XXIV CONGRESSO NACIONAL DO

CONPEDI - UFMG/FUMEC/DOM
HELDER CMARA

TEORIA E FILOSOFIA DO ESTADO

JOSE LUIS BOLZAN DE MORAIS

LEONARDO DA ROCHA DE SOUZA

KARINE SALGADO
Copyright 2015 Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito

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T314
Teoria e filosofia do Estado [Recurso eletrnico on-line] organizao CONPEDI/ UFMG/
FUMEC/Dom Helder Cmara;
coordenadores: Jose Luis Bolzan De Morais, Leonardo da Rocha de Souza, Karine Salgado
Florianpolis: CONPEDI, 2015.

Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-5505-134-0
Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicaes
Tema: DIREITO E POLTICA: da vulnerabilidade sustentabilidade

1. Direito Estudo e ensino (Ps-graduao) Brasil Encontros. 2. Teoria do Estado. 3.

Filosofia do Estado. I. Congresso Nacional do CONPEDI - UFMG/FUMEC/Dom Helder
Cmara (25. : 2015 : Belo Horizonte, MG). CDU: 34

Florianpolis Santa Catarina SC

www.conpedi.org.br
 XXIV CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI - UFMG/FUMEC
/DOM HELDER CMARA
TEORIA E FILOSOFIA DO ESTADO

Apresentao

CONPEDI 2015-MG

TEORIA E FILOSOFIA DO ESTADO

PREFCIO

Os livros que abordam Teoria e Filosofia do Estado tm o grande desafio de enfrentar

questes tericas, relacion-las a questes prticas e realizar propostas de avanos ou de
solues para os problemas enfrentados. Tudo isso nem sempre atingido. O livro que
organizamos a partir dos trabalhos selecionados e apresentados no GT CONPEDI Teoria e
Filosofia do Estado -, e ora apresentamos, pretende dar conta de tudo isso.

Dos textos apresentados, percebemos uma grande preocupao nas discusses sobre os tipos
de Estado. Nessa temtica, um dos textos deste livro trata do Estado de Bem-Estar Social,
com uma anlise das suas origens at os dias atuais. Outros cinco textos abordam o Estado de
Direito, relacionando esse tema esfera pblica, soberania e ps-modernidade, alm de
analisar sua evoluo histrica e as relaes de poder presentes nesse projeto, sempre
inacabado.

O livro tambm conta com trabalhos relacionados soberania dos Estados e suas relaes
transnacionais. So textos que estudam: a relativizao da soberania quando necessria para
garantir a proteo ambiental, os desafios da nao na globalizao, bem como os exrcitos
privados e os diplomatas independentes em uma realidade cosmopolita.

Outro bloco de artigos se preocupou com temas que envolvem a Constituio e a democracia.
So propostas de reconstruo da teoria deliberativa, da relao entre democracia e Estado na
Amrica Latina, e entre democracia e crise, bem como sobre os fundamentos da
representao poltica. Alm desses temas, dois trabalhos abordaram o novo
constitucionalismo na Amrica Latina, um deles envolvendo o surgimento do Estado
Plurinacional e outro estudando a busca pela libertao da diversidade.
Trs outros trabalhos apresentaram temas relacionados federao, um deles mais terico,
voltado jurisdio constitucional, e dois abordando a autonomia e as atribuies dos
Municpios no modelo federativo brasileiro.

Por fim, tivemos textos com temas mais diversificados, tratando de: separao de poderes e
funo judiciria, natureza humana e origens do Estado, direito de resistncia, servido
voluntria e a questo das massas, concepes de justia, humanismo e segurana jurdica.

Percebemos, assim, com os trabalhos constantes neste livro, a riqueza de temas e de

abordagens que podem ser feitas quando se estuda a Teoria e a Filosofia do Estado. Aqui se
apresentam as grandes dificuldades e os imensos desafios para aqueles que se dedicam a (re)
pensar as circunstncias que envolvem as instituies poltico-jurdicas, em particular na sua
expresso moderna, projetando-as para o futuro. Um futuro incerto que nos leva a termos
presente a necessidade de revisitar o conhecimento jurdico para que possamos dar conta dos
dilemas que incidem nas experincias da modernidade.

Uma boa leitura a todos!

Prof. Dr. Jos Luis Bolzan de Morais - UNISINOS

Prof. Dra. Karine Salgado - UFMG

Prof. Dr. Leonardo da Rocha de Souza - UCS

 A EVOLUO DOS MUNICPIOS NAS CONSTITUIES BRASILEIRAS SOB A
PERSPECTIVA DE SUA AUTONOMIA
THE EVOLUTION OF THE MUNICIPALITIES IN THE BRAZILIAN
CONSTITUTIONS FROM THE PERSPECTIVE OF THEIR AUTONOMY

Wilson Francisco Domingues

Resumo
No presente trabalho fazemos uma anlise sobre a figura dos Municpios, desde o seu
surgimento ainda na Antiguidade, seguindo por todo o perodo histrico nacional, que
compreende a poca em que o Brasil ainda era colnia de Portugal, passando por todas as
nossas Constituies Federais, da Imperial de 1824 at a atual Constituio de 1988. O
estudo tem como enfoque principal a autonomia reservada aos Municpios, como atributo
prprio das Ordens parciais integrantes de um modelo de Estado Federal, como o caso do
brasileiro, que lhes garante uma maior ou menor independncia poltica e de governo com
relao a Ordem Central do nosso Estado. Nesse sentido, examinamos como se deu a
evoluo dessa idia de autonomia concedida aos Municpios, como partes integrantes da
nossa Federao, e como isso restou disciplinado em cada uma das Constituies Federais.
No temos a pretenso de inovar, mas sim apresentar um retrato fiel sobre a parcela do Poder
do Estado concedido, realmente ou no, aos Municpios, em cada momento da histria do
pas. O mtodo utilizado o dialtico, comparando-se entendimentos e, ao final,
apresentando concluses sobre a perspectiva atual da autonomia outorgada aos Municpios
no padro contemporneo da Federao nacional.

Palavras-chave: Municpio, Constituies brasileiras, Autonomia municipal

Abstract/Resumen/Rsum
In this paper, we make an analysis of the Municipalities image, since their origins, still in the
Ancient Times, following all the national historic period, that comprises the time in which
Brazil was still a Portugal colony, comprising all the Federal Constitutions, since the
Imperial Constitution to the actual Constitution of 1988. The study focuses on the autonomy
reserved to the Municipalities, as a proper attribute of the integrating partial Orders in a
Federal State model, as is the case of Brazil, which guarantees them a greater or lesser
political and government independence from the Central Order of our state. Therefore, we
investigated the development of this idea of granted autonomy to the Municipalities as
integrating parts of our Federal Constitutions, and how it was fostered in each one of Federal
Constitutions. We do not intend to innovate, but present a realistic picture of the granted, or
not granted, shared Power of State to the Municipalities, in each moment of the countrys

519
history. We used the dialectic method, comparing understandings and, eventually, presenting
conclusions on the current perspective of bestowed autonomy upon Municipalities in the
contemporary norm of the National Federation.

Keywords/Palabras-claves/Mots-cls: Municipalities, Brazilian constitutions, Municipal

autonomy

520
INTRODUO

Antes de iniciarmos o estudo sobre a evoluo dos Municpios nas Constituies

brasileiras apresentamos, preliminarmente, o que seria o surgimento desta figura, ainda na
Antiguidade, como integrante de um Estado.
Em seguinda, fazemos a anlise dos Municpios desde o perodo do Brasil Colnia at
os dias atuais, j sob a vigncia da Constituio Federal de 1988, dando nfase questo da
autonomia destes perante a Ordem Central (Unio) do nosso Estado Federal.
A autonomia dos Municpios est representada por sua capacidade de auto-
organizao, de autogoverno, de autoadministrao e de autolegislao dentro do Estado
brasileiro. Importa, portanto, na independncia dessas Ordens Parciais, em face da Ordem
Central, na gesto de seus prprios negcios.
Ao traarmos a evoluo pelo qual os Municpios atravessaram a partir de seu
surgimento, dentro de cada modelo de organizao estatal adotado no pas, constatamos
tambm a verdadeira natureza jurdica deste ente, considerando j ultrapassada a antiga
discusso doutrinria, mas at hoje existente, se estes seriam ou no um membro tpico da
Federao nacional. Igualmente, verificamos a importncia que foram ganhando os
Municpios no desenho organizacional contemporneo do Estado brasileiro.
Cabe logo, ento, comerarmos a examinar o histrico dos Municpios e de sua
autonomia de poder, tomando como referncia os perodos, de vigncia, das nossas
Constituies.

