Derecho Administrativo III 1

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Teora General del Contrato Administrativo.

1. Resumen
2. Introduccin
3. Antecedentes Histricos de la Contratacin Administrativa
4. Derecho Comparado
5. Teora General del Contrato Administrativo
6. Conclusiones
7. Bibliografa

Resumen:
El presente trabajo contiene la teora general del Contrato Administrativo, los tipos de
contratos y las formas de contratacin administrativa. Es un resumen muy conciso que debe servir
como marco referencial a los que quieren obtener una idea de la importancia de la Contratacin
Administrativa.
Se relaciona con legislacin nacional que no es excluyente con la que puedan tener otros
ordenamientos jurdicos, por lo que ser un buen parmetro para la gua del estudio del tema ac
expuesto.

INTRODUCCIN
El Estado tiene la obligacin de satisfacer las necesidades de sus habitantes, ese es en
primer lugar el objetivo del primordial del Estado, al satisfacer tales necesidades garantiza la
convivencia y la paz social.
La Contratacin Administrativa es una herramienta proporcionada al Estado para cumplir
con sus fines, decimos que es una herramienta porqu es por medio de ella, que se logra acordar
con un particular la prestacin de un servicio o la realizacin de una obra que el Estado no puede
realizar puesto que no tiene la capacidad para hacerlas.
Lo anterior es una valoracin en sentido amplio del objeto de la Contratacin
Administrativa, pero dicha contratacin no llega hasta ah, podemos afirmar que es vital para el
funcionamiento del Estado, que sin ella caeramos en un estancamiento imposible de revertir. Tan
sencillo como se escucha, el Estado necesita combustible para sus vehculos, papelera para
abastecer las oficinas de las carteras del Estado y dems entidades que funcionen con fondos
pblicos, esas entre otras necesidades. Para poder obtener dichas prestaciones el Estado recurre
a un particular para que le brinde lo que necesita para subsistir, y lo hace por medio de una figura:
El Contrato Administrativo.
Debido a la importancia del Contrato Administrativo, ste tiene una regulacin especial y
ms an porque una de las partes que se presentan en la relacin jurdica es la Administracin
Pblica.
Este trabajo pretende ser una sntesis general de lo que es el Contrato Administrativo, a
modo de ser una gua a seguir para la comprensin de tan importante institucin jurdica.
Trataremos entre otros temas los elementos del Contrato Administrativo, sus formas y tipos de
contratacin, las causas que le ponen fin a su existencia, eso sin dejar de lado la importancia de
hacer una breve referencia a sus antecedentes histricos y a la regulacin que tiene en otras
legislaciones.

ANTECEDENTES HISTRICOS
DE LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA
Como primera aproximacin a la idea de lo que es la contratacin administrativa, conviene
hacer una breve referencia al proceso evolutivo a travs del cual se llega a la Administracin
Pblica actual.
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Histricamente, la Administracin Pblica funciona ms bien como un aparto meramente

represor y al servicio del monarca absoluto, sin someterse a las normas jurdicas en su
funcionamiento.
A raz de la Revolucin Francesa (1789), la soberana de un pas deja de residir en el
monarca y pasa a ser ostentada por el pueblo, y ello, con una consecuencia fundamental: la
Administracin pasa a estar al servicio del ciudadano y su funcionamiento queda sujeto a normas
jurdicas.
Sin embargo, el ncleo esencial de esa primera Administracin moderna segua girando,
fundamentalmente, en torno a unas actividades especficamente pblicas, sin correspondencia
posible con la actividad de los particulares, por lo que las normas jurdicas destinadas a regular su
funcionamiento tenan que ser, necesariamente, de exclusiva aplicacin a la Administracin.
Estas normas especficamente pblicas, al irse desarrollando e incrementando, con el
tiempo dieron lugar al nacimiento de una rama especial del Derecho, el Derecho administrativo, en
cuanto Derecho regulador del funcionamiento y de los derechos y obligaciones de la Administracin
Pblica, diferenciado del Derecho privado, cuyo mbito queda circunscrito exclusivamente a las
relaciones entre particulares.1
En aquellos primeros momentos del Derecho administrativo, no existan los contratos
administrativos como figura jurdica peculiar, ya que el aparato administrativo era autosuficiente
para atender por s mismo las necesidades de la sociedad.
Entonces, nos hacemos la pregunta cmo nacieron los contratos administrativos como
contratos dotados de una regulacin distinta a la de los contratos privados? Para ello, fue
necesario que se produjera un proceso de profunda evolucin en el que, partiendo inicialmente de
un grado muy reducido de intervencin administrativa, se va evolucionando hacia un volumen muy
elevado de actuaciones pblicas en todas las reas que afectan al funcionamiento de la sociedad,
y cuyas etapas ms significativas fueron las siguientes2:
Inicialmente, el Estado moderno nacido de la Revolucin Francesa era acrrimamente
liberal, lo cual supona la menor injerencia posible de la Administracin en los asuntos
privados de los ciudadanos. Esto, unido a la Revolucin industrial que tuvo lugar a lo largo
del siglo XIX, hizo nacer lo que conocemos por capitalismo, que en poco tiempo llev a
extremo la explotacin de unos ciudadanos por otros, hasta el punto de generar
situaciones sociales insostenibles.
El resultado de aquel proceso provoc en la mayora de pases europeos, el
surgimiento de focos prerrevolucionarios que, reaccionando contra el liberalismo
capitalista, propugnaban el predominio absoluto de los intereses de la sociedad, de lo
colectivo y, por tanto, del Estado sobre los intereses particulares de cada individuo.
Tras estos estallidos revolucionarios, la concepcin del Estado empieza a evolucionar
hacia lo que hoy conocemos como Estado Social de Derecho, es decir, un Estado
preocupado por el bienestar medio de la mayora de los ciudadanos y que, para conseguir
tal objetivo, fomenta, por una parte, la actividad econmica privada, fortaleciendo las
infraestructuras y el entramado econmico y social del pas y, por otra parte, interviene
corrigiendo desigualdades y prestando un mayor nmero de servicios a los ciudadanos.
Este progresivo e importante incremento de las actuaciones del Estado provoca
que la Administracin Pblica necesite utilizar, cada vez ms, la contratacin con
particulares para hacer frente a la realizacin de determinados servicios y, por fin, cuando
tales contrataciones se generalizan, surgen definitivamente los contratos administrativos,
diferenciados de los contratos civiles, con una regulacin especfica propia, determinada
por una doble exigencia: las peculiaridades funcionales de la Administracin como
organizacin, y las peculiaridades derivadas del inters pblico y de la posicin dominante
de la Administracin.
DERECHO COMPARADO

