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REFERENCIAS LEGISLATIVAS
Constitucin espaola de 1978.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Derecho Administrativo General
Guin-resumen
5.1. Concepto
5.2. Naturaleza
Nota: Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, aparece la Unin Europea como suce-
sora de la Comunidad Europea, por lo que las referencias a su Derecho debe entenderse al
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cuenta al desarrollar el tema del programa, que no se ha visto modificado en su enunciado. ADAMS
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Las fuentes del Derecho Administrativo
Fuentes del Derecho en sentido material, que son aquellas fuerzas sociales o ins-
tituciones con facultad normativa creadora: las Cortes, las Comunidades Aut-
nomas, los grupos sociales en tanto que generadores de costumbres, etc.
Fuentes en sentido formal, que son las formas en que se manifiesta el Derecho:
la ley, el reglamento, la costumbre, etc.
Tiene el Derecho Administrativo un sistema propio de fuentes, distinto del resto del
ordenamiento? La respuesta ha de ser negativa: el art. 1.1 del Cdigo Civil es bien claro
(Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los principios
generales del Derecho). No hay ms que un ordenamiento jurdico (entendido como el
conjunto de normas vigentes) y lgicamente ha de regirse todo l por el mismo sistema de
fuentes; otra cosa es que se hable del ordenamiento administrativo o del ordenamiento tri-
butario (entendidos como grupos de normas sectoriales).
1.1. Las fuentes del ordenamiento jurdico espaol son la ley, la costumbre y los prin-
cipios generales del Derecho.
1.2. Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (el
art. 9.3 de la Constitucin garantiza el principio de jerarqua normativa).
1.4. Los principios generales del Derecho se aplican en defecto de ley y de costum-
bre, sin perjuicio de su carcter informador del ordenamiento.
1.5. Los tratados internacionales no sern de aplicacin directa hasta que formen
parte del ordenamiento mediante su publicacin en el BOE.
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Derecho Administrativo General
Este importantsimo artculo puede sintetizarse diciendo que existen tres fuentes
directas (que son fuente del ordenamiento por contener en s mismas las normas): la ley,
la costumbre y los principios generales del Derecho, jerrquicamente ordenados, y dos
indirectas (que no contienen normas como tales sino que participan en su produccin,
comprensin e interpretacin): la jurisprudencia y los tratados internacionales no publica-
dos en el BOE (puesto que si se han publicado ya forman parte del ordenamiento).
Por lo que se refiere al Derecho Administrativo, es necesario especificar varios puntos:
En el Derecho Administrativo la costumbre entendida como creacin por la
sociedad de normas vinculantes mediante la repeticin uniforme de una prcti-
ca o conducta, apenas si tiene vigencia: la costumbre es un producto de la socie-
dad, el Derecho Administrativo es producto del Estado. Sin embargo existen
mbitos de la realidad recientemente regulados por la Administracin y en ellos
la ley administrativa se refiere expresamente al valor de la costumbre; por ejem-
plo, en materia de aguas.
Por otro lado, puede constituir Derecho el precedente administrativo? (prctica
reiterada por la Administracin en la aplicacin de una norma). La respuesta es
negativa: lo que vincula y es norma jurdica es la ley o la norma que aplica la
Administracin, no el comportamiento o la voluntad de sta.
Ahora bien: el precedente administrativo, pese a carecer de eficacia normativa vin-
culante, puede, por va indirecta, tener un cierto valor para los particulares en
orden a forzar a la Administracin a actuar en un sentido determinado en los actos
discrecionales; asimismo, de acuerdo con el art. 54.1 c) de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Rgimen Jurdico y Procedimiento Administrativo Comn (en
adelante, LRJ-PAC) los actos "que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de rganos consultivos", deben ser motivados.
La efectividad del precedente, se manifiesta, en conclusin, como una forma id-
nea de controlar el posible trato discriminatorio y la arbitrariedad.
Los principios generales del Derecho expresan los valores sobre los que se fun-
damenta el ordenamiento: son principios de contenido a veces moral (principio
de buena fe) o suprajurdico. En el Derecho Administrativo tienen un mayor
grado de concrecin, al ser principios tcnicos (principios de seguridad jurdica,
de publicidad, de jerarqua normativa, contenidos en el art. 9.3 de la Constitu-
cin, y los que recoge el art. 103.1 del mismo texto).
