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Administrao
Pblica Descritiva
 Administrao Pblica Descritiva

MDULO I - ADMINISTRAO PBLICA: INTRODUO HISTRICA E

CONCEITUAL

Ao final deste mdulo o aluno ser capaz de:

Identificar o papel do Estado em relao aos d emais setores da

sociedade;
Citar a evoluo histrica da Administrao Pblica brasileira;
Apontar caractersticas das seguintes prticas gerenciais na mquina
estatal do pas: patrimonialismo, burocracia e modelo gerencial;
Descrever os principais aspectos do Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado brasileiro;

Unidade 1 - O estado, o mercado e o bem pblico no-estatal

Ol,

Antes de iniciarmos nosso estudo da Administrao Pblica, devemos ter como

ponto de partida o reconhecimento do espao que o Estado ocupa ao lado dos
demais setores da sociedade.

Para isso, vamos aprender quais so os papeis e pontos de vista do Estado, do

mercado e do bem pblico no estatal, que so o 1, o 2 e o 3 setores da
sociedade respectivamente.

Ser que seria possvel imaginar a vida numa sociedade sem qualquer tipo de
gesto?

Vejamos:

A relao entre o pblico e privado, em termos de propriedade, no mundo todo

ganhou forte evidncia com a falncia das monarquias a partir do sculo XVIII e
o consequente surgimento da organizao poltico-administrativa nacional
conhecida como Estado Moderno. At ento, tudo pertencendo ao monarca, a
gesto se dava em razo de seus interesses prprios, sem que houvesse a
identidade do bem comum, ou patrimnio de todos.

O Estado Moderno e suas concepes:

Com o advento do Estado Moderno, o tamanho da mquina pblica e sua

interferncia na vida nacional passaram a fundamentar-se na orientao
ideolgica dos governos. Nesse sentido, presenciamos ao longo do sculo XX
uma polarizao entre os Estados liberais (Estado mnimo), tidos como de
direita, e os Estados sociais (Estado provedor e garantidor de direitos), tidos
como de esquerda. No tnue e instvel ponto de equilbrio entre esquerda e
direita, que variou de pas para pas, cada Estado se acomodou e vimos, ao
longo das dcadas, constiturem-se as sociais democracias, ou Estados do
bem-estar social, vertentes intermedirias entre as extremas direita e esquerda,
dentre as quais se posicionou o Brasil. As principais caractersticas desse
modelo ideolgico refletem-se no papel desempenhado pelo Estado em cada
realidade nacional e na dimenso de sua consequente mquina de governo.

A concepo liberal do Estado

No modelo liberal, deixado grande espectro de liberdade de ao ao particular,

ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o empreendedorismo e a
competio acontecem de maneira solta, fracamente regulada. Sobrevivem e
prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais capazes, os mais bem
providos. Quem a esse grupo no pertena, simplesmente perde espao. o
modelo da meritocracia pura, ou seja, prospera aquele que consiga fazer de
maneira autnoma.

O que se observa nesse modelo uma tendncia excluso social. Os mais

ricos tornam-se cada vez mais prsperos e os mais pobres cada vez mais
afastados das possibilidades de progresso. A, afastado do domnio econmico,

o Estado liberal observa e age to somente na garantia da propriedade privada,

dos Direitos Humanos e pouco mais do que isso. a repetio do paradoxo
burguesia x proletariado, existente l atrs no tempo, poca das revolues
burguesas, dentre as quais a Revoluo Francesa, que marcou o incio da era
contempornea.

Voc conhece algum exemplo atual tpico dessa situao?

sim, o sistema de sade norte-americano.

Nos Estados Unidos no existem hospitais pblicos. L, ou a pessoa paga

grandes somas por tratamentos de sade quando deles necessite ou contribui,
ao longo de sua vida, para o seguro social, que, dessa maneira, garante-lhe o
atendimento devido. Naquele pas, quem no se inclui entre uma dessas opes
simplesmente no tem acesso a tratamentos de sade. So crticas que se
apresentam ao Estado liberal:

1. O liberalismo tende a perpetuar a desigualdade social pela abusiva

concentrao de riqueza nas mos de minorias.

2. A contnua e irreversvel excluso dos que empobrecem colapsa o mercado

pela falta de consumidores. Sob esse ponto de vista, o modelo liberal desmorona
por si somente, uma vez que apenas os ricos no conseguem fazer com que a
economia funcione. Foi a falncia do modelo liberal que levou os Estados Unidos
depresso de 1930, e a humanidade 1 Guerra Mundial.

A concepo social do Estado

Para Refletir: Como amenizar esse evidente desequilbrio que se estabelece no

liberalismo?

O modelo de Estado social, ou o Estado provedor, surgido tambm na primeira

metade do sculo XX, inclusive como contraponto ao modelo liberal, prope
polticas pblicas onde o Estado passa a assumir papis de interveno no
domnio econmico.
Ento, a mquina administrativa avoluma-se de forma a prover a sociedade com
servios pblicos que estejam disposio de todos, independentemente de
situao social. Um exemplo disso o sistema pblico de ensino brasileiro.

Nele, o Estado prov educao gratuita a quem no possa contrat-la de escolas

da rede privada, ou que dessa forma opte. Assim, ricos e pobres passam a ter
acesso educao. O custo disso corre por conta da arrecadao de impostos,
que, a cada nova poltica social, avoluma-se.

Um claro exemplo de evidente poltica de cunho social e intervencionista do

Poder Pblico no acesso educao de nvel superior a Lei n 12.711, de
2012, que estabelece cotas sociais para alunos das universidades federais.

Com a lei, 50% das vagas devem ser preenchidas por alunos que cursaram o
ensino mdio em escolas pblicas, com reservas para alunos negros, pardos e
indgenas, em percentuais que variam conforme a distribuio dessas etnias no
respectivo estado da federao.

Outro exemplo de poltica notadamente social a transferncia direta de renda,

na forma de programas como o Bolsa Famlia. Nele, famlias com baixa renda
per capita mensal recebem um benefcio assistencial do Estado, a ttulo de apoio
cobertura de suas necessidades mnimas de subsistncia.

So crticas que se apresentam ao Estado social:

1. Ao avolumar-se em suas polticas sociais, o Estado cresce e custa cada

vez mais caro ao contribuinte.
2. Os servios pblicos oferecidos so de baixa qualidade.

Para Refletir: Voc j vivenciou alguma situao semelhante? Famlia de classe

mdia que recolhe impostos na fonte, alm de outros, como ICMS,
IPI, IPVA, IPTU, contrata escola particular para os filhos e plano de
sade privado.

As pessoas queixam-se por pagarem muito e no desfrutarem do respectivo

retorno. O discurso geral o de que as pessoas pagam duplamente pelos
servios, ou seja, tanto pelo recolhimento de impostos quanto na contratao de
servios de mercado, para terem atendidas as necessidades para as quais a
opo do Estado no seja satisfatria.
Esses so argumentos muito fortes, que tm desafiado os gestores pblicos no
sentido de que a Administrao elimine, ou reduza ao mnimo possvel, a
ineficincia, o desperdcio e a corrupo, o que resultar numa menor
necessidade de impostos e sua utilizao mais racional, com consequente
aumento da qualidade dos servios pblicos.

Outra crtica, subliminar, a de que as pessoas atendidas por polticas pblicas

tendem a se acostumar e acomodar com o benefcio concedido pelo Estado.

Assim, deixam de buscar condies melhores, por meio da conquista de

independncia da poltica social. Exemplo: uma disfuno do programa Bolsa
Famlia surge quando o beneficirio, por opo prpria, recusa chances de
emprego formal, pois assim ser excludo do programa, optando, ento, pelo
mercado informal, que no gera impostos e nem garante proteo ao
trabalhador.

As Organizaes No Governamentais (ONGs)

Atuando paralelamente a essa aparente disputa entre o Estado e o mercado,

com muita competncia a sociedade se organizou e constituiu as Organizaes
No Governamentais (ONGs), tambm chamada de 3 setor. Nessa
classificao, o Estado o 1 setor e o mercado o 2. Passou a existir, assim, o
bem pblico no estatal.

O que so as ONGs?

Regidas pela Lei n 9.790, de 1999, so entidades da sociedade civil organizada

sem fins lucrativos, com personalidades jurdicas do direito privado que, por
iniciativa autnoma e voluntria de seus membros, organizaram-se para atuar
em espaos pblicos desocupados tanto pelo Estado quanto pelo mercado. Uma
das principais caractersticas dessas organizaes sociais o desinteresse pelo
lucro. Realizam trabalhos sociais de cunho relevante para a comunidade, na
qualidade de entidades filantrpicas. Os valores que porventura recolham de sua
clientela servem, exclusivamente, para a realimentao da prpria organizao.

Devido natureza filantrpica dessas entidades, que contam com o

reconhecimento do Estado, podem elas se conveniarem com o Poder Pblico
para, a partir da, receberem subvenes. A esses valores aplicam-se as
mesmas obrigaes dos gastos pblicos, posto que se trate de dinheiro pblico,
como a prestao de contas e a contratao por meio de concorrncia pblica.

So exemplos bem conhecidos de ONGs: Federao Nacional das APAES

(FENAPAES) e a Unio dos Escoteiros do Brasil (UEB).

Estado x Mercado

Outra abordagem acerca do dilema Estado x mercado bastante pertinente ao

nosso estudo diz respeito aos motivos que colocam as organizaes pblicas e
privadas para funcionar.

Que interesses distintos movem a Administrao Pblica e a organizao

privada?

Embora tenham convivncia harmnica, Estado e mercado atuam em reas

bastante distintas, havendo fortes diferenas entre um e outro. Na lida privada,
o objetivo principal das organizaes a obteno de lucro, com ampliao de
mercado por meio da competitividade. Com esse resultado, uma empresa
privada bem sucedida tende a prosperar e estabelecer-se, enquanto que mal
sucedida tende a perder posio no mercado competitivo, ou mesmo a
desaparecer.

Outro aspecto de forte evidncia no mercado a liberdade para investir e inovar.

Os administradores do mercado possuem total liberdade para adquirir

tecnologias, selecionar pessoal, adotar metodologias, criar padres, seguir
rumos gerenciais e fazer tudo o mais que possa proporcionar maiores
crescimento e lucro. O nus dessa liberdade reside na consequncia do
insucesso, qual seja, o prejuzo financeiro e a perda de mercado.

Nesse caso, os administradores gerenciam bens privados, respondendo

diretamente aos seus proprietrios pela gesto patrimonial que executam.

Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos livre vontade do patro. o

direito privado que cuida dessa relao. Nesse caso, a legislao a tudo permite,
exceto o que seja expressamente proibido.
E o gestor, o que move seu interesse na Administrao Pblica?

No o lucro, ou a competitividade, mas sim a qualidade dos servios prestados

sociedade e o pleno atendimento do cidado, sinnimos que so da
supremacia do interesse pblico. Alm disso, enquanto que no mercado a
liberdade de gesto absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se conforme
a Lei determina. Na rea pblica, a liberdade de ao encontra-se estritamente
vinculada legislao vigente, ou seja, s pode ser feito aquilo que seja
expressamente permitido, sendo tudo o mais tacitamente proibido Trata-se do
imprio das Leis. Na atividade pblica o direito pblico que cuida das relaes.

H que ser assim, posto que o gestor pblico lida com o patrimnio comum da
nao. No presta contas ou se reporta diretamente aos donos da firma, mas
sim coletividade, representada pelos Poderes Constitudos. Nessa situao
o legislador, representante do povo, por meio das Leis que elabora e que o
Presidente da Repblica sanciona, quem define o que seja, ou no, permitido
fazer.

Fica claro, dessa distino, que o mercado caminha com passos muito mais
rpidos que o Estado. Comparao injusta aquela que busca colocar lado a
lado um e outro. essa diferena de ritmo, imposta pela natureza diversa de
ambos os setores, a responsvel pela desigualdade que resulta da mera
comparao que muitos fazem entre Estado e mercado.

Pela distino de desenvoltura, muitos associam ao mercado, e seus

trabalhadores, a vantagem da eficincia, enquanto que ao Poder Pblico, e seus
servidores, a pecha da ineficincia. H que se compreender, e aceitar, que o
processo de mudana e inovao na atividade pblica seja bem mais demorado
do que na atividade privada.

Visando propiciar caminhos legislativos para o melhor entrosamento entre o

Estado e o mercado, o Poder Pblico tem criado e aperfeioado legislaes que
regulam a interao entre um e outro.

Dentre estas, destacam-se a Lei n 8.666, de 1993, que institui normas para
licitaes e contratos da Administrao Pblica, e a Lei n 11.079, de 2004, que
institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblico-privada no
mbito da administrao pblica.
Conforme a lei, na contratao de parceria pblico-privada sero observadas as
seguintes diretrizes:

1. Eficincia no cumprimento das misses de Estado e no emprego dos

recursos da sociedade.
2. Respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos
entes privados incumbidos da sua execuo.
3. Indelegabilidade das funes de regulao, jurisdicional, do exerccio do
poder de polcia e de outras atividades exclusivas do Estado.
4. Responsabilidade fiscal na celebrao e execuo das parcerias.
5. Transparncia dos procedimentos e das decises.
6. Repartio objetiva de riscos entre as partes.
7. Sustentabilidade financeira e vantagens socioeconmicas dos projetos de
parceria.
 Unidade 2 - A Administrao Pblica, do Estado Novo aos dias de hoje

Vimos, na unidade anterior, a posio que o Estado ocupa ao lado dos demais
setores da sociedade. Agora veremos a evoluo histrica da Administrao
Pblica brasileira, com as diversas tentativas de modernizao da mquina,
levadas a efeito a partir da dcada de 1930, momento histrico a partir do qual
a preocupao com o aperfeioamento da Administrao tornou-se mais
evidente nos planos de governo.

Vamos conhecer a evoluo dos fatos polticos mais marcantes

acontecidos no pas neste perodo?

A primeira tentativa de estruturao da Administrao Pblica brasileira data da

dcada de 1930, com o Estado Novo de Getlio Vargas. At ento, desde a
transferncia da corte portuguesa para o Brasil, a Administrao era fortemente
marcada pelo predomnio do improviso e raramente voltada ao interesse pblico.
Era o tempo do coronelismo, numa poca em que prevalecia sobremaneira a
prtica do patrimonialismo na Administrao, que o uso da mquina conforme
os interesses particulares nada republicanos do administrador.

A criao do DASP e o modelo burocrtico

Pretendendo dar uma soluo austera situao existente, mo forte Getlio

Vargas promoveu novo rumo para a mquina administrativa do Pas. Com a
Constituio de 1937, criou o Departamento Administrativo do Servio Pblico
(DASP), que, adotando o modelo burocrtico de Max Weber, to bem sucedido
na Alemanha pr-nazista, representou a primeira reforma do Estado, lanada por
Vargas logo no incio de seu perodo autoritrio, que perdurou de 1937 at 1945.

Vargas pretendia industrializar o Pas, tornando-o liberto do acentuado ndice de

importaes ento existente. Para tanto, considerava necessria a construo
de uma mquina pblica gil, profissionalizada e capaz de dar as respostas de
que se necessitava. Foram de sua criao a Companhia Vale do Rio Doce
(VALE), para a prospeco de minrio de ferro, a Companhia Siderrgica
Nacional (CSN), para a produo de ao, a PETROBRAS, para a explorao do
petrleo, dentre outras.
O modelo rgido e hierarquizado foi pautado pelo controle minucioso das
atividades-meio, o que no poderia ter sido diferente quela poca, posto que
houvesse forte necessidade de corrigirem-se os rumos da administrao do
Estado.

Segundo Chiavenato (2008), era a inteno de Vargas atingir a trs objetivos

principais:

1. Constituir uma mquina administrativa.

2. Adotar prticas de recursos humanos baseadas principalmente na
meritocracia;
3. Eliminar o nepotismo e a corrupo ento existentes na Administrao
Pblica.

Foram marcantes, naquele momento, o surgimento das primeiras carreiras de

Estado, a adoo do concurso pblico como forma de acesso ao servio pblico
e, como jamais antes acontecera, a adoo de planos de capacitao para a
formao de quadros profissionalizados de servidores pblicos. O Brasil estava
ganhando novo rumo, com um forte vis desenvolvimentista, num cenrio de
fortalecimento da indstria nacional. Nesse contexto, o Estado assumiu papel
acentuadamente interventor no domnio da produo de bens e servios.

Nesse movimento, ficou patente que a adoo do modelo burocrtico proveria a

Administrao com pessoal e servios compatveis com o capitalismo de
vanguarda emergente no Pas. Era a adoo do modelo de administrao
cientfica, de Frederick Taylor, com nfase nas tarefas, racionalizao,
padronizao e simplificao.
Fonte: http://bit.ly/1I6zDej

Para Taylor, o funcionrio era negligente, desinteressado e sem capacidade para

analisar e estabelecer racionalmente o processo de trabalho que fosse mais
eficiente, necessitando ser orientado, conduzido, fiscalizado. Com a
administrao cientfica ocorreu a diviso de responsabilidades: a administrao
ficou com o planejamento e a superviso, enquanto que o trabalhador executava
a tarefa. Taylor propunha organizar e descrever os cargos e as tarefas para a
racionalizao do trabalho. Tal foi o modelo adotado nos primrdios da
Administrao Pblica do Brasil, perfeitamente adaptvel burocracia
weberiana.

Diretamente vinculado Presidncia da Repblica, coube ao Departamento

Administrativo do Servio Pblico (DASP) elaborar o Estatuto dos Funcionrios
Pblicos Civis da Unio, primeiro documento de referncia para o servidor
pblico, que equivaleu ao atual Regime Jurdico nico do Servidor Pblico Civil
(RJU) Lei n 8.112, de 1990.

Ocorre que a Administrao pblica brasileira, embora carregue consigo fortes

ligaes com a racionalidade da administrao como cincia social, sofre com a
irracionalidade das relaes polticas existentes no Pas, especialmente as que
regem as relaes de governo. Dessa forma, a burocracia no logrou xito em

afastar de maneira definitiva o patrimonialismo da mquina pblica, que

prevalece ativo em intensidade mais discreta at os dias de hoje, apesar dos
planos e reformas administrativas que se sucederam ao longo das dcadas. O
modo burocrtico, contudo, devido baixa credibilidade e confiana que se
depositava no servidor pblico de ento, mostrou-se ser a forma mais adequada
para a poca.

Com o passar dos anos, percebeu-se que a burocracia emperrava sobremaneira

a rea-meio, causando fortes entraves na realizao das polticas de Estado.
Sua falta de flexibilidade tornava invivel uma gesto gil para o Brasil. Ao longo
dos governos que se sucederam, em meio a atribulaes polticas, promoveram-
se diversas tentativas no sentido de que o entrave burocrtico fosse reduzido e
a to necessria agilidade conquistada.
JK, com seu slogan desenvolvimentista 50 anos de desenvolvimento em 5 de
governo, criou a Comisso de Simplificao da Burocracia (COSB), com
subcomisses ministeriais, por meio do Decreto-Lei n 39.605, de 1956.

Vinculada ao DASP, a COSB tinha por finalidade a simplificao das normas e

rotinas administrativas, visando o funcionamento racional das reparties
pblicas federais e dos rgos autrquicos. As subcomisses ministeriais tinham
a mesma finalidade atribuda Comisso, nas reas de jurisdio relativas aos
respectivos ministrios ou rgos.

Eram resultados esperados da COSB:

A simplificao de rotinas;
A fixao de responsabilidades;
A unidade de execuo (reagrupamento de funes);
A descentralizao de execuo (delegao de competncia);
A supresso de organismos inoperantes ou desnecessrios.

Na escolha de propostas de modernizao de rotinas, levou-se em conta a maior

produo; a maior rapidez; a maior preciso e adequao aos fins visados; o
menor custo de implantao e operao.

Acerca da Administrao Pblica, dizia o Decreto-Lei n 39.605, de 1956

Art. 17. Nas propostas relativas a atividades de administrao geral, ter-se-

em vista:

a) servir ao pblico com eficincia e presteza;

b) adotar um sistema de arquivamento que permita a pronta identificao e
localizao dos papis;
c) adotar um sistema de cadastro de pessoal simples, mas completo;
d) adotar um sistema de comunicao que produza a distribuio rpida dos
papis, maior segurana nas informaes, controle do andamento dos
processos e funcionamento mais dilatado do expediente de protocolo;
e) controlar os gastos de combustvel e outros com veculos oficiais;
f) padronizar os mtodos de aquisio, estocagem, fornecimento e
recuperao de material, adotando-se formulrios de fcil entendimento;
 g) controlar os gastos de manuteno, mediante o confronto dos servios
prestados com a despesa realizada;
h) estabelecer um sistema de processamento rpido dos dbitos da
Administrao, para maior facilidade de pagamento.

...

Anos aps, j no regime militar, nova tentativa de modernizao da mquina foi

posta a efeito, por meio do Decreto-Lei n 200, de 1967. Nesse perodo, a
vertente de planejamento ganhou acentuada importncia, num ambiente
institucional de elevado centralismo poltico e presena do Estado no setor
produtivo. Ganhou fora a administrao indireta e a descentralizao
administrativa, com coordenao e controle. Fortemente valorizados nos
regimes militares, para os servidores o sistema de mrito e a estruturao de
cargos pblicos conquistaram acentuado avano.

Grande impulso foi dado presena do Estado em setores da economia por

meio da criao de empresas de governo, na forma de sociedades de economia
mista e empresas pblicas; de autarquias; e tambm de organismos
independentes, que eram as fundaes pblicas.

O DL 200-67 estabeleceu ampla descentralizao executria na Administrao

Pblica, sendo mantido, contudo, o absoluto controle poltico, por meio da
nomeao de altos gestores e cadeias inteiras de comando que fossem
alinhadas com o regime.

Decreto-Lei n 200, de 1967.

Art. 10 - A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser

amplamente descentralizada.

1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais:

a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o

nvel de direo do de execuo;

b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, quando estejam

devidamente aparelhadas e mediante convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou
concesses.

2 Em cada rgo da Administrao Federal, os servios que compem a

estrutura central de direo devem permanecer liberados das rotinas de
execuo e das tarefas de mera formalizao de atos administrativos, para que
possam concentrar-se nas atividades de planejamento, superviso,
coordenao e controle.

3 A Administrao casustica, assim entendida a deciso de casos individuais,

compete, em princpio, ao nvel de execuo, especialmente aos servios de
natureza local, que esto em contato com os fatos e com o pblico.

4 Compete estrutura central de direo o estabelecimento das normas,

critrios, programas e princpios, que os servios responsveis pela execuo
so obrigados a respeitar na soluo dos casos individuais e no desempenho de
suas atribuies.

5 Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconvenincia, a

execuo de programas federais de carter nitidamente local dever ser
delegada, no todo ou em parte, mediante convnio, aos rgos estaduais ou
municipais incumbidos de servios correspondentes.

6 Os rgos federais responsveis pelos programas conservaro a autoridade

normativa e exercero controle e fiscalizao indispensveis sobre a execuo
local, condicionando-se a liberao dos recursos ao fiel cumprimento dos
programas e convnios.

7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao,

superviso e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado
da mquina administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da
realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel,
execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos
de execuo.

8 A aplicao desse critrio est condicionada, em qualquer caso, aos ditames

do interesse pblico e s convenincias da segurana nacional.

...
Percebe-se neste trecho do decreto que se tratava de uma descentralizao
apenas operacional. Nela, inexistia qualquer aspecto de liberdade administrativa
real.

Outra grande novidade trazida pelo DL 200-67 foi a adoo da contratao no

regime da CLT para os trabalhadores das autarquias, das empresas pblicas e
das sociedades de economia mista. Esse dispositivo garantiu a necessria
flexibilidade nas relaes de emprego dessas organizaes, por meio da
captao de profissionais de mercado, que poderiam ser contratados e demitidos
sem os entraves burocrticos existentes no caso da administrao direta.

Decreto-Lei n 200, de 1967

...

Art. 182 - Nos casos dos incisos II e III do art. 5 e no do inciso I do mesmo artigo,
quando se tratar de servios industriais, o regime de pessoal ser o da
Consolidao das Leis do Trabalho; nos demais casos, o regime jurdico do
pessoal ser fixado pelo Poder Executivo.

...

O DL 200-67 possibilitou a descentralizao que as entidades da administrao

indireta necessitavam para atuar em seus nichos de mercado. Seno, o
engessamento em uma mquina gigantesca tornaria invivel qualquer
possibilidade de sucesso.

A iniciativa que se seguiu datou do ano de 1979 e foi lanada pelo ltimo governo
do regime militar. Tratou-se do Programa Nacional de Desburocratizao, criado
pelo Decreto-Lei n 83.740, de 1979, que tinha a condio de ministrio
extraordinrio, com o intuito de dinamizar e simplificar o funcionamento da
Administrao Pblica Federal.

Decreto-Lei n 83.740, de 1979

...

Art. 3 O programa ter por objetivo:

a) contribuir para a melhoria do atendimento dos usurios do servio pblico;

 b) reduzir a interferncia do Governo na atividade do cidado e do
empresrio e abreviar a soluo dos casos em que essa interferncia
necessria, mediante a descentralizao das decises, a simplificao do
trabalho administrativo e a eliminao de formalidades e exigncias cujo
custo econmico ou social seja superior ao risco;
c) agilizar a execuo dos programas federais para assegurar o
cumprimento dos objetivos prioritrios do Governo;
d) substituir, sempre que praticvel, o controle prvio pelo eficiente
acompanhamento da execuo e pelo reforo da fiscalizao dirigida,
para a identificao e correo dos eventuais desvios, fraudes e abusos;
e) intensificar a execuo dos trabalhos da Reforma Administrativa de que
trata o Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, especialmente os
referidos no Ttulo XIII;
f) fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa pequena e
mdia, que constituem a matriz do sistema, e consolidando a grande
empresa privada nacional, para que ela se capacite, quando for o caso, a
receber encargos e atribuies que se encontram hoje sob a
responsabilidade de empresas do Estado;
g) impedir o crescimento desnecessrio da mquina administrativa federal,
mediante o estmulo execuo indireta, utilizando-se, sempre que
praticvel, o contrato com empresas privadas capacitadas e o convnio
com rgos estaduais e municipais;
h) velar pelo cumprimento da poltica de conteno da criao
indiscriminada de empresas pblicas, promovendo o equacionamento dos
casos em que for possvel e recomendvel a transferncia do controle
para o setor privado, respeitada a orientao do Governo na matria.

