ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE UN PROCESO DE INTEGRACIN

EL PROCESO LEGISLATIVO DEL MERCOSUR

(DEISY VENTURA / ALEJANDRO D. PEROTTI)

2.1. La identificacin de los problemas jurdicos

La reciente evolucin que se oper en el proceso de elaboracin de normas en el
mbito del MERCOSUR se debe especialmente al persistente trabajo desenvuelto
por el Subgrupo de Trabajo N 2, Aspectos institucionales (SGT N 2), as como
a la determinacin de los rganos decisorios del MERCOSUR en el propsito
de superar los graves problemas jurdicos que hoy afligen a los actores del proceso
de integracin.
Entre tales problemas se destacan especialmente:
1. la incompatibilidad interna entre ciertas normas mercosureas del mis- mo nivel o
de niveles diferentes, pero tambin externa, tanto en el senti- do de confrontacin
entre la normativa MERCOSUR
2. las dificultades de control de incorporacin de algunas normas a los
ordenamientos jurdicos nacionales y de la vigencia a la geometra va- riable que de
ah derivan
3. la ausencia de interpretacin y aplicacin uniforme de la normativa
MERCOSUR en el territorio de los Estados.
La funcin del control de la consistencia jurdica de los actos y normas
emanadas de los rganos del MERCOSUR, que consiste en: Analizar,
previamente a las reuniones de los rganos decisorios del MERCOSUR, los
proyectos de normas elaborados por los diferentes rganos tcnicos del MERCOSUR
con el objetivo exclusivo de examinar su adecuacin al conjunto normativo
del MERCOSUR e identificar eventuales incompatibilidades.
Un diagnstico del proceso legislativo del MERCOSUR
En el segundo semestre de 2003, la Decisin CMC N 20/02 alcanz significativo
grado de cumplimiento, en particular gracias al Foro de Consulta y Concertacin
Poltica, bajo el impulso de la Presidencia Pro Tempore de Uruguay. Por otra parte,
igualmente en respuesta al problema N II, y como conse- cuencia de los fructferos
esfuerzos del SGT N 2 junto a los rganos decisorios, hacen parte del Programa de
Trabajo del MERCOSUR 2004-2006 (Decisin CMC N 26/03) las siguientes
metas:
 Suscribir, en julio del ao de 2004, un instrumento que establezca el
procedimiento para la vigencia inmediata de la normativa MERCOSUR que no
requiera aprobacin parlamentaria.
Considerar, en el ao de 2004, propuesta que elabore la CPC relativa al
establecimiento del Parlamento MERCOSUR, de acuerdo con la solicitud realizada
por los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR.
El Protocolo sobre vigencia inmediata de la normativa del MERCOSUR que no
requiera aprobacin parlamentaria se encuentra en proceso de negociacin.
El proceso legislativo y la legitimidad democrtica
Aunque la historia haya comprobado que la democracia es condicin indispensable
para la integracin econmica, el predominio de las diplomacias nacionales en la
conduccin de estos procesos, por estar vinculadas a los Poderes Ejecutivos, hacen
del cuestionamiento de la legitimidad democrtica de la integracin un debate
universal y permanente. Presentada como el ms acabado modelo de integracin
econmica, la Unin Europea an no ha conseguido resolver la cuestin de la
representatividad y de la participacin popular en los diferentes niveles de poder
(multilevel governance). La legitimidad democrtica de la Unin Europea, en
particular su ordena- miento jurdico, se establece bsicamente
en la legitimidad de los Poderes Ejecutivos, electos por sufragio universal en
sus respectivos pases, que jams renunciaron a la cumbre del proceso de integracin
europeo, an plenamente intergubernamental
en la legitimidad del Parlamento Europeo, electo por sufragio universal, que
paulatinamente ampli su participacin en el proceso legislativo comunitario, aunque
el mismo disfrute de relativo poder decisorio;15
El legicentrismo y la inflacin normativa
Se entiende por norma jurdica una regla cuya aplicacin es garantizada por una
sancin externa e institucionalizada. En esta etapa del anlisis, an es irrelevante el
hecho de que las normas ms importantes del MERCOSUR dependen de su
incorporacin a los ordenamientos jurdicos internos, puesto que dicha incorporacin
confiere fuerza sancionatoria interna plena a esas normas en el momento en que son
incorporadas.
La determinacin de la autoridad competente para comprometerse
internacionalmente, o sea, ejercer la personalidad jurdica internacional del Estado,
hace al derecho constitucional. Es la autoridad investida de la competencia de
negociacin, por la Constitucin de cada Estado, la que detiene el poder de designar
plenipotenciarios y otorgar plenos poderes. La produccin de plenos poderes, emitida
por la autoridad competente para producir la poltica externa, permite asegurar que la
negociacin ser conducida entre agentes competentes de los Estados.
La incorporacin de normas en el derecho del MERCOSUR
Las disposiciones bsicas y de rango superior se hallan inscriptas en el Protocolo de
Ouro Preto (POP). En especial cabe tener en cuenta los siguientes artculos:
Captulo IV - Aplicacin interna de las normas emanadas de los rganos del
MERCOSUR.
Artculo 40. Con la finalidad de garantizar la vigencia simultnea en los Estados
Partes de las normas emanadas de los rganos del MERCOSUR previstos en el
Artculo 2 de este Protocolo, deber seguirse el siguiente procedimiento:
i) Una vez aprobada la norma, los Estados Partes adoptarn las medidas
necesarias para su incorporacin al ordenamiento jurdico nacional y co- municarn
las mismas a la Secretara Administrativa del MERCOSUR;
ii) Cuando todos los Estados Partes hubieren informado la incorporacin a sus
