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EPPGG 2008
Tipos de Administração Pública
• Administração Pública Patrimonialista:
– O aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do
soberano, o qual utiliza os bens públicos da forma que achar
conveniente, particularmente em seu próprio benefício.
– Os auxiliares do soberano possuem status de nobreza real. Os
cargos são considerados prebendas ou sinecuras, ou seja,
empregos rendosos que exigem pouco ou nenhum trabalho de
quem o exerce, e são distribuídos da forma que for mais
adequada ao soberano.
– A “res publica”, ou seja, “a coisa pública” - os bens públicos -
não é diferenciada da “res principis”, quer dizer, do patrimônio
do príncipe ou do soberano.
– A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de
administração. Há ligação entre os patrimônios público e privado
(são interdependentes!)
– Como a autoridade deriva do poder do soberano, este usa da
“res publica” da forma que bem entende, sem prestar contas a
quem quer que seja.
O ESTADO OLIGÁRQUICO
BRASILEIRO
• Pequena elite de senhores de terra e de políticos patrimonialistas
dominavam amplamente o país.
• Para Faoro o poder político do Estado está concentrado em um
estamento aristocrático-burocrático de juristas, letrados, e militares,
que derivam seu poder e sua renda do próprio Estado.
• Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e
traficantes de escravos (até 1850) se ocupavam da economia, este
estamento dominava com relativa autonomia o Estado e a política.
• Havia a formação de uma nova classe média, uma classe
burocrática, composta por um estamento de políticos e burocratas
patrimonialistas, que se apropriavam do excedente econômico no
seio do próprio Estado, e não diretamente através da atividade
econômica.
O ESTADO OLIGÁRQUICO
• Marca da colonização portuguesa: Manoel Bomfim escolheu como
subtítulo a expressão “Males de Origem” para salientar que nosso
subdesenvolvimento, assim como o atraso dos demais países
latino-americanos, estava diretamente ligado ao caráter decadente
das duas nações colonizadoras, Portugal e Espanha.
• É tradicional a idéia de que uma função fundamental do Estado
nessa época era garantir empregos para a classe média pobre
ligada por laços de família ou de agregação aos proprietários rurais.
• No Império, seguindo uma tradição portuguesa secular, formara-se
uma elite dirigente patrimonialista, que vivia das rendas do Estado
ao invés de das rendas da terra, e detinha com razoável autonomia
um imenso poder político.
• Em um primeiro momento eles, a partir de sua base estamental ou
de suas relações com o patriciado rural, estudavam em Coimbra,
depois, nas faculdades de direito da Olinda e São Paulo. Apoiados
nesse conhecimento vinham a ocupar os altos postos do Império.
Tipos de Administração Pública
• Administração Pública Burocrática:
– surgiu no começo do século XIX em substituição às formas
patrimonialistas de administrar o Estado.
– Baseado nas idéias de Max Weber, cabia às funções de
tornar racional, eficaz, meritocrática, impessoal e formal a
estrutura governamental.
• RACIONAL: adequação dos meios aos objetivos da
organização;
• EFICAZ: ampliação do raio de ação das políticas
econômicas e sociais;
• MERITOCRÁTICA: era necessário sair do antigo modelo
patrimonial para constituir um corpo de funcionários
tecnicamente bem preparados e garantir a racionalidade de
um Estado em plena expansão;
• IMPESSOAL: cabia ao Estado separar nitidamente o
interesse público do privado.
• FORMAL: existência de estatutos, normas e regulamentos
explícitos, que estipulam direitos e deveres dos ocupantes
de cada cargo público e regulam sua conduta e atividades.
Tipos de Administração Pública
• Administração Pública Burocrática:
– DISFUNÇÕES:
• EXAGERADO APEGO AOS REGULAMENTOS E
SUPERCONFORMIDADE ÀS ROTINAS E
PROCEDIMENTOS: as regras passam a se transformar de
meios em objetivos.
• EXCESSO DE FORMALISMO E PAPELÓRIO
• RESISTÊNCIA ÀS MUDANÇAS:
• DESPERSONALIZAÇÃO DO RELACIONAMENTO:.
