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    POLITICA, POLICY PUBLICA Y ADMINISTRACION PUBLICA Omar Guerrero L La situacién El siglo Xx se ha caracterizado, entre otros aspectos, por la diversifica- cidn de los estudios en temas politicos. Desde finales del siglo XIX y principios del XX, la ciencia politica haba alcanzado plenamente su estatuto como disciplina cientifica, pero no comprendia en su campo de estudio a la totalidad de los problemas politicos, e inclusive, en su seno existia un nutrido debate sobre su objeto. Algunos politélogos centraban su estudio en el Estado, otros en el gobierno, unos més en el poder. Paralelamente, la sociologia habfa contribuido notoriamente a la com- prensién de estos temas, ademés de la existencia de las viejas aportacio- nes del derecho piblico y la economta politica. Gradualmente la Ciencia Politica se ha transformado en una disciplina especializada y por tanto no cubre la totalidad del temario politico. Esta tarea la efectéan la ‘mayorfa de las ciencias sociales, con diversas cuotas de conocimiento. Los fenémenos politicos reclaman la convergencia de una variedad de disciplinas, es patente que las contribuciones individuales de cada tuna de ellas tiene un efecto complementario. A mayor niimero de co- laboraciones individuales de las ciencias sociales para estudiar los fenémenos politicos, més cardcter de convergencia multidisciplinaria adquiere la agenda del temario politico. ‘Aquella idea de Lorenz von Stein, en el sentido de que la actividad del Estado integra un sistema positivo de Ciencias Politicas, es muy ttl para 87 comprender un prospecto multidisciplinario para abordar a los fenéme- ‘nos politicos.! Uno de estos prospectos lo constituye la Politica Publica Este trabajo tiene como objeto tratar sobre los beneficios que pueda aportar la Politica Piblica, como un eje de colaboracién entre la Ciencia Politica, la Ciencia de la Administracién y las Ciencias de las Politicas. Il, La divisin del trat jo cientifico y sus efectos 1. Politica y Administracién Uno de los temas més trabajados, sobre todo por especialistas en Ciencia de la Administracién, es el relativo a la separacién conceptual entre la politica y la administracién ? Esta separacién ha sido uno de los produc tos de la diversificacién de las ciencias politicas y al mismo tiempo, uno de los resultados més infructuosos del debate cientifico. Mucho tuvo que ver en su gestacidn, al mismo tiempo, el imperativo de legitimar a los, servicios civiles de los Estados modernos, bajo crterios que confundie- ron el apartidismo con la apolitica. El afén de definir los campos relativos a la Ciencia Politica y de la Ciencia de la Administracién, efectuada por comunidades cientificas cada vez més especializadas y diferenciadas, fortified un espiritu de ‘cuerpo que demandaba un campo del saber privativo. En paralelo se formaron asociaciones especializadas en cada campo de estudio, con sus propios agremiados, cuya actividad se realizaba en revistas igualmente ‘especializadas. Se formaron carreras universitarias distintas, con pro! sores y estudiantes diferentes, y por lo tanto se crearon profesiones " Loren von Sten, Die Verwaltungs-Lebre, Stutgar, Betlng dr FG. Gotasfchen Buchan- dung, 1854-1868. Ocho tomos en diez voldmenes. Hay una version lina, esumida: La Scienza dela Publica Arminsirasion, Toto, Unione Tiporatico Educ, 1897 2 alist de fo estadios del ema es args toda vex qu acongregade a varios delosespecaitas més scredtados: Akjando Vivien, Eder Adinistratves, Par, Eitions Cas. 1974. Dos vor Tmenes. La edicign originales de 1845; Caspr Blunschili, Derecho pubic universal, Madd 1 "Géngoraimpresor, sin ao, dos vllmenes. La edici aleana original aparcio en 1876), Woodrow Wilson (“he Sty of Administration’ -U. Polial Science Quarterly, vol. 2, 1887) William Willoughby, Principle of Pubic Admunsration, Baltimore, The John Hopkins Pres, 1927 Frank Goodow, Puli and Admansration New York, Russel 1960, Pred Riga Professionalism, Pola Science of Scope of Public Administration". en Charlesworth, Theory and Practice of Pablic Admiistation, Philadelphia, The American Academy of Poliieal and Social Sciences, 1968 88 diversas, Este proceso ocurri6, por igual, en Europa y los Estados Unidos, ¢ inclusive en algunos pafses iberoamericanos. En suma, desde muchos aspectos la separacién entre la politica y la administracién obedecié, y obedece, més al trabajo diverso de comuni- dades cientificas especializadas, en biisqueda y cultivo de un campo del saber propio, que a realidades concretas. Otro factor que ha contribuido a confundir las relaciones entre la politica y la administracién, es la divisiGn de poderes, principalmente en Jos regimenes presidenciales dominados por tendencias congresionales; es decir, en regimenes en los cuales hay un desequilibrio favorable al Legislativo, que propende a reducir al Ejecutivo a tareas subordinadas, _generalmente concebidas como “administrativas”, conservando el Legis- lativo las propiamente “politicas”. En su origen, en México y los Estados Unidos estuvieron vigentes regimenes presidenciales con propensiGn ccongresional en el siglo XIX La realidad es otra, la politica y la administracién integran un nico proceso. Los parlamentos modemos son centros activos de vida politica, al tiempo que en su seno se determina la organizacin, competencias funciones de la administracién piblica. Paralelamente, los Ejecutivos modemos legislan sobre las grandes cuestiones nacionales y conducen a la administracién pablica, de los cuales son depositarios. 