comicios
del 90.
Como producto de los Acuerdos de Transicin, la Presidenta Chamorro

mantuvo en su cargo al General Humberto Ortega, quien estuviera al mando del
Ejrcito durante los casi once aos de Revolucin Sandinista, como mxima
autoridad dentro del Ejrcito Popular Sandinista (EPS) 51. Esta decisin no cont con
el beneplcito de sectores de derecha del pas y del gobierno norteamericano, quienes
vean la continuidad del General Ortega como uno de los principales obstculos al
proceso de modernizacin del ejrcito y para la consolidacin de la democracia en
Nicaragua. De esta manera, la permanencia del General Ortega dentro de las filas del
EPS se constituy en uno de los principales temas de debate nacional alrededor de
los cuales las principales fuerzas sociales y polticas del pas mantuvieron posiciones
encontradas. Durante los primeros aos de gobierno de la UNO, las contradicciones
entre las autoridades civiles y militares con relacin al General Ortega no pasaron
ms all de simples choques verbales entre la Presidente y el Jefe del Ejrcito. El dos
de septiembre de 1993 se produjo, sin embargo, una crisis entre el Ejecutivo y el EPS
que afect las bases del modelo poltico que se instaur en Nicaragua a partir de la
firma de los Acuerdos de Transicin. En esa ocasin, fecha en que se celebra en
Nicaragua el da del ejrcito, la Presidente de la Repblica anunci de forma
unilateral y sin previo acuerdo con el EPS su voluntad de pasar a retiro al General
Ortega en 1994 52 . Este hecho y su posterior desenlace, marc el fortalecimiento
institucional del Ejrcito, quien realiz en 1995 la primera transicin de mando sin
ningn sobresalto. Incluso en el Gobierno siguiente de Daniel Alemn, este trat de
manipular la seleccin del nuevo Comandante en Jefe, lo que motivo una respuesta
institucional que no permiti el manoseo y respeto la decisin interna, lo que gener
un fortalecimiento de la autonoma institucional.
El cdigo militar del Ejrcito de Nicaragua, subordina al Ejrcito a la auto-

ridad civil representada por el Presidente de la Repblica en su carcter de Jefe
Supremo de las Fuerzas de Defensa, ste obliga al Presidente a nombrar al
Comandante en Jefe del Ejrcito sobre la base de la propuesta que le presente el
Consejo Militar. En 1998, cuatro aos despus de la promulgacin del cdigo militar,
fue emitida la Ley 290 (Ley de Organizacin, Competencia y Procedimientos del
Poder Ejecutivo). La promulgacin de la Ley 290 cre discrepancias jurdicas con el
Cdigo Militar en torno a cual entidad civil debe subordinarse el Ejrcito, al
Ministerio de Defensa o a la Presidencia de la Repblica. El Ejrcito se ha apegado al
Cdigo Militar, el cual les permite una comunicacin directa con el Presidente en su
calidad de autoridad mxima de las fuerzas armadas. El Ministerio de Defensa, por
51 Segn Ruhl, a pesar del inicio poco prometedor, las relaciones civiles-militares de Nicaragua
cambiaron dramticamente durante el gobierno de doa Violeta [de Chamorro] (1990-1997). El

EPS cort sus vnculos con el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN), se desmoviliz
hasta menos de 13,00 [efectivos] y se distanci de la poltica interna. [Las FFAA] tambin
aceptaron una serie de reformas estatutarias y constitucionales que redujeron su autonoma de
jure. J. Mark Ruhl, EjrcitosyDemocraciasenCentroAmrica, Lea Grupo Editorial, Managua,
octubre de 2004, pp. 8 y 9.
52 Margarita Castillo Villarreal, Civiles y Militares: Negociando en la Nicaragua Post-
Revolucin Sandinista, MilitaryReview, Marzo-Abril 2005, p. 8.
su parte, ha alegado la supremaca de la Ley 290 la cual subordina al Ejrcito a dicho

ministerio, pero tiene en su contra que legalmente no est considerado en la cadena
de mando. Tanto para los que han ocupado el cargo de Presidente de la Repblica
como para los Comandantes en Jefe del Ejrcito, ha existido conformidad con la
situacin actual, la que les permite a ambos, mantener una comunicacin directa.
Concentrar este poder en detrimento de otras instancias civiles de gobierno, tal como,
el Ministro de Defensa. El Ejrcito, por su parte, aparentemente, prefiere lidiar con el
Presidente en vez de hacerlo con intermediarios cuando se trata de la negociacin y
toma de decisiones en el rea de defensa. Lo anterior manifiesta que an falta mucho
por hacer en cuanto a fortalecer el liderazgo civil sobre el poder militar en Nicaragua.
A pesar de las relaciones de colaboracin existentes entre el Ministerio de

Defensa y el Ejrcito, no se puede negar que el cuerpo jurdico que pesa sobre la insti-
tucin militar le garantiza autonoma institucional y que ello, puede citarse como un
elemento que afecta la capacidad de un liderazgo civil sobre la institucin militar. No
obstante lo anterior, es importante indicar que dicha autonoma ha sido un elemento
importante para garantizar la propia estabilidad del cuerpo castrense en una
Nicaragua donde la polarizacin e inestabilidad poltica es la regla y no la excepcin.
La estabilidad institucional del ejrcito le ha permitido, contribuir a la estabilidad
nacional y a la creacin de condiciones de seguridad y paz durante los trece aos que
lleva el proceso de transicin poltica en Nicaragua, guardando poderes y privilegios
significativos53. Lo anterior, en tanto el Ejrcito se ha caracterizado por respetar el
orden constitucional al aceptar la autoridad civil representada por las tres
administraciones de gobierno que han estado a cargo de los destinos de Nicaragua
entre 1990-200354. Si se utilizan los criterios de Stepan, se demuestra que el Ejrcito
nicaragense todava disfrutan poderes y privilegios significativos; si se aplican los
criterios de Fitch para las relaciones civiles-militares democrticas que pesan la
influencia poltica militar como un factor mucho ms negativo que la autonoma
institucional, el caso nicaragense se clasifica en la categora de subordinacin
militar condicional y el control democrtico de su tipologa55.
En este contexto de negociaciones entre el poder poltico y el ejrcito de

Nicaragua, se enmarca el proceso para alcanzar un Libro Blanco; proceso mismo que
fue generado primeramente desde el Ministerio de Defensa, sin tomar en cuenta al
Ejrcito. Este primer desencuentro en el proceso, lo marc para bien o para mal. Para
bien porque oblig a una relacin estrecha entre ambos, y para mal, porque
evidenci la autonoma que el Ejrcito guarda respecto de la debilidad institucional
ministerial. Cuando el personal del Ministerio present a las autoridades del Ejrcito
un documento preliminar, sin previo conocimiento, la reaccin fue pedir un tiempo
prudencial para conocerlo y analizarlo, pero este tiempo fue aprovechado para
53 M. Ruhl, p. 9.
54 Ibd., pp. 11 y 12
55 Ibd., p. 9.
preparar una contrapropuesta que fue entregada de regreso al Ministerio de Defensa.

Seguidamente se dio una negociacin donde el Ministerio manifestaba su debilidad
institucional, ya que, en la primera versin de consulta, la presentacin del libro fue
firmada conjuntamente por el Ministro de la Defensa Nacional, Jos Adn Guerra y
el Comandante en Jefe del Ejrcito (en ese momento el Gral. de Ejrcito Javier A.
Carrin McDonough); y en la presentacin final, el Prlogo del libro fue firmado
nuevamente por ambos funcionarios (en ese entonces el nuevo Comandante en Jefe
del Ejrcito, Gral. de Ejrcito Moiss Omar Halleslevens Acevedo), nico caso en las
presentaciones de los Libros Blancos conocidos, porque normalmente corresponde al
Presidente de la Repblica y al Ministro de la Defensa hacerlo.
En el Prlogo mismo del Libro de la Defensa Nacional, se expresa, por

parte del Ministro y del Comandante en Jefe del Ejrcito, que el mismo fue elaborado
a partir de una directriz dada por el presidente Bolaos el 2 de septiembre de 2002
con motivo de su discurso del da del Ejrcito, donde se afirma que se entregaron a
la tarea de formular los Lineamientos Generales de la Poltica de Defensa Nacional,
cuyo principal objetivo es asegurar la vigencia y vitalidad de los Intereses y Objetivos
Nacionales 56. Pero aunque la directriz fue hecha el 2 de septiembre de 2002, no fue
sino hasta dos aos ms tarde (2 de septiembre de 2004), que en esa misma fecha se
present el documento preliminar del Libro para su discusin pblica. En el lapso
del primer ao por parte de ambas instituciones no se realiz ninguna gestin de
acercamiento, siendo necesario, que a la siguiente celebracin del da del Ejrcito (2
de septiembre de 2003), el Presidente llamar a agilizar el proceso y fue cuando
ambas instituciones nombraron a una Comisin para iniciar la discusin y preparar
la agenda de trabajo; el documento preliminar para su discusin fue entregado al
Presidente un ao despus, nuevamente en el da del Ejrcito. Despus de la
presentacin pblica del documento preliminar, se firm un Documento de Proyecto
entre el Gobierno de la Repblica de Nicaragua y el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), a travs del cual se oficializ el financiamiento y
la asistencia tcnica que prestar esta agencia del Sistema de las Naciones Unidas al
proceso de consulta del Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua57.
56 En la presentacin tambin se privilegia, la participacin ciudadana, de tal manera que se

prev una consulta con la ciudadana con la finalidad de legitimar la propia poltica de defensa.
Sobre el particular se expresa: Conscientes que la participacin social confiere legitimidad a la
Poltica de Defensa Nacional y garantiza su sostenibilidad en el tiempo, este documento de
consulta transitar por un proceso dinmico y enriquecedor con la sociedad civil, lo que
permitir validar los fundamentos terico-doctrinarios de la Seguridad y la Defensa Nacional,
promoviendo y profundizando el desarrollo de una Cultura de Defensa a partir del
entendimiento de la sociedad nicaragense del quehacer de las instituciones del Sector
Defensa.
57 Durante su discurso, el Sr. Jorge L. Chediek, Representante Residente del PNUD, felicit al
Presidente Bolaos por la calidad profesional que demostraron las comisiones ejecutivas y
tcnicas del Ministerio de Defensa y el Ejrcito de Nicaragua, las cuales trabajaron arduamente
Merece destacar, en el contexto de negociacin de poderes que mantenan

el Ministerio de la Defensa y el Ejrcito de Nicaragua, el Presidente de la Repblica,
por medio del Decreto Ejecutivo 34-2004, aprobado el 7 de mayo de 2004 y publicado
en la Gaceta Oficial No. 94 del 17 de mayo del mismo ao, en el Artculo 1. Designa
al Ministerio de Defensa para dirigir el proceso de formulacin del Libro Blanco de la
Defensa Nacional. En el Artculo 2. Instruye al Ejrcito de Nicaragua a participar
activamente en la elaboracin del Libro Blanco de la Defensa Nacional; y en el
Artculo 3. Determina que el proceso de elaboracin del documento concluir con
una amplia consulta que se realizar con entidades del Poder Ejecutivo y otros
Poderes del Estado as como con organizaciones de la sociedad civil.
La elaboracin del Libro de la Defensa permiti una serie de consultas

ciudadanas que el Ministerio de Defensa y el Ejrcito de Nicaragua desarrollaron por
todo el pas por medio de ms o menos 18 talleres territoriales, donde expusieron a la
sociedad el contenido del documento. El objetivo era recoger de la poblacin su
sentir alrededor de la defensa nacional y poder incorporar los aportes para mejorar y
enriquecer el contenido de ese documento. Hay que destacar que las convocatorias a
los talleres territoriales eran hechas por parte del Ejrcito porque contaban con la
infraestructura y presencia en todo el territorio para hacerlo. En ese tiempo, el
Ministerio de Defensa public en la pgina electrnica el Libro Blanco, para que las
personas consultaran los avances y conocieran los libros de defensa y condiciones de
los ejrcitos de Chile, Argentina, Canad, Guatemala y otros pases.
La presentacin y entrega del Libro de la Defensa Nacional, se llev a cabo

el 14 de junio de 2005. Ambos, el Ministro de la Defensa Nacional y el Comandante
en Jefe del Ejrcito, entregaron al Presidente de la Repblica Enrique Bolaos, el
documento final. Desde antes de presentarse oficialmente el Libro de la Defensa
Nacional de Nicaragua, se haba concebido la idea de avanzar en un segundo
momento en la formulacin de la Poltica de Defensa y de dos leyes, una de Defensa
Nacional y otra de Movilizacin Nacional. No obstante, la viabilidad y pertinencia de
tales desarrollos estuvo severamente obstaculizada por el permanente estado de
crisis poltica que vivi el pas durante el perodo de 2002 a 2006, tanto as, que el
Ministro que lider el proceso y entreg el Libro, fue ese su ltimo acto como
Ministro pues ces en sus funciones, no se sabe si por iniciativa propia debido a la
en la elaboracin de la versin preliminar del Libro. Mencion que como resultado final del
trabajo Nicaragua contar con una versin final del Libro de la Defensa Nacional ampliamente
consensuado, como instrumento de afirmacin democrtica y fortalecimiento de la seguridad y
confianza regional. El proyecto tuvo una duracin de nueve meses (septiembre 2004 junio 2005,
fecha en que se present el Libro) y cont con un presupuesto financiado por el PNUD. El
proceso de consulta incluir sesiones de trabajo con organizaciones de la sociedad civil,
generadores de opinin, especialistas en el tema, concejos y organizaciones municipales,
regiones autnomas de la Costa Atlntica, sectores acadmicos, as como instituciones
gubernamentales y poderes del Estado.
problemtica de no estar en la lnea de mando y el desgaste poltico que ello supona;

o como iniciativa del Presidente para poner maniobrar de comn acuerdo con los
militares, para nombrar a un Ministro afn a l, que sin mucho conocimiento del tema,
enfri el tema, a pesar que en el ao 2006, Nicaragua fue la sede de la VII Conferencia
de Ministros de Defensa de las Amricas (CMDA).
En lo relacionado a la administracin de la defensa, el impacto del Libro

fue casi nulo, ya que debido al cambio de Ministro de la Defensa, la conduccin
poltica del tema, se volvi muy afn con los militares, y la estructura institucional se
vio afectada, ya que muchos de los funcionarios y tcnicos que ejecutaron el proceso
y la VII CMDA, tuvieron que salir por falta de apoyo ministerial. Situacin esta que
se agrav con la llegada del Presidente Daniel Ortega, quien se abstiene de nombrar
Ministro de la Defensa Nacional, nombrando a la Secretaria General con rango
ministerial, enviando un claro mensaje relacionado a la manera como percibe la
administracin de la defensa y que permite una mayor autonoma institucional por
parte del Ejrcito.
CONCLUSIONES
Para poder tener una conclusin ms profunda y detallada me permitir

asumir la posicin crtica del acadmico David Pion Berlin, y trasponer sus
comentarios a la regin centroamericana.
Cuando Pion Berlin afirma que ejercer el control civil de las FF.AA. en
ausencia de conocimientos en el rea de la defensa, no constituye una frmula ideal.
En un mundo ideal, tener personal del poder ejecutivo y congresistas en condiciones
de participar informadamente y supervigilar la planificacin y estructuracin de la
estrategia de defensa sera ms que deseable, pero Latinoamrica no es el mundo
ideal, y estas mejoras ni se han llevado a cabo, ni se realizarn en el futuro
inmediato58, lo podemos aplicar si lugar a dudas al rea centroamericana, ya que la
falta de un ejercicio real de control poltico sobre las fuerzas armadas, no ha tenido
un instrumento idneo en los Libros Blancos, ni aun, un cambio de direccin en la
administracin, conduccin y control de la defensa, la que se ejerce por parte de los
militares sin contar con las polticas referidas.
Pion Berlin continua enfatizando que en este sentido, el motivo por el

cual los civiles ven tan pocos beneficios en obtener una mayor acreditacin en
asuntos relacionados con la defensa, es fcil de entender. An cuando los pases
profesan su inters en los asuntos de defensa, este inters posee una remarcada
superficialidad, sirviendo como ejemplo los Libros Blancos de defensa de Argentina,
58Pion Berlin, David, El Manejo Poltico de las Fuerzas Armadas en Latinoamrica, Military
ReviewversinHispanoamrica, marzo-abril 2005, p. 65.
Chile, Colombia, Ecuador, Per y Guatemala, que han sido publicados durante, ms
o menos, la ltima dcada, los que constituyen ejercicios que l denomina de
ofuscacin transparente59, en este sentido el hecho que la administracin de la
defensa est casi en su totalidad ocupada por militares, no existe un atractivo civil
por lo que se manifiesta esa marcada superficialidad en su tratamiento.
Sigue Pion Berlin refirindose a los Libros Blancos, como documentos

para hacer visibles los objetivos, capacidades y estrategias de defensa a cada nacin
hacia el resto de las naciones de la regin, e incluso ms all; sin embargo,
constituyen largos tratados, repletos de generalizaciones que dicen poco de las
realidades de la defensa de un estado en particular. La analoga sera una casa
abandonada, recientemente remodelada, a la cual se le ha instalado una nueva ven-
tana; cuando nos acercamos a mirar hacia el interior, vemos un cuarto mal iluminado
y con pocos muebles. Hay pocas cosas adentro y lo que se encuentra all es de poco
inters 60 . Los libros Blancos de Centro Amrica no se escapan de esta analoga
ltima de Pion Berlin. En los Libros Blancos hay pocas cosas adentro, grandes
pronunciamientos, pero poca ejecucin, demuestran y desnudan una realidad que no
se puede esconder, porque los Libros Blancos hacen propaganda, al indicar que son
el producto de una amplia consulta, en la que ha participado una variada gama de
grupos de civiles y militares. El haber reunido a tantos para discutir la agenda de los
asuntos de la defensa es notable61, porque ha puesto a mayor nmero de personas
en el mbito de la defensa, y ejemplos como el de Guatemala, donde al formarse una
Comunidad de Defensa, paralela a otros esfuerzos de la sociedad, ha permitido
poner a discusin algunos aspectos importantes en la transformacin que se ha
pretendido hacer, pero se ha obviado para discutir cosas transcendentales como las
reformas a la Ley Constitutiva del Ejrcito, que permitira la inclusin de civiles en
puestos medios dentro de la estructura ministerial.
Asimismo de ninguna forma se trata de documentos puramente militares

[aun cuando en todos los ministerios centroamericanos, la columna vertebral son
militares o la influencia de ellos es profunda], aunque es imposible determinar
quienes redactaron cada uno de los contenidos de los informes, pero la
superficialidad [en algunos de los temas] de los documentos deja ver la falta de
experticia que en realidad existe en materias de defensa. A pesar de toda la consulta,
59 Aparentemente, sus propsitos son los de hacer visibles los objetivos, capacidades y
estrategias de defensa a cada nacin hacia el resto de las naciones de la regin, e incluso ms
all; sin embargo, constituyen largos tratados, repletos de generalizaciones que dicen poco de
las realidades de la defensa de un estado en particular. La analoga sera una casa abandonada,
recientemente remodelada, a la cual se le ha instalado una nueva ventana; cuando nos
acercamos a mirar hacia el interior, vemos un cuarto mal iluminado y con pocos muebles. Hay
pocas cosas adentro y lo que se encuentra all es de poco inters. Ibd., p. 65.
60 Ibd., p.66.
61 Ibd., p.66.
colaboracin y discusin, la mayora de los Libros Blancos no son ms que

reflexiones superficiales y generalizaciones estriles. De hecho, se puede llevar a cabo
una fcil transposicin de frases completas del Libro Blanco de un pas hacia el de
otro pas, sin llegar a alterar, en lo fundamental, lo que se ha querido decir62.
Pero los Libros Blancos revelan exactamente lo que podemos esperar de

las naciones que se encuentran en una regin en que la defensa no constituye una
prioridad, lo que se refleja aun ms en la administracin, entendida esta como
dirigir una institucin. Ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre
las personas que lo habitan, la defensa no es una prioridad, sobre todo en pases
como los centroamericanos, donde despus de conflictos armados internos y de un
desgaste institucional militar, estas instituciones se han reposicionado ante la opinin
pblica, y los lderes polticos no intentarn cambiar el rumbo en el corto y mediano
plazo de ello, aun a pesar que se muestren muy abiertos, incluso a formular Libros
Blancos, cuyo ejercicio ha sido fundamental para ampliar el nmero de civiles que se
interesen, tal vez, de esa forma podamos reducir el tiempo de optimizar la
administracin desde una visin totalmente poltica.
Yo espero que en el corto plazo, se hagan revisiones de los Libros Blancos

en todos los pases de la regin, que en Repblica Dominicana donde hasta el
momento no lo han publicado, lo hagan, y despus de esto, avanzar como ya en
algunas ocasiones se ha mencionado a un Libro Blanco Regional, la Iniciativa Mrida
es un primer paso de integracin, porque se alcanz una Estrategia Regional de
Seguridad.
62 Ibdem.

VI.Cooperacininternacional
enseguridadyDefensa

LaposicindeEE.UU.enmateriade
cooperacinparalaseguridad
hemisfrica:posibilidades
ylimitaciones

RichardDownie
CenterforHemisphericDefenseStudies
INTRODUCCIN
El Presidente Hugo Chvez ha estado gastando sistemticamente grandes

sumas de petrodlares para impulsar una agenda anti-estadounidense en Amrica
Latina y en todo el mundo. Venezuela, Bolivia, Ecuador y Nicaragua han destacado
en los titulares de los peridicos el avance hacia el Socialismo Bolivariano del Siglo
XXI. Con este teln de fondo, cabe preguntarse han sido eficaces las iniciativas de
EE.UU. para lograr la cooperacin para la seguridad regional? Los programas e
iniciativas de EE.UU. desarrollados en la regin que no aparecen en los titulares
son importantes para los respectivos gobiernos? Muchos pases de la regin
confrontan un conjunto de abrumadores desafos a la seguridad: ndices crecientes de
delincuencia; pandillas juveniles; organizaciones delictivas internacionales; trfico de
drogas, armas y mercaderas falsificadas; desastres naturales y otras amenazas no
tradicionales. Tales desafos transnacionales traspasan las fronteras de los pases por
lo cual son necesarias soluciones regionales cooperativas ya que ningn pas puede
resolver estos problemas aisladamente. El enfoque que emplea EE.UU. para
promover la cooperacin en materia de seguridad regional puede producir
resultados exitosos al confrontar los desafos a la seguridad regional?
Esta monografa analiza las posibilidades y limitaciones de los conceptos

de EE.UU. relativos a la cooperacin para la seguridad regional en Amrica Latina.
En primer lugar examina la poltica sobre la cual se fundamenta el enfoque de EE.UU.
para la cooperacin para la seguridad regional. En segundo lugar, pone de relieve los
programas en los cuales la puesta en prctica de esa poltica arroj resultados
favorables. En tercer lugar, aborda las limitaciones que afectan el xito de las
iniciativas de EE.UU. para desarrollar la cooperacin con los pases de la regin. Por
ltimo, considera las perspectivas futuras de la cooperacin para la seguridad
regional en relacin con la posible nueva orientacin que la poltica exterior de
EE.UU. puede llegar a tener durante el prximo gobierno.
POLTICA DE EE.UU. EN MATERIA DE COOPERACIN PARA LA

SEGURIDADREGIONAL
Puede decirse que la poltica de EE.UU. para la cooperacin para la

seguridad en Amrica Latina y el Caribe se basa en tres importantes documentos. El
primero es el actual documento llamado la Estrategia de Seguridad Nacional de
EE.UU. (NSS) 1 . Al abarcar todos los componentes del poder de EE.UU., este
documento proporciona un contexto de nivel nacional en trminos de prioridades
estratgicas, objetivos y principios. El segundo documento es ms reciente y se
denomina Revisin Cuadrienal de la Defensa (QDR)2, y fue publicado en febrero de
2006. Si bien de acuerdo con lo establecido por ley, la revisin se realiza cada cuatro
aos, esta revisin en particular es la primera que refleja la experiencia adquirida a
partir de los ataques del 11 de septiembre de 2001. Por consiguiente, la QDR de
febrero de 2006, constituye un cambio transformacional de nfasis para ajustarse al
nuevo mbito estratgico. El tercer documento es la estrategia del teatro de
operaciones del Comando Sur de Estados Unidos y se denomina Estrategia del
Comando 2016 (SC 2016). 3 El Comando Sur de EE.UU. (SOUTHCOM) es el
Comando Militar Unificado de EE.UU. que tiene la responsabilidad de las cuestiones
de seguridad en Amrica Latina. En muchos aspectos el documento SC 2016, cumple
el rol de componente de seguridad regional de la poltica de EE.UU. para Amrica
Latina y el Caribe4. La estrategia del teatro de operaciones del SOUTHCOM, define
1 La Casa Blanca, La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos, Washington, D.C.
marzo de 2006. Mencionado de aqu en adelante como NSS.

2 Departamento de Defensa, Revisin de Defensa Cuadrienal, Washington, D.C. 6 de febrero de
2006. Mencionado de aqu en adelante como QDR.