1 Os Municpios ainda na Antiguidade

Os primeiros Municpios surgiram preliminarmente em Roma, como um padrde

organizao poltica imposto pelos romanos em algumas regies, com a finalidade de manter
a dominao pacfica de algumas reas por eles conquistadas.
Como menciona Og Dria (1992, p. 21) os Municpios teriam nascido quando Roma
estabeleceu sua hegemonia sobre a Itlia central e as populaes submetidas podiam manter
sua prpria administrao local, alm de gozar de alguns direitos da cidadania romana (o
direito comercial e o direito familiar) [...].
Naquele tempo as cidades se caracterizavam como verdadeiras Repblicas no aspecto
da economia interna e se dividiam em duas categorias principais de povoaes: os Municpios
e as Colnias.

521
 Sobre isso Odair Rodrigues Alves (1986, p. 15) explana que:
As colnias eram o produto da conquista que Roma foi estabelecendo sobre os
povos vizinhos, ficando seus moradores subordinados s leis da metrpole. Faziam,
portanto, jus ao nome, pois eram realmente verdadeiras colnias de conquista. J os
Municpios eram regies habitadas por populaes no originrias de Roma, mas as
comunidades passavam a gozar, com algumas restries, que alis variam de
municpio para municpio, da condio de cidadania romana. Mas regiam-se por
suas prprias leis e podiam preservar suas instituies originais.
Lembra tambm Hely Lopes Meirelles (2013, p. 33) que os povos vencidos eram
sujeitados, desde a derrota, as imposies colocadas pelo Senado, todavia, em contrapartida
de sua sujeio e fiel obedincia s leis romanas, a Repblica lhes concedia certas
prerrogativas, que variavam de simples direitos privados como o jus connubi e o jus
commerci, at o privilgio poltico de eleger seus prprios governantes para dirigir a cidade
jus suffragii. Como explica o autor:
As comunidades que auferiam essas vantagens eram consideradas Municpios
(municipium) e se repartiam em duas categorias (municipia caeritis e municipia
federata), conforme a maior ou menor autonomia de que desfrutavam dentro do
Direito vigente (jus italicum).
Destarte, vmos que os Municpios romanos, na antiguidade, tinham certa
independncia poltica e possuam seus prprios cdigos de conduta.
Ainda dentro dessa classificao do domnio romano, existiam as localidades de
menor importncia, batizadas de fora, conciliabula, castela e civi, que faziam parte
das grandes povoaes.
Com o comeo do Imprio Romano as liberdades garantidas, aos muncipes, na
economia interna, na independncia poltica, na possibilidade de estabelecerem seus cdigos
de conduta prprios, foram sendo limitadas, ficando o poder concentrado nas mos dos
decuries, posteriormente chamados de curiais, que, juntamente com outros magistrados,
desempenhavam um poder supremo que englobava o Poder Executivo e o Judicial nos
Municpios.
Ressalta Odair Rodrigues Alves (1986, p. 18) que havia em Roma, naquela poca,
uma diversidade de magistrados:
Os duumviros ou quatuoviros que eram aqueles que, em nmero de dois ou quatro,
eram trocados anualmente. Os que exerciam o poder judicial eram denominados de
jurisdicionais. Haviam os curadores ou qinqenais, que exerciam mandatos de
cinco anos e tambm eram chamados de censores porque exerciam a censura. Havia
tambm os edis que se dividiam em curiais e plebeus. Os primeiros tinham poder
como magistrados de julgar em sua jurisdio prpria. J os segundos eram ministros
sem jurisdio prpria. Existia ainda o questor que tinha a misso de arrecadar as
contribuies pblicas.
Hely Lopes Meirelles (2013, p. 34) comenta, ainda, a existncia dos actuarri, que
seriam uma espcie de notrios; dos defensor civitatis que eram os defensores da cidade; e
dos scribae que auxiliavam os outros magistrados.

522
 Com o fim do Imprio Romano a ordem dos decuries, ou curiais, passou por um
momento de uniformizao, mantendo-se, porm, algumas diferenas entre os Municpios, em
razo do citado processo de interao entre as normas locais e as normas que eram
estabelecidas pelos romanos, nas reas conquistadas.
Os Municpios conseguiram sobreviver s invases brbaras, mantendo-se, nos
primeiros sculos aps a decadncia do Imprio Romano, sob o manto da Igreja, que passou a
ter grande importncia haja vista o papel decisivo que tinha na designao das autoridades
locais (DRIA, 1992, p. 22).
J no ano de 79, uma lei de Jlio Csar, a lex julia municipalis, estendeu esse regime
de administrao a todas as colnias da Itlia, tendo, depois, o regime municipal chegado
Frana, Espanha e Portugal, modificando-se, sucessivamente, sob a dominao brbara que
sucedeu hegemonia romana.
Esse modelo de Municpio, que surgiu inicialmente na Roma antiga, foi ento se
espalhando pelo continente europeu, influenciando, muito, a forma de organizao
administrativa de Portugal.
Da mesma forma que os Municpios romanos, a Comuna Portuguesa passou a
desempenhar funes polticas e a editar suas prprias normas, consoante com as atribuies
administrativas e judicantes que lhe eram outorgadas pelos senhores feudais na poca
(MEIRELLES, 2013, p. 34).
Sobre o surgimento dos Municpios portugueses ressalta Og Dria (1992, p. 23) que:
O Municpio portugus, antepassado direto do Municpio brasileiro, nasceu
temperado pela Reconquista, isto , pelo esforo religioso e militar para expulsar os
mouros muulmanos da Pennsula Ibrica e ocupar e colonizar os territrios tomados
a eles [...]. Esse quadro de guerra quase permanente marcou a formao do
Municpio portugus, e segundo alguns historiadores, favoreceu sua autonomia. A
reconquista, de certa forma, teria contribudo para dar mais poder aos governos
locais: eles estavam envolvidos no mesmo esforo blico e compartilhavam com El
Rei o custo da guerra, um padro que, de certa forma, se repetiria nos primeiros anos
de ocupao e colonizao portuguesa no Brasil.
Destarte, observamos que a idia de Municpios, existente desde a antiguidade em
Roma, foi transplantada para toda a Europa e ganhou o mundo na poca dos descobrimentos,
tendo o Brasil, em razo da colonizao portuguesa, sido totalmente influenciado por essa
forma de organizao administrativa.

2 Os Municpios no Brasil Colnia

523
 sabido que o Brasil surgiu, inicialmente, como uma colnia de povoamento de
Portugal e seu sistema de administrao era, aps o descobrimento, o de um governo
centralizado.
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2013, p. 36): O Municpio portugus foi
transplantado para o Brasil-Colnia com a mesma organizao e atribuies polticas,
administrativas e judiciais que desempenhava no Reino.
No perodo imperial vigia a ideia centralizadora das Capitanias, que no permitia
qualquer aspirao de autonomia por parte dos povoados que se fundavam na poca.
Pela doao das capitanias hereditrias, cada donatrio administrava, diretamente ou
por meio de prepostos, as terras que recebia da coroa portuguesa (ALVES, 1986, p. 58).
No fim do sculo XVII ento iniciada uma poltica de criao de vilas pelo Governo
Geral, sob a recomendao direta da coroa portuguesa.
Menciona Og Dria (1992, p. 27) que durante a colonizao as atribuies polticas
dos Municpios so progressivamente transferidas para o governo central, havendo assim o
que ele chama de centralizao colonial.
Afirma ainda o autor que:
A implantao da nova ordem no foi pacfica. Dos conflitos econmicos e
polticos entre os colonos e a metrpole decorre uma srie de revoltas que se
iniciam no sculo XVII e desguam no movimento da Independncia, no
comeo do sculo XIX. Nesse movimento as Cmaras tiveram papel de relevo.
Embora movida por preconceitos autonomistas locais, sua atuao foi decisiva
na luta contra o domnio portugus.
Assim, notamos que os Municpios do Brasil Colnia tinham um formato parecido
com o dos Municpios portugueses e gozavam de muito pouca autonomia, por conta do
enorme centralismo imposto pelo governo portugus.
Como destaca Jos Afonso da Silva (2012, p. 640), autonomia significa capacidade
ou poder de gerir os prprios negcios e isso, portanto, os Municpios daquela poca
praticamente no tinham.
Essa falta de autonomia era, alis, a principal caracterstica dos Municpios que
comeavam a se formar naquele tempo.