2. Politica y policy tra distincién disciplinaria cultivada, principalmente en los Estados Unidos, es aquella que se refiere ala politica y las “politicas”, ala Politics 3 Lawora del gobierno congresonl se debe a a plma de Woodkow Wilson que a finales del siglo pasado la expuso en sb The Congressional Goverment (Boston ani New York, The University Press Cambridge, 1885) para exlcar el cnt prlarentrio del Congreso sabre et ombramentoysemocn Ios secetaros del Despacho, depentints del Poder Ejecutvo. Hay ‘ma versinenespafl,pblicada en Mai or la editorial Espa Moderna probablerent ails de ilo pasado. En Mexico, Emilio Rabasautlzs la categoria de congresismo para explica las ‘aes dela orga deta porfnana (La costacin ya dctadura, Mexico, Tipogala de Revista ‘Revistas, 1912) Sobre la ms linea, Anon Eniguer publi en su ibo Dict presen ‘alo parlameniarismo democrico en 1913, México, Imprena Sl mismo auto. Es posible sin tmbarg, que el origen dela tora congresional sea ma angus probablemente quien peimero la ‘haya formula sea Tors Hobbes en su obra Behemoth, prs de Leviathan, detnado acta clefecto politico det predoinio paramentario sobre el rey dram a gueracivie Ingatra ene ‘6a0y 1660 Presunibiement el Ho fue eseto en 1670, 89) y la Policies. La primeraes un terreno de la Ciencia Politica, las segundas {de las Ciencias de “Policies”. Como es observable, los problemas de sus relaciones comienzan con la definicién de las dltimas y al respecto, por lo tanto, es indispensable adoptar una posicién de principio. Los problemas semanticos y conceptuales de la voz Policy, cuando es traducida en espafiol por “Politica”, han sido identificados y discutidos ppor los especialistas en la materia. Inclusive hay problemas referentes al término mismo, como lo hace constar William Dunn cuando explica que a vor Policy deriva del griego, dl latin ¢ incluso del sfnscrito, y que exis- te un notorio parentesco entre Politics y Police, tal como se usaba en la Inglaterra medieval. Dunn cree que esta circunstancia ha sido fuente de confusién entre los campos relativos a la Ciencia Politica y la Adminis- tracién Piblica, por un lado, y las Ciencias de la Policy, por el otro, pues las primeras estudian a la politica y las segundas a la policy. Mas alld de! inglés, sin embargo, e! problema se complica, como en el ruso, por ejemplo, donde la voz Politika se refiere tanto a Politica, como aPolicy.* ‘Yehezkel Dror, cuya activa participacién ha contribuido tanto al de- sarrollo de estas disciplinas, ha mostrado también su preocupacién al respecto sefialando que Ia falta de una diferencia entre Politics y Policy en un gran némero de idiomas, crea un gran problema en el desarrollo de! Andlisis de Politicas en muchos paises. Al mismo tiempo, la falta de esta diferencia sefala realidades y Percepsiones descuidas en el Andisis de Potcas provenienes del idioma inglés. Estos problemas conceptuales y semdnticos son patentesenel espaiiol, como lo hace constar Joan Subirats, quien juzga que la traduccién de Policy por “Politica” significa el empleo de un término equivoco y polivalente, Sin embargo, comprensiblemente, el autor cataldn omite el empleo de cualquier otro término y continéia usando el de “Politica” para referirse a Policy.® ‘William Dano, Public Policy analy An Intrduction, NJ, Prentice-Hall, Englewood Cif, 1981, pp. 7-8. 5 Yebeakel Dror, “Anis de polticas para gobemantes", Revista Venezolana de Desarrollo Adminisiativ, nism 1, ene, 1982, p33 “Joan Subir, Andis de polices publi y efcacia dela adminsinacidn, Maki, tstiano "Nacional de Administacién Pblica, 1989, pp. 40-4 El problema de rauccin al esp es tan ‘levane,queesinsufceme con que nos Iinentemes que enla version catellana da Encclopedia 90 ‘Ante una situacién seméntica y conceptual como la narrada, en trabajos anteriores hemos propuesto el empleo de la voz Policy, tal como se hace en inglés. Ademés de conservar sus rafces greco-latinas, ya est en uso desde varios afios atrés.” La Ciencia Politica y la Ciencia de la Policy cuentan con cultivadores propios, asf como con agremiaciones y medios de divulgacién también privativos. Cada cual tiene libros especializados, usuarios diferentes, alumnos y catedréticos diversos. Por su lado, la Ciencia Politica se ha abocado al estudio del sistema politico, las relaciones de poder y la con- ducta politica; por el suyo, la Ciencia de Policies se centraba original- ‘mente el estudio del gobierno, pero cada vez. mds se extiende al apartado del piblico y de los paiblicos particulares en los que inciden las policies 8 Como en el caso anterior, son las comunidades cientficas las que han ahondado las diferencias entre Politics y Policy, mas que los fendmenos en sf, ademas de que cada campo del saber cuenta con revistas propias, ccurriculas de ensefianza diferentes y catedraticos y estudiantes igualmen- te inherentes a sus dominios académicos. 