3 Comando Sur de Estados Unidos, Estrategia del Comando Sur de Estados Unidos 2016:
Asociacin de las Amricas, Miami, Florida, marzo de 2007. Mencionado de aqu en adelante
como SC 2016
4 El rea de Enfoque y Responsabilidad del Comando Sur de EE.UU. no incluye a Mxico, que
est dentro del rea de Enfoque y Responsabilidad del Comando Norte de EE.UU. No obstante,
como los conceptos correspondientes a la Estrategia del Teatro de Operaciones del Comando
Sur y los del Comando Norte provienen de los mismos documentos a nivel nacional, existe una
gran coherencia entre ambos enfoques. Por consiguiente, para simplificar el anlisis en esta
COOPERACIN INTERNACIONAL EN SEGURIDAD Y DEFENSA 523
metas, objetivos y conceptos que son coherentes con los documentos NSS y QDR y
con otros documentos de la defensa como el denominado Estrategia Militar Nacional.
Tambin identifica objetivos relacionados con la seguridad que son apropiados para
Amrica Latina y el Caribe. Bsicamente, estos tres documentos reflejan un
procedimiento conciso e internamente coherente para entender y describir la poltica
de EE.UU. relativa a la cooperacin para la seguridad en Amrica Latina.
LaEstrategiadeSeguridadNacional
En un nivel general, los objetivos de EE.UU. definidos en el documento

NSS, son promover y apoyar la democracia, la libertad, la justicia y la dignidad
humana; ampliar la prosperidad mediante el comercio libre y justo; formular
polticas sensatas de desarrollo; y confrontar los desafos actuales que tiene la
seguridad liderando una creciente comunidad de naciones democrticas. Para
resolver tales problemas, es fundamental dar prioridad a las iniciativas
multinacionales. Por lo tanto, entre los objetivos ms importantes del documento,
podemos mencionar los siguientes: fortalecer las alianzas para derrotar al terrorismo
e impedir ataques contra EE.UU. y pases amigos; colaborar con otros pases para
desactivar conflictos regionales; y unirse a otras naciones y organizaciones
multilaterales para mejorar la capacidad de defensa de los territorios nacionales
contra los terroristas y delincuentes transnacionales5. El documento tambin pone de
relieve que para lograr una cooperacin internacional eficaz es necesario contar con
asociados capaces. Por consiguiente, plantea la necesidad de que el Congreso dicte
las leyes apropiadas que le permitan a EE.UU. adiestrar y equipar a asociados de
manera oportuna y eficaz.6 Poniendo de manifiesto el deseo de EE.UU. de consolidar
las relaciones estratgicas con los lderes democrticos regionales de Amrica Central,
Amrica del Sur y el Caribe, EE.UU. define cuatro prioridades estratgicas para el
Hemisferio Occidental, a saber: reforzar la seguridad, fortalecer las instituciones
democrticas, promover la prosperidad e invertir en la gente.
RevisinCuadrienaldelaDefensa
El documento coloca los conceptos estratgicos provenientes del

documento NSS dentro del marco de la defensa y seguridad operacional. En una
lnea coherente con la agenda de defensa del Presidente, bosquejada en forma
resumida en la estrategia NSS, la QDR advierte que EE.UU. no puede responder
aisladamente a los complejos desafos actuales. Este documento pone de relieve que
para proteger sus territorios nacionales, EE.UU. debe lograr la unidad de accin entre
monografa, slo he considerado la estrategia del Comando Sur, que cubre a todos los pases de
Amrica Latina y el Caribe, excepto Mxico.
5 NSS, pp. 1 y 35.
6 Ibd., p. 15.
los organismos gubernamentales de la nacin y obtener la estrecha cooperacin de

los pases aliados y asociados del exterior 7 . Estas iniciativas deben incluir una
estrategia de defensa activa y multidimensional, lo cual de por s implica contar con
asociaciones regionales 8 . Sacando conclusiones de las recientes misiones
operacionales y de asistencia humanitaria, el documento menciona la importancia
fundamental de desarrollar la capacidad de las naciones asociadas y de trabajar con
los aliados o a travs de ellos para derrotar a los enemigos comunes9.
Para lograr la unidad de accin que exige la estrategia, EE.UU. procura

una mayor integracin de los sistemas defensivos con sus asociados internacionales
en diversas reas, entre las que se pueden mencionar, inteligencia, redes de
comunicaciones y sistemas de informacin. Tales acciones tienen por objeto fortalecer
las capacidades de las naciones asociadas para que puedan defenderse y resistir
ataques o amenazas coercitivas ambiguas10. El Departamento de Defensa, procura
apoyar estos objetivos ampliando las autorizaciones del Congreso que permitan
proporcionarles a los asociados de la coalicin apoyo logstico, suministros y
servicios, sin compensacin y elaborar procedimientos de acuerdo con las leyes de
las naciones asociadas y el derecho internacional11 . Sin perjuicio de este enfoque
cooperativo, el documento tambin acenta que EE.UU. debe prepararse con
prudencia para protegerse contra la posibilidad de que fracasen los enfoques
cooperativos para prevenir conflictos futuros12.
EstrategiadelComandoSur2016
Desde el punto de vista depromover la cooperacin para la seguridad en

las Amricas, la Estrategia del Comando Sur 2016 (SC 2016), determina el marco para
las metas y los objetivos que guan las iniciativas del comando tendientes a lograr
seguridad, estabilidad y prosperidad para todos los pases de la regin 13 . El
documento destaca que el lema del SOUTHCOM, Partnership for the Americaso
Asociacin para las Amricas, pone de relieve la misin del Comando, consistente
en dirigir operaciones militares y propiciar la cooperacin para la seguridad con el
fin de lograr los objetivos estratgicos de EE.UU14. El documento seala, que alcanzar
7 QDR, pp. 83 y 92.

8 Ibd., p. 25.
9 Ibd., pp. 2 y 25.
10 Ibd., p. 30.
11 Ibd., pp. 30 y 88.
12 Ibd., p. 30.
13 SC 2016, pp. 4 y 5.
14 Ibd., p. 10.
la seguridad, estabilidad y prosperidad hacia el ao 2016, depender de la creacin

de un mbito integrador de seguridad hemisfrica que sea beneficioso para todos15.
Las dos metas fundamentales del SOUTHCOM son, garantizar la

seguridad y mejorar la estabilidad. Entre los objetivos de apoyo se encuentran:
proteger a EE.UU. ante cualquier amenaza, mejorar la seguridad hemisfrica,
garantizar relaciones cooperativas entre EE.UU. y las naciones asociadas y mejorar la
gestin de consecuencias y las capacidades de respuesta ante desastres en las
naciones asociadas. El documento destaca que la asociacin con otras naciones es
fundamental y debe estar presente en toda actividad, evento y tarea del comando. El
documento tambin menciona ejemplos de programas tendientes a reducir la
amenaza de las armas de destruccin masiva (WMD) e intercambio de informacin e
inteligencia16. Otros programas estn concebidos para mejorar la capacidad de las
fuerzas militares y de seguridad de las naciones asociadas con el fin de apoyar las
operaciones regionales y globales de la coalicin17. El objetivo del SOUTHCOM, de
incrementar la seguridad hemisfrica implica: iniciativas colectivas a nivel regional y
hemisfrico para definir y entender mejor las amenazas a la seguridad en el
Hemisferio Occidental; mejorar la libertad de movimiento de EE.UU.; fortalecer las
asociaciones para derrotar al terrorismo global; prevenir ataques; e impedir que
organizaciones terroristas accedan a refugios seguros.
El documento (SC 2016), analiza, adems del uso de instrumentos

tradicionales de cooperacin para la seguridad, otros instrumentos como son los
ejercicios combinados/multinacionales y los contactos de personal militar y de
defensa. La meta del Comando de mejorar la estabilidad reconoce que si bien no
son asuntos estrictamente de defensa, ciertas condiciones como la pobreza, la
desigualdad, la corrupcin, el terrorismo y la delincuencia amenazan a la seguridad,
estabilidad y prosperidad 18 . Entre los objetivos que apoyan estas iniciativas se
encuentran: crear asociaciones estratgicas con pases clave de la regin; examinar la
condicin de aliado no integrante de la OTAN de aquellos pases que desean
cooperar ms a fondo con EE.UU.; y el desarrollo con las naciones asociadas de
centros regionales de excelencia en diversos campos como Bsqueda y Rescate (SAR),
liderazgo de suboficiales, antiterrorismo, ayuda humanitaria, socorro ante desastres,
derechos humanos y planificacin y adiestramiento. Otros objetivos implican
aumentar las Capacidades de Respuesta ante Desastres de las Naciones Asociadas
mediante ejercicios, equipos y provisiones preposicionados y Ejercicios de
Adiestramiento para Preparacin Mdica19.
15 Ibd., p. 9.
16 Ibd., p. 11.
17 Ibd., p. 12.
18 Ibd., pp. 4 y 12.
19 Ibd., p. 13.
ResumendelosPrincipiosClavesdelaPolticadeEE.UU.sobreCooperacinpara
laSeguridad
Para resumir el anlisis anterior respecto de los documentos NSS, QDR y

SC 2016, hay dos conceptos fundamentales que sustentan la poltica de EE.UU.
relativa a la Cooperacin para la Seguridad Regional. El primero, es el de Desarrollo
de la Capacidad de Asociacin; y el segundo, es el enfoque de las relaciones
bilaterales e iniciativas multilaterales de EE.UU. En otras palabras, se trata de
mantener relaciones positivas en materia de seguridad con todos los asociados de
ideas afines y simultneamente poner en prctica polticas de seguridad y defensa
mediante los auspicios de instituciones multilaterales.
El concepto de Desarrollo de la Capacidad de Asociacin, refleja el

reconocimiento de que los intereses de EE.UU. estn mejor atendidos cuando se
contribuye a incrementar las capacidades de probables aliados y otros participantes
de futuras acciones. Dada la naturaleza de las amenazas transnacionales que
enfrentamos en la actualidad, EE.UU. entiende que no puede cumplir con las metas y
los objetivos de seguridad fijados sin la ayuda y cooperacin de otros pases. Por otra
parte, si EE.UU. debe enfrentar eficazmente los desafos a la seguridad junto con
otros pases asociados, stos debern cumplir con los requisitos de capacidad para
poder trabajar coordinadamente con EE.UU. y otros asociados de la coalicin, tal
como lo expresara el Secretario de Defensa, Robert Gates, en un reciente discurso
donde confirm este punto de vista. Gates manifest: posiblemente el componente
militar ms importante en la Guerra contra el Terrorismo no es el combate que
nosotros libramos, sino la forma en que capacitamos a nuestros asociados para que
puedan defender y gobernar sus propios pases. 20 En otras palabras, EE.UU.
posiblemente deba ayudar a sus asociados con adiestramiento, doctrina u otro tipo
de asistencia que impulse el mejoramiento del comando y control, las
comunicaciones, la coordinacin operacional y tambin la adquisicin o
mantenimiento de infraestructura o equipamiento clave para garantizar un grado de
interoperabilidad viable que permita enfrentar los futuros desafos. En resumen,
EE.UU. reconoce claramente la necesidad de desarrollar las capacidades de los
posibles asociados con los cuales podra trabajar en el futuro.
El Subsecretario de Defensa de EE.UU., Gordon England, recogi

brevemente en recientes comentarios el segundo concepto fundamental de la poltica
de EE.UU. en materia de cooperacin para la seguridad. Dijo: la estrategia de
defensa de EE.UU. implica relaciones bilaterales e iniciativas multilaterales 21. Ello
20 Comentarios de Robert M Gates en un discurso dado en la conferencia organizada por la
Asociacin del Ejrcito de Estados Unidos, el 10 de octubre de 2007 en Washington, DC.

21 Comentarios de Gordon England en un discurso pronunciado en la National Defense
University, Washington, D.C., 3 de octubre de 2007.

significa que EE.UU. desea tener relaciones positivas en materia de seguridad con
todos los pases amigos, pero tambin propicia poner en prctica polticas de
seguridad y defensa con pases asociados de ideas afines, preferiblemente bajo los
auspicios de instituciones multilaterales como las Naciones Unidas, la Organizacin
de Estados Americanos o instituciones subregionales. El propsito fundamental de
estas relaciones es contribuir a crear mayor seguridad, estabilidad y prosperidad en
las naciones asociadas a EE.UU.
Desde el punto de vista de EE.UU., la poltica de utilizar sus recursos y

operaciones para ayudar a que las naciones asociadas aumenten su capacidad y
generen mayor estabilidad y prosperidad en sus respectivos pases es un enfoque
pragmtico y til. Los enunciados de los documentos NSS, QDR, y SC 2016 relativos
al financiamiento y a las operaciones de EE.UU. para desarrollar la capacidad de los
pases asociados y contribuir a que las naciones de la regin mejoren la seguridad,
estabilidad y prosperidad, podran dar la impresin de que EE.UU. es demasiado
magnnimo o aparentemente poco sincero. Ninguna de las dos afirmaciones es
correcta. Por el contrario, el enfoque de EE.UU. en materia de cooperacin para la
seguridad se basa en slidos fundamentos de salvaguardia de sus intereses
nacionales.
La base de esta poltica es que cualquier iniciativa debe ser mutuamente

beneficiosa para EE.UU. y sus asociados. La razn es que EE.UU. y sus asociados
deben obtener algn beneficio para que la cooperacin sea viable. Contribuir al
fortalecimiento de las instituciones fundamentales de los pases asociados mediante
procedimientos que mejoren la seguridad, estabilidad y prosperidad beneficia a esos
pases y a la comunidad de naciones democrticas. Cuando se asiste a las naciones
amigas para que desarrollen fuerzas de seguridad y defensa ms capaces se est
brindando a estos mismos pases la posibilidad de disponer elementos ms
competentes y profesionales que puedan responder con mayor eficacia a los
requerimientos regionales y globales.
Cuando EE.UU. trabaja en conjunto con naciones asociadas, tambin

obtiene muchas ventajas directas. Por ejemplo, EE.UU. puede compartir las cargas
con los pases asociados que deseen confrontar los desafos regionales. Tambin el
hecho de tener asociados capaces de operar eficazmente con EE.UU., puede cambiar
o reducir en gran medida la carga de trabajo de EE.UU. en trminos de costo,
recursos humanos y credibilidad poltica. Tambin la cantidad de fuerzas
estadounidenses participantes en una accin puede reducirse si hay fuerzas
extranjeras capaces y disponibles para responder a un desastre natural, para
operaciones de mantenimiento de paz, operaciones antiterroristas o cualquier otro
requerimiento operacional.
En el mejor de los casos, la presencia de fuerzas regionales competentes

puede excluir la intervencin de fuerzas estadounidenses, o puede permitir que
EE.UU. desempee un papel tangencial como por ejemplo proporcionar apoyo
logstico. Al intervenir en una coalicin con otras naciones, particularmente bajo los
auspicios de una institucin multilateral, EE.UU. tambin obtiene ventajas polticas.
Resumiendo, desde una perspectiva nacional, EE.UU. tiene una

motivacin genuina y un inters real en una eficaz cooperacin internacional en
materia de seguridad. El enfoque de EE.UU. respecto a la cooperacin para la
seguridad regional no es ni demasiado generoso ni es tampoco el producto de una
retrica simplista o poco sincera. Contribuir al desarrollo de la capacidad de los
pases asociados y al establecimiento de relaciones multilaterales con una
implementacin multilateral para mejorar la seguridad, estabilidad y prosperidad
son los conceptos mediante los cuales EE.UU. propicia crear y ampliar una mayor
cooperacin para la seguridad regional.
POSIBILIDADES DE COOPERACIN PARA LA SEGURIDAD REGIONAL

CMO FUNCIONA EN LA PRCTICA EL ENFOQUE DE LA POLTICA
ESTADOUNIDENSE?
En teora, la poltica de EE.UU. relativa a la cooperacin para la seguridad

regional es pragmtica porque es mutuamente beneficiosa para EE.UU. y sus
asociados regionales. Pero, cmo funciona en la prctica este enfoque? Esta seccin
presenta ejemplos de iniciativas y operaciones en los cuales, desde la perspectiva de
EE.UU., el enfoque del desarrollo de capacidad de los pases asociados y la
implementacin multilateral para aumentar la seguridad, estabilidad y prosperidad,
funciona en el hemisferio con resultados favorables.
ConferenciadelasFuerzasArmadasCentroamericanas(CFAC)
Fundada en 1997 mediante un acuerdo entre los presidentes de Guatemala,

El Salvador, Honduras y Nicaragua, la CFAC fue concebida para mejorar la
seguridad e integracin regional. EE.UU. le ha proporcionado a esta organizacin un
fuerte apoyo con la finalidad de mejorar la capacidad de las naciones asociadas de
Amrica Central en cuanto a seguridad interna, prevencin de actividades ilegales y
consolidacin de la estabilidad regional22. A travs de la CFAC, las fuerzas armadas
regionales coordinaron ejercicios de adiestramiento y actividades operacionales para
crear una unidad regional capacitada en operaciones de mantenimiento de paz y en
dar respuestas ante desastres naturales. La CFAC ha proporcionado apoyo colectivo
22 Almirante James G. Stavridis, Comandante del Comando Sur de EE.UU., Declaracin de
Postura ante el 10 Congreso, Comit Senatorial de Servicios Armados, Washington D. C., 22 de

marzo de 2007.
socorriendo a vctimas de inundaciones y huracanes, ha prestado ayuda en casos de

epidemias de fiebre del dengue que asolaron la regin, ha mejorado la cooperacin
regional en la guerra global contra el terrorismo y ha reforzado su capacidad de
apoyo para las operaciones internacionales de mantenimiento de paz. Mediante la
Iniciativa de Operaciones para la Paz Mundial (GPOI), EE.UU. ha equipado y
adiestrado a 650 soldados de las fuerzas armadas centroamericanas que formaron un
batalln de la CFAC para intervenir en operaciones de mantenimiento de paz (PKO).
Este batalln incluye compaas de infantera pertenecientes a Guatemala, Nicaragua,
Honduras, y El Salvador y sus efectivos participaron en el ao 2007 en el ejercicio
PANAMAX asistiendo a Panam en la defensa del Canal. El SOUTHCOM considera
que estas iniciativas subregionales constituyen el medio ideal para mejorar la
respuesta colectiva de los pases asociados y representa un avance hacia el logro de
los objetivos de EE.UU. en materia de cooperacin para la seguridad23.
OperacinAmistadDuradera
La Operacin Amistad Duradera (OEF) es una iniciativa concebida para

favorecer la cooperacin martima entre las marinas de guerra, guardacostas,
aduanas y fuerzas policiales hemisfricas que actan el la regin del Caribe. El
objetivo es fortalecer el conocimiento martimo y las capacidades operacionales de las
naciones asociadas para anticiparse y responder a amenazas; emergencias martimas
y desastres naturales; enfrentar desafos tales como: desastres humanitarios,
accidentes ambientales, peligros martimos, narcotrfico, terrorismo, piratera,
emigracin no controlada, venta ilegal de armas y tambin mejorar el control sobre
las vas del trfico ilegal24. Este programa tiene tambin la finalidad de mejorar la
capacidad martima de comando, control y comunicaciones (C3), incrementar la
interoperabilidad, integrar el conocimiento operacional y sentar las bases para el uso
compartido de informacin en todo el teatro martimo y operaciones de coalicin. La
Operacin Amistad Duradera est proyectada para cumplirse en tres etapas, la
primera enfocada en Repblica Dominicana, Panam, Jamaica y Bahamas, mientras
que la segunda incluir a Belice, Honduras, Guatemala y Nicaragua. La tercera etapa
incluir al Caribe Oriental y los pases del Sistema de Seguridad Regional (RSS).
EE.UU. asign el ao pasado 34 millones de dlares para esta operacin, con el
objetivo final de desarrollar una capacidad martima vigilante y de reaccin rpida
en una regin que considera fundamental para la seguridad nacional de todos
nuestros pases25.
23Ibd., pp. 18-19.

24SC 2016, p. 30. Ver tambin Stavridis, Declaracin de Postura.
25 Estos fondos fueron asignados mediante una autorizacin del Congreso llamada
Adiestramiento y Equipamiento Global o Fondos para la Seccin 2016.

IniciativaMrida
La iniciativa Mrida es el ejemplo ms reciente de un programa de EE.UU.

destinado al desarrollo de la capacidad de pases asociados y a favorecer la
cooperacin para la seguridad regional. El 22 de octubre de 2007 el Presidente
George W. Bush anunci esta nueva iniciativa que incluye a Mxico y Centro
Amrica con el propsito de combatir el narcotrfico, el delito transnacional y el
terrorismo. Desde que asumi la presidencia, en diciembre de 2006, el presidente
mexicano Felipe Caldern utiliz al ejrcito para combatir a los narcotraficantes en
Mxico. Los mexicanos en general apoyaron estas iniciativas, porque el Presidente
Caldern llev a cabo una accin decisiva para enfrentar un problema descontrolado
con consecuencias generalizadas, que su predecesor no haba enfrentado con la
misma energa. Como afirm el embajador en Mxico, Antonio Garza, Esta
iniciativa trata el mejoramiento de la proteccin y seguridad de nuestros pueblos a
travs de una mayor cooperacin, y le proporcionar a Mxico y Amrica Central
instrumentos adicionales, adiestramiento y tcnicas para dar vuelta la hoja del delito
organizado y las amenazas transnacionales 26 . El Presidente Bush le solicit al
Congreso la aprobacin de una partida de 550 millones de dlares para un programa
de 1,400 millones de dlares que se desarrollar en varios aos con el propsito de
financiar la cooperacin para la seguridad en Mxico y Amrica Central 27 . Esta
financiacin est destinada a suministrar equipamiento para comunicaciones seguras
con el fin de mejorar la recopilacin de informacin de inteligencia y el uso
compartido de informacin, asesoramiento tcnico y capacitacin para la reforma
judicial y medidas antipandillas, as como tambin la provisin de transporte para
mejorar la reaccin rpida de las fuerzas de seguridad.
OperacindeMantenimientodePazenHait
EE.UU. considera que la Fuerza Multinacional de Estabilizacin de las

Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH), es un excelente ejemplo de cooperacin
para la seguridad regional. En la actualidad, Brasil dirige una coalicin de fuerzas
regionales e internacionales en una operacin de mantenimiento de paz destinada a
estabilizar la situacin en Hait y apoyar al gobierno del Presidente Andre Preval.
Esta operacin multinacional de mantenimiento de paz de la ONU, ha tenido un
notable xito al reducir la influencia de las pandillas que controlaban zonas clave de
las ciudades. El logro de MINUSTAH le ha dado al gobierno de Hait, que es dbil
pero cada vez ms capaz, mayor espacio poltico para gobernar. En este caso, fuerzas
regionales de buena capacidad operativa estn poniendo en prctica con xito una
26 Antonio O. Garza, Mexicos Security Efforts Deserve Strong Support, (Las Iniciativas de
Seguridad de Mxico Merecen Firme Apoyo), Declaracin Oficial del Embajador de EE.UU. en
Mxico, 22 de octubre de 2007, Ciudad de Mxico.
27 HojaInformativa, Departamento de Estado de EE.UU., La Iniciativa Mrida: Cooperacin en
Seguridad, Estados Unidos-Mxico-Amrica Central, 22 de octubre de 2007, Washington D.C.

operacin compleja y muy importante de seguridad regional sin participacin

significativa de tropas y recursos de EE.UU. Por lo tanto, desde la perspectiva de
EE.UU., este tipo de operacin ejemplifica y convalida el enfoque cooperativo en
materia de seguridad regional28.
Para EE.UU., los programas y las operaciones antes mencionados

demuestran que las iniciativas para aumentar la capacidad de los actores regionales
con el fin de lograr los objetivos de seguridad fijados proporcionan beneficios tanto a
las naciones asociadas como a EE.UU. Por otra parte, reflejan que la poltica de
EE.UU. de desarrollo de capacidad de las naciones asociadas para alcanzar los
objetivos de seguridad a travs de la cooperacin regional encuentra respuestas
favorables y que existen posibilidades para que otras iniciativas de cooperacin para
la seguridad funcionen eficazmente Este enfoque est supeditado a la percepcin
compartida de la amenaza, lo cual se resuelve mejor de manera regional. No obstante,
dado el predominio y la diversidad de los desafos transnacionales que demandan
iniciativas multinacionales, hay muchas posibilidades para iniciativas de cooperacin
en materia de seguridad.
LIMITACIONES AL ENFOQUE DE EE.UU. EN MATERIA DE COOPERACIN

PARALASEGURIDAD:DNDENOFUNCIONABIENESTEENFOQUE?
Como definicin de la palabra cooperacin, puede tomarse la siguiente:

el acto de trabajar en conjunto para alcanzar una meta comn; esta definicin nos
da una idea de las limitaciones del enfoque de EE.UU. sobre cooperacin para la
seguridad regional. Evidentemente no todos los pases del Hemisferio Occidental
tienen inters en trabajar conjuntamente con EE.UU. para alcanzar una meta comn.
Quizs los menos interesados en lograr acuerdos de cooperacin para la seguridad
con EE.UU. sean los Presidentes de Venezuela, Ecuador, Bolivia y Nicaragua.
Efectivamente, el Presidente de Venezuela Hugo Chvez, procura formar una
coalicin antiimperialista o anti-estadounidense, promoviendo un proyecto con
medidas sociales, polticas, econmicas y de seguridad concebidas para ofrecer una
alternativa de Socialismo Bolivariano del Siglo XXI a la influencia de EE.UU. en la
regin. Esta iniciativa constituye, sin lugar a dudas, un factor limitador para los
intentos de EE.UU. de ampliar la cooperacin para la seguridad en la regin. Otros
pases han respaldado las iniciativas de Chvez en distinta medida, pero no han
cortado las relaciones de seguridad y defensa con EE.UU.
A la fecha de preparacin de este trabajo, Bolivia, Nicaragua y Ecuador se

encontraban en distintas etapas de transicin. El presidente Chvez, efectivamente ha
28 Ver John T. Fishel y Andres Senz (editores), Capacity Building for Peacekeeping: The Case
of Haiti (Desarrollo de Capacidad para el Mantenimiento de Paz), Centro de Estudios

