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CONPES
CONSEJO NACIONAL DE POLTICA E CONMICA Y SOCIAL
3859
REPBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN
Versin aprobada
2
Resumen ejecutivo
Adicionalmente, el enfoque fiscal del catastro actual ha contribuido a que este no refleje
de manera precisa la dimensin fsica y econmica de los predios, y a que existan
importantes fallas en la dimensin jurdica del catastro, dado que la descripcin y la medicin
de los predios no han sido concebidas para brindar certeza jurdica a la propiedad, lo que
ha llevado a discrepancias entre la informacin del registro de la propiedad y la del catastro.
3
Adems, se identifican arreglos institucionales que limitan la efectiva operacin catastral en
el pas.
Para lograr lo anterior, sugiere un plan de accin a ocho aos (2016-2023) que
contempla cambios estructurales en los aspectos metodolgicos, tcnicos, institucionales,
tecnolgicos y operativos del modelo catastral actual. Propone igualmente la conformacin
de una nueva cartografa bsica, con los parmetros de escala y representacin apropiados,
as como la adopcin de procedimientos de barrido predial masivo que permitan resolver de
forma gil y costo-efectiva los problemas de formalizacin de la propiedad, particularmente
en las zonas rurales. Para la implementacin del catastro multipropsito se proponen dos
fases: (i) piloto del nuevo modelo en 11 municipios, que ser completado durante 2016; y
(ii) escalamiento a todo el territorio nacional entre 2017 y 2023. La meta a 2018 es
conformar e implementar el catastro multipropsito en el 25% del pas (con nfasis en zonas
rurales), y sentar las bases para completar el ejercicio nacional, en 2023.
4
TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIN .......................................................................................... 9
4. DIAGNSTICO .......................................................................................... 18
4.1. Dimensin econmica: los avalos catastrales no reflejan la condicin econmica
de los predios ............................................................................................. 20
4.2. Dimensin fsica: imprecisa representacin geogrfica de los predios ............... 26
4.2.1. Limitaciones de la cartografa bsica con fines catastrales ............................... 26
5
5.4. Ruta de implementacin del catastro multipropsito ......................................... 54
5.4.1. Fase 1: prueba piloto, 2016 ......................................................................... 55
ANEXOS ....................................................................................................... 73
Anexo A. Plan de Accin y Seguimiento (PAS)............................................................. 73
Anexo B. Relacin con las metas de los objetivos de desarrollo sostenible ...................... 74
Anexo C. Marco normativo relevante ......................................................................... 79
Anexo D. Incremento indicativo del recaudo predial de los municipios por efecto de la
adopcin del catastro multipropsito, 2017-2013 ........................................... 82
BIBLIOGRAFA ................................................................................................. 85
6
NDICE DE TABLAS
Tabla 1. Comparacin entre avalos comerciales y catastrales en zona urbana y rural, seis
predios.................................................................................................................... 20
Tabla 2. Precios y avalos por m2 segn tipo de inmueble, 2012 .................................. 21
Tabla 3. Recaudo impuesto predial por autoridad catastral, 2014................................. 21
Tabla 4. Costos indicativos por fuentes y usos(a) ........................................................... 59
Tabla 5. Incremento indicativo del recaudo de los municipios entre 2017 y 2023 por efecto
de la implementacin del catastro multipropsito ......................................................... 60
Tabla 6. Cronograma de seguimiento ......................................................................... 62
Tabla 7. Relacin de metas ODS con catastro multipropsito ........................................ 74
Tabla 8. Porcentaje de actualizacin anual con catastro multipropsito, 2017-2023 ....... 82
Tabla 9. Porcentaje de aumento del recaudo por efecto actualizacin con catastro
multipropsito, 2017-2023 ....................................................................................... 82
Tabla 10. Efecto sobre el predial con la adopcin del catastro multipropsito, 2017-2023
.............................................................................................................................. 84
NDICE DE GRFICOS
Grfico 1. Brecha de ajustes al avalo catastral segn meta de inflacin e IVP ............... 25
Grfico 2. Histrico del recaudo de IPU en el municipio de Tenjo.................................. 26
NDICE DE FIGURAS
Figura 1. Elementos del arreglo institucional del catastro actual ..................................... 36
Figura 2. Institucionalidad catastral propuesta ............................................................. 54
Figura 3. Fases de implementacin del catastro multipropsito ...................................... 55
NDICE DE MAPAS
Mapa 1. Estado de actualizacin y formacin catastral por zona .................................. 19
7
SIGLAS Y ABREVIACIONES
8
1. INTRODUCCIN
A lo anterior se suman las siguientes dificultades: (i) los avalos catastrales no reflejan
las condiciones econmicas y fsicas de los predios; (ii) la representacin geogrfica de los
predios es imprecisa, debido a que la cartografa con fines catastrales es insuficiente y
desactualizada, as como por la falta de aplicacin de estndares tcnicos mnimos; (iii) la
informacin predial de la ficha catastral es inconsistente con la contenida en el folio de
registro jurdico de la propiedad, y adems no existe un marco normativo moderno,
unificador e integrador catastral y registral; y (iv) existe un modelo institucional inadecuado
que dificulta y hace inoportunos y ms costosos los procesos de formacin, actualizacin y
conservacin catastral.
9
Por todo lo anterior, y a pesar de importantes avances en trminos de metodologas
para la valoracin predial, de desarrollos en cartografa y estndares para los levantamientos
prediales, de una multiplicidad de desarrollos normativos y de polticas anteriores tendientes
a mejorar la consistencia de la informacin catastral y registral, la reforma al catastro es hoy
en da una necesidad para consolidar la paz y el buen gobierno en los territorios de
Colombia. Con ese objetivo, este documento propone una poltica para la conformacin,
implementacin y sostenimiento de un catastro multipropsito, acorde con estndares
internacionales. Esto implica la incorporacin de ajustes de estructura en los aspectos
institucionales, metodolgicos, tcnicos, tecnolgicos y de operacin actuales, adems de la
adopcin de una nueva cartografa bsica para propsitos catastrales en todo el pas.
2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIN
1
Expedida por el Congreso de Villa del Rosario de San Jos de Ccuta.
2
Por la cual se reforman las disposiciones vigentes del impuesto sobre la renta, se aumenta la tarifa, se
establecen unos impuestos adicionales y se suprimen otros.
10
la declaracin del valor de los bienes races por parte del propietario y su estimacin por
parte del catastro. Ese mismo ao, atendiendo las recomendaciones de la misin, el Decreto
1440 de 19353 cre el Instituto Geogrfico Militar y Catastral. Luego, a travs del Decreto
290 de 19574, se cre el actual Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), entidad que
asumi las competencias catastrales del pas.
3
Por el cual se crea el Instituto Geogrfico Militar y Catastral.
4
Por el cual se dictan normas procedimentales sobre problemas relativos a predios rurales.
5
Acuerdo Municipal 14 de 1926.
6
Reglamentado por la Resolucin 37 de 1944 del Instituto Geogrfico Militar y Catastral.
7
Acuerdo Municipal 06 de 1981.
8
Decreto Departamental 199 de 1954 (ratificado por el Decreto nacional 1556 de 1954).
9
Por el cual se expide el Estatuto del registro de instrumentos pblicos.
10
Por el cual se modifica el Decreto-ley 1250 de 1970 y se dictan otras disposiciones.
11
Por el cual se expide el estatuto de registro de instrumentos pblicos y se dictan otras disposiciones.
12
Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.
13
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983 y se dictan otras disposiciones; hoy compilado en
el Decreto nico Reglamentario del sector administrativo de Estadstica, Decreto 1170 de 2015.
14
Les otorga autonoma para formacin, actualizacin y conservacin catastral, bajo la vigilancia del IGAC.
11
los objetivos de las autoridades catastrales, los ciclos de actualizacin 15 , el reajuste
automtico anual de avalos, el mtodo de valoracin catastral masiva y por zonas
homogneas, y la inscripcin de mejoras no incorporadas para efectos tributarios16.
15
Establece la obligatoriedad de actualizacin catastral en periodos de cinco aos.
16
En lo operativo y tcnico los procesos catastrales se rigen por las Resoluciones 070 de 2011 y 1008 de 2012
del IGAC.
17
Dicta normas sobre interrelacin registro-catastro, y tecnifica y reorganiza el registro de instrumentos pblicos.
18
Sobre catastro e impuestos sobre la propiedad raz, entre otras disposiciones de carcter tributario.
19
Cobrada sobre el avalo catastral del IGAC o el auto avalo de cada propietario o poseedor de inmuebles.
20
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3641.pdf
21
Disponible en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/CONPES/Econ%C3%B3micos/3585.pdf
12
relacionadas, entre otras, con formalizacin y restitucin de tierras. Con respecto a la
interrelacin permanente, se ha avanzado en la definicin del nmero predial nacional para
unificar la informacin del IGAC y los catastros descentralizados, se implement el Sistema
Nacional Catastral en siete Direcciones Territoriales y dos Unidades Operativas Catastrales
y se puso en marcha la Ventanilla nica de Registro (VUR); quedando pendiente la
expedicin de normativa para la unificacin de definiciones y la expedicin del certificado
plano predial catastral como base de las transacciones inmobiliarias; y los desarrollos
tecnolgicos para la interoperabilidad de las plataformas de catastro y registro.
2.2. Justificacin
Como se deduce de la seccin anterior, hasta 2015 la regulacin del catastro estuvo
contenida en normas de exclusivo propsito fiscal. A pesar de que, segn las mismas, el
catastro debe contener una correcta identificacin fsica y jurdica de los inmuebles, y que
13
ambos sistemas catastro y registro deben interoperar; lo cierto es que la parte fsica y
jurdica no han tenido una relevancia semejante por considerarse que estas no reportan
beneficios econmicos directos, como s lo hace la dimensin econmica gracias a los
tributos.
Debido a esto, el documento sobre la reforma rural integral, que recoge lo acordado
inicialmente en el marco de las negociaciones de paz con la insurgencia, concibe y reconoce
el catastro como un instrumento de planificacin e informacin: (i) para facilitar el desarrollo
agrario integral, estimular la desconcentracin de la propiedad rural, y regularizar con
transparencia la propiedad; (ii) para precisar el aprovechamiento actual de cada predio, con
22
El artculo 6 de la Ley 242 de 1995 determin que el valor de los avalos catastrales debe ajustarse
anualmente en un porcentaje determinado por el Gobierno nacional previo concepto del CONPES. As las cosas,
cada ao se publica un documento CONPES que presenta el reajuste de avalos catastrales para la vigencia
respectiva. Adicionalmente, el artculo 24 de la Ley 1450 de 2011 estableci que el IGAC debe renovar la
metodologa para que se estimen valores integrales de los predios acordes con la dinmica del mercado
inmobiliario, y no a travs de valores parciales de terreno y construccin como se haba realizado desde hace
tres dcadas.