...

Ateno: clebre a frase de Hlio Beltro, ento, Ministro da

Desburocratizao, que disse: No Brasil, a certido de bito mais importante
que o defunto.

Acerca desse movimento de simplificao cartorial, h que se reconhecer que a

burocracia excessiva contribui com a maior incidncia de corrupo. Fica patente
que a burla de procedimentos detalhados, inteis e dispensveis constitua
campo propcio para a simplificao, ou celeridade, mediante recompensa
indevida. Desburocratizar, ento, implica diretamente na reduo da corrupo.

Um dos intuitos do Programa foi o de conter o danoso ritmo de crescimento da

mquina administrativa que fora promovido pelo DL 200-67, propiciando
condies para que a iniciativa privada ocupasse espaos ento tomados pelo
Estado. Isso permitiria o recuo da atividade pblica quelas que lhe fossem
tpicas. Esse foi o primeiro indicativo de que, anos mais tarde, haveria um forte
processo de rearranjo do Estado, com as privatizaes.

A Nova Repblica

Ento, assistiu-se ao fim do regime militar, que deu abertura ao perodo poltico-
administrativo conhecido como Nova Repblica. Era a transio democrtica,
que necessitava alterar os rumos de uma mquina pblica por um lado dispersa
e fragmentada em termos de estrutura, e, por outro, excessivamente
centralizada em termos de comando. Necessitava-se de algo mais gil e
democrtico, com entes pblicos autnomos, voltados misso pblica do
Estado, com menor volume e maior capacidade de se movimentar, conforme a
dinmica de uma democracia.

Acrescente-se a isso o movimento de globalizao pelo qual o mundo tem

passado desde a dcada de 80, no qual se perceberam, em diversos pases,
processos de reengenharia administrativa no setor pblico sendo levados a
efeito. O Brasil buscou esse rumo.

A reforma administrativa da Nova Repblica

Em 1985, o Presidente da Repblica Jos Sarney editou o Decreto n 91.309,

de 1985, que dispunha sobre a Reforma da Administrao Pblica Federal, com
o qual incumbia ao Ministro de Estado Extraordinrio para Assuntos de
Administrao promover a execuo do Plano de Reforma da Administrao
Pblica Federal, praticando ou propondo os atos necessrios sua efetivao.
Compunham o plano:

1. O enfoque no atendimento ao cidado;

2. O resgate da funo social da Administrao;
3. A revitalizao da atividade pblica com o fortalecimento do servidor;
4. O maior controle dos gastos, com incremento no desempenho;
5. A aproximao da instncia decisria do local onde aconteceria a ao
pblica.

A reforma administrativa da Nova Repblica, contudo, no logrou xito, em

primeiro lugar devido a dificuldades com o Congresso Nacional. Recentemente
sado do autoritarismo poltico imposto pelo regime militar, o Congresso
encontrava-se fragmentado em partidos pequenos. O bipartidarismo ARENA
MDB fora substitudo por um multipartidarismo incipiente, o que dificultava a
formao de uma base de apoio aos planos de governo que fosse consistente.
Alm disso, a crise econmica ganhou forte importncia, tendo sido lanado o
Plano Cruzado, que visou pr ordem na economia e conter a inflao galopante
de ento.

O debate da reforma administrativa acabou, por fim, perdendo importncia diante

de questes ligadas ao tamanho do mandato presidencial, que fora reduzido de
seis para cinco anos, e tambm sobre necessidade de alteraes no sistema de
governo brasileiro.

A Constituio de 1988

Ainda no incio do governo de Jos Sarney, instalou-se a Assembleia Nacional

Constituinte, com o objetivo de elaborar uma nova Constituio para o Pas,
promulgada em 1988.

Acerca da Administrao Pblica, foram as seguintes algumas das inovaes

trazidas pela Constituio de 1988:

1. Delegao ao Congresso Nacional para dispor sobre a Administrao

Pblica, retirando do Executivo a faculdade de legislar nessa rea por
decreto;
 2. Redistribuio da estrutura Administrativa e oramentos entre Unio,
Estados e Municpios, com recuo da esfera federal;
3. Adoo do RJU para todos os servidores pblicos, com estabilidade
depois de transcorridos dois anos da posse de servidor aprovado em
concurso pblico.

certo que a ascenso do municpio condio de ente federado acarretou a

principal alterao da estrutura administrativa promovida pela Carta.

A partir de ento, deixou de existir a figura do Decreto-Lei, to empregado para

a propositura das reformas administrativas pelo Executivo sem a participao do
Congresso. Com isso, por meio do novo instituto da Medida Provisria, as
polticas administrativas lanadas pelo Executivo passaram a ser deliberadas
pelo Legislativo. Nesse processo, os projetos de autoria do Presidente da
Repblica so analisados pela Cmara, depois pelo Senado e, finalmente, pela
Cmara novamente, nesse ltimo retorno exclusivamente acerca das
modificaes apresentadas pelos senadores. Somente ento vai sano e
converso em Lei.

Especificamente, quanto reforma proposta pelo Presidente Sarney, a

Constituio de 1988 trouxe, em seu artigo 24, do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, referncia reforma administrativa de 1985,
deixando definida a necessidade de que uma reforma dessa natureza devesse
ser levada a efeito, em at 18 meses, a partir da promulgao da nova Carta.

Art. 24- A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios editaro leis que
estabeleam critrios para a compatibilizao de seus quadros de pessoal ao
disposto no art. 39 da Constituio e reforma administrativa dela decorrente,
no prazo de dezoito meses, contados da sua promulgao.

No governo subsequente, tendo sido encontrado um considervel dficit pblico,

o Presidente Collor promoveu acentuado desmonte da mquina administrativa,
com achatamento salarial dos servidores, ditos por ele como sendo marajs.

Servidores no estveis foram demitidos e aqueles que o eram foram postos em

disponibilidade. Collor considerava a mquina administrativa por demais
ineficiente e incapaz de contribuir com o avano do Estado e da economia
nacionais era um verdadeiro elefante branco, segundo ele.
Na poca, o governo vislumbrou adotar o modelo do Estado mnimo com contas
pblicas saneadas, o que seria condio indispensvel para a atrao de
investimentos externos, que abriria uma presena brasileira mais competitiva no
cenrio estrangeiro.

Com o impeachment, Collor foi sucedido pelo vice, Itamar Franco, que lanou o
bem sucedido Plano Real. Esse sucesso possibilitou ambiente poltico e
institucional necessrios a uma Reforma Administrativa em novos moldes,
proposta no governo seguinte, do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que
teve no ministro Bresser Pereira, da Administrao Federal e Reforma do Estado
(MARE), seu principal mentor.

O governo de FHC ficou conhecido pela onda de privatizaes, realizadas com

o objetivo de promover acentuado recuo no tamanho da mquina pblica. A
telefonia foi o principal exemplo disso. Nessa situao, o Estado, por meio das
agncias reguladoras, passou a exercer o papel de regulamentador/fiscalizador
de uma atividade pblica provida pelo mercado, livre da ao direta do governo.
Uma questo que os crticos das privatizaes colocam diz respeito ao destino
dado aos patrimnios das empresas privatizadas.

Fez parte desse perodo o Programa de Desligamento Voluntrio (PDV),

amplamente empregado na Administrao, na forma da Lei n 9.468, de 1997.

O PDV tinha como objetivo incentivar pecuniariamente demisses espontneas

de servidores pblicos estveis.

Despreparados para o empreendedorismo da iniciativa privada, contudo, muitos

desses servidores constituram negcios prprios que, em curto tempo,
resultaram em falncia. Ainda hoje tramita no Congresso Nacional projeto de lei
que visa anistiar os servidores optantes do PDV, com o forte argumento de que
se tratou de verdadeiro estelionato oficial, uma vez que nem todas as
promessas feitas pelo governo foram cumpridas, como a de prestar apoio e
assessoria ao empreendedorismo dos servidores que aderissem ao Programa.

FHC descreveu sua Reforma Administrativa Gerencial no Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). A inovao do plano estava nas
premissas da reforma, que propunha adotar na gesto pblica prticas comuns
s empresas privadas.
At o final de seu primeiro mandato, FHC fez aprovar no Congresso duas
emendas constitucionais, promulgadas em 1998, com a finalidade de preparar o
caminho legislativo para a adoo de sua reforma gerencial. Uma delas foi a
Emenda n 19, que disps sobre princpios e normas da Administrao Pblica,
servidores e agentes pblicos. A outra foi a Emenda n 20, que modificou o
sistema de previdncia social do servidor.

A Emenda n 19:

1. Acrescentou a eficincia dentre os princpios fundamentais da

administrao;
2. Criou o contrato gesto;
3. Flexibilizou o instituto da estabilidade, acrescentando a insuficincia de
desempenho e o excesso de quadros dentre as possibilidades de perda
de cargo pblico;
4. Permitiu a contratao de estrangeiros pela Administrao, desde que
mantida a prerrogativa do concurso pblico;
5. Estabeleceu teto para a remunerao dos servidores e membros dos
poderes.

J a Emenda n 20:

1. Estabeleceu idade mnima para aposentadoria (60 anos para homem e

55 anos para mulher);

2. Extinguiu o acumulo de aposentadorias;

3. Definiu o prazo de dez anos de servio pblico e de cinco anos no cargo

ocupado para habilitao aposentadoria.
4. Tornou possvel a criao de regime previdencirio complementar, com a
adoo do teto de aposentadoria do regime geral pago pelo INSS, para o
servidor.

Tendo promulgadas as duas emendas constitucionais no ltimo ano de seu

primeiro perodo de governo, aps se reeleger, FHC extinguiu o MARE e
transferiu a reforma administrativa para a pasta do Planejamento, Oramento e
Gesto (MPOG). Nesse momento, Bresser Pereira deixou o governo, sem ter
conseguido implementar, minimamente que fosse, sua reforma gerencial.
Antes do final de seu segundo mandato, e considerando insuficientes as
modificaes levadas a efeito pela Emenda n 20 no sistema previdencirio do
servidor pblico, FHC encaminhou ao Congresso nova proposta de alterao
constitucional, que somente foi aprovada j no governo subsequente a Emenda
n 41, de 2003.

Outro fato relevante do perodo FHC foi a aprovao, durante seu segundo
mandato, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar n 101, de
2000, que imps forte ajuste fiscal e planejamento nos oramentos pblicos da
Unio, Estados e Municpios. A LRF propiciou a necessria transparncia do
gasto pblico, alm de condicionar a realizao de despesa capacidade de
arrecadao.

Depois disso, veio o governo Lula, que no apresentou proposta de reforma

administrativa. Presenciou-se a continuidade da poltica de privatizaes, sendo
merecedora de destaque apenas a emenda constitucional que tratou, mais uma
vez, do sistema previdencirio do servidor pblico. Foi a Emenda n 47, de 2005.

Crticos do governo destacam o grande aumento do nmero de cargos

comissionados na Administrao durante esse perodo, providos mais por
critrios partidrios do que propriamente por mrito ou especializao de ordem
tcnica.

Ateno:

1. A presidente Dilma Rousseff sancionou a lei n 12.618 de 2012 que:

2. Regulamentou dispositivo criado pela Emenda n 20, instituindo o regime
de previdncia complementar para os servidores pblicos federais
titulares de cargo efetivo, inclusive os membros dos rgos que
menciona;
3. Fixou o limite mximo para a concesso de aposentadorias e penses
pelo regime de previdncia que trata o art. 40 da Constituio Federal;
4. Autorizou a criao de trs entidades fechadas de previdncia
complementar, denominadas Fundao de Previdncia Complementar do
Servidor Pblico Federal, para os poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio (Funpresp-Exe, Funpresp-Leg, Funpresp-Jud).
Com isso, os servidores pblicos empossados a partir da criao dos fundos
passaro a ter suas aposentadorias limitadas ao teto pago pelo INSS ao
trabalhador do regime geral de previdncia.

Passados todos esses governos, planos e tentativas de reforma, percebe-se

que, de fato, a Administrao Pblica tem evoludo, inobstante o insucesso e os
resultados parciais de incontveis iniciativas de aprimoramento gerencial. H
uma grande contingncia de fatores polticos, institucionais e econmicos que
compuseram o plano de fundo das reformas propostas e aqui destacadas.

As tecnologias da informao

Aspecto merecedor de meno tem sido o emprego de tecnologias da

informao na automao de procedimentos. No Decreto-Lei n 39.605, de 1956,
JK demonstra preocupao com a adoo de um sistema de comunicao que
produza a distribuio rpida dos papis, maior segurana nas informaes,
controle do andamento dos processos e funcionamento mais dilatado do
expediente de protocolo. Isso denuncia a carncia dos recursos tecnolgicos
poca, atualmente existentes e muito bem empregados pela Administrao.

Prova dessa eficincia tem sido, por exemplo, o processo legislativo eletrnico
das Casas do Congresso, que oferecem ao cidado o conhecimento amplo e
pontual da elaborao das leis. Outro exemplo de agilidade a forma com que
o INSS concede benefcios, com agendamento marcado e controle automtico
do histrico previdencirio do trabalhador. Outros exemplos so o Sistema
Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), o SIGA
BRASIL, e as pginas de governo na Internet, com toda sorte de informaes e
conhecimentos sistematizados.

Temos, hoje, acentuada preocupao com o desenvolvimento do servidor,

explicitamente expressa nas escolas de governo, dentre as quais se destacam
a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), do Executivo, e o Instituto

Legislativo Brasileiro (ILB), do Senado Federal, que, em conjunto com o Centro

de Formao da Cmara dos Deputados (CEFOR), tm proporcionado aos
servidores do Senado, da Cmara e de outros rgos conveniados a capacitao
de que necessitam para o desempenho eficiente de suas funes.
A Lei de Acesso Informao

Outro aspecto notvel, que contribui sobremaneira com a eficincia geral, o

controle social cada vez mais atento e bem informado. Mencione-se a Lei de
Acesso Informao, Lei n 12.527, de 2011, que visa garantir o acesso a
informaes, previsto em dispositivos constitucionais, com as seguintes
diretrizes:

1. Observncia da publicidade como preceito geral e do sigilo como

exceo;
2. Divulgao de informaes de interesse pblico, independentemente de
solicitaes;
3. Utilizao de meios de comunicao viabilizados pela tecnologia de
informao;
4. Fomento ao desenvolvimento da cultura de transparncia na
administrao pblica.

5. Desenvolvimento do controle social na Administrao Pblica.

Apesar disso, percebe-se na Administrao ainda haver patrimonialismo,

desperdcio e casos de corrupo. Quem sabe se houvesse aes mais
eficientes na reduo desses desvios, restaria espao mais amplo para a
implantao de uma mquina administrativa predominantemente eficiente e
orientada finalidade pblica do Estado.

Levadas a efeito, efetivamente, sobressaem-se as restries previdencirias

aplicadas aos servidores pblicos, para os quais foram dedicadas trs emendas
constitucionais (nos 20, 41 e 47). Enquanto isso, uma srie de dispositivos
constitucionais importantes permanece sem efeito, aguardando pela aprovao
de leis ordinrias e complementares que lhes proporcionem regulamentao.

Sntese

1. Em termos de organizao administrativa, a mquina pblica burocrtica

brasileira foi inaugurada por Getlio Vargas, na dcada de 30, quando
adotou o modelo de administrao weberiana.
2. JK pretendeu dar agilidade Administrao, propondo dispositivos que
reduzissem seus entraves burocrticos excessivamente paralisantes.
3. O regime militar props a descentralizao operacional, com multiplicao
de rgos e expanso da presena do Estado. Preservou o controle, a
fiscalizao e a gesto poltica centralizadora. Valorizou a meritocracia e
 a hierarquia administrativa.
4. Jos Sarney pretendeu reduzir a mquina com ganho de eficincia e
valorizao do servidor pblico. Encontrou dificuldades na formao de
uma base de apoio no Congresso e graves adversidades na economia.
5. Collor promoveu, desmonte na estrutura. Extinguiu rgos, demitiu
servidores no estveis, colocou servidores estveis em disponibilidade,
cortou salrios, cassou marajs. Pretendia, assim, conquistar
credibilidade internacional e atrair investimentos estrangeiros.

6. FHC promoveu privatizaes e aprovou emendas constitucionais para

reformar a previdncia do servidor e criar condies para uma reforma
administrativa nos moldes da iniciativa privada.
7. Lula no apresentou proposta de reforma administrativa, dando
continuidade s privatizaes. Expandiu o nmero de cargos
comissionados e promoveu mais uma reforma previdenciria.
8. Dilma, at o momento, regulamentou a previdncia privada do servidor
pblico, que estabelece o mesmo teto de aposentadoria pago pelo regime
geral da previdncia.
 Unidade 3 - Tipos de Administrao Pblica

A Administrao Pblica brasileira sempre se pautou pela prtica poltico-

administrativa de seus altos gestores, em um modelo predominantemente
hbrido, no qual tendncias teoricamente excludentes se mesclaram de forma
mais ou menos evidente cada uma delas, o que dependeu da situao e do
momento vivido.

Agora que j conhecemos como se deu a evoluo histrica da Administrao

Pblica brasileira, com as diversas tentativas de modernizao, vamos
descrever e apontar os aspectos e o encadeamento organizacional dos modelos
patrimonialista, burocrtico e gerencial, na mquina estatal do pas. Sero aqui
pontuadas caractersticas, prticas e resultados dos trs tipos de administrao,
com o intuito de fortalecer a nossa viso crtica perante diversas situaes.

Em uma abordagem geral, a administrao do Estado pode ser:

Patrimonialista;
Burocrtica;
Gerencialista.

So esses os trs modelos bsicos, que muitas vezes se misturam ou se

alternam, conforme a contingncia poltica e administrativa de momento. Numa

mquina pblica com o porte e a complexidade da brasileira, por exemplo,

observa-se a incidncia dos trs modelos, de forma mais ou menos evidente.

O Patrimonialismo

H que se ter em vista que a forma com que se administra o Estado est
diretamente associada sua prpria natureza e concepo, que, no caso
brasileiro, a repblica, ou res publica coisa pblica. Numa repblica, o
interesse do Estado o bem comum, que de todos e a todos deve servir.
Qualquer emprego da mquina pblica que se afaste desse objetivo resulta em
desvio de finalidade. Portanto, o Estado republicano exclui, de imediato, a gesto
patrimonialista.
O patrimonialismo originrio dos regimes absolutistas, onde o soberano,
proprietrio do Estado, delegava a administrao entre os seus fossem eles
nobres ou no , que ao rei devendo obedincia, priorizavam a defesa dos
interesses particulares do monarca, em detrimento do interesse pblico. Tanto o
povo quanto a administrao serviam ao rei.

No Brasil, a gesto patrimonialista foi adotada desde a fase colonial, em que

pores de terras eram concedidas pelo monarca aos seus donatrios, sem que
isso implicasse contrapartida para o bem comum da coletividade. Naquele
tempo, o bem particular da autoridade se confundia com o patrimnio do Estado,
sendo ambos utilizados indistintamente, conforme a convenincia do detentor.
Foi assim durante o perodo imperial, indo at a Repblica Velha, na dcada de
1930, com a adoo da burocracia weberiana.

Embora isso aparente ser histria passada, engana-se quem considere o

patrimonialismo extinto da Administrao brasileira. Com o tempo e a mscara
do interesse pblico, o hbito de dar-se jeito para tudo demonstrou ser o
patrimonialismo bastante presente, ainda, na atualidade.

A gesto patrimonialista , em essncia, fisiolgica, pois se baseia na troca de

favores, no toma-l-d-c clientelista, com a finalidade de garantir vantagens
pessoais, conforme os interesses individuais, sem considerar o bem comum.
Pode ser encontrada, de forma velada e discreta, dentro das estruturas
administrativas dos rgos de governo.

Uma das caractersticas mais evidentes de uma gesto patrimonialista a

inobservncia de regras formais. Regras restringem a livre ao do
administrador, e o gestor patrimonialista busca ter amplitude de ao para a
prtica do benefcio prprio. Quando h regras, estas so pouco divulgadas e
conhecidas, o que favorece o desvio. Sob esse aspecto, a Constituio
estabeleceu os princpios da impessoalidade e da legalidade ao administrador
pblico, com o intuito de prevenir a prtica patrimonialista.

Tipos de Administrao Pblica

O gestor patrimonialista no aprecia a renovao de quadros. Essa situao

tpica de rgos que mantm gestores em cargos de chefia ou de direo por
longos perodos. Quando o gestor deixa um cargo para assumir outro de
hierarquia igual, ou superior. Essa perpetuao na gesto desestimula os novos
talentos e o surgimento de lideranas. Toda organizao bem administrada deve
promover a formao de lderes e a capacitao continuada de seus servidores
em habilidades gerenciais, com o intuito de ascenso s funes comissionadas
tpicas de servidores efetivos.

Outro indcio de patrimonialismo a falta de programas de formao e

capacitao de servidores. O gestor patrimonialista teme ser superado e
substitudo por outro que possua desempenho superior ao seu, conquistado a
partir de aes de capacitao. Por isso previne-se, deixando de priorizar entre
suas prticas administrativas a busca pela plena formao e capacitao
funcional de seus colaboradores.

Privilgios funcionais, injustia distributiva, nepotismo e corrupo so desvios

comuns em gestes patrimonialistas. certo que os resultados de uma
administrao dessa natureza surtam efeito vantajoso apenas para o dono do
cargo. Por isso, o patrimonialismo se encontra totalmente desassociado da
eficincia e do esprito pblico.

Prova de que o patrimonialismo ainda presente na Administrao brasileira foi

a edio, pelo Supremo Tribunal Federal, da Smula Vinculante n 13, de 2008,
que estabeleceu como inconstitucional a prtica do nepotismo nos casos que
especifica. No nepotismo, a escolha entre familiares da autoridade nomeante
para os cargos de agentes pblicos afasta a seleo por mrito objetivo.

O Modelo Burocrtico

Como alternativa a essa forma personalista de gesto surgiu o modelo

burocrtico de administrao, onde o privilgio deu lugar ao mrito. Trata-se a
burocracia de um modelo administrativo idealizado pelo socilogo alemo Max
Weber, estando associado a cinco princpios bsicos: hierarquia, normatizao,
capacitao, especializao e meritocracia.

Nesse modelo, a gesto desatenta e a falta de critrio so substitudas pelo

controle extremo, com normas rgidas a serem seguidas. Num Estado de
tamanho limitado, como o liberal, essa forma de gesto surte resultados
eficientes. Exemplo disso foi a adoo do modelo de administrao weberiana
na Alemanha, Estado liberal, aps a I Guerra Mundial, em uma experincia que
ficou conhecida como Repblica de Weimar. Os resultados foram to eficientes
em termos de mquina estatal, que tornaram possvel quele pas promover a II
Guerra Mundial.

Num Estado social, entretanto, esse formalismo excessivo do poder racional-

legal acaba por obstruir o ritmo e a dinmica da Administrao, que, em meio a
tantas normas e procedimentos, perde agilidade na consecuo de suas
polticas pblicas. Evitam-se abusos e usos indevidos, como a corrupo, o
nepotismo e a prtica patrimonialista, mas perde-se o foco na prestao do bom
servio pblico, na agilidade e na qualidade do resultado para a sociedade.

Essa a crtica que se faz burocracia. A Administrao volta-se para si mesma,

para o formalismo, para o meio, para a mincia do procedimento, deixando de
atentar-se para a eficincia e a qualidade do servio prestado.

No Brasil, uma soluo que o constituinte de 1988 deu para a necessidade de

agilidade na consecuo de polticas pblicas em face da urgncia das normas
legais foi a criao do instrumento legislativo da Medida Provisria Presidencial.
Foi uma evoluo do Decreto-Lei, com a diferena de que a medida provisria
perde seus efeitos caso no seja apreciada e aprovada pelo Congresso em
tempo determinado.

Como na burocracia toda poltica pblica necessita de autorizao legal do

Legislativo, devendo ser prevista em lei, h que existir um instrumento de
aplicao imediata, que permita a adoo de medidas rpidas em face da
dinmica nacional. A medida provisria atende a isso. Uma vez editada e
apresentada ao Legislativo, surte efeitos imediatos. Enquanto isso, o Congresso
passa a dispor do prazo de 120 dias 60 dias, prorrogveis por mais 60 dias
para convert-la em lei ordinria, com ou sem alteraes.

Se por um lado fica evidente que o patrimonialismo incompatvel com a

finalidade pblica, com o crescimento da Administrao, tanto em volume quanto
em complexidade, descobriu-se que a pouca agilidade imposta pelo modelo
burocrtico, com suas regras e procedimentos, acabava por comprometer o
resultado da Administrao. certo que a agilidade seja um pressuposto
necessrio da ao administrativa, necessitando-se, ento, que haja alternativa
ao modelo burocrtico que garanta a necessria agilidade, sem abrir-se caminho
para o patrimonialismo.