Hemisfricos de Defensa National Defense University, Washington, D.C., 2007.
consolidado su poder en Venezuela, incluyendo el control sobre las fuerzas armadas,

an cuando los votantes han rechazado su intencin de perpetuarse indefinidamente
en el poder. El Presidente Daniel Ortega de Nicaragua y el Presidente Evo Morales
de Bolivia procuran establecer modelos socialistas similares, pero deben tratar en sus
respectivos pases con una importante oposicin. Daniel Ortega ha intentado que el
ejrcito nicaragense vuelva a desempear su anterior rol de fuerza armada del
partido sandinista. Sin embargo, el Presidente Ortega tiene slo un 35 por ciento de
apoyo popular y la mayora de los nicaragenses parece deseosa de mantener el tipo
actual de fuerzas armadas nacionales que es el resultado de la evolucin del ejrcito.
Las fuerzas armadas nicaragenses continan participando en ejercicios relacionados
con seguridad y defensa, y seminarios y talleres con EE.UU. y otros asociados
regionales. En forma similar, Evo Morales tiene que vrselas con departamentos
provinciales o estados del interior de Bolivia que se oponen al enfoque socialista y
amenazan con separarse e independizarse. Si bien apoya al gobierno de Morales, el
Ministro de Defensa de Bolivia y las fuerzas armadas tambin procuran mantener un
alcance regional en las reas de seguridad y defensa, incluyendo a EE.UU.
Actualmente, Ecuador no tiene Congreso mientras una asamblea constituyente
redacta una nueva constitucin. El Presidente de Ecuador Rafael Correa es un
ardiente admirador de Hugo Chvez y est realizando cambios en las instituciones
militares que indican que buscar limitar los vnculos con EE.UU. El Presidente
Correa desde hace tiempo viene declarando que no autorizar la renovacin del
arriendo a EE.UU. de una Ubicacin Operativa de Vanguardia (FOL) utilizada para
vuelos de operaciones antidrogas en Manta, Ecuador. A pesar de esto, Ecuador
contina enviando a militares para que asistan a los cursos dictados por instituciones
de defensa de EE.UU., tal cual lo hacen Bolivia y Nicaragua. Por el contrario,
Venezuela no enva a militares a las escuelas militares estadounidenses y slo tiene
escasos vnculos con los militares de EE.UU., como por ejemplo el intercambio de
agregados militares y de personal asignado a las embajadas con responsabilidades
funcionales y protocolares.
No obstante, an cuando las relaciones a nivel nacional sean tensas, las

instituciones de defensa de la mayora de los pases tratan de mantener los vnculos
entre sus ministerios de defensa y sus ejrcitos con los correspondientes de EE.UU.
Quizs, esta solidaridad sea el resultado de una larga tradicin de vnculos e
intercambios formales entre ejrcitos y ministerios de defensa, o lo que puede ser
ms importante, los largos perodos de planificacin avanzada requeridos para
coordinar y llevar a la prctica estas actividades. Esta infraestructura de
vinculaciones tradicionales, tales como son las plticas de estado mayor, los ejercicios
y los intercambios, parecen tener un efecto regulador que permite mantener las
relaciones de seguridad y defensa durante largos perodos. La cancelacin abrupta
de actividades o ejercicios programados desde mucho tiempo enva una drstica
seal diplomtica. Por cierto, la cancelacin que llev a cabo Ecuador en 2005 de su
participacin en los ejercicios Nuevos Horizontes (New Horizons), planificados
y coordinados desde haca mucho tiempo por el SOUTHCOM para dirigir acciones
cvicas y proyectos de construccin de infraestructura, tuvo dicho efecto.
En trminos de cooperacin para la seguridad regional con EE.UU., las

perspectivas de mediano a largo plazo para pases como Venezuela, Bolivia, Ecuador
y Nicaragua reflejarn las condiciones polticas de esos pases. El gobierno de Bush
ha mantenido una poltica de no enfrentamiento respecto a las provocaciones anti-
estadounidenses del Presidente Chvez y EE.UU. contina invitando a todos los
pases democrticos de la regin, incluyendo a Venezuela, a participar en diversos
ejercicios conjuntos y combinados y tambin en talleres y eventos acadmicos
relacionados con la seguridad. Sin embargo, lo ms probable es que Venezuela
participe solamente en actividades regionales que no incluyan a EE.UU., o de algn
modo funcionar para limitar la influencia de EE.UU. Mientras tanto, es lgico
esperar que EE.UU. contine trabajando para desarrollar vnculos con todos los
pases de ideas afines.
Otras limitaciones relativas a la cooperacin para la seguridad regional,

han sido las diferencias entre las prioridades de EE.UU. y las regionales en dicha
materia. A partir del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001, EE.UU. ha
asignado mxima prioridad a la cooperacin antiterrorista. Por otra parte, la mayora
de los pases de Amrica Latina han estado menos preocupados por el terrorismo y
mucho ms preocupados por sus propios problemas como por ejemplo la extendida
y creciente delincuencia, la violencia asociada con el delito organizado y el
narcotrfico de todo tipo. Si bien EE.UU. est claramente interesado en mejorar las
relaciones e influencia que tiene en la regin, est enviando importantes recursos a
Irak y Afganistn, pases en los cuales EE.UU. est actualmente involucrado en forma
decisiva. En sntesis, los montos para asistencia en materia de seguridad disponibles
para otras regiones como Amrica Latina son mucho menores. Pero lo que es peor
an, los sistemas estadounidenses previstos para proporcionar la limitada asistencia
para la seguridad, estn rgidamente estructurados debido a restricciones del
Congreso y a engorrosas trabas burocrticas. Por consiguiente, EE.UU. a menudo no
puede responder mediante el apoyo adecuado a las necesidades acuciantes
planteadas por ejemplo por los sistemas judiciales y policiales cuando deben
enfrentar los tradicionales desafos de seguridad.
Por ltimo, la proximidad geogrfica es un importante factor limitador

que debe considerarse al tratar la cooperacin para la seguridad. EE.UU. comparte
con Mxico, Amrica Central y el Caribe, numerosos problemas relacionados con la
seguridad, y la existencia de rutas para el trfico de drogas y mercancas ilegales y
armas que atraviesan esta regin exige una inmediatez en la atencin que deben
prestar todos los pases involucrados. Por el contrario, EE.UU. y las naciones del
Cono Sur comparten menos problemas de seguridad que requieran respuesta
inmediata. Cuando la urgencia es menor, tambin lo es la disponibilidad o
probabilidad de financiacin de las iniciativas de cooperacin para la seguridad que

sean viables y beneficiosas. A pesar de estos factores, evidentemente hay muchas
posibilidades de una futura cooperacin para la seguridad regional con la
participacin de EE.UU. y los asociados regionales dispuestos.
POLTICA FUTURA DE EE.UU. EN MATERIA DE COOPERACIN PARA LA

SEGURIDADREGIONAL
La participacin militar internacional de Bush en Irak y la prxima

eleccin presidencial estadounidense se realizar un ao despus de la fecha de este
trabajo. Teniendo en cuenta la opinin de la gente con relacin a las iniciativas
internacionales en el exterior modificar el prximo gobierno el enfoque actual? Esta
seccin analiza las posibles orientaciones futuras de la poltica exterior de EE.UU. y
el probable impacto sobre la cooperacin para la seguridad regional del hemisferio.
Dos influyentes autores resumieron en cuatro categoras principales los

posibles enfoques futuros de la poltica exterior de EE.UU. que aparecen en la
bibliografa acadmica 29 . La primera, intervencionismo neoconservador
permanente", est asociada estrechamente a las iniciativas del Presidente George W.
Bush de imponer el poder de EE.UU. para suprimir las amenazas y promover la
democracia. La segunda, Realismo o conservadurismo tradicional, est enfocada
en la capacidad de mantener relaciones estables con las potencias principales como
Rusia, China e India y obtener su apoyo para enfrentar los problemas internacionales
ms importantes. La tercera, multilateralismo progresivo o internacionalismo
liberal es similar a la posicin del Presidente William J. Clinton, que puso nfasis en
el desarrollo institucional y la movilizacin de la colaboracin multilateral dentro de
la comunidad democrtica internacional para abordar los problemas
contemporneos. La cuarta es categora es la de equilibrio transnacional,
consistente en una iniciativa para reducir la participacin de EE.UU. mediante la
utilizacin de potencias regionales para abordar los problemas de sus respectivas
zonas. Algunos podran denominar a este ltimo enfoque aislacionismo ya que
EE.UU. slo intervendra en el caso de una abierta agresin llevada a cabo por una
potencia malintencionada30.
A pesar de que la participacin de EE.UU. en Irak ha sido decepcionante

para la poblacin estadounidense en general, encuestas recientes ponen de relieve
que EE.UU. todava sigue interesado en comprometerse con el resto del mundo.31 Por
29 Richard L. Kugler y Hans Binnendijk, Future Directions For US Foreign Policy: Balancing
Status Quo and Reform, Artculo #40 de Defensa y Tecnologa (Centro para la Tecnologa y
Poltica de Seguridad Nacional), National Defense University, Washington, D.C., mayo de 2007.
30 Kugler y Binnendijk estn a favor de una opcin final, que sera una combinacin de los
elementos de todos estos enfoques estratgicos de la poltica exterior de EE.UU.

31 World Public Opinion.Org, Los Estadounidenses Continan Apoyando el Compromiso
lo cual, si bien el prximo gobierno probablemente no contine el intervencionismo

neoconservador del gobierno de Bush, tampoco es probable que adopte el
aislacionismo o el equilibrio transnacional. Es ms probable la eleccin de un
enfoque multilateralista liberal o de un enfoque realista. Por consiguiente, si el
prximo Presidente opta por una poltica multilateralista liberal o una poltica
realista, cmo cambiara la poltica de EE.UU. relativa a la cooperacin para la
seguridad en Amrica Latina?
Posiblemente nada cambie. Como lo observaron Edward Haley y Lee

Hamilton, existe una gran continuidad en los lineamientos de la poltica exterior de
EE.UU. sin importar el gobierno de turno. 32 Esta generalidad es particularmente
cierta en cuanto a la futura cooperacin para la seguridad en Amrica Latina. Si el
gobierno supuestamente neoconservador de Bush no actu directamente para
responder a las iniciativas anti-estadounidenses en Amrica Latina, es improbable
que lo haga el prximo presidente de EE.UU. Adems, aquellos que adhieren a un
enfoque ms moderado es probable que incluso prefieran la meta de trabajar a travs
de organizaciones multilaterales, como la ONU, la OEA y organizaciones
subregionales (an cuando EE.UU. puede considerar que estas organizaciones no son
tan enrgicas en llevar a la prctica sus agendas como lo desearan muchos
funcionarios estadounidenses).
Solamente un cambio excepcional podra afectar una proyeccin de

estabilidad en la poltica de cooperacin para la seguridad regional y tal conmocin
no parece probable que ocurra por el momento. Por ejemplo, a pesar de que el
Presidente Chvez tiene a largo plazo una agenda socialista antidemocrtica, parece
dispuesto a evitar cambios bruscos que atraigan la atencin a largo plazo sobre lo
que est haciendo. Su preferencia por un enfoque gradual est tambin condicionada
por la reciente reprobacin electoral que le dieron los venezolanos. Chvez ejecuta
acciones que en algunos casos son inquietantes y pueden generar preocupacin y
respuestas temporarias, pero con el tiempo stas tienden a perder su sensacionalismo
y la correspondiente reaccin. Como ejemplo recordemos que el Presidente Chvez
cerr el canal de televisin opositor RCTV lo cual despert de inmediato el clamor
internacional. Sin embargo, el foco internacional se apag a las pocas semanas, antes
que diera el siguiente paso al ordenar que el socialismo se enseara no slo en las
escuelas pblicas sino tambin en las privadas.33 Habiendo ya establecido un rgido
control sobre muchas instituciones nacionales, el siguiente paso del Presidente
Chvez fue buscar una reforma constitucional que le permitiera ampliar los poderes
Internacional a pesar de la Frustracin de la Guerra en Irak, 11 de octubre de 2006,

http://www.worldpublicopinion.org/pipa/articles/
brunitedstatescanadara/256.ph
32 P. Edward Haley y Lee H. Hamilton, Strategies of Dominance: The Misdirection of US Foreign
Policy, Woodrow Wilson, Washington, D.C, 2006.

33 TheEconomist, Las Escuelas de Venezuela Reciben rdenes para Crear al Nuevo Hombre.
presidenciales y que debilitara los controles institucionales sobre la autoridad y las

prerrogativas presidenciales. Este ltimo intento fue votado en un plebiscito en
diciembre de 2007 y notablemente las reformas propuestas por Chvez carecieron del
apoyo de muchos de los que l alegaba representar. A pesar de este retroceso, con
seguridad podemos prever que habr ms intentos de Hugo Chvez para ampliar el
control sobre las instituciones del gobierno de Venezuela.
En un nivel ms funcional, es posible que EE.UU. muestre en el futuro, un

mayor grado de reaccin y capacidad en el desarrollo de la cooperacin para la
seguridad regional. Si bien el Comando Sur de EE.UU., continuar dirigiendo la
cooperacin para la seguridad de acuerdo con las formas tradicionales, tambin est
buscando nuevos mtodos creativos para promover la cooperacin para la seguridad
necesaria para lograr los objetivos de seguridad regional de EE.UU. El proyecto del
SOUTHCOM de transformarse en un Comando de Seguridad Interagencial
Conjunto es uno de esos enfoques creativos que puede sincronizar las iniciativas de
EE.UU. para lograr ms eficazmente la seguridad, estabilidad y prosperidad en la
regin. Al reconocer que las actuales amenazas y los desafos a la seguridad en la
regin no son las tradicionales amenazas militares del pasado, este cambio refleja un
enfoque integrado y realista para enfrentar los problemas ms graves que sufrir la
seguridad. Esta transformacin implica la participacin de otras agencias de EE.UU.
que pueden desarrollar mejor programas de mejoramiento de la estabilidad y la
prosperidad ms all del tema de la seguridad. Este novedoso cambio indica la
intencin de EE.UU. de enfrentar los desafos que son importantes para la regin y
no slo las amenazas que considera importantes. Los beneficios asociados con estos
programas, adems de aumentar los recursos, mejorarn la eficacia y la coordinacin.
En todo caso, si el cambio organizacional resulta exitoso reunir a expertos de
muchas agencias estadounidenses de distintas especialidades para ayudar a los
pases con programas destinados a consolidar la gobernabilidad, el imperio de la ley
y los dems pilares de la democracia. En forma indirecta, tal colaboracin, que se
dara fuera de los tradicionales asuntos de la seguridad, podra ayudar notablemente
a promover la cooperacin para la seguridad.
CONCLUSIONES
En resumen, el enfoque de EE.UU. en materia de cooperacin para la

seguridad en Amrica Latina y el Caribe, refleja una autntica motivacin de ayudar
a las naciones asociadas para que desarrollen las capacidades de sus fuerzas de
seguridad y defensa, con el fin de mejorar el apoyo e incrementar la seguridad,
estabilidad y prosperidad de los pases de la regin. Si bien, la intencin de la poltica
de EE.UU. es fortalecer las instituciones democrticas, la gobernabilidad y el imperio
de la ley, los conceptos que sustentan este enfoque tienen fundamentos slidos y
pragmticos. Evidentemente, las iniciativas de EE.UU. estn destinadas a beneficiar a
los pases de la regin que tienen ideas afines, pero tambin le aportan a EE.UU.
ventajas exclusivas. La presencia de fuerzas regionales capaces le permite a EE.UU.

colaborar mejor con los asociados internacionales para enfrentar desafos a la
seguridad regional, lo cual reduce la inversin en recursos humanos y otros activos
de EE.UU. y contribuye a distribuir la carga de credibilidad poltica.
EE.UU. considera que varios de sus programas en curso, destinados a

desarrollar la capacidad de los pases asociados de Amrica Latina y el Caribe, son
fecundos ejemplos de cooperacin para la seguridad regional. Sin embargo, la
cooperacin para la seguridad depende de la predisposicin de otras naciones a
trabajar en forma conjunta para lograr metas comunes. Varios pases de la regin
estn poco dispuestos a trabajar con EE.UU. en iniciativas relacionadas con la
seguridad, lo cual limita el alcance para que las gestiones de EE.UU. en materia de
cooperacin para la seguridad puedan ser exitosas. A pesar de eso, existen muchos
desafos transnacionales para la seguridad para los cuales es obligatoria la
cooperacin internacional si realmente se desea resolver estos problemas. Por
consiguiente, existe una amplia y permanente variedad de posibilidades para
aumentar la seguridad regional.
Por ltimo, a pesar de las prximas elecciones y del cambio de gobierno,

en el futuro la poltica de EE.UU. relativa a la cooperacin para la seguridad regional
probablemente permanecer invariable. No se prev que las probables opciones de
poltica exterior del prximo gobierno originen cambios en la poltica relativa al
enfoque actual para Amrica Latina y el Caribe. En sntesis, si bien los EE.UU.
propician ampliar la cooperacin para la seguridad en la regin, los actuales
compromisos de seguridad de EE.UU. en Irak y Afganistn, determinan en la
prctica que los recursos adicionales para lograr tales metas continuarn siendo
limitados. Los cambios que s ocurrirn, reflejarn ms bien ajustes funcionales en los
procedimientos burocrticos estadounidenses, particularmente en el Comando Sur,
lo cual le permitir a EE.UU. responder con mayor eficacia y productividad a los
desafos ms acuciantes y difciles para la seguridad de la regin.

LacooperacinenseguridadyDefensaentre
laUninEuropeayAmricaLatina

IsidroSeplveda
IUGM
La cooperacin internacional en seguridad y defensa, crecientemente

necesaria a nivel global, permite a Amrica Latina direccionar prioridades
alternativas a las tradicionales. La seguridad hemisfrica fue diseada
fundamentalmente por Estados Unidos en el contexto de la Guerra Fra y sostenida
en las dos ltimas dcadas ms por inercia que por expresa decisin de los partcipes;
sin embargo, sigue siendo el pilar fundamental y ms amplio de colaboracin
internacional en casi todos los pases iberoamericanos. Al igual que ha ocurrido en
los campos polticos, econmicos, judiciales o educativos, la creciente cooperacin de
la Unin Europea con Amrica Latina permite augurar el desarrollo de programas e
iniciativas de colaboracin en seguridad y defensa. Necesariamente abierta y no
excluyente, esta colaboracin permitira ampliar las posibilidades exteriores de todos
los pases iberoamericanos, tanto de forma conjunta como en agrupaciones
subregionales.
De las distintas posibilidades abiertas, pocas han sido exploradas y aun

menos las utilizadas, en sintona con los logros alcanzados en las relaciones entre
ambos grupos. Uno de los altos representantes latinoamericanos participante en la
ltima cumbre Unin Europea-Amrica Latina y el Caribe (UE-ALC), sintetizaba los
resultados alcanzados con el lacnico comentario: Una cumbre ms, una decepcin
ms. Si la diplomacia de cumbres alcanz en la edicin vienesa de mayo de 2006
una de sus manifestaciones ms amplias, no puede por ello ser calificada de exitosa.
La propia capacidad de representacin de la cumbre, reuniendo a casi un tercio de
los pases de la ONU, es un ejemplo no solo de multilateralidad, sino de la propia

globalidad decisional; sin embargo, tambin es muestra de la incapacidad de este
tipo de reuniones para alcanzar acuerdos mnimamente ambiciosos, por necesarios y
factibles que se perciban.
En las veinticuatro pginas consensuadas de la Declaracin de Viena se

encuentra fundamentalmente una reedicin de los acuerdos ya alcanzados en las tres
cumbres anteriores, lo que sin duda evidencia un freno en las relaciones
birregionales. Uno de los campos ms reducidos, por no sealar directamente su
inexistencia, es el de la cooperacin en los campos de la paz, la seguridad y la
defensa. A pesar del gran nmero de puntos de acuerdo y de la inexistencia de
disensos significativos, los mbitos de seguridad y defensa permanecen en el campo
de los propsitos. Sin embargo, la comunidad de intereses puede hacer que esto vare
ostensiblemente; las razones para dotar en estos campos a la cooperacin
eurolatinoamericana de una dimensin considerable son tan notorias que la prxima
cumbre, a celebrar en Per en 2008, puede ya reflejar el cambio de coyuntura, bien de
forma general o, ms probablemente, formando grupos birregionales de colaboracin
con diferentes grados de implicacin y compromiso.
LOSOBSTCULOSALACOOPERACIN
Una de las mximas militares ms conocidas y de hecho aplicable en todo

campo donde pueda surgir una confrontacin- es la que seala la necesidad de
conocer al enemigo. El enemigo de la cooperacin eurolatinoamericana en seguridad
y defensa no es otro que los obstculos que para su desarrollo se levantan en ambas
orillas del Atlntico. Limitar el alcance de estos obstculos, hasta idealmente llegar a
hacerlos desaparecer, sera el medio ms seguro para avanzar eficazmente en estos
campos.
Para el conjunto de los pases de la Unin Europea, la cooperacin

genrica con Amrica Latina no es en absoluto prioritaria. Pero en los mbitos de la
paz, la seguridad y la defensa aun disminuye ms el inters europeo por la regin1.
Pueden ser sealados tres grupos de causas que motivan esta percepcin.
1 De igual modo, la atencin de los analistas ha sido muy limitada. Juan Pablo Soriano, Paz y
seguridad en las relaciones UE-Amrica Latina, en Christian Freres y Jos A. Sanahuja

(coords.), Amrica Latina y la Unin Europea. Estrategias para una asociacin necesaria, Barcelona,
Icaria, 2006; pp. 403-431. La Monografa del CESEDEN, Hacia una poltica de cooperacin en
seguridadydefensaconIberoamrica,n 84, 2006, recoge trabajos muy valiosos; vase para el tema
tratado el de Vicente Garrido, La cooperacin birregional Unin Europea-Amrica Latina en
materia de seguridad y defensa: situacin actual y desafos, pp. 113-148.
El primero tiene sin duda un carcter geoestratgico: la expansin de la

Unin hacia los pases del Este determina el vector fundamental de inters exterior,
la Europa no comunitaria. La apertura del debate sobre la futura inclusin de
Turqua y la desestabilizacin del prximo y medio oriente refuerzan el valor
estratgico que para Europa tiene toda la regin; de igual modo, la orilla sur
mediterrnea, con la que se establece la frontera econmica ms diferenciada del
mundo, presenta el inters por su desarrollo y estabilidad, toda vez que el
mantenimiento de esas diferencias incrementan la presin demogrfica e incentivan
la inmigracin ilegal. En consecuencia, las cuatro reas de prioritario inters
estratgico para la Unin Europea son los Balcanes, Rusia, Oriente Medio y el Norte
de frica; cuatro vectores en los que destaca la ausencia de Amrica Latina.
Complementaria de esta ausencia es la interpretacin por parte europea de los
asuntos de seguridad y defensa de las Amricas como un todo bajo responsabilidad
de Estados Unidos, asumiendo de forma acrtica una perspectiva de Washington ya
en desuso. El temor a entrar de algn modo en una zona de influencia
estadounidense, en la que adems no se perciben graves amenazas a la seguridad
internacional, desincentiva el posible inters en establecer crecientes niveles de
cooperacin.
El segundo grupo atiende a criterios econmicos, que en principio

deberan ser los fundamentales en las relaciones entre la Unin Europea y Amrica
Latina, como ya qued reflejado desde su inicio a mediados de los aos noventa2.
Que sea el campo ms abonado para la colaboracin birregional no quiere decir que
determine vectores prioritarios para ninguna de las dos partes, especialmente para la
Unin. Las oportunidades abiertas en los nuevos mercados de la Europa Central y
del Este demandan una necesaria atencin, tanto por la ocasin de aprovecharlas
como por la obligada nivelacin funcional entre los sistemas econmicos intra y
extracomunitarios. Mayor atencin de la opinin pblica capta la emergencia de los
nuevos mercados asiticos, en especial de los gigantes chino e indio, reubicacin
prioritaria en la deslocalizacin del tejido industrial que Europa reduce. De nuevo
Amrica Latina ocupa un papel secundario en el inters europeo, temeroso de la
inseguridad jurdica de algunos pases de la regin; las ampulosas decisiones y sobre
todo los discursos de algunos lderes populistas no ayudan precisamente a disipar
ese temor. Aunque sin duda lo ms trascendental es la decepcin por el rendimiento
de unas inversiones que, adems de verse en riesgo y ser presentadas como
explotadoras por lderes locales, no alcanzan los beneficios mnimos que las hagan
competitivas y rentables.
Un tercer grupo de obstculos a la cooperacin eurolatinoamericana es

ms variado e indeterminado. Por una parte puede vertebrarse alrededor de la
2Documentobsicosobrelasrelacionesdela UninEuropeaconAmricaLatinayelCaribe (1994) y

Unin EuropeaAmrica Latina. Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la asociacin, 1996
2000; COM (95).
nocin de identidad cultural, percibiendo la mayor parte de los pases europeos a

Amrica Latina como algo distante y crecientemente distinto, mxime cuando
corrientes indigenistas encumbran los elementos diferenciadores hasta elevarlos a
categora de base estructural de modelos nacionales alternativos. La continuidad
cultural colonial, rota con las emancipaciones en su dimensin hispana, se hizo latina
con la influencia francesa y las inmigraciones italiana del siglo XIX, hasta conformar
ese ExtremoOccidente que identificara Alain Touraine en el XX; frente a este proceso,
las legtimas reivindicaciones de la parte ms desfavorecida de las sociedades
latinoamericanas en buena parte son vertebradas desde un discurso identitario
alternativo; la consecuencia de todo ello es que las sociedades europeas interpretan
esos cambios como un alejamiento, incluso como una negacin de la herencia
europea, lo que produce una prdida de inters por la regin. Por otra parte, los
lazos institucionales -entre otras materias, en los campos de la seguridad y la
defensa- entre todos pases de las Amricas hacen comn en Europa la idea de que
los asuntos de la regin no solo son de inters sino sobre todo son responsabilidad de
Estados Unidos3.
Sealados estos obstculos por parte europea, resulta necesario matizar

que no se presentan por igual en todos los pases de la Unin, siendo especialmente
distinto el punto de vista en los pases latinos: Francia, Italia, Portugal y, muy
significativamente, Espaa. Ni estratgica, ni econmica, ni aun menos culturalmente
Espaa se siente distante de los pases latinoamericanos; la regin ha sido
histricamente uno de los puntos cardinales de la accin exterior espaola, las
inversiones nacionales sitan a Espaa como segunda potencia en el conjunto
regional y primera en muchos pases, y la comunidad cultural iberoamericana ha
alcanzado en las ltimas dcadas su mxima plasmacin institucional y la mayor
ratificacin social. No resulta extrao por tanto que Espaa en su doble condicin,
junto con Portugal, de pas Miembro de la Unin Europea e integrante de la cada vez
ms orgnica Comunidad Iberoamericana- sea uno de los pases que con mayor
empeo trabajan en la revitalizacin de las Cumbres UE-ALC. Tal esfuerzo, que
incluso dentro de Espaa no siempre es comprendido, no resulta en absoluto
desproporcionado, ilusorio o errado como ha llegado a ser calificado desde
posiciones cercanas al ex Presidente Aznar-; Espaa sera directamente favorecida
por el incremento en dimensin y funcionalidad de las Cumbres UE-ALC, adems de
beneficiarse de forma clara por la estabilidad regional y la consolidacin institucional
democrtica.
Por parte de los pases de Amrica Latina los obstculos para el

incremento de la cooperacin no son menores. El fundamental en la ltima dcada
3 Grabendorff Wolf, Relaciones triangulares en un mundo unipolar: Amrica del Norte, Unin
Europea y Amrica Latina, en Kernic Franz (comp.), Seguridad y cooperacin: Aspectos de la

seguridad y las relaciones entre la Unin Europea y Amrica Latina, Viena, Schriftenreihe der
Landesverteidigungsakademie, 2006.
ha sido la desaparicin del sistema de seguridad de las Amricas, diseado para

afrontar los retos de la Guerra Fra y que ha tenido un envejecimiento mucho ms
dramtico que el de la OTAN, dada su incapacidad para adaptarse a las nuevas
circunstancias. Las profundas transformaciones en las polticas internacionales y de
seguridad acontecidas con posterioridad al 11-S no podan dejar de afectar al
panorama de las relaciones interamericanas, en cuestionamiento desde el fin de la
Guerra Fra. Unos das antes de la mayor cadena de atentados terroristas de la
historia sobre suelo norteamericano, el gobierno mexicano haba decidido retirarse
del TIAR, el instrumento ms desarrollado y ambicioso de seguridad hemisfrica del
ltimo medio siglo, pero tambin uno de los temas de controversia en las polticas de
seguridad en los pases iberoamericanos, quienes denunciaban la obsolescencia del
tratado y el hecho anacrnico de su invariable continuidad en el panorama
internacional de la postguerra fra. La creacin por la Organizacin de Estados
Americanos de una Comisin de Seguridad Hemisfrica (1995) no lleg a producir
ningn fruto positivo al ser incapaz de articular una mera definicin aceptada por
todas las partes sobre qu se entenda en las Amricas como seguridad. La razn
bsica es la gran diferencia existente en las polticas exteriores y de defensa, fruto a
su vez de la enorme distancia de unos pases con otros en trminos demogrficos y
econmicos, pero tambin en lo referente al poder militar y la dimensin y
capacidades de las respectivas Fuerzas Armadas nacionales. El consenso ms amplio
alcanzado se produjo en la Conferencia Especial sobre Seguridad reunida en la
capital mexicana por la OEA en octubre de 2003, que aprob la Declaracin sobre
Seguridad de las Amricas; sin embargo el documento no alcanza determinar ningn
grado de compromiso comunitario, reduciendo su virtualidad a determinar un
grupo de amenazas comunes.
No fueron por tanto los acontecimientos del 11-S los que motivaron el
replanteamiento de las relaciones interamericanas y sus sistemas de seguridad; pero
s lo fueron el giro estratgico y las prcticas emprendidas por el gobierno de Estados
Unidos a partir de esos hechos los que potenciaron esos cambios, que no solo afectan
a la conformacin de redes de seguridad -que de hecho han permanecido tan
invariables como ineficaces-, sino a las propias relaciones interamericanas y a la
emergencia de nuevos liderazgos regionales.
Este es el segundo gran obstculo para la materializacin de una slida

