HAOL, Nm.
5 (Otoo, 2004), 83-91
MULTILATERALISMO Y UNILATERALISMO EN LA
POLTICA MUNDIAL: AMRICA LATINA ANTE EL
ORDEN MUNDIAL
Ral Bernal-Meza
Universidad de Buenos Aires, Argentina. E-mail: rbernal@fch.unicen.edu.ar
Recibido: 15 Julio 2004 / Revisado: 17 Agosto 2004 /Aceptado: 13 Septiembre 2004 / Publicado: 15 Octubre 2004
Resumen: El documento presenta una
evaluacin de la situacin de Amrica Latina en
el contexto del sistema internacional al inicio del
siglo XXI. Luego de dar un panorama sobre la
configuracin del orden mundial post guerra fra
y el impacto que los cambios en la poltica
exterior norteamericana tuvieron sobre el
multilateralismo y el unilateralismo, se evalan
ambos efectos sobre la insercin internacional
de la regin. Se pasa revista a los cambios
introducidos por Estados Unidos en su poltica
internacional luego del 11 de septiembre y a las
diferencias presentes en la agenda bilateral de la
regin con la potencia imperial, luego de lo cual
se analiza la situacin de las relaciones intra-
latinoamericanas y se presentan algunas
reflexiones finales, concluyendo que en la
actualidad el excluyente tema de la agenda
latinoamericana es ALCA y que existen
profundas diferencias entre los pases de la
regin, tanto sobre este tema como sobre otros
aspectos de las relaciones hemisfricas
Palabras Clave: Amrica Latina,
multilateralismo, orden mundial, poltica
mundial, transicin, unilateralismo.
______________________
E
l tema del multilateralismo y el
unilateralismo en la poltica mundial es
fundamental para abordar la "agenda
latinoamericana de la poltica exterior". Los
pases latinoamericanos, dbiles de poder en la
estructura de poder mundial, estn fuertemente
limitados en sus mrgenes de autonoma de
decisin internacional. Dependen de la
concertacin de alianzas y de las negociaciones
internacionales, del funcionamiento de foros,
instituciones y regmenes para poder conseguir
algunos de sus objetivos de poltica exterior
vinculados con el desarrollo y su seguridad.
Historia Actual Online 2004
ISSN 1696-2060
Obviamente esas posibilidades dependen de la
estructura de poder existente y del papel y la
posicin que adopta la principal potencia en
stos.
Desde fines de 1989 los Estados Unidos se han
enfrentado al desafo de cmo proceder para
ejercer la hegemona global. La cuestin central
para la potencia ha sido cmo resolver el tema
del liderazgo: con multilateralismo o
unilateralismo, en la medida que la agenda de la
poltica exterior norteamericana tambin est
siendo transformada por los cambios globales y
trasnacionales.
Segn distintos autores1, enfrentarse a esta
nueva agenda requiere una ms amplia
concepcin sobre el inters nacional,
entendiendo que son pocos los problemas
actuales que pueden enfrentarse de manera
unilateral y que la comprensin del rol del
multilateralismo juega a favor de la legitimacin
del poder norteamericano.
La guerra contra Irak, en 1991, permiti al poder
norteamericano recuperar su credibilidad y
sepultar el "sndrome Vietnam". Permiti
recuperar la credibilidad de Estados Unidos y
sobre esa base, Bush padre proclam 'un nuevo
orden mundial', basado en los principios de una
inalterable oposicin a la agresin.
Segn Ambrose y Brinkley2, la doctrina Bush
fue criticada en su momento por analistas
norteamericanos de poltica internacional, para
quienes la nacin norteamericana estaba bajo el
dominio de una patologa, cuya esencia era la
nueva actitud hacia el uso de la fuerza. Segn
palabras de stos: "creamos una anarqua y
llamamos a eso paz. En nombre del orden se
83
 Multilateralismo y unilateralismo en la poltica mundial
hacen estragos. Nos permitimos asumir un rol
imperial". En una menor escala, la intervencin
en Panam haba revelado muchas de esas
caractersticas.
1. LA POLTICA EXTERIOR
NORTEAMERICANA POST 11 DE
SEPTIEMBRE
A partir de esos acontecimientos se puso en
prctica una reformulacin ultraconservadora de
la poltica, cuya estrategia sera amplia,
involucrando lo interno y lo externo. En sntesis,
lo que el imperio comenz a reflexionar era si
poda ejercer la democracia y tena inters en
promoverla (o imponerla) en el mundo.
En el mbito de su poltica interna, el gobierno
norteamericano comenz a impulsar la
instauracin de un sistema de derecho que
prescinde de la ley y las instituciones
democrticas (enjuiciamiento de sospechosos
por tribunales militares; ampliacin de poderes
policiales, intercepciones de comunicaciones
telefnicas y por internet; instauracin de
tribunales militares ad hoc; detencin y
acusacin sobre la base de pruebas secretas;
flexibilizacin de reglas que controlan el
accionar de las agencias de seguridad (FBI) y
ampliacin de sus operaciones al espionaje
interno sobre organizaciones polticas y reli-
giosas basadas en territorio estadounidense, etc.)