O Modelo da Administrao Gerencial (gerencialismo)

Nesse tipo de gesto pblica, o cidado passa a ser visto como cliente que
investe no Estado atravs dos impostos que recolhe. Deve ele, portanto, ter o
respectivo retorno na forma de servios pblicos bem providos e administrados.

Semelhantemente lgica do mercado, em que o dono do negcio recebe seus

lucros, o dono do Estado, que o cidado, recebe seu lucro na forma do
atendimento com qualidade de suas necessidades por parte da Administrao.

So metas do gerencialismo:

O barateamento de custos;
A simplificao dos procedimentos;
O aumento da qualidade dos servios pblicos, e;
A viso do cidado como cliente do negcio pblico.

A palavra eficincia, includa dentre os princpios constitucionais da

Administrao pela Emenda n 19, traduz bem o esprito de uma gesto
gerencial.

A Reforma Administrativa do governo FHC, descrita no Plano Diretor da Reforma

do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995, props a adoo de critrios
gerenciais, tpicos da administrao privada das empresas de mercado, no
contexto da Administrao Pblica. Nesse sentido, a burocracia paralisante seria
substituda por um modelo gerencial mais livre e autnomo, com indicadores de
desempenho e foco no atendimento das necessidades do cliente-cidado.

A administrao pblica gerencial no rejeita os princpios da burocracia que se

prope em suceder; pelo contrrio, baseia-se:

No mrito;
No rigor para o provimento de cargos;
Na capacitao, qualificao e especializao do servidor;
Na constituio de carreiras de Estado profissionalizados e remuneradas
conforme planos de carreira definidos em lei;
 Na gesto de desempenho com avaliaes peridicas, dentre outros
elementos.

A grande diferena reside na forma de controle, que passa da rea-meio, com

foco nos processos, para a rea-fim, com foco nos resultados, aferidos por
intermdio de indicadores de qualidade.

Ateno: Quais os objetivos que o rgo deve atingir? Quais os resultados

esperados: Quais recursos e metodologias sero empregados para a
obteno dos resultados? Qual a autonomia do gestor para a realizao de
seus planos de ao?

So todas estas questes para as quais o administrador ter que dar resposta
no modelo gerencial.

Outra diferena reside na qualidade e quantidade das regras, que devem ser
flexveis o suficiente para viabilizar o sucesso da gesto gerencial, em face de
um cenrio vivo e pleno de mudanas que a dinmica nacional a cada dia
apresenta. No modelo de gesto gerencial mais natural e corriqueira a relao
do Estado com as entidades privadas e as organizaes sociais.

O modelo gerencial baseado na confiana que se deposita no agente pblico,

sem prescindir-se do controle, da fiscalizao e da medio de resultados. No
modelo, h descentralizao decisria, com estruturas menos hierarquizadas e
mais horizontalizadas. um modelo que favorece a criatividade, o
autodesenvolvimento e a qualidade de vida laboral para o servidor. um
ambiente que, ao reduzir a rigidez do formalismo, propicia a iniciativa lcida e
responsvel.

So alguns dos princpios da administrao pblica gerencial:

orientao para resultados e disposio para obter resultados mesmo

com recursos escassos;
foco no cidado usurio;
aumento da eficcia e eficincia;
 transparncia dos processos decisrios;
responsabilizao e trabalho em equipe.

Conforme visto at aqui, na Administrao Pblica brasileira, patrimonialismo,

burocracia e gerencialismo coexistem e so, cada um deles, mais evidentes
conforme o contexto administrativo sob enfoque.

certo que futuras reformas administrativas devam visar forma gerencial de

lidar com a coisa pblica. Para tanto, h que se fortalecerem os dispositivos de
controle e fiscalizao internos e externos, de maneira que impeam, ainda mais,
o avano do patrimonialismo, sem que isso resulte em restries ao movimento
da mquina pblica. Deve-se, da mesma forma, buscar incutir com maior
destaque a finalidade pblica como valor mximo da atividade.
Profissionalizao; emprego de tecnologias; adoo de legislaes flexveis;
equilbrio nas contas so tambm elementos necessrios reforma gerencial.
 Unidade 4 - Plano diretor da reforma do aparelho do Estado (PDRAE)

Vimos at aqui os trs modelos bsicos de administrao pblica, que muitas

vezes se misturam ou se alternam, conforme a contingncia poltica e
administrativa de momento.

Vamos conhecer agora, o mais significativo movimento de modernizao das

prticas administrativas que se tem notcia nas ltimas dcadas de nossa histria
- . o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado brasileiro - que pretendeu
estabelecer e consolidar o modelo gerencial na Administrao Pblica diante da
crise passada pelo estado moderno nas dcadas de 1980 e seguinte.

No final do sculo XX, o avano generalizado da presena do Estado,

especialmente no domnio da economia, sofreu forte abalo de ineficincia,
especialmente em face dos exageros do modelo. O acirramento da crise no
modelo do Estado do BemE star Social Welfare State, havido a partir da
dcada de 70, chegou dcada de 1990 provocando, em diversos pases,

especialmente na Inglaterra e nos Estados Unidos, uma tendncia ao movimento

de retorno ao liberalismo, com seu Estado mnimo (neoliberalismo), que, por ser
utpico, j houvera fracassado nas dcadas de 1930-40.

No Brasil, por exemplo, o Estado possua companhias areas (VASP e VARIG);

possua fbrica de avies (EMBRAER); possua supermercados Companhia
Brasileira de Alimentos (COBAL); minerava ferro (VALE); produzia ao (CSN);
possua hotis (Braslia Palace Hotel e Hotel Nacional, em Braslia); prestava
diretamente servios de telefonia (TELEBRAS) todas essas atividades, dentre
outras, tpicas da iniciativa privada.

certo que toda essa presena oficial na vida nacional onerou por demais as
contas pblicas, uma vez que o Estado, em nenhum pas do mundo, costuma
ser bom gestor de empreendimentos de produo. Isso agravou,
consequentemente, a crise econmica interna, com descontrole fiscal. Da
resultou reduo de crescimento, desemprego e inflao. Era esse o cenrio do
incio dos anos 1990. A crise do Estado estava levando desacelerao
econmica dos pases, com mergulho na recesso. No Brasil, isso no era
diferente.
A globalizao

Acrescente-se, ainda, que a globalizao da economia tornou a competio

entre os pases muito mais acirrada, e o Estado no poderia continuar a
representar empecilho ao desenvolvimento da economia brasileira, que
necessitava conquistar espao no cenrio internacional, inclusive para reverter
a situao de balano comercial desfavorvel, onde as importaes superavam
as exportaes. A poltica nacional de substituio de importaes de ento no
lograva o xito pretendido. Carecia-se de um modelo estatal mais barato, menos
hierarquizado, mais livre, menos participativo/concorrente, e mais fiscalizador,
com menor rigidez de procedimentos, menos normas e regulamentos mais
flexveis.

Formou-se, ento, ambiente poltico propcio para mudanas no modelo de

gesto, do formato burocrtico, e estruturalista, para o formato gerencial, cujos
fundamentos mencionamos no tpico anterior. Para tanto era necessrio,
contudo, alterar-se a Constituio de 1988, que no previra originalmente essa
necessidade e houvera, inclusive, acarretado forte movimento em direo
oposta, rumo ao modelo burocrtico, anacrnico e incapaz de dar as respostas
de eficincia to necessrias naquele momento. Isso se percebe na aplicao
indistinta do instituto da estabilidade no emprego para todos os servidores da
Administrao Direta, absolutamente desvinculado de requisitos mnimos e
indispensveis de desempenho funcional.

Enumeram-se alguns equvocos da Constituio de 1988 no campo da

administrao de recursos humanos. Por meio de institucionalizao do Regime
Jurdico nico, deu incio ao processo de uniformizao do tratamento de todos
os servidores da Administrao direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao
concurso pblico, sendo que poderiam ser tambm utilizadas outras formas de
seleo que tornariam mais flexvel o recrutamento de pessoal sem permitir a
volta do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo pblico
para funcionrios celetistas, que no faam parte das carreiras exclusivas do
Estado) . (CHIAVENATO, 2008, p. 156)
Plano diretor da reforma do aparelho do Estado (PDRAE)

Editado no governo FHC, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

(PDRAE) lanou as bases da Reforma Administrativa Gerencial, que seria
levada a efeito pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
(MARE), comandado por Bresser Pereira.

Segundo o PDRAE, dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal

de torn-lo mnimo, era necessrio reconstruir o Estado, de forma que ele no
apenas garantisse a propriedade e os contratos, mas tambm exercesse seu
papel complementar ao mercado na coordenao da economia e na busca da
reduo das desigualdades sociais.

Reformar o Estado significava melhorar no apenas a organizao e o pessoal

do Estado, mas tambm suas finanas e todo o seu sistema institucional-legal,
de forma a permitir que esse tivesse uma relao harmoniosa e positiva com a
sociedade civil.

A reforma do Estado permitiria que seu ncleo estratgico tomasse decises

mais corretas e efetivas, e que seus servios tanto os exclusivos, que
funcionavam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que
estavam apenas indiretamente subordinados na medida em que se
transformassem em organizaes pblicas no estatais operassem muito mais
eficientemente.

Diagnstico: Em seu diagnstico, o Plano apontou que, como resultado do

retrocesso burocrtico de 1988, houve um encarecimento significativo do
custeio da mquina administrativa, tanto no que se referia a gastos com pessoal
como com bens e servios, e acentuado aumento da ineficincia dos
servios pblicos. Chegou-se ao ponto de, em 1995, 36% dos gastos com
pessoal da Unio terem sido direcionados para o pagamento de inativos.

Em relao distribuio de servidores pelas esferas de governo, o Plano

mostrou que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que
empregavam municpios (26%) e a Unio (25%). Essa distribuio desigual em
favor dos efetivos estaduais se apresentou incompatvel com o municipalismo
implantado na Constituio de 1988, que houvera transferido aos municpios
grande esfera de responsabilidades, no que diz respeito aos servios pblicos.
Do diagnstico, ficou patente que a legislao brasileira refletia a ausncia de
uma poltica de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho
do Estado:

1. Havia disparidade entre salrios e benefcios pagos pelo servio pblico

e a iniciativa privada. Essa premissa levou ao achatamento salarial
acontecido nos oito anos do governo de FHC.

2. Na atividade pblica, os gastos com aposentados cresciam

desproporcionalmente em comparao com os recolhimentos
previdencirios dos trabalhadores da ativa. Os aposentados que at ento
no contribuam com a previdncia pblica, deveriam passar a faz-lo.
3. As atividades de Estado que representassem carreiras tpicas, deveriam
ser criadas, estruturadas e valorizadas, o que atrairia para a rea
profissionais mais capacitados e motivados.
4. A reforma do sistema previdencirio do servidor pblico era um passo
fundamental e imprescindvel para o equacionamento da crise fiscal e
para a prpria reforma do Estado, no sendo, contudo, suficiente.

Objetivos: Foram os objetivos globais do Plano:

Aumentar a governana do Estado, ou seja, sua capacidade

administrativa de governar com eficcia e eficincia, voltando a ao dos
servios do Estado para o atendimento dos cidados;
Limitar a ao do Estado quelas funes que lhe fossem prprias,
reservando, em princpio, os servios no exclusivos para a propriedade
pblica no estatal (entidades sociais) e a produo de bens e servios
para a iniciativa privada.
Transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter
local: s em casos de emergncia caberia a ao direta da Unio.
Transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter
regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a
Unio.

A estratgia da reforma do aparelho do Estado foi concebida a partir de trs

dimenses:
 A primeira, institucional-legal, tratou da reforma do sistema jurdico e das
relaes de propriedade;
A segunda, cultural, centrada na transio de uma cultura burocrtica
para uma cultura gerencial;
A terceira dimenso abordou a gesto pblica a partir do aperfeioamento
da administrao burocrtica vigente e da introduo da administrao
gerencial, incluindo os aspectos de modernizao da estrutura
organizacional e dos mtodos de gesto.

As emendas constitucionais da Administrao Pblica

As emendas do captulo da administrao pblica foram fundamentais no

processo de transio para uma administrao pblica gerencial porque
incorporaram ou viabilizaram uma nova perspectiva em relao gesto e ao
controle do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto foram
de importncia estratgica para a consecuo da reforma administrativa,
contemplando os princpios e normas de gesto, as relaes jurdicas dos
servidores com a administrao e as prerrogativas dos trs poderes para a
organizao administrativa e a fixao de vencimentos dos cargos de seus
servios auxiliares ou administrativos.

A primeira proposta cobriu o captulo da administrao pblica e resultou, com

modificaes, na Emenda n 19, originalmente contemplando as seguintes
disposies, tendo algumas das quais no logrado xito:

O fim da obrigatoriedade do regime jurdico nico, permitindo-se a volta

de contratao de servidores celetistas.
A exigncia de processo seletivo pblico para a admisso de celetistas e
a manuteno do concurso pblico para a admisso de servidores
estatutrios.
A flexibilizao da estabilidade dos servidores estatutrios, permitindo-se
a demisso, alm de por falta grave, tambm por insuficincia de
desempenho e por excesso de quadros.
No caso de exonerao por excesso de quadros, esta deveria obedecer
a critrios gerais estabelecidos em lei complementar, sendo os cargos
correspondentes automaticamente extintos, no podendo ser recriados
em um prazo de quatro anos.
 Possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com
remunerao proporcional ao tempo de servio como alternativa
exonerao por excesso de quadros.
Permisso de contratao de estrangeiros para o servio pblico, sempre
atravs de concurso ou processo seletivo pblico, desde que lei
especfica o autorizasse.
Limitao rgida da remunerao dos servidores pblicos e membros dos
Poderes, inclusive vantagens pessoais, remunerao do Presidente da
Repblica.
Limitao rgida dos proventos da aposentadoria e das penses ao valor
equivalente percebido na ativa.
Facilidade de transferncia de pessoal e de encargos entre
personalidades polticas da Federao, a Unio, os Estados-membros, o
Distrito Federal e os Municpios, mediante assinatura de convnios.
Eliminao da isonomia como direito subjetivo, embora mantivesse,
implicitamente, o princpio, que bsico para qualquer boa administrao.

O sistema previdencirio pblico

A proposta de emenda da Previdncia (resultante, com modificaes, na

Emenda n 20) extinguiu a aposentadoria integral e as aposentadorias precoces.
A aposentadoria dos funcionrios passou a ocorrer por idade, com uma pequena
correo para o tempo de servio na regra de transio, sendo proporcional
contribuio do servidor.

O sistema previdencirio pblico continuou distinto do setor privado, na medida

em que o Estado prosseguiu garantindo integralmente o sistema previdencirio
dos servidores, independentemente do seu nvel de remunerao.

Parabns! Voc chegou ao ltimo Mdulo do curso Administrao

Pblica Descritiva.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa

uma releitura do contedo e resolva os Exerccios de Fixao. O
resultado no influenciar na sua nota final. Para ter acesso aos
Exerccios de Fixao, clique aqui.
 Administrao Pblica Descritiva

MDULO II - PRINCPIOS E FUNES DA ADMINISTRAO PBLICA

Ao final deste mdulo o aluno ser capaz de:

Compreender a organizao do Estado brasileiro e seus fundamentos;

Distinguir Administrao Pblica de Estado;
Definir as principais funes do administrador pblico;
Citar os rgos tcnicos de governo com funes de fiscalizao e
execuo;
Identificar o contrato de gesto, em todos os seus aspectos.

Unidade 1 - A organizao do Estado - Poderes da Repblica

Vimos no primeiro mdulo o papel do Estado em relao aos demais setores da

sociedade, a evoluo histrica da Administrao Pblica brasileira e
caractersticas de algumas prticas gerenciais na mquina estatal do pas.

A partir de agora vamos consolidar o conhecimento do modelo republicano de

governo; a forma federativa de organizao; a tripartio de poderes entre
Executivo, Legislativo e Judicirio. Vamos comear entendendo o que o
Estado.

Vejamos:

O conceito de Estado pode ser abordado sob inmeras perspectivas

doutrinrias, e muito difcil, seno impossvel, encontrar um conceito que possa
satisfazer todas as necessidades de entendimento de um instituto to complexo
quanto sua forma e natureza. A palavra Estado pode ser utilizada em
inmeras oportunidades, o que, sem dvida, dificulta qualquer tentativa de
enquadramento simplista e redutor. De qualquer forma, o Professor Dalmo de
Abreu Dallari considera que o Estado seja a ordem jurdica soberana que tem
por fim o bem comum de um povo situado em determinado territrio. O autor
consegue inserir no seu conceito todas as caractersticas do que entendido
modernamente como Estado. Sendo o Estado moderno a organizao poltica
da nao, por mais elementar que seja, so seus componentes o povo, seu
territrio e a soberania, ou governo prprio, autnomo, independente.
amplamente aceita a tese de que o Estado primitivo surgiu de forma muito natural
e espontnea, no contratual, a partir das necessidades organizativas de uma
sociedade.

Para atender convenincia da coletividade, o Estado a entidade de mxima

hierarquia perante outras existentes, assumindo sobre elas, ora o controle, ora
a fiscalizao, ora a regulao de ao, ora papel nenhum. Pode permitir-lhes
liberdade total, parcial ou mnima, o que varia de Estado para Estado (se liberal
se social).

O Estado brasileiro assemelha-se ao Estado romano, no sentido em que

reconhece, na famlia, a base da sociedade, para a qual assegura especial
proteo. A unidade nacional, conferida na forma federativa, caracteriza o
modelo do Estado moderno no Pas, caracterstica originria, tambm, do Estado
Romano. Diz a Constituio:

Art. 226. A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado.

...

O Estado possui autoridade e poder para fazer cumprir suas determinaes

sobre todas as pessoas que estejam em seu territrio. Tem poder extroverso, ou
seja, pode unilateralmente impor obrigaes a terceiros, o que inclui o
estabelecimento de tributos e de obrigaes legais, na forma das leis que nele
vigoram. Alm disso, o Estado possui o monoplio da violncia legal, que
aquela praticada pelas autoridades oficiais na defesa dos cidados e do
patrimnio, seja ele pblico ou privado.

Quanto ligao do Estado com a religiosidade de seu povo, podemos ter

Estados teocrticos, Estados confessionais e Estados laicos.

No Estado teocrtico, a religio se imiscui com os assuntos pblicos e os orienta.

Nele, lderes religiosos conduzem a coisa pblica conforme os preceitos da
religio.
No Estado confessional h distinta separao entre religio e Estado. Contudo,
este adota posturas e costumes religiosos em seu modo de agir. Exemplo disso
diz respeito a ter o Estado uma religio oficial, como foi o caso do Brasil de
antes da Constituio de 1988.

J o Estado laico, atual situao do Brasil, aquele totalmente dissociado de

religio. Nele, o aspecto religioso pertence exclusivamente sociedade, com sua
diversidade de crenas, no interferindo nos assuntos do Estado. Diz a
Constituio:

Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:

I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar lhes o

funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relaes de
dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse
pblico;

...

A Repblica Federativa do Brasil

Acerca da organizao do Estado brasileiro, diz o art. 1 da Constituio:

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos

Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico
de direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V - o pluralismo poltico.

Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

Conforme o artigo destacado, o Brasil adota a repblica como forma de Governo.

Na repblica, o poder do Estado pertence ao povo, que o exerce de maneira
indireta, atravs de representantes eleitos e, em menor escala, de maneira
direta, na forma de institutos de democracia direta que, no Brasil, so os
plebiscitos e referendos.

Como sistema de governo, o Brasil adota o presidencialismo, no qual os

comandos poltico e administrativo do Estado decaem sobre uma nica
liderana, que o Presidente da Repblica. Essa forma de governo marcada
por dois fundamentos:

1. Delegao de poder popular a governante eleito;

2. Eleio peridica, sendo admitida, ou no, a reeleio. Na repblica
presidencialista, o chefe do Estado (comandante poltico) e o chefe do
governo (comandante burocrtico) so a mesma pessoa o Presidente
da Repblica.

Ateno: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de

representantes eleitos.

Com a afirmativa acima a Constituio brasileira retirou do chefe do Estado, e

do governo, o carter de empoderamento personalista. Ele passa a ser mero
representante da vontade popular, cujos interesses deve defender, no exerccio
de sua delegao temporria de poder. Para o Presidente da Repblica, a
vitaliciedade e a hereditariedade do lugar temporariedade e eletividade,
respectivamente.

J quando estabelece que o Brasil se constitui num Estado democrtico de

direito, a Constituio afirma que, no Pas, prevalece o imprio das Leis. Embora
o chefe do Executivo exera um poder poltico, certo que sua gesto
administrativa no prescinde da legalidade. Para tudo o que pretenda fazer, deve
aprovar leis no Congresso.

Forma Federativa de Unio

Garantindo que o Brasil formado pela unio indissolvel dos Estados,

Municpios e Distrito Federal, a Constituio estabelece a forma federativa de
Unio. Esse modelo divide a administrao do Estado em trs esferas de
governo: Unio, Estado e Municpio. Em cada uma delas existem estruturas
administrativas prprias e, naquilo que seja cabido, anlogas e concorrentes.
Assim, em cada ente federado h um chefe do Executivo, que so o Presidente
da Repblica, o Governador e o Prefeito, para Unio, estados e Distrito Federal,
e municpios, respectivamente.

Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do

Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
todos autnomos, nos termos desta Constituio.

Para a afirmao de que as administraes, em suas trs esferas, so

concorrentes, deve-se considerar que cada uma delas atua dentro de suas
prerrogativas constitucionais sobre um mesmo espao de domnio.

Assim, o Executivo federal exerce seu poder em um municpio de fronteira onde

haja contrabando de armas ou trfico de entorpecentes, por exemplo. Nessa
situao, o prefeito no exerce seu poder, mas sim o chefe do Executivo federal,
por meio das foras federais Polcia Federal e Comando do Exrcito.

Dessa maneira, conforme suas atribuies, exclusivas ou concorrentes, cada um

dos entes federados possui autonomia administrativa, com a sua respectiva

mquina pblica. J o conceito de soberania, contudo, pertinente somente para

a Unio, pois se trata de prerrogativa de autonomia internacional, ligada ao
direito pblico internacional, que coloca o Pas ao lado dos demais no cenrio
mundial, com independncia e autodeterminao. Por esse motivo prerrogativa
privativa da Unio a defesa das fronteiras contra invases estrangeiras no
territrio brasileiro. Como no exemplo anterior, so as foras armadas e a polcia
federal quem cuidam disso, e no as polcias estaduais ou guardas municipais.

Cada ente federado possui territrio e administrao prprios. Possuem, cada

um deles, igualmente, legislaes constitutivas, que so a Constituio Federal,
a Constituio Estadual e a Lei Orgnica Municipal, obedecida essa exata ordem
na hierarquia dessas leis. Possuem, ainda, legislaes tpicas de suas esferas
de deciso, elaboradas pelas Assembleias Legislativas, onde h deputados
estaduais, que elaboram as leis estaduais, e Cmaras Municipais, onde h
vereadores, que elaboram as leis municipais.

A casa legislativa do Distrito Federal se chama Cmara Legislativa, sendo

composta por deputados distritais, que elaboram as leis distritais. Perante o
pacto federativo, o Distrito Federal tem a equivalncia de unidade da federao,
ou estado. No DF no h prefeito, nem vereador. Braslia no um municpio
com distritos, mas sim o conjunto de algumas das regies administrativas que
compem o Distrito Federal, como por exemplo Guar, Sobradinho, Gama,
Planaltina, Ceilndia e Samambaia.

Adotando a tripartio de poderes sugerida por Montesquieu, vigoram no Brasil

o Poder Executivo, o Legislativo e o Judicirio. atravs desses poderes,
divididos em instncias da Unio, Estados e Municpios, que o Estado realiza
suas funes. Diz o art. 2 da Constituio:

Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o

Legislativo, o Executivo e o Judicirio.

Vejamos algumas caractersticas de cada um dos Poderes.

O Poder Executivo

Garante o cumprimento das leis e promove a administrao pblica, prestando

servios pblicos sociedade. Faz isso seguindo a legislao vigente e a
orientao poltica do governante. Fica claro aqui que o governante, ou chefe do
Executivo, necessita aprovar suas polticas pblicas na forma de leis. Isso
explica a necessidade de que o governo constitua uma forte base de apoio no
Legislativo, que onde so elaboradas as leis.

Compete ao Poder Executivo a administrao do Estado; a execuo

oramentria; a arrecadao de impostos; a sano de leis aprovadas pelo
Legislativo e a administrao de maneira ampla de seus rgos e pessoal, com
a prestao final dos servios pblicos.

O Poder Legislativo

O Poder Legislativo elabora as Leis do pas e fiscaliza o Executivo. Estados e

municpios possuem Legislativos unicamerais, onde uma nica casa legislativa
faz o trabalho de elaborao legal (Estado assembleia legislativa estadual;
Distrito Federal cmara legislativa; Municpio cmara municipal).

A Unio, por outro lado, possui um Legislativo mais complexo, bicameral,

chamado de Congresso Nacional. Nele, Cmara dos Deputados e Senado
Federal elaboram e revisam as leis federais, posteriormente remetidas sano
presidencial. o presidente do Senado quem preside o Congresso Nacional.
ele, portanto, o chefe do Legislativo.
Sistema bicameral

A razo de ser do sistema bicameral, com Senado, reside na organizao

federativa da repblica, para que haja harmonia e equilbrio entre as unidades
da federao, papel exercido pelo Senado Federal, composto por 81 senadores
eleitos em pleitos majoritrios, para mandatos de duas legislaturas oito anos.
A renovao dos senadores no acontece a uma s vez, sendo de 1/3 e de 2/3

a cada legislatura subsequente. A igual representatividade de cada Estado no

Senado, trs senadores para cada um dos vinte e seis Estados e mais trs para
o Distrito Federal, atende ao equilbrio federativo, posto que cada Estado,
possuindo igual nmero de senadores votantes, participa da deliberao de
matrias legislativas em igualdade numrica de votos. No Congresso, o senador
representa a unidade da federao.

