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Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca
ltimas publicaciones de la Consejera
CONSEJERA DE GOBERNACIN Y JUSTICIA

- Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca
de Gobernacin y Justicia de la Junta de
Andaluca
Manual bsico de Planificacin Estratgica Urbana y
Gua del
Territorial
Rgimen jurdico de los funcionarios de Administracin
Local con habilitacin de carcter estatal. 5 Edicin
(actualizada)
Planificacin Estratgica Territorial
Ley de Autonoma Local de Andaluca
Marketing de servicios para reinventar las administra-
ciones pblicas desde la mutua confianza con los ciu-
dadanos
Cohesin Social y Gobernanza Democrtica Concejal
de la
Smbolos de las Entidades Locales de Andaluca. Tomos
I y II
Legislacin de Rgimen Local de Andaluca. Edicin
2008
Estrategia Territorial y Gobierno Relacional. Manual
para la Planificacin Estratgica de 2 Generacin
La presuncin de inocencia y la reserva de ley en los pro-
Comunidad
cedimientos administrativos de carcter sancionador
La Organizacin del Gobierno de la Ciudad
Ciudad, Cambio Climtico y Sostenibilidad
Autnoma
Los gobiernos locales en la construccin del futuro de
los pases: Gobernanza Urbana y Desarrollo Regional
Rgimen Jurdico del Patrimonio de las Entidades Lo-
de Andaluca
cales de Andaluca. Una aproximacin prctica
Gua de las Entidades Locales de Andaluca 2007-2011.
1 edicin (2008)
Rgimen Jurdico General de la Licencia Municipal de
Obras y Apertura de Establecimiento en Andaluca
El Gobierno Local: Estructura de oportunidades y mar-
cos de accin. El caso de Mxico y Espaa
La Gobernanza Democrtica: un nuevo enfoque para
los grandes retos urbanos y regionales. IV Conferencia
AERYC celebrada en Bogot
Smbolos de las Entidades Locales de Andaluca
Los Gobiernos Locales de Ciudades y Municipios ante el 3 Edicin
3 Edicin
problema de la Sotenibilidad
Redes de Cooperacin y nuevas formas de Gobernanza
Democrtica en Andaluca: Una primera aproximacin

Para el resto de las publicaciones consltese

http://www.juntadeandalucia.es/gobernacionyjusticia
Tema: Administracin Local / Publicaciones
Gua del
Concejal de
la Comunidad
Autnoma
de Andaluca
3 Edicin
Edita:
Direccin General de Administracin Local
Consejera de Gobernacin y Justicia. Junta de Andaluca
Equipo de Redaccin:
Francisco Castillo Martn
Pilar Cerrillo Merino
Pedro Chapinal Escudero
Luis Escribano del Vando
Francisco Fustero Garca
Eva Gamero Ruiz
Jos Ignacio Garca de Pesquera Benjumea
Manuel Garca Tejada
Antonio Gonzlez Gonzlez
Mara Eugenia del Junco Funes
Juan Alfonso Medina Castao
Covadonga Monte Vzquez
Juan Carlos del Moral Montoro
Ana Peralias Panduro
Cristbal del Ro Tapia
Jos Antonio Rodrguez Hervella
Miguel ngel Snchez Gmez
Coordinacin Editorial:
Cristbal del Ro Tapia
Consejera de Gobernacin y Justicia. Junta de Andaluca, 2011
Diseo y maquetacin:
Tecnographic, S.L.
Impreso en Espaa Printed in Spain

Tecnographic, S.L.
ISBN: 978-84-694-8239-1
Depsito legal: SE-6289/2011
Presentacin
T
ras la celebracin de las pasadas elecciones locales (las novenas de la actual
etapa democrtica del Estado espaol) y como es ya habitual cada vez que
stas se llevan a cabo, la Consejera de Gobernacin y Justicia, a travs de su
Direccin General de Administracin Local, publica la presenta Gua del Con-
cejal de la Comunidad Autnoma de Andaluca, que alcanza su 3 edicin.
Por ello, me gustara en primer lugar, dado que son los principales destinatarios
de sta, transmitir mi felicitacin a los vocales, concejales y concejalas que han re-
sultado electos, por la confianza que han recibido de sus convecinos para llevar a
cabo la importante misin de dirigir los destinos de su Entidad, bien a travs de su
participacin en el equipo de gobierno, bien desempeando las labores de oposicin
democrtica en los rganos locales. Les deseo, por tanto, mucha suerte en esta fun-
damental misin.
Este papel cobra mayor importancia en el momento actual, de plena conforma-
cin de un nuevo modelo local cuyas grandes lneas disea el Estatuto de Autonoma
de Andaluca, considerado como uno de los ms municipalistas, y desarrollado y con-
cretado por la Ley de Autonoma Local de Andaluca. El reconocimiento y garantas
del mbito competencial propio del nivel de gobierno local, la eliminacin de tutelas
administrativas y la irrupcin en los textos legales de la Comunidad Poltica Local
son, sin duda, ejes innovadores del acervo jurdico que atae a las entidades locales
andaluzas.
Nuestra intencin principal al editar esta obra sigue siendo proporcionar a los
cargos pblicos locales y a los profesionales e interesados en la Administracin Local
en general, un instrumento que les facilite el acercamiento al Rgimen Jurdico Local,
tan variado y amplio como lo es la propia realidad de los Entes Locales.
Esta Consejera es consciente de que gobernar y gestionar una entidad local no
es tarea sencilla. Por ello, ponemos a su disposicin esta Gua, con el propsito de
contribuir al perfeccionamiento de la gestin local, as como con el nimo de im-
pulsar y mejorar la gobernabilidad local.
La presente Gua del Concejal es continuacin de las anteriores Guas Locales de
la Comunidad Autnoma de Andaluca, ya que la buena aceptacin de stas aconseja
continuar por la misma senda, convencidos de la contribucin que supone al
desarrollo del conjunto de nuestra Comunidad Autnoma.
Espero que su lectura le resulte de inters y amena, ya que entonces habremos
cumplido el objetivo que nos marcamos en su momento de conseguir aunar la faci-
lidad de su lectura y su uso como manual de consulta. Finalizo desendoles una fruc-
tfera labor en esta legislatura para el desempeo de sus funciones.
EL CONSEJERO DE GOBERNACIN Y JUSTICIA

Francisco Menacho Villalba
3
Introduccin
C
onstituidas las nuevas Corporaciones Locales surgidas de los comicios celebrados
el pasado 22 de mayo, desde esta Consejera se estima necesario dotar, tanto a los
miembros electos que las conforman como a los profesionales que las asesoran, de
una herramienta til para el desempeo de la tarea que les ha sido encomendada.
Ese es el objetivo de la presente Gua del Concejal de la Comunidad Autnoma, cuya
3 edicin tiene en sus manos. Contribuimos as a una mejor gestin en el mbito local.
Esta 3 edicin recoge las principales novedades legislativas que han tenido lugar desde
la edicin anterior, con especial hincapi en la repercusin de la novedosa ley 5/2010, de 11 de
junio, de Autonoma Local de Andaluca (LAULA), que ha venido a definir cuestiones funda-
mentales del rgimen jurdico local, entre los que destacan los principios generales y las com-
petencias a ejercer por las Corporaciones Locales Andaluzas, as como la regulacin de la
Comunidad Poltica Local.
Segn la Carta Europea de la Autonoma Local, sta queda entendida como el derecho y
la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y gestionar una parte importante de
los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de
sus habitantes. Pero ordenar y gestionar los asuntos pblicos, no es una tarea fcil y esta Con-
sejera es muy consciente de ello, por lo que quiere contribuir con esta publicacin a un mejor
conocimiento del marco legal que rige la esfera de gobierno local.
Con este instrumento intentamos que los titulares de las alcaldas, presidencias, conce-
jalas y vocalas, siempre con la inestimable ayuda de los tcnicos locales, tengan la informa-
cin bsica que les permita disear sus polticas pblicas convenientemente y de acuerdo con
los procedimientos legalmente establecidos.
En esta edicin se ha mantenido en lo fundamental la estructura de ediciones anteriores
en cuanto a la sistemtica de preguntas y respuestas, con el objetivo de tratar de forma di-
dctica y accesible las cuestiones que con mayor frecuencia se pueden plantear.
De esta manera, la edicin presente recoge, actualiza y ampla los contenidos de la an-
terior, hasta el punto que se estructura en diez epgrafes en vez de los ocho anteriores.
Adems, en muchos casos stos ven incrementados los temas tratados, como es el caso de las
competencias municipales, la Comunidad Poltica Local, las relaciones interadministrativas, la
ordenacin del territorio y un tratamiento integral del urbanismo; se profundiza en la admi-
nistracin electrnica y el uso de las TICs, se incorpora la Encuesta de Infraestructuras o se
trata de forma amplia el nuevo rgimen que regula la intervencin administrativa en el inicio
de actividades econmicas por parte de los ciudadanos (lo que tradicionalmente se vena co-
nociendo como las licencias de apertura). Precisamente por este motivo, otra de las nove-
dades es que no se incluye el texto del Reglamento de organizacin, funcionamiento y rgimen
jurdico de las Entidades Locales, por estimar que se trata de una norma de fcil acceso que
engrosara el nmero de pginas hasta el punto de hacer incmodo el uso del manual.
Finalmente, muchos de los temas contenidos en la obra estn ampliados y completados
con la informacin que se encuentra alojada en la web de esta Direccin General, a la que le
remito en la confianza que le ser de gran ayuda.
Muchas gracias por la confianza que deposita al consultar nuestra obra.
EL DIRECTOR GENERAL DE ADMINISTRACIN LOCAL

Antonio Ramrez Ortega
4
ndice
Presentacin 3
I. Las Entidades Locales
1. Las Entidades Locales que integran la organizacin territorial espaola 13

1.1. Las Entidades Locales en Espaa 13
1.2. Las Entidades Locales en la Comunidad Autnoma de Andaluca 16
1.3. El Municipio 17
1.4. La Provincia 20
1.5. Otras Entidades Locales 21
2. El Ordenamiento Jurdico Local 25
2.1. Legislacin estatal sobre rgimen local 25
2.2. La potestad normativa local 25
3. Autonoma, competencias locales y relaciones con otras
Administraciones Pblicas 30
3.1. La autonoma local 31
3.2. Las competencias locales 36
3.3. Especial mencin a las polticas de salud en el mbito local 48
3.4. Las relaciones con otras Administraciones Pblicas 52
II. Organizacin y funcionamiento de las Entidades Locales. Los recursos

humanos
1. Organizacin de las Entidades Locales 69

1.1. rganos y competencias 69
1.1.1. El Alcalde 70
1.1.2. Los Tenientes de Alcalde 74
1.1.3. El Pleno 75
1.1.4. La Junta de Gobierno Local 78
1.1.5. Los rganos complementarios del Ayuntamiento 78
1.2. Modificaciones en la constitucin de los rganos municipales 81
1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno 81
1.2.2. De los Concejales 81
1.2.3. Transformacin del Ayuntamiento en Comisin Gestora 84
1.2.4. Revocaciones de los nombramientos 88
1.3. Composicin y eleccin rganos de las Diputaciones 89
2. Funcionamiento de los rganos colegiados del Ayuntamiento 92
2.1. Las sesiones 92
2.2. Adopcin de acuerdos 99
2.2.1. Formas de votacin 99
2.2.2. Quorum de votacin 100
2.2.3. Formalidades de la votacin 101
3. Los recursos humanos al servicio de los Entes Locales 102
3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales 102
5
GUA DEL CONCEJAL DE LA COMUNIDAD AUTNOMA DE ANDALUCA
3.1.1. Funcionario de carrera 102

3.1.1.1. Funcionarios con habilitacin de carcter estatal 104
3.1.1.2. Funcionarios de las Corporaciones Locales 106
3.1.2. Funcionarios interinos 106
3.1.3. Personal laboral 107
3.1.4. Personal eventual 107
3.2. Instrumentos de ordenacin de la gestin de recursos humanos 108
3.2.1. La plantilla de personal 108
3.2.2. La relacin de puestos de trabajo 109
3.2.3. Oferta pblica de empleo 109
3.2.4. Los planes de ordenacin de los recursos humanos 110
3.3. La seleccin de personal 110
3.4. Los salarios: estructura y componentes 112
3.4.1. Retribuciones bsicas 112
3.4.2. Retribuciones complementarias 112
3.5. Derechos y deberes de los empleados pblicos 113
3.5.1. Derechos de carcter individual 113
3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente 113
3.5.3. Deberes de los empleados pblicos 114
3.5.4. La negociacin colectiva 116
3.6. La formacin 118
III. La gestin econmico-presupuestaria
1. El presupuesto 121
1.1. Concepto 121
1.2. Estructura presupuestaria 125
1.3. Elaboracin y ciclo del presupuesto 132
1.4. Ejecucin del gasto 141
1.5. Ejecucin del ingreso 145
1.6. La liquidacin del presupuesto 147
1.7. Rendicin de cuentas y obligaciones de facilitar informacin a
otros rganos 153
2. La gestin financiera y de tesorera 157
2.1. El marco legal del endeudamiento 157
2.2. Las funciones de la Tesorera 160
2.2.1. El presupuesto financiero y la tesorera 162
2.2.2.Pagos a justificar y anticipos de tesorera 163
2.2.3. Morosidad 166
2.3. La gestin financiera 167
2.4. Instrumentos de financiacin ofrecidos a las Corporaciones 170
2.5. Garantas crediticias y avales 174
3. Poltica presupuestaria 176
3.1. Estabilidad presupuestaria 176
3.2. Indicadores de la situacin econmica y financiera y clculo de la esta-
bilidad presupuestaria 179
3.3. Modernizacin del proceso de elaboracin presupuestaria 186
3.4. Planificacin presupuestaria y financiera 189
3.5. Las alternativas a la financiacin de inversiones 190
6
NDICE
4. El control interno 193

4.1. El control interno: funciones y responsabilidades 193
4.2. La funcin interventora 195
4.3. Control financiero y control de eficacia 198
4.4. El desarrollo de la contabilidad 199
5. Bienes de las Entidades Locales 201
5.1. Rgimen jurdico de los bienes de las Entidades Locales 201
5.2. Los bienes de dominio pblico 202
5.3. Los bienes comunales 203
5.4. Los bienes patrimoniales 204
5.5. Potestades de las Entidades Locales respecto de sus bienes 205
IV. La contratacin en las Entidades Locales
Introduccin 211
1. El marco jurdico de la contratacin local 217
2. mbito de aplicacin y rganos intervinientes 220
2.1. mbito de aplicacin: Entidades sujetas a la normativa bsica 220
2.2. Los rganos que intervienen en el proceso de contratacin 221
3. Tipos de contratos de las Entidades Locales 224
4. Preparacin y adjudicacin de los contratos 227
4.1. Preparacin de los contratos administrativos 227
4.2. La adjudicacin del contrato 229
4.2.1. Procedimiento abierto 230
4.2.2. Procedimiento restringido 230
4.2.3. Procedimiento negociado 231
4.2.4. Dilogo competitivo 232
4.2.5. Criterios de valoracin de las ofertas 233
5. Los contratos administrativos tpicos 234
5.1. El contrato de obras 234
5.2. El contrato de concesin de obra pblica 236
5.3. Los contratos de gestin de servicios pblicos 240
5.4. El contrato de suministro 242
5.5. Los contratos de servicios 243
5.6.Contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado 245
CUADROS Y GRFICOS 247
V. Los servicios de inters general
1. La prestacin de servicios de inters general 261

1.1. Los servicios locales de inters general 261
1.2. Catlogo de servicios pblicos locales 262
1.3. Puesta en marcha de servicios pblicos locales 264
1.4. La prestacin asociada de servicios pblicos 265
1.5. Modelos de gestin de servicios pblicos 268
2. La gestin directa de servicios pblicos locales 269
2.1. Agencia pblica administrativa local 269
7
2.2. Agencia pblica empresarial local 270

2.3. Agencia local en rgimen especial 270
2.4. Sociedad mercantil local 271
2.5. Sociedad interlocal 274
2.6. Fundacin pblica local 274
3. La gestin indirecta de los servicios pblicos locales 276
3.1. La concesin 276
3.2. La gestin interesada 289
3.3. El concierto 290
3.4. La sociedad mixta 290
4. Financiacin de los servicios pblicos municipales 294
5. Seguimiento y evaluacin de la gestin de los servicios pblicos munici-
pales 296
VI. Modernizacin y gestin de la calidad
1. El diseo organizativo: estructuras y procesos 301

1.1. La organizacin y su estructura 301
1.2. La evolucin de los modelos organizativos 302
1.2.1. El modelo tradicional 302
1.2.2. El modelo gerencial 302
1.3. El ciudadano en el centro de la organizacin 305
1.4. Las funciones y los puestos en la organizacin 306
1.4.1. Funciones, actividades y tareas 306
1.4.2. Anlisis y diseo de los puestos de trabajo 307
1.4.3. La distribucin eficiente de las cargas de trabajo 307
1.5. La gestin de los procesos 308
1.5.1. Conceptos 308
1.5.2. La simplificacin de procesos 309
1.5.3.Los manuales de procedimiento 309
2. La administracin electrnica 311
2.1. Introduccin 311
2.2. Marco normativo de la administracin electrnica en las entida-
des locales 312
2.3. La Administracin 312
2.4. Actuaciones de las Administraciones Pblicas sobre Adminis-
tracin Electrnica 313
2.5. La Administracin en la Administracin local 317
2.6. La sede electrnica 318
2.7. Publicidad de la actividad local 319
2.8. La ventanilla nica 320
3. La implantacin de calidad en las Entidades Locales 323
3.1. La prestacin de servicios y su calidad 323
3.1.1. La calidad 324
3.2. Los modelos de gestin de calidad 324
3.2.1.Aseguramiento previo de la calidad: La norma ISO 325
3.2.2. Modelos integrales de calidad: el modelo EFQM, Marco
Comn de Evaluacin y Modelo de Ciudadana 326
8
NDICE
3.2.3. Modelos centrados en la relacin con el cliente. Las Cartas

de Servicios y modelo Servqual 329
3.3. Herramientas para la implantacin 330
3.3.1. Comunicacin y formacin 331
3.3.2. Participacin activa del empleado: Grupos de mejora 331
3.3.3. Anlisis del proceso. Diagramas de Flujo 332
3.3.4. Las nuevas tecnologas 332
3.3.5. Herramientas de gestin 332
4. El servicio de atencin al ciudadano (SAC): un eje de la modernizacin ad-
ministrativa 334
4.1. El SAC como motor de la organizacin hacia el cambio 334
4.2. Los elementos clave de un SAC 336
4.2.1. Adecuacin de la organizacin: estructuras y funciones 337
4.2.2. Adecuacin de los sistemas de informacin 338
4.2.3. Adecuacin de los procesos 339
4.2.4. Seleccin y formacin al personal 340
4.3. Calidad y SAC 341
VII. La ordenacin del territorio y el urbanismo

1. Introduccin 345
2. La ordenacin del territorio 346
3. Urbanismo: planificacin, gestin y disciplina 349
3.1. Cuestiones generales y competencias 349
3.2. La planificacin urbanstica 353
3.3. Los instrumentos de ordenacin urbanstica 353
3.4. Los planes urbansticos 355
3.5. La gestin urbanstica 359
3.6. La disciplina urbanstica 361
3.7. Prevencin: las licencias urbansticas 362
4. Medidas de garanta y publicidad de la observancia de la ordenacin ur-
banstica 369
5. La inspeccin urbanstica 371
6. La proteccin de la legalidad urbanstica 372
7. Procedimiento sancionador urbanstico: las infracciones urbansticas y
sanciones 379
8. Especial referencia a las actuaciones en suelo no urbanizable 389
9. Los delitos contra la ordenacin del territorio y el urbanismo 395
10. La planificacin urbana con criterios sostenibles 397
10.1. Sostenibilidad urbana y cambio climtico: estrategia global, com-
petencia global 397
10.2. La planificacin para el desarrollo sostenible a escala local: la
Agenda Local 21 400
10.3. El pacto de los gobiernos locales. Los planes de accin para la
energa sostenible 403
9
VIII. Control externo y responsabilidad
1. El control externo 409

2. La responsabilidad de los gestores pblicos 418
IX. La actividad de polica administrativa sobre la actividad econmica de

los vecinos, impacto de la Directiva 2006/123/CE, de Servicios en el Mer-
cado Interior y de la Ley 2/2011, de 4 de marzo de Economa Sostenible
1. La Directiva Europea de Servicios en el Mercado Interior 425

2. La transposicin de la Directiva de Servicios: 432
2.1. Introduccin 432
2.2. Obligaciones de los Estados miembros despus de la transposicin 432
2.3. La transposicin de la Directiva en Espaa 433
2.4. La transposicin de la Directiva de Servicios en Andaluca 434
2.5. La transposicin de la Directiva de Servicios en las Entidades Locales 435
3. Promocin de la mejora del entorno econmico mediante la aplicacin de
los principios de buena regulacin, evitando la introduccin de restricciones
injustificadas o desproporcionadas al funcionamiento de los mercados 438
3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible 438
3.2. La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar inversiones em-
presariales de inters estratgico en Andaluca y de simplificacin, agi-
lizacin administrativa y mejora de la regulacin de actividades
econmicas. 440
X. La Encuesta de Infraestructuras de las Entidades Locales
1. Introduccin 443
2. Objetivo 443
3. mbito territorial 443
4. mbito sectorial 444
5. Actualizacin 445
6. Legislacin 445
7. Usos y aplicaciones 445
7.1. Por las Entidades locales 445
7.2. Pginas Web 446
7.3. Por la Junta de Andaluca 446
8. Conclusiones 446
10
Las
Entidades
Locales
1. LAS ENTIDADES LOCALES QUE
INTEGRAN LA ORGANIZACIN
TERRITORIAL ESPAOLA
1.1. Las Entidades Locales en Espaa

Que son las entidades locales en Espaa?
Las entidades locales son, junto con el Gobierno de la Nacin y las Comunidades
Autnomas, uno de los tres niveles de gobierno que conforman la organizacin te-
rritorial en Espaa.
Son unas instituciones de gran riqueza histrica, que han tenido una importante
contribucin a la defensa y engrandecimiento de Espaa. Pero hasta la llegada de
nuestra Constitucin de 1978, han pasado por innumerables vicisitudes, pues, si bin,
su rgimen jurdico gozaba de una cierta autonoma, que incluso bien entrada la Edad
Media hizo posible la existencia de algunas libertades para los habitantes de los mu-
nicipios, sin embargo se caracterizaba por el exceso de medidas de intervencin, con-
trol y sometimiento por parte de un Estado totalitario y centralista.
La Constitucin de 1978, disea una nueva estructura territorial del Estado, ya

que en su artculo 137 se establece que el Estado se organiza territorialmente en
municipios, provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Dicha
estructura est basada en unos principios constitucionales, entre los que habra que
destacar el principio de autonoma, al que se hace referencia en dicho artculo y en
el artculo 140, cuando reconocen a los entes que forman parte de esa nueva estruc-
tura territorial del Estado, la autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.
La Carta Europea de Autonoma Local, adoptada por el Comit de Ministros del

Consejo de Europa en junio de 1985, dispone que por autonoma local se entiende el
derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una
parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia res-
ponsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
Cuales son las entidades locales que forman parte de la organizacin terri-
torial espaola?
Como se ha indicado antes, los municipios y provincias forman parte de la orga-

nizacin territorial del Estado espaol, de acuerdo con la Constitucin Espaola. Por
su parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Rgimen Local (en
adelante LBRL), en su artculo 3, establece que son entidades locales territoriales
del Estado las siguientes:
Los Municipios.
Las Provincias.
Las Islas en los archipilagos balear y canario.
13
Adems dicho artculo, establece que gozan de la condicin de entidades locales:
Las entidades de mbito territorial inferior al municipio instituidas por las Co-
munidades Autonomas (caseros, pedanas, aldeas, barrios etc...).
Las comarcas u otras entidades que agrupen a varios municipios, instituidas
por las Comunidades Autnomas y los correspondientes Estatutos de Auto-
noma.
Las reas metropolitanas.
Las mancomunidades de municipios.
Cmo es la estructura de las entidades locales en Espaa?
Las entidades locales en Espaa se caracterizan por presentar una estructura en

la que predomina la presencia de Municipios de reducido tamao poblacional. Segn
datos del padrn referidos al 1 de enero de 2010, publicados por el INE (Instituto Na-
cional de Estadstica), cerca del 85% de los Municipios del territorio espaol tienen
una poblacin inferior a 5.000 habitantes. Es ms, el 60% tienen un tamao pobla-
cional que no alcanza los 1.000 habitantes. En el otro extremo, no llega al 2% del total
de municipios espaoles los que tienen una poblacin superior a 50.000 habitantes.
Cmo es la distribucin de los Municipios por Comunidades Autnomas?
El anlisis por Comunidades Autnomas revela que ms del 27% del total de
municipios se localizan en la Comunidad Autnoma de Castilla y Len (2.248 muni-
cipios de un total de 8.116 Municipios), seguido de las Comunidades Autnomas de
Castilla-La Mancha y Catalua, con un porcentaje de municipalidades del 11% en
ambos casos.
Por el contrario, las Comunidades Autnomas que menor densidad municipal

presentan son Asturias, Baleares y Murcia, presentando un total de 78, 67, y 45 mu-
nicipios en cada una de ellas.
14
ENTIDADES LOCALES DISTRIBUIDAS POR COMUNIDADES AUTNOMAS
Entidades
Total
Locales reas Metropo- Otras Agrupa-
Comunidad Autnoma Municipios Provincias Islas Mancomunidades Consorcios Comarcas Entidades
Menores/ litanas ciones Locales
Locales
Autnomas
Andaluca 771 8 72 48 141 1040
Aragn 731 3 54 43 32 863
Asturias, Principado de 78 1 18 39 1 137
Baleares, Islas 67 1 4 7 1 80
Canarias 88 2 7 18 115
Cantabria 102 1 21 524 648
Castilla y Len 2248 9 248 2230 1 13 4749
Castilla-La Mancha 919 5 136 42 1 1103
Catalua 947 4 77 61 41 2 1132
Ciudad de Ceuta 1 1
Ciudad de Melilla 1 1
Comunidad Valenciana 542 3 61 7 2 615
Extremadura 385 2 69 24 480
Galicia 315 4 40 9 368
Madrid, Comunidad de 179 1 52 2 234
Murcia, Regin de 45 1 9 55
Navarra, Comunidad Foral de 272 1 62 348 2 685
Pas Vasco 251 3 38 339 7 638
Rioja, La 174 1 30 4 209
Total Nacional 8116 50 11 1012 3721 141 81 4 17 13153
Fuente: Consejera de Gobernacin y Justicia. Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica

Registro de Entidades Locales a 15/07/2011.
LAS ENTIDADES LOCALES
15
1.2. Las entidades locales en la Comunidad Autnoma de Andaluca

El artculo 59 del Estatuto de Autonoma para Andaluca, establece que corres-
ponde a la Comunidad Autnoma de Andaluca, respetando la garanta institucional
establecida por la Constitucin en los artculos 140 y 141, la competencia exclusiva
sobre organizacin territorial, que incluye en todo caso:
a) La determinacin, la creacin, la modificacin y la supresin de las entidades

que configuran la organizacin territorial de Andaluca..
b) La creacin, la supresin y la alteracin de los trminos de los entes locales
y las comarcas que puedan constituirse, as como denominacin y smbolos.
Por otra parte, el artculo 60 del Estatuto de Autonoma, establece la compe-

tencia exclusiva de la Comunidad Autnoma en materia de rgimen local e incluye las
materias que comprende dicha competencia. Adems, segn dispone su artculo 98,
una ley de rgimen local, en el marco de la legislacin bsica del Estado, regular las
relaciones entre las instituciones de la Junta de Andaluca y los entes locales, as
como las tcnicas de organizacin y de relacin para la cooperacin y la colaboracin
entre los entes locales y entre stos y la Administracin de la Comunidad Autnoma,
incluyendo las distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y con-
sorciales, as como cuantas materias se deduzcan del artculo 60.
Como consecuencia del citado mandato estatutario, se ha aprobado la Ley

5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca ( en adelante LAULA).
Cules son las entidades que forman parte de la organizacin territorial de

Andaluca?
De acuerdo con el Estatuto de Autonoma y la LAULA, la Comunidad Autnoma

Andaluza se organiza territorialmente en:
Municipios.
Provincias.
Otras entidades territoriales complementarias que puedan crearse por ley, que
no alterarn en ningn caso la estructura territorial de Andaluca y estarn di-
rigidas a favorecer el ejercicio de las competencias municipales y provinciales.
La LAULA, establece en su artculo 3, que los municipios y las provincias, en su

relacin con la Comunidad Autonoma de Andaluca, integran un nico nivel de gobierno.
16
1.3. El Municipio
Qu es el Municipio?
Como se ha indicado antes, el Municipio es parte integrante de la organizacin

territorial del Estado, de acuerdo con la Constitucin Espaola. El Estatuto de Auto-
noma de Andaluca, establece que el Municipio es la entidad territorial bsica de la
Comunidad Autnoma, goza de personalidad jurdica propia y de plena autonoma en
el mbito de sus intereses. La LAULA, lo define como la entidad territorial bsica de
Andaluca, instancia de representacin poltica y como cauce inmediato de la parti-
cipacin ciudadana en los asuntos pblicos.
Para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus competencias, los muni-

cipios, pueden promover toda clase de actividades, y prestar cuantos servicios p-
blicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de los vecinos. Los
municipios prestan, por tanto, los servicios pblicos ms elementales a los ciuda-
danos, como pueden ser abastecimiento de agua y tratamiento de aguas residuales;
alumbrado pblico; recogida y tratamiento de residuos; limpieza viaria; prevencin y
extincin de incendios, transporte urbano, etc...
Cules son los elementos que configuran un Municipio?
Los elementos esenciales que configuran un Municipio son tres: el territorio, la

poblacin y la organizacin.
1. La LBRL dispone que el territorio donde el Ayuntamiento ejerce sus compe-
tencias se denomina trmino municipal. Por otra parte, la LAULA establece que el
trmino municipal es el espacio fsico en el que el municipio puede ejercer vlida-
mente sus competencias, abarcar tanto el suelo, como el vuelo y el subsuelo y no
podr exceder del territorio de una provincia.
Cmo se delimitan los trminos municipales?.
Segn la LAULA, la demarcacin municipal, consiste en la actuacin adminis-

trativa tendente a determinar tanto la extensin y lmites de las entidades locales te-
rritoriales, como elementos sustanciales de las mismas y definidores del mbito
espacial donde ejercen sus competencias, as como su capitalidad. El Consejo de Go-
bierno de la Junta de Andaluca la acordar mediante decreto.
El deslinde es la actuacin de comprobacin y ejecucin de la demarcacin mu-

nicipal, que en ningn caso podr implicar modificacin de trminos municipales.
Cmo pueden ser modificados los trminos municipales?.
El Estatuto de Autonoma establece que la alteracin de trminos municipales y

la fusin de municipios limtrofes de la misma provincia se realizarn de acuerdo con
la legislacin que dicte la Comunidad Autnoma en el marco de la legislacin bsica
del Estado.
Segn la LAULA, los trminos municipales podrn ser modificados por:

1. Segregacin.
17
2. Fusin.
3. Agregacin
4. Incorporacin.
5. Aumento o disminucin de su cabida debidos a dinmicas de la naturaleza.
Mediante las anteriores modificaciones o por combinaciones de ellas se podr

dar lugar a la creacin y supresin de municipios o a la mera alteracin de sus lmites
territoriales.
Corresponde en exclusiva a la Junta de Andaluca la competencia para efectuar

las modificaciones de trminos municipales en su territorio, previa la instruccin del
correspondiente procedimiento administrativo que, en todo caso, precisar informe
tcnico del centro directivo andaluz competente en cartografa. Una vez efectuada la
modificacin, se inscribir en el Registro Andaluz de Entidades Locales y se remitir
al Registro Estatal para su oportuna inscripcin.
Cmo se crean, suprimen o alteran los municipios?
La LAULA desarrolla esta materia y dispone que los supuestos que justifican la
creacin, supresin y alteracin de municipios son los siguientes:
La fusin de municipios, que consiste en la creacin de un nuevo municipio, re-
sultado de la unin de dos a ms preexistentes y limtrofes de la misma pro-
vincia, que se suprimen.
Podr acordarse la fusin de municipios cuando se d alguna de las circuns-
tancias siguientes:
a) Falta de recursos para prestar, cada uno de ellos, por s o asociados, los
servicios mnimos impuestos por la ley.
b) Confusin de sus ncleos de poblacin consecuencia del desarrollo de sus
edificaciones y dems espacios urbanos.
c) Existencia de condiciones de orden geogrfico, econmico, demogrfico,
administrativo o cualesquiera otras que pudieran hacerla necesaria o con-
veniente.
La segregacin de trminos municipales, que consiste en la separacin de
parte del territorio de un municipio, bien para la creacin de uno distinto o bien
para ser agregado a otro preexistente, limtrofe y de la misma provincia, no
comportando en este ltimo caso la creacin y supresin de municipios.
La creacin de un nuevo municipio por segregacin tendr carcter excep-
cional, solo se har sobre la base de ncleos de poblacin y necesitar, adems
de la conformidad expresa, acordada por mayora absoluta, del pleno del ayun-
tamiento del municipio que sufre la segregacin, la concurrencia de unas cir-
cunstancias que se recogen en esta Ley.
La alteracin de trminos municipales, mediante segregacin- agregacin, no
podr suponer para ninguno de los municipios afectados, ni la privacin de los
recursos necesarios para prestar los servicios bsicos establecidos legal-
mente, ni la reduccin de los servicios a los que viniesen obligados en funcin
de su poblacin. El municipio que experimente la segregacin podr ser com-
pensado con la incorporacin a su trmino de una parte del que origin esta al-
teracin. Si ello no fuera posible o conveniente, segn los criterios de la
ordenacin territorial de la Comunidad Autnoma, podr fijarse una compen-
sacin econmica a cargo del municipio acrecido.
18
Solo podr efectuarse la alteracin en alguno de los siguientes casos:

a) Cuando un ncleo de poblacin de un municipio se extienda por el trmino
de otro u otros limtrofes.
b) Cuando sea necesario dotar a un municipio limtrofe del territorio indispensable
para ampliar los servicios existentes o instalar aquellos nuevos que imperativa-
mente hubiere de prestar como consecuencia de un aumento de su poblacin.
c) Cuando concurran otras circunstancias de orden geogrfico, demogrfico,
econmico, histrico o administrativo que as lo aconsejen.
La incorporacin de municipios, que consiste en la anexin a un municipio de
la totalidad del trmino municipal de otro u otros limtrofes, que se suprimen.
La supresin por incorporacin se podr acordar sobre la base de alguna o al-

gunas de las circunstancias siguientes:
a) Insuficiencia de medios para atender los servicios pblicos obligatorios exi-
gidos por la ley.
b) Descenso acusado y progresivo de su poblacin de derecho o su total des-
aparicin, de forma que resulte tcnicamente desaconsejable la prestacin
de los servicios pblicos obligatorios exigidos por la ley.
c) La incapacidad sobrevenida, total o sustancial, del territorio del municipio
para la sustentacin de edificaciones destinadas a uso residencial, como re-
sultado de grandes obras hidrulicas o de infraestructuras de transportes,
industriales o energticas, alteraciones geolgicas o causas anlogas.
2. Conforme a la LBRL, el conjunto de personas inscritas en el Padrn muni-

cipal, constituye la poblacin del municipio.
Quines forman la poblacin del Municipio?
La poblacin del Municipio est constituida por la vecindad del mismo. La con-
dicin de vecindad se adquiere por la inscripcin en el Padrn Municipal, que tiene la
naturaleza de registro administrativo. Sus datos constituyen prueba de la residencia
en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos
datos se expidan tendrn carcter de documento pblico y fehaciente para todos los
efectos administrativos. La formacin, mantenimiento, revisin y custodia del Padrn
municipal corresponde al Ayuntamiento.
Toda persona que viva en Espaa tiene la obligacin de inscribirse en el Padrn

del Municipio en el que resida habitualmente. Quien resida en varios Municipios, ni-
camente deber inscribirse en el que habite durante ms tiempo a lo largo del ao.
El nmero de habitantes de un municipio es un dato muy importante para di-

versas materias legales, como por ejemplo en materia electoral, en materia tribu-
taria, en las transferencias de fondos del Estado o de la Comunidad Autnoma.
Cules son los derechos y deberes de las personas que residen en los muni-
cipios?
De acuerdo con la LBRL y la LAULA, quienes residen en los Municipios, tienen

los derechos y deberes que a continuacin se enumeran:
Ser persona electora y elegible de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin
electoral.
19
Participar en la gestin municipal de acuerdo con las distintas frmulas pre-

vistas en las Leyes y, en su caso, cuando la colaboracin con carcter volun-
tario de quienes son residentes sea interesada por los rganos de gobierno y
administracin municipal.
Utilizar los servicios pblicos municipales y acceder a los aprovechamientos
comunales.
Contribuir mediante las prestaciones econmicas y personales legalmente
previstas a la realizacin de las competencias municipales.
Acceder a la informacin sobre la actuacin municipal. En tal sentido
podr obtener informacin sobre todo tipo de expedientes y documentos mu-
nicipales.
Pedir la celebracin de consulta popular.
Exigir la prestacin de servicios pblicos de competencia municipal, as como
la vigilancia y cumplimiento de la reglamentacin establecida en la ordenanza
de cada servicio.
Ejercer la iniciativa popular. Como por ejemplo, en la creacin de las entidades
descentralizadas.
Cualesquiera otros recogidos en las leyes.
3. La organizacin hace referencia al gobierno y la administracin de los muni-
cipios, que, de acuerdo con la Constitucin Espaola, corresponden al Ayuntamiento
y est integrado por el Alcalde y los Concejales. Este punto se encuentra desarro-
llado en otro apartado de esta Gua.
1.4. La Provincia
Qu es la Provincia?
De acuerdo con la Constitucin Espaola y el Estatuto de Autonoma de Anda-

luca, la Provincia es una Entidad Local, determinada por la agrupacin de Municipios,
con personalidad jurdica propia y divisin territorial para el cumplimiento de las ac-
tividades del Estado.
Por su condicin de Entidad Local territorial, la Provincia ajusta su organizacin,

competencias y funcionamiento a la normativa de administracin y rgimen local.
La LAULA, la define como aquella entidad local, determinada por la agrupacin

de municipios, cuya principal funcin, de conformidad con los mismos, es garantizar
el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulacin de las rela-
ciones de los municipios entre s y con la Comunidad Autnoma. Estas materias se
estudian en otro apartado de la presente Guia.
De conformidad con lo dispuesto en la Constitucin Espaola y el Estatuto de

Autonoma de Andaluca, el gobierno y la administracin autnoma de la Provincia,
corresponde a la Diputacin, como rgano representativo de la misma.
1.5. Otras Entidades Locales

Qu son las Mancomunidades?
Las Mancomunidades son asociaciones de Municipios, constituidas para la pla-
20
nificacin, establecimiento, gestin o ejecucin en comn de obras y servicios deter-

minados de su competencia. La constitucin de una Mancomunidad no puede nunca
suponer un vaciamiento competencial de las Entidades Municipales.
Los Municipios asociados pueden pertenecer a diferentes Comunidades Autnomas,

siempre que lo permitan las normativas de las Comunidades Autnomas afectadas.
La importancia de estas Entidades Locales, dotadas de personalidad y capacidad

jurdica para el cumplimiento de sus fines, es cada vez mayor en el campo de la pres-
tacin de servicios pblicos locales, toda vez que permite a los Municipios, con es-
casos medios materiales y personales, alcanzar una gestin ms eficaz de aqullos.
Cmo se crean las Mancomunidades?
Las potestades de las Mancomunidades se contendrn expresamente en sus Es-

tatutos.
Los Estatutos establecern su rgimen orgnico y de funcionamiento, y conten-

drn, como mnimo, los siguientes elementos:
1. Denominacin y sede.
2. Municipios que la integran.
3. Objeto, fines, potestades.
4. rganos de representacin municipal.
5. rganos de gobierno y administracin.
6. Normas de funcionamiento.
7. Recursos econmicos.
8. Perodo mnimo de permanencia.
9. Duracin.
10.Procedimiento de modificacin de los estatutos.
11.Procedimiento de incorporacin y separacin de Municipios.
12.Causas y procedimiento de disolucin.
13.Normas de liquidacin.
14.Derechos y obligaciones.
15.Rgimen indemnizatorio por incumplimiento de obligaciones.
16.Rgimen jurdico de los bienes cedidos en uso.
Los Estatutos sern elaborados por los concejales de los Municipios promotores,
reunidos en Asamblea, o por una comisin.
El proyecto de Estatutos se someter a informacin pblica, se remitir a las Di-

putaciones Provinciales para que emitan informe y se aprobar por los plenos de los
Ayuntamientos. La asamblea o comisin gestionar su publicacin en BOJA. Tal pu-
blicacin tendr carcter constitutivo de la Mancomunidad.
Para la modificacin de los estatutos, as como para la adhesin y separacin de

Municipios, y para la disolucin de la Mancomunidad, se seguir un procedimiento si-
milar. En caso de separacin de Municipios, debe considerarse la relevancia de la li-
quidacin de las deudas pendientes.
Qu son los Consorcios?
Los Consorcios son entidades pblicas de carcter voluntario y asociativo, con
21
personalidad jurdica propia y capacidad para gestionar servicios y actividades co-

munes, y sometida al Derecho Administrativo.
Las entidades locales pueden constituir Consorcios con entidades locales de dis-
tinto nivel territorial y con otras administraciones pblicas, para finalidades de in-
ters comn, o con entidades sin nimo de lucro y con finalidades concurrentes de
inters pblico.
Se consideran entidades locales de cooperacin territorial los Consorcios parti-

cipados mayoritariamente por entidades locales con fines de inters local.
Cmo se crean los Consorcios?
El rgimen de funcionamiento de los Consorcios se establecer en sus estatutos,

los cuales contendrn, al menos, los siguientes extremos:
1. Denominacin y sede.
2. Entes que lo integran.
3. Objeto y fines.
4. rganos de gobierno.
5. Normas de funcionamiento.
6. Rgimen financiero, presupuestario y contable.
7. Duracin.
8. Procedimiento de incorporacin y separacin.
9. Procedimiento de modificacin de estatutos.
10.Disolucin y liquidacin.
11.Rgimen jurdico de bienes cedidos en uso.
Las entidades que pretendan consorciarse aprobarn un convenio fundacional, previa

autorizacin de sus respectivos plenos, al que se acompaar un proyecto de estatutos.
El proyecto de estatutos se someter a informacin pblica y se remitir a las Di-

putaciones Provinciales para que emitan informe. La aprobacin de los estatutos co-
rresponder a sus respectivos plenos.
La publicacin de los estatutos de un Consorcio en el BOJA tiene carcter cons-

titutivo.
Para la modificacin de estatutos, adhesin, separacin y disolucin de los Con-

sorcios, se estar a lo dispuesto para las Mancomunidades.
Qu son las Comarcas?
Las Comarcas son Entidades Locales supramunicipales, diferentes de la Pro-

vincia, creadas por las Comunidades Autnomas en sus respectivos territorios, y que
agrupan a un conjunto de Municipios cuyas caractersticas determinan unos inte-
reses comunes y que precisan de una gestin propia o de la prestacin conjunta de
servicios en dicho mbito territorial.
Las Comarcas tienen carcter asociativo y asumen competencias y funciones de

los Municipios integrados, si bien stos conservarn su organizacin y la adminis-
tracin de su patrimonio. De hecho, la creacin de estas Entidades Locales no puede
22
suponer para los Municipios la prdida de la competencia para prestar los servicios
que exige la Ley, ni privar a los mismos de intervenir en los mbitos materiales que
aqulla les atribuye.
Las Comarcas se pueden crear por las Comunidades Autnomas, siempre aten-
diendo a lo dispuesto en sus correspondientes Estatutos de Autonoma.
Las Leyes de las Comunidades Autnomas determinarn el mbito territorial de

las comarcas, la composicin y el funcionamiento de sus rganos de gobierno, que
sern representativos de los Ayuntamientos que agrupen, as como las competen-
cias y recursos econmicos que se les asignen.
Las Comarcas podrn crearse a iniciativa de los Municipios interesados. De cual-

quier forma, no podrn constituirse si a ello se oponen las dos quintas partes de los
Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Munici-
pios representen, al menos, la mitad del censo electoral del territorio correspon-
diente.
Cuando la Comarca vaya a agrupar a Municipios de ms de una Provincia, ser

necesario un informe favorable de las Diputaciones Provinciales a cuyo mbito terri-
torial pretenezcan.
Qu son las reas Metropolitanas?
Las reas Metropolitanas son Entidades Locales integradas por los Municipios
de grandes aglomeraciones urbanas, entre cuyos ncleos de poblacin existen vin-
culaciones econmicas y sociales que hacen necesaria la planificacin conjunta y la
coordinacin de determinados servicios y obras.
Quin crea, modifica o suprime las reas Metropolitanas?
La creacin, modificacin y supresin de las reas Metropolitanas se llevar a

cabo por las Comunidades Autnomas, mediante ley y de acuerdo con lo establecido
en el correspondiente Estatuto de Autonoma, previa audiencia de la Administracin
General del Estado, de los Ayuntamientos y de las Diputaciones afectadas.
Ser la legislacin autonmica la que determine los rganos de gobierno y ad-

ministracin de estas entidades supramunicipales, en los que estarn representados
todos los Municipios integrados en el rea.
Cules son las Entidades Locales Inframunicipales?
De acuerdo con el artculo 109 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma

Local de Andaluca (LAULA en adelante), el municipio, en el ejercicio de su potestad
de autoorganizacin, puede desconcentrar su gestin (mediante la creacin de r-
ganos sin personalidad jurdica, como distritos, barrios, aldeas, pedanas), o des-
centralizar los servicios municipales.
En los artculos 112 y siguientes LAULA, se regula la descentralizacin territo-

rial municipal. El menor o mayor nivel de descentralizacin puede graduarse me-
diante la creacin de Entidades Vecinales o de Entidades Locales Autnomas, en
23
aquellos ncleos de poblacin separados de la capitalidad del Municipio, con carac-

tersticas singulares e intereses colectivos peculiares que hagan conveniente do-
tarlos de una gestin diferenciada del resto del Municipio.
Las Entidades Vecinales se crean para la gestin descentralizada de servicios

locales de inters general y ejecucin de obras de la competencia municipal que
asumen por delegacin del Ayuntamiento. Las Entidades Locales Autnomas su-
ponen un mayor nivel de descentralizacin, y se crean para el gobierno y adminis-
tracin de sus propios intereses, diferenciados de los del resto del Municipio, a cuyo
efecto ostentan potestades de autoorganizacin, reglamentaria, tributaria, etc., y una
serie de competencias de carcter marcadamente localizado en el casco urbano de
la entidad (pavimentacin de vas, alumbrado pblico, abastecimiento de agua, etc.),
as como las competencias que puedenserle transferidas por el Ayuntamiento.
Qu requisitos es necesario respetar para crear una Entidad Local Inframu-

nicipal?
En la creacin de una Entidad Local Inframunicipal, es necesario considerar los

siguientes puntos:
A) rganos de gestin desconcentrada (distritos, barrios ). Se crean por acuerdo del pleno del
Ayuntamiento.
B) rganos de gestin descentralizada:
- La iniciativa de creacin puede partir de la Junta de Gobierno Local, de cualquier grupo pol-
tico municipal o de la mayora de los vecinos del territorio base de la entidad pretendida, con
derecho a voto en las elecciones locales.
- Tras la recepcin de la iniciativa, el Ayuntamiento podr aprobar en sesin plenaria la incoa-
cin del procedimiento.
- En la instruccin del procedimiento se ponderar la conveniencia del Ayuntamiento de crear
una nueva entidad, as como una serie de factores de oportunidad (distancia, transportes, pre-
visiones urbansticas, viabilidad econmica ), terminando tales actuaciones instructoras con
una propuesta de resolucin.
- El pleno del Ayuntamiento deber aprobar la creacin de la entidad proyectada. En funcin de
que se acuerde la creacin de una Entidad Vecinal o de una Entidad Local Autnoma, las es-
pecificaciones contenidas en sus estatutos contendrn diferencias relevantes, referidas, prin-
cipalmente, al mbito competencial, al sistema de financiacin, a las facultades de supervisin
del Ayuntamiento y a los bienes patrimoniales afectos al ejercicio de las competencias.
- Las Entidades Vecinales contarn con una junta vecinal (integrada por la vocala-presidencia
y las vocalas) con un nmero impar de vocales. Su personal podr ser propio (funcionario o
laboral) o del Ayuntamiento. El Ayuntamiento puede proponer la creacin de plazas de per-
sonal funcionario de Administracin Local con habilitacin nacional, as como la agrupacin
con otras Entidades Vecinales para el sostenimiento en comn de dichas plazas.
- Las Entidades Locales Autnomas cuentan con su presidencia y con una junta vecinal, com-
puesta esta ltima por un nmero par de vocales. A su personal se le aplica el mismo rgimen
jurdico que al de las Entidades Vecinales.
- Las Entidades Vecinales y las Entidades Locales Autnomas aprobarn anualmente un pre-
supuesto nico, contando con una asignacin econmica adecuada, en funcin de su poblacin,
servicios y necesidades, facilitada por el Ayuntamiento. El acuerdo plenario de concrecin de
tal asignacin podr ser impugnado ante la jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
- En cualquier caso, es importante considerar lo previsto por la Disposicin transitoria segunda
LAULA, en cuanto a la sujecin a la regulacin contenida en esta norma, por las Entidades de
mbito Territorial Interior al Municipio, constituidas con anterioridad a la vigencia de la Ley
7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcacin Municipal de Andaluca, y por las Enti-
dades Locales Autnomas, creadas desde la entrada en vigor de esta ltima Ley.
24
2. EL ORDENAMIENTO JURDICO
LOCAL
Las Entidades Locales, en tanto que ostentadoras de poderes pblicos, estn
sometidas al Derecho, fundamentalmente a las normas que constituyen el denomi-
nado Derecho Administrativo o Pblico. Al estar sometidas a la Ley y al Derecho, tal
y como seala nuestra Constitucin, solo pueden actuar cuando el ordenamiento ju-
rdico les habilita para ello.
Dentro del ordenamiento jurdico administrativo, las Entidades Locales debern

tener en cuenta especialmente las normas que configuran el Ordenamiento Jurdico
Local, es decir, aquellas que disciplinan y regulan su organizacin, funcionamiento,
relaciones con terceros, relaciones internas, contratacin, etc...
2.1. Legislacin estatal sobre rgimen local

Cual es la legislacin del Estado en materia de rgimen local?
La legislacin del Estado en materia de rgimen local est constituida por el

conjunto de normas que disciplinan toda su organizacin y actividad.
Entre dichas normas, destacan las siguientes:

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local.
Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento
de Bienes de las Entidades Locales.
Real Decreto 1690/1986, de 11 de Julio, por el que se aprueba del Reglamento
de Poblacin y Demarcacin de las Entidades Locales.
Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento
de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales.
Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la modernizacin del Go-
bierno Local.
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Decreto de 17 junio 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de
las Corporaciones Locales.
2.2. La potestad normativa local

Qu es la potestad normativa local?
La potestad normativa local es un poder de naturaleza pblica ejercido por las

Entidades Locales, que deriva de la autonoma local, mediante el cual se dictan
normas generales de obligado cumplimiento, sometidas a los principios de reserva
de ley y jerarqua normativa, que se deducen del Estado de Derecho, y circunscritas
a su mbito territorial.
25
Dnde se reconoce la potestad normativa de las Entidades Locales?
La potestad normativa de las Entidades Locales est reconocida, de forma di-

recta en la legislacin sobre rgimen local, tanto bsica del Estado como autonmica
y, de forma implcita, en la Constitucin.
En el caso de la Constitucin, son varios los preceptos que apuntan a este reco-
nocimiento de la potestad normativa de las Entidades Locales, si bien ninguno de ellos
la reconoce directamente, sino a travs de la atribucin a las mismas de autonoma
para el ejercicio de sus competencias, su organizacin y gestin de intereses propios;
esto significa que dichas Entidades pueden crear su propio ordenamiento jurdico.
Es en la legislacin sobre rgimen local, donde se reconoce de forma expresa

que, adems de potestades como la de autoorganizacin, sancionadora o expropia-
toria, las Entidades Locales gozan de potestad normativa, en su calidad de adminis-
traciones pblicas de carcter territorial. En este sentido, las Entidades Locales
podrn aprobar Ordenanzas, asi como Reglamentos y las Alcaldas dictar Bandos. Esta
potestad la podemos ver reflejada en la Ley de Autonoma Local de Andaluca, por
ejemplo en su artculo 7.1, cuando establece que las competencias locales facultan
para la regulacin, dentro de su potestad normativa, de las correspondientes materias.
Cules son los lmites de la potestad normativa local?
Los lmites de la potestad normativa local son los mismos que los de la potestad
normativa en general. Sin embargo, en el caso de las Entidades Locales es necesario
reforzar el necesario respeto del principio de reserva de ley y la concrecin de la ma-
teria normativa.
Tradicionalmente dichos lmites de la potestad normativa se han clasificado en

lmites formales y materiales.
Cuales son los lmites formales de la potestad normativa local?
Los lmites formales de la potestad normativa local son los que afectan a su as-
pecto externo. Dentro de stos cabe incluir todas las reglas relativas a la compe-
tencia, la jerarqua normativa, la reserva de ley y el procedimiento de aplicacin de
la normativa local, es decir:
1. La potestad normativa en las Entidades Locales deber ser ejercida por los
rganos competentes para ello segn la legislacin.
2. Las propias disposiciones normativas estn ordenadas entre s jerrquica-
mente, en funcin de la autoridad de la que emanen.
3. Existe una serie de materias que, por mandato constitucional, nicamente
podrn ser reguladas por ley, al menos en lo que atae a su contenido esen-
cial, correspondiendo a la normativa local el desarrollo o concrecin.
4. La potestad normativa local deber seguir los procedimientos legalmente
establecidos.
Cules son los lmites materiales o sustantivos de la potestad normativa local?
Los lmites materiales o sustantivos se refieren al contenido mismo de la po-

testad normativa local y se concretan en los siguientes:
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1. El respeto a los Principios Generales del Derecho y, en especial, al principio

de la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, que consagra
la Constitucin Espaola; esto es, que el poder normativo debe estar sub-
ordinado a esos principios generales, en tanto que stos expresan los pen-
samientos jurdicos bsicos de la comunidad, las ideas sustanciales que
artculan y animan el ordenamiento en su conjunto.
2. La competencia material, funcional y territorial, que significa que la nor-
mativa local est ordenada al propio campo de funciones que la Adminis-
tracin tiene atribuida en el concierto pblico.
La vulneracin de estos lmites por parte de la normativa local, lleva consigo,

como regla general, la sancin de nulidad de pleno derecho, as como las vas de re-
accin contra dicha normativa, que comienzan con la posible revisin de oficio por la
propia administracin autora de la citada normativa.
Las Ordenanzas y Reglamentos, as como los Bandos de la Alcalda, debern dic-

tarse dentro del mbito competencial de las Entidades Locales y en ningn caso po-
drn contener preceptos contrarios a las Leyes.
En consecuencia, la normativa local debe vincularse a la Ley. Sin embargo, este

principio presenta unos caracteres propios en las Entidades Locales, a causa del dis-
tinto papel que puede jugar la Ley en la determinacin de las competencias locales,
puesto que dichas competencias estarn determinadas por la Ley, estatal o auton-
mica, segn el reparto establecido en la Constitucin y, por tanto, tambin lo estarn
el mbito de la potestad normativa local y su grado de vinculacin a la potestad nor-
mativa estatal o autonmica de desarrollo de la legislacin sectorial.
Finalmente, la potestad normativa de las Entidades Locales ser menor en las

materias sobre las que existe una competencia compartida, que en aquellas que se
han asignado con carcter necesario.
Qu normas pueden aprobar las Entidades Locales en el ejercicio de su po-

testad normativa?
Como se ha indicado anteriormente, las Entidades Locales pueden aprobar dos

tipos de normas: Reglamentos y Ordenanzas.
Dentro de estas normas existe una amplia tipologa, derivada de la conceptua-

cin de las mismas como el medio genrico de intervencin en la actividad de los
ciudadanos. En todo caso puede hacerse la siguiente enumeracin de los Regla-
mentos y Ordenanzas Municipales:
Reglamento Orgnico.
Reglamento de Servicios.
Ordenanzas generales no especficas.
Ordenanzas y normas sobre de uso del suelo y la edificacin.
Ordenanzas fiscales.
Qu procedimiento se sigue para la aprobacin de las Ordenanzas municipales?
La potestad de aprobacin de las ordenanzas, se encuadra entre los medios re-

conocidos por la ley para intervenir la actividad de las ciudadanos; debiendo los entes
27
locales ajustar su proceder, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, con-
gruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad individual. Por eso
y por imperativo del principio constitucional de eficacia de la actuacin administra-
tiva, el proyecto de Ordenanza deber ir acompaado de la justificacin de su opor-
tunidad mediante los informes, estudios o consultas de rigor.
El procedimiento general para la aprobacin de las ordenanzas municipales debe

ajustarse a las siguientes reglas:
Aprobacin inicial por el Pleno.
Informacin pblica y audiencia a las personas interesadas por el plazo m-
nimo de 30 das para la presentacin de reclamaciones y sugerencias.
Resolucin de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del
plazo y aprobacin definitiva por el Pleno.
En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamacin o sugerencia,

se entender definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional.
La aprobacin inicial por el Pleno deber ir precedida de los correspondientes

trmites internos de elaboracin, con la participacin de las correspondientes comi-
siones asesoras, personal funcionario, etc... En este sentido, la legislacin sectorial,
sea estatal o autonmica, exige en ocasiones la emisin de informes previos a la
aprobacin de las Ordenanzas Locales.
La falta del preceptivo trmite de informacin pblica y audiencia de las per-

sonas interesadas, es causa de nulidad de pleno derecho, sin que este vicio se pueda
convalidar.
Cabe destacar el necesario y preceptivo informe de la Secretara de la Corpora-

cin y de la Intervencin, si afecta a la gestin econmico-financiera de la Entidad y
de otros rganos consultivos cuando se establezca expresamente.
En el supuesto de que se presenten bien reclamaciones o bien sugerencias, ha-

brn de ser consideradas por el Pleno. Es aqu de aplicacin el mandato legal de que
la resolucin, tambin la que pone fin al procedimiento de aprobacin de una dispo-
sicin administrativa, debe decidir todas las cuestiones planteadas por las personas
interesadas y aquellas otras derivadas del procedimiento. Por consiguiente, habr
de darse contestacin a todas las alegaciones u observaciones, an a las presen-
tadas por quienes no tengan la condicin de persona interesada. Naturalmente la
respuesta razonada de la Administracin, podr ser comn para todas aquellas ale-
gaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
En cuanto a la entrada en vigor de la Ordenanza, sta se producir tras su pu-

blicacin ntegra en el Boletn Oficial de la Provincia.
Es importante resaltar respecto a las ordenanzas en general y a otros actos y

disposiciones de los ayuntamientos que, de acuerdo con lo que dispone el artculo 54
de la Ley de Autonoma Local de Andaluca, las disposiciones y actos administrativos
de los ayuntamientos y sus organismos y entidades dependientes o vinculadas, que
versen sobre una serie de materias que dicho artculo enumera, deben ser publi-
cados en la sede electrnica de su titularidad o, en su defecto, en la sede electrnica
de la respectiva diputacin provincial.
28
Para la modificacin de los Reglamentos y Ordenanzas debern cumplirse estos

mismos trmites.
Cmo se elaboran y aprueban las Ordenanzas fiscales?

Las Entidades Locales ejercen la potestad normativa en materia tributaria, me-
diante Ordenanzas Fiscales que pueden ser de dos tipos:
Ordenanzas fiscales reguladoras de los distintos tributos locales.
Ordenanzas fiscales especficamente reguladoras de la gestin, liquidacin, ins-

peccin y recaudacin de los tributos locales.
El procedimiento de elaboracin y aprobacin de las Ordenanzas fiscales se des-

arrolla en las siguientes fases:
Aprobacin provisional por el Pleno y por la mayora absoluta del nmero legal de
miembros de la Corporacin, del acuerdo de imposicin y ordenacin del tributo.
En el expediente debern incluirse las consultas, informes dictmenes y dems
documentacin preparatoria, si bien la Ley no lo exige expresamente. En todo
caso ser conveniente presentar una memoria econmica en la que se evalen
las consecuencias presupuestarias derivadas de la aprobacin de la Ordenanza.
Los acuerdos provisionales adoptados por las Corporaciones Locales se ex-
pondrn en el tabln de anuncios de la Entidad durante 30 das, como mnimo,
dentro de los cuales los interesados podrn examinar el expediente y presentar
las reclamaciones pertinentes.
En todo caso, las Entidades Locales publicarn los anuncios de exposicin en
el Boletn Oficial de la Provincia. Las Diputaciones Provinciales, los rganos
de gobierno de las Entidades supramunicipales y los Ayuntamientos de pobla-
cin superior a 10.000 habitantes debern publicarlos, adems, en un diario de
los de mayor difusin de la Provincia y en las sedes electrnicas a que antes
se ha hecho referencia.
Finalizado el periodo de exposicin pblica, las Corporaciones adoptarn los
acuerdos definitivos, resolviendo las reclamaciones que se hubieran presen-
tado y aprobando la redaccin definitiva de la Ordenanza, su derogacin o las
modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En caso de que no se
presenten reclamaciones, se entender definitivamente adoptado el acuerdo,
hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario.
Los acuerdos definitivos y el texto ntegro de las Ordenanzas se publicarn en
el Boletn Oficial de la Provincia y en las sedes electrnicas antes aludidas, sin
que entren en vigor hasta su publicacin.
Cul es el contenido obligatorio de las Ordenanzas fiscales?

El contenido mnimo y obligatorio de las Ordenanzas Fiscales que regulan los
tributos propios de las Entidades Locales debe ser el siguiente:
La determinacin del hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, exen-
ciones, reducciones y bonificaciones, base imponible y liquidable, tipo de gra-
vamen o cuota tributaria, perodo impositivo y devengo.
Los regmenes de declaracin y de ingreso.
Las fechas de su aprobacin y del comienzo de su aplicacin.
Las ordenanzas reguladoras de los servicios estn desarrolladas en otro apar-

tado de esta Gua.
29
3. AUTONOMA COMPETENCIAS
LOCALES Y RELACIONES CON OTRAS
ADMINISTRACIONES PBLICAS
3.1. La Autonoma Local

La Carta Europea de Autonoma Local (CEAL) aprobada en Estrasburgo el 15 de
octubre de 1985 y ratificada por Espaa el 20 de enero de 1988, define en su art. 3 la
Autonoma Local como el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales
de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco
de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
La Constitucin espaola de 1978 (CE) reconoce y garantiza la Autonoma de las

Entidades locales en su Ttulo VIII. Los artculos 137, 140 y 141 recogen declaraciones
expresas en este sentido. El primero de los preceptos seala que todas estas enti-
dades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses en referencia
a los Municipios, Provincias y Comunidades Autnomas. El artculo 140, por su parte,
garantiza la autonoma de los Municipios y su personalidad jurdica plena, en tanto
que el artculo 141 define la Provincia como una Entidad Local con personalidad ju-
rdica propia, atribuyendo su gobierno y administracin autnoma a las Diputaciones
u otras Corporaciones de carcter representativo.
En idnticos trminos se pronuncia la normativa Estatal en la Ley de Bases de

Rgimen Local de 1985 (LBRL) sealando en su art. 1, en primer lugar, que los Mu-
nicipios gestionan con autonoma los intereses propios de las correspondientes co-
lectividades. Y, en segundo lugar, la Provincia goza de idntica autonoma para la
gestin de sus respectivos intereses.
En el Estatuto de Autonoma para Andaluca aprobado por las Cortes Generales

el 20 de diciembre de 2006, y ratificado en referndum en Andaluca en 2007 (EAA),
en lnea con la CEAL, profundiza en la Autonoma Local, as, define en el art. 91 al Mu-
nicipio como entidad territorial bsica de la Comunidad Autnoma, goza de perso-
nalidad jurdica propia y de plena autonoma en el mbito de sus intereses.
Finalmente, la Ley de Autonoma Local de Andaluca de 2010, Ley 5/2010, de 11

de junio (LAULA) en su art. 4.1, y 4 establece una definicin similar de la Autonoma
Local a la que se contempla en la CEAL, por lo que queda definida la autonoma de
municipios y provincias de Andaluca para la ordenacin y gestin de sus asuntos de
inters pblico en el marco de las Leyes, actuando bajo su propia responsabilidad y
plena personalidad jurdica en beneficio de las personas que integran su respectiva
comunidad.
La LAULA adems establece que al amparo de la autonoma local y en el marco
de sus competencias cada Entidad Local podr definir y ejecutar polticas pblicas
propias y diferenciadas (art. 4.3).
30
Segn el mismo art. 4 en su punto 2 de la LAULA, la autonoma local comprende

los siguientes aspectos:
1. La ordenacin de los intereses pblicos en el mbito propio de municipios

y provincias.
2. La organizacin y gestin de sus propios rganos de gobierno y administra-

cin.
3. La organizacin y ordenacin de su propio territorio.
4. La regulacin y prestacin de los servicios locales y la iniciativa econmica.
5. La gestin del personal a su servicio.
6. La gestin de su patrimonio.
7. La recaudacin, administracin y destino de los recursos de su hacienda.
El ejercicio efectivo de la autonoma local depende de una serie de factores que

se recogen en la legislacin vigente, y que doctrinalmente se proyecta en el principio
de la Garanta institucional de la autonoma local descrito por el Tribunal Constitu-
cional como la atribucin de un mbito de competencias sustantivo que implica, al
menos, la representacin de las correspondientes colectividades, el derecho a par-
ticipar o decidir en todos los asuntos que le afecten en el marco de las leyes, un poder
de autoorganizacin y una especfica potestad normativa, (SSTC 32/1981; 214/1989;
240/2006) y que hoy da, tras el Estatuto de Autonoma de Andaluca de 2007 y la
LAULA, puede completarse de la siguiente manera:
1) Competencias
El EAA y la LAULA, han dado un paso importante en el campo de la accin de los

Entes Locales ampliando el crculo de asuntos que les afectan directamente como
competencias propias y de inters preferentemente local. De este modo se atribuyen
28 materias con sus correspondientes funciones y potestades (EAA art. 92.2; LAULA
arts. 9-15).
Adems se recoge un blindaje competencial frente a Leyes Sectoriales Auto-

nmicas, al establecerse que dichas competencias propias son mnimas, lo que
significa que no podrn ser desconocidas por el legislador sectorial en su regula-
cin, por lo que las leyes sectoriales podrn ampliar las competencias locales, pero
en ningn caso reducirlas. (LAULA art. 6.2).
2) Financiacin
Se recoge la regla general de la financiacin incondicionada para gestionar la

competencias propias a travs de un fondo de nivelacin municipal (el art. 192.1 EAA
expresa que la participacin en los tributos de la Comunidad Autnoma se regular
por ley para los Entes Locales, que es la Ley 6/2010, de 11 de junio). Adicionalmente
31
cabe la financiacin condicionada a travs de programas especficos para materias

concretas. (CEAL art. 9.1; 9.7. EAA art. 192.1, LAULA arts. 24-25).
Este principio es esencial, se necesitan fondos suficientes para el desempeo

de sus funciones y fines (art. 142 CEE, art. 105 LBRL, art. 2 TRLHL), y que los fondos
sean incondicionales para hacer posible definir y ejecutar polticas pblicas propias
y diferenciadas y actuar bajo su propia responsabilidad.
3) Subsidiariedad Comunidad Poltica Local
En el art. 6.3 de la LAULA y 4.3 CEAL se establecen que las competencias lo-
cales se rigen por el principio de mayor proximidad a la ciudadana. Y la legislacin
tomar en consideracin, en su conjunto, a la comunidad poltica local, integrada
por municipios y provincias, al valorar la amplitud o naturaleza de la materia o acti-
vidad pblica que le corresponde de acuerdo con la capacidad de gestin de las en-
tidades locales o las necesidades de eficacia o economa de las mismas. Esto significa
ampliar el mbito de actuacin de los entes locales, con libertad plena para ejercer
su iniciativa en toda materia que no est excluida de su competencia, sirviendo como
referencia la comunidad poltica local, de manera que no corresponder a otras Ad-
ministraciones Pblicas materias que puedan ser desarrolladas en el mbito muni-
cipal o provincial, siempre que entre las mismas exista capacidad de gestin, eficacia
y eficiencia.
4) Organizacin propia
La autonoma local tambin significa la potestad de autoorganizacin de los

entes locales, de manera que respetando la organizacin mnima y necesaria esta-
blecida en la LBRL, cada municipio y provincia puede dotarse de los rganos que es-
time por conveniente para el cumplimiento de sus fines y permitir una gestin eficaz
en funcin de sus propias caractersticas y peculiaridades.
Se destaca la renuncia por parte de la Comunidad Autnoma de Andaluca a es-

tablecer una organizacin complementaria (art. 5.2 LAULA), cuando el propio Tri-
bunal Constitucional (TC) en la sentencia 214/1989 ratific la constitucionalidad de
dicha posibilidad recogida en el art. 20.2 de la LBRL. Por lo que los rganos comple-
mentarios sern establecidos por los propios entes locales a travs de sus Estatutos
de organizacin.
As mismo, la potestad de organizacin comporta la libertad en decidir la orga-

nizacin necesaria para la prestacin de actividades y servicios pblicos, como se re-
coge en la Exposicin de Motivos VIII, 2 prrafo, y art. 10 de la LAULA. En este
sentido, podrn los entes locales asociarse entre s o con otras Administraciones P-
blicas o entidades pblicas o privadas sin nimo de lucro, delegar o encomendar el
ejercicio de competencias y utilizar cuantas formas de gestin directa o indirecta de
servicios permitan las leyes. Por ello, podrn utilizarse las formas previstas en el art.
85 bis y ter LBRL, y art. 33 y siguientes de la LAULA de modalidades de prestacin de
servicios pblicos.
5) Menor tutela y control de legalidad
La autonoma local tambin ha supuesto con la aprobacin de la LAULA, la des-
32
aparicin de determinados controles previos en la adopcin de acuerdos por parte de

la Comunidad Autnoma de Andaluca y la menor remisin de documentacin con
carcter general.
De otro lado, el control de legalidad de actos y acuerdos de los Entes Locales

deben sujetarse al principio de proporcionalidad reflejado en el CEAL art. 8.2 y 8.3, por
lo que todo control administrativo de los actos de las Entidades Locales no debe nor-
malmente tener como objeto ms que asegurar el respeto a la legalidad y de los prin-
cipios constitucionales. Dicho control administrativo (arts. 63-67 LBRL, art. 92.1 EAA
y arts. 55-56 LAULA) debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la am-
plitud de la intervencin de la autoridad de control y la importancia de los intereses
que pretende salvaguardar.
6) Potestad de autonormacin
Nuevo enfoque de la potestad de autonormacin o capacidad de dictar normas

por s misma de los EE.LL. Es sin duda una de las caractersticas ms relevantes de
la nueva configuracin de la autonoma local. Los Entes Locales no tienen potestad
legislativa, slo la Administracin Central y las Administraciones Autonmicas tienen
capacidad de dictar leyes, los Entes Locales slo tienen potestad normativa de rango
reglamentario que depende jerrquicamente de lo que dispongan las leyes. Ahora
bien, sta relacin ley-reglamento desde el principio de legalidad puede ser de dos
tipos:
1. principio de vinculacin positiva, que es la manifestacin rgida y exigente del

principio de legalidad, de tal manera que slo se puede regular por reglamento
aquello que la ley expresamente autoriza, lo que no est permitido, est prohibido, por
tanto, necesidad de previa habilitacin legal y en la medida en que le habilite.
2. Principio de vinculacin negativa, que es la manifestacin flexible del principio

de legalidad. La Administracin puede hacer todo aquello que no le est prohibido y
no nicamente lo que le est permitido, es la expresin jurdica en el marco de la ley
donde la Administracin es libre para ordenar siempre que se mueva dentro del
marco prefijado legalmente.
Existen slidas razones para mantener actualmente la aplicacin a la potestad

normativa local el principio de vinculacin negativa. La primera de carcter legal la
recoge el art. 4.1 de la LAULA, que expresa que los municipios y provincias de Anda-
luca gozan de autonoma para la ordenacin y gestin de los asuntos de inters p-
blico en el marco de las leyes. En el art. 7.1 de la LAULA establece que las
competencias locales facultan para la regulacin, dentro de su potestad normativa,
de las correspondientes materias y en el art. 8 de la LAULA comprensiva de una clu-
sula general de competencia, se refiere a la competencia de los municipios anda-
luces para ejercer su iniciativa en la ordenacin y ejecucin de cualesquiera
actividades y servicios pblicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de la
comunidad municipal, siempre que no estn atribuidas a otros niveles de gobierno.
Expresin similar se recoge en el CEAL art. 4.2 que establece que las Entidades
Locales, tienen, dentro del mbito de la ley, libertad plena para ejercer su iniciativa
en toda materia que no est excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad.
La segunda razn para avalar la aplicacin del principio de vinculacin negativa es un
33
criterio avalado por el propio Tribunal Constitucional (SSTC 233/1999 y 132/2001), y

posteriormente recogido por el Tribunal Supremo, basado en el principio de repre-
sentacin democrtica en la potestad reglamentaria: Los Plenos de Ayuntamientos
representan directamente a los ciudadanos quienes han elegido directamente en su-
fragio a sus ediles, por lo que en su base ostentan la misma legitimacin democr-
tica que cualquier ley parlamentaria.
7) Relaciones interadministrativas
Con las relaciones interadministrativas se flexibiliza y ensancha el ejercicio efec-

tivo de la autonoma local en base en el derecho de Asociacin de los E.LL. (CEAL, art
10 y LAULA art. 10), pasando de la esttica de la atribucin de competencias a la di-
nmica de su ejercicio efectivo.
8) Relaciones Institucionales
En Andaluca existen dos rganos institucionales, que tienen, entre otras fun-
ciones, proteger el respeto de la autonoma local. Uno es un rgano estatutario por
venir recogido en el propio Estatuto de Autonoma en su art. 95; regulado por la Ley
20/2007, de 17 de diciembre: El Consejo Andaluz de Concertacin Local (CACL), y
tambin recogido en la LAULA art. 85.
El otro, es un rgano de nueva creacin de la LAULA en su art. 57: El Consejo An-

daluz de Gobiernos Locales (CAGL), exclusivamente integrado por representantes de
los Entes Locales, que con carcter preventivo trata de establecer una alerta tem-
prana para el respeto de la autonoma de la comunidad poltica local.
9) Autonoma poltica
El Dictamen emitido por el Consejo Consultivo de Andaluca n 827/2009 relativo

al anteproyecto de la Ley de Autonoma Local de Andaluca, expone sobre la natura-
leza de la autonoma local que aunque la sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981
y en igual sentido la STC 25/1981, declarase que las Comunidades Autnomas gozan
de una autonoma cualitativamente superior a la administrativa que corresponde a los
Entes Locales, ya que se aaden potestades legislativas y gubernamentales que la
configuran como autonoma de naturaleza poltica, no puede ponerse en duda que
las Entidades Locales estn dotadas por la Constitucin de Autonoma Poltica y
pueden orientar su accin de gobierno en funcin de opciones polticas propias, pues
de lo contrario no estaramos hablando de autntica autonoma.
En este punto no puede desconocerse la decisiva influencia que ha tenido la

CEAL en la nueva configuracin de la autonoma local, en cuyo prembulo se esta-
blece el convencimiento de la existencia de Entidades Locales investidas de compe-
tencias efectivas que permite una administracin eficaz y prxima al ciudadano; y en
este sentido, esto supone la existencia de Entidades Locales dotadas de rganos de
decisin democrticamente constituidos que se benefician de una amplia autonoma.
En efecto, aun siendo cierto que los municipios carecen de poder legislativo, pa-
rece claro que el poder poltico de las instituciones no debe confundirse, en ningn
caso, con su capacidad normativa o de legislar, y esta conclusin es clara con la evo-
lucin de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al tener el rgano plenario
34
municipal un poder de direccin poltica. Se trata de un poder de autodetermina-

cin para orientar y dirigir poltica y administrativamente la comunidad vecinal, de-
terminando preferencias y prioridades, ms all de una mera autonoma
administrativa y que se concreta en la LAULA en el art. 4 punto 3 cuando expresa Al
amparo de la autonoma local que garantiza esta ley, y en el marco de sus compe-
tencias, cada entidad local podr definir ejecutar polticas pblicas propias y dife-
renciadas.
10) Conflictos en defensa de la autonoma local
El Tribunal Constitucional se erige en el mximo garante de la autonoma local

frente a eventuales vulneraciones de la misma por parte del Estado o de las Comu-
nidades Autnomas. Sin embargo, esta garanta que constituye el Tribunal Constitu-
cional ha chocado tradicionalmente con la falta de legitimacin de las Entidades
Locales para plantear de forma directa el recurso de inconstitucionalidad.
En 1999, se aprueba la Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, de modificacin de

la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional que incorporaba
la tradicional reivindicacin de las Entidades Locales de poder acceder al mismo en
defensa de ese mbito de Autonoma Local que garantiza la Constitucin.
La reforma no legitima a las Corporaciones Locales para interponer el recurso

de inconstitucionalidad, si bien arbitra un procedimiento para plantear conflictos en
defensa de la Autonoma Local. El conflicto se origina cuando una norma legal del
Estado o una disposicin normativa con rango de Ley de las Comunidades Autnomas
lesione la autonoma local garantizada por la Constitucin.
Estn legitimados para plantear este tipo de conflictos:
El Municipio o Provincia que sea destinatario nico de la Ley.
Un nmero de Municipios que supongan al menos un sptimo de los existentes

en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con rango de Ley, y re-
presenten, como mnimo, un sexto de la poblacin oficial del mbito territo-
rial correspondiente.
Un nmero de Provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en

el mbito territorial de aplicacin de la disposicin con rango de Ley, y repre-
senten como mnimo la mitad de la poblacin oficial.
Para iniciar la tramitacin de los conflictos en defensa de la autonoma local es

necesario el acuerdo del rgano plenario de cada Ente Local con el voto favorable de
la mayora absoluta del nmero legal de miembros de las mismas.
Una vez cumplido el requisito anterior, y de manera previa a la formalizacin del

conflicto, deber solicitarse dictamen preceptivo no vinculante del Consejo Consul-
tivo de Andaluca.
Las Asociaciones de Entidades Locales podrn asistir a los Entes Locales legi-
timados a fin de facilitarles el cumplimiento de los requisitos establecidos en el pro-
cedimiento de tramitacin del conflicto.
35
En todo caso, cabe sealar los siguientes elementos esenciales para garantizar
la autonoma de la comunidad poltica local:
1. La independencia de los miembros de las Corporaciones Locales frente a in-

jerencias de otros poderes.
2. La preparacin y fuerte liderazgo de los equipos de gobierno.
3. Estructuras supramunicipales fuertes y asentadas.
4. Estructuras organizativas flexibles, dinmicas y adaptativas.
5. La precisin clara de las competencias de la Entidad Local con relacin a

otros entes territoriales.
6. El establecimiento de relaciones de cooperacin y coordinacin con respeto

a los mbitos competenciales propios, sustituyendo las relaciones entre Ad-
ministraciones Pblicas basadas en competencias y recursos por otros ba-
sados en objetivos y proyectos compartidos.
7. La suficiencia financiera o de medios econmicos no condicionados para el

cumplimiento de sus fines.
3.2. LAS COMPETENCIAS LOCALES

Por competencia podemos entender, a nuestros efectos, el marco de interven-
cin de una Administracin Pblica o nivel de gobierno sobre una materia determi-
nada, estableciendo el ordenamiento jurdico un conjunto de atribuciones, funciones
y potestades para su ejercicio. Distribucin competencial realizada en funcin de los
intereses prevalentes en juego de cada Administracin Pblica.
Nuestro sistema de competencias, complejo, interrelacionado, prefijado consti-

tucionalmente, no funciona con un criterio rgido de separacin material, siendo in-
evitable que en diversas materias y sectores concurran la accin de varias
Administraciones Pblicas, intentando cada una de ellas fijar su propia poltica a corto
y largo plazo, por lo que se corre el riesgo de que cada una por su cuenta adopte de-
cisiones que afecten a los otros niveles de gobierno, interfieran o menoscaben sus
competencias, dupliquen esfuerzos, o se adopten decisiones contradictorias, con
clara repercusin en el principio de eficacia y eficiencia en la gestin pblica, m-
xime cuando en el mbito local no existen competencias exclusivas integrales o
plenas, por el contrario, la mayor parte de las competencias son compartidas y con-
currentes.
LAS COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS
1. Las caractersticas de las competencias locales son:
Las competencias son establecidas por Ley (art. 7.1 LBRL Y 6.1 LAULA).
Pueden clasificarse en competencias exclusivas-integrales o plenas, y las com-
36
petencias compartidas o propias, estas a su vez se distinguen en compartidas-exclu-

sivas y en compartidas-concurrentes. Tambin pueden ser transferidas o delegadas.
Las competencias exclusivas integrales o plenas son aquellas en la que todas las
funciones y potestades de una materia se atribuye en exclusiva a una nica Admi-
nistracin Pblica con exclusin de las restantes. Este tipo de competencia no existe
en el mbito local pues todas las materias son compartidas.
Las competencias compartidas o propias son aquellas en las que se comparte

una materia entre varias Administraciones Pblicas. Si comparten materia pero se
asigna en exclusiva a cada una de las Administraciones distintas funciones, hablamos
de competencias compartidas exclusivas. Si por el contrario, adems de compartir
materia tambin se comparten funciones, estamos en presencia de competencias
compartidas y concurrentes.
La totalidad de competencias locales son materias compartidas con la Adminis-
tracin Central y/o la Administracin Autonmica. As mismo, tambin comparten la
funcin de ordenacin (regulacin jurdica mediante normas), pues en todo caso, la
facultad de regulacin mediante Ley de las materias es del Estado y/o de la Comu-
nidad Autnoma, mientras a los Entes Locales le corresponde su regulacin mediante
normas reglamentarias (ordenanzas, Estatutos, y Reglamentos) con sujecin al prin-
cipio de vinculacin negativa como hemos visto antes en la mayora de las materias.
Por todo ello se trata de competencias compartidas concurrentes en la funcin de
ordenacin. Por contra en la funcin de ejecucin, aplicacin o gestin, se atribuyen
ms materias en exclusiva a los Entes Locales, que derivan en todo caso de los ser-
vicios mnimos obligatorios y de competencias ejecutivas en materias compartidas.
2. As pues, cuando la Ley habla de competencias propias de los Entes Locales

(art. 7.1 LBRL, 92.2 EAA, art. 6.2 LAULA), realmente se est refiriendo a una compe-
tencia compartida exclusiva o concurrente con las otras Administraciones Pblicas,
que se ejerce con unas peculiaridades:
a). Se ejercen en rgimen de autonoma.
b). Se ejerce bajo la propia responsabilidad.
c). Sujeta a control de legalidad y constitucionalidad.
d). Ejercida en el marco de las leyes. Deben permitir un mbito propio de re-
gulacin normativa.
e). La gestin comprende la decisin ltima en los procedimientos adminis-

trativos, de acuerdo con las leyes.
f). Atendiendo a la debida coordinacin en su programacin y ejecucin con las

dems Administraciones Pblicas.
g). Son competencias mnimas, que pueden ser ampliadas por la legislacin
sectorial Autonmica.
h). Se ejercen en beneficio de las personas que integran su respectiva comu-

nidad.
37
i). Garantiza al municipio la libertad de opciones en su gestin. Para su ejer-

cicio pueden asociarse entre s varios municipios o con otras Entidades Lo-
cales, Administraciones Pblicas o entidades pblicas o privadas sin nimo
de lucro, delegar, o encomendar su ejercicio y utilizar cuantas formas de
gestin directa o indirecta de servicios permitan las leyes, sin que se vea
afectada la titularidad de la competencia ni las garantas de los ciudadanos.
3. El artculo 25 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local recoge las

materias sobre las que los Municipios tienen competencias en todo caso, mnimo de-
nominador comn en todo el pas que constituye el reducto mnimo de la autonoma
local como se indica en los artculos 2 y 7 de dicha Ley. Pero la atribucin de compe-
tencias sobre dichas materias se realiza en los trminos que fije la legislacin del Es-
tado y de las Comunidades Autnomas. Es decir, sobre dichas materias los Municipios
tienen que tener alguna competencia, dejando libertad a las otras dos Administraciones
para que fijen la profundidad de la intervencin municipal (funciones y potestades) en
funcin de una serie de principios establecidos en el art. 2 del mismo texto legal:
1. Caractersticas de la actividad pblica de que se trate.
2. La capacidad de de gestin de la entidad local (principio de eficacia y efi-

ciencia).
3. En funcin del principio de descentralizacin y de mxima proximidad de

la gestin administrativa a los ciudadanos (principio de subsidiariedad).
A estos principios se suma otro recogido, a parte del principio de subsidiariedad,

en el art. 6.3 LAULA para los municipios Andaluces:
4. La legislacin autonmica tomar en consideracin, en su conjunto, a la

comunidad poltica local (municipios, provincias), al valorar la amplitud o
naturaleza de la materia o actividad pblica, la capacidad de gestin de las
entidades locales o las necesidades de eficacia o economa.
Dado que hoy da la inmensa mayora de materias recogidas en el art. 25 de la

LBRL estn dentro de la rbita competencial de las Comunidades Autnomas (por
tanto, se trata de materias compartidas Comunidades Autnomas-Entes Locales),
son stas las que a travs de su legislacin tienen que regular el mbito competen-
cial de los Entes Locales, con lo que todos los municipios del pas intervienen, como
mnimo, en las materias establecidas en el art. 25, pero despus cada Comunidad
Autnoma puede, primero, ampliar el elenco de materias recogidas por el legislador
estatal, y adems, las Comunidades Autnomas fijan cuntas funciones y potestades
le corresponden a los municipios sobre cada materia.
4. En este sentido el EAA en su art. 92 establece que el Estatuto garantiza a los

municipios un ncleo competencial propio que ser ejercido con plena autonoma
con sujecin slo a los controles de constitucionalidad y legalidad. Y los Ayunta-
mientos tienen competencias propias sobre una serie de materias, en los trminos
que fijen las leyes.
Si analizamos el art. 25.2 de la LBRL en relacin con el art. 92.2 del EAA veremos
que las materias son prcticamente las mismas.
38
Materias que se contemplan en ambos preceptos:
1. Ordenacin del Trfico de vehculos y personas en las vas pblicas, as como

su accesibilidad.
2. Ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica.
3. Planificacin, programacin y gestin de viviendas.
4. Participacin en la planificacin de la vivienda de proteccin oficial.
5. Conservacin de vas pblicas urbanas y rurales.
6. Parques y Jardines.
7. Pavimentacin de vas pblicas urbanas.
8. Abastecimiento de agua potable.
9. Tratamiento de aguas residuales
10. Alcantarillado.
11. Servicio de limpieza viaria.
12. Alumbrado pblico.
13. Recogida y tratamiento de residuos.
14. Prevencin y extincin de incendios.
15. Proteccin civil.
16. Proteccin del medio ambiente.
17. Transporte pblico de viajeros.
18. Prestacin y gestin de los servicios sociales comunitarios y de promocin y
reinsercin social.
19. Abastos y mataderos.
20. Ferias y mercados.
21. Defensa de usuarios y consumidores.
22. Cementerios y servicios funerarios.
23. Proteccin, promocin, defensa y cooperacin con otras Administraciones
Pblicas en materia de medio ambiente.
24. Proteccin, promocin, defensa y cooperacin con otras Administraciones
Pblicas en materia de salubridad y salud pblica. Participacin en la gestin
de la atencin primaria de la Salud.
25. Cooperacin con otras Administraciones Pblicas para la proteccin, defensa
y proteccin del patrimonio histrico y artstico andaluz. Patrimonio Hist-
rico-Artstico.
26. La regulacin de las condiciones de seguridad de las actividades organizadas
en espacios pblicos y en los lugares de concurrencia pblica.
27. Actividades e instalaciones Deportivas. Promocin del deporte y gestin de
equipamientos de uso deportivo.
28. Actividades e instalaciones culturales. Promocin de la cultura, planificacin
y gestin de actividades culturales.
29. Ocupacin del tiempo libre.
30. Promocin del turismo.
31. Participar en la programacin de la enseanza y cooperar con la Adminis-
tracin educativa en la creacin, construccin y sostenimiento de los centros
docentes pblicos, intervenir en sus rganos de gestin y participar en la vi-
gilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
Las restantes materias que con ste carcter sean establecidas por las leyes.
(Clusula abierta).
5. De otro lado, sobre estas materias tanto el art. 26.1 de la LBRL como el art.
39
31.2 de la LAULA establecen una serie de servicios pblicos bsicos de prestacin

obligatoria en los municipios.
A. Servicios obligatorios en todos los municipios de Andaluca (art. 26.1.a LBRL,

31.2 en relacin con el art. 92.2.d LAULA):
1. Alumbrado pblico.
2. Limpieza viaria.
3. Abastecimiento de agua potable.
4. Alcantarillado.
5. Tratamiento de aguas residuales.
6. Recogida y tratamiento de residuos.
7. Cementerio.
8. Acceso ncleos de poblacin.
9. Pavimentacin de vas pblicas.
10. Control de alimentos y bebidas.
11. Prevencin y extincin de incendios.
12. Transporte pblico de viajeros.
B. En municipios de ms de 5.000 habitantes (art. 26.1.b LBRL):
1. Parque Pblico.
2. Biblioteca Pblica.
3. Mercado.
4. Otras formas de valorizacin de los residuos.
C. En municipios de ms de 20.000 habitantes (art. 26.1.c LBRL):
1. Proteccin Civil.
2. Prestacin de servicios sociales.
3. Instalaciones deportivas de uso pblico.
D. En municipios de ms de 50.000 habitantes (art. 26.1.d LBRL):
1. Proteccin del medio ambiente.
Estos servicios pblicos bsicos determinan el estndar mnimo de servicios que

deben prestar por s o asociados los municipios e incluso debern ser prestados por
las Diputaciones Provinciales en caso de incapacidad o insuficiencia de un municipio,
cuando as lo solicite (art. 14 LAULA).
Otra consecuencia de estos servicios pblicos bsicos es que pueden ser objeto
de prestacin en rgimen de monopolio los servicios recogidos en el art. 92.2 apar-
tado d) del EAA.
Por todo ello, se infiere que sobre estas materias y servicios reservados, que
afectan al ncleo esencial de los intereses de la comunidad vecinal, los Entes Lo-
cales tienen una mayor profundidad de competencias, ostentando mayores funciones
y potestades y, por tanto, mayor autonoma.
La contrapartida estriba en que conforme dispone el art. 18.1 apartado g) de la
40
LBRL, es un derecho de los vecinos exigir la prestacin y, en su caso, el estableci-

miento del correspondiente servicio pblico, al constituir una competencia municipal
propia de carcter obligatorio. De tal manera que los interesados pueden impugnar
los Presupuestos municipales en los casos en que no se consignen partidas para
atender los servicios obligatorios (art. 170.2.b. del TRLHL).
Aparte el art. 28 de la LBRL establece que los Municipios pueden realizar acti-
vidades complementarias de las propias de otras Administraciones pblicas y, en
particular, las relativas a la educacin, la cultura, la promocin de la mujer, la vi-
vienda, la sanidad y la proteccin del medio ambiente.
6. Una vez vistas las materias y los servicios pblicos bsicos nos queda ana-
lizar las competencias de los Entes Locales sobre dichas materias. En este sentido,
la LAULA en el art. 9 ha dado un paso decisivo al atribuir una serie de competencias
de forma ms detallada y con mayor profundidad a como lo hace la LBRL en el art.
25, pero tambin a como se reflejan en otras Comunidades Autnomas. La LAULA
en la mayora de los casos identifica funciones especficas sobre materias y subma-
terias concretas. Adems ha aadido algunas materias ms a las recogidas en el EAA
y LBRL sobre las que los Entes Locales tienen competencia:
1. Fomento del desarrollo econmico y social en el marco de la planificacin eco-

nmica.
2. Ordenacin, autorizacin y control del ejercicio de actividades econmicas y

empresariales, permanentes u ocasionales.
3. Establecimiento y desarrollo de estructuras de participacin ciudadana y del

acceso a las nuevas tecnologas.
4. Provisin de medios materiales y humanos para el ejercicio de las funciones

de los juzgados de paz.
5. Ejercicio de las polticas de inmigracin a travs de la acreditacin del arraigo

para la integracin social de los inmigrantes, as como la acreditacin de la
adecuacin de la vivienda para el reagrupamiento familiar de inmigrantes.
El reforzamiento de la Autonoma de la comunidad poltica local a travs de las

competencias viene adems del hecho de que dichas competencias se fijan en una
Ley Autonmica de carcter institucional y territorial segn el art. 108 del EAA apro-
bada por mayora reforzada de la mayora absoluta del Pleno del Parlamento, razn
por la que el art. 6.2 de la LAULA determine que las competencias locales en dicho
texto legal tienen la consideracin de propias y mnimas siendo slo posible ser am-
pliadas por las leyes sectoriales, pero nunca reducidas o ignoradas.
Clusula general de competencia
El art. 8 de la LAULA establece que sin perjuicio de las competencias atribuidas

en el art. 9, los Municipios andaluces tienen competencia para ejercer su iniciativa en
la ordenacin y ejecucin de cualesquiera actividades y servicios pblicos que contri-
buyan a satisfacer las necesidades de la comunidad municipal, siempre que no estn
atribuidas a otros niveles de gobierno. Este precepto es similar al art. 28 de la LBRL
41
que faculta a los Municipios para realizar actividades complementarias de las propias
de otras Administraciones Pblicas, y que el Tribunal Constitucional (TC) en sentencia
214/1989, de 21 de diciembre interpret como la configuracin de una clusula com-
petencial genrica pero siempre que no menoscaben o se configuren como un obst-
culo a las competencias que corresponden al Estado o a las Comunidades Autnomas.
El ejercicio de sta clusula genrica de competencia se articula a travs del

principio de autonormacin municipal en expresin en el marco de las leyes del
art. 4.1 LAULA (principio de vinculacin negativa), y art. 4.2 CEAL que expresa Las
Entidades Locales tienen, dentro del mbito de la Ley, libertad plena para ejercer su
iniciativa en toda materia que no est excluida de su competencia o atribuida a otra
autoridad, y el art. 5 de la LBRL que establece que para el cumplimiento de sus fines
y en el mbito de sus respectivas competencias, las Entidades Locales, de acuerdo
con la Constitucin y las leyes, tendrn plena capacidad jurdica para adquirir, po-
seer, reivindicar, permutar, gravar, enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos,
establecer y explotar obras y servicios pblicos, obligarse, interponer los recursos es-
tablecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes. Por tanto, se trata de dis-
tinguir entre delimitacin competencial y ejercicio, entre principio de atribucin y el
principio de subsidiariedad.
Las Competencias transferidas
Las competencias transferidas no vienen reguladas en la LBRL, ni citadas en la

CEAL, slo se regula en la LAULA en sus arts. 16 a 18.
Se refiere a competencias propias de la Comunidad Autnoma, que a iniciativa

del Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca, y de acuerdo con la voluntad de los
Entes Locales afectados, se transfieren a los municipios mediante Ley del Parla-
mento.
Slo se pueden transferir competencias a los Municipios.
Se realizarn en base al principio de diferenciacin y caracterizacin de cir-

cunstancias demogrficas, geogrficas, funcionales, organizativas, dimensin y ca-
pacidad de gestin de los distintos Municipios.
Implican la cesin de la titularidad de la competencia.
Mediante Decreto de transferencia del Consejo de Gobierno, y previa negocia-

cin con los municipios afectados, se concretarn el traspaso de bienes, recursos y
medios para el ejercicio de la competencia transferida.
La Comunidad Autnoma podr reservarse, cuando se considere conveniente,

las facultades de ordenacin, planificacin y coordinacin generales.
El Consejo Andaluz de Concertacin Local (CACL), resolver los problemas de in-

terpretacin y cumplimiento que puedan plantearse respecto del proceso de trans-
ferencia.
Por razones de inters general, ante casos de graves incumplimientos de las

obligaciones que conlleve el ejercicio de la competencia transferida, o en casos de no-
42
toria negligencia, ineficacia o deficiente gestin cabe la posibilidad de suspender

temporalmente por plazo no superior al ao el ejercicio de la competencia. Previa
audiencia del Consejo Andaluz de Gobiernos Locales (CAGL) y del municipio o muni-
cipios afectados se establecern las medidas necesarias para el normal desarrollo
de la competencia.
Por Ley del Parlamento, a propuesta de la Administracin Autonmica, se podr

revocar la transferencia,
Las competencias delegadas
art. 7.3 y 27 de la LBRL prev la posibilidad de delegacin de competencias del

Estado, de las Comunidades Autnomas y otras Entidades Locales en los Municipios.
El art. 93 EAA tambin prev esta posibilidad de competencias de la Comunidad Au-
tnoma. Y finalmente, los arts.16, 19, 20, 21 y 22 de la LAULA establecen detallada-
mente el rgimen de la delegacin competencial.
No existe una total discrecionalidad tcnica para realizar una delegacin de com-
petencias, puesto que slo se puede llevar cabo cuando se den los siguientes requi-
sitos:
La institucin jurdica de delegacin servir al principio de diferenciacin fun-

damentada por las distintas caractersticas demogrficas, geogrficas, fun-
cionales organizativas, de dimensin y de capacidad de gestin de los
Municipios.
Slo podr realizarse en materias que afecten a los intereses propios de los
Municipios.
Con la delegacin se consiga una mayor participacin ciudadana.
Se justifiquen razones concretas de eficiencia, eficacia y economa.
Exista conformidad para la delegacin del Municipio o Municipios afectados.
Se llevar acabo de acuerdo con los principios de suficiencia financiera para

poder desarrollarla, legalidad, responsabilidad, transparencia, coordinacin y lealtad
institucional.
El acuerdo o Decreto de delegacin debe determinar el alcance, contenido, con-

diciones y duracin de sta, as como el control que se reserve la Administracin de-
legante y los medios materiales, personales y econmicos que se transfieran.
No se altera la titularidad de la competencia que seguir siendo del Ente dele-

gante.
Se lleva a cabo dejando libertad de autoorganizacin a los Municipios para la

prestacin de la competencia delegada, ejercida con arreglo a la legislacin del Es-
tado y/o Comunidad Autnoma correspondiente, o, en su caso, la reglamentacin
aprobada por el Ente Local delegante. Y deber permitir al Municipio receptor de la
delegacin seguir polticas propias.
Conllevar, en su caso, la cesin de uso de bienes, dotaciones econmicas y fi-

nancieras y la adscripcin de recursos humanos precisos para su desempeo.
43
Se ejercer la competencia con plena responsabilidad.
La Comunidad Autnoma puede reservarse las facultades de ordenacin, plani-

ficacin, coordinacin general, direccin y control que estime oportunas previstas en
el art. 20.2 LAULA y las directrices, instrucciones, condiciones, requerimientos, in-
formacin y cualquiera otra facultad de anloga naturaleza, llegando incluso a las
medidas extremas de suspensin o dejar sin efecto la delegacin. As mismo, puede
el Municipio renunciar a la delegacin en los supuestos establecidos en el Decreto de
delegacin o cuando por circunstancias sobrevenidas, se justifique suficientemente
la imposibilidad de su desempeo.
La encomienda de gestin
El art. 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de LRJPAC, establece la tcnica

de la encomienda de gestin, que es la realizacin de actividades de carcter ma-
terial, tcnico o de servicios de la competencia de los rganos administrativos o de
las Entidades de derecho pblico por parte de otros rganos o Entidades de la misma
o distinta Administracin, por razones de eficacia o cuando se posean los medios tc-
nicos idneos para su desempeo.
No hay cesin de la titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos

de su ejercicio, siendo responsabilidad del rgano que encomienda seguir dictando
todos los actos y adoptar todas las decisiones que sean necesarios para dar soporte
a la actividad meramente de gestin o ejecucin material o tcnica de la encomienda.
El art. 32 de la LAULA establece que la Administracin de la Junta de Andaluca

podr acordar con las Entidades Locales y con sus entes dependientes o vinculados
la realizacin de actividades de carcter tcnico, material o de servicios de su com-
petencia.
La encomienda se formalizar a travs de Convenio interadministrativo (art. 15.4

LRJPAC y 32.2 LAULA), que determinar al menos, su alcance, la habilitacin nor-
mativa y el plazo de vigencia.
Para la efectividad de la encomienda sta deber acompaada de la transfe-

rencia de dotacin econmica o incremento de la financiacin necesaria para llevarla
a cabo.
COMPETENCIAS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES.
La LAULA no ha atribuido un papel secundario o subsidiario a las Diputaciones

Provinciales en relacin con lo que establece la LBRL. Bajo el influjo del principio
de subsidiariedad referido al conjunto de la comunidad poltica local, el diseo de
la atribucin de competencias entre municipios y provincias pretende, como ex-
presa la Exposicin de Motivos de la LAULA, regular la autonoma local como la in-
tegracin de municipios y provincias en una sola comunidad poltica: autonoma
municipal y autonoma provincial forman un sistema que el legislador delimitador
de competencias ha de tomar como referencia ubicando la autonoma provincial
al servicio de la autonoma municipal, por tanto, con un carcter funcional o ins-
trumental. De otro lado, la atribucin de competencias al mundo local debe ser po-
sible y completo, y que por razones de capacidad de gestin, eficacia o economa no
44
escapen a otros niveles de gobierno, sino que se fijen a nivel local, bien municipal
o provincial. All donde no llegue el municipio deber llegar la provincia (art. 6.3
LAULA). La provincia cumple funciones de aseguramiento y garanta de la auto-
noma municipal por un lado, y por otro, la de fijar competencias en el mbito local.
Desde esta perspectiva hay que interpretar el conjunto de competencias provin-
ciales en Andaluca.
El art. 96.3 EAA establece las competencias de las Diputaciones Provinciales,

que se desarrollan posteriormente en la LAULA. As, la principal funcin es garan-
tizar el ejercicio de las competencias municipales y facilitar la articulacin de las re-
laciones de los municipios entre s y con la Comunidad Autnoma de Andaluca (art.
3.3 LAULA).
Clases de competencias:
1. Competencias propias
a) Asistencia a los municipios.
b) Competencias materiales.
c) Competencias de fomento y coordinacin.
2. Competencias delegadas por la Junta de Andaluca.
1. Las competencias propias
La competencia de asistencia
Cumple con el fin principal de garantizar el ejercicio de las competencias muni-

cipales. Son por tanto, competencias funcionales o instrumentales. Pueden ser de
tres tipos:
1. Asistencia Tcnica (art. 12 LAULA).
2. Asistencia econmica (art. 13 LAULA).
3. Asistencia material (art. 14 LAULA).
Asistencia Tcnica
Informacin, asesoramiento, realizacin de estudios, elaboracin de planes y

disposiciones normativas y apoyo tecnolgico en las materias contempladas en el
art. 12 LAULA y cualquier otra que la Diputacin determine por iniciativa propia o a
peticin de los Ayuntamientos.
Por norma de la Diputacin se establecern los requisitos de asistencia y la

forma de financiarla, atendiendo a los criterios de atencin preferente a los munici-
pios de menor poblacin y a los de menor capacidad econmica y de gestin, as como
45
la urgencia de la asistencia requerida. Se deber tramitar un procedimiento para la

solicitud de asistencia transparente y rpido y en la que la resolucin que se adopte
ser motivada.
Asistencia Econmica
Las Provincias a travs de las Diputaciones asistirn econmicamente a los mu-

nicipios para la realizacin de inversiones, actividades y servicios municipales.
Los Planes y Programas de asistencia econmica se regularn por una Norma

Provincial. Los mismos se elaborarn siguiendo un procedimiento abierto transpa-
rente y pblico siguiendo una serie de fases que detalla el art. 13 LAULA, que concreta
lo establecido en el art. 36.2.a) de la LBRL.
Asistencia Material
Establecida en la LBRL en el art. 26.2 la dispensa municipal de prestar los ser-

vicios pblicos bsicos y mnimos cuando por sus caractersticas peculiares, resulte
imposible o muy difcil cumplimiento el establecimiento y prestacin de dichos ser-
vicios por el propio Ayuntamiento, conforme dispone el punto 3, del mismo precepto,
entra en juego la asistencia de las Diputaciones a los Municipios y del art. 92.3 de la
LBRL, se desarrolla esta competencia en la LAULA que denomina asistencia mate-
rial en el art. 14.
Clases de asistencia material:
1. Prestacin de los servicios bsicos municipales.

2. Prestaciones obligatorias para la Diputacin.
3. Actuacin por incumplimiento de la obligacin municipal.
4. Redes Intermunicipales.
5. Ejecucin de competencias de titularidad municipal.
Prestacin de servicios bsicos municipales
A) Se trata de los servicios bsicos contemplados en el art. 92.2 EAA y 26.1 LBRL.
B) A peticin razonada del municipio afectado, acreditando la incapacidad o in-
suficiencia para prestarlos.
C) Corresponder a la Diputacin la determinacin de la forma de gestin del
servicio y las potestades inherentes a su ejercicio.
Prestacin obligatoria
A peticin municipal, en la forma y casos regulados por norma provincial, de los

siguientes servicios:
Servicios de inspeccin, gestin y recaudacin de tributos.

Disciplina urbanstica y ambiental.
Disciplina del personal funcionario y laboral.
Representacin y defensa judicial.
Suplencias en el ejercicio de funciones necesarias de secretara, intervencin y
tesorera en municipios menores de cinco mil habitantes.
46
Actuacin por incumplimiento
Actuacin por sustitucin en aquellos casos en los que los municipios incum-
plan su obligacin de prestar servicios bsicos, previo requerimiento de la Diputacin
Provincial, actuar por sustitucin.
Redes intermunicipales
Las Diputaciones Provinciales pueden crear redes intermunicipales para la

prestacin de servicios de competencia municipal, a la que podrn incorporarse
los Ayuntamientos en las condiciones que previamente se establezcan en norma
provincial, que incluir la forma de financiacin. Se tendrn en cuenta los mismos
principios de transparencia, publicidad y participacin activa de los municipios que
la integran.
Ejecucin de competencias de titularidad municipal
Ejecucin de competencias de titularidad municipal cuando en atencin a la na-

turaleza de la competencia no permita una asignacin diferenciada y las economas
de escala as lo aconsejen, pero siempre en los trminos que prevea la legislacin
sectorial correspondiente.
b) Las competencias materiales de las Diputaciones Provinciales
Vienen establecidas en el art. 15 de la LAULA, que son slo tres:
Las Carreteras Provinciales.

Los Archivos de inters Provincial.
Los Museos e instituciones culturales de inters Provincial.
c) Las competencias de fomento y coordinacin
No obstante, nada impide que por la legislacin sectorial de la Comunidad Au-

tnoma o del Estado se puedan asignar nuevas competencias materiales o propias
para la Provincia. El art. 96.3.a) EAA asigna a la provincia la competencia de la ges-
tin de las funciones propias de coordinacin municipal y la prestacin de algunos
servicios supramunicipales, y en el apartado b) del mismo precepto legal se esta-
blece como competencia de las Diputaciones, las que con carcter especfico y para
el fomento y la administracin de los intereses peculiares de la provincia le vengan
atribuidas por la legislacin bsica del Estado y por la legislacin que dicte la Co-
munidad Autnoma en desarrollo de la misma. En este sentido, el art. 36 LBRL, es-
tablece como competencias propias de la Diputacin, las que les atribuyan, en este
concepto, las Leyes del Estado y de las Comunidades Autnomas en diferentes sec-
tores de la accin pblica y, en todo caso:
La coordinacin de los servicios municipales entre s para la garanta de la

prestacin integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los
servicios de competencia municipal.
La asistencia y la cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los Municipios.
La prestacin de servicios pblicos de carcter supramunicipal, y en su caso,
supracomarcal.
47
La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social y en la plani-

ficacin en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las
dems Administraciones Pblicas en ste mbito.
En general, el fomento y la administracin de los intereses peculiares de la
provincia.
2. Las competencias delegadas
El art. 7.3 y 37 de la LBRL, recoge la posibilidad de delegar competencias en las

Diputaciones Provinciales, as como encomendar a stas la gestin ordinaria de ser-
vicios propios en los trminos previstos en los Estatutos correspondientes.
La Junta de Andaluca, conforme dispone el art. 96.3 apartado c) EAA puede de-
legar en las provincias el ejercicio de competencias autonmicas, lo que comporta
que la provincia ejerza las potestades inherentes a la competencia que se delega,
pero sin alterar la titularidad que seguir siendo de la Comunidad Autnoma (art. 19
LAULA).
La delegacin requiere la previa aceptacin de la provincia.
Se llevar a cabo dejando libertad de autoorganizacin a la Diputacin para la

prestacin de la competencia delegada.
Conllevar, en su caso, la cesin de uso de bienes, dotaciones econmicas y fi-

nancieras y la adscripcin de recursos humanos precisos para su desempeo.
Se ejercer la competencia con plena responsabilidad.
La Comunidad Autnoma puede reservarse las facultades de direccin y control

que estime oportunas previstas en el art. 20.2 LAULA y las directrices, instrucciones,
condiciones, requerimientos, informacin y cualquiera otra facultad de anloga na-
turaleza, llegando incluso a las medidas extremas de suspensin o dejar sin efecto
la delegacin. As mismo, puede la provincia renunciar a la delegacin en los su-
puestos establecidos en el Decreto de delegacin o cuando por circunstancias so-
brevenidas, se justifique suficientemente la imposibilidad de su desempeo.
3.3 Especial mencin a las polticas de salud en el mbito local

Una ciudad sana es una ciudad que se est creando continuamente, que est
mejorando sus ambientes fsicos y sociales, que est ampliando los recursos para la
comunidad, que permite a las personas apoyarse mutuamente y a realizar todas las
funciones de la vida, desarrollando su mximo potencial. (Hancock y Duhl, 1986)
Cul es el enfoque cuando hablamos de salud?
Para incorporar la perspectiva de salud en las agendas locales se debe partir de

un concepto de salud positiva mucho ms amplio que el de la simple ausencia de en-
fermedad. La salud viene a ser el resultado de un complejo equilibrio entre los as-
pectos psico-biolgicos del ser humano y los entornos sociales y ambientales con
los que se relaciona, en los que desarrolla su vida cotidiana y sus distintas activi-
dades.
48
La salud posee un gran valor y es un derecho, un bien esencial para las per-
sonas; es un instrumento para alcanzar una mayor calidad de vida y es un gran so-
porte para la capacidad creativa, relacional y productiva del ser humano.
Habitualmente se ha considerado que la poltica en materia de salud consista

prcticamente en poco ms que en la provisin de servicios de asistencia sanitaria y
su problemtica de financiacin. En la actualidad los problemas de salud ms rele-
vantes tienen relacin con nuestro estilo y hbitos de vida, con las condiciones me-
dioambientales y con las condiciones socioeconmicas. Muchos de estos problemas
no se pueden resolver desde los servicios sanitarios asistenciales, porque su solucin
est ms vinculada al desarrollo de procesos de mejora de la salud en la comunidad,
donde deben participar y tomar decisiones otros sectores y por supuesto los propios
individuos y la propia comunidad.
Con esta visin y este enfoque, Andaluca est llevando a cabo un proceso de re-
forma de la Salud Pblica; en esta reforma una de las lneas de trabajo a implementar
es su desarrollo en el mbito local y para ello se ha planteado una estrategia de co-
laboracin, coordinacin, asesoramiento y apoyo a las entidades locales, para que
elaboren sus Planes locales de salud, incorporando el valor salud en sus diferentes
agendas polticas.
Qu es la salud pblica?
La Salud Pblica entendida como el esfuerzo organizado por la sociedad para

prevenir la enfermedad, proteger, promover y restaurar la salud, y prolongar la vida,
tiene la misin de trabajar por mejorar la salud de la poblacin; y para ello es necesario
contribuir, de forma coordinada con otros sectores e instituciones, en la creacin de las
condiciones estructurales de la sociedad y en las condiciones de vida de la poblacin ms
favorecedoras para la salud; en promover las conductas individuales y estilos de vida ms
saludables; y en luchar contra la enfermedad y minimizar la prdida de la salud.
Qu son los determinantes de la salud?
Se entiende como determinantes de la salud al conjunto de factores personales,

sociales, econmicos y ambientales que determinan el estado de salud individual y
comunitaria. (Glosario de Promocin de la Salud, OMS, 1996)
La dimensin social de los determinantes vincula las condiciones en las que las
personas nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen; teniendo en cuenta, incluso, la
influencia de los sistemas de salud.
Estas condiciones vienen definidas por la distribucin del dinero, el poder y los
recursos a nivel mundial, nacional y local, y a su vez dependen de diferentes opciones
polticas (OMS, 2009).
Qu es la Estrategia de Salud en Todas las Polticas?
La Estrategia de La Salud en Todas las Polticas (ESTP), aprobada por los Mi-
nistros de Salud de la UE, en la Declaracin de Roma de 18 de diciembre de 2007, es
un enfoque de mejora de la salud que va ms all de los lmites del sector de la salud,
que implica a las polticas de todo un gobierno que tienen como objetivo mejorar la
49
salud y el bienestar de su ciudadana e involucra a nuevos agentes en las polticas de

salud: la industria, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, las
asociaciones de diferente tipo (profesionales o ciudadanas) y al mundo acadmico, el
de la investigacin y la innovacin.
Marco normativo
- Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andaluca
Esta ley describe los aspectos generales relacionados con el sistema sanitario
pblico andaluz, su organizacin funcional y territorial as como los aspectos rela-
cionados con las competencias y funciones de las distintas administraciones en An-
daluca entre otros contenidos.
Destaca el papel de los municipios en el marco de las competencias que legal-

mente le estn atribuidas, recogiendo cuales son las competencias de los munici-
pios en el campo de la salud pblica relacionados con la proteccin y la promocin de
la salud. As mismo hace referencia a los aspectos sobre la participacin y corres-
ponsabilidad en los mbitos de gestin y provisin de servicios sanitarios (equipa-
miento de centros y servicios sanitarios, convenios, consorcios).
- Ley, 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca (LAULA)
Como hemos visto en los anteriores apartados de este captulo, el Estatuto de

Autonoma de Andaluca (en su artculo 92) garantiza a los municipios un ncleo com-
petencial propio que ser ejercido con plena autonoma, con sujecin slo a los con-
troles de constitucionalidad y legalidad, y les atribuye un elenco de competencias
propias, de acuerdo con lo dispuesto en la Carta Europea de Autonoma Local. Dentro
de estas competencias municipales se encuentra la cooperacin con otras Adminis-
traciones Pblicas para la promocin, defensa y proteccin de la salud pblica que,
como podemos comprobar, es una competencia compartida con las dems.
En cumplimiento del artculo 98 del citado texto Estatutario y en el marco de la

legislacin bsica del Estado, se promulg la Ley de Autonoma Local de Andaluca,
que ampla, desarrolla y delimita las competencias reconocidas por el Estatuto, entre
las que se encuentran las relativas a la salud pblica, que a continuacin se
desarrollan.
Cules son las competencias del municipio en materia de salud pblica?1
Son competencias propias de los municipios: la promocin, defensa y protec-

cin de la salud pblica, en lo que respecta a la elaboracin, aprobacin, implan-
tacin y ejecucin del Plan Local de Salud; en el desarrollo de las polticas de
accin local y comunitaria; el control de riesgos en materia de salud; la promocin
y educacin para la salud; la movilidad sostenible, la promocin de la actividad f-
sica y la prevencin de la accidentabilidad; el control sanitario oficial de edificios y
lugares de vivienda y convivencia humana, centros de consumo, de la calidad del
agua de consumo humano, de industrias, actividades y servicios y zonas de bao.
(Artculo 9.13, LAULA).
1
El anteproyecto de Ley de Salud Pblica de Andaluca, en fase de aprobacin parlamentaria, est ela-
borada en conexin con la siglas LAULA y es una oportunidad para el desarrollo de la accin local en
salud mediante los PLS e identifica a las corporaciones locales como agentes clave en el mbito local.
50
La alianza en el territorio
Cmo llevar la Estrategia de salud en todas las polticas al territorio?
El nivel local es el espacio idneo de desarrollo para la Estrategia de Salud en

Todas las Polticas (ESTP) porque es el lugar ms efectivo y eficiente de intervencin.
Y esto es as porque es aqu donde la ciudadana vive, acta y ejerce sus derechos y
obligaciones, donde se desarrollan las actividades sociales y productivas, donde ra-
dica el sentimiento de vecindad. Es el escenario ms propicio para el desarrollo de
dinmicas polticas, socioeconmicas, medioambientales, ; el lugar donde se ge-
neran las redes de colaboracin, de apoyo y de amistad.
Es el espacio de convergencia de las diferentes polticas (ESTP), donde la capa-

cidad de gestin radica en las figuras del /la alcalde/sa y del Gobierno Local convir-
tindolos en agentes de primer orden por su proximidad y conocimiento de la realidad
local y de las interrelaciones existentes en ella.
En que consiste el desarrollo de la ALS?
Se entiende por Accin local en salud el proceso cuyo objetivo es situar la pol-
tica y las acciones de salud en el escenario ms cercano a la ciudadana, posibili-
tando las sinergias de las polticas y actuaciones de los sectores pblicos, la
implicacin del sector privado y la participacin de la ciudadana, con el liderazgo de
los gobiernos locales.
Cul es el papel del gobierno local?
Asumir el liderazgo promoviendo las alianzas, el encuentro, el trabajo en

comn, la coordinacin interinstitucional y los espacios de colaboracin, y co-
operacin.
Conocer el estado de salud de la comunidad y las poblaciones en riesgo para
identificar problemas y prioridades de salud.
Solicitar el apoyo y asesoramiento de las diferentes polticas sectoriales para
el diseo y desarrollo del Plan local de salud.
Unir esfuerzos adoptando sinergias y evitando solapamientos, con objetivos
comunes y recursos compartidos, para obtener resultados que respondan
mejor a las necesidades de la ciudadana.
Gestionar, en un marco de gobernanza local, las reas de mayor vinculacin
con la salud pblica (educacin, bienestar social, polticas de igualdad, medio
ambiente y agricultura, empleo, vivienda), que con la implicacin del sector
privado y la participacin de la ciudadana, configuren una red local que le
sirva de soporte para la planificacin de las respuestas.
Disear planes y programas para resolver los problemas y prioridades de
salud identificados en el territorio.
Impulsar y apoyar la red local como garanta de continuidad del proceso de
planificacin, desde el diseo a la evaluacin del Plan local de salud.
Qu es un Plan local de salud?
El Plan Local de Salud es el instrumento bsico que recoge la planificacin, or-

denacin y coordinacin de las actuaciones que se realicen en materia de salud p-
blica en el mbito de un municipio o de una mancomunidad de municipios.
51
El Plan local de salud es un proceso de construccin conjunta, participativo e in-

tersectorial que permite identificar las necesidades prioritarias de la comunidad y
decidir las actuaciones prioritarias a emprender para darles respuestas
Para su elaboracin se pueden distinguir las siguientes fases: Anlisis de la Si-

tuacin (Perfil de salud municipal), Priorizacin por consenso de las necesidades y
problemas ms relevantes, Plan de accin, Seguimiento y evaluacin
As el PLS es un instrumento con el que a partir de un perfil de salud municipal,

se prioriza un plan de accin viable, con estrategias y actuaciones concretas frente a
los principales necesidades, problemas y situaciones de riesgo, de salud pblica en
el municipio.
En principio, podran considerarse como posibles contenidos mnimos de los

Planes Locales de Salud actuaciones en: el hogar y la familia; la seguridad y gestin
del riesgo (vial, laboral, alimentario, medioambiental y ciudadano); la reduccin de las
desigualdades en salud (socioeconmica, de gnero, grupos vulnerables y en riesgo
de exclusin); estilos de vida saludable; entornos saludables y estrategias sosteni-
bles; garantas en salud alimentaria y salud medioambiental.
El valor poltico de trabajar en salud
La salud es un valor y condicin indispensable para el progreso de ah que tra-

bajar en este contexto no solo mejora la salud de la poblacin y la calidad de vida de
la ciudadana, sino que la hace ms competente para el desarrollo de los pueblos y
Concretando:
La Estrategia a seguir es la de la Salud en todas las polticas en el mbito

local.
El marco normativo de la salud pblica y la LAULA.
El liderazgo es de los gobiernos locales
El enfoque es el de los DETERMINANTES DE LA SALUD y la Accin local IN-
TERSECTORIAL Y PARTICIPATIVA, en salud.
La garanta de la sostenibilidad esta en la creacin de alianzas y de una red
local
El Instrumento clave es el Pan local de salud (PLS)
3.4. Las relaciones con otras Administraciones Pblicas

La Constitucin espaola de 1978 dise un modelo de organizacin territorial
(municipios, provincias y Comunidades Autnomas) que se articula sobre la base de
tres niveles de representacin y participacin poltica: Administracin Central, Auto-
nmica y Local. Cada uno de estos tres niveles de gobierno goza en distinta medida
52
de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses y dispone de un aparato ad-

ministrativo propio dirigido por sus respectivos rganos de gobierno. Pero en cual-
quier caso, los tres niveles deben considerarse, en su conjunto, como elementos de
una unidad superior, que es el Estado Espaol, pero bajo el principio de diversidad y
no de uniformidad.
Existen, por tanto, al menos tres niveles de Administracin Pblica, vinculados

cada uno a su nivel territorial de gobierno, de modo que mantienen entre ellos una po-
sicin de independencia recproca y de separacin orgnica. Sin embargo, como de-
camos en el apartado 3.2 entre los diferentes niveles de gobierno se comparten
diferentes materias e intereses pblicos por lo que entre ellos se producen interco-
nexiones que, sobre todo en el mbito local, les obliga a actuar de forma coordinada
y mantener relaciones de cooperacin y colaboracin, en aras de una adecuada arti-
culacin en el ejercicio de sus respectivas competencias y para el cumplimiento de los
principios de eficacia (art. 103.1 CE), eficiencia y economa en la asignacin de los re-
cursos pblicos (art. 31.2 CE), y objetividad de los intereses generales (art. 103.1 CE).
Desde sta perspectiva, las relaciones interadministrativas representan una

parte importante de la dinmica de las competencias. Es decir, una vez vista la est-
tica que supone la atribucin y asignacin de competencias, que se corresponde con
la titularidad, es necesario avanzar analizando cmo se ejercen las mismas, cul es
su mbito de aplicacin, qu instrumentos de organizacin y prestacin se establecen
para llevarla a cabo. Por tanto, podemos afirmar que en las relaciones que se esta-
blezcan se dirime realmente la autonoma de los diferentes niveles de gobierno, y
especialmente la autonoma local: Cul es el alcance y profundidad de la autonoma
de Municipios y provincias.
Estas reglas de relacin vienen expresamente recogidas en la LBRL arts. 7.2;

10; 36; 55 a 62; en la LRJPAC arts. 4 a 10; y en concreto, en el Estatuto de Autonoma
de Andaluca (EAA) en el art. 60.1, al establecer dentro de la competencia exclusiva
autonmica en materia de rgimen local, respetando el art. 149.1.18 de la CE y el
principio de autonoma local, entre otras cuestiones, la fijada en su apartado a) las
relaciones entre las instituciones de la Junta de Andaluca y los ente locales, as como
las tcnicas de organizacin y de relacin para la cooperacin y la colaboracin entre
los entes locales y entre stos y la Administracin de la Comunidad Autnoma, in-
cluyendo las distintas formas asociativas mancomunales, convencionales y consor-
ciales, cuestin que debe integrar la legislacin de rgimen local prevista en el art.
98.1 EAA. A su vez, el art. 89.2 del mismo Estatuto, establece que La Administracin
de la Comunidad Autnoma y las Administraciones locales ajustarn sus relaciones
a los principios de informacin mutua, coordinacin, colaboracin y respeto a los m-
bitos competenciales correspondientes determinados en el presente Estatuto, en la
legislacin bsica del Estado y en la normativa autonmica de desarrollo, con plena
observancia de la garanta institucional de la autonoma local reconocida en la Cons-
titucin y por la Carta Europea de la Autonoma Local.
Clases de Relaciones interadministrativas
Estas relaciones pueden ser de diversas clases, pero siguiendo un criterio cl-
sico distinguimos tres tipos de relaciones. Las relaciones de convivencia: la mera co-
laboracin. Las relaciones de articulacin para la actuacin en asuntos de inters
comn: la cooperacin. Y relaciones de coordinacin.
53
Las Relaciones genricas de colaboracin
En primer lugar, debe quedar claro la existencia de un deber genrico de co-

laborar en materia de relaciones interadministrativas entre las diferentes Admi-
nistraciones Pblicas, consecuencia de la obligacin de conseguir el objetivo ltimo
del inters general y con la mayor eficacia posible (art. 103.1 CE), y tambin ba-
sado en otros principios como el de legalidad, seguridad jurdica, transparencia,
lealtad institucional, eficiencia en el gasto, solidaridad etc., aunque el Tribunal
Constitucional exprese que dicho deber no est precisado de justificacin en pre-
ceptos concretos del orden constitucional por implcito en la propia esencia de or-
ganizacin del Estado.
Este deber de colaborar genricamente expresado impone el respeto a los inte-

reses generales del Estado en su conjunto y al de cada instancia territorial en parti-
cular, e incorpora una actitud constructiva y positiva en la bsqueda de soluciones,
que se regula en el art. 10 en relacin con el 55 de la LBRL, art. 4.1 LRJPAC y arts. 8
a 12 Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administracin de la Junta de Andaluca
Manifestaciones del deber genrico de colaboracin:
Lealtad institucional con respeto al ejercicio de las competencias que corres-

pondan a las dems Administraciones Pblicas.
La colaboracin y auxilio que puedan precisar para el cumplimiento de sus com-

petencias:
La Colaboracin comprender el deber de todas las Administraciones Pblicas

de ponderar y respetar, en el ejercicio de sus competencias, la totalidad de
los intereses pblicos implicados y, en concreto, los intereses legtimos cuya
gestin se encuentre encomendada al resto de Administraciones Pblicas.
El auxilio implicar prestar el apoyo y la asistencia activa precisa a otra u otras