3. Policy y Administracién ‘Antes de la irrupcién de los progresos politicos que arribaron con la Revolucién francesa, la Policy abrazaba todo aquello que hoy conocemos como administracién piiblica, era la expresin mas transparente de la administracién del Estado? A partir de esta revolucién, Policy fue Internacional de Ciencias Socials, se tadu2ca un artculo de Harold Lasswellitlado “Policy Sciences" en Ciencias Praioligicas, tomo I, Madi, Ediciones Aguilar, 1976, pp. 372-379, Recienterpemt ha sido publicaa en México una anoogia de Yebeekel Dror en Ia cal el eto y prologuisiapropone la tradicién de Policy por "Curso de acién poitca”, es dei. spire no la traducion del palabra, sino desu significado, lo eual no sera consign con “Poliiea”. per di cuenta del problema. Yehczkl Dror, Exfenando al Futur, Mexico, Fondo de Calta Boon mica, 1990, rlogo, Selecicn y nots de Samvel ShnitpI1 7 Mi suerenca noes novedosa, don Manvel Garcia Peay ets usando dese 1987, oma lo hace en uns de sus obs cuando se reir als Policies del Estado. Manael Gareia-Pelay, Las ‘wansfomaciomes del Estado mer, Made, Alanea Universidad, 1987p. 35, Potr J May, "Reconsidering Policy Desi: Police and Public”, Joumalof Public Policy, tomo I 2, ApilSune, 1991, pp 187-206 * Johann Heinrich Gotoh von Justi explicaba quel vor Policy tent dos sentdos diferentes, uno esto, oto lato El primero -que equivla Paice en el reno Unido “eomprende todo 10 ‘que puede contibuir aa felicidad de los eiudadanos, principalmente la conservacion del orden 9 deladiscipin los reglamentos que mira aie a vida me cOmoda, a procures las cosas 1 sustituida bruscamente en Francia por administracin publica y esta formula se diseminé répidamente entre los pueblos iberoamericanos."° En contraste, entre los alemanes 1a sustitucién fue més lenta, pero iexorable,!! y s6lo en los paises anglosajones se conservaron ambas palabras para significar dos objetos distintos. 12 En Gran Bretafia, Policy se conservé para referirse al arte del gobier- no; Police para significar el gobierno de las ciudades y los pafses, y después la conservacién de la paz y el orden; y administraci6n para representar el conjunto de los Ministerios. En ios Estados Unidos se hered6 esta tradicién, con algunas variantes, pero en contraste a Gran Bretafia la administracién publica ha sido cultivada vigorosamente desde principios de siglo y, posteriormente, aqui se crearon las Ciencias de la Policy. También, como los casos anteriores, hay fuertes diferencias de cam- pos de conocimiento debidos a la actividad de sus respectivas comuni- recesitan par subsist”, Con respecto a segundo significado -quecomespondia a Potiy en Gran Bretie~afirmaba que “se comende bajo el nombre de Polley. las leyes y reglamemos que conciemen al interior de un Eta, que iran firma su poder, hacer un buen a0 dee oer, 8 procurala felicidad de los sdbaitos".Crnsatve der Potcey-Wissenschaf. Gtingea, im Verlang {er Vite Vandenoef, 1786, 4. Esa ob fu waducia al fans como Eldmens Gdndrawe de Police, Paris, chez Rez, Libra ae S. Severn ala Rofe dot, 1769 yal espafol como Elements generals de polcia,Bareclona, por Eulalia Pfc, vids, impesora el ey est sf, Plaza el Angel, ao 1784. De habese taslaado al inglés, dado que von Jost desenvolvi el enti ato 4: Police, se habia taducio por Policy. Niel francés nel espaol tian esta pein, no conocen ff vocable Paty, sino sto el de Policia. Omar Guereo, Las cencas dela adminisiacin en ef Estado absolut, 1988 Tota mutacin to una repercusinextaoninara, pus gracias ela emergi la madera Ciencia dela Administacion, EI merit es del pensadorfancés Chatles-lean Bapeste Bonnin (rincipes d'Adminusration Publique, Pais, chez RenayiereImprineu Lie, 1812. Tres ol ‘memes. Ladin vigil es de B08, seguida por ora de 1809 la eferida, de 1812, a mis onlada. En 1929 aprecio un compendio de los Prncipis, versio de lacus ado al espa ‘en 1834, en tanto queen 1824 la obra integra se baba adacdo al aliano), "Rt vor Mh es elite gran eulivador dela vie ciencia alemana dela police. Die Police) Wistenschf,Tobingen, Verlag der H.Laupfehen Buchhandlung, 186. Tes vlmenes ‘Y Lorenz von Stein, ares iad, esl primer waadia de Ciencia dela Admanistaciénen Alemania. T7Adam Smith queen 1763 pofeaba ested sobre Police, junto con oas tras, se poyaba nel Dieconario de Tolman publica 1755. Desa que ese autor defini la Police com una palabra que provenia oriinalnente de rancisen tanto qe Policy emanaba de Policia. Definia 3 [a Police como “la roglacigny gobierno de a ciudad opal, as oo el coidado de los habanes”, sala Potey como “las del gobo, piciplmese con respeco a lok podeesexteros”- Sith *Lecures onus, Police, Revenue and Armas” delivered