J a Cmara dos Deputados formada por quinhentos e treze deputados

federais, eleitos em pleitos proporcionais para mandatos de uma legislatura de
durao quatro anos, em bancadas estaduais que variam conforme seja o
tamanho da populao de cada Estado, podendo ir de oito a setenta
parlamentares cada. Isso faz com que Estados menos populosos apresentem
menor representatividade na Cmara do que Estados mais populosos. O
deputado representa o povo, que, ao distribuir-se de forma desigual pelo pas,
estabelece a desigualdade numrica de votos entre as bancadas de cada Estado
da federao.

Enquanto a Cmara dos Deputados a casa da proporcionalidade federativa, o

Senado a do equilbrio.

O Poder Judicirio

O Poder Judicirio resolve conflitos conforme as leis do Pas, produzindo

decises definitivas, que faz cumprir coercitivamente por aqueles que
desobedeam s leis, inclusive os agentes pblicos.

O Judicirio o brao jurisdicional do Estado. Ao retirar do cidado o direito de

fazer justia com as prprias mos, o Estado assegura-lhe um poder judicirio
que desempenha essa funo e que a todos socorre indistintamente o
clebre princpio de que a justia cega.
O Judicirio inerte, ou seja, a ao jurisdicional sempre provocada, pois a
justia, por si somente, no busca o infrator ou o desvio do direito, devendo ser
acionada por quem se considere prejudicado, ou por seu representante legal.
Para tanto, agem os cidados em defesa de seus direitos, e o poder pblico, por

meio do Ministrio Pblico, em defesa da coletividade. Exemplo: Promotor de

justia, membro do ministrio pblico, a partir de um inqurito elaborado pela
autoridade policial (agente do Executivo), decide pela representao do indiciado
perante o Judicirio.

O Ministrio Pblico, por prescrio constitucional, possui independncia

funcional, ou seja, no se submete a nenhum dos trs Poderes da Repblica.
independente, autnomo, possui organizao prpria e seu chefe maior o
Procurador-Geral da Repblica.

Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo

jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.

1 So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a

indivisibilidade e a independncia funcional.

2 Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa,

podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criao
e extino de seus cargos e servios auxiliares, provendo-os por concurso
pblico de provas ou de provas e ttulos, a poltica remuneratria e os planos de
carreira; a lei dispor sobre sua organizao e funcionamento.

...

Pg. 11

O exerccio desses poderes do Estado compete aos agentes pblicos, que

podem ser de dois tipos.

H o agente pblico poltico, que, filiado a partido poltico, eleito para exercer
mandato de representao por perodo determinado entre eleies sucessivas.
H, tambm, o agente pblico administrativo, ou burocrtico, que o servidor
pblico efetivo, egresso de concurso pblico, e o servidor pblico investido em
cargo de comisso, de livre provimento por autoridade nomeante, cuja funo
a de exercer, exclusivamente, atribuies de chefia, direo e assessoramento.
Aos Agentes do Estado ser dedicado tpico especfico deste estudo.
 Unidade 2 - Princpios e poderes da Administrao -

Aparelho do Estado

Vimos na unidade anterior a organizao do Estado brasileiro e seus

fundamentos. Veremos agora que a Administrao Pblica e Estado so
conceitos distintos e muitas vezes confundidos pelas pessoas. Alm disso, a
Administrao possui poderes tpicos, que os exerce conforme princpios
dispostos na Constituio Federal.

Vamos, ento, conhecer os princpios constitucionais com os quais deve agir o

agente pblico no exerccio de seus poderes e prerrogativas, e distinguir
Administrao Pblica de Estado.

Vejamos ento o que so princpios:

Princpios so valores subjetivos, de enunciado geral, que regem a ao do

agente do Estado que, em sua atuao, esto vinculados a tais princpios. So
os seguintes os princpios constitucionais da Administrao Pblica:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da

Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte: (grifo nosso)...

Princpio da Legalidade

A ao do administrador est vinculada ao cumprimento da lei, em sua exata

previso. Nada que esteja ausente na legislao permitido, praticando
ilegalidade aquele que dessa forma deixe de proceder.

Essa restrio decorre de ser o Estado de Direito um imprio absoluto das leis.
Fica claro que esse princpio, embora garanta segurana jurdica
Administrao e dificulte os desvios, inegavelmente torna a mquina

administrativa mais lenta e incapaz de absorver a modernidade administrativa no

ritmo de que a sociedade necessita.

Princpio da Moralidade
O agente do Estado deve conduzir-se de forma tica no exerccio de suas
funes pblicas, buscando sempre a boa ao administrativa. um princpio
que atua alm da lei, ao nvel da conscincia e do discernimento prprios do
servidor. Este princpio inspirou a edio da Lei n 8.027, de 1990, que a
coleo de normas de conduta do servidor pblico civil, e do Decreto n 1.171,
de 1994, que trata do mesmo tema, no mbito do Executivo.

De acordo com a referida Lei, so deveres dos servidores pblicos civis:

Exercer com zelo e dedicao as atribuies legais e regulamentares

inerentes ao cargo ou funo;
Ser leal s instituies a que servir;
Observar as normas legais e regulamentares;
Cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;
Atender com presteza:
1. Ao pblico em geral, prestando as informaes requeridas, ressalvadas
as protegidas pelo sigilo;
2. expedio de certides requeridas para a defesa de direito ou
esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
Zelar pela economia do material e pela conservao do patrimnio
pblico;
Guardar sigilo sobre assuntos da repartio, desde que envolvam
questes relativas segurana pblica e da sociedade;
Manter conduta compatvel com a moralidade pblica;
Ser assduo e pontual ao servio;
Tratar com urbanidade os demais servidores pblicos e o pblico em
geral;
Representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder.

A Moralidade Pblica tem por finalidade constranger e alcanar o mau

administrador que, por vontade prpria, desvia-se da defesa do interesse
pblico, em seu benefcio ou de terceiros, mediante, ou no, recompensa de
qualquer natureza.
Princpio da Impessoalidade

O gestor pblico no pode orientar sua ao conforme suas preferncias ou

relaes pessoais. Deve sempre buscar o pragmatismo e o interesse pblico,
sem diferenciar as pessoas por critrios subjetivos e imprevistos em lei. Brinca-
se com esse princpio, mas reforando-o, dizendo que para o administrador
pblico, o cidado no possui CPF.

Alm disso, a Impessoalidade no permite que administradores associem a

prpria imagem a feitos que pratiquem no exerccio de seus cargos, a ttulo de
promoo pessoal. Diz a Constituio:

Art. 37. ...

1 A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos

pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela
no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo
pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

...

A Impessoalidade probe, dentre outras situaes, que o gestor pblico indique

amigos para assumirem cargos ou funes, nem indique pessoas de sua
relao, conhecimento ou escolha pessoal para empregos em empresas
terceirizadas contratadas pela Administrao. Esse um desvio muito habitual
hoje em dia. A Administrao contrata a prestao de servios com empresa de
mercado, e o gestor do contrato aponta as pessoas que iro exercer essa
atividade, em geral indicadas por servidores e gestores da organizao pblica
contratante.

Princpio da Publicidade

Por tratar-se a Administrao de coisa pblica, todos os seus feitos devem ser
tornados pblicos, conhecidos por todos, de forma clara, transparente e objetiva.
o princpio que propicia o controle social do Estado. Tanto assim, que ato
administrativo que prescinda da respectiva publicidade em veculo oficial
considerado nulo de direito. So veculos de publicidade oficial o Dirio Oficial
da Unio, dos estados e dos municpios. Esses peridicos produzem os efeitos
estabelecidos pela legislao.
 certo, contudo, que h na Administrao informaes de carter sigiloso, assim
definido em lei. Para essas, a publicidade se d no conhecimento reservado por
parte dos rgos oficiais de controle interno e externo. Para o efeito da funo
de controle da Administrao Pblica, nenhuma informao sigilosa.

Recentemente foi editada a Lei n 12.527, de 2011, a Lei de Acesso

Informao, que dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, com o fim de garantir o acesso a
informaes previsto na Constituio Federal e em legislaes menores. A ttulo
de obedincia a essa lei, foram postos para consulta na Internet os salrios
pagos aos servidores pblicos.

Princpio da Eficincia

A eficincia, como princpio constitucional, foi acrescida ao art. 37 da

Constituio pela Emenda n 19, da reforma administrativa gerencial, proposta
pelo presidente FHC.

Trata-se de um princpio que diz respeito qualidade, profissionalismo,

celeridade e racionalizao de recursos que devem ser considerados na
prestao de servios pela Administrao. O emprego de tecnologias e mtodos
modernos na rea esto associados ao Princpio da Eficincia.

Alm desses princpios constitucionais, a Lei n 9.784, de 1999, em seu artigo

2, acrescenta alguns outros:

Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da

legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.

Os Poderes da Administrao

J os Poderes da Administrao so instrumentos definidos pelas leis, que

regem a atividade pblica para a consecuo de seus objetivos, todos eles
focados na finalidade e na supremacia do interesse pblico. O limite do exerccio
do poder administrativo est no cumprimento da lei e na circunscrio do campo
de ao do agente pblico, que dele no pode sair. O agente pblico que
ultrapasse esse limite incorre em abuso de poder, com desvio de finalidade.
Nesse sentido, assim diz e Lei que regula o Processo Administrativo (Lei n
9.784, de 1999).
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio
de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.

Os poderes administrativos:

Poderes Vinculado e Discricionrio O Poder Vinculado aquele que, na

forma da lei, no permite grau de liberdade ao agente pblico para discernir e
agir, conforme seu juzo de convenincia e oportunidade, perante fato concreto
de que tenha tomado cincia. Exemplo: O servidor pblico que tome
conhecimento de irregularidade administrativa no rgo em que trabalhe deve
denunci-la, no podendo deixar de faz-lo, sob pena de co-responsabilidade.

O Poder Discricionrio aquele em que o agente pblico, no cumprimento da

lei, nela encontra flexibilidade para agir conforme seu juzo acerca de fato
concreto, podendo atuar dentro da gama de possibilidades legais existente.
Exemplo: Agente da Polcia Federal que nega entrada no pas de pessoa vinda
do exterior que, conforme seu julgamento, no atenda s condies
indispensveis para tanto.

Poder Hierrquico Poder de organizar a prpria estrutura hierrquica,

distribuindo funes e promovendo fiscalizao de seus agentes.

Poder Normativo ou Regulamentar Poder para a expedio de decretos,

regulamentos e instrues normativas, todos estes vinculados s leis.
Poder Disciplinar Poder de punir seus agentes por faltas administrativas, por
processo legal prprio, em que sejam assegurados o contraditrio e a ampla
defesa.

Poder de Polcia Poder de interferir na ao do particular em defesa da

supremacia do interesse pblico.

O Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRAE)

Acerca do aparelho do Estado, vejamos o que traz o Plano Diretor da Reforma

do Estado (PDRAE):

Entende-se por aparelho do Estado a administrao pblica em sentido amplo,

ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus trs poderes (Executivo,
Legislativo e Judicirio) e trs nveis (Unio, Estados membros e Municpios). O
aparelho do Estado constitudo pelo governo, isto , pela cpula dirigente nos
Trs Poderes, por um corpo de funcionrios, e pela fora militar. O Estado, por
sua vez, mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente
o sistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um
territrio. O Estado a organizao burocrtica que tem o monoplio da violncia
legal, o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a populao de um
determinado territrio

H que se destacar que a Constituio brasileira faz distino explcita entre

Estado e Administrao Pblica.
Na Carta, a Administrao compe o Estado (Captulo VII, Da Administrao
Pblica, do Ttulo III, Da organizao do Estado). Administrao e Estado no
se confundem. A Administrao Pblica faz parte do Estado.

A Administrao Pblica

A Administrao Pblica nada mais do que a estrutura institucional e humana

que visa realizar o objetivo do Estado, que o de atender ao bem coletivo, com
esprito pblico. Por motivos de especializao e agilidade, a Administrao
Pblica divide-se em instituies, onde atuam os agentes do Estado. A
Administrao Pblica , portanto, o aparelho do Estado, seu brao operacional.
Unidade 3 - A Administrao Pblica em sua funo de PLANEJAMENTO

Vimos, na unidade anterior, os princpios constitucionais com os quais deve agir

o agente pblico no exerccio de seus poderes e prerrogativas e, ainda, como
distinguir Administrao Pblica de Estado.

Estudaremos a seguir a primeira e principal funo do administrador que o

planejamento.

Na atividade pblica, essa funo to estratgica que a ela se dedica um dos

principais ministrios do governo Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MPOG).

Vamos detalhar aspectos do planejamento estratgico, do ttico e do

operacional e identificar a vertente de planejamento na legislao oramentria.

Vamos l, comearemos estudando a principal funo do administrador:

Planejar.

Todas as demais funes da administrao (organizao, gesto e controle)

devem seguir seus rumos em cumprimento do planejamento realizado. Isso faz
com que o administrador tenha seus olhos tambm voltados para o amanh, no
se restringindo ao imediato.

Sem planejar, o administrador se consome lidando com as contingncias de

momento que, pela ausncia de planejamento, o deixam incapaz de antev-las

e desviar-se delas de forma proativa. Agindo reativamente, muitas vezes

direcionado pelas circunstncias.

O planejamento requisito indispensvel para a Administrao Gerencial. Com

ele, a organizao pblica estabelece uma declarao de misso, valores e viso
de futuro, e define objetivos a serem perseguidos.

Desenvolve, ainda, aes estratgicas orientadas pelos objetivos que busca

alcanar. Da resulta, inevitavelmente, mais eficincia e qualidade nos servios
pblicos prestados.
Para Chiavenato (2008), estratgia seria a mobilizao de todos os recursos da
organizao no mbito global visando a atingir objetivos de longo prazo. H,
ainda, o horizonte do curto prazo, ou imediato, que define o aspecto operacional,
e o de mdio prazo, onde figura o aspecto ttico. Para o cumprimento de uma
estratgia, h que se considerarem os aspectos internos e externos da
organizao; o contexto administrativo e poltico em que se encaixa; as ameaas
e oportunidades as quais esteja sujeita. Devem ser levados em considerao
pontos fracos e fortes, em etapa de diagnstico que aponte os problemas que
sero enfrentados, e as aes estratgicas que atendero aos resultados
pretendidos.

Antes de ser uma atividade de especialistas, o planejamento um processo

constante, ininterrupto e participativo. Todos que compem a organizao, ou a
unidade em que se realiza o planejamento, devem tomar parte dele. Isso reduz
o risco da fraca adeso, pois planejamentos participativos costumam surtir
melhores resultados em termos de engajamento.

Fazem parte do processo de planejamento, segundo Chiavenato (2008):

Definio de objetivos: Na definio dos objetivos pretendidos, com resultados

almejados e pontos aonde se quer chegar, est a diretriz dos planos que sero
construdos.

Diagnstico da situao atual: a determinao clara da situao atual em

face dos objetivos que se pretende cumprir.
Anteviso do futuro: a anlise antecipada dos cenrios futuros, com previso
de resistncias e de fatores determinantes para o sucesso, prevendo-se o que
pode prejudicar ou contribuir com a obteno de melhores resultados.

Previso de alternativas: Na consecuo dos objetivos h que se avaliarem as

alternativas possveis de ao, selecionando uma ou mais delas, cujos caminhos
mais favoream a obteno do resultado final.

Seleo do curso de ao: Selecionar uma dentre as alternativas possveis.

Essa alternativa escolhida passa a ser o plano para o atendimento do objetivo.

Realizao do plano e avaliao de resultados: Dar cumprimento ao plano e

acompanhar seu desempenho, em termos de resultados que assegurem o
alcance dos objetivos, adotando as medidas corretivas porventura necessrias.

So benefcios do planejamento:

Maior convergncia de esforos, uma vez que ao se incutir na mente

das pessoas os objetivos a serem alcanados, concentra-lhes o foco.
Menos retrabalho.
Melhor aproveitamento do tempo.
Melhor flexibilidade devido ao mais acentuado senso de futuro.
Melhor definio de prioridades.
Maior senso de direo, com desempenho orientado por metas.
Menor resistncia mudana.

Um dos grandes equvocos de muitos administradores pblicos consiste

em considerarem que a falta de concorrncia da organizao pblica a faz
imune ao insucesso, o que os torna menos preocupados com a necessidade
de planejar o futuro. Pelo contrrio. Nessa situao, a organizao deixa de
competir com outras organizaes, para concorrer consigo mesma, de
maneira que o desempenho futuro deva ser, necessariamente, superior ao
atual, isso devendo ser aferido por meio de indicadores especficos de
qualidade. O conhecimento da poltica corporativa e dos meios que se
encontram disposio , dentre outros pontos, requisito necessrio ao
planejamento.
O planejamento pode
ser:

O planejamento estratgico lida com a organizao como um todo,

numa perspectiva de longo prazo, notadamente em sua conduo poltica.

O planejamento ttico lida com unidades ou setores afins de uma organizao,

em um horizonte de mdio prazo, algo em torno de um ano, sendo seu foco as
atividades correntes.

O planejamento operacional lida com o dia a dia do nvel operacional, em uma

perspectiva imediata, de curto prazo, atendendo, inclusive, s contingncias.

Quanto mais de longo prazo seja o planejamento, mais genrico e flexvel este
tambm deve ser. No curto prazo, por exemplo, ao lidar-se com o ttico e com o
operacional, as definies so mais restritas, fechadas, mais bem definidas,
imediatas.

Por exemplo: se a estratgia reduzir-se o tempo de espera dos clientes de

determinado rgo pblico, no plano ttico deve-se capacitar melhor os
atendentes, prover-lhes com sistemas e tecnologias modernas e, se necessrio,
aumentar-se o nmero de posies de atendimento. Perceba que, nesse
exemplo, a estratgia ampla, enquanto que a ttica especfica.

Nesse exemplo, ainda, em surtos repentinos de demandas, como a proximidade

de prazos-limite, atitudes de planejamento operacional seriam a expanso do
horrio de atendimento; o atendimento excepcional aos sbados. O
planejamento operacional envolve o imediato.
Em resumo: planejar significa definir onde se pretende chegar; avaliar as
dificuldades que sero enfrentadas nesse processo, propondo solues
antecipadas para os problemas; elaborar projetos e programas que, quando
levados a efeito, faro com que a organizao atinja os objetivos pretendidos.
Todo planejamento envolve, portanto, uma trajetria contnua e ininterrupta, que
vai da concepo avaliao de resultados, passando pela conscientizao dos
envolvidos e a realizao das aes planejadas.

Um problema que pode emergir nesse processo diz respeito eventual

descontinuidade gerencial, decorrente das transies polticas, que se observa
nas organizaes pblicas brasileiras. Por isso, o planejamento pblico deve

reservar espao ainda mais flexvel para adequaes aos diversos cenrios
polticos que sejam possveis.

Essa vertente de planejamento to necessria na Administrao, que a etapa

de planejamento considerada a de maior importncia no processo de
contrataes pblicas. O gestor de compras e contrataes dos rgos pblicos
deve sempre planejar visando continuidade do servio pblico. Deve antever
a renovao de contratos, com todo o processo licitatrio pertinente, sob risco
de ter que acorrer situao emergencial. A desdia (falta de ateno, de zelo;
negligncia) , nesse caso, falta prevista no Direito Administrativo.

O processo oramentrio outro exemplo da prioridade que se d ao

planejamento pblico, por meio das leis oramentrias: Plano Plurianual (PPA);
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); Lei Oramentria Anual (LOA).

O Plano Plurianual (PPA) o planejamento estratgico do governo que visa um

horizonte de quatro anos. Votado pelo Legislativo no primeiro ano de cada
governo, entra em vigor apenas em seu segundo ano, sendo executado a partir
de ento, at o primeiro ano do governo seguinte. Assim, um novo chefe do
Executivo, em seu primeiro ano no poder, executa o perodo final do
planejamento de seu antecessor e deixa como herana ao seu sucessor, o ano
final de seu prprio PPA.

A vigncia de quatro anos do PPA aponta uma realidade no Brasil, que a

comum descontinuidade das polticas pblicas. Lida-se, no Pas, mais com
polticas de governo do que com polticas de Estado. Seno, adotar-se-ia um
modelo em que o planejamento estratgico tivesse vinte anos de horizonte, por
exemplo. Como hoje, cada governo possui total liberdade para planejar a
Administrao durante seu perodo de mandato.

A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA)

referem-se ao planejamento ttico, de mdio prazo, vigorando apenas para o
ano subsequente ao da aprovao. Nessas leis, devem estar contidas as
diretrizes do PPA.

Como instrumento de planejamento de curto prazo, fortemente marcado por

contingncias imprevistas nos planejamentos de maior horizonte, o governo
dispe do instrumento legislativo da Medida Provisria Presidencial, que possui
vigncia imediata a partir de sua edio, sendo em seguida deliberada pelo
Legislativo. Tanto assim que um dos pressupostos de admissibilidade da
medida provisria seu carter de urgncia.

Outra legislao relevante para a Administrao Pblica, que refora sua

necessidade de planejamento, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei
Complementar n 101, de 2000, que, ao estabelecer normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, vincula os chefes do
Executivo, nas esferas da Unio, Estados e Municpios, ao planejamento que
devem ter para receitas e gastos pblicos.
 Unidade 4 - A Administrao Pblica em sua funo de Organizao

Vimos na unidade anterior a principal funo do administrador que o

planejamento. Vamos agora traar o mapa organizacional da mquina estatal,
identificando a natureza de cada uma de suas entidades.

A Administrao Pblica brasileira, por demais ampla, encontra-se dividida em

tipos e instituies, organizados para tornar vivel a especializao das
entidades, bem como a necessria agilidade de operao da mquina.

A funo de Organizao

Acerca da funo de organizao da administrao, assim define Chiavenato:

A estrutura organizacional a maneira pela qual as atividades da organizao

so divididas, organizadas e coordenadas. Constitui a arquitetura ou formato
organizacional que assegura a diviso e coordenao das atividades dos
membros da organizao. o esqueleto que sustenta e articula as partes
integrantes. Nesse sentido, a estrutura organizacional costuma apresentar uma
natureza predominantemente esttica. Ela se refere configurao dos rgos
e equipes.

Traduzindo este enunciado para o contexto do Estado, se considerarmos a

Administrao Pblica como sendo o ente mximo organizativo do aparelho
pblico, temos que este se encontra subdividido em uma infinidade de rgos
menores e especializados com funes definidas. Estranhamente, a
Constituio Federal, ao dispor sobre a Administrao Pblica, pouco trata
dessa estrutura, sendo o ordenamento infraconstitucional quem o faz,
especialmente por meio do Decreto-Lei n 200, de 1967, ainda em vigor, com
alteraes efetuadas ao longo do tempo.

Desde a edio do Decreto-Lei n 200, de 1967, a Administrao Pblica

brasileira adota o modelo descentralizado. certo que essa forma organizativa
melhor atenda grande diversidade regional, e mesmo amplido, do territrio
brasileiro. Abordaremos aqui to somente a organizao administrativa do Poder
Executivo, a cargo do qual se encontra a administrao do Estado. Assim sendo,
organiza-se a Administrao Pblica em Administrao Direta e Administrao
Indireta. Diz o DL n 200, de 1967:
Art. 4 A Administrao Federal compreende:

I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura

administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.

II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de

entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria:

a) Autarquias;
b) Empresas Pblicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) Fundaes Pblicas.

Pargrafo nico. As entidades compreendidas na Administrao Indireta

vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua
principal atividade.

A Administrao Direta

Compe a Administrao Direta, centralizada e comandada pelo chefe do

Executivo, o centro estratgico do Estado composto, na esfera federal, pela
Presidncia da Repblica e pelos Ministrios. Apresenta autonomia poltica,
administrativa e financeiro-oramentria. Trata-se do ncleo de governo
propriamente dito. a Lei n 10.683, de 2003, que define as estruturas
organizacionais da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.

Perante a federao, cada unidade possui uma administrao direta, exercida

pelo governador, no caso dos estados e Distrito Federal, e pelo prefeito, no caso
dos municpios. Os auxiliares diretos dos governadores so os secretrios
estaduais, enquanto que os dos prefeitos so os secretrios municipais, todos
componentes da Administrao Direta do respectivo ente federado, com
vinculao direta ao respectivo chefe do Executivo.

Administrao Indireta

Incapaz de atuar de maneira eficiente em todas as frentes da gesto do Estado,

por lei, a Administrao Direta delega competncias gerenciais a outras
instituies. Surge, dessa forma, a Administrao Indireta.

Essas entidades carecem de autonomia poltica, que sempre exercida pelo

Ministrio ao qual estejam vinculadas em lei. Possuem lei especfica que as
define em suas atribuies e objetivos, possuem autonomia financeiro-
oramentria e autonomia administrativa. Essas instituies realizam servios
pblicos ou de interesse pblico.

So tipos de instituies da Administrao Indireta: autarquias, empresas

pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas.

A autarquia

o servio autnomo, desprovido de carter econmico, criado por lei, com

personalidade jurdica, patrimnio e receita prpria, para executar atividades
tpicas da Administrao Pblica que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

Ateno: o INSS, o INCRA, o IBAMA e o Banco Central do Brasil so

exemplos de autarquias vinculadas Unio.

A empresa pblica

a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com patrimnio

prprio e capital exclusivamente pblico, criada por lei para a explorao de
atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora de
contingncia ou de convenincia administrativa, nos moldes da iniciativa privada.
Ateno: A Caixa Econmica Federal (CAIXA) e a Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos (CORREIOS) so exemplos de empresas pblicas da
Unio.

