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Nmero 14 junho/agosto de 2002 Salvador Bahia Brasil

PRAZO E PRORROGAO DO CONTRATO DE


SERVIO CONTINUADO

Prof. Digenes Gasparini


Prof. Titular de Direito Administrativo da Faculdade de Direito
de So Bernardo do Campo. Advogado. Mestre e doutor pela PUCSP.

SUMRIO: I - SERVIO CONTINUADO: 1. Fundamento. 2. Conceito. 3.


Caractersticas. 4. Exemplos. II - PRAZO: 1. Conceito. 2. Espcies. III - PRAZO
CONTRATUAL: 1. Conceito. 2. Determinao. 3. Indispensabilidade. 4. Alterao. 5.
Prazo comum. 6. Impropriedade do Prazo Comum. 7. Excees regra do prazo
comum. IV - PRORROGAO: 1. Conceito. 2. Espcies. V - PRORROGAO
CONTRATUAL: 1. Conceito. 2. Prorrogao. 3. Reduo. 4. Hipteses. 5. Inviabilidade
de novas hipteses. 6. Exigncias. 6.1. Consensualidade. 6.2. Justificativa. 6.3.
Autorizao. 6.4. Termo de prorrogao. 6.4.1. Partes. 6.4.2. Forma. 6.4.3. Lavratura.
6.4.4 Aprovao da assessoria jurdica. 6.4.5. Publicao. 6.4.6. Registro. 6.5.Previso
editalcia. 7. Pluralidade de prorrogaes. VI - PRORROGAO DO CONTRATO DE
SERVIO CONTINUADO: 1. Prazo inicial do contrato. 1.1. Fixao do prazo inicial. 2.
Fundamento. 3. Exigncias. 3.1. Igualdade e sucessividade das prorrogaes. 3.1.1.
Igual perodo. 3.1.2. Perodos sucessivos. 3.2. Preos e condies mais vantajosas.
3.2.1. Preo. 3.2.2. Condies. 4. Vrias, iguais e sucessivas prorrogaes. 5. Outras
possveis prorrogaes. 6. Prorrogaes vedadas. 7. Descabimento de certas
exigncias. 7.1. Previso editalcia. 7.2. Obedincia modalidade licitatria. 7.3.
Inexigibilidade de ateno aos 25%. 8. O exemplo ad terrorem.

I- SERVIO CONTINUADO

l.-. FUNDAMENTO. Nos termos de sua atual redao, o inciso II do art.


57 da Lei federal n 8.666/93, que regulamenta o art. 37 inc. XXI da
Constituio Federal e institui normas gerais para licitaes e contratos da
Administrao Pblica, est a exigir uma interpretao que, de um lado, ponha
s claras todo o seu potencial de utilizao e, de outro, que discuta as dvidas
levantadas por alguns de seus interpretes. A isso nos propomos neste ensaio
cujo objetivo, v-se, essencialmente prtico.
O art. 57, caput, dessa lei estabelece, como regra, que a durao dos
contratos regidos por esse diploma legal ficar adstrita vigncia dos
respectivos crditos oramentrios, e indica, em seus incisos, as hipteses em
que dito prazo, desde logo, pode ser outro, maior. Portanto, os contratos assim
excepcionados no precisam observar dita regra, podendo ter prazos maiores
desde o incio. exatamente o que ocorre com os contratos indicados no inc. II
desse artigo. Com efeito, dispe esse mandamento que os contratos que tm
por objeto a prestao de servios a serem executados de forma contnua,
podem ter sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vista
a obteno de preos e condies mais vantajosas para a Administrao
Pblica, limitada essa durao a sessenta meses. Em texto corrido, esses so
os dispositivos da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao
Pblica, cuja anlise nos termos propostos pretendemos levar a cabo.

2.-. CONCEITO. O art. 57, caput, da Lei federal das Licitaes e


Contratos da Administrao Pblica, estatui que a durao dos contratos
regidos por essa lei ficar limitada vigncia dos respectivos crditos
oramentrios, enquanto o inc. II retira dessa regra os contratos que tm por
objeto a prestao de servios a serem executados de forma contnua. A
exceo a descrita somente prestigia contrato de prestao de servio e, ainda
assim, de servio cuja execuo deva ser de forma contnua. Portanto, servio
de execuo contnua o que no pode sofrer soluo de continuidade na
prestao que se alonga no tempo, sob pena de causar prejuzos
Administrao Pblica que dele necessita. Por ser de necessidade perene para
a Administrao Pblica, atividade que no pode ter sua execuo
paralisada, sem acarretar-lhe danos. , em suma, aquele servio cuja
continuidade da execuo a Administrao Pblica no pode dispor, sob pena
do comprometimento do interesse pblico. Assim tambm definido por
CARLOS PINTO COELHO MOTTA (Eficcia nas Licitaes e Contratos, 6 ed.,
Belo Horizonte, Del Rey, 1997, p. 277). LEON FREJDA SZKLAROWSKY (BLC
n 12 - dez. de 1994 - p. 557), entre outros, assevera que servio de execuo
contnua o que no se pode interromper, faz-se sucessivamente, sem
soluo de continuidade... o que exige continuidade.
Servio que no possa ser assim definido deve observar, quanto ao
prazo contratual, a regra geral prescrita no art. 57, caput. Nesse sentido,
JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES (BLC n 2 - fev. de 1996 - p. 75)
analisando legislao anterior semelhante afirmou, em lio ainda vlida, que:
No se enquadram no dispositivo, que adiante ser comentado, compras de
qualquer natureza, ou obras. Contrato cujo objeto seja uma obra, um
fornecimento ou um servio de execuo no-continuada, no pode ter, por
ocasio de sua celebrao e com base nesse inciso, prazo maior que o a
regulado. Esses contratos, salvo hiptese legal especfica para obra, devem
observar essa genrica determinao.

3.-. CARACTERSTICAS. Os servios de execuo contnua so


caracterizados pela perenidade e necessidade de sua prestao. Disso d-nos
conta JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES (BLC n 2 - fev. de 1996 - p.
75) ao afirmar que no apenas a continuidade do desenvolvimento, mas a

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necessidade de que no sejam interrompidos, constituem os requisitos
basilares para que se enquadrem como prestao de servios a serem
executados de forma contnua. Observe-se que, mesmo com tais
caractersticas, so inconfundveis com os servios pblicos, pois sua
titularidade pertence ao particular que os presta Administrao Pblica que
deles necessita em carter perene. Os administrados, salvo, por evidente,
indiretamente, deles no usufruem.

4.-. EXEMPLOS. Certamente calcada no 2 do art. 31 da Lei federal n


8.212/91, que dispe sobre a organizao da seguridade social e institui o
plano de custeio, a doutrina, de um modo geral, tem se limitado a indicar como
sendo servio continuado os de limpeza, de vigilncia e de manuteno,
embora outros existam. Nesse sentido a lio de HELY LOPES MEIRELLES
(Licitao e Contrato Administrativo, 11 ed., So Paulo, Malheiros, atualizada
por Eurico de Andrade de Azevedo et alii 1996, p. 197). CARLOS PINTO
COELHO MOTA (ob. cit., p. 277) amplia esse rol ao afirmar: A exemplo,
teramos: limpeza, conservao, manuteno, vigilncia, segurana,
transportes de valores, cargas ou passageiros. So tambm dessa espcie os
servios de sade, quando prestados por particulares aos servidores da
Administrao Pblica, e os servios de manuteno de jardim projetado por
Burle Marx, conforme ensina JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES (BLC
n 2 - fev. de 1996 - p. 75).
Na busca dessa exemplificao no deve o intrprete apartar-se do
princpio, segundo o qual os servios desejados pela Administrao Pblica
devem, como regra caber a seus servidores admitidos mediante concurso de
provas ou de provas e ttulos. O servio, ainda que de execuo contnua,
nesses casos deve ficar a cargo dos servidores assim arregimentados pela
Administrao Pblica, sob pena de ser inconstitucionalmente ladeado o
princpio da obrigatoriedade do concurso pblico (art. 37, II, da CF)para
ingresso no servio pblico, como ocorreria com a contratao de terceiro para
a prestao dos servios de contabilidade e oramentao pblica.

II - PRAZO

1.-. CONCEITO. No se sabe ao certo qual a origem da palavra prazo.


Para uns procede do vocbulo latino placitum, enquanto para outros advm da
expresso, tambm latina, platea. De qualquer modo significa o tempo para o
cumprimento de determinada obrigao jurdica ou o lapso de durao de certa
relao jurdica. Da primeira hiptese, por exemplo, o prazo para os
interessados numa licitao protocolarem a entrega Administrao Pblica
licitante, dos envelopes contendo os documentos de habilitao e proposta,
enquanto da segunda, verbi gratia, o prazo de durao do contrato que vier a
ser celebrado com o vencedor da licitao.

2.-. ESPCIES. O prazo para a execuo de certa obrigao jurdica


comumente determinado em lei. O prazo de dada relao jurdica

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estabelecido por lei, fixado pelo particular ou ajustado pelas partes
interessadas. O espao de tempo para o inabilitado interpor recurso hierrquico
prazo de execuo prescrito em lei. exemplo de prazo de durao fixado
em lei, o de validade da Carteira Nacional de Habilitao, enquanto o prazo de
vigncia da proposta licitatria fixado pelo particular. O prazo de durao de
um contrato exemplo de prazo fixado pelas partes. Da os prazos unilaterais e
os bilaterais. Entre os unilaterais inclumos os legais, por falta de uma melhor
classificao no momento. Estes ltimos so comumente chamados de prazos
contratuais. Desses prazos, para o presente estudo, interessa-nos apenas
conhecer mais de perto o prazo contratual.

III - PRAZO CONTRATUAL

1.-. CONCEITO. Prazo contratual ou convencional o tempo de durao


de um contrato, concertado pelas partes contratantes. Segundo DE PLCIDO
E SILVA (Vocabulrio Jurdico, 10 ed., Rio de Janeiro, Forense, 1987, vol. III,
p. 411), prazo convencional o prazo que se ajustou ou decorreu de um
acordo entre as partes, que o marcaram ou determinaram. Em palavras
simples, prazo contratual a durao do contrato. Alis, no outra a
expresso utilizada pela Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica ao prescrever, na cabea do art. 57, a regra geral para a
fixao do prazo contratual.

2.-. DETERMINAO. A escolha do prazo contratual efetivada


livremente pelos contraentes, quando cuidar-se de ajuste regido pelo Direito
Privado, conforme ocorre na locao. Essa escolha feita segundo a vontade
das partes e consoante seus respectivos interesses. Diferentemente passa-se
com os contratos administrativos. Nesses contratos a escolha do prazo cabe
Administrao Pblica licitante. Salvo exigncia legal, essa escolha
discricionria. Significa afirmar que a Administrao Pblica no precisa
justificar a razo da seleo, por exemplo, do prazo de seis meses desde que
iniciado e concludo no mesmo exerccio. Embora seja assim, evidente que a
dimenso do prazo de certo contrato h de afeioar-se ao tempo estimado para
a concluso de seu objeto e aos limites legais. o caso do contrato de
utilizao de programas de informtica em que o prazo deve ser adequado ao
tempo necessrio concluso do projeto, desde que no v alm de quarenta
e oito meses. V-se que em relao a ditos contratos resta, ao menos,
imprprio dizer-se que o prazo estabelecido de comum acordo pelos
interessados. Mais se refora esse entendimento na medida em que no
momento da escolha do prazo sequer conhecido o contratado da
Administrao Pblica.
Escolhido o prazo, faz-se necessria sua consignao no instrumento
convocatrio da licitao, quando a contratao depender desse procedimento.
Se independer dessa medida o prazo deve ser fixado no ato que libera a
Administrao Pblica da obrigao de licitar, conforme estabelece
genericamente o 2 do artigo 54 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica. Tal escolha, embora discricionria, no arbitrria, pois

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submete-se a textos legais, a exemplo dos contratos de servio cuja prestao
de forma continuada (art. 57, II) em que o prazo contratual no pode ir alm
de sessenta meses. Tambm deve ficar consignado no termo de contrato, se
este foi o instrumento formalizador do ajuste.