14
el fin de actualizar el valor del suelo e inducir a travs del impuesto predial un uso adecuado,
productivo y sostenible de la tierra; y (iii) para vincular la realidad de la tenencia de la tierra
con el registro de los inmuebles, de tal forma que los derechos de propiedad sean
efectivamente protegidos y reflejen la tenencia legtima de quien ocupa la tierra y la
aprovecha.
3. MARCO CONCEPTUAL
Los usos del catastro multipropsito en Colombia se definen por las caractersticas del
mismo, las cuales responden, entre otros, a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional
15
de Desarrollo 2014-2018, las declaraciones de catastro 2014 de la FIG, la Visin 2034 del
Comit Intergubernamental de Topografa y Cartografa de Australia y Nueva Zelanda
(ICSM, por sus siglas en ingls), y la ISO 19152:2012 sobre el modelo para los dominios
de la administracin del territorio (LADM). Para la formulacin de la poltica objeto de este
documento, se resalta la importancia de la norma ISO 19152:2012 LADM, ya que en esta
se consignan los estndares internacionales que dicha poltica busca adoptar. Dicha
adopcin permitir la integracin e interoperabilidad del catastro con los dems sistemas de
informacin de tierras, en el marco del principio de independencia legal.
Por otro lado, la integracin e interoperabilidad del catastro con los dems sistemas de
informacin de tierras, caracterstica propia de un catastro multipropsito, permite conocer
de forma completa la informacin de los predios en materia de: interesados, derechos,
restricciones y responsabilidades, y unidades espaciales y administrativas. Adems, dicha
integracin, de acuerdo al principio de independencia legal 24 , permite que el catastro
multipropsito, como mnimo, cruce la informacin jurdica de registro, las restricciones y
responsabilidades ambientales, la delimitacin de los bienes fiscales patrimoniales y de los
bienes privados, la delimitacin de resguardos indgenas y tierras de comunidades negras,
reas ocupadas y la tenencia informal del uso de la tierra, entre otros. De esta manera, el
catastro multipropsito mejora la seguridad jurdica de los derechos de propiedad, facilita el
23
Otros usos potenciales del catastro multipropsito son: (i) definir de un inventario de baldos y de bienes
fiscales patrimoniales del Estado; (ii) facilitar la restitucin y formalizacin de la propiedad al clarificar y proteger
los derechos de propiedad; (iii) ayudar a identificar y resolver conflictos de uso del suelo y de tenencia; (iv) facilitar
el ordenamiento urbano, rural y ambiental del territorio; (v) identificar y definir zonas de produccin minera; (vi)
mapear reas de formalizacin minera y degradacin; (vii) identificar redes de infraestructura; (viii) mejorar la
gestin predial y mejorar la programacin presupuestal; (ix) delimitar fronteras, territorios indgenas y colectivos;
(x) identificar la oferta social, judicial, entre otros.
24
El principio de independencia legal es un desarrollo conceptual que constituye una buena prctica adoptada
a nivel internacional que se adoptar tambin en el pas Red Iberoamericana de Catastro, la Federacin
Internacional de Gemetras y est incorporado en la norma internacional ISO-19-152). Este principio permite
compartir e integrar informacin de entidades legalmente independientes (por ejemplo, entre la Superintendencia
de Notariado e IGAC). La responsabilidad de la produccin y administracin de los datos de la informacin
geogrfica es de las diferentes entidades u organizaciones facultadas por la ley para tal efecto.
16
funcionamiento de las sociedades y los mercados, y asegura el uso eficaz de informacin
por parte del Estado y dems interesados.
El catastro, el registro y los dems sistemas de informacin de tierras que hagan parte
del SAT, se articulan entre s a travs de la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE), la cual
facilita la accin armnica de las entidades u organismos estatales que desarrollan polticas
relacionadas con la tierra y administran sus sistemas de informacin. De igual forma, facilita
el acceso de todas las personas interesadas, pblicas y privadas, a la informacin de tierras.
17
integracin y divulgacin de la informacin, este se consolida como un elemento esencial
para la gobernanza de la tierra y la habilitacin espacial de la sociedad colombiana.
4. DIAGNSTICO
Las zonas rurales del pas presentan el problema ms latente: 26,3 millones de
hectreas (i.e. 23,2% del total de reas rurales) no han sido formadas (IGAC, 2016). En el
rea urbana, sin embargo, de un total de 414.100 hectreas, solo cerca de 188 hectreas
se encuentran sin formar (DNP, 2014). Tanto las zonas urbanas como las rurales sin
formacin estn situadas en 60 municipios y 20 reas no municipalizadas, principalmente
de los departamentos de Choc, Amazonas, Vaups, Guaina y Nario; regiones que
albergan el 81% de los resguardos indgenas, territorios colectivos de comunidades negras
y reas de proteccin ambiental del pas (Mapa 1).
25
616 municipios desactualizados en rea urbana y rural, 48 solo en rea rural y 58 solo en rea urbana.
26
2 municipios tanto en rea urbana como rural y 29 municipios en su rea rural no se encuentran formados.
18
Mapa 1. Estado de actualizacin y formacin catastral por zona
Fuente: DNP con base en informacin del IGAC con corte a enero 2015.
27
Por la cual se expiden normas de racionalizacin tributaria y se dictan otras disposiciones.
19
Es precisamente esto lo que esta poltica busca resolver, ampliando el enfoque del
catastro a uno multipropsito y desarrollando las acciones para su exitosa adopcin e
implementacin. Al ejecutar dichas acciones, se resolvern los problemas estructurales que
aquejan al catastro actual, los cuales son descritos en esta seccin desde cuatro dimensiones
bsicas: (i) econmica; (ii) fsica; (iii) jurdica; e (iv) institucional.
En Colombia, los avalos catastrales, por lo general, no reflejan de manera precisa las
caractersticas fsicas y econmicas de los inmuebles, sus determinantes y las dinmicas del
mercado. A mayor tiempo transcurrido desde la ltima actualizacin catastral, mayor la
diferencia entre el valor catastral y el comercial. Al contrastar los avalos comerciales de
zonas rurales realizados por el IGAC a solicitud de entidades pblicas, se observan
diferencias hasta de un 99% entre la valoracin catastral y la comercial, realizadas por la
misma entidad. Esta situacin, aunque en menor medida, se repite en zonas urbanas, donde
las diferencias observadas alcanzan un 66% (Tabla 1).
Valor catastral
Avalo Avalo
Diferencia respecto al
Ao de comercial catastral
Municipio monetaria valor
actualizacin 2015 2015
comercial
Pesos
Valle de
2010 230.850.400 39.253.000 191.597.400 17%
San Jos
Arauquita 2001 734.553.060 5.323.000 729.230.060 1%
Valledupar 2015 603.250.000 465.739.000 137.511.000 77%
Urbanos
Estudios complementarios sobre el tema reafirman las altas dispersiones existentes entre
el avalo comercial y el catastral. Econometra (2013), por ejemplo, analiz las bases
catastrales y las de registro de propiedad para Bogot, Medelln y Cartagena. Encontr que
la mediana de los precios de las transacciones comerciales es muy superior a la del avalo
catastral, siendo Medelln la ciudad en donde esta diferencia es menor (Tabla 2).
20
Tabla 2. Precios y avalos por m 2 segn tipo de inmueble, 2012
Precio y avalo (a) en millones de pesos/m 2
Bogot Medelln Cartagena
Precio Avalo A/P (b) Precio Avalo A/P (b) Precio Avalo A/P (b)
Inmueble
1,41 1,01 72% 1,31 0,56 43% 0,6 0,3 50%
construido
Lote o
3,83 0,2 5% 2 0,83 42% 1,5 0,1 7%
casalote
Fuente: SNR, IGAC, y clculos de Econometra S.A., 2013.
(a) (b)
Nota: Los precios y avalos corresponden a medianas. A/P: Avalo/precio.
Mientras el ingreso predial promedio por predio para Bogot fue 857.299 pesos, y
para los cuatro catastros descentralizados fue 558.238 pesos, para las 975 entidades con
catastros formados, administrados por el IGAC, la misma cifra apenas alcanz 200.543
pesos. De igual forma, el recaudo predial per cpita para Bogot en el ao 2014, fue
262.849 pesos, mientras que, para aquellos municipios administrados por el IGAC, solo
alcanz los 65.608 pesos, es decir, Bogot triplica el recaudo predial per cpita de los
municipios restantes del pas28 (Tabla 3).
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y DNP, a partir del FUT (2014).
28
Las tendencias mostradas se explican porque en Bogot el valor de las actualizaciones catastrales se acerca
ms al valor comercial.
21
(a) (b) (a)
Nota: Millones de pesos. Pesos. Promedio.
El hecho que los avalos catastrales no reflejen las caractersticas fsicas y econmicas
de los inmuebles debe entenderse como consecuencia de la descentralizacin y de tres
aspectos principales: (i) poca disponibilidad de informacin del mercado inmobiliario; (ii)
debilidades metodolgicas y procedimentales; y (iii) limitaciones normativas.
La importancia de contar con informacin del mercado inmobiliario, que adems sea
confiable, radica en que el avalo catastral se determina a partir de investigacin y anlisis
estadstico del mercado inmobiliario. Este valor se obtiene extrapolando los resultados
obtenidos con la aplicacin de mtodos de valoracin puntual, tales como comparacin de
precios de mercado, capitalizacin de rentas o ingresos y valor residual, entre otros. El
principal problema radica en que, en algunos casos por falta de acceso y confiabilidad de
la informacin, sobre todo en el rea rural, se acude a las encuestas, sin el debido rigor
tcnico, impactando la precisin de los avalos estimados.
En cuanto al segundo aspecto, para determinar los avalos catastrales se utiliza una
metodologa masiva a partir de estimaciones de: (i) el valor del terreno, mediante Zonas
Homogneas Fsicas y Geoeconmicas (ZHG); y (ii) el valor de las edificaciones, mediante
tablas de valor segn su tipologa31. Estas estimaciones se realizan de manera independiente
y la liquidacin final se determina con fundamento en los valores unitarios fijados para la
ZHG, el precio unitario del tipo de edificacin y las correspondientes reas de terreno y
edificaciones.