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Esto es, desde luego, rigurosamente cierto si se pone en contraste la ley formal (cons-
titucional u ordinaria) con la costumbre, pues aun dando por supuesta la solucin positi-
va al problema de su existencia en Derecho Administrativo, nicamente ser posible acu-
dir a ella en defecto de regulacin expresa legal, sin que, por lo dems, pueda admitirse
una costumbre contra legem. Pero esta misma preeminencia debe reconocerse, frente a la
costumbre, a cualquier disposicin administrativa de carcter general dictada por rgano
competente para ello (por ejemplo, un reglamento).
Por lo que se refiere a los principios generales del Derecho, tambin debe decirse, en
trminos generales, que su aplicacin es subsidiaria y que, por tanto, slo podrn ser invo-
cados a falta de texto jurdico escrito aplicable a la cuestin comprometida.
El segundo criterio, es el de la propia jerarqua del rgano que dicta las normas. A
estos efectos, debe establecerse, en primer lugar, la subordinacin de las disposiciones
administrativas (fuentes de la Administracin) respecto de las emanadas del poder legisla-
tivo (fuentes para la Administracin) sealndose dentro de estas ltimas la mayor jerar-
qua de la Constitucin respecto a las leyes orgnicas y ordinarias. En segundo lugar, y den-
tro ya de las fuentes de la Administracin: a mayor jerarqua del rgano que dicta la norma
administrativa corresponde mayor valor de la norma dictada (as, un reglamento aproba-
do por Decreto tiene mayor rango jurdico que una disposicin reglamentaria dictada por
una Orden ministerial: sta no podr nunca contradecir a aqul). El art. 25 de la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece la forma de las disposiciones y reso-
luciones del Gobierno y de las Comisiones Delegadas:
b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adop-
cin venga atribuida al Presidente.
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Constitucin.
Estatutos de Autonoma y Leyes Orgnicas.
Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades
Autnomas. Disposiciones con rango de Ley (Decre-
tos-leyes y Decretos legislativos), y Tratados Internacio-
nales publicados en el BOE.
Fuentes
directas Primarias Reales Decretos y Decretos de los
Gobiernos de las Comunidades
Reglamentos Autnomas.
rdenes Ministeriales y rdenes de
las Consejeras
Subsidiarias Costumbre.
Principios generales del Derecho.
Fuentes Tratados internacionales no publicados en el BOE.
indirectas Jurisprudencia.
Doctrina cientfica.
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2. La Constitucin
2.1. Concepto
No existe un concepto nico y de general aceptacin sobre lo que debe entenderse
por Constitucin. Nosotros vamos a examinar los sentidos principales en que puede enten-
derse.
2.2. Caracteres
Generalmente las Constituciones tienen los siguientes caracteres:
2.3. Contenido
Ya la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la
Revolucin Francesa de 1789 estableci que todo pas en el que la separacin
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Se apunta aqu el contenido mnimo para que un texto pueda ser considerado Cons-
titucin en el sentido liberal del trmino. Posteriormente, se aaden otros contenidos a las
Constituciones.
Esta idea ha sido completada por LOEWENSTEIN que seala el siguiente contenido a
las Constituciones:
Diferenciacin de funciones del Estado y la adscripcin de cada una a rganos
separados (poderes del Estado).
Las relaciones entre los diferentes poderes del Estado.
Un catlogo de derechos y libertades pblicas de los ciudadanos tanto indivi-
duales como sociales.
Un procedimiento de reforma que haga posible la adecuacin de la Constitucin
a las necesidades de cada momento. Este procedimiento puede ser ms o menos
complejo o rgido.
ntimamente relacionado con el contenido de la Constitucin est el aspecto de cu-
les son las partes que se pueden distinguir en ella, que pasamos a examinar a continuacin.
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La Constitucin prima as sobre las leyes orgnicas y ordinarias, de manera que stas
deben atemperarse a los mandatos del legislador constitucional. Las leyes que choquen con
las normas constitucionales, se califican de anticonstitucionales, son contrarias a los prin-
cipios bsicos del ordenamiento. Para evitar estas desviaciones, en unos pases se arbitran
unos tribunales especiales, los Tribunales Constitucionales, como ocurre entre nosotros
con el Tribunal Constitucional, que examinan las eventuales contradicciones de las leyes
ordinarias frente a la Constitucin, anulando, en su caso, tales leyes. En otros, simplemente
los Tribunales ordinarios pueden declarar la nulidad o inaplicacin de una ley ordinaria con
base a su inconstitucionalidad.