nthe Unversity of Glasgow for Adam Smith, reported by a Student in 1763. Oxford, Claredom Press, 1896, pp. 154259. Adam Smith ‘edi un brevisimo tempo ala exposicgn de Ios temas dela salubridad la seguridad, questo ‘comprendieron dos paginas de sus Lectures, olorgéndole un extens espacio ala economia: Tal era tenetecto su vocacign, 92 dades académicas. El resultado ha sido una diferenciacién de campos ‘mediante construceién conceptual, los cuales sin embargo estan trasla- pados, entre ellos hay fronteras extraordinariamente tenues y ademas hay tuna concurrencia de trabajos académicos sobre el mismo punto. La Ciencia de la Administracién ha sido uno de los terrenos primige- niios y mas fértiles para el cultivo de los estudios de Policy Piblica. Dentro de algunos de los més antiguos libros sobre administracién pablicaen los Estados Unidos, la Policy figuraba dentro de las categorias, ccentrales, tan centrales, como que de ella partian definiciones de adi nistracién piblica.'? El desarrollo de la administracién pablica como disciplina cientifica en los Estados Unidos, estuvo fuertemente influen- cciado por las relaciones entre los temas politicos y los temas administra- tivos. Debido a la fuerte influencia alemana a través principalmente de Gaspar Blunschli ~discipulo de Lorenz von Stein-, el desenvolvimiento primigenio de la Ciencia de la Administracién tendié a centrarse en la separacién entre politica y administracién. Aunque Blunschli distinguia a la administracién con respecto al derecho piiblico, 1a administracion privada y la politica, fue esta tiltima distincién la que lam6 poderosa- ‘mente Ia atencién en los Estados Unidos. ‘A partir de los trabajos de Wilson y Goodnow, proliferaron en esta pais una gran cantidad de trabajos cuya definicién de la administracién publica se basaba en su extrafiacién con la politica. Esta tendencia fue predominante hasta mediados de los afios cincuenta. Sin embargo, como lo adelantamos, desde los afios veinte se comenzé a configurar una interpretacion diversa cuya postura era la acentuacién de los aspectos ‘cumunes de la administracién y la politica, teniendo como factor comtin "La primera proposcin conceptual dela Potica Publica com centzo de a defini de a ‘adminstracin pica foe frmulada en 196. Sw autores Leonard White la propaso ene primer libro de texto de a materia en los Estados Unidos: Itrducion al estudiy de la administra pibtcn, Mexico, Compan General de Eiiciones, 1964. Postenorme, cn un amigo I) Consulta aniculopreparado a meddos de lox soe tenia, Mashll Dimock se flea 1a ‘ministracin pblica como el Exado en acién,e! Estado coma constructor. Desa gues aleanee fr amplio, tan exten come el gabe mismo, pues a alcance dela administacin pli est ‘eteminaio slo por la noesdad de ejecta Pies y pops del Gobi™. Dimock. “The Frontiers of Public Adminstration” John Gaus era The Frontiers of Public Adminstration, New York, Rusell and Ruse 1967 (1 eicn orginal ex de 1936. Las cursvar son nuestra). John Prey Robert Preshusdefiniron sa admanistacionpablica como un “proceso relaionado con fa jecucén de as Plies Publis, ahareando inuerables hablidadery usando tecnica Que ‘ordenan ls esfuerzos de muchos miembros del pula" Public Administration. New York, The Ronald Press Company. 1967 (Is econ original ex de 1935, Las crv son mista) 93 alla Policy. Esta tendencia, a la que identificamos como el Enfoque de la Politica Piblica en una obra anterior,!* concebfa a la administracion piiblica como uno de los protagonistas de los procesos politicos que convergfan en el gobierno y, particularmente, la definfa como la ejecu- cién de la Policy Paiblica.'$ La nocién de Policy Publica se restringfa a un sentido procesal, ella cera concebida como proceso de intercambio de una variedad de protago- nistas de la politica, en tanto que ésta era entendida como la accién del Gobiemo en el sentido de determinar a la Policy Publica. Sin embargo, en la medida en que la administracién piblica era entendida en términos, del “qué” y el “c6mo” del gobierno, dabase por resultado una confusion conceptual entre ella y la politica. De tal modo, sila dicotomia politica-administracién pecaba de defec- to, este enfoque pecaba de exceso, y aunque hoy en dia atin hay pensa- dores que estan inscritos en su linea te6rica, lociertoes que gradualmente se fue estrechando en su desarrollo. Hay que destacar que, en paralelo, también tempranamente se escri- bieron otros libros en los cuales se -hace énfasis en los vinculos entre la Policy Paiblica y la administracién pablica, obras que tuvieron un fuerte influjo en la época en que aparecieron. Uno de los més importantes es Policy and Administration, de Paul Appleby, publicado en 1949. En 1937 se introdujo en la Escuela Graduada de Administracion Piiblica de la Universidad de Harvard, el estudio de la Policy Publica y hacia 1940, con base en esta experiencia, se formé un Comité Interdis- ciplinario dedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina. Uno de sus més fructuosos productos fue el libro