1
Lliset Borrell, F.; Lliset Canelles, A.: Manual de los contratos pblicos. Bayer Hnos., Barcelona, 1996.
2
Derecho Administrativo, Primera Edicin, Andrs Serra Rojas. Editorial Porra, Mxico, 1997.
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Otras legislaciones alrededor del mundo han procurado darle un especial desarrollo en lo
que respecta a la contratacin realizada por la Administracin Publica, creando leyes especiales
que regulan que es Contrato Administrativo, las formas en que se celebra. Esto se regula de
distintas maneras dependiendo de la legislacin de cada pas y a continuacin se demuestran
algunos ejemplos:
COSTA RICA
El concepto contrato administrativo, para la legislacin Costarricense, se refiere a la relacin
contractual surgida como merito de un procedimiento, sea este ordinario o extraordinario, previsto
por la ley, mediante el cual la Administracin Pblica escoge al contratista, en conjunto con el cual
tendrn como fin ltimo satisfacer una necesidad pblica. La regulacin de los Contratos
Administrativos se desarrollan en las siguientes Leyes3:
Ley N. 7494 del 2 de mayo de 1995 sobre " Ley de Contratacin Administrativa" y su
Reglamento General, Decreto Ejecutivo N. 25038-H del 06 de marzo de 1996
Ley N. 7762 del 14 de abril de 1998 sobre " Ley General de Concesin de Obras Pblicas
con Servicios Pblicos"
En dicha legislacin existe una dependencia del ministerio de hacienda de Costa Rica, llamada
Direccin de Administracin de Bienes y Contratacin Administrativa, creada con el fin de dar
cumplimiento a su funcin de propiciar la integracin de la informacin de los procedimientos de
contratacin administrativa del Gobierno Central, y en ejercicio de sus atribuciones de ejecutar las
acciones necesarias para establecer polticas en materias propias del sistema regido por ella y
requerir informacin a las instituciones y dependencias del sector pblico para el cumplimiento de
sus fines.
CHILE
El Derecho Chileno no cuenta, y nunca ha contado con una ley general reguladora de la
contratacin administrativa, pese a que la Constitucin Poltica de la Repblica regula y categoriza
claramente los actos administrativos: decretos y resoluciones, distinguindolos de los contratos
administrativos, como lo establecen los artculos 32, numeral 8, 35, 102, 108, 87 y 88 del Cdigo
Poltico, por una parte, al referirse a los actos y a potestad reglamentaria o normativa, y los
artculos 60, Nos 7 y 9, y 62, inciso 4, numeral 3, por la otra, que lo hacen respecto a los
contratos.4
Ante este tipo de vaco normativo, la contractualidad pblica se encuentra regulada en las
leyes y reglamentos especiales que se ocupan de normar algunos contratos que celebra la
Administracin del Estado.
ESPAA
El Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, en el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas; y el Real Decreto 1098/2001, de 12 de
octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas, regulan lo relativo a la actuacin de la Administracin pblica en su
forma de contratacin.5
La Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, en su Art. 5, establece que son contratos
administrativos:
a) Aquellos cuyo objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecucin de obras, la
gestin de servicios pblicos y la realizacin de suministros, los de concesin de obras
pblicas, los de consultora y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos
en la categora 6 del artculo 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de
inversiones, de los comprendidos en la categora 26 del mismo artculo, los contratos que
tengan por objeto la creacin e interpretacin artstica y literaria y los de espectculos.
(Modificado por ley 13/2003)
b) Los de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza
administrativa especial por resultar vinculados al giro o trfico especfico de la

3
Sitio virtual del Poder Judicial del gobierno de Costa Rica. www.poder-judicial.go.cr
4
Constitucin Poltica de la Repblica de Chile.
5
Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas.
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Administracin contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad

pblica de la especfica competencia de aqulla o por declararlo as una ley.
Los restantes contratos celebrados por la Administracin tendrn la consideracin de
contratos privados y, en particular, los contratos de compraventa, donacin, permuta,
arrendamiento y dems negocios jurdicos anlogos sobre bienes inmuebles, propiedades
incorporales y valores negociables, as como los contratos comprendidos en la categora 6 del
artculo 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos
en la categora 26 del mismo artculo, los contratos que tengan por objeto la creacin e
interpretacin artstica y literaria y los de espectculos.
Los tipos de contrato reconocidos por la Legislacin Espaola son 6:
El de Obras
De Gestin de servicios pblicos
De Suministros
De Consultara, asistencia y de servicios.
INGLATERRA
En el derecho ingls, si bien los contratos celebrados por la Corona Britnica estn sujetos
a las normas de derecho comn y a los tribunales ordinarios, es lo cierto que sus privilegios como
el poder de polica, el privilegio de inejecutabilidad y la prohibicin de dictar contra ella
mandamientos de hacer dejaban sin eficacia al contrato y sin garanta al contratista. 7 En ese
sentido en 1968 se cre el Review Board for Government Contract, organismo de arbitraje
encargado de decidir todos los conflictos contractuales que se presenten en el mbito de la Corona
y ejercer funciones consultivas, cuyas decisiones configuran la base de desarrollo de todo un
sistema de poderes exorbitantes de la Administracin y de compensaciones econmicas al
contratista que se pactan mediante la adhesin de ste a un pliego de condiciones.
Esta particular regulacin ha llevado a Doctrinarios como Ario y Parada a considerar que
si bien tales contratos no han sido calificados expresamente por el derecho ingls como
administrativos la realidad de los casos permite afirmar que se trata de una figura que no es
contrato en absoluto, o que de serlo, impone deberes al particular ms no le otorga derechos. 8

Teora General del

Contrato Administrativo
Desarrollo del Contrato hasta su naturaleza Administrativa.
El contrato, en un sentido amplio, lo podemos definir como un acuerdo entre partes del que
nacen obligaciones recprocas y para el que, dada su trascendencia social y econmica, la Ley,
establece unas normas y consecuencias jurdicas.
Dado que, como hemos visto en los antecedentes histricos, el origen y esencia de los
contratos est en el contrato civil o privado, no podemos obviar una referencia, aunque breve, al
concepto de contrato en el Derecho Civil.
Segn nuestro Cdigo Civil, las obligaciones nacen de los contratos, cuasicontratos, delitos
o cuasidelitos, faltas y de la ley.9
As pues, jurdicamente, las obligaciones nacen, bien por imposicin de una ley, o bien por
la propia voluntad de una persona de contraer obligaciones respecto de otra, mediante un contrato.
El contrato se configura as como una de las fuentes de las obligaciones jurdicas y, en este
sentido, el propio Cdigo Civil, en su art. 1309 lo define diciendo que: Contrato, es una
convencin en virtud de la cual una o ms personas se obligan para con otra u otras, o
recprocamente, a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Ah recae la concepcin civil del Contrato.
Visto el concepto jurdico de contrato, resulta interesante hacer una breve referencia a los
dos grandes grupos en los que se suelen englobar las distintas modalidades de contratos, en
funcin de los sujetos que en l intervienen y de la normativa de aplicacin; por un lado, tenemos

6
dem Cit. 4
7
Consideraciones de la Common Law. Robert. E. Reed. Obtenido de altavista.com
8
dem Cit. 6.
9
Artculo 1308 del Cdigo Civil.
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los contratos privados, que son aquellos en que las partes intervinientes persiguen intereses
meramente particulares y se mantienen en situacin de igualdad respecto a los derechos y
obligaciones recprocas que nacen del contrato. Tales contratos privados estn regulados con
carcter general en el Derecho Civil, y con carcter especial, en el Derecho Mercantil y en
Derecho Laboral, siendo extremadamente general.
Junto con los contratos privados, completan el marco jurdico contractual de los llamados
Contratos Administrativos, a los que, por intervenir como sujeto del contrato una Administracin
Pblica e incidir determinadas circunstancias directamente relacionadas con la satisfaccin de
necesidades de carcter pblico, se les otorga una regulacin especfica sujeta al Derecho
Administrativo.
En resumen de lo anterior, por parte de la doctrina, no hay ni puede haber ningn contrato
que no se ajuste a los cnones del Derecho Privado. Finalmente hay quienes sostienen la
existencia de dos tipos de contrato: a) contratos de Derecho Privado; b) contratos de Derecho
Pblico. Se sigue ltimamente lo que dice esta corriente, tanto en la doctrina como en la
jurisprudencia. El Contrato tpico de Derecho Pblico es el Contrato Administrativo, vale decir, el
celebrado entre la Administracin Pblica y un particular o entre dos rganos administrativos con
personalidad de Derecho Pblico. 10
Constituyen stos ltimos, el objeto de este trabajo, y a ellos nos vamos a dedicar.
Contratos Administrativos.
Debido a la gran cantidad y diversidad de cuestiones que maneja el Estado por la va de la
funcin administrativa, la Administracin Pblica tiene la necesidad de realizar convenios y
contratos que le permitan efectuar acciones que la habiliten para el logro de sus fines, para lo cual
es indispensable que entable relaciones con los particulares, ya que necesita de stos en virtud de
que el Estado no tiene a su alcance todos los bienes o servicios que requiere. En este sentido, la
Administracin Pblica realiza una serie de contratos, como los de obra pblica y suministro
(tpicos contratos administrativos), as como los de arrendamiento, compraventa, donacin, etc.
stos ltimos se encuentran en el campo del derecho privado.
Son entonces los contratos administrativos, en general, aquellos en que interviene la
Administracin Pblica en cualquiera de sus esferas, adems que para que el contrato sea
administrativo debe tener por objeto la satisfaccin directa de una necesidad pblica. Por lo que
son elementos caractersticos del contrato administrativo por un lado el inters general como causa
del mismo, el servicio pblico como el objeto, la forma como requisito esencial, la desigualdad de
las partes, la jurisdiccin especial y la especialidad legal.
Nace as la figura de los contratos administrativos, diferenciados de los contratos civiles en
funcin del sujeto, del objeto y de la causa del contrato, con una regulacin jurdica especfica
(caracteres que desarrollaremos con mayor profundidad ms adelante), determinada
fundamentalmente por una doble exigencia:
Las peculiaridades de los procedimientos de actuacin de la Administracin
Pblica, derivadas, ente otros motivos, de la necesidad de controlar el gasto
pblico, as como garantizar la igualdad de oportunidades entre los ciudadanos.
La peculiaridades derivadas de la salvaguarda del inters pblico a la hora de
garantizar el bien fin del objeto contractual, y las que, a tal efecto, se derivan de la
posicin dominante de la Administracin.
Teniendo en cuenta stos criterios como referencia, interesa resaltar que cuando la
Administracin necesita contratar con un tercero lo har mediante un contrato administrativo o
mediante un contrato privado, dependiendo de la voluntad del legislador la determinacin de las
modalidades de contratos que, en un momento social determinado, adquieran la condicin de
administrativos, en funcin de la propia evolucin histrica de la actividad administrativa.
Ya que la Administracin Pblica puede celebrar contratos de Derecho Privado, un
problema de difcil solucin es el relativo a las caractersticas que permiten diferenciar un contrato
administrativo de uno de Derecho Privado, por ejemplo la diferencia entre un contrato de suministro