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3. La Ley
3.1. Acepciones del trmino Ley
En sentido material o amplio ley equivale a norma jurdica general y obligatoria, inclu-
yndose los reglamentos y dems normas vinculantes. Es el sentido que habitualmente se
emplea en el Cdigo Civil.
En sentido formal o tcnico, ley es norma emanada del poder legislativo segn un pro-
cedimiento establecido y solemne: de este modo, slo son leyes las que aprueban las Cor-
tes y sanciona el Rey, y no lo son, pues, los reglamentos de la Administracin. Es la acep-
cin que se emplear en este tema, y en general en el estudio del Derecho Administrativo:
en dicho mbito, la ley es nicamente la norma jurdica de carcter general y obligatorio
emanada del rgano estatal titular del poder legislativo, definicin que abarca tanto el
aspecto material (norma jurdica general y obligatoria) como el aspecto formal (norma
emanada del poder legislativo: las Cortes Generales).
3.2. Requisitos
Es clsica la distincin en la Teora General del Derecho entre los requisitos intrnse-
cos y los requisitos extrnsecos de las leyes.
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La promulgacin.
La publicacin.
Leyes orgnicas.
Leyes ordinarias, distinguiendo entre ellas:
Leyes de Pleno de las Cortes.
Leyes de Comisiones de las Cortes.
Leyes de armonizacin.
Leyes marco.
Leyes de las Comunidades Autnomas.
CLASES
DE LEYES
1. Orgnicas
{
1. De Pleno.
2. De Comisin.
3. De armonizacin.
2. Ordinarias
4. Marco.
5. Legislacin bsica y de desarrollo.
6. De las CCAA.
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RESERVA
DE LEY
{
1. De Ley orgnica.
1. Material
2. De Ley ordinaria.
2. Formal
{ 1. Principio de jerarqua normativa.
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As pues, las leyes orgnicas versan sobre materias determinadas y requieren formali-
dades especiales. Estudiemos estas dos diferencias:
El rgimen electoral general tambin debe ser regulado por ley orgnica (Ley
Orgnica 5/1985, de 19 de junio).
Art. 87.3: Una ley orgnica regular las formas de ejercicio y requisitos de la ini-
ciativa popular para la presentacin de proposiciones de ley.
Art. 92.3: Una ley orgnica regular las condiciones y el procedimiento de las
distintas modalidades de referndum previstas en esta Constitucin.
Art. 93: Mediante ley orgnica se podr autorizar la celebracin de tratados por
los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de
competencias derivadas de la Constitucin.
Art. 104.2: Una ley orgnica determinar las funciones, principios bsicos de
actuacin y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Art. 116: Una ley orgnica regular los estados de alarma, de excep-
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Art. 122.1: La ley orgnica del poder judicial determinar la constitucin, fun-
cionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, as como el estatuto jur-
dico de los jueces y magistrados.
Art. 136.4: Una ley orgnica regular la composicin, organizacin y funciones
del Tribunal de Cuentas.
Art. 141.1: Cualquier alteracin de los lmites provinciales habr de ser aproba-
da por las Cortes Generales mediante ley orgnica.
Art. 144: Las Cortes Generales, mediante ley orgnica, podrn, por motivos de
inters nacional:
Autorizar la constitucin de una Comunidad Autnoma cuando su mbito
territorial no supere el de una provincia y no rena las condiciones del apar-
tado 1 del art. 143.
Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonoma para territorios
que no estn integrados en la organizacin provincial.
Sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales a que se refiere el aparta-
do 2 del art. 143.
Art. 147.3: La reforma de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido
en los mismos y requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales,
mediante ley orgnica.
Art. 148.1.22: Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias
sobre la coordinacin y dems facultades en relacin con las policas locales en
los trminos que establezca una ley orgnica.
Art. 149.1.29: Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de
policas por las Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los
respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgnica.
Art. 150.2: El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autno-
mas, mediante ley orgnica facultades correspondientes a materia de titularidad
estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delega-
cin.