Administracién Piiblica y Policy Piiblica (Public Administration and Public Policy) de Harold Stein, que comenz6 a utilizarse como libro de texto en el afio de su publicacién: 1952. Sin embargo, posiblemente la contribucién més rele- vante de la Escuela sea una antologfa preparada por Carl Friedrich y Edward Mason en 1940. "Omar Guero, Teorla administra de a cenca politica, México, Universidad Nacional Autsnoma de México, 1982, pp 7-77 "Leonard Whit, ants cao, se eet la administacén pblica come las “operaciones que tienen pr objeto arealzaiono a observanci foros dela polica publica. Ene mismo seni, Dimock la defini como i snordnscn de exfueroseaectivos para eliza la poic pba ibid piginas tad. Las cursvas son nests. "Haro Laswell, "Policy Onetaton”, Lem, Dane nd Harold Lasswell (ds), The Policy Sciences, Stanford University Pres, 1951 pp. 1S. Esta contribucién, que desde el Angulo de la época en que se formulé, podria ser comparado con el aporte posterior de Harold Lasswell, padre de la Ciencia de la Policy, signific6 un esfuerzo de sintesis de los apor- tes de los especialistas en administracién piblica al campo de las Policies iblicas.'6 Hay que enfatizar que Friedrich era un autor de talla mundial, se haba formado en Alemania, su pafs de origen, donde abrevé en Ia teorfa del Estado germénico y las disciplinas administrativas que alli se cultivaban. El objeto de la antologia era publicar expresamente una obra de Policy Piiblica, como una nueva empresa alterna ante las tradicionales series editoriales en ciencias sociales, pues existia una necesidad préctica y te6rica al respecto.!7 Ademés, las distinciones disciplinarias de estas cciencias no estaban contribuyendo al estudio integral de las Policies Pablicas cuyo importancia, debido principalmente a la expansi6n de las actividades del gobierno, era patente. Finalmente, muchos de los progre- ‘80s més significativos de las ciencias sociales estaban entonces, y lo estuvieron de antiguo, determinados por problemas de Policy Piiblica ‘cuya presién reclamaba soluciones. En todo caso, estas mismas discipli- nas requerfan del andlisis de las condiciones que determinaban el éxito el fracaso de aquello que los gobiernos modernos emprendian Los editores aseguraban que raramente los asuntos de la Policy Pblica, si no es que jamés, se han tratado con esmero dentro de alguno de los campos de estudio cultivados en la tradicional divisién del traba- jo de las ciencias sociales. Y, por lo contrario, estos asuntos se oponfan a la fragmentacién y reclamaban la colaboracién de disciplinas vincula- das, Para ambos la trascendencia del cambio por cuanto la visualizacién de las Policies Paiblicas, consistfa en aplicar todos los enfoques posibles rompiendo las barreras entre los anélisis teOricos y practicos, y entre los puntos de vista meramente juridicos, econémicos y administrativos. Esta interpretaciGn, sustancialmente distinta al enfoque de la Policy Piblica, precede y anuncia el nacimiento de las Ciencias de la Policy propuesto por Lasswell diez afios después. Se trata, en suma, de una sugerencia de ‘multidisciplina a partir del concurso de las ciencias sociales en su conjunto. "El emario de los 11 arculos qu integra ala oa, pesentas or igual mero de autres, estin dedicados a una variedad de campos de accién de Ta oily Publica tales come el empleo, ‘mercado, conto indusa, precios, presupuescs, moneda yegulacinecondmica, ene oes. "redich and Edvard Manson eds), Public Ply, Harvard University Press, 1940 95 Este concepto de Policy Pablica esta lejos de ofrecer una panacea 0 decir al piblico o al gobiemo lo que debian hacer. Su objeto era mostrar cémo el trabajo de los académicos y los practicantes de la administraciGn publica, pueden atraer en una estrecha y fructuosa colaboracién; toda vez aque la Escuela de Administracién Pablica de la Universidad de Harvard se proponia presentar anualmente algunos de los resultados de esta colaboracién, La contribucin més importante, con la que comienza la antologéa, es obra de la pluma de Friedrich.'® Como esté destinada al tema de las relaciones entre las Policy Péblica y la responsabilidad administrativa, buena parte de su objeto se dedica a definir a la Policy. El punto de arranque es su polémica contra la distincién entre la politica y la admi- nistracién formulada por Goodnow, de la que explica que las concibe como cajas mutuamente excluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo en la formacién y ejecucién de la Policy, aunque, como lo acla- ra, haya més de politica en la formulacién y més de administracién en la ejecucién. El punto de enlace es, por consiguiente, la Policy Pablica como un continuo de formacién y ejecucién, como un proceso inse~ parable, Cuando individuos o grupos ganan o pierden poder en un ambito determinado, hay politica; cuando un acto o propuesta de accién de un funcionario se orienta al interés piilico, hay administracién. Esta misma situacién, desde otro Angulo, lleva a la definicién de las Policies como “el significado comin del término