10
Enciclopedia Jurdica Omeba, Tomo III.
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y un contrato de compra-venta, entre otros. Por lo anterior se han sealado los siguientes
criterios11:
a) Subjetivo. Considera que son contratos administrativos los que celebra la
Administracin Pblica o los concluidos por sta obrando como poder pblico.
b) El de la jurisdiccin. Son contratos administrativos, aquellos cuyo juzgamiento
corresponde a la jurisdiccin Contencioso Administrativa.
c) Formal. Sern contratos administrativos los concluidos por la Administracin Pblica
siguiendo el procedimiento especial de licitacin u otro medio reglado para contratar.
d) Del servicio pblico. Contrato Administrativo es el celebrado por la Administracin
para asegurar el funcionamiento de los servicios pblicos.

Los criterios o caracteres como se mencionan por otros sectores, expuestos para
distinguir los contratos administrativos no son los nicos. La misma evolucin de este tipo
de instrumentos nos permite ampliar esos criterios o caracteres, los cuales expondremos
en breve:
e) Clusulas exorbitantes. Son estipulaciones cuyo objetivo es conferir a las partes
derechos u obligaciones ajenos por su naturaleza a aquellos que son susceptibles de
ser libremente consentidos por una persona en el marco de las leyes civiles o
comerciales.12 Las ventajas son siempre para el estado, lo cual determina que se
rompa el principio de igualdad de partes, que es fundamental en el Derecho Privado y
que en ste dara lugar a la ilicitud o nulidad. Son ejemplos de clusulas exorbitantes:
la rescisin unilateral, las clusulas penales y la obligacin de ejecucin forzosa del
contrato.
f) Calificacin Legislativa. Cuando exista una norma legal, la cual establece que ciertos
contratos son de ndole administrativa y que, por tal motivo, se sujetarn a un rgimen
de Derecho Pblico, sin importar la naturaleza misma del contrato, sino la disposicin
expresa de la ley.
g) Limitacin de la Libertad Contractual de las partes. El ente pblico que requiera
celebrar un contrato debe constreirse a acatar todas las disposiciones legales que
respecto del caso particular se hayan dictado, de tal suerte que su actuacin no es
enteramente libre y mucho menos arbitraria; por su parte el contratista deber cumplir
con ciertos requisitos y ajustarse tambin a las disposiciones legales y condiciones
impuestas por el ente pblico, por lo que tambin ve restringida su libertad contractual.
h) Mutabilidad del Contrato. Es una caracterstica peculiar de los contratos
administrativos el que por motivos de inters pblico se puedan dar y justificar
modificaciones en sus clusulas, lo que permite que el ente pblico tenga una amplitud
y flexibilidad en sus relaciones contractuales, situacin que no es posible en los
contratos de Derecho Privado.
Elementos del Contrato Administrativo.
El Contrato Administrativo est configurado por una serie de elementos, objetivos,
subjetivos y formales, que deben concurrir en debida forma para que el contratos se constituya
vlido. La Doctrina establece que basta la concurrencia de vicios en uno de los elementos para
que el contrato se torne ineficaz.13
La validez de la relacin contractual exige la presencia de determinados elementos
esenciales, sin los cuales no habr contrato. As como tambin el Contrato Administrativo esta
compuesto por elementos no esenciales, los cuales le son muy caractersticos. stos dos tipos de
elementos se desarrollaran a continuacin.
Elementos Esenciales.

11
Doctrina General del Contrato Administrativo. Sants Melendo y M. Volterra. Editorial Porra.
12
Clusulas exorbitantes segn Georges Vedel.
13
Manual de Derecho Administrativo, Segunda Edicin, Roberto Bez Martnez. Editorial Trillas, Mxico,
1997
 Derecho Administrativo III 7

Sujetos. Por lgica, los sujetos por una parte, el particular y por la otra, el ente de la
administracin pblica que pretende celebrar un contrato. En lo que respecta al particular,
no basta tener la capacidad de ejercicio que seala la legislacin civil, sino que adems, si
se trata de personas jurdicas, sus representantes deben acreditar fehacientemente su
personalidad. Es oportuno mencionar que la capacidad del particular se rige tanto por
normas de Derecho Privado como de Derecho Pblico. Con relacin a la Administracin
Pblica, su competencia para contratar la reconoce la Constitucin en su Artculo 234:
Cuando el Estado tenga que celebrar contratos para realizar obras o adquirir bienes...
debern someterse dichas obras o suministros a licitacin pblica, excepto en los casos
determinados por la ley. Entonces tal elemento parte de que uno de los contratantes debe
ser la Administracin Pblica y el otro una persona natural o jurdica.
Consentimiento. Es la manifestacin recproca del acuerdo completo de dos
personas con objeto de obligarse cada una a una prestacin respecto de la otra u otras 14.
Presupone el acuerdo de voluntades de los contratantes, si bien la forma de manifestarlo
es diferente en cada uno, ya que la persona natural o jurdica lo externa en forma simple y
llana, como lo hara respetando las normas del Derecho Privado; pero en el caso de la
Administracin Pblica, el consentimiento va precedido de ciertos requisitos legales que
debe satisfacer, como la convocatoria y licitacin pblica, si es el caso. Ahora bien, esa
coincidencia de voluntades que ya vimos que es distinta, es ms compleja para el lado de
la Administracin Pblica, lo cual explicaremos seguidamente y al momento del
perfeccionamiento del contrato. El consentimiento tiene adems la siguiente caracterstica:
Capacidad. Presupuesto ineludible del consentimiento, la cual implica aptitud para ser
sujeto activo o pasivo de relaciones jurdicas.15 Ahora bien, nos interesa un poco ms
conocer la capacidad de la Administracin, la competencia de la administracin es el
conjunto de facultades que se le han atribuido; es la competencia para al
Administracin Pblica lo que la capacidad es para los particulares. Esto se explica
porque las entidades del Estado no pueden contratar libremente, sino dentro de la
esfera sealada por las leyes administrativas, careciendo, por lo tanto, de eficacia
aquellos contratos en que la entidad administrativa contratante no tuviera facultades
para conocer lo pactado en los mimos. Existen adems
un conjunto de circunstancias que pueden alterar las manifestaciones de la voluntad
que se expresan en el consentimiento de las partes, privando de validez al mismo al
ocasionar la formacin de una voluntad distinta a la que debi formarse y que hubiera
sido la verdadera voluntad del sujeto. No entraremos en detalle en tales
circunstancias, basta por lo avanzado de nuestro nivel, solamente mencionarlas: Error,
Violencia o Dolo.
Objeto. Todo contrato requiere un elemento objetivo sobre el cual puede recaer la
voluntad, el objeto es el propsito de las partes de generar los derechos y las obligaciones,
el objeto de los contratos administrativos es un requisito tan esencial, que sin l no se
concibe la existencia, ni se pueden tener por consiguiente, eficacia ni validez legal. El
contenido de los contratos administrativos est constituido por la prestacin o conjunto de
prestaciones a que den lugar. El objeto de stos contratos ha de ser desde la ejecucin de
obras hasta la gestin de servicios al Estado o la prestacin de suministros al mismo; dice
la doctrina que el elemento objetivo del contrato viene a estar determinado por todas las
finalidades comprendidas dentro de la competencia de la administracin y que quedar
asegurada la validez de un contrato celebrado por un organismo administrativo, en lo que
al objeto corresponde, siempre que dicho organismo sea competente por razn de la
materia, para llevar a cabo la actividad a cuyo desarrollo se contrata. 16
Causa. En los contratos administrativos, la idea de causa o motivo determinante
tiene ms importancia que en los contratos de Derecho Privado, porque presupone que el