Art. 151.1: No ser preciso dejar transcurrir el plazo de cinco aos, a que se
refiere el apartado 2 del art. 148, cuando la iniciativa del proceso autonmico sea
acordada dentro del plazo del art. 143.2, adems de por las Diputaciones o los
rganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los muni-
cipios de cada una de las provincias afectadas que representen al menos la mayo-
ra del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada
mediante referndum por el voto afirmativo de la mayora absoluta de
los electores de cada provincia en los trminos que establezca una ley
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Art. 157.3: Mediante ley orgnica podr regularse el ejercicio de las competen-
cias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resol-
ver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboracin finan-
ciera entre las Comunidades Autnomas y el Estado.
Art. 165: Una ley orgnica regular el funcionamiento del Tribunal Constitu-
cional, el Estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las con-
diciones para el ejercicio de las acciones.
Para GARRIDO FALLA, SCAR ALZAGA y SOSA WAGNER, las leyes orgnicas
tienen el mximo vigor y ocupan el superior rango despus de la norma bsica
constitucional. La Constitucin ha establecido una distincin entre las leyes emi-
tidas por las Cortes, creando una nueva categora de las mismas: son las leyes
orgnicas, que por necesitar un procedimiento de aprobacin ms riguroso que
el de las Leyes ordinarias, en el mbito del Estado, slo pueden ser derogadas por
otras adoptadas con los mismos requisitos, y no por las ordinarias, cuya mayor
sencillez aprobatoria lo impide. De aqu podra deducirse que las leyes orgnicas
tienen un mayor valor que las leyes ordinarias.
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no una reserva de Ley ordinaria slo en los supuestos que de modo expre-
so se contienen en la norma fundamental (art. 81 y conexos). La reserva de
ley orgnica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena
a dicha reserva, por el hecho de estar incluida en una ley orgnica, haya de
gozar definitivamente del efecto de congelacin de rango y de la mayora, de
una mayora cualificada, para su ulterior modificacin (art. 81.2), pues tal
efecto puede, y an debe, ser excluido para los preceptos de aqulla que
no participan de tal naturaleza, lo que obliga a afirmar concluye la sen-
tencia: que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgnicas
(art. 81), tambin lo es que las leyes orgnicas estn reservadas a estas
materias y que, por tanto, sera disconforme con la Constitucin la ley org-
nica que invadiera materias a la Ley ordinaria.
Conviene destacar en este momento: por una parte, y de acuerdo con las tcnicas
genricas de la delegacin, el rgano plenario puede en cualquier momento recabar el
debate y la votacin de los proyectos o proposiciones de ley que hayan sido objeto de dele-
gacin, cuestin perfectamente explicable si se piensa que este tipo de dele-
gacin es interna y no supone abandono alguno de la tpica facultad parla-
mentaria; por otra parte, debe de ponerse de relieve, asimismo, que existen
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aprobacin mediante leyes de Comisin las cuestiones que se refieran a la reforma consti-
tucional, asuntos internacionales, leyes orgnicas y de bases y Presupuestos Generales del
Estado.
Es obvio tambin apuntar, que el valor jurdico de las leyes de Comisin, una vez per-
feccionadas y puestas en vigor, es idntico al del resto de las leyes ordinarias.
Es claro que el precepto citado expresa una posibilidad de delegacin legislativa, pero
la misma tiene claro carcter excepcional y nada obliga al Estado a realizarla.
El art. 153. a) no aade realmente nada a lo que resulta del anlisis pre-
cedente, ya que dicho precepto se limita a encomendar al Tribunal Constitu-
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los dos supuestos de amplias garantas. Veamos ya cules son estos supuestos:
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Decretos Legislativos. Son las disposiciones que dicta el Gobierno por expresa
delegacin del poder legislativo.
Decretos-leyes. Son disposiciones dictadas por razones de extraordinaria y urgen-
te necesidad, que no permiten separar la intervencin del legislativo.
DECRETOS
LEGISLATIVOS
4.3.1. Definicin
Los Decretos Legislativos son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno en
virtud de una delegacin de las Cortes (art. 82 de la Constitucin). Es el Parlamento quien,
a iniciativa propia, decide permitir que el Gobierno intervenga en materias que
normalmente no le competen: es el Parlamento el que toma la iniciativa y
establece un control a priori. Este mecanismo recibe el nombre genrico de
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legislacin delegada.