3.-. INDISPENSABILIDADE. O prazo contratual no elemento


essencial natureza do contrato regulado pelo direito privado. A sua falta no
leva a nulidade ao ajuste. muito comum constar desses contratos clusula
com a seguinte dico: o presente contrato celebrado por tempo
indeterminado. O mesmo no ocorre com os contratos administrativos,
regulados pela Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica.
Para estes indispensvel, sob pena de ilegalidade, que o contrato contenha
um prazo. Nenhum dos contratos regulados pela Lei federal das Licitaes e
Contratos da Administrao Pblica, pode ser celebrado sem prazo. Com
efeito, estabelece o 3 do art. 57 dessa lei, que vedado o contrato com
prazo de vigncia indeterminado. Assim, todo e qualquer contrato celebrado
pela Administrao Pblica, direta e indireta, h de ter um prazo de durao
consoante regulado pela legislao. At o contrato de compra para entrega
imediata tem um prazo. Este correspondente ao lapso de tempo de at trinta
dias contados da data prevista para a apresentao da proposta, consoante
estabelece o 4 do art. 40 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica.

4.-. ALTERAO. Esse prazo, por fora da clusula pacta sunt


servanda, o mesmo desde o incio at o fim do contrato. Isto, no entanto, no
impede que as partes de comum acordo possam alter-lo, ampliando ou
diminuindo sua grandeza. Essa alterao independe de maior solenidade em
relao aos contratos celebrados por particulares. Nessas hipteses
suficiente a celebrao de um termo de aditamento, para que o contrato passe
a consignar o novo prazo. Assim no com o contrato administrativo. Neste
caso, a Administrao Pblica contratante no tem a mesma liberdade que a
desfrutada pelo particular, pois s lhe cabe agir nos termos da lei. Atendidas as
exigncias legais, a alterao do prazo do contrato administrativo ser legtima.
Destarte, alterao do prazo contratual toda modificao que a clusula de
vigncia do contrato possa sofrer.

5.-. PRAZO COMUM.- Nos termos do art. 57, caput, dessa lei, a durao
dos contratos ficar adistrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios,
ressalvadas as hipteses especificadas em seus incisos. Assim, os contratos
regulados por dita lei no podem ter vigncia maior que o prazo de validade
dos crditos oramentrios. Esse o prazo comum dos contratos regulados pela
Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Essa a
regra. Crdito oramentrio a autorizao constante na lei de oramento ou
de crditos adicionais, para a execuo de programa, projeto ou atividade ou
para o desembolso de quantia comprometida a objeto de despesa, vinculado a
uma categoria econmica, e, pois, a um programa (J. TEIXEIRA MACHADO
JR. e HERALDO DA COSTA REIS, A Lei 4.320 Comentada, 28 ed., Rio de

5
Janeiro, IBAM, 1997, p. 20).
Interpretando o art. 45 dessa lei, ensinam esses autores que a vigncia
do crdito suplementar vai da data, qualquer que seja, em que foi aberto at 31
de dezembro do respectivo exerccio. Em sntese, o crdito aberto vigora at o
fim do exerccio financeiro em que esse fato ocorreu, ou seja, se constitudo em
15 de janeiro de certo ano valer at 31 de dezembro desse ano. Por
conseguinte, no comum das vezes, o contrato arrimado nesse crdito s
poder ter prazo que vai, no mximo, de 15 de janeiro a 31 de dezembro do
mesmo ano. Dissemos no mais das vezes, dado que o contrato pode ter prazo
menor que o fixado pela regra geral do caput do referido art. 57.

6.-. IMPROPRIEDADE DO PRAZO COMUM. No obstante a regra seja


essa, evidente que a Administrao Pblica no teria como cumprir a maioria
de suas responsabilidades se todos os contratos, no concernente ao prazo,
devessem irrestrita obedincia aos termos do art. 57, caput, da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, dada a exiguidade do prazo
a previsto. Igual observao foi feita por MARAL JUSTEN FILHO
(Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 5 ed., So
Paulo, Dialtica, 1998, p. 484) ao escrever que no haveria como o Estado
cumprir com suas obrigaes se essa regra fosse aplicada de modo estrito.
Existem obras e encargos cuja execuo no pode ser completada no decurso
de um nico exerccio. Alis, a maior parte dos encargos estatais de relevo so
de execuo mais demorada. Nenhum Estado pode administrar a coisa pblica
tendo em vista o curto prazo.

7.-. EXCEES REGRA DO PRAZO COMUM. Pelas razes expostas


no item anterior, o legislador federal imaginou as vrias hipteses que, uma vez
verificadas no mundo da realidade, permitem, desde logo, um prazo maior ao
contrato, mais longo, portanto, que o estabelecido como regra na cabea do
art. 57 dessa lei. Essas hipteses dizem respeito aos contratos que tm por
objeto: I obras includas no Plano Plurianual, II prestao de servios a
serem executados de forma contnua e III aluguel de equipamento e
utilizao de programas de informtica. Deixando de lado as hipteses I e III,
compreendamos a de nmero dois, precpuo objeto deste estudo. Atente-se
que o autgrafo remetido ao Presidente da Repblica para sano ou veto
continha mais uma hiptese. De fato, o prazo contratual podia, desde logo, ser
maior que a regra geral do caput se o objeto do contrato fosse a prestao de
servios pblicos essenciais de execuo contnua e se houvesse interesse da
Administrao Pblica. Esse inciso foi vetado por essa autoridade e a
apreciao desse veto ainda no foi feita pelo Congresso Nacional.

IV - PRORROGAO

1.-. CONCEITO. A palavra prorrogao de origem latina (prorrogatio,


de prorrogare) e significa alongar, dilatar, ampliar um dado prazo. Em suma,
indica uma ampliao de prazo. Com a prorrogao, o prazo anterior e o

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posterior somam-se e passam a constituir um novo espao de tempo sem
qualquer soluo de continuidade. A prorrogao impede a concluso do lapso
de validade do prazo inicial, que fatal e naturalmente acorreria se no
houvesse esse comportamento. Esses os principais efeitos da prorrogao. A
prorrogao, ademais, s tem sentido quando promovida em data prxima
extino do prazo, no muito antes e nunca depois. De sorte que h
impropriedade quando se pretende a prorrogao no incio da vigncia de certo
prazo ou quando se deseja a prorrogao tendo-se exaurido o prazo. Se na
primeira hiptese h impropriedade, na segunda h impossibilidade. Com
efeito, no se prorroga o que est expirado, acabado, sem vigor.

2.-. ESPCIES. Cabe afirmar que a prorrogao tanto pode ser de um


prazo unilateral, como de um prazo bilateral ou contratual. Da primeira hiptese
exemplo a prorrogao do prazo de validade da proposta. Exemplo da
segunda tem-se na prorrogao do contrato de obra para fazer frente ao
aumento do objeto decorrente da alterao do projeto. No nos preocupa nesta
oportunidade a discusso da prorrogao de qualquer prazo fixado
unilateralmente, interessando-nos to somente a prorrogao contratual e,
ainda assim de ajustes que tenham por objeto a prestao de servio de
execuo contnua.

V- PRORROGAO CONTRATUAL

1.-. CONCEITO. A prorrogao, em relao ao contrato, significa a


ampliao do prazo inicialmente estabelecido para o ajuste. Pela prorrogao
as partes modificam o prazo fixado na celebrao do contrato, tornando-o
maior. Somente isso permitido com a prorrogao. Com efeito, a
possibilidade de aumento do prazo no pode ser pretexto para substituir o
contratado, nem para alterar, por exemplo, o preo e condies de pagamento
anteriormente ajustadas. Como regra, a nica coisa que se permite na
prorrogao a dilatao do prazo. Todos os demais termos e condies do
ajuste devem ser mantidos por fora da velha mxima: pacta sunt servanda.
Nesse sentido faz-lhe coro o disposto no 1 do art. 57 da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Com efeito, nas hipteses
das prorrogaes a mencionadas devem ser mantidas as demais clusulas do
contrato. Portanto, pode-se definir a prorrogao do contrato como a ampliao
do prazo inicialmente estabelecido para o ajuste, nas hipteses legalmente
permitidas, mantido o mesmo contratado e respeitadas as condies
anteriormente ajustadas.

2.-. PRORROGAO. Para a generalidade dos contratos o prazo da


ampliao, em tese, pode ser menor, igual ou superior ao inicialmente
convencionado, ensina HELY LOPES MEIRELLES (Licitao cit., p. 218),
observado, quando for o caso, o limite mximo legal previsto. Tudo depender
do interesse pblico a ser atingido com a dilatao do prazo contratual e das
prescries legais. A Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao
Pblica regula as hipteses em que a prorrogao possvel no 1 do art.

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57, que, no entanto, no sero objeto de anlise nesta ocasio pois
desgarradas deste estudo.

3.-. REDUO. O oposto da prorrogao a reduo do prazo


contratual. Entre particulares praticada sem maiores preocupaes, bastando
haver acordo formalizado por aditamento. Em termos de contrato administrativo
o comum a prorrogao contratual. A reduo, embora inusitada, tambm
pode ocorrer nessa espcie de contrato celebrado pela Administrao Pblica.
De fato, em certas circunstncias pode ser necessria para ajustar o prazo do
contrato ao objeto resultante da modificao do projeto. De fato, se em razo
da modificao do projeto a obra restar menor, menor tempo ser dispensado
na sua execuo. Da a reduo do prazo contratual. A reduo, uma vez
apurada, deve ser justificada por escrito e autorizada previamente pela
autoridade competente. Formaliza-se a reduo mediante aditamento,
aprovado pela assessoria jurdica. A reduo do prazo no se confunde com a
prorrogao da vigncia do ajuste, embora tambm seja uma modificaes do
prazo e por conseguinte do contrato. Com a prorrogao tem-se um aumento
do prazo inicial do contrato, ao passo que valendo-se da reduo tem-se uma
diminuio. A prorrogao leva, indisputavelmente, a uma alterao do prazo
contratual, mas a alterao do prazo no leva, necessariamente, a uma
prorrogao. De fato, pode-se ter uma modificao do prazo contratual, que ao
invs de aumentar, reduz sua grandeza em razo do interesse das partes.
Com os contratos regulados pela Lei federal das Licitaes e Contratos
da Administrao Pblica essas variaes para mais (prorrogao) ou para
menos (reduo) do prazo podem acontecer em funo do interesse pblico.
Assim o contrato administrativo ter seu prazo reduzido, com o propsito de
ajustar as novas dimenses do objeto que sofreu uma diminuio quantitativa,
correspondente a 25% do valor inicial reajustado do contrato, conforme
permitido pelo art. 65 1 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica. Essa supresso do objeto acarreta uma proporcional e
compulsria reduo do prazo contratual inicialmente estabelecido. Tambm
poderia ocorrer uma reduo do prazo desses contratos, em razo de acordo
entre a Administrao Pblica e o contratado, para suprimir do objeto do
contrato percentual superior aos 25% mencionados, consoante facultado pelo
inc. II do 2 do art. 65 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica.