29
Algunas limitaciones de la herramienta son: (i) datos insuficientes; (ii) ausencia de datos relevantes, tales como
transacciones efectivas, estudios de suelos, costos de produccin, entre otras; y (iii) no guarda la trazabilidad del
proceso de depuracin y anlisis estadstico, que conduzca a mejorar la calidad de la informacin.
30
Que modifica el artculo 90 del Estatuto tributario.
31
Para el catastro distrital, los valores unitarios de construccin se estiman mediante modelos economtricos.
22
segn la zona del pas, ya que no existe un estudio detallado de los determinantes del
mercado inmobiliario por regin. Esto impide diferenciar la valuacin en zonas rurales,
perimetrales (rurales con comportamiento urbano y urbanas con comportamiento rural), y
zonas especiales (suelos de valor ambiental como ecosistemas de inters estratgico como
pramos, humedales, bosques y Sistema Nacional de reas Protegidas). Aspecto en el que
tambin se evidencian falencias metodolgicas que impactan el nivel de confiabilidad. Tal
es el caso del mtodo residual, cuya aplicacin, si bien es confiable a nivel individual, a nivel
masivo requiere de una elaboracin compleja a partir de modelos economtricos para la
estimacin de valores de edificaciones a nivel nacional, a fin de garantizar su robustez y
significancia estadstica.
23
Con respecto al tope mximo de reajuste anual de los avalos, cuando no hay
actualizacin catastral, este lineamiento no permite reflejar la dinmica del mercado
inmobiliario. Para predios urbanos, la Ley 242 de 199532 determina como tope mximo de
reajuste la meta de inflacin del pas y no el ndice de Valoracin Predial (IVP), el cual mide
la variacin en el valor de los inmuebles con destino econmico habitacional33. Para predios
rurales, dedicados a actividades agropecuarias, la Ley 101 de 1993 34 establece como
referencia el menor indicador entre el ndice de Precios al Productor para el Sector
Agropecuario (IPPA) y la meta de inflacin. Lo anterior no aplica para aquellos predios que
han sido formados o actualizados, ni para predios de los catastros descentralizados que
decidan calcular un IVP diferencial (Ley 1607 de 2012), como es el caso de Bogot y Cali.
Por su parte, la Ley 1450 de 201135 establece que el avalo catastral fijado para los
procesos de formacin y actualizacin catastral no podr ser inferior al 60% de su valor
comercial. Aunque esta condicin es vlida en el sentido de restringir diferencias entre el
avalo catastral y el valor comercial de los inmuebles, es necesario seguir avanzando en
establecer un lmite inferior que permita cerrar la brecha entre ambos avalos.
Por ltimo, con respecto a los inmuebles bajo el rgimen de propiedad horizontal, en
cumplimiento de la Ley 14 de 1983, el avalo catastral debe ser la suma de los avalos
parciales de terreno y construccin. Esto dificulta la correcta estimacin del valor de este tipo
de inmuebles, debido a que no se cuenta con valores integrales sobre rea privada, cuya
discriminacin en valores de terreno y construccin es compleja y no funcional.
32
Por la cual se modifican las normas sobre crecimiento del IPC como factor de ajuste de valores catastrales.
33
El IVP es el promedio de las variaciones de los valores comerciales reportados en una muestra de predios
visitados. Para Bogot y Cali se calcula el ndice de Valoracin Inmobiliaria Urbana y Rural (IVIUR).
34
Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero.
35
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos.
24
Grfico 1. Brecha de ajustes al avalo catastral segn meta de inflacin e IVP
ndice base 100 = 2005
182,8
Meta de Inflacin IVP
172,8
163,1
153,8
144,7
136,0
146,0
129,4 141,7
137,6
122,1 133,6
114,8 129,7
125,9
109,5 122,2
105,0 118,7
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
36
Entre otros instrumentos de financiacin del suelo, tales como, participacin en plusvala, contribuciones de
valorizacin, reparto equitativo de cargas y beneficios.
25
Grfico 2. Histrico del recaudo de IPU en el municipio de Tenjo
Millones de pesos
11.172
9.378
5.707
4.813
3.644
2.813
1.532 1.878
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Los productos cartogrficos para usos catastrales deben responder a todas las
necesidades de las instancias del nivel nacional y territorial (pblicas y privadas); apoyar la
identificacin preliminar de los predios como la unidad bsica del catastro, y su posterior
representacin.
26
Si bien el pas cuenta con alguna cartografa en esta escala, levantada de manera
dispersa y en respuesta a requerimientos puntuales de diversas instituciones, la misma se
encuentra ampliamente desactualizada. De acuerdo con el IGAC, se tiene cartografa
1:25.000 para un 52% de las zonas rurales, pero con niveles diferentes de desactualizacin.
Lo mismo sucede en las zonas urbanas, para las cuales slo en un 29% se cuenta con
cartografa 1:2.000, tambin desactualizada (IGAC, 2015).
Por tal motivo existe una atomizacin de la produccin cartogrfica del pas, la cual
resulta en parte de la limitada capacidad de respuesta del IGAC frente a las demandas de
produccin cartogrfica tanto pblica como privada, as como por la falta de planes
integrales de corto, mediano y largo plazo. En consecuencia, diferentes entidades del nivel
nacional y territorial, pblicas y privadas, contratan el levantamiento cartogrfico que
necesitan para su propio consumo y diversas finalidades, al margen de la autoridad
cartogrfica. Este accionar ha llevado a que exista multiplicidad de insumos cartogrficos, y
una abundante duplicidad de esfuerzos y recursos.
27
Colombia no ha definido y adoptado todos los estndares internacionales aplicables
porque las limitaciones de capacidad institucional y de recursos del IGAC, no le han
permitido cumplir plenamente sus funciones de autoridad catastral. Segn estas, el IGAC
debe no solo definir y adoptar los estndares como norma general para el cumplimiento de
las funciones catastrales, sino tambin regular y vigilar su cumplimiento, incluyendo la
aplicacin de sanciones en los casos de incumplimiento de las mismas.
37
En Colombia, recientemente el Programa de formalizacin de la propiedad rural del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural comenz a implementar la metodologa en cuestin. Aunque es aplicada de manera muy
focalizada en zonas de intervencin priorizada, a muy baja escala, en las denominadas Zonas de Formalizacin
Masiva (ZFM).
28
como ingenieros catastrales y geodestas, ingenieros topogrficos, ingenieros forestales,
ingenieros gegrafos, ingenieros ambientales, agrlogos, gegrafos y arquitectos.
29
Ahora bien, al cruzar un mayor nmero de variables como nomenclatura, nombre e
identificacin del propietario, entre otras, los porcentajes de interrelacin tienden a disminuir.
Si adicionalmente se compara la informacin de rea y linderos de los predios rurales del
pas, algunas estimaciones indican que difcilmente se encontrara coincidencia en ms del
2% de los predios. Ante la carencia de informacin a nivel nacional, no es posible dar un
porcentaje preciso de predios con interrelacin total de variables incluyendo rea y linderos,
pero la dimensin del problema ha podido aproximarse a partir de evidencia de ejercicios
puntuales38.
La descripcin de rea y linderos de los predios que hacen parte del registro, se levanta
de forma imprecisa y subjetiva, tomando como referencia aspectos fsicos que pueden
cambiar o dejar de existir en el tiempo. Lo anterior se debe a que actualmente, la precisin
tcnica en la determinacin de los linderos georreferenciados, atados a coordenadas sobre
una red geodsica, no es una exigencia legal de carcter obligatorio.
Las brechas entre la informacin registral y catastral sobre un mismo predio, traen como
consecuencia inseguridad jurdica, ya que las inconsistencias entre las fuentes institucionales,
no le otorgan al propietario, ni a terceros, confianza y certeza acerca del objeto de la
propiedad. Al mismo tiempo, obstaculizan la aplicacin de instrumentos de poltica, tales
como el subsidio integral de reforma agraria, los procesos de formalizacin, titulacin, y
todos aquellos relacionados con la compra de predios.
38
El proyecto ICARE (2012) en Tabio, Cundinamarca (a 1 hora de Bogot, con una dinmica inmobiliaria
importante, y zonas rurales con buenas vas de acceso y servicios pblicos), examin 4.825 predios rurales de
la base catastral municipal, actualizada en 2011, y la cruz con el registro de propiedad. De estos predios, solo
se pudo realizar comparacin de cabida y linderos en 2.662 casos, 65,9%. De estos, apenas 1,65% de los
predios rurales encontraron plena coincidencia, cifra que representa el 1,09% de los inmuebles interrelacionados
y 0,9% del total de predios reportados en el catastro.
39
Los actos, documentos y ttulos sujetos a registro estn definidos en la Ley 1579 de 2012, Estatuto Registral y
de Instrumentos Pblicos.
30
En el Subsidio Integral de Reforma Agraria, por ejemplo, un total de 1.380 predios a
adquirir superaron los requisitos mnimos exigidos en la primera fase40, pero de ellos 1.261
(91,4%) evidenciaron dificultades tcnicas al cotejar la informacin de catastro y registro por
diferencias de rea. Esta situacin oblig a supeditar la entrega del subsidio a la aclaracin
y rectificacin de dicha informacin, haciendo ms lento el proceso y, en muchos casos,
impidiendo el desembolso de los recursos (Incoder, 2014).
Ligado a lo anterior, desde la perspectiva jurdica, una de las grandes problemticas que
contribuye al atraso catastral del pas, es la ausencia de una norma unificadora e integral en
materia de catastro y registro. Norma que adems debe estar acorde con estndares
internacionales y anticipar las nuevas realidades y retos que enfrentar el pas en el
posconflicto.
En la actualidad, existen diversas normas especficas tanto para catastro como para
registro (en el Anexo C se presenta una compilacin de la normativa existente en torno al
catastro y el registro). Por ejemplo, en el caso del catastro, las normas vigentes son la Ley 14
de 1983 y el Decreto 3496 de 1983 que la reglamenta. Esta normatividad es antigua pues
no tiene en cuenta los nuevos desarrollos, en particular el enfoque multipropsito y el uso de
40
En 2011 el programa se dio en tres fases: (i) acopio de informacin y anlisis de requisitos mnimos; (ii) visita
predial y estudio tcnico de las condiciones del predio; y (iii) asignacin y desembolso del subsidio.
31
las nuevas tecnologas de informacin y las comunicaciones que incrementan la eficiencia y
la oportunidad de los procesos de formacin, actualizacin y conservacin catastral. No
obstante, existen desarrollos tcnicos y metodolgicos para la produccin de informacin
catastral en normas como la Ley 223 de 1995, la cual define los perodos mximos para
adelantar procesos de actualizacin catastral bajo un enfoque predominantemente fiscal y,
la Resolucin 070 de 2011 del IGAC 41 que reglamenta los procesos del IGAC para la
formacin, actualizacin y conservacin catastral.