cooperacin UE-ALC en materia de seguridad y defensa. La variacin profunda de
las circunstancias polticas y econmicas dentro y fuera de las Amricas, unida a una
prdida del inters estadounidense por el conjunto regional, ha conllevado la
aparicin de tensiones bilaterales motivadas por la lucha para conseguir el liderazgo
latinoamericano 4 . La fortaleza geogrfica, demogrfica y econmica brasilea
4Luis Bilbao, Rediseo del mapa suramericano; LeMondeDiplomatique, Buenos Aires, mayo
2006.
encuentran en un Mxico ms rico y con mayor potencial su justa medida; a ellos hay
que sumar la virtualidad que supone para Venezuela los beneficios de un petrleo
caro, principal argumento real de una agresiva y efectista poltica exterior 5 . Un
segundo grupo de tensiones estn ocasionadas tanto por el acceso a fuentes de
riqueza (yacimientos minerales y de carburantes) como sobre todo a su posibilidad
de explotacin6; de ese modo se comprender los enfrentamientos por la plataforma
continental entre Colombia y Nicaragua, los del golfo de Venezuela de este pas con
Colombia, la regin de Tarapac entre Chile y Bolivia, la delimitacin de aguas entre
Per y Chile, o la permanencia de contenciosos fronterizos entre Chile y Argentina,
en el que destaca el litigio por los Campos de Hielo Sur7. En tales circunstancias, la
determinacin de un sistema propio de seguridad y defensa para Amrica Latina en
particular o para las Amricas en general puede ser considerada un mero ejercicio de
ingeniera discursiva. Y sin embargo est muy lejos de serlo.
La evolucin de los retos a la seguridad nacional en la regin sigue las

mismas pautas que en el resto del mundo; aunque permanecen las amenazas
tradicionales, los riesgos emergentes y que con mayor rigor inciden sobre la
poblacin son el narcotrfico y la delincuencia internacional, el terrorismo, el
deterioro medioambiental y los desastres naturales y los ataques a la seguridad
ciberntica, teniendo presente siempre los efectos de la pobreza extrema y la
exclusin social8. Para la totalidad de estas amenazas resulta necesaria la cooperacin
internacional, pues ningn pas por s solo y con sus capacidades por grandes y
resolutivas que stas sean- puede atajar los problemas y desafos sealados. Por si
esta razn no fuera suficiente, los planteamientos de la seguridad internacional han
variado sustancialmente la misin de las Fuerzas Armadas, introduciendo
crecientemente las misiones de pacificacin y reconstruccin; el mismo diseo y
capacitacin de estos ejrcitos proyectables aumenta la exigencia de su inclusin en
coaliciones, alianzas u organizaciones internacionales. Una tercera razn completa
las dos anteriores: la creciente articulacin de Amrica Latina en grandes conjuntos
subregionales lleva aparejados distintos modelos de defensa comunitaria,
complementarios unos y claramente enfrentados otros. La virtualidad de estos
modelos, independientemente de su materializacin futura, evidencia la necesidad
de abordar la estructuracin de un sistema de seguridad y defensa comn, acorde
con los diseos polticos y econmicos ya en marcha9.
5 Isidro Seplveda, La nueva geopoltica latinoamericana, PolticaExterior, marzo-abril 2007;

pp. 149-162.
6 Sohr Ral, Energa y seguridad en Sudamrica, NuevaSociedad, n 204, julio-agosto 2006.
7 J.A.Valdivieso, Principales retos y desafos a la seguridad en Iberoamrica, El mundo
iberoamericanoantelosactualesretosestratgicos, Monografas del CESEDEN, 2007.

8 DeclaracindeSeguridaddelasAmricas, Mxico, D.F., 28 de octubre de 2003.
9 Pablo Celi, Dimensin de los procesos de integracin subregional; en Isidro Seplveda (ed.),
NuevasamenazasynuevaspolticasdeseguridadydefensaenIberoamrica; Madrid, IUGM, 2007.

En mimtico reflejo del bando europeo, la tercera causa que dificulta la

profundizacin de la cooperacin UE-ALC en los campos de la seguridad y la
defensa tiene una base de cultura poltica. Por una parte, los dirigentes
latinoamericanos suelen apelar al modelo europeo como ejemplo, pero en la
relaciones biregionales no suelen aceptar de buen grado que los europeos traten de
utilizar planteamientos propios, como si fueran los nicos internacionalmente
aceptados. Los delicados y sensibles conceptos de gobernabilidad y democracia
suelen resultar los ms controvertidos; pero no le van muy a la zaga la concepcin de
la seguridad nacional y el papel constitucional de las Fuerzas Armadas. Por otra
parte, contrasta el amplio conocimiento existente en los crculos gubernamentales
sobre los sistemas de econmico y comercial de la Unin Europea y la escasa
atencin que ha requerido la PESC o la trascendencia que la poltica exterior europea
ha adquirido con el debate sobre el Tratado Constitucional, a pesar de la suerte
corrida por ste. Este desconocimiento tiene como resultado el mantenimiento de la
priorizacin por parte de los pases latinoamericanos de relaciones bilaterales con los
Miembros de la Unin, en lugar de vertebrar la bsqueda de cooperacin con el
conjunto.
A pesar de los obstculos existentes a ambos lados del Atlntico, tanto los
pases de la Unin Europea como los de Amrica Latina y el Caribe comprenden que
las relaciones birregionales tienen una gran trascendencia para sostener un sistema
de relaciones internacionales global y multilateral. La consolidacin de la
cooperacin en materia de seguridad y defensa entre UE y ALC resulta esencial para
limitar la tendencia de una parte de la clase poltica e intelectual estadounidense a
contemplar las relaciones internacionales sobre el modelo unvoco de la Pax
Americana, basado en la posibilidad del uso unilateral de la fuerza, la conformacin
de coaliciones adhoc, en base a acuerdos bilaterales, y la limitacin del papel de las
organizaciones internacionales. El fortalecimiento de un mundo multipolar se ve
necesitado de la cooperacin eurolatinoamericana.
LARESPONSABILIDADEUROPEA
Quienes han estudiado las cumbres euro-latinoamericanas suelen recalcar

tanto la sobredimensin como la ineficacia de la cita; aunque sobran razones para
mantener dichos criterios, tambin brillan por su ausencia las alternativas factibles10.
Reunir en un mismo foro a casi un tercio de los pases con asiento en la ONU y
provocar, como en Viena, ms de doscientas cincuenta reuniones bilaterales es ya de
por s un logro importante, ejemplo de multilateralidad y recurso idneo para
vertebrar programas ambiciosos por su alcance aunque laxos en sus objetivos y
aplicacin. Sobre las limitaciones del modelo, existe una mayor responsabilidad
10Gnther Maihold, La Cumbre de Viena entre Amrica latina/Caribe y la UE: el xito relativo
de un encuentro de bajas expectativas, ARI, 978; Real Instituto Elcano, 2006.
europea: los pases latinoamericanos, aunque agrupados en una plyade de

organizaciones transnacionales de muy diverso tipo, no disponen de ninguna
estructura regional que los agrupe en su integridad y exclusividad; en el mbito de
las relaciones internacionales y de la Defensa, por limitadas y faltas de desarrollo que
parezcan las estructuras generadas en el antiguo segundo pilar intergubernamental,
la UE se encuentra en una dimensin mucho ms desarrollada y con criterios
comunitarios ms armnicos. Siendo trascendentes estas diferencias, aun refuerza
ms la responsabilidad europea el hecho de que Amrica Latina se presenta como
una necesidad de actuacin, en todos los mbitos, pero de forma muy especial en el
de la seguridad y defensa, contemplados en toda la dimensin que dichos campos se
presentan en la actualidad. Pueden sealarse seis grandes grupos argumentales que
ayudan a percibir esa necesidad de cooperacin europea hacia Amrica Latina.
El primero atiende a la desestabilizacin motivada por problemas de

gobernabilidad; en un momento en el que se presentan amplios movimientos de
reestructuracin institucional e incluso proyectos de refundacin republicana (cuyos
casos ms notables son los de Bolivia, Ecuador y Venezuela), persisten tensiones
motivadas por formulaciones radicales que cuestionan el sistema e inducen a la
inestabilizacin. La necesaria armonizacin regional se encuentra es una tesitura de
binomio antagnico: si por un lado existen grandes proyectos de desarrollo regional,
por otro se han incrementado las tensiones bilaterales hasta un lmite desconocido en
las dcadas pasadas. En estas circunstancias la cooperacin europea resulta necesaria
para encauzar las dinmicas armonizadoras; si se impusieran las tendencias
centrfugas, las posibilidades de alcanzar posiciones comunes en los foros
multinacionales se reduciran muy sustancialmente.
El segundo grupo atiende a un sector tan necesario como especialmente

voltil: la confianza. La inestabilidad gubernamental y las inquietudes sobre
seguridad fiscal son los medios ms sencillos y rpidos para perder la confianza
internacional, muy especialmente la econmica. La prdida de confianza producida
por la inestabilidad produjo la fuga de inversiones de Amrica Latina a lo largo de
los aos noventa y la desinversin de empresarios locales y forneos especialmente
estadounidenses-; paradjicamente, fue esta salida de capitales unida a la
privatizacin de de empresas pblicas- lo que permiti a empresas espaolas tomar
los puesto de privilegio que gozan hoy en da. Pero la vuelta o persistencia de la
inestabilidad llevarn aparejada la desaceleracin econmica y prdida de
competitividad, lo que inducir a la desincentivacin de las inversiones, como de
hecho ya se est produciendo en algunos pases. Aun ms grave, la prdida de
confianza y el reflujo inversor pueden poner en riesgo las inversiones realizadas;
siendo Espaa el pas europeos con una mayor presencia en Amrica Latina y el
segundo inversor mundial en la regin, la economa espaola se vera directamente
afectada por esta situacin.
Una consecuencia directa de ambos tems multiplicara los problemas

laborales de todos los pases de la regin. Amrica Latina en su conjunto ha
alcanzado una situacin especialmente positiva en los tres ltimos aos, con
crecimiento anules sostenidos por encima del 5% del PIB, lo que no suceda desde la
dcada de los setenta; y con crecimiento que adems es generalizado salvo Hait-,
producindose en todos los pases aun con diferencias significativas entre ellos, lo
que no tiene antecedentes. A pesar de este crecimiento, la regin sigue siendo
exportadora de mano de obra, con unas densidades migratorias variables pero que
tienen en comn a Estados Unidos y Europa (y dentro de ella, Espaa) como sus
destinos fundamentales. Las repercusiones que estas emigraciones estn teniendo en
Estados Unidos no han encontrado su reflejo en Europa, ms atenta a la inmigracin
africana en general e islmica en particular; pero adems de contemplar las
repercusiones que estos desplazamientos tienen en los pases receptores, tambin hay
que tener presentes los efectos contrarios que se producen en los pases emisores,
cercenados de una mano de abundante obra en la mejor edad productiva y en
ocasiones con alto grado de formacin.
Circunscribindose a los mbitos ms directamente integrados en los

campos de la seguridad y la defensa, el cuarto grupo de razones por las que Europa
debe implicarse en la cooperacin con Amrica Latina se integra alrededor de los
vacos poder. En la regin existen ejemplos seeros de Estados fallidos cuyo caso
paradigmtico es Hait-, pero tambin de Estados con muy serios problemas de
gobernabilidad y cclicas crisis gubernamentales como las habidas en el ltimo
lustro en Argentina, Bolivia y Ecuador-, y otros donde persisten amplios espacios
donde el Estado ha perdido sus funciones o sencillamente ha desaparecido como el
sur de Mxico o de Colombia y en amplias zonas de Paraguay-. Estos vacos pueden
ser ocupados por fuerzas que aun profundizan las causas de inestabilidad de las
clsicas guerrillas a la delincuencia internacional- y que pueden llegar a representar
una alternativa de poder fctico en amplios territorios. El impacto que tiene la
actuacin del narcoterrorismo y la delincuencia transnacional en Amrica latina hace
tiempo que dej de ser tema hipottico, para determinarse diariamente en montos de
prdidas fiscales y sobre todo humanas, pero ms significativamente, en prdida de
gobernabilidad a consecuencia de la doble deslegitimacin que opera en el interior
del Estado: negando su monopolio del uso legtimo de la violencia y aprovechando
los colosales beneficios de los trficos ilcitos para erosionar las instituciones a travs
del soborno. Alcanzado cierto lmite, la necrosis estatal resulta irreversible y se
alcanza un derrumbe de todas las estructuras. El contrajemplo de Hait, bien
conocido por buena parte de los pases latinoamericanos por su integracin en la
MINUSTHA, debera servir como eficaz antdoto en toda la regin; pero tambin
debe ser tomado por Europa para evaluar la rentabilidad de la cooperacin en
seguridad y defensa con Amrica Latina, mucho ms econmico y eficaz que el
sistema de donaciones una vez que se ha descompuesto definitivamente el Estado y
se ha debido producir una intervencin internacional.
Sin llegar a este extremo, pero sealando su camino, el quinto grupo de

razones se encuentra relacionado con la seguridad de las infraestructuras estratgicas.
En las dos ltimas dcadas el conjunto regional ha dado un paso adelante en la
dotacin de infraestructuras; si bien las diferencias nacionales son ms que notables,
encontrndose algunos pases en situacin muy precaria, con claras dependencias de
infraestructuras nicas, cuya prdida producira daos muy considerables al
conjunto nacional. Los pases centroamericanos son los casos ms sealados; pero
pases con economas tan desarrolladas como Chile o, en menos medida, Per, se
encontraran en una situacin grave si se comprometieran las instalaciones
portuarias de Valparaso o El Callao. Las redes ferroviarias y de autopistas, los
puertos y aeropuertos, las presas y canalizaciones de agua potable, los oleoductos y
gaseoductos resultan infraestructuras crticas para garantizar los servicios a la
poblacin, pero tambin requieren se un importante inversin para su construccin y
mantenimiento; inversin que muchos de estos pases no pueden alcanzar, pero
sobre todo no pueden sostener en el tiempo. Ataques directos a estas infraestructuras,
pero tambin las limitaciones presupuestarias o la mera desidia gubernamental
podran poner en grave riesgo reas densamente pobladas.
Por ltimo, el sexto grupo atiende a la seguridad energtica. Durante la

ltima dcada se ha puesto de relevancia la trascendencia que para Amrica Latina
tiene su mercado de materias primas, en particular el energtico basado en
hidrocarburos. Aunque por su gran importancia destacan las reservas venezolanas,
tambin son muy destacables las de Mxico y Brasil, seguidas de las de Bolivia,
Ecuador y Argentina. Las prospecciones prosiguen y peridicamente aumenta la
trascendencia de Amrica Latina como suministrador global; lo que tiene como
coloralio la necesidad asegurar la viabilidad de su explotacin y su puesta a
disposicin del mercado internacional. Si su puesta en valor resulta imprescindible
para favorecer al conjunto de las sociedades nacionales, un Occidente lanzado a una
carrera de consumo de hidrocarburos no puede permitirse el lujo de poner en peligro
tan estratgicas reservas.
La mera enumeracin de estas razones permite tener una idea apropiada

de la necesidad europea de contribuir a la seguridad en la regin. La Unin Europea,
tanto como actor singular en la poltica internacional como principal conjunto
econmico mundial, debe implicarse de forma directa en la cooperacin con Amrica
Latina en los mbitos ms diversos; entre ellos, y de forma muy particular, en los
campos de la seguridad y la defensa.
HACIA UN PROGRAMA EUROLATINOAMERICANO DE PAZ, SEGURIDAD

YDEFENSA
La Unin Europea y Amrica Latina comparten un amplio conjunto de

elementos identificadores y sistemas anlogos de organizacin y actuacin
institucional, razn por la que la cooperacin entre ambas comunidades encuentra

cauces naturales de articulacin. Hasta la fecha se ha profundizado en campos
econmicos y sociales, tambin aunque en menor dimensin en los polticos; sin
embargo en las reas de paz, seguridad y defensa no se ha alcanzado una masa
crtica de acuerdos que permita hablar de cooperacin abierta en estos temas. Sobre
el papel no deberan existir obstculos para alcanzar la ms completa colaboracin;
aunque las agendas de seguridad no coincidan plenamente, ambos grupos
comparten una percepcin semejante de los grandes retos a los que enfrentarse y de
los medios necesarios para hacerles frente; y comparten sobre todo la conviccin de
que resulta imprescindible la cooperacin multilateral. Este punto resulta de vital
importancia; de no desarrollarse y consolidarse una cooperacin en seguridad entre
la Unin Europea y Amrica Latina se corre el riesgo de permitir que se acabe
imponiendo la visin unipolar de Estados Unidos; trascendiendo la propia
administracin Bush, republicanos y demcratas participan en una misma
percepcin de las amenazas, del uso unilateral de la fuerza y de la priorizacin en las
relaciones bilaterales, dejando de lado las superiores organizaciones internacionales.
Con estas bases, el imperio democrtico de Estados Unidos se encuentra en
disposicin de acabar imponiendo una Pax Americana muy alejada del mundo
multipolar que a un lado y otro del Atlntico se pretende edificar.
No existe en la relacin entre Europa y Amrica Latina un concepto

comn de paz, seguridad y defensa. Siendo ste uno de los debito ms evidentes, no
debera otorgrsele una importancia determinante; de hecho, tal concepto no existe
en el mbito comn pero muy plural latinoamericano, donde se conjugan
concepciones muy diferentes y en ocasiones antagnicas- de la seguridad
internacional; pero incluso en el seno de la Unin Europea tal concepto se encuentra
configurado de forma muy laxa, e incluso as el debate sobre l entre los Estados
miembros es constante. Si no existe una concepcin unvoca en el interior de ambas
agrupaciones, lo realmente extrao hubiera sido que se hubiera consensuado en la
suma de ambas. Ms que incidir en objetivos finales, convendra sentar las bases
sobre la optimizacin de lo ya existente y en cubrir campos con beneficios para
ambas partes. Ms que un concepto comn de seguridad y defensa, lo necesario es
encontrar un programa conjunto en estas reas de actuacin.
El paulatino acercamiento entre la Unin Europea y Amrica Latina

cuenta ya con programas en materia de seguridad. Las cuatro reas prioritarias
donde la convergencia ha dado ya sus frutos han sido la proteccin de los derechos
humanos, la lucha contra la proliferacin de armas de destruccin masiva, el
combate contra el trfico de estupefacientes y la proteccin medioambiental. La mera
enumeracin de estas reas seala hasta qu punto las nuevas formas de
conflictividad y las amenazas emergentes han ocupado un papel prioritario,
postergando las cuestiones ms tradicionales de defensa militar convencional,
focalizadas en la reaccin ante una agresin exterior a la integridad territorial. Esta
vena siendo la base de la doctrina de defensa hemisfrica que Estados Unidos

mantuvo inamovible (con la sola aportacin del peligro interior tras el triunfo de la
revolucin cubana) a lo largo de toda la Guerra Fra, materializado en el TIAR y la
JID. Un planteamiento que ya entr en crisis en los aos noventa (Comisin de
Seguridad Hemisfrica, 1995) y que en los primeros aos del siglo XXI
definitivamente fue sujeto de transformacin (DeclaracindeBridgetown, 2002), si bien
persiste la incertidumbre sobre el fruto final, la Declaracin sobre Seguridad en las
Amricas, formulada en la Conferencia sobre Seguridad de las Americas (Mxico,
2003) 11 . Al da de hoy, los esfuerzos para articulacin de un sistema de defensa
hemisfrica est muy lejos de vehicularse coherentemente; pero sobretodo no se
presenta como una alternativa muy atractiva para ninguno de los pases implicados,
comenzando por los propios Estados Unidos. Europa no puede ni debe tratar de
emular un proyecto fallido; sumarse a una oferta de seguridad desde los mismos
presupuestos que puede presentar Estados Unidos sera entrar en una competencia
sin sentido y que no aportara beneficio a ninguno de los dos continentes. La agenda
birregional euro-latinoamericana debe basarse en el desarrollo de programas con
clara aceptacin por las partes y alto valor aadido, reforzando aquellas reas que
permitan aprovechar la comunidad de intereses ya existente.
A continuacin se presentan -dado que la extensin de este trabajo no

permite un anlisis pormenorizado- los campos ms susceptibles de ser
desarrollados en la cooperacin entre la Unin Europea y Amrica Latina en la
bsqueda de la paz y la garanta de seguridad y defensa: la seguridad humana, la
promocin de la gobernabilidad democrtica, la transferencia de experiencia
comunitaria, la confianza en las instituciones internacionales, la persecucin del
crimen organizado, la lucha contra el terrorismo y el control de la venta de armas.
Estos temas estn muy lejos de agotar las posibilidades de cooperacin en las reas
sealadas, pero resultan los ms propicios para alcanzar resultados palpables sobre
los que edificar con posterioridad un programa ms ambicioso.
Seguridadnacionalyseguridadhumana
La seguridad humana es un concepto de rpido y profundo arraigo en

Amrica Latina, una regin sin grandes conflictos interestatales donde la prctica
totalidad de las vctimas generadas por violencia poltica a lo largo del siglo XX se
han producido en conflictos internos, represin y lucha contra guerrillas y
organizaciones terroristas 12 . Si la promocin de la seguridad humana debe ser
llevada a cabo en cualquier parte y momento, en Amrica Latina requiere una
especial dedicacin. Aunque el concepto fue incluido en la DeclaracinsobreSeguridad
11 Joseph S. Tulchin, Ral Benitez Manaus y Rut Diamint (eds.), ElRompecabezas.Conformandola
seguridadhemisfricaenelsigloXXI;Buenos Aires, Prometeo Libros, 2006.

12 Claudia F. Fuentes y Francisco Rojas Aravena, Promover la seguridad humana: Marcos ticos,
NormativosyEducacionalesenAmricaLatinayelCaribe;UNESCO, 2005.
en las Amricas, no transciende de ella una doctrina global y mucho menos

genricamente aceptada-, como tampoco ha dimanado de ella unas prcticas para su
promocin. Al respecto, Europa presenta un instrumento ms maduro y
consensuado, presentado al Alto Representante para la PESC, Javier Solana 13 ; la
necesidad de respuestas cooperativas ante los nuevas amenazas y desafos, la
constatacin de que la democracia y los derechos humanos son la base para la paz y
la estabilidad y el reconocimiento de la transnacionalidad y multidimensionalidad de
la nueva agenda de seguridad internacional son las tres bases fundamentales,
partiendo del hecho firme de la figura del ser humano en cuanto ciudadano
universal- como eje central para el diseo de las garantas de seguridad. Esta doctrina
europea de seguridad humana ha tenido una acogida muy favorable al otro lado del
Atlntico y puede resultar una plataforma ideal para el acuerdo birregional.
LainstitucionalidaddemocrticaylaprevencindeEstadosfallidos
La gobernabilidad es un concepto tan susceptible de interpretacin como

necesitado de aceptacin global. Sin poder recalar aqu en el apasionante debate
sobre las causas de la debilidad de las instituciones, lo que quiere ser resaltado en
este momento son las consecuencias que esto tiene en la seguridad y la defensa.
Amrica Latina es una regin caracterizada por el bajo presupuesto en defensa, sin
conflictos interestatales y de la que no proceden amenazas a al seguridad global; sin
embargo, la inestabilidad institucional se encuentra muy lejos de desaparecer,
encontrndose numerosos ejemplos de la ms explcita precitacin estatal y de los
negativos efectos que esto ha tenido para la convivencia ciudadana. En el continente
europeo reapareci en la dcada pasada el drama de la guerra y aun persisten las
consecuencias de las debilidades institucionales de los Estados surgidos de la
descomposicin yugoslava. Desaparecidos en ambos continentes los espejismos de
regmenes alternativos, la democracia es respaldada por la prctica totalidad de las
sociedades; sin embargo, el Estado de derecho y la justicia social no son logros
autosustentados, sino que deben ser reforzados constantemente. Las crisis de los
partidos tradicionales, la escasa articulacin de la sociedad civil y la debilidad de las
instituciones son muy palpables en Amrica Latina; entre otras consecuencias aun
ms ostensibles, esto supone un alejamiento social de los temas de seguridad, el
mantenimiento de una autonoma militar ajena a la administracin general del
Estado y una prdida de legitimidad en la actuacin de sus titulares. En este campo,
la cooperacin europea podra tener dos vectores fundamentales: el reforzamiento
institucional y de los sistemas de conduccin de la defensa, y el fomento de las
relaciones cvico-militares para alcanzar amplios consensos nacionales y
transnacionales sobre los temas de paz y seguridad. Ambas direcciones de actuacin
permitiran el desarrollo de una conciencia generalizada ante los mismos retos y
desafos, as como la necesaria contextualizacin de la implicacin de las fuerzas
armadas en apoyo de las autoridades gubernativas ante contingencias civiles o la
13 Barcelona Report, AHumanSecurityDoctrineforEurope,Septiembre 2004.

concienciacin entre los uniformados de su mejorable integracin en el conjunto de la

administracin del Estado.
Tema directamente relacionado con lo anterior es la prevencin de los

Estados fallidos y, cuando no se ha podido impedir la implosin estatal, la
reconstruccin de las estructuras gubernamentales y de los canales de seguridad y
desarrollo pblicos. Estas tareas requieren la cooperacin internacional y tanto
Europa como Amrica Latina tienen experiencias en ocasiones compartidas- en
ambas actuaciones; sin embargo la Unin Europea dispone de un sistema de gestin
de crisis y de unas capacidades de repuesta rpida ante crisis que pueden ser
tomados por Amrica Latina como referente.
Latransferenciadeexperienciaenconstruccindeseguridadcomunitaria
La poltica exterior europea, y sobre todo su componente de Seguridad