3 Os Municpios na Constituio Imperial de 1824

524
 Pela primeira vez na nossa histria, a Constituio Imperial de 25 de maro de 1824
previu, de forma expressa, em seu art. 167,1 que seriam institudas Cmaras Municipais em
todas as cidades e vilas existentes e nas que mais se criassem. Trazia tambm a previso de
estas Cmaras possuam carter eletivo e eram presididas pelo vereador mais votado (art.
1682).
Portanto, podemos at dizer que neste art. 167 da Constituio Imperial de 1824 que
se encontra a origem constitucional dos Municpios brasileiros, mas estes, naquela poca,
igualmente gozavam de muito pouca autonomia.
Como afirma Hely Lopes Meirelles (2013, p. 38):
O centralismo provincial no confiava nas administraes locais que, distantes do
poder central e desajustadas pelo governo da Provncia, minguavam no seu
isolamento. [...] as municipalidades no passaram de uma diviso territorial, sem
influncia poltica e sem autonomia na gesto de seus interesses [...].
Desprestigiadas politicamente, jungidas Provncia e despojadas do poder
judicante, as Municipalidades do Imprio contrastavam gritantemente com a
organizao anterior, do Municpio colonial, que desfrutava de franquias mais
largas e consentneas com suas finalidades.
De acordo com cada assunto pertinente, os Municpios ficavam sob a tutela dos
Presidentes das Provncias, do Conselho Geral, do Ministro do Imprio ou da Assembleia
Geral.
As Cmaras, nessa poca, foram reduzidas a rgos com funes meramente
administrativas,3 controladas pelo Governo Central Provincial.
Em 1 de outubro de 1928 restou publicada a primeira Lei Orgnica dos Municpios,
denominada de Regimento Interno das Cmaras Municipais. Este Regimento determinava que
as Cmaras ficassem subordinadas aos Conselhos Gerais, aos Presidentes Provinciais e ao
Governo Geral.
O regime restritivo aos poderes municipais ficou conhecido, nesse tempo, como a
doutrina da tutela, como ressalta Og Dria (1992, p. 29):
A Constituio outorgada pelo Imperador em 1824 previa a existncia de Cmaras
em todas as cidades e vilas. Dizia ainda que a elas competia o governo municipal.
Mas dizia tambm que o exerccio das funes municipais, a formao das posturas
policiais, a aplicao das rendas e todas as demais atribuies deveriam ser definidas
por lei regulamentar. Em suma, fazia o reconhecimento vago do princpio de
autonomia municipal que a interpretao posterior, a ser fixada em lei, poderia
confirmar ou limitar.

1
Art. 167: Em todas as Cidades e Villas ora existentes, e, nas mais, que para o futuro se crearem haver Cmaras,
s quaes compete o governo econmico e Municipal das mesmas Cidades e Villas.
2
Art. 168: As Cmaras so electivas, e compostas do nmero de Vereadores que a lei designar, e o que obtiver o
maior nmero de votos, ser Presidente.
3
Art. 24 da Lei Regulamentar de 1 de outubro de 1828: As Cmaras so corporaes meramente
administrativas, e no exercero jurisdico alguma contenciosa.

525
 Essa Lei regulamentar de 1828 perdurou at a Repblica, deixando claro seu carter
centralizador e de sufocamento aos Municpios, posto que no lhes apresentava uma forma
uniforme de organizao, com rgos adequados e funes bem definidas. No havia tambm,
nesse perodo, a figura dos Prefeitos.
Para Eugnio Franco Montoro (1975, p. 28):
Durante essa primeira fase de nosso regime imperial, as Cmaras Municipais, como
rgos do governo local, no puderam se desenvolver. Presas ao unitarismo e
centralismo que inspirava o regime poltico, no tiveram oportunidade de exercer,
com autonomia, suas funes.
Em 12 de agosto de 1834 foi baixado o Ato Adicional Lei n 16, que estabelecia
normas para a eleio do prncipe regente, diante da menoridade do Imperador, vindo este ato
reformar a Constituio Imperial de 1824 ao estipular a criao das chamadas Assembleias
Legislativas Provinciais, ao lado da, j existente, Assembleia Geral.
Desse modo, eram duas as caractersticas fundamentais das instituies municipais no
perodo imperial, como afirma Eugnio Franco Montoro (1975, p. 33):
A primeira consiste na previso constitucional das Cmaras Municipais como rgos
do governo local, a quem competia o governo econmico e municipal das cidades e
vilas, Cmaras estas eletivas. A segunda consiste na atribuio, s Assembleias
Legislativas, de competncia para organizar os governos locais, inovao trazida
pelo Ato Adicional. Esta matria deixa de ser objeto de legislao regulamentar.
Permite-se, desta maneira, que as Provncias atendam s peculiaridades prprias na
organizao do governo local.
Com essa mudana ocorrida naquela Constituio pensava-se que ia aumentar a
autonomia municipal na organizao de seu governo, no entanto isto no aconteceu de forma
efetiva.
Essas eram as caractersticas principais dos Municpios na vigncia da Constituio
Imperial, que perdurou de 1824 at 1891 com o advento da Repblica.
No existiam Prefeitos e, por outro lado, haviam Cmaras Municipais institudas,
porm estas tinham muito pouco poder. Os Municpios ento gozavam de pouqussima
autonomia governamental, uma vez que se encontravam subordinados aos mandos do
Imperador. O padro de governo no Brasil era o monrquico e o modelo de Estado era o
unitrio centralizador.

4 Os Municpios na Constituio Republicana de 1891

Com a proclamao da Repblica o Brasil logo adota a forma federativa de Estado,

tendo na primeira Constituio Federal dessa nova era constado, em seu Ttulo III,
denominado Do Municpio, que os Estados se organizassem de forma a assegurar a
autonomia dos Municpios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse (art. 68).

526
 A amplitude do que seria este peculiar interesse era tarefa atinente aos Estados que,
por meio de Leis Estaduais, vinham a circunscrever a rbita de atuao cabvel aos
Municpios.
Pontua Eugnio Franco Montoro (1975, p. 40) que: Como decorrncia lgica deste
entendimento, o prprio conceito de autonomia deveria ficar subordinado definio legal do
peculiar interesse. O Municpio seria autnomo no exerccio das atribuies que fossem
determinadas pela lei estadual.
As Leis Orgnicas Municipais tambm estabeleciam, explicitamente, essa autonomia
outorgada aos Municpios, no entanto esta era prevista mais no papel do que efetivadamente
concretizada, posto que as municipalidades ficavam limitadas pela Lei Estadual. E o que se
observava era um enorme centralismo por parte dos Estados.
At existiam Prefeitos, porm estes eram indicados ou, quando no, eleitos de acordo
com a vontade do Governo Estadual.
Sobre isso Hely Lopes Meirelles (2013, p. 40) afirma que:
Durante os 40 anos em que vigorou a Constituio de 1891 no houve autonomia
municipal no Brasil. O hbito do centralismo, a opresso, o coronelismo e incultura
do povo transformaram os Municpios em feudos de polticos truculentos, que
mandavam e desmandavam nos seus distritos de influncia [...]. Os prefeitos eram
eleitos ou nomeados ao sabor do governo estadual [...]. As eleies eram de antemo
preparadas, arranjadas, falseadas ao desejo do coronel.
Na poca esse era o retrato dos Municpios brasileiros.
Segundo Odair Rodrigues Alves (1986, p. 70) a Constituio Imperial de 1824 foi,
aparentemente, mais liberal que a Constituio Republicana de 1891, que tambm tratou de
forma muito genrica o tema municipalista, quando deixou a cargo do Estado assegurar a
autonomia dos Municpios.
Para o autor por conta da mentalidade centralista das Administraes estaduais da
poca foi sendo eliminada a autonomia municipal. No havia, no Brasil, um federalismo
verdadeiro e sim um regionalismo dominado pelas grandes Oligarquias.
Lembra ainda Eugnio Franco Montoro (1975, p. 41) que, ao tempo da implantao da
nossa Repblica Federativa, os Estados e os Municpios brasileiros se mostravam legtimos
feudos dos poderosos. Nesse cenrio de opresso, ento, as instituies locais no puderam
encontrar campo para se desenvolverem.
Portanto vemos que, na vigncia da Constituio de 1891, o pas viveu uma era de
enorme centralismo poltico por parte dos Estados, que tinham sob seu comando os
Municpios e lhe outorgavam autonomia da forma como bem entendiam.