4.-. HIPTESES. Os contratos celebrados pelos particulares e


regulados, como somente podia ser, pelo Direito Privado, podem ser
prorrogados segundo o interesse, condies e termos desejados pelas partes.
Salvo alguma peculiar situao, as partes tm, em conjunto, amplo direito para
promoverem a prorrogao de seus contratos, pois valem-se do princpio da
autonomia da vontade. O mesmo no se passa com os contratos
administrativos. Estes, em tese, somente podem ser prorrogados por acordo
das partes e se a situao ftica enquadrar-se exatamente em uma das
hipteses dos incisos do art. 57 caput ou dos incisos do 1, tambm desse
artigo. Estas so, substancialmente, as hipteses que admitem prorrogao.
Fora delas haver ilegalidade, ao menos em tese.

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5.-. INVIABILIDADE DE NOVAS HIPTESES. No cabe s partes e ao
intrprete a criao de outras hipteses de prorrogao. Essa criao cabe
lei federal, pois cuida-se de norma geral e a edio dessas normas
competncia legislativa exclusiva da Unio , nos termos do art. 22, XXVII, da
Constituio Federal, ou a ato equivalente, como a medida provisria,
tambm da alada dessa entidade federada. Destarte, disposio contratual
consignada em muitos contratos celebrados na vigncia da legislao anterior
presente Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao, prevendo a
possibilidade de sua prorrogao por igual perodo, se as partes assim
acordassem at a data de seu vencimento ou que o contrato restaria
automaticamente prorrogado se qualquer das partes no o denunciasse at
trinta dias antes do vencimento, no tem mais lugar nos contratos regulados
por essa lei. Acata-se, hoje, a regra da improrrogabilidade dos contratos,
decorrente do princpio maior que obriga a Administrao Pblica a licitar.
Nesse sentido, faz-lhe coro o 1 do art. 57 da Lei federal das Licitaes e
Contratos da Administrao Pblica, que somente permite a prorrogao nas
hipteses de seus incisos. Se essa a regra, as excees devem,
necessariamente, constar de lei e isto veda a criao de novas hipteses de
prorrogao. Ademais, a interpretao das hipteses legais de prorrogao
deve ser restritiva vista desses princpios.
Assim h de ser, pois a prorrogao, na verdade, no outra coisa
seno, um novo contrato, celebrado sem licitao. S as prorrogaes
expressamente previstas em lei, como so, por exemplo, as do inc. II e as do
1 do art. 57 desse diploma legal, podem ser celebradas. De fato, se a regra
licitar, as prorrogaes, como contrataes sem prvia licitao, devem ser
havidas como excees e como tal s podem ser praticadas se previstas em
lei. Ressalve-se dessa regra o contrato cuja extino depende da concluso do
objeto e o prazo estimado para a ocorrncia desse evento j se exauriu. Nesse
caso, a doutrina entende legal a prorrogao, ainda que no regulada em lei, e
vai mais longe ao aceitar a prorrogao tcita at a concluso do objeto, pois o
que se deseja o objeto pronto e acabado. Ainda, bom que se diga, que no
cabe prorrogao retroativa. Essa tambm a inteligncia de, entre outros,
TOSHIO MUKAI (ob. cit., p. 103) ao acentuar que o contrato no prorrogado
extingue-se automaticamente, no podendo haver termo de prorrogao com
efeito retroativo, pois a nova lei no o autoriza.

6.-. EXIGNCIAS. Ressalvada alguma prescrio legal especfica, cabe


afirmar que a validade de qualquer prorrogao est circunscrita ao
atendimento prvio de exigncia ditada pela teoria geral dos contratos e de
exigncias mencionadas em leis. Assim, toda prorrogao de prazo deve
resultar do consenso entre as partes contratantes, ser justificada por escrito e
previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato,
consoante, para estas duas ltimas exigncias, determina o 2 do art. 57 da
Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. A par do
atendimento dessas exigncias outra ainda deve ser satisfeita, ou seja, a
celebrao do terno de aditamento. A indispensabilidade desse instrumento
decorre da regra consubstanciada no 8 do art. 65 dessa lei. Esse dispositivo

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tornou obrigatria a celebrao do termo de aditamento para toda e qualquer
alterao contratual, na medida em que o dispensou nos casos que no
consubstanciam uma alterao contratual e indicados nesse pargrafo. Fora
da, o termo de prorrogao por ser alterao contratual, indispensvel.
Ademais no seria razovel entender-se dispensvel o termo de aditamento,
quando Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica veda o
contrato verbal. A publicao resumida do termo de aditamento exigida pelo
pargrafo nico do art. 61, tambm dessa lei, no exigncia a ser satisfeita
para a validade do instrumento de prorrogao, mas para dar-lhe eficcia.
Como se v, para a celebrao da prorrogao no exigido licitao
nem lei autorizadora especfica, bastando para legitim-la que esteja prevista e
regulada em lei e que sejam satisfeitas as mencionadas exigncias. Assim ,
por exemplo, nas hipteses do inc. I e do 1 do art. 57 da Lei federal das
licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Ocorrida uma delas e
satisfeitas outras exigncias legais, as partes podem prorrogar o contrato, sem
delongas, ao contrrio descabe a prorrogao. De fato, estabelece o segundo
desses preceptivos ser possvel a prorrogao desde que ocorra um dos
motivos elencados. Surgido na realidade o motivo descrito na lei, estar
legitimada a prorrogao eventualmente celebrada. Igualmente pode-se afirmar
em relao s prorrogaes fulcradas no inc. II do art. 57, tambm, dessa lei.
Assim, comprovada a vantagem auferida pela Administrao Pblica restar
vlida a prorrogao que vier a ser concretizada.

6.1.-. CONSENSUALIDADE. J se afirmou alhures que a prorrogao ,


na verdade, um novo contrato, ainda que celebrado sem licitao, ajustado
com as mesmas partes, mantido o objeto e observadas as iguais condies
contratuais. Sendo assim, toda prorrogao depende de acordo, no podendo
ser imposta por uma outra parte. Salvem-se dessa regra, entre outras, a
hiptese em que o contratado obrigado a aceitar acrscimos de at 25% do
valor inicial reajustado, consoante prev o 1 do art. 65 da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, e a hiptese em que a
Administrao Pblica omite-se ou atrasa no cumprimento de obrigaes que
estavam sob sua responsabilidade. Na primeira, a prorrogao ainda que seja
mera conseqncia do acrscimo de 25% do valor inicial do contrato
reajustado, direito da Administrao Pblica que lhe permite impor a
prorrogao ao contratado. Em tais situaes no cabe ao contratado, face ao
prescrito n 1 do art. 65 que o compele a aceitar a prorrogao, outro direito
seno a compensao econmico-financeira, conforme previsto no 6 desse
artigo. Na segunda hiptese, a prorrogao conseqncia do atraso ou da
omisso da Administrao Pblica, que impediu durante certo tempo, por
exemplo, o incio da execuo do contrato. Em tais condies a prorrogao do
contrato por igual tempo direito do contratado, exigvel da Administrao
Pblica, conforme prescreve o inc. VI do 1 do art. 59 da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica.
No h contrato sem acordo, tanto quanto no h prorrogao sem
consenso. Ainda, em conseqncia desse entendimento, h que se afirmar a
inexistncia de prorrogaes automticas. De fato, se as prorrogaes
dependem de acordo como entender sua ocorrncia sem a prvia existncia

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desse ajuste. Essa tambm a inteligncia de MARAL JUSTEN FILHO (ob.
cit., p. 487) ao versar sobre a natureza da prorrogao. Com efeito, nessa
passagem, esse comentador da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica acentuou que a prorrogao ato bilateral, de natureza
convencional. Isso significa a impossibilidade de prorrogao automtica do
contrato.
No se imagine que a meno no instrumento licitatrio e no contrato
decorrente da licitao por ele instaurada, segundo a qual o ajuste que vier a
ser celebrado poder ser prorrogado, torna a prorrogao obrigatria. Observe-
se que a prorrogao pode ser um direito do contratado, como ocorre nas
hipteses do 1 do art. 57 dessa lei, mas da a dizer-se obrigatria vai uma
grande diferena. Em suma, para a validade das prorrogaes disciplinadas
pelo atual inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, alm das exigncias consignadas nesse dispositivo, as
partes devem estar consensualmente ajustadas para tanto. Uma vez
acordadas devem celebrar o termo de aditamento para formalizar a
prorrogao, de tal sorte que o contrato assim aditado passe a ter novo prazo.

6.2.-. JUSTIFICATIVA. A prorrogao deve ser justificada e previamente


autorizada por fora do que estabelece o 2 do art. 57 da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. A justificativa manifestao
solene, isto , escrita, da autoridade competente. a narrativa dos fatos que
podem ensejar a prorrogao. A justificativa, no caso de prorrogao de
contrato de prestao de servio de execuo contnua, a narrativa dos fatos
e das pesquisas de mercado atravs das quais ficou demonstrado que com
esse prazo a Administrao obtm preos e condies de pagamento mais
vantajosas. A justificativa precede ao ato autorizador da prorrogao, servindo-
lhe de motivo. Difere do fundamento de validade que a meno do dispositivo
legal que faculta a ampliao do prazo do contrato. No basta a citao do
fundamento legal, desacompanhada da justificativa. Atente-se que a autoridade
competente fica estritamente vinculada justificativa, de sorte que se essa no
existiu ou se falsa, o ato de autorizao no subsiste. A falta de justificativa
invalida a prorrogao eventualmente ajustada entre as partes. A autoridade
competente para a prtica desses atos a indicada em lei ou regulamento.

6.3.-. AUTORIZAO. Exige o 2 do art. 57 da Lei federal das


Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, que a prorrogao seja
previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato.
Assim, a autoridade competente para celebrar o contrato a competente para
autorizar sua prorrogao. Essa autoridade, por conseguinte, tambm tem
competncia para firmar o termo de prorrogao. Com efeito, quem pode
autorizar a prtica de certo ato, pode, evidentemente, pratic-lo. Essa
competncia encontrada no rol de atribuies do cargo, bastando, assim,
quando deseja-se saber a quem cabe autorizar a prorrogao, examinar na lei
de criao de cargos qual deles possui, dentre suas atribuies, a de celebrar
contratos. Encontrado esse cargo, a autorizao da prorrogao caber ao seu
titular.

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Se tal competncia no foi atribuda a ningum, ela cabe mais alta
autoridade da escala hierrquica da entidade que deseja a prorrogao.
Destarte, num dado Municpio em que isso tenha ocorrido, tocar ao Prefeito
tal atribuio, j que lhe cabem em razo do princpio da continuidade do
servio pblico, alm de suas atribuies prprias, as que no foram
outorgadas a outro agente pblico. Em So Paulo, para dar atendimento ao art.
87 da Lei paulista de Licitaes e Contratos, foi editado o Decreto n. 31.138/90
que relacionou as autoridades competentes para a prtica dos atos
mencionados nessa lei. Segundo esse decreto, a autoridade competente para
autorizar a prorrogao o Secretrio de Estado, na Administrao direta, e o
dirigente autrquico, nas autarquias (art. 2).
Prvia significa autorizao dada antes da celebrao do termo de
prorrogao. No seria assim e por isso careceria de legalidade a prorrogao
autorizada posteriormente assinatura respectivo termo. A lei exige que essa
manifestao da autoridade competente seja anterior, prvia.