• CATEGORIZAÇÃO COMO BASE DO PROCESSO
DECISORIAL: A burocracia se assenta em uma rígida
hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia quem
toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto
nível da hierarquia, mesmo que não saibam nada do
assunto, visto que são os únicos com real poder de decisão.
A República Velha
• A Primeira República pretendia ser uma revolução de classe média,
mas o regime militar teve vida breve, com apenas os governos de
Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto.
• Com a eleição, em novembro de 1894, de Prudente de Morais, a
oligarquia cafeeira volta ao poder, restabelecendo-se a aliança dos
tempos do Segundo Império do estamento burocrático-aristocrático
com a oligarquia principalmente cafeeira.
• Todavia, a presença efetiva dos militares do Exército na aliança de
poder era um fato novo, porque estes militares, diferentemente dos
da Marinha, não podiam ser legitimamente incluídos no estamento
burocrático-aristocrático do Império.
• Os representantes da classe média tecnoburocrática, de uma
classe média burocrática moderna, que, no século XX, teria enorme
expansão e diversificação, apareciam, assim, pela primeira vez na
história brasileira por intermédio do Exército.
A República Velha
• O golpe militar não tinha base real na sociedade, de forma que não
envolveu de fato a população.
• O regime continuava oligárquico, as eleições, fraudulentas; o
eleitorado subira apenas de um para dois por cento da população
com a República.
• A estrutura econômica e a estrutura de poder não haviam mudado.
• Com o estabelecimento da federação na Constituição de 1891, e a
decorrente descentralização política de um Estado que no Império
fora altamente centralizado, o poder dos governadores e das
oligarquias locais aumentara ao invés de diminuir.
A República Velha
• Surge a política dos governadores, que definiria os rumos políticos
do país até 1930.
• Mas o aumento do poder dos governadores era contraditório: se de
um lado tinham mais poder em relação à União, tinham menos em
relação aos coronéis locais, dos quais passavam a depender.
• Estes problemas estavam na base da insatisfação crescente dos
militares, que demandavam a ordem e o progresso anunciados na
bandeira republicana, e da indignação de liberais clamando por
democracia.
• O resultado é a aliança política instável de 1930, que levou não ao
Estado liberal sonhado pelos últimos, mas ao Estado burocrático e
autoritário do primeiro Vargas.
A República Velha
• O movimento revolucionário, que desembocará na Revolução de
1930 e no governo Vargas, era intrinsecamente contraditório.
• De um lado, no seu componente principalmente civil, era liberal:
protestava contra a farsa das eleições, propondo ampliar-se o
eleitorado e instituir-se o voto secreto, demandava anistia dos
condenados por razões políticas, queria terminar com o poder das
oligarquias locais, de coronéis e jagunços, e regionais, de
presidentes de província.
• De outro, era um movimento conservador, na medida em que
muitos dos seus aderentes constituíam as próprias oligarquias
estaduais, principalmente nos Rio Grande do Sul, Minas Gerais e
Paraíba.
• De um terceiro lado, entretanto, possuía um forte componente
militar, tenentista, burocrático e autoritário. Seu objetivo maior era
centralizar o poder nacional, colocando sob controle os coronéis
locais e dos estados federados.
A República Velha
• O terceiro aspecto do movimento sagra-se vencedor, e durante
quinze anos Getúlio Vargas permanece no poder, sendo que nos
últimos oito anos, nos quadros de um regime estritamente
autoritário.
• Estabelece o poder da União sobre os estados federados e as
oligarquias locais, e dá impulso ao processo de industrialização.
• A República fora descentralizadora e oligárquica.
• O novo Estado fundado pela Revolução de 1930, ainda que
conserve elementos da velha aristocracia, será um Estado antes do
que qualquer coisa autoritário e burocrático no seio de uma
sociedade em que o capitalismo industrial se torna afinal
dominante.
• Duas classes novas sobem ao poder: a burguesia industrial e a
nova classe média tecnoburocrática.
A República Velha
• Ambas eram originárias de classes ou estamentos antigos: a
burguesia industrial originava-se da burguesia mercantil;
• A moderna burocracia evoluiu do estamento burocrático
patrimonialista. Diferentemente da sua antecessora, a burocracia
não tinha caráter aristocrático, nem estava circunscrita ao Estado.