La reformulacin conservadora en poltica
exterior, como en otros perodos de la historia
(tal la Doctrina de la Contencin, despus de la
Segunda Guerra Mundial) puede abrir el camino
para legitimar polticas internas en otros pases,
en los cuales se podra aceptar limitaciones
democrticas a cambio de un compromiso
externo con la poltica global de la potencia.
George Bush Jr. enunci 3 principios de lo que
llam la "nueva poltica exterior". Esto es lo que
diversos autores han denominado como 'de las
guerras preventivas'.
1. El primer principio fue el fin del
derecho a la neutralidad, basado en el
concepto de que "quienes no estn con
Estados Unidos estn con los terroristas
y los Estados que los amparan".
2. El segundo es la legitimacin de la idea
de "ataque preventivo", para responder a
las amenazas. El problema es que stas
84
Ral Bernal-Meza
pueden ser reales, supuestas o
simplemente inventadas.
3. El tercero es el derecho a utilizar "todas
las armas", lo que puede involucrar
tanto las convencionales como las no
convencionales (biolgicas, qumicas y
atmicas).
Lo "nuevo" de la poltica internacional de
Estados Unidos refleja la disposicin norteame-
ricana de aplicar todo el poder de su hegemona
sin ningn tipo de control externo o internacio-
nal. Internacionalmente la superpotencia se ha
aislado de sus socios tradicionales y ha entrado
en conflicto poltico con ellos. Esto se advirti
en las posiciones en el Consejo de Seguridad, en
la fractura dentro de la OTAN (Alemania y
Francia) y en el Nafta (Canad y Mxico).
2. EL CONTEXTO DE ANLISIS PARA
EVALUAR EL MULTILATERALISMO Y
EL UNILATERALISMO EN LAS
AGENDAS GLOBALES
La post guerra fra signific que la democracia y
el libre mercado ganaron nuevos espacios, pero
el aumento de la interdependencia global cre
nuevos y diversos problemas. Para los EEUU el
avance de los principios liberales y el
surgimiento de una agenda global podan
conducir a diversas opciones de poltica. En
general, pareca lgico que el multilateralismo
ofreca el mejor camino para avanzar en la
consecucin de sus "objetivos nacionales",
promover objetivos comunes" y ejercer un
liderazgo aceptado.
Lo que sucedi, desde Clinton y hasta el 11 de
septiembre fue un compromiso ambivalente con
el multilateralismo. Este "compromiso
ambivalente" se expres no siempre de manera
directa es decir optando por el unilateralismo,
sino tambin recurriendo a mtodos y prcticas
como no cumplir con las cuotas de financia-
miento de la ONU, mantener el retiro de orga-
nismos (como UNESCO), aplicar sanciones
extraterritoriales (Iran-Libya Sanctions Act; Ley
Helms-Burton) o no ratificando Convenciones
Internacionales, aduciendo el principio de la
autonoma de sus poderes nacionales
(Congreso).
A pesar de que hay una manifestacin clara de
"realismo del poder" y que es la que se impone
como visin dominante, la mayor fuente de
expresin como oposicin al multilateralismo
ha sido el propio Congreso norteamericano. Sin
Historia Actual Online 2004
Ral Bernal-Meza
embargo, esta ha sido una posicin que en
general la sociedad norteamericana no comparte.
La percepcin externa que prevalece es que los
Estados Unidos actan solos y de manera
unilateral, actitudes que han aumentado desde
2001.
Segn la opinin del mundo acadmico (por
ejemplo el Center on Internacional Cooperation
at New York University) el multilateralismo es
mucho ms valioso para los Estados Unidos,
tanto para alcanzar sus objetivos de "inters
nacional", como para mantener su liderazgo.
Los acontecimientos desde la invasin y la toma
de control de Irak sealan algunas indicaciones
de lo que puede seguir ocurriendo:
1. La imposibilidad de contener un poder
que se ha vuelto incontrolable.
2. La decisin del gobierno de Bush de no
aceptar el control de regmenes
internacionales que su propio pas cre e
impuls, como Naciones Unidas, la
OTAN, el Tribunal Penal Internacional,
etc.
3. Que Estados Unidos y algunos de sus
estrechos aliados decidan que pueden
cambiar los gobiernos de los estados
soberanos de forma abierta. En realidad,
los Estados Unidos siempre lo hicieron,
pero de manera encubierta (casos de
Chile, Bolivia, Amrica Central, etc.).
4. El desprecio por la Democracia. En la
prctica si la democracia se respeta
ella se expresa, internamente, en el
respeto a la opinin de la ciudadana de
cada pas e internacionalmente, por el
respeto a la voluntad de los Estados en
Naciones Unidas y en las agendas
mundiales. El gobierno republicano de
los Estados Unidos ha optado por
despreciar ambas.