6.4.- TERMO DE PRORROGAO. A prorrogao, ainda que assim


alguns no entendam, alterao contratual. Como tal formaliza-se mediante
termo de aditamento, ou, como preferem alguns, por termo de prorrogao.
manifestao solene, escrita, das partes. No cabe, pois, falar em prorrogao
automtica ou prorrogao tcita como era comum em outros tempos, na
medida em que os contratos traziam clusula com a seguinte dico: o
presente contrato restar automaticamente prorrogado por igual perodo se no
for denunciado por qualquer das partes at trinta dias ante de seu trmino.
Tambm, por essa razo, impertinente entender-se prorrogado, ainda que
exista clusula nesse sentido, o contrato se as partes at o vencimento do
prazo contratual no tomarem qualquer medida visando sua extino.
Clusulas assim redigidas no mais integram o texto dos contratos celebrados
atualmente, pois no encontram legalidade no ordenamento jurdico-
constitucional vigente. Se consignadas no edital ou no contrato deve-se t-las
como no escritas.
O termo de aditamento o instrumento adequado e necessrio,
conforme prev o art. 60 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, para incluir no texto do contrato vigente o novo prazo.
Essa sua principal finalidade. Desse modo, mesmo que consubstanciados em
instrumentos diversos, o contrato e seu termo de prorrogao passam a ser,
juridicamente, um s documento. A cada alterao dessa natureza deve ser
celebrado o correspondente termo, de sorte que at o fim do contrato pode-se
ter mais de um termo de prorrogao. Para cada um procede-se da mesma
forma, observando-se as exigncias prprias que devem ser atendidas caso a
caso. Esses vrios termos podem ser designados, para facilitar eventual
citao ou pesquisa, por: primeiro, segundo ou quinto termo de prorrogao.
Para sua validade devem ser cumpridas as exigncias vistas no item 6 e
assinados pelas partes.

6.4.1.-. PARTES. O termo de prorrogao deve ser assinado pelas


partes que celebraram o contrato. Nem poderia ser diferente, pois a

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prorrogao s a elas interessa e por versar direitos de que so titulares
somente s partes cabe dispor. As partes so, de um lado, a Administrao
Pblica e, de outro, o particular que com ela contratou. Essas partes devem ser
identificadas no prembulo, que tambm dever contemplar eventuais
autorizaes e a referncia ao contrato prorrogado. O particular deve ser
algum pertencente contratada, com poderes para praticar dito ato com
validade, portanto, um scio ou um procurador com poderes especiais. As
partes do termo de prorrogao no tm nomes prprios. Como no deixam de
ser contratante e contratado podem ser assim chamadas. No fosse isso
suficiente, diga-se que a prorrogao ato bilateral, consensual, que permite
aos seus signatrios essas denominaes.

6.4.2.-. FORMA. A forma do termo de prorrogao escrita, no


podendo ser de outro modo. Com efeito, se o contrato no pode ser verbal,
conforme inferido do art. 60 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, como seria possvel uma prorrogao verbal, sem
afrontar o princpio do paralelismo de forma e hierarquia dos atos jurdicos.
Ademais, se por expressa determinao do pargrafo nico do art. 60 dessa lei
nulo o contrato verbal, salvo a exceo ai estabelecida, no h como aceitar
qualquer termo de prorrogao verbal. O termo de prorrogao tem
formalmente trs partes: prembulo, texto e encerramento.
O prembulo a parte superior do termo de prorrogao, onde so
consignados os nomes dos interessados-contratantes. Exemplificando: em
primeiro lugar a contratante (Estado de So Paulo, Municpio de Belo
Horizonte); em segundo, a contratada (Comercial AZ Ltda., Qumica Trs Rios
S. A.). Observe-se que a contratante a pessoa jurdica de Direito Pblico
(Municpio) ou governamental (Sociedade de Economia Mista), no, como
temos visto, a pessoa que a representa (Prefeito, diretor) ou um de seus
rgos (Secretaria da Justia). Quando for o Municpio, o seu nome que deve
figurar, no o da respectiva prefeitura; esta apenas a sua sede.
Ao nome das partes deve-se acrescentar a respectiva qualificao e
sede (pessoa jurdica de Direito Pblico ou Privado, conforme o caso, inscrita
no CGC sob n tal, com sede na rua tal). Alm do nome das partes, o
prembulo deve, em seguida a cada uma, trazer o nome de seus
representantes e correspondente qualificao (brasileiro, casado, portador do
CIC e da CIRG, residente em tal lugar). Se para a celebrao for necessria
uma autorizao, esta deve ser previamente conseguida e tal circunstncia
deve ser anotada (devidamente autorizada pela Lei municipal n. 20, de 15-12-
1988, ou pela assemblia geral, conforme ata arquivada na Junta Comercial,
sob n tal). Ainda, nos termos do art. 61 do Estatuto federal Licitatrio, o
prembulo deve conter a finalidade, o ato que autorizou sua lavratura, o
nmero do processo de licitao ou de dispensa e a indicao de que as partes
sujeitam-se a tal ou qual legislao.
O texto a parte mediana do termo de prorrogao. Nele devem estar
consignadas as clusulas que expressam com preciso e clareza a vontade
dos co-contratantes no momento da celebrao do contrato e que
consubstanciam o contedo desse ato. Devem, substancialmente, indicar que a
clusula do prazo para a vigorar com a seguinte redao: Clusula doze: O

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prazo do Contrato de Prestao de Servio de Manuteno de Equipamento,
celebrado entre as partes signatrias deste termo passa a vigorar pelo prazo
de 4 (quatro) anos. Nada mais deve constar de seu texto, salvo a clusula de
encerramento.
O encerramento a parte final do termo de prorrogao. o fecho. Nele
as partes declaram que por estarem de acordo com o pactuado assinam-no em
tantas vias de igual teor e forma, para os mesmos efeitos e direitos. Depois da
consignao do local e data, apem suas respectivas assinaturas, na ordem
em que foram nominadas no prembulo. Ademais, em razo da presuno de
legitimidade desse instrumento e da falta de lei genrica, no precisam ter suas
firmas reconhecidas, nem tampouco carecem de testemunhas, salvo se uma
ou outra dessas exigncias estiver contemplada em lei ou ato da entidade
contratante. Com relao aos contratos das empresas governamentais
(sociedades de economia mista, empresa pblica), tidas como entidades
privadas, pode surgir alguma dvida quanto necessidade de atendimento
dessas formalidades (testemunha, reconhecimento de firma). Se forem
prestadoras de servio pblico e o contrato estiver regulado pelo Estatuto
federal das Licitaes e Contratos Administrativos, evidente a
desnecessidade dessas formalidades, em face do princpio da presuno de
legitimidade que os alcana, salvo, como alertamos, se existir determinao
legal ou administrativa especfica. Se forem exploradoras de atividade
econmica, seus instrumentos contratuais, pelo menos em tese, no gozam
dos favores da presuno de legitimidade, exigindo para sua validade firma
reconhecida e duas testemunhas devidamente qualificadas.
O termo de prorrogao, ainda que comumente utilizado para a
ampliao de prazo consignado em termo de contrato, deve ser usado para
eventuais prorrogaes de contratos celebrados mediante outros instrumentos,
a exemplo da carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de
compra e ordem de execuo de servio. Assim, h de ser: a uma dado que
esses instrumentos no se prestam para formalizar as correspondentes
prorrogaes; a duas porque o termo de prorrogao mais solene que esses
instrumentos e essa circunstncia no transforma a prorrogao em ato
irregular ou nulo.

6.4.3.-. LAVRATURA. O termo de prorrogao, tal qual o contrato a que


se preordena a prorrogar, deve ser lavrado na repartio interessada. Essa a
regra que pode ser retirada do disposto no art. 60 da Lei federal das Licitaes
e Contratos da Administrao Pblica. Assim no ser se o contrato a ser
prorrogado foi lavrado por instrumento pblico. Nestas hipteses o termo de
prorrogao deve ser lavrado por instrumento pblico, com base em minuta
elaborada por essa repartio. V-se que no cabe a lavratura desse termo
Comisso de Licitao.

6.4.4.-. APROVAO DA ASSESSORIA JURDICA. Tal qual ocorre com


o contrato, a minuta do termo de prorrogao deve ser examinada e aprovada
pela assessoria jurdica. Com efeito, a prorrogao um acordo e todo acordo
deve ser analisado e aprovado por esse rgo da Administrao conforme

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inferido do pargrafo nico do art. 38, ainda que esse dispositivo no se refira a
termo de aditamento, termo aditivo ou termo de prorrogao.

6.4.5.-. PUBLICAO. A publicao alm de outras, tem por finalidade


dar eficcia prorrogao, consoante enuncia o pargrafo nico do art. 61 da
Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Deve ser feita
na imprensa oficial, segundo o rito fixado nesse pargrafo, ou seja, deve ser
providenciada at o quinto dia til do ms seguinte ao da sua assinatura, tendo
sua publicao que ocorrer dentro dos vinte dias subseqentes. Assim, se a
assinatura do termo de prorrogao ocorreu no dia 27 de agosto do corrente
ano, a Administrao Pblica dever providenciar sua publicao at o dia 8 de
setembro, que corresponde ao quinto dia til do ms seguinte ao da sua
assinatura. A publicao, por sua vez, dever acontecer at o dia 28 desse
ms, correspondente ao ltimo dos vinte dias corridos de que nos fala esse
pargrafo. Os dias nesse caso so contados segundo o regime de prazos
estabelecido pelo art.110 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica. Imprensa oficial o veculo prprio de divulgao da
Administrao Pblica, conforme definido pelo inc. XIII do art. 6 da Lei federal
das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. o chamado dirio
oficial. Onde ele no existe, o jornal particular que lhe faz as vezes. A falta
dessa publicao no nulifica o contrato celebrado. Embora seja assim, a
Administrao Pblica deve apurar as razes que impediram essa publicao
e, se for o caso, punir os eventuais responsveis por esse irregular
acontecimento. Enquanto essa publicao no acontece o contrato no adquire
eficcia. Contrato ineficaz o que no pode ser executado pelas partes. De
fato, nessa situao ao contratado vedado iniciar o cumprimento de suas
obrigaes, isto desencadear o processo de entrega dos bens adquiridos
pela Administrao Pblica, enquanto contratante proibido cumprir com
suas responsabilidades, a exemplo do pagamento. Dessa regra, em razo do
interesse pblico, ressalvem-se os contratos celebrados diretamente pela
Administrao Pblica para dar atendimento a casos de emergncia ou de
calamidade pblica, quando caracterizada a urgncia de atendimento de
situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de
pessoas, obras, servios , equipamento e outros bens pblicos ou particulares
(art. 24, IV da LLC).

6.4.6.-. REGISTRO. O termo de prorrogao, como vimos anteriormente,


dispensa, pelo menos em tese, o reconhecimento das firmas das partes e a
presena de testemunhas, dado que, tal qual o ato administrativo, goza de
presuno de legitimidade. E do registro cartorrio tambm est dispensado? A
resposta afirmativa, pois seus efeitos, inclusive contra terceiros, eclodem com
a publicao. Alguns, no entanto, precisam desse registro, a exemplo da
prorrogao dos contratos de concesso de uso e de concesso de direito real
de uso de uso de bem pblico, para valerem contra terceiros (art. 246 da LRP e
art. 60 do Estatuto federal Licitatrio). Ademais, nenhum termo de prorrogao
est dispensado do registro administrativo na repartio competente da
Administrao Pblica, consoante estabelece o art. 60 da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Essa repartio competente

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a que promoveu a lavratura do contratado prorrogado e que dele mantm
arquivo cronolgico de seus autgrafos e registro sistemtico de seus extratos.