• Além da clássica tarefa política e administrativa, a nova burocracia
passava a ter uma função econômica essencial: a coordenação das
grandes empresas produtoras de bens e serviços, fossem elas
estatais ou privadas.
• Enquanto no setor público Getúlio Vargas realizava, nos anos 30, a
reforma burocrática, a “civil service reform”, que na França,
Inglaterra e Alemanha, acontecera na segunda metade do século
anterior, e nos Estados Unidos, na primeira década deste século, no
setor privado o surgimento de grandes organizações empresariais
públicas e privadas promovia o surgimento de uma burocracia
moderna, voltada para a voltada para produção.
A República Velha
• O Estado Patrimonial teve longa duração no seio da Sociedade
Mercantil e Senhorial, o Estado Burocrático, na Sociedade
Capitalista, Industrial teve vida curta.
• Curta porque a industrialização chegou tarde e logo começou a ser
substituída pela sociedade pós-industrial do conhecimento e dos
serviços, curta porque a Reforma Burocrática de 1936 também
chegou tarde e foi atropelada pela reforma gerencial, que a
globalização imporia e a democracia tornaria possível.
Evolução do Estado
• Estado Liberal
• Estado Intervencionista
• Estado de Bem Estar Social (dimensões
econômica, social, administrativa) x
Estado Desenvolvimentista (econômica e
administrativa)
• Crise do Estado
• Estado Regulador
(ESAF – EPPGG2005) - José Murilo de Carvalho em “A Construção da Ordem e
Teatro das Sombras” (2003) discute o papel das elites no processo de
construção do Estado e da burocracia brasileira. Julgue as sentenças abaixo.
I. Um dos elementos responsáveis pela homogeneidade ideológica das elites
brasileiras, no período da independência, era sua formação jurídica em Portugal.
II. A burocracia, ao ser composta por uma elite de juristas formada em Coimbra,
apresentava um alto grau de tecnicidade, que fez com que ela se aproximasse
muito do modelo burocrático weberiano.
III. José Murilo compartilha o argumento de Joaquim Nabuco, de que o serviço
público no império era uma “vocação de todos”, o que pode explicar a utilização do
termo “burocracia proletária”.
IV. As elites brasileiras eram consideradas um estamento estabelecido, que detinha
o controle do Estado, da soberania nacional e grande autonomia de atuação frente
a outros setores da sociedade.
V. O processo chamado de “modernização conservadora” refere-se à modernização
autônoma empreendida pela elite burocrática, único setor letrado da sociedade,
capaz de realizar tal feito.
Escolha a opção que indica os itens corretos.
a) I, II e III
b) I e III
c) I, IV e V
d) I e V
e) IV e V
(ESAF-APO2005) - Raimundo Faoro em “Os Donos do Poder” (1958)
apresentou uma interpretação sobre o subdesenvolvimento do Brasil no qual
descreveu, entre outras coisas, as mazelas da administração pública
brasileira. Aponte a opção que se enquadra no argumento desse autor.
a) Apesar das inúmeras mudanças históricas pelas quais passou o Brasil, o aparato
administrativo e político permaneceu sob a apropriação de um mesmo grupo social,
que tinha como objetivo a obtenção de poder, prestígio e riqueza.
b) Baseado em uma abordagem marxista, Faoro demonstra como a burocracia
brasileira tinha um caráter patronal, sendo apropriada por uma burguesia que era
intimamente ligada às elites políticas.
c) Apropriação da máquina administrativa e política era feita por setores de uma
elite agrária, que faziam prevalecer os seus interesses na prevalência da política de
agro-exportação.
d) A herança portuguesa de captura do aparelho do Estado, por parte de uma
burguesia, guarda estritas relações com a abordagem de Caio Prado Jr. – autor
contemporâneo de Faoro, que também interpretou o subdesenvolvimento.
e) A herança da administração colonial portuguesa gerou o chamado “patronato
político brasileiro”, responsável pela predominância da força política rural
descentralizada sobre a urbana centralizada.
(ESAF – EPPGG2005) Com base no pensamento de Max Weber,
julgue as sentenças sobre a burocracia atribuindo (V) para a afirmativa
verdadeira e (F) para a afirmativa falsa, assinalando ao final a opção
correta.