14
Jorge Giorgi, Teora de las Obligaciones. Madrid 1929.
15
Jos Castn, Derecho Civil Espaol. Madrid 1941. Editorial Castelln.
16
Derecho Administrativo, Primera Edicin, Andrs Serra Rojas. Editorial Porra, Mxico, 1997.
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inters pblico o el objetivo de la institucin a que se refiere es a esos contratos. Es, en fin,
en vista del cual una persona se obliga ante otra. 17 Es lgico pensar que cada uno de los
contratantes tenga diversas razones para obligarse, por un lado, el particular busca obtener
un lucro como causa determinante de su actuacin, mientras que la Administracin tendr
como causa fundamental alcanzar su cometidos o mejor dicho, el inters pblico.
La causa se encuentra en todas las obligaciones que tienen su fuente en la voluntad del
individuo, en efecto, siempre que una persona se obliga lo hace con vistas a un fin
inmediato directo, que la determina a establecer la obligacin. Manifiesta un sector de la
doctrina que la causa para la Administracin no existe, o que mejor dicho, se confunde con
el objeto del contrato, es decir, que uno y otro los constituye la obra o el servicio pblico.
Tal teora ha creado divisiones y no se logra crear un consenso, ya que otros manifiestan
que objeto y causa son perfectamente separables.
Forma. La contratacin administrativa obedece en esto a principios diametralmente
opuestos a los que rigen en materia civil, en stos siguiendo la tradicin romana, en el cual
se reputaba valedera la obligacin o el contrato, que fuesen hechos en cualquier manera
que parezca que alguno se quiso obligar con otro a realizar un contrato con l. En Derecho
Administrativo la situacin es muy distinta, los representantes de la Administracin son
gestores de intereses generales y por ello precisa establecer garantas para evitar abusos,
muy posibles cuado las actividades cuyo cuidado se tiene no son las propias, y esas
garantas las constituyen los requisitos de forma, los cuales se consideran como los lmites
impuestos a su actividad, que no puede franquear la administracin. Hauriou 18 precisa
stos puntos de vista haciendo constar que la Administracin es un organismo en parte
automtico, en el cual la conciencia central no puede estar siempre despierta, este
elemento de la conciencia central es suplido por la multiplicidad de formalidades, por virtud
de las cuales entran en el trmite de la operacin varios agentes que se controlan unos a
otros. Partiendo del criterio anterior, la legislacin administrativa salvadorea ha regulado
un sistema de formalidades que constituyen un elemento esencial de la contratacin
administrativa, las cuales deben ser cumplidas rigurosamente para que el acto
administrativo alcance la debida validez. Por tanto, los contratos administrativos, lejos de
perfeccionarse a tenor de los preceptos del Cdigo Civil, exigen una determinada forma
legal de celebracin, de cuyo cumplimiento se hace depender precisamente la validez y
existencia misma del contrato por el carcter solemne que los administrativos tienen. Todo
contrato administrativo ha de estar forzosamente sometido a normas determinadas en los
preceptos legales atinentes.
Rgimen Jurdico Especial. El contrato administrativo est sometido a un
rgimen de estricto Derecho Pblico, solo por excepcin debe remitirse al Derecho
Privado. Es a travs de las clusulas reglamentarias, como la ley asegura el mantenimiento
del inters general, que no puede quedar al arbitrio de los particulares. 19
Elementos no Esenciales.
Plazo. El Plazo se determina de acuerdo con la naturaleza del contrato que se
celebra. En unos casos los contratos demandan plazos muy amplios para que se pueda
operar la amortizacin de los capitales invertidos y en otros casos, se fijan plazos breves,
como la construccin de un edificio.
Es frecuente que se sealen diversas sanciones por el incumplimiento del plazo, los
contratistas con frecuencia se comprometen a pagar determinadas cantidades por el plazo
excedido. En sta ltima parte opera el Derecho Administrativo Sancionador.
Conmutabilidad. Los contratos administrativos se califican como contratos
conmutativos, porque los provechos y gravmenes que corresponden a las partes, son
ciertos y conocidos desde la celebracin del contrato. ste elemento es la proporcin que

17
Manual de Derecho Administrativo, Segunda Edicin, Roberto Bez Martnez. Editorial Trillas, Mxico,
1997.
18
Apreciaciones de Derecho Administrativo y de Derecho Pblico, Maurice Hariou, Pars, 1933.
19
Derecho Administrativo, Primera Edicin, Andrs Serra Rojas. Editorial Porra, Mxico, 1997.
 Derecho Administrativo III 9

debe existir entre las prestaciones que se dan en el contrato, es la proporcin que debe
existir en los procesos de contratacin pblica; se considera que se desprende de los
principios de igualdad y de justicia.
Intransferibilidad. Al celebrarse un contrato administrativo, la administracin se
cerciora de la idoneidad de su co-contratante, es por ello que en principio se prohbe el
transferir esos contratos a otras personas.20
Existen excepciones, como en el caso que la ley lo autorice o que se haya pactado
expresamente por las partes. En los contratos de obra pblica la administracin autoriza a
los contratistas para que celebren determinados tipos de contratos con otras personas,
como puentes, obras de arte (por ejemplo el monumento del boulevard constitucin) ,
jardinera y otros anlogos.
Licitacin. La licitacin es el procedimiento legal y tcnico que permite a la
administracin pblica conocer quienes pueden, en mejores condiciones de idoneidad y
conveniencia, prestar servicios pblicos o realizar obras. Este elemento se introduce en los
contratos administrativos como un mecanismo de control del gasto que realizan los entes
pblicos. Encuentra su justificacin en disposiciones legales, para ser exactos el artculo 59
de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica, en adelante
LACAP. Para Rafael Bielsa, la licitacin pblica es una institucin tpica de garanta del
inters pblico (moralidad y conveniencia administrativa). 21
La licitacin es entonces un procedimiento administrativo que consta de varias etapas y por
el cual se selecciona la mejor oferta en precio y calidad de un bien o servicio que requiere
la administracin pblica.
Garantas. La garanta es sinnimo de obligacin y responsabilidad. En los
contratos es un medio para asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas. Las
garantas que se pueden exigir por la administracin pueden ser: las que sealan las leyes
o las que se pactan en el contrato respectivo.
Sanciones. El concepto sancin se emplea como pena o represin. Es la ley la
que ordena una pena contra quienes la violen; en otro aspecto es la pena que se pacta por
el incumplimiento del contrato. Ac es donde en esencia podemos observar el poder
sancionador del Estado, ya que ante el incumplimiento de las clusulas contractuales o del
contrato mismo, la Administracin tiene la facultad de unilateralmente disponer de
sanciones en perjuicio del que incumple el contrato.
Principios que rigen la Contratacin Administrativa.22
Moralidad. Cualidad de las acciones humanas apreciadas como buenas, dentro de la
tica. Los actos referidos a las adquisiciones y contrataciones deben ser ante todo
honradas.
Libre Competencia. Tendencia del Sistema Econmico del esto el Estado Social de
Mercado, donde se busca la mayor, ms amplia, objetiva e imparcial concurrencia,
pluralidad y participacin de postores potenciales.
Imparcialidad. Proceder con rectitud y sin designio anticipado. Tratando a todos los
postores y personas en igual condiciones. Los acuerdos y resoluciones de los funcionarios
y dependencias responsables de las adquisiciones y contrataciones se adoptan de me
manera estricta a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica,
atendiendo criterios tcnicos que permitan la objetividad en el tratamiento.
Transparencia. No oculta acciones dudosas. Que todas las actividades y contrataciones
sean pblicas y siguiendo los procedimientos de la ley y que eso sea claro para los