Uma empresa pblica pode, eventualmente, desempenhar prestao direta de

servio pblico, tpico da Administrao Pblica, atuando, nesse caso, em
atividade fora do domnio econmico. Exemplo: a CAIXA, que empresa pblica,
administra o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e o Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT).

A sociedade de economia mista

a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, criada por lei

para a explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade annima,
cujas aes com direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou a entidade
da Administrao Indireta.

Nelas, o capital aberto, com aes negociveis em bolsa de valores, admitindo-

se investidores privados nacionais e estrangeiros, desde que o controle acionrio
majoritrio pertena ao Estado.

Ateno: A PETROBRAS S.A e o Banco do Brasil S.A so exemplos de

economia mista.

A fundao pblica

a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins

lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento
de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito
pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos
respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos pblicos
e de outras fontes.

Ateno: O IPEA, o CNPq, a ENAP, a FIOCRUZ e a FUNAI so exemplos de

fundao pblicas.
 Unidade 5 - A Administrao Pblica em sua funo de DIREO

Planejamento, organizao e direo.... Vamos continuar!

A funo de direo de uma entidade de governo diz respeito ao fluxo de

comando com o qual feita a orientao poltica e administrativa da entidade
pblica. O objetivo desta unidade o de apresentar os tipos de estruturas
existentes, com suas peculiaridades e caractersticas prprias.

Realizado o planejamento e a organizao, a funo de direo, ou gesto, se

impe como prtica gerencial indispensvel para que a Administrao Pblica
atinja os seus intentos. certo que, para conquista de uma Administrao
eficiente, planejamento e direo encontram-se diretamente associados.

funo da gesto fazer funcionar as aes e programas que fazem parte do

planejamento, com o acompanhamento dos indicadores de desempenho e, com
viso crtica, a realizao de ajustes, sempre necessrios, no planejamento
pblico.

Por meio de gesto deve-se incutir na mente das pessoas que compem a
organizao pblica as definies e metas estabelecidas no planejamento. Esse
alinhamento de vises propicia um esforo coordenado e conjunto para o
atingimento dos objetivos, com reduo da incidncia de retrabalho e de
duplicidade de aes.

o que diz Chiavenato (2008) acerca da funo de direo:

A funo administrativa de direo est relacionada com a maneira pela qual os

objetivos devem ser alcanados atravs da atividade de pessoas e da aplicao
dos recursos que compem a organizao. Aps definir os objetivos, traar as
estratgias para alcan-los, estabelecer o planejamento, estruturar a
organizao, cabe funo de direo colocar tudo isso em marcha. Dirigir

significa interpretar os planos para as pessoas e dar as instrues e orientao

sobre como execut-los e garantir o alcance dos objetivos.

...
A direo a funo administrativa que se refere ao relacionamento
interpessoal do administrador com seus subordinados. Para que o planejamento
e organizao possam ser eficazes, eles precisam ser complementados pela
orientao e apoio s pessoas, atravs de uma adequada comunicao,
liderana e motivao. Para dirigir as pessoas, o administrador precisa saber
comunicar, liderar e motivar. A direo um processo interpessoal que define
as relaes entre indivduos.

Em termos de linha de comando, os rgos de uma Administrao Pblica

burocrtica atendem ao modelo de organizao com estrutura hierrquica
formal. Essencialmente, esse modelo se divide nos seguintes tipos:

Linear Baseada na unidade de comando, apresenta linhas diretas e nicas de

autoridade e responsabilidade. Possui comando centralizado e linhas formais de
comunicao. Predomina a autoridade linear.

Funcional Baseada no princpio funcional, onde vrios chefes atuam em

campos especficos. Inexiste comando centralizado e unvoco. Predomina a
autoridade funcional, com comunicaes diretas, rpidas e decises
descentralizadas.

Linha-staff Combina a especializao da organizao funcional com a

hierarquia da linear, sob o predomnio desta. Preserva a unidade de comando,
sem prejuzo da especializao, que exercida pela equipe de assessoria (staff).

A estrutura diretiva das organizaes de governo tende a se apresentar,

predominantemente, conforme o modelo linear. um formato por demais
verticalizado, com muitos nveis hierrquicos separando a base operacional da
alta gesto. O ideal seria a adoo do modelo linha-staff, mais capaz de propiciar
administraes eficientes e geis.

Mais frente neste estudo, abordaremos a funo de gesto no que diz respeito
aos cargos de direo e chefia como funes de confiana.
 Unidade 6 - Administrao Pblica em sua funo de CONTROLE

Acabamos de conhecer, na unidade anterior, que a funo de direo de uma

entidade de governo diz respeito ao fluxo de comando com o qual feita a
orientao poltica e administrativa da entidade pblica.

Veremos agora que, com o avano da transparncia na atividade pblica,

ganhou forte evidncia a funo de controle da Administrao. Vamos ento,
apresentar o modelo de controle da mquina pblica disposto na Constituio
Federal, seus rgos especficos e caractersticas de controle interno e externo.

A funo de controle

A funo de controle coroa o processo administrativo, que teve incio no

planejamento, tendo passado pela organizao e pela gesto. Nesta funo,
cabe garantir-se que o que fora originalmente planejado teve cumprimento, sem
desvios que comprometam a sempre buscada finalidade pblica com eficincia.

Tratando-se do Estado Gerencialista, que os gestores pblicos tanto almejam, a

busca pelo modelo gerencial na Administrao passa pelo acompanhamento de
resultados, com garantia tanto da qualidade quanto da probidade. A, a funo
de controle ganha forte importncia, tipicamente na execuo oramentria dos
gastos de governo. Esse controle se d na garantia de diversas vertentes, quais
sejam:

Legalidade Foram atendidos todos os procedimentos legais de contratao,

inclusive os de publicidade.

Legitimidade O objeto contratado (obra ou servio) foi realizado conforme o

especificado e atendeu aos seus objetivos.

Economicidade O gasto pblico ocorreu dentro do oramento planejado.

Para a funo de controle da Administrao, a Constituio dedica os artigos 70

a 74, onde define as instncias de controle interno e controle externo, como
segue:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia
de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Pargrafo nico. Prestaro contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou

privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza pecuniria.

...

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

...

2 Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima

para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da Unio.

Como visto na Constituio, compete ao Poder Legislativo fiscalizar a execuo

das polticas pblicas e o correto emprego do bem pblico. O rgo tcnico do
Legislativo que o subsidia nisso o Tribunal de Contas da Unio (TCU). O TCU
o rgo de controle externo, do Legislativo, previsto na Constituio. H que
ser assim, uma vez que os parlamentares, com suas assessorias, no possuem

conhecimento, ou estrutura administrativa, para realizarem diretamente essa

funo de controle.

Esse controle externo se reflete, igualmente, nas unidades da federao, onde

o Legislativo estadual desempenha essa funo com o apoio do Tribunal de
Contas Estadual (TCE). Alm da fiscalizao estadual, o TCE tambm fiscaliza
contas municipais.

Por sua vez, Executivo, Legislativo e Judicirio devem antecipar-se ao controle

externo, por meio de seus rgos de controle interno prprios. O Senado
Federal, por exemplo, possui em sua estrutura administrativa uma Secretaria de
Controle Interno (SCINT), que tem por finalidade acompanhar a execuo dos
contratos realizados pela Casa. No Poder Executivo, essa instncia de controle
ganha dimenso federal, ficando a cargo da Controladoria-Geral da Unio
(CGU), que tem equivalncia de pasta ministerial.
 Unidade 7 - Agncias executiva e fiscalizadora

Visando dar agilidade mquina pblica, a legislao brasileira permite que

rgos tcnicos de governo assumam papis especficos de fiscalizao e
execuo de servios pblicos. O objetivo desta unidade o de apresentar a
agncia executiva e a fiscalizadora, comentando suas especificidades e modos
de atuao.

A agncia executiva

A agncia executiva no representa tipo novo de instituio da Administrao

Indireta, sendo autarquia ou fundao pblica responsvel pelo desempenho de
atividade exclusiva do Estado, que, nos termos do Decreto n 2.487, de 1988,
tenha:

a) Celebrado Contrato de Gesto com o respectivo ministrio supervisor

(veremos o Contrato de Gesto mais adiante neste nosso estudo).

b) Plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em

andamento.

Acerca desse planejamento estratgico, diz o Decreto n 2.487, de 1988:

...

Art. 2 O plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional

das entidades candidatas qualificao como Agncias Executivas
contemplar, sem prejuzo de outros, os seguintes contedos:

I - o delineamento da misso, da viso de futuro, das diretrizes de atuao da

entidade e a identificao dos macroprocessos por meio dos quais realiza sua
misso, em consonncia com as diretrizes governamentais para a sua rea de
atuao;

I - a reviso de suas competncias e forma de atuao, visando a correo de

superposies em relao a outras entidades e, sempre que cabvel, a
descentralizao de atividades que possam ser melhor executadas por outras
esferas de Governo;

III - a poltica, os objetivos e as metas de terceirizao de atividades mediante

contratao de servios e estabelecimento de convnios, observadas as
diretrizes governamentais;

IV - a simplificao de estruturas, compreendendo a reduo de nveis

hierrquicos, a descentralizao e a delegao, como forma de reduzir custos e
propiciar maior proximidade entre dirigentes e a agilizao do processo decisrio
para os cidados;

V - o reexame dos processos de trabalho, rotinas e procedimentos, com a

finalidade de melhorar a qualidade dos servios prestados e ampliar a eficincia
e eficcia de sua atuao;

VI - a adequao do quadro de servidores s necessidades da instituio, com

vistas ao cumprimento de sua misso, compreendendo a definio dos perfis
profissionais e respectivos quantitativos de cargos;

Vll - a implantao ou aperfeioamento dos sistemas de informaes para apoio

operacional e ao processo decisrio da entidade;

VIII - a implantao de programa permanente de capacitao e de sistema de

avaliao de desempenho dos seus servidores;

IX - a identificao de indicadores de desempenho institucionais, destinados

mensurao de resultados e de produtos.

Pargrafo nico. As entidades referidas no caput promovero a avaliao do

seu modelo de gesto, com base nos critrios de excelncia do Prmio Nacional
da Qualidade, identificando oportunidades de aperfeioamento gerencial, de
forma a subsidiar a elaborao do plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional.

A condio de agncia executiva perdurar enquanto o contrato de gesto seja

sucessivamente renovado e o plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, at a sua
concluso.

O resultado prtico da condio de agncia executiva reside na maior autonomia

de gesto, com melhores condies de atuao e adequao nas reas em que
exercem as atividades.

Ateno: ANCINE, INMETRO e ABIN so exemplos de agncias executivas.

Criada por lei especfica, a agncia reguladora autarquia de carter especial,
uma vez que seus administradores so indicados pelo Presidente da Repblica
e aprovados pelo Senado, para o exerccio de mandatos. Essas autarquias
especiais fiscalizam e regulam a prestao de servios pblicos, executados por
entidades privadas, sob a forma de concesso, permisso ou autorizao. So
autarquias vinculadas ao respectivo ministrio de atuao, que fiscalizam e
regulam a execuo de delegao de prestao pblica a ente privado.

Regular a ao, aferir e garantir qualidade, controlar preos e impor sanes aos
prestadores dos servios so atribuies das agncias reguladoras.

A Lei n 9.986, de 2000, define a poltica de pessoal das agncias reguladoras

de maneira geral. Cada uma delas, contudo, possui sua legislao especfica:

Ateno: ANVISA (Lei n 9.782 de 1999), ANATEL (Lei n 9.472 de 1997),

ANAC (Lei n 11.182 de 2005) e ANS (Lei n 9.961de 2000) so exemplos de
agncias reguladoras.
 Unidade 8 - Contrato de Gesto

Criado pela emenda constitucional da reforma administrativa Emenda n 19, o

contrato de gesto foi o instrumento jurdico que flexibilizou a legislao na
medida da necessidade por agilidade de entidades da administrao indireta no
cumprimento de suas misses.

Nesta unidade vamos apresentar o contrato de gesto, pontuando aspectos que

favoreceram a implantao da administrao gerencial em rgos de governo.

Visando abrir caminho para a reforma gerencial do aparelho do Estado, a

Emenda n 19 incorporou o Contrato de Gesto Constituio Federal, com a
finalidade de garantir maior autonomia e eficincia s organizaes da
Administrao Indireta e maior participao da Sociedade Organizada na
Administrao Pblica, em regime de parceria, nos seguintes termos:

Art. 37. ...

8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da

administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a
fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor
sobre:

I - o prazo de durao do contrato;

II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e

responsabilidade dos dirigentes;

III - a remunerao do pessoal.

Para Chiavenato (2008), O contrato de gesto um compromisso institucional,
firmado entre o Estado, por intermdio de seus ministrios, e uma entidade
pblica estatal, a ser qualificada como Agncia Executiva, ou uma entidade no
estatal, qualificada como Organizao Social.

O Decreto n 2.487, de 1998, assim define as diretrizes do Contrato de Gesto:

Art. 4 O contrato de gesto conter, sem prejuzo de outras especificaes, os

seguintes elementos:
I - objetivos e metas da entidade, com seus respectivos planos de ao anuais,
prazos de consecuo e indicadores de desempenho;

II - demonstrativo de compatibilidade dos planos de ao anuais com o

oramento e com o cronograma de desembolso, por fonte;

III - responsabilidades dos signatrios em relao ao atingimento dos objetivos

e metas definidos, inclusive no provimento de meios necessrios consecuo
dos resultados propostos;

IV - medidas legais e administrativas a serem adotadas pelos signatrios e partes

intervenientes com a finalidade de assegurar maior autonomia de gesto
oramentria, financeira, operacional e administrativa e a disponibilidade de
recursos oramentrios e financeiros imprescindveis ao cumprimento dos
objetivos e metas;

V - critrios, parmetros, frmulas e consequncias, sempre que possvel

quantificados, a serem considerados na avaliao do seu cumprimento;

VI - penalidades aplicveis entidade e aos seus dirigentes, proporcionais ao

grau do descumprimento dos objetivos e metas contratados, bem como a
eventuais faltas cometidas;

VII - condies para sua reviso, renovao e resciso;

VIII - vigncia.

1 Os contratos de gesto fixaro objetivos e metas relativos, dentre outros,

aos seguintes itens:

a) satisfao do cliente;

b) amplitude da cobertura e da qualidade dos servios prestados;

c) adequao de processos de trabalho essenciais ao desempenho da entidade;

d) racionalizao de dispndios, em especial com custeio administrativo;

e) arrecadao proveniente de receitas prprias, nas entidades que disponham

dessas fontes de recursos.

2 Os objetivos e metas definidos no contrato de gesto observaro a misso,

a viso de futuro e a melhoria do modelo de gesto, estabelecidos no plano
estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional referido no art.
2 deste Decreto.

3 A execuo do contrato de gesto de cada Agncia Executiva ser objeto

de acompanhamento, mediante relatrios de desempenho com periodicidade
mnima semestral, encaminhados ao respectivo Ministrio supervisor e s partes
intervenientes.

4 Os relatrios de desempenho devero contemplar, sem prejuzo de outras

informaes, os fatores e circunstncias que tenham dado causa ao
descumprimento das metas estabelecidas, bem como de medidas corretivas que
tenham sido implementadas.

5 O Ministro de Estado supervisor designar a unidade administrativa, dentre

as j existentes na estrutura do respectivo Ministrio, incumbida do
acompanhamento do contrato de gesto de que seja signatrio.

6 Sero realizadas avaliaes parciais peridicas, pelo Ministrio supervisor

e pela Secretaria Federal de Controle do Ministrio da Fazenda.

7 Por ocasio do termo final do contrato de gesto, ser realizada, pelo

Ministrio supervisor, avaliao conclusiva sobre os resultados alcanados,
subsidiada por avaliaes realizadas pelos Ministrios referidos no 1 do art.
3 deste Decreto.

8 A ocorrncia de fatores externos, que possam afetar de forma significativa

o cumprimento dos objetivos e metas contratados, ensejar a reviso do contrato
de gesto.

Parabns! Voc chegou ao ltimo Mdulo do curso Administrao

Pblica Descritiva.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa

uma releitura do contedo e resolva os Exerccios de Fixao. O
resultado no influenciar na sua nota final. Para ter acesso aos
Exerccios de Fixao, clique aqui.
 Administrao Pblica Descritiva

MDULO III - DESEMPENHO DA ADMINISTRAO PBLICA E SEUS

AGENTES

Ao final deste mdulo o aluno ser capaz de:

Conceituar termos originrios da administrao em geral;

Identificar a viso contingencial do aparelho estatal;
Apresentar aspectos da Modernizao administrativa;
Compreender o ajuste fiscal de governo e sua implicao nas contas
pblicas;
Classificar os tipos de agentes pblicos existentes;
Descrever o modelo gerencial dos administradores pblicos;
Destacar os fundamentos da Qualidade Total, sob o enfoque da Atividade
Pblica; e,
Identificar as Leis que mais afetam a atividade pblica.

Unidade 1 - Efetividade, eficcia e eficincia da Administrao Pblica

Agora que j conhecemos os fundamentos da Administrao e funes do gestor

pblico, vamos esclarecer o significado dos conceitos originrios da
administrao geral, bastante usados na Administrao Pblica.

O acentuado aumento do tamanho da mquina administrativa percebido a partir

da dcada de 60 ergueu questionamentos acerca dos resultados dessa
mquina, em termos de bens e servios pblicos.

O administrador pblico deve ter instrumentos e percepo que lhe possibilitem

saber o grau de sucesso de suas aes, o que permitir agir sobre o sistema
para a correo de rumos e aperfeioamento de resultados. Para tanto,
emprega-se trs conceitos elementares: efetividade, eficcia e eficincia.
Efetividade

O conceito de efetividade significa muito pouco e diz respeito to somente

produo de um efeito, que pode ser tanto negativo quanto positivo. Deixar de
ser efetivo significa simplesmente resultar em nada.

Exemplo: Pretendendo diminuir a sada de dlares do Pas, o presidente do

Banco Central optou por mexer na taxa de cmbio. Contudo, a moeda continuou
saindo na mesma proporo. Perceba que, nesse caso, a ao da Administrao
no surtiu efeito algum, ou seja, no foi efetiva. Nesse mesmo exemplo, caso a
evaso de moeda estrangeira tivesse aumentado ainda mais com a ao da
Administrao, esta teria sido efetiva, embora em sentido contrrio do
pretendido.

A efetividade, portanto, no presta informao acerca do sucesso da ao

administrativa.

Eficcia

J o conceito de eficcia d uma garantia a mais. A eficcia diz respeito ao

cumprimento bem sucedido de um objetivo. Na eficcia existe o efeito, que,
necessariamente, positivo. Quando uma ao eficaz, significa afirmar que
atendeu ao que se destinava. Trata-se a eficcia de conceito, ainda, carente de
certo significado importante, pois no leva em considerao os meios
empregados, mas to somente o objetivo atingido. Afirmar que uma ao
administrativa foi eficaz significa reconhecer que o resultado pretendido foi
alcanado, sem nada dizer, contudo, de quanto tenha custado em termos de
recursos, tempo ou pessoal.

Exemplo: Por desdia do gestor, chegou-se ao trmino de contrato pblico sem

que processo de renovao tivesse sido proposto h tempo de que a tramitao
administrativa possibilitasse a nova contratao por licitao sem
descontinuidade do objeto. Resultado disso foi a adoo de contrato
emergencial. Nesse caso, houve eficcia, pois o novo contrato permitiu a

continuidade da prestao. No se pode afirmar, contudo, que tenha sido mais

econmico, pela pressa e falta de concorrncia.
Eficincia

Por ltimo, vem o conceito de eficincia, que garante, alm da efetividade e da

eficcia, a economia dos meios empregados. O ato eficiente mais barato,
demora apenas o necessrio, emprega menos pessoas, gasta menos material,
proporciona resultados mais duradouros.

certo, portanto, que a administrao gerencial busque, constantemente, a

eficincia. Tanto assim, que a Emenda n 19 incluiu a Eficincia entre os
princpios da Administrao, e no a efetividade ou a eficcia.

Vamos a alguns outros exemplos hipotticos:

1) O fornecimento de remdios de alto custo ao pblico em determinada farmcia

de governo acontece somente nas manhs das segundas-feiras. Formam-se
grandes filas e as pessoas passam por longos perodos de espera. Todos
deixam o local com os medicamentos de que necessitam.

Perceba que, nessa situao, h eficcia, ou seja, as pessoas recebem seus

remdios. Contudo, as longas filas e o tempo de espera indicam que no h
eficincia. O cidado se sente mal atendido, perde seu tempo e, provavelmente,
sai reclamando, embora esteja com o remdio nas mos.

2) Uma prefeitura necessita adquirir papel ofcio de expediente, pois o estoque

atual suficiente para apenas mais um ms. Nesse perodo de um ms, a
aquisio emergencial realizada, e o material chega a tempo de atender
urgncia. Na compra, gastou-se 5% a mais do que em vezes anteriores,
realizadas conforme os mandamentos das compras pblicas. Mais uma vez

houve eficcia, sem ter havido eficincia, devido ao gasto maior na compra. A
se percebe clara falta de planejamento.

3) Determinado rgo de governo tem setor de atendimento ao cidado em que

so feitos, em mdia, 300 atendimentos por dia. Ao chegar, a pessoa pega uma
senha e l cartaz na parede: Nesta agncia voc ser atendido em, no mximo,
20 minutos.

Do outro lado do balco h uma equipe de 10 atendentes treinados e equipados

com sistema de informao em computador. A meta de 20 minutos cumprida,
o que contribuiu com a credibilidade do rgo perante a sociedade. As pessoas
saem satisfeitas, considerando-se bem atendidas.
Tendo assumido um novo gestor, por observao da rotina este considerou que,
com treinamento, 7 atendentes conseguiriam cumprir essa meta de 20 minutos
de espera, o que liberaria 3 servidores para atividades outras, tambm
necessrias.

Assim se deu. Aconteceu o treinamento, reduziu-se o nmero de atendentes

para 7. Ainda assim o tempo de espera foi reduzido para 19 minutos.

Nesse exemplo houve eficcia com eficincia. A meta foi alcanada com sobra,
alm de ter havido racionalizao de pessoal liberou-se 3 pessoas para outra
atividade. Se, pelo contrrio, com as medidas tomadas o tempo tivesse
aumentado, extrapolando os 20 minutos de espera, a meta teria deixado de ser
cumprida, no fazendo sentido falar-se em eventual eficincia, resultante da
realocao de 3 pessoas. Pior de tudo o servio prestado ao cidado teria se
degradado, com perda de credibilidade, o que um gestor eficiente deve
considerar trgico.
 Unidade 2 - Vises sistmica ou contigencial do aparelho do Estado

Agora que j entendemos os conceitos que permitem ao administrador pblico

perceber o grau de sucesso de suas aes e agir sobre o sistema para a
correo de resultados, vamos entender a importncia de se ter viso de futuro,

aspecto cada vez mais estratgico nas polticas de administrao dos rgos de
governo.

Vejamos ento: Viso contingencial e sistmica.

Com a descentralizao acentuada pela qual passou o aparelho pblico a partir

da dcada de 60, sob o predomnio da especializao tcnica de Taylor e Ford,
que leva ao isolamento, os administradores pblicos desacostumaram-se de ter
diante dos olhos a viso plena do todo que envolve seus processos de gesto.

Deve-se considerar que um dado fenmeno administrativo faz parte de outro

fenmeno maior, sendo o desempenho de um sistema notadamente influenciado
pelo grau de relaes desse sistema com esse outro, maior, que o engloba. Eis
o princpio administrativo do expansionismo. Segundo Chiavenato (2008), a
transferncia da viso focada nos elementos fundamentais para uma viso
focada no todo se denomina abordagem sistmica.

Ateno: Ter viso sistmica significa, ento, enxergar o fenmeno

administrativo como sendo cercado por outros com os quais interage
dinamicamente, na produo de resultados.

Ter viso sistmica, portanto, contribui com a eficincia e com a qualidade dos
servios prestados. O administrador que possui viso do todo est mais
preparado para enfrentar contingncias externas, que raramente o pegam
desprevenido. Pode ele, inclusive, com viso sistmica, melhor contribuir com os
sistemas perifricos que o cercam.

J a viso contingencial deixa de lado essa abordagem sistmica, para focar o

futuro da administrao na ocorrncia de contingncias. Uma contingncia um
evento futuro provvel, mas no certo, que pode afetar seriamente o trabalho de
uma organizao pblica, como a mudana de governo, uma greve no setor, ou
alteraes repentinas na poltica institucional. algo que pode ser tanto incerto
quanto eventual, podendo suceder ou no, dependendo das circunstncias.
As caractersticas das organizaes pblicas so fortemente decorrentes do que
existe fora delas: seu ambiente. O conhecimento do ambiente passou a ser vital
para a compreenso dos mecanismos organizacionais do Estado.

Ateno: A teoria contingencial age conforme as necessidades ambientais. As

decises tomadas so previamente confrontadas com as mudanas ocorridas
no ambiente no qual a organizao encontra-se inserida. Analisando a partir de
uma viso contingencial, o ambiente de extrema importncia para a
compreenso dos mecanismos organizacionais.
Unidade 3 - Modernizao administrativa no presidencialismo de coalizo

Vimos na unidade anterior as vises sistmicas e contingencial. Vamos agora

apresentar aspectos do presidencialismo de coalizo que causam impacto em
plano de modernizao da mquina pblica.

A modernizao administrativa tem sido a meta de diversos governos desde a

dcada de 1930. Objeto de diversas reformas levadas a efeito, a modernizao
administrativa tem sido fortemente impactada pelas coalizes de foras polticas
na base de apoio ao governo.