Por su parte, en el tema registral, existe tambin diversa normativa, pero esta es ms
actualizada que la catastral y adems existe un Estatuto de Registro y de Instrumentos
Pblicos, adoptado con la Ley 1579 de 201242, que integra la normativa en esta materia.
No obstante lo anterior, y pese a la reciente expedicin del Decreto 2367 de 2015, que
crea al Consejo Superior de la Administracin de Ordenamiento del Suelo Rural como
mximo rgano colegiado para la formulacin de lineamientos generales de poltica,
coordinacin y articulacin de acciones en materia de ordenamiento del suelo rural, las
normas en materia catastral no abordan las necesidades actuales de articulacin catastro-
registro. Tampoco incorporan la aproximacin multipropsito que sustenta los catastros
modernos. As mismo, existen necesidades de armonizacin de la normatividad vigente,
teniendo en cuenta la nueva institucionalidad para la paz y en general, las recientes reformas
a la estructura del Estado.
De igual forma, el marco legal actual es dbil en cuanto a definir fuentes permanentes,
distintas a las asignaciones del Presupuesto General de la Nacin, para financiar ao a ao
la gestin catastral del pas. Lo anterior, porque no dispone de mecanismos de
autofinanciamiento, ni habilita o promueve esquemas de tercerizacin y competencia que
permitan, de acuerdo con parmetros modernos de operacin exitosos en otros contextos,
41
Reglamenta tcnicamente la formacin catastral, la actualizacin de la formacin catastral y la conservacin
catastral.
42
Por la cual se expide el Estatuto de Registro y de Instrumentos Pblicos.
43
Tales como la Ley 14 de 1983, la Ley 242 de 1995, la Ley 101 de 1993, la Ley 1450 de 2011, o la Ley
1607 de 2012.
32
vincular la participacin privada en el financiamiento y la operacin de actividades de
formacin, actualizacin y conservacin catastral, nacional y territorial, mejorando la
eficiencia (mayor cubrimiento a menor costo) y la eficacia (cobertura total con la oportunidad
y calidad requerida) del catastro. Problemtica que ser profundizada ms adelante.
En suma, no se cuenta con un marco legal catastral que sea integrador y cubra tanto
los avances tecnolgicos, normativos, e institucionales, como los crecientes retos que enfrenta
el pas, en particular para materializar una paz duradera y estable.
El IGAC, como responsable del catastro del pas, es un establecimiento pblico del
orden nacional, adscrito al DANE44, entidad cabeza del sector administrativo de estadsticas.
El catastro con enfoque multipropsito que ser implementado, al tener mltiples usos y
posibles aplicaciones en diversos sectores, requiere una adscripcin acorde a estos nuevos
usos para la formulacin de la poltica pblica. El sector administrativo de estadsticas, al no
tener responsabilidades directas en la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas a las
que el catastro sirve, no tiene incentivos para la actualizacin, fortalecimiento y mejor gestin
de la poltica catastral.
44
Entre 1940 y 1999, el IGAC estuvo adscrito al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, y mediante el
Decreto 1174 de 1999 se modifica dicha adscripcin al DANE.
45
Los 27 pases europeos analizados son los siguientes: Austria, Blgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, Repblica
Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania,
Luxemburgo, Malta, Pases Bajos, Polonia, Portugal, Rumania, Eslovaquia, Eslovenia, Espaa y Suecia. Fuente de
los datos: www.eurocadastre.org
33
documento de poltica comprehensivo que aborde sus problemticas. Esto a pesar de las
debilidades visibles del catastro actual y de los progresos logrados en el mundo en los ltimos
20 aos, tanto en la aplicacin de tecnologas, como en la produccin de estndares y
modernizacin de la gestin catastral.
34
marco que estimule la competencia y la innovacin y, por ende, una mayor eficiencia y
transparencia en las actividades catastrales.
Cabe sealar que el compendio funcional en cabeza del IGAC responde a su actual
cadena de valor sustentada en tres funciones especializadas: (i) geogrfica y cartogrfica,
(ii) agrolgica y (iii) catastral, para cuyo ejercicio no cuenta con suficientes instrumentos que
le permitan cumplir eficazmente estas funciones. En particular, aquellas en materia de
inspeccin, vigilancia y control dado que carece de facultades legales para imponer
sanciones en caso de incumplimiento de estas por parte de quienes las ejerzan.
La Figura 1 ilustra el arreglo institucional actual del IGAC y refleja sus debilidades
actuales.
35
Figura 1. Elementos del arreglo institucional del catastro actual
Modelo de operacin
catastral 100% pblico
Ejecucin
Desarticulacin Concentracin de
catastro- funciones
Direcciones
registro Descentralizados
territoriales
(SNR) independientes:
y unidades
Bogot, Cali,
operativas
Medelln y Antioquia
del IGAC
Duplicidad de esfuerzos:
Institucionalidad actual limitado acceso y uso de
informacin
Aspectos crticos del modelo
Por ejemplo, los levantamientos prediales que realizan las autoridades ambientales en
sus reas protegidas, son inconsistentes con la informacin cartogrfica oficial del IGAC.
Esto dificulta la gestin efectiva de las reas y genera incentivos para que las entidades
generen su propia cartografa de forma desarticulada con la oficial, tal como fue expuesto
en la dimensin fsica. La informacin de tierras generada por las diferentes entidades no es
46
Se destacan: (i) el DANE con el censo agropecuario; (ii) las CAR y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible en cuanto a parques naturales, reas protegidas, entre otras; (iii) los municipios y distritos, informacin
sobre uso del suelo; (iv) los departamentos, mapas para la planeacin econmica; (v) la Fuerza Area
Colombiana, mapas para la vigilancia del territorio; (vi) la Agencia Nacional de Minera, censo minero; (vii) el
Servicio Geolgico Colombiano, informacin del suelo y el subsuelo; (viii) el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural con sus entidades adscritas, informacin del Programa de Formalizacin de Tierras, de cultivos, entre otros;
y (viii) Ecopetrol, informacin de hidrocarburos.
36
compartida, lo que genera duplicidades de esfuerzos y recursos en las actividades de
recopilacin, produccin y administracin. Tambin se producen inconsistencias y, en
algunos casos, imprecisiones en la asignacin de responsabilidades entre diferentes
entidades del Estado.
Junto a lo anterior, el pas no cuenta con mecanismos adecuados que permitan a los
usuarios y productores (pblicos, privados y ciudadana en general) acceder a la informacin
catastral en condiciones de oportunidad, calidad y costo razonable. Lo anterior, pese a las
disposiciones de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (Ley 1712 de
2014 47 ). En tal sentido, no se dispone de una infraestructura de informacin para la
implementacin o gestin de las polticas de uso del suelo urbano y rural, ni estrategias de
administracin y coordinacin que optimicen la produccin y uso de la misma. En una
infraestructura de esa naturaleza, que se materializa por la va de arreglos institucionales,
normativos, procesos y tecnologas, el catastro es el componente central para integrar, a su
alrededor, a los diferentes productores y usuarios de informacin de tierras y propiedad
inmueble.
De otro lado, para mantener actualizados los aspectos fsico, jurdico y econmico de
los predios, el catastro requiere de informacin sobre las vas, barrios, predios, equipamiento
y normativa urbanstica y rural. En la actualidad, dada la ausencia de un catastro
multipropsito, el IGAC debe adelantar procesos previos con las instituciones encargadas de
levantar dicha informacin, o procesos posteriores de actualizacin o conservacin, lo que
duplica los costos y esfuerzos de levantamiento de datos catastrales. De la misma forma, las
dems autoridades catastrales, y las instituciones pblicas, deben pagar para acceder a la
informacin catastral que levanta el IGAC, lo que dificulta y encarece los procesos. En
conclusin, los mecanismos que existen no son los adecuados para garantizar la oportuna
difusin y un ptimo acceso a la informacin catastral, as como su actualizacin.
47
Por la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Informacin Pblica Nacional y se
dictan otras disposiciones,
37
5. DEFINICIN DE LA POLTICA
38
5.2.1. Dimensin econmica: estimar valores catastrales que reflejen de manera precisa
las condiciones fsicas y econmicas de los predios, a travs de la identificacin,
adopcin e implementacin de estndares tcnicos en el marco del catastro
multipropsito
Para lograr los objetivos anteriores, este plan de accin incluye, entre sus principales
actividades, la definicin de una nueva cartografa y, la correcta aplicacin de los estndares
para el levantamiento de los predios, que permitan la caracterizacin fsica de todos los
predios (pblicos y privados); la interoperabilidad multipropsito, no slo con el sistema de
registro de la propiedad sino con diversos sistemas de informacin (ej. ambiental, minero, de
oferta social, de infraestructura bsica y equipamiento, conflictos de uso del suelo, entre
otros); la identificacin y clarificacin jurdica de los derechos de propiedad asociados; la
adecuacin y fortalecimiento de la capacidad institucional de gestin cartogrfica, catastral
y registral del pas; la expedicin de un marco jurdico integral, actualizado, unificado y
39
moderno que facilite la adopcin e implementacin de un catastro multipropsito rural
urbano con los atributos requeridos, e igualmente, el ajuste en las metodologas de valoracin
de los predios y la actualizacin de la base gravable para la definicin del impuesto predial.
5.3.1. Estrategia 1: valores catastrales acordes con las condiciones econmicas de los
predios
Para garantizar que los avalos catastrales del pas reflejen adecuadamente la
condicin econmica y fsica de los inmuebles, sus determinantes y las dinmicas de su
mercado, en el marco de esta estrategia, en primer lugar, se disear y pondr en
funcionamiento un observatorio del mercado inmobiliario. El propsito es contrarrestar la
poca disponibilidad de informacin de dicho mercado y consolidar todos los datos del
territorio nacional sobre transacciones, ofertas, avalos comerciales puntuales, hipotecas,
costos de construccin y arrendamientos, entre otras dimensiones. Para esto, ser necesaria
la articulacin de todos los actores, pblicos y privados, que gestionan informacin
econmica de los predios (autoridades catastrales, lonjas de propiedad raz, bancos) a fin
de que alimenten y hagan uso de la informacin.