20
Manual de Derecho Administrativo, Segunda Edicin, Roberto Bez Martnez. Editorial Trillas, Mxico,
1997.
21
Diccionarios Jurdicos Temticos, Derecho Administrativo, Segunda Edicin, Volumen 3, Editorial Oxford.
Rafael I. Martnez Morales
22
Contrato Administrativo. Anbal P. Martua Urquizo. Caracas 1999.
 Derecho Administrativo III 10

ciudadanos. Adems todas las contrataciones deben realizarse sobre la base de criterios y
calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores. 23
Eficiencia. Que los bienes y servicios proporcionados sean de la mejor calidad posible,
cumpliendo los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecucin y usando las mejores
condiciones para su uso final.
Economa. Buscar bienes y servicios de precios o costos adecuados. Siguiendo los
principios de simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los recursos en
todas las etapas del proceso
Vigencia tecnolgica. Bsqueda y obtencin de bienes y servicios de punta, o sea, de
mayor adelanto y garanta de recuperacin en caso necesario.
Trato justo e igualitario. Procesar las posturas con el ms amplio criterio de calificacin
para garantizar la bondad del bien o del servicio. Esta prohibida la existencia de privilegios,
ventajas o prerrogativas, salvo que lo diga la ley.
Diversos tipos de Contratos Administrativos, estudiados desde la ptica de la Legislacin
Nacional.
Contrato de Obra Pblica.Es el ms usual e importante de los contratos administrativos. Obra
Pblica es el trabajo realizado sobre bienes inmuebles con fines de inters pblico. Cierto
sector de la doctrina, considera que la obra pblica puede recaer sobre bienes muebles, pero
la Ley que regula el Contrato de Obra Pblica hace referencia a los bienes inmuebles, 24 por lo
que debemos concebir obra pblica como toda construccin, ampliacin, conservacin o
mejora que realiza un particular contratista en bienes inmuebles del Estado.
No es lo mismo Contrato de Obra Pblica que Obra Pblica, en el primero es un particular, que
en virtud de un acuerdo de voluntades con la Administracin Pblica y a cambio de
remuneracin realiza el trabajo; cuando hablamos de Obra Pblica per se estamos
refirindonos a la que realiza el Estado por sus propios medios.
El fundamento constitucional del Contrato de Obra Pblica se encuentra en el Art. 234 de la
Constitucin.25
La Ley que regula este contrato es la LACAP, en el Captulo I de su Ttulo VI. En las
disposiciones contenidas en dicho captulo se da una definicin del Contrato de Obra Pblica,
la cual no dista de la que anteriormente ofrecimos, asimismo se encuentra el Contrato de
Supervisin de la Obra Pblica, el cual, se encuentra regulado segn lo establecido para el
Contrato de Consultora que veremos ms adelante; adems se rige lo relativo a la suspensin
y la ampliacin de la obra en casos de fuerza mayor o caso fortuito. Una disposicin a la que
hay que estar atentos es la del inciso final del Art. 109 el cual nos explica que cuando se
realicen modificaciones que excedan en un veinte por ciento el monto del contrato ya sea de
una sola vez o por la suma de varias modificaciones, se considerar como nueva contratacin.
En las disposiciones finales del captulo mencionado se explica la terminacin de la obra por
parte del fiador en el caso que el contratista no la haya podido finalizar, adems de los
requisitos de la entrega de la obra, adems de la responsabilidad por los vicios ocultos que
tenga la obra, los cuales sern imputables segn corresponda, al constructor, al supervisor o al
consultor.
Contrato de Suministro. Es el que celebra la Administracin Pblica con algn particular
a efecto de que ste le proporcione de una forma continua ciertos bienes o servicios que el
ente administrativo requiere para sus tareas. Este contrato se realiza para la obtencin de
determinados bienes de uso corriente de la Administracin, como papelera, artculos de
escritorio, refacciones, mobiliario, etctera.26

23
Los Contratos Pblicos. Celia Lira Ubidia. Universidad San Martn de Porres. Lima, Per. 1997.
24
Artculo 104 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica. ... sea mediante la
alteracin del suelo o del subsuelo ...
25
Cuando el Estado tenga que celebrar contratos para realizar obras en las que hayan de comprometerse
fondos o bienes pblicos...
26
Villar Palas, J.L. Lecciones sobre contratacin administrativa. Facultad de Derecho de la Universidad
Complutense, Madrid, 1969.
 Derecho Administrativo III 11

Tal contrato se encuentra en la LACAP, en el Captulo II de su Ttulo VI. Es de menor desarrollo

que el de Obra Pblica, ya que es mucho menos complejo que el otro, y regula la adquisicin o
arrendamiento de bienes muebles. En tal contrato est incluidos los servicios tcnicos,
profesionales y de mantenimiento en general, relacionados con el patrimonio, as como los
servicios de vigilancia, limpieza y similares.27
Una diferencia importante con los Contratos de Obra Pblica, es el que menciona el Art. 119,
que excluye del rendimiento de la garanta, a los contratos que consistan en una sola entrega e
inmediata, en el otro contrato, siempre se exigir la garanta de fiel cumplimiento de la obra.

Contrato de Consultora. Debe entenderse por tal, el servicio de carcter intelectual que
realiza una persona fsica o jurdica para proveer al ente administrativo con el mejor consejo
calificado respecto de un determinado asunto.28
El Contrato de Consultora como los anteriores est contenido en la LACAP, en el Captulo III
de su Ttulo VI. El trabajo intelectual que antes mencionbamos, ac se le definen como
servicios especializados, y estn debidamente numerados en el Art. 123. De la misma manera,
se permiten que los consultores sean personas naturales y jurdicas, con requisitos distintos
para cada una, adems de prohibiciones a realizar las obras para la cual hayan prestado su
asesora. Se regula como estudiamos en el Contrato de Obra, los contratos de supervisin de
la misma; al final se establece la responsabilidad de los consultores por la deficiencia en sus
servicios.
Contrato de Concesin. Es el que otorga la Administracin Pblica a favor de particulares
o de empresas, bien sea para apropiaciones, disfrutes o aprovechamientos privados en el
dominio pblico. Es adems, un contrato para encomendar a los particulares la prestacin de
determinados servicios pblicos; esto sucede por la enorme cantidad de tareas que el Estado
tiene atribuidas para lograr sus fines y es imposible cumplir de manera directa. 29 El Contrato de
Concesin le permite al particular desempear actividades que son propias del Estado, porque
persiguen la satisfaccin de intereses generales. Consideramos por Concesin el acto jurdico
por el cual el Estado confiere a un particular la potestad de explotar a su nombre un servicio o
bien pblico, que son de dominio pblico, satisfaciendo necesidades de inters general.
La particularidad de este contrato es que son los particulares los que pagan el precio del
contrato, ya que es el concesionario el que presta el servicio y el que se encarga de realizar el
cobro respectivo; el Estado no paga al contratista, pero una vez se vence el plazo de la
concesin, los bienes vuelven al dominio del Estado.
La LACAP delimita el marco de aplicacin de sta figura, en el Captulo IV de su Ttulo VI. En
tal legislacin establece que los Contratos de Concesin podrn ser: a) De Obra Pblica; b) De
Servicio Pblico; y c) De Recursos Naturales y Subsuelo. 30 Podemos obtener de la normativa
mencionada que la forma para seleccionar al concesionario es nicamente por medio de la
licitacin pblica, asimismo que se debe establecer un plazo para la duracin de la concesin.
El concesionario, est obligado a prestar el servicio pblico en condiciones de completa
normalidad, evitando las molestias, incomodidades, inconvenientes o peligro a los usuarios.
No todos los bienes del Estado se pueden concesionar, ya que algunos por pertenecer la
riqueza del subsuelo al Estado, todos los recursos naturales y bienes arqueolgicos que se
descubriere como consecuencia de la ejecucin de la obra, quedarn excluidos de la
concesin otorgada. Una vez finalizado el plazo de la concesin y no habiendo prrroga se
debe entregar las obras e instalaciones a que est obligado el concesionario al Estado.
Contrato de Arrendamiento de Bienes Muebles. La Doctrina no desarrolla este
contrato, pues lo incluye en los contratos de suministro, esto para los que consideran que el
contrato se encuentra dentro del Derecho Administrativo, otros lo ubican dentro de la esfera del
Derecho Privado. Claro todo va a depender de la cantidad o precio de los bienes muebles a