Administraciones Pblicas para que puedan ejercer adecuadamente sus com-
petencias, as como el deber de facilitarse informacin recproca, especial-
mente cuando la actividad desarrollada pueda tener una especial incidencia
sobre el mbito competencial de otra Administracin Pblica.
Facilitar el libre acceso a los registros pblicos, documentos y expedientes
administrativos, en los trminos previstos en la legislacin.
Esta colaboracin como deber tiene lmites o excepciones (art. 4.3 LRJPAC y art.
8.3 Ley 9/2007, de 22 de octubre, de Administracin de la Junta de Andaluca), como
es el caso de no disponer de medios suficientes, o existencia de prohibicin legal ex-
presa para ello en casos determinados, y perjuicios graves a los intereses propios o
al cumplimiento de sus competencias en caso de acceder a la prestacin solicitada
o requerida. No se escapa que salvo el supuesto de prohibicin legal de suministrar
determinada informacin, en los dos otros supuestos se da un importante margen de
maniobra en su cumplimiento al existir conceptos jurdicos indeterminados, por lo
que no suele estar reglada dicha colaboracin, pero no cabe duda de la obligacin de
motivar de forma clara y suficiente la denegacin de colaboracin a la luz de razo-
nabilidad que s puede ser objeto de control.
54
La relacin de cooperacin y coordinacin
La lnea de separacin entre ambas tcnicas no es ntida, mxime cuando en

ocasiones la cooperacin es presupuesto de la coordinacin y, en otras, la coordina-
cin es una forma de cooperacin.
Tanto en la cooperacin como en la coordinacin, en expresin del TC, la relacin

interadministrativa se orienta a la flexibilizacin y prevencin de disfunciones deri-
vadas del propio sistema de distribucin de competencias, aunque en ningn caso, sin
alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en rela-
cin. Ahora bien, dicho objetivo debe perseguirse en primera instancia por meca-
nismos de cooperacin y colaboracin, al significar una menor intensidad de
afectacin o limitacin en el ejercicio de las competencias propias, y slo ante la falta
de acuerdo y en determinadas actividades, la LBRL prev la actuacin coordinadora
en sentido estricto a tenor del art. 10.2 y 3, cuando los servicios o actividades tras-
cienden el inters propio local, o incidan o condicionen de forma relevante los de di-
chas Administraciones, o sean concurrentes o complementarios de stas, sin que se
afecte la autonoma de los Entes Locales, y el art. 58.1 LAULA aade un supuesto
ms en su apartado d) cuando se produzcan delegaciones de competencias de la Co-
munidad Autnoma en las Entidades Locales.
En una primera instancia se sita la relacin de cooperacin o de colaboracin

orgnica o facultad de un ente pblico territorial para crear rganos de colaboracin
compuestos por miembros de stas y otras Administraciones Pblicas, al amparo
del art. 58 LBRL, o la cooperacin competencial por la que los poderes pblicos
quedan obligados a ejercer acciones en provecho y ayuda de otras Administraciones
Pblicas, que corresponde esencialmente a las Diputaciones provinciales y por l-
timo, los instrumentos de cooperacin, como los convenios.
La cooperacin y coordinacin tienen por objeto:
1. conseguir, mediante la debida coherencia, estructura adecuada y actuacin

sincronizada o jerarquizada en el tiempo, la necesaria rapidez y eficacia de la
actividad administrativa.
2. evitar la duplicidad de cometidos que pudieran producirse,
3. evitar que los efectos de las distintas actuaciones puedan ser total o parcial-
mente contrarias,
4. lograr la economicidad en la gestin de la Administracin pblica, mediante
el empleo de un mnimo de personas y esfuerzos, soslayando la reiteracin in-
necesaria de actos y servicios, con el consiguiente ahorro de material y re-
cursos.
Caractersticas de la coordinacin: 1 la exigencia de la concurrencia de un ttulo

competencial concreto, 2 la coordinacin constituye un lmite al ejercicio de las com-
petencias de los entes coordinados, mientras que la cooperacin no puede ser utili-
zada para limitar el ejercicio de las competencias de los entes territoriales, y 3 con
la coordinacin al contrario de la cooperacin, se pueden adoptar medidas coerci-
tivas necesarias y suficientes para lograr los objetivos de la coordinacin.
55
As, al ser la coordinacin un lmite al ejercicio de las competencias ajena, se

exige que la funcin de coordinacin venga expresamente atribuida legalmente, al
conllevar un cierto poder de direccin, consecuencia de la posicin de superioridad en
que se encuentra el que coordina respecto al coordinado. Por ello, para algunos la
nota diferenciadora estriba en el plano de la voluntariedad de la cooperacin, en re-
lacin a la cooperacin incluida en los arts. 57 y 58 de la LBRL y Ttulo V (arts. 60-88)
de la LAULA, frente a la imposicin de la coordinacin reflejada en los arts. 10.2, 59 y
62 de la misma LBRL y arts. 58 y 59 LAULA. Pero no se puede perder de vista que la
voluntariedad no es idnea para manifestar la diferencia entre ambos tipos de rela-
ciones, pues ambas son manifestaciones del deber jurdico de colaboracin, aunque
el consentimiento es la regla general en la cooperacin, y la excepcin en la coordi-
nacin. En el mbito de la Administracin Pblica es complicado hablar del principio
de la autonoma de la voluntad porque siempre est compelida por el principio del in-
ters pblico general y su capacidad es la suma de las potestades que tenga atribuida.
Por tanto, la cooperacin se da en un plano horizontal, a un mismo nivel entre

ambas instancias de relacin, mientras que en la relacin de coordinacin se mueve
en un plano vertical de cierta superioridad del coordinante sobre el coordinado. En la
cooperacin, en cambio, la reciprocidad es la nota definitoria, la actividad desplegada
est directamente dirigida a producir efectos en la esfera jurdica de otro u otros su-
jetos.
En el art. 58 LAULA denominado de coordinacin administrativa, aborda funcio-

nalmente tanto relaciones de cooperacin, como relaciones de coordinacin. As
ocurre al establecerse en el punto 4 que, la coordinacin tendr por finalidad la fi-
jacin de medios y sistemas de relacin que hagan posible la informacin recproca,
la homogeneidad tcnica y la accin conjunta de las distintas Administraciones P-
blicas en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la in-
tegracin de actuaciones en la globalidad del sistema, objetivo similar al establecido
en el art. 58.1 que busca asegurar la coherencia de las actuacin de las distintas Ad-
ministraciones Pblicas. En realidad se est fijando una relacin de cooperacin co-
ordinada. La coordinacin en sentido estricto vendr desde el momento en que ser
la Administracin autonmica quin fije en ltima instancia estos mecanismos de
homogenizacin por ser el ttulo prevalente en funcin del inters supralocal en
juego.
Los Planes Sectoriales de Coordinacin
Los planes sectoriales son un instrumento de coordinacin entre la Administra-

cin General del Estado o la Administracin de las Comunidades Autnomas y la Ad-
ministracin Local. Cuando la coordinacin de la actuacin de las diferentes
Administraciones pblicas no pueda lograrse por los medios ordinarios, o stos sean
insuficientes, las leyes del Estado y de las Comunidades Autnomas reguladoras de
los distintos sectores de la accin pblica, podrn atribuir al Gobierno de la Nacin
o al de la Comunidad Autnoma, la facultad de coordinar la actividad de la Adminis-
tracin Local. La coordinacin se llevar a cabo mediante la definicin y en relacin
con una materia, servicio o competencia concretos, de los intereses generales o au-
tonmicos a travs de planes sectoriales para la fijacin de los objetivos y la deter-
minacin de las prioridades de la accin pblica, en la materia de que se trate. Tanto
en materia de planificacin territorial, urbanstica como medioambiental es bastante
frecuente la utilizacin de estos instrumentos de coordinacin.
56
El 58.2 LAULA recoge este instrumento o tcnica de coordinacin expresando:

La coordinacin se realizar mediante la definicin concreta y en relacin con una
materia, servicio o competencia determinada de los intereses generales o comuni-
tarios, a travs de los planes sectoriales e intersectoriales, cuando concurren com-
petencias de varios sectores para la fijacin de los objetivos y determinacin de
prioridades de la accin pblica en la materia correspondiente. Redaccin muy si-
milar a la establecida en el art. 59.1 segundo prrafo de la LBRL.
Los Planes Sectoriales de Coordinacin (PSC), se regula en el art. 59 LAULA,

aunque tambin se refiere a los mismos el art. 58. 1 y 2 LAULA, pues ambos pre-
ceptos prcticamente reproducen el art. 59 de la LBRL.
Caractersticas y requisitos de los PSC:
1/ Tiene que tratarse de materias concurrentes con incidencia de inters ge-

neral autonmico de competencias propias (arts. 58.2 y 59.1 LAULA)
2/ Necesidad de asegurar la coherencia de la actuacin de la Administraciones

Pblicas en los supuestos previstos en el art. 10.2 LBRL y 58.1 LAULA. Y que
dicho fin no pueda alcanzarse por los procedimientos de colaboracin vo-
luntaria previstos en la legislacin bsica y en la LAULA, o stos resulten
manifiestamente inadecuados por razn de las caractersticas de la tarea
pblica de que se trate (art. 59.1 LAULA y STC 46/2007,1 marzo).
3/ Atribuirse por Ley Sectorial, la coordinacin del ejercicio de competencias

propias de las entidades locales entre s (fundamentalmente de las entidades
locales de cooperacin), y especialmente, con las de la Comunidad Autnoma
(art. 58.1 y 59.1 LAULA).
4/ La ley sectorial deber precisar con el suficiente grado de detalle las condi-
ciones y los lmites de la coordinacin, que implicar tan slo un lmite al
ejercicio de las competencias de los Entes Locales, sin que pueda traducirse
en emanacin de rdenes concretas, debiendo respetarse un margen de libre
decisin a favor de los Entes Locales sujetos a la coordinacin (art. 59.3
LAULA y doctrina TC sentencia 109/1998 y sentencia 27/1987).
5/ Regularse por el Consejo de Gobierno (art. 59.1 LAULA y STC 331/1993)
6/ Ser conocido e informado por el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales

(CAGL) y por el Consejo Andaluz de Concertacin Local (CACL) previamente.
En los Planes sectoriales se garantizar la participacin de las Entidades Lo-
cales afectadas (art. 57.2 LAULA, arts. 58.2 y 59.1 LBRL).
7/ Su contenido ser fijar objetivos y determinar prioridades de la accin p-

blica (art. 58.2 LAULA).
8/ Las Entidades Locales ejercern sus facultades de programacin, planifica-
cin u ordenacin de los servicios o actividades de su competencia en el
marco de las previsiones de los planes (art. 59.2 LAULA).
9/ Adems, antes de la aprobacin de las leyes sectoriales, deber tenerse en

cuenta aspectos como los siguientes:
57
Criterios de atribucin de competencia con base en el principio de subsi-

diariedad.
Respeto del espacio normativo propio de las Entidades Locales.
Interdiccin de las prcticas que anulen la capacidad de generar polticas
diferenciadas por los Entes Locales.
10/ Posteriormente a la promulgacin de la ley sectorial o a la adopcin del acto

administrativo autonmico, debe procurarse tambin el establecimiento de
canales de comunicacin de naturaleza institucional e interadministrativa en
aras de evitar posibles litigios entre Administraciones.
11/ Las funciones de los Entes Locales, as como sus relaciones entre s y con la
Junta de Andaluca, deben ser analizadas con profundidad impulsando la
descentralizacin ms amplia a favor de la autonoma local.
12/ La optimizacin de los recursos es ms rentable cuando las Entidades Lo-

cales y la Junta de Andaluca, ante intereses comunes o similares, se unen y
colaboran para desarrollar actividades y servicios de una manera ms ra-
cional y eficiente.
Las tcnicas cooperativas
Como paso previo, conviene centrar la tcnica de la cooperacin en las relaciones

interadministrativas en el mbito local, tomando como referencia los arts. 57 y 58 de
la LBRL. El art. 57.1 se est refiriendo a tcnicas organizativas tanto funcionales como
orgnicas, para conseguir fines genricos tanto en servicios locales como en asuntos
de inters comn, de carcter voluntario, y derivado de la necesidad de hacer com-
patibles los principios de unidad y autonoma en que se apoya la organizacin territo-
rial del Estado constitucionalmente establecida, implica la creacin de instrumentos
que permitan articular la actuacin de las diversas Administraciones Pblicas (entre
otras, STC 76/1983, de 5 de agosto, F. J. 13. y STC 46/2007, 1 de marzo).
Junto a ello, no puede olvidarse que las funciones atribuidas a los rganos de co-
laboracin sern nicamente deliberantes o consultivas, lo que evidencia que su in-
terferencia en el ejercicio de las competencias por sus titulares efectivos queda en
cualquiera de los casos total y absolutamente preservada.
Con las relaciones de cooperacin se busca ampliar o ensanchar el mbito del

ejercicio de la competencia propia de manera que se llegue ms lejos, a ms pobla-
cin, con mayor calidad y menores costes. Para ello se articulan, relaciones activas
de intervencin de unas Administraciones en otras, actuando conjuntamente en de-
terminadas materias e intereses comunes (arts. 60-61 LAULA). Para lograr estos ob-
jetivos, se utilizan diversas tcnicas de cooperacin. El art. 62 de la LAULA recoge dos
tipos de tcnicas: las entidades de cooperacin territorial y los instrumentos de co-
operacin territorial.
Son entidades de cooperacin territorial:

Las Mancomunidades de Municipios (Art. 63-77 LAULA).
Los Consorcios (Art. 78-82 LAULA).
Cualquier otra modalidad de cooperacin interadministrativa que de lugar a la
creacin de un ente con personalidad jurdica.
58
Son instrumentos de cooperacin territorial:

Los convenios de cooperacin (Art. 83 LAULA).
Las redes de cooperacin (Art. 84 LAULA). (Redes de ciudades, la gobernanza
multinivel, la cooperacin al desarrollo).
Cualquier otra modalidad de cooperacin interadministrativa que no de lugar
a la creacin de un ente con personalidad jurdica.
Cooperacin orgnica. rganos mixtos de colaboracin y cooperacin interadmi-

nistrativa. Relaciones Institucionales
1) LA COMISIN NACIONAL DE ADMINISTRACIN LOCAL (CNAL). (arts. 117-119

LBRL).
Es el rgano permanente de colaboracin entre la Administracin General del
Estado y la Administracin Local.
Est formada, bajo la Presidencia del Ministro con competencias en materia de

Administracin Local, por un nmero igual de representantes de las Entidades Lo-
cales y de la Administracin General del Estado. La designacin de los represen-
tantes de los Entes Locales corresponde en todo caso a la asociacin de mbito
estatal con mayor implantacin (actualmente la Federacin Espaola de Municipios
y Provincias, FEMP).
Su composicin y funciones se regulan en el art. 117-119 LBRL y en detalle en

el Real Decreto 427/2005, de 15 de abril.
2) COMISIONES PROVINCIALES DE COLABORACIN DEL ESTADO CON LAS

CORPORACIONES LOCALES.
Son los rganos perifricos encargadas de coordinar la Administracin perifrica

del Estado en la Provincia y la Administracin Local. Se integran en las Subdelega-
ciones del Gobierno y ejercen sus funciones bajo la direccin del Subdelegado, y se
integra de forma paritaria por representantes de la Administracin del Estado (Se-
cretario General de la Subdelegacin, Delegado de Economa y Hacienda y otros altos
funcionarios) y de las Entidades Locales (Presidente de Diputacin, Alcalda de la ca-
pital,) y otros representantes de la asociacin de Entidades Locales mayoritaria en la
provincia. La Comisin informa acerca de los programas de financiacin estatal y
acerca del Plan provincial de obras y servicios.
Se regula por el Real Decreto 3489/2000, de 29 de diciembre, parcialmente mo-

dificado por el Real Decreto 427/2005, de 15 de abril.
3) CONFERENCIA SECTORIAL ESTADO - COMUNIDADES AUTNOMAS EN MA-

TERIA DE ADMINISTRACIN LOCAL. (art. 120 bis LBRL, redaccin Ley 57/2003, de 16
de diciembre, artculo aadido por el apartado 3 del art. 1).
El Estado debe impulsar la colaboracin con las Comunidades Autnomas con

el fin de crear rganos de cooperacin conjuntos en materia de rgimen local, tanto
bajo la frmula jurdica de Conferencia Sectorial como de otra naturaleza, de acuerdo
con lo dispuesto en el art. 5 de la LRJPAC
59
4) CONFERENCIA SECTORIAL PARA ASUNTOS SOCIALES (CSAL). (art. 138

LBRL).
La CSAL es el mximo rgano colegiado de cooperacin, encuentro y delibe-

racin para la articulacin de las relaciones entre la Administracin General del
Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autnomas y de los Go-
biernos Locales, que tiene por finalidad primordial conseguir la mxima cohe-
rencia en la determinacin y aplicacin de las polticas de Gobierno y
Administracin Local.
Est presidida por el Ministro/a en materia de Administracin Local (actualmente
el Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica), y son miembros de la
misma los Consejeros responsables de la Administracin Local (actualmente en An-
daluca la Consejera de Gobernacin y Justicia), y los representantes de gobiernos
locales designados por la FEMP.
En el seno de la Conferencia sectorial para asuntos locales, existir una Confe-

rencia de ciudades de la que formarn parte la Administracin General del Estado,
las Comunidades Autnomas y los Alcaldes de los municipios comprendidos en el
mbito de aplicacin del Ttulo X de la LBRL (art. 138 LBRL).
5) LA FEDERACIN ESPAOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS (FEMP). Art. 10

CEAL, y Disp. Adicional 5 y 13 LBRL.
La Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) es una Asociacin de

Entidades Locales constituida por los Municipios, Islas, Provincias y otros Entes Lo-
cales que voluntariamente lo decidan.
La FEMP se constituy al amparo de lo dispuesto en la Disposicin Adicional

quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local y
fue declarada como Asociacin de Utilidad Pblica mediante Acuerdo de Consejo de
Ministros de 26 de junio de 1985. Sus Estatutos han sido recientemente actualizados
en la IX Asamblea General celebrada en Madrid 10-11 noviembre de 2007.
Sus fines fundacionales y estatutarios son los siguientes:
El fomento y la defensa de la autonoma de las Entidades Locales.
La representacin y defensa de los intereses generales de las Entidades Locales

ante otras Administraciones Pblicas.
El desarrollo y consolidacin del espritu europeo en el mbito local basado en

la autonoma y solidaridad entre los Entes Locales.
La promocin y favorecimiento de las relaciones de amistad y cooperacin con

las Entidades Locales y sus organizaciones en el mbito internacional, especialmente
el europeo, el iberoamericano y el rabe.
La prestacin directamente o a travs de sociedades o de entidades, de toda

clase de servicios a las Corporaciones Locales o a los entes dependientes de stas.
Cualquier otro fin que afecte de forma directa o indirecta a sus asociados.
60
En ningn caso, la interpretacin de estos fines podr ser tal que su ejercicio invada
las competencias de los entes asociados establecidas en la legislacin de rgimen local.
Sus rganos rectores son: la Asamblea General, el Consejo Federal, la Comisin

Ejecutiva,y el Presidente.
Para lograr sus fines y objetivos utiliza diversos mecanismos:
1/ Dispone de estructuras orgnicas pertinentes
2/ Realiza intercambio de informacin sobre temas locales
3/ Establece servicios de asesoramiento y asistencia para sus miembros.
4/ Organiza y participa en reuniones, seminarios y congresos.
5/ Se dirige a las Administraciones Pblicas en la formulacin de la normativa

vigente que afecta a los Entes Locales.
6/ Edita y publica documentos informativos en materia de su competencia.
7/ Impulsa y participa, en su caso, en sociedades o entidades prestadoras de

servicios a las Entidades Locales y entes dependientes de stas.
De otra parte, conforme dispone la Disposicin Adicional 13 LBRL, segn re-

daccin dada por la Ley 57/2003, el Gobierno adoptar las medidas necesarias para
hacer efectiva la participacin de las Entidades Locales, a travs de la asociacin de
mbito estatal ms representativa, en la formacin de la voluntad nacional en la fase
ascendente del proceso de elaboracin de todas aquellas polticas comunitarias que
afecten de manera directa a las competencias locales.
6) LA FEDERACIN ANDALUZA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS (FAMP). Art. 10

CEAL, y Disp. Adicional 5 y 13 LBRL.
Las Entidades Locales de Andaluca, ejerciendo su derecho de asociacin reco-

nocido en la LBRL y en la CEAL, constituyeron el 16 de marzo de 1985, la Federacin
Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP). Se constituye en una asociacin for-
mada por Entidades Locales Andaluzas (municipios, provincias y mancomunidades)
que voluntariamente lo decidan, para la defensa y promocin de las autonomas lo-
cales, y la defensa de la cultura, el desarrollo socioeconmico y los valores propios
de Andaluca como Comunidad Autnoma, en el ejercicio que la Constitucin reco-
noce a toda nacionalidad.
Tiene personalidad jurdica pblica y plena capacidad de obras, sin ms limita-

ciones que las establecidas en la normativa legal vigente.
El mbito territorial de la FAMP es el territorio de Andaluca, y tiene su sede en

la ciudad de Sevilla, Avenida San Francisco Javier n 22.
Segn sus Estatutos, actualizados en la VI Asamblea General celebrada en M-

laga 12-13 de diciembre de 2003, adaptados a la Ley Orgnica 1/2002, de 22 de marzo,
reguladora del Derecho de Asociacin, constituyen los fines de la FAMP:
61
1/ La representacin y defensa de los intereses generales de las Entidades Lo-

cales ante otras Administraciones Pblicas o Instituciones Privadas.
2/ La prestacin, directamente o a travs de sociedades o entidades, a las En-

tidades Locales de aquellos servicios que sean de su inters.
3/ La difusin de las instituciones locales entre los ciudadanos y dems institu-

ciones pblicas y privadas.
4/ El desarrollo y consolidacin del espritu europeo en el mbito municipal y

provincial basado en la autonoma y solidaridad entre los Entes Locales.
5/ El desarrollo y consolidacin del espritu comarcal y de cooperacin entre los

municipios directamente, con el objetivo de mejorar los servicios, el
desarrollo socioeconmico y las comunicaciones.
6/ Y cualquier otro fin que afecte de forma directa o indirecta a sus asociados.
En ningn caso, la interpretacin de estos fines podr ser tal que su ejercicio in-
vada las competencias de las Entidades Locales asociadas establecidas en el orde-
namiento jurdico.
Sus rganos de gobierno son la Asamblea General, el Consejo Municipalista An-

daluz, la Comisin Ejecutiva y el Presidente. Constituyen otros rganos de la FAMP
el Secretario General, las Comisiones Sectoriales de trabajo y las Secciones o Co-
mits.
Su composicin refleja la pluralidad de fuerzas polticas existentes en las Enti-

dades Locales andaluzas.
7) EL CONSEJO ANDALUZ DE CONCERTACIN LOCAL (CACL). Art. 58.1 LBRL; 95

EAA, 85.1 LAULA y la Ley 20/2007, de 17 de diciembre.
El art. 95 del EAA establece que una Ley de la Comunidad Autnoma regular
la creacin, composicin y funciones de un rgano mixto con representacin de la
Junta de Andaluca y de los Ayuntamientos Andaluces, que funcionar como mbito
permanente de dilogo y colaboracin institucional, y ser consultado en la trami-
tacin parlamentaria de las disposiciones legislativas y planes que afecten de forma
especfica a las Corporaciones Locales. Y el art. 85.1 LAULA lo establece como el
rgano supremo de colaboracin entre la Comunidad Autnoma y los gobiernos lo-
cales, y deriva sus atribuciones, composicin y funcionamiento a su propia Ley de
creacin.
La ley vigente, es la Ley 20/2007, de 17 de diciembre, que es la que regula deta-

lladamente sus funciones, composicin y funcionamiento.
Se trata de un rgano mixto - paritario con representacin de la JJ.AA. y de los Ayun-

tamientos andaluces, que funcionar como mbito permanente de dilogo y colabora-
cin institucional, y ser consultado en la tramitacin parlamentaria de las disposiciones
legislativas y planes que afecten de forma especfica a las Corporaciones Locales.
62
Las razones de ste tipo de rgano de colaboracin de creacin estatutaria Au-

tonmica hay que buscarla en la interiorizacin del Rgimen Local que se ha produ-
cido durante el segundo proceso de modificacin de los Estatutos Autonmicos en el
que se produce un incremento de la presencia o influencia de las CC.AA. en la esfera
local al asumir nuevas competencias autonmicas que afectan directamente a la es-
fera de la autonoma local, mientras que las Leyes de Bases de Rgimen Local del Es-
tado son ms genricas y menos penetrantes. Junto a ello, la necesidades de mayor
financiacin local y la bsqueda de nuevas tcnicas o mecanismos de participacin
entre ambas esferas de administracin.
Antecedente derecho comparado de Estatutos segunda generacin:
Estatuto Autonmico de Valencia. L.O. 1/2006, art. 64.4. Comisin mixta entre la
Generalitat y la Federacin Valenciana de Municipios y Provincias como rgano con-
sultivo y deliberante.
Estatuto Autonmico de Aragn L.O. 5/2007, art. 86 rgano mixto del Consejo
Local de Aragn.
Estatuto Autonmico de Castilla-Len L.O. 14/2007. Art. 51 rgano mixto del Con-
sejo de Cooperacin Local de Castilla Len.
El actual CACL es el resultado de refundir en un slo rgano tres rganos ante-

riores: El Consejo Andaluz de Municipios, El Consejo Andaluz de Provincias y la Mesa
de Concertacin Local, asumiendo sus competencias.
No se garantiza estrictamente la presencia de las Provincias en el CACL, pues se

articula a travs de la FAMP y de quin resulte designado.
Fines de colaboracin y cooperacin a travs del permanente dilogo.
Composicin: paridad (10 + 10) + voto calidad del Presidente.
Art. 2.2 Ley 20/2007 establece la regla general de que sus dictmenes no son
vinculantes, excepto, salvo que as se determine expresamente por el legislador sec-
torial, que podr ser en materias de competencias propias de los municipios y pro-
vincias. Ahora bien, el legislador Estatal y el Estatutario no han establecido ste
carcter vinculante, al ser un rgano consultivo y deliberante, de acuerdo con el art.
58.1 LBRL y 95 EAA.
FUNCIONES Art. 3:
Consultivas.
Preceptivas: anteproyectos de leyes y disposiciones generales de la Administra-
cin Andaluza.
Facultativas: Propuestas de carcter general y propuestas planificadoras.
Consultiva del Parlamento: Dictamen sobre disposiciones legislativas. El art. 3.

apdo c) tambin debe consultarse a la FAMP:
Funciones de iniciativa y propuesta. Manifestacin del mbito permanente de

dilogo y colaboracin institucional. Art. 3 apdo d) hasta apdo i):
63
Sobre transferencias y delegaciones.

Obras y servicios pblicos.
Financiacin local.
Asistencia tcnica EE.LL.
Organizacin de las relaciones de colaboracin Junta-EE.LL.
Colaboracin y cooperacin con los municipios y EE.LL. Para garantizar la pres-
tacin de s/p.
No se ha incluido la de designar representantes locales en aquellas instituciones

autonmicas que puedan tener incidencia sobre los EE.LL. (Disp. ad. 1 LCACL lo ex-
cluye expresamente para atribuirla a la FAMP).
Otras funciones. Art. 3 apdos J, K, L,:
Recibir informacin de los acuerdos del Consejo de gobierno cuando se soli-

cite al Consejo de M la disolucin de los rganos de EE.LL. En los supuestos
de gestin gravemente daosa para los intereses generales.
Emitir opinin acerca, con carcter previo a la adopcin por el Parlamento,
por razones de inters pblico debidamente justificados, de la extincin, revi-
sin o revocacin de los acuerdos de delegaciones de competencias a las Di-
putaciones provinciales.
Otras funciones mediante Ley.
Organizacin y funcionamiento.
Art. 4.1 LCACL

Presidente Consejero
Vicepresidente Presidente FAMP.
Secretario Funcionario Direccin General Administracin Local con rango
jefatura de Servicio.
Comisin Permanente.
Plazos: 1 mes para emitir informes y dictmenes, salvo disposicin legal que es-
tablezca otro plazo. Puede ampliarse 15 das ms, solicitado en los 10 primeros das.
Por razones de urgencia se puede reducir el plazo a 15 das.
8) OTROS RGANOS DE COLABORACIN. (art. 85.2 y 3 LAULA).
Se pueden crear otros rganos de colaboracin por Ley, la cual determinar en

todos los casos: las funciones atribuidas y el mbito material y territorial de actua-
cin del rgano. As como su composicin y funcionamiento. Recordando que los r-
ganos paritarios de colaboracin tendrn exclusivamente carcter deliberante o
consultivo.
9) RGANOS ESPECFICOS ESTABLECIDOS POR LOS PLANES SECTORIALES DE

COORDINACIN. (art. 85.4 LAULA).
Las leyes sectoriales que se dicten en la regulacin de materias especficas, po-

drn crear rganos especficos y especializados con la finalidad de establecer rela-
64
ciones interadministrativas que hagan posible la consecucin de los objetivos mar-

cados por la propia Ley sectorial.
RELACIONES INSTITUCIONALES ENTES LOCALES COMUNIDAD AUTNOMA
EL CONSEJO ANDALUZ DE GOBIERNOS LOCALES (CAGL). Art. 4 CEAL y 57

LAULA.
En el art. 57 LAULA se regula por primera vez en Andaluca un rgano de ca-

rcter institucional, peticin expresa de la FAMP, siguiendo la implantacin de r-
ganos similares en Catalua y Baleares, y el derecho comparado en Italia y Alemania.
rgano que puede contribuir, sin duda, a la defensa de la autonoma local, pero slo
en un sentido impropio puede hablarse de rgano de control aunque indirectamente
se facilite el mismo por el rgano que lo tiene atribuido, bien con carcter preventivo,
bien a posteriori, y ello en la medida en que la participacin y exposicin de criterios
y pareceres sobre los asuntos de inters local servir para reflexionar sobre la inci-
dencia de la actuacin Autonmica sobre la autonoma local con la consiguiente obli-
gacin de motivacin en caso de rechazo del parecer del CAGL, que facilitar su
control judicial, en su caso.
Se crea el Consejo Andaluz de Gobiernos Locales (CAGL) integrado exclusiva-

mente por representantes de Entes Locales, como rgano de representacin de los
Municipios y Provincias ante las Instituciones de la Junta de Andaluca con la finalidad
de garantizar el respeto a las competencias locales, y por tanto, garantizar la auto-
noma de la comunidad poltica local.
Para el ejercicio de sus competencias goza de autonoma orgnica y funcional.
El Consejo adoptar su propio reglamento interno de organizacin y funciona-

miento.
Funciones genricas del CAGL:
1/ Conocer con carcter previo cuantos anteproyectos de leyes, planes y pro-

yectos de disposiciones generales se elaboren por las instituciones y rganos de la
Comunidad Autnoma de Andaluca que afecten a las competencias propias, e in-
formar sobre el impacto que aquellas puedan ejercer sobre dichas competencias,
pudiendo emitir juicios basados en criterios de legalidad y oportunidad que en ningn
caso tendrn carcter vinculante.
2/ En el trmite Parlamentario de las disposiciones legislativas y planes que
afecten a lo establecido anteriormente, ser conocida la posicin del CAGL, de
acuerdo con lo dispuesto en el art. 95 EAA.
3/ Especficamente, conocer de los diferentes Planes Sectoriales de Coordina-

cin que el Consejo de Gobierno de la Junta de Andaluca pretenda implantar (art.
59.1 LAULA).
Cuando se rechacen las observaciones o reparos formulados por el CAGL, de-

ber mediar informacin expresa y detallada por parte de la Comunidad Autnoma
de Andaluca.
65
El CAGL estar compuesto por la totalidad de la representacin local en el otro

Consejo Andaluz de Concertacin Local (CACL), ms cinco cargos electos locales pro-
puestos por la asociacin de municipios y provincias de carcter autonmico de
mayor implantacin (FAMP).
El Presidente/a ser elegido por mayora absoluta del Consejo. Los miembros
del mismo podrn delegar el ejercicio del cargo en otros miembros electos de la
misma Diputacin o Ayuntamiento de la que formen parte.
66
Organizacin y
Funcionamiento de las
Entidades Locales.
Los Recursos
Humanos
1. ORGANIZACIN DE LAS
ENTIDADES LOCALES
1.1. rganos y competencias

Quin dirige el gobierno y la administracin municipal?
Como seala el artculo 11.2 de la LBRL, la organizacin del municipio es uno

de sus elementos esenciales, junto con la poblacin y el territorio. Segn el artculo
19.1 de la LBRL, el gobierno y la administracin municipal, salvo en los municipios
en los que exista rgimen de concejo abierto, corresponden al Ayuntamiento, inte-
grado por el Alcalde y los Concejales.
Qu municipios pueden constituirse en rgimen de concejo abierto?
De acuerdo con el artculo 29 de la LBRL, funcionan en rgimen de concejo

abierto los siguientes municipios:
a) Los municipios de menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente

cuenten con este singular rgimen de gobierno y administracin.
b) Aquellos otros en los que su localizacin geogrfica, la mejor gestin de sus
intereses u otras circunstancias lo hagan aconsejable.
En los municipios que funcionan en rgimen de concejo abierto, el gobierno y la

administracin son ejercidos por una asamblea, integrada por todos los electores del
municipio, y por el Alcalde, elegido por ellos directamente.
Cules son los rganos necesarios de los ayuntamientos?
La regulacin legal de la organizacin de las Entidades Locales viene recogida en

el artculo 20.1 de la LBRL y el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el
que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico
de las Entidades Locales (ROF). De acuerdo con su artculo 35, son rganos necesa-
rios del Ayuntamiento los siguientes:
El Alcalde.
Los Tenientes de Alcalde.
El Pleno.
La Junta de Gobierno Local en los municipios con poblacin de derecho supe-
rior a 5.000 habitantes, y en los de menos cuando as lo disponga su Regla-
mento Orgnico o lo acuerde el Pleno de su Ayuntamiento.
Tambin existen en todos los Ayuntamientos, aunque se le regulen como r-

ganos complementarios, las llamadas Comisiones Informativas y la Comisin Es-
pecial de Cuentas, que no tienen atribuciones resolutorias sino de estudio, informe
o consulta.
69
Qu es el Reglamento Orgnico?
El Reglamento Orgnico de las Corporaciones Locales es resultado del ejercicio

de su potestad reglamentaria y constituye la manifestacin ms importante de la ca-
pacidad de autoorganizacin de estos entes autnomos.
El Reglamento Orgnico regula el funcionamiento interno de cada Entidad, si

bien con sujecin a lo dispuesto en las normas estatales y autonmicas dictadas de
acuerdo con el orden constitucional de distribucin de competencias.
Quin ostenta la competencia para la aprobacin del Reglamento Orgnico?
El artculo 22.2 LBRL regula la aprobacin del Reglamento Orgnico:
Corresponde al Pleno la aprobacin del Reglamento Orgnico y de las Orde-

nanzas. Se trata de una competencia cuya delegacin no es posible, tal y como se-
ala el apartado 4 del artculo 22, que permite al Pleno delegar el ejercicio de sus
atribuciones en el Alcalde y en la Junta de Gobierno Local, a excepcin de algunas
como la aprobacin de esta norma de organizacin interna.
1.1.1. El Alcalde
Cmo se elige al Alcalde?
La eleccin del Alcalde se rige por lo establecido en la legislacin electoral, si

bien hay que tener en cuenta las normas relativas al rgimen de sesiones plenarias
del Ayuntamiento.
El Alcalde es elegido en la misma sesin que la de constitucin de la Corpora-

cin de acuerdo con el procedimiento establecido en el artculo 196 de la Ley Org-
nica 5/1985, de 19 de junio, de Rgimen Electoral General (LOREG):
Pueden ser candidatos todos los Concejales que encabecen sus listas.
Ser proclamado Alcalde aquel que obtenga la mayora absoluta de los votos
de los Concejales.
Si ninguno de los candidatos obtiene la mayora absoluta ser proclamado Al-
calde aquel Concejal que encabece la lista que haya obtenido el mayor nmero
de votos populares en el correspondiente municipio, resolvindose por sorteo
los empates que puedan producirse.
En los municipios que cuenten entre 100 y 250 habitantes podrn ser candi-
datos todos los Concejales y ser elegido Alcalde aquel que obtenga la ma-
yora absoluta o en su defecto el que hubiera obtenido ms votos populares en
las elecciones de Concejales.
Cabe presentar una mocin de censura contra el Alcalde del municipio?
El Alcalde puede ser destituido mediante mocin de censura siempre que esta
cumpla los dos requisitos siguientes:
1. Debe ser propuesta, al menos, por la mayora absoluta del nmero legal de
miembros de la Corporacin respectiva.
70
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES
2. Habr de incluir el nombre de un candidato a la alcalda, pudiendo serlo cual-

quier concejal cuya aceptacin expresa conste en el escrito de proposicin de la
mocin.
El candidato propuesto en la mocin de censura ser proclamado Alcalde si sta

prospera con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de Concejales
de la Corporacin. En todo caso, la presentacin, tramitacin y votacin de la mocin
de censura deber regirse por las normas establecidas en el artculo 197 LOREG.
Cundo debe tomar posesin de su cargo el Alcalde electo?
Quien resulte elegido Alcalde tras la celebracin de unas elecciones o tras pros-
perar una mocin de censura, deber tomar posesin del cargo, jurando o prome-
tiendo el mismo ante el Pleno de la Corporacin, en la sesin constitutiva de la
misma, o 48 horas despus si no se hallare presente en la misma, advirtindole en
este caso que, de no hacerlo sin causa justificada, ser elegido el siguiente candi-
dato de la lista.
Cules son las competencias del Alcalde?
De acuerdo con el artculo 21 LBRL las competencias del Alcalde son:
1) Dirigir el gobierno y la administracin municipal.

2) Representar al Ayuntamiento.
3) Convocar y presidir las sesiones del Pleno y decidir los empates con voto de
calidad.
4) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.
5) Dictar bandos.
6) El desarrollo de la gestin econmica de acuerdo con el Presupuesto aprobado.
7) Aprobar la oferta de empleo pblico.
8) Desempear la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nom-
bramiento y sanciones.
9) Ejercer la jefatura de la Polica Municipal.
10) Las aprobaciones de la gestin urbanstica del municipio.
11) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del
Ayuntamiento en las materias de su competencia, y, en caso de urgencia, en
materias de la competencia del Pleno.
12) La iniciativa para proponer al Pleno la declaracin de lesividad en materias
de la competencia de la Alcalda.
13) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catstrofe o
de infortunios pblicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesa-
rias y adecuadas.
14) Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infraccin de las
ordenanzas municipales.
15) Las contrataciones recogidas en la DA2(1) de LCSP, cuando no superen el 10%
de los recursos ordinarios del presupuesto ni seis millones de euros, incluidos
los de carcter plurianual cuando su duracin no sea superior a cuatro aos.
16) La aprobacin de los proyectos de obras y de servicios.
17) Las contrataciones recogidas en la Disposicin Adicional 2 de la LCSP,
cuando su valor no supere el 10% de los recursos ordinarios del presu-
puesto ni los 3 millones de euros, as como la enajenacin del patrimonio.
(1) Ver pgina 222 71

18) El otorgamiento de las licencias.

19) Ordenar la publicacin, ejecucin y hacer cumplir los acuerdos del Ayunta-
miento.
20) Nombrar a los Tenientes de Alcalde.
21) Las dems que expresamente le atribuyan las leyes y aquellas que la le-
gislacin del Estado o de las Comunidades Autnomas asignen al municipio
y no atribuyan a otros rganos municipales.
Es posible que un Alcalde plantee una cuestin de confianza?
La Ley Orgnica 8/1999, de 21 de abril, de modificacin de la LOREG, introdujo,

como novedad dentro del paquete de medidas del pacto local, la posibilidad (artculo
197bis LOREG) de que el Alcalde plantee al Pleno una cuestin de confianza. Esta de-
ber estar vinculada a la aprobacin o modificacin de alguno de los siguientes
asuntos:
a) Los presupuestos anuales.

b) El Reglamento Orgnico.
c) Las ordenanzas fiscales.
d) La aprobacin que ponga fin a la tramitacin de los instrumentos de plane-
amiento general de mbito municipal.
La presentacin de la cuestin de confianza vinculada al acuerdo sobre alguno

de los asuntos sealados en el nmero anterior figurar expresamente en el co-
rrespondiente punto del orden del da del Pleno, requirindose para la adopcin de
dichos acuerdos el qurum de votacin exigido en la LBRL, para cada uno de ellos.
La votacin se efectuar, en todo caso, mediante el sistema nominal de llamamiento
pblico.
Para la presentacin de la cuestin de confianza ser requisito previo que el

acuerdo correspondiente haya sido debatido en el Pleno y que ste no hubiera obte-
nido la mayora necesaria para su aprobacin.
En el caso de que la cuestin de confianza no obtuviera el nmero necesario de

votos favorables para la aprobacin del acuerdo, el Alcalde cesar automticamente,
quedando en funciones hasta la toma de posesin de quien hubiere de sucederle en
el cargo. La eleccin del nuevo Alcalde se realizar en sesin plenaria convocada au-
tomticamente para las 12 horas del dcimo da hbil siguiente al de la votacin del
acuerdo al que se vinculase la cuestin de confianza, rigindose por las reglas con-
tenidas en el artculo 196 LOREG, con las siguientes especialidades:
a) En los municipios de ms de 250 habitantes, el Alcalde cesante quedar ex-

cluido de la cabeza de lista a efectos de la eleccin, ocupando su lugar el se-
gundo de la misma, tanto a efectos de la presentacin de candidaturas a la
alcalda como de designacin automtica del Alcalde, en caso de pertenecer
a la lista ms votada y no obtener ningn candidato el voto de la mayora ab-
soluta del nmero legal de Concejales.
b) En los municipios comprendidos entre 100 y 250 habitantes, el Alcalde ce-
sante no podr ser candidato a la alcalda ni proclamado Alcalde en defecto
de un candidato que obtenga el voto de la mayora absoluta del nmero legal
de Concejales. Si ningn candidato obtuviese esa mayora, ser proclamado
72
Alcalde el Concejal que hubiere obtenido ms votos populares en las elec-

ciones de Concejales, excluido el Alcalde cesante.
La previsin contenida en el prrafo anterior no ser aplicable cuando la cuestin

de confianza se vincule a la aprobacin o modificacin de los presupuestos anuales.
En este caso se entender otorgada la confianza y aprobado el proyecto si, en el plazo
de un mes desde que se votara el rechazo de la cuestin de confianza, no se presenta
una mocin de censura con candidato alternativo a Alcalde, o si sta no prospera.
Cada Alcalde no podr plantear ms de una cuestin de confianza en cada ao,

contado desde el inicio de su mandato, ni ms de dos durante la duracin total del
mismo. No se podr plantear la cuestin de confianza en el ltimo ao de mandato
de cada Corporacin.
Cundo no se puede plantear una cuestin de confianza?
No se podr plantear una cuestin de confianza desde la presentacin de una

mocin de censura hasta la votacin de esta ltima ni en el ltimo ao de mandato
de cada Corporacin.
Los concejales que votasen a favor de la aprobacin de un asunto al que se hu-

biese vinculado una cuestin de confianza no podrn firmar una mocin de censura
contra el Alcalde que lo hubiese planteado hasta que transcurra un plazo de seis
meses, contado a partir de la fecha de votacin del mismo. Asimismo, durante el in-
dicado plazo, tampoco dichos concejales podrn emitir un voto contrario al asunto al
que se hubiese vinculado la cuestin de confianza, siempre que sea sometido a vo-
tacin en los mismo trminos que en tal ocasin. Caso de emitir dicho voto contrario,
ste ser considerado nulo.
Puede plantear el Alcalde consultas populares?
El artculo 71 LBRL prev la posibilidad de de que el Alcalde pueda someter a

consulta popular determinados asuntos. Esta competencia podr ejercerse de con-
formidad con la legislacin del Estado y de la Comunidad Autnoma respectiva,
cuando sta tenga competencia para ello segn su Estatuto de Autonoma y siempre
que se cumplan dos requisitos:
a) Acuerdo previo del Pleno adoptado por mayora absoluta.

b) Autorizacin del Gobierno de la Nacin.
Podrn someterse a consulta popular los asuntos de la competencia propia mu-

nicipal y de carcter local que sean de especial relevancia para los intereses de los
vecinos, con excepcin de los que se refieran a la Hacienda Local.
Puede el Alcalde delegar sus competencias?
El Alcalde puede delegar sus atribuciones, a excepcin de aquellas que enumera

la LBRL y que son las siguientes:
1) Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local.
2) Decidir los empates con el voto de calidad.
3) Concertar operaciones de crdito.
73
4) La jefatura superior de todo el personal.

5) La separacin del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral.
6) La direccin del gobierno y la administracin municipal.
7) Dictar bandos.
8) Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del pla-
neamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, as como la de los
instrumentos de gestin urbanstica y de los proyectos de urbanizacin (no
obstante, podr delegar en la Junta de Gobierno Local el ejercicio de estas
competencias).
9) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del Ayun-
tamiento en las materias de su competencia.
10) La iniciativa para proponer al Pleno la declaracin de lesividad en materias
de competencia de la Alcalda.
11) Adoptar personalmente las medidas necesarias y adecuadas, bajo su res-
ponsabilidad, en caso de catstrofe o de infortunios pblicos o grave riesgo
de los mismos.
12) La competencia establecida en el artculo 71 LBRL, relativa a la consulta po-
pular.
En quin puede delegar el Alcalde?
El Alcalde puede efectuar delegaciones a favor de los siguientes rganos o per-

sonas:
La Junta de Gobierno Local como rgano colegiado.

Los miembros de la Junta de Gobierno Local.
Los Tenientes de Alcalde, all donde no exista Junta de Gobierno Local.
Delegaciones especiales en cualquier Concejal, aunque no pertenezca a la
Junta, para cometidos especficos; o bien para la direccin y gestin de asuntos
determinados incluidos en otras delegaciones genricas.
1.1.2. Los Tenientes de Alcalde
Cmo se nombra y destituye a los Tenientes de Alcalde?
Los Tenientes de Alcalde son libremente nombrados y cesados por el Alcalde,

entre los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde sta no exista, entre los
Concejales, mediante resolucin del mismo que ser notificada al Pleno y a los de-
signados y publicada en el Boletn Oficial de la Provincia.
La condicin de Teniente de Alcalde puede perderse por el cese, por renuncia

expresa manifestada por escrito y por prdida de la condicin de miembro de la Junta
de Gobierno Local.
Cuntos Tenientes de Alcalde puede haber en un municipio?
En los municipios en los que exista Junta de Gobierno Local, el nmero de Te-
nientes de Alcalde no puede ser superior al nmero de miembros de aqulla.
En aquellos en los que no exista tal Junta, el nmero de Tenientes de Alcalde no

podr exceder del tercio del nmero legal de miembros de la Corporacin.
74
Qu funciones desarrollan los Tenientes de Alcalde?
La funcin esencial de los Tenientes de Alcalde es la de sustituir al Alcalde, en

la totalidad de sus funciones y por el orden de su nombramiento, en los casos de au-
sencia, enfermedad o impedimento que le imposibilite para el ejercicio de sus atri-
buciones. Tambin desempearn las funciones del Alcalde en los supuestos de
vacante en la Alcalda hasta que tome posesin el nuevo Alcalde.
1.1.3. El Pleno
Quines forman el Pleno de un Ayuntamiento?
El Pleno est integrado por todos los concejales de la Corporacin y es presi-

dido por el Alcalde. Los concejales son elegidos por los vecinos del municipio me-
diante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, variando el nmero de
concejales de cada trmino municipal en funcin de los vecinos en el mismo, de
acuerdo con la siguiente escala:
CONCEJALES
N vecinos Concejales
Hasta 100 3
De 100 a 250 5
De 251 a 1.000 7
De 1.001 a 2.000 9
De 2.001 a 5.000 11
De 5.001 a 10.000 13
De 10.001 a 20.000 17
De 20.001 a 50.000 21
De 50.001 a 100.00 25
A partir de 100.001 habr un concejal ms por cada 100.000 vecinos o fraccin,
aadindose uno ms cuando el resultado sea un nmero par.
Qu competencias le corresponden al Pleno?
Segn el artculo 22 LBRL, el Pleno ejercer, en todo caso, las siguientes com-
petencias:
1) El control y la fiscalizacin de los rganos de gobierno.
2) Los acuerdos relativos a la participacin en organizaciones supramunicipales,
a la alteracin del trmino municipal, a la creacin o extincin de rganos de
gestin desconcentrada (distritos, barrios, aldeas...) o de entidades de gestin
descentralizada (Entidades Vecinales o Entidades Locales Autnomas), al
cambio del nombre o capitalidad del municipio y a la adopcin o modificacin
de sus signos de identidad.
3) La aprobacin inicial del planeamiento general urbanstico del municipio.
4) La aprobacin del Reglamento Orgnico y de las Ordenanzas.
5) La determinacin de los recursos propios de carcter tributario, la aprobacin
y modificacin de los Presupuestos, la disposicin de gastos en materia de
su competencia y la aprobacin de las cuentas.
6) La aprobacin de las formas de gestin de los servicios y de los expedientes
de municipalizacin.
75
7) La aceptacin de las delegaciones de competencias hechas por otras Admi-

nistraciones Pblicas.
8) Planteamiento de conflictos de competencias a otras entidades locales y
dems Administraciones Pblicas.
9) La aprobacin de la plantilla de personal y de la relacin de puestos de tra-
bajo, la fijacin de la cuanta de las retribuciones complementarias fijas y pe-
ridicas de los funcionarios, y el nmero y rgimen del personal eventual.
10) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corpo-
racin en materias de competencia plenaria.
11) La declaracin de lesividad de los actos del Ayuntamiento.
12) La alteracin de la calificacin jurdica de los bienes de dominio pblico.
13) La concertacin de las operaciones de crdito cuya cuanta acumulada dentro
de cada ejercicio econmico exceda del 10% de los recursos ordinarios del
Presupuesto, salvo las de tesorera, que le correspondern cuando el importe
acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15% de los
ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior.
14) Las competencias como rgano de contratacin respecto de aquellos con-
tratos para los que el Alcalde o Presidente no tenga atribuidas las compe-
tencias.
15) La aprobacin de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente
para su contratacin o concesin, y cuando an no estn previstos en los Pre-
supuestos.
16) La adjudicacin de concesiones sobre los bienes de la Corporacin y la ad-
quisicin de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislacin patrimonial
as como la enajenacin del patrimonio cuando no estn atribuidas al Alcalde
o Presidente, y de los bienes declarados de valor histrico o artstico cuales-
quiera que sea su valor.
17) La votacin sobre la mocin de censura al Alcalde y sobre la cuestin de con-
fianza planteada por el mismo.
18) Aqullas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobacin una
mayora especial.
19) Las dems que expresamente le confieran las Leyes.
Puede delegar el Pleno sus atribuciones?
Al igual que el Alcalde, el Pleno puede delegar cualquiera de sus atribuciones en

el Alcalde y en la Junta de Gobierno Local, excepto las que se recogen en los n-
meros 1 a 9, 12, 17 y 18 del listado anterior.
Cules son las funciones del Pleno para los municipios de gran poblacin?
Segn el artculo 123 LBRL, las atribuciones del Pleno para los municipios de
gran poblacin son:
1) El control y la fiscalizacin de los rganos de gobierno.

2) La votacin de la mocin de censura al Alcalde y de la cuestin de confianza
planteada por ste, que ser pblica y se realizar mediante llamamiento no-
minal en todo caso, y que se regir, en todos sus aspectos, por lo dispuesto
en la legislacin electoral general.
3) La aprobacin y modificacin de los reglamentos de naturaleza orgnica. Ten-
drn en todo caso naturaleza orgnica:
76
La regulacin del Pleno.

La regulacin del Consejo Social de la ciudad.
La regulacin de la Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones.
La regulacin de los rganos complementarios y de los procedimientos de
participacin ciudadana.
La divisin del municipio en distritos, y la determinacin y regulacin de
los rganos de los distritos y de las competencias de sus rganos repre-
sentativos y participativos, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde
para determinar la organizacin y las competencias de su administracin
ejecutiva.
La determinacin de los niveles esenciales de la organizacin municipal,
entendiendo por tales:
a) las grandes reas de gobierno;
b) los coordinadores generales, dependientes directamente de los miem-
bros de la Junta de Gobierno Local, con funciones de coordinacin de
las distintas Direcciones Generales u rganos similares integradas en
la misma rea de gobierno, y de la gestin de los servicios comunes de
stas u otras funciones anlogas;
c) las Direcciones Generales u rganos similares que culminen la orga-
nizacin administrativa. Ello sin perjuicio de las atribuciones del Al-
calde para determinar el nmero de cada uno de tales rganos y
establecer niveles complementarios inferiores.
La regulacin del rgano para la resolucin de las reclamaciones econ-
mico-administrativas.
4) La aprobacin y modificacin de las ordenanzas y reglamentos municipales.
5) Los acuerdos relativos a la alteracin del trmino municipal, a la creacin o
extincin de rganos de gestin desconcentrada (distritos, barrios, aldeas...)
o de entidades de gestin descentralizada (Entidades Vecinales o Entidades
Locales Autnomas), al cambio del nombre o capitalidad del municipio y a la
adopcin o modificacin de sus signos de identidad.
6) Los acuerdos relativos a la participacin en organizaciones supramunicipales.
7) La determinacin de los recursos propios de carcter tributario.
8) La aprobacin de los Presupuestos, de la plantilla de personal, de la cuenta
general del ejercicio correspondiente, as la autorizacin de gastos en las ma-
terias de su competencia.
9) La aprobacin inicial del planeamiento general y la aprobacin que ponga fin
a la tramitacin municipal de los planes y dems instrumentos de ordena-
cin previstos en la legislacin urbanstica.
10) La transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones P-
blicas, as como la aceptacin de las delegaciones o encomiendas de gestin
realizadas por otras Administraciones, salvo que por ley se impongan obliga-
toriamente.
11) La determinacin de las formas de gestin de los servicios, as como el
acuerdo de creacin de organismos autnomos, de entidades pblicas em-
presariales y de sociedades mercantiles para la gestin de los servicios de
competencia municipal, y la aprobacin de los expedientes de municipaliza-
cin.
12) Las facultades de revisin de oficio de sus propios actos y disposiciones de ca-
rcter general.
13) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa jurdica del
Pleno en las materias de su competencia.
77
14) Establecer el rgimen retributivo de los miembros del Pleno, de su secretario

general, del Alcalde, de los miembros de la Junta de Gobierno Local y de los
rganos directivos municipales.
15) El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades locales y a
otras Administraciones Pblicas.
16) Acordar la iniciativa prevista en el ltimo inciso del artculo 121.1, para que el
municipio pueda ser incluido en el mbito de aplicacin del rgimen de orga-
nizacin de los municipios de gran poblacin.
17) Las dems que expresamente le confieran las leyes.
A estos efectos, se consideran municipios de gran poblacin aquellos en que

concurran alguna de las siguientes caractersticas:
Superar los 250.000 habitantes.
Capitales de provincia cuya poblacin sea superior a 175.000 habitantes.
Municipios capitales de provincia, capitales autonmicas o sede de institu-
ciones autonmicas.
Municipios cuya poblacin supere los 75.000 habitantes, que presenten cir-
cunstancias econmicas, sociales, histricas o culturales especiales.
1.1.4. La Junta de Gobierno Local

Quines integran la Junta de Gobierno Local?
La Junta de Gobierno Local est integrada por el Alcalde, que la preside, y por
los Concejales nombrados libremente por l.
El nmero de Concejales a los que el Alcalde puede nombrar miembros de la

Junta, no puede ser superior al tercio del nmero legal de miembros de la Corporacin.
Asimismo, el Alcalde puede cesar libremente, y en todo momento, a cualquiera

de los miembros de la Junta de Gobierno Local.
Cules son las competencias propias de la Junta de Gobierno Local?

La principal funcin de la Junta de Gobierno Local es la asistencia al Alcalde en
el ejercicio de sus funciones. Esta funcin no es delegable.
A estos efectos, la Junta debe ser informada de todas las decisiones del Alcalde
con carcter previo a su adopcin, siempre que la importancia del asunto lo requiera.
La Junta de Gobierno Local ejercer las atribuciones que le delegue el Alcalde

u otro rgano municipal, o aqullas otras que le atribuyan las leyes.
1.1.5. Los rganos complementarios del Ayuntamiento
Existen rganos complementarios del Ayuntamiento?
En todas las Entidades Locales pueden existir rganos de carcter complemen-

tario. Los propios municipios, en los Reglamentos Orgnicos pueden establecer y re-
gular estos rganos de conformidad con lo dispuesto en las Leyes de las Comunidades
Autnomas sobre Rgimen Local, cuando las haya.
78
En Andaluca, el art. 5 de la LAULA prescribe la autolimitacin que se impone la

Junta de Andaluca en la regulacin de la organizacin complementaria, en claro res-
peto a la autonoma local y adecuacin al art. 6.1 de la Carta Eurpea de Autonoma
Local.
El Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las En-

tidades Locales recoge la siguiente enumeracin de los rganos complementarios:
a) Los Concejales y los Diputados-Delegados.
b) Las Comisiones Informativas.
c) La Comisin Especial de Cuentas.
d) Los Consejos Sectoriales.
e) Los rganos desconcentrados y descentralizados para la gestin de servicios.
En los Municipios, adems de los anteriores, pueden existir los siguientes:

1) Los representantes personales del Alcalde en los poblados y barriadas.
2) Las Juntas Municipales de Distrito.
Qu funciones ejercen los Concejales-Delegados?
En el Municipio, los Concejales-Delegados son aquellos que ostentan alguna de

las delegaciones de atribuciones del Alcalde, por lo que ejercern aquellas funciones
que se especifiquen en el respectivo Decreto de Delegacin.
La condicin de Concejal-Delegado puede perderse por tres causas concretas:

Por renuncia expresa formalizada por escrito ante la Alcalda.
Por revocacin de la delegacin adoptada por el Alcalde.
Por prdida de la condicin de miembro de la Junta de Gobierno Local, o, en
aquellos Municipios donde sta no exista, de la de Teniente de Alcalde.
Qu son las Comisiones Informativas?
Las Comisiones Informativas son rganos complementarios sin competencias

resolutorias, integradas exclusivamente por miembros de la Corporacin corres-
pondiente. Su funcin esencial consiste en el estudio, informe o consulta de los
asuntos que hayan de ser sometidos a la decisin del Pleno y de la Junta de Gobierno
Local cuando sta acte por delegacin del Pleno, salvo en aquellos casos en los que
hayan de adoptarse acuerdos urgentes. Tambin informarn aquellos asuntos de la
competencia propia de la Junta de Gobierno Local y del Alcalde, que expresamente
les sean sometidos a su conocimiento.
Estos rganos ejercen sus competencias mediante la emisin de dictmenes de

carcter preceptivo pero no vinculante.
Existen dos tipos de Comisiones Informativas:

Permanentes,que se constituyen con carcter general, distribuyendo entre
ellas las materias que han de someterse al Pleno.
Especiales, constituidas por el Pleno para un asunto concreto, en considera-
cin a sus caractersticas especiales de cualquier tipo. Estas Comisiones se
extinguen automticamente, salvo acuerdo en contrario del Pleno, una vez que
hayan dictaminado sobre el asunto que constituye su objeto.
79
Qu es la Comisin Especial de Cuentas?
La Comisin Especial de Cuentas es un rgano de obligada existencia en las En-

tidades Locales, cuya misin es el examen, estudio e informe de todas las cuentas,
presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba aprobar el Pleno de la Corpora-
cin.
Las cuentas anuales deben someterse, antes del 1 de junio, a informe de la Co-
misin Especial de Cuentas que est integrada por miembros de los distintos grupos
polticos de la Corporacin. Por su parte, la fiscalizacin externa de las cuentas y de
la gestin econmica de las Entidades Locales corresponde al Tribunal de Cuentas.
Cul es la finalidad de los Consejos Sectoriales?
Los Consejos Sectoriales son rganos complementarios que pueden ser creados
por el Pleno, cuya finalidad es canalizar la participacin de los ciudadanos y de sus
asociaciones en los asuntos municipales.
nicamente desarrollan funciones de informe, o, eventualmente, de propuesta,

en relacin con las iniciativas del Ayuntamiento relativas al sector de actividad al que
corresponda cada Consejo.
Cada Consejo estar presidido por un miembro de la Corporacin, nombrado li-

bremente por el Alcalde, y que actuar como nexo de unin entre aqulla y el Con-
sejo.
Cules son los rganos desconcentrados y los rganos descentralizados?
El artculo 109 de la LAULA, establece que el municipio, en el ejercicio de su po-

testad de autoorganizacin y para dotar de mayor eficacia a la prestacin de servicios,
podr organizar espacialmente el trmino municipal en circunscripciones territo-
riales.
Estas circunscripciones territoriales podrn ser:
Desconcentradas (distritos, barrios, aldeas, pedanas...), carentes de perso-

nalidad jurdica y creadas por acuerdo plenario por mayora absoluta. En el
acuerdo de creacin se determinarn los rganos de gobierno municipal, sus
competencias y su estructura.
Descentralizadas. Pueden ser, como vimos en el captulo anterior (1.1.4), En-
tidades Vecinales o Entidades Locales Autnomas, as como las entidades
instrumentales dependientes o vinculadas a la entidad local (agencias, fun-
daciones o empresas).
Qu otros rganos complementarios existen en los Municipios?
En los Municipios, adems de los rganos complementarios descritos, pueden

existir las Juntas Municipales de Distrito y los representantes personales del Alcalde
en los poblados y barriadas.
80
En cuanto a estos ltimos, el Alcalde de cada Municipio puede nombrar, en cada

uno de los poblados o barriadas separados del casco urbano y que no constituyan
una Entidad Local, as como en las ciudades en las que el desenvolvimiento de los
servicios as lo aconseje, un representante personal entre los vecinos residentes en
los mismos, los cuales tendrn carcter de autoridad en el cumplimiento de sus co-
metidos municipales.
Por su parte, las Juntas Municipales de Distrito son rganos territoriales de ges-
tin desconcentrada creados por el Pleno, cuya misin es mejorar la gestin de los
asuntos de la competencia municipal y facilitar la participacin ciudadana en el res-
pectivo mbito territorial. Cada Junta tiene su propio Reglamento en el que se de-
terminarn las funciones administrativas que, en relacin con las competencias
municipales, se deleguen o puedan delegarse en las mismas, sin perjuicio de la
unidad de gestin del Municipio. Este Reglamento se considera parte integrante del
Reglamento Orgnico.
1.2. Modificaciones en la constitucin de los rganos municipales

1.2.1. Del Ayuntamiento en Pleno
Cundo se puede ver modificada la composicin del Pleno?
El Pleno del Ayuntamiento puede ver modificada su composicin como conse-

cuencia de las vacantes que se produzcan en las plazas de Concejal.
El nmero de hecho de miembros de la Corporacin es el nmero legal de Con-

cejales menos las vacantes producidas y no cubiertas. La LOREG parte de la premisa
de que deben coincidir el nmero legal y el nmero de hecho, en la mayor medida po-
sible, y para ello establece unos mecanismos rpidos de sustitucin, que se irn exa-
minando. Pero cuando a pesar de los procedimientos de sustitucin, no quedasen
ms posibles candidatos o suplentes que puedan ser nombrados Concejales, se es-
tablece que los qurum de asistencia y votacin previstos en la legislacin vigente, se
tengan que referir automticamente al nmero de hecho subsistente de miembros de
la Corporacin (art. 182 LOREG).
1.2.2. De los Concejales
Cundo puede producirse una vacante en una plaza de Concejal?
Las vacantes en las plazas de los Concejales pueden producirse por alguno de
los motivos siguientes:
1. Por renuncia.
2. Por prdida no voluntaria del cargo o fallecimiento.
3. Por incompatibilidad
Qu es la vacante por renuncia?
Los Concejales tienen el derecho poltico de renunciar a su cargo. En caso de

renuncia de un Concejal, el escao se atribuye al candidato, o, en su caso, al suplente
de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocacin. Este
81
procedimiento de sustitucin se puede y se debe realizar hasta el ltimo da del man-

dato corporativo (no obstante, ha de tenerse en cuenta que, en virtud del art. 15
LOREG, las Juntas Electorales de Zona ya no son rganos permanentes de la Admi-
nistracin Electoral: si han transcurrido 100 das desde las ltimas elecciones, no
existir Junta Electoral de Zona ante quien solicitar el nombre del siguiente de la
lista y la expedicin de credencial para la toma de posesin del nuevo Concejal).
Qu hacer cuando no existe la Junta Electoral de Zona?
Ante este problema existen dos soluciones:

1. La primera sera que la propia Corporacin comprobase cualquier acredita-
cin de la personalidad del siguiente de la lista de acuerdo con las certifica-
ciones que al Ayuntamiento hubiera remitido la Junta Electoral de Zona, y en
base a ello se le diese posesin del cargo de Concejal en la primera sesin
que se celebrase, con lo cual el sistema de sustitucin de los Concejales que
han renunciado sera absolutamente intracorporativo (art. 195-3 LOREG).
2. La segunda solucin sera que la Corporacin solicitase de la Secretara de
la Audiencia Provincial la expedicin de la credencial, segn indica una cir-
cular de la Junta Electoral Central.
En qu momentos puede renunciar un Concejal?
En la renuncia de un Concejal deben distinguirse dos momentos. Si se produce

antes de la constitucin de la Corporacin, la renuncia ha de presentarse ante la
Junta Electoral de Zona. Si se produce la renuncia una vez constituida la Corporacin
y habiendo ya tomado posesin de su cargo, la citada renuncia ha de presentarse
ante el Pleno Corporativo (Instruccin de la Junta Electoral Central de 19/07/91, BOE
n. 181, de 30 de junio, sobre sustitucin de cargos representativos locales).
Aceptada la renuncia por la Corporacin mediante acuerdo plenario, el mismo

acuerdo declara la vacante de la plaza de Concejal y se solicita de la Administracin
Electoral el nombre del siguiente candidato en la lista que corresponda as como su
credencial, si se opta por la solucin expuesta anteriormente con el punto 2. La Ad-
ministracin Electoral slo interviene facilitando el nombre y expidiendo la creden-
cial, pero corresponde a la Corporacin en Pleno aceptar la renuncia, declarar la
vacante y dar posesin en sesin extraordinaria al siguiente de la lista.
Si la Corporacin ya est constituida, debe estimarse incorrecta la prctica se-
guida por algunos Concejales de presentar su renuncia ante la Junta Electoral y de
que sta la acepte y expida la credencial al siguiente de la lista.
En qu casos se puede perder forzosamente el cargo de Concejal?
El cargo de Concejal se puede perder no voluntariamente por las siguientes

causas:
Por decisin judicial firme que anule la eleccin o proclamacin.
Por fallecimiento o incapacitacin, declarada sta ltima por decisin judicial
firme.
Por prdida de la nacionalidad espaola, o, en su caso, de la nacionalidad de
algn pas miembro de la Unin Europea.
Interpretar que la resolucin del Pleno en estos casos puede consistir en una
82
votacin cuyo resultado sea la no aceptacin de la prdida del cargo de Concejal, su-
pondra la posibilidad de la comisin de un delito de desacato a la autoridad judicial
o la posibilidad de mantener en el cargo de Concejal a una persona fallecida.
Debe recordarse aqu que ya no es causa de prdida del cargo de Concejal la baja
en el partido en cuya candidatura figur. El primitivo art. 11-7 de la Ley de Elecciones
de las Corporaciones Locales, de 17 de julio de 1978, fue derogado por la Ley Org-
nica 6/1983, de 2 de marzo, y actualmente se mantiene el sistema de que cuando un
Concejal es dado de baja en el partido que le present, tan solo causa baja en el grupo
poltico correspondiente de los que componen el Pleno Corporativo, pero no pierde su
escao de Concejal.
Las incompatibilidades con el cargo de Concejal y que pueden dar lugar a va-
cante son:
Los abogados y procuradores que dirijan o representen a partes en procedi-
mientos judiciales o administrativos contra la Corporacin, con excepcin de
los casos en que representen a Concejales que impugnen acuerdos, tras ha-
berlos votado negativamente por razones de estricta legalidad.
Los Directores de Servicios, funcionarios o restante personal en activo del res-
pectivo Ayuntamiento y de las Entidades y establecimientos dependientes de
l.
Los Directores Generales o asimilados de las Cajas de Ahorros Provinciales y
Locales, que acten en el trmino municipal.
Los contratistas o subcontratistas de contratos cuya financiacin total o par-
cial corra a cargo de la Corporacin municipal o de algn establecimiento de-
pendientes de ella (art. 178-2 LOREG).
Magistrados, Jueces y Fiscales que se hallen en situacin de activo (al no es-
pecificarse, se entiende que ello tambin afecta a los Jueces de Paz).
Los militares profesionales y de complemento, y los miembros de las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad y Polica en activo (se entiende que han dejado de in-
currir en causa de inelegibilidad las personas que estn prestando el servicio
militar).
Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas, y los Subdele-
gados del Gobierno y las autoridades similares, con competencia territorial.
El Presidente de la Corporacin de RTVE y las sociedades que la integran.
Los Concejales electos en candidaturas presentadas por formaciones polticas
declaradas ilegales con posterioridad por sentencia firme, y los declarados
electos en candidaturas presentadas por agrupaciones de electores, decla-
radas vinculadas a un partido ilegalizado por resolucin judicial firme.
Los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad, en el periodo
que dure la pena.
Los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelin,
de terrorismo, contra la Administracin Pblica o contra las Instituciones del
Estado, cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitacin para el
ejercicio del derecho de sufragio pasivo, o la de inhabilitacin absoluta o es-
pecial o de suspensin para empleo o cargo pblico en los trminos previstos
en la legislacin penal.
Cuando se produzca una situacin de incompatibilidad, los afectados tienen el

derecho de optar entre la renuncia al puesto de Concejal o el abandono de la situa-
cin que dio origen a la referida incompatibilidad.
83
Cuando la causa de incompatibilidad sea la relativa a los Concejales electos en

candidaturas presentadas por formaciones polticas declaradas ilegales con poste-
rioridad por sentencia firme, y los declarados electos en candidaturas presentadas
por agrupaciones de electores, declaradas vinculadas a un partido ilegalizado por
resolucin judicial firme, se aplica lo dispuesto en el artculo 6.4 LOREG: La incom-
patibilidad no surtir efecto si la persona afectada formula una declaracin expresa
de rechazo de las causas determinantes de la ilegalidad de la formacin poltica en
cuestin. No obstante, si, tras dicha declaracin, el interesado se retractase de la
misma o sus actitudes evidenciaran contradiccin con ella, incurrir en causa de in-
compatibilidad.
Si el Concejal no ejercitase su derecho de opcin, la Corporacin resolver me-

diante acuerdo plenario sobre la cuestin, declarando o no la incompatibilidad. Contra
esta declaracin podr interponerse, en su caso, el recurso contencioso-adminis-
trativo pertinente (art. 178-3 LOREG).
Declarada una incompatibilidad para ser Concejal por el Pleno Corporativo, el

afectado por tal declaracin deber optar, en el plazo de 10 das siguientes a aqul
en que reciba la notificacin de su incompatibilidad, entre la renuncia a la condicin
de Concejal o el abandono de la situacin que d origen a la referida incompatibi-
lidad. Transcurrido el plazo de los 10 das sin haberse ejercitado la opcin, se enten-
der que el afectado ha renunciado a su puesto de Concejal, debiendo declararse por
el Pleno Corporativo la vacante correspondiente y poner el hecho en conocimiento
de la Administracin Electoral a los efectos de su sustitucin (art. 10 R.O.F.).
1.2.3. Transformacin del Ayuntamiento en Comisin Gestora
El espritu de la LOREG es que las vacantes de Concejales se cubren por los si-
guientes de las listas mediante el sistema automtico descrito en el punto anterior.
Pero la Ley interrumpe este mecanismo en los supuestos siguientes:
1. Elecciones parciales.
2. Disolucin de un Ayuntamiento.
3. Comisin Gestora por agotamiento de lista.
4. Renuncia del titular.
5. Mocin de censura.
En el supuesto de que en las elecciones municipales no se presenten candida-

turas en un municipio determinado, se procede en el plazo de seis meses a la cele-
bracin de elecciones parciales en dicho municipio.
Y si en esta nueva convocatoria tampoco se presenta candidatura alguna, la Di-

putacin Provincial procede a la constitucin de una Comisin Gestora, mediante el
nombramiento de un nmero de vocales igual al nmero legal de Concejales que
debe tener ese municipio. Cuando resulte imposible conformar la Comisin Gestora,
la Diputacin Provincial asumir la gestin ordinaria de la Entidad Local, no pudiendo
adoptar acuerdos que requieran una mayora cualificada (arts. 181 y 182.3 LOREG).
El Real Decreto 693/81, de 13 de marzo (B.O.E. 16 de abril de 1981), que se con-

sidera vigente por cuanto no contradice a la legislacin bsica ni est derogado for-
malmente, regula el procedimiento para el caso de constitucin de Comisin Gestora
84
por no haberse presentado candidatura alguna en las elecciones municipales. Los

vocales de la Comisin Gestora son designados por la Diputacin Provincial, odos
los rganos directivos de los partidos polticos y guardarn proporcin con el resul-
tado de las elecciones generales ltimas celebradas en el municipio. Dentro de los 3
das desde su designacin se celebrar la sesin extraordinaria para la constitucin
de la Comisin Gestora, cuya acta, en copia certificada, ha de remitirse al Subdele-
gado del Gobierno y al Delegado del Gobierno de la Comunidad Autnoma.
Cmo se elige al Presidente de la Comisin Gestora?
El cargo de Presidente de la Comisin Gestora se provee mediante eleccin

de todos los vocales gestores, por el procedimiento establecido para la eleccin
de Alcalde.
Es importante considerar lo previsto en los artculos 100 y siguientes de la

LAULA, en cuanto al gobierno y administracin provisionales en los casos de modi-
ficacin de trminos municipales:
Si se crea un nuevo municipio por segregacin de parte del trmino muni-
cipal de otro u otros, los municipios que experimentan la segregacin per-
manecern con el mismo nmero de Concejales que tenan, hasta la
constitucin de los nuevos Ayuntamientos. El nuevo municipio creado se re-
gir y administrar, provisionalmente, por una Comisin Gestora con tantos
vocales como Concejales le correspondan, de acuerdo con la legislacin elec-
toral. La designacin de la Comisin Gestora se realizar por la Diputacin
Provincial.
Si se crea un nuevo municipio por la fusin de dos o ms limtrofes, cesarn
sus respectivos Alcaldes y Concejales, y la Diputacin Provincial designar, de
entre tales personas, una Comisin Gestora, compuesta por tantos vocales
como Concejales correspondan al nuevo municipio.
Las alteraciones de trminos municipales, aunque produzcan cambios en la
poblacin de los municipios afectados, no supondrn la modificacin en el
nmero de Concejales de los respectivos Ayuntamientos, hasta la celebra-
cin de las prximas elecciones municipales.
Cmo se lleva a cabo la disolucin de un Ayuntamiento?
El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de

Gobierno de la Comunidad Autnoma, o a solicitud de ste y, en todo caso, previo
acuerdo favorable del Senado, puede proceder, mediante Real Decreto, a la disolu-
cin de los rganos del Ayuntamiento en el supuesto de gestin gravemente daosa
para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones
constitucionales (art. 61 LBRL).
En los supuestos de disolucin de un Ayuntamiento por acuerdo del Consejo de

Ministros, deber procederse a la convocatoria de elecciones parciales para la cons-
titucin de un nuevo Ayuntamiento dentro del plazo de tres meses, salvo que, por la
fecha en que ste debiera constituirse, el mandato del mismo hubiese de resultar
inferior a un ao. Mientras se constituye el nuevo Ayuntamiento o expira el mandato
del Ayuntamiento disuelto, la Administracin ordinaria de los asuntos municipales
corresponde a una Comisin Gestora designada por la Diputacin Provincial, cuyo
nmero de miembros no exceder del nmero legal de Concejales, ejerciendo las
85
funciones de Presidente aquel vocal que resulte elegido por mayora de votos entre
todos los miembros de la Comisin Gestora (art. 183 LOREG).
Qu ocurre en caso de agotamiento de lista?
En caso de que se hayan agotado las listas por sucesivas renuncias, falleci-
mientos u otras causas, y no quedasen ms posibles candidatos o suplentes a nom-
brar, los qurum de asistencia y votacin previstos en la legislacin vigente se
entendern automticamente referidos al nmero de hecho de miembros de la Cor-
poracin. Pero si este nmero llega a ser inferior a los dos tercios del nmero legal
de miembros del Ayuntamiento, se constituir una Comisin Gestora integrada por
todos los Concejales del Ayuntamiento que continen y por las personas de adecuada
idoneidad o arraigo que sean designadas por la Diputacin Provincial para completar
el nmero legal de miembros de la Corporacin, teniendo en cuenta los resultados
de la ltima eleccin municipal.
Qu ocurre en caso de renuncia del Alcalde a su cargo?
El Alcalde puede renunciar a su cargo sin perder por ello su condicin de Con-
cejal. La renuncia debe hacerse efectiva por escrito ante el Pleno, que deber adoptar
acuerdo de conocimiento dentro de los 10 das siguientes. En tal caso, la vacante se
cubre mediante la celebracin de una sesin extraordinaria dentro de los 10 das si-
guientes a la aceptacin de la renuncia por el Pleno. En dicha sesin extraordinaria
se procede a la eleccin de nuevo Alcalde conforme al procedimiento seguido en la
sesin constitutiva del Ayuntamiento (art. 40 R.O.F.). En el acto de eleccin se consi-
dera que encabeza la lista en que figuraba el Alcalde el siguiente de la misma, a no
ser que renuncie a la candidatura (art. 198 LOREG).
De igual modo se proceder en caso de que la Alcalda quede vacante por falle-
cimiento o por sentencia firme (art. 40 R.O.F.).
Cmo se tramita una mocin de censura?
El Alcalde puede ser destituido mediante una mocin de censura, cuya presen-
tacin, tramitacin y votacin se regir por las siguientes normas:
a) La mocin de censura deber ser propuesta, al menos, por la mayora abso-

luta del nmero legal de miembros de la Corporacin y habr de incluir un
candidato a la Alcalda, pudiendo serlo cualquier concejal cuya aceptacin
expresa conste en el escrito de proposicin de la mocin.
b) El escrito en el que se proponga la mocin de censura deber incluir las
firmas debidamente autenticadas por Notario o por el Secretario de la Cor-
poracin y deber presentarse ante ste por cualquiera de sus firmantes. El
Secretario comprobar que la mocin de censura rene los requisitos exi-
gidos en este artculo y extender en el mismo acto la correspondiente dili-
gencia acreditativa.
86
PROCESO DE MOCIN DE CENSURA
Propuesta Escrito Presentacin Pleno con Lectura de la Turno de

mocin por acreditado por en registro Mesa de edad mocin palabra
mayora Secretario o
absoluta Notario
Nuevo Mocin
Alcalde aprobada por
mayora
absoluta
Votacin
Contina el Mocin no
Alcalde aprobada por
mayora absoluta
c) El documento as diligenciado se presentar en el Registro General de la Cor-

poracin por cualquiera de los firmantes de la mocin, quedando el Pleno
automticamente convocado para las 12 horas del dcimo da hbil siguiente
al de su registro. El Secretario de la Corporacin deber remitir notificacin
indicativa de tal circunstancia a todos los miembros de la misma en el plazo
mximo de un da, a contar desde la presentacin del documento en el Re-
gistro, a los efectos de su asistencia a la sesin, especificando la fecha y hora
de la misma.
d) El Pleno ser presidido por una Mesa de edad, integrada por los Concejales
de mayor y menor edad de los presentes, excluidos el Alcalde y el candidato
a la alcalda, actuando como Secretario el que lo sea de la Corporacin, quien
acreditar tal circunstancia.
e) La Mesa se limitar a dar lectura a la mocin de censura, a conceder la pa-
labra durante un tiempo breve, si estuvieren presentes, al candidato a la al-
calda, al Alcalde y a los portavoces de los grupos municipales, y a someter a
votacin la mocin de censura.
f) El candidato incluido en la mocin de censura quedar proclamado Alcalde
si sta prosperase con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero de
concejales que legalmente componen la Corporacin.
Ningn Concejal puede firmar durante su mandato ms de una mocin de cen-

sura. A dichos efectos no se tomarn en consideracin aquellas mociones que no hu-
biesen sido tramitadas por no reunir los requisitos previstos en la letra b).
La dimisin sobrevenida del Alcalde no suspender la tramitacin y votacin de

la mocin de censura.
87
1.2.4. Revocaciones de los nombramientos
La LBRL (arts. 23-1 y 23-3) sienta el principio de que los nombramientos reali-
zados por el Alcalde de vocales de la Junta de Gobierno Local y de Tenientes de Al-
calde son revocables por el propio Alcalde, libre y discrecionalmente.
Cundo se pierde la condicin de Teniente de Alcalde?
Los Tenientes de Alcalde son libremente cesados por el Alcalde, que los podr
sustituir en cualquier momento. Los ceses se harn mediante resolucin de la Al-
calda de la que se dar cuenta al Pleno en la primera sesin que celebre, notificn-
dose personalmente y publicndose en el Boletn Oficial de la Provincia, sin perjuicio
de su efectividad desde el da siguiente a la firma de la resolucin por el Alcalde, a
no ser que en dicha resolucin se dispusiera otra cosa (art. 46-1 R.O.F.).
La condicin de Teniente de Alcalde se puede perder tambin por renuncia ex-

presa manifestada por escrito y por prdida de la condicin de vocal de la Junta de
Gobierno Local (art. 46-3 R.O.F.).
Cundo se pierde la condicin de vocal de la Junta de Gobierno Local?
El Alcalde puede cesar libremente en todo momento a cualesquiera miembros

de la Junta de Gobierno Local. El cese deber hacerse con los mismos requisitos que
los de los Tenientes de Alcalde (art. 52 R.O.F.). Se entiende, aunque no exista regula-
cin al respecto, que la condicin de vocal de la Junta de Gobierno Local se puede
perder tambin por renuncia expresa manifestada por escrito, as como que la pr-
dida de la condicin de Concejal conlleva la prdida de la condicin de miembro de la
Junta de Gobierno Local.
Cundo se pueden modificar las delegaciones?
Todas las delegaciones, tanto las delegaciones por servicios como las delega-
ciones para cometidos especficos, pueden ser revocadas por resolucin del Alcalde
que deber publicarse en el Boletn Oficial de la Provincia (art. 44 R.O.F.). No obs-
tante, la revocacin de la delegacin surte efecto desde el da siguiente al de la fecha
de la resolucin, salvo que en ella se disponga otra cosa.
Revocada una delegacin debe darse cuenta al Pleno en la primera sesin que
se celebre. No obstante, si el Alcalde procediese al nombramiento de un nuevo Con-
cejal delegado que sustituya al anterior, le sern de aplicacin las mismas limita-
ciones que para el anterior nombramiento.
Las delegaciones de servicio deben recaer entre los miembros de la Junta de

Gobierno Local y, donde sta no exista, en los Tenientes de Alcalde.
Esta limitacin no existe para el caso de las delegaciones especiales para co-
metidos especficos.
Debe entenderse que la prdida de la condicin de Concejal delegado de servicios

no apareja automticamente la prdida de la condicin de vocal de la Junta de Gobierno
Local, pero que la prdida de la condicin de vocal de la Junta de Gobierno Local con-
88
lleva automticamente la prdida de la condicin de Teniente de Alcalde y de Concejal

delegado de servicios, en el caso de las delegaciones referidas en el art. 43-3 R.O.F.
Se pueden modificar las Comisiones Informativas?
Los vocales de las Comisiones Informativas no pueden ser cesados libre y dis-
crecionalmente por el Alcalde, sino que la decisin es tomada por el Portavoz del
Grupo al que pertenece, que lo comunica al Alcalde mediante escrito y que debe co-
municar al mismo tiempo el nombre de su sustituto.
Sin embargo, no se precisa ninguna comunicacin para el caso de que el vocal

titular de una Comisin Informativa se vea sustituido ocasionalmente por un suplente,
ya designado en su da en la constitucin de la Comisin Informativa (art. 125 R.O.F.).
Por otra parte, los Presidentes efectivos de las Comisiones Informativas tampoco
pueden ser cesados por el Alcalde discrecionalmente, sino a propuesta de la propia
Comisin, que proceder a la eleccin de un nuevo Presidente. El Alcalde juzgar la
oportunidad de delegar las funciones presidenciales de la Comisin Informativa en el
nuevo Concejal elegido. Si lo juzgase inoportuno asumir personalmente la presi-
dencia de la Comisin Informativa (art. 125 R.O.F.).
1.3. Composicin y eleccin rganos de Diputaciones
Cmo se eligen los rganos de las Diputaciones?
Acerca del sistema electoral provincial, el artculo 141.2 de la Constitucin se li-

mita a sealar que el Gobierno y la Administracin Autnoma de las Provincias estarn
encomendados a las Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo.
La Administracin Electoral es aquella que tiene por finalidad garantizar la

transparencia y objetividad del proceso electoral y el principio de igualdad. Est cons-
tituida por la Junta Electoral Central, las Juntas Electorales Provinciales, las Juntas
Electorales de Zona y, en su caso, las Juntas Electorales de cada Comunidad Aut-
noma. En las elecciones locales, la Junta Electoral de Zona es la que adquiere un
mayor protagonismo.
El Pleno de la Diputacin est compuesto por el Presidente y los Diputados. Estos

ltimos, de acuerdo con la LOREG. De esta forma, se contempla que el nmero de di-
putados correspondientes a cada Diputacin se determina segn el nmero de resi-
dentes en cada provincia, conforme al siguiente baremo:
DIPUTADOS
Habitantes Nmero de Diputados
Hasta 500.000 25
500.01 a 1.000.000 27
1.000.001 a 3.500.000 31
A partir de 3.500.000 51
89
Las Juntas Electorales Provinciales reparten, proporcionalmente y atendiendo al

nmero de residentes, los puestos correspondientes a cada partido judicial, en el d-
cimo da posterior a la convocatoria de elecciones, atendiendo a las siguientes reglas:
Todos los partidos judiciales cuentan, al menos, con un Diputado.

Ningn partido judicial puede contar con ms de tres quintos del nmero total
de Diputados Provinciales.
Se corrigen por exceso las fracciones iguales o superiores a 0,50 que resulten
del reparto proporcional, y las fracciones inferiores por defecto.
Si como consecuencia de las operaciones anteriores resultase un nmero
total que no coincida, por exceso, con el nmero de Diputados correspon-
dientes a la provincia, se sustraern los puestos necesarios a los partidos ju-
diciales cuyo nmero de residentes por Diputado sea menor. Si, por el
contrario, el nmero no coincide por defecto, se aaden puestos a los partidos
judiciales cuyo nmero de residentes por Diputado sea mayor.
Constituidos todos los Ayuntamientos de la respectiva provincia, la Junta elec-

toral de la Zona proceder inmediatamente a formar una relacin de todos los par-
tidos polticos, coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores que hayan
obtenido algn Concejal dentro de cada partido judicial, ordenndose en orden de-
creciente al de votos obtenidos por cada uno de ellos.
Asimismo, la Junta de Zona es la encargada de proclamar a los diputados electos

y a los suplentes, de expedir las credenciales correspondientes y de remitir, a la Junta
Provincial y a la Diputacin, certificaciones de los Diputados electos en el partido ju-
dicial correspondiente. La sesin constitutiva de las Diputaciones Provinciales se ce-
lebrar el quinto da posterior a la proclamacin de los diputados electos en la sede
de dichas Corporaciones.
El mandato de los miembros de la Diputacin es de cuatro aos, contados desde

la fecha de la eleccin, continuando en funciones, para la Administracin ordinaria,
hasta la proclamacin de los nuevos candidatos.
El Presidente se elige entre sus miembros, reunindose para ello la Diputacin

en sesin constitutiva presidida por una mesa de edad, actuando como secretario el
que lo sea de la Corporacin. Ser elegido Presidente el candidato que obtenga la
mayora absoluta en primera votacin o simple en la segunda, tomando posesin del
cargo ante el Pleno de la Corporacin.
La Junta de Gobierno Local est integrada por el Presidente y un nmero de Di-

putados no superior al tercio del nmero legal de los mismos, los cuales sern nom-
brados libremente por aqul.
Los Vicepresidentes son libremente nombrados y cesados entre los miembros de

la Junta de Gobierno Local, mediante resolucin del Presidente, dando cuenta de ello
al Pleno.
90
ELECCIN DE LOS RGANOS DE UNA DIPUTACIN PROVINCIAL
PRESIDENTE PLENO
Elegido por el Pleno de entre Elegido por el Pleno de entre

sus miembros: sus miembros:
1 votacin: mayora absoluta. 1 votacin: mayora absoluta.
2 votacin: mayora simple. 2 votacin: mayora simple.
VICEPRESIDENTES JUNTA DE GOBIERNO LOCAL
Nombrados libremente por el Presidente

Presidente entre los miembros Diputados: elegidos libremente por
de la Junta de Gobierno Local. el Presidente en nmero no supe-
rior al tercio del nmero legal de
miembros de la Corporacin.
91
2. FUNCIONAMIENTO DE LOS
RGANOS COLEGIADOS
DEL AYUNTAMIENTO
2.1. Las sesiones

Qu tipos de sesiones se pueden celebrar en el pleno del Ayuntamiento?
Las sesiones pueden ser ordinarias, extraordinarias y extraordinarias de ca-

rcter urgente. Las ordinarias son las que se celebran con una periodicidad fija, mien-
tras que las extraordinarias son las que se celebran convocadas por el Alcalde sin la
citada periodicidad.
Los rganos colegiados de las Entidades Locales funcionan en rgimen de se-

siones ordinarias de periodicidad preestablecida y en sesiones extraordinarias. Estas
ltimas pueden ser, adems, urgentes.
Cules son las reglas a las que debe someterse el funcionamiento del Pleno?
En todo caso, el funcionamiento del Pleno de las Corporaciones Locales se ajusta

a las siguientes reglas:
a) El Pleno celebra sesin ordinaria cada mes, como mnimo, en los Ayunta-
mientos de municipios de ms de 20.000 habitantes y en las Diputaciones
Provinciales; cada dos meses, en los Ayuntamientos de los municipios con
una poblacin entre 5.001 y 20.000 habitantes; y cada tres meses, en los mu-
nicipios de hasta 5.000 habitantes.
Asimismo, el Pleno celebra sesin extraordinaria cuando as lo decida el Presi-
dente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del nmero legal de miembros de
la Corporacin, sin que ningn concejal pueda solicitar ms de tres anualmente.
En este ltimo caso, la celebracin del mismo no podr demorarse por ms de
15 das hbiles desde que fuera solicitada, no pudiendo incorporarse el asunto
al orden del da de un Pleno ordinario o de otro extraordinario con ms asuntos
si no lo autorizan expresamente los solicitantes de la convocatoria. Si el Presi-
dente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por el nmero de conce-
jales indicado dentro del plazo sealado, quedar automticamente convocado
a las 12 horas del dcimo da hbil siguiente al de finalizacin de dicho plazo, lo
que ser notificado por el Secretario de la Corporacin a todos los miembros de
la misma al da siguiente de la finalizacin del plazo citado anteriormente.
En ausencia del Presidente o de quien haya de sustituirle legalmente, el
Pleno quedar vlidamente constituido siempre que concurra el qurum re-
querido en la letra c) de este precepto, en cuyo caso ser presidido por el
miembro de la Corporacin de mayor edad entre los presentes.
b) Las sesiones plenarias han de convocarse, al menos, con dos das hbiles de
antelacin, salvo las extraordinarias que lo hayan sido con carcter urgente,
92
cuya convocatoria con este carcter deber ser ratificada por el Pleno. La do-
cumentacin ntegra de los asuntos incluidos en el orden del da que deba
servir de base al debate y en su caso, votacin, deber hallarse en la Secre-
tara de la Corporacin, a disposicin de los Concejales o Diputados, desde el
mismo da de la convocatoria.
c) El Pleno se constituye vlidamente con la asistencia de un tercio del nmero
legal de miembros del mismo, que nunca podr ser inferior a tres.
Este qurum deber mantenerse durante toda la sesin. En todo caso, se re-
quiere la asistencia del Presidente y del Secretario de la Corporacin o de
quienes les sustituyan legalmente.
d) La adopcin de acuerdos se produce mediante votacin ordinaria, salvo que el
propio Pleno acuerde, para un caso concreto, la votacin nominal. El voto
puede emitirse en sentido afirmativo o negativo, pudiendo los miembros de
las Corporaciones abstenerse de votar. La ausencia de uno a varios Conce-
jales o Diputados, una vez iniciada la deliberacin de un asunto, equivale a la
abstencin, a efectos de la votacin correspondiente. En el caso de votaciones
con resultado de empate, se efectuar una nueva votacin, y si persistiera el
empate, decidir el voto de calidad del Presidente.
e) En los Plenos ordinarios, la parte de ellos dedicada al control de los dems r-
ganos de la Corporacin deber presentar sustantividad propia y diferenciada
de la parte resolutiva, debindose garantizar de forma efectiva en su funcio-
namiento y, en su caso, en su regulacin, la participacin de todos los grupos
municipales en la formulacin de ruegos, preguntas y mociones.
Cmo se preparan las sesiones?
El primer acto de preparacin es la formacin del orden del da; es decir, la re-
lacin de los asuntos que se van a tratar en la sesin. La formacin del orden del da
corresponde al Alcalde (Art. 78-2 R.O.F.).
Si se somete a sesin la resolucin de un expediente, ste tiene que estar con-

cluso y entregado al Secretario tres das antes a la fecha de celebracin de la sesin
(art. 177-2 R.O.F). La convocatoria para la sesin consiste fundamentalmente en citar
a los Concejales. Esta citacin ha de ser personal y adems se ha de exponer en el ta-
bln de anuncios (art. 81 R.O.F.). Junto con la citacin ha de acompaarse el orden del
da y el borrador del Acta de la sesin anterior que debe ser aprobada en la sesin que
se va a celebrar (art. 80-2 R.O.F.).
La convocatoria debe ser notificada a los Concejales en su domicilio con dos das
hbiles al menos de antelacin (art. 80.3 y 4 R.O.F.), sin perjuicio de lo que ya se ha
referido en el caso de las sesiones extraordinarias urgentes.
La citacin personal a los Concejales, al tener carcter de notificacin, debe

cumplir los requisitos de la misma, exigindose, por tanto, la firma del duplicado con
indicacin del lugar, da y hora en que la recibe.
Ser necesario el informe previo del Secretario y adems, en su caso, el informe

del Interventor o de quienes legalmente les sustituyan, para la adopcin de aquellos
acuerdos en los que se requiera una mayora especial de votacin, o si lo ha solicitado
un tercio de los Concejales con antelacin suficiente a la celebracin de la sesin en que
hubieren de tratarse, as como cuando lo ordene el Alcalde (art. 54-1 T.R.).
93
Respecto a la inclusin de asuntos en el orden del da, los concejales que pretendan
defender una propuesta de acuerdo, habrn de entregarla en la Secretara del Ayunta-
miento con tiempo suficiente para que pueda incluirse en el orden del da, pero slo
pueden incluirse los asuntos que hayan sido previamente dictaminados, informados o
sometidos a consulta de la Comisin Informativa que corresponda (art. 82-2 R.O.F.).
Si el Alcalde, por razones de urgencia, incluye asuntos que no hayan sido pre-
viamente informados por la respectiva Comisin Informativa, no podr adoptarse
acuerdo alguno sobre ese asunto sin que el Pleno ratifique su inclusin en el orden
del da (art. 82-3 R.O.F.).
Cuando se desee someter directamente al conocimiento del Pleno una mocin

que no figure en el orden del da, su autor habr de alegar y justificar la urgencia del
caso. Corresponder al Pleno, antes de resolver sobre el fondo del asunto, votar para
declarar de urgencia el mismo. Esta votacin deber alcanzar la mayora absoluta
del nmero legal de Concejales (art. 83 R.O.F. y 48 T.R.). La mayora absoluta en favor
de la urgencia del asunto permitir la apertura de debate y su posterior votacin.
La posibilidad de tomar acuerdos sobre asuntos no incluidos en el orden del da,

nicamente puede hacerse en el caso de las sesiones ordinarias y slo si se sigue el
procedimiento que se acaba de exponer.
En las sesiones extraordinarias sern nulos los acuerdos adoptados sobre

asuntos no comprendidos en el orden del da (art. 51.T.R. y art. 83 R.O.F.).
Qu requisitos deben cumplir las sesiones?
A. De lugar. Las sesiones se celebrarn en la Casa Consistorial salvo en los su-

puestos de fuerza mayor en los que, a travs de la convocatoria o de una resolucin
del Alcalde dictada previamente y notificada a todos los Concejales, podr habilitarse
otro edificio o local a tal efecto. En todo caso, se har constar en Acta esta circuns-
tancia (art. 85-1 R.O.F.). Es posible la instalacin de sistemas megafnicos o de cir-
cuitos cerrados de televisin que permitan la ampliacin y difusin auditiva o visual
del desarrollo de la sesin (art. 88-2 R.O.F.).
B. De tiempo. Toda sesin, sea ordinaria o extraordinaria, habr de respetar el

principio de unidad de acto y se procurar que termine en el mismo da de su co-
mienzo. Si el da terminare sin que se hubiesen debatido y resuelto todos los asuntos
incluidos en el orden del da, el Alcalde podr levantar la sesin. En este caso, los
asuntos no debatidos habrn de incluirse en el orden del da de la siguiente sesin.
Durante el transcurso de la sesin el Presidente podr acordar interrupciones

a su prudente arbitrio, para permitir las deliberaciones de los grupos por separado
sobre la cuestin debatida, o para descanso en los debates (art. 87 R.O.F.). Queda a
la potestad discrecional del Alcalde la facultad de continuar las sesiones o de levan-
tarlas despus de las cero horas.
C. De forma. La sesiones plenarias sern pblicas. No obstante, podr ser se-

creto el debate y la votacin de aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fun-
damental de los ciudadanos relativos al honor, a la intimidad personal y familiar y a
la propia imagen, garantizados por la Constitucin.
94
Para declarar secreta una sesin plenaria por los motivos antedichos, se precisa
votacin del Pleno por mayora absoluta (art. 88-1 R.O.F.). Las sesiones de la Junta
de Gobierno Local no sern pblicas, pero en el plazo de 10 das deber enviarse a
todos los Concejales copia del Acta de la sesin celebrada (art. 113-1-b R.O.F.). El
pblico asistente a la sesin no podr intervenir en sta, ni tampoco podrn permi-
tirse manifestaciones de agrado o desagrado, pudiendo el Alcalde proceder, en casos
extremos, a la expulsin del asistente que, por cualquier causa, impida el normal
desarrollo de las sesiones, ya se trate del pblico como de Concejales. S se puede
realizar un turno de consultas para el pblico sobre temas concretos de inters mu-
nicipal, una vez que se haya levantado la sesin Corporativa. De estas intervenciones
ya no se levanta Acta, ni pertenecen al bloque de la sesin Corporativa (art. 88-3
R.O.F.).
D. Requisitos subjetivos. Si en la primera convocatoria no existiera el qurum

necesario de asistencia, se entender convocada la sesin automticamente a la
misma hora, dos das despus. Si tampoco entonces se alcanzase el qurum ne-
cesario, el Alcalde dejar sin efecto la convocatoria, posponiendo el estudio de los
asuntos incluidos en el orden del da para la primera sesin que se celebre con
posterioridad, sea ordinaria o extraordinaria (art. 90-2 R.O.F.). Conviene precisar
que el citado qurum de asistencia se requiere no slo para la apertura de la se-
sin sino para su vlida celebracin, por ser un acto continuo que abarca desde el
comienzo hasta la terminacin. Por eso es necesario que el qurum se mantenga
durante toda la sesin. En consecuencia, se interrumpir si se ha perdido el
qurum por ausentarse algunos miembros, aunque ste se haya alcanzado al co-
mienzo de la sesin.
Cmo se desarrollan las sesiones?
1. Lectura del Acta de la sesin anterior. Al principio de cada sesin, el Alcalde

preguntar si algn Concejal tiene que formular alguna observacin al Acta
de la sesin anterior que ya ha sido distribuida a los Concejales con la con-
vocatoria. Si no hubiera observaciones se considerar aprobada. Si las hu-
biera, se debatirn y decidirn las rectificaciones que procedan, pero en
ningn caso podr modificarse el fondo de los acuerdos adoptados, sino que
slo cabe subsanar los meros errores materiales o de hecho. Las rectifica-
ciones que se decidan habrn de ser votadas por los Concejales (art. 91-1
R.O.F.). El Secretario no tiene la obligacin de dar lectura de la minuta o bo-
rrador del Acta de la sesin anterior.
2. Orden de la sesin. Todos los asuntos incluidos en el orden del da se debaten
y votan por el orden en que estuviesen relacionados.
No obstante, el Alcalde puede alterar el orden de los temas o retirar un
asunto cuando su aprobacin exigiera una mayora reforzada y sta no pu-
diera obtenerse en el momento previsto inicialmente en el orden del da.
En las sesiones ordinarias, concluido el examen de los asuntos incluidos en
el orden del da, y antes de pasar al turno preceptivo de ruegos y preguntas
de los Concejales, el Alcalde preguntar si algn grupo poltico desea so-
meter a la consideracin del Pleno, por razones de urgencia, algn asunto
no comprendido en el orden del da y que no tenga cabida en el punto de
ruegos y preguntas. Si as fuere, el portavoz del grupo proponente justificar
la urgencia de la mocin y el Pleno votar, acto seguido, sobre la procedencia
de su debate. Si se aprecia la urgencia por mayora absoluta, se proceder al
95
debate y votacin sobre el asunto propuesto. Por este procedimiento, una mo-
cin de censura no podr nunca incluirse en una sesin ordinaria (art. 91-2-
3-4 R.O.F.).
3. Acuerdo sin debate. De cada punto del orden del da se lee por el Secretario,
de un modo ntegro o en extracto, el dictamen formulado por la Comisin In-
formativa correspondiente, o, si se trata de un asunto urgente no dictami-
nado por la Comisin Informativa, se lee la propuesta que se ha sometido al
Pleno. A solicitud de cualquier grupo deber darse lectura ntegra de aque-
llas partes del expediente o del informe o dictamen de la Comisin que se
considere conveniente para mejor comprensin. Si nadie solicitare la palabra
tras la lectura, el asunto se someter directamente a votacin (art. 93 R.O.F.).
Todos los acuerdos han de ser adoptados por votacin aunque no se haya pro-
movido debate. Sin embargo, hay que advertir que existen acuerdos de mero
conocimiento que no precisan votacin; por ejemplo, el de aceptacin de la re-
nuncia del Alcalde o de los acuerdos de haber quedado enterado de comuni-
caciones oficiales.
4. Acuerdos con debate. Si se promueve debate, las intervenciones sern orde-
nadas por el Alcalde del modo siguiente:
a. Slo podr hacer uso de la palabra el Concejal que haya obtenido previa
autorizacin del Alcalde.
b. El debate se inicia con una exposicin y justificacin de la propuesta a
cargo de aquel miembro de la Comisin Informativa que la hubiera dicta-
minado, o, en los dems casos, de alguno de los Concejales que haya fir-
mado la propuesta o mocin, en nombre propio o del colectivo proponente
de la misma.
c. A continuacin, los diversos grupos consumirn un primer turno y el Al-
calde cuidar de que todas las intervenciones tengan una duracin igual.
d. Quien se considere aludido por una intervencin podr solicitar del Al-
calde que se le conceda un turno por alusiones, que ser breve y conciso.
e. Si lo solicitara algn grupo, se proceder a un segundo turno.
Consumido ste, el Alcalde puede dar por terminada la discusin, que se
cerrar con una intervencin del ponente (o sea, del que intervino en
primer lugar), en la que brevemente sostendr o modificar su propuesta.
f. Slo se admitirn las interrupciones del Alcalde para llamar al orden o a
la cuestin debatida.
g. El Secretario y el Interventor podrn intervenir en el debate cuando fueren
requeridos por el Alcalde por razones de asesoramiento tcnico o aclara-
cin de conceptos. Incluso pueden pedir el uso de la palabra cuando en-
tiendan que en el debate se ha planteado alguna cuestin sobre la que
puede dudarse acerca de su legalidad o de sus repercusiones presupues-
tarias (art. 94 R.O.F.).
Se puede expulsar a algn asistente de la Sala?
El Alcalde puede expulsar de la sala a aquellos asistentes que impidan el normal

funcionamiento de la sesin. Pero, en el caso de los Concejales, esta expulsin debe
someterse a unas exigencias superiores. El Alcalde puede llamar al orden al Concejal
que ofenda al decoro de la Corporacin, de sus miembros, de las instituciones p-
blicas o de cualquier otra persona o Entidad; que produzca interrupciones o altere el
orden de la sesin; o que pretenda hacer uso de la palabra sin que le haya sido con-
cedida o una vez que le haya sido retirada.
96
Despus de tres llamadas al orden en la misma sesin, con advertencia en la

segunda de las consecuencias que conllevara una tercera llamada, el Alcalde podr
ordenarle que abandone la Sala, adoptando las medidas que considere oportunas
para hacer efectiva la expulsin (art. 95 R.O.F.).
En los debates y votaciones debern abstenerse de participar los Concejales

cuando concurra en ellos alguna de las causas de recusacin a que se refiere la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas
y del Procedimiento Administrativo Comn, y la legislacin de Contratos de las Ad-
ministraciones Pblicas (art. 76 LBRL). En estos casos, el Concejal en cuestin debe
abandonar el Saln de sesiones mientras se discute y vota el asunto, salvo cuando se
trate de votar su actuacin como corporativo, en cuyo caso tendr derecho a perma-
necer y defenderse (art. 96. R.O.F.).
Existen alternativas a la propuesta de acuerdo?
En el orden del da figuran asuntos a tratar, que normalmente ya van redactados

con la forma de propuestas de acuerdos. Pero puede ocurrir que el debate y la vota-
cin no se limiten exclusivamente a esa concreta propuesta de acuerdo. Hay varias
alternativas a este sistema normal:
1. Voto particular. Es la propuesta de modificacin de un dictamen formulado

por un miembro que forma parte de la Comisin Informativa.
El voto particular debe acompaar al dictamen desde el da siguiente a su
aprobacin por la Comisin. Se entiende que el voto particular tiene que ser
discutido y votado antes de la propuesta de acuerdo contenida en el dictamen
de la Comisin Informativa y que ese dictamen puede modificarse o retirarse
por la Comisin, a la vista de los resultados obtenidos por el voto particular
(art. 97-4 R.O.F.).
2. Enmienda. Es la propuesta de modificacin de un dictamen o proposicin pre-
sentado por Concejal no perteneciente a la Comisin Informativa. La en-
mienda se presenta por escrito al Alcalde antes de iniciarse la deliberacin
del asunto (art. 97-5 R.O.F.).
3. Mocin. Es la propuesta que se somete directamente a conocimiento del
Pleno, en las sesiones ordinarias y fuera del orden del da. Como ya se refiri
con anterioridad, para poder entrar en el debate y votacin de una mocin, se
precisa previamente votar su urgencia por mayora absoluta (art. 97-3 R.O.F.).
4. Ruego. En el orden del da de las sesiones ordinarias debe figurar siempre un
punto de ruegos y preguntas de los Concejales (art. 82-4 R.O.F.). El ruego es
la formulacin de una propuesta de actuacin dirigida a alguno de los r-
ganos de Gobierno municipal. Puede debatirse sobre el ruego, pero no puede
someterse a votacin ni convertirse en acuerdo (art. 97-6 R.O.F.). Los ruegos
se pueden efectuar oralmente o por escrito y sern debatidos generalmente
en la sesin siguiente, sin perjuicio de que lo puedan ser en la misma sesin
que se formulen, si el Alcalde lo estima conveniente.
5. Pregunta. Es cualquier cuestin planteada a los rganos de Gobierno en se-
sin plenaria. Pueden plantear preguntas todos los Concejales. Las preguntas
planteadas oralmente en una sesin sern contestadas por su destinatario en
la sesin siguiente, a no ser que quiera darle respuesta inmediata. Las pre-
guntas formuladas por escrito con 24 horas de antelacin sern contestadas
97
en la sesin que se est celebrando, a no ser que por causas motivadas se

aplace su contestacin a la sesin siguiente (art. 97-7 R.O.F.).
6. Asunto sobre la mesa. Cualquier Conceja lpuede pedir, durante el debate, la
retirada de algn expediente incluido en el orden del da, para que se incor-
poren al mismo documentos o informes. Tambin puede pedir que el expe-
diente quede sobre la mesa, aplazndose su discusin para la siguiente
sesin. En ambos casos, la peticin ser votada tras terminar el debate y
antes de proceder a la votacin sobre el fondo del asunto. Si la mayora simple
votase a favor de la peticin, no habr lugar a votar la propuesta de acuerdo.
Igualmente, cuando se trate de asuntos no incluidos en el orden del da, que
requieran informe preceptivo del Secretario o del Interventor, si no pudieran
emitirlo en el acto, debern solicitar del Alcalde que se aplace su estudio,que-
dando sobre la mesa hasta la prxima sesin.
PECULIARIDADES DEL RGIMEN DE SESIONES DE LA JUNTA DE

GOBIERNO LOCAL
Entre la convocatoria y la celebracin de la sesin no pueden transcurrir menos

de 24 horas, salvo en el caso de las sesiones extraordinarias y urgentes, en las
que, antes de entrar a conocer los asuntos incluidos en el orden del da, deber
ser declarada la urgencia por acuerdo favorable de la mayora de sus miembros.
Las sesiones de la Junta de Gobierno Local no sern pblicas, pero se debe dar
publicidad a los acuerdos adoptados. Los Concejales que no son miembros de
la Junta de Gobierno Local tienen el derecho a recibir copia del Acta de la se-
sin en un plazo de 10 das desde que se celebre.
Para la vlida celebracin de las sesiones de la Junta de Gobierno Local se re-
quiere la asistencia de la mayora absoluta de sus componentes. Si no existiese
se celebrar la sesin en segunda convocatoria una hora despus de la sea-
lada para la primera, siendo suficiente la asistencia de la tercera parte de sus
miembros y, en todo caso, un nmero no inferior a tres.
El Alcalde dirige y ordena a su prudente arbitrio los debates en el seno de la
Junta de Gobierno Local.
Las actas de la sesiones de la Junta de Gobierno Local se transcribirn en libro
distinto al de las sesiones del Pleno.
El Alcalde puede requerir en las sesiones de la Junta de Gobierno Local, la pre-
sencia de Concejales no pertenecientes a la misma o de personal al servicio
del Ayuntamiento, al objeto de informar en lo relativo al mbito de sus activi-
dades.
98
PECULIARIDADES DEL RGIMEN DE SESIONES DE LAS

COMISIONES INFORMATIVAS
La convocatoria corresponde al Alcalde o al Presidente efectivo de la Comisin

Informativa y deber ser notificada a los miembros de la Comisin con una an-
telacin de dos das hbiles, salvo las urgentes, acompandose el orden del
da.
La vlida celebracin de las sesiones requiere la presencia de la mayora ab-
soluta de los componentes de la Comisin Informativa, ya sean titulares o su-
plentes en primera convocatoria, y un mnimo de tres miembros en segunda
convocatoria una hora ms tarde.
Los dictmenes se aprobarn siempre por mayora simple de los presentes,
decidiendo los empates el Presidente con el voto de calidad.
El dictamen de la Comisin podr limitarse a mostrar su conformidad con la
propuesta que le han sometido o bien a formular una alternativa.
Los miembros de la Comisin que disientan del dictamen aprobado podrn
pedir que conste su voto en contra, o formular voto particular para su defensa
ante el Pleno.
El Presidente puede requerir la presencia en las sesiones de personal o Con-
cejales a efectos informativos.
2.2. Adopcin de acuerdos

2.2.1. Formas de votacin
Las votaciones pueden ser (art. 46-2-d LBRL y art. 101 R.O.F.):
A. Ordinarias. Son las que se manifiestan por signos convencionales de asenti-
miento, disentimiento o abstencin.
B. Nominales. Son las que se realizan mediante llamamiento por orden alfabtico
de apellidos de los Concejales y, siempre en ltimo lugar, el Presidente. Al ser
llamado cada Concejal, responde en voz alta S, No o Me abstengo. Para
proceder a una votacin nominal es necesario que as lo acuerde previamente
el propio Pleno por mayora simple y a solicitud de un grupo municipal.
C. Secretas. Son las que se realizan por papeleta que cada Concejal va deposi-
tando en una urna o bolsa. La votacin secreta slo podr utilizarse para la
eleccin o destitucin de personas. Ha de tenerse en cuenta que la diferencia
real entre las votaciones ordinarias y las votaciones nominales no es ms que
la de su reflejo en el Acta, ya que en esta se computa, en el caso de las vota-
ciones ordinarias, el nmero de votos a favor, el nmero de votos en contra y
las abstenciones; mientras que, en las votaciones nominales, el Acta constata
los nombres y apellidos de los Concejales y el sentido de su voto.
La regla general es la votacin ordinaria, lo que puede plantear problemas,

puesto que la LBRL legtima para impugnar los acuerdos a los Concejales que los
hayan votado negativamente, y para poder acreditar esa legitimacin es necesario
que en el Acta o en su borrador conste que el Concejal en cuestin, con su nombre y
apellidos, ha votado negativamente el acuerdo.
99
Este asunto queda recogido en el artculo 109.1 h) R.O.F., donde se contempla el

derecho de los Concejales a exigir que en el Acta conste nominalmente el sentido de
su voto, aunque se trate de votaciones ordinarias.
2.2.2. Qurum de votacin
A. Mayora simple. Es la frmula general de adopcin de acuerdos. Existe ma-

yora simple cuando los votos a favor son ms que los votos en contra.
Se repite la votacin si se produce empate entre votos afirmativos y negativos, y,

si persiste el empate, decide el voto de calidad del Alcalde (art. 47.1 LBRL). No debe
interpretarse el voto de calidad del Alcalde como una prohibicin a ste de abste-
nerse en caso de empate. Tngase en cuenta que no existe una tercera votacin en
caso de reiterarse el empate en la segunda votacin. Ocurre simplemente que el voto
del Alcalde, si se ha emitido y puede ser conocido, se computa doble. Cuando la Ley
Bsica utiliza la expresin de que decidir el voto de calidad del Presidente, no se
est confiriendo al Alcalde un deber de votar dos veces, sino que se est atribuyendo
a su voto la cualidad de valer el doble.
B. Mayora absoluta.Segn este qurum reforzado, los acuerdos se adoptan

cuando los votos afirmativos son ms de la mitad del nmero legal de concejales.
Segn el artculo 47.2 LBRL, se requiere el voto favorable de la mayora absoluta del
nmero legal de miembros de las corporaciones, para la adopcin de acuerdos en las
siguientes materias:
a) Creacin y supresin de municipios y alteracin de trminos municipales
(es importante considerar que, de conformidad con lo previsto en el art-
culo 95.1 de la LAULA, tales acuerdos se refieren a la iniciativa procedi-
mental, ya que, en virtud del artculo 99 de la misma Ley, el procedimiento
se resuelve por Decreto del Consejo de Gobierno).
b) Creacin, modificacin y supresin de las entidades a que se refiere el
artculo 45 de esta Ley (en la LAULA, no se requiere el acuerdo al res-
pecto del Consejo de Gobierno, sino que, tanto la iniciativa como el
acuerdo final en estas cuestiones, corresponde al Pleno mediante ma-
yora absoluta).
c) Aprobacin de la delimitacin del trmino municipal esta afirmacin debe
matizarse de acuerdo con el dictamen 478/2009, de 15 de julio, del Con-
sejo Consultivo de Andaluca, acerca de la imposibilidad de modificar los
lmites ya establecidos como definitivos desde 1870 o incluso antes por
un simple acuerdo amistoso entre Ayuntamientos o por instrumentos de
planificacin urbanstica. Para la alteracin de tales lmites definitivos,
ha de seguirse el procedimiento previsto en los artculos 95 y siguientes
de la Ley 5/2010, de 11 de junio, que finalizar mediante Decreto del Con-
sejo de Gobierno).
d) Alteracin del nombre y de la capitalidad del municipio.
e) Aprobacin o modificacin de su bandera, ensea o escudo.
f) Aprobacin y modificacin del Reglamento orgnico propio de la Corpo-
racin.
g) Creacin, modificacin o disolucin de Mancomunidades u otras organi-
zaciones asociativas, as como la adhesin a las mismas y la aprobacin
y modificacin de sus Estatutos.
100
h) Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones P-

blicas, as como la aceptacin de las delegaciones o encomiendas de ges-
tin realizadas por otras Administraciones, salvo que por ley se impongan
obligatoriamente.
i) Cesin por cualquier ttulo del aprovechamiento de los bienes comunales.
j) Concesin de bienes o servicios por ms de cinco aos, siempre que su
cuanta exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto.
k) Municipalizacin o provincializacin de actividades en rgimen de monopolio
y aprobacin de la forma concreta de gestin del servicio correspondiente.
l) Aprobaciones de operaciones financieras o de crdito y concesiones de
quitas o esperas, cuando su importe supere el 10% de los recursos ordi-
narios de su presupuesto, as como las operaciones de crdito previstas
en el artculo 177.5 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Ha-
ciendas Locales.
ll) Los acuerdos que corresponda adoptar a la Corporacin en la tramita-
cin de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legis-
lacin urbanstica.
m) Enajenacin de bienes, cuando su cuanta exceda del 20% de los recursos
ordinarios de su presupuesto.
n) Alteracin de la calificacin jurdica de los bienes demaniales o comu-
nales.
) Cesin gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones p-
blicas.
o) Las restantes determinadas por la ley.
2.2.3. Formalidades de la votacin
Finalizado el debate de un asunto se procede a su votacin y, antes de comenzar

la misma, el Alcalde plantea clara y concisamente los trminos de la propuesta de
acuerdo y la forma de emitir el voto. Una vez iniciada la votacin no puede interrum-
pirse por ningn motivo.
Durante el desarrollo de la votacin el Alcalde no puede conceder el uso de la pa-

labra y ningn Concejal puede entrar en el Saln de sesiones o abandonarlo.
Qu ocurre cuando el nmero de Concejales de hecho no es igual al nmero legal?
Cuando el nmero de hecho de Concejales no sea igual al nmero legal porque

ya no quedan ms posibles candidatos o suplentes a nombrar, el qurum de vota-
cin se entender automticamente referido al nmero de hecho de Concejales. El
voto de los Concejales es personal e indelegable y se considerar que se abstienen
los Concejales que se hubieren ausentado del saln de sesiones una vez iniciada la
deliberacin de un asunto concreto y que no estuviesen presentes en el momento de
la votacin. Si se hubiesen incorporado al Saln de sesiones antes de comenzar la vo-
tacin, podrn tomar parte en la misma.
101
3. LOS RECURSOS HUMANOS
AL SERVICIO DE LOS
ENTES LOCALES
La gestin de recursos humanos en las Administraciones Pblicas se funda-

menta actualmente en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, que es el cuerpo normativo principal y comn que regula el empleo pblico
en todas las Administraciones Pblicas.
3.1. Personal al servicio de las Entidades Locales

Como se dispone en el artculo 3 del EBEP, al personal funcionario de las Enti-
dades Locales les es de aplicacin el citado Estatuto, adems de aquella otra legis-
lacin que resulte de aplicacin.
Conforme a lo establecido en el apartado 3 de la Disposicin Final Cuarta del

EBEP, hasta que se dicten las Leyes de Funcin Pblica y las normas reglamentarias
de desarrollo se mantienen en vigor las normas vigentes sobre ordenacin, planifi-
cacin y gestin de recursos humanos, en tanto no se opongan a lo establecido en el
propio Estatuto.
En consecuencia, continan en vigor con respecto al personal de las Entidades

Locales la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, el Real Decreto
Legislativo 781/1986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones
Legales vigentes en materia de Rgimen Local, as como sus normas reglamentarias
de desarrollo en todo lo que no se opongan al Estatuto, y hasta tanto se aprueben
por las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Aut-
nomas, en el mbito de sus competencias, las Leyes reguladoras de la Funcin P-
blica.
3.1.1. Funcionario de carrera
Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, estn

vinculados a una Administracin Pblica por una relacin estatutaria regulada por el
Derecho Administrativo, para el desempeo de servicios profesionales retribuidos de
carcter permanente.
En todo caso, corresponde exclusivamente a los funcionarios pblicos, ejercer

las funciones que impliquen la participacin, directa o indirecta, en el ejercicio de las
potestades pblicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de
las Administraciones Pblicas, en los trminos que se establezcan en la ley de
desarrollo de cada Administracin Pblica.
102
Qu causas producen la prdida de la relacin de servicio?
Son causas de prdida de la condicin de funcionario de carrera:

La renuncia a la condicin de funcionario.
La prdida de la nacionalidad.
La jubilacin total del funcionario.
La sancin disciplinaria de separacin del servicio que tuviere carcter firme.
La pena principal o accesoria de inhabilitacin absoluta o especial para cargo
pblico que tuviere carcter firme.
En caso de extincin de la relacin de servicios como consecuencia de prdida

de la nacionalidad o de jubilacin por incapacidad permanente para el servicio, si
desaparece la causa objetiva que la motiv, el interesado podr solicitar la rehabili-
tacin de su condicin de funcionario, que le ser concedida.
Qu tipos de funcionarios de carrera hay en la Administracin Local?
Los funcionarios de carrera los podemos dividir en dos clases:

Funcionarios con habilitacin de carcter estatal.
Funcionarios propios de las Corporaciones Locales, integrados en las escalas de:
Administracin general.
Administracin especial.
En funcin de la titulacin exigida para su ingreso, los cuerpos y escalas se cla-

sifican en los grupos que se detallan a continuacin.
La clasificacin de los cuerpos y escalas en cada grupo y subgrupo se establece

en funcin del nivel de responsabilidad de las funciones a desempear y de las ca-
ractersticas de las pruebas de acceso.
GRUPO
SUBGRUPO
TITULACIN
EQUIVALENCIA TRANSITORIA
Grupo A
Subgrupo A1
Ttulo universitario de Grado
Anterior Grupo A
Subgrupo A2
Anterior Grupo B
Grupo B
Ttulo de Tcnico Superior
Grupo C
Subgrupo C1
Ttulo de Bachiller o Tcnico
Anterior Grupo C
Subgrupo C2
Ttulo de graduado en E.S.O.
Anterior Grupo D
103
3.1.1.1. Funcionarios con habilitacin de carcter estatal
Son funciones pblicas necesarias en todas las Corporaciones Locales, cuya res-
ponsabilidad administrativa est reservada a funcionarios con habilitacin de ca-
rcter estatal:
La de secretara, comprensiva de la fe pblica y el asesoramiento legal pre-
ceptivo.
El control y la fiscalizacin interna de la gestin econmico-financiera y pre-
supuestaria.
La contabilidad, tesorera y recaudacin.
La escala de funcionarios con habilitacin de carcter estatal se subdivide en

las siguientes subescalas:
Secretara. Se distinguen dos categoras: entrada y superior.
Intervencin-tesorera. Se distinguen dos categoras: entrada y superior.
Secretara-intervencin.
Cmo se selecciona a los funcionarios con habilitacin de carcter estatal?
La creacin, clasificacin y supresin de puestos de trabajo reservados a fun-

cionarios con habilitacin de carcter estatal corresponde a cada Comunidad Aut-
noma, de acuerdo con los criterios bsicos que se establezcan por ley.
La convocatoria de la oferta de empleo, con el objetivo de cubrir las vacantes

existentes de las plazas correspondientes a los funcionarios con funciones pblicas
necesarias en todas las Corporaciones Locales cuya responsabilidad administrativa
est reservada a funcionarios con habilitacin de carcter estatal, corresponde a las
Comunidades Autnomas. Asimismo es de competencia de las Comunidades Aut-
nomas la seleccin de dichos funcionarios, conforme a los ttulos acadmicos re-
queridos y programas mnimos aprobados reglamentariamente por el Ministerio de
Poltica Territorial y Administracin Pblica.
Las Comunidades Autnomas publicarn las convocatorias de las pruebas se-

lectivas de los funcionarios con habilitacin de carcter estatal en sus Diarios Ofi-
ciales y las remitirn al Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica
para su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
Cmo se proveen estos puestos reservados a habilitados estatales?
El concurso ser el sistema normal de provisin de puestos de trabajo reser-

vados a funcionarios con habilitacin de carcter estatal y en l se tendrn en cuenta
los mritos generales, los mritos correspondientes al conocimiento de las especia-
lidades de la organizacin territorial de cada Comunidad Autnoma y del derecho
propio de la misma, el conocimiento de la lengua oficial en los trminos previstos en
la legislacin autonmica respectiva, y los mritos especficos directamente relacio-
nados con las caractersticas del puesto.
Existirn dos concursos anuales: el concurso ordinario y el concurso unitario.
Las Comunidades Autnomas en su mbito territorial regularn las bases co-
munes del concurso ordinario as como el porcentaje de puntuacin que corresponda
a cada uno de los mritos enumerados anteriormente.
104
Las Corporaciones Locales aprobarn el concurso ordinario anual con inclusin

de aquellas plazas vacantes que estimen necesario convocar entre las que, necesa-
riamente, debern estar incluidas aquellas que tengan asignadas las funciones de
control y fiscalizacin interna de la gestin econmica-financiera y presupuestaria,
y la contabilidad, tesorera y recaudacin, esto es, los puestos clasificados y reser-
vados a las subescalas de Secretara-Intervencin e Intervencin-Tesorera, que se
encuentren cubiertos por funcionarios interinos o funcionarios de la entidad nom-
brados excepcionalmente con carcter accidental.
Los Presidentes de las Corporaciones Locales efectuarn las convocatorias del

concurso ordinario y las remitirn a la correspondiente Comunidad Autnoma para
su publicacin. Las resoluciones de los concursos se efectuarn por las Corpora-
ciones Locales y las remitirn a la respectiva Comunidad Autnoma quien, previa co-
ordinacin de las mismas para evitar la pluralidad simultnea de adjudicaciones a
favor de un mismo concursante y comprobacin de que han sido incluidos todos los
puestos exigidos por la normativa vigente (que son los clasificados para su desem-
peo por funcionarios de las subescalas de Secretara-Intervencin e Intervencin-
Tesorera y que estn siendo desempeados por funcionario interino o accidental),
proceder a su publicacin en su Diario Oficial, dando traslado de la misma al Mi-
nisterio de Poltica Territorial y Administracin Pblica para su publicacin en el Bo-
letn Oficial del Estado y para su inclusin en el registro de funcionarios con
habilitacin de carcter estatal.
El Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica efectuar, supleto-

riamente, en funcin de los mritos generales y los de valoracin autonmica y de
acuerdo con lo establecido por las Comunidades Autnomas respecto del requisito de
la lengua, la convocatoria anual de un concurso unitario de los puestos de trabajo va-
cantes, reservados a funcionarios con habilitacin de carcter estatal que deban pro-
veerse por concurso, en los trminos que establezca reglamentariamente el
Ministerio de Poltica Territorial y Administracin Pblica.
El mbito territorial del concurso unitario ser de carcter estatal.
Excepcionalmente, para los municipios de gran poblacin, as como las Diputa-

ciones Provinciales, Cabildos y Consejos Insulares, podrn cubrirse por el sistema de
libre designacin, entre funcionarios con habilitacin de carcter estatal de la su-
bescala y categora correspondientes, los puestos a ellos reservados que se deter-
minen en las relaciones de puestos de trabajo en los trminos previstos en la
legislacin bsica sobre funcin pblica.
Y si el puesto se queda vacante o desocupado?
En los supuestos de vacante o ausencia de titular de estos puestos, se articula

por la normativa de aplicacin (Real Decreto 1732/1994, de 26 de julio), una serie de
nombramientos no definitivos, que la Comunidad Autnoma podrn efectuar, de
acuerdo con su propia normativa y que a continuacin, en sntesis, se exponen:
Nombramiento provisional: es la forma de provisin no definitiva de carcter

prioritario. Lo efecta el rgano competente de la Comunidad Autnoma de acuerdo
con las Corporaciones locales afectadas, a solicitud del funcionario interesado y,
siempre, previa autorizacin de la corporacin en la que cesa.
105
Acumulacin: Cuando no hubiera sido posible cubrir el puesto por ninguno de los
sistemas anteriores, se podr autorizar una acumulacin; en este caso la Comunidad
Autnoma autoriza a un funcionario con habilitacin de carcter estatal que se en-
cuentre ocupando un puesto a ellos reservado a desempear en una entidad local
prxima las funciones reservadas. La acumulacin se efectuar a peticin de la en-
tidad local interesada, de acuerdo con el funcionario y de la entidad donde se en-
cuentre destinado.
Comisin de servicios: Cuando no haya sido posible efectuar un nombramiento

provisional, se podr conferir una comisin de servicios. Para ello es necesario que
el funcionario sea de la subescala y categora en que est clasificado el puesto. Es
preciso que lo solicite la entidad interesada y la conformidad del funcionario y de la
corporacin donde preste servicios.
Nombramiento accidental: Recae en un funcionario propio de la Corporacin su-

ficientemente capacitado. No proceder este nombramiento para cubrir los puestos
de trabajo que tengan asignadas las funciones propias de los puestos clasificados y
reservados para su desempeo por las subescalas de Secretara-Intervencin e In-
tervencin-Tesorera, salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades ur-
gentes e inaplazables, previa comunicacin a la Administracin que ejerza la tutela
financiera.
Nombramiento de funcionarios interinos: Respetando los principios de igualdad,

mrito, capacidad y publicidad, sern nombrados por la Comunidad Autnoma a pro-
puesta de la Corporacin. Han de tener la titulacin exigida para el desempeo de ese
puesto.
Cuando sea imposible la cobertura de estos puestos por ninguno de los sistemas
anteriormente relacionados, para el ejercicio de las funciones reservadas deber
acudirse a la Diputacin Provincial respectiva, entidad que deber garantizar el cum-
plimiento de tales funciones mediante comisiones circunstanciales.
3.1.1.2. Funcionarios propios de las corporaciones locales
A los funcionarios propios de cada entidad local integrados en la escala de Ad-

ministracin General se les aplica un rgimen general similar al de los funcionarios
de las dems Administraciones Territoriales.
Los funcionarios que integran los cuerpos de la escala de Administracin Espe-

cial estn regidos por normativas especficas para cada uno de dichos cuerpos fun-
cionariales. Son ejemplos de este tipo de funcionarios los que integran la polica local
o los cuerpos de bomberos
3.1.2. Funcionarios interinos
Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de

necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeo de funciones
propias de funcionarios de carrera, cuando se d alguna de las siguientes circuns-
tancias:
La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por fun-
cionarios de carrera.
La sustitucin transitoria de los titulares.
106
La ejecucin de programas de carcter temporal.