Comn Europea, lo que desde hace una dcada se viene designando Segundo Pilar,
ha sido hasta la fecha el menos desarrollado en la construccin comunitaria. A pesar
de las crticas sobre sus limitadas capacidades o sobre la modestia de objetivos, las
realizaciones alcanzadas permiten ya vislumbrar una realidad tangible, que la
maduracin de las estructuras creadas contribuir a optimizar y rentabilizar. Desde
Amrica Latina se tiene una idea muy adecuada sobre la vertebracin de Europa
como bloque econmico y social, pero no son muy conocidos los mecanismos con los
que se ha dotado el Viejo Continente para garantizar su defensa y exportar seguridad.
Tal vez sean los mbitos militares ms all de lgico inters de los centros
acadmicos- los que con ms detenimiento siguen la experiencia comunitaria. Sin
una OTAN como precedente (lo ms cercano en el hemisferio fue la Junta
Interamericana de Defensa) y con el fracaso de proyectos menores (el ms
desarrollado de los cuales fue el generado en el seno de la Comunidad Andina de
Naciones), la conformacin de un sistema de defensa regional aparece en el presente
como uno de los mbitos de cooperacin ms obviados. En los anlisis de todos los
Libros Blancos de Defensa que han aparecido en la ltima dcada en una decena de
pases se encuentran recogidas el catlogo de nuevas y tradicionales amenazas que
exigen una actuacin transnacional; en consecuencia, todos estos textos presentan de
forma ms o menos explcita la voluntad de participacin en un sistema de seguridad
regional. Y para su diseo contemplan el alambicado pero ergonmico y
consensuado sistema europeo. La UE tiene ante s una magnfica oportunidad para
transferir experiencia, que no un modelo; las dinmicas nacionales y la herencia
comunitaria dibujan realidades dismiles a un lado y otro del Atlntico, por lo que
debe moderarse la tentacin calcogrfica, ayudando a Amrica Latina -en su
conjunto, o de forma ms realista, a sus conjuntos regionales- a desarrollar su propio
modelo de cooperacin en seguridad. La voluntad participativa, la cooperacin
reforzada y la incorporacin asimtrica que caracterizan el sistema europeo encajan
de forma mucho ms natural en la pluralidad latinoamericana que la monoltica
voluntad de una alianza militar.
Lasinstitucionesinternacionalesyelmultilateralismo
La Unin Europea es la materializacin de la voluntad de construccin

cooperativa basada en las instituciones y la voluntad de consenso. Para los pases de
Amrica Latina, la mayor parte de los cuales han mantenido durante dcadas unas
polticas exteriores y de defensa que han estado sometidas a la tutela de Washington,
la promocin del multilateralismo est directamente relacionada con su autonoma
exterior. Que ambas regiones coincidan en su voluntad de respaldo a las
instituciones internacionales para la legitimacin de las actuaciones sobre terceros
resulta por tanto una consecuencia natural. En un periodo en el que se est
vislumbrando la posibilidad de legitimar el retroceso que supondra para la
comunidad internacional el uso unilateral de la fuerza, cuando se est rediseando el
futuro de la ONU y coincidiendo con un el final de la era de no proliferacin, que la
UE y Amrica Latina apuesten por la utilizacin sistemtica de las organizaciones
internacionales en la toma de decisiones resulta la mejor inversin en legitimacin y
una garanta de seguridad global a medio plazo. Las relaciones birregionales deben
reforzar esa tendencia y alcanzar principios de acuerdo en la defensa de las
instituciones; tanto doctrinales como tcticos, como se pondr de manifiesto ante la
reforma del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.
Laluchacontraelterrorismo
La lucha contra el terrorismo es prioritaria para la Unin Europea,

trascendente para Amrica Latina y fundamental para Espaa. En sus textos
doctrinales ms significados14, el terrorismo ocupa el primer lugar de las amenazas a
la seguridad, razn por lo que el acuerdo birregional resulta sencillo; menor
coincidencia puede encontrarse en el establecimiento de mecanismos y capacidades
para luchar contra el terrorismo. Debe destacarse que en ambas comunidades el
planteamiento del problema difiere sustancialmente del realizado por Estados
Unidos, adalid de la causa y principal protagonista militar hasta la fecha de la
guerra global contra el terrorismo. Para Washington el terrorismo en elenemigo, tal
como se recoge en todos los textos doctrinales que conforman el corpus de la Gran
Estrategia estadounidense en las dos administraciones de George W. Bush (cuya
carta a sus compatriotas, que encabeza el texto de la Estrategia de Seguridad
Nacional marzo de 2006-, comienza con las palabras Amrica est en guerra).
Para la Unin Europea y los pases latinoamericanos el terrorismo no es el enemigo,
sino el medio a travs del cual enemigos distintos atacan la legalidad, las
instituciones y la seguridad internacional. Esta diferente visin del problema tiene
como consecuencia la variable respuesta de cada uno de los pases; ms all de la
voluble actuacin de los dirigentes polticos o la capacidad limitada de persuasin de
las movilizaciones sociales, lo que resulta ms interesante es determinar los
mecanismo que refuercen la cooperacin birregional sobre este campo. En primer
Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia Europea de Seguridad; Bruselas, 12.XII.2003.
14
DeclaracinsobreSeguridaddelasAmricas; Mxico D.F., 28.X.2003.

lugar, resulta imprescindible su debate en las cumbres UE-ALC, pero tambin sera
aconsejable que los miembros integrantes lo elevaran a organizaciones
internacionales y regionales (Comisin contra el terrorismo de la ONU, OEA y
OTAN). Independientemente de los logros alcanzados en estos foros, resulta
necesario contemplar la organizacin y fortalecimiento del mecanismos de
intervencin rpida, tanto civil como militar, que den respuesta puntual y efectiva a
amenazas determinadas. Por ltimo y con voluntad de mantener un ms largo plazo,
debe consolidarse la idea de que el terrorismo no puede ser exclusivamente reactivo,
sino tambin proactivo; esta actuacin debe tener la inteligencia como elmento
sustancial, pero en absoluto nico; por el contrario, se deben implementar polticas
que subsanen las circunstancias e injusticias que favorecen, fomentan y dan cuerpo al
terrorismo.
Afrontandoelcrimenorganizado
Siendo el terrorismo la principal amenaza birregional, en Amrica Latina

la principal causa de muertes y violencia es el crimen organizado; lo que tiene
consecuencias objetivas mesurables: en los aos noventa la tres cuartas partes de la
poblacin latinoamericana sufri algn tipo de acto delictivo, lo que hace de sus
ciudades las ms inseguras del mundo; a pesar de tener apenas el 8% de la poblacin
mundial, en 2003 se produjeron el 75% de todos los secuestros mundiales; pequeos
pases de Centroamrica y el Caribe han dejado de ser escala del narcotrfico y se
han convertido centros de distribucin mundial; en Amrica Latina se produce el
95% de la cocana mundial, de la que se exporta un 80% (Brasil ya es el segundo pas
de mayor consumo de cocana)15. La industria del crimen, teniendo como principal
producto el narcotrfico, ha contribuido sustancialmente al aumento de la
delincuencia de mayor o menor rango, produciendo adems corrupcin generalizada,
violencia estructural y desestabilizacin poltica. Ms all de los perniciosos efectos
que el narcotrfico produce en las sociedades estadounidense, europea o
latinoamericana, lo que se pretende poner de relieve en este punto es la capacidad
del crimen organizado para subvertir el orden establecido, erosionar las instituciones
y crear vacos de poder. El informe de las Naciones Unidas sobre delincuencia
transnacional organizada seala que sta deteriora la seguridad humana y degrada la
capacidad de los Estados para garantizar la ley y el orden, contribuyendo al
enquistamiento de los conflictos internos, la proliferacin de armamentos y el
terrorismo16. El mayor peligro de estas actividades para el Estado se encuentra en la
capacidad de permeacin que tienen las actuaciones criminales y sobre todo el dinero
por ellas conseguido, que mediante amenazas, corrupcin o financiacin ilegal
pueden alcanzar a todas las esferas del Estado. La dimensin alcanzada por las
maras en Centroamrica, los medios desplegados por los crteres del norte de
15 Luis Esteban G. Manrique, Un poder paralelo: el crimen organizado en Amrica Latina;
ARI, Real Instituto Elcano, 21.06.2006.

16 United Nations, AMoreSecureWorld, 2004.
Mxico y Colombia, la contundente actuacin de bandas organizadas (como el

PrimeiroComandodaCapital de Sao Paulo, con una base social estimada en medio
milln de personas) evidencia la trascendencia de esta amenaza en Amrica Latina.
La Unin Europea, que en absoluto est libre de estas amenazas, debe incentivar los
acuerdos con Amrica Latina en su conjunto y cada uno de sus pases; la
corresponsabilidad debe ser un principio de actuacin, utilizando todos los medios
policiales y judiciales para afrontar las actividades de unas redes para las que las
fronteras polticas no significan ningn obstculo, sino ms bien una posibilidad de
evasin. Pero adems resulta aconsejable utilizar los medios diplomticos, los
recursos de los servicios de inteligencia y, en caso necesario, las capacidades
militares para hacer frente a unas organizaciones que aprovechan la
compartimentacin de responsabilidades del Estado para explotar sus grietas de
seguridad. Aunque en Amrica Latina se levantan voces contra la seguritizacin
de la lucha contra la delincuencia, teniendo en mente la negativa participacin de las
fuerzas armadas en el mbito del orden pblico, ningn recurso de la comunidad
internacional debe ser dejado de utilizar si resulta necesario para afrontar la segunda
lacra social, tras la pobreza extrema. No en ltimo sino en primer lugar, combatir la
pobreza y las iniquidades sociales resulta tan imprescindible como justo.
Elcontroldelmercadodearmas
Si la industria del crimen mata y amedrenta, lo hace con unos

instrumentos de trabajo proporcionados por los fabricantes y traficantes de armas.
Sin necesidad de culpabilizar ningn sector productivo, lo trascendente es sealar la
prdida de control sobre el mercado de las armas, especialmente aunque no solo de
las armas ligeras. En este campo la responsabilidad europea debe ir pareja a la
interoperatividad gubernamental; es en Europa donde se fabrican o por donde
circulan buena parte de las armas que son adquiridas en Amrica Latina; tambin es
cierto que el cierre de los mercados suministradores europeos tan solo trasferira el
problema a otro pas (Rusia y China, principalmente), con lo que en absoluto se
habra resuelto el problema. Las posibilidades de cooperacin birregional son en este
campo muy amplias, siempre dejando aparte el legtimo suministro de armamento
para los Estados (con una problemtica de concertacin y equilibrio regional muy
distinta), pues los beneficios para las partes resultan tan evidente como directo.
Como se ha indicado anteriormente, los temas aqu enunciados no agotan

en absoluto las posibilidades de cooperacin en seguridad y defensa entre la Unin
Europea y Amrica Latina. Son sin embargo los ms propicios para alcanzar unos
resultados tangibles en el corto y medio plazo, lo que permitira conformar una base
slida de colaboracin estructural sobre la que proyectar a continuacin una agenda
ms ambiciosa.

Integracin,vertebracin,cooperacin:
laconstruccindelsistemade
seguridadenSudamrica

ArturoContreras
AcademiaNacionaldeEstudiosPolticosyEstratgicos
INTRODUCCIN
En la Conferencia Especial de Seguridad Hemisfrica efectuada en

Mxico1, en noviembre de 2003, los pases americanos adoptaron por consenso un
listado de hechos que constituyen los desafos a la seguridad que afectan a la regin.
Su contenido refleja, por una parte la problemtica de desarrollo que incide en la
estabilidad regional y en la gobernabilidad democrtica, y por otra, aquellos factores
estratgicos y de seguridad que asumen la particular realidad de cada Estado.
En ese sentido, la visin de la seguridad hemisfrica fue ampliada

considerablemente, definindose una serie nuevas amenazas que tienen una relacin
de causalidad que est ms vinculada al desarrollo econmico, poltico, institucional
y medio ambiental en cada pas, que a la dinmica tradicional de los conflictos
convencionales, los cuales, hasta la fecha, han constituido la base funcional del
sistema de seguridad interamericano. De tal manera se materializ lo que se crey
sera un giro sustancial de una dinmica de defensa basada en la lgica del conflicto
bipolar, a una ms amplia relacin de seguridad centrada, principalmente, en el
1 Organizacin de Estados Americanos, Acuerdos de la Conferencia Especial de Seguridad
Hemisfrica. OEA. Oficina de Informacin y Prensa. Ciudad de Mxico. Octubre, 2003.

razonamiento sociolgico y estratgico de la prevencin de conflictos a travs de la

cooperacin y de la integracin regional.
Se formaliz as una nueva concepcin de seguridad que considera como

las principales causas de inestabilidad poltica y social a factores que se vinculan,
principalmente, con dficit de desarrollo que impiden a los Estados satisfacer las
necesidades integrales de sus respectivas sociedades, y cuyo diagnstico permitira
enfrentar en su origen los problemas de inseguridad. Entre estos problemas destacan,
principalmente la extrema pobreza, la exclusin social, la debilidad institucional, las
inmigraciones masivas y la degradacin medio ambiental, entre otras explcitas
consideraciones.
Esta circunstancia confirm la necesidad de adaptar los mecanismos del

sistema de seguridad interamericano a la nueva realidad2, de manera que todas las
instancias de defensa, seguridad y desarrollo pudieran sumarse a los esfuerzos que
demanda esta nueva concepcin de la seguridad, haciendo posible que cada estado
pueda contribuir, armnicamente, a la materializacin de una poltica colectiva que
facilite la superacin de los nuevos riesgos, as como las amenazas tradicionales que
aun coexisten en la regin y que reflejan las diferentes percepciones de seguridad
que tienen los Estados.
Todas estas circunstancias auguraban, hasta hace poco tiempo, la

viabilidad de establecer convergencias para superar cooperativamente las nuevas
amenazas a la seguridad regional, as como aprovechar oportunidades de desarrollo
que brinda la globalizacin a travs de la cooperacin, de la complementacin
econmica, de la confianza recproca, del inters comn y de la existencia de una
comunidad de valores compartidos. En consecuencia, esta nueva visin de la
seguridad estaba llamada a presidir los procesos polticos hemisfricos y los procesos
de integracin que se estaban llevando a cabo en las diferentes Amricas, proceso en
el cual la confianza y la cooperacin emergan como la clave del xito de una amplia
y ambiciosa concepcin de seguridad.
ELCONTEXTODELCAMBIOYLASNUEVASVISIONES
Este cambio, aunque bastante tardo en comparacin con los procesos

europeos de integracin, obedeci a la necesidad de adaptarse a los sucesos que se
estaban produciendo en el resto del mundo y en la regin misma. En efecto, la cada
del Muro de Berln en 1989 y la disolucin de la Unin Sovitica3marcaron el fin de
2 Esteban Tomic, Las Amricas en el siglo XXI. El desafo de la Gobernabilidad. www.anepe.cl
Santiago, junio de 2006.

3 3 de octubre de 1990. Ver al respecto Arturo Contreras, Chechenia:ElcaminodelaGuerra, Mago
Editores, Santiago, 2002, pp. 33 y ss.

una poca y el inicio de otra, con lo cual la lgica del mundo bipolar dej de ser una
referencia para enfrentar la dinmica de los desafos post modernos. Los nuevos
hechos estaban ah, a la vista de quien quisiera verlos, y requeran de una respuesta
actualizada, ya que resultaba evidente que las viejas teoras no podan explicar los
nuevos fenmenos, especialmente cuando se trataba de entender la complejidad de
las mltiples relaciones e interdependencias que se estaban produciendo.
La cada del Muro de Berln, junto con dejar en evidencia el surgimiento

de una sociedad internacional en los trminos que la define Rafael Calduch4 con
un marcado carcter global, permiti que sta empezara a ver, pensar y actuar en el
mundo de una forma diferente, como un todo, y que empezara a revertir la
fragmentacin estatal a travs de una dinmica de integracin sin precedentes que
comprende una amplia gama de funciones sociales y polticas. En este sentido, el
muro no slo simboliz la divisin del mundo en dos bloques ideolgicos
incompatibles, sino que tambin interfera en nuestra capacidad para comprender
integralmente los procesos polticos internacionales.
De hecho, no permita concebir el mundo como una comunidad

interdependiente en todo orden de cosas ms all de las ideologas democrtica y
socialista de manera que nos demoramos en darnos cuenta cmo, en tan slo unos
pocos aos, acciones llevadas a cabo o acontecimientos producidos en cualquier
lugar del globo repercutan en sus antpodas en forma casi instantnea, incidiendo el
los procesos polticos, sociales y econmicos estatales. Thomas Friedman5 describe
este hecho citando una conversacin con el economista indio ganador del Premio
Nobel, Amatrya Sen, quin represent la profundidad del cambio sealando que
hasta 1989 se poda tener una poltica del este o una poltica occidental, pero era
impensable una poltica global [] ramos simplemente incapaces de tener una
visin global de nuestro futuro.
Esta observacin, que va ms all de una simple forma de ver las cosas,
permite deducir cmo el encadenamiento de los procesos polticos tanto internos
como internacionales se precipit hasta casi anular las holguras de tiempo que
otorgaban las distancias geogrficas. Como resultado, la incertidumbre y la
(des)confianza, se transformaron en los factores dominantes de la globalizacin y de
los consecuentes procesos polticos de cooperacin y de integracin regional.
La amplia gama de factores que intervienen en el proceso de globalizacin

y la densa red de relaciones e interdependencias que stos generan, debi bastarnos
para vislumbrar los efectos que nuestras decisiones tienen en la vida de otros pueblos
as como las que ellos toman en la nuestra. Esta circunstancia que se profundiza en
4 Rafael Calduch, RelacionesInternacionales,Ed. de las Ciencias Sociales, Madrid 1991, pp. 63 y ss.
5 Thomas Friedman, LaTierraesPlana, MR. Editores, Madrid, 2006, p. 60.
un contexto regional donde predominan las citadas nuevas amenazas a la seguridad,

la estabilidad y la paz, as como las grandes asimetras de poder obliga a
dimensionar los alcances polticos y estratgicos que tienen dichas decisiones,
especialmente cuando ellas entran en contradiccin con la comunidad de valores en
que se sustenta la seguridad y la estabilidad internacional contempornea: la
democracia, el libre comercio y el respeto a los Derechos Humanos.
De tal manera, en nuestro caso americano, no basta con proclamar la multi

dimensionalidad de la Seguridad Hemisfrica actual. Hay que explicarla y establecer
las relaciones de causa y efecto de sus contenidos polticos e ideolgicos, y efectuar
un seguimiento de las interacciones entre los diferentes Estados, en funcin de la
comunidad de valores compartidos que se supone que ella representa, evaluando
constantemente la eventualidad de que surjan incompatibilidades que puedan dar
origen a conflictos que comprometan la estabilidad, la seguridad y el desarrollo
regional en su conjunto.
OPININPBLICA,IDEOLOGAYPOLTICAINTERNAYEXTERIOR
En tal sentido, una de las caractersticas de la expansin de la democracia

en las sociedades actuales es el creciente protagonismo poltico de la sociedad civil
que se ha constituido en la fuente de la que emana la soberana contempornea,
haciendo de ella la piedra angular de la democracia moderna circunstancia que se
manifiesta en la proliferacin de instituciones y actividades que, como expresin de
la diversidad social y del reparto del poder, participan activamente tanto en los
procesos polticos internos como internacionales.
El fenmeno en s no es nuevo, ya que desde hace muchos aos, al menos

en las sociedades democrticas, el Estado ya no detentaba el monopolio de las
relaciones internaciones, y estaba obligado a considerar a la opinin pblica en la
formulacin de su Poltica Exterior, as como los efectos de la accin internacional de
organizaciones no estatales que influyen en las relaciones interestatales, y en la de
stos con el sistema de seguridad internacional y con los dems miembros de la
sociedad internacional.
As, cada vez existe una mayor interdependencia entre la poltica interna y
exterior de los Estados, las cuales, reflejando las dos dimensiones de una misma
realidad poltica, se determinan recprocamente, como resultado de un proceso en el
cual la opinin pblica juega un rol poltico muy importante, cuando no
condicionante de dichas polticas. De tal manera, la poltica interna y exterior se
manifiestan ya sea bajo la forma de un equilibrio que refleja la estabilidad
institucional del Estado, o bien a travs de la alternancia en la primaca de una sobre
la otra segn la dinmica de la poltica domstica, lo cual tiene una influencia distinta
segn se trate de democracias reales, de dictaduras o gobiernos autocrticos, o de

democracias formales.
Enlasdemocraciasreales, en las que el ciudadano y la sociedad civil son

actores activos de los procesos estatales, las certezas que derivan de dicha
interdependencia son fundamentales para la construccin de confianzas y para
establecer objetivos amplios de cooperacin para el desarrollo y la seguridad, lo que
depende, en importante medida, de la estabilidad de las polticas de Estado.
En dicho contexto, altos niveles de democracia, asociados con grados

equivalentes de estabilidad institucional y de gobernabilidad, lejos de constituir
factores de incertidumbre lo son de estabilidad, ya que favorecen polticas estables
que estimulan la cooperacin y la confianza en la solucin de los problemas de
desarrollo y de seguridad comunes, con una visin estratgica de largo plazo.
El tiempo deviene as en un factor clave para el desarrollo de los procesos

de integracin que actualmente estn en desarrollo en las diferentes Amricas, a la
vez que constituye la demostracin emprica de la relacin que existe entre el tiempo
que demanda la construccin de confianzas y la estabilidad de las relaciones basadas
en polticas de Estado.
En cada paso que se da en materia de cooperacin o de conflicto, en cada

transicin a un nuevo estadio de desarrollo de estas dos dimensiones de las
relaciones sociales y polticas, los Estados ponen en juego aspectos polticos vitales.
Ello requiere de slidas percepciones de confianza y de seguridad basada en
principios compartidos, no slo entre los Estados y gobiernos, sino que tambin entre
las respectivas sociedades que son, en definitiva, las que legitiman o no las polticas
gubernamentales. Esta circunstancia es clave para comprender la viabilidad de los
procesos de integracin y de cooperacin para el desarrollo y la seguridad que se
estn llevando a cabo en las diferentes Amricas, ya que su evolucin o involucin
cclica es el resultado del efecto multiplicador que tiene sobre cada uno de ellos la
poltica interna de los pases involucrados.
El caso europeo es un buen ejemplo para explicar la situacin por la va

del contraste. A partir del Tratado del Acero y del Carbn en 19486, los europeos
lograron socializar sus confianzas recprocas a travs de un proceso de culturizacin
de largo plazo que permiti a sus ciudadanos superar sus recelos histricos. En
Sudamrica ese proceso no se ha dado, y, por el contrario, los perdedores de la
Guerra Fra, una vez que superaron el estupor del derrumbe de los socialismos reales,
retomaron su discurso ideolgico impulsando procesos polticos que tienden a
6 Manual de la OTAN, Oficina de Informacin y Prensa. Bruselas, 1995. Resea Histrica de
Europa, pp. 32 y ss.

reconcentrar el poder en el Estado 7 en desmedro de la sociedad civil 8 , lo cual

constituye una indicacin de potencial regresin democrtica en la regin, a la vez
que presenta notorios sntomas de contradiccin con el respeto a los Derechos
Humanos9.
No obstante, es necesario reconocer que la estabilidad en las polticas de

Estado no es un atributo exclusivo de las democracias reales, ya que sta se verifica
tambin en la mayora de las dictaduras y en los gobiernos autocrticos, cuyas
polticas son generalmente rgidas y por lo tanto predecibles con un importante
grado de certeza, razn por la cual, en estos casos, la relacin seguridad
incertidumbre depende ms de los postulados de su discurso ideolgico que de la
forma de gobierno en s.
El problema se verifica, en consecuencia, en la interaccin entre actores

que sustentan principios polticos no integrables, lo cual incide en sus relaciones de
cooperacin, tema que en la actualidad repercute en todos los mbitos de la vida
poltica, social y econmica, circunstancia que explica los esfuerzos de la comunidad
hemisfrica, iberoamericana y sudamericana en particular, para consolidar,
consensualmente, una comunidad de valores explcitos que sirva de base a sus
relaciones internacionales basada en la democracia como forma de gobierno, en el
libre comercio como va para el desarrollo y en el respeto a los Derechos Humanos
como principio bsico del comportamiento estatal10.
7 Ver a modo de ejemplo, los casos de Venezuela y Bolivia que comparten la ideologa
bolivarina. Ver al respecto: ProgramaAlPresidentedel 27 de marzo de 2007. En l, el Presidente
Chvez afirm: El Socialismo de Venezuela se construir en concordancia con las ideas
originales de Carlos Marx y Federico Engels". El proceso de expropiaciones se inici en
Venezuela en 2001 con el latifundio y ha sido progresivamente ampliado a travs de
intervenciones y de la no renovacin o cese de concesiones a empresas de diverso tipo. Ver
detalle en http://es.wikinews.org Wikinoticias. En Bolivia en proceso comenz en 2006 con el
rubro energa, y se discute en la Asamblea Constituyente las facultades gubernamentales para
nacionalizar, estatizar y expropiar. Ver Diario La Razn de Bolivia, Asamblea Constituyente
PromueveEconomaComunitariaqueMenoscabaIniciativaPrivada. La Paz 23 de julio de 2007; Los
Tiempos Punto Com ltimas Noticias, www.lostiempos.com/noticias 25 de julio de 2007.
8 Mariano Bartolom, Democracia y gobernabilidad desde la ptica de la seguridad hemisfrica.
Estrategia para el Nuevo Milenio N 6, Centro de Investigaciones y Estudios Estratgicos

(Buenos Aires, 2005), pp. 49 y ss.
9 El Mercurio de Santiago, Hugo Chvez se compromete a seguir la lucha revolucionaria de Fidel
Castro.Cuerpo A, Santiago, sbado 28 de julio de 2007, p. 6, Citando a la Agencia France Presse

que consigna textualmente un mensaje al presidente de Cuba: Ya lo he dicho, Fidel: Yo asumo
el compromiso de continuar tu lucha, tu batalla interminable
10 Organizacin de Estados Americanos, Consenso de Washington, Oficina de Informacin y
Prensa, Washington, 1994. Ver tambin Consenso de Washington www.oea.org

De hecho, desde el derrumbe de la Unin Sovitica, esta triloga constituye

una de las claves de la seguridad internacional contempornea, a la vez que se la
considera como un principio motor de la cooperacin y de la integracin para el
desarrollo.
Por otra parte, en las democracias formales, caracterizadas por el

personalismo de la autoridad y por la reduccin sistemtica o nula participacin de
la sociedad civil en los procesos polticos y econmicos para la solucin de los
problemas de desarrollo y de seguridad, con su corolario de baja estabilidad
institucional y de gobernabilidad 11 , los niveles de incertidumbre aumentan o
disminuyen de acuerdo a factores coyunturales, lo que se traduce en grados de
confiabilidad y de certeza inestables que disminuyen las posibilidades de
cooperacin de largo plazo. Se favorecen as relaciones basadas en objetivos ms
inmediatos, cuya consecucin se desarrolla en un contexto en el que adquieren
relevancia las relaciones de poder y de disuasin.
De tal manera, el proceso de integracin y de cooperacin sudamericano

se encuentra fuertemente influido y depende, en importante medida, de la solidez de
los niveles de confianza existentes, los cuales gravitan en los procesos de integracin
en funcin de la mxima que seala que a mayor certeza mayor seguridad o lo que es
lo mismo, a menos incertidumbre ms seguridad y confianza.
ELPROCESOPOLTICOREGIONALYLASITUACINDELAINTEGRACIN
SUDAMERICANA
En ese sentido, desde hace dcadas los Estados sudamericanos vienen

desarrollando y promoviendo iniciativas de integracin y de cooperacin poltica y
econmica que les permitan satisfacer sus carencias sociales, mejorar sus
posibilidades de integracin a la economa mundial y superar sus vulnerabilidades
polticas, sociales e institucionales, esfuerzos stos que no han sido todo lo exitosos
que se esperaba, razn por la cual han ido languideciendo y perdiendo dinamismo a
travs del tiempo.
Sin embargo, la situacin que plantea la globalizacin es hoy muy

diferente a lo que ocurra en la poca bipolar. El aprovechamiento de las
oportunidades de desarrollo que ella brinda y el establecimiento de nexos
comerciales amplios con los principales polos de desarrollo mundial representados
por Estados Unidos, la Unin Europea y el AsiaPacfico, pone una vez ms a
Sudamrica ante la encrucijada de avanzar o retroceder en un proceso de integracin
11 Gabriel Gaspar y otros, reas sin Ley, Espacios Vacos y Estados Dbiles, Arturo Contreras y
Cristin Garay Editores, Universidad de Santiago de Chile, Ctedra Manuel Bulnes, Santiago
2005, pp. 30 y ss.
que le permita construir una forma de unidad, de integracin y de complementacin

econmica, fsica y poltica que haga posible el desarrollo de sus potencialidades y de
sus ventajas comparativas.
Cuadro comparativo del PIB mundial12
Pas o comunidad Porcentaje producto Observaciones

de pases mundial bruto
Estados Unidos de 27% Es la economa ms grande del mundo y
Amrica corresponde a un solo pas.
Unin Europea 31% Son 27 pases
Japn 9% Segunda economa individual mundial
Latino Amrica 6% Economas de toda la regin incluidas las
de Mxico y Brasil.
Resto del mundo 27% Incluye las economas de China, India,
Rusia frica, Australia y de todo el Asia
Pacfico.
Venezuela 0,46%
Chile 0,40%
Los porcentajes muestran cules son, en trminos generales, las regiones

ms pujantes del planeta y hacia dnde, lgicamente, debiera orientar Sudamrica
sus esfuerzos de integracin econmica y comercial, tanto como destino de sus
exportaciones como para la captacin de inversin extranjera, para superar las
amenazas emergentes que tienen su origen en dficit de desarrollo social y
econmico.
Si efectivamente los Estados sudamericanos estn resueltos a crear

estndares de integracin, de seguridad y de desarrollo que les permitan superar
cooperativamente las amenazas colectivas tales como la extrema pobreza, la
exclusin social, la degradacin medio ambiental y las migraciones masivas, entre
otras, ya mencionadas en concordancia con la realidad que vive cada pas en el
mbito regional, sub regional y vecinal, deben imperativamente integrarse y superar
las divisiones polticas e ideolgicas as como los viejos conflictos y las nuevas
desconfianzas que estn condicionando el desarrollo de los procesos de integracin
regional. El mundo est brindando oportunidades de integracin y de cooperacin
comercial y econmica de amplio espectro, de cuyo aprovechamiento depender, en
definitiva, que Sudamrica supere sus problemas de desarrollo y de seguridad.
12 Gustavo Latorre, Distribucin de Porcentajes del Producto Interno Mundial Bruto (PIB), Ctedra
de Economa de Defensa, Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos. ANEPE.