En sntesis, la nueva hegemona, al reformular
las polticas de orden mundial est influyendo a
futuro sobre las variables 'blandas' de la poltica,
como los valores, los sistemas de creencias, las
percepciones, la formacin de los gobernantes y
tal vez lo ms grave el tipo de rgimen
poltico.
3. EL PELIGRO DEL UNILATERALISMO
Para los pases pequeos esta actitud limita
enormemente sus mrgenes de accin y la
Historia Actual Online 2004
Multilateralismo y unilateralismo en la poltica mundial
autonoma relativa para adoptar posiciones
contrarias a la definicin del inters especfico
de los Estados Unidos y debilita sus capacidades
de establecer alianzas. Para los medianos y
grandes, el efecto genera resistencias y la
voluntad de optar por imitar ese proceder, con lo
cual distintos factores de legitimidad
internacional pierden espacio. En general se
comprende que el multilateralismo ayuda a la
estabilidad democrtica de los pases en
desarrollo.
Al abordar el impacto de esta cuestin, John
Ikenberry3, discute la visin segn la cual los
defensores del multilateralismo sean utpicos,
sosteniendo que el apoyo al multilateralismo ha
sido un xito en la gran estrategia
norteamericana desde 1945. El autor sostiene
que los pases dbiles estn dispuestos a seguir
el liderazgo norteamericano slo porque ellos
estn seguros de que los Estados Unidos no
explotarn su posicin de poder ni echarn
marcha atrs en sus obligaciones, en un contexto
en el cual las instituciones multilaterales son hoy
mucho ms importantes que en el pasado para
Estados Unidos y su gran estrategia global.
Como se advierte, son justamente estas
cuestiones las que estn en juego y debilitan la
credibilidad internacional de los Estados
Unidos, en su compromiso por la paz, la
seguridad, la estabilidad, la democracia y el
desarrollo.
4. AGENDAS O REAS TEMTICAS DE
LA ACCIN UNILATERAL Y DEL
MULTILATERALISMO AMBIVALENTE
Es evidente que cuando se habla de "agenda
internacional" se debe hacer mencin obligada a
todas aquellas instituciones y regmenes a partir
de los cuales y sobre la base de negociaciones
multilaterales (o plurilaterales, cuando se trata
de la decisin de un grupo "selecto de
Estados") se establecen acuerdos que
restringen la soberana de los Estados, en
beneficio de de una mayor cooperacin en otros
campos.
Desde este punto de vista, el mbito de Naciones
Unidas y sus diversos organismos son los que
histricamente, desde 1945 impulsaron la
mayor bsqueda de acuerdos y negociaciones
para la creacin de regmenes. Sin embargo, las
cosas cambiaran radicalmente a partir del fin de
la guerra fra. Como sealan Stephen Ambrose y
Douglas Brinkley, "en un mundo con una sola
superpotencia, las Naciones Unidas no podran
85
 Multilateralismo y unilateralismo en la poltica mundial
jugar un rol prominente sin el liderazgo de los
EEUU"4.
El multilateralismo ambivalente se advierte as
hoy en las agendas de Naciones Unidas y las
"operaciones de paz", en las negociaciones sobre
pruebas nucleares, en la convencin sobre armas
qumicas; en las agendas financieras (FMI) y de
comercio (OMC); ante la Corte Criminal
Internacional, en las negociaciones sobre
cambio climtico, etc.
5. EL CONTEXTO HEMISFRICO Y
MUNDIAL Y SU INFLUENCIA SOBRE LA
POLTICA EXTERIOR
LATINOAMERICANA5
Aunque parezca paradjico frente a las
profundas transformaciones del sistema
mundial hoy la agenda excluyente de la poltica
exterior latinoamericana es ALCA.
El anlisis sobre los diversos aspectos que
envuelven la discusin en torno a la concrecin
de este proyecto comercial norteamericano y
para el caso particular de los pases
latinoamericanos debe tener como punto de
partida una interpretacin realista6 de los
contextos en los cuales las negociaciones se
desenvuelven. De manera sinttica, podramos
sealar al menos seis caractersticas del actual
sistema mundial que determinan los mrgenes
de maniobra o accin de los pases
latinoamericanos, en el mbito de la poltica
mundial:
1. La globalizacin, como proceso
identificador de la actual etapa del
sistema mundial, es el espacio de
ejercicio de todas las manifestaciones
del poder.
2. Estamos frente a la existencia de un
poder hegemnico global sin
precedentes en la historia. Estados
Unidos rene sobre s las mayores
capacidades en trminos militares,
poltico-diplomticos, econmicos,
financieros, cientficos y tecnolgicos
que cual otro Estado o conjunto de
Estados en federacin.
3. A pesar de lo anterior, no podemos
afirmar que un "nuevo orden mundial"
est ya en proceso de imposicin como
estructura sistmica. Este "nuevo orden"
est an en fase de construccin y sus
perfiles no estn todava claramente
definidos.