27
Artculo 119 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica.
28
Contrato de Consultora, Diccionarios Jurdicos Temticos. Rafael I. Martnez Morales. Editorial Oxford.
29
Fernndez Astudillo, J.M. Contratacin Administrativa. Bosch, Barcelona 2000.
30
Art. 130 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica.
 Derecho Administrativo III 12

arrendar, pues no es lo mismo arrendar 100 sillas para un evento que el arrendamiento de 100
vehculos para distintas labores del Ministerio de Agricultura y Ganadera.
Este Contrato tambin se encuentra en la LACAP, en el Captulo V de su Ttulo VI.
Simplemente manifiesta que la Administracin podr obtener con o sin opcin a compra en
calidad de arrendamiento toda clase de bienes muebles. Se determinan los parmetros para
establecer el precio y que los criterios para evaluar las ofertas se seguirn segn el proceso de
licitacin.
Formas de Contratacin de la Administracin Pblica.
El procedimiento de contratacin administrativa comprende en general, de las etapas
previas a la preparacin del contrato, lo relativo al problema de la eleccin de la otra parte
contratante y por ltimo, el de la forma misma que debe revestir el negocio contractual.
El Estado como cualquier contratante, tiene el derecho legtimo de obtener de los particulares las
mejores condiciones en su contratacin, las ms econmicas, las ms eficientes y en las que
ofrezcan mayores garantas de seriedad en su realizacin. 31
Los procesos de seleccin, son procedimientos pblicos por los cuales se realizan los
Contratos Administrativos, procesos en los cuales puede participar cualquier persona que cumpla
las bases y requisitos exigidos por la Ley.
La actividad preliminar al contrato de la Administracin adopta las formas jurdicas propias
de la funcin administrativa. Las etapas del procedimiento preparatorio y previo a la emisin de la
voluntad contractual, sustancialmente adquieren forma de acto, reglamento, hecho o simple acto
administrativos.
Ellas, a tenor de nuestra dogmtica jurdica, son las formas por las cuales se exterioriza
toda la actividad administrativa del Estado, contractual o no. La actividad administrativa contractual
o precontractual no es ajena al rgimen jurdico de la funcin administrativa ni tiene formas
jurdicas de manifestacin distinta de aqulla.
Los actos, hechos, reglamentos y simples actos administrativos, dictados o ejecutados en
la preparacin de la voluntad administrativa contractual, se incorporan unitariamente, aunque de
manera separable, en el procedimiento administrativo de conformacin de la voluntad contractual.
Por ello, las reglas y principios que rigen la intervencin de los interesados en la preparacin e
impugnacin de la voluntad administrativa (procedimiento administrativo) son tambin aplicables a
la actividad administrativa precontractual (de preparacin de la voluntad) y contractual propiamente
dicha (de ejecucin de la voluntad). 32
El procedimiento administrativo preparatorio de la voluntad contractual se integra, adems,
con la actividad que despliega a ese efecto el futuro contratista de la Administracin Pblica. En la
actividad precontractual, preparatoria o preliminar del contrato administrativo, encontramos tambin
actos y hechos jurdicos privados o de particulares, ( la compra de las bases de licitacin, la
presentacin de la oferta, el retiro o desistimiento de la oferta, la constitucin de la garanta, la
solicitud de inscripcin en los registros respectivos, la formulacin de observaciones e
impugnaciones en el acto de apertura, etctera.
Por lo tanto, la seleccin del contratista por cualquier procedimiento (licitacin pblica,
licitacin privada, contratacin directa, libre gestin, concurso), no se agota en un acto
administrativo nico, sino que es el resultado de varios actos, hechos, reglamentos y simples actos
administrativos, que reciben concurrencia y colaboracin de los particulares por medio de actos y
hechos jurdicos privados, siempre que el oferente sea una persona privada. 33
Son diversos los tipos de procesos que existen, dependiendo del tipo de bien o servicio
que contratar, as como tambin del monto del contrato. La LACAP enumera las siguientes formas
de contratacin:
Licitacin y Concurso Pblico. La Licitacin publica abierta es uno de los procedimientos
observados para las contrataciones del Estado y otros entes pblicos. Es un procedimiento de
seleccin del co-contratante, que sobre la base de una previa justificacin de la idoneidad

31
Derecho Administrativo, Primera Edicin, Andrs Serra Rojas. Editorial Porra, Mxico, 1997.
32
Alejandra Noillet. Contratos Administrativos, Seleccin del Contratante. Monografas.com Argentina. 2000
33
Abreu Dallari, Adilson. Contratos Administrativos, Tomo II. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1982.
 Derecho Administrativo III 13

tica, tcnica y financiera de los intervinientes, tiende a establecer la mejor oferta, el precio
ms conveniente, para la adquisicin o enajenacin de bienes, prestacin de servicios o
ejecucin de obras.
Licitacin pblica es un procedimiento administrativo por el cual la Administracin invita a los
interesados a que, sujetndose a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen
propuestas de las cuales se seleccionar y aceptar (adjudicacin) la ms ventajosa, o
conveniente.34
En nuestra legislacin se distingue entre Licitacin y Concurso Pblico en la medida que, la
primera est destinada a proporcionar bienes, y servicios ajenos al de consultora, el Concurso
Pblico, por el contrario, est dirigido a la prestacin de servicios de consultora. 35
Tcnicamente, la licitacin publica es un procedimiento administrativo de preparacin de la
voluntad contractual, por el que un ente publico en ejercicio de la funcin administrativa invita a
los interesados para que, sujetndose a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen
propuestas de entre las cuales seleccionara la mas conveniente. 36
Las figuras antes mencionadas se encuentran reguladas en la LACAP, en el Ttulo IV, de su
Captulo II. En tal captulo se regula la suspensin del concurso cuando por razones de causa
mayor, caso fortuito, o ya sea, por razones de inters pblico, el Titular de la Institucin as lo
justificare. Asimismo recalca que los oferentes deben llenar todos los requisitos contenidos en
las bases de la Licitacin o del Concurso; se puede dar el caso que solamente un oferente se
presente, en este caso, si llena los requisitos se le adjudicar a ste oferente la contratacin de
que se trate, de no cumplir los requisitos la Licitacin o Concurso se declarar desierta,
declarndose otra vez desierta por la razn anterior o bien, porque nadie compareci a
presentar ofertas, se proceder a Contratar segn las reglas de la Contratacin Directa, la cual
estudiaremos ms adelante.
La finalidad del procedimiento licitatorio es la determinacin del proponente que formula la
oferta mas ventajosa para el Estado. De ah que la doctrina, la legislacin y la jurisprudencia,
hayan establecido algunos "requisitos", "principios" o "propios" que hacen a la esencia y la
existencia de la licitacin y a los cuales deben recurrirse para resolver los problemas concretos
de interpretacin que la practica administrativa promueve. Los principios jurdicos esenciales,
que hacen a la ratio iuris de la licitacin y de los dems procedimientos de seleccin del co-
contratante, son:
Libre Concurrencia. Que se entiende que toda persona que llene los requisitos,
puede presentarse y emitir su oferta para la Licitacin, de la misma forma tambin puede
expresar su deseo de ser seleccionado en el Concurso. 37
Igualdad entre los Ofertantes. La Administracin debe valorar a cada uno de los
oferentes de la misma forma y tratarlos en igualdad de condiciones, no hacerlo dara lugar
a la impugnacin del acto administrativo, o a un Amparo por violacin al principio de
Igualdad.38
En los Contratos Administrativos, el procedimiento de Licitacin o Concurso, constituye una
garanta para los interesados en contratar con el Estado y otros entes pblicos, que sobre la
base del principio de concurrencia e igualdad, y evitando tratos preferenciales, puede hacer
real y efectiva la colaboracin de los particulares.
Al parecer el nico inconveniente es, que a pesar que el procedimiento de las licitaciones este
bien reglamentado pueden efectuarse adjudicaciones indebidas pues la inmoralidad puede
doblegar las formulas tcnicas de rectitud impuestas por el ordenamiento jurdico al proceder
administrativo; as por ejemplo, una licitacin aparentemente correcta puede encubrir y simular
una flagrante desviacin de poder, pues los pliegos de condiciones pueden haber sido