referido a las decisiones acerca de to {que se hace o no se hace en situaciones dadas”. Las funciones legislativas, constituyen decisiones de Policy, de modo que la elaboracién de Policy se considera cada vez menos como parte de la administracién publica, pero son parte al fin, al tiempo que la ejecucién le corresponde plena- mente. Esta afteja interpretacién de Friedrich y sus colegas, ratificada por Lasswell y los suyos diez arios después, no debemos desoirlas en bene- ficio de un trabajo necesariamente pluridisciplinario de los temas po- Iiticos. °% Cat Friedrich “Poli Plicy and Nature of Administrative Responsaily”, obra citada, sz 96 IIL. Campos de concurrencia 1. El foco en la accién del gobierno Estudiar la actividad gubemamental refleja los aspectos generales del gobierno y, tambign, los elementos que lo integran. Esta actividad consiste en una cadena de acciones, ellas son las unidades bisicas. ‘Ademés, hay que considerar a la actividad en su totalidad: ** El problema o necesidad que suscita la actividad, es decir, el por qué * La actividad en si, el qué * El modo en que se desenvuelve la actividad, el como * Laconsecuencia de la actividad, el para qué. De algtin modo, el acento en uno o varios de estos aspectos, es la causa de la formacién de enfoques desde ta Ciencia Administrativa, la Ciencia Politica y la Ciencia de la Policy. Por ejemplo, la tradicién europea en Ciencia Administrativa se ha fundado en la actividad ye! modo en que se desenvuelve, es decir, en el qué y el cdma del gobierno, en tanto que la tradicién norteamericana se ha fundado en el cémo. Sin embargo, ningu- na de las dos se ha extendido a las causas y resultados de la actividad, ‘aunque en 1968 se propuso en los Estados Unidos que el estudio de la ‘administracién piiblica se reorientara a los efectos de la actividad." Estos acentos de aproximacién han provocado que en Europa e Hispanoameérica, el cultivo de la Ciencia Administrativa se haya expla- yado en estudios tanto de las actividades funcionales, como de las ‘actividades institucionales. Las primeras se orientan a los fines de los ‘gobiernos, principalmente la expresién exterior de la personalidad del Estado, su defensa y las acciones referentes a la hacienda piblica, ademas de la administracién de la justiciay la gestién de los asuntos interiores; estos tiltimos abarcan las obras piiblicas, comunicaciones, transportes, vivienda, educacién, seguridad social, salud y otros similares. Las segun- das, encaminadas a preservar el organismo de las instituciones adminis- trativas, se refieren ala administraci6n de personal, la gestiGn de recursos "Fred Rigg, obra cit 7 financieros y materiales y la gerencia de sistemas de comunicacién € informacion, Por su parte la Ciencia de la Policy han puesto el acento en el por qué, se interesan principalmente en el disefio de la Policies como directrices © cursos de la actividad; también se han preocupado del para qué, es decir, en evaluar las directrices disefiadas. En este sentido, su campo de cultivoes la Policy como cauce de la accién, més que la accién en si. Sin ‘embargo, un grueso rengl6n de literatura de Ciencias de la Policy han trabajado sobre la accién misma, su preocupaciGn es el flujo mismo y por tanto comparten el objeto de conocimiento con la Ciencia de la Admi- nistracién 2 No hay duda que la salud y vitalidad de ambas disciplinas se funda, cen buena medida, en sus capacidades para asociadamente discernir sobre el proceso completo de la actividad del gobierno, desde la causa que la ssuscita hasta la satisfaccién que produce, pasando por la actividad misma y el modo como se desenvuelve. Sin embargo, es necesario que esta Asociacién se funde en una adecuada divisién del trabajo entre las tres, disciplinas, habida cuenta de la imposibilidad de integrar una tinica ciencia de los asuntos politicos. Esta asociacidn tridisciplinaria —que podrfa ampliarse a otras mas-, se efectuaria de dos modos: uno, reformando los curricula de formacién profesional y de posgrado de cada una de ellas, distribuyendo equitati- ‘vamente los contenidos de cada cual; dos, definiendo més precisamente la contribucién de la disciplina més reciente, la Ciencia de la Policy, al estudio del gobiemo independientemente de sus aportes al estudio de los piblicos. El foco de la colaboracién puede ser la actividad del gobierno. Su adopcién serviria como eje del trabajo de las tres disciplinas politicas y, al mismo tiempo, contribuiria a la solucién de los problemas de identifi- cacién de campo que sufre el estudio de la Policy Publica." 