527
5 Os Municpios na Constituio Federal de 1934

Por entenderem necessrio, naquela poca, estabelecer limites atuao do Estado na

organizao dos Municpios, a Constituinte de 1934 colocou a autonomia do Municpio como
um princpio constitucional (art. 7, inc. I, alnea d da Constituio Federal de 1934).4
Para Raul Machado Horta (2010, p. 584) a Constituio de 1934 deu incio a um
processo emancipador dos Municpios com relao a tutela do Estado-Membro.
claro o sentido retificador da nova tcnica constitucional, inspirada no propsito
de criar condies necessrias ao florescimento do municipalismo, e fundada na
deciso de corrigir os abusos cometidos na organizao plena do Municpio pelo
Estado, no perodo da primeira Repblica, responsveis pelo cancelamento da
autonomia municipal, no obstante a afirmao desta garantia na Constituio
Federal de 1891.
Como bem pondera Eugnio Franco Montoro (1975, p. 49), analisando o texto da
Constituio Federal do regime de 1934 podemos dizer que so oito as caractersticas mais
importantes relacionadas autonomia municipal, que merecem ser apontadas:
1) Manteve-se a clusula do peculiar interesse como delimitadora da competncia dos
Municpios (art. 13, caput);5 2) A eletividade dos Prefeitos e Vereadores passou a ser
obrigatria, com exceo das Capitais e das Estncias Hidrominerais nas quais o Prefeito era
nomeado pelo Governo do Estado (art. 13, inc. I e 1); 3) Fez-se pela primeira vez a
previso da autonomia financeira dos Municpios, caracterizada pela liberdade de decretao
de seus tributos, arrecadao e aplicao de suas rendas (art. 13, inc. II); 4) Restou
estabelecida a faculdade dos Municpios de organizar os servios de sua competncia (art. 13,
inc. III); 5) Atribuiu-se aos Municpios a competncia para decretar e arrecadar tributos, alm
dos que lhe fossem transferidos pelos Estados (art. 13, 2); 6) Criou-se a faculdade, aos
Estados, da criao de um rgo de assistncia tcnica da Administrao Municipal e de
fiscalizao de suas finanas (art. 13, 3); 7) O processo de interveno nos Municpios,

4
Art 7: Compete privativamente aos Estados: I decretar a Constituio e as leis por que se devam reger,
respeitados os seguintes princpios: [...] d) autonomia dos Municpios.
5
Art. 13: Os Municpios sero organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto
respeite ao seu peculiar interesse; e especialmente: I a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Cmara
Municipal, podendo aquele ser eleito por esta; II a decretao dos seus impostos e taxas, a arrecadao e
aplicao das suas rendas; III A organizao dos servios de sua competncia. 1 O Prefeito poder ser de
nomeao do Governo do Estado no Municpio da Capital e nas estncias hidrominerais. 2 Alm daqueles
de que participam, ex vi dos arts. 8, 2, e 10, pargrafo nico, e dos que lhes forem transferidos pelo Estado,
pertencem aos Municpios: I o imposto de licenas; II os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o
primeiro sob a forma de dcima ou de cdula de renda; III o imposto sobre diverses pblicas; IV o imposto
cedular sobre a renda de imveis rurais; V as taxas sobre servios municipais. 3 facultado ao Estado a
criao de um rgo de assistncia tcnica Administrao municipal e fiscalizao das suas finanas. 4
Tambm lhe permitido intervir nos Municpios a fim de lhes regularizar as finanas, quando se verificar
impontualidade nos servios de emprstimos garantidos pelos Estados, ou pela falta de pagamento da sua dvida
fundada por dois anos consecutivos, observadas, naquilo em que forem aplicveis, as normas do art. 12.

528
pelos Estados, passou a ser prescrito na Constituio, porm s podendo ocorrer com o fim de
regularizar as finanas municipais (art. 13, 4); 8) Previu-se a possibilidade de interveno
federal nos Estados que no respeitassem o princpio da autonomia municipal (art. 7, inc. I,
alnea d combinado com art. 13, inc. V).6
Desse modo notamos que passou-se a dar uma maior ateno a questo da autonomia
dos Municpios em todos esses aspectos ora apontados, mas em especial pela liberdade de
aplicao de suas rendas e pela faculdade de organizar seus servios e no mais, somente, pela
questo da eletividade de Prefeitos e Vereadores.
Raul Machado Horta (2010, p. 584) afirma que o Poder Constituinte de 1933/1934
tinha a convico de que no bastava, ao Municpio, a autonomia poltica vinculada a escolha
eletiva dos representantes locais. Impunha-se, ainda, acrescentar-lhes a autonomia financeira,
por meio de receitas prprias, a fim de se alargar a substncia dessa autonomia.
Pondera o autor que: A inovao substancial da Constituio Federal de 1934 residiu
na explicitao da autonomia municipal pela revelao de seu trplice contedo a autonomia
poltica, a autonomia financeira-tributria e a autonomia administrativa [...]. (HORTA, 2010,
p. 585)
Vemos a Constituio Federal de 1934 deu um maior delineamento autonomia
municipal, no entanto, a breve vigncia da mesma no permitiu uma boa apreciao dos
resultados dessas inovaes introduzidas na esfera municipal (MEIRELLES, 2013, p. 40).
De qualquer forma mostra-se indiscutvel a contribuio dada por esse texto
constitucional a noo de autonomia municipal, em seus aspectos poltico, financeiro e
administrativo.

6 O Municpio na Constituio Federal de 1937

A Constituio Federal de 1937 trouxe inovaes questo da autonomia trazida pela

Constituio de 1934, prevendo a nomeao de todos os Prefeitos pelos Governadores dos
Estados (art. 27)7 e dando poder poltico s Cmaras Municipais, que passaram a participar do
processo de escolha dos membros da Cmara dos Deputados (arts. 46 e 47).8-9 Os nicos
eleitos por sufrgio eram os Vereadores, na forma do art. 26, alnea a.10

6
Art 12: A Unio no intervir em negcios peculiares aos Estados, salvo: [...] V para assegurar a observncia
dos princpios constitucionais especificados nas letras a a h, do art. 7, I e a execuo das leis federais.
7
Art. 27: O Prefeito ser de livre nomeao do Governador do Estado.
8
Art. 46: A Cmara dos Deputados compe-se por representantes do povo, eleitos mediante sufrgio indireto.

529
 Para Hely Lopes Meirelles (2013, p. 41) a Constituio de 1937 [...] feriu fundo a
autonomia municipal, cassando a eletividade dos prefeitos, para s a conceder aos vereadores
(arts. 26 e 27).
Foi mantida a possibilidade de decretao, pelo Municpio, de seus impostos prprios
(art. 26, alnea c, c/c. art. 28 da Constituio Federal de 1937), porm a autonomia na
aplicao de suas rendas foi retirada. Do mesmo modo, restou mantida a competncia para
organizao de seus servios pblicos de carter local (art. 26, alnea c da Constituio
Federal de 1937).
As atribuies estavam todas nas mos do Prefeito, mas acima dele havia o Conselho
Administrativo Estadual, que era o rgo controlador de toda atividade municipal e acabava
entravando todas as iniciativas locais.
Eugnio Franco Montoro (1975, p. 54) expe que:
A administrao dos Estados e dos Municpios foi regulamentada por legislao
especial. Esta legislao no seguiu os princpios adotados pelas Constituies
anteriores. Restringiu a autonomia dos Municpios, que passaram a viver sob a tutela
dos Conselhos Administrativos estaduais e dos Departamentos de Assistncia aos
Municpios.11
Assim, no regime de 1937 as municipalidades foram menos autnomas que sob o
centralismo imperial, uma vez que na Monarquia os interesses locais eram debatidos nas
Cmaras de Vereadores e levados ao conhecimento dos governantes (Lei de 1828) ou das
Assembleias Legislativas das Provncias (Ato Adicional de 1834) que proviam a respeito. J
no sistema interventorial de 1937 no havia qualquer respiradouro para as manifestaes
locais em prol do Municpio, uma vez que os Prefeitos nomeados governavam sem qualquer
participao de um rgo local de representao popular e sob a tutela dos Conselhos
Administrativos Estaduais e dos Departamentos de Assistncia aos Municpios
(MEIRELLES, 2013, p. 41).
Ainda restou previsto na da Constituio Federal de 1937 a possibilidade de alguns
Municpios, com a anuncia dos Estados, se agruparem para a instalao, explorao e

9
Art. 47: So eleitores os Vereadores s Cmaras Municipais e, em cada Municpio, dez cidados eleitos por
sufrgio direto no mesmo ato da eleio da Cmara da Cmara Municipal.
10
Art 26: Os Municpios sero organizados de forma a ser-lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite
ao seu peculiar interesse, e, especialmente: a) escolha dos Vereadores pelo sufrgio direto dos muncipes
alistados eleitores na forma da lei; b) a decretao dos impostos e taxas atribudos sua competncia por esta
Constituio e pelas Constituies e leis dos Estados; c) organizao dos servios pblicos de carter local.
11
Refere-se ao Decreto-Lei n 1.202, de 08 de abril de 1939; Decreto-Lei n 5.551, de 21 de maro de 1943 e
Decreto-Lei n 7.518, de 03 de maio de 1945.