Santiago, 2007. Los porcentajes han sido redondeados al dgito inferior y son, por lo tanto,
aproximados.
En dicho contexto, los pases sudamericanos participan en diferentes

instancias de integracin regional, algunas de ellas explcitamente incompatibles,
conformando redes de cooperacin que se cruzan transversalmente haciendo cada
vez ms compleja la superacin de las divisiones planteada.
As, en el mbito de la cooperacin econmica NS, estn la iniciativa

norteamericana para un rea de Libre Comercio para las Amricas (ALCA) la cual,
finalmente fracas como proyecto colectivo, pero que ha terminado materializndose
en acuerdos bilaterales negociados tanto en Sudamrica como en Centro Amrica13
y su recin creada contrapartida ideolgica, conocida como Alternativa Bolivariana
para las Amricas (ALBA)14, liderada por Venezuela y que incluye, entre otros pases
a Nicaragua, Cuba, Ecuador y Bolivia.
En el plano sudamericano existen con diverso grado de efectividad la

Comunidad Andina de Naciones (CAN), el MERCOSUR y la Comunidad
Sudamericana de Naciones (CSN), las cuales representan iniciativas de integracin y
de complementacin econmica que pretenden aprovechar las oportunidades que
brinda la globalizacin. Para ello han desarrollando en sus respectivos mbitos
diversas iniciativas, las cuales, no obstante el carcter multidimensional de las
amenazas a la estabilidad y la seguridad que afectan a la regin, no han considerado
el desarrollo formal de un mbito de cooperacin en seguridad y defensa, cuestin
que, en trminos funcionales, no ha superado el estadio de declaraciones de
intencin. Se excepta de ello la CAN que s bien es cierto contempla el desarrollo de
este tipo de cooperacin, ella se mantiene en un nivel primario de desarrollo.
Estas instancias, en trminos generales, reflejan ms o menos

objetivamente las realidades geogrficas y geopolticas de carcter sub regional que
permitiran materializar una efectiva complementacin de las economas de los
diversos pases, para aprovechar las oportunidades que brinda la globalizacin a
travs de una integracin abierta al mundo, sin exclusiones.
Sin embargo y dado que dichas instancias no representan exclusividad y

varios pases participan en ellas simultneamente, es necesario considerar que las
dificultades prcticas que cada una de ellas debe superar trascienden sus mbitos de
competencia e inciden en la viabilidad de la integracin regional en su conjunto.
Ejemplo de ello son la crisis que viven tanto la CAN como el MERCOSUR, las cuales
sitan a ambas instancias en un punto crtico.
13 Destacan entre ellos los Tratados de Libre Comercio (TLC) firmados por Estados Unidos de
Amrica con Chile y Per, y aquellos que aun se encuentran en el nivel de negociacin como es
el caso de Colombia. Hay que recordar tambin que Ecuador, renunci a la ratificacin de un
TLC con Estados Unidos, cuando ste ya se encontraba aprobado.
14 Fernando Bossi, QueselALBA?,III Cumbre de los Pueblos, Mar del Plata, 3 de noviembre
de 2005. Ver tambin www.alternativabolivariana.org

En lo que se refiere a la primera, el retiro de Venezuela; el desarrollo del

proceso poltico boliviano cuya continuidad en el bloque est supeditada a lo que
resuelva su Asamblea Constituyente; y las dudas que existen sobre el camino que
seguir Ecuador despus de haber anunciado su adhesin al ALBA, constituyen
factores de incertidumbre que afectan al bloque andino en su conjunto. Respecto del
MERCOSUR, la llamada crisis de las papeleras15, que se arrastra ya por dos aos,
ha puesto en evidencia las debilidades institucionales que tiene el grupo para la
solucin de sus controversias, lo que compromete su credibilidad en el resguardo de
los intereses de las naciones ms pequeas as como su competencia para la
formulacin de polticas comunes de proteccin del medio ambiente.
Si se considera que la CAN y el MERCOSUR comprenden a casi todas

naciones sudamericanas, con la excepcin de Chile, Surinam y Venezuela, fcil es
deducir la magnitud de las dificultades que debe superar el proyecto geopoltico de
la CSN, el cual, al contar con la adhesin de todos los Estados de la regin, ha
devenido en la nica instancia viable para enfrentar las dificultades existentes, cosa
que puede lograr con una visin integradora que supere a las fuerzas centrfugas y
centrpetas que afectan a la integracin y la cooperacin regional.
Sin embargo, el proceso poltico sudamericano tambin denota la

existencia de dialcticas ideolgicas por el liderazgo regional, lo que explica, en parte,
porqu los pases diluyen sus esfuerzos de integracin en diferentes entidades de
cooperacin, sin tener que optar por una u otra alternativa, ya que, de hacerlo, se
profundizaran los conflictos existentes como sucedi, por ejemplo, con el ya citado
retiro de Venezuela de la CAN 16 o la agitacin social en Ecuador a partir de
noviembre de 2006 por la firma del tratado de libre comercio con los Estados Unidos,
el cual, a la postre, desahuci incorporndose finalmente al ALBA que lidera
Venezuela17.
En dicho contexto, existe una creciente influencia transnacional de la

ideologa bolivariana en los procesos polticos regionales, que promueve una activa y
agresiva poltica anti norteamericana en su doble dimensin anti liberal y anti
conservadora o neo conservadora indigenista y revolucionaria, en funcin de la cual
ha reiniciado con vigor una lucha ideolgica de difusin revolucionaria que
15 Se refiere al conflicto argentino uruguayo por la construccin, por parte de Uruguay en las
orillas del ro fronterizo internacional del mismo nombre, de una planta de celulosa que
Argentina y grupos ambientalistas consideran contaminante.
16 El 21 de abril de 2006, el Presidente de Venezuela ratific su decisin irrevocable de retirarse
de la CAN porque Colombia y Per firmaron tratados de libre comercio con el imperio. Ver
Cable Agencias 21 de abril de 2006 o portal RPP Noticias. www.rpp.com.pe misma fecha.
17 Ver reporte desde Quito de agencias informativas durante noviembre de 2006. Ver tambin
informe de Giselle Jcome, VOA news. www.voanews.com

profundiza las divisiones internas y dificulta la construccin de las confianzas

necesarias para el logro de los objetivos de desarrollo y de seguridad comunes.
En este aspecto, la nueva dimensin de la seguridad hemisfrica no deja

lugar a dudas sobre la naturaleza que tienen las nuevas amenazas, las cuales han
sido diagnosticadas como una consecuencia directa, aunque cabe destacar que no
necesaria, de un insuficiente desarrollo econmico, social e institucional, a las que se
agregan los riesgos permanentes de desastres naturales y pandemias, nada de lo cual
tiene relacin de causa y efecto con los prejuicios ideolgicos de una poca que se
crea superada.
En dicho contexto, aun cuando lo planteado se ubica en el marco de las

formalidades del sistema de seguridad regional, tanto en sus dimensiones
interamericana, hemisfrica, iberoamericana o sudamericana, as como de la
comunidad de valores que se supone que los rigen clusula democrtica, consenso
de Washington y respeto a los principios de las relaciones interestatales contenidos
en la carta de la ONU y de la OEA es necesario llamar la atencin sobre un aspecto
que compromete las posibilidades de desarrollo de la regin en el marco de la CSN y
por ende su estabilidad y seguridad, proceso que est en la actualidad condicionado
o supeditado, en lo fundamental, por la dialctica ideolgica citada.
Hasta hace un par de aos, la iniciativa de la Comunidad Sudamericana

de Naciones, implicaba un proyecto de integracin de las fronteras interiores con una
fuerte tendencia EO que permitira a las naciones del Atlntico y del acceder
respectivamente a los mercados del AsiaPacfico y de Europa a travs de una red de
comunicaciones transversales que llevara al corazn de Sudamrica los beneficios de
la civilizacin y del progreso, beneficiando tanto a los pases mediterrneos como a
las poblaciones de la amazona y de la regin andina, incorporndolas al proceso
econmico sudamericano18.
En efecto, si se analiza el proyecto de la CSN en relacin a las

oportunidades comerciales y de cooperacin que le brindan el AsiaPacfico, Europa
y Estados Unidos, no cabe duda que los beneficios colectivos de un comercio abierto
al mundo estimularan un crecimiento que disminuira las amenazas a la paz, la
estabilidad y la seguridad que representan la pobreza y la marginacin social. El
proyecto geopoltico de la CSN es, sin duda, el ms auspicioso para el efecto, pero
requiere de la convergencia de todas las naciones, circunstancia que implica superar
18 Arturo Contreras,El desafo de la unidad sudamericana: las ventajas de su posicin relativa
frente al AsiaPacfico, Europa y Norteamrica, Revista Estudios Internacionales de la

Complutense, SD Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionales, Madrid, 2005.
Volumen 7, N 1. pp. 43 y ss.
la creciente dialctica de tendencias que se est produciendo entre una integracin

abierta al mundo y una integracin centrada en la regin.
As, se identifican en el proceso sudamericano 3 ejes paralelos que corren

en direccin NS, perpendiculares al gran proyecto EO de la CSN. De estos tres ejes,
dos son ribereos de los ocanos Pacfico y Atlntico y constituyen la proyeccin
natural de Sudamrica hacia el Asia, Europa y Estados Unidos, y cuya mxima
potencialidad de desarrollo depende de una plena integracin al comercio mundial,
sin restricciones. El tercero, que sigue una lnea continental interior siguiendo
bsicamente la direccin del eje ideolgico bolivariano La Habana, Caracas, La Paz
promueve una especie de regionalismo cerrado sobre la base de un proyecto poltico
que, en materia de institucionalidad democrtica y de libre comercio, presenta
indicaciones contradictorias con la comunidad de valores consensuada en las
Amricas.
En este aspecto, las proyecciones de integracin y de complementacin de

las economas sudamericanas son positivas en la medida que los diferentes pases
puedan vincularse sin restricciones al AsiaPacfico, Estados Unidos y Europa a
travs de un comercio abierto y del libre trnsito facilitado recprocamente por cada
uno de ellos, para lo cual el desarrollo de los 7 corredores interocenicos naturales
que existen en la regin, constituye una oportunidad y un desafo de vasta
trascendencia. Dicho proceso, no obstante, est siendo afectado por las desconfianzas
que la trans nacionalizacin ideolgica est provocando en el proceso poltico
regional, circunstancia que pone en riesgo los grandes objetivos geopolticos que este
proyecto conlleva.
La materializacin del programa de comunicaciones de la CSN, permitira

incorporar al progreso a vastas regiones interiores que, en la actualidad, constituyen
espacios vacos que son un campo de accin propicio para la alianza estratgica que,
desde mediados de los 80, materializa el actuar coordinado de la subversin
guerrillera con el crimen organizado y el narcotrfico, circunstancia que impide a
algunos Estados ejercer su autoridad plena en todo su territorio, con los
consiguientes efectos para la seguridad, la estabilidad y la cooperacin regional.
Otro factor de riesgo introducido por la ideologa bolivariana, es el

incremento de corrientes etno indigenistas, anti globalizacin, anti sistema y anti
norteamericanas de carcter transnacional, las cuales desafan abiertamente, no solo
la autoridad del Estado tradicional como legtimo representante del bien comn en
diversos pases, si no que tambin, ha establecido vnculos de cooperacin poltica y
econmica, y probablemente militar, con Irn y Corea del Norte. Con ello se
introduce en la regin un factor indito de desconfianza poltica y estratgica, toda
vez que la expansin de dicha cooperacin, especialmente de Irn hacia otros pases
del llamado eje bolivariano19, necesariamente fortalecer una presencia islmica que
no beneficia ni la unidad ni la seguridad regional.
De no producirse en el futuro mediato un entendimiento razonable sobre

estos problemas as como una oportuna moderacin de las conductas que atentan
contra los principios de soberana y de no intervencin en los asuntos internos de
otros Estados, que son una de las bases en que descansa la confianza recproca ellos
las perspectivas de una efectiva integracin en Sudamrica tiene altas posibilidades
de frustrarse, arrastrando consigo el vital proyecto de unin de las vertientes
interocenicas.
En dicho contexto, estas circunstancias amenazan no slo el desarrollo de

una unidad que constituye un ideal histrico, sino las posibilidades de avanzar
cooperativamente en la solucin de los graves problemas sociales y econmicos que
afectan la estabilidad, la seguridad y la gobernabilidad democrtica en la regin,
objetivos stos que trascienden a las a diferencias polticas e ideolgicas que
legtimamente tienen los Estados.
Sin embargo, cuando la ideologizacin potencia factores de riesgo

transnacional o sta adquiere dimensiones hegemnicas, ello, con toda certeza,
puede devenir en una fuente de conflictos que, sin duda, comprometer la viabilidad
de los proyectos colectivos de integracin y de cooperacin para el desarrollo
implicando gravemente la seguridad regional.
VIABILIDAD DE DESARROLLAR SISTEMAS DE COOPERACIN EN

SEGURIDADYDEFENSAREGIONAL
En el marco de lo planteado, la diversidad de tendencias que predominan

en el proceso poltico regional dificulta el desarrollo amplio de algn tipo de modelo
de cooperacin colectiva en materias de seguridad y defensa. Esta circunstancia
resulta paradojal, ya que, contrariamente a lo que pudiera pensarse, las dificultades
provienen no de las resistencias de una periferia frente a las pretensiones de un
centro hegemnico, sino de una re ideologizacin de las visiones de integracin para
el desarrollo y la seguridad que tienen los pases, las cuales hacen, en algunos casos,
que las diferencias en torno al futuro se tornen en incompatibilidades.
La ventaja potencial y liderazgo que puede ejercer la CSN en el actual

estado de la integracin regional, deriva del hecho de que el Brasil, que es la
principal potencia regional tanto en lo geopoltico como en lo econmico y
estratgico e impulsor de la iniciativa, mantiene con sus vecinos una histrica
relacin de pares y no una relacin hegemnica, lo que brinda credibilidad poltica
19 DiarioElMercuriodeSantiago, Editorial, Santiago, 11 de marzo de 2007, p. 3.

emprica a su liderazgo. Sin embargo, por las razones expuestas, no estn dadas las
condiciones generales para el desarrollo de un sistema cooperativo regional en
Seguridad y Defensa a partir de una instancia regional multilateral.
No obstante, la experiencia de cooperacin en Defensa desarrollada en

el Cono Sur entre Argentina y Chile, permite deducir que es posible avanzar en la
construccin en una arquitectura cooperativa flexible en esta dimensin de la
seguridad, generando un proceso cuyo desarrollo vaya de lo bilateral a lo
multilateral.
Ello parece realista a la luz de las particulares realidades estratgicas y de

seguridad que tienen los pases de la regin, lo cual puede comprenderse a travs de
la Estrategia del Domin20, que explica cmo la facilidad emprica que existe para la
generacin de acuerdos de defensa en el plano bilateral, se transforma en una
dificultad intrnseca cuando se trata de aplicar los mismos o similares criterios en el
plano multilateral.
El caso de Chile y Argentina es un ejemplo. Entre ambos ha sido fcil

llegar a acuerdos hasta situarse en estadios de cooperacin impensables hasta hace
algunos pocos aos. Tal ha sido el caso de la formulacin de una metodologa
compartida para medir el gasto, o mejor dicho la inversin estatal en defensa, la cual
opera entre ambos, es decir bilateralmente, en forma fluida. Las premisas, contenidos
y lgica del mtodo, se comportan, por lo tanto, como el chancho 6 del juego del
domin, es decir, como la carta 6:6, la cual obliga a que todo actor que desee jugar
debe hacerlo poniendo una pieza con el N 6, es decir, adhiriendo a las reglas
establecidas del juego.
Sin embargo, suele suceder que cuando otros actores tratan de sumarse al
mtodo, transformndolo en una herramienta multilateral, se dan cuenta que hay
aspectos legales, costumbres y percepciones de seguridad que limitan o simplemente
impiden su participacin de acuerdo a los cnones estndar. No obstante, estas
dificultades pueden ser superadas a travs de una progresiva adaptabilidad a las
reglas as como de la flexibilizacin de stas. De tal manera, si un nuevo jugador no
tiene la carta con el N 6, ste puede pasar hasta que tenga el nmero solicitado, ya
que de lo que se trata no es de imponer sino de compartir. En otras palabras, no se
trata de un problema de voluntad, sino de asumir las particularidades que
singularizan a cada pas.
20No confundir con la Teora del Domin que form parte de la poltica de seguridad
norteamericana en la poca de la guerra de Vietnam. Por el contrario, la Estrategia del Domin
asume la complejidad dinmica de la diversidad y de las asimetras de situacin, de
percepciones de amenazas y de poder de los Estados en la los procesos de adopcin de
acuerdos de cooperacin multilateral, en materias de Defensa. Ver al respecto, A. Contreras,
ConflictoyGuerraenlaPostModernidad,pp.93110.
Chile y Argentina han coincidido con sus percepciones de amenaza y

desarrollado las confianzas recprocas implementando polticas de estado que
permiten el desarrollo de proyectos comunes de largo plazo, tales como la creacin,
en 2006, de la brigada combinada para operaciones de paz CruzdelSur. Aun cuando
los procesos polticos bilaterales no estn exentos de dificultades objetivas, la
progresiva integracin fsica y econmica ha ido generado interdependencias que
matizan las diferencias a la vez que limitan su intensidad, de manera que ellas
pueden mantenerse bajo control en beneficio de objetivos de cooperacin ms
importantes o trascendentes.
En tal sentido, probablemente la Brigada Cruz del Sur aceptar la

adhesin de otros pases de la regin en el futuro, avanzndose as, paso a paso, en la
construccin de instancias de cooperacin en defensa ms complejas que tiendan a la
materializacin del multi lateralismo que explcitamente privilegian las polticas
exteriores de ambos pases.
La evolucin de la cooperacin y de la integracin de fuerzas que en tal

sentido estn llevando a cabo diferentes pases sudamericanos en Hait, en la
MINUSTHA, es una demostracin emprica de que ello es posible.
Sin embargo en otros campos, en los que la experiencia europea

demuestra avances notables, como en la formulacin de polticas comunes o de
creacin de unidades multinacionales, ello aun es prematuro. Probablemente el xito
de la CSN crear las condiciones para proyectos ms ambiciosos, pero primero la
integracin debe llevar a los Estados a superar una dinmica de una fragmentacin
fronteriza que, junto con brindar oportunidades, presenta tambin desafos
particulares en materia de seguridad y defensa.
Cuadro de fronteras sudamericanas
Pas Fronteras con

Argentina Chile, Bolivia, Paraguay, Uruguay y Brasil.
Bolivia Chile, Per, Paraguay y Brasil.
Brasil Venezuela, Guyana, Surinam, Argentina, Uruguay, Paraguay,
Bolivia, Per y Colombia.
Colombia Venezuela, Brasil, Per y Ecuador.
Chile Per, Bolivia y Argentina.
Ecuador, Colombia y Per.
Paraguay Bolivia, Brasil y Argentina.
Per Colombia, Brasil, Bolivia, Chile y Ecuador.
Surinam Brasil, Guyana Francesa y Venezuela.
Uruguay Brasil y Argentina.
Venezuela Colombia, Brasil y Surinam
El cuadro muestra la pluralidad de fronteras que tienen los pases

sudamericanos, lo cual permite formarse una idea del dinamismo y singularidades
que cada una de ellas representa en trminos de oportunidades de integracin fsica,
de problemas limtrofes pendientes y de riesgos de seguridad por causa de amenazas
emergentes, entre otras circunstancias.
CONCLUSIONES
Como se deduce de lo expuesto, el xito en asumir los desafos y

oportunidades de seguridad y desarrollo regionales, no slo depende de la
superacin de las diferencias histricas que mantienen fragmentada a la regin, sino
de la evaluacin realista que deber hacerse para minimizar los efectos polticos e
institucionales regresivos que plantea un ideologismo emergente, cuya concepcin
poltica y de desarrollo presenta puntos de friccin con la soberana de los Estados y
con la comunidad de valores que consensualmente sustentan las Amricas en su
conjunto, as como todas las instancias de cooperacin y de integracin que le son
subsidiarias en los niveles regional, sub regional e inter regional.
En dicho sentido, Sudamrica vive una vez ms una coyuntura histrica

en la que se ver forzada, tarde o temprano, a elegir entre una integracin ideolgica
cerrada, centrada en la regin y que es contraria al curso de la historia; y el
pragmatismo que demanda una integracin abierta al mundo sin exclusiones, que
privilegia una cooperacin esteoeste y nortesur. Tales son las alternativas que
tienen los Estados de la regin para superar un subdesarrollo crnico, que pareciera
estar estructuralmente ligado a los principales factores de inseguridad y a las
amenazas que nos afectan.
En ese sentido, las opciones de desarrollo basadas en una integracin

regional abierta tienen una dimensin de seguridad evidente, en funcin de lo cual el
fracaso de la primera acarrear inevitablemente la profundizacin de las carencias de
la segunda. De tal manera, la estructuracin de un sistema de cooperacin en
Seguridad y Defensa Sudamericano que aborde integradamente la superacin de las
nuevas amenazas, queda supeditada a la resolucin correcta de la disyuntiva
planteada.
Especial motivo de preocupacin revisten las indicaciones de regresin

democrtica que se observan en la regin, la cual no obedece a una relacin de
causalidad entre la pobreza y la violencia poltica y/o social que la sustenta, como
postula el ideologismo emergente y algunas de las nuevas amenazas como la
alianza entre la subversin, el terrorismo y el crimen organizado ya que ms que
tener relacin con la desesperanza de una vida mejor, la tiene con el
aprovechamiento que hace de esta frustracin el resentimiento ideolgico de una
visin del mundo que, habiendo colapsado bajo el peso de sus propias
contradicciones durante la Guerra Fra, aun lucha por sobrevivir, y encuentra en

Sudamrica las condiciones adecuadas para ello.
Este es un nuevo gran escollo a superar en el proceso de integracin

interna de Sudamrica y de sta al mundo, el cual, de fracasar, conllevar un
aumento de las diferencias entre el norte y el sur, su aislamiento de uno de los
principales polos de desarrollo mundial en realidad el ms grande del mundo y por
ende el ms importante para la regin y una nueva oportunidad perdida para salir
del subdesarrollo, circunstancia en la cual los estndares de seguridad
probablemente presentarn ndices de deterioro que tendrn creciente incidencia en
la paz, la estabilidad y la gobernabilidad de la regin.
Otro factor de inseguridad y de inestabilidad radica la conexin islmica

que el movimiento bolivariano ha introducido en Sudamrica como la expresin
activa ms radical de su ideologa anti norteamericana. En dicho contexto, la
situacin ms extrema que podra producirse en la regin, es que el terrorismo
internacional decida efectuar acciones terroristas de profundo impacto poltico y
psicolgico en las sociedades que no siguen una lnea de accin anti norteamericana,
con la finalidad de provocar un cambio en la orientacin en sus procesos polticos o
en el sentir de la opinin pblica, tal como sucedi con los atentados del 11 M en
Madrid, explotando en su beneficio las distancias psicolgicas y culturales que
separan al norte y el sur.
En sntesis, Sudamrica enfrenta una disyuntiva geopoltica que es clave

para su futuro. La solucin de sus problemas de seguridad pasan, necesariamente,
por la superacin de sus dficit de desarrollo y cuyas posibilidades de xito
dependen, en importante medida, de la correcta eleccin entre opciones de
cooperacin y de integracin que son incompatibles o contradictorias. No obstante,
existe tambin una tercera va, la cual est constituida por una poltica de integracin
independiente al mundo, con todos los inconvenientes que ello conlleva.
Posicin relativa de Sudamrica en relacin a los principales polos de desarrollo

mundial21
Sudamrica se encuentra en una posicin central frente a los principales

polos de desarrollo econmico y comercial del mundo. En la costa del pacfico Chile
tienen TLC con Japn, China, India, Singapur, Corea del Sur, entre otros, y junto al
Per son miembros del APEC, que constituye, no slo el mercado emergente ms
grande del mundo, sino que representa a la ms de la mitad de la poblacin mundial.
De tal manera, su aporte a la integracin regional es trascendente como puente para
que las naciones industriales y las mediterrneas de vertiente atlntica (Argentina,
Brasil, Uruguay, Paraguay y Bolivia) puedan acceder a dicho mercado. As mismo
Brasil, al igual que lo hizo Chile hace algunos aos, acaba de firmar un Tratado de
Asociacin con la Unin Europea, que puede cumplir la misma funcin respecto de
las naciones del pacfico. En cuanto a las relaciones nortesur, stas tienen una doble
dimensin: En primer lugar econmica, debido a la dependencia y/o influencia que
ejerce en el mbito regional la economa de Estados Unidos de Amrica, con y sin
TLC; y, en segundo trmino Estratgica, en virtud de los acuerdos de defensa
colectiva de carcter hemisfrico vigentes.
21 Cuadros y fuentes de elaboracin propia del autor.

