AGNCIAS REGULADORAS: ORIGENS,

FUNDAMENTOS, DIREITO COMPARADO,

PODER DE REGULAO E FUTURO

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy1

globalizao e avano do neoliberalismo tm

alterado substancialmente o sentido de soberania
e do prprio conceito de Estado, o que provoca
reflexos nos modelos de polticas pblicas. Re-
formula-se o papel deste ltimo, o Estado, que
sofre ataques daqueles que o pretendem mnimo e miniaturiza-
do, de modo que os princpios de um Direito Administrativo
clssico passam por um tumultuado processo de reestruturao.
Ainda bem.
Mudanas no perfil do Estado promovem alteraes ime-
diatas nas entidades e rgos pblicos, nos prprios agentes do
poder, na natureza jurdica e operacional das Administraes
direta e indireta, no controle dos atos da Administrao, na
essncia dos atos administrativos, no conceito de bens pbli-
cos, na interveno do Estado na propriedade, na responsabili-
dade civil do Estado, nos servidores pblicos, para referncia
apenas do que convencional e mais comum.
Transforma-se o Direito Administrativo, que passa a ser
mais consensual, dado que nosso tempo questiona tambm o
axioma da supremacia do interesse pblico em face do interes-
se privado, como reflexo do imaginrio fracionamento dos in-
teresses pblicos em primrios e secundrios, a par do conte-
do da indisponibilidade dos mesmos; o Direito Administrativo
tem que prever garantias para o administrado e no apenas para

1
Doutor e Mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo. Consultor-Geral da Unio.

Ano 2 (2013), n 9, 9541-9560 / http://www.idb-fdul.com/ ISSN: 2182-7567

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a Administrao2. Vivemos um tempo de mudanas.

A onda crescente de delegao de servios pblicos suge-
re iniciativa privada complementar a atividade do Estado. Des-
regulamentao e desburocratizao anunciam este novo mode-
lo, que pretende promover uma cidadania de usurios e de cli-
entes. Migraes conceituais emergem quando se analisam as
agncias regulamentadoras independentes. Em linhas gerais,
quanto s agncias reguladoras, j se explicou que
A trajetria existencial das agncias regula-
doras no Brasil tem sido muito peculiar. Em pouco
mais de doze anos, sucederam-se concepes dis-
tintas e opostas relativamente ao instituto. Na eta-
pa inicial, as agncias foram criadas como parte
de uma poltica pblica orientada a captar inves-
timentos estrangeiros. Seguindo as orientaes de
instituies financeiras internacionais, o governo
brasileiro instituiu as agncias reguladoras para a
regulao de setores econmicos cuja expanso
era indispensvel e que dependiam de investidores
estrangeiros. Assim, no foi casual que as primei-
ras agncias reguladoras modernas fossem cria-
das nos setores de energia eltrica, petrleo e tele-
comunicaes. (...)3.
As agncias reguladoras prestam-se - - ordinariamente - -
para fomentar a regulamentao do mercado, com vistas a im-
pedir o abuso das empresas, com o objetivo de garantir exce-
lncia e padres de qualidade. De modo a realizar seus fins, as
agncias exercem independncia de ao, para que possam
definir polticas e estratgias setorizadas.

2
Conferir, por todos, Gustavo Binenbojm, Uma Teoria do Direito Adminis-
trativo- Direitos Fundamentais, Democracia e Constitucionalizao. Rio de
Janeiro: Renovar, 2008.
3
Maral Justen Filho, Prefcio, in Leila Cullar, Introduo s Agncias
Reguladoras Brasileiras, Belo Horizonte: Frum, 2008.
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O modelo foi concebido originariamente pelo direito nor-