2 Omar Guetero, “Las pleas pliess com mito de concunencia muliiscplinais" Revista de Adminstracion } Desarola, mero 29, Sanafe de Bogs, Escuela Supenor de ‘Aaninsracign Public, diciembre, 199, pp. 1533 3 te problema pucde ser, de varior mos, cl Tain de Aquilesdel eto de policy Pica yo a sido vsualsad por Eugene Meehan, sa iupcion durant la paca dos decades poxblemente uno de lor ssesor mis sobreslene en as cect coiles.Siembarpo.s8 notorio ‘recimiento no ha comespodido la clarfcacién y exabilizacin del significado de concepts ‘ocesarios para consalicin ciptnaia, Uno de esto concepios es, reisment,el de Pole. 98. Tal como lo explica el autor citado, el uso comiin de la palabra Policy, referida a los asuntos humanos, es identificada con una guia de accién colectiva. También usada convencionalmente, la voz accién se relaciona con el ejercicio del poder o con la capacidad de producir cambios. Las acciones humanas pueden producir un cambio imprevisto o, al contrario, evitar un cambio previsto. En suma, ellas pueden ser voluntarias 0 involuntarias, pero sélo las primeras son las que interesan al estudio de la Policy porque constituyen opciones. ‘Un esquema tal sugiere la consideracién de los siguientes elementos: ‘un actor con la capacidad de producir cambios, una forma de proyeccién de los resultados futuros dentro de los limites de la capacidad del actor; ‘un conjunto de conceptos que identifican las dimensiones normativas y significativas de los resultados; un aparato de seleccién de los resultados preferidos, de entre las opciones viables; un programa de accién para el logro de los resultados preferidos; un sistema de monitoreo para ajustar el programa de accién a la luz de los resultados efectivamente produci- dos, y una teor‘a del conocimiento adecuada para demostrar que estos celementos pueden ser surninistrados dentro de los limites de la capacidad humana ordinaria, Esta propuesta, entre otras, puede fincar bases para los trabajos de colaboracién mencionados. Su autor es un acteditado politélogo, cuyas aportaciones a la metodologia son muy conocidas y reco- nocidas, IV. Gobernabilidad y Ciencias de la Policy 1. El problema de la gobernabilidad Las sociedades contempordneas, principalmente las subdesarrolladas, durante la década pasada y en la presente han dado muestra de sintomas preocupantes de ingobernabilidad, particularmente por la crisis del Es- aa slgunos aloes Policy es deinida en rina de asin, pra otra como delaracin de metas ‘ deseos (por ejemplo, con respecto ala seguridad nacional Tas comunicaciones). Consecuente meme, un campo de saber debe al menos conener un mismo de conceptosinequvocamente ‘Sefnkos, principalmene en mines decladady consistnca,"Pliy: Constructing a Detni- ton", Policy Science, number 18,1985, pp. 29-311 tado benefactor y el agotamiento del modelo de Estado protagonista en gran escala. La ingobernabilidad se ha manifestado de varios modos, entre otros los deficitarios de servicios publicos, el estrechamiento de los, programas de bienestar social y, mas draméticamente, el declive vertigi- noso de la calidad de vida de ia poblacién. Se calcula que la mitad de la poblacién de los pafses iberoamericanos se encuentra en la pobreza y Ta cuarta parte en la extrema pobreza. Hoy en dia el incremento de ia ‘morbilidad y la mortalidad han tenido un crecimiento impresionante, y hasta han reaparecido enfermedades epidémicas que se crefan propias de la Edad Media, como el c6lera. Como efecto, se ha incrementado la desigualdad social y el desajuste entre las clases sociales, toda vez que la riqueza se ha concentrado como en épocas anteriores a las revoluciones sociales de nuestro siglo. Los programas neoliberales han destruido a las instituciones de bienestar social o las han dafiado extraordinaramente, provocando efectos pemiciosos para sus antiguos beneficiarios. La irritacién social en ‘muchos paises se ha transformado en protestas generalizadas y, més atin, en demandas organizadas propensas a mudar gobiernos y hasta las sociedades mismas, algunas a través de métodos violentos. Todo ello muestra un cuadro patético de ingobemabilidad, principal- mente en paises tales como Peri 0 Colombia, y més recientemente Venezuela. Pero estos casos pueden generalizarse. El modo tradicional de administracién pablica por agregacién de experiencia, por medio del derecho administrativo vigente, resulta nece~ sario pero insuficiente, Las leyes de secretarias de Estado, sus regla- ‘mentos interiores y manuales de organizacién, asi como los de pro- cedimientos y los instructivos, que plasman esa experiencia, funcionan como patrones prescriptivos por los que fluye la actividad de gobierno cuyo prospecto confiable es actuar con base en la experiencia, Todo esto nos evoca a la politica incremental, stil para acciones en época de paz de larga vigencia, de quietud social que reclama insumos de cambio por renovacién. Simplemente, ese gobierno es sinénimo de orden ptiblico.22 7 La explicacin sobre el comporamiento incremental del gobiemo, es una contsbucion de Charles Lindblom "Policy Analysis, The American Economie Review, number 3, June, 1958, pp. 299-312. "The Science of Madding Through", Public Adminstration Review, volume XIX. ‘umber 2, sping. 