40
El diseo deber definir el marco conceptual, la plataforma base para el acceso y uso
de informacin, la estrategia de implementacin, los principios rectores, los actores y los
macro-procesos para la puesta en operacin. El diseo del observatorio debe tener en cuenta
como mnimo los siguientes lineamientos: (i) los elementos contenidos en el marco de
referencia de arquitectura empresarial y la estrategia de Gobierno en lnea; (ii) los elementos
de interoperabilidad con los dems observatorios del DNP y otros sistemas externos; (iii)
aplicar la gua de apertura de datos del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones; (iv) los elementos de escalabilidad; y (v) definir los criterios de la
visualizacin e identificar los usuarios finales y sus roles.
Como tercera medida, para eliminar las limitaciones tcnicas que contribuyen a una
valoracin catastral inadecuada, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, la autoridad
catastral y el DNP, promovern la adecuacin normativa en materia catastral a fin de eliminar
limitaciones, tales como la separacin del valor en terreno y construccin, y la calificacin
41
de las edificaciones como se realiza en este momento, entre otras. En tal sentido, en el marco
de las disposiciones jurdicas que contempla esta poltica, especficamente se explorarn e
identificarn opciones para modificar la Ley 14 de 1983 en lo referente a: (i) la actualizacin
y conservacin catastral, con el fin de que dichos procesos se adecen a la dinmica del
mercado inmobiliario; y (ii) el clculo del avalo catastral, para que este obedezca a las
metodologas definidas por la autoridad catastral, segn la tipologa de los predios. Tambin
se explorarn mecanismos para ajustar la Ley 242 de 1995, la Ley 101 de 1993 y la Ley
1450 de 2011 en concordancia con las nuevas metodologas, en particular, en cuanto al
tope de reajuste para predios urbanos y rurales. En desarrollo de las disposiciones que se
contemplen, el Gobierno nacional reglamentar los aspectos requeridos que hagan posible
su aplicacin.
Puesto que la cartografa bsica debe disponer de una informacin actualizada que
responda a los requerimientos de escala y resolucin para todas las necesidades de poltica
pblica, se requiere producir y actualizar la cartografa bsica del pas bajo los estndares
definidos, y redensificar y consolidar la red geodsica. Para lograr lo anterior, se propone el
diseo y ejecucin de un Plan Nacional de Cartografa. De otro lado, la definicin de
estndares que establezcan los lineamientos fsicos, jurdicos, y econmicos, bajo los cuales
deben realizarse los levantamientos prediales del catastro multipropsito. Igualmente, se
propone la creacin del Registro Nacional de Reconocedores Prediales (RNRP) con el fin de
contar con el recurso profesional calificado suficiente para garantizar el desarrollo de las
actividades del catastro multipropsito.
42
Adicionalmente, con el propsito de racionalizar los esfuerzos y optimizar la asignacin de
recursos en actividades cartogrficas, las disposiciones normativas exigirn a todas las
entidades pblicas del orden nacional y territorial, reportar y registrar ante la autoridad
catastral la cartografa, las imgenes, fotografas, y otros insumos para la representacin del
territorio, salvo aquellas que tengan por objetivo la seguridad nacional. Lo anterior deber
plasmarse en la reglamentacin expedida para el levantamiento, administracin y uso de la
cartografa e insumos cartogrficos del pas que adelante la autoridad cartogrfica, en
coordinacin con el DNP y el DANE.
43
mnimo, con ese nivel de representacin, en el 71% restante de estas reas48. En la adopcin
e implementacin de estos estndares se dar prioridad a las zonas rurales; esto debido a
su importancia para el cumplimiento de los propsitos de las polticas de paz, restitucin de
tierras, desarrollo rural, y ordenamiento del territorio.
En concordancia con lo anterior, todas las entidades que harn parte del sistema de
informacin y gestin de tierras debern adoptar la norma LADM, ISO 19152. El IGAC, la
SNR, la ANT y el DNP, garantizarn la incorporacin de este estndar en los procesos y
procedimientos para la implementacin del catastro multipropsito.
Entre los elementos que deben tenerse en cuenta en la adopcin del estndar
internacional LADM, se encuentran las distintas formas o relaciones posibles de tenencia de
la tierra, lo cual exige contar con los anlisis tcnicos y jurdicos correspondientes en terreno.
El principal propsito es que el catastro, en su condicin de inventario o censo, refleje la
realidad del territorio, fundamentalmente para facilitar la accin de la institucionalidad y de
los particulares en la gestin de las tierras. De ah que, si el catastro multipropsito considera
todas las formas posibles de tenencia de la tierra y, al mismo tiempo, el registro pblico da
cuenta de la propiedad inmueble; las dos fuentes de informacin constituyan en s mismas un
sistema eficaz para la restitucin y formalizacin de tierras, la recuperacin y adjudicacin
de baldos, la redencin y proteccin de bienes de uso pblico, entre otras polticas
relacionadas.
48
De ser necesario se harn levantamientos con mayor precisin en cuanto a escala y resolucin en los lugares
del pas que, por sus caractersticas, as lo requieran.
44
de tierras, para lo cual, el IGAC, la SNR, la ART, y la ANT definirn el esquema y los arreglos
de coordinacin y cooperacin necesarios. Lo anterior, garantizando la participacin de
instancias y actores del nivel local que contribuyan a hacer efectiva la intervencin en campo.
45
5.3.3. Estrategia 3: garantizar la interrelacin catastro multipropsito-registro y contar
con una norma integradora y unificadora en estas materias
Para lograr una adecuada articulacin entre catastro y registro, se requiere contar con
procedimientos de carcter obligatorios y legalmente vinculantes, que aseguren que la misma
informacin nutra los dos sistemas. La correccin administrativa de rea y linderos
contemplada en el artculo 105 del PND 2014-2018, constituye uno de tales procedimientos
y permite modificar la informacin registral por acuerdo entre las partes, con aval tcnico
institucional, y sin necesidad de orden judicial.
Una vez se cuente con los procedimientos antes referidos, incluyendo la normativa que
los regule, las soluciones tecnolgicas debern parametrizarse conforme a estos, de modo
que la informacin catastral y registral sea la misma y se mantenga actualizada. Para ilustrar
esta lnea de accin se proponen tres acciones especficas: (i) reglamentar el artculo 105 del
PND (2014-2018); (ii) garantizar la interrelacin e interoperabilidad tecnolgica entre el
catastro multipropsito y el registro; y (iii) mantener esta informacin actualizada.
46
Repblica a ms tardar el 15 de julio de 2016, y ser expedida a ms tardar el 31 de
diciembre del mismo ao.
47
Conforme a lo anterior, la informacin jurdicamente vlida seguir siendo la que
reposa en las oficinas de registro de instrumentos pblicos, pero a partir de las modificaciones
sugeridas, dicha informacin solo podr llegar a ser registrada si previamente ha surtido un
proceso de validacin tcnica por la autoridad catastral, y viene acompaada del certificado
plano predial catastral protocolizado con las constancias respectivas49. De esta forma, el
registro pblico de la propiedad inmueble tendr una representacin grfica de los predios
que hoy no tiene, as como la informacin tcnica de linderos, rea y forma, levantada de
acuerdo con estndares y metodologas predefinidas.
En tal sentido, se propone desarrollar una nica normativa que consolide y articule de
forma integral el objeto y la finalidad, as como los principios y definiciones con relacin al
catastro multipropsito y su integracin con el registro pblico de la propiedad50. La misma
debe establecer los arreglos bsicos, los procesos y procedimientos tcnicos y tecnolgicos
mnimos que, de acuerdo con los estndares, deben dar coherencia y robustez metodolgica
al sistema catastral del pas en sus aspectos econmico, fsico, jurdico, e institucional,
principalmente.
49
Cuando se realicen transacciones por las cuales un predio simplemente cambie de propietario, sin que se
modifique su aspecto fsico, no ser necesaria la contratacin del levantamiento predial. En ese caso, se realizar
la venta por escritura pblica registrada, como normalmente se hace sin el prerrequisito de validacin catastral.
50
Entre los contenidos mnimos del Estatuto se encuentran los siguientes: (i) disposiciones generales, donde se
defina el objeto y finalidad de la ley, as como los principios y definiciones con relacin catastro multipropsito;
(ii) establecimiento de arreglo institucional, en donde se definan las funciones del IGAC, la SNR, los catastros
descentralizados, las entidades territoriales y el RNRP; (iii) procesos y procedimientos de coherencia e integracin
de la informacin catastro-registro, as como interoperabilidad de sus sistemas, avalos, sistema nacional de
administracin de tierras, levantamiento y mantenimiento de la informacin catastral actualizaciones y
conservaciones catastrales; (iv) implementacin del catastro multipropsito; y (v) definicin de la estrategia de
financiamiento para el sostenimiento de la informacin cartogrfica, catastral y registral.
48
reajuste para predios urbanos y rurales, y la separacin entre valores de terreno y
construccin, entre otros.
49
IGAC, separar algunas de sus funciones, fortalecer su funcin de autoridad catastral, entre
otras.
50
funcin de inspeccin y vigilancia por parte de la autoridad catastral. As mismo, se
encargarn de incorporar y desarrollar los esquemas de participacin de terceros y sus
procedimientos en la propuesta normativa de catastro-registro, que fijar los parmetros para
la operacin del catastro multipropsito en el pas. Los terceros que participen en la operacin
catastral tendrn que estar registrados en el RNRP y cumplir con los criterios de formacin,
perfil y requerimientos tcnicos definidos por la autoridad catastral.
51
Presidencia de la Repblica, el DANE y el IGAC. Tales estudios tcnicos soportarn las
propuestas de ajuste institucional requeridas para la implementacin de la presente poltica,
y debern estar finalizados, a ms tardar, en diciembre de 2016.
52
con la racionalizacin de inversiones y la armonizacin e interoperacin de los sistemas de
informacin, entre otras materias. La creacin de este comit deber materializarse a ms
tardar durante el mes siguiente a la aprobacin de esta poltica, para lo cual deber
convocarse a la primera sesin del Consejo Superior de la Administracin de Ordenamiento
del Suelo Rural.
Por otro lado, con el fin de promover el acceso y el uso de la informacin catastral, se
pondr en operacin un Sistema Nacional de Administracin de Tierras (SNAT). Este sistema
articular a las entidades que producen y usan informacin predial, bajo principios de
independencia legal. Lo anterior, permitir la conformacin de un sistema integrado de
administracin de tierras, en el que la informacin catastral ser el eje articulador de los
diferentes actores, pblicos y privados. Su diseo ser coordinado entre la ANT, el IGAC, la
SNR y el DNP, en el marco del comit catastro-registro.
53
Figura 2. Institucionalidad catastral propuesta
Presidencia de la
Repblica
Comit
MinJusticia
catastro-registro
DNP
Secretaria
Actores Actores
MinAgricultura Tcnica
invitados permanentes
DANE Operacin y
administracin
catastral
realizada por
54
para el 25% del territorio nacional entre 2016 y 2018, y para todo el pas, entre 2019 y
2023 (Figura 3).