te-americano, no qual as agncias independentes (independent
agencies) regulamentam ostensivamente inmeros aspectos do
modelo administrativo. Exemplifico com assuntos de transpor-
tes, alimentao e remdios. Tem-se atuao formal e informal,
sob mais prxima orientao de princpios que norteiam o po-
der executivo naquele pas. Centra-se na ideia de eficincia, o
que torna o direito um conjunto normativo auxiliar do desen-
volvimento econmico. A inadequao do Estado de feio
tradicional suscitou por parte do direito administrativo brasilei-
ro alguma assimilao e adaptao das agncias norte-
americanas, com a criao por lei de similares nacionais.
A criao dessas agncias radica em nova concepo de
Estado, de modo que a autonomia a elas outorgada decorre de
tentativas de obteno de eficincia na gesto da coisa pblica.
Por isso,
A crise fiscal do Estado impe a retomada do
equilbrio oramentrio pela via da conteno do
dficit pblico, forando uma reengenharia. No se
trata de cancelar investimentos, remunerar mal
servios e servidores e no honrar a dvida pbli-
ca. A questo est na qualidade (e no quantidade)
do gasto, mudando o modelo de desempenho (ges-
to), de acordo com um planejamento4.
Efetivamente, a regulao que enseja a proliferao das
aludidas agncias, para alguns, seria mecanismo de diminuio
do Estado, de desestatizao, e de sobrevivncia. De tal modo,
Com a transferncia de funes de utilidade
pblica, do setor pblico para o privado, pela via
de contratos de concesso, o objetivo da funo
regulatria fazer essa transferncia interessante
para as trs partes envolvidas concedente, con-

4
Marcos Jurena Villela Souto, Agncias Reguladoras, artigo in Revista
Tributria e de Finanas Pblicas, n. 33, julho/agosto de 2000, p. 153.
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cessionrio e usurio. Para tornar o servio aces-

svel ao usurio e remunerar os elevados investi-
mentos, preciso diluir a cobrana das tarifas em
contratos de longo prazo. Ocorre que, raramente,
os contratantes tero capacidade de, no momento
da negociao ou da estipulao das condies e
obrigaes, conhecerem e prevenirem todas as si-
tuaes que podem ocorrer no futuro. Isso reala o
papel do agente regulador, que deve buscar inter-
pretar, de forma isenta, os princpios que orienta-
ram a celebrao do contrato, para propor solu-
es atravs da mediao, e em caso de insucesso,
da arbitragem5.
Percebe-se relao entre as agncias regulamentadoras e
as emendas constitucionais que flexibilizaram o contedo ori-
ginrio que plasmava a hipertrofia do Estado brasileiro. Altera-
es no monoplio estatal da distribuio do gs (Emenda 5),
nas telecomunicaes (Emenda 8), na produo do petrleo
(Emenda 9), entre outras, decorrentes de presses para reade-
quao do Estado em face do processo de globalizao, que
justificariam concretamente a opo por essas agncias. Tam-
bm, as referidas emendas so sintomas de frmulas de redu-
es de estatais, e assim,
Embora as denominadas estatais tenham flo-
rescido amplamente em dcadas passadas, verifi-
cou-se que muitos dos objetivos para os quais ha-
viam sido engendradas simplesmente no foram al-
canados. Ademais, tornaram-se muitas delas, m-
quinas pesadas na estrutura estatal, reconhecendo-
se em muitas um foco novo de corrupo. Foi as-
sim que na dcada de 80 iniciou-se, ainda que len-
tamente, um movimento inverso, procurando afas-
tar o Estado do setor privado. Isto ocorreu com a
5
Marcos Jurena Villela Souto, cit., p. 157.
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alienao das estatais para a iniciativa privada,

com a quebra ou flexibilizao de monoplios esta-
tais e com a concesso e permisso de servios p-
blicos. Da falar em privatizao, desestatizao e
desregulamentao6.
O modelo das agncias reguladoras radica no Direito
Administrativo norte-americano, que reflete tendncia que de-
fende um Estado minimalista. Passada a ampliao do inter-
vencionismo estatal que marcou o governo de Franklin Delano
Roosevelt e seu plano, o New Deal, assim como a presidncia
de Lyndon Johnson e seu programa, o Great Society, o mini-
malismo informa tanto administraes democrticas (Bill Clin-
ton, Barack Obama, embora um pouco menos), quanto republi-
canas (Ronald Reagan, George Bush e George W. Bush).
Modelo ortodoxo ditou as fases pretritas da administra-
o pblica norte-americana. O gerenciamento cientfico (sci-
entific management), baseado nos estudos de Woodrow Wilson
e de Frederick Taylor, cedeu reinveno dos procedimentos
burocrticos, colocando-se a eficincia como paradigma maior.
Instrumentalismo e utilitarismo qualificam objetivos, promo-
vendo maior quantidade de regulamentao e servios pelo
menor custo. Essa a nova perspectiva, e que adotamos.
O pragmatismo norte-americano identifica no Direito
Administrativo o estudo das normas que orientam agncias
governamentais (administrative agencies) e funcionrios pbli-
cos (officials). No contexto norte-americano agncia pblica
todo rgo governamental que no seja militar e que no per-
tena ao Poder Judicirio ou ao Poder Legislativo. A agncia
pblica a concretizao do Poder Executivo, onde se encon-
tra.
Ela pode orientar-se para a regulamentao da vida p-
blica (transporte, alimentos, remdios) ou para a assistncia