( ) A constituição prévia de uma economia monetária é condição sine
qua non para o surgimento da organização burocrática.
( ) O Estado moderno depende completamente da organização
burocrática para continuar a existir.
( ) A burocracia é elemento exclusivo do Estado moderno capitalista,
não sendo verificável em outros momentos da história.
( ) O modelo burocrático é a única forma de organização apta a
desempenhar as tarefas necessárias para o bom funcionamento do
capitalismo.
a) V, F, F, V
b) V, V, F, F
c) F, F, V, V
d) F, V, F, V
e) F, F, F, V
(ESAF) Max Weber, em sua clássica descrição dos três tipos
puros de dominação legítima, discorre sobre a dominação
burocrática, elucidando suas principais características.
Assinale a opção que descreve corretamente a concepção
weberiana de autoridade burocrática:
a) Trata-se de um tipo de dominação que se baseia no estatuto, isto
é, na lei, podendo ser também chamada de dominação legal.
b) Trata-se de um tipo de dominação em que a obediência decorre
do prestígio e respeitabilidade conquistados por seus detentores.
c) Trata-se de um tipo de dominação em que o talento e o poder
intelectual de seu possuidor sobrepujam outros tipos de poderes.
d) Trata-se de um tipo de dominação ancorada na obediência à
norma constituída e na autoridade tradicional.
e) Trata-se de um tipo de dominação comum em sociedades
tradicionais, baseada no estatuto jurídico.
(ESAF): A Administração Pública burocrática surgiu no começo do século
XIX em substituição às formas patrimonialistas de administrar o Estado.
Indique qual das informações a seguir define as diferenças entre estas duas
abordagens.
a) No patrimonialismo, não existe uma definição clara entre patrimônio público e
bens privados, com a proliferação do nepotismo e da corrupção enquanto a
burocracia é uma instituição administrativa que usa os princípios da racionalidade,
impessoalidade e formalidade em um serviço público profissional.
b) No patrimonialismo, os governantes consideram-se donos do Estado e o
administram como sua propriedade, sendo Weber um dos seus defensores. A
Administração Pública burocrática surgiu como uma resposta ao aumento da
complexidade do Estado e à necessidade de organização das forças armadas.
c) No patrimonialismo, a Administração Pública era um instrumento para garantir
os direitos de propriedade, já que a Administração Pública burocrática estabeleceu
uma definição clara entre res pública e bens privados.
d) No patrimonialismo, a Administração Pública é governada pela preservação e
desenvolvimento do patrimônio do Estado, sem se preocupar com a defesa dos
direitos civis e sociais. A administração burocrática está ligada ao conceito do
Estado de bem-estar social, combatendo o nepotismo e corrupção.
e) No patrimonialismo, a autoridade é exclusivamente hereditária, gerando
corrupção e ineficiência, enquanto a estratégia adotada pela Administração
Pública burocrática – o controle formalista dos procedimentos – garante uma
melhor utilização dos recursos públicos.
Evolução da Administração Pública
Brasileira
• A história administrativa do Brasil caracteriza-se
por uma alternância pendular de decisões
sobre a organização da burocracia.
• Até 1930, a forma de administrar o estado era
totalmente patrimonialista, não havendo o
mínimo interesse por parte dos governantes de
se instituir um modelo diferente, baseado em
carreiras e que buscasse o profissionalização
do servidores públicos.
REFORMA BUROCRÁTICA
• O Governo passou a atuar em diversas
outras áreas, onde anteriormente não havia
ainda atuado.
• No início do governo Vargas foram
instituídos os Ministérios da Educação e
Saúde Pública e do Trabalho, Indústria e
Comércio, além de Comissões para
padronização de material, compras e
orçamento.
• Portanto, a necessidade da instituição de
uma burocracia advém, principalmente, do
próprio crescimento da complexidade da
ação estatal.
REFORMA BUROCRÁTICA
• A atividade de elaboração e implementação de
políticas públicas começa a exigir maior
especialização e profissionalismo.
• A Constituição de 1934 é a primeira a trazer um
título específico para os funcionários públicos.
• A era Vargas, portanto, é considerada o primeiro
movimento reformista com vistas à modernização
da administração pública.