A moderna Administrao Pblica

Podemos afirmar que, com as reestruturaes feitas em diversas unidades do

servio pblico, surgiu um grande fenmeno chamado moderna Administrao
Pblica.

Essa modernizao tende a ser vista por alguns crticos como uma ideologia com
base no mercado. Porm, foi considerada por outros como uma Administrao
hbrida, com foco contnuo nos valores fundamentais do servio pblico, embora
expressa de uma nova maneira. No entanto, muitos concordam que a nova

Administrao Pblica deva ser encarada como uma importante e significativa

ruptura nos padres da Administrao do setor pblico.

Ateno: Em resumo, a modernizao da Administrao Pblica um

sistema de pensamento ideolgico caracterizado pela importao de ideias
geradas em reas do setor privado para dentro das organizaes do setor
pblico.

Exemplos de aes nesse sentido seriam a eliminao do desperdcio no setor,

pelo desmonte dos sistemas de corrupo; a introduo de novos regulamentos,
que sejam mais flexveis em termos de gesto; a reduo da diferenciao
vertical, com adoo de estruturas decisrias mais horizontalizadas; o emprego
de terceirizao em atividades que a legislao assim o permita; a instituio de
dispositivos de premiao/incentivo para os servidores.
Teoricamente, j existem modelos resultantes da tentativa de modernizao da
Administrao Pblica, quais sejam:

Impulso para a eficincia

Foi o primeiro modelo a representar uma tentativa de tornar o setor pblico mais
parecido com a iniciativa privada, orientado por noes rudimentares de
eficincia.

Para alguns crticos, o modelo inadequado, tendo sido importado da

administrao do setor privado sem levar em considerao, contudo, as
caractersticas peculiares das organizaes pblicas.

Downsizing e descentralizao

Esse modelo busca uma maior flexibilidade organizacional, o abandono do alto

grau de padronizao, o aumento da descentralizao da responsabilidade
estratgica e oramentria, o aumento da terceirizao e a separao entre um
pequeno ncleo estratgico e uma grande periferia operacional. So elementos
constitutivos do modelo:

Mudana da gesto hierrquica para a gesto por contrato;

Estruturas organizacionais mais horizontalizadas;
Reduo na folha de pagamento;
Alianas estratgicas entre organizaes.

Busca da excelncia

Trata-se de um modelo mais associado corrente da excelncia. Ou seja, tem

a sua grande nfase na importncia da cultura organizacional. Enfatiza o papel
dos valores, cultura, ritos e smbolos no modo como chefes e subordinados se
comportam no ambiente de trabalho.

Neste modelo h forte interesse na maneira como as organizaes administram

a mudana e a inovao, nas formas carismticas de liderana, em lugar das
formas tradicionais.

Na Administrao Pblica existe uma tendncia preferncia por instrumentos

da Administrao privada sem que se faa uma leitura crtica da real validade.
Deve-se ter em mente que nem todas as prticas de gesto da atividade privada
aplicam-se atividade pblica. Os instrumentos administrativos e as polticas
que servem para a empresa privada, na exata forma em que foram concebidos,
nem sempre so indicados para a Administrao Pblica.

certo, entretanto, que determinados princpios administrativos se aplicam ao

setor pblico e ao privado com igual eficincia. Contudo, a simples transposio
de um modelo empresarial de Administrao esfera Pblica pode gerar
consequncias danosas s instituies governamentais, dentre elas, a perda da
identidade.

Na fase de concepo de um modelo administrativo para o setor pblico, h que

se identificar as diferenas entre uma e outra instituies. Cada rgo da
Administrao Pblica tem um objetivo distinto, definido por seu estatuto,
regulamento ou lei que o instituiu. Sendo assim, a aplicao de um modelo
gerencial nesses rgos dever passar por adaptaes especficas, com base
na estrutura da instituio que se quer modernizar, com foco na atividade-fim
dessa entidade.

A modernizao da Administrao Pblica, portanto, um processo inevitvel

no desenvolvimento do setor governamental. A busca de um modelo gerencial
eficiente, entretanto, passa por um amplo estudo de toda a mquina do Estado,
em que se faz necessrio conhecer as funes de cada componente da estrutura
estatal.

Desse modo, conhecendo os princpios administrativos voltados eficincia

gerencial, ser possvel identificar, examinar e eliminar as deficincias de cada
rgo do setor pblico, bem como de cada regulamento, norma ou lei aplicada
esfera governamental.

Ocorre que, desde a implantao do pluripartidarismo e da abertura poltica ao

final do regime militar, pratica-se no Pas um presidencialismo de coalizo, onde
para ter suas polticas levadas a efeito, o Executivo necessitava formar uma base
de apoio com partidos e coligaes, visando garantir a fora necessria para a
aprovao de matrias de interesse do governo no Congresso.
No presidencialismo de coalizo, o Presidente da Repblica cede ministrios
inteiros e instituies da Administrao Indireta a partidos polticos que montam
estruturas de gesto prprias e fracamente engajadas num processo uniforme
de administrao gerencial. So nomeaes polticas, que no necessariamente
privilegiam a meritocracia, mas sim a manuteno do prestgio e do poder
poltico, pela ocupao de espao no governo.
 Unidade 4 - Ajuste fiscal de governo

Ter as contas pblicas superavitrias tem sido a meta de todos os governos

havidos desde o processo poltico que ficou conhecido como redemocratizao
do pas. O objetivo desta unidade o de apresentar aspectos desse ajuste fiscal
na Administrao Pblica.

Com o intuito de financiar a construo de uma mquina administrativa

proporcional grandiosidade territorial brasileira, o governo do regime militar, ao
invs de buscar recursos em poupana interna, que historicamente
insignificante no Pas, ou de praticar uma poltica tributria mais eficiente, optou
por endividar-se no exterior, assumindo grandes compromissos financeiros a
chamada dvida externa.

Com o passar dos anos, apenas o pagamento dos servios da dvida, que so
os juros pagos pelos emprstimos, onerou sobremaneira o oramento pblico,
levando necessidade de reduzir-se o gasto de governo. Essa disposio
governamental de reduo de gastos deveu-se, inclusive, ao atendimento de
metas do Fundo Monetrio Internacional (FMI), rgo financeiro multinacional
que empresta dinheiro novo para que os pases endividados, como o Brasil,
refinanciem suas dvidas, conforme condies impostas de saneamento nas
contas pblicas. Atualmente, devido a isso, as economias pblicas de diversos
pases so influenciadas por metas prescritas pelo FMI.

Um dos quesitos de saneamento das contas pblicas o chamado resultado

primrio, que representa a diferena entre o que um governo arrecada e o que
gasta. Caso esse resultado seja negativo, houve dficit primrio, caso seja
positivo, houve supervit primrio.

No Brasil, o saneamento das contas do governo seguiu dois rumos. O primeiro

deles diz respeito conteno da despesa de custeio da mquina,
especialmente com o achatamento dos salrios dos servidores e das
aposentadorias pagas aos trabalhadores do regime geral e do servio pblico. O
outro rumo foi o da reduo do investimento pblico em reas relevantes como
habitao social, educao e sade, por exemplo.
Essa vertente de reduo do gasto pblico com servidores, aposentados e
pensionistas explica a edio de trs emendas constitucionais (nos 20, 41 e 47)
apenas para as reformas previdencirias do setor pblico, com redues
significativas dos benefcios dos servidores e aumento de requisitos para a

aposentadoria. Some-se a isso a poltica de reajuste salarial do servidor, que

passou por prolongado vazio durante os governos Collor e FHC.

Outro mecanismo para a reduo de despesa foi a prpria reduo do aparelho

do Estado, por meio das privatizaes.

Nos leiles das empresas estatais, contudo, o governo aceitou como moeda de
pagamento os ttulos da dvida pblica, pelo valor de face, chamados por muitos
crticos de moeda podre. Outro aspecto a ser considerado nesse processo foi
a possibilidade de endividamento por parte dos compradores das empresas
privatizadas com recursos oficiais do Banco Nacional de Desenvolvimento Social
(BNDES). Em ambas as situaes, a venda das estatais no implicou na entrada
de dinheiro novo no cofre do governo, uma vez que o pagamento recebido era
feito com recursos pblicos tomados sob emprstimo e ttulos pblicos com
pouco valor.

O benefcio advindo dessas privatizaes, em termos de reduo da carga de

despesas, se deu com a eliminao de salrios e demais custos trabalhistas,
alm do fim das despesas operacionais das empresas privatizadas.

Ateno: O ajuste fiscal , portanto, esse movimento de equilbrio

econmico entre receita e despesa pblica. Para atender s metas do FMI,
o governo deve gastar menos do que arrecada, e essa diferena, em favor
da reserva oramentria, leva ao chamado supervit primrio.

A Lei Oramentria Anual (LOA)

Outro fator que contribui com o resultado primrio o contingenciamento

oramentrio. A Lei Oramentria Anual (LOA) estabelece a diviso do bolo
oramentrio federal pelos diversos rgos do Poder Pblico. Isso no significa,
contudo, que cada um deles possa dispor do oramento que lhe seja destinado.
Por decreto, o Presidente da Repblica, atendendo poltica do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), contingencia pores desse
oramento, estabelecendo as reservas de contingncia. Isso ganha o nome de
contingncia, pois serve para atender s despesas imprevistas. Caso estas no
aconteam, essa reserva deixa de ser utilizada e passa a compor o resultado
primrio.

Crticos do modelo afirmam que, com o aumento do resultado primrio, o dinheiro

colocado em reserva deixa de atender s finalidades do Estado, que o supremo
interesse da sociedade. Assim, reduz-se a dvida pblica financeira,
aumentando-se, por outro lado, a dvida pblica social, uma vez que carncias
da sociedade deixam de ser providas por servios pblicos de qualidade,
enquanto que o cumprimento das metas do FMI passa a ser priorizado.

Por fim, cabe mencionar que outro argumento empregado pelos crticos diz
respeito a uma necessria auditoria dessa dvida externa, que, por muitos,
considerada j paga mais de uma vez.
 Unidade 5 - Os Agentes Pblicos

O Desenvolvimento Humano tem sido o principal desafio de modernidade para

a Atividade Pblica. Capacitar, fidelizar e motivar o agente pblico implica
diretamente na qualidade do servios prestados pela Administrao. Tal o
desafio da finalidade pblica, com a supremacia do interesse do cidado.

O objetivo desta unidade o de classificar os tipos de agentes pblicos

existentes, abordando especificidades da rea tais como o provimento de cargos
comissionados e funes de confiana, a vedao ao nepotismo, a motivao e
o empedramento do Servidor Pblico.

"O tal cidado, que fala to imponentemente de importantes questes

administrativas, quase um analfabeto. O que fez ele? Arranjou servir adido
repartio que cobiava, deixando o lugar obscuro que ocupava, numa
repartio obscura do mesmo ministrio. Tinha fortes pistoles e obteve. O
diretor, que possua tambm um candidato, para a mesma causa, aproveitou a
vaza e colocou de igual forma o seu. H um fim de ano de complacncias
parlamentares e todos eles arrancam do Congresso uma autorizao, na cauda

do oramento, aumentando os lugares, na tal repartio cobiada, e mandando

tambm aproveitar os 'adidos'. Est a a importncia do homenzinho que no
cessa de falar como um orador".

Lima Barreto, O Trem de Subrbios, 1921.

Componente da maior relevncia para a Administrao Pblica o Agente

Pblico, ou Agente do Estado. ele quem define e faz operar a mquina pblica,
conforme os princpios j vistos neste estudo.

Dividem-se eles em duas categorias, que j citamos anteriormente:

Agente Pblico poltico, que o detentor de mandato eletivo, com perodo

delimitado, nos poderes Executivo e Legislativo. Nessa categoria esto os que
definem a Administrao conforme premissas de natureza poltica, na forma de
polticas pblicas voltadas gesto do Estado. Isso pode dar-se na forma das
leis e por decretos emitidos pelos chefes do Executivo nas trs esferas da
federao.
J o Agente Pblico burocrtico, ou administrativo, aquele que faz funcionar
a mquina do Estado, conforme as regras previamente definidas pelos agentes
polticos. So eles os servidores pblicos civis, os militares, os empregados
pblicos e, peculiarmente, os trabalhadores terceirizados.

Indo do ltimo para o primeiro da lista, parece estranho considerar-se o

trabalhador terceirizado como um Agente Pblico.

Porm, no exerccio de seu trabalho pblico, exatamente nisso que ele se

transforma. A terceirizao no representa a adoo de um regime jurdico
celetista pela Administrao, posto que no se contrate trabalhadores
diretamente, mas sim empresas prestadoras de servios que colocaro seus
empregados a servio do Estado, na forma de um contrato firmado entre essa
empresa e o Poder Pblico.

A presena do trabalhador terceirizado na atividade pblica no recente,

datando do regime militar, mais uma vez na forma do Decreto-Lei n 200, de
1967, que diz:

Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser

amplamente descentralizada.

7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao,

superviso e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado
da mquina administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da
realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel,
execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos
de execuo...

Somente em 1997, por meio do Decreto n 2.271, o Executivo regulamentou a

contratao de servios terceirizados, nos seguintes termos:

Art. 1 No mbito da Administrao Pblica Federal direta, autrquica e

fundacional podero ser objeto de execuo indireta as atividades materiais
acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea
de competncia legal do rgo ou entidade.
 1 As atividades de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, transportes,
informtica, copeiragem, recepo, reprografia, telecomunicaes e
manuteno de prdios, equipamentos e instalaes sero, de preferncia,
objeto de execuo indireta.

2 No podero ser objeto de execuo indireta as atividades inerentes s

categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do rgo ou entidade,
salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal.

...

A terceirizao de servios

A adoo da terceirizao de servios fez surgir uma nova classe de

trabalhadores do Estado, representada pelos empregados de empresas
prestadoras de servios Administrao, regidos por legislao da iniciativa
privada, sem vnculo de subordinao dos empregados da contratada
administrao da contratante.

A subordinao do empregado terceirizado se d com seu empregador, que no

o Estado, mas sim a empresa prestadora. Acerca das responsabilidades
trabalhistas, contudo, a Administrao possui responsabilidade subsidiria da
empresa terceirizada. Por essa razo, deve o gestor do contrato assegurar-se
que a empresa cumpre com suas obrigaes trabalhistas para com os
empregados prestadores de servios.

No faz sentido hoje em dia, por exemplo, realizar-se concurso pblico para
funes de motorista, servios gerais ou ascensorista de elevador. Tais
categorias de trabalhadores devem ser chamadas Administrao Pblica por
meio de contrataes de empresas de mercado, na forma da Lei n 8.666, de
1993. Isso aponta um rumo muito correto adotado pela Administrao, que o
da especializao em suas atividades tpicas, com o abandono de reas para as
quais a iniciativa privada apresente resposta eficiente.

Embora inexista vnculo funcional entre o trabalhador terceirizado de empresa

privada contratada pela Administrao com o rgo pblico contratante,
esse empregado deve atuar e portar-se conforme as premissas da
Administrao Pblica, enquanto esteja no exerccio da prestao de servios.

Exemplo: Um trabalhador de empresa terceirizada que organize a fila de entrada

em determinado rgo de governo onde haja atendimento ao cidado, como um
DETRAN estadual, deve portar-se com esprito pblico (agir com urbanidade,
civilidade e educao; ser solcito, prestativo); deve atuar com impessoalidade.

A respeito disso, a lei da improbidade administrativa (Lei n 8.429, de 1992)

alcana no apenas o servidor ou empregado pblico, mas tambm o particular,
como segue:

Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor

ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de
Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para
cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma
desta lei. (grifos nossos)

...

Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou
vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no
artigo anterior.

...

Empregado pblico

Fazem tambm parte da Administrao, notadamente na Administrao Indireta,

os empregados pblicos, que so os trabalhadores de empresas estatais e
sociedades de economia mista, admitidos por processos seletivos anlogos ao
concurso pblico, para assumirem empregos pblicos, regidos pela CLT, sem

estabilidade. Um funcionrio do Banco do Brasil, por exemplo, um empregado

pblico e no um servidor pblico. Valem para estes, contudo, as premissas da
Administrao Pblica.

Constitucionalmente, os militares no so considerados servidores pblicos,

cabendo-lhes legislao especfica, com normas bastante distintas daquelas dos
servidores, agravadas pelos princpios da hierarquia e da disciplina. Tanto
assim que, aos militares, no se aplicam as reformas previdencirias levadas a
efeito desde a dcada de 1990 por exemplo, sua incluso no instituto da
previdncia complementar privada do servidor pblico, previsto pela Lei n

12.618, de 2012, que instituiu o regime de previdncia complementar para os

servidores pblicos federais titulares de cargo efetivo (FUNPRESP).

Ao militar cabe, por exemplo, a priso administrativa por delito funcional que
pratique, sem direito a habeas corpus, fato que no existe para o servidor civil.
Para o militar, inexiste a regra constitucional do ingresso por concurso pblico,
sendo deixado o assunto para a deliberao de lei especfica:

Art. 142. As Foras Armadas, constitudas pela ...

...

2 No caber habeas corpus em relao a punies disciplinares militares.

3 Os membros das Foras Armadas so denominados militares, aplicando s-

lhes, alm das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposies:

...

IV - ao militar so proibidas a sindicalizao e a greve;

V - o militar, enquanto em servio ativo, no pode estar filiado a partidos polticos;

...

X - a lei dispor sobre o ingresso nas Foras Armadas, os limites de idade, a

estabilidade e outras condies de transferncia do militar para a inatividade, os
direitos, os deveres, a remunerao, as prerrogativas e outras situaes
especiais dos militares, consideradas as peculiaridades de suas atividades,
inclusive aquelas cumpridas por fora de compromissos internacionais e de
guerra.

...
Por ltimo, h a categoria dos servidores pblicos civis, que podem ser
compreendidos em servidores efetivos de carreira, ou simplesmente servidores
efetivos, e servidores nomeados para cargo em comisso declarado em lei de
livre nomeao e exonerao (CF, art. 37, II), ou servidores comissionados.

A Lei n 8.112, de 1990, prescreve que so requisitos bsicos para investidura

em cargo pblico, sendo proibida a participao em gerncia ou administrao
de sociedade privada:

Art. 5....

I - a nacionalidade brasileira;

II - o gozo dos direitos polticos;

III - a quitao com as obrigaes militares e eleitorais;

IV - o nvel de escolaridade exigido para o exerccio do cargo;

V - a idade mnima de dezoito anos;

VI - aptido fsica e mental.

Deve ficar registrado que a legislao da rea esparsa, cabendo ao chefe do

Executivo de cada ente federado dispor acerca de seu quadro de servidores em
legislaes prprias. A Lei n 8.112, que instituiu o regime jurdico nico do
servidor pblico, alcana apenas os servidores federais, na esfera da Unio.
Deixando de ser, assim, uma legislao nacional.

Baseado em dados do IBGE, do Ministrio do Trabalho e Emprego e de

oramentos pblicos, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)
divulgou, em 2011, o Comunicado n 110, intitulado Ocupao no Setor Pblico
Brasileiro: tendncias recentes e questes em aberto. So concluses do
Comunicado:

A recomposio de pessoal na Administrao Pblica, na dcada de

2000, foi suficiente apenas para repor em parte os quadros de servidores
que deixaram a atividade pblica, principalmente por aposentadoria. O
perfil dos servidores admitidos nesse perodo se deu em sua maioria nas
reas estratgicas, tais como: advocacia pblica, arrecadao e
finanas, controle administrativo, planejamento e regulao.
 Entre 1995 e 2010 ocorreu significativa reduo do percentual de
servidores pblicos federais, com menor reduo de percentual de
servidores estaduais, em contraste com o aumento do percentual de
servidores municipais. Essa tendncia acompanha a lgica do
municipalismo implantado na Constituio de 1988;

Ao longo da dcada de 2000, os gastos com pessoal do setor pblico

mantiveram-se estveis e dentro do controle do governo;
Entre 1995 e 2010 observou-se elevao no nvel educacional do servidor
pblico, reduzido na esfera federal em 2002, devido ao elevado nmero
de aposentadorias havidas nesse perodo.

Entre 2002 e 2010 houve recuo nos percentuais de servidores de servios

administrativos nas esferas da Unio e estados, com crescimento na
esfera municipal. Isso se deve ao avano da presena das tecnologias da
informao (TI) na atividade pblica, com disseminao inclusive nos
cargos de chefia e direo, que incorporaram essas atividades em seus
perfis. Isso reduz a necessidade de pessoal de apoio administrativo. Nos
municpios, o crescimento percentual indica que nessa esfera o uso de TI
ainda no seja to evidente.
Formas de ingresso e estabilidade

Acerca da legislao do servidor pblico, o que considera Chiavenato (2008):

A legislao que regula as relaes de trabalho no setor pblico inadequada,

notadamente pelo seu carter protecionista e inibidor do esprito empreendedor.
So exemplos imediatos desse quadro a aplicao indiscriminada do instituto da
estabilidade para o conjunto dos servidores pblicos civis submetidos a regime
de cargo pblico e de critrios rgidos de seleo e contratao de pessoal que
impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento do estmulo da
competncia

O que o autor pretende afirmar que esse quadro de estabilidade e de reserva

de atuao contribui para o desestmulo funcional do servidor efetivo, que, em
meio a essas salvaguardas, no encontra estmulos para o desenvolvimento
continuado e atuao eficiente na atividade. Nesse cenrio, considera o autor
haver forte tendncia estagnao profissional, com consequente m prestao
do servio pblico.

certo que o servidor pblico esteja fortemente influenciado pelo meio, como
ocorre com qualquer trabalhador. Considerando que este atue em um ambiente
que apresente carncias de gesto, onde o desafio e a busca pela excelncia
no sejam premissas perseguidas pela organizao, ou setor, o risco de que se
instale uma cultura de desinteresse pela eficincia e qualidade torna-se real.

Num ambiente assim, em que no se trabalhe aspectos de gesto e motivao

funcional, dificilmente a renovao de quadros por concurso pblico, por
exemplo, surtir efeitos que durem alm do mdio prazo.

Sem mudanas na cultura, que o conjunto de valores e premissas adotados

pelas pessoas, a realizao de concurso pblico, o que teoricamente oxigenaria
o ambiente com novos pensamentos e atitudes, deixaria de ser eficaz. Alm
disso, deve-se levar em considerao que os objetivos mais evidentes de quem
hoje busca um emprego pblico nem sempre so o esprito pblico, ou a
supremacia do interesse pblico, mas sim a estabilidade de emprego e o melhor
salrio, quesitos a princpio dissociados da qualidade na prestao dos servios.
Outra crtica que se faz ao modelo do concurso pblico diz respeito falta de
regularidade de realizao. Com isso, a cada concurso absorve-se uma
quantidade grande de novos servidores, em intervalos longos sem que haja
admisses. Isso torna desigual a distribuio dos servidores ao longo das
carreiras, que so curtas, no indo alm de 20% a distncia entre o menor e o
maior nvel remuneratrio.

Quanto perda do cargo pblico, a Constituio inclui trs hipteses em que

isso ocorra:

Art. 41. So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores

nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico.

1 O servidor pblico estvel s perder o cargo:

I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado;

II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de

lei complementar, assegurada ampla defesa.

Destes, o inciso III refere-se perda do cargo por baixo desempenho, cuja
avaliao seja peridica. Ocorre, contudo, que esse dispositivo ainda no vigora,

posto que a mencionada lei complementar ainda no foi, at hoje, elaborada. O

dispositivo foi acrescentado Constituio pela Emenda n 19, da reforma
administrativa gerencial.

Embora essa seja uma linha de raciocnio hoje posta, a estabilidade do servidor
uma garantia da continuidade da Administrao Pblica. Buscando proteger a
mquina da gesto patrimonialista, que, provavelmente, submeteria
substituio os servidores por critrios clientelistas, o instituto da estabilidade
garante ao agente pblico a proteo necessria de seu cargo para que atue na
forma da lei, ainda que submetido a gestes temerrias. O servidor pblico,
diante de situao de improbidade de que tome conhecimento, deve denunci-
la, sem que corra o risco da perda posterior do cargo, por perseguio poltica.

Na mesma linha, o acesso por concurso pblico impede a seleo de servidores

pelos critrios subjetivos da preferncia poltica. uma garantia de que o acesso
ao cargo pblico seja facultado, por mrito, a qualquer cidado que cumpra os
pr-requisitos formais com impessoalidade.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta...

I - os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que

preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na
forma da lei;

...

O cargo em comisso

Alm do ingresso no servio pblico por concurso, a Constituio tambm faculta

o livre provimento de cargo em comisso, para atribuies de direo, chefia e
assessoramento. A nomeao em cargo em comisso que no atenda a essas
necessidades incorre em desvio constitucional. certo, contudo, que inexista
definio fechada para o termo assessoramento, e grande parte dos desvios e
exageros hoje existentes decorre da interpretao ilimitada desse termo.

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta...

...

II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em

concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e
a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e
exonerao; (grifo nosso)

...

V - as funes de confiana, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes

de cargo efetivo, e os cargos em comisso, a serem preenchidos por servidores
de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei,
destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento; (grifo
nosso)

...

O servidor comissionado distingue-se do efetivo no apenas na origem de sua

nomeao, mas tambm no modelo previdencirio, que decai sobre o regime
geral do INSS. Em caso de licena por tratamento de sade que seja superior a
quinze dias, diferentemente do servidor em cargo efetivo, o comissionado passa
a perceber benefcio do INSS, conforme as regras e tetos remuneratrios
daquele instituto.
(Constituio Federal)

Art. 39....

...