6
Andr Ramos Tavares, Direito Constitucional Econmico, So Paulo:
Mtodo, 2003, pp. 323 e 324.
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social, ocupando-se com veteranos, idosos, deficientes. No

primeiro caso so agncias reguladoras (regulatory agencies) e
no segundo exemplo so agncias de assistncia (social welfare
agencies). Agncias envolvem-se com tributao (Internal Re-
venue Service), com mercado financeiro (Securities and Ex-
change Commission), com comrcio interestadual (Interstate
Commerce Commission), com comunicaes (Federal
Communications Commision), com relaes trabalhistas (The
National Labor Relations Board), com segurana social (Social
Security Administration).
Nos Estados Unidos agncias pblicas tm poderes para
fazer e impor regras, assim como para resolver disputas. Bro-
tam do executivo como rgos hbridos, poliformes, com com-
petncias de regulamentao, imposio e resoluo. Coexis-
tem funes legislativas (rulemaking) e adjudicatrias (adjuti-
cation), que se complementam efetivamente.
Agncias federais vinculam-se ao Poder Executivo (exe-
cutive branch) quando dependem de secretaria ou so indepen-
dentes (independent agencies), quando coordenadas por grupo
diretivo no governamental (board).
Ainda nos Estados Unidos as agncias pblicas legislam
formal e informalmente; essa ltima modalidade a mais co-
mum. A agncia legisla informalmente ao noticiar o que pre-
tende regulamentar, recebendo comentrios de interessados, e
exercendo discricionariedade na produo da regra relativa
matria anunciada.
O procedimento regulamentado por lei, de modo que a
atividade legislativa das agncias encontra contornos desenha-
dos pela especificidade do servio. Regulamentos fazem as
pessoas felizes ou tristes, como escreveu um administrativista
norte-americano7; e a imagem parece identificar plenamente

7
William F. Fox, Jr., Understanding Administrative Law, New York: Mat-
thew Bender, 1986, p. 123. Traduo e adaptao livre minha (..) it is the
substance of agency rules that make people happy or sad.
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embates que h, a propsito do poder regulamentar das agn-

cias.
Elogia-se o modelo porque regulamentao geral por par-
te das agncias do governo poderia ser mais eficiente do que o
casusmo que marcaria a ao administrativa no generalizada.
A notcia pblica permitiria oportunidade para que a pessoa
atingida pela regra fosse ouvida e pudesse opinar, em que pese
a discricionariedade da agncia regulamentadora.
A agncia governamental deteria o know-how que o le-
gislador geral no tem, o savoir-faire que falta a quem sobre
todos os assuntos se pronuncia, por suposta falta de especiali-
zao e de conhecimento do problema. Trata-se exatamente do
caso que se avalia, isto , precedido de audincia pblica, e de
ampla discusso, e do conhecimento que a agncia detm.
Nos Estados Unidos h salvaguardas para abuso e arbi-
trariedade na regulamentao, dados o judicial review e o con-
trole do legislativo. O Congresso norte-americano reservou-se
o direito de exigir em certos casos formalidade por parte das
agncias, que devem ouvir testemunhas e coletar provas no
procedimento de formulao de regras. Pode haver tambm
requerimento popular para produo de norma administrativa,
porm a agncia no se obriga a atender ao pedido.
As agncias reguladoras norte-americanas tambm exer-
cem funes julgadoras (adjudicatories). Detm poder de de-
terminar direitos e obrigaes de particulares com base na apli-
cao dos regulamentos a caso especfico. Segundo autor nor-
te-americano:
A moderna administrao, a par de autori-
dade para promulgar regulamentos de aplicabili-
dade geral, est investida com significativos pode-
res de deciso em casos que afetam pessoas parti-
culares. Isso verdade nos Estados Unidos e na
Inglaterra. De um ponto de vista qualitativo, de fa-
to, a autoridade julgadora das agncias adminis-
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trativas norte-americanas tem um impacto ainda