34
El Procedimiento de la Licitacin Pblica. Hctor Noillet. Monografas.com Argentina 2001.
35
Artculos 59 y 60 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin de la Administracin
Pblica.
36
Cit. 24.
37
Vinyoles I Castells, M. La Adjudicacin de los Contratos Pblicos. Editorial Civitas. Madrid 1995.
38
dem.
 Derecho Administrativo III 14

redactados de manera tal que solo la persona a quien se quiere favorecer quede en
condiciones de prestar ofertas admisibles.
De cualquier manera, el saldo favorable, lo prueba la circunstancia de su aceptacin en todas
las legislaciones y en todos los tiempos, si bien se requiere una normativa flexible, adaptable a
las distintas actividades del Estado y que disminuya en lo posible los inconvenientes
sealados.
Licitacin y Concurso Pblico por Invitacin. En esta forma de contratacin podemos
observar un cierto parmetro de discrecionalidad de la Administracin Pblica, pues es ella la
que elige a quines van a ser postores. La Ley es la que regula el nmero mnimo de postores
que deben haber (4), y cmo se debe justificar si son menos que los que se establecen. 39
Asimismo se determina que se debe dejar constancia de la invitacin que se realice, y de hacer
constar la recepcin de la misma, esto sumado a que se publicar la invitacin en los
peridicos de mayor circulacin.
Se establece que se seguirn las mismas reglas que la Licitacin o Concurso Pblico en
cuanto a la preparacin de las bases, el anlisis y las notificaciones. Por lo tanto no es
necesario profundizar sobre esta forma de contratacin, pues ya desarrollamos las
caractersticas y objetos de la licitacin, la particularidad de sta forma de contratacin, es la
invitacin particular que hace la Administracin Pblica a personas Naturales o Jurdicas.
Libre Gestin. La LACAP en su Art. 68 lo define como el procedimiento por el que las
instituciones adquieren bienes o servicios relativos a sus necesidades ordinarias, disponibles al
pblico en almacenes, fbricas o en centros comerciales, nacionales o internacionales.
Por razones del monto es que se puede dar este contrato, la Ley regula que no debe
sobrepasar los ochenta salarios mnimos urbanos, es a raz de esto, que la Administracin
puede celebrar este contrato sin seguir las reglas de la licitacin o concurso pblico, pues no
implica un gasto que requiera de tantas formalidades para que se realice.
Contratacin Directa. Es el procedimiento por el cual el estado elige directamente al
contratista, sin concurrencia, puja u oposicin de oferentes. 40
Nuestra ley la define como la forma por la que una institucin contrata directamente con una
persona natural o jurdica sin seguir el procedimiento establecido en la Ley, pero manteniendo
los criterios de competencia y tomando en cuenta las condiciones y especificaciones tcnicas
previamente definidas.41
A Diferencia de las otras formas de contratacin, en sta no habr lmite en los montos* por lo
extraordinario de las causas que motivan contratar por esta va. Esas causas son las que
enumera el Art. 72 de la LACAP, las cuales no entraremos a ahondar pues el desarrollo de
stas nos alejara del objeto de estudio de ste trabajo.
Para calificar de urgente las situaciones que motivan la Contratacin Directa, por un lado ser
el Consejo de Ministros, mediante resolucin razonada el que emitir la declaratoria de
urgencia, si la Institucin que va a contratar forma parte del Gobierno Central; en los casos de
los Municipios, ser el Concejo Municipal el que conozca y tendr la competencia para emitir
dicha declaracin, segn lo dispuesto en el Art. 73 de la LACAP.
Mercado Burstil. Debido a las limitantes en el desarrollo de sta forma de contratacin
nos remitiremos a explicar lo que menciona la Ley, que manifiesta que son las que realicen las
instituciones en operaciones de Bolsas legalmente establecidas, cuando as convenga a los
intereses pblicos.42
Este tipo de contratos, por su complejidad no se da en nuestro pas, en donde hay una inspida
cultura de la Bolsa de Valores, esta forma de contratar se puede observar ms que todo en
pases sumamente desarrollados, por mencionar Japn, Estados Unidos, Miembros que
conforman la Unin Europea, entre otros.

39
Artculo 66 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica.
40
Agustn Gordillo. Contratos Administrativos, Tomo II. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1982.
41
Art. 71 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica.
42
Inciso Final del Art. 39 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica.
 Derecho Administrativo III 15

* Los montos para determinar que forma de contratacin se va a utilizar aparecen en el Art.
40 de la LACAP, siendo un mnimo de seiscientos treinta y cinco salarios mnimos urbanos
para la Licitacin Pblica; de ochenta a seiscientos treinta y cinco para la Licitacin Pblica
por Invitacin; no superior a 80 salarios mnimos urbanos para el caso de la libre gestin; y
el de la Contratacin directa que por lo extraordinario de su existencia no se determina el
monto.
** El Salario Mnimo en El Salvador es de Ciento Cuarenta y Dos Dlares Con Ochenta y
Cinco Centavos ($142.85).

Ejecucin de los Contratos Administrativos

La administracin posee prerrogativas para la ejecucin del contrato. Los principios de la
autonoma de la voluntad e igualdad jurdica de las partes, quedan subordinados en el contrato
administrativo. En este sentido puede decirse que la libertad de las partes queda circunscripta o
limitada por la norma que fija el procedimiento para elegir al contratista; la aprobacin o
autorizacin legislativa o administrativa, y la subordinacin del objeto al inters pblico.
El contratista no tiene, en principio, la libertad de disentir respecto de las condiciones del contrato;
slo puede aceptarlas o rechazarlas, prevaleciendo siempre el inters pblico sobre los intereses
privados. En consecuencia, las prerrogativas de la Administracin se manifiestan en la desigualdad
jurdica en relacin a sus contratistas y en las clusulas exorbitantes del derecho comn. 43
Entre esas prerrogativa podemos mencionar:
Ius Variandi: La Administracin podr modificar las condiciones del contrato hasta un
punto racional.
Posibilidad de mayores penalidades al contratista que incumpla con sus obligaciones
A ello se refiere el Captulo II del Titulo V de la LACAP, al establecer las condiciones de
cumplimiento del contrato, as como tambin la prrroga de los mismos, esto sin dejar de regular lo
relativo a la responsabilidad por las omisiones a las clusulas contractuales y la imposicin de
multas por mora, la exigibilidad de seguro contra riesgos por la obra que se va a realizar y el ajuste
de los precios por razones de variacin en los costos.
Acontecimientos que se presentan en la Ejecucin del Contrato Administrativo.
Durante la ejecucin de un contrato administrativo pueden sobrevenir acontecimientos que
lo impidan o perturben. Esos hechos pueden ser circunstancias exteriores o hechos de la misma
administracin.
La situacin es bien diferente a los principios del Derecho Privado, ya que en derecho
administrativo estos acontecimientos estn determinados por el inters pblico que exige el
funcionamiento de los servicios pblicos. A pesar de ello, el contratante tiene la obligacin de llevar
adelante su contrato, por otra parte, tambin tiene derecho a que le indemnice por todas esas
circunstancias que pueden detener el cumplimiento de lo pactado en el contrato. stos
acontecimientos las doctrina nos enumera de la siguiente manera 44:
La Teora de la Fuerza Mayor. Por fuerza mayor debemos entender aquel
acontecimiento exterior que impide la ejecucin del contrato. Cuando tal
acontecimiento se produce tiene por efecto liberar al contratante de su obligacin.
Lo anterior se aplicar si se realizan stas condiciones: a)Absolutamente
independiente de la voluntad del contratante; b) que sea Imprevisto e imprevisible;
c) El acontecimiento debe hacer imposible la ejecucin del contrato.
La Teora del Hecho del Prncipe. En su sentido amplio se llama hecho del
prncipe a toda medida dictada por los poderes pblicos, que tiene por
consecuencia la de hacer ms difcil y onerosa la ejecucin del contrato por el
contratista.
Podemos pensar en nuevas medidas fiscales que graven en particular el contrato
administrativo, o nuevos reglamentos que establezcan cargas onerosas para el contratista,
que le dificulten y graven la ejecucin del contrato. El problema es complejo porque pueden

43
Vinyoles I Castells, M. La Adjudicacin de los Contratos Pblicos. Editorial Civitas. Madrid. 1995.
44
Derecho Administrativo, Primera Edicin, Andrs Serra Rojas. Editorial Porra, Mxico, 1997.
 Derecho Administrativo III 16

presentarse numerosas variaciones que pueden o no quedar comprendidas en el hecho del

prncipe, pero la doctrina administrativa ha sido precisa en la determinacin de ste
concepto.45
El principio general es que la administracin debe indemnizar al contratista por stas
nuevas cargas, que incluso lo pueden llevar a la propia rescisin del contrato.