El exceso o acumulacin de tareas por plazo mximo de seis meses, dentro
de un perodo de doce meses.
La seleccin de funcionarios interinos habr de realizarse mediante procedi-

mientos giles, que respetarn, en todo caso, los principios de igualdad, mrito, ca-
pacidad y publicidad.
El cese de los funcionarios interinos se producir, adems de por las causas

previstas para los funcionarios de carrera, cuando finalice la circunstancia que dio
lugar a su nombramiento.
En el supuesto de que existan plazas vacantes desempeadas por funcionarios

interinos, de las que no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera, tales
plazas debern incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que
se produce su nombramiento, y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se de-
cida su amortizacin.
A los funcionarios interinos les ser aplicable, en cuanto sea adecuado a la na-
turaleza de su condicin, el rgimen general de los funcionarios de carrera.
3.1.3. Personal laboral
Es personal laboral el que, en virtud de contrato de trabajo formalizado por es-

crito, en cualquiera de las modalidades de contratacin de personal previstas en la
legislacin laboral, presta servicios retribuidos por las Administraciones Pblicas.
En funcin de la duracin del contrato ste podr ser fijo, por tiempo indefinido o
temporal.
Los criterios para la determinacin de los puestos de trabajo que pueden ser
desempeados por personal laboral se establecern en las Leyes de Funcin P-
blica.
3.1.4. Personal eventual
Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carcter no per-

manente, slo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o ase-
soramiento especial, siendo retribuido con cargo a los crditos presupuestarios
consignados para este fin.
Las Leyes de Funcin Pblica que se dicten en desarrollo de este Estatuto, de-
terminarn los rganos de gobierno de las Administraciones Pblicas que podrn
disponer de este tipo de personal. El nmero mximo se establecer por los respec-
tivos rganos de gobierno. Sern pblicos este nmero y las condiciones retributivas.
El nombramiento y cese sern libres. El cese tendr lugar, en todo caso, cuando
se produzca el cese de la autoridad a la que se preste la funcin de confianza o ase-
soramiento.
La condicin de personal eventual no podr constituir mrito para el acceso a la

Funcin Pblica o para la promocin interna.
107
Al personal eventual le ser aplicable, en lo que sea adecuado a la naturaleza de

su condicin, el rgimen general de los funcionarios de carrera.
Qu se entiende por personal directivo?
Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las

Administraciones Pblicas definidas como tales en las normas especficas de cada
Administracin.
Aunque el EBEP solo hace alusin a este tipo de personal referido al Gobierno o
a los rganos de Gobierno de las Comunidades Autnomas estimamos que nada
obsta a que en las entidades locales se pudieran establecer relaciones afines.
Su designacin atender a principios de mrito y capacidad y a criterios de ido-

neidad y se llevar a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y
concurrencia.
El personal directivo estar sujeto a evaluacin con arreglo a los criterios de efi-
cacia y eficiencia, responsabilidad por su gestin y control de resultados, en relacin
con los objetivos que les hayan sido fijados.
La determinacin de las condiciones de empleo del personal directivo no tendr

la consideracin de materia objeto de negociacin colectiva a los efectos de esta Ley.
Cuando el personal directivo rena la condicin de personal laboral, estar some-
tido a la relacin laboral de carcter especial de alta direccin.
Asimismo, no podr reconocerse o autorizarse compatibilidad al personal di-

rectivo, incluido el sujeto a la relacin laboral de carcter especial de alta direccin,
de acuerdo con la modificacin operada en el apartado 1 del artculo 16 de la Ley
53/1984, de 26 de diciembre, por la Disposicin Adicional Tercera del EBEP.
3.2. Instrumentos de ordenacin de la gestin de recursos humanos

3.2.1. La plantilla de personal
Quin aprueba la plantilla?
El personal al servicio de las Entidades Locales estar integrado por funciona-

rios de carrera, contratados en rgimen de Derecho Laboral y personal eventual que
desempea puestos de confianza o asesoramiento especial.
Corresponde a cada Corporacin Local aprobar la plantilla anualmente, a travs

del Presupuesto, debiendo comprender todos los puestos de trabajo reservados a
funcionarios, personal laboral y eventual.
Las plantillas debern responder a los principios de racionalidad, economa y

eficiencia, establecindose de acuerdo con la ordenacin general de la economa, sin
que los gastos de personal puedan rebasar los lmites que se fijen con carcter ge-
neral.
108
Pueden ampliarse las plantillas en las Entidades Locales?
Las plantillas pueden ampliarse en los siguientes supuestos:

Cuando el incremento del gasto quede compensado mediante la reduccin
de otras unidades o captulos de gastos corrientes no ampliables.
Siempre que el incremento de las dotaciones sea consecuencia del estable-
cimiento o ampliacin de servicios de carcter obligatorio que resulten im-
puestos por disposiciones legales.
Lo enunciado anteriormente ser sin perjuicio de las limitaciones especficas
contenidas en leyes especiales o coyunturales.
3.2.2. La relacin de puestos de trabajo
Las relaciones de puestos de trabajo (en adelante RPT) son instrumentos orga-
nizativos que las Administraciones Pblicas han de utilizar para estructurar su or-
ganizacin.
La RPT es pblica y debe comprender, al menos, la denominacin de los puestos,
los grupos de clasificacin profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a los que
estn adscritos, los sistemas de provisin y las retribuciones complementarias.
Quin aprueba la RPT?
Las Corporaciones Locales formarn la relacin de todos los puestos de trabajo

existentes en su organizacin, en los trminos previstos en la legislacin bsica sobre
funcin pblica.
Qu diferencia existe entre RPT y catlogo de puestos de trabajo?
El catlogo de puestos de trabajo es un instrumento de gestin de personal, cuya

aparicin se produjo con la entrada en vigor de la Ley de Medidas para la Reforma de
la Funcin Pblica, al objeto de aplicar el nuevo sistema retributivo, entretanto sea
confeccionada la preceptiva RPT.
El catlogo de puestos de trabajo viene a ser un listado de puestos de trabajo, de

carcter transitorio, cuya finalidad es legalizar la percepcin del complemento es-
pecfico, hasta tanto se apruebe la definitiva RPT.
3.2.3. La oferta de empleo pblico
La oferta de empleo pblico (OEP en adelante) es el instrumento de gestin de

la provisin de necesidades de recursos humanos, con asignacin presupuestaria,
que deban proveerse mediante la incorporacin de personal de nuevo ingreso.
Las plazas comprometidas en la OEP debern ser obligatoriamente convocadas

mediante los correspondientes procesos selectivos. En todo caso, la ejecucin de la
OEP deber desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres aos.
La OEP, que se aprobar anualmente por los rganos de Gobierno de las Admi-
nistraciones Pblicas, deber ser publicada en el Diario oficial correspondiente.
La OEP podr contener medidas derivadas de la planificacin de recursos humanos.
109
3.2.4. Los planes de ordenacin de los recursos humanos
Las Administraciones Pblicas podrn aprobar Planes para la ordenacin de sus

recursos humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas:
Anlisis de las disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el
punto de vista del nmero de efectivos, como de los perfiles profesionales o
niveles de cualificacin de los mismos.
Previsiones sobre los sistemas de organizacin del trabajo y modificaciones
de estructuras de puestos de trabajo.
Medidas de movilidad, entre las cuales podr figurar la suspensin de incor-
poraciones de personal externo a un determinado mbito o la convocatoria de
concursos de provisin de puestos limitados a personal de mbitos que se
determinen.
Medidas de promocin interna y de formacin del personal y de movilidad
forzosa.
La previsin de la incorporacin de recursos humanos a travs de la oferta de
empleo pblico.
3.3. La seleccin de personal

Las Administraciones Pblicas, as como las entidades de derecho pblico vin-
culadas a ellas, seleccionarn a su personal funcionario y laboral mediante procedi-
mientos en los que se garanticen los principios establecidos a continuacin:
Igualdad.
Mrito.
Capacidad.
Publicidad de las convocatorias y de sus bases.
Transparencia.
Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los rganos de seleccin.
Independencia y discrecionalidad tcnica en la actuacin de los rganos de
seleccin.
Adecuacin entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o
tareas a desarrollar.
Agilidad en los procesos de seleccin, sin perjuicio de la objetividad.
Quienes pueden seleccionar personal?
Los rganos de seleccin sern colegiados y su composicin deber ajustarse a

los principios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, tendindose en
ellos a la paridad entre hombre y mujer.
El personal de eleccin o de designacin poltica, los funcionarios interinos y el

personal eventual, no podrn formar parte de los rganos de seleccin.
La pertenencia a los rganos de seleccin ser siempre a ttulo individual, no

pudiendo ostentarse sta en representacin o por cuenta de nadie.
Asimismo, a raz de la entrada en vigor de la LAULA, desaparece la obligato-

riedad de designar vocales representantes de la Comunidad Autnoma en los tribu-
110
nales que hayan de constituirse en las distintas entidades locales para llevar a cabo
la seleccin de su personal funcionario.
Los rganos de seleccin velarn por el cumplimiento del principio de igualdad

de oportunidades entre sexos.
Qu sistemas selectivos existen?
Las Administraciones Pblicas podrn crear rganos especializados y perma-

nentes para la organizacin de procesos selectivos, pudindose encomendar estas
funciones a los Institutos o Escuelas de Administracin Pblica.
Los procedimientos de seleccin cuidarn especialmente la conexin entre el

tipo de pruebas a superar y la adecuacin al desempeo de las tareas de los puestos
de trabajo convocados, incluyendo, en su caso, las pruebas prcticas que sean pre-
cisas.
Las pruebas podrn consistir en la comprobacin de los conocimientos y la ca-

pacidad analtica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la reali-
zacin de ejercicios que demuestren la posesin de habilidades y destrezas, en la
comprobacin del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superacin de
pruebas fsicas.
Los procesos selectivos que incluyan, adems de las preceptivas pruebas de ca-
pacidad, la valoracin de mritos de los aspirantes slo podrn otorgar a dicha valo-
racin una puntuacin proporcionada que no determinar por s misma, en ningn
caso, el resultado del proceso selectivo.
Para asegurar la objetividad y la racionalidad de los procesos selectivos, las

pruebas podrn completarse con la superacin de cursos o de perodos de prcticas,
con la exposicin curricular por los candidatos, con pruebas psicotcnicas o con la re-
alizacin de entrevistas. Igualmente podrn exigirse reconocimientos mdicos.
Cundo debe aplicarse cada sistema selectivo?
Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera sern los de oposicin y con-

curso-oposicin, que debern incluir, en todo caso, una o varias pruebas para deter-
minar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de prelacin.
Slo en virtud de ley podr aplicarse el sistema de concurso, con carcter ex-
cepcional, que consistir nicamente en la valoracin de mritos.
Los sistemas selectivos de personal laboral fijo sern los de oposicin, concurso-
oposicin (con las caractersticas establecidas en el apartado anterior), o concurso de
valoracin de mritos.
Las Administraciones Pblicas podrn negociar las formas de colaboracin que,

en el marco de los convenios colectivos, fijen la actuacin de las organizaciones sin-
dicales en el desarrollo de los procesos selectivos.
Los rganos de seleccin no podrn proponer el acceso a la condicin de fun-
111
cionario de un nmero superior de aprobados al de plazas convocadas, excepto

cuando as lo prevea la propia convocatoria.
No obstante lo anterior, siempre que los rganos de seleccin hayan propuesto

el nombramiento de igual nmero de aspirantes que el de plazas convocadas, y con
el fin de asegurar la cobertura de las mismas, cuando se produzcan renuncias de los
aspirantes seleccionados antes de su nombramiento o toma de posesin, el rgano
convocante podr requerir del rgano de seleccin una relacin complementaria de
los aspirantes que sigan a los propuestos, para su posible nombramiento como fun-
cionarios de carrera.
3.4. Los salarios: estructura y componentes

3.4.1. Retribuciones bsicas
Las retribuciones bsicas son las que retribuyen al funcionario segn la ads-
cripcin de su cuerpo o escala a un determinado subgrupo o grupo de clasificacin
profesional, en el supuesto de que ste no tenga subgrupo, y por su antigedad en el
mismo. Dentro de ellas estn comprendidos los componentes de sueldo y trienios de
las pagas extraordinarias.
Las retribuciones bsicas, que se fijan en la Ley de Presupuestos Generales del

Estado, estarn integradas por:
El sueldo asignado a cada subgrupo o grupo de clasificacin profesional, en

el supuesto de que ste no tenga subgrupo.
Los trienios, que consisten en una cantidad por cada tres aos de servicio,
que ser igual para cada subgrupo o grupo de clasificacin profesional, en el
supuesto de que ste no tenga subgrupo.
3.4.2. Retribuciones complementarias
Las retribuciones complementarias son las que retribuyen las caractersticas

de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeo, rendimiento o re-
sultados alcanzados por el funcionario.
La cuanta y estructura de las retribuciones complementarias de los funciona-

rios se establecern por las correspondientes leyes de cada Administracin Pblica,
atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:
La progresin alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera ad-

ministrativa.
La especial dificultad tcnica, responsabilidad, dedicacin, incompatibilidad
exigible para el desempeo de determinados puestos de trabajo o las condi-
ciones en que se desarrolla el trabajo.
El grado de inters, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempea su
trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.
Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de tra-
bajo.
112
3.5. Derechos y deberes de los empleados pblicos

3.5.1. Derechos de carcter individual
A la inamovilidad en la condicin de funcionario de carrera.

Al desempeo efectivo de las funciones o tareas propias de su condicin pro-
fesional y de acuerdo con la progresin alcanzada en su carrera profesional.
A la progresin en la carrera profesional y promocin interna, segn los prin-
cipios constitucionales de igualdad, mrito y capacidad, mediante la im-
plantacin de sistemas objetivos y transparentes de evaluacin.
A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razn del servicio.
A participar en la consecucin de los objetivos atribuidos a la unidad donde
preste sus servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas a
desarrollar.
A la defensa jurdica y proteccin de la Administracin Pblica en los proce-
dimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como conse-
cuencia del ejercicio legtimo de sus funciones o cargos pblicos.
A la formacin continua y a la actualizacin permanente de sus conoci-
mientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral.
Al respeto de su intimidad, orientacin sexual, propia imagen y dignidad en
el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razn de sexo, moral
y laboral.
A la no discriminacin por razn de nacimiento, origen racial o tnico, g-
nero, sexo u orientacin sexual, religin o convicciones, opinin, discapa-
cidad, edad o cualquier otra condicin o circunstancia personal o social.
A la adopcin de medidas que favorezcan la conciliacin de la vida personal,
familiar y laboral.
A la libertad de expresin dentro de los lmites del ordenamiento jurdico.
A recibir proteccin eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo.
A las vacaciones, descansos, permisos y licencias.
A la jubilacin segn los trminos y condiciones establecidas en las normas
aplicables.
A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al rgimen que
les sea de aplicacin.
A la libre asociacin profesional.
A los dems derechos reconocidos por el ordenamiento jurdico.
3.5.2. Derechos individuales ejercidos colectivamente
A la libertad sindical.
A la negociacin colectiva y a la participacin en la determinacin de las con-
diciones de trabajo.
Al ejercicio de la huelga, con la garanta del mantenimiento de los servicios
esenciales de la comunidad.
Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con la legis-
lacin aplicable en cada caso.
Al de reunin, en los trminos establecidos legalmente.
113
3.5.3. Deberes de los empleados pblicos
Qu principios ticos inspiran la conducta del empleado pblico?
Es deber de los empleados pblicos desempear con diligencia las tareas que
tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujecin y observancia de
la Constitucin y del resto del ordenamiento jurdico, actuando con arreglo a los si-
guientes principios:
Objetividad.
Integridad.
Neutralidad.
Responsabilidad.
Imparcialidad.
Confidencialidad.
Dedicacin al servicio pblico.
Transparencia.
Ejemplaridad.
Austeridad.
Accesibilidad.
Eficacia.
Honradez.
Promocin del entorno cultural y medioambiental.
Respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.
Respeto de la Constitucin y del resto de normas que integran el ordena-
miento jurdico.
Perseguir en su actuacin la satisfaccin de los intereses generales de los
ciudadanos, fundamentndose en consideraciones objetivas orientadas hacia
la imparcialidad y el inters comn, al margen de cualquier otro factor que
exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cua-
lesquiera otras que puedan colisionar con este principio.
Ajustar su actuacin a los principios de lealtad y buena fe con la Administra-
cin en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compaeros, sub-
ordinados y con los ciudadanos.
Basar su conducta en el respeto de los derechos fundamentales y libertades
pblicas, evitando toda actuacin que pueda producir discriminacin alguna
por razn de nacimiento, origen racial o tnico, gnero, sexo, orientacin se-
xual, religin o convicciones, opinin, discapacidad, edad o cualquier otra con-
dicin o circunstancia personal o social.
Abstenerse en aquellos asuntos en los que tengan un inters personal, as
como de toda actividad privada o inters que pueda suponer un riesgo de
plantear conflictos de intereses con su puesto pblico.
No contraer obligaciones econmicas ni intervenir en operaciones financieras,
obligaciones patrimoniales o negocios jurdicos con personas o entidades,
cuando ello pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de
su puesto pblico.
No aceptar ningn trato de favor o situacin que implique privilegio o ventaja
injustificada, por parte de personas fsicas o entidades privadas.
Actuar de acuerdo con los principios de eficacia, economa y eficiencia, y vi-
gilar la consecucin del inters general y el cumplimiento de los objetivos de
la organizacin.
114
No influir en la agilizacin o resolucin de trmite o procedimiento adminis-

trativo sin justa causa y, en ningn caso, cuando ello comporte un privilegio
en beneficio de los titulares de los cargos pblicos o su entorno familiar y so-
cial inmediato, o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.
Cumplir con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden
y, en su caso, resolver dentro de plazo los procedimientos o expedientes de
su competencia.
Ejercer sus atribuciones segn el principio de dedicacin al servicio pblico,
abstenindose de conductas contrarias al mismo y de cualesquiera otras que
comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios pblicos.
Guardar secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusin est pro-
hibida legalmente, y mantener la debida discrecin sobre aquellos asuntos
que conozcan por razn de su cargo, sin que puedan hacer uso de la infor-
macin obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del in-
ters pblico.
Estos principios ticos y las reglas de conducta que se expresan a continuacin

informarn la interpretacin y aplicacin del rgimen disciplinario.
Cules son las reglas de conducta de los empleados pblicos?
Tratarn con atencin y respeto a los ciudadanos, a sus superiores y a los

restantes empleados pblicos.
El desempeo de las tareas correspondientes a su puesto de trabajo se rea-
lizar de forma diligente y cumpliendo la jornada y el horario establecidos.
Obedecern las instrucciones y rdenes profesionales de los superiores, salvo
que constituyan una infraccin manifiesta del ordenamiento jurdico, en cuyo
caso las pondrn inmediatamente en conocimiento de los rganos de ins-
peccin procedentes.
Informarn a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan
derecho a conocer, y facilitarn el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento
de sus obligaciones.
Administrarn los recursos y bienes pblicos con austeridad, y no utilizarn
los mismos en provecho propio o de personas allegadas.
Tendrn, asimismo, el deber de velar por su conservacin.
Rechazarn cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que
vaya ms all de los usos habituales, sociales y de cortesa, sin perjuicio de
lo establecido en el Cdigo Penal.
Garantizarn la constancia y permanencia de los documentos para su trans-
misin y entrega a sus posteriores responsables.
Mantendrn actualizada su formacin y cualificacin.
Observarn las normas sobre seguridad y salud laboral.
Pondrn en conocimiento de sus superiores o de los rganos competentes,
las propuestas que consideren adecuadas para mejorar el desarrollo de las
funciones de la unidad en la que estn destinados. A estos efectos, se podr
prever la creacin de la instancia adecuada competente para centralizar la re-
cepcin de las propuestas de los empleados pblicos o administrados que
sirvan para mejorar la eficacia en el servicio.
Garantizarn la atencin al ciudadano en la lengua que lo solicite, siempre
que sea oficial en el territorio.
115
3.5.4. La negociacin colectiva
La negociacin colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios pblicos,

que estar sujeta a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligato-
riedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, se efectuar mediante el ejer-
cicio de la capacidad representativa reconocida a las Organizaciones Sindicales en la
Ley Orgnica de Libertad Sindical y lo previsto en el EBEP.
A este efecto, se constituirn Mesas de Negociacin, en las que estarn legiti-

mados para estar presentes, por una parte, los representantes de la Administracin
Pblica correspondiente, y, por otra, las Organizaciones Sindicales ms representa-
tivas a nivel estatal, las Organizaciones Sindicales ms representativas de Comu-
nidad Autnoma, as como los Sindicatos que hayan obtenido el 10 por 100 ms de
los representantes en las elecciones para Delegados y Juntas de Personal, en las
unidades electorales comprendidas en el mbito especfico de su constitucin.
Las Administraciones Pblicas podrn encargar el desarrollo de las actividades
de negociacin colectiva a rganos creados por ellas, de naturaleza estrictamente
tcnica, que ostentarn su representacin en la negociacin colectiva, previas las
instrucciones polticas correspondientes y sin perjuicio de la ratificacin de los
acuerdos alcanzados por los rganos de gobierno o administrativos con competencia
para ello.
Qu son las Mesas de Negociacin?
A los efectos de la negociacin colectiva de los funcionarios pblicos, se consti-

tuir una Mesa General de Negociacin en el mbito de la Administracin General del
Estado, as como en cada una de las Comunidades Autnomas, Ciudades de Ceuta y
Melilla y Entidades Locales.
Se reconoce la legitimacin negocial de las asociaciones de municipios, as como

la de las Entidades Locales de mbito supramunicipal. A tales efectos, los municipios
podrn adherirse con carcter previo o de manera sucesiva a la negociacin colec-
tiva que se lleve a cabo en el mbito correspondiente.
Asimismo, una Administracin o Entidad Pblica podr adherirse a los acuerdos

alcanzados dentro del territorio de cada Comunidad Autnoma, o a los acuerdos al-
canzados en un mbito supramunicipal.
Son competencias propias de las Mesas Generales la negociacin de las materias

relacionadas con condiciones de trabajo comunes a los funcionarios de su mbito.
Dependiendo de las Mesas Generales de Negociacin y por acuerdo de las

mismas podrn constituirse Mesas Sectoriales, en atencin a las condiciones espe-
cficas de trabajo de las organizaciones administrativas afectadas o a las peculiari-
dades de sectores concretos de funcionarios pblicos y a su nmero.
La competencia de las Mesas Sectoriales se extender a los temas comunes a

los funcionarios del sector que no hayan sido objeto de decisin por parte de la Mesa
General respectiva o a los que sta explcitamente les reenve o delegue.
El proceso de negociacin se abrir, en cada Mesa, en la fecha que, de comn
116
acuerdo, fijen la Administracin correspondiente y la mayora de la representacin

sindical. A falta de acuerdo, el proceso se iniciar en el plazo mximo de un mes
desde que la mayora de una de las partes legitimadas lo promueva, salvo que existan
causas legales o pactadas que lo impidan.
Ambas partes estarn obligadas a negociar bajo el principio de la buena fe y a

proporcionarse mutuamente la informacin que precisen sobre la negociacin.
Puede negociarse conjuntamente con funcionarios y laborales?
Para la negociacin de todas aquellas materias y condiciones de trabajo co-

munes al personal funcionario, estatutario y laboral de cada Administracin Pblica,
se constituir una Mesa General de Negociacin en la Administracin General del
Estado, en cada una de las Comunidades Autnomas, en las Ciudades de Ceuta y Me-
lilla y en las Entidades Locales.
Son de aplicacin a estas Mesas Generales los criterios establecidos en el apar-
tado anterior sobre representacin de las organizaciones sindicales en la Mesa Ge-
neral de Negociacin de las Administraciones Pblicas, tomando en consideracin en
cada caso los resultados obtenidos en las elecciones a los rganos de representacin
del personal funcionario y laboral del correspondiente mbito de representacin.
Adems, tambin estarn presentes en estas Mesas Generales las Organiza-

ciones Sindicales que formen parte de la Mesa General de Negociacin de las Admi-
nistraciones Pblicas, siempre que hubieran obtenido el 10 por 100 de los
representantes a personal funcionario o personal laboral, en el mbito correspon-
diente a la Mesa de que se trate.
Sern objeto de negociacin, en su mbito respectivo, en relacin con las com-

petencias de cada Administracin Pblica y con el alcance que legalmente proceda
en cada caso, las materias siguientes:
La aplicacin del incremento de las retribuciones del personal al servicio de
las Administraciones Pblicas que se establezca en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado y de las Comunidades Autnomas.
La determinacin y aplicacin de las retribuciones complementarias de los
funcionarios.
Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera,
provisin, sistemas de clasificacin de puestos de trabajo, y planes e instru-
mentos de planificacin de recursos humanos.
Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de
evaluacin del desempeo.
Los planes de Previsin Social Complementaria.
Los criterios generales de los planes y fondos para la formacin y la promo-
cin interna.
Los criterios generales para la determinacin de prestaciones sociales y pen-
siones de clases pasivas.
Las propuestas sobre derechos sindicales y de participacin.
Los criterios generales de accin social.
Las que as se establezcan en la normativa de prevencin de riesgos labo-
rales.
Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los fun-
cionarios, cuya regulacin exija norma con rango de Ley.
117
Los criterios generales sobre ofertas de empleo pblico.

Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos,
movilidad funcional y geogrfica, as como los criterios generales sobre la
planificacin estratgica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que
afecten a condiciones de trabajo de los empleados pblicos.
Qu materias no son objeto de negociacin obligatoriamente?
Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociacin, las materias siguientes:

Las decisiones de las Administraciones Pblicas que afecten a sus potes-
tades de organizacin. Cuando las consecuencias de las decisiones de las
Administraciones Pblicas que afecten a sus potestades de organizacin
tengan repercusin sobre condiciones de trabajo de los funcionarios pblicos
contempladas en el apartado anterior, proceder la negociacin de dichas
condiciones con las organizaciones sindicales a que se refiere el EBEP.
La regulacin del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y de los usua-
rios de los servicios pblicos, as como el procedimiento de formacin de los
actos y disposiciones administrativas.
La determinacin de condiciones de trabajo del personal directivo.
Los poderes de direccin y control propios de la relacin jerrquica.
La regulacin y determinacin concreta, en cada caso, de los sistemas, cri-
terios, rganos y procedimientos de acceso al empleo pblico y la promocin
profesional.
3.6. La formacin
La formacin de los empleado pblicos se contempla en el EBEP no slo como
un derecho individual y una regla de conducta respecto a la actualizacin permanente
de los conocimientos y capacidades, sino tambin como una herramienta til para el
desarrollo profesional y la modernizacin de la Administracin Pblica.
Los sucesivos Acuerdos de Formacin Continua en las Administraciones P-

blicas han venido siguiendo esta visin de la formacin. En el IV AFCAP se refieren los
Planes de Formacin, estableciendo que recogern las necesidades formativas de-
tectadas, los objetivos y las prioridades planteadas en materia de formacin, as como
su integracin en un plan estratgico, distinguindose tres tipos de planes:
Planes Unitarios. Afectan a una sola Administracin Pblica que cuente con
un mnimo de 200 empleados pblicos.
Planes Agrupados. Afectan al personal de dos o ms Entidades Locales, que
agrupen conjuntamente, al menos, 200 empleados pblicos. Cada entidad
slo podr participar en un plan agrupado.
Planes Interadministrativos. Se destinan a empleados de la Administracin
promotora y a otras Administraciones. Pueden ser promovidos por cualquier
nivel de Administracin, o por Organizaciones Sindicales. Tendrn tambin
esta consideracin los planes que promueva la Federacin Espaola de Mu-
nicipios y Provincias.
118
El
Presupuesto
1. EL PRESUPUESTO
1.1. Concepto
Qu es el presupuesto?
El presupuesto pblico es una estimacin anticipada que realiza la Administra-

cin de los gastos y de los ingresos que considera necesarios para cumplir con los
propsitos establecidos por parte del Gobierno.
El presupuesto es un instrumento de gran importancia, no slo como elemento

de planificacin, sino tambin por el carcter limitativo que tiene en relacin con los
gastos en l recogidos, de modo que en ningn caso se puede superar la cuanta de
los crditos previstos.
Qu principios tiene que cumplir un presupuesto?
El presupuesto se elabora para cada ao natural. El presupuesto elaborado por

la Entidad Local debe cumplir una serie de principios:
UNIDAD NO AFECTACIN
Todos los ingresos deben incluirse en un nico Todos los ingresos se destinan a financiar indis-
documento presupuestario sin que pueda haber tinta y globalmente los gastos de la Administra-
ingresos y gastos fuera del presupuesto cin , sin que se produzca reconocimiento de
prioridad de un determinando gasto respecto de
una fuente concreta de financiacin.
ANUALIDAD ESPECIALIDAD
Los presupuestos se aprueban anualmente. Los crditos presupuestarios se encuentran li-

Adems, su ejecucin abarca todos los gastos e mitados en una triple vertiente:
ingresos realizados durante el ejercicio al que Especialidad cualitativa (deben ser desti-
se refieren. nados a la finalidad para la que fueron auto-
rizados)
Especialidad cuantitativa (su cuanta no podr
rebasar lo autorizado).
Especialidad temporal (se refieren al ejercicio
presupuestario en el que se aprobaron)
NIVELACIN UNIVERSALIDAD
El presupuesto debe aprobarse formalmente Todos los ingreso y gastos deben figurar expl-
equilibrado, si bien, esto no implica que en tr- cita y expresamente en el presupuesto.
minos econmicos deba existir equivalencia
entre las masas de ingresos y gastos, co-
rrientes, de capital y financieros.
121
Qu implicaciones tiene el presupuesto?
Las previsiones de gastos (crditos) tienen un carcter vinculante, tanto cualita-

tiva como cuantitativamente. As pues, los crditos se destinarn nicamente a la fi-
nalidad para la que fueron autorizados. Por otra parte, no podrn comprometerse
gastos por cuanta superior a los crditos consignados, siendo nulos los acuerdos, re-
soluciones y actos administrativos que infrinjan esta norma.
Qu es la vinculacin jurdica de los crditos?
Las limitaciones cuantitativas de los crditos debern verificarse al nivel en que

se establezca en cada caso la vinculacin jurdica de los crditos. Con carcter ge-
neral, los niveles de vinculacin jurdica de los crditos sern los que vengan esta-
blecidos por la legislacin presupuestaria del Estado. No obstante, las Entidades
Locales pueden establecer en las Bases de Ejecucin de los presupuestos de cada
ejercicio, y dentro de estos lmites generales, la vinculacin de los crditos por pro-
gramas y econmica1 que consideren precisos para la mejor gestin de sus presu-
puestos. Adicionalmente, y dado que las Entidades Locales pueden clasificar sus
presupuestos segn criterios orgnicos, es decir, en funcin de la estructura de su
organizacin, podrn opcionalmente tambin establecer en Bases de Ejecucin, la
vinculacin jurdica a nivel orgnico.
Qu son los gastos plurianuales?
Los crditos consignados en un presupuesto tienen, adems, vigencia para el

ejercicio para el que se aprueban. De cualquier forma, existen algunos tipos de gastos
cuya ejecucin no se puede realizar en un solo ejercicio, siendo necesario tener la cer-
teza de que en los ejercicios siguientes existir la dotacin necesaria para la ejecucin
de la obra o del servicio correspondiente. Son los denominados gastos plurianuales.
Qu lmites existen para la realizacin de gastos plurianuales?
Los gastos plurianuales nicamente se podrn realizar cuando su ejecucin se

inicie en el propio ejercicio y se encuentren en alguno de los siguientes casos.
a) Inversiones y transferencias de capital.

b) Los dems contratos y los de suministros, y servicios sometidos a la Ley
30/2007, de 30 de octubre de Contratos del Sector Pblicos que no puedan ser
estipulados o resulten antieconmicos por un ao.
c) Arrendamiento de bienes inmuebles.
d) Cargas financieras de las deudas de la Entidad Local y de sus Organismos Au-
tnomos.
e) Transferencias corrientes que se deriven de convenios suscritos con otras en-
tidades pblicas o privadas sin nimos de lucro.
1
La clasificacin presupuestaria se explica en el apartado Estructura del Presupuesto.
122
EL PRESUPUESTO
El nmero de ejercicios a que pueden aplicarse los gastos referidos a los casos
a), b) y e) no podr ser superior a cuatro. Adems, en los casos a) y e) el gasto que se
impute a cada uno de los ejercicios futuros no podr superar un porcentaje sobre la
cantidad correspondiente al crdito del ao en que la operacin se comprometi: el
70% en el ejercicio inmediato siguiente, el 60% en el segundo ejercicio y el 50% tanto
en el tercero como en el cuarto. De cualquier forma, en las bases de ejecucin del
presupuesto se podrn especificar programas y proyectos de inversin que podrn
extenderse a ejercicios futuros hasta el importe que para cada una de las anuali-
dades se determine.
Por otra parte, en casos excepcionales, el Pleno podr ampliar el nmero de

anualidades, as como elevar los porcentajes anteriormente expuestos.
Qu contiene el presupuesto de una Entidad Local?
El presupuesto de una Entidad Local est integrado por el presupuesto de la

propia Entidad as como el de los organismos autnomos que de ella dependen y los
estados de previsin de gastos e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital
social pertenezca ntegramente a la Entidad.
Cules son los documentos que integran el presupuesto
El presupuesto de una Entidad Local contendr para cada uno de los presu-
puestos que en l se integran:
a) Los estados de gastos: los crditos necesarios para atender las obligaciones.
b) Los estados de ingresos: estimaciones de los recursos econmicos que se li-
quidarn.
A estos estados les acompaan las bases de ejecucin, que se configuran como
la adaptacin de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organi-
zacin y circunstancias de la propia Entidad, as como aqullas necesarias para su
acertada gestin.
Asimismo, se unirn como anexos:
a) Los planes y programas de inversin y financiacin.

b) Los programas anuales de actuacin, inversiones y financiacin de las socie-
dades mercantiles de cuyo capital sea titular nico participe mayoritario la En-
tidad Local.
c) El estado de consolidacin del presupuesto de la Entidad con los presupuestos
y estados de previsin de sus Organismos Autnomos y Sociedades Mercan-
tiles.
d) El estado de previsin de movimientos y situacin de la deuda con detalle de las
operaciones de crdito o endeudamiento pendientes de reembolso a principio
del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a lo largo del mismo
y del volumen de endeudamiento a cierre del ejercicio econmico, distinguiendo
las operaciones a corto plazo, las de largo plazo, de recurrencia al mercado de
capitales y realizadas en divisas o similares, as como las amortizaciones que
se preven realizar en el ejercicio.
123
Qu importancia tienen las Bases de Ejecucin?
Las Bases de Ejecucin se configuran como una parte integrante del Presu-
puesto de la Entidad Local en el que se incluirn:
La adaptacin de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la

organizacin y circunstancias de la propia entidad.
Los procedimientos que se consideren adecuados para la mejor gestin de
los gastos y recaudacin de los recursos.
El Real Decreto 500/1990 desarrolla, en materia de presupuestos, los preceptos

del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL). Uno
de los principios generales que inspira este Real Decreto, es el de la autorregulacin
normativa de las Entidades Locales, junto con el respeto al TRLRHL y el acercamiento
del rgimen presupuestario de las Entidades Locales a la Ley General Presupues-
taria. De ah, la importancia que adquieren a partir de esta normativa, las Bases de
Ejecucin del presupuesto como autnticos manuales o normas presupuestarias pro-
pias aprobadas por las Entidades Locales. El Real Decreto 500/1990, adems de es-
tablecer la posibilidad de que las Bases de Ejecucin hagan referencia a los
Reglamentos o Normas de carcter general dictadas por el Pleno, explicita que di-
chas Bases, entre otras materias, regularn los puntos siguientes:
1) Niveles de vinculacin jurdica de los crditos.

2) Relacin expresa y taxativa de los crditos que se declaren ampliables, con
detalle de los recursos afectados.
3) Regulacin de las transferencias de crditos estableciendo, en cada caso, el
rgano competente para autorizarlas.
4) Tramitacin de los expedientes de ampliacin y generacin de crditos, as
como de incorporacin de remanentes de crdito.
5) Normas que regulen el procedimiento de ejecucin del Presupuesto.
6) Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorizacin y disposicin
de gastos, as como de reconocimiento y liquidacin de obligaciones.
7) Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos, justifiquen el
reconocimiento de la obligacin.
8) Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el encon-
trarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la Entidad y justificar la
aplicacin de fondos recibidos.
9) Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecucin del pre-
supuesto de gastos en un solo acto administrativo.
10) Normas que regulen la expedicin de rdenes de pago a justificar y anticipos
de caja fija.
11) Regulacin de los compromisos de gastos plurianuales.
124
EL PRESUPUESTO
1.2. Estructura presupuestaria

Qu forma o estructura tiene un presupuesto?
Esta materia ha sido objeto de reciente regulacin en la Orden EHA 3565/2008, de 3

de diciembre, cuya entrada en vigor ha tenido lugar el 1 de enero de 2010, dispo-
nindose que las entidades locales de forma obligatoria tienen que elaborar sus pre-
supuestos teniendo en cuenta la naturaleza econmica de los ingresos y de los
gastos, y las finalidades y objetivos que con estos ltimos se pretendan conseguir.
Es decir los presupuestos deben presentarse, obligatoriamente, en dos clasifica-
ciones diferentes: la clasificacin econmica y por programas del gasto.
Atendiendo a la naturaleza econmica esta clasificacin consta de tres niveles:

el captulo, el artculo y el concepto, ampliables en otros dos ms: el subconcepto y
la partida. Esta estructura diferencia las operaciones corrientes de las de capital.
Las primeras estn asociadas a la prestacin de servicios ordinarios por parte de la
Entidad, y los segundos, a la actividad inversora de la misma.
La clasificacin por programas responde a la finalidad y a los objetivo de las ac-

tividades a realizar. Se estructura en tres niveles: reas de gasto, polticas de gasto
y grupos de programas, el detalle de los crditos se presentar como mnimo, a nivel
de grupo de programas. Los grupos de programas de gasto podrn desarrollarse en
programas y subprogramas, cuya estructura ser abierta al igual que los propios
grupos de programas.
De cualquier forma, dentro de estas clasificaciones presupuestarias, se pueden re-

alizar las adaptaciones oportunas por parte de cada Entidad Local, ajustando as el pre-
supuesto a sus caractersticas particulares. Las nicas limitaciones que a este respecto
existen son respeto a las reas de gasto y a las polticas de gasto establecidos en la cla-
sificacin por programas y a los captulos y artculos en la clasificacin econmica.
Existen otras estructuras presupuestarias diferentes a la econmica y por

programa?
S, las Entidades Locales pueden presentar sus presupuestos con estructuras

diferentes a las derivadas de las clasificaciones econmica y por programa:
1. La clasificacin orgnica. Supone la presentacin del presupuesto atendiendo

a la propia estructura de la entidad, de acuerdo con sus reglamentos o de-
cretos de organizacin.
Dicha clasificacin no es de obligado cumplimiento para las Entidades Locales.
Cul es la clasificacin econmica del presupuesto?
Los captulos que integran el presupuesto de ingresos y de gastos, en su clasi-

ficacin econmica, son los siguientes
125
CAPTULO DE INGRESOS CAPTULO DE GASTOS
Captulo 1. Impuestos Directos

Captulo 1. Gastos de Personal
Captulo 2. Impuestos Indirectos
Captulo 2. Gastos de Bienes
Captulo 3. Tasas y Otros
Corrientes y
Ingresos Ingresos Gastos
Servicios.
corrientes Captulo 4. Transferencias corrientes
Captulo 3. Gastos Financieros.
Corrientes
Captulo 4. Transferencias
Captulo 5. Ingresos
Corrientes.
Patrimoniales
Captulo 6. Enajenacin de
Ingresos de Gastos de Captulo 6. Inversiones Reales
Inversiones Reales
capital no Capital no Captulo 7. Transferencias de
Captulo 7. Transferencias de
financieros financieros Capital
Capital
Ingresos de Gastos de
Captulo 8. Activos Financieros Captulo 8. Activos Financieros
Capital Capital
Captulo 9. Pasivos Financieros Captulo 9. Pasivos Financieros
financieros financieros
Cul es el contenido de los captulos de gastos?
Los gastos que se aplican a cada uno de los captulos son los siguientes:
Captulo 1. Gastos de Personal
Los gastos relacionados con el personal de la Entidad Local se incluyen dentro

de este captulo. Concretamente, integra los siguientes:
a) Retribuciones e indemnizaciones al personal

b) Cotizaciones obligatorias de las Entidades Locales y sus organismos aut-
nomos a los rganos de seguridad social.
c) Prestaciones sociales, donde se incluyen desde las pensiones a las remunera-
ciones concedidas por cargas familiares.
d) Gastos de naturaleza social realizados para su personal
Captulo 2. Gastos en Bienes Corrientes y Servicios
Los gastos que se incluyen en este captulo son los asociados al ejercicio de ac-
tividades que no producen un incremento del capital o del patrimonio pblico. Se im-
putan al captulo los gastos derivados de la adquisicin de bienes que cumplen alguna
de las siguientes caractersticas:
a) Ser bienes fungibles

b) Tener una duracin previsible inferior al ejercicio presupuestario.
c) No ser susceptibles de inclusin en inventario.
d) Ser gastos que previsiblemente sean reiterativos.
126
EL PRESUPUESTO
Asimismo, dentro del captulo se incluyen los gastos de carcter inmaterial que
pueden tener carcter reiterativo, que no sean susceptibles de amortizacin y que
no estn directamente vinculados a la realizacin de las inversiones.
Captulo 3. Gastos Financieros
Los gastos financieros incluyen los intereses y dems gastos derivados de las
operaciones financieras, as como los gastos de emisin o formalizacin, modifica-
cin y cancelacin de las mismas.
Captulo 4. Transferencias Corrientes
Los gastos que se incluyen en el captulo son las aportaciones sin contrapartida
directa de los agentes perceptores, y que se destinan a financiar operaciones co-
rrientes.
Captulo 6. Inversiones Reales
Dentro de este captulo se recogen los gastos a realizar directamente por las En-
tidades Locales o sus Organismos Autnomos destinados a la creacin de infraes-
tructuras y a la creacin o adquisicin de bienes de naturaleza inventariable
necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos otros gastos que tengan
carcter amortizable.
Los gastos incluidos en el captulo cumplen alguna de las siguientes caracters-

ticas:
a) Que no sean bienes fungibles.

b) Que tengan una duracin previsiblemente superior al ejercicio presupuestario.
c) Que sean susceptibles de ser incluidos en el inventario.
d) Que previsiblemente no sean reiterativos.
En general, se imputan a este captulo los gastos previstos en los anexos de in-
versiones reales que se unen a los presupuestos generales de las Entidades Locales.
Captulo 7. Transferencias de Capital
Este captulo comprende las aportaciones realizadas sin contrapartida directa

de los agentes perceptores y destinadas a financiar operaciones de capital empren-
didas por parte de stos.
Captulo 8. Activos Financieros
Comprende el gasto en la adquisicin de activos financieros, tanto del interior

como del exterior, cualquiera que sea la forma de instrumentacin y su venci-
miento.
Captulo 9. Pasivos Financieros
Este captulo recoge el gasto destinado a la amortizacin de deudas, tanto en
127
euros como en moneda distinta, cualquiera que sea la forma en que se hubieran ins-
trumentado y con independencia de que el vencimiento sea a largo, o a corto plazo,
(superior o inferior a un ao), tambin este captulo se destina a recoger las previ-
siones para la devolucin de los depsitos y fianzas que se hubieran constituido a
favor de la entidad local y de sus organismos autnomos.
Dentro de este captulo, no se incluyen los importes reembolsados por opera-

ciones de tesorera, debido a su tratamiento como no presupuestario dado que no se
destinan a la financiacin de ningn gasto sino a la cobertura de desfases transito-
rios de tesorera.
Cul es el contenido de los captulos de ingresos?
Captulo 1. Impuestos Directos
El captulo integra los impuestos de carcter directo cobrados a los contribu-

yentes. La tipologa bsica de estos impuestos es la siguiente:
Sobre la Renta: recoge los ingresos derivados de los impuestos sobre la renta
de las personas fsicas o jurdicas.
Sobre el capital: recoge los ingresos derivados de los impuestos que gravan la
titularidad de un patrimonio o incrementos de valor puestos de manifiesto por
la transmisin de elementos integrantes del mismo.
Sobre las actividades econmicas: incluye los ingresos derivados del impuesto
cuyo hecho imponible est constituido por el ejercicio, en territorio nacional de
actividades empresariales, profesionales o artsticas.
Recargos sobre impuestos directos: recoge los recargos que resulten exigibles
sobre los impuestos directos del Estado, las Comunidades Autnomas u otras
Entidades locales.
De esta forma, los Ayuntamientos incluyen dentro de este captulo los ingresos
derivados de:
Impuesto sobre la Renta de las Personas fsicas

Impuesto sobre Sociedades
Impuesto sobre Bienes Inmuebles.
Impuesto sobre Actividades Econmicas.
Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
Impuesto sobre Vehculos de Traccin Mecnica.
Recargos sobre impuestos directos del Estado, de las CCAA y de otros EELL
Las Diputaciones Provinciales, por su parte, recogen los recargos en el Impuesto

sobre Actividades Econmicas, adems de la correspondiente cesin del IRPF.
Captulo 2. Impuestos Indirectos
El captulo recoge los impuestos de carcter indirecto cobrados a los contribu-

yentes. De esta forma, se incluye la siguiente tipologa de impuestos:
128
EL PRESUPUESTO
Recargos sobre impuesto indirectos: del Estado, de las Comunidades Aut-

nomas o de otras Entidades Locales.
Otros impuestos indirectos: recoge otros ingresos derivados de la recaudacin
de impuestos indirectos en vigor.
El impuesto indirecto principal de los Ayuntamientos es el Impuesto sobre Cons-

trucciones, Instalaciones y Obras.
Asimismo, en el captulo se incluye la correspondiente cesin del Impuesto sobre

el Valor Aadido, as como los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino
y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas De-
rivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores de Tabaco.
Captulo 3. Tasas y Otros Ingresos
En este captulo se recogen, fundamentalmente, todos los ingresos asociados a

la prestacin de servicios concretos (tasas y precios pblicos), as como las contri-
buciones especiales, las multas, los ingresos derivados por actuaciones y aprove-
chamientos urbansticos, etc.
Las tasas se asocian a la utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del

dominio pblico local, as como a la prestacin de servicios pblicos bsicos, de ca-
rcter social y preferente o a la realizacin de actividades administrativas de com-
petencia local que se refieren, afectan o benefician de modo particular a los sujetos
pasivos. En todo caso, tendrn la consideracin de tasas las prestaciones patrimo-
niales que establezcan las Entidades Locales por:
A) La utilizacin privativa o el aprovechamiento especial del dominio pblico

local.
B) La prestacin de un servicio pblico o la realizacin de una actividad admi-

nistrativa en rgimen de derecho pblico de competencia local que afecte o be-
neficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de
las circunstancias siguientes:
Que no sean de solicitud o recepcin voluntaria para los administrados.
Que no se presten o realicen por el sector privado, est o no establecida su
reserva a favor del sector pblico conforme a la normativa vigente.
La cuanta cobrada por las tasas no podr superar el coste del servicio al que va
asociada.
Por su parte, los precios pblicos se podrn establecer como consecuencia de

la prestacin de servicios o la realizacin de actividades de la competencia de la En-
tidad Local, siempre y cuando no concurran las circunstancias descritas en el esta-
blecimiento de tasas.
El importe de los precios pblicos deber cubrir, como mnimo, el coste del ser-
vicio prestado o de la actividad realizada.
Por su parte, las contribuciones especiales se asocian a la obtencin por el su-

jeto pasivo de un beneficio especial o de un aumento de valor de sus bienes como
129
consecuencia de la realizacin de obras pblicas o del establecimiento o ampliacin

de servicios pblicos, de carcter local, por las entidades respectivas. La base im-
ponible de las contribuciones especiales est constituida, como mximo, por el 90
por 100 del coste que la Entidad Local soporte por la realizacin de las obras o por
el establecimiento o ampliacin de los servicios.
Captulo 4. Transferencias Corrientes
Dentro de este captulo se recogen los ingresos de naturaleza no tributaria, per-

cibidos por las Entidades Locales sin contraprestacin directa por parte de las
mismas, destinados a financiar operaciones corrientes. Las transferencias se dife-
renciarn en funcin de los agentes que las conceden.
Captulo 5. Ingresos Patrimoniales
Recoge los ingresos procedentes de rentas de la propiedad o del patrimonio de

las Entidades Locales y sus organismos autnomos, as como los derivados de acti-
vidades realizadas en rgimen de derecho privado.
Captulo 6. Enajenacin de Inversiones Reales
En este captulo se recogen los ingresos procedentes de transacciones con sa-

lida o entrega de bienes de capital que sean propiedad de las Entidades Locales o de
sus organismos autnomos.
Este captulo se estructura en los siguientes artculos:

De terrenos: comprende los ingresos derivados de la venta de solares, fincas
rsticas y otros terrenos.
De las dems inversiones reales: comprende los ingresos derivados de la
venta de las inversiones no comprendidas en el artculo anterior.
Reintegros por operaciones de capital, originados en ejercicios anteriores.
Captulo 7. Transferencias de Capital
Incluye los ingresos de naturaleza no tributaria percibidos por las Entidades Lo-
cales, sin contraprestacin directa por parte de las mismas, destinados a financiar
operaciones de capital.
Captulo 8. Activos Financieros
Recoge los ingresos procedentes de enajenacin de deuda, acciones y obliga-

ciones, as como los procedentes de reintegros de prstamos concedidos y de dep-
sitos y fianzas constituidos por las entidades locales.
Captulo 9. Pasivos Financieros
Los ingresos que se incluyen son los procedentes de la emisin de deuda pu-
blica y de prestamos recibidos, cualquiera que sea la moneda, naturaleza y plazo de
reembolso, as como los procedentes de los depsitos y fianzas recibidos.
130
EL PRESUPUESTO
Cul es la estructura del presupuesto por programas de gastos?
REA DE GASTO 1
Servicios pblicos bsicos

Comprende esta rea o grupo todos aquellos gastos originados por los servicios
pblicos bsicos que, con carcter obligatorio, deben prestar los municipios, por s
o asociados, con arreglo al artculo 26.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora
de las Bases del Rgimen Local, o, en su caso, las provincias con arreglo al artculo
31.2 de la misma Ley, atendiendo a su funcin de cooperacin y asistencia a los mu-
nicipios. A estos efectos, se incluyen, en los trminos que se exponen para cada una
de ellas, cuatro polticas de gasto bsicas: seguridad y movilidad ciudadana, vivienda
y urbanismo, bienestar comunitario y medio ambiente.
REA DE GASTO 2
Actuaciones de proteccin y promocin social

Se incluyen en esta rea o grupo todos aquellos gastos y transferencias que
constituyen el rgimen de previsin; pensiones de funcionarios, atenciones de ca-
rcter benficoasistencial; atenciones a grupos con necesidades especiales, como
jvenes, mayores, minusvlidos fsicos y tercera edad; medidas de fomento del em-
pleo.
REA DE GASTO 3
Produccin de bienes pblicos de carcter preferente

Comprende esta rea o grupo todos los gastos que realice la Entidad local en
relacin con la sanidad, educacin, cultura, con el ocio y el tiempo libre, deporte, y,
en general, todos aquellos tendentes a la elevacin o mejora de la calidad de vida.
REA DE GASTO 4
Actuaciones de carcter econmico

Se integran en esta rea los gastos de actividades, servicios y transferencias que
tienden a desarrollar el potencial de los distintos sectores de la actividad econmica.
Se incluirn tambin los gastos en infraestructuras bsicas y de transportes; in-
fraestructuras agrarias; comunicaciones; investigacin, desarrollo e innovacin.
REA DE GASTO 9
Actuaciones de carcter general

Se incluyen en esta rea los gastos relativos a actividades que afecten, con ca-
rcter general, a la entidad local, y que consistan en el ejercicio de funciones de go-
bierno o de apoyo administrativo y de soporte lgico y tcnico a toda la organizacin.
Recoger los gastos generales de la Entidad, que no puedan ser imputados ni apli-
cados directamente a otra rea de las previstas en esta clasificacin por programas.
Se incluirn en este rea las transferencias de carcter general que no puedan ser
aplicadas a ningn otro epgrafe de esta clasificacin por programas, ya que en caso
contrario se imputarn en la poltica de gasto especfica que corresponda.
131
REA DE GASTO 0
Deuda pblica
Comprende los gastos de intereses y amortizacin de la Deuda Pblica y dems
operaciones financieras de naturaleza anloga, con exclusin de los gastos que oca-
sione la formalizacin de las mismas. Se imputarn a esta rea los gastos destinados
a atender la carga financiera de la entidad local, amortizacin e intereses, derivados
de las operaciones de crdito contratadas.
Qu es la aplicacin presupuestaria?
La aplicacin presupuestaria vendr definida, al menos, por la conjuncin de las

clasificaciones por programas y econmica, a nivel de grupos de programas y con-
cepto, respectivamente. En el caso de que la entidad local opte por utilizar la clasifi-
cacin orgnica, la aplicacin presupuestaria vendr definida por la conjuncin de
las clasificaciones orgnica, por programas y econmica.
Qu es el crdito presupuestario?
El crdito presupuestario se define como la expresin cifrada de la aplicacin

presupuestaria. El crdito inicial es la cuanta asignada a la aplicacin presupuestaria
en el presupuesto definitivamente aprobado. El crdito definitivo es el crdito inicial
aumentado o disminuido como consecuencia de las modificaciones presupuestarias.
1.3. Elaboracin y ciclo del presupuesto

Qu proceso sigue la elaboracin del presupuesto?
El presupuesto se elabora por el Presidente de la Entidad Local. Su aprobacin

definitiva deber realizarse por el Pleno de la Corporacin antes del 31 de diciembre
del ao anterior del ejercicio en que se aplicar.
La entrada en vigor del presupuesto exige su publicacin en el Boletn Oficial de

la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autnoma Uniprovincial.
El presupuesto ir acompaado de la siguiente documentacin:
a) Memoria explicativa de su contenido y de las principales modificaciones que

presente en relacin con el vigente.
b) Liquidacin del presupuesto del ejercicio anterior y avance del corriente, re-
ferida, al menos, a seis meses del mismo.
c) Anexo del personal de la Entidad.
d) Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio.
e) Un informe econmico, exponiendo las bases utilizadas para la evaluacin de
los ingresos y de las operaciones de crdito previstas, la suficiencia de los cr-
ditos para atender el cumplimiento de las obligaciones exigibles y los gastos
de funcionamiento de los servicios.
132
EL PRESUPUESTO
Cul es el proceso que se sigue hasta la aprobacin definitiva del presu-

puesto?
El Presidente de la Entidad formar el presupuesto general y lo remitir, in-

formado por la Intervencin y con los anexos y la documentacin enumerada ante-
riormente, al Pleno antes del 15 de octubre. El Pleno proceder a su aprobacin,
enmienda o devolucin. Una vez aprobado provisionalmente el presupuesto, ser
expuesto al pblico, previo anuncio en el Boletn Oficial de la Provincia, durante 15
das hbiles, en los que los interesados podrn presentar reclamaciones ante el
Pleno.
Si durante los 15 das no hay reclamaciones, el presupuesto queda aprobado

definitivamente. En caso contrario, el Pleno tendr un mes para resolver las recla-
maciones.
Como anteriormente se apuntaba, el presupuesto debe ser aprobado definiti-

vamente por parte del Pleno antes del 31 de diciembre del ao anterior al del ejer-
cicio en el que deba aplicarse.
El Presupuesto General, definitivamente aprobado con o sin modificaciones

sobre el inicial, ser insertado en el Boletn Oficial de la Provincia, resumido por
captulos de cada uno de los presupuestos que lo integren, y se remitir copia del
mismo a la Comunidad Autnoma y al Ministerio de Economa y Hacienda.
Qu es la prrroga presupuestaria?
La prrroga presupuestaria se produce cuando se inicia un ejercicio econmico

y todava no ha entrado en vigor el presupuesto correspondiente. En este caso, se
procede a considerar prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior de forma au-
tomtica.
La prrroga se produce con los crditos iniciales como mximo, sin perjuicio de
las modificaciones que se realicen en forma de crdito extraordinario, de suple-
mento de crdito, de crdito ampliable y de transferencia de crdito.
La prrroga se mantendr hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto. La

prrroga no afectar a los servicios o programas que deban concluir en el ejercicio
anterior o que estuvieran financiados con ingresos especficos.
Cmo modernizar la elaboracin del presupuesto?
Hasta hace relativamente poco tiempo, eran pocas las Entidades Locales que
desarrollaban un proceso de elaboracin presupuestario riguroso y eficiente. La
prctica general ha sido centralizar en el interventor el esfuerzo de confeccionar el
presupuesto con las peticiones recibidas de cada una de las reas. Adems, en mu-
chas ocasiones, el presupuesto se ha elaborado siguiendo prcticas incrementa-
listas que no se basaban en una planificacin real de actividades.
La situacin descrita est experimentado cambios asociados a la introduccin

de metodologas ms adecuadas en la elaboracin del presupuesto y que han deri-
vado en nuevos tipos de presupuesto. Los ms importantes son:
133
Presupuesto participativo. La poblacin interviene en la elaboracin del pre-

supuesto manifestando sus prioridades a la hora de utilizar los recursos dis-
ponibles.
Presupuesto de base cero. Supone repensar los programas de gasto y los
costes asociados a los mismos. Los recursos presupuestarios, de esta forma,
no se asignan de modo incrementalista: cada gestor tiene que justificar la pe-
ticin que realiza. Es el propio gestor el que establece sus prioridades. Ad-
quieren especial relevancia las tcnicas de evaluacin de proyectos y de
contabilidad analtica.
Presupuesto de ejecucin o por objetivos. Es un instrumento de racionaliza-
cin en la asignacin de recursos. Para cada funcin de gasto se establecen
una serie de objetivos. El fin ms importante es evaluar el cumplimiento de las
actividades y medir el coste asociado a cada una de ellas. Se define un con-
junto de indicadores que permiten evaluar el grado de cumplimiento del pre-
supuesto.
De cualquier forma, sea cual sea el tipo de presupuesto que elabore la Entidad
Local, incluido el presupuesto tradicional, es necesario tener presente que es el pre-
sidente de la Corporacin el responsable de esta tarea. El interventor nicamente
debera desarrollar una labor de informe.
Cul es el ciclo que sigue un presupuesto?
El presupuesto, adems de su elaboracin, conlleva una serie de fases que, junto

con la anterior, integran el denominado ciclo presupuestario.
De esta forma, el ciclo presupuestario abarca la elaboracin, ejecucin, liquida-

cin y control del presupuesto.
En qu consisten las modificaciones presupuestarias?
Las modificaciones presupuestarias son variaciones que se producen en los pre-

supuestos despus de su aprobacin definitiva como consecuencia de necesidades
nuevas o imprevistas que no admiten demora en su ejecucin, de inexactitudes en los
clculos presupuestarias que se realizaron en su momento, etc. Integran, por tanto,
un sistema regulado que permite alterar los crditos aprobados ante nuevas situa-
ciones.
Las modificaciones presupuestarias dotan al presupuesto de un cierto grado de

flexibilidad, con el fin de que la actividad de la Entidad Local se pueda adaptar al na-
cimiento de nuevas necesidades dentro de su mbito competencial.
Cules son las modificaciones de crdito que pueden realizar las Entidades
Locales?
La tipologa de modificacin previstas en la normativa presupuestaria local son

las siguientes:
134
EL PRESUPUESTO
a) Crditos extraordinarios.
b) Suplementos de crdito.
c) Ampliaciones de crdito.
d) Transferencias de crdito.
e) Generaciones de crditos por ingresos.
f) Incorporacin de remanentes de crdito.
g) Bajas por anulacin.
Qu son los crditos extraordinarios y los suplementos de crdito?
Cuando sea preciso realizar un gasto especfico que no pueda demorarse hasta
el ejercicio siguiente y no exista crdito en el presupuesto de la Corporacin, o bien
ste sea insuficiente y pueda ser ampliado, el Presidente ordenar la incorporacin
de un expediente de concesin de crdito extraordinario en el primer caso, o de su-
plemento de crdito en el segundo.
Es decir, mientras que con el crdito extraordinario se asigna crdito al Presu-

puesto por carecer inicialmente de l, en el suplemento de crdito se completan las
cuantas necesarias de crdito para acometer, en ambos casos, un gasto concreto y
determinado cuya realizacin no puede demorarse hasta el ejercicio siguiente.
Quin debe aprobar los expedientes de crdito extraordinario y suplementos

de crdito?
Los expedientes de concesin de crdito extraordinario o suplemento de crdito

debern ser incoados por el Presidente de la Corporacin, previo informe de inter-
vencin. Se sometern a la aprobacin de Pleno, estando sujetos a los mismos tr-
mites y requisitos exigidos para la aprobacin del Presupuesto (exposicin pblica
durante 15 das hbiles y periodo de un mes para resolver las reclamaciones que se
presenten), siendo ejecutivos desde el momento de su aprobacin.
En todo caso, los expedientes de crdito extraordinario o suplemento de cr-

dito deben especificar la partida presupuestaria concreta que se quiere incrementar
y los recursos financieros o los medios propuestos para su financiacin. Asimismo,
han de acompaarse de una memoria que justifique la necesidad de realizar el
gasto.
Cmo podrn financiarse los crditos extraordinarios y los suplementos de

crdito?
El incremento de los gastos como consecuencia de la aprobacin de expedientes

de crdito extraordinario o suplemento de crdito podr financiarse indistintamente
con alguno de los recursos siguientes:
135
1. Con cargo al remanente lquido de tesorera.

2. Con nuevos o mayores ingresos efectivamente recaudados sobre los previstos
en algn concepto del presupuesto corriente.
3. Mediante anulaciones o bajas de crditos de otras partidas del presupuesto
vigente no comprometidas, cuya reduccin no suponga la perturbacin del ser-
vicio respectivo.
Pueden financiarse crditos extraordinarios y suplementos de crdito con

operaciones de endeudamiento?
Los crditos extraordinarios y los suplementos de crdito para gastos de inver-

sin podrn financiarse, adems de con los recursos indicados anteriormente, con los
procedentes de operaciones de crdito. Los gastos por operaciones corrientes po-
drn financiarse con recursos procedentes de operaciones de crdito si se cumplen
conjuntamente las condiciones siguientes:
a) Que el Pleno apruebe por mayora absoluta la insuficiencia de otros medios de

financiacin.
b) Que se trate de gastos expresamente declarados necesarios y urgentes.
c) Que el importe de la operacin de crdito que se quiera formalizar no supere
el 5% de los recursos por operaciones corrientes del presupuesto de la en-
tidad.
d) Que la carga financiera de la entidad, por amortizacin e intereses, incluida la
de las operaciones en tramitacin, no supere el 25% de los recursos por ope-
raciones corrientes.
e) Que la operacin quede cancelada antes de que se renueve la Corporacin que
las concierte.
En qu consiste la ampliacin de crdito?
La ampliacin de crdito es la modificacin al alza en el presupuesto de gastos

que consiste en incrementar el crdito de las partidas ampliables consideradas como
tales en las Bases de Ejecucin del presupuesto.
Los crditos ampliables debern contar siempre con financiacin afectada que
igualmente habr de especificarse en las Bases de Ejecucin. Asimismo, y para que
se pueda proceder a la ampliacin, se considerarn recursos afectados vlidos para
su cobertura a excepcin de las operaciones de endeudamiento, el exceso de de-
rechos reconocidos sobre las previsiones de los conceptos de ingreso afectados a los
crditos que se pretende ampliar.
La aprobacin de los expedientes de ampliacin de crdito no exige los mismos

requisitos que la de los crditos extraordinarios y suplementos de crdito aproba-
cin por Pleno y mismos efectos que la aprobacin del Presupuesto General, de-
biendo regularse la tramitacin de los mismos (rgano competente para su
aprobacin, procedimiento concreto para la aprobacin del expediente, etc.), en las
Bases de Ejecucin del presupuesto.
136
EL PRESUPUESTO
Qu se entiende por transferencias de crdito?
La transferencia de crdito se define como la modificacin del presupuesto de

gastos de la Entidad mediante la que se imputa el importe total o parcial de un cr-
dito a otras partidas presupuestarias de diferente nivel de vinculacin jurdica. Es
decir, el alta en un concepto del presupuesto de gastos se ve compensada con la dis-
minucin en otra partida, de forma que la cuanta total de los crditos de gastos del
presupuesto no vara.
Las transferencias de crdito, junto con los crditos extraordinarios y los suple-
mentos de crdito que se financian ntegramente a travs de bajas en otras partidas
no comprometidas del presupuesto vigente, son las nicas que no implican un in-
cremento del volumen de crditos del presupuesto.
Existen limitaciones para realizar transferencias de crdito?
No obstante, las transferencias de crdito de cualquier clase estn sujetas a las

limitaciones siguientes:
1. No afectarn a los crditos ampliables ni a los crditos extraordinarios conce-

didos durante el ejercicio, es decir, no podrn ceder crditos partidas que pre-
viamente han sido objeto de una ampliacin o aqullas que se han visto
incrementadas por la tramitacin de un expediente de crdito extraordinario.
2. No podrn suponer la minoracin de crditos que han sido incrementados con
suplementos u otras transferencias, salvo que afecten a crditos de personal.
Tampoco podrn minorarse los crditos incorporados como consecuencia de
la incorporacin de remanentes no comprometidos.
3. No pueden incrementar crditos que previamente, y a travs de otra transfe-
rencia de crdito, hayan sido minorados, salvo cuando afecten a gastos de per-
sonal.
Estas limitaciones ponen de manifiesto que no podrn ceder crdito las partidas
presupuestarias que previamente han sido incrementadas a travs de otra tipologa
de modificacin, ni podrn recibir crditos partidas presupuestarias que previamente
han cedido crdito a otros conceptos de gasto, salvo cuando se trate de gastos de
personal.
Estas limitaciones no afectarn a las transferencias de crdito que se refieran a

los programas de imprevistos y funciones no clasificadas, ni sern de aplicacin
cuando se trate de transferencias motivadas por reorganizaciones administrativas
aprobadas por el Pleno.
Qu rganos son los competentes para aprobar transferencias de crdito?
Las Entidades Locales deben regular en las Bases de Ejecucin de su presu-

puesto el rgimen de las transferencias de crdito, as como el rgano competente
para su autorizacin, que podr ser designado libremente por la Corporacin, a ex-
cepcin de las transferencias de crdito entre distintas reas de gasto, que salvo que
afecten a gastos de personal, debern ser autorizados por el Pleno.
137
Es decir, respecto a la atribucin de competencias para la aprobacin de los ex-

pedientes de transferencias de crdito, podrn distinguirse:
Las que corresponda su aprobacin a rgano distinto del Pleno, que se tra-
mitarn conforme al rgimen que la Entidad Local prevea en sus Bases de
Ejecucin.
Aquellas cuya aprobacin corresponde al Pleno transferencias de crdito
entre distintas reas de gasto (salvo que afecten a gastos de personal), a las
que les ser de aplicacin las normas del proceso de aprobacin del presu-
puesto (exposicin pblica, perodo para reclamaciones y resolucin, etc.).
En qu consiste la generacin de crdito por ingresos?
Podrn generar crdito en los estados de gastos de los presupuestos, los in-
gresos de naturaleza no tributaria que se deriven de las siguientes operaciones:
1. Aportaciones o compromisos firmes de aportacin de personas fsicas o jur-

dicas para financiar, de forma conjunta con la Entidad Local o sus Organismos
Autnomos, gastos que por su naturaleza estn comprendidos en los fines u
objetivos de los mismos. Es requisito indispensable para que generen crdito
el reconocimiento del derecho o el compromiso de aportacin.
2. Enajenaciones de bienes de la Entidad Local o de sus Organismos Autnomos.
Debern tratarse de bienes patrimoniales, dado que los demaniales afectados
al uso general o a servicios pblicos, son inalienables. Requisito indispen-
sable para que estos ingresos generen crdito es el reconocimiento del de-
recho o la existencia del compromiso firme de aportacin.
3. Prestacin de servicios. En la prctica, se trata de que la Entidad Local ample
la cobertura de servicios financiados con precios pblicos (ingresos no tribu-
tarios), de forma que el aumento en la obtencin de estos ingresos puede des-
tinarse a financiar, va generacin de crditos por ingresos si no estn
inicialmente, la dotacin de bienes e infraestructuras precisas para la amplia-
cin de los citados servicios. Se podr generar crdito en el momento de reco-
nocer el derecho, si bien, estos crditos no sern disponibles hasta que no se
recauden efectivamente los derechos correspondientes.
4. Reembolso de prstamos, como consecuencia de la cancelacin, no prevista
en el presupuesto, de un crdito concedido por la Entidad Local. Los ingresos
que se reciban por esta va podrn generar crdito en los estados de gastos del
presupuesto. Al igual que en la prestacin de servicios, la generacin de cr-
dito se producir en el momento de reconocer el derecho respectivo, si bien, no
se podr disponer de este crdito hasta que no se recaude dicho derecho.
5. Los importes procedentes de reintegro de pagos indebidos con cargo al presu-
puesto corriente, en cuanto a la reposicin de crdito en la correspondiente
partida presupuestaria.
Las Entidades Locales regularn en las Bases de Ejecucin del presupuesto los
trmites de aprobacin de los expedientes de generacin de crdito, as como el r-
gano competente para su autorizacin.
138
EL PRESUPUESTO
Qu son las incorporaciones de remanente de crdito?
La norma general establece que los remanentes de crdito quedarn anulados

al cierre de cada ejercicio, de forma que no pueden incorporarse al presupuesto del
ejercicio siguiente. Sin embargo, las excepciones a esta regla general de no incorpo-
racin de los remanentes de crdito, y al principio de anualidad, que establece que los
gastos deben realizarse dentro del ejercicio en que se presupuesta, tambin han sido
previstas por la normativa presupuestaria a travs de la incorporacin de remanentes
de crdito.
As, los remanentes de crdito no anulados podrn incorporarse al presupuesto

del ejercicio siguiente, siempre que existan recursos financieros suficientes, en los
casos siguientes:
a) Los crditos extraordinarios, suplementos de crdito y transferencia de crdito

que hayan sido concedidos o autorizados en el ltimo trimestre del ejercicio.
b) Los crditos que amparen compromisos de gasto adquiridos en ejercicios an-
teriores. Esta posibilidad est prevista para respaldar los compromiso que las
entidades ya tengan con terceros, estando a la espera de recepcionar el bien,
suministro o servicio prestado.
c) Los crditos por operaciones de capital.
d) Los crditos autorizados en funcin de la efectiva recaudacin de los derechos
afectados.
La incorporacin puede acordarse en cualquier momento del ejercicio siguiente,

pero est subordinada a la existencia de suficientes recursos financieros para ello,
considerando como tales los siguientes:
1. El remanente lquido de tesorera, es decir el saldo pendiente de utilizacin del

remanente de tesorera para gastos generales de carcter positivo.
2. Nuevos o mayores ingresos recaudados sobre los totales previstos en el pre-
supuesto corriente.
3. En el caso de incorporacin de remanentes de crdito para gastos con finan-
ciacin afectada, se considerarn suficientes recursos financieros los excesos
de financiacin y los compromisos firmes de aportacin afectados a los rema-
nentes que se trata de incorporar.
Las Entidades Locales regularn en las Bases de Ejecucin del presupuesto la

tramitacin de los expedientes de incorporacin de remanentes de crdito, as como
los rganos a los que se les atribuya la aprobacin de los mismos.
Qu son las bajas por anulacin?
La baja por anulacin es la modificacin del presupuesto de gastos que supone

una disminucin total o parcial del crdito asignado a una partida presupuestaria. La
cuantificacin del lmite para dar de baja crditos del presupuesto ser aquella que
correspondiendo a saldos de crdito, no implique la perturbacin en la prestacin
del correspondiente servicio.
139
Cul es el rgano competente para aprobar las bajas por anulacin?
Tal y como establece el Real Decreto 500/1990 en su artculo 49, ser el Pleno de
la Entidad el rgano competente para la aprobacin de las bajas por anulacin.
Cundo se puede practicar una baja por anulacin de crditos del presupuesto?
Los casos en los que la normativa presupuestaria aplicable a las Entidades Lo-
cales prev la baja de crditos del presupuesto, son los siguientes:
a) La financiacin de remanentes de tesorera negativos. Cuando el remanente

de tesorera alcance valores negativos, las Entidades Locales debern adoptar
una serie de medidas tendentes al restablecimiento del equilibrio, apuntando
la normativa local, como primera medida a considerar para retornar a posi-
ciones equilibradas, la de reducir gastos del nuevo presupuesto por cuanta
igual al dficit producido.
b) La financiacin de crditos extraordinarios y suplementos de crdito, de forma
que estas modificaciones de crdito, que han de ser aprobadas por el Pleno,
podrn ser financiadas dando de baja otros crditos no comprometidos y cuya
reduccin no suponga la perturbacin del servicio respectivo.
c) La ejecucin de otros acuerdos del Pleno de la Entidad Local. En este sentido, po-
dra resultar un acuerdo de Pleno que aprobara la reduccin de los crditos pre-
supuestarios a travs de la anulacin de los mismos, en el caso en el que se
tenga certeza que los niveles de ingreso presupuestados no alcanzarn los im-
portes previstos. Y todo ello, para evitar la generacin de posibles desequilibrios.
Es necesario modificar el presupuesto de ingresos cuando se modifica el pre-

supuesto de gastos?
De forma paralela a la modificacin de los crditos del estado de gastos del pre-
supuesto y para seguir manteniendo el principio de equilibrio presupuestario, a menos
que la modificacin presupuestaria no implique un incremento de la cuanta total de
los crditos de gastos del presupuesto, se deber modificar tambin el presupuesto
de ingresos. As, las modificaciones de crdito que no implicarn la modificacin del
presupuesto de ingresos son las transferencias de crdito aqullas que implican que
el alta en un concepto de gastos se compensar con la disminucin de crdito de otra
partida, y los crditos extraordinarios y suplementos de crditos que se financien con
bajas mediante la anulacin de crditos en otras partidas presupuestarias.
140
EL PRESUPUESTO
MODIFICACIN DE CRDITO
TIPOLOGA DEFINICIN RGANOS DE APROBACIN
Incremento del presupuesto de gastos para atender ne-

Crdito ex-
cesidades especficas, no previstas en el presupuesto, y Pleno de la Entidad
traordinario
que no pueden demorarse hasta el ejercicio siguiente.
Incremento del presupuesto de gastos para atender

Suplemento necesidades determinadas para las que el crdito pre-
Pleno de la Entidad
de crdito visto inicialmente resulta insuficiente y que no pueden
modificarse a travs de una ampliacin de crdito.
Modificacin al alza de aquellas partidas del presu-

Ampliacin A determinar por la entidad de Bases de
puesto de gasto que se consideran ampliables en las
de crdito Ejecucin.
bases de ejecucin del presupuesto.
Al Pleno de la entidad le corresponde

aprobar las que se produzcan entre distinto
Transferen- Modificacin al alza de una partida de gastos con cargo
grupo de funcin salvo que afecten a gastos
cias de cr- a la cesin de crditos procedentes de otra partida con
de personal. La aprobacin del resto de ex-
dito diferente nivel de vinculacin jurdica.
pedientes se determinar por le entidad en
Bases de Ejecucin.
Supone el incremento del presupuesto de gastos como

Generacin A determinar por la entidad en Bases de
consecuencia de la generacin de determinados ingresos
de crdito Ejecucin.
de naturaleza no tributaria, no previstos inicialmente.
Incremento de los crditos del presupuesto en vigor
Incorpora-
como consecuencia de la incorporacin al mismo de A determinar por la entidad en Bases de
cin de re-
los remanentes de crdito procedentes del ejercicio Ejecucin.
manentes
anterior.
Disminucin total o parcial del crdito asignado a una
Bajas por
partida del presupuesto, siempre que no suponga per- Pleno de la entidad
anulacin
turbaciones en la prestacin del servicio.
1.4. Ejecucin del gasto

Cules son las fases de ejecucin del gasto?
Una vez iniciado el ejercicio, ya sea con presupuesto prorrogado y hasta que se
apruebe el presupuesto definitivo, bien sea a travs de la entrada en vigor del pre-
supuesto correspondiente al ejercicio en curso, se proceder a ejecutar los ingresos
y los gastos contra las previsiones y crditos, respectivamente, del presupuesto en
vigor. El objetivo ltimo es desarrollar las actividades propias de la entidad, planifi-
cadas en el documento presupuestario. El rgimen de ejecucin presupuestaria de
los gastos de las Entidades Locales, definido en el Texto Refundido de la Ley Regu-
ladora de las Haciendas Locales y en su reglamento de desarrollo (RD 500/1990, es-
tablece las fases de ejecucin del gasto pblico siguientes:
Autorizacin del gasto.

Disposicin o compromiso del gasto.
Reconocimiento y liquidacin de la obligacin.
Ordenacin del pago.
141
Cada una de estas fases presupuestarias de ejecucin del gasto pblico local
tiene su reflejo, tanto en materia contable presupuestaria como en materia adminis-
trativa, al suponer cada una de ellas actos que integran los procedimientos que des-
arrolla la Entidad en su calidad de Administracin Pblica.
En qu consiste la autorizacin del gasto?
La autorizacin (conocida como fase A) supone el inicio del procedimiento de

ejecucin del gasto, y responde al acuerdo de realizacin de un gasto por una cuanta
cierta o aproximada en la prctica, cuando se aprueba un proyecto o se aprueban los
pliegos de condiciones de un contrato, pero sin implicar relaciones con terceros ex-
ternos a la Entidad Local.
En qu consiste la disposicin del gasto?
Mediante la disposicin (fase D), se acuerda la realizacin de gastos previamente

autorizados por un importe exactamente determinado. Este acto que en la prctica
responde a la adjudicacin de un contrato, resulta de relevancia jurdica, pues vin-
cula a la Entidad Local con terceros, obligndose a realizar un gasto concreto.
Quin tiene la competencia para autorizar y disponer crditos del presu-

puesto?
La competencia tanto para autorizar gastos que responden a crditos incluidos

previamente en el presupuesto, como para disponer de gastos autorizados, corres-
ponde al Presidente o al Pleno de la Entidad. No obstante, y en los trminos que prev
la Ley de Bases de Rgimen Local (LBRL), estas atribuciones podrn delegarse. Esta
delegacin debe recogerse en las Bases de Ejecucin del presupuesto. En concreto,
la LBRL reconoce a los Presidentes de las Entidades Locales competencia para au-
torizar y disponer gastos en los casos siguientes:
Los destinados a la realizacin de contrataciones y concesiones de toda clase,

cuyo importe no supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, con
tope mximo de 6,000 millones de euros.
Los destinados a la adquisicin de bienes y derechos cuando su importe no
supere el 10% de los recursos ordinarios del presupuesto, con un techo de tres
millones de euros.
En los casos restantes, estas competencias sern atribucin del Pleno de la Cor-
poracin.
En qu consiste el reconocimiento de la obligacin?
El reconocimiento de una obligacin (fase O) supone la existencia de un crdito

exigible a la Entidad Local, derivada de un gasto autorizado y comprometido previa-
mente. En este momento, previa justificacin de que se ha realizado la obra, prestado
el servicio o entregado el suministro, y con la aprobacin de facturas o de certifica-
ciones de obra, se declara la existencia de una obligacin de la Corporacin con ter-
ceros.
142
EL PRESUPUESTO
Quin ostenta la atribucin para reconocer obligaciones?
Es el Presidente de la Entidad Local el rgano competente para el reconoci-

miento de obligaciones, si bien sta es delegable y, en caso de utilizar esta facultad,
las Bases de Ejecucin del presupuesto debern contener las desconcentraciones o
delegaciones en la materia.
En qu consiste la ordenacin del pago?
La ordenacin del pago es la ltima fase de ejecucin del procedimiento de gasto

le sigue el pago efectivo, y responde al acto mediante el que el ordenador de pagos,
competencia (delegable) del Presidente de la Entidad Local, expide una orden de pago
de una obligacin previamente reconocida, contra la Tesorera de la Entidad.
El Pleno de la Corporacin, a propuesta del Presidente y bajo su direccin, podr

crear una Unidad de Ordenacin de Pagos que realice las funciones adminis-
trativas de la ordenacin de pagos. En el caso de Entidades Locales con mas de
500.000 habitantes se podr crear una Unidad Central de Tesorera que ejerza
las funciones de ordenacin de pagos.
Qu es el Plan de Disposicin de Fondos?
La ordenacin de los pagos se acomodar al Plan de Disposicin de Fondos de

la Entidad que establezca el Presidente de la Entidad o el rgano correspondiente
de los Organismos Autnomos, y que ha de perseguir la gestin eficaz y eficiente de
la Tesorera de la Entidad. La normativa local nicamente seala que el Plan de Te-
sorera ha de dar prioridad a los gastos de personal y a las obligaciones pendientes
de pago contradas con anterioridad al ejercicio econmico.
Pueden acumularse las fases de ejecucin de los gastos?
En ocasiones, atendiendo a la naturaleza de los gastos y a criterios de economa

y agilidad administrativa, las Entidades Locales podrn abarcar en un nico acto ad-
ministrativo las fases de ejecucin de los gastos pblicos enumeradas anteriormente,
llegando a producir los mismos efectos que si dichas fases se acordaran en actos
administrativos separados.
Los casos previstos por la normativa y que las Entidades Locales debern re-
coger en las Bases de Ejecucin del Presupuesto, son las siguientes:
a) AutorizacinDisposicin (AD).
b) AutorizacinDisposicinReconocimiento de la Obligacin (ADO).
Quin tiene competencia para aprobar los expedientes de gasto que acumulan
varias fases de ejecucin?
El rgano competente para aprobar los expedientes de gasto anteriores deber

tener competencia originaria o delegada, para acordar cada una de las fases que
el referido acto administrativo integra.
143
Qu son los pagos a justificar?
La norma general en la ejecucin de los gastos presupuestarios de las Corpo-

raciones Locales establece que las rdenes de pago que se expidan contra la Teso-
rera de la Entidad Local han de ir precedidas de obligaciones debidamente
reconocidas, y stas, a su vez, al suponer la existencia de crditos exigibles a la En-
tidad, han de provenir de gastos debidamente autorizados y comprometidos. Es decir,
la premisa bsica en la ejecucin los gastos pblicos locales, cuando su naturaleza
es presupuestaria, se basa en la realizacin correlativa y en este orden, de las fases
de autorizacin, compromiso, liquidacin y por ltimo, ordenacin del pago.
No obstante, en determinadas ocasiones, cuando la orden de pago no pueda

acompaarse de los documentos acreditativos o justificativos del reconocimiento de
la obligacin o realizacin del gasto normalmente las facturas, sta tendr el ca-
rcter de a justificar. En definitiva, los pagos a justificar suponen la salida material
de fondos de las arcas locales con anterioridad a la disposicin de la documentacin
que acredite el reconocimiento de la obligacin. Por sus caractersticas, los pagos a
justificar constituyen en consecuencia, un procedimiento especial de ejecucin de los
gastos pblicos locales.
Quin aprueba los pagos a justificar?
El rgano competente para aprobar las rdenes de pago a justificar ser el

mismo al que corresponda autorizar, en un procedimiento normal de ejecucin, los
gastos a los que las rdenes de pago a justificar van referidas.
A qu estn obligados los perceptores de los pagos a justificar?
Los perceptores de las rdenes de pago a justificar debern acreditar el destino

de los fondos en el plazo de tres meses a contar desde su recepcin, estando, en
cualquier caso, sujetos al rgimen de responsabilidades establecido en la normativa
vigente. Asimismo, los perceptores deben reintegrar a la Entidad Local las cantidades
no invertidas o no justificadas.
Por otra parte, no podrn expedirse nuevas rdenes de pago a justificar, por los
mismos conceptos presupuestarios, a perceptores que tuvieran en su poder fondos
pendientes de justificacin.
Dnde se regula el rgimen de pagos a justificar?
Las Entidades Locales pueden establecer en las Bases de Ejecucin del presu-
puesto las normas que regulen los criterios de expedicin de los pagos a justificar as
como la forma de la justificacin de los fondos librados. Estas normas han de con-
tener la regulacin del procedimiento, los lmites cuantitativos, los conceptos presu-
puestarios con cargo a los cuales podrn expedirse rdenes de pago a justificar, as
como la contabilidad y el control de las mismas.
Qu es el anticipo de caja fija?
Adems de los pagos a justificar, nos encontramos con otro procedimiento es-
pecial de ejecucin de los gastos pblicos locales: el anticipo de caja fija. Se trata de
144
EL PRESUPUESTO
los fondos librados a favor de un habilitado, cajero o pagador, para atender al pago
de los gastos de carcter peridico o repetitivo, tales como dietas, gastos de loco-
mocin, material de oficina no inventariable, conservacin y otros gastos de simi-
lares caractersticas.
A diferencia de los pagos a justificar, los anticipos de caja fija tienen el carcter
de operaciones no presupuestarias, aplicndose posteriormente al presupuesto,
cuando se produzca la reposicin de los fondos gastados.
Cundo debern los habilitados que reciben anticipos de caja fija justificar la
aplicacin de fondos?
La justificacin de la aplicacin de estos fondos por parte de los habilitados se

deber producir a lo largo del ejercicio presupuestario en el que el anticipo se cons-
tituye, de forma que la rendicin de cuentas se producir al menos, en el mes de di-
ciembre. Si al cierre de ejercicio los habilitados disponen de fondos no invertidos,
stos los utilizarn en el ejercicio siguiente para sufragar los conceptos de gasto para
los que se concedieron.
Para los anticipos de caja fija, se requiere una resolucin de la autoridad com-
petente para autorizar los pagos. En ningn caso, la cuanta global de los anticipos
de caja fija podr exceder de la cantidad que, a tal efecto, fije el Pleno de la Entidad.
Dnde se regula el rgimen de anticipos de caja fija?
Al igual que en el caso de los pagos a justificar, las Entidades Locales podrn es-
tablecer, en las Bases de Ejecucin del presupuesto, la regulacin del rgimen de
anticipos de caja fija, que deber contener, al menos, los aspectos siguientes:
a) Partidas presupuestarias cuyos gastos se podrn atender mediante anticipos

de caja fija.
b) Lmites cuantitativos.
c) Rgimen de reposiciones.
d) Situacin y disposicin de los fondos.
e) Contabilidad y control.
1.5. Ejecucin del ingreso

Existen fases en la ejecucin de los ingresos locales?
El presupuesto de ingresos no se encuentra sometido a las limitaciones del pre-

supuesto de gastos. Es decir, nicamente recoge las estimaciones de los recursos
con los que contara la Entidad Local. De esta forma, en ingresos no existen fases si-
milares o paralelas a las de autorizacin y disposicin o compromiso en los gastos,
de forma que normalmente la gestin de los ingresos locales comienza directamente
con la fase de reconocimiento de los derechos.
145
No obstante, algunos ingresos cuentan con una fase previa al reconocimiento, el

compromiso, contemplando levemente en el Real Decreto 500/1990 (artculo 45),
cuando identifica una de las fuentes de financiacin de la modificacin presupuestaria
asociada a la generacin de crdito.
La normativa contable tambin reconoce la existencia del compromiso de in-

gresos.
Qu es el compromiso de ingresos?
El compromiso de ingresos es el acto por el que cualquier entidad o persona p-

blica o privada se obliga mediante un acuerdo con la Entidad Local a financiar total o
parcialmente un gasto determinado. En base a ello, esta fase no se produce en todos
los ingresos presupuestarios locales, sino nicamente y atendiendo a su definicin,
en el caso de las subvenciones recibidas por la Entidad Local.
Qu es el reconocimiento del derecho?
El reconocimiento o liquidacin de los derechos se produce cuando la Entidad

Local puede exigir jurdicamente a terceros la realizacin de una cantidad determi-
nada, siendo un acto de relevancia patrimonial toda vez que supone el surgimiento de
un activo a favor de la Corporacin. En la prctica, el reconocimiento del derecho se
corresponde con el acto de aprobacin de padrones, con la autoliquidacin de deter-
minados impuestos, con la materializacin de ingresos procedentes de operaciones
financieras que se conciertan, etc.
Qu se identifica como recaudacin o cobro de los derechos?
En la ejecucin del presupuesto de ingresos, la recaudacin de los tributos, ya

sea en perodo voluntario o ejecutivo, y el cobro del resto de recursos supone la rea-
lizacin de los derechos liquidados a favor de la Entidad, y se produce cuando, ya sea
de forma material o virtual, entran fondos en la Tesorera.
Cmo se clasifican los ingresos atendiendo al momento en que se produce la

recaudacin?
El cobro o la recaudacin de ingresos se puede producir en un momento previo,

o de forma simultnea al momento del reconocimiento del derecho, y en base a ello,
los ingresos presupuestarios atienden a la clasificacin siguiente: ingresos de con-
trado previo e ingresos de contrado simultneo.
Los ingresos de contrado previo, son aqullos en los que el reconocimiento del
derecho se produce en un momento anterior y distinto al cobro. Entre estos,
los ms importantes son los ingresos procedentes de los impuestos locales y
las tasas y precios pblicos que se recauden mediante padrn.
Los ingresos de contrado simultneo, son aqullos en los que la materializa-
cin de los fondos en la Tesorera se produce de forma simultnea al recono-
cimiento del derecho. Destacan aquellos ingresos tributarios que se exijan en
rgimen de autoliquidacin, normalmente las subvenciones, la creacin de
endeudamiento con independencia de la forma en que ste se instrumente
(operaciones de prstamo, crdito, emisin de deuda pblica, etc.).
146
EL PRESUPUESTO
1.6. La liquidacin del presupuesto

Qu es la liquidacin del presupuesto?
La liquidacin del presupuesto se corresponde con la ejecucin definitiva del

presupuesto: se conocen los derechos y obligaciones generados en el ejercicio y los
cobros y pagos realizados. El presupuesto de cada ejercicio se liquidar en cuanto a
la recaudacin de derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre del ao na-
tural.
Cundo se liquida el presupuesto?
Las Entidades Locales deben confeccionar la liquidacin del presupuesto antes

del da primero de marzo del ejercicio siguiente.
Quin debe aprobar la liquidacin del presupuesto?
El rgano competente para aprobar la liquidacin es el Presidente de la Entidad

Local, previo informe del interventor. Tambin es el Presidente quien aprueba la li-
quidacin de los Presupuestos de los Organismos Autnomos dependientes.
Cmo se informa de la liquidacin presupuestaria?
De la liquidacin presupuestaria se informa tanto interna como externamente.
Informacin interna. De la liquidacin de cada uno de los presupuestos que in-

tegran el Presupuesto General, una vez realizada su aprobacin, se dar cuenta al
Pleno en la primera sesin que celebre.
Informacin externa. Las Entidades Locales remitirn copia de la liquidacin de

sus presupuestos a la Administracin General del Estado y a la Comunidad Aut-
noma antes de finalizar el mes de marzo del ejercicio siguiente al que corresponda.
Asimismo, debern cumplir lo preceptuado acerca del cumplimiento del deber de
rendicin de cuentas a los rganos de Control Externo.
Qu informacin proporciona la liquidacin del presupuesto?
A partir de la liquidacin presupuestaria se conoce el grado de realizacin del

presupuesto, comparando los crditos asignados y los realmente gastados, y los in-
gresos previstos y los realizados. De esta forma, la liquidacin pondr de manifiesto
los estados o fases siguientes:
Respecto a los gastos y para cada aplicacin presupuestaria, los crditos ini-
ciales, las modificaciones de crdito, los crditos definitivos, los gastos auto-
rizados y comprometidos, las obligaciones reconocidas, los pagos ordenados
y los pagos realizados.
Respecto a los ingresos, y para cada concepto, las previsiones iniciales, sus
modificaciones, las previsiones definitivas, los derechos reconocidos y anu-
lados, as como los recaudados netos.
147
Qu saldos se conocen con la liquidacin del presupuesto?
Como consecuencia de la liquidacin del presupuesto, se obtienen las siguientes

magnitudes:
a) Los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes de pago a 31

de diciembre.
b) El resultado presupuestario del ejercicio.
c) Los remanentes de crdito.
d) El remanente de Tesorera.
Qu son los derechos pendientes de cobro y las obligaciones pendientes de

pago?
Los derechos pendientes de cobro contienen tanto los derechos presupuesta-

rios liquidados en el ejercicio y pendientes de cobro a cierre del mismo, como aque-
llos derechos tambin de naturaleza presupuestaria liquidados en ejercicios
anteriores y pendientes de cobro al cierre del ao que se cierra presupuestos ce-
rrados. Esta agrupacin contiene asimismo los saldos de cuentas deudoras de ca-
rcter no presupuestario (saldo deudor de retenciones practicadas por el Impuesto
sobre la Renta de las Personas Fsicas, saldos deudores por IVA o crditos adeu-
dados por la Seguridad Social, etc.).
Por su parte, las obligaciones pendientes de pago contienen las obligaciones

presupuestarias pendientes de pago al cierre del ejercicio, est ordenado o no su
pago, y tanto si se liquidaron en el ejercicio que se cierra (ejercicio corriente) como
si se reconocieron en ejercicios anteriores (ejercicios cerrados). De forma paralela a
la configuracin de los saldos deudores, el saldo acreedor del remanente estar tam-
bin configurado por el volumen de acreedores no presupuestarios a 31 de diciembre.
Qu es el resultado presupuestario?
El resultado presupuestario es una magnitud que relaciona los gastos presu-

puestarios realizados con los ingresos de la misma naturaleza obtenidos, determi-
nando en qu medida stos han resultado suficientes para financiar las actividades
de la Entidad Local.
Cmo se calcula el resultado presupuestario del ejercicio?
El resultado presupuestario del ejercicio vendr determinado por la diferencia,

en trminos netos, es decir, descontadas las posibles anulaciones, entre los derechos
presupuestarios liquidados durante el ejercicio y las obligaciones presupuestarias
reconocidas en el mismo perodo.
148
EL PRESUPUESTO
Derechos Reconocidos Netos del Ejercicio
Obligaciones Reconocidas Netas del Ejercicio
= Resultados Presupuestario del Ejercicio
Qu es el resultado presupuestario ajustado?
El clculo del resultado presupuestario debe tener en cuenta una serie de

ajustes, tendentes a eliminar las posibles distorsiones que puede introducir el propio
desarrollo de la actividad econmica de la Entidad Local. En este sentido, destacan
los ajustes siguientes:
En funcin de las desviaciones de financiacin que se produzcan en los gastos

con financiacin afectada, que pueden ser positivas (minoran el resultado), o
negativas (incrementan el resultado).
En funcin de las obligaciones financiadas, en su caso, con remanente de te-
sorera, cuyo ajuste es en aumento.
Qu son los ingresos afectados?
La normativa local establece que el conjunto de recursos de la Entidad Local y

de sus Organismos Autnomos y sociedades mercantiles se destinar a satisfacer el
conjunto de sus obligaciones, salvo en el caso de ingresos especficos afectados a
fines determinados. De esta forma, se define, por un lado, el principio general de no
afectacin de ingresos y se reconoce, al mismo tiempo, la posibilidad de dirigir de-
terminados ingresos a la realizacin de gastos especficos.
Entre los ingresos afectados destacan aqullos procedentes de la venta de pa-

trimonio o de operaciones de crdito a largo plazo, que han de destinarse a la reali-
zacin de inversiones, las subvenciones finalistas recibidas que han de aplicarse a los
fines especficos para los que se otorgaron, y las contribuciones especiales que deben
destinarse a sufragar las obras por las que se exigieron.
Qu son los gastos con financiacin afectada?
La existencia de los ingresos afectados implica, a su vez, que las operaciones

que financian son gastos con financiacin afectada. Estas operaciones pueden, a su
vez, influir en un nico presupuesto, o impactar a lo largo de varios ejercicios, vincu-
lando a los presupuestos correspondientes, con lo que, adems de ser gastos con fi-
nanciacin afectada, son gastos de carcter plurianual.
Qu son las desviaciones de financiacin?
En la ejecucin prctica de los gastos plurianuales que cuentan con financiacin

afectada no se garantiza la sincronizacin entre la recepcin del ingreso afectado y
la realizacin de los gastos correspondientes, producindose desviaciones de finan-
ciacin que han de tenerse en cuenta en la cuantificacin ajustada del resultado
149
presupuestario y, todo ello, para evitar una interpretacin errnea del verdadero re-
sultado anual de la Entidad Local.
A este respecto, pueden producirse dos tipos de situaciones:
Por un lado, un adelanto en la financiacin afectada recibida respecto a la li-

quidacin de las obligaciones afectadas, dando lugar a desviaciones positivas
de financiacin.
Por otro lado, desviaciones de financiacin negativas, que se caracterizan por
ser situaciones en las que an contando con financiacin afectada, se liquidan
las obligaciones sin la recepcin previa de los ingresos afectados, teniendo las
Entidades Locales que adelantar los recursos precisos hasta la recepcin de
dicha financiacin.
Cules son los ajustes que ocasionan las desviaciones de financiacin en el

resultado presupuestario?
Las desviaciones positivas de financiacin, al poner de manifiesto la existencia

de un volumen de recursos afectados superior al que correspondera a los niveles de
ejecucin de los gastos afectados, se han de minorar al resultado presupuestario,
puesto que estaran sobrefinanciando el resultado del ejercicio, al tratarse de re-
cursos que han de financiar gastos que se producirn en ejercicios siguientes.
Cuando el resultado presupuestario cuenta, en la vertiente de los gastos, con

una serie de operaciones que no llevan aparejado el registro de la financiacin afec-
tada correspondiente, se realizar un ajuste incrementndolo en un importe igual al
de las desviaciones de financiacin negativas.
En qu consiste el ajuste presupuestario por obligaciones financiadas con re-

manente de tesorera?
Es probable que a lo largo de la ejecucin de los presupuestos de un ao se aco-

metan obligaciones que no son financiadas con los ingresos presupuestarios propios
del ejercicio, sino con remanente de tesorera positivo del ejercicio anterior. sta es
una fuente de recursos que permite financiar modificaciones de crdito en el presu-
puesto del ejercicio corriente. Una de las caractersticas de esta magnitud es que en
ningn caso podr formar parte de las previsiones iniciales de ingreso, ni podr dar
lugar a reconocimiento de derechos presupuestarios.
Esta situacin conduce a que, en el estado de la liquidacin del Presupuesto, se

incluyan la totalidad de obligaciones reconocidas, independientemente de si los re-
cursos que las financian proceden de los derechos reconocidos del ejercicio o bien del
remanente de tesorera, frente a un estado de ingresos que recoge nicamente los in-
gresos presupuestarios del ejercicio y, en ningn caso, el remanente de tesorera del
ejercicio anterior utilizado como fuente de financiacin de un mayor volumen de re-
cursos del ejercicio. Ello implica, en la prctica, una infravaloracin del resultado
presupuestario, pues tal y como est calculado contiene el total de obligaciones y
slo una parte de su financiacin (los ingresos liquidados en el ejercicio), de forma
que el ajuste a introducir, en este sentido, ser el de incrementar el resultado pre-
supuestario en el mismo importe en que se hayan financiado las obligaciones reco-
nocidas con remanente de tesorera.
150
EL PRESUPUESTO
Qu son los remanentes de crdito?
Los remanentes de crdito, otra de las magnitudes que se ponen de manifiesto

con la liquidacin del presupuesto, son los saldos definitivos de crditos no afectados
al cumplimiento de obligaciones reconocidas, es decir, aquella parte de los crditos
que no ha sido efectivamente gastada.
Derechos reconocidos netos del ejercicio
Obligaciones reconocidas netas del ejercicio
= Resultados presupuestario del Ejercicio
Desviaciones positivas de financiacin
+ Desviaciones negativas de financiacin
= Resultado presupuestario ajustado al ejercicio
Los remanentes de crdito pueden encontrarse en las situaciones siguientes:
Saldo de disposiciones: la parte de gasto que se ha comprometido sin pasar a

obligacin reconocida.
Saldo de autorizaciones: los crditos autorizados que no han llegado a la fase
de compromiso o disposicin.
Saldo de crditos: corresponden a crdito disponible, crdito no disponible, o
crdito retenido pendiente de utilizacin.
Los remanentes de crdito quedarn anulados al cierre de cada ejercicio, de

forma que no se podrn incorporar al Presupuesto del ejercicio siguiente. No obs-
tante, la normativa presupuestaria local tambin regula una serie de excepciones al
respecto, contemplando los casos en los que los remanentes podrn incorporarse al
presupuesto del ejercicio siguiente.
Qu es el remanente de tesorera?
El remanente de tesorera se calcula con la liquidacin del presupuesto. Est

formado por los derechos y las obligaciones pendientes de cobro y pago, respectiva-
mente, en el ltimo da del ejercicio, y por los fondos lquidos.
+ Fondos lquidos a fin de ejercicio
+ Derechos pendientes de cobro a fin de ejercicio
Obligaciones pendientes de pago a fin de ejercicio
= Remanente de Tesorera Total
151
Los fondos lquidos en la Tesorera Local estn compuestos por los saldos dis-
ponibles en cajas de efectivo y en cuentas bancarias.
Qu representa el remanente de tesorera?
El remanente de tesorera, tal y como est configurado, y al enfrentar los fondos l-

quidos y los derechos pendientes de cobro corregidos con una provisin de dudoso
cobro acertada, con las obligaciones pendientes de pago, puede entenderse como una
magnitud financiera que representa el excedente de liquidez a corto plazo de la Entidad.
Si el remanente de tesorera es positivo constituye un recurso para financiar un

mayor volumen de gastos en el ejercicio siguiente, en concreto a travs de las modi-
ficaciones de crdito siguientes: crditos extraordinarios, suplementos de crdito e
incorporacin de remanentes. Adems, en ningn caso el remanente de tesorera
podr formar parte de las previsiones iniciales de ingresos, ni dar lugar al recono-
cimiento de derechos.
Qu es el remanente de tesorera afectado?
La cuantificacin del remanente debe realizarse teniendo en cuenta los posibles

ingresos afectados y minorando, los derechos pendientes de cobro que se consideren
de difcil o imposible recaudacin.
La consideracin de los ingresos afectados se incorpora al cmputo del rema-

nente de tesorera a travs del control y clculo de las desviaciones de financiacin
positivas acumuladas al cierre del ejercicio, que configuran el remanente para gastos
con financiacin afectada. Esta magnitud constituye el stock de excedentes de finan-
ciacin generados hasta el cierre del ejercicio, que servir para la financiacin de
operaciones especficas de ejercicios siguientes.
Por qu es importante una dotacin acertada de saldos de dudoso cobro?
Por su parte, la correccin del remanente de tesorera a travs de una dotacin

adecuada y realista de derechos que se consideren de difcil cuantificacin, se con-
vierte en una necesidad de primer orden, puesto que el remanente, si es positivo, es
una fuente de financiacin de modificaciones de crdito del ejercicio siguiente, de
forma que si la cuantificacin del mismo no refleja adecuadamente las disponibili-
dades financieras de la entidad, sino que se encuentra sobrevalorado, puede con-
ducir en el corto plazo a una espiral generadora de dficit. Todo ello porque se estara
indirectamente respaldando la adquisicin de un mayor volumen de gasto carente de
un respaldo financiero real y previo.
Cmo se calcula la provisin de dudoso cobro?
La fijacin de los saldos de dudoso cobro que en ningn caso implica la baja o
anulacin de los derechos, sino que simplemente se trata de un ajuste de valoracin
, puede realizarse bien de forma individual, bien a travs de un porcentaje sobre el
total de los derechos pendientes de cobro. Asimismo, se deber tener en cuenta la
antigedad de las deudas, su importe, la naturaleza de los derechos pendientes de
cobro, la eficacia recaudatoria de los mismos en perodo voluntario y en va ejecutiva,
y todos aquellos criterios que considere el Pleno de la Entidad.
152
EL PRESUPUESTO
Qu ha de hacerse ante una situacin de remanente de tesorera negativo?
Si el remanente de tesorera es negativo, implica que la Entidad acumula un d-

ficit o desequilibrio por su importe, debiendo adoptar una serie de medidas para su
correccin o absorcin. En este sentido, el Texto Refundido de la Ley Reguladora de
las Haciendas Locales establece las actuaciones siguientes:
ACTUACIONES PREVISTAS
por el importe equivalente al dficit. Esta reduccin ha de ser aprobada por el
Pleno de la Corporacin (o el rgano competente en los Organismos Autnomos)
1 Reduccin de
en la primera sesin que se celebre. Slo podr revocarse por acuerdo de Pleno,
gastos del nuevo
a propuesta del Presidente y previo informe del Interventor, cuando se prevea que
presupuesto
el desarrollo del Presupuesto en curso y la situacin de la Tesorera local pueden
derivar en la generacin de supervit que permitan enjugar el dficit acumulado.
se podr formalizar una operacin de crdito para sufragar el dficit, si bien,
esta nueva operacin de endeudamiento est sometida a una serie de limitaciones:
Que su importe no supere el 5%de los ingresos corrientes del Presupuesto de
2 Si la reduccin la Entidad.
de gastos no re- Que la carga financiera total de la Entidad, incluida la derivada de las opera-
sultase posible ciones concertadas no supere el 25% de los ingresos corrientes del presu-
puesto.
Que la nueva operacin quede cancelada antes de que se renueve la Corpora-
cin que las haya concertado.
3. En ltima instancia, si no se pudiese adoptar ninguna de las medidas anteriores la Entidad deber
aprobar el Presupuesto del ejercicio siguiente con un supervit inicial de cuanta no inferior al citado
dficit.
1.7. Rendicin de cuentas y obligaciones de facilitar informacin a

otros rganos
Dnde se recoge la informacin econmico financiera de un Ente Local?
Adems de las actuaciones reflejadas en el Presupuesto, la Entidad Local des-

arrolla operaciones de naturaleza econmica que no se muestran en l y que, sin
embargo, deben quedar registradas. En este contexto, el Texto Refundido de la Ley
Reguladora de Haciendas Locales viene a ratificar la necesidad de un sistema de in-
formacin ms amplio que el Presupuesto y en su artculo 200 establece la obligacin,
para las Entidades Locales y sus Organismos Autnomos, de llevar cuentas conforme
a las normas de contabilidad pblica.
Cules son los fines de la Contabilidad Pblica?
Atendiendo al objetivo que se pretende obtener con la informacin contable, se

pueden agrupar los fines que persigue la Contabilidad Pblica Local en:
Fines de gestin: mostrar la imagen fiel del patrimonio de la Entidad, de forma

que los gestores puedan obtener el conocimiento adecuado de la realidad eco-
nmicofinanciera en la que se desenvuelven necesario para la toma de de-
cisiones, tanto en el orden poltico como en el de gestin.
153
Fines de control: facilitando la rendicin de todo tipo de cuentas a los rganos

de control externo, y sirviendo de instrumento para la ejecucin del control
interno (en sus tres dimensiones: de legalidad, financiero y de eficacia).
Fines de anlisis y divulgacin: facilitando la informacin necesaria para la
confeccin de estadsticas econmicofinancieras, los datos precisos para la
elaboracin de las cuentas econmicas del sector pblico y las nacionales de
Espaa.
Cmo se formaliza la informacin contable?
La Contabilidad Pblica se llevar en libros, registros y cuentas de acuerdo con

la normativa vigente, que consignarn la totalidad de los actos y operaciones reali-
zadas por los Entes Locales con repercusin patrimonial, econmica o financiera.
Los procedimientos tcnicos para la Contabilidad Pblica de las Corporaciones Lo-
cales estn sometidos a las Instrucciones de Contabilidad que regulan los modelos
Normal, Simplificado y Bsico (Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre, por la que
se aprueba la Instruccin del Modelo Normal de Contabilidad Local; Orden
EHA/4042/2004, de 23 de noviembre, por la que se aprueba la Instruccin del Modelo
Simplificado de Contabilidad Local y; Orden EHA/4040/2004, de 23 de noviembre, por
la que se aprueba la Instruccin del Modelo Bsico de Contabilidad Local). El mo-
delo normal se aplica en los siguientes casos:
Municipios con presupuesto superior a 3.000.000 euros.

Municipios con presupuesto entre 300.000 euros y 3.000.000 euros con pobla-
cin superior a 5.000 habitantes.
Dems Entidades Locales con presupuesto superior a 3.000.000 euros.
Organismos Autnomos dependientes de los anteriores. El modelo simplifi-
cado, por su parte, tiene el siguiente mbito de aplicacin:
Municipios con presupuesto inferior o igual a 300.000 euros.
Municipios con presupuesto entre 300.000 euros y 3.000.000 euros con pobla-
cin que no supere los 5.000 habitantes.
Dems Entidades Locales con presupuesto igual o inferior a 3.000.000 euros.
Organismos Autnomos dependientes de los anteriores. Finalmente, el mo-
delo bsico es opcional y podrn adoptarlo las Entidades Locales con un pre-
supuesto inferior o igual a 300.000 euros y de las que no dependan organismos
autnomos o sociedades mercantiles. Por su parte, las Sociedades Mercan-
tiles dependientes de la Entidad Local estn obligadas al cumplimiento de las
disposiciones del Cdigo de Comercio y al sometimiento al Plan General de
Contabilidad vigente para las empresas.
Qu informacin hay qu rendir?
Al trmino del ejercicio contable, que coincide con el ejercicio presupuestario, las
Entidades Locales habrn de formar la Cuenta General, a fin de poner de manifiesto
la gestin econmico patrimonial desarrollada en el mbito de la Entidad. La Cuenta
General, elaborada por la Intervencin del Ente local, integrada por las cuentas de la
propia Entidad, de sus Organismos Autnomos y de las Sociedades Mercantiles de ca-
pital ntegramente propiedad de la misma.
154
EL PRESUPUESTO
Qu estados forman las cuentas de la Entidad Local y de sus Organismos Au-

tnomos?
La cuenta de la propia Entidad Local y de sus Organismos Autnomos est for-

mada por los estados que reflejan la situacin econmico financiera y patrimonial, los
resultados econmicopatrimoniales y la ejecucin y liquidacin de los presupuestos.
La estructura exacta de las cuentas se encuentra recogida en las correspon-

dientes Instrucciones de Contabilidad.
Qu cuentas presentan las Sociedades Mercantiles ntegramente propiedad

de las Entidades Locales?
Las cuentas de las Sociedades Mercantiles que integran la Cuenta General de la

Entidad Local, se elaborarn conforme al Plan General de Contabilidad en vigor y
constar de los estados propios de la contabilidad financiera.
Qu plazo hay para la elaboracin de la Cuenta General?
Los estados de cuentas elaborados conforme a las disposiciones de la Instruc-

cin de Contabilidad Local debern ser rendidos y aprobados por el presidente de la
Corporacin antes del 15 de mayo del ejercicio inmediato siguiente al que hacen re-
ferencia. Por su parte, los Organismos Autnomos y Sociedades Mercantiles depen-
dientes, debern remitir sus cuentas debidamente elaboradas a la Corporacin Local
dentro del mismo plazo.
Una vez formada la Cuenta General por la Intervencin de la Entidad Local, se so-
meter antes del da 1 de junio a informe de la Comisin Especial de Cuentas de la
Entidad Local.
La Comisin Especial de Cuentas estar integrada por miembros de los distintos

grupos polticos de la Corporacin.
La Cuenta General, con el informe de la Comisin, ser expuesta al pblico por

un plazo de quince das. Durante esos das y ocho ms, los interesados podrn pre-
sentar reclamaciones, reparos y observaciones. La Comisin, una vez examinadas
stas, emitir un nuevo informe.
A quin deben rendir cuentas las Entidades Locales?
El sometimiento a la Contabilidad Pblica lleva implcita la obligacin de la ren-

dicin de cuentas, al trmino del ejercicio presupuestario, al Tribunal de Cuentas sin
perjuicio de las competencias asumidas por los rganos de control externo auton-
micos.
La Cuenta General, acompaada de los informes de la Comisin y de las recla-

maciones y reparos formulados, se llevar al Pleno de la Corporacin, para que, en
todo caso pueda ser aprobada antes del da 1 de octubre, para su posterior remisin
al Tribunal de Cuentas.
155
Hay obligacin de presentar informacin peridica al Pleno?
Existe la obligacin de rendir, al Pleno de la Corporacin, informacin adicional

a la Cuenta General. El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Lo-
cales establece la obligacin de remitir, por medio de su Presidencia y en los plazos
establecidos por el propio Pleno, informacin relativa a:
Ejecucin del presupuesto de ingresos.

Ejecucin del presupuesto de gastos.
Movimientos y situacin de la Tesorera, poniendo de manifiesto los cobros y los
pagos ocurridos durante el periodo a que se refiera la informacin.
Existe la obligacin de rendir cuentas a otras administraciones pblicas?
Los Entes locales debern remitir la informacin necesaria al Ministerio de Eco-

noma y Hacienda y, en su caso, a la Comunidad Autnoma, a fin de dar cumplimiento
a uno de los fines de la Contabilidad Pblica Local enumerados en el Texto Refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, como es la elaboracin de las esta-
dsticas econmicofinancieras. Igualmente, debern remitir a los rganos centrales
competentes toda la informacin necesaria para la confeccin de las cuentas econ-
micas del Sector Pblico y de las Cuentas Nacionales de Espaa.
156
2. LAGESTIN FINANCIERA Y
DE TESORERA
2.1. Marco legal del endeudamiento

Se pueden endeudar las EELL?
El Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en adelante,

TRLHL, aprobado por el Real Decreto Ley 2/2004 de 5 de marzo, regula en el Cap-
tulo VII (Operaciones Crdito) del Ttulo I, la apelacin al endeudamiento como fuente
de financiacin de las Entidades Locales.
As, en el artculo 48 de TRLHL se establece que las Entidades Locales, sus Or-
ganismos Autnomos y los Entes y Sociedades Mercantiles dependientes podrn con-
certar operaciones de crdito en todas sus modalidades, tanto a corto como a largo
plazo, as como operaciones financieras de cobertura y gestin de riesgos del tipo de
inters y del tipo de cambio.
Las Entidades Locales, sus Organismos Autnomos y Entes y Sociedades Mer-

cantiles nicamente podrn concertar operaciones de crdito pblico y privado a
largo plazo en cualquiera de sus formas para la financiacin de sus inversiones, as
como para la sustitucin total o parcial de las operaciones preexistentes (pago de la
amortizacin pendiente durante el ejercicio).
Por otra parte, la apelacin al endeudamiento a corto plazo nicamente permite

su establecimiento para cubrir operaciones transitorias de tesorera. Los crditos
podrn instrumentarse mediante:
a) Emisin pblica de deuda1.

b) Contratacin de prstamos o crditos.
c) Cualquier otra apelacin al crdito pblico o privado
d) Conversin y sustitucin total o parcial de operaciones preexistentes.
Existen lmites para contratar operaciones de crdito a corto plazo?
El montante total de operaciones a corto plazo no puede superar el 30% de los

ingresos liquidados por operaciones corrientes en el ejercicio anterior, salvo que la
1
Desde la ltima reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales los bonos emitidos por
Corporaciones Locales son considerados Deuda Pblica.
157
operacin haya de realizarse en el primer semestre del ao sin que se haya produ-
cido la liquidacin del presupuesto de tal ejercicio, en cuyo caso se tomar en consi-
deracin la liquidacin del ejercicio anterior a este ltimo.
Existen lmites para contratar operaciones de crditos a largo plazo?
Lmites externos a la discrecionalidad de los Entes Locales sobre sus decisiones

de endeudamiento:
No se podrn concertar nuevas operaciones de crdito a largo plazo, incluyendo

las operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o aadan garantas adi-
cionales con o sin intermediacin de terceros, ni conceder avales ni sustituir opera-
ciones de crdito concertadas con anterioridad por parte de las Entidades Locales,
sus Organismos Autnomos y los Entes y Sociedades Mercantiles dependientes no
orientados al mercado sin previa autorizacin de los rganos competentes del Minis-
terio de Economa y Hacienda o de la Comunidad Autnoma a que la Entidad Local
pertenezca que tenga atribuida en su Estatuto competencia en la materia, en los si-
guientes casos:
1. Cuando el ahorro neto sea negativo:
Se entiende por ahorro neto de las Entidades Locales y sus Organismos Aut-
nomos de carcter administrativo la diferencia entre los derechos liquidados por
los captulos uno a cinco del estado de ingresos, ambos inclusive, y las obliga-
ciones reconocidas por los captulos uno, dos y cuatro del estado de gastos, mi-
norada en el importe de una anualidad terica de amortizacin de la operacin
proyectada y de cada uno de los prstamos y emprstitos propios y avalados a ter-
ceros pendientes de reembolso.
CONDICIN DE EQUILIBRIO
Ingresos corrientes (cap. 1 a 5) Gastos corrientes

(cap. 1, 2 y 4) = Ahorro bruto.

GENERACIN
DE AHORRO
NETO POSITIVO
Ahorro bruto Anualidad Terica de Amortizacin =
Ahorro neto
Cuando el ahorro neto sea de signo negativo, el Pleno de la respectiva Corpora-

cin deber aprobar un plan de saneamiento financiero a realizar en un plazo no su-
perior a tres aos, en el que se adopten medidas de gestin, tributarias, financieras
y presupuestarias que permitan, como mnimo, ajustar a cero el ahorro neto nega-
tivo de la Entidad, Organismo Autnomo o Sociedad Mercantil. Dicho plan deber ser
presentado conjuntamente con la solicitud de autorizacin de la operacin de cr-
dito correspondiente.
2. Cuando el volumen del capital vivo de las operaciones de crdito vigentes a

corto y a largo plazo exceda del 110% de los ingresos corrientes liquidados o deven-
gados en el ejercicio inmediatamente anterior:
158
EL PRESUPUESTO
El clculo del porcentaje regulado se realizar considerando las operaciones

de crditos vigentes, tanto a corto como a largo plazo, valoradas con los mismos
criterios utilizados para su inclusin en el balance. El riesgo derivado de los avales
se computar aplicando el mismo criterio anterior a la operacin avalada. Por otra
parte, las Entidades Locales de ms de 200.000 habitantes podrn optar por sus-
tituir las autorizaciones antes comentadas por la presentacin de un Escenario de
Consolidacin Presupuestaria a tres aos con objetivos de dficit y deuda. Dichos
escenarios sern aprobados por el rgano con tutela financiera sobre ellos, previo
informe del Ministerio de Economa y Hacienda. En las situaciones en las que las
Administraciones Locales necesiten de autorizacin para la concertacin de una
operacin financiera, ser el cumplimiento del principio de estabilidad presu-
puestaria (descrito en el punto tres) el que se tendr en cuenta, con carcter pre-
ferente, por parte del rgano autorizante.
Operaciones de endeudamiento sujetas a autorizacin por su propia naturaleza.
En todo caso precisarn de la autorizacin del Ministerio de Economa y Hacienda

las operaciones de crdito a corto y largo plazo, la concesin de avales y las dems
operaciones que modifiquen las condiciones contractuales o aadan garantas adi-
cionales, en los siguientes casos (Artculo 53.5 de la TRLHL):
Para realizar operaciones, tanto de corto como de largo plazo, que se forma-
licen en el extranjero o con entidades financieras no residentes en Espaa,
cualquiera que sea la divisa utilizada.
Para la realizacin de emisiones de bonos o cualquier otra apelacin al crdito
pblico. En las emisiones domsticas es necesaria tambin la autorizacin la
Comisin Nacional del Mercado de Valores.
Requisitos para la contratacin de operaciones.
La existencia de presupuesto aprobado para el ejercicio en curso es un requi-

sito que condiciona la posibilidad de contratar operaciones de endeudamiento
(artculo 51 LRHL).
La concertacin de cualquiera de las modalidades de crdito requerir que la

Entidad correspondiente disponga del presupuesto aprobado para el ejercicio en
curso, extremo que deber ser justificado en el momento de suscribir el correspon-
diente contrato, pliza o documento mercantil en el que se soporte la operacin, ante
la entidad financiera correspondiente.
Excepcionalmente, cuando se produzca la situacin de prrroga del presupuesto,

se podrn concertar operaciones de crdito tanto a corto como a largo plazo, siempre
y cuando cumpla los lmites fijados por la ley descritos con anterioridad.
159
1. Requisitos internos para la contratacin de operaciones financieras.
Informe de intervencin que analice la capacidad de pago de la Entidad Local

para hacer frente en el tiempo a las obligaciones que de aquellas se deriven
para la misma.
Para la deuda a largo plazo: aprobacin por el Pleno, excepto en aquellos casos
en los que la deuda a contratar no supere el 10% de los recursos corrientes li-
quidados en el ejercicio anterior, en los que bastar la aprobacin del Presi-
dente del Pleno.
Para la deuda a corto plazo:siempre que el importe acumulado de las opera-
ciones vivas en cada momento no supere el 15% de los recursos corrientes li-
quidados en el ejercicio anterior, bastar la aprobacin por parte del
Presidente. Una vez superados dichos lmites, la aprobacin corresponder al
Pleno de la Corporacin Local.
Pueden las entidades locales aportar garantas crediticias?
Requisitos internos para la contratacin de operaciones financieras: La TRLHL

en su artculo 50, apartado 5, dice que el pago de las obligaciones derivadas de las
operaciones de crdito podr ser garantizado. Asimismo, en este artculo, se regulan
los derechos y bienes susceptibles de ser aportados en garanta en la contratacin de
operaciones de endeudamiento (punto que se desarrolla con posterioridad en el apar-
tado de garantas crediticias y avales).
2.2. Las funciones de la Tesorera

La Tesorera es el rgano o conjunto de rganos que tienen a su cargo la reali-
zacin de servicios de tesorera de la Entidad Local o del Organismo Autnomo que
se trate. Se encuentra regulada por el TRLHL y por la Ley General Presupuestaria.
El TRLHL, en su artculo 194, determina que la Tesorera de las Entidades Lo-

cales estar constituida por todos los recursos financieros, sean dinero, valores o
crditos, de la Entidad Local, tanto por operaciones presupuestarias como extrapre-
supuestarias. El artculo 196 del TRLHL describe las funciones de la tesorera de las
Entidades Locales:
a) Recaudar los derechos y pagar las obligaciones.

b) Servir el principio de unidad de caja, mediante la centralizacin de todos los
fondos y valores generados por operaciones presupuestarias y extrapresu-
puestarias.
c) Distribuir en el tiempo las disposiciones dinerarias para la puntual satisfac-
cin de las obligaciones.
d) Responder de los avales contrados.
e) Realizar las dems que se deriven o relacionen con las anteriormente enu-
meradas.
Todas estas funciones se ejercern, en su caso, por la unidad central de teso-

rera, a que hace referencia el artculo 186 del TRLHL.
160
EL PRESUPUESTO
En cuanto a la concertacin de servicios financieros, segn se regula en el

artculo 197 del TR. de la LRHL, las entidades locales podrn concertar los servicios
financieros de su tesorera con entidades de crdito y ahorro, mediante la apertura
de los siguientes tipos de cuentas:
a) Cuentas operativas de ingresos y pagos.

b) Cuentas restringidas de recaudacin.
c) Cuentas restringidas de pagos.
d) Cuentas financieras de colocacin de excedentes de tesorera Asimismo las
entidades locales podrn autorizar la existencia de cajas de efectivo, para
los fondos de las operaciones diarias, las cuales estarn sujetas a las limi-
taciones que reglamentariamente se establezcan.
En que consiste la recaudacin de derechos y el pago de obligaciones?
RECAUDACIN DE DERECHOS Y PAGOS DE OBLIGACIONES
Es sta la funcin que, entre todas las enumeradas, tiene ms abundantes y

frecuentes manifestaciones materiales, pues el cobro de los derechos y el pago
de las obligaciones constituyen el quehacer diario de aquella parte de la tesorera
que puede identificarse con lo que es propio del cajero de cualquier, empresa p-
blica o privada, si bien en las pblicas existe la importantsima matizacin de que,
en lo referente a los ingresos de derecho pblico, que se dispone de las prerroga-
tivas inherentes a la potestad de ejecucin forzosa. Dentro de esta funcin, cabe in-
cluir dos aspectos claramente diferenciados:
El manejo y custodia de fondos, valores y efectos de la Entidad Local, de con-

formidad con lo establecido por las disposiciones legales vigentes, que a su
vez comprende:
1. La realizacin de los cobros y pagos de los fondos y valores de la entidad.

2. La organizacin de la custodia de fondos y valores de conformidad con las
directrices marcadas por la Presidencia.
3. Ejecutar, conforme a las directrices marcadas por la Corporacin, las
consignaciones en bancos y establecimientos anlogos, autorizando
junto con el ordenador de pagos y el interventor los cheques y dems
rdenes de pago que se giren contra las cuentas abiertas en dicho esta-
blecimientos.
4. La formacin de planes y programas de tesorera, distribuyendo en el
tiempo las disposiciones dinerarias de la entidad para la puntual satis-
faccin de sus obligaciones.
La jefatura de los servicios de recaudacin, que a su vez comprende:
1. El impulso y direccin de los procedimientos recaudatorios, proponiendo

las medidas necesarias para que el cobro se realice dentro de los plazos
sealados.
2. La autorizacin de los pliegos de cargo de valores que se entreguen a los
recaudadores y agentes ejecutivos.
161
3. Dictar las providencias de apremio en los expedientes administrativos de

este carcter y autorizar la subasta de los bienes embargados.
4. La tramitacin de los expedientes de responsabilidad por perjuicio de va-
lores.
Adems de estas funciones, tambin forman parte de la funcin de recaudacin

de derechos y pago de obligaciones algunos requisitos previos o consecuencias de
tales pagos o cobros que necesitan tcnicas especiales. Entre ellas podemos sealar:
En materia de ingresos, las referidas a facilitar o ejecutar la va de apremio

previstas en el reglamento general de recaudacin (embargo de bienes de los
deudores, subastas, etc.)
En materia de pagos, los relacionados con el servicio de la deuda de la entidad,
o las establecidas por razones de tipo tributario estatal (retenciones de IRPF) o
de tipo puramente instrumental (libro de registro de poderes y autorizaciones,
etc.). Aparte, naturalmente, de las funciones de naturaleza contable necesa-
rias para la correcta realizacin de las operaciones encomendadas. La res-
ponsabilidad administrativa de las funciones contables propias de la Tesorera
corresponder a funcionarios con habilitacin de carcter nacional, en los su-
puestos en que est reservada a los mismos la responsabilidad del conjunto de
la funcin de tesorera. Por ltimo, conviene recordar que, en determinadas
Corporaciones Locales, las funciones derivadas de la recaudacin de derechos
y pagos de obligaciones se encuentran desvinculadas de las relativas a la ges-
tin financiera de la tesorera. De hecho, ocurre en ocasiones, que las funciones
de gestin financiera no se encuentran ubicadas en la tesorera de la Corpora-
cin, sino que son llevadas a cabo por una unidad independiente (unidad cen-
tral de tesorera, departamento de planificacin financiera etc.
2.2.1. El presupuesto financiero y de tesorera
Que son los planes y programas de Tesorera?
En conformidad con lo regulado en el apartado c) del artculo 196 del TRLRHL,

la Tesorera deber formular los planes y programas de tesorera con el objeto de
distribuir en el tiempo las disponibilidades dinerarias de la entidad para la puntual
satisfaccin de sus obligaciones.
En la planificacin financiera de las disponibilidades de tesorera a corto plazo,

deber elaborarse un presupuesto financiero y un presupuesto de tesorera. El pre-
supuesto financiero a corto plazo, es de duracin anual. Facilitar el anlisis del flujo
de cobros y pagos en el periodo anual y establecer las operaciones de tesorera que
habrn de formalizarse durante el periodo con el objeto de asegurar la liquidez o
rentabilizar los excedentes puntuales de tesorera.
El presupuesto debe estructurarse en previsiones mensuales, elaborndose bajo

el principio de caja. A travs del presupuesto se podr conocer las evoluciones pre-
visibles de los cobros y pagos del periodo y obtener el flujo neto de tesorera.
El presupuesto financiero nos informar, adems, sobre las necesidades de fi-

nanciacin del ejercicio, permitiendo ajustar las previsiones presupuestarias de las
operaciones a largo plazo, as como de las necesidades financieras a corto.
162
EL PRESUPUESTO
La formacin del presupuesto se realizar en base a las previsiones iniciales

del presupuesto econmico, a los saldos iniciales de los ejercicios cerrados de de-
rechos y obligaciones pendientes de cobro y pago, y a los saldos disponibles en te-
sorera a 1 de enero del ejercicio, tomados estos en su fecha valor. Sobre este
presupuesto provisional, se irn registrando los movimientos reales generados del
presupuesto de tesorera. Las modificaciones presupuestarias aprobadas, se incor-
porarn al presupuesto financiero inicial y obtenindose el presupuesto finan-
ciero revisado. El presupuesto revisado, puesto en comparacin con el presupuesto
realizado, servir para la obtencin de las desviaciones del periodo, que sern ana-
lizadas mensualmente.
La informacin se presentar siguiendo el esquema de cuentas de RentaCa-

pitalFinanciera, de la Contabilidad Nacional.
El Presupuesto de Tesorera o Plan de Tesorera, es la base de informacin que

permite al Tesorero la adopcin de decisiones. El Presupuesto registra los movi-
mientos diarios de tesorera en un horizonte mvil. Esto permite conocer con mayor
precisin la posicin diaria de la Tesorera.
Las previsiones del plan deben plantearse sobre un horizonte temporal que va-
riar entre quince das y tres meses. Esto permitir mantener una situacin de equi-
librio adecuada, asignando las operaciones diarias entre los distintos ordinales
bancarios.
Por otra parte, el Presupuesto de Tesorera permite establecer el dficit o los

excedentes dinerarios para el periodo determinado mediante las previsiones de los
flujos monetarios en los momentos presentes y futuros. La fijacin de stoks o exis-
tencias tiles monetarias mediante el anlisis de las fuentes de financiacin de la
entidad, los costes de mantenimiento de los excedentes lquidos o la carencia de los
mismos. Al mismo tiempo, nos permite la comprobacin de las desviaciones entre los
movimientos reales producidos en los ordinales bancarios, aportados por las enti-
dades de crdito, y las previsiones recogidas en la Tesorera.
2.2.2. Pagos a Justificar y Anticipos de Caja Fija
Que son los pagos a justificar?
Regulados en el artculo 190 del TRLRHL, y en los 69 a 72 del Real Decreto

500/1990, el desarrollo normativo realizado en la Orden EHA/4041 y 4042 de la Ins-
truccin de contabilidad en sus modelos, Normal y Simplificada, vincula a la Tesorera
en el control de los fondos. Este control se realizar por habilitados pagadores a
travs de cuentas restringidas de pagos.
Los Pagos a Justificar, en definicin dada en el citado artculo 190, se corres-

ponden con rdenes de pago cuyos documentos justificativos no se puedan acom-
paar en el momento de su expedicin. En las Bases de Ejecucin del presupuesto
se establecern, previo informe del Interventor, las normas que regulen la expedicin
de rdenes de Pagos a Justificar con cargo a los presupuestos de gastos, determi-
nando los criterios generales, los lmites cuantitativos y los conceptos presupuesta-
rios a los que sean aplicables.
163
Los perceptores de estas rdenes de pago quedarn obligados a justificar la apli-

cacin de las cantidades percibidas en el plazo mximo de tres meses, y sujetos al r-
gimen de responsabilidades que establece la normativa vigente.
En ningn caso podrn expedirse nuevas rdenes de pago a justificar por los
mismos conceptos presupuestarios, a perceptores que tuviesen an en su poder
fondos pendientes de justificacin.
En el RD 500/1990, se concreta la gestin de los mismos, indicando:
Las rdenes de pago a justificar se expedirn en base a resolucin de la Auto-

ridad competente para autorizar el gasto a que se refieran y se aplicarn a los co-
rrespondientes crditos presupuestarios.
La expedicin de ordenes de pago a justificar habr de acomodarse al plan de

disposicin de fondos de la tesorera que se establezca por el Presidente de la En-
tidad, salvo que se trate de paliar las consecuencias de acontecimientos catastr-
ficos, situaciones que supongan grave peligro o situaciones que afecten directamente
a la seguridad pblica.
Los preceptores de pagos a justificar estarn sujetos al rgimen de responsabi-

lidades que establece la normativa vigente y debern reintegrar a la Entidad Local las
cantidades no intervenidas o no justificadas.
Las normas que regulen la expedicin de las rdenes de pagos a justificar, de-
bern contener necesariamente:
a) Forma de expedicin y de ejecucin de las rdenes de pago a justificar.

b) Situacin y disposicin de los fondos.
c) Pagos con fondos a justificar.
d) Contabilidad y control.
e) Lmites cuantitativos.
f) Conceptos presupuestarios a los que sean aplicables.
g) Rgimen de las justificaciones.
Del anlisis de la regulacin normativa se deducen las siguientes conclusiones:
1. Los pagos a justificar tienen carcter presupuestario.