Representacin grfica de la situacin de integracin regional
En el cuadro se grafican, en lnea punteada, los ncleos vitales de los

pases sudamericanos, los cuales, en trminos generales, se ubican en la periferia del
sub continente. En el centro, el gran corazn vaco o las fronteras interiores de
Sudamrica. De este a oeste y con flechas se sealan los corredores interocenicos
que permitiran unir a los pases mediterrneos y a las vertientes atlntica y pacfica
sudamericana con el Asia Pacfico, Europa y el este y oeste de los Estados Unidos,
materializando una integracin regional abierta al mundo sin exclusiones. As mismo,
la comunicacin fsica EO facilitara a los pases de la regin ejercer plena soberana
y control de sus territorios, especialmente en la regin andina y centronorte
amaznica, permitindoles desarrollar todas sus potencialidades e incorporando a
las poblaciones que all viven a los procesos productivos, al comercio global y a los
beneficios de la civilizacin. La flecha representa al eje bolivariano La Habana,
Caracas, La Paz, el cual postula una integracin cerrada centrada en la regin, la cual
se caracteriza por su carcter ideolgico, anti norteamericano, anti sistema, anti
globalizacin y revolucionario.
Mapa poltico de Sudamrica

Haciaunmodeloiberoamericano
decooperacinenseguridad
yDefensa

JessR.Argumosa
EALEDE(CESEDEN)
INTRODUCCIN1
Para desarrollar el tema propuesto y orientarlo hacia las especiales

circunstancias que se dan en Iberoamerica, comenzar exponiendo una breve
introduccin en relacin con el concepto de seguridad y defensa en la actualidad y
que considero de particular importancia para el posterior desarrollo de hechos,
actividades y su evolucin, en funcin de la adaptacin a los numerosos e
importantes cambios que se estn produciendo de forma vertiginosa en el panorama
internacional.
Posteriormente tratar de analizar, ya ms en detalle, algunos de los

aspectos ms significativos del actual y previsible modelo iberoamericano de
seguridad y defensa, a travs del simple proceso de expresar quines somos, donde
estamos y que pretendemos hacer. Finalizar con unas conclusiones.
1Antes de comenzar a exponer esta ponencia, quiero destacar que las siguientes reflexiones
constituyen un avance, aunque con mi propia interpretacin personal, del proyecto de
investigacin acadmica, con el mismo ttulo, que estn llevando a cabo actualmente, de forma
conjunta, la Academia Nacional de Estudios Polticos y Estratgicos (ANEPE) de Chile y el
Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN) de Espaa.
Aprovechando la experiencia acumulada en procesos de vertebracin

comunitaria en Europa y Amrica, conocedores de las amenazas a la seguridad
nacional, regional e internacional, y aun reconociendo la persistencia de inercias y
prejuicios heredados, se estima que ha llegado el momento de incorporar los campos
de la paz, la seguridad y la defensa al acervo comunitario iberoamericano.
La necesaria adaptacin a los cambios trascendentales que se estn

produciendo en el panorama mundial, con una profundidad y rapidez
extraordinarias, presentan la oportunidad de vertebrar en estos mbitos un sistema
de cooperacin entre los pases miembros de la Comunidad Iberoamericana de
Naciones.
El concepto de seguridad y defensa se ha introducido en el mundo

occidental en la segunda mitad del siglo XX procedente del pensamiento
norteamericano y se ha ido afianzando progresivamente hasta constituir hoy en da
el referente natural de toda la sociedad occidental, en particular, y por extensin de
toda la comunidad internacional. Tambin ha contribuido a dicha difusin el
reconocimiento de que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene la
responsabilidad fundamental tanto en la resolucin de conflictos como en el
mantenimiento de la paz y estabilidad internacionales.
En Europa resulta muy conocida la Poltica Exterior y de Seguridad

Comn (PESC), de la que forma parte, como pieza fundamental, la Poltica Europea
de Seguridad y Defensa (PESD); su proceso de consolidacin incluye, junto a las
capacidades militares de las que se quiere dotar a la Unin Europea, la creacin de
los Grupos de Combate como elementos de respuesta rpida para actuar ante las
posibles crisis o inestabilidades que se puedan producir y afecten a los intereses de la
Unin Europea. Por otra parte, tanto el Concepto Estratgico de la OTAN (1999),
como la Estrategia de Seguridad de la Unin Europea (2003), incluyen claramente la
concepcin de la Seguridad y Defensa con las medidas a tomar en cada uno de los
niveles que representan, de cara a hacer frente a cualquier riesgo o amenaza que
pueda poner en cuestin los intereses aliados
En Iberoamrica, aunque los temas de seguridad y defensa han girado

frecuentemente, en el pasado reciente, en torno a conceptos tales como la seguridad
multidimensional o la seguridad humana, tambin es cierto que el trmino
seguridad y defensa ms cercano al significado actual se ha usado habitualmente en
otros marcos ajenos a la Comunidad Iberoamericana como un todo. Comprendiendo
y afectando a muchas naciones de la citada Comunidad, pero sin corresponder a una
doctrina o pensamiento propio de la totalidad de la misma.
QUINESSOMOS
Entendemos por Iberoamrica el conjunto de veintids pases que

conforman la Comunidad Iberoamericana de Naciones, participantes de una misma
cultura hispano-portuguesa en Europa y Amrica: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Portugal, Repblica Dominicana,
Uruguay, Venezuela y Andorra, ltimo pas ibrico en incorporarse a la Comunidad.
Con realidades y dimensiones muy distintas, todo ellos han manifestado
explcitamente y por igual su intencin de desarrollar vnculos y relaciones cada da
ms estrechos y profundos que articulen la consolidacin del proyecto poltico
comunitario.
La Comunidad Iberoamericana tal como se recoge en la Declaracin de la

Cumbre de Montevideo, 2006 - reafirma su total adhesin a los propsitos y
principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, a la vigencia plena de la
democracia, al respeto a la soberana y a lo no injerencia en los asuntos internos de
los Estados, al respeto y promocin de los derechos humanos, al fortalecimiento del
multilateralismo y del respeto a los principios del Derecho Internacional, a la
solucin pacfica de las controversias y al rechazo al uso de la fuerza o de la amenaza
de la fuerza en el mbito internacional y el rechazo a la aplicacin de medidas
coercitivas unilaterales contrarias al derecho internacional. Tambin se reafirm la
prioridad concedida al combate al terrorismo en todas sus formas y manifestaciones,
y a la lucha contra otros flagelos como la delincuencia organizada transnacional, el
problema mundial de las drogas ilcitas, as como el lavado de activos y el problema
de la corrupcin.
Si resulta tan tangible el pasado conjunto y se evidencian los deseos

presentes de construccin comunitaria, tambin hay que reconocer que prevalecen
las inercias que dificultan la voluntad de alcanzar un futuro comn. La construccin
de una nueva realidad tan solo resulta posible con decididas y sostenidas polticas de
vertebracin institucional y plasmacin de beneficios para las sociedades
comprometidas.
La Comunidad Iberoamericana de Naciones es la culminacin de un

proyecto secular de unin superior de los Estados y sociedades de ambas orillas
atlnticas. Su vertebracin institucional se ha materializado en dos grandes bloques,
de muy distinta naturaleza: las Cumbres Iberoamericanas y la Secretaria General
Iberoamericana (SEGIB). Esto no es bice para que la Comunidad est abierta, si es el
caso, a otros pases ya sea en el escenario africano o en el entorno de Asia Pacfico.
Las Cumbres Iberoamericanas y la actuacin de la SEGIB ofrecen el

entorno y los medios necesarios para la formulacin de propuestas destinadas a
configurar Iberoamrica como una regin de paz y a delimitar los elementos que han
de definir la seguridad y la defensa en la regin; pueden incluso precisarse sectores
de actuacin comn de los Estados iberoamericanos en estos mbitos. La Comunidad
Iberoamericana, siguiendo el proceso de configuracin en curso, ofrece la posibilidad
de constituir y construir un espacio iberoamericano de paz y seguridad.
Hasta la fecha, en el seno de las Cumbres no se han tratado de forma

directa y sistemtica los temas relacionados con la paz, la seguridad y la defensa;
todas las referencias habidas se encuentras referencias con objetivos determinados.
Esta ausencia impide hablar de una poltica propia en estos mbitos entre los Estados
iberoamericanos. Sin la mera presencia de estos temas en el debate de las Cumbres,
resulta imposible la formulacin de bases de una poltica exterior y de seguridad
comn iberoamericana que incluya los aspectos ms significativos de la defensa y la
seguridad en la zona y las posiciones de los Estados iberoamericanos en estas
materias.
El desarrollo de un sistema de cooperacin en seguridad y defensa entre

los distintos pases iberoamericanos aconseja contemplar instrumentos
multidimensionales y con una geometra variable, inicialmente. sta resulta
preferible dadas las distintas sensibilidades, posibilidades y capacidades de los
Estados miembros y, en consecuencia, su variado nivel de compromiso. La
posibilidad de que un nmero determinado de pases adopten proyectos conjuntos
(lo que en la Unin Europea es conocido como colaboracin reforzada) permite su
lanzamiento, depuracin y muestra de eficacia; ello conduce a una segunda fase
donde ms pases se suman a la iniciativa, ampliando su mbito territorial y
reforzando sus efectos. Al mismo tiempo, el lanzamiento de distintas iniciativas
permite que cada pas adecue sus posibilidades a las necesidades y voluntades, sin
sentirse obligado a participar en todas o sentirse completamente excluido. Ms
adelante se sealan, sin pretender agotar el catlogo, las posibles iniciativas que en el
campo de la paz, la seguridad y la defensa podran conformar el sistema de
cooperacin iberoamericano.
DNDEESTAMOS
El Gran Juego geopoltico del siglo XXI se puede identificar por una
rivalidad estratgica mundial entre los tres grandes poderes continentales - China,
Rusia e India- y las tres grandes potencias martimas -Estados Unidos, Unin
Europea y Japn-, cuyos rasgos principales, en esta era del conocimiento, se
caracterizan por el reconocimiento del terrorismo como amenaza comn; por el
enfrentamiento en el mbito del dominio y de la competitividad en torno a las
grandes reas mundiales de recursos energticos; por la consecucin de la tecnologa
emergente; por el pragmatismo continental en las relaciones internacionales as como
por la divergencia en la interpretacin de los principios y valores de carcter

universal.
No se nos escapa que en este Gran Juego ser preciso considerar a un

nuevo grupo de poderes emergentes, de segundo orden, como puede ser Brasil,
Mjico, Sudfrica, Nigeria, Irn o Pakistn que tendrn su especial y demandante
protagonismo en los prximos aos.
En cuanto a los riesgos para la seguridad, se considera que, en el mundo

actual, existe un amplio abanico de riesgos emergentes e inestabilidades difcilmente
predecibles, que pueden afectar directamente a la seguridad de la Comunidad
Iberoamericana, pues contienen elementos necesarios para generar amenazas si
hubiese voluntad para ello, existiendo la sospecha, o al menos la incertidumbre, de
su posible materializacin.
Durante los prximos aos se contempla la existencia de tres grandes

regiones estratgicas - especialmente caracterizadas por su previsible y complicada
conflictividad, por la existencia de importantes y enormes recursos y por su
inestabilidad poltica cuya situacin y evolucin influir poderosamente en la
arquitectura de seguridad y estabilidad internacional puesto que va a ser donde los
principales poderes mundiales, los que se han mencionado anteriormente, ejercern
sus mayores esfuerzos. Dichas regiones, a las que se denominan cinturones de
fractura, son las siguientes: a) Tringulo euroasitico cuyos vrtices coinciden
sensiblemente con Asia Central, el Cucaso y Oriente Medio; b) Noreste de Asia y c)
frica Subsahariana. Todo ello con independencia de otras reas cuya conflictividad
aparece con menor intensidad, que pueden ser ms fcilmente controlables o estn
en un proceso ya avanzado de reconstruccin teniendo menos repercusin en la
estabilidad internacional. Es el caso de Iberoamrica y los Balcanes.
La historia de la Unin Europea muestra que los procesos de integracin

exigen, tarde o temprano, la concertacin de polticas y el ejercicio de transferencias
de soberana, si no se quiere que el proceso se estanque. Cuando Europa pas de ser
una simple Unin Aduanera a un Mercado Comn Europeo, se tuvieron que
coordinar las polticas agrcola, pesquera y comercial frente a terceros pases.
Posteriormente, la aparicin del Mercado nico Europeo supuso la supresin de
barreras fsicas, tcnicas y fiscales, lo que implic la eliminacin de aduanas,
conciliacin de normas sobre mercados y calidades, armonizacin de determinados
impuestos etc. Por fin, la Unin Econmica y Monetaria, con el establecimiento de
una moneda comn, ha supuesto la fijacin irrevocable de los tipos de cambio, la
cesin de la poltica monetaria a los rganos de gobierno de la Unin, y sobre todo, la
habilitacin de polticas comunes para favorecer los cambios estructurales y el
desarrollo armonioso de la Unin. Entre estas polticas comunes se debe hacer
especial mencin a la Poltica Europea de Seguridad Comn (PESC) y la Poltica

Europea de Seguridad y Defensa (PESD).
En los campos de estas polticas, se han conseguido avances muy

significativos: creacin de estructuras como el Comit Poltico y de Seguridad,
Comit Militar y Estado Mayor; puesta en marcha de una Fuerza de Reaccin de la
Unin; acuerdos para hacer recurso a los medios y capacidades de la OTAN en
misiones de la UE; creacin de la Agencia Europea de Defensa etc. Sin embargo,
resulta necesario subrayar que las actuaciones en materia de Seguridad y Defensa de
la UE se enmarcan todava en el captulo de la seguridad y que la Poltica de Defensa
de la Unin (PESD) est todava pendiente de definicin; el artculo 17 del Tratado
constitucional de la UE indicaba que La poltica exterior y de seguridad comn
abarcar todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unin, incluida la
definicin progresiva de una poltica de defensa comn, que podra conducir a una
defensa comn si as lo decidiera el Consejo Europeo.
Por otra parte, los pases miembros de la OTAN adoptan una poltica de
seguridad basada en el derecho natural a la defensa individual y colectiva reconocido
en el artculo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, al tiempo que afirman la
importancia de la cooperacin entre ellos en otros campos. El uso de la amenaza o de
la utilizacin de la fuerza en cualquier forma queda restringido a aquellas situaciones
de acuerdo con los propsitos de las Naciones Unidas, comprometindose los socios
a eliminar cualquier conflicto en sus polticas econmicas internacionales y a
estimular la cooperacin econmica entre ellos. Su duracin es indefinida.
Al estudiar la realidad iberoamericana se da la paradoja de que siendo una

de las zonas con menor conflictividad entre Estados, sin armas nucleares, con bajo
gasto militar y desde la que no surgen amenazas que afecten al orden y la estabilidad
mundial, sin embargo, es una regin no exenta de violencia, si se tienen en cuenta las
estadsticas sobre muertes violentas que en ella se producen. Amrica Latina
atraviesa actualmente una difcil situacin. Pese a que casi todos los pases que
componen el hemisferio pueden ser considerados democrticos en trminos formales,
la estabilidad de las instituciones, la permanencia de los presidentes en el gobierno y
la tranquilidad social estn lejos de ser objetivos alcanzados.
A estos factores se une una creciente marginalizacin de Iberoamrica en

las prioridades internacionales de los grandes poderes globales. Iberoamrica posee
una menor relevancia en la agenda global de la que tena durante la Guerra Fra y
antes de los atentados terroristas del 11 de septiembre. La menor importancia de la
regin para las potencias, se traduce en el bajo perfil que ocupa en la escena
internacional. Iberoamrica constituye un espacio geoestratgico de caractersticas
propias que, sin embargo, no constituye una zona geopolticamente decisiva ms all
de su papel como abastecedor de materias primas.
Aun cuando las declaraciones y conferencias no tienen los alcances

jurdicos que disfrutan los tratados internacionales, en la medida que son el resultado
de un consenso poltico amplio, stas suelen pasar a formar parte de lo que se
denomina doctrina internacional, de manera que los valores compartidos que se
explicitan en estas declaraciones, en propiedad han sido considerados como los
nuevos pilares del sistema de seguridad para enfrentar las nuevas amenazas en el
hemisferio.
Entre ellos, destacan los siguientes: la reafirmacin del derecho soberano

de cada Estado para identificar y definir sus propias prioridades de seguridad y
definir las estrategias para neutralizarlas; las diferencias que existen en el hemisferio
requieren de una arquitectura de seguridad comn flexible que contemple la
particular realidad estratgica de cada subregin; la ratificacin de la vigencia y el
compromiso del pleno respeto del principio de la integridad territorial, de la
soberana y de la independencia poltica de cada Estado, como principios
fundamentales de la convivencia pacfica y de la seguridad hemisfrica; y el derecho
inmanente a la legtima defensa, individual o colectiva de cada Estado.
Todos estos principios corresponden a los atributos inherentes al Estado

moderno los cuales, a su vez, son el fundamento del sistema de seguridad
internacional contenidos tanto en la carta de la ONU como de la OEA.
En cuanto a la definicin de contenido de las nuevas amenazas o

amenazas emergentes, se establece que stas ... son de naturaleza diversa y de
alcance multidimensional y el concepto y los enfoques tradicionales deben ampliarse
para abarcar amenazas nuevas o no tradicionales que incluyen aspectos polticos,
econmicos, sociales, de salud y ambientales. Son las relacionadas a continuacin.
El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema

mundial de las drogas, la corrupcin, el lavado de activos, el trfico ilcito de armas y
las conexiones entre ellos.; la pobreza extrema y la exclusin social que tambin
afectan a la estabilidad y la democracia y erosiona la cohesin social y vulnera la
seguridad de los Estados; los desastres naturales y los de origen humano, el SIDA y
otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente; la trata de personas y los
ataques a la seguridad ciberntica; la posibilidad de daos por accidentes o
incidentes durante el transporte martimo de materiales potencialmente peligrosos,
incluidos el petrleo, material radiactivo y desechos txicos; as como la posibilidad
de acceso, posesin y uso de armas de destruccin en masa y sus medios vectores por
terroristas.
En este contexto, la regin debera realizar importantes esfuerzos por

concertar un mnimo de polticas por medio de la integracin regional y la bsqueda
de un mayor peso en el sistema poltico internacional Los avances en estas materias
deben estar dirigidos a permitir que la regin mantenga una aportacin positiva a la
estabilidad internacional, de manera que Iberoamrica se consolide como un rea de
paz, de bajo gasto militar y desde la cual no emergen amenazas que puedan afectar el
orden global.
En relacin con los riesgos para la seguridad global, en el actual escenario

internacional se expresan con una mayor fuerza viejos riesgos y amenazas que se
presentan, sin embargo, bajo nuevas formas, y que han cambiado su carcter y su
incidencia en el sistema de seguridad internacional. El principal de estos fenmenos
es el terrorismo de alcance global, que no puede considerarse parte del crimen
organizado dado que, a diferencia de ste, tiene objetivos polticos claros. Por
ejemplo, en Colombia tanto las milicias insurgentes de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC), como los paramilitares de las Autodefensas
Unidas de Colombia (AUC) son consideradas organizaciones terroristas por el
gobierno colombiano y por sectores cada vez ms amplios de la opinin pblica local
e internacional, obteniendo el apoyo singular de la ONU.
Sin embargo, el carcter interno que tiene este fenmeno en pases como
Colombia, hace que no pueda ser identificado con un fenmeno global como es el
terrorismo de carcter transnacional, cuya incidencia en Iberoamrica es todava muy
baja en relacin con otras regiones del mundo.
No obstante, y con carcter preventivo, los Estados iberoamericanos han

suscrito una serie de medidas destinadas principalmente a fortalecer la cooperacin y
a evitar que la regin se convierta en un refugio para las actividades terroristas. As,
en la denominada Declaracin de Lima, aprobada por todos los pases de la regin,
los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los pases Iberoamericanos reafirmaron su
compromiso de combatir el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones
dondequiera que se produzcan y por quienquiera que los cometa, de no prestar
ayuda ni refugio a los autores, promotores o participantes de actividades terroristas y
de fortalecer las legislaciones nacionales para evitar la impunidad, orientndolas a
erradicar este tipo de actos.
En lo que respecta a la existencia de conflictos, Iberoamrica puede

considerarse, actualmente, una regin relativamente pacfica. Todava se presentan
algunos problemas que pueden alterar la estabilidad regional e internacional como
ha ocurrido en los aos noventa con la guerra entre Ecuador y Per centrada en la
frontera terrestre de la sierra del Cndor-; o con la tensin resultante de la disputa
entre Honduras y Nicaragua sobre fronteras martimas en la zona de los Cayos
Miskitos; o entre Honduras, Nicaragua y El Salvador por la delimitacin precisa del
Golfo de Fonseca; o la reivindicacin venezolana sobre los territorios de Guyana
hasta el ro Esequibo, etc.
Estas divergencias que afectan a la regin iberoamericana, las cuales, a

diferencia de los cinturones de fractura de carcter global, no son irremediablemente
conflictivos, son, bsicamente, de naturaleza ideolgica y geopoltica, cuya
conflictividad depende de los proyectos polticos transnacionales que representan o
que alimentan, cuestin que no se contradice con los principios polticos en que se
sustenta el consenso de seguridad regional.
Una amenaza estratgica mucho ms peligrosa para la seguridad

internacional, fruto de la vinculacin caracterstica de los grupos criminales con el
narcotrfico, el secuestro de personas y la extorsin a gran escala y de la falta de
identidad ideolgica de los mismos, es, sin embargo, el narcoterrorismo al operar en
sociedades empobrecidas y Estados nacionales desestructurados, que cuentan con
instituciones dbiles y con sistemas polticos poco consolidados.
Particularmente relevante es el caso de las acciones clandestinas para

desestabilizar a un gobierno a travs de la subversin, las cuales pueden situar a los
conflictos interestatales existentes en el umbral de la guerra. Esta posibilidad, aunque
no est expresamente considerada como una amenaza emergente en Amrica, puede
producirse en la regin en el caso de que los conflictos ideolgicosguerrilleros y su
alianza con el crimen organizado devenga en transnacional y comprometa la
soberana, objetivos o intereses vitales de otros Estados, lo cual puede provocar una
grave crisis de seguridad regional.
Como riesgo para la seguridad regional debe considerarse a la divergencia

ideolgica representada por el movimiento bolivariano e indigenista, el cual
promueve una integracin cerrada centrada en la regin excluyendo a Estados
Unidos; y aquellas que postulan una integracin abierta al mundo, sin exclusiones,
incluido Estados Unidos.
En suma, y en el aspecto de la seguridad regional, las amenazas ms

peligrosas, si bien todava contenidas en el espacio regional iberoamericano, son el
terrorismo y la proliferacin de armas de destruccin masiva, independientemente
de que stas se den en el nivel de Estado o de organizaciones clandestinas que cruzan
transversalmente al sistema internacional y que operan al margen de toda ley. En ese
sentido, la interrelacin o concertacin estratgica entre grupos terroristas, el crimen
internacional organizado y el narcotrfico, multiplican las posibilidades clandestinas
de desarrollo, trfico y empleo de armas de destruccin masiva, las cuales
constituyen una amenaza global desde el momento que pueden ser lanzadas,
transportadas e infiltradas hasta sus objetivos en medios areos, martimos y
terrestres o de una combinacin de ellos; o bien aplicadas a travs de acciones
secretas de contaminacin, diseminacin o sabotaje, entre otras modalidades posibles.
En el campo de los riesgos para la seguridad interna, si bien Iberoamrica

es una zona de paz internacional, constituye una regin violenta en lo que se refiere a
los conflictos domsticos. Los conflictos interestatales de carcter militar aparecen
con una muy baja probabilidad de expresin. A ello se une que sta es una regin
con un gasto militar reducido. No obstante, se entrecruzan redes criminales que
distribuyen armas que causan ms muertes que los conflictos militares tradicionales.
De esta manera, si se consideran los riesgos o amenazas que ms ponen en

peligro la seguridad en la regin, estos no son tradicionales o militares, sino ms bien
se derivan de la existencia de instituciones dbiles. Cuestiones como la corrupcin, el
trfico de drogas, el crimen organizado, o la violencia en las grandes ciudades se han
transformado en un desafo para los gobiernos democrticos. Iberoamrica puede
definirse como la regin ms violenta del mundo si se considera el ndice de muertes
violentas y la tasa de homicidios en comparacin con otras reas.
Relacionado con el crimen organizado, y como una de sus manifestaciones