6.5.-. PREVISO EDITALCIA. Lei federal das Licitaes e Contratos da


Administrao Pblica exige uma nica vez que a possibilidade de prorrogao
do ajuste que se firmar com o vencedor da licitao, esteja prevista no edital.
Com efeito, do disposto no art. 57, caput, combinado com o prescrito no seu
inc. I, restou estabelecido que a durao dos contratos regidos pela Lei federal
das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica ficar adstrita vigncia
dos respectivos crditos oramentrios, salvo os relativos a projetos cujos
produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no plano plurianual,
os quais podero ser prorrogados se houver interesse da Administrao
Pblica e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio. Portanto,
inexistindo essa previso editalcia a prorrogao, no caso, estar vedada e se
mesmo assim ela for celebrada, h de ser entendida como ilegal e
responsabilizado que lhe tenha dado causa. A regra, no entanto, a ausncia
dessa exigncia legal.

7.-. PLURALIDADE DE PRORROGAES. A Lei federal das Licitaes


e Contratos da Administrao Pblica em nenhum momento probe, em relao
ao mesmo contrato, mais de uma prorrogao. Destarte, surgida a necessidade
dessas prorrogaes a Administrao Pblica, atendidas as exigncias
pertinentes e respaldada no respectivo fundamento legal, est autorizada a
celebra-las sem qualquer afronta lei. Alis, em certas hiptese, como o
caso do inc. II do art. 57 dessa lei, a pluralidade de prorrogaes est
expressamente autorizada. O fundamento legal em alguns casos o mesmo,
enquanto em outros assim no se passa. Da primeira hiptese tem-se como
exemplo o inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, que permite prorrogaes por perodos iguais e
sucessivos desde que sejam atendidas as exigncias indicadas. Da segunda
hiptese pode-se ter, verbi gratia, uma prorrogao calcada no inc. VI do 1
do art. 57, para compensar atrasos ou omisses da Administrao Pblica e
outra, fundada no 1 desse mesmo artigo, para consignar prazo maior em
razo do aumento da obra provocado pela alterao do projeto.

Portanto, ocorridos os fatos mencionados em lei e que justificam a


ampliao do prazo contratual, as prorrogaes so legtimas. Observe-se que
no enfraquece esse entendimento o fato de no caber, em algumas hipteses,
mais que uma prorrogao ou em outras estar proibida a prorrogao.
Ademais, essa constatao no razo bastante para entender-se que os
contratos celebrados pelas Administrao Pblica no podem ser prorrogados
por mais de uma vez. A nica hiptese em que a prorrogao est
expressamente vedada a estampada no inc. IV do art. 24 da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, que torna dispensvel a
licitao nos casos de emergncia ou calamidade pblica.

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VI - PRORROGAO DO CONTRATO DE SERVIO CONTINUADO

A prorrogao dos contratos regidos pela Lei federal das Licitaes e


Contratos da Administrao Pblica, que tm por objeto a prestao de servio
cuja execuo contnua, deve ser estudada separadamente das demais
hipteses de prorrogao, dadas as peculiaridades ensejadas pelas
determinaes do caput do art. 57 e do seu inc. II, como deixa claro toda a
explanao j feita. Ademais, a clareza e o objetivo de estudos desta natureza
esto a exigir que se faa essa anlise separadamente.

1.-. PRAZO INICIAL DO CONTRATO. O prazo inicial do contrato que


tem por objeto a prestao de servio de execuo continuada pode ser, de
imediato, maior que o fixado como regra geral na cabea do art. 57 da Lei
federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, desde que no
ultrapasse sessenta meses. Prazo inicial do contrato, entenda-se, o que no foi
objeto de qualquer prorrogao. Prazo de contrato prorrogado , por certo,
prazo contratual, mas induvidosamente no inicial. No que concerne a esse
prazo ser maior j na celebrao do contrato no destoam os mais ilustres
comentadores dessa lei, a exemplo de TOSHIO MUKAI (Licitaes e Contratos
Pblicos, 4 ed., So Paulo, Saraiva, 1998, p. 99) e MARAL JUSTEN FILHO
(ob. cit., p. 486).

No h, portanto, razo legal, lgica ou prtica para que esse contrato


seja celebrado com o prazo do caput e depois prorrogado at alcanar os
sessenta messes. A exceo consignada no inc. II desse artigo para permitir
um prazo maior j na celebrao do contrato. Esse dispositivo no se presta,
portanto, para permitir prorrogaes contratuais em que o prazo inicial do
ajuste tenha sido idntico ao autorizado pelo caput desse dispositivo. No se
descarta, verdade, essa possibilidade, apenas se acentua que tal
entendimento no expressa o real contedo dessa regra de exceo, nem
prestigia o esprito prtico com que o legislador imaginou dotar a Administrao
Pblica para, desde o incio da contratao, fixar um prazo mais longo.
Procede, assim, a crtica feita por MARAL JUSTEN FILHO (ob. cit., p. 486) s
interpretaes que exigem para o contrato um prazo inicial igual ao da cabea
do art. 57 e facultam sua renovao at os sessenta meses. Com efeito,
acentua esse autor que parecem excessivamente formalistas as
interpretaes no sentido de que a contratao dever respeitar o exerccio
oramentrio, promovendo-se a sua renovao no incio do ano seguinte. Essa
uma opo que poder ser adotada pela Administrao Pblica, sem que se
imponha como a nica admissvel. Em face da lei, possvel que o prazo inicial
da contratao ultrapasse o limite da lei oramentria. Lembre-se que a regra
da limitao da rubrica oramentria consta do caput e o inc. II consagra
exceo a ela.

1.1.-. FIXAO DO PRAZO INICIAL. Ao contrrio do que dispunha esse


dispositivo com a ento redao, nos dias atuais e nos termos da legislao
vigente, a fixao do prazo inicial do contrato de prestao de servio de

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execuo continuada, maior que o prazo estabelecido como regra no caput do
art. 57 do mencionado diploma licitatrio, atividade discricionria, no tendo
a Administrao Pblica que justificar a razo de sua escolha. Com efeito, esse
inciso no traz qualquer determinao em sentido oposto a tal inteligncia.
Destarte, esse prazo pode ser qualquer um que no viole o teto de sessenta
meses, assevera TOSHIO MUKAI (ob. cit., p. 99). Assim tambm parece
pensar MARAL JUSTEN FILHO (ob. cit., p. 485) na medida em que discorre
longa e proficientemente sobre o inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes
e Contratos da Administrao Pblica, sem se referir sobre a necessidade de
qualquer motivao para a fixao deste ou daquele prazo inicial do contrato.
Se antes essa motivao era indispensvel, hoje assim no . A mudana de
redao indicao de que o legislador desejou disciplinar de modo diverso do
anteriormente regulado. No seria lgica a interpretao que desconhecesse
ou fizesse por desconhecer esse fato e continuasse a dar nova redao o
mesmo e antigo entendimento. No particular, diferenciou-se, e muito, da dico
anterior, que exigia um motivo ou razo para a fixao da grandeza ou
dimenso do prazo inicial do contrato, maior que o prazo estabelecido, como
regra, na cabea do art. 57 dessa lei. Em tal aspecto esse ajuste no destoa da
regra comum: cabe, discricionariamente, Administrao Pblica licitante fixar,
editaliciamente, o prazo de durao do contrato que pretende celebrar com o
vencedor da licitao.
Atente-se que a obteno de preos e condies mais vantajosas para a
administrao pblica exigncia a ser satisfeita nas eventuais, iguais e
sucessivas prorrogaes, conforme claramente mencionado no inc. II do art. 57
da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Com efeito,
para a celebrao de tais prorrogaes, verdadeiras contrataes sem
licitao, deve a Administrao Pblica nelas interessadas demonstrar que dito
procedimento lhe propicia preos e condies mais vantajosas, que os obtidos
com a licitao que viesse a acontecer em seu lugar. Em tais casos, a licitao
no atenderia o interesse pblico assentado, exatamente, na obteno de
preo e condies mais vantajosas para a Administrao Pblica. Qualquer
justificativa desse ou de outro teor no necessria para a fixao do prazo
inicial do contrato, cujo objeto a prestao de servio de execuo contnua.

2.-. FUNDAMENTO. Em texto corrido, prescrevem, combinadamente, o


caput do art. 57 e seu inc. II, que a durao dos contratos regidos pela Lei
federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica ficar adstrita
vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos ajustes
relativos prestao de servios a serem executados de forma contnua. Estes
podero ter sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com
vistas a obteno de preos e condies mais vantajosas para a Administrao
Pblica, limitada essa durao a sessenta meses. Atente-se que essas
disposies no oferecem apenas uma faculdade Administrao Pblica
contratante para prorrogar ou no ao seu nuto o contrato existente. Com efeito,
ocorridos os pressupostos de sua legitimidade surge para a Administrao
Pblica a obrigao de prorrogar o ajuste, por perodo igual e sucessivo ao do
contrato, pois sua atuao est vinculada a essas vantagens. Ademais, cabe-
lhe satisfazer, entre outros, o princpio da economicidade.

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Se a Administrao Pblica obtm com a prorrogao preos e
condies de pagamento mais vantajosas no lhe cabe buscar outro caminho,
como no prorrogar. Destarte, com tempo suficiente a Administrao Pblica
deve provocar, por escrito, o contratado para que oferea os novos preos e
condies de pagamento, se for do seu desejo prolongar o prazo contratual,
para confront-los com os de mercado. Sendo melhores que os praticados no
mercado, aps a justificativa para a prorrogao esta ser autorizada e lavrado
o competente termo de prorrogao. Observe-se que o contratado no est
obrigado a ajustar qualquer prorrogao. Se assim ocorrer, presente sua
expressa e formal recusa, estar a Administrao Pblica desobrigada da
prorrogao. o que se retira, de chofre, desses dispositivos. Assim, resta
incontroversa possibilidade outorgada Administrao Pblica contratante
para, de acordo com o contratado, prorrogar o contrato celebrado, desde que
tenha por objeto a prestao de servio cuja execuo deva ser de forma
contnua. No cabe, portanto, qualquer discusso para saber se possvel ou
no dita prorrogao, pois est ela expressa e legalmente autorizada.

3.-. EXIGNCIAS. A validade da prorrogao do contrato de prestao


de servio de execuo contnua depende do atendimento das exigncias
comuns a todas as prorrogaes. Assim, deve resultar de acordo entre as
partes (consensualidade), fundado em interesse pblico devidamente
demonstrado (justificativa) e previamente autorizado pela autoridade
competente (autorizao). Ademais, deve ser formalizada em instrumento
adequado (termo de aditamento). A par dessas, dita operao de ampliao de
prazo contratual deve satisfazer as exigncias especficas, consubstanciadas
na igualdade e sucessividade das possveis prorrogaes e na obteno de
preos e condies mais vantajosas para a Administrao Pblica. Em suma,
as prorrogaes devem guardar iguais e sucessivos perodos.

3.1.-. IGUALDADE E SUCESSIVIDADE DAS PRORROGAES. O inc.


II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica
exige que as prorrogaes a previstas sejam iguais, em termos de prazo,
durao do contrato, e sucessivas em termos seqenciais, cabendo, portanto,
o exame dessas expresses.

3.1.1.-. IGUAL PERODO. Igual prazo significa, no caso, o mesmo


perodo de tempo em que foi fixado como durao do contrato, ou, diga-se,
igual ao perodo inicial do contrato, no outro qualquer, maior ou menor. Alis,
expresso idntica foi assim interpretada por CELSO ANTNIO BANDEIRA
DE MELLO ao discorrer sobre a prorrogao do prazo de concurso de ingresso
de pessoal no servio pblico, consoante estabelece o inc. III do art. 37 da
Constituio Federal. Com efeito, esse administrativista de primeira gua
afirmou em seu prestigiado Regime dos Servidores da Administrao Direta e
Indireta (3 ed., So Paulo, Malheiros, 1995, p. 62), que a prorrogao ter de
cifrar-se a um prazo igual ao que haja sido estabelecido para a validade do
concurso (grifos do autor).