2. Que los pagos a justificar slo se utilizarn cuando no pueda aportarse el do-
cumento justificativo en el momento del reconocimiento de la obligacin ni
en la ordenacin del pago.
3. Que se conoce con antelacin el importe exacto y la identificacin del tercero.
Del desarrollo normativo realizado a travs de la Orden EHA/4041 y 4042, se des-

prende que, la Tesorera deber controlar los fondos expedidos en concepto de Pagos
a Justificar mediante el desarrollo de un procedimiento contable de caja en el que se
registrarn los pagos realizados contra las cuentas restringidas habilitadas al efecto.
Los saldos pendientes de utilizacin quedarn reflejados en la situacin financiera de
la Tesorera.
164
EL PRESUPUESTO
Que son los anticipos de caja fija?
Los Anticipos de Caja Fija, regulados en los artculos 73 a 76 del RD 500/1990, son
provisiones de fondos de carcter no presupuestario y permanente que, para las aten-
ciones corrientes de carcter peridico o repetitivo, tales como dietas, gastos de loco-
mocin, material de oficina no inventariable, conservacin y otros de similares
caractersticas, se realicen a pagaduras, cajas y habilitaciones para la atencin inme-
diata y posterior aplicacin de los gastos al Presupuesto del ao en que se realicen.
Con la regulacin introducida en la Instruccin de Contabilidad, estos fondos son

recogidos en cuentas restringidas de pago, habilitadas al efecto, cuyo control se re-
alizar mediante el seguimiento contable de las operaciones de pago que se realicen
contra la misma, y cuyos saldos quedarn registrados en los correspondientes ar-
queos de caja.
Las provisiones en concepto de anticipos de caja fija se realizarn en base a una

resolucin dictada por la autoridad competente para autorizar los pagos. Se regis-
trarn en el sistema de informacin contable que deber establecerse.
En ningn caso la cuanta global de los anticipos de caja fija podr exceder de la
cantidad que, a tal efecto, fije el Pleno de la entidad.
Los cajeros, pagadores y habilitados que reciban anticipos de caja fija, rendirn
cuentas por los gastos atendidos con los mismos, a medida que sus necesidades de
tesorera aconsejen la reposicin de los fondos utilizados, siempre de acuerdo con las
normas que, a tal efecto, se dicten por el Pleno de la entidad.
Las rdenes de pago de reposicin de fondos se expedirn con aplicacin a los

conceptos presupuestarios a que correspondan las cantidades debidamente justifi-
cadas y por el importe de las mismas, previa presentacin y aprobacin por la auto-
ridad competente de las correspondientes cuentas.
Los fondos no invertidos que, en fin de ejercicio, se hallen en poder de los res-
pectivos cajeros, pagadores o habilitados, se utilizarn por stos, en el nuevo ejer-
cicio, para las atenciones para las que el anticipo se concedi, quedando reflejado su
saldo en la posicin de Tesorera.
En cualquier caso, los perceptores de estos fondos quedarn obligados a justi-

ficar la aplicacin de los percibidos a lo largo del ejercicio presupuestario en que se
constituy el anticipo, por lo que, al menos, en el mes de diciembre de cada ao, ha-
brn de rendir las cuentas a que se refiere el artculo 190.3 del TRLRHL.
Las Entidades locales podrn establecer en las bases de ejecucin del presu-
puesto, previo informe de la intervencin, las normas que regulen los anticipos de
caja fija.
Las citadas normas debern determinar, necesariamente:
a) Partidas presupuestarias cuyos gastos se podrn atender mediante anticipos

de caja fija.
b) Lmites cuantitativos.
165
c) Rgimen de reposiciones.
d) Situacin y disposicin de los fondos.
e) Contabilidad y control.
2.2.3. Morosidad
Obligacin de hacer informe de obligaciones pendientes de pago con detalle de su

plazo de pago.
La Ley 15/2010, ha introducido una nueva obligacin para los Tesoreros e Inter-
ventores. Estos funcionarios debern elaborar trimestralmente un informe en rela-
cin con el cumplimiento de los plazos de pago mximo de la ley, debiendo detallar
en dicho informe, qu obligaciones, de las que se encuentran pendientes de pago,
estn incumpliendo los plazos de pago. De la regulacin de la ley se desprende una
posible, que no obligatoria, presentacin de los informes y debate en el Pleno de la
Corporacin, as como su remisin en cualquier caso a los rganos competentes del
Ministerio de Economa y Hacienda, y a los de las Comunidades Autnomas en aque-
llos casos que tengan atribuida la tutela financiera de las Entidades Locales.
La ley seala que la informacin obtenida a travs de esos informes se podr

utilizar para la elaboracin de un informe peridico y de carcter pblico sobre el
cumplimiento en los plazos de pago de las Administraciones.
Registro de facturas como herramienta para tramitar expedientes de reconoci-

miento de obligacin de pago de facturas.
El otro control que se ha introducido en el artculo quinto de esta ley, se refiere

a la obligacin de establecer el registro de facturas en las Entidades Locales, cuya
gestin depender de la Intervencin o del rgano que tenga atribuida la funcin de
contabilidad. Este registro de facturas se establece como herramienta necesaria para
poder dar cumplimiento a la nueva exigencia establecida por la ley de que en el plazo
mximo de un mes, desde la fecha de registro la factura, se tramiten los expedientes
de reconocimiento de las obligaciones derivadas de las facturas presentadas, es-
tando habilitada la Intervencin, en caso de que dicho plazo se incumpla, a requerir
al rgano gestor que justifique por escrito la falta de tramitacin de ese reconoci-
miento de la obligacin. Respecto de las facturas que se hayan registrado y que en
el plazo de tres meses no se haya realizado la tramitacin del reconocimiento de la
obligacin, la Intervencin debe incorporar al informe trimestral sobre cumplimiento
de plazos de pago. De estos informes tendr conocimiento el Pleno Municipal, de-
biendo, en los quince das siguientes a la sesin en la que ha tenido conocimiento, pu-
blicar un informe de las facturas y de los documentos presentados.
Las sociedades municipales tambin tienen estas obligaciones.
En esta lnea de transparencia e informacin de la gestin, en la disposicin adi-

cional tercera de la Ley 15/2010, aparece regulado un nuevo deber de informacin
por parte de todas las sociedades y, por tanto, tambin aplicable a las sociedades
municipales, sobre los plazos de pago a sus proveedores. Dicha informacin se de-
ber incluir en la Memoria de las cuentas anuales correspondientes al ejercicio 2010,
de acuerdo con el contenido que a tal efecto establezca el Instituto de Contabilidad y
Auditora de Cuentas.
166
EL PRESUPUESTO
Artculo 200.4. La Administracin tendr la obligacin de abonar el precio dentro

de los treinta das siguientes a la fecha de la expedicin de las certificaciones de
obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realizacin total o par-
cial del contrato, sin perjuicio del plazo especial establecido en el artculo 205.4, y, si
se demorase, deber abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo
de treinta das, los intereses de demora y la indemnizacin por los costes de cobro en
los trminos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen
medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales ......
No obstante, en la disposicin transitoria octava, se indica que la aplicacin de

los plazos contenida en el artculo 200.4 de la Ley, ser efectiva a partir del uno de
enero de 2013. A partir de la entrada en vigor de la ley, y hasta el 31 de diciembre de
2010, el plazo ser de cincuenta y cinco das. Durante el ejercicio 2011, el plazo se re-
duce a cincuenta das desde la fecha de acreditacin de la deuda. Para el ejercicio
2012, el plazo se reduce a cuarenta das.
La responsabilidad administrativa de las funciones contables propias de la Te-

sorera corresponder a funcionarios con habilitacin de carcter nacional, en los
supuestos en que est reservada a los mismos la responsabilidad del conjunto de la
funcin de tesorera. Por ltimo, conviene recordar que, en determinadas Corpora-
ciones Locales, las funciones derivadas de la recaudacin de derechos y pagos de
obligaciones se encuentran desvinculadas de las relativas a la gestin financiera de
la tesorera. De hecho, ocurre en ocasiones, que las funciones de gestin financiera
no se encuentran ubicadas en la tesorera de la Corporacin, sino que son llevadas
a cabo por una unidad independiente (unidad central de tesorera, departamento de
planificacin financiera, etc.)
2.3. La gestin financiera

El objetivo de la gestin de una cartera de deuda ha de ser el de minimizar el bi-
nomio riesgocoste, para lo cual existen bsicamente las siguientes vas: la actuacin
sobre la curva de tipos de inters, la vigilancia de los diferenciales crediticios y la
gestin del riesgo de mercado.
Una poltica de deuda se puede definir como el conjunto de criterios y objetivos

que van a regir la gestin del endeudamiento a lo largo de un horizonte temporal de-
terminado. En un mercado cada vez ms desarrollado y competitivo donde la oferta
de instrumentos, plazos y tipos de inters es cada vez mayor, la gestin del endeu-
damiento se vuelve ms compleja, pero a su vez el gestor cuenta con ms medios
para optimizarla y, en definitiva, para conseguir una gestin ms eficiente y, por lo
tanto, abaratar los costes financieros.
Los gestores del endeudamiento pblico deben tomar sus propias decisiones en
cuanto a instrumentos, plazos, tipos de inters fijos, variables, mixtos, divisas y
todos aquellos elementos que definen una cartera de endeudamiento, guiados por las
directrices implantadas a priori en la poltica de deuda, y a partir de esas decisiones,
acudir a las entidades financieras o directamente al mercado para obtener, en las
mejores condiciones posibles, la financiacin necesaria.
167
Qu es la gestin de Tesorera?
En cuanto a la financiacin de los gastos corrientes de una Corporacin Local,

sta se realiza con ingresos corrientes no financieros. Sin embargo, pueden existir
necesidades transitorias de tesorera derivadas de los calendarios fiscales, de re-
trasos en transferencias, etc. que acarreen la necesidad de formalizar operaciones
de tesorera con el objeto de cubrir dichos desequilibrios.
Eso s, los flujos de cobro y de pago deben ordenarse y programarse (con previ-
siones) en un Plan de Tesorera. De cualquier manera, los desfases de tesorera
quedan reflejados en el contexto del remanente de tesorera, que no puede ser ne-
gativo al final del ejercicio. El remanente, tal y como se explica en apartados ante-
riores, es el neto de los saldos vivos circulantes de las ejecuciones presupuestarias:
en el activo, el saldo de tesorera y los derechos pendientes de cobro por operaciones
presupuestarias y no presupuestarias, y en el pasivo, las obligaciones pendientes de
pago presupuestarias y no presupuestarias (entre las que se encuentra la deuda de
tesorera, normalmente formalizada en plizas de crdito con entidades bancarias).
Las Entidades Locales, en contraste con las restricciones sealadas para el en-
deudamiento a largo plazo, encuentran en la regulacin un marco flexible para la
concertacin de las operaciones llamadas de tesorera, por un plazo no superior a un
ao, amparadas en el Real Decreto Ley 8/2010, artculo 14.tres
Sobre la cancelacin a 31122010 de las operaciones de tesorera, signi-

fica que se altera la prioridad legal de pagos establecida hasta ahora, en el
artculo 187 del TRLRHL, o sea que los pagos tendrn, la siguiente prioridad
legal:
1) Cancelacin de operaciones de tesorera.

2) Pagos de obligaciones de personal
3) Pagos de obligaciones procedentes de ejercicios anteriores Si es as, las con-
secuencias son imprevisibles pues no podra pagarse ninguna obligacin sin
haber garantizado previamente, la cancelacin a 31 de diciembre de las ope-
raciones de tesorera vigentes.
En que consiste la gestin financiera?
La gestin del endeudamiento ha de entenderse de forma global. No se trata de

analizar por separado una operacin crediticia, en cuanto a plazo, tipo de inters o di-
visa, sino de ver el impacto de cualquier nueva operacin en el conjunto de la cartera
de deuda. Algunos de los aspectos relevantes y a tener en cuenta son los siguientes:
La definicin de porcentaje de la deuda que conviene materializar en los dis-

tintos instrumentos financieros que ofrece el mercado en prstamos o va-
lores.
Qu porcentaje de la cartera de deuda se desea tener a tipo de inters variable
y a tipo fijo.
Qu porcentaje se desea en una divisa distinta al euro.
El nivel de vida media objetivo de la cartera de endeudamiento.
168
EL PRESUPUESTO
La gestin implica no slo la toma de decisin en cuanto a la materializacin de

las necesidades de financiacin en un momento determinado, sino el seguimiento
de la cartera en tanto en cuanto sta tendr que adaptarse en funcin de la evolucin
de las condiciones de mercado, de tal forma que el coste de financiacin sea el m-
nimo en cada momento. Esto implica una especial atencin a los tipos de inters, al
riesgo de mercado, al que est expuesta la cartera en cada momento.
Asimismo, resulta imprescindible que cada nueva operacin que vaya a ser con-
tratada se realice dentro del marco fijado por la poltica de deuda definida y siempre
teniendo en cuenta y valorando, los efectos sobre indicadores, tales como la vida
media, la duracin o el equilibrio entre los porcentajes tipo fijo y variable de la car-
tera.
Cmo decidir el porcentaje del tipo fijo de la cartera?
La decisin sobre el porcentaje de la cartera a materializar en tipo fijo y en va-

riable debe inspirarse en las expectativas del gestor sobre la evolucin futura de los
tipos de inters. Partiendo de una cartera donde el 50% est materializada a tipo fijo,
si el gestor tiene una opinin fundamentada de que los tipos de inters van a subir
ms que lo que descuenta o espera el mercado (la curva de tipos de inters lleva im-
plcitas unas expectativas sobre tipos futuros, es decir tipos implcitos), ste deber
elevar el porcentaje de tipo fijo de su cartera. Si la opinin de que los tipos de inters
descendern por debajo de lo que espera el mercado, la decisin ser la contraria,
es decir, elevar el porcentaje de variable. En el caso de que la opinin del gestor sobre
la evolucin futura de los tipos de inters coincidiese con la del mercado, el porcen-
taje del tipo fijo o variable resultar indiferente en el sentido de que no ser posible
sacar partido de la diferencia de expectativas. En cualquier caso, es importante re-
cordar que, en el caso de la gestin pblica, donde la prudencia debe inspirar todas
las decisiones, resulta igualmente arriesgado, mantener el 100% de la cartera en
una sola opcin de tipo de inters, ya sea fijo o variable.
Cmo elegir el plazo ideal del endeudamiento?
La eleccin del plazo debe basarse en dos elementos. Por un lado, uno ms es-
tratgico, que es la eleccin de la vida media de la deuda. En este caso, es recomen-
dable que sta se aproxime al plazo de maduracin de las inversiones a las que la
deuda financia (teora de la solidaridad intergeneracional). Por otro lado, y desde un
punto de vista ms micro, la eleccin de plazo tiene que ver, primero, con el calen-
dario de amortizaciones de la deuda ya formalizada, evitando no acumular o con-
centrar amortizaciones excesivas en determinados momentos.
En segundo lugar, se deber de tener en cuenta la pendiente de la curva de

tipos de inters. De la observacin de los diferenciales entre plazos (35 aos, 5
10 aos, 1030 aos) y su evolucin, se debe inferir cual es el plazo que est rela-
tivamente ms barato y que, por lo tanto, resulta ms atractivo para el
endeudamiento.
Como se elige el instrumento en el que materializar el endeudamiento?
Dos son los instrumentos fundamentales con los que cuentan los gestores para
materializar su endeudamiento a largo plazo: prstamos y valores. La gran mayora
169
de las Corporaciones Locales han utilizado los prstamos como instrumento de en-
deudamiento y tan slo alguna Corporacin de gran tamao ha acudido directamente
al mercado para financiarse con emisiones de valores.
La eleccin entre prstamos o valores depende, por un lado, del volumen de la

deuda a formalizar, de los medios tcnicos y humanos con los que se cuente y, por
otro lado, de las condiciones financieras ofrecidas por los mercados, en el caso de
formalizar la deuda con uno u otro instrumento.
As, el gestor debe analizar la demanda potencial en el caso de una emisin as

como los diferenciales en los que hubiesen incurrido emisores de tamao y riesgo si-
milar. La informacin disponible se deber comparar con las ofertas de prstamos
que podran obtenerse de entidades financieras, de tal forma que pueda ser tomada
la decisin ms conveniente en trminos de coste financiero. Ms adelanten se pro-
fundizar acerca de la emisin de bonos por parte de las corporaciones locales.
La emisin de valores se presenta como una oportunidad, para las Corpora-

ciones Locales de abaratar costes de financiacin e incluso de gestin (dada la sen-
cillez del proceso). La emisin de valores permite diversificar las fuentes de
financiacin al tiempo que se ampla la base inversora, incrementando su presencia
tanto en el mercado nacional como en el extranjero.
Que instrumentos o mecanismos son necesarios para una slida gestin de

deuda?
Como ya se ha comentado la gestin de la deuda ha de ser algo dinmico, que

permita modificar la estructura de la cartera siempre que sea necesario por las con-
diciones de los mercados o incluso de la propia Corporacin. Cada vez es ms nece-
sario contar con acuerdos o lneas con entidades financieras para la contratacin de
forma gil de instrumentos derivados (descritos en otro apartado ms adelante) que
sirvan de cobertura a la cartera.
Es conveniente endeudarse en divisas?
Desde la entrada en vigor del euro como moneda nica del rea Euro pocas son
las divisas entre las que se puede elegir para materializar el endeudamiento (exclu-
yendo todas aquellas de pases emergentes). Un cierto grado de diversificacin en la
divisa de endeudamiento puede resultar recomendable bajo determinadas circuns-
tancias, pero ello implica un seguimiento exhaustivo del tipo de cambio de la divisa
elegida y, por tanto, de la situacin econmicofinanciera del pas al que pertenece,
lo que no siempre es factible en prestatarios de tamao pequeo y mediano. En todo
caso, para el endeudamiento en divisa, es siempre necesaria la autorizacin previa
del Ministerio de Economa y Hacienda.
2.4. Instrumentos de financiacin ofrecidos a las Corporaciones

Qu gama de instrumentos estn disponibles para endeudarme?
Las Corporaciones Locales tradicionalmente se han endeudado a travs de prs-

tamos y crditos bancarios. No obstante, la ley permite tambin la emisin de va-
170
EL PRESUPUESTO
lores. A continuacin, repasamos tanto los instrumentos como los aspectos ms re-
levantes de las operaciones financieras de endeudamiento.
Crditos
Corto plazo Lnea de tesorera
Pagars
Instrumentos de
endeudamiento
Crditos y prstamos
Largo plazo Bonos y obligaciones
Que es un pagar?
El pagar es un instrumento financiero, con un plazo inicial inferior a 18 meses

(por lo que se considera un instrumento de financiacin o inversin a corto plazo),
emitido al descuento y amortizado a la par. Es decir, el pagar se vende a un precio
por debajo de la par y la rentabilidad se calcular como la diferencia entre el precio
de compra y el precio de venta no viene expresada explcitamente como el cupn en
el caso de los bonos.
El pagar sirve para tomar financiacin a corto plazo en el mercado. Los plazos
ms habituales de emisiones de pagars son: 1, 3, 6, 9, 12 y 18 meses.
Qu es una lnea de crdito?
Una lnea de crdito es similar a un prstamo, es decir, se prefija la cantidad

mxima disponible del crdito concedido, sea en una sola disposicin o en varias y a
un plazo previamente determinado. Tanto el pagar como la lnea de crdito son la co-
rrespondencia en el corto plazo de dos instrumentos de financiacin a largo plazo
que vamos a ver a continuacin: el bono y el crdito a largo plazo.
Qu es un prstamo y cules son los mtodos de amortizacin ms habituales?
Un prstamo es un instrumento financiero que permite la financiacin a largo

plazo. Los elementos esenciales que debern ser estudiados a la hora de contratar
un prstamo son: el plazo, el tipo de inters y el mtodo de amortizacin (adems de
la carencia, los redondeos, las bases de clculo o las comisiones).
Los principales mtodos de amortizacin de las operaciones de endeudamiento
son tres: el llamado bullet o amortizacin a vencimiento, en el que no hay amortiza-
ciones parciales y el capital se devuelve de una sola vez el da del vencimiento del
contrato, el mtodo de amortizacin lineal (o amortising), en el que la amortizacin
es una cantidad constante a lo largo de la vida de la operacin y, por ltimo, el m-
todo francs de amortizacin. Este ltimo consiste en pagar peridicamente una
cuota constante que incluye una parte correspondiente a la amortizacin y otra a los
intereses.
171
Qu implica la firma de un tipo de inters fijo en un prstamo?
El tipo de inters fijo se establece en el momento de la firma del contrato y se

mantiene a lo largo de toda la vida de la operacin. Normalmente, los contratos con
tipos de inters fijo incluyen una clusula que penaliza la amortizacin anticipada (la
devolucin del principal antes de la fecha establecida en el contrato, ya sea total o
parcialmente).
El tipo de inters fijo permite al prestatario conocer con certeza todos los flujos
que sern devengados por el prstamo a lo largo de su vida, siendo el riesgo de mer-
cado de este tipo de financiacin de que los tipos de inters bajen por debajo del nivel
del fijado.
Los intereses con un tipo de inters fijo se calculan de la siguiente manera:
Saldo vivo x Tipo fijo x (Das transcurridos/Base de clculo) =
Intereses devengados
Qu significa das transcurridos/ base de clculo?
Los intereses generados a lo largo de un periodo vendrn determinados por tres

factores: saldo vivo, nivel del tipo de inters y tiempo transcurrido. En este ltimo
caso el mercado establece determinadas convenciones respecto a cmo contabi-
lizar el tiempo que transcurre entre dos fechas.
Se le suele llamar base a la combinacin de base y mtodo de cmputo (es decir,

de Das transcurridos y Base de clculo).
Las bases de clculo establecen la unidad de tiempo a la que se refiere un tipo

de inters determinado, de tal manera que se establece un mecanismo homogneo
para contabilizar el nmero de das entre dos fechas para la posterior aplicacin co-
rrecta de los intereses a pagar/cobrar. Las bases ms usuales son la 360 y la 365, ci-
fras que hacen referencia al nmero de das comerciales al ao.
Los mtodos de cmputo o das transcurridos establecen la forma de computar

el tiempo transcurrido a lo largo de un periodo, para calcular los intereses aplicando
el tipo y la base. Los mtodos ms usuales son actual (tiene en cuenta los das efec-
tivamente transcurridos, los das naturales) y 30 (asociado a la base 360 y en la que
se considera que todos los meses del ao tienen 30 das) y se utilizan para computar
el nmero de das transcurridos. Lasa bases de clculo ms usuales se definen a
continuacin:
Actual/360 En el numerador estar el nmero de das corrientes (current
days) entre dos fechas. En el denominador se pondr 360.
Actual/365 En el numerador estar el nmero de das corrientes (current
days) entre dos fechas. En el denominador se pondr 365.
30/360 En el numerador estar el nmero de das transcurrido entre las dos
fechas, asumiendo meses de 30 das. En el denominador se pondr 360.
172
EL PRESUPUESTO
Ejemplo de bases
Conforme a la base 30/360, un capital inicial de 1.000.000 de euros, un tipo de in-

ters del 5% pagadero semestralmente y una inversin con un horizonte temporal
de 6 meses, el rendimiento que se obtendra al final del periodo de la inversin se
calculara de la siguiente manera:
6 meses x 30 das al mes = 180 das
180

Rendimiento = 1.000.000 x 1 + 5% x = 1.025.000
360
180
Intereses = 1.000.000 x 5% = 25.000
360
Qu implica la firma de un tipo de inters variable en un prstamo?
El tipo de inters variable se establece en base a un ndice de referencia (actual-

mente, el tipo de referencia ms utilizado es el Euribor) al cual se le aade o se le
sustrae un diferencial (o spread), dependiendo de la calidad crediticia del prestatario.
El tipo de inters variable no permite al prestatario conocer con certeza los flujos
que sern devengados por el prstamo a lo largo de la vida. Un tipo de inters variable
tiene el riesgo de mercado de que los tipos de inters suban por encima del nivel del
tipo de financiacin. Eso s, si los tipos de inters bajan y la financiacin es a tipo de
inters variable, el prestatario se beneficiar de dichas cadas. Los intereses con un
tipo de inters variable se calculan de la siguiente manera
Saldo vivo x (Euribor + diferencial) x (Das transcurridos/Base de clculo) = Intereses
Qu es el diferencial o spread?
El diferencial o spread mide el riesgo de crdito que, segn el prestamista (la

entidad financiera), tiene el prestatario en el momento de acordar las condiciones de
la operacin. Si se trata de una oferta a tipo de inters variable, el diferencial ser el
margen que se ofrece sobre/bajo el tipo de inters de referencia. Si la oferta es de un
tipo de inters fijo, el diferencial estar incluido dentro del tipo fijo ofertado y no podr
ser observado de manera directa.
El diferencial es el pago que exige una entidad financiera para remunerar el

riesgo que asume al prestar fondos a una corporacin local por encima del que
asume con el Tesoro.
173
Se puede sustituir un ndice de referencia por otro diferente en un contrato

de prstamo ya firmado?
Slo podr sustituirse el ndice de referencia en el caso de que las partes con-
tratantes as lo acuerden de manera expresa a no ser que el contrato tenga una clu-
sula que recoja la posibilidad de sustitucin automtica bajo algn supuesto
determinado (por ejemplo, en el caso de que el ndice de referencia dejase de ser pu-
blicado o no hubiera forma de acceder al mismo) en cuyo caso el nuevo ndice de re-
ferencia ser el que estuviese recogido en el contrato o pliza del prstamo).
Con qu frecuencia conviene liquidar los intereses de un prstamo?
Esta decisin estar en funcin de factores distintos si el tipo de inters del prstamo
es fijo o variable. Si el tipo de inters del prstamo es fijo, la decisin de la frecuencia de
liquidar mensual, trimestral, semestral o anualmente ser un tema de gestin del en-
deudamiento. No cabe duda de que la liquidacin mensual de intereses resulta ms com-
pleja administrativamente, que las liquidaciones ms espaciadas en el tiempo.
Por el contrario, si el tipo de inters del prstamo es variable, la eleccin del

plazo de liquidacin de intereses estar en funcin de las expectativas que el pres-
tatario tenga sobre la evolucin futura de los tipos de inters. De este modo, si se es-
pera que los tipos de inters bajen en los prximos meses, ser preferible liquidar los
intereses cada poco tiempo (mensualmente), de tal modo que pueda beneficiarme
de esas relajaciones en la curva cuando se produzcan. Si por el contrario, el presta-
tario espera una fuerte subida de los tipos de inters, preferir pagar anualmente de
tal modo que el movimiento de la curva en los meses posteriores no le afecte.
2.5. Garantas crediticias y avales

EL RGIMEN DE LAS GARANTAS CREDITICIAS
La participacin en ingresos del Estado queda claramente excluida, no constitu-

yendo un ingreso susceptible de ser aportado como garanta. El criterio que preva-
lece es el de vincular los recursos afectados con el gasto financiado mediante la
operacin financiera, siempre que exista una relacin directa entre ambos. As, el
pago de las obligaciones derivadas de las operaciones de crdito podr ser garanti-
zado en la siguiente forma:
a). Para las operaciones financieras contratadas a corto plazo (menos de un ao):
a.1.) En el supuesto previsto en el artculo 51.a. (esto es, anticipos percibidos de

entidades financieras a cuenta de los productos recaudatorios de los impuestos de-
vengados en cada ejercicio econmico y liquidados a travs de padrn o matrcula),
mediante la afectacin de los recursos tributarios objeto del anticipo, devengados en
el ejercicio econmico, hasta el lmite mximo de anticipo o anticipos concedidos.
a.2.) En las operaciones de prstamo o crdito concertadas por Organismos Au-

tnomos y Sociedades Mercantiles dependientes, con avales. Si la participacin so-
cial estuviese detentada por varias Entidades Locales, el aval quedar limitado, para
cada partcipe, a su porcentaje de participacin en el capital social.
174
EL PRESUPUESTO
a.3.) Con la afectacin de ingresos procedentes de contribuciones especiales,

tasas y precios pblicos.
b). Para operaciones financieras contratadas a largo plazo:
b.1.) Con la constitucin de garanta real sobre bienes patrimoniales. Para este
supuesto conviene recordar cmo la TRLHL establece que aquellas operaciones de
crdito garantizadas con hipotecas sobre bienes inmuebles, en la proporcin a la
parte del prstamo afectado por dicha garanta, no se incluirn para el clculo de las
anualidades tericas imprescindible para a su vez calcular el ahorro neto legal.
b.2.) Con avales, tal y como se establece para las operaciones de corto plazo en
el apartado a.2.).
b.3.) Con la afectacin de ingresos procedentes de contribuciones especiales,

tasas y precios pblicos, siempre que exista una relacin directa entre dichos recursos
y el gasto a financiar con la operacin de crdito. Lgicamente, y a diferencia de lo in-
dicado en el supuesto a.3.) anterior para operaciones de corto plazo, en el presente su-
puesto s se exige que exista una relacin directa entre los recursos a afectar y el gasto
a financiar con las operaciones de crdito. Esto es as por el carcter presupuestario
de la deuda a largo plazo (sirve para financiar gasto presupuestado), mientras que la
deuda a corto plazo, si bien ayuda a ejecutar el presupuesto (cubre las necesidades
transitorias de tesorera), no puede financiar partida alguna del presupuesto.
b.4.) Cuando se trate de inversiones cofinanciadas con fondos procedentes de la

Unin Europea o con aportaciones de cualquier Administracin Pblica (planes de
cooperacin econmica local del MAP, planes de Administraciones Autonmicas...),
con la propia subvencin de capital, siempre que haya una relacin directa de sta con
el gasto financiado con la operacin de crdito. Lo que reduce el supuesto al nico
caso en el que se afecta la subvencin de capital cuando la operacin de crdito se
solicita para financiar la aportacin municipal al proyecto de inversin.
Finalmente, el artculo 49 incorpora otros dos apartados, 6 y 7, en los que re-

coge otras situaciones en las que los Entes Locales pueden conceder su aval. Se trata
de dos situaciones sometidas a la fiscalizacin previa por parte de la intervencin, a
fin de determinar que el importe del prstamo garantizado no podr ser superior al
que hubiere supuesto la financiacin directa mediante crdito de la obra o del servicio
por la propia Entidad. Estas dos situaciones son:
1. A efectos de facilitar la realizacin de obras y prestacin de servicios de su

competencia, las Entidades Locales pueden conceder su aval a operaciones
de crdito, cualquiera que sea su naturaleza, y siempre de forma individua-
lizada para cada operacin, que concierten personas o entidades con las que
aqullas contraten obras o servicios, o que exploten concesiones que hayan
de revertir a la entidad respectiva.
2. Las Entidades Locales podrn conceder avales a Sociedades Mercantiles par-

ticipadas o entidades privadas, en las que tengan una cuota de participacin
en el capital social no inferior al 30 por 100. En cualquier caso, el aval no
podr garantizar un porcentaje del crdito superior al de su participacin en
la sociedad.
175
3. POLTICA PRESUPUESTARIA
3.1. Estabilidad presupuestaria

Qu se entiende por estabilidad presupuestaria?
Durante los aos 80, los pases industrializados de nuestro entorno se vieron in-
mersos en un proceso de acumulacin de fuertes dficit presupuestarios que des-
encadenaron una preocupacin generalizada por la sostenibilidad de las finanzas
pblicas y el margen de maniobra de la poltica fiscal. Como consecuencia, en los si-
guientes aos se pusieron en marcha planes de consolidacin fiscal, apoyados en un
amplio consenso, que persiguieron reconducir los niveles de dficit y deuda hasta va-
lores considerados ms aceptables.
El establecimiento de reglas fiscales normas legales que restringen el gasto, el

dficit o la deuda pblicos contribuye, segn sus defensores, a lograr una mayor
eficiencia en el gasto, y a favorecer la estabilidad macroeconmica reduciendo la in-
flacin, los tipos de inters y aumentando el ahorro nacional, lo que redunda en un
mayor crecimiento econmico. Al mismo tiempo, sobrevienen unos costes en tr-
minos de prdida de margen de actuacin de la poltica presupuestaria como meca-
nismo estabilizador del ciclo econmico y, tambin, como herramienta especialmente
til en un contexto de unin econmica y monetaria, de lucha contra los efectos de po-
tenciales perturbaciones asimtricas, es decir, aqullas que, dentro de una zona mo-
netaria nica, afectan solamente a un rea determinada. Asimismo, debe sacrificarse
en cierto grado la inversin pblica y se acaba con la tradicional relacin positiva
entre dficit pblico y crecimiento, al menos, en el corto plazo.
La estabilidad presupuestaria, dentro de este contexto, no es otra cosa que el

establecimiento de medidas, y normativa con el fin de limitar el dficit pblico y pro-
piciar un escenario estable y predecible de gasto pblico en un horizonte de medio
plazo. En la prctica, la estabilidad presupuestaria se ha interpretado en nuestro en-
torno ms cercano de diferentes modos, comenzando por los conocidos criterios de
convergencia de Maastricht y su extensin en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento,
los Escenarios Autonmicos de Consolidacin Presupuestaria, las modificaciones in-
troducidas en la normativa reguladora de las Haciendas Locales o, la Ley General de
Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y sus posteriores modificaciones.
Qu controles sobre el dficit pblico establece la normativa comunitaria?
La exigencia de consolidacin fiscal a escala comunitaria arranca del proceso

de construccin de la Unin Monetaria. Como condicin previa para el acceso a la
tercera fase de la Unin Econmica y Monetaria, las autoridades consideraron nece-
sario exigir a los Estados aspirantes el cumplimiento de unas reglas de disciplina
fiscal que favoreciesen la entrada en circulacin de la moneda nica, contribuyendo
a la estabilidad macroeconmica de la futura rea euro. Surgen entonces los cono-
176
EL PRESUPUESTO
cidos lmites del 3% del PIB y del 60% del PIB de dficit pblico y deuda pblica, res-
pectivamente. Una vez superado el umbral de la entrada en la tercera fase, la disci-
plina fiscal contina bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y los
consiguientes Programas Nacionales de Estabilidad. El cumplimiento de los crite-
rios de Maastricht condujo a una reduccin muy significativa del dficit pblico entre
los Estados miembros. Sin embargo, los perodos de recesin han puesto de mani-
fiesto la existencia de fuertes tensiones en el seno de la Unin Monetaria que han
hecho peligrar uno de los rasgos fundamentales que debe caracterizar a un sistema
eficiente de disciplina fiscal, como es el de la credibilidad. La crisis econmica que
estall en 2008, que se acentu en 2009 y que continua en la actualidad como una de
las ms graves y globales de la historia, ha propiciado el apoyo decidido y concertado
de todas las autoridades econmicas. Pero a su vez ha desencadenado la puesta en
marcha de mecanismos que han obligado a los Estados responsables, a tomar me-
didas drsticas, ya que sin duda la prdida de dicha credibilidad ha afectado a la efi-
cacia del PEC como instrumento de estabilidad presupuestaria, cuestionando,
incluso, su existencia misma. Destacar que en este contexto, el Gobierno de Espaa
aprob el Real Decreto ley 8/2010, de 20 de mayo, de medidas extraordinarias para
la reduccin del dficit pblico, un nuevo acuerdo de no disponibilidad por importe de
2.425 millones de euros y el Plan de Revisin del Gasto de la Administracin General
del Estado 20112013. Por su parte, el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y la
Comisin Nacional de Administracin Local aprobaron la modificacin de los
acuerdos marco que recogan la nueva senda de consolidacin fiscal y un compromiso
de un ahorro adicional de 1.200 millones de euros. En esta linea, los Presupuestos
Generales del Estado para 2011 garantizan el cumplimiento del objetivo de estabi-
lidad aprobado para el Estado, y que en relacin a las Entidades Locales queda fijado
en 0,8 para 2011, 0,3 para 2012, y 0,2 para 2013. As pues, las entidades locales
que liquiden sus presupuestos cumpliendo la senda establecida indicada, quedarn
exentas de la obligacin de presentar planes econmico financieros de reequilibrio.
Cmo se define la estabilidad presupuestaria en Espaa?
En Espaa, las medidas de control del dficit se inician a principios de la dcada

de los 90. Los diferentes instrumentos utilizados desde entonces comenzaron con la
aprobacin de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) en 2001, cuya
aplicacin se inici en los presupuestos de 2003. Esta Ley, que afectaba a todos los
niveles de la Administracin Pblica espaola, incluidos sus entes dependientes, se
dict en el marco de cumplimiento del PEC y recoga, como principios rectores de la
actividad presupuestaria, los de estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia
en la asignacin de ingresos y gastos.
En ella, la estabilidad se interpretaba como la situacin de equilibrio o supervit

medido en trminos de capacidad de financiacin, tal y como se define este concepto
en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95), metodologa con la que se elaboran las
estadsticas europeas.
Sin embargo a pesar de la eficacia mostrada por el sistema, se pusieron de

manifiesto insuficiencias que exigan su modificacin para adaptarla a la realidad
de un estado descentralizado en el que concurren varias administraciones publicas
y a las exigencias de la poltica econmica. As la ley experiment una reforma en
el ao 2006 (Ley 15/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley 18/2001, de 12 de di-
ciembre, General de Estabilidad Presupuestaria), cuyo reglamento de desarrollo
177
se aprob mediante el Real Decreto 1463/2007, de 20 de noviembre, culminando

toda la reforma con la aprobacin del Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de di-
ciembre, por el que se aprueba el texto refundido de dicha Ley de Estabilidad Pre-
supuestaria, que viene a incrementar la claridad del sistema de disciplina fiscal y
de gestin presupuestaria al integrar dicha ley de Estabilidad y su modificacin en
un nico cuerpo normativo, contribuyendo a mejorar la seguridad jurdica de las
administraciones intervinientes.
La modificacin ms importante es la que se refiere a la relajacin de la exi-

gencia de situacin de equilibrio o de supervit presupuestario en trminos de capa-
cidad de financiacin, puesto que deja de exigirse en el ejercicio presupuestario para
ser computado a lo largo del ciclo econmico.
La reforma de 2006 persigui dos objetivos principales: por un lado preservar

los aspectos positivos de las leyes de 2001 e introducir mayor racionalidad y flexibi-
lidad econmica en los mecanismos de disciplina fiscal mediante:
La redefinicin del principio de estabilidad presupuestaria vinculndolo a la

posicin cclica de la economa, lo que adems de potenciar la funcin esta-
bilizadora de la poltica fiscal, refuerza la credibilidad de los propios objetivos
presupuestarios. Esta redefinicin se concreta en la obligacin de presu-
puestar con supervit cuando las circunstancias econmicas son favorables,
y en la posibilidad de incurrir en dficit pblico en los momentos bajos del
ciclo econmico, de forma que a lo largo de un ciclo completo se logre una si-
tuacin media de equilibrio presupuestario.
Una mayor vinculacin entre estabilidad presupuestaria y crecimiento econ-
mico.
Un mayor compromiso fiscal de todos los niveles de gobierno, para lo cual se
impulsa un mayor consenso y participacin por parte de todas las adminis-
traciones pblicas en la determinacin de los objetivos fiscales. En trminos
generales, la estabilidad presupuestaria se va a identificar con una situacin
de equilibrio presupuestario a medio plazo. Por ltimo indicar, que esta mo-
dificacin se aplica a todos los niveles de la Administracin Pblica, excep-
tuando a las Entidades Locales de menos de 75.000 habitantes, que no sean
capitales de provincia.
Qu implica la Ley de Estabilidad para las Entidades Locales?
El principio de estabilidad presupuestaria encuentra en las Entidades Locales

dos sistemas diferenciados de estructuracin as en el artculo 19 del texto refundido
de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (TRLGEP: RDL 2/2007) que desarrolla
los artculos 4 y 5 del Reglamento de Estabilidad Presupuestaria (RD 1463/2007, se
establece:
a) Uno aplicable a las entidades comprendidas en el artculo 111 del RD 2/2004.

(Municipios que sean capitales de provincia o de comunidad autnoma y mu-
nicipios con poblacin de derecho igual o superior a 75.000 habitantes). La
instrumentacin del principio de estabilidad presupuestaria para estas enti-
dades locales esta asociada al ciclo econmico, pudiendo presentar dficit
cuando ste se destine a financiar incrementos de inversin en programas
destinados a atender actuaciones productivas. El importe del dficit derivado
178
EL PRESUPUESTO
de dichos programas no podr superar el porcentaje de los ingresos no fi-

nancieros liquidados consolidados, considerando los entes citados en el ar-
ticulo 2.1 del TRLGEP, del ejercicio inmediatamente anterior de la Entidad
Local respectiva que al efecto establezca la Comisin Nacional de Adminis-
tracin Local, a propuesta de las asociaciones de las Entidades Locales re-
presentadas en ella. Para este fin, la Comisin Nacional de Administracin
Local deber pronunciarse en el plazo improrrogable de quince das, dentro
del lmite fijado por el artculo 7.5 de este Real Decreto Legislativo, para las
Entidades Locales. De no formularse una propuesta, el lmite individual de
cada Entidad Local se fijar por el Gobierno. Dentro de los dos primeros
meses de cada ao, las asociaciones de las entidades locales representadas
en la Comisin Nacional de Administracin Local podrn presentar a la
misma una propuesta de los municipios que, estando incluidos en el mbito
subjetivo definido en el artculo 111 del RD 2/2004, ajustarn sus presu-
puestos correspondientes a los tres ejercicios siguientes, al principio de es-
tabilidad presupuestaria entendido como la situacin de equilibrio o de
supervit computada, a lo largo del ciclo econmico, en trminos de capa-
cidad de financiacin de acuerdo con la definicin contenida en el Sistema
Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.
b) Un rgimen diferenciado para el resto de Entidades Locales, que en el mbito
de sus competencias, ajustarn sus presupuestos al principio de estabilidad
presupuestaria en cada ejercicio, entendido como la situacin de equilibrio o
de supervit en trminos de capacidad de financiacin de acuerdo con la de-
finicin contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.
En estas entidades locales, la Intervencin local elevar al Pleno un informe
sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad de la propia entidad local y
de sus organismos y entidades dependientes.
Cmo calcula una Entidad Local su capacidad o necesidad de financiacin?
Los clculos que impone la Ley General de Estabilidad Presupuestaria para co-
nocer el estado del cumplimiento del objetivo de estabilidad no se realizan en tr-
minos de contabilidad presupuestaria, sino de Contabilidad Nacional (criterios del
SEC). Ambas metodologas presentan algunas diferencias sustanciales, por lo que re-
sulta muy conveniente para el gestor pblico conocer cules son los ajustes que deben
realizarse en las partidas presupuestarias para obtener como resultado la capacidad
o necesidad de financiacin que servir para valorar el cumplimiento de la Ley.
La capacidad o necesidad de financiacin se calcula a partir del saldo no finan-

ciero del presupuesto en cualquiera de sus fases, y sobre l se aplican una serie de
ajustes que estn recogidas en l.
3.2. Indicadores de la situacin econmica y financiera y clculo de

la estabilidad presupuestaria
Cmo medir la situacin financiera de una Administracin Pblica?
El saldo presupuestario es un indicador de la dinmica de las finanzas pblicas

que cuantifica la sostenibilidad de las cuentas, aadindose a otras ratios relevantes
179
como el ahorro corriente, el saldo de capital o la necesidad de endeudamiento. Cada

uno de ellos proporciona informacin til y complementaria sobre la dinmica pre-
supuestaria de las Administraciones Pblicas, por lo que es el anlisis de la sucesin
completa de estos indicadores el modo ms adecuado de valorar la realidad finan-
ciera pblica.
Entre todos ellos, el saldo presupuestario o dficit pblico ofrece informacin

suficiente como para constituir el eje de un seguimiento peridico de la ejecucin
presupuestaria y como tal, es elegido por diversas instituciones como instrumento de
control de la actividad financiera pblica. De las diversas definiciones de dficit p-
blico vamos a tomar probablemente la ms extendida, que es aqulla que lo identi-
fica con el saldo no financiero presupuestario, es decir, la diferencia entre todos los
ingresos de naturaleza no financiera (captulos 1 al 7 de ingresos) de la Administra-
cin Pblica y todos los gastos no financieros (captulos 1 al 7 de gastos) consignados
durante un ejercicio econmico.
Adems de los mltiples indicadores para valorar la gestin financiera del sector
pblico, es preciso seleccionar la metodologa que vamos a emplear para su clculo,
en la medida en que sta condicionar la interpretacin final de las ratios. Comen-
zaremos por el empleo de la contabilidad presupuestaria simultneamente como
metodologa y fuente de informacin para el clculo del saldo no financiero. El pre-
supuesto es la ms clara manifestacin de la actividad econmica del sector pblico
donde se recogen y cuantifican la mayor parte de las polticas pblicas.
Existira la posibilidad de calcular el saldo no financiero (y el resto de las ratios)

en cada una de las fases presupuestarias teniendo en cuenta en todo momento la si-
tuacin de ingresos y gastos que subyace a cada una. No obstante, podramos decir
que las cifras definitivas deberan corresponder al calculado en la fase de caja, es
decir, el que tiene en cuenta los ingresos realmente recaudados y los gastos efecti-
vamente pagados. Sin embargo, esta medida del saldo no financiero presenta una
dificultad tcnica que le resta utilidad como indicador del dficit pblico del ejercicio.
Se trata de los derechos pendientes de cobro y obligaciones pendientes de pago, oca-
sionados por los desfases que se producen habitualmente entre el reconocimiento de
un derecho y su materializacin efectiva y tambin entre las obligaciones recono-
cidas y su pago.
La materializacin de los pendientes de pago puede prolongarse en el tiempo, in-

cluso, durante varios aos, restando, por lo tanto, inters al dficit as calculado si ob-
viamente, queremos hacer un seguimiento prximo en el tiempo del indicador. Esta
es una de las razones por las que habitualmente el saldo no financiero se calcula en
la fase anterior o de presupuesto liquidado, donde se tienen en cuenta los compro-
misos firmes de gasto que adquiere la Administracin (que pueden ser exigidos por
su contraparte) y los ingresos a los que tiene derecho (y que ella, a su vez, puede re-
clamar a terceros).
Cmo calcular el saldo no financiero?
Para calcular el saldo no financiero, por lo tanto, debemos partir de la estructura

econmica del presupuesto y sencillamente, hallar la diferencia entre ingresos no fi-
nancieros y gastos no financieros. Entre los primeros, consideraremos los impuestos
directos, indirectos, tasas y otros ingresos de naturaleza diversa, transferencias co-
180
EL PRESUPUESTO
rrientes recibidas por la Administracin, ingresos patrimoniales, ingresos proce-

dentes de la enajenacin de inversiones reales y transferencias de capital concedidas
a la Administracin. Desde la perspectiva de los gastos sumaremos los gastos de
personal, los de compras de bienes y servicios, los gastos financieros intereses de
la deuda, las transferencias corrientes pagadas por la Administracin, las inver-
siones reales emprendidas y canalizadas a travs de transferencias de capital.
ESTRUCTURA ECONMICA DEL PRESUPUESTO

Ingresos Gastos
Captulo I Impuestos directos Captulo I Gastos de personal
Captulo II Impuestos indirectos Captulo II Compras de bienes y servicios
Captulo III Tasas y otros ingresos Captulo III Gastos financieros
Captulo IV Transferencias corriente
Captulo IV Transferencias corrientes Captulo V Ingresos patrimoniales
Ingresos corrientes (Cap. I al 5) Gastos corrientes (Cap. I al 4)
Captulo VI Enajenacin de inversiones reales Captulo VI Inversiones reales
Captulo VII Transferencias de capital Captulo VII Transferencias de capital
Ingresos no financieros (Cap. I al VII) Gastos no financieros (Cap. I al VII)
Captulo VIII Activos financieros Captulo VIII Activos financieros
Captulo IX Pasivos financieros Captulo IX Pasivos financieros
Cmo se calcula la estabilidad presupuestaria a partir del saldo no financiero?
La estabilidad presupuestaria implica que de manera constante, o a lo largo del

ciclo, los recursos corrientes y de capital no financieros deben ser suficientes para
hacer frente a los gastos corrientes y de capital no financieros. La capacidad inver-
sora municipal vendr determinada por los recursos de capital no financieros, y los
recursos corrientes no empleados en los gastos corrientes (ahorro bruto).
Simplificando, el volumen de deuda no puede aumentar, como mximo debe per-

manecer constante. Supone que en los presupuestos municipales el endeudamiento
anual neto (endeudamiento amortizaciones) debe ser cero. De manera ms rigu-
rosa, que las variaciones de pasivos y activos financieros debe estar equilibrada.
La estabilidad presupuestaria, medida en trminos de capacidad o necesidad de

financiacin, se calcula partiendo del saldo no financiero. Sobre dicho saldo, se
aplican una serie de ajustes recogidos en el Manual para el clculo del dficit en
contabilidad nacional adaptado para Corporaciones Locales.
181
Dentro de dichos ajustes, algunos de los ms importantes son:

El criterio en Contabilidad Nacional para la imputacin de impuestos y coti-
zaciones sociales es el de caja. De esta forma, los captulos 1, 2 y 3 del pre-
supuesto de ingresos se contabilizarn por los importes realizados en caja.
Los gastos financieros se contabilizan en Contabilidad Nacional aplicando el
principio de devengo y no el de vencimiento de cuotas.
En cuanto a las transferencias entre Administraciones Pblicas, en Contabi-
lidad Nacional se busca que las diferentes unidades implicadas en la opera-
cin imputen las mismas cantidades, en el mismo perodo y por el mismo
concepto. De esta forma, el criterio general establecido es que se sigan las
normas de la entidad que paga la transferencia. En el caso de que la unidad
receptora registre la operacin de forma distinta, deber realizar las correc-
ciones convenientes.
No obstante como ponen de manifiesto Farfan y Velasco en el articulo sobre el

diagnostico econmico financiero de las entidades locales, : imagen fiel e indica-
dores bsicos, publicado Auditoria Publica, n 51 (2010), la legislacin actual, as
como el propio Manual para el clculo del dficit pblico, no contemplan la realiza-
cin de los ajustes que detallamos a continuacin y que dada su importancia debe-
ran ser tenidos en cuenta:
A) Los Gastos financiados con Remanente de Tesorera para gastos generales.
Esta circunstancia puede llevar a una Corporacin que cuenta con recursos acu-
mulados procedentes de ejercicios anteriores, a generar una falta de estabilidad pre-
supuestaria que no es real. La entidad local podra estar obligada a la aprobacin en
pleno de un plan econmico financiero, en el supuesto de que no se incluya como
ajuste positivo los gastos financiados con remanente de tesorera para gastos gene-
rales. Este ajuste reducira el dficit de la Corporacin Local, aumentando la capa-
cidad de financiacin.
B) Los Gastos financiados mediante incorporacin de remanentes de crdito.
Los gastos con financiacin afectada positiva y acumulados, son recursos in-
cluidos en el remanente de tesorera y destinados a la financiacin de un gasto pen-
diente de reconocer. La incorporacin del gasto para su ejecucin y correspondiente
reconocimiento como obligacin, podra estar obligando a la elaboracin de un plan
econmico financiero, en el supuesto de no contemplarlos como ajuste en el clculo
de la estabilidad presupuestaria.
En el supuesto de que est reconocido el ingreso y pendiente de reconocer el

gasto, habra que ajustar el ingreso en el ejercicio en el que se reconoce, aumen-
tando el dficit. Y en el momento en el que se reconoce el gasto, habra que ajustarlo
reduciendo el dficit.
En el supuesto de incumplimiento de la estabilidad presupuestaria en el presu-

puesto, liquidacin o modificacin presupuestaria, ser necesaria la aprobacin de un
Plan econmico financiero en el que se adopten medidas para alcanzar el reequili-
brio a tres aos, contados a partir del inicio del ao siguiente al que se ponga de ma-
nifiesto del desequilibrio.
182
EL PRESUPUESTO
Qu otros indicadores presupuestarios son interesantes?
Para sustentar las futuras decisiones de poltica presupuestaria, es conveniente

completar el estudio del dficit presupuestario con el de otros indicadores. De esta
manera, adems del saldo no financiero, resulta interesante estudiar saldos e indi-
cadores presupuestarios como el ahorro bruto, el ahorro neto, la carga financiera y
el resultado presupuestario.
Qu es el ahorro bruto?
El ahorro bruto se calcula como la diferencia entre los ingresos corrientes y los
gastos corrientes consignados en el presupuesto. Representa el exceso de ingresos
que quedan disponibles para financiar las amortizaciones de deuda y las inversiones,
una vez cubiertos los gastos corrientes de cada ejercicio.
En las Corporaciones Locales, al igual que en las Comunidades Autnomas, el

ahorro debe ser positivo, en la medida en que la Ley slo permite el endeudamiento
para financiar gastos de inversin, pero no corrientes.
AHORRO BRUTO
Ahorro bruto
Ingresos corrientes
Gastos corrientes
Qu es el ahorro neto?
El ahorro neto se define como la diferencia entre el ahorro bruto y la amortiza-

cin de deuda financiera (Captulo 9 de gastos). Esta magnitud pone de manifiesto la
verdadera capacidad de la administracin para financiar inversiones con recursos
propios (al margen de los posibles ingresos de capital), una vez descontado el servicio
de la deuda. Al igual que el ahorro bruto, este saldo no puede ser negativo en una si-
tuacin presupuestaria equilibrada.
AHORRO NETO
Ahorro neto
Ahorro bruto
Pasivos financieros
Qu es la carga financiera?
La carga financiera se define como la suma de los gastos financieros y las amor-
tizaciones de deuda financiera. El indicador de carga financiera se obtiene calculando
el peso de los gastos por intereses y las amortizaciones de la deuda sobre los in-
gresos corrientes del ejercicio.
183
La ratio constituye un excelente indicador de la sostenibilidad del endeudamiento

pblico.
CARGA FINANCIERA CONTABLE
Gastos financieros captulo III + Amortizacin de pasivos captulo IX
Ingresos corrientes
Algunos de los indicadores financieros ms relevantes
Las ratios de endeudamiento financiero completan, junto con las anteriormente

definidas, la descripcin de la posicin econmicofinanciera de la entidad.
En este sentido, el ndice de endeudamiento financiero se calcula como el peso

de la deuda sobre los ingresos corrientes. Este indicador pone de relieve la cantidad
de recursos presupuestarios que absorbera la deuda para su reembolso.
Otra posibilidad es calcular el peso del endeudamiento sobre el ahorro bruto de

la entidad, lo que nos dara el nmero de aos que la Corporacin tardara en amor-
tizar el saldo de deuda manteniendo su nivel de ahorro.
Por su parte, el clculo de la deuda por habitante permite realizar anlisis com-
parados con otras entidades similares.
Para finalizar conviene recordar, que en materia de endeudamiento los malos

resultados obtenidos por numerosas haciendas locales en 2008 2009 llev al go-
bierno central a aprobar, el Real Decreto ley 5/2009, que permiti la formalizacin de
las operaciones de endeudamiento para reequilibrar las tesoreras municipales.
Pero el agravamiento de la situacin econmica motiv que en mayo de 2010 se

haya aprobado el Decretoley 8/2010 que contempla medidas extraordinarias para
lograr la reduccin del dficit Entre dichas medidas las relativas a las entidades lo-
cales, son las siguientes:
Uno. Se declaran recursos afectados los derivados de la aplicacin de las me-

didas de reduccin de costes de personal en los ejercicios 2010 y 2011, que se desti-
narn, con el orden de preferencia en el que estn relacionados, a las siguientes
finalidades:
A sanear el remanente de tesorera derivado de la ltima liquidacin, cuando

ste fuera negativo.
A disminuir el nivel de endeudamiento a largo plazo.
A la financiacin de inversiones.
Cuando no resulten de aplicacin los apartados a o b, los recursos no apli-
cados en el propio ejercicio a la financiacin de inversiones, se destinarn
en sucesivos ejercicios a las finalidades establecidas en los apartados a, b y
c, con el mismo orden de prelacin, hasta su aplicacin total.
184
EL PRESUPUESTO
Dos. En el ejercicio econmico 2011, las entidades locales y sus entidades de-
pendientes clasificadas en el sector Administraciones Pblicas que liquiden el ejer-
cicio 2010 con ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artculo
53 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales aprobado por
Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrn concertar nuevas opera-
ciones de crdito a largo plazo para la financiacin de inversiones, cuando el vo-
lumen total del capital vivo no exceda del 75 % de los ingresos corrientes liquidados
o devengados, segn las cifras deducidas de los estados contables consolidados,
con sujecin, en su caso, al RDL 2/2004, de 5 de marzo, y a la Normativa de Esta-
bilidad Presupuestaria.
A efectos del clculo del capital vivo se tendrn en cuenta todas las operaciones
vigentes a 31 de diciembre de 2010, incluido el riesgo deducido de avales e incre-
mentado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en
el importe de la operacin u operaciones proyectadas en 2011.
Por ltimo indicar, y esto es lo mas significativo, que las Entidades Locales que
no cumplan los requisitos anteriores no podrn concertar en 2011 operaciones de
crdito a largo plazo.
LA SOLVENCIA EN LA ADMINISTRACIN TERRITORIAL

Ingresos corrientes Ingresos de capital Ingresos Ingresos
Gastos corrientes Gastos de capital por VarAF por VarP F
Gastos Gastos
por VarAf por VarP F
Saldo no
Ahorro bruto + Esfuerzo menor =
financiero
Saldo no
+ Saldo por activos = Necesidad de
financiero financieros endeudamiento
Carga financiera Deuda viva de

Intereses financiacin de
Amortizaciones inversiones
Deuda de
tesorera
permanente?
RECURSOS FINANCIEROS EMPLEOS NO FINANCIEROS
185
Finalmente sealar las siguiente consideraciones :
1. El documento presupuestario debe ser un documento de control sobre la ges-

tin de los recursos pblicos. Las limitaciones al dficit y al endeudamiento y la li-
mitacin al gasto publico conllevan rigidez en la gestin para alcanzar un sistema
eficiente . Estas restricciones siempre cuantitativas pueden provocar el empleo de
la contabilidad creativa como mecanismo para generar apariencia de disciplina
fiscal. Ello degradara la calidad del presupuesto como instrumento para conocer y
planificar la actividad financiera de las administraciones locales.
1. Cumplir con el principio de estabilidad presupuestaria impondr un mayor rigor

en el control de la gestin del presupuesto informar, en trminos de contabi-
lidad nacional de la capacidad o necesidad de financiacin. Esta informacin
elaborada con aplicacin de las normas del sistema europeo de cuentas na-
cionales y regionales, se presentar en trminos de realidad econmica.
2. La voluntad poltica que respalde las funciones de control e incida en la

gestin correcta de de los recursos ser necesaria para el cumplimiento
de los altos objetivos que se marcan con la aprobacin de las cuentas pu-
blicas . El presupuesto como instrumento de distribucin de la renta y de
la riqueza debe contar con una buena definicin, ser transparente, flexible
y adecuado a la consecucin de los objetivos reales fijados. La gestin ri-
gurosa de las cuentas publicas ayudar al mantenimiento de las estabi-
lidad econmica y la obtencin de mayores cotas de bienestar,
sustancialmente, esta es la nica cuestin importante.
3.3. Modernizacin del proceso de elaboracin presupuestaria

Qu limitaciones tiene el presupuesto tradicional?
Como se indica anteriormente el presupuesto es y ha sido un instrumento fun-

damental para el diseo y la puesta en prctica de las polticas pblicas, as como re-
ferente de polticos, gestores y ciudadanos. Su finalidad puede ser resumida en tres
aspectos fundamentales:
Servir como instrumento de control.

Ser herramienta de gestin y planificacin.
Constituir un instrumento de poltica econmica.
El presupuesto tradicional ha sido, sobre todo, un instrumento de control, tal y

como se desprende todava de su definicin legal:
acto anual de previsin contable donde se recogen la totalidad de las obligaciones

que como mximo se podrn reconocer en el ejercicio, as como la totalidad de de-
rechos que se estima se van a reconocer en el mismo perodo de tiempo.
Sin embargo, esta orientacin presupuestaria es ms propia de una administra-

cin de tiempos y retos pasados, superada ampliamente en la actualidad en todas
las economas de nuestro entorno. De hecho, en los ltimos aos el presupuesto pa-
186
EL PRESUPUESTO
rece haberse convertido en ciertos casos en un instrumento anquilosante formalista

y excesivamente rgido.
Qu retos se le presentan a la institucin presupuestaria?
Los intentos de introducir mejoras en la gestin pblica han desbordado a la ins-

titucin presupuestaria, que se ha mostrado en un elevado grado incapaz de aco-
modar los cambios en la cultura de la organizacin administrativa, con lo que se ha
generado un proceso de descentralizacin (interpretable en cierto modo como de
despresupuestacin), perceptible en cualquier nivel de administracin. El presu-
puesto se ha llegado a considerar ms una obligacin formal que un instrumento de
planificacin, control y divulgacin de las actividades locales. En muchos casos, las
previsiones presupuestarias se derivan ms de compromisos y presiones que de un
proceso racional de planificacin. Adems, las cifras inicialmente aprobadas son mo-
dificadas sustancialmente en la fase de ejecucin, deteriorndose la transparencia de
las finanzas pblicas.
El ciclo presupuestario adolece en numerosas ocasiones de serias limitaciones

que contribuyen a apartar al presupuesto del papel central que debera correspon-
derle dentro de la actividad habitual de la Entidad Local:
Limitaciones en la fase de elaboracin
El incrementalismo econmico como criterio bsico de presupuestacin y la

consiguiente petrificacin del gasto.
Escaso diseo del proceso de elaboracin, a pesar de las necesidades de infor-
macin, cantidad de personas que intervienen, la obligacin de cumplir los
plazos, etc.
La escasa descripcin de las actividades que se presupuestan.
Inadecuacin de las estructuras presupuestarias a la realidad del gasto.
Incumplimiento de los plazos legales de aprobacin.
La elaboracin dificulta la toma de decisiones y no facilita el debate poltico.
Insuficiente informacin y participacin del ciudadano.
Limitaciones en la fase de ejecucin
Deficiencias en el sistema de informacin, lo que dificulta el seguimiento.

Escaso dominio por parte de la estructura, lo que provoca la falta de responsa-
bilizacin del gestor y la introduccin de modificaciones al margen de ste.
Deficiencias y retrasos en la contabilizacin por falta de criterios normalizados.
Limitaciones en la fase de control
Predominio del control de la legalidad y ausencia del control de resultados, en

especial, de eficacia y eficiencia.
Escaso control poltico
Retrasos en los controles, en especial en la liquidacin, que en muchos casos,
se realiza con seis o mas meses de retraso.
187
A qu se denomina reforma presupuestaria?
Ha surgido la necesidad de plantearse si el presupuesto conserva relevancia

como instrumento de control democrtico y como herramienta de gestin de las fi-
nanzas pblicas.
El presupuesto debe recuperar un papel central en la Administracin Pblica y

en concreto, en la vida local. Adems de un acto de previsin contable, el presupuesto
debe ser un instrumento normativo, una pauta de conducta para responsables p-
blicos y una referencia para la evaluacin, motivacin y control de la organizacin p-
blica.
Parece necesario, por lo tanto, plantear una reforma del presupuesto, que debe
estar presidida por tres elementos:
Que se trate de una reforma enmarcada en el cambio de cultura organizativa

de las entidades pblicas, orientada, por tanto a la mejora en la asignacin y
en la gestin de los recursos.
Que garantice la estabilidad financiera de las entidades pblicas.
Que persiga la transparencia (rendicin de cuentas). El presupuesto de una
Corporacin Local es, adems, el documento en que se materializa y cuan-
tifica el programa de gobierno de su Presidente. Por ello, ste debe ser el
principal impulsor del presupuesto en sus tres vertientes dinmicas:
a) Su elaboracin como proceso ordenado de debate en el seno del equipo de

gobierno y del Pleno, as como mbito adecuado para la participacin ciu-
dadana en el diseo de polticas pblicas.
b) Su seguimiento como sistema de informacin para la gestin econmica
del proceso de gobierno.
c) Su evaluacin como disciplina sistemtica que permite mejorar el diseo
de las diferentes polticas.
Cules son los objetivos que debera perseguir la reforma presupuestaria?
Cualquier mejora de los sistemas presupuestarios y, en particular, en la fase de

elaboracin y aprobacin, debera contemplar los siguientes objetivos de mejora para
la organizacin:
a. Mejorar el conocimiento de la realidad econmicofinanciera, de lo que se hace

y con qu resultados.
b. Mejorar el dominio del presupuesto por las estructuras polticas y administra-
tivas.
c. Mejorar la descripcin de las actividades, programas, etc.
d. Mejorar la capacidad de diseo de alternativas.
e. Mejorar la capacidad de priorizacin de necesidades a cubrir.
f. Mejorar la seguridad de la ejecucin diseando sistemas de seguimiento,
g. Creacin de un lenguaje comn que facilite la coordinacin
188
EL PRESUPUESTO
Pero tambin otros objetivos de mejora en los procesos de gobierno:
a Mejorar las relaciones internas en el equipo y/o coalicin de gobierno.

b. Mejorar las relaciones Gobierno/Oposicin, facilitando acuerdos program-
ticos, institucionales, etc.
c. Facilitar las relaciones Gobierno/Ciudadanos, posibilitando la participacin e
incrementando la legitimidad de los gobiernos y de la Institucin.
d. Mejora de las relaciones de las Corporaciones con Institucin de mbito supe-
rior y/o privadas.
3.4. Planificacin presupuestaria y financiera

Cules son las obligaciones legales de la planificacin presupuestaria?
Una de las consecuencias ms importantes de la entrada en vigor de la Ley Ge-

neral de Estabilidad Presupuestaria es la introduccin del principio de plurianua-
lidad.
De esta forma, la elaboracin de los presupuestos en el sector pblico se en-

marcar en un escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el
que se rige la aprobacin y ejecucin presupuestaria.
En los primeros meses de cada ao, el Gobierno fija el objetivo de estabilidad

presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto del
sector pblico, como para cada uno de los niveles: Estado, Seguridad Social, Comu-
nidades Autnomas y Sector Local.
La introduccin de la perspectiva plurianual en la presupuestacin aparece fre-

cuentemente acompaando a procesos de incremento y mejora de la disciplina presu-
puestaria o, directamente, a la reconduccin de desequilibrios econmicofinancieros
persistentes en las Administraciones Pblicas. Adems de para estos fines, contar con
escenarios plurianuales debera permitir mejorar la eficiencia en la asignacin de in-
gresos y gastos pblicos, poner de relieve el coste de las polticas emprendidas y faci-
litar la rendicin de cuentas, todos ellos, principios complementarios al de estabilidad
presupuestaria recogidos en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
Existe normativa reguladora de la presupuestacin plurianual?
Nos encontramos en un perodo en el que las Administraciones Locales tienen

que adaptar los procedimientos presupuestarios a la plurianualidad. El Estado ya
inici esta senda en los presupuestos para 2003, aprobando la Orden del Ministerio
de Economa y Hacienda, de 2 de enero de 2002, por la que se dictaron las normas
para la elaboracin del escenario presupuestario 20042006, siguiendo las disposi-
ciones de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria.
La orden estableca las lneas bsicas de elaboracin del escenario presupues-

tario, su estructura, procedimientos y plazos.
189
La informacin contenida en los escenarios debe detallar anualmente las can-

tidades comprometidas en cada poltica presupuestaria, dando cumplimiento, as, a
lo establecido en la LGEP en relacin al Presupuesto del Estado.
En coherencia con todo lo anterior, la Ley General Presupuestaria ha elevado a

rango legal la presupuestacin plurianual en el mbito del Estado, conservando el
procedimiento establecido por la citada Orden Ministerial. La ltima aprobada ha sido
la Orden EHA/1319/2010, de 18 de mayo, por la que se dictan las normas para la ela-
boracin de los escenarios presupuestarios para el periodo 20112013.
Comprobamos que las consecuencias de la estabilidad no se quedan, pues, en

la mera restriccin presupuestaria, sino que obligan a las Administraciones Pblicas,
en general, y a la Local, en particular, a realizar un esfuerzo por modernizar sus pro-
cedimientos de elaboracin y ejecucin presupuestaria, pasando obligatoriamente
por superar la ptica anual y adoptar el escenario plurianual como eje principal de
la actividad econmica y financiera pblica.
En todo caso, las polticas de gasto registradas en los escenarios deben ir acom-
paadas de la correspondiente fijacin de objetivos y prioridades y de los instru-
mentos necesarios para proceder a su evaluacin y seguimiento (indicadores). En
efecto, el seguimiento y control de las polticas de gasto es un elemento fundamental
para alcanzar el fin ltimo de mejora en la eficiencia del gasto pblico; para ello, re-
sulta imprescindible comparar resultados obtenidos con previsiones iniciales y ana-
lizar las causas de las posibles desviaciones, perfeccionando, como consecuencia,
tanto los objetivos como las medidas puestas en marcha. Adems, el escenario debe
incorporar todos los compromisos de gasto, ya sean los adquiridos en el pasado que
prolongan sus consecuencias sobre ejercicios futuros, ya sean compromisos nuevos
o pendientes de asumir con un elevado grado de certeza. Asimismo, convendr con-
templar los compromisos de carcter poltico, los emanados de la normativa o, in-
cluso, los de naturaleza particular.
3.5 Las alternativas a la financiacin de inversiones

Por qu financiacin alternativa de las inversiones pblicas?
La disciplina presupuestaria constituye el marco imprescindible de referencia

de todos los proyectos de inversin pblica. El planteamiento de frmulas alternativas
para la financiacin de infraestructuras aparece en muchas ocasiones, como la nica
posibilidad de conciliar el cumplimiento de las normas de disciplina presupuestaria
y la atencin a necesidades acuciantes de inversin pblica. No obstante, la formu-
lacin de modelos alternativos debe considerarse tambin sometida a ciertos lmites;
el primero de ellos sera el de su viabilidad jurdica.
Frecuentemente, cuando se habla de financiacin alternativa de infraestruc-

turas, existe la tentacin de importar directamente modelos aplicados en otros pa-
ses sin considerar su adecuacin al ordenamiento jurdico espaol, elemento que,
finalmente, puede acabar conduciendo al fracaso del planteamiento. Igualmente, el
modelo seleccionado no deber superar en ningn caso la capacidad de gestin del
promotor pblico ni menoscabar la transparencia de las cuentas pblicas hasta el
punto de desconocer cules son o sern el futuro las obligaciones verdaderamente
190
EL PRESUPUESTO
contradas por la Administracin. Por ltimo, no hay que olvidar tambin el coste fi-
nanciero aadido que algunas operaciones extrapresupuestarias acarrean a la Ad-
ministracin Pblica cuando las comparamos con el que afrontara sta
directamente.
Sin embargo, la financiacin extrapresupuestaria de infraestructuras aporta ven-

tajas importantes a los promotores pblicos. La primera, y fundamental, es que hace
posible ejecutar inversiones que, dentro del marco actual de restriccin presupues-
taria, no seran posibles o quedaran postergadas en el tiempo, perdiendo con ello en
muchos casos su razn de ser. Asimismo, permite optimizar las fuentes de financia-
cin en funcin de las caractersticas de los diferentes proyectos y obliga a los ges-
tores pblicos a llevar a cabo anlisis detallados de todos los flujos, positivos y
negativos, susceptibles de ser generados durante la vida econmica de una inver-
sin, as como de cada uno de los riesgos asociados, trabajos que a menudo son des-
atendidos cuando la financiacin es puramente presupuestaria.
Las inversiones en infraestructuras, la mayor parte, de gran envergadura, re-

querirn en buena medida de un planteamiento alternativo al tradicional de endeu-
damiento pblico sustentado, en ltima instancia, en el presupuesto. Entre las
frmulas que ya se han puesto en marcha en nuestro pas se encuentran los habi-
tuales contratos de concesin de obra pblica, la utilizacin de sociedades vehculo
pblicas que afrontan la construccin y explotacin de los servicios pblicos o el con-
trato de abono total del precio (modelo alemn), slo al alcance del Estado y las Co-
munidades Autnomas.
Qu elementos debemos tener en cuenta?
Los criterios para considerar las operaciones de financiacin dentro o fuera del
cmputo de los lmites de dficit/deuda pblica se definen y valoran por Eurostat, la
Agencia Europea de Estadstica, responsable en ltimo trmino de la aplicacin del
SEC, asume, as, un papel fundamental para aclarar dnde deben situarse los lmites
al dficit de las Administraciones Pblicas.
En sus decisiones, Eurostat pone de manifiesto como factores claves para la con-
sideracin de las operaciones de financiacin de infraestructuras pblicas al margen
de las restricciones al dficit, el de la explotacin de estas infraestructuras y la asun-
cin de riesgos por parte de la unidad encargada de ejecutarlas, sea pblica o privada.
Se trata, por tanto, de seleccionar el modelo de gestin y no tanto el de financiacin
como aspecto esencial para garantizar la viabilidad del proyecto en trminos de su-
peracin de la restriccin presupuestaria anual.
Ms tarde, ser necesario plantear el escenario de financiacin, donde el prs-

tamo bancario tradicional es slo una de las mltiples alternativas a disposicin del
gestor pblico: titulizacin, cesin de derechos de cobro, factoring, etc. son tambin
estrategias a analizar con el fin de minimizar el coste de financiacin y optimizar los
resultados y a las que habr que aadir las previstas en la Ley de Contratos del Sector
Pblico. En ella se desarrollan algunos instrumentos de financiacin al servicio de los
concesionarios que contratan la construccin y explotacin de obras con la Adminis-
tracin Pblica y que persigue ofrecer un marco atractivo para que el sector privado
participe en la financiacin de las infraestructuras previstas.
191
Cules pueden ser las frmulas de financiacin alternativa de inversiones?
Las frmulas de financiacin alternativa de infraestructuras comparten algunas

caractersticas; entre ellas, se encuentran las de su relativa complejidad y la nece-
sidad de abordarlas desde un planteamiento multidisciplinar en el que se contemplen
simultneamente cada una de sus vertientes:
JURDICA. Definicin de relaciones jurdicas entre los posibles participantes,

redaccin de estatutos, pliegos de condiciones, etc.
PRESUPUESTARIA Y CONTABLE. Estudio de la operacin desde la perspectiva
del SEC y su impacto sobre la estabilidad presupuestaria de las Administra-
ciones Pblicas implicadas y repercusiones sobre los presupuesto actuales y
futuros.
FINANCIERA. Informacin a presentar a las entidades financieras para la ne-
gociacin de la financiacin a formalizar; bsqueda y seleccin de entidades fi-
nancieras, desarrollo de las negociaciones que se establezcan con las
entidades financieras, ofertas presentadas.
Entre las posibilidades al alcance de las Entidades Locales pueden citarse varios
modelos de gestin, teniendo en cuenta que cada proyecto requiere un anlisis indi-
vidual para seleccionar la alternativa ms apropiada de gestin y financiacin que en
algunos casos, puede ser una combinacin de varias:
Arrendamiento operativo.
Sociedad pblica
Concesin de obra pblica.
Censo enfitutico
Cesin de derechos de cobro.
Titulizacin.
En todos ellos, deben estudiarse detenidamente todos y cada uno de los aspectos
antes mencionados, con el fin de simultanear los objetivos ltimos que se plantean:
viabilidad jurdica, viabilidad econmica y, no olvidemos, viabilidad poltica del pro-
yecto y de la creacin de valor pblico.
192
4. EL CONTROL INTERNO
4.1. El control interno: funciones y responsabilidades

Qu es el control interno?
En todas las Entidades Locales se ejerce una funcin pblica, esencial y nece-
saria, de control y fiscalizacin interna de toda la gestin econmicofinanciera y pre-
supuestaria a la que se denomina control interno y cuya responsabilidad se atribuye
a un rgano de intervencin cuyo titular ha de ser necesariamente un funcionario.
As se establece en la Disposicin Adicional Segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril
del Estatuto Bsico del Empleado Pblico (antes el art. 92.3.b) de la Ley 7/1985, de 2
abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local), del siguiente tenor literal.
Funciones pblicas en las Corporaciones Locales:
Son funciones pblicas, cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente a

funcionarios, las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pblica y asesora-
miento legal preceptivo, las de control y fiscalizacin interna de la gestin econmico
financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorera.
Son funciones pblicas necesarias en todas las Corporaciones Locales, cuya res-
ponsabilidad administrativa est reservada a funcionarios con habilitacin de ca-
rcter estatal:
() b) El control y la fiscalizacin interna de la gestin econmicofinanciera y

presupuestaria, y la contabilidad, tesorera y recaudacin.
Quin ejerce el control interno en las Corporaciones Locales?
La responsabilidad del control interno en las Entidades Locales est atribuida ex-
presamente a funcionarios con habilitacin de carcter estatal (antes nacional), de-
nominados interventores y pertenecientes a la escala administrativa de
interventorestesoreros. No obstante, en las Corporaciones Locales cuya Secretara
est clasificada en tercera clase, las funciones del Interventor formarn parte del con-
tenido del puesto de trabajo de aqulla, salvo que se agrupen a efectos de Intervencin.
La regulacin de las funciones y forma de seleccin de estos funcionarios se en-

cuentra recogida tanto en el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (Disposicin adi-
cional segunda) como en el Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, de
Rgimen Jurdico de los Funcionarios de Administracin Local con habilitacin de
carcter nacional.
193
Qu funciones estn atribuidas a la Intervencin?
Segn se recoge en el Real Decreto 1174/1987, las funciones de Intervencin

est clasificadas en dos grupos:
Control y fiscalizacin interna de la gestin econmicofinanciera y presu-

puestaria.
Contabilidad.
En primer lugar, el control y fiscalizacin de la gestin econmico financiera y

presupuestaria supone la realizacin de las siguientes tareas:
1. La fiscalizacin, en los trminos previstos en la legislacin, de todo acto, do-

cumento o expediente que de lugar al reconocimiento de derechos y obliga-
ciones de contenido econmico o que puedan tener repercusin financiera o
patrimonial, emitiendo el correspondiente informe o formulando, en su caso,
los reparos procedentes.
2. La intervencin formal de la ordenacin del pago y de su realizacin material.
3. La comprobacin formal de la aplicacin de las cantidades destinadas a obras,
suministros, adquisiciones y servicios.
4. La recepcin, examen y censura de los justificantes de los mandamientos ex-
pedidos a justificar, reclamndolos a su vencimiento.
5. La intervencin de los ingresos y fiscalizacin de todos los actos de gestin tri-
butaria.
6. La expedicin de certificaciones de descubierto contra los deudores por re-
cursos, alcances o descubiertos.
7. El informe de los proyectos de presupuestos y de los expedientes de modifica-
cin de crditos de los mismos.
8. La emisin de informes, dictmenes y propuestas que en materia econmico
financiera o presupuestaria le hayan sido solicitadas por la presidencia, por un
tercio de los concejales o diputados o cuando se trate de materias para las que
legalmente se exija una mayora especial, as como el dictamen sobre la pro-
cedencia de nuevos servicios o reforma de los existentes a efectos de la eva-
luacin de la repercusin econmicofinanciera de las respectivas propuestas.
Si en el debate se ha planteado alguna cuestin sobre cuyas repercusiones
presupuestarias pudiera dudarse, podrn solicitar al presidente el uso de la
palabra para asesorar a la corporacin.
9. La realizacin de las comprobaciones o procedimientos de auditora interna en
los organismos autnomos o sociedad mercantiles dependientes de la entidad
con respecto a las operaciones no sujetas a intervencin previa, as como el
control del carcter financiero de los mismos, de conformidad con las dispo-
siciones y directrices que los rijan y los acuerdos que al respecto adopte la cor-
poracin.
194
EL PRESUPUESTO
No obstante, aquellas Entidades Locales que tengan implantado un sistema in-

formtico de gestin y seguimiento presupuestario podrn establecer que las fun-
ciones de control y fiscalizacin interna se efecten por muestreo o por los medios
informticos de que disponga la Entidad Local.
En segundo trmino, la funcin de contabilidad comprende:
1. La coordinacin de las funciones o actividades contables de la Entidad Local,

con arreglo al plan de cuenta a que se refiere el artculo 114 de la Ley 7/1985,
de 2 de abril, emitiendo las instrucciones tcnicas oportunas e inspeccionando
su aplicacin.
2. La preparacin y redaccin de la cuenta general del presupuesto y de la admi-
nistracin del patrimonio, as como la formulacin de la liquidacin del presu-
puesto anual.
3. El examen e informe de las cuentas de tesorera y de valores independientes
y auxiliares del presupuesto.
De acuerdo con todo lo anterior y con lo establecido en el artculo 213 del Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido
de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), en todas las Entidades Lo-
cales deben ejercerse las funciones de control interno respecto de su gestin eco-
nmica, de los Organismos Autnomos y de las Sociedades Mercantiles de ellas
dependientes, en una triple acepcin:
Funcin interventora.
Funcin de control financiero y de eficacia.
Desarrollo de la contabilidad.
Respecto a los requisitos establecidos en la LGEP, se asigna al Interventor de la

Corporacin Local, la obligacin de elaborar un informe sobre el grado de cumpli-
miento del objetivo de estabilidad en cuanto al presupuesto incial y modificaciones en
su caso, as como respecto a la liquidacin del presupuesto o la aprobacin de la
cuenta general de la propia entidad local y sus organismos y entidades dependientes.
4.2. La funcin interventora

Segn el artculo 214 del TRLHL, se entiende por funcin interventora las ac-
ciones encaminadas a fiscalizar todos los actos de las Entidades Locales y de sus Or-
ganismos Autnomos que den lugar a reconocimiento y liquidacin de derechos y
obligaciones o gastos de contenido econmico, los ingresos y pagos que de aqullos
deriven y a recaudacin, inversin y aplicacin, en general, de los caudales pblicos
administrados, con el fin de que la gestin se ajuste a las disposiciones aplicables en
cada caso.
De esta definicin se puede extraer que la funcin interventora tiene un carcter

interno y preventivo, y tiene como objetivo garantizar el cumplimiento, en todo mo-
mento, de las normas relativas a la disciplina presupuestaria, a los procedimientos
de gestin de gasto y de ingresos, y a la aplicacin de los fondos pblicos.
195
El artculo 214 antes mencionado pone de manifiesto el mbito de aplicacin de

dicha funcin interventora:
mbito subjetivo: las Entidades Locales y todos sus Organismos Autnomos.
mbito objetivo: todos los actos realizados por el Ente Local, con las excep-
ciones contempladas en el TRLHL.
Existen dos modalidades de realizacin de la funcin interventora:

a) Intervencin formal, consistente en la verificacin del cumplimiento de los
requisitos legales necesarios para la adopcin del acuerdo, mediante el
examen de todos los documentos que preceptivamente deban estar incorpo-
rados en el expediente.
b) Intervencin material, que trata de comprobar la real y efectiva aplicacin de
los fondos pblicos.
Cmo se desarrolla la funcin interventora?
La funcin interventora comprende las siguientes fases:
1. Intervencin crtica o previa: consistente en examinar, antes de que se tome

cualquier decisin o se dicte resolucin, todo acto, documento o expediente que sea
susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido econmico o movi-
mientos de fondos, con el fin de asegurar el cumplimiento de los procedimientos es-
tablecidos y su conformidad con las disposiciones aplicables en cada caso.
En materia de gastos, la fiscalizacin previa consistir en comprobar, antes de

que se dicte la correspondiente resolucin, que las obligaciones de los negocios ju-
rdicos a suscribir por las autoridades competentes se ajustan a la Ley y que el acre-
edor ha cumplido o garantizado, en su caso, su correlativa prestacin.
Por lo que se refiere a los ingresos, la fiscalizacin previa de los derechos se

puede sustituir por la inherente toma de razn en contabilidad, sin perjuicio de la re-
alizacin de otras comprobaciones.
El artculo 219.1 exime de la fiscalizacin previa los siguientes supuestos:
1. Los gastos de material no inventariable.

2. Los contratos menores.
3. Los de carcter peridico y dems de tracto sucesivo, una vez intervenido el
gasto correspondiente al periodo inicial.
4. Otros gastos menores de 3.005,06 euros que se hagan efectivos a travs del sis-
tema de anticipos de caja fija.
Qu consecuencias tiene que la intervencin informe en desacuerdo sobre un

acto, documento o expediente?
Cuando la intervencin de la Entidad Local est en desacuerdo con el fondo o la

forma de alguno de los actos, documentos o expedientes que est examinando,
tendr que formular por escrito, antes de la adopcin del acuerdo o resolucin, sus
reparos y comunicrselos al rgano gestor. La emisin de una nota de reparo tendr
las siguientes consecuencias:
196
EL PRESUPUESTO
Si la disconformidad afecta al reconocimiento o liquidacin de derechos, la nota

de reparo no suspender en ningn caso la tramitacin del expediente.
Si la disconformidad atae a la disposicin del gasto, reconocimiento de obli-
gaciones u ordenacin de pagos, la nota de reparo suspender el expediente
hasta que se solvente la disconformidad siempre que el reparo:
Se base en la insuficiencia de crdito o el propuesto no sea adecuado.
No se hubieran fiscalizado los actos que dieron origen a las rdenes de pago.
Se hayan omitido requisitos esenciales en la tramitacin del expediente.
Cuando se derive de las comprobaciones materiales de obras, suministros,
adquisiciones y servicios.
En el caso en que existan discrepancias entre el rgano gestor y la intervencin de

la Entidad, en cuanto al reparo, es el Presidente del Ente Local quien tiene, con ca-
rcter general, la competencia de resolver las diferencias y su decisin tendr carcter
ejecutivo. El rgano interventor, remitir un informe al Pleno sobre todas las resolu-
ciones adoptadas por el Presidente de la Entidad en sentido contrario a los reparos
efectuados, sin que esto suspenda la ejecucin de acto. En cualquier caso, correspon-
der al Pleno de la Entidad la resolucin de las discrepancias, cuando los reparos:
Se basen en la insuficiencia o inadecuacin del crdito.

Se refieran a obligaciones o gastos cuya aprobacin sea de su competencia.
Qu es la fiscalizacin previa limitada?
Siempre que el Pleno lo acuerde, a peticin del Presidente de la Corporacin y

previo informe del rgano de intervencin, la fiscalizacin previa podr limitarse a
comprobar los trminos enumerados en el artculo 219.2 de la Ley Reguladora de
las Haciendas Locales:
a) La existencia de crdito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la

naturaleza del gasto y obligacin que se proponga contraer.
En el caso de compromisos de carcter plurianual habr que comprobar tam-
bin el cumplimiento de los requisitos y limitaciones de este tipo de compro-
misos de gastos (art. 174 del TRLH)
b) Que las obligaciones o gastos se generan por rgano competente.
c) Cualquier otro aspecto que se determine por el pleno a propuesta del presidente.
En cualquier caso, esta fiscalizacin limitada se complementar con otra in-

tervencin plena que se realizar con posterioridad sobre una muestra representa-
tiva de los actos, documentos o expedientes que fueron objeto de fiscalizacin
limitada mediante la aplicacin de tcnicas de muestreo o auditoria, con el fin de ve-
rificar el cumplimiento de todos los requisitos del procedimiento de gasto establecido.
Una vez realizado el control posterior, la Intervencin emitir un informe escrito en
el que consten todas las observaciones y conclusiones que se deduzcan de la fisca-
lizacin a posterior, que se remitir a los rganos gestores, para que formulen las ob-
servaciones que consideren pertinentes, y posteriormente al Pleno de la Entidad
Local.
197
4.3. Control financiero y control de eficacia

Qu es el control financiero?
El control financiero es aquel control que tiene como objeto informar sobre la
adecuada presentacin de la informacin financiera, sobre el cumplimiento de las
normas y directrices de aplicacin y del grado de eficacia y eficiencia en la consecu-
cin de los objetivos previstos.
En este sentido el control financiero consistir en verificar:
Que los actos, operaciones y procedimientos de gestin se han realizado con-

forme a las normas de aplicacin (auditora de cumplimiento).
Que la contabilidad general, cuentas anuales y dems estados e informes re-
flejen fielmente el resultado de la gestin (auditora financiera).
Que los actos, operaciones y procedimientos de gestin se realizan conforme
a los criterios de eficiencia, eficacia y economa (auditora operativa).
Que los procedimientos aplicados han sido formulados conforme a la norma-
tiva aplicable (auditora de sistemas y procedimientos).
En el caso en que los presupuestos de los servicios y entes dependientes de la
Entidad Local, se formulen por programas, objetivo o planes de actuacin, el
control financiero tendr por objeto el examen, anlisis y evaluacin de los pro-
cedimientos de seguimiento de los objetivos (auditora de programas presu-
puestarios y planes de actuacin).
Cul es el mbito de aplicacin del control financiero?
De acuerdo con lo establecido en el artculo 214.1 de la Ley Reguladora de las

Haciendas Locales, el control financiero se aplicar respecto a:
Los servicios de las Entidades Locales.

Sus Organismos Autnomos.
Las Sociedades Mercantiles dependientes.
Cul es el procedimiento de control financiero?
El control financiero habr de realizarse mediante la aplicacin de procedi-

mientos de auditora u otras tcnicas de control, de acuerdo con las normas del
Sector Pblico. En este sentido, hay que tener en cuenta las Normas de Auditora del
Sector Pblico, publicadas por la IGAE, que si bien, en principio, no son directamente
aplicables al sector pblico local, en ausencia de otras normas especificas, deben
tomarse cmo referencia.
Como resultado de estas acciones, el rgano de control financiero emitir un in-

forme escrito en el que consten todas las observaciones y conclusiones que se de-
riven del examen realizado, que habr de remitirse a los rganos de gestin de la
actividad controlada para que realicen cuantas alegaciones y observaciones estimen
oportunas. Los informes, junto con los comentarios del rgano gestor, se remitirn
al Pleno de la Entidad.
198
EL PRESUPUESTO
Qu consecuencias tiene el control financiero?
El control financiero, al tratarse de un acto de control a posteriori, no permite co-

rregir las deficiencias observadas en el procedimiento, y por ello, no deriva en la po-
sibilidad de suspender la tramitacin administrativa de actos concretos.
Qu es el control de eficacia?
El art. 221 del TRLHL define el control de eficacia como aquel que tiene por ob-
jeto la comprobacin peridica del grado de cumplimiento de los objetivos, as como
el anlisis del coste de funcionamiento y del rendimiento de los respectivos servicios
o inversiones.
De esta definicin se deducen tres grandes objetivos:
Comprobacin peridica del grado de cumplimiento de los objetivos, que slo

ser plenamente aplicable en el momento en que se implante en el mbito local
un modelo presupuestario por objetivos.
Anlisis del coste de funcionamiento de los servicios e inversiones, que exige
el establecimiento de la contabilidad analtica o de costes en el sector pblico
local.
Anlisis del rendimiento de los servicios e inversiones, que debe analizar, no
slo la utilidad de los servicios de las inversiones de las Entidades Locales si
no que sean realizados con el mnimo coste.
4.4. El desarrollo de la contabilidad

Segn lo dispuesto en el artculo 204 del TRLHL es competencia de la Interven-
cin de una Entidad Local, la llevanza y el desarrollo de la contabilidad pblica en
sus dos vertientes: presupuestaria y patrimonial. En su vertiente presupuestaria, y sin
perjuicio de los actos presupuestarios sometidos a fiscalizacin, el Real Decreto
500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Captulo I del Ttulo VI del TRLHL,
atribuye a la Intervencin las funciones siguientes:
En la elaboracin del Presupuesto de la Entidad Local, corresponde al Inter-

ventor suscribir la documentacin anexa relativa a la liquidacin del Presu-
puesto del ejercicio anterior y al avance de liquidacin del Presupuesto
corriente. As como informar, antes de su remisin al Pleno, todo los Estado y
documentos que conforman el Presupuesto General de la Entidad.
Corresponder igualmente a la Intervencin de la Entidad Local, la emisin de
las certificaciones de existencia de crdito necesaria a los efectos de la trami-
tacin de los expedientes de gasto.
Los expedientes de concesin de crdito y suplementos de crditos debern
ser informados por la Intervencin antes de su remisin al Pleno de la Corpo-
racin.
En la autorizacin de gasto con imputacin a ejercicios futuros (gastos pluria-
nuales), el Interventor deber certificar que no se superan los lmites legales
para este tipo de gastos.
199
Cules son las responsabilidades de la Intervencin en relacin a la funcin

contable?
Dentro de la funcin de desarrollo de la Contabilidad de una Entidad Local, el

TRLHL atribuye a la Intervencin, entre otras, las siguientes competencias:
Coordinacin de las funciones o actividades contables de la Entidad Local.

Preparacin y redaccin de la cuenta general.
Inspeccin de la contabilidad de los Organismos Autnomos y de las Socie-
dades Mercantiles dependientes (en conexin con la funcin de control finan-
ciero).
Examen e informe de las cuentas de tesorera y de valores independientes y
auxiliares del presupuesto, sin perjuicio de las competencias que a estos
efectos tienen los tesoreros de la corporacin.
200
5. BIENES DE LAS ENTIDADES
LOCALES
5.1. Rgimen jurdico de los bienes de las Entidades Locales

El patrimonio de las Entidades Locales est constituido por el conjunto de bienes,
derechos y acciones que, por cualquier ttulo, les pertenezcan. Los bienes de las En-
tidades Locales se encuentran regulados en la Ley 7/99, de 29 de septiembre, de
Bienes de las Entidades Locales de Andaluca, el artculo 1.2 de la citada ley establece
que stos se rigen por la presente Ley, por el Reglamento que la desarrolle y por las
ordenanzas propias de cada entidad, sin perjuicio de la legislacin bsica del Estado
que, en su caso, resulte de aplicacin. Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el
artculo 1.2 de la Ley 7/99, los bienes de las Entidades Locales se rigen:
a) Por la legislacin bsica del Estado en materia de rgimen local, artculos

79 a 83 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local.
b) Por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administra-
ciones Pblicas, (Disposicin Final segunda.5) .
c) Por la Ley 7/99, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de
Andaluca, modificada por la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local
de Andaluca.
d) Por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por De-
creto 18/2006, de 24 de enero.
e) En defecto de la legislacin anterior, por la legislacin estatal no bsica en
materia de rgimen local y bienes pblicos.
f) Por las Ordenanzas propias de cada Entidad.
g) Supletoriamente, por las restantes normas de los ordenamientos jurdicos,
administrativo y civil.
Los bienes de las Entidades Locales se clasifican en dos categoras:
Los bienes de dominio pblico, que pueden ser de uso o de servicio pblico.
Los bienes patrimoniales.
Los denominados bienes comunales no constituyen una tercera categora de

bienes locales, sino que gozan de la naturaleza de bienes demaniales o bienes de do-
minio pblico, aunque con ciertas peculiaridades como que nicamente pueden per-
tenecer a los municipios y Entidades Locales menores.
Dentro de los bienes de dominio pblico hay que distinguir aqullos que lo son
por naturaleza, pero que no pueden pertenecer a las Entidades Locales sino slo
al Estado y que son los bienes del demanio martimo, los del demanio hdrico y los del
demanio militar.
201
Por su parte, el demanio artificial lo constituyen aquellos bienes que conservan

este carcter de bienes de dominio pblico durante el tiempo que pertenecen a al-
guno de los entes pblicos territoriales (como son las Comunidades Autnomas o
Entidades Locales). Se trata de las carreteras, ferrocarriles, etc.
5.2. Los bienes de dominio pblico

Son bienes de dominio pblico los destinados o afectados al uso o al servicio p-
blico.
Son bienes de uso pblico local los caminos, plazas, calles, paseos,parques,
aguas de fuentes y estanques, puentes y dems obras pblicas de aprovechamiento
o utilizacin general, cuya titularidad sea de la Entidad Local.
Son bienes de servicio pblico los de titularidad de las Entidades Locales desti-
nados al cumplimiento de las competencias o fines pblicos que, en cada momento,
les corresponda, tales como Casas Consistoriales, Palacios Provinciales, sedes de
las Juntas Vecinales, mercados, cementerios, museos,centros de enseanza pblica,
montes catalogados de utilidad pblica, piscinas, zonas de deporte y polideportivos
y, en general, cualquier otro bien destinado a la prestacin de servicios pblicos o
administrativos.
Los bienes de dominio pblico son inalienables, inembargables e imprescripti-

bles y no estn sujetos a tributo alguno, es decir, no se pueden vender, no pueden ser
objeto de mandamientos de embargo,no pueden ser adquiridos en propiedad por los
particulares mediante su posesin continuada y no estn sujetos a tributacin de
ningn tipo.
La inembargabilidad de los bienes de dominio pblico implica la prohibicin de

los jueces de dictar providencias de embargo contra sus derechos y bienes. En este
sentido ha sido decisiva la STC 66/1998, que limit la inembargabilidad a los bienes
y derechos de la hacienda local a los bienes demaniales. Por lo tanto, si cabe la eje-
cucin de hipotecas sobre bienes patrimoniales inmuebles no afectados directamente
a la prestacin de servicios pblicos.
Aunque tradicionalmente se ha entendido que el dominio pblico slo poda tener

por objeto bienes inmuebles, y dentro de ellos, porciones o partes del territorio na-
cional, en la actualidad la doctrina dominante entiende que las razones justificativas
del rgimen de proteccin demanial para los inmuebles de dominio pblico valen
para ciertos bienes muebles, como los documentos, archivos y obras de arte de las
colectividades pblicas puestos a disposicin del pblico o de un servicio pblico.
La calificacin de un bien como demanial o de dominio pblico se produce me-

diante su afectacin a un destino pblico. De ah la importancia en sealar las formas
en que tiene lugar su comienzo y cese.
Los bienes de dominio pblico natural (los ros, las playas etc.)adquieren el ca-
rcter demanial por la aplicacin de una norma que establece esa condicin para
todo un gnero de bienes. En este caso, la adquisicin de la demanialidad es inde-
pendiente de cualquier actuacin de la Administracin.
202
EL PRESUPUESTO
Para los bienes que forman parte del dominio pblico artificial, formado por los
bienes que presentan las mismas caractersticas que los de propiedad privada, el
inicio de la demanialidad requiere de una actividad de la Administracin. Las dis-
tintas formas de afectacin estn recogidas en el RBEL y son las siguientes:
a) La afectacin expresa a un uso o servicio pblico, por la que mediante un ex-

pediente, se acredita la oportunidad y legalidad de la misma. El expediente
ser resuelto por la Corporacin Local mediante acuerdo adoptado con el
voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de la En-
tidad, previa informacin pblica durante un mes.
b) La afectacin implcita, que tiene lugar cuando la vinculacin del bien a un
uso o servicio pblico deriva expresa o implcitamente de actos de la Entidad
Local como puede ser, por ejemplo, la aprobacin de los planes de ordena-
cin urbana y los proyectos de obras o servicios.
c) La afectacin presunta que se entiende producida por la adscripcin de
bienes patrimoniales por ms de 25 aos a un uso o servicio pblico o co-
munal, o cuando la Corporacin Local, adquiere por usucapin, con arreglo
al derecho civil la propiedad de una cosa que hubiese estado destinada a un
uso o servicio pblico o comunal.
El cese de la demanialidad se produce a travs del fenmeno inverso de la des-

afectacin, cuyo efecto es convertir el bien demanial en bien patrimonial. Puede re-
vestir las mismas formas o variedades que la afectacin aunque la desafectacin
presunta no est regulada.
Los bienes de dominio pblico admiten cuatro tipos de uso:
1. Uso comn: es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistin-
tamente, de modo que el uso de unos no impida el de los dems interesados.
El uso comn puede ser:
General, cuando no concurran circunstancias singulares.
Especial, cuando stas concurran por la peligrosidad, intensidad del uso
o cualquier otra semejante.
2. Uso privativo: es el constituido por la ocupacin de una porcin de dominio
pblico, de tal modo que limite o excluya la utilizacin por los dems intere-
sados.
3. Uso normal: es aquel que es conforme con el destino principal del bien de do-
minio pblico.
4. Uso anormal: aquel que, al contrario, no es conforme con el destino del bien.
Tanto el uso privativo de bienes de dominio pblico como el uso anormal de los
mismos estn sujetos, en todo caso, a concesin administrativa que se otorgar
previa licitacin, de acuerdo con lo dispuesto en el RBEL.
5.3. Los bienes comunales

Los bienes comunales son bienes de dominio pblico que solo pueden perte-
necer a los Municipios y Entidades locales autnomas, y cuyo aprovechamiento co-
rresponde al comn de los vecinos. Si bien es cierto que la doctrina ha discutido la
naturaleza demanial de estos bienes, lo cierto es que la Ley LBRL parece otorgarles
de forma inequvoca tal naturaleza. El aprovechamiento y disfrute de los bienes co-
203
munales se efecta, como regla general, en rgimen de explotacin comn o cultivo

colectivo, si bien, podrn adoptarse otras formas de aprovechamiento cuando aqulla
no sea posible. Estas otras formas son:
1. El aprovechamiento peculiar, segn la costumbre o reglamentacin propia de

la Entidad Local.
2. La adjudicacin por lotes o suertes.
3. Si estas modalidades no resultan posibles, podr acudirse a la adjudicacin
mediante precio.
La explotacin comn o cultivo colectivo implica el disfrute general y simultneo

de los bienes por quienes ostenten, en cada momento la cualidad de vecino sin dis-
tincin por razn de sexo, estado civil o edad. Los extranjeros domiciliados en el tr-
mino municipal tambin gozan de este derecho.
La adjudicacin por lotes o suertes se hace a los vecinos en proporcin directa

al nmero de personas que tengan a su cargo e inversa de su situacin econmica.
La adjudicacin mediante precio deber ser autorizada por el rgano compe-

tente de la Comunidad Autnoma correspondiente y se efectuar mediante subasta
pblica en la que tienen preferencia sobre los no residentes, en igualdad de condi-
ciones, los postores vecinos. En cualquier caso, a falta de licitadores la adjudicacin
se podr hacer de forma directa.
Los montes vecinales o en mano comn son bienes comunales aprovechados

por los vecinos de determinadas parroquias o lugares ms cercanos a aquellos.
Aunque por la propia definicin legal son propiedades privadas que se rigen por su
ley especial y, supletoriamente, por el Cdigo Civil, son como los bienes comunales,
es decir, indivisibles, inalienables, imprescriptibles e inembargables. Es competencia
de la Administracin su deslinde y amojonamiento y la regulacin sucesoria, pues en
caso de extincin de la agrupacin vecinal titular, la Entidad local autnoma o el Mu-
nicipio donde radique el monte regular su disfrute y conservacin en las condiciones
establecidas para los bienes comunales en la LBRL.
5.4. Los bienes patrimoniales

Son bienes patrimoniales o de propios, aquellos que siendo propiedad de la Entidad
Local, no estn destinados al uso pblico ni afectados a algn servicio pblico y que
pueden constituir fuentes de ingresos para el erario de la Entidad. Son bienes que po-
seen los Ayuntamientos en el mismo rgimen que los particulares, y que se rigen por
su legislacin especfica y, en su defecto, por las normas de derecho privado.
En la normativa local se conceptan como bienes patrimoniales: las parcelas

sobrantes, los efectos no utilizables y el patrimonio municipal del suelo. Las parcelas
sobrantes son bienes patrimoniales que se definen como porciones de terreno pro-
piedad de las Entidades Locales que por su reducida extensin, forma irregular o
emplazamiento, no sean susceptibles de uso adecuado.
Son efectos no utilizables todos aquellos bienes que por su deterioro, deprecia-
cin, o deficiente estado de conservacin resulten inaplicables a los servicios muni-
204
EL PRESUPUESTO
cipales o al normal aprovechamiento,atendida su naturaleza y destino, aunque los

mismos no hubieren sido dados de baja en el Inventario. El patrimonio municipal del
suelo est constituido por los terrenos necesarios para prevenir, encauzar y
desarrollar la expansin de la poblacin, constituyendo una reserva para su utiliza-
cin futura. El patrimonio municipal del suelo est integrado por los bienes munici-
pales patrimoniales clasificados en el planeamiento urbanstico como suelo urbano
o urbanizable.
Los bienes patrimoniales que no se encuentren afectados a un uso o servicio p-

blico son embargables. A estos efectos es necesario que la no afectacin de estos
bienes conste como tal en el inventario de todos sus bienes y derechos que estn
obligadas a formar las Corporaciones Locales, cualquiera que sea la naturaleza o
forma de adquisicin de aquellos.
Las Entidades Locales tienen plena capacidad jurdica para adquirir y poseer
bienes de todas clases y ejercitar las acciones y recursos procedentes en defensa de
su patrimonio. En concreto, las Corporaciones Locales pueden adquirir bienes y de-
rechos por los siguientes medios:
Por atribucin de la Ley.

A ttulo oneroso, con ejercicio o no de la facultad de expropiacin.
Por herencia, legado o donacin.
Por prescripcin.
Por ocupacin.
Por cualquier otro modo legtimo que est de conformidad con el ordena-
miento jurdico. Para adquirir bienes a ttulo oneroso, ser necesario cumplir
los requisitos recogidos en la normativa que regula la contratacin de las En-
tidades Locales. Tratndose de bienes inmuebles ser preciso, adems, un
informe pericial previo.
5.5. Potestades de las Entidades Locales respecto de sus bienes

Los Municipios, Provincias e Islas, en todo caso, y las dems Entidades Locales
de carcter territorial, cuando as lo prevean las Leyes de las correspondientes Co-
munidades Autnomas, pueden ejercer las siguientes potestades en relacin con sus
bienes de dominio pblico o patrimoniales:
1. Potestad de investigacin: es la facultad de las corporaciones locales para in-

vestigar la situacin de los bienes y derechos que presuman de su propiedad, al ob-
jeto de determinar su titularidad, siempre que no conste aqulla. El ejercicio de esta
accin investigadora puede acordarse, bien de oficio a iniciativa, en su caso de otra
administracin, o bien por denuncia de los particulares.
2. Potestad de deslinde: las corporaciones locales ostentan, asimismo, la facultad

de promover y ejecutar el deslinde entre los bienes de su pertenencia y los de los par-
ticulares cuando los lmites entre ambos resulten imprecisos o cuando existan sobre
los mismos indicios de usurpacin. El deslinde consistir en practicar las operaciones
tcnicas de comprobacin y, en su caso, de rectificacin de situaciones jurdicas ple-
namente acreditadas. Estas operaciones tienen por objeto delimitar la finca a la que se
refieran y declarar provisionalmente la posesin de hecho sobre la misma, para lo cual
205
ser preciso tramitar el oportuno expediente de deslinde. Acordado ste, se comuni-

car al Registro de la Propiedad correspondiente, si la finca estuviera inscrita.
3. Potestad de recuperacin de oficio: las Entidades Locales pueden recobrar,

por s mismas y en cualquier momento, la tenencia de sus bienes de dominio p-
blico. Cuando se trate de bienes patrimoniales, el plazo para recobrarlos ser de un
ao a contar desde el da siguiente al de la fecha en que se hubiera producido la usur-
pacin. Transcurrido ese plazo, proceder la accin correspondiente ante los tribu-
nales ordinarios. En esta materia no se admitirn interdictos contra las actuaciones
de los agentes de la autoridad. El procedimiento para la recuperacin de la posesin,
puede iniciarse:
a) De oficio, por la propia corporacin, a iniciativa, en su caso, de cualquier otra

administracin.
b) Por denuncia de los particulares. En todo caso, la recuperacin en va admi-
nistrativa requiere acuerdo previo de la Corporacin, el cual debe ir acompa-
ado de los documentos que acrediten la posesin, salvo que se trate de
repeler usurpaciones recientes. Este privilegio o potestad habilita a las Cor-
poraciones Locales para utilizar todos los medios compulsorios legalmente
admitidos, sin perjuicio de que si los hechos usurpatorios tienen apariencia
de delito, se pongan en conocimiento de la autoridad judicial.
4. Potestad de desahucio administrativo: es la facultad de las Corporaciones Lo-

cales para extinguir los derechos que existan sobre los bienes de dominio pblico o
comunales, y de las ocupaciones a que hayan dado lugar, cuando aqullos se hu-
bieran constituido en virtud de autorizacin, concesin o cualquier otro ttulo. Como
seala la LBELA, la extincin debe hacerse por va administrativa, mediante el ejer-
cicio de las oportunas facultades coercitivas, previa indemnizacin o sin ella, segn
proceda con arreglo a derecho.
La proteccin de los bienes de las Corporaciones Locales se asegura, adems de

a travs de las potestades anteriores, mediante la inscripcin en inventarios o cat-
logos administrativos, que permiten un conocimiento de la naturaleza y situacin de
los bienes.
Qu son los inventarios o catlogos administrativos de bienes?
Los inventarios son relaciones de bienes que la Entidad Local confecciona para
su propio conocimiento interno. La inclusin en un catlogo no aade nada respeto
de las potestades exorbitantes de defensa y recuperacin de bienes que antes hemos
examinado. Tan slo constituyen un principio de prueba por escrito dado el carcter
probatorio general que se otorga a los documentos elaborados por los funcionarios
pblicos.
Las Corporaciones Locales estn obligadas a formar inventario de sus bienes y

derechos, constituyendo inventarios diferentes cuando se trata de Entidades con per-
sonalidad jurdica independiente de la propia Corporacin. En el inventario se sea-
larn los siguientes bienes: inmuebles, derechos reales, muebles de carcter
histrico, artstico o de considerable valor econmico, valores mobiliarios, crditos y
derechos de carcter personal de la Corporacin, vehculos, semovientes, bienes
muebles no comprendidos en esta lista y bienes y derechos revertibles.
206
EL PRESUPUESTO
Es obligatorio inscribir los bienes de las Entidades Locales en el Registro de

la Propiedad?
La legislacin local obliga a las Corporaciones Locales a la inscripcin de sus

bienes en el Registro de la Propiedad de acuerdo con lo dispuesto en la legislacin hi-
potecaria.
Son bienes inscribibles todos los inmuebles patrimoniales y los derechos reales
sobre los mismos, incluso los calificados de dominio pblico artificial, como un edi-
ficio afectado a un uso o servicio pblico. No son susceptibles de inscripcin los
bienes de dominio pblico natural.
En la legislacin Hipotecaria se reconoce como privilegio a las Corporaciones

Locales la posibilidad de inscribir sus bienes inmuebles aunque carezcan de ttulo
escrito de dominio mediante certificacin expedida por el funcionario a cuyo cargo
est la administracin de los mismos, en la que se expresar el ttulo de adquisicin
o el modo en que fueron adquiridos. Adems, la ley hipotecaria da la posibilidad a los
particulares de que inscriban las concesiones administrativas de minas, ferrocarriles,
canales, puentes y obras destinadas al servicio pblico de que son titulares.
207
La contratacin
en las
Entidades Locales
INTRODUCCIN
El 31 de octubre de 2007 fue publicada en el BOE la Ley 30/2007, de 30 de oc-
tubre, de Contratos del Sector Pblico, la cual entr en vigor, casi en su totalidad, el
30 de abril de 2008, derogando al Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por
el que se aprob el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones P-
blicas (excepto el art. 25.1 1 prr. exigencia de clasificacin a los contratistas-, y los
arts. 253 a 260, -financiacin privada de los contratos de concesin de obra pblica).
Como afirma la Exposicin de Motivos de la nueva Ley: Desde la adhesin a las

Comunidades Europeas, la normativa comunitaria ha sido el referente obligado de
nuestra legislacin de contratos pblicos, de tal forma que, en los ltimos veinte
aos, las sucesivas reformas que han llevado desde el Texto Articulado de la Ley de
Bases de la Ley de Contratos del Estado hasta el Texto Refundido de la Ley de Con-
tratos de las Administraciones Pblicas han tenido como una de sus principales jus-
tificaciones la necesidad de adaptar esta legislacin a los requerimientos de las
directivas comunitarias.
Por ello, a travs de la nueva Ley, se incorpora al ordenamiento jurdico espaol

la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de
2004, sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos p-
blicos de obras, de suministros y de servicios, que unific las anteriores Directivas en
la materia e introdujo diversas modificaciones. Independientemente de ello se ha de
considerar que la nueva Ley no se limita a insertar las nuevas disposiciones comu-
nitarias, sino que tambin ha perseguido y, conseguido, la concentracin en un texto
normativo de la regulacin contractual de distintos sujetos, tanto de Administraciones
Publicas como de otras Entidades del sector pblico, e incluso sujetos privados, mo-
dernizando, asimismo, la terminologa, instrumentos y respuestas a problemas en
materia contractual.
De esta manera la Ley supone un cambio del Rgimen Jurdico de la contrata-

cin pblica, considerndose entre las principales novedades en relacin con el an-
terior Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas las
que afectan a la delimitacin de su mbito de aplicacin, la singularizacin de las
normas que derivan directamente del Derecho Comunitario, la incorporacin de las
nuevas regulaciones sobre contratacin que introduce la Directiva 2004/18/CE, la
simplificacin y mejora de la gestin contractual, y la tipificacin legal de una nueva
figura como es el contrato de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado.
El mbito subjetivo de la Ley se basa principalmente en tres bloques: Adminis-

traciones Pblicas (Estatal, Autonmica, Local, Organismos Autnomos, Agencias
Estatales y Universidades); Poderes Adjudicadores que no son Administracin P-
blica (Entes pblicos empresariales que no tengan carcter industrial o mercantil,
por ejemplo); Otros sujetos del sector pblico (Entes pblicos empresariales desti-
211
nados a actividades mercantiles o industriales, sociedades de capital pblico supe-

rior al 50 por 100 del capital social, o fundaciones cuyo patrimonio fundacional excede
esa participacin). El primer bloque est sujeto a controles y exigencias mximas; el
segundo bloque est sujeto a exigencias de nivel medio, y el ltimo bloque est so-
metido a requisitos (tramitacin, publicidad, etc.) mnimos.
A la vieja dualidad de contratos administrativos y contratos privados, la Ley aade

una nueva categora legal ajustada a las prescripciones de las directivas comunita-
rias, como son los contratos sujetos a regulacin armonizada que definen los ne-
gocios que, por razn de la entidad contratante, de su tipo y de su cuanta se
encuentran sometidos a las directrices europeas.
En cuanto a las modalidades contractuales, la nueva Ley regula los contratos

clsicos (obras, concesin de obras pblicas, gestin de servicios pblicos, suminis-
tros y servicios) aadiendo el contrato de colaboracin entre el sector pblico y pri-
vado, el cual se destina a la obtencin de prestaciones complejas o afectadas de cierta
indeterminacin inicial, y cuya financiacin pueda ser asumida en principio por el
contratista colaborador, mientras que la contraprestacin a este ltimo se satisfar
durante toda la duracin del contrato.
En aras a incorporar en sus propios trminos y sin reservas las directrices de la

Directiva 2004/18/CE, la nueva Ley introduce sustanciales innovaciones en lo que se
refiere a la preparacin y adjudicacin de los negocios sujetos a la misma, siendo las
principales de dichas novedades las que afectan a la previsin de mecanismos que
permiten introducir en la contratacin pblica consideraciones de tipo social y me-
dioambiental, configurndolas como condiciones especiales de ejecucin del con-
trato o como criterios para valorar las ofertas.
En cuanto a los procedimientos de adjudicacin, se elevan las cuantas de los l-

mites superiores de los simplificados (procedimiento negociado y de contratos me-
nores), aadindose uno nuevo, previsto en la mencionada Directiva 2004/18/CE,
denominado dilogo competitivo, al cual podr recurrir el rgano de contratacin
cuando considere, en casos de contratos particularmente complejos, que el uso del
procedimiento abierto o restringido no permite una adecuada adjudicacin de los
mismos; mediante este nuevo procedimiento de adjudicacin el rgano de contrata-
cin dirige un dilogo con los candidatos seleccionados, previa solicitud de los
mismos, a fin de desarrollar una o varias soluciones susceptibles de satisfacer sus
necesidades y que servirn de base para que los candidatos elegidos presenten una
oferta. En tal caso, el rgano de contratacin podr establecer primas o compensa-
ciones para los participantes en el dilogo.
Por otro lado, cabe destacar, asimismo, la implantacin del responsable del
contrato al que corresponder, por encargo del organismo contratante, supervisar
su ejecucin, adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesarias con el fin
de asegurar la correcta realizacin de la prestacin pactada.
Otra novedad importante de la nueva Ley es la desaparicin dentro de las formas

de adjudicacin de los trminos subasta y concurso sustituyndose por la expre-
sin oferta econmica ms ventajosa tanto en cuanto el procedimiento de licita-
cin tenga un nico criterio de valoracin (antigua subasta) o cuando tenga en cuenta
varios (antiguo concurso).
212
LA CONTRATACIN EN LAS ENTIDADES LOCALES
Como nuevas tcnicas de simplificacin y racionalizacin de la contratacin de

las Administraciones Pblicas y otras entidades del sector pblico, la nueva Ley in-
troduce las siguientes:
Acuerdos marco (Arts.180 a 182). Son acuerdos formalizados con uno o va-
rios empresarios, con el fin de fijar las condiciones a que habrn de ajus-
tarse los contratos que pretendan adjudicar durante un perodo determinado
(no superior a cuatro aos, salvo casos excepcionales), siempre que el re-
curso a estos instrumentos no se efecte de forma abusiva o de modo que la
competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
Sistemas dinmicos de contratacin (Arts.183 a 186). Se refiere a la contra-
tacin de obras, servicios y suministros de uso corriente (por el procedi-
miento abierto hasta la adjudicacin de los contratos y con exclusividad de
cauce electrnico, informtico o telemtico), cuyas caractersticas, general-
mente disponibles en el mercado, satisfagan las necesidades del sector p-
blico, siempre que el recurso a estos instrumentos no se efecte de forma
que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
Sistemas centrales de contratacin (Arts.187 a 191). Se trata de encomiendas
de contratacin a servicios especializados por parte de las entidades del
sector pblico (creados por Estado, Comunidades Autnomas o Diputa-
ciones), en relacin con la contratacin de obras, servicios y suministros.
Por otro lado, y como nuevos cauces de contratacin formal la nueva Ley intro-
duce la plena aplicacin de medios electrnicos, informticos y telemticos. Se abre
internet como cauce para dar publicidad a las licitaciones, a la presentacin de
ofertas, as como para acceder a pliegos y documentacin; contemplndose en par-
ticular la denominada subasta electrnica.
Otra novedad importante de la nueva Ley, en materia de garantas de los licita-

dores, es el recurso especial en materia de contratacin, con carcter potestativo,
que es aqul que se encuentra encaminado a la revisin de decisiones en materia de
contratacin para contratos fundamentalmente sujetos a regulacin armonizada, sin
que proceda la interposicin de recursos administrativos ordinarios contra los
mismos; siendo susceptibles de este recurso especial los anuncios de licitacin, los
pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban
regir la contratacin, as como los acuerdos de adjudicacin, y los actos de trmite
adoptados en el procedimiento de adjudicacin, siempre que estos ltimos decidan
directa o indirectamente sobre la adjudicacin, determinen la imposibilidad de con-
tinuar el procedimiento o produzcan indefensin o perjuicio irreparable a derechos o
intereses legtimos. Tambin ser susceptible de este recurso los acuerdos de adju-
dicacin adoptados por los poderes adjudicadores.
Por otro lado es importante aseverar, como novedad que presenta la nueva Ley,
que el valor estimado de los contratos vendr determinado por el importe total, (in-
cluidas las posibles prrrogas, primas, pagos a candidatos o licitadores y modifica-
ciones y sin aadir el IVA); as como que, en relacin al ejercicio de la prerrogativa
del ius variandi, la posibilidad de que el contrato sea modificado, se recoger en
la documentacin que rige la licitacin (art. 92 ter. de la Ley de Contratos del Sector
Pblico) o no (art. 92.quater de la Ley de Contratos del Sector Pblico), estable-
cindose los supuestos de no modificacin, as como el procedimiento para llevarlo
a cabo.
213
En definitiva, a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley se estableci un

nuevo rgimen de contratacin pblica, al que deberan adaptarse todos los agentes
implicados; adaptacin, por otra parte, que cuenta con las dificultades propias que
acarrea la aplicacin de una nueva norma, no exenta de mltiples interpretaciones,
as como su corta vigencia determina una falta de experiencia que tienen quienes la
aplican.
Tras la entrada en vigor de la norma hasta hoy se han producido numerosos
cambios en la sociedad que, a su vez, conllevan que el ordenamiento jurdico se
adapte a los mismos, en virtud de esto se han aprobado recientemente el Real De-
creto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007,
de 30 de octubre de Contratos del Sector Pblico, as como las distintas modifica-
ciones que se han llevado a cabo en la Ley de Contratos del Sector Pblico.
El Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, desarrolla parcialmente la Ley de Con-

tratos del Sector Pblico, referido a la clasificacin de empresas (solvencia econ-
mica y financiera para la clasificacin, as como la revisin de la clasificaciones), el
Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado, las Mesas de Con-
tratacin, la aplicacin de criterios de adjudicacin que dependan de un juicio de
valor, as como las comunicaciones al Registro de Contratos del Sector Pblico.
En relacin con las modificaciones que se han llevado a cabo en la Ley de Con-
tratos del Sector Pblico desde su aprobacin, hay que sealar que han sido las si-
guientes:
Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, que en su DA6 modifica el r-

gimen de la DT5 de la LCSP, referida a la exigencia de clasificacin para los
contratos de obras.
Real DecretoLey 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la re-
cuperacin econmica y el empleo: en concreto, el artculo 4 reforma la Ley
de Contratos del Sector Pblico, con el objetivo de facilitar la continuidad de
la relacin contractual con la Administracin a los contratistas que hayan so-
licitado la declaracin de concurso de acreedores voluntario y que ste haya
adquirido eficacia en un convenio; adems, como novedad, se permite la de-
volucin de la garanta depositada por un contratista en el marco de un pro-
ceso de contratacin pblica en caso de resolucin del contrato cuando la
ejecucin de la prestacin no se hubiera interrumpido hasta el momento de
la declaracin de insolvencia y el concurso no hubiera sido calificado como
culpable, y se facilita la cesin del contrato, aunque el cedente no tenga eje-
cutado al menos el 20% de su importe, si ste hubiera solicitado la declara-
cin de concurso voluntario. Adems, a travs del artculo 20 se agiliza la
contratacin de servicios energticos con las Administraciones Pblicas.
Real DecretoLey 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas ex-
traordinarias para la reduccin del dficit pblico: en su artculo 13 aade
una disposicin adicional trigsimo cuarta referida a la adquisicin centrali-
zada de medicamentos y productos sanitarios con miras al Sistema Nacional
de Salud.
Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios de infor-
macin geogrfica en Espaa: en su disposicin adicional quinta aade un
apartado 4 al artculo 83 referido al importe de la garanta definitiva en los
contratos de concesin de obras pblicas.
Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificacin de la Ley 3/2004, de 29 de di-
214
ciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en

las operaciones comerciales: en su artculo 3 se reforma la Ley de Contratos
del Sector Pblico con el objeto de corregir desequilibrios y aprovechar las
condiciones de nuestras empresas con el fin de favorecer la competitividad
y lograr un crecimiento equilibrado de la economa espaola, que nos permita
crear empleo de forma estable, en lnea con una concepcin estratgica de
la economa sostenible.
En este sentido, y desde el punto de vista de los plazos de pago del sector pblico,
se reduce a un mximo de treinta das el plazo de pago, que se aplicar a partir del
1 de enero de 2013, siguiendo un perodo transitorio para su entrada en vigor. Por
otra parte, se propone un procedimiento efectivo y gil para hacer efectivas las
deudas de los poderes pblicos, y se establecen mecanismos de transparencia en
materia de cumplimiento de las obligaciones de pago, a travs de informes peri-
dicos a todos los niveles de la Administracin y del establecimiento de un nuevo re-
gistro de facturas en las Administraciones locales.
Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un Fondo

Estatal de Inversin Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamiza-
cin de la Economa y el Empleo y se aprueban crditos extraordinarios para
atender a su financiacin, en su disposicin adicional sexta modifica el r-
gimen de la disposicin transitoria quinta de la Ley de Contratos del Sector
Pblico, referida a la exigencia de clasificacin a los contratistas para el su-
puesto de contratos de obras.
Ley 34/2010, de 5 de agosto, de modificacin de las Leyes 30/2007, de 30 de
octubre, de Contratos del Sector Pblico, 31/2007, de 30 de octubre, sobre
procedimientos de contratacin en los sectores del agua, la energa, los
transportes y los servicios postales, y 29/1998, de 13 de julio, reguladora de
la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa para adaptacin a la normativa
comunitaria de las dos primeras: en esta Ley, concretamente en su artculo
1, es donde se hace una mayor reforma de la Ley de Contratos del Sector P-
blico. Esta modificacin establece lo siguiente:
1. Los supuestos especiales de nulidad contractual, las consecuencias jur-

dicas de la declaracin de nulidad y la interposicin de la cuestin de nu-
lidad.
2. Se aade un Libro VI en el que se dispone el rgimen especial de revisin
de decisiones en materia de contratacin y medios alternativos de reso-
lucin de conflictos, incluyendo la regulacin, de forma ms detallada,
del recurso especial en materia de contratacin, as como el arbitraje.
Todo ello debido a la Directiva 2007/66/CE, de 11 de diciembre, que mo-
difica sustancialmente las anteriores Directivas Comunitarias
89/665/CEE, de 21 de diciembre y 92/13/CEE de 25 de febrero, que regulan
los recursos en materia de contratacin.
3. Otras modificaciones, que incluyen, entre otras, las siguientes: el esta-
blecimiento de un solo acto de adjudicacin (antes haba dos la adjudica-
cin provisional y la definitiva), se ampla el mbito de conocimiento de la
jurisdiccin contenciosoadministrativa en esta Ley, los contratos que ce-
lebren los poderes adjudicadores se perfeccionan con su formalizacin
(antes era con la adjudicacin definitiva), as como las partes debern no-
tificar la formalizacin al rgano que otorg la subvencin, cuando se exija
215
una garanta provisional debe justificarse en el expediente su exigencia,

dentro de la documentacin acreditativa de los requisitos previos puede
determinarse una direccin de correo electrnico a efectos de notifica-
ciones, en la notificacin de la adjudicacin se referencia una serie de as-
pectos (el contenido, medios y plazos para realizarla), plazo para
formalizar el contrato, se suprime la tramitacin de urgencia como una de
las excepciones de la ejecucin del contrato sin su previa formalizacin,
as como se fomentar y preferir el empleo de medios electrnicos, in-
formticos y telemticos por parte de los licitadores y candidatos en los
procedimientos establecidos en la Ley de Contratos del Sector Pblico.
Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de medidas urgentes para la reforma del

mercado de trabajo, deroga la disposicin adicional quinta de la Ley de Con-
tratos del Sector Pblico, referida a la contratacin con las empresas de tra-
bajo temporal.
Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible, que en sendas disposi-
ciones finales modifica la Ley de Contratos del Sector Pblico.
1. En la disposicin final dcimosexta se hacen varias modificaciones, de
conformidad con lo establecido en el apartado III, prrafo dcimo de la Ex-
posicin de Motivos de dicha Ley, centrndose en la eficiencia en la contra-
tacin pblica y la colaboracin pblico privada.
2. En la disposicin final quincuagsimo quinta se modifica el artculo 8.1 de
la Ley de Contratos del Sector Pblico.
Real Decreto-ley 5/2011, de 29 de abril, de medidas para la regularizacin y
control del empleo sumergido y fomento de la rehabilitacin de viviendas,
modificando el art. 49 de la Ley de Contratos del Sector Pblico, a los efectos
de extender la prohibicin de contratar con las Administraciones Pblicas a
las empresas que hayan incurrido en infraccin grave tipificado en el art. 22
del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden So-
cial.
Ley 24/2011, de 1 de agosto, de contratos del sector pblico en los mbitos
de la defensa y de la seguridad, modificando varios artculos de la Ley de
Contratos del Sector Pblico, a los efectos de determinar como norma prio-
ritaria por la que se rige la preparacin, seleccin y adjudicacin de estos
contratos la Ley 24/2011, de 1 de agosto, aplicndose supletoriamente la Ley
de Contratos del Sector Pblico. Adems, se modifican diversos artculos re-
feridos a menciones relacionadas al art. 206 de la Ley de Contratos del Sector
Pblico, as como aspectos relacionados con el recurso especial en materia
de contratacin.
Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptacin normativa a la Convencin Inter-
nacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que aade un
art. 70 bis a la Ley de Contratos del Sector Pblico. En el mismo se establece
que cuando sea obligatorio, los rganos de contratacin ponderarn que los
licitadores cumplan con la obligacin de contar con un 2 por ciento de tra-
bajadores con discapacidad o adoptar medidas alternativas, incorporando al
efecto una clusula en el pliego para que la aporten los licitadores la docu-
mentacin.
216
1. EL MARCO JURDICO DE LA
CONTRATACIN LOCAL
La contratacin en el Rgimen Local no es ms que una especialidad esen-

cialmente de carcter organizativo y competencial de la contratacin en general
que establece la Ley de Contratos del Sector Pblico, as lo establece su disposicin
adicional segunda.
Admitida la existencia de los contratos administrativos y reconocida a los Entes

Locales una personalidad jurdica plena (arts. 140 y 141 de nuestra Constitucin y
los arts. 11 y 31 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen
Local, as como el art. 4 de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de An-
daluca), con la consiguiente capacidad jurdica y de obrar, no cabe dudar de la fa-
cultad de contratar de estos Entes. En este sentido, el art. 111 del Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las
disposiciones legales vigentes en materia de Rgimen Local, dispone que: Las En-
tidades Locales podrn concertar los contratos, pactos o condiciones que tengan
por conveniente, siempre que no sean contrarios al inters pblico, al ordenamiento
jurdico o a los principios de buena administracin, y debern cumplirlos a tenor de
los mismos, sin perjuicio de las prerrogativas establecidas, en su caso, en favor de
dichas entidades. En similares trminos, se expresa el art. 25 de la Ley 30/2007,
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Pblico.
Entre las normas que integran el marco jurdico de la contratacin local se puede
destacar fundamentalmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector
Pblico (que deroga al Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas,
a excepcin del Captulo IV del Ttulo V del Libro II, y el prrafo primero del apartado
primero del artculo 25, este ltimo en los trminos establecidos en la DT5 de la
propia LCSP), norma de carcter bsico dictada por el Estado en virtud del art.
149.1.18. de la Constitucin, mediante el que se asigna al Estado competencia ex-
clusiva en materia de legislacin bsica sobre contratos y concesiones administra-
tivas, atribuyndose a las Comunidades Autnomas competencias en materia de
desarrollo legislativo (el art. 47.2.3. del Estatuto de Autonoma para Andaluca es-
tablece que los contratos y concesiones administrativas es una competencia com-
partida de la Comunidad Autnoma). Junto a dicha Ley, se encuentra el Real Decreto
817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la LCSP, as como en
lo que sea de aplicacin el Real Decreto 1098/2001,de 12 de octubre, por el que se
aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones P-
blicas. Igualmente la DA6 del Real Decreto Ley 9/2008 modific el rgimen que es-
tableca la DT5 de la LCSP en lo referente a la exigencia de clasificacin de los
contratistas para contratos de obras fijando el importe en 350.000 .
Por otro lado, se encuentra en la legislacin bsica del Estado sobre Rgimen
Local diversa normativa donde se regulaba la actividad contractual de las Entidades
217
Locales, destacando la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local, as como
el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, quedando ambos textos nor-
mativos prcticamente derogados en su totalidad en lo que afecta a contratacin
administrativa por la nueva Ley de Contratos del Sector Pblico; y ello es debido a
que se ha pretendido que dicha materia se encuentre contenida en una sola norma.
En el mbito de la Unin Europea se ha elaborado diversa normativa que afecta

a los contratos pblicos y que es de obligado cumplimiento para los Estados miem-
bros, siendo introducida en el ordenamiento jurdico espaol a travs de la norma-
tiva bsica sobre contratacin administrativa, destacando dentro de la referida
normativa primordialmente:
Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo,

sobre coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de los contratos pblicos
de obras, de suministros y de servicios. Esta Directiva ha sido modificada por otras
normas, siendo la ltima la Directiva 2009/81/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre coordinacin de los procedimientos de adju-
dicacin de determinados contratos de obras, de suministro y de servicios por las
entidades o poderes adjudicadores en los mbitos de la defensa y la seguridad, y
por la que se modifican las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE.
Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo,

sobre la coordinacin de los procedimientos de adjudicacin de contratos en los
sectores del agua, la energa, los transportes y de los servicios postales.
Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la co-

ordinacin de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes
a la aplicacin de los procedimientos de recurso en materia de adjudicacin de los
contratos pblicos de suministros y de obras. Esta norma ha sido modificada por la
Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de
2007, por la que se modifican las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE del Consejo en
lo que respecta a la mejora de la eficacia de los procedimientos de recurso en ma-
teria de adjudicacin de contratos pblicos.
Reglamento (CE) n 2195/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de

noviembre de 2002, por el que se aprueba el Vocabulario comn de contratos p-
blicos (CPV). Esta norma ha sufrido determinadas modificaciones, siendo la ltima
la que establece el Reglamento (CE) n 213/2008 de la Comisin, de 28 de no-
viembre de 2007, que modifica el Reglamento (CE) n 2195/2002 del Parlamento
Europeo y del Consejo, por el que se aprueba el Vocabulario comn de contratos p-
blicos (CPV), y las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo sobre los procedimientos de los contratos pblicos, en lo referente a la re-
visin del CPV.
Independientemente de la normativa aplicable a las Entidades Locales en ma-

teria de contratacin, es conveniente sealar los rganos de carcter consultivo
que promueven la adopcin de normas o medidas de carcter general que se con-
sidere procedente para la mejora del sistema de contratacin en sus aspectos ad-
ministrativos, tcnicos y econmicos, realizan informes, as como pueden exponer
recomendaciones pertinentes, si de los estudios sobre contratacin administrativa
218
o de un contrato en particular, se dedujeran conclusiones de inters para la Admi-

nistracin; estos rganos no son otros que la Junta Consultiva de Contratacin Ad-
ministrativa del Estado y los rganos consultivos que creen en materia de
contratacin las Comunidades Autnomas (en Andaluca, estas funciones las rea-
liza la Comisin Consultiva de Contratacin Administrativa, pudiendo ser consul-
tada por las entidades que integran la Administracin Local en el mbito territorial
de la Comunidad Autnoma de Andaluca).
219
2. MBITO DE APLICACIN
Y RGANOS INTERVINIENTES
2.1. mbito de aplicacin: entidades sujetas a la normativa bsica

A los efectos del mbito de aplicacin subjetiva de la Ley de Contratos del Sector
Pblico se delimitan los sujetos contratantes de forma extensa, utilizando un con-
cepto prximo al utilizado para definir el sector pblico en la Ley General Presu-
puestaria. Se asume la definicin organismo pblico o poder adjudicador recogida
por la Directiva Comunitaria y que comprendera en sentido amplio: a) Administra-
ciones Pblicas; b) Entes del sector pblico que no son Administraciones Pblicas
pero estn sujetos a la Directiva Comunitaria y c) Entes del sector pblico que ni son
Administraciones Pblicas ni estn sujetos a la Directiva Comunitaria.
Se consideran que forman parte del sector pblico:
La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades

Autnomas y las Entidades que integran la Administracin Local.
Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
Organismos autnomos, entidades pblicas empresariales, Universidades P-

blicas, Agencias Estatales y cualesquiera otras entidades de derecho pblico con per-
sonalidad jurdica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector pblico o
dependiente del mismo, consorcios, fundaciones que se constituyan con una aporta-
cin mayoritaria directa o indirecta de una o varias entidades integradas en el sector
pblico, sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin directa o indi-
recta de todas las administraciones y entidades referidas con anterioridad sea supe-
rior al 50 por ciento, y cualesquiera entes, organismos y entidades con personalidad
jurdica propia que hayan sido creados especficamente para satisfacer necesidades
de inters general que no tengan carcter industrial o mercantil, siempre que uno o
varios sujetos pertenecientes al sector pblico financien mayoritariamente su acti-
vidad, controlen su gestin, o nombren a ms de la mitad de los miembros de su r-
gano de administracin, direccin o vigilancia.
No obstante lo anterior y con respecto a las sociedades mercantiles en cuyo ca-

pital social la participacin directa o indirecta, de una Entidad Local sea superior al
50 por ciento, ser aplicable la Ley de Contratos del Sector Pblico solamente en au-
sencia de las instrucciones internas aludidas en la disposicin transitoria 6. de dicha
Ley, en relacin con los artculos 175 y 176 de la misma.
Se consideran poderes adjudicadores a los efectos de la Ley de Contratos del

Sector Pblico, los siguientes entes, organismos y entidades:
220
Las Administraciones Pblicas.