La Teora de la Imprevisin. Esta teora surge como consecuencia de

acontecimientos econmicos imprevisibles, por los cuales un contratista de la
administracin sufre prdidas tales que el equilibrio del contrato en proceso de
ejecucin, se modifica notablemente. La Administracin, despus de comprobar
tcnicamente la ausencia de culpa, le otorga una indemnizacin parcialmente
compensadora por la prdida sufrida durante ese perodo que se denomina
extracontractual. stos acontecimientos no implican que el contratista incurra en
quiebra, sino que los costos del contrato se incrementan tanto que sera
demasiado costoso para l continuar con el cumplimiento de la obligacin
contractual.46
Incumplimiento del Contrato Administrativo.
La inmoralidad administrativa, unida a la inmoralidad de los contratistas, o a
acontecimientos imprevisibles, origina incumplimiento de los Contratos Administrativos en perjuicio
del inters general, salvo los casos de legtimo incumplimiento vistos anteriormente.
Es frecuente el suministro de elementos en malas condiciones, de calidades inferiores, en
cantidades menores a las estipuladas, en lugares diversos a los convenidos o con alteraciones de
precios y circunstancias que unas veces se han previsto, pero que en la mayor parte de las veces,
no han sido consideradas en los convenios.
Normalmente cada dependencia del ejecutivo celebra sus propios contratos bajo la revisin
de la Secretara de Estado correspondiente. A veces se crean grandes inconvenientes que se ven
agravados por la falta de legislacin administrativa que prevea estas situaciones y establezca
sanciones muy severas.
Debemos distinguir el cumplimiento normal y regular de un contrato administrativo y las
distintas causas que lo alteran o extinguen por violacin de su rgimen jurdico o de los motivos
que sealan las bases de contratacin.47
Cesacin y Extincin de los Contratos Administrativos.
Los Contratos Administrativos se extinguen por la expiracin del plazo pactado para su
ejecucin y por el cumplimiento de las obligaciones contractuales. 48
El cumplimiento supone la realizacin del contrato por el contratista a satisfaccin de la
Administracin, en otros trminos, el Contrato se entender cumplido por el contratista cuando ste
haya cumplido con los trminos y clusulas que se pactaron y que el resultado goce de la
aprobacin de la Administracin.
Por otro lado, cuando la extincin del Contrato Administrativo no se da por el cumplimiento
de ste o por la llegada del plazo podemos hablar de la resolucin. La Resolucin del Contrato
Administrativo, presupone la aparicin de alguna circunstancia en la vida del contrato que impide o
hace inconveniente su prosecucin hasta su extincin normal.
Tales circunstancias estn comprendidas en las formas de Extincin de los Contratos
Administrativos que seala la LACAP en su artculo 93. Tales formas son:
Caducidad. La caducidad opera por causas objetivas de incumplimiento, al referirnos
de causas objetivas, nos estamos refiriendo a aquellas que estn determinadas en la Ley.
Entre esas causas podemos mencionar la falta de prestacin de las garantas
contractuales, el incumplimiento de los plazos por parte del contratista, falta de pago por la

45
Jos M. Boquera Oliver. Poder Administrativo y Contrato. Escuela Nacional de Administracin Pblica.
Valladolid. 1979.
46
A. Perraud. Charmantier. Diccionario de Derecho Petit. Editorial Laubadre. Pars. 1957
47
Manual de Derecho Administrativo.2 Edicin. Roberto Bez Martnez. Editorial Trillas. Mxico. 1997
48
Art. 92 de La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica.
 Derecho Administrativo III 17

Administracin, etctera. Adems de stas pueden ser las que se determinen en el

contrato.49
Por Mutuo Acuerdo de las Partes Contratantes. Tal causal solamente proceder por
razones de inters pblico, que lgicamente debern de ser explicadas en el
procedimiento. Las partes atendern a lo que hubieren convenido vlidamente.
Las restricciones a sta causal es que no concurra otra causa de terminacin imputable al
contratista, y que como queda claro, que el inters pblico no se vea afectado con la no
realizacin del contrato.50
Revocacin. La revocacin, contrario a la caducidad se da por causas subjetivas, es
decir, por circunstancias extralegales que no obstante estar reguladas en la Ley, no pueden
ser determinadas por sta.
La revocacin implica una terminacin del Contrato Administrativo, la administracin
pblica puede considerar, por una decisin gubernamental, que no es conveniente
continuar un contrato. Esta decisin es unilateral, en ejercicio de la potestad administrativa,
pero comporta el pago de indemnizacin al que resulte afectado. En cambio, si es por la
responsabilidad de quien contrata con la administracin, se hace obligatoria la
indemnizacin que debe pagar el responsable a la administracin pblica. 51
Son causales de la revocacin, la muerte o incapacidad sobrevenida del contratista
individual o la extincin de la personalidad jurdica de la sociedad contratista, la declaracin
de quiebra o el concurso de acreedores, por la modificacin de las obligaciones
contractuales por parte de la Administracin y que tales modificaciones implique una
variacin sustancial de las mismas, en los casos de fuerza mayor o caso fortuito, entre
otras.52
Rescate.53 El rescate es una forma de extincin de los Contratos Administrativos que
consiste en que ante el eventual incumplimiento del contratista en la prestacin de calidad
y con garantas de un servicio pblico, la Administracin Pblica por cuenta propia prestar
el servicio que hasta entonces ha sido defectuoso, utilizando los recursos del contratista.
Esta figura ha sido creada exclusivamente para los contratos de concesin de obra pblica
y de servicio pblico, su intencin es la de garantizar que la obra o el servicio se realicen
con una calidad que satisfaga al inters pblico.
Por las Dems que se Determinen Contractualmente. Se rige lo anterior por el
principio general de los contratos, lo pactado por las partes es ley entre ellos pacta sum
servanda. As que toda clusula contractual acordada por las partes que no vaya en contra
del inters pblica y de las disposiciones de la LACAP ser vlida.

Conclusiones
Los Contratos Administrativos son de necesaria y vital importancia para la
consecucin del bienestar social, pues es a travs de ellos que la Administracin
puede hacer llegar los servicios y obras necesarias a los ciudadanos.
Es necesario un control minucioso de las autoridades de la Administracin Pblica
que otorgan los Contratos Administrativos, pues se pueden ver involucradas en
actos arbitrarios o de claro abuso de poder, al momento de adjudicar el contrato.
La contratacin administrativa ha evolucionado con el paso del tiempo, y es
necesario que siempre se revise la normativa que regula los contratos para
adaptarla al paso cambiante y evolutivo del derecho.
Siendo un pas que no cuenta con los recursos tecnolgicos para realizar
determinadas obras o prestar determinados servicios, la contratacin

49
dem. Art. 93
50
dem. Art. 94
51
Art. 100 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica.
52
dem. Art. 96.
53
dem. Art. 98.
 Derecho Administrativo III 18

administrativa es ineludible, por lo que los mecanismos de control deben ser

idneos para evitar el aprovechamiento de los contratistas.
El Contrato Administrativo es uno de los caballos de batalla del Derecho
Administrativo, pues es el resultado de actos y procedimientos administrativos que
se renen para la formalizacin del Contrato, y es por ello que su estudio debe ser
profundo y exhaustivo.

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