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A necessidade de ser a prorrogao igual durao do contrato, tem
sua razo fundada na obteno de preos e condies de pagamento mais
vantajosas para a Administrao Pblica contratante. O perodo de prorrogao
igual durao do contrato inicialmente celebrado critrio adequado para o
confronto dos preos e condies ofertadas pelo contratado, com o preo e
condies praticadas no mercado. Essa comparao se revelaria mais difcil
para ser alcanada ou mesmo frustrada, se a prorrogao tivesse durao
diversa do prazo contratual. Desse modo, para cada uma dessas prorrogaes
dever ser, no apropriado processo administrativo, demonstrado que via
prorrogao a Administrao Pblica obter preo e condies de pagamento
mais vantajosas, quando comparados esses valores com os preos e as
condies de pagamento que obteria com a promoo da competente licitao.

3.1.2.-. PERODOS SUCESSIVOS. A Lei federal das Licitaes e


Contratos da Administrao Pblica somente valida, no caso do inc. II do art.
57, vrias prorrogaes iguais durao do contrato se forem sucessivas. Para
DE PLCIDO E SILVA (ob. cit., vol. IV, p. 290), a sucessividade pressupe a
existncia de coisa idntica anterior, que se substitui por outra posterior, a fim
de que nada sofra soluo de continuidade. O vocbulo sucessivo, no caso,
deve ser entendido em conjunto com o princpio segundo o qual os contratos
somente podem ser prorrogados se vigentes. Assim, as novas e sucessivas
prorrogaes somente podem ser celebradas antes que a anterior esteja finda
ou, dito de maneira mais precisa, antes que o contrato com o novo prazo seja
alcanado pela extino. Devem, quando for o caso, acontecer uma aps
outra, sem que haja entre elas qualquer hiato ou intervalo. Se findo o contrato,
prorrogado ou no, no cabe qualquer outra dilao de seu prazo, pois no se
prorroga contrato exaurido. Se assim no fosse, descaberia a sucesso, pois
nem prorrogao podia ter havido, j que o contrato estava extinto. O prazo
contratual no pode ser prorrogado se no mais existe o ajuste. Em suma, no
se prorroga, nem se renova o contrato extinto, ensina HELY LOPES
MEIRELLES (Licitao cit., p. 198).

3.2.-. PREOS E CONDIES MAIS VANTAJOSAS. Para a legalidade


das iguais e sucessivas prorrogaes a Lei federal das Licitaes e Contratos
da Administrao Pblica exige, no inc. II do art. 57, que a contratante obtenha
do contratado preos e condies mais vantajosas. Por certo, no basta que
haja vantagem nos preos se no houver vantagem nas condies de
pagamento e vice-versa. Se assim no for no se justifica, de modo algum, a
prorrogao e, muito menos, uma sucesso delas. esse o correto
entendimento, dado que a prorrogao no outra coisa seno um contrato
celebrado sem licitao e contratar sem licitar exceo s permitida nos
exatos termos das hipteses expressamente indicadas em lei. Da a
interpretao restritiva.
Os preo e as condies de pagamento ofertados pelo contratado para
fins de prorrogao com base nesse inciso, devem propiciar mais vantagens
que os preos e as condies de pagamento praticados pelo mercado, porque
nesse universo que seriam buscados os preos e as condies de
pagamento. Portanto, a comparao para assegurar preo e condies mais

20
vantajosas para a Administrao Pblica, no feita com iguais elementos
consignados no contrato e j praticados pelas partes, mas com os preos e as
condies de pagamento verificados no mercado. A razo de ser desse modo
simples: o preo e as condies de pagamento ofertados pelo contratado para
fins de prorrogao podem ser melhores que os praticados em funo do
contrato, mas piores que os praticados no mercado.
A Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica no
exige que os preos e as condies de pagamento, ofertados pelo contratado,
sejam substancialmente mais vantajosas. Basta que sejam melhores que as
praticadas pelo mercado. A noo de preo nenhuma dvida oferece, no se
podendo afirmar o mesmo em relao idia de condies. Que condies so
essas? De pagamento? De execuo? Ambas?

3.2.1.-. PREO. Preo o valor do bem, do servio ou da obra pago


pela Administrao Pblica ao contratado em razo da execuo de um
contrato. Para HELY LOPES MEIRELLES (Direito Administrativo Brasileiro, 21
ed., So Paulo, Malheiros, atualizada por Eurico de Andrade Azevedo et alii,
1996, p. 557) preo a retribuio pecuniria do bem, do servio ou atividade
que se compra ou que se utiliza mediante remunerao. Tal preo, conforme
expressa determinao do inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e
Contratos da Administrao Pblica, dever ser mais vantajoso para fins de
prorrogao contratual que o alcanado com a promoo de uma eventual
licitao.
O preo do contratado, at por razes bvias, dever ser melhor que o
conseguido atravs de uma licitao. Com efeito, o contratado j est
familiarizado com a execuo do contrato e por conhecer bem o servio que
executa pode suprimir etapas e eliminar custos. Ademais, o contratado
conhece o proceder da Administrao Pblica quanto s exigncias para o
pagamento e a demora para que seja efetivado, por isso pode precaver-se sem
onerar custos ou realizar despesas. Em suma, o contratado por conhecer todos
os aspectos da execuo do contrato, pode rever sua estrutura de preo e
oferece-lo em condies de pagamento mais vantajosas para a Administrao
Pblica contratante, sem necessidade alguma de degradar a qualidade do
servio prestado. Seu preo poder ser menor e, portanto, melhor, que o
praticado em mdia pelo mercado dado que seus proponentes no desfrutam
desses conhecimentos. Pelas mesmas razes suas condies de pagamento
tambm sero melhores ou mais vantajosas.

3.2.2.-. CONDIES. O vocbulo condies colocado em seguida


palavra preo est a indicar que so condies de pagamento, podendo a frase
resultante desse entendimento ser lida: preos e condies de pagamento mais
vantajosas. Essa inteligncia encontra sustentao no inc. XIV do art. 40 e no
inc. III do art. 55, ambos da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, que, expressamente, mencionam condies de
pagamento. Em princpio, so condies de pagamento: o prazo, o nmero e
parcelas, o juro, atualizaes e o desconto. Embora seja assim, o contratado
pode ofertar outras, inclusive as que no se relacionam com preo e condies

21
de pagamento. De qualquer modo, comprovada a vantajosidade do preo e das
condies de pagamento a prorrogao encontra validade no inc. II do art. 57
da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica a
prorrogao do contrato, atendidas essas exigncias, ser legal. Se tais
condies no restarem devidamente demonstradas, a prorrogao ser ilegal
e os agentes pblicos que propiciaram essa irregular situao podero ser
responsabilizados.

4.-. VRIAS, IGUAIS E SUCESSIVAS PRORROGAES. As palavras


igual e sucessivo do texto do inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e
Contratos da Administrao Pblica, grafadas no plural, esto a indicar que o
prazo de durao do contrato poder, em tese, ser prorrogado por mais de uma
vez. O dispositivo, como se v, no regula uma nica prorrogao, embora
possa ser utilizado para tal finalidade. Sua precpua funo regular vrias,
iguais e sucessivas prorrogaes. Todas legalmente viveis se satisfeitas as
exigncias previstas nesse dispositivo. prorrogao caracterizada pela
expressa possibilidade de sua repetio, j que a lei a faculta por tratar-se de
contrato de prestao de servio de execuo contnua, condicionando-a, no
entanto, a perodos iguais e sucessivos. Assim, se o ajuste foi celebrado por
vinte meses, poder ser prorrogado, num primeiro momento e enquanto o
contrato estiver em vigor, por vinte meses e, num segundo momento, se ainda
estiver vigorando o contrato, por outros vinte meses. Por certo, desde que em
ambas as prorrogaes e nos momentos em que se impunham essas medidas
dilatrias, restou devidamente demonstrado que a Administrao Pblica
contratante por meio delas obteve preos e condies mais vantajosas que os
que obteria no mercado. Se tais vantagens no forem conseguidas, no cabe a
prorrogao e se mesmo assim essa ampliao do prazo for celebrada ser
nula.
5.-. OUTRAS POSSVEIS PRORROGAES. Eventualmente, se
configurada uma das hipteses do 1 ou a nica do 4, ambos do art. 57 da
Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, o contrato j
prorrogado com base no inc. II desse mesmo artigo tambm poder ser
prorrogado com fundamento em qualquer desses dispositivos. Com efeito,
prescreve o 4 que em carter excepcional, devidamente justificado e
mediante autorizao da autoridade superior, o prazo de que trata o inc. II
desse artigo poder ser prorrogado em at doze meses, enquanto o 1
menciona que o contrato poder se prorrogado desde que ocorra eficazmente
um dos motivos elencados nos seus seis incisos.
As prorrogaes disciplinadas nos citados preceptivos independem de
prorrogaes anteriores, dado que as razes que as justificam so diversas e
no se comunicam. Portanto, podem ser promovidas tenha ou no o contrato
passado por alguma prorrogao. Assim, um contrato de prestao de servio
de execuo contnua com prazo inicial de vinte e cinco meses, prorrogado nos
termos do inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica por vinte e cinco meses, poder, em carter
excepcional, ser prorrogado por, digamos, seis meses com fulcro no 4,
tambm do art. 57 dessa lei. Ainda pode ser prorrogado, com base nesse
pargrafo, o contrato com prazo de doze meses no ampliado com fulcro no

22
inc. II do art. 57. Por carter excepcional h de entender-se o acontecimento
extraordinrio e impeditivo da execuo do contrato no prazo convencionado
ou prorrogado. Atente-se que o 4 desse artigo no se presta para
fundamentar a prorrogao de contratos cujo objeto seja diverso da prestao
de servio de execuo continuada.

6.-. PRORROGAES VEDADAS. Esgotadas, como vimos no item


anterior, as possibilidades de ampliao do prazo do ajuste, no se tem como
validar qualquer prorrogao, pois atingidas situaes em que essa ampliao
no afeioa lei. Com efeito, no h como legitimar qualquer prorrogao se a
durao do contrato de quarenta e cinco ou de sessenta meses, pois nesta
hiptese ter-se-ia atingido o prazo mximo contratual permitido e naquela a
prorrogao por outro perodo, ainda que igual, ultrapassaria esse teto. A
prorrogao pelo tempo restante, isto , quinze meses, para completar os
sessenta previstos como teto, est descartada por no se tratar de prorrogao
igual. Poder-se-ia, ento, afirmar que tais prorrogaes esto vedadas. No
obstante seja assim, a prorrogao da durao do contrato em tais hipteses
s seria possvel nos termos do 1 ou nas condies do 4, ambos do art.
57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica.

7.-. DESCABIMENTO DE CERTAS EXIGNCIAS. A doutrina ao


interpretar o inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica tem feito, a nosso ver sem razo, algumas exigncias,
cuja inobservao pela Administrao Pblica contratante impedem a
prorrogao do contrato ou se, mesmo assim, for celebrada, sua nulidade ser,
induvidosa. Vejamos cada uma dessas exigncias que, diga-se desde logo,
no esto consignadas nessa ou em outra qualquer lei.