Todos los dems entes, organismos o entidades con personalidad jurdica
propia que hayan sido creados especficamente para satisfacer necesidades
de inters general que no tengan carcter industrial o mercantil siempre que
uno o varios sujetos que deban considerarse poder adjudicador, de acuerdo
con la Ley financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestin o
nombren a ms de la mitad de los miembros de su rgano de administracin,
direccin o vigilancia.
Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades men-
cionados en los puntos anteriores.
Centrndonos en la Administracin Local, las entidades de tal carcter que se in-

cluyen en este mbito de aplicacin y que se les aplica la Ley de Contratos del Sector
Pblico son:
La Administracin General de la Entidad Local: Ayuntamiento, Diputacin

Provincial, Cabildos o Consejos Insulares.
Los Organismos Autnomos Locales.
Las agencias locales.
Las entidades pblicas empresariales o entidades de derecho pblico con
personalidad jurdica propia vinculadas a un ente local.
Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios instituidas
por las Comunidades Autnomas.
Las entidades de mbito territorial inferior al municipal (en Andaluca enti-
dades de gestin descentralizada: entidades vecinales y entidades locales
autnomas).
Las reas metropolitanas.
Las mancomunidades de municipios.
Los consorcios dotados de personalidad jurdica en los que sea mayoritaria
la participacin pblica de las Entidades Locales.
Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin, directa o
indirecta, de una Entidad Local sea superior al 50 por ciento. Tambin las so-
ciedades interlocales.
Las fundaciones que se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa
o indirecta, de una Entidad Local o cuyo patrimonio fundacional, con un ca-
rcter de permanencia, est formado en ms de un 50 por ciento por bienes
o derechos aportados o cedidos por una Entidad Local.
Cualesquiera otros entes, organismos o entidades con personalidad jurdica
propia que hayan sido creados especficamente para satisfacer necesidades
de inters general que no tengan carcter industrial o mercantil, siempre que
una o varias Entidades Locales financien mayoritariamente su actividad, con-
trolen su gestin, o nombren a ms de la mitad de los miembros de su rgano
de administracin, direccin o vigilancia.
2.2. Los rganos que intervienen en el procedimiento de contratacin

En todo procedimiento de contratacin intervienen bsicamente los siguientes
rganos:
221
El rgano de contratacin es el rgano competente para la iniciacin y aproba-

cin del expediente de contratacin, apertura y resolucin del procedimiento de ad-
judicacin.
En las Corporaciones Locales dicho rgano puede ser unipersonal (Alcalde en los
municipios o Presidente en las Diputaciones) o colegiado (Pleno o Junta de Gobierno
Local, en los municipios, o, Junta de Gobierno, en las Diputaciones).
Corresponde a los Alcaldes y a los Presidentes de las Entidades Locales

cuando los contratos de obras, de suministro, de servicios, de gestin de servicios
pblicos, contratos administrativos especiales y contratos privados no superen el
10 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto ni, en cualquier caso, la
cuanta de seis millones de euros, incluidos los de carcter plurianual cuando su
duracin no sea superior a cuatro aos, siempre que el importe acumulado de todas
sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordi-
narios del presupuesto del primer ejercicio, ni la cuanta sealada. Corresponde al
Pleno las competencias como rgano de contratacin respecto de los contratos no
mencionados anteriormente que celebre la Entidad local. En los municipios de gran
poblacin a que se refiere el art. 121 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen
Local, las competencias que se describen anteriormente tanto para los Alcaldes y
Presidentes de las Entidades Locales, as como del Pleno, se ejercern por la Junta
de Gobierno Local, cualquiera que sea el importe del contrato o la duracin del
mismo.
Por otro lado, en las Entidades Locales ser potestativa la constitucin de

Juntas de Contratacin, que actuarn como rganos de contratacin en los con-
tratos de obras que tengan por objeto trabajos de reparacin simple, de conserva-
cin y de mantenimiento, en los contratos de suministro que se refieran a bienes
consumibles o de fcil deterioro por el uso, y en los contratos de servicios cuando
su importe no supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios de la entidad, o
cuando supere este importe las acciones estn previstas en el presupuesto del ejer-
cicio a que corresponda y se realicen de acuerdo con lo dispuesto en las bases de
ejecucin de ste. Corresponde al Pleno acordar la constitucin de las Juntas de
Contratacin y determinar su composicin, debiendo formar parte de las mismas
el Secretario o el titular del rgano que tenga atribuida la funcin de asesoramiento
jurdico de la Corporacin y el Interventor de la misma.
La Mesa de Contratacin es un rgano colegiado constituido con la finalidad

de evaluar la documentacin presentada por los licitadores (documentacin admi-
nistrativa y ofertas econmicas y tcnicas), para una vez analizada las ofertas,
elevar al rgano de contratacin la propuesta de adjudicacin del contrato. Estar
presidida por un miembro de la Corporacin o un funcionario de la misma, for-
mando parte de ella como vocales el Secretario de la Corporacin o, en su caso, el
titular del rgano que tenga atribuida la funcin de asesoramiento jurdico, el In-
terventor, as como aquellos otros que se designen por el rgano de contratacin
entre el personal funcionario de carrera o personal laboral al servicio de la Corpo-
racin, o miembros electos de la misma, sin que su nmero, en total, sea inferior
a tres, actuando como Secretario un funcionario de la Corporacin. En los casos de
actuacin de las Juntas de Contratacin se prescindir de la intervencin de la
Mesa de contratacin.
222
Otros rganos: los informes que la Ley asigna a los servicios jurdicos se eva-
cuarn por el Secretario de la Corporacin o por el rgano que tenga atribuido la fun-
cin de asesoramiento jurdico de aqulla; los actos de fiscalizacin se ejercen por el
Interventor de la Entidad Local. El rgano competente para resolver el recurso es-
pecial en materia de contratacin se establecer por las normas de las Comunidades
Autnomas cuando stas tengan atribuida competencia normativa y de ejecucin en
materia de rgimen local y contratacin, y, en el supuesto de que no exista previsin
expresa en la legislacin autonmica, la competencia corresponder al mismo r-
gano al que las Comunidades Autnomas en cuyo territorio se integran las Corpora-
ciones Locales hayan atribuido la competencia para resolver los recursos de su
mbito.
223
3. TIPOS DE CONTRATOS DE LAS
ENTIDADES LOCALES
Reconocida, como dijimos al principio, la capacidad de las Entidades Locales

para concertar contratos, la cuestin que nos planteamos es la referente al criterio
que ha de seguirse para calificar un contrato como administrativo, ya que no todos los
contratos celebrados por la Administracin Local tienen este carcter; en efecto,
dentro de los contratos que pueden suscribir las Entidades Locales existen, como se
regula en el art. 18 de la Ley de Contratos del Sector Pblico, los que tienen carcter
administrativo y los que tienen carcter privado.
A su vez dentro de los contratos que tienen carcter administrativo, que son
aquellos que siempre se celebran por una Administracin Pblica, se pueden dife-
renciar entre contratos tpicos y contratos atpicos o especiales.
Contratos administrativos tpicos: dentro de esta categora se encuentran los

de obra, concesin de obra pblica, gestin de servicios pblicos, suministro
(excluidos la suscripcin a revistas, publicaciones peridicas y bases de
datos), servicios (excluidos los bancarios y de inversin, seguros, los refe-
rentes a creacin e interpretacin artstica y literaria y los culturales, de es-
parcimiento y deportivos), as como, y esto es una novedad de la Ley de
Contratos del Sector Pblico, los de colaboracin entre el sector pblico y el
sector privado.
Estarn sujetos a regulacin armonizada, es decir, que estn afectados por el

contenido de las directivas comunitarias en materia de contratacin con la inci-
dencia que tal circunstancia tiene respecto a los procedimientos de adjudicacin y
a la publicidad de las licitaciones, los contratos de obras y concesin de obras p-
blicas, cuyo valor estimado sea igual o superior a 4.845.000 euros; los contratos de
servicios (comprendidos en las categoras 1 a 16 del anexo 2) y suministros, cuyo
valor estimado sea igual o superior a 125.000 euros, cuando sea la Administracin
General del Estado y Seguridad Social el sujeto contratante o servicios de la cate-
gora 5 y 8 del anexo 2 de la Ley de Contratos del Sector Pblico, y 193.000 euros
en supuestos distintos; y contratos de colaboracin entre el sector pblico y el
sector privado cualquiera que sea su importe, as como los contratos subvencio-
nados. En todo caso, siempre que la entidad contratante tenga el carcter de poder
adjudicador.
Los contratos administrativos tpicos, en cuanto a su rgimen jurdico, se rigen

en todas su fases (preparacin, adjudicacin, efectos y extincin) en primer lugar por
la Ley de Contratos del Sector Pblico y sus disposiciones de desarrollo; en segundo
lugar, por el resto de las disposiciones de derecho administrativo y en tercer lugar,
por las normas de derecho privado; siendo la jurisdiccin contenciosoadministrativa
224
la competente para conocer de todas las cuestiones que se planteen en relacin a los
mismos.
Contratos administrativos atpicos o especiales: son todos aquellos que se

celebren distintos de los contratos tpicos y que estn vinculados al giro o tr-
fico especfico de la Administracin Local contratante o satisfagan, directa e
inmediatamente, una finalidad pblica de su especfica competencia, siempre
que no tengan expresamente atribuido el carcter de contratos privados, o
por declararlo as una ley.
Estos contratos, en cuanto a su rgimen jurdico, se rigen en primer lugar por su

legislacin especial y en segundo lugar se le aplicar el rgimen jurdico de los con-
tratos administrativos tpicos; siendo la jurisdiccin contenciosoadministrativa la
competente para conocer de todas las cuestiones que se planteen en relacin a los
mismos.
Tienen el carcter de contratos privados, los celebrados por quien no tenga

la consideracin de Administracin Pblica, as como los adjudicados por la
Administracin Pblica local relativos a seguros, bancarios y de inversin,
creacin e interpretacin artstica y literaria, espectculos de tipo cultural,
deportivo o esparcimiento, la suscripcin de revistas, publicaciones peri-
dicas y bases de datos, y todos los dems que no sean administrativos tpicos
o administrativos especiales, siempre que no estn excluidos del mbito de
aplicacin de la Ley. En estos, las Administraciones Pblicas no ostentan pre-
rrogativas.
El rgimen jurdico de estos contratos se rige, en cuanto a su preparacin y ad-

judicacin, por las normas especficas que les resulten aplicables y, en su defecto, por
la Ley de Contratos del Sector Pblico y sus disposiciones de desarrollo, aplicndose
supletoriamente las restantes normas de derecho administrativo o, en su caso, las
normas de derecho privado, segn corresponda por razn del sujeto o entidad con-
tratante; y en cuanto a sus efectos y extincin por las normas de derecho privado. No
obstante, sern de aplicacin a estos contratos las normas contenidas en el Ttulo V
del Libro I, sobre la modificacin de contratos. La jurisdiccin contenciosoadminis-
trativa es la competente para conocer, en relacin a estos contratos, de las cues-
tiones que surjan en sus fases de preparacin y adjudicacin, y la jurisdiccin civil u
ordinaria lo ser para las que surjan en las fases de ejecucin, cumplimiento y ex-
tincin. Siempre que el contratante no sea Administracin Pblica y el contrato no
est sujeto a regulacin armonizada ser la jurisdiccin civil la que conozca de la
preparacin y adjudicacin.
Las Entidades Locales pueden celebrar, asimismo, lo que se denominan con-

tratos mixtos, que son aqullos de carcter administrativo a los que se les aplican en
la adjudicacin el rgimen jurdico de la prestacin que tenga ms importancia, aten-
diendo al valor econmico de la prestacin. Es preciso considerar que el art. 25.2 de
la Ley de Contratos del Sector Pblico limita la existencia de este tipo de contratos,
permitindose solamente cuando las prestaciones estn directamente vinculadas
entre s y mantengan relaciones de complementariedad que exijan su consideracin
y tratamiento como una unidad funcional dirigida a la satisfaccin de una determi-
nada necesidad o a la consecucin de un fin institucional propio del ente, organismo
o entidad contratante.
225
Por ltimo, es importante destacar los negocios y contratos celebrados por la

Administracin Local excluidos del mbito de aplicacin de la Ley de Contratos del
Sector Pblico, a saber entre otros:
La relacin de servicios de los funcionarios pblicos y los contratos regulados
en la legislacin laboral.
Las relaciones jurdicas consistentes en la prestacin de un servicio pblico
cuya utilizacin por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o precio
pblico de aplicacin general.
Los convenios de colaboracin entre la Administracin Local y otras Admi-
nistraciones Pblicas, organismos y entidades pblicas dependientes de las
mismas, salvo que por su naturaleza tengan la consideracin de contratos
sujetos a la ley.
Los convenios que celebre la Administracin Local con personas fsicas o ju-
rdicas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no est compren-
dido en el de los contratos regulados en la Ley del Sector Pblico o en normas
administrativas especiales.
A estos efectos, se debera tener en cuenta al respecto la mocin del Tribunal

de Cuentas a las Cortes Generales sobre la necesidad de establecer un adecuado
marco legal para el empleo del Convenio de Colaboracin por las Administraciones
Pblicas.
Los contratos de suministro relativos a actividades de los organismos aut-

nomos locales de carcter comercial, industrial, financiero o anlogo, si los
bienes se adquieren para devolverlos al trfico jurdico patrimonial.
Los contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliacin.
Los contratos de compraventa, donacin, permuta, arrendamiento y dems
negocios jurdicos anlogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y
propiedad incorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador
y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que ten-
drn siempre el carcter de contratos privados y se regirn por la legislacin
patrimonial.
Encomiendas de gestin.
Estos negocios y contratos se regirn por sus normas especiales, aplicndose los
principios de la Ley de Contratos del Sector Pblico para resolver las dudas y lagunas
que pudieran presentarse.
226
4. PREPARACIN Y
ADJUDICACIN DE LOS
CONTRATOS
4.1. Preparacin de los contratos administrativos

Las Entidades Locales no podrn celebrar otros contratos que aqullos que sean
necesarios para el cumplimiento y realizacin de sus fines institucionales; por ello,
la naturaleza y extensin de las necesidades que se pretenden cubrir mediante el
contrato proyectado, as como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfa-
cerlas, deben ser determinadas con precisin, dejando constancia de ello en la do-
cumentacin preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su
adjudicacin.
En base a lo anteriormente expuesto, se pueden distinguir varios principios b-

sicos a los que estn sujetos todos los contratos administrativos y privados que ce-
lebren las Entidades Locales:
Publicidad Concurrencia
Transparencia Confidencialidad
Igualdad No discriminacin
Antes de procederse a la adjudicacin de los contratos por parte de las Entidades

Locales, se requerir previamente la tramitacin del correspondiente expediente,
donde se incluirn todos los documentos necesarios al objeto de procederse a la
apertura del correspondiente procedimiento de licitacin, debiendo distinguirse tres
clases de tramitaciones diferentes:
Ordinaria Urgente Emergencia
A) Tramitacin Ordinaria.
La celebracin de los contratos por parte de las Entidades Locales, como mani-
festamos con anterioridad, requiere la previa tramitacin del expediente que se ini-
ciar por el rgano de contratacin motivando la necesidad del contrato,
incorporndose la siguiente documentacin:
Informe razonado del servicio que promueva la contratacin, exponiendo la

necesidad, caractersticas e importe calculado de las prestaciones objeto del
contrato.
Pliego de clusulas administrativas particulares, que contienen los pactos y con-
diciones definidores de los derechos y obligaciones de las partes del contrato, as
como las declaraciones que sean especficas del contrato de que se trate y del pro-
cedimiento y forma de adjudicacin y las que se considere pertinente incluir (ca-
227
pacidad para contratar, objeto del contrato, procedimiento, precio, jurisdiccin

competente, causas de resolucin, etc.).
Pliego de prescripciones tcnicas, que contienen las condiciones de tal na-
turaleza y que rigen la realizacin de la prestacin y definen sus calidades
(caractersticas tcnicas de los bienes y prestaciones de servicios, precio de
cada una de las unidades del presupuesto y nmero estimado de las unidades
a suministrar, as como, en su caso, las modalidades y caractersticas tc-
nicas de las variantes).
Informes jurdicos correspondientes, elaborados por la Secretara de la Corpora-
cin.
Certificacin de existencia de crdito para la financiacin del contrato, y fis-
calizacin previa, expedidas por la Intervencin.
Justificacin adecuada de la eleccin del procedimiento y de los criterios que
se tendrn en consideracin para adjudicar el contrato.
Completado el expediente de contratacin, se dictar resolucin motivada por

el rgano competente de contratacin aprobando el mismo, disponiendo la apertura
del procedimiento de adjudicacin, as como la aprobacin del gasto (salvo supuesto
excepcional).
En los denominados contratos menores, en los que la Entidad Local contratante

puede negociar los trminos del contrato con un determinado empresario directa-
mente elegido por ella, la tramitacin del expediente slo exigir la aprobacin del
gasto y la incorporacin al mismo de la factura correspondiente; en los contratos
menores de obras deber aadirse, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que
deba existir el correspondiente proyecto cuando normas especficas lo requieran, as
como deber solicitarse el informe de supervisin cuando el trabajo afecte a la es-
tabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.
Se considerarn contratos menores, cuando tengan un importe (incluido el IVA)

en los de obras inferior a 50.000 euros, o a 18.000 euros cuando se trate de otros con-
tratos; estos contratos no podrn tener una duracin superior a un ao ni ser objeto
de prrroga.
B) Tramitacin Urgente.
Podrn ser objeto de tramitacin urgente los expedientes correspondientes a

los contratos cuya celebracin responda a una necesidad inaplazable o cuya adjudi-
cacin sea preciso acelerar por razones de inters pblico; a tales efectos el expe-
diente deber contener la declaracin de urgencia realizada por el rgano de
contratacin debidamente motivada.
La tramitacin de un expediente revestido de urgencia, se realizar siguiendo el

mismo procedimiento que los ordinarios, con las siguientes particularidades:
Gozarn de preferencia para su despacho por los distintos rganos que in-
tervengan en la tramitacin, que dispondrn de un plazo de 5 das para emitir
los respectivos informes o cumplimentar los trmites correspondientes, o en
casos excepcionales de 10 das.
228
Como regla general, se reducirn a la mitad los plazos establecidos para la lici-
tacin, adjudicacin y formalizacin del contrato, salvo el plazo de 15 das hbiles
establecido como periodo de espera antes de la formalizacin del contrato.
La ejecucin del contrato deber iniciarse en el plazo mximo de 15 das hbiles,

contados desde la formalizacin, pudiendo ser resuelto el mismo si se excediese de
dicho plazo, salvo que el retraso se debiera a causas ajenas a la entidad contratante
y al contratista y as se hiciera constar en la correspondiente resolucin motivada.
C) Tramitacin de Emergencia.
La tramitacin de emergencia procede cuando la Entidad Local debe actuar de

forma inmediata debido a acontecimientos catastrficos, situaciones que supongan
grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional.
Este tipo de tramitacin presenta el siguiente rgimen excepcional:
El rgano de contratacin, sin obligacin de tramitar expediente administra-

tivo, puede ordenar la ejecucin de lo necesario, al objeto de remediar el
acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida, o contratar
libremente sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la Ley, in-
cluso el de la existencia de crdito suficiente. El acuerdo correspondiente se
acompaar de la oportuna retencin de crdito o documentacin que justi-
fique la iniciacin del expediente de modificacin de crdito.
De forma simultnea la Intervencin de la Administracin Local autorizar
el libramiento de los fondos necesarios para afrontar los gastos, con el ca-
rcter de a justificar.
Ejecutadas las actuaciones objeto del contrato se cumplimentarn los tr-
mites de fiscalizacin y aprobacin de la cuenta justificativa.
El inicio de la ejecucin de las prestaciones no podr ser superior a un mes,
a contar desde la adopcin del acuerdo ordenando la misma. Si excediese de
este plazo, la contratacin de dichas prestaciones requerir la tramitacin
ordinaria.
4.2. Adjudicacin de los contratos

Aprobado el expediente de contratacin, se inicia lo que formalmente se conoce
como procedimiento de adjudicacin o licitacin, cuyo objeto no es otro que la selec-
cin del contratista que presente la oferta que mejor satisfaga las necesidades per-
seguidas por la Entidad Local con la celebracin del contrato.
La adjudicacin se realizar utilizndose los siguientes procedimientos:
Abierto. Restringido. Negociado. Dilogo Competitivo.
229
4.2.1. Procedimiento abierto
La adjudicacin se realizar, ordinariamente, utilizando el procedimiento abierto,

mediante el cual todo empresario interesado podr presentar una proposicin, que-
dando excluida toda negociacin de los trminos del contrato con los licitadores.
Con carcter general y con independencia de las especialidades que presentan

cada uno de los contratos administrativos, en el procedimiento abierto se pueden dis-
tinguir las siguientes fases:
Apertura del procedimiento por el rgano de contratacin.

Publicacin del anuncio en el Boletn Oficial correspondiente y en el perfil de
contratante.
Informacin a los licitadores de los pliegos y de cualquier documentacin
complementaria.
Presentacin de proposiciones.
Examen de las proposiciones y propuesta de adjudicacin por la Mesa de con-
tratacin.
Adjudicacin por parte del rgano de contratacin dentro de los cinco das
hbiles siguientes a la recepcin, por este rgano, de la documentacin jus-
tificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tri-
butarias y con la Seguridad Social o autorice al rgano de contratacin para
obtener de forma directa la acreditacin de ello, de disponer efectivamente de
los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecucin
del contrato conforme al artculo 53.2 de la Ley de Contratos del Sector P-
blico y de haber constituido la garanta definitiva. La presentacin de esta do-
cumentacin, por parte del licitador que haya presentado la oferta
econmicamente ms ventajosa, se debe realizar en el plazo de diez das h-
biles, a contar desde el siguiente a aqul en que hubiera recibido el requeri-
miento a estos efectos.
La adjudicacin se notificar a los candidatos o licitadores y, simultneamente,

se publicar en el perfil de contratante.
Formalizacin del contrato, que se publicar en el perfil de contratante y en

los diarios oficiales correspondientes.
4.2.2. Procedimiento restringido
En el procedimiento restringido slo podrn presentar proposiciones aquellos

empresarios que, a su solicitud y en atencin a su solvencia, sean seleccionados por
el rgano de contratacin, estando prohibida cualquier negociacin de los trminos
del contrato con los solicitantes o candidatos.
Las especialidades que presenta el procedimiento restringido son las siguientes:
Con carcter previo al anuncio de licitacin, el rgano de contratacin deber

haber establecido los criterios objetivos de solvencia, con arreglo a los cuales
sern elegidos los candidatos que sern invitados a presentar proposiciones.
El rgano de contratacin sealar el nmero mnimo de empresarios a los
que invitar a participar en el procedimiento, que no podr ser inferior a cinco;
230
asimismo, si lo estima procedente, podr fijar el nmero mximo de candi-

datos a los que invitar a presentar oferta. En cualquier caso, el nmero de di-
chos candidatos debe ser suficiente para garantizar una competencia efectiva.
Anuncio de licitacin.
Presentacin de las solicitudes de participacin, que debern ir acompaa-
dadas de la documentacin acreditativa del cumplimiento de los requisitos
previos.
Una vez comprobada la personalidad y solvencia de los solicitantes, el rgano
de contratacin seleccionar a los que deban pasar a la siguiente fase, a los que
invitar, simultneamente y por escrito, a presentar sus proposiciones en el
plazo establecido.
Presentacin de ofertas por parte de los licitadores seleccionados.
Una vez presentadas las proposiciones, la adjudicacin seguir el cauce
normal y habitual del procedimiento abierto, salvo la necesidad de calificar
previamente la documentacin acreditativa de los requisitos previos.
4.2.3. Procedimiento negociado
En el procedimiento negociado la adjudicacin recaer en el licitador justifica-

damente elegido por el rgano de contratacin, tras efectuar consultas con diversos
candidatos y negociar las condiciones del contrato con uno o varios de ellos.
En los contratos de obras, con valor estimado superior a 200.000 e inferior a

1.000.000 euros, y en los restantes contratos, con valor estimado superior a 60.000 e
inferior a 100.000 euros, ser objeto de publicidad el anuncio de licitacin, as como
tambin en el supuesto del artculo 161.1 de la Ley de Contratos del Sector Pblico.
Cuando el procedimiento sea objeto de publicidad previa, ser posible la presentacin
de ofertas en concurrencia por cualquier empresario interesado (siempre que no se
decida limitar el nmero de empresas a invitar).
En los restantes supuestos y siempre que los contratos no estn sujetos a regu-
lacin armonizada, no ser necesario dar publicidad al anuncio de licitacin; no obs-
tante, ser necesario solicitar oferta, al menos, a tres empresas capacitadas para la
realizacin del objeto del contrato, siempre que ello sea posible.
En el pliego de clusulas administrativas particulares se determinarn los as-

pectos econmicos y tcnicos que, en su caso, hayan de ser objeto de negociacin
con las empresas.
En el expediente deber dejarse constancia de las invitaciones cursadas, de las

ofertas recibidas y de las razones para su aceptacin o rechazo.
Los contratos que celebren las Entidades Locales podrn adjudicarse mediante
procedimiento negociado, entre otros, los siguientes casos:
Cuando las proposiciones u ofertas econmicas en los procedimientos

abiertos, restringidos o de dilogo competitivo seguidos previamente sean
irregulares o inaceptables por haberse presentado por empresarios carentes
de aptitud, por incumplimiento en las ofertas de las obligaciones legales re-
lativas a la fiscalidad, proteccin del medio ambiente y condiciones de tra-
bajo determinadas, por infringir las condiciones para la presentacin de
231
variantes o mejoras, o por incluir valores anormales o desproporcionados,

siempre que no se modifiquen sustancialmente las condiciones originales
del contrato.
Cuando, tras haberse seguido un procedimiento abierto o restringido, no se

haya presentado ninguna oferta o candidatura, o las ofertas no sean ade-
cuadas, siempre que las condiciones iniciales del contrato no se modifiquen
sustancialmente.
Cuando, por razones tcnicas o artsticas o por motivos relacionados con la

proteccin de derechos de exclusiva el contrato slo pueda encomendarse a
un empresario determinado.
Cuando el contrato haya sido declarado secreto o reservado, o cuando su eje-

cucin deba ir acompaada de medidas de seguridad especiales conforme a
la legislacin vigente, o cuando lo exija la proteccin de los intereses esen-
ciales de la seguridad del Estado y as se haya declarado.
En casos excepcionales, cuando se trate de contratos en los que, por razn de

sus caractersticas o de los riesgos que entraen, no pueda determinarse
previamente el precio global.
Cuando una imperiosa urgencia, resultante de acontecimientos imprevisibles

para el rgano de contratacin y no imputables al mismo, demande una
pronta ejecucin del contrato que no pueda lograrse mediante la aplicacin
de la tramitacin de urgencia.
Por razn de la cuanta del contrato, en los de obras, cuando su valor estimado
sea inferior a un milln de euros; en los de gestin de servicios pblicos, cuando el
presupuesto de gastos de primer establecimiento se prevea inferior a 500.000 euros
y su plazo de duracin inferior a cinco aos; en los de suministro y servicios, cuando
su valor estimado sea inferior a 100.000 euros y en los restantes contratos, salvo que
se disponga otra cosa en las normas especficas por las que se regulan, podrn ser
adjudicados mediante procedimiento negociado cuando su valor estimado sea infe-
rior a 100.000 euros.
4.2.4. Dialogo competitivo
En el dilogo competitivo, el rgano de contratacin dirige un dilogo con los

candidatos seleccionados, previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar una o
varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirn de base
para que los candidatos elegidos presenten una oferta.
El dilogo competitivo podr utilizarse en el caso de contratos particularmente

complejos, cuando el rgano de contratacin considere que el uso del procedimiento
abierto o el del restringido no permite una adecuada adjudicacin del contrato; a
estos efectos, se considerar que un contrato es particularmente complejo cuando el
rgano de contratacin no se encuentre objetivamente capacitado para definir los
medios tcnicos aptos para satisfacer sus necesidades u objetivos, o para determinar
la cobertura jurdica o financiera de un proyecto.
232
Los rganos de contratacin publicarn un anuncio de licitacin en el que darn

a conocer sus necesidades y requisitos, siendo aplicables en relacin a los criterios
para la seleccin de candidatos, solicitudes de participacin y seleccin de candi-
datos lo establecido con anterioridad en relacin al procedimiento restringido; no
obstante, en el caso de que se decida limitar el nmero de empresas a las que se in-
vitar a tomar parte en el dialogo, ste no podr ser inferior a tres.
Las ofertas deben incluir todos los elementos requeridos y necesarios para la re-
alizacin del proyecto. Asimismo, el rgano de contratacin evaluar dichas ofertas
en funcin de los criterios de adjudicacin establecidos en el anuncio de licitacin o
en el documento descriptivo y seleccionar la oferta econmicamente ms venta-
josa, teniendo en cuenta, necesariamente, varios criterios de adjudicacin.
4.2.5. Criterios de valoracin de las ofertas
Analizados los distintos procedimientos de adjudicacin, tratamos a continua-

cin los criterios de valoracin de las ofertas, sealando en primer lugar, y como no-
vedad de la Ley de Contratos del Sector Pblico, que desaparecen los trminos
concurso y subasta a estos efectos.
Los criterios que han de servir de base para la adjudicacin del contrato se de-
terminarn por el rgano de contratacin y se detallarn en el anuncio, en los pliegos
de clusulas administrativas particulares o en el documento descriptivo; destacn-
dose que para la valoracin de las proposiciones y la determinacin de la oferta eco-
nmicamente ms ventajosa deber atenderse a criterios directamente vinculados al
objeto del contrato, tales como la calidad, el precio, plazo de ejecucin o entrega de
la prestacin, caractersticas medioambientales o vinculadas con la satisfaccin de
exigencias sociales, etc.
Cuando slo se utilice un criterio de adjudicacin, este ha de ser, necesaria-

mente, el del precio ms bajo.
Cuando se tome en consideracin ms de un criterio, deber precisarse la pon-

deracin relativa atribuida a cada uno de ellos. La valoracin de mas de un criterio
proceder en la adjudicacin de los contratos establecidos en el art. 134.3 de la Ley
de Contratos del Sector Pblico.
En la determinacin de los criterios de adjudicacin se dar preponderancia a

aqullos que hagan referencia a caractersticas del objeto del contrato que puedan
valorarse mediante cifras o porcentajes obtenidos a travs de la mera aplicacin de
las frmulas establecidas en los pliegos.
233
5. LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS TPICOS
Dentro de los cuales en encuentran: obras; concesin de obra pblica; gestin

de servicios pblicos; suministro, excluidos la suscripcin a revistas, publicaciones
peridicas y bases de datos; servicios, excluidos los bancarios y de inversin, se-
guros, la creacin e interpretacin artstica y literaria y los espectculos culturales,
de esparcimiento y deportivos; y colaboracin entre el sector pblico y el sector
privado. Todos estos contratos, en funcin, principalmente de su cuanta, pueden
estar sujetos a regulacin armonizada, como ya vimos en apartados anteriores.
El rgimen jurdico de estos contratos es pblico en todas sus fases; preparacin,

y adjudicacin, efectos y extincin; rigindose, en primer lugar, por la Ley de Con-
tratos del Sector Pblico y sus disposiciones de desarrollo; en segundo lugar por el
resto de las disposiciones de derecho administrativo; y en tercer lugar por las normas
de derecho privado. La jurisdiccin contenciosoadministrativa es la competente para
conocer todas las cuestiones que se planteen.
5.1. El contrato de obras
Son contratos de obras aquellos que tienen por objeto la realizacin de una obra
o la ejecucin de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo I de la Ley de Con-
tratos del Sector Pblico (construccin, preparacin de obras, demolicin de inmue-
bles, construccin general de edificios y obras de ingeniera civil, obras
hidrulicas,.) o la realizacin por cualquier medio de una obra que responda a las
necesidades especificadas por la Entidad Local contratante. Adems de estas pres-
taciones, el contrato podr comprender, en su caso, la redaccin del correspondiente
proyecto.
Por obra se entender el resultado de un conjunto de trabajos de construccin

o de ingeniera civil, destinado a cumplir por s mismo una funcin econmica o tc-
nica, que tenga por objeto un bien inmueble.
En los trminos previstos en la Ley de Contratos del Sector Pblico, la adjudica-

cin de un contrato de obras requerir la previa elaboracin, supervisin, aprobacin
y replanteo del correspondiente proyecto que definir con precisin el objeto del con-
trato. La aprobacin del proyecto corresponder al rgano de contratacin salvo que
tal competencia est atribuida a otro rgano por una norma jurdica.
En el supuesto de adjudicacin conjunta de proyecto y obra, la ejecucin de esta

quedar condicionada a la supervisin, aprobacin y replanteo del proyecto por el r-
gano de contratacin.
234
A los efectos de elaboracin de los proyectos se clasifican las obras, segn su ob-
jeto y naturaleza, en los grupos siguientes:
Obras de primer establecimiento, reforma o gran reparacin.

Obras de reparacin simple, restauracin o rehabilitacin.
Obras de conservacin y mantenimiento.
Obras de demolicin.
Ser exigible, como requisito indispensable para contratar con las Administra-
ciones Pblicas, la clasificacin de las empresas cuando el importe de la ejecucin
del contrato de obras sea igual o superior a 350.000 euros.
La contratacin conjunta de la elaboracin del proyecto y la ejecucin de las

obras correspondientes tendr carcter excepcional y solo podr efectuarse en los si-
guientes supuestos cuya concurrencia deber justificarse debidamente en el expe-
diente:
Cuando motivos de orden tcnico obliguen necesariamente a vincular al em-

presario a los estudios de las obras. Estos motivos deben estar ligados al
destino o a las tcnicas de ejecucin de la obra.
Cuando se trate de obras cuya dimensin excepcional o dificultades tcnicas

singulares, requieran soluciones aportadas con medios y capacidad tcnica
propias de las empresas.
En todo caso, la licitacin de este tipo de contrato requerir la redaccin previa

por la Administracin o entidad contratante del correspondiente anteproyecto o docu-
mento similar y solo, cuando por causas justificadas fuera conveniente al inters p-
blico, podr limitarse a redactar las bases tcnicas a que el proyecto deba ajustarse.
Respecto a este tipo de contratos hay que tener en cuenta que antes de la apro-
bacin del proyecto, cuando la cuanta del contrato sea igual o superior a 350.000
euros, los rganos de contratacin debern solicitar un informe a las oficinas o uni-
dades de supervisin de los proyectos encargadas de verificar que se han tenido en
cuenta las disposiciones generales de carcter legal o reglamentario, as como la
normativa tcnica que resulten de aplicacin para cada tipo de proyecto; debiendo
realizarse esta funcin, en aquellos municipios que carezcan de medios tcnicos para
ello, por las oficinas de supervisin de las Diputaciones Provinciales.
Se solicitar este informe, tambin, en los proyectos de cuanta inferior a la se-

alada cuando se trate de obras que afecten a su estabilidad, seguridad o estan-
queidad.
Aprobado el proyecto y previamente a la tramitacin del expediente de contrata-

cin de la obra, se proceder a efectuar el replanteo del mismo, el cual consistir en
comprobar la realidad geomtrica de la misma y la disponibilidad de los terrenos
precisos para su normal ejecucin, que ser requisito indispensable para la adjudi-
cacin en todos los procedimientos. Asimismo, se debern comprobar cuantos su-
puestos figuren en el proyecto elaborado y sean bsicos para el contrato a celebrar.
Por otro lado, la ejecucin del contrato de obras comenzar con el acta de com-
235
probacin del replanteo, dentro del plazo que se consigne en el contrato que no podr
superior a un mes desde la fecha de su formalizacin, salvo casos excepcionales jus-
tificados.
En cuanto a la modificacin del contrato de obras, es conveniente mencionar

que sern obligatorias para el contratista aquellas que se han de efectuar, una vez
perfeccionado el contrato, por razones de inters pblico y para atender a causas
imprevistas, justificando debidamente su necesidad en el correspondiente expe-
diente; siendo obligatoria para el contratista aquellas modificaciones que pro-
duzcan aumento, reduccin o supresin de las unidades de obras o sustitucin de
una clase de fbrica por otra, cuando sta sea una de las comprendidas en el con-
trato, siempre que no se encuentren en los supuestos que originan causa de reso-
lucin del contrato. Todo ello de conformidad con lo previsto en el artculo 217 de
la Ley de Contratos del Sector Pblico. En el expediente de modificado se han de in-
cluir las siguientes actuaciones:
Propuesta tcnica motivada efectuada por el director facultativo de la obra.

Audiencia del contratista.
Conformidad del rgano de contratacin.
Certificado de existencia de crdito.
Informe de la asesora jurdica.
Informe, en su caso, del Consejo Consultivo de Andaluca.
Resolucin por el rgano de contratacin.
Ser causa de resolucin del contrato, la imposibilidad de ejecutar la prestacin

en los trminos inicialmente pactados o la posibilidad cierta de produccin de una le-
sin grave al inters pblico de continuarse ejecutando la prestacin en esos tr-
minos, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a lo dispuesto en el
ttulo V del libro I.
En cuanto a la forma habitual de pago al contratista en el contrato de obras es

conveniente sealar que se realizar mediante el sistema de certificaciones men-
suales que son expedidas por la Administracin dentro de los 10 primeros das si-
guientes al mes al que correspondan. Dichas certificaciones tienen la consideracin
de pagos a cuenta y, por tanto, estn sujetas a rectificaciones y variaciones en la me-
dicin final, de forma que no suponen, en ningn caso, la aprobacin o recepcin de
las obras.
No obstante lo anterior, los contratistas tambin tienen derecho a percibir abonos

a cuenta sobre su importe por las operaciones preparatorias realizadas como insta-
laciones y acopio de materiales o equipos de maquinaria pesada adscritos a la obra,
debiendo asegurar en todo caso dichos pagos mediante la correspondiente garanta.
5.2. El contrato de concesin de obras pblicas

La concesin de obras pblicas es un contrato que tiene por objeto la realizacin
por el concesionario de algunas de las prestaciones a que se refiere el contrato de
obras, incluidas las de restauracin y reparacin de construcciones existentes, as
236
como la conservacin y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que la

contraprestacin a favor de aqul consiste, o bien nicamente en el derecho a ex-
plotar la obra, o bien en dicho derecho acompaado del de percibir un precio.
El contrato, que se ejecutar en todo caso a riesgo y ventura del contratista,

podr comprender, adems, el siguiente contenido:
La adecuacin, reforma y modernizacin de la obra para adaptarla a las ca-

ractersticas tcnicas y funcionales requeridas para la correcta prestacin de
los servicios o la realizacin de las actividades econmicas a las que sirve de
soporte material.
Las actuaciones de reposicin y gran reparacin que sean exigibles en rela-
cin con los elementos que ha de reunir cada una de las obras para mante-
nerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que aqullas sirven
puedan ser desarrolladas adecuadamente de acuerdo con las exigencias eco-
nmicas y las demandas sociales.
El contrato de concesin de obras pblicas podr tambin prever que el conce-

sionario est obligado a proyectar, ejecutar, conservar, reponer y reparar aquellas
obras que sean accesorias o estn vinculadas con la principal y que sean necesarias
para que sta cumpla la finalidad determinante de su construccin y que permita su
mejor funcionamiento y explotacin, as como efectuar las actuaciones ambientales
relacionadas con las mismas que en ellos se prevean. En el supuesto de que las obras
vinculadas o accesorias puedan ser objeto de explotacin o aprovechamiento econ-
mico, stos correspondern al concesionario conjuntamente con la explotacin de la
obra principal, en la forma determinada por los pliegos respectivos.
En la Ley de Contratos del Sector Pblico se excluye de este contrato, respecto

a su ley predecesora, la simple explotacin de obras o infraestructuras ya existentes.
Con carcter previo a la decisin de construir y explotar en rgimen de concesin

una obra pblica, el rgano que corresponda de la Entidad Local concedente acordar
la realizacin de un estudio de viabilidad de la misma.
Se admitir la iniciativa privada en la presentacin de estudios de viabilidad de

eventuales concesiones.
En el supuesto de que las obras sean definidas en todas sus caractersticas por
la Entidad Local concedente, se proceder a la redaccin, supervisin, aprobacin y
replanteo del correspondiente proyecto y al reconocimiento de la utilidad pblica de
la obra a los efectos previstos en la legislacin de expropiacin forzosa.
Como derechos del concesionario se pueden destacar los siguientes:
237
Explotar la obra pblica y percibir la retribucin econmica prevista en el con-

trato durante el tiempo de la concesin.
Mantenimiento del equilibro econmico de la concesin.
Utilizar los bienes de dominio pblico de la Entidad Local concedente necesa-
rios para la construccin, modificacin, conservacin y explotacin de la obra
pblica.
Recabar de la Entidad Local la tramitacin de los procedimientos de expropia-
cin forzosa, imposicin de servidumbres y desahucio administrativo que re-
sulten necesarios para la construccin, modificacin y explotacin de la obra
pblica, as como la realizacin de cuantas acciones sean necesarias para hacer
viable el ejercicio de los derechos del concesionario.
Los bienes y derechos expropiados que queden afectos a la concesin se in-
corporarn al dominio pblico.
Ceder la concesin de acuerdo con lo previsto en el art. 209 de la Ley de Con-
tratos del Sector Pblico y a hipotecar la misma en las condiciones estable-
cidas en la Ley, previa autorizacin del rgano de contratacin en ambos casos.
Titulizar sus derechos de crdito, en los trminos previstos en la Ley.
Cualesquiera otros que le sean reconocidos legalmente o por los pliegos de
condiciones.
En cuanto a las obligaciones generales del concesionario se han de destacar las

siguientes:
Ejecutar las obras con arreglo a lo dispuesto en el contrato.

Explotar la obra pblica, asumiendo el riesgo econmico de su gestin con la
continuidad y en los trminos establecidos en el contrato u ordenados poste-
riormente por el rgano de contratacin.
Admitir la utilizacin de la obra pblica por todo usuario, en las condiciones
que hayan sido establecidas de acuerdo con los principios de igualdad, univer-
salidad y no discriminacin, mediante el abono, en su caso, de la correspon-
diente tarifa.
Cuidar del buen orden y de la calidad de la obra pblica, y de su uso, pudiendo
dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio de los poderes de polica que
correspondan al rgano de contratacin.
Indemnizar los daos que se ocasionen a terceros como consecuencia de la
ejecucin de las obras y de su explotacin, cuando le sean imputables de
acuerdo con la ley.
Proteger el dominio pblico que quede vinculado a la concesin, en especial,
preservando los valores ecolgicos y ambientales del mismo.
Cualesquiera otra previstas legalmente o en el pliego de clusulas adminis-
trativas particulares.
238
La retribucin del concesionario puede consistir en:
Las tarifas que abonen los usuarios por la utilizacin de las obras pblicas, que
sern fijadas por el rgano de contratacin en el acuerdo de adjudicacin; di-
chas tarifas tendrn el carcter de mximas pudiendo los concesionarios
aplicar tarifas inferiores cuando as lo estimen convenientemente.
Retribucin abonada por la Entidad Local teniendo en cuenta la utilizacin de
la obra por parte de la misma en la forma prevista en el correspondiente pliego
de clusulas administrativas particulares.
Ingresos procedentes de la explotacin de la zona comercial vinculada a la con-
cesin, en el caso de existir sta, segn lo establecido en el pliego de clusulas
administrativas particulares.
Aportaciones que se comprometa a realizar la propia Entidad Local a fin de ga-
rantizar la viabilidad econmica de la explotacin de la obra.
A lo largo de la vida de la concesin pueden producirse circunstancias que jus-

tifiquen, a pesar de que el contrato sea a riesgo y ventura del concesionario, que se
ajuste el equilibrio econmicofinanciero de la concesin. Este ajuste, adems, podr
realizarse tanto a favor del concesionario como de la Entidad Local.
La Entidad Local puede restablecer el equilibrio econmico del contrato, en be-

neficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:
Cuando la propia Entidad Local modifique, por razones de inters pblico, las
condiciones de explotacin de la obra.
Por causas de fuerza mayor o actuaciones de la Entidad Local que determinen
de forma directa la ruptura sustancial de la economa de la concesin.
Cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el propio contrato
para su revisin.
En los casos previstos con anterioridad, pueden adoptarse, entre otras, las si-
guientes medidas:
Modificacin de las tarifas establecidas por utilizacin de la obra.

Prrroga (por un periodo que no exceda de un 15 por ciento de su duracin ini-
cial) o reduccin del plazo concesional.
Cualquier modificacin de las clusulas de contenido econmico incluidas en
el contrato.
En cuanto al plazo de las concesiones de construccin y explotacin de obras

pblicas, ste ser el que se acuerde en el pliego de clusulas administrativas par-
ticulares, que no podr exceder de 40 aos.
Los plazos fijados en los pliegos de condiciones solo podrn ser prorrogados en
caso de retraso en la ejecucin de la obra, debido a fuerza mayor o a causa imputable
a la Entidad Local, o para restablecer el equilibrio econmico del contrato.
239
Por ltimo, y en relacin al destino de las obras una vez extinguida la concesin,
el concesionario quedar obligado a hacer entrega a la Administracin concedente,
en buen estado de conservacin y uso, de las obras incluidas en la concesin, as
como de los bienes e instalaciones necesarios para su explotacin y de los bienes e
instalaciones incluidos en la zona de explotacin comercial, si la hubiera, de acuerdo
con lo establecido en el contrato. No obstante, los pliegos podrn prever que, a la ex-
tincin de la concesin, las obras, bienes e instalaciones, o algunos de ellos, deban
ser demolidos por el concesionario, reponiendo los bienes sobre los que se asientan
al estado en el que se encontraban antes de su construccin.
5.3. El contrato de gestin de servicios pblicos

El contrato de gestin de servicios pblicos es aqul en cuya virtud una Entidad
Local encomienda a una persona, natural o jurdica, la gestin de un servicio cuya
prestacin ha sido asumida como propia de su competencia por la Entidad Local en-
comendante.
Las disposiciones de la Ley de Contratos del Sector Pblico referidas a este con-
trato no sern aplicables a los supuestos en que la gestin del servicio pblico se
efecte mediante la creacin de entidades de derecho pblico destinadas a este fin,
ni a aquellos en que la misma se atribuya a una sociedad de derecho privado cuyo ca-
pital sea, en su totalidad, de titularidad pblica.
Hay que sealar que en la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de An-
daluca, la gestin indirecta de los servicios pblicos locales se llevarn a cabo a
travs de modalidades contractuales de colaboracin, que en dicha norma se refiere
al contrato de gestin de servicios pblicos.
En un sentido amplio, se puede decir que la Entidad Local podr gestionar indi-
rectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que sean
susceptibles de explotacin por los particulares; y no impliquen ejercicio de auto-
ridad.
Antes de proceder a la contratacin de un servicio pblico, deber haberse es-

tablecido su rgimen jurdico, que declare expresamente que la actividad de que se
trata queda asumida por la Entidad Local respectiva como propia de la misma, atri-
buya las competencias administrativas, determine el alcance de las prestaciones en
favor de los administrados, y regule los aspectos de carcter jurdico, econmico y ad-
ministrativo relativos a la prestacin del servicio.
Los pliegos de clusulas administrativas particulares y de prescripciones tc-

nicas particulares fijarn las condiciones de prestacin del servicio y, en su caso,
fijarn las tarifas que hubieren de abonar los usuarios, los procedimientos para
su revisin, y el canon o participacin que hubiera de satisfacerse a la Adminis-
tracin.
La contratacin de la gestin de los servicios pblicos podr adoptar las si-

guientes modalidades:
240
Concesin, que es la modalidad ms frecuente y extendida entre nuestras En-

tidades Locales para la gestin indirecta de los servicios pblicos, y en la que
el contratista que selecciona la Entidad Local gestiona el servicio a su propio
riesgo y ventura.
Gestin Interesada, modalidad menos frecuente en la que tanto la Entidad Local
como el empresario seleccionado participan en los resultados de la explota-
cin del servicio, en los trminos que se hayan fijado en el contrato.
Concierto, muy frecuente en materia sanitaria y educativa, y a travs del cual
la Entidad Local contrata la gestin de un servicio con una persona fsica o ju-
rdica que realice, como actividad habitual, prestaciones anlogas a las que
constituyen el servicio pblico de que se trate.
Sociedad de Economa Mixta, en la que la Entidad Local participe, por s o por
medio de una entidad pblica, en concurrencia con personas naturales o jur-
dicas.
En las Entidades Locales el rgano competente para acordar la forma de gestin

de los servicios pblicos es el Pleno de la Corporacin.
En cuanto a su duracin, los contratos de gestin de servicios pblicos no podrn

tener carcter perpetuo o indefinido, fijndose necesariamente en el pliego de clu-
sulas administrativas particulares su duracin y la de las prrrogas de que pueda
ser objeto, sin que, en ningn caso, pueda exceder de los siguientes perodos:
Cincuenta aos en aquellos contratos que comprendan la ejecucin de obras y

explotacin de servicio pblico.
Sesenta aos, en aquellos casos de ejecucin de obras y explotacin de ser-
vicio pblico de mercado o lonja central mayorista de artculos alimenticios
gestionados por sociedad de economa mixta municipal.
Veinticinco aos en los contratos que comprendan la explotacin de un servicio
pblico no sanitario.
Diez aos en los contratos que comprendan la explotacin de un servicio p-
blico sanitario.
El contratista estar sujeto al cumplimiento de las siguientes obligaciones:
Prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los particulares

el derecho a utilizarlo en las condiciones que hayan sido establecidas y me-
diante el abono, en su caso, de las tarifas correspondientes.
Cuidar del buen orden del servicio.
Indemnizar los daos que se causen a terceros como consecuencia del
desarrollo del servicio, excepto cuando el dao se produzca por causas impu-
tables a la Entidad Local.
Respetar el principio de no discriminacin por razn de nacionalidad en los
contratos de suministro consecuencia del de gestin de servicios pblicos.
241
La Entidad Local deber restablecer el equilibrio econmico del contrato, en be-

neficio de la parte que corresponda, en los siguientes casos:
Cuando la propia Entidad Local modifique, por razn de inters pblico, las ca-
ractersticas del servicio contratado.
Cuando actuaciones de la propia Entidad Local determinen de forma directa la
ruptura sustancial de la economa del contrato.
Cuando causas de fuerza mayor determinen de forma directa la ruptura sus-
tancial de la economa del contrato.
En los supuestos previstos con anterioridad, el restablecimiento del equilibrio

econmico del contrato se llevar a cabo mediante la adopcin de medidas que po-
drn consistir en la modificacin de las tarifas a abonar por los usuarios, prrroga (no
exceda del 10 por ciento de la duracin inicial, respetando los lmites mximos de la
duracin del contrato) o reduccin del plazo de duracin del contrato y cualquier mo-
dificacin de las clusulas de contenido econmico contenidas en el mismo.
Cuando finalice el plazo de duracin del contrato, el servicio revertir a la Ad-

ministracin, debiendo el contratista entregar las obras e instalaciones a que est
obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservacin y funcionamiento ade-
cuados.
Por ltimo, y como causas especficas de resolucin del contrato de gestin de

servicios pblicos, podemos destacar las siguientes:
La demora superior a seis meses por parte de la Entidad Local en la entrega

al contratista de la contraprestacin o de los medios auxiliares a que se oblig
segn el contrato, teniendo el contratista derecho al abono del inters de de-
mora previsto en la ley, as como de los daos y perjuicios sufridos.
El rescate del servicio por la Entidad Local.
La supresin del servicio por razones del inters pblico.
La imposibilidad de la explotacin del servicio como consecuencia de acuerdos
adoptados por la Entidad Local con posterioridad al contrato.
En estos tres ltimos casos, la Entidad Local indemnizar al contratista de los

daos y perjuicios que se le ocasione, incluidos los beneficios futuros que deje de
percibir.
5.4. El contrato de suministro

Son contratos de suministro los que tienen por objeto la adquisicin, el arren-
damiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opcin de compra, de productos o
de bienes muebles. No tendrn la consideracin de contrato de suministro los con-
tratos relativos a propiedades incorporales o valores negociables.
242
Se considerarn, en todo caso, contratos de suministro:
Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de

bienes de forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuanta total se defina
con exactitud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las en-
tregas a las necesidades del adquirente.
Los que tengan por objeto la adquisicin y el arrendamiento de equipos y sis-
temas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la informacin, sus dis-
positivos y programas, y la cesin del derecho de uso de estos ltimos, a
excepcin de los contratos de adquisicin de programas de ordenador des-
arrollados a medida, que se considerarn contratos de servicios.
Los de fabricacin, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas
por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a caractersticas pecu-
liares fijadas previamente por la entidad contratante, aun cuando esta se
obligue a aportar, total o parcialmente, los materiales precisos.
En los contratos de suministro, el contratista est obligado a entregar los bienes

objeto del contrato en el tiempo y lugar fijado en el mismo, de conformidad con las
prescripciones tcnicas y clusulas administrativas correspondientes; no teniendo
derecho a indemnizacin por causa de prdidas, averas o perjuicios ocasionados en
los bienes a suministrar antes de su entrega a la Entidad Local, salvo que sta hubiera
incurrido en mora al recibirlos.
El adjudicatario tendr derecho al abono del precio de los suministros efectiva-

mente entregados y formalmente recibidos por la Administracin con arreglo a las
condiciones establecidas en el contrato.
Hay que mencionar dentro de estos contratos, los de fabricacin, que se definen
como la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el empresario que deben ser
elaboradas con arreglo a caractersticas peculiares fijadas previamente por la en-
tidad contratante, aun cuando sta se obligue a aportar, total o parcialmente, los ma-
teriales precisos. En estos contratos, su rgimen jurdico de aplicacin no es el propio
del contrato de suministro, sino que se les aplicarn directamente las normas gene-
rales y especiales del contrato de obras que el rgano de contratacin determine en
el correspondiente pliego de clusulas administrativas particulares, salvo las rela-
tivas a su publicidad que se acomodarn, en todo caso, al contrato de suministro.
5.5. Los contratos de servicios

En la Ley de Contratos del Sector Pblico se unifica, en este contrato, dos tipos
de contratos administrativos que se recogan en su Ley predecesora, que son: con-
sultora y asistencia y servicios.
Son contratos de servicios aquellos cuyo objeto son prestaciones de hacer con-
sistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtencin de un resultado
distinto de una obra o un suministro. Los contratos de servicios se dividen en diversas
categoras enumeradas en el Anexo II de la Ley de Contratos del Sector Pblico, y
entre otras: servicios de mantenimiento y reparacin; servicios de telecomunicacin;
243
servicios de contabilidad, auditoria y tenedura de libros; servicios de investigacin de

estudios y encuestas de la opinin pblica; servicios de publicidad; servicios de hos-
telera y restaurantes; servicios jurdicos; servicios de educacin y formacin profe-
sional; servicios sociales y de salud,
No podrn ser objeto de esta clase de contratos los servicios que impliquen ejer-
cicio de la autoridad inherente a los poderes pblicos.
En estos contratos, se insta a las distintas Administraciones Pblicas la nece-

sidad de evitar los riesgos que los trabajadores de las empresas de servicios con-
tratadas por la Administracin, por las condiciones en que se desarrolla la actividad
contratada, se conviertan en personal laboral de la Administracin en virtud de sen-
tencias judiciales, segn la Resolucin de 27 de octubre de 2010, aprobada por la Co-
misin Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas.
Como complemento de lo anterior, dentro de la documentacin preparatoria del

expediente de contratacin debe incorporarse un informe del servicio interesado en
la celebracin del contrato que justifique la insuficiencia, falta de adecuacin de los
medios disponibles o la conveniencia de no ampliar los medios personales y mate-
riales, evitando la externalizacin encubierta del personal del sector pblico, vulne-
rando as los principios de igualdad, mrito y capacidad en el acceso a la condicin
de empleados pblicos.
Los contratos de servicios no podrn tener un plazo de duracin superior a

cuatro aos, si bien podr preverse en los mismos su prrroga por mutuo acuerdo de
las partes antes de la finalizacin de aquel, siempre que la duracin total del contrato
incluidas las prrrogas no exceda de seis aos, y que las prrrogas no superen, ais-
lada o conjuntamente, el plazo fijado originariamente.
Ser exigible la clasificacin de las empresas cuando la ejecucin del contrato

de servicios tenga un importe igual o superior a 120.000 euros, excepto en los casos
de contratos de servicios financieros, de investigacin y desarrollo, jurdicos y otros.
No obstante lo anterior, y en virtud disposicin transitoria quinta, hasta la aprobacin de

la normativa de desarrollo de la ley que establezca los grupos, subgrupos, y categorias
de contratos, seguirn en vigor los lmites establecidos en el artculo 25.1 del RDL 2/2000.
Los contratos de servicios formativos son aquellos que tienen por objeto la
prestacin de actividades de formacin al personal de las Entidades Locales.
Cuando los mismos son desarrollados por empresas o personas jurdicas quedan
ntegramente sometidos a la Ley de Contratos del Sector Pblico. Sin embargo,
cuando estos contratos consistan en la prestacin de actividades docentes en cen-
tros del sector pblico desarrolladas en forma de cursos de formacin o perfec-
cionamiento del personal al servicio de la Administracin o cuando se trate de
seminarios, mesas redondas, coloquios, conferencias, colaboraciones o actividades
similares, pero las mismas sean desarrolladas por personas fsicas, no le ser de
aplicacin la regulacin de la Ley sobre preparacin y adjudicacin. Esto implica
que podrn contratarse directamente con la persona que libremente elija la En-
tidad Local, sin tramitar el correspondiente procedimiento de concurrencia.
244
5.6. Los contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector

privado
Este tipo de contratos es una novedad introducida por la Ley de Contratos del
Sector Pblico.
Son aquellos en que una Administracin Pblica o una entidad pblica empre-
sarial encarga a una entidad de derecho privado, por un perodo determinado en fun-
cin de la duracin de la amortizacin de inversiones o de las frmulas de
financiacin que se prevean, la realizacin de una actuacin global e integrada que,
adems de financiacin de las inversiones inmateriales, de obras o de suministros
necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio pblico o re-
lacionados con actuaciones de inters general, comprenda alguna de las siguientes
prestaciones:
La construccin, instalacin o transformacin de obras, equipos, sistemas y

productos o bienes complejos, as como su mantenimiento, actualizacin o re-
novacin, su explotacin o su gestin.
La gestin integral del mantenimiento de instalaciones complejas.
La fabricacin de bienes y la prestacin de servicios que incorporen tecnologa
especficamente desarrollada con el propsito de aportar soluciones ms avan-
zadas y econmicamente ms ventajosas que las existentes en el mercado.
Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administracin del
servicio pblico o actuacin de inters general que le haya sido encomendado.
Estos contratos solo podrn celebrarse cuando previamente se ha puesto de ma-

nifiesto que otras frmulas alternativas de contratacin no permiten la satisfaccin
de las finalidades pblicas, mediante el correspondiente documento de evaluacin.
Esta evaluacin ser realizada por un rgano colegiado donde se integren ex-
pertos con cualificacin suficiente en la materia sobre la que verse el contrato.
El rgano de contratacin, a la vista de los resultados de la evaluacin a que se

hace referencia con anterioridad, elaborar un programa funcional que contendr los
elementos bsicos que informarn el dilogo con los contratistas y que se incluir en
el documento descriptivo del contrato. Particularmente, se identificar en el programa
funcional la naturaleza y dimensin de las necesidades a satisfacer, los elementos ju-
rdicos, tcnicos o econmicos mnimos que deben incluir necesariamente las ofertas
para ser admitidas al dilogo competitivo, y los criterios de adjudicacin del contrato.
Esta clase de contratos se adjudicar por el procedimiento de dialogo competi-

tivo, sin perjuicio de que pueda seguirse el procedimiento negociado con publicidad.
La duracin de los contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector pri-

vado no podr exceder de 20 aos. No obstante, cuando por razn de la prestacin prin-
cipal que constituye su objeto y de su configuracin, el rgimen aplicable sea el propio
de los contratos de concesin de obra pblica, se estar a lo dispuesto sobre la duracin
de stos. En todo caso, la duracin del contrato depender del periodo requerido para
la amortizacin de las inversiones que el adjudicatario se comprometa a realizar.
245
Los contratos de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado se re-

girn, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extincin, por las normas generales
contenidas en la Ley de Contratos del Sector Pblico para los contratos administra-
tivos y por las especiales correspondientes al contrato tpico cuyo objeto se corres-
ponda con la prestacin principal de aqul.
Como resumen, y por su carcter didctico y claridad expositiva, se ha entendido

conveniente transcribir, actualizada y revisada la informacin contenida en la pgina
web del Ministerio de Economa y Hacienda (www.minhac.es), en la que, en formato
pdf, se encuentran accesibles los cuadros y grficos que se indican a continuacin,
que constituyen una gua rpida y completa de la normativa en materia de contrata-
cin pblica y que vienen a complementar lo expuesto en el presente captulo.
246
LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PBLICO
CUADRO I
IDENTIFICACIN DEL RGIMEN DE CONTRATOS (1)
PASOS QUE DEBE DAR EL GESTOR:
1. Verificar la perte- SECTOR PBLICO

nencia al sector p-
blico del rgano u
organismo (Art.
3.1.)
Administraciones Otros agentes que no son
Pblicas Administraciones pblicas
2. Precisar las carac-
tersticas del r-
gano u organismo
como AAPP o no Poderes No Poderes
Poder adjudicador
(Art. 3.2) adjudicadores adjudicadores
3. Considerar la apli-
cabilidad de la no-
cin del poder Administrativos Privados Privados
adjudicador (Art.
3.3.)
Contratos Contratos Contratos Contratos Contratos

4. Constatar la natura- SARA no SARA SARA no SARA no SARA
leza de los con- (2) (2) (2) (2) (2)
tratos (Arts. 19 y 20)
Preparacin, Preparacin,
5. Verificar su perte- Preparacin y
adjudicacin, adjudicacin,
nencia a los con- efectos y adjudicacin Libro I Libro I
efectos y
tratos sujetos a extincin de LIBRO I y y y
extincin de
regulacin armoni- los restantes Art. 121 Art. 175 Art. 176
los contratos
zada (Arts. 13 a 17) contratos de Art. 174
de las AAPP
las AAPP no
SARA
SARA
6. Identificar las NORMAS NORMAS

normas aplicables APLICABLES APLICABLES
en cada caso DE LOS DE LOS
LIBROS I II III LIBROS I II III
y IV y IV
(1)
Aproximacin general. No incluye, por ejemplo, los contratos privados de las Administraciones.
(2)
Contratos sujetos a regulacin armonizada.
247
CUADRO II. CUANTA DE LOS CONTRATOS(1) CON RELEVANCIA PARA LA

APLICACIN DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PBLICO(*)
CUANTAS MXIMAS () CUANTAS MNIMAS () EFECTOS SOBRE LOS CONTRATOS

POR DEBAJO DE LA CUL A PARTIR DE LA CUAL
OPERA LA REGULACIN OPERA LA REGULACIN
Autorizacin Consejo de Ministros [Art.292.1.a)] o del Consejo de
V.E. 12.000.000 Gobierno (Art. 23.1 Ley 12/2010)
Informe preceptivo del Consejo de Estado cuando la modificacin con-
V.E. 6.000.000 trato > supere 10% del precio primitivo [Art. 195.3.b)]
Contratos SARA(2) Obras y Concesin de Obras Pblicas (Art.14.1)
4.845.000
Rgimen especfico de adjudicacin de contratos de obras por un conce-
sionario (Art. 250)
V.E.< 1.000.000 V.E.> 200.000 Contrato negociado con publicidad de Obras (Art. 161.2)
V.E.< 1.000.000 No aplicacin SARA a cada lote de Obras (Art. 14.2)
< 1.000.000 Cancelacin abreviada de garantas en Contratos de Obras (Art. 90.5,
prrafo 2.)
Autorizacin de los titulares de los Departamentos para celebrar con-
900.000
tratos de OOAA (D.T.3)
Remisin al Tribunal de Cuentas de extractos de Contratos de Obras, Con-
> 600.000
cesiones de OOPP, Gestin de Servicios Pblicos y de Colaboracin P-
blico-Privada (Art. 29.1)
< 500.000 Contrato negociado de Gestin de Servicios Pblicos (Presupuesto de
primer establecimiento) [Art. 156.b)]
> 500.000 Contrato de gestin de Servicios Pblicos. Recurso especial y medidas
provisionales
> 450.000 Remisin al Tribunal de Cuentas de extractos de Contratos de Suministros
Exigencia de clasificacin en Contrato de Obra.
350.000 Necesidad de Supervisin (Art. 109)
< 350.000 Documentacin simplificada en los Proyectos de Obra (Art. 107.2)
V.E. 193.000 Contratos SARA(2) de Suministro y Servicios CCAA, CCLL y otros
agentes no sujetos al lmite de 125.000 . [Arts. 15.1.b) y 16.1.b)]
Recurso especial y medidas provisionales [Art. 310.1b)].
V.E. 200.000 Contratos negociados sin publicidad de Obras (Art. 161.1)
>150.000 Remisin al Tribunal de Cuentas de extractos de Contratos de Servicios
y Administrativos Especiales (Art. 29.1).
V.E. 125.000 Contratos SARA(2) de Suministros y Servicios AGE, OOAA de la AGE y SS
[Arts. 15.1.a) y 16.1.a)]
120.202,42 Exigencia de clasificacin en Contratos de Servicios
100.000 Contrato negociado con publicidad de Servicios y Suministros
[Arts. 157.f) y 158.e)]. Cancelacin abreviada de garanta en estos con-
tratos. (Art. 90.5)
V.E.< 80.000 No aplicacin SARA a cada lote de Suministros y Servicios (Arts.15.2 y 16.2)
V.E. 60.000
Contratos negociados sin publicidad de Suministros y Servicios (Art. 161.2)
< 50.000
Contratos menores de Obra (Art 122.3)
> 50.000 Necesidad de Pliego en contratos de poderes adjudicadores que no
tienen condicin de AA.PP (Art. 121.2)
< 30.000 Prestacin asistencial sanitaria por razones de urgencia (D.A. 29)
< 18.000 Contratos menores de Servicios y Suministros (Art. 122.3).
(1)
Adaptadas al Reglamento 1422/2007, de la Comisin Europea, a la Ley 34/2010, de 5 de agosto, as como a la Orden EHA/349/2009,
de 23 de diciembre. (2) Sujeto a Regulacin Armonizada.
248 (*)
No comprende las cuantas asociadas a distintos de publicidad que son objeto de un cuadro especfico.
CUADRO III
PLAZOS DE DURACIN DE LOS CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
Artculo 23
1. Sin perjuicio de las normas especiales aplicables a determinados contratos, la duracin
de los contratos del sector pblico deber establecerse teniendo en cuenta la naturaleza
de las prestaciones, las caractersticas de su financiacin y la necesidad de someter pe-
ridicamente a concurrencia la realizacin de las mismas.
CONTRATO DE CONTRATO DE CONTRATO DE CONTRATO DE

OBRAS CONCESIN DE SERVICIOS SUMINISTRO
OBRA PBLICA
Art. 279 Se aplica el
Se aplica Duracin mxima Art. 23
4 aos con pr-
exclusivamente Art. 244
rrogas de dos
el Art. 23
aos adicionales
40 aos
75 aos obras Ampliacin del
hidrulicas plazo por el
Consejo de Mi-
Ampliable en nistros o Cons.
un 15% del de Gobierno
plazo inicial CCAA
CONTRATO DE CONTRATO DE ACUERDOS SISTEMA

GESTIN DE COLABORACIN MARCO DINMICO DE
SERVICIO PBLICO PBLICO-PRI- CONTRATACIN
VADO Art. 180.3
Duracin mxima Art. 183.2
incluidas prrrogas Duracin mxima
Art. 254
Art. 290
50 aos. Con eje-
cucin de obras y 20 aos Regla general Regla general
explot. serv. pb. 4 aos 4 aos
60 aos. Con eje- Si se asimilan a
cucin obras en los de conce-
mercado o lonja sin de obra
central mayo- pblica, aplicar
rista gestin soc. Art. 244
econ. mixta mun.
25 aos. Explot.
Servicios Pb.
distintos de los
sanitarios
10 aos. Explot.
Serv. Sanitarios
sin ejecucin
obras 249
CUADRO IV
RGIMEN DE PUBLICIDAD DE LAS LICITACIONES
Art. 123. Principios de igualdad y transparencia.
Los rganos de contratacin darn a los licitadores y candidatos un tratamiento

igualitario y no discriminatorio y ajustarn su actuacin a principios de transpa-
rencia.
ANUNCIO PREVIO
(Potestativo)
Art. 125
CONDICIONES PARA REDUCIR

CONTRATOS DE VALOR
SOPORTE PUBLICITARIO LOS PLAZOS DE PRESENTA-
TOTAL ESTIMADO
CIN DE PROPOSICIONES
A: 4.845.000 - Contratos
de Obras y de Concesin de Publicacin o envo al DOUE
Obra Pblica antes del 52 das y dentro de
DOUE O EN EL PERFIL
los 12 meses anteriores a la
DEL CONTRATANTE
fecha del anuncio de licitacin
A: 750.000 - Contratos de
(Arts. 143.1 y 151.1)
Suministro y Servicios
CUADRO V
PUBLICIDAD OBLIGATORIA
1. CONTRATOS SUJETOS A REGULARIZACIN ARMONIZADA
Publicidad obligatoria en el DOUE y en el BOE por encima de las siguientes CUANTAS1 igual
o superior a las siguientes:
Estado Comunidades Autnomas
Organismos Autnomos Entidades Locales Entidades P-
del Estado blicas Empresariales y restantes
Seguridad Social Poderes Adjudicadores
Contratos de Obras 4.845.000 4.845.000
Contratos de Servicios y
125.000 193.000
Suministros
Contratos de Colaboracin PARA CUALQUIER

PARA CUALQUIER CUANTA
Pblico-Privada CUANTA
250
2. CONTRATOS NO SUJETOS A REGULACIN ARMONIZADA
Poderes Entidades del Sector

Administraciones
adjudicadores que Pblico que no sean
Pblicas
no son AA.PP. poderes adjudicadores
Contratos
Publicidad en BOE o
adjudicados por
BOLETINES
Procedimiento
AUTONMICOS y
abierto, restringido o
PROVINCIALES
Dilogo competitivo
Publicidad en PERFIL
Contratos
DEL CONTRATANTE
adjudicados por
(Cuantas inferiores a
Procedimiento
1.000.000 en Obras y
negociado con
100.000 en Servicios y
publicidad
Suministros)
Publicidad en
Otros Contratos del PERFIL DEL
Sector Pblico CONTRATANTE
(INDICATIVA) (Cuantas superiores
a 50.000 )
Publicidad de Ins-
trucciones de con-
PERFIL DEL PERFIL DEL
tratacin que
CONTRATANTE CONTRATANTE
garanticen el prin-
cipio de publicidad
1
La publicidad legalmente obligatoria siempre puede ser complementada mediante la difusin en otras
publicaciones oficiales, peridicos y revistas de informacin general o especializadas, tablones de anuncio,
perfil del contratante, pginas web, plataformas de contratacin, etc.
CUADRO VI
PUBLICIDAD DE LAS ADJUDICACIONES
(Art. 138)
DOUE BOE o BOLETINES

PERFIL DEL
CONTRATOS DE CUANTA SUPERIOR A y AUTONMICOS o
CONTRATANTE
BOE PROVINCIALES
50.000 - Contratos de Obras X

18.000 - Otros contratos X
100.000 - En los contratos, y, en el

de Gestin de Servicios Pblicos en X
gastos de primer establecimiento
Contratos sujetos a regulacin

X
armonizada
251
CUADRO VII
PROCEDIMIENTO ABIERTO
PREPARACIN Y PUBLICIDAD ADJUDICACIN
Programacin Necesidad o RECEPCIN DE PROPOSICIONES

general Idoneidad del
contrato
RECHAZADAS
ADMITIDAS
Continuacin del Ex- (Notificacin)
pediente
Procedimiento.
Financiacin.
Criterios de sol- Valoracin de criterios no
vencia. determinables mediante
Criterios de adju- frmulas (en su caso)
dicacin.
ANUNCIO PREVIO Condiciones de
(Potestativo) ejecucin. Valoracin de criterios de
Precio. determinacin automtica
Supuestos de mo-
dificacin.
Caractersticas
tcnicas. Clasificacin de ofertas
Penalidades. PROPUESTA
Revisin de pre- ADJUDICACIN
cios.
etc.
ADJUDICATARIO
ADJUDICACIN
PLIEGOS
Y Presentacin
PRESCRIPCIONES Garantas
Completa
documenta- En su caso,
cin RECURSO
ANUNCIO DE LICITACIN Criterios de

adjudicacin Acceso a los Pliegos y
Prescripciones No presenta
NOTIFICACIN documentacin
PUBLICIDAD o e estima
el recurso
ADJUDICACIN
AL SIGUIENTE
CLASIFICADO
252
CUADRO VIII
PROCEDIMIENTO ABIERTO
PLAZOS MNIMOS DE PRESENTACIN DE PROPOSICIONES
Artculo 127. Plazos de presentacin de las solicitudes de recepcin y de las proposi-

ciones
Los rganos de contratacin fijarn los plazos de recepcin de las ofertas y solicitudes
de participacin teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario
para preparar aqullas, atendida la complejidad del contrato, y respetando, en todo caso,
los plazos mnimos fijados en esta Ley
1. CONTRATOS SUJETOS A REGULACIN ARMONIZADA
TRAMITACIN ORDINARIA - (Art. 143) TRAMITACIN URGENTE - (Art. 96)
Plazo de 52 das desde envo a la Idnticos plazos que en la tramita-

Comisin Europea. cin ordinaria, salvo que se redu-
Si se ha enviado anuncio previo, el cirn a la mitad los de licitacin,
plazo ser de 36 da y en casos justi- adjudicacin y formalizacin a ex-
ficados de 22. cepcin y formalizacin a excepcin,
Los plazos se reducen en: a estos efectos, de lo establecido en
- En 5 das cuando exista acceso elec- el Art. 96.2.b) LCSP referido al
trnico a los Pliegos y doc. comp. proced. restringido y al negociado
- En 7 das cuando los anuncios se encon publicidad.
ven y preparen electrnicamente.
26 das para Contratos de Obras y 13 das para Contratos de Obras y

Concesin de Obra Pblica. Concesin de Obra Pblica.
15 das para otros contratos. 8 das para otros contratos.
253
CUADRO IX
PROCEDIMIENTO RESTRINGIDO
Programacin Necesidad o Idoneidad SOLICITUDES DE PARTICIPACIN

general del contrato RECEPCIN DE CANDIDATURAS
Continuacin del SELECCIN DE CANDIDATOS

ANUNCIO
Expediente y notificacin de su aceptacin
PREVIO
o rechazo
(Potestativo)
Procedimiento.
Financiacin.
Criterios de sol-
vencia.
Criterios de adjudi-
cacin.
Condiciones de eje-
cucin.
Precio.
Supuestos de modi-
ficacin.
Caractersticas tc-
nicas.
Penalidades.
Revisin de precios.
etc.
PLIEGOS Y PRESENTACIN DE
PRESCRIPCIONES PROPOSICIONES
ANUNCIO DE INVITACIONES
A LOS PARTICIPANTES ENVO DE INVITACIN A
Aplicacin de las reglas
CANDIDATOS
Criterios de solvencia del procedimiento
SELECCIONADOS
abierto para seleccionar
requeridos.
la oferta mas ventajosa.
Nmero mnimo de em- Pliegos.
Notificacin adjudica-
presas a seleccionar y, Documentacin com-
cin.
en su caso nm. m- plementaria.
(Ver cuadro Procedimiento
ximo. Criterios de adjudica-
Abierto)
cin y su ponderacin.
254
CUADRO X
PROCEDIMIENTO RESTRINGIDO
PLAZOS MNIMOS DE PRESENTACIN DE SOLICITUDES DE
PARTICIPACIN Y PROPOSICIONES
Art. 127. Plazas de presentacin de las solicitudes de participacin y de las proposi-

ciones
Los rganos de contratacin fijarn los plazos de recepcin de las ofertas y solicitudes
de participacin teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario
para preparar aqullas, atendida la complejidad del contrato, y respetando, en todo caso,
los plazos mnimos fijados en esta Ley
1. CONTRATOS SUJETOS A REGULACIN ARMONIZADA
A) PRESENTACIN DE SOLICITUDES DE PARTICIPACIN
Plazo de 37 das desde envo al DOUE Plazo mnimo de 15 das desde el envo del
Plazo de 52 das, en el caso de Concesin de anuncio de licitacin
Obra Pblica Reduccin de 5 das (hasta 10) si se enva por
Reducciones: 7 das (hasta 30 y 45 das) si se medios electrnicos, informticos y telem-
enva el anuncio por medios electrnicos, infor- ticos
mticos y telemticos
B) PRESENTACIN DE PROPOSICIONES
Plazo de 40 das desde envo de la invitacin 10 das desde el envo de la invitacin

Reducciones:
- Si se ha enviado anuncio previo el plazo sera
de 36 o en casos justificados de 22
- El plazo de 40 das se reduce en 5 das si
existe acceso electrnico, informticos y te-
lemticos a pliegos y a doc. complementaria

A) PRESENTACIN DE SOLICITUDES DE PARTICIPACIN
10 das desde la publicacin del anuncio 5 das desde la publicacin del anuncio
B) PRESENTACIN DE PROPOSICIONES
15 das desde la invitacin 8 das desde la invitacin
255
CUADRO XI
PROCEDIMIENTO DE DILOGO COMPETITIVO
Identificacin de necesidades a RECEPCIN DE CANDIDATURAS.

satisfacer SELECCIN DE CANDIDATOS
PARA EL DILOGO
Informacin a
DOCUMENTO ANUNCIO DE candidatos
DESCRIPTIVO LICITACIN rechazados
(Potestativo)
Necesidades
Requisitos
INVITACIN A LOS CANDIDATOS
Nmero de
SELECCIONADOS.
empresas que
Acceso a la documentacin pertinente
pueden ser in-
vitadas
Criterios adju-
dicacin
DILOGO CON CADA CANDIDATO.
Identificacin de los medios adecuados
para satisfacer las necesidades
DECLARACIN DEL FIN DEL DILOGO.

Identificacin de la solucin que debe
satisfacer el contrato
INVITACIN A TODOS LOS

PARTICIPANTES
a presentar ofertas
PRESENTACIN DE OFERTAS.
Solicitud de aclaraciones
(Potestativo)
EVALUACIN DE LAS OFERTAS Y AD-

JUDICACIN DEL CONTRATO a la oferta
econmicamente mas. ventajosa.
(Ver cuadro de Procedimiento Abierto
para esta fase)
256
CUADRO XII
PROCEDIMIENTO NEGOCIADO CON PUBLICIDAD
Necesidad o Idoneidad del contrato SELECCIN DE CANDIDATOS
Continuacin del Expediente INVITACIN A CANDIDATOS

CANDIDATOS SE- RECHAZADOS
Procedimiento. LECCIONADOS. Notificacin
Financiacin. Plazo para
Criterios de solvencia. presentar
Criterios de adjudicacin. proposiciones
Condiciones de ejecucin.
Precio.
Supuestos de modificacin.
Caractersticas tcnicas.
Penalidades. PRESENTACIN DE PROPOSICIONES
Revisin de precios.
etc.
NEGOCIACIN con cada licitador sobre

los aspectos delimitados en los
PLIEGOS
Pliegos
Delimitacin de los aspectos que
van a ser objeto de negociacin
Clasificacin de Proposiciones
ANUNCIO DE LICITACIN ADJUDICACIN A LA OFERTA ECON-

MICA MAS VENTAJOSA
Criterios de seleccin. Detalle de estafase en cuadro de
Nmero mnimo de empresarios Procedimiento Abierto.
admitidos para la negociacin
257
Los Servicios
Locales de
inters general
1. LA PRESTACIN DE SERVICIOS
LOCALES DE INTERS
GENERAL
1.1. Los servicios locales de inters general

Los municipios son los responsables ltimos de facilitar las condiciones nece-
sarias para desarrollar la vida ciudadana. En palabras de la Ley de Bases de Rgimen
Local, los municipios institucionalizan y gestionan los intereses propios de las co-
rrespondientes colectividades.
La legislacin les impone unos servicios mnimos que deben prestar, pero no li-
mita sus actuaciones. Gozan as de un amplio margen de actuacin y libertad: pueden
prestar cualquier servicio encaminado a la mejora de la vida municipal.
Para lograr estos objetivos, la intervencin pblica en la produccin de servicios

o provisin pblica puede realizarse directamente, mediante produccin pblica, o
indirectamente, a travs de produccin privada. La opcin elegida debe ser aquella
que facilite el logro de los objetivos de eficacia y eficiencia que deben regir cualquier
actuacin. La eficacia es el logro de un objetivo propuesto y la eficiencia es un con-
cepto ms amplio que se define como el cumplimiento de los objetivos marcados
para cada servicio al mnimo coste posible.
Con este fin habr que estudiar cada caso y no partir de ideas preconcebidas. La
mejor gestin de un servicio no depende de la naturaleza pblica o privada de la pres-
tacin, sino de cmo se disee sta y de los instrumentos que se definan para el con-
trol de su gestin.
Qu se entiende por servicios locales de inters general?
Son servicios locales de inters general los que prestan o regulan y garantizan
las entidades locales en el mbito de sus competencias y bajo su responsabilidad,
as como las actividades y prestaciones que realizan a favor de la ciudadana orien-
tadas a hacer efectivos los principios rectores de las polticas pblicas contenidos en
el Estatuto de Autonoma para Andaluca.
Clasificacin de los servicios locales de inters general
Segn se establece en el artculo 28 de la LAULA las entidades locales pueden

configurar los servicios locales de inters general como servicio pblico y servicio
reglamentado.
Estamos ante un servicio pblico cuando la propia entidad local realiza, de forma
directa o mediante contrato administrativo, la actividad objeto de la prestacin.
261
Estamos ante un servicio reglamentado cuando la actividad que es objeto de la

prestacin se realiza por particulares conforme a una ordenanza local del servicio
que les impone obligaciones especficas de servicio pblico en virtud de un criterio
de inters general. Su rgimen jurdico viene recogido en el artculo 29 de la LAULA.
Dnde se regula?
La normativa aplicable en materia de prestacin de servicios pblicos locales es

la siguiente: Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca (LAULA en
adelante), en virtud de la competencia exclusiva atribuida a la Comunidad Autnoma
de Andaluca en el artculo 60.1.c) de su Estatuto de Autonoma. En lo que no se
oponga a lo establecido en esta Ley, se aplicar la Ley 7/1985, de 2 de abril, Regula-
dora de las Bases de Rgimen Local (LBRL en adelante), que fue modificada por la
Ley 57/2003 de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local, el Real Decreto
781/1986, de 18 de abril, que aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales
vigentes en materia de Rgimen Local, (TRRL en adelante), el Real Decreto Legisla-
tivo 2/2004, de 5 de marzo, que aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de
las Haciendas Locales (TRLHL en adelante) y Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Con-
tratos del Sector Pblico (LCSP en adelante), y el Decreto de 17 de junio de 1955 que
aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, (RS en adelante)
siempre que no se oponga a lo establecido en esta ltima.
En lo referente a servicios, la LAULA establece el nivel competencial de los mu-

nicipios, la LCSP regula los contratos que se celebren, el RS especifica las funciones
de las Corporaciones Locales, su intervencin en la actividad privada, la asuncin y
ejercicio de sus servicios y el proceso de constitucin de las distintas formas de ges-
tin y la TRLHL desarrolla las distintas alternativas de financiacin de las haciendas
locales.
Por ltimo, a cada servicio se une a su vez la normativa sectorial que en cada
caso lo regulan. Esta regulacin concreta en qu consiste el servicio pblico que la
tanto la LAULA y la Ley de Bases tan slo enuncian y cules son las competencias en
cada mbito concreto de las Administraciones locales.
1.2. Catlogo de servicios pblicos locales

Qu servicios puede prestar un Ayuntamiento?
No existe una lista cerrada de servicios pblicos locales. La LAULA, en su art-

culo 8, establece que los municipios andaluces tiene competencia para ejercer su
iniciativa en la ordenacin y ejecucin de cualesquiera actividades y servicios p-
blicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de la comunidad municipal,
siempre que no estn atribuidas a otros niveles de gobierno. En trminos similares
se pronuncia el artculo 25 de la LBRL. As, los municipios podrn prestar cualquier
servicio que se enmarque dentro de las competencias que se detallan en el epgrafe
1.3.2 Las competencias locales de esta gua.
Est un municipio obligado a prestar determinados servicios?
Por el contrario, s existe un mnimo de servicios. Los municipios, estn obli-
262
LOS SERVICIOS LOCALES DE INTERS GENERAL
gados a la prestacin, de forma individual o en asociacin con otros municipios, de al-

gunos de los servicios. stos son los llamados servicios pblicos bsicos, esto es,
los esenciales para la comunidad. Su prestacin es obligatoria en todos los munici-
pios de Andaluca. (art. 31de la LAULA).
Tienen en todo caso la consideracin de servicios pblicos bsicos los servicios

enumerados en el artculo 92.2.d) del Estatuto de Autonoma para Andaluca que es-
tablece: Los Ayuntamientos tienen competencias propias sobre las siguientes ma-
terias, en los trminos que determinen las leyes: ()
d) Ordenacin y prestacin de los siguientes servicios bsicos: abastecimiento de

agua y tratamiento de aguas residuales; alumbrado pblico; recogida y tratamiento
de residuos; limpieza viaria; prevencin y extincin de incendios y transporte pblico
de viajeros..
No obstante, la legislacin vigente no regula los contenidos ni establece una re-

lacin de mnimos exigibles para cada uno de los servicios de competencia muni-
cipal, de lo que se deduce que los municipios tienen capacidad para fijar estndares
propios en la prestacin de sus servicios. Por ejemplo, no existe ninguna referencia
al mnimo de puntos de luz a que obliga la prestacin del servicio de alumbrado, ni
la dotacin mnima o la periodicidad con que el Ayuntamiento est obligado a actua-
lizar el fondo bibliogrfico de su servicio de biblioteca municipal. Es en ese sentido
cuando hay que acudir a la normativa sectorial de cada servicio.
Las Entidades Locales deben limitarse a la prestacin de servicios pblicos?
La actividad de los Ayuntamientos no tiene por qu limitarse al listado de servi-

cios mnimos ni a la prestacin de servicios pblicos propiamente dichos. Con ca-
rcter general, el artculo 128.2 de la Constitucin espaola de 1978, reconoce o
establece el principio de libre iniciativa pblica en la actividad econmica, sealando
de forma expresa que se reconoce la iniciativa pblica en la actividad econmica.
Con sta expresin la Constitucin abri la posibilidad a los poderes pblicos para in-
tervenir en la actividad econmica con las mismas posibilidades que los particulares.
En el mbito local es el artculo 86 de la LBRL, el que reproduce el principio de

libre iniciativa pblica en la economa y establece que, conforme al artculo 128.2 de
la CE, podrn ejercer la iniciativa pblica para el ejercicio de actividades econmicas.
Los artculos 95 y 96 del TRLBRL tambin se refieren a esta realidad de la ini-

ciativa local en la actividad econmica. El artculo 96 determina que dicha iniciativa
de las Entidades Locales, cuando lo sea en rgimen de libre concurrencia, puede re-
caer sobre cualquier tipo de actividad que cumpla tres requisitos:
1. Que sea de utilidad pblica.

2. Que se preste dentro del trmino municipal.
3. Que lo sea en beneficio de sus habitantes.
En el artculo 85.1 de LBRL se establece que las iniciativas pblicas, al igual que
los servicios pblicos locales, pueden gestionarse de forma directa o indirecta, por s
mismos, o en asociacin con otros municipios.
263
Por su parte, el apartado 2 del artculo 86 concreta que cuando el ejercicio de la

actividad se realice en rgimen de libre concurrencia, la aprobacin definitiva co-
rresponder al Pleno de la Corporacin, que determinar la forma concreta de ges-
tin del servicio, al igual que en el caso de la prestacin de servicios pblicos
propiamente dichos.
Qu servicios pblicos son competencia de las Diputaciones provinciales?
La Constitucin espaola define y trata de garantizar la existencia y la suficiencia

financiera de la Diputacin. La LAULA y LBRL le atribuyen competencias de marcado
carcter asistencial a los municipios. Junto con estas competencias, la Diputacin
tambin puede ejercer iniciativa pblica para el ejercicio de actividades econmicas.
Con la finalidad de asegurar el ejercicio ntegro de las competencias munici-

pales, las competencias de asistencia que la provincia preste a los municipios, por s
o asociados, podrn consistir en:
a) Asistencia tcnica de informacin, asesoramiento, realizacin de estudios,

elaboracin de planes y disposiciones, formacin y apoyo tecnolgico.
b) Asistencia econmica para la financiacin de inversiones, actividades y ser-
vicios municipales. Para ello la Diputacin ha utilizado un instrumento im-
portante: el Plan Provincial de Cooperacin a las obras y servicios de
competencia municipal. Este Plan se aprueba anualmente y en su elabora-
cin deben participar los Municipios de la Provincia.
c) Asistencia material de prestacin de servicios municipales.
1.3. Puesta en marcha de servicios pblicos locales

Dispone de autonoma el Municipio para la puesta en marcha de los servi-
cios pblicos que presta?
Las entidades locales acordarn, por medio de ordenanza, la creacin y el r-

gimen de funcionamiento de cada servicio pblico local. La prestacin del servicio se
iniciar a la entrada en vigor de la ordenanza correspondiente.
Solo se excluyen de lo dispuesto en el apartado anterior las actuaciones espo-

rdicas o discontinuas en el tiempo, tales como talleres, cursos, jornadas o activi-
dades pblicas de carcter singular en los mbitos de la cultura, el deporte, la
enseanza, el turismo y similares, que tengan carcter de servicio pblico, en cuyo
caso, si procediera exigir precios pblicos por su prestacin, sern preceptivos los co-
rrespondientes acuerdos para la imposicin y ordenacin.
Qu decisiones deben someterse a la aprobacin del Pleno?
Las principales decisiones en torno a la puesta en marcha de un servicio pblico

debern contar con la aprobacin del Pleno de la Corporacin. En concreto:
La creacin, modificacin o extincin de organismos y establecimientos.

La aprobacin de la ordenanza reguladora del servicio correspondiente.
La situacin, deberes y derechos de los usuarios.
264
La determinacin de la forma de gestin del servicio.

El gestor indirecto, si la Administracin decide no prestar directamente el
servicio.
ESQUEMA 1. PROCESO ORDINARIO EN LA PUESTA EN MARCHA DE UN SERVICIO
Mocin/Decreto de la Alcalda abriendo el proceso, creacin o modifica-

I.
cin del organismo o entidad.
Informes de la Secretara e Intervencin sobre los trmites a seguir y
II.
recursos a asignar.
Acuerdo Plenario de creacin de los Organismos y determinacin de la
III.
forma de gestin.
A) Ordenanza reguladora
del servicio
B) Redaccin de contratos
de gestin o estatutos
de los organismos o
entidades.
C) Imposicin de Orde-
nanzas fiscales, de
Elaboracin y aprobacin final de las trami-
IV. Contribuciones espe-
taciones precisas
ciales y Tasas, en su
caso, o establecimiento
de precios pblicos
D) Reglamento de R-
gimen interno
E) Plantilla y Convenios,
en su caso
1.4. La prestacin asociada de servicios pblicos

Puede el Ayuntamiento asociarse con otros municipios prximos para ges-
tionar un servicio pblico?
Las entidades locales, actuando de forma individual o asociada, tienen plena li-
bertad para constituir, regular, modificar y suprimir los servicios locales de inters
general de su competencia, de acuerdo con la ley y el Derecho europeo (art. 26.2 de
la LAULA).
Por tanto, los servicios pblicos locales pueden gestionarse (art. 85.1 LBRL) por
s mismos, o en asociacin con otros municipios.
Ms de un 60% de los 8.098 municipios espaoles tienen menos de 5.000 habi-

tantes. La escasa dotacin de medios personales y materiales que ello implica, li-
mita la prestacin efectiva de los servicios pblicos de su competencia.
265
Las opciones son recurrir a entidades supramunicipales (Diputaciones, Co-

marcas) o desarrollar frmulas de participacin interadministrativa (Consorcio, Man-
comunidad). La Ley de Bases incluye dentro de las Entidades Locales territoriales
las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios instituidas por las
Comunidades Autnomas de conformidad con la Ley de Bases y los Estatutos de Au-
tonoma; las reas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.
En las frmulas de participacin interadministrativa (Consorcio y Mancomu-

nidad), como va para la unin o asociacin de varios Entes Locales para gestionar un
asunto de inters comn, las administraciones participantes comparten la titularidad
de un servicio pblico de su competencia a fin de actuar como proveedores conjuntos
del mismo.
Qu es la Mancomunidad?
Una Mancomunidad es un Entidad Local, con personalidad y capacidad jurdica

propias, formada por la asociacin voluntaria de Municipios. Estos municipios pueden
pertenecer a una o varias provincias limtrofes y a distintas Comunidades Autnomas
siempre que lo permita la legislacin de las Comunidades Autnomas afectadas, para
la planificacin, establecimiento, gestin o ejecucin en comn de obras o presta-
cin de servicios de su competencia. El procedimiento de aprobacin de sus Esta-
tutos viene regulado en los arts. 69 y siguientes de la LAULA, debiendo respetar las
reglas establecidas en el art. 44 de la LBRL.
La LBRL, reconoce de forma expresa a las mancomunidades las mismas potes-

tades para la prestacin de servicios o la ejecucin de obras de su competencia que
las corresponden a los municipios en su calidad de Administraciones Pblicas terri-
toriales, es decir: las potestades reglamentaria y de autoorganizacin, la tributaria y
financiera, de programacin o planificacin, la expropiatoria y de investigacin, des-
linde y de investigacin, deslinde y recuperacin de oficio de sus bienes, la presun-
cin de legitimidad y la ejecutividad de sus actos, las potestades de ejecucin forzosa
y sancionadora, la de revisin de oficio de sus actos y acuerdos y, por ltimo, las pre-
laciones y preferencias y dems prerrogativas reconocidas a la hacienda pblica para
los crditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las haciendas del
Estado y de las Comunidades Autnomas; as como la inembargabilidad de sus bienes
y derechos en los trminos previstos en las leyes.
Las mancomunidades tendrn todas o algunas de las potestades antes mencio-

nadas en funcin de lo que prevean sus estatutos. Pero la norma, solventando una la-
guna existente, prev que, en defecto de regulacin estatutaria, le correspondern
todas las que sean necesarias para el cumplimiento de sus objetivos.
Qu tipos existen y para qu se constituyen?
La Mancomunidad tradicional, generalmente se constituye para un fin concreto

y determinado con su puesta en funcionamiento inmediata a la constitucin y sin otra
pretensin que el hacer posible, de la forma ms rentable tcnica, econmica y social-
mente, la prestacin comn de un determinado servicio, de competencia municipal,
que tiene carcter esencial o mnimo conforme a la legislacin vigente (abastecimiento
de aguas, servicio contra incendios, recogida de residuos slidos, etc).
266
La Mancomunidad evolucionada, en la que se enuncian una pluralidad de fines

especficos que irn abordndose sucesivamente, constituye ms bien un programa
de futuras realizaciones. Es, por tanto, el reflejo de una voluntad poltica de declinar
competencias municipales en favor de ir configurando, a travs de la asociacin vo-
luntaria, un nuevo Ente Local supramunicipal. No obstante, los municipios manco-
munados se reservan las competencias ms vinculadas al territorio bajo este modelo,
como la administracin del patrimonio y las funciones representativas.
Por ltimo, algunas Mancomunidades se constituyen para gestionar la recep-

cin de subvenciones de otras Administraciones. En estos casos, la Mancomunidad
se asimila ms a un ente descentralizado de las otras Administraciones que a un
Ente Local constituido por la voluntaria asociacin municipal.
Qu es un consorcio?
Un Consorcio es una entidad pblica de carcter asociativo y voluntario asocia-

tiva local a la que pueden aportar capital Entidades Locales del mismo o distinto nivel
territorial, otras Administraciones Pblicas, y en los que se puede admitir la partici-
pacin de entidades pblicas o privadas sin nimo de lucro que persigan fines de in-
ters pblico concurrentes. La LBRL con la modificacin introducida por la Ley
57/2003 prev tambin la posibilidad de crear consorcios transfronterizos en el marco
de la cooperacin transfronteriza en que participen las Entidades Locales espaolas,
y de acuerdo a las previsiones de los convenios internacionales ratificados por Espaa
en la materia. Esta figura es especialmente interesante para proyectos comunes que
reciban apoyo financiero comunitario.
Son entidades con personalidad propia y con plena capacidad para crear y ges-
tionar servicios y actividades de inters comn.
Su estatuto determinar las particularidades del rgimen orgnico, funcional y

financiero y podrn establecer cualquier forma de gestin de servicios que sustituya
a los entes consorciados.
La LAULA considera a los consorcios participados mayoritariamente por enti-

dades locales y que persigan fines en materia de inters local como entidades lo-
cales de cooperacin territorial.
Qu diferencias hay entre un Consorcio y una Mancomunidad?
La diferencia viene determinada por la naturaleza de las administraciones

implicadas. Mientras que en la Mancomunidad participan Ayuntamientos, en el
Consorcio adems de las administraciones municipales pueden incorporarse
otros niveles administrativos como la Diputacin Provincial o la Comunidad Au-
tnoma, a modo de agente colaborador que aporta fondos va subvenciones, y co-
ordinador, como consecuencia del importante peso derivado de su participacin
econmica.
267
1.5. Modelos de gestin de servicios pblicos

Cmo puede gestionarse un servicio pblico?
La reforma de los servicios locales operada por la LAULA y sus modalidades de

gestin tiene como presupuesto una definicin positiva y actualizada de las compe-
tencias locales, en lnea con la Carta Europea de la Autonoma Local y las Recomen-
daciones del Consejo de Europa para su aplicacin en Espaa.
Los servicios pblicos locales pueden gestionarse de forma directa o indirecta

(arts. 33 LAULA y 85.1 LBRL).
Tanto la prestacin individual como asociada, pueden gestionarse a su vez de

forma directa o indirecta, como se presenta en el siguiente esquema.
ESQUEMA 2. MODELOS DE GESTIN DE SERVICIOS PBLICOS LOCALES
Gestin indirecta (modalidades previstas

en la legislacin bsica sobre contratos
Gestin directa
del sector pblico para el contrato de
gestin de servicios pblicos)
Ente local Concesin
Agencia pblica administrativa local Gestin Interesada
Agencia pblica empresarial local Concierto
Agencia especial local Sociedad de economa mixta
Sociedad mercantil local
Sociedad interlocal
Fundacin pblica local
Con respecto a la gestin directa de los servicios pblicos locales algunas de las
entidades instrumentales locales previstas en la LAULA se corresponderan con los
entes instrumentales previstos en la LRBRL, pero a pesar de esa correspondencia,
la Disposicin final novena de la ley autonmica establece un plazo de adaptacin de
tres aos de las entidades instrumentales locales existentes al rgimen jurdico pre-
visto en la misma.
Qu rgano decide la forma de gestin?
La forma de gestin la decide el Pleno de la Corporacin. De cara a informar al

Pleno y que este forme su criterio, es necesario realizar estudios previos a la deci-
sin de la forma de gestin en los que se justifique dicha eleccin, as como aportar
estudios jurdicos y econmicos que definan el funcionamiento del ente a crear, en su
caso.
268
2. LA GESTIN DIRECTA DE
SERVICIOS PBLICOS LOCALES
En qu consiste la gestin directa de un servicio pblico local?
La gestin directa de un servicio pblico local implica que es el propio Ayunta-

miento, Diputacin, Mancomunidad, Consorcio o Entidad Local con competencias, el
que asume la responsabilidad, direccin, gestin y el control del servicio. No obs-
tante, la Corporacin podr prestar el servicio directamente o bien constituir, con
este fin, una organizacin con personalidad jurdica propia y presupuesto diferen-
ciado.
La gestin del servicio a travs de una organizacin diferenciada, constituye una

opcin adecuada en funcin de sus caractersticas y la importancia relativa del coste
del servicio en el conjunto del presupuesto municipal. Las opciones que se plantean
en ese caso son las siguientes. Llevar a cabo el servicio por medio de:
Agencia pblica administrativa local.

Agencia pblica empresarial local.
Agencia local en rgimen especial.
Sociedad mercantil local.
Sociedad interlocal.
Fundacin pblica local.
2.1. Agencia pblica administrativa local

Qu es una agencia pblica administrativa local y qu ventajas presenta?
Es una entidad pblica que se rige por el Derecho Administrativo con persona-
lidad jurdica y patrimonio propio e independiente de los de la Hacienda Local.
Su objeto es la realizacin de actividades de promocin, prestacionales, de ges-

tin de servicios pblicos y otras actividades administrativas de competencia de las
entidades locales, salvo las potestades expropiatorias.
No podr ejercer actividades econmicas en rgimen de mercado.
Se rige por el mismo rgimen jurdico de personal, presupuestario, econmico-

financiero, patrimonial, de control y contabilidad que el establecido para las enti-
dades locales y para el desarrollo de sus funciones dispondr de las potestades que
tengan atribuidas de manera expresa por sus estatutos.
Este modelo permite a la Corporacin mantener un fuerte control sobre la ges-

tin del servicio; si bien, su sujecin al derecho pblico la hace menos flexible que la
269
iniciativa privada. Por ejemplo, los procedimientos del rgimen de personal y de con-
tratacin de operaciones de crdito son ms rgidos en el mbito pblico que en el en-
torno de la gestin privada.
2.2. Agencia pblica empresarial local

Qu es una agencia pblica empresarial local?
Su objeto es la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios

o la produccin de bienes de inters pblico susceptibles de contraprestacin, no pu-
diendo ejercer actividades administrativas.
Las agencias pblicas empresariales locales se rigen por el Derecho Privado,

excepto en las cuestiones relacionadas con la formacin de la voluntad de sus r-
ganos y con el ejercicio de las potestades administrativas que expresamente tengan
atribuidas en sus estatutos y en los aspectos especficamente regulados en la legis-
lacin de haciendas locales (rgimen presupuestario, econmico financiero, de con-
tabilidad, de intervencin, de control financiero y de eficacia), en sus estatutos y
dems disposiciones de general aplicacin.
Ejercern nicamente las potestades administrativas que expresamente se les

atribuyan y solo pueden ser ejercidas por aquellos rganos a los que en los estatutos
se les asigne expresamente esta facultad.
No podr atribuirse a las agencias pblicas empresariales locales cuyo objeto

sea exclusivamente la produccin de bienes de inters pblico en rgimen de mer-
cado potestades que impliquen ejercicio de autoridad.
Esta figura es ampliamente conocida y aplicada por la administracin estatal y

autonmica.
2.3. Agencia local en rgimen especial

Qu es una agencia especial local y con qu finalidad se constituye?
Es una Entidad pblica que se rige por el Derecho Privado, excepto en las cues-
tiones relacionadas con la formacin de la voluntad de sus rganos y con el ejercicio
de las potestades administrativas que tenga atribuidas y en los aspectos especfica-
mente regulados en esta ley, en sus estatutos y dems disposiciones de general apli-
cacin. Se trata de una figura nueva introducida por la LAULA que no tiene
correspondencia con las previstas en la LBRL.
Estas agencias especiales pueden tener por objeto la realizacin de cualquiera

de las actividades propias de las agencias pblicas administrativas locales y agencias
pblicas empresariales locales, siempre que se den las siguientes circunstancias:
a) Que se les asignen funciones que impliquen ejercicio de autoridad.

b) Que requieran especialidades en su rgimen jurdico.
270
La actuacin de estas agencias locales se ajustar a un plan de accin anual,

bajo la vigencia y con arreglo a un pertinente contrato plurianual de gestin, que de-
finir los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y, en general, la gestin a
desarrollar, cuya aprobacin corresponde al pleno de la entidad local.
Qu elementos son comunes a los tres tipos de agencias locales?
Su creacin, modificacin, fusin y supresin corresponder al pleno de la en-

tidad local, que deber aprobar sus estatutos.
Los estatutos de las agencias locales habrn de ser aprobados y publicados pre-
viamente a la entrada en funcionamiento efectivo e incluirn como contenido mnimo
su denominacin, funciones y competencias, con expresa indicacin de las potes-
tades que tengan atribuidas y determinacin de los mximos rganos de direccin del
organismo.
2.4. Sociedad mercantil local

Qu es y cmo se constituye una sociedad mercantil 100% local?
Se trata de una sociedad que tendr por objeto la realizacin de actividades o la

gestin de servicios de competencia de la entidad local y cuyo capital es ntegramente
de titularidad directa o indirecta de dicha entidad. Una de sus caractersticas funda-
mentales es que no se rige por el principio del beneficio, ni su administracin co-
rresponde a criterios exclusivamente econmicos, como ocurre en la empresa
privada.
Tanto la LBRL como la LAULA prohben que puedan prestarse por sociedad mer-
cantil de capital social exclusivamente local los servicios pblicos que impliquen ejer-
cicio de autoridad. Las sociedades mercantiles 100% que quieran seguir ejerciendo
la potestad sancionadora contra los ciudadanos que comentan infracciones en el m-
bito del servicios pblicos encomendado, tendrn que convertirse en agencias p-
blicas empresariales locales.
Una sociedad mercantil de capital ntegramente local se constituye mediante

acuerdo constitutivo de la Corporacin, lo que da lugar a la tramitacin mercantil
propiamente dicha. Los requisitos previos a la aprobacin del proyecto por el Pleno
de la Corporacin vienen recogidos en el TRRL.
La sociedad mercantil local deber adoptar alguna de las formas de sociedad

mercantil con responsabilidad limitada. El proceso de constitucin se inicia con el
acuerdo de la Corporacin en la designacin de una Comisin de Estudio compuesta
por tcnicos y miembros de la misma. Esta Comisin deber redactar una memoria
relativa a los aspectos sociales, jurdicos, tcnicos y financieros, incluyendo la forma
de gestin y los supuestos de cese de actividad, lo que trascender a los estatutos.
Se acompaar un proyecto de precios sujeto a futuras revisiones.
Una vez elaborada, la memoria se expondr al pblico. El plazo de exposicin

no ser inferior a 30 das naturales. Finalmente, se aprobar el proyecto por el Pleno
y se elevar el expediente completo al rgano competente de la Comunidad Aut-
noma.
271
Una vez adoptado el acuerdo, se pondr en marcha el procedimiento mercantil

ordinario para la creacin de sociedades: escritura pblica, publicidad e inscripcin
en el registro mercantil.
En la creacin de una empresa pblica pueden distinguirse, por tanto, dos fases
diferentes:
a) Una administrativa en la que se forme la voluntad del Ayuntamiento en rela-
cin con la constitucin de una sociedad para la prestacin del servicio p-
blico y se elabore la documentacin relativa a la sociedad.
b) Una estrictamente mercantil en la que se den los pasos precisos para la de-
finitiva constitucin de la entidad societaria.
La duracin exacta del proceso de constitucin de una empresa pblica no es

fcil de determinar a priori, habida cuenta de la presencia de mltiples agentes en el
proceso, as como de la necesidad de elaborar documentos complejos (estatutos, es-
tudios econmicofinancieros, etc.).
A continuacin se esbozan cuales podran ser los pasos previos a la definitiva

puesta en marcha de una sociedad municipal para la gestin de un servicio pblico.
La Corporacin directa o indirectamente (entidad vinculada o dependiente de la

misma) ser propietaria exclusiva del capital de la empresa y habr de desembolsarlo
en el momento de la constitucin. Es posible que la aportacin se materialice tanto en
dinero como en instalaciones o derechos. En este ltimo caso hay que tener en cuenta
que la transmisin de bienes afectos a servicios pblicos preexistentes requiere la
previa desafectacin y, la de los bienes patrimoniales, expedientes de enajenacin.
PROCESO DE CONSTITUCIN DE UNA SOCIEDAD MERCANTIL DE EXCLUSIVA PAR-

TICIPACIN LOCAL
Fase I. Fase administrativa

Constar, al menos de las siguientes fases:
1 Elaboracin de un estudio socio jurdico que incluya, al menos, un proyecto de
Estatutos de la Sociedad.
2 Elaboracin de un Estudio econmicofinanciero de viabilidad de la empresa.
3 Elaboracin del reglamento o rgimen jurdico del servicio.
4 Acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporacin aprobando la forma de ges-
tin del servicio.
Fase II. Fase mercantil en sentido estricto

En lneas generales requerir el cumplimiento de los trmites siguientes:
1 Desembolso de capital.
2 Redaccin de estatutos definitivos.
3 Aprobacin de los estatutos por el Pleno de la Corporacin.
4 Publicacin de los estatutos.
5 Otorgamiento de escritura pblica de constitucin.
6 Liquidacin del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos
Documentados.
7 Solicitud del Cdigo de Identificacin Fiscal dentro de los 30 das siguientes a
la vlida constitucin de la Sociedad.
8 Inscripcin en el Registro Mercantil.
272
Cmo se organiza una Sociedad mercantil de exclusiva participacin local?
La direccin y administracin de estas empresas est encomendada a la Corpo-

racin interesada, que asumir las funciones de Junta General, de Consejo de Ad-
ministracin y de Gerente. En los estatutos se determinar la forma de designacin
y funcionamiento del consejo de administracin, los dems rganos de direccin de
la misma y los mecanismos de control que, en su caso, correspondan a los rganos
de la entidad local.
Las sociedades pblicas con el 100% de su capital en manos del Ayuntamiento,

se regirn, cualquiera que sea la forma jurdica que adopten, por el ordenamiento
jurdico privado (disposiciones legales mercantiles), salvo en las materias en las que
sea de aplicacin la normativa patrimonial, presupuestaria, contable, de control fi-
nanciero, de control de eficacia y contratacin, sin perjuicio de lo sealado en la le-
gislacin que resulte expresamente aplicable como garanta de los intereses pblicos
afectados.
Personal de la sociedad. El personal de estas empresas estar sometido nte-

gramente al derecho del trabajo, no teniendo vinculacin alguna con la Entidad Local.
Por ello, la integracin de un servicio que dispona de personal funcionario supone
que ste deje de serlo, coyunturalmente al menos, reservndose las plazas de que
disponan en rgimen de Comisin de Servicios.
Contabilidad y presupuestos. Las Entidades Locales aprobarn anualmente un

Presupuesto General en el que se debern integrar los estados de previsin de gastos
e ingresos de las sociedades mercantiles cuyo capital social les pertenezca ntegra-
mente.
El estado de previsin de gatos e ingresos de una sociedad mercantil local in-

cluir:
Costes de explotacin y resultados.
Prdidas y ganancias.
Presupuesto de capital.
Estado de inversiones reales y financieras y de financiacin de las inversiones,
con especial referencia a las aportaciones a recibir de la entidad.
Las sociedades mencionadas, adems de llevar la contabilidad exigida por la le-

gislacin mercantil, estn sometidas al rgimen de contabilidad pblica. Corresponde
a la intervencin la inspeccin de su contabilidad, lo que es comn tambin para todas
las sociedades mercantiles que dependan de la entidad.
Control de la Sociedad. El TRLHL obliga a todas las sociedades dependientes

de las Entidades Locales al control interno en su triple acepcin de funcin inter-
ventora, financiera y de eficacia. De forma expresa, menciona que todas las socie-
dades dependientes de Entidades Locales estarn sometidas al control financiero a
travs de procedimientos de auditoria, as como al control externo del Tribunal de
Cuentas.
Vemos, por tanto que en el caso de estas sociedades la corporacin local no slo
designa a los componentes del consejo de administracin, incorpora en sus propios
presupuestos los de las sociedades mercantiles de ella dependientes (arts. 164 y ss
273
del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales), fiscaliza su contabilidad y las

controla desde el punto de vista econmico y financiero, si no que adems ejerce tam-
bin sobre ellas un intenso control de eficacia mediante la comprobacin peridica
del grado de cumplimiento de los objetivos, as como el anlisis del coste de funcio-
namiento y del rendimiento de los respectivos servicios o inversiones. Para todo lo
cual, adems, el correspondiente personal controlador disfruta de las facultades de
examinar y comprobar cuantos libros, cuentas y documentos se consideren precisos,
as como para solicitar los informes y asesoramientos que sean necesarios (arts. 204
y ss de la misma norma).
2.5. Sociedad interlocal

Qu es una sociedad interlocal?
Es una sociedad participada por varias entidades locales y cuyo objeto es la pres-
tacin conjunta de actividades y servicios de su competencia, prestacin que tendr
la consideracin de gestin propia siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
1. Capital exclusivo pblico local, con prohibicin expresa de entrada de capital

privado.
2. Que las entidades locales integrantes ejerzan un control anlogo al que
ejercen sobre sus propios servicios.
3. Adopcin de acuerdos por mayora e integracin de los rganos sociales por
los entes que la componen.
4. No puede tener encomendadas actividades de mercado.
5. Solo puede prestar su actividad en el territorio de las entidades locales que
la crean.
2.6. Fundacin pblica local

Qu es una fundacin pblica local?
Tendrn la consideracin de fundaciones pblicas locales las fundaciones en las

que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
1. Que se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de la

entidad local, sus entidades vinculadas o dependientes o empresas, as como
aquellas en las que su patrimonio fundacional, con un carcter de perma-
nencia, est formado en ms de un cincuenta por ciento por bienes o dere-
chos aportados o cedidos por dichas entidades.
2. Aquellas en las que la entidad local tenga una representacin mayoritaria.
Se entender que existe esta cuando ms de la mitad de los miembros de los
rganos de administracin, direccin o vigilancia de la fundacin sean nom-
brados por la entidad local directamente o a travs de cualquiera de sus en-
tidades, vinculadas o dependientes, o empresas.
La creacin, modificacin y extincin de la fundacin pblica local requerirn

acuerdo previo del pleno de la entidad.
No podrn ejercer potestades pblicas. Solo podrn realizar actividades rela-
274
cionadas con el mbito competencial de las entidades locales fundadoras, sin que
ello suponga la asuncin de la titularidad de las competencias de estas.
Se regirn, con carcter general, por la legislacin sobre fundaciones (Ley

50/2002), contratos del sector pblico, patrimonio, haciendas locales u otra que re-
sulte de aplicacin.
La configuracin de un expediente de creacin de una fundacin privada del

sector pblico, en base a la Ley 50/2002, de 24 de diciembre, de fundaciones, tiene un
carcter bifsico, consecuencia ello de la teora de los actos separables, ya que por
un lado nos encontramos con una primera fase de carcter administrativo o de for-
macin de la voluntad interna del ente pblico y por otro una fase ius privatista, o de
cumplimiento de las actuaciones previstas en la Ley de fundaciones.
275
3. LA GESTIN INDIRECTA DE LOS
SERVICIOS PBLICOS
LOCALES
En qu casos se puede optar por la gestin indirecta de un servicio pblico local?
No existe ninguna disposicin legal de mbito local, autonmico o estatal en la

que se enumeren los servicios susceptibles de prestacin privada.
Como norma general, todos los servicios pblicos locales, salvo aquellos que
impliquen ejercicio de autoridad, pueden llevarse a cabo mediante gestin indirecta.
Qu modelos de gestin indirecta existen?
Los modelos de gestin indirecta que regula la LBRL en su art. 85, modificado
por la LCSP, son las distintas formas previstas para el contrato de gestin de servi-
cios pblicos, esto es:
a) Concesin, por la que el empresario gestionar el servicio a su propio riesgo

y ventura.
b) Gestin interesada, en cuya virtud la Administracin y el empresario partici-
parn en los resultados de la explotacin del servicio en la proporcin que se
establezca en el contrato.
c) Concierto con persona natural o jurdica que venga realizando prestaciones
anlogas a las que constituyen el servicio pblico de que se trate.
d) Sociedad de economa mixta en la que la Administracin participe, por s o
por medio de una entidad pblica, en concurrencia con personas naturales o
jurdicas.
3.1. La concesin
Qu diferencia a la concesin?
La concesin es el mtodo de gestin indirecta de servicios pblicos con mayor

desarrollo legislativo y jurisprudencial de cuantos estn autorizados por la ordena-
cin legal vigente en materia local y el de implantacin ms generalizada. Su funda-
mento se encuentra en la posibilidad de que un sector de la actividad desarrollada por
las Corporaciones en el mbito de sus competencias, sea prestado por empresas pri-
vadas. En ltima instancia, la concesin abre la posibilidad indirectamente de que
las fuerzas de mercado estimulen un aumento de la calidad, la cantidad y la diver-
sidad de los servicios pertenecientes al mbito competencial de la Administracin
concedente.
276
A travs de la concesin, tiene lugar un traspaso efectivo de la gestin de servi-

cios pblicos municipales en favor de la empresa privada, traspaso que, sin embargo,
no implica un cambio de titularidad. La Corporacin mantiene las potestades y res-
ponsabilidades de la actividad y, por tanto, los adquirientes de la concesin no la asu-
mirn en el ejercicio de su libertad de empresa, sino en cuanto colaboradores de la
Administracin, sometidos a su potestad y en cumplimiento de las condiciones que
determina el servicio concreto al que la concesin se refiera. La Corporacin delega
la facultad de ejecucin del servicio concedido, respetndose la explotacin por los
particulares y el principio de titularidad administrativa.
Cales son las caractersticas de la concensin?
La concesin es el mtodo de gestin indirecta de servicios pblicos por medio del

cual una Entidad local otorga a un particular, por razn de inters pblico y mediante
el cumplimiento de determinados requisitos y condiciones, las facultades necesarias
para la gestin y explotacin del servicio de que se trate, as como, en su caso, la eje-
cucin de las instalaciones y obras necesarias para ello. El concesionario asume el
riesgo econmico de la explotacin, bajo el control de la Administracin concedente,
percibiendo a cambio una remuneracin derivada de la prestacin del servicio.
La adjudicacin de la Concesin se realiza por un determinado periodo de

tiempo, que con carcter general no podr exceder de 50 aos, en los contratos que
comprendan la ejecucin de obras y explotacin de servicio pblico, de 25 aos, en los
contratos que comprendan la explotacin de un servicio pblico, o de 10 aos, en los
contratos que comprendan la explotacin de un servicio pblico cuyo objeto consista
en la prestacin de servicios sanitarios (art. 254 de la LCSP).
A su trmino, el servicio objeto de la concesin revierte a la Entidad Local, junto

con todos los bienes o elementos afectos al mismo.
Atendiendo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, las caractersticas

que configuran una concesin administrativa son las siguientes:
1. Un uso intenso del dominio pblico (terrenos, material, instalaciones o personal

afectos al servicio pblico), por parte del concesionario.
2. La titularidad del dominio pblico corresponde a la Corporacin concedente.
De esta titularidad se derivan las facultades de control y fiscalizacin de la Ad-
ministracin sobre el servicio e instalaciones objeto de la concesin.
3. Las instalaciones fijas que se corresponden con la permanencia y estabilidad
del uso concedido, generalmente quedan integradas en el dominio pblico
desde el primer momento de vida de la concesin, y revierten a su dominio a la
finalizacin del contrato de concesin.
Cual es el proceso de contratacin de una concesin?
Tomada la decisin de gestionar un servicio a travs concesin, su contratacin

requiere de una serie de trmites que se resumen a continuacin.
277
PROCESO DE CONTRATACIN DE UNA CONCESIN
Fase I. Elaboracin del expediente de contratacin
1. Orden del rgano de contratacin justificando la necesidad del contrato con

Memoria del Centro Gestor.
2. Elaboracin y aprobacin del Pliego de Prescripciones Tcnicas.
3. Elaboracin del Pliego de Clusulas Administrativas y, previo informe del
Servicio Jurdico, aprobacin del mismo.
En los pliegos deber especificarse el rgimen jurdico, aspectos jurdicos,
econmicos y administrativos y, en su caso, tarifas a percibir de usuarios y
canon a satisfacer a la Administracin o viceversa.
4. Retencin de crdito (RC) por Contabilidad.
5. Fiscalizacin previa del gasto por Intervencin.
6. Resolucin del rgano de contratacin aprobando el expediente y el gasto y
acordando la apertura del procedimiento de adjudicacin.
7. Expedicin del documento contable A.
Fase II. Procedimiento de licitacinadjudicacin
8. Publicacin del anuncio de contratacin en procedimiento abierto (con va-

rios criterios de valoracin de las ofertas):
Debern concederse, como mnimo, 15 das desde el siguiente al de la pu-
blicacin, para la presentacin de proposiciones por los licitadores.
9. Calificacin de documentacin por la Mesa de Contratacin:
Deber preverse la concesin de tres das a los licitadores para subsanar
posibles errores en la documentacin.
10. Valoracin tcnica de las proposiciones.
11. Apertura pblica de ofertas econmicas.
12. Propuesta de adjudicacin de la Mesa de Contratacin al rgano de Con-
tratacin.
13. Requerimiento al licitador que haya presentado la oferta econmicamente
ms ventajosa para que, dentro del plazo de diez das hbiles, presente la
documentacin justificativa de hallarse al corriente en el cumplimiento de
sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, de disponer efecti-
vamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir
a la ejecucin del contrato y de haber constituido la garanta definitiva
14. Resolucin de adjudicacin del contrato dentro de los cinco das hbiles si-
guientes a la recepcin de la documentacin.
15. Notificacin de la adjudicacin a los candidatos o licitadores y simultnea-
mente publicacin en el perfil de contratante.
16. Devolucin de las garantas provisionales a los licitadores.
278
Fase III. Formalizacin del contrato
17. Formalizacin del contrato

Si el contrato es susceptible de recurso especial en materia de contrata-
cin conforme al artculo 310.1, la formalizacin no podr efectuarse antes
de que transcurran quince das hbiles desde que se remita la notificacin
de la adjudicacin a los licitadores y candidatos. El rgano de contratacin
requerir al adjudicatario para que formalice el contrato en plazo no supe-
rior a cinco das a contar desde el siguiente a aquel en que hubiera recibido
el requerimiento.
En los restantes casos, la formalizacin del contrato deber efectuarse no
ms tarde de los quince das hbiles siguientes a aqul en que se reciba la
notificacin de la adjudicacin a los licitadores y candidatos
18. Contabilizacin del compromiso del gasto: emisin de los documentos con-
tables D positivo, A negativo y RC negativo.
Cul es el contenido del contrato de concesin?
El contenido de los contratos de concesin de servicios pblicos consiste bsica-

mente en detallar las potestades y deberes de la Administracin y las obligaciones y de-
rechos de los concesionarios y se encuentra regulado en los artculos 126 a 130 del RS.
Esta norma, al datar del ao 1955, se caracteriza por presentar una clara desconexin
entre la regulacin contenida en el mismo y la prctica diaria y los problemas a los que
se enfrentan las Corporaciones Locales actualmente, tal y como se pondr de mani-
fiesto en diversos puntos de este documento. As, aunque vigente, es importante con-
trastar con la LCSP.
No obstante, en la prctica pueden darse mltiples variantes del contenido de la

concesin ya que sta se caracteriza, sobre todo, por su flexibilidad. El contrato de con-
cesin es uno de los contratos administrativos en los que la voluntad contractual de las
partes desempea un papel ms importante, ya que los pliegos de condiciones pueden
recoger una amplia gama de clusulas y condiciones que permiten la individualizacin
de la concesin otorgada.
La delimitacin jurdica de la concesin se estructura sobre la base del principio de

que la Administracin concedente ostentar durante toda la vida de la concesin la ti-
tularidad del servicio pblico. La prestacin del servicio corresponde a un particular,
pero la provisin y la titularidad de ste corresponde en todo momento a la Administra-
cin Local. Dentro del rgimen de la concesin se diferencian dos aspectos claramente
diferenciados: el servicio prestado y la contraprestacin que genera.
Qu potestades tiene la Corporacin Local en el contrato de concesin?
Con carcter general, en el contrato de concesin se debern incluir las potestades

reconocidas en el artculo 127 del RS en relacin con las concesiones de servicios p-
blicos locales:
1. Ordenar discrecionalmente, de igual manera que si gestionase directamente el

servicio, las modificaciones en el concedido que aconseje el inters pblico y,
entre otras, el Reglamento seala dos:
279
a) La variacin de la calidad, cantidad, tiempo o lugar de las prestaciones en

que el servicio consista, lo cual se conoce como ius variandi de la Entidad
Local en sentido estricto.
b) La alteracin de las tarifas a cargo del pblico y de la forma de retribucin del
concesionario, o poder tarifario de la administracin, con objeto de mantener
el equilibrio econmico-financiero de la concesionaria.
Las tarifas de los servicios pblicos pueden ser modificadas en cualquier momento
por la Corporacin concedente, atendiendo a las circunstancias econmicas y sociales
relevantes en la prestacin del servicio. La revisin tarifaria necesita la instruccin de
un expediente de modificacin, en el que intervendr la empresa concesionaria.
2. Fiscalizar la gestin del concesionario, a cuyo efecto la Entidad Local podr:

a) Inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y locales y la documenta-
cin relacionada con el objeto de la concesin.
b) Dictar las rdenes para mantener o restablecer la debida prestacin.
La Entidad Local, respecto de sus funciones de control y administracin, cuenta

con autonoma plena para el desarrollo de sus funciones de control y fiscalizacin de las
concesiones.
3. Asumir temporalmente la ejecucin directa del servicio en los casos en que no

lo prestase o no lo pudiera prestar el concesionario, por circunstancias no im-
putables al mismo. Esta prerrogativa es una consecuencia directa de la consi-
deracin jurdica del servicio pblico, la Entidad Local se constituye como
garante de la continuidad y adecuada prestacin del servicio.
La asuncin temporal del servicio deber tramitarse mediante el correspon-
diente expediente, en el que se establecer claramente cules son las causas y
medidas a adoptar, as como los requerimientos realizados al concesionario,
justificaciones documentales de la interrupcin del servicio, etc..
4. Imponer al concesionario las correcciones pertinentes por razn de las infrac-
ciones que cometiere. El Pliego de Condiciones de la Concesin debe recoger el
carcter grave o leve de las posibles infracciones cometidas por la concesio-
naria, as como las sanciones concretas asociadas a los diferentes supuestos
de incumplimiento del servicio. No obstante, el RS establece, con carcter ge-
neral, en sus artculos 132 y 133 la regulacin de las sanciones por infracciones.
Las infracciones de carcter grave que pudieran poner en peligro la buena pres-
tacin del servicio pblico constituirn causa suficiente para proceder al se-
cuestro de la concesin por parte de la Entidad Local.
5. Secuestrar la concesin, encargndose directamente la Entidad Local conce-
dente del funcionamiento del servicio y de la percepcin de los derechos esta-
blecidos. La explotacin se realizar por la Entidad Local, pero se efecta por
cuenta y riesgo del concesionario, a quien se entregar, al finalizar el secuestro,
el saldo activo que resultase despus de satisfechos todos los gastos derivados
de ste.
6. Suprimir el servicio, lo que implica, el trmino de la concesin y el pago de las
correspondientes indemnizaciones, de conformidad con los preceptos aplica-
bles.
Y qu obligaciones?
Atendiendo al RS, la Entidad Local como concedente del servicio pblico, est obligada a:
280
1) Prestar al concesionario la proteccin adecuada para que pueda gestionar el

servicio adecuadamente.
2) Mantener el equilibrio econmico financiero de la concesin. En conse-

cuencia, con esta obligacin, el Ayuntamiento deber:
a) Revisar las tarifas y subvenciones cuando, aun sin mediar modificaciones

en el servicio, circunstancias sobrevenidas e imprevisibles, determinen,
en cualquier sentido, la ruptura del equilibrio econmico de la concesin.
b) Compensar econmicamente al concesionario por razn de las modifica-
ciones que le ordene introducir en el servicio y que supongan un incre-
mento de los costes o una reduccin de la retribucin percibida por el
concesionario.
3) Indemnizar al concesionario:
a) En aquellos casos en los que la Corporacin asuma la gestin directa del

servicio, siempre que sta se produzca por motivos de inters pblico in-
dependientes de la culpa del concesionario.
b) Por el rescate de la concesin o, en caso de supresin del servicio.
No slo la Corporacin tiene potestades y obligaciones, sino que el concesio-

nario tambin es titular de derechos y obligaciones que, con carcter general, apa-
recen regulados en el RS.
Qu derechos tiene el concesionario?
Son derechos del concesionario, entre otros:
1) Percibir la retribucin econmica correspondiente por la prestacin del ser-

vicio.
La retribucin constituye el incentivo para la implicacin del sector privado en la

prestacin del servicio. Su cuanta deber permitir amortizar, durante el plazo de la
concesin, el coste del establecimiento del servicio as como cubrir los gastos de ex-
plotacin y el margen normal de beneficio industrial.
POSIBLES FUENTES PARA ESTABLECER LA CONTRAPRESTACIN PECUNIARIA DE

LA CONCESIN
a) Las contribuciones especiales que se devenguen por el establecimiento del

servicio, salvo clusula en contrario.
b) Las tasas a cargo de los usuarios.
c) Subvencin a cargo de los fondos de la Corporacin, de forma exclusiva o con-
junta con alguna de las anteriores.
El modelo final adoptado puede consistir en una de las tres opciones o una com-
binacin de las mismas. De este modo, la relacin financiera Corporacin-conce-
sionaria puede ajustarse a una diversidad de modelos.
281
2) Obtener una compensacin econmica que mantenga el equilibrio financiero

de la concesin cuando:
a) La Corporacin ordene la introduccin de las modificaciones en el ser-

vicio que aumente los costes o disminuya la retribucin.
b) Cuando se den circunstancias imprevisibles que la hagan necesaria.
c) En caso de rescate o supresin del servicio.
3) Utilizacin de los bienes de dominio pblico necesarios para la prestacin del

servicio.
4) Recabar de la Corporacin ciertos procedimientos que exigen ejercicio de au-

toridad y pueden ser necesarios para el buen funcionamiento del servicio:
a) Expropiacin forzosa,
b) Imposicin de servidumbres, y
c) Desahucio administrativo para la adquisicin del dominio, derechos re-
ales o uso de los bienes precisos para el funcionamiento del servicio.
La actuacin del concesionario, en cuanto delegado de la Administracin, puede

conllevar, por tanto, el ejercicio de facultades de polica, sin perjuicio de los poderes
generales de inspeccin y vigilancia que incumban a la Administracin.
La Corporacin concedente puede otorgar a la concesionaria:
a) El reconocimiento del derecho de vecindad en la persona del concesio-

nario, dependientes y operarios en el Municipio, para el disfrute de los
aprovechamientos comunales.
b) La posibilidad de utilizar la va de apremio cuando la tarifa correspon-
diente a la prestacin del servicio est constituida por la percepcin de
tasas y precios pblicos con cargo a los usuarios.
Y qu obligaciones?
El RS determina como obligaciones del concesionario, sin perjuicio de las que las
partes puedan acordar:
1. Prestar el servicio del modo dispuesto en la concesin u ordenado posterior-

mente por el Ayuntamiento, incluso en el caso de que circunstancias sobre-
venidas significasen la ruptura del equilibrio econmico-financiero de la
concesin sin otras interrupciones que las que se hubiesen previsto en el caso
de gestin directa municipal.
La prestacin del servicio es la obligacin fundamental del concesionario.