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4.3.2. Fundamento
Las Cortes llaman al Gobierno a que colaboren con ellas en la configuracin del orde-
namiento jurdico, en aquellas materias tcnicas o complejas de las cuales la Administra-
cin tiene un conocimiento mayor.
Lmites subjetivos. Son los que derivan del art. 82.1 CE: la delegacin ha de otor-
garse por las Cortes Generales y en favor exclusivamente del Gobierno. No se
admite, por tanto, la delegacin en favor de otros rganos del Poder ejecutivo, ni
tampoco la prctica de la subdelegacin (art. 82.3 CE).
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4.4. Decretos-leyes
4.4.1. Definicin
Los Decretos-leyes son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobierno
en casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 de la Constitucin). En este caso
quien toma la iniciativa es el Gobierno: si considera que la situacin lo requiere, por ser
grave y en consecuencia hacerse necesaria su intervencin, dicta un decreto en una mate-
ria normalmente reservada a la ley (de ah su nombre de Decreto-ley). De este modo no
existe ningn control a priori, ni el Gobierno obra por delegacin.
4.4.2. Fundamento
El fundamento del Decreto-ley reside en que la va parlamentaria (que es la que
correspondera) no sera eficaz para hacer frente a la urgencia y la gravedad de la situacin,
ya que requiere bastante ms tiempo (tramitacin como ley); de manera que es el Gobier-
no, que tiene una mayor y ms rpida capacidad de respuesta, el que dicta la norma en el
caso concreto.
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Durante el plazo establecido en el primer prrafo, las Cortes podrn tramitarlos como
proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
Por ltimo, insistir en dos notas acerca de estos dos tipos de norma emanada del
Gobierno pero con rango de ley:
5. El reglamento
5.1. Concepto
Se define el reglamento como disposicin normativa de carcter general
dictada por la Administracin y con rango inferior a la ley. Veamos sus notas
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5.2. Naturaleza
5.2.1. Diferencia reglamento/acto administrativo
Tradicionalmente se les distingua por su generalidad (el reglamento) o su concrecin
(el acto); pero lo cierto es que existen reglamentos con destinatarios concretos (Decreto
de indulto) y actos administrativos con carcter general (convocatoria de oposiciones,
declaracin de da festivo por la alcalda de un municipio). Si ya no cabe diferenciarlos por
sus destinatarios, cul ser el criterio por el que se haga?
El acto administrativo aplica el ordenamiento y no es fuente del mismo: puede ser una
previsin con pluralidad de destinatarios (llamamiento a filas a los mozos del reemplazo de
1998), pero una vez aplicado desaparece como tal previsin, puesto que no se ha integra-
do en el ordenamiento sino que era una mera aplicacin de ste.
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Peligrosas). ADAMS
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Como razones que justifican la potestad reglamentaria pueden aducirse las siguientes:
La composicin poltica y no tcnica de las Cmaras legislativas, que determinan
que stas no sean idneas para la confeccin de los reglamentos.
La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que stas no tengan
el rango formal que la ley comporta, lo que facilita su derogacin y su sustitu-
cin por otras.
La amplia esfera discrecional del poder ejecutivo, que determina la confianza de
que la propia Administracin se autolimite dictando reglamentos.
La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder ejecutivo para que las
reglamente, puesto que el legislador no puede preverlo todo.
Se han mantenido las siguientes posiciones doctrinales:
A) Competencia
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B) Procedimiento
El procedimiento de elaboracin se contiene en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, en su art. 24, que reproducimos a continuacin:
1. La elaboracin de los reglamentos se ajustar al siguiente procedimiento.
a) La iniciacin del procedimiento de elaboracin de un reglamento se llevar
a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboracin del
correspondiente proyecto, al que se acompaar un informe sobre la nece-
sidad y oportunidad de aqul, as como una memoria econmica que con-
tenga la estimacin del coste a que dar lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboracin debern recabarse, adems de los
informes, dictmenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios
y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad
del texto.
En todo caso, los reglamentos debern ir acompaados de un informe
sobre el impacto por razn de gnero de las medidas que se establezcan en
el mismo.
c) Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos
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(leyes, reglamentos, etc.), sino que contiene adems una serie de principios
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(los principios generales del Derecho a que hace referencia el art. 1.1 del Cdi- ADAMS
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23.2 de la Constitucin), o de materias que pese a ser del mbito interno de la Adminis-
tracin se consideran de especial trascendencia.