13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso declarado

em lei de livre nomeao e exonerao bem como de outro cargo temporrio ou
de emprego pblico, aplica-se o regime geral de previdncia social.

...

No Poder Executivo, o cargo em comisso recebe o nome de Grupo Direo e

Assessoramento Superiores (DAS), que pode ser de 4 nveis DAS 1, 2, 3 e 4.
Devido rigidez do concurso pblico/estabilidade, esse dispositivo acabou por
representar alternativa para que a Administrao recrutasse profissionais de
mercado, sem estabilidade, para atuarem de forma mais alinhada com uma
administrao gerencial. importante destacar, contudo, que esse recurso de
livre provimento pode ensejar o desvio da finalidade pblica, na forma
patrimonialista da indicao poltica, o que muitos crticos chamam de
aparelhamento do Estado.

Pelo Decreto n 5.497, de 2005, o Executivo fez dar cumprimento ao dispositivo

constitucional que determina o estabelecimento de percentual mnimo de cargos
DAS que devam ser providos por servidores efetivos a partir da data de sua
vigncia.

Vedao ao nepotismo

Considerando o princpio constitucional da impessoalidade, a nomeao de

familiares para cargos em comisso de livre provimento, manifestao explcita
de patrimonialismo, atitude inconstitucional. Pretendendo pr fim a essa prtica
muitas vezes observada na Administrao, o Supremo Tribunal Federal (STF)
fez publicar no Dirio Oficial da Unio, do dia 29 de agosto de 2008, a Smula
Vinculante n 13, com o seguinte teor:

A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por

afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor
da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou
assessoramento, para o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou,
ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a
Constituio Federal.

A referida smula causou forte abalo nas reas de recursos humanos da

Administrao, uma vez que tenha sido por demais abrangente na interpretao
do nepotismo. Exemplo disso o grau de parentesco, que, para o Cdigo Civil,
vai apenas at o 2 grau.

Para regulamentar a aplicao da Smula n 13 na esfera do Executivo, o

Presidente da Repblica publicou o Decreto n 7.203, de 2010, onde estabelece
permisses e vedaes para a nomeao de pessoal luz da deciso do STF.

Instrumentos de motivao do servidor

Do ponto de vista dos quadros tcnicos, gerenciais e operacionais, observa-se

que a administrao de recursos humanos carece da existncia de um sistema
de incentivos para o profissional, sendo patente a ausncia de uma poltica
orgnica de formao, capacitao permanente e de remunerao condizente
com a valorizao do exerccio da funo pblica (CHIAVENATO, 2008, p. 196)

De fato, h que se admitir que sejam raros os dispositivos de motivao

disposio do gestor pblico para incentivar sua equipe. A ascenso por mrito
se d praticamente de forma automtica, ano aps ano, at que o servidor
alcance o teto da carreira, sendo compulsria no segundo ano de mesmo nvel
remuneratrio. certo, porm, que haja a possibilidade de nomear-se o servidor
para cargo em comisso, embora essa hiptese dependa da disponibilidade do
cargo, o que ocorre em quantidade insuficiente para manter-se motivada uma
equipe inteira.

Um instituto motivacional empregado modernamente tem sido a gratificao por

desempenho, incorporada aos planos de carreira de diversos rgos pblicos.
Nele, o chefe pactua com o servidor as metas a serem atingidas, e este, aps
um perodo avaliativo, passa a perceber o percentual de gratificao de
desempenho, em conformidade com o resultado alcanado.

Nesse modelo, alm de uma parcela avaliativa individual, h outra, que resulta
da avaliao setorial da unidade em que atue o servidor. Essa avaliao coletiva
estimula o trabalho cooperativo e fortalece critrios de cobrana entre colegas
de um mesmo setor, posto que o resultado decorra do esforo de cada um.

Esse um modelo bastante desafiador para quem avalia, uma vez que as
relaes pessoais constitudas ao longo tempo tendem a interferir na iseno do
processo avaliativo.

H, ainda, em alguns rgos de governo, a gratificao por especializao,

constituda em nveis percentuais conforme os cursos de formao (graduao,
especializao, mestrado, doutorado), ou aes de capacitao como este
nosso curso em Educao a Distncia que agregam valores remunerao do
servidor por iniciativa realizada.

Sob o enfoque da capacitao continuada do servidor pblico, assim afirma a

Constituio:

Art. 39. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios...

...

2 A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para

a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a
participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira,
facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes
federados.

...

Polticas consistentes de capacitao costumam surtir bom efeito na motivao

dos servidores. Uma meta razovel nesse sentido seria conseguir que cada
servidor realizasse, ao menos, uma ao de capacitao por ano. A capacitao
contribui para a requalificao dos quadros que tiveram seus cargos extintos, ou
que foram remanejados para outros rgos, uma vez que as demandas da
Administrao evoluem e so hoje distintas daquelas existentes quando do
ingresso do servidor na carreira.

Para tanto, necessrio que os rgos pblicos desenvolvam planos plurianuais

de capacitao, como afirma Chiavenato (2008):

A poltica composta de dois elementos bsicos: cursos genricos com

contedos uniformes para diferentes pblicos-alvo (gerentes, pessoal de apoio
etc.), que reflitam um diagnstico de necessidades comuns a toda a
Administrao Pblica, e cursos especficos, relativos rea de atuao dos
rgos e dos servidores. Adicionalmente, prev-se que atividades de
capacitao sejam includas entre os requisitos para a promoo nas diversas
carreiras

Essa poltica de capacitao deve considerar que, devido escassez de

renovao de quadros na Administrao havida nas ltimas dcadas, os
servidores hoje egressos de concurso pblico, notadamente bem capacitados,
convivem com servidores antigos que esto prximos da aposentadoria, e que,
muitos deles, encontram-se desatualizados de maneira bastante precria. So
pblicos distintos, cujas especificidades devem ser consideradas.

Inclusive, salutar desenvolver-se planejamento para incentivar os servidores a

que desfrutem da licena-capacitao, instituda no Regime Jurdico nico, pela
mesma lei que extinguiu a licena-prmio. Depois de transcorridos cinco anos
de exerccio, o servidor tem direito a trs meses de licena-capacitao para
realizar curso financiado pela Administrao.

(Lei n 8.112, de 1990)

Art. 81. Conceder-se- ao servidor licena:

...

V - para capacitao; (redao dada pela Lei n 9.527, de 1997)

...
Nada mais justo, portanto, que esse esforo de capacitao do servidor seja
refletido em sua remunerao, quer seja pela ascenso na carreira, quer seja
por meio de uma gratificao de especializao.

Para encerrar esta breve abordagem acerca dos dispositivos de motivao para
o servidor pblico, destacamos citao de Chiavenato (2008), que, com lucidez,
aborda o tema em perspectiva:
Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivao dos servidores
pblicos brasileiros. No h dvida que a motivao positiva fundamental
aquela relacionada com o sentido de misso do servidor. Para o servidor pblico
mais fcil definir esse sentido do que para o empregado privado, j que a
atividade do Estado est diretamente voltada para o interesse pblico, enquanto
que a atividade privada s o est indiretamente, atravs do controle via mercado.
Entretanto, em momentos de crise e de transio como o que vivemos, o papel
do Estado e do servidor pblico ficam confusos. A ideia burocrtica de um Estado
voltado para si mesmo est claramente superada, mas no foi possvel ainda
implantar na Administrao Pblica brasileira uma cultura de atendimento ao
cidado-cliente.

A segunda motivao a da profissionalizao do servio pblico, no apenas

atravs de concursos e processos seletivos pblicos, mas principalmente
atravs de um sistema de promoes na carreira em funo do mrito
acompanhadas por remunerao correspondentemente maior. Essa motivao
fundamental, mas j vimos que no pode ter a rigidez peculiar s carreiras
burocrticas. preciso garantir a profissionalizao sem a correspondente
rigidez da burocracia.

Finalmente, essencial contar com uma motivao negativa, possibilitada

atravs da demisso por insuficincia de desempenho. Embora secundria em
relao s motivaes positivas, no h dvida que sem ela ser muito difcil,
seno impossvel, levar o funcionrio comum a valorizar o seu emprego.

Empowerment

Uma das formas mais efetivas de se conquistar a motivao dos servidores em

um cenrio que seja restritivo em termos de premiaes remuneratrias o
empoderamento das pessoas. Dessa maneira, o servidor passa a se
considerar responsvel e protagonista do processo produtivo. Alm disso, a
natural descentralizao da resultante acaba por liberar tempo para que
gestores se dediquem a assuntos mais estratgicos, como pensar a organizao
ao longo do tempo.

o que afirma Chiavenato (2008) sobre o empoderamento:

Eles (os gestores) precisam abandonar rapidamente os antigos mtodos de
comando autocrtico e de controle coercitivo sobre as pessoas, adotar o
compartilhamento de ideias e de objetivos comuns e dotar os subordinados de
empowerment. o fortalecimento das pessoas por meio do trabalho em equipe.
O empoderamento das pessoas passa, obrigatoriamente, por cinco
providncias fundamentais:

1) Participao direta das pessoas nas decises;

2) Atribuio de responsabilidades pelo alcance de metas e resultados.
3) Liberdade para que as pessoas escolham mtodos e processos de
trabalho, programas de ao, com a ajuda e o apoio do gestor;
4) Atividade grupal e solidria e trabalho em equipe. Equipe, equipe e mais
equipe. Tudo deve ser feito em trabalho conjunto. Dessa maneira, o
servidor passa a se considerar responsvel e protagonista do processo
produtivo.
5) Avaliao do prprio desempenho da equipe. A auto avaliao um
importante meio de retroao e de melhoria constante

Sob esse novo prisma, o gestor assume mais o papel didtico e desenvolvedor,
incentivando o grupo na busca de suas solues, das quais toma parte mais
como um treinador, coach, do que propriamente um chefe. Ao invs de assumir
posio de superioridade, muitas vezes arrogante, o lder assume papel na
retaguarda, de garantidor de recursos, de legitimador da autonomia da equipe.
 Unidade 6 - Liderana, mudana, cultura e clima, transparncia

Novas tendncias de desenvolvimento de pessoas tm despontado na

administrao como cincia social de forma muito evidente nas organizaes
mais avanadas do setor privado. Trazer leituras traduzidas de tais tendncias
sob o enfoque da Administrao Pblica para o setor do estado via de
desenvolvimento institucional altamente recomendvel.

O objetivo desta unidade o de descrever o modelo gerencial dos

administradores pblicos, abordando aspectos de mudana organizacional,
cultura, clima e transparncia na atividade pblica.

Liderana

Na administrao pblica, a chefia e a direo so exercidas por servidores

efetivos, ou comissionados, investidos nos cargos em comisso. No Executivo,
esses so os cargos do Grupo-DAS. Nos demais Poderes, para os encargos de
chefia e direo, h designaes equivalentes. Acerca do provimento desses
cargos, percebe-se existir forte movimento no sentido de que os cargos de chefia
sejam exercidos por servidores de carreira dos rgos. Isso se d por
apresentarem eles ficha corrida com experincia de trabalho, alm de mais
amplo conhecimento de suas prprias organizaes.

Assim, os servidores efetivos apresentam-se mais preparados para, em suas

organizaes, exercitarem o comando. Alm disso, o forte esprito de corpo
existente nas organizaes pblicas costuma garantir maior apoio por parte de
servidores do quadro para gestores que sejam dentre eles selecionados.

Essa a situao de alguns dos ministrios do Executivo, que tm, para o cargo
de Secretrio Executivo (maior cargo depois do de Ministro), provimento por
servidor do prprio ministrio.

Quando em posies de comando, servidores efetivos costumam atuar de forma

mais institucional, isenta e autnoma, uma vez que, para eles, a perda do cargo
no implica o desligamento da Administrao. Servidores comissionados, por
outro lado, preservam-se mais na conduo de suas gestes, pois, para eles, a
sada do cargo representa o desemprego.

O servidor comissionado costuma manter relao mais prxima e atitude mais

alinhada com a autoridade nomeante.

Assista ao vdeo "Como se forma Capital Humano" ( http://bit.ly/1HOstw1) com

uma entrevista com o Professor Chiavenato. Durao: 1min44

Ateno: Caso no consiga visualizar o vdeo:

1) seu a cesso a o Youtube pode estar bloqueado;

2) pode precisar atualizar o Flash Player
(http://get.adobe.com/br/flashplayer/)

Em termos gerais, especialmente em face do presidencialismo de coalizo j

abordado neste estudo, administraes mais tcnicas, profissionalizadas e
focadas no desempenho institucional privilegiam servidores efetivos para
posies de gesto, sem prescindir de servidores comissionados para a funo
de assessoramento tcnico. Administraes mais orientadas pela poltica e pelo
exerccio de poder costumam adotar para suas posies de comando servidores
sem vnculo efetivo.

Atualmente, so cada vez mais frequentes na Administrao as carreiras de

gesto, nas quais seus membros sejam preparados especificamente para essa
atribuio. Nelas, o servidor aprovado em concurso pblico especfico passa por
um processo de capacitao que o prepara para exercer a funo de gestor
pblico.

Essa uma tendncia que resulta de maior preocupao com a administrao

gerencial. Nesse caso, ao invs de elevar-se posio de gestor um servidor de
carreira comum, cujo foco de formao profissional no tenha sido o
gerenciamento, opta-se por um profissional qualificado e apto, conhecedor tanto
da administrao geral, quanto da pblica.
Falamos at aqui de autoridade formal, que aquela praticada em funo do
exerccio de um cargo de comando, oficialmente provido dentro da estrutura de
um organismo pblico. Sabe-se, contudo, que embora seja socialmente
reconhecida, essa autoridade formal no tem a capacidade, por si s, de
conquistar genuinamente o reconhecimento e a aceitao social, ou seja, nem
sempre os chefes formais so os mais preparados para conduzirem suas
equipes.

Liderana, por outro lado, no decorre de investidura formal. qualidade

intrnseca da pessoa, que pode ser assimilada ou desenvolvida e que diz
respeito considerao, credibilidade e capacidade de influncia que o lder
exerce sobre determinado grupo.

Vejamos o que afirma Chiavenato (2008):

O grau em que uma pessoa demonstra qualidades de liderana depende

somente de suas prprias caractersticas individuais, mas tambm das
caractersticas da situao na qual se encontra. A liderana funo das
necessidades existentes em uma determinada situao e consiste em uma
relao entre um indivduo e um grupo

...

A liderana realizada pelo processo de comunicao humana. Ela pode ser

definida como a arte de induzir as pessoas a cumprirem suas obrigaes com
zelo e correo. a capacidade de influenciar as pessoas a fazerem aquilo que
devem fazer. O lder exerce influncia sobre as pessoas, conduzindo suas
percepes de objetivos em direo aos seus objetivos.

Dessas citaes, pode-se concluir que o lder deva ser, antes de tudo, um bom
comunicador. A comunicao institucional quem sabe seja uma das maiores
precariedades de gesto nas organizaes pblicas. Muitas vezes, o chefe deixa
de ser claro em suas comunicaes, e o servidor deixa de saber o que dele se
espera.
Esse processo de induo exercido pelo lder sobre seus subordinados resulta,
especialmente, da relao de confiana estabelecida em equipe. O lder deve
inspirar confiana no grupo, deve servir de modelo e exemplo para os que com
ele compem a equipe.

Ao mesmo tempo em que o lder precisa conquistar a confiana da equipe, deve

ele prprio conhec-la, individualmente, de forma que se torne capaz de exercitar
aquilo que mais enriquece o trabalho em equipe, que a delegao.

Sabe-se que uma das dificuldades mais frequentes no servio pblico o

recrutamento de talentos dentro das organizaes, visando formao de
equipes. Em geral, os lderes da rea devem moldar seus esquemas de gesto
s pessoas com quem podem contar, com limitada capacidade de escolha. Isso
torna a habilidade de liderana ainda mais desafiadora.

Ao invs de simplesmente solicitar ao RH do rgo que providencie um servidor

com determinadas habilidades, deve ele conhecer os servidores que esto ao
seu lado, identificar neles competncias, desenvolv-las, e delegar-lhes tarefas
que estejam em conformidade com essas competncias individuais.

O processo de avaliao da equipe pelo lder deve ser permanente. Ele deve ser
capaz de dialogar com os servidores, informando pontos que devem ser
melhorados, deve passar ensinamentos, estimular as pessoas no sentido do
melhor desempenho. Servidores com desempenho inferior ao que deles se
espera devem ser capacitados e motivados.

O lder deve tomar o cuidado de no praticar injustia distributiva, que ocorre

quando o servidor de menor desenvoltura deixado com menos atribuies,
enquanto que o de melhor performance fica sobrecarregado de tarefas. Isso
desestimula a equipe.
Em termos de estilo, pode-se classificar o processo de liderana em:

No estilo autocrtico, o lder assume papel centralizador, dominador e

autoritrio, exercendo acentuada presso sobre a equipe. As pessoas se sentem
tensas e infelizes no trabalho.

No estilo liberal, prepondera a pouca participao e interesse do lder, que no

contribui com as decises, sempre tomadas pelo grupo. Nessa situao, o lder
no avalia nem regula o grupo. Nesse estilo, desponta o individualismo dos
componentes, com destruio do esprito de grupo, acirramento da
agressividade e desprestgio do lder.

J o estilo marcado pela gesto democrtica, ou participativa, aquele que

surte melhores resultados. Nele h satisfao e felicidade funcional. As pessoas
correspondem mais apropriadamente ao que delas seja esperado, apresentando
acentuado esprito de comprometimento e responsabilidade. Nesse estilo, o lder
exerce seu papel, sem desviar-se de seus objetivos, privilegiando a autonomia
das pessoas, demonstrando confiana e tranquilidade para delegar.

Mudana

Infelizmente, o servidor pblico de maneira geral ainda no est se preparando

para o processo de mudana pelo qual vem passando a Administrao Pblica
desde a dcada de 1990. Considerando-se, supostamente, protegidos pelo
instituto da estabilidade, muitos servidores deixaram de se preparar para o futuro
da atividade, que, a cada dia, exige mais profissionalismo e conhecimento.

Atuar ao lado de servidores com elevada formao, perfil tpico dos que tm sido,
recentemente, egressos dos concursos pblicos, um desafio que se apresenta
para a gerao mais antiga e, ainda, mais numerosa na rea. Isso se agrava
quando se considera que, desde a ltima reforma previdenciria, a da Emenda
n 47, de 2004, esses novos servidores perderam direito integralidade e
paridade de suas aposentadorias. Aqueles que ingressarem na atividade pblica
j a partir de 2012, estaro sujeitos ao teto de aposentadoria do INSS. So
realidades muito distintas que passam a coexistir na Administrao, o que j tem
sido fonte de conflitos.
Acerca dessas reformas previdencirias, deve-se considerar que o instituto do
direito adquirido no aplicado aos que ainda esto na carreira. Para estes,
reconhece-se a mera expectativa de direito, o que no lhes tem assegurado as
condies vigentes originalmente na poca do ingresso no servio pblico.

Esse choque de geraes, agravado pela evidente disparidade de vantagens,

tende a propiciar conflitos para os quais os gestores pblicos devem estar
atentos. A forma como se conduzem as polticas pblicas da rea tem tornado a
solidariedade entre as geraes de servidores um valor cada vez menos
considerado. Engana-se, portanto, o servidor que se imagine imune s
mudanas que se operam na Administrao. Delas, devem todos participar e a
elas se antecipar, de forma que as contingncias no os tornem despreparados
e inaptos para atuar em novos cenrios.

So atitudes positivas para a boa gesto do processo de mudana:

esteja atento ao seu ambiente de trabalho e avalie o futuro de forma

realista;
desenvolva-se sempre: estude, leia matrias relacionadas
Administrao Pblica, participe com desenvoltura das capacitaes
promovidas por seu rgo, faa cursos de especializao e mestrados
profissionais;
desenvolva sua percepo do ambiente: avalie oportunidades e riscos;
deixe de ser reativo e passe a ser proativo: com previso e viso de futuro,
antecipe-se aos acontecimentos;
demonstre interesse pelos assuntos do rgo, ou setor, ainda que no
componham seu processo de trabalho;
prepare-se para a mudana certo que ela acontecer e o alcanar,
estando voc pronto para ela ou no;
amplifique sua viso de si prprio: aprenda a observar-se como se fosse
outra pessoa;
seja tico e fortalea o esprito de equipe: a unio fortalece o grupo nos
momentos de crise, que, geralmente, antecedem as mudanas;
seja conhecido, tenha tempo, seja lembrado;
conduza a sua prpria mudana: seja o seu principal agente.
A ttulo de subsdio adicional para o melhor enfrentamento do processo de
mudana, recomenda-se a leitura do texto Quem mexeu no meu queijo?.
Disponvel na Internet, trata-se de uma abordagem motivacional bastante
didtica acerca do impacto que a mudana tem na vida profissional, e pessoal,
das pessoas.

Cultura e clima organizacionais

A cultura organizacional o conjunto de hbitos e crenas, que foram

estabelecidos por normas, valores, atitudes e expectativas e que so
compartilhados por todos os membros da organizao. A cultura espelha a
mentalidade que predomina em uma organizao... a cultura organizacional
mostra aspectos formais e facilmente perceptveis, como as polticas e diretrizes,
os mtodos e os procedimentos, os objetivos, a estrutura organizacional e a
tecnologia adotada. Contudo, oculta alguns aspectos informais, as normas
grupais, etc. Os aspectos ocultos da cultura organizacional so os mais difceis
no somente de compreender e interpretar, como tambm de mudar ou de sofrer
transformaes. (CHIAVENATO, 2008, p. 224)

Importando essa definio de cultura corporativa para o contexto da

Administrao Pblica, podemos traar com bastante clareza seus aspectos
mais evidentes, sendo alguns deles os que mais carecem de transformao.

O primeiro deles a cultura da desconfiana, fortemente arraigada na burocracia

pblica. O excesso de normas e leis que, a cada dispositivo, ordenam
procedimentos, papis e ameaas de penalidade aos servidores que deles se
afastem.

Essa lgica da concentrao na atividade meio, no processo em detrimento do

resultado, representou um avano l no princpio da organizao da mquina do
Estado, ao tempo de Vargas, onde prevalecia o interesse do administrador. Hoje,
porm, esse exagero regulatrio deixou de ser necessrio.

A falta de indicadores de qualidade dos servios prestados demonstra o aspecto

cultural do menosprezo ao controle de qualidade, uma vez que somente se pode
avaliar aquilo que se pode medir e comparar com padres mnimos de qualidade.
Outro aspecto cultural muito tpico do servio pblico o apego ao formalismo,
com baixo interesse pela inovao. H o pensamento de que na Administrao
sempre foi assim, que a rea est imune a perturbaes devido falta de
concorrncia. Tudo isso tende a lanar o servidor na rea de conforto, do
desinteresse pelo desenvolvimento profissional e pela passividade diante da
mudana.

A cultura das organizaes pblicas tende a se mostrar conservadora, com

valores e tradies arraigadas ao longo do tempo e de difcil modificao. Como
consequncia disso, resulta o descrdito por parte da sociedade, que v, no
servio pblico, o espao da ineficincia e do atraso. Isso incomoda
sobremaneira o cidado que contribui com uma pesada carga de impostos.

Em termos de mudana cultural, a grande meta da Administrao Gerencial a

de promover autntica renovao de valores, tornando a cultura dos rgos de
governo mais adaptveis e flexveis, onde se substitua o controle e a
desconfiana pela eficincia e o resultado positivo.

Diferentemente da cultura, o clima o ambiente psicolgico onde transcorre a

atividade produtiva, refletindo-se diretamente na qualidade do ambiente e no
grau de motivao da equipe. O clima um dos componentes importantes do
contexto organizacional para a definio do grau de satisfao, ou de
insatisfao, das pessoas. certo, ento, que o clima impacte diretamente na
produtividade da equipe, em seu grau de comprometimento. Esses so valores
sutis que determinam o ndice de sucesso do grupo.

Clima organizacional constitui o meio interno de uma organizao, a atmosfera

psicolgica e caracterstica que existe. O clima o ambiente humano dentro do
qual as pessoas executam seu trabalho. O clima pode se referir ao ambiente
dentro de um setor, ou de um rgo inteiro. O clima no pode ser tocado ou
visualizado, mas pode ser percebido psicologicamente... o clima influencia o
comportamento das pessoas.

...

O clima organizacional influencia a motivao, o desempenho humano e a

satisfao no trabalho (CHIAVENATO, 2008, p.229)
Pensando em clima organizacional, assista ao vdeo "Relacionamento na
Empresa" com Max Gehringer (http://bit.ly/1MFAZAQ) Durao: 5min57

Ateno: Caso no consiga visualizar:

1) seu acesso ao Youtube pode estar bloqueado;

2) pode precisar atualizar o Flash Player
(http://get.adobe.com/br/flashplayer/)

Diante disso, fica muito claro que o clima de uma organizao pblica seja
fortemente influenciado pelo ambiente exterior. Em que ponto ter sido o salrio
do servidor divulgado na Internet afeta seu clima interno de trabalho? Essa
uma questo que deve ser muito bem avaliada.

A imagem do servidor pblico tem passado, desde a dcada de 1990, por um

acentuado processo de desconstruo. A generalizao dos casos de corrupo
descobertos tem afetado essa imagem, pois leva a sociedade a agravar sua
viso sobre o servidor. Esse nvel de descontentamento manifesto certo que
realimenta o sistema emocional do funcionalismo, que deve ser capaz de renovar
o clima interno do rgo, em favor de sua finalidade pblica, que deve ser bem
desenvolvida.