Por ello, el concesionario no podr interrumpir la prestacin del servicio ni an
en el supuesto de que la Administracin incumpla sus obligaciones contractuales,
como pueda ser la demora en el pago.
282
2. Admitir el goce del servicio a toda persona que cumpla los requisitos fijados
reglamentariamente.
Evidentemente, al tratarse de un servicio pblico local no puede vulnerarse el

principio de igualdad que establece en el artculo 14 de la Constitucin.
3. Indemnizar a terceros del dao que les ocasionare el funcionamiento del ser-
vicio, como especifica el artculo 128.3 del RS, salvo si se hubieran producido
por actos realizables en cumplimiento de una clusula impuesta con carcter
ineludible.
4. No enajenar bienes afectos a la concesin que hubieren de revertir a la Ad-
ministracin concedente, ni gravarlos, salvo autorizacin expresa del Ayun-
tamiento. Es una obligacin evidente para el concesionario, ya que los bienes
e instalaciones afectos a la concesin son de dominio pblico.
5. Ejercer por s la concesin. El concesionario no tiene la facultad de cederla o
traspasarla a terceros sin la autorizacin de la Corporacin.
Dnde se define el rgimen sancionador?
El rgimen sancionador, deber establecerse en el Pliego de Condiciones de la

Concesin. Con carcter general, se establece en la legislacin que:
Si el concesionario cometiese alguna infraccin de carcter leve, se le im-

pondrn multas en la forma y cuanta prevista en el Pliego.
Si el concesionario incurriese en infraccin de carcter grave que pusiera en
peligro la buena prestacin del servicio pblico, incluida la desobediencia a
rdenes de modificacin, la Administracin podr llegar a declarar en se-
cuestro la concesin, con el fin de asegurar la prestacin provisionalmente.
Si de la actuacin del concesionario se derivasen los mismos hechos que
dieron lugar al secuestro, o incurriese ste en infraccin muy grave, se pro-
duce la caducidad, con los efectos que se derivan, ya descritos.
Los casos que se consideren faltas graves o leves se definirn en el pliego de

condiciones.
Nuevamente, se destaca la relevancia de prever y definir exhaustivamente de-

terminados elementos en los Pliegos de Condiciones, tipificando en este caso las
faltas de forma exhaustiva.
As, cuando en los Pliegos de Condiciones se defina tanto la infraccin como la

cuanta que de su realizacin se derive, el Tribunal Supremo las asimila a las clu-
sulas que se introducen en los contratos entre particulares (reguladas en el Cdigo
Civil). En ese caso no se les aplica el procedimiento sancionador general establecido
en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del procedimiento administrativo comn.
Esto permite establecer un rgimen sancionador adecuado, gil y efectivo, dado

que el nico requisito que se requiere es el de audiencia previa al interesado. La im-
posicin de este tipo de multas pecuniarias tiene completa cobertura legal en el RS
y normativa vigente sobre contratos del sector pblico.
283
Como novedad, la LBRL, por modificacin de la Ley 57/2003, permite que adems
de las sanciones previstas en el pliego y en el reglamento regulador del servicio, se
puedan regular mediante ordenanzas, infracciones y sanciones que podran impo-
nerse a cualquier ciudadano, y no slo al concesionario, que con su actuacin estu-
viera imposibilitando el normal funcionamiento de un servicio pblico.
Las frmulas de las que la Administracin dispone para llevar a cabo la rescisin
o extincin de la concesin, son: el secuestro y la caducidad, vinculados a faltas co-
metidas por parte del concesionario en la prestacin del servicio y el rescate y la su-
presin del servicio, provocados por motivos de inters pblico.
TIPOS, CARCTER, CAUSAS Y CARACTERSTICAS DE RESCISIN DE UNA CONCESIN
Tipo Carcter Coste rescisin Causa

Secuestro Temporal No se rescinde Falta grave concesionaria
Caducidad Permanente Mnimo: licitacin con Reiteracin de faltas de la

mismos pliegos concesionaria
Si cambia forma de gestin: Supuestos previstos en el pliego
Indemnizacin igual al Infraccin gravsima de la
rescate concesionaria
Rescate Permanente Daos y perjuicios Inters pblico
Supresin Permanente Daos y perjuicios Inters pblico
Qu es el secuestro?
El secuestro supone la prestacin temporal del servicio por parte del Ayunta-
miento, con el mismo personal y material que el concesionario.
No requiere indemnizacin y es el concesionario el que corre con todos los

gastos. No implica, por tanto, coste alguno para la administracin y puede aplicarse
ante una falta grave que ponga en peligro la prestacin del servicio del concesionario.
Su caracterstica principal es su duracin limitada, por lo que no supone realmente

la resolucin de la concesin, sino una medida transitoria. La duracin mxima sera:
La que se hubiera establecido en el pliego de condiciones o,

En su defecto, la que determine la Corporacin, sin que pueda exceder de
dos aos ni de la tercera parte de plazo que restare para el trmino de la
concesin.
Qu causas pueden determinarlo?
Las causas que pueden determinar el secuestro de las concesiones son:
1) La situacin y el estado de conservacin de las obras y material afectos a una

concesin. Las condiciones que deben cumplir vienen recogidas en el pliego
de condiciones.
284
2) El concesionario incurre en una falta grave que pone en peligro la buena pres-
tacin del servicio pblico.
3) Las causas establecidas en el Pliego de Condiciones.
Qu efectos conlleva y cmo se lleva a cabo?
Los efectos que conlleva el secuestro de una concesin son:
1) Una vez acordado el secuestro, la Corporacin se hace cargo directamente de

la prestacin del servicio, utilizando para ello el mismo personal y material del
concesionario, sin que pueda alterar las condiciones de su prestacin. Con
este fin, la Corporacin nombra un interventor tcnico, que sustituir parcial
o totalmente, a los directivos de la empresa.
2) La explotacin corre a cuenta y cargo del concesionario a quien se entregar,
al finalizar el secuestro, el saldo activo que resultase despus de haber sa-
tisfecho todos los gastos.
3) En cualquier momento la corporacin podr acordar el cese del secuestro, y
deber accederse a esta solicitud si justificase estar en condiciones de pro-
seguir la gestin normal de la empresa.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL SECUESTRO DE LA CONCESIN
I. Infraccin grave por parte del concesionario que ponga en peligro la buena pres-
tacin del servicio
II. Acuerdo de la Corporacin
III. Notificacin al concesionario
IV. Ejecucin del Secuestro por parte del Ayuntamiento
V. Designacin de Interventor Tcnico
VI. Gestin directa por Ayuntamiento
Continuidad Concesionario
VII. Cese del Secuestro
Caducidad concesin
Cundo puede producirse la caducidad y cmo puede hacerse?
La caducidad requiere la reiteracin de faltas que dan lugar al secuestro o una

infraccin gravsima por parte del concesionario.
Implica indemnizacin por parte de la Administracin. La forma de minimizar el

coste para la Corporacin es mantener la forma de gestin, convocando una nueva li-
citacin con el mismo pliego de condiciones. Si se desea cambiar el sistema de ges-
tin, la Corporacin deber pagar la indemnizacin que corresponda en caso de
rescate, es decir daos y perjuicios, incluidos los beneficios futuros que el concesio-
nario deje de percibir.
285
Estos son los elementos presentados en el RS. Sin embargo, tal y como hemos
expuesto anteriormente, el RS queda obsoleto en algunas circunstancias y todo el
Ttulo III del mismo relativo a los servicios de las Corporaciones Locales debe en-
tenderse derogado siempre que se oponga a lo establecido tanto en la LCSP como en
el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, an
vigente, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, y Real Decreto
817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la LCSP. En este sen-
tido, y en contra de lo comentado, los principios de buena administracin pueden
aconsejar una reforma de los Pliegos de Condiciones. Se puede entender que no es
posible modificar los pliegos si se va a vulnerar, con ello, el principio de concurrencia.
Sin embargo no tiene sentido obligar al Ente Local a mantener unos pliegos cuando:
a) Se va a celebrar una nueva licitacin.

b) Esta nueva licitacin viene motivada por el incumplimiento por parte del con-
cesionario de sus obligaciones contractuales y no a la voluntad discrecional
de la Entidad Local.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CADUCIDAD DE LA CONCESIN
Causas recogidas en los pliegos

I. Procedencia de la caducidad por exis- Infraccin muy grave del concesionario
tencia de uno de los supuestos del art.
136 RS Si levantado el secuestro, el concesio-
nario incurriese en las mismas infrac-
ciones
II. Acuerdo de la Corporacin
1. Incautacin elementos afectos a con-
cesin
III. Cese gestin concesionario 2. Pago del justiprecio de la Concesin
3. Convocatoria de nueva licitacin
Cundo puede rescatarse la concesin?
La Corporacin puede rescatar el servicio y gestionarlo por s mismo en caso de

que exista inters pblico. Por tanto, no existe culpa del concesionario y la indemni-
zacin deber incluir daos y perjuicios, incluidos los beneficios futuros en referencia
a los datos del ltimo quinquenio y la prdida de valor de los bienes que no revierten
a la corporacin.
Qu implica la supresin del servicio?
El ltimo instrumento para rescindir la concesin a instancia de la Corporacin

es la supresin del servicio, en cuyo caso deja de prestarse.
Qu es la reversin y cundo se produce?
La conclusin de la concesin, bien por trmino del plazo de la misma, bien por
su rescisin anticipada, siguiendo alguno de los casos vistos con anterioridad, implica
286
la reversin de las instalaciones afectas al servicio al Ayuntamiento. La reversin no

supone una actuacin expropiatoria por parte del Ayuntamiento, sino uno de los de-
rechos legalmente reconocidos a la Administracin Local, cuyo fin no es otro que ase-
gurar la continuidad en la prestacin del servicio pblico local una vez finalizada la
concesin. Es decir, se trata de una prerrogativa de la Administracin cuya justifica-
cin se encuentra en razones de inters pblico. El pliego de condiciones debe deta-
llar la situacin y el estado de conservacin en que habrn de encontrarse las obras
y el material afectos a la concesin en el momento de reversin de la misma.
Qu papel juegan los pliegos de condiciones y el control de la concesin?
La redaccin adecuada de los pliegos de condiciones, junto con la disponibilidad

de instrumentos de control de la gestin, facilitan a la Corporacin la informacin
suficiente y los medios necesarios para la mejora de la calidad del servicios al ciu-
dadano y, si fuera necesario, rescindir la concesin al mnimo coste posible para la
Corporacin.
Por tanto, es imprescindible:

1. Realizar el control de la concesin.
2. Redactar unos pliegos que aporten garantas sobre la gestin del servicio.
Si uno de estos dos requisitos falla, la corporacin est atada a las limitaciones de
la legislacin actual y tiene escaso margen para controlar efectivamente la gestin del
servicio. Por una parte, tendr dificultades para demostrar faltas del concesionario y,
por otro lado, la ambigedad o inexactitud en los pliegos de condiciones imposibilitan
la opcin de rescindir al mnimo coste la concesin. En ese caso, la convocatoria de un
nuevo concurso a partir de los antiguos pliegos de condiciones, no puede ofrecer ga-
rantas de que el nuevo concesionario realizar una mejor gestin del servicio.
La posibilidad de estudiar otras alternativas de gestin, distintas a la concesin,

como la gestin directa por parte del Ayuntamiento o la creacin de una sociedad
mixta, implicara el pago de indemnizaciones. Por este motivo, el anlisis de la via-
bilidad de nuevos sistemas, en caso de plantearse, ha de disearse de forma que se
pueda compensar el gasto de la indemnizacin a travs de la reduccin en el coste
que implicara la nueva gestin.
Por tanto, si las Corporaciones Locales no quieren perder su capacidad de con-

trol sobre las concesiones, necesitan prestar una especial atencin a la redaccin de
pliegos de condiciones y al control de las mismas.
Por qu es necesario el control de las concesiones?
La contratacin externa de la produccin de bienes y servicios suministrados

bajo provisin pblica, supone la desintegracin de una o varias actividades del pro-
ceso pblico de produccin (gestin de los recursos humanos, inputs materiales, sis-
temas de informacin, organizacin de actividades o labores de asistencia tcnica),
que pasan a realizarse parcial o ntegramente por el sector privado. La externaliza-
cin de servicios pblicos locales bajo el rgimen de concesin supone:
287
Someter a iniciativa privada un elevado porcentaje del gasto presupuestario

(va canon, subvencin, etc.).
Comprometer la prestacin del servicio durante dilatados periodos de
tiempo. El periodo concesional puede alcanzar en ocasiones los 50 aos.
Si bien el ejercicio de la funcin interventora garantiza el control interno de las

concesiones administrativas, en la mayora de los casos, los Ayuntamientos carecen
de una metodologa propia que les permita verificar la calidad del servicio. Por ello
es preciso introducir instrumentos encaminados a valorar la adecuacin de la pres-
tacin efectiva del servicio en rgimen de concesin a las condiciones recogidas en
el contrato, analizar los costes derivados del servicio, de forma que puedan contras-
tarse con otras alternativas, llegando as al objetivo final: la evaluacin de la calidad
y eficiencia del servicio.
La realidad socioeconmica municipal ha desbordado las previsiones contenidas

en el RS, que fue promulgado en una situacin en la que las competencias y servicios
pblicos gestionados por los Ayuntamientos eran menores, y no presentaban la ac-
tual complejidad en sus aspectos tcnicos y econmicofinancieros.
Por otro lado, las limitaciones financieras de las Administraciones Pblicas

hacen preciso evitar cualquier despilfarro econmico.
Adems, los ciudadanos son cada vez ms conscientes de su derecho a reclamar

la prestacin de servicios pblicos que cumplan unos mnimos de calidad, por lo que
se hace urgente la revisin de los sistemas de prestacin y control de los mismos.
Qu pasos hay que realizar para ello?
Para dar solucin a estos problemas es necesario implantar una metodologa

que, dentro de las previsiones establecidas en el RS, permita a los gestores de ser-
vicios pblicos municipales aplicar todo un conjunto de instrumentos de control que
aporte la informacin suficiente para conocer la situacin de estos servicios de forma
regular y poder as disear e implantar las medidas necesarias para su mejora.
Mediante gestin indirecta, aunque la Entidad Local conserva las potestades de

la actividad, la prestacin del servicio corresponde a terceros, de esta forma la pr-
dida de control sobre el mismo es significativa si la Entidad Local no cumple, a nivel
prctico, con los mnimos que se enumeran a continuacin:
Delimitar de forma expresa el marco de actuacin.

Velar por el mantenimiento del control de la prestacin.
Llevar a cabo estudios de necesidades y costes de forma previa a la descen-
tralizacin de la prestacin.
Controlar el cumplimiento de las condiciones contractuales.
Se pueden definir una serie de hitos cuya consecucin permitir garantizar la

eficiencia de la prestacin de los servicios:
288
Anlisis de las necesidades del objeto de la concesin en cuanto a la presta-

cin a realizar.
Definicin adecuada de los servicios a prestar, teniendo en cuenta la nece-
sidad de coordinacin entre ellos.
Definicin de objetivos que se persiguen.
Sistema de Seguimiento y Control: a travs de la medicin de resultados ob-
tenidos y comparando con los objetivos previamente definidos.
Qu ventajas ofrece el modelo de concesin al Ayuntamiento?
La concesin permite al Ayuntamiento desvincularse del ejercicio directo de al-

gunas de sus funciones sin perjuicio de mantener un control sobre la prestacin del
servicio. Por su parte, el concesionario asume el riesgo econmico y aporta una ges-
tin ms flexible sujeta a la normativa y procedimientos del derecho privado.
En definitiva, la concesin, como mtodo de gestin indirecta de servicios p-

blicos, puede incorporar elementos de flexibilidad que permitan mejorar la eficiencia
en la prestacin de servicios pblicos locales, siempre que se defina un mbito marco
contractual adecuado y se arbitren los sistemas de control adecuados.
3.2. La gestin interesada

En qu consiste la gestin interesada?
Se entiende por gestin interesada aquella forma de gestin por la que el gestor
comprometido en la prestacin del servicio pblico, cuenta con la colaboracin de la
Administracin y con una remuneracin mnima.
El Ayuntamiento asegura al gestor indirecto un mnimo que habitualmente cubre

los gastos de inversin y actividad. Si se producen beneficios por encima del mnimo
asegurado, el gestor recibir una parte como incentivo a la mejora de la eficacia de
su gestin. La diferencia con la concesin es que en sta el concesionario asume los
riesgos de gestin, retiene todos los productos de la misma, y es remunerada por los
propios usuarios, al contrario que en la gestin interesada. En los contratos mediante
gestin interesada, la Entidad Local y la entidad gestora del mismo llegan a un
acuerdo por el que se reparten los resultados de la explotacin en la proporcin que
se establezca en el contrato.
Qu caracteriza la gestin interesada?
Aunque es un modelo poco arraigado en la Administracin Pblica espaola,

empieza a utilizarse en algunos servicios como el transporte urbano o la gestin de
ciertos centros vinculados a actividades que generan ingresos. En estos contratos, el
operador se compromete al cumplimiento de determinados objetivos como un coste
por unidad, una demanda mnima anual o la mejora constante de la calidad del ser-
vicio a travs de las encuestas usuarios. La renovacin del contrato se vincula al cum-
plimiento de estos objetivos.
289
La implantacin de esta forma de gestin requiere necesariamente la implanta-

cin de un sistema de evaluacin de costes y de calidad que permita a la Entidad
Local obtener el mayor flujo de informacin objetiva sobre el servicio, de forma que
permita al finalizar el ao determinar la cuanta total de los resultados de la explo-
tacin que corresponde a cada parte.
3.3. El concierto
Qu es el concierto?
El concierto es un contrato por el que la Corporacin conviene con una persona

natural o jurdica la prestacin de un servicio pblico, dado que esa persona viene ya
desarrollando las prestaciones que caracterizan ese servicio como propias de su ac-
tividad mercantil. El Ayuntamiento aprovecha as la experiencia del privado con el
que contrata.
3.4. La sociedad mixta

Qu es una sociedad mixta?
Entre la gestin pblica y la privada, el Ayuntamiento puede optar por un servicio

de gestin mixta. Esta alternativa se articula mediante la constitucin de una so-
ciedad mercantil en la que participa la Corporacin Local junto con la iniciativa pri-
vada. Esta forma de gestin, sociedades mercantiles con participacin parcial de la
Entidad Local, son expresamente contempladas como forma de gestin indirecta por
la LBRL.
Qu rgimen se le aplica?
Su rgimen combina el derecho privado y el derecho pblico, que regula deter-

minadas relaciones con los usuarios de los servicios, por lo que este modelo permite
combinar la flexibilidad que introduce la entrada de capital privado y la garanta del
control del Ayuntamiento, que vela por los intereses pblicos.
Cul es su duracin?
Al ser la sociedad mixta una modalidad del contrato de gestin de servicios p-

blicos, su duracin est establecida en el artculo 254 de la LCSP, y en l se definen
las siguientes duraciones mximas:
a) 50 aos, en los contratos que comprendan la ejecucin de obras y la explota-

cin de servicio pblico, salvo que ste sea de mercado o lonja central mayo-
rista de artculos alimenticios gestionados por sociedad de economa mixta
municipal, en cuyo caso podr ser hasta 60 aos.
b) 25 aos en los contratos que comprendan la explotacin de servicios pblicos
no sanitarios.
c) 10 aos en el caso de servicios sanitarios no incluidos en la letra a).
Expirado el plazo de gestin se revertir a la Entidad Local su activo y pasivo.
290
Cmo se constituye una Sociedad Mixta?
La constitucin de una Sociedad Mixta puede realizarse ex novo o partiendo de

una empresa existente. Al igual que en el caso de las empresas 100% pblicas, en el
proceso de creacin de una sociedad mixta pueden distinguirse dos fases diferentes:
Administrativa: que finaliza con la aprobacin por parte de la Corporacin de

la forma de gestin.
Mercantil: consiste en la constitucin propiamente de la sociedad.
La diferencia respecto a la creacin de una sociedad de economa mixta es la
necesidad de celebrar en el primer caso un procedimiento licitatorio para la selec-
cin del socio privado.
PROCESO DE CONSTITUCIN DE UNA SOCIEDAD MERCANTIL CUYO CAPITAL PER-

TENECE PARCIALMENTE A LA ENTIDAD LOCAL
Fase I. Fase administrativa
1. Acuerdo Inicial de la Corporacin Municipal previa designacin de una Comi-

sin de Estudio compuesta por miembros de la Corporacin y por personal
tcnico, que no requerir ningn qurum especial, bastando mayora simple.
2. Redaccin de la Memoria: la anterior Comisin de Estudio debe redactar una
Memoria relativa a los aspectos social, jurdico, tcnico y financiero de la ac-
tividad econmica o servicio pblico de que se trate.
En la misma deber especificarse la forma de gestin prevista y los supuestos
en los que debe cesar la prestacin de la actividad.
La Memoria debe incluir diversos documentos tales como:
a) Proyecto de Estatutos.
b) Estudio de viabilidad econmico financiero.
c) Estudio organizativo, etc.
3. Informacin Pblica: a continuacin se abre un trmite de informacin o ex-
posicin pblica de la Memoria por un plazo no inferior a 30 das naturales,
durante los cuales los particulares y entidades podrn formular las observa-
ciones que entiendan convenientes. El RS de las Corporaciones Locales exige,
por su parte, que la Memoria se publique en el Boletn Oficial de la Provincia
y en el de la Comunidad Autnoma respectiva.
4. Aprobacin definitiva: concluido el periodo de informacin pblica y tras la
aceptacin o no de las reclamaciones u observaciones formuladas la Corpo-
racin debe proceder a la aprobacin final del expediente con el voto favorable
de la mayora simple del pleno, en el caso de que el ejercicio de la actividad
econmica se realice en rgimen de libre concurrencia. Supone la adopcin
del acuerdo relativo a la gestin del servicio pblico mediante sociedad mixta.
En el Acuerdo de Constitucin debe decidirse la determinacin del modo de
constitucin de la empresa (Fundacin exnovo o participacin en una sociedad
preexistente mediante adquisicin de acciones o participaciones) y el procedi-
miento de integracin del capital privado (por suscripcin de acciones, parti-
cipaciones o aportaciones de la empresa que se constituya y/o, previo
procedimiento de licitacin abierto).
291
Adems, las empresas mixtas pueden adoptar distintas formas societarias:

Sociedad Comanditaria.
Sociedad Annima.
Sociedad de responsabilidad limitada.
En el momento de constitucin de la Sociedad deber precisarse el porcentaje de
acciones que se reserva la Entidad Local. La aportacin municipal puede concre-
tarse en dinero o bien mediante aportaciones de bienes patrimoniales, lo que de-
ber constar en la escritura fundacional.
En cualquier caso, el capital efectivo que aporten las Corporaciones Locales de-
ber estar completamente desembolsado desde la constitucin. La responsabilidad
econmica de las Corporaciones Locales se limitar a su aportacin a la sociedad.
Fase II. Constitucin definitiva de la sociedad Adoptado el acuerdo por el que

el Ayuntamiento decide constituir una empresa mixta debe procederse formal-
mente a su constitucin, lo cual puede llevarse a cabo por alguno de los procedi-
mientos siguientes que seala el RS:
a) Adquisicin, por el Ayuntamiento, de participaciones o acciones de em-
presas ya constituidas, en proporcin suficiente para compartir la gestin social.
b) Fundacin ex novo de la sociedad con intervencin de la Corporacin y
aportacin de capitales privados, bien mediante suscripcin pblica de acciones,
bien mediante concurso de iniciativas
c) Convenio con empresa nica ya existente en el que se fijar el Estatuto por
el que hubiere de regirse en lo sucesivo.
La celebracin de un procedimiento licitatorio abierto es el mtodo habitual para

la seleccin de socio privado, especialmente en aquellas empresas mixtas que ges-
tionan servicios pblicos. Tras la aprobacin de la memoria de municipalizacin de-
ber tramitarse un expediente de contratacin para seleccionar mediante
procedimiento licitatorio abierto el socio privado de acuerdo con los pasos estable-
cidos ms arriba con relacin al procedimiento de adjudicacin de la concesin. Asi-
mismo debern cumplimentarse los trmites mercantiles necesarios para la
definitiva constitucin de la sociedad tal y como se detalla a continuacin:
1. Elaboracin de los Pliegos de Condiciones para la seleccin del socio privado:

en funcin del servicio se requerir la redaccin tanto de los pliegos de clusulas
administrativas particulares como los relativos a la explotacin del servicio.
2. Publicacin del anuncio de contratacin: mnimo 15 das naturales.
3. Adjudicacin del contrato.
4. Realizacin de trmites mercantiles:
a) Desembolso de capital.
b) Redaccin de Estatutos definitivos.
c) Otorgamiento de escritura pblica de constitucin.
d) Liquidacin del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos
Documentados.
e) Solicitud del Cdigo de Identificacin Fiscal dentro de los 30 das siguientes
a la vlida constitucin de la Sociedad.
f) Inscripcin en el Registro Mercantil.
292
Cmo se organiza una sociedad mixta?
En cuanto a la organizacin, el esquema es el propio de la legislacin mercantil,

que incluye Junta General, Consejo de Administracin y Gerencia.
La legislacin vigente no indica un proceso de constitucin de la Junta General

de estas sociedades, por lo que se entiende que los votos que correspondan a la Cor-
poracin sern adjudicados al alcalde o persona en quien delegue, como represen-
tante legal del Ayuntamiento. En cuanto al Consejo de Administracin, el RS establece
que los representantes que correspondan a la Corporacin en los rganos de go-
bierno y administracin de la empresa sern nombrados por aqulla en un 50% entre
sus miembros y tcnicos, y el resto ser de libre designacin. El Gerente ser desig-
nado por el rgano superior de gobierno de la Empresa. Los acuerdos, salvo excep-
ciones, se adoptarn por mayora.
Es necesario que la Corporacin tenga participacin mayoritaria en el ca-

pital de la sociedad?
Independientemente de la organizacin general de los rganos de direccin de

la sociedad mixta, en los que la participacin de los socios se determina en funcin
de su participacin en el capital, la legislacin local, concretamente el TRRL, abre la
posibilidad de que esta participacin vare en funcin de razones de inters pblico.
Aunque la participacin en la sociedad de la Entidad Local sea minoritaria, en

base a razones de inters pblico, puede imponer que ciertos temas requieran unos
porcentajes de aprobacin que impidan que los socios privados de forma unilateral
tomen decisiones.
Tiene adems, en ltimo caso, una importante prerrogativa que vaciara de con-
tenido a la sociedad y hara procedente su disolucin: retirarle el servicio o activi-
dades que vena desempeando.
293
4. FINANCIACIN DE LOS
SERVICIOS PBLICOS
MUNICIPALES
Qu principios rigen la financiacin de los servicios pblicos locales?
Los principios bsicos de financiacin de los servicios pblicos son los de

igualdad y autosuficiencia. Igualdad implica que la tarifa de cada servicio pblico de
la Corporacin ser igual para todos los que recibieren las mismas prestaciones y en
iguales circunstancias.
Autosuficiencia implica que cada servicio financie su coste.
No obstante, podrn establecerse tarifas reducidas en beneficio de sectores per-

sonales econmicamente dbiles y la jurisprudencia insiste en que el principio de
igualdad tarifaria no es de aplicacin cuando se trata de servicios concedidos. En se-
gundo lugar, el principio de autosuficiencia, exige no slo la equivalencia entre costes
e ingresos sino tambin tener en cuenta, entre otros, la posibilidad de hacer frente a
nuevas inversiones, la constitucin de fondos y reservas o la obtencin de beneficios
en su caso.
Cmo pueden financiarse los servicios pblicos locales?
La financiacin de los servicios pblicos puede realizarse a travs de ingresos

generales o con ingresos finalistas (tasas y precios pblicos). Las tasas y precios p-
blicos son pieza clave para la financiacin de los servicios pblicos en el mbito local.
De hecho, y en contraste con los impuestos directos e indirectos, las Entidades Lo-
cales gozan de plena autonoma en su regulacin e imposicin. Ambas figuras se
apoyan en un mismo supuesto: el Ente Pblico presta determinados servicios o ac-
tividades a cambio de los cuales obtiene un ingreso especfico.
Su definicin y diferencias han sido ya expuestas en un seccin previa, por lo que

aqu se aborda directamente su relacin con la financiacin de los servicios pblicos
locales. La TRLHL especifica en qu casos el Ayuntamiento no puede establecer tasas
o precios pblicos para financiar los servicios que presta.
294
SERVICIOS PBLICOS POR LOS QUE LAS ENTIDADES LOCALES NO PUEDEN EXIGIR
TASAS NI PRECIOS PBLICOS
Abastecimiento de aguas en fuentes pblicas.

Alumbrado de vas pblicas.
Vigilancia pblica en general.
Proteccin civil.
Limpieza de la va pblica.
Enseanza en los niveles de educacin obligatoria.
Los supuestos en los que las Entidades locales pueden fijar tasas o precios p-
blicos no pueden considerarse como un listado taxativo y cerrado. La enorme diver-
sidad de servicios prestados por las Entidades Locales obliga a determinar en cada
caso si estamos ante una tasa o precio pblico. Cada municipio deber realizar un
anlisis de los servicios y actividades que presta, de su naturaleza jurdica, de la exis-
tencia o no de empresas privadas que presten o realicen aquellos y de cuantos as-
pectos nos lleven a determinar si estamos ante una tasa o precio pblico.
En cuanto a su cuanta, la TRLHL establece en su artculo 24.2 que las tasas

por prestacin de un servicio o por la realizacin de una actividad no podrn exceder,
en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o,
en su defecto, del valor de la prestacin recibida. En cuanto a los precios pblicos,
el artculo 44 de la misma ley establece que el importe de los precios pblicos de-
ber cubrir, como mnimo, el coste del servicio prestado o de la actividad realizada.
295
5. SEGUIMIENTO Y EVALUACIN
DE LA GESTIN DE LOS
SERVICIOS PBLICOS
MUNICIPALES
Por qu es necesario el seguimiento y evaluacin de la gestin de la presta-

cin de servicios?
La prestacin de los servicios pblicos locales atendiendo a criterios de eficiencia

debe constituir el fin prioritario de la gestin pblica local. La eficiencia se define
como el cumplimiento de los objetivos marcados para cada servicio al mnimo coste
posible. Dadas las restricciones presupuestarias que caracterizan a la mayora de
los municipios, el control sobre el presupuesto de las actuales prestaciones revierte
no slo en la mejora de su calidad sino en una ampliacin de la oferta de servicios de
la corporacin.
Ninguna forma de gestin garantiza por s misma la obtencin de resultados efi-

cientes. La toma de decisiones encaminada a la obtencin de resultados ptimos re-
quiere, en la actividad pblica como en cualquier actividad privada, de la definicin de
objetivos y del seguimiento y evaluacin continua de resultados.
Los problemas que se derivan en la gestin de servicios pblicos y los malos re-
sultados o el desconocimiento de los mismos derivan en muchas ocasiones de esta
falta de seguimiento y evaluacin, que aportan una visin integral del servicio y per-
mitan adoptar decisiones en base a la situacin real y contrastada de los servicios.
Adems, el marco pblico introduce una serie de rigideces que hace ms rele-
vantes, por sus consecuencias no slo en el corto sino en el medio y largo plazo, las
decisiones. La eleccin de una forma de gestin no apropiada o el sobredimensiona-
miento de los medios afectos a un servicio pueden ser difciles, y cuando menos cos-
tosos en trminos de coste econmico y temporal, de reconducir.
Por ltimo, es preciso insistir en que estas tcnicas de seguimiento y evaluacin

en la prestacin de los servicios pblicos locales, con poco arraigo en la realidad mu-
nicipal espaola, deben desarrollarse con independencia del modelo de gestin de
servicio elegido.
Cmo puede llevarse a cabo?
El seguimiento debe realizarse desde distintas perspectivas. En primer lugar,

jurdica. El seguimiento del cumplimiento de la legalidad del marco definido es el
primer nivel de objetivos. Pero a l hay que aadir el seguimiento del cumplimiento
de los objetivos de la gestin del servicio o iniciativa pblica desarrollada, de la sa-
296
tisfaccin de los usuarios y empleados del servicio, as como de la gestin econ-

mica del servicio.
Llevar a cabo un seguimiento requiere, en primer lugar, de una coordinacin

entre las distintas reas de la Entidad Local implicadas en la gestin del servicio con-
creto. La gestin de un servicio pblico suele requerir funciones que habitualmente,
en funcin del tamao del municipio y su organizacin, se reparten entre contrata-
cin, intervencin y los responsables tcnicos y polticos de servicios concretos.
En segundo lugar, el seguimiento tiene que ser capaz de generar informacin

que posibilite llevar a cabo una evaluacin de la gestin del servicio: evaluar el cum-
plimiento de objetivos, identificar debilidades y aspectos positivos y proponer, en su
caso, actuaciones. Estas actuaciones podrn sustentarse en el conocimiento del ser-
vicio y dirigirse all donde se ha identificado su necesidad.
Cales deben ser los objetivos del seguimiento y evaluacin?
La coordinacin debe tener como primera meta definir el servicio en s, aten-

diendo a razones jurdicas, econmicas y tcnicas. Durante la explotacin del ser-
vicio, el objetivo de esta coordinacin deber ser evaluar el servicio y tomar decisiones
desde una perspectiva conjunta, independientemente de la forma de gestin elegida.
La definicin del servicio ptima permitir plantear objetivos y, mediante el segui-
miento de resultados, ir analizando su cumplimiento.
Para ello, la elaboracin de indicadores de resultados es una herramienta til.

En funcin del servicio los indicadores pueden ser ms o menos complejos y la ba-
tera que permita atender a todos los criterios ms o menos amplia. Lo relevante es
no dejar ninguna materia jurdica, econmica y tcnica ni ninguna perspectiva,
cumplimiento del servicio, satisfaccin y gestin econmica, al margen.
Por otro lado, generada la informacin y evaluando los resultados desde una
perspectiva interna dentro de la Entidad Local, otro enfoque importante es la com-
paracin con otras experiencias. La dificultad de definir el trmino de eficiencia p-
blica hace necesario acudir al concepto de eficiencia relativa. En algunos casos, la
normativa sectorial o la transparencia del sector facilita estndares de gestin que
permiten evaluar los resultados internos. Sin embargo, en muchas ocasiones esto
no es posible y slo comparando con otras experiencias es factible evaluar los re-
sultados obtenidos.
El objetivo de la comparacin no debe ser obtener una posicin en un ranking

sino aadir criterios de evaluacin de la gestin de nuestro servicio concreto e iden-
tificar buenas prcticas y analizar la posibilidad de incorporarlas a nuestra gestin.
Es por tanto, aprender comparando.
Estas tcnicas, con escasa implantacin de forma rigurosa en nuestro pas, son
de aplicacin habitual en pases de nuestro entorno y los resultados de su aplicacin
estn contrastados.
Qu novedades incorpor en la LBRL en este sentido la Ley 57/2003?
El texto de la Ley de Medidas para la Modernizacin del Gobierno Local esta-
297
blece, en su disposicin adicional novena, la creacin en el Ministerio de Adminis-

traciones Pblicas de un observatorio urbano para el seguimiento de la evolucin de
la calidad de vida urbana, introduciendo, por primera vez, tal y como el texto apunta
en su exposicin de motivos, instrumentos de anlisis comparado de resultados en
nuestro rgimen local.
El texto establece tambin que el seguimiento se realizar a travs de indica-

dores que se determinarn reglamentariamente y limita el mbito del observatorio
a los municipios de gran poblacin, esto es, a los municipios cuya poblacin supere
los 250.000 habitantes, a aquellos que sean capitales de provincia con poblacin su-
perior a los 175.000 habitantes, a aquellos que sean capitales de provincia, capitales
autonmicas o sedes de las instituciones autonmicas o a los municipios cuya po-
blacin supere los 75.000 habitantes, pero que presenten circunstancias econmicas,
sociales, histricas o culturales especiales.
Cabe valorar que esta iniciativa supone un impulso a la gestin local dado que su
desarrollo puede suponer:
1. La necesidad de concretar el concepto de calidad de vida urbana y la vincu-

lacin de la gestin pblica ptima a la consecucin de este objetivo.
2. La definicin y elaboracin de indicadores de gestin, prctica no incorpo-

rada a la gestin local y necesaria para evaluar resultados y posibilitar la toma
de decisiones e introduccin de actuaciones dirigidas a su mejora.
3. La incorporacin de una metodologa de anlisis comparado que dote de

transparencia a la gestin y permita identificar buenas prcticas. Esto, si bien
es fundamental en cualquier mbito, adquiere an mayor relevancia en el
mbito pblico, dada la dificultad de disponer de estndares de gestin que
permitan valorar el carcter eficiente u ptimo de los resultados obtenidos.
Sin embargo, deberemos esperar al desarrollo reglamentario y aplicacin de la

norma para conocer en qu instrumentos y metodologas se concreta este nuevo ins-
trumento y hasta que punto se alcanzan las metas planteadas.
Adems, la misma norma abre la posibilidad (introduciendo el Ttulo XI en la

LBRL), a todos los municipios, de establecer mediante ordenanzas (de naturaleza re-
glamentaria) infracciones y sanciones, que podran imponerse a cualquier ciudadano,
que con su actuacin estuviera imposibilitando el normal funcionamiento de un ser-
vicio pblico.
298
Modernizacin
y Gestin de la
Calidad
1. EL DISEO ORGANIZATIVO:
ESTRUCTURAS Y PROCESOS
1.1. La Organizacin y su Estructura

A qu nos referimos cuando hablamos de organizacin?
El trmino organizacin recoge una triple dimensin:
La Teora de la Organizacin, que es el conjunto de conocimientos que

desarrollan los distintos modelos organizativos.
La organizacin como sujeto: por ejemplo, el Ayuntamiento.
La organizacin como funcin propia de la direccin, encargada de decidir la
forma en la que se distribuyen los recursos.
Estructura
Teora de la de la Sujeto
organizacin organizacin organizacin
- Conceptos - Formas/ - Sistema

- Principios modelos de
- Escuelas - Funciones aspectos
En las siguientes lneas se tratan algunos de los conceptos que es necesario co-
nocer en lo que tiene que ver con la organizacin de las Entidades Locales.
Qu se entiende por estructura organizativa?
La estructura organizativa es la descripcin formal de una organizacin. Esta-

blece la distribucin de los puestos de trabajo y permite definir la forma en la que se
reparten las responsabilidades, las jerarquas, las relaciones, etc., por lo que tiene
una trascendencia fundamental para la consecucin eficaz de los objetivos de la or-
ganizacin.
La definicin de la estructura de una organizacin debe atender a la misin y ob-

jetivos que pretenda satisfacer, de forma que sea diseada para la consecucin de
stos. Es habitual en algunas Entidades Locales contar con estructuras tradicionales,
adaptadas a los procesos y las normas, en vez de a los objetivos estratgicos, lo que
dificulta la optimizacin de la gestin y resta eficiencia.
301
1.2. La evolucin de los modelos organizativos

1.2.1. El modelo tradicional
Qu caracteriza a los modelos organizativos tradicionales?
Una parte importante de las Administraciones Locales conservan modelos or-

ganizativos tradicionales caracterizados por la implicacin directa de los cargos po-
lticos en la direccin y la gestin de los asuntos administrativos cotidianos, que se
suele complementar con un papel muy importante de los habilitados nacionales, que
han desempeado funciones ms amplias de las legalmente atribuidas, llenando el
vaco real de la funcin directiva.
Las estructuras tradicionales se caracterizan por la participacin activa del nivel

poltico en la direccin de la gestin, no existiendo niveles directivos intermedios
entre ste y la estructura administrativa.
En funcin del tamao de la organizacin de la que se trate, el modelo tradi-

cional arrastrado puede ser diferente. En Ayuntamientos pequeos, es habitual que
el peso de la gestin recaiga sobre la figura del Alcalde. Sin embargo, segn aumenta
el tamao de la organizacin se puede observar un incremento en la tendencia a des-
cargar parte de la responsabilidad de las distintas reas municipales en los conce-
jales o en un equipo de confianza o gabinete.
En Ayuntamientos de tamao medio o grande la estructuracin suele responder

a alguno de los dos modelos siguientes: el modelo basado en la divisin de la orga-
nizacin en reas al frente de cada una de las cuales se sita un concejal o el mo-
delo de organizacin en el que en la dimensin poltica pueden distinguirse dos
niveles, el de concejal sectorial y los tenientes de alcalde, cuya responsabilidad se ex-
tiende sobre reas integrales del Ayuntamiento. En ambos modelos es habitual la
existencia de un gabinete de apoyo a la presidencia formado, generalmente, por per-
sonas de confianza poltica del Alcalde.
En suma, la tendencia vena imponiendo la configuracin de grandes organiza-

ciones, gestionadas como un todo en las que la estructura administrativa es diri-
gida por el nivel poltico. Esta configuracin provoca la proliferacin de estructuras
con tendencia a la homogeneidad, que en nada se adaptan a los rasgos distintivos de
cada rea de la entidad y que no dejan hueco para diferenciar el nivel poltico del nivel
encargado de dirigir la gestin.
Estos modelos tradicionales han entrado en una crisis progresiva a medida que
las Corporaciones Locales han ido afrontando los retos de prestar ms y mejores
servicios a los ciudadanos.
1.2.2. El modelo gerencial
Cul es el papel del gerente?
La caracterstica ms importante de las estructuras gerenciales es la introduc-

cin del nivel directivo-profesional, responsable de llevar a cabo la gestin para la
ejecucin de las polticas establecidas por el nivel poltico.
302
MODERNIZACIN Y GESTIN DE LA CALIDAD
Las principales funciones de los gerentes se centran en enlazar el nivel poltico

y el administrativo, dirigiendo la estructura administrativa de la entidad; planificar y
evaluar las acciones necesarias para ejecutar las polticas diseadas por el gobierno
de la corporacin y liderar la gestin siguiendo criterios de economa, eficacia y efi-
ciencia; as como promover la mejora continua.
Las experiencias de implantacin de estructuras gerenciales en el sector p-

blico se ha extendido desde la dcada de los 90 por Entidades Locales de tamaos di-
versos, resultando de ello modelos diferentes de los que destacamos dos: el modelo
de gerente nico y el de gerentes de rea.
Qu caractersticas tiene el modelo de gerente nico?
La caracterstica distintiva del modelo de gerente nico es la existencia de una nica

figura gerencial, dependiente del Alcalde, que dirige el conjunto de la organizacin.
ESQUEMA DE MODELO ORGANIZATIVO DE GERENTE NICO
ALCALDE
Nivel poltico
GERENTE
Nivel directivo-profesional
Estructura
organizativa
La conexin que se produce entre los concejales de las reas y el gerente con-
duce a una forma peculiar de funcionamiento en la que la direccin de la estructura
reside en el gerente. Pueden aparecer otras.
Figuras gerenciales en empresas municipales, etc. que suelen considerarse su-

peditadas al gerente del Ayuntamiento.
Este modelo de gerente nico es adecuado para ser aplicado en organizaciones

de tamao pequeo o mediano.
Qu caractersticas tiene el modelo de directores de rea?
La complejidad y el tamao de la organizacin pueden provocar que la figura del

gerente nico sea insuficiente para garantizar un nivel adecuado de direccin en las
diferentes reas administrativas. En estos casos, es aconsejable la fragmentacin
por reas integrales, manteniendo las ventajas de la estructura gerencial mediante
la creacin de gerentes o directores de rea.
303
Este modelo necesita dotarse de estructuras de funcionamiento que permitan la

coordinacin entre las reas, normalmente a travs de la creacin de mecanismos
colectivos de reunin.
ESQUEMA DEL MODELO ORGANIZATIVO DE DIRECTORES DE REA

ALCALDE
TENIENTE TENIENTE TENIENTE

ALCALDE ALCALDE ALCALDE
Nivel poltico
Nivel directivo-
GERENTE GERENTE GERENTE
profesional
Estructura
organizativa
Cules son las funciones del gerente?
Sea un gerente nico o estemos ante la presencia de varios gerentes, cada uno
al frente de un rea administrativa, las funciones de esta figura son las siguientes:
1. La planificacin y evaluacin del los servicios pblicos locales, lo que implica:

a) El anlisis de las necesidades y dimensionamiento de los servicios.
b) La elaboracin tcnica de los presupuestos anuales y los planes de ac-
tuacin municipal.
c) El diseo y mantenimiento de sistemas de seguimiento y evaluacin de
los servicios.
2. La direccin y coordinacin de la organizacin administrativa.

a) Coordinacin tcnica de los distintos servicios y organismos locales.
b) Coordinacin de las polticas de gestin de los recursos humanos, finan-
cieros y tecnolgicos.
c) El impulso de la ejecucin de los acuerdos de los rganos de gobierno.
3. El impulso de los proyectos de mejora organizativa e implantacin de sis-

temas de calidad.
4. rasladar las decisiones polticas a la estructura operativa.
5. Servir de soporte tcnico a los rganos de Gobierno, especialmente en lo re-

ferente a la programacin de recursos financieros.
304
Cmo se selecciona y nombra al gerente?
La actual regulacin normativa local no recoge explcitamente la funcin direc-

tiva ni la figura del gerente. Segn las distintas experiencias reales de Corporaciones
que han introducido este modelo organizativo, la forma ms utilizada es la de su nom-
bramiento como personal eventual. En este sentido, es necesario apuntar que la nor-
mativa reconoce la posibilidad de que determinados puestos de trabajo de carcter
directivo sean desempeados por este tipo de personal. Esta alternativa ofrece la
ventaja de ampliar el terreno en el que se puede buscar el personal adecuado, no
circunscribindolo al mbito de los funcionarios de carrera del municipio, pero sin ex-
cluirlos, y dota a los responsables polticos de la flexibilidad en las facultades de nom-
bramiento y cese necesarias en puestos de carcter directivo.
No existe proceso de seleccin prefigurado, por lo que se puede optar por cual-
quier procedimiento de seleccin que se considere adecuado, (bsqueda de candidatos
sin publicidad, con publicidad en prensa, boletn oficial, etc.). Cualquiera que sea la forma
de seleccin, es decisivo que se busque un perfil profesional, ya que esta circunstancia
condiciona el xito en la implantacin y funcionamiento del modelo gerencial.
El puesto deber estar recogido en relacin de puestos de trabajo, como grupo

A para garantizar el nivel de licenciatura, junto con la retribucin global y las fun-
ciones correspondientes al puesto. Por tanto, corresponde al Pleno su aprobacin. El
nombramiento corresponder al Presidente de la Corporacin.
Qu pasa con el gerente al final de la legislatura?
La revocacin del puesto de gerente queda ligada, no nicamente al mandato

municipal, sino al mandato del Alcalde. El directivo cesara automticamente con
el cese del Alcalde y ste es uno de los aspectos ms problemticos de esta fr-
mula. No obstante, acogindose a la figura del Alcalde en funciones y su derecho a
ser asistido, permitira dilatar el momento de cese del gerente, que actuara en
funciones hasta la nueva designacin de otra persona o su confirmacin por la
nueva Corporacin.
1.3. El ciudadano en el centro de la organizacin

Qu papel ha tenido el ciudadano en la reforma de la organizacin de las En-
tidades Locales?
La satisfaccin de las crecientes expectativas de los ciudadanos es uno de los

principales objetivos que motivan el funcionamiento de las Administraciones. El
hecho de que esta idea se venga teniendo en cuenta en la definicin de la misin de
numerosas organizaciones locales, tiene consecuencias importantes sobre la forma
de estructurar las mismas.
Los esfuerzos de modernizacin para ofrecer al ciudadano mejores servicios han

provocado en numerosas Entidades Locales la creacin de novedosas estructuras
que revolucionan el concepto tradicional de Ayuntamiento, dando paso a modernos
diseos que buscan satisfacer la mayor parte de las demandas del ciudadano en un
nico punto especializado de atencin.
305
Conseguir esta centralidad en la atencin al ciudadano implica adaptar las es-

tructuras organizativas a nuevos servicios en aras de conseguir la necesaria flexibi-
lidad que estos planteamientos exigen.
En cualquier caso, el modelo organizativo a implantar ya sea gerencial o no,

con mayor o menor centralizacin en el ciudadano-debe ser el resultado de una re-
flexin estratgica previa. En esta reflexin se deben tener en cuenta todas las va-
riables que afectan al funcionamiento ptimo de una entidad. Para conseguir la
informacin previa necesaria es recomendable realizar un diagnstico del estado de
la organizacin que permita poner de relieve los aspectos positivos y negativos del
modelo, con la finalidad de disponer de un conocimiento exhaustivo para sentar el
modelo que ms se adecue a los objetivos planteados.
1.4. Las funciones y los puestos en la organizacin

1.4.1. Funciones, actividades y tareas
Cul es el papel de la misin y los objetivos en la definicin de la estructura

organizativa?
La misin y los objetivos de la organizacin son elementos condicionantes de la

definicin del modelo de estructura organizativa.
Si profundizamos en la distribucin de los objetivos organizacionales, podemos

distinguir tres niveles en funcin del grado de concrecin al que nos estemos refi-
riendo: funciones, actividades y tareas.
Qu se entiende por funciones?
Las funciones se definen como un conjunto de actividades afines y coordinadas

necesarias para alcanzar los objetivos de la organizacin y que se realizan de una
manera sistemtica y reiterada, esto es, que hay una permanencia en el tiempo. Es
decir, el conjunto de cosas que ha de hacer siempre la organizacin para generar
sus productos o prestar sus servicios.
La ejecucin de las funciones en una organizacin recae en una unidad de la or-

ganizacin, que puede ser una unidad organizativa o un puesto de trabajo. Sirvan
como ejemplo el Departamento de Compras (unidad organizativa) o el Interventor
(puesto).
Cuando los objetivos cambien, las funciones de cada unidad organizativa debern
ser revisadas.
Qu se entiende por actividad?
El concepto de actividad est ntimamente ligado tanto al de funcin como al de

proceso, ya que por actividad se entiende el conjunto de tareas que, enlazadas a
travs de procesos, es necesario llevar a cabo para el cumplimiento de las funciones
de la organizacin.
306
Qu se entiende por tarea?
Se define tarea como la unidad elemental para la definicin de funciones, ya que

representa el mayor grado de desagregacin en el desempeo de un trabajo. La co-
rrecta definicin de las tareas llevadas a cabo por un determinado puesto de trabajo
adquiere especial relevancia en los trabajos de anlisis de cargas de trabajo.
1.4.2. Anlisis y diseo de los puestos de trabajo
Cmo se configura el conjunto de puestos de trabajo?
La configuracin del sistema de funcin pblica vigente basado en grupos y ni-

veles ha derivado en la institucionalizacin de los puestos de trabajo como ele-
mentos nucleares para la articulacin del modelo. ste y otros factores han provocado
el encorsetamiento de algunas organizaciones debido a la tendencia a realizar defi-
niciones minuciosas y al excesivo formalismo de las descripciones.
Las Entidades Locales son organizaciones de servicios en las que el contacto

con el ciudadano es constante. Esta circunstancia est haciendo cambiar la forma
en que se organizan, lo que debe tener consecuencias en la definicin que se haga de
los puestos. Se necesita acompaar los cambios en la estructura de un correcto di-
seo de los puestos de trabajo que permita disponer a la Entidad de la flexibilidad y
adaptabilidad necesarias para orientar su funcionamiento hacia resultados.
Qu criterios han de utilizarse para disear la estructura de los puestos de trabajo?
El diseo de los puestos de trabajo debe huir de la especializacin, favoreciendo

la creacin de puestos genricos (puestos-tipo) y facilitando la movilidad de los
ocupantes. Esta forma de gestionar los puestos posibilita la correcta adecuacin de
los recursos a las necesidades de cada momento y ofrece a los ocupantes de los
mismos mrgenes ms amplios de satisfaccin y motivacin.
El modelo propuesto alcanza todo su potencial aadiendo a este diseo una co-
rrecta gestin de las competencias. Por competencias se entiende el conjunto de sa-
beres, capacidades, habilidades y destrezas para lograr los objetivos de la organizacin.
Mediante las competencias, la gestin de recursos humanos alcanza un enfoque

estratgico, orientado plenamente hacia los resultados, ya que facilita la adecuacin
de la conducta laboral del empleado a los objetivos de la organizacin.
La gestin por competencias implica un compromiso con la calidad y exige ac-

tualizar el estilo de direccin. Asimismo, permite mejorar la gestin de los recursos
humanos, dotndola de potentes herramientas para optimizar la seleccin, la for-
macin o la motivacin de los empleados.
1.4.3. La distribucin eficiente de las cargas de trabajo
En qu circunstancias se suelen producir ineficiencias en la distribucin de

cargas de trabajo?
En numerosas ocasiones, los responsables de algunas organizaciones pblicas
307
se encuentran frente a realidades organizativas en las que se dan una serie de va-
riables que maximizan la incertidumbre y dificultan la toma de decisiones. Nos es-
tamos refiriendo a situaciones en las que:
Parece percibirse que la distribucin de las cargas de trabajo no es homognea

entre el personal de la unidad organizativa.
No existen sistemas de informacin que permitan obtener datos para relevar
esta apreciacin.
Las restricciones financieras no aconsejan aumentar el nmero de efectivos.
En qu consiste el anlisis de cargas de trabajo?
Los estudios de anlisis de cargas de trabajo son herramientas que permiten

aflorar datos sobre la situacin real de la unidad de que se trate, y as poder pro-
poner acciones que optimicen la distribucin de las cargas sobre la base de la infor-
macin objetiva extrada durante el trabajo de campo. Para ello, es necesario
identificar correctamente las tareas que cada empleado realiza, cuantificando el
tiempo necesario para su realizacin y comprobando la frecuencia con la que se re-
pite dicha tarea. Con esta informacin, estaremos en disposicin de identificar posi-
bles sobrecargas de trabajo, as como localizar, si existen, los mrgenes capaces de
absorber esas diferencias.
1.5. La gestin de los procesos

1.5.1. Conceptos
Qu es un proceso?
Un proceso es la secuencia ordenada de actividades a llevar a cabo para trans-

formar una serie de inputs en ouputs que satisfagan al cliente externo o interno y
orientada a cubrir alguno de los objetivos de la organizacin.
La realizacin de cualquier producto o servicio requerir la puesta en marcha

de uno o varios procesos, por ello es que podemos entender la organizacin como un
conjunto de procesos interrelacionados. Este enfoque hacia los procesos permite
llevar a cabo una forma de gestin innovadora basada en la calidad.
Durante el seguimiento de un proceso puede ser necesaria la intervencin de

ms de una persona del mismo o de diferentes departamentos, lo que puede implicar
un recorrido por varias de las unidades organizativas de la entidad. Para conseguir
coordinar a los diferentes miembros de una organizacin, ser preceptivo optimizar
los mecanismos de ordenacin a travs de la mejora de los procesos.
Qu entendemos por procedimiento?
Los procesos de trabajo surgen de la acumulacin de actividades, que son eje-

cutadas a travs del enlace de un grupo de tareas. Bajo esta concatenacin de ope-
raciones est el concepto de procedimiento (muy utilizado en esta acepcin en el
mbito de la gestin empresarial).
308
Sin embargo, en el mbito de la Administracin Pblica la significacin de pro-

cedimiento se ha utilizado para denotar mayor formalizacin, ya que se ha ligado al
concepto de procedimiento administrativo.
1.5.2. La simplificacin de procesos
Qu implica la mejora de procesos?
Los esfuerzos por la mejora de procesos ofrecen siempre ventajas en el funcio-

namiento de la organizacin. Sin embargo, el enfoque puede ser distinto en funcin
del concepto de proceso que exista en la misma.
Cuando una organizacin decide llevar a cabo la simplificacin de uno o varios de

sus procesos para reducir el tiempo de tramitacin, aumentar la calidad del servicio
o reducir costes, est llevando a cabo una accin que, con toda probabilidad, va a re-
portar beneficios a la entidad y le va a servir para adquirir una experiencia en este tra-
bajo que podr trasladar despus a los siguientes estudios que realice sobre otros
procesos. Los avances en este mbito han ido aumentando la consideracin de los
procesos hasta el punto de que son, para muchas organizaciones, el criterio que de-
fine su estructura: hablamos de gestin por procesos.
Asumida esta posicin estratgica de los procesos, la organizacin deber va-

lorar cul es su necesidad de cambio para alcanzar la posicin competitiva que per-
mita satisfacer a sus clientes. En funcin de la magnitud del cambio que requieran
los procesos, suele distinguirse entre mejora de procesos y reingeniera de procesos.
En qu se concreta la mejora de procesos?
La mejora de procesos plantea una revisin continua de los circuitos de trabajo,

por lo que no es necesario dedicar excesivos recursos a este fin sino plantearse un
sistema de funcionamiento que tenga en cuenta esta constante de mejora.
En qu se concreta la reingeniera de procesos?
La reingeniera de procesos aboga por la introduccin de cambios drsticos en

la forma de hacer las cosas. Se trata de reconsiderar y redisear los procesos para
conseguir mejoras espectaculares en costes, calidad, servicio y rapidez.
La reingeniera de procesos debe plantearse desde la claridad en el estadio que

pretendemos alcanzar, pero dejando libertad para inventarse los caminos que nos
permitirn obtenerlo. Es decir se trata de una actividad que fija un objetivo pero per-
mite la creatividad en la forma en que ste se consiga; suele ser til ligar los cam-
bios a la implantacin de nuevos sistemas de informacin.
1.5.3. Los manuales de procedimiento
Qu es un manual de procedimiento?
El resultado de los trabajos de anlisis y mejora de procesos suele derivar en la

descripcin formal de los cambios concluidos. Para reflejar la forma en la que deben
transcurrir las diferentes actividades de un proceso, se pueden utilizar diversos ins-
309
trumentos (textos, tablas, diagramas de flujo, etc.) todos ellos pueden formar parte
del manual de procedimientos.
El manual de procedimiento es un documento estructurado que contiene la des-

cripcin de cules deben ser las actividades a llevar a cabo para el seguimiento de
uno o varios procesos, haciendo indicacin sobre la forma en la que stas se ordenan,
los documentos que se utilizan y los responsables y plazos para cada actividad.
El contenido de un manual de procedimiento puede ser distinto, en funcin de la

materia, del alcance y de los objetivos que se pretendan cubrir con el mismo; sin em-
bargo, existe una estructura bsica:
310
2. LA ADMINISTRACIN
ELECTRNICA
2.1. Introduccin
Desde la entrada en vigor de la Constitucin de 1978, una de las grandes re-
formas abordadas por el legislador respecto al funcionamiento de las Administra-
ciones pblicas ha sido la concerniente a las relaciones entre stas y la ciudadana.
Con la llegada de las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones elec-
trnicas, y en base al principio constitucional de eficacia que debe regir la actuacin
de las Administraciones pblicas, ha sido necesario regular dichas relaciones para
contribuir a la construccin de la sociedad de la informacin.
El reconocimiento constitucional de la autonoma local, que ha tenido su reflejo

en la Comunidad Autnoma de Andaluca en Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma
Local de Andaluca, es una apuesta clara por la descentralizacin administrativa en
aras de una mayor aproximacin a la ciudadana de las Administraciones pblicas. Sin
embargo, en nuestra sociedad actual esta descentralizacin no sera plena sin el
desarrollo de la administracin electrnica. La barrera que supone mucho de los tr-
mites necesarios a realizar por la ciudadana y la propia Administracin necesita rom-
perse con un primer paso, la informacin que sta debe facilitar a la ciudadana, y
como ltimo con la posibilidad de que la ciudadana y la Administracin puedan inter-
actuar mutuamente en cualquier momento mediante el uso de las tecnologas de la
informacin y las comunicaciones electrnicas sin necesidad de que los ciudadanos
tengan que desplazarse fsicamente a una oficina.
La virtualidad de esta transformacin depender en gran medida del impulso

que reciba de las Administraciones pblicas, de la confianza y seguridad que genere
en los ciudadanos y de la oferta de servicios a prestar.
Tomando como antecedente lo previsto en el artculo 45 de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedi-
miento Administrativo Comn (LRJAP), en las modificaciones posteriores de la ci-
tada Ley, as como en el RD 263/1996, de 16 de febrero, por el que se regula la
utilizacin de tcnicas electrnicas, informticas y telemticas por la Administracin
General del Estado, el legislador dio un paso decisivo con la aprobacin de la Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios P-
blicos, la cual consagra la relacin con las Administraciones pblicas por medios
electrnicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligacin correlativa
para las mismas. El reconocimiento de tal derecho y su correspondiente obligacin
se erigen as en el eje central de la citada Ley.
La Ley 11/2007 se articula a partir de las competencias del Estado que le reco-
noce el artculo 149.1.18 de la Constitucin: Bases del rgimen jurdico de las Ad-
311
ministraciones Pblicas, por una parte, y procedimiento administrativo comn,

por otra. Asimismo, aborda aquellos aspectos en los que es obligado que las previ-
siones normativas sean comunes, como es el caso de la interoperabilidad, las ga-
rantas de las comunicaciones electrnicas, los servicios a los que tienen derecho
los ciudadanos, la conservacin de las comunicaciones electrnicas y los dems
temas que se abordan en la ley para garantizar que el ejercicio del derecho a rela-
cionarse electrnicamente con todas las administraciones forme parte de ese trata-
miento comn que tienen.
2.2. Marco normativo de la administracin electrnica en las EELL.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (BOE nmero 285, de
27/11/1992).
Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrnica (BOE nm. 304, de
20/12/2003).
Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Ser-
vicios Pblicos (BOE nmero 150, de 23/6/2007).
Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonoma Local de Andaluca.
Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcial-
mente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos
a los servicios pblicos (BOE nmero 278 de 18/11/2009).
Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional
de Seguridad en el mbito de la Administracin Electrnica (BOE nmero 25,
de 29/1/2010) .
Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional
de Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica (BOE n-
mero 25, de 29/1/2010).
2.3. La e-administracin
Se entiende por e-administracin o administracin electrnica la incorporacin
de la tecnologas de la informacin y las comunicaciones electrnicas en la organi-
zacin administrativa. Esta incorporacin afecta a dos mbitos de la organizacin, la
interna y la externa.
En la interna, los procedimientos en papel se transforman en procesos electr-

nicos, con el fin de crear una oficina sin papeles. En el mbito de las relaciones ex-
ternas, se habilita la va electrnica como un nuevo medio para la relacin entre la
Administracin y las personas fsicas y jurdicas. Es una herramienta con un elevado
potencial de mejora de la productividad y simplificacin de los diferentes procesos del
da a da que se dan en las diferentes organizaciones.
Las ventajas que presenta la e-administracin para la ciudadana son, entre

otras, las siguientes:
Disponibilidad: Se puede interactuar con las organizaciones las 24 horas del
da (por telfono con servicios de atencin telefnica o por internet a travs de
oficinas virtuales). No es necesario ajustarse a un horario de oficinas, y los
das festivos quedan habilitados para el ciudadano.
312
Facilidad de acceso: Ya no es necesario acudir a la oficina presencial de la Ad-

ministracin para realizar las gestiones, se puede hacer desde cualquier lugar
del mundo a travs del telfono o Internet, cumpliendo los requisitos de iden-
tidad y seguridad necesarios.
Ahorro de tiempo: Desaparece la necesidad de desplazamientos fsicos a una
oficina presencial (ida y vuelta) y se evitan esperas para ser atendido por per-
sonal de la Administracin.
2.4. Actuaciones de las Administraciones Pblicas sobre

Administracin Electrnica
1) Unin Europea.
En el ao 2005, la Comisin Europea desarroll un plan especfico de impulso de

la Administracin Electrnica en el mbito de la Unin Europea. Este primer plan,
englobado dentro de la Estrategia i2010, se denomin Plan de Accin de Adminis-
tracin Electrnica i2010: Acelerando el desarrollo de la Administracin Electrnica
para el beneficio de todos. Los objetivos del plan de accin estaban ligados a las
cinco prioridades de la Declaracin Ministerial de Manchester.
A raz de lo acordado en la Declaracin Ministerial de Malm, de 18 de no-

viembre de 2009, la Comisin Europea ha diseado un nuevo plan denominado Plan
de Accin de Administracin Electrnica para Europa 2011-2015. Este nuevo plan
tiene como objetivo general explotar las capacidades de las TIC para promover Ad-
ministraciones inteligentes, innovadoras y sostenibles.
2) Administracin del Estado.
El impulso de la colaboracin y cooperacin con las comunidades autnomas y

las entidades locales, en especial, para la puesta en marcha de servicios pblicos
interadministrativos corresponde al Pleno del Consejo Superior de Administracin
Electrnica. ste debe mantener las oportunas relaciones con los rganos de coo-
peracin entre las distintas Administraciones que se creen a tal efecto y, en especial,
con la Conferencia Sectorial de Administraciones Pblicas, en cuyo seno se estable-
cern lneas de actuacin y orientaciones comunes y se favorecer el intercambio de
ideas, estndares, tecnologa y proyectos orientados a garantizar la interoperabilidad
y mejorar la eficacia y eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos.
Dependiente de la Conferencia Sectorial de Administracin Pblica, el Comit

Sectorial de Administracin electrnica es el rgano tcnico de cooperacin de la Ad-
ministracin General del Estado, de las administraciones de las Comunidades Aut-
nomas y de las entidades que integran la Administracin Local en materia de
administracin electrnica. Este Comit vela por:
a) Asegurar la compatibilidad e interoperabilidad de los sistemas y aplicaciones

empleados por las Administraciones Pblicas.
b) Preparar planes programas conjuntos de actuacin para impulsar el
desarrollo de la administracin electrnica en Espaa.
c) Asegurar la cooperacin entre las administraciones pblicas para proporcionar
al ciudadano informacin administrativa clara, actualizada e inequvoca.
313
Su actividad se enmarca en los trabajos de la Conferencia Sectorial de Adminis-

tracin Pblica que fue creada para impulsar actuaciones y proyectos comunes cuyo
objeto sea la cooperacin entre Administraciones y la mejora de la calidad en la pres-
tacin de servicios pblicos, entre otros en el mbito de la administracin electrnica
con el estudio, anlisis y propuesta de medidas, estrategias, objetivos y directrices.
En el seno de este Comit existen una serie de Grupos de Trabajo para compartir
experiencias y buenas prcticas o para la realizacin de proyectos en colaboracin.
Estos son los grupos actualmente formados:
Red SARA, a travs de la cual se interconectan todas las Administraciones Pu-
blicas: Unin Europea, Administracin General del Estado, Comunidades Au-
tnomas y Ayuntamientos.
Identificacin y firma electrnica, trabaja en servicios y aspectos relacionado
con la armonizacin de firma electrnica y la expansin del DNIe.
Mejora de Procesos Software: pretende elaborar unas directrices que permitan
mejorar el desarrollo del software, y los procedimientos para su adquisicin
por parte de las administraciones pblicas.
Observatorio Administracin Electrnica, permite conocer el estado de la Ad-
ministracin electrnica en las administraciones pblicas y cuyo principal pro-
ducto es el informe CAE.
Programas Libres y reutilizacin de los sistemas de informacin, trabaja en la
coordinacin entre las diversas distribuciones GNU/Linux autonmicas; la pro-
mocin de los estndares abiertos; la consolidacin del apoyo a las actua-
ciones de normalizacin en curso en materia del Formato Abierto de
Documentos (Proyecto ISO/IEC DIS 26300) y en materia de compatibilidad del
hardware con GNU/Linux (Grupo Tcnico de AENOR AEN GT22). Para reutili-
zacin se ha realizado un sistema automatizado que trata la informacin del in-
ventario de aplicaciones de todas las CCAA y se pretende obtener un marco de
reutilizacin de objetos.
El Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional

de Interoperabilidad en el mbito de la Administracin electrnica establece en su ar-
tculo 14 que Las Administraciones pblicas aplicarn el Plan de direccionamiento
e interconexin de redes en la Administracin, aprobado por el Consejo Superior de
Administracin Electrnica, para su interconexin a travs de las redes de comuni-
caciones de las Administraciones pblicas.
El Plan de Direccionamiento e Interconexin de Redes en la Administracin de-
fine un espacio de direccionamiento privado comn para los Centros de la Adminis-
tracin. Este Plan permite que cada entidad u organismo pueda establecer de manera
independiente sus planes de numeracin IP, en funcin de su infraestructura de red,
o distribucin orgnica o departamental, pero manteniendo una coordinacin que
evite el uso de direcciones duplicadas. Es necesario para:
La interconexin de las redes de las Administraciones pblicas y, en particular,

a y a travs de la Red SARA
El despliegue de servicios de administracin electrnica sobre la Red SARA
La interconexin con redes de Administraciones de otros Estados miembros de
la Unin Europea, el despliegue y acceso a los servicios europeos transfronte-
rizos de administracin electrnica a travs de la Red SARA y de su enlace con
la red transeuropea sTESTA, que tiene a su vez su propio plan de direcciona-
miento
314
El mbito de actuacin del Plan de Direccionamiento de la Administracin es la

Administracin General del Estado, las Administraciones autonmicas y las entidades
que integran la Administracin Local.
La Red SARA permite la interconexin de las Administraciones pblicas, facili-

tando el intercambio de informacin y servicios entre ellas. A travs de la Red SARA los
Ministerios, las Comunidades Autnomas, los Entes Locales y otros organismos p-
blicos pueden interconectar sus redes de una manera fiable, segura, capaz y flexible.
Adems, a travs del enlace de la Red SARA con la red transeuropea sTESTA las
Administraciones pblicas espaolas se pueden interconectar con redes de institu-
ciones europeas y de administraciones de otros Estados miembros de la UE, para el
despliegue y acceso a los servicios pblicos europeos de administracin electrnica.
La Red SARA es un instrumento fundamental para seguir avanzando en el

desarrollo de la administracin electrnica, lo que en definitiva supone mejorar el
servicio prestado a los ciudadanos.
En general, va SARA es alcanzable cualquier servicio que una Unidad Adminis-

trativa ofrezca al resto por esta infraestructura. La red SARA permite que las Admi-
nistraciones compartan entre ellas todos los servicios que estimen necesarios.
Adems existen servicios comunes que facilitan el despliegue de la oferta de ad-

ministracin electrnica, y a los que las diferentes Administraciones pueden acceder,
tales como los siguientes:
Verificacin de los datos de identidad y residencia.

Plataforma de validacin de firma electrnica (@Firma).
Solicitud de cambio de domicilio.
Notificacin electrnica fehaciente.
Pasarela de pago.
Registro electrnico comn.
Consultas del estado de expedientes.
Catlogos de procedimientos de las Administraciones pblicas.
Videoconferencia.
Voz IP.
Entornos de trabajo en colaboracin.
Servicios de nueva creacin.
3) La Administracin autonmica.
La Junta de Andaluca sigue avanzando en su firme propsito de apostar por un

Gobierno electrnico ms gil y cercano a la ciudadana, configurando un modelo or-
ganizativo que conjuga los principios de eficacia, eficiencia, igualdad entre mujeres
y hombres y modernizacin administrativa con la mejora continuada de la calidad de
los servicios electrnicos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 9/2007, de 22 de oc-
tubre, de la Administracin de la Junta de Andaluca.
En este marco de actuacin hay que considerar la primera ordenacin adminis-

trativa en el mbito digital que se contemplaba en el Decreto 104/1992, de 9 de junio,
sobre coordinacin de la elaboracin y desarrollo de la poltica informtica de la Junta
315
de Andaluca, que fue objeto de desarrollo mediante Orden de 9 de noviembre de

1992. Transcurrido un plazo de tiempo muy considerable desde la citada ordenacin
de la poltica informtica y, atendiendo a diferentes disposiciones que se han ido su-
cediendo en el tiempo en este mbito, as como a la actual delimitacin competen-
cial, mediante una Orden conjunta se han regulado determinados aspectos relativos
a la coordinacin, elaboracin y desarrollo de la poltica informtica en la Adminis-
tracin de la Junta de Andaluca y sus entidades instrumentales (Orden de 7 de marzo
de 2011, conjunta de la Consejera de Hacienda y Administracin Pblica y de la Con-
sejera de Economa, Innovacin y Ciencia, sobre coordinacin en la elaboracin y
desarrollo de determinados aspectos de la poltica informtica de la Junta de Anda-
luca, publicada en BOJA de 01/04/2011).
En el art. 12 de dicha Orden se regula la relacin de la Junta de Andaluca con

otras Administraciones y entes pblicos en materia de TIC, estableciendo que la Co-
misin Permanente de la Comisin Interdepartamental para la Sociedad de la Infor-
macin coordinar la participacin en comisiones, grupos de trabajo o cualquier otro
instrumento de colaboracin con otras Administraciones Pblicas en materias rela-
cionadas con las TIC.
La Junta de Andaluca apuesta por avanzar en paralelo con las dems Adminis-
traciones pblicas, pues de nada servira un gran avance en determinados procesos
dentro de una nica administracin si estos, como sucede en muchos casos, re-
quieren de la participacin de otras administraciones para su conclusin. Por
ejemplo, la Administracin local es clave para el xito de muchos procesos de la Ad-
ministracin de las Comunidades Autnomas, si aquellos no tienen informatizados
procesos tan comunes como la emisin de certificados de empadronamiento o de
convivencia supondra un claro obstculo para desplegar muchos procedimientos en
lnea en otras Administraciones.
Por ello, en 2008 y 2009 la Consejera de Hacienda y Administracin Pblica ela-

bor el Plan Estratgico de Sistemas y Tecnologas de la Informacin y Comunicacin.
Desde la ptica de los Procesos, la Administracin Local quedara integrada como
refleja el siguiente cuadro:
316
IMPORTANTE:
Las plataformas de Administracin electrnica de la Junta de Andaluca se ceden

a la Administracin Local previa firma de un convenio.
La Junta de Andaluca, a travs de la Consejera de Hacienda y Administracin

Pblica propone un modelo de Administracin Electrnica basado en la utilizacin
de unas plataformas bsicas que han sido desarrolladas por distintas empresas pero
cuyo cdigo fuente es propiedad de la Junta de Andaluca.
Las Entidades Locales, as como las empresas que quieran participar en con-
cursos pblicos para el desarrollo de aplicaciones que tengan que hacer uso de estas
plataformas comunes de Administracin electrnica, tienen a su disposicin una Web
tcnica en la que encontrarn informacin detallada del modelo de Administracin
Electrnica, descripcin de las distintas plataformas as como recursos tcnicos para
desarrolladores e integradores. Puede accederse a esta web con este enlace:
http://www.juntadeandalucia.es/haciendayadministracionpublica/ae
En esta direccin web puede consultarse, entre otra informacin, alguna de las
Entidades Locales que han suscrito convenios con la Junta de Andaluca para la ce-
sin de software.
2.5. La e-Administracin en la Administracin Local

La Ley 11/2007 obliga a todas las Administraciones pblicas, incluida la Admi-
nistracin Local, a habilitar diferentes canales o medios para la prestacin de los
servicios electrnicos, garantizando en todo caso el acceso a los mismos a todos los
ciudadanos, con independencia de sus circunstancias personales, medios o conoci-
mientos, en la forma que estimen adecuada. Desde la entrada en vigor de la citada
Ley, la Administracin Local debe garantizar el cumplimiento de los derechos reco-
nocidos a los ciudadanos en sus relaciones con los mismos.
Entre otros derechos reconocidos legalmente a los ciudadanos, se han de des-

tacar los siguientes:
a) Elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el

canal a travs del cual relacionarse por medios electrnicos con las Admi-
nistraciones pblicas.
b) No aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administra-
ciones pblicas, las cuales utilizarn medios electrnicos para recabar dicha
informacin siempre que, en el caso de datos de carcter personal, se cuente
con el consentimiento de los interesados en los trminos establecidos por la
Ley Orgnica 15/1999, de Proteccin de Datos de Carcter Personal, o una
norma con rango de Ley as lo determine, salvo que existan restricciones con-
forme a la normativa de aplicacin a los datos y documentos recabados. El ci-
tado consentimiento podr emitirse y recabarse por medios electrnicos.
Para un eficaz ejercicio de este derecho, cada Administracin deber facilitar
el acceso de las restantes Administraciones pblicas a los datos relativos a los
interesados que obren en su poder y se encuentren en soporte electrnico, es-
pecificando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o tcnicos ne-
317
cesarios para acceder a dichos datos con las mximas garantas de segu-
ridad, integridad y disponibilidad, de conformidad con lo dispuesto en la citada
Ley Orgnica 15/1999 y su normativa de desarrollo.
c) Igualdad en el acceso electrnico a los servicios de las Administraciones p-
blicas.
d) Conocer por medios electrnicos el estado de tramitacin de los procedi-
mientos en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la nor-
mativa de aplicacin establezca restricciones al acceso a la informacin sobre
aqullos.
e) Obtener copias electrnicas de los documentos electrnicos que formen parte
de procedimientos en los que tengan la condicin de interesado.
f) Conservacin en formato electrnico por las Administraciones pblicas de
los documentos electrnicos que formen parte de un expediente.
g) Obtener los medios de identificacin electrnica necesarios, pudiendo las per-
sonas fsicas utilizar en todo caso los sistemas de firma electrnica del Do-
cumento Nacional de Identidad para cualquier trmite electrnico con
cualquier Administracin pblica.
h) Utilizacin de otros sistemas de firma electrnica admitidos en el mbito de
las Administraciones pblicas.
i) Garanta de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los fi-
cheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones pblicas.
j) Calidad de los servicios pblicos prestados por medios electrnicos.
k) Elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones
pblicas siempre y cuando utilicen estndares abiertos o, en su caso, aque-
llos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos.
l) En los procedimientos relativos al acceso a una actividad de servicios y su
ejercicio, a la realizacin de la tramitacin a travs de una ventanilla nica,
por va electrnica y a distancia, y a la obtencin de la siguiente informacin
a travs de medios electrnicos, que deber ser clara e inequvoca:
1) Los requisitos aplicables a los prestadores establecidos en territorio es-
paol, en especial los relativos a los procedimientos y trmites necesa-
rios para acceder a las actividades de servicio y para su ejercicio.
2) Los datos de las autoridades competentes en las materias relacionadas
con las actividades de servicios, as como los datos de las asociaciones y or-
ganizaciones distintas de las autoridades competentes a las que los pres-
tadores o destinatarios puedan dirigirse para obtener asistencia o ayuda.
3) Los medios y condiciones de acceso a los registros y bases de datos p-
blicos relativos a prestadores de actividades de servicios.
4) Las vas de reclamacin y recurso en caso de litigio entre las autoridades
competentes y el prestador o el destinatario, o entre un prestador y un
destinatario, o entre prestadores.
Este servicio que debe prestar la Administracin Local puede hacerlo a travs de
una sede electrnica, cuyos requisitos quedan regulados en el artculo 10 de la Ley
11/2007.
2.6. La sede electrnica

La sede electrnica es aquella direccin electrnica disponible para los ciuda-
danos a travs de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestin y adminis-
318
tracin corresponde a una Administracin pblica, rgano o entidad administrativa en

el ejercicio de sus competencias.
El establecimiento de una sede electrnica conlleva la responsabilidad del ti-

tular respecto de la integridad, veracidad y actualizacin de la informacin y los ser-
vicios a los que pueda accederse a travs de la misma.
Con sujecin a los principios de publicidad oficial, responsabilidad, calidad, se-

guridad, disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperabilidad, cada Admi-
nistracin pblica debe determinar las condiciones e instrumentos de creacin de
las sedes electrnicas.
En todo caso deber garantizarse la identificacin del titular de la sede, as como

los medios disponibles para la formulacin de sugerencias y quejas, y las sedes dis-
pondrn de sistemas que permitan el establecimiento de comunicaciones seguras
siempre que sean necesarias.
La publicacin en las sedes electrnicas de informaciones, servicios y transac-

ciones respetar los principios de accesibilidad y usabilidad de acuerdo con las
normas establecidas al respecto, estndares abiertos y, en su caso, aquellos otros
que sean de uso generalizado por los ciudadanos.
2.7. Publicidad de la actividad local

La publicacin de actos y comunicaciones que, por disposicin legal o regla-
mentaria deban publicarse en tabln de anuncios o edictos podr ser sustituida o
complementada por su publicacin en la sede electrnica del organismo correspon-
diente, tal como establece la Ley 11/2007.
En Andaluca, la Ley 5/2010 regula en su artculo 54 la publicidad de las actua-

ciones de los ayuntamientos y sus organismos y entidades dependientes o vincu-
ladas. Con el fin de garantizar a la ciudadana el acceso a la informacin de dichas
actuaciones, su transparencia y control democrtico, as como la informacin inter-
gubernamental, debe publicarse en la sede electrnica de su titularidad en el plazo
de cinco das desde su adopcin, las disposiciones y actos administrativos que versen
sobre las siguientes materias:
a) Ordenacin territorial, ordenacin y disciplina urbansticas, y proyectos para

su ejecucin.
b) Planificacin, programacin y gestin de viviendas.
c) Ordenacin y prestacin de servicios bsicos.
d) Prestacin de servicios sociales comunitarios y de otros servicios locales de
inters general.
e) Organizacin municipal complementaria.
f) Seguridad en lugares pblicos.
g) Defensa de las personas consumidoras y usuarias.
h) Salud pblica.
i) Patrimonio de las entidades locales, incluyendo las que afecten a los bienes
integrantes del Patrimonio Histrico Andaluz.
j) Actividad econmico-financiera.
319
k) Aprobacin, ejecucin y liquidacin del presupuesto de la entidad, as como

las modificaciones presupuestarias.
l) Seleccin, promocin y regulacin de las condiciones de trabajo del personal
funcionario y laboral de las entidades locales.
m) Contratacin administrativa.
n) Medio ambiente, cuando afecten a los derechos reconocidos por la normativa
reguladora del acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso
a la justicia en materia de medio ambiente.
Asimismo, los proyectos de estatutos de mancomunidades debern someterse a

informacin pblica mediante su publicacin en la sede electrnica, entre otros medios.
Toda esta informacin publicada gozar de las garantas de integridad, veracidad

y actualizacin de la informacin y los servicios, prevista en la normativa sobre el ac-
ceso electrnico de la ciudadana a los servicios pblicos.
La publicidad de actos de otras Administraciones pblicas u rganos judiciales

que los ayuntamientos tengan la obligacin de publicar se har tambin en sede elec-
trnica.
Asimismo, la Ley 5/2010 ha establecido la obligatoriedad de que las Entidades lo-

cales y sus organismos y entidades dependientes o vinculados trasladen a la Admi-
nistracin de la Junta de Andaluca la informacin relativa a las disposiciones y actos
en el plazo, forma y por los medios de comunicacin telemtica, y conforme a los es-
tndares de interoperabilidad establecidos por la Comunidad Autnoma, la cual podr
recabar informacin complementaria para ampliar la previamente recibida o cuando,
teniendo conocimiento de alguna actuacin de los entes locales, estos no la hubiesen
remitido en el plazo sealado.
2.8. La ventanilla nica

El concepto ventanilla nica
Debe construirse desde el punto de vista del ciudadano, es decir como un punto
en el que el ciudadano puede encontrar toda la informacin que necesita. Podra en-
tenderse como el agrupamiento de todos los trmites diferentes que el ciudadano
debe realizar ante la Administracin pblica con un fin particular, y que puede re-
sidir en una sola instancia u organismo. En origen se vincul la ventanilla nica a los
ayuntamientos.
Naci con el fin de evitar que la ciudadana sufra las consecuencias de la dis-
persin espacial impuesta por la estructura de las diferentes Administraciones p-
blicas y el complejo organigrama de cada una de ellas, y evitar parcial o totalmente
la personacin en las oficinas administrativas. Su objetivo es agilizar los procedi-
mientos oficiales en la consecucin de autorizaciones, acreditaciones, recursos o
servicios, as como los pagos necesarios.
El concepto de ventanilla nica ha conocido un verdadero desarrollo con la apa-

ricin de internet. Ha sido posible la creacin de ventanillas nicas virtuales o elec-
trnicas, que suministran al ciudadano toda la informacin que necesita.
320
La ciudadana tiene a su disposicin en estas oficinas virtuales cuantos formu-

larios se precisen para determinado fin. Como mnimo pueden conseguirse los mo-
delos, si tales impresos no pueden, directamente, ser rellenados o cumplimentados
electrnicamente.
Para la presentacin electrnica se precisa de mecanismos de autenticacin

DNI electrnico, firma digital y cifrado. La entidad pblica encargada en Espaa de
la seguridad en los trmites con las Administraciones Pblicas es la Fbrica Nacional
de Moneda y Timbre.
Dentro del objetivo de simplificacin administrativa perseguido por la Directiva

2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006 re-
lativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios), se pone en
marcha, en diciembre de 2009, la ventanilla espaola de la Directiva de Servicios
EUGO.es. Esta ventanilla informa de los trmites necesarios para establecer un
negocio de servicios o para prestarlo, en Espaa, y de los derechos de los destinata-
rios. El emprendedor puede, a travs de sta ventanilla, iniciar los trmites de forma
telemtica y a distancia y en concreto realizar la creacin de una empresa de So-
ciedad Limitada de Nueva Empresa SLNE, de responsabilidad limitada SRL o como
empresario individual. La direccin de la web de la ventanilla nica de servicios es
http://www.eugo.es.
PORTAL DE LA VENTANILLA NICA ESPAOLA DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS

EUGO.ES
La Directiva de Servicios ha sido incorporada al ordenamiento jurdico espaol

mediante la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio, denominada Ley Paraguas (BOE de 24/11/2009). En el ar-
tculo 18 de esta Ley establece que las autoridades competentes Administraciones
Pblicas y Colegios Profesionales deben garantizar que los prestadores de servi-
321
cios puedan, a travs de la ventanilla nica, obtener toda la informacin y formula-

rios necesarios para el acceso y ejercicio de su actividad, en concreto:
1. Presentar toda la documentacin y solicitudes necesarias.

2. Conocer el estado de tramitacin de los procedimientos en que tenga la con-
dicin de interesado, y recibir la correspondiente notificacin de los actos de
trmite preceptivos y la resolucin de los mismos por el rgano administra-
tivo competente.
Mientras que el artculo 19 de la Ley 17/2009 dispone que los prestadores y los
destinatarios tienen el derecho a obtener, a travs de la ventanilla nica, la siguiente
informacin, que deber ser clara e inequvoca:
1. Los requisitos aplicables a los prestadores establecidos en territorio espaol,

en especial los relativos a los trmites necesarios para acceder a las activi-
dades de servicios y su ejercicio, as como los datos de las autoridades com-
petentes que permitan ponerse en contacto directamente con ellas.
2. Los medios y condiciones de acceso a los registros y bases de datos pblicos
relativos a los prestadores y a los servicios.
3. Las vas de reclamacin y los recursos que podrn interponerse en caso de li-
tigio entre las autoridades competentes y el prestador o el destinatario, o entre
un prestador y un destinatario, o entre prestadores.
4. Los datos de las asociaciones sectoriales de prestadores de servicios y las or-
ganizaciones de consumidores que presten asistencia a los prestadores y des-
tinatarios de los servicios.
Asimismo, se facilitar que los prestadores y los destinatarios puedan obtener

a travs de las ventanillas nicas de otros Estados miembros de la UE, el acceso a
esta misma informacin y procedimientos en dichos pases.
Quedan excluidos de esta ventanilla nica los servicios siguientes:
los servicios no econmicos de inters general;

los servicios financieros (como los bancarios, de crdito, de seguros y rease-
guros, de pensiones de empleo o individuales, de valores, de fondos de inver-
sin y de pagos);
los servicios de comunicaciones electrnicas en lo que se refiere a los mbitos
que se rigen por las Directivas en la materia;
los servicios de transporte, incluidos los portuarios;
los servicios de las empresas de trabajo temporal;
los servicios sanitarios;
los servicios audiovisuales;
las actividades de juego por dinero;
las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pblica;
determinados servicios sociales (relativos a la vivienda social, la atencin a los
nios y el apoyo a personas necesitadas);
los servicios de seguridad privados;
los servicios prestados por notarios y agentes judiciales designados mediante
un acto oficial de la Administracin.
322
3. LA IMPLANTACIN DE CALIDAD
EN LAS ENTIDADES LOCALES
3.1. La prestacin de servicios y su calidad

Los Ayuntamientos, independientemente de su tamao, se configuran como or-
ganizaciones eminentemente prestadoras de servicios. La heterogeneidad en el tipo
de servicios prestados abarca desde servicios de carcter eminentemente social,
hasta servicios ldicos o deportivos, en los que la organizacin pblica concurre
adems con el sector privado para satisfacer una demanda en aumento.
El mbito pblico local est haciendo frente a cada vez mayores transforma-
ciones en su entorno inmediato: intensos crecimientos demogrficos que se traducen
en un incremento sustancial del nmero de usuarios de los servicios, las propias res-
tricciones presupuestarias que impiden en ocasiones dar respuesta a la mayor de-
manda y, las expectativas de los usuarios cada vez ms conscientes de sus derechos
a exigir prestaciones de calidad.
En este contexto, los Ayuntamientos empiezan a incorporar a sus organizaciones

soluciones que las Corporaciones Locales ms modernas han incorporado a su fun-
cionamiento desde hace aos. Se trata, fundamentalmente, de la implantacin de
modelos que garanticen la mejora continua de la calidad de los servicios prestados.
Se produce una renovacin de las estructuras tradicionales de trabajo y de los enfo-
ques, estrictamente administrativos, en la prestacin de servicios, en la bsqueda
de una perspectiva que integre, principalmente, las expectativas de los ciudadanos y
de los propios empleados.
Sin duda, una Corporacin Local es una de las organizaciones actuales que ms
servicios presta, y por tanto, a ms clientes se enfrenta. La bsqueda de la satisfaccin
del cliente conduce a repensar el servicio desde todas las perspectivas de la prestacin:
Los factores de produccin: qu cuesta?, cmo est organizado el servicio?,

cul es la capacidad y motivacin del personal?, son suficientes los medios
de los que dispongo?, estn infrautilizados, por el contrario?
El impacto en el ciudadano: La calidad de la prestacin se percibe justo cuando
el usuario recibe el producto (calidad percibida). Cabe preguntarse si estamos
ofreciendo a los ciudadanos lo que esperan.
El impacto en la sociedad: El carcter eminente pblico que caracteriza a la
prestacin de servicios municipales revierte siempre en la sociedad en su con-
junto, estamos valorando esta repercusin?, cul es su valor y tendencia?
323
LA PRESTACIN DE SERVICIOS
Servicios pblicos orientados al ciudadano OUTPUT OUTCOME

INPUT (Resultados, (Impacto)
Factores de la produccin Similar calidad
esperada efectos)
Presupuesto Organizacin
Servicio CIUDADANO SOCIEDAD
Personal Equipo
3.1.1. La calidad
Qu diferencia hay entre el concepto de calidad y los modelos de gestin de ca-

lidad?
La calidad en la prestacin de los servicios consiste en hacer coincidir lo que la

organizacin disea con lo que el usuario realmente espera y lo que finalmente re-
cibe de la organizacin.
Una organizacin puede prestar sus servicios y ofrecer productos con calidad
siempre que se cumpla la equivalencia anterior. No obstante, las organizaciones in-
teresadas en mejorar la calidad de sus servicios o productos disponen de modelos de
gestin de la calidad, esto es, estructuras o esquemas, cuya implantacin garantizan
que se estn realizando las acciones de forma adecuada revirtiendo positivamente en
la satisfaccin del ciudadano.
Seguir un modelo conocido de gestin de calidad asegura a los principales

agentes relacionados con el servicio (empleados y ciudadanos) que se est avan-
zando por el buen camino. La implantacin de un modelo logra poner orden en
la gestin de la mejora continua, aprovechar los recursos disponibles y progresar
hacia objetivos claramente identificados.
3.2. Los modelos de gestin de calidad

Qu tipos de modelos de gestin de calidad existen?
Desde una perspectiva general, las organizaciones disponen de tres tipos de mo-
delos para gestionar la calidad de sus servicios:
a) Modelos que se basan en asegurar previamente la calidad del servicio o pro-
ducto, es decir, prever exactamente cmo se van a realizar o prestar los ser-
vicios y, posteriormente, realizar las comprobaciones oportunas (auditoria).
b) Modelos que abordan la organizacin en su conjunto, esto es, un enfoque in-
tegral de todos los factores que pueden repercutir en la calidad final.
c) Modelos que se centran en lo que el usuario piensa y espera. Se trata en este
caso de empezar por investigar las expectativas del cliente y, a partir de este
conocimiento, adaptar la prestacin del servicio con la nueva orientacin.
324
3.2.1. Aseguramiento previo de la calidad: La norma ISO
Qu supone implantar una norma ISO en una organizacin o servicio?
Dentro de los modelos de aseguramiento previo de la calidad, se encuentra la

norma ISO. Implantar la norma ISO en una organizacin supone el control de todos
los procesos y componentes de un servicio para el que deben de cumplirse unos re-
quisitos de calidad que se han fijado previamente. Esto es, todo ocurre segn lo pre-
visto.
Los principales elementos del modelo son: el manual de calidad (en el que se de-
fine la poltica de calidad de la organizacin: responsabilidades, objetivos, medios,
etc.), el manual de procesos (descripcin detallada de flujos y tareas) y el registro de
documentos (inventario de todos los modelos, solicitudes, informes, etc. relacionados
con los procesos).
Este sistema constituye un potente instrumento de mejora si se comunica bien

internamente y se mantiene vivo a travs de la actualizacin continua.
Qu ventaja aporta obtener la certificacin?
El objetivo final de este modelo de calidad es la obtencin de la certificacin. La

certificacin es concedida por una empresa externa que realiza una auditoria o com-
probacin del cumplimiento de las normas, por lo constituye una prueba oficial de que
la organizacin est cumpliendo con los requisitos de calidad que defini inicialmente.
Las claves del xito en la implantacin de una norma ISO son los siguientes:
a. La difusin del proyecto y el convencimiento de todo el personal de la unidad

en la que se aplica el modelo sobre las razones para su implantacin.
b. Evitar el peligro de no actualizar la documentacin, ni los cambios en los pro-
cesos, una vez obtenida la certificacin. Hay que ser consciente de la nece-
sidad de actualizar de forma constante del modelo.
c. Trasmitir a todo el personal que la certificacin constituye un modelo de ges-
tin del conocimiento que previamente estaba disperso entre todo el personal
implicado.
d. Evitar establecer nuevos sistemas de gestin adaptados a la norma: trabajar
sobre lo ya existente.
En qu casos es especialmente adecuado optar por la norma ISO?
La apuesta por la norma ISO puede suponer el primer paso hacia la calidad en una
organizacin. Se trata de un modelo especialmente adecuado en los siguientes casos:
1. La prestacin del servicio se lleva a cabo mediante procedimientos normali-

zados o muy reglados.
2. La claridad y agilidad demostrada en los procesos repercute directamente en
la prestacin del servicio.
3. La situacin de partida permite atisbar cierta normalizacin previa de los pro-
cesos, o bien, se cuenta con un equipo humano reducido con un buen conoci-
miento general de todas las funciones y tareas que se desarrollan.
325
3.2.2 Modelos integrales de calidad: el modelo EFQM, Marco Comn de Evaluacin

y Modelo de Ciudadana.
Qu caracterstica comn presentan los diferentes modelos integrales de calidad?
Los modelos integrales de calidad buscan satisfacer las expectativas del cliente
a travs de la mejora continua del conjunto de actividades de la organizacin en el
corto y medio plazo.
En qu consiste el modelo EFQM?
El modelo integral de calidad ms extendido es el EFQM (European Foundation

for Quality Management) o Modelo de Excelencia de la Calidad. Se basa en las me-
jores prcticas de muchas organizaciones europeas, tanto pblicas como privadas, y
permite posicionar a nuestra organizacin mediante la comparacin con otras orga-
nizaciones en relacin a la excelencia. En este caso, la gestin de la mejora continua
se define a partir de los resultados obtenidos en una autoevaluacin.
sta se realiza a travs de un formulario o cuestionario que aborda de forma es-

tructurada 9 criterios bsicos de la gestin organizacional. La puntuacin final, fruto
del consenso de todos los trabajadores que configuran el equipo de autoevaluadores,
permite detectar todas las posibilidades de mejora dentro de la organizacin.
En mayo de 2009, el Consejo Directivo de la EFQM solicit oficialmente la revi-

sin del modelo que se ha venido utilizando desde 2003, dando como resultado el
nuevo Modelo EFQM 2010, de mayor practicidad, dado que es aplicable a todo tipo de
organizaciones. La revisin ha llevado a cabo una leve actualizacin de los 8 con-
ceptos o principios de la Excelencia, de las reas a abordar de los diferentes subcri-
terios, de la ponderacin de los diferentes criterios y subcriterios y contenido de los
Formularios de Evaluacin REDER. En esta publicacin nos referiremos al nuevo Mo-
delo EFQM 2010.
En el nuevo Modelo EFQM la excelencia se define como la forma de conseguir

prcticas significativas en la gestin con logro de resultados, a travs de la aplicacin
de 8 conceptos fundamentales: Lograr resultados equilibrados; Aadir valor para los
clientes; Liderar con visin, inspiracin e integridad; Gestionar por procesos; Alcanzar
el xito mediante las personas; Favorecer la creatividad y la innovacin; Desarrollar
Alianzas y Asumir la responsabilidad de un futuro sostenible.
Asimismo, plantea que la gestin debe realizarse apoyada en 9 criterios: 5 cri-

terios que funcionan como agentes facilitadores (Liderazgo, Personas, Estrategia,
Alianzas y Recursos, Procesos, Productos y Servicios), que se dividen en 24 subcri-
terios , y que deben evidenciarse para la organizacin; y 4 criterios de resultados
(Resultados en los clientes, Resultados en las personas, Resultados en la sociedad,
Resultados clave), que deben ser medibles y que reflejan dicha gestin. Los criterios
agentes abordan qu hace la organizacin para gestionar y funcionar y cmo lo hace,
aportando para ello las evidencias oportunas; mientras que los criterios resultados
se encargan de medir qu resultados obtiene la organizacin como consecuencia
de las acciones llevadas a cabo y la gestin desarrollada en todos los mbitos de
actuacin.
326
En el nuevo Modelo EFQM existe una relacin directa y coherente entre los 8 con-
ceptos fundamentales y los 32 subcriterios (24 subcriterios agentes y 8 subcriterios
de resultados), y se establece una diferencia ms clara para todos los criterios re-
sultados entre los aspectos de rendimiento relacionados con la percepcin y los in-
dicadores internos. De esta manera se refuerza la idea de que slo se puede alcanzar
un resultado excelente si se alcanzan niveles de eficacia y eficiencia.
A continuacin se exponen grficamente los modelos EFQM de 2003 y 2010 en los

que se aprecian las leves diferencias:
MODELO EFQM 2003:
Agentes facilitadores, causas Resultados, efectos

500 puntos (50%) 500 puntos (50%)
Liderazgo Personas Procesos Res en las personas Resultados

100 puntos 90 puntos (9%) 140 puntos 90 puntos (9%) clave
(10%) (14%) 150 puntos
Res. en los clientes (15%)
Poltica y Estrategia
80 puntos (8%) 200 puntos (20%)
Alianzas y
Recursos Res. en la sociedad
90 puntos (9%) 60 puntos (6%)
Innovacin y Aprendizaje
NUEVO MODELO EFQM 2010:
Agentes facilitadores, causas Resultados, efectos

500 puntos (50%) 500 puntos (50%)
Liderazgo Personas Procesos, Res en las personas Resultados

100 puntos 100 puntos (10%) Productos 100 puntos (10%) clave
(10%) y Servicios 150 puntos
100 puntos (15%)
Estrategia (10%) Res. en los clientes
100 puntos (10%) 150 puntos (15%)
Alianzas y
Recursos Res. en la sociedad
100 puntos (10%) 100 puntos (10%)
Aprendizaje, Creatividad e Innovacin
327
Aunque no existe una norma fija para la implantacin del modelo EFQM, debe te-
nerse en cuenta una serie de factores que aseguren el xito del modelo:
a. El convencimiento de la organizacin sobre la bondad del modelo a travs de
una implicacin activa de los responsables a nivel poltico y tcnico.
b. La incorporacin de cambios y adaptaciones en funcin del servicio al que se
aplique, ya que cada unidad precisa de un ritmo distinto en el proceso.
c. Concentracin de esfuerzos en la fase de sensibilizacin del personal res-
pecto al proyecto.
Qu ventajas aporta el modelo EFQM?
Las ventajas que aporta la aplicacin del modelo EFQM son las siguientes:
1. Su globalidad, abarca todas las dimensiones de una organizacin que afectan
a la calidad de los productos o servicios que ofrece.
2. Rene los distintos elementos de la gestin de calidad de forma sistemtica
que da como resultado un plan de mejora de la calidad a la medida de cada or-
ganizacin.
3. Informa con datos y hechos fieles a la realidad.
4. Facilita la comunicacin interna del equipo.
5. Detecta las reas crticas de la organizacin.
6. Posiciona a la organizacin frente a otra.
7. Se convierte en un elemento motivador del equipo.
Cundo aplicar un modelo EFQM?
Como consecuencia de su globalidad y la integracin de todos elementos b-

sicos de la calidad, se recomienda su implantacin en organizaciones en las que se
han dedicado recursos en extender la cultura de la calidad en toda la organizacin,
existe un convencimiento generalizado a todos los niveles de que la gestin de calidad
es el camino de la modernizacin administrativa y, se ha desarrollado algn proyecto
concreto basados en tcnicas de calidad.
En qu consiste el Marco Comn de Evaluacin?
Como resultado de la cooperacin para el desarrollo de la Administracin P-

blica durante varias presidencias de la Unin Europea, se ha elaborado el CAF
(Common Assessment Framework), con el objeto de que el sector pblico asimile y
utilice las tcnicas de gestin de calidad. El CAF es un modelo de gestin de la calidad
cuya misin es proporcionar un marco sencillo y fcil de usar que facilite la realiza-
cin de autoevaluaciones, incorporando las caractersticas principales del Modelo
EFQM, adecundolo a las organizaciones pblicas en general.
En qu consiste el Modelo Ciudadana?
Bajo el auspicio del Observatorio para la Calidad de los Servicios Pblicos (Ob-
servatorio CSP), organizacin sin nimo de lucro fundada en 1998 por directivos de
organizaciones pblicas espaolas con el objeto de promover y difundir los valores de
la calidad en el mbito pblico, se dise el Modelo de Ciudadana. Este modelo com-
parte los principios fundamentales de Excelencia del EFQM: gestin por procesos,
implicacin de las personas, mejora continua, desarrollo de alianzas, y responsabi-
328
lidad social. La principal aportacin de este modelo al abanico de sistemas de ges-

tin de calidad se centra en que supone una adaptacin expresa a las caractersticas
de las instituciones pblicas en los siguientes aspectos:
Ampliacin de los conceptos bsicos de calidad a los correspondientes a en-

torno y sociedad y liderazgo poltico.
El nfasis depositado en el compromiso con la orientacin al cliente mediante
el anlisis de la satisfaccin de todos los agentes implicados.
La importancia de la comunicacin como pilar bsico en la construccin de ex-
pectativas en el mbito pblico.
La propuesta de un nuevo concepto, el de conectividad como necesidad de for-
talecer las relaciones internas, entre los servicios de la organizacin, y ex-
ternas, con otras Administraciones.
3.2.3. Modelos centrados en la relacin con el cliente. Las Cartas de Servicios y mo-
delo Servqual
Los modelos que se estn extendiendo con mayor intensidad en el mbito pblico
local, especialmente entre aqullos que se inician en el camino de la mejora de la ca-
lidad, son los que se basan en la relacin de la Administracin con el usuario de los
servicios. Se trata de iniciar el proceso de mejora preguntndonos por lo que real-
mente espera el ciudadano. Las Cartas de Servicios y el modelo Servqual son los sis-
temas ms utilizados en la Administracin Pblica local.
La Carta de Servicios consiste en un documento pblico en el que la organizacin

fija objetivos y estndares de calidad que suponen un compromiso de la organizacin
frente a los ciudadanos. Sin embargo, debe evitarse que se convierta en un simple ins-
trumento informativo del servicio, sino que sirva como oportunidad para la puesta en
marcha de una autntica mejora continua de la calidad del servicio. Si el proceso de ela-
boracin de la Carta de Servicios es participativo, es decir, cuenta con la contribucin
activa de los empleados vinculados al servicio, se convierte en una frmula idnea para
repensar los servicios, redisear procesos y definir retos organizativos.
ESTRUCTURA BSICA DE UNA CARTA DE SERVICIOS
Carta de - Quines somos? Cules son nuestros fines y objetivos

Servicios de - Qu servicios os presentamos?
atencin al - Qu derecho tienen los ciudadanos?
ciudadano del - Cmo puede participar el ciudadano y el usuario en la presta-
Ayuntamiento cin del servicio?
de...
- Qu normativa regula el servicio?
- Cules son los niveles de calidad que ofrece nuestro servicio?
- Qu otros aspectos facilitan la prestacin del servicio?
- Qu sistemas aseguran la calidad del servicio?
- Indicadores para el seguimiento y evaluacin
- A qu direcciones puede diriguirse el ciudadano?
- Quines son los responsables de la carta?
329
En qu consiste el modelo Servqual?
El modelo Servqual es un instrumento, basado en el diseo y consiste el lanza-

miento de una encuesta, cuyos resultados permiten a los modelo gestores conocer
la desviacin existente entre lo que el usuario espera del servicio y cmo lo valora.
La encuesta responde a un formato bsico y estructurado basado en una serie

de declaraciones para cada uno de los criterios sobre la calidad de los servicios:
elementos tangibles (apariencia de las instalaciones, del personal y materiales), fia-
bilidad (habilidad para prestar el servicio de forma fiable y cuidadosa), capacidad de
respuesta (disposicin y voluntad para ayudar al usuario y proporcionar un servicio
rpido), seguridad (conocimientos y atencin mostrado por el empleado y habilidad
para inspirar confianza) y empata (atencin individualizada).
Los resultados de la encuesta vienen dados por los gaps entre expectativas y va-
loracin, por lo que permiten guiar a los gestores del servicio hacia la confeccin de
planes de accin concretos para la mejora de la calidad del servicio ajustada a las ne-
cesidades reales de los usuarios.
Cundo son especialmente adecuados las Cartas de Servicio y el modelo

Servqual?
Ambos modelos tienen en comn una filosofa de la calidad basada en la res-

ponsabilidad y el compromiso ante el ciudadano que se materializa en la integracin
de sus expectativas y necesidades en la gestin de la mejora continua de una forma
activa. Esta caracterstica les confiere importantes ventajas en los servicios en los
que el contacto con el usuario es prcticamente permanente y el peso del procedi-
miento administrativo no es un factor decisivo sobre la percepcin de la calidad del
servicio.
Asimismo, la sencillez de ambos modelos, en cuanto a objetivos, procesos y agi-

lidad en su implantacin los convierte en los instrumentos idneos para aquellas or-
ganizaciones que quieren iniciarse en la gestin de calidad.
3.3. Herramientas para la implantacin

Qu necesitamos para implantar un modelo de gestin de calidad?
El xito en la implantacin de los modelos de gestin de calidad esta ligado al

nivel de implicacin y concienciacin que se haya generado en el seno de la organi-
zacin. Trabajar en calidad supone cambios, y todo cambio genera resistencias. Ahora
bien, las organizaciones disponen de una serie de instrumentos o herramientas b-
sicas que, basadas en la transparencia y claridad en el establecimiento de objetivos,
garantizan la difusin interna de la cultura de la calidad, y como consecuencia la par-
ticipacin activa de los trabajadores en el proceso.
A continuacin se exponen los instrumentos y herramientas ms importantes.
330
3.3.1. Comunicacin y formacin
Cul es el papel de la comunicacin?
Cualquier accin que se emprenda en el contexto de la mejora de la calidad de

los servicios debe ser difundida lo ms ampliamente posible en el conjunto de la or-
ganizacin. Desde la puesta en marcha de nuevos servicios como Oficinas de Aten-
cin al Ciudadano hasta la elaboracin y/o publicacin de Cartas de Servicios de reas
concretas. Los beneficios de la comunicacin abarcan desde:
Una mayor difusin de la cultura de la calidad en el seno de la organizacin.