1959, p. 79-88. “Sill Mudding -now yet Through’ Puble Adminsiraton Review, volume XXXIX, 1979, 317-336). Los dos artulos finales han id aducidos al expo: Lis Aguilar, La hechura de a poiicas, Mico, Miguel Angel Poa, 192, pp. 201-254, 100 2. La contribucién de la ciencia de la Policy Sin embargo, la velocidad del cambio en la actualidad, amén de la ingobernabilidad patente, reclaman también un modo diverso de accién de gobierno que comprenda de forma distinta a las condiciones vigentes. En la medida que los conflictos sociales aumentan y que las instituciones politicas no dan cabida adecuada a ellos, y por tanto los Estados moder- nos han dejado de tener un desarrollo politico, es menester incrementar las dosis de gobernabilidad de manera continua. Se necesita, en suma, concebir el mundo politico como un émbito polémico donde concurren y compiten clases sociales, fuerzas y partidos politicos, y que este mundo no puede ser completamente ordenado por una visién preventiva del derecho administrativo; enfin, que es necesario inducir un modo diverso dde desemperio del gobierno cuyo concepto sea un émbito de accién cam- biante y conflictivo. Se necesita crear nuevas capacidades de accién pa- ra la administracién pablica. Estas capacidades de desarrollo administrativas deben orientarse a producir gobernabilidad, por conducto de programas de accién flexibles ¥yadaptativos que actien por innovacién, en la medidaen que el horizonte ‘de desempefio est caracterizado por la complejidad, incertidumbre, ccontingencias y riesgos, que son los ingredientes de la ingobernabilidad Y, principalmente, de la ingobernabilidad por irritacién social, desesta- bilizacién y violencia.23 Una opcién de gobemnabilidad es la gerencia pablica por Policies, que ‘capacite a los gobiemos para pronosticar a corto plazo y actuar con aptitud ante cambios inmediatos. Una parte dela literatura de la Ciencia de la Policy ya ha abonado este terreno de manera muy fértil. Se ha definido a la Policy como un patrén de accién del gobierno que resuelve demandas conflictivas y prove de incentivos para la cooperacién so- cial La idea es que los gobiemos hoy en dia se desempefian ante condiciones sociales cuyo cambio es muy acelerado y por tanto los métodos usuales de planeacién y programacién resultan insuficientes 23 Conea Ia versin incremental de Lindblom, aque juzga postive al conservadursmo, Yehezkel Dror sgiere et "made normative ptm” qe se jap el concepto de innovacién “Muang Though: ‘Science’ or Inertia", Public Adminitraion Review, volumen XXIV, number 3,sepember, 1964 pp. 15457 Fed Frohonk Public Policy Scape and Lopc, New Jersey, Englewood Cif, Prentice-Hall, Ine, 197, 101 ‘Ademis, estas condiciones son cada vez més complejas y las actividades del gobierno reclaman mayores insumos de certidumbre. Como resulta- do, la programacién, la presupuestacién y la emisin de leyes y regla- ‘mentos, sufren casi inmediatamente el impacto en el cambio de estas, condiciones y se ven forzadas a ajustes y enmiendas continuos que muy pronto las apartan de su espiritu y objeto. En pocas palabras, las f6rmulas usuales de gobemar se han vuelto inoperantes, ineficaces e infructuosas, produciéndose como resultado un incremento de ingobernabilidad. A mayor magnitud organizativa de los gobiernos y por tanto a mayor necesidad de colaboracién entre los cuer- pos que lo forman, mayor es el efecto de desarreglo producido en su gestion interna por elementos procedentes de aquellas condiciones sobre Jas cuales actuaré. Ante circunstancias tales, los gobiernos deben adquirir capacidades de accién hasta ahora desconocidas, principalmente la fa- cultad de corregir continuamente sus Policies y mudar adecuadamente las metas previstas dentro de objetivos concebidos como “blancos mé- viles”. El enfoque de Policies Pablicas como patrones de conducta del gobierno para estimular la cooperacién sociale inhibir el conflicto, puede ayudar a la formacién de acciones de gobierno més aptas y tiles dentro de condiciones como las narradas. EI esquema conceptual elaborado por Mechan, antes examinado, coincide con esta nocién porque permite acercarse a la idea de Policy ‘como un programa de accién. Tal programa consiste en dos 0 més teorias entrelazadas, que proveen un aparato capaz de dirigir la accién y de ‘generar una opcién especifica desde un conjunto estipulado de resulta- dos. La ventaja de esta nocién de Policy, como programa de accién, es la de capacitar para razonar y corregir la direccién de la accién. Policy, en suma, es un programa de accién disefiado dentro de la capacidad ‘humana, es un conjunto de teorias aptas para enlazar acciones humanas especificas hacia los resultados preferidos. Esta perspectiva, que visualiza alos gobiemos modernos funcionando dentro de condiciones de alta incertidumbre y notorio crecimiento de la complejidad de sus horizontes de accién, esté estrechamente relacionada con los problemas de contingencia y riesgo. Hoy en dfa las organizacio- nes péblicas -y privadas— complejas manejan recursos en gran escala, ue suponen instalaciones de elevada complejidad de administracién y ‘mantenimiento, y por tanto un incremento del potencial destructivo. Las fallas y errores en este manejo suelen tener resultados catastréficos, sin 102

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