maior do que o da autoridade das cortes de justia
8
.
Tecnicamente, decises administrativas encetam ordens
para partes especficas, em casos concretos, e produzem prece-
dentes a guiarem provimentos futuros, de forma generalizada.
Porm, como as decises no so regularmente publicadas per-
cebe-se certa relatividade no uso do precedente, do full stare
decisis. Assim, administrando, legislando e julgando, as agn-
cias pblicas norte-americanas exercem os trs poderes.
A funo administrativa intrnseca s agncias na taxi-
onomia de Montesquieu, adotada pelos founding fathers do
modelo norte-americano. A funo legislativa insinua delega-
o do legislativo. que muitas agncias operam de acordo
com leis que lhes conferem poderes legislativos para formula-
o de regras que controlam comportamentos privados. Exata-
mente o que temos hoje no Brasil.
A agncia reguladora, do modo como foi concebida no
direito brasileiro, funo do interesse pblico na busca da
eficincia da administrao. A busca do interesse pblico, em
todas essas dimenses, uma obrigao da Administrao.
Deveria orientar a produo normativa do Poder Legislativo.
Deveria fixar os parmetros da ao e dos projetos do Poder
Executivo. o referencial para toda a atuao do Poder Judi-
cirio.
O conceito indefinido, do ponto de vista lingustico, nas
variveis de dicionrios de equivalncia. Mas percepo de

8
Bernard Schwartz, An Introduction to American Administrative Law, Lon-
don: Pitman and Sons, 1962, p. 76. Traduo e adaptao livre minha.
Modern administration, in addition to its authority to promulgate rules and
regulations of general applicability, is vested with significant powers of
decision in cases affecting particular persons. This is as true in the United
States as it is in Britain. From a quantitative point of view, indeed, the adju-
dicatory authority of American administrative agencies has an even greater
impact than the authority of the courts.
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ampla inspirao democrtica, de balizamento para a eficincia

da Administrao. Transita no tempo. Mas permanece, intuiti-
vamente, pelo menos, como advertncia para o que no se pode
fazer. Vincula-se, ainda, ideia de eficincia.
nesse sentido que a concepo de eficincia tem recor-
rentemente informado o modelo administrativo brasileiro, pelo
menos recentemente, especialmente com Lus Carlos Bresser
Pereira9, e com a tese de que se deve controlar resultados, e no
procedimentos, inaugurando-se novo balizamento de marcos
regulatrios. A Emenda Constitucional n 19, vinculada re-
forma administrativa, de 4 de junho de 1998, alterou a redao
do art. 37 da Constituio de 1988, elencando o princpio da
eficincia entre os demais referenciais que informam a admi-
nistrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
O poder normativo das agncias suscita discusses em
torno do princpio da reserva legal; no entanto, no se pode
negar a necessidade de edio de diplomas normativos pelas
agncias reguladoras, para que possam cumprir adequada-
mente as suas atribuies10. Tem-se por axiomtico que (...) o
princpio da legalidade impe a fiel execuo das leis e a im-
possibilidade de o regulamento inovar no Direito Brasileiro11.
regulao, por meio das agncias, imputam-se trs
funes. Nos termos de autora que avaliou substancialmente o
poder normativo das agncias reguladoras, com base em Tony
Prosser, verifica-se que h trs tarefas implcitas no poder regu-
latrio:
A primeira seria a regulao de monoplios
(regulating monopoly), a fim de atenuar o efeito
9
Luiz Carlos Bresser Pereira, Reforma do Estado para a Cidadania- A
Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. So Paulo e
Braslia: Ed. 34 e ENAP, 2002.
10
Leila Cullar, As Agncias Reguladoras e seu Poder Normativo, So
Paulo: Dialtica, 2001, p. 16.
11
Leila Cullar, cit., p. 45.
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das foras do mercado, atravs de controles de