7.1.-. PREVISO EDITALCIA. Consoante j se afirmou e demonstrou, a


Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, tratando-se de
contrato de prestao de servio de execuo contnua, admite de imediato,
um prazo contratual maior que o previsto, como regra, no caput do art. 57.
Esse prazo pode ser qualquer um ou, como exemplifica TOSHIO MUKAI (ob.
cit., p. 99), de dois, trs ou at de cinco anos. Ademais, dependendo da
durao do prazo contratual inicialmente estipulado pela Administrao
Pblica, podem ocorrer iguais e sucessivas prorrogaes, com vistas a
obteno de preos e condies de pagamento mais vantajosas. Para
celebrao dessas prorrogaes, atendidas tais prescries, no se exige que
o edital tenham-nas previsto, at porque nada determinado nesse sentido
pelo inc. II do art. 57 dessa lei, local onde, juntamente com outras prescries,
deveria estar consignada tal exigncia para que seus efeitos pudessem se
impor. Destarte, impedir que a prorrogao se processe porque no foi prevista
no instrumento convocatrio, quando por meio dela a Administrao Pblica
pode conseguir preos e condies de pagamento mais vantajosas,
excessivo formalismo, especialmente ante o fato inconteste de que a Lei
federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica no exige, no
caso, esse comportamento.

23
Diga-se, ainda, que a Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica, sempre que desejou fosse o instrumento convocatrio o
portador de mensagem sobre a possibilidade de prorrogao contratual, fez
expressamente essa exigncia, tal como se passa, por exemplo, com o inc. I
do art. 57 dessa lei. J o mesmo no acontece com os incs. II e IV, tambm
desse artigo, que facultam a prorrogao sem indicar, quando podiam faze-lo,
a necessidade de sua previso no edital ou carta convite. Pois bem, se a lei
podia fazer tal exigncia e no a fez, deve-se imaginar que a entendeu
despicienda. Se assim , e tudo est a indicar que , no cabe ao intrprete da
lei prescreve-la e impedir, desse modo, a prorrogao. Se tal comportamento
fosse permitido ao intrprete estar-se-ia lhe concedendo o poder de proibir
ditas prorrogaes sem qualquer sustentao legal. Exigir que a Administrao
Pblica estabelea, no instrumento convocatrio que podero ocorrer iguais e
sucessivas prorrogaes fazer tbula rasa do que determina a Constituio
Federal no inc. II do art. 5, portador da seguinte dico: ningum ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
Por outro lado, qualquer entendimento no sentido da indispensvel
prescrio no edital ou carta convite, para que o contrato possa ser prorrogado
por iguais e sucessivos perodos, ser contrrio ao interesse pblico. Com
efeito, restar decretada a impossibilidade da prorrogao ainda que os preos
e condies de pagamento, ofertados pelo contratado para fins de prorrogao,
sejam mais vantajosos para a Administrao Pblica, quando o instrumento
convocatrio no informar essa possvel faculdade de ampliao do prazo
contratual. Essa inteligncia, sobre estar desgarrada da lei, afronta
impiedosamente o princpio da economicidade, que h de estar presente em
todos os comportamentos da Administrao Pblica e em especial nas
hipteses de prorrogaes sucessivas que se preordenam a propiciar preos e
condies mais vantajosas para a Administrao Pblica. V-se que mais
inteligente foi o legislador ao deixar ao prudente juzo da Administrao Pblica
a verificao da vantajosidade dos preos e condies de pagamento, para s
ento decidir ou no pela prorrogao. Observe-se, em abono da tese
sustentada, que tanto no rol dos incisos do art. 40, considerados itens
obrigatrios do edital, como no elenco das clusulas necessrias do contrato,
previsto no art. 55, no se encontra qualquer prescrio para que esses atos
contenham, como regra geral, a possibilidade da prorrogao do contrato.
A regra geral, portanto, a desnecessidade de qualquer indicao no
instrumento convocatrio da licitao prevendo a prorrogao do contrato ou a
sua prorrogao por iguais e sucessivos perodos, salvo quando houver
expressa determinao legal. Aplica-se, ante a ausncia de previso no
instrumento convocatrio de possveis prorrogaes, os princpios da teoria
geral dos contratos, para ofertar o melhor entendimento. Atente-se que a
aplicao supletiva desses princpios est expressamente autorizada, no artigo
de abertura do captulo da Lei federal das Licitaes que versa sobre os
contratos da Administrao Pblica ou mais precisamente no art. 54 e esses
princpios no vedam a prorrogao do ajuste, ainda que as partes no a
tenham previsto. Assim no ser se a lei impuser a previso editalcia como
circunstncia de validade da prorrogao. Omitida tal informao no referido
instrumento de convocao licitatria quando exigida por lei, essa circunstncia
impedir a prorrogao e se esta, teimosamente, for ajustada ser ilegal. Nesta

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hiptese, ante a expressa disciplina legal, os princpios da teoria geral dos
contratos so inaplicveis.
evidente, ento, que a soluo de eventual controvrsia dessa
natureza depender, a cada caso, do que prescrever a lei. Destarte, se em
certa hiptese a lei apenas enunciou que em tais e quais condies o contrato
poder ser prorrogado, sem mencionar a frase: desde que previsto no ato
convocatrio, h que se entender que se acontecidas as tais e quais condies
est facultada a prorrogao. Nesta hiptese, caber autoridade competente
comprovar sua ocorrncia e autorizar, devidamente justificada, a prorrogao.
Assim, no nos impressionam o argumento de que a falta dessa informao
afronta o princpio da estabilidade das relaes jurdicas e o fato de que os
interessados devero ter prvio conhecimento das possveis prorrogaes. No
h, com efeito, menoscabo a esse princpio, pois a previso das possveis
prorrogaes esta facultada expressamente na lei, ato estatal mais solene que
o instrumento convocatrio, mero ato administrativo, que a ningum dado
ignorar.
Assim, aquele que se compromete prestar Administrao Pblica um
servio de execuo continuada sabe de antemo que seu contrato poder ser
objeto de prorrogaes. Toda a disciplina a respeito est na lei e com sua
aplicao no se viola a segurana das relaes jurdicas. De outro lado, o
contratado, no obstante essa possibilidade expressa de prorrogaes iguais e
sucessivas, esta resguardado nos seus interesses por esse princpio, pois a
relao jurdica contratual que mantm com a Administrao Pblica, salvo sua
expressa concordncia, no ser prorrogada. Atente-se que os defensores da
obrigatoriedade dessa previso constar no instrumento convocatrio no
contestam a legalidade das possveis, iguais e sucessivas prorrogaes. No
lhes atribuem a qualidade de ilegais, mas exigem sua previso no instrumento
convocatrio.

7.2.-. OBEDINCIA MODALIDADE LICITATRIA. A modalidade


licitatria determinada pelo valor estimado do contrato a ser celebrado com o
vencedor da licitao. Com efeito, estabelece o art. 23, caput, da Lei federal
das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica que As modalidades de
licitao a que se referem os incisos I a III do artigo anterior sero
determinadas em funo dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado
da contratao: para obras e servios de engenharia consoante previsto nas
alneas do inc. I e para compras e servios no referidos no inciso anterior
conforme indicado nas alneas do inc. II, ambos desse artigo. Assim, estimado
esse montante mediante o clculo da mdia aritmtica dos valores obtidos na
pesquisa de mercado, enquadrasse-o numa das classes da tabela de valores
dos incs. I ou II do art. 23 dessa lei, que circunscrevem as diversas
modalidades de licitaes, conforme sejam, respectivamente, obras e servios
de engenharia ou compras e outros servios. Desse modo, restar determinada
a modalidade licitatria.
Tanto a pesquisa de mercado para a estimativa do valor do futuro
contrato, como os clculos aritmticos levados a efeito para essa finalidade e o
seu enquadramento numa das mencionadas alneas dos precitados incisos do
art. 23, so operaes que devem ser feitas com rigor e seriedade. Se a

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pesquisa no foi rigorosa e os clculos foram descuidados, a estimativa do
valor contratual e seu enquadramento sero falsos, devendo, por dita razo,
ser anulados e, dependendo das circunstncias, responsabilizado, mediante
processo administrado em que foi assegurado ao acusado amplo direito de
defesa, quem tenha causado ditas irregularidades. Com efeito, ensina
ANTONIO ROQUE CITADINI (Comentrios e Jurisprudncia sobre a Lei de
Licitaes e Contrataes Pblicas, 2 ed., So Paulo, Max Limonad, 1997, p.
151), ilustre Conselheiro do e. Tribunal de Contas do Estado de So de Paulo,
que a estimativa correta do valor do objeto a ser licitado da maior relevncia
para todo o procedimento e sua impreciso poder comprometer toda a
contratao. Ao administrador caber cientificar-se de que os preos e valores
cotados esto de acordo com o mercado, o que o levar escolha da
modalidade adequada. A escolha imprpria, em decorrncia de valores que
levariam a outro tipo de procedimento, acarretar a nulidade de toda a licitao,
bem como a responsabilizao do administrador.
Se, ao contrrio, tais operaes foram executadas com rigor e
seriedade, valero para todos os fins de direito. De sorte que a ocorrncia de
eventos futuros, a exemplo das prorrogaes, no estaro, de modo algum,
proibidos ainda que seus valores somados ao valor inicial do contrato
indicassem que outra seria a modalidade licitatria. Equivocam-se os que se
apartam desse entendimento, dado no distinguirem as duas ntidas situaes
postas pelo problema: a primeira est relacionada ao valor estimado do
contrato e seu enquadramento numa das classes determinantes das
modalidades de licitao, enquanto a segunda est referida prorrogao do
contrato com o fito de obter preos e condies mais vantajosas para a
Administrao Pblica. Essas situaes, porque diversas, no podem receber
do intrprete o mesmo tratamento, nem podem ser submetidas a idnticas
conseqncias jurdicas. No cabe em razo dessa diferena pretender que o
valor do contrato, somado ao valor das prorrogaes, fique enquadrado na
modalidade licitatria utilizada na abertura do certame.
Para a primeira dessas situaes, a Lei das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica exigiu a licitao e que ela fosse enquadrada, segundo o
valor estimado do futuro contrato, na competente modalidade licitatria. No
pertinente segunda, a lei apenas previu que as prorrogaes poderiam ser
celebradas com vistas a obteno de preos e condies de pagamento mais
vantajosas para a Administrao Pblica. Se so situaes diversas, como isso
resta claro dos respectivos dispositivos e da finalidade a que se propem
alcanar, devem ser submetidas a regimes diferenados, especficos a cada
uma, como determinam as boas regras e princpios de interpretao. A
modalidade licitatria somente relevante para a contratao, mas
absolutamente irrelevante para as prorrogaes iguais e sucessivas, por
exemplo. Nesses casos, o novo valor contratual no determina qualquer
modalidade licitatria nem deve enquadrar-se na escolhida em funo do valor
estimado do contrato. Pensar de outro modo seria inominvel equvoco. O novo
valor pode, portanto, ser maior e ultrapassar o limite da modalidade licitatria
utilizada para a contratao. Esse tambm o magistrio de IVAN BARBOSA
RIGOLIN ao asseverar que lei atual, que permite, por exemplo, que se
contrate servio continuado por seis meses e que o contrato venha a durar seis
anos prorrogado onze vezes por iguais e sucessivos perodos jamais iria