As pues, retomando la distincin entre reglamentos ejecutivos e independientes, no
cabe decir sin ms que existe un poder reglamentario organizativo e interno sin cobertura
legal: en ciertas materias como las contenidas en el art. 103.3 de la Constitucin no podr
darse el reglamento independiente, por afectar a derechos y libertades de los ciudadanos
(en este caso, de los funcionarios o aspirantes a serlo).
C) La jerarqua normativa
El principio de jerarqua normativa, contenido en el art. 9.3 de la Constitucin (La
Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa), supone que la
Administracin no puede contradecir una ley mediante una disposicin con rango regla-
mentario: ya no se trata de que haya materias reservadas a la ley, sino que el reglamento se
sita por debajo de la ley en la pirmide normativa. As lo dispone el art. 23.2 de la Ley del
Gobierno que establece que los reglamentos no podrn infringir normas con rango de ley.
El art. 23.3 de esa misma Ley establece que ningn reglamento podr vulnerar pre-
ceptos de otro de jerarqua superior. Y el art. 23.4 dispone que son nulas las resoluciones
administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas
por rganos de igual o superior jerarqua que el que lo haya aprobado.
Para ilustrar perfectamente estos dos principios (de jerarqua y de reserva de ley), cita-
mos el art. 51 LRJ-PAC:
1. Las disposiciones administrativas no podrn vulnerar la Constitucin o las Leyes
ni regular aquellas materias que la Constitucin o los Estatutos de Autonoma
reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legis-
lativas de las Comunidades Autnomas.
2. Ninguna disposicin administrativa podr vulnerar los preceptos de otra de
rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarn al orden de jerarqua que establez-
can las leyes.
El principio de la jerarqua normativa supone un lmite, como ya hemos dicho ante-
riormente, en cuanto que la Administracin no puede dictar disposiciones contrarias a las
leyes. La primaca de rango de la ley se impone a todos los reglamentos, sancionndose, tam-
bin con nulidad, la infraccin de tal principio. Tambin dentro del mbito propiamente
administrativo debe respetarse la jerarqua reglamentaria. Los reglamentos de rango inferior
que infrinjan lo dispuesto en un reglamento de rango superior son igualmente nulos.
En relacin con este principio est lo que la doctrina ha dado en llamar inderogabilidad
singular de los reglamentos por actos administrativos singulares, y que se reco-
ge en el art. 52.2 LRJ-PAC, que establece que: Las resoluciones administrativas
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carcter general aunque aqullas tengan grado igual o superior a stas. ADAMS
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Segn esto, la autoridad que ha dictado un reglamento y que, por tanto, podra igual-
mente derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un
caso concreto la aplicacin del reglamento, a menos que, naturalmente, este mismo auto-
rice la excepcin o dispensa.
Sin embargo, si se observa con atencin el contenido de dicho precepto, se nota que
la prohibicin contenida en el mismo va an ms all, puesto que tal prohibicin alcanza
no slo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso de superior jerar-
qua. Por ejemplo, el Consejo de Ministros no puede dispensar vlidamente a una perso-
na mediante un Decreto del puntual cumplimiento de un requisito o de una obligacin
impuesta a la misma por una simple Orden Ministerial (aunque tengan grado igual o
superior a stas).
El art. 52.2, establece, por tanto, un principio incondicionado de inderogabilidad sin-
gular de los reglamentos que constituye, ms que un lmite, en stricto sensu, a la potestad
reglamentaria de la Administracin, una regla en orden a la aplicacin de las normas regla-
mentarias.
Los reglamentos exigidos para la creacin, modificacin o supresin de Ministerios,
rganos y Unidades Administrativas, segn los arts. 8 y 10 LOFAGE son:
Nmero, denominacin y mbito de competencias de los Ministerios: por Real
Decreto del Presidente del Gobierno.
Subsecretaras, Secretaras Generales, Secretaras Generales Tcnicas, Direcciones
Generales y Subdirecciones Generales: por Real Decreto del Consejo de Minis-
tros, a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta del Ministro de Hacien-
da y Administraciones Pblicas.
rganos de nivel inferior a Subdireccin General: Orden del Ministro respectivo
previa aprobacin del Ministro de de Hacienda y Administraciones Pblicas.