preo e da qualidade do servio. A segunda, regu-
lao para competio (regulation for competiti-
on), visaria a criar condies para existncia e
manuteno da concorrncia. J a terceira funo,
a regulao social (social regulation), no possui-
ria objetivo primariamente econmico, mas estaria
vinculada viabilizao da prestao de servios
pblico de carter universal e proteo do meio
ambiente12.
As agncias reguladoras surgiram num contexto de re-
forma do Estado, enfatizando-se um papel fundamentalmente
regulador para este ltimo, isto ,
(...) com a adoo de medidas para diminui-
o da atuao estatal no domnio econmico, en-
fatiza-se o papel regulador do Estado em relao
s atividades desempenhadas por particulares e
surgem as agncias reguladora. Assim, a funo
das agncias reguladoras (...) disciplinar e con-
trolar certas atividades, que podem consistir em
servios pblicos propriamente ditos (servios re-
lacionados com a energia eltrica e telecomunica-
es, por exemplo), atividades que podem ser de-
sempenhadas pelo Estado e tambm por particula-
res, no exerccio da livre iniciativa (como os servi-
os de sade), atividades cuja realizao pelos
particulares decorre de contrato com o Estado ( o
caso da explorao da indstria do petrleo, ativi-
dade sob regime de monoplio estatal13.
O regulamento no pode transcender o contedo do que
lhe reserva a lei, embora, bem entendido, a poder normativo
das agncias no possa se materializar to somente por meras

12
Leila Cullar, cit., p. 54.
13
Leila Cullar, cit., p. 64.
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repeties de textos legais j existentes. Consequentemente,

A lei determinar os padres para a atuao
administrativo-normativa regulamentar. Isso no
significa que os regulamentos sejam s e to-
somente de execuo. De um lado, a lei pode ou-
torgar a capacidade normativa autnoma s auto-
ridades administrativas (...) De outro, a previso
normativa anterior pode ser ampla o suficiente pa-
ra que a autoridade administrativa crie e gere pre-
vises inditas, porm submissas ao esprito da
lei14.
A leitura das disposies constitucionais relativas ao po-
der normativo das agncias exige que se confira fora normati-
va concreta Constituio (Die Normative Kraft der Verfas-
sung)15. E deve o intrprete transcender s regras constitucio-
nais de nomoesttica, isto , regras de forma, aplicando, com
exatido, as diferenas entre regras relativas a criao de regras
e regras de conduta propriamente ditas16.
A funo que o modelo presente reserva s agncias re-
guladoras exige compreenso solene dos resultados que o texto
constitucional busca. Deve-se afastar de uma leitura hiertica,
aproximando-se de um contexto valorativo que aponte para
sadas prticas em face de problemas concretos. Como conse-
quncia,
Em razo do momento histrico atual, assim
como da evoluo econmica, social, cultural e
constitucional, necessrio que se proceda revi-
so de enfoques tradicionais a respeito da Consti-
tuio e dos princpios constitucionais. Assim,
14
Leila Cullar, cit., p. 125.
15
Cf. Konrad Hesse, A Fora Normativa da Constituio, Porto Alegre:
Srgio Antonio Fabris, 1991. Traduo do alemo para o portugus de Gil-
mar Ferreira Mendes.
16
Cf. Hans Kelsen, Pure Theory of Law, New Jersey: Lawbook Exchange,
2005, p. 5. Traduo do alemo para o ingls de Max Knight.
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preciso que se supere a anlise que vem sendo de-

senvolvida por parte da doutrina acerca da possi-
bilidade ou no de emisso de regulamentos aut-
nomos no Direito Brasileiro. Deve-se construir
uma teoria do regulamento autnomo brasileiro,
buscando-se, principalmente, elaborar regras que
permitam seu uso e vedem o abuso (...)17.
Ainda que no se admita o poder de edio de decreto re-
gulamentador autnomo, por parte das agncias, dado que o
comando constitucional j afasta a edio de regulamentos por
agentes reguladores18, deve-se admitir uma diferenciao entre
funo regulamentar e funo regulatria. De tal modo,
Ainda que os limites e condies impostos
edio de regulamentos autnomos se apliquem
integralmente s normas regulatrias, no que se
confundir ambas as espcies de atos normativos; o
regulamento, autnomo ou no, emanado de au-
toridade poltica, sem compromisso de neutralida-
de; a norma regulatria (...) traa conceitos tcni-
cos, despidos de valorao poltica (que deve estar
contida na norma a ser implementada); deve ser
equidistante dos interesses em jogo, resultando de
uma ponderao entre os custos e os benefcios en-
volvidos (da deve ser necessariamente motivada e
editada, preferencialmente, por agente indepen-
dente, i.e., protegido contra presses polticas)19.
fato que a Administrao deve regulamentar; isto , h
quase uma unanimidade da doutrina no sentido de concluir
que durante o sculo XX o Poder Executivo teve suas atribui-
es ampliadas para poder dar conta das demandas que surgi-