El xito de la mayora de los proyectos en calidad, dependen de la implicacin
de toda la organizacin, no slo del rea o servicio concreto en el que surgen.
Una oportunidad para incrementar la identificacin del empleado con su or-
ganizacin y por tanto, su implicacin en la gestin.
Dar a conocer proyectos y resultados, lo que puede redundar en la motivacin
del resto de reas y servicios a iniciar nuevos proyectos de calidad.
Por qu un plan de formacin?
Las acciones formativas deben ser una constante en cualquier proyecto de calidad,
tanto en las tareas preparatorias de la puesta en marcha de las acciones como a su con-
clusin, con el objetivo de mantener la implicacin en la mejora continua de toda la or-
ganizacin. No olvidemos que la formacin es uno de los factores clave en la motivacin
del personal de cualquier entidad. Asimismo, la apuesta por planes de calidad en las cor-
poraciones debera ir acompaada de un plan de formacin especfico para la moderni-
zacin de la institucin que afectar a todos los niveles jerrquicos y a todos los servicios.
3.3.2. Participacin activa del empleado: Grupos de mejora
Qu son los grupos de mejora?
La participacin activa de los empleados de la organizacin en los procesos de

mejora continua de la calidad constituye una pieza clave en el xito del proyecto por
dos razones fundamentales: por un lado, mayor ser la probabilidad de que todos se
identifiquen con el proceso y adapten las propuestas de mejora, y por otro, mejores
sern estas propuestas.
La participacin activa se materializa a travs de la configuracin de grupos de

mejora en el seno de la organizacin. El objetivo de los grupos de mejora es la dis-
posicin de todos sus miembros para buscar juntos nuevas soluciones en la organi-
zacin ms all de jerarquas existentes a travs del esfuerzo conjunto de mover y
cambiar las cosas hacia lo mejor.
La metodologa adoptada del grupo de mejora debe garantizar el establecimiento

de un proceso vivo a travs de talleres que forman parte del da a da implicando al
empleado como experto en cada fase del proceso de calidad y utilizar tcnicas con-
secuentemente orientadas a objetivos y la obtencin de resultados concretos. La apli-
cacin de la moderacin a los grupos de mejora constituye un sistema idneo para
la comunicacin de los trabajos en grupos y la obtencin eficiente de resultados en
un breve espacio de tiempo.
331
3.3.3. Anlisis del proceso. Diagramas de Flujo
Qu papel tiene el anlisis de los procesos en los cambios organizativos?
Los principales cambios de la organizacin surgen a partir de los cambios en la

forma de hacer las cosas: los tipos de tareas, su secuencia, la responsabilidad de las
mismas, documentacin requerida y modelos necesarios, etc. No obstante, no es po-
sible sugerir modificaciones viables sin conocer al detalle la realidad de los procesos.
Para ello, su visualizacin a travs de Diagramas de Flujo facilita al equipo de ca-
lidad, as como a los propios trabajadores implicados en el procedimiento, la toma de
conciencia sobre cmo se estn prestando efectivamente los servicios y las ventajas
y desventajas que se derivan de la forma actual de ejecucin. A partir de esta per-
cepcin, la generacin de nuevas propuestas y modificaciones se agiliza.
3.3.4. Las nuevas tecnologas
Qu ayuda proporcionan las nuevas tecnologas?
El camino recorrido por algunas instituciones en la gestin de calidad y el in-

ters manifiesto por dar a conocer al ciudadano informacin completa que incluya el
estado de tramitacin de sus expedientes de forma permanente y automtica, ha su-
puesto el desarrollo de aplicativos informticos a la medida de estas necesidades
municipales. Actualmente, el mercado ofrece productos especficos de atencin al
ciudadano, sistemas de informacin para el seguimiento de expedientes, etc.
Por otra parte, el desarrollo tecnolgico experimentado en los ltimos aos

ofrece herramientas a las Administraciones Pblicas que permiten saltos cualita-
tivos en los sistemas y procesos de comunicacin interna (Intranet, portal del em-
pleado, etc.), as como sustanciales avances en la administracin on-line: solicitudes
de licencias, tramitacin de quejas y sugerencias, etc.
Debe subrayarse, adems, el valor de la incorporacin de las nuevas tecnolo-

gas en la organizacin como factor clave en la necesaria modernizacin adminis-
trativa; hay que ser conscientes de que el xito en la informatizacin de la gestin
exige la dedicacin de notables esfuerzos en el mbito de la mejora organizativa, es-
pecialmente el rediseo procedimental y la incorporacin de los resultados a los sis-
temas de informacin disponibles.
3.3.5. Herramientas de gestin
Qu posibilidades ofrecen instrumentos como los indicadores de gestin y el

Cuadro de Mando Integral?
La evolucin hacia una cultura organizacional basada en la gestin y direccin de

los servicios exige que los principales responsables a todos los niveles dispongan de
informacin sinttica y relevante para la toma de decisiones.
La disponibilidad de bateras de indicadores de gestin de los servicios que

aporten informacin sobre el cumplimiento de objetivos previamente establecidos
en cada servicio (oferta del servicio, nivel de usuarios sobre poblacin objetivo, sa-
tisfaccin ciudadana, etc.) constituye el primer paso.
332
Conforme la organizacin empieza a trabajar con indicadores de gestin de sus

distintos servicios, se impone cada vez ms la necesidad de presentar esta informa-
cin desde una perspectiva ms global, que integre tanto los objetivos a corto como
a largo plazo, y que relacione la dimensin econmica, la perspectiva de cliente y los
empleados y la visin de los procesos internos. La herramienta que facilita est vi-
sin completa del servicio es el Cuadro de Mando Integral (CMI).
La gestin participativa del CMI diseo, revisin y seguimiento ofrece ventajas

adicionales a la organizacin que opta por un instrumento de estas caractersticas,
ya que se convierte en un potente sistema de comunicacin, motivacin y formacin.
Existe un modelo ptimo para la implantacin de un sistema de calidad?
No existe un modelo nico sobre como debe iniciarse una organizacin en la ges-
tin de la calidad de una forma estructurada, ni un modelo ptimo al que deban adap-
tarse todas las Administraciones Pblicas. Cada organizacin deber analizar cul es
su situacin organizativa de partida y seleccionar la frmula ms adecuada a sus ne-
cesidades concretas y su estrategia de mejora continua. En este captulo se han in-
dicado en qu casos un modelo resulta ms conveniente que otro, aunque los factores
claves de la puesta en marcha de un proyecto de calidad residen en un plan, continuo
y transparente, de comunicacin y formacin, que dirigido a toda la organizacin,
transformen los objetivos de mejora continua en una visin compartida por todos, y
por otro lado, en el compromiso activo de los responsables polticos y tcnicos con la
gestin de la calidad.
333
4. EL SERVICIO DE ATENCIN
AL CIUDADANO (SAC): UN
EJE DE LA MODERNIZACIN
ADMINISTRATIVA
Cmo surgen los SAC?
El impulso de los SAC se viene planteado desde hace algunos aos para un gran
nmero de Entidades Locales como uno de los cambios que les est permitiendo pro-
mover la modernizacin de la gestin y ofrecer a los vecinos y vecinas importantes
mejoras en el funcionamiento de los servicios administrativos a partir de plantea-
mientos integrales con calado en toda la organizacin.
La situacin de partida suele caracterizarse por la desorientacin de los ciuda-

danos que se enfrentan a una Administracin cuyo funcionamiento no resulta trans-
parente, donde la informacin se encuentra dispersa y los canales de acceso obligan
a desplazarse hasta los servicios. Adems, la atencin al pblico suele prestarse si-
guiendo criterios de especializacin, de forma que cada departamento atiende las
demandas de informacin de su mbito de competencia, considerndose sta en no
pocas ocasiones como una tarea residual no productiva a la que molesta dedicarle
tiempo y recursos. Los planes de formacin no contemplan acciones encaminadas a
mejorar las funciones de atencin y los criterios de seleccin del personal frontera
no suelen tener en cuenta las aptitudes que ello requiere.
Los planteamientos han cambiado. Los ciudadanos son cada vez ms exigentes
con los servicios que reciben y ello est obligando a las Administraciones a redisear
sus estructuras y cambiar el modelo de atencin tradicional por otros que permitan
mejorar la percepcin de los ciudadanos mediante la creacin de servicios de aten-
cin al pblico especializados.
4.1. El SAC como motor de la organizacin hacia el cambio

Qu objetivos tiene un plan de modernizacin administrativa?
Los cambios que se han venido produciendo en el entorno de las Administra-

ciones Pblicas espaolas han obligado a un importante nmero de Entidades P-
blicas a emprender planes de modernizacin administrativa que estn permitiendo
reorganizar las estructuras y las formas de funcionamiento, desde modelos tradi-
cionales centrados en el procedimiento a otros basados en la satisfaccin del ciu-
dadano.
Entre los objetivos de este tipo de planes suelen encontrarse acercar la admi-
nistracin al ciudadano, agilizar los trmites o introducir medidas que permitan au-
mentar la eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos. La implantacin de
334
Servicios Integrales de Atencin al Ciudadano es una de las principales estrategias

para la consecucin de dichos objetivos. A continuacin comentamos las principales
caractersticas de la nueva filosofa del servicio, los elementos a tener en cuenta para
su diseo e implantacin y las conexiones de ste con los distintos modelos de ges-
tin de la calidad.
La forma tradicional de organizar las Entidades Locales se ha caracterizado por

la especializacin en la divisin del trabajo, tanto en el reparto funcional entre los di-
ferentes departamentos como en la especializacin de las tareas asignadas a cada
puesto. La evolucin de los modelos organizativos ha llevado a numerosas entidades
a adoptar estructuras organizativas centradas en el ciudadano, lo que repercute en
aspectos como el diseo de los puestos de trabajo o la adaptacin de los procesos.
Qu significa servicio integral de atencin al ciudadano?
Crear un servicio integral de atencin al ciudadano significa dotar a la institucin

de una nueva unidad organizativa especializada capaz de dar respuesta a la mayor
parte de las demandas de los ciudadanos. Las principales caractersticas de este tipo
de servicios son:
Unidad organizativa independiente. No est asociada a ningn departamento o

unidad a la que preste servicios, sino que es una unidad diferenciada del resto
que tiene relacin con todas las reas municipales.
Servicio horizontal a la organizacin. Se relaciona con todas las reas munici-
pales, centraliza informacin de todas ellas y puede participar en cualquiera
de los procesos de relacin con el ciudadano.
Servicio especializado. El personal del servicio por habilidades y conoci-
mientos est especialmente preparado para la atencin al pblico.
El desarrollo de un servicio integral de atencin al ciudadano exige poner en

marcha mecanismos de centralizacin de la informacin que garanticen la captacin
y actualizacin de los contenidos que la institucin ofrecer a los ciudadanos a travs
de los diferentes canales del servicio: presencial, telefnico, Internet, etc. As como
desarrollar las estructuras organizativas y tecnolgicas de forma que se permita la
realizacin de trmites y gestiones por estos u otros medios. El Servicio de Atencin
al Ciudadano permite a la organizacin introducir elementos modernizadores de la
gestin:
El SAC es un servicio dinmico, dotado de la flexibilidad necesaria para poder

adaptarse a las necesidades diferenciadas de cada momento.
La filosofa del SAC se basa en la polivalencia de los puestos que lo forman.
Debe existir capacidad para la rotacin del personal.
Es un servicio comprometido con la gestin de la calidad como elemento clave
que permite la mejora continua y la implicacin de los empleados.
335
Qu requerimientos exige la puesta en marcha del SAC?
La puesta en marcha de un SAC requiere una importante labor previa de prepa-

racin que deber tener en cuenta los elementos que comentamos en los siguientes
epgrafes; sin embargo, existen una serie de condicionantes previos que pueden fa-
cilitar su implantacin y que pasamos a mencionar:
Apoyo poltico. La filosofa del SAC supone una ruptura con el modelo organi-
zativo tradicional con consecuencias sobre la forma de gestin y sobre la cul-
tura de la organizacin. Cualquier proceso de cambio obliga a vencer las
resistencias que se van a plantear, las cuales podrn ser abordadas con ma-
yores garantas de xito si los responsables polticos muestran un apoyo deci-
dido por el proyecto.
Decisin sobre la puesta en marcha. El amplio nmero de elementos que es
necesario poner a punto entre los preparativos para la puesta en marcha del
servicio tiende a extender los plazos, a dilatar la decisin sobre la efectiva
puesta en marcha del servicio y puede generar desnimo. Para evitar esto, re-
sulta conveniente mostrar decisin en la determinacin de los objetivos sobre
la puesta en marcha.
Liderazgo. La complejidad del proyecto, las necesidades de coordinacin, etc.
van a requerir que el proyecto sea liderado por personas que muestren un es-
tilo directivo que permita gestionar este tipo de variables.
Implicacin del resto de reas. El servicio de atencin participa en muchos de
los procesos del resto de reas y necesita de la informacin y la participacin
de stas. El grado de implicacin de la organizacin con el nuevo servicio in-
fluir de una manera determinante en su nivel de xito.
Asesoramiento. Empresas consultoras especializadas u otras instituciones p-
blicas pueden ofrecer el know-how y la experiencia necesarias para garantizar
el xito de las acciones preparatorias.
4.2. Los elementos clave de un SAC

Qu tareas previas deben realizarse para la puesta en marcha del SAC?
Es aconsejable realizar, de manera previa a la puesta en marcha, un esfuerzo de pla-

nificacin en el que se identifique cul es la situacin de partida de la institucin as como
los objetivos que se plantea conseguir con la implantacin del SAC. En este trabajo de-
bern cuantificarse los recursos que habr que movilizar y los plazos que se manejarn.
Una de las cuestiones que es necesario aclarar antes de la implantacin tiene

que ver con conocer la poblacin objetivo a la que se pretende ofrecer el servicio, ya
que ello nos permitir adaptar los recursos disponibles a las necesidades deman-
dadas por los usuarios. Identificar el perfil del ciudadano usuario del SAC (edad,
poder adquisitivo...) nos servir para determinar la adecuacin del canal; as como
para focalizar los mayores esfuerzos en unas u otras acciones segn el resultado de
ese anlisis sociolgico.
La adopcin de un modelo organizativo en el que el ciudadano sirve de eje para

organizar estructuras y procesos implica adecuar previamente el funcionamiento;
336
sin embargo, las competencias iniciales del servicio tendern a ser mayores segn
se vaya acumulando experiencia. Por ello es oportuno realizar una implantacin gra-
dual de forma que la adopcin masiva de competencias no supere la capacidad de
respuesta del servicio.
El servicio de atencin al ciudadano permite mejorar la imagen de la institucin

mediante la adopcin de nuevas formas de funcionamiento que facilitan y agilizan las
relaciones del ciudadano con la administracin; sin embargo, el deseo de ampliar el
nmero de gestiones a realizar por el servicio o no establecer mecanismos de ac-
tualizacin de la informacin adecuados puede hacer disminuir el nivel de calidad
del servicio y devaluar la imagen percibida por el ciudadano.
Dnde deben centrarse los esfuerzos para garantizar el xito?
Los cuatro elementos bsicos que consideramos es necesario desarrollar para

la implantacin del Servicio de Atencin al Ciudadano son los relativos al modelo or-
ganizativo, los sistemas de informacin, los procesos y el personal.
4.2.1. Adecuacin de la organizacin: estructuras y funciones
Qu alcance debe tener el SAC?
La puesta en marcha del servicio de atencin al ciudadano implica adoptar un

nuevo concepto de organizacin, basado en la importancia que la atencin al pblico
tiene para la institucin y a partir de ah crear un servicio especializado preparado
para atender todas las demandas de los vecinos. La decisin de la puesta en marcha
tiene consecuencias tanto sobre la estructura orgnica como sobre la funcional de la
organizacin ya que obliga a crear unidades organizativas diferenciadas y a redistri-
buir algunas funciones como la de atencin al pblico.
El alcance del SAC puede variar en funcin de las competencias que asuma y de
la profundidad que se le otorgue en cada una de ellas.
Pueden distinguirse tres niveles de atencin bsicos en funcin de las variables

comentadas. La adopcin de unas u otras variar segn el modelo que decida im-
plantar cada institucin, lo que tendr consecuencias, como veremos ms adelante,
en los puestos a definir.
1. Direccionamiento del pblico. El cometido fundamental de este nivel de aten-

cin es dirigir al pblico en las instalaciones en funcin de la demanda que
plantee. Evita el trnsito masivo de pblico por el edificio y permite conducir la
consulta hacia el rea que le dar respuesta. No aparece en todos los modelos.
2. Informacin de primera lnea. Trata de dar respuesta a las demandas de infor-
macin ms comunes sobre el conjunto de la institucin. Las consultas suelen
atenderse de una manera rpida, bien por telfono o presencialmente (suele
hacerse en un mostrador). Requiere contar con un sistema de informacin que
centralice la informacin corporativa.
3. Lnea de gestin. Realiza trmites, ya sean del SAC o de cada rea de la orga-
nizacin. Acoge demandas de informacin que por su complejidad no pueden
ser atendidas por los informadores de la primera lnea.
337
MODELOS DE SERVICIO Y NIVELES DE ATENCIN
rea y servicios Lnea de gestin Lnea de gestin
Informacin Informacin Informacin

de primera lnea de primera lnea de primera lnea
Direccionamiento
Ciudadano Ciudadano
del pblico
Modelo 1. El SAC Modelo 2. El SAC Modelo 3. El SAC

ofrece el servico de asume informacin y dirige al pblico
informacin. gestin. informa y gestiona.
Qu puestos componen el SAC?
La redistribucin de la funcin de atencin al pblico y la creacin de un nuevo

servicio hace que sea necesario definir nuevos puestos de trabajo. El nmero de
puestos a definir y su contenido variarn en funcin de las competencias que se le
asignen al servicio y de otras variables como el nmero de niveles de atencin que se
decida instaurar. Los puestos-tipo que generalmente suelen aparecer son los si-
guientes:
- Responsable del SAC/Coordinador del SAC. Su cometido principal suele ser

direccin, coordinacin y supervisin del servicio.
- Auxiliar del SAC/Tramitador de segunda lnea. Tramita los procedimientos com-
petencia del SAC y atiende demandas de informacin que exceden por su con-
tenido el alcance de la primera lnea de informadores.
- Informador de primera lnea/Operador de centralita. Atiende las demandas de
informacin del servicio.
- Operario de atencin ciudadana/Conserje. Dirige al pblico y atiende demandas
sencillas.
4.2.2. Adecuacin de los sistemas de informacin
Qu es un sistema de informacin?
Entendemos por sistema de informacin el conjunto de recursos humanos, tec-

nolgicos y econmicos interrelacionados y organizados para satisfacer necesidades
de informacin de una organizacin.
La implantacin de un SAC requerir satisfacer nuevas necesidades de informacin,

fundamentalmente porque habr que redefinir los sistemas para disponer de la infor-
macin necesaria en nuevos espacios: habr que centralizar la informacin corporativa
para posibilitar su utilizacin a travs de cualquiera de los canales del servicio.
338
El proceso de centralizacin de informacin debe hacerse de una forma estruc-

turada y planificada debido a la diversidad e importante volumen de informacin que
alberga cualquier Entidad Local. Para ello, convendr distinguir los distintos tipos de
informacin que recogeremos y generar estructuras homogneas interrelacionadas
que faciliten su manejo. Los principales tipos de informacin al ciudadano que po-
demos distinguir en cualquier servicio de informacin municipal con las relaciones
que deben existir entre ellos se recogen en el esquema siguiente.
ESQUEMA DE LAS RELACIONES ENTRE LOS DISTINTOS

TIPOS DE INFORMACIN
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
NORMATIVA SERVICIOS CIUDAD
TRMITES AGENDA
Qu es el manual del informador?
El resultado de la centralizacin de informacin se plasmar en un documento

conocido como manual del informador (tambin puede recibir el nombre de manual
de atencin al ciudadano) que servir para dar contenido al aplicativo informtico de
gestin de la informacin de que disponga el servicio. Dicho documento pretende ser
una gua de uso tanto para los informadores del servicio (presencial, 010, etc.) como
para el propio ciudadano, a travs de los canales que se habiliten para ello (Internet,
etc.) por lo que el lenguaje utilizado debe ser coloquial.
La estructuracin del manual se basa en fichas, que se organizan por materias,

de manera que se facilite el acceso del ciudadano a los contenidos, teniendo en
cuenta que ste no tiene porque conocer la estructura organizativa de la institucin.
4.2.3. Adecuacin de los procesos
Qu conexin tiene el SAC con los procesos?
La puesta en funcionamiento de un servicio transversal al resto de reas de la or-

ganizacin va a requerir crear procesos propios y lo que puede ser ms importante
por el volumen de trabajo que genera adaptar los procesos de otros departamentos
al nuevo modelo organizativo. Cuanto mayor sea la participacin y el alcance que se
le pretenda conceder al SAC en la gestin de los trmites municipales, mayor ser el
esfuerzo de normalizacin y preparacin que tendr que producirse sobre los pro-
cesos de la institucin.
339
Cmo se clasifican los trmites del SAC?
En funcin de la participacin del SAC en cada trmite municipal podemos dife-

renciar tres tipos de trmites:
Informativos. Aqullos en los que la participacin del SAC se reduce a ofrecer

informacin bsica sobre el contenido de un trmite.
Parciales. El SAC asume parte de la tramitacin del proceso, normalmente el
inicio del procedimiento.
Finalistas. Todas las gestiones se realizan en el SAC.
Antes de que el SAC asuma la gestin de cualquier trmite debe realizarse una
labor de simplificacin de los procesos y normalizacin de los documentos asociados,
de forma que el personal del servicio pueda disponer de los instrumentos necesarios
para tramitarlo con la homogeneidad y rigor necesarios [ver captulo de organiza-
cin: la simplificacin de procesos].
Asimismo, habr que crear otros procesos que permitan mantener actualizada
la informacin, estableciendo los canales y las responsabilidades para hacer llegar
los datos actualizados hasta el sistema en el que se gestionen.
4.2.4. Seleccin y formacin al personal
Qu personal selecciono para el SAC?
El personal del servicio de atencin al ciudadano ser el encargado de atender

la mayor parte de las consultas sobre informacin y trmites de la Entidad, por lo
que la imagen de la institucin depende en gran medida de ellos. Para optimizar el
desempeo de los empleados del servicio habr que realizar una gestin que permita
mantener los niveles adecuados de conocimientos, habilidades y motivacin.
El proceso de seleccin del personal del SAC deber estar correctamente dise-
ado debido a que el xito del servicio depender en buena medida de las personas
que lo formen. Hay que considerar las restricciones de partida y tomar algunas de-
cisiones importantes sobre el modelo que se pretende seguir (promocin interna o
nueva contratacin), cada una de ellas aporta una serie de ventajas:
Personal ajeno a la organizacin. Permite seleccionar a los empleados del SAC
atendiendo a las aptitudes necesarias para el desempeo del puesto (personas
comunicativas, asertivas...).
Personal de la propia organizacin. Asegura un mayor conocimiento de la institu-
cin y permite la promocin interna.
Qu formacin necesitarn?
El proceso de formacin del personal del servicio debe centrarse en conseguir

que los miembros del SAC alcancen los niveles de conocimientos y habilidades que
se definan para cada puesto, procurando a la vez motivar a los empleados e impli-
carles con el servicio.
340
Las acciones formativas al personal de atencin se centrarn en los siguientes

temas: la organizacin municipal, los servicios pblicos municipales, la estructura or-
ganizativa, procedimiento administrativo, gestin de la calidad, atencin al pblico,
gestin del conflicto, trabajo en equipo, etc.
4.3. Calidad y SAC

Cul es el modelo de gestin de la calidad ms adecuado?
El SAC se configura como un servicio moderno, sustentado en la satisfaccin de

las necesidades de los ciudadanos y caracterizado por utilizar modernas herra-
mientas de gestin, que pretende dar respuesta a las crecientes exigencias de los
usuarios. En esta lnea, la gestin de la calidad se presenta como una forma de en-
tender el servicio, incluyendo la mejora continua en el modelo de gestin.
El modelo a seguir y las herramientas a implantar variarn en funcin del mo-

mento en que se encuentre la organizacin, de las experiencias previas seguidas en
el propio servicio o del grado de implicacin de las personas que componen el ser-
vicio. Prcticamente todos los modelos y herramientas de la calidad son de aplica-
cin al SAC en mayor o menor medida; algunos de los ms extendidos son las cartas
de servicio, la certificacin siguiendo la norma ISO o la implantacin de grupos de
mejora para diversos aspectos.
La gestin de la calidad es un instrumento al alcance de los responsables del

servicio de atencin al ciudadano que va a permitir, no slo avanzar en la mejora del
servicio, sino tambin implicar al personal en su gestin, lo que incidir positiva-
mente en la motivacin de los empleados y afianzar su grado de compromiso con la
importante labor que desempean en la organizacin.
341
La Ordenacin del
Territorio y el
Urbanismo
1. INTRODUCCIN
Qu pretendemos con este resumen?
A la naturaleza de toda ley pertenece la posibilidad de su contravencin, es decir,

si no puede ser infringida, entonces es que no es ley, ni norma. Y el mejor remedio
para cumplir las leyes es conocerlas, no slo en su literalidad, sino en el espritu y fi-
nalidad que se pretende con su promulgacin, y que no es otro que permitir un mundo
gobernado por leyes en lugar por voluntades particulares y arbitrarias.
Vivimos en una poca de legislacin motorizada, y el urbanismo no escapa a

esta tendencia universal al aumento de la densidad normativa; sin embargo, sea o no
jurista, aquella persona llamada a ejercer responsabilidades en las alcaldas o con-
cejalas competentes en materia urbanstica no debe tener miedo: por muy amplio
que sea el ordenamiento, por muchas que sean las disposiciones y por muy variados
que sean los entes a que se reconozca competencia normativa, existen siempre unos
principios generales que trascienden a lo que, a primera vista parece ser un magma
constituido por centenares de disposiciones. Con esta guaresumen aspiramos a
enunciar, no slo las normas que regulan la ordenacin del territorio y el urbanismo,
sino sobre todo los principios que las orientan, a sabiendas de que en un Estado de
Derecho la solucin justa o ms justa no viene nunca dada por una subsuncin auto-
nmica del caso a la norma, sino las ms de las veces, por la ponderacin entre in-
tereses contrapuestos, llamados a ser armonizados. Por ello, no incurrir nunca en
responsabilidad aquel que, dentro de sus competencias y actuando por los cauces
legales, aplica el derecho urbanstico en este caso tras una adecuada ponderacin
de los intereses en juego.
Esperemos que esta gua ayude a los alcaldes y concejales en materia urbans-
tica, al mejor desempeo de sus responsabilidades, de la que depende el presente y
el futuro de nuestras ciudades, es decir, de nosotros mismos.
345
2. LA ORDENACIN DEL
TERRITORIO
Qu es la Ordenacin del Territorio?
Materia de carcter complejo e interdisciplinar, que incorporan diversos ele-

mentos: tcnicos, jurdicos, polticos, econmicos, sociales y ambientales, y cuyos
objetivos finales persiguen conseguir un desarrollo sostenible y territorialmente equi-
librado, capaz de asegurar la calidad de vida a los ciudadanos y de aprovechar el po-
tencial de desarrollo de los territorios: ciudades, pueblos y campos.
Qu diferencia y jerarqua existe entre la Ordenacin del Territorio y el Ur-

banismo?
La distincin entre ambas disciplinas, que no se perfila claramente hasta el

desarrollo de nuestra Constitucin, consistente esencialmente en que actan a di-
versas escalas:
la Ordenacin Territorial, desde la escala regional y subregional, con objeto de
asentar las estrategias de desarrollo territorial para la Comunidad Autnoma en-
tera o partes de su territorio (reas metropolitanas, comarcas, etc.), siendo su
contenido principal el establecimiento de las estructuras y sistemas territoriales
(sistema de ciudades, sistema de espacios libres, sistema de comunicaciones).
Por ello, es competencia EXCLUSIVA de la CCAA (arts 148.1 CE y 56 EAA).
En cambio, el Urbanismo, acta a escala local, ocupndose de tres grandes
materias:
Planeamiento urbanstico, que define el modelo de desarrollo de la ciudad
Gestin urbanstica, que se encarga de la ejecucin de lo planificado, y
La disciplina urbanstica, que se ocupa de prevenir, y reprimir en su caso, ac-
tuaciones que no se ajusten a lo planificado.
El urbanismo, al desarrollarse a escala local, y a pesar de ser tambin compe-

tencia exclusiva y plena de la CCAA, sta reconoce a los MUNICIPIOS IMPORTANTES
COMPETENCIAS PROPIAS (arts. 1 CE, 92 EAA, 9 LAULA y 2 LOUA).
Si bien, como hemos sealado, ordenacin del territorio y urbanismo tienen un

mbito de aplicacin diferente (nivel autonmiconivel local), hay que anticipar que
la ordenacin territorial vincula a la urbanstica, y ambas estn subordinadas a la or-
denacin medioambiental.
Cul es el rgimen jurdico de la ordenacin del territorio en Andaluca?
Partiendo de los preceptos constitucionales y estatutarios citados, el desarrollo

de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenacin del Territorio de la Comunidad Au-
tnoma de Andaluca (en adelante, LOTA) se ha realizado a travs de los siguientes
instrumentos de planificacin territorial:
Plan de Ordenacin del Territorio de Andaluca (POTA), aprobado por el Con-
sejo de Gobierno en 2006 mediante el Decreto 206/2006, de 28 de noviembre.
346
LA ORDENACIN DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO
Planes de Ordenacin del Territorio de mbito subregional, hasta ahora se han

aprobado los siguientes: Aglomeracin Urbana de Granada, Poniente Alme-
riense, Sierra de Segura, mbito de Doana, Baha de Cdiz, Litoral Occidental
de Huelva, Costa del Sol Occidental de Mlaga, Costa del Sol OrientalAxarqua,
Levante Almeriense, Aglomeracin Urbana de Sevilla y Aglomeracin Urbana
de Mlaga, Costa Noroeste de Cdiz.
Planes con Incidencia en la Ordenacin del territorio, tales como el Plan Ge-
neral del Turismo Sostenible de Andaluca (20082011), el Plan de Infraes-
tructuras para la Sostenibilidad del Transporte en Andaluca (20072013) y el
Plan Andaluz de Sostenibilidad Energtica (20072013).
Asimismo, la LOTA prev en su Anexo Planes y actividades de intervencin sin-

gular con incidencia en la ordenacin del territorio.
Cul es la finalidad y contenido del Plan de Ordenacin del Territorio de An-

daluca?
Su finalidad es establecer los elementos bsicos para la organizacin y es-

tructura territorial de la Comunidad Autnoma, constituyndose en marco de refe-
rencia obligado para los restantes planes territoriales y la intervencin pblica en
general. Sus determinaciones, con distinta intensidad segn se trate de (Normas,
Directrices o Recomendaciones) son vinculantes para los Planes de Ordenacin del
Territorio de mbito subregional, para los Planes con Incidencia en la Ordenacin
del Territorio, y para el planeamiento urbanstica, que habrn de ajustarse a sus
previsiones.
El POTA representa un compromiso con el desarrollo urbano sostenible, con el

modelo de ciudad compacta. Esto es, se ha de evitar la dispersin urbana con su ele-
vado consumo de suelo y la excesiva especializacin funcional de usos, que incre-
menta los desplazamientos obligados. Este modelo trata de generar proximidad para
reducir la movilidad obligada y aboga por un crecimiento urbanstico en coherencia
con los recursos hdricos y energticos disponibles, coordinado con la implantacin
efectiva de las dotaciones y equipamientos bsicos, los sistemas generales de espa-
cios libres y el transporte pblico.
Qu finalidades y contenido tienen los Planes de Ordenacin del Territorio

de mbito subregional?
Para una regin de las dimensiones y diversidad de Andaluca, es inevitable

abordar la ordenacin del territorio desde el mbito subregional, estableciendo cri-
terios singulares segn las caractersticas geogrficas y socioeconmicas de cada
territorio, segn se trate de zonas de montaa, litoral, o reas metropolitanas.
Los contenidos de los Planes subregionales se refieren a los aspectos bsicos

que afectan a la estructura territorial, en particular, el esquema de:
las infraestructuras bsicas
la distribucin de los equipamientos y servicios de mbito o carcter supra-
municipal y,
la indicacin de zonas para la ordenacin y compatibilizacin de los usos del
territorio y para la proteccin y mejora del paisaje, de los recursos naturales
y del patrimonio histrico y cultural.
347
En algunos Planes subregionales se indican las llamadas reas de oportunidad,

es decir, espacios que por su valor estratgico resulten idneos para albergar acti-
vidades (empresariales, tecnolgicos, logsticas y residenciales) relevantes para el
desarrollo econmico.
Qu contenidos y finalidades tienen los Planes y Actuaciones de Incidencia

territorial?
La LOTA establece una serie de actividades de planificacin que inciden en la or-

denacin del territorio, entre las que se encuentran la planificacin de la red de ca-
rreteras, red ferroviaria, de los puertos, aeropuertos, etc., con unos contenidos
adicionales y un procedimiento comn, sin perjuicio de lo regulado en su correspon-
diente legislacin especial. Estas actividades tienen la consideracin de Planes con
Incidencia en la Ordenacin del Territorio, y han de contener:
La expresin territorial del anlisis y diagnstico del mbito.
Los objetivos territoriales a conseguir.
La justificacin de que sus contenidos son coherentes con las determinaciones
de los planes de ordenacin territorial.
Que son las Actividades de intervencin singular?
Estn previstas por la LOTA en ausencia de plan de los previstos en la ley o no

contempladas en los mismos, y tambin estn sujetas a informe por el rgano com-
petente en ordenacin del territorio. Se refieren, entre otras actividades especifi-
cadas en el anexo de la LOTA, a nuevas carreteras, centros de actividades logsticas,
infraestructuras para el tratamiento de residuos o la localizacin de grandes super-
ficies comerciales, tursticas e industriales no previstas expresamente en el Planea-
miento urbanstico general.
Qu es el Informe de incidencia territorial de los Planes Generales de Orde-

nacin Urbanstica?
Informe emitido tras la aprobacin inicial del PGOU por el rgano competente en
ordenacin del territorio y cuyo objetivo es el establecer la coherencia del instru-
mento urbanstico con los planes territoriales y evaluar la incidencia supramunicipal
de sus determinaciones.
348
3. URBANISMO:
PLANIFICACIN,
GESTIN Y DISCIPLINA
3.1. Cuestiones generales y competenciales

Qu competencias propias tienen los Ayuntamientos en materia de urbanismo?
Ya hemos hecho referencia a las importantes competencias propias que los mu-
nicipios ostentan en materia de urbanismo, tal y como seala el articulo 9.1 de la Ley
de Autonoma Local de Andaluca, referidas, tanto a planificacin (prrafos a, b, c)
como a la gestin o ejecucin (prrafo d) y disciplina urbanstica (prrafos e, f, g, h).
En todo caso, tales competencias se habrn de ejercitar de acuerdo con las

normas estatales (RDL 2/2008, Ley Estatal de Suelo) y autonmicas (Ley 7/2002, de
17 de diciembre, de Ordenacin Urbanstica de Andaluca, en adelante, LOUA y De-
creto 59/2010, de 16 de marzo, que aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanstica
de Andaluca, en adelante, RDUA, desplazado en Andaluca el Reglamento estatal de
Disciplina Urbanstica, aprobado por RD 2187/1978 (RDU), salvo en lo relativo a las r-
denes de ejecucin y a la ruina.
Cuales son las competencias autonmicas y estatales en urbanismo?
En realidad, y como se encarg de recordar la importante Sentencia del Tribunal

Constitucional 61/1997, es la Comunidad Autnoma la que ostenta competencia ex-
clusiva en materia de urbanismo, de forma que al Estado slo corresponde, a fin de
garantizar la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio del derecho de propiedad,
fijar las condiciones mnimas del derecho de propiedad, y

la regulacin de las valoraciones a efectos de expropiacin.
As, en ejercicio de esta competencia estatal, se ha dictado el Real Decreto Ley

8/2011, de 1 de Julio, que, como veremos posteriormente, y para dotar de una mayor
seguridad jurdica al trfico inmobiliario:
establece claramente el rgimen de silencio negativo para la mayor parte de

licencias urbansticas
y aclara los requisitos para el acceso al Registro de las obras nuevas, exigiendo
licencia de ocupacin o utilizacin, o, en el caso de obras respecto de las que
haya transcurrido el plazo para restablecer la legalidad urbanstica, y por tanto
queden en una situacin de "asimilacin" a la de fuera de ordenacin, debe
constar al Registrador el acto administrativo que declare esta situacin y es-
tablezca su rgimen jurdico.
349
Por qu hablamos de propiedad estatutaria?
Y en cuanto a la fijacin de estas condiciones mnimas, contenido esencial del de-

recho de propiedad, significar que nuestra Constitucin reconoce expresamente el de-
recho de propiedad privada (art. 33), pero lo no califica entre los derechos
fundamentales (estos son los enumerados en los artculos 14 a 29 CE, derecho a la
vida, libertad religiosa, intimidad personal y familiar, libertad de expresin), y aade
que la funcin social del derecho de propiedad delimitar su contenido de acuerdo
con las Leyes. De forma que, a diferencia del derecho de propiedad decimonnico, hoy
es la funcin social la que determina el propio contenido del derecho de propiedad, por
eso se afirma que hoy la propiedad es estatutaria, esto es, no es un derecho natural e
inmutable, sino que es la Ley, y por remisin a ella, el planeamiento, la que determina
los deberes y facultades de los propietarios de cada clase de suelo rural o urbanizado
(urbano, urbanizable o no urbanizable, en terminologa urbanstica de nuestra LOUA)
Cul es el suelo rural?
Es aquel que
Est preservado por la ordenacin territorial y urbanstica de su transforma-
cin mediante la urbanizacin (suelo no urbanizable, en terminologa de
nuestra LOUA).
la Ley estatal tambin se considera suelo rural aquel para el que los instru-
mentos de ordenacin territorial y urbanstica prevean o permitan su paso a
suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuacin de urbani-
zacin (suelo urbanizable, hasta que no concluya la urbanizacin, en termino-
loga urbanstica andaluza).
De conformidad con la LOUA, pertenecen a la tipologa de suelo no urbanizable,

los terrenos preservados en el Plan General por los siguientes motivos:
Ser suelos que posean valores de especial proteccin por alguna legislacin
especfica.
Ser suelos que presenten riesgos de inundabilidad, desprendimientos, u otros
riesgos naturales.
Ser de dominio pblico natural o estar sujetos a limitaciones o servidumbres.
Estableciendo las siguientes categoras del suelo no urbanizable:

De especial proteccin por legislacin especfica.
De especial proteccin por la planificacin territorial o urbanstica.
De carcter natural o rural.
De Hbitat Rural diseminado.
La LOUA considera como urbanizable el suelo que el Plan General ha previsto

como necesarios para el desarrollo y el crecimiento de la ciudad, y tambin tiene di-
ferentes categoras.
a) El suelo urbanizable ordenado.

Son terrenos para los que el planeamiento general ya dispone de una orde-
nacin urbanstica detallada y suficiente que legitima la actividad de ejecu-
cin, teniendo en cuenta las necesidades del municipio.
b) El suelo urbanizable sectorizado.
350
Se trata de terrenos que ya tienen definidos sus mbitos de actuacin siendo

suelos adecuados para el crecimiento previsible del Municipio, derivndose
su ordenacin a un plan posterior.
c) El suelo urbanizable no sectorizado.
Este tipo de suelo no tiene definido el mbito de actuacin y lo conforman el
resto de terrenos urbanizables previstos para el crecimiento del municipio a
medio plazo.
Cuales son los usos o la utilizacin del suelo rural?
Son los siguientes:
Los terrenos del suelo rural se utilizaran de conformidad con su naturaleza al

uso agrcola, ganadero, forestal, cintico o cualquier otro vinculado a la utilizacin
racional de los recursos naturales.
Excepcionalmente, podrn legitimarse usos especficos de inters pblico o so-
cial por su contribucin a la ordenacin y el desarrollo rural. En Andaluca, la auto-
rizacin de tales usos requiere la tramitacin de un Proyecto de Actuacin, con los
requisitos establecidos en el art. 42 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, procedi-
miento en el que se inserta con carcter preceptivo un informe de la Comunidad Au-
tnoma. Una vez aprobado el Proyecto por el Ayuntamiento, ste debe otorgar la
licencia en el plazo de un ao. La construccin de viviendas en el suelo no urbani-
zable, tras la entrada en vigor de la LOUA, sigue este mismo procedimiento, como
veremos, debiendo acreditarse que ser trata de una vivienda unifamiliar, aislada y
vinculada necesariamente a una explotacin agraria. En particular, para realizar
obras de edificacin de nueva planta de vivienda unifamiliar aislada, as como para
obras de ampliacin, modificacin, reforma o rehabilitacin de edificaciones, cons-
trucciones o instalaciones existentes que impliquen un cambio de uso a vivienda o un
aumento en volumetra de dicho uso en terrenos con rgimen del suelo no urbani-
zable, el RDUA establece en su artculo 17 que para la concesin de la correspon-
diente licencia, se requiere la previa aprobacin del Proyecto de Actuacin.
Quedan prohibidas, siendo nulas de pleno derecho, las parcelaciones urbans-

ticas en suelo no urbanizable. Tales parcelaciones estn configuradas en la LOUA
como la autntica bestia negra, por los nefastos efectos que tienen sobre el terri-
torio. Por ello, siempre se considera una infraccin muy grave, no existe plazo para
restablecer la legalidad urbanstica, de forma que no se convalida por el transcurso
del tiempo, y es uno de los supuestos en los que se legitima, con carcter subsidiario,
la actuacin de la Comunidad autnoma, constatada la inactividad del Ayuntamiento,
para sancionar y restablecer la legalidad urbanstica.
En el caso de que se trate de un suelo no urbanizable de especial proteccin, la

utilizacin de los terrenos por los valores ambientales, culturales, histricos, ar-
queolgicos, cientficos y paisajsticos que han de ser protegidos, quedar some-
tida siempre a la preservacin de dichos valores.
Cul es el suelo urbanizado?
En terminologa de nuestra LOUA, podramos asimilarse al suelo urbano o ur-

banizable sectorizado, ordenado y completada la urbanizacin. Es todo suelo inte-
grado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los
351
ncleos de poblacin. Es decir, con independencia de que las parcelas estn o no

edificadas, cuando stas cuenten con las dotaciones y los servicios requeridos o
puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexin a las instala-
ciones ya en funcionamiento, aunque dentro de cada una de estas clases hay diversas
categoras.
La LOUA establece que para que pueda ser considerado como urbano, debe de
darse alguna de las siguientes circunstancias:
Formar parte de un ncleo de poblacin o ser susceptible de incorporarse en
l en ejecucin del plan, y estar urbanizado (contar con servicios urbansticos).
Estar consolidado al menos en las dos terceras partes del espacio apto para
la edificacin segn la ordenacin que el plan proponga y encontrarse inte-
grado en la malla urbana.
Haber sido legalmente transformado y urbanizado en ejecucin del Plan Ge-
neral.
Y distingue as las siguientes categoras del suelo urbano:
a) El suelo urbano consolidado: Est integrado por terrenos que estn ya urba-
nizados o tienen la condicin de solares.
b) El suelo urbano no consolidado: Carece de urbanizacin necesaria y suficiente
o se encuentra en reas que precisan de reforma, renovacin, mejora o reha-
bilitacin.
En qu consiste la calificacin del suelo?
Ya hemos sealado como, a efectos de contenido esencial de la propiedad y de

valoraciones, la Ley estatal de Suelo distingue entre suelo rural y suelo urbanizado,
y a efectos urbansticos, en Andaluca, el suelo del trmino municipal se ha de clasi-
ficar como urbano, urbanizable o no urbanizable.
Tratndose de suelo urbano o urbanizable sectorizado, el aprovechamiento real

de cualquier sector del territorio municipal est condicionado por la calificacin del
suelo establecida en el planeamiento y que asigna a cada uso una serie de condicio-
nantes especficos y en su caso, densidades y tipologas edificatorias.
La calificacin se mantiene mientras no se realice una alteracin del contenido

de los planes (cuya vigencia es indefinida, si bien deben revisarse peridicamente)
mediante su revisin o modificacin de alguno de sus elementos constitutivos, cuya
tramitacin es equivalente a la que se sigue para la elaboracin de los planes.
Esta modificacin puede dar lugar a la obligacin, por parte del Ayuntamiento,
de indemnizar a los propietarios del suelo en el caso de que se produzca una reduc-
cin de los aprovechamientos urbansticos, segn los supuestos indemnizatorios re-
cogidos en la legislacin.
Las calificaciones se encuadran en alguno de los siguientes tipos:

a) Usos dotacionales pblicos, cuya realizacin no se computa para la determi-
nacin del aprovechamiento lucrativo real y, por tanto, no influye en la deter-
minacin del aprovechamiento tipo.
b) Usos dotacionales privados (lucrativos).
c) Usos lucrativos no dotacionales (residencial, industrial y terciario).
352
A continuacin, trataremos de resumir los tres pilares fundamentales del ur-

banismo: la planificacin, la gestin o ejecucin del planeamiento y la disciplina ur-
banstica.
3.2. La planificacin urbanstica

Cules son las fuentes normativas y principios generales de la planificacin
urbanstica?
Sin perjuicio de las algunas reglas generales establecidas en la Ley Estatal de

Suelo, hay que acudir a la LOUA y en su caso, al Reglamento estatal de Planeamiento,
aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de Junio y vigente en Andaluca mientras
no se produzca su desplazamiento por norma autonmica y en la medida que no con-
tradiga lo dispuesto en la propia LOUA.
No est de ms recordar los generales que establece nuestra Ley urbanstica en

sus primeros artculos, principios que tienen valor normativo y que deben proporcionar
al aplicador de la LOUA (responsables polticos municipales, principales destinatarios
de esta gua) soluciones reales en el caso de que la lectura de la norma les suscite
dudas, y se derivan de los principios rectores de la poltica social y econmica que re-
coge nuestra Constitucin en sus artculos 45 (D a un medio ambiente adecuado), 46
(proteccin del patrimonio histrico y cultural), y 47 (derecho a la vivienda y a la parti-
cipacin de la comunidad en las plusvalas generadas por el urbanismo).
As, la LOUA establece como principios generales:

La consideracin del urbanismo como una funcin pblica.
La apuesta por un desarrollo sostenible y cohesionado de nuestros pueblos y
ciudades.
El reconocimiento y proteccin del patrimonio natural y cultural de Andaluca.
La fijacin de criterios y estndares urbansticos para que los desarrollos urbanos
respondan a los requisitos de calidad de vida, que exigen nuestras ciudades.
La clarificacin del marco competencial Municipios/Junta de Andaluca, am-
pliando las competencias que tienen los Municipios y dotando a los mismos
de un amplio elenco de instrumentos para la planificacin, gestin y control
disciplinado de la actividad urbanstica.
La simplificacin y agilizacin de los procedimientos para la aprobacin de los
instrumentos de planificacin y gestin urbanstica.
El refuerzo de los mecanismos de participacin ciudadana, publicidad y trans-
parencia de los procedimientos urbansticos, lo que adems se refuerza con la
adaptacin de la LOUA a la Ley estatal de Suelo
La incorporacin de agentes privados dinamizadores de la ejecucin del pla-
neamiento: urbanizador, edificador y rehabilitador
3.3. Los instrumentos de ordenacin urbanstica

Qu son los instrumentos de ordenacin urbanstica?
La LOUA considera como tales tanto los tradicionales instrumentos de planea-

miento, generales o de desarrollo, como otros instrumentos novedosos:
353
a) Instrumentos de Planeamiento
Planeamiento general:
Plan General de Ordenacin Urbanstica (PGOU)
Plan de Ordenacin Intermunicipal (POI)
Plan de Sectorizacin (PS)
Planeamiento de desarrollo
Plan Parcial de Ordenacin (PP)
Planes Especiales (PE)
Estudios de Detalle (ED)
Catlogo (puede ser de desarrollo o integrado en el general)
b) Restantes instrumentos de ordenacin urbanstica. Adems de ciertos con-

venios, a los que luego haremos referencia:
Normativa Directora para la Ordenacin Urbanstica
Ordenanza Municipal de Edificacin
Ordenanza Municipal de urbanizacin
Como vemos, tras la LOUA han desaparecido de la terminologa las tradicionales

Normas Subsidiarias y Normas Complementarias de planeamiento y el denomi-
nado Programa de Actuacin Urbanstica, si bien hasta su desplazamiento o susti-
tucin por otros instrumentos de planeamiento posteriores, los citados instrumentos
desaparecidos mantendrn su vigencia, y aparecern por tanto en el inventario de
Planeamiento.
Ya hemos visto como la LOUA tambin considera instrumentos de planeamiento

general el Plan de Ordenacin Intermunicipal, cuyo objeto es la ordenacin de m-
bitos concretos pertenecientes a ms de un municipio y cuya aprobacin definitiva
es autonmica, y el Plan de Sectorizacin, (antes Proyectos de Actuacin Urbans-
tica) cuyo objeto es la transformacin del suelo urbanizable no sectorizado en secto-
rizado y establecer su ordenacin urbanstica. Ambos Planes conllevan
automticamente la modificacin en sus mbitos respectivos del PGOU.
Los municipios sin planeamiento general deben formular, al menos, un Proyecto

de Delimitacin de Suelo Urbano (DSU), previsto en la Disposicin Transitoria Sptima
de la LOUA, que no es un instrumento de planeamiento, sino ms bien un deslinde
que define exclusivamente el mbito de suelo urbano respecto del no urbanizable, y
establece los contenidos apropiados para la edificacin a realizar en suelo urbano y
los mecanismos necesarios para la gestin del suelo urbano no consolidado.
Finalmente, y dado que de conformidad con la Disposicin Transitoria segunda

de la LOUA, transcurridos cuatro aos desde su entrada en vigor (20 enero de 2007)
no podrn aprobarse modificaciones del planeamiento general que afecten a las de-
terminaciones propias de la ordenacin estructural, a dotaciones o a equipamientos
si dicho instrumento de planeamiento no ha sido adaptado a la propia LOUA, al menos
de forma parcial, hemos de hacer referencia al Decreto 11/2008, de 22 de enero, que
regula el procedimiento de adaptacin parcial de los PGOU y Normas Subsidiarias a
las determinaciones de la LOUA, regulando su contenido, plazo y alcance.
Los objetivos bsicos de la planificacin urbanstica general son:
Ordenar la totalidad de un trmino municipal.
354
Regular los usos del suelo y la edificacin tanto en las zonas ya urbanizadas
como en las no urbanizadas, as como prever los instrumentos para que los
futuros crecimientos puedan ser acogidos por la ciudad.
Tradicionalmente, se consideraba que el suelo no urbanizable no deba ser ob-
jeto de especial tratamiento en el PGOU, por considerarse propio de una or-
denacin ambiental y territorial, dedicndose la ordenacin urbanstica a los
espacios urbanos: a los edificados y a los que se prev edificar. Sin embargo,
la especial consideracin de que est siendo objeto el suelo no urbanizable,
que, tanto el la Ley estatal como en la LOUA se considera un recurso escaso,
irremplazable y fcilmente vulnerable, ha determinado que los nuevos Plane-
amientos urbansticos tengan que hacer una especial reflexin.
3.4. Los planes urbansticos

Qu administraciones son competentes para la formulacin, tramitacin y
aprobacin de los planes urbansticos?
De conformidad con el artculo 31 de la LOUA, podemos afirmar con carcter ge-

neral que corresponde al municipio la tramitacin del planeamiento general, si bien
la Comunidad Autnoma se reserva la aprobacin definitiva de conjunto del planea-
miento general o de alguna modificacin que afecte a la ordenacin estructural.
Cuando se trata de instrumentos de desarrollo, la competencia la ostenta el muni-
cipio, salvo que se trate de planes que por su objeto o entidad tengan inters supra-
municipal.
Cmo se tramitan los planes urbansticos?
En cuanto a la concreta tramitacin de los instrumentos de planeamiento urba-

nstico, hemos de remitirnos al art. 32 de la LOUA, y distinguir las siguientes fases:
Avance, Aprobacin inicial, Aprobacin provisional y Aprobacin definitiva.
Avance: Es obligatorio en los casos de aprobacin de los PGOU, voluntario en
los dems casos. Es un documento que define los objetivos, alternativas y pro-
puestas generales del PGOU, y su plazo de informacin pblica ser de, al
menos, un mes. Los efectos de su aprobacin son fundamentalmente internos,
preparatorios de la redaccin del instrumento de planeamiento, pero puede
acordarse la suspensin del otorgamiento de licencias (art. 29 LOUA).
Aprobacin inicial: Constituye la iniciacin del procedimiento, correspondiendo
a la administracin que formula el instrumento de planeamiento, municipal o
autonmica. Se dar, en todo caso, trmite de informacin pblica por plazo no
inferior a un mes (o veinte das en el caso de Estudios de Detalle), y en su caso,
audiencia de los municipios afectados, y siempre a los colindantes en el caso
de PGOU. En los Planes Parciales y Especiales, de mbito urbano reducido y
concreto, se comunicar asimismo a los propietarios afectados. Es en esta fase
cuando habrn de solicitarse los informes, dictmenes u otros pronuncia-
mientos de las administraciones en los casos en que la normativa sectorial lo
establezca (aguas, costas, patrimonio histrico). La aprobacin inicial se re-
fiere a un documento completo del instrumento de planeamiento que con-
tendr el Estudio de Impacto Ambiental en la forma prevista por la norma
ambiental (en Andaluca, la Ley 7/2007, de Gestin Integral de la Calidad Am-
biental, GICA). Esta planificacin a nivel de planes y programas es lo que se
denomina planificacin ambiental estratgica, y es una de las exigencias de la
355
Ley Estatal de Suelo, que la califica como necesaria y bsica en toda planifica-
cin urbanstica general, y sin perjuicio de la ulterior planificacin ambiental
de proyectos concretos.
Aprobacin provisional: Este trmite no ser necesario cuando el rgano com-
petente para la aprobacin inicial lo es tambin para la definitiva.
Una vez que el Plan ha sido aprobado inicialmente, y transcurrido el plazo de
informacin pblica y audiencia a las administraciones, instituciones y parti-
culares que procedan, y tras la incorporacin de las modificaciones al docu-
mento que estime la administracin que formule el instrumento de
planeamiento, se producir la aprobacin provisional por parte de la adminis-
tracin que lo ha formulado. Si las modificaciones suponen cambios sustan-
ciales se produce una nueva aprobacin inicial. Tras la aprobacin provisional
se solicitarn los informes que puedan proceder (destacar la existencia del In-
forme de incidencia territorial de los Planes Generales de Ordenacin Urba-
nstica, emitido tras su aprobacin inicial por el rgano competente en
ordenacin del territorio y cuyo objetivo es el establecer la coherencia del ins-
trumento urbanstico con los planes territoriales y evaluar la incidencia su-
pramunicipal de sus determinaciones( y se elevar el instrumento de
planeamiento al trmite de aprobacin definitiva.
Aprobacin definitiva: Se producir por el rgano competente, concluyendo el
procedimiento de tramitacin del plan, y esta aprobacin se publicar en el
Boletn Oficial de la Provincia, cuando corresponda la aprobacin definitiva al
Ayuntamiento, y en el Boletn Oficial de la Junta de Andaluca, cuando corres-
ponda a la administracin autonmica. La publicacin ser produce una vez de-
positado el instrumento de planeamiento en el Registro correspondiente. Junto
al acuerdo de aprobacin definitiva, se publicar el articulado de sus normas.
Hay que tener en cuenta el contenido de esta aprobacin definitiva, pues el r-

gano competente para esta aprobacin definitiva puede aprobar, aprobar con subsa-
naciones, suspender o denegar el plan. Por ello, tras el primer acuerdo de Aprobacin
Definitiva pueden sucederse algunas actuaciones complementarias, tales como
las denominadas cumplimiento de resolucin (relativas a subsanacin de as-

pectos del Plan que quedaron suspendidos o pendientes de correccin),
las aprobaciones de los denominados Textos Refundidos de los planes,
los de correcciones de errores, y
los de publicacin de la normativa u ordenanzas urbansticas
Cal es el contenido esencial de los distintos instrumentos de planea-

miento?
PLAN GENERAL DE ORDENACIN URBANSTICA
Como ya hemos sealado, el Plan General de Ordenacin Urbana, PGOU, (antes

de la LOUA, en algunos municipios, Normas Subsidiarias), es el instrumento que es-
tablece la ordenacin urbanstica en la totalidad del trmino municipal, y organiza la
gestin de de su ejecucin, de acuerdo con las caractersticas del municipio, y los
procesos de ocupacin y utilizacin del suelo actuales y previsibles a medio plazo.
Los PGOU deben contener, entre otras, las siguientes determinaciones:

La clasificacin del suelo y sus categoras.
356
Los Sistemas Generales y los Sistemas Locales, constituidos por los parques
y jardines, las infraestructuras y servicios, y el resto de las dotaciones pblicas.
Los usos, densidades y edificabilidades globales para las zonas y sectores. Asi-
mismo, podr contener el uso densidad y edificabilidad para las parcelas.
Las reservas para viviendas protegidas.
Los mbitos y elementos de inters por sus valores histricos, arquitectnicos,
culturales, naturales y paisajsticos, etc.
Las previsiones de programacin y gestin de la ordenacin propuesta
Las reas de reparto, fijadas por el PGOU, constituyen los mbitos fsicos sobre
los que se establece el aprovechamiento tipo (cociente entre los metros cuadrados del
rea de reparto y la superficie total, excluidos los terrenos destinados a dotaciones
generales y locales existentes) y, en consecuencia, la referencia espacial del aprove-
chamiento urbanstico susceptible de apropiacin por los propietarios. Es necesario,
pues, conocer el aprovechamiento de cada uno de los usos para los que el suelo est
calificado en el rea de reparto, para lo que habr que establecer una ponderacin de
los mismos, as como la superficie total de sta y la de los suelos ocupados por do-
taciones pblicas y sistemas generales.
La idea que subyace a esta tcnica que, en definitiva, realiza una distribucin de be-
neficios y cargas derivados del proceso de urbanizacin, es la de establecer un meca-
nismo que no discrimine a los propietarios que aportan suelo a la hora de apropiarse
de los beneficios derivados de la accin urbanstica (tcnicas de equidistribucin).
Estos beneficios apropiables son los que generan la obligacin de cesin al Ayun-
tamiento del 15% como mximo, de forma que se cumpla el mandato constitucional
de reversin a la comunidad de los beneficios de la urbanizacin y edificacin.
Hay que recordar que, dentro del contenido documental de un PGOU se en-
cuentra la evaluacin de los recursos econmicos y tcnicos del municipio para ga-
rantizar las determinaciones del plan en los ritmos y plazos previstos. En concreto
debe contemplar:
1. La evaluacin econmica del coste de la ejecucin y urbanizacin de los sis-
temas generales, definidores de la estructura general y orgnica del territorio
y de los servicios locales de los suelos urbanizables y que supone la nece-
sidad de realizar importantes inversiones.
2. La evaluacin econmica de las actuaciones de reforma y rehabilitacin del
suelo urbano.
3. La justificacin de la viabilidad y posibilidad de realizacin de las actuaciones
previstas, indicando el carcter pblico o privado de las inversiones previstas
y los organismos a los que les son atribuidas.
La Ley Estatal de Suelo contempla, respecto al estudio econmico financiero del

PGOU, que la obtencin de suelos para sistemas generales se debe hacer por expro-
piacin, lo que obliga a recurrir a las normas de valoracin contenidas en la propia
Ley. Por otra parte, la normativa urbanstica, en la que se incluyen los PGOU, puede
establecer que la cesin del 15% de suelo a la Administracin actuante se realice
libre de las cargas de urbanizacin.
La misma Ley establece que recae obre los promotores la obligacin de costear
y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexin a los sistemas generales ex-
357
teriores a la actuacin y, en su caso, las obras necesarias para la ampliacin o re-

fuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensin y densidad de la misma y las
intensidades de uso que sta genere.
Cmo se establecen las necesidades de financiacin derivadas de la ejecu-

cin de los PGOU? El paso previo para elaborar un documento de planeamiento de
la estructura del municipio es estimar el volumen de fondos que el propio Ayunta-
miento tendr disponible para financiar el desarrollo del PGOU durante los pr-
ximos ocho ejercicios. Este estudio proporciona la base necesaria sobre la que
valorar la viabilidad de la ejecucin de las acciones del plan que se han asignado a
la Entidad Local.
La previsin de los fondos que el Ayuntamiento puede aportar a la ejecucin del

plan parte, fundamentalmente, de la disponibilidad del ahorro que se genere en los
prximos aos, puesto que determinar el volumen de endeudamiento que podr
asumir.
Por otra parte, la ejecucin del plan general generar un volumen de ingresos
durante su desarrollo que engrosar las arcas municipales: tributos municipales, ce-
siones de aprovechamientos, licencias de obras, etc, influyendo en la capacidad in-
versora.
PLANEAMIENTO DE DESARROLLO
Los instrumentos de planeamiento de desarrollo estn condicionados por el

principio de jerarqua, que implica que todos ellos responden al planeamiento ge-
neral (PGOU, normas subsidiarias) al cual no pueden contradecir.
Los Planes Especiales constituyen planes de desarrollo para el cumplimiento

de alguna de las siguientes finalidades:
definicin ampliacin o proteccin de las infraestructuras equipamientos y ser-
vicios as como la complementacin de sus condiciones de ordenacin.
conservacin, proteccin y rehabilitacin del patrimonio histrico, cultural, ur-
banstico, arquitectnico.
conservacin, proteccin y rehabilitacin del medio urbano y rural.
proteccin de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes urbanos y natu-
rales.
Los Planes Parciales desarrollan los contenidos del planeamiento general me-
diante la ordenacin detallada de un rea homognea y de tamao reducido que se
pretende urbanizar y edificar. Su objetivo es concretar y localizar usos e intensidades
de los mismos (subzonificar), concretar trazados de infraestructuras, localizar equi-
pamientos y espacios libres y periodificar la ejecucin del planeamiento. Su redac-
cin puede ser realizada por el Ayuntamiento o por los agentes privados responsables
del desarrollo del suelo (planes parciales de iniciativa privada).
Los Estudios de Detalle se formulan con la finalidad de establecer las alinea-

ciones y rasantes; ordenar los volmenes segn las especificaciones de las normas
de planeamiento y completar la red de comunicaciones para el acceso a los edificios
cuya ordenacin se realiza en el propio estudio.
358
ESPECIAL REFERENCIA A LOS CONVENIOS URBANSTICOS
Los Convenios Urbansticos son el resultado de la negociacin entre la Admi-

nistracin y los particulares, y pueden ser de dos tipos:
Convenios Urbansticos de Planeamiento.
Convenios Urbansticos de Gestin.
Ambos tienen en comn:

No vinculan a las Administraciones en el ejercicio de sus potestades, dado que,
como ya hemos sealado al referirnos a los principios generales en la LOUA,
el urbanismo es una funcin pblica, que por tanto las potestades que inte-
gran esta funcin han de ejercitarse en beneficio de la colectividad.
Su carcter jurdico administrativo.
Los principios de transparencia y publicidad que deben regir en su negociacin,
celebracin y cumplimiento.
La cesin del aprovechamiento que se genere a favor de la Administracin se
integra en el Patrimonio Pblico de Suelo.
Qu son los Convenios Urbansticos de Planeamiento?
Pretenden definir los trminos en que deba preverse la realizacin de los inte-
reses pblicos que se gestionen en el planeamiento urbanstico.
Contienen modificaciones del planeamiento vigente.
Pueden suscribirse entre diferentes Administraciones o entre Administra-
ciones y particulares.
La celebracin del Convenio slo compromete a las partes para la iniciativa y
tramitacin del instrumento de planeamiento.
Se publican en el Boletn Oficial correspondiente y se insertan en un registro
pblico administrativo.
Qu son convenios Urbansticos de Gestin?
Tienen como finalidad fijar las condiciones y los trminos de la gestin y ejecu-
cin del planeamiento.
No implican modificaciones del planeamiento vigente.

Pueden suscribirse entre diferentes Administraciones y particulares.
Como regla general no conllevan informacin pblica, salvo excepciones.
3.5. La gestin urbanstica

En qe consiste la gestin urbanstica?
La ejecucin o gestin del planeamiento se lleva a cabo mediante los sistemas

de compensacin, cooperacin o expropiacin. Al igual que el resto de la actividad
urbanstica, se concibe como una funcin pblica, por lo que la responsabilidad de su
direccin y su control se atribuyen a la Administracin. Ahora bien, en funcin de la
mayor o menor intervencin de los particulares en la concreta ejecucin del planea-
miento, los sistemas de ejecucin son los siguientes: Compensacin. Cooperacin,
Expropiacin, y ello sin perjuicio de la intervencin del agente urbanizador.
359
1. Compensacin
Se basa en la intervencin directa de los propietarios, constituidos en Juntas de

Compensacin, en el proceso urbanizador mediante la aportacin de suelo y asuncin
proporcional de beneficios y cargas derivados de la accin urbanstica (cuotas de urba-
nizacin), para la transformacin urbana, en ciudad, de terrenos que antes no lo eran.
De la determinacin del aprovechamiento lucrativo susceptible de apropiacin

hay que detraer como cesin gratuita a la Administracin un mximo del 15% con el
fin de hacer efectiva la participacin de la comunidad, en sentido amplio, en las plus-
vala de la accin urbanstica, lo que, como hemos sealado, es exigencia constitu-
cional (art. 47 CE).
Son los propietarios los que asumen la responsabilidad de la ejecucin as como

el coste de urbanizacin y edificacin en proporcin a los terrenos aportados al pro-
ceso, actuando la Administrasen como un miembro mas dentro de la Junta de Com-
pensacin (incluida la asuncin de las cargas).
2. Cooperacin
En este caso es la propia Administracin actuante la que asume las obligaciones

de urbanizacin y edificacin que correspondan a los propietarios para, en un mo-
mento posterior, recuperar los costes asumidos.
3. Expropiacin
La delimitacin de mbitos de gestin a desarrollar por expropiacin implica la

declaracin de utilidad pblica de las obras y la necesidad de ocupacin de los te-
rrenos y edificios correspondientes, siendo por tanto de cuenta exclusiva de la Ad-
ministracin la labor urbanizadora.
4. El agente urbanizador
Es aqul particular que sin ser propietario de los terrenos, puede urbanizarlos
en caso de que exista inactividad o incumplimiento por parte de los titulares de los
mismos, y se pueda poner a travs de esta figura ms suelo urbanizable en el mer-
cado, segn el procedimiento legalmente establecido.
Es importante destacar el papel de los particulares en la ejecucin del planea-

miento, pero junto a ello no podemos olvidar la participacin ciudadana a travs del
trmite de informacin pblica de los diferentes instrumentos de planeamiento y de
la llamada accin pblica para exigir el cumplimiento de la legalidad urbanstica.
Cules son las actividades e instrumentos de gestin y ejecucin?
Entre las actividades que conforman la ejecucin del planeamiento, cabe sealar:
La reparcelacin forzosa de propietarios inactivos o incumplidores.
La declaracin del incumplimiento mediante convenio.
La regulacin de los convenios urbansticos.
La actuacin de particulares no propietarios (agente urbanizador, edificador,
rehabilitador) en sustitucin de propietarios inactivos o incumplidores.
360
La creacin de las Comisiones Provinciales de Valoraciones.
Y como instrumentos de gestin, destacamos:

Los proyectos de urbanizacin son los instrumentos para el desarrollo de las
determinaciones en cuanto a obras de urbanizacin tales como los viales,
abastecimiento de agua, alcantarillado, energa elctrica, alumbrado, jardi-
nera, etc.
La reparcelacin es una operacin urbanstica que consiste en la agrupacin
o reestructuracin de fincas, parcelas o solares incluidos en el mbito de una
unidad de ejecucin, para su nueva divisin ajustada a los instrumentos de pla-
neamiento que sean de aplicacin
Finalmente, recordar los Convenios Urbansticos de Gestin, a los que ya
hemos hecho referencia para diferenciarlos de los Convenios de Planeamiento.
3.6. La disciplina urbanstica

Es tradicional en nuestro pas referirse a la indisciplina urbanstica como fe-
nmeno recurrente, de forma que podramos decir que propiamente existe un pro-
blema, ms de ineficacia que de vigencia de las normas urbansticas en definitiva,
ms de moral colectiva que de tcnica jurdica, y ello podra deberse, entre otras, a
las siguientes causas:
la propia concepcin que seguimos teniendo de la facultad de edificar como
contenido natural y propio del de propiedad.
la sensacin de impunidad que ha campado por nuestras conciencias hasta hace
no muchos aos respecto a la amenaza de demoler lo construido ilegalmente.
la existencia de n motorizada, el urbanismo no escapa a esta universal al
aumento de la densidad normativa y al cambio, a veces no suficientemente
meditado de la norma.
A lo que hay que aadir la existencia de dificultades reales para acometer de

plena y eficaz el ejercicio de la disciplina urbanstica, que puede llegar a ser una ardua
tarea, pues va ms all de la extensin de un acta de infraccin, y sobre todo tratn-
dose de pequeos municipios como los diseminados por toda la geografa andaluza,
que en ocasiones cuentan siquiera con un instrumento de planeamiento general, y en
el marco de una notable de las Haciendas locales.
Por todo ello, no podemos dejar de apelar a la necesidad de colaboracin y con-

cienciacin ciudadana y de intensa cooperacin y colaboracin leal entre Adminis-
traciones.
Y entrando ya en la materia, lo primero que recomendamos es la lectura de los

Ttulos VI y VII de la LOUA y de los cien artculos de el RDUA, algunos de ellos, sobre
todo en materia de procedimiento sancionador, son reproduccin ms o menos li-
teral de la LOUA, con el objetivo de convertir el Reglamento en una especie de ma-
nual omnicomprensivo de la disciplina urbanstica para responsables polticos,
tcnicos y ciudadanos. Manual que comprende:
prevencin de la indisciplina: las licencias urbansticas

vigilancia y represin de la indisciplina: inspeccin, restablecimiento de la le-
galidad y sancin.
361
Vamos a tratar de exponer las lneas fundamentales de la disciplina urbanstica,

distinguiendo estos cuatro grandes temas:
1. Licencias
2. Inspeccin Urbanstica
3. Procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanstica
4. Procedimiento sancionador urbanstico
3.7. Prevencin: Las licencias urbansticas

Lo cierto es que si, como decamos al principio, la mejor forma de hacer cum-
plir una norma en nuestro caso, la norma urbanstica es dndola a conocer, la
mejor forma de comprender cmo se ejercita la disciplina urbanstica en Andaluca
es teniendo como libro de cabecera el Reglamento de Disciplina Urbanstica, apro-
bado por Decreto 60/2010, de 16 de Marzo, y la mejor forma de ejercitarla eficaz-
mente es, precisamente, evitando la indisciplina urbanstica. Y aqu es donde
aparecen las licencias urbansticas como el precioso instrumento de que tienen los
Ayuntamientos en exclusiva para verificar que los actos de uso de suelo (enten-
dido ste en sentido amplio, incluyendo el vuelo y el subsuelo), son conformes con la
normativa urbanstica en vigor. Y por ello la existencia de las licencias urbansticas es
perfectamente compatible con los principios de la Directiva de Servicios, entre otras
cuestiones, pues el urbanismo, como funcin pblica, no entra en su mbito de apli-
cacin.
Por eso, no nos cansamos de insistir en el valor preventivo de las licencias ur-
bansticas, pues es el propio Ayuntamiento, contando los preceptivos informes tcnico
y jurdico, el que examina el acto y lo califica como conforme o no con el ordena-
miento urbanstico, otorgando o denegandomotivadamentela licencia.
Qu la naturaleza jurdica tiene la licencia urbanstica?
Adems de preventivo, la licencia es un acto reglado y no condicionado de com-

petencia exclusiva de la Administracin municipal (art. 5 RDUA), lo que significa que:
No podrn concederse licencias con base a las determinaciones de planea-
mientos futuros ni siquiera condicionadas a la aprobacin de los mismos,
Ni pueden otorgarse licencias urbansticas para la realizacin de actos que re-
quieran otras autorizaciones o informes administrativos previos, hasta que
sean concedidas o emitidos, en los trminos recogidos en la legislacin sec-
torial.
Deben otorgarse dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de
terceros, y para solicitarlas no ser necesario acreditar la titularidad de los
inmuebles afectados, salvo cuando su otorgamiento pueda afectar a los bienes
y derechos integrantes del Patrimonio de las Administraciones pblicas, tanto
de dominio pblico o demaniales, como de dominio privado o patrimoniales, sin
perjuicio de las autorizaciones y concesiones exigibles de conformidad con lo
establecido en la normativa reguladora del patrimonio de la correspondiente
Administracin pblica.
De exclusiva competencia municipal: correspondiendo al rgano que deter-
mine la ley de rgimen local (Alcalde o concejal en quien delegue, si bien en los
Municipios de gran poblacin puede atribuirse a la Junta de Gobierno Local).
362
Cal es el objeto y alcance de la licencia urbanstica?
Objeto: Comprobacin por la Administracin municipal de que las actuaciones

de los administrados sujetas a ella se adecuan a la ordenacin territorial y urbans-
tica vigente (Art. 6 RDUA)
Alcance: Tal intervencin municipal ir dirigida a comprobar, una serie de as-

pectos, sobre los que tendrn que pronunciarse los informes tcnico y jurdico pre-
ceptivos para el otorgamiento de la licencia:
a) El cumplimiento de los presupuestos legalmente exigibles para la ejecucin

de los actos sujetos a licencia.
b) La adecuacin de los actos sujetos a licencia a las determinaciones urbans-
ticas establecidas en los instrumentos de planeamiento vigentes y a las
Normas urbansticas en ellos contenidas, as como a la planificacin territo-
rial vigente. A tal efecto, se verificar el cumplimiento de, al menos, las si-
guientes determinaciones urbansticas:
Condiciones de parcelacin.
Usos urbansticos, densidades y tipologa de la edificacin.
Alineaciones y rasantes.
Edificabilidad, altura de la edificacin, ocupacin permitida de la edifica-
cin, situacin, separacin a linderos y entre edificaciones, fondo edificable
y retranqueos.
Dotaciones y equipamientos de carcter pblico o privado previstas para la
parcela o solar.
Ordenanzas municipales de edificacin y urbanizacin.
c) La incidencia de la actuacin propuesta en el grado de proteccin de los bienes
y espacios incluidos en los Catlogos.
La existencia de los servicios urbansticos necesarios para que la edifica-
cin pueda ser destinada al uso previsto.
Aquellos extremos que la legislacin sectorial atribuya a los Ayuntamientos,
por ejemplo, cumplimiento de las normas para la accesibilidad.
d) La intervencin referida al cumplimiento de las exigencias bsicas de la ca-
lidad edificacin(Real Decreto 314/2006, Cdigo Tcnico de la Edificacin, Ley
38/1999, de Ordenacin de la Edificacin), proceder en aquellos aspectos tc-
nicos que tengan una regulacin especfica por el propio Ayuntamiento, a
travs de los instrumentos de planeamiento, de las Normas Urbansticas en
ellos contenidas, de las Ordenanzas de Edificacin, as como del resto de Or-
denanzas Municipales que puedan afectar al mbito de la edificacin.
Qu tipos de licencias existen?
a) De parcelacin.
b) De urbanizacin.
c) De edificacin, obras e instalaciones
d) De ocupacin y de utilizacin
e) De usos y obras provisionales
f) De otras actuaciones urbansticas estables
g) De demolicin.
363
Dentro de las LICENCIAS DE OCUPACIN (cuando el uso previsto sea la vivienda)

o UTILIZACIN (en los dems supuestos), que tienen por objeto comprobar que el
uso previsto para un edificio o parte del mismo es conforme a la normativa y a la or-
denacin urbanstica de aplicacin, el RDUA acoge las dos modalidades recogidas
por la jurisprudencia
COMPLEMENTARIA: cuando hay previa licencia de obra, la licencia de ocupa-

cin /utilizacin debe comprobar adems la adecuacin urbanstica de las
obras ejecutadas a la licencia de obra otorgada (requiere certificado tcnico
acreditativo de la terminacin conforme al proyecto aprobado)
AUTNOMA: slo comprobacin de que el uso previsto se adecua a la norma-

tiva y ordenamiento urbanstico de aplicacin, tratndose de edificaciones pre-
existentes en las que no sea preciso ejecucin de ningn tipo de obra y debern
acompaarse de certificado, descriptivo y grfico, suscrito por tcnico compe-
tente en el que se describa el estado de conservacin del edificio y las insta-
laciones con que cuenta y acredite, en atencin de las circunstancias
anteriores, la aptitud del mismo para destinarse al uso previsto, que habr de
ser compatible con la normativa urbanstica vigente en el momento de soli-
citud de la licencia de ocupacin/utilizacin.
El RDUA tambin se refiere a la posibilidad de LICENCIAS DE OBRAS POR FASES

Y LICENCIAS D OCUPACIN O UTILIZACIN PARCIALES. As, permite las licencias
de obras para fases concretas de proyecto bsico, presentando el proyecto ejecucin
de la fase de que se trate, y dos posibilidades de licencias de ocupacin o utilizacin
parciales:
1. Para partes de terminadas de edificios en ejecucin, con los siguientes re-

quisitos:
Posibilidad tcnica y funcional de uso independiente.
Cumplimiento de plazos y dems circunstancias previstas en la normativa
aplicable.
Posibilidad de exigir garanta para asegurar resto de ejecucin
2. Para partes de edificaciones totalmente ejecutados.
Incumplimientos a nivel de detalle o escasa entidad en el resto, previa de-
claracin de existencia de dicho incumplimiento a travs de un PLU
Posibilidad tcnica y funcional de uso independiente
Exigiendo garantas para asegurar la correccin de incumplimientos
Por tanto, lo que nunca ser admisible a travs de una licencia de ocupacin
parcial tratar de legalizar de forma fraudulenta una construccin manifiesta-
mente ilegal.
Qu actos estn sujetos a licencia?
El Art. 8 del RDUA detalla los actos sujetos a licencia, y a pesar de su exten-
sin, es meramente ejemplificativo, puesto que estn sujetos a ella todos los
actos de construccin, edificacin, instalacin y uso del suelo, vuelo y subsuelo
entre los que destacamos las parcelaciones urbansticas, que, en el caso de que
se refieran a suelo no urbanizable, sern nulas de pleno derecho, por lo que el Re-
364
glamento establece una presuncin de acto revelador en los supuestos de trans-

misiones inter vivos de cuotas inferiores a la parcela mnima edificable o divisible
empleando una frmula matemtica. Esta norma, que desarrolla el art. 66 de la
LOUA est dirigida fundamentalmente a Notarios y Registradores de la Propiedad,
quienes, al autorizar o inscribir escrituras de segregacin de terrenos en suelo no
urbanizable habrn de pedir que el Ayuntamiento se pronuncie a travs de la lla-
mada declaracin de innecesariedad de licencia cuando sospechen, por las di-
mensiones o caractersticas de la venta del SNU que existe peligro de parcelar
indebidamente el suelo. En el momento que el Ayuntamiento reciba esta infor-
macin (p. ej. se estn vendiendo cuotas indivisas de SNU entre personas no de-
dicadas a la actividad agraria y en lugar en que hay peligro de formacin o
ampliacin de un ncleo de poblacin ilegal) el Ayuntamiento debe abstenerse de
autorizar el acto de segregacin y ejercitar inmediatamente sus potestades de
disciplina urbanstica, a fin de impedir que surja o se consolide la parcelacin ur-
banstica.
En otro caso, cuando se trate exclusivamente de dividir el SNU con una finalidad
agraria, el Ayuntamiento debe otorgar la licencia de segregacin o declaracin de in-
necesariedad, que, en todo caso, quedarn condicionadas resolutoriamente al cum-
plimiento de este destino agrario, de forma que si se incumple el mismo, y se induce
a la formacin de un nuevo asentamiento al margen de la ley, el ttulo (declaracin
de innecesariedad, licencia) pierde automticamente su eficacia y la actuacin no
est amparada por el mismo.
El artculo 8 sujeta a licencia todo acto de construccin o edificacin, ya sea de-

finitivo o provisional, incluso las instalaciones o construcciones carcter temporal
destinadas espectculos o actividades o permanentes (salvo las autorizadas en cam-
pamento turismo o camping) e insiste en la sujecin a licencia urbanstica de las ac-
tividades extractivas, canteras, extraccin de ridos, sin perjuicio de que deban contar
con la correspondiente concesin o autorizacin administrativa.
Cal es el procedimiento de otorgamiento de licencias?
Tanto la LOUA como el RDUA insisten en el carcter esencial de los informes

tcnicos y jurdicos, sobre la adecuacin del acto pretendido a las previsiones legales,
que habrn de ser emitidos por tcnicos municipales y en su defecto, de la Diputa-
cin as como en el carcter previo de autorizaciones e informes sectoriales precep-
tivos. Recordar que la omisin de los informes preceptivos debe ser objeto de
advertencia de ilegalidad por el Secretario del Ayuntamiento.
El Art. 13 del RDUA detalla los requisitos de la solicitud y de la documentacin

que debe acompaarse en cada caso, distinguiendo, en el caso de licencias de
obras de edificacin, entre Proyecto bsico y proyecto de ejecucin, de forma que
puede concederse licencia con proyecto bsico, pero no pueden comenzar las
obras hasta la presentacin del proyecto de ejecucin, que necesariamente ha de
estar visado.
Para actuaciones en suelo no urbanizable, la solicitud debe identificar el in-

mueble objeto de los actos sujetos a licencia, mediante su referencia catastral y n-
mero de finca registral.
365
Los Ayuntamientos, mediante Ordenanza Municipal, determinarn las actua-

ciones que, por su naturaleza o menor entidad tcnica, no requieran la presentacin
de proyectos tcnicos, y los documentos exigidos en cada caso segn el tipo de ac-
tuacin de que se trate.
Qu requisitos y contenido tiene la resolucin otorgando la licencia?
Ha de ser motivada y congruente

No implica la concesin de licencia el pago de tasas, el transcurso del tiempo
o la tolerancia municipal.
La documentacin tcnica queda incorporada a la licencia como condicin ma-
terial.
Nulidad del pleno derecho de las licencias contra ordenacin urbanstica en
los casos del 185.2 LOUA.
Contenido de la resolucin
a) Clasificacin y calificacin urbanstica del suelo objeto de la actuacin.
b) Finalidad de la actuacin y uso al que se destinar.
c) Presupuesto de ejecucin material.
d) Situacin y emplazamiento de las obras as como su identificacin catastral,
as como nmero de finca registral en caso de parcelaciones urbansticas y
actuaciones en suelo no urbanizable.
e) Nombre o razn social del promotor.
f) Tcnico autor del proyecto y, en su caso, direccin facultativa de las obras.
g) Plazos para el inicio y terminacin de las obras, y posibilidad de solicitud de
prrroga.
Qu plazos existe para resolver? cules son los efectos del silencio admi-
nistrativo?
La resolucin expresa deber notificarse en el plazo mximo de tres meses,

transcurrido el plazo establecido sin que se haya notificado la resolucin de la li-
cencia urbanstica, podr entenderse otorgada conforme a la legislacin sobre pro-
cedimiento administrativo, si bien en ningn caso podrn adquirirse por silencio
administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenacin territorial o ur-
banstica.
El comienzo de cualquier obra o uso al amparo de licencia obtenida por silencio,

requerir, en todo caso, comunicacin previa al municipio con al menos diez das de
antelacin.
En este punto hemos de hacer especial referencia al rgimen establecido en el

Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de Julio. En efecto, el artculo 23 de dicha norma, bajo
el epgrafe de "Seguridad Jurdica en materia inmobiliaria", y frente a la norma ge-
neral de silencio positivo en nuestro ordenamiento, establece un rgimen de silencio
negativo en la concesin de estas facultades urbansticas de extraordinaria rele-
vancia e impacto sobre el territorio, confirmando la regla ya contenida en la Ley es-
tatal de suelo -artculo 8.1 b)- y sancionada por el Tribunal Supremo como doctrina
legal -Sentencia de 28 enero 2009-.
366
La citada norma, en vigor desde el da de su publicacin en el BOE, 7 de julio

de 2011, dispone expresamente que los actos de transformacin, construccin,
edificacin y uso del suelo y subsuelo que se indican ( movimientos de tierra, par-
celaciones, obras de edificacin, construccin e implantacin de instalaciones de
nueva planta, ubicacin de casas prefabricadas, tala de masas arbreas o vegeta-
cin arbustiva, primera ocupacin de edificaciones de nueva planta) requerirn de
ato expreso de conformidad, aprobacin o autorizacin administrativa que sea pre-
ceptivo segn la legislacin de ordenacin territorial y urbanstica. De forma que
el vencimiento del plazo mximo -tres meses- sin haberse notificado la resolu-
cin expresa legitimar al solicitante de la licencia para entenderla DESESTIMADA
por silencio administrativo.
Cal es la eficacia temporal de la licencia y cando caduca?
Se otorgarn por un plazo determinado tanto para iniciar como para terminar
los actos amparados por ella. En caso de que no se determine expresamente, se en-
tendern otorgadas bajo la condicin legal de la observancia de un ao para iniciar
las obras y de tres aos para la terminacin de stas. Los plazos para la iniciacin y
finalizacin de las obras se computarn desde el da siguiente al de la notificacin al
solicitante del otorgamiento de la licencia o, en su defecto, al del vencimiento del
plazo mximo para resolver y notificar.
Se detallan en el Art. 22 las causas y procedimiento de caducidad, que ser au-

tomtica en los casos de licencias de parcelacin o declaracin de innecesariedad si
no se presenta la escritura en tres meses (sin perjuicio del requerimiento al Notario
66.6 LOUA).
Cmo se transmite una licencia?
En principio, la licencia tiene con carcter general naturaleza real, y por tanto
transmisible, salvo los casos en los que las circunstancias personales del solicitante
hubieran sido determinantes de su concesin (p.ej. licencia tras proyecto de actua-
cin favorable a un agricultor para vivienda unifamiliar asilada vinculada a su explo-
tacin agraria).
En caso de transmisin de la licencia, debe comunicarse por el adquirente y

transmitente al Ayuntamiento, sin lo cual quedan ambos responsables, comprome-
tindose el adquirente a ejecutar obras de conforme a licencia.
Qu licencia es necesaria para contratar los servicios por las empresas su-
ministradoras?
Para la contratacin provisional de los respectivos servicios las empresas su-

ministradoras exigirn y conservarn la acreditacin de la licencia de obras y,
tratndose de obras de edificacin, adems, la autorizacin para el inicio de las
obras.
Para la contratacin definitiva de los servicios respectivos la licencia de ocu-
pacin o utilizacin.
367
Las licencias de obra y de ocupacin o utilizacin, obtenidas de forma expresa

o por silencio siempre que no se adquiera de esta forma facultades contrarias
al planeamiento, constituyen requisito esencial del contrato aludido en los
apartados anteriores, no pudiendo ser sustituida por otro acto o resolucin ad-
ministrativa.
Qu ocurre con las licencias disconformes con una nueva ordenacin urba-
nstica sobrevenida?
De conformidad con los artculos 174 LOUA y 23 RDUA, en el caso de nueva or-
denacin urbanstica, si existen actos amparados en licencia no concluidos y cuya
ejecucin dificultara de forma apreciable la nueva ordenacin, motivadamente y
previa audiencia se declarar la disconformidad, lo que:
Conlleva suspensin inmediata de eficacia de la licencia y paralizacin obras

comenzadas por plazo de 4 meses.
Cabr la revocacin de la licencia, previa audiencia o se podrn establecer las
condiciones en que podrn iniciarse o continuarse los actos, fijando indemni-
zacin si corresponde.
Qu ocurre con las licencias otorgadas contra la ordenacin urbanstica en

vigor?
Las licencias cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna

de las infracciones urbansticas graves o muy graves definidas en la LOUA, debern
ser objeto de revisin por el rgano competente, por iniciativa propia o a solicitud de
interesado, de conformidad con lo establecido en la legislacin reguladora del r-
gimen jurdico de las Administraciones pblicas y del procedimiento administrativo
comn. Anulada la licencia, la Corporacin Local acordar la reposicin de la rea-
lidad fsica alterada en contra de la normativa urbanstica aplicable.
La Consejera con competencia en materia de urbanismo podr instar de las

Corporaciones Locales la declaracin de nulidad de los actos, as como impugnar ju-
risdiccionalmente la desestimacin expresa o presunta de la solicitud de revisin de
oficio de los actos municipales que hubiere instado.
Recordar en los casos ms extremos de concesin de licencias a sabiendas de

su ilegalidad y contraviniendo frontalmente los informes emitidos, tal conducta puede
tener relevancia penal, y ser constitutiva del delito de prevaricacin urbanstica tipi-
ficado en el artculo 320 del Cdigo Penal.
368
4. MEDIDAS DE GARANTA
Y PUBLICIDAD DE LA
OBSERVANCIA DE LA
ORDENACIN URBANSTICA
Cules son los requisitos para la formalizacin e inscripcin de los actos de

edificacin en el registro de la propiedad?
Inscripcin en el Registro de la propiedad:
declaracin de obra nueva terminada: licencia ocupacin o utilizacin y certi-

ficado final de obra
declaracin de obra en construccin: licencia de obras y certificado de que se
ajusta al proyecto para el que se concede la licencia. Su terminacin se har
constar por acta notarial que incorpora licencia ocupacin y certificacin fina-
lizacin de la obra.
Depsito del Libro del Edificio en el Registro de la Propiedad.
Se detallan los actos que podrn hacerse constar en el Registro de la Pro-
piedad, en la forma y con los efectos dispuestos por la legislacin reguladora
de ste, destacando la constatacin registral de la declaracin de asimilacin
a la situacin legal de fuera de ordenacin y condiciones especiales de licen-
cias o declaraciones innecesariedad
Los Registradores comunicarn a la Consejera competente solicitudes de ins-
cripcin de parcelaciones con licencia o declaraciones innecesariedad que que
pudiesen ser contrarias a la ordenacin urbanstica.
Cules son los requisitos de informacin y publicidad en obras?
Requisitos del cartel informativo y de la publicidad de las obras, que no podr

contener indicacin alguna disconforme con la ordenacin urbanstica ni susceptible
de inducir a error a los adquirientes sobre las restantes condiciones urbansticas de
ejecucin, debiendo incluirse, de forma obligatoria, las cargas de urbanizacin y las
condiciones a las cuales est sujeta la aprobacin de los referidos instrumentos de
planeamiento.
La publicidad, por cualquier sistema de divulgacin o difusin de nuevos

desarrollos urbansticos debe indicar la fecha de aprobacin definitiva del instru-
mento o instrumentos de planeamiento urbanstico que los legitiman.
En esta materia de Seguridad jurdica preventiva, resulta fundamental la re-

ferencia al Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, ya citado a propsito de la regla
de silencio negativo, en vigor desde el 7 de julio de 2011. Esta norma da nueva re-
daccin al artculo 20 del TR de la Ley estatal de Suelo ( RDL 2/2008), en cuanto
exige para el acceso al Registro de la propiedad de la obra nueva terminada la li-
369
cencia de ocupacin o utilizacin --como ya vena establecido en el artculo 27 del

RDUA), estableciendo un rgimen especial que pudiramos llamar de "asimila-
cin" a la situacin de fuera de ordenacin para aquellas construcciones, edifica-
ciones o instalaciones respecto de las cuales ya no proceda adoptar medidas de
restablecimiento de la legalidad urbanstica que impliquen su demolicin, por
haber transcurrido los plazos de prescripcin correspondientes. En estos casos,
la inscripcin en el Registro exige la presentacin de la escritura de declaracin
de obra nueva acompaada en todo caso del acto administrativo mediante el cual
se declare esta situacin de fuera de ordenacin con delimitacin de su contenido,
adems de la certificacin expedida por el Ayuntamiento o por tcnico competente,
acta notarial descriptiva de la finca o certificacin catastral descriptiva y grfica de
la finca en las que conste terminacin de la obra en fecha determinada y su des-
cripcin coincidente con el ttulo. Debiendo comprobar el Registrador, tanto la in-
existencia de anotacin preventiva por incoacin de expediente de disciplina
urbanstica como que el suelo no tenga carcter demanial o est afectado por ser-
vidumbre de uso pblico general.
Se trata de una importante innovacin, que en nuestra opinin dota de mayor

seguridad jurdica, al exigir para el acceso registral de estas obras nuevas que na-
cieron ilegales, la existencia de un acto administrativo que declare la situacin de
fuera de ordenacin --ms correctamente, de asimilacin a dicha situacin-- de
tales obras, teniendo en cuenta que en Andaluca existen supuestos de impres-
criptibilidad para adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbans-
tica, en los supuestos descritos por el artculo 185.2 LOUA ( parcelaciones
urbansticas en suelo no urbanizable, actos que afecten a suelos de especial pro-
teccin o a bienes o espacios catalogados, reservas para dotaciones o que afecten
a la ordenacin estructural).
Otra novedad importante en esta materia que establece el RDL 8/2011 es la re-
ferida a la necesaria sujecin a licencia de los actos de constitucin o modificacin de
conjuntos inmobiliarios, as como la obligacin de acordar la prctica de la anota-
cin preventiva en el Registro de la Propiedad de la incoacin de expediente de dis-
ciplina urbanstica, de forma que su omisin puede dar lugar a la responsabilidad de
la Administracin competente en caso de que se produzcan perjuicios econmicos al
posible adquirente de buena fe.
370
5. LA INSPECCIN URBANSTICA
Qu administracin es competente para la inspeccin urbanstica? qu son

los planes de inspeccin urbanstica?
Los Municipios y la Consejera con competencias en materia de urbanismo deben

desarrollar las funciones inspectoras en el mbito de sus respectivas competencias,
en el marco de su planificacin y programacin a travs de los correspondientes
Planes Municipales y Autonmicos de Inspeccin Urbanstica y de la cooperacin y co-
laboracin interadministrativas. Considerando el volumen de construccin ilegal en
nuestra Comunidad, resulta fundamental abordar los Planes Municipales de Inspec-
cin Urbanstica, reconocidos tanto en el Art. 30 RDUA, como en la Ley de Autonoma
Local de Andaluca (art. 9.1f)
Naturaleza jurdica: Hay que insistir en el carcter debido e inexcusable de las
potestades de disciplina urbanstica en el mbito de las respectivas competencias,
pero la planificacin y programacin de estas potestades tiene un alcance instru-
mental, en particular: hacer cumplir las medidas cautelares y definitivas.
Los Planes de Inspeccin no tiene valor normativo per se, sino que fijan de fijar
unas lneas ms o menos genricas de distribucin del trabajo de inspeccin, a fin de
lograr una racionalizacin de los esfuerzos y recursos, priorizando los intereses ms
dignos de proteccin, una actuacin ms objetiva y una evaluacin de resultados.
La organizacin y funciones de cada Servicio municipal de inspeccin se regular
por el propio Ayuntamiento, en virtud de su capacidad de autoorganizacin, y consi-
derando el principio de diferenciacin.
Cules son los fines de la inspeccin urbanstica?

Velar cumplimiento legalidad urbanstica
Denunciar anomalas
Informar Administracin competente sobre adopcin medidas cautelares y de-
finitivas para cumplimiento legalidad urbanstica
Colaborar rganos judiciales y ministerio fiscal haciendo cumplir medidas cau-
telares y definitivas
Qu facultades y deberes tienen los inspectores?

Entrada en lugar objeto de inspeccin (lmites: inviolabilidad domicilio), prac-
tica de diligencias, recabar y obtener datos, adoptar medidas provisionales si
urgencia, proponer medidas, emitir informes. La negativa infundada o retraso
injustificado facilitar informacin puede constituir infraccin administrativa y
en su caso, penal.
Mxima correccin, sigilo profesional, deber de abstencin
Documento oficial acreditativo de su condicin.
Qu valor tienen las actas de inspeccin?

Presuncin veracidad hechos constatados inspectores.
Anexo de documentos, planos, fotos. Posibilidad de Informe complementario.
371
6. LA PROTECCIN DE LA
LEGALIDAD URBANSTICA
Que procedimientos debe iniciar el ayuntamiento cuando se produce una in-

fraccin urbanstica?
Una de las peculiaridades del urbanismo radica que, en el caso de que se cometa
una infraccin urbanstica, y el acto no est amparado en licencia, bien porque no
exista tal licencia, o porque la actuacin realizada contraviene lo establecido en la
misma, el Ayuntamiento debe iniciar dos procedimientos distintos:
El procedimiento para la proteccin de la legalidad urbanstica, de naturaleza
real, contra quien en cada momento sea titular del inmueble, que se dirige a
instar la legalizacin, si la obra puede ser compatible con la ordenacin ur-
banstica, o
restablecer la realidad fsica alterada, mediante la demolicin, en su caso,
de la obra incompatible con dicha ordenacin. Cuando se trate de una in-
compatibilidad manifiesta, es posible seguir un procedimiento ms gil.
El procedimiento sancionador urbanstico, de naturaleza personal, dirigido
contra la persona responsable de la infraccin, y que concluye con la imposi-
cin de una sancin de naturaleza pecuniaria.
En el caso de que la obra est amparada en licencia, no ser posible iniciar estos
procedimientos hasta que no se haya destruido la apariencia de legalidad que su-
pone tal licencia, destruccin que puede llevarse a cabo a travs de la revisin de
oficio de la misma, o bien a travs de su impugnacin judicial.
Vamos a comenzar exponiendo el procedimiento de restablecimiento de la lega-

lidad, y a continuacin veremos el procedimiento sancionador.
Qu son las actuaciones previas?
Antes de iniciar un expediente de proteccin de la legalidad urbanstica (PLU)

podrn realizarse las actuaciones previas necesarias para aclarar los hechos y de-
terminar los presuntos responsables. Estas actuaciones previas no interrumpirn el
plazo de prescripcin de las infracciones.
Deben existir informes tcnico y jurdico previos al inicio del procedimiento y se

reconoce el derecho a efectuar alegaciones y pruebas, as como a la audiencia previa
a la resolucin.
Cmo se inicia el procedimiento? deber de iniciacin
Iniciacin de oficio por acuerdo del rgano competente (por denuncia de parti-
cular o a instancia de la administracin).
En casos de indicios de delito del hecho que motiva el inicio del PLU, puesta en
conocimiento del Ministerio Fiscal.
372
En qu consiste la eficacia real del procedimiento de proteccin de la lega-

lidad urbanstica?
Como hemos sealado anteriormente, y a diferencia del procedimiento sancio-
nador, las medidas de proteccin de la legalidad urbanstica tienen carcter real y al-
canzan a los terceros adquirientes de los inmuebles objeto de tales medidas, dada su
condicin de subrogados por Ley en las responsabilidades contradas por el causante
de la ilegalidad urbanstica.
Este carcter real se confirma por el legislador en la reforma operada por el
RDL 8/2011, al disponer la obligatoriedad de la constancia registral de la anotacin
preventiva de incoacin de expediente de disciplina urbanstica. La omisin de dicho
acuerdo podr general responsabilidad patrimonial de la Administracin competente,
pero en todo caso el procedimiento se dirige contra quien en cada momento sea ti-
tular de la finca.
Se seguir contra propietario en el momento del inicio del procedimiento, el RDUA
establece una serie de presunciones de titularidad inspiradas en la legislacin expro-
piatoria: se presume propietario quien lo sea segn el Registro de la Propiedad, en su
defecto, quien aparezca como tal en el Catastro, y en su defecto, el poseedor actual.
Obligacin transmitente identificar transmitente tras la transmisin, con posi-
bilidad de identificacin y personacin de otros interesados
Cmo se determina el momento de finalizacin de las obras?
Obras con licencia: a) Cuando se trate de obras que cuenten con proyecto tcnico,
a partir de la fecha del visado del certificado final de obras, suscrito por el faculta-
tivo o facultativos competentes, y a falta de este documento, desde la fecha de noti-
ficacin de la licencia de ocupacin o funcionamiento. b) En los dems casos, desde
que el titular de la licencia comunique al Ayuntamiento la finalizacin de las obras.
En el caso de las obras sin licencia ser admisible para el establecimiento de su
fecha de terminacin cualquier medio de prueba. La carga la prueba de su termina-
cin corresponder al titular de las obras En todo caso, si estn ultimadas para servir
al fin previsto.
Cal es el plazo para el ejercicio de la potestad de proteccin legalidad y en

qu supuestos el restablecimiento de la legalidad no est sujeto a plazo?
4 aos desde completa terminacin de la obra.
Comienzo cmputo: necesaria aparicin de signos externos, y en obras parali-
zadas por la Administracin, desde la fecha acuerdo paralizacin.
Plazo no aplicable 185.2 LOUA: no hay limitacin temporal para reaccionar contra
parcelaciones urbansticas en suelo no urbanizable, en suelos de especial protec-
cin, sobre espacios libres o dotaciones, o afeccin a la ordenacin estructural.
Cmo se adopta la medida cautelar suspensin para obras no terminadas

sin licencia o contra licencia?
Medida cautelar de suspensin: por el Alcalde, o, en los casos que ostente

competencia, por la Consejera competente en materia de urbanismo trans-
curridos diez das desde la formulacin del requerimiento al Alcalde para que
373
adopte el pertinente acuerdo municipal sin que se haya procedido a la efectiva

suspensin de dichas actuaciones.
El Alcalde ordenar en todo o en parte suspensin cautelar y cese uso. Notifi-
cacin indistinta sin trmite audiencia.
Ordenar el cese de suministro en 5 das desde la recepcin de la orden, hasta
notificacin otorgamiento licencia o levanta suspensin.
Sin esperar la actuacin del particular, puede precintar, mediante acta.
Si el responsable incumple orden suspensin, puede: precitar si no lo ha hecho
antes, ordenar retirada maquinaria y materiales, y si es por demolicin acopio
y depsito, acta inventario.
Si incumple, debe: multas coercitivas cada 10 das por el 10% valor obras eje-
cutadas, mnimo 600 euros, tambin empresas suministradoras incumpli-
doras, dando cuenta al Ministerio Fiscal.
El Alcalde puede ordenar la suspensin antes de iniciar, con o despus de la
iniciacin del procedimiento de proteccin de la legalidad.
Cmo podra intervenir la comunidad autnoma en actos sin licencia o

contra licencia?
Esta actuacin autonmica en actos en curso de ejecucin sin licencia o contra

licencia, es doblemente subsidiaria, pues es necesario:
1. Requerimiento al Ayuntamiento para que suspenda, 10 das sin dictar resolu-
cin el Alcalde, sin perjuicio de las posibles responsabilidades civiles, admi-
nistrativas y penales del Alcalde.
2. Que se trate de alguno de los supuestos establecidos en los artculos 185.2 y
188, que detallaremos a continuacin.
Objeto y efectos: abstencin municipal de ejercer dicha competencia tras
serle notificada la subrogacin por la Consejera competente en materia
de urbanismo.
En el caso de actos terminados sin licencia o contra licencia, son necesa-
rios los requisitos citados, si bien tras el requerimiento Alcalde para adop-
cin acuerdo, el plazo es de 1 mes sin dictar resolucin Alcalde, actos
ejecutados, tambin sin perjuicio de las responsabilidades civiles, admi-
nistrativas y penales.
Objeto y efectos: medidas para reparacin realidad fsica alterada. Si lega-
lizable, compete Ayuntamiento otorgar licencia.
Cules son los supuestos de posible intervencin subsidiaria de la comu-

nidad autnoma?
En cualquier caso, los supuestos de esta intervencin subsidiaria estn reser-

vados a determinados supuestos, que son los siguientes:
A) Supongan una actividad de ejecucin realizada sin el instrumento de planea-

miento preciso para su legitimacin, entendiendo por tal el instrumento de pla-
neamiento que contenga la ordenacin pormenorizada y detallada, en su caso.
B) Tengan por objeto una parcelacin urbanstica en terrenos que tengan el r-
gimen del suelo no urbanizable.
C) Comporten de manera manifiesta y grave una de las afecciones previstas en
el artculo 185.2.B) de la Ley 7/2002, de conformidad con lo establecido en el
artculo siguiente de este Reglamento.
374
a) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial proteccin, o

incluidos en la zona de influencia de litoral.
b) Bienes y espacios catalogados.
c) Parques, jardines, espacios libres, dotaciones e infraestructuras que, tengan
por objeto la implantacin de usos, edificaciones, construcciones o instala-
ciones prohibidos o incompatibles con las condiciones establecidas por el
planeamiento y, en todo caso, cuando se excluya o limite de forma parcial o
total el uso o disfrute de los mismos conforme a su calificacin urbanstica.
d) Las determinaciones pertenecientes a la ordenacin estructural de los
Planes Generales de Ordenacin Urbanstica o de los Planes de Ordenacin
Intermunicipal.
Cules son las modalidades del procedimiento de proteccin de la legalidad

urbanstica?
El restablecimiento del orden jurdico perturbado por un acto o un uso objeto de

la suspensin o que no estando en curso de ejecucin se haya terminado sin la apro-
bacin de la licencia urbanstica o contraviniendo las condiciones, tendr lugar me-
diante
La legalizacin del correspondiente acto o uso (obras compatibles)
La reposicin a su estado originario de la realidad fsica alterada (obras no
compatibles)
El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa que recaiga en

el procedimiento de restablecimiento del orden jurdico perturbado ser de un ao a
contar desde la fecha de su iniciacin.
Cmo se inicia el procedimiento de proteccin de la legalidad urbanstica?
El Acuerdo de inicio deber sealar si las obras son o no compatibles con la or-
denacin vigente.
Cuando las obras o usos pudieran ser compatibles con la ordenacin urbanstica
vigente, se requerir al interesado para que inste la legalizacin en el plazo de dos
meses.
Si el interesado instare la legalizacin se suspender la tramitacin del proce-

dimiento hasta la resolucin del procedimiento de legalizacin
Transcurrido el plazo sealado sin haberse instado la legalizacin, la Adminis-

tracin realizar las actuaciones de instruccin necesarias para comprobar la pro-
cedencia o no de dicha legalizacin, y, en consecuencia:
A) Si procediera la legalizacin, acordar la imposicin de hasta doce multas
coercitivas hasta que se inste la legalizacin. Una vez impuesta la duodcima
multa coercitiva sin haber instado la legalizacin, o realizado el ajuste, se or-
denar la reposicin de la realidad fsica alterada a costa del interesado.
B) Si no procediera la legalizacin, se acordar la continuacin del procedi-
miento mediante la reposicin de la realidad fsica alterada.
C) Cuando se trate de obras que sean manifiestamente incompatibles con la or-
denacin urbanstica, se seguir el procedimiento sumario previsto en el ar-
tculo 52 del RDUA.
375
Cmo se tramita el procedimiento de legalizacin?
Iniciado el procedimiento de legalizacin, se regular segn lo previsto para el

otorgamiento de licencias. Lgicamente, en el caso de que se tratase de la posible le-
galizacin de una actuacin de utilidad pblica o inters social o de una vivienda uni-
familiar aislada vinculada a una explotacin agraria en suelo no urbanizable, con
anterioridad a la licencia debe constar la aprobacin del correspondiente Proyecto de
Actuacin con los requisitos detallados en los artculos 42 y 43 de la LOUA, inclu-
yendo el informe preceptivo de la Comunidad Autnoma.
Caben dos posibilidades:
a) Si licencia fuera otorgada o se declarare que las actuaciones realizadas se
ajustan al ttulo habilitante, las obras se entendern legalizadas, finalizando
el procedimiento de restablecimiento del orden jurdico perturbado.
b) Si la licencia no fuera otorgada, o se declarare que las actuaciones realizadas
no se ajustan al ttulo habilitante, se proceder a dictar orden de reposicin
de la realidad fsica alterada en la forma prevista en el artculo siguiente.
Con carcter excepcional y en aplicacin del principio de proporcionalidad se

podr acordar la legalizacin de las actuaciones an con disconformidades no sus-
tanciales con la ordenacin urbanstica aplicable, por resultar de imposible o muy di-
fcil reposicin. Como criterios a considerar para determinar la substancialidad o no
de la disconformidad con la ordenacin urbanstica, habrn de ser valorados, entre
otros, los siguientes:
a) Superficie ampliada.
b) Visibilidad desde la va pblica.
c) Incidencia de la obra edificada en el resto del conjunto edificatorio.
d) Solidez de la obra ejecutada.
e) Afeccin a barreras arquitectnicas.
No se aplicar este principio en los supuestos contemplados en el artculo 185.2

de la LOUA ni en caso de reincidencia.
La Resolucin que ponga fin al procedimiento, en el que deber constar informe

tcnico y jurdico que valorarn el grado de disconformidad existente, habr de mo-
tivar expresamente la aplicacin del principio de proporcionalidad, y establecer la in-
demnizacin sustitutoria al aprovechamiento materializado sin ttulo, en su caso.
En ningn caso, la aplicacin del principio de proporcionalidad podr reportar a

los infractores la posibilidad de beneficiarse de las reducciones previstas.
Cmo se tramita el procedimiento de reposicin de la realidad fsica alterada?
Ya vimos que cuando las obras fueran incompatibles con la ordenacin urbanstica
no cabr legalizacin y el procedimiento de restablecimiento de la legalidad concluir
con resolucin acordando la reposicin de la realidad fsica alterada, resolucin que
se dictar previos los correspondientes informes tcnicos y jurdicos, que habrn de
emitirse transcurrido el plazo de audiencia, y en su caso, la prctica de la prueba que
se acordado de conformidad con la legislacin del procedimiento administrativo comn.
Dicha resolucin podr adoptar alguna o algunas de las medidas que detalla el
reglamento, que no tienen carcter excluyente:
376
Demolicin de las obras ilegales y correcta gestin de los residuos derivados

de la misma.
Eliminacin de los elementos que materialicen la parcelacin, con roturacin
de caminos y desmantelamiento de los servicios, infraestructuras u otras ins-
talaciones ilegales.
Replantacin de plantas, rboles y arboledas.
Reagrupacin de parcelas e invalidacin de ttulos jurdicos en la parcelacin
urbanstica, con destruccin de los elementos en que se materializa
Plazo no superior a dos meses para llevar a cabo las medidas que hubieren
sido acordadas en la misma, transcurrido el sin haber procedido a la restau-
racin, se proceder a la imposicin de multas coercitivas o a la ejecucin sub-
sidiaria.
Desalojo y corte de suministros.
Comunicacin de la reposicin al registro y catastro.
Reduccin en multa si consta cumplimiento voluntario de la orden de reposi-
cin de la realidad fsica alterada.
En qu consiste el procedimiento excepcional de cumplimiento por equiva-

lencia?
Si una vez concluido el procedimiento de reposicin de la realidad fsica alte-

rada, en el momento de ejecutar la resolucin, concurriese excepcionalmente causa
legal (nuevo planeamiento aprobado definitivamente que autoriza la realizacin de
la obra cuya demolicin se acord) o material de imposibilidad de ejecutar en sus
propios trminos la resolucin, para acordar la sustitucin del cumplimiento en
forma especfica por el cumplimiento por equivalencia, deber constar informe tc-
nico y jurdico que valorarn la concurrencia de la causa de imposibilidad material o
legal y fijarn, en su caso, la indemnizacin por equivalencia en la parte que no pueda
ser objeto de cumplimiento pleno, pudiendo consistir el cumplimiento por equiva-
lencia en una cantidad en metlico, o en la cesin de una porcin de terreno o edifi-
cacin equivalente al aprovechamiento materializado sin ttulo, en su caso.
Dicha indemnizacin ser independiente de la sancin urbanstica que, en su

caso, proceda, sin que, en ningn caso pueda reportar a los infractores la posibilidad
de beneficiarse de las reducciones previstas en la LOUA en la sancin impuesta.
Cual es el procedimiento sumario para las obras manifiestamente incompa-

tibles?
Se trata de un procedimiento sumario para actuaciones manifiestamente in-

compatibles con la ordenacin urbanstica, regulado en el art. 52 del RDUA, al que
puede acudirse en los siguientes casos:
Cuando exista una previa resolucin administrativa denegatoria de la licencia o

autorizacin para la ejecucin de las obras objeto del procedimiento.
Cuando la ilegalidad de las obras o edificaciones resulte evidente de la propia

clasificacin o calificacin urbanstica y, en cualquier caso, las actuaciones de par-
celacin o urbanizacin sobre suelos no urbanizables, y cualesquiera otras que se
desarrollen sobre terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales o
dotaciones pblicas.
377
En los supuestos de actos sujetos a licencia urbanstica realizados sobre te-

rrenos de dominio pblico sin haber obtenido previamente la correspondiente auto-
rizacin demanial.
Este procedimiento se inicia por acuerdo declarativo de la causa de incompati-

bilidad con la ordenacin urbanstica, previos informes tcnicos y jurdicos. Audiencia
a los interesados por un perodo no inferior a diez das ni superior a quince.
En el plazo de un mes desde la adopcin del acuerdo de inicio, se dictar reso-

lucin acordando la demolicin de las actuaciones en plazo no superior a dos meses.
En caso de incumplimiento, deber procederse en todo caso a la ejecucin sub-

sidiaria de lo ordenado, sin que haya lugar a la imposicin de multas coercitivas como
medio de ejecucin forzosa.
En los supuestos contemplados en los artculos 185.2 y 188.1 de la Ley 7/2002,

el procedimiento podr ser incoado por la Consejera competente en materia de ur-
banismo, si transcurrido 10 das desde la formulacin del requerimiento al Alcalde
para que adopte el pertinente acuerdo municipal, este no haya sido atendido.
Cual es la situacin de asimilacin a la de fuera de ordenacin?
Es la situacin en la que puede declararse a aquellas actuaciones realizadas con

infraccin grave o muy grave de la normativa urbanstica, respecto de los cuales ya
no se puedan adoptar medidas de proteccin y restauracin de la legalidad por haber
transcurrido el plazo sealado legalmente (cuatro aos, desde su completa termi-
nacin, salvo que se trate de alguno de los supuestos relacionados en el art. 185.2
LOUA en los que no hay plazo para restablecer la legalidad urbanstica, a partir de la
entrada en vigor de la LOUA). Se trata de una situacin de asimilacin y no identifi-
cacin plena con el rgimen legal de fuera de ordenacin previsto en la Disposicin
adicional primera de la Ley 7/2002.
En idntica situacin quedarn, en la medida que contravengan la legalidad ur-

banstica, las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones en los casos de im-
posibilidad legal o material de ejecutar la resolucin de reposicin de la realidad
fsica alterada, de conformidad con lo establecido en este Reglamento.
En ambos casos, la resolucin por la que se acuerde la prescripcin de la in-

fraccin o el cumplimiento por equivalencia declarar la situacin de asimilacin a
la de fuera de ordenacin, identificando las circunstancias que la motivan y el r-
gimen jurdico aplicable a la misma, con indicacin expresa de slo podrn realizarse
las obras de reparacin y conservacin que exija la estricta conservacin de la habi-
tabilidad o la utilizacin conforme al destino establecido. Dicha resolucin, con indi-
cacin del rgimen limitativo de obras que se pueden realizar, se inscribir en el
Registro de la Propiedad a los efectos previstos en la legislacin hipotecaria, y slo
en el caso de que el uso actual sea compatible con la ordenacin territorial y urba-
nstica vigente en el momento de la solicitud de reconocimiento de la situacin de
asimilacin a la de fuera de ordenacin, podr concederse a estas construcciones li-
cencia de ocupacin o utilizacin.
378
7. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
URBANSTICO: LAS
INFRACCIONES URBANSTICAS Y
LAS SANCIONES
Qu finalidad persigue el procedimiento sancionador urbanstico?
Una vez explicado el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbans-

tica, nos queda por examinar el procedimiento sancionador que, como ya comen-
tamos, se habr de tramitar con la persona responsable de la infraccin y tiene como
finalidad tanto a la llamada prevencin especial, esto es, castigar una conducta in-
fractora en particular, para que el sujeto no vuelva a cometerla, como la llamada
prevencin general, que cumple una funcin pedaggicosocial la colectividad, me-
diante una cierta intimidacin que prevenga la infraccin urbanstica y eduque a dicha
colectividad en una actitud contraria a la comisin de infracciones urbansticas, me-
diante la amenaza de sancin contenida en la norma.
La LOUA regula este procedimiento en el Ttulo VII Las Infracciones Urbansticas

y las sanciones, estableciendo en primer lugar unas Disposiciones generales, dis-
tinguiendo a continuacin entre tipos bsicos de las infracciones y las sanciones y
tipos especficos de las infracciones urbansticas y sus sanciones. El Decreto 60/2010
de 16 Marzo (RDUA) regula las infracciones y sanciones en su Ttulo II, reproduciendo
muchos de los artculos de la LOUA.
Son infracciones urbansticas las acciones u omisiones tipificadas y sancionadas

por la Ley (art. 191 LOUA), y su comisin, adems de dar lugar a las medidas precisas
para la proteccin de la legalidad urbanstica y las que procedan para la exigencia de
la responsabilidad sancionadora y disciplinaria administrativas o penal, pueden ge-
nerar obligacin de resarcimiento de los daos y la indemnizacin de los perjuicios
a cargo de quienes sean declarados responsables.
Qu relacin existe entre procedimiento de restablecimiento de la legalidad

y sancionador?
Las relaciones entre el procedimiento de restablecimiento de la legalidad y san-

cionador son de independencia en su tramitacin, pero tambin de coordinacin, de
forma que el expediente sancionador procede sean o no legalizables los actos o usos,
y el inicio del procedimiento de PLU no interrumpe el plazo de prescripcin de la in-
fraccin a efectos del procedimiento sancionador que pudiere iniciarse por las
mismas. Pero estn coordinados entre s, puesto que cabe reduccin en la cuanta de
las sanciones pecuniarias, tanto si hay legalizacin como si hay reposicin voluntaria
de la realidad fsica alterada.
Las diferencias ente el PLU y el procedimiento sancionador se deducen de la dis-

tinta naturaleza y finalidad de uno y otro, el primero tiene una clara naturaleza real
379
y finalidad restauradora, de forma que las medidas de reaccin contra las infrac-
ciones que la LOUA considera como ms graves, por suponer una mayor amenaza
para el territorio no estn sujetas a plazo, se podra decir que no prescribe la posi-
bilidad de adoptar dichas medidas, a diferencia de la posibilidad de sancionar tales
infracciones, que siempre est sujeta un plazo de prescripcin.
Veamos los diferentes elementos, subjetivo, objetivo, temporal y formal del pro-
cedimiento sancionador:
Cules son los sujetos titulares potestad sancionadora?
Al igual que la potestad para restablecer la legalidad urbanstica, la potestad

para sancionar es de competencia propia municipal, corresponde a los Alcaldes o
Concejales en quien delegue, cualquiera que sea la cuanta de la multa. Slo de forma
subsidiaria, y en los mismos casos que en PLU, puede sancionar la Comunidad Au-
tnoma.
Quienes pueden ser sujetos responsables de la infraccin urbanstica?
Se distingue segn cuenten o no con licencia u otro ttulo jurdico habilitante, de

forma que:
Actos realizados sin o contra Licencia: Son responsables
propietarios, promotores, constructores, o cualesquiera otros facultades deci-
sorias sobre los actos constitutivos de infraccin, y los redactores proyectos
(stos cuando concurra dolo, culpa o negligencia grave)
titular o miembro rgano administrativo y funcionarios pblicos que por ac-
cin u omisin hayan contribuido a la infraccin
Actos realizados con Licencia: Adems de los anteriores en caso de dolo, culpa
o negligencia grave, son responsables:
titular rgano administrativo unipersonal y miembros de rganos colegiados
que voten a favor sin informe o en contra informes de informes desfavorables.
funcionarios facultativo que informan favorablemente concesin
Secretario que no advierte falta informes Tcnico y/o jurdico.
La LOUA tambin considera responsables a las personas jurdicas (p.ej. las

Compaas suministradoras), y a otros entes sin personalidad jurdica en general,
tales como comunidades de bienes o herencias yacentes. Estas personas jurdicas
o entes respondern de las infracciones cometidas por sus rganos o agentes
(siendo responsables subsidiarios, en el caso de personas jurdicas sus adminis-
tradores y sociedades directamente vinculadas, previa declaracin de fallido del
deudor principal).
La responsabilidad se extingue en el caso de persona fsica, con la muerte de la

persona responsable, sin perjuicio de que la Administracin pueda exigir a los here-
deros o beneficiarios que se hayan lucrado, el beneficio ilcito obtenido por la infrac-
cin. Si se tratase de persona jurdica o ente sin personalidad, cuando su extincin se
produzca antes sancin, se considera autores a las personas fsicas que desde el r-
gano de direccin determinaron con su conducta la comisin de la infraccin, y si la
extincin es posterior, responden socios o partcipes hasta lmite del valor de la cuota
de liquidacin que le corresponda.
380
En caso de pluralidad de responsables, las multas que se impongan a los dis-

tintos responsables tienen carcter independiente, y en el caso de que los ttulos de
responsabilidad concurren en una misma persona, (p. ej. la misma persona es pro-
motor, propietario y constructor), se impondr una sola multa.
Cules son los tipos de infraccin urbanstica?
La LOUA establece unos tipos bsicos y otros especficos. Estos ltimos definen
la conducta infractora y su correspondiente sancin, pero no establecen especfica-
mente la gravedad de la infraccin. Siendo una exigencia constitucional la correlacin
entre sancin e infraccin, hay que acudir en primer lugar a los tipos bsicos para ca-
lificar esta gravedad, tipos bsicos que, adems operan como cuadro residual de in-
fracciones y sanciones. importancia de determinar un encaje de la conducta en los
tipos bsicos radica a dems en la necesidad de calificar la conducta a los efectos de
aplicacin de las medidas sancionadoras accesorias o no y de cmputo plazo de pres-
cripcin de las infracciones urbansticas y de las sanciones.
Qu relacin existe entre los tipos bsicos y los especficos?
Por tanto, el aplicador del derecho debe:
1. Buscar si la conducta encaja en alguno de los tipos del capitulo III (tipos es-
pecficos), y si es as, acudir luego al tipo general slo a los efectos de deter-
minar la calificacin gravedad de la conducta, y a continuacin, aplicar la
sancin del tipo especfico.
2. En la hiptesis de que la conducta no pudiera encajar en algn tipo especfico,
pero pudiera englobarse en una conducta general del prevista en el capitulo
II, el art. 207 sirve, al propio tiempo, para calificar como leve, grave o muy
grave la sancin, y adems, para describir la conducta tpica. Dado que hay al-
gunos tipos bsicos que no estn previstos en el captulo III: 207.2 a), 207.3 a),
207.3c), 207.4 B),. 207.4 D).
Veamos cuales son los tipos especficos y los bsicos:
Qu tipos especficos establece la LOUA?
a) Infracciones y sanciones en materia de parcelacin (212 a 214 LOUA)

b) Infracciones y sanciones en materia de ejecucin (215 a 217 LOUA)
c) Infracciones y sanciones en materia de edificacin y uso del suelo (218 a 223
LOUA)
d) Infracciones y sanciones en materia de bienes y espacios del patrimonio ar-
quitectnico, histrico, cultural, natural y paisajstico (224 a 225 LOUA)
e) Infracciones y sanciones en materia en materia de inspeccin (226 LOUA)
Cules son los tipos bsicos en la LOUA?
EL Art. 207 de la LOUA distingue entre infracciones muy graves, graves o leves.
MUY GRAVES:
A) Las parcelaciones urbansticas en terrenos que tienen el rgimen del suelo no
urbanizable.
381
B) Las actividades de ejecucin sin el instrumento de planeamiento preciso para

su legitimacin.
C) Las tipificadas como graves cuando afecten a:
a) Suelos no urbanizables de especial proteccin o Zona de influencia del li-
toral.
b) Parques, jardines, espacios libres, infraestructuras y dems reservas
para dotaciones.
c) Bienes o espacios catalogados.
d) Otras determinaciones de la ordenacin estructural previstas en el ins-
trumento de planeamiento, cuyo desarrollo o ejecucin se vea imposibili-
tado
D) La inobservancia de las medidas cautelares de suspensin ordenadas con mo-
tivo del ejercicio de la potestad de proteccin de la legalidad urbanstica y de
restablecimiento del orden jurdico perturbado.
GRAVES:
a) ACTOS de parcelacin urbanstica, urbanizacin, construccin o edificacin e
instalacin o cualquier otro de transformacin de uso del suelo o del subsuelo
que se ejecuten SIN LICENCIA o aprobacin o contraviniendo sus condiciones.
b) Los INCUMPLIMIENTOS, con ocasin de la ejecucin de los instrumentos de
planeamiento, de DEBERES Y OBLIGACIONES impuestos por esta Ley o, en
virtud de la misma, por dichos instrumentos (de planeamiento) y los de ges-
tin y ejecucin,
c) La obstaculizacin al ejercicio de las funciones propias de la potestad inspec-
tora a que se refieren los artculos 179 y 180 de esta Ley.
d Actos de parcelacin, urbanizacin, construccin o edificacin e instalacin, o
cualquier otro de transformacin del uso del suelo, que sean contrarios a la
ordenacin territorial o urbanstica
LEVES:
a) La prestacin de servicios por parte de las Empresas suministradoras sin
exigir la acreditacin de la correspondiente licencia cuando sta proceda, o
cuando hubiese transcurrido el plazo establecido en la contratacin provi-
sional, as como la continuidad en la prestacin cuando haya sido adoptada la
suspensin cautelar.
b) Actos de modificacin o reforma y que, por su menor entidad, no precisen de
proyecto tcnico que se ejecuten sin licencia o aprobacin o contraviniendo
sus condiciones.
c) Los incumplimientos, con ocasin de la ejecucin de los instrumentos de pla-
neamiento, de deberes y obligaciones impuestos por esta Ley o por los instru-
mentos de planeamiento, gestin y ejecucin, si se subsanan voluntariamente
tras el primer requerimiento formulado al efecto por la Administracin.
Cules son las sanciones previstas para los tipos bsicos?
Con carcter general, la sancin consiste en la imposicin de MULTAS:

INFRACCIONES LEVES: de 600 euros hasta 2999 euros;
INFRACCIONES GRAVES: de 3000 euros hasta 5999 euros,
INFRACCIONES MUY GRAVES de 6000 euros hasta 120.000 euros.
382
Junto con las multas, la LOUA tambin prev la imposicin de SANCIONES AC-
CESORIAS, slo para las infracciones muy graves o graves, debidamente motivas y
acordes con el principio de proporcionalidad:
A) Prohibicin contratar obras Admn. correspondiente
B) Inhabilitacin beneficiario subvenciones/ incentivos
C) Prohibicin derecho de iniciativa como agente urbanizador
Cmo se cuantifica la multa en tipos especficos?
En materia de parcelacin. Las sanciones se fijan con la tcnica de los porcentajes

en funcin del valor en venta de los terrenos afectados por las mismas; o del
valor de los terrenos en parcelaciones en suelo no urbanizable. Incremento de
la sancin al 150% del beneficio obtenido en la misma. (art. 202.3 LOUA).
En materia de ejecucin.
En obras de urbanizacin se emplea la tcnica del porcentaje del valor de las
obras ejecutadas.
En incumplimientos en obligaciones y deberes para la ejecucin y en materia de
conservacin de obras de urbanizacin/construcciones/edificaciones con multas
que van de un mnimo a un mximo en funcin a las obligaciones incumplidas.
En materia de edificacin y uso del suelo. Diversidad de criterios:
Tcnica de los porcentajes en funcin del valor de la obra ejecutada en incum-
plimientos originados en obras en parcelas y solares edificables, suelos urbani-
zables sectorizados o no sectorizados. Confusin con la ltima regla del primer
apartado el valor de la obra ejecutada se calcular en funcin del valor en venta.
Tcnica de los porcentajes del valor de los terrenos afectados o de la obra eje-
cutada (el que sea mayor) cuando la infraccin se comete en reservas para do-
taciones.
Multa mnima y mxima en movimientos de tierra, extraccin de ridos, can-
teras y en el incumplimiento del deber de publicidad de la obra.
Tcnica del porcentaje respecto al valor del edificio, establecimiento o insta-
lacin en infracciones cometidas por cambios de uso respecto a la licencia
concedida y que contradiga la ordenacin urbanstica aplicable.
Cules son los criterios y las reglas de graduacin de las sanciones?
Se establecen una serie de circunstancias: agravantes (75 LOUA) atenuantes (76

LOUA) y mixtas (77 LOUA), y el Reglamento facilita reglas para su aplicacin:
a) Si concurre slo una circunstancia atenuante, la sancin se impondr en su
mitad inferior. Cuando sean varias, en la cuanta mnima de dicha mitad.
b) Si concurre slo una circunstancia agravante, la sancin se impondr en su
mitad superior. Cuando sean varias o una muy cualificada, podr alcanzar la
cuanta mxima de dicha mitad.
c) Si no concurren circunstancias atenuantes ni agravantes, la cuanta mxima
de la mitad inferior.
d) Si concurren tanto circunstancias atenuantes como agravantes, se valorarn
conjuntamente, pudiendo imponer la sancin entre el mnimo y el mximo co-
rrespondiente a la calificacin de la infraccin por su gravedad.
Estas circunstancias agravantes o atenuantes no se apreciarn en aquellos su-

puestos en los que la Ley las haya incluido en el tipo infractor o hayan sido tenidas
en cuenta para calificar la gravedad de la infraccin.
383
Qu son los concursos de infracciones?
CONCURSO REAL. Se realizan varios actos u omisiones por una misma persona,
cada uno de ellos constitutivo de una infraccin diferente. La regla general es que al
responsable de dos o ms infracciones tipificadas en la Ley se le impondrn las san-
ciones correspondientes a cada una de ellas.
CONCURSO MEDIAL O IDEAL. Proceder la imposicin de una nica sancin

pese a la existencia de varias infracciones urbansticas concurrentes cuando una de
ellas haya sido medio imprescindible para cometer la otra, o cuando de la comisin
de una derive necesariamente la de otras. En estos casos se impondr la sancin
ms grave de las que correspondan a las diversas infracciones urbansticas come-
tidas dentro de los mrgenes establecidos
CONCURSO CON OTRAS MEDIDAS SANCIONADORAS
Cabe que una misma conducta atente contra distintos bienes jurdicos, por
ejemplo, puede ser constitutiva de una infraccin urbanstica, pero tambin de una in-
fraccin ambiental o en materia de patrimonio histrico. La regla general en este
caso es la posibilidad de que concurran ambas infracciones, aplicando en todo caso
el principio de proporcionalidad.
CONCURSO CON INFRACCIN PENAL
Si la infraccin urbanstica es tambin constitutiva de infraccin en MATERIA

PENAL (p.ej. en los supuestos tipificados en el artculo 319 del Cdigo Penal), el art. 195
LOUA dispone que la existencia de indicios de delito o falta debe ponerse en conoci-
miento del Ministerio Fiscal, suspendiendo la instruccin del procedimiento sancio-
nador hasta el pronunciamiento de la autoridad judicial. Igual suspensin proceder
desde que la Administracin tenga conocimiento de la sustanciacin de actuaciones
penales por el mismo hecho. Si no hubo suspensin, la sentencia penal condenatoria
impide la ejecucin de la sancin administrativa, si de da la identidad del ne bis in idem:
de persona doblemente responsable e identidad de bien jurdico protegido, pero la san-
cin administrativa no agota la posibilidad de sancin penal, descontando en su caso
lo que se haya impuesto como sancin administrativa. Significar que la suspensin del
procedimiento sancionador no implica necesariamente la del procedimiento de resta-
blecimiento de la legalidad urbanstica ni de las medidas cautelares que se hubiesen
podido adoptar (Art. 42 Ley de Suelo estatal, y Art. 37.3 RDUA)
Cal es el plazo de prescripcin de las infracciones y de las sanciones?
PLAZO PRESCRIPCIN DE LAS INFRACCIONES (211 LOUA):

Muy graves: 4 aos;
Graves: 4 aos
Leves: 1 ao
Desde el da en que la infraccin se haya cometido o
Desde aqul en que hubiera podido incoarse el procedimiento (Signos ex-
ternos que permitan conocer los hechos Y nunca antes de la completa ter-
minacin de los actos).
Si hay ttulos jurdicos habilitantes desde el momento de la anulacin del t-
tulo administrativo que los ampare
384
PLAZO PRESCRIPCIN EN LAS SANCIONES

Muy graves: 3 aos
Graves: 3 aos
Leves: 1 ao
Estos plazos se computan desde el da siguiente firmeza en va administrativa.
Qu normativa regula el procedimiento sancionador urbanstico?
Las infracciones urbansticas deben ser objeto de sancin previa tramitacin del
correspondiente procedimiento sancionador, y en cuanto a la normativa aplicable a
este procedimiento, hay una remisin a la legislacin del procedimiento comn (Art.
196 LOUA), si bien el plazo mximo RESOLVER Y NOTIFICAR es de 1 ao para contado
desde la fecha del acuerdo de iniciacin.
Habr que estar, por tanto, en primer lugar a lo dispuesto en el Ttulo IX de la Ley
30/92,d e 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
Procedimiento Administrativo Comn, en particular a los artculo 127 y siguientes de
la misma, que establecen los principios generales de la potestad sancionadora:
Legalidad
Tipicidad
Irretroactividad
Responsabilidad
Proporcionalidad
Prescripcin
Non bis in idem
Cules son las fases del procedimiento sancionador?
La tramitacin del procedimiento deber seguir las reglas establecidas en el RD

1398/93, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora, en adelante RPEPS, conforme al cual distinguiremos cuatro FASES:
1. FASE INSPECCIN.
2. FASE INICIACIN.
3. FASE INSTRUCCIN.
4. FASE RESOLUTORIA.
Veamos cada una de estas fases:
A. FASE DE INSPECCIN
Con anterioridad a la iniciacin del procedimiento, se podrn realizar actua-
ciones previas con objeto de determinar con carcter preliminar si concurren cir-
cunstancias que justifiquen tal iniciacin
B. FASE INICIACIN
CONTENIDO MNIMO DEL ACUERDO DE INICIO. Artculo 13.1 RPEPS:
Persona o personas presuntamente responsables.

Hechos sucintamente expuestos que motivan la incoacin del procedimiento.
Posible calificacin.
385
Sanciones que pudieran corresponder, perjuicio de lo que resulte de la instruccin.

Nombramiento instructor y, en su caso, secretario con indicacin del rgimen
de recusacin de los mismos (Art. 28 y 209 Ley 30/1992).
rgano competente para la resolucin del expediente y norma que le atribuya
tal competencia.
Indicacin de la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer vo-
luntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en la norma.
Medidas de carcter provisional que se hayan acordado por el rgano compe-
tente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan
adoptar durante el mismo.
Indicacin del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedi-
miento y de los plazos para su ejercicio. (15 das)
Notificacin del acuerdo de inicio: Debe notificarse al denunciante, en su caso (si
solicit el inicio del procedimiento sancionador) y lgicamente a la persona incul-
pada. En la notificacin al presunto infractor se advertir que de no efectuar alega-
ciones sobre el contenido de la iniciacin del procedimiento en el plazo sealado, se
podr considerar la misma como propuesta de resolucin cuando contenga un pro-
nunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada. (Artculo 13.2 RPEPS).
En los casos de indicios de delito o falta en el hecho que haya motivado el inicio
del procedimiento sancionador, como ya hemos sealado, el instructor lo pondr en
conocimiento del Ministerio Fiscal, suspendiendo la instruccin hasta el pronuncia-
miento de la autoridad judicial (artculo 195.4 LOUA).
C. FASE DE INSTRUCCIN
En esta fase el instructor nombrado realizar de oficio cuantas actuaciones re-
sulten necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones
que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidades
susceptibles de sancin.
En este plazo de audiencia, el interesado podr proponer periodo de prueba, con-
cretando los medios de que pretenda valerse. El instructor podr rechazar motiva-
damente la apertura del periodo probatorio, o bien acordar su apertura, admitiendo
todos o parte de los medios de prueba propuestos por el interesado.
El periodo de prueba se fijar en un plazo no superior a 30 das ni inferior a 10
Prctica de las pruebas (Art 81 Ley 30/1992), debiendo comunicarse a los interesados,
quienes anticiparan los gastos originados que no deba soportar la Administracin.
En caso de que deba emitirse informe de un rgano administrativo o entidad p-
blica, y sea admitida a trmite, se entender que tiene carcter preceptivo, y se podr
entender que tiene carcter determinante para la resolucin del procedimiento, con
los efectos previstos en el de la LRJPAC: suspende el plazo de resolucin del pro-
cedimiento(17.4RPS)
La PROPUESTA DE RESOLUCIN del instructor del expediente sancionador (ar-

tculo 18 RPEPS) tendr el siguiente contenido:
Los hechos, expresndose los que se consideren probados y su exacta califi-
cacin jurdica.
Infraccin que, en su caso, aquellos constituyan
Persona o personas responsable.
Sancin que propone que se imponga
Las medidas que se hubieren acordado por el rgano competente para iniciar
el procedimiento, o en su caso por el instructor.
O la no existencia de infraccin o responsabilidad.
386
En el momento de la propuesta de resolucin debe hacerse constar la pendencia

del procedimiento de restauracin si aun no ha recado resolucin en ste.
La notificacin de la Propuesta de Resolucin debe acompaarse de una relacin
de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan
obtener las copias de los que estimen convenientes, concedindoseles un plazo de 15
das para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que es-
timen pertinentes ante el instructor del procedimiento (artculo 19.1 RPEPS). Salvo
en el supuesto de que la iniciacin se haya considerado propuesta de resolucin (art.
13.2 RPEPS), se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas
que las aducidas por el interesado.
El rgano competente para resolver podr decidir, mediante acuerdo motivado, la
realizacin de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el pro-
cedimiento, notificacin a los interesados, concedindoseles un PLAZO DE 7 DAS para
formular las alegaciones, siendo de 15 das el plazo para su prctica. El plazo para re-
solver el procedimiento quedar suspendido hasta la terminacin de las actuaciones
complementarias. No tendrn la consideracin de actuaciones complementarias los
informes que preceden inmediatamente a la resolucin final del procedimiento.
D. FASE DE RESOLUCIN
Conforme al principio de motivacin y congruencia, la Resolucin decidir todas
las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del proce-
dimiento. La resolucin se adoptar en el plazo de 10 das, desde la recepcin de la
propuesta de resolucin. En la resolucin no se podrn aceptar hechos distintos de
los determinados en la fase de instruccin del procedimiento, salvo los que resulten,
en su caso, de las actuaciones complementarias, con independencia de su diferente
valoracin jurdica.
CONTENIDO DE LA RESOLUCIN:
Elementos previstos en el de la (decisin motivada y recursos, plazo para in-
terponerlos y rgano ante el que hubieran de presentarse).
Valoracin de las pruebas practicadas, y especialmente de aquellas que cons-
tituyan los fundamentos bsicos de la decisin fijarn los hechos.
Persona o personas responsables.

Infraccin o infracciones cometidas.
Sancin o sanciones que se imponen, o bien la declaracin de no existencia de
infraccin o responsabilidad.
Se admite la posibilidad de una agravacin de la sancin propuesta por el ins-
tructor pero ello exige un previo plazo de alegaciones nuevas por 15 das.
La resolucin del expediente sancionador se habr de notificar al sancionado y,
en su caso, al denunciante.
Cules son los efectos de la resolucin imponiendo la sancin urbanstica?
Las resoluciones que pongan fin a la va administrativa sern inmediatamente

ejecutivas. (94 L30/92), y las que no pongan fin a la va administrativa no sern eje-
cutivas en tanto no haya recado resolucin del recurso o haya transcurrido el plazo
para su interposicin sin que sta se haya producido.
Las resoluciones podrn adoptar las disposiciones cautelares precisas para ga-
rantizar su eficacia en tanto no sean ejecutivas.
387
Conforme a la prohibicin de reformatio in peius, las resoluciones del recurso que se

interponga no podrn suponer la imposicin de sanciones ms graves para el sancionado.
Qu plazo hay para resolver y cules son las causas de suspensin del plazo?
El procedimiento tiene el plazo de caducidad de 1 AO. Dentro de este plazo,

computado desde la fecha de emisin del acuerdo de iniciacin, debe notificarse la
resolucin expresa del procedimiento sancionador (Art 196. 2 LOUA).
SUSPENSIN PLAZO (Art. 42.5 Ley 30/1992):

1. Dilaciones o demoras producidas por el interesado (subsanacin de defi-
ciencias y aportacin de documentos).
2. Informe de un rgano administrativo o entidad pblica determinante.
3. Pruebas tcnicas o dictmenes contradictorios propuesto por el interesado.
4. Suspensin del procedimiento hasta que recaiga resolucin judicial en el pro-
ceso penal seguido contra los mismos hechos.
Cmo se ejecuta la sancin pecuniaria?