86
Ral Bernal-Meza
4. Estados Unidos acompa su triunfo en
la guerra fra con una capacidad de
reestructuracin econmica, cientfica,
tecnolgica, comercial y financiera, que
lo han colocado por sobre cualquier otro
competidor. Como resultado, ha habido
una polarizacin de la desigualdad entre
Estados Unidos y Amrica Latina, que
se acrecienta por el nuevo perodo de
crisis econmica, poltica y social por la
que atraviesan la mayora de los pases
latinoamericanos.
5. El sistema mundial confronta a los
pases de Amrica Latina con riesgos y
desafos, derivados de los escenarios
anteriores. Estos desafos, traducidos en
"tensiones globales" (seguridad,
comercio, finanzas) ponen en evidencia
una realidad: que Amrica Latina tiene
una capacidad de intervencin muy
marginal frente a esas tensiones
globales.
6. Sin embargo, puede tener una capacidad
decisiva en la construccin de un
ALCA.
Teniendo presente entonces este escenario y
bajo las condiciones del orden mundial, en lo
poltico y lo econmico, podemos afirmar que
ALCA es hoy el tema internacional ms
importante de la agenda poltica
latinoamericana. Al mismo tiempo, es un tema
discutido y controversial, tanto entre los
gobiernos como al interior de las sociedades
nacionales. Esto se explica, tanto por las
caractersticas sistmicas antes enumeradas
como porque a l se asocian motivaciones,
intereses e interpretaciones que tienen
significativa influencia, derivados del largo
pasado histrico de relaciones profundamente
conflictivas y divergentes entre Estados Unidos
y Amrica Latina.
En algunas de las importantes agendas temticas
que preocupan a los pases latinoamericanos, el
'compromiso ambivalente' de la superpotencia
reviste un carcter conflictivo y, en el contexto
de la construccin de ALCA este es visto como
ausencia o falta de una real voluntad de
negociacin multilateral a nivel hemisfrico.
La evolucin de la economa mundial, en fase de
globalizacin- mundializacin7 y el papel que
estn jugando los Estados Unidos en los
escenarios poltico y econmico (Naciones
Unidas, OMC, FMI, Banco Mundial), amenazan
las perspectivas de la democracia
Historia Actual Online 2004
Ral Bernal-Meza
latinoamericana. La poltica de la administracin
Bush no est colaborando a la construccin de
un bloque de fuerzas que permita, en Amrica
Latina, articular el fortalecimiento de la
democracia con el crecimiento econmico, el
desarrollo integral8 y una redistribucin ms
equitativa de la renta.
Estados Unidos y Amrica Latina tienen una
visin distinta sobre la raz de los problemas del
desarrollo. Para Washington, las races de los
problemas latinoamericanos son ms polticas e
institucionales que econmicas (es decir,
corrupcin, ineficiencia, falta de una legislacin
que defienda y proteja el capital, etc.). Para
Amrica Latina, los problemas son
esencialmente econmicos y stos se vinculan a
las condiciones estructurales de la economa y el
comercio internacionales9.
6. LA VISIN SOBRE LA SEGURIDAD Y
EL PROBLEMA DEL PODER EN EL
HEMISFERIO
Este es el segundo escenario de desencuentros
en este mbito. Durante los aos 90's la mayora
de los gobiernos latinoamericanos optaron por
una visin kantiana de las relaciones
internacionales, que se evidenci en la
aplicacin de polticas neoliberales, la
aceptacin del "Consenso de Washington" y una
vocacin por la apertura econmica y poltica10.
Sin embargo, la situacin de crisis econmica,
social y poltica que se vivi en casi toda
Amrica Latina (cuyos ejemplos hoy estn
presentes en la situacin de Bolivia, Argentina,
Paraguay, Per, etc.), mostr que nuestros pases
se vieron confrontados al impacto del poder, en
la economa, la poltica, las finanzas y el
comercio internacionales, situacin que no
pudieron resolver de manera favorable hasta el
presente.
A partir de los recambios gubernamentales,
ocurridos en los tres ltimos aos, en particular
en Brasil, pero tambin en Argentina y otros
pases (como desde antes en el caso
venezolano), se advierte que se est evaluando
la opcin por el "realismo del poder" en la
poltica exterior. Sin embargo, la cuantificacin
de esa opcin, en trminos de alianzas,
concertacin de agendas polticas y econmicas,
an es de compleja evaluacin, puesto que los
principales ejes de la misma (negociaciones por
ALCA y fortalecimiento del MERCOSUR) no
han evidenciado cambios significativos, en
Historia Actual Online 2004
Multilateralismo y unilateralismo en la poltica mundial
relacin a lo que se adverta apenas iniciado el
nuevo siglo.
7. LAS RELACIONES INTRA-
LATINOAMERICANAS
A pesar de las manifestaciones de unidad, las
manifestaciones de polticas de poder, la
aspiracin sealada por algunos gobiernos
tendientes a la creacin de un bloque de poder
(restringido ste a Sudamrica o al Cono Sur),
limitacin de conflictos en el mbito del
Atlntico Sur y la cooperacin poltica, sera
ingenuo pensar que la regin latinoamericana
constituye actualmente una zona homognea en
su visin acerca de la insercin internacional,
sobre las relaciones con Estados Unidos y los
temas de inters para la superpotencia (como los
casos puntuales de Cuba, Colombia y
Venezuela; la agenda de seguridad, entre otros)
y en la construccin de ALCA.