530
administrao de servios pblicos comuns, formando um novo ente dotado de personalidade
jurdica (art. 29).12 Seria esta a primeira apario das chamadas Regies Metropolitanas.
Desse modo, considerando os avanos da Constituio Federal de 1934 pensamos que
houve um verdadeiro retrocesso no que diz respeito autonomia municipal na Constituio
Federal de 1937, voltando-se antiga tutela feita sobre os governos locais, existente na poca
do Imprio.

7 O Municpio na Constituio Federal de 1946

Como a realidade poltica do pas, no perodo que antecedeu a Constituio Federal de

1946, impedia o exerccio pleno da autonomia municipal, este novo texto constitucional
procurou revitalizar a figura do Municpio assegurando sua autonomia como nenhuma outra
Constituio havia feito.
Eugnio Franco Montoro (1975, p. 56) explica que aos poucos foi-se cedendo aos
reclamos do municipalismo, destacando-se a Constituio de 1946 pelo cuidado que teve com
o regime municipal, ao colocar o Municpio numa posio de destaque, o que levou inmeros
autores a sustentarem a existncia de um federalismo sui-generis no Estado Brasileiro.
Com a reconstitucionalizao do pas na Constituinte, o municipalismo ganhou fora e
acabou refletindo na Constituio Federal de 1946, novamente sob o trplice aspecto da
autonomia: poltico, administrativo e financeiro.
Isto exposto por Hely Lopes Meirelles (2013, p. 42) quando assevera que:
[...] ficou assegurada autonomia poltica, administrativa e financeira: pela eleio do
prefeito e dos vereadores (art. 28, I); pela administrao prpria, no que concerne ao
seu peculiar interesse e especialmente a decretao e arrecadao dos tributos de sua
competncia e aplicao das suas rendas, bem como a organizao dos servios
pblicos locais (art. 28, II). Alm das rendas exclusivas do Municpio (art. 29), a
Constituio de 1946 deu lhe participao em alguns tributos arrecadados pelo
Estado e pela Unio (arts. 15, 2 e 4; 20; 21 e 29).
Pensdamos que a Constituio Federal de 1946 ampliou a competncia tributria
atribuda ao Municpio pela Constituio de 1934, uma vez que, alm de prever os tributos de
sua competncia, instituiu tambm a participao destes na arrecadao da Unio (art. 15,
2 e 4)13 e do respectivo Estado (art. 20),14 o que teria dado, naquele momento histrico,

12
Art 29: Os Municpios da mesma regio podem agrupar-se para a instalao, explorao e administrao de
servios pblicos comuns. O agrupamento, assim constitudo, ser dotado de personalidade jurdica limitada a
seus fins. Pargrafo nico Caber aos Estados regular as condies em que tais agrupamentos podero
constituir-se, bem como a forma, de sua administrao.
13
Art. 15: Compete Unio decretar impostos sobre: [...] 2 A tributao de que trata o n III ter a forma de
imposto nico, que incidir sobre cada espcie de produto. Da renda resultante, sessenta por cento no mnimo
sero entregues aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, proporcionalmente sua superfcie,

531
segundo Eugnio Franco Montoro (1975, p. 60), um aspecto cooperativo ao nosso
federalismo.
A respeito da participao na arrecadao federal destaca o autor que esta seria concedida,
aos Municpios, em forma de percentagem sobre o imposto de renda e proventos de qualquer
natureza e sobre os impostos nicos existentes na poca. (MONTORO, 1975, p. 61)
Com relao participao na arrecadao estadual ainda explana Eugnio Franco
Montoro que esta seria feita por meio da devoluo, ao Municpio, de trinta por cento do
excesso de arrecadao, quando esta ultrapassasse o total das rendas locais.
Todavia, essas duas fontes de receitas eram vinculadas e limitavam a autonomia
financeira dos Municpios, como tambm esclarece o autor:
Observe-se que a prpria Constituio fixava certas condies para aplicao desses
recursos, sendo outras estabelecidas em lei federal. Eram, assim, receitas em parte
vinculadas, pois no cabia ao Municpio determinar livremente em que atividades ou para
que fins seriam aplicadas [...]. Determinou-se a obrigatoriedade da aplicao de vinte por
cento da receita de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino (MONTORO,
1975, p. 62).
Restou mantido o princpio trazido na Constituio de 1934, de cabimento de
interveno federal nos Estados com o objetivo da garantia da autonomia municipal, quando
necessria para fins de regularizao das finanas municipais (art. 23).15
Pelo que possvel perceber, durante a Constituio Federal de 1946 o regime
municipal no foi alterado substancialmente, tendo melhorado, um pouco, em alguns aspectos
relacionados a autonomia municipal, considerando-se o regime anterior.

8 O Municpio na Constituio Federal de 1967

A Constituio Federal de 1967 manteve igual a posio do Municpio na Federao,

todavia trouxe algumas inovaes que merecem ser pontuadas.
Alm da possibilidade de interveno federal nos Estados para a garantia da
autonomia municipal, criou-se uma nova hiptese de interveno quando o Estado deixasse

populao, consumo e produo, nos termos e para os fins estabelecidos em lei federal [...]. 4 A Unio
entregar aos Municpios, excludos os das Capitais, dez por cento do total que arrecadar do imposto de que trata
o n IV, feita a distribuio em partes iguais, e aplicando-se, pelo menos, metade da importncia em benefcios
de ordem rural.
14
Art. 20: Quando a arrecadao estadual de impostos, salvo a do imposto de exportao, exceder, em Municpio
que no seja o da Capital, o total das rendas locais de qualquer natureza, o Estado dar-lhe- anualmente trinta por
cento do excesso arrecadado.
15
Art. 23: Os Estados no interviro nos Municpios seno para lhes regularizar as finanas, quando: I se
verificar impontualidade no servio de emprstimo garantido pelo Estado; II deixarem de pagar, por dois anos
consecutivos, a sua dvida fundada.

532
de entregar aos Municpios as quotas tributrias a ele destinadas (art. 10, inc. V, alnea b
da Constituio Federal de 1967).16
Previu-se tambm a possibilidade de interveno do Estado nos Municpios, caso estes
no prestassem as contas a que estavam obrigados, nos termos da legislao estadual (art. 16,
3 da Constituio Federal de 1967).17
Nessa poca os Municpios no detinham o poder de auto-organizao, uma vez que
deviam organizar-se de acordo com a Constituio e com as Leis Estaduais, cabendo aos
Estados observar as peculiaridades locais conforme preconizava o art. 15 daquela
Constituio.18
Igualmente, restou restringida a autonomia poltica municipal, pois foram ampliados
os casos de nomeao de Prefeitos pelos Estados, tornando obrigatria a designao dos
Prefeitos das capitais, das estncias hidrominerais e dos Municpios declarados de interesse
nacional (art. 16, 1, alneas a e b da Constituio Federal de 1967).19
Foi mantida a proibio, antes colocada pelo Ato Institucional n 02, de 27 de outubro
de 1965, de remunerao dos Vereadores, exceto nas Cmaras das capitais e das cidades com
mais de cem mil habitantes (art. 16, 2 da Constituio Federal de 1967).20
Passou a haver, ainda, um limite mximo para o nmero de Vereadores nas Cmaras
Municipais, que foi para vinte e um membros, levando-se em considerao a proporo de
eleitores existentes no Municpio (art. 16, 5 da Constituio Federal de 1967).21
Conforme aduz Eugnio Franco Montoro (1975, p. 75), a autonomia administrativa, da
mesma forma, teria sido cerceada pela determinao de um limite para as despesas com
pessoal, conforme preconizado no art. 19, 1 da Constituio Federal de 1967.22

16
Art. 10: A Unio no intervir nos Estados, salvo para: [...] V reorganizar as finanas do Estado que: [...] b)
deixar de entregar aos Municpios as cotas tributrias a les destinadas.
17
Art. 16: [...] 3 A interveno nos Municpios ser regulada na Constituio do Estado, s podendo
ocorrer: a) quando se verificar impontualidade no pagamento de emprstimo garantido pelo Estado; b) se
deixarem de pagar, por dois anos consecutivos, dvida fundada; c) quando a Administrao municipal no
prestar contas a que esteja obrigada na forma da lei estadual.
18
Art. 15: A criao de Municpios, bem como sua diviso em distritos, depender de lei estadual. A organizao
municipal poder variar, tendo-se em vista as peculiaridades locais.
19
Art. 16: A autonomia municipal ser assegurada: I pela eleio direta de Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores
realizada simultaneamente em todo o Pas, dois anos antes das eleies gerais para Governador, Cmara dos
Deputados e Assemblia Legislativa [...]. 1 Sero nomeados pelo Governador, com prvia aprovao: a) da
Assemblia Legislativa, os Prefeitos das Capitais dos Estados e dos Municpios considerados estncias
hidrominerais em lei estadual; b) do Presidente da Repblica, os Prefeitos dos Municpios declarados de
interesse da segurana nacional, por lei de iniciativa do Poder Executivo.
20
Art. 16: [...] 2 Somente tero remunerao os Vereadores das Capitais e dos Municpios de populao superior a
cem mil habitantes, dentro dos limites e critrios fixados em lei complementar.
21
Art. 16: [...] 5 O nmero de Vereadores ser, no mximo, de vinte e um, guardando-se proporcionalidade
com o eleitorado do Municpio.
22
Art. 19: [...] 1 A despesa com pessoal da Unio, dos Estados e dos Municpios no poder exceder
cinqenta por cento das respectivas receitas correntes.