• A modernização foi inspirada pelos princípios de
administração de Taylor e Fayol, cuja finalidade
era tornar mais eficiente os setores da
administração de pessoal, materiais, orçamentária
e conseguir uma maior racionalização
administrativa.
REFORMA BUROCRÁTICA
• Em 1936, o diplomata Maurício Nabuco encaminha
ao Congresso uma reforma inspirada no modelo
meritocrático das carreiras do Civil Service
britânico e do serviço público francês, bem como
na legislação norte-americana pertinente à Civil
Service Commission.
• Lei nº 284, primeira lei clara a favor da
profissionalização e da organização do pessoal
civil da União
• Início da sistematização do Serviço Público
Federal, com a criação do CONSELHO FEDERAL
DO SERVIÇO PÚBLICO CIVIL, primeiro órgão
voltado especialmente para a gestão da função
administrativa no Brasil.
REFORMA BUROCRÁTICA
• Criação de quadros de cargos
comissionados, de livre nomeação e
demissão "ad nutum" pelos governantes
federais, estaduais e municipais.
• Com o advento do regime ditatorial em 1937
e à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 579,
de 30/07/1938, o Conselho Federal do
Serviço Público Civil deu origem ao
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DO
SERVIÇO PÚBLICO – DASP
REFORMA BUROCRÁTICA
• O DASP avançou no campo da sistematização
das normas sobre pessoal civil, instituindo:
– o concurso público (combate ao nepotismo),
– a estabilidade do servidor no cargo,
– a promoção por mérito ou tempo de serviço,
– incentivo ao profissionalismo dos funcionários
e
– adoção de normas e regras rígidas.
• O DASP foi concebido pelo mesmo diplomata
Maurício Nabuco e pelo gaúcho Luis Simões
Lopes, sendo este indicado por Vargas para ser
o primeiro diretor do DASP.
• (ESAF-EPPGG2002) - No Brasil, o modelo de administração
burocrática surge a partir dos anos 30. Surge no contexto da
aceleração da industrialização brasileira, no qual o Estado
assumiu um papel de intervenção ativa no setor produtivo de
bens e serviços. A partir daí houve sucessivas tentativas de
reforma rumo à Administração Gerencial. Selecione qual das
opções abaixo não pertence à evolução da administração
pública no Brasil.
• a) O Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP foi
criado em 1936 e representou a tentativa de formação dos
princípios da administração gerencial e da burocracia nos moldes
weberianos.
• b) O Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP
valorizou instrumentos importantes de gestão de recursos
humanos, tais como o instituto do concurso público e do
treinamento.
• c) O Governo JK criou comissões especiais, como a Comissão de
Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de
estudos para simplificação dos processos administrativos e
reformas ministeriais.
• d) O Decreto-Lei no 200, de 1967, constitui um marco na tentativa
de superação da rigidez burocrática; instituíram-se o planejamento
e o orçamento como princípios de racionalidade administrativa.
• e) No início dos anos 80, foi criado o Ministério da
Desburocratização, cujo objetivo era revitalização e agilização das
organizações do Estado, a descentralização da autoridade e a
promoção da eficiência.
O INSULAMENTO BUROCRÁTICO DO
GOVERNO JK (1956-1960)
• Juscelino Kubitschek, ao assumir o poder,
identificou logo que a máquina administrativa não
era capaz de implementar as políticas públicas
estabelecidas em seu “Plano de Metas”.
• Percebeu, também, que não conseguiria alterar,
por exigência de sua base político-parlamentar, o
perfil do serviço público, profissionalizando-o e
retirando dele a influência político-partidária.
• Para dar efetividade às suas políticas, institui,
então, uma estrutura administrativa paralela, os
chamados Grupos Executivos.
O INSULAMENTO BUROCRÁTICO DO
GOVERNO JK (1956-1960)
• Todavia, no que se refere a reformas da
administração, esse governo limitou-se a criar
comissões para estudos administrativos e
ministérios e a tentar revitalizar o DASP, que
havia deixado de ter o papel central na
administração pública desde 1945.
– Comissão de Estudos e Projetos
Administrativos (simplificação de processos
administrativos e reformas ministeriais)
– Comissão de Simplificação Burocrática
(elaboração de projetos direcionados para
reformas globais e descentralização de
serviços).
COMISSÃO AMARAL PEIXOTO