26
pretender submeter o valor total desse hipottico contrato ao limite da
modalidade licitatria utilizada, ... (BLC n 8 - ago. de 1998 - p. 393).
Entendimento contrrio, certamente equivocado, vedar a maioria das
prorrogaes, especialmente as calcadas no inc. II do art. 57 da Lei federal de
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica, bastando para que assim
acontea que o valor estimado do contrato esteja prximo do piso da
modalidade licitatria superior (convite prximo de tomada de preo). A
exigncia de se manter o somatrio do valor do contrato e da prorrogao
dentro da modalidade de licitao escolhida para a contratao, no se afeioa
letra da lei, pois nada nesse sentido foi prescrito. Tambm no se amolda ao
esprito da lei, preordenado, no caso, a propiciar preos e condies de
pagamento mais vantajosas para a Administrao Pblica. Em razo dessa
errnea interpretao restaria reduzidssima a utilizao da faculdade de
prorrogao dos contratos com fulcro em tais disposies da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica. Essa constatao justificaria,
a ttulo de desabafo, a afirmao de que dita possibilidade de prorrogao no
seria outra coisa seno letra morta, ainda que os autores de to imprpria
interpretao saibam que nenhuma exegese pode culminar com essa
conseqncia. Assim tambm o magistrio de IVAN BARBOSA RIGOLIN ao
acentuar que a lei no pode dar com uma mo e tirar com outra, ou por outras
palavras dar com uma mo ... sem abrir a mo. Semelhante reductio ad
absurdum no teria nenhum sentido, e contrariaria o mais elementar cnone
interpretativo concebvel. Lei alguma pode ser assim interpretada, ou ser a
pior dentre quantas existam (BLC n 8 - ago. de 1998 - p. 383).
Sobre mais, a interpretao no pode levar a um absurdo, nem a
soluo frouxa ou inexeqvel, tanto quanto no pode propor a inocuidade da
lei. H de se preferir a interpretao que d eficcia lei ou a algum de seus
dispositivos. Em suma, a lei deve ser interpretada coerentemente, conforme
ensina o clssico CARLOS MAXIMILIANO (Hermenutica e Aplicao do
Direito, 6 ed., Rio de Janeiro, 1957, p. 210) ao asseverar que o Direito deve
ser INTERPRETADO INTELIGENTEMENTE: no de modo a que a ordem
legal envolva um absurdo, prescreva inconvenincias, v ter a concluses
inconsistentes ou impossveis. Tambm se prefere a exegese de que resulte
eficiente a providncia legal ou vlido o ato, que torne aquela, sem efeito,
incua, ou este, juridicamente nulo.
A hiptese de prorrogao prevista no inc. II do art. 57 da Lei federal das
Licitaes e Contratos da Administrao Pblica semelhante s arroladas no
1 desse mesmo artigo, na medida em que ambas as situaes no se
vinculam modalidade da licitao determinada pelo valor estimado do
contrato. Desde logo, revela-se irrelevante saber se com o acrscimo do valor
do contrato em razo do valor da prorrogao, celebrada nos termos do inc. II
do art. 57, foi violada a modalidade licitatria dado que no se pode afirmar
permitida ou proibida a pretendida dilao contratual, conforme ocorra ou no
esse enquadramento vez que a lei no faz tal exigncia. Se a doutrina no
exige para as hipteses do 1 do art. 57 essa vinculao, no h razo para
ser imposta na hiptese do inc. II desse mesmo artigo, pois as finalidades
dessas medidas no se compatibilizam com tal exegese. Em nenhuma dessas
hipteses a Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica
previu essa vinculao modalidade licitatria escolhida em funo do valor

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estimado do contrato. A lei, em ambas as situaes, no s a mesma, como
qualquer exigncia nessa direo foi por ela instituda. Destarte, ainda que os
limites da modalidade licitatria determinada pelo valor estimado do contrato
sejam superados com o valor da prorrogao, esta no s pode ser celebrada
como nada obsta que se a tenha por legal.

7.3.-. INEXIGIBILIDADE DE ATENO AOS 25%. No caso das


prorrogaes contratuais celebradas pela Administrao Pblica, com fulcro no
inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao
Pblica, no se leva em conta o quanto essas providncias acrescentam ao
valor do contrato, pois no se subsumem ao limite fixado pelo 1 do art. 65
dessa lei, consoante ensina MARAL JUSTEN FILHO (ob. cit., p. 487). So
situaes distintas. Esse pargrafo veda acrscimos e supresses na obra,
compra ou servio superiores a 25% do valor inicial do contrato reajustado,
mas no de acrscimos do objeto do contrato que cuida o inc. II do art. 57
dessa lei, ao facultar a prorrogao do contrato, sem nada exigir quanto a
qualquer limite.
Alis, quando essa lei, em outras passagens entendeu por bem, em
razo do interesse pblico, submeter a Administrao Pblica a tais limites o
fez expressamente. Assim acontece com art. 57, 1, inc. IV e com o art. 65, I,
b. Se a lei tambm podia exigir esse limite para a hiptese do inc. II do art. 57
e no o fez, correto entender-se que o legislador efetivamente no desejou
estabelecer, no caso, qualquer limitao. Destarte, a interpretao que
imponha a observao desse limite ser despropositada, para no dizer, ilegal,
pois prescreve Administrao Pblica a satisfao de uma obrigao no
determinada legalmente e lhe exige que desconhea a velha mxima de
nossas constituies, cuja repetio nunca demais, segundo a qual ningum
ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei.
induvidoso que os dispositivos consubstanciados, respectivamente, no
inc. II do art. 57 e no 1 do art. 65, ambos da Lei federal das Licitaes e
Contratos da Administrao Pblica, tm finalidades diversas. Aquele (art. 57,
II) tem por finalidade, entre outras, permitir sucessivas prorrogaes se isto
propiciar Administrao Pblica contratante preos e condies de
pagamento mais vantajosas. Se esta, nesse particular, a sua clara finalidade,
no se h de submete-lo a limites, especialmente aos que com essa finalidade
antagonizam-se, como o limite mximo de acrscimo em relao ao valor
inicial e reajustado do contrato. A eventual prorrogao decorrer de um
acordo, no estando o contratado obrigado a dela participar. Este (art. 57, 1)
tem por finalidade fixar o limite mximo de 25%, sobre o valor inicial do contrato
reajustado, que o contratado obrigado a aceitar nas mesmas condies do
ajustado. Aqui no se trata de prorrogaes e muito menos de prorrogaes
com o intuito de proporcionar preos e condies de pagamento mais
vantajosas para a Administrao Pblica contratante. Eventual prorrogao que
fosse necessria ajustar seria apenas uma decorrncia do acrscimo do objeto.
Aqui se obriga o contratado a aceitar os acrscimos desejados pela
Administrao Pblica.
Ora, se diferentes so os dispositivos analisados, tanto na dico de
cada um como na finalidade que buscam atingir, como submete-los ao mesmo

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limite de restrio, especialmente se isto diminui a eficincia de um deles? Se
diversos na redao e na finalidade os dispositivos analisados, como aceitar a
interpretao que obriga o enquadramento das iguais e sucessivas
prorrogaes no limite de 25% do valor inicial reajustado do contrato, se
conflitante com a finalidade da norma que expressamente as permite? No h
como aceitar essa interpretao, sem imaginar o quanto teria sido ignorante o
legislador se de fato coubesse essa exegese. evidente, deve-se afirmar, que
o legislador sabia a lei que estava propondo, e por isso no pode ser assim
imaginado ou chamado. Com efeito, se foi o autor do dispositivo que, na
mesma lei, s permite o acrscimo de at 25% do valor inicial reajustado do
contrato que se fizer necessrio nas obras, servios e compras, como imaginar
que no soubesse que com uma nica prorrogao igual ao prazo inicial do
contrato estaria autorizando 100% do seu valor? Observe-se que o dispositivo
autoriza iguais e sucessivas prorrogaes, portanto mais que uma. Sendo
desse modo, sem necessidade de lupa, fcil ver que o valor estimado do
contrato pode vir a ter um percentual muito superior aos 25% permitidos. Supor
que o legislador desconhecia essa possibilidade fazer pouco de sua
inteligncia. Alm do que, no til, nem coerente, a interpretao que
consagra hipteses, como essa, to distantes do texto legal e da realidade,
pois se assim fosse, o legislador, certamente, no teria produzido uma norma
para disciplin-las.

8.-. O EXEMPLO AD TERROREM. No procede, pois, o argumento


segundo o qual a Administrao Pblica poderia compor um quadro, onde a
contratao de um servio de execuo contnua tivesse, por exemplo, o valor
de convite e aps iguais e sucessivas prorrogaes chegasse a um montante
somente compatvel com o valor de concorrncia, fraudando, desse modo, a
obrigatoriedade de licitar e a moralidade administrativa, princpios
indissociveis da licitao. Ainda que bem engendrado, o quadro imaginado e o
raciocnio desenvolvido no se sustm mesmo diante de uma anlise
despretensiosa, quanto mais frente a uma exegese sria. Com efeito, ter-se-ia
que presumir que a Administrao Pblica pudesse agir ao arrepio da lei,
quando, na verdade, deve-se presumir que age na estrita conformidade da lei.
Seria, de revs, negar Administrao Pblica o que a lei lhe faculta, por
imagin-la desonesta, corrupta e imoral, quando sabe-se que ao intrprete no
dado tal comportamento.
Ningum pode ser assim considerado, muito menos apenado, at que
se prove de modo cabal essa adjetivao, consoante estabelece o inc. LVII do
art. 5 da Constituio Federal. Essa interpretao condena, desde logo, a
Administrao Pblica e, a titulo de punio, veda-lhe o acesso faculdade
que a Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica lhe
outorgou, contrariando os mais comezinhos princpios de direito. Quem assim
se posiciona agride mais violentamente o ordenamento jurdico do que o
violador da norma legal, ensina, com preciso e extrema acuidade jurdicas,
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO ao asseverar que violar um
princpio muito mais grave que transgredir uma norma. A desateno ao
princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio,
mas a todo o sistema de comando. a mais grave forma de ilegalidade ou
inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio violado, porque

29
representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de seus valores
fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo lgico e corroso de
sua estrutura mestra (RDP 15:284).
Se a Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao Pblica
no prescreveu Administrao Pblica, obedincia a qualquer limite restritivo
ao uso da prorrogao nos termos e condies do inc. II do seu art. 57, deve-
se imaginar que foram considerados todos os riscos, se estes de fato existem,
envolvidos na utilizao dessa faculdade, inclusive os de ultrapassar o valor da
modalidade licitatria escolhida e o limite de 25% do valor inicial reajustado do
contrato. Todos foram havidos como irrelevantes, h que se deduzir, pois
nenhuma limitao foi prescrita. Ademais, ante as vantagens de ordem prtica
e econmica que a utilizao das prorrogaes sucessivas propicia
Administrao Pblica, o risco da ultrapassagem, em razo de iguais e
sucessivas prorrogaes, do limite da licitao escolhida e do limite de 25% do
valor inicial reajustado do contrato, so, compreensivelmente, desprezveis. A
insubmisso das prorrogaes iguais e sucessivas do contrato de prestao de
servios de execuo contnua ao limite de 25% do valor inicial reajustado do
contrato, tambm preconizada por MARAL JUSTEM FILHO (ob. cit., p. 487)
ao comentar o inc. II do art. 57 da Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao. Nessa passagem assevera, sem rebuo, que de todo o modo,
a prorrogao do inc. II, ora comentado, no se subordina disciplina do art.
65.

Referncia Bibliogrfica (ABNT: NBR-6023/2000):

GASPARINI, Digenes. Prazo e Prorrogao do Contrato de


Servio Continuado. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ - Centro de
Atualizao Jurdica, n. 14, junho/agosto, 2002. Disponvel na Internet:
<http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx

(substituir x por dados da data de acesso ao site).

Publicao Impressa:
Informao no disponvel.

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