533
 A Constituio Federal de 1967 tambm ofendeu a autonomia municipal ao permitir
Unio decretar iseno de impostos municipais atendendo a relevante interesse social ou
econmico nacional, de acordo com seu art. 20, 2.23
Ademais, a Carta Magna de 1967 previu a possibilidade da realizao de acordos ou
convnios entre Municpios para a realizao de servios comuns, embora isto dependesse da
aprovao das respectivas Cmaras Municipais, de acordo com o art. 16, 4.24 Esta pode ser
considerada a primeira previso constitucional sobre a formao de Consrcios Municipais para a
soluo de problemas comuns, enfrentados por Municpios de uma mesma regio.
Como ocorreu na Constituio de 1937, a Constituio Federal de 1967 estabeleceu,
em seu art. 157, 10,25 a alternativa para a Unio formar Regies Metropolitanas,
constitudas por Municpios que integrassem a mesma comunidade scio-econmica, com
vistas realizao de servios comuns.
Com isso, procurava-se uma forma de racionalizar a administrao dos centros urbanos,
criando-se um novo organismo governamental (MONTORO, 1975, p. 77).
Para Eugnio Franco Montoro (1975, p. 78) foi minucioso o tratamento dado pela
Constituio de 1967 ao regime municipal, porm este tinha carter centralizador e
ocasionava prejuzos srios ao desenvolvimento dos Municpios.
Conforme explica o autor, o tratamento constitucional, que se alargou com o objetivo
de impedir uma interpretao restritiva da autonomia municipal, dado pelos governos
estaduais, veio a sufocar os prprios Municpios.
Assim percebemos que, de certa forma, a Constituio Federal de 1967 deu um
tratamento mais minucioso aos Municpios, contudo isto no diminuiu o carter centralizador
de suas normas, tendo, em alguns aspectos, at mesmo reduzido a autonomia municipal.

9 O Municpio na Emenda Constitucional de 1969

Com a edio do Ato Institucional n 05, a partir de dezembro de 1968 alguns

preceitos da Constituio Federal de 1967, relacionados ao regime e exerccio da autonomia
municipal, restaram modificados.

23
Art. 20: [...] 2 A Unio, mediante lei complementar, atendendo, a relevante interesse social ou econmico
nacional, poder conceder isenes de impostos federais, estaduais e municipais.
24
Art. 16: [...] 4 Os Municpios podero celebrar convnios para a realizao de obras ou explorao de
servios pblicos de interesse comum, cuja execuo ficar dependendo de aprovao das respectivas Cmaras
Municipais.

534
 Certas inovaes foram incorporadas ao texto da Emenda Constitucional n 01, de
1969, que, para alguns doutrinadores como Hely Lopes Meirelles, no se tratava de uma
verdadeira emenda e sim de uma nova Constituio.
Opinies parte, pelo exame do texto da Emenda Constitucional n 01, de 1969,
notamos que restou mantida a autonomia municipal pela: (1) eleio direta dos Prefeitos,
Vice-Prefeitos e Vereadores (art. 15, inc. I);26 (2) administrao prpria no que dissesse
respeito ao peculiar interesse do Municpio (art. 15, inc. II); (3) decretao e arrecadao dos
tributos de sua competncia e aplicao de suas rendas (art. 15, inc. II, alnea a); e (4)
organizao dos servios pblicos locais (art. 15, inc. II, alnea b).
Contudo, a referida Emenda Constitucional de 1969 restringiu outros aspectos da
autonomia municipal quando: (1) colocou como obrigatria a nomeao dos Prefeitos das
Capitais, das Estncias Hidrominerais e dos Municpios declarados de interesse da
Segurana Nacional (art. 15, 1, alneas a e b); (2) sujeitou a remunerao de
Vereadores s para as capitais e para Municpios com, no mnimo, duzentos mil habitantes
(art. 15, 2); (3) manteve limitado o nmero de Vereadores em vinte e um, na proporo
do eleitorado local (art. 15, 4); (4) ampliou os casos de interveno do Estado no
Municpio (art. 15, 3, alneas a a f); (5) determinou a fiscalizao financeira e
oramentria pelo controle interno da Prefeitura e pelo controle externo da Cmara
Municipal, com auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou rgo estadual incumbido

25
Art. 157: [...] 10 A Unio, mediante lei complementar, poder estabelecer regies metropolitanas,
constitudas por Municpios que, independentemente de sua vinculao administrativa, integrem a mesma
comunidade scio-econmica, visando a realizao de servios de interesse comum.
26
Art. 15: A autonomia municipal ser assegurada: I pela eleio direta de Prefeito, Vice-Prefeito e vereadores
realizada simultneamente em todo o Pas, em data diferente das eleies gerais para senadores, deputados federais e
deputados estaduais; II pela administrao prpria, no que respeite ao seu peculiar intersse, especialmente quanto:
a) decretao e arrecadao dos tributos de sua competncia e aplicao de suas rendas, sem prejuzo da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; e b) organizao dos servios
pblicos locais. 1 Sero nomeados pelo Governador, com prvia aprovao: a) da Assemblia Legislativa, os
Prefeitos das Capitais dos Estados e dos Municpios considerados estncias hidrominerais em lei estadual; e b) do
Presidente da Repblica, os Prefeitos dos Municpios declarados de intersse da segurana nacional por lei de
iniciativa do Poder Executivo. 2 Somente faro jus a remunerao os vereadores das capitais e dos municpios de
populao superior a duzentos mil habitantes, dentro dos limites e critrios fixados em lei complementar. 3 A
interveno nos municpios ser regulada na Constituio do Estado, smente podendo ocorrer quando: a) se verificar
impontualidade no pagamento de emprstimo garantido pelo Estado; b) deixar de ser paga, por dois anos consecutivos,
dvida fundada; c) no forem prestados contas devidas, na forma da lei; d) o Tribunal de Justia do Estado der
provimento a representao formulada pelo Chefe do Ministrio Pblico local para assegurar a observncia dos
princpios indicados no Constituio estadual, bem como para prover execuo de lei ou de ordem ou deciso
judiciria, limitando-se o decreto do Governador a suspender o ato impugnado, se essa medida bastar ao
restabelecimento da normalidade; e) forem praticados, na administrao municipal, atos subversivos ou de corrupo;
e f) no tiver havido aplicado, no ensino primrio, em cada ano, de vinte por cento, pelo menos, da receita tributria
municipal. 4 O nmero de vereadores ser, no mximo, de vinte e um, guardando-se proporcionalidade com o
eleitorado do municpio.