Puede parecer una paradoja, pero mi opinin es
que en comparacin a otros momentos de la
historia latinoamericana, como durante la
creacin de la CEPAL, el "Consenso de Via
del Mar" (1969) o, incluso, en esfuerzos ms
restringidos geogrfica y polticamente, tal el
Grupo de Contadora (1983) hoy, como pocas
veces en la historia regional, los pases de
Amrica Latina tienen muy pocos elementos
polticos que unan a sus miembros, al definir las
caractersticas de sus respectivas inserciones
hemisfricas y mundiales. Esta situacin es, por
tanto, un elemento relevante al abordar una
eventual agenda de concertacin y cooperacin
poltica a nivel regional, vis--vis los Estados
Unidos y en el proceso de construccin de
ALCA.
Cules son las razones de estas profundas
diferencias? El origen de ellas es en parte
externo y en parte interno a la regin. En el
primer caso, la poltica hemisfrica
norteamericana, al aplicar premios y castigos y
una visin realista del poder, de dividir para
reinar, ha contribuido para distanciar a los pases
latinoamericanos entre s. Por una parte,
aquellos que coinciden con la potencia en su
poltica comercial como Chile y de otra
aquellos que discrepan, como Brasil, Venezuela
y Argentina. Pero tambin entre aquellos que
comparten algn nivel de acuerdos polticos
sobre seguridad y/o de alianza militar, como
Colombia y en parte Chile y Argentina, versus
aquellos a los cuales Washington ve como
opositores, tales como Brasil y Venezuela.
87
 Multilateralismo y unilateralismo en la poltica mundial
Respecto del posicionamiento frente a ALCA,
entre aquellos que lo desean, como los de
Amrica Central, Colombia, Per y Ecuador;
aquellos que no les interesa mayormente ALCA
porque ya tienen su propio acuerdo de libre
comercio con Estados Unidos y creen perder
algunas de las ventajas adquiridas, como Mxico
y Chile y por ltimo, aquellos que ven en ALCA
un peligro potencial para sus economas, como
Argentina y, fundamentalmente, Brasil.
Asimismo, a nivel de los lineamientos
hemisfricos, con factores que, desde distintos
ngulos de la poltica, parecen estar creando dos
ejes de liderazgo en la regin; uno, conducido
por Estados Unidos, que incluye a Colombia,
Mxico y Chile y aquel otro, integrado por
Brasil, Venezuela y Cuba. La lnea de fractura
entre estos dos ejes son justamente las relaciones
de cada pas con los Estados Unidos, las
posiciones respecto de los proyectos
hemisfricos de Washington, en la economa y
la Seguridad y las relaciones con Cuba. Por
ejemplo, si bien Chile se opuso a Estados
Unidos en el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas por la cuestin de Irak, ha
estado de su lado en el cuestionamiento sobre
Cuba respecto de los derechos humanos y se ha
opuesto a la reciente propuesta brasilea de
incorporar al pas caribeo al Grupo de Ro,
camino que se adverta poda conducir a la
reintegracin de Cuba a la OEA11.
Un tercer factor se agrega a los anteriores si
tomamos en cuenta la renovacin del
compromiso de "alianza estratgica" que los
presidentes de Brasil y Argentina firmaron en
Buenos Aires durante la visita del presidente
Lula da Silva, en la medida que la lectura que se
hace de la misma es muy distinta en gobiernos
como los de Venezuela y Chile. Por ltimo, las
percepciones sobre el intervencionismo
norteamericano en Colombia, Venezuela y la
posicin respecto de Cuba, sobre lo cual los
pases latinoamericanos si bien se oponen en
general, discrepan sobre la importancia que le
asignan en sus respectivas polticas exteriores.
En este ltimo caso el tema de la condena a la
isla por su poltica interna va desde posiciones
contrarias, la abstencin y la adhesin a la
posicin que adoptan los Estados Unidos.
En tanto, en el contexto interno latinoamericano,
se advierten dos factores centrales generadores
de diferencias:
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Ral Bernal-Meza
1) la posicin de liderazgo del Brasil, que
produce desconfianzas y recelos en pases
medianos como Argentina y Chile, lo que est
provocando alianzas, como la ocurrida entre
Chile y Mxico, en el Consejo de Seguridad
cuando los dos socios mayores, Brasil y
Argentina, no tuvieron una voz definida en torno
al conflicto en Irak y la intervencin
norteamericana y sus aliados, Gran Bretaa y
por entonces Espaa.