17
Leila Cullar, cit., p. 142.
18
Marcos Juruena Villela Souto, Direito Administrativo Regulatrio, Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 26.
19
Marcos Juruena Villela Souto, cit., p. 28.
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ram no s com as grandes guerras como tambm com todas

as questes que envolveram os mercados mundiais e as finan-
as pblicas20.
Por outro lado, registre-se, com base em linha de pen-
samento que radica em Celso Antonio Bandeira de Mello que
h parte considervel de autores que negue peremptoriamente o
poder regulamentador das agncias. Assim,
a aluso a rgos reguladores no texto cons-
titucional somente pode-se entender como uma
funo de traar parmetros, submetidos lei, in-
clusive constitucional, na rea de sua atuao (...)
no h lugar para, a exemplo do direito norte-
americano, uma verdadeira e originria produo
normativa21.
E no entender do mesmo autor,
o alargamento da funo regulamentar no
Brasil, ao longo de sua histria, acabou estrangu-
lando a atividade legislativa e, com ela, trouxe
maiores riscos democracia22.
E assim, no entendimento do professor da Pontifcia Uni-
versidade Catlica de So Paulo,
O verdadeiro problema com as agncias re-
guladoras o de se saber o que e at onde podem
regular algo sem estar, com isto, invadindo compe-
tncia legislativa. Em linha de princpio a resposta
no difcil. Dado o princpio constitucional da
legalidade, e consequente vedao a que atos infe-
riores inovem inicialmente na ordem jurdica (...),
resulta claro que as determinaes normativas ad-
20
Maria DAssuno Costa Menezello, Agncias Reguladoras e Direito
Brasileiro, So Paulo: Atlas, 2002, p. 99.
21
Marcelo Figueiredo, As Agncias Reguladoras- O Estado Democrtico de
Direito no Brasil e sua Atividade Normativa, So Paulo: Malheiros, 2005,
p. 307.
22
Marcelo Figueiredo, cit., loc.cit.
9554 | RIDB, Ano 2 (2013), n 9

vindas de tais entidades ho de se cifrar a aspectos

estritamente tcnicos, que estes, sim, podem, na
forma da lei, provir as providncias subalternas
(...) ao tratar dos regulamentos23.
Porm, h tambm apelo muito forte para o novo, como
se constata do excerto que segue:
Vivemos (...) um perodo frtil reproduo
das agncias. Sua existncia, como entidades inde-
pendentes, traz consigo um punhado de problemas
relevantes, tais como o da delegao legislativa e o
da invaso de territorialidades institucionais, alm
de vrias questes ligadas legitimidade poltica,
no que se refere a sua competncia delegada, e de
legitimidade substantiva, no que se refere a seus
procedimentos internos, principalmente aqueles de
natureza quase judiciria. No momento em que se
fala no controle das agncias, na regulao do re-
gulador, dificilmente encontraremos solues, se
desejarmos que o modelo seja permanente, que
prescindam da emergncia de um novo direito ad-
ministrativo, especificamente voltado para o terri-
trio da regulao, no bojo do qual se garanta a
superviso poltica e, portanto, a devida legitimi-
dade frente ao soberano delegante, o eleitor por
parte de comisso especial do Congresso e que
possa prever, explicita e cristalinamente, a obedi-
ncia de princpios diante da agenda poltica ven-
cedora, alm de materializar certo grau de judicia-
rizao dos processos internos s agncias, garan-
tindo sua transparncia, publicidade e processo
devido. Claro, a multiplicao de agncias e seu
espraiamento para novas reas distantes das origi-