respectivos ordenamientos jurdicos internos, la Secretara Adminis- trativa del
MERCOSUR comunicar el hecho a cada Estado Parte;
El artculo 40 ha tenido en vistas uniformizar la puesta en vigor de las normas del
MERCOSUR, a fin de evitar que las disposiciones del bloque sean sus- ceptibles de
tener cuatro tipos diferentes de fechas de vigencia. Es decir, constituye una norma de
naturaleza procedimental y no de fondo. De esta manera, cuando la norma del
MERCOSUR deba ser internalizada o desarrollada por el derecho interno (cuestin
que el artculo 40 no define), ser aplicable el mecanismo que figura en este
artculo, esto es, la incorporacin o ejecucin por cada Estado Parte, la
comunicacin de tal hecho a la Secretara del MERCOSUR (SM).
El derecho derivado
El GMC por Resolucin GMC N 08/93 solicit a la SM que efectuara un
relevamiento trimestral sobre la puesta en vigencia y aplicacin de las Deci-
siones y Resoluciones en el ordenamiento interno, informando a su vez de ello a los
Estados en cada reunin del GMC (artculos 1 y 2).
Por Resolucin GMC N 91/93 el Grupo determin que las Decisiones del CMC y
las Resoluciones del GMC incluirn, segn corresponda, un artculo en el cual se
identificar por cada Estado miembro [l]as autoridades competentes encargadas de
adoptar las normas o medidas necesarias para asegurar su implementacin y
tambin el tipo de norma o medida requerida para tal fin; en estos casos la
Decisin o la Resolucin fijar cuando sea pertinente la fecha de entrada en vigor
(artculo 1).
En diciembre de 1995, la CPCM resolvi por Recomendacin CPCM N
004/95 promover la suscripcin de un protocolo complementario al de Ouro
Preto, a los efectos de establecer con precisin las normas que pueden entrar en
vigencia automticamente, y aquellas que requieren la internalizacin a la luz del
derecho de cada pas. Asimismo, buscar la forma de acelerar esta internalizacin y
hacerla verdaderamente obligatoria, respetando las normas constitucionales de cada
Estado (artculo 1). Por Resolucin GMC N 152/96 el GMC estableci las
directivas para la elaboracin y revisin de los Reglamentos Tcnicos
MERCOSUR (RTMs). El Anexo de la Resolucin establece:
a) Los Estados Partes se comprometen a tomar las medidas necesarias para la
efectiva incorporacin de los reglamentos tcnicos MERCOSUR en sus respectivos
ordenamientos jurdicos nacionales;
b) Aprobado el reglamento tcnico Mercosur, cada Estado Parte debe promulgar los
actos administrativos que correspondan a su incorporacin al ordenamiento jurdico
nacional en un plazo de 180 das
c) En los casos en que el reglamento tcnico MERCOSUR necesite de un
procedimiento especial de incorporacin tratamiento legislativo u otro esa
circunstancia, notificada en el SGT por la respectiva coordinacin nacional, ser
puesta en conocimiento del GMC, juntamente con la remisin del proyecto de
reglamento tcnico MERCOSUR;
La jurisprudencia de los Tribunales ad hoc del MERCOSUR
La doctrina que surge a partir de los laudos del Tribunal Arbitral ad hoc del
MERCOSUR (TAHM) ha sido, en un principio y respecto a las normas del dere- cho
del MERCOSUR originario, proclive al reconocimiento del efecto inmediato,
mientras que en una evolucin posterior ha desconocido, en cuanto al derecho
derivado, tal caracterstica.
En el marco del I Laudo restricciones arancelarias (RA) y restriccio- nes no
arancelarias (RNA) el Tribunal debi interpretar el Tratado de Asun- cin, en
particular, las disposiciones de su Anexo I (Programa de Liberaliza- cin Comercial).
En dicha oportunidad sostuvo que [l]a arquitectura del TA y de sus Anexos muestra
claramente una combinacin de normas propias de un tratado marco con otras de
carcter operativo. Como seala Sergio Abreu (El MERCOSUR y la integracin,
FCU, Montevideo, 1991 p. 47) el TA va ms all de un tratado marco,
constituyendo un esquema normativo que flucta entre un derecho directivo
con bases jurdicas generales.
Conclusiones
El anlisis global del proceso legislativo del MERCOSUR permite verificar que el
problema de la incorporacin de las normas producidas en el mbito del bloque es
consecuencia de un conjunto de determinantes que traspasa, largamente,
la actitud de los Estados Partes en el perodo que sucede a la aprobacin de una
norma. En efecto, cuatro elementos son esenciales para la efectividad de las normas
del MERCOSUR:
la elaboracin de una tipologa clara de los actos de los rganos decisorios,
diferenciando los actos normativos de los actos meramente polticos y de los actos de
gestin, evitando as la inflacin legislativa
la correcta y rigurosa aplicacin de la Decisin CMC N 20/02, que previene
el atraso de la incorporacin, la transposicin incorrecta y la in- compatibilidad de la
norma del MERCOSUR con los ordenamientos in- ternos;
la aprobacin de un Protocolo, que se encuentra en negociacin entre los
Estados Partes, apto para asegurar la aplicacin inmediata de ciertas normas del
MERCOSUR;
No hay dudas de que la efectividad del derecho del MERCOSUR conllevar el
aumento de la seguridad jurdica en su mbito, ampliando el grado de confianza del
sector privado, consolidando el sentimiento de pertenencia de la ciudadana al bloque
y favoreciendo la atraccin de inversiones en el territorio de los Estados Partes. Por
un lado, la previsibilidad es el elemento que caracteriza la propia
institucionalizacin, razn por la cual la coyuntura poltica puede condicionar de
modo automtico los actos polticos y de gestin, pero nunca los actos normativos,
que conciernen a los elementos estructurales de un proceso de integracin.