Las Unidades Administrativas que no tienen la consideracin de rganos (ya que
no tienen efectos frente a terceros ni es preceptiva su actuacin como los rga-
nos administrativos): no es preciso elaborar un reglamento sino la relacin de
puestos de trabajo correspondiente.
1. Principio de legalidad.
2. Principio de jerarqua normativa.
2. Materiales 3. Principios generales del Derecho.
4. Contenido material.
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5. Irretroactividad.
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La remisin expresa a la costumbre slo puede darse en aquellas parcelas del Derecho
Administrativo en que dominan formas de vida corporativa o comunitaria clsica y tradi-
cionales; as hay una remisin expresa a la costumbre en materia de aprovechamientos
comunes de pastos y montes; aprovechamientos de bienes de las corporaciones locales, el
Rgimen de Concejo Abierto (ver art. 29.3 LRBRL), etc.
GARCA OVIEDO considera que hay casos en los cuales determinados asuntos se
resuelven segn tradiciones o procedimientos de ndole burocrtica que no proceden del
pueblo costumbre sino de los funcionarios. El derecho consuetudinario es sustituido por
las prcticas administrativas y el imperio de los precedentes.
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recta puede llegarse prcticamente a la afirmacin de que los particulares pue- ADAMS
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Las fuentes del Derecho Administrativo
Estos principios se aplican desde luego a travs de la ley o la costumbre; pero a ellos
remite el art. 1 del Cdigo Civil, para que, en ltimo trmino, se apliquen directamente a
los casos en que la falta de stos dejara sin regulacin. En este sentido son la tercera y lti-
ma fuente directa del Derecho.
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En base a lo cual debe tenerse en cuenta que los tratados cuando no estn publicados
en el Boletn Oficial del Estado son mera fuente indirecta (no son verdaderas normas jur-
dicas); en cambio, cuando son publicados ntegramente en el Boletn Oficial del Estado,
son fuentes de aplicacin directa y normas eficaces (fuentes directas), pasando a formar
parte del ordenamiento jurdico interno.
Por tanto, una vez publicadas en el Boletn Oficial del Estado, los tratados internacio-
nales tienen rango de Ley.
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Las fuentes del Derecho Administrativo
Pero se plantea la siguiente cuestin: Qu lugar ocupan las sentencias del Tribunal
Constitucional dentro de las fuentes del Derecho y en particular del Derecho Administra-
tivo?. Es un tema en el que la doctrina no es unnime:
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en el art. 1.6 del Cdigo Civil, esto es, debe ser colocada en el mismo lugar que la
jurisprudencia del Tribunal Supremo.
RUBIO LLORENTE cree que debe ser incluida en el prrafo 1 del art. 1 del Cdi-
go Civil, es decir, al mismo nivel que la ley.
JORGE DE ESTEBAN y PREZ ROYO, la colocan por encima de todas las nor-
mas jurdicas, incluida la ley, pero subordinada a la Constitucin.
Los efectos jurdicos de las sentencias del Tribunal Constitucional se recogen en el art.
164.1 CE, as:
Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarn en el Boletn Oficial del
Estado con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del
da siguiente de su publicacin y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que declaren la
inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se
limiten a la estimacin subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos.
Estas sentencias suponen que se convierten en fuentes de Derecho y en fuentes privi-
legiadas, situndose detrs de la Constitucin debido a los siguientes argumentos:
El Tribunal Constitucional no est vinculado por la ley, a excepcin lgicamente
de la propia Constitucin y de su Ley Orgnica, sin embargo, el Poder legislativo
s est vinculado por las sentencias del Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional, segn el art. 1 de la LOTC, es el supremo intrprete
de la Constitucin y es el encargado de velar que el Poder legislativo no infrinja
la Constitucin.
El art. 5 LOPJ resalta la importancia de las resoluciones del Tribunal Constitucional,
que gozan de un especial valor en nuestro ordenamiento jurdico.
As el art. 38.1 de la LOTC establece que:
Las sentencias recadas en procedimientos de incostitucionalidad tendrn el valor de
cosa juzgada, vincularn a todos los poderes pblicos y producirn efectos generales desde
la fecha de su publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
Es decir, tienen eficacia erga omnes. Por lo que respecta a las cuestiones de inconsti-
tucionalidad del art. 38.3 LOTC dice:
Es decir, tienen fuerza vinculante para el rgano judicial y para las partes en
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el proceso.