23
Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, So
Paulo: Malheiros, 2008, p. 172.
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nais, as privatizadas, pode dilapidar a elegncia e

a parcimnia do modelo24.
Leitura avanada e prospectiva em favor do papel das
agncias reguladoras d-nos conta de que
(...) a atribuio de poder-dever normativo s
agncias independentes inerente ao seu papel re-
gulador (...) no se regula sem competncia nor-
mativa (...) quanto isso no h controvrsia al-
guma: esta se instala quando do debate a propsito
dos limites materiais dessa competncia essencial
regulao25.
No se trata de se introduzir simplesmente um modelo ju-
rdico de direito estrangeiro no Brasil, sem maiores reflexes.
Deve-se tomar precaues com a advertncia prvia e funda-
mental do trobriand cricket, conceito e imagem introduzidos
no Brasil na magistral obra de Maral Justen Filho26, e que

24
Edson de Oliveira Nunes, Andr Magalhes Nogueira, Ctia Couto da
Costa, Helenice Vieira de Andrade e Leandro Molhano Ribeiro, cit., p. 19.
25
Leila Cullar, Introduo s Agncias Reguladoras, Belo Horizonte:
Editora Frum, 2008, p. 57.
26
A pura e simples introduo em nosso sistema de sofisticados institutos,
gerados num ambiente cultural estrangeiro ao longo de sculos, pode de-
sembocar no fenmeno diagnosticado pelo antroplogos como Trobriand
Cricket. A expresso deriva do ttulo de um famoso documentrio, rodado
em 1974 por Jerry W. Leach e Gary Kildea, e que obteve enorme sucesso
em todo o mundo. No incio do sculo XX, missionrios ingleses chegaram
s Ilhas Trobriand, em Papua-Nova Guin. Ficaram chocados com alguns
dos hbitos dos nativos, especialmente com os seguidos e sangrentos com-
bates entre os moradores de ilhas diversas. Como forma de canalizar posi-
tivamente as divergncias, resolveram introduzir a prtica do crquete,
esporte britnico de grande formalismo e tradio. Em 1974, o document-
rio revelou a nova realidade das Ilhas Trobriand. O crquete tinha sido
objeto de um processo de aculturao marcante. Em primeiro lugar, elimi-
nou-se o nmero mximo de jogadores. Todos os habitantes da ilha partici-
pavam do jogo. A disputa era precedida e acompanhada de danas e cantos
rituais, com os jogadores portando pinturas de guerra. Adotou-se a regra
de que a equipe do local em que se realizava o confronto era sempre a
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recomendam uma atitude de muita cautela para com uma mera

fixao, no Brasil, de modelo normativo tpico do direito norte-
americano.
Trata-se de problema clssico do direito comparado, e
que nos remete ao significado das transposies normativas, a
exemplo do que vivemos com as medidas provisrias (oriundas
da Itlia) e com o amicus curiae (que tem origem nos Estados
Unidos da Amrica).
H quem tenha percebido no poder normativo das agn-
cias reguladoras um indcio de deslegalizao (Diogo de Fi-
gueiredo Moreira Neto, Marcos Juruena Vilela Souto e Ale-
xandre Santos do Arago)27. Para Professora da Universidade
de So Paulo,
A deslegalizao, tambm denominada des-
legificao, vem ocupando, em escala significativa,
a doutrina e a legislao italianas a partir de 1990.
Por isso, grande parte da literatura da matria tem
autoria italiana. (...) Aventa-se tambm um sentido
mais amplo de deslegalizao, para abranger tanto
as reservas de matrias para a fonte regulamentar,
quanto a atribuio de poderes normativos a entes