Dada la naturaleza de ingresos de Derecho Pblico, gozar del mismo trata-
miento y prerrogativas que los tributos. Su recaudacin supone el ejercicio de fun-
ciones administrativas conducentes al cobro de las sanciones. Puede realizarse en
periodo voluntario (pago o cumplimiento espontneo) y en
periodo ejecutivo (pago o cumplimiento espontneo en este periodo ejecutivo, con
los recargos que procedan, o en su defecto a travs del procedimiento de apremio)
En todo caso, el presupuesto para la recaudacin en periodo voluntario supone
el otorgamiento de la posibilidad de ejecucin voluntaria mediante previo apercibi-
miento al obligado con plazo razonable, conforme a los plazos sealados en la legis-
lacin tributaria:
Liquidacin notificada entre 1 y 15 cada mes: hasta el 20 del mes posterior, o
inmediato hbil.
Liquidacin notificada entre 16 y ltimo de cada mes, hasta el 5 del segundo
mes posterior o inmediato hbil.
Transcurrido plazo de pago periodo voluntario, se inicia el periodo ejecutivo, y puede
procederse a la va de apremio, coercitivamente, sobre el patrimonio del deudor, a travs
del procedimiento de apremio, como medio de ejecucin forzosa previsto en los arts 96
y 97 L30/92, que se inicia e impulsa de oficio en todos sus trmites. La Providencia de
Apremio tiene la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra
bienes y derechos de los obligados al pago. La impugnacin del procedimiento de apremio
slo es posible por motivos tasados: pago, prescripcin, aplazamiento, falta de notifica-
cin de la liquidacin o defecto formal en la Providencia. En su caso, procede la deriva-
cin de la responsabilidad frente a los responsables subsidiarios, tal y como hemos
sealado en los casos de extincin de persona jurdica o entes sin personalidad.
Cal es el destino de las multas impuestas y cobradas?
Ingreso en los PATRIMONIOS PBLICOS DE SUELO (autonmico o municipal,

segn quien inicie y resuelva el procedimiento sancionador) previo descuento del
coste de la actividad administrativa de inspeccin (15% Sancin, pudiendo revisarse
por la Consejera competente cada 2 aos).
388
8. ESPECIAL REFERENCIA A
LAS ACTUACIONES EN
SUELO NO URBANIZABLE
Cmo podemos clasificar y regular las construcciones existentes en el suelo

no urbanizable?
La LOUA y la propia realidad nos muestran al menos fenmenos de ocupa-

cin del SNU, cada uno de los cuales ha de ser tratado por la normativa urbanstica
con arreglo a su naturaleza, circunstancias de aparicin en el tiempo y en espacio, y
condiciones de uso en la actualidad:
A) Edificaciones aisladas (art. 52 LOUA)
B) Hbitat Rural Diseminado (Arts 46.1.g) y 46.2.d) LOUA): asentamientos no ur-
bansticos, de carcter homogneo e integrados por un conjunto de edifica-
ciones propias del medio rural que poseen caractersticas que deben
preservarse y que requieren de ciertas dotaciones y servicios sin que su eje-
cucin conlleve la realizacin de una actuacin propiamente urbanizadora
C) Asentamientos urbansticos (art. 66 LOUA), constituidos por edificaciones im-
propias del medio rural ubicados en rea territorial definida y que constituyen
ncleo de poblacin.
EDIFICACIONES AISLADAS: Pueden presentar diferentes situaciones jurdicas:

plenamente legales, carentes de titulacin, edificaciones histricas, fuera de orde-
nacin, asimiladas a fuera de ordenacin, ilegales susceptibles de medidas de repo-
sicin, y en cada caso, el Ayuntamiento debe identificar y clarificar el rgimen jurdico
aplicable a cada una de ellas, de acuerdo a la normativa de aplicacin.
Por ejemplo, una construccin existente en suelo no urbanizable comn precisa

para el normal funcionamiento y desarrollo de las explotaciones agrcolas, es conforme
a la normativa vigente. En otro caso, si no existe tal vinculacin con fines agrarios, ga-
naderos, forestales o de explotacin racional de los recursos naturales, puede que dicha
edificacin est en una situacin de fuera de ordenacin o asimilada, en funcin de la
fecha de su terminacin (anterior o no a la entrada en vigor de la LOUA). En todo caso,
a fin de evitar el impacto negativo en el entorno y garantizar la inocuidad ambiental y
la inexistencia de riesgos naturales o de otro tipo, el Ayuntamiento, al tiempo de reco-
nocer la situacin de la edificacin, debe imponer a los propietarios las medidas im-
prescindibles para garantizar dicha inocuidad ambiental, en la medida de lo posible.
HBITAT RURAL DISEMINADO: Previsto en la Exposicin de Motivos y en el art.

46.1.g) y 46.2.d) LOUA as como en el art. 36.2.a). 3 Los mbitos de Hbitat Rural Di-
seminado se deben identificar y delimitar en el PGOU, en el supuesto de inclusin a
travs de innovacin (art. 36.2.a). 3 LOUA.
ASENTAMIENTOS URBANSTICOS La LOUA no detalla la forma ni los requisitos

de incorporacin de los asentamientos al planeamiento, aun cuando regula de forma
389
global la modificacin y revisin del plan. Se hace necesario prever frmulas de in-
tegracin en el modelo territorial y urbanstico del municipio, cuando sean compati-
bles con el modelo territorial y urbanstico y quede acreditada su viabilidad ambiental
y econmica, debiendo ser los propietarios los que asuman el coste de la urbaniza-
cin e infraestructuras exteriores necesarias para dotar al asentamiento de los ser-
vicios bsicos establecidos en la LOUA.
Cal es la evolucin tratamiento legislativo edificaciones en suelo no urbanizable?
Para realizar esta labor de conocimiento y reconocimiento de las situaciones en

que pueden encontrarse las edificaciones existentes en nuestro suelo no urbanizable,
es conveniente conocer la historia de nuestras leyes urbansticas. Como veremos,
desde que existen leyes urbansticas, se considera uno de los principios bsicos sobre
los que descansan el modelo ideal de urbanismo parte de la consideracin del uso del
suelo como una actividad no slo autorizada sino programada en funcin de las ne-
cesidades de crecimiento y expansin urbana, lo que implica, como consecuencia, la
interdiccin o prohibicin de los crecimientos anrquicos o desordenados, enten-
diendo por tales aquellos que impiden el desarrollo de la ciudad como un todo ar-
mnico, participado de idntico nivel dotacional en todos y cada uno de sus extremos.
La primera de nuestras Leyes urbansticas, la Ley de 12 de mayo de 1956, cuya

Exposicin de Motivos es de muy recomendable lectura, estableca en su art. 69 la po-
sibilidad de realizar edificacin singular de vivienda familiar en lugares alejados de
centros urbanos, de forma que ya el legislador del 1956 trata de evitar que la suce-
siva agrupacin de edificaciones terminara con presencia ms o menos intensa de
ncleos de poblacin en suelos que por su condicin de no urbanizable o rstica son
refractarios a convertirse en soporte de este tipo de usos que conllevan la necesidad
de dotar de servicios e infraestructuras de ncleos urbanos.
Los artculos 86 y 85 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 9 abril de 1976 ya es-
tablecen explcitamente que la posibilidad de construir en suelo rural no especialmente
protegido edificios aislados destinados a vivienda familiar se restringe a lugares donde
no existiese la posibilidad de formacin de ncleo de poblacin, con la condicin aadida
de que tales edificaciones no tuviesen las caractersticas de las zonas urbanas.
No se podrn realizar otras construcciones que las destinadas a explotaciones

agrcolas que guarden relacin con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten
en su caso a los planes o normas d Ministerio de Agricultura, as como las cons-
trucciones e instalaciones vinculadas a la ejecucin, entretenimiento y servicio
de las obras publicas.
Sin embargo, podrn autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto en el ar-
ticulo cuarenta y tres edificaciones, instalaciones de utilidad pblica o inters
social que hayan de emplazarse en el medio rural, as como edificios aislados
destinados a vivienda familiar en lugares en os que no exista posibilidad de for-
macin de un ncleo de poblacin.
Los tipos de las construcciones habrn de ser adecuados a su condicin aislada.
conforme a las normas que el Plan establezca, quedando prohibidas las edifica-
ciones caractersticas de las zonas Urbanas.
En las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de terrenos rs-
tico no podrn efectuarse fraccionamientos en contra de lo dispuesto en la le-
gislacin agraria.
390
Este rgimen de actuaciones en suelo no urbanizable (edificios aislados desti-

nados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formacin de
ncleo de poblacin) no se vio alterado ni por la Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma
del rgimen urbanstico y valoraciones (Art. 6), ni por el subsiguiente texto refundido
aprobado por RDL 1/1992, de 26 de junio.
Artculo 15. Destino

Los terrenos clasificados como suelo no urbanizable, o denominacin equiva-
lente atribuida por la legislacin autonmica, no podrn ser destinados a fines
distintos del agrcola, forestal, ganadero, cinegtico y, en general, de los vincu-
lados a la utilizacin racional de los recursos naturales, conforme a lo estable-
cido en la legislacin urbanstica y sectorial que los regule, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artculo siguiente.
Artculo 16. Prohibiciones y autorizaciones

1. En las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de terrenos en
esta clase de suelo no podrn efectuarse fraccionamientos en contra de lo
dispuesto en la legislacin agraria, o en otra aplicable, para la consecucin de
sus correspondientes fines.
2. En el suelo no urbanizable quedarn prohibidas las parcelaciones urbans-
ticas y habr de garantizarse su preservacin del proceso de desarrollo ur-
bano, sin perjuicio de lo que la legislacin aplicable establezca sobre rgimen
de los asentamientos o ncleos rurales en esta clase de suelo.
3. Adems de las limitaciones que resulten aplicables en virtud de otras normas
se observarn las siguientes reglas:
1. No se podrn realizar otras construcciones que las destinadas a explota-
ciones agrcolas que guarden relacin con la naturaleza, extensin y uti-
lizacin de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas de los
rganos competentes en materia de agricultura, as como las construc-
ciones e instalaciones vinculadas a la ejecucin, entretenimiento y ser-
vicio de las obras pblicas. Las citadas construcciones e instalaciones
podrn ser autorizadas por los Ayuntamientos.
Podrn autorizarse por el rgano autonmico competente edificaciones
e instalaciones de utilidad pblica o inters social que hayan de empla-
zarse en el medio rural, as como edificios aislados destinados a vivienda
familiar, en lugares en los que no exista posibilidad de formacin de un
ncleo de poblacin, de acuerdo con el siguiente procedimiento:
a) Peticin ante el Ayuntamiento, con justificacin en su caso de la utilidad
pblica o inters social.
b) Informe del Ayuntamiento que, junto con la documentacin presentada,
se elevar por ste al rgano autonmico competente.
c) Informacin pblica durante quince das, al menos.
d) Resolucin definitiva del rgano autonmico.
e) La autorizacin sealada se entiende sin perjuicio de la necesidad de
obtener licencia municipal.
4. Para autorizar e inscribir en el Registro de la Propiedad escrituras de decla-
racin de obra nueva se estar a lo dispuesto en el artculo 37.2 artculo 37.2
artculo 37.2 artculo 37.2.
Artculo 17. reas de especial proteccin

El planeamiento territorial y urbanstico podr delimitar reas de especial pro-
391
teccin en las que estar prohibida cualquier utilizacin que implique transfor-
macin de su destino o naturaleza, lesione el valor especfico que se quiera pro-
teger o infrinja el concreto rgimen limitativo establecido por aqul.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, de rgimen del suelo y valoraciones, al regular los

derechos de los propietarios de suelo no urbanizable slo consider, a estos efectos,
los usos del suelo asociados a las actividades primarias y a la utilizacin racional de
los recursos naturales, sin perjuicio de mantener la excepcionalidad respecto de las
actuaciones especficas de inters pblico.
Art. 20
1. Los propietarios del suelo clasificado como no urbanizable tendrn derecho a
usar, disfrutar y disponer de su propiedad de conformidad con la naturaleza de
los terrenos, debiendo destinarla a fines agrcolas, forestales, ganaderos, cine-
gticos u otros vinculados a la utilizacin racional de los recursos naturales, y
dentro de los lmites que, en su caso, establezcan las leyes o el planeamiento.
Excepcionalmente, a travs del procedimiento previsto en la legislacin ur-
banstica, podrn autorizarse actuaciones especficas de inters pblico,
previa justificacin de que no concurren las circunstancias previstas en el
apartado 1 del artculo 9 de la presente Ley.
2. En el suelo no urbanizable quedan prohibidas las parcelaciones urbansticas,
sin que, en ningn caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o frac-
cionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislacin
agraria, forestal o de similar naturaleza.
Y en esta misma lnea sigue la Ley 7/2002, de 17 de Diciembre, de Ordenacin ur-

banstica de Andaluca, cuyo art. 52 (de aplicacin ntegra, inmediata y directa desde
su entrada en vigor, ex Disposicin Transitoria Primera), permite llegar a la conclu-
sin de que las construcciones en suelo no urbanizable siempre tendrn carcter
instrumental, al servicio de explotaciones agropecuarias, o del mantenimiento de
obras y servicios pblicos o de inters general; de la gestin de equipamientos co-
munitarios destinados a atender las necesidades de esta clase de suelo, o de la ges-
tin y explotacin de actividades del sector servicios admisibles en suelo no
urbanizable (establecimientos de turismo rural, camping y otros).
Finalmente, la vigente Ley Estatal de Suelo (TR 2008), concluye igualmente la

vinculacin del uso de los terrenos rsticos al uso agrcola, ganadero forestal, cine-
gtico o de utilizacin racional de recursos naturales, y slo con carcter excepcional
permite a la legislacin autonmica legitimar otros usos de inters pblico o social
con los condicionantes de que contribuyan al desarrollo rural o deban emplazarse
en este medio. Es significativa la Exposicin de Motivos de esta Ley, en la reflexin que
hace sobre la nueva visin del suelo rural:
El urbanismo espaol contemporneo es una historia desarrollista, volcada

sobre todo en la creacin de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue
siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe res-
ponder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el im-
pacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneracin de la ciudad
existente. La Unin Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estra-
tegia Territorial Europea o en la ms reciente Comunicacin de la Comisin
sobre una Estrategia Temtica para el Medio Ambiente Urbano, para lo que pro-
392
pone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de

la urbanizacin dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregacin social
e ineficiencia econmica por los elevados costes energticos, de construccin y
mantenimiento de infraestructuras y de prestacin de los servicios pblicos. El
suelo, adems de un recurso econmico, es tambin un recurso natural, escaso
y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor am-
biental digno de ser ponderado y la liberalizacin del suelo no puede fundarse en
una clasificacin indiscriminada, sino, supuesta una clasificacin responsable
del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades econmicas y so-
ciales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su ur-
banizacin y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prcticas
especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con
destino urbano se ponga en uso gil y efectivamente.
En consecuencia, y con independencia de las clases y categoras urbansticas de
suelo, se parte en la Ley de las dos situaciones bsicas ya mencionadas: hay un
suelo rural, esto es, aquel que no est funcionalmente integrado en la trama ur-
bana, y otro urbanizado, entendiendo por tal el que ha sido efectiva y adecuada-
mente transformado por la urbanizacin.
Artculo 2. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible

.b) La proteccin, adecuada a su carcter, del medio rural y la preservacin de
los valores del suelo innecesario o inidneo para atender las necesidades de trans-
formacin urbanstica.
A continuacin, destacamos los artculos que la vigente Ley estatal de suelo de-
dica al suelo rural:
Artculo 9. : Contenido del derecho de propiedad del suelo: deberes y cargas

1. () En el suelo que sea rural a los efectos de esta Ley, o est vacante de edi-
ficacin, el deber de conservarlo supone mantener los terrenos y su masa ve-
getal en condiciones de evitar riesgos de erosin, incendio, inundacin, para
la seguridad o salud pblicas, dao o perjuicio a terceros o al inters general;
incluido el ambiental; prevenir la contaminacin del suelo, el agua o el aire y
las inmisiones contaminantes indebidas en otros bienes y, en su caso, recu-
perarlos de ellas; y mantener el establecimiento y funcionamiento de los ser-
vicios derivados de los usos y las actividades que se desarrollen en el suelo.
Artculo 10. Criterios bsicos de utilizacin del suelo

2. Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrn de adaptarse, en lo
bsico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares
de paisaje abierto y natural, sea rural o martimo, o en las perspectivas que
ofrezcan los conjuntos urbanos de caractersticas histricoartsticas, tpicos
o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de tra-
yecto pintoresco, no se permitir que la situacin, masa, altura de los edificios,
muros y cierres, o la instalacin de otros elementos, limite el campo visual
para contemplar las bellezas naturales, rompa la armona del paisaje o des-
figure la perspectiva propia del mismo.
Artculo 13. Utilizacin del suelo rural

1. Los terrenos que se encuentren en el suelo rural se utilizarn de conformidad
con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los lmites que dispongan las
393
leyes y la ordenacin territorial y urbanstica, al uso agrcola, ganadero, fo-

restal, cinegtico o cualquier otro vinculado a la utilizacin racional de los re-
cursos naturales.
Con carcter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones pre-
vistas en la legislacin de ordenacin territorial y urbanstica, podrn legiti-
marse actos y usos especficos que sean de inters pblico o social por su
contribucin a la ordenacin y el desarrollo rurales o porque hayan de em-
plazarse en el medio rural.
2. Estn prohibidas las parcelaciones urbansticas de los terrenos en el suelo
rural, salvo los que hayan sido incluidos en el mbito de una actuacin de ur-
banizacin en la forma que determine la legislacin de ordenacin territorial
y urbanstica.
4. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, la utilizacin de los te-
rrenos con valores ambientales, culturales, histricos, arqueolgicos, cient-
ficos y paisajsticos que sean objeto de proteccin por la legislacin aplicable,
quedar siempre sometida a la preservacin de dichos valores, y compren-
der nicamente los actos de alteracin del estado natural de los terrenos
que aquella legislacin expresamente autorice.
Slo podr alterarse la delimitacin de los espacios naturales protegidos o
de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie
total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando as lo justifiquen los cam-
bios provocados en ellos por su evolucin natural, cientficamente demos-
trada. La alteracin deber someterse a informacin pblica, que en el caso
de la Red Natura 2000 se har de forma previa a la remisin de la propuesta
de descatalogacin a la Comisin Europea y la aceptacin por sta de tal
descatalogacin.
El cumplimiento de lo previsto en los prrafos anteriores no eximir de las
normas adicionales de proteccin que establezca la legislacin aplicable.
394
9. LOS DELITOS CONTRA LA
ORDENACIN DEL TERRITORIO
Y EL URBANISMO
Cal es el bien jurdico protegido en los delitos contra la ordenacin del te-
rritorio y el urbanismo?
Los artculos 319 y 320 del CP supusieron una novedad del Cdigo Penal de 1995
respecto del anterior, lo que en opinin de muchos autores constitua una irrupcin
discutible del Derecho Penal, ltima ratio o principio de intervencin mnima, en una
materia hasta entonces encomendada casi exclusivamente al derecho administra-
tivo sancionador. Pero lo cierto es que se ha mantenido que este principio de inter-
vencin mnima puede ser postulado en el plano de la Poltica criminal, tratando de
orientar al legislador haca una restriccin de conductas que deben merecer reproche
penal. Una vez tipificadas las conductas, la aplicacin judicial del precepto no debe
estar inspirada en el principio de Intervencin mnima, sino en el de legalidad.
Y en todo caso, en la ltima reforma del Cdigo Penal (operada por ley Orgnica
5/2010, de 22 de junio, en vigor desde diciembre de 2010) el legislador ha optado por
intensificar la intervencin penal en estos delitos, cambiando incluso la rbrica del
Titulo (antes Delitos sobre la ordenacin del territorio, y ahora incluye tambin sobre
el urbanismo, con lo que extiende el bien jurdico protegido, bastando con se con-
trare la ordenacin urbanstica para que exista el tipo), aumentando las conductas
punibles, las penas y medidas accesorias y previendo la responsabilidad de personas
jurdicas en el artculo 319 y tipificando nuevas conductas delictivas -como la preva-
ricacin omisiva en las inspecciones o el informe o voto favorables a instrumentos de
planeamiento a sabiendas de su injusticia en el tipo del art. 320. A continuacin re-
producimos estos dos artculos (319 y 320 CP), destacando en letra negrita las nove-
dades operadas por la Reforma de la Ley Orgnica 5/2010, de 22 de Junio:
DE LOS DELITOS SOBRE LA ORDENACIN DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO
Artculo 319.
1. Se impondrn las penas de prisin de un ao y seis meses a cuatro aos, multa

de doce a veinticuatro meses, salvo que el beneficio obtenido por el delito fuese
superior a la cantidad resultante en cuyo caso la multa ser del tanto al triplo del
montante de dicho beneficio, e inhabilitacin especial para profesin u oficio por
tiempo de uno a cuatro aos, a los promotores, constructores o tcnicos direc-
tores que lleven a cabo obras de urbanizacin, construccin o edificacin no au-
torizables en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio pblico
o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajs-
tico, ecolgico, artstico, histrico o cultural, o por los mismos motivos hayan
sido considerados de especial proteccin.
395
2. Se impondr la pena de prisin de uno a tres aos, multa de doce a veinti-

cuatro meses, salvo que el beneficio obtenido por el delito fuese superior a la
cantidad resultante en cuyo caso la multa ser del tanto al triplo del montante
de dicho beneficio, e inhabilitacin especial para profesin u oficio por tiempo
de uno a cuatro aos, a los promotores, constructores o tcnicos directores que
lleven a cabo obras de urbanizacin, construccin o edificacin no autorizables
en el suelo no urbanizable.
3. En cualquier caso, los jueces o tribunales, motivadamente, podrn ordenar, a

cargo del autor del hecho, la demolicin de la obra y la reposicin a su estado ori-
ginario de la realidad fsica alterada, sin perjuicio de las indemnizaciones de-
bidas a terceros de buena fe. En todo caso se dispondr el comiso de las
ganancias provenientes del delito cualesquiera que sean las transformaciones
que hubieren podido experimentar.
4. En los supuestos previstos en este artculo, cuando fuere responsable una

persona jurdica de acuerdo con lo establecido en el artculo 31 bis de este C-
digo se le impondr la pena de multa de uno a tres aos, salvo que el beneficio
obtenido por el delito fuese superior a la cantidad resultante en cuyo caso la
multa ser del doble al cudruple del montante de dicho beneficio.
Atendidas las reglas establecidas en el artculo 66 bis, los jueces y tribunales
podrn asimismo imponer las penas recogidas en las letras b) a g) del apartado
7 del artculo 33.
Artculo 320.
1. La autoridad o funcionario pblico que, a sabiendas de su injusticia, haya in-
formado favorablemente instrumentos de planeamiento, proyectos de urbaniza-
cin, parcelacin, reparcelacin, construccin o edificacin o la concesin de
licencias contrarias a las normas de ordenacin territorial o urbanstica vigentes,
o que con motivo de inspecciones haya silenciado la infraccin de dichas normas
o que haya omitido la realizacin de inspecciones de carcter obligatorio ser
castigado con la pena establecida en el artculo 404 de este Cdigo y, adems,
con la de prisin de un ao y seis meses a cuatro aos y la de multa de doce a
veinticuatro meses.
2. Con las mismas penas se castigar a la autoridad o funcionario pblico que por
s mismo o como miembro de un organismo colegiado haya resuelto o votado a
favor de la aprobacin de los instrumentos de planeamiento, los proyectos de
urbanizacin, parcelacin, reparcelacin, construccin o edificacin o la conce-
sin de las licencias a que se refiere el apartado anterior, a sabiendas de su in-
justicia.
396
10.LA PLANIFICACIN URBANA
CON CRITERIOS SOSTENIBLES
10.1. Sostenibilidad urbana y cambio climtico: estrategia global,

competencia local
Las grandes lneas de actuacin en materia de sostenibilidad urbana y cambio
climtico vienen dadas por ambiciosas estrategias decididas a nivel global, europeo,
nacional y autonmico. Sin embargo, la competencia para la ejecucin de las me-
didas necesarias para implementar estas estrategias y alcanzar los objetivos reco-
gidos en ellas corresponden a los gobiernos locales. Por ello se hace necesario
establecer un riguroso protocolo de coordinacin vertical que partiendo de las es-
trategias globales, culmine en las medidas adoptadas por los gobiernos locales, as
como una colaboracin horizontal con las diferentes consejeras de la administra-
cin andaluza para impulsar de manera ptima las actuaciones en estas materias.
Cumbre de Ro
Protocolo de
KIOTO
Unin Europea
Estrategia temtica para el medio Estrategia Europea de Cambio Climtico

ambiente urbano de la Comisin Europea
Espaa
Estrategia Espaola de Sostenibilidad Estrategia Espaola de Cambio
Urbana y Local (borrador) Climtico y Energas Limpias
Andaluca
Estrategia Andaluza de Desarrollo Estrategia Andaluza Estrategia Andaluza de

Sostenible de Sostenibilidad Ur- Cambio Climtico
bana (documento de
bases)
Programa de Sostenibilidad Urbana

C21
Gobiernos locales:
Municipios y Provincias
397
El sistema de ciudades de Andaluca constituye uno de los principales patrimo-

nios sociales y econmicos de la regin. Es una red de lugares funcionales y creativos,
espacios vivos que acogen las diversas estructuras urbanas existentes. Posee unas
caractersticas definitorias que le confieren una posicin privilegiada para adaptar
su estructura a los requerimientos de la sostenibilidad, como son su policentrismo,
su diversidad funcional, su compacidad y la diversidad social de sus actores.
Desde mediados del siglo pasado, el modelo de ciudad mediterrnea, compacta,

compleja, cohesionada social y econmicamente y donde los servicios se encuentran
cercanos al ciudadano, ha evolucionado a otro modelo de ciudad difusa, que segrega
a la poblacin en el territorio, alejndose de la sostenibilidad y con repercusiones
sobre los ecosistemas.
Esta dispersin territorial de las personas ha provocado un aumento de ten-

siones ambientales generadas por las necesidades de movilidad y del consumo de
energa, al mantenerse los servicios concentrados. Todo ello supone un distancia-
miento de la senda de la sostenibilidad.
En la ltima dcada, se est trabajando activamente en la transformacin de

este modelo de ciudad difusa por otro ms equilibrado, acorde con la sostenibilidad
urbana que permita una mayor convivencia y calidad de vida para sus habitantes, y
que contribuya a crear ciudades ms habitables salvaguardando as el medio am-
biente a escala global.
Este cambio de mentalidad debe aplicarse a todos los pueblos andaluces, adap-
tndolos a los requisitos y oportunidades que brinda la sostenibilidad, diseando una
estrategia basada en la informacin y el conocimiento. A ello contribuirn programas
como las Agendas 21 que, desde la ptica de la sostenibilidad, afronta las dificul-
tades y adapta a las ciudades a una realidad cada da ms compleja.
La Consejera de Medio Ambiente impulsa desde el ao 2002 el Programa de

Sostenibilidad Urbana Ciudad 21, un compromiso de la Junta de Andaluca y de las
Entidades locales andaluzas en la lucha frente al cambio climtico y el desarrollo de
un futuro sostenible de la comunidad autnoma. El programa se ha convertido en un
referente como modelo de sostenibilidad urbana para Andaluca, as como para otras
comunidades autnomas gracias a su incorporacin a la Red de Redes de Sostenibi-
lidad Urbana encargada de desarrollar una estrategia nacional de medio ambiente
urbano.
Ciudades y pueblos son ecosistemas en constante evolucin que necesitan con-

sumir materias primas y energa y generan residuos y gases de efecto invernadero
la mitad de las emisiones de C02 tiene su origen en los edificios y el transporte
urbano. Por ello, este escenario plural que es la ciudad, se convierte en el lugar
idneo para aplicar polticas que garanticen espacios ms habitables para los ciuda-
danos, pero para que las medidas tengan garantizadas el xito es indispensable la
participacin y complicidad de los ayuntamientos.
El programa Ciudad 21 lo forman actualmente un total de 231 municipios (111 se

adhirieron en 2002 y otros 120 los hicieron en 2008). En estas ciudades viven ms de
6,7 millones de habitantes (el 85% del total de la poblacin andaluza). Estos ayunta-
398
mientos con su incorporacin al programa se comprometieron a desarrollar las

Agendas 21 y sus Planes de Accin, cuya finalidad es transformar el modelo de
desarrollo actual, satisfaciendo las necesidades de las generaciones presentes sin
empear la capacidad de progreso de las futuras.
El programa est articulado en nueve reas de trabajo de Sostenibilidad Am-

biental Urbana que suponen el eje bsico de Ciudad 21:
La Gestin Sostenible de los Residuos Urbanos

El Ciclo Urbano del Agua
El Uso Racional y Eficiente de la Energa
La Mejora del Paisaje y Zonas Verdes
La Proteccin de la Flora y Fauna Urbana
La Calidad del Aire
La Proteccin contra la Contaminacin Acstica
La Movilidad Urbana Sostenible
La Educacin Ambiental y Participacin Ciudadana
Para alcanzar los objetivos marcados, la Consejera de Medio Ambiente ha des-

tinado en torno a 40 millones de euros a subvenciones concedidas en el marco del
Programa desde el ao 2002 hasta 2010 y ha prestado apoyo desde la Secretara Tc-
nica del Programa a ayuntamientos, para realizar diagnsticos ambientales e im-
plantar planes de sostenibilidad urbana en los municipios adheridos.
Al margen de los datos econmicos, Ciudad 21 ha realizado un importante es-

fuerzo para que las corporaciones locales alcancen nuevas formas de gobernanza,
fundamentadas en dos pilares: la cooperacin entre la administracin local y auto-
nmica y la participacin ciudadana a travs de foros, no obstante, los verdaderos
protagonistas del programa son, sin duda, los ciudadanos de los municipios y sus re-
presentantes polticos.
Una muestra de la colaboracin interinstitucional es que Andaluca se ha con-

vertido en la nica comunidad autnoma en la que conviven redes de apoyo provin-
ciales, impulsadas por las diputaciones, y autonmicas como Ciudad 21, y que todas
ellas se complementan y ponen en comn datos de inters.
Han pasado 18 aos desde que en la Cumbre de la Tierra de Ro de Janeiro

(1992) se anunciara una serie de compromisos y recomendaciones recogidas en la
Agenda 21, en la que se haca hincapi en la capacidad de las Entidades locales
para fomentar un desarrollo equilibrado. Hace ms de diez aos, que la Junta de
Andaluca desarrolla un trabajo de programacin, que se ha plasmado en una vi-
sin integral en la toma de decisiones que inciden en el bienestar de los anda-
luces y andaluzas. El Programa de Sostenibilidad Urbana Ciudad 21 se ha
convertido en una herramienta clave para alcanzar este fin.
399
10.2. La planificacin para el desarrollo sostenible a escala local:

la agenda local 21
Qu significa desarrollo sostenible?

Qu es una Agenda Local 21?
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo

celebrada en Ro en 1992 elev a la categora de principio de Estado el concepto de
desarrollo sostenible y la necesidad de tomar en consideracin en todas las esferas
de decisin poltica, econmica y social las profundas interrelaciones existentes entre
desarrollo y medio ambiente. La Agenda 21, uno de los acuerdos firmado en la ci-
tada reunin, se concibe como uno de los instrumentos para concretar el desarrollo
sostenible en el territorio. Su objetivo es integrar plenamente la dimensin ambiental
dentro de la toma de decisiones y las polticas econmicas y sociales. Para ello, nada
mejor que implicar a las comunidades locales de cada pas en la redaccin y aplica-
cin de programas haca la sostenibilidad ya que son las ms cercanas al ciudadano
y a los problemas del territorio.
El VI Programa de actuacin de la UE en materia de medio ambiente ha recono-

cido posteriormente que todas las partes interesadas, incluidas las autoridades lo-
cales, deben emprender proyectos concertados a fin de lograr el objetivo del
desarrollo sostenible y compartir las responsabilidades correspondientes. Este
marco institucional se completa con la Carta de Aalborg de los pueblos y ciudades eu-
ropeas por la sostenibilidad por la cual, las localidades adheridas se comprometen
a participar en iniciativas locales de Agenda 21 e iniciar programas para lograr un
desarrollo sostenible.
Pero qu significado tiene 10 aos despus de Ro 92 desarrollo sostenible?

Resulta imprescindible aclararlo ya que la escasa definicin y ambigedad del con-
cepto unida a una falta de rigor en su utilizacin ha tenido como consecuencia una
cierta banalizacin de lo sostenible, adjetivo que acompaa actualmente a todo
tipo de instrumentos de planificacin. De acuerdo con los documentos de con-
senso, la sostenibilidad ambiental significa, en primer lugar, preservar el capital
natural; requiere por tanto que nuestro consumo de recursos materiales, hdricos
y energticos renovables no supere la capacidad de los sistemas naturales para re-
ponerlos, y que la velocidad a la que consumimos recursos no renovables no
supere el ritmo de sustitucin de los recursos renovables duraderos. Asimismo, la
sostenibilidad ambiental se alcanza cuando el volumen de contaminantes no so-
brepasa la capacidad del aire, agua y suelo para absorberlos y procesarlos. Im-
plica adems el mantenimiento de la diversidad biolgica, la salud pblica y la
calidad del aire, el agua y el suelo a niveles suficientes para preservar la vida y el
bienestar humanos, as como la flora y la fauna de forma permanente. Bajo esta
perspectiva, la consecucin de la sostenibilidad ambiental de cualquier territorio
debe suponer siempre una mejora de la calidad de vida de los habitantes pues los
problemas ambientales inciden de forma directa sobre las condiciones de vida de
la poblacin.
Frente a esta perspectiva sectorial, el concepto de desarrollo sostenible se con-

cibe cada da ms como un paradigma global que implica sumar sostenibilidad eco-
lgica, econmica y social. De acuerdo con ello, una sociedad sostenible sera aquella
400
que alcanzase un alto grado de participacin de sus ciudadanos en la toma de deci-

siones a todas las escalas, aquella que facilitar la movilidad y la cohesin social,
respetase y favoreciese las identidades culturales, y consolidarse el desarrollo ins-
titucional. Por su parte, una economa sostenible debera garantizar un crecimiento
permanente, que asegurase una redistribucin de las rentas, incrementase la efi-
ciencia y extendiese el crecimiento a escala global.
La Agenda se concibe entonces como una herramienta local para asegurar la

sostenibilidad del territorio as como de los procesos que sobre el mismo se
desarrollan. Para alcanzar este ambicioso fin la Agenda debe proceder a una defini-
cin de objetivos y a la puesta en marcha de los anlisis y las evaluaciones corres-
pondientes, centradas en el espacio inmediato en que la persona reside, trabaja, se
desplaza y se relaciona, que es en el marco concreto en el que hay que situar las ac-
tuaciones correctoras a definir. Y ello sin olvidar que muchos problemas ambientales
presentan una perspectiva multidimensional, multidisciplinar y macroespacial (a es-
cala del conjunto del planeta, en algunos casos) que obliga a que muchos de los plan-
teamientos o de las actuaciones al respecto, hayan de pensarse desde esta
consideracin global.
Cul es la metodolgica de la Agenda 21?
El carcter transversal y global de los objetivos de las Agendas implica que su

elaboracin e implantacin supere los tradicionales esquemas y metodologas de la
planificacin urbanstica, estratgica o territorial y deba convertirse en un conjunto
de esfuerzos dentro de cada municipio que permita alcanzar un consenso entre todos
los sectores de la comunidad local para la puesta en marcha y desarrollo a largo
plazo de un plan hacia la sostenibilidad. La articulacin de este esfuerzo no es ni
puede ser homognea en la medida que debe adaptarse a las particularidades de
cada uno de los territorios, pero responde en la mayor parte de los casos a tres fases
y a un proceso de participacin pblica que debe prolongarse a lo largo de toda la
Agenda.
Qu es el proceso de participacin pblica?
La incorporacin de la poblacin al proceso de puesta en marcha de una Agenda

debe servir en primer lugar como un instrumento de dinamizacin social que permita
incrementar el compromiso y la participacin de las comunidades locales en la toma
de decisiones sobre los escenarios de futuro a alcanzar y acerca de los instrumentos
necesarios para conseguirlos. Se trata de motivar y crear inters por debatir los pro-
blemas medioambientales, econmicos, sociales y urbansticos a los que los ciuda-
danos se enfrentan en su vida cotidiana y cuyas conclusiones deberan ser tenidas en
cuenta por las instituciones pblicas a la hora de disear sus polticas.
La Agenda debe dotarse por tanto con instrumentos especficos y novedosos para
ampliar la base social que tradicionalmente se integra en los procesos de planifica-
cin. Ello permitir contar con una la sensibilidad social necesaria para un buen en-
tendimiento del conjunto de medidas adoptadas, as como para asegurar el logro de
su implantacin. De hecho, el xito de la aplicacin de las estrategias definidas est
directamente relacionado con el grado de implicacin y aceptacin de la sociedad as
como con la actitud de la poblacin sobre la que recaern las medidas puede llegar
a condicionar el resultado de la iniciativa.
401
El proceso de participacin pblica deber ser capaz de consensuar, primero las

bases del diagnstico y, posteriormente, la definicin de los objetivos, las estrate-
gias y las acciones, al tiempo que debe crear las estructuras y mecanismos para que
la implicacin social rebase la mera elaboracin coyuntural de documentos y se con-
viertan en foros con vocacin de permanencia.
Qu es el diagnstico para la sostenibilidad?
El fin de esta fase es identificar los principales problemas y fortalezas ambien-

tales, sociales y econmicas del municipio, valorar su importancia, determinar los
motivos de la situacin, los agentes implicados y prever su posible evolucin. Abordar
el estudio de una realidad tan compleja exige incorporar datos fidedignos, actuali-
zados y basados en anlisis cientficos. Para ello, junto con los estudios existentes se
podrn realizar encuestas especficas que permitan superar la falta de informacin
estadstica ajustada a los mbitos locales. Asimismo, se deber contar con los datos
procedentes de las discusiones establecidas en los procesos ciudadana as como el
trabajo de campo.
Se considera fundamental incorporar al diagnstico, adems de la dimensin

espacial, la temporal ya que, si bien debe reflejar la situacin en un momento deter-
minado, sta se deriva del desarrollo de un proceso histrico que ha de ser estudiado
con el fin de conocer las causas de los conflictos actuales y aproximar su comporta-
miento futuro.
Cmo se elabora el plan de accin local para la sostenibilidad?
Partiendo de las conclusiones del diagnstico, el plan fijar la estrategia global

del municipio haca la sostenibilidad. Para ello, deber comenzar por determinar un
escenario global futuro de municipio sostenible as como las lneas estratgicas ne-
cesarias para alcanzarlo. Resulta imprescindible que escenario y estrategias sean el
resultado final de una discusin que acabe en un consenso entre los agentes impli-
cados ya que condicionarn el futuro modelo de desarrollo ambiental, social y eco-
nmico.
Una vez definidas las grandes lneas de futuro del municipio, se debern con-
cretar diversos programas de actuacin, a corto, medio y largo plazo, que per-
mitan alcanzar los objetivos fijados. Cada uno de los programas contendr un
catlogo de acciones concretas que incidan en la solucin de los diversos pro-
blemas identificados y en la adopcin de las medidas que mejoren la tendencia
municipal hacia la sostenibilidad. El plan se concretar por tanto en estrategias
globales y genricas pero tambin en actuaciones perceptibles por los ciudadanos
que resuelvan conflictos municipales relevantes y que afecten directamente a su
calidad de vida.
Cmo debe hacerse el seguimiento de la Agenda?
La planificacin del desarrollo sostenible de un municipio se concibe como un

proceso continuo que puede iniciarse con una Agenda 21 pero que ms adelante se
apoya de forma fundamental en el seguimiento de todas las interacciones entre el
medio ambiente, las actividades humanas y el entorno sociocultural. La informacin
juega un papel fundamental en esta dinmica y por ello uno de los ejes fundamen-
402
tales en las Agendas es definir instrumentos para que existan los suficientes datos
para la toma de decisiones y sea accesible al pblico general, de tal forma que las
mejoras derivadas de la agenda sean constatables por la poblacin.
La construccin de una batera de indicadores ambientales, econmicos y so-

ciales se convierte en la mejor herramienta de valoracin y comunicacin de la si-
tuacin medioambiental y de la calidad de vida municipal, ya que hacen posible
representar de forma simplificada y sinttica una realidad compleja. Asimismo, el
seguimiento de la evolucin de los indicadores permitir evaluar con objetividad la
efectividad de las medidas adoptadas en la reduccin de los problemas y la minimi-
zacin de los riesgos medioambientales, por una parte, y la valoracin de los servi-
cios destinados al incremento y optimizacin de polticas de bienestar local, por otro.
10.3. El pacto de los gobiernos locales. los planes de accin para

la energa sostenible
El Pacto de las Corporaciones Locales surge como una apuesta de la Unin Eu-
ropea para que los gobiernos municipales de todo su territorio afronten de forma ho-
mognea y coordinada el desafo que supone la reduccin de los gases de efecto
invernadero en el mbito municipal.
As, todas las corporaciones que voluntariamente se adhieran, se estn com-

prometiendo, ms all de los objetivos ya fijados por la propia Unin, a reducir en un
20% la emisin de sus gases de efecto invernadero en su entorno para el horizonte
del ao 2020.
Esta propuesta contiene dos aspectos que la Comunidad Andaluza toma como
propios de manera sealada: El desarrollo sostenible como motor de la economa y
del crecimiento social, y el mbito Local como herramienta de alta eficiencia por su
proximidad a las actuaciones que contribuyen a gran parte de las emisiones que estn
provocando el cambio climtico.
La adhesin al Pacto no es una mera declaracin de buenas intenciones; cons-

tituye por parte de los municipios un compromiso pblico y expreso de acometer un
Plan de Accin Energtica Sostenible, en el que se describan qu recursos institu-
cionales y materiales se van a movilizar para conseguir los resultados esperados.
La elaboracin de los Planes de Accin para la Energa Sostenible (PAES) su-

ponen la materializacin del compromiso suscrito en el Pacto de los Gobiernos Lo-
cales. Los PAES consisten en un conjunto de medidas y actuaciones, cuya ejecucin
en el horizonte temporal 20102020, conllevan a la consecucin del objetivo de re-
duccin por encima del 20%.
La realizacin de un Plan de Accin comienza con el anlisis del inventario de

emisiones el cual se obtiene en Andaluca a partir de la Herramienta Huella de
Carbono. Conociendo las emisiones asociadas a los diferentes sectores de un mu-
nicipio se define el objetivo de reduccin del 20% y se determinan los sectores
prioritarios de actuacin. Tras el anlisis se realiza una propuesta de actuaciones
que son cuantificadas en trminos econmicos y en trminos de reduccin de emi-
siones de CO2.
403
Los PAES pueden ser revisados anualmente y con los cambios de legislatura y
adems la ejecucin de las medidas estn sujetas a la viabilidad econmica y financiera
de los ayuntamientos. En el resto de Europa, despus de Espaa, que juega un papel
destacado, se encuentran Alemania, Suecia y Centro Europa que estn realizando una
apuesta muy fuerte por el Pacto. Ms all de las limitaciones econmicas que existen
en todos Europa se est aprovechando el Pacto como modo de impulso econmico para
el tejido productivo de los municipios en las materias que desarrollan los PAES, y para
superar las limitaciones econmicas se est recurriendo a los modelos de colaboracin
pblico privado para la financiacin de las medidas y actuaciones.
El Pacto de los Gobiernos Locales y el desarrollo de los PAES son la oportunidad

de nuestros municipios de estar en la primera lnea de las iniciativas europeas y de
impulsar los nuevos sectores econmicos que deben constituir la realidad de nues-
tros municipios a los largo del siglo XXI.
Adicionalmente, se han constituido como estructuras de soporte las ocho dipu-

taciones provinciales y la propia Junta de Andaluca, a travs de su Direccin General
de Cambio Climtico y Medio Ambiente Urbano, adscrita a la consejera de Medio
Ambiente. Es en este centro directivo sobre el que recaen las competencias para la
ejecucin de la Estrategia Andaluza ante el Cambio climtico materia de Cambio Cli-
mtico, como de los gobiernos municipales, mediante el programa de Sostenibilidad
Urbana Ciudad21, que constituye la red andaluza de municipios para la sostenibi-
lidad ambiental.
Dentro de los compromisos adquiridos por estas estructuras de apoyo, destaca

la labor de promocin de la adhesin al pacto. Nuestras Diputaciones Provinciales y
la propia Consejera de Medio Ambiente han conseguido cifras de participacin que
no tienen igual en el resto de la Unin. Nuestra comunidad autnoma es, con dife-
rencia, la que representa un mayor porcentaje de adhesiones dentro de la Unin Eu-
ropea.
Para facilitar la cumplimentacin de los Planes de Accin Sostenible de manera

coordinada, y especialmente para elaborar los inventarios de emisiones, se ha ela-
borado una herramienta informtica, denominada Huella de Carbono en la que se
recoge de manera armonizada para los 771 municipios de la comunidad hasta 85
datos sobre poblacin, consumo de electricidad, residuos slidos aguas residuales,
trfico, ganadera, agricultura y consumos industriales.
Esta herramienta es un ejemplo de innovacin y gestin del conocimiento, dise-

ada ntegramente en Andaluca; siendo nuestra comunidad pionera en obtener as
un cuadro de mando que informa sobre el origen y cantidad de las emisiones de CO2
y otros gases que se producen por la accin del comportamiento humano en cada
municipio.
El Pacto de alcaldes es una iniciativa de la Direccin General de Transporte y

Energa de la Comisin Europea que tiene por objetivo superar el compromiso de la
UE de reducir en un 20%, antes del 2020, las emisiones de CO2 y de gases de efecto
invernadero (GEI) que potencian el cambio climtico.
La Consejera de Medio Ambiente de la Junta de Andaluca, como estructura de
404
soporte promueve la adhesin al Pacto de los municipios de la comunidad y les ofrece

soporte tcnico y econmico para el desarrollo de los Planes de accin para la energa
sostenible (PAES). Actualmente se han comprometido 498 municipios en Andaluca
lo que supone el 85 % de la poblacin total de Andaluca. Los firmantes deben de-
terminar qu recursos se comprometen en el plan y tienen que elaborar un inventario
de referencia de las emisiones, para lo cual actualmente disponen del apoyo de la
Consejera de Medio Ambiente a travs de la Huella de Carbono, una herramienta
que permite a los municipios la evaluacin de las emisiones que se registran en su
trmino municipal.
Los municipios suscriptores de este pacto deben adaptar tambin las estruc-
turas de sus municipios y se comprometen a movilizar a sus habitantes para que par-
ticipen activamente en este plan de accin.
En la actualidad, la Consejera de Medio Ambiente, en colaboracin con las di-

putaciones y la FAMP, sigue trabajando para lograr ms adhesiones a este pacto, con
el objetivo de involucrar a la mayora de los municipios en esta iniciativa y contribuir
as la consecucin de los objetivos que se ha marcado el Gobierno andaluz en su
lucha contra el cambio climtico.
Sin embargo, conviene recordar que los Planes de Accin son la materializacin
del compromiso que adquiere el municipio al firmar el Pacto de los Gobiernos Locales
con la Unin Europea.
405
El control externo
y la
responsabilidad
1. EL CONTROL EXTERNO
Qu es el control externo?
El control es aquella funcin que se dirige a comprobar la adecuacin de una

actividad, producto o documento a una norma o estndar fijados previamente, as
como analizar las causas y consecuencias de las desviaciones que se hayan produ-
cido. El control externo es, en definitiva, aquel en el que el rgano de control no forma
parte de la estructura orgnica del sujeto controlado y acta con independencia de
ste.
Como sealan los artculos 115 de la LBRL y 223 del TRLHL, las Entidades Lo-
cales, sus organismos autnomos y empresas pblicas estn sujetos a la fiscaliza-
cin o control externo de sus cuentas y de su gestin econmica por parte del Tribunal
de Cuentas y dems rganos competentes de las Comunidades Autnomas.
Qu rganos llevan a cabo el control externo de las cuentas de las Entidades

Locales?
Los rganos de control externo de las corporaciones locales espaolas son los
siguientes:
1. Las Comisiones Especiales de Cuentas de las Entidades Locales.

2. El Tribunal de Cuentas.
3. Los rganos Autonmicos de Control Externo (OCEX).
LOS RGANOS DE CONTROL EXTERNO DE LS ENTIDADES LOCALES
rgano de control Cundo acta Destinatario del Carcter del

externo informe informe
Comisin Especial Antes de la aproba- El Pleno de la Poltico

de Cuentas cin de la Cuenta Ge- Corporacin
neral
Tribunal de Cuentas Despus de la apro- Cortes Generales o Tcnico

bacin de la Cuenta Asamblea legisla-
General tivas de la CC.AA.
rganos Auton- Despus de la apro- La Asamblea Legis- Tcnico

micos de Control bacin de la Cuenta lativa de la Comu-
Externo (OCEX) General nidad Autnoma
409
CIUDADANOS
Cortes Generales Asamblea Legislativa

de la Comunidad
Tribunal de Cuentas Comisin Especial de OCEX

Cuentas
Control externo
Actividad Cuentas
Corporacin local
Qu competencias tiene la Comisin Especial de Cuentas?
La Comisin Especial de Cuentas es aquel rgano externo integrado por repre-

sentantes de los distintos grupos polticos que integran la corporacin local, cuya
funcin es el examen, estudio e informe de todas las cuentas, presupuestarias y ex-
trapresupuestarias, que deba aprobar el Pleno de la Corporacin, de acuerdo con lo
establecido en la legislacin reguladora de la contabilidad de las Entidades Locales.
El artculo 116 de la RBRL dispone, en relacin con su actividad fiscalizadora, lo si-

guiente: Las cuentas anuales se sometern antes del 1 de junio a informe de la Comi-
sin Especial de Cuentas de la Entidad Local, la cual estar constituida por miembros de
los distintos grupos polticos integrantes antes de someterse a la aprobacin del Pleno,
a fin de que puedan formularse contra las mismas reclamaciones, reparos u observa-
ciones. Todo ello sin perjuicio de que pueda denunciarse ante el Tribunal de Cuentas la
existencia de irregularidades en la gestin econmica y en las cuentas aprobadas.
La tendencia actual y de futuro debe orientarse hacia un reforzamiento del papel

de este rgano como instrumento de control externo, para lo cual ser necesario do-
tarla de los medios conducentes y apropiados para un funcionamiento eficiente y
eficaz.
Pero la Comisin Especial de Cuentas no slo puede actuar como rgano de con-
trol externo. El artculo 127 del Reglamento de organizacin, funcionamiento y r-
gimen jurdico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986, de
28 de noviembre, seala que podr actuar como comisin informativa permanente
para los asuntos relativos a Economa y Hacienda de la entidad, bien a travs del re-
glamento orgnico o mediante acuerdo adoptado por el Pleno de la corporacin.
410
EL CONTROL EXTERNO Y LA RESPONSABILIDAD
Cul es el mbito de actuacin del Tribunal de Cuentas?
Tal y como seala el artculo 136 de la Constitucin espaola de 1978, el Tribunal

de Cuentas es el supremo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econ-
mica del Estado, as como del sector pblico, sin perjuicio de su propia jurisdiccin.
A estos efectos, integran el sector pblico:
1. La Administracin del Estado.

2. Las Comunidades Autnomas.
3. Las corporaciones locales.
4. Las entidades gestoras de la Seguridad Social.
5. Los organismos autnomos.
6. Las sociedades estatales y dems empresas pblicas.
El Tribunal de Cuentas depende directamente de las Cortes Generales y ejerce

sus funciones por delegacin de las mismas en el examen y comprobacin de la
Cuenta General del Estado. Se relaciona con las Cortes a travs de una Comisin
Mixta Congreso-Senado. Es nico en su orden y extiende su jurisdiccin a todo el te-
rritorio nacional, sin perjuicio de los rganos fiscalizadores de cuentas que puedan
existir en las Comunidades Autnomas de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos
de Autonoma. Su rgimen jurdico se encuentra regulado en las siguientes normas:
1. Artculo 136 de la Constitucin.

2. Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
3. Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
De acuerdo con la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas, corresponden a ste,

como funciones propias, las siguientes:
1. La fiscalizacin externa, permanente y consultiva de la actividad econmico-

financiera del sector pblico.
2. El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes
tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos.
Corresponde, por tanto, al Tribunal una funcin fiscalizadora y otra jurisdiccional,

que ejercer con plena independencia y sometimiento al ordenamiento jurdico.
Adems de estas dos funciones, el Tribunal de Cuentas tiene competencia exclusiva
para todo lo concerniente al gobierno y rgimen interior del mismo y al personal a su
servicio, lo que supone el reconocimiento de una clara autonoma.
Cules son los rganos del Tribunal de Cuentas?
El Tribunal de Cuentas se compone de los siguientes rganos:

1. El Presidente.
2. El Pleno.
3. La Junta de Gobierno Local.
4. La Seccin de Fiscalizacin.
5. La Seccin de Enjuiciamiento.
6. Los Consejeros de Cuentas.
7. La Fiscala.
8. La Secretara General.
411
Qu funciones ejercen los rganos del Tribunal de Cuentas?
Los principales rganos del Tribunal de Cuentas, como rgano fiscalizador y de

enjuiciamiento de las cuentas pblicas, tienen atribuido el ejercicio de las siguientes
funciones:
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
Convocar y presidir el Pleno y la Junta de Gobierno Local y decidir con voto de

calidad en caso de empate.
Ejercer la jefatura superior del personal al servicio del mismo, as como todo
lo relativo a su nombramiento, contratacin, gobierno y administracin.
Disponer gastos, contratar obras, bienes, servicios, suministros y dems pres-
taciones necesarias para su funcionamiento.
Las dems que le atribuya la Ley.
FUNCIONES DEL PLENO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
Ejercer la funcin fiscalizadora.

Plantear los conflictos que afecten a las competencias o atribuciones del Tri-
bunal de Cuentas.
Conocer los recursos de alzada contra las resoluciones administrativas dic-
tadas por otros rganos del Tribunal.
Las dems funciones que le atribuye la Ley de funcionamiento, entre las que
cabe citar.
Establecer las directrices tcnicas de los procedimientos de fiscalizacin.
Conocer cuestiones de responsabilidad contable
Etc.
FUNCIONES DE LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
Establecer el rgimen de trabajo del personal al servicio del Tribunal de

Cuentes.
Ejercer la potestad disciplinaria en los casos de faltas muy graves respecto del
personal al servicio del Tribunal.
Distribuir los asuntos entre las secciones.
Las dems facultades que le atribuye la Ley de funcionamiento, entre las que
cabe citar.
Preparar las sesiones del Pleno.
Elaborar el proyecto de relaciones de puestos de trabajo.
Etc.
Por su parte, el Pleno, integrado por doce Consejeros de Cuentas, entre los que
est el Presidente, y por Fiscal, tiene atribuidas las atribuciones indicadas en el es-
quema correspondiente.
412
La Junta de Gobierno Local est constituida por el Presidente del Tribunal y por
aquellos Consejeros de Cuentas que sean Presidentes de alguna de las Secciones.
La Seccin de Fiscalizacin se estructura en diversos departamentos sectoriales

y territoriales, correspondiendo a estos ltimos ejercer la fiscalizacin de la actividad
econmico-financiera de las Comunidades Autnomas y de las corporaciones locales.
Se compone de un Presidente y de los consejeros que dirijan aquellos departamentos.
Ejerce la funcin fiscalizadora y, concretamente, le corresponde examinar los proce-
dimientos fiscalizadores tramitados en los distintos departamentos territoriales y
sectoriales, y proponer al Pleno las memorias o informes, mociones, notas o me-
didas que corresponda elevar a las Cortes Generales.
La Seccin de Enjuiciamiento est integrada por un Presidente y por aquellos Con-

sejeros a quienes corresponde conocer de los procedimientos jurisdiccionales. Se es-
tructura en varias salas que se componen del Presidente (el de la Seccin) y dos
consejeros. Aunque bsicamente le corresponde el ejercicio de la funcin jurisdiccional,
tambin tiene atribuidas otras competencias como el reparto de asuntos entre las Salas
y Consejeros o la elaboracin de la memoria de las actuaciones jurisdiccionales.
La Fiscala del Tribunal de Cuentas, funcionalmente dependiente del Fiscal Ge-

neral del Estado, est integrada por el Fiscal y los Abogados Fiscales.
FUNCIONES DE LA FISCALA DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
Incluir su dictamen escrito en las cuentas generales y en las memorias, mo-

ciones o notas del Tribunal para deducir las eventuales responsabilidades
contables.
Se odo en los procedimientos de fiscalizacin y solicitar la prctica de dili-
gencias.
Ejercer la accin de responsabilidad contable y deducir las pretensiones de esta
naturaleza en los juicios de cuentas y en los procedimientos de reintegro por al-
cance.
Finalmente, est la Secretara General, a quien corresponden las funciones de

gestin, tramitacin, documentacin y registro de los asuntos de la competencia del
Presidente, Pleno y la Junta de Gobierno Local. Este rgano se organiza en las uni-
dades administrativas que sean necesarias para atender la tramitacin de expe-
dientes de toda ndole y la gestin de asuntos generales, gubernativos y de personal,
asuntos econmicos y presupuestarios, inspeccin y funcionamiento de los servicios
propios del mismo, compras y adquisiciones, informatizacin y procesamiento de
datos, registro general, archivo y biblioteca.
En el siguiente organigrama se recoge la estructura y composicin del Tribunal

de Cuentas.
En qu consiste la funcin de fiscalizacin?
La funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, regulada en los artculos 9

a 13 de la Ley Orgnica del Tribunal de Cuentas tiene carcter externo, perma-
413
ESTRUCTURA Y COMPOSICIN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS
PLENO
Doce consejeros Fiscal
Seccin de Presidente Seccin de

fiscalizacin Enjuiciamiento
Presidente de Junta de Presidente de

Seccin Gobierno Local Seccin
Siete Secretario
Tres salas
departamentos General
nente y consultivo. La Seccin de fiscalizacin del Tribunal de Cuentas verifica la

contabilidad de las entidades del sector pblico y examina y comprueba las
cuentas que han de someterse a la fiscalizacin del Tribunal. Asimismo, le co-
rresponde la realizacin de las fiscalizaciones necesarias para evaluar el someti-
miento de la actividad econmico-financiera del sector pblico a los principios de
economa, eficacia y eficiencia en relacin con la ejecucin de los programas de in-
gresos y gastos pblicos.
Cmo se ejerce la funcin de fiscalizacin?
El ejercicio de la funcin fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, se lleva a cabo

mediante los siguientes procedimientos:
a) El examen y comprobacin de la Cuenta General del Estado.
b) El examen y comprobacin de las Cuentas Generales y parciales de todas las
entidades y organismos integrantes del sector pblico y de las que daban
rendir los preceptores o beneficiarios de ayudas procedentes del mismo
sector, tales como subvenciones, crditos o avales.
c) El examen de los expedientes referentes a los contratos celebrados por la Ad-
ministracin del Estado y de las dems entidades del sector pblico.
d) El examen de la situacin y variaciones del patrimonio del Estado y dems en-
tidades del sector pblico.
e) El examen de los expedientes sobre crditos extraordinarios y suplementa-
rios, as como sobre las incorporaciones, ampliaciones, transferencias y
dems modificaciones de los crditos presupuestarios iniciales.
f) Y cualesquiera otros que resulten adecuados al cumplimiento de su funcin.
414
Qu tipos de fiscalizacin o control lleva a cabo el Tribunal de Cuentas?
Las Normas Internas de Fiscalizacin del Tribunal de Cuentas de fecha 23 de

enero de 1997, detallan como tipos de fiscalizacin o control a realizar por el Tri-
bunal, los siguientes:
1. De legalidad o cumplimiento: verifica el cumplimiento de las disposiciones le-
gales y reglamentarias a las que est sometida la entidad fiscalizada.
2. Financiero: comprueba la adecuacin de los estados contables (cuentas
anuales y estados financieros) a los principios y criterios contables general-
mente aceptados.
3. De regularidad: persigue los objetivos propios de los dos controles anteriores.
4. De sistemas o procedimientos: verifica la existencia y el funcionamiento efec-
tivo del control interno establecido por la propia entidad fiscalizada.
5. Operativo o de gestin: evala la actividad econmico-financiera de la entidad
para comprobar si se adecua a los principios de economa, eficacia y eficiencia.
6. Integral: engloba todos los anteriores.
FASES DEL PROCEDIMIENTO FISCALIZADOR
1. Aprobacin del Programa Anual de 8. Remisin para el trmite de alega-

fiscalizaciones por el Pleno. ciones a los responsables y/o repre-
sentantes de la entidad.
2. Comunicacin del inicio de las ac-
tuaciones a la entidad fiscalizada. 9. Remisin del proyecto de informe y
de las alegaciones al Ministerio
3. Realizacin de trabajos preliminares Fiscal y al SErvicio Jurdico del Es-
y planificacin de la fiscalizacin. tado, para que realicen sus dict-
menes, ya los dems miembros del
4. Aprobacin de las Directrices Tc- pleno, para la formulacin de ob-
nicas de la fiscalizacin en las que servaciones, sugerencias y pro-
sta se concreta. puestas de enmiendas.
5. Elaboracin de un programa de tra- 10. Redaccin del proyecto de informe

bajo y de las comprobaciones pre- para su deliberacin.
vistas en el mismo.
11. Deliberacin en la Seccin de fisca-
6. Redaccin de un borrador de ante- lizacin.
proyecto de informe con los resul-
tados de la fiscalizacin, 12. Presentacin del proyecto al Pleno.
conclusiones y recomendaciones.
13. Traslado del informe aprobado.
7. Contraste de los resultados provi-
sionales del borrador con los ges- 14. Presentacin ante la Comisin Mixta
tores de la entidad fiscalizada. Congreso-Senado.
Cmo se desarrolla el procedimiento de fiscalizacin?
Las mencionadas Normas Internas de Fiscalizacin del Tribunal de Cuentas

desarrollan los preceptos de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas que
se refieren al procedimiento fiscalizador. De las mismas cabe deducir una seria de
415
fases del procedimiento de elaboracin de los informes anual o especiales (vase

cuadro anterior).
Qu tipo de actuaciones o informes emite el Tribunal de Cuentas?
El resultado de las actuaciones fiscalizadoras del Tribunal se recoge en distintos

tipos de documentos, concretamente, informes o memorias (ordinarias o extraordi-
narias), mociones y notas, los cules se elevarn a las Cortes Generales o, en su caso,
a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas, cuando la actividad
fiscalizadora se refiera a estas ltimas. Asimismo, el Tribunal de Cuentas emite un
informe o memoria anual que remite tanto a las Cortes Generales como a las Asam-
bleas Legislativas de las Comunidades Autnomas.
Cules son los rganos Autonmicos de Control Externo?
Hasta la fecha no todas las Comunidades Autnomas han creado rganos de

control externo de su sector pblico autonmico y local.
Los rganos Autonmicos de Control Externo (OCEX) existentes en la actualidad

son los siguientes:
11. La Cmara de Cuentas de Andaluca.
12. La Sindicatura de Comptes de las Illes Balears.
13. La Audiencia de Cuentas de Canarias.
14. La Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha.
15. La Sindicatura de Comptes de Catalunya.
16. El Consello de Contas de Galicia.
17. La Cmara de Comptos de Navarra.
18. El Tribunal Vasco de Cuentas Pblicas.
19. La Sindicatura de Comptes de la Generalitat Valenciana.
10. La Cmara de Cuentas de Madrid.
11. La Cmara de Cuentas de Aragn.
12. Consejo de Cuentas de Castilla-Len.
13. Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias.
Cmo se estructuran los OCEX?
De acuerdo con sus propias leyes de creacin, la organizacin de los OCEX se

apoya en los siguientes rganos:
Qu funciones ejercen los OCEX?
Aunque las diferentes leyes de creacin de los OCEX no son homogneas, se

puede decir que los OCEX ejercen algunas o todas de las siguientes funciones:
1. Fiscalizar la actividad econmico-financiera del sector pblico de la Comu-
nidad Autnoma.
2. Fiscalizar, en particular, las subvenciones, crditos y avales concedidos, las
modificaciones presupuestarias y los contratos administrativos celebrados.
3. Asesorar al Parlamento autonmico en las materias de su competencia.
4. Emitir dictmenes en materia de contabilidad pblica y gestin econmico-
financiera.
5. Desarrollar las funciones de fiscalizacin delegadas por el Pleno del Tribunal
de Cuentas.
416
6. Actuar como delegados instructores de los procedimientos jurisdiccionales

para el enjuiciamiento de la responsabilidad contable por parte del Tribunal de
Cuentas.
Las leyes reguladoras de cada uno de los OCEX, establecen una serie de disposi-
ciones que afectan directamente a las corporaciones locales y, entre ellas, las siguientes:
Se reconoce a la corporacin local un derecho de propuesta de las actuaciones

fiscalizadoras del OCEX.
Al OCEX le corresponde el examen y comprobacin de las cuentas de la cor-
poracin local, para lo cual, sta tiene la obligacin de presentarlas. Asimismo,
forma y une la Cuenta General de las corporaciones locales.
Por otra parte, tiene la facultad de realizar actuaciones fiscalizadoras sobre
la actividad de la corporacin local (en algunas leyes se indica que sobre las ac-
tividades derivadas de competencias transferidas o delegadas), sin perjuicio de
las competencias que corresponden al Tribunal de Cuentas.
417
2. LA RESPONSABILIDAD DE
LOS GESTORES PBLICOS
Qu tipo de responsabilidad es exigible a los gestores pblicos?
De acuerdo con el artculo 78 de la LBRL y el artculo 22 del ROF, los miembros

de las Corporaciones Locales estn sujetos a responsabilidad civil y penal por los
actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo. Las responsabilidades se
exigirn ante los Tribunales de Justicia competentes y se tramitarn por procedi-
miento ordinario aplicable.
Tras la reforma llevada a cabo por la ley 4/1999, de 13 de enero en la ley 30/1992
de 26 de noviembre del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Pro-
cedimiento Administrativo Comn, la nica responsabilidad civil directa que es po-
sible exigir a los empleados pblicos y autoridades es la derivada de hechos
constitutivos de delito.
Qu es la responsabilidad contable?
Adems de la responsabilidad penal y la civil derivada de la primera, en la Ley

7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas en el artculo 49 se
delimita el concepto de un nuevo tipo de responsabilidad, la contable de la que es
competente ste rgano.
Le corresponde a la jurisdiccin contable conocer de las pretensiones de res-

ponsabilidad que desprendindose de las cuentas que deben rendir todos cuantos
tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos, se deduzcan contra los
mismos cuando, con dolo, culpa o negligencias graves, originaren menoscabo en di-
chos caudales o efectos a consecuencia de acciones y omisiones contrarias a las
leyes reguladoras del rgimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable
a las entidades del sector pblico o, en su caso, a las personas o Entidades precep-
toras de subvenciones, crditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector.
Para la exigencia de responsabilidad contable son precisos los siguientes requi-

sitos:
A. En primer lugar, debe existir un menoscabo de los caudales o efectos pblicos

que se deduzca de las cuentas que se deben rendir. No de cualesquiera otras
cuentas, sino slo de aquellas respecto de las cules la ley establece la obli-
gacin de su rendicin.
B. Las acciones y omisiones que las originan deben ser contrarias a las leyes re-
guladoras del rgimen presupuestario y de contabilidad. Aunque no se enu-
meran las disposiciones en el precepto legal citado, en el caso de las
Corporaciones Locales estaran incluidas las siguientes disposiciones:
La Constitucin.
La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
418
El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el

Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de rgimen local.
El Estatuto de Autonoma de la Comunidad Autnoma correspondiente.
El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
Las Leyes Presupuestarias de cada ao en lo que se refiere a las Entidades
Locales.
C. Se trata de una responsabilidad subjetiva y no objetiva, es decir, no contempla
nicamente el resultado daoso, sino que se requiere una cierta intenciona-
lidad en el autor. El requisito mencionado se cumple en el caso de una gestin
ineficiente, en la que normalmente existir una negligencia grave.
Los tres requisitos mencionados no son necesarios para la existencia de res-

ponsabilidad; es posible que exista responsabilidad, aunque no concurran los tres
requisitos mencionados, pero no ser responsabilidad contable y su exigencia no se
har, por tanto, ante los rganos de la jurisdiccin contable.
Qu personas pueden incurrir en responsabilidad contable?
En cuanto a qu personas pueden incurrir en este tipo de responsabilidad y, en

consecuencia, ser responsables directos o subsidiarios en un procedimiento juris-
diccional por reintegro o en el juicio de cuentas, cualquier persona que recaude, in-
tervenga, administre, custodie, maneje o utilice bienes, caudales o efectos pblicos
puede incurrir en responsabilidad contable.
Qu diferencia existe entre responsabilidad contable directa y subsidiaria?
La responsabilidad contable puede ser directa o subsidiaria. Sern responsa-

bles directos quienes hayan ejecutado, forzado o inducido a ejecutar, o cooperado en
la comisin de los hechos o participado con posterioridad para ocultarlos o impedir
su persecucin. Son responsables subsidiarios quienes por negligencia o demora en
el cumplimiento de las obligaciones atribuidas de modo expreso por las leyes o re-
glamentos hayan dado ocasin directa o indirecta a que los caudales pblicos re-
sulten menoscabados o a que no pueda conseguirse el resarcimiento total o parcial
del importe de las responsabilidades directas. La exigencia de las responsabilidades
directas slo procede cuando no hayan podido hacerse efectivas las directas.
Quin est legitimado para la exigencia de responsabilidad contable ante el

Tribunal de Cuentas?
La legitimacin activa para la exigencia de responsabilidad contable ante el Tri-

bunal de cuentas corresponder, en todo caso, a la Administracin o Entidad Pblica
perjudicada, que podr ejercer toda clase de pretensiones ante el Tribunal de
Cuentas, sin necesidad de declarar previamente lesivos los actos que impugne, asi-
mismo tambin estar legitimado activamente el Ministerio Fiscal.
Cul es el plazo para exigir la responsabilidad contable ante el Tribunal de Cuentas?
Las responsabilidades contables prescriben por el transcurso de cinco aos,

contados desde la fecha en que se hubieren cometido los hechos que los originen.
419
Esto no obstante, las responsabilidades contables detectadas en el examen de las

cuentas o en cualquier procedimiento fiscalizador y las declaradas por sentencia
firme, prescribirn por el transcurso de tres aos, contados desde la fecha de ter-
minacin del examen o procedimiento correspondiente o desde que la sentencia
qued firme. Si los hechos que dieran origen a la responsabilidad contable fuesen
constitutivos de delito, las responsabilidades contables prescribirn de la misma
forma y en los mismos plazos que las civiles derivadas de los mismos.
Qu es la responsabilidad patrimonial?
Las Entidades Locales deben responder directamente de los daos y perjuicios

causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del fun-
cionamiento de los servicios pblicos o de la actuacin de sus autoridades, funcio-
narios o agentes, en los trminos establecidos en la legislacin general sobre
responsabilidad administrativa. Las normas que en esta materia se deben tener en
cuenta son las siguientes:
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, Reglamento de los procedimientos
en materia de responsabilidad patrimonial.
Cul es el procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial?
La responsabilidad patrimonial del personal al servicio de la Entidad Local es

cubierta por la propia administracin. Los particulares pueden exigir directamente a
las Corporaciones las indemnizaciones por los daos y perjuicios causados por las
autoridades y personal a su servicio. Posteriormente, la administracin exigir de
oficio de sus autoridades y dems personal a su servicio la responsabilidad en que
hubieren incurrido por dolo, culpa o negligencia grave.
La exigencia de responsabilidad por la Corporacin en va de regreso a los fun-

cionarios o gestores pblicos requiere que el causante directo del dao haya actuado
mediando dolo, culpa o negligencia graves.
Los criterios para graduar la exigencia de responsabilidad al personal tendrn

en cuenta: el resultado daoso producido, la existencia o no de intencionalidad, la
responsabilidad profesional del personal y su relacin con la produccin del resultado
daoso. Nada impide una repercusin parcial de la cantidad pagada por la adminis-
tracin si se considera que slo parte del dao es imputable personalmente a la ac-
tividad negligente del funcionario pblico.
La modificacin del artculo 43 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Adminis-

traciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn ha imposibilitado las
demandas civiles contra la administracin establecindose como competente el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Cundo incurre un funcionario en responsabilidad penal y civil?
La responsabilidad penal de los funcionarios sobreviene cuando stos, en el des-

empeo de sus funciones realizan verdaderos actos delictivos. Los delitos en que
puede incurrir un funcionario son principalmente de tres tipos:
420
a. Delitos comunes: no van acompaados de mas circunstancias y sitan al fun-

cionario fuera de la funcin pblica y de su carcter.
b. Delitos comunes prevalindose de su carcter funcionarial: suponen un agra-
vante de los anteriores.
c. Delitos especiales: son los denominados delitos profesionales que originan la
responsabilidad penal de los funcionarios en sentido estricto.
Algunos de los delitos especiales, en los que pueden incurrir los funcionarios
son los siguientes: prevaricacin, abandono de destino y omisin del deber de per-
seguir delitos, desobediencia y denegacin de auxilio, infidelidad en la custodia de
documentos y violacin de secretos, cohecho, trfico de influencias, malversacin,
fraude y exacciones ilegales.
La responsabilidad penal del personal al servicio de la Administracin Local, al

igual que la del personal al servicio de las restantes Administraciones Pblicas, se
exigir de acuerdo con lo previsto en la legislacin penal. En todo caso, la exigencia
de esta responsabilidad no suspender los procedimientos de reconocimiento de res-
ponsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinacin de los hechos
en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijacin de la responsabilidad
patrimonial.
La responsabilidad civil derivada del delito se exigir al personal de la Corpora-

cin de acuerdo con lo dispuesto en el cdigo penal. ste es el nico supuesto donde
es posible la exigencia de responsabilidad civil a un empleado pblico. En el resto de
casos no pueden interponerse demandas civiles contra un funcionario pblico. La
nica va es la exigencia de responsabilidad patrimonial a la Corporacin Local, ante
la jurisdiccin contencioso-administrativa, sin perjuicio de la posterior accin de re-
greso que la administracin ejercite contra el empleado pblico.
Dnde se encuentra regulado el Rgimen disciplinario de los funcionarios

pblicos?
El rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos est regulado en la actua-

lidad en el Estatuto Bsico del empleado publico aprobado por la ley 7/2007, de 12 de
abril y en el Reglamento de Rgimen Disciplinario de los Funcionarios de la Admi-
nistracin del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero. Este
Reglamento resulta aplicable a los funcionarios de la Administracin Local, si bien
habr que tener en cuenta la normativa sobre funcin pblica existente en la res-
pectiva Comunidad Autnoma.
En el caso de los funcionarios de la administracin local con habilitacin de ca-

rcter nacional ademas del EBEP habr que tener en cuenta tambin el Real Decreto
1174/1987, de 18 de septiembre, sobre Rgimen Jurdico de los Funcionarios con Ha-
bilitacin de Carcter Nacional.
Qu faltas recoge la normativa?
En lneas generales, las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio de

sus funciones se clasifican en faltas muy graves, graves y leves.
421
Son faltas muy graves, entre otras:

El incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitucin en el ejercicio de la
Funcin Pblica.
El abandono del servicio
La publicacin o utilizacin indebida de secretos oficiales as declarados por
Ley o clasificados como tales.
El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades.
Haber sido sancionado por la comisin de tres faltas graves en un periodo de
un ao.
Entre las faltas graves cabe destacar las siguientes:

La falta de obediencia debida a los superiores y autoridades.
El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo.
La grave desconsideracin con los superiores, compaeros o subordinados.
El incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo que acumulado su-
ponga un mnimo de diez horas al mes.
La tercera falta injustificada de asistencia en un periodo de tres meses, cuando
las dos anteriores hubieran sido objeto de sancin por falta leve.
Por ltimo, las faltas leves que pueden cometer los funcionarios son:
El incumplimiento injustificado del horario de trabajo, cuando no suponga falta
grave.
La falta de asistencia injustificada un da.
La incorreccin con el pblico, superiores, compaeros o subordinados.
El descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones.
El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempre que
no deban ser calificados como falta muy grave o grave.
Las sanciones disciplinarias que pueden imponerse por la comisin de las faltas
antes enumeradas son:
Separacin del servicio.

Suspensin de funciones.
Traslado con cambio de residencia.
Apercibimiento.
422
La actividad de polica
administrativa sobre la actividad
econmica de los vecinos,
impacto de la Directiva
2006/123/CE, de Servicios en el
Mercado Interior y de la Ley
2/2011, de 4 de marzo de
Economa Sostenible
1. LA DIRECTIVA EUROPEA
DE SERVICIOS EN EL
MERCADO INTERIOR
Qu es una Directiva?
Una Directiva es una norma o acto legislativo de la Unin Europea, que establece
los principios y objetivos que deben lograr los Estados miembros de dicha Unin
sobre una determinada materia; dejndoles elegir los medios para hacerlo. Su obje-
tivo principal es acercar las legislaciones de dichos Estados. La Directiva puede ir di-
rigida a uno, varios o todos los Estados miembros. Para que los principios en ella
establecidos surtan efecto para la ciudadana, el legislador nacional debe adoptar
una norma de derecho interno que sea conforme a los objetivos y principios de la Di-
rectiva.
Segn el artculo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea La di-

rectiva obligar al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba con-
seguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la eleccin de la forma
y de los medios.
La Directiva se utiliza para armonizar las legislaciones nacionales, por ejemplo,

en temas relacionados con el mercado nico (normativas sobre seguridad de los pro-
ductos, alimentarias, agrcolas, etc.). Es uno de los instrumentos jurdicos de ca-
rcter obligatorio que disponen las instituciones europeas para aplicar las polticas
comunitarias.
Se trata de un instrumento normativo que presenta dos facetas
1. La Directiva propiamente dicha, que emana de las instituciones europeas, es-

tablece un resultado y un plazo.
2. Las medidas nacionales de ejecucin, que adoptan los Estados miembros:
transposicin.
La incorporacin de los principios y objetivos de la Directiva al propio ordena-

miento jurdico de un Estado miembro, se denomina transposicin. La Directiva fija
una fecha lmite para realizar su transposicin al Derecho nacional. Los Estados
miembros cuentan con un margen de maniobra que permiten tener en cuenta sus
peculiaridades nacionales. La transposicin tiene que efectuarse dentro del plazo
que marca la Directiva. En el caso de que el Estado miembro no lleve a cabo dicha
transposicin dentro del plazo sealado, puede ser sancionado por la Unin Europea
y, adems, en los casos en que concurran las condiciones establecidas por la Juris-
prudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea, una Directiva, desde la fecha
lmite fijada para su incorporacin al derecho interno, puede ser invocada por los
particulares ante los rganos administrativos o tribunales del citado Estado para
hacer valer los derechos que de ellas se derivan, estando las autoridades de dicho Es-
tado obligadas a salvaguardar los citados derechos.
425
Qu es la Directiva Europea de Servicios en el Mercado Interior?
Para fomentar el crecimiento econmico y la creacin de puestos de trabajo en la

Unin Europea, resulta esencial un mercado competitivo de servicios. Actualmente hay
un gran nmero de barreras en el mercado interior que impiden a quienes prestan los
servicios, en particular las pequeas y medianas empresas (PYMES), extender sus ope-
raciones mas all de sus fronteras nacionales y beneficiarse plenamente del mercado
interior. Ello debilita la competitividad global de las personas que prestan los servicios
en la Unin Europea. Un mercado libre que obligue a los Estados miembros a suprimir
las barreras para la circulacin de servicios entre los paises que forman la Unin Eu-
ropea y que, al mismo tiempo, ofrezca a quienes vayan a consumir dichos servicios,
mayor transparencia e informacin, proporcionara a quienes vayan a utilizarlos, ms
posibilidades de eleccin y unos servicios a precios ms bajos.
A fin de eliminar las barreras u obstculos que limitan la prestacin de los ser-
vicios, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el 12 de diciembre de 2006, la
Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de
Servicios), la cual entr en vigor el 28 de diciembre de 2006 y los Estados miembros
disponan de un plazo de tres aos para transponer (incorporar) esta Directiva a su
legislacin interna, que finaliz el 28 de diciembre de 2009.
En Espaa, el Ministerio de Economa y Hacienda es el encargado de coordinar

el proceso de transposicin legislativa.
La Junta de Andaluca trabaja en colaboracin con el resto de Administraciones

Pblicas en la transposicin de la Directiva de servicios al Derecho espaol. La res-
ponsabilidad de coordinar los trabajos de transposicin en Andaluca mediante me-
didas normativas, recae en la Secretara General de Accin Exterior de la Consejera
de la Presidencia.
En el ejercicio de esa funcin, la Secretara General de Accin Exterior, a travs

de la web de la Consejera de la Presidencia, pretende dar a conocer a la ciudadana
los contenidos y objetivos de la Directiva de servicios, as como los beneficios que se
derivan de la misma. Adems, a travs de este canal, se informar de forma perma-
nente del proceso de transposicin.
Cul es el objetivo de la Directiva de Servicios?
El objetivo de la Directiva de servicios es alcanzar un autntico mercado nico de

servicios en la Unin Europea, a travs de la eliminacin de barreras legales y admi-
nistrativas que actualmente limitan el desarrollo de actividades de servicios entre
Estados miembros.
La Directiva pretende, por tanto, reducir cargas administrativas y otorgar mayor

seguridad jurdica a aquellos que desean prestar un servicio a travs de un estable-
cimiento permanente (libertad de establecimiento) o sin recurrir a dicho estableci-
miento (libertad de prestacin de servicios).
Esta Directiva tambin tiene como objetivo ampliar la posibilidad de eleccin de

las personas destinatarias y mejorar la calidad de los servicios para quines los vayan
a utilizar, sean personas fsicas, empresas.
426
LA ACTIVIDAD DE POLICA ADMINISTRATIVA SOBRE LA ACTIVIDAD ECONMICA ...
Cul es su mbito de aplicacin?
La Directiva considera como servicio a cualquier actividad econmica por cuenta

propia prestada normalmente a cambio de una remuneracin, contemplada en el ar-
tculo 50 del Tratado de la Unin Europea. La Directiva no se aplica a los servicios
que quedan explcitamente excluidos de su mbito de aplicacin, de acuerdo con el
artculo 2 de la Directiva. Estos servicios son los siguientes:
a) Los servicios no econmicos de inters general;
b) Los servicios financieros (tales como los servicios bancarios, de crdito, de
seguros, de valores, de fondos de inversin).
c) Los servicios y redes de comunicaciones electrnicas (por ejemplo, servicios
de telefona y servicios de conexin a Internet).
d) Los servicios en el mbito del transporte.
e) Los servicios de las empresas de trabajo temporal;
f) Los servicios sanitarios (quedan excluidos de la Directiva los servicios m-
dicos y farmacuticos destinados al cuidado de la salud de las personas y re-
servados a las profesiones reguladas, pero no otros servicios tales como los
de veterinaria o los no reservados a las profesiones reguladas).
g) Los servicios audiovisuales (incluidos servicios cinematogrficos y radiodifusin).
h) Las actividades de juego por dinero (tales como juegos de lotera, casinos,
apuestas deportivas).
i) Las actividades vinculadas al ejercicio de la autoridad pblica de conformidad
con el artculo 45 del Tratado;
j) Los servicios sociales relativos a la vivienda social, la atencin a los nios y el
apoyo a familias y personas temporal o permanentemente necesitadas pro-
porcionados por el Estado, por prestadores encargados por el Estado o por
asociaciones de beneficencia reconocidas como tales por el Estado; atencin
permanentemente.
k) Los servicios de seguridad privados;
l) Los servicios prestados por notarios y agentes judiciales designados mediante
un acto oficial de la Administracin.
La fabricacin de bienes no es una actividad de servicios (Sentencia de 7 de mayo

de 1985, Comisin contra Francia, asunto 18/84; sentencia de 11 de julio de 1985, Ci-
nthque, asuntos acumulados 60 61/84). Sin embargo, si lo son muchas actividades
auxiliares vinculadas a ella (p. ej., venta minorista, instalacin y mantenimiento, ser-
vicios posventa).
Por el contrario, y sin nimo exhaustivo, cabe citar los siguientes ejemplos de
servicios que s entran dentro del mbito de aplicacin de la Directiva de servicios:
La distribucin comercial (comercio minorista y mayorista de bienes y servicios,
desde el gran comercio, como son los supermercados, al pequeo comercio).
Las actividades de la mayora de las profesiones reguladas (por ejemplo, ser-
vicios de asesoras jurdicas y fiscales, arquitectura, ingeniera, contabilidad,
peritaje).
Los servicios de construccin y los oficios (por ejemplo, los servicios de edifi-
cacin y demolicin, pero tambin los servicios de fontanera, pintura, electri-
cidad, enlosado, carpintera).
Servicios a empresas (por ejemplo, mantenimiento de oficinas, asesoramiento
de gestin, organizacin de actos, cobro de deudas, servicios de publicidad y de
contratacin de personal).
427
Servicios en el mbito del turismo (por ejemplo, agencias de viajes y guas de

turismo).
Servicios recreativos (por ejemplo, los servicios de centros deportivos y par-
ques de atracciones).
Servicios de instalacin y mantenimiento de equipos.
Servicios de informacin (por ejemplo, portales web, actividades de las agen-
cias de noticias, edicin, programacin de ordenadores).
Servicios de hostelera y restauracin (por ejemplo, hoteles, restaurantes,
bares y servicios de catering).
Servicios de formacin y educacin (por ejemplo, enseanza de idiomas o es-
cuelas de conduccin).
Servicios inmobiliarios.
Servicios de ayuda domstica (por ejemplo, servicios de limpieza, de cuidado
de nios y nias o de jardinera).
Qu medidas prev la Directiva de servicios?
1. La eliminacin de barreras para facilitar la realizacin de actividades eco-

nmicas con establecimiento fijo y durante un periodo indeterminado
Esta medida implica la reforma de la normativa vigente, para eliminar las barreras
que restringen injustificadamente la puesta en marcha de actividades de servicios e
impiden o retrasan los nuevos proyectos emprendedores y la creacin de empleo.
Se eliminarn aquellas autorizaciones administrativas que no sean necesarias

por estar justificadas por una razn imperiosa de inters general. Esto supone que,
en general, los procedimientos de autorizacin que no sean necesarios debern ser
sustituidos por mecanismos menos gravosos para quin presta el servicio: declara-
ciones responsables, comunicaciones previas o un rgimen de libre acceso.
En un primer momento, el propio Tratado de la Unin Europea, luego la jurispru-

dencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea y finalmente la propia Directiva, han
ido acotando el concepto: razn imperiosa de inters general. En concreto, la propia
Directiva recoge estos supuestos excepcionales que pueden llegar a justificar una auto-
rizacin administrativa para el ejercicio de la actividad empresarial. La razn imperiosa
de inters general, invocada en el mbito local, puede consistir as en la proteccin del
orden pblico, la seguridad pblica, la salud pblica, la proteccin de los consumidores,
de los destinatarios de los servicios y de los trabajadores, la proteccin del medio am-
biente, incluido el entorno urbano, la sanidad animal, la conservacin del patrimonio his-
trico y artstico nacional y los objetivos de la poltica social y cultural.
Una vez justificada la necesidad de una autorizacin por una razn imperiosa de
inters general, procede verificar su proporcionalidad y que no sea discriminatoria
por razn de nacionalidad. Efectivamente, slo podrn mantenerse las autorizaciones
que sean necesarias y que, adems, sean proporcionadas y no discriminatorias. En
este sentido, la proporcionalidad se determina porque slo por autorizacin y no por
otra medida menos gravosa para quien vaya a prestar el servicio, puede salvaguar-
darse esa razn imperiosa de inters general.
Adems de analizar las autorizaciones que se han venido exigiendo para el ac-
ceso o ejercicio de una actividad de servicios, los Estados deben analizar los requi-
sitos que se exigen en dichas autorizaciones, ya que hay listados de requisitos
428
prohibidos, otros requisitos que solamente pueden exigirse con carcter excepcional
y el resto de requisitos a exigir slo podrn mantenerse si, a su vez, pasan el triple
test de necesidad, proporcionalidad y no discriminacin por razn de nacionalidad.
Los requisitos prohibidos que, segn el artculo 14 de la Directiva deben des-

aparecer de la normativa nacional, son los siguientes:
1. Requisitos basados directa o indirectamente en la nacionalidad.
2. Requisitos que prohban estar establecido en varios Estados miembros.
3. Requisitos que limiten la libertad de eleccin de tipo de establecimiento.
4. Requisitos de reciprocidad con el Estado miembro en el que el prestador tenga
ya su establecimiento.
5. Aplicacin de pruebas econmicas.
6. Intervencin directa o indirecta de competidores en la concesin de autoriza-
ciones.
7. Exigencia de que el aval financiero o seguro se contrate con operadores na-
cionales.
8. Exigencia de inscripcin previa o ejercicio previo durante un tiempo en terri-
torio nacional.
Por otra parte, los requisitos a evaluar por los Estados miembros, contenidos en
el artculo 15 de la Directiva, se mantendrn solo si son necesarios, proporcionales
y no discriminatorios y as se justifican ante la Comisin Europea, dado que la impo-
sicin de estos requisitos debe notificarse a dicha Institucin. Estos requisitos son
los siguientes:
1. Lmites cuantitativos o territoriales.
2. Adopcin de una forma jurdica particular.
3. Posesin de capital de una sociedad.
4. Requisitos de reserva de la actividad a prestadores concretos.
5. Prohibicin de disponer de varios establecimientos.
6. Nmero mnimo de empleados.
7. Tarifas mximas y/o mnimas obligatorias.
8. Obligacin de prestar otro servicio conjuntamente.
Se reducirn otras cargas administrativas para quienes presten los servicios:

inscripciones en registros, renovacin de autorizaciones, duplicacin de trmites para
la apertura de nuevos establecimientos y se generalizar el principio de que cual-
quier persona establecida en el Estado miembro, que ejerza legalmente una acti-
vidad de servicios, podr ejercitarla en todo el territorio nacional de dicho Estado.
En este sentido, segn el artculo 16 de la Directiva, los Estados miembros slo

podrn restringir la libre prestacin de servicios por parte de un prestador estable-
cido en otro Estado miembro, cuando esta restriccin resulte necesaria, proporcio-
nada y no discriminatoria. La imposicin de estas restricciones se tiene que notificar
a la Comisin Europea. De las restricciones, la Comisin considera especialmente
gravosa la imposicin de los siguientes:
Obligacin de que el prestador est establecido en el territorio nacional.
Obligacin de que el prestador obtenga una autorizacin concedida por las au-
toridades competentes nacionales, incluida la inscripcin en un registro o en
un colegio o asociacin profesional que exista en el territorio nacional, salvo en
los casos previstos en la presente Directiva o en otros instrumentos de De-
recho comunitario.
429
Prohibicin de que el prestador se procure en el territorio nacional, cierta

forma o tipo de infraestructura.
Aplicacin de un rgimen contractual particular entre el prestador y el destina-
tario, que impida o limite la prestacin de servicios con carcter independiente.
Obligacin de que el prestador posea un documento de identidad especfico
para el ejercicio de una actividad de servicios, expedido por las autoridades
competentes;
Requisitos sobre el uso de equipos y material que forman parte integrante de
la prestacin de servicios, con excepcin de los necesarios para la salud y la
seguridad en el trabajo.
2. La eliminacin de barreras para facilitar prestaciones que impliquen ausencia

de participacin estable y continua en la vida econmica en un Estado miembro
La Directiva recoge un catlogo de requisitos que no se podrn exigir en los casos

de prestacin transfronteriza de servicios, esto es, en los supuestos en los que quien
preste el servicio se encuentre establecido en otro Estado miembro.
3. Simplificacin administrativa
La Directiva de servicios recoge tambin el mandato de que cuando los procedi-

mientos y trmites aplicables al acceso a una actividad de servicios y a su ejercicio,
no sean lo suficientemente simples, los Estados miembros los simplificarn.
La Directiva de servicios establece un programa de simplificacin administrativa, que

incluye la introduccin de procedimientos electrnicos y el establecimiento de un sistema
de ventanilla nica para las personas prestadoras y destinatarias de los servicios.
La ventanilla nica constituye un punto de tramitacin integral por va electr-

nica. Su implantacin supondr que quienes presten los servicios, podrn realizar
todos los procedimientos y trmites a distancia y por va electrnica, y a todos los ni-
veles administrativos (europeo, nacional, autonmico y local).
La Ventanilla nica de la Directiva de Servicios (VUDS), tiene las siguientes ca-

ractersticas:
Es nica desde el punto de vista de quien preste el servicio.
Constituye un punto de informacin.
Constituye un punto de tramitacin integral por va electrnica.
Desde ese punto, se podrn obtener todas aquellas licencias y autorizaciones
necesarias para el acceso y ejercicio de la actividad.
Todos los trmites y procedimientos han de poder realizarse electrnicamente.
El establecimiento de la Ventanilla nica de la Directiva de Servicios no modi-
ficar en ningn la caso la competencia del rgano responsable del trmite o
procedimiento.
4. Cooperacin administrativa
La Directiva de Servicios establece una obligacin general para los Estados

miembros de prestacin de asistencia recproca. El Estado de establecimiento pro-
ceder a las comprobaciones e inspecciones que le solicite otro Estado y le informar
de los resultados sobre todos los extremos relacionados con el servicio de los que
tenga conocimiento.
430
Esta cooperacin administrativa se resume en los aspectos siguientes:

Responder a las solicitudes de informacin recibidas cuando sean necesarias
para supervisin de un prestador particular (art. 28.1).
Llevar a cabo, en caso necesario, controles, inspecciones e investigaciones e
informar de los resultados al Estado miembro solicitante (art. 28.3).
El Estado miembro consultado tiene la obligacin de responder lo antes posible
y por medios electrnicos (art. 28.2).
La Comisin est obligada a establecer, en cooperacin con los Estados miem-
bros, un sistema electrnico de intercambio de informacin: IMI (art. 34.1)
Si un Estado miembro no cumple con su obligacin de asistencia recproca la
Comisin adoptar medidas apropiadas, incluido el procedimiento establecido
en el artculo 226 del Tratado (art. 28.8).
El sistema de informacin del Mercado Interior o sistema IMI, constituye el so-

porte tcnico que posibilita la cooperacin interadministrativa en el mercado interior,
al permitir la comunicacin directa por va electrnica entre autoridades competentes
de todas las Administraciones Pblicas y de diferentes Estados miembros.
La Decisin 2008/49/CE establece el IMI como el sistema electrnico para el

cumplimiento de los requisitos de cooperacin administrativa establecidos en la Di-
rectiva de Servicios, con las siguientes caractersticas:
Aplicacin accesible va web (Internet).

Multilinge (cada cual trabaja en su lengua 23 lenguas UE)
Para
Localizacin de autoridades competentes (bsqueda en una base de datos,
cada estado registra y describe sus autoridades)
Intercambio de consultas e informacin entre ellas (y otros mecanismos de
cooperacin de la DS: alertas, derogacin)
Cuestionarios modelo multilinges (preguntas predefinidas)
Respetar la reglamentacin (incluyendo proteccin de datos)
Con herramientas de flujo de trabajo para la gestin diaria, control, arbi-
traje ante disparidad de criterios, etc.
5. Calidad de los servicios
La Directiva de servicios trata de garantizar que cualquier persona usuaria de

servicios, tenga acceso a los servicios ofertados por quien los preste y perteneciente
a la Unin Europea, en condiciones no discriminatorias.
Obliga a las personas que prestan el servicio a actuar con transparencia, de-
biendo poner a disposicin de quienes lo utilicen, informacin sobre ellas mismas
(nombre, forma jurdica, direccin, y en su caso, inscripcin en registros o autoridad
competente que otorg la autorizacin, entre otros) y sobre las condiciones de la
prestacin (caractersticas del servicio ofrecido, precio, garantas).
Las Administraciones debern informar y asistir a quienes utilicen los servicios,

para que puedan realizar reclamaciones ante las autoridades competentes, en caso
de litigios con las personas que presten los servicios, independientemente del pas
en el que se ubiquen.
431
2. LA TRANSPOSICIN DE LA
DIRECTIVA DE SERVICIOS
2.1. Introduccin
La Directiva Comunitaria de Servicios es un instrumento normativo que presenta
dos facetas:
1. La Directiva propiamente dicha, que emana de las instituciones europeas, es-

tablece un resultado y un plazo:
Resultado: Mercado interior de servicios
Plazo: 28.12.2009
2. Las medidas nacionales de ejecucin, que adoptan los Estados miembros;
esto es la transposicin. As, cada pas debe adoptar medidas normativas y no
normativas de transposicin.
Cmo se est ejecutando el objetivo perseguido por la Directiva en los dis-

tintos Estados miembros?
Mediante reformas normativas sectoriales: Reino Unido, Francia, Alemania,

Portugal o Luxemburgo.
Mediante una combinacin de reformas sectoriales en normativa incompa-
tible, reforzada por la adopcin de una norma de carcter horizontal que re-
coge los principios de la Directiva: Blgica, Dinamarca, Italia, Chipre, Hungra,
Bulgaria, Rumania y Espaa.
2.2. Obligaciones de los Estados miembros despus de la transposicin

Al trmino del periodo de transposicin (28 de diciembre de 2009), cada Estado
miembro debe informar a la Comisin sobre los resultados del proceso de evaluacin
y modificacin de la normativa afectada. En concreto, de acuerdo con el artculo 39
de la Directiva, se debe comunicar a la Comisin lo siguiente:
Cada rgimen de autorizacin (art. 9) que se decida mantener y su compatibi-

lidad con los principios de necesidad y proporcionalidad. No es necesario co-
municar aquellos regmenes de autorizacin que han sido suprimidos.
Cada requisito evaluable en establecimiento (art. 15) que, tras el proceso de
evaluacin, se decida suprimir, modificar o mantener en la regulacin de las
actividades de servicios. Deber justificarse la necesidad y proporcionalidad
de los requisitos que se mantengan.
Cada requisito en libre prestacin (art. 16), que se decida mantener en la nor-
mativa y su compatibilidad con los principios de necesidad y proporcionalidad.
No es necesario comunicar aquellos requisitos que han sido suprimidos.
Cada restriccin al ejercicio multidisciplinar (art. 25) que se decida mantener
en la normativa y su compatibilidad con las condiciones de la Directiva. No es
necesario comunicar aquellas restricciones que han sido suprimidas.
432
Para dar cumplimiento a esta obligacin, la Comisin ha desarrollado una serie

de cuestionarios on line, a travs del sistema denominado IPM (Interactive Policy Ma-
king), que permiten recoger todos los aspectos exigidos en el artculo 39 de la Direc-
tiva. Este es un instrumento de comunicacin de resultados a la Comisin y resto de
Estados miembros tras el proceso de evaluacin y modificacin de la normativa
desarrollado online, (Making).
Y despus
Los informes recibidos por la Comisin se distribuyen entre los Estados miem-
bros que dispondrn de un plazo de seis meses para presentar observaciones.
A la vista de los informes y de las observaciones, la Comisin presentara al
Parlamento Europeo un informe sntesis en el que podr recoger propuestas
complementarias.
A ms tardar el 28 de diciembre de 2011, la Comisin presentar al Parlamento
un informe completo sobre la aplicacin de la presente Directiva, informe que
debe repetirse cada 3 aos (en estos informes podr proponer la inclusin de
sectores excluidos o propuestas de modificacin de la Directiva).
2.3. La transposicin de la Directiva en Espaa

El proceso de transposicin de la Directiva de Servicios se presenta para Espaa
como una oportunidad para reducir trabas injustificadas o desproporcionadas al ac-
ceso y ejercicio de la actividad en determinados sectores; contribuyendo as a un am-
bicioso programa de simplificacin administrativa y de incremento de la
transparencia.
La transposicin de la Directiva de Servicios no se va a efectuar mediante un

sola norma que lleve a cabo su incorporacin completa al derecho interno, sino en di-
versas fases o niveles:
En primer lugar, las Cortes Generales aprobaron el 29 de octubre de 2009, la

Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (la de-
nominada popularmente Ley Paraguas), cuyo objeto es establecer las disposi-
ciones generales necesarias para facilitar la libertad de establecimiento de quienes
vayan a prestar dichos servicios y su libre prestacin; constituyendo una especie de
ley horizontal que incorpora los principios generales de la Directiva, estableciendo
un nuevo marco regulatorio en el que, a partir del 28 de diciembre de 2009, operen
las personas que prestan servicios sobre la base del principio de libre acceso y ejer-
cicio de dichas actividades. El principio general del que parte dicha disposicin es
que slo por norma con rango de Ley podr imponerse una autorizacin previa para
el acceso o ejercicio de una actividad de servicios siempre y cuando concurran los
principios antes vistos: necesidad, proporcionalidad y no discriminacin por razn de
nacionalidad.
Esta Ley se public en el Boletn Oficial del Estado de 24 de noviembre de 2009,

como Ley 17/2009, de 23 de noviembre.
En un segundo nivel, la Administracin General del Estado, al igual que el resto

de Administraciones Pblicas, est trabajando en acomodar su normativa sectorial
al contenido de la Directiva y de la citada Ley 17/2009.
433
En este segundo nivel se deben mencionar las reformas que se han operado en
49 Leyes:
Ley 25/2009, de 22 de diciembre, (BOE nm. 308, de 23 de diciembre) de mo-
dificacin de diversas leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a
las actividades de servicio y su ejercicio; la denominada Ley Omnibus. Esta
norma aborda la modificacin de un total de 47 normas estatales con rango
de ley, con el fin de adaptarlas a la Directiva de Servicios. Entre estas Leyes se
encuentra la Ley 30/1992, por medio de la que se regulan dos figuras alterna-
tivas a la autorizacin: declaracin responsable y comunicacin previa y la Ley
7/1985, de 2 de abril, de Bases de Rgimen Local, por la que se establece que
en el sector servicios, las entidades locales solamente podrn intervenir en el
marco de lo establecido en la Ley 17/2009.
Ley 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Or-
denacin del Comercio Minorista, con el fin de adaptar la regulacin comercial
minorista a la nueva normativa comunitaria.
Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificacin del texto refundido de la Ley de
Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 1/2008, de 11de enero, que adapta la evaluacin del impacto am-
biental a la Directiva de Servicios.
Numerosas normas reglamentarias, conforme se acord en el Consejo de Mi-
nistros de 12 de junio de 2009.
La coordinacin de las reformas normativas derivadas de la transposicin de la

Directiva la est asumiendo en el mbito nacional el Ministerio de Economa y Ha-
cienda, en tanto que la puesta en marcha de la Ventanilla nica y el Sistema de Co-
operacin Administrativa entre Estados, las asume el Ministerio de Poltica Territorial
y Administracin Pblica.
2.4. La transposicin de la Directiva de Servicios en Andaluca

La transposicin de la Directiva de Servicios en las Comunidades Autnomas,
implica una superacin de dificultades:
1. Generales de transposicin de Directivas:
Escaso ejercicio por parte de las autonomas de la adopcin de medidas de
transposicin.
2. Especficas.
Carcter horizontal de la Directiva: afecta a todos o casi todos los sectores.
El sector servicios, el ms importante de nuestra economa, es un motor de cre-

cimiento y creacin de empleo en Espaa y, en particular, en Andaluca. En nuestra
Comunidad Autnoma representa un 67,5% del PIB.
La transposicin en Andaluca constituye una gran oportunidad para dinamizar

el sector servicios. Implica una mejora del marco regulatorio de la que se derivarn
ganancias de eficiencia, productividad y empleo en los sectores implicados, adems
de un incremento de la variedad y calidad de los servicios disponibles para las em-
presas y la ciudadana.
En el marco de la transposicin de la Directiva de Servicios hay que diferenciar

entre las reformas a realizar en normas con rango de Ley y las reformas a realizar
en normas con rango infralegal.
434
En cuanto a las reformas legales que se han operado en Andaluca, como con-
secuencia de la Directiva de Servicios, deben destacarse las siguientes:
La adopcin del Decreto Ley 3/2009 y la Ley 3/2010, por el que se modifican di-
versas leyes para la transposicin en Andaluca de la Directiva 2006/123/CE, de
12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los
servicios en el mercado interior.
El objetivo del presente Decreto Ley es adaptar la normativa andaluza de rango

legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y por tanto, incorporar
parcialmente al Derecho espaol la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de
2006, relativa a los servicios en el mercado interior.
El Decreto Ley lleva a cabo modificaciones en las Leyes de las siguientes mate-
rias: comercio interior; comercio ambulante; ferias comerciales; turismo; carreteras,
museos, patrimonio histrico, juego y apuestas; farmacias; energas renovables; es-
pacios naturales protegidos de Andaluca; forestal de Andaluca; incendios forestales;
Espacio Natural de Doana y flora y fauna silvestres.
El Parlamento Andaluz, acord tramitar dicho Decreto Ley como Proyecto de

Ley; cuyo resultado fue la Ley 3/2010, de 21 de mayo.
La Ley 7/2010, de 14 de julio, para la Dehesa de Andaluca. Esta Ley tiene entre
sus fines, simplificar los procedimientos administrativos que afecten a los ti-
tulares de las dehesas, de acuerdo con una de las principales medidas que
prev la Directiva de Servicios: la simplificacin administrativa.
Adems de las Leyes que se reforman con el Decreto Ley 3/2009, el Consejo de
Gobierno en su reunin de 1 de diciembre de 2009, acord iniciar la tramitacin
de la reforma de la Ley 10/2003, de 6 de noviembre, reguladora de los Colegios
Profesionales de Andaluca para adaptarla a la Directiva europea de servicios
del mercado interior. Desde finales de mayo de 2011, dicha reforma est en tra-
mitacin en el Parlamento de Andaluca como Proyecto de Ley 811/PL000004.
En relacin con las reformas reglamentarias, el 17 de noviembre de 2009, el Con-

sejo de Gobierno adopt un Acuerdo para impulsar la transposicin en Andaluca de
la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior, especialmente en el m-
bito Reglamentario, recogindose como Anexo al mismo, el listado de Decretos y r-
denes que deben modificarse.
2.5. La transposicin de la Directiva de Servicios en las Entidades Locales

Las Entidades Locales tienen un papel especialmente relevante en la transposi-
cin de la Directiva de Servicios, dado que regulan numerosas actividades de servi-
cios incluidas en su mbito de aplicacin. Asimismo, las Entidades Locales
participarn y se integrarn en el desarrollo y funcionamiento de la ventanilla nica
y los mecanismos de cooperacin administrativa que se estn poniendo en marcha.
La transposicin de la Directiva afecta en gran medida a las Entidades Locales y,

en particular, a los Municipios que muestren en su actividad administrativa grandes
dosis de intervencin de carcter autorizatorio sobre la actividad de la ciudadana, en
sus distintas facetas (comunicaciones previas, autorizaciones, registros, etc.); de
hecho esta Directiva no deja de ser una revolucin en el mbito local, puesto que las
Entidades Locales tienen que adaptarla a su propia normativa; mxime si tenemos en
435
cuenta que, como se ha expuesto en otra parte de esta Gua, el Estatuto de Autonoma
de Andaluca y la Ley de Autonoma Local de Andaluca, les atribuyen potestades nor-
mativas. Asimismo, esta atribucin a las Entidades Locales de potestades normativas,
viene recogida en la Ley de Bases de Rgimen Local y las convierte en los sujetos obli-
gado a modificar sus propias normas para adaptarlas al derecho comunitario.
La aplicacin de la citada Directiva en el mbito local, no solo finaliza en un pro-

ceso normativo, sino que supone, mas all de la adaptacin de la regulacin de los
procedimientos administrativos, un cambio profundo en la cultura de cooperacin y
en la dinmica de tcnica normativa.
Sin duda alguna, un elemento clave para la correcta aplicacin de la nueva nor-
mativa comunitaria en Espaa, es una adecuada asimilacin de la misma por los res-
ponsables de las Entidades Locales, en especial, en lo referido a los procedimientos
municipales de autorizacin administrativa de los servicios cubiertos por la Direc-
tiva, concretamente, las licencias de actividad. En efecto, como se ha indicado ante-
riormente, no slo debern modificar sus propias ordenanzas para adaptarlas a la
legalidad vigente, sino que adems deben llevar a cabo medidas internas en el m-
bito organizativo, como es la implantacin de la Ventanilla nica prevista en dicha
Directiva (VUDS), la utilizacin del Sistema informtico de Informacin del Mercado
Interior (Internal Market Information System, IMI) o la adecuacin de todas sus es-
tructuras de funcionamiento (organigrama, RPT o plantillas presupuestarias, con
previsin de empleados pblicos concretamente, funcionarios, etc ) que materia-
licen el cambio de mentalidad en la actividad de polica administrativa en materia de
actividades que la Directiva impone, pasando de un sistema basado en el control
previo a otro donde la actividad de comprobacin e inspeccin se llevar a cabo a pos-
teriori; una vez iniciado el funcionamiento de la prestacin de los servicios.
Las Entidades Locales, por tanto, como autoridad competente, son responsa-
bles del cumplimiento de la Directiva en su mbito de competencias. Dado que la
tarea es compleja se ha optado por definir una estrategia con dos lneas de actuacin:
Por un lado, el Ministerio de Poltica Territorial trabaja de manera ms directa
y estrecha con 28 municipios que se han seleccionado por su mayor poblacin
a nivel nacional.
Por otro lado, y para el resto de entidades locales andaluzas, se ha constituido
un Grupo de Trabajo entre la Junta de Andaluca, las Diputaciones Provinciales
y la Federacin Andaluza de Municipios y Provincias (FAMP) para abrir vas de
informacin e impulso de la transposicin con todas las Entidades Locales an-
daluzas.
La Consejera de Gobernacin y Justicia, a travs de su Direccin General de Ad-

ministracin Local, participa, junto con la Consejera de la Presidencia, la Consejera
de Hacienda y Administracin Pblica y la Consejera de Economa, Innovacin y
Ciencia en el citado Grupo de Trabajo.
El objetivo del Grupo es intercambiar informacin sobre el proceso de elaboracin

normativa, estudiar medidas de impulso del proceso de transposicin de la Directiva
por las Entidades Locales Andaluzas y planificar acciones concertadas. Como resultado
de sus trabajos, se han elaborado varios modelos-tipo de ordenanzas adaptadas a la Di-
rectiva, para ponerlos a disposicin de todos los municipios andaluces, entre la que
destaca la de apertura de establecimientos y la correspondiente ordenanza fiscal, junto
con sus anexos y las de comercio ambulante. La difusin a las EE.LL. andaluzas se est
436
haciendo por medio de las Diputaciones Provinciales y la FAMP. En relacin con las or-
denanzas que quedan por adaptar, en breve de pondr a disposicin los modelos res-
tantes e indicaciones sobre los criterios interpretativos que se proponen en el caso de
las ordenanzas que no requieran adaptacin. Sin perjuicio de lo anterior, adems se
est trabajando para la actualizacin de los modelos ya aprobados a las modificaciones
introducidas posteriormente por la Ley de Economa Sostenible.
En el mbito no normativo, las actuaciones del Grupo de Trabajo para la trans-

posicin de la Directiva de Servicios por las entidades locales andaluzas se centran
en el impulso a nivel local del sistema de Informacin del Mercado Interior (IMI) y de
la Ventanilla nica de Servicios (VUDS).
- El sistema IMI, instrumento que permite el intercambio de informacin entre
las autoridades pblicas europeas responsables del cumplimiento de las obli-
gaciones de cooperacin administrativa establecidas en el mbito legislativo
del mercado interior, se articula a travs de un red de 'autoridades compe-
tentes' (unidades administrativas dadas de alta en el sistema).
Existe una coordinacin nacional (NIMIC , siglas de National IMI Coordinator).en

cada uno de los EEMM que tiene encomendado el asegurar un adecuado estableci-
miento de la red en su estado. A partir de ah cada Estado Miembro se ha definido su
propia red en funcin de su estructura administrativa.
En el caso de Espaa, existen adems coordinadores autonmicos y delega-

ciones sectoriales.
En la Comunidad Autnoma de Andaluca es la Direccin General de Adminis-

tracin Local la competente para el impulso del registro de las entidades locales en
el sistema IMI. En esa labor de difusin se trabaja en el Grupo de Trabajo de trans-
posicin de la Directiva por las EELL, en cuyo seno se ha llegado al compromiso por
parte de las Diputaciones Provinciales de asumir la gestin del sistema para los mu-
nicipios de poblacin inferior a 20.000 habitantes, a menos que los mismos estimen
oportuno contar registrarse como autoridad competente en el sistema.
En Andaluca ya existe ms de un centenar de autoridades locales registradas.

- A diferencia del sistema IMI, que es un sistema interno entre las administra-
ciones, la Ventanilla nica de Servicios VUDS tiene por objeto conectar a
agentes econmicos con las administraciones pblicas, permitiendo el acceso
de los prestadores de servicios de los EEMM y proporcionndoles tanto la in-
formacin necesaria para el ejercicio de las actividades de servicios como el
poder realizar el trmite de forma telemtica y a distancia. Hay que resaltar
adems, que no existe en este caso un escaln intermedio autonmico inter-
medio entre la Ventanilla nica, cuya competencia ostenta el Ministerio de Po-
ltica Territorial, y las administraciones pblicas locales, y que se trata de una
medida de obligado cumplimiento para stas, de acuerdo con el art. 18 de la
Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de ser-
vicios y su ejercicio, y concordantes.
Por esta razn, el Grupo de Trabajo ha asumido el impulso de su puesta en prc-

tica en la Administracin Local andaluza. En este sentido se destaca el proyecto Mo-
delo Objetivo de Ayuntamiento Digital (MOAD), herramienta para la telematizacin de
los procedimientos locales.
437
3. PROMOCIN DE LA MEJORA DEL ENTORNO
ECONMICO MEDIANTE LA APLICACIN DE LOS
PRINCIPIOS DE BUENA REGULACIN, EVITANDO LA
INTRODUCCIN DE RESTRICCIONES INJUSTIFICADAS
O DESPROPORCIONADAS AL FUNCIONAMIENTO
DE LOS MERCADOS
La Ley 17/2009 de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de

servicios y su ejercicio, promueve un nuevo modelo de regulacin econmica ms
eficaz para el desarrollo de la actividad empresarial y profesional, basado en los prin-
cipios de necesidad, proporcionalidad y concurrencia competitiva. En este sentido,
son varias las normas que pretenden extender el alcance de estos principios a todos
los sectores econmicos, agilizando y simplificando los procedimientos relacionados
con el ejercicio de actividades econmicas.
En este sentido destacan en el mbito nacional la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de

Economa Sostenible y en el mbito autonmico la Ley 4/2011, de 6 de junio, de me-
didas para potenciar inversiones empresariales de inters estratgico para Anda-
luca y de simplificacin, agilizacin administrativa y mejora de la regulacin de
actividades econmicas en la Comunidad Autnoma de Andaluca.
3.1. La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible

La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economa Sostenible (LES), es una de las piezas
ms importantes de la Estrategia para una Economa Sostenible, aprobada por el Con-
sejo de Ministros en noviembre de 2009, ya que aborda, transversalmente y con alcance
estructural, muchos de los cambios que, con rango de ley, son necesarios para incen-
tivar y acelerar el desarrollo de una economa ms competitiva, ms innovadora, en un
momento econmico tan difcil de crisis econmica como nos encontramos, capaz tanto
de renovar los sectores productivos tradicionales como de abrirse decididamente a las
nuevas actividades demandantes de empleos estables y de calidad.
Como indica su Exposicin de Motivos, esta Ley entiende por economa soste-
nible, un patrn de crecimiento que concilie el desarrollo econmico, social y am-
biental en una economa productiva y competitiva, que favorezca el empleo de calidad,
la igualdad de oportunidades y la cohesin social, y que garantice el respeto am-
biental y el uso racional de los recursos naturales, de forma que permita satisfacer
las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades
de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades.
La Ley de Economa Sostenible viene a continuar el esfuerzo de remocin de

obstculos administrativos iniciado con las normas de transposicin de la Directiva
438
de Servicios, pero, adems, asume la necesidad de incidir en otros aspectos que re-
sultan en la actualidad negativos para la situacin de nuestra economa o que son
susceptibles de simplificacin y agilizacin En este sentido hay que resaltar que mo-
difica la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Rgimen Local, introduciendo dos
nuevos artculos, de 84 bis y de 84 ter, los cuales establecen que, con carcter ge-
neral, el ejercicio de actividades no se someter a la obtencin de licencia u otro
medio de control preventivo; es decir, estos nuevos artculos restringen la posibilidad
de exigir licencias u otro medio de control preventivo; permitindolas solo en aque-
llas actividades en las que concurran razones imperiosas de inters general, vincu-
ladas con la proteccin de la salud o seguridad pblicas, el medioambiente o el
patrimonio histricoartstico o que impliquen el uso privativo y ocupacin de los
bienes de dominio pblico.
El texto legal es una norma bastante compleja que afecta a distintos sectores
econmicos y productivos y que persigue impulsar el cambio de modelo productivo
dentro de nuestra economa.
Este texto parte de tres ejes bsicos para dirigir las nuevas normas econmicas
y sociales. Estos ejes de actuacin deben dirigirse por los siguientes objetivos:
Visin a medio y largo plazo en el crecimiento, basndolo en la innovacin y

competitividad de la economa.
Sostenible socialmente. Favoreciendo la estabilidad en el empleo, la igualdad
y la cohesin social.
Sostenible medioambientalmente. De manera que se cumplan con los obje-
tivos europeos en materia de energa y lucha contra el cambio climtico.
A modo de resumen, podemos decir que en la LES se regulan una variedad de

campos inmensa, como son:
Medidas de reforma del mercado financiero, buscando una regulacin mayor

y mejor transparencia a todos los niveles del sistema financiero.
Se mejora el marco de la I+D+i, potenciando las labores investigadoras tanto
a nivel pblico y privado y mejorando las expectativas de innovacin en las em-
presas.
Reforma del sistema de formacin profesional.
Simplificacin de los trmites administrativos, permitiendo la tramitacin te-
lemtica de las operaciones societarias, entre otras medidas; aplicando las l-
neas de la Directiva de Servicios a las actividades econmicas que no son
servicios.
Incorporacin de la figura del autnomo econmicamente dependiente en el
marco fiscal.
Reforma del catastro, modificacin parcial introducida ya por la Ley de Presu-
puestos Generales del 2011 (PGE) que busca su telematizacin, mejora en las
valoraciones y mayor agilidad en el censo de bienes inmuebles.
Medidas de sostenibilidad medioambiental, como son reformas en el modelo
energtico, reduccin de emisiones o transporte sostenible.
Normas que afectan a la fiscalidad de la vivienda a partir del 2011 (incluidas en
los PGE 2011 en previsin de que la LES no fuera aprobada a tiempo).
Impulso a la sociedad de la informacin.
Se recoge el Fondo de Economa Sostenible, instrumento financiero para pro-
piciar las actuaciones recogidas en la LES. Este fondo partir de una dotacin
439
inicial de 10.000 millones de euros aunque ser necesario cuantificar su im-

porte final en funcin de los aspectos finales que se aprueben.
Una normativa, por tanto, que trata de crear unos cimientos estables para que
Espaa salga de esta crisis econmica antes y mejor de lo que estaba.
3.2. La Ley 4/2011, de 6 de junio, de Medidas para potenciar

inversiones empresariales de inters estratgico en Andaluca
y de simplificacin, agilizacin administrativa y mejora de la
regulacin de actividades econmicas
El Parlamento de Andaluca, convalid el DecretoLey 7/2011, de 28 de di-
ciembre, y, posteriormente, acord que se tramitara como Proyecto de Ley por el
procedimiento de urgencia, dando lugar a la Ley 4/2011, de 6 de junio.
La situacin de crisis econmica actual, caracterizada por la prdida del empleo y
del tejido industrial, es motivo para que se establezcan medidas de simplificacin admi-
nistrativa y de mejora de la normativa, que generen confianza en los agentes econmicos
con iniciativa para acometer inversiones que favorezcan el impulso de la recuperacin
econmica, propiciando la creacin de riqueza y empleo en el territorio andaluz.
Esta ley, siguiendo las lneas del citado DecretoLey 7/2010, contempla una serie
de medidas que podran agruparse en dos bloques: Por una parte, las dirigidas a agi-
lizar la ejecucin de grandes proyectos de inversin empresarial que puedan contri-
buir al cambio de modelo productivo y, por otra, las orientadas a facilitar la
generacin de tejido empresarial y, en particular, de pequeas y medianas empresas
para dinamizar el desarrollo local y la creacin de empleo, tanto por cuenta ajena
como con carcter de autnomo.
Respecto al primer bloque, la Ley establece un marco regulatorio que permitir
identificar aquellos proyectos de inversin que, cumpliendo los objetivos de sosteni-
bilidad econmica, social o medioambiental, puedan ser declarados de inters es-
tratgico para Andaluca, por su capacidad de general riqueza, innovacin y empleo.
Se facilita la atraccin de inversiones empresariales que permitan la renovacin del
modelo productivo de la economa andaluza, con dos prioridades: La industrializacin
y el incremento de la productividad.
En cuanto al segundo bloque, la Ley profundiza los principios de la Directiva de
Servicios y extiende sus medidas de simplificacin administrativa a todos los sectores
econmicos; suprimiendo toda autorizacin administrativa previa al inicio de cual-
quier actividad empresarial o profesional, sustituyndola por una declaracin res-
ponsable o una comunicacin previa, con lo que se modifica el control administrativo
previo que exista en la legislacin anterior, por un control posterior, lo que obliga a
las administraciones pblicas afectadas a incrementar las labores de inspeccin.
Como dispone el artculo 1 de esta Ley, se pretende contribuir a dinamizar la eco-
noma andaluza con las siguientes finalidades: propiciar el espritu emprendedor y la in-
novacin como motores del crecimiento econmico y de la creacin de empleo; mejorar
la competencia efectiva de los mercados, con los consiguientes beneficios para las per-
sonas consumidoras y usuarias, y la libertad de empresa, disminuyendo barreras ad-
ministrativas y simplificando los procedimientos administrativos, as como generar
confianza sobre la base de la responsabilidad social de las personas emprendedoras.
440
La Encuesta de
Infraestructura y
Equipamientos
Locales (E.I.E.L.)
1. INTRODUCCIN
La Administracin General del Estado, con objeto de conocer peridicamente la

situacin y el nivel de dotacin de infraestructuras y equipamientos locales, as como
realizar una correcta planificacin y distribucin de las inversiones mediante el re-
parto de la Cooperacin Econmica Local, utiliza una herramienta objetiva de anlisis
y estimacin de dichas necesidades dotacionales, la Encuesta de Infraestructura y
Equipamientos Locales (EIEL). Se elabora segn metodologa comn por las Diputa-
ciones, Cabildos y Consejos Insulares, Comunidades Autnomas Uniprovinciales y
Generalidad de Catalua, con la colaboracin tcnica y econmica del Ministerio de
Poltica Territorial y Administracin Pblica, al que adems corresponde el segui-
miento y control de su actualizacin y mantenimiento.
La Junta de Andaluca colabora, desde hace varios aos, con el grupo de trabajo
de la EIEL, ya que participa en las reuniones de dicho grupo.
2. OBJETIVO
El objetivo bsico de la EIEL es conocer peridicamente la situacin y el nivel de

dotacin de infraestructuras y equipamientos de competencia municipal, formando
un inventario de mbito nacional, de carcter censal, cuya finalidad es la de poder
evaluar las necesidades en dichos sectores.
3. MBITO TERRITORIAL
El mbito territorial de la encuesta, comprende a los municipios menores de

50.000 habitantes, en la actualidad 7.340 municipios, por ser los que participan, fun-
damentalmente, de la Cooperacin Econmica del Estado. Se realiza en todas las
Comunidades Autnomas excepto en el Pas Vasco y Navarra, cuyos regmenes fis-
cales les excluye de los Planes Provinciales de Cooperacin.
443
4. MBITO SECTORIAL
La informacin se recoge a nivel de ncleo de poblacin (33.600 ncleos), abarca

todos los sectores que competen a la actividad municipal reflejados en los artculos
25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora de las Bases de Rgimen Local.
Completando la informacin alfanumrica se elabora una cartografa digitalizada
donde se recoge la georreferenciacin de la mencionada informacin.
INFORMACIN GENERAL SOBRE EL MUNICIPIO INFORMACIN DEMOGRFICA

PLANEAMIENTO URBANSTICO
OTROS SERVICIOS: TV, TV CABLE, TELEFONA, SEDE
WEB MUNICIPAL, ORDENANZAS SOTERRAMIENTO
DEL CABLE, ENERGAS ALTERNATIVAS
CARRETERAS
ABASTECIMIENTO DE AGUA CAPTACIONES

CONDUCCIONES
DEPSITOS
POTABILIZACIN
RED DE ABASTECIMIENTO
SANEAMIENTO Y DEPURACIN RED DE SANEAMIENTO

COLECTORES
EMISARIOS
DEPURADORAS
PUNTOS DE VERTIDO
SANEAMIENTO AUTNOMO
RECOGIDA Y ELIMINACIN DE RESIDUOS RECOGIDA Y VERTEDEROS

SLIDOS URBANOS
ALUMBRADO PBLICO INFORMACIN SOBRE LOS PUNTOS DE

ALUMBRADO
INFRAESTRUCTURA VIARIA. PAVIMENTACIN INFORMACIN SOBRE EL ESTADO Y LOS

MATERIALES UTILIZADOS EN LA VA PBLICA
EQUIPAMIENTOS CASAS CONSISTORIALES Y OTROS EDIFICIOS

MUNICIPALES
CENTROS CULTURALES Y DE ESPARCIMIENTO
INSTALACIONES DEPORTIVAS
PARQUES, JARDINES Y REAS NATURALES
LONJAS, MERCADOS Y RECINTOS FERIALES
MATADEROS
CENTROS SANITARIOS
CENTROS ASISTENCIALES
CENTROS EDUCATIVOS
CEMENTERIOS
TANATORIOS
CENTROS DE EXTINCIN DE INCENDIOS Y
PROTECCIN CIVIL
EDIFICIOS DE TITULARIDAD PBLICA SIN USO
444
5. ACTUALIZACIN DE LA
INFORMACIN
Desde el ao 2008 se realiza con carcter anual. Anterior a esta fecha y desde su
inicio en 1985, la Encuesta se renovaba cada cinco aos.
Esto supone un mayor esfuerzo para las Entidades Locales elaboradoras de la

misma, al tener que realizar los trabajos de actualizacin y mantenimiento de la in-
formacin comprendida en la Encuesta cada ao y no cada cinco, pero sin duda las
tecnologas de que se disponen hoy y la enorme experiencia acumulada por los pro-
ductores de los datos hacen posible cumplir este nuevo reto.
La actualizacin de la informacin se realiza de muy diversas maneras por parte

de las distintas Diputaciones Provinciales, si bien la colaboracin de los municipios
es absolutamente necesaria y la apuesta que stos deben hacer para aportar la in-
formacin del estado de sus infraestructuras, es pieza clave para una correcta vi-
sualizacin de la situacin municipal.
6. LEGISLACIN
La EIEL est regulada por el Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, por el que se
reglamenta la cooperacin econmica del Estado a las inversiones de las entidades
locales y por la Orden APU/293/2006, de 31de enero, de desarrollo del mencionado
Real Decreto.
7. USOS Y APLICACIONES DE LA
ENCUESTA DE INFRAESTRUCTURAS
Y EQUIPAMIENTOS LOCAL
7.1. Por las Entidades Locales
Al igual que la Administracin General del Estado, las Entidades Locales utilizan
el contenido de la EIEL para el anlisis de sus Infraestructuras y Equipamientos, cre-
ando indicadores que muestren las dotaciones mnimas exigidas en la Ley de Bases
de Rgimen Local, con el objeto de conseguir una base para evaluar la eficiencia del
nivel de provisin de los municipios, para planificar la toma de decisiones, as como
la asignacin de recursos de forma objetiva y racional.
445
Igualmente la Encuesta de Infraestructuras y Equipamiento Local, ha servido
para crear estructuras organizativas en las Diputaciones andaluzas donde la Infor-
macin territorial es hoy en da una realidad.
7.2. Pginas Web

Un gran nmero de las Entidades Locales que realizan la EIEL, han incluido a
sta en su pagina Web, como es el caso de Jan, Mlaga, Granada y Sevilla.
En la actualidad el 87% de las Entidades que elaboran la Encuesta tienen Sis-

temas de Informacin Geogrfica. Un 80% tienen la Cartografa base digitaliza. Al-
rededor de un 80% han digitalizado sus infraestructuras y un 32% los
equipamientos. En un futuro prximo se pretende conseguir la digitalizacin com-
pleta de infraestructuras y equipamientos y la creacin de un nuevo modelo de
datos georeferenciado.
7.3. Por la Junta de Andaluca

La Consejera de Gobernacin y Justicia de la Junta de Andaluca en su programa
presupuestario 81A, de COOPERACIN ECONMICA Y COORDINACIN CON LAS
CORPORACIONES LOCALES, establece una lnea de colaboracin con las entidades
locales de Andaluca, denominada: Para Servicios y Obras. Infraestructura. Las sub-
venciones otorgadas a las corporaciones locales, a travs de dicha lnea de colabo-
racin, son evaluadas, adems de con otros parmetros, a travs de un ndice
infraestructura obtenido con los datos procedentes de la EIEL.
8. CONCLUSIN
La Encuesta de Infraestructura y Equipamientos Locales es uno de los pilares

bsicos para acercarnos al conocimiento de la realidad municipal, principalmente
desde la ptica de sus infraestructuras. La informacin en ella contenida aporta un
valioso instrumento para elaborar adecuadamente estudios territoriales, ayudando
a la toma de decisiones por parte de los rganos polticos y facilitando la puesta en
marcha de estrategias de desarrollo ms eficaces. Es una fuente de informacin
nica, de la que el poder pblico debe hacer uso para obtener una mayor capacidad
de gestionar el territorio municipal.
Su combinacin con la tecnologa de los Sistemas de Informacin geogrfica

(SIG), que disponen ya las Diputaciones andaluzas y muchos Ayuntamientos de
nuestra Comunidad Autnoma, permiten un anlisis territorial cada vez mas pre-
ciso, necesario e imprescindible para asignar inversiones y as prestar un mejor
Servicio Pblico.
446
SIGLAS
CAF Common Assesment Framework

CE Constitucion Espaola
CC.AA. Comunidades Autnomas
CMI Cuadro de Mando Integral
CSP Calidad de los Servicios Pblicos
EAA Estatuto de Autonoma para Andaluca
EBEP Estatuto Bsico del Empleado Pblico
EE.LL Entidades Locales
EFQM European Foundation for Quality Management
FEMP Federacin Espaola de Municipios y Provincias
FAMP Federacin Andaluza de Municipios y Provincias
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gimen Local
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447
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CONSEJERA DE GOBERNACIN Y JUSTICIA

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