La primera fase para la implementacin del catastro multipropsito tiene como finalidad
adelantar en 2016 un pilotaje tcnico de operacin catastral con fines multipropsito. Este
piloto permitir contar con un laboratorio de soporte de la implementacin de la poltica, que
har posible calibrar costos, tiempos, y condiciones tcnicas (metodologas y tecnologas),
adems de poner a prueba el modelo operativo de tercerizacin y delegacin, as como el
procedimiento de barrido predial masivo, entre otros aspectos. El piloto servir, a su vez,
para ajustar y planificar las metodologas, instrumentos y operativos de campo para el
escalamiento del proceso a nivel nacional.
A nivel especifico, el piloto busca: (i) aplicar los procesos y metodologas de catastro
multipropsito diseados; (ii) evaluar, comparar y replantear los parmetros del modelo y
verificar el cumplimiento de estndares mnimos para el levantamiento predial; (iii) definir los
lineamientos operativos, tcnicos, y de costeo, para la expansin del ejercicio; (iv) validar
los esquemas de articulacin y concurrencia de actores clave (ej. IGAC, SNR, ANT, URT,
actores locales, entre otros) en el proceso de implementacin del catastro multipropsito,
particularmente en el procedimiento de barrido predial masivo; (v) aplicar los esquemas de
delegacin y tercerizacin de la funcin catastral; (vi) aplicar y validar las herramientas y
sistemas tecnolgicos a ser utilizados en los procedimientos de gestin de informacin
catastral y su interoperabilidad con los sistemas de registro; (vii) levantar la cartografa bsica
con fines catastrales en los municipios seleccionados; y por ltimo, (viii) decidir, con base en
los resultados obtenidos, cmo y bajo qu condiciones se deber realizar el escalamiento
del ejercicio a nivel nacional.
Los once municipios 51 seleccionados para la ejecucin del proyecto piloto son
representativos de las condiciones geogrficas del pas, en particular en sus zonas rurales, y
fueron definidos segn criterios tcnicos establecidos por el DNP y el IGAC, dando prioridad
51
Los once municipios son: Santa Marta, San Vicente del Cagun, Lebrija, San Carlos, Armenia, Puerto Gaitn,
Topiap, Dibulla, Puerto Leguizamo, Buenaventura y Barranquilla. Se destaca que Barranquilla entrar por
delegacin de competencias y asumir los costos del proceso con cargo a sus propios recursos.
55
a zonas rurales de alta incidencia del conflicto armado y teniendo en cuenta variables
tcnicas geogrficas municipales. Los municipios seleccionados corresponden a 390.991
predios del rea rural de diez municipios, y del rea urbana de Barranquilla, cubriendo el
2,1% del total de predios del pas.
52
La ANT, tras su reciente creacin mediante el decreto 2363 de 2015, no ha entrado en funcionamiento an;
por esta razn, esta entidad participar en el piloto y en el escalamiento del catastro multipropsito de forma
progresiva y a travs de procesos que sean tcnica y jurdicamente viables.
56
En esta lnea, una vez ejecutados los pilotos en 2016 (fase 1), se iniciar la fase de
expansin del ejercicio (fase 2). Como parte de esta fase, se definir un calendario de
escalamiento progresivo, por regiones, que permita el levantamiento del catastro con enfoque
multipropsito para un 25% del territorio nacional en 2018. En la fase de expansin se dar
prioridad a municipios rurales con alta afectacin por conflicto, as como a aquellos que
formen parte de planes estratgicos del Gobierno nacional.
Como resultado de las dos fases anteriormente descritas, el pas contar a 2023 con
un catastro multipropsito actualizado, completo, armonizado con la informacin contenida
en registro, interoperable con otros sistemas y soportado en una institucionalidad moderna y
fortalecida que garantizar la seguridad jurdica de la propiedad en todo el territorio
nacional.
57
Con el fin de contar con una estrategia de transparencia durante el proceso de
escalamiento de la poltica del catastro multipropsito, uno de los propsitos indirectos de la
poltica propuesta es mejorar la transparencia y prevenir la corrupcin en los procesos de
gestin e implementacin del catastro y en las funciones pblicas asociadas al mismo. Para
que este propsito se pueda dar, es preciso incorporar a la gestin catastral prcticas
modernas de gestin contractual, as como de difusin y publicidad de la informacin. Estas
prcticas deben proveer, a las entidades gubernamentales y a la ciudadana, elementos que
estimulen el constante mejoramiento de la gestin local, la participacin ciudadana, y un
activo control social sobre los procesos catastrales y sus resultados.
Con el fin de asegurar que los anteriores elementos hagan parte del nuevo modelo de
gestin catastral, la autoridad catastral con el apoyo de Colombia Compra Eficiente y el
Programa Presidencial de lucha contra la corrupcin, definirn e implementarn, de un lado,
acuerdos marco de precios, pliegos y licitaciones tipo para la contratacin de los
levantamientos cartogrficos y catastrales; adems de esquemas de contratacin y pago por
resultados, con los cuales se buscar reducir los costos, agilizar los procesos de contratacin
e implementacin, y hacerlos ms transparentes. De otro lado, definirn y pondrn en
operacin esquemas de difusin y rendicin de cuentas con participacin de organizaciones
privadas y ciudadanas locales, e igualmente buscarn la vinculacin de los rganos de
control bajo esquemas de vigilancia y control preventivo.
58
Tabla 4. Costos indicativos por fuentes y usos (a)
Millones de pesos
53
Se excluye Barranquilla que financiara los costos con sus propios recursos.
54
Los proyectos que se presenten al SGR, debern seguir las reglas propias del Sistema. Estas incluyen normas
como la Ley 1530 de 2012, los Acuerdos de la Comisin Rectora, y dems procesos y procedimientos vigentes
para tal fin.
59
Por su parte, el levantamiento catastral, componente central de la poltica, concentra el
mayor volumen de costos (2,1 billones de pesos). De estos, cerca de 435 mil millones de
pesos podrn ser asumidos por la nacin a travs de los presupuestos anuales de las
principales entidades responsables (IGAC, SNR, ANT, ART, entre otras). En especial, se
estima financiar los mayores costos a cargo de la nacin con los recursos adicionales que
recibir la SNR por la actualizacin y formalizacin de los registros de propiedad. En caso
de requerirse, las entidades competentes, el DNP y el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico gestionarn las vigencias futuras necesarias para la implementacin de esta poltica.
En cualquier caso, los mecanismos de financiacin para la implementacin del catastro
multipropsito no podrn tener impacto fiscal adicional para la nacin.
Por otra parte, 1,6 billones adicionales podrn ser asumidos por los municipios que
participen en esta poltica. La asignacin de esta obligacin de gasto ser voluntaria y debe
ser aprobada por cada municipio en las condiciones que la Constitucin y la ley prevn, a
la luz de su autonoma. Se destaca el mayor valor de los levantamientos rurales, 1,2 billones
de pesos (60% aproximadamente) debido a la extensin, complejidad, y dispersin de estas
reas frente a las urbanas, las cuales representan 844 mil millones de pesos (cerca de 40%).
Junto a lo anterior, se destacan las asignaciones necesarias para el diseo e implementacin
de una plataforma tecnolgica integrada, y la armonizacin y adecuacin de los sistemas
informticos disponibles (34,8 mil millones de pesos).
Por otro lado, se estima que con la implementacin del catastro multipropsito se
podrn generar para los municipios ingresos adicionales de alrededor de 4,1 billones de
pesos durante el periodo 2017-2023 (Tabla 5); esto sin contar los beneficios
complementarios que este instrumento generar a la nacin. Lo anterior es el resultado de un
incremento porcentual anual promedio estimado en 15%, equivalente a ingresos adicionales
promedio cercanos a 689.539 millones de pesos al ao (Anexo D).
Tabla 5. Incremento indicativo del recaudo de los municipios entre 2017 y 2023 por
efecto de la implementacin del catastro multipropsito
Millones de pesos
60
Incremento % Valor del efecto sobre el predial
Tipo de municipio anual promedio Promedio anual del
2017-2023 Total 2017-2013
incremento
Entre 100 mil (inclusive) y 50 mil
18 22.691 136.144
habitantes
55
Municipios que se financiarn en conjunto con los predios de la nacin, con los recursos de levantamiento
catastral con cargo al Gobierno central.
61
Ley 1530 de 2012. As mismo, el DNP y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
disearn los mecanismos de compensacin para el pago a los municipios en donde existan
predios de la nacin.
Corte Fecha
62
por lo menos bimestralmente para revisar los avances en la ejecucin y el control de los
resultados. Los resultados sern reportados a la Presidencia de la Repblica.
Para lograr lo anterior, los ejecutores de la poltica y las distintas entidades territoriales
participantes, debern garantizar, recolectar o facilitar la disponibilidad y acceso a la
informacin sobre predios, ingresos, registro pblico, y poblaciones beneficiarias entre otros
aspectos, antes, durante, y al final de la intervencin56. Esto para conocer la situacin inicial
de los municipios y medir el cambio generado como resultado de la implementacin del
catastro multipropsito. Por ltimo, para garantizar la independencia entre los evaluadores y
los ejecutores de la poltica, las evaluaciones sern realizadas por instituciones acadmicas
o del sector privado a travs de procesos transparentes y competitivos de seleccin y
contratacin adelantados por SINERGIA.
56
Se acordarn los mecanismos mencionados para garantizar el reporte de esta informacin por parte de las
entidades territoriales en el Estatuto catastro-registro y en los arreglos institucionales que se definan en la
implementacin de la presente poltica.
63
6. RECOMENDACIONES
b. Disear, a partir de los resultados del piloto, con el apoyo tcnico del Instituto
Geogrfico Agustn Codazzi, la Superintendencia de Notariado y Registro, y la
Agencia Nacional de Tierras, el plan de expansin del catastro multipropsito a todo
el territorio nacional y un manual de implementacin que establezca los lineamientos
metodolgicos, de rendimientos y costos aplicables, conforme a los estndares
definidos (abril de 2017).
57
La fecha de finalizacin de cada recomendacin se encuentra en parntesis.
64
c. Coordinar, bajo los lineamientos de Presidencia de la Repblica y con la activa
participacin del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, la Superintendencia de
Notariado y Registro, la Agencia Nacional de Tierras, el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, la elaboracin y presentacin de la propuesta
normativa de Estatuto catastro-registro (septiembre de 2016).