Es evidente que Brasil, bajo el gobierno del
presidente Lula est profundizando su opcin
por el liderazgo regional12. Son varias las
manifestaciones de ello; para sealar slo
algunas: la declaracin de su deseo de ser
incorporado como miembro permanente del
Consejo de Seguridad de la ONU;
profundizacin de vnculos polticos,
econmicos y de infraestructura con los pases
del Grupo Andino; propuesta del "grupo de
amigos", para resolver la crisis interna en
Venezuela; propuesta para poner el territorio
brasileo a disposicin de las negociaciones
entre el gobierno colombiano y las FARC, en
acuerdo con Naciones Unidas; posicin de
liderazgo frente a las negociaciones por ALCA
en la ltima reunin de Puerto Espaa (3 de
octubre de 2003); liderazgo en la formacin del
"Grupo de los 22" en la reunin de la OMC en
Cancn; posicin equidistante de Estados
Unidos frente a las situaciones internas de
Venezuela y Cuba; profundizacin de la
cooperacin estratgica (cientfico-tecnolgica)
con China, la reciente propuesta para incorporar
a Cuba al Grupo de Ro, etc.
Este liderazgo ha molestado claramente al
gobierno chileno, cuya posicin ha provocado a
su vez desentendimientos con Brasil e
incomodidad en el gobierno de Lula da Silva.
Brasil ha ledo la posicin chilena en estos
aspectos como en los restantes temas antes
mencionados como una competencia por el
liderazgo, si bien en las ltimas semanas el
gobierno chileno ha dado algunos pasos
reviendo su posicin, declarando que "el
interlocutor natural de Estados Unidos en
Amrica del Sur es, por su dimensin, el Brasil",
mientras que la postergada visita de Lula a
Santiago se concret la semana del 23 de agosto;
la primera visita oficial del gobernante brasileo
despus de un ao y nueve meses de
presidencia.
Historia Actual Online 2004
Ral Bernal-Meza
2) El segundo factor se encuentra al interior
mismo del Mercosur. Aqu, por una parte,
subsisten percepciones acerca del inters de
Brasil de utilizar a ste como un elemento de
una poltica de poder vis--vis los Estados
Unidos y por otra parte, las dificultades entre
Argentina y Brasil para profundizar el
Mercosur13.
Tanto Argentina como Brasil han sealado
reiteradamente que la negociacin por ALCA
debe venir despus de una profundizacin del
Mercosur. La paradoja es que el tema clave de la
agenda de ALCA y por el cual Brasil ha sido
un permanente remiso a iniciar las
negociaciones son los servicios y cmo se
liberar su comercio al generalizarse un eventual
ALC hemisfrico, pero, al mismos tiempo en el
Mercosur no existe an nada cercano a una
agenda de negociaciones para el sector.
An despus de la ltima cumbre de Miami,
Argentina y Brasil han mantenido divergencias
importantes en torno a qu, cmo y cundo
negociar ALCA y los puntos de discrepancia
siguen siendo la proteccin a las inversiones
extranjeras y los servicios. Para Argentina el
tema de la proteccin de las inversiones
extranjeras puede ser una "prenda de
negociacin con Estados Unidos", en la medida
que Washington est dispuesto a negociar
concesiones para productos industriales y
agrcolas; mientras que Brasil no est dispuesto
a poner en manos de los norteamericanos un
condicionamiento a la autonoma en materia de
poltica econmica. Mientras Argentina, durante
los aos noventa (presidencia de Menem) firm
52 acuerdos bilaterales de proteccin a las
inversiones extranjeras, Brasil nunca acept ese
tipo de instrumentos14.
Estos temas y la dinmica que quieren darle a la
negociacin ambos socios del Mercosur,
expresan divergencias ms profundas, las que no
slo deben vincularse a las necesidades de
recomposicin de las economas internas y la
recuperacin del crecimiento (enormemente ms
grave en el caso argentino), sino tambin al
inters que uno y otro pas tienen por acercarse a
Estados Unidos y ser considerados como su ms
importante interlocutor subregional.
En este sentido, la poltica exterior argentina no
ha cambiado desde los tiempos de Menem y
contina dando muestras de su simpata hacia
Washington, lo que incluye algunos temas
importantes de la agenda de seguridad, como la
Historia Actual Online 2004
Multilateralismo y unilateralismo en la poltica mundial
percepcin sobre el conflicto colombiano y la
continuidad de operaciones y ejercicios militares
conjuntos.
Paradjicamente, al mismo tiempo, Chile, Brasil
y Argentina se encuentran participando de la
misin internacional en Hait, cuando, en estos
dos ltimos pases, existi siempre la conviccin
de que los Estados Unidos intervinieron
abiertamente en ese pequeo pas y depusieron
al entonces presidente Aristide.
A pesar de los progresos alcanzados en trminos
comerciales y de Seguridad en el mbito del
Atlntico Sur y del Cono Sur; de las
declaraciones sobre su alianza estratgica y de
los slidos vnculos que se han venido creando
entre las sociedades de los dos grandes pases,
Brasil y Argentina no tienen an una poltica
clara y definida hacia el Mercosur y que los
socios pequeos (tambin aquellos pases que
ven el Mercosur con inters por integrarse)
necesitan para asumir un destino seguro en sus
compromisos15. Argentina y Brasil mostraron al
Mercosur slo como una unin aduanera, un
acuerdo comercial. Esto es lo que hace falta
cambiar, pero requiere de la resolucin previa
del problema del liderazgo brasileo y de su
decisin de ser incorporado como miembro
permanente del Consejo de Seguridad de la
ONU, tema este ltimo al cual la Argentina se
opone abiertamente.