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1978 en lo que a las fuentes se refiere. Nos remitimos a lo dicho en el apar- ADAMS
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tado 3.6.4., no sin insistir en que se trata de leyes exactamente iguales a las del Estado: slo
se diferencian por su mbito competencial.
ver los conflictos de competencias que se le planteen, tanto por parte del Esta-
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Las fuentes del Derecho Administrativo
Por un lado, correspondera a cada Estado organizar la recepcin y definir las con-
diciones de aplicacin de los tratados en su territorio. Se producira con ello, en
la aplicacin del Derecho de la Unin, una falta de uniformidad perjudicial para
la cohesin jurdica de la Unin Europea.
De otra parte tambin, el Derecho de la Unin Europea as introducido se con-
vertira, de hecho, de Derecho nacional; por consiguiente, podra ser modificado
por normas nacionales posteriores. En este sentido, la validez del Derecho de la
Unin Europea frente al Derecho interno quedara de este modo sometido a la
libre apreciacin de los Gobiernos.
Adems y como veremos, las normas europeas no son simples convenios o acuerdos
que establezcan recomendaciones o normas de conducta para los Estados miembros. Tam-
poco cabe asimilarlas a las Cartas de Derechos que contienen determinados compromisos
o ideales para el comportamiento internacional de las naciones. Y no son, por ltimo,
meros principios doctrinales dirigidos a inspirar la actividad legislativa de los Estados miem-
bros de la Unin Europea.
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En vista de esta sentencia fundamental del TJCE, cabe destacar los siguientes elemen-
tos que constituyen en conjunto los rasgos caractersticos de la naturaleza jurdica de la UE:
La estructura institucional que garantiza que la formacin de la voluntad en la UE
tambin reciba la influencia del inters general europeo, es decir, los intereses
comunitarios que se recogen en los objetivos europeos.
La transferencia de competencias a las instituciones comunitarias, que va ms all
que en el caso de las dems organizaciones internacionales y se extiende a mbi-
tos normalmente reservados a los Estados.
El establecimiento de un ordenamiento jurdico propio, independiente de los
ordenamientos jurdicos de los Estados miembros.
La aplicabilidad directa del Derecho de la Unin Europea, segn la cual las dis-
posiciones del Derecho de la Unin Europea surten pleno efecto de modo uni-
forme en todos los Estados miembros y concede derechos e impone obligacio-
nes tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos.
La primaca del Derecho de la Unin Europea, mediante la cual se garantiza que
no pueda ser ni derogado ni modificado por la legislacin nacional y que, en caso
de litigio, el primero prevalezca sobre la segunda.
De esta forma, la UE resulta ser una entidad autnoma de poder con derechos de
soberana propios y un ordenamiento jurdico independiente de los Estados miembros, al
que estn sometidos tanto los Estados miembros como sus ciudadanos en los mbitos de
competencia transferidos a la UE.
Desde la perspectiva espaola cabe recordar, que el artculo 93 de nuestra Carta
Magna al prever la posibilidad de que una ley orgnica autorice la celebracin de tratados
por los que se atribuya a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de com-
petencias derivadas de la Constitucin, lo que en la prctica hizo es establecer un meca-
nismo (al igual que sucede en el mbito constitucional de los pases de nuestro entorno,
como por ejemplo, en el artculo 24 de la Ley Fundamental de Bonn), para autorizar ver-
daderos tratados de cesin de soberana a organizaciones internacionales especficas, como
es el caso de la Unin Europea que ahora nos ocupa.
En definitiva, la norma constitucional dej abierto el hueco para el establecimiento de
un verdadero Derecho supranacional trasladando, cuando se hizo efectivo nuestro ingreso
en la Comunidad Europea (en virtud del Acta de Adhesin firmada el 12 de junio de 1985,
previa autorizacin de la Ley Orgnica 10/1985, de 2 de agosto), un conjunto de compe-
tencias legislativas, ejecutivas y judiciales, a la Comunidad Europea, para que sta las ejer-
ciera directamente sobre los ciudadanos espaoles desde el momento mismo de la inte-
gracin. ste es el sentido de un Derecho supranacional o de la integracin, que excede de
tradicional Derecho internacional entendido como Derecho entre Estados.
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