65
c. Poner en vigencia oficialmente la informacin catastral del piloto (abril de 2017) y la
fase de escalamiento de manera progresiva, previa evaluacin y validacin de los
resultados ante las instancias competentes.
66
GLOSARIO
Aspecto econmico del catastro: determinacin del avalo catastral del predio.
Avalo comercial: documento que contiene el dictamen tcnico que estima el valor de
un inmueble a una fecha determinada, conforme a las reglas del mercado inmobiliario y a lo
dispuesto en la ley.
Avalo: estimacin o dictamen pericial que se hace del valor o precio de una cosa.
67
Estas actividades estn encaminadas a identificar e individualizar la totalidad de predios que
componen un municipio o una zona determinada, a travs de tareas de campo que implican
el reconocimiento y levantamiento predial de sus caractersticas fsicas y jurdicas y permiten
la articulacin de mltiples actores en terreno.
Escrituras pblicas: son documentos mediante los cuales los notarios dan fe de la
celebracin de diversas clases de negocios jurdicos entre particulares.
Formas de tenencia de la tierra: son todas las posibles relaciones jurdicas que las
personas pueden ejercer frente a un inmueble. Es propietario quien detenta el derecho real
de dominio que consta en un folio de matrcula inmobiliaria; es poseedor quien sobre un bien
68
inmueble de naturaleza privada acta con nimo de propietario con el convencimiento de
serlo, pero sin poder demostrar el cumplimiento de los requisitos de la tradicin inmobiliaria
que le acrediten de manera jurdicamente vlida como propietario; es ocupante aquel que
ejerce una tenencia material de un inmueble pero en este caso de naturaleza balda; y es
tenedor quien usa y goza de un inmueble respecto del cual se reconoce la existencia de un
propietario.
Gestin de tierras: Proceso por medio del cual los recursos de la tierra son puestos a
buen efecto. Cubre todas las actividades relacionadas con la gestin de la tierra como un
recurso, tanto desde una perspectiva ambiental como desde una perspectiva econmica. (UN-
ECE, 1996, p.13).
por una comunidad de actores, para compartir informacin geogrfica en la web de la manera
ms eficaz posible (Williamson).
69
de construccin, acorde con la reglamentacin urbanstica vigente y de conformidad con el
mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalo.
Nodo ICDE: es una Entidad de la administracin pblica o privada que provee uno o
varios servicios interoperables de informacin georreferenciada sobre el territorio nacional,
que son accesibles a travs de Internet con un mnimo de protocolos y especificaciones
normalizadas.
Polgono: es una figura plana compuesta por una secuencia finita de segmentos rectos
consecutivos que cierran una regin en el espacio. Estos segmentos son llamados lados, y los
puntos en que se intersectan se llaman vrtices.
Predios baldos: son terrenos que no han salido del patrimonio de la nacin, no han
tenido un dueo particular y el Estado se los reserva. Se incluyen aquellos predios que,
habiendo sido adjudicados, vuelven al dominio del Estado.
70
geodsico a los usuarios mediante datos en lnea y coordenadas en el marco oficial (Fuente:
INEGI).
Seguridad jurdica: Principio rector de nuestro ordenamiento jurdico en virtud del cual
se otorga certeza y estabilidad en los derechos adquiridos conforme a la Constitucin y la
Ley, previniendo que estos sean desconocidos sin causas legales claras preestablecidas.
Sistema Nacional Catastral: sistema que soporta la gestin catastral nacional en los
procesos de actualizacin y conservacin del catastro, integrando los elementos fsico,
jurdico, econmico y geogrfico de los predios.
Toponimia: Proceso en el que se identifica el nombre con el que son conocidos los
accidentes geogrficos que se referencian en los mapas, tales como quebradas, montaas,
etc.
Unidad Administrativa: Entidad administrativa sujeta a registro, o inscripcin, o
derecho consuetudinario u otra relacin social de tenencia, consistente en cero o ms
unidades espaciales a las que se asocia como entidad completa, derechos,
responsabilidades, o restricciones nicos y homogneos, tal y como se incluye en el sistema
de administracin del territorio.
71
Unidad Especial: De acuerdo con la ISO 19152:2012, se entiende por unidad
espacial una o ms reas de terreno o agua, o uno o ms volmenes de espacio. Por ejemplo,
predios, edificaciones y redes de servicios pblicos y sus representaciones geomtricas.
72
ANEXOS
73
Anexo B. Relacin con las metas de los objetivos de desarrollo sostenible
58
Se hace referencia a los objetivos de los sistemas de gestin e informacin de tierras que la FIG propone (FIG,
2015), y que se enumeran en el marco conceptual de este documento.
74
Relacin con catastro
ODS Meta
multipropsito 58
2.4. De aqu a 2030, asegurar la sostenibilidad de
los sistemas de produccin de alimentos y aplicar
prcticas agrcolas resilientes que aumenten la
productividad y la produccin, contribuyan al Provee informacin
mantenimiento de los ecosistemas, fortalezcan la para la gestin del
capacidad de adaptacin al cambio climtico, los suelo agrcola
fenmenos meteorolgicos extremos, las sequas,
las inundaciones y otros desastres, y mejoren
progresivamente la calidad de la tierra y el suelo
75
Relacin con catastro
ODS Meta
multipropsito 58
ODS 10. Reducir 10.4. Adoptar polticas, especialmente fiscales, Instrumento para
la desigualdad en salariales y de proteccin social, y lograr fortalecimiento fiscal de
los pases y entre progresivamente una mayor igualdad las entidades
ellos territoriales
11. 1. De aqu a 2030, asegurar el acceso de todas Instrumento para la
las personas a viviendas y servicios bsicos planificacin y
adecuados, seguros y asequibles y mejorar los ordenamiento del
barrios marginales territorio
11.2. De aqu a 2030, proporcionar acceso a
sistemas de transporte seguros, asequibles,
accesibles y sostenibles para todos y mejorar la
Instrumento para la
seguridad vial, en particular mediante la
planificacin y
ampliacin del transporte pblico, prestando
ordenamiento del
especial atencin a las necesidades de las personas
territorio
en situacin de vulnerabilidad, las mujeres, los
nios, las personas con discapacidad y las
personas de edad
11.3. De aqu a 2030, aumentar la urbanizacin
Instrumento para la
ODS 11. Lograr inclusiva y sostenible y la capacidad para la
planificacin y
que las ciudades planificacin y la gestin participativas, integradas
ordenamiento del
y los y sostenibles de los asentamientos humanos en
territorio
asentamientos todos los pases
humanos sean 11.4. Redoblar los esfuerzos para proteger y Instrumento para la
inclusivos, salvaguardar el patrimonio cultural y natural del planificacin y
seguros, mundo ordenamiento del
resilientes y territorio
sostenibles
11.5. De aqu a 2030, reducir significativamente el
nmero de muertes causadas por los desastres,
incluidos los relacionados con el agua, y de
personas afectadas por ellos, y reducir
Instrumento para la
considerablemente las prdidas econmicas
prevencin de desastres
directas provocadas por los desastres en
naturales
comparacin con el producto interno bruto mundial,
haciendo especial hincapi en la proteccin de los
pobres y las personas en situaciones de
vulnerabilidad
11.7. De aqu a 2030, proporcionar acceso
Instrumento para la
universal a zonas verdes y espacios pblicos
planificacin y
seguros, inclusivos y accesibles, en particular para
ordenamiento del
las mujeres y los nios, las personas de edad y las
territorio
personas con discapacidad
76
Relacin con catastro
ODS Meta
multipropsito 58
11.a. Apoyar los vnculos econmicos, sociales y Instrumento para la
ambientales positivos entre las zonas urbanas, planificacin y
periurbanas y rurales fortaleciendo la planificacin ordenamiento del
del desarrollo nacional y regional territorio
11.b. De aqu a 2020, aumentar
considerablemente el nmero de ciudades y
asentamientos humanos que adoptan e
implementan polticas y planes integrados para
Instrumento para la
promover la inclusin, el uso eficiente de los
planificacin y
recursos, la mitigacin del cambio climtico y la
ordenamiento del
adaptacin a l y la resiliencia ante los desastres, y
territorio
desarrollar y poner en prctica, en consonancia con
el Marco de Sendai para la Reduccin del Riesgo
de Desastres 2015 2030, la gestin integral de los
riesgos de desastre a todos los niveles
12.2. De aqu a 2030, lograr la gestin sostenible Informacin para la
ODS 12. y el uso eficiente de los recursos naturales formulacin y ejecucin
Garantizar de polticas ambientales
modalidades de 12.8. De aqu a 2030, asegurar que las personas
consumo y de todo el mundo tengan la informacin y los Informacin para la
produccin conocimientos pertinentes para el desarrollo formulacin y ejecucin
sostenibles sostenible y los estilos de vida en armona con la de polticas ambientales
naturaleza
13.1. Fortalecer la resiliencia y la capacidad de Informacin para la
ODS 13. Adoptar adaptacin a los riesgos relacionados con el clima formulacin y ejecucin
medidas urgentes y los desastres naturales en todos los pases de polticas ambientales
para combatir el 13.2. Incorporar medidas relativas al cambio
cambio climtico Informacin para la
climtico en las polticas, estrategias y planes
y sus efectos formulacin y ejecucin
nacionales
de polticas ambientales
77
Relacin con catastro
ODS Meta
multipropsito 58
la degradacin de 15.3. De aqu a 2030, luchar contra la
las tierras y desertificacin, rehabilitar las tierras y los suelos
detener la prdida Informacin para la
degradados, incluidas las tierras afectadas por la
de biodiversidad formulacin y ejecucin
desertificacin, la sequa y las inundaciones, y
de polticas ambientales
procurar lograr un mundo con efecto neutro en la
degradacin del suelo
15.4. De aqu a 2030, asegurar la conservacin
de los ecosistemas montaosos, incluida su Informacin para la
diversidad biolgica, a fin de mejorar su capacidad formulacin y ejecucin
de proporcionar beneficios esenciales para el de polticas ambientales
desarrollo sostenible
15.5. Adoptar medidas urgentes y significativas
para reducir la degradacin de los hbitats Informacin para la
naturales, detener la prdida de biodiversidad y, de formulacin y ejecucin
aqu a 2020, proteger las especies amenazadas y de polticas ambientales
evitar su extincin
15.9. De aqu a 2020, integrar los valores de los
ecosistemas y la biodiversidad en la planificacin, Informacin para la
los procesos de desarrollo, las estrategias de formulacin y ejecucin
reduccin de la pobreza y la contabilidad de polticas ambientales
nacionales y locales
15.b. Movilizar recursos considerables de todas las
fuentes y a todos los niveles para financiar la
Informacin para la
gestin forestal sostenible y proporcionar incentivos
formulacin y ejecucin
adecuados a los pases en desarrollo para que
de polticas ambientales
promuevan dicha gestin, en particular con miras a
la conservacin y la reforestacin
Fuente: DNP, 2016.