El Mercosur necesita generar una percepcin
sobre la Seguridad y tambin mostrar una
disposicin a asumir responsabilidades frente a
hechos que pueden ocurrir, tal como fue
expresado por la accin de los gobiernos de
Brasilia y Buenos Aires, actuando
conjuntamente como ayuda para resolver la
crisis institucional de Bolivia que llev a la
renuncia del presidente Snchez de Lozada.
Sin embargo, no deben despreciarse los avances.
Hay una oportunidad en el Cono Sur para que
sus miembros, los socios principales del
Mercosur, tengan una visin comn de los
problemas regionales y mundiales, sobre cmo
enfrentarlos y cmo pueden mejorar su
participacin en la construccin del nuevo orden
mundial.
CONCLUSIONES
A nivel hemisfrico, en un contexto de
hegemona global, existen significativas
89
 Multilateralismo y unilateralismo en la poltica mundial
diferencias que separan a Estados Unidos y a
Amrica Latina, tanto en temas polticos como
econmicos. No hay una "agenda comn",
porque los contenidos de sta difieren
sustancialmente entre unos y otros.
Sin embargo, a pesar de que estamos en
presencia de un poder hegemnico global sin
precedentes en la historia y del hecho que los
Estados Unidos gracias a su reestructuracin
econmica positiva hayan incrementado la
polarizacin de la desigualdad entre ambas
partes, Washington est comenzando a enfrentar
manifestaciones de "polticas de poder", que
buscan contrabalancear su peso en la regin. La
ms evidente demostracin reciente de esto lo
expresa el reconocimiento que Estados Unidos
debi hacer de la posicin liderada por Brasil,
aceptando, adems, iniciar negociaciones con el
Mercosur bajo el formato 4+1, hecho que se
suma a las anteriores manifestaciones, como la
posicin adoptada por Chile y Mxico en el
Consejo de Seguridad al discutirse all la poltica
de la Organizacin ante Irak y la predisposicin
de algunos gobiernos sudamericanos por
encontrar opciones propias para resolver crisis
poltico- institucionales.
Estados Unidos no se ha mostrado como un
actor poltico que una al conjunto de las
Amricas. Con sus polticas ha tendido ms bien
a fragmentar el escenario regional y hemisfrico.
Esta posicin histrica se ha visto reiterada en el
contexto del proceso de ALCA.
Teniendo presente por tanto el escenario
definido por el acuerdo reciente de Miami, hay
al menos 4 problemas globales de seguridad
que, desde la perspectiva latinoamericana
aportan riesgos para la construccin de un
ALCA ms ambicioso. Obviamente, este
escenario de problemas para la regin va mucho
ms all de ALCA, pero se explica su punto de
referencia por constituir actualmente el tema
excluyente de la agenda latinoamericana.
1. El peligro de una democracia sin justicia
social. La democracia latinoamericana
es debilitada por la existencia de
sistemas polticos corruptos y por la
continuidad del modelo econmico
neoliberal.
2. Los riesgos del nuevo intervencionismo
norteamericano, que est marcado por
sus conductas unilaterales y el impacto
de esta posicin en el marco de las
negociaciones multilaterales. Tanto en
90
Ral Bernal-Meza
las negociaciones multilaterales
globales, en poltica y seguridad,
comercio, y los temas de la "nueva
agenda" (medio-ambiente, narcotrfico,
migraciones), como en las
negociaciones hemisfricas de comercio
(ALCA) y narcotrfico, Washington ha
dejado de lado la visin del
internacionalismo liberal, debilitando la
vinculacin entre democracia, apertura
econmica y reformas estructurales.
3. La ausencia de proyectos conjuntos que
fortalezcan la unidad hemisfrica.
ALCA es un proyecto norteamericano
cuyos objetivos no estn claros: si se
trata de un proyecto hegemnico para
enfrentar los avances de la Unin
Europea en la regin; si es un proyecto
para mantener la hegemona sobre el
conjunto de la regin; o si slo apunta a
destruir los proyectos de autonoma
sudamericanos, como el Mercosur.
En sntesis, la poltica exterior latinoamericana y
su insercin en la configuracin del actual orden
en transicin enfrentan grandes desafos. Su
resolucin positiva, en el mediano plazo,
depender de la capacidad de las dirigencias
nacionales de imponer una agenda concertada de
polticas que le permitan un mayor margen de
negociacin, tanto a nivel hemisfrico vis- -
vis los Estados Unidos como a nivel global,
visto que la experiencia histrica seala que las
opciones individuales, por la capacidad reducida
de influencia y poder de los pases de la regin,
son riesgosas e ineficientes. Sin embargo, las
diferencias que se advierten entre los propios
pases de la regin, respecto a la construccin de
ALCA, el fortalecimiento de la integracin en el
Cono Sur, las relaciones con Estados Unidos,
estn operando tambin en el sentido inverso.