ms peligrosas para la regin, cuya trascendencia tiene una incidencia internacional,
aparece el narcotrfico. Los agentes generadores de violencia relacionados con este
fenmeno suelen disponer de un gran poder econmico, equiparable en muchas
ocasiones al de algunos Estados, a la vez que tienen distintos pesos especficos segn
las zonas. Aunque los problemas del mantenimiento del Imperio de la Ley asociados
al fenmeno multiplicador de la globalizacin son similares en todas las partes del
mundo, las bandas criminales de narcotraficantes se han beneficiado de la revolucin
en las comunicaciones y de la porosidad de las fronteras fruto de la limitada
capacidad de los Estados para ejercer un control efectivo sobre su territorio y
monopolizar el empleo de la fuerza, lo que afecta necesariamente, a la
gobernabilidad estatal y a la seguridad regional.
Por otro lado, debido a su capacidad econmica, el narcotrfico, acrecienta

su poder frente al Estado, hasta convertirse, dadas las caractersticas particulares de
los Estados de la Regin, en una amenaza para la estabilidad de las instituciones
democrticas, la integridad estatal y a la estabilidad regional. En suma, una amenaza
a la paz y a la seguridad regional.
Un factor de inestabilidad regional que ha irrumpido con fuerza en los

ltimos aos est constituido por los movimientos polticos que reivindican su
condicin de pueblos originarios. Estos son especialmente importantes en el rea
andina, si bien este fenmeno se est extendiendo a otras regiones. La aparicin de
movimientos de carcter tnico, con fuertes rasgos nacionalistas y organizados en
partidos polticos que obtienen una importante representacin parlamentaria, e
incluso el acceso a posiciones de gobierno, cambia los rasgos de los sistemas polticos
y las formas de reivindicacin. La visin que prima en muchos casos es la de que la
igualdad y las reivindicaciones identitarias estn por encima y son superiores al
Estado de Derecho y a la estabilidad regional. Es preciso evitar la polarizacin en este

campo, como forma imprescindible para prevenir la violencia interna y la
inestabilidad regional, a la vez que se facilita la convivencia democrtica.
Con referencia a los riesgos polticos-institucionales, los principales retos

para la seguridad de la regin se expresan de manera fundamental en torno a la
necesidad de fortalecer la gobernabilidad regional y nacional. La democracia en
Iberoamrica es frgil y, por ello, las vulnerabilidades a las que se enfrenta la regin,
como pueden ser la ingobernabilidad, la violencia, la falta de cohesin social tnica
y la fragilidad institucional se constituyen en grandes desafos. Por otra parte, el
apoyo a la democracia muestra grandes contrastes entre los diversos pases, lo que
evidencia la heterogeneidad iberoamericana.
La ingobernabilidad se constituye en un factor que erosiona la democracia,

profundiza las diferencias econmicas sociales, contribuye a la discriminacin de
diversos sectores e incluso pone en peligro la convivencia con los pases vecinos. Con
democracias frgiles, poco institucionalizadas y con peligros crecientes de colapsos
institucionales, se genera un cuadro de incertidumbre que dificulta el establecimiento
de polticas de Estado y el desarrollo de condiciones que garanticen la estabilidad y
el estado de derecho. La creciente debilidad estatal se traduce en la prdida del
monopolio de la fuerza como un elemento caracterstico y esencial del Estado. Esta
realidad constituye un grave problema para la seguridad de la regin y un pesado
lastre para garantizar el desarrollo econmico.
El populismo, entendido como una respuesta poltica de carcter

totalitario desarrollada especialmente durante procesos de transicin y movilizacin
social y poltica, es un gran detonador de inestabilidad. Sobre la base de las
inequidades estructurales, el populismo busca afianzarse con un discurso y con
polticas que, cuando est en el poder, por las prebendas que otorga, acentan la
inequidad, no resuelven las situaciones de pobreza y propician un sistema de
participacin irregular, cuya expresin principal es el clientelismo; que a su vez
aumenta la crisis de representatividad de las instituciones democrticas y genera
espacios en los cuales se manifiesta la corrupcin.
Un aspecto importante que afecta a la seguridad es el de la corrupcin en

la regin. Si la democracia es una condicin indispensable para la estabilidad, la paz,
la seguridad y el desarrollo econmico, la corrupcin debilita fuertemente esta
condicin en los Estados democrticos, al crear las condiciones favorables para la
accin del crimen transnacional.
Por ello, el fortalecimiento del Estado de Derecho y la recuperacin del

imperio de la ley, junto con la promocin de polticas tendentes a la reduccin de la
pobreza, la desigualdad socioeconmica y la exclusin social, se convierten en
medidas imprescindibles para la superacin de la crisis de gobernabilidad que

padecen algunos pases iberoamericanos y, en consecuencia, para el refuerzo de la
seguridad. Las instituciones como el poder judicial, la polica, la aplicacin de la ley y
la asistencia social, deben ser reforzadas en la regin como medidas para alcanzar
aquellos objetivos de desarrollo econmico y social que son el mejor antdoto a las
crisis de seguridad.
QUPRETENDEMOSHACER
Dentro del proceso lgico que se est siguiendo, y junto a los aspectos que
hasta aqu se han tratado, se considera que los indicadores que a continuacin se van
a relacionar constituyen, entre otros, un primer esbozo de los elementos ms
importantes que deben formar parte de la arquitectura del modelo iberoamericano
de seguridad y defensa que se intenta definir.
En el campo del marco doctrinal: el cuerpo conceptual de la poltica de

seguridad occidental -estrechamente relacionada con la concepcin estratgica-
distingue claramente tres niveles de responsabilidades de cualquier sujeto
considerado como actor poltico independiente y autnomo; es la denominada
pirmide de la seguridad -o estratgica-, con el nivel de la seguridad, el de la defensa
y el nivel militar. Sin embargo, la experiencia demuestra que, a la hora de llevar a la
prctica esta teora, la variada idiosincrasia de los diferentes sujetos polticos
interpreta o aplica dicha doctrina de forma distinta.
El modelo norteamericano, desde el ao 2005, distingue como

documentos independientes a la estrategia de seguridad, a la estrategia de defensa y
a la estrategia militar - no hace uso del trmino poltica-, el modelo britnico define
el primer nivel como plenamente autnomo - poltica de seguridad - integrando en
un mismo documento el segundo y tercer nivel - poltica de defensa y poltica militar
-. Por otra parte, en la OTAN existe el Concepto Estratgico de 1999, que integra, de
manera nica, el nivel de la seguridad y el nivel de la defensa - utiliza
indistintamente los trminos poltica y estrategia - y el MC 402/2 que constituye
la estrategia militar pura de la Alianza.
En la concepcin iberoamericana, se considera que el encuadramiento del

modelo de seguridad y defensa pudiera responde con bastante certeza al prototipo
clsico de la doctrina piramidal descompuesto en los tres niveles ya citados. La idea
fuerza que subyace debajo del concepto integrador que supone el modelo piramidal
de seguridad y defensa es el de la lgica del pensamiento de la doctrina estratgica
occidental de la segunda mitad del siglo XX.
De esta manera, un primer nivel, el de la conduccin poltica (seguridad),

debiera formar parte de un futuro Consejo integrado por los Jefes de Estado y de
Gobierno de los pases que conforman la Comunidad Iberoamericana, quin

determinara la forma de alcanzar los Objetivos de la Comunidad y definira los
Objetivos de Seguridad y Defensa.
Un segundo nivel es el poltico-estratgico (defensa). En este caso, estara

bajo la responsabilidad de la Reunin de Ministros de Defensa a celebrar en los
aledaos de las Cumbres Iberoamericanas. En ella se establecera la forma de
alcanzar los Objetivos de Seguridad y Defensa y se fijaran los Objetivos de la
Defensa.
Un tercer nivel propiamente estratgico (militar), de responsabilidad de

los Jefes de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD), es aqul en el que se establece la
Estrategia Militar, la forma en que las Fuerzas Armadas iberoamericanas alcanzaran
los Objetivos de Defensa y se definiran los Objetivos Estratgicos Militares.
En concreto, hasta ahora, los niveles de la doctrina piramidal no estn bien

diferenciados aunque si apuntados. Ser preciso esperar a que los niveles
institucionales se desarrollen y a que apliquen sus responsabilidades en el marco
doctrinal adecuado.
En el campo de la concepcin estratgica, para defender su seguridad y

promover sus valores, la Comunidad Iberoamericana tiene que definir unos objetivos
estratgicos, hacer frente a las amenazas, garantizar la plena seguridad en todo el
territorio iberoamericano y contribuir al establecimiento de un orden internacional
basado en un multilateralismo eficaz.
Para ello, es necesario considerar dentro de sus objetivos el fomentar y

auspiciar la cooperacin en seguridad y defensa en las iniciativas de cooperacin e
integracin para los desarrollos regionales. A mayor abundamiento, parece
razonable tener en cuenta que, como objetivo estratgico prioritario, est la
superacin de las amenazas endgenas que afectan a la Comunidad Iberoamericana
de Naciones.
En esta poca de la globalizacin, las amenazas lejanas pueden ser tan

inquietantes como las cercanas. Tanto las actividades nucleares de Corea del Norte
como los riesgos nucleares del sur de Asia y la proliferacin de armamento en
Oriente Prximo son tambin motivos de preocupacin para Iberoamrica.
Contrariamente a la situacin de amenaza abrumadora y evidente de la

poca de la guerra fra, ninguna de las nuevas amenazas es meramente militar, ni
puede atajarse nicamente con medios militares. Cada una de ellas requiere una
combinacin de instrumentos desde el control de armamentos hasta soluciones
polticas, pasando por el uso de medios econmicos o de informacin, de gestin

civil, de medios policiales o propiamente militares.
La resolucin del conflicto en Hait es una prioridad estratgica para

Iberoamrica, porque sin ella hay pocas probabilidades de resolver otros problemas
existentes en el territorio iberoamericano. La Comunidad Iberoamericana debe seguir
interviniendo y estar dispuesta a comprometer recursos hasta que se resuelva el
conflicto.
Uno de los ms importantes objetivos es el desarrollo de una sociedad

internacional ms fuerte, con instituciones internacionales que funcionen
adecuadamente, y de un orden internacional basado en el derecho. El marco
fundamental para las relaciones internacionales es la Carta de las Naciones Unidas.
El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas tiene la responsabilidad
fundamental de mantener la paz y la seguridad internacionales. El fortalecimiento de
las Naciones Unidas, dotando a esta organizacin de los medios necesarios para que
puedan cumplir su cometido y actuar con eficacia, es una prioridad iberoamericana.
Las organizaciones regionales refuerzan tambin la gobernanabilidad

mundial. Para la Comunidad Iberoamericana, la consolidacin y la eficacia de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) reviste especial importancia. Otras
organizaciones regionales, como la Unin Europea, la Organizacin del Atlntico
Norte (OTAN), la Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN), la
Comunidad Econmica Asia-Pacfico (APEC) y la Unin Africana, contribuyen de
manera importante a la mayor estabilidad del mundo.
En el campo de las relaciones de cooperacin, la Comunidad

Iberoamericana, como potencial actor global en el mbito de las relaciones
internacionales, coopera y se relaciona con otras organizaciones internacionales de
seguridad, principalmente la Unin Europea y Naciones Unidas.
La cooperacin con la Unin Europea se desarrolla en tres niveles. El

bilateral, a travs de pases individuales de la regin como Mxico, Chile o Brasil; el
subregional, en el que intervienen organizaciones de integracin, tales como
MERCOSUR, la Comunidad Andina o el Mercado Comn Centroamericano; y el
interregional, por medio de las Cumbres Amrica Latina y el Caribe-Unin Europea,
as como las reuniones ministeriales del Grupo de Ro-Unin Europea. En estos
niveles se muestra hasta qu punto la CIN debe actuar como agente unitario.
Existe un evidente anhelo en auge en los pases iberoamericanos de llegar

a constituir una comunidad de naciones a semejanza de Europa -a salvo de las
diferencias que implican la desigualdad situacin de partida, circunstancias
especficas y el contexto geopoltico de ambas regiones-, anhelo que se intensifica por
el cuestionamiento creciente del liderazgo hemisfrico de Estados Unidos, aspirando

a constituir un ente regional totalmente independiente con identidad propia, la
Comunidad Iberoamericana de Naciones, que participe con puesto y voz propia en el
concierto internacional de entidades polticas de primer nivel.
En cuanto a Naciones Unidas, la CIN debera establecer mecanismos para

que el conjunto de los Estados iberoamericanos se viesen implicados, en el marco de
la ONU. En esta lnea, se podra suscribir una Declaracin Conjunta para la
cooperacin con Naciones Unidas en el mbito de las operaciones de mantenimiento
de la paz en el espacio iberoamericano. Asimismo, se poda desarrollar un Plan
Interno para la implementacin de esa Declaracin, cuyo seguimiento se realizara a
travs de un Comit de Direccin CIN-ONU que se reunira, inicialmente, con una
periodicidad semestral
En el campo de las Fuerzas Multinacionales, en el mbito subregional,

existe un sistema multicntrico de seguridad cooperativa que se articula a travs de
una serie de Tratados y Acuerdos. De ellos, interesa destacar en este momento la
Declaracin poltica del MERCOSUR, Bolivia y Chile, de julio de 1998, que puede
considerarse como la dimensin de seguridad del llamado MERCOSUR poltico o
ampliado. Es una Declaracin corta y escueta que, apoyndose en la Carta de
Naciones Unidas, en la de la OEA y en el Compromiso de Santiago de 1991, asume
un carcter de sistema de seguridad eficaz y compromete a los signatarios con la
democracia representativa, el respeto a los derechos humanos, las libertades
fundamentales y el progreso social - enfoque multidimensional estableciendo
simplemente un instrumento de fortalecimiento de los mecanismos de consulta sobre
temas de seguridad y defensa existentes entre sus miembros.
Por otra parte, el rea del MERCOSUR poltico o ampliado ha visto

algunas iniciativas de cooperacin que pretenden trascender la mera voluntad
declarativa y materializarse en hechos concretos. De ellas, la ms significativa es
probablemente la Fuerza de Paz Combinada (FPC) argentino-chilena Brigada Cruz
del Sur, creada en diciembre de 2005, que bajo la direccin de un Mecanismo de
Direccin Poltica Binacional y el control operativo de un Estado Mayor Conjunto
Combinado podr ser empleada en eventuales operaciones de paz bajo mandato o
con autorizacin de Naciones Unidas en lugares donde coexistan intereses de ambas
partes. La FPC, que deber estar operativa en 2008, momento en el que se pondr a
disposicin del Sistema de Fuerzas en Espera de las Naciones Unidas, estar
constituida por personal o unidades de los tres Ejrcitos de los dos pases, que,
mientras no sean desplegadas en una operacin de paz en el exterior, mantendrn su
dependencia orgnica nacional, bajo la que llevarn a cabo el adiestramiento
necesario para su empleo conjunto combinado - multinacional, en operaciones de paz.
La base para su estructura y equipamiento, inspirados en otros

precedentes internacionales como la brigada franco-alemana o las fuerzas anfibias
anglo-holandesa o hispano-italiana, ser la organizacin de los efectivos actualmente
desplegados en Hait, buscando alcanzar la mxima interoperabilidad.
En este mismo sentido, en octubre de 2006, Per present en la reunin del

Comit Permanente de Consulta y Coordinacin Poltica chileno-peruana - ministros
de Relaciones Exteriores y de Defensa en frmula 2+2 - de Santiago de Chile, un
proyecto de Memorando de Entendimiento para la creacin de un grupo de trabajo
binacional, encargado de definir los lineamientos para la constitucin de una Fuerza
Combinada Binacional Peruano-Chilena para Operaciones de Mantenimiento de la
Paz , al modo de la argentino-chilena, que se pondra al servicio de Naciones Unidas
bajo el control operativo de un estado Mayor Conjunto Binacional. Fuerza
Combinada que podra asumir, con el tiempo, la coordinacin de acciones cvicas
humanitarias de ambos pases en Hait bajo la dependencia de MINUSTAH.
Estos dos ejemplos - con muchas similitudes con el proceso europeo de

seguridad y defensa -, que sealan un novedoso camino de seguridad cooperativa, a
medio camino entre las medidas de confianza y la defensa colectiva nos pueden
servir de hilo conductor para disear, en el prximo futuro, un sistema de fuerzas
multinacionales que, todas en conjunto, constituyan un indicador y formen parte del
modelo iberoamericano de seguridad y defensa que estamos tratando.
En el campo de la Industria de Defensa, son varios los pases

iberoamericanos que cuentan con industrias de defensa de notable inters como son
Argentina, Brasil y Chile y, a bastante distancia, se encuentran Colombia, Mxico y
Per.
La celebracin en los ltimos diez aos de las exposiciones de Latn

Amrica Areo & Defensa y Aviation Expo Latin America en Brasil, la ltima de
las cuales, la sexta edicin, se realiz en Riocentro, Ro de Janeiro, del 17 al 20 del
pasado mes de abril, a la que han acudido cerca de 14.000 visitantes, donde haba 43
delegaciones extranjeras - de ellas, 22 iberoamericanas -, con ms de 300 expositores,
aparte de un Seminario de Defensa, supone un incremento sustancial del mercado de
la defensa de Iberoamrica, en el que algunos de los pases miembros de la
Comunidad Iberoamericana empiezan a tener un importante protagonismo.
En un horizonte medio puede contemplarse la posibilidad de crear una

Agencia Iberoamericana de Defensa para apoyar a los Estados miembros y al
previsible Consejo, al que se haca referencia anteriormente, en sus esfuerzos para
mejorar las capacidades de defensa a travs de la industria, del mercado as como de
la investigacin y desarrollo. Todo ello, para promover la coherencia y armonizacin
de la industria y tecnologa iberoamericana en lugar de la dispersin y la

fragmentacin.
En este sentido, la cooperacin iberoamericana en Defensa debiera asumir

el desafo que implica desarrollar proyectos multinacionales en los mbitos de las
nuevas tecnologas, solucionando problemas prcticos tales como patentes
compartidas, compensaciones industriales, etc.
En el campo de la participacin en la paz y seguridad internacionales, las

cuestiones referidas a la paz, seguridad y defensa han sido objeto de atencin en el
marco de las Cumbres Iberoamericanas. Sin embargo, no han sido abordadas estas
materias con toda la intensidad que la situacin actual y futura requiere.
Por una parte, la Comunidad iberoamericana debera considerar el

mantenimiento de la paz y la seguridad como un objetivo fundamental de la misma.
Asimismo, sera bueno incorporar la Paz con toda nitidez, como un valor asociado al
acervo iberoamericano para, de este modo, establecerlo como un principio de la CNI.
Por otra, la Comunidad podra asumir el diseo e implementacin de las

formas de enfrentar cooperativamente las amenazas emergentes que afectan a la
regin, en la direccin marcada por las Cumbres iberoamericanas en materia de
lucha contra el terrorismo.
En una tercera consideracin, la Comunidad Iberomericana de Naciones

debera establecer, con plena naturalidad, la configuracin de Iberoamrica como
una zona de paz y cooperacin en la lnea de instrumentos ya adoptados por
determinados Estados iberoamericanos.
Todo ello, podra servir de punto de partida para expresar la

preocupacin de los Estados iberoamericanos por cuestiones referidas al control de
armamentos, incluida la no proliferacin de armas de destruccin masiva y el
establecimiento de una zona libre de armas nucleares.
En esta lnea, sera de gran inters iniciar los estudios tendentes al

desarrollo y puesta en marcha de operaciones de paz con estructura y contenido
iberoamericanos, aprovechando la experiencia que ha tenido lugar en esta materia.
En definitiva, considerar las cuestiones referidas a la paz, a la seguridad y

defensa en el seno de la Comunidad iberoamericana contribuira a obtener, junto a
un mayor protagonismo como potencial actor global, un grado ms alto de
fortalecimiento, cohesin y consolidacin en la identidad iberoamericana.
CONCLUSIONES
El esbozo de modelo propuesto posibilita que la Comunidad

Iberoamericana de Naciones pueda desarrollar iniciativas que contribuyan a la paz y
estabilidad internacional, al tiempo que se preserva sus intereses de seguridad como
un actor poltico y estratgico, plenamente autnomo, slido, coherente y creble. En
este sentido, mirar ms al exterior, gastar menos tiempo en problemas internos y
proyectarse con mayor fuerza hacia la comunidad internacional como una entidad
geopoltica nica, constituira el futuro ms prometedor para la Comunidad
Iberoamericana de Naciones.
La CIN puede reunir el potencial poltico, econmico y militar adecuado

para poder actuar, ahora y en el previsible futuro, como un actor con dimensin
propia, tanto a nivel regional como en el horizonte internacional, para participar y
colaborar en la arquitectura mundial de paz, seguridad y estabilidad, en la que
Naciones Unidas constituye el marco de referencia obligado. Las relaciones con
Naciones Unidas, al objeto de recibir la legitimidad oportuna, integrar con ms
profundidad a la Comunidad Iberoamericana en la seguridad y estabilidad
internacional.
Partiendo de la base de las diferentes integraciones regionales existentes

en la actualidad y teniendo en cuenta el variado grado de implicacin en la
participacin de los distintos Estados miembros, se podr establecer mltiples
iniciativas de colaboracin, en el marco multidimensional y de geometra variable
apuntado, hasta alcanzar de forma paulatina pero firme, estructuras de fuerzas
multinacionales sustentadoras, en la parte militar, de la incipiente comunidad
iberoamericana de seguridad y defensa.
La aproximacin al modelo iberoamericano de cooperacin en seguridad y

defensa que se ha expuesto est encuadrada dentro del marco doctrinal vigente en el
mundo occidental y trata de responder con la mayor eficacia y solidaridad posible a
los retos que est planteando el nuevo escenario estratgico a la comunidad
internacional en la consecucin de la paz y la seguridad mundial.
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La administracin de la Defensa como una poltica pblica es
condicin y garanta del principio de supremaca civil que exige la
democracia. Pero igualmente es la plataforma propia e inmejorable para
llevar a cabo el diseo y la ejecucin de polticas de seguridad y de
La administracin de la Defensa en Amrica Latina

defensa que respondan a las nuevas necesidades que depara un
mundo globalizado. Estudiar la concepcin, conformacin y desarrollo
de la administracin de la Defensa en cada uno de los Estados
latinoamericanos, a travs de la propuesta de un modelo de anlisis
comparativo, son las claves fundamentales que articulan esta obra.
La simultaneidad de este doble desafo eleva las dificultades

para encontrar soluciones; pero tambin permite emprender la
formacin de slidos programas de actualizacin y modernizacin de
las fuerzas armadas y la conformacin de polticas estables de
seguridad y defensa. Pese a la envergadura y la complejidad de esta
transformacin, su realizacin es imprescindible para la gobernabilidad
democrtica, reto en el que se encuentra inmersa la regin.
*****
El Instituto Universitario General Gutirrez Mellado es un centro dedicado a la
La administracin de la Defensa
investigacin y la docencia en el mbito de la Paz, la Seguridad y la Defensa,
adscrito a la UNED. en Amrica Latina
III
Estudios comparados
www.iugm.es III

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La administracin de la Defensa como una poltica pblica es

La administracin de la Defensa en Amrica Latina

La simultaneidad de este doble desafo eleva las dificultades

La presente exposicin tiene como objetivo aportar algunas ideas

La idea central, conforme lo solicitado por los colegas del Instituto

A pesar de que en trminos generales la Defensa Nacional en la Argentina

La recuperacin de la institucionalidad democrtica a fines del 83 marca,

Debemos precisar aqu que el antecedente histrico es que, a todo lo largo

Esto ltimo ha trado como corolario que la inercia resultante de las

A partir de esta afirmacin, surgida de la experiencia emprica misma,

Una primera gran consecuencia de lo dicho, es que el Ministerio de

Podemos sealar entonces la existencia de tres reas dentro de lo que es el

Por un lado tenemos la institucin presidencial, donde se conjugan la

con el de la Defensa y tambin en l reside el vrtice de la cadena de mando del

Finalmente tenemos una serie de rganos del propio Ministerio de

En resumen, la evolucin del contexto histrico de este sector del Estado

La explicacin de esos proyectos tan innecesarios como faranicos es que

Sin pretender aqu hacer un anlisis en profundidad del cmulo de hechos

En la primera fase de la transicin, las autoridades civiles emprendieron

Es indudable que todo esto oper negativamente en el proceso de

Dichas leyes, que fueron promulgadas merced no slo al trabajo

Particularmente la ley de Defensa en su artculo 46 era mandatoria sobre la

Vale decir entonces que este marco jurdico vigente al da de la fecha, ha

En este perodo de reconstruccin de la vida democrtica de los argentinos

Respecto de la actitud poltica presidencial, podemos sealar lo siguiente:

Este proceso de desmalvinizacin y de mantener en silencio la verdadera

El posterior gobierno del Dr. Menem, que llega al poder en el marco de un

Por otra parte el gobierno del Dr. Menem remalviniz el discurso,

poltica exterior norteamericana deriv en la presencia militar argentina en la guerra

Estos hechos trajeron aparejado un deterioro de la imagen de la Argentina

Las fallas en el control estatal respecto de estas situaciones no slo se

Respecto de la sustitucin del Servicio Militar Obligatorio por el

Esta decisin fulminante del Dr. Menem, trajo aparejado un sinnmero de

Tan persistentes fueron las consecuencias de esta decisin poco

En medio de estos vaivenes, el pas prepara jvenes para cubrir posiciones

Por ello es que hay un permanente drenaje de aquellos buenos recursos

Como es sencillo percibir, esto hace a la cada permanante de la calidad de

capacitado se torna un tema crucial en cuanto a la formulacin de una poltica de

ADMINISTRACIN KIRCHNER: DE LA AUTONOMA MILITAR, HACIA UN

El perodo siguiente a los dos gobiernos del Dr. Menem, ocupados

El gobierno del Dr. Duhalde no dio prioridad alguna a la problemtica del

Con estos cambios aparece un nuevo contexto internacional en materia de

En el caso de nuestra subregin una va para poder mejor enfrentar tanto

Aparece entonces, como una necesidad imperiosa, el dejar de lado las

Esto trajo como resultado la necesidad de procesar cambios en las polticas

Es entonces cuando surge la necesidad por ejemplo de generar confianza

Esta iniciativa tena a la CEPAL como rbitro para la instrumentacin de

En cuanto a dichos libros y a las medidas de confianza y seguridad es

En estas reuniones, as como en los mecanismos de seguridad bilaterales

En sntesis hemos ido aprendiendo en todo este proceso cooperativo que

Es mucho lo que nuestro pas ha avanzado en estos ltimos aos en el

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Todo el accionar estatal previo a la salida de nuestras tropas hacia esa

Sustento esta idea en lo siguiente. Para comenzar la Argentina fija una

A esta altura la Argentina contaba dentro de su marco normativo para la

Importante en tanto le permiti al poder legislativo recuperar la potestad

Esta operacin, una vez que se produce la convocatoria del Consejo de

Al mismo tiempo requiri del Ministerio de Defensa la puesta en marcha

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Finalmente oblig a nuestra dirigencia poltica a fijar un criterio

Es as como la consulta inicial bilateral poltico y militar entre Argentina y

Resultado de esta proceso de cooperacin poltico militar entre nuestros