78
Anexo C. Marco normativo relevante
Disposicin
Materia regulada Relacin con catastro o registro
normativa
Base para todo lo relacionado con los derechos de
Ley 57 de 1887 Cdigo Civil
propiedad.
Decreto 1250 de Estatuto Notariado y Expide las disposiciones relacionadas con el registro
1970 Registro Actualizado por la Ley 1579 de 2012
Decreto 2156 de Reglamenta el Decreto Ordena la interrelacin de catastro y registro
1970 1250 de 1970 Actualizado por la Ley 1579 de 2012
Ley 14 de 1983 Fortalecimiento de los Otorga la competencia a las autoridades catastrales
fiscos de las entidades para adelantar los procesos de formacin,
territoriales actualizacin y conservacin catastral, con el fin de
lograr una correcta identificacin fsica, jurdica y
econmica de los predios
Establece que el avalo catastral de cada predio es
la suma parcial de terreno y construccin
Establece que las labores catastrales se sujetarn en
todo el pas a las normas tcnicas emitidas por el
IGAC
Dispone la obligacin de los registradores de remitir
a las autoridades catastrales la informacin de
modificaciones de la propiedad
Decreto 3496 de Reglamenta la Ley 14 de Define el catastro, sus aspectos fsico, jurdico,
1983 1983 fiscal, y econmico, los avalos y los procesos
catastrales. Reafirma al IGAC como ente de
vigilancia y asesora a dems autoridades
catastrales
Decreto 1711 de Interrelacin de catastro y Reestructura el intercambio obligatorio de
1984 registro, y tecnificacin y informacin del registro con el catastro, establecer
reorganizacin los procedimientos y los mecanismos para agilizar y
administrativa del registro tecnificar la funcin registral y reorganizar
administrativamente el registro de instrumentos
pblicos, con el fin de adecuarlo a la operacin de
las funciones catastrales
Ley 44 de 1990 Dictan normas sobre Dicta las siguientes normas de carcter tributario
catastro e impuestos sobre relacionadas con catastro: fusiona diferentes
la propiedad raz, y otras gravmenes en el IPU; define la administracin y
de carcter tributario recaudo del impuesto; define la base gravable y la
tarifa del impuesto; establece lmites del impuesto,
entre otras disposiciones
Decreto 2113 de Reestructuracin al IGAC Reestructura el IGAC; seala los objetivos del mismo
1992 y sus funciones.
79
Disposicin
Materia regulada Relacin con catastro o registro
normativa
Ley 99 d 1993 Creacin del Se transfieren funciones del IGAC al IDEAM
MinAmbiente y
reorganizacin del sector
ambiental
Ley 101 de 1993 Ley General de Desarrollo Establece como referencia el menor indicador entre
Agropecuario y Pesquero el IPPA y la meta de inflacin.
Ley 160 de 1994 Crea el sistema nacional Norma que rige el sistema de reforma agraria,
de reforma agraria y Baldos, ZRC, procesos agrarios, UAF.
desarrollo rural campesino
Ley 223 de 1995 Expiden normas sobre Determina normas tributarias, el impuesto de registro
racionalizacin tributaria y el valor patrimonial de los inmuebles. Modifica la
ley 44 de 1990.
Ley 242 de 1995 Modifican el crecimiento Determina como tope mximo de reajuste la meta
del ndice de precios al de inflacin del pas y no el ndice de Valoracin
consumidor del ao Predial (IVP).
anterior como factor de
reajuste de valores
Ley 388 de 2007 Modifica la Ley 9 de Norma de ordenamiento territorial, regula la
1989 y la Ley 2 de 1991 planificacin fsica del territorio.
(leyes de planes de
desarrollo municipal, y de
compraventa y
expropiacin de bienes)
Ley 1183 de Asigna funciones a Asigna funciones a Notarios
2008 Notarios
Decreto 1551 de Cambio de estructura del Modifica la estructura del IGAC
2009 IGAC
Ley 1448 de Ley de vctimas y Norma fundamental de vctimas y de restitucin de
2011 restitucin de tierras tierras a campesinos.
Ley 1450 de Expide el Plan Nacional Establece el periodo mximo para actualizar
2011 de Desarrollo, 2010- catastralmente a los municipios (cada 5 aos) y
2014. define el tope mnimo de avalos catastrales
Ley 1453 de Reforma al Cdigo Penal, Define reglas sobre la extincin de dominio
2011 al Cdigo de
Procedimiento Penal, y al
Cdigo de Infancia y
Adolescencia
Ley 1454 de Normas orgnicas sobre Ordenamiento Territorial
2011 ordenamiento territorial
80
Disposicin
Materia regulada Relacin con catastro o registro
normativa
Ley 1481 de Adiciona un captulo a la Regula la expedicin de los Certificados Catastrales,
2011 Ley 962 de 2005 (Ley de y establece que el IGAC implementar los medios
racionalizacin de electrnicos para el pago en lnea
trmites y procedimientos
administrativos)
Decreto 4145 de Crea a la UPRA La UPRA es la entidad de planificacin del
2011. Ordenamiento Social y Productivo de la Propiedad
Resolucin 070 Reglamenta tcnicamente Reglamenta tcnicamente los procesos catastrales de
de 2011 la formacin, la formacin, actualizacin y conservacin
actualizacin, y la
conservacin catastral
Ley 1523 de Ley nacional de gestin Identifica al catastro como instrumento para la
2012 del riesgo de desastres expropiacin ante una situacin de desastre y
calamidad pblica
Ley 1579 de Estatuto de registro de Expide las disposiciones relacionadas con el registro
2012 instrumentos pblicos Actualiza el Decreto 1250 de 1970, el Decreto
2156 de 1970
Ley 1682 de Ley de proyectos de Identifica al catastro como instrumento para la
2013 infraestructura de gestin de predios en proyectos de infraestructura
transporte de transporte
Ley 1728 de Ley de distribucin de Dicta la distribucin de baldos a familias pobres
2014 terrenos baldos a familias
pobres del pas con fines
sociales y productivos
Ley 1753 de Expide el Plan Nacional Establece la implementacin del Catastro
2015. de Desarrollo, 2014-2018 Multipropsito y la creacin del Sistema Nacional
de Gestin de Tierras, ordena la rectificacin
Administrativa de rea y linderos, y crea el
programa Nacional de Delegacin de
Competencias.
Fuente: DNP, 2016.
81
Anexo D. Incremento indicativo del recaudo predial de los municipios por efecto de la
adopcin del catastro multipropsito, 2017-2013
Bogot 3 3 3 3 3 3 3
Ms de 500 mil habitantes (sin
10 15 15 20 20 10 10
Bogot)
Entre 500 mil (inclusive) y 100 mil
7 14 20 20 20 14 5
habitantes
Entre 100 mil (inclusive) y 50 mil
5 10 15 15 20 20 15
habitantes
50 mil habitantes o menos 5 5 10 20 20 20 20
Fuente: IGAC, Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, Subdireccin de Catastro Municipal de Cali,
FUT. Clculos DNP, 2016.
Tabla 9. Porcentaje de aumento del recaudo por efecto actualizacin con catastro
multipropsito, 2017-2023
Bogot 4 4 4 4 4 4 4
Ms de 500 mil habitantes (sin
16 16 16 16 16 16 16
Bogot)
Entre 500 mil (inclusive) y 100 mil
17 18 18 18 18 18 18
habitantes
Entre 100 mil (inclusive) y 50 mil
18 18 18 18 18 18 18
habitantes
50 mil habitantes o menos 20 20 20 20 20 20 20
Fuente: IGAC, Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, Subdireccin de Catastro Municipal de Cali,
FUT. Clculos DNP, 2016.
82
A continuacin, se calcul el recaudo en cada uno de los dos escenarios. Paso seguido,
Escenario 2 Escenario con catastro multipropsito
Escenario 1 Escenario base
adopcin del catastro multipropsito sobre el predial. De esta manera, al calcular el valor
presente neto (VPN) con una tasa de descuento de 6,5% 59 , se encuentra que con la
implementacin del catastro multipropsito se obtendr un mayor recaudo de predial para
los municipios igual a 4.137 mil millones de pesos (Tabla 10).
59
Tasa de descuento que se usa para las operaciones de crditos de la nacin.
83
Tabla 10. Efecto sobre el predial con la adopcin del catastro multipropsito, 2017-2023
Millones de pesos constantes 2016
Total
Municipios 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
VPN (a)
Ms de 500 mil habitantes (sin Bogot) 33.439 82.955 136.136 203.541 276.236 331.317 389.895 1.123.612
Total de mayor recaudo 165.025 335.039 520.718 732.194 961.370 1.186.244 1.428.889 4.137.236
ANZLIC Committee on Surveying and Mapping -ICSM. (2014). Cadastre 2034. Powering
Land and Real Property. Canberra: ICSM.
Banco Mundial. (2016). ECA Region, Lessons Learned: Washington 2016, World Bank
Group.
Econometra S.A. (2013). Evaluacin del impacto de la Ley 388 de 1997 y sus instrumentos
sobre el Mercado del suelo en las principales ciudades del pas. Sistema de Ciudades,
DDU del DNP.
FIG, GLTN y ONU-Habitat. (2015) Costing and Financing of Land Administration Services in
Developing Countries. Working Document.
IGAC. (2015). Plan de generacin de productos cartogrficos del territorio colombiano para
el catastro multipropsito (Versin 1.0). Bogot, Colombia.
IGAC. (2016). Estadsticas catastrales, corte a 31 de diciembre de 2015. Bogot, Colombia.
Kaufamann, J. y Steudlen, D. (1998). Cadastre 2014. A vision for a future cadastral system.
Switzerland: FIG.
Steudler, D., & Rajabifard, A. (2012). The Role of Land Administration, Land Management
and Land Governance in spattialy enabled society. En D. Steudler, & A. Rajabifard,
Spatially Enabled Society (pgs. 13-16). Copenhagen: International Federation of
Surveyors (FIG).
Williamson, I.P. (2000). Best practices for land administration systems in developing
countries. International Conference on Land Policy Reform, 25-27 July, Jakarta
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land policy implementation. Land Use Policy, 18(4), 297-307.
Williamson, I.P., Enemark, S., Rajabifard, A., & Wallace, J., (2009), Land Administration
and Sustainable Development, ESRI, United States.
86