535
dessa misso (art. 16, 1),27 podendo o parecer prvio da Corte de Contas ser derrubado
pela maioria de dois teros dos Vereadores que compunham a Cmara (art. 16, 2); (6)
limitou a criao de Tribunais de Contas somente para Municpios com mais de dois
milhes de habitantes e renda tributria superior a quinhentos milhes de cruzeiros (art.
16, 3).
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2013, p. 43) a Emenda Constitucional n 01,
de 1969, ainda trouxe inovaes no campo financeiro: (1) reduziu o nmero de impostos de
competncia dos Municpios, que passou a ser s o IPTU (art. 24, inc. I)28 e o ISS (art. 24,
inc. II); (2) manteve a faculdade de instituio e arrecadao de taxas e contribuies de
melhoria (art. 18, incs. I e II);29 (3) proibiu a utilizao da mesma base de clculo do
imposto para a taxa (art. 18, 2); (4) criou a vedao de instituio, pelos Estados e
Municpios, de emprstimo compulsrio (art. 18, 3); e imps restries ao
endividamento, externo e interno, de Estados e Municpios, sujeitando-os ao controle do
Senado Federal (art. 42, incs. IV e VI).30
O autor ressalta ainda que a mudana no sistema tributrio introduzida pela
Constituio de 1969:
[...] teve o mrito de distribuir melhor a renda pblica entre as trs entidades estatais,
mas a atribuio de percentagem fixa na participao do ICM criou uma gritante
disparidade entre Municpios industrializados e Municpios de predominantemente

27
Art. 16: A fiscalizao financeira e oramentria dos municpios ser exercida mediante contrle externo da
Cmara Municipal e contrle interno do Executivo Municipal, institudos por lei. 1 O contrle externo da
Cmara Municipal ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou rgo estadual a que fr
atribuda essa incumbncia. 2 Somente por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal
deixar de prevalecer o parecer prvio, emitido pelo Tribunal de Contas ou rgo estadual mencionado no 1,
sbre as contas que o Prefeito deve prestar anualmente. 3 Somente podero instituir Tribunais de Contas os
municpios com populao superior a dois milhes de habitantes e renda tributria acima de quinhentos milhes
de cruzeiros novos.
28
Art. 24: Compete aos municpios instituir impsto sbre: I propriedade predial e territorial urbana; e II
servios de qualquer natureza no compreendidos na competncia tributria da Unio ou dos Estados, definidos
em lei complementar [...].
29
Art. 18: Alm dos impostos previstos nesta Constituio, compete Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios instituir: I taxas, arrecadadas em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao
efetiva ou potencial de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua
disposio; e II contribuio de melhoria, arrecadada dos proprietrios de imveis valorizados por obras
pblicas, que ter como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrscimo de valor que da
obra resultar para cada imvel beneficiado. 1 Lei complementar estabelecer normas gerais de direito
tributrio, dispor sbre os conflitos de competncia nesta matria entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios, e regular as limitaes constitucionais do poder de tributar. 2 Para cobrana de taxas no se
poder tomar como base de clculo a que tenha servido para a incidncia dos impostos. 3 Somente a Unio,
nos casos excepcionais definidos em lei complementar, poder instituir emprstimo compulsrio [...].
30
Art. 42: Compete privativamente ao Senado Federal: [...] IV autorizar emprstimos, operaes ou acrdos
externos, de qualquer natureza, de intersse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, ouvido o Poder
Executivo Federal; [...] VI fixar, por proposta do Presidente da Repblica e mediante resoluo, limites globais
para o montante da dvida consolidada dos Estados e dos Municpios; estabelecer e alterar limites de prazo,
mnimo e mximo, taxas de juros e demais condies das obrigaes por les emitidas; e proibir ou limitar
temporriamente a emisso e o lanamento de quaisquer obrigaes dessas entidades.

536
 atividade agrcola, fincado aqueles em situao privilegiada em relao a estes
(MEIRELLES, 2013, p. 44).
De todas essas previses trazidas pela Emenda Constitucional n 01, de 1969, Eugnio
Franco Montoro (1975, p. 82) julga que as mais importantes foram: (1) a remunerao de
Vereadores que passou a ser admitida somente nos Municpios com populao superior a
duzentos mil habitantes; (2) o estabelecimento de regras especiais para a fiscalizao
financeira e oramentria dos Municpios; e (3) o acrscimo, por meio das alneas d, e e
f, do art. 15, 3, de novas hipteses de interveno estadual nos Municpios.
Cabe mencionar, do mesmo modo, que na vigncia da Emenda Constitucional n 01,
de 1969, foi editada a Lei Complementar n 14, de 18 de junho de 1973, que esclareceu as
dvidas e discusses existentes, naquela poca, sobre a natureza jurdica das Regies
Metropolitanas, seu relacionamento com os governos locais integrantes e sobre a estipulao
do que seriam os servios comuns.
Dessa forma, constatamos que a Emenda Constitucional n 01, de 1969, trouxe
algumas novidades Constituio Federal de 1967, todavia manteve-se, de forma bem
semelhante, a viso que antes se havia sobre a autonomia municipal.

10 O Municpio na Constituio Federal de 1988

Em seu artigo inaugural a Constituio Federal de 1988 estabelece que a

Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados,
Municpios e do Distrito Federal (art. 1), colocando, do mesmo modo, em seu art. 18,
que a organizao poltico administrativa da nossa Repblica compreende a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos independentes entre si.
Mas antes de adentrar ao estudo do Municpio na vigncia da atual Constituio
Federal, mostra-se importante assinalar, mesmo que de forma superficial, j que este no
um dos pontos principais do presente trabalho, a viso de alguns publicistas mais presos
ao modelo clssico de federalismo, como o caso do Ministro do Sumpremo Tribunal Federal
Gilmar Ferreira Mendes, dos doutrinadores Paulo Gustavo Gonet Branco (2012, p. 876), Jos
Afonso da Silva (2012, p. 640) e Jos Nilo de Castro (1998, p. 53), que defendem que, apesar
da consagrao constitucional, os Municpios no estariam preenchendo algumas condies
imprescindveis para virem a ocupar a categoria de legtimo ente federado.
Duas delas seriam: (1) a no participao na formao da vontade geral, j que o
Senado no tem representantes dos Municpios, e (2) a no existncia de um Poder Judicirio

537
prprio para a realizao de um controle de constitucionalidade das normas municipais, j que
isso feito pelos Tribunais de Justia estaduais.
Como no apresentam essas caractersticas tpicas da doutrina clssica dos Estados
Federais, no poderiam ser os Municpios considerados legtimos entes desse modelo de
organizao estatal.
Por outro lado, defensores da corrente contrria de que os Municpios integram a nossa
Federao, Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Jnior (2008, p. 297) explicam
que:
Realmente o Municpio no tem tais caractersticos, mas inegavelmente integra a
Federao brasileira. O Municpio integra a ordem administrativa e poltica, tendo
reconhecida sua autonomia, como se verifica do art. 18 da Constituio Federal.
Ademais a autonomia municipal tema prestigiado pelo Constituinte federal, que a
colocou entre os princpios sensveis, de necessria obedincia pelo Constituinte
decorrente (art. 34, VII, c) e cuja inobservncia implica em decretao de
interveno no respectivo Estado-membro. Assim sendo, afigura-se-nos indisputvel
a natureza federativa dos Municpios dentro dos parmetros da Carta de 1988.
Hely Lopes Meirelles (2013, p. 46) tambm sempre foi um dos defensores, mais
enfticos, dessa segunda corrente, lecionando que o Municpio pea essencialssima da
nossa atual Federao, que desde a Constituio de 1946 erigiu o Municpio Brasileiro em
entidade estatal poltico administrativa de terceiro grau, integrante e necessria ao nosso
sistema federativo.
No obstante os robustos argumentos dos federalistas clssicos que defendem o
contrrio pensamos ser mais acertado esse ltimo entendimento de que, certamente, os
Municpios tm natureza jurdica de tpico ente federado, de acordo com a Constituio
Federal de 1988, integrando o padro de organizao do Estado Federal brasileiro juntamente
com a Unio, com os Estados e com o Distrito Federal, nos termos do que dispe o art. 1 c.c.
art. 18 do atual texto constitucional vigente.
Assim, acreditamos que indiscutivelmente a Constituio Federal de 1988 integrou o
Municpio, na Federao, como uma verdadeira entidade de terceiro grau, na forma definida
por Hely Lopes Meirelles (2013, p. 44), ampliando ainda, consideravelmente, sua autonomia
no trplice aspecto: poltico, administrativo e financeiro.
A autonomia municipal mostrou-se amplamente assegurada na Constituio
Federal de 1988 pelos arts. 18 e 29 e garantida, contra os Estados, no art. 34, inc. VII,
alnea c.
A autonomia poltica do Municpio refere-se a sua capacidade de auto-organizao por
meio de suas Leis Orgnicas, conforme prev o art. 29 da Constituio Federal de 1988. A Lei
Orgnica uma espcie de constituio municipal, tendo a Constituio indicado, de forma