Levando a questo ao nvel da micro administrao, o chefe do setor

responsvel por manter o clima interno de seu grupo em condies ideais para

o melhor funcionamento. Uma chefia autoritria, centralizadora, propensa

desconfiana, tende a propiciar um clima de incerteza, tenso interna, com
infelicidade laboral. Chefias democrticas, que incentivam os servidores,
destacam os acertos e abordam os erros de forma crtica e construtiva,
favorecem o estabelecimento de um clima de confiana, de energia positiva. Fica
claro que esta segunda possibilidade promova de forma bem mais eficiente a
qualidade e a produtividade.

Reconhece-se que a figura do servidor pblico tem sido alvo das polticas de
ajuste fiscal, com cortes de salrios e benefcios. Infelizmente, as polticas dessa
natureza colocam gasto com funcionalismo antes como um custo, do que como
investimento. Essa uma tendncia que a administrao gerencial reverte. Nela,
o agente pblico o protagonista do sucesso de governos bem avaliados.
Dentre outras, so entradas do sistema motivacional que interferem no clima
corporativo de uma organizao de governo:

cultura organizacional;
boa comunicao;
oportunidades de crescimento;
salrio; possibilidades de capacitao;
estilo de liderana;
ambiente externo;
conscincia de significado do trabalho.

As sadas, se positivas, so:

o melhor desempenho;
a produtividade elevada;
a qualidade dos servios prestados;
a inovao.

A preocupao do gestor e da prpria equipe, portanto, deve ser a garantia de

que as variveis de entrada propiciem sadas positivas. Exemplo: um ambiente

em que o clima seja de insegurana, desinformao e farta circulao de boatos,

provavelmente carece de boa comunicao. Reunir a equipe com regularidade,
passar informaes ao grupo, utilizar melhor os canais de comunicao
existentes, como o e-mail e o quadro de avisos, dentre outros, costuma reverter
essa situao ruim.

O clima organizacional pode ser medido, a partir de pesquisas de clima, por meio
de questionrios respondidos pela equipe e tabulados conforme as tcnicas de
aferio. Essas pesquisas costumam apontar precariedades que devem ser
atingidas em etapas subsequentes. Nada pior do que erguer a expectativa de
mudana nas pessoas, com a realizao da pesquisa de clima, para, em
seguida, nada acontecer.

O importante salientar que o gestor pode no ter muitas condies pessoais

de intervir e de modificar a cultura organizacional de sua entidade. Todavia,
quase sempre ele tem plenas condies de alterar e melhorar o clima
organizacional do seu departamento ou da sua equipe de trabalho, seja
intervindo nos elementos que o compem, seja atuando nas variveis de entrada
que influenciam as variveis dependentes que produzem resultados na
organizao. (CHIAVENATO,2008, p.231)
Transparncia

Uma das premissas mais significativas da Administrao Pblica modernamente

tem sido a da transparncia, representada pelos Portais da Transparncia, e pela
Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527, de 2011). O assunto disciplinado
com tanta gravidade na Constituio, que a ele foram dedicados dispositivos de
trs artigos, quais sejam:

Art. 5....

XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu

interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;

...

Art. 37....

...

3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao

pblica direta e indireta, regulando especialmente:

...

II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos

de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII;

...

Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro...

...

2 Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao

governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela
necessitem.

...

Fica patente, portanto, que o acesso informao pblica deve ser franqueado
ao cidado comum, ou a entidades organizadas, com a ressalva de sigilo apenas
para casos definidos em lei.

Isso aponta a necessidade de organizao e sistematizao da informao

produzida nos rgos pblicos. Os servidores devem estar conscientizados de
que as informaes que produzem ou manipulam devem ser devidamente
preservadas e guardadas, de forma que se favorea o acesso imediato. Com
esse objetivo, os Poderes organizaram portais de informaes, onde constam
dados de contratos pblicos e execuo oramentria, e tambm sobre seu
quadro de servidores e remunerao.

notria a agilidade conquistada ao se colocar a informao disponvel para o

cidado valendo-se dos recursos da Internet.

O Executivo, por exemplo, desenvolveu o Governo Eletrnico que um

verdadeiro portal de informaes pblicas inteiramente disponveis para
consulta.

No Senado Federal, o portal da transparncia pode ser acessado na opo de

menu transparncia de seu stio.

Com a entrada em vigncia da Lei de Acesso Informao, a gesto estratgica

da Administrao, em seus trs poderes, decidiu colocar os salrios nominais
dos servidores para o livre acesso das pessoas na Internet, a ttulo de
cumprimento da Lei. Embora essa exposio no esteja manifestamente
expressa, foi interpretao da Lei que fundamentou a deciso.

Fato que o controle social tem fortemente contribudo para uma verdadeira
mudana na cultura de rgos pblicos.

Cada vez mais, o patrimonialismo, atualmente ainda existente apenas em

posies bastante isoladas, se v constrangido e menos liberto para agir. Isso
contribui com a necessria evoluo que se deve dar ao ordenamento jurdico
da rea, onde, com menos riscos de mau uso da mquina devido ao controle
social, pode-se adotar regulamentos menos rgidos e mais flexveis, condio
indispensvel para o atingimento da administrao gerencial.

Acerca do controle social, h que se considerar que a Constituio vai alm da

mera necessidade de acesso s informaes pblicas. Nela, h dispositivos que
expressamente facultam aos usurios dos servios pblicos instrumentos de
denncia contra servios mal prestados. A mencionada lei, at o momento, ainda
no foi editada.

Art. 37....

3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao

pblica direta e indireta, regulando especialmente:

I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral,

asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao
peridica, externa e interna, da qualidade dos servios;

...

III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de

cargo, emprego ou funo na administrao pblica.
 Unidade 7 - Qualidade total na Administrao Pblica

A metodologia da Qualidade Total tem marcado fortemente o desenvolvimento

das organizaes privadas, numa evoluo em que a sutileza tem representado
o diferencial na conquista e fidelizao do mercado.

O objetivo desta unidade o de destacar os fundamentos da Qualidade Total,

com interpretaes desses princpios sob o enfoque da Atividade Pblica.

Na administrao como cincia, o conceito de qualidade despontou com maior

evidncia a partir da massificao da produo, quando passou a existir a
necessidade de padronizao de produtos que deixaram de ser manufaturados,
passando a ser produzidos em processos industriais. Em face de uma produo
em larga escala com baixa interveno humana, tornava-se necessrio garantir
que cada item no fugisse de suas caractersticas bsicas de projeto, que
deveriam estar presentes em todo o lote produzido, com as menores variaes
possveis.

Originalmente, o controle de qualidade por inspeo foi anterior isso, datando de

antes mesmo da Revoluo Industrial.

Nos primrdios da indstria moderna, a inspeo era feita pelo prprio arteso,
que tinha interesse em fazer produtos segundo especificaes rigorosas, que

atendessem suas prprias exigncias estticas ou que impressionassem

positivamente os clientes.

Esse modo de inspeo do produto continua hoje sendo praticado pelos

consumidores nas feiras livres, nos supermercados e no comrcio de produtos
artesanais, com a finalidade de encontrar o que melhor atenda s suas
necessidades e interesses.

Num cenrio de produo massificada, contudo, passaram a ser adotados

controles estatsticos de qualidade, com aferio de lotes pinados
aleatoriamente do volume total produzido. Definiu-se um ndice mximo aceitvel
de desconformidade e, o que excedia a esse valor, era retirado da linha
produtiva.

Assim, um bem produzido em uma fbrica de determinada marca deveria ser

idntico ao produzido em outra fabrica, ao ponto de que no fosse possvel
distinguir a origem de um e outro.

Com o passar do tempo e com a especializao dos mtodos produtivos, que

passaram a propiciar maiores recursos e riqueza de detalhes aos bens
produzidos, outros valores se agregaram ao conceito original de qualidade, como
durabilidade; confiabilidade; identidade visual; dentre outros. Por ltimo, passou
a importar, em termos de qualidade, no apenas o produto em si, mas toda a
atividade envolvida na produo e insero no mercado, inclusive a ps-venda.

Num passo alm disso veio Qualidade Total, com novo enfoque integral da
qualidade, que, ganhou sistematizao a partir do desenvolvimento industrial
japons aps a II Guerra Mundial. Dessa maneira, ao garantir-se a qualidade do
sistema, buscava-se garantir a qualidade de produtos e servios. Essa mudana
de filosofia representou a evoluo para a era da Qualidade Total como
especialidade da administrao.

Note-se que o conceito de qualidade deve ser aspecto inerente de uma marca
que, em primeiro lugar, deve ser incutido na ideia de seus consumidores e,
subliminarmente, na ideia do pblico em geral. Isso significa que mesmo aqueles

que no consumam seus produtos sabem que determinada marca prioriza a

qualidade. Qualidade , ento, conceito associado tambm opinio pblica.
necessrio que a qualidade seja comunicada pela marca com eficincia, de
forma a construir uma opinio pblica positiva.

A ideia original do Controle Total da Qualidade (QT) tinha como pedra

fundamental a premissa de que o interesse do cliente constitua-se no ponto de
partida. Isso se percebe nas palavras de Armand Vallin FEIGENBAUM, um dos
idealizadores da QT e especialista em qualidade da General Eletric:

A qualidade quem estabelece o cliente e no os engenheiros, nem o pessoal

de marketing ou a alta administrao. A qualidade de um produto ou servio pode
ser definida como o conjunto total das caractersticas de marketing, engenharia,
fabricao e manuteno do produto ou servio que satisfazem as expectativas
do cliente.

So os princpios da Qualidade Total, propostos pelo Dr. W. Edward DEMING,

responsvel pela sistematizao da Qualidade Total como metodologia
administrativa, a partir dos trabalhos realizados no desenvolvimento industrial
japons:

Estabelecer a constncia do propsito de melhorar o produto e o servio,

com a finalidade de se alcanar a competitividade, permanecer no
mercado e criar empregos;
Adotar a nova filosofia. Numa nova era econmica, a administrao deve
despertar para o desafio, assumir suas responsabilidades e assumir a
liderana da mudana;
Acabar com a dependncia da inspeo em massa. Deve-se eliminar a
necessidade de inspeo em massa construindo a qualidade junto com o
produto desde o comeo;

Cessar a prtica de comprar apenas com base no preo. Ao invs disso,

deve-se procurar minimizar o custo total. preciso desenvolver
umfornecedor nico para cada item, num relacionamento de longo
prazo fundado na lealdade e na confiana;
Melhorar sempre e constantemente o sistema de produo e servio, para
melhorar a qualidade e a produtividade e, dessa maneira, reduzir
constantemente os custos;
Instituir o treinamento no servio;
Instituir a liderana;
Afastar o medo, para que todos possam trabalhar eficazmente no
atendimento dos objetivos organizacionais;
Eliminar as barreiras entre os departamentos. Quem trabalha nas reas
de pesquisa, de projeto, de atendimento ao pblico, dentre outras, deve
agir como equipe para antecipar problemas na produo e na utilizao
que possam afetar o produto ou servio;
Eliminar slogans, exortaes e metas exageradas para os empregados,
 pedindo zero defeito e nveis mais altos de produtividade, de maneira
coercitiva. Essas exortaes apenas criam relaes hostis, j que a
principal causa da m qualidade e m produtividade o sistema, o qual
se encontra alm da interveno da fora de trabalho;

Eliminar as cotas numricas; eliminar a administrao por objetivos,

adotando viso sistmica; Remover as barreiras que impedem ao
trabalhador sentir orgulho pela tarefa bem feita. A responsabilidade dos
supervisores deve mudar dos nmeros para a qualidade;
Instituir um slido programa de educao e auto treinamento;
Agir no sentido de concretizar a transformao. A transformao o
trabalho de todos.

O Controle da Qualidade Total desenvolveu-se a partir desses princpios, tendo

chegado at os dias de hoje com inmeras ferramentas consolidadas, como o
PDCA (Plan - Planeje, Do - Faa, Check - Avalie, Act - Aja), todas elas criadas e
desenvolvidas sob as seguintes premissas:

Faa certo da primeira vez para eliminar retrabalhos custosos;

Escute e aprenda com seus clientes e colaboradores;
Desenvolva trabalho de equipe, confiana e respeito mtuo;
Faa das melhorias contnuas um assunto dirio.

Chiavenato (2008) considera que o gerenciamento da Qualidade Total um

conceito de controle que atribui s pessoas, e no somente aos gestores e
dirigentes, a responsabilidade pelo alcance de padres de qualidade. Para esse
autor, obrigao de alcanar qualidade est nas pessoas que produzem e
prestam servios, o que envolve acentuado aspecto de conscientizao da
misso organizacional.

Acerca da aplicabilidade de premissas da Qualidade Total na Administrao

Pblica, h que serem considerados aspectos que distinguem uma organizao
pblica, e sua finalidade de interesse pblico, de entidades da iniciativa privada,
norteadas pela obteno de lucro e consolidao de espao no mercado.

No faz sentido o vis de competio de mercado para a Administrao Pblica.

Alis, tendncia natural que a Administrao se retire de qualquer rea em que
essa competio ocorra, sob risco do insucesso, passando a sobre elas exercer
ao fiscalizadora na garantia da prestao de bons servios. Isso no torna,
entretanto, a preocupao com a qualidade desnecessria para a rea, pelo
contrrio.

Como o Estado no apresenta lucro financeiro e seus recursos so pblicos,

resultam da arrecadao de impostos, a preocupao com a qualidade deve
acentuar-se na perspectiva de uma prestao de servios a quem, de fato, por
estes j pagou antecipadamente. A alta gesto deve estar bem atenta para essa
necessidade por qualidade nos servios pblicos. Isso no apenas devido
intensa cobrana social, mas propriamente para o atendimento dos objetivos do
Estado. Esse pensamento moderno, de atuar com qualidade, um desafio que
se apresenta aos novos gestores pblicos que possuem, nas metodologias
adotadas no mercado, modelos a serem adequados e aplicados na lida pblica.

Acertar da primeira vez fundamento da QT. Na Administrao essa premissa

pode e deve ser literalmente aplicada. Evitar retrabalhos e gastos / desperdcios
desnecessrios de tempo e recursos deve ser uma das metas da Administrao
Pblica. Sob esse enfoque, deve-se adotar o combate sem trguas corrupo
e ineficincia.

A burocracia impe severa restrio ao gerencialismo, uma vez que contempla

em seus procedimentos incontveis aes de checagem e reviso. Reduzir ao
mnimo possvel essas verificaes e retrabalhos, sem que isso implique na
precarizao da segurana jurdica da atividade, com abertura de brechas ao
patrimonialismo, o clientelismo e corrupo, medida sintonizada com a QT
na rea.

Acerca das contrataes pblicas, a Administrao necessita desenvolver

melhor as competncias de elaborao de projetos bsicos para as reas de
compras. Deve-se conseguir utilizar melhor dispositivos da lei das licitaes que
viabilizam a seleo por tcnica com maior evidncia do que o critrio do menor
preo. Isso significa dar peso maior qualidade do que ao preo no objeto
contratado, uma vez que produtos com maior valor agregado tendem a possuir
maior durabilidade, o que dilui eventuais gastos a maior ao longo de uma vida
til que seja superior.
Deve-se incrementar a preocupao com produtividade na rea pblica. Isso
significa fazer mais e melhor com menos dispndio de recursos, em menos
tempo e com menos pessoas. Essa sobra resultante de uma melhor
produtividade, uma vez reinvestida no sistema, por meio de capacitao de

servidores e melhorias na infraestrutura, tornaro a mquina cada vez mais

eficiente e produtiva, com ndices de qualidade que atendero melhor s
expectativas da sociedade consumidora de servios pblicos.

Da resultar, inclusive, dois grandes ganhos para a sociedade, que ser a

possibilidade de reduo da carga de impostos a que est sujeita pelo modelo
da eficcia sem eficincia e, tambm, pela maior confiabilidade e segurana

que ter nos servios pblicos e nos servidores do Estado de maneira geral.
Confiando e acreditando na qualidade dos servios pblicos de que disponha, o
cidado deixar de contratar servios paralelos de atendimento s necessidades
que apresente, como sade suplementar, por exemplo.

Fica evidente at aqui que as premissas de capacitao e liderana, inerentes

Qualidade Total, aplicam-se diretamente atividade pblica, desde que sejam
feitas adequaes culturais.

Deve-se incentivar e provocar a capacitao continuada do servidor efetivo, que

o capital intelectual da Administrao, inclusive com aes de treinamento no
prprio servio, que sejam focadas no sistema de trabalho em que este atue.
EaD uma metodologia bastante eficiente nesse objetivo. Devem-se
estabelecer critrios mnimos de capacitao interna para a nomeao em
cargos de gesto, reduzindo-se a indicao poltica apenas s situaes
indispensveis, diferentemente do que se pode observar em algumas
organizaes pblicas nos dias de hoje, em que posies de trabalho em
funes operacionais so providas pela livre nomeao.

Essa maior nfase no trabalho do servidor efetivo deve, paralelamente, ser

acompanhada por modelo mais efetivo de gesto de pessoas, que combata a
acomodao e o desinteresse funcional, de forma que a imagem do servidor
pblico como sendo aquele que ganha muito, trabalha pouco e deixa a desejar
seja rapidamente desconstruda em favor de uma opinio pblica mais positiva
e formada a partir de uma realidade melhor. Gesto de pessoas e
desenvolvimento funcional so reais necessidades da rea, igualmente
sintonizadas com programas de Qualidade Total.

Desenvolver lderes algo muito pouco evidente na Administrao Pblica,

infelizmente. Hoje, bons lderes da rea formaram-se mais por iniciativa pessoal
do que propriamente por programas de capacitao de lideranas
institucionalizados. O grande desafio a ser enfrentado nesse sentido
compatibilizar-se a vertente poltica da livre nomeao ao cargo com a

competncia indispensvel para seu exerccio. Haver carreiras especficas de

gestores pblicos um caminho que se apresenta.

A liderana autntica e bem consolidada por meio do reconhecimento da equipe

e tambm pelo desenvolvimento de competncias garante maior segurana na
ao administrativa, propiciando mais eficincia de resultados e afastando o
temor do erro que, para o gestor, incorre inclusive em responsabilizao
administrativa e cvel. O receio administrativo, muitas vezes, impele o gestor
menos preparado inanio e passividade. Visando protegerem-se no
exerccio de suas funes, muitos gestores solicitam exageradamente pareceres
jurdicos acerca de situaes concretas, o que torna morosa e dispendiosa a
fluidez administrativa.

Assim, a pessoa deixa de agir e os resultados deixam de acontecer. Ao invs de

adotar postura proativa, o despreparo faz com que alguns gestores se escondam
por trs do emaranhado burocrtico, pois, para eles, essa se torna a atitude mais
segura.

Percebe-se na Administrao Pblica excessiva departamentalizao, com

estruturas de hierarquia que simplesmente no se comunicam. Quem sabe a
reengenharia administrativa, com reviso de estruturas em conformidade com os
objetivos de planos estratgicos seja boa medida em favor de uma melhor
comunicao e atuao cooperativa entre as reas.

Diretores devem dialogar melhor entre si e servidores de departamentos

diferentes tambm. Esse conhecimento do entorno administrativo em que se
insere a unidade funcional do servidor contribui acentuadamente com a
Qualidade Total da Administrao.

Deve-se tornar patente a todos, por meio de prticas internas de comunicao

institucional, que a responsabilidade pelo servio pblico de qualidade decai

sobre todas as etapas do processo. Deve-se desenvolver a cultura do pleno

atendimento, onde atender bem ao cidado no signifique apenas atend-lo com
cortesia e em curto tempo de espera, mas especialmente atender-lhe a
necessidade especfica que traz ao rgo pblico.

Acerca da motivao do servidor, a Qualidade Total rejeita o estabelecimento de

metas muito rgidas, com cotas mnimas ou a adoo de discursos
exageradamente exigentes em termos de produtividade. Antes de
representarem incentivos qualidade, esses mtodos representam presso que
pode surtir efeito hostil e diverso ao da motivao produtiva. Ao afirmar que a
responsabilidade pela baixa produtividade decai sobre o sistema, e no sobre o
trabalhador, a metodologia da Qualidade Total reconhece que um corpo
funcional bem gerenciado conquista a produtividade e a qualidade de forma
natural e liberta de presses desnecessrias.

Por fim, a aplicao da Qualidade Total na Administrao passa,

necessariamente, pelo sentimento genuno de orgulho e bem estar por parte do
servidor quanto ao bom trabalho desenvolvido. O servidor pblico deve sentir-se
responsvel pelo sucesso alcanado em sua rea. Deve ser incentivado na
certeza de que a transformao havida e o resultado positivo contaram com a
sua indispensvel colaborao. Nada pior para a QT na Administrao, portanto,
que as lideranas da rea chamem para si a responsabilidade exclusiva pelo o
sucesso obtido. Pelo contrrio, a atitude da chefia deve sempre ser no sentido
de atribuir a vantagem do bom resultado ao grupo de trabalho que coordena.
 Unidade 8 - Marco legal da Atividade Pblica

Como vimos at aqui, a atividade pblica no Brasil guiada pela legislao

vigente na rea. assim devido ao princpio da legalidade, estabelecido no artigo
37 da Constituio. Acerca disso, h que se considerar que a disciplina da
Administrao Pblica muito se aproveita do Direito Administrativo, de onde
busca o fundamento para o exerccio da gesto.

Altamente marcada pela legalidade de suas aes, a Administrao Pblica

dispe de vasto cabedal normativo, que vai desde os fundamentos presentes na
Constituio da Repblica, passando pelas Leis Federais e indo at os decretos
presidenciais e demais diplomas infralegais.

Vamos, nesta unidade, conhecer o marco legal da Atividade Pblica, elencando

as Leis que mais afetam a rea e a atuao de seus agentes pblicos.

A Administrao Pblica tem, no Direito Administrativo, sua segurana, seu

lastro, sua diretriz. O Direito Administrativo, por sua vez, tem na Administrao
Pblica sua razo de existir. So reas de conhecimento intrinsecamente
ligadas. Trata-se de duas disciplinas que muito se misturam.

A Constituio Federal

O marco legal mximo da atividade a Constituio Federal, que representa o

eixo principal da Administrao. Tanto assim que, no Ttulo III Da
Organizao do Estado, existe o Captulo VII Da Administrao Pblica,
inteiramente dedicado ao servio pblico, que vai desde o art. 37 at o art. 43,
distribudos em quatro sees, quais sejam: Seo I Disposies Gerais;
Seo II Dos Servidores Pblicos; Seo III Dos Militares dos Estados, do
Distrito Federal e dos Territrios; Seo IV Das Regies.

Muitos crticos afirmam que a Constituio vai alm daquilo que deveria, ou seja,
diversos de seus dispositivos poderiam ter sido deixados para a legislao
comum, como o caso da regra do concurso pblico, por exemplo, na qual a
Constituio define, inclusive, prazo de validade de 2 anos. Por outro lado, a
Constituio deixa de lado tema politicamente relevante, que a estrutura
organizacional do aparelho do Estado, que, ainda hoje, vigora na forma do
Decreto-Lei n 200, de 1967, da poca do regime militar.

bom lembrar que, tecnicamente, uma Constituio deve conter os princpios,

a orientao poltica, o desenho da Administrao. Cabe legislao inferior
dispor de forma objetiva e clara acerca das vertentes administrativas do aparelho
do Estado, dentre as quais se destacam, em primeiro plano, os agentes pblicos.

Deixaremos para estudo especfico do direito administrativo o detalhamento

destas leis. necessrio enfatizar, entretanto, que gestores e servidores devem
necessariamente conhecer, ainda que superficialmente, este ordenamento legal:

Captulo VII, do Ttulo III, da Constituio Federal (art. 37 at o art. 43)

Decreto-Lei n 200, de 1967, que dispe sobre a organizao da Administrao

Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras
providncias.

Lei n 8.027, de 1990, que dispe sobre normas de conduta dos servidores
pblicos civis da Unio, das Autarquias e das Fundaes Pblicas, e d outras
providncias.

Lei n 8.112, de 1990, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos
civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais.

Lei n 8.429, de 1992, que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes
pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional e d
outras providncias.
Lei n 8.666, de 1993, que regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio
Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e
d outras providncias.

Decreto n 1.171, de 1994, que aprova o Cdigo de tica Profissional do

Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal.

Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal

Lei n 9.784, de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da

Administrao Pblica Federal.

Legislao Servidores Pblicos resenha do Planalto

Legislao Organizao do Estado resenha do Planalto

Este o eixo principal da dimenso institucional-legal da Administrao.

Modific-la tem sido uma necessidade cada vez mais premente para a obteno
de um modelo mais gerencial e menos burocrtico. Se no passado justificava-se
a existncia de controles excessivamente rgidos, que negavam espao ao
improviso e inovao, isso era devido ao forte impacto do patrimonialismo na
rea pblica.

Hoje, especialmente devido presena da Administrao na Internet, com

portais da transparncia, lei de acesso informao e um forte controle social,
j no se justifica a existncia de regras to rgidas e desmobilizantes. Os
prprios contratos de gesto, dos quais falamos antes neste estudo, apontam
nessa direo. Tal o desafio lanado ao Legislativo renovar o marco legal da
rea, de forma a favorecer o surgimento de um Estado gil e mais propenso
qualidade de seus servios.

Todos os dias, s 7h50, o Jornal da CBN transmite comentrios de Max

Gehringer no Mundo Corporativo, sobre ascenso profissional e gerenciamento
de carreiras.
Parabns! Voc chegou ao ltimo Mdulo do curso Administrao
Pblica Descritiva.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa

uma releitura do contedo e resolva os Exerccios de Fixao. O
resultado no influenciar na sua nota final. Para ter acesso aos
Exerccios de Fixao, clique aqui.

No entanto, voc dever resolver a Avaliao Final, ltima atividade

avaliativa do curso, que ser orientada, fornecida e corrigida pelo (a)
tutor (a) do curso!
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