vencedora. Os rbitros passavam a ser os feiticeiros da tribo local, os quais

lanavam, enquanto a disputa corria, encantamentos para destruir os ad-
versrios. A expresso Trobriand Cricket passou a ser utilizada, no mbito
da antropologia, para designar o fenmeno da transformao a que uma
cultura menos desenvolvida impe a instituies altamente sofisticadas,
oriundas de um ambiente externo. O resultado, usualmente, um processo
folclrico e delirante, em que o fenmeno externo transformado e institu-
cionalizado pela comunidade menos desenvolvida em termos absolutamente
incontrolveis e imprevisveis. A introduo no Brasil do instituto das
agncias reguladoras, realizada de modo impensado, apressado e prepo-
tente, pode produzir um fenmeno assemelhado ao Trobriand Cricket (...).
Maral Justen Filho, O Direito das Agncias Reguladoras Independentes,
So Paulo: Dialtica, 2002, p. 287.
27
Cf. Odete Medauar, O Direito Administrativo em Evoluo, So Paulo:
RT, 2003, p. 251.
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territoriais ou agncias reguladoras (denominadas

na Europa de autoridades independentes)28.
H registros de preocupaes dando conta de certo dficit
democrtico que rondaria a produo normativa das agncias
reguladoras29, nada obstante o reconhecimento de que h obje-
tivamente previso para ampla titularidade de competncia
regulamentar30, com definitividade de decises em mbito pr-
prio31, dada a impossibilidade de a lei pormenorizar todo o
campo normativo que se deseja alcanar32. No se pode perder
de vista que a regulao , antes de tudo, um processo polti-
co33, que (...) representa uma prerrogativa de direito pblico,
pois que o conferido aos rgos tem incumbncia de gesto de
interesses pblicos34.
Os limites deste necessrio poder normativo do os con-
tornos do verdadeiro n grdio que a questo nos coloca, e que
nossa maturidade poltica, a ser aferida pelo Judicirio, parece
sugerir.
H, tambm, projeto de lei que se desdobra no Congresso
Nacional (PL 3337/2004) que dispe sobre gesto, organizao
e controle social das Agncias Reguladoras. No referido proje-

28
Odete Medauar, cit., pp. 250-251.
29
Cf. Alexandre Santos de Arago, A Legitimao Democrtica das Agn-
cias Reguladoras, in Gustavo Binenbojm, Agncias Reguladoras e Demo-
cracia, Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2006.
30
Cf. Maral Justen Filho, Curso de Direito Administrativo, So Paulo:
Saraiva, 2008, p. 557.
31
Cf. Edmir Netto de Arajo, Curso de Direito Administrativo, So Paulo:
Saraiva, 2007, p. 172.
32
Cf. Srgio Guerra, Discricionariedade Tcnica e Agncias Reguladoras,
in Fbio Medina Osrio e Marcos Juruena Villela Souto, Direito Adminis-
trativo- estudos em Homenagem a Diogo Figueiredo Moreira Neto, Rio de
Janeiro: Lmen Juris, 2006, p. 869.
33
Cf. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Mutaes do Direito Pblico, Rio
de Janeiro: Renovar, 2006, p. 387.
34
Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, Rio
de Janeiro: Lmen Juris, 2008, p. 47.
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to tem-se artigo que indica as regncias alcanadas pelo texto

de lei que se pretende aprovar, nomeadamente, a ANEEL, a
ANP, a ANATEL, a ANVISA, a ANS, a ANA, a ANTAQ, a
ANTT e a ANCINE.
Inovaes h quanto ao regime de prestaes de contas e
controle social das agncias reguladoras. Estas devero, se
aprovada a lei, entre outros, elaborar relatrio anual circunstan-
ciado de suas atividades, nele destacando o cumprimento da
poltica do setor definida pelo legislativo e pelo executivo.
Devero tambm firmar contrato de gesto e desempenho
com o ministrio que estiverem vinculadas; referido contrato
dever ser submetido apreciao, para fins de aprovao, do
conselho de poltica setorial da respectiva rea de atuao da
agncia ou a uma das cmaras de conselho do Governo, na
forma a ser disposta em regulamento.
Cada uma das agncias dever contar com um ouvidor,
que seria nomeado pelo Presidente da Repblica para mandato
de dois anos, admitida reconduo. H tambm previso para
intenso regime de interao entre a agncia reguladora e o res-
pectivo rgo de defesa e concorrncia, bem como entre as
agncias reguladoras e rgos de regulao estaduais, do Dis-
trito Federal e municipais.
Assim, o futuro das agncias reguladoras depende, entre
outros, de discusses que se travam no Congresso Nacional.
Discute-se, no mago, que tipo de Estado queremos. E justa-
mente esse o n grdio que precisa ser desatado.

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