538
explcita, o contedo bsico que deve integrar esta norma maior considerada fundamental para
os Municpios.
Outra caracterstica da autonomia poltica do Municpio, alm da auto-organizao por
meio de sua Lei Orgnica, o seu autogoverno, por meio de representantes eleitos
diretamente pelos muncipes para os cargos de Prefeito, Vice-Prefeito (Poder Executivo) e de
Vereadores (Poder Legislativo), nos termos do art. art. 29, I.
A Constituio Federal de 1988 extinguiu-se, assim, a nomeao de Prefeitos para
qualquer Municpio, manteve a eleio direta de Vereadores e vedou a criao de novos
Tribunais de Contas Municipais (art. 31, 4), deixando a fiscalizao do ente municipal a
cargo dos Tribunais de Contas dos Estados.
Para Hely Lopes Meirelles (2013, p. 94) a autonomia poltica do Municpio
compreende, tambm, o poder de legislar sobre sua auto-organizao, sobre assuntos de
interesse local, bem como sobre todas as demais competncias previstas nos incs. I, II, III,
IV, VIII e IX do art. 30 da Constituio Federal de 1988.
Alm da competncia privativa para legislar sobre assuntos de interesse local (art.
30, inc. I) relacionados a algumas matrias, em substituio s expresses peculiar interesse
consagradas nas Constituies anteriores, a Constituio Federal de 1988 veio outorgar, ao
Municpio, tambm competncias comuns com a Unio, com os Estados e com o Distrito
Federal (art. 23).
Vemos, ento, um aumento tambm da autonomia normativa ou capacidade de
autolegislao do Municpio, no que se refere a sua competncia para a elaborao de Leis
municipais sobre assuntos que lhe so afetos.
O art. 30 da Constituio Federal de 1988 traz a base da autonomia normativa dos
Municpios, ou de suas competncias, ao dispor que cabe a estes legislar sobre assuntos de
interesse local (inc. I) e ainda suplementar a legislao federal e a estadual no que couber (inc.
II).
O Legislador Constituinte, nesse referido art. 30, elencou um rol de competncias
materiais (administrativas) e de competncias legislativas cabveis aos Municpios.
Alm das autonomias poltica e normativa, a Constituio Federal de 1988 tambm
prev uma administrao prpria para o Municpio, no que concerne ao interesse
predominantemente local, bem como estipula a organizao e execuo de servios pblicos
de sua competncia e a ordenao urbanstica de seu territrio (art. 30, incs. IV, V, VI, VII,
VIII e IX). Nisto se traduz a autonomia administrativa das municipalidades.

539
 Mostra-se inerente s autonomias administrativa e financeira municipal a faculdade de
aplicar suas rendas, oriundas da arrecadao dos tributos de sua competncia (art. 30, inc. III)
e das transferncias constitucionais. Esta aplicao deve ser regulada atravs de lei municipal.
Por rendas, na verdade, devemos entender todas as espcies de receitas auferidas pelo
Municpio, tais como as tributrias, as patrimoniais, as industriais, as de servios, as prprias
dele ou as que lhe sejam constitucionalmente transferidas.
Outro princpio assegurador da autonomia municipal a garantia que a Constituio
oferece, ao Municpio, de decretar e arrecadar os tributos de sua competncia sem a tutela ou
dependncia de qualquer Poder, no obstante deva prestar contas e publicar seus balancetes
nos prazos fixados em Lei (art. 30, inc. III da Constituio Federal de 1988).
No que concerne aos tributos, ento, a Constituio Federal de 1988 ampliou a
competncia impositiva dos Municpios (art. 156) e aumentou a participao destes nos
impostos partilhados (art. 158 e art. 159, 3) pela Unio e pelo Estado.
Como pode ser visto a Constituio Federal de 1988 ampliou, bastante, a autonomia
outorgada, pelo Estado brasileiro, aos Municpios, em todos os seus aspectos, passando este
ente a ser uma pea muito importante dentro do formato de organizao da nossa Federao.
Com essa maior autonomia o Municpio passou a cumprir, melhor, seu papel de enorme
relevncia dentro do Estado Federal.

CONCLUSO

Feitas todas essas consideraes podemos concluir que os Municpios sempre

existiram na histria da humanidade, tendo surgido ainda na Antiguidade pela experincia da
civilizao romana e, a partir da, se espalhado por toda Europa e chegado ao Brasil por conta
da nossa colonizao durante o perodo de submisso do pas ao Imprio de Portugal.
No passado, os governos costumavam adotar um perfil de Estado muito mais
centralizador e os Municpios que se formavam, naquele tempo, gozavam praticamente de
nenhuma autonomia poltica, administrativa ou financeira.
Essa pouca autonomia e sufocamento dos Municpios que surgiam se manteve, por
todo nosso territrio, durante a vigncia da Constituio Imperial de 1824 e da primeira
Constituio Republicana de 1891, j que era tpico do centralismo dos governos da poca.
A Constituio Federal de 1934 veio dar nfase autonomia municipal, colocando-a
na categoria de princpio constitucional. Da em diante deu-se, portanto, incio ao processo
emancipador dos Municpios com relao tutela da Ordem Central do nosso Estado.

540
 A autonomia reservada aos Municpios, sob a gide da Constituio 1934, passou a ser
vista sob novos aspectos, como a liberdade de aplicao de suas rendas e a faculdade de
organizar seus prprios servios, e no mais, apenas, com relao eletividade dos Prefeitos e
Vereadores, que sempre foi o ponto central da idia de autonomia at ento. Porm, a breve
cvigncia desse diploma constitucional no permitiu uma apreciao, muito efetiva, dos
resultados trazidos por essas inovaes.
J na Constituio Federal de 1937 diminiu-se a autonomia dos Municpios, cassando
a eletividade dos Prefeitos e colocando seus governos sob a tutela dos Conselhos
Administrativos Estaduais e dos Departamentos de Assistncia. Destarte, nesse regime, face
ao controle total do governo, podemos dizer que as municipalidades foram menos autnomas
do ainda no perodo do centralismo imperial portugus.
Com a reconstitucionalizao do Brasil, o movimento municipalista comeou a ganhar
fora e isso veio repercutir, positivamente, no texto da Constituio Federal de 1946. Passou-
se a dar, novamente, destaque ao trplice aspecto da autonomia municipal: poltico, com o
retorno da previso de eleio dos Prefeitos e Vereadores; administrativo, pela administrao
prpria no que se referia ao seu peculiar interesse; e financeiro, pela possibilidade de
decretao, arrecadao e liberdade de aplicao dos tributos de sua competncia e, ainda,
pela participao no produto da arrecadao dos demais entes.
Por sua vez, a Constituio Federal de 1967 trouxe algumas modificaes na questo
da autonomia dos Municpios, passando a prever, pela primeira vez no ordenamento ptrio,
um limite mximo para o nmero de Vereadores nas Cmaras Municipais e um teto para as
despesas com pessoal. Abriu-se, tambm, a possibilidade da Unio conceder iseno sobre
impostos municipais.
Com a edio do Ato Institucional n 05, em 1968 algumas disposies trazidas na
Constituio 1967, relacionadas autonomia municipal, restaram alteradas, entretanto,
podemos dizer que restou mantido, de forma bem semelhante, a viso que se tinha naquele
momento.
Passado o perodo de instabilidade poltica por conta do regime militar vivido no pas,
a Constituio Federal de 1988 veio ampliar, de maneira muito significativa, a autonomia dos
Municpios em todos os seus aspectos.
Dentre os vrios pontos, vemos um aumento na capacidade de auto-organizao do
Municpio mediante a elaborao de uma Lei Orgnica prpria que lhe d estrutura.
Da mesma forma, ampliou-se a capacidade de autolegislao pela outorga de
competncia para a elaborao de leis municipais relacionadas s reas que lhes so

541
reservadas, bem como a capacidade de autoadministrao pela garantia da manuteno e
prestao dos servios de interesse local.
No podemos nos esquecer de mencionar o aumento da autonomia financeira, pela
capacidade de decretao, pelos Municpios, de seus tributos e aplicao de suas rendas.
Assim, observamos que a atual Constituio Federal de 1988 deu bastante destaque a
figura dos Municpios dentro do nosso padro de Estado federal e concedeu, a estes, uma
ampla autonomia em todas as suas vertentes, passando as municipalidades, desde ento, a
representar um papel muito importante dentro do padro de organizao da nossa Federao.
Enfim, verificamos com a presente pesquisa que a autonomia dos Municpios
brasileiros, levando em conta os momentos histricos vividos durante cada uma das
Constituies Federais vigentes no pas, passou por momentos de altos e baixos, considerando
seu pice agora na constncia da Constituio Federal de 1988.
Entendemos, desse modo, que a Constituio Federal de 1988 deu o destaque
necessrio ao ente municipal, concedendo-lhe uma ampla autonomia para, assim, no exerccio
de suas competncias, conseguir cooperar com os demais entes da Administrao na busca e
consecuo dos fins e objetivos almejados pelo Estado nacional.

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