NOTAS
1
Vid. Patrick, Stewart; Forman, Shepard (eds.),
Multilateralism & U.S. Foreign Policy. Ambivalent
Engagement. Boulder, Lynne Rienner Publishers,
Inc, 2002.
2
Ambrose, Stephen E.; Brinkley, Douglas G., Rise to
Globalism. London, Penguin Books Ltd, 1997.
3
Ikenberry, John, "Multilateralism and U.S. Grand
Strategy" , en Patrick, Stewart; Forman, Shepard
(eds.), Multilateralism..., op. cit., 121-140.
4
Ambrose, Stephen E.; Brinkley, Douglas G., Rise...,
op. cit., 384.
5
Hemos analizado extensamente la evolucin del
sistema mundial, desde el fin de la guerra fra en tres
de nuestros libros; cfr. Bernal-Meza, Ral, Claves del
Historia Actual Online 2004
Ral Bernal-Meza Multilateralismo y unilateralismo en la poltica mundial

14
nuevo orden mundial. Buenos Aires, Grupo Editor Vid. "ALCA: desacuerdos sobre cmo negociar".
Latinoamericano, 1991; Amrica Latina en la Clarn, 16 de diciembre de 2003, 14.
15
economa poltica mundial. Buenos Aires, Grupo Una revisin de los progresos y debilidades del
Editor Latinoamericano, 1994 y Sistema Mundial y MERCOSUR hemos desarrollado en diverso estudios
MERCOSUR. Globalizacin, regionalismo y recientes; cfr. Bernal-Meza, Ral, Sistema
polticas exteriores comparadas. Buenos Aires, Mundial..., op. cit.; "Os dez...", op. cit. y "Latin
Grupo Editor Latinoamericano/Nuevohacer y American Integration: Regionalism or
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Globalisation?", in Kumar Saha, Suranjit; Parker,
Buenos Aires, 2000. David (eds.), Globalisation and Sustainable
6
No hablamos aqu del paradigma clsico de Development in Latin America. Perspectives on The
Relaciones Internacionales y mayor expresin de la New Economic Order. Cheltenham, Edward Elgar
"Escuela Norteamericana", sino de una perspectiva Publishing Limited, 2002, 153-173.
sustentada en la evidencia objetiva de los fenmenos
poltico-sociales.
7
Segn nuestra caracterizacin, que combina los
aspectos polticos e ideolgicos (incluyendo la visin
de lo que se ha impuesto como "globalizacin") con
las caractersticas del capitalismo mundial
(concentracin oligoplica, cartelizacin,
predominancia del capital financiero sobre el
productivo e industrial, etc.); cfr. Bernal-Meza, Ral,
Sistema Mundial..., op. cit.
8
Cfr. Heine, Jorge,"Qu pas, To Sam? Los
Estados Unidos y Amrica Latina despus del 11 de
septiembre". Estudios Internacionales, 138 (julio-
septiembre 2002), 89-106.
9
Vid. Oppenheimer, Andrs, "Claves americanas. La
pobreza, el nuevo lema de Washington". La Nacin,
16 de septiembre de 2003, 2.
10
Cfr. Cervo, Amado Luiz, "Sobo o signo neoliberal:
as relaes internacionais da Amrica Latina".
Revista Brasileira de Poltica Internacional, XLIII-2
(2000), 5-27.; "Relaes internacionais do Brasil: a
era Cardoso". Revista Brasileira de Poltica
Internacional, XLV-1 (2002), 5-35; "Poltica exterior
brasilea 1990- 2003", en Mesa Redonda "Cambios
en las polticas exteriores de Amrica Latina". VII
Jornadas de Historia de las Relaciones
Internacionales. Amrica Latina frente al poder
global: Crisis y Desafos. Del Siglo XIX a nuestros
das (Asociacin Argentina de Historia de las
Relaciones Internacionales, CEILA e Instituto de
Investigaciones de Historia Econmica y Social de la
Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad
de Buenos Aires; Buenos Aires, 22 al 24 de octubre
de 2003).
11
Vid. al respecto Diario La Tercera, Santiago de
Chile, 22 de agosto de 2004: "Fracasa propuesta para
incorporar a Cuba al Grupo de Ro", 13.
12
Cfr. Bernal-Meza, Ral, "Poltica exterior
comparada de Argentina, Brasil y Chile 1990-2003.
Perspectiva comparada", en Sombra Saraiva, Jos
Flavio (eds.), Foreign Policy and Political Regime,
brasilia. Brasilia, Instituto Brasileiro de Relaes
Internacionais, Universidade de Brasilia, 2003, 237-
276.
13
Para una visin amplia de las coincidencias y
diferencias entre los socios del MERCOSUR, cfr. id.,
Sistema mundial, op. cit.; id., "Os dez anos de
Mercosul e a crise argentina". Poltica Externa, X-4
(maro-abril.maio 2002), 